Kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ei või liidu meetme sisu ega vorm minna aluslepingute eesmärkide saavutamiseks vajalikust kaugemale . Proportsionaalsuse põhimõtte järgimisega tagatakse, et poliitiline lähenemisviis ja regulatiivse sekkumise ulatus on selle eesmärgiga kooskõlas. Proportsionaalsusele peab selgelt viitama mõjuhinnangutes, hindamistel ja toimivuskontrollides.

Parema õigusloome suunistes ja neile lisatud töövahendites nõutakse komisjonilt subsidiaarsuse analüüsi tegemist, kui kaalutakse uut algatust valdkondades, kus liidul puudub ainupädevus, ning kui hinnatakse senise sekkumise asjakohasust ja Euroopa lisaväärtust. Komisjon käsitleb subsidiaarsuse küsimust nii seadusandlike kui ka muude algatuste puhul. Analüüsil on kaks eesmärki: esiteks hinnata, kas riigi, piirkonna või kohaliku tasandi meede on kavandatud eesmärgi saavutamiseks piisav; teiseks hinnata, kas liidu meede annaks liikmesriikide meetmega võrreldes lisaväärtust.

13. septembril 2017 teatas president Juncker oma kõnes Euroopa Liidu olukorrast, et ta loob subsidiaarsusele ja proportsionaalsusele keskenduva kõrgetasemelise rakkerühma juhtlausega „Teeme vähem, aga paremini“. Rakkerühma eesmärke on kirjeldatud komisjoni 2018. aasta tööprogrammis: „Võttes aluseks töö, mille praegune komisjon on juba ära teinud, peaksime jätkuvalt juhinduma põhimõttest olla „suur suurtes asjades“. See tähendab, et ei ole vaja reguleerida kõiki aspekte kodanike igapäevaelus. Me peame tõsiselt kaaluma seda, et teeksime vähem, kuid tõhusamalt, ja andma pädevused liikmesriikidele tagasi küsimustes, mille puhul see on mõistlik. Võttes aluseks [---] esimese asepresidendi Timmermansi juhitava töörühma töö, esitab komisjon oma ideed subsidiaarsuse, proportsionaalsuse ja parema õigusloome laiema kasutamise kohta, tagamaks, et me tegutseme üksnes siis, kui EL pakub lisaväärtust.“ President Juncker lõi rakkerühma 14. novembril ja see hakkas tegutsema 1. jaanuaril 2018 . Rakkerühm esitas presidendile oma aruande 10. juulil 2018. Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu parlamentide Euroopa Liidu asjade komisjoni konverentsi (COSAC) ja Regioonide Komitee presidendil paluti nimetada oma institutsioonist rakkerühma liikmed, kes hakkavad tegutsema iseenda nimel. Liikmesriikide parlamendid (COSAC) ja Regioonide Komitee nimetasid oma liikmed, Euroopa Parlament aga otsustas seda mitte teha.

2017. aastal jätkas Junckeri komisjon oma tõhustatud parema õigusloome tegevuskava elluviimist. Selle tegevuskavaga, mis sisaldab täiustatud suuniseid ning uusi võimalusi (sh parema õigusloome veebiportaal) saada kodanikelt ja sidusrühmadelt tagasisidet, tagatakse, et subsidiaarsust ja proportsionaalust võetakse arvesse poliitikakujundamise kõikides etappides. Samuti on komisjon järginud tava hinnata enne õigusliku läbivaatamise ettepanekute esitamist kehtivat poliitikaraamistikku. Sellise hindamise käigus analüüsitakse, kas kehtivad poliitikameetmed täidavad endiselt oma eesmärki ning millisel määral on need kooskõlas subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttega.

Euroopa Parlamendi kodukorra V lisa alusel on õiguskomisjonil horisontaalne vastutus subsidiaarsuse põhimõtte järgimise eest. Iga kuue kuu tagant määratakse fraktsioonide rotatsiooni alusel üks selle komisjoni liige subsidiaarsusküsimustes alaliseks raportööriks. 2017. aasta esimeses pooles oli alaline raportöör Mady Delvaux (S&D/Luksemburg), aasta teises pooles Laura Ferrara (EFDD/Itaalia). Raportöör hoiab end kursis laekunud põhjendatud arvamustega, saab võtta põhjendatud arvamustes tõstatatud küsimused komisjonis arutamisele ja koostada soovitusi arutuse all oleva ettepaneku valdkonna eest vastutavale komisjonile.

2017. aastal sai Euroopa Parlament liikmesriikide parlamentidelt protokolli nr 2 alusel subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta ametlikult 421 avaldust. Neist 49 olid põhjendatud arvamused ja ülejäänud 372 seisukohavõtud (avaldused, milles ei tõstatatud subsidiaarsuse põhimõttega seotud küsimusi). Võrdlusena, 2016. aastal edastati Euroopa Parlamendile ametlikult 76 põhjendatud arvamust ja 333 seisukohavõttu. Põhjendatud arvamuste osakaal avalduste seas oli jätkuvalt väike, mis osutab sellele, et liikmesriikide parlamendid peavad subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontrolli mehhanismi täiendavaks konstruktiivseks vahendiks oma seisukohtade ja murede väljendamisel. Kõik liikmesriikide parlamentide esitatud dokumendid on tehtud kättesaadavaks liikmesriikide parlamentide dokumente sisaldavas Euroopa Parlamendi andmebaasis CONNECT.

·Oma negatiivses arvamuses mõjuhinnangu kohta, mis käsitleb ettepanekut raamistiku kohta isikustamata andmete vabaks liikumiseks Euroopa Liidus, leiab õiguskontrollikomitee, et aruandes ei ole põhjendatud ELi meetme vajalikkust ega hinnatud nõuetekohaselt variantide proportsionaalsust. Õiguskontrollikomitee esitas negatiivse arvamuse ka läbivaadatud aruande kohta. Komitee leidis, et aruandes ei põhjendatud pilveteenuste portimise õiguse vajalikkust. Kolleegium võttis algatuse vastu ilma pilveteenuste kohustusliku porditavuse kehtestamist käsitlevate säteteta, nähes selle asemel hoopiski ette iseregulatsiooni meetmed.

·Oma reservatsioonidega positiivses arvamuses mõjuhinnangu kohta, milles hinnatakse kombineeritud vedu käsitleva direktiivi muutmise algatust, väidab õiguskontrollikomitee, et subsidiaarsusküsimust ei ole käsitletud piisavalt, eriti seoses rangelt riigisiseste vedude hõlmamisega. Komitee palus lisatõendeid selle kohta, et riiklikest algatustest probleemi lahendamiseks ei piisa ja et tegevuse ulatus eeldab ELi tasandil sekkumist. Läbivaadatud aruanne sisaldas lisaargumente, mis kajastasid probleemi piiriülest mõõdet, sealhulgas toetusmeetmete riigisisestele veotoimingutele laiendamise põhjendust.

Oluline sündmus subsidiaarsuse valdkonnas oli 4. detsembril 2017 Viinis toimunud 8. rahvusvaheline subsidiaarsuse konverents, mille korraldasid ühiselt Regioonide Komitee ja Austria Liidunõukogu ning kus oli üle 200 osaleja erinevatest liikmesriikide ja ELi institutsioonidest kõikidelt valitsemistasanditelt. Peamiste järeldustena märgiti, et subsidiaarsuse põhimõtte tähendust ei edastata kodanikele alati selgelt ning et poliitika laialdasemat tunnustamist ei ole võimalik saavutada ilma subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte õige kohaldamiseta.

Lõpetuseks konsulteeriti subsidiaarsuse eksperdirühmaga ettepaneku teemal, mis käsitleb lapsevanemate ja hooldajate töö- ja eraelu tasakaalu. Mõni seisukoht laekus ka läbi REGPEXi platvormi, mis on subsidiaarsuse järelevalve võrgustikku kuuluv alamvõrgustik, millega võivad ühineda seadusandlike volitustega piirkondade parlamendid ja valitsused. Neis märgiti, et kavandatud meetmed ei ole vajalikud ning et kehtivatest riiklikest meetmetest ja liikmesriikides sisse seatud korrast piisab. Seda ettepanekut käsitlevas arvamuses kinnitati kooskõla subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttega. Samas rõhutati selles, et „Euroopa Liidu meetmed peaksid jätma võimalikult palju otsustamisvabadust üksikisikutele ja liikmesriikidele, kuna seda valdkonda reguleeritakse väljakujunenud tava alusel nii tööturu osapoolte kaudu kui ka ELi ja liikmesriikide tasandil“.

Teine konsulteerimine oli seotud paketiga „Puhas energia kõikidele eurooplastele“. Seoses energialiidu juhtimisega rõhutasid vastajad, et eriti liitriikide jaoks, kus rakendamisse on kaasatud palju sidusrühmi, on kavandatud tähtajad liiga lühikesed ega ole vastavuses liitriikides kasutatava kooskõlastamisprotsessiga. Regioonide Komitee arvamuses ei väljendata muret subsidiaarsuse pärast, küll aga tõstatatakse selles küsimusi seoses proportsionaalsusega, „kuna soovitatud juhtimissüsteemi võib pidada liiga keeruliseks, liiga üksikasjalikuks ja aruannete esitamise sagedus on liiga tihe“. Komitee oleks eelistanud näha, et juhtimissüsteem kehtestatakse määruse asemel direktiiviga, mis võimaldaks liitriikide piirkondlike omavalitsuste nõuetekohast kaasamist.

Subsidiaarsuse tööprogrammi elluviimisel konsulteeriti kolme algatuse puhul subsidiaarsuse eksperdirühmaga. Seoses ettepanekuga võtta vastu määrus, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju, leidsid eksperdid, et uued ettepanekud rahastamisvahendite ja tingimuste kohta mõjutavad oluliselt nende vahendite saajaid ning kohapeal elluviidava poliitika sisu ja rakendamise korda. Samuti oli ettepanekutel märkimisväärne mõju liikmesriigi ja piirkonna tasandi korraldusasutustele. Arvamuses märgiti, et mõjuhinnangut ei tehtud ja et ettepaneku proportsionaalsus ei ole esitatud andmetega põhjendatud. Peale selle „kahtleb komitee Euroopa Komisjoni hinnangus, et seadusandlik ettepanek kuulub liidu ainupädevusse, võttes arvesse, et ettepanekud valdkondlike õigusaktide kohta hõlmavad enamat kui teksti vastavusse viimine liidule kohaldatavatele uutele finantseeskirjadele“.

Teenuste paketti käsitlevas arvamuses juhiti tähelepanu „võimalikule sekkumisele riiklikesse seadusandlikesse menetlustesse“ ning rõhutati, et „teenuste e-kaarti, teatamiskorda ja proportsionaalsuse kontrolli käsitlevate ettepanekutega suurendatakse [---] halduskoormust“. Komitee arvamuses Euroopa sotsiaalõiguste samba kohta ja aruteludokumendis Euroopa sotsiaalse mõõtme kohta rõhutati, et sotsiaalpoliitika kohalikku ja piirkondlikku mõõdet tuleks nõuetekohaselt arvesse võtta.

2017. aastal esitas Regioonide Komitee seadusandlike ettepanekute kohta 15 arvamust. Neist enamikus leidis komitee, et ettepanekud on subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas. Kahes arvamuses väljendas komitee muret seoses subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse järelevalvega.

2017. aastal koostas Euroopa Parlament 42 esialgset hinnangut komisjoni mõjuhinnangute kohta, 2 mõjuhinnangut parlamendi sisuliste muudatusettepanekute kohta, 11 Euroopa tasandi mõju järelhinnangut ja 5 seonduvat dokumenti käimasoleva rakendamise kohta. Lisaks said valmis 3 aruannet Euroopa mõõtme puudumise maksumuse kohta ja 2 Euroopa lisaväärtuse hinnangut. Samuti kontrollib Euroopa Parlamendi uuringuteenistus kehtivate ELi õigusaktide rakendamist ja tõhusust iga kord, kui komisjon teatab oma aasta tööprogrammis, et neid õigusakte hakatakse muutma. 2017. aastal koostati umbes 26 sellist rakendamise hinnangut.

2.6. Euroopa Liidu Kohus

Euroopa Liidu Kohus tegi 2017. aastal olulisi subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtet käsitlevaid otsuseid, milles Üldkohus ja Euroopa Kohus leidsid, et liidu seadusandja oli nendest põhimõtetest kinni pidanud.

3. aprilli 2017. aasta otsuses, mis tehti Saksamaa ja komisjoni vahelises kohtuasjas, mille raames käsitleti komisjoni otsuse (EL) 2015/2098 (mille kohaselt Euroopa Liidu rahastamine ei kata teatavaid kulusid, mida liikmesriigid on kandnud Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi raames) seaduslikkust, leidis Üldkohus, et ei ole tõendatud, et komisjon on sekkunud riigi pädevusvaldkonda, mis tuleneb subsidiaarsuse põhimõtte kohaldamisest. Üldkohus toonitas, et „kuigi komisjoni ja Saksamaa ametivõimude ülesannete jaotus toob kaasa viimati nimetatute õiguse töötada välja asjakohased liikmesriigi eeskirjad, mis reguleerivad kulutuste abikõlblikkust [---], peab komisjon siiski kontrollima, kas Saksamaa ametivõimud täitsid tegelikult neile selles valdkonnas pandud kohustusi, samas ei anna see komisjonile mingit pädevust, mis võimaldaks tal kehtestada külade uuendamis- ja maakorraldusmenetlust reguleerivate liikmesriikide õigusaktide suhtes erieeskirju“ .

3. mai 2017. aasta kohtuasi Sotiropoulou jt vs. komisjon oli seotud taotlusega ELi toimimise lepingu artikli 268 kohase hüvitise saamiseks kahju eest, mida taotlejad olid kandnud seoses oma põhipensioni märkimisväärse vähenemisega Kreekas. Vaidlustatud otsustes käsitletakse muu hulgas sotsiaalkindlustussüsteemi ja pensionisüsteemiga seotud üksikasjalike meetmete, poliitikapõhimõtete ja sekkumiste sätestamist. Üldkohus leidis, et liikmesriigile adresseeritud otsustega, mille eesmärk on kõrvaldada ülemäärane eelarvepuudujääk, ei ole rikutud Euroopa Liidu lepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõtet ega ka pädevuse andmise põhimõtet. Kõnealused otsused võeti vastu eelarvejärelevalve tugevdamiseks ja need on innustanud liikmesriike astuma ülemäärase eelarvepuudujäägi kõrvaldamiseks vajalikke puudujääki vähendavaid samme .

16. mai 2017. aasta kohtuasi Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank vs. Euroopa Keskpank puudutas ELi toimimise lepingu artikli 263 kohast tühistamishagi, mille Saksamaa investeerimis- ja arengupank oli esitanud Euroopa Keskpanga otsuse peale liigitada kõnealune Saksamaa pank oluliseks üksuseks. Selle tulemusel kohaldati hageja suhtes ühtse järelevalvemehhanismi raames Euroopa Keskpanga otsest järelevalvet. Hageja väitis, et tema madalat riskiprofiili arvesse võttes oleks nõuetekohast järelevalvet saanud teha ka pädevad riiklikud asutused.

Üldkohus tuletas meelde, et subsidiaarsuse põhimõtet kohaldatakse üksnes valdkondades, kus liidul puudub ainupädevus . Sellega seoses leidis Üldkohus, et määruse (EL) nr 1024/2013 (alusmäärus) alusel oli Euroopa Keskpangal ainupädevus, mis viis järelduseni, et subsidiaarsuse põhimõte ei puutu asjasse .

Üldkohus leidis samas kohtuotsuses ka seda, et proportsionaalsuse põhimõtet ei ole rikutud, kuna Euroopa Keskpanga tegevus oli õigusnormidega seatud legitiimsete eesmärkide saavutamiseks sobiv. Euroopa Keskpank otsustas teostada otsest järelevalvet kooskõlas määruses (EL) nr 1024/2013 sätestatud eeskirjadega, milles ei nõuta igal üksikjuhul selle kontrollimist, kas määruse eesmärke saab sama hästi saavutada riiklike asutuste otsese järelevalve abil.

6. septembri 2017. aasta kohtuasjas Slovaki Vabariik ja Ungari vs. Euroopa Liidu Nõukogu vaadeldi seda, kas nõukogu otsus, millega kehtestati 2015. aasta juulis ja augustis ebaseaduslikult Kreeka ja Itaalia territooriumile sisenenud kolmandate riikide kodanike jaoks ümberpaigutamise mehhanism, oli proportsionaalne.

Euroopa Kohus märkis, et vaidlustatud meetmed, mis on vastu võetud Euroopa Liidu ühise varjupaigapoliitika valdkonnas, eeldavad peamiselt poliitiliste valikute tegemist ja keeruliste hinnangute andmist, mis peab lisaks toimuma lühikese aja jooksul, et kiiresti ja konkreetselt reageerida hädaolukorrale selle sätte tähenduses. Seda arvesse võttes kinnitas Euroopa Kohus, et vaidlustatud otsus oli taotletava eesmärgi saavutamiseks asjakohane ja vajalik. „Nõukogu võis [---] laia hindamisruumi piires, mis tuleb talle sellega seoses omistada, õigusega leida, et ümberpaigutatavate isikute jaotuse siduv laad oli vajalik tulenevalt erilisest hädaolukorrast, milles vaidlustatud otsus tuli vastu võtta“ . Pealegi näitab vaidlustatud otsuses ette nähtud erinevate kohandamismehhanismide olemasolu, et vaidlustatud otsuses sätestatud ümberpaigutamismehhanism võimaldab üldjuhul liikmesriikidel proportsionaalselt arvesse võtta iga liikmesriigi eriomast olukorda.

3. Olulisemad juhtumid, mille puhul tõstatati subsidiaarsuse ja proportsionaalsusega seotud küsimusi

3.1. Ettepanekud, mille kohta esitati 2017. aastal kõige rohkem põhjendatud arvamusi

Käesolevas punktis tutvustatakse nelja seadusandlikku ettepanekut, mille kõigi kohta esitati 2017. aastal üle nelja põhjendatud arvamuse. Kuna need ettepanekud on osa suurematest pakettidest, on neid põhjalikumalt kirjeldatud aastaaruandes, milles käsitletakse suhteid liikmesriikide parlamentidega.

·Ettepanek elektrienergia siseturu kohta

30. novembril 2016 esitas komisjon paketi „Puhas energia kõikidele eurooplastele“, mille eesmärk on võimaldada moonutamata turusignaalide kaudu elektriturul paindlikkust, CO2-heite vähendamist ja innovatsiooni ning mis koosneb kaheksast seadusandlikust ettepanekust, millest neli on seotud elektrivarustusega. Seoses ettepanekuga võtta vastu elektrienergia siseturgu käsitlev määrus sai komisjon 11 põhjendatud arvamust, kus esitati mitmesuguseid väiteid . Mõni parlamendikoda väitis, et ettepanek vähendab liikmesriikide võimalusi tagada energiavarustuskindlus. Teised tundsid muret Energeetikasektorit Reguleerivate Asutuste Koostööametile antud lisavolituste pärast ja oli ka neid, kes muretsesid, et ettepanek mõjutab liikmesriikide õigust otsustada ise oma energiaallikate jaotuse üle. Lisaks suhtus mõni parlament kriitiliselt ettepaneku sätetesse pakkumispiirkondade struktuuri kohta, piirkondade huvides tegutsevate piirkondlike talitluskeskuste loomisesse või delegeeritud õigusaktide vastuvõtmise volituse andmisse komisjonile.

Oma vastustes liikmesriikide parlamentide tõstatatud subsidiaarsusega seotud küsimustele rõhutas komisjon, et energiapaketi ettepanekutes on igati arvesse võetud aluslepingutest tulenevat liikmesriikide eelisõigust otsustada ise oma energiaallikate jaotuse üle. Komisjon väitis, et kavandatud muudatused olid vajalikud ELi lõimitud elektrituru eesmärgi saavutamiseks, mida ei olnud võimalik ei õiguslikult ega praktikas vaid riiklikul tasandil sama tõhusalt saavutada. Samuti on komisjoni väitel tõendid näidanud, et eraldiseisvad riiklikud lähenemisviisid on põhjustanud viivitusi energia siseturu rakendamisel, tuues kaasa mitteoptimaalsed ja kokkusobimatud reguleerivad meetmed, sekkumiste tarbetu dubleerimise ning viivitused turu ebatõhususe korrigeerimisel. Seoses pakkumispiirkondade struktuuriga toonitas komisjon, et pakkumispiirkondi käsitlevad sisulised nõuded on ette nähtud kehtivates ELi õigusaktides. Piirkondlike talitluskeskuste küsimuses rõhutas komisjon vajadust luua piirkondlikud üksused, mis tegutsevad sõltumatult kogu piirkonna huvides, et vältida ebatõhusaid lahendusi, mis on põhjustatud põhivõrguettevõtjate vahelise kokkuleppe puudumisest.

·Kaks ettepanekut teenuste paketist

Komisjon võttis oma 10. jaanuaril 2017 esitatud teenuste paketi raames, mis sisaldab teatist ja nelja seadusandlikku ettepanekut ning mille eesmärk on päästa valla kogu ühtse turu potentsiaal, vastu i) ettepaneku võtta vastu direktiiv, millega kehtestatakse teenustega seotud autoriseerimisskeemidest ja nõuetest teatamise kord, ja ii) ettepaneku võtta vastu direktiiv, milles käsitletakse paremat teavitamist liikmesriikide seaduste eelnõudest teenuste valdkonnas, mille kohta esitati kokku üheksa põhjendatud arvamust. Teatamise korda käsitleva ettepaneku eesmärk on võimaldada nii Euroopa ametiasutustel kui ka liikmesriikidel väljendada liikmesriikide õigusloome varajases etapis muret ELi ja liikmeriigi õiguse kokkusobimatuse pärast. Ettepanekuga kutsealaseid teenuseid käsitlevate riiklike õigusnormide proportsionaalsuse hindamise kohta püütakse tagada, et liikmesriigid teevad enne kõnealuste õigusnormide kehtestamist igakülgse ja läbipaistva proportsionaalsuse kontrolli.

Teatamise korra kehtestamist käsitleva ettepaneku puhul tundsid liikmesriikide parlamendid muret selle pärast, et ettepanekuga antakse komisjonile ja teistele liikmesriikidele õigus sekkuda riiklikesse seadusandlikesse menetlustesse, millest tingitud ooteaeg võib põhjustada märkimisväärseid viivitusi, mistõttu on tegemist riigi suveräänsuse olulise piiramisega. Seoses ettepanekuga seada sisse proportsionaalsuse kontroll väitsid parlamendid, et algatus tähendas täiendava ja tarbetu tõkke tekitamist liikmesriikide õigusloomes, et rahvatervist ja turismi käsitlevad ELi meetmed peaksid liikmesriigi tasandil võetavaid meetmeid vaid täiendama ning et ettepanek toob kaasa ühtlustamise tasemel, mis on vastuolus aluslepingu sätetega tervise, transpordi ja turismi kohta.