EUROOPA KOMISJON Brüssel,29.6.2017 COM(2017) 366 final 2017/0151(NLE) Ettepanek: NÕUKOGU OTSUS seisukoha kohta, mis võetakse Euroopa Liidu nimel Århusi konventsiooni osaliste kohtumise kuuendal istungjärgul nõuetele vastavuse juhtumis ACCC/C/2008/32



SELETUSKIRI 1.ETTEPANEKU TAUST (1)Sissejuhatus Euroopa Liit (EL) kirjutas 1998. aastal alla Århusi konventsioonile. See oli tollal ja on nüüdki ELile ja selle liikmesriikidele ning konventsioonis osalevatele Ida-Euroopa riikidele ja endistele NSVLi riikidele väga tähtis. Konventsiooni põhimeesmärk on võimaldada üldsusel keskkonnaküsimustes rohkem kaasa lüüa ning panustada aktiivselt keskkonna paremasse säilitamisse ja kaitsmisse. Århusi määruse vastuvõtmine tuleneb otseselt Århusi konventsioonist ja konventsioon omakorda koostati ELi varasemate dokumentidele juurdepääsu käsitlevate eeskirjade põhjal. Århusi konventsioon ja EL on seega teineteist aastate jooksul vastastikku tugevdanud ja arendanud. Konventsiooni nõuetele vastavuse komitee järeldused juhtumis ACCC/C/2008/32 on ELile probleemsed, sest neis ei tunnistata ELi erilist õiguskorda. EL toetab ka edaspidi Århusi konventsiooni tähtsaid eesmärke. (2)Århusi konventsioon Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon (edaspidi „Århusi konventsioon“) on mitmepoolne keskkonnaleping ÜRO Euroopa Majanduskomisjoni (UNECE) egiidi all. Konventsiooniga tagatakse üldsusele õigus keskkonnainfo kättesaadavusele ning osalemisele keskkonnaasjade otsustamises ja neis asjus kohtu poole pöördumisele. Need on esmatähtsad vahendid, mis aitavad muuta keskkonnakaitsepoliitika tulemuslikumaks. Århusi konventsioon jõustus 2001. aastal ja sellel on praegu 47 osalist, sh EL ja selle liikmesriigid. Euroopa Ühendus kiitis konventsiooni heaks 17. veebruaril 2005. EL esitas Århusi konventsiooni allkirjastamisel ja heakskiitmisel deklaratsiooni (edaspidi „ELi deklaratsioon“), milles ta teavitas Århusi konventsiooni organeid ühenduse institutsioonilisest ja õiguslikust kontekstist ning ülesannete jaotusest ELi ja selle liikmesriikide vahel konventsiooniga hõlmatud valdkondades. Konventsioonist tulenevad kohustused on rakendatud ELi institutsioonide ja organite suhtes eelkõige Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. septembri 2006. aasta määrusega (EÜ) nr 1367/2006 keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise Århusi konventsiooni sätete kohaldamise kohta ühenduse institutsioonide ja organite suhtes (edaspidi „Århusi määrus“). (3)Juhtumi taust Århusi konventsiooni nõuetele vastavuse komitee (edaspidi „komitee“) uurib konventsiooni nõuete täitmist osaliste poolt. Komitee esitas 17. märtsil 2017 järeldused vabaühenduse ClientEarth taotlusel algatatud juhtumis ACCC/C/2008/32 õiguskaitse kättesaadavuse kohta ELi tasandil. Komitee leidis, et aluslepingu eeskirjad ELi kohtute poole pöördumise kohta, nagu nad neid tõlgendavad, ja Århusi määruse kriteeriumid halduslikule läbivaatamisele juurdepääsu kohta on konventsiooniga vastuolus. (4)Õiguslik kontekst Komitee leidis, et rikutud on Århusi konventsiooni artikli 9 lõikeid 3 ja 4. Lõike 3 kohaselt „tagab konventsiooniosaline siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavale üldsuse esindajale, juhul kui need nõuded on sätestatud, juurdepääsu kohtulikule või haldusmenetlusele, et vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega.“ Lõike 4 kohaselt peavad need menetlused olema „kohased ja tõhusad [...] ausad, õiglased, õigeaegsed ja mitte takistavalt kallid.“ 2.KÄSITLETAV PROBLEEM (1)Komitee järeldused

Komitee on seisukohal, et ei Euroopa Liidu Kohtu praktika, milles tõlgendatakse aluslepingu tingimusi üksikisikute juurdepääsuks ELi kohtutele Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping“) artikli 263 neljanda lõigu tähenduses, ega ka Århusi määrus, milles on sätestatud keskkonnaalaste aktide halduslik läbivaatamine komisjoni poolt, ei võimalda vabaühendustele ega kodanikele piisavat juurdepääsu läbivaatamismenetlustele. Komitee leidis, et ELi toimimise lepingu artikli 263 neljas lõik üksikisikute tühistamishagide kohta, nagu seda on tõlgendanud Euroopa Liidu Kohus, on liiga kitsas, sest see on piiratud isikut otseselt puudutavate õigusaktidega, mis ei hõlma rakendusmeetmeid. Komitee lisas, et ka Århusi määrus ei saa neid puudujääke heastada, sest seegi õigusakt on konventsiooniga vastuolus järgmistes punktides: –Århusi määruse kohane läbivaatamismehhanism tuleks peale vabaühenduste teha juurdepääsetavaks ka kodanikele; –läbivaatamine peaks hõlmama ka üldiseid, mitte ainult üksikakte; –vaidlustada peaks saama kõiki keskkonnaga seotud haldusakte, mitte üksnes keskkonnaõiguse alla kuuluvaid akte; –läbi peaks olema võimalik vaadata ka õiguslikult mittesiduvad ja väliste tagajärgedeta aktid. Samuti leidis komitee, et ELi kohtute praktikas ei ole esinenud uusi suundumusi, mis tagaksid konventsiooni nõuetele vastavuse. Lõpetuseks soovitas komitee, et Euroopa Liidu Kohus peaks oma praktikas võtma konventsiooni igati arvesse või siis peaks EL muutma Århusi määrust või võtma vastu uued õigusnormid. (2)Komisjoni seisukoht järelduste osas Eespool on juba märgitud, et ELi deklaratsioonis on Århusi konventsiooni organitele teatatud liidu õiguskorra iseärasustest. Järeldustes ei ole aga ELi deklaratsiooni üldse arvesse võetud. Kohtuliku kontrolli süsteemi eriline olemus on ELi aluslepingutes hoolikalt sõnastatud, nii et õiguskaitse on kättesaadav kõigile liidu kodanikele. Juurdepääs ELi meetmete kohtulikule kontrollile ei piirdu vaid otse ELi kohtutele kaebuse esitamisega, vaid see on võimalik ka riikide kohtutes, kes võivad pöörduda (ja mõnel juhul ka peavad pöörduma) õiguspärasuse küsimuses Euroopa Liidu Kohtu poole, kes võib kuulutada asjaomase ELi akti või meetme kehtetuks. Eelkõige seoses füüsilise või juriidilise isiku poolt ELi kohtutele esitatud kaebustega keskkonnaõiguse alusel vastu võetud ELi meetmete kohta on ELi toimimise lepingu artikli 263 neljandas lõigus sätestatud, et selline isik võib „esitada hagi temale adresseeritud või teda otseselt ja isiklikult puudutava akti vastu ning halduse üldakti vastu, mis puudutab teda otseselt ja ei sisalda rakendusmeetmeid.“ Euroopa Liidu Kohus on oma praktikas tõlgendanud selles sättes ja selle eelkäijasätetes esitatud tingimusi, kusjuures mõiste „isiklikult puudutav“ tõlgendamisel on oluline Plaumanni kohtuasi, mida käsitleva Euroopa Liidu Kohtu otsuse kohaselt saavad „teised isikud, kes ei ole otsuse adressaadid, väita, et see puudutab neid isiklikult, ainult siis, kui see mõjutab neid mingi neile omase tunnuse või neid iseloomustava faktilise olukorra tõttu, mis neid kõigist teistest isikutest eristab, ning seega individualiseerib neid sarnaselt otsuse adressaadiga“. Euroopa Liidu Kohus on Plaumanni kohtuasjaga seotud kohtupraktikat aastate jooksul arendanud ning kasutanud seda konkreetsete õiguslike või faktiliste asjaolude puhul või kohandanud seda nendega, olenemata ka kaebuse esitaja laadist. Lissaboni lepinguga laiendati eraõiguslike isikute esitatavate tühistamishagidega seotud kaebeõiguse eeskirju, lisades neljanda lõigu lõpuossa järgmine: „[...] ning halduse üldakti vastu, mis puudutab teda otseselt ja ei sisalda rakendusmeetmeid.“Selliste tingimuste kohaldumise korral ei pea kaebaja tõendama, et kaebusega hõlmatud akt teda isiklikult puudutab. Liidu teisene seaduseandja ei või muuta ELi toimimise lepingu artikli 263 neljandas lõigus sätestatud eeskirju ja peab järgima liidu kohtute praktikat, millega määratakse kindlaks, kuidas tuleb aluslepingut tõlgendada. Niisamuti ei või Århusi konventsioon võimaldada erandeid ELi toimimise lepingu artikli 263 neljandast lõigust. Peale selle, et Lissaboni lepinguga laiendati ELi toimimise lepingu artikli 263 neljanda lõigu alusel otsejuurdepääsu ELi kohtutele, seati sellega erilisele kohale ka riikide kohtud vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 19 lõike 1 teisele lausele: „Liikmesriigid näevad ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajaliku kaebeõiguse liidu õigusega hõlmatud valdkondades.“ Selles kontekstis on Euroopa Liidu Kohtu eelotsuste süsteem ELi õiguskorra nurgakivi, nagu osutas Euroopa Liidu Kohus arvamuses 2/13 Euroopa Liidu ühinemise kohta Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga. Eriti asjakohane on see ELi keskkonnaõiguses, millega seotud kohtu- ja haldusmenetlusi reguleeritakse ELi õiguse praeguse seisu juures „peamiselt“ liikmesriikide õigusega, nagu Euroopa Liidu Kohus märkis 2015. aastal kahes suurkoja otsuses, milles käsitleti Århusi konventsiooni asjakohasust ELi õiguskorras. Komisjoni arvates ei tunnistata komitee järeldustes riikide kohtute keskset osa ELi õiguse alusel tegutsevate tavakohtutena ega ka ELi toimimise lepingu artikli 267 kohast eelotsuste süsteemi kehtiva õiguskaitsevahendina.

Vastupidiselt komitee järeldustes öeldule tagab ELi õiguskord täieliku õiguskaitsevahendite süsteemi. Ka juhul, kui isikud ei täida ELi toimimise lepingu artikli 263 neljanda lõigu vastuvõetavuskriteeriume isegi nende laiemal kujul vastavalt Lissaboni lepingule, on ikkagi neile tagatud mõjus juurdepääs õiguskaitsele ja nende õiguste kohtulik kaitse ELi õiguse alusel kehtestatud meetmete vastu. Olenevalt juhtumist võivad nad pöörduda riikide kohtute poole ja paluda neil taotleda Euroopa Liidu Kohtult eelotsust kehtivuse kohta, nagu on sätestatud ELi toimimise lepingu artiklis 267, või viidata ELi kohtutes kaudselt üldkohaldatava akti kehtetusele vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 277. Seoses haldusliku läbivaatamisega palus komitee kõigepealt ELil võimaldada keskkonnaküsimusi käsitlevate üldiselt kohaldatavate aktide läbivaatamist. Århusi konventsioonis puudub aga nõue, et need aktid tuleb halduslikult läbi vaadata, samuti ei ole selge, millises ulatuses saab niisugune läbivaatamine seda konkreetset liiki aktide puhul mõistlikult aset leida. Teiseks ei saa Århusi konventsiooni artikli 9 lõiget 3 tõlgendada nii, et sellega nõutakse õiguslikult mittesiduvate, väliste tagajärgedeta aktide halduslikku läbivaatamist. Meetmed, mis tekitavad õiguslikke tagajärgi vaid halduse piires ning ei too kaasa õigusi ega kohustusi kolmandatele isikutele, ei kujuta endast ühtegi isikut kahjulikult mõjutavaid otsuseid. Siinkohal väärib meenutamist, et kohtu suurkoda leidis 2015. aastal, et Århusi määrusega, mis puudutab üksnes ELi institutsioone ja vaid üht üksikisikutele kättesaadavat õiguskaitsevahendit, millega tagada ELi keskkonnaõiguse järgimine, ei olnud kavas rakendada Århusi konventsiooni artikli 9 lõikest 3 tulenevaid kohustusi seoses riigisiseste haldus- või kohtumenetlustega, mida reguleeritakse ELi õiguse praeguse seisu juures peamiselt liikmesriikide õigusega. Arvestades, et Århusi määruse kui ELi õigusakti eesmärk ei olnud rakendada Århusi konventsiooni artikli 9 lõiget 3, saab nimetatud sätte järgimist ELi õiguskorra raames tagada muul viisil kui Århusi määrust muutes, mida aga soovitab komitee. (3)Järelduste tagajärjed Komitee soovitas konventsiooniosaliste kohtumisel võtta vastu suunised, mida Euroopa Liidu Kohus peaks järgima Århusi konventsiooni tõlgendamisel. Ent lähtudes võimude lahususe põhimõttest ja institutsioonilise tasakaalu põhimõttest, ei ole võimalik komitee järeldusi rakendada Euroopa Liidu Kohtu praktika kaudu, sest kohtud on õigusemõistmisel sõltumatud. Århusi määruse kohta leidis komitee, et kriteeriumid selle kohta, kes võib läbivaatamist paluda ja mida saab läbi vaadata (kohaldamisala: ratione personae ja ratione materiae), on liiga kitsad. Kohaldamisala laiendamine vastavalt komitee soovile tähendaks kohtuliku kontrolli mehhanismi – ja kokkuvõttes ka Euroopa Liidu Kohtule juurdepääsu – avamist väga laiale ringile võimalikele hagejatele, õiguslike tagajärgedeta aktidele ja valdkondadele, mis ulatuvad keskkonnaküsimustest kaugemale. Tõepoolest, kui Århusi määrust haldusliku läbivaatamise ulatuse laiendamiseks muudetaks, suureneks märkimisväärselt juurdepääs ELi kohtutele, nagu see on sätestatud ELi toimimise lepingus ja rakendust leidnud kohtupraktikas. Meetmed, mida ei saa vaidlustada ELi toimimise lepingu artikli 263 neljanda lõigu alusel, näiteks liikmesriikidele adresseeritud otsused, millega neile antakse võimalus eraldada üleminekuperioodil tasuta saastekvoote, kuuluksid siis haldusliku läbivaatamise menetluse alla. Nagu Üldkohus on juba sedastanud, võidakse haldusliku läbivaatamise taotluse suhtes tehtud otsus omakorda vaidlustada ELi toimimise lepingu artikli 263 neljanda lõigu alusel tühistamishagiga, milles kaebaja võib samuti seada küsimuse alla haldusliku läbivaatamise taotlusega hõlmatud ELi meetme õiguspärasuse. Ka haldusakti kui „üksikakti“ mõistet (mis on Århusi määruse artikli 10 alusel haldusliku läbivaatamise algatamise tingimus) on Üldkohus tõlgendanud oluliselt mitte erinevana vaidlustatava akti mõistest vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 263 neljandale lõigule. Järelikult muutuksid halduslikuks läbivaatamiseks küsimuse alla tulla võivate aktide ringi laiendamise tulemusel need aktid kaudselt vaidlustatavaks ELi toimimise lepingu artikli 263 neljanda lõigu alusel. Sisuliselt saaksid ELi kohtud teiseste õigusaktide muutmise kaudu pädevuse täiesti uut liiki juhtumites, millega seotud alusaktid, mis on kaasatud haldusliku läbivaatamise kohaldamisalasse, ei ole vaidlustatavad ELi toimimise lepingu artikli 263 neljanda lõigu alusel. Sellise muutmisega kaasneks oht tekitada aluslepingutega ette nähtud õiguskaitsesüsteemis oluline tasakaalustamatus. 3.Järgmised sammud Århusi konventsiooni menetluse raames Komitee järeldused esitatakse heakskiitmiseks Århusi konventsiooni osaliste kohtumise kuuendal istungjärgul, mis toimub 11.–14. septembril Montenegros Budvas, ning need saavad seega Århusi konventsiooni ametliku tõlgenduse staatuse ja on seepärast konventsiooni osaliste ja organite jaoks siduvad. Konventsiooniosaliste kohtumisel tehakse otsused üldiselt konsensuse alusel. Kui kõik konsensuse saavutamise võimalused on ära proovitud, tehakse sisulisi küsimusi käsitlevad otsused kohal olevate ja hääletanud osaliste kolmeneljandikulise häälteenamusega. 4.Kokkuvõte Komitee järeldustes seatakse küsimuse alla ELi õiguse põhiseaduslikud põhimõtted, mis on nii põhjapanevad, et ELil on õiguslikult võimatu neid järgida ja neist kinni pidada. Nõuetele vastavuse menetluse käigus taotles EL komiteelt teist ärakuulamist liidu institutsioonilise raamistiku täiendavaks selgitamiseks. Komitee aga seda taotlust ei rahuldanud. Komitee järeldusi ei ole võimalik edasi kaevata. ELi ainus võimalus oma institutsioonilisi iseärasusi ja ELi õiguskorra autonoomsust igati kaitsta on hääletada konventsiooniosaliste kohtumisel kõnealuste järelduste heakskiitmise vastu. Esitatud asjaolusid arvesse võttes peaks EL peatsel konventsiooniosaliste kohtumisel lükkama tagasi juhtumis ACCC/C/2008/32 tehtud järeldused. ELi seisukoht selles küsimuses ei vähenda ELi pühendumust Århusi konventsiooni põhimõtetele ja eesmärkidele. Erinevalt varasematest nõuetele vastavust käsitlevatest järeldustest on kõnealuse juhtumi puhul vajalik nõukogu otsus ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 9 tähenduses.

2017/0151 (NLE) Ettepanek: NÕUKOGU OTSUS seisukoha kohta, mis võetakse Euroopa Liidu nimel Århusi konventsiooni osaliste kohtumise kuuendal istungjärgul nõuetele vastavuse juhtumis ACCC/C/2008/32 EUROOPA LIIDU NÕUKOGU, võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 192 lõiget 1 koostoimes artikli 218 lõikega 9, võttes arvesse Euroopa Komisjoni ettepanekut ning arvestades järgmist: (1)17. veebruaril 2005 kiideti nõukogu otsusega 2005/370/EÜ Euroopa Ühenduse nimel heaks keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise Århusi konventsioon (edaspidi „Århusi konventsioon“). (2)Liit rakendas konventsioonist tulenevad kohustused oma institutsioonide ja organite suhtes eelkõige Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. septembri 2006. aasta määrusega (EÜ) nr 1367/2006 keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise Århusi konventsiooni sätete kohaldamise kohta ühenduse institutsioonide ja organite suhtes (edaspidi „Århusi määrus“). (3)Århusi konventsiooni artikli 15 kohaselt loodi Århusi konventsiooni nõuetele vastavuse komitee (edaspidi „komitee“), kelle pädevuses on uurida konventsiooni nõuete täitmist osaliste poolt. (4)17. märtsil 2017 edastati liidule järeldused juhtumis ACCC/C/2008/32 õiguskaitse kättesaadavuse kohta ELi tasandil. Komitee oli otsustanud, et „asjaomane osaline ei täida konventsiooni artikli 9 lõigete 3 ja 4 nõudeid seoses õiguskaitse kättesaadavusega kodanikele, sest ei Århusi määruses ega ka Euroopa Liidu Kohtu praktikas ei ole rakendatud ega täidetud nimetatud lõigetest tulenevaid kohustusi“ (komitee järelduste lõige 123). (5)Århusi konventsiooni organitele on tehtud teatavaks deklaratsioon, mille EL esitas konventsiooni allkirjastamisel ja mida ta kinnitas konventsiooni heakskiitmise ajal, nimelt et „ühenduse institutsioonilises ja õiguslikus kontekstis [...] [kohaldavad] ühenduse institutsioonid [...] konventsiooni kooskõlas oma praeguste ja tulevaste eeskirjadega, mis käsitlevad dokumentidele juurdepääsu, ja kooskõlas konventsiooniga hõlmatud ühenduse õiguse selle valdkonna teiste asjakohaste eeskirjadega.“ (6)Järeldustes ei tunnistata riikide kohtute keskset osa Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 rakendamisel ega ka Euroopa Liidu Kohtu eelotsuseid hõlmavat ELi süsteemi kehtiva õiguskaitsevahendina. (7)Järeldustes soovitatakse konventsiooniosaliste kohtumisel astuda samme, mis on selges vastuolus ELi õiguskorra aluspõhimõtetega ja selles rakendatava kohtuliku kontrolli süsteemiga. Järeldustes ei ole tunnistatud ELi erilist õiguskorda. (8)EL toetab ka edaspidi igati Århusi konventsiooni tähtsaid eesmärke. (9)Kõnealused järeldused esitatakse Århusi konventsiooni osaliste kohtumise kuuendal istungjärgul, mis toimub 2017. aasta septembris Montenegros Budvas, ning need saavad seega Århusi konventsiooni ametliku tõlgenduse staatuse ja on seepärast konventsiooni osaliste ja organite jaoks siduvad, ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE: Artikkel 1 Liit võtab Århusi konventsiooni osaliste kohtumise kuuendal istungjärgul nõuetele vastavuse juhtumis ACCC/C/2008/32 järgmise seisukoha: