[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 18.7.2006

SEK(2006) 976

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Ettepanek võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus ühenduses lennutransporditeenuste osutamist käsitlevate ühiseeskirjade kohta MÕJU HINDAMINE KOKKUVÕTE {KOM(2006) 396 final}{SEK(2006) 943}

SISUKORD

1. Kontekst ja põhjused meetmete võtmiseks 3

2. Konsulteerimine huvitatud isikutega 4

3. Eesmärgid 5

4. Poliitilised valikuvõimalused 5

5. Kavandavate meetmete sotsiaalne, majanduslik ja keskkonnamõju 7

6. Valikuvõimaluste võrdlemine 8

1. KONTEKST JA PÕHJUSED MEETMETE VÕTMISEKS

Nn kolmanda paketina tuntud nõukogu kolme määruse (nr 2407/92, 2408/92 ja 2409/92) vastuvõtmisega 23. juulil 1992 jõuti ühenduse lennutranspordi liberaliseerimise viimase etapini. See järgnes detsembris 1987 vastuvõetud nn esimesele paketile ning nn teisele paketile, mis võeti vastu juunis 1990.

Rohkem kui kümme aastat pärast jõustumist on kolmas pakett üldjoontes oma ülesande täitnud ning võimaldanud taskukohaste hindadega lennutranspordil Euroopas enneolematult laieneda. Olenemata kõnealusest edust kannatab enamik ühenduse lennuettevõtjaid ikka veel ületootmise ning turu ulatusliku killustumise pärast. Lisaks sellele ei saa reisijad siseturust täielikku kasu hindade läbipaistmatuse või diskrimineerimise tõttu nende elukoha alusel.

Kolmanda paketi ebaühtlase kohaldamine liikmesriikides ja ühendusesiseste lennuteenuste suhtes ikka veel kehtivad piirangud moonutavad lennuettevõtjate võrdseid võimalusi ja piiravad konkurentsi siseturu teatavates osades.

Kui õigusakte ei muudeta, jäävad püsima kolmanda paketi määruste ebaühtlastest kohaldamisest tulenevad probleemid:

- lennutegevuslubade väljaandmist ja nende tühistamist käsitleva korra rangema ning ühtlasema kohaldamiseta aitame me edaspidigi kaasa turul uustulnukate rohketele ebaõnnestumistele, mille tõttu tekib oht jätta nende reisijad kitsikusse. Tegutsemiseta jääks muutumatuks ka olukord seoses liikmesriikide lennuettevõtjate vahelise praeguse tasakaalustamatu konkurentsiga (võrdsete võimaluste puudumine). Lisaks sellele, võttes arvesse paljude uute lennuettevõtjate ebakindlat finantsolukorda, jääb lennundussektori tööhõivetase ebakindlaks;

- kuigi üksnes vähesed lennuettevõtjad kasutavad võimalust rentida kolmandast riigist pärit õhusõidukit, võib kehtivate õigusaktide alusel eeldada nende arvu suurenemist, samas kui ohutusalane järelevalve ei ole sel juhul täielikult tagatud;

- seoses liberaalsemate lennundusalaste välissuhetega, s.o nn avatud õhuruumi otsuste tulemusena tekitavad kehtivad õigusaktid ja liikmesriikidevaheliste vanade kahepoolsete lepingute allesjäänud sätted liikmesriikides kasutuselolevate erinevate tavade tõttu täiendavaid tõkkeid, eelkõige seoses koodi jagamisega kolmandatest riikidest pärit lennuettevõtjatega ning hinnakujundusega nn kuuenda vabaduse lendude puhul. Sellega piiratakse majanduslikku kasu, mida kodanikud võivad välissuhete liberaliseerimisest saada, sest hind ja lennuühenduste valik kolmandate riikidega sõltuvad nende lähtekohast Euroopa Liidu territooriumil;

- mõned liikmesriigid kasutavad avaliku teenindamise kohustusi teistest rohkem. Samal ajal on avaliku teenindamise kohustuste arv ning nende piirav olemus aastate jooksul märkimisväärselt suurenenud. Kõnealuse suundumusega suureneb oht, et reisivad kodanikud puutuvad kokku monopolidega ning sellest tulenevalt kõrgemate hindade ja väiksema pakkumisega. Samas ei meelita avaliku teenindamise kohustuste vajamise korral kohaldatavad praegu kehtivad eeskirjad mõnikord piisavat arvu konkurente pakkumismenetluses osalema;

- eeldatavasti jääb piletihindade läbipaistvus ebapiisavale tasemele, võttes arvesse võimalikku segadust seoses sellega, kas piletihindadele on lisatud kõik maksud ja lõivud, ning segadust seoses eri liikmesriikide elanike suhtes kohaldatavate diskrimineerivate tavadega.

2. KONSULTEERIMINE HUVITATUD ISIKUTEGA

Käesoleva ettepaneku ettevalmistamisele eelnes avalik arutelu, et koguda asjaomastelt isikutelt ja asutustelt võimalikult palju märkusi ning ettepanekuid. Kõnealuse avaliku arutelu puhul võeti arvesse huvitatud isikutega konsulteerimise miinimumnõudeid, mis on määratletud komisjoni 11. detsembri 2002. aasta teatises (KOM(2002) 704 (lõplik)).

Interneti teel viidi läbi avalik arutelu 17. märtsist kuni 30. septembrini 2003. Olenemata sellest, et see toimus kolm aastat tagasi, on avaliku arutelu raames esitatud seisukohad ka praegu asjakohased, sest nende sisu ei ole oluliselt muutunud. Aruteludokument, seisukohad ja nende kokkuvõte on kättesaadavad komisjoni veebisaidil „Sinu hääl Euroopas“:

http://europa.eu.int/yourvoice/index_en.htm,

ja eelkõige järgmisel veebisaidil:

http://europa.eu.int/comm/transport/air/rules/package_3_en.htm.

Komisjonile saabus 56 vastust riiklikelt ametiasutustelt, rahvusvahelistelt organisatsioonidelt ja lennuettevõtjaid, lennujaamu, turismikorraldajaid ning lennutranspordi alal töötavaid töölisi ja töötajaid esindavatelt organisatsioonidelt.

Konsultatiivnõupidamine sidusrühmadega toimus Brüsselis 26. veebruaril 2004. Kohal viibisid delegatsioonid 11st liikmesriigist ning 11st eespool nimetatud sidusrühmi esindavast organisatsioonist.

Konsultatiivnõupidamise käigus sai kinnitust tõsiasi, et kehtivat õigusraamistikku ei ole vaja põhjalikult läbi vaadata, vaid on vaja mõningaid muudatusi ja täpsustusi, et tegeleda kindlaksmääratud puudustega.

Kõik vastajad nõustuvad komisjoniga küsimuses, mis käsitleb kolmanda paketi positiivset mõju lennutranspordi liberaliseerimisele. Enamik vastanutest on kehtivate määrustega rahul, kuid tunnistavad vajadust mõne muudatuse ja ühtlustamiskatse järele, milleni on võimalik jõuda täiendavate üksikasjade lisamisega teksti või suuniste koostamise kaudu. Mõned neist, eelkõige mõned lennuettevõtjad, ei pea läbivaatamist vajalikuks või vähemalt mitte pakiliseks ülesandeks. Siiski toetatakse tekstide ajakohastamist ja lihtsustamist ning 1992. aastal vajalike, kuid praeguseks aegunud sätete väljajätmist.

Kõiki aruteluprotsessi käigus tehtud märkusi on kavandatava läbivaatamise ettevalmistamisel tähelepanelikult uuritud. Arutelu tulemused on lisatud mõju hindamisse.

3. EESMÄRGID

Kolmanda paketi läbivaatamise üldeesmärgid on muuta turg tõhusamaks, lennuteenused ohutumaks ja parandada reisijate kaitset.

Seepärast on uuritud meetmeid, mille abil:

- tagatakse ühenduse lennuettevõtjate üldine tugev majanduslik olukord;

- välditakse konkurentsimoonutusi;

- välditakse sotsiaalset dumpingut;

- parandatakse hinnakonkurentsi ja hindade läbipaistvust; ning

- välditakse ELi lennuettevõtjate diskrimineerimist nende riikkondsuse alusel.

4. POLIITILISED VALIKUVÕIMALUSED

Esitatud probleemi olemus, milleks on õigusaktide ebaühtlane ja ebatõhus kohaldamine, ei nõua lennunduse siseturu kolmanda paketi vastuvõtmisel tehtud otsuste põhjalikku läbivaatamist.

Kõnealustel põhjustel tehakse kolmanda paketi läbivaatamisega mitmeid muudatusi, et tegeleda kindlaksmääratud probleemidega. Mõju uuringu raames keskendusime me põhiliselt „muutusteta“ ja „muutustega“ võimaluse võrdlusele:

1. „muutusteta“ võimalus , mille puhul jääksid kolm praegust lennunduse siseturu kolmanda paketi moodustavat määrust samaks (teksti konsolideerimine ilma sisu muutmata vastab samuti kõnealusele valikuvõimalusele);

2. „muutustega“ võimalus , mis hõlmab mitmeid kolmandasse paketti tehtavaid muudatusi, et tagada selle eeskirjade ühtlane ja tõhus kohaldamine.

Üks valikuvõimalus oleks olnud ühenduse ametiasutuse loomine, kes annaks välja lube või tegeleks lubade väljaandmisprotsessi järelevalvega. Kõnealuse valikuvõimaluse eelis oleks seisnenud selles, et sellega oleks kõigi ühenduse lennuettevõtjate puhul tagatud lennutegevuslubade väljaandmine ja järelevalve võrdsetel tingimustel. Avaliku arutelu raames olid riiklikud ametiasutused põhimõtteliselt üksmeelsel arvamusel, et kõnealune suund ei ole vajalik või on enneaegne. Seepärast mõju hindamise raames kõnealust ideed rohkem ei uurita.

Komisjon hindas põhjalikult järgmisi valdkondi hõlmavate meetmete majanduslikke, sotsiaalseid ja keskkonnamõjusid:

3. lennutegevusloa suhtes kehtivad nõuded:

4. rangemad nõuded lennuettevõtjate esitatavale teabele;

5. rangemad rahastamiskontode esitamise ja heakskiitmise tingimused;

6. korrapärasemalt vaadatakse läbi lennuettevõtjate vastavus lennutegevusloa omamist käsitlevatele nõuetele, eelkõige uustulnukate puhul;

7. lennutegevusloa tühistamist käsitleva selgema menetluskorra kehtestamine;

8. lennutegevusloa tühistamist hõlmavate komisjoni volituste tugevdamine;

9. rangemad nõuded rendilepingutele, eelkõige õhusõiduki rentimise puhul koos meeskonnaga ( wet lease );

10. lennunduse siseturu seos kolmandatele riikidele osutatavate lennuteenustega:

11. ühenduseväliste lennuettevõtjate juurdepääs ühendusesisestele lennuliinidele lepingute alusel, mille üks osaline on ühendus;

12. koodi vaba jagamine ja hinnakujundus kolmandatesse riikidesse viivate lennuliinide puhul;

13. avaliku teenindamise kohustused:

14. selgemad õigusaktid, avaliku teenindamise kohustusi käsitlevate tingimuste täpsem kirjeldamine;

15. pikemad kontsessiooniperioodid: kolme aasta asemel neli (viis aastat kõige äärepoolsemat piirkonda teenindavate lennuliinide puhul);

16. komisjoni teabe täiustamine seoses avaliku teenindamise kohustuste kehtestamisega;

17. lennujaamadevaheline liiklusjaotus:

18. mõiste „linnastu“ selge määratlemine ning loobumine mõistest „lennujaamasüsteem“;

19. komisjoni volituste tugevdamine kõnealuses küsimuses: liiklusjaotuseeskirjade eelnev heakskiitmine;

20. piletihindade läbipaistvus:

21. lennupiletihindu käsitleva teabe läbipaistvus;

22. sätted elukoha alusel mittediskrimineerivate piletihindade tagamiseks;

23. hinnakujunduse jätmine üldistele konkurentsieeskirjadele alluvate turujõudude otsustada.

5. Kavandavate meetmete sotsiaalne, majanduslik ja keskkonnamõju

Meie analüüs uuris „muutustega“ võimaluse mõju võrdluses lähteolukorraga, eelkõige seoses järgmisega:

- üldine mõju Euroopa majandusele,

- sotsiaalne mõju,

- keskkonnamõju.

Käesolevas osas esitatakse põhiliste järelduste ülevaade.

Üldine majanduslik mõju

Eeldatakse, et kõnealuste meetmetega suurendatakse konkurentsivõimet ja vähendatakse turumoonutusi, kuigi turu konsolideerimisel peab tähelepanelikult järgima konkurentsieeskirju, et vältida kuritarvitamist teatavate lennuliinide puhul.

Lennuettevõtjad saavad kasu võrdsete võimaluste loomisest, kuigi tegevuskulud võivad lennutegevusluba hõlmavate rangemate nõuete kehtestamise tõttu veidi suureneda.

Tarbijate jaoks kaasnevad sellega kõrgemad ohutustasemed ja lennuettevõtja väiksem pankrotirisk. Üldiselt peaks tihedam konkurents ja hindade suurem läbipaistvus viima madalamate piletihindadeni ja osutatavate teenuste valiku laienemiseni.

„Muutustega“ võimalusega kaasneks riiklike ametiasutuste teatavate halduskulude suurenemine, nt seoses lennutegevuslubade järelevalvega, kuid muude vähenemine, nt seoses avaliku teenindamise kohustustega.

Sotsiaalne mõju

„Muutustega“ võimalus mõjutab tööhõivet kahel eri viisil.

Lennuettevõtjate finantstingimuste rangem järelevalve ning rangemad nõuded õhusõiduki rentimise puhul koos meeskonnaga muudavad kõnealuse sektori tööhõiveolukorra stabiilsemaks ja kindlamaks.

Kuna mõnede kavandatavate meetmetega võib kaasneda tihedam liiklus, võib tööhõive olukord kõnealuses sektoris paraneda, kuid asjaomase paranemise ulatus on eeldatavalt piiratud.

Keskkonnamõju

Võrreldes „muutusteta“ võimalusega on „muutustega“ võimalusega kaasnev keskkonnamõju piiratud ning see on põhiliselt seotud liiklustiheduse võimaliku suurenemisega.

Keskkonnamõju väike kahanemine võib tuleneda avaliku teenindamise kohustuste vältimisest lühikeste marsruutide puhul, mida teenindab tõhus raudteetransport.

Kolmanda paketi läbivaatamise eesmärkide hulka ei kuulu keskkonnaeesmärgid. Tuleb meeles pidada, et keskkonnamõjuga tegeldakse juba konkreetsete komisjoni algatuste[1] raamistikus, milleks on säästva arengu strateegia ning Euroopa kliimamuutuste programm.

6. VALIKUVÕIMALUSTE VÕRDLEMINE

„Muutustega“ võimaluse mõju konkreetsetele eesmärkidele on kokkuvõtlikult esitatud järgmises tabelis.

Konkreetsed eesmärgid | „Muutustega“ võimaluse mõju konkreetsele eesmärgile | Märkused |

Ühenduse lennuettevõtjate tugeva üldise majandusliku olukorra tagamine, pankrotiohu vähendamine | ++ | Lennutegevusloa rangem järelevalve |

Sotsiaalse dumpingu vältimine | + | Rangemad tingimused õhusõiduki rentimise puhul koos meeskonnaga |

Konkurentsimoonutuste vältimine | ++ | Lennutegevuslube, avaliku teenindamise kohustusi, liiklusjaotust ja nn kuuenda vabaduse lende käsitlevate eeskirjade ühtlane kohaldamine |

Hinnakonkurentsi ja hindade läbipaistvuse parandamine | ++ | Mittediskrimineerimine elukoha alusel ning lõplike hindade ja tariifide avaldamine |

ELi lennuettevõtjate diskrimineerimise vältimine nende riikkondsuse alusel | ++ | „Muutustega“ võimaluse abil kaotatakse veel praegugi siseturu suhtes kehtivad piirangud (eelkõige seoses juurdepääsuga kolmandatesse riikidesse viivatele lennuliinidele) |

Ilmneb, et „muutustega“ võimalusega kaasneb tasakaalustatud lähenemisviis, millega pakutakse selgeid majanduslikke ja sotsiaalseid eeliseid võrreldes „muutusteta“ võimalusega. Sellega tugevdatakse siseturgu konsolideerimise kiirendamise kaudu ning luuakse sellega konkurentsivõimeline keskkond, kus Euroopa lennuettevõtjatel on võimalik oma rahvusvaheliste konkurentidega võistelda. „Muutustega“ võimalus soodustab Lissaboni strateegia eesmärkide saavutamist.

Madalamate piletihindade, paremate teenuste ja kõrgemate ohutasemete suunas viivate turujõudude tugevdamise kaudu pakutakse reisijatele selgeid eeliseid.

Kavandatavate meetmete negatiivset, kuid väga väikest keskkonnamõju on võimalik heastada muude meetmetega, mis võetakse selleks, et vähendada lennunduse mõju keskkonnale.

Seepärast teeb komisjon ettepaneku vastavalt eespool kirjeldatud „muutustega“ võimalusele.

[1] Lennunduse mõju vähendamine kliimamuutustele, komisjoni 27. septembri 2005. aasta teatis nõukogule, Euroopa Parlamendile, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ja Regioonide Komiteele, KOM(2005) 459.