KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

2014.–2020. aasta mitmeaastase finantsraamistiku lihtsustamise kava

1. Sissejuhatus

29. juunil 2011 esitas Euroopa Komisjon oma arusaama ELi rahandusest järgmise, 2014.–2020. aasta mitmeaastase finantsraamistiku[1] ajal, näidates ära poliitikaeesmärgid ja nende rahastamise vahendid. Möödunud aasta lõpuks esitas komisjon 57 konkreetset õigusakti ettepanekut, milles sätestatakse, kuidas praktikas suunatakse ELi raha tema kodanike nende probleemide lahendamisse, mis on kaardistatud Euroopa 2020. aasta strateegias[2], keskendudes Euroopa majanduskasvu ja töökohtade loomise elavdamisele.

Komisjon on püüdnud lihtsustada oma kodanike ja ettevõtjate juurdepääsu ELi vahenditele, seda juriidilise probleemistiku kontekstis, mis seondub ELi kuluprogrammide toimimise uutmise ja parandamisega, hõlmates ELi kõigi valdkondade poliitikat ning kaasates töösse kõik Euroopa institutsioonid ja liikmesriigid. Ühtlasi peab komisjon tagama, et ELi raha kulutatakse vastavalt usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttele, mis tähendab, et paigas peavad olema proportsionaalsed finantsmenetlused ja -mehhanismid.

Oma 2014.–2020. aasta mitmeaastast finantsraamistikku käsitlevas teatises haaras komisjon härjal sarvist ja otsustas käivitada terve tulevase mitmeaastase finantsraamistiku ulatusliku lihtsustamise kava. Käesolevas teatises on esitatud kõik lihtsustamismeetmed, alustades finantsmäärusest, mida täiendavad 57 kavandatud õigusakti. Käesolev teatis tugineb üldsusega konsulteerimisele[3] ning see on ajendatud liikmesriikide ja Euroopa institutsioonide üleskutsetest[4] vähendada toetusesaajate ja rahalise toetamise protsessi osaliste halduskoormust ning kiirendada ELi rahalise toetuse andmist.

2. Lihtsustamise protsess

ELil ei ole mitte üksnes vastutus tagada range kontrolli ja tulemuste tõhusa mõõtmise abil see, et vahendeid kulutatakse õigesti, vaid ka kohustus võtta meetmeid, et reageerida oma kuluprogrammide lihtsustamise vajadusele, et vähendada toetusesaajate ja kõigi sidusrühmade halduskoormust ja kulusid vastavalt komisjoni aruka reguleerimise tegevuskavale[5]. Ehkki edu on saavutatud ka olemasolevate programmide raames,[6] esitas komisjon tulevikuks ambitsioonikama lihtsustamiskava. Lihtsustamise eelduste hulka kuuluvad eesmärkide ja vahendite selgus, eeskirjade ühtsus ja õiguskindlus, lihtsad ja kiired haldusmenetlused ja -protsessid alates taotlusetapist ning lõpetades rakendamise, aruandluse ja auditeerimisega. Selle saavutamiseks tegi komisjon seoses järgmise mitmeaastase finantsraamistikuga ettepaneku ratsionaliseerida programme ning kasutada lihtsustatud rakendusmehhanisme ja -menetlusi.

Kogemus on näidanud, et eeskirjade sagedane muutmine võib samuti vähendada õiguskindlust toetusesaajate jaoks ning luua ebastabiilse olukorra liikmesriikide ja piirkondade haldusasutuste seisukohast. Õppimine ja kohanemine nõuab aega ja vahendeid. Nii on mitmed lihtsustamist taotlenud sidusrühmad juhtinud tähelepanu ka sellele, et õigusraamistiku ulatuslik muutmine võib suurendada haldamise keerukust. Arvestades eesmärki tagada sujuv üleminek ühest programmiperioodist teise, keskendutakse komisjoni ettepanekutes valdkondadele, mida on võimalik praktiliselt lihtsustada.

Lõpuks on lihtsustamine aga ELi institutsioonide ja liikmesriikide jagatud vastutus, mis tähendab, et ühiseid jõupingutusi tuleb teha terves õigusloomeprotsessis nii finantsmääruse üldeeskirjade kui ka valdkonnaspetsiifiliste eeskirjade seisukohast. Kuid ELi tasandi lihtsustamispüüdlustega ei saavutata soovitud tulemust, kui nendega ei kaasne liikmesriigi ja kohaliku tasandil samaaegseid jõupingutusi. See on nii iseäranis koostöös liikmesriikidega eelarve täitmisega poliitikavaldkondades, mis moodustavad suurema osa ELi eelarvest.

Lihtsustamisprotsess ei lõpe õigusaktide vastuvõtmisega. Komisjon jälgib lõppaktide rakendamist, et kontrollida, kuidas lihtsustatud eeskirjad tegelikkuses töötavad ning et hinnata ning võimaluse korral mõõta kvantitatiivselt mõju kohapeal ja teha vajadusel ettepanekuid kokkulepitud ELi tasandi eeskirjade muutmiseks.

Lihtsustamise kava tugineb kahele sambale:

– Finantsmäärus

Finantsmääruses on sätestatud kõigis sektorites kohaldatavad ühised finantseeskirjad ja põhimõtted. Lihtsustamise esimese sammuna algatas komisjon 2010. aasta mais[7] finantsmääruse läbivaatamise protsessi. Nimetatud ettepanekus (mille põhielemendid on esitatud lisas) on sätestatud konkreetne rakendamise üldraamistik, mis hõlmab kõiki juhtimisviise (sealhulgas koostöös liikmesriikidega eelarve täitmise ühist raamistikku), kehtestades seega innovatiivseid rahastamisvahendeid ja auhindu käsitlevad konkreetsed eeskirjad. Otse komisjoni poolt hallatavate toetuste valdkonnas toetatakse ettepanekus konkreetselt kulude (näiteks ühekordsete maksete, kindlate määrade ja ühiku maksumuse standardskaalade) arvestamise lihtsustatud meetodite kasutamist vastavalt toetusesaajate ja asjaomaste meetmete profiilile, mis lihtsustab abisaaja tavapäraste raamatupidamistavade kohaselt deklareeritud kulude heakskiitmist ja kehtestab väiketoetuste puhul leebemad menetlused.

Arvestades finantsmääruse keskset rolli muude valdkonnaspetsiifiliste õigusaktide kontekstis, on äärmiselt tähtis nii kiiresti kui võimalik jätkata Euroopa Parlamendi ja nõukogu vahelisi läbirääkimisi ja jõuda kokkuleppele.

– Valdkonnaspetsiifiliste õigusaktide ettepanekud

Komisjoni 2013. aasta järgse ajavahemiku valdkonnaspetsiifiliste õigusaktide ettepanekutes arendatakse ja täiendatakse lihtsustamist ratsionaliseeritud kuluprogrammide ja -vahenditega kõigis ELi poliitikavaldkondades. Nendes ettepanekutes ühtlustatakse rahastamise eeskirju, parandatakse nende sõnastust ja läbipaistvust, et suurendada õiguskindlust, ning kehtestatakse mitu konkreetset praktilist lihtsustamise meedet, sealhulgas proportsionaalsemad kontrollimeetmed, mis on kohandatud riskikeskkonnale ja mille eesmärk on pakkuda mõistlikku kindlust mõistliku hinnaga. Lihtsustamine võib toimuda mitmeti: eri vahendite suhtes kohaldatavate eeskirjade ühtlustamine, tulemuste hindamise lihtsustamise meetmed, võimalus valida konkreetsete tingimuste seisukohast sobilik kord, proportsionaalsemad kontrolli- ja aruandlusnõuded ning e-halduse vahendite ulatuslik kasutamine.

Oma ettepanekute sõnastamisel püüdis komisjon vähendada halduskoormust ning lihtsustada ELi kodanike ja ettevõtjate, eelkõige VKEde, juurdepääsu rahastamisele, arvestades, et see annab konkreetse panuse majanduskasvu ja tööhõivesse. Komisjoni ettepanekud hõlmavad ka kaasaegsema, paindlikuma ja tõhusama haldamise meetmeid, mis peaksid mõjutama programmide atraktiivsust ja parandama nende toimimist. Seetõttu vähendatakse mõnede ettepanekutega toetusesaajate halduskoormust, samas kui teiste abil on võimalik piirata ELi, liikmesriigi ja piirkondliku tasandi halduskulusid. Lisaks sellele võib lihtsustamise abil suurendada ka läbipaistvust, usaldusväärsust ja kindlustunnet, kuna vigade arv väheneb.

Komisjon on kuulda võtnud ELi programmide kasutajate, liikmesriikide ja ELi institutsioonide üleskutseid lihtsustamisele ning esitanud oma mitmeaastast finantsraamistikku käsitlevates üldistes ettepanekutes ja nendega seonduvates valdkonnaspetsiifilistes alusaktides lihtsustamismeetmed. Asjaomaste programmidega seonduva õigusloomeprotsessi käigus ja nende järgneval rakendamisel jälgib komisjon eriti hoolikalt, et lihtsustamismeetmed jääksid prioriteediks, et lihtsustamise eelised jõuaksid lõpuks toetusesaajateni. Tähtis on ka see, et kõnealuste lihtsustamismeetmete mõju nende täielikul kohapealsel jõustumisel hinnataks ja võimaluse korral ka kvantifitseeritakse.

3. Programmide ratsionaliseerimine

Euroopa Liidu poliitika ja kuluprogrammid on aastate jooksul pidevalt arenenud vastavalt sellele, kuidas ELi vastutusvaldkonnad on tulenevalt aluslepingute mitmetest muudatustest muutunud. Programmide koostamisel oli minevikus fookus uutele poliitilistele nõudmistele reageerimisel. Selle tulemuseks on praegune suhteliselt lapiline õigusstruktuur, mida iseloomustavad mitmed programmid, vahendid ja menetlused, kusjuures suurenenud on keerukus ja mõnikord ka programmidevahelised erinevused. Uus finantsraamistik on ainukordne võimalus ratsionaliseerida eelarvest rahaliselt toetatavaid ELi programme. Allpool esitatud ratsionaliseerimismeetmed peaksid lihtsustama rahalise toetuse taotluste esitamist ja menetlemist ning vähendama taotlejate ja toetusesaajate halduskoormust.

3.1. Programmide arvu vähendamine

Selleks et sellise killustatud lähenemisviisiga võidelda ja et programme ulatuslikumalt integreerida, tegi komisjon ettepaneku ELi rahastamismehhanismide struktuuri lihtsustada mitmes poliitikavaldkonnas, vaadates süstemaatiliselt läbi vajaduse eraldi programmide järele. Selle tulemusena on kavandatavate ELi rahastamisprogrammide arvu vähendatud 22 võrra. Praegu eraldiseisvate programmide ja allprogrammide ühendamine sidusateks pakettideks peaks tõhustama ja lihtsustama asjaajamist nii ELi vahendite saajate kui ka asjaomase haldusaparaadi seisukohast. See lubab paremini keskenduda enamfookustatud tegevusele ja tugevdada erinevate programmide koostoimet. Programmide ja vahendite arvu vähendamine peaks kaasa aitama ka rakendusmeetodite ja -menetluste ühtlustamisele ning eeskirjade mõistmise parandamisele, hõlbustades sellega juurdepääsu programmidele ning kiirendades nende rakendamist kodanike ja ettevõtjate huvides.

Komisjon on sellise lähenemisviisi välja pakkunud järgnevates valdkondades: teadusuuringud ja innovatsioon, merendus ja kalandus, õigusküsimused ja põhiõigused, siseküsimused, haridus ja kultuur, tööhõive ja sotsiaalküsimused, toll, maksustamine ja kodanikukaitse.

3.2. Sidususe ja eeskirjade selguse parandamine

Programmide keerukust suurendab suundumus, et erinevate vahendite kohta on vastu võetud erisätted. Selle tulemusel on õigusaktid ning haldus- ja kontrollisüsteemid muutunud järjest keerukamaks, põhjustades taotlejate seisukohast ebakindlust ning veelgi aeglustades vastuvõtmis- ja rakendamisprotsesse. Sellise tendentsi ümberpööramiseks tuleb tagasi pöörduda ühiste aluspõhimõtete juurde, mitte kasutada igas valdkonnas just selle jaoks kohandatud lähenemisviisi. Komisjoni ettepanekutest nähtub, et seda on võimalik teha ilma igasuguse negatiivse mõjuta poliitika eesmärkidele. Näiteks komisjoni pettusevastase strateegia kohaselt sätestas komisjon kõigi kuluprogrammide puhul kohaldatavad ühtsed pettusevastased sätted.

– Finantsmäärus

Vastavalt ELi toimimise lepingu artiklis 322 sätestatule kehtestatakse ühised põhimõtted ja eeskirjad finantsmäärusega. Finantsmäärus hõlmab kogu protsessi eelarve planeerimisest ja haldamisest täitmise ja kontrollini. Juba valdkonnaspetsiifiliste eeskirjade ja finantsmääruse üldraamistiku ühtsuse tagamine kujutab endast olulist lihtsustamisvõimalust. Sellise ühtsuse loomiseks tegi komisjon oma valdkonnaspetsiifilistes vahendites ettepaneku:

· suuremal osal juhtudest lihtsalt viidata finantsmääruse horisontaalsetele eeskirjadele, vältides kordusi, mis võivad kahjustada ühtlustamise eesmärki;

· piirduda erieeskirjade puhul minimaalselt vajalikuga, kusjuures iga erineva eeskirja ettepanekuga peab (vajadusel) kaasnema nõuetekohane põhjendus, nagu nõutakse finantsmääruses.

Kõigi rahastamisprogrammide puhul kõnealuste ühiste eeskirjade ja menetluste järgmine sellistes küsimustes nagu abikõlblikkuse tingimused, aruandlus, seire ja kontroll, tähtajad ja auditeerimiskord hõlbustab juurdepääsu rahalistele vahenditele ning aitab kaasa halduskoormuse vähendamisele, minimeerides aega, mida võimalikud toetusesaajad kulutavad taotlemistingimustega tutvumisele, aidates seega kiirendada toetuse saamist ning vähendades selle väljamaksmiseni kuluvat aega.

– Eri vahendite koondamine ühte raamistikku

Kui üksnes finantsmääruse horisontaalsete eeskirjade kasutamine ei ole mõistlik, näiteks toetusesaajate ja abi andmise viiside eri liikide tõttu, tuleb raamõigusaktidena vastu võtta sätted, mis käsitlevad täiendavaid ühiseid eeskirju mitmete vahendite ja rahastamisprogrammide kohta. See tagab suurema sektoriteülese sidususe ja koordineerimise ning võimaliku koostoime. Sellist lähenemisviisi järgides tegi komisjon ettepaneku:

· ühendada teadusuuringute, innovatsiooni ja tehnoloogiaarenduse kolm peamist rahastamisallikat (praegune seitsmes raamprogramm, praeguse konkurentsivõime ja innovatsiooniprogrammi innovatsiooni osa ning Euroopa Innovatsiooni- ja Tehnoloogiainstituut) ühtseks teadusuuringute ja innovatsiooni ühiseks strateegiliseks raamistikuks Horisont 2020 raamprogrammi all, mille suhtes kohaldatakse ühiseid osalemis- ja levitamiseeskirju.

· Luua Euroopa Ühendamise Rahastu, ELi prioriteetsete infrastruktuuriinvesteeringute rahastamise unikaalne vahend, mille puhul kohaldatakse transpordi-, energia- ja sidevõrkude projektide rahastamisel ühtseid eeskirju.

· Kehtestada ühised eeskirjad, mis hõlmavad strateegilise kavandamise ja koordineerimise lähenemisviisi (sealhulgas ühtset ühist strateegilist raamistikku), abikõlblikkuse eeskirju, rahastamisvahendite loomist, kogukondlikult juhitavat kohalikku arengut ning paljusid muid valdkondi Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi ja tulevase Euroopa Kalandus- ja Merendusfondi raames.

· Luua Varjupaiga- ja Rändefondi ning Sisejulgeolekufondi kõigi osade ühine rahastamisvahend, kehtestades mõlemat fondi hõlmavad abi-, kavandamis- ja aruandlusmehhanismi põhimõtted, finantshalduse ja kontrolli eeskirjad ning seiret ja hindamist käsitlevad sätted.

· Luua horisontaalne vahend, millega kehtestatakse ELi välistegevuse rahastamise vahendite rakendamise ühised eeskirjad ja menetlused.

Nimetatud ettepanekute raames pakutakse sidusrühmadele ja ELi toetuse saajatele sidusat tervikut üksteist täiendavatest programmidest, mis lubavad „nutikat spetsialiseerumist” selle asemel, et nad peaksid tegelema mitme osaliselt kattuva skeemi ja erinevate eeskirjadega. Abikõlblikkuse eeskirjade ja koordineerimismehhanismide ulatuslikum ühtlustamine oleks oluline samm ELi poliitikavaldkondades integreeritumal viisil tulemuste saavutamise suunas kohapeal.

– Süvalaiendamine

Prioriteetide (näiteks ressursitõhususe, kliimamuutuse temaatika, keskkonnaküsimuste ning energiajulgeoleku ja energiatõhususe saavutamise, VKEde temaatika) süvalaiendamine erinevatesse programmidesse on tõhus lähenemisviis, mille raames arvestatakse, et ühel meetmel võivad samaaegselt olla ja peaksid samaaegselt olema erinevad, teineteist täiendavad eesmärgid. Süvalaiendamine edendab koostoimet vahendite kasutamisel erinevate prioriteetide täitmiseks ja selle tulemusel muutub kulutamine sidusamaks, lihtsamaks ja kulutõhusamaks. Seeläbi on võimalik tagada, et näiteks kliimameetmete, keskkonna- ja energiavaldkonnas seatud poliitikaprioriteete võetakse arvesse ELi poliitikaeesmärkide seadmisel. Näiteks Euroopa 2020. aasta eesmärkide saavutamiseks süvalaiendatakse kliimamuutuse leevendamise ja sellega kohanemise meetmed kõigisse tähtsamatesse ELi programmidesse: ühtekuuluvus, energia- ja transpordipoliitika, teadusuuringud ja innovatsioon, põllumajandus (muutes põllumajandustootjatele makstavad otsetoetused keskkonnasäästlikumaks) ja maaelu arendamise poliitika. Kliimaga seonduvate kulutuste kontrollimine integreeritakse ELi programmide tulemuslikkuse hindamise metoodikasse. Ka keskkonnapoliitika prioriteedid süvalaiendatakse samadesse nimetatud poliitikavaldkondadesse nagu ka merenduse ja kalanduse valdkonna ELi rahastamisvahenditesse ja välisabiprogrammidesse. Tulemuste saavutamise range kontroll tagab, et süvalaiendamine on erinevate kuluprogrammide puhul tulemuslik.

3.3. Konkreetsetele prioriteetidega seonduvatele eesmärkidele ja näitajatele keskendumine

Edusammude ja ELi poliitika mõju hindamine on valdkond, mis on paratamatult keeruline, kuid mis on äärmiselt tähtis ELi vahendite usaldusväärse finantsjuhtimise, läbipaistvuse ja usaldusväärsuse tagamiseks. Kui planeerimine, kontroll ja hindamine on juba ELi eelarve haldamise lahutamatu osa, siis ELi meetmete mõju hindamise kallal tuleb veel töötada nii ELi kui ka liikmesriikide tasandil. Seetõttu on komisjon välja pakkunud mitu meedet, mis lihtsustavad nende ülesannete täitmist kõigil tasanditel.

Komisjoni ettepanekutes on määratletud konkreetsed prioriteetidega seonduvad eesmärgid kahel tasandil:

· üldeesmärgid kirjeldavad programmi panust strateegias „Euroopa 2020” määratletud ELi prioriteetidega seonduvate eesmärkide saavutamisse;

· erieesmärgid, mille arv on piiratud, keskenduvad meetmetele ning suuremale läbipaistvusele saavutatavate tulemuste ja Euroopa kodanike käegakatsutavate eeliste osas ning täpsustavad neid.

Nappide vahendite jagamisel tuleb vastutustundlikult valida piiratud arvu poliitikaprioriteetide vahel, mille puhul EL suudab tagada tõelise lisaväärtuse. Selgete prioriteetidega seonduvate eesmärkide määratlemine aitab seega kontsentreerida vahendeid neisse prioriteetsetesse valdkondadesse, kus ELi vahenditega on tegelikult võimalik saavutada konkreetseid eeliseid Euroopa kodanike seisukohast,[8] vältides ELi programmide ja liikmesriikide meetmete dubleerimist. Sellised programmid nagu Horisont 2020 ja Euroopa Ühendamise Rahastu on loodud pakkuma konkreetseid Euroopa tasandi eeliseid teadusuuringute ja innovatsiooni ning Euroopa põhilise infrastruktuuri valdkonnas, millega liikmesriikide programmide raames ei tegeleta ning mille raames keskendutakse valdkondadele, mis on Euroopa konkurentsivõime ja majanduskasvu potentsiaali seisukohast kõige tähtsamad.

3.4. Lihtsustatud otsustamismehhanismide kasutamine

Ulatuslikum lihtsustamine on võimalik paindlike ja hõlpsasti kohandatavate vahendite, näiteks delegeeritud ja rakendusaktide kasutamise teel, tagades samas õiguskindluse kõigile sidusrühmadele.

Kooskõlas Lissaboni lepinguga kehtestatud institutsioonide tasakaalu põhimõttega[9] on komisjon seega volitatud vastu võtma delegeeritud akte, millega täiendatakse või muudetakse sellise seadusandliku akti mitteolemuslikke osi, millega kehtestatakse kuluprogrammide põhieeskirjad, ja rakendusakte nende rakendamiseks, näiteks iga-aastaste tööprogrammide/rahastamisotsuste vastuvõtmiseks. Nimetatud õigusaktid lubavad komisjonil programmide rakendamist hõlpsamalt kohandada muutuvate tingimustega ja kiiremini reageerida toetusesaajate vajadustele, mõjutamata seadusandliku akti olemuslikke osi ja piisavalt kaitstes liikmesriikide ja Euroopa Parlamendi kontrolliõigusi.

Komisjon on vahendeid ühtlustanud ka sellega, et on valinud õigusaktiks otsuse asemel määruse. Määrustega nähakse ette ühesugused eeskirjad terves ELis, kindlustades toetusesaajatele ühesugused õigused ja kohustused.

4. Lihtsustatud rakendusmehhanismid ja -menetlused 4.1. Konkreetsed ja sidusad kulude abikõlblikkuse eeskirjad

Kulude abikõlblikkuse eeskirjade lihtsustamine eeldab ühiseid jõupingutusi nii finantsmääruse (kasutades sätteid, mis sobivad toetusesaajate tavapäraste tavadega paremini) kui ka kuluprogrammide tasandil. Samas tuleb tagada kooskõla finantsmäärusega ja täielikult kasutada selle poolt pakutavaid meetmeid.

Finantsmääruse puhul on prioriteediks stabiilsus ja ELi-poolse rahastamise suhtes kohaldatavate põhimõtete, sealhulgas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtte järgimine, võttes rohkem arvesse toetusesaajate vaatepunkti.

Juhtudel, kui rahaline toetus võidakse nullida toetusesaajate suurema halduskoormusega, teeb komisjon ettepaneku kohaldada korrigeerivaid meetmeid. Näiteks ei tuleks toetusesaajate pangakontodele kantud eelmaksetelt teenitud intressi reeglina enam kanda ELile. See meede tähendab, et toetusesaajad ei ole kohustatud avama ELilt saadud vahendite jaoks eraldi intressi teenivaid pangakontosid ega neid haldama. Samuti tehakse ettepanek lubada toetusesaajatel lihtsamalt, alltoetuste abil delegeerida ülesandeid lõplikele abisaajatele (nt teadlased, pagulased, kohalikud vabaühendused), kui see on ELi programmide väljendatud eesmärkide kohaselt meetme peamine eesmärk, nagu näiteks riikideüleste liikuvuse meetmete puhul.

Lisaks pakutakse uue finantsmäärusega välja meetmed, mis hõlbustavad võrgustike, rühmituste ja muude ühisettevõtjate (mis mõnel juhul moodustavad suurema osa nende sihtrühmast) osalemist ELi programmides. Nii on see näiteks transpordi ja innovatsiooni valdkonna klastrite puhul, kus ühinenud üksuste kulusid peetakse abikõlblikeks ilma, et kõigil klastri liikmetel lasuksid toetusesaaja kohustused.

See on ka põhjuseks, miks komisjon pööras oma ettepanekute esitamisel erilist tähelepanu ühtsusele ja ühtlustamisele, tagades selle, et ettepanekud sisaldavad uusi programme käsitlevaid erieeskirju ainult juhtudel, kui need juba niigi kehtivad (nt mitterahaliste sissemaksete abikõlblikkus teadusprogrammide puhul) ja piisavalt põhjendatud toetatavate meetmete ja toetusesaajate olemusega. Loobutud on sätetest, mis tekitasid toetusesaajatele ebaproportsionaalseid kohustusi ja halduskoormust, näiteks elukestva õppe programmi raames sõlmitud lepingute täitmise hankeid käsitlevatest erieeskirjadest.

Valdkondades, kus erieeskirjad juba kehtivad, pakkus komisjon välja selgemad, lihtsamad ja sidusamad abikõlblikkuse eeskirjad, näiteks ühise strateegilise raamistiku vahendite ühiseeskirjad ning teadusuuringute ja innovatsiooni valdkonna osalemiseeskirjad. Erilist tähelepanu pöörati olemasolevate süsteemide kasutamise jätkamise võimalusele, õiguskindluse suurendamisele ning ka olemasolevate ELi ja liikmesriikide skeemide paremale ühtlustamisele.

4.2. Toetuste lihtsustatud vormid

Komisjon teeb ettepaneku tugineda toetuste lihtsustatud vormide (ühekordsete maksete, kindlasummaliste ühikukulu astmestike, kindlasummalise rahastamise) alal möödunud aastatel saadud kogemusele ning arendada kõnealuseid rahastamisskeeme edasi. Nimetatud skeemidel on tegelikult märkimisväärne potentsiaal vähendada kõigi sidusrühmade halduskoormust, vähendades kindlasummalise rahastamise puhul finantsaruandluse nõudeid või koguni asendades need kindlasummaliste ühikukulu astmestike ja ühekordsete maksete puhul aruandlusega tulemuste kohta. See peaks lubama toetusesaajatel keskenduda meetme nõuetekohasele rakendamisele. Nimetatud rahastamise lihtsustatud vormide kasutamise laiendamiseks:

– on finantsmäärusest välja jäetud suure pidurdava mõjuga eeskirjad, näiteks 25 000 euro suurune ühekordsete maksete ühiku väärtuse ülemmäär ning nõue summad kehtestada ja iga kahe aasta järel ajakohastada komisjoni otsusega. Nüüd tehakse ettepanek, et komisjoni tasandil tuleks otsustada üksnes nimetatud rahastamise lihtsustatud vormide kasutamine ja arvutusmeetodi kehtestamine, st mitte tegelikud summad. Väikesesummaliste ja väikese riskiga toetuste puhul ei ole komisjoni eelnevat otsust vaja, kuna vastava delegeeritud otsuse võib vastu võtta eelarvevahendite käsutaja.

– Komisjon teeb ettepaneku võtta kasutusele ka alternatiivne iga toetusesaaja vajadusi arvestav lähenemisviis, et arvestada kulusid lihtsustatult, üksiku abisaaja varasemate perioodide andmete põhjal selle asemel, et kasutada kindlat liiki meedet või suurt abisaajate ringi käsitlevaid statistilisi andmeid. See süsteem, mis võib komisjonile tähendada suuremat andmetöötlusmahtu, peaks asju toetusesaajate seisukohast oluliselt lihtsustama, samuti võetaks selle puhul paremini arvesse konkreetse projekti vajadusi. Seda meetodit on juba edukalt testitud standardimisasutuste puhul, kusjuures seal on mindud lihtsustamisprotsessiga sammu võrra kaugemale, kasutades üldpõhimõtet, et toetusi antakse ühekordse väljamaksena siis, kui täidetud on konkreetsed tulemusi kajastavad eesmärgid[10].

– Auhindu tuleks uues finantsmääruses käsitleda eraldi peatükis, sest tegemist on ELi vahendite kõige lihtsustatuma ja tulemuspõhisema haldamise vormiga, milles keskendutakse ainult tulemustele, mitte sisendite kontrollimisele.

– Muudetud finantsmääruses lubatakse toetusesaajatel kulusid deklareerida ka vastavalt nende tavapärastele kuluarvestustavadele, mille suhtes kohaldatakse miinimumnõudeid, mis on koostatud selliselt, et peaksid sobima neist suuremale osale,[11] mille juures tuleb heaks kiita keskmised personalikulud, mis on ette nähtud juba varasemate teadusuuringute raamprogrammidega.

Komisjon soovib pakkuda lihtsamaid menetlusi tagamaks, et ELi poliitika seisukohast suurt lisaväärtust pakkuvatel organisatsioonidel ei takistata ELi vahendite taotlemist isegi siis, kui nende haldusressursid või finantsvõimekus on piiratud. See nõuab bürokraatia vähendamist mitte ainult toetuste rakendus-, vaid ka konkursikutse etapis. Seetõttu hoiab komisjon minimaalsena nende tõendavate dokumentide arvu, mida on vaja selle tõendamiseks, et taotleja ei ole menetlusest kõrvale jätmist põhjustavas olukorras, või et ta vastab komisjoni kriteeriumitele õigusliku staatuse, tegevus- ja finantsvõimekuse osas (väikesemahuliste toetuste puhul). Lisaks nõutaks rahastamiseelseid tagatisi (mille hankimine ja haldamine on kulukas) üksnes põhjendatud ohu korral. See vähendab taotlejate halduskoormust mõnel juhul märkimisväärselt, näiteks laiendatud tagatisfondi puhul ettenähtud juhul (Horisont 2020), mis muudab rahastamiseelsed tagatised selle programmi puhul ebavajalikuks.

Samamoodi vaadatakse läbi tegevustoetuste arvu järkjärgulise vähendamise ja kasumi taotlemist keelav nõue, et muuta ELi-poolset rahastamist atraktiivsemaks, tagades samas usaldusväärse finantsjuhtimise.

Kõnealuseid üldisi lihtsustamismeetmeid võetakse arvesse kavandatavate kuluprogrammide puhul, milles viidatakse lihtsalt finantsmääruse üldeeskirjadele. Sarnased eeskirjad on spetsiaalselt lisatud ühise strateegilise raamistiku vahendite ühistesse eeskirjadesse, samas kui ühtekuuluvuspoliitika suhtes kohaldatavate üldsätetega nähakse ette ühine tegevuskava, mis kujutab endast praeguse lihtsustatud kulu- ja tulemustele orienteeritud vahendi süsteemi laiendust. Kuid selleks, et kohapealne tegevus oleks haldusaparaadi, rakenduspartnerite ja toetusesaajate seisukohast tulemuslik, on mõnede lihtsustamismeetmete puhul vaja komisjonil või liikmesriikidel võtta lisameetmeid. Nii on see näiteks juhul, kui lihtsustatud kulumeetodite kasutamine ei ole kohustuslik, vaid vahatahtlik.

4.3. Hankemenetluste ühtlustamine

Komisjoni finantsmääruse ettepanekuga vähendatakse osaliste hangetega seonduvat halduskoormust kaheti.

Esiteks võidakse osaline vabastada dokumentide (nt bilansi) esitamise kohustusest, kui need on juba esitatud mõne muu hankemenetluse raames.

Teiseks ei nõuta kindlaksmääratud lävendi ületamise korral enam rahastamiseelseid tagatisi, see-eest tuleb teha riskihindamine. Selles muudatuses peetakse eelkõige silmas VKEde raskusi pangatagatiste saamisel, kuna pangad nõuavad tavaliselt, et VKEd deponeeriks vastava summa vahendeid blokeeritud kontol, mis nullib eelmaksete mõtte tagada lepingupartneri olemasolevatele varadele lisanduv rahavoog, et tal oleks lihtsam alustada lepingu täitmist. Komisjon on seisukohal, et kõnealuse meetme puhul nõutakse toetusesaajatelt väiksemaid tagatisi, samas on riskid piisavalt maandatud, et oleks tagatud usaldusväärne finantsjuhtimine.

4.4. E-halduse poole

Finantsmääruse alusel on toetustaotluste elektrooniline esitamine juba sõnaselgelt lubatud. Mõnedes alusaktides minnakse samm edasi süstemaatilise elektroonilise andmevahetuse poole. Eelkõige ühtekuuluvuspoliitika valdkonna ettepanekutega nähakse ette haldusaparaadi ja toetusesaajate vaheliste elektrooniliste andmehaldus- ja teabevahetussüsteemide loomise kohustus,[12] mis vähendab toetusesaajate halduskoormust, kuna nõuab neilt vajalike dokumentide esitamist vaid ühel korral.

Komisjoni Horisont 2020 käsitlev ettepanek hõlmab samuti dokumentide, sealhulgas aruannete vahetamise ja isegi toetuslepingute sõlmimise võimalust ühe turvalise elektroonilise süsteemi kaudu, mida komisjon pakub.

Riigihangete osas leevendatakse ajakohastamist käsitleva uue direktiivi ettepanekuga praeguseid õigusnõudeid, mis on seotud pakkumuste elektroonilise esitamisega (e-allkiri). Selline võimalus võiks suuresti lihtsustada elektroonilise pakkumuste esitamise süsteemi arendamist liikmesriikide riigihangete tellijate poolt, minnes kaugemale olemasolevatest e-teatistest ja hankedokumentide võrgus avaldamisest.

4.5. Proportsionaalsem ja kulutõhusam kontroll

Usaldusväärne finantsjuhtimine nõuab, et eespool kirjeldatud lihtsustatud elemente kasutades ülesehitatud kontrollistrateegia muudab kontrollid tulemuslikumaks, säästlikumaks ja tõhusamaks. Uute õigusaktidega ettenähtud vahendid koos kontrollistrateegiaga, mille raames keskendutakse kõige riskantsematele valdkondadele, peaksid andma kindlustunde Euroopa maksumaksjale, lubades toetusesaajatel keskenduda poliitikaeesmärkidele.

Eelkõige muudetud finantsmäärusega avanenud laiemad võimalused on lubanud komisjonil esitada ettepanekuid, mis on varasemast paremini kohandatud toetusesaajate ja muude sidusrühmade vajadustega, tagades, et ELi vahendeid saab kasutada selgel, kergestimõistetaval ja lihtsal viisil. Sellise lähenemisviisi üheks tulemuseks on see, et kontroll on tõenäoliselt proportsionaalsem ja kulutõhusam. Näiteks:

– ühise põllumajanduspoliitika puhul vabastataks kavandatava väikepõllumajandustootjate kavaga märkimisväärne osa toetusesaajatest (kuni 30 %) üksikasjalike nõuete täitmisega seonduvast halduskoormusest, suurendamata seejuures ELi finantsriski. Reformiettepanekuga nähakse ette ka see, et kohapealsete kontrollide arvu võib vähendada tingimusel, et asjaomase liikmesriigi kontrollisüsteem toimib nõuetekohaselt ja et toetusesaaja taseme veamäär on piisavalt väike. Ühtekuuluvuspoliitika puhul saab alla 100 000 euro suurusi toiminguid auditeerida ainult ühel korral enne jooksvat lõpetamist. Muid toiminguid saab auditeerida ainult ühel korral aastas, välja arvatud eriti suure eeskirjade eiramise ja pettuse ohu korral. Kui süsteemid on tugevad, saavad auditiasutused vähendada oma töökoormust; kui komisjon saab usaldada auditiasutuse arvamust, võib ta omakorda otsustada piirata oma auditeid.

– Ette on nähtud erisätted selle koormuse piiramiseks, mis seondub ühtekuuluvuspoliitika väikseimate abisaajate ja toimingute auditi ja kontrolliga, sealhulgas korduvate auditite piirang ning riskipõhine lähenemisviis kontrollimisele, mille puhul võetakse arvesse seonduva ELi-poolse rahastamise mahtu.

– Horisont 2020 – hõlmab eespool nimetatud lähenemisviise. Eriti suurt kasu saaks siin toetusesaajatele pakutavast võimalusest kasutada nende tavapäraseid raamatupidamistavasid tingimusel, et need vastavad miinimumnõuetele, mis peaksid sobima neist suuremale osale, vähendades sellega oluliselt kulunõuete koostamise osa halduskoormuses.

Selle tagamiseks, et lihtsustamine ei avaks ust vigade sagenemise ohule, on komisjon võtnud arvesse vajadust teha ettepanek kontrollidega seotud kulusid ja neist saadavat kasu tasakaalustavateks meetmeteks ning prognoosinud õiguslikele nõuetele mittevastavust, nagu kontrollikoda soovitas oma arvamuses nr 1/2010. Eelkõige on komisjon tähelepanu pööranud järgnevatele kontrollikoja poolt osutatud probleemidele: rahastamiskavade ülesehituse edasine täiustamine, et tugevdada haldus- ja kontrollimehhanisme, toetuskavade täiendav lihtsustamine, mis ei takistaks poliitikaeesmärkide saavutamist ning asjakohased võrdlusarvud riskijuhtimise hindamiseks, milles on arvestatud kontrollidega seotud kulusid ja neist saadavat kasu.

Need elemendid peaksid lubama Euroopa Parlamendil ja nõukogul hinnata oma regulatiivsete valikute tõenäolist mõju kõnealuste parameetrite alusel, misjärel peaks komisjonil olema võimalik oma kontrollisüsteeme väljaselgitatud ohtudega paremini kohandada. Oodatavalt vähendatakse lihtsustamise abil selliste vigade tõenäosust, mis johtuvad segadusest seoses toetuskõlblikkuse nõuete või raamatupidamiskorraga või nende vääritimõistmisest, nagu on tihti juhtunud minevikus.

5. Kokkuvõte ja pilguheit tulevikku

ELi vahendite kasutamise lihtsustamine ja suunamine kujutab endast vajalikku ja tulemuslikku lähenemisviisi strateegia „Euroopa 2020” edendamiseks ja ELi eelarve kasutamiseks vahendina majanduskasvu ja tööhõivet edendava poliitika elluviimisel. 2014.–2020. aasta uusi programme käsitlevate ettepanekute koostamisel on komisjon tähelepanu pööranud vajadustele, mis on seotud prioriseerimise, lisaväärtuse, halduskoormuse vähendamise ja kulutuste kõrge kvaliteedi tagamisega. Komisjon kaalus neid vajadusi väga põhjalikult, kuna avaliku sektori kuludele avalduva teravama surve taustal on need äärmiselt olulised nii kodanike kui ka ettevõtjate jaoks. Selline lähenemisviis peaks avama ELi-poolse rahastamisega pakutavate võimaluste täieliku potentsiaali ja suurendama kuluprogrammide tõhusust. Kavandatavaid meetmeid käsitlev põhjalik teave on esitatud lisatud tabelites.

Saabuvatel kuudel alustavad kaasseadusandjad – Euroopa Parlament ja nõukogu – institutsioonidevahelisi läbirääkimisi komisjoni ettepanekute üle, sillutades teed õigusaktide vastuvõtmisele. Õigusloomeprotsessi käigus peab lihtsustamise eesmärk jääma keskseks põhimõtteks ning poliitikaeesmärkide, nende saavutamise viiside ning haldus- ja kontrollikulu tasakaal tuleb tagada nii, et veaoht ei suureneks.

ELi vahendite kasutamise sisuliseks lihtsustamiseks tuleb täita kaks üksteist täiendavat tingimust:

– finantsmääruse horisontaalsete eeskirjade ja valdkonnaspetsiifiliste eeskirjade ulatuslikuks ja õigeaegseks läbivaatamiseks on vaja kõigi ELi institutsioonide ühiseid jõupingutusi. Arvestades õigusaktide ettepanekute tähtsust ja arvu, peaksid need hõlmama vajalikku koordineerimist ELi institutsioonide sees.

– Lisaks saab ELi tasandil lihtsustamine oma täieliku mõju saavutada ainult siis, kui sellega kaasnevad liikmesriigi ja kohaliku tasandi samaaegsed jõupingutused, eelkõige koostöös liikmesriikidega eelarve täitmisega poliitikavaldkondades. Kogemus näitab, et liikmesriikide rakenduseeskirju saab tihti märkimisväärselt lihtsustada. Komisjon tegi juba ettepaneku, et liikmesriigid esitaksid ühtekuuluvuse, maaelu arengu ning merendus- ja kalanduspoliitika valdkonna partnerluslepingutes kokkuvõtte liikmesriigi tasandil kavandatavatest meetmetest toetusesaajate halduskoormuse vähendamiseks. Seda meedet tuleks toetada ja vajadusel laiendada muudesse poliitikavaldkondadesse.

Lihtsustamine on seega ELi institutsioonide ja liikmesriikide ühine ülesanne ja vastutus. Komisjon on valmis võtma muid, käesolevas ettepanekus käsitlemata meetmeid tingimusel, et nende puhul peetakse kinni usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttest.

Seetõttu kavatseb komisjon:

– vankumatult kaitsta käesolevas teatises esitatud lihtsustamisettepanekuid seadusloomeprotsessi kõikides etappides.

– Regulaarselt kontrollida praeguse lihtsustamise kava täitmisel tehtavaid edusamme, kasutades selleks vastavat tulemustabelit, milles jälgitakse nii komisjoni kui ka seadusandja poolt väljapakutud lihtsustamismeetmete võtmist. Tulemustabeli abil selgitatakse välja seadusandja poolt tagasilükatud meetmed ja hinnatakse toetusesaajate täiendavat halduskoormust uute meetmete võtmisel, mis võidakse õigusaktidega kehtestada. Tulemustabel edastatakse regulaarselt Euroopa Parlamendile ja nõukogule. Tulemustabeli lõppversioon (mis hõlmab õigusakte nende kaasseadusandjate poolt vastuvõetud lõplikul kujul) tehakse kättesaadavaks ELi institutsioonidele, liikmesriikide parlamentidele ja avalikkusele.

– Võtta koostöös liikmesriikidega meetmeid õigusaktide vastuvõtmise järel meetmete kohapealse mõju hindamiseks.

Komisjon kutsub Euroopa Parlamenti ja nõukogu üles mitmeaastase finantsraamistiku ulatuslikule lihtsustamisele ning arvestab oma jõupingutuste õnnestumiseks kahe institutsiooni ja liikmesriikide toetusega.

Lisad

1. Ettepanekute loetelu

2. Finantsmääruse lihtsustamise elemendid

3. Väljaselgitatud lihtsustamismeetmete loetelu poliitikavaldkondade kaupa

[1] KOM(2011) 500 (lõplik).

[2] KOM(2010) 2020.

[3] Vt näiteks ELi eelarve läbivaatamise konsultatsioonid, http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/read.en.html.

[4] Vt nt Euroopa Ülemkogu 4. veebruari 2011. aasta järeldused,Euroopa Parlamendi 8. juuni 2011. aasta resolutsioon „Tulevikku investeerimine ning uus mitmeaastane finantsraamistik konkurentsivõimelise, jätkusuutliku ja kaasava Euroopa nimel”, Euroopa Kontrollikoja arvamus nr 1/2010 „Euroopa Liidu finantsjuhtimise edendamine: riskid ja väljakutsed”,.23 Euroopa asjade ministri 13. aprilli 2011. aasta ühiskiri volinik J. Lewandowskile.

[5] KOM(2010) 543.

[6] Näiteks seitsmes teadusuuringute raamprogramm, mille puhul võeti 2011. aastal kasutusele spetsiaalsed lihtsustamismeetmed ja toetuse saamiseks kuluv aeg on vähenenud peaaegu 30 päeva võrra.

[7] KOM(2010) 815 (lõplik)

[8] Selle tagamiseks, et kõnealustest määratletud poliitilistest prioriteetidest teavitatakse tulemuslikult ja et kodanikud teaksid ELi meetme eelistest, rakendab komisjon ühtse korporatiivkommunikatsiooni lähenemisviisi, kasutades ära komisjoni erinevate kommunikatsioonimeetmete sünergiat (KOM(2011)500 (lõplik), II osa, lk 8).

[9] Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 182/2011, 16. veebruar 2011, millega kehtestatakse eeskirjad ja üldpõhimõtted, mis käsitlevad liikmesriikide läbiviidava kontrolli mehhanisme, mida kohaldatakse komisjoni rakendamisvolituste teostamise suhtes, ELT L 55, 28.2.2011, lk 13.

[10] Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (ettepanek), mis käsitleb Euroopa standardimist ja millega muudetakse nõukogu direktiive 89/686/EMÜ ja 93/15/EMÜ ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiive 94/9/EÜ, 94/25/EÜ, 95/16/EÜ, 97/23/EÜ, 98/34/EÜ, 2004/22/EÜ, 2007/23/EÜ, 2009/105/EÜ ja 2009/23/EÜ (KOM(2011) 315 (lõplik)), artikli 13 lõige 4.

[11] Korduva abi saajad, kes soovivad olla kindlad, et nende raamatupidamistava vastab komisjoni kehtestatud tingimustele ja et nende tavade kohaselt deklareeritud summasid hiljem ei vaidlustata, võivad vabatahtlikult taotleda heakskiitu meetodile, mida kavatsevad järgida.

[12] Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (ettepanek), millega kehtestatakse ühissätted ühisesse strateegilisse raamistikku kuuluvate fondide – Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi – kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1083/2006 (KOM(2011) 615 (lõplik)), artikli 112 lõige 3.