Eriaruanne	Kas	komisjon	on	taganud 	
teenuste 	direktiivi 	mõjusa	
rakendamise?ET	 2016	nr	05
EUROOPA
KONTROLLIKODA
EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016
Trükis ISBN 978-92-872-4154-2 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/509246 QJ-AB-16-002-ET-C
PDF ISBN 978-92-872-4174-0 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/57623 QJ-AB-16-002-ET-N
EPUB ISBN 978-92-872-4188-7 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/530295 QJ-AB-16-002-ET-E
© Euroopa Liit, 2016
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Kas	komisjon	on	taganud 	
teenuste 	direktiivi 	mõjusa	
rakendamise?
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET	 2016	nr	05
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tule -
mus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende 
mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengu -
suundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Kõnealuse tulemusauditi viis läbi tulude, teadusuuringute ja sisepoliitika, finants- ja majandusjuhtimise ning Euroopa Lii -
du institutsioonide ja asutuste auditeerimise eest vastutav IV auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Milan Martin 
Cvikl. Auditit juhtis kontrollikoja liige Neven Mates, keda toetasid kabinetiülem Georgios Karakatsanis, kabineti atašee 
Marko Mrkalj, valdkonnajuht Paul Stafford, auditijuht Sandra Dreimane ning audiitorid Jurgen Manjé ja Wolfgang Stolz.
Vasakult paremale: J. Manjé, P . Stafford, N. Mates, W. Codd, S. Dreimane, G. Karakatsanis.

03
 Sisukord
Punkt
 Mõisted	ja	lühendid
I–VIII  Kokkuvõte
1–11  Sissejuhatus
6-7 Teenuste 	direktiivi 	eesmärgid
8 –11  Ülesanded	ja	vastutusvaldkonnad
12-13  Auditi	ulatus	ja	lähenemisviis
14 –110  Tähelepanekud
16–42  Direktiivi 	ülevõtmine 	ja	rakendamise 	järelevalve
16–18  Komisjon	aitas	direktiivi	üle	võtta	ja	selle	üle	järelevalvet	teha
19-20  Kakskümmend 	liikmesriiki 	jäid	direktiivi 	ülevõtmisega 	hiljaks
21–27  Vastastikune	hindamine	oli	uuenduslik	tegevus,	mida	komisjon	juhtis	hästi	ja	mida	kasutati	hiljem	ka	teiste 	
direktiivide 	puhul
28-29  Eduka	rakendamiseni	on	veel	pikk	tee
30–32  Toimekontrollide 	käigus	uuriti,	kuidas	ELi	õigusaktid 	toimivad 	praktilistes 	äristsenaariumides
33-34  Tulemuste 	põhjal	tegi	komisjon 	täiendavaid 	õigusaktide 	ettepanekuid
35-36  Komisjon 	oleks	võinud	teenuste 	direktiivi 	süstemaatilisemaks 	jõustamiseks 	tulemusi 	paremini 	kasutada
37–42  Majanduslikku	mõju	ei	hinnatud
43–77  Rakendamine
43–45  Teenuste	direktiivi	rakendamiseks	pakutavad	komisjoni	vahendid	ja	toetus	on	alakasutatud	ning	seetõttu 	
vaid	osaliselt 	mõjusad
46–52  Viivitused	ühtsete	kontaktpunktide	loomisel	ja	liikmesriigiti	erinev	kvaliteet
53–55  Ühtseid	kontaktpunkte	on	raske	leida,	ettevõtete	teadlikkus	vähene
56–64  Teenuste	direktiiviga	seonduvatel	teemadel	tehti	vähe	halduskoostööd
65–71  Tarbijatel	on	ühtsele	teenuste	turule	sisenemisega	jätkuvalt	probleeme
04 Sisukord 	
72–75  Teenuseosutajatepoolne 	diskrimineerimine 	jätkub
76-77  Probleemide 	lahendamine
78 –110  Jõustamine
78-79  Komisjon 	kasutab 	jõustamisvahendeid
80–85  Solvitit	kasutatakse	teenuste	direktiivi	puhul	vähe
86–93  EU	Pilot	–	liikmesriikides	kasutatav	rikkumiste	eelmenetlussüsteem
94–99 Komisjon	on	väga	harva	rikkumismenetlusi	algatanud
100-101  Rikkumiste 	menetlemine 	kestab	liiga	kaua
102–104  Üksikute 	teenustega 	seotud	kaebuste 	järelkontrolli 	tehakse 	regulaarselt; 	rikkumismenetluste 	jooksul	
esineb	aga	pikki	tegevusetuse	perioode
105–107  Kohtule	edastati	ainult	üks	juhtum
108–110  Riigipõhiste	soovitustega	saavutatud	edenemine	oli	piiratud
111–120  Järeldused 	ja	soovitused
112–114  Direktiivi 	ülevõtmine 	ja	rakendamise 	järelevalve 	
115 –118  Rakendamine
119 -120  Jõustamine
 Komisjoni 	vastus
05
 Mõisted 	ja	lühendid
CHAP : komisjoni kaebuste registreerimissüsteem
ECC-net : Euroopa tarbijakeskuste võrgustik
EL: Euroopa Liit
ESA : Euroopa arvepidamise süsteem
EU	Pilot : süsteemi EU Pilot raames teevad liikmesriigid ja komisjon koostööd teemadel, mis puudutavad siseriikliku 
õiguse liidu õigusega vastavuses olemist või liidu õiguse korrektset kohaldamist. Seda kasutatakse kui esimest 
sammu, et võimaluse korral ametlikke rikkumismenetlusi vältida.
IMI: siseturu infosüsteem (Internal Market Information System)
KTD : kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiiv
NACE	Rev	2 : Euroopa Ühenduse majanduse tegevusalade statistiline klassifikaator
RPSd : riigipõhised soovitused
SKP : sisemajanduse koguprodukt
Solvit : alternatiivne vaidluste lahendamise mehhanism nende ELi kodanike ja ettevõtjate aitamiseks, kellel ei ole 
võimalust kasutada oma Euroopa siseturu õigusi, kuna teise liikmesriigi haldusasutused on siseturuga seonduvat 
õigust vääralt kohaldanud.
Sweeps : kogu ELi hõlmav konkreetsete internetivaldkondade veebisaitide sõeluuring
TKK : tarbijakaitsealane koostöö
ÜKP : ühtne kontaktpunkt
06
 Kokkuvõte
I
Kuigi kaupade ühtsel turul on ELi-sisene kaubandus hästi välja arendatud, ei ole teenuste turg oma täispotentsiaa -
li ni küündinud. Teenuste direktiivis käsitletakse ca 46% ELi SKP-st hõlmavat teenustegevust, eesmärgiga vähendada 
õiguslikke ja haldusalaseid takistusi nii teenuseosutajate kui ka teenuste kasutajate jaoks. Liikmesriigid peaksid selle 
saavutama, võttes direktiivi üle riiklikesse õigusaktidesse, suurendades läbipaistvust ning lihtsustades menetlusi, 
mis omakorda lihtsustab ettevõtetel ja tarbijatel teenuste pakkumist ja kasutamist ühtsel turul.
II
Kontrollikoja audit keskendus meetmetele, mida Euroopa Komisjon oli liikmesriikide toetamiseks võtnud lisaks jõus -
tamismeetmete uurimisele, mis peaksid lahendama nõuetele mittevastavuse probleemid, mis takistavad teenuste 
ühtse turu nõuetekohast toimimist.
III
Enamik liikmesriikidest ei võtnud direktiivi oma riiklikesse õigusaktidesse õigeaegselt üle. Sellele vaatamata jälgis 
komisjon kogu protsessi jooksul edenemist, pakkus tuge direktiivi rakendamisel selle riiklikesse õigusaktidesse üle -
võtmise ajal ja pärast seda, korraldades vastastikust hindamismenetlust ning andes suuniseid regulaarselt korralda -
tavatel temaatiliste eksperdirühmade kohtumistel.
IV
Sihtvaldkondades tehtavad vastastikused hindamised ja toimekontrollid olid liikmesriikidele kasulikud, kuid näitasid 
ka seda, et takistusi esineb ikka veel oluliselt palju. Komisjon ei võtnud nende suhtes piisavalt järelmeetmeid, näi -
dates eelkõige soovimatust seada kahtluse alla teatud liikmesriikide poolt kasutatud proportsionaalsusega seotud 
põhjendust nõuetele mittevastavate tingimuste säilitamiseks.
V
Komisjon on direktiivi rakendamise tagamisel olnud vaid osaliselt mõjus. Mõni aasta pärast 2009. aastaks kehtes -
tatud rakendamise tähtaja möödumist püsivad direktiiviga hõlmatud teenuste siseturu takistused endiselt ning 
komisjon ei soovi kasutada õiguslikke menetlusi, osaliselt kohtumenetluse pikkusest tingitult, kuid ka kehvade 
õigusaktide tõttu. Probleemide lahendamiseks kasutatakse meetmeid, nagu Solvit ja EU-Pilot, kuid need ei ole 
andnud ettevõtete ja teenuste kasutajate jaoks vajalikke kiireid lahendusi. Tarbijatel ei ole veel sellist juurdepääsu 
teenuste siseturule, mida direktiiv näeb ette.
VI
Direktiivi täielikust rakendamisest saadav potentsiaalne majanduslik kasu ei ole veel selge, kuid takistuste vähen -
damise mõju näitamisel viidatakse sageli hinnangulisele SKP kasvule. Direktiiviga mõjutatavate valdkondade kohta 
nõuetekohaselt üksikasjalike andmete puudumise tõttu ei ole seda mõju veel usaldusväärselt kvantifitseeritud.
Kokkuvõte 07
VII
Kontrollikoja poolt komisjonile antud soovitustes palutakse komisjonil olla julgem direktiivi jõustamisel, tehes 
järgnevat:
– vastastikuste hindamiste ja nõuetele mittevastavuste eemaldamiseks tehtavate toimekontrollide tulemuste 
järelkontroll ning koostöös liikmesriikidega majanduslikult kõige olulisemate küsimuste käsitlemine;
– EU Pilot-is juhtumite algatamine kohe pärast probleemi kindlaksmääramist. resolutsioonidealase teabe 
jagamine;
– rikkumismenetluste kestuse lühendamine nii palju kui võimalik;
– oluliste nõuetele mittevastavuse ja ebakorrektse kohaldamise juhtumite edastamine Euroopa Kohtule.
VIII
Lisaks:
– komisjon peaks koostama direktiivi ülevõtmise suunised ja väljastama need esimesel võimalusel pärast 
vastuvõtmist;
– komisjon peaks püüdma tagada, et uute õigusaktide mõju hindamiseks vajalike andmete avaldamist käsitletak -
se seadusandliku menetluse alguses;
– liikmesriigid peavad järgima ühtsete kontaktpunktide hartat, nt tehes teabe paljudes keeltes kättesaadavaks ja 
võimaldades lõpule viia kõik haldusetapid, mis on vajalikud piiriüleseks teenuste pakkumiseks;
– seadusandja peaks kehtestama ooteaja nõuete kavandist teavitamisele ja tagama nõuete avaldamise avalikku -
sele kättesaadaval veebisaidil, et võimaldada paremat juurdepääsu ning õigeaegset kontrolli;
– tarbijakaitsealase koostöö määruse muudatused peaksid hõlmama ka teenuste direktiivi artiklit 20.
08
 Sissejuhatus
01	
Teenuste direktiiv (edaspidi „direktiiv”) võeti vastu 2006. aastal, eesmärgiga 
vähendada nii teenuseosutajate kui ka teenuste kasutajate jaoks õiguslikke ja 
haldusalaseid takistusi. Liikmesriigid peaksid selle saavutama direktiivi riiklikesse 
õigusaktidesse ülevõtmise, suurema läbipaistvuse ja menetluste lihtsustamisega, 
mis omakorda lihtsustaks ettevõtetel ja tarbijatel teenuste pakkumist ja kasuta -
mist ühtsel turul. See hõlmab teenuseid, mis moodustavad 46%1 ELi SKP-st. Kõik 
ELi liikmesriigid pidid selle rakendama 2009. aasta lõpuks.
02	
Direktiivi juured ulatuvad 1997. aastasse, kui komisjon esitles ühtse turu tegevus -
kava2, milles kutsuti üles kõrvaldama turu integratsiooni pärssivaid valdkondlikke 
takistusi. Hilisemates dokumentides keskenduti konkreetselt teenustele, väites, 
et teenuste siseturu takistuste hulk „on oluliseks takistuseks ELi majandusele ja 
selle võimalikule kasvule, konkurentsivõimele ja töökohtade loomisele”3, ning 
2004. aastal tehti lõpuks teenuste direktiivi ettepanek (tuntud kui nn Bolkesteini 
direktiiv), mille kohaselt on teenuste vaba liikumine üles ehitatud päritoluriigi 
põhimõttel. Selle põhimõtte kohaselt peaksid teenuseosutajad täitma ainult asu -
kohaliikmesriigi õigusakte, olenemata sellest, kus teenust tegelikult osutati. Asu -
kohariigi põhimõttest siiski loobuti Euroopa Parlamendi nõudmisel4. 2006. aastal 
vastu võetud teenuste direktiiviga5 sätestati selle asemel kohustus „tagada oma 
territooriumil vabaduse teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsuks ja selles 
valdkonnas tegutsemiseks” ning see, et liikmesriigid „ei sea oma territooriumil 
teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu ega selles valdkonnas tegutsemise 
eeltingimuseks vastavust mis tahes järgmistele nõuetele, mis ei vasta … mitte -
diskrimineerimise, vajalikkuse ja proportsionaalsuse põhimõtetele”6.
03	
Direktiiviga anti vabastus mitmele majandustegevusele: majandushuvi mittepak -
kuvad üldhuviteenused, finantsteenused, elektrooniline side, ajutist tööd pak -
kuvad bürood, tervishoid, audiovisuaalteenused, hasartmängud, avaliku võimu 
teostamisega seotud tegevus, sotsiaalteenused, eraturvateenused, notarid ja 
kohtutäiturid ning maksustamine. Direktiiv ei mõjuta ka liikmesriikide sotsiaal -
kindlustusalaseid õigusakte.1 SWD(2014) 131 final, 
31. märts 2014, „Töökava 
teenusteturul toimuvate 
riiklike reformide kohta aru 
andmiseks”.
2 CSE(97) 1 (lõplik), 4. juuni 1997, 
komisjoni teatis Euroopa 
Ülemkogule „Ühtset turgu 
käsitlev tegevuskava”.
3 KOM(2002) 441 (lõplik), 
30. juuli 2002, komisjoni 
aruanne nõukogule ja 
Euroopa Parlamendile 
olukorra kohta teenuste 
siseturul.
4 COM(2013) 547 final, 24. juuli 
2013, ettepanek Euroopa 
Parlamendi ja nõukogu 
direktiivi kohta, mis käsitleb 
makseteenuseid siseturul ning 
millega muudetakse direktiive 
2002/65/EÜ, 2013/36/EL ja 
2009/110/EÜ ja tunnistatakse 
kehtetuks direktiiv 
2007/64/EÜ.
5 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 12. detsembri  
2006. aasta direktiiv 2006/123/
EÜ siseturu teenuste kohta 
(ELT L 376, 27.12.2006, lk 36).
6 Teenuste direktiivi artikli 16 
lõige 1. Proportsionaalsus: 
nõuded peavad olema 
sobivad taotletava eesmärgi 
saavutamise tagamiseks ega 
või minna nimetatud eesmärgi 
saavutamiseks vajalikust 
kaugemale.
09 Sissejuhatus 	
7 Corazza Bildti aruanne 
teenuste siseturu kohta: „State 
of play and Next Steps”  
(2012/2144(INI) ( http://www.
europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7–2013–
0273+0+DOC+XML+V0//EN ).
8 Cofferati aruanne ühtse turu 
juhtimise kohta 2014. aasta 
Euroopa poolaasta raames 
(2013/2194(INI)) ( http://www.
europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7–2014–
0066+0+DOC+XML+V0//EN ).
9 Märkus komisjoni 2014. aasta 
töökava kohta, mis käsitleb 
teenusteturul toimuvate 
riiklike reformide kohta aru 
andmist, 5431/14, COMPET 29, 
MI 51, ELi nõukogu, Brüssel, 
22. jaanuar 2014.
10 Nagu kirjeldatud direktiivi 
artiklis 14.04	
Ehkki ELi-sisene kaubandus on toodete ühtsel turul hästi arenenud, on üldteada, 
et teenuste turg ei ole oma täielikku potentsiaali saavutanud ning Euroopa Parla -
ment rõhutas majanduskasvu vajadust Corazza Bildti aruandes7 teenuste siseturu 
kohta ja hiljuti ka Cofferati aruandes8. Direktiivi eduka rakendamise mõju võib 
olla potentsiaalselt väga suur, arvestades teenuste olulisust Euroopa majanduses.
05	
Direktiivi ülevõtmise tähtaeg oli 2009. aasta, kuid komisjoni 22. oktoobri  
2013. aasta teatises märgiti, et „Euroopa ei ole ikka veel saavutanud oma eesmär -
ke ühtse turu valdkonnas, eriti sellistes olulistes valdkondades nagu digitaalma -
jandus, energeetika ja teenused”. Jaanuaris 2014 rõhutas nõukogu, et komisjon ja 
liikmesriigid peavad ühtse turu eeskirjade rakendamise, kohaldamise ja jõustami -
se parandamiseks tegema koostööd9.
Teenuste 	direktiivi 	eesmärgid
06	
Direktiivi täielik rakendamine peaks vähendama bürokraatiat ja oluliselt hõlbus -
tama teenuseosutajate asutamist nii kodu- kui ka välismaal. See peaks hõlbus -
tama teenuste piiriülest osutamist. Nimetatud eesmärgi saavutamiseks peavad 
liikmesriigid looma ühtsed kontaktpunktid, mille ülesandeks äriühingute abis -
tamine, tagades neile põhjaliku teabe teenuste pakkumiseks ja osutamiseks va -
jalike menetluste kohta ning võimaldades neil vajalikud formaalsused internetis 
täita. Direktiiviga tugevdatakse ka teenuste saajate, eriti tarbijate õigusi, keelates 
diskrimineerimise kodakondsuse või elukoha alusel.
07	
Direktiiviga soovitakse kõrvaldada järgmised takistused10:
a) diskrimineerivad nõuded, mis põhinevad otseselt või kaudselt kodakondsusel 
või äriühingute puhul registrijärgsel asukohal;
b) keeld omada tegevuskohta enam kui ühes liikmesriigis, olla kantud enam kui 
ühe liikmesriigi registritesse või olla registreeritud enam kui ühe liikmesriigi 
kutseühingu või -liidu liikmeks;
10 Sissejuhatus 	
c) teenuseosutajale kohustus valida peamiseks tegevuskohaks teenuste saaja 
territoorium;
d) vastastikkuse tingimused liikmesriigiga, mille territooriumil teenuseosutaja 
on juba asutatud;
e) autoriseeringu andmine sõltub majandusliku vajaduse või turul eksis -
teeriva nõudluse olemasolu tõendamisest, tegevuse potentsiaalsete või 
olemasolevate majanduslike mõjude hindamisest või hinnangust selle 
kohta, kas tegevus on kooskõlas pädeva asutuse seatud majanduslike 
planeerimiseesmärkidega;
f) konkureerivate ettevõtjate kaasamine autoriseeringu andmisse, sealhulgas  
nõuandvate organite koosseisus, või pädevate asutuste muude otsuste 
vastuvõtmisse;
g) finantstagatised, sh mis tahes kohustus sõlmida kindlustusleping teenuste 
sihtriigi pakkuja või asutusega;
h) kohustus olla teatud perioodi jooksul eelnevalt registreeritud nende territoo -
riumil peetavas registris või olla varem asjaomast tegevust nende territooriu -
mil teostanud.
Ülesanded	ja	vastutusvaldkonnad
08	
Direktiivis sätestatakse komisjoni ja liikmesriikide ülesanded ja 
vastutusvaldkonnad.
09	
Liikmesriigid vastutavad direktiivi siseriiklikesse õigusaktidesse ülevõtmise ja 
ülevõtmise kontrollimisega seotud ülesannete eest, mida tehakse vastastikuse 
hindamise vormis (vt punktid 21–29), ning ettevõtete abistamise hõlbustamise 
eest ühtsete kontaktpunktide loomise abil. See oli esimene kord, kui liikmesriiki -
dele kehtestati õiguslik nõue luua vastavad e-valitsuse teenused ja muuta need 
piiriülestele kasutajatele kättesaadavaks.
11 Sissejuhatus 	
10	
Solvit on vaidluste lahendamise mehhanism nende ELi kodanike ja ettevõtjate 
aitamiseks, kellel ei ole võimalust kasutada oma Euroopa siseturu õigusi, kuna 
teise liikmesriigi haldusasutused on siseturuga seonduvat õigust vääralt kohalda -
nud. Süsteem toimib Solviti nõustamiskeskuste võrgustiku kaudu ja keskused ise 
asuvad liikmesriikide haldusasutustes. Solvit on praktiline alternatiiv ametlikele 
probleemide lahendamise mehhanismidele, nagu riiklikud kohtumenetlused ja 
Euroopa Komisjonile esitatavad kaebused.
11	
Siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat (endine siseturu ja tee -
nuste peadirektoraat) koordineerib komisjoni Euroopa ühtse turu poliitikat ning 
töötab selle nimel, et kõrvaldada kõik põhjendamatud kaubandustõkked, eriti 
teenuste ja finantsturgude valdkonnas. Kõnealune peadirektoraat peaks jälgima 
ELi õigusaktide tegelikku rakendamist, abistama liikmesriike ja algatama vajaduse 
korral rikkumismenetlusi.
12
 Auditi	ulatus	ja 	
lähenemisviis
12	
Kontrollikoja peamine auditiülesanne oli hinnata, kas komisjon tagas direktiivi 
mõjusa rakendamise. See jagati omakorda kaheks auditiküsimuseks:
a) Kas komisjon on direktiivi rakendamist nõuetekohaselt jälginud ja hinnanud?
b) Kas komisjon on direktiivi rakendamist piisavalt hõlbustanud ja jõustanud?
13	
Intervjuude läbiviimine ja toimikute läbivaatamine toimus komisjonis. Lisaks hõl -
mas audit teabekogumiskülastusi seitsme liikmesriigi erinevatesse vastutavatesse 
ministeeriumidesse, äriorganisatsioonidesse, kaubanduskodadesse ja tarbija -
organisatsioonidesse, et koguda teavet püsivate kaubandustõkete ning nende 
kõrvaldamiseks loodud mehhanismide tõhususe kohta. Kontrollikoda valis olulist 
piiriülese kaubanduse mahtu omavad liikmesriigid: Saksamaa, Ühendkuningriik, 
Austria, Slovakkia, Prantsusmaa, Madalmaad ja Portugal. Lisaks konsulteeriti mit -
me Euroopa organisatsiooniga.
13
 Tähelepanekud
11 Kõik keeleversioonid avaldati 
internetis 2007. aasta 
novembris, kuid alates 
30. juulist 2007 oli saadaval 
ainult ingliskeelne versioon.14	
Pärast direktiivi ülevõtmisprotsessi lõppemist 2009. aastal üritas komisjon kind -
laks määrata valdkonnad, kus direktiivi ei olnud rakendatud, luues samaaegselt 
mehhanisme allesjäänud takistuste kõrvaldamiseks. Takistused siiski püsivad ning 
osa neist direktiivi ebamäärase sisu tõttu. Komisjon ei ole soovinud rikkumis -
meetmeid võtta, osaliselt nõrga õigusliku aluse tõttu ja osaliselt nõuetele vasta -
vuse jõustamiseks kasutatavate õiguslike menetluste pikkuse tõttu (seitse aastat 
ka juhul, kui teabevahetus toimub õigeaegselt).
15	
Praegu ei ole veel võimalik hinnata, kui suurel määral saavutati direktiivilt ooda -
tud majanduslik kasu. Ehkki komisjon on avaldanud direktiivi abil saavutatava 
võimaliku SKP kasvu suuruse, arvutati see siiski ligikaudsete andmete põhjal. 
Komisjon algatas direktiiviga hõlmatud teenuste puhul piiriülese kaubanduse 
kohta andmete süstemaatilise kogumise alles 2014. aastal. 2015. aastal ei ole need 
andmed ikka veel kättesaadavad ning see muudab direktiivi rakendamisest tule -
neva piiriüleste teenuste või SKP kasvu hindamise võimatuks.
Direktiivi	ülevõtmine	ja	rakendamise	järelevalve
Komisjon	aitas	direktiivi	üle	võtta	ja	selle	üle	järelevalvet 	
teha
16	
Direktiiv jõustus 28. detsembril 2006 ja selles kehtestati ülevõtmise tähtajaks 
28. detsember 2009. Ülevõtmine oli liikmesriikide jaoks koormav ülesanne, mille 
käigus tuli käsitleda paljusid majandustegevusi käsitlevaid õigusakte ja seepärast 
võimaldati käesoleva direktiivi ülevõtmiseks tavalise kahe aasta asemel kolm.
17	
Komisjon avaldas „Teenuste direktiivi rakendamise käsiraamatu”, millega sooviti 
liikmesriikidele tehnilist abi anda, kirjeldades rakendamise nõuetele vastavaid 
lähenemisviise. Kõikides keeltes tehti see kättesaadavaks aga alles peaaegu aasta 
pärast direktiivi heakskiitmist11. Külastatud liikmesriikide esindajad väitsid, et 
käsiraamat oli kasulik vahend, ent selle mõju oleks olnud suurem, kui see oleks 
tehtud kättesaadavaks kohe pärast direktiivi jõustumist. Lisaks käsiraamatule 
andis komisjon liikmesriikidele nõu kontrollkülastuste ja esitatud päringutele 
vastamise kaudu.
14 Tähelepanekud 	
12 COM(2012) 261 final, 8. juuni 
2012, „Teenindussektori 
majanduskasvu edendamise 
partnerlus 2012–2015” ja 
tugidokumendid.
13 Tšehhi Vabariik, Eesti. 
Horvaatia, Leedu, Ungari, 
Malta, Madalmaad, Rootsi.
14 Saksamaa (lõpetati 26.1.2012), 
Austria (lõpetati 26.4.2012) ja 
Kreeka (lõpetati 31.5.2012).
15 Esimese põlvkonna ühtsed 
kontaktpunktid vastavad 
direktiiviga sätestatud piiratud 
nõuetele. Ühtsete 
kontaktpunktide harta 
kohaselt tuleks teise 
põlvkonna ühtsete 
kontaktpunktide ulatuse ja 
funktsionaalsuse puhul minna 
kaugemale kui lihtsalt 
teenuste direktiivi nõuete 
täitmine.18	
Kahepoolse töö ja liikmesriikidele antava toetuse kaudu võttis komisjon vajalikke 
meetmeid ülevõtmise edenemise jälgimiseks ning andis selle kohta aru konku -
rentsivõime nõukogule. 2012. aasta juunis avaldas komisjon nn teenuste paketi 
nime all tuntud põhjalikuma aruande12.
Kakskümmend 	liikmesriiki 	jäid	direktiivi 	ülevõtmisega 	
hiljaks
19	
Direktiivi ülevõtmise tähtaega järgisid ainult kaheksa liikmesriiki13. Ülevõtmisest 
teavitanud liikmesriikidele saadeti märgukirjad, millega teavitati rikkumismenet -
luste algatamisest. 27. oktoobril 2011 edastati Euroopa Kohtule kolm juhtumit14, 
mida ei olnud vahepeal lahendatud. Nimetatud juhtumid siiski lahendati enne, 
kui kohus hakkas neid menetlema. Viimase liikmesriigina viis ülevõtmise lõpule 
Kreeka (31. mail 2012).
20	
Komisjoni kava kohaselt pidid ühtsed kontaktpunktid (vt punktid 44–55) mängi -
ma direktiivi rakendamisel olulist rolli. Seepärast omistas komisjon neile liikmes -
riikide rakendusalase edenemise aruandluses rohkem tähtsust, kasutades nii 
asutusesisest analüüsi kui ka äriorganisatsioonide tehtud uuringuid. 2009. aasta 
tähtajaks oli 27 liikmesriigist esimese põlvkonna ühtsed kontaktpunktid15 loonud 
21, kuid haldusmenetluste internetis täitmise võimalused ja nende piiriülene 
kasutus oli liikmesriigiti erinev.
Vastastikune	hindamine	oli	uuenduslik	tegevus,	mida 	
komisjon	juhtis	hästi	ja	mida	kasutati	hiljem	ka	teiste 	
direktiivide 	puhul
21	
Direktiiviga ette nähtud vastastikuse hindamise käigus pidid liikmesriigid hinda -
ma teenuseosutajatele kehtestatud siseriiklike nõuete põhjendatust ja jagama 
oma leide teiste liikmesriikidega. Hindamise abil sooviti paremini mõista kehtes -
tatud nõuete aluseks olevaid põhjuseid ja julgustada liikmesriike võrdlema oma 
regulatiivseid lähenemisviise ning jagama parimaid tavasid, kõrvaldades põhjen -
damatuks osutuvad nõuded.
15 Tähelepanekud 	
16 KOM(2011) 20 (lõplik), 
27. jaanuar 2011, „Ühtse 
teenusteturu toimivuse 
parandamine, tuginedes 
teenuste direktiiviga ette 
nähtud vastastikuse 
hindamise tulemustele”, lk 6.
17 SEK(2011) 102 (lõplik), 
27. jaanuar 2011, komisjoni 
talituste töödokument 
teenuste direktiiviga ette 
nähtud vastastikuse 
hindamise kohta, mis on 
lisatud dokumendile 
KOM(2011) 20 (lõplik), lk 10.22	
Direktiiviga kehtestati liikmesriikides toimuvale teenuste osutamisele kohaldata -
va regulatiivse raamistiku vastastikuste hindamiste menetlus ja nõuded. 28. det -
sembriks 2009 pidid liikmesriigid esitama komisjonile aruande, mis sisaldas 
teavet: i) autoriseerimiskavade kohta, ii) liikmesriigis säilitatavate riiklike erinõue -
te kohta ja iii) multidistsiplinaarsete tegevuste kohta. Liikmesriigid pidid esitama 
selgitusi, mis näitasid allesjäetud autoriseerimiskavade või nõuete kooskõlas -
tatust direktiivi sisuga, põhjendasid diskrimineerimist keelavate, vajalikkuse ja 
proportsionaalsuse tingimuste täitmist ning näitasid, millised teenusepakkujad 
pidid neid tingimusi täitma.
23	
Komisjon jagas teistele liikmesriikidele selgitusi tingimuste kohta ning andis 
neile vastamiseks aega kuus kuud. Seejärel koostas komisjon 28. detsembril 
2010. aastal pärast liikmesriikide vastuste (millele olid vajaduse korral lisatud 
ettepanekud täiendavateks algatusteks) koordineerimist aruande vastastikuste 
hindamiste protsessi kohta. Komisjon pidi seda iga-aastaselt kontrollima. Seda 
tehti 2012. aasta juunis avaldatud nn teenuste paketi vormis ning seejärel alga -
tustega, nagu teenuste direktiivi kohaseid õiguslikke vorme, osaluse ja tariifinõu -
deid käsitlev vastastikune hindamine (millega hinnatakse kutsealadel tegutsema 
asumise võimalusi ja kindlustuse kättesaadavust käsitlevaid riiklikke õigusnorme), 
ning sidusrühmade töötoad.
24	
Vastastikune hindamine oli paljude liikmesriikide õigusaktide läbivaatamisel nii 
edukas, et seda võeti hiljem eeskujuks ka teistes valdkondades (nt muudetud 
kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivi puhul).
25	
Vastastikuse hindamise metoodika koosnes järgmistest etappidest16: iga liikmes -
riigi enesehindamised, arutelud viiest liikmesriigist koosnevates klastrites ja 
üld koosolekud kõikide liikmesriikidega. Komisjon täheldas mitmes küsimuses 
edasiminekut, nt valdkonnaüleste autoriseerimiskavade asendamine vähemkoor -
mavate meetoditega, nagu deklaratsioonid, ning valdkondlike kavade kaotamine, 
miinimumkapitali nõuded, keeld omada rohkem kui ühte asutamiskohta, kohus -
tuslikud hinnad ning kvantitatiivsed ja territoriaalsed piirangud17.
16 Tähelepanekud 	
18 J. Monteagudo, Al. Rutkowski, 
D. Lorenzani, „The economic 
impact of the Services 
Directive: A first assessment 
following implementation”, 
Economic Papers  nr 456, juuni 
2012, Euroopa Komisjon, 
Brüssel, 2012.26	
Takistuste eemaldamiseks tehti olulisi jõupingutusi. Külastatud liikmesriikide 
ametnikud olid arvamusel, et vastastikune hindamine oli üks direktiivi rakenda -
mise tipphetkedest, sest liikmesriik pidi väga suure hulga riiklike ja piirkondlike 
õigusaktide läbivaatamiseks, õigusaktide ning direktiivi ja Euroopa Kohtu kohtu -
praktika kokkusobivuse hindamiseks intensiivselt koostööd tegema.
27	
Külastatud liikmesriigid tunnistasid, et komisjon tegi vastastikuse hindamise 
jaoks klastriarutelude korraldamise ja regulaarsete temaatiliste eksperdirühmade 
koosolekutel suuniste väljastamisega direktiivi rakendamise abistamiseks praktili -
sel tasandil väga palju ära.
Eduka	rakendamiseni	on	veel	pikk	tee
28	
Vastastikuse hindamise protsessi käigus selgus, et takistused eemaldati vaid osa -
liselt. Komisjoni hinnangute kohaselt on kõikidest takistustest, mida soovitakse 
uuringuga hõlmatud kutsealade puhul direktiiviga kõrvaldada, täielikult kõrval -
datud 10%, osaliselt kõrvaldatud 60% ja 30% on kõrvaldamata18. See näitas, et 
täieliku rakendamiseni oli veel pikk maa.
29	
Ehkki vastastikuste hindamiste käigus tehti suure hulga riiklike ja piirkondlike 
õigusaktide läbivaatamiseks koostööd, kritiseerisid mitme külastatud liikmesrii -
gi ametnikud selle tegevuse lõplikku mõjusust. Ametnikud arvasid, et komisjon 
oli vastastikuste hindamiste käigus leitud võimalike põhjendamatute takistuste 
kõrvaldamiseks vähe ära teinud. Kuue liikmesriigi arvates ei olnud komisjon ka 
piisavalt uurinud „proportsionaalsuse” põhjendust. Nad toetasid proportsionaal -
susega seotud näiteid sisaldavate suuniste avaldamist. Suunised annaksid ühise 
arusaama proportsionaalsusest ning looksid komisjonile mõõdupuu olemas -
olevate ja uute tingimuste hindamiseks.
17 Tähelepanekud 	
19 KOM(2011) 20 (lõplik), lk 9.
20 SWD(2012) 147 final, 8. juuni 
2012, komisjoni talituste 
töödokument teenuste 
siseturu (ehitus-, äriteenused 
ja turism) toimekontrolli 
tulemuste kohta.
21 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 
20. novembri 2013. aasta 
direktiiv 2013/55/EL, millega 
muudetakse direktiivi 
2005/36/EÜ 
kutsekvalifikatsioonide 
tunnustamise kohta ning 
määrust (EL) nr 1024/2012 
siseturu infosüsteemi kaudu 
tehtava halduskoostöö kohta 
(IMI määrus) (ELT L 354/132, 
28.12.2013, lk 132).Toimekontrollide	käigus	uuriti,	kuidas	ELi	õigusaktid 	
toimivad 	praktilistes 	äristsenaariumides
30	
2011. ja 2012. aastal tegi komisjon nn toimekontrolle, et ühtse turu erinevate ka -
sutajate seisukohast hinnata, „kuidas erinevaid ELi õigusakte kohaldatakse ja kui 
hästi nad kohapeal toimivad”19. Selleks võeti lisaks direktiivile arvesse ka teisi ELi 
vahendeid. Komisjon otsustas kontrollide aluseks võtta valitud ärivaldkondades 
ja valitud tegevuste kohta tehtud juhtumiuuringud.
31	
Liikmesriikidel paluti esitada teave selle kohta, kuidas nende siseriiklikke õigus -
akte kohaldatakse võimalike teenuseosutajate puhul, kes soovivad ettevõtte 
asutada või pakkuda nende territooriumil piiriüleseid teenuseid.
32	
Komisjoni töödokumendis20 esitati kokkuvõtlikult ELi piiriülese kaubanduse puhul 
kolme oluliseks peetava valdkonna (ehitus (moodustab 6,3% SKP-st), äriteenused 
(11,7%) ja turism (4,4%)) toimekontrollide tulemused.
Tulemuste	põhjal	tegi	komisjon	täiendavaid	õigusaktide 	
ettepanekuid
33	
Kontrollid näitasid, et teenuste direktiiv ja kutsekvalifikatsioonide direktiiv on 
omavahel tihedalt seotud. Kutsekvalifikatsioonide tunnustamist nõutakse sageli 
enne, kui antakse luba teenuste osutamiseks või piiriülese ettevõtte asutamiseks. 
Toimekontrollide tulemustest johtuvalt tegi komisjon muudatusi kutsekvalifikat -
sioonide direktiivi ja IMI kaudu tehtavasse koostöösse21.
18 Tähelepanekud 	
22 SWD(2013) 402 final, 
2. oktoober 2013, komisjoni 
talituste töödokument 
õigusliku vormi, osaluse ja 
hindadega seonduvaid 
nõudeid käsitleva vastastikuse 
hindamise tulemuste kohta 
teenuste direktiivi alusel.
23 SWD(2014) 130 final, 
31. märts 2014, komisjoni 
talituste töödokument teises 
liikmesriigis osutatud teenuste 
puhul kindlustuse 
kättesaadavuse kohta.34	
Toimekontrollidega leiti takistusi siseriiklikes õigusaktides, millega kehtestati 
erinõudeid aktsionäride koosseisule ja kindlustusele. Ettevõtted pidid sageli 
teises liikmesriigis tegutsemiseks teisese asukoha kaudu oma õiguslikku vormi 
või aktsionäride koosseisu kohandama, mis võis põhjustada täiendavaid kulu -
tusi. Veel üheks sagedaseks probleemiks oli kindlustuskate. Märkimisväärselt 
paljudes liikmesriikides ei tunnustata asutamisriigi kindlustuskatet liikmesriigis, 
kus ettevõte kavatseb teenust pakkuda, mis põhjustab jällegi teenusepakkujale 
täiendavaid kulutusi. Neid kahte küsimust puudutavad töödokumendid avaldati 
oktoobris 201322 ja märtsis 201423.
Komisjon	oleks	võinud	teenuste	direktiivi 	
süstemaatilisemaks 	jõustamiseks 	tulemusi 	paremini 	
kasutada
35	
Toimekontrollide tulemusel leiti, et liikmesriikides on ikka veel olulisi takistusi 
ning osa neist esineb kõigis kolmes valdkonnas (valdkonnaülesed takistused) ja 
osa on valdkonnapõhised.
36	
See ei olnud küll antud tegevuse põhieesmärk, kuid toimekontrollide järeldustes 
korrati vastastikuste hindamiste käigus tehtud järeldusi, mille kohaselt oluliselt 
palju takistusi jäi püsima. Tulemustega oleks võinud direktiivi süstemaatilist jõus -
tamist veelgi enam toetada, kui komisjon oleks käsitlenud majanduslikult kõige 
olulisemaid küsimusi.
Majanduslikku	mõju	ei	hinnatud
37	
Komisjon hindas direktiivi jõustumisel selle majanduslikku kasu üksnes prognoo -
side abil ning tal puudusid piisavalt üksikasjalikud majandusandmed, et hõlmata 
ainult direktiiviga seostatavad tegevused.
19 Tähelepanekud 	
24 J. Monteagudo, Al. Rutkowski, 
D. Lorenzani, „The economic 
impact of the Services 
Directive: A first assessment 
following implementation”, 
Economic Papers  nr 456, juuni 
2012, Euroopa Komisjon, 
Brüssel, 2012.
25 Teenused: majanduskasvu ja 
töökohtade potentsiaali 
ärakasutamine, Euroopa 
Komisjoni panus 20. ja 
21. märtsil 2014 toimunud 
Euroopa Ülemkogu 
kohtumisse.
26 Vastavalt NACE Revision 2-le 
tehtud 64-osaline jaotus 
(rahvamajanduse 
arvepidamises). Hiljuti 
valminud ESA 2010 
edastamise programmi 
kohaselt edastavad seda 
jaotust nüüd liikmesriigid. 
Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 21. mai 2013. aasta 
määrus (EL) nr 549/2013 
Euroopa Liidus kasutatava 
Euroopa rahvamajanduse ja 
regionaalse arvepidamise 
süsteemi kohta, (ELT L 174, 
26.6.2013, lk 1)38	
Komisjoni 2012. aasta hinnangu kohaselt oleks SKP-d olnud võimalik suurendada 
veel täiendavalt 1,6% lisaks väidetavalt juba saavutatud 0,8%-le, kui direktiivi 
oleks paremini rakendatud24. Selles uuringus kasutati ökonomeetrilist mudelit ja 
vastastikuste hindamiste käigus kogutud andmeid enne direktiivi rakendamise 
2009. aasta tähtaega eksisteerinud takistuste kohta, koos majandusandmetega 
nende valdkondade kohta, mis on takistuste kõrvaldamise mõju ennustamise sei -
sukohast olulised. Seetõttu ei saa seda pidada järelkontrolliks, mille abil direktiivi 
rakendamise mõju kvantifitseeritakse.
39	
Komisjon pidi direktiiviga mõjutatavate majandussektorite suuruse kohta oletusi 
tegema, kuna olemasolevad rahvamajanduse arvepidamise ja maksebilansi alli -
kad ei sisalda üksikasjalikke jaotusi.
40	
Komisjon lubas nõukogule veel isegi 2014. aastal25, et tõhustab oma järelevalve -
vahendeid, koostades põhjalikumaid kvantitatiivseid ja kvalitatiivseid aruandeid 
teenuseid puudutavate valdkondlike ja riiklike reformide kohta. Täpsemalt lubas 
komisjon 2012., 2013. ja 2014. aasta kohta koguda teenustega seotud andmeid, 
eristades direktiiviga hõlmatud valdkondadega seotud andmeid direktiivi ula -
tusest välja jäävate valdkondadega seotud andmetest. Kuna andmed ei hõlma 
direktiivi rakendamisele eelnevat aega, ei ole nendega võimalik üldist mõju 
hinnata.
41	
2014. aasta mais esitles komisjon rahvamajanduse arvepidamise töörühmale üht 
dokumenti, milles kirjeldati seoses direktiiviga tehtud majandusanalüüsi ja esitati 
edasiste analüüside tegemiseks võetud kohustustega seotud andmevajadused. 
Komisjon rõhutas eelkõige vajadust andmete järele, milles eristataks direktiiviga 
hõlmatud majandustegevusi nendest, mis ei ole direktiiviga hõlmatud. Komisjon 
märkis, et „käesoleval hetkel piirab andmete kättesaadavus tõsiselt analüüsi ja 
aruandluse ulatust” ning otsis lahendust vananenud või puuduvate (mõnikord 
kuni 10 aastat) andmete26 probleemile.
42	
Rahvamajanduse arvepidamise töörühm nõustus komisjoni taotlustele vasta -
ma, soovides seeläbi lahendada konkreetselt neid olukordi, kus oleks võimalik 
edastada andmeid, mis ei pruugi olla üldsusele kättesaadavad. Sellest hoolimata 
ei võetud kohustust edastada direktiivi nõuetekohaseks hindamiseks vajalikke 
andmeid.
20 Tähelepanekud 	
27 Direktiivi artikkel 7.Rakendamine
Teenuste 	direktiivi 	rakendamiseks 	pakutavad 	komisjoni 	
vahendid	ja	toetus	on	alakasutatud	ning	seetõttu	vaid 	
osaliselt 	mõjusad
43	
Paljud vahendid, teabeteenused ja koostöömehhanismid on kas direktiiviga 
kehtestatud või muul viisil komisjoni poolt direktiivi täieliku rakendamise hõlbus -
tamiseks paika pandud. Ühtsed kontaktpunktid on kõige olulisemad otse direk -
tiivist pärinevad vahendid. ELis teenuste osutamise parandamiseks on loodud ka 
muid vahendeid, sh siseturu infosüsteem ja Euroopa tarbijakeskuste võrgustik. 
Nende vahendite mõjusus ei ole siiski direktiivi rakendamisel olnud plaanipärane.
44	
Direktiivi kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et ühtsed kontaktpunktid võimal -
davad teenuseosutajatel kõik pädevate ametiasutuste autoriseeringu saamiseks 
vajalikud menetlused ja formaalsused elektrooniliselt ühes kohas ära teha. Kon -
taktpunktid peaksid ka potentsiaalsetele tarnijatele ja kasutajatele teavet and -
ma. Liikmesriigid peaksid muutma teabe ja teenused „kättesaadavaks vahemaa 
tagant ja elektrooniliste vahendite abil”27 ning neid julgustatakse seda tegema ka 
teistes ühenduse keeltes.
45	
Ühtsete kontaktpunktide loomine on olnud suureks ülesandeks ning liikmes -
riikidel on lähenemisviisi valikul jäetud oluliselt suur vabadus, mille tulemusel on 
ühtsed kontaktpunktid erinevatel viisidel liikmesriikide haldusstruktuuridesse 
paigutatud.
Viivitused	ühtsete	kontaktpunktide	loomisel	ja	liikmesriigiti 	
erinev	kvaliteet
46	
Pärast direktiivi ülevõtmise tähtaja möödumist (28. detsember 2009) ei olnud 
paljudel liikmesriikidel ikka veel täielikult toimivat ühtset kontaktpunkti. Liikmes -
riikide abistamiseks moodustas komisjon lisaks teenuste direktiivi rakendamise  
eest vastutavale üldisele eksperdirühmale veel kaks eksperdirühma. EUGO 
eksperdirühm tegeleb ühtsete kontaktpunktidega üldiselt ja kannab ühtsete 
kontaktpunktide võrgustiku nime, mida kasutatakse ka üleeuroopalise ühise 
kaubamärgi loomisel (vt joonis 1 ). E-toimingute eksperdirühm tegeleb rohkem 
tehniliste küsimustega, mis puudutavad teenuseosutajatele haldusmenetluste 
veebis täitmise võimaldamist.
21 Tähelepanekud 	
28 –  Teenuste direktiivi 
rakendamise uuring – 
Euroopa Kaubandus- ja 
Tööstuskodade Liidu 
(Eurochambres) seisukoht 
ühtsete kontaktpunktide 
kohta, poliitikauuring,  
7. väljaanne, jaanuar 2011.
 –  Kas ühtsed kontaktpunktid 
muudavad ka tegelikkuses 
Euroopa äriühingute jaoks 
asju lihtsamaks? – Teenuste 
direktiivi rakendusaruanne, 
BusinessEurope, november 
2011.
 –  Ühtsete kontaktpunktide 
toimimine ja kasutatavus 
teenuste direktiivi 
raames – hetkeolukord ja 
edasised sammud, 
Deloitte’i ja tech4i2 poolt 
Euroopa Komisjoni siseturu 
ja teenuste 
peadirektoraadile 
koostatud lõplik aruanne, 
DG MARKT/2010/22/E 
(SMART 2007/035, LOT 4), 
21–01-2012.
 –  J. Montesgudo, 
A Rutkowski, D Lorenzani, 
„Part 2: Assessing the 
economic impact of setting 
up Points of Single Contact: 
an approximation based on 
the Doing Business” 
dokumendis „The economic 
impact of the Services 
Directive: a first assessment 
following implementation” 
Economic Papers  nr 456, 
juuni 2012.
29 COM(2012) 261 final, lk 12.47	
Ühtsed kontaktpunktid sisalduvad komisjoni ühtse turu tulemustabelis ja nende 
kohta on nii komisjon kui ka välisorganisatsioonid uuringuid teinud28. Kõnealu -
sed analüüsid on näidanud, et ambitsioonid on väga erinevad selles osas, mida 
liikmesriikide haldusasutused on proovinud saavutada, ja sellest tulenevalt on ka 
ühtsete kontaktpunktide kvaliteet erinev. Puudusi esineb seoses haldusnõuete 
täitmiseks mõeldud keeltevaliku, kasutajasõbralikkuse, e-allkirjade tunnustamise 
ja sellega, kui suures osas nad tegelikkuses e-valitsuse portaalidena toimivad. 
Ühtsete kontaktpunktide reklaamimine ja leitavus on erinev, kuna mitte kõik üht -
sed kontaktpunktid ei kasuta enda identifitseerimiseks komisjoni loodud EUGO 
logo.
48	
Pärast 2012. aasta teenuste paketi väljakuulutamist29 ning selleks, et saavutada 
parem kooskõlastatus ühtsete kontaktpunktide ja ettevõtete vajaduste vahel, 
koostas komisjon teenuste direktiivi raames loodud elektrooniliste ühtsete kon -
taktpunktide harta (ühtsete kontaktpunktide harta), mis oli mõeldud suuniseks 
riikidele, kes soovivad oma ühtsete kontaktpunktide puhul minna õiguslikest 
nõuetest kaugemale. Ühtsete kontaktpunktide harta on mõeldud teise põlv -
konna ühtsete kontaktpunktide arendamise aluseks. Joonis 1Ühtsete 	kontaktpunktide 	identifitseerimiseks 	mõeldud 	
ühine	ELi	logo
22 Tähelepanekud 	
30 Hindamine ühtsete 
kontaktpunktide toimimise 
kohta võrreldes ühtsete 
kontaktpunktide hartaga, 
Euroopa Komisjoni siseturu, 
tööstuse, ettevõtluse ja VKEde 
peadirektoraadi jaoks 
koostatud uuring, 2015.49	
Ühtsete kontaktpunktide hartaga antakse suuniseid liikmesriikidele, kes on val -
mis ja tahavad oma ühtseid kontaktpunkte arendada ja võimaldavad neid aren -
dada sarnases suunas. Harta võiks olla raamistikuks arutelule selle kohta, kuidas 
seda kõige paremini rakendada ja parimaid tavasid vahetada.
50	
Komisjonipoolne harta koostamine on positiivne samm, et teha rohkem, kui on 
nõutud väheste õiguslike kohustustega, mis on ühtsetele kontaktpunktidele keh -
testatud seoses ettevõtjate ja eraisikutega, kes ootavad neilt oluliselt rohkem.
51	
Ühtsete kontaktpunktide harta kasutamine ühtsete kontaktpunktide kontrollimi -
sel teeb liikmesriikidele selgeks kriteeriumid, mille alusel ühtseid kontaktpunkte 
hinnatakse. Ühest küljest aitab vabatahtlike kriteeriumide kaasamine ambitsioo -
nikatel liikmesriikidel saada sõltumatu hinnang oma hetkeolukorra kohta. Teisest 
küljest võib see vähemambitsioonikaid liikmesriike julgustada oma ühtseid 
kontaktpunkte kooskõlas hartaga edasi arendama.
52	
Komisjoni tellitud uuringus30, mis avaldati 2015. aastal, leiti, et ühtsete kontakt -
punktide toimimine oli keskpärane ja parandamisruumi oli palju, ning esitati 
konkreetsete soovituste üksikasjalik nimekiri.
Ühtseid	kontaktpunkte	on	raske	leida,	ettevõtete	teadlikkus 	
vähene
53	
Selleks, et ühtsed kontaktpunktid saaksid kaasa aidata üha suurenevale piiriüle -
sele kaubandusele ja teenuste osutamisele, peaksid ettevõtted olema nende pa -
kutavast teabest ja teenustest teadlikud. Hea internetipõhine juurdepääs võimal -
daks teavet või tuge otsivad ettevõtted ühtsete kontaktpunktide juurde suunata.
23 Tähelepanekud 	
31 Nt SWD(2012) 148 final, 8. juuni 
2012, komisjoni talituste 
töödokumendis „Üksikasjalik 
teave direktiivi 2006/123/EÜ 
(teenuste kohta siseturul) 
rakendamise kohta”, lk 20.54	
Paljud ettevõtted, kellega kontrollikoda konsulteeris, märkisid siiski, et ühtsete 
kontaktpunktide alane teadlikkus oli ettevõtete seas vähene. Nii liikmesriikide 
ametkonnad kui ka äriühendused märkisid, et komisjon peaks ühtseid kontakt -
punkte rohkem reklaamima.
55	
Komisjoni sõnul on ühtsete kontaktpunktide vähese reklaamimise põhjuseks 
ressursside puudumine31. Komisjoni sõnul oleks internetipõhisel, eesmärgistatud 
reklaamitegevusel kõige suurem mõju, ent teadlikkust suurendaks see, kui äri -
organisatsioonid reklaamiksid ühtseid kontaktpunkte aktiivsemalt oma liikmete 
seas.
Teenuste	direktiiviga	seonduvatel	teemadel	tehti	vähe 	
halduskoostööd
56	
Piiriüleste tarnete tegemise vabadus tähendab, et ametiasutused seisavad silmitsi 
lisakohustusega kontrollida mõne teise liikmesriigi tarnijaid. Direktiivis on selle 
tegemiseks ette nähtud halduskoostöö, mida toimub elektrooniliselt IMI süstee -
mi abil (vt 1. selgitus ). Halduskoostööd tehakse vastastikuse abi vormis, mille 
käigus võib üks liikmesriik paluda teiselt teabe edastamist, nt lubade ja kauban -
dusstandardite järgimise kohta, või kontrollimiste, kontrollkäikude ja uurimiste 
tegemist.
IMI	süsteem
Direktiivi kohaselt pidi komisjon looma liikmesriikidevahelise halduskoostöö elektroonilise teabevahetussüs -
teemi, võttes arvesse olemasolevaid infosüsteeme. Komisjoni otsuses 2009/739/EÜ32 sätestatakse, et selleks 
otstarbeks kasutatakse siseturu infosüsteemi (IMI). IMI oli käivitatud juba 2008. aasta veebruaris, et toetada 
direktiivi 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta33. Alates 2009. aasta detsembrist on IMI 
muutunud teenuste valdkonna teabevahetuse vahendiks. Valdkondi, kus IMI süsteemi kasutatakse, on nüüd -
seks kaheksa: kutsekvalifikatsioonid; teenused; lähetatud töötajad; euro sularaha piiriülene maanteevedu; 
Solvit; patsientide õiguste kohaldamine piiriüleses tervishoius; e-kaubandus (juhtprojekt); vedurijuhiload 
(juhtprojekt).
32	ELT L 263, 7.10.2009, lk 32.
33	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiiv 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta (ELT L 255, 30.9.2005, 
lk 22).1. selgitus
24 Tähelepanekud 	
57	
Direktiiviga seotud taotluste (vt joonis 2 ) hulk sõltub näiteks piiriüleste teenuse -
osutajate arvust, asukohariigi asjaomastest õigusaktidest, pädevate asutuste 
teadlikkusest ja IMI-ga ühendatusest ning vajadusest võtta ühendust teise 
liikmes  riigi pädevate asutustega. IMI kaudu esitatud taotluste hulga tõlgenda -
mine on seetõttu keeruline, ent komisjon tunnistab, et teenuste direktiivi puhul 
kasutatakse seda palju vähem kui kutsekvalifikatsioonide direktiivi puhul. Komis -
jon on korraldanud konverentse ja koolituskursusi, et suurendada IMI kasutust 
direktiiviga seonduvate küsimuste puhul. Joonis 2Teenuste	direktiiviga	seotud	IMI	taotluste	koguarv	kvartalite	kaupa
Allikad: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/internal_market_information_system/index_en.htm  
http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/statistics/index_en.htm
58	
IMI-t kasutatakse ka teabevahetuskanalina direktiivi häiremehhanismis, kus teisi 
riike tuleks seoses tervise-, ohutus- või keskkonnaprobleemidega mõne konkreet -
se teenuseosutaja eest hoiatada. Külastatud liikmesriigid kasutasid häiremehha -
nismi siiski harva, märkides, et vastav IMI süsteemi funktsioon on üleliigne. Kokku 
saadeti vaid kolm häiresignaali, millest üks oli ekslik ja tühistati.140
120
100
80
60
40
20
0
1. kvartal
2. kvartal
3. kvartal
4. kvartal
1. kvartal
2. kvartal
3. kvartal
4. kvartal1. kvartal
2. kvartal
3. kvartal
4. kvartal1. kvartal
2. kvartal
3. kvartal
4. kvartal1. kvartal
2. kvartal
3. kvartal
4. kvartal1. kvartal
2. kvartal2010 2011 2012 2013 2014 2015
25 Tähelepanekud 	
34 Komisjoni edastatud 
arvandmed kuni 1. juunini 
2015.
35 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 22. juuni 1998. aasta 
direktiiv 98/34/EÜ, millega 
nähakse ette tehnilistest 
standarditest ja eeskirjadest 
ning infoühiskonna teenuste 
eeskirjadest teatamise kord 
(EÜT L 204, 21.7.1998, lk 37).
36 Siseriiklike õigusaktide 
vastuvõtmine lükati edasi kuni 
ooteaja lõpuni.
37 Direktiivi artikkel 18: erandina 
artiklist 16 võib liikmesriik 
üksnes erakorralistel 
asjaoludel mõnes teises 
liikmesriigis asutatud 
teenuseosutaja suhtes võtta 
teenuste ohutusega seotud 
meetmeid.59	
Teenuste direktiiv pakub IMI süsteemi kaudu teavitusi uute riiklike tingimuste  
kohta, mis puudutavad teenuste piiriülest osutamist ja asutamisvabadust. 
2013. aasta septembris käivitati IMI-s teavitamismoodul, mis asendas e-posti 
teel saadetavaid teavitusi. IMI kaudu saadetakse teavitused komisjonile ja IMI 
koordinaatoritele liikmesriikides, et teiste liikmesriikide eksperdid hindaksid neid 
vastastikku.
60	
Külastatud liikmesriikide haldusasutuste arvates ei olnud teavitamisprotsess 
kasu  lik. Kritiseeriti liikmesriikide ametiasutustele lisanduvat töökoormust ja saa -
dud teavituste selgusetust.
61	
Alates sellest, kui IMI-t hakati kõnealuseks eesmärgiks kasutama, on süsteemi 
kaudu kokku saadetud 310 teavitust34. Kuigi teavituste väljastamine on õiguslik 
kohustus, ei ole 31-st IMI-ga liitunud ELi ja EMP liikmesriigist seitsmele mitte ku -
nagi teavitusi saadetud. Ülejäänud 24 liikmesriigi puhul jäi 20 kuu jooksul saade -
tud teavituste arv vahemikku 1–73.
62	
Uutest nõuetest teavitamise kohustus sisaldub ka direktiivis 98/34/EÜ35, mis 
kohustab liikmesriike eelnõu etapis teavitama komisjoni tooteid ja infoühiskonna 
teenuseid puudutavatest tehnilistest normidest. Direktiiv ei sisalda aga kolme -
kuulist ooteaega36, mida kohaldatakse direktiivi 98/34/EÜ teavituste puhul enne 
nende vastuvõtmist või nendealast avalikku konsultatsiooni. Komisjoni töötajate 
sõnul kaalutakse direktiivi teavituste avaldamist avatud veebisaidil. Mitu liikmes -
riikide koostööpartnerit teatasid, et sarnase ooteaja menetlus oleks tervitatav.
63	
Üldiselt on direktiivi puhul IMI kasutamine mõõdukas või vähene: teabenõuded 
saabuvad, teavitused samuti, kuid hoiatusi ja üksikjuhtumipõhiseid erandeid37 
esineb harva.
26 Tähelepanekud 	
64	
Arvestades asjaolu, et direktiiviga kohustatakse liikmesriike teavitama mis tahes 
uutest nõuetest, on loogiline IMI-t selleks eesmärgiks kasutada. IMI pakub 
sideplatvormina vajalikku funktsionaalsust. IMI süsteemi laiendamine ooteaja 
ja teavitatud nõudeid sisaldava avalikult juurdepääsetava veebisaidi lisamise 
abil annaks huvitatud isikutele parema juurdepääsu teavitustele ja uute nõuete 
kontrollimisele.
Tarbijatel	on	ühtsele	teenuste	turule	sisenemisega	jätkuvalt 	
probleeme
65	
Direktiivi artiklis 20 sätestatakse, et liikmesriik peab tagama, et teenuste saajatele 
(sh tarbijatele) ei kehtestataks diskrimineerivaid nõudeid nende kodakondsuse 
või elukoha alusel ning et juurdepääs teenusele oleks samuti takistusteta. Tüüpili -
sed takistused võivad olla näiteks rahvusvahelised internetipõhised jaemüüjad, 
kes ei luba kliendil oste sooritada otse ühel veebisaidil, vaid suunab kliendi auto -
maatselt oma riigi veebipoodi, kus hinnad ja tingimused võivad olla teised. Muu -
del nõuetele mittevastavuse juhtudel võivad kauplejad ilma põhjuseta keelduda 
toote müümisest mõnes teises riigis asuvale kliendile. Direktiiviga võimaldatakse 
„näha juurdepääsutingimuste puhul ette erisused, kui need on otseselt õigusta -
tud objektiivsete kriteeriumidega”.
66	
Komisjon ja liikmesriigid on loonud Euroopa tarbijakeskuste võrgustiku, andmaks 
teavet ja abi teenuste saajatele, kellel on probleeme teistes riikides asuvate kaup -
lejatega. Kõnealusesse võrgustikku kuuluvad ELi liikmesriigid, Norra ja Island, 
ning selle keskusi rahastatakse ühiselt ELi eelarvest ja riiklikest vahenditest. Iga 
liikmesriik peaks omama keskust, mis vastaks tarbijate päringutele, andes nõu 
kahju hüvitamise menetluste kohta ja kasutades vajaduse korral oma Euroopa 
tarbijakeskuste võrgustiku kontakte teistes riikides.
67	
Võrgustik avaldas aruande, milles analüüsiti ajavahemikul jaanuar 2010 kuni 
detsember 2012 esitatud tarbijate kaebusi. Kõnealusel ajavahemikul laekus 
võrgustikule 222 artikliga 20 seotud kaebust. Euroopa tarbijakeskuste võrgustik -
ku ja teistesse asutustesse seitsmes liikmesriigis tehtud külastuste tulemusel sai 
kontrollikojale selgeks, et laekunud kaebuste hulk ei näita probleemi tegelikku 
ulatust, kuna Euroopa tarbijakeskuste võrgustiku/liikmesriikide arvates ei ole 
tarbijad teadlikud oma õigustest, ning eriti direktiiviga sätestatud õigustest. Isegi 
kui tarbijad on mõnest rikkumisest teadlikud, ei ole nende arvates kaebuse esita -
misele kuluv jõupingutus asjaomast teenust väärt või vajatakse kiiret lahendust.
27 Tähelepanekud 	
38 Avaldati 7. detsembril 2009.
39 Avaldati septembris 2011.
40 Toodete hulka kuulusid rõivad, 
sporditarbed, majatarbed, 
raamatud, muusika DVDd, 
video- või arvutimängud, 
tarkvara, 
elektroonikaseadmed ja 
hügieenitarbed.
41 Näiteks oli probleeme, et leida 
piisaval hulgal internetis 
kauplejaid, kes tahaksid 
piiriülese müügiga tegelda, 
paki saatmise tasudega, tasuta 
paki saatmiste tühistamisega, 
krediitkaardimaksetega 
seotud tasude erinevusega; 
neid probleeme põhjendati 
pärast käibemaksumäärade, 
tollivormistuse ja 
valuutatemaatikaga. Paljud 
kauplejad ei esitanud piisavat 
teavet tarbijate õiguste kohta, 
mis puudutasid kaupade 
tagastamist.68	
Diskrimineerivate nõuete kohaldamise kohta on avaldatud kaks aruannet: „Study 
on business practices applying different conditions of access based on the na -
tionality or the place of residence of service recipients”38 ja „Online cross-border 
mystery shopping – State of the e-Union”, mille koostas Euroopa tarbijakeskuste 
võrgustik39.
69	
Esimeses aruandes püüti selgusele jõuda, kas kliente koheldakse nende koda -
kondsuse või elukoha alusel erinevalt. Uuring hõlmas nelja valdkonda – autorent, 
digitaalne allalaadimine, elektroonikakaupade internetimüük ja turism. Aruandes 
järeldati, et neljas hõlmatud valdkonnas oli esmapilgul usutavaid tõendeid klien -
tide süstemaatilise eristamise kohta nende elukoha alusel, kuid mitte kodakond -
suse alusel. Eristamist täheldati eriti internetipõhiste teenuste puhul, kus toimus 
aadressipõhine automaatne ümbersuunamine või eksisteerisid paralleelsed 
riigipõhised veebisaidid.
70	
Uuring näitab, et selliste erinevuste tekkimisele võivad kaasa aidata nii õigus -
likud ja regulatiivsed kui ka ärialased kaalutlused. Õiguslikud ja regulatiivsed 
liikumapanevad jõud on näiteks rahaline kulu, nõuete täitmise kulud, erinevused 
liikmesriikide õigusaktides, ning ärialased kaalutlused võivad olla transpordi- ja 
kohaletoimetamiskulud, turustuskulud ja äriühingu struktuur, sh frantsiisimine.
71	
Teises aruandes püüti kindlaks määrata takistused piiriüleses internetikaubandu -
ses. Euroopa tarbijakeskuste võrgustiku 17 ELi liikme abiga korraldati kontrollost, 
mille käigus tehti 305 piiriülest internetiostu kümnes tootekategoorias40. Üldiselt 
oli Euroopa tarbijakeskuste andmetel 305 ostust 173 puhul mõningaid problee -
me41, mis puudutasid lepingutingimusi ja tarbijate õigusi, mis näitab, et piiriülene 
teenuste ostmine sisaldab tarbijate jaoks ikka veel takistusi.
28 Tähelepanekud 	
Teenuseosutajatepoolne 	diskrimineerimine 	jätkub
72	
Kuigi direktiivi artiklis 20.2 sätestatakse, et mis tahes diskrimineerimine peab 
olema „otseselt õigustatud objektiivsete kriteeriumidega”, siis põhjendus nr 95 
tekitab lünga, sätestades, et „objektiivsed põhjused, mis võivad olla riigiti erine -
vad, nagu kaugest vahemaast tingitud lisakulud või teenuse osutamise tehnilised 
iseärasused, erinevad turutingimused, nagu hooajalisusest, liikmesriikide erine -
vatest puhkuseperioodidest ja eri konkurentide hinnakujundusest mõjutatud 
suurem või väiksem nõudlus, või asutamiskoha liikmesriigi reeglitest erinevate 
reeglitega seotud lisariskid”.
73	
See on põhjustanud põhjendamatu diskrimineerimise, nagu selgitatakse 2. selgi -
tuses  toodud näidetega.
Tarbijate 	diskrimineerimine
„Üks Bulgaaria tarbija valis Prantsusmaal asuva lõbustuspargi puhkusepaketti internetis broneerides ekslikult 
elukohariigiks Ühendkuningriigi. Ta märkas peagi oma eksimust ja muutis elukohaks Bulgaaria. Tarbija sai tea -
da, et hinnavahe oli peaaegu 40% ja talt nõuti võrreldes Ühendkuningriigi tarbijatega 500 eurot rohkem.”
„Austria suusakuurordis puhkusel viibinud Saksa tarbija avastas, et suusatõstuki piletihinnad olid turistidele 
palju kallimad kui Austria elanikele”
Allikas: Tarbijakaitse tugevdamine – teenuste direktiiv 2006/123/EÜ. Euroopa tarbijakeskuste võrgustikule aastatel 2010–2012 esitatud artiklite -
ga 20.2 ja 21 seotud tarbijakaebuste analüüs, lk 20 ja 21.2. selgitus
74	
Euroopa tarbijakeskuste võrgustiku aruandes tuuakse veelgi sarnaseid diskrimi -
neerimise näiteid, mis põhinevad rohkem elukohal kui kodakondsusel, ning mida 
kohaldatakse sageli kaudselt – krediitkaardi väljastanud riigi või kohaletoimeta -
mise riigi alusel.
29 Tähelepanekud 	
42 SWD(2012) 146 final, 8. juuni 
2012, komisjoni talituste 
töödokument, mille eesmärk 
on anda juhiseid direktiivi 
2006/123/EÜ (teenuste kohta 
siseturul) („teenuste direktiiv”) 
artikli 20 lõike 2 
kohaldamiseks.
43 Tarbijapoliitika 
hindamiskonsortsiumi poolt 
17. detsembril 2012 esitatud 
tarbijakaitsealase koostöö 
määruse (välis-)hindamise 
lõpparuanne.75	
Artikkel 20.2 on põhjustanud ka ärevust ja ebakindlust ettevõtetele, kes ei saa 
aru, millised kohustused neile teiste riikide tarbijatele suunatud kaugmüügi pu -
hul kehtivad. Liikmesriikide jaemüüjate esindajate sõnul ei ole siiani väljastatud 
suunised42 andnud ei kindlust ega selgust selle kohta, millal ettevõtted peavad 
piiriüleseid tarneid tegema.
Probleemide 	lahendamine
76	
Komisjon on otsustanud kasutada temaatilist lähenemisviisi kõige olulisemate 
probleemide puhul, mis on teenuseosutajatega seotud. Komisjon kasutab kont -
rollide (mis koosneb teatavates internetisektorites veebilehtede kontrollimisest) 
tegemiseks tarbijakaitse koostöövõrgustikku. Tarbijaõiguse rikkumiste tuvasta -
miseks ning tarbijaõiguse edasise rakendamise tagamiseks tehakse samaaegseid 
ja koordineeritud kontrolle. Pärast selliseid uurimisi peaksid asjaomased riiklikud 
ametiasutused võtma nõuetekohaseid jõustamismeetmeid, võttes rikkumis -
kahtluste puhul ettevõtetega ühendust ja nõudes neilt parandusmeetmete 
võtmist või vastasel juhul ootab neid kohtumenetlus. Kontrolle tehti järgmistes 
valdkondades: lennuettevõtjad, mobiilside infosisu, elektroonikakaubad, pile -
tite interneti  müük, tarbijakrediit, digitaalne infosisu ja internetipõhine reiside 
broneerimine.
77	
Ühe 2012. aastal tehtud välishindamise kohaselt43 saavutati kontrollidega kõrge 
jõustamismäär kõikides valdkondades, kuid nende mõju oleks võimalik veelgi 
suurendada, võttes täiendavaid avalikustamis- ja järelmeetmeid, millega tagada 
nõuetele vastavuse jätkumine. Kahjuks ei ole direktiivi nõudeid nimetatud kont -
rollide käigus läbiviidud hindamistesse konkreetselt integreeritud, kuna komis -
joni sõnul võeti tarbijakaitsealased õigusaktid vastu enne direktiivi jõustumist. 
Välishindamine sisaldas soovitusi kontrollide ulatuse suurendamiseks, kuid lükkas 
tagasi nende sidumise direktiiviga, tunnistades siiski, et „[direktiiviga] tagatakse 
teenuste saajatele teatavad õigused, nagu mittediskrimineerimine, õigus teabele 
ning erialane vastutuskindlustus ja kommertsteadaanne. Piiriülese asjakohasuse 
ja järjepidevuse kriteeriumid on sellest aspektist olulised”. Hindamises märgiti 
siiski, et „teenuste direktiivis keskendutakse üksikute teenuseosutajate tegevuse 
asemel pigem liikmesriikide kohustustele ja direktiiv hõlmab veel ka ettevõtete -
vahelisi aspekte (st et teenuste saajate all ei mõelda ainult tarbijaid), mis ei ole 
kooskõlas tarbijakaitsealaste eesmärkide tarbijale suunatusega.” See seisukoht on 
vastuolus tarbijakaitsekeskuste võrgustiku aruandes esitatud andmetega, milles 
rõhutatakse direktiivi mittetäitmisest tarbijatele avalduva mõju olulisust.
30 Tähelepanekud 	
44 Komisjoni 7. detsembri 
2001. aasta soovitus 
Solviti – siseturu probleemide 
lahendamise võrgustiku – 
kasutamise põhimõtete kohta 
(EÜT L 331, 15.12.2001), lk 79.
45 Komisjoni 17. septembri 
2013. aasta soovitus SolvitI 
põhimõtete kohta, Brüssel 
(C(2013) 5869 final).
46 Komisjoni soovitus Solviti 
põhimõtete kohta 
(17. september 2013), lk 2.
47 http://ec.europa.eu/solvit/
index_en.htm .Jõustamine
Komisjon 	kasutab 	jõustamisvahendeid
78	
Direktiivi täitmine on oluline nii õiguslikust kui ka majanduslikust seisukohast. ELi 
õiguste rikkumisel vajatakse kiireid ja mõjusaid lahendusi nii teenuseosutajate 
kui ka teenuste saajate jaoks.
79	
Komisjon võib algatada rikkumismenetluse liikmesriigi vastu, kes ei ole aluslepin -
gust tulenevat kohustust täitnud. Komisjon on loonud ka üldise rikkumismenet -
luse eelse mehhanismi EU Pilot ja alternatiivse konflikti lahendamise mehhanismi 
Solvit, mis on mõeldud konkreetselt siseturu teemade käsitlemiseks. Lisaks võib 
komisjon poliitilisel tasandil käsitleda kõrgetasemelisi küsimusi, esitades Euroopa 
poolaasta raames riigipõhiseid soovitusi.
Solvitit	kasutatakse	teenuste	direktiivi	puhul	vähe
80	
Solvit on liikmesriikide haldusasutuste poolt pakutav, põhiliselt internetipõhine, 
riikidevaheline tasuta teenus. See loodi 2001. aastal44 ja ajakohastati 2013. aas -
tal45. Solvit pakub lahendusi erinevatele praktilistele olukordadele: kutsekvali -
fikatsioonide tunnustamine, viisa- ja elamisõigused, kaubandus ja teenused 
(ettevõtted), sõidukid ja juhiload, perehüvitised, pensioniõigused, välismaal 
töötamine, töötushüvitised, tervisekindlustus, juurdepääs haridusele, piiriülene 
kapitali ja maksete liikumine ning käibemaksu tagastamine. 2013. aastal avaldas 
komisjon brošüüri, mis sisaldas näiteid konkreetsete probleemide puhul Solviti 
keskuste kaudu saavutatud praktilistest lahendustest.
81	
Üldiselt lahendatakse enamik juhtudest edukalt keskmiselt üheksa nädala jook -
sul46 (võrreldes sihiks seatud 10 nädalaga47). Tavaliselt sisestati süsteemi ca 1400 
juhtumit aastas, kuid arv suurenes 2368-ni 2014. aastal.
31 Tähelepanekud 	
48 Nordic Innovationi aruanne 
„Delivering a stronger Single 
Market”, juuni 2012, lk 50.
49 Sama.
50 Dr. M. Kaeding, F. Voskamp, 
„Better Implementation of EU 
Legislation is not just 
a question of taking Member 
States to Court”, töödokument 
(2011/w/01 EIPA), lk 10.82	
Direktiivi puhul on Solviti roll aga vähene. 2014. aastal oli ainult 17 juhtumit  
2368-st sellega seotud (kuus juhtumit 2013. aastal, 16 juhtumit 2012. ja 
2011.  aastal).
83	
Solviti töötajate arv ja keerukate ärijuhtumite käsitlemise tehniline suutlikkus 
on piiratud48. Suurtes riikides, nagu Saksamaa, Prantsusmaa ja Ühendkuningriik, 
napib Solviti keskustes töötajaid49 ja õigusalase kvalifikatsiooniga töötajaid ei ole 
piisavalt50. Komisjon korraldab siiski Solviti keskuste töötajatele mõeldud regu -
laarseid koolituskursusi õigusalaste teemade kohta.Solviti	lahendused
Solvit	võimaldab	turistidel	Saksa	jahte	Itaalias	prahtida
Üks Saksa ettevõte prahtis neli Saksa lipu all sõitvat jahti turistidele Itaalias. Ettevõtte omanikku trahviti, kuna 
ta ei olnud hiljutiste Itaalia eeskirjade kohaselt oma kommertsjahte kohalike sadamavaldajate juures regist -
reerinud. Pärast korduvaid registreerimiseks tehtud jõupingutusi öeldi ettevõtte omanikule viis kuud hiljem, 
et registreerida on võimalik ainult juhul, kui ettevõte on asutatud Itaalias. Abi saadi Solvitilt, kust öeldi selgelt, 
et kõnealune tingimus ei ole kooskõlas ELi õigusega ning et sadamavaldajad peavad aktsepteerima Saksamaa 
kaubanduskoja väljastatud registreeringut. Kõik neli jahti registreeriti ja neile väljastati prahtimisload.
Juhtum lahendati 9 nädalaga
Solvit	tagab	Sloveenia	raftingufirmadele	õiglase	kohtlemise
Ungari ja Slovakkia raftingufirmad kurtsid, et ühe konkreetse Sloveenia jõe puhul oli Sloveenia firmadele 
antud üheaastane odavam juurdepääs. Välismaistel ettevõtetel tuli lisaks kallimale piletihinnale ka pileteid 
osta igal päeval. Solviti abil muudeti diskrimineerivaid eeskirju ja välismaistel ettevõtetel on nüüdsest lubatud 
tegutseda Sloveenia jõgedel võrdväärselt kohalike ettevõtetega. Kuna antud juhtum hõlmas eeskirjade muut -
mist, kulus selle lahendamiseks Solviti keskmisega võrreldes rohkem aega.
Juhtum lahendati 10 nädalaga
Allikas: Euroopa Komisjon, SOLVIT – edulood, 2013.3. selgitus
32 Tähelepanekud 	
51 Tšehhi Vabariik, Taani, 
Saksamaa, Iirimaa, Hispaania, 
Itaalia, Leedu, Ungari, 
Madalmaad, Austria, Portugal, 
Sloveenia, Soome, Rootsi ja 
Ühendkuningriik.84	
Enamiku juhtumitest on esitanud eraisikud ja üksnes ca 20 juhtumit on esitanud 
ettevõtted, kuna neil on välismaal tehtavast äritegevusest tulenevate probleemi -
de lahendamiseks tavaliselt teised vahendid. Komisjoni poolt 2001. aastal tehtud 
uuringus märgiti, et ettevõtted eelistaksid lahenduste leidmiseks kasutada amet -
likke instantse.
85	
Solviti pakutavad lahendused ei ole seadusandlikud lahendused ning teave juh -
tumite ja nende lahendamise kohta ei ole üldsusele kättesaadav, mistõttu ei aita 
see teisi võimalikku huvi omavaid isikuid. Lisaks võivad sarnastele probleemidele 
erinevaid lahendusi pakkuda nt erinevad riiklikud ja piirkondlikud ametiasutused.
EU	Pilot –	liikmesriikides	kasutatav	rikkumiste 	
eelmenetlussüsteem
86	
EU Pilot on komisjoni ja liikmesriikide vahelise teabevahetuse konfidentsiaalne 
mehhanism. Komisjon ja viisteist vabatahtlikku liikmesriiki51 lõid selle mehhanis -
mi 2008. aastal ning juuliks 2013 olid liitunud kõik 28 liikmesriiki. EU Piloti abil üri -
tatakse selgitada või lahendada probleeme nii, et võimaluse korral saaks vältida 
ELi toimimise lepingu artiklis 258 sätestatud ametlikku rikkumismenetlust.
87	
Komisjon avas kõikides valdkondades 1502 EU Piloti juhtumit 2013. aastal ja 
1208 juhtumit 2014. aastal. 2015. aasta alguses oli 84 direktiiviga seotud juhtumit.
Teenuste	direktiiviga	seotud	EU	Piloti	juhtumi	lahendamiseks	
kulub	keskmiselt	veidi	üle	16	kuu
88	
Komisjon edastab üksikjuhtumid EU Piloti rakenduse kaudu asjaomasele liikmes -
riigile. Liikmesriikide ametiasutustel on vastuse ja lahenduse esitamiseks aega 
kümme nädalat.
33 Tähelepanekud 	
52 http://ec.europa.eu/
internal_market/scoreboard/
performance_by_
governance_tool/eu_pilot/
index_
en.htm #maincontentSec
53 SEK(2011) 1629/2, 2. detsember 
2011 „Katseprojekti „EU Pilot” 
teine hindamisaruanne”.89	
Komisjon avaldab liikmesriikide keskmise vastamiskiiruse kõikidele EU Piloti 
kirjadele, olles selle tähtajaks kehtestanud 70 päeva. Ühtse turu tulemustabeli 
(07/14)52 kohaselt on enamik riikidest märgitud „roheliseks”, mis tähendab, et 
tähtaega järgitakse. Tšehhi Vabariik, Iirimaa, Hispaania, Itaalia, Läti, Poola, Portu -
gal, Rumeenia, Rootsi ja Ühendkuningriik on märgitud „kollaseks”, mis tähendab, 
et tähtaega ületatakse napilt (keskmine vastamisaeg on 71–77 päeva). Prantsus -
maa puhul on keskmiseks vastamisajaks aga 93 päeva. Komisjoni poolt vastami -
seks kuluv aeg ei kajastu tulemustabelis, kuid EU Piloti teise hindamisaruande53 
kohaselt, kus komisjon oli endale vastuste hindamise ja järelmeetmete määrami -
se tähtajaks kehtestanud 70 päeva, oli sellele keskmiselt kulunud 102 päeva.
90	
Enamiku direktiivi puudutavate EU Piloti juhtumite puhul tuli mitu korda teavet 
vahetada, mis pikendas vajaminevat aega. Direktiiviga seotud juhtumite menet -
lemise keskmine pikkus on 16,6 kuud.
Mõnel	juhul	viivitas	komisjon	meetmete	võtmisega	liiga	kaua
91	
Kontrollikoda uuris kuut direktiiviga seotud EU Piloti juhtumit. Nimetatud valimis 
kulus EU Pilotiga lahendatud juhtumite menetlemisele viis kuni kaheksa kuud. 
Keerukamate juhtumite (mille puhul alustati hiljem rikkumismenetlust) menetle -
miseks kulus siiski üheksa kuni kolmkümmend kuud.
92	
Liikmesriigid järgisid vastuste saatmisel tähtaegu. 4. selgituses  esitatakse siiski 
näiteid EU Piloti menetluses esinenud viivitustest.
Näiteid	EU	Piloti	menetluse 	viivitustest
Ühe riigi puhul kulus komisjonil pärast probleemi tuvastamist ametliku kirja saatmiseks 16 kuud ja seejärel EU 
Piloti juhtumi käivitamiseks veel kuus kuud.
Ühe teise liikmesriigi puhul kulus komisjonil peaaegu 20 kuud alates kaebuse saamisest kuni EU Piloti menet -
luse algatamiseni.
Ühte 2012. aastal algatatud EU Piloti juhtumit ei ole ikka veel lõpetatud, kuna kohaldatud õigusalaste muuda -
tuste korrektset elluviimist on vaja veel kontrollida.4. selgitus
34 Tähelepanekud 	
54 Kõik mis tahes teemadel 
kaebused, sh EU Piloti ja/või 
rikkumismenetluseni jõudvad 
kaebused, registreeritakse 
kaebuste ja päringute 
registreerimissüsteemi CHAP. 
CHAP-is märgitakse ära 
kaebused, mis puudutavad 
Euroopa Liidu toimimise 
lepingu artiklit 56 (teenuste 
osutamise vabadus) ja 49 
(asutamisvabadus).93	
Teavet EU Piloti juhtumite kohta ei avaldata ei juhtumite menetlemise ajal ega pä -
rast nende lõpetamist. Isegi kui selliste menetlustega pakutakse probleemidele 
lahendust mõnes konkreetses riigis, ei ole neist kasu teistele huvitatud isikutele 
ning need ei aita kaasa ka selles valdkonnas ELi õiguspraktika loomisele.
Komisjon	on	väga	harva	rikkumismenetlusi	algatanud
94	
Kui pärast EU Pilotis tehtud esialgseid konsultatsioone otsustab komisjon, et ELi 
eeskirju ei ole nõuetekohaselt kohaldatud, võib ta vastava liikmesriigi suhtes al -
gatada rikkumismenetluse. Komisjoni volitused võimaldavad tal üritada rikkumis -
menetlus lõpetada, sealhulgas vajaduse korral juhtumi Euroopa Liidu Kohtule 
edastamisega. Seda võib teha kas komisjonile esitatud kaebuse alusel54 või komis -
joni omal algatusel.
95	
Juhtum võidakse lahendada, kui liikmesriik esitab vajalikud lisaandmed, millega 
kinnitatakse komisjonile, et rikkumist tegelikult ei ole või kui riik aktsepteerib 
komisjoni arvamust ja lõpetab rikkumise.
96	
Komisjon kuulutas täisleppimatuse poliitika välja osana oma teenuste paketist 
2012. aastal. Komisjon otsustas siiski, et täisleppimatus puudutab vaid piiratud 
hulka nõudeid (vt 5. selgitus ).
35 Tähelepanekud 	
97	
Poliitika on suunatud ainult kõige piiravamatele direktiiviga hõlmatud nõuetele. 
Poliitikat ei kohaldata teistele takistustele, mille puhul tuleks hinnata ja võimalu -
se korral vaidlustada liikmesriigi esitatud proportsionaalsuse põhjendust. Ko -
misjon on seisukohal, et tal ei ole võimalik nende konkreetsete juhtumite kohta 
otsuseid teha, kuna seda võib teha ainult Euroopa Kohus. Komisjon ei soovi aga 
juhtumeid edastada, kui tal pole täit kindlust selle kohta, et kohtuotsus kinnitab 
seadusrikkumist.
98	
Mõningate juhtumite puhul on komisjon eksperdirühmade koosolekul esinedes 
andnud suuniseid uute nõuete kohta, mis põhinevad IMI teavitustega edasta -
tavatel õiguslikel meetmetel. Hoolimata sellest ei kohaldata täisleppimatuse 
poliitikat juhtudel, kui komisjon leiab, et liikmesriigid on kehtestanud nõudeid 
põhjendamatult.Täisleppimatuse	poliitika	nõuete	mittetäitmise	suhtes
Komisjon on otsustanud kasutada nõuete mittetäitmise suhtes täisleppimatuse poliitikat ainult järgmiste tee -
nuste direktiivis kehtestatud kohustuste puhul:
Direktiiviga on keelustatud direktiivi artiklis 14 loetletud mitu diskrimineerivat ja eriti koormavat nõuet.
Direktiiviga on kehtestatud konkreetsed meetmed autoriseeringu andmise lihtsustamiseks:
1) vaikiv nõusolek, st ametiasutuste vaikimine tähendab heakskiitu, mis on ette nähtud artikli 13 lõikega 4; 
2) kogu riigi territooriumi hõlmav autoriseering, mis on ette nähtud artikli 10 lõikega 4.
Direktiiviga ei ole lubatud artikli 24 kohaste reguleeritud kutsealade kaubanduslike teadaannete täielik keeld.
Asutamisnõuete tõttu on teenuseid võimatu piiriüleselt osutada. Asutamisnõuded on ühed kõige piiravamad 
nõuded, mida on käsitletud teenuste direktiivi artikli 16 (teenuste osutamise vabaduse klausel) lõikes 2, ning 
liikmesriigid ei tohi neid teenuseosutajate suhtes kohaldada.
Allikas: COM(2012) 261 final, „Teenindussektori majanduskasvu edendamise partnerlus 2012–2015”, lk 4.5. selgitus
36 Tähelepanekud 	
55 Seisuga 1. aprill 2015.99	
Alates direktiivi kasutuselevõtmisest on seoses direktiivi siseriiklikesse õigusakti -
desse ülevõtmisega olnud ainult üheksa rikkumisjuhtumit. Seda on vähe, võr -
reldes vastastikuste hindamiste, toimekontrollide ja rakendusaruande (teenuste 
pakett) käigus leitud probleemidega, ning see ei ole komisjoni väljakuulutatud 
täisleppimatuse poliitikaga kooskõlas.
Rikkumiste	menetlemine	kestab	liiga	kaua
100	
Komisjoni edastatud andmete kohaselt oli 1. oktoobri 2014. aasta seisuga menet -
letava direktiiviga seotud 18 rikkumise keskmine menetlusaeg 19,6 kuud. See 
ületas komisjoni poolt selliste rikkumiste menetlemiseks kehtestatud 18-kuulist 
tähtaega. 2015. aasta lõpuks, ehk peaaegu 15 kuud hiljem, oli nimetatud juhtu -
mitest 11 veel menetluses. Komisjon ei koosta ega avalda süstemaatiliselt teavet 
teenuste direktiiviga seotud lõpetatud rikkumismenetluste kohta.
101	
Lisaks 20-le ülevõtmise hilinemist puudutavale juhtumile (vt punkt 19) ja üheksa -
le nõuetele mittevastavuse juhtumile (vt punkt 99), on olnud 55 juhtumit55,  
mis on seotud teenuste direktiivi ebaõige kohaldamise või ülevõtmisega, ja  
20 sama  laadset rikkumist, mis puudutavad Euroopa Liidu toimimise lepingu artik -
lit 49 (asutamisvabadus) ja 56 (teenuste osutamise vabadus). Nimetatud juhtu -
mite puhul võeti direktiiv õigesti riiklikesse õigusaktidesse üle, kuid õigusaktide 
sätted võeti üle või kohaldati ebaõigesti.
Üksikute	teenustega	seotud	kaebuste	järelkontrolli	tehakse 	
regulaarselt;	rikkumismenetluste	jooksul	esineb	aga	pikki 	
tegevusetuse 	perioode
102	
Kontrollikoda uuris kümmet rikkumisjuhtumit, mille põhjustasid kas takistused, 
millele juhiti tähelepanu komisjoni ja liikmesriikidesse tehtud külastuste ajal, või 
kui menetlus kestis erandlikult kaua.
37 Tähelepanekud 	
56 Artiklid 14, 15 ja 16.
57 Kohtuasi C-179/14, komisjon vs. 
Ungari, 2012/4083.103	
Komisjoni kaebuste registreerimise süsteemis (CHAP) sisalduvate juhtumite 
järelkontrolli tehti regulaarselt. Direktiiviga seonduvad juhtumid edastati sise  turu 
ja teenuste peadirektoraadile, kes koostas seejärel vastuse või avas EU Pilotis juh -
tumi, et algatada rikkumiste eelmenetlus. Kõikidel juhtudel vahetati komisjoni ja 
liikmesriikide vahel mitu korda teavet. Pärast rikkumismenetluste algatamist tek -
kisid aga pikad viivitused ja üksikjuhtumite puhul esines tegevusetuse perioode 
ning hilinesid ka liikmesriikide vastused. Näiteks ühe juhtumi puhul ei toimunud 
tegevust alates veebruarist 2012 kuni märtsini 2014 ja ühe teise juhtumi puhul 
oodati komisjoni vastust alates novembrist 2012 kuni maini 2015, ent seejärel 
tehti otsus kiiresti.
104	
Kuigi menetlemine võtab oodatust kauem aega, tegid liikmesriigid kõikide lõpe -
tatud rikkumisjuhtumite tulemusel muudatusi oma õigusaktides ja lahendasid 
seeläbi tuvastatud probleemid. Võib järeldada, et algatatud rikkumismenetluste 
tulemusel tehakse liikmesriikides õigusaktide muudatusi. Õigusaktide muuda -
tusi tehakse siiski vähe. Ehkki komisjon kuulutab rikkumismenetluse algatamise 
välja, ei tehta menetluse lõpetamisel üksikasjalikke dokumente üldsusele kätte -
saadavaks, mis vähendab menetluse läbipaistvust ja mõjutab negatiivselt ühtse 
õiguspraktika edasiarendamist.
Kohtule	edastati	ainult	üks	juhtum
105	
Kui komisjon kaebab liikmesriigi Euroopa Kohtusse, siis on komisjoni kohustus 
esitada tõendid ELi õiguse rikkumise kohta. Kui esitatud tõendid ei ole piisavalt 
veenvad, on kohtul õigus teha otsus komisjoni kahjuks, lükates kohtuasja tagasi 
või kuulutades selle põhjendamatuks. Komisjon on direktiivi56 alusel kohtule57 
edastanud ainult ühe rikkumisjuhtumi (vt 6. selgitus ).
38 Tähelepanekud 	
106	
Komisjoni, Euroopa Parlamendi ja teiste asutuste aruannetes ning eriti teenus -
te paketi aruandes (juuni 2012) on vaadatud läbi jõustamisvahendid ja tehtud 
ettepanekud edasise tegevuse kohta. Kontrollikoda saavutas külastatud liikmes -
riikidega konsensuse selle kohta, et kõiki nõuete mittetäitmisega seotud küsimusi 
tuleb rangelt hinnata ja kohaldada rikkumismenetlusi.
107	
Komisjon ei ole kehtestanud süstemaatilist strateegiat ühtse teenuste turu 
tugevdamiseks, eelkõige direktiiviga hõlmatud valdkondades. Praegune jõusta -
mistegevus ei ole alati suunatud majanduslikult kõige olulisematele, riskipõhise 
lähenemisviisi alusel valitud valdkondadele.Euroopa	Kohtusse	antud	rikkumisjuhtum
Euroopa Komisjon otsustas kaevata Ungari Euroopa Liidu Kohtusse, et vaidlustada selle eine-, vaba aja ja 
puhkusevautšerite väljastamist käsitlevad õigusaktid. Komisjon on seisukohal, et Ungaris 1. jaanuaril 2012 
jõustunud õigusaktides sisalduvad piirangud on vastuolus Euroopa Liidu toimimise lepingus (artiklid 49 ja 56) 
sätestatud asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse põhimõtetega ja teenuste direktiiviga (Euroopa 
Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2006/123/EÜ, 12. detsember 2006, teenuste kohta siseturul).
Ungari muutis 2011. aastal oma õigusakte, mis puudutasid tööandjate poolt oma töötajate väljastatavaid eine- 
(soojad ja külmad), vaba aja ja puhkusevautšereid, mis on mitterahalised hüvitised ja millele kohaldatakse 
seetõttu soodsamaid maksu- ja sotsiaalkindlustuseeskirju. Õigusaktid jõustusid 1. jaanuaril 2002 ilma erilise 
üleminekuperioodi või meetmeteta. Tööandjate poolt oma töötajatele väljastatavatele sooja ja külma eine 
vautšeritele või nende vormile ei olnud enne eritingimusi kehtestatud.
Uued õigusaktid on muutnud monopoliks ühe avaliku sihtasutuse, mis väljastab tööandjate poolt oma töö -
tajatele antavaid külma eine (paberkandjal ja elektrooniliselt) ja sooja eine vautšereid (paberkandjal). Lisaks 
sätestatakse nimetatud õigusaktides väga ranged tingimused mitterahalisteks hüvitisteks liigitatavatele sooja 
eine, vaba aja ja puhkusevautšeritele, mida ei lubata enam elektrooniliselt väljastada.
Uute õigusaktide vastuvõtmisega tõrjuti aastaid turul olnud sooja ja külma eine vautšereid väljastavad ette -
võtjad mitterahalisteks hüvitisteks liigitatavate vautšerite turult kõrvale.
Kuna Ungari ei ole viinud oma õigusakte kooskõlla temale 2012. aasta novembris saadetud põhjendatud arva -
musega, otsustas komisjon selle juhtumi Euroopa Kohtule esitada. 2015. aasta oktoobri seisuga oli see kohtu -
asi veel lahendamata.6. selgitus
39 Tähelepanekud 	
58 http://ec.europa.eu/
europe2020/pdf/csr2014/
overview_
recommendations_2014_by_
member_state_en.pdf .
59 Näiteks reguleeritud 
kutsealad, eriti apteegid ja 
optikud, edendades teenuste 
valdkonna konkurentsi, 
vähendades jaemüügisektorit 
mõjutavat regulatiivset 
koormust seadusega „Loi 
relative à l’artisanat, au 
commerce et aux très petites 
entreprises”, mis on suunatud 
jaemüügiettevõtete 
asutamismenetluse 
lihtsustamisele; ning 
konkurentsiametile suuremate 
volituste andmist käsitleva 
majandustegevuse 
seaduseelnõu koostamine.Riigipõhiste	soovitustega	saavutatud	edenemine	oli	piiratud
108	
Lisaks rikkumismenetlustele üritab komisjon liikmesriike mõjutada teenuste 
direktiiviga seotud soovituste lisamisega Euroopa poolaasta raames väljastatava -
tesse riigipõhistesse soovitustesse. Nimetatud soovitused kiidab heaks nõukogu. 
Komisjon on arvamusel, et riigipõhistel soovitustel on suurem poliitiline mõju 
kui rikkumismenetlustel, kuna nende osas lepivad kokku ja neid võtavad vastu 
liikmesriikide valitsused.
109	
2014. aasta juunis sisaldasid 14 riigipõhist soovitust teenustesektori konkurentsi -
ga seotud küsimusi58. Näiteks soovitas komisjon Prantsusmaa valitsusel „kõrval -
dada reguleeritud kutsealadele ja nende praktiseerimisele juurdepääsu põhjen -
damatud piirangud ning vähendada kutsealale sisenemise kulusid ja edendada 
konkurentsi reguleeritud teenuste pakkumisel.” 2015. aastal täheldati, et nimeta -
tud valdkonnas oli toimunud mõningane edasiminek59. Teatud liikmesriikides ei 
ole aga edenemist toimunud või on edenemine olnud vähene või ei ole riigipõhi -
seid soovitusi käsitletudki (vt 7. selgitus ).
110	
Kuigi komisjoni arvates on riigipõhistel soovitustel suurem poliitiline mõju kui 
rikkumismenetlustel, ei tegutse mitte kõik liikmesriigid soovituste elluviimisel 
nõuetekohaselt. Puuduvad tõendid sellest, et riigipõhised soovitused on takistus -
te kõrvaldamisel mõjusamad kui rikkumismenetlused.
40 Tähelepanekud 	
2015.	aastal	kontrollitud	2014.	aastal	esitatud	riigipõhiste	soovituste	puhul	on	
edasiminek	vähene	või	puudub
Ungarile esitatud 5. riigipõhises soovituses soovitati „stabiliseerida õigusraamistik ja tugevdada turukonku -
rentsi, muu hulgas kõrvaldades tõkked teenuste valdkonnas”.
2015. aastal leiti, et Ungari on 5. riigipõhise soovituse ja nõukogu soovituse käsitlemisel teinud vähe edusam -
me. Tegelikkuses ei toimunud reguleeriva raamistiku stabiliseerimisel ja turukonkurentsi tugevdamisel mingit 
edasiminekut, eriti teenuste valdkonnas.
Austriale esitatud 4. riigipõhises soovituses soovitati „kõrvaldada teenusepakkujatele kehtestatud liigsed 
tõkked, sealhulgas need, mis on seotud õigusliku vormi ja osaluse omamisega seotud nõuetega ning inter -
distsiplinaarsete teenindusettevõtete asutamisega”.
Austrias ei ole aruandlusperioodil reformide alal edenemist toimunud, sh õigusliku vormi ja osaluse omami -
sega seotud nõuete ning interdistsiplinaarsete teenindusettevõtete asutamise valdkonnas. Olemasolevaid 
piiranguid ei ole seni laiemalt läbi vaadatud.
Hispaaniale esitatud 6. riigipõhises soovituses soovitatakse „võtta 2014. aasta lõpuks vastu kutseteenuste ja 
kutseühingute ulatuslik reform, määrates kindlaks ametid, mille puhul nõutakse registreerimist erialaorgani -
satsioonis, ning kutseorganisatsioonide läbipaistvuse ja aruandekohustuse kriteeriumid, avades põhjendama -
tult kaitstud tegevusalad ja tagades turu ühtsuse seoses kutseteenustele juurdepääsu ja nende pakkumisega 
Hispaanias. Vähendada veelgi äritegevuse alustamiseks vajaminevat aega, kulusid ja menetluste arvu. Käsitle -
da põhjendamatuid piiranguid, mis on seatud suurte jaemüügiettevõtete rajamisele, vaadates selleks eelkõige 
läbi kehtivad piirkondlikud planeerimismäärused.”
Kutseteenuste ja kutseühingute reformi vastuvõtmise alal ei ole edusamme tehtud.
Mõningast edu saavutati äritegevuse alustamiseks vajamineva aja, kulude ja menetluste arvu täiendaval 
vähendamisel.7. selgitus
41
 Järeldused 	ja	soovitused
111	
Komisjoni ülesandeks on Euroopa ühtse turu koordineerimine ning teenuste 
valdkonna kaubanduses põhjendamatute takistuste kõrvaldamise nimel tegutse -
mine. Mõni aasta pärast teenuste direktiivi rakendamise tähtaega ei ole direktiivi -
ga hõlmatava teenuste siseturu takistusi ikka kõrvaldatud. Komisjon on takistuste 
kindlaksmääramiseks loonud mehhanisme, asutanud tugistruktuure liikmesriiki -
de abistamiseks takistuste vähendamisel ja töötanud välja alternatiivseid konflik -
tide lahendamise meetmeid. Komisjon ei soovi aga kasutada õiguslikke menetlu -
si, osaliselt kohtumenetluse pikkuse tõttu, kuid ka seepärast, et ei ole veendunud 
õigusaktide tõhususes. Üldiselt on komisjon direktiivi rakendamise tagamisel 
olnud vaid osaliselt mõjus.
Direktiivi	ülevõtmine	ja	rakendamise	järelevalve
112	
Enamik liikmesriikidest ei võtnud direktiivi siseriiklikesse õigusaktidesse üle 
õigeaegselt. Komisjon jälgis liikmesriikide edusamme ja andis nende kohta kon -
kurentsivõime nõukogule aru. Liikmesriigid tunnustasid komisjoni, kes oli palju 
ära teinud, aitamaks neil direktiivi siseriiklikesse õigusaktidesse ülevõtmise ajal 
ja pärast seda direktiivi rakendada, korraldades vastastikuste hindamiste raames 
rühmaarutelusid ning andes suuniseid regulaarselt korraldatavatel temaatiliste 
eksperdirühmade kohtumistel. Direktiivi ülevõtmise suunised väljastati rakenda -
mise käsiraamatus, mida peeti küll kasulikuks, kuid kuna seda ei avaldatud õigel 
ajal kolmeaastase perioodi alguses, siis põhjustas see viivitusi direktiivi täielikus 
ülevõtmises (vt punktid 16–20).
1. soovitus
Komisjon peaks koostama direktiivi ülevõtmise suunised ja väljastama need esi -
mesel võimalusel pärast vastuvõtmist.
113	
Vastastikune hindamismenetlus ja sellele järgnenud toimekontrollid näitasid, et 
oluliselt palju takistusi oli kõrvaldamata. Liikmesriikide arvates oleks komisjon 
võinud teha rohkem, et kõrvaldada selle menetluse jooksul leitud potentsiaalselt 
põhjendamatud takistused. Lisaks ei uurinud komisjon piisavalt teatud liikmes -
riikide esitatud proportsionaalsuse argumenti. Komisjon ei kasutanud tulemusi 
direktiivi süstemaatilise jõustamise toetamiseks majanduslikult kõige olulisemate 
küsimuste käsitlemise abil (vt punktid 21–36).
42 Järeldused 	ja	soovitused 	
2. soovitus
Vastastikustest hindamistest ja toimekontrollidest saadud tulemuste suhtes 
tuleks nõuetele mittevastavuste kõrvaldamiseks järelmeetmeid võtta; komisjon 
ja liikmesriigid peaksid hindama ja käsitlema majanduslikult kõige olulisemaid 
küsimusi.
114	
Direktiivi täielikust rakendamisest saadav potentsiaalne majanduslik kasu ei ole 
veel selge, kuid takistuste vähendamise mõju näitamisel viidatakse sageli hinnan -
gulisele SKP kasvule. Direktiivi mõju aluste valdkondade kohta nõuetekohaselt 
üksikasjalike andmete puudumise tõttu ei ole seda mõju veel usaldusväärselt 
kvantifitseeritud. Komisjon on alles hiljuti palunud liikmesriikidel esitada kõik va -
jalikud üksikasjalikud rahvamajanduse arvepidamise jaotused (vt punktid 37–42).
3. soovitus
Komisjon peaks püüdma tagada, et uute õigusaktide mõju hindamiseks vajalikud 
andmed avaldataks õigusloomemenetluse alguses.
Rakendamine
115	
Ühtsed kontaktpunktid on direktiivis olulisel kohal. Kontaktpunktide loomisel 
esines viivitusi ja nende kvaliteet on liikmesriigiti väga erinev, kuna mõni liikmes -
riik ei ole üles näidanud soovi oma ühtne kontaktpunkt ettevõtjate vajadustega 
paremasse kooskõlla viia. Komisjon koostas harta, milles palutakse liikmesriikidel 
selle saavutamiseks oluline jõupingutus teha, kuid see ei ole veel rahuldavaid 
tulemusi andnud (vt punktid 46–52).
116	
Ettevõtete seas ei ole ühtsete kontaktpunktide alane teadlikkus suur ja mitte kõik 
ühtsed kontaktpunktid ei ole piisavalt nähtavad (vt punktid 53–55).
4. soovitus
Liikmesriigid peaksid ühtsete kontaktpunktide hartat täitma näiteks paljudes 
keeltes teabe kättesaadavaks tegemise ja kõikide piiriüleseks teenuste osutami -
seks vajalike haldusalaste etappide täitmisega.
43 Järeldused 	ja	soovitused 	
117	
IMI kaudu on võimalik teha direktiivialast kasulikku halduskoostööd, ent seda ka -
sutatakse palju vähem kui näiteks kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivi 
raames. IMI on ka kasulik sidevahend kohustuslike teavituste puhul, aga see on 
alakasutatud, kuna liikmesriigid ei ole rahul teavituste käsitlemisega komisjoni 
poolt ja teiste liikmesriikide saadetud teavituste puhul arusaadavuse puudumise -
ga (vt punktid 56–64).
5. soovitus
Seadusandja peaks kehtestama kavandatud nõuetele ooteaja ning tagama 
nõuete avaldamise avalikkusele kättesaadaval veebisaidil, et võimaldada paremat 
juurdepääsu ja õigeaegset kontrolli.
118	
On tõendeid selle kohta, et paljudel tarbijatel on jätkuvalt probleeme teenuste 
ühtsele turule sisenemisega, isegi kui nad ei esita selle kohta ametlikke kaebusi. 
Komisjon võiks aga teha ettepaneku suurendada tarbijakaitsealase koostöö mää -
ruse ulatust nii, et see hõlmaks teenuste direktiivi artiklit 20 (vt punktid 65–77).
6. soovitus
Komisjon peaks parandama tarbijakaitsealase koostöö määruse lisa nii, et see 
hõlmaks teenuste direktiivi artiklit 20.
Jõustamine
119	
Kuigi EU Pilot on kasulik liikmesriikide ja komisjoni vahelise koostöö vahend, 
kulub juhtumite algatamiseks sageli liiga kaua aega ning nende lahendeid ei 
avalikustata. Isegi kui selliste menetlustega pakutakse mõnele konkreetsele prob -
leemile lahendust, ei ole neist kasu teistele huvitatud isikutele ning need ei aita 
kaasa ka selles valdkonnas ELi õiguspraktika loomisele (vt punktid 86–93).
44 Järeldused 	ja	soovitused 	
7. soovitus
Komisjon ei tohiks pärast probleemi tuvastamist EU Piloti juhtumi algatamisega 
viivitada. EU Piloti kaudu lahendatud probleemide alast teavet tuleks jagada (va -
jaduse korral anonüümselt), aidates seeläbi kaasa parima tava levitamisele.
120	
Hoolimata täisleppimatuse poliitikast, algatati siseriiklike õigusaktide direktiivile 
mittevastavuse puhul ainult üheksa rikkumisjuhtumit. Juhtumite lahendamisele 
on kulunud liiga kaua aega (keskmiselt kaks aastat) ja ainult üks teenuste direktii -
viga seotud juhtum on jõudnud Euroopa Kohtusse. Komisjonil puudub süstemaa -
tiline strateegia ühtse teenuste turu tugevdamiseks, eriti direktiiviga hõlmatud 
valdkondades. Praeguse jõustamistegevuse puhul ei kasutata alati riskipõhist 
lähenemisviisi, et keskenduda majanduslikult kõige olulisematele valdkondadele 
(vt punktid 94–107).
8. soovitus
Komisjon peaks vähendama rikkumismenetluste pikkust nii palju kui võimalik. 
Komisjon peaks rikkumismenetluste algatamisel kasutama lähenemisviisi, mis 
põhineb asjaomase probleemiga seotud riskidel ja majanduslikul olulisusel. Kuna 
komisjon on arvamusel, et olulisi rakendamisega seotud probleeme suudab 
lahendada ainult Euroopa Kohus, peaks ta juhtumid vastavatesse instantsidesse 
saatma.
IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Milan Martin CVIKL, võttis käesoleva 
aruande vastu 3. veebruari 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

45 Komisjoni 		
vastus
Kokkuvõte
IV
Komisjon sätestas oma prioriteedid 2012. aasta teatises teenuste direktiivi rakendamise kohta1. Teatises selgitab 
komisjon, et keskendub direktiivi jõustamisele, kuid et see ei ole tema ainus tegevusvaldkond. Ühtlasi on komisjon 
määranud kindlaks prioriteetsed valdkonnad ja kehtestanud meetmed eelseisvateks aastateks, sealhulgas jaekau -
banduse tegevuskava, kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivi reform ning õigusliku vormi ja äriühingus osa -
luse omamise vastastikune hindamine. Euroopa Ülemkogu kiitis need meetmed heaks oma 23. oktoobri 2013. aasta 
järeldustes. Nagu Euroopa Ülemkogu rõhutas, on liikmesriikidel teenuste direktiivi rakendamisel täita keskne roll.
Komisjon algatas 2015. aasta esimesel poolel mitu rikkumismenetlust, mille puhul oli vaja hinnata liikmesriigi 
meetme proportsionaalsust. Näiteks avas komisjon kaheksa rikkumisjuhtumit seoses õigusliku vormi ja äriühingus 
osaluse omamise või hindadega (mis on teenuste direktiivi artiklis 15 sätestatud tingimuslikud kohustused). Mitu 
juhtumit on algatatud ka kvantitatiivsete või territoriaalsete piirangute alusel (teenuste direktiivi artikkel 15) ja 
artikli 20 lõike 2 alusel (mittediskrimineerimine teenustele juurdepääsul). 2015. aasta teisel poolel algatati seoses 
teenuste direktiivi (ühtseid kontaktpunkte käsitleva) artikli 8 nõuetele mittevastavusega kümme EU Piloti juhtumit, 
mille proportsionaalsust tuleb samuti hinnata.
V
Komisjon kasutab vajaduse korral õiguslikke menetlusi. Komisjon on määranud kindlaks oma prioriteetsed vald -
konnad ja nendes valdkondades meetmeid võtnud.
Osa direktiivist tugineb proportsionaalsuse hindamisele, mille liikmesriigid peavad tegema iga juhtumi puhul eraldi, 
ning komisjonil tuleb seda arvesse võtta (nt artikkel 15 ja artikkel 39, millega liikmesriikidelt nõutakse teatavate 
nõuete hindamist). Seepärast ei tehta tegevuse kohta otsuseid mitte kindlustunde ulatuse, vaid õigusliku aluse põh -
jal. Kohtumenetluse pikkus ei ole kunagi takistanud rikkumismenetluste algatamist. Direktiivis sisalduvate tingimus -
teta kohustuste puhul on komisjon tegutsenud kiiresti ja omaalgatuslike uurimiste arv on väga stabiilne. EU Piloti 
juhtumeid on aastas keskmiselt 80 ning üle 30 puhul neist avab komisjon toimiku omal algatusel.
1 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm .
Komisjoni 	vastus	 46
VI
Seoses teenuste direktiivi majandusliku mõjuga lähtuti 2012. aasta uuringus ( http://ec.europa.eu/economy_finance/
publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) teenuste sektoris esinevate takistuste hindamisest kahel 
ajahetkel: enne direktiivi kehtestamist ja pärast seda (2011. aasta lõpus). Komisjon on seda uuringut ka ajakohas -
tanud, et võtta arvesse aastatel 2012–2014 liikmesriikides tehtud reforme (kättesaadav aadressil http://ec.europa.
eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/renditions/native ). Peale selle on hiljuti koostatud 
üksikasjalikumad hinnangud prioriteetsetes valdkondades – äriteenused ja jaekaubandus – allesjäänud takistuste 
ning nende kõrvaldamise majandusliku mõju kohta. Need avaldati ühtse turu strateegiale lisatud komisjoni tali -
tuste töödokumendis ( http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/
native , vt jaotised 2.3 ja 2.4).
VII	Esimene 	taane
Komisjon avas pärast 2013. aastal toimunud vastastikust hindamist üle 30 toimiku (juhtumid, mille puhul kehtib 
täisleppimatuse poliitika). Pärast õiguslikku vormi, äriühingus osaluse omamist ja hindu käsitlevat vastastikust hin -
damist 2014. aastal avas komisjon 15 EU Piloti toimikut. Nimetatud 15 juhtumist viie puhul on asjaomastele liikmes -
riikidele saadetud märgukiri; kokku algatatakse EU Piloti raames ligikaudu 80 juhtumit aastas. See on üks suurim arv 
toimikuid, mis komisjonis on mõne teisese õigusakti kohta avatud. See nõudis liikmesriikidelt ja komisjonilt suuri 
jõupingutusi, sest direktiivi ülevõtmiseks tuli vastu võtta 1584 riiklikku õigusakti, mis on suurim arv ülevõtmismeet -
meid, mida ELi mõne teisese õigusakti puhul on kunagi vaja läinud.
VII	Teine	taane
EU Pilot on süsteem, mille kaudu komisjon ja liikmesriigid arutavad varajases etapis ELi õiguse võimalikke rikkumisi. 
Kõnealused arutelud on konfidentsiaalsed ja komisjon ei avalikusta, kas teatava liikmesriigi suhtes on/oli kindlas 
küsimuses käimas EU Piloti menetlus. Komisjon vahetab liikmesriikidega häid kogemusi liidu õiguse kohaldamise 
(sealhulgas EU Piloti toimimise) kohta sihtotstarbelistes foorumites. Komisjon avaldab koondteavet EU Piloti kohta 
ELi õiguse kohaldamise järelevalve iga-aastases aruandes (COM(2015) 329). Kui komisjon avaldaks mõne EU Piloti 
juhtumi kohta konkreetset teavet, peaks ta järgima liikmesriikide ees konfidentsiaalsuskohustusi, mida tuleks kaa -
luda iga juhtumi puhul eraldi. Euroopa Liidu Kohus on juba heaks kiitnud komisjoni tava käsitleda käimasolevaid 
EU Piloti uurimisi konfidentsiaalselt (Petrie kohtuotsus (kohtuasi T-191/99), Spirlea kohtuotsus (kohtuasi T-306/12), 
kohtuotsus ClientEarth vs. komisjon (kohtuasjad T-424/14 ja T-425/14)). Need kohtuotsused olid seotud väliste kol -
mandate isikute taotlustega dokumentidega tutvumiseks. Eespool kirjeldatut arvesse võttes leiab komisjon, et tema 
praegused teabe levitamise põhimõtted tagavad sobiva tasakaalu vajaduse vahel edendada ELi õiguse kohaldamist 
käsitlevat parimat tava ning täita konfidentsiaalsuskohustust liikmesriikide ees. Komisjon on võtnud kohustuse levi -
tada EU Piloti kohta koondteavet.
VII	Kolmas	taane
Komisjon leiab, et rikkumismenetluste eesmärk on teha lõpp ELi õiguse rikkumisele ja tagada nõuetele vastavus 
võimalikult varajases etapis. Komisjon on võtnud kohustuse piirata selle eesmärgi saavutamiseks kuluvat aega nii 
palju kui võimalik. Tõhusaim moodus kõnealuse eesmärgi saavutamiseks ei ole aga alati seotud rikkumismenetluse 
kiirusega, sest mõnikord võib rikkumismenetluse alustamine ilma ebakindlaid olukordi arvesse võtmata avaldada 
soovitule vastupidist mõju.
Komisjoni 	vastus	 47
VII	Neljas	taane
Asjaolu, et juhtumeid ei ole edastatud Euroopa Kohtule, ei tähenda tingimata, et komisjon rikkumisi aktiivselt ei 
käsitlenud, vaid seda, et nõuetele vastavus tagati enne juhtumi edastamist. Rikkumismenetluse eesmärk on tagada 
nõuetele vastavus võimalikult varajases etapis. Seoses sellega on EU Pilot tõhus vahend küsimuste lahendamiseks 
enne ametliku rikkumismenetluse algatamist ja vajaduse korral juhtumi edastamist Euroopa Kohtule. Pärast EU Piloti 
kasutuselevõtmist on rikkumismenetluste ja seega Euroopa Kohtule edastatud juhtumite arv kokkuvõttes järsult 
vähenenud. Nagu vastuses osutatud, kehtib see väide rikkumismenetluste kohta üldiselt.
VIII	Esimene	taane
Komisjon abistab liikmesriike liidu õigusaktide rakendamisel, kasutades mitmesuguseid nõuetele vastavust eden -
davaid vahendeid (oluliste seadusandlike algatuste rakenduskavad, võrgustikud, eksperdikomiteede kohtumised 
ja suunised). 2015. aasta mais vastu võetud parema õigusloome paketiga kinnitas komisjon, et toetab liikmesriikide 
jõupingutusi õigusaktide rakendamisel (parema õigusloome suunised, lk 33–35). Seoses sellega on kõikide olu -
liste direktiivide ettepanekutele lisatud rakenduskavad, milles on kirjeldatud rakendamisel esinevaid probleeme ja 
komisjoni võetud asjakohaseid toetusmeetmeid.
Teenuste direktiivi rakendamise käsiraamat tehti kättesaadavaks seitse kuud pärast teenuste direktiivi vastuvõtmist 
ja 29 kuud enne direktiivi ülevõtmise tähtaega. Enne käsiraamatu avaldamist toimusid liikmesriikidega laiaulatus -
likud konsultatsioonid ja arutelud ning seega oli selle sisu liikmesriikidele eelnevalt hästi teada. Käsiraamatu aval -
damine ilma nõuetekohaseid konsultatsioone pidamata oleks kujutanud endast suuremat probleemi kui viivitused 
käsiraamatu avaldamisel.
VIII	Teine	taane
Parema õigusloome uue tegevuskava kohaselt tugevdab komisjon oma lähenemisviisi mõjuhinnangutele ja hin -
damisele, et tõhustada kõikide seadusandlike ettepanekute aluseks olevat tõendusbaasi, avaldamata sealjuures 
kahjulikku mõju poliitilistele otsustele. Komisjon avas oma poliitikakujundamise protsessi avalikkuse täiendavale 
järelevalvele ja osalemisele, luues veebiportaali, kus saab jälgida algatusi ja uusi avalikke konsultatsioone ajal, mil 
komisjon hindab kehtivaid poliitikameetmeid või võimalikke uusi ettepanekuid.
VIII	Neljas	taane
Kaupade ja teenuste ühtse turu strateegias, mille komisjon avaldas 28. oktoobril 2015, kuulutati välja mitu teenuste 
direktiivi täitmise parandamisele suunatud meedet, sealhulgas teavitamismenetluse reform. Komisjon kaalub mitut 
seadusandlikku võimalust, muu hulgas selliseid elemente nagu ooteaeg ja teavitustele juurdepääsu võimaldamine 
sidusrühmadele, et tagada suurem läbipaistvus. Ühtse turu strateegias on osutatud asjaolule, et veel ei ole võimalik 
esitada teavet avalikkusele kättesaadaval veebisaidil. Vastavasisuline ettepanek on kavandatud 2016. aastaks.
VIII	Viies	taane
Ühtse turu strateegias on välja kuulutatud kõnealune tarbijakaitsealaste õigusaktide läbivaatamine, aga ka selliste  
õigusaktide läbivaatamine, mis pakuvad teenuste direktiivi artiklist 20 kaugemale ulatuvat konkreetsemat 
raamistikku.
Komisjoni 	vastus	 48
Sissejuhatus
11
Komisjon märgib, et siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat moodustati endiste siseturu ja teenuste 
peadirektoraadi ning ettevõtluse ja tööstuse peadirektoraadi liitmise teel.
Tähelepanekud
14
Komisjon määras kindlaks valdkonnad, kus direktiivi ei olnud rakendatud, ja võttis asjakohaseid meetmeid, näiteks 
täisleppimatuse poliitika ning õigusliku vormi, äriühingus osaluse omamise ja hindadega seotud juhtumite puhul. 
Liikmesriigid vastutavad piirangute ja takistuste kindlakstegemise eest oma territooriumil.
Komisjon on leidnud, et kasulik on süstemaatiliselt kohaldada EU Pilotit kui tõhusat moodust vältida pikaajalisi 
õiguslikke menetlusi ja tagada kiiresti nõuetele vastavus liikmesriikides.
Direktiivi teatavate oluliste sätetega nõutakse, et liikmesriigid hindaksid proportsionaalsust iga juhtumi puhul 
eraldi, ning komisjon peab seda elementi arvesse võtma ja kandma hoolt selle eest, et ta ei läheks kaugemale tee -
nuste direktiivi kohaldamisalast.
15
Seoses teenuste direktiivi majandusliku mõjuga lähtuti 2012. aasta uuringus ( http://ec.europa.eu/economy_finance/
publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) teenuste sektoris esinevate takistuste hindamisest kahel 
ajahetkel: enne direktiivi kehtestamist ja pärast seda (2011. aasta lõpus).
Komisjon on seda uuringut ajakohastanud, et võtta arvesse aastatel 2012–2014 liikmesriikides tehtud reforme 
(kättesaadav aadressil http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/renditions/
native ). Peale selle on hiljuti koostatud üksikasjalikumaid hinnanguid prioriteetsetes valdkondades – äriteenused 
ja jaekaubandus – allesjäänud takistuste ja nende kõrvaldamise majandusliku mõju kohta. Need avaldati ühtse 
turu strateegiale lisatud komisjoni talituste töödokumendis ( http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/  
attachments/1/translations/en/renditions/native , vt jaotised 2.3 ja 2.4).
17
Käsiraamat tehti kättesaadavaks seitse kuud pärast teenuste direktiivi vastuvõtmist ja 29 kuud enne direktiivi üle -
võtmise tähtaega. Enne käsiraamatu avaldamist toimusid liikmesriikidega laiaulatuslikud konsultatsioonid ja arute -
lud ning seega oli selle sisu liikmesriikidele eelnevalt hästi teada. Käsiraamatu avaldamine ilma nõuetekohaseid kon -
sultatsioone pidamata oleks kujutanud endast suuremat probleemi kui väikesed viivitused käsiraamatu avaldamisel.
Komisjoni 	vastus	 49
28
Komisjon on seisukohal, et teenuste direktiivi ambitsioonika rakendamise parandamiseks tuleks rohkem teha. 
2015. aastal viisid komisjoni talitused läbi 2012. aasta hindamise järelkontrolli, uurides aastatel 2012–2014 tehtud 
edusamme. Kontrolli käigus leiti, et kõnealusel ajavahemikul võetud meetmed suurendavad ELi SKPd täiendavalt 
vaid 0,1% võrra (2012. aasta uuringus kindlakstehtud potentsiaalsest 1,8%-st SKPst).
Komisjon leiab, et õigusliku vormiga seotud piirangute edasiseks vähendamiseks tuleks võtta lisameetmeid, nagu 
ilmneb näiteks Euroopa poolaasta raames koostatud riigipõhistest soovitustest ja komisjoni hiljutistest meetmetest, 
mis on olnud suunatud selliste piirangute kõrvaldamisele mitmes liikmesriigis.
29
Komisjon sätestas oma prioriteedid 2012. aasta teatises teenuste direktiivi rakendamise kohta2. Teatises selgitab 
komisjon, et keskendub jõustamisele, kuid et see ei ole tema ainus tegevusvaldkond. Ühtlasi on komisjon määranud 
kindlaks prioriteetsed valdkonnad ja kehtestanud meetmed eelseisvateks aastateks, sealhulgas jaekaubanduse 
tegevuskava, kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivi reform ning õigusliku vormi ja äriühingus osaluse oma -
mise vastastikune hindamine. Euroopa Ülemkogu kiitis need meetmed heaks oma 23. oktoobri 2013. aasta järeldus -
tes. Nagu Euroopa Ülemkogu rõhutas, on liikmesriikidel teenuste direktiivi rakendamisel täita keskne roll.
2012. aasta suvel võttis komisjon liikmesriikidega ühendust, et küsida, kuidas nad kavatsevad kõrvaldada ilmsed 
rikkumised (juhtumid, mille puhul kehtib täisleppimatuse poliitika).
36
Toimekontrollide eesmärk ei olnud kindlaks teha teenuste direktiiviga kokkusobimatuid takistusi. Pärast toimekont -
rolle muudeti 2013. aastal kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivi (vt algne ettepanek KOM(2011) 883 (lõp -
lik), punkt 4.11, ja komisjoni 2011. aasta teatis KOM(2011) 20, punkt 4.2) ning 2015. aastal lepitakse kokku muudetud 
pakettreiside direktiivis (vt komisjoni algne ettepanek COM(2013) 512, punkt 1.4).
37
Üksikasjalik hinnang reformide kohta, mida liikmesriigid olid rakendanud alates teenuste direktiivi kehtestamisest 
kuni 2011. aasta lõpuni, ja nende võimaliku majandusliku mõju kohta avaldati 2012. aastal.
Uuringus ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) on 
üksikasjalikult selgitatud nii hinnangu koostamiseks kasutatud majandusandmeid kui ka nende allikaid (vt lk 19 ja 
20 ning 67 ja 68). Ühe või mitme liikmesriigi kohta võivad teatavad andmed puududa või olla kättesaamatud. See on 
aga mis tahes majandusuuringu või ökonomeetrilise analüüsi puhul väga levinud probleem.
38
Vt komisjoni vastus punktile 15.
2 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm .
Komisjoni 	vastus	 50
39
Vt ka komisjoni vastused punktidele 37 ja 38.
40
Vt komisjoni vastused punktidele 37–39.
Ühine	vastus	punktidele 41	ja	42
Komisjon on käivitanud algatuse, millega püütakse tagada Eurostati avaldatud rahvamajanduse arvepidamise 
andmete terviklikum ja õigeaegsem esitamine. Teenuste sektori kohta on aga olemas veel mitut muud liiki statistilisi 
andmeid (sealhulgas näiteks Eurostati ettevõtluse struktuurstatistika), mis võimaldavad teenuste turge põhjalikult 
analüüsida.
43
Teabeteenuste või koostöömehhanismide puhul nähti teenuste direktiiviga ette ainult ühtsed kontaktpunktid. Seo -
ses siseturu infosüsteemi kasutamisega on süsteemis teenuste valdkonnas registreeritud üle 6000 pädeva asutuse. 
Ametiasutustevaheline teabevahetus on endiselt suhteliselt madalal tasemel, sest liikmesriigid alahindavad süs -
teemi potentsiaali (ja tulenevalt sellest, et eeskätt kohalikul tasandil ei olda teadlikud teenuste direktiivil põhineva -
test õiguslikest kohustustest).
Euroopa tarbijakeskuste võrgustikku ei loodud teenuste direktiiviga seotud eesmärgil. See vastutab mitmesuguse 
tegevuse eest. Üks võrgustiku põhiroll on edendada tarbijate õigusi piiriüleses kontekstis. Euroopa tarbijakeskused 
osalevad oma ressursside piires ka teenuste direktiivi kohaste tarbijaõiguste edendamises.
46
Ühtsete kontaktpunktide loomise ja nende nõuetekohase toimimise tagamise eest vastutavad liikmesriigid. Komis -
jon on neid kogu selle protsessi vältel toetanud. Seda tehti kahe eksperdirühma kaudu.
– EUGO – sellega loodi platvorm parima tava vahetamiseks ja võrdlusuuringute korraldamiseks, et anda liikmesrii -
kidele tagasisidet nende tulemuste ning vajalike täiustuste kohta (see toimub iga-aastaselt võrdlusuuringute või 
kasutajatestide kaudu).
– E-toimingute eksperdirühm – rühm loodi eesmärgiga arutada elektrooniliste toimingute ja komisjoni pakutud  
erivahendite koostalitlusvõimega seotud küsimusi, et hõlbustada teenuste direktiivi artiklist 8 tulenevate 
kohustuste täitmist. Seda tehnilist allrühma enam ei eksisteeri. E-toimingutega seotud küsimusi käsitletakse 
nüüd määruse (EL) nr 910/2014 alusel, mis käsitleb e-identimise ja e-tehingute jaoks vajalikke usaldusteenuseid 
siseturul (e-identimise ja e-tehingute jaoks vajalike usaldusteenuste määrus).
47
Ühtse turu tulemustabel võimaldab esitada aastapõhist teavet ühtsete kontaktpunktide tulemuste kohta. Seda 
on tehtud kontrollikoja viidatud välisuuringute põhjal, aga ka kasutajatestide põhjal, mida komisjon on koos liik -
mesriikidega läbi viinud. Koostöös liikmesriikidega tehti kasutajakontrollid 2011., 2013. ja 2015. aastal. 2013. aastal 
kaasas komisjon kontrollidesse ka ettevõtjad (Euroopa ettevõtlusvõrgustiku, Euroopa Kaubandus- ja Tööstuskodade 
Liidu ning BusinessEurope’i kaudu). 2015. aastal seda ei jätkatud, sest ettevõtjate kontrollimise tegi uuringu osana 
välistöövõtja.
Komisjoni 	vastus	 51
51
Komisjon jätkab liikmesriikide toetamist, esitades parimal taval põhinevaid suuniseid ja soovitusi.
52
Hiljutise ühtseid kontaktpunkte käsitlenud uuringu põhjal otsustas komisjon avada kümne liikmesriigi suhtes 
kümme EU Piloti uurimist. Uurimised on praegu (2015. aasta detsembri seisuga) pooleli.
54
EUGO võrgustik loodi selleks, et koordineerida ühtseid kontaktpunkte reguleerivate ametiasutuste tegevust, mis 
aitab suurendada ettevõtjate ja ettevõtete teadlikkust sellest, kuidas saada üksikasjalikku teavet äritegevuse kohta 
välismaal ja kuidas täita haldusformaalsusi seoses ettevõtte asutamise või teenuste piiriülese osutamisega.
55
Komisjon on töötanud selle nimel, et suurendada ühtsete kontaktpunktide kasutamist, näiteks nende parema tähis -
tamise kaudu veebisaidi „Teie Euroopa” ettevõtetele suunatud jaos. Komisjon on teinud COSME programmi raames 
ettepaneku rahastada ühtsete kontaktpunktide piiriüleseid teadlikkuse suurendamise projekte, keskendudes eel -
kõige internetis toimuvale tegevusele.
60
Siseturu infosüsteemi kaudu saadetud teavituste ning eeskätt teenuste direktiivi alusel nõutava riiklike eeskirjade 
proportsionaalsuse hindamise selgus ja kvaliteet sõltuvad teavitavast liikmesriigist. Teavituste hindamise hõlbusta -
miseks tagab komisjon kõikidele liikmesriikidele teavituste ingliskeelsed tõlked ja teeb need siseturu infosüsteemis 
kättesaadavaks.
Tuleb tähele panna, et kuna teenuste direktiivist ei tulene kohustust teavitada meetmete eelnõudest, on enamik 
teatatud meetmeid juba vastu võetud. Selles kontekstis on rikkumismenetlus ainus tõhus vahend, mille abil komis -
jon saab kõnealuste meetmetega tegelda, kuigi komisjoni tegevus oleks mõjusam eelnõu etapis. Komisjon kuulutas 
ühtse turu strateegia raames välja seadusandliku algatuse nende küsimuste lahendamiseks.
61
Komisjon on teadlik mitmest nõudest, millest liikmesriigid oleksid pidanud teavitama, kuid ei teinud seda. Erinevalt 
läbipaistvusdirektiivi (varem 98/34/EÜ, nüüd (EL) 2015/1535) alusel loodud ja Euroopa Kohtu kohtupraktikaga (otsus 
kohtuasjas C-194/94: CIA Security) täiendatud süsteemist, mille puhul teavituse puudumise korral ei ole liikmesriigi 
meetmed kohaldatavad, teenuste direktiivi alusel selliseid sanktsioone ei eksisteeri. Komisjon kaalub oma ühtse 
turu strateegia kohase seadusandliku algatuse raames sellise sätte lisamist, mille kohaselt teavitamata jätmine muu -
dab nõude kehtetuks – see peaks õhutama liikmesriike teavitusi esitama.
Komisjoni 	vastus	 52
62
Ehkki nii teenuste direktiivi kui ka läbipaistvusdirektiiviga on kehtestatud kohustus teavitada uutest nõuetest, puu -
dub teenuste direktiivis kohustus teavitada meetmete eelnõudest ja see ei sisalda mingit ooteaega – see piirab olu -
liselt komisjoni sekkumisvõimalusi. Arvandmed näitavad, et valdava osa teavitatud meetmeid on liikmesriigid juba 
vastu võtnud. Peale selle ei ole teenuste direktiivi alusel esitatavad teavitused sidusrühmade ja laiemalt äriringkon -
dade jaoks läbipaistvad ning seega ei ole neil võimalik meetme eelnõule reageerida. Teenuste suhtes kehtiva tea -
vitamismenetluse parandamiseks kaalub komisjon mitut seadusandlikku võimalust, muu hulgas selliseid elemente 
nagu ooteaeg ja teavitustele juurdepääsu võimaldamine sidusrühmadele, et tagada suurem läbipaistvus. Teabe 
esitamist avalikkusele kättesaadaval veebisaidil võib käsitada ühe vahendina sellise läbipaistvuse saavutamiseks.
66
Teatavates Euroopa tarbijakeskustes on olemas teenuste direktiivi kontaktpunkt, kuid selliste kontaktpunktide tege -
vus on lahus Euroopa tarbijakeskuste tegevusest; viimaste puhul on tegemist Euroopa Komisjoni ja liikmesriikide 
kaasrahastatavate üksustega, mille eesmärk on aidata tarbijaid nende piiriüleste ostudega seotud küsimustes.
67
ELi tasandil on avaldatud brošüüre (sh „Buying services everywhere in the EU”3), milles tarbijatele nende õigusi 
selgelt tutvustatakse. Peamised teadlikkuse suurendamisele suunatud jõupingutused peavad aga toimuma riigis, et 
võtta arvesse eri liikmesriikide kodanike konkreetseid teabevajadusi.
Artikliga 20 seotud 222 kaebust, millest Euroopa tarbijakeskused on teatanud, moodustavad vaid ühe osa kõikidest 
tarbijate esitatud kaebustest, sest kõiki selliseid kaebusi ei esitata Euroopa tarbijakeskustele, vaid neid võib esitada 
ka liikmesriikide ametiasutustele, tarbijaühingutele või komisjonile (nt ligikaudu 1000 kaebust on esitatud otse vee -
bisaidi „Teie Euroopa Nõuanne” kaudu).
75
Komisjoni 2012. aasta suunised ei osutunud kauplejatele ja tarbijatele õiguskindluse tagamisel ning artikli 20 lõike 2 
sätete selgitamisel tõhusaks. Seepärast on vaja lisameetmeid, et kohaldada kõnealuseid põhimõtteid ning töötada 
välja konkreetsed eeskirjad turuosaliste kodakondsusel või elukohal põhineva diskrimineerimise vastu võitlemiseks. 
Ühtse turu strateegias teatas komisjon seadusandlike meetmete võtmisest, mille eesmärk on võidelda tarbijate 
elukohal või kodakondsusel põhineva erineva kohtlemise vastu seoses juurdepääsu, hindade või muude müügitingi -
mustega. Muu hulgas tehakse kindlaks ning keelatakse teatavad elukohal põhineva diskrimineerimise vormid, mis ei 
ole põhjendatud objektiivsete ja tõendatavate teguritega.
76
Kontrolle tehakse tarbijakaitsealase koostöö määruse (EÜ) nr 2004/2006 artikli 9 alusel; nimetatud määruse lisas on 
loetletud asjaomased materiaalõigusaktid. Kõnealune lisa ei sisalda praegu teenuste direktiivi ja seepärast ei saa 
kontrollida ettevõtjate vastavust tarbijate seisukohast olulistele sätetele selles direktiivis (nt artiklile 20). Ühtse turu 
strateegia kontekstis on eesmärk kanda artikkel 20 tarbijakaitsealase koostöö määruse lisasse. See tähendaks seda, 
et selle suhtes kohaldatakse kõiki määruse sätteid – mitte üksnes kontrolle käsitlevaid sätteid (artikkel 9), vaid ka 
üldsätteid, näiteks vastastikuse abi taotluste kohta (artiklid 6, 7 ja 8).
3 http://bookshop.europa.eu/et/buying-services-everywhere-in-the-eu-pbKM0414646/?CatalogCategoryID=X0gKABstUGQAAAEjwZAY4e5L .
Komisjoni 	vastus	 53
77
Välishinnangus soovitati tõepoolest laiendada kontrollide ulatust, kuna nende puhul on tegemist mõjusate jõusta -
misvahenditega. Seda on arvesse võetud tarbijakaitsealase koostöö määruse läbivaatamisel, sest üks kavandatav 
meede on suurendada sellise (määruse artikli 9 kohase) koordineeritud tegevuse, nagu kontrollide, tõhusust. Välis -
hinnangus eristati selgelt tarbijakaitsealase koostöö määruse praegust raamistikku ja seda, mis tuleb sellekohaste 
koostöömehhanismide tugevdamiseks saavutada ning määruse lisa kohaldamisala. Kuna hetkel ei sisalda tarbija -
kaitsealase koostöö määruse lisa ühtegi teenuste direktiivi sätet, ei ole esitatud konkreetseid soovitusi teenuste 
direktiiviga seotud kontrollide kohta.
Seoses lisa kohaldamisalaga ei soovitata välishinnangus kontrollikoja viidatud ja välishindamisaruandes kirjeldatud 
põhjustel võtta arvesse teenuste direktiivi tervikuna. Tarbijakaitsealase koostöö määruse läbivaatamise ettevalmis -
tamisel võeti aga arvesse välishindamisel antud hinnangut kõnealuse direktiivi olulise piiriülese mõõtme kohta ning 
komisjon kavatseb teha ettepaneku lisada üksnes artikkel 20 (nagu on selgitatud komisjoni vastuses punktile 76).
82
Teenuste direktiivi rakendamist käsitlevate küsimuste puhul on väga sageli tegemist reguleerimisega seotud struk -
tuursete probleemide, mitte haldusomavoliga. Seega on ühtse turu strateegiaga ette nähtud Solviti tugevdamine, 
et oleks võimalik tegelda struktuursemate probleemidega ja probleemidega, millel ei pruugi tingimata olla piiriülest 
mõõdet.
83
Komisjon abistab ja toetab Solviti toimimist järgmiselt:
a) korraldab regulaarseid koolitusi ja võrgustikuüritusi koostöös riiklike Solviti keskustega;
b) koostab Solviti juhtumite lahendamise käsiraamatu ja ajakohastab seda koostöös riiklike Solviti keskustega;
c) pakub Solviti keskustele taotluse korral abi juhtumite lahendamisel; keeruliste juhtumite puhul võib see hõlmata 
mitteametlikku õigusnõustamist;
d) haldab ja hooldab Solviti andmebaasi ja avalikku kasutajaliidest ning pakub erikoolitust ja -materjale, et hõlbustada 
selle kasutamist Solviti keskustes;
e) jälgib Solviti keskuste ning nende käsitletavate juhtumite kvaliteeti ja tulemusi;
f) tagab kooskõla kaebuste käsitlemise ja Solviti vahel;
g) teavitab Solviti keskusi nende taotluse korral järelmeetmetest, mida komisjon on võtnud lahendamata juhtumite 
puhul, kui kaebus on esitatud komisjonile.
89
EU Pilot on eeskätt vahend, mille abil saavutada nõuetele vastavus liikmesriikides ja vältida rikkumismenetluste 
algatamist. Selleks on vaja põhjalikku analüüsi ja pidevat dialoogi.
Komisjoni 	vastus	 54
90
16,6-kuuline ajavahemik algab esimese kaebuse registreerimisest. Seega on EU Piloti juhtumite menetlemise kesk -
mine kestus 11 kuud.
4. selgitus.	Näiteid	EU	Piloti	menetluse	viivitustest
Komisjon algatas EU Piloti menetluse 2012. aasta novembris ja saatis märgukirja (esimene samm rikkumismenetlu -
ses) 2013. aasta oktoobris. Seega kestis EU Piloti etapp vaid 11 kuud.
Kolmas juhtum avati 2012. aasta märtsis ja lõpetati 2013. aasta mais, et seda saaks edasi käsitleda rikkumismenetluse 
raames. Väikese viivituse EU Piloti menetluse lõpetamisel põhjustas asjaolu, et komisjon palus 2013. aasta veebruaris 
lisateavet.
93
EU Pilot on süsteem, mille kaudu komisjon ja liikmesriigid arutavad varajases etapis ELi õiguse võimalikke rikku -
misi. EU Pilot on komisjoni ja konkreetse asjaomase liikmesriigi vahelise mitteametliku, ent struktureeritud dialoogi 
pidamise etapp, mille eesmärk on leida kiiresti lahendusi ning vältida ametliku rikkumismenetluse kasutamist. Kui 
sellise kahepoolse dialoogiga saavutatakse rahuldav tulemus, siis EU Piloti juhtum lõpetatakse. Kui aga ELi õiguse 
võimalik rikkumine on kindlaks tehtud, aga lahendust ei ole võimalik selles varajases etapis leida, võib komisjon 
algatada rikkumismenetluse (saates liikmesriigile märgukirja). Kõnealune dialoog on konfidentsiaalne. Komisjon 
ei avalikusta, kas teatava liikmesriigi suhtes on/oli kindlas küsimuses käimas EU Piloti menetlus. Komisjon vahetab 
liikmesriikidega häid kogemusi liidu õiguse kohaldamise (sealhulgas EU Piloti toimimise) kohta sihtotstarbelistes 
foorumites. Komisjon avaldab teavet rikkumisjuhtumite kohta, st selliste juhtumite kohta, mille puhul komisjon on 
märgukirja saatmise teel algatanud ELi õiguse rikkumise tõttu ametliku menetluse. Pärast rikkumismenetluse alga -
tamist ja märgukirja saatmist avaldab komisjon juhtumi pealkirja ja numbri ( http://ec.europa.eu/atwork/applying-
eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=et ). Sama kehtib põhjendatud arvamuse 
esitamise etapi puhul, mil ühtlasi avaldatakse lühike pressiteade. Juhtumi Euroopa Kohtusse edastamise etapis 
avaldab komisjon üksikasjalikuma pressiteate. Komisjon avaldab koondteavet EU Piloti kohta ELi õiguse kohaldamise 
järelevalve iga-aastases aruandes (COM(2015) 329). Kui komisjon avaldaks mõne EU Piloti juhtumi kohta konkreetset 
teavet, oleks see vastuolus rikkumismenetluse-eelsete meetmete suhtes kehtivate konfidentsiaalsuskohustustega 
liikmesriikide ees (mis võiks kahjustada liikmesriikide ametiasutuste usaldust kõnealuste ja muude juhtumite puhul). 
Euroopa Liidu Kohus on kiitnud heaks komisjoni tava käsitleda käimasolevaid EU Piloti uurimisi konfidentsiaalselt 
(Petrie kohtuotsus (kohtuasi T-191/99), Spirlea kohtuotsus (kohtuasi T-306/12), kohtuotsus ClientEarth vs. komisjon 
(kohtuasjad T-424/14 ja T-425/14)).
Eespool kirjeldatut arvesse võttes leiab komisjon, et tema praegused teabe levitamise põhimõtted tagavad sobiva 
tasakaalu ELi õiguse kohaldamist käsitleva parima tava edendamise vajaduse ning komisjoni ja liikmesriikide 
konfidentsiaalse suhte vahel. Komisjon on võtnud kohustuse kaaluda parimaid viise EU Piloti kohta koondteabe 
levitamiseks.
Komisjoni 	vastus	 55
97
Komisjon algatas 2015. aasta esimesel poolel mitu rikkumismenetlust, mille puhul oli vaja hinnata liikmesriigi 
meetme proportsionaalsust. Näiteks avas komisjon kaheksa rikkumisjuhtumit seoses õigusliku vormi ja äriühingus 
osaluse omamise või hindadega (mis on teenuste direktiivi artiklis 15 sätestatud tingimuslikud kohustused). Mitu 
juhtumit on algatatud ka kvantitatiivsete või territoriaalsete piirangute alusel (teenuste direktiivi artikkel 15) ja 
artikli 20 lõike 2 alusel (mittediskrimineerimine teenustele juurdepääsul). 2015. aasta teisel poolel algatati seoses 
teenuste direktiivi (ühtseid kontaktpunkte käsitleva) artikli 8 nõuetele mittevastavusega kümme EU Piloti juhtumit, 
mille proportsionaalsust tuleb samuti hinnata. Kui komisjon kaebab liikmesriigi Euroopa Kohtusse, peab komisjon 
esitama nõutavad tõendid ELi õiguse rikkumise kohta ning asjaolu kohta, et ta andis enne mis tahes kohtuvaidlust 
liikmesriikidele võimaluse esitada oma argumendid. Kui komisjon selliseid tõendeid ei esita, on Euroopa Kohtul 
õigus teha otsus komisjoni kahjuks, kuulutades juhtumi vastuvõetamatuks või põhjendamatuks.
98
Täisleppimatuse poliitika kavandati vahetult pärast vastastikust hindamist kui tingimusteta kohustuste, st proport -
sionaalsusanalüüsist sõltumatute kohustuste käsitlemise poliitika. Teenuste direktiivi rakendamise alguses käsitas 
komisjon selliseid kohustusi esmatähtsatena. Nagu on aga osutatud komisjoni vastuses punktile 97, on komisjon 
järgnevalt algatanud rikkumisjuhtumeid seoses põhjendamatute nõuetega.
99
Komisjon on seoses liikmesriikide õigusaktide mittevastavusega avanud rohkem kui üheksa rikkumisjuhtumit ja 
üheksa rikkumisjuhtumit on avatud täisleppimatuse poliitika alusel, mis tähendab seda, et teatavate teenuste direk -
tiivis sisalduvate meetmete puhul, mida komisjon saab määratleda tingimusteta kohustustena, ei tohiks liikmesriiki -
des olla ühtegi rikkumisjuhtumit seoses siseriiklike õigusaktide mittevastavusega. Täisleppimatuse nõuet järgitakse 
seega juhul, kui rikkumismenetlusi liikmesriikide vastu ei ole. Avatud on küll üheksa juhtumit, kuid komisjon käivitas 
ligikaudu 40 uurimist. Seepärast saab üheksat rikkumisjuhtumit pidada heaks tulemuseks, sest ülejäänud juhtumid 
lahendati uurimise varasemates etappides. Tuleb arvesse võtta, et täisleppimatuse juhtumite puhul võttis komis -
jon aluseks liikmesriikides esinevaid takistusi käsitleva aruande, millele tugineb 2012. aasta rakenduspakett. Pärast 
kõnealuse aruandega tutvumist tegi komisjon kindlaks tingimusteta kohustused, mida liikmesriigid ei täitnud. Selle 
tulemusel algatati kõnealused 40 uurimist.
100
Komisjon kinnitab, et rikkumisjuhtumite puhul on seatud eesmärgiks 18 kuud ning et teenuste direktiiviga seotud 
juhtumite menetlemise keskmine kestus oli 19,6 kuud. Mõned sellistest juhtumitest on poliitiliselt väga tundlikud. 
Teenuste direktiiviga seotud juhtumite menetlemise kestus on muude siseturu direktiividega seotud juhtumite 
menetlemise ajast lühem.
101
Nagu on selgitatud komisjoni vastuses punktile 99, on niinimetatud mittevastavuse juhtumite puhul tegemist 
komisjoni omal algatusel käivitatud juhtumitega, mille puhul kehtib täisleppimatuse poliitika.
Komisjoni 	vastus	 56
104
Teenuste direktiiviga seotud rikkumisjuhtumite menetlemine kestab keskmisest vähem. Peale selle leiab komisjon, 
et liikmesriikides tehtud õigusaktide muudatused ei tulene mitte ainult rikkumismenetluste algatamisest – alates 
EU Piloti kasutuselevõtmisest on palju juhtumeid lahendatud enne rikkumismenetluste algatamist. EU Piloti edukus 
selgitab rikkumismenetluste ja järgnevalt Euroopa Kohtusse edastatud juhtumite väiksemat arvu. Seoses dokumen -
tide kättesaadavusega tuleb märkida, et komisjoni otsused rikkumisjuhtumites on avalikult kättesaadavad komisjoni 
veebisaidil. Peale selle antakse liidu õiguse kohaldamise järelevalvet käsitlevas komisjoni iga-aastases aruandes täie -
lik ülevaade rikkumismenetlustest, millega komisjon tegeles eelmise aasta jooksul. Nagu on tunnistanud Euroopa 
Kohus, tuleks selliste menetluste ajal säilitada komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vahel vastastikuse usalduse õhk -
kond. Samu põhimõtteid püütakse järgida ka dokumentidele juurdepääsu taotluste kontekstis (vt dokumentidele 
juurdepääsu käsitleva määruse (EÜ) nr 1049/2001 artikli 4 lõige 2). Niipea kui uurimine lõpetatakse, ja juhul, kui 
see ei ole seotud muude pooleliolevate uurimistega, ei kohalda komisjon kooskõlas kohtupraktikaga enam sellist 
üldist eeldust ning uurib iga taotlust eesmärgiga anda võimalikult ulatuslik juurdepääs kooskõlas määrusega (EÜ) 
nr 1049/2001.
6. selgitus.	Euroopa	Kohtusse	antud	rikkumisjuhtum
Nagu on märgitud ELi õiguse kohaldamise järelevalve iga-aastases aruandes (2014),4 võib üldist rikkumismenetluste 
arvu vähenemist seletada ELi toimimise lepingu artikli 267 alusel tehtud eelotsuste arvu suurenemisega alates 
2010. aastast. Ligikaudu pooltes otsustes, mis Euroopa Kohus on alates 2010. aastast ELi toimimise lepingu artikli 267 
alusel teinud, on ta käsitlenud liikmesriikide õigusaktide vastavust ELi õigusaktidele ning tuvastanud paljudel juh -
tudel mittevastavusi. Kuigi eelotsused erinevad rikkumismenetlustes tehtud otsustest, annavad need komisjonile 
täiendava võimaluse süstemaatilisemalt tagada, et liikmesriikide õigusaktidest või nende kohaldamisest tulenevad 
liidu õiguse rikkumised kõrvaldatakse.
Kohtujurist esitas oma ettepaneku 2015. aasta septembris.
107
Teenuste direktiiviga hõlmatud valdkonnas tugineb jõustamisstrateegia mitmesugustele vahenditele: rikkumis -
menetlused, ettevõtja sotsiaalne vastutus ja dialoog liikmesriikidega. Komisjoni tegevuses tuleb kõiki neid eri 
vahendeid arvesse võtta. Alates 2007. aastast on komisjon kehtestanud oma prioriteedid jõustamistegevuse kaudu 
ning komisjoni prioriteedid on sätestatud 2012. aasta teatises. Kõnealuste prioriteetide järgimisel on loomulikult 
arvesse võetud komisjoni kohustusi aluslepingu täitmise tagajana. Ühtse turu strateegia alusel töötatakse täienda -
valt välja veelgi põhjalikum prioriteetidel põhinev poliitika.
108
Euroopa poolaasta protsessi raames esitatavad riigipõhised soovitused on seotud küsimuste ja probleemidega, 
mida on analüüsitud ja arutatud nii liikmesriikide ja komisjoni vahel kui ka nõukogu tasandil. Seega on poliitiline 
omavastutus nende puhul suurem. Rikkumismenetlustel võib samuti olla poliitiline mõju.
110
Vt komisjoni vastus punktile 108.
4 COM(2015) 329 final.
Komisjoni 	vastus	 57
Järeldused 	ja	soovitused
111
Komisjon kasutab vajaduse korral õiguslikke menetlusi. Komisjon on määranud kindlaks oma prioriteetsed vald -
konnad ja nendes valdkondades meetmeid võtnud.
Suur osa direktiivist tugineb proportsionaalsuse hindamisele, mille liikmesriigid peavad tegema iga juhtumi puhul 
eraldi, ning komisjonil tuleb seda arvesse võtta (nt artikkel 15 ja artikkel 39, millega liikmesriikidelt nõutakse teata -
vate nõuete hindamist). Seepärast ei tehta tegevuse kohta otsuseid mitte kindlustunde ulatuse, vaid õigusliku aluse 
põhjal. Kohtumenetluse pikkus ei ole kunagi takistanud rikkumismenetluste algatamist. Direktiivis sisalduvate tingi -
musteta kohustuste puhul on komisjon tegutsenud kiiresti ja omaalgatuslike uurimiste arv on väga stabiilne.  
EU Piloti juhtumeid on aastas keskmiselt 80 ning üle 30 puhul neist avab komisjon toimiku omal algatusel.
112
Käsiraamat tehti kättesaadavaks seitse kuud pärast teenuste direktiivi vastuvõtmist ja 29 kuud enne direktiivi üle -
võtmise tähtaega. Enne käsiraamatu avaldamist toimusid liikmesriikidega laiaulatuslikud konsultatsioonid ja arute -
lud ning seega oli selle sisu liikmesriikidele eelnevalt hästi teada. Käsiraamatu avaldamine ilma nõuetekohaseid kon -
sultatsioone pidamata oleks kujutanud endast suuremat probleemi kui väikesed viivitused käsiraamatu avaldamisel.
1. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega. 19. mail 2015 vastuvõetud parema õigusloome paketiga loodi üldine raamistik ELi 
õigusaktide lihtsustamiseks ja tõhustamiseks. Komisjon abistab liikmesriike liidu õigusaktide rakendamisel, kasu -
tades mitmesuguseid nõuetele vastavust edendavaid vahendeid (oluliste seadusandlike algatuste rakenduskavad, 
võrgustikud, eksperdikomiteede kohtumised ja suunised). Komisjon leiab, et suuniste ettevalmistamine ei tohiks 
häirida poliitilist protsessi, mille tulemusel Euroopa Parlament ja nõukogu lepivad uues õigusaktis kokku.
113
Komisjon sätestas oma prioriteedid 2012. aasta teatises teenuste direktiivi rakendamise kohta5. Teatises selgitab 
komisjon, et keskendub jõustamisele, kuid et see ei ole tema ainus tegevusvaldkond. Ühtlasi on komisjon määranud 
kindlaks prioriteetsed valdkonnad ja kehtestanud meetmed eelseisvateks aastateks, sealhulgas jaekaubanduse 
tegevuskava, kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivi reform ning õigusliku vormi ja äriühingus osaluse oma -
mise vastastikune hindamine. Euroopa Ülemkogu kiitis need meetmed heaks oma 23. oktoobri 2013. aasta järeldus -
tes. Nagu Euroopa Ülemkogu rõhutas, on liikmesriikidel teenuste direktiivi rakendamisel täita keskne roll.
Toimekontrollide eesmärk ei olnud kindlaks teha teenuste direktiiviga kokkusobimatuid takistusi. Selle asemel 
keskenduti neis võimalikele vastuoludele ELi eri õigusaktide vahel, et vältida mis tahes vastuolusid nende vahel. 
Pärast toimekontrolle muudeti 2013. aastal kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivi (vt algne ettepanek 
KOM(2011) 883 (lõplik), punkt 4.11, ja komisjoni 2011. aasta teatis KOM(2011) 20, punkt 4.2) ning 2015. aastal lepitakse 
kokku muudetud pakettreiside direktiivis (vt komisjoni algne ettepanek COM(2013) 512, punkt 1.4).
5 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm .
Komisjoni 	vastus	 58
2. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega. Komisjon määras oma prioriteedid kindlaks 2012. aasta teatises ja on selle suhtes 
järelmeetmeid võtnud. Oma 2012. aasta juuni teatises kutsus komisjon liikmesriike üles viima teenuste valdkonnas  
läbi ambitsioonikamaid riiklikke reforme. Selle üleskutse toetamiseks esitas komisjon riigipõhised soovitused 
Euroopa poolaasta kontekstis.
114
2012. aasta uuringus ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_
en.pdf ) lähtuti teenuste sektoris esinevate takistuste hindamisest kahel ajahetkel: enne direktiivi kehtestamist ja 
pärast seda (2011. aasta lõpus). Seepärast ei olnud arvutatud mõju aluseks teoreetilised eelhinnangud, vaid tege -
likud läbiviidud riiklikud reformid. Takistuste kõrvaldamise majandusliku mõju hindamiseks arvutatud elastsus 
põhines sel ajal kättesaadavate majandusandmete riikidevahelistel võrdlustel. See ei tähenda aga, et selline elastsus 
oleks ebatäpne või ebausaldusväärne.
Komisjon on seda uuringut ajakohastanud, et võtta arvesse aastatel 2012–2014 liikmesriikides tehtud reforme 
(kättesaadav aadressil http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/renditions/
native ). Peale selle on hiljuti koostatud üksikasjalikumad hinnangud prioriteetsetes valdkondades – äriteenused 
ja jaekaubandus – allesjäänud takistuste ja nende kõrvaldamise majandusliku mõju kohta. Need avaldati ühtse 
turu strateegiale lisatud komisjoni talituste töödokumendis ( http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/  
attachments/1/translations/en/renditions/native , vt jaotised 2.3 ja 2.4).
3. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega. 19. mail 2015 võttis komisjon vastu parema õigusloome paketi, et tagada oma meet -
mete tõhusus. Parema õigusloome pakett sisaldab ka suuniseid mõjuhinnangute koostamiseks, et uurida kavanda -
tud tegevusvariantide potentsiaalseid majanduslikke, sotsiaalseid ja keskkonnaalaseid tagajärgi. Komisjon järgib 
neid suuniseid.
115
Komisjon jätkab liikmesriikide toetamist, esitades parimal taval põhinevaid suuniseid ja soovitusi.
116
Komisjon on töötanud selle nimel, et suurendada ühtsete kontaktpunktide kasutamist, näiteks veebisaidi „Teie 
Euroopa” ettevõtetele suunatud jao kaudu. Komisjon on teinud COSME programmi raames ettepaneku rahastada 
ühtsete kontaktpunktide piiriüleseid teadlikkuse suurendamise projekte, keskendudes eelkõige internetis toimuvale 
tegevusele.
4. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega. Kuigi see soovitus on suunatud liikmesriikidele, jätkab komisjon nende toetamist, 
esitades parimal taval põhinevaid suuniseid ja soovitusi.
Komisjoni 	vastus	 59
117
Siseturu infosüsteemi kaudu saadetud teavituste ning eeskätt teenuste direktiivi alusel nõutava riiklike eeskirjade 
proportsionaalsuse hindamise selgus ja kvaliteet sõltuvad teavitavast liikmesriigist. Teavituste hindamise hõlbusta -
miseks tagab komisjon kõikidele liikmesriikidele teavituste ingliskeelsed tõlked ja teeb need siseturu infosüsteemis 
kättesaadavaks.
Komisjoni talitused hindavad kõiki teavitusi, mille liikmesriigid on siseturu infosüsteemis esitanud. Kui riiklike 
nõuete hindamisel kerkib küsimusi nende kooskõla kohta teenuste direktiiviga, esitavad komisjoni talitused asja -
omasele liikmesriigile siseturu infosüsteemi kaudu märkused.
Tuleb tähele panna, et kuna teenuste direktiivist ei tulene kohustust teavitada meetmete eelnõudest, on enamik 
teatatud meetmeid juba vastu võetud. Selles kontekstis on rikkumismenetlus ainus tõhus vahend, mille abil komis -
jon saab kõnealuste meetmetega tegelda, kuigi komisjoni tegevus oleks mõjusam eelnõu etapis.
5. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega.
118
Praegu puuduvad komisjonil vahendid tarbijakaitsealase koostöö määruse paremaks kasutamiseks. Kõnealust mää -
rust tuleb ametlikult muuta, et seda saaks kasutada teenuste direktiivi artikli 20 täitmise tagamiseks.
6. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega.
119
EU Pilot on süsteem, mille kaudu komisjon ja liikmesriigid arutavad ELi õiguse võimalikke rikkumisi seoses liidu 
õigustiku ebaõige ülevõtmise või puuduliku kohaldamisega. EU Piloti juhtum lõpetatakse, kui arutelud liikmesriigiga 
annavad rahuldava tulemuse, või kui selle tulemusena võidakse alustada rikkumismenetlust (mille puhul liikmes -
riigile saadetakse märgukiri), kui komisjon järeldab, et liikmesriik on rikkunud ELi õigust. EU Pilot ei ole vahend, 
millega pakutakse lahendusi konkreetsetel juhtudel, vaid sellega käsitletakse laiemaid liidu õiguse kohaldamisega 
seotud küsimusi.
Komisjoni 	vastus	 60
7. soovitus
Komisjon nõustub soovituse esimese osaga. Komisjon on võtnud kohustuse piirata võimalikult suures ulatuses  
EU Piloti raames ELi õiguse väidetavate rikkumiste uurimiseks kuluvat aega. Seoses soovituse teise osaga tuleb 
märkida, et komisjon ei avalikusta, kas teatava liikmesriigi suhtes on/oli kindlas küsimuses käimas EU Piloti menetlus. 
Komisjon vahetab liikmesriikidega head tava liidu õiguse kohaldamise (sealhulgas EU Piloti toimimise) kohta siht -
otstarbelistes foorumites. Komisjon avaldab koondteavet EU Piloti kohta ELi õiguse kohaldamise järelevalve iga-aas -
tases aruandes (COM(2015) 329). Kui komisjon avaldaks mõne EU Piloti juhtumi kohta konkreetset teavet, oleks see 
vastuolus rikkumismenetluse-eelsete meetmete suhtes kehtivate konfidentsiaalsuskohustustega liikmesriikide ees 
(mis võiks kahjustada liikmesriikide ametiasutuste usaldust kõnealuste ja muude juhtumite suhtes). Euroopa Liidu 
Kohus on kiitnud heaks komisjoni tava käsitleda käimasolevaid EU Piloti uurimisi konfidentsiaalselt (Petrie kohtu -
otsus (kohtuasi T-191/99), Spirlea kohtuotsus (kohtuasi T-306/12), kohtuotsus ClientEarth vs. komisjon (kohtuasjad 
T-424/14 ja T-425/14)). Need kohtuotsused olid seotud dokumentidele juurdepääsu taotlustega.
Eespool kirjeldatut arvesse võttes leiab komisjon, et tema praegused teabe levitamise põhimõtted tagavad sobiva 
tasakaalu ELi õiguse kohaldamist käsitleva parima tava edendamise vajaduse ning komisjoni ja liikmesriikide 
konfidentsiaalse suhte vahel. Komisjon on võtnud kohustuse kaaluda parimaid viise EU Piloti kohta koondteabe 
levitamiseks.
120
Direktiiviga hõlmatud valdkonnas tugineb jõustamisstrateegia mitmesugustele vahenditele: rikkumismenetlused, 
ettevõtja sotsiaalne vastutus ja dialoog liikmesriikidega. Komisjoni tegevuses tuleb kõiki neid eri vahendeid arvesse 
võtta. Alates 2007. aastast on komisjon kehtestanud oma prioriteedid jõustamistegevuse kaudu ning komisjoni 
prioriteedid on sätestatud 2012. aasta teatises. Kõnealuste prioriteetide järgimisel on loomulikult arvesse võetud 
komisjoni kohustusi aluslepingu täitmise tagajana.
8. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega. Komisjon leiab, et rikkumismenetluste eesmärk on teha lõpp ELi õiguse rikkumisele 
ja tagada võimalikult varajases etapis nõuetele vastavus, ning ta on võtnud kohustuse piirata selle eesmärgi saavu -
tamiseks kuluvat aega nii palju kui võimalik. Tõhusaim moodus kõnealuse eesmärgi saavutamiseks ei ole aga alati 
seotud rikkumismenetluse kiirusega, sest mõnikord võib rikkumismenetluse alustamine ilma ebakindlaid olukordi 
arvesse võtmata avaldada soovitule vastupidist mõju.
Alates EU Piloti kasutuselevõtmisest on rikkumismenetluste ja seega Euroopa Kohtule edastatud juhtumite arv 
järsult vähenenud, sest sageli leitakse lahendused EU Piloti raames. Komisjoni poliitika esmane eesmärk on veenda 
liikmesriike võtma meetmeid nõuetele vastavuse küsimustega tegelemiseks.
KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplarid:  
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),  
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)  
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).
On üldteada, et ELi-siseses kaubanduses ei ole teenuste 
turg oma täispotentsiaali saavutanud. Teenuste direktiivi 
eesmärk oli õiguslike ja haldusalaste takistuste 
vähendamine nii teenuseosutajate kui ka teenuste 
kasutajate jaoks, kuid põhjendamatud takistused püsivad 
ka veel mõni aasta pärast 2009. aastaks kehtestatud 
rakendamise tähtaja möödumist. Auditiga leiti, et kuigi 
komisjon oli liikmesriikide probleemid kindlaks määranud, 
ei ole ta teatud liiki takistusi piisavalt käsitlenud ja võetud 
meetmetega ei ole piisavalt kiiresti tulemusi saavutatud. 
Teenuseosutajad ja tarbijad peavad jätkuvalt kannatama, 
kuna neil ei ole veel sellist juurdepääsu teenuste 
siseturule, mida direktiiv näeb ette.
EUROOPA
KONTROLLIKODA