direktiivi 2004/81 (elamisloa väljaandmise kohta pädevate asutustega koostööd tegevatele kolmandate riikide kodanikele, kes on inimkaubanduse ohvrid või kelle ebaseaduslikule sisserändele on kaasa aidatud) kohaldamise kohta

Ohvrite varane kindlakstegemine on direktiivi tulemusliku kohaldamise seisukohast hädavajalik, sest see võimaldab ohvreid kiiresti teavitada nende õigustest, alustada taastumisprotsessi ja annab ohvritele võimaluse järele mõelda enne, kui nad otsustavad, kas teha ametivõimudega koostööd.

Vastavalt artikli 3 lõikele 2 võivad liikmesriigid kohaldada direktiivi ka nende isikute suhtes, kes on ebaseaduslikult üle piiri toimetatud, s.t kelle puhul on toimunud kaasaaitamine ebaseaduslikule piiriületamisele, läbisõidule ja elamisele direktiivis 2002/90/EÜ määratletud tähenduses. Seda võimalust on kasutanud 10 liikmesriiki.

Üks komisjoni 2010. aasta aruandes esiletoodud probleem oli võrreldavate andmete piiratud kättesaadavus. Vahepealse aja jooksul on inimkaubanduse kohta avaldatud kaks uut Eurostati töödokumenti. Lisaks on Euroopa rändevõrgustik pärast 2010. aastat avaldanud kaheksa ad hoc küsitlust inimkaubanduse kohta ja temaatilise uuringu „Inimkaubanduse ohvrite kindlakstegemine rahvusvahelistes kaitsemenetlustes ja sunniviisilise tagasiviimise menetlustes”.

Ka 2010. aastal direktiivi 2004/81/EÜ rakendamise kohta koostatud esimeses aruandes nimetas komisjon mõningaid pooleliolevaid algatusi, mis aitasid tugevdada inimkaubanduse ohvrite õigusi ja mis on praeguseks lõpule viidud. Nende algatuste hulka kuulus kuriteoohvrite õigusi ning neile pakutavat tuge ja kaitset käsitleva direktiivi vastuvõtmine 2012. aastal ning Euroopa ühise varjupaigasüsteemi väljatöötamine 2013. aasta juuniks. Varjupaigasüsteemi raames kehtestatakse ühised nõuded ja nähakse ette tihedam koostöö, et tagada varjupaigataotlejate õiglane kohtlemine.

5. aprillil 2011 võeti vastu direktiiv 2011/36/EL, milles käsitletakse inimkaubanduse tõkestamist ja sellevastast võitlust ning inimkaubanduse ohvrite kaitset. Kui direktiivis 2004/81/EÜ on sätestatud konkreetsed õigusnormid ametivõimudega koostööd tegevate kolmandate riikide kodanike elamislubade ja kohtlemise kohta, siis direktiiviga 2011/36/EL on kehtestatud horisontaalne raamistik nii ELi kui ka kolmandate riikide kodanike suhtes. Hilisemas direktiivis kinnitati üle mõningad direktiivi 2004/81/EÜ sätted, mis puudutavad muu hulgas laste kaitse ja abistamise jõulisemat raamistikku. Seepärast tuleks neid kaht teksti vaadelda koos. Lisaks avaldas komisjon 2012. aastal inimkaubanduse kaotamist käsitleva ELi strateegia aastateks 2012–2016, mille vahearuanne esitatakse koos käesoleva teatisega ühes paketis.

Inimkaubanduse probleemiga tegelemise eesmärk ei seisne üksnes kuritegevuse ennetamises ja sellega võitlemises, vaid ka ohvrite kaitsmises ja abistamises. Et aidata kaasa nende eesmärkide saavutamisele ja tugevdada võitlust ebaseadusliku sisserändega, võttis nõukogu vastu direktiivi 2004/81/EÜ, millega reguleeritakse ajutise elamisloa andmist kolmandate riikide kodanikele, kes on inimkaubanduse ohvrid või kelle ebaseaduslikule sisserändele on kaasa aidatud ning kes teevad ametivõimudega koostööd väidetavate inimkaubitsejate tegevuse uurimise või nende vastutuselevõtmise nimel.

Vastavalt artiklile 5 tuleb ohvreid teavitada direktiivi alusel pakutavatest võimalustest, „kui liikmesriikide pädevad asutused võtavad seisukoha, et kolmanda riigi kodanik võib kuuluda käesoleva direktiivi reguleerimisalasse”. Teavitamiskohustus on nüüd sätestatud ka direktiivi 2011/36/EL artikli 11 lõikes 6, milles viidatakse selgelt direktiivile 2004/81/EÜ.

Tänu direktiivi 2011/36/EL artikli 11 lõikele 2 on nüüd selgem ka see, kuidas tõlgendada ajahetke, millest alates on ametivõimud kohustatud teavet jagama; nimetatud artikli kohaselt peavad liikmesriigid pakkuma ohvritele abi ja toetust „kohe, kui pädevatel asutustel on põhjendatult alust arvata”, et tegemist võib olla ohvriga.

Kümme liikmesriiki on teabe esitamise aega oma õigusaktides täpsustanud. Mõnede liikmesriikide õigusaktides ei ole selge, kas teavet esitatakse ka oletatavatele ohvritele või alles pärast ametlikku kindlakstegemist või kriminaalmenetluse algust. Mõnede liikmesriikide õigusaktides on sätestatud täiendavad tingimused, näiteks ohvrilt väidetava kuriteo kohta kasuliku teabe saamine, või on märgitud, et teavitatakse selliseid kolmandate riikide kodanikke, „kes teevad koostööd ametivõimudega”, ning see tekitab küsimusi direktiivi nõuetekohase rakendamise üle.

Rumeenia õigusnormides ei ole täpsustatud, milline ametiasutus peaks teavet jagama ega ka teabe sisu ega vormi. Austrias paistab teavitamine praktikas toimuvat, kuid artiklit 5 ei ole selgesõnaliselt riigisisesesse õigusse üle võetud muul moel kui haldusõiguse üldeeskirjadega. Horvaatia ja Poola õiguses ei ole selget nõuet selle kohta, et teave viitaks kõigile direktiivi pakutavatele võimalustele.

Elamislubade suhteliselt väike arv näitab, et inimkaubanduse ohvrite kindlakstegemist tuleb veelgi parandada, nagu on tõdetud ka inimkaubanduse kaotamist käsitlevas ELi strateegias. Praeguseks on vähemalt 15 liikmesriiki loonud ohvrite riiklikud või piirkondlikud suunamismehhanismid. Lisaks on direktiivi 2011/36/EL artiklis 11 sätestatud liikmesriikide kohustus võtta „vajalikud meetmed, et luua koostöös asjaomaste tugiorganisatsioonidega nõuetekohased mehhanismid ohvrite varajaseks tuvastamiseks, toetamiseks ja abistamiseks”.

Väike osa liikmesriike on näinud teabe formaadi ette õigusaktidega. Praktikas jagatakse enamikus riikides teavet nii suuliselt kui ka kirjalikult. Mõnede riikide õiguses on sätestatud, et teave tuleb esitada isikule mõistetavas keeles. Laialt on levinud trükitud infomaterjalid, veebisaidid ja spetsiaalsed abitelefonid.

Mõnedes liikmesriikides vastutab inimkaubanduse ohvrite ametliku kindlakstegemisega tegelev asutus ka teavitamise eest, kuigi see ei välista muude ametivõimude kaasamist. Paljudel juhtudel jagavad teavet ka kodanikuühiskonna organisatsioonid.

4. JÄRELEMÕTLEMISAEG

Et ohvrid saaksid taastuda ja teha teadliku otsuse, tuleb neile võimaldada järelemõtlemisaeg, mille jooksul (aga ka pädeva asutuse otsust oodates) on neil õigus abile ja nad on kaitstud väljasaatmisotsuse täideviimise eest.

Artikli 6 on oma riigisisesesse õigusse üle võtnud kõik liikmesriigid peale Austria ja Itaalia. Paistab, et neis liikmesriikides võimaldatakse praktikas järelemõtlemisaega või asendatakse see võimalusega saada viivitamata elamisluba olenemata sellest, kas ametivõimudega tehakse koostööd. Enamiku liikmesriikide õigusnormid keelavad selgesõnaliselt väljasaatmisotsuste täideviimise.

Järelemõtlemisaja olemusest ja eesmärkidest tulenevalt ei saa järelemõtlemisaega seada sõltuvusse ohvri kavatsusest teha koostööd. Seda põhimõtet on kinnitatud ka direktiivi 2011/36/EL põhjenduses 18, mille kohaselt tuleb vähemalt järelemõtlemisaja jooksul pakkuda abi ja toetust tingimusteta, seda ka ohvrite puhul, kes ei ela riigis seaduslikult. Alles pärast tuvastamismenetluse lõpuleviimist või järelemõtlemisaja möödumist ei ole liikmesriik enam kohustatud toetama ohvrit, keda ei tunnistata „liikmesriigi elamisloa saamise tingimustele vastavaks või [kellel] ei ole muude tingimuste kohaselt riigis seaduslikku elukohta või kui ohver on selle liikmesriigi territooriumilt lahkunud”.

Direktiivis ei ole sätestatud ei järelemõtlemisaja algusaega (ohvrite avastamise või ametliku tuvastamise korral) ega ka selle kestust, kuid liikmesriigid on kohustatud need kindlaks määrama oma riigisiseste õigusnormidega. Tegelikult võimaldavad umbes pooled liikmesriigid ametlikult järelemõtlemisaega alles ametliku tuvastamise korral. 13 liikmesriigi ettenähtud järelemõtlemisaeg on vähemalt 30 päeva, mida saab mõnedel juhtudel pikendada eriti kaitsetute isikute puhul või arvestades ohvri isiklikku olukorda, kuid on ka neid, kes on kohe otsustanud pikema aja kasuks (45, 60 või 90 päeva). Järelemõtlemisaja maksimaalne pikkus varieerub märgatavalt, alates ühest kuust ilma eeldatava pikendamiseta kuni mitme kuuni, ning seda võib ka pikendada igal üksikjuhul eraldi ja olenevalt antava elamisloa liigist.

Liikmesriik võib otsustada järelemõtlemisaja lõpetada, kui asjaomane isik on aktiivselt, vabatahtlikult ja omal algatusel uuendanud kontakte rikkumiste toimepanijatega, või avaliku korra ja riigi julgeoleku kaitsega seotud põhjustel (artikli 6 lõige 4). Enamik liikmesriike on selle sätte üle võtnud. Mõnedel juhtudel on järelemõtlemisaja lõpetamise põhjused direktiivis ettenähtust rangemad ja väga laiaulatuslikud.

5. ENNE ELAMISLOA VÄLJAANDMIST TAGATAV KOHTLEMINE

Artikkel 7 käsitleb ohvrite kohtlemist järelemõtlemisajal ja pädeva asutuse otsuse ootamise ajal. Selle sisu saab täpsemaks, kui seda lugeda koostoimes direktiiviga 2011/36/EL.

Kõigepealt on direktiivis 2011/36/EL rõhutatud, et järelemõtlemisaja jooksul tuleb abi ja toetust pakkuda tingimusteta kõigile ohvritele, olenemata nende elanikustaatusest. Järelemõtlemisaja möödumise või tuvastamismenetluse lõpuleviimise korral kohaldatakse direktiivi 2011/36/EL, „ilma et see piiraks direktiivi 2004/81/EÜ või sarnaste riigisiseste eeskirjade kohaldamist” (artikli 11 lõige 3). Seega, kui ohvrit ei peeta elamisloa saamise tingimustele vastavaks või tal ei ole selles liikmesriigis seaduslikku elukohta või kui ohver on selle liikmesriigi territooriumilt lahkunud, ei ole asjaomane liikmesriik kohustatud jätkama abi ja toetuse pakkumist direktiivi 2011/36/EL alusel (põhjendus 18).