[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 3.5.2006

KOM(2006) 194 lõplik

ROHELINE RAAMAT

EUROOPA LÄBIPAISTVUSE ALGATUS

(komisjoni esitatud)

ROHELINE RAAMAT

EUROOPA LÄBIPAISTVUSE ALGATUS

I. SISSEJUHATUS

Sidusrühmade aktiivse osaluse laiendamine ELi poliitika kujundamisel on üks „Strateegilistest eesmärkidest 2005–2009“, millega käivitati „Partnerlus Euroopa uuendamiseks“[1]. Seoses sellega rõhutas komisjon eriti asjaolu, et „ partnerluse ideele on omane konsulteerimine ja kaasamine“.

Samas rõhutas komisjon „ kõrgetasemelise läbipaistvuse “ tähtsust tagamaks, et Liit oleks „ avatud avalikule kontrollile ja annaks oma tööst aru “.

Komisjon on seisukohal, et kõrged läbipaistvuse standardid kuuluvad iga kaasaegse avaliku halduse juurde. Euroopa üldsusel on õigus oodata avalikult võimult tõhusust, vastutusvõimelisust ja teenindamisvalmidust ning poliitilistele ja avalikele asutustele antud võimu ja rahaliste vahendite hoolikat kasutamist, mitte nende kuritarvitamist isikliku kasu saamiseks.

Sellistel asjaoludel käivitas komisjon novembris 2005 „Euroopa läbipaistvuse algatuse“[2].

Algatuse eesmärk on arendada edasi mitmeid läbipaistvusega seotud meetmeid, mida komisjon on juba võtnud, eriti just neid, mida on arendatud alates 1999. aastast rakendatud üldiste reformide raames ja valges raamatus Euroopa valitsemistava kohta. Peamised saavutused nimetatud valdkonnas on järgmised:

- dokumentidele juurdepääsu käsitlev õigusakt (määrus (EÜ) nr 1049/2001), millega sätestatakse raamistik juurdepääsuks ELi institutsioonide ja asutuste avaldamata dokumentidele kas dokumentide registri või konkreetsete teabenõuete vahendusel. Komisjon on (vastavalt määrusele) loonud dokumentide registri ja komiteemenetluse komiteede tööga seotud dokumentide eriregistri;

- andmebaaside käivitamine, kust saab teavet komisjoni nõustavate nõuandeorganite ja ekspertrühmade kohta;

- õigusloomeettepanekute tegemisele eelnev ulatuslik konsulteerimine sidusrühmadega ja põhjalik mõjude hindamine. Need meetmed aitavad tagada kodanike ja kõigi huvitatud isikute murede nõuetekohase arvessevõtmise. Meetmed annavad olulise panuse komisjoni parema õigusloome poliitika rakendamisel;

- komisjoni „Hea haldustava eeskiri“, mis on avalikkusega suhtlemisel kvaliteetse teenuse mõõdupuuks. Komisjoni töötajate kutse-eetikat reguleeritakse personalieeskirjadega ja selle rakenduseeskirjadega. EÜ asutamislepingus sisalduvad selged poliitilist tasandit käsitlevad sätted selle kohta, milliseid eetikanorme peavad komisjoni volinikud järgima. Neid norme rakendatakse „Volinike tegevusjuhendi“ kaudu.

Koos Euroopa läbipaistvuse algatusega on komisjon algatanud läbipaistvuse küsimuses ka oma üldiste seisukohtade läbivaatamise. Selle tegevuse eesmärk on määrata kindlaks parandamist vajavad valdkonnad ja ergutada neid käsitlevat arutelu. Seetõttu hõlmab algatus laia küsimuste ringi. Küsimused käsitlevad valdkondi alates täielikumast teabest ühenduse rahaliste vahendite haldamise ja kasutamise kohta kuni Euroopa institutsioonide kutse-eetikani ja raamistikuni, milles tegutsevad lobirühmad ja kodanikuühiskonna organisatsioonid.

Algatuse väljakuulutamisel 9. novembril 2005 eristas komisjon kolme tegevusvaldkonda.

Esimeses valdkonnas otsustas komisjon võtta koheselt järgmisi meetmeid:

- ELi keskselt hallatavate rahaliste vahendite paremaks kontrollimiseks on loomisel spetsiaalne veebisait, mis võimaldab lihtsat juurdepääsu olemasolevale teabele projektide ja programmide abisaajate kohta. Nimetatud veebisaidil on ka lingid ühenduse liikmesriikide veebisaitidele, kus leidub teavet ELi ühiselt hallatavatest rahalistest vahenditest abi saajate kohta.

- Komisjon suurendab oma dokumentide registri ulatust, eelkõige eesmärgiga muuta rohkem dokumente kättesaadavaks onlain.

Teine valdkond hõlmab arutelusid teiste Euroopa institutsioonidega järgmistel teemadel:

- Euroopa institutsioonide poliitiliselt vastutavatel ametikohtadel töötavate isikute kutse-eetika eeskirjad ja normid;

- dokumentidele juurdepääsu käsitlevate õigusaktide läbivaatamine. Institutsioonidevahelist koostööd nimetatud teemal toetab konsulteerimine sidusrühmadega 2006. aasta lõpus või 2007. aasta alguses ja sellele järgnev komisjoni esitatav ettepanek;

- Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) õigusraamistiku läbivaatamine tagamaks, et liikmesriigid teavitaksid ametit süstemaatiliselt riigi ametiasutustele teatatud pettusejuhtumite lahenditest.

Komisjon määras kindlaks Euroopa läbipaistvuse algatuse kolm võtmekomponenti, mida tuleb arendada tulevase avaliku arutelu põhjal ning mida käsitletakse käesolevas rohelises raamatus.

- Vajadus struktureerituma raamistiku järele seoses huvide esindajate (lobistide) tegevusega Komisjoni põhimõtteks huvide esindajatega suhtlemisel on alati olnud avatus. Viimastel aastatel on komisjon tugevdanud ja arendanud kodanikuühiskonna organisatsioonide ja muude sidusrühmade osaluse poliitikat, võttes selleks vastu „Valge raamatu Euroopa valitsemistava kohta“ ja „Üldpõhimõtted ja miinimumnõuded konsulteerimiseks huvitatud isikutega“[3]. Samal ajal on komisjon rõhutanud põhimõtet, et „ suurema kaasatusega kaasneb suurem vastutus“ [4] . Komisjoni ja huvide esindajate vahelisi suhteid peab olema võimalik kontrollida väljastpoolt. Seetõttu kaaluti aegsasti võimalust vaadata läbi huvide esindajate tegevusraamistik ning koguda seisukohti seoses uute algatuste vajalikkusega.

- Tagasiside seoses komisjoni konsulteerimise miinimumnõuetega Komisjoni konsulteerimisnõuded aitavad tagada, et suhted huvide esindajate ja komisjoni vahel oleksid läbipaistvad. Nõudeid kohaldati esmakordselt kolm aastat tagasi.Komisjon soovib suurendada sisekontrolli nõuete kohaldamise üle, paludes selleks komisjonivälist tagasisidet.

- Teabe kohustuslik avalikustamine ELi ühiselt hallatavatest rahalistest vahenditest abi saajate kohta Lisaks eespool nimetatud Internetiportaalile on tõstatatud ka küsimus, kas liikmesriikidel peaks olema seadusjärgne kohustus avalikustada, kes saavad abi ELi ühiselt hallatavatest rahalistest vahenditest.

Huvitatud isikutel palutakse esitada oma seisukohad nimetatud teemadel, vastates vastavates peatükkides leiduvatele kõiki kolme valdkonda käsitlevatele küsimustele.

Konsulteerimine algab 3. mail ja lõpeb 31. augustil 2006.

Oma märkused tuleb saata komisjonile spetsiaalse veebisaidi vahendusel, kus on ka täiendavat teavet konsultatsiooniprotsessi kohta. Komisjon konsulteerib sidusrühmadega ka oma liikmesriikides asuvate esinduste vahendusel.

Kõik arvamused avaldatakse veebisaidil.

II. LÄBIPAISTVUS JA HUVIDE ESINDAMINE (LOBITÖÖ)

1. Mõisted ja põhiraamistik

Käesolevas rohelises raamatus tähendab mõiste „lobitöö“ igasugust tegevust, mille eesmärk on mõjutada Euroopa institutsioonide poliitika kujundamist ja otsustamisprotsessi.

Vastavalt tähendab mõiste „lobistid“ isikuid, kes selle tegevusega tegelevad, töötades erinevates organisatsioonides nagu avalike suhete konsultatsioonifirmad, õigusbürood, valitsusvälised organisatsioonid, mõttekojad, äriühingute lobiüksused (asutusesisesed esindajad) või kutseliidud.

Viljaka arutelu huvides teemal, kuidas piiritleda lobitööd ELi tasandil, on vaja määratleda põhiraamistik, millele ELi institutsioonide ja lobitöö tegijate vahelised suhted tugineksid. Komisjon peab oluliseks järgmisi komponente:

1. Lobitöö on seaduslik osa demokraatiast vaatamata sellele, kas seda teevad kodanikud või ettevõtjad, kodanikuühiskonna organisatsioonid ja muud huvirühmad või ettevõtjad kolmandate isikute nimel (avalike suhete valdkonna kutsetöötajad, mõttekojad ja juristid).

2. Lobistide võimuses on aidata juhtida Euroopa institutsioonide tähelepanu olulistele küsimustele. Mõnedel juhtudel pakutakse lobistidele ühenduse rahalist toetust, et tagada teatavate huvirühmade hääle tõhus kuuldavaks tegemine Euroopa tasandil (nt tarbijate, puuetega kodanike, keskkonnaalased jne huvid).

3. Samal ajal ei tohi sobimatu lobitööga Euroopa institutsioonidele lubamatut survet avaldada.

4. Lobistide osaluse korral ELi poliitika väljatöötamises peab avalikkusele olema selge, milline on nende mõju Euroopa institutsioonidele. Peab olema ka selge, keda nad esindavad, milline on nende missioon ja kuidas neid rahastatakse.

5. Euroopa institutsioonide kohustusega määrata kindlaks ja tagada ühenduse üldised huvid[5], kaasneb ka nende õigus mitte lasta mõjutada oma kaalutlusi välistel huvidel.

6. Läbipaistvust tagavad meetmed peavad olema tõhusad ja proportsionaalsed.

2. Võimalikud probleemsed valdkonnad

Meedia, teadusringkonnad ja huvide esindajad on avaldanud muret seoses lobitööga, mis väljub huvide esindamisel seaduslikest raamidest. See kehtib lisaks selgelt ebaseaduslikule tegevusele (pettus ja korruptsioon) ka muude kohatute lobitöö meetodite kohta, mis kuritarvitavad ELi institutsioonide avatuse poliitikat või on lihtsalt eksitavad.

Eelneva taustal tuuakse sageli järgmisi näiteid:

- ELi institutsioonidele esitatakse õigusaktide eelnõude võimaliku majandusliku, ühiskondliku või keskkonnaalase mõju kohta moonutatud teavet.

- Kaasaegsed kommunikatsioonitehnoloogiad (Internet ja e-post) lihtsustavad massikampaaniate korraldamist konkreetse juhtumi poolt või vastu, ilma et ELi institutsioonid saaksid kontrollida, mil määral kajastavad asjaomased kampaaniad ELi kodanike tegelikke muresid.

- Euroopa valitsusväliste organisatsioonide huvide esindamise seaduslikkus on mõnikord küsitav, kuna mõned valitsusvälised organisatsioonid toetuvad nii neile rahalistele vahenditele, mida nad saavad ELi eelarvest kui ka poliitilisele ja rahalisele toetusele, mida nad saavad oma liikmetelt.

- Vastavalt paljude valitsusväliste organisatsioonide väidetele on lobitöö tingimused ebavõrdsed, kuna eratööstussektor on võimeline lobitöösse suunama rohkem vahendeid.

- Üldiselt kurdetakse teabe puudumise üle ELi tasandil tegutsevate lobistide kohta, samuti nende käsutuses olevate rahaliste vahendite kohta.

3. Olemasolevad meetmed ja võimalused

Komisjoni kehtiv poliitika lobitöö läbipaistvuse valdkonnas tugineb kahte erinevat liiki meetmetele. Ühelt poolt esitatakse välise kontrolli võimaldamiseks avalikkusele teavet huvide esindajate ja komisjoni vaheliste suhete kohta. Teiselt poolt on olemas ausa käitumise eeskirjad, mis käsitlevad nii nende asjakohast käitumist, kellele lobitöö on suunatud, kui ka nende asjakohast käitumist, kes lobitööd teevad.

3.1. Väline kontroll

Väline kontroll võib heidutada kasutamast lobitöö kohatuid vorme. Läbipaistvusmeetmetega saab anda teavet selle kohta, kes lobitööga tegelevad ja milliseid huvisid nad Euroopa institutsioonides seda tööd tehes esindavad.

Euroopa Komisjonil suhtleb väga erinevate sidusrühmade, ekspertide ja lobistidega. Käesolevas punktis käsitletakse huvide esindajate osalemist avalikes konsultatsiooniprotsessides.

Nimetatud valdkonnas on komisjonil juba olemas hästitoimiv läbipaistvuspoliitika, mis on sätestatud teatises „ Huvitatud pooltega konsulteerimise üldpõhimõtted ja miinimumnõuded “.

Miinimumnõuetega on sätestatud, et avalikel konsultatsioonidel osalejate seisukohad avaldatakse Internetis (vt ka III peatükk). Konsulteerimisnõuetega on ka sätestatud, et huvirühmade olemus peab olema läbipaistev.

Konsulteerimise üldpõhimõtted ja miinimumnõuded

“Avatus ja vastutusvõime on organisatsioonide olulised käitumispõhimõtted panuse andmisel ELi poliitika väljatöötamisse. Peab olema selge:

- milliseid huve esindatakse

- kui laiapõhjaline selline esindamine on.

Huvitatud isikud, kes soovivad esitada komisjoni poliitikaeelnõu kohta märkusi, peavad seetõttu olema valmis esitama komisjonile ja üldsusele eespool kirjeldatud teavet. Nimetatud teave tuleb teha kättesaadavaks kas CONECCS andmebaasi vahendusel (kui organisatsioon kvalifitseerub andmebaasi liikmeks ning soovib sellega vabatahtlikult liituda) või muude vahenditega, nt selleks ette nähtud teabelehtede vahendusel. Kui nimetatud teavet ei esitata, loetakse kaastööd eraviisiliseks kommentaariks“[6].

CONECCS[7] on komisjoni hallatav Euroopa kodanikuühiskonna organisatsioonide andmebaas, milles osalemine on vabatahtlik. „Kodanikuühiskonna organisatsioonid“ on lai mõiste, mis hõlmab ametiühinguid ja tööandjate liite, valitsusväliseid organisatsioone, tarbijaühendusi, organisatsioone, mis esindavad ühiskondlikke ja majandusjõude, heategevusorganisatsioone ja kogukondlikke organisatsioone[8]. CONECCSd võib seetõttu pidada Euroopa huvi(lobi)rühmade andmebaasiks.

CONECCSd kasutatavad teabeallikana komisjoni osakonnad ja üldsus. Kodanikuühiskonna organisatsioonil ei ole kohustust ega stiimulit enda registreerimiseks. Samuti puuduvad registreerimata jätmisel tagajärjed.

Euroopa Komisjon ei halda akrediteerimissüsteemi ega kohustuslikku registrit organisatsioonide kohta, kes komisjoniga suhtlevad.

Vastandina on Euroopa Parlamendil olemas akrediteerimissüsteem nende jaoks, kes vajavad sagedast (viis või enam päeva aastas) juurdepääsu sellele institutsioonile. Asjaomane süsteem võimaldab füüsilist juurdepääsu Parlamendile. Kvestorid väljastavad aastase kehtivusega erilube. Nimetatud lubadel on kirjas loa omaniku nimi, ettevõtja nimi, kelle heaks asjaomane isik töötab ja organisatsioon, keda ta esindab. Akrediteeritud lobistide nimekiri avaldatakse Euroopa Parlamendi veebisaidil. Tegemist on tähestiku järjekorras koostatud nimekirjaga, kuhu on kantud ainult luba omavate isikute ja nende esindatavate organisatsioonide nimed. Nimekiri ei kajasta mingil viisil, milliste huvide eest lobist seisab.

ELis on Saksamaa Liidupäev praegu ainus parlament[9], mis on kehtestanud ametlikud erieeskirjad lobistide registreerimiseks. Igal aastal koostatakse avalik nimekiri rühmadest, kes soovivad esitada või kaitsta oma vaateid. Huvirühmad peavad registreerimiseks esitama järgmise teabe: oma nimi ja tegevuskoht, juhtkonna koosseis, huvivaldkond, liikmete arv, esindajate nimed ja kontori aadress. Finantsteavet ei tule esitada. Register on kättesaadav Internetis.

Põhimõtteliselt ei saa parlamendi komisjonid lobiste ära kuulata ega võimaldada neile juurdepääsu parlamendi hoonetele, kui nad ei ole kantud registrisse. Sellegipoolest võib Liidupäev kutsuda kohale registrisse kandmata organisatsioone, et nad saaksid vastavalt vajadusele esitada teavet.

Mõned ELi-välised riigid (Ameerika Ühendriigid ja Kanada) on loonud lobistide kohustusliku registri, s.o nad teevad avalike suhete valdkonnas tegutsevatele ettevõtjatele ja huvirühmadele ülesandeks koostada loetelu oma klientide, tegevusvaldkondade ja iga kliendi käest ülesannete täitmise eest saadud raha kohta. Lobistid peavad esitama ka korrapärase aruande. Nimetatud andmed avaldatakse Internetis.

Välise kontrolli tugevdamine

Välise kontrolli tugevdamiseks lobitöö üle võib kaaluda mitmeid võimalusi. Euroopa Komisjonile tunduvad kõige asjakohasemad sellised võimalused nagu ulatuslikuma teabe esitamine poliitika või õigusraamistiku väljatöötamises osalenud isikute kohta ja stiimulipõhise registreerimissüsteemi väljatöötamine.

Parem teavitamine

Esiteks tuleks pöörata tähelepanu avalike konsultatsioonide valdkonda reguleerivate eeskirjade järjekindlale kohaldamisele. See tähendab, et antud liiki konsultatsioonide puhul tagab komisjon, et huvirühmadelt nõutakse süstemaatiliselt teabe esitamist seoses nende eesmärkide, rahastamisallikate ja esindatavate huvidega.

Olemasolevate läbipaistvusnõuete kohaldamist võiks tugevdada elektroonilise abivahendi (küsimustiku) väljatöötamisega, mis võimaldaks komisjonil koguda rohkem teavet veebipõhistel avalikel konsultatsioonidel osalejate kohta.

Sellist kasutamisvalmis abivahendit rakendaksid kõik komisjoni osakonnad Internetis läbiviidavate konsultatsioonide puhul.

Registreerimine – vabatahtlik süsteem, mis stimuleerib registreerimist

Komisjon võiks kõikide huvirühmade jaoks, kes soovivad, et nendega ELi algatuste puhul konsulteeritakse, töötada välja veebipõhise vabatahtliku registreerimise süsteemi ja seda hallata. Rühmad ja lobistid, kes esitavad enda kohta teatavat teavet, saavad võimaluse anda märku oma konkreetsetest huvidest ning saavad vastutasuks kutse asjaomastes konkreetsetes valdkondades peetavatele konsultatsioonidele. Seega saavad komisjoni kutse automaatselt ainult end registreerinud lobistid. Registrisse kandmiseks peaksid taotlejad esitama teavet selle kohta, keda nad esindavad, mis on nende missioon ja kuidas neid rahastatakse. Taotlejad peaksid võtma omaks ka käitumiseeskirjad (vt lõik 3.2.), täites neid usutavalt ja läbipaistvalt. Üldsuse seisukohast vaadatuna annaks register avalikule kontrollile avatud üldise ülevaate komisjoni suunal lobitöö tegijatest.

3.2. Ausa käitumise eeskirjad: Lobistide tegevusjuhend

Koos välise kontrolli võimaldamisega lobistide kontaktide üle, on teiseks lobitöö läbipaistvuse oluliseks tagajaks ausa käitumise eeskirjad.

Praegune olukord

Euroopa tasandil kehtiv tavaarusaam asetab eetilise käitumise kohustuse küll institutsioonide esindajatele, kuid ei kehtesta täiendavaid õiguslikult siduvaid eeskirju lobistide tegevusele. Seega on komisjoni liikmed ja Euroopa institutsioonide personal seotud rangete eeskirjadega, mis tagavad nende erapooletuse. Asjakohased sätted sisalduvad Euroopa ühenduste asutamislepingus ja personalieeskirjades (vt lisa).

Asjaomaste eeskirjade täitmine tagatakse konkreetsete kontrolli- ja karistusmehhanismidega.

Komisjon on võtnud seisukoha, et lobistide vabatahtlik tegevusjuhend võib siinkohal mängida kasulikku toetavat rolli. Seni on komisjon otsustanud asjaomases valdkonnas iseregulatsiooni poliitika kasuks. 1992. aasta erihuvirühmasid käsitlevas teatises kutsuti lobiste üles võtma vastu tegevusjuhendi komisjoni esitatud miinimumnõuete alusel. Asjaomaste nõuete põhijooned on kokkuvõtlikult järgmised:

- Lobistid peaksid tegutsema ausalt ja alati deklareerima huvid, mida nad esindavad.

- Nad ei tohiks levitada eksitavat teavet.

- Nad ei tohiks pakkuda mis tahes hüve teabe või eeliskohtlemise saamiseks.

Komisjoni toetatava iseregulatsiooni süsteemi tulemusena on erinevad Euroopa avalike suhetevaldkonnas tegutsevad katusorganisatsioonid (konsultandid ja konsultatsioonifirmad) võtnud vastu vabatahtlikud tegevusjuhendid. Nimetatud juhendid tuginevad komisjoni pakutud miinimumnõuetele ning on omavahel laadilt ja sisult väga sarnased. 2005. aastal lisasid organisatsioonid oma juhenditele sisemiste sanktsioonide mehhanismid, mis hõlmasid meetmeid noomitusest kuni väljaheitmiseni määratud või määramata ajaks.

Praeguse ajani ei ole vabatahtlike tegevusjuhendite sätetest üleastumistest teatatud. On aga oluline märkida, et asjaomased eeskirjad käsitlevad ainult konsultante. Vabatahtlik käitumisjuhend ei hõlma lobiste, kes on huvirühmade alalised töötajad või muude selliste huvirühmade esindajad, kes tegelevad lobitööga aeg-ajalt (nt advokaadibürood ja mõttekojad). Võttes arvesse kõiki Brüsseli lobitööga tegelejaid, on vabatahtliku käitumisjuhendi toime järelikult piiratud. Kuna praegune süsteem tugineb enesedistsipliinil, on vaja tugevdada olemasolevat juhendit ning kehtestada üldine täite- ja karistussüsteem, mida kõik usaldavad. See süsteem võiks hõlmata ühist käitumisjuhendit, mida kohaldatakse kõikide lobistide suhtes ja mille täitmist jälgib selleks ette nähtud katusorganisatsioon ning millega koos toimib komisjoni hallatav registreerimissüsteem. On ka välja pakutud võimalust, et ELi institutsioonid oleksid valmis rakendama ametlikke sanktsioone iga lobisti suhtes, kes rikub käitumisjuhendit.

Euroopa Parlamendil on kohustuslik käitumisjuhend[10] neile, kes taotlevad akrediteerimist (vt eespool). Mis tahes rikkumine võib lõppeda akrediteerimise tühistamisega, st võetakse ära füüsilise juurdepääsu võimalus Euroopa Parlamendi hoonetele.

Praegu kohustuslikku käitumisjuhendit ELi liikmesriikides ei ole[11]. Kanada on ainuke ELi-väline riik, mis kõnealust süsteemi kohaldab. Kanada käitumisjuhend hõlmab sisuliselt samu valdkondi, mida komisjoni pakutud vabatahtliku käitumisjuhendi miinimumnõudedki. Kanada seadused näevad ette, et kui lobistide registripidajal on põhjendatud kahtlused arvata, et lobistide käitumisjuhendi vastu on eksitud, siis peab ta rikkumist uurima ning teatama sellest parlamendile. Uurimiste tulemused on üldsusele kättesaadavad. (Aastail 2003–2004 uuriti nelja kaebust, kõik neli leiti olevat alusetud.) Seaduse rikkumine võib tuua kaasa vanglakaristuse või kuni 66 000 euro suuruse trahvi.

Edasised sammud

Antud tingimustes on komisjon seisukohal, et lobitöös on vajalik suurem läbipaistvus. Komisjoni arvates hõlmaks usaldusväärne süsteem järgmist:

- Vabatahtlik komisjoni hallatav registreerimissüsteem, mis pakub lobistidele selgeid stiimuleid registreerumiseks. Stiimulite hulka kuuluks automaatse kutse saamine konsultatsioonidele, mida peetakse teadaolevalt lobistidele huvi pakkuval teemal.

- Kõigile lobistidele ühine käitumisjuhend või vähemalt ühised miinimumnõuded. Juhendi peaksid töötama välja lobistid ise, võimaluse korral olemasolevaid juhendeid koondades ja täiendades.

- Kontrolli- ja karistussüsteem, mida kohaldatakse ebaõige registreerimise ja/või käitumisjuhendi rikkumise korral.

Komisjon ei pea kohustuslikku registreerimissüsteemi asjakohaseks. Asjakohasemaks tuleb pidada rangemat iseregulatsiooni süsteemi. Pärast teatud aja möödumist tuleks korraldada läbivaatamine ja uurida, kas iseregulatsiooni süsteem on toiminud. Kui see nii ei ole, siis tuleks kaaluda kohustuslikke meetmeid – kohustuslikku käitumisjuhendit ja lisaks sellele kohustuslikku registreerimist.

Küsimused:

- Kas olete nõus sellega, et tuleb teha jõupingutusi lobitöö läbipaistvamaks muutmiseks?

- Kas olete nõus sellega, et lobistid, kes soovivad, et ELi institutsioonid nendega omaalgatuslikult konsulteeriksid, peaksid end registreerima ja esitama teavet oma eesmärkide, rahalise olukorra ja esindatavate huvide kohta? Kas olete nõus sellega, et nimetatud teave peaks olema avalik? Kes peaks teie arvates registrit haldama?

- Kas olete nõus olemasolevate käitumisjuhendite koondamisega ühtsesse miinimumnõuete kogusse? Kes peaks teie arvates juhendi koostama?

- Kas olete nõus, et juhendi täitmiseks on vaja uut välist kõikehõlmavat valvet ja et juhendi mis tahes rikkumise korral tuleks kohaldada sanktsioone?

III. TAGASISIDE SEOSES KONSULTEERIMISE MIINIMUMNÕUETE KOHALDAMISEGA

Ulatuslik konsulteerimine võimaldab huvitatud isikute kaasamist poliitika kujundamise protsessi. See on komisjoni õigusloomeettepanekute kvaliteedi parandamise oluline vahend. Komisjoni kehtestatud miinimumnõuded on oluline osa parema õigusloome tegevuskavast, mille peamine eesmärk on ELi õigusaktide kvaliteedi parandamine.

2002. aasta detsembris võttis komisjon vastu teatise konsulteerimise miinimumnõuete kohta[12]. Selle eesmärgiks oli luua läbipaistev ja ühtne konsulteerimise üldraamistik, mis oleks piisavalt paindlik, et võimaldada komisjoni osakondadel kohandada oma konsulteerimise meetodeid konkreetsete poliitikavaldkondadega. Üldpõhimõte oli tagada, et huvitatud isikuid võetaks komisjoni poliitikakujundamise protsessis nõuetekohaselt kuulda.

Miinimumnõudeid kehtivad konsultatsioonide suhtes komisjoni selliste suuremate tegevuspõhimõtetega seotud ettepanekute puhul, mis nõuavad mõju hindamist; sellised eelnõud on loetletud komisjoni iga-aastases tööprogrammis[13]. Miinimumnõudeid kehtivad ka roheliste raamatute kohta peetavate konsultatsioonide suhtes[14]. Komisjoni osakondi julgustatakse nimetatud nõudeid kohaldama ka muude konsultatsioonide suhtes. Erandina ei kohaldata miinimumnõudeid teatavate konsulteerimisvahendite suhtes. Erandite alla kuuluvad otsused, mis on tehtud protsessi käigus, mis hõlmab ametlikku konsulteerimist liikmesriikidega (s.o komiteemenetlus), sotsiaalset dialoogi (EÜ asutamislepingu artiklid 137 kuni 139) ja rahvusvaheliste lepingutega ette nähtud konsultatsioone. Üldpõhimõtted ja miinimumnõuded ei ole õiguslikult siduvad.

Teatises määratletakse mõiste „ konsultatsioonid “ protsessina, mille vahendusel tahab komisjon käivitada huvitatud isikute kaasamise poliitika kujundamisesse enne omapoolse otsuse tegemist. Mõiste „ huvitatud isikud “ tähistab kõiki, kes soovivad osaleda komisjoni korraldatud konsultatsioonides, olgu nad siis organisatsioonid või eraisikud.

Miinimumnõuded on kehtinud alates 2003. aasta algusest. 2005. aasta lõpuks oli komisjon koostanud üle saja olulise ettepaneku[15], mille suhtes kohaldati miinimumnõudeid . Lisaks avaldas komisjon nimetatud kolme aasta jooksul 26 rohelist raamatut[16], mille suhtes samuti miinimumnõudeid kohaldati.

Üldhinnangu kohaselt oli nõuete täitmine nimetatud ajavahemikul üldiselt hea. Paremat õigusloomet käsitlevatest aruannetest[17] on näha, et komisjoni osakonnad kohaldavad enamikku miinimumnõudeid õigesti. Ühtne juurdepääsupunkt konsulteerimisele, milleks on portaal „Sinu hääl Euroopas “[18], leiab laialdast kasutust uute avalike konsultatsioonide väljakuulutamiseks. Minimaalsest vastamiseks ettenähtud ajast on enamikul juhtudel ilmselt kinni peetud. Mõju hindamise aruanded kajastasid konsultatsiooniprotsesse ja tulemusi läbipaistvalt. Kuid alati ei avaldatud Internetis avalike konsultatsioonide käigus esitatud märkusi. Samuti esines juhtumeid, kus tagasiside konsultatsioonide käigus esitatud märkuste arvestamise või arvestamata jätmisest kohta komisjoni koostatud tegevuspõhimõtteid käsitlevate lõplike ettepanekute puhul oli puudulik.

Komisjoni jaoks on oluline saada tagasisidet konsultatsiooniprotsessis osalejatelt, kelleks on konsulteerimises ja konsulteerimise nõuete kohaldamises vahetute kogemustega huvitatud isikud, pidades silmas asjaolu, et nimetatud nõuded kehtivad ainult i) oluliste tegevuspõhimõtteid käsitlevate ettepanekutesuhtes, mille puhul on nõutav mõju hindamine ja ii) roheliste raamatute suhtes. Kõnealune tagasiside võimaldab komisjonil määrata kindlaks võimalused nõuete paremaks kohaldamiseks ning kaaluda võimalikke täiendavaid meetmeid nõuete rangemaks kohaldamiseks.

Küsimus:

Kas teie arvates on komisjon konsulteerimise üldpõhimõtteid ja miinimumnõudeid kohaldanud rahuldavalt? Võite viidata konkreetsetele nõuetele (vastamise hõlbustamiseks on need esitaud lisas 2).

Palun põhjendage oma vastust ja tooge võimalusel näiteid.

IV. ÜHENDUSE RAHALISEST VAHENDITEST ABI SAAJATE AVALIKUSTAMINE

Euroopa Komisjoni ülesanne on teadlikkuse tõstmine selle kohta, kuidas on ELi rahalisi vahendeid kasutatud – seda just paremini selgitades, mida Euroopa teeb ja miks see oluline on. Komisjon vastutab ELi eelarve rakendamise eest. Komisjon on aruandekohuslane maksumaksja ees ning ta peab üldsuse huvides olevaks esitada teavet ELi rahaliste vahendite kasutamise kohta.

Kuigi kaasaegsed massikommunikatsioonivahendid avavad enneolematuid võimalusi seoses üldsuse juurdepääsuga teabele, tunnevad Euroopa kodanikud kahjuks, et nende teadmised Euroopa Liidust on suhteliselt piiratud. Samal ajal kasvavad kodanike ootused avalike institutsioonide suurema läbipaistvuse suhtes. Nagu on kasvavaks trendiks ka muudes eluvaldkondades, ootab avalikkus võimalust saada nõudmise korral soovitud teavet kasutajasõbralikul viisil. EL soovib muutuste ja kaasajastamise liikumapaneva jõuna olla sellise arengu eesliinil.

Teabe avaldamiseks ettevalmistamine on sageli seotud täiendava halduskoormusega. Komisjon on seisukohal, et see on vajalik investeering, mis toetab üldsuse huve.

Komisjon juba esitab teavet sellise ELi rahastatava poliitika kohta, mida ta haldab keskselt ja vahetult, ta on võtnud enesele ka kohustuse teha seda kasutajasõbralikumal viisil. Siiski ei käsuta komisjon enamikku ELi eelarvest keskselt ja vahetult, vaid koostöös liikmesriikidega (ühine haldus). Ühist põllumajandus- ja kalanduspoliitikat, struktuurifondide, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Pagulasfondi rakendatakse nimetatud meetodil. Kokku vastab koos liikmesriikide ametiasutustega hallatav poliitika umbes 75,7%le ELi eelarvest, s.o 86,6 miljardit eurot aastas.

Oluline on silmas pidada, et mõiste „abi saaja“ tähendus on erinevate poliitikavaldkondade lõikes oluliselt erinev, ulatudes üksikutest põllumajandustootjatest, kaluritest jne kuni valitsusväliste organisatsioonideni, koolitajateni või ministeeriumiteni, kes algatavad või viivad ellu teatud tegevust.

Teave ühenduse sellistest rahalistest vahenditest abi saajate kohta, mille puhul tehakse kulutusi koostöös liikmesriikidega, on praegu igal liikmesriigil olemas ja teabe avaldamine sõltub liikmesriikide äranägemisest. Avalikkusele esitatava teabe maht erineb liikmesriigiti oluliselt.

Üldise kohustuse puudumisel ELi tasandil on loomulikult keeruline saada terviklikku pilti seoses iga programmi või projektiga olukorraga igas liikmesriigis. Näiteks ühise põllumajanduspoliitika puhul on teave abi saajate kohta praegu kättesaadav üheteistkümnes liikmesriigis (Belgia, Eesti, Hispaania, Iirimaa, Madalmaad, Portugal, Prantsusmaa, Rootsi, Sloveenia, Taani ja Ühendkuningriik)[19], kuid teabe üksikasjalikkuse ja esitamise korras on suuri erinevusi (ulatudes täielikust otsesest juurdepääsust kuni osalise juurdepääsuni nõude esitamise korral). Struktuurifondide puhul koguvad abi saajate kohta põhilisi andmeid liikmesriigid, kuid see ei toimu tsentraliseeritult ja andmeid ei avalikustata. Teave Kalanduse Arendusrahastust abi saajate kohta on kättesaadav mõnedes liikmesriikides (näiteks onlain teave Hispaanias, Iirimaal, Leedus, Rootsis ja Taanis).

Kodanikud pöörduvad ELi eelarvest abi saajate kohta teabe saamiseks sageli Euroopa Komisjoni poole, kui sellist teavet ei ole avalikustatud piirkondlikul või riigi tasandil. See asetab komisjoni keerulisse olukorda, kuna tal kas ei ole nimetatud teavet või ei ole tal ilma asjaomase liikmesriigi eelneva nõusolekuta õigust seda teavet väljastada. Kehtiv õigusraamistik takistab komisjonil selgesõnaliselt abi saajate kohta teavet avaldamast.

Mõnedes liikmesriikides omaks võetud avalikustamispiirangud tuginevad sageli andmekaitseseadusele või -tavale, mis on riigiti erinev, minnes kaugemale ELi tasandil kehtestatud miinimumnõuetest[20] ning mille määravad sageli kindlaks rahvuslikud traditsioonid ja kultuur.

Mis tahes liikmesriikide ühtne üldkohustus peaks seetõttu kõikide ELi rahalistest vahenditest abi saajate ühetaolise kohtlemise tagamiseks tuginema uuele ELi õigusraamistikule, mis kuulub vahetule kohaldamisele kõikides liikmesriikides.

Küsimused:

- Kas te olete nõus, et ELi tasandil on soovitav kehtestada liikmesriikidele kohustus muuta teave ELi ühiselt hallatavatest rahalistest vahenditest abi saajate kohta kättesaadavaks?

- Kui jah, siis millist teavet peaks riiklikul tasandil nõudma? Milline oleks parim moodus asjaomase teabe kättesaadavaks muutmiseks (nõutava teabe maht, hõlmatav ajavahemik ja eelistatav kanal)?

Lisa 1

Ausus: EÜ asutamisleping ja personalieeskirjad

EÜ asutamislepingu artikli 213 lõige 2

„Ühenduste üldistes huvides on komisjoni liikmed oma kohustuste täitmisel täiesti sõltumatud.

Oma kohustuste täitmisel ei taotle ega võta nad vastu juhiseid üheltki valitsuselt ega mingilt muult organilt. Nad hoiduvad kõigest, mis on kokkusobimatu nende kohustustega. […]

Oma ametiaja jooksul ei või komisjoni liikmed töötada ühelgi teisel tasustataval ega mittetasustataval ametikohal. Oma kohustusi täitma asudes kohustuvad nad pidulikult nii ametiaja jooksul kui ka pärast selle lõppemist austama sellest tulenevaid kohustusi ning eriti oma kohustust käituda ausalt ja diskreetselt teatud ametissenimetamiste suhtes või soodustuste vastuvõtmisel pärast oma ametiaja lõppemist.“

Personalieeskirjad

Artikkel 11: „Ametnik täidab oma ülesandeid ning tegutseb üksnes ühenduse huve silmas pidades; ta ei palu ega võta vastu juhiseid üheltki […] organisatsioonilt ega isikult väljaspool institutsiooni. Ta täidab talle määratud ülesandeid objektiivselt, erapooletult […].“

Artikkel 16: „ Ka pärast teenistusest lahkumist on ametnik kohustatud käituma ausameelselt ja diskreetselt teatavate ametissenimetamiste või soodustuste vastuvõtmisel .

Ametnikud, kes kavatsevad hakata tegelema palga eest või tasuta kutsealaste tegevustega kahe aasta jooksul pärast teenistusest lahkumist, teatavad sellest oma institutsioonile. Kui selline tegevus on seotud ametniku poolt viimasel kolmel aastal teenistuses tehtud tööga ja võiks viia konfliktini institutsiooni õigustatud huvidega, võib ametisse nimetav asutus või ametiisik […] kas keelata tal võtmast sellist kohustust või annab oma nõusoleku vastavalt talle sobivatele tingimustele.“

Lisa 2

Üldpõhimõtted ja üksikasjalikud miinimumnõuded [21]

Konsulteerimise üldpõhimõtted on: osalemine, avatus, aruandekohuslus, tõhusus ja sidusus. Tegelikkuses tähendab see tagamist, et komisjon peab laiaulatuslikke konsultatsioone, tegutsedes seejuures läbipaistvalt, tõhusalt ja järjekindlalt.

Viis miinimumnõuet keskenduvad konsultatsiooniprotsessi erinevatele tahkudele:

A. Konsultatsiooniprotsessi selge sisu

„Kogu konsulteerimisega seotud suhtlus peaks olema selge ja lakooniline ning hõlmama vastuse esitamise hõlbustamiseks kogu vajalikku teavet.“

B. Konsultatsiooni sihtrühmad

„Konsultatsiooniprotsessi sihtrühma(de) määramisel peaks komisjon tagama, et asjaomastel isikutel oleks võimalus esitada oma arvamus".

C. Avaldamine

„Komisjon peaks tagama teadlikkuseks piisava avalikustamise ja kohandama oma suhtluskanaleid kõikide sihtrühmade vajadustele. Avalikud konsultatsioonid tuleks avaldada Internetis ning kuulutada välja ühtse juurdepääsupunkti[22] vahendusel, välistamata teiste kommunikatsioonivahendite kasutamist.“

D. Osalemise suhtes kohaldatavad ajapiirangud

„Komisjon peaks tagama piisava aja tegevuse kavandamiseks ja kutsele vastamiseks ning kirjalike märkuste esitamiseks. Komisjon peaks püüdma konsultatsioonidel kirjalike vastuste esitamiseks jätta vähemalt 8 nädalat ning teatama kohtumistest 20 päeva ette.“

E. Kinnitamine ja tagasiside

„Märkuste kättesaamist tuleb kinnitada. Avaliku konsultatsiooni tulemused tuleks esitada Internetis ühtse juurdepääsupunktiga seotud veebisaitidel. […] Avaliku konsultatsiooni käigus esitatud märkused avaldatakse ühtse juurdepääsupunkti vahendusel. Teistlaadi konsultatsioonide tulemused peaks samuti alluma avalikule kontrollile ühtse juurdepääsupunkti kaudu Internetis, niivõrd kui see on võimalik. Komisjon annab konsulteerimises osalenud isikutele ja üldsusele asjakohast tagasisidet.“[23]

[1] KOM(2005) 12.

[2] SEK(2005) 1300.

[3] KOM(2002) 704.

[4] Euroopa Komisjoni valge raamat Euroopa valitsemistava kohta.

[5] vt EÜ asutamislepingu artikkel 213.

[6] KOM(2002) 704.

[7] CONECCS – Con sultation, the E uropean C ommission and C ivil S ociety (Euroopa Komisjoni ja kodanikuühiskonna vaheline konsulteerimine) http://europa.eu.int/comm/civil_society/coneccs/index_en.htm.

[8] Komisjon on peamiselt lähtunud mõistest, mida kasutab Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee.

[9] Mõnedes uutes ELi liikmesriikides on kohustuslikud süsteemid praegu arutuse all.

[10] Euroopa Parlamendi kodukorra IX lisa artikkel 3.

[11] Slovakkias ja Ungaris on kohustuslikud lähenemised praegu arutuse all.

[12] KOM (2002) 704.

[13] Tööplaan on kättesaadav veebisaidil: http://europa.eu.int/comm/atwork/programmes/index_en.htm;mõju hindamised on kättesaadavad veebisaidil: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/index_en.htm.

[14] Rohelised raamatud on kättesaadavad veebisaidil: http://europa.eu.int/comm/off/green/index_en.htm.

[15] Nimetatud eelnõud on kättesaadavad mõju hindamise veebisaidil: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/practice_en.htm.

[16] Rohelised raamatud on kättesaadavad veebisaidil: http://europa.eu.int/comm/off/green/index_en.htm.

[17] Paremat õigusloomet käsitlevad aruanded kajastavad konsulteerimise miinimumnõuete kohaldamist: 2003. aasta aruanne: http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/rpt/2003/com2003_0770en01.pdf.2004. aasta aruanne: http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/en/com/2005/com2005_0098en01.pdf. ja lisa: http://europa.eu.int/comm/civil_society/docs/SEC_2005_0364_1_EN.pdf.

[18] http://europa.eu.int/yourvoice/consultations/index_en.htm.

[19] vt näiteks teavet, mis on kättesaadav veebisaidil: http://www.farmsubsidy.org/60.html.

[20] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 1995. aasta direktiiv 95/46/EÜ üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta (EÜT L 281, 23.11.1995, lk 31).

[21] Põhimõtteid ja nõudeid kajastavat tervikdokumenti vt KOM(2002) 704, V peatükk. http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/consultation/index_en.htm.

[22] Komisjon on selleks seadnud sisse “Sinu hääl Euroopas” portaali (http://europa.eu.int/yourvoice/consultations/index_en.htm). See koosneb kahest osast: esimesel leheküljel saavad komisjoni talitused esitleda oma konsultatsioone. Enamik konsultatsioone avalikustatakse ainult konkreetsetele poliitikategevustele pühendatud lehekülgedel, mida haldavad komisjoni asjaomased osakonnad. Nimetatud lehekülgedel on lingid ühtset juurdepääsu pakkuva portaaliga.

[23] Tagasiside tuleks esitada seletuskirjades, mis lisatakse õigusloomeettepanekutele, konsulteerimisele järgnevatele teatistele ja mõju hindamise aruannetele. Vt nimetatud dokumente aastatest 2003–2005 mõju hindamise veebisaidil:http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/impact/practice_en.htm.