ET    ET ET 
 
ET 1   ET  EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON 
Brüssel 2.9.2009 
SEK(2009) 1128 lõplik 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT, 
mis on lisatud järgmistele dokumentidele: 
   
KOMISJONI TEATIS  
ELi ühise ümberasustamispr ogrammi loomise kohta  
 
ning ettepanek:  
 
EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU OTSUS, 
  
millega muudetakse Euroopa Parlamendi  ja nõukogu 23. mai 2007. aasta otsust 
nr 573/2007/EÜ, millega luuakse üldprogra mmi „Solidaarsus ja rändevoogude 
juhtimine” raames Euroopa Pagulasf ond aastateks 2008–2013 ja tunnistatakse 
kehtetuks nõukogu otsus 2004/904/EÜ 
 
Mõju hindamise kokkuvõte 
  
{KOM(2009) 447 lõplik} 
{KOM(2009) 456 lõplik} 
{SEK(2009) 1127}  
 
ET 2   ET 1. T AUSTTEAVE  
Ümberasustamine on ÜRO Pagulaste Ülemvolin iku Ameti kohaselt rahvusvahelist kaitset 
vajavate pagulaste ümberpaigutamine esmast  varjupaika pakkuvast riigist (tavaliselt 
kolmandas maailmas) teise riiki, kus neile an takse alaline kaitse. Ümberasustamine pakub 
lahendusi pagulastele, kes ei sa a oma päritoluriiki tagasi pöör duda ja keda ei saa esmast 
varjupaika pakkuva riigi ühiskonda integreerida.  
Ümberasustamine on pagulaste ümberpaigutamine ELi-väliselt territooriumilt ELi 
liikmesriiki. 
Maailmas on ligikaudu 10 miljonit pagulast, kelle st ligikaudu 5 % vajavad ümberasustamist. 
Praegu on neist ümber asustatud ainult väike osa. Seega on vajaduste ja humanitaarsete 
lahenduste vahel struktuuriline lahknevus. 
ELi asustatakse ümber ainult väike osa igal aas tal ümberasustatud pagulastest. 2008. aastal 
ümberasustatud 65 596 pagulasest asustati ELi ümber 4 378. See arv erineb märgatavalt 
Ameerika Ühendriikidesse ja m uudesse traditsiooniliselt ümbe rasustamises osalevatesse 
tööstusriikidesse ümberasustatud pagulaste arvust. 
2. Ü MBERASUSTAMINE ELI: PRAEGUNE OLUKORD (LÄHTESTSENAARIUM ) 
Seni on igal aastal ümberasustamises osalen ud kümme ELi liikmesriiki. Rootsil, Taanil, 
Soomel, Madalmaadel, Ühendkuningriigil ja Ii rimaal on ümberasustamisprogramm olnud 
juba mõned aastad. Alates 2007. aas tast on Portugal, Prantsus maa, Rumeenia ja Tšehhi 
otsustanud kehtestada riiklikud ümberasustam isprogrammid. Sellisel positiivsel arengul on 
mitu põhjust. Esiteks on ümberasustamisele alates 2007. aastast antud kolmanda Euroopa 
Pagulasfondi raames märkimisväärset rahalist to etust. Teiseks on erin evate liikmesriikide 
sidusrühmad töötanud paari viimase aasta jook sul välja mitmeid ümberasustamise valdkonna 
projekte ja partnerlusi. Kolm anda põhjusena saab nimetada ELi tasandil tekkinud tugevat 
poliitilist huvi, mis keskendus eelkõige vajaduse le asustada Iraagi pagulased Süüriast ja 
Jordaaniast ümber ELi. 2008. aastal võttis justi its- ja siseküsimuste nõukogu vastu järeldused 
Iraagi pagulaste ümberasustamise kohta, milles rõhutatakse asjaolu, et ümberasustamine aitab kaasa kaitseala säilitamisele Süürias ja Jord aanias. Nõukogu järeldustest lähtudes võtsid neli 
liikmesriiki, kes ei olnud kuni viimase ajani ümberasustamises osalenud (Saksamaa, Itaalia, Belgia ja Luksemburg), endale kohu stuse võtta vastu Iraagi pagulasi. 
Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet, mis peaks tööd alustama 2010. aastal, toetab 
liikmesriikide ja muude sidusrühmade praktilist koostööd, sealhulgas ümberasustamist. 
3. P
ROBLEEMI OLEMUS  
Praegune olukord on üldiselt positiivne ja  Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti 
kavandatud loomist arvestades järk-järgult muutub. Siiski on selles mitmeid olulisi 
puudujääke ja struktuu rseid piiranguid. 
Peamiseks probleemiks on ELi vähene solid aarsus kolmandate riikidega pagulaste 
vastuvõtmisel. Arvestades üleilmseid ümberasu stamisvajadusi, võtab EL praegu vastu liiga 
vähe pagulasi. Teiseks probleemiks on see, et ümberasustamises osaleb liiga vähe 
liikmesriike. Nimelt võtab praegu pagulasi igal aastal vastu ainult kümme liikmesriiki (Rootsi, 
Soome, Taani, Ühendkuningriik, Iirimaa, Madalm aad, Portugal, Prantsusmaa, Rumeenia ja 
Tšehhi). ELi rahvusvaheline roll ümberasustamises ei ole piisav, mistõttu ei aita see kaasa ELi 
 
ET 3   ET eesmärgile olla oluline osaline üleilmsete hu manitaarküsimuste lahendamises ja vähendab ELi 
mõju rahvusvahelistel foorumitel. 
Pagulasi vastuvõtvad ELi liikmesriigid koordineerivad ümberasustamise valdkonna 
prioriteetide kehtestamist näiteks ümberasust atavate rahvuse ja er irühmade kaupa vähe. 
Praegu määravad liikmesriigid sellised priorite edid kindlaks riiklikul tasandil, tehes selleks 
tihedat kahepoolset koostööd ÜRO Pagulaste  Ülemvoliniku Ametiga ning ilma eelneva 
arutelu ja otsuste tegemiseta ELi tasandil. Selle tulemusena ei kasutata ümberasustamist strateegiliselt ELi välispoliitika vahendina. Üm berasustamisel on humanitaarne eesmärk juba 
ümber asustatud isikute jaoks, kuid see kerge ndab ka asjaomase kolma nda riigi koormust, mis 
tekib suure hulga pagulaste vastuvõtmisest. Seepärast võiks ümberasustamine olla ELi 
varjupaigaalase välistegevuse ja ELi üldise välispoliitika oluline osa. Ümberasustamise strateegilise mõju suurendamise ks tuleks prioriteedid ümbera sustatavate isikute rahvuse ja 
erikategooriate kaupa suurel määral kindlaks määrata ELi tasandil. Praegune finantsraamistik 
on piirav, sest kolmandast Euroopa Pagulas fondist pakutakse täiendavat rahalist abi 
liikmesriikidele, kes võtavad vastu teatavat esse erikategooriatesse kuuluvaid pagulasi. 
Selliseid kriteeriume peetakse liiga rangeks. 
Kolmandat liiki praegust olukorda kirjel davad probleemid on seotud liikmesriikide 
struktureeritud praktilise koostöö puudu misega ümberasustamise valdkonnas. 
Ümberasustamise kohta ei vahetata teavet ja seda valdkonda ei koor dineerita, mistõttu 
kannatab ümberasustamise kvaliteet ja puudub mastaabisääst. Ümberasustamine nõuab suures ulatuses logistilisi ettevalmistusi, nagu valiku-  ja tutvustusmissioonid, arstlikud läbivaatused 
ja julgeolekukontrollid, reis i- ja viisade korraldam ine ning vastuvõtu- ja 
integratsiooniprogrammid. Liikmesriigid saaksid osa selliseid ettevalmistusi teha kas üheskoos või tihedas koostöös. 
4. S
UBSIDIAARSUSE PÕHIMÕTE  
– Sisepiirideta Euroopa Liidus ei  saa ükski liikmesriik varjupa igaprobleeme üksinda tõhusalt 
lahendada. Seepärast tuleb kõik liikmesriigid solidaa rselt kaasata kõnealuste probleemide 
lahendamisse. 
– Vajadust tegutseda Euroopa ühise varjupa igasüsteemi suunas on varasemates mõju 
hindamise aruannetes juba analüüsitud.  
– Euroopa Ülemkogu ja Euroopa Parlament on korduvalt kutsunud üles arendama välja 
Euroopa ühist varjupaigasüsteemi,  sealhulgas selle välismõõdet.  
5. E ESMÄRGID  
Poliitika üldeesmärgid:  
a) toetada ümberasustamise kaudu pagulaste rahvusvahelist kaitset; 
b) suurendada senisest ulatuslikuma ühise osaluse kaudu ümberasustamises ELi tegevuse 
humanitaarmõju ja hoogus tada ELi jõupingutusi. 
Konkreetsed eesmärgid:  
c) tagada ELi senisest suurem solid aarsus kolmandate riikidega pagulaste 
vastuvõtmisel; 
d) tagada, et senisest rohkem ELi liik mesriike osaleks ümberasustamises; 
 
ET 4   ET e) tagada, et ümberasustamise valdkonnas te htavad ELi jõupingutus ed oleksid kogu aeg 
senisest paremini suunatud isi kutele või isikute rühmadele, ke s vajavad kaitset kõige enam 
(näiteks eriti haavatavad isikud, sealhulg as lapsed, või konkreetsetest geograafilistest 
piirkondadest pärinevad isikud);  
f) suurendada ümberasustamise strateegilist kasutamist ELi tasandil;  
g) tugevdada üldiselt ELi rahvusvahelist rolli ümberasustamise valdkonnas, muutes 
selleks ümberasustamise ELi välispoliitik a lahutamatuks ja  ühtseks osaks; 
h) parandada koostöö abil ELi üm berasustamismenetluste kvaliteeti; 
i) vähendada koostöö abil ümberasust amise majanduslikku ja finantskulu ELis;  
j) vähendada ELi liikmesriikide vahelisi erinevusi kaitsestandardites ja suurendada 
ümberasustamiskriteeriumide ühtlustamise abil tõhusust.  
6. P OLIITIKAVÕIMALUSED  
Probleemi analüüsi raames tuvastati ELi tasand il rakendatava ümberasu stamise poliitika kolm 
peamist osa: praktiline koostöö  ning poliitilised  ja rahalised  aspektid. Need on 
poliitikavõimaluste analüüsi lähtekohaks. 
6.1. Esimene poliitikavõi malus: praeguse ol ukorra säilitamine 
Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet annab varjupaigaküsimustes, sealhulgas 
ümberasustamisküsimustes teht avale praktilisele koostööle  raamistiku. Nimetatud tugiamet 
võib ümberasustamise valdkonnas tehtava praktil ise koostöö raames välja arendada mitu 
tegevussuunda, näiteks määrata kindlaks parimad tavad, koolitused, partnerlused liikmesriikidega, kes ei osale veel ümberasustamises, ning korraldada ümberasustamises osalevate riikide ühistegevust ja -operatsioone. 
Kui praegune olukord säilitatakse, si is poliitilisi ja rahalisi aspekte
 edasi ei arendata.  
6.2. Teine poliitikavõimalus: vahepealn e võimalus (dünaamiline protsess) 
Ka selle võimaluse raames arendab praktilist koostööd  edasi Euroopa Varjupaigaküsimuste 
Tugiamet. Praktiline koostöö erineb kõnealuse võimaluse raames esimesest võimalusest 
peamiselt oma seose tõttu poliitil iste ja rahaliste aspektidega.  Nimelt peaks praktiline koostöö 
nimetatud aspekte edendama ja tugevdama. 
Kõnealuse võimaluse raames on kavandatud struktureeritud poliitilist koostööd edasi 
arendada, luues selleks poliitilise raamistiku  ja toetades seda rahaliste kohustustega . 
Nähakse ette sellise poliitilise raamistiku loomine, mille raames kehtestatakse 
ümberasustamise valdkonna poliitilised ja stra teegilised prioriteedid . Sellises poliitilises 
raamistikus osalevad kõik asjaomased sidusr ühmad (liikmesriikide eksperdid, komisjon, ÜRO 
Pagulaste Ülemvoliniku Amet, valitsusvälised organisatsioonid). Ülesanded on järgmised: 
1. kehtestada ümberasustamise valdkonna s ELi ühised iga-aasta sed prioriteedid 
ümberasustatavate pagulaste rahvuse ja  erikategooriate ka upa. See võimaldab 
rahuldada uusi tekkivaid va jadusi ja nendega kohaneda; 
2. liikmesriigid saaksid kolmandat Euroopa Pagulasfondi käsitleva otsuse artikli 13 
kohast täiendavat rahalist abi juhul, kui  nad võtavad pagulasi vastu vastavalt ELi 
ühistele iga-aastastele prioriteetidele. Sama l ajal tuleb rõhutada,  et liikmesriikidele 
jääb õigus otsustada ülejää nud kategooriatesse kuuluvate pagulaste vastuvõtmise üle; 
 
ET 5   ET 3. tagada ühtne lähenemisviis, mis koondab ümberasustamist, varjupaigaalast 
välistegevust ja ELi üldi st välispoliitikat; 
4. poliitilise raamistiku raames arutatakse ümberasustamist senisest üldisemalt. 
Poliitilise raamistiku loomise tulemusel hakatakse Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti toetatavat praktilist koostööd senisest enam juhtima. 
Täiendavat rahalist abi antakse liikmesriikidele selliste pagulaste vastuvõtmise eest, kes on 
hõlmatud igal aastal kokkulepitud ELi priorite etidega. Selleks on vaja muuta kolmandat 
Euroopa Pagulasfondi käsitlevat  otsust. Nimetatud fondi raha liste vahendite struktuurset 
ümberjaotamist, mis mõjutaks muude varj upaigaküsimustega seotud tegevussuundade 
rahastamist, ette ei nähta. 
Teise võimaluse puhul töötati välja kaks alamvõimalust.  Alamvõimalused erinevad 
üksteisest ainult poliiti liseks raamistikuks ettenähtud mehhanismi osas. Alamvõimaluse 2A 
raames nähakse ette komiteemenetluse al usel uue ümberasustamiskomitee loomine. 
Alamvõimalus 2B eeldab olemasolevate struktuuride kasutamist. 
6.3. Kolmas poliitikavõimalus: kõ ige ambitsioonikam võimalus 
Selle võimaluse raames kehtestataks tä ielikult välja arenda tud ELi ulatuslik 
ümberasustamisprogramm. Ümberasustamise pr ioriteete määrataks kindlaks ja pagulasi 
asustataks ümber ühiselt. ELi ühine ulatus lik ümberasustamisprogramm võiks koosneda 
järgmisest: 
(1) ümberasustamisprogrammis osaleksid kõik li ikmesriigid, olles valmis võtma vastu 
teatava arvu pagulasi. ELi ümberasustatav ate pagulaste koguarv määrataks kindlaks ja 
pagulaste vastuvõtmine otsustataks ELi ta sandil. Prioriteetsed ümberasustatavad 
pagulased määrataks kindlaks ELi tasandi otsustega. ELi tasa ndil tagataks, et 
ümberasustamine integreeritaks varjupaigaala sesse välistegevusse ja ELi üldisesse 
välispoliitikasse; 
(2) liikmesriigid ei osaleks väljaspool ühist ümberasustamisprogrammi üheski 
ümberasustamises. Ümberasustamise kritee riumid ja ümberasustatud pagulastele 
pärast riiki saabumist antav staatus ühtlustataks täielikult; 
(3) ümberasustamise valikuprotsess oleks täielikult koondatud ELi tasandile. Kõik 
lahkumiseelsed toimingud tehtaks üheskoos. Korralduslikke ülesandeid täidaks 
tõenäoliselt suurel määral Euroopa Varjupa igaküsimuste Tugiamet, kuid see eeldaks 
tugiameti ümberasustamisalase suutlikkuse suurendamist; 
(4) rahalised aspektid tuleks täielikult läbi vaadata. 
7. V
ÕIMALUSTE HINDAMINE  
Hinnang erinevat liiki mõju kohta on esitatud leheküljel 5 asuvas tabelis. 
1. Praegune olukord muutub ja selle peamiseks põhjuseks on Euroopa Varjupaigaküsimuste 
Tugiameti eeldatav loomine 2010. aastal. Selleks  et mõõta sellise tugiameti loomisega 
kaasnevat eeldatavat mõju, eristatakse pr aegust püsivat olukorda (olukord 2009. aasta 
kevadel) ja praegust muutuvat olukorda  (eeldatav olukord pärast Euroopa 
Varjupaigaküsimuste Tugiameti loom ist ilma muude ELi meetmeteta).  
2. Kuna alamvõimaluste 2A ja 2B eeldatav tu lemus peaks olema sama, on alamvõimaluste 2A 
ja 2B eesmärkide saavutamise tõhusust ja nende mõju hinnatud koos. Alamvõimalused 2A ja 
 
ET 6   ET 2B erinevad üksteisest hi nnangu tõttu nende poliitilis ele teostatavusele ja 
proportsionaalsusele. 
8. V ÕIMALUSTE VÕRDLEMINE  
Esimese, teise ja kolmanda võimaluse mõõdetav mõju  
• Võimaluste peamiste eesmärkide saavutamis e tõhusust (tagada ELi  senisest suurem 
solidaarsus kolmandate riikidega pagulaste vastuvõtmisel) on hinnatud järgmiselt: esimese 
võimaluse puhul suureneb tõhusus 5 %, teis e puhul 15 % ja kolmanda puhul 10 % võrra. 
• Võimaluste esimest liiki mõju (ümberasus tamise otsesed finantskulud) on hinnatud 
järgmiselt: esimese võimaluse puhul suureneb kulu 3 825 000 euro, teise puhul 
11 475 000 euro ja kolmanda puhul 7 650 000 euro võrra. 
• Võimaluste teist liiki mõju (otsesed finantskulud / mastaabisääst) on hinnatud järgmiselt: 
esimese võimaluse puhul väheneb kulu 803 350 euro, teise puhul 1 759 000 euro ja 
kolmanda puhul 2 524 500 euro võrra. 
Üldhinnang  
1. Teist ja kolmandat võimalust hinnati es imesest võimalusest kõrgemalt. Kolmanda 
võimaluse kaheks peamiseks puuduseks on teisest võimalusest nõrgem tulemus nii peamise eesmärgi saavutamise kui ka poliitilise teos tatavuse ja proportsionaalsuse vallas.
 
2. Enamik liikmesriike toetavad järkjärgu list lähenemisviisi, milles keskendutakse 
senisest tihedamale koostööle ja ümberasustam ise tutvustamisele võ imalikult paljudele 
liikmesriikidele, mitte ümberasustamiskriteeriumide ühtlustamisele. Liikmesriigid on kindlalt veendunud, et programmis osalemine peab olema vabatahtlik. Isegi kui ELi ühise ulatusliku 
ümberasustamisprogrammi loomine leiaks pi isava toetuse, on kaheldav, kas teatavad 
liikmesriigid oleksid praeguses olukorras ümberasustamise rakendamiseks piisavalt ettevalmistatud. On küsitav, kas ELi ühise ulatusliku ümberasustamisprogrammi loomine on soovitud eesmärkide saavutamiseks praegu vajalik ja proportsionaalne. 
• Esimese ja teise võimaluse võrdluses on te ise võimaluse tulemused selgelt paremad. 
• Alamvõimalust 2B eelistatakse poliitilise teosta tavuse ja proportsionaalsuse tõttu. Enamik 
liikmesriike eelistab selgelt toetuda olemasolevatele konsulteerimis- ja 
otsustusmehhanismidele. Praeguses poliitilis es olukorras suhtutakse ümberasustamisse 
positiivselt, kuid uusi ametlikke struktuure luua  ei soovita, sest n eed võivad kaasa tuua 
halduskoormuse. Samuti kardetakse, et sel ju hul võidakse liikmesriikide õigust määrata 
prioriteete piirata. Proportsionaalsuse seis ukohast peetakse olemasolevate struktuuride 
kasutamist eelistatavaks juhul, kui need oleksi d eesmärkide saavutamiseks sama tõhusad ja 
kui neil oleks samaväärne mõju. 
• Seega on eelistatud võimaluseks alamvõimalus 2B. 
9. J
ÄRELEVALVE JA HINDAMINE  
Komisjon teostab hindamise kolme aasta jooksul  pärast ELi ühise ümberasustamisprogrammi 
loomist. Hindamisel analüüsitakse poliitilise koos töö vallas tehtud edusamme, rahalisi aspekte 
ja praktilist koostööd. 
Välja on töötatud kaheksa m õõdetavat näitajat, mis hõlmava d võimaluste ja eesmärkide 
erinevaid aspekte (poliitilist, finants- ja praktilist koostööd). 
 
ET 7   ET Võimaluste mõju võrdlemine   
 Esimene võimalus  Teine võimalus  Kolmas 
võimalus  
Eesmärgid   
püsiv  muutuv  dünaamiline  kõige 
ambitsioonikam  
1 Tagada ELi senisest suurem solidaarsus kolmandate riikidega pagulaste 
vastuvõtmisel  0 väike/keskmi
ne  keskmine/suur  keskmine  
2 Tagada, et senisest rohkem ELi liikmesriike osaleks ümberasustamises  0 väike/keskmi
ne keskmine/suur  suur 
3 Tagada, et ümberasustamise valdko nnas tehtavad jõupingutused oleksid 
kogu aeg senisest paremini suunatud isikutele, kes vajavad 
ümberasustamist kõige enam (näiteks lapsed, konkreetsete piirkondade 
pagulased)  0 väike/keskmi
ne suur suur 
4 Suurendada ümberasustamise strateegilist kasutamist ELi tasandil  0 väike  keskmine  keskmine  
5 Tugevdada ELi rahvusvahelist rolli ümberasustamise valdkonnas, muutes 
selleks ümberasustamise ELi välispoliit ika lahutamatuks ja ühtseks osaks  0 väike  keskmine  keskmine  
6 Parandada koostöö abil ELi ümbe rasustamismenetluste kvaliteeti  0 väike/keskmi
ne keskmine/suur  suur 
7 Vähendada koostöö abil ümberasustamise majanduslikku ja finantskulu 
inimese kohta ELis  0 väike/keskmi
ne keskmine/suur  suur 
8 Vähendada ELi liikmesriikide vahelisi erinevusi kaitsestandardites ja 
suurendada ümberasustamiskriteeriu mide ühtlustamise abil tõhusust  0 väike  keskmine  suur 
Mõju  
 
ET 8   ET  1 Ümberasustamise otsesed finantskulud (v alik, vastuvõtmine, integreerimine)  0 väike kasv  keskmine/suur kasv keskmine  
 2 Ümberasustamise otsesed finantskulud in imese kohta (valik, vastuvõtmine, 
integreerimine)  0 väike langus  keskmine langus  märkimisväärne langus
 
 3 Ümberasustatavate pagulaste integreeri mise majanduslikud ja sotsiaalsed 
üldkulud (kogukulu)  0 väike kasv  keskmine/kõrge  keskmine  
 4 Ümberasustatavate pagulaste integreeri mise majanduslikud ja sotsiaalsed 
üldkulud (kulu inimese kohta)  0 madal  madal  madal  
 5 Ümberasustamise mõju kolmandatele riikidele, pagulaste erikategooriatele ja 
ELi välissuhetele  0 väike  keskmine  keskmine  
 6 Senisest suurem võrdsus kaitse pakkumisel pagulastele  0 väike  keskmine  suur 
 7 Mõju põhiõigustele  0 väike  keskmine/suur  keskmine  
Poliitiline teostatavus ja proportsionaalsus  2A 2B  
 1 Oluliste sidusrühmade toetus erinevatele võimalustele  0 keskmine  väike/kes
kmine  keskmine/suur
 väike  
 2 Proportsionaalsus  0 teatavad 
probleemid  teatavad probleemi
d
 vähe 
problee
me märkimisväärsed 
probleemid