ET Euroopa Liidu Teataja C 275/1

Komisjoni teatis õiguskaitse kättesaadavuse kohta keskkonnaõiguse valdkonnas

(2017/C 275/01)

SISUKORD

A. SISSEJUHATUS. ÕIGUSKAITSE KÄTTESAADAVUS ELi KESKKONNAÕIGUSE VALDKONNAS 2

B. ÕIGUSLIK KONTEKST. LIIKMESRIIKIDE KOHTUD JA ELi KESKKONNAÕIGUS 4

C. KESKKONNAALASE ÕIGUSKAITSE KÄTTESAADAVUSE TAGAMINE 6

1. AVALIKUD HUVID. KOHTULIKU KAITSE TAGAMISEGA SEOTUD KOHUSTUSED JA ÕIGUSED 6

1.1. Sissejuhatus 6

1.2. Avalikud huvid, kohustused ja õigused 6

1.3. Üldsuse aktiivne rolli ja õiguste tagamine ning kohustuste täitmine 7

2. KAEBEÕIGUS 11

2.1. Sissejuhatus 11

2.2. Keskkonnateabe taotlemine ja õigus teavet saada 11

2.3. Konkreetsed tegevused, mille suhtes kohaldatakse üldsuse osalemise nõudeid 12

2.4. Taotlused meetmete võtmiseks vastavalt keskkonnavastutuse eeskirjadele 16

2.5. Muud asjaomased dokumendid, näiteks siseriiklikud rakendusaktid, üldõigusaktid, kavad ja programmid ning erandid 16

3. KOHTULIKU KONTROLLI ULATUS 19

3.1. Sissejuhatus 19

3.2. Kohtuliku kontrolli võimalikud alused 20

3.3. Kontrolli intensiivsus/kontrollistandard 22

4. TÕHUSAD ÕIGUSKAITSEVAHENDID 27

4.1. Sissejuhatus 27

4.2. Õiguskaitsevahendid menetlusnormide väiksemate rikkumiste korral 27

4.3. Õigusvastaste otsuste või tegevuse peatamine, kehtetuks tunnistamine või tühistamine, sealhulgas õigusaktide kohaldamata jätmine 28

4.4. Võtmata jäetud meetmete vastuvõtmise nõue 29

4.5. Õigusvastasest otsusest, tegevusest või tegevusetusest tekkinud kahju heastamine 29

4.6. Ajutised meetmed 30

5. KULUD 31

5.1. Sissejuhatus 31

5.2. Kriteeriumid selle hindamiseks, kas kulud on üle jõu käivalt suured 32

5.3. Tasuta õigusabi 34

6. MENETLUSTE AJALISED PIIRID, ÕIGEAEGSUS JA TÕHUSUS 34

7. PRAKTILINE TEAVE 35

D. JÄRELDUS 36

I LISA 37

II LISA 38

A. SISSEJUHATUS. ÕIGUSKAITSE KÄTTESAADAVUS ELi KESKKONNAÕIGUSE VALDKONNAS

1. Keskkond on meie elu jätkuvust toetav süsteem ning ühine pärand. Keskkonna säilitamine, kaitsmine ja parandamine on Euroopa jagatud väärtus. Sellele lisaks kehtib ELis keskkonnaõigus, millega on loodud ühine raamistik avaliku sektori asutuste kohustuste ja üldsuse õiguste jaoks.

2. Hiljuti vastu võetud komisjoni teatises „Parema kohaldamisega paremad tulemused“ (1) rõhutatakse, et kui ELi õiguse kohaseid kohustusi või õigusi mõjutatakse liikmesriigi tasandil, peab olema juurdepääs liikmesriikide kohtutele kooskõlas tõhusa kohtuliku kaitse põhimõttega, mis on sätestatud Euroopa Liidu aluslepingutes, ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 47 sätestatud nõuetega.

3. ELi õiguses tunnistatakse, et keskkonna valdkonnas peab õiguskaitse kättesaadavus kajastama asjaga seotud avalikke huve.

4. Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioonis (2) (edaspidi „Århusi konventsioon“) on sätestatud, et teatavatel juhtudel võivad füüsilised ja juriidilised isikud (nt vabaühendused) esitada kaebuse kohtule või muudele erapooletutele asutustele avalik-õiguslike või eraõiguslike asutuste tegevuse või tegevusetuse hindamiseks (3). Konventsiooni on ratifitseerinud kõik liikmesriigid ja EL (4).

5. Lisaks sellele, et konventsiooniga täidetakse rahvusvahelist kohustust tagada üksikisikutele ja vabaühendustele õiguskaitse kättesaadavus, on see ka oluline vahend, mille abil parandada liikmesriikides ELi keskkonnaalaste õigusaktide rakendamist nii, et komisjonil ei oleks vaja sekkuda.

6. Århusi määrusega 1367/2006 kohaldatakse Århusi konventsiooni ELi institutsioonide ja asutuste suhtes. Liikmesriikide puhul sisaldavad teatavad ELi teisesed õigusaktid õiguskaitse kättesaadavuse kohta sõnaselgeid sätteid, mis vastavad konventsiooni asjaomastele sätetele (5).

7. ELi ühtlustatud teiseste õigusaktide kohaldamisalast väljaspool erinevad liikmesriikides kehtivad õigusnormid keskkonnaalase õiguskaitse kättesaadavuse kohta märkimisväärselt (6). Samal ajal on Euroopa Liidu Kohus (edaspidi „Euroopa Kohus“) teinud olulisi otsuseid, milles on selgitatud ELi nõudeid keskkonnaalase õiguskaitse kättesaadavuse kohta nii ELi ühtlustatud teiseste õigusaktide kontekstis kui ka väljaspool seda. Tulemuseks on ulatuslik ja väärtuslik Euroopa Kohtu praktika, mis puudutab kõiki valdkonna aspekte.

8. Selle taustal on tehtud kindlaks mitmeid probleeme. — Üksikisikute ja vabaühenduste huve kahjustavad takistused liikmesriigi kohtutesse pöördumisel. See aitab mõista, miks liikmesriikide erinevad kohtud on esitanud eelotsusetaotlusi Euroopa Kohtule, et küsida nõu, kas juurdepääs tuleks anda ja mis tingimustel. Kaudsemalt on mõjutatud üldsus, kui probleemid õiguskaitse kättesaadavusega vähendavad õigusaktide tulemuslikku rakendamist (nt haldusalase tegevusetuse tulemusena suureneb õhusaaste tervisele kahjuliku tasemeni). — Liikmesriikide kohtud ja haldusasutused on koormatud kohtuvaidlustega, mille keskmes on õiguskaitse kättesaadavusega seotud küsimused. Suurema selguse loomine Euroopa Kohtu praktika põhjal peaks aitama suurendada avaliku halduse tulemuslikkust ning tõhustama õigusemõistmist. — Ettevõtjatele on kahjulikud viivitused haldusotsuste tegemisel seoses vaidlustega, mis on pikale veninud õiguskaitse kättesaadavust käsitlevate ebaselgete eeskirjade tõttu (nt kaebeõiguse ja kohtuliku kontrolli ulatuse valdkonnas). Liikmesriikide kohtud täidavad üha enam lünki siseriiklikes menetlusnormides, eelkõige kaebeõiguse valdkonnas, kuid kuna nende otsused on seotud konkreetsete juhtumitega, ei saa nad pakkuda kogu selgust ja prognoositavust, mis on vajalik investeerimisotsuste tegemiseks. Ajakava ja selge õigusraamistik on eriti oluline väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele (VKEd), kes ei saa endale lubada liiga pikka loamenetlust ega ebakindlust seoses võimalike kohtuvaidluste ja nende ulatusega. Ettevõtjaid võib kahjustada seegi, kui õiguskaitse puudulik kättesaadavus takistab neil tagada puhast keskkonda, millest paljud neist sõltuvad, või ei saa valitsus teha rohemajanduse arendamiseks vajalikke investeeringuid.

9. Olles kaalunud mitmeid võimalusi, otsustas komisjon, et kõige asjakohasem ja tõhusam vahend kõnealuste probleemide käsitlemiseks oleks tõlgendav teatis keskkonnaalase õiguskaitse kättesaadavuse kohta (st käesolev teatis). Teatises koondatakse kogu olemasolev Euroopa Kohtu kohtupraktika ning tehakse sellest läbimõeldud järeldusi, andes olulise selguse ja allika seoses järgmisega: riiklikud ametiasutused, kes vastutavad ELi keskkonnaalaste õigusaktide nõuetekohase kohaldamise eest; liikmesriikide kohtud, kes tagavad ELi õiguse järgimise ning on pädevad esitama Euroopa Kohtule eelotsuse küsimusi liidu õiguse kehtivuse ja tõlgendamise kohta; üldsus, eelkõige üksikisikud ja valitsusvälised keskkonnaorganisatsioonid (edaspidi „keskkonnaorganisatsioon“), kes tegutsevad avalike huvide kaitsjana; ettevõtjad, kelle ühine huvi on õigusnormide ennustatav kohaldamine. Lihtne vastuvõtmismenetlus aitaks komisjonil tulemuslikku algatust lühiajalises perspektiivis ellu viia.

10. Praeguse olukorra jätkumist ja üksnes Euroopa Kohtu praktikale toetumist ei peetud kindlakstehtud vajadusi arvesse võttes asjakohaseks. Õiguskaitse kättesaadavuse tagamist konkreetse õigusaktiga samuti pikemalt ei kaalutud, arvestades kogemust komisjoni 2003. aasta ettepanekuga, (7) mis oli nõukogus arutlusel üle kümne aasta, kuid ühtegi kokkulepet ei ole sõlmitud ning seda ei ole ka ette näha (8). Sektoripõhine seadusandlik lähenemisviis, mille keskmes oleks eelkõige õiguskaitse kättesaadavust käsitlevate sätete lisamine valdkondades, kus on tuvastatud konkreetseid probleeme (näiteks loodus, vesi, jäätmed ja õhk), lühiajalises perspektiivis ei aitaks ning igal juhul ei näi liidu seadusandja seda praegu soosivat (9).

11. Käesolev teatis põhineb ELi õiguse sätetel, sealhulgas Euroopa Liidu põhiõiguste hartal, ning Euroopa Liidu Kohtu praktikal. Dokumendis käsitletakse seda, kuidas saab üldsus vaidlustada avaliku sektori asutuste otsuseid, tegevust või tegevusetust kohtus või samalaadses asutuses. Teatis hõlmab kaebeõigust, kontrolli intensiivsust ja tõhusaid õiguskaitsevahendeid, mida liikmesriigi kohus peab ette nägema, ning mitmeid muid kaitsemeetmeid. Nii toimides annab komisjon selge ülevaate sellest, mida on vaja riigi tasandil, et neid nõudeid täita.

12. Juhul kui liikmesriigid peavad võtma nõuete täitmiseks meetmeid, aidatakse neid vajalike muudatuste tegemisel, kasutades muu hulgas teabevahetust vastavalt hiljuti vastuvõetud dokumendile keskkonnapoliitika rakendamise läbivaatamise kohta (10). Komisjon avaldas 6. veebruaril 2017 esimese põhjaliku ülevaate sellest, kuidas ELi keskkonnapoliitikat ja -õigust liikmesriikides rakendatakse. See näitab, et keskkonnapoliitika ja -õigus toimivad, kuid nende rakendamine praktikas on Euroopas väga erinev. Kõige olulisemad rakendamise puudused ELi liikmesriikides on seotud jäätmekäitluse, looduse ja bioloogilise mitmekesisuse, õhukvaliteedi ning veekvaliteedi ja -majandusega. Keskkonnapoliitika rakendamise läbivaatamist käsitlev teatis ja 28 liikmesriigi aruanded on aluseks positiivsele ja konstruktiivsele lähenemisviisile ELi õiguse rakendamise parandamiseks ning käesolev teatis on selle oluline täiendus.

13. ELi õigustikust tulenevatele õiguslikele nõuetele mittevastavuse korral jätkab komisjon nõuete täitmise tagamiseks ka rikkumismenetluste kasutamist.

14. Teatise keskmes on küll keskkond, kuid see on kooskõlas ka komisjoni üldise tegevusega õiguskaitse kättesaadavuse valdkonnas, eeskätt ELi õigusemõistmise tulemustabeli, Euroopa Liidu põhiõiguste harta rakendamisega seotud töö ning õigusriigi tugevdamise ELi raamistikuga (11). Tõhusatel kohtusüsteemidel on tähtis roll õigusriigi põhimõtete ja Euroopa Liidu põhiväärtuste kaitsmisel ning ELi õiguse tõhusa kohaldamise ja vastastikuse usalduse tagamisel. See on põhjus, miks liikmesriikide kohtusüsteemide tõhususe suurendamine on ELi majanduspoliitika koordineerimise iga-aastase tsükli – Euroopa poolaasta – üks eesmärke. ELi õigusemõistmise tulemustabelis on esitatud võrreldavad andmed kõikide liikmesriikide kohtusüsteemide kvaliteedi, tõhususe ja sõltumatuse kohta. See aitab liikmesriikidel õigusemõistmist tõhustada (12). Komisjon võttis oma 2014. aasta teatises (13) vastu uue raamistiku võitluseks süsteemsete ohtudega õigusriigi põhimõtetele kõigis ELi liikmesriikides. Õigusriigi põhimõtete järgimine on eeltingimuseks kõigi aluslepingutes loetletud põhiväärtuste, sealhulgas põhiõiguste kaitsmisel.

15. Teatise kohaldamisala piirdub õiguskaitse kättesaadavusega liikmesriikide avaliku sektori asutuste otsuste, tegevuse ja tegevusetuse korral. Selles ei käsitleta keskkonnaalaseid kohtuvaidlusi eraõiguslike isikute vahel (14). Samuti ei käsitleta ELi institutsioonide õigusaktide üle teostatavat kohtulikku kontrolli Üldkohtu kaudu, mida on käsitletud Århusi määruses nr 1367/2006. Lisaks on teatis küll tihedalt seotud Euroopa Kohtu praktikaga, kuid vaid Euroopa Kohus ise saab anda lõplikke tõlgendusi.

16. Nendes piirides aitab teatis ELi keskkonnaõigust liikmesriikides paremini rakendada. Selles selgitatakse, kuidas üldsus saab tugineda liikmesriikide kohtutele, kel on sageli paremad võimalused sobivate lahenduste leidmiseks, kuna nad on lähemal asjaoludele ja nende kontekstile. Sel viisil aitab teatis samuti järgida õigusriigi põhimõtet, mis on ELi õiguskorra üks põhiväärtusi.

B. ÕIGUSLIK KONTEKST. LIIKMESRIIKIDE KOHTUD JA ELi KESKKONNAÕIGUS

17. Siseriiklik kohus on tavakohus ELi õiguse rakendamiseks liikmesriigi õigussüsteemis (15). Neil on pädevus vaadata läbi otsuseid, mis ei ole ELi õigusega kooskõlas ja nõuda tekitatud kahju rahalist hüvitamist (16).

18. Keskkonnaalase õiguskaitse kättesaadavus on lahutamatult seotud ELi keskkonnaõigusega ja tuleneb ELi õiguse aluspõhimõtetest, mida kajastavad ELi aluslepingute sätted, Århusi konventsioon ja teisesed õigusaktid sellisena, nagu Euroopa Kohus neid kohtupraktikas on tõlgendanud.

19. ELi keskkonnaõigus hõlmab ELi õigusakte, millega aidatakse kaasa Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping“) artiklis 191 sätestatud järgmiste ELi keskkonnapoliitika (17) eesmärkide saavutamisele: — keskkonna säilitamine, kaitsmine ja selle kvaliteedi parandamine; inimese tervise kaitsmine; — loodusressursside kaalutletud ja mõistlik kasutamine; ning — meetmete edendamine rahvusvahelisel tasandil, et tegelda piirkondlike ja ülemaailmsete keskkonnaprobleemidega ning eelkõige võidelda kliimamuutuste vastu.

20. Kõnealused õigusaktid näevad ette terve rea kohustusi, mida liikmesriikide pädevad ametiasutused peavad täitma, ja need on olulised paljude kõnealuste asutuste vastustusalasse kuuluvate otsuste, tegevuste ja tegematajätmiste puhul.

21. Euroopa Kohus on rõhutanud, et ELi õigus on eraldiseisev ja autonoomne õiguskord ning sellest lähtuvalt on ta kinnitanud ja välja töötanud üldpõhimõtted (nt võrdväärsuse ja tõhususe põhimõte) (18) ELi õiguse määratlemiseks ja toetamiseks, tunnustades samal ajal liikmesriikide menetlusautonoomiat, (19) st õigust määrata oma üksikasjalikud menetlusnormid ise.

22. Õigusriigi põhimõtete hulka kuulub ELi õigusega antud õiguste tõhus kohtulik kaitse. See ilmneb liidu esmasest õigusest. Euroopa Liidu lepingu artikli 19 lõikes 1 on sätestatud, et „liikmesriigid näevad ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajaliku kaebeõiguse liidu õigusega hõlmatud valdkondades“. Lisaks sellele peavad liikmesriigid, kui nad rakendavad ELi õigust, järgima Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 47, mille esimeses lõigus on sätestatud õigus tõhusale õiguskaitsevahendile: „Igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.“ Meenutagem, et Euroopa Liidu lepingu artikli 19 lõiget 1 ja põhiõiguste harta artiklit 47 kohaldatakse üksnes ELi õiguse valdkonnas. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47 vastab Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklitele 6 ja 13, milles on vastavalt sätestatud õigus õiglasele kohtumenetlusele ja õigus tõhusale õiguskaitsevahendile.

23. Tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte on tihedalt seotud liidu õiguse ühetaolise tõlgendamisega Euroopa Kohtu praktikas ning võimalusega – ja mõnel juhul ka nõudega – liikmesriigi kohtute jaoks taotleda ELi toimimise lepingu artikli 267 alusel Euroopa Kohtult eelotsust ELi institutsioonide ja asutuste õigusaktide kehtivuse ja tõlgendamise kohta. Artikli 267 asjakohasus võib olla kaheldav juhul, kui juurdepääs liikmesriigi kohtule on kas võimatu või ülemäära raske.

24. EL on Århusi konventsiooni ratifitseerinud ja see on jõustunud. Seega on kõnealune konventsioon liidu õiguskorra lahutamatu osa ja vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 216 lõikele 2 liikmesriikidele siduv (20). Selle õiguskorra raames on Euroopa Kohus põhimõtteliselt pädev tegema eelotsuseid, mis käsitlevad sellise lepingu tõlgendamist (21).

25. Konventsiooni eesmärk on „kaitsta praeguste ja tulevaste põlvkondade õigust elada keskkonnas, mis vastab nende tervise ja heaolu vajadustele“ (22). Sel eesmärgil kohustab konventsioon osalisi tagama kodanike ja nende ühenduste õiguste kolme laiemat kategooriat, kuhu kuuluvad õigus saada teavet, õigus osaleda keskkonnaasjade üle otsustamises ja õigus pöörduda neis asjus kohtusse.

26. Õigust pöörduda kohtusse on käsitletud konventsiooni artiklis 9. Selles sättes kajastatakse konventsiooni kolme eespool nimetatud „sammast“ ja rõhutatakse, et õiguskaitse kättesaadavus täiendab ja toetab muid õigusi (23). Århusi konventsiooni rakendamise juhendis, (24) mille on avaldanud Århusi konventsiooni sekretariaat, on antud konventsiooniosalistele täiendavaid juhiseid konventsiooni nõuete tõlgendamise ja rakendamise kohta, kuigi arvesse tuleb võtta asjaolu, et juhend ei ole siduv ning sellel puudub õigusjõud, mis on konventsiooni sätetel (25).

27. Euroopa Kohus on leidnud, et liikmesriigi kohus peab liidu keskkonnaõigusega hõlmatud valdkondades tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks andma siseriiklikule õigusele niisuguse tõlgenduse, mis on võimalikult suurel määral kooskõlas Århusi konventsioonis sätestatud eesmärkidega (26).

28. EL on võtnud vastu keskkonnaalased õigusaktid, mis sisaldavad sõnaselgeid nõudeid õiguskaitse kättesaadavuse kohta (27).

29. Märkimisväärne osa Euroopa Kohtu praktikast, mis käsitleb keskkonnaalase õiguskaitse kättesaadavust, on eelkõige välja kujunenud liikmesriikide kohtutelt ELi toimimise lepingu artikli 267 alusel laekunud eelotsusetaotluste põhjal. Paljud neist puudutavad õiguskaitse kättesaadavuse sätteid, mis sisalduvad teisestes õigusaktides. Samuti esineb kohtuasju, mille puhul rõhutatakse liidu õiguse üldpõhimõtteid, eelkõige tõhususe põhimõtet (28).

30. Eespool kirjeldatu kujutab endast ELi üldraamistikku keskkonnaalase õiguskaitse kättesaadavuse tagamiseks liikmesriikides. Kuigi raamistik on kehtestatud ELi tasandil, muutub see tegelikkuseks ja omandab oma praktilise tähenduse liikmesriikide, eeskätt siseriiklike kohtute tasandil.

C. KESKKONNAALASE ÕIGUSKAITSE KÄTTESAADAVUSE TAGAMINE

1. AVALIKUD HUVID. KOHTULIKU KAITSE TAGAMISEGA SEOTUD KOHUSTUSED JA ÕIGUSED

1.1. Sissejuhatus

Keskkonnaalase õiguskaitse kättesaadavus võimaldab üksikisikutel ja nende ühendustel kasutada neile ELi keskkonnaõiguse alusel antud õigusi. Samuti aitab see saavutada ELi keskkonnaalastes õigusaktides püstitatud eesmärke ja täita nendega võetud kohustusi.

31. ELi õiguses on keskkonnaalase õiguskaitse kättesaadavus toetavate õiguste kogum, millel on kaks peamist eesmärki. See võimaldab üksikisikutel ja nende ühendustel kasutada neile ELi õigusega antud õigusi ning aitab saavutada ELi keskkonnaalastes õigusaktides sätestatud eesmärke ja täita võetud kohustusi (29).

1.2. Avalikud huvid, kohustused ja õigused

ELi keskkonnaalaste õigusaktide eesmärk on tagada üldine avalik huvi, nagu puhas õhk, ohutu ja piisav veevaru ning terve bioloogiline mitmekesisus. Kodanike aktiivne kaasamine on kaasnev keskkonnaalane avalik huvi, mis toetab üldisi huve.

32. Keskkonnakvaliteedi säilitamiseks, kaitsmiseks ja parandamiseks on liidu seadusandja kehtestanud õigusakte selliste üldiste avalike huvide kaitseks nagu puhas õhk, ohutu ja piisav veevaru, terve bioloogiline mitmekesisus ja jäätmete vältimine. Need on üldised avalikud huvid, kuna nendest sõltub ühiskonna heaolu.

33. Nende üldiste avalike huvide kaitseks ELi seadusandja kehtestatud meetmed hõlmavad järgmist: — keskkonnakvaliteedialased siduvad eesmärgid ja kohustused, mida liikmesriigid peavad täitma (30); — keskkonnaseisundi seirega seotud kohustused liikmesriikidele (31); — nõuded avaliku sektori asutustele koostada reostuse ja jäätmete vähendamise kavasid ja programme (32); — nõuded, mille kohaselt teatav tegevus peaks toimuma alles pärast avaliku sektori asutuselt loa või nõusoleku saamist; (33) ning — nõuded, mille kohaselt peab enne teatavat liiki kavade ja projektide jaoks nõusoleku andmist teostama keskkonnamõju hindamise (34). Neid meetmeid on vaja täiendada liikmesriikide tasandil riiklike rakendusaktide ja muude üldõigusaktide ning avaliku sektori asutuste üksikotsuste ja aktide abil.

34. Alates 1980. aastatest on EL kehtestanud mitmesuguste sammude abil meetmeid, et tunnustada avalikku huvi nendes meetmetes aktiivselt osaleda (35). Euroopa Kohus on juhtinud tähelepanu, et keskkonnaalase õiguskaitse kättesaadavusel on olemas seos „liidu seadusandja tahtega säilitada, kaitsta ja parandada keskkonna kvaliteeti ja tagada, et üldsusel oleks selles aktiivne roll (36).“

1.3. Üldsuse aktiivne rolli ja õiguste tagamine ning kohustuste täitmine

Avalikud ja muud huvid, mis on sätestatud ELi keskkonnaõiguses, ning nendega seoses avaliku sektori asutustele pandud kohustused loovad üksikisikutele ja nende ühendustele menetluslikke ja sisulisi õigusi. Neid õigusi peab kaitsma liikmesriigi kohus.

35. Euroopa Kohus on tunnistanud, et eespool nimetatud avalikud huvid ja avaliku sektori asutustele pandud kohustused loovad üksikisikutele ja nende ühendustele õigusi, mille kaitsmine on liikmesriigi kohtu ülesanne. Need õigused on nii menetluslikku kui ka sisulist laadi. Kui avaliku sektori asutuse otsus, tegevus või tegevusetus puudutab nii üldsuse osalemise küsimusi kui ka oluliste keskkonnakaitse kohustuste täitmist, võib samal ajal olla kaasatud mitu menetluslikku ja sisulist õigust.

36. Kohtuasjas LZ II otsustas Euroopa Kohus elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ silmas pidades, et „ELTL artikliga 288 direktiividele antud siduva mõjuga oleks vastuolus, kui põhimõtteliselt välistataks võimalus, et puudutatud isikud võiksid nõuda direktiiviga kehtestatud kohustuste täitmist.“ (37).

37. See näitab, et keskkonnaalase õiguskaitse kättesaadavuse põhimõte hõlmab vajadust tagada, et ELi keskkonnaalastest õigusaktidest tulenevad kohustused on täidetud. Liikmesriigi kohtusse pöördumise tingimused võivad siiski varieeruda sõltuvalt sellest, keda käsitatakse asjaosalistena. Sellega seoses tuleb eristada keskkonnaorganisatsioone ja üksikisikuid.

Keskkonnaorganisatsioonidel on tähtis roll ELi keskkonnaõigusest tulenevate kohustuste täitmise tagamisel ning neil on üldine keskkonna kaitsmise õigus, mida liikmesriikide kohtud peavad omakorda kaitsma.

38. Üldsuse kaasamine on kavandatud nii, et see hõlmab mitte ainult üksikisikuid, vaid ka nende ühendusi (38). Euroopa Kohtu praktika tunnistab, et keskkonnaorganisatsioonid mängivad olulist rolli ELi keskkonnaõigusest tulenevate kohustuste täitmisel.

39. Kohtuasjas LZ I (tuntud ka kui „Slovakkia pruunkarude juhtum“) otsustas Euroopa Kohus, et „siseriiklikud kohtud peavad tõlgendama siseriiklikku menetlusõigust, milles sätestatakse tingimused haldus-või kohtuliku kaebuse esitamiseks, niipalju kui võimalik kooskõlas nii Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 eesmärkidega kui ka nende õiguste tõhusa kohtuliku kaitse eesmärkidega, mis on liidu õigusega antud selleks, et võimaldada niisugusel keskkonnakaitseorganisatsioonil nagu Lesoochranarske zoskupenie vaidlustada haldusmenetluses tehtud otsus, mis võib olla vastuolus liidu keskkonnaõigusega.“ (39)

40. Otsus kohtuasjas LZ I on samuti märkimisväärne, kuna see puudutas avaliku sektori asutuse otsust lubada pruunkarude jahti erandina elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ kohastest liikide kaitset käsitlevatest sätetest. Kõnealuse direktiivi liikide kaitset käsitlevate sätete eesmärk ei ole kaitsta üksikisendeid, vaid keskkonda, ja see on üldine avalik huvi. Seega on Euroopa Kohus tunnistanud, et kaebuse esitanud keskkonnaorganisatsioonil oli õigus kohtulikule kaitsele konkreetse juhtumi puhul, milleks oli elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ sätete täitmine.

41. See on eriti oluline looduskaitse valdkonnas, sest selles valdkonnas võib olla raske väita, et avaliku sektori asutuste otsus, tegu või tegevusetus võib mõjutada üksikisikute õigusi, näiteks neid, mis puudutavad inimeste tervist.

42. Euroopa Kohtu seisukoht kohtuasjas LZ I on samuti kooskõlas Århusi konventsiooni seitsmenda, kolmeteistkümnenda ja kaheksateistkümnenda põhjendusega, milles tunnistatakse keskkonnaorganisatsioonide olulist rolli keskkonna kaitsmisel. Euroopa Liidu Kohtu otsus kohtuasjas LZ I ei ole ainus. See on kooskõlas varasema otsusega kohtuasjas Janecek, mille kohaselt võivad nii juriidilised kui ka füüsilised isikud tugineda ELi keskkonnaõigusele, mille eesmärk on kaitsta inimeste tervist (40).

43. Lisaks keskkonnaorganisatsioonide õigusele, mida Euroopa Kohus tunnustas kohtuasjades LZ I ja Janecek (41) tehtud otsustes, tunnustatakse mitmes ELi õigusaktis keskkonnaorganisatsioonide rolli, andes neile de lege kaebeõiguse seoses konkreetsete üldsuse osalemist nõudvate tegevustega, samuti tekkinud keskkonnakahju korral. Neid on üksikasjalikumalt käsitletud punktis C.2.

ELi keskkonnaõigus annab menetluslikud ja sisulised õigused üksikisikutele. Need on seotud eelkõige avaliku sektori asutustele esitatavate nõuetega järgida õigesti üldsuse kaasamise menetlust ning inimeste tervist ja vara puudutavaid sätteid.

a) Menetlusõigused

44. Århusi konventsiooni artikli 2 punktis 4 määratletud mõiste „üldsus“ hõlmab ka üksikisikuid ja neil on samuti tunnustatud roll keskkonna kvaliteedi säilitamisel, kaitsmisel ja parandamisel. Siiski võib ELi keskkonnaõigusega riiklikele ametiasutustele pandud kohustustele tuginemise õigust piirata siseriikliku õiguse alusel olukordadega, mille puhul on võimalik tõendada küllaldast huvi või õiguste rikkumist (42). Liikmesriigi kohtu poole pöördumise õigust võib seega piirata selliste sätete täitmise tagamisega, mis mitte ainult ei pane avaliku sektori asutustele kohustusi, vaid annavad ka üksikisikutele õigusi.

45. Menetlusõigused on tavaliselt seotud üldsuse osalemisega. Need on üldjuhul seotud praktilise korraga, mille alusel avaliku sektori asutus teavitab üldsust kavandatavast otsusest, saab mitmesuguseid dokumente, võtab neid arvesse ja teavitab avalikult oma otsusest. Århusi konventsiooni kohaselt on üldsuse osalemine ette nähtud seoses järgmisega: — eritegevusega seotud otsused (43); — keskkonnaga seotud kavad, programmid ja poliitika (44) ning — määruste ja/või muude üldkohustuslike õigusaktide ettevalmistamine (45).

46. Sõnaselged üldsuse osalemist puudutavad sätted on peamiselt – kuid mitte ainult – järgmistes ELi keskkonnadirektiivides: keskkonnamõju hindamise direktiiv 2011/92/EL, tööstusheidete direktiiv 2010/75/EL; üldsuse osalemise direktiiv 2003/35/EÜ ning keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv 2001/42/EÜ. Seevastu tõlgendas Euroopa Kohus kohtuasjas LZ II tehtud otsuses Århusi konventsiooni artikli 6 lõike 1 punktis b sätestatud üldsuse kohustusliku osalemise nõudeid laialt ja koostoimes elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 lõikega 3.

47. Lisaks märkis Euroopa Kohus kohtuasjas Kraaijeveld tehtud otsuses, et menetlusõiguste eesmärk on tagada ELi keskkonnaõiguse tõhus rakendamine: „eelkõige neil juhtudel, kui ühenduse seadusandja on direktiiviga kohustanud liikmesriike toimima määratud viisil, kahaneks sellise akti tõhusus, kui üksikisikud ei saaks sellele siseriiklikes kohtutes tugineda.“ (46). Selle kohtuasja puhul vaidluse all olnud tegevus oli keskkonnamõju hindamine, mis hõlmas ka avalikku arutelu. Sama põhimõte kehtib ka muude avalikku arutelu nõudvate ELi keskkonnaõiguse sätete puhul, näiteks need, mis on esitatud keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivis 2001/42/EÜ (47).

b) Sisulised õigused

48. Lisaks menetlusõigustele on Euroopa Kohus kinnitanud, et teatavad ELi teisesed keskkonnaalased õigusaktid annavad sisulisi õigusi üksikisikutele ja nende ühendustele.

49. Kohtuasjas Janecek tehtud otsuses märkis Euroopa Kohus, et „juhtudel, kui õhukvaliteedi ja joogiveega seotud ning rahvatervise kaitsmisele suunatud direktiividega nõutud meetmete järgimata jätmine võib seada ohtu inimeste tervise, võivad viimased tugineda nende direktiivide kohustuslikele normidele.“ (48).

50. On kaks põhjust, miks Janeceki kohtuasjas tunnustatud sisulisel õigusel – tervise kaitse ELi keskkonnaalaste õigusaktide kaudu – on suur tähtsus.

51. Esiteks kohaldas Euroopa Kohus ise järgmises kohtuasjas Stichting Natuur en Milieu (49) sama põhimõtet õhukvaliteeti käsitlevatele õigusaktidele, mille käsitlusala on laiem kui kohalik tasand Janeceki kohtuasjas. See näitab, et inimeste tervise kaitsmist ei tohi vaadelda üksnes vahetute, kohalike ohtude kontekstis (50).

52. Teiseks sisaldavad ELi keskkonnaalased õigusaktid sageli ühe eesmärgina inimeste tervise kaitset, mis on ette nähtud kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 35 (51). Inimeste tervist on konkreetselt nimetatud mõnedes olulisimates ELi keskkonnaalastes õigusaktides, näiteks jäätmete raamdirektiivis 2008/98/EÜ, (52) veepoliitika raamdirektiivis 2000/60/EÜ (53) ning õhusaasteainete siseriiklikke ülemmäärasid käsitlevas direktiivis (EL) 2016/2284 (54). Janeceki kohtuasjas tehtud otsuse argumendid võiksid seega olla asjakohased ka väljaspool õhukvaliteedi ja joogivee õigusakte.

53. Omandiõiguse võimalik rikkumine ja sellega seotud rahaline kahju, mis tuleneb avaliku sektori asutuse otsusest, tegevusest või tegevusetusest, millega rikutakse keskkonnaõigust, võib samuti anda üksikisikule õiguse tugineda kohtusse pöördumisel ELi keskkonnaõigusele.

54. Lethi kohtuasjas tehtud otsuses leidis Euroopa Liidu Kohus, et „varalise kahju ennetamine on niivõrd, kuivõrd tegemist on riikliku- või eraprojekti keskkonnamõju otseste majanduslike tagajärgedega, hõlmatud direktiivi 85/337 [nüüd direktiiv 2011/92] pakutava kaitse eesmärgiga (55).“ Lethi kohtuasjas tehtud otsuse argumendid kehtivad ka teiste ELi keskkonnaalaste õigusaktide, näiteks keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi 2001/42/EÜ puhul.

55. ELi keskkonnaõigusega ei looda iga üksikisiku jaoks üldist õigust tervele ja puutumatule keskkonnale. Siiski võib füüsiline või juriidiline isik olla omandanud õiguse kasutada keskkonda konkreetse majandusliku või mittetulundusliku tegevuse jaoks. Selle näiteks võivad olla püügiõigused, mis on eraldatud ja omandatud kalapüügiks konkreetsetes vetes (56). See võib tingida vajaduse vaidlustada igasugune otsus, tegevus või tegevusetus, mis mõjutab keskkonna kasutamiseks konkreetselt antud õigust.

56. See on eriti oluline vett ja loodust käsitlevate ELi õigusaktide puhul. Sellega seoses on peamises veealases õigusaktis, veepoliitika raamdirektiivis 2000/60/EÜ määratletud mõiste „reostus“ seoses ainete või soojuse keskkonda viimisega, mis „raskendab või takistab keskkonna kasutamist puhkeaja veetmiseks või muul seaduslikul otstarbel“. Nii loodusliku linnustiku kaitse direktiivis 2009/147/EÜ kui ka elupaikade direktiivis 92/43/EÜ osutatakse paljudele võimalikele looduse kasutamise viisidele, sealhulgas harrastustegevuse (nt jahipidamine), teadusuuringute ja hariduse eesmärgil. Nende eri kasutusviiside puhul on mõistlik eeldada, et lisaks huvidele, võivad esile tõusta ka õigusi puudutavad küsimused.

57. Eespool kirjeldatu taustal uuritakse käesoleva teatise ülejäänud punktides keskkonnaalase õiguskaitse kättesaadavust mitmest erinevast vaatenurgast: — täpne alus ja tingimused, mille põhjal üksikisik ja keskkonnaorganisatsioon võib kaebeõiguse saada; — kontrolli ulatus, st kontrolli alused ja intensiivsus, mida tuleks kohaldada vaidlustatud otsuste, tegevuste ja tegematajätmiste suhtes; — tõhusad õiguskaitsevahendid õiguslikult väärate otsuste, tegevuste ja tegematajätmiste käsitlemiseks; — kohtukulud ja tegurid, mida tuleb arvesse võtta, et vältida olukorda, kus need muutuksid üle jõu käivaks; ning — menetluste õigeaegsus ja vajadus esitada üldsusele praktilist teavet.

2. KAEBEÕIGUS

2.1. Sissejuhatus

Kaebeõigus on õigus esitada kaebus kohtule või muule sõltumatule ja erapooletule asutusele, et kaitsta kaebaja õigusi või huve seoses avaliku sektori asutuse otsuse, tegevuse või tegevusetuse seaduslikkusega. Kaebeõigus võib erineda olenevalt vaidlustatud otsuse, tegevuse või tegevusetuse sisust. See võib sõltuda ka sellest, kas taotleja on üksikisik või tunnustatud keskkonnaorganisatsioon.

58. Kaebeõigus (ld k locus standi) on õigus esitada kohtule või muule sõltumatule ja erapooletule asutusele kaebus kaebaja õiguste või huvide kaitseks. Kaebeõigus on seotud avaliku sektori asutuste otsuste, tegevuse või tegevusetusega, mis võivad neid õigusi või huve kahjustada. Otsused, tegevus ja tegevusetus näitavad, kuidas avaliku sektori asutused täidavad neile ELi keskkonnaõigusega pandud kohustusi või millise seisukoha nad nende suhtes võtavad (nt kohustus tagada, et jäätmehoidlad ja tööstuskäitised tegutseksid loa alusel) (57). Lisaks õiguste ja huvide kaitsmisele on kaebeõigus vahend, mille abil tagada vastutus selliste otsuste, tegevuse või tegevusetuse eest.

59. Mõned ELi keskkonnaalased direktiivid sisaldavad õiguskaitse kättesaadavuse sätteid, milles nõutakse liikmesriikidelt selgesõnaliselt kaebeõiguse tagamist (58). Enamikus ELi teisestes keskkonnaalastes õigusaktides sõnaselged sätted õiguskaitse kättesaadavuse ja kaebeõiguse kohta aga puuduvad. Vaatamata sõnaselgete õigusnormide puudumisele tuleb kaebeõigust käsitlevaid nõudeid tõlgendada lähtuvalt Euroopa Kohtu praktikas kehtestatud põhimõtetest.

60. Kaebeõiguse alus sõltub vaidlustatava otsuse, tegevuse või tegevusetuse sisust. Järgmistes punktides käsitletakse otsuseid, tegevust ja tegevusetust seoses järgmisega: — keskkonnateabe taotlemine ja õigus teavet saada (punkti C alapunkt 2.2); — konkreetsed tegevused, mille suhtes kohaldatakse üldsuse osalemise nõudeid (punkti C alapunkt 2.3) — taotlused meetmete võtmiseks vastavalt keskkonnavastutuse eeskirjadele (punkti C alapunkt 2.4); — muud asjaomased dokumendid, näiteks siseriiklikud rakendusaktid, üldõigusaktid, kavad ja programmid ning erandid (C jao punkt 2.5).

61. Esimese kolme kategooria puhul on kaebeõigus ELi teisestes keskkonnaalastes õigusaktides üldiselt olemas (59). Viimase kategooria puhul sõltub kaebeõigus üldpõhimõtetest, nagu neid on tõlgendanud Euroopa Liidu Kohus.

62. Kaebeõiguse ulatus sõltub ka sellest, kas vaidlustamist taotlev isik on üksikisik, keskkonnaorganisatsioon või muu üksus. Seda aspekti käsitletakse erinevates punktides allpool.

2.2. Keskkonnateabe taotlemine ja õigus teavet saada

Igal teabetaotluse esitanud füüsilisel või juriidilisel isikul on õigus kõnealust taotlust menetleva avaliku sektori asutuse otsus, tegevus või tegevusetus vaidlustada. Õigus saada teavet aktiivse levitamise kaudu võib samuti anda üksikisikutele ja ühendustele vaidlustamise õiguse.

63. ELi keskkonnaalaste õigusaktidega antakse füüsilistele ja juriidilistele isikutele õigus taotleda keskkonnateavet (60). Keskkonnateabele juurdepääsu direktiivi 2003/4/EÜ artikliga 6 on sõnaselgelt ette nähtud kohtulik menetlus avaliku sektori tegevuse või tegevusetuse läbivaatamiseks seoses kõnealuse direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate keskkonnateabe taotlustega. Läbivaatamisõigus põhineb Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 1 sätestatud nõuetel ning selle eesmärk on kaitsta teabe taotlemise õigust (61). Igal teabetaotluse esitanud füüsilisel või juriidilisel isikul on kaebeõigus (62).

64. ELi keskkonnaalaste õigusaktidega antakse füüsilistele ja juriidilistele isikutele mitte üksnes keskkonnateavet taotleda, vaid seda ka saada (63). Euroopa Kohtu otsusest kohtuasjas East Sussex on selge, et keskkonnateabe taotlejate õiguste hulka kuulub õigus nõuda avaliku sektori asutuselt teabe esitamisega seotud tingimuste nõuetekohast täitmist (64). See kohtuasi puudutas õigust saada teavet taotluse alusel, kuid üldsusel on samuti õigus saada pädevatelt avaliku sektori asutustelt teavet aktiivse levitamise kaudu (65). Keskkonnateabe aktiivse levitamise kohustuse täitmine avaliku sektori asutuste poolt võib muu hulgas olla tähtis selleks, et tagada õigus tervisekaitsele (66).

2.3. Konkreetsed tegevused, mille suhtes kohaldatakse üldsuse osalemise nõudeid

Konkreetsete tegevuste suhtes kohaldatavate üldsuse osalemise nõuetega antakse õigusi asjaomastele isikutele ning võimaldatakse neil paluda vaidlusaluse otsuse, tegevuse või tegevusetuse kohtulikku läbivaatamist.

65. ELi keskkonnaalased õigusaktid sisaldavad avaliku sektori asutuste jaoks märkimisväärse arvu kohustusi, millega nõutakse neilt otsuste tegemist seoses teatud tegevustega, millel võib olla mõju keskkonnale. Näiteks on kavandatava kiirtee puhul vaja enne ehitamise alustamist avaliku sektori asutuse otsust, millega antakse nõusolek kiirtee rajamiseks. Samuti võib kavandatava tööstustegevuse puhul olla enne tegevuse alustamist vaja avaliku sektori asutuse otsust heiteloa andmise kohta. Lisaks sellele nõutakse paljudes ELi teisestes keskkonnaalastes õigusaktides üldsusega konsulteerimist otsustusprotsessi käigus (67). Konsulteerimise nõue annab osalemise õiguse nendele üldsuse liikmetele, kellel on õigus osaleda.

66. Õigus vaidlustada otsuseid, tegevust ja tegevusetust seoses konkreetse tegevusega, mille suhtes kehtib üldsuse kaasamise nõue, põhineb nii Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 2 sõnaselgetel kaebeõigust puudutavatel sätetel ja nendega seotud ELi teisestel õigusaktidel (68) kui ka Euroopa Kohtu praktikal. Eelkõige kinnitas Euroopa Kohus otsuses kohtuasjas Kraaijeveld, (69) et avaliku sektori asutuse otsus, tegevus või tegevusetus, mis rikub osalemisõigusi annab õiguse taotleda kohtulikku läbivaatamist.

67. Pärast kohtuotsuse väljakuulutamist Kraaijeveldi kohtuasjas lisati osalemisõigusel põhinev sõnaselge kaebeõiguse säte Århusi konventsiooni. Kõnealuse konventsiooni artikli 9 lõike 2 kohaselt võib pöörduda kohtusse või seaduse alusel loodud muu sõltumatu ja erapooletu asutuse poole (70) sellise otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks, mille suhtes kohaldatakse konventsiooni artiklis 6 sätestatud üldsuse osalemise sätteid.

68. ELi teisesed seotud keskkonnaalased õigusaktid (71) sisaldavad artikli 9 lõike 2 sõnastusel põhinevaid sätteid. Kuid teisesed õigusaktid ei hõlma kõiki otsustusprotsesse, mida hõlmab konventsiooni artikkel 6 ja üldisemalt ka konventsiooni artikli 9 lõige 2. Kuna artikli 9 lõikes 2 viidatakse olukordadele, kus kohaldatakse Århusi konventsiooni artiklis 6 sätestatud üldsuse kaasamise nõuet, peab liikmesriigil olema kehtestatud kohtuliku läbivaatamise kord juhuks, kui konventsiooni artikli 6 alusel on ette nähtud üldsuse kaasamise kohustus.

69. Kohtuasjas LZ II (72) otsustas Euroopa Kohus, et Århusi konventsiooni artikli 6 lõike 1 punktis b sätestatud üldsuse osalemise nõuet tuleb kohaldada ka elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 lõike 3 kontekstis juhul, kui avaliku sektori asutusel on siseriikliku õiguse alusel kohustus otsustada, kas teostada sellise projekti nõuetekohane hindamine, millel võib olla märkimisväärne mõju Natura 2000 kaitseala terviklikkusele, või mitte. Lisaks leidis Euroopa Kohus, et kuna sellistes olukordades kohaldatakse konventsiooni artikli 6 lõike 1 punktis b sätestatud nõudeid, kohaldatakse nimetatud olukordades ka artikli 9 lõike 2 sätteid.

70. Nimetatud otsusega selgitas Euroopa Kohus, et Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 2 nõudeid koostoimes põhiõiguste harta artikliga 47 võib kohaldada ka nendes keskkonnaõiguse valdkondades, kus konkreetsed õiguskaitse kättesaadavuse nõuded puuduvad. Kuigi kohtuasi LZ II puudutas elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ, võib Euroopa Kohtu tõlgenduse mõtet analoogia alusel kohaldada ka otsustusprotsessidele muudes ELi keskkonnaõiguse valdkondades (nt vesi ja jäätmed).

71. Århusi konventsiooni artikli 6 lõikes 2 sätestatud üldsuse osalemise nõuetest ning artikli 9 lõike 2 kohaste õiguskaitse kättesaadavuse sätete ja vastavate ELi teiseste õigusaktide üldistamisest saab kasu „asjaomane üldsus“. See on määratletud kui „üldsus, keda keskkonnaalaste otsuste tegemise kord mõjutab või võib mõjutada, või üldsus, kelle huvidega see on seotud“ (73). „Üldsusena“ käsitatakse „üht või mitut füüsilist või juriidilist isikut ning siseriiklike õigusaktide või -praktika kohaselt ka nende isikute organisatsioone, rühmi või muid ühendusi“ (74).

72. Siiski ei anna ei Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 2 ega ELi teiseste õigusaktide sätted üldsuse liikmetele tingimusteta juurdepääsu õiguskaitsele. Konventsioon ja õigusaktid võimaldavad osalistel ja liikmesriikidel kehtestada teatavaid tingimusi ja vältida sellega olukorda, kus keskkonnaküsimustes oleks kõigil üldine kaebeõigus (actio popularis) (75). Lisaks nähakse nii Århusi konventsiooni kui ka sellest tulenevate ELi teiseste õigusaktidega ette kaebeõiguste diferentseerimise. Vahet tehakse ühest küljest isikute, ühenduste, organisatsioonide ja rühmade ning teisest küljest tunnustatud keskkonnaorganisatsioonide vahel.

2.3.1. Üksikisikud

Üksikisikute puhul tuleb õiguse riivamise või piisava huvi tõendamise vajadust konkreetse tegevuse vaidlustamiseks vajaliku kaebeõiguse saamiseks tõlgendada ja kohaldada nii, et võetakse arvesse kohustust keskkonnaalase õiguskaitse laialdase kättesaadavuse tagamise kohustust. Õigused, mida võidakse riivata, on ELi keskkonnaõigusest tulenevad üksikisiku menetlusõigused (nt üldsuse osalemise õigused) ning üksikisikule antud sisulised õigused (nt inimeste tervise kaitse, õigus omandile).

73. Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 2 ning keskkonnamõju hindamise direktiivi 2011/92/EL artikli 11 ja tööstusheidete direktiivi 2010/75/EL artikli 25 kohaselt võivad konventsiooniosalised ja liikmesriigid õigusemõistmisele juurdepääsu piirata nende üksikisikutega, kes tõendavad, et neil on piisav huvi või nende õigusi on kahjustatud. Õiguse kahjustatuse põhimõtet on täiendavalt selgitatud punkti C alapunktis 2.5.3.

2.3.2. De lege kaebeõigusega keskkonnaorganisatsioonid

2.3.2.1. Üldpõhimõte

Tunnustatud keskkonnaorganisatsioonidel on de lege kaebeõigus avaliku sektori asutuste otsuste, tegevuse või tegevusetuse vaidlustamiseks konkreetsete tegevuste puhul, mille suhtes kohaldatakse ELi õiguse kohaseid üldsuse osalemise nõudeid.

74. Århusi konventsiooni artikli 2 lõikes 5 ja artikli 9 lõikes 2 ning ELi seotud õigusaktides, kus see põhimõte on sätestatud, tunnustatakse keskkonnaorganisatsioonide osatähtsust ning antakse neile de lege kaebeõigus eeldusel, et nad vastavad siseriiklikus õiguses sätestatud asjakohastele nõuetele. Nende vabaühenduste puhul peetakse piisaval huvil või õiguste riivel põhineva kaebeõiguse eeltingimused täidetuks (76). Selline de lege kaebeõigus mõjutab lisaks nõude vastuvõetavusele ka siseriikliku kohtu kontrolli ulatust (vt C jao punkt 3.2.2.2).

75. Euroopa Kohus on selgitanud nende siseriiklike õigusnormidest tulenevate nõuete ulatust, mille täitmist võib kaebeõiguse saamiseks vabaühendustelt oodata. Euroopa Kohus on märkinud, et kuigi selliste nõuete määratlemise eeskirjad peab välja töötama liikmesriik, ei või need olla ette nähtud viisil, mis muudaks vabaühendustele kohtusse pöördumise üldise huvi kaitseks võimatuks. Siseriiklikud õigusnormid „peavad […] tagama laialdase juurdepääsu õiguskaitsele“ (77).

76. Euroopa Kohus on leidnud, et siseriikliku õiguse normidega rikutakse keskkonnamõju hindamise direktiivi 2011/92/EL artikli 11 sätteid, kui nendega ei lubata kõnealuse direktiivi artikli 1 lõikes 2 osutatud vabaühendustel tugineda kõnealuse direktiivi artikli 1 lõike 1 tähenduses „tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga projektide“ teostusloa kohtus vaidlustamisel ELi keskkonnaõigusest tuleneva keskkonnakaitse eeskirja rikkumisele põhjusel, et kõnealune eeskiri kaitseb üksnes üldsuse, mitte eraisikute huve (78).

77. Seda mõttekäiku kohaldatakse kõigi kohtuasjade suhtes, mis hõlmavad de lege kaebeõigust, st kuuluvad Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 2 kohaldamisalasse.

2.3.2.2 De lege kaebeõigust käsitlevad kriteeriumid

Neid kriteeriume, millele keskkonnaorganisatsioonid peavad de lege kaebeõiguse saamiseks vastama, ei tohi olla ülemäära raske täita ning nendes tuleks arvesse võtta väikeste ja kohalike keskkonnaorganisatsioonide huve

78. Siseriiklike õigusnormidega võib määratleda nõuded, mida vabaühendused peavad de lege kaebeõiguse saamiseks täitma. Euroopa Kohtu praktika selgitab, kui ranged need nõuded võivad olla.

a) Aktiivne tegutsemine keskkonnavaldkonnas

79. Keskkonnavaldkonnas tegutsemine aitab tagada, et vabaühendusel on kasulik oskusteave ja teadmised. Djurgårdeni kohtuasjas tehtud otsuses kinnitas Euroopa Kohus, et liikmesriigi seadus võib nõuda, et sellise ühenduse põhikirjaline eesmärk, kes soovib kohtulikult vaidlustada direktiivi 85/337/EMÜ (praegune direktiiv 2011/92) kohaldamisalasse kuuluvat projekti, oleks seotud looduse ja keskkonna kaitsega (79). Selle sõnastuse põhjal ei saa järeldada, et Euroopa Kohus on heaks kiitnud nõude, mille kohaselt peab vabaühenduse ainueesmärk olema keskkonna kaitsmine. Siiski ilmneb, et liikmesriik võib nõuda, et keskkonna kaitsmine peab olema vabaühenduse peamine või olulisim eesmärk.

b) Liikmesusega seotud nõuded

80. Liikmete arv võib olla oluline näitaja, et vabaühendus tegutseb. Djurgårdeni kohtuasjas käsitles Euroopa Kohus siseriikliku õiguse normi, mille kohaselt peab vabaühendusel olema teatav arv liikmeid. Euroopa Kohus otsustas, et liikmete arvu ei tohi siiski kehtestada tasemel, mis läheks vastuollu eesmärgiga hõlbustada juurdepääsu õigusemõistmisele (80). Samuti rõhutas ta kohalikele vabaühendustele lihtsustatud tingimuste tagamise tähtsust, kuna kõige tõenäolisemalt võivad just sellised ühendused vaidlustada väiksemaid projekte, millel puudub riiklik või piirkondlik tähtsus, kuid mis keskkonda siiski märkimisväärselt mõjutavad (81). Tuleks märkida, et mitte kõik de lege kaebeõigusega vabaühendused liikmesriikides ei ole liikmelisusel põhinevad. Mõned on heategevuslikud fondid. Selliste fondide esitatud nõuete põhjal on Euroopa Kohtul välja kujunenud oluline kohtupraktika.

c) Muud kriteeriumid

81. Mõned liikmesriigid nõuavad praktikas de lege kaebeõiguse saamiseks vabaühenduselt muude kriteeriumide täitmist. Need võivad olla seotud vabaühenduse sõltumatuse või mittetulundusliku laadiga või peab vabaühendus olema siseriikliku õiguse alusel eraldiseisev juriidiline isik. Samuti võidakse vabaühenduselt nõuda, et ta tõendaks keskkonnakaitse edendamiseks vajaliku tugeva finantsbaasi olemasolu. Lisaks võidakse nõuda, et enne de lege kaebeõiguse saamist peab vabaühendus olema teatava aja tegutsenud. Sellega seoses tuleks arvesse võtta Euroopa Kohtu argumente Djurgårdeni kohtuasjas seoses eelmises punktis käsitletud liikmesuse nõuetega (82).

2.3.3. Välismaiste vabaühenduste diskrimineerimise keeld

Tingimused, mida keskkonnaorganisatsioonid peavad de lege kaebeõiguse saamiseks täitma, peavad välismaiste organisatsioonide jaoks olema sama soodsad kui kohalikele puhul.

82. Naaberliikmesriikide keskkonnaorganisatsioonid võivad konkreetse tegevuse puhul soovida osaleda otsustusprotsessis või olla sellega seoses muul viisil aktiivsed. See on eriti asjakohane juhul, kui konkreetsel tegevusel võib olla piiriülene keskkonnamõju. Århusi konventsiooni artikli 3 lõikes 9 on sätestatud, et üldsusel võimaldatakse keskkonnaasjade otsustamises osaleda ja kohtu poole pöörduda kedagi diskrimineerimata kodakondsuse, rahvuse või elukoha tõttu ning juriidilise isiku puhul tema registreeritud asukoha või tegeliku tegevuskoha tõttu. Seega peab välisriigi valitsusvälist organisatsiooni de lege kaebeõiguse saamiseks vajalike tingimustega seoses kohalike organisatsioonidega võrdselt kohtlema.

83. Artikli 3 lõikega 9 üksnes keelatakse diskrimineerimine, mis tähendab, et liikmesriik võib nõuda välisriigi valitsusvälistelt organisatsioonidelt kohalike organisatsioonidega samade tingimuste täitmist. Siiski ei tohi need tingimused, eelkõige menetlus de lege kaebeõigusega valitsusvälise organisatsiooni staatuse saamiseks takistada välisriigi valitsusvälisel organisatsioonil kõnealuse staatuse saamist ega muuta seda ülemäära keerukaks (83).

2.3.4. Muud ühendused, organisatsioonid ja rühmad

Muudel de lege kaebeõiguseta ühendustel, organisatsioonidel ja rühmadel võib siseriikliku õiguse kohaselt olla kaebeõigus üksikisikutega samadel alustel.

84. Nagu juba öeldud, võib „üldsus“ hõlmata Århusi konventsiooni kohaselt „üht või mitut füüsilist või juriidilist isikut ning siseriiklike õigusaktide või -praktika kohaselt ka nende isikute organisatsioone, rühmi või muid ühendusi“. Seega võib de lege kaebeõiguseta ühendustel, organisatsioonidel ja rühmadel olla kaebeõigus üksikisikutega samadel alustel. See võib lihtsustada selliste nõuete liitmist, mida muidu esitaksid üksikud kaebajad eraldi. Sellest on kasu nii asjaomasele üldsusele (kohtuvaidlustega seotud koormust jagatakse) kui ka avaliku sektori asutusele (väheneb vajadus tegeleda paljude eraldiseisvate kohtuvaidlustega).

2.3.5. Varasem osalemine

Liikmesriigid ei saa piirata kaebeõigust avaliku sektori asutuse otsuse vaidlustamiseks nendele asjaomase üldsuse liikmetele, kes osalesid kõnealuse otsuse vastuvõtmisele eelnenud haldusmenetluses.

85. Otsuse vastuvõtmisega seotud haldusmenetluses mitteosalemine võib tekitada probleeme seoses kõnealuse otsuse peale hiljem esitatud kaebuse vastuvõetavusega (84). Euroopa Kohtu praktikas rõhutatakse liikmesriigi kohtu rolli ELi õiguse alusel üksikisikutele ja ühendustele antud sisuliste õiguste kaitsmisel ning et haldus- ja kohtumenetluste eesmärgid on erinevad. Näiteks võib avaliku sektori asutuse otsus rikkuda kaebaja õigust tema tervise kaitsele sõltumata kaebaja menetlusõigustest.

86. Sellega seose leidis Euroopa Kohus Djurgårdeni kohtuasjas, et keskkonnamõju hindamise direktiivi 2011/92/EL alusel tehtud otsuse puhul on keskkonnaalaste otsuste tegemise menetlus eraldiseisev ja selle eesmärk on muu kui kohtulik kaebeõigus ning viimast võib vajaduse korral kasutada kõnealuses menetluses tehtud otsuse vaidlustamiseks (85). Seega peab „asjaomasel üldsusel […] olema õigus vaidlustada otsus, millega liikmesriigi kohtusüsteemi kuuluv instants on lahendanud projekti teostusloa taotluse, olenemata rollist, mida kõnealune üldsus on juba etendanud vastava taotluse läbivaatamisel, võttes osa nimetatud instantsis toimunud menetlusest ning esitades selle käigus oma seisukohad“.

2.4. Taotlused meetmete võtmiseks vastavalt keskkonnavastutuse eeskirjadele

87. Keskkonnavastutuse direktiivi 2004/35/EÜ eesmärk on muu hulgas julgustada füüsilisi ja juriidilisi isikuid abistama pädevaid asutusi keskkonnavastutuse eeskirjadega hõlmatud keskkonnakahju juhtumite lahendamisel (86). Sellega võimaldatakse füüsilistel või juriidilistel isikutel, keda selline kahju mõjutab või kellel on sellega seoses piisav huvi või kelle õigusi on kahju tekitamisega rikutud, esitada liikmesriigi pädevale asutusele märkusi ja taotlusi vajalike meetmete võtmiseks. Direktiivi kohaselt eeldatakse teatavatel keskkonnaorganisatsioonidel olevat piisav huvi või õigused, mida saab kahjustada, ning neile antakse õigus taotleda meetmete võtmist. Pädev asutus peab tegema otsuse meetmetaotluse kohta (87).

88. Õigus esitada märkusi ja taotleda meetmete võtmist on sõnastatud viisil, mis on väga sarnane Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 2 ja sellega seotud keskkonnamõju hindamise direktiivi 2011/92/EL sätetes kasutatud sõnastusega. Nendel, kel on õigus esitada märkusi ja taotleda meetmete võtmist, on ka õigus märkuste ja taotluse põhjal vaidlustada pädeva asutuse otsuse, tegevuse või tegevusetuse menetluslik ja sisuline õiguspärasus (88).

89. Sõnastuse sarnasus, sealhulgas keskkonnaorganisatsioonide privilegeeritud õigustega seoses, tähendab, et kaebeõigust käsitlevat Euroopa Kohtu kohtupraktikat, mida on kirjeldatud C jao punktis 2.3, võib samuti arvesse võtta keskkonnavastutuse direktiivi 2004/35/EÜ tõlgendamisel.

2.5. Muud asjaomased dokumendid, näiteks siseriiklikud rakendusaktid, üldõigusaktid, kavad ja programmid ning erandid

2.5.1. Kaebeõiguse üldine alus

Üldine alus liikmesriikide poolt ELi keskkonnaõigusega hõlmatud valdkondades tehtud otsuste, tegevuse ja tegevusetuse vaidlustamiseks kohtus on sätestatud siseriiklikus õiguses, kuid seda tuleb tõlgendada kooskõlas Århusi konventsiooni artikli 9 lõikes 3, ELi toimimise lepingu artikli 19 lõikes 1 ja põhiõiguste harta artiklis 47 sätestatud nõuetega.

90. Euroopa Liidu lepingu artikli 19 lõikes 1, millega kodifitseeritakse tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte, (89) on sätestatud, et „liikmesriigid näevad ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajaliku kaebeõiguse liidu õigusega hõlmatud valdkondades“. Samal ajal on põhiõiguste harta artikli 47 lõikes 1, mida liikmesriigid peavad ELi õiguse rakendamisel järgima, sätestatud, et „igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.“

91. Konkreetselt keskkonnavaldkonnas on Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 3 ette nähtud, et konventsiooniosaline tagab siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavale üldsuse esindajale, juhul kui need nõuded on sätestatud, juurdepääsu kohtulikule või haldusmenetlusele, et vaidlustada eraõigusliku isiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega. Nagu eespool mainitud hõlmab mõiste „üldsus“ keskkonnaorganisatsioone.

92. Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 3 on laiem kui sama artikli lõige 2, kuna sellega nähakse ette kaebeõigus „üldsusele“, mis on kõnealuse konventsiooni määratluse kohaselt laiem mõiste kui „asjaomane üldsus“. Artikli 9 lõikes 3 osutatakse ka eraõiguslike isikute tegevusele ja tegevusetusele, samal ajal artikli 9 lõikes 2 käsitletakse üksnes avaliku sektori asutuste otsuseid, tegevust ja tegevusetust (90). Teisest küljes jätab artikli 9 lõige 3 konventsiooniosalistele võimaluse valida kohtuliku ja haldusmenetluse vahel. Lisaks ei osutata selles sellistele õiguskaitse kättesaadavuse kriteeriumidele nagu õiguse kahjustatus või huvi piisavus ega nähta ette de lege kaebeõigust keskkonnaorganisatsioonidele.

93. Sellest tulenevalt on Euroopa Kohus selgitanud otsuses kohtuasjas LZ I, et artikli 9 lõige 3 ei sisalda ühtegi selget ega täpset kohustust, mis reguleeriks otseselt üksikisikute juriidilist positsiooni, kuna selle sätte rakendamine eeldab hilisema õigusakti vastuvõtmist osaliste poolt (91). Euroopa Kohus siiski märkis, et kuigi artikli 9 lõike 3 sätete sõnastus on üldine, on nende eesmärk tagada keskkonna tõhus kaitse (92) ning ei ole mõeldav anda Århusi konventsiooni artikli 9 lõikele 3 niisugune tõlgendus, mis muudaks liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamise praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (93).

94. Tulenevalt ELi toimimise lepingu artikli 216 lõikest 2 on Århusi konventsioon osa ELi õigusest (94). ELi õiguskorra nõuded, mis on liikmesriikidele konventsiooni artikli 9 lõike 3 rakendamisel siduvad, hõlmavad ELi õiguse ühetaolist kohaldamist ja tõlgendamist. Selle tagamise peamine vahend on liikmesriigi kohtute võimalus – ja mõnikord kohustus – taotleda vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 267 Euroopa Kohtult eelotsust ELi õiguse konkreetsete nõuete kehtivuse või tõlgendamise kohta. Selleks on vaja juurdepääsu siseriiklikule kohtule.

95. Kõiki eespool esitatud kaalutlusi silmas pidades on liikmesriigid kohustatud nägema ette kaebeõiguse, et tagada tõhusa õiguskaitsevahendi kättesaadavus ELi keskkonnaõigusega antud menetluslike ja sisuliste õiguste kaitsmiseks isegi juhul, kui asjaomased ELi keskkonnaalased õigusaktid ei sisalda konkreetseid asjakohaseid sätteid.

2.5.2. Kaebeõigus menetlusõiguste kaitsmiseks ELi keskkonnaõiguse alusel

Üksikisikutele ja keskkonnaorganisatsioonidele tuleb ette näha kaebeõigus, et ELi keskkonnaõigusega seotud menetlussätted, millega sätestatakse sellised üldsuse osalusega otsustusprotsessid nagu kavasid ja programme puudutavad menetlused, oleksid täidetud.

96. Menetlusõigused on eriti olulised kavade ja programmide puhul. Paljude ELi keskkonnaalaste õigusaktide kohaselt tuleb kavandatud keskkonnaeesmärkide saavutamiseks võtta vastu kavad ja programmid. Need dokumendid võivad olla aja jooksul kohaldatavaks sekkumisvahendiks (nt veemajanduskavad) (95) või sisaldada konkreetsete probleemide lahendamiseks võetavaid meetmeid (nt õhukvaliteedi kavad õhusaaste vähendamiseks) (96). Lisaks teatavat liiki kavade ja programmide vastuvõtmisele tuleb ELi keskkonnaalaste õigusaktide kohaselt teha selliste kavade ja programmide (nt maakasutuskavad) keskkonnamõju hindamine, mis võivad keskkonda märkimisväärselt mõjutada (97).

97. Paljude asjaomaste õigusaktidega on ette nähtud üldsusega konsulteerimine otsustamisprotsessi ajal. Århusi konventsiooni artikliga 7 on ette nähtud üldsuse osalemine konventsiooni eesmärke arvestades kavade ja programmide ettevalmistamisel. Seega võivad keskkonnakavad ja -programmid, mis on ELi keskkonnaõiguse alusel kohustuslikud, kuid mille puhul ei ole kehtestatud selgesõnalisi üldsuse osalemist käsitlevaid sätteid, siiski nõuda üldsusega konsulteerimist.

98. Konventsiooni artikliga 7 hõlmatud kavu ja programme puudutavate avaliku sektori otsuste, tegevuse ja tegevusetuse kohtuliku vaidlustamise õigust saab määratleda lähtuvalt üldsuse osalemist käsitlevast Euroopa Kohtu praktikast. Kraaijeveldi kohtuasjas (98) (mis puudutas pigem projekti kui kava või programmi) tehtud otsuse kohaselt on osalemisõiguse kasutajatel õigus paluda kohtul kontrollida, kas kava või programmiga seotud otsustusprotsessis tegutseti nõuetekohaselt.

99. Euroopa Kohtu praktikast nähtub, et kaebeõigus on asjakohane mitte ainult üksikuid kavu ja programme puudutavate otsuste, tegevuse või tegevusetuse puhul, vaid ka selliste siseriiklike õigusaktide ja üldõigusaktidega seoses, millega kehtestatakse nende kavade ja programmide menetlemise nõuded. Kohtuasjas Terre Wallonne ja Inter-Environnement Wallonie (99) leidis Euroopa Kohus, et nitraadidirektiivi 91/676/EMÜ kohaselt nõutava meetmeprogrammi puhul on põhimõtteliselt samuti vaja teha keskkonnamõju strateegiline hindamine vastavalt keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivile 2001/42/EÜ. Selle tulemusena tühistas liikmesriigi kohus osa siseriiklikest õigusnormidest, mis käsitlesid nitraate käsitlevat tegevusprogrammi, kuna nendega ei nähtud ette keskkonnamõju strateegilist hindamist. Sellele järgnenud kohtuasjas Inter-Environnement Wallonie kinnitas Euroopa Kohus, et tühistamine oli asjaolusid arvestades asjakohane (100).

100. On selge, et menetlusõiguste kaitsmisel on kaebeõigusest kasu nii üksikisikutele kui ka keskkonnaorganisatsioonidele. Seda seetõttu, et mõlemal on õigus selliseid õigusi teostada.

2.5.3. Kaebeõigus sisuliste õiguste kaitsmiseks

Selleks, et võimaldada kasutada suurt hulka sisulisi õigusi peavad liikmesriigid tagama kaebeõiguse väga paljudesse kategooriatesse kuuluvate otsuste, tegevuse ja tegevusetuse vaidlustamiseks.

101. Euroopa Kohtu praktikast selgub, et üksikisikutele ja keskkonnaorganisatsioonidele tuleb anda kaebeõigus, et kaitsta ELi õigusaktide abil inimeste tervist, ELi keskkonnaalastes õigusaktides sätestatud eesmärkidega hõlmatud omandiõigusi ning keskkonnaorganisatsioonide puhul keskkonda ELi keskkonnaalastes õigusaktides sätestatud nõuete alusel.

102. Õigusriive põhimõte (st teatavates liikmesriikides järgitav põhimõte, mille kohaselt peab üksikisik kohtule tõendama, et tema õigust on riivatud) on tekitanud probleeme, kuna keskkonnakaitse on tavaliselt üldsuse huvi ja üldjuhul ei ole selle eesmärk anda sõnaselgelt õigusi üksikisikutele. Näib, et piisava huvi nõue tekitab vähem probleeme, kuid sellega seoses tuleks kohaldada mutatis mutandis samu kaalutlusi nagu õigusriive põhimõtte puhul.

103. Euroopa Kohus on kinnitanud, et liikmesriikide ülesanne on määrata kindlaks, mida kujutab endast õigusriive (101). Siiski on ta ka selgitanud, et keskkonnamõju hindamise direktiivi 2011/92/EL artikli 11 lõike 3 sõnastus ja Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 2 teine lõik tähendavad seda, et selline kaalutlusõigus tuleneb eesmärgist tagada asjaomase üldsuse laialdane juurdepääs õiguskaitsele (102). Lisaks ei tohi liikmesriikide kaalutlusõigus õigusriive määratlemisel teha ELi õigusega antud õiguste kaitsmise liiga keeruliseks. Seega ei saa asjaomase üldsuse liikmete kaebeõigust seoses keskkonnamõju hindamise direktiivi 2011/92/EL ja Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 2 kohaldamisalasse kuuluvate otsuste, tegevuse või tegevusetusega tõlgendada kitsendavalt (103).

104. Euroopa Kohus on neid õigusi toetanud seoses avaliku sektori asutuste järgmiste otsuste, tegevuse ja tegevusetusega: seadusega nõutud õhukvaliteedikava koostamata jätmine avaliku sektori asutuse poolt, (104) riikide vastuvõetud heitkoguste vähendamise programmid (105) ning erandi lubamine loodust käsitlevate õigusaktide alusel (106). Seega rõhutatakse kohtupraktikas, et liikmesriigid ja liikmesriikide kohtud peavad tagama kaebeõiguse väga paljudesse kategooriatesse kuuluvate otsuste, tegevuse ja tegevusetuse vaidlustamiseks paljude sisuliste õiguste puhul.

2.5.4. Nõuded, mida üksikisikud ja valitsusvälised keskkonnaorganisatsioonid peavad kaebeõiguse saamiseks täitma

Liikmesriigid võivad võtta vastu nõuded, mida üksikisikud ja keskkonnaorganisatsioonid peavad kaebeõiguse saamiseks täitma, kuid need nõuded ei tohi muuta võimatuks või ülemäära keeruliseks ELi õigusega antud menetluslike ning sisuliste õiguste kasutamist.

105. Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 sõnastuse („…siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavale üldsuse esindajale, juhul kui need nõuded on sätestatud…“) alusel on konventsiooniosalistel teatav kaalutlusõigus kehtestada kriteeriumid kaebeõiguse saamiseks.

106. Liikmesriigid ei ole kohustatud andma õigust kõigile üldsuse liikmetele (actio popularis) ega kõigile keskkonnaorganisatsioonidele. Århusi konventsiooni rakendamise juhendi kohaselt peaks aga iga selline kriteerium olema kooskõlas konventsiooni eesmärkidega õiguskaitse kättesaadavuse tagamisel (107). Konventsiooniosalised ei saa kasutada klauslit „…siseriiklike õigusaktide nõuetele vastavale üldsuse esindajale, juhul kui need nõuded on sätestatud…“ ettekäändena kehtestada või säilitada nii rangeid nõudeid, mis tegelikkuses takistavad kõigil või peaaegu kõigil keskkonnaorganisatsioonidel siseriikliku keskkonnaõigusega vastuolulist tegevust või tegevusetust vaidlustada (108). Vastavalt tõhususe põhimõttele ei saa liikmesriigid võtta vastu nõudeid, mis muudavad ELi õigusega antud õiguste kasutamise võimatuks või ülemäära keeruliseks.

107. Sobivad nõuded, mille liikmesriigid on kehtestanud Århusi konventsiooni artikli 9 lõiget 2 silmas pidades, on sobivad ka artikli 9 lõike 3 kontekstis. Siiski ei ole artikli 9 lõikega 3 erinevalt artikli 9 lõikest 2 sõnaselgelt ette nähtud de lege kaebeõigus keskkonnaorganisatsioonidele. See tõstatab küsimuse, kas liikmesriikidel on õigus kohaldada õigusriive põhimõtet, võtmata arvesse asjaolu, et keskkonnaorganisatsioon ei saa õigusriivet tõendada samal viisil kui üksikisik. Pidades silmas keskkonnaorganisatsioonide rolli selliste üldiste keskkonnaalaste huvide kaitsmisel nagu õhukvaliteet ja bioloogiline mitmekesisus, peavad liikmesriigid, kes kohaldavad õigusriive põhimõtet, tegema seda nii, et tagatakse keskkonnaorganisatsioonidele kaebeõigus tema rolli puudutavate otsuste, tegevuse ja tegevusetuse vaidlustamiseks.

3. KOHTULIKU KONTROLLI ULATUS

3.1. Sissejuhatus

Kohtuliku kontrolli ulatus määrab kindlaks selle, kuidas liikmesriikide kohtunikud vaidlustatud otsuste, tegevuse ja tegevusetuse õiguspärasust hindavad. Sellel on kaks külge. Esimene puudutab kohtuliku kontrolli võimalikke aluseid, st õigusvaldkondi ja õiguslikke argumente, mida võidakse käsitleda. Teine puudutab kontrolli intensiivsust (või kontrollistandardit).

108. Kohtuliku kontrolli ulatus on tõhusa kohtuliku kontrollisüsteemi põhielement, kuna see määrab kindlaks selle, kuidas liikmesriikide kohtunikud vaidlustatud otsuste, tegevuse ja tegevusetuse õiguspärasust hindavad. Sellel on kaks peamist külge. Esimene on seotud nende õigusvaldkondade ja õiguslike argumentidega, mida võidakse vaidlustamisel käsitleda, eeskätt sellega, kas kaebajal on kaebuse koostamiseks õigus kasutada kõiki ELi keskkonnaõiguse asjakohaseid sätteid. Seda käsitletakse punkti C alapunktis 3.2. Teine aspekt on seotud kohtunike poolse kontrolli intensiivsusega õiguspärasuse hindamisel ning seda on käsitletud C jao punktis 3.3.

109. Paljud ELi direktiivid, millega õiguskaitse kättesaadavus on sõnaselgelt ette nähtud, sisaldavad sätteid kohtuliku kontrolli ulatuse kohta (109). Enamikus keskkonnaalastes teisestes õigusaktides sellised sätted aga puuduvad ning nagu kaebeõigusegi puhul on sobiva ulatuse kindlakstegemiseks vaja tutvuda Euroopa Kohtu praktikaga.

3.2. Kohtuliku kontrolli võimalikud alused

110. See aspekt on eriti oluline selliste jurisdiktsioonide puhul, kus antakse kaebeõigus üksnes juhul, kui kaebaja õigusi on riivatud. Selliste jurisdiktsioonide puhul on kohtuliku kontrolli võimalikud alused sageli traditsiooniliselt piiratud nende õigusnormidega, millega antakse kaebeõiguse aluseks olevad individuaalsed õigused. Kõnealune aspekt on oluline ka seoses piirangutega, mille eesmärk on piirata kaebaja õigusi tema poolt eelnevates haldusmenetlustes esitatud argumentidega (välistamine) või ennetada olukorda, kus kaebaja kuritarvitab kohtumenetlust ebaoluliste menetlusdokumentide esitamisega.

3.2.1. Konkreetsed tegevused, mille suhtes kohaldatakse üldsuse kaasamise nõudeid

111. See kategooria on hõlmatud Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 2. Nagu eespool öeldud, on artikli 9 lõike 2 eesmärk näha ette õiguskaitse seoses otsuste, tegevuse või tegevusetusega, mis puudutab konkreetseid tegevusi, mis on hõlmatud konventsiooni artiklis 6 sätestatud üldsuse osalemise nõuetega.

112. Lisaks võimaldab artikli 9 lõige 2 liikmesriikidel piirata kaebeõigust selliste üksikisikutest kaebajatega, kes suudavad tõendada, et nende õigusi on riivatud või neil on piisav huvi. Seoses kohtuliku kontrolli võimalike alustega on sellest tulenevalt võib olla vaja üksikisikute ja keskkonnaorganisatsioonide nõudeid erinevalt käsitleda. See on eeskätt oluline selliste otsuste, tegevuse ja tegevusetuse puhul, mis puudutavad keskkonnamõju hindamise direktiivi 2011/92/EL ja tööstusheidete direktiivi 2010/75/EL, mis on peamised artikli 9 lõike 2 jõustamise aluseks olevad ELi teisesed õigusaktid. Otsuses kohtuasjas LZ II (110) kinnitas aga Euroopa Kohus, et Århusi konventsiooni artikli 6, ja seega ka artikli 9 lõike 2, kohaldamisala on laiem kui kõnealustel ELi direktiividel.

3.2.1.1 Üksikisikud

Kui liikmesriik seab üksikisikutele kohtuvaidluse algatamise tingimuseks teatava õiguse rikkumise, võib ta samuti näha ette, et haldusotsuse tühistamise eelduseks liikmesriigi kohtus on kaebaja teatava õiguse rikkumine.

113. Otsuses kohtuasjas komisjon vs. Saksamaa otsustas Euroopa Kohus, et kui liikmesriik piirab keskkonnamõju hindamise direktiivi 2011/92/EL ja tööstusheidete direktiivi 2010/75/EL õiguskaitse kättesaadavust käsitlevate sätete alusel üksikisikute kaebeõigust olukordades, kus nende õigusi on rikutud, võib see liikmesriik „ka ette näha, et pädev kohus saab haldusorgani otsuse tühistada üksnes kaebaja subjektiivse õiguse rikkumise korral“ (111). Seda tõlgendust saab kohaldada muude vaidlustatud otsuste, tegevuse ja tegevusetuse suhtes, mis on hõlmatud Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 2.

114. See tähendab, et õigusriive põhimõtte kohaselt võib liikmesriigi kohus üksikisikute esitatud taotluste käsitlemisel piirduda üksnes nende sätete analüüsimisega, mis andsid üksikisikule õiguse kaebuse esitada.

3.2.1.2. Tunnustatud keskkonnaorganisatsioonid

Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 2 kohaldamisalasse kuuluvate kohtuvaidluste puhul ei ole õiguslikud alused, millele tunnustatud keskkonnakaitseorganisatsioonid võivad tugineda, piiratud, ning neil on õigus kasutada ELi keskkonnaõiguse kõiki sätteid.

115. C jao punktis 3.2.1.1 kirjeldatud piirangut ei kohaldata keskkonnaorganisatsioonidele, kes täidavad de lege kaebeõiguse saamiseks siseriikliku õigusega ettenähtud kriteeriume.

116. Trianeli kohtuasjas selgitas Euroopa Kohus, et sellistel keskkonnaorganisatsioonidel on õigus tugineda ELi keskkonnaõiguse ükskõik millisele vahetu mõjuga sättele ning ELi õigust rakendavale siseriiklikule õigusele. Euroopa Kohus leidis, et „kuigi siseriiklik seadusandja võib piirata õigusi, mille kahjustamisele eraõiguslik isik võib tugineda kaebuse raames […] avalike subjektiivsete õigustega, ei kohaldata seda piirangut keskkonnakaitseorganisatsioonidele, välja arvatud juhul, kui on rikutud direktiivi 85/337 artikli 10a kolmanda lõigu viimases lauses nimetatud eesmärke“ (112).

117. See tähendab, et keskkonnakaitseorganisatsioon, kes esitas kaebuse de lege kaebeõiguse alusel, võib tugineda ELi keskkonnaõiguse mis tahes sättele, mida tema arvates on rikutud.

3.2.2. Muud Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 kohaldamisalasse jäävad küsimused

Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 kohaldamisalasse jääva kohtuliku kontrolli alused peaksid hõlmama vähemalt selle seaduse sätteid, millele kaebaja kaebeõigus tugineb.

118. Kõnealuse konventsiooni artikli 9 lõikega 3 on ette nähtud kaebeõigus sama konventsiooni artikli 9 lõikega 1 või 2 hõlmamata tegevuse ja tegevusetuse vaidlustamiseks.

3.2.2.1 Üksikisikud

119. Vastavalt Århusi konventsiooni artikli 9 lõikele 3 on üldsuse liikmetel juurdepääs õigusemõistmisele, kui nad vastavad siseriiklikus õiguses sätestatud tingimustele. Seega saaksid liikmesriigid õigusriive põhimõtte kohaselt piirata kohtuliku kontrolli ulatust väidetega, mis on seotud kaebaja väitel rikutud õigustega.

3.2.2.2. Keskkonnaorganisatsioonid

120. De lege kaebeõiguse puudumise korral on keskkonnaorganisatsioonidel õigus nõuda vähemalt selle seaduse sätete kohtulikku kontrolli, millel subjektiivsed õigused ja huvid põhinevad. Nagu nähtub C ja punktidest 1 ja 2 ning eelkõige Euroopa Kohtu otsusest kohtuasjas LZ II on keskkonnaorganisatsioonidel laialdane õigus kaitsta keskkonda ja tugineda liikmesriigi kohtus keskkonnaalastele kohustustele.

3.2.3. Välistamine ja muud piirangud

Liikmesriigi kohtu kontrolli ulatust ei tohi piirata väidetega, mis on juba esitatud haldusmenetluse ajal seatud tähtaja jooksul. Siiski võib kohus käsitada vastuvõetamatutena kuritahtlikult või pahauskselt esitatud argumente.

121. Kohtuasjas komisjon vs Saksamaa otsustas Euroopa Kohus, et kohtuliku kontrolli ulatust ei või piirata nende vastuväidetega, mis esitati juba vastuväidete esitamiseks ette nähtud tähtaja jooksul haldusmenetluses, mille tulemusena see otsus vastu võeti. Euroopa Kohus põhjendas oma seisukohta kohustusega võimaldada vaidlustatud otsuse sisulise ja menetlusliku seaduslikkuse kontroll terves ulatuses (113). See otsus on eriti oluline seoses keskkonnamõju hindamise direktiivi 2011/92/EL artikliga 11 ja tööstusheidete direktiivi 2010/75/EL artikliga 25 hõlmatud otsuste, tegevuse ja tegevusetusega ning Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 2 kohaldamisalasse jäävate otsuste, tegevuse ja tegevusetusega. See on kohaldatav ka konventsiooni artikli 9 lõike 3 kohaldamisalasse kuuluva tegevuse ja tegevusetuse suhtes, kuna nende puhul hõlmab vaidlustamine ka menetluslikku ja materiaalset õiguspärasust (vt punkti C alapunkt 3.3.3).

122. Kuigi välistamine ei ole lubatud, on Euroopa Kohus märkinud, et „kohtumenetluse tõhususe tagamiseks võib siseriiklik seadusandja siiski ette näha spetsiifilisi menetlusnorme, näiteks kuritarvitavate või pahausksete väidete vastuvõetamatuse kohta“ (114). Sellega seoses peavad liikmesriigid kehtestama normid, mis on kooskõlas üldise nõudega tagada otsuste, tegevuse ja tegevusetuse menetlusliku ja sisulise õiguspärasuse kohtulik kontroll.

3.3. Kontrolli intensiivsus/kontrollistandard

Vastavalt Århusi konventsiooni artikli 9 lõigetele 2 ja 3 peavad liikmesriigid tagama kõnealuste sätete kohaldamisalasse kuuluvate otsuste, tegevuse ja tegevusetuse sisulise ja menetlusliku õiguspärasuse tõhusa kohtuliku kontrolli isegi juhul, kui ELi teisestes õigusaktides ei ole ühtegi sõnaselget viidet kontrollistandardile, mis hõlmab mõlemat nimetatud õiguspärasuse aspekti. Vajaduse korral tuleks kontrolli teostada ka õigusaktide õiguspärasuse suhtes, kui kõnealused õigusaktid vähendavad või kahjustavad menetluslikke ja sisulisi õigusi.

123. Kontrolli intensiivsus ehk kontrollistandard määrab kindlaks, kui põhjalikult peab liikmesriigi kohus vaidlusaluse otsuse, tegevuse või tegevusetuse õiguspärasust hindama. Liikmesriikide käsitlusviisid on väga erinevad. Mõnes liikmesriigis keskendutakse menetluslikele küsimustele, samas mujal tehakse vaidlustatud otsuste, tegevuse või tegevusetuse täielik kontroll ning kohtunikel on võimalus asendada haldusorgani hinnang oma hinnanguga.

124. Århusi konventsioonis ning ELi teisestes õigusaktides kontrolli intensiivsust ehk kontrollistandardit käsitlevad sätted puuduvad. Siiski annab Euroopa Kohtu kohtupraktika aimu miinimumnõuetest, mida tõhusa kohtuliku kontrolli tagamiseks peab täitma.

3.3.1. Keskkonnateabe taotlused

Liikmesriigid peavad tagama keskkonnateabe taotlemise õiguse tõhusa kohtuliku kontrolli, mis hõlmab asjakohaseid liidu õiguse põhimõtteid ja norme. Viimane hõlmab konkreetseid tingimusi, mida avaliku sektori asutus peab keskkonnateabele juurdepääsu käsitlevate ELi siduvate normide alusel täitma.

125. Keskkonnateabe taotlemist käsitlevate otsuste kohtulik vaidlustamine kuulub Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 1 kohaldamisalasse. Keskkonnateabele juurdepääsu käsitlev direktiiv 2003/4/EÜ sisaldab õiguskaitse kättesaadavuse sätteid, (115) mis vastavad artikli 9 lõike 1 nõuetele. Nendega on ette nähtud, et liikmesriigid peavad tagama, et igal direktiivi alusel teabe taotlejal oleks juurdepääs kontrollimenetlusele kohtus või muus seaduse alusel asutatud sõltumatus ja erapooletus organis, kes vaatab asjaomase avaliku sektori asutuse tegevusevõi tegevusetuse uuesti läbi ning kelle otsused võivad olla lõplikud. Siiski ei määrata nendega kindlaks direktiiviga nõutud kohtuliku kontrolli ulatust.

126. East Sussexi kohtuasjas paluti Euroopa Kohtul tõlgendada keskkonnateabele juurdepääsu käsitleva direktiiviga 2003/4/EÜ nõutava kontrolli ulatust. Euroopa Kohus leidis, et kuna liidu õiguses ei ole selle kohta täpsustusi, siis peab selle ulatuse kindlaksmääramine toimuma siseriiklikus õiguskorras, tagades võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtte järgimise (116). Konkreetselt direktiivi õiguskaitse kättesaadavuse sätete kontekstis selgitas Euroopa Kohus, et tõhusa kontrolli eesmärk on näha ette üldine kord, millega tagada, et igal liikmesriigi füüsilisel või juriidilisel isikul on õigus tutvuda avaliku sektori asutuste valduses oleva või nende nimel hoitava keskkonnateabega, ilma et see isik peaks tõendama oma huvi (117). Seoses kohtus vaidlustatud haldusotsusega nõuda taotlejalt sisse teatavad teabenõudele vastamise kulud, otsustas Euroopa Kohus East Sussexi kohtuasjas, et liikmesriigi kohus peab vähemalt välja selgitama, kas direktiivis sätestatud asjakohased tingimused olid täidetud või mitte (118).

3.3.2. Muud küsimused nagu konkreetsed üldsuse kaasamist nõudvad tegevused keskkonnavastutus, kavad ja programmid ning erandid, siseriiklikud rakendusaktid ja muud õigusaktid

Euroopa Kohtu praktika annab juhised selle kohta, kuidas ELi keskkonnaalaste õigusaktide kohaste otsuste, tegevuse ja tegevusetuse kontrolli tuleks teostada.

3.3.2.1. Vajadus kontrollida nii menetluslikku kui ka sisulist õiguspärasust

127. Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 2 ja seda ülevõtvate ELi teiseste õigusaktidega ette nähtud kohtuliku kontrolli nõutakse vaidlustatud otsuste, tegevuse ja tegevusetuse sisulise ja menetlusliku õiguspärasuse hindamiseks. Siiski ei täpsustata ei Århusi konventsioonis ega ELi teisestes õigusaktides sisulise ja menetlusliku õiguspärasuse kontrolli ulatust.

128. Samuti ei ole Århusi konventsiooni artikli 9 lõikega 3 ette nähtud sõnaselget kohustust kehtestada kontrollisüsteem tegevuse või tegevusetuse sisulise ja menetlusliku õiguspärasuse hindamiseks. ELi teisestest õigusaktidest on selline kohustus sõnaselgelt sätestatud üksnes keskkonnavastutuse direktiivis 2004/35/EÜ. Euroopa Kohtu praktikas, eeskätt East Sussexi ja Janeceki kohtuasjas tehtud otsustes siiski märgitakse, et sisulist ja menetluslikku õiguspärasust hõlmavat ELi tõhusa kohtuliku kontrolli põhimõtet kohaldatakse Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 3 kohaldamisalasse kuuluva tegevuse ja tegevusetuse suhtes. Vastasel juhul ei oleks võimalik tagada, et ELi keskkonnaõigusega kehtestatud eesmärgid ja õigused oleksid liikmesriigi kohtutes piisavalt kaitstud. Århusi konventsiooni rakendamise juhendis on öeldud, et konventsiooni artikli 9 lõike 3 kontekstis kohaldatav kontrollistandard vastab artikli 9 lõike 2 kontekstis kohaldatavale standardile, mis tähendab, et liikmesriigi kohus peaks kontrollima nii sisulist kui ka menetluslikku õiguspärasust (119).

129. Euroopa Kohtu praktikast nähtub selgelt, et kui kontroll piirdub üksnes menetlusliku seaduspärasusega, ei oleks see kooskõlas artikli 9 lõikest 2 ja sellega seotud ELi teisestest õigusaktidest tulenevate kohustustega. Kohtuasjas komisjon vs. Saksamaa leidis Euroopa Kohus, et direktiivi 2011/92 artikli 11 ja direktiivi 2010/75 artikli 25 eesmärk ei ole mitte ainult tagada õigussubjektidele võimalikult laialdane juurdepääs kohtupidamisele, vaid ka võimaldada vaidlustatud otsuse sisulise ja menetlusliku õiguspärasuse kontroll terves ulatuses (120).

130. Üldisemalt leidis Euroopa Kohus otsuses kohtuasjas East Sussex, (121) et kohtuliku kontrolli süsteem vastab tõhususe põhimõttele „tingimusel, et see võimaldab sellise otsuse tühistamisnõuet menetleval kohtul tõhusalt kohaldada otsuse seaduslikkuse järelevalve raames asjakohaseid liidu õiguse põhimõtteid ja norme“.

131. Otsusest kohtuasjas East Sussex saab järeldada, et isegi kui kohtuliku kontrolli standardit ei ole ELi õiguses sätestatud, peab kontrolli teostama viisil, millega tagatakse õiguste tõhus kaitse ja asjaomastes ELi õigusaktides püstitatud eesmärkide saavutamine.

3.3.2.2. Menetluslik õiguspärasus

132. Århusi konventsiooni rakendamise juhendis esitatud määratluse kohaselt on menetlusliku õigusvastasusega tegemist juhul, kui avaliku sektori asutus on rikkunud seaduses sätestatud menetlusi (122).

133. Menetluslikud puudused, mis võivad tuua kaasa otsuse, tegevuse või tegevusetuse õigusvastasuse, võivad olla seotud järgmisega: 1) asutuse pädevus seoses vaidlusaluse otsuse või tegevusega; 2) otsustusprotsessi käsitlev kohustuslik menetlus (nt avalik konsultatsioon või keskkonnamõju hindamine) või 3) otsuse, tegevuse või tegevusetuse vorm.

134. Kui esimese ja kolmanda punkti määravad tavaliselt kindlaks liikmesriigid vastavalt oma menetlusautonoomiale, siis teine punkt määratakse tõenäoliselt kindlaks ELi õiguse alusel, kuna üldsuse kohustusliku kaasamise nõuded on sätestatud Århusi konventsioonis ja sellega seotud ELi teisestes õigusaktides. Näiteks keskkonnamõju hindamise direktiivis 2011/92/EL on sätestatud üldsuse kaasamise vormilised nõuded, mida avaliku sektori asutus peab keskkonnamõju hindamisel täitma. Nende nõuete täitmine on oluline selleks, et tagada üldsuse tõhus osalemine otsuste tegemises. Sellest tulenevalt peab liikmesriigi kohtul olema eespool kirjeldatud lähenemisviisi kohaldades volitused, et kontrollida vastavust neile nõuetele ja teha menetluslike puuduste avastamisel otsus asjakohaste õiguskaitsevahendite kohta. Kohustuslikke vorminõuded ei saa avaliku sektori asutus kehtestada oma äranägemisel.

135. Menetlusliku õiguspärasuse kontroll võib puudutada eraõigusliku isiku või avaliku sektori asutuse õigusvastaste meetmete seadustamise ulatust. Euroopa Kohus on näinud ette seadustamise võimaluse, kuid lisanud tingimused selle kasutamise kohta (123). Križani kohtuasjas, mis puudutas prügilale loa andmise menetlust, paluti Euroopa Kohtul kaaluda avaliku sektori asutuse menetlusvigade (eelkõige seoses teatava teabe avalikustamata jätmisega prügilaloa heakskiitmise menetluse ajal) kõrvaldamise võimalust teise tasandi haldusmenetluse käigus. Euroopa Kohus kinnitas, et seadustamine on võimalik tingimusel, et kõik nõutud variandid ja lahendused on teise tasandi haldusmenetluse etapis endiselt võimalikud (124). Selle peab kindlaks tegema liikmesriigi kohus (125).

3.3.2.3. Sisuline õiguspärasus

136. Århusi konventsiooni rakendamise juhendis on sisuline õigusvastasus määratletud kui olukord, kus õigusakti on sisuliselt rikutud (126).

a) Juhtumi asjaolud

137. Sisulise õiguspärasuse kontrolli esimene aspekt puudutab juhtumi asjaolusid. Asjaolusid kogub haldusorgan ja neid muudetakse avaliku konsultatsiooni käigus ning nende alusel otsustab pädev asutus, kas võtta vastu otsuseid või meetmeid ning milline oleks nende sisu ja põhjendus. Kui asjaolud on puudulikud või valed või valesti tõlgendatud, mõjutab viga otseselt haldusotsuse kvaliteeti ning võib ohustada ELi keskkonnaõiguse eesmärke.

138. Otsuses kohtuasjas East Sussex kinnitas Euroopa Kohus, et ELi õigusnormide puudumise korral tuleb iga liikmesriigi siseriiklikus õiguskorras kehtestada üksikasjalikud menetlusnormid ELi õigusest üksikisikutele tulenevate õiguste kaitsmiseks. Sellega seoses ei tohi praktikas muutuda võimatuks või ülemäära keeruliseks ELi õigusega antud õiguste kasutamine (tõhususe põhimõte) (127).

139. Üldiselt ei pea liikmesriigi kohus ise omal algatusel teavet koguma ega asjaolusid uurima. Siiski tuleb vaidlusaluste otsuste, tegevuse või tegevusetuse tõhusa kontrolli tagamiseks kohaldada asjaolude uurimise suhtes miinimumstandardit, et kaebaja saaks kasutada oma õigust taotleda tõhusat kontrolli ka asjaolude osas. Kui liikmesriigi kohus ei saaks haldusorgani otsuse aluseks olevaid asjaolusid kontrollida, võiks see algusest peale takistada kaebajal potentsiaalselt põhjendatud kaebuse esitamist.

b) Otsuse, tegevuse või tegevusetuse põhjendatuse hindamine

140. Haldusotsuste tegijatel on juhtumi asjaoludest ja kohaldatavatest õigusaktidest järelduste tegemisel tavaliselt ulatuslik kaalutlusõigus. Euroopa Kohus tunnistab, et otsuse, tegevuse või tegevusetuse piiratud kontroll võib olla kooskõlas ELi õigusega. Nagu eespool märgitud, otsustas Euroopa Kohus East Sussexi kohtuasjas, et kuigi piiratud kohtulik kontroll iseenesest ei muuda liidu õigusest tulenevate õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks, peab see igal juhul võimaldama kaebust menetleval kohtul tõhusalt kohaldada asjakohaseid liidu õiguse põhimõtteid ja norme (128).

141. See tähendab, et kohaldatav kontrollistandard peab tagama, et asjaomase ELi õiguse eesmärgid ja kohaldamisala oleksid kaitstud. Arvesse peab võtma ka seda, kui suur on otsustajate kaalutlusõigus asjaolude hindamisel ning nendest järelduste ja tähelepanekute tegemisel.

142. Euroopa Kohtu praktikas selgitatakse, kuidas liikmesriigi kohtud peaksid avaliku sektori asutuste kaalutlusõigust erinevates olukordades kontrollima.

143. Pidades silmas keskkonnamõju hindamise direktiivi 2011/92/EL, otsustas Euroopa Kohus Mellori ja Gruberi (129) kohtuasjades, et haldusorgani otsuse projekti keskkonnamõju hindamise tegemata jätmise kohta võib liikmesriigi kohtus vaidlustada asjaomase üldsuse liige. Tõhus kohtulik kontroll peab hõlmama vaidlustatud otsuse põhjenduste õiguspärasust (130). See hõlmab ka küsimust, kas projektil on tõenäoliselt oluline mõju keskkonnale. Sama direktiiviga seoses otsustas Euroopa Kohus kohtuasjas komisjon vs. Saksamaa, et liikmesriik ei või piirata kohtuliku kontrolli ulatust küsimusega, kas keskkonnamõju hindamise tegemata jätmise otsus kehtis. Euroopa Kohus leidis, et kohtuliku kontrolli välistamine olukorras, kus keskkonnamõju on küll hinnatud, aga see on toimunud õigusnorme rikkudes, sealhulgas õigusnorme raskelt rikkudes, jätaks üldsuse osalemist käsitlevad direktiivi sätted valdavas osas ilma nende kasulikust mõjust (131).

144. Seoses elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 lõikega 3 otsustas Euroopa Kohus Waddenzee (132) kohtuasjas, et pädevad avaliku sektori asutused võivad anda loa tegevuseks Natura 2000 kaitsealal vaid tingimusel, et nad on asjakohase hindamise järeldusi arvesse võttes kindlad, et see ei avalda selle ala terviklikkusele negatiivset mõju ning kui neil ei ole teaduslikust seisukohast mingisugust põhjendatud kahtlust sellise mõju puudumise suhtes. See tähendab, et kui siseriiklikul kohtul palutakse sellise tegevuse lubamise otsus läbi vaadata, peab ta tegema kindlaks, kas teaduslikud tõendid, millele avaliku sektori asutus toetus, jätavad ruumi põhjendatud kahtlustele või mitte.

145. Liikmesriigi kohus võib seega olla sunnitud võtma arvesse asjakohaseid teaduslikke tõendeid, millele keskkonnapoliitika meetmed tavaliselt tuginevad. Otsuse sõnastus Waddenzee kohtuasjas viitab sellele, et põhjendatud kahtluse puudumise väljaselgitamine on objektiivne tegevus ja liikmesriigi kohus ei saa seda käsitada subjektiivsena, mille vajalikkuse üle võib avaliku sektori asutus omal äranägemisel otsustada.

146. Seoses välisõhu kvaliteeti käsitlevate õigusaktide kohase õhukvaliteedikavade koostamise nõudega märkis Euroopa Kohus otsuses kohtuasjas Janecek, et „kuigi liikmesriikidel on kaalutlusõigus, seab direktiivi 96/62 artikli 7 lõige 3 selle kasutamisele piirangud, millele võib siseriiklikus kohtus tugineda (vt selle kohta 24. oktoobri 1996. aasta otsus kohtuasjas C-72/95, Kraaijeveld jt, EKL 1996, lk I-5403, punkt 59) ning mis puudutavad tegevuskavas sisalduma pidavate meetmete vastavust kehtestatud tasemete ületamise ohu vähendamise ja sellise olukorra kestvuse piiramise eesmärgile, arvestades tasakaalu, mis tuleb tagada selle eesmärgi ja erinevate olemasolevate avalike ja erahuvide vahel.“ (133). Selle kohtuotsusega näeb Euroopa Kohus seega ette, et siseriikliku kohtu kontrolli tuleks laiendada meetmete asjakohasusele, võttes arvesse asjaomaseid avalikke ja erahuve. Sarnaselt sellega otsustas Euroopa Kohus, pidades silmas nõuet, mille kohaselt peavad liikmesriigid koostama teatava saasteainete heitkoguste vähendamise kavad, et täita selliste saasteainete heitkoguste ülemmäärasid, mis on kehtestatud siseriiklike ülemmäärade direktiiviga 2016/2284, (134) kohtuasjas Stichting Natuur en Milieu, et kohtuliku kontrolli raames tuleks teha kindlaks ka see, kas siseriiklikud kavad sisaldavad asjakohaseid ja järjepidevaid strateegiaid ja meetmeid, mis on tervikuna sobivad heitekoguste vähendamiseks heitkoguste ülemmäärade direktiivis sätestatud tasemeni (135).

147. Samamoodi on kohtuliku kontrolli intensiivsus, mida Euroopa Kohus eeldas kohtuasjades Janecek ja Stichting Natuur en Milieu, oluline ELi vee- ja jäätmealaste õigusaktide puhul, milles pädevate ametiasutuste jaoks sätestatud kavade ja programmide koostamise nõuded on kõige tähtsamad keskkonnaeesmärkide täitmise vahendid.

148. Kohtuasjas Stichting Natuur en Milieu osutas Euroopa Kohus liikmesriikide kohustusele hoiduda kehtestamast õigusnorme (üldisi või spetsiifilisi), mis võivad direktiivis sätestatud eesmärgi saavutamist tõsiselt kahjustada (136). See on tähtis juhul, kui siseriiklikule kohtule väidetakse, et ELi ühe keskkonnaalase õigusakti rakendamise otsus kahjustab teise õigusakti rakendamist.

149. Ühised jooned, mis nendes ja otsuses kohtuasjas East Sussex esile tulevad, on ELi eraldiseisvate õigusaktide eripärade tähtsus ja ELi õiguse nõuetekohane tõlgendamine otsustusprotsessi ajal. Suurem osa eespool mainitud kohtupraktikast tuleneb liikmesriikide kohtutelt laekunud eelotsusetaotlustest, mille eesmärk on võimaldada neil kontrollida, kas haldusotsuseid tegev organ on ELi õigust selle kohaldamisel õigesti tõlgendanud. Sellega seoses on samuti oluline meenutada, et liikmesriigi kohus on kohustatud kohaldama asjaomaseid ELi õigusnorme omal algatusel, sõltumata sellest, millele menetlusosalised tuginevad, kui siseriikliku õiguse kohaselt peab ta uurima õiguslikke asjaolusid, mis põhinevad siduvatel siseriiklikel normidel, millele menetlusosalised ei tuginenud (137).

150. Proportsionaalsuse põhimõte on oluline ka siis, kui võetakse arvesse ELi keskkonnaalaste õigusaktide eripära (138).

c) Siseriiklike ja muude õigusaktide kontroll

151. Nagu märgitud C jao punktis 1.2, sõltuvad ELi keskkonnaalased õigusaktid, millega kaitstakse avalikke huve, sealhulgas üldsuse kaasamise huvi, osaliselt siseriiklikest rakendusaktidest ja üldõigusaktidest. Ei saa välistada, et seadusandlikud ja muud õigusaktid on ise mõnikord puudulikud ning C jao punktis 1 mainitud õiguste tunnustamisel piiravamad kui ELi keskkonnaalased õigusaktid. Puudulike siseriiklike rakendusaktide ja muude õigusaktide tagajärjel võidakse ELi keskkonnaõigust ebaühtlaselt kohaldada, ning seepärast on Euroopa Kohus tunnistanud, et teatavatel asjaoludel võib olla vajalik need läbi vaadata.

152. Århusi konventsiooni kohaldamisalast (139) on välja jäetud seadusandlikud õigusaktid ning keskkonnamõju hindamise direktiivi 2011/92/EL ei kohaldata „selliste projektide suhtes, mille üksikasjad võetakse vastu konkreetse siseriikliku õigusaktiga“. Boxus ja Solvay kohtuasjas kinnitas Euroopa Kohus siiski, et liikmesriigi kohus peab olema valmis kontrollima siseriiklikke seadusandlikke õigusakte tagamaks, et need täidavad kõiki tingimusi, mis õigustaks nende kõrvalejätmist keskkonnamõju hindamise nõuete kohaldamisalast. Need kohtuasjad olid seotud siseriiklike õigusaktidega, mille puhul näis, et nendes olid sätestatud tavalisest haldusmenetlusest eraldiseisvad nõuded lennujaamade ja raudteetaristu spetsiifiliste elementide kohta. Euroopa Kohus leidis, et seadusandlike aktide puhul saab erandit kohaldada üksnes juhul, kui teatavad tingimused on täidetud, ning märkis, et Århusi konventsiooni ja keskkonnamõju hindamise direktiivi 2011/92/EL asjakohased õiguskaitse kättesaadavuse sätted kaotaksid igasuguse kasuliku mõju, kui ainuüksi asjaolu, et projekt on vastu võetud seadusandliku aktiga, tooks kaasa selle, et akti sisulist või menetluslikku õiguspärasust ei oleks võimalik vaidlustada (140). Seepärast on liikmesriigi kohus kohustatud kontrollima, kas kõrvalejätmise aluseks olevad tingimused on täidetud (141).

153. Otsuses kohtuasjas Inter-Environnement Wallonie rõhutas Euroopa Kohus seadusandlikke akte kontrollivate liikmesriigi kohtute tähtsust kavade ja programmidega seotud ELi keskkonnaõiguse nõuete täitmise tagamisel (142). Otsuses kohtuasjas Stadt Wiener Neustadt märkis Euroopa Kohus, et liikmesriigi kohus peab tegema kindlaks, kas siseriiklikud õigusnormid olid seoses õigusvastaste meetmete seadustamisega vastavuses keskkonnamõju hindamise direktiiviga 2011/92/EL (143). Selles kohtuasjas leidis Euroopa Kohus, et siseriiklikud õigusnormid oleksid vastuolus ELi õigusega, kui nende normide alusel loetaks keskkonnamõju hindamise läbinuks projekt, mille keskkonnamõju ei ole tegelikult hinnatud. Euroopa Kohus märkis, et sellised õigusnormid võivad takistada kahju hüvitamise hagi esitamist mõistlikel tingimustel (144).

d) ELi institutsioonides ja asutustes vastuvõetud õigusaktide kehtivuse kontroll

154. ELi toimimise lepingu artikliga 267 nähakse ette vahend, mille alusel liikmesriigi kohtud saavad esitada Euroopa Kohtule küsimusi ELi õigusaktide kehtivuse kohta. Selle võimaluse kasutamist iseloomustab otsus kohtuasjas Standley, millega seoses uuris Euroopa Kohus pärast liikmesriigi kohtu esitatud küsimust muu hulgas nitraadidirektiivi 91/676/EMÜ kehtivust, pidades silmas „saastaja maksab“ põhimõtet, mis on sätestatud ELi toimimise lepingu artiklis 191 (145). Sarnaselt kontrollis Euroopa Kohus kohtuasjas Safety Hi Tech osoonimääruse 3093/94 [nüüd 2037/2000] kehtivust seoses ELi toimimise lepingu artikliga 191, milles on sätestatud, et keskkonnapoliitika eesmärk peaks olema keskkonnakaitse kõrge tase (146). Kohtuasi Eco-Emballages SA, milles muu hulgas tõstatati küsimus pakendijäätmete direktiivi 94/62/EÜ alusel vastu võetud komisjoni direktiivi kehtivuse kohta, näitab, kuidas saab ELi toimimise lepingu artiklit 267 kasutada seoses ELi tasandil vastuvõetud täiendava aktiga (147).

4. TÕHUSAD ÕIGUSKAITSEVAHENDID

4.1. Sissejuhatus

Kõigi liikmesriigi asutuste suhtes kehtib üldine nõue kõrvaldada ELi keskkonnaõiguse rikkumise õigusvastased tagajärjed. Samuti peavad liikmesriigid hoiduma kõigi selliste meetmete võtmisest, mis võivad tõsiselt ohtu seada ELi keskkonnaõigusega ette nähtud tulemuse saavutamise. Liikmesriikidel on kaalutlusõigus seoses tõhusate õiguskaitsevahenditega, eeldusel et need vastavad võrdväärsuse ja tõhususe põhimõttele.

155. Kohtulik kontroll ei tähenda üksnes selle kindlaks tegemist, kas konkreetne otsus, tegevus või tegevusetus oli õigusvastane. Liikmesriigi kohus peab kaaluma ka tõhusaid õiguskaitsevahendeid (nn hüvitised), kui avaliku sektori asutuse tegevus on olnud vastuolus liidu õigusega. Euroopa Kohus on lähtuvalt Euroopa Liidu lepingu artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttest seisukohal, et igal liikmesriigi asutusel on kohustus kõrvaldada ELi õiguse rikkumise õigusvastased tagajärjed (148). Koostöökohustus nõuab ka rikkumise ennetamist enne selle tekkimist ning liikmesriigid peavad hoiduma selliste meetmete võtmisest, mis võivad tõsiselt ohtu seada ELi keskkonnaõigusega ette nähtud tulemuse saavutamise (149). Liikmesriigi õiguskorras tuleb seega ette näha tõhusad õiguskaitsevahendid, mis vastavad nendele nõuetele.

156. Tõhusate õiguskaitsevahendite suhtes kohaldatavad üksikasjalikud menetlusnormid kehtestatakse iga liikmesriigi õiguskorras vastavalt liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõttele. Seda eeldusel, et need ei ole vähem soodsad normidest, millega reguleeritakse sarnaseid siseriiklikke olukordi (võrdväärsuse põhimõte), ega muuta liidu õiguskorrast tulenevate õiguste teostamist praktikas võimatuks või ülemäära keeruliseks (tõhususe põhimõte) (150). Seoses viimase põhimõttega on Euroopa Kohus tuginenud ka ELi põhiõiguste harta artikli 47 lõikest 1 tulenevatele normidele, milles on sätestatud õigus tõhusale õiguskaitsevahendile (151).

157. Ka Århusi konventsioonis osutatakse tõhusatele õiguskaitsevahenditele. Artikli 9 lõike 4 kohaselt peab otsuste, tegevuse ja tegevuste vaidlustamist käsitlevate kohtuliku kontrolli menetlustega nägema ette asjakohased ja tõhusad õiguskaitsevahendid, sealhulgas vajadusel esialgse õiguskaitse. Kõnealune säte täiendab Århusi konventsiooni artikli 9 lõikeid 1, 2 ja 3.

4.2. Õiguskaitsevahendid menetlusnormide väiksemate rikkumiste korral

Menetlusnormide väiksemate rikkumiste korral ei ole õiguskaitsevahendeid vaja, eeldusel et taotlejat kohtuliku kontrolliga koormamata on võimalik veenduda, et need rikkumised ei mõjuta vaidlusalust otsust.

158. Otsuses kohtuasjas Altrip, mis puudutas tõlgendamise küsimusi, mis tekkisid seoses väidetavate rikkumistega tulvavee kogumisbasseini ehitamise projekti keskkonnamõju hindamisel, märkis Euroopa Kohus, et igal menetlusnormidel rikkumisel ei ole tingimata selliseid tagajärgi, mis mõjutavad sellise otsuse sisu (152). Euroopa Kohus otsustas, et otsuse kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda, kui vaidlustatud otsus ei oleks olnud teistsugune, kui ei oleks toiminud menetlusnormide rikkumist, millele tuginetakse (153). Lisaks otsustas Euroopa Kohus, et kaebuse esitajalt ei saa nõuda menetlusnormi rikkumise ja vaidlustatud otsuse vahelise põhjusliku seose tõendamist (154). Hoopis teised asjaosalised peavad tõendama, et vaidlustatud otsus ei oleks olnud teistsugune, kui ei oleks toimunud menetlusnormide rikkumist (155).

4.3. Õigusvastaste otsuste või tegevuse peatamine, kehtetuks tunnistamine või tühistamine, sealhulgas õigusaktide kohaldamata jätmine

Liikmesriigi kohus peab kaaluma üldiste või konkreetsete meetmete võtmist, kui ELi keskkonnaõiguse nõudeid ei täideta. Meetmed võivad hõlmata õigusvastaste otsuste või tegevuse peatamist, kehtetuks tunnistamist või tühistamist, sealhulgas õigusaktide kohaldamata jätmist.

159. Otsuses kohtuasjas Wells, mis käsitles kaevandamisloa andmist keskkonnamõju hindamist eelnevalt teostamata, kaalus Euroopa Kohus, milline on keskkonnamõju hindamise teostamata jätmise heastamist puudutava kohustuse ulatus. Euroopa Kohus otsustas, et pädevad asutused on kohustatud võtma oma pädevuse piires kõik üldised või konkreetsed meetmed projekti keskkonnamõju hindamise teostamata jätmise heastamiseks (156). Euroopa Kohus märkis ka, et on liikmesriigi kohtusüsteemi otsustada, kas siseriikliku õiguse alusel on võimalik juba antud luba tagasi võtta või peatada, et kohaldada asjakohase projekti suhtes kooskõlas direktiivi nõuetega keskkonnamõju hindamist (157). Euroopa Kohus käsitas vaidlustatud otsuse peatamist või kehtetuks tunnistamist kui sammu eiratud nõude (keskkonnamõju hindamise nõue) täitmiseks (158).

160. Otsuses kohtuasjas Boxus ja Solvay kaalus Euroopa Kohus, kuidas liikmesriigi kohus peaks tegutsema olukorras, kus siseriiklikud õigusaktid ei vasta kriteeriumidele, mis õigustaks keskkonnamõju hindamise nõuete kohaldamata jätmist. Euroopa Kohus otsustas, et liikmesriigi kohus peaks olema valmis puudulikud õigusaktid tühistama (159). Otsuses kohtuasjas Stadt Wiener Neustadt leidis Euroopa Kohus, et liikmesriigi õigusnormid, mis võiksid takistada võimalust nõuda Wellsi kohtuasjas osutatud kahju hüvitamist, ei ole kooskõlas keskkonnamõju hindamise direktiivi 2011/92/EL nõuetega (160). Selle peab kindlaks tegema liikmesriigi kohus (161).

Mõnel liikmesriigi kohtul on volitused piirata selliste õigusaktide tühistamise mõju, mis on leitud olevat vastuolus ELi keskkonnaõigusega. Neid volitus saab siiski kasutada üksnes juhul, kui on täidetud ranged tingimused.

161. Kui ELi keskkonnaõiguse rikkumise tõttu tuleb õigusakt tühistada (kooskõlas kohtule siseriikliku õigusega antud volitustega), võib liikmesriigi kohus seista dilemma ees: kuidas piirata tühistamisest endast tulenevat soovimatut keskkonnamõju, eriti juhul, kui tühistamise ja uute sätete kehtima hakkamise vahele jääb teatav aeg. Euroopa Kohus kehtestas kriteeriumid selle küsimuse käsitlemiseks seoses kohtuasjaga Inter-Environnement Wallonie, (162) mis puudutas nitraate käsitlevat tegevuskava, mis oli õiguslikult puudulik, ning kohtuasjaga Association France Nature Environnement, (163) mis puudutas keskkonnamõju strateegilise hindamise seadust, mis oli õiguslikult ebakorrektne. Euroopa Kohus kinnitas, et liikmesriigi kohtul on õigus piirata tühistamise õiguslikke tagajärgi eeldusel, et sellise piirangu aluseks on keskkonnakaitsega seotud ülekaalukad põhjused.

162. Liikmesriigi kohus saab kasutada oma volitusi tühistamise mõju piiramiseks ainult siis, kui täidetud teatavad tingimused (164): — vaidlustatud siseriikliku õigusakti puhul peab tegemist olema meetmega, millega võetakse nõuetekohaselt üle ELi õigus keskkonnakaitse valdkonnas; — uue siseriikliku õigusakti vastuvõtmine ja jõustumine ei võimalda vältida vaidlustatud õigusakti tühistamisest tulenevat kahjulikku keskkonnamõju; — vaidlustatud õigusakti tühistamise tagajärjeks peab olema keskkonnale veelgi kahjulikuma õiguslünga teke selles mõttes, et tühistamise tagajärjel oleks keskkond vähem kaitstud; — vaidlustatud õigusakti mõju erandkorras säilitamine hõlmab üksnes ajavahemikku, mis on tingimata vajalik niisuguste meetmete võtmiseks, mis võimaldavad tuvastatud rikkumise heastada.

4.4. Võtmata jäetud meetmete vastuvõtmise nõue

Pädevad haldusasutused peavad kaaluma üldiste või konkreetsete meetmete võtmist, kui ELi keskkonnaõiguse nõudeid ei täideta. Kui nad seda ei tee, on liikmesriigi kohtul õigus võtta kõik vajalikud meetmed.

163. Otsuses kohtuasjas Janecek (165) käsitles Euroopa Kohus juhtumit, kus avaliku sektori asutus ei olnud vastu võtnud tahkete osakeste vähendamiseks vajalikku õhusaaste vähendamise tegevuskava, ning kinnitas, et liikmesriigi kohus võib avaliku sektori asutuselt nõuda sellise kava vastuvõtmist. See juhtum rõhutab seega liikmesriigi kohtu õigust nõuda võtmata jäetud meetmete vastuvõtmist.

164. Otsustes kohtuasjades Janecek, (166) Client Earth (167) ja Altrip (168) läheb Euroopa Kohus veelgi kaugemale ning näitab, et liikmesriigi kohtu roll hõlmab ka otsuste ja tegevuse sisulist kontrolli, et tagada nende vastavus ELi õiguse nõuetele. Seega peavad tõhusad õiguskaitsevahendid hõlmama meetmeid sisuliste puuduste kõrvaldamiseks, näiteks nõuet juba vastuvõetud õhukvaliteedikava läbivaatamiseks (169).

4.5. Õigusvastasest otsusest, tegevusest või tegevusetusest tekkinud kahju heastamine

Õiguskaitsevahendid peaksid hõlmama meetmeid õigusvastasest otsusest, tegevusest või tegevusetusest tekkinud kahju heastamiseks. Sellised meetmed peavad hõlmama nii varalise kahju hüvitamist kui ka keskkonnakahju heastamist.

165. Otsustamise, tegevuse või tegevusetuse vaidlustamise ajaks võib kahju olla juba tekkinud. Otsuses kohtuasjas Wells leidis Euroopa Kohus, et liikmesriik on kohustatud heastama kogu kahju, mis on tekkinud ELi keskkonnaõiguse eiramise tõttu (170). Selle kohtuasja puhul pidas Euroopa Kohus silmas kahju rahalist hüvitamist kaebuse esitajale. Hilisemast kohtupraktikast, eelkõige otsusest kohtuasjas Grüne Liga Sachsen, (171) aga nähtub, et heastamine laieneb ka keskkonnale endale, eelkõige juhul, kui rikutud normi järgimise korral oleks