ET Euroopa Liidu Teataja C 191/111

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus keskkonna ja kliimameetmete programmi (LIFE) kehtestamise kohta”

(KOM(2011) 874 (lõplik))

2012/C 191/20

Raportöör: Pedro NARRO

Euroopa Parlament otsustas 15. detsembril 2011 ja nõukogu otsustas 23. jaanuaril 2012 vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklitele 192 ja 304 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus keskkonna ja kliimameetmete programmi (LIFE) kehtestamise kohta”

COM(2011) 874 final.

Komitee asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav põllumajanduse, maaelu arengu ja keskkonna sektsioon võttis arvamuse vastu 10. aprillil 2012.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 480. istungjärgul 25. ja 26. aprillil 2012. aastal (25. aprilli istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 127, vastu hääletas 2, erapooletuks jäi 4.

1. Järeldused ja soovitused

1.1 Programm LIFE on edukas ELi programm, mis on viimasel 20 aastal teiste vahendite ja algatustega täiendatuna andnud väga positiivseid tulemusi. Seepärast tuleb see programm säilitada ja seda tugevdada, et Euroopa keskkonna- ja kliimakaitses strateegiliselt ja järjekindlalt edasi minna.

1.2 Programmi LIFE (2014–2020) jaoks kavandatud eelarve suurendamine on hea märk, aga keskkonna tõhusaks Euroopa poliitikasse integreerimiseks on veel palju vaja ära teha. Komitee nõuab liikmesriikidelt, et nad teeksid sügavas majanduskriisis otsustavalt panuse keskkonna- ja kliimainvesteeringutele, et leevendada kriisi mõju.

1.3 Kliimameetmete allprogrammi loomine võib olla positiivne vahend kliimamuutustega kohanemisele ja muutuste leevendamisele suunatud algatuste nähtavuse suurendamiseks. Kliimameetmete allprogramm peab omalt poolt jätkuvalt kaasa aitama elurikkuse kaitsele ja eelkõige Natura 2000 võrgustiku rahastamisele, kahjustamata siiski teiste vahendite, nagu Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) osalemist selles.

1.4 Uut tüüpi laiaulatuslikud projektid (integreeritud projektid) tuleb käivitada, tagades VVOde ja VKEde osalemise, säilitades traditsiooniliste projektide järjepidevuse ja parandades koordineerimist riikide ja ELi asutuste vahel. Selleks teeb komitee komisjonile ettepaneku näha määruse ettepanekus ette selge eelarvejaotus nende kahte tüüpi projektide vahel, täpsustada, milliste kriteeriumide põhjal toimub integreeritud projektide geograafiline jagamine, ja selgitada, kuidas töötatakse välja mitmeaastased programmid programmi LIFE paindlikkust kahjustamata.

1.5 Komitee on selle poolt, et projektide jagamine toimub väärtuskriteeriumide põhjal, mitte geograafiliselt. Komitee tunnistab siiski, et paljude riikide puhul on osalemine programmis LIFE vähene, sest neil ei ole aktiivselt osalemiseks piisavaid kogemusi ega vahendeid. Seetõttu on väga oluline, et komisjon hõlbustaks nende juurdepääsu programmile ulatuslikuma nõustamise ja parema institutsioonilise koordineerimise abil.

1.6 Kaasrahastamismäära tõstmine traditsiooniliste ja integreeritud projektide puhul ei või mingil juhul õigustada seda, et käibemaksu ja alaliste töötajate kulusid ei loeta enam abikõlblikeks kuludeks. Nende kulude väljaarvamine abikõlblikest kuludest kahjustaks põhiliselt kodanikuühiskonna väikeorganisatsioone, kelle panus on väga väärtuslik, aga kelle osalemine võib sel juhul olla välistatud või piiratud.

1.7 Kindlasummaliste maksete kasutuselevõtmine on hea lihtsustamismeede. Komitee hinnangul peaks komisjon uurima võimalusi parandada nõustamisteenuseid, lihtsustada finantsvorme ja võtta traditsioonilistes projektides kasutusele eelhindamisetapp.

1.8 Komitee peab möödapääsmatult vajalikuks, et programm LIFE säiliks ELi programmina ja Euroopa lisandväärtusega. Selleks peab komisjon eelnevalt selgitama, milliseid meetmeid võetakse delegeeritud õigusaktidega, milline roll on liikmesriikidel LIFE-komitees ning millised on Konkurentsivõime ja Uuendustegevuse Täitevasutuse uued volitused.

1.9 Programmi LIFE märkimisväärsele edule vaatamata peab Euroopa Komisjon tegema täiendavaid jõupingutusi, et edendada programmi tuntust ja kodanikuühiskonna organisatsioonide aktiivset osalemist. Selleks on põhitähtis parandada teabelevikanaleid ja projektide väljavalimise läbipaistvust ning teadvustada Euroopa kodanikele sellise ELi töövahendi nagu programmi LIFE tähtsust ja lisandväärtust ühiskonna jaoks.

2. Taust

2.1 Euroopa Komisjon avaldas 12. detsembril 2011 ettepaneku võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus keskkonna ja kliimameetmete programmi (LIFE) kehtestamise kohta. Programmi LIFE kogu rahastamispakett aastateks 2014–2020 on jooksevhindades väljendatuna 3 618 miljardit eurot.

2.2 Programm LIFE on osa komisjoni mitmeaastase finantsraamistiku ettepanekust aastateks 2014–2020, millega kehtestatakse strateegia „Euroopa 2020” eelarveraamistik ja põhisuunad. Komisjon otsustas käsitada keskkonda ja kliimameetmeid kõigi peamiste vahendite ja sekkumiste lahutamatu osana.

2.3 Programm LIFE on oma algusest peale 1992. aastal olnud üks peamisi Euroopa Liidu keskkonna rahastamise telgi. Komisjoni kavandatud uus määrus peaks õiguslikult järgnema praegu kehtivale Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. mai 2007. aasta määrusele (EÜ) nr 614/2007 keskkonna rahastamisvahendi (LIFE+) kohta.

2.4 Uue LIFE-määruse ettepanekus nähakse ette programm LIFE, millel on kaks allprogrammi: keskkonna allprogramm ja kliimameetmete allprogramm. Keskkonna allprogramm hõlmab kolme prioriteetset valdkonda: 1) „Bioloogiline mitmekesisus”, 2) „Keskkond ja ressursitõhusus” ning 3) „Juhtimine ja teave”.

2.5 Keskkonna allprogrammi eelarve on 2 713,5 miljardit eurot. Pool projektide toetamiseks konkreetsete meetmetega eraldatud vahenditest on mõeldud looduse ja bioloogilise mitmekesisuse toetamiseks. Kliimameetmete allprogrammi eelarve on 904,5 miljonit eurot ja see koosneb kolmest konkreetsest prioriteetsest valdkonnast: kliimamuutuste leevendamine, kliimamuutustega kohanemine ning kliimaalane juhtimine ja teave.

2.6 Komitee on alati pidanud programmi LIFE ELi keskkonnapoliitika arengus ja kujundamises väga tähtsaks. Viimases kolmes komitee arvamuses projekti LIFE kohta on taas kord kinnitatud selle projekti väärtuslikku, aga piiratud panust Euroopa keskkonnakaitsesse (1).

3. Üldmärkused

3.1 Eelarve

3.1.1 Mitmeaastase finantsraamistiku ettepanekus programmile LIFE pühendatud eelarve tähendab aastateks 2007–2013 määratud vahendite märkimisväärset suurendamist. Programmi LIFE eelarve tõuseb 2 143 miljardilt eurolt 3,2 miljardile eurole 2011. aasta hindades (3 618 miljardit eurot jooksevhindades). Keskkonnameetmete allprogramm saab 2 713,5 miljardit eurot (pool bioloogilise mitmekesisuse ja looduse meetmete jaoks) ja kliimameetmed 904,5 miljonit eurot.

3.1.2 Ettenähtud vahendid on 0,3 % Euroopa kogueelarvest. Eelarve suurendamine on keskkonnaprobleemide jaoks positiivne märk, kuigi tuleb hinnata, kuidas mõjutab majanduskriis erasektori ja kohalike omavalitsuste poolse rahastamise võimalusi, eelkõige suurema ulatusega projektides, kus vajadus vahendite järele on suurem. Igal juhul rõhutab komitee, et kriisi mõjude leevendamiseks on vaja teha panus keskkonnakaitsele ja kliimale, ning on seisukohal, et programmi LIFE rahastamine ei tohi negatiivselt mõjutada teisi fonde, mis võivad samuti samas valdkonnas tegutseda, nagu EAFRD või struktuurifondid.

3.1.3 Komisjon peaks pöörama peatähelepanu sellele, et täiendavalt on vaja rahastada teavitustegevust, teadmiste levitamist ja oskusteabe siiret. Nõustamis- ja koolitusmeetmete konkreetne rahastamine ei aita mitte ainult programmi juhtimist lihtsustada, vaid peamiselt suurendada programmi mõjusust ja optimeerida ressursse.

3.2 Ettepaneku peamised uuendused

3.2.1 Pärast sidusrühmadega konsulteerimist ja mõjuhindamisi otsustas komisjon teha kehtivasse õigusnormi kolm olulist muudatust eesmärgiga parandada selle struktuuri, lihtsustada toimimist, suurendada paindlikkust ning määrata selgemini kindlaks eesmärgid ja strateegiad. Need muutused on järgmised:

1) konkreetsemad prioriteedid;

2) kaks allprogrammi: keskkond ja kliimameetmed;

3) uut tüüpi projektid: integreeritud projektid.

3.3 Prioriteetide kehtestamine

3.3.1 Üks Euroopa Komisjoni eelnevalt korraldatud konsultatsioonil enim arutatud küsimus oli, kas uue programmi jaoks on kohane seada kindlaksmääratud prioriteedid. Komisjon jättis õigesti kõrvale iga-aastaste kindlate prioriteetide kehtestamise, sest need võiksid takistada taotlejatel ettepanekuid nõuetekohaselt planeerida, koostada ja esitada. Lõpuks otsustas komisjon, täpset teavet siiski andmata, koos liikmesriikidega vähemalt kaheaastaste tööprogrammide koostamise kasuks. Komitee ei saa praegu töökavade küsimust käsitleda, sest täpsed andmed selle kohta käesoleva arvamuse teemaks olevas määruse ettepanekus puuduvad. Andmete puudumisele vaatamata tuleb tööprogrammide kehtestamisel järgida programmi LIFE olemust selle paindlikkuse ja muutustega kohanemise osas.

3.3.2 Komitee toetab jõupingutuste koondamist keskkonna ja kliimaga seotud teatud poliitilistele prioriteetidele ja tegevusvaldkondadele. Komisjon peab andma rohkem teavet programmi LIFE komitee toimimise, riiklike kontaktpunktide reformimise ning delegeeritud õigusaktide kasutamise kohta integreeritud projektide puhul projektide vastuvõetavuse ja geograafilise tasakaalu kriteeriumide kehtestamiseks.

3.4 Kliimameetmete allprogramm

3.4.1 Kliimaküsimuste ja nende kolme prioriteedi (leevendamine, kohanemine ja juhtimine) käsitlemiseks spetsiaalse allprogrammi loomine peab andma tõuke ELi kliimaalaste õigusaktide rakendamise parandamiseks, juhtimise tugevdamiseks ning uute võrkude ja platvormide konsolideerimiseks. Uus allprogramm on tingimata vajalik selleks, et püüda saavutada strateegias „Euroopa 2020” (2) ja aastaks 2050 konkurentsivõimelise vähese CO2-heitega majanduse edenemise kavas (3) seatud eesmärke.

3.4.2 Uus allprogramm, millele eraldatud rahalised vahendid on küll piiratud, peab keskenduma tervele hulgale konkreetsetele eesmärkidele, mis võimaldaksid parandada kliimaküsimuste tundmist kohapeal ja muutma selle prioriteedi kõikide ELi vahendite ja meetmete lahutamatuks osaks. Keskkonna- ja kliimaeesmärkide koostoime on ilmne. Nagu märgib Euroopa Komisjon oma määruse ettepanekus, võivad kliimaprojektid täita mitut eesmärki.

3.4.3 Komitee arvates on otsus tõsta programmi LIFE+ keskkonnapoliitika ja juhtimise komponendi teemavaldkond „Kliimamuutused” tähtsuselt kõrgemale astmele asjakohane ja õige. See ei tähenda ainult selle küsimuse nähtavuse parandamist, vaid selle strateegilise ja valdkonnaülese tähtsuse mõistmist.

3.5 Integreeritud projektid

3.5.1 Integreeritud projekt on traditsiooniline programmi LIFE projekt, mis katab ühe piirkonna territooriumist laiemat valdkonda, kus taotleja püüab luua konkreetse sektori juhtimiseks vajalikku suutlikkust, mobiliseerides selleks programmi LIFE, aga ka teiste ELi fondide ning riiklikke ja piirkondlikke või erasektori rahastamisvahendeid.

3.5.2 Üldjuhul on need laiaulatuslikud projektid (ELi-poolne kaasrahastamine 5–10 miljonit eurot), mille eesmärk on lahendada keskkonnaprobleeme ja parandada keskkonnateema rakendamist ja integreerimist teistesse poliitikavaldkondadesse. Asjakohased on prioriteetsed tegutsemisvaldkonnad (Natura 2000 võrgustik, vesi, õhk, jäätmed jne), ehkki komisjon ei tohiks vähem tähtsaks pidada traditsioonilisi projekte, mis on toonud minimaalse kuluga loendamatut kasu. Integreeritud projektid on uus mitmeotstarbeline täitemehhanism keskkonna- ja kliimaalaste õigusaktide rakendamises, aga nende puhul on põhjendatud kahtlus, kas neid on praktikas keerulisem juhtida ja kas need tekitavad raskusi samaaegselt kasutatavate eri fondide koordineerimisel.

3.5.3 Integreeritud projektide geograafiline jagunemine tuleb alles kindlaks määrata. Komisjon kehtestab delegeeritud õigusaktidega geograafilised kriteeriumid, aga oleks hea, kui alusmäärusesse saaks lisada mõned põhisuunised, kuidas innustada tavaliselt programmis LIFE väheaktiivseid riike oma programmis osalemist parandama. Selleks on vaja pakkuda neile riikidele tõhustatud nõustamist ja parandada kooskõlastamist riikide pädevate asutustega. Komitee on seisukohal, et integreeritud projektide valimine peab toimuma eelkõige väärtuskriteeriumide, mitte geograafiliste või samalaadsete kriteeriumide põhjal. Kaasrahastamise suurendamine 80 %-ni abikõlblikest kuludest ei ole võib-olla piisav avaliku ja erasektori ettevõtjate osalemise soodustamiseks kriisioludes, kus on väga raske koondada piisavaid vahendeid niivõrd ambitsioonikate projektide jaoks.

3.5.4 Integreeritud projektidesse tuleks otsustavamalt kaasata kodanikuühiskonna organisatsioonid, et hõlbustada projektide arendamist ja rakendamist kohapeal, vältides nende muutumist ainult ametiasutuste käes olevateks vahenditeks. Põhitähtis on võimendada kodanikuühiskonna organisatsioonide osalemist ja toetada selliste võrgustike loomist, mis võimaldaksid heade tavade jagamist ja oskusteabe vahetamist oma liikmete vahel.

4. Erimärkused

4.1 Lihtsustamine

4.1.1 Komisjon asetab rõhku suuremale lihtsustamisele kindlaksmääratud summade ja kindlasummaliste maksete üldise kasutusele võtmisega. See meede on positiivne ja võib kaotada asjatut halduskoormust.

4.1.2 Komitee ei saa siiski nõustuda ettepanekuga muuta abikõlblike kulude koostist, jättes käibemaks ja alaliste töötajate kulud (üldjuhul 30 % ringis) nendest kuludest välja. Kui nimetatud kulusid arvesse ei võeta, raskendab see olukorda projektides, mida rakendavad põhiliselt väiksemad või kohalikud kodanikuühiskonna osalejad. Lihtsustamine peab põhinema vormide sisulisel muutmisel, paremal nõustamisel projektide koostamise etapis, ex post eelarvemuudatuste paindlikkusel ja eelhindamisetapil (screening). Komitee arvates tuleks mõnda spetsiaalselt integreeritud projektide jaoks mõeldud lihtsustamismeedet, näiteks projektide väljavalimise kaheastmelisust, laiendada ka traditsioonilistele projektidele.

4.1.3 Määruse ettepanek parandab tunduvalt rahastamisvahendite omavahelist täiendavust seoses kehtiva artikli 9 ebaselge sõnastusega. Komitee nõustub põhimõttega, et programm LIFE peab täiendama teisi liidu rahastamisprogramme (Euroopa Regionaalarengu Fond, Ühtekuuluvusfond, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond, Horisont 2020 jne), parandades kooskõlastamist, et takistada topeltrahastamist.

4.1.4 Uute programmi toimimise ja juhtimise lihtsustamise meetmetega samaaegselt tuleb suurendada projektide valikukriteeriumide läbipaistvust ja tugevdada olemasolevaid vahendeid, et pakkuda võimalikele toetusesaajatele nõustamist ja suunamist.

4.2 ELi lähenemisviis / liiduväline tegevus

4.2.1 Riikide kohta indikatiivsete eraldiste kehtestamise (kehtiva määruse artikkel 6) kaotamise tagajärjel jäävad niinimetatud integreeritud projektide puhul alles ainult määramata geograafilise tasakaalu kriteeriumid. Eraldised riikide kohta ei andnud oodatud tulemust ega julgustanud väiksemaid või kõnealuste vahendite majandamises väiksema kogemusega riike. Kõnealune väljajätt näib loogiline ja komisjon kompenseerib seda suuremate projektide puhul (integreeritud projektid) geograafiliste kriteeriumidega. Praegu on suured toetusesaajad Itaalia, Saksamaa ja Hispaania, aga tuleb aktiivselt toetada nende riikide osalemist, kellel on vähem kogemusi või tehnilist ettevalmistust.

4.2.2 Programmi LIFE geograafilise kohaldamisala laiendamine näib asjakohane, aga see ei tohiks kaotada programmi LIFE ELi ulatusega olemust. Erandid üldreeglist peavad piirduma väga kindlate juhtudega konkreetsetes valdkondades, nagu mere- või rändliigid või organisatsioonide rahvusvaheline koostöö. Komitee toetab ettepanekut, et vähemalt 15 % programmi eelarvest suunatakse riikidevahelistele projektidele.

4.2.3 Komisjon on seni võtnud programmi LIFE juhtimise täielikult enda hooleks; uues ettepanekus jääb siiski selgusetuks, mis roll jääb traditsiooniliste projektide puhul täitevasutustele ja konkreetselt Konkurentsivõime ja Uuendustegevuse Täitevasutusele. Selles suhtes on kohane küsida Euroopa Komisjonilt, millised on täitevasutuse volitused projektide valimisel ja mis vahendeid kasutatakse riiklike kontaktpunktide tugevdamiseks.

4.3 Natura 2000 võrgustik

4.3.1 Programmi LIFE panus Natura 2000 võrgustiku arendamise rahastamisse on prioriteet, mis on andnud märkimisväärseid tulemusi. Programm LIFE peab järgmisel perioodil jätkuvalt kaasa aitama Natura 2000 võrgustiku paremale aktsepteerimisele kohalike osalejate ja ametiasutuste seas. Selleks on esmatähtis, et programm LIFE aitaks konsolideerida ühiseid Natura 2000 alade juhtimise ja haldamise kriteeriume. Seda tööd tuleks teha Euroopa Komisjoni koordineerimisel ja keskenduda tuleks riikidele, kus selle rakendamine on kõige uuem.

4.4 Kaasrahastamine

4.4.1 LIFE-projektide maksimaalne rahastamismäär on 70 % abikõlblikest kuludest, samas kui enne oli see 50 %. Integreeritud projektide puhul võib see ulatuda 80 %-ni, sama määr on kohaldatav ka eriprojektidele, millega toetatakse konkreetseid vajadusi liidu poliitika või õigusaktide rakendamise või väljatöötamise järele, arvestades nende projektide strateegilist väärtust. Kaasrahastamismäära suurendatakse selleks, et kompenseerida väga oluliste seni abikõlblike kulude rahastamisest väljajätmist, nagu käibemaks ja alaliste töötajate kulud. Praegusel perioodil on siiski mõne bioloogilise mitmekesisuse projekti puhul juba võimaldatud kaasrahastamist 75 % ulatuses. Seega on asjakohane, et komisjon analüüsiks, kas see kaarahastamine on kompenseerimiseks piisav või kas, vastupidi, tuleks maksimaalse määra asemel kehtestada kindel kaasrahastamismäär.

4.5 Ökoinnovatsioon

4.5.1 Praegusel perioodil on enamiku keskkonnapoliitika ja -juhtimise projektide esemeks olnud innovatiivsete ettevõtlus- või juhtimismeetodite rakendamine. Mõjuhinnangus on ökoinnovatsiooni edusamme hinnatud väga positiivselt. Sellele vaatamata kavandab komisjon erasektori innovatsiooni piiranguid, sest sellega tegeldakse a priori teistes erivahendites, nagu Horisont 2020.

4.6 VKEde ja VVOde osalemise toetamine

4.6.1 Programmi LIFE uues mudelis loobutakse selle puhtalt alt üles lähenemisviisist (bottom up) ja tehakse panus paindlikule ülevalt alla lähenemisviisile. Selle loogika tulemuseks on integreeritud projekti kontseptsioon. Komitee ei ole komisjoni uue vaatenurga vastu, ent soovib rõhutada, kui oluline on toetada neid kohalikul ja piirkondlikul tasandil rakendatavaid projekte, milles on tegevad väikeettevõtted ja VVOd, aga mis võivad anda minimaalse kuluga suuri tulemusi.

4.6.2 Komitee toetab põhimõtet, et programmiga LIFE rahastatud projektid edendaksid tulemuslikult keskkonnasäästlike riigihangete kasutamist.

4.7 Keskkonnaalaste VVOde rahastamine

4.7.1 Euroopa Komisjon kasutab LIFE-vahendit Euroopa otsustusprotsessis osalevate keskkonnaalaste VVOde rahastamiseks. Traditsiooniliselt on nendest vahenditest toetust saanud (komisjoni hinnangul väga positiivse tulemusega) ligikaudu kolmkümmend organisatsiooni. Komitee hindab kõrgelt nende organisatsioonide tööd, kuid oleks asjakohane muuta valikukriteeriumeid vahendite eraldamiseks nii, et toetust saaksid ka teised keskkonna- ja kliimavaldkonnas olulise osalusega organisatsioonid.

Brüssel, 25. aprill 2012 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Staffan NILSSON

(1) CESE, (ELT C 80, 30.3.2004, lk 57); CESE, (ELT C 255, 14.10.2005, lk 52); CESE, (ELT C 132, 3.5.2011, lk 75).

(2) COM(2010) 2020 final.

(3) COM(2011) 112 final.