I. SISSEJUHATUS

Komisjoni esimene aruanne („2011. aasta aruanne“) direktiivi 2003/109/EÜ („direktiiv“) rakendamise kohta avaldati 28. septembril 2011. aastal vastavalt direktiivi artikli 24 kohasele aruandluskohustusele. Sellest aruandest nähtub, et kolmandate riikide kodanike seas valitseb ELi pikaajalise elaniku staatust ja sellega kaasnevaid õigusi käsitleva teabe üldine puudus ning samuti ilmnevad mitmed puudujäägid direktiivi ülevõtmisel liikmesriikide õigusesse (näiteks kohaldamisala piirav tõlgendamine, vastuvõtmise lisatingimused, kõrged halduslõivud, ebaseaduslikud takistused ELi-sisesele liikuvusele, võrdse kohtlemise põhimõtte ja väljasaatmise kaitsemeetmete eiramine).

Käesoleva teise aruandega antakse ajakohastatud ülevaade sellest, kuidas ELi liikmesriigid on direktiivi üle võtnud ja rakendanud, sealhulgas antakse esimest korda teavet selle kohta, kuidas on rakendatud direktiivi 2011/51/EL , millega muudeti direktiivi 2003/109/EÜ, laiendades selle reguleerimisala rahvusvahelise kaitse saajatele. Liikmesriikidel oli direktiivi 2011/51/EL ülevõtmiseks riigisisestesse õigusaktidesse aega 20. maini 2013. Komisjon alustas rikkumismenetlust 11 riigi suhtes, sest need polnud direktiivi õigeks ajaks üle võtnud või polnud komisjoni nõuetekohaselt teavitanud riigisiseste õigusaktide vastuvõtmisest. Neist kaheksa juhtumit on lõpetatud.

Käesolev aruanne on koostatud välise töövõtja poolt 2014.–2016. aastal tehtud uuringu ja muude allikate põhjal, sealhulgas kaebused , petitsioonid, teabevahetus teiste liikmesriikidega ning rikkumismenetlused.

Statistiline ülevaade

2011. aasta aruandes rõhutati seda, et paljudes liikmesriikides oli direktiivi mõju väike, välja anti vähe pikaajalisi elamislube ning 80 % lubadest anti välja vaid neljas liikmesriigis. Kuigi 2017. aastal võis teatada pikaajaliste elamislubade suuremast üldisest kasutuselevõtust (3 055 411 ELi pikaajalist elamisluba, võrreldes 1 208 557 loaga 2008. aastal), olid need ikka needsamad neli riiki, kes andsid veel suurema protsendi pikaajalisi elamislube (90 %), kusjuures Itaalia on välja andnud ligikaudu 73 % lubadest . Pikaajaliste elamislubade vähest kasutamist saab seletada asjaoluga, et pikaajalise elaniku staatuse kohta ei ole saadaval piisavalt teavet mitte üksnes kolmandate riikide kodanike jaoks, vaid ka riikide rändeametitele, ning „konkurentsiga“ väljakujunenud riiklike kavadega, mis on lubatud direktiivi artikliga 13 (oma riiklikud kavad on säilitanud 21 liikmesriiki 25-st).

II. ÜLEVÕTMISMEETMETE VASTAVUS DIREKTIIVILE

Isikuline kohaldamisala – artikkel 3

Artiklis 3 on määratletud direktiivi kohaldamisala ja selle kitsendused (st olukorrad, kus direktiivi ei kohaldata). 2011. aasta aruandes rõhutati mitme liikmesriigi puhul ühte konkreetset rakendusprobleemi, mis on seotud üksnes ajutistel alustel (artikli 3 lõike 2 punkt e) riiki lubatud kolmandate riikide kodanike väljajätmisega direktiivi kohaldamisalast, kusjuures mõned liikmesriigid kohaldavad seda erandit väga laias tõlgenduses. Euroopa Liidu Kohus (CJEU) on selle sätte tähendust selgitanud ning osutanud, et direktiivi kohaldamisalast on välja jäetud nende kolmandate riikide kodanike riigis elamine, „kellel ei ole tõsist kavatsust liikmesriikide territooriumil püsivalt elama asuda, kuigi nad elavad seal seaduslikult ja võimalik et katkematult“, ja et asjaolu, et elamisluba on ametlikult piiratud, ei võimalda „iseenesest teada saada, kas see kolmanda riigi kodanik võib sõltumata sellise piirangu olemasolust elada liikmesriigis püsivalt“ . Kuigi Euroopa Liidu Kohus sedastas lõpuks, et selliste väljajätmiste seaduslikkuse peab iga juhtumi puhul tegema kindlaks liikmesriigi kohus, pole komisjon saanud kaebusi selle kohta, et liikmesriigid oleksid seda erandit kuritarvitanud.

Pagulaste algne väljajätmine direktiivi reguleerimisalast kaotati 2011. aastal , aga sellegipoolest ei kohaldata direktiivi kolmandate riikide kodanike suhtes, kelle suhtes kehtib mõni muu kaitsevorm, kui on sätestatud pagulase staatuse saamise miinimumnõuete direktiivis (artikli 3 lõike 2 punkt c). Küsimust, kuidas tuleks riikliku kaitse staatusi eristada muudest riikliku seadusliku elaniku staatustest, pole Euroopa Liidu Kohtu ega riikide kohtute kohtupraktikaga senini täielikult selgeks tehtud.

Elamise kestus – artikkel 4

Kolmandate riikide kodanikud peavad enne pikaajalise elaniku staatuse taotluse esitamist olema liikmesriigi territooriumil elanud seaduslikult ja pidevalt viie aasta jooksul. 2011. aasta aruandes rõhutati, et mõned liikmesriigid võivad „seadusliku“ elamise mõistet kohaldada piiraval viisil, eelkõige jättes välja teatavate viisade või elamislubade omanikud. Komisjon uuris üht sellist juhtumit, riigisisest õigust, milles nõuti pikaajalise elaniku staatuse taotlejatelt riikliku alalise elamisloa olemasolu. Pärast teabevahetust komisjoniga muutis see liikmesriik oma õigust ja viis selle direktiiviga vastavusse.

Rahvusvahelise kaitse saajatega seoses on direktiiviga ette nähtud, et arvesse võetakse vähemalt poolt sellest ajavahemikust, mis jääb rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise kuupäeva ja rahvusvahelise kaitse saaja elamisloa väljaandmise kuupäeva vahele, kui see ajavahemik ei ületa 18 kuud (artikli 4 lõige 2). Enamik liikmesriike võtab arvesse poolt kõnealusest ajavahemikust, samas kui teised näevad ette kogu ajavahemiku arvessevõtmist.

Seni pole komisjon saanud ühtegi kaebust selle kohta, et valesti oleks rakendatud artikli 4 lõiget 1a, milles on sätestatud, et liikmesriigid ei anna pikaajalise elaniku staatust, kui rahvusvaheline kaitse teatud juhtudel vastavalt pagulase staatuse saamise miinimumnõuete direktiivile tühistatakse.

Pikaajalise elaniku staatuse saamise tingimused – artikkel 5

Artiklis 5 on sätestatud pikaajalise elaniku staatuse saamise tingimused, nimelt peab taotleja tõendama, et tal on stabiilne ja korrapärane sissetulek ning ravikindlustus ja (valikulisena) et ta täidab integratsioonitingimusi.

Enamik liikmesriike on stabiilse ja korrapärase sissetuleku tingimuse hindamise alampiiriks kehtestanud riikliku miinimumpalga või elatusmiinimumi. Samuti on mõned liikmesriigid kindlaks määranud pikaajaliste elanike pereliikmete puhul nõutava rahaliste vahendite summa. Nagu Euroopa Liidu Kohus perekonna taasühinemise direktiivile 2003/86/EÜ viidates selgitas, ei tohi liikmesriigid kehtestada minimaalset sissetulekut, millest väiksema summa korral lükatakse taotlused tagasi, ja seda iga juhtumit konkreetselt hindamata. Seda tõlgendust saab kohaldada ka pikaajaliste elanike direktiivi suhtes.

Komisjon on mitme liikmesriigi puhul kontrollinud, kas sissetulekutingimuse hindamisel toimub ka proportsionaalsuse hindamine. Neist ühel juhul muutis asjaomane liikmesriik (MT) pärast rikkumismenetlust oma õigust ja lisas sinna paindlikkuseklausli, millega nõuti riiklikelt pädevatelt asutustelt iga juhtumi kõigi asjaomaste asjaolude kaalumist, enne kui tehakse otsus taotlus vastu võtta või tagasi lükata.

Enamik liikmesriike nõuab pikaajalise elaniku staatuse taotlejatelt integratsioonitingimustele vastamist, mis enamasti tähendab riigikeele oskamist. Mõned liikmesriigid nõuavad ka osalemist kodanikuteadmiste kursustel. Kohtuasjas P&S arutas Euroopa Liidu Kohus, kas liikmesriikidel võiks olla võimalus kehtestada kolmanda riigi kodanikele integratsiooninõuded pärast pikaajalise elaniku staatuse omandamist, ja tegi otsuse, et direktiiv ei takista selliste nõuete kehtestamist, kuivõrd nende tulemusel ei tühistata pikaajalise elaniku staatust.