ET    ET  
 EUROOPA KOMISJON 
Brüssel, 15.11.2011 
SEK(2011) 1365 lõplik 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE, 
 
mis lisatakse järgmistele dokumentidele: 
  
Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega kehtestatakse 
ajavahemikuks 2014–2020 õigusprogramm 
 
Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega kehtestatakse 
ajavahemikuks 2014–2020 õiguste ja kodakondsuse programm 
{KOM(2011) 758 lõplik} 
{KOM(2011) 759 lõplik} 
{SEK(2011) 1364 lõplik} 
 
 
ET 2   ET 2007.–2013. aasta finantsperspektiivi raames toimub rahastamine õiguse, õiguste ja 
kodakondsuse valdkonnas kuue programmi kaudu: „Tsiviilõigus”  (JCIV), „Kriminaalõigus”  
(JPEN), „Põhiõigused ja kodakondsus”  (FRC), „Daphne III”  (DAP), „Narkomaania 
ennetus- ja teavitustegevus”  (DPIP) ning tööhõive ja sotsiaalse solidaarsuse programmi  
„Progress” osad „Mittediskrimineerimine ja mitmekesisus”  ning „Sooline 
võrdõiguslikkus” .  
1. MENETLUSKÜSIMUSED JA KONSULTEERIMINE HUVITATUD ISIKUTEGA  
2014.–2020. aasta kohta ettepanekute koostamisel tehti käimasolevate programmide 
vahehindamised . Programmide JCIV, JPEN, FRC, DAP ja DPIP hindamiste tulemused on 
juba avaldatud. Programmi „Progress” hinnati se lle iga-aastaste tulemusa ruannete põhjal ning 
nende tulemusi täiendasid progra mmi vahehindamise vahetulemused. 
Avalike sidusrühmadega konsulteeriti õiguse, õiguste ja võr dõiguslikkuse valdkonna 
rahastamise tuleviku teemal ajavahemikul 20. aprillist kuni 20. juunini 2011. Oma arvamuse 
esitas 187 vastanut (37 üksikisikut ja 150 orga nisatsiooni). Vastustes tunnistati üldiselt ELi 
lisaväärtust kõikides rahastamisvaldkondades ning väljendati juhtimise ja menetluste 
lihtsustamise vajadust. Enamikku välja paku tud meetmeid hinnati positiivselt ning lepiti 
kokku kavandatud meetmete laadis ja tulemuse saavutamise mehhanismides. 4. aprillist kuni 
27. maini 2011 toimus programmile „Progress” järgneva võimaliku vahendi teemaline avalik konsultatsioon. 
Konsultatsioon  mõju hindamise juhtrühmaga , milles osalesid õigustalitus, peasekretariaat, 
eelarve peadirektoraat, tööhõive , sotsiaalküsimuste ja  sotsiaalse kaasat use peadirektoraat, 
siseasjade peadirektoraat, tervise- ja ta rbijaküsimuste peadirektoraat, teabevahetuse 
peadirektoraat, hariduse ja ku ltuuri peadirektoraat, konkurentsi peadirektoraat ning siseturu ja 
teenuste peadirektoraat, algas 20. mail 2011. Juhtrühm tuli kokku kaks korda ning osales 
mõjuhinnangu koostamise viimastes etappides. 
2. K
EHTIV RAHASTAMISSÜSTEEM  
Käimasoleva 2007.–2013. aasta finantsperspektiivi raames rakendatakse kuut 
rahastamisprogrammi, millega toetatakse ELi poliitikat õiguse, õiguste ja võrdõiguslikkuse 
vallas suhteliselt väikese eelarvega , mille suurus kogu perioodil on  791 miljonit eurot. 
Programme rakendatakse tsentr aliseeritud otsejuhtimise kaudu, kasutades iga-aastast 
programmitööd ja kolme liiki meetmeid: riikidevahelised projektid (meetmetoetused), toetus valitsusvälistele organisatsioonidele (tege vustoetused) ning komisjoni algatused. Need 
programmid on: 
• „Tsiviilõigus” (JCIV) – 109,5 miljonit eurot (2007–2013); 
• „Kriminaalõigus” (JPEN) – 199,3 miljonit eurot (2007–2013); 
• „Põhiõigused ja kodakondsus” (FRC) – 97,25 miljonit eurot (2007–2013);  
• „Daphne III” (DAP) – 121,43 miljonit eurot (2007–2013); 
• „Narkomaania ennetus- ja teavitustegevus”  (DPIP) – 22,35 miljonit eurot (2007–2013); 
 
ET 3   ET • Programmi „Progress”  osad „Mittediskrimineerimine ja mitmekesisus”  ning „Sooline 
võrdõiguslikkus”  – 241,52 miljonit eurot (2007–2013), s.o 35 % programmi „Progress” 
kogueelarvest.  
3. PROBLEEMI KIRJELDUS  
Nagu on kinnitatud Stockholmi programmis, jääb vabadusel, turvalisusel ja õigusel 
rajaneva ala  arendamine Euroopa Liidu jaoks prioriteediks . Ehkki selles valdkonnas on 
juba tehtud olulisi edusamme, on Euroopal siiski probleeme, mida tuleks lahendada 
kõikehõlmaval viisil.  
Poliitilised väljakutsed 
Õiguskoostöö  tsiviil- ja kriminaalasjades on endiselt ebapiisav. Õiguskaitse tuleb teha 
tegelikult kättesaadavaks, samuti tuleb tugevda da tarbijaõigusi ning lahendada lepinguõiguse 
erinevused liikmesriikide vahe l. Kriminaalõiguse valdkonnas tu leb edendada olemasolevate 
vahendite rakendamist, samal ajal kui olulis ele kohale seatakse ohvrite kohtlemine parimal 
tasemel. Kriminaalõiguse valdkonnas nõuab narkootikumidega seotud kuritegevuse 
ennetamine pikaajalist, integreeritud ja valdkondadevahelist käs itust ELi tasandil.  
ELi kodakondsusest  tulenevad õigused on tugevalt kinni statud ELi esmastes õigusaktides 
ning neid on oluliselt edasi arendatud teiseste s õigusaktides. Ent ELi kodanikel on endiselt 
raskusi oma õiguste kasutamisel. Teabe puudumist peavad ELi kodanikud üheks kõige olulisemaks takistuseks piiriülesele liikumis ele ning vaba liikumise õiguse kasutamisele. 
Inimestel on suur huvi ja suured ootused Euroopa Liidu põhiõiguste  harta jõustamise suhtes. 
Põhiõiguste harta otstarvet ja olukordi, mille suhtes seda kohaldatakse, mõistetakse siiski 
sageli valesti. Lapse õiguste erivaldkonnas on teadlikkuse puudumine eriti terav.  
Hoolimata märkimisväärsetest edusammudest naiste ja meeste võrdõiguslikkuse suunas, 
püsib üleilmsel ja ELi tasandil märkimisväärne ebavõrdsus. Naistevastane vägivald on 
endiselt selle ebavõrdsuse üks halvemaid väljendusi.  
ELis kannatab oluline osa elanikkonnast pideva diskrimineerimise all. Kokkuvõtvalt tuleb 
märkida, et eurooplased ei ol e piisavalt teadlikud oma õigustest, juhul kui neist peaks saama 
diskrimineerimise või ahistamise ohvrid. 
EL on ühinenud ÜRO puuetega  inimeste õiguste konventsiooniga . Ent puuetega inimesed ei 
saa veel täielikult kasuta da konventsioonis sätestatud õigusi ja põhivabadusi.  
Rahastamise ülesanne  
Rahastamise ülesanne on toetada ELi õiguslikku ja poliitilist aktiivsust. Rahastamisel tuleb 
käsitleda järgmisi probleeme: 
- nende isikute ebapiisavad teadmised ELi õigustikust ja poliitikast, kes neid õigusi kasutavad;  - asjaomaste praktikute ebapiisavad teadmised ELi õigustiku ja poliitika kohta, mis toob kaasa 
ELi õiguse ja poliitika ebajärjepideva ja ebapiisava kohaldamise; 
 
ET 4   ET - ebapiisav koostöö ja teabevahetus rahvusvahe lisel tasandil ning ametiasutuste (näiteks 
õigusasutuste) vahelise vast astikuse usalduse puudumine; 
- vajadus kohapealset olukorda  ja kohalikke vajadusi käsitl evate konkreetsete andmete, 
tõendite, teadusuuringute ja heade tavade järe le, et edendada ELi õigusnormide ja poliitika 
arengut. 
Selle tulemusena peaks rahastamine keskenduma valdkondadele, kus see saab tekitada selget 
lisaväärtust.  
• See peaks suurendama õigusnormide tõhusust, toetades: 
• teavitamist ja teadlikkuse suurendamist;  
• õigusekspertidele ja teistele praktikutel e suunatud koolitust ja nende suutlikkuse 
suurendamist. 
• Rahastamisel on keskne roll rahvusvahelise koostöö edendamisel järgmise kaudu:  
• võrgustike tugevdamine;  
• piiriülene koostöö jõustamise valdkonnas. 
• Peale selle peaks rahastamine toetama järgmist:  
• teadusuuringuid, analüüse ja muud tugitegevust , et anda seadusandjale selget ja 
üksikasjalikku teavet probleemid e ja olukorra kohta kohapeal. 
Rahastamistegevuse asjakohasus, tõhusus ja tulemuslikkus 
Vastavalt komisjoni teatisele, mis käsitleb Euroopa 2020. aasta strateegia aluseks olevat 
eelarvet, peab eelarve olema vastutustundlik ja kergesti kohandatav toimuvale poliitilisele 
arengule, s.t see peab tagama paindlikkuse.  Seda kahjustab praegu killustatud käsitus , mis 
on kehtestatud kuue eraldi programmiga. Sell ine korraldus toob lisaks kaasa rahastamise 
kattuvuse , mis toimib vastu  vajadusele pöörata rohkem tähelepanu kõigi kuue programmi 
puhul kindlaks tehtud poliitilistele prioriteetidele .  
Vahehindamised on kinnita nud programmide üldist tõhusust , aga nende käigus on tuvastatud 
ka probleeme, näiteks vahendite hajumist  mitmete väikese mahuga projektide vahel, millel 
on piiratud mõju ja piiratud ELi mõõde. Hoolim ata asjaolust, et rahalisi vahendeid on 
eraldatud paljudele  projektidele, puudub tasakaalustatud geograafiline jaotus  rahalisi 
vahendeid saavate organisatsioonide vahel. Vahehindamistes ollakse ühel nõul, et tuleb 
rohkem pingutada, parandamaks rahastatud meetmete tulemuste ja väljundi levitamist ja 
kasutamist . Levitamise parandamine toimub kooskõlas hindamise ja järelevalve 
parandamisega .  
Vahehindamiste ja üldsusega kons ulteerimise raames osutati keerukatele ja bürokraatlikele 
menetlustele, mida taotlejad peavad läbima . Eri programmide puhul kasutatavate 
menetluste arvukus tekitab komisjonile suure halduskoormuse . Menetluste arvukus ja suur 
halduskoormus pikendavad menetluste kestust .  
 
ET 5   ET 4. EUROOPA LIIDU ÕIGUS TEGUTSEDA  
ELi õigus tegutseda tuleneb Euroopa Liidu toimimise lepingu konkreets etest artiklitest.  
V jaotises:  
• õiguskoostöö tsiviilasjades (Euroopa Liidu to imimise lepingu artikli 81 lõiked 1 ja 2); 
• õiguskoostöö kriminaalasjades (Euroopa Lii du toimimise lepingu artikli 82 lõige 1); 
• kuritegevuse ennetamine (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 84). 
Väljaspool V jaotist: 
• mittediskrimineerimine (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 19 lõige 2); 
• ELi kodakondsus (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 21 lõige 2); 
• siseturg (Euroopa Liidu to imimise lepingu artikkel 114); 
• rahvatervis (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 168); 
• tarbijakaitse (Euroopa Liidu to imimise lepingu artikkel 169); 
• halduskoostöö (Euroopa Liidu to imimise lepingu artikkel 197). 
Subsidiaarsuse põhimõte 
ELi tasandil tegutsemine toob selget kasu võrre ldes üksikute liikmesrii kide tegevusega, eriti 
edendades rahvusvahelist koostööd,  võrgustike loomise võimalusi  ning vastastikust usaldust. 
Peale selle tagab see ELi õigusaktide järjepidev a tõlgendamise ja ühtse kohaldamise kõikides 
liikmesriikides ning tekitab mastaabisäästu.  
5. EESMÄRGID  
Üldeesmärk:  
• Anda sihipärast, tõhusat ja tulemusli kku abi, et kujundada välja õigustel põhinev 
Euroopa, kus austatakse õigusi ja võrdõiguslikkust. 
Eri- ja tegevuseesmärgid:  
• Tagada, et programmide reguleerimisala on asjakohane, et toetad a poliitikat õiguse, 
õiguste ja võrdõiguslikkuse  valdkonnas ning reageerida nende valdkondade arengule: 
tagada paindlikkus vahendite jaotamisel; vähendada kattuvust ja killustatust.  
• Keskenduda rahastamisel eri tegevusvaldkondadele, millel on selge lisaväärtus ning 
mis on kooskõlas iga-aastaste pol iitiliste prioriteetidega: 
 
ET 6   ET suurendada üldsuse teadlikkust ja  teadmisi ELi õiguse ja poliitik a kohta; toetada ELi õiguse ja 
poliitika rakendamist liikmesriik ides; edendada rahvusvahelist koostööd; edendada teabe ja 
heade tavade vahetamist; edendada teadmisi ja arusaama ELi õigusest eesmärgiga tagada tõenditel põhinev poliitikakujundus. 
• Edendada programmide tulemuslikkust ja tulemustele suunatust:  
ennetada vahendite hajumist; tagada pare m geograafiline kattuvus; edendada tulemuste 
jaotamist ja kasutamist; edendada programmide jälgimist ja hindamist.  
• Parandada programmide tõhusust :  
Lihtsustada ja vähendada menetluste kestus t abisaajate jaoks ni ng vähendada komisjoni 
halduskoormust.  
6. V
ARIANDID  
Variant 0 – baasstsenaarium 
Baasstsenaarium on säilitada olemasolev ad programmid nend e praegusel kujul. 
Variant A – kuus programmi: olukord jääb  samaks ja parandatakse juhtimist 
Jättes alles kehtivate programmidega sarnas ed kuus programmi, saab lahendada osad, aga 
mitte kõik kindlaks tehtud probleemid, kohanda des õigusaktide eesmärke ning ühtlustades 
programmide juhtimist. 
Variant B – kaks programmi  
Selle variandi puhul võetakse va stu kõik variandi A all ette nähtud meetmed. Lisaks on selle 
eesmärk täiendav parandamine, liites kuus programmi kaheks: õiguse programmiks 
(ühendades praegused programmid „Tsiviilõigus”, „Kriminaalõigus” ning „Narkomaania ennetus- ja teavitustegevus”) ning õi guste ja kodakondsuse programmiks (ühendades 
praegused programmid „Põhiõigused ja kodakondsus ”, „Daphne III” ja pr ogrammi „Progress” 
kaks osa). Selle liitmise tulemusena tuleks kõ iki menetlusi rakendada ainult kaks korda (kuue 
asemel) ning lihtsustamine avaldaks märk imisväärset positiivset mõju kõikidele 
reguleerimisala, tõhususe ja tulemuslikkuse probleemidele. 
Variant C – üks programm  
Selle variandi puhul rakendatakse ainult üks programm – kas õiguse valdkonna programm või 
õiguste ja kodakondsuse valdkonna programm. See võimalus tagaks variandi B eelised 
kõnealuse rahastatud valdkonna jaoks, aga rahastamine peatuks täielikult teises 
poliitikavaldkonnas. 
Variandid, millega ei arvestata 
Üleminek keskselt juhtimiselt ühisele juhtimisele jäetakse kõrvale sellele valdkonnale 
eraldatud ELi eelarve väikese mahu ning ebaproportsionaalse halduskoorma tõttu, mille see tekitab. 
 
ET 7   ET Tsentraliseeritud otsese juh timise mõõdukas muudatus tähendaks, et eesmärgid, mis aitavad 
edendada õiguse, õiguste ja võr dõiguslikkuse poliitikat, lisataks teiste ELi 
rahastamisprogrammide eesmärkidele.  See variant jäetakse kasutamata, sest see tooks 
kaasa eesmärkide väga suure killustat use ning seega väiksema tõhususe.  
Rahastamise peatamise  variant  õiguse, õiguste ja võrdõigus likkuse valdkonnas jäetakse 
samuti kasutamata, sest rahastamine on vajalik vahend, et toetada ELi poliitika arengut ja 
rakendamist ning anda teavet ja suurendada te adlikkust selles kiiresti  arenevas valdkonnas. 
7. MÕJUDE HINDAMINE  
Variant 0 – baasstsenaarium 
Selle variandi mõju kajastaks praegust olukor da. Programmid saavutaksid jätkuvalt üldise 
eduka rakendamise, aga nende puudused taki staksid jätkuvalt kogu nende potentsiaali 
arendamist.  
Variant A – kuus programmi: olukord jääb  samaks ja parandatakse juhtimist 
Keskendumine konkreetsetele tegevusvaldkondade le hõlbustaks raha stamisprioriteetide 
saavutamist. Parem juhtimine aitaks rakendada meetmeid, millega muuta programmid tõhusamaks. Täiendav kohandatud juhtimine lahendaks mõned reguleerimisala (s.o kattuvus) või tõhususe probleemid (s.o lihtsam menetlus tao tlejate jaoks). Ent n eed parandused oleksid 
piiratud, sest programmide arvukust, mis on paljude probleemide peamine põhjus, ei 
käsitletaks.  
Variant B – kaks programmi  
Programmide liitmine oleks tõhusam meede, et  tagada poliitika prio riteetide jätkusuutlik 
käsitlemine ning saavutada pai ndlikkus vahendite jaotamisel . Vähem programme tähendaks 
ka vähem killustatust ning vähem kattuvuse juhtumeid.  
Tõhusust arvestades vähendaks programmide liitmine vajalike menetluste arvu. Väiksemal 
arvul ja kohandatud menetlused tooksid kaas a suurema lihtsustamise taotlejate jaoks, 
väiksema halduskoormuse ja seega lühema d menetlused võrreldes variandiga A.  
Programmide lihtsustamine ja nende suurem tõ husus avaldaks väga suurt positiivset mõju 
programmide tulemuslikkusele. Kõik variandi  A meetmed oleksid kohaldatavad ja nende 
mõju suureneks, sest ülesannete täitmiseks eraldataks täiendavat inimressurssi.  
Variant C – üks programm  
Ühe programmi rakendamine oleks kasulik lihtsu stamise, menetluste ühtsuse ja paindlikkuse 
seisukohast. Ent seejuures ei oleks võimalik piis aval määral ellu viia  kogu poliitikavaldkonna 
poliitilisi prioriteete ja katta kõiki vajadusi.  Seda tehtaks ainult rahastamiseks valitud 
valdkonna puhul. Rahastatud valdkonnas oleks programm sama tõhus nagu variandi B puhul, 
aga rahastamise kogutõhusust kahjustaks as jaolu, et see ei sa aks hõlmata teist 
poliitikavaldkonda.  
 
ET 8   ET 8. EELISTATUD VARIANT  
Eelistatakse rakendada kahte programmi , mis hõlmaksid praeguste 
rahastamisprogrammide kogu reguleerimisala (variant B ). See variant kätkeb kõiki 
võimalikke kasutegureid ning sellel ei ole puudus eid võrreldes baasstsenaariumiga. Varianti A 
ei eelistata, sest see tagab ainult piirat ud arengu ega lahenda täielikult probleemide 
algpõhjuseid, ning ehkki variant C pakub maksim aalset kasu juhtimise osas, võimaldab see 
poliitikavaldkondi ainult osaliselt hõlmata.  
9. JÄRELEVALVE JA HINDAMINE  
Järelevalve- ja hindamiskohustused, korrapära ne aruandlus ning vahe- ja järelhindamised 
hõlmatakse programmide õigusaktidega. Tulemustepõhist juhtimist ning tulemuste 
mõõtmist edendatakse tulemusnäitajate alusel.