[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 10.9.2009

KOM(2009) 475 lõplik

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

Euroopa ettepanek Kopenhaageni kokkuleppeks: kliimamuutuste vastu võitlemise rahvusvahelise rahastamise suurendamine

{SEK(2009) 1172}

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

Euroopa ettepanek Kopenhaageni kokkuleppeks: kliimamuutuste vastu võitlemise rahvusvahelise rahastamise suurendamine

1. Kommenteeritud kokkuvõte

Praeguse siduva kohustusega vähendada ühepoolselt kasvuhoonegaaside heidet 2020. aastaks 20 % allapoole 1990. aasta taset on Euroopa Liit võtnud endale maailma ambitsioonikaima ülesande kliimamuutuste vastu võitlemisel. Kopenhaagenis sõlmitava õiglase ja ambitsioonika ülemaailmse kokkuleppe raames on EL valmis vähendama heiteid kuni 30 %, kui teised arenenud riigid võtavad endale samaväärse vähendamiskohustuse ning majanduslikult enamarenenud arengumaad annavad samuti asjakohase panuse arvestades nende vastutust ja suutlikkust. Kuid üksnes ELi tegevusest ei piisa. Et Kopenhaageni kokkulepe oleks tulemusrikas, tuleks teha järgmist:

- kõik arenenud riigid peaksid oma heiteid vähendama ning suur osa riike peaks oma praegused kohustused üle vaatama,

- arengumaad (eelkõige majanduslikult enamarenenud arengumaad) peaksid panustama kliimamuutuste mõju leevendamisse ning

- tuleks töötada välja tõhus ülemaailmne arhitektuur, mis aitaks välja töötada kohased meetmed investeeringute suurendamiseks vähem CO2-heiteid tekitavasse majandusse.

Juhtivaid majandusriike ühendava foorumi Major Economies Forum (MEF) tippkohtumisel, mis toimus käesoleva aasta juulis L'Aquilas, toetati teaduslikku seisukohta, mille kohaselt peab maailma keskmine temperatuur jääma alla 2 °C. Kopenhaageni tippkohtumisel tuleb muuta see seisukoht konkreetseks heidete vähendamise ülesandeks. Teaduslike andmete kohaselt tuleb ülemaailmset heidet vähendada 2050. aastaks vähemalt 50 % allapoole 1990. aasta taset ja heide peab saavutama oma maksimumtaseme enne 2020. aastat. Teadusuuringutes on ühtlasi osutatud, et selle saavutamiseks peavad arenenud riigid vähendama heiteid vahemikus 25–40 % aastaks 2020 % ja vähemalt 80 % aastaks 2050.

Et jõuda Kopenhaagenis kokkuleppele, peavad pooled saavutama kompromissi rahastamise küsimuses. Läbirääkimised ÜROs on väga lähedal ummikseisule. Arenenud riigid ootavad, et arengumaad, eelkõige majanduslikult enamarenenud arengumaad, lisaksid üldisesse jõupingutusse oma panuse. Arengumaad soovivad samas kuulda arenenud riikide selget seisukohta kohandamis- ja leevendamismeetmete rahastamise kohta. Et läbirääkimistega saaks edasi liikuda, peab EL vähem kui 90 päeva enne Kopenhaagenit uuesti initsiatiivi haarama.

Käesoleva dokumendiga esitatakse kliimamuutuste vastu võitlemise rahastamist käsitlev ettepanek, püüdes nii läbirääkimised praegusest tupikseisust välja tuua. 2009. aasta märtsis kinnitas Euroopa Nõukogu ametlikult Euroopa Liidu soovi osaleda ülemaailmses rahastamises õiglase osamaksega. Praegu peab EL astuma sammu edasi ja määrama kindlaks võimalikud rahastamise allikad, õiglase osamakse kehtestamise viisi ning rahastamise korraldamise. Samas tuleb märkida, et ühtki käesolevas dokumendis esitatud arvu ei saa käsitleda ELi ettepanekuna kohustuste võtmiseks. Neid tuleks vaadelda kui rahastamise ulatuse suundandmeid, mida võib vaja minna, kui Kopenhaagenis jõutakse ambitsioonika tulemuseni, milles osalevad oma üleüldise panusega arenenud riigid ja majanduslikult enamarenenud arengumaad ning täiel määral ka CO2-turg.

Euroopa Parlament ja nõukogu peaksid võtma arutluse alla peamised põhimõtted, mis on esitatud alljärgnevalt.

- Komisjoni hinnangu kohaselt on kohandamis- ja leevendamismeetmete rakendamiseks arengumaades vaja 2020. aastaks ligikaudu 100 miljardit eurot aastas. Rahastamisse oleksid hõlmatud arengumaade riigisisesed vahendid (avalik ja erasektor), ülemaailmne CO2-turg ning rahvusvahelise avaliku sektori finantsvood. Riigisisene avalik ja erasektor kataks 20–40 %, CO2-turg kuni 40 % ja rahvusvaheline avalik sektor ülejäänud osa. Mida ambitsioonikamaks kujuneb kogu kokkulepe leevendamismeetmete osas, seda suuremal määral peavad arenenud riigid arengumaid rahaliselt toetama. Samal ajal toodaksid ambitsioonikamad ja ulatuslikumad piiramise ja kauplemise ( cap-and-trade ) süsteemid rohkem vahendeid leevendamismeetmete rakendamiseks arengumaades.

- Õigesti väljakujundatud ülemaailmne CO2-turg looks suureneva finantsvoo arengumaade jaoks ja võiks 2020. aastaks tagada neile 38 miljardit eurot aastas. Kopenhaageni kokkuleppega tuleks määrata kindlaks uus sektoripõhise CO2-turu krediidimehhanism ning pöörata tähelepanu puhta arengu mehhanismile vähim arenenud riikides. EL peaks kõnealust üleminekut elavdama ELi heitkogustega kauplemise süsteemi raames.

- Komisjoni hinnangu kohaselt peaks 2020. aastaks olema tagatud rahvusvahelise avaliku sektori poolne osalus suurusjärgus 22–50 miljardit eurot aastas. Alates 2013. aastast peaks avaliku sektori poolne rahastamine olema jaotatud vastavalt maksevõimele ja vastutusele heitkoguste eest ning selles peaksid osalema ka majanduslikult enamarenenud arengumaad. Nende prognooside kohaselt jääks ELi kanda kas ligikaudu 10 või ligikaudu 30 % olenevalt nende kahe kriteeriumi osatähtsusest. Ambitsioonika tulemi puhul Kopenhaagenis jääks ELi õiglane osamakse 2020. aastal vahemikku 2–15 miljardit eurot aastas sõltuvalt üldisest kokkulepitud rahastamissummast ja kummalegi kriteeriumile määratud osatähtsusest.

- Kohandamise toetamine peaks andma eelise kõige haavatavamatele ja vaesematele arengumaadele.

- Rahvusvaheline lennundus ja meretransport võib osutuda uueks oluliseks rahastamise allikaks ning seda tuleks vaadelda edaspidi üksikasjalikumalt.

- Tulevase rahvusvahelise finantsarhitektuuri juhtimine peaks olema detsentraliseeritud ja lähtuma põhimõttest alt-üles. Ühtlasi peaks arhitektuur olema läbipaistev ja hästi kontrollitav ning järgima abi tõhususe kokkulepitud norme. Uus kõrgetasemeline foorum kliimamuutuste vastu võitlemise rahvusvahelise rahastamise teemal peaks kontrollima kohandamis- ja leevendamismeetmete rakendamist ja tooma korrapäraselt välja neis esinevad puudused ja tasakaalustamatuse.

- Kõik riigid (v.a vähim arenenud riigid) peaksid 2011. aastaks koostama vähem CO2-heiteid tekitava majanduskasvu kava, mis sisaldab usaldusväärseid keskpikki ja pikaajalisi eesmärke, ning valmistama ette iga-aastase riikliku andmekogu, mis käsitleb kõikide kasvuhoonegaaside inimtekkelisi heiteid allikate kaupa ja nende sidumist neeldajate abil. EL peaks 2011. aastaks esitama oma vähem CO2-heiteid tekitava majanduskasvu kava kuni aastani 2050.

- Kopenhaageni kokkuleppe eduka sõlmimise puhul võiks aastatel 2010–2012 vaja minna 5–7 miljardi euro suurust kiiret rahastamist aastas, mille abil korraldada arengumaadel kohandamist, leevendamist, uuringuid ja suutlikkuse suurendamist. Selle saavutamiseks peaks EL hakkama eespool esitatud prognooside kohaselt alates 2010. aastast maksma 0,5–2,1 miljardi euro suurust osamakset. Nii EL kui ka liikmesriigid peaksid olema valmis oma eelarvetega selles rahastamisskeemis osalema.

- Ajavahemikuks pärast 2012. aastat ning osana ettepanekute paketist finantsraamistikule teeb komisjon ettepaneku selle kohta, kas alates 2013. aastat rahastada osamakset eelarvest või asutada selle jaoks eraldiseisev kliimafond, mis oleks osa ettepanekute paketist 2013. aasta järgsele finantsraamistikule, või kasutada nende kahe kombinatsiooni. ELi eelarve kasutamise puhul tuleks praeguse finantsraamistikuga hõlmatud 2013. aastat hõlmava ajutise lahenduse kohta teha samuti ettepanek. Oluliseks allikaks ELi poolses üldises jõupingutuses võiks olla ka iga üksiku liikmesriigi otsene panus rahastamises. Komisjon eelistaks ühemõtteliselt kasutada ELi eelarvet, mille puhul oleks oma kindel osa ka Euroopa Parlamendil.

- Kui ELi eelarvet ei kasutata, peaks ELi siseselt makstavad osamaksed jagunema sama põhimõtte alusel kui rahvusvahelisel tasandil ja nende puhul tuleks arvesse võtta erinevaid olukordi liikmesriikides.

Rahvusvahelise avaliku sektori poolne osamakse kujuneb märkimisväärseks, kuid mitte ülemääraseks. Näiteks on ELi avaliku sektori võimalike osamaksete kaal rahastamises oluliselt väiksem kui liikmesriikide eelarvesse minev enampakkumistest saadav tulu. Kokkuvõttes on kliimamuutuste vastu võitlemine siiski märksa vähem kulukas kui võitlemine kliimamuutuste tagajärgedega.

2. Kohaste finantsvoogude loomine

Kohandamis- ja leevendamismeetmete rakendamiseks mõeldud vajalike finantsvoogude tase 2020. aastaks on ligikaudu 100 miljardit eurot[1]. Seda summat on sageli tõlgendatud valesti kui arenenud riikide eelarvetest võetavat vajalikku osamakset. Tegelikult võib rahastamisse hõlmata ka muud allikad:

- riikide oma vahendid (avalik ja erasektor);

- CO2-turust tulenevad vood;

- rahvusvahelised avaliku sektori finantsvood.

On selge, et vajalikud vahendid peab tagama CO2-turu edasine areng ja laienemine. Praegune CO2-turg muutis arengumaadele kättesaadavaks finantsvood, mille hinnanguline suurus 2008. aastal oli 4,5 miljardit eurot, ELi heitkogustega kauplemise süsteemi tõttu tuli 75 % taotlustest ELi erasektorilt[2]. See peaks olema erasektori jaoks heitkogustega kauplemise peamine kanal, mille abil toetada leevendamismeetmeid arengumaades. Avaliku sektori vahendid tuleks lühikeses, keskmises ja pikas perspektiivis suunata kohandamisele, võimekuse kujundamisele, tehnoloogia teadus-, arendus- ja tutvustamistegevusse. Nende vahendite abil tuleks kaasa tõmmata ka erasektori investeeringuid, näiteks katta rahastamisvajadused uute tehnoloogiate kasutuselevõtu varases etapis.

Mida suurema tootlikkusega on CO2-turg, seda vähem on vaja avaliku sektori poolset rahastamist. Seetõttu on väga oluline, et ambitsioonikate eesmärkidega CO2-turg toimiks korrapäraselt ning enam arenenud arengumaad järgiksid OECD trende ja seaksid sisse piiramise ja kauplemise süsteemid.

2.1. Riikide oma vahendite kasutuselevõtmine

Nii arenenud kui ka arengumaades peaks suure osa vajalikest investeeringutest katma riigi oma erasektori poolne rahastamine. Arengumaad rühmana peavad vähendama 2020. aastaks oma heitkoguseid ligikaudu 15–30 % võrreldes tavapärase tasemega. Kõige suurem osa vajalikest investeeringutest on juba praegu majanduslikult tasuv, kuna investeeringute kasvu tasakaalustab energiatarbimise vähenemine. Seega võib energiatõhususe parandamise vähekulukate meetmete abil vähendada energiasektori võimalikke heitkoguseid kahe kolmandiku võrra[3]. Energiasektorisse tehtavaid erainvesteeringuid saab elavdada õige poliitilise raamistikuga, mis peaks sisaldama peamisi saastavaid sektoreid hõlmava heitkogustega kauplemise süsteemi kasutuselevõttu, riigisiseseid eeskirju ja rahalisi stiimuleid. Paljud arengumaad on hakanud juba kohaldama energiatõhususe standardeid, mis jätavad selja taha vanad suurt CO2-heidet põhjustavad tehnoloogiad. Muud uuenduslikud instrumendid peaksid aitama tagant tõugata investeeringuid arengumaades. Praegu edendatakse uutesse taastuva energia infrastruktuuridesse Põhja-Aafrikas tehtavaid investeeringuid taastuvaid energiaallikaid käsitleva ELi direktiivi[4] abil.

Lisaks sellele on paljudel arengumaadel, eelkõige majanduslikult enamarenenutel, piisavalt oma rahalisi vahendeid vajalike riigisiseste investeeringute elavdamiseks. Näiteks Brasiilia on juba teatanud, et kannab märkimisväärse osa metsade raadamisest tulenevate heitkoguste vähendamisega seotud kuludest.

Kohandamismeetmete rahastamises võivad suurel määral osaleda kodumajapidamised ja eraettevõtted, kuna see on nende endi huvides. Vähendades oma ohustatust muudavad nad oma isikliku vara, näiteks ehitised, kliimamuutustele üha vastupidavamaks. Kõige vaesematel, eelkõige vähim arenenud riikidel, samuti arengumaade rahvastiku kõige vaesemal osal ei ole piisavalt vahendeid, et kliimamuutuste negatiivse mõju kohandamismeetmeid rahastada. Need riigid ja see osa rahvastikust sõltub suures osas avaliku sektori abist, olgu siis tegemist riigisisese või rahvusvahelise abiga.

2.2. CO 2 -turu täielik ärakasutamine

Rahvusvaheline CO2-turg on osutunud tõhusaks meetmeks, mille abil edendada erasektori investeeringuid arengumaades, arenenud riikidel on see samas võimaldanud saavutada oma heitkoguste vähendamise eesmärgi madalama hinnaga. Loomulikult on finantsvoogudest kõige rohkem abi saanud suurima heidete vähendamise potentsiaaliga arengumaad. Rahvusvahelise CO2-turu dünaamilise arengu tagamiseks (vt joonis 1) tuleb puhta arengu mehhanismi põhjalikult reformida, pöörates tähelepanu eelkõige vähim arenenud riikidele. Lisaks sellele tuleks majanduslikult enamarenenud arengumaade ja väga konkurentsivõimeliste majandussektorite jaoks luua pärast 2012. aastat sektoripõhine CO2-turu krediidimehhanism[5].

Joonis 1. Ülemaailmse CO 2 - turu järkjärguline areng

[pic]Projektipõhisest lähenemisviisist edasi liikudes peaks uus sektoripõhine mehhanism võimaldama märkimisväärselt suurendada investeeringuid vähem CO2-heidet tekitavasse tehnoloogiasse arengumaades ja võtta arvesse arenenud riikide suutlikkust rakendada vastavates sektorites oma meetmeid. Keskpikas perspektiivis oleks nende investeeringute ajendiks CO2 kõrge hind OECD riikides.

Investeeringud tehakse selleks, et leida asendus heidete vähendamisele arenenud riikides (nn tasaarvestus). Tasandamisühikute ostmist ei saa arvestada ümber avaliku sektori poolseks rahaliseks toetuseks, mida arenenud riigid on kohustunud maksma vähendamiseesmärkidele lisaks, kuna sel puhul võetaks tasaarvestust arvesse topelt.

Samas tuleks tasandamisühikud siiski kindlaks määrata ja võtta arvesse arenguriikidele suunatud otseste finantsvoogudena. Tasandamisühikutest tulenevaid finantsvooge tuleks tunnustada maale suunduvate või maalt väljuvate kogu netovoogude (mõõdetud tonnides) hinnangu ning keskmiste turuhindade põhjal. Soovitatav oleks, et hinnang põhineks arengumaadesse tehtavaid rahaülekandeid käsitlevatel olemasolevatel aruandlusmehhanismidel, näiteks Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni arenguabikomitee (OECD/DAC) aruandlusel, ning selles ei loodaks juurde uusi eraldiseisvaid aruandlusnõudmisi.

Rahvusvaheline CO2-turg on mitmeti kasulik. Sellise CO2-turu asutamine, mille eesmärk on vähendada arenenud riikide kui rühma CO2 tarbimist 30 %, vähendaks ülemaailmseid leevenduskulusid 2020. aastaks veerandi võrra. Samal ajal looks see arengumaadele suunatud finantsvood suurusjärgus 38 miljardit eurot aastas[6]. Lisaks sellele avaldab nõudlus tasandamisühikute järele mitmekordset mõju, kuna suure heitkogustega kauplemise puhul kaasnevad nõudlusega investeeringud vähem CO2-heidet tekitavasse majandusse.

CO2-turu abil kasutusele võetavate finantsvoogude võimalik ulatus sõltub mitmetest selle arhitektuuri olulistest üksikasjadest, mis pannakse paika Kopenhaageni kokkuleppega. Selleks et edendada tugevat CO2-turgu, mis tagaks tulevasteks aastateks kohased finantsvood, peavad pooled tegema kõrgemal tasemel jõupingutusi, et määrata kindlaks arenenud riikidele seatud väga ambitsioonikad CO2-heidete vähendamise eesmärgid, järgima esimesest kohustusperioodist tulenevaid heitkoguste ühikuid või üleliigsed ühikud tagasi lükkama ning kehtestama ambitsioonikad tasemed, millest heidete vähendamisel ajavahemikul 2013–2020 lähtuda[7]. Kui I lisas osutatud riikide nõudmine ja pakkumine on tasakaalus, ei põhjusta see CO2 hinna tõusu. Ajavahemikul 2008–2012 sõltuvad CO2 hind ja finantsvood arenguriikidesse suures osas ELi meetmetest ehk rangest heidete piiramisest ajavahemikul 2008–2020 ja lubatud koguse ühiku mittetunnustamisest ELi heitkogustega kauplemise süsteemis. Seetõttu on oluline, et OECD riikides väljakujunev CO2-turg eraldab piiramise ja kauplemise süsteemid liigsest lubatud koguse ühikutest.

2.3. Rahvusvahelise avaliku sektori poolse rahastamistaseme kindlaksmääramine

Mida vähem vahendeid annab CO2-turg, seda rohkem taotletakse avaliku sektori poolset leevendamismeetmete rahastamist. Kuna CO2-turu praeguses seisus ei ole veel võimalik selle ulatust ette näha, ei saa ka määrata kindlaks vajalikke täiendavaid avaliku sektori vahendeid. See on üks peamine põhjus küsimuse korrapäraseks läbivaatamiseks, mis peaks toimuma kõrgetasemelisel foorumil kliimamuutuste vastu võitlemise rahvusvahelise rahastamise teemal (vt peatükk 4).

Leevendamiseks vajaminev avaliku sektori poolt makstav summa peaks olema astmeliselt tõusev ning seotud arengumaal rakendatava meetme olulisusega. Vahetult pärast Kopenhaageni kokkulepet oleks vaja suunata kõnealune summa suutlikkuse suurendamiseks, eelkõige institutsionaalse ja õigusloomealase võimekuse parandamiseks arenguriikides, ning valitud pilootprojektideks. Kuna 2013. aastast hakatakse rakendama suuremat hulka rangeid leevendusmeetmeid, on ette näha, et nõue rahvusvahelise avaliku sektori poolse rahastamise järele kasvab. Märkimisväärset avaliku sektori poolset rahastamist on vaja ka selleks, et elavdada investeeringuid teadus-, arendus- ja tutvustamistegevusse, tehes seda suures osas läbi avaliku ja erasektori partnerluse ning arenenud ja arengumaade ühisettevõtete.

Vajaduste üksikasjalikum jaotus on esitatud tabelis 1.

- Lisakulud arengumaadele energia- ja tööstussektoris, mida CO2-turuga ei ole võimalik katta, on komisjoni hinnangul 2020. aastal ligikaudu 33 miljardit eurot[8]. Need kujutavad peamiselt siiski pikaajalisi tõhususe parandamise kulutõhusaid meetmeid, millest enamik peaks olema rahastatud riigisiseselt, arengumaades peamiselt erasektori allikatest. Üksnes väike osa lisakulusid (10–20 %) peaks olema kuni 2020. aastani rahastatud rahvusvahelise avaliku sektori poolt, tuues esile eelkõige vaesemad arengumaad (3–6 miljardit).

- Muud lisakulud, mis johtuvad põllumajandusest tulenevate muude kui CO2-heidete vähendamisest ning metsade raadamisest ja metsade seisundi halvenemisest tulenevate CO2-heidete vähendamisest, on komisjoni hinnangul ligikaudu 23 miljardit eurot aastas[9]. Avaliku sektori poolne rahastamine jääb kuni 2020. aastani raadamisest ja metsade hävitamisest tulenevate CO2-heidete vähendamise peamiseks stiimuliks. Kuna vaeseimates arengumaades on leevendusmeetmete potentsiaal kõige suurem, võib rahvusvaheline avaliku sektori rahastamine katta suurema osa täiendavatest kuludest võrreldes energiasektoriga ehk 30–60 % (7–14 miljardit eurot). Selle jaoks on komisjon teinud oma varasemas teatises ettepaneku luua ülemaailmne metsade süsinikumehhanism[10].

- Võttes need sektorid kokku, on esimene hinnang 2020. aastal leevendamismeetmetesse tehtavate ülemaailmsete erasektori ülekannete kohta vahemikus 10–20 miljardit eurot, mis on ligikaudu üks kolmandik 2013. aasta summast. See, kui palju need vood tegelikult realiseeruvad, sõltub otsustavalt arengumaadele mõeldud vähem CO2-heiteid tekitava majanduskasvu kava olemasolust ja kvaliteedist, ning selles kontekstis leevendusmeetmete jaoks väljatöötatud ettepanekutest.

- Nagu eelmises peatükis juba rõhutatud, on arenguriikide praegusi heidete vähendamise kohustusi arvesse võttes olemas ka reaalne võimalus palju väiksemateks heitkogustega kauplemise finantsvoogudeks. Kui arenenud riigid ei suuda ületada lõhet oma praeguste leevendamiskohustuste ja teadusuuringute poolt nõutava vahel, oleksid nad sunnitud rahastama täiendavat heidete vähendamist arengumaades. Edasised analüüsid peavad näitama, kas heidete vähendamise kao kompenseerimine viies heidete vähendamise eesmärgi arenenud riikides 30 % madalamale kui praegune kohustuste madalaim tase, mis on ligikaudu 10 % allapoole 1990. aasta taset,[11] nõuaks arengumaadesse suunatud rahvusvahelise avaliku sektori rahastamise suurendamist ligikaudu 120 miljardit eurot aastas 2020. aastal[12].

- Avaliku sektori eraldised suutlikkuse suurendamisse ning tehnoloogia teadus-, arendus- ja tutvustamistegevusse on hinnangute kohaselt täiendavad 2–6 miljardit eurot 2020. aastal.

- Nii riigisisene kui rahvusvahelise avaliku sektori poolne rahastamine on oluline allikas kohandamismeetmete rakendamiseks vaeseimates arengmaades. ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni sekretariaadi prognoosi kohaselt võivad kohandamiskulud kõikides arengumaades jääda 2030. aastal vahemikku 23–54 miljardit eurot aastas[13]. Esimene hinnang 2020. aastal kohandamismeetmetesse tehtavate ülemaailmsete erasektori ülekannete kohta on vahemikus 10–24 miljardit eurot.

Kohandamise rahastamine tuleneb tõenäoliselt peamiselt avalikust sektorist, kombinatsioonis järgmiste allikatega: i) osamakseid maksvate partnerite otsene panus eelarvesse ja ii) osa CO2-turu vahenditest (nagu juba eelnevalt kohandamisfondi puhul). Et kohandamise rahastamine toimuks tõhusalt, peaks kliimamuutuste vastu võitlemise strateegilise integratsiooni kohandamine hõlmama kõiki riikliku arengustrateegia sektoreid. Paari järgmise aasta jooksul oleks vaja kujundada välja piisaval tasemel suutlikkus sellise integratsiooni tagamiseks ning toetada juba varem kindlaksmääratud eesmärke kõige vaesemates ja haavatavamates riikides.

2.4. Rahvusvahelise avaliku sektori poolne kiire rahastamine aastatel 2010–2012

Kui Kopenhaagenis jõutakse üldisele kokkuleppele, millega kaasneb rahvusvahelise avaliku sektori poolne kiire rahastamine, siis peaksid esialgsed osamaksed olema suunatud:

(1) nende protsesside ja suutlikkuse suurendamise rahastamiseks, mis on vajalikud näiteks leevendamismeetmete arendamiseks seoses vähem CO2-heiteid tekitava majanduskasvu kavade, heitkoguste andmekogude ja CO2-turuga koos sektoripõhise krediidimehhanismiga;

(2) kliimamuutuste tõenäolise mõju hindamise, kohandamismeetmete ja riiklike arengustrateegiate sidumise ning prioriteetsete investeeringute rahastamiseks.

Lisaks leiab komisjon, et arvesse võttes konkreetseid vajadusi ja suutlikkust, on vaja lühiajalises plaanis kasutusele võtta täiendavad vahendid, et rahuldada kõige haavatavamate arengumaade ja eelkõige vähim arenenud riikide, arengumaade hulka kuuluvate väikeste saareriikide ning Aafrika riikide (Bali tegevuskavas määratletud) kiireloomulisi ja konkreetseid vajadusi, sealhulgas täiendavalt tugevdada suurõnnetuste ohu vähendamise suutlikkust. Kui vajaduste suurus on asjakohastes riiklikes strateegiates kindlaks määratud, rakendamissuutlikkus on üles ehitatud ning Kopenhaagenis on saavutatud kokkulepe osamaksete hinnangulise jaotuse suhtes, tuleb kõnesolevat esialgset rahastamiskohustust pärast 2012. aastat progresseeruvalt suurendada.

Põhinedes eri etappide erinevate rahastamisvajaduste hinnangule võib kohandamiseks, leevendamiseks ja suutlikkuse suurendamiseks vajalik avaliku sektori poolse rahastamise summa, mis peab tulema arenenud riikidelt ajavahemikul 2010–2012, olla vahemikus 5–7 miljardit eurot aastas[14].

2.5. Uuenduslik rahastamine rahvusvahelisest lennundusest ja meretranspordist

Seoses võimalike rahastamisallikatega rõhutas majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu,[15] et „teretulnud oleks ülemaailmne vahend, mis tegeleb rahvusvahelise lennunduse ja meretranspordi heitkogustega”. Nimetatud sektorite heitkogustega tegelemiseks ülemaailmselt on turupõhiste vahendite kasutamisel, potentsiaal pakkuda märkimisväärset rahastamisallikat arengumaade leevendamis- ja kohandamispüüdluste toetamisel. Üks selline vahend on piiramise ja kauplemise süsteem. Alternatiiv on nimetatud sektorite heitkoguste maksustamine.

Kui näiteks mõlema sektori puhul kohaldada piirangut sektori heitkoguste tasemele, võiks enampakkumisest saadavat tulu koguda rahvusvahelisel tasandil ja nii saaks sellest märkimisväärne rahastamisallikas arengumaade leevendamis- ja kohandamispüüdluste toetamiseks. Selline üldine rahastamine vähendaks sõltuvust riikide eelarvetest ja vastavatest aastaste assigneeringute protsessidest.

Tuleb siiski tunnistada tõenäoliseid probleeme sellise raamistiku loomisel. Arengumaad väidavad, et osutatud sektorite heitkoguste käsitlemiseks on vaja diferentseeritud lähenemist, arenenud riigid tunnevad samas muret, et arenenud riikide ja arengumaade ettevõtjate erinev kohtlemine võib karmides konkurentsitingimustes põhjustada süsinikdioksiidi lekke. Kui nimetatud sektorid peaksid hakkama olulist panust andma, on esmatähtis töötada välja raamistik ülemaailmsel tasandil. Toimiva kompromissi võib leida rakendades kõigi suhtes sama üldist piirangut koos kõikide saastekvootide enampakkumisega ning jaotades osa enampakkumise tulust ümber arengumaade valitsustele sõltuvalt nende vastavatest heitkogustest ja majandussuutlikkusest.

2.6. Rahvusvahelise avaliku sektori poolse rahastamise osamaksete kindlaksmääramine

Avaliku sektori vahendid peavad olema märkimisväärsed ning tulema erineval kujul ja erinevate kanalite kaudu. Selleks et tagada, et kõik osamaksed kokku moodustavad vajaliku summa, peaks Kopenhaageni kokkuleppes sisalduma heakskiidetud põhimõtete alusel loodud ühine skaala, et määrata kindlaks erinevate riikide rahalised osamaksed. Skaala puhul tuleb arvesse võtta iga riigi üldisi püüdlusi, sealhulgas heitkoguste vähendamise kohustusi. Jõustamise tingimusena võiksid need riigid, kes ei täida oma finantskohustusi, saada näiteks vähem saastekvoote või võiks piirata nende ligipääsu kliimamuutuste vastu võitlemise rahvusvahelise avaliku sektori poolsele rahastamisele.

Euroopa Ülemkogu[16] sätestas, et tema eelistatud rahaliste panuste põhimõtete aluseks on maksevõime (s.t SKP) ning vastutus kasvuhoonegaaside heitkoguste eest (ilma et see mõjutaks koormuse jagamist ELi piires). See on sarnane Mehhiko soovitatud lähenemisega osamaksete kindlaksmääramisel tema poolt pakutud Rohelisse fondi. Lisaks rõhutati, et kõik jaotamispõhimõtted peaksid olema üldised, s.t piirduma mitte ainult arenenud riikidega, sest praegu on vastutus heitkoguste eest jagatud[17]. Piiratud arv arenenud riike ja majanduslikult enamarenenud arengumaid toodab suurima osa ülemaailmsetest heitkogustest ja SKPst. Vähim arenenud riigid peaksid olema kõigist rahastamiskohustustest vabastatud.

Nende näitajate alusel võiks ELi osa olla vahemikus ligikaudu 10 % (kui kriteeriumiks on üksnes heitkogused) kuni umbes 30 % (kui kriteeriumiks on üksnes SKP turuhindades). ELi tegelik osamakse sõltub Kopenhaageni kokkuleppega mõlemale kriteeriumile antud suhtelisest osakaalust. Heitkogustele SKPst suurema kaalu andmine annaks täiendava stiimuli vähendada heitkoguseid ning kinnitaks varajase meetme heitkoguste vähendamiseks. Siiski tooks see kaasa suhteliselt kõrgemad osamaksed suuremaid heitkoguseid tekitavatelt arengumaadelt.

Eeldusel, et kiire rahastamine on osa üldisest Kopenhaageni kokkuleppest, tähendaks ELi osa vahemikus 10–30 %, et ajavahemikul 2010–2012 oleks vaja 0,5–2,1 miljardi euro suurust rahastamist aastas. Võttes arvesse varajase suutlikkuse suurendamise ja kohandamise olulisust, peaks EL kaaluma, kas ta peaks olema valmis suurendama oma osamaksed üle osutatud summa, suurendades järkjärgult oma kiiret rahastamist ajavahemikul 2010–2012.

ELi osa võib aastatel 2013–2020 tõusta 0,9–3,9 miljardist eurost aastas kuni 2–15 miljardi euroni aastas, eeldusel et Kopenhaagen saavutab ambitsioonika tulemuse, kõik arenenud riigid ja majanduslikult enamarenenud arengumaad teevad üldiseid osamakseid ning ülemaailmne CO2-turg täidab täielikult oma rolli.

Tabel 1. Hinnanguline rahvusvahelise avaliku sektori poolne iga-aastane rahastamine aastatel 2010–2020 (kaheastmeline stsenaarium), miljardites eurodes (2005. aasta püsivhindades)

2010–2012 (kiire algus) | 2013 | 2020 |

Leevendamine | 1 | 3–7 | 10–20 |

Energeetika ja tööstus | 3–6 |

Põllumajandus ning metsade raadamine ja metsade seisundi halvenemine | 7–14 |

Kohandamine | 2–3 | 3 | 10–24 |

Suutlikkuse suurendamine | 1–2 | 2 | 1–3 |

Tehnoloogia teadus-, arendus- ja tutvustamistegevus | 1 | 1 | 1–3 |

Kokku | 5–7 | 9–13 | 22–50 |

3. ELi panus avaliku sektori poolsesse kliimamuutuste vastu võitlemise rahastamisesse

3.1. Kuidas EL saab panustada

Juhul kui EL suudab täita oma eesmärgi tagada leevendamisega seotud ambitsioonikad kohustused, siis on rahvusvaheline avaliku sektori poolne rahastamine kokkuleppe oluline osa. Lisaks senisele märkimisväärsele kliimamuutuste vastu võitlemise rahastamisele, mis tuleb osana ELi arenguabist, tuleb ELil anda suuremahulisi täiendavaid vahendeid kliimamuutuste vastu võitlemiseks, eelkõige alates aastast 2013 ning vastavalt Bali tegevuskavale. Panus peaks olema ambitsioonikas ja õiglane.

EL osaleb läbirääkimistel ühe tervikuna. On tugevad argumendid, miks ELi panus peaks olema üks üldine osamakse . Nii oleks tagatud ELi osamakse järjekindlus ja nähtavus, oleks võimalik määrata osamakse õiglane ja läbipaistev jaotamine liikmesriikide vahel, saavutada mastaabisäästu väljamaksete haldamisel ning tugevdada ELi häält kokkuleppe nõuetekohase täitmise tagamisel. Nii oleks võimalik ära kasutada ELi kogemust ja peaaegu ülemaailmse kaetusega ELi arenguabi. ELi poolse üldise rahastamise puhul ei oleks määrav, kas osamakse koosneks liikmesriikide ja ELi eelarvest tuleva osamakse summast või ELi ühisest osamaksust.

Samal ajal ambitsioonika ja õiglase üldise panuse tagamisega, tuleb ELil tagada oma ühe üldise osamakse korraldus tõhusal ja õiglasel viisil. ELi rahastamise suunamiseks on peamiselt kolm võimalust, mis üksteist ei välista:

1. Otserahastamine ELi eelarve kaudu oleks usaldusväärne ning läbipaistev. See näitaks, et ühe ELi põhilise vahendiga omistatakse esmatähelepanu ühele tänapäeva olulisele poliitilisele väljakutsele. See võimaldaks ära kasutada hästi toimivaid eeskirju ja menetlusi, mis pakuvad ranget finantskontrolli ning standardset jaotamispõhimõtet rahastamisallikale, samuti võimaldaks see Euroopa Parlamendil täita oma täielikku rolli. Arvesse võttes rahastamise suurust keskpikas perspektiivis, oleks kõnealusel lähenemisel selged tagajärjed eelarve kogusuurusele ja ka suur mõju järgmisele finantsraamistikule. Sel viisil oleks ELi eelarves kajastatud asjakohaselt keskne probleem – kliimamuutuste tähendus ELile eelseisvateks aastakümneteks.

2. Teine lähenemine oleks luua väljaspool ELi eelarvet uus ühine kliimafond, mida rahastada iga liikmesriigi kahepoolsetest osamaksetest. See võib samuti anda ELile selge võimaluse ja paindlikkuse välja töötada ajutine ELi sisene jaotamispõhimõte üldise ELi osamakse rahastamiseks. Samas nõuaks fond valitsustevahelist kokkulepet / õiguslikku alust, asetseks väljaspool finantsraamistikku ning väljaspool omavahendite ülemmäära. Fondil oleks ka samad puudused, mis teistel väljaspool eelarvet olevatel fondidel (madal läbipaistvus, eelarve ühtsuse põhimõtte mitte järgimine, keerukus tagada ühtsust teiste eelarvest rahastatavate tegevustega). Eelkõige jätaks fond Euroopa Parlamendi ilma parlamentaarse kontrolli teostamisest.

3. Kolmas võimalus oleks, et liikmesriigid teevad oma rahalised osamaksed otse, kuid siis tuleks need selgelt esitada kui osa ELi ühest ühisest osamaksest.

Sõltumata valikust eespool kirjeldatud võimaluste vahel või nende kombinatsioonist oleks ELi ja liikmesriikide jaoks rahaline panus sama.

Praegusi ELi püüdlusi tuleks arvesse võtta õigesti, tagades samal ajal, et täiendavuse põhimõte oleks kaitstud, sest kliimaaspektid lisatakse mitmeaastaste sihtprogrammide järgmisesse põlvkonda, eelkõige arengumaadele ettenähtud geograafiliste rahastamisvahendite alla.

3.2. ELi eelarve kasutuselevõtmine kuni aastani 2012

Kuigi Kopenhaageni kokkuleppe peamised finantsmõjud jõustuksid kõige varem aastast 2013, peaks eduka kokkuleppega kaasnema arengumaadele antava toetuse kiire suurenemine, et ette valmistada üleminekut suutlikkuse suurendamise ja tehnilise abi teel. Vastavalt vahendite olemasolule tuleks seda osaliselt rahastada ELi eelarvest.

Komisjon on juba ettepaneku teinud, et juhul kui Kopenhaagenis jõutakse edukale kokkuleppele, tuleb suunata ühenduse eelarvest täiendavad 50 miljonit eurot kiiretele tegevustele aastal 2010,. Järgnevatel aastatel vajatakse samas suurusjärgus summasid. Sobivate allikate leidmine täiendavaks rahastamiseks ei saa olema lihtne: üle jäänud varud on väga piiratud ja olemasolevad programmid on juba surve all. Oleks vaja loomingulisi lahendusi ning rahastamisallikate optimaalset kombinatsiooni tuleks hinnata silmas pidades nii Kopenhaageni kokkuleppe tulemust kui ka eelarvevõimalusi.

3.3. Õiglane ELi osamakse Kopenhaageni kokkuleppesse pärast 2012. aastat

Kui kokkulepe jõustub algab rahastamise teine etapp aastal 2013. Kopenhaageni ambitsioonika kliimakokkuleppe mõju eelarvele saab tõenäoliselt olema ELile ning selle liikmesriikidele alates 2013. aastast tuntav, s.t mitu miljardit eurot aastas. See tõstataks erilise küsimuse aasta 2013 kohta, mille ELi eelarve finantsraamistik on juba kinnitatud. Alates 2014. aastast on see uue finantsraamistiku küsimus, milles tuleb veel kokku leppida.

Vastutus tänaste heitkoguste eest on jagatud vastutus. Arvestades, et maksevõime peaks olema oluline element osamaksete kindlaksmääramisel ülemaailmsesse jõupingutusse, peaks ka vastutus heitkoguste eest moodustama keskse elemendi õiglase ja püsiva Kopenhaageni kokkuleppe puhul.

ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni läbirääkimistel laialdaselt kasutatud kaks endastmõistetavat kriteeriumi suhtelise koormuse kindlaksmääramisel on heitkogused ja maksevõime (SKP). Mida suurem osakaal on SKP kriteeriumil, seda suurem saab olema ELi üldine osamakse. Kui näiteks kogu rahvusvahelise avaliku sektori poolne osamakse aastal 2013 on 10 miljardit eurot, oleks ELi osamakse kokku ligikaudu 1 miljard eurot kui kriteeriumiks oleks üksnes heitkogused ning ligikaudu 3 miljardit eurot kui kriteeriumiks oleks üksnes maksevõime.

Kasutusele oleks võimalik võtta mehhanisme konkreetse liikmesriigi koormuse kohandamisel.

Tuleb meelde tuletada, et tulenevalt kliimamuutuse- ja energeetikapaketist saavad ELi liikmesriigid kasutada märkimisväärseid tulusid kvootide enampakkumisest. Õigusaktides[18] on sätestatud, et vähemalt 50 % saadud tuludest tuleks taaskasutada riigisiseselt ja rahvusvaheliselt kliimamuutuste vastu võitlemiseks. Kuigi on keeruline olla täpne CO2 hinna suhtes tulevikus ja seetõttu ka enampakkumisest saadavate tulude suhtes, on hinnatud, et kui EL peaks maksma 3 miljardit eurot aastal 2013 (skaala kõrgem ots), moodustaks see 7–20 % enampakkumise kogutuludest. Seega oleks summa hästi kaetud riigikassadesse minevate tuludega, mida saadakse kliimamuutusi käsitlevast poliitikast.

4. Euroopa ettepanek kliimamuutuste vastu võitlemise detsentraliseeritud, alt-üles rahastamise juhtimiseks

Selleks et saavutada ülemaailmseid kliimamuutusi käsitleva ambitsioonika poliitika eesmärke, tuleb aastatel 2010–2020 märgatavalt ja kiiresti suurendada kliimamuutuste vastu võitlemise rahastamise, sealhulgas avaliku sektori poolt rahastamise määra ja väljamakseid. Käesolevas peatükis antakse ülevaade Euroopa ettepanekust detsentraliseeritud alt-üles juhtimisstruktuuriks, mis on intensiivsete arutelude tulemus mitmete läbirääkimispartneritega üle maailma ja põhineb ka ELi laialdasel koostöökogemusel[19].

Selleks et üldine juhtimisstruktuur oleks tõhus, tulemuslik ja õiglane on vaja see ehitada isevastutusele, subsidiaarsusele, ühtsusele, läbipaistvusele, vastutusele, tulemuslikkuse premeerimisele, lisatavusele ja täiendavusele.

Euroopa ettepanekus on leevendamise puhul nähtud peamiste meetmetena ette riigipoolsed vähem CO2-heiteid tekitava majanduskasvu kavad, mis sisaldavad kõiki riiklikke asjakohaseid leevendusmeetmeid, toetatud meetmete eelnevat tehnilist läbivaatamist, kõikide meetmete ja rahalise toetuste ajakohastatud keskregistrit, iga-aastaseid heitkoguste andmekogusid, aruandlust riiklike aruannete kaudu ning regulaarseid eksperdihinnanguid. Protsessi toetab sõltumatu koordineerimismehhanism.

Lisaks tuleks kõigil riikidel esitada aastaks 2011 pikaajalised vähem CO2-heiteid tekitava majanduskasvu kavad. Kuigi vähim arenenud riikidel ei tohiks olla mingeid kohustusi, peaks neid siiski julgustama liikuma selle eesmärgi suunas paindlikuma ajakava põhjal ning pakkudes selleks asjakohast toetust. Selleks ajaks esitab ka EL oma pikaajalise strateegia aastani 2050.

Kohandamiseks on ette nähtud lihtsustatud alt-üles lähenemine, mis eeldab kohandamise järkjärgulist liitmist riiklikesse arengustrateegiatesse / vaesuse likvideerimise kavadesse, toetuse riigisisest regulaarset koordineerimist, regulaarset aruandlust riikike aruannete kaudu ja heade tavade vahetamist.

Detsentraliseeritud alt-üles lähenemise peamine eelis on, et selle saaks ehitada olemasolevatele institutsioonidele (mida vajadusel reformitakse ja tugevdatakse) ja arengumaade oma struktuuridele (kooskõlas Pariisi deklaratsiooniga abi tõhususe kohta), vältides nii paralleelstruktuuride loomist. Juba praegu oleks märkimisväärne arv kahe- või mitmepoolseid algatusi takistatud, kui neid sunnitaks suurde tsentraliseeritud struktuuri. Riikide tehtud ettepanekutel põhinev detsentraliseeritud süsteem annab osamaksete tegijatele rohkem valikuvabadust seoses oma osamaksete tõhusa kasutamisega ja seetõttu tõenäoliselt soodustaks suuremate osamaksete tegemist kui saaks oodata ainult ühe suure keskselt juhitud mitmepoolse fondi puhul. Siiski ei välista see uut täiendavat fondi nagu Mehhiko poolt pakutud Roheline fond, kui see annaks lisaväärtust.

Ajakohastatud teave registris nagu ka regulaarne aruandlus (s.t iga-aastaste heitkoguste andmekogude ja riiklike aruannete kaudu) võimaldab ÜRO kliimamuutuste raamkonventsioonil kindlaks teha puudused ja tasakaalustamatused leevendamis- ja kohandamismeetmete rahastamisel. Nimetatud puudustega tuleks tegeleda rahvusvahelisel kõrgetasemelisel foorumil kliimamuutuste vastu võitlemise rahvusvahelise rahastamise teemal. Foorumil oleks esindatud andud valdkonna eksperdid avalikust ja erasektorist. Kõnealune foorum, kus on tasakaalustatult esindatud otsustajaid arenenud riikidest, arengumaadest ning rahvusvahelistest finantsasutustest, peaks kontrollima ja andma poliitilisi suuniseid ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni fondidele, mitmepoolsetele rahastamisorganisatsioonidele ja kahepoolsetele koostööasutustele, et tagada õiglane rahastamise jaotus riikide ning leevendamise ja kohandamise kuluprioriteetide lõikes.

[1] Vt töödokument, peatükk 2.

[2] Kohandatud allikas: Maailmapank, Süsinikuturu olukord ja trendid 2009, http://siteresources.worldbank.org/EXTCARBONFINANCE/Resources/State_and_Trends_of_the_Carbon_Market_2009-FINALb.pdf.

[3] Vt dokument SEK(2009) 101.

[4] Direktiiv 2009/28/EÜ.

[5] Vt töödokument, peatükk 4.

[6] Vt töödokument, peatükk 3.

[7] Vt töödokument, peatükk 7.

[8] Vt töödokument, peatükk 3.

[9] Vt töödokument, peatükk 3.

[10] KOM (2008) 645.

[11] Vt töödokument, peatükk 1.

[12] Põhineb õhendatud uurimiskeskuse POLES täiendaval analüüsil.

[13] ÜRO kliimamuutuste raamkonventsioon, sekretariaat.

[14] Täiendava teabe jaoks varajast toetust väärivate tegevuste ulatuse kohta vt töödokument, peatükk 5.

[15] Luxembourg, 9. juuni 2009, 2948. nõukogu istung.

[16] Brüssel, 18–19 juuni 2009.

[17] Vt töödokument, peatükk 6.

[18] Direktiiv 2009/29/EÜ.

[19] Vt töödokument, peatükk 8.