[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 10.1.2007

KOM(2006) 851 lõplik

KOMISJONI TEATIS

Määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 17 alusel algatatud Euroopa gaasi- ja elektrisektoreid käsitlev uurimine (lõpparuanne)

{SEK(2006) 1724}

KOMISJONI TEATIS

Määruse (EÜ) nr 1/2003 artikli 17 alusel algatatud Euroopa gaasi- ja elektrisektoreid käsitlev uurimine (lõpparuanne)

SISSEJUHATUS

1. Euroopa Liidu majanduskasvu ja tarbijate heaolu saavutamisel on võtmetähtsus hästi toimivatel energiaturgudel, mis tagavad konkurentsivõimeliste hindadega energiavarustuse. Kõnealuse eesmärgi saavutamiseks otsustas EL avada konkurentsile Euroopa gaasi- ja elektrienergia turud ning luua Euroopa ühtse energiaturu. Turgude avamine on märkimisväärselt muutnud turgude toimimist, loonud uusi turuvõimalusi ning kutsunud esile uute toodete ja teenuste kasutuselevõtmise. Konkurents langetas Euroopas esialgselt elektrienergiahindu vastavalt turu põhialustele.

2. Hoolimata tehtud edusammudest ei ole turgude avamise eesmärke veel saavutatud. Vaatamata energia siseturu liberaliseerimisele ei ole vaba konkurentsi takistavad tõkked kadunud. Gaasi ja elektrienergia hulgimüügihindade märkimisväärne tõus, mida ei saa põhjendada kõrgemate põhikütuse hindadega ning keskkonnanõuetega, pidevad kaebused, mis käsitlesid turutõkkeid ja klientide piiratud võimalusi valida teenuseid viisid selleni, et komisjon alustas 2005. aasta juunis Euroopa gaasi- ja elektriturgude toimimise uurimist. Uurimise aluseks on määruse 1/2003[1] (konkurentsieeskirjade rakendamise kohta) artikkel 17, mille eesmärk on hinnata kehtivaid konkurentsitingimusi ja selgitada välja turuhäirete tekkimise põhjused. Lõpparuandes (komisjoni teatis) võetakse kokku uurimise tulemused, mis esitatakse täpsemalt lõpparuande tehnilises lisas.[2]

3. Kuigi sektori uurimine algatati, kui oli selgunud, et tarbijad ei saanud liberaliseerimisest täielikku kasu, tuleb algusest peale rõhutada, et uurimise eesmärk ei olnud kirjeldada liberaliseerimisel tehtud edusamme ega sellest tulenevat kasu. Positiivseid saavutusi on palju ning edukalt liberaliseeritud turgude tarbijatel on võimalus valida suurema hulga teenuseosutajate ja teenuste seast. Nad maksavad ka võrreldes teiste liikmesriikide tarbijatega keskmisest kulupõhisemat hinda. Komisjon on seega veendunud, et liberaliseerimisprotsessile ei ole alternatiivi. Seetõttu on oluline tagada olemasolevate liberaliseerimist käsitlevate direktiivide täielik ja tõhus ülevõtmine.[3] Siiski on veel palju teha, enne kui tarbijad liberaliseerimisest täielikku kasu hakkavad saama.

4. Energiasektori uurimine keskendus selliste valdkondade tuvastamisele, kus konkurents ei toimi veel hästi või kus tuleb kiiresti tegutseda, et liberaliseerimine saaks vilja hakata kandma. Uurimise teostamiseks liigitati peamised valdkonnad järgmiste peatükkide alla: 1) turu koondumine/turujõud, 2) vertikaalne sulgemine (peamiselt võrkude ja varustuse ebapiisav eristamine), 3) turu integreerumise puudumine (sealhulgas piiriüleste küsimuste regulatiivse järelevalve puudumine), 4) läbipaistvuse puudumine, 5) hinnakujundus, 6) järgnevad turud, 7) tasakaalustavad turud, ja 8) veeldatud maagaas.

5. Kõnealustes peamistes valdkondades tuvastatud kitsaskohad nõuavad kiiret sekkumist, pearõhk tuleks suunata neljale valdkonnale: 1) võrgu- ja varustustoimingute tõhusa eristamise saavutamine, 2) regulatiivsete puuduste kõrvaldamine (eelkõige piiriülestes küsimustes), 3) turu koondumise ja turuletuleku takistusi käsitlevate probleemide lahendamine ja 4) turutehingute läbipaistvuse suurendamine. Käesoleva teemaga seotud regulatiivseid ettepanekuid käsitlevad komisjoni kavatsused on esitatud teatises gaasi ja elektri siseturu väljavaadete kohta,[4] mis esitatakse samaaegselt lõpparuandega.

Laiem taust

6. Konkurentsile rajatud Euroopa gaasi- ja elektrituru kehtestamine on Euroopa energiapoliitika lahutamatu osa, mis on suunatud kolme tihedalt seotud eesmärgi saavutamisele. Nendeks on: konkurentsivõimeline ja tõhus energiasektor, varustuskindlus ja jätkusuutlikkus. Kõik tarbijad Euroopas, st kodumajapidamised ning kommerts- ja tööstustarbijad on otseselt sõltuvad konkurentsivõimelise hinnaga kindlast ja usaldusväärsest energiavarustusest. Keskse tähtsusega on ka saavutada liidu eesmärk kaitsta piisavalt keskkonda, millest annab tunnistust Kyoto protokolli rakendamisega võetud kohustus vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid. Seetõttu tuleb sektori uurimist vaadelda laiemas poliitilises kontekstis.

7. Euroopa energiapoliitika sätestati komisjoni teatisega 2006. aasta kevadisel Euroopa Ülemkogul,[5] mis käsitles uuendatud majanduskasvu ja tööhõive strateegiat. Kõnealune teatis asetab tõhusa ja integreeritud energiapoliitika loomise komisjoni peamiseks prioriteediks. Nimetatud eesmärgi tähtsust toonitati ka komisjoni rohelises raamatus "Euroopa strateegia säästva, konkurentsivõimelise ja turvalise energia tagamiseks",[6] mille komisjon võttis vastu 2006. aasta märtsis.

8. Sektori uurimise lõpparuanne esitatakse samaaegselt komisjoni ELi strateegilise energiaaruande[7] ja energeetikapaketiga, mis sisaldab eespool osutatud teatist gaasi ja elektri siseturu väljavaadete kohta ning rohelise raamatuga seotud järelmeetmeid. Arvesse võetakse ka konkurentsivõimet, energeetikat ja keskkonda käsitleva kõrgetasemelise töörühma tööd, mis toonitas oma 2006. aasta juunis vastu võetud esimeses aruandes elektri- ja gaasiturgude parema toimimise vajadust.

9. Kõigist kõnealustest dokumentidest nähtub, et kolm poliitilist eesmärki "konkurentsivõime, varustuskindlus ja jätkusuutlikkus" on omavahel tihedalt seotud ja nad täiendavad üksteist. Konkurentsile rajatud turud annavad investeeringuteks vajalikke signaale, mis võimaldavad tagada varustuskindlus kõige kulusäästlikumal viisil. Samuti võimaldab konkurentsil rajaneva turu loomine liidu energiafirmadel tegutseda palju suuremal turul, mis parandab nende võimet anda oma panus varustuskindlusse. Samal ajal kohustavad turujõud Euroopa ettevõtjaid kasutama kõige kulusäästlikumaid tootmismeetodeid, mis võib asjakohases regulatiivses keskkonnas kaasa aidata jätkusuutlikkusele. Tarbijad saavad valida erinevate teenuseosutajate ja lepinguvormide vahel ning võivad seega vähendada oma kulutusi elektrienergiale ning kohandada oma tarbimist vastavalt turuarengutele. Konkurentsivõimelised, kulupõhised hinnad aitavad kaasa energiatõhususele, mis võib vähendada sõltuvust välistarnijatest ja, mis toetab liidu eesmärki saavutada varustuskindlus ja jätkusuutlikkus.

10. Lõpparuanne keskendub Euroopa energiapoliitika konkurentsiaspektidele ja Euroopa ühtse energiaturu loomise teele jäänud takistustele. Vaatamata asjaolule, et nimetatud aspekt väärib omaette põhjalikku analüüsi, tingib selle prioriteetsuse ka menetlusraamistik (määrus 1/2003), mille raames uurimine läbi viidi. See ei tähenda, et nt varustuskindlust ei võeta arvesse konkurentsi edendavate ja konkurentsivastaste mõjude hindamisel ühenduse konkurentsireeglite kohaldamisel üksikjuhtumite puhul. Kõnealuse eesmärgi saavutamisel on konkurentsil rajaneval turul tõepoolest võtmeroll. Siiski on sektori uurimise kontekstis olnud põhirõhk konkurentsil.

Aruande vastuvõtmisele eelnenud menetlus

11. Euroopa energiaturgu käsitlev sektori uurimine algatati 17. juunil 2005. aastal. Esialgsed tulemused esitati töödokumendina, mis avaldati 15. novembril 2005. aastal. Pärast esialgse aruande avaldamist 16. veebruaril 2006. aastal algatas komisjon avaliku arutelu. Oma avaldustes toetasid sidusrühmad aruannet, kiites üldiselt selle objektiivsust ja põhjalikkust. Arvamust avaldasid kõnealuses sektoris tegutsevad ettevõtjad, nii turgu valitsevad operaatorid kui ka uued turuletulijad, siseriiklikud seadusandjad, konkurentsiametid, konsultatsioonifirmad, õigusbürood, energiaettevõtjad, võrguettevõtjad, tarbijad, tööstusühendused ja valitsusasutused.

12. Enamus sidusrühmi nõustus uurimise tulemustega, kuigi olukorra tasakaalu ja võimalike positiivsete või negatiivsete muutuste hindamisel esines erinevusi. Edasiste sammude osas jagus esialgses aruandes esitatule nii poolt- kui ka vastuhääli, näiteks struktuurse eristamise puhul. Kuid nõuti ka veelgi radikaalsemaid meetmeid. Üldiselt ei toetanud turgu valitsevad vertikaalselt integreeritud ettevõtjad täiendavaid meetmeid, samal ajal kui tarbijad, kauplejad/uued turuletulijad ja ametiasutused toetasid seadusandlike algatuste tegemist.

TULEMUSED

13. Sektori uurimise tulemused võib vastavalt eespool nimetatule liigitada kaheksa peatüki alla. Kuigi gaasi- ja elektrisektori vahel eksisteerib märkimisväärseid erinevusi, tingivad kõnealuste sektorite vahelised sarnasused ja vastastikused kontaktid ühise esitluse.

Turu koondumine

14. Hulgimüügi tasandil jäävad gaasi- ja elektriturud siseriiklikuks ning säilitavad liberaliseerimisele eelnenud perioodile omase koondumise kõrge taseme. See võimaldab rakendada turujõudu.

15. Gaasi hulgimüük on arenenud aeglaselt ning turgu valitsevad ettevõtjad domineerivad oma traditsioonilistel turgudel, kontrollides peamiselt gaasi eeltarnete importi ja/või kohalikku gaasitootmist. Turgu valitsevad ettevõtjad müüvad ainult väikese osa oma gaasist gaasibörsidel. Väheste uute ettevõtjate tõttu jaeturul on klientide valik piiratud ja konkurentsisurve vähenenud. Võimalikud uued turuletulijad sõltuvad varustusahela teenuste osas üldiselt turgu valitsevatest vertikaalselt integreeritud ettevõtjatest.

16. Kuigi elektrimüük on arenenumas etapis, peegeldavad elektrienergia hulgimüügi turud üldiselt elektritootmise koondumise märkimisväärset taset. Energiabörsidel kauplemise analüüs näitab, et mitmel börsil on energiatootjatel võimalus hindade tõstmise kaudu kasutada turujõudu. See valmistab muret ka paljudele klientidele. Ennakturgude kaubanduspositsioonide analüüs, mis ei näita suuremahulist koondumist, tõestab, et elektriturud sõltuvad vähestest pika positsiooniga tarnijatest (st kes toodavad rohkem, kui nad edasi müüvad). Tootevaliku analüüs näitab ka, et peamistel tootjatel on võime vähendada tootmisvõimsust, et tõsta hindu.

17. Uurimise käigus uuriti ka elektrisektori koondumistasemeid.[8] Tunni kaupa toimuva koondumise analüüs näitab, et isegi vähese tarbimisega ajal on turud märkimisväärselt koondunud ja isegi vähemkoondunud turgudel tõuseb koondumistase tipptundidel märkimisväärse tasemeni. Igas tunnis toimuvate turustruktuuride mõõtmiste tulemustel põhinev analüüs näitab ka, et teatavatel turgudel võivad pikaajalised lepingud ja vähemal määral ka reservinõuded tõsta koondumise taset. Analüüs näitab ka, et olemasolev võrkudevahelise ühenduse võimsuse tase ei ole koondumise märkimisväärseks vähendamiseks piisav.

Vertikaalne sulgemine

18. Võrkude ja tarnimisega seotud huvide eristamise praegusel tasemel on turu toimimise ja võrkudesse investeerimise soodustuste suhtes negatiivne mõju. See moodustab uute turuletulijate jaoks märkimisväärseid takistusi ja ohustab ka varustuskindlust.

19. Uued turuletulijad ei oma vaatamata olemasolevatele eristamist käsitlevatele sätetele tihti piisavat juurdepääsu võrkudele (gaasisektoris, samuti ladustamisele ja veeldatud maagaasi terminaalidele). Võrkude/infrastruktuuride kasutajaid kahtlustatakse enda tütarettevõtjate eelistamises (diskrimineerimine). Vertikaalne integratsioon viib ka olukorrani, kus tegevuslikke otsuseid ja investeerimisotsuseid ei tehta võrgu/infrastruktuuri toimingute huvides, vaid neid tehakse integreeritud ettevõtja tarnetega seotud huvides (sealhulgas konkureerivate elektrijaamade võrku ühendamine). See asjaolu kahjustab tõsiselt varustuskindlust.

20. Avastati veel üks vertikaalse sulgemise vorm, kus tootmine/import ja tarnetega seotud huvid integreeriti ühe ja sama kontserni sees. Vertikaalse integreerimise kõnealunevorm vähendab turgu valitsevate ettevõtjate tahet kaubelda hulgiturul ja viib kõnealustel turgudel allpool optimaalset taset oleva likviidsuseni. Eelkõige just gaasitootjate ja turgu valitsevate ettevõtjate vahel sõlmitud pikaajaliste tarnelepingute rohkus teeb uutele turuletulijatele raskeks juurdepääsu gaasi eelnevatele turgudele. Samamoodi kuuluvad elektritootmise vahendid teatavatele turgu valitsevatele tarnijatele või on kaudselt nende kontrolli all pikaajaliste elektrienergia ostulepingute alusel, millega antakse turgu valitsevatele ettevõtjatele kontroll hulgiturule pääsuks vajalike esmatähtsate vahendite üle. Likviidsuse madal tase on turuletulekul takistuseks nii gaasi- kui ka elektrituru puhul

Turuintegratsioon

21. Piiriülene müük ei piira praegu märkimisväärselt konkurentsivõimet. Turgu valitsevad ettevõtjad lähevad väga harva teistele riiklikele turgudele konkureerima. Ebapiisav või puuduv piiriülene võimsus ja erinevad turgude toimimise mudelid takistavad turuintegratsiooni.

22. Gaasi puhul on piiriüleseks impordiks kasutatavate torustike võimsus puudulik. Uued turuletulijad ei suuda tagada transiidivõimsust põhisuundadel ega võimsust uutele turgudele sisenemiseks. Väga tihti kuulub kontroll transiittorustike esmase võimsuse üle liberaliseerimisele eelnenud lepingute alusel turgu valitsevatele ettevõtjatele. Kõnealuste lepingute suhtes ei kehti kolmandate isikute jaoks sätestatud eeskirjad, mis käsitlevad juurdepääsu gaasivõrgule. Turgu valitsevatel ettevõtjatel on väga vähe stiimuleid suurendada võimsust, et rahuldada turuletulijate vajadusi. Seda kinnitab ülekoormuse juhtimise mehhanismide ebaefektiivsus, mis teeb raskeks isegi väikesemahulise lühiajalise, katkestatava võimsuse tagamise järelturul. Paljudel juhtudel ei ole uued turuletulijad suutnud saavutada piisavat võimsust isegi siis, kui on suurendatud transiittorustike võimsust. Võimsuse suurendamine on tavaliselt toimunud turgu valitsevate ettevõtjate tarnega tegelevate allüksuste vajadusi arvestades.

23. Elektrienergia puhul takistab integratsiooni võrkudevahelise ühenduse ebapiisav võimsus ja see, et ei ole piisavalt stiimuleid investeerida lisavõimsusesse, mis on vajalik pikka aega väldanud kitsaskohtade kõrvaldamiseks. Lisaks sellele on teatavatel piiridel siiani kasutusel liberaliseerimise eelsed pikaajalised võimsuste reserveerimised vaatamata Euroopa Kohtu otsusele, et kõnealused reserveerimised ei ühildu EÜ õigusega, välja arvatud juhul, kui nendest teavitati vastavalt direktiivile 96/92/EÜ. Juurdepääsu parandamine võrkudevahelistele ühendustele nõuab paremaid ülekoormuse juhtimise meetodeid. Siiski ei ole võimsuse parem kasutamine tihti vertikaalselt integreeritud võrguoperaatorite huvides.

Läbipaistvus

24. Turgude kohta puudub usaldusväärne ja ajakohane teave.

25. Võrgu kasutajad vajavad rohkem läbipaistvust, mis ületaks praegused ELi õigusega sätestatud miinimumnõuded. Erilise tähtsusega on võrgule juurdepääsuga, eelkõige elektrivõrkudevaheliste ühenduste ja gaasitransiittorustikega seotud andmed. Tootmisvõimsuse toimimise ja gaasi ladustamisega seotud andmed peaksid samuti olema lihtsamalt kättesaadavad. Eriti elektrienergia puhul märgati, et liikmesriikide turukäitumist ja järelevalvet käsitlevad eeskirjad erinevad märkimisväärselt, sest läbipaistvusnõudeid on ELi tasandil ühtlustatud vaid vähesel määral.

26. Võrdse mänguruumi tagamiseks peab kõigil turuosalistel olema võimalus saada teavet võrdsetel alustel ja õigeaegselt. Praegu valitseb vertikaalselt integreeritud turgu valitsevate ettevõtjate ja nende konkurentide vahel teabe asümmeetria. Suurenenud läbipaistvus aitaks vähendada uute turul tegutsejate riske ning seega vähendada turutõkkeid ning tõsta hulgiturgude ja hinnasignaalide usaldusväärsust. Loomulikult tuleb tagada, et avaldatud teabe alusel ei sõlmitaks salajasi kokkuleppeid ja kuigi ärisaladus on tähtis, ei tohiks selle mõiste liiga vaba tõlgendamine ohustada tegelikku läbipaistvust.

Hinnakujundus

27. Et tarbijad saaksid turuavamisest täielikku kasu, on vaja tõhusamat ja läbipaistvamat hinnakujundust. Paljudel kasutajatel puudub täielik usaldus hinnakujundusmehhanismide suhtes, samal ajal takistavad turuhinnast madalamad reguleeritud tarnetariifid uute konkurentide saabumist.

28. Gaasiimpordilepingutes kasutatakse hinnaindekseid, mis on seotud nafta derivaatidega (nt kergekütus ja raskekütus) ning seetõttu järgivad hinnad otseselt naftaturul toimuvaid muutusi. Kõnealuse seotuse tulemusena ei suuda hulgihinnad reageerida gaasi tarnetes ja nõudluses toimuvatele muutustele, mis kahjustab tarnete turvalisust. Pikaajalistes impordilepingutes ei ole märgata selget suundumust turupõhisematele hindamismehhanismidele. Likviidsuse tagamine on gaasibörsidel hinnakujunduse suhtes usaldusväärsuse tõstmiseks ülioluline, sest see lubaks lõdvendada seotust naftaga.

29. Elektrihinna kujundamine on keerukas protsess. Esmaste kütuste hinnatõusud on selgelt mänginud rolli hiljutistes elektrihinna arengutes, seda eelkõige teisejärgulistes elektrijaamades. Siiski ei põhjenda see täielikult hiljutisi hinnatõuse. Samuti ei ole veel üheselt selge ELi süsihappegaasi heitmete heitkogustega kauplemise süsteemi mõju elektrihindadele.

30. Mitmes liikmesriigis on reguleeritud tariifid konkurentsil rajanevate turgude arengut kahjulikult mõjutanud, kuna need on võrreldes turuhindadega kehtestatud väga madalal tasemel ning hõlmavad suure osa turust, mis seega tekitab põhimõtteliselt uuesti reguleerimise vajaduse. Samamoodi on mitmes liikmesriigis kavandatud erimeetmete võtmist, et vähendada energiamahukate ettevõtete elektriarveid. Kõnealused kavad peavad ühilduma konkurentsi- ja riigiabi eeskirjadega.

Järgnevad turud

31. Konkurents jaemüügitasandil on sageli piiratud. Tööstustarbijate ja kohalike jaotusettevõtjatega sõlmitud jaelepingute kestusel võib olla märkimisväärne mõju alternatiivsete tarnijate võimalustele edukalt turule tulla.

32. Pikaajaliste lepingute, tähtajatute lepingute, automaatse pikenemisklausliga ja pika lõpptähtajaga lepingute kumulatiivne mõju võib olla märkimisväärne. Analüüs näitab, et seotusaste, millega tööstustarbijad on turgu valitsevate tarnijatega pikaajaliselt seotud, erineb liikmesriikide lõikes märkimisväärselt.

33. Kliendid nõuavad uutelt tarnijatelt konkurentsivõimelisemaid pakkumisi ning tunnevad puudust üleeuroopalistest tarnepakkumistest. Klientideni jõudvate konkurentsivõimeliste pakkumiste arv on eriti ebarahuldav sellistes liikmesriikides, mida iseloomustab koondumiste kõrge tase.

34. Piirangud sellele, mida kliendid võivad ostetud gaasiga teha, takistavad koos tarnijate tarnepunkte käsitlevate piiravate meetmetega konkurentsi ja ei võimalda kõnealustel klientidel saavutada tõhusust. Elektrimüügi puhul sisaldavad mõned standardlepingud piiranguid, mis võivad tekitada ka konkurentsiprobleeme.

Tasakaalustavad turud

35. Praegu soosivad tasakaalustavad turud sageli turgu valitsevaid ettevõtjaid ja tekitavad takistusi uustulnukate tegevusele. Praeguste tasakaalustavate tsoonide suurus on ebapiisav, mistõttu suurenevad kulud ja turgu valitsevate ettevõtjate turujõud on kaitstud.

36. Gaasi puhul suurendab praeguste tasakaalustavate tsoonide väiksus gaasi Euroopa-sisese transpordi keerukust ja maksumust. Kulusid suurendavad iga tsooni väga keerukad ja vastuolulised eeskirjad ning samuti kohustus reserveerida võimsust iga piiripunkti jaoks. Kõnealuseid probleeme võib süvendada ajamõõde: mida lühem tasakaalustusperiood, seda suurem on tasakaalutuse oht tarnijale. Kõik need aspektid tekitavad uutele tarnijatele turuletulemisel suuri takistusi, mida vertikaalselt integreeritud turgu valitsevatel ettevõtjatel ei ole põhjust kõrvaldada. Veelgi enam, tasude tasakaalustamine, tasaarvelduskulud ja trahvid ei ole läbipaistvad ning sisaldavad sageli põhjendamatuid trahve turgu valitsevate ettevõtjate huvides. Tõhus eristamine on vajalik, et luua tasakaalustamisturgudel võrdne mänguruum ning vähendada turutõkkeid.

37. Elektrienergia puhul on turud, kus edastusvõrgu haldurid peavad hankima tasakaalustatud ja reservenergiat, äärmiselt koondunud, mis annab tootjatele võimaluse kasutada oma turujõudu. See võib tekitada turutõkkeid uutele tarnijatele, keda ohustavad tõsiselt kõrged tasakaalustamishinnad ja/või kõrged võrgukulud (kui tasakaalustamiskulud on arvestatud võrgukulude hulka). Koondumist tasakaalustavatel turgudel saaks vähendada, kui suurendatakse kontrollpiirkondade geograafilist suurust. Tasakaalustatud turgude režiimide ühtlustamine oleks oluliseks sammuks kontrollpiirkondade suurendamisel, turuintegratsiooni parandamisel ja kauplemise lihtsustamisel. Mõnedes liikmesriikides annab põhivõrguettevõtja ja nende tootmisega tegelevate tütarettevõtjate vaheline struktuurne seotus põhivõrguettevõtjale stiimuli osta ülemäärast reservvõimsust ja/või maksta kõrget hinda, sellega soosides oma tootmisega tegelevat tütarettevõtjat. Tulemused näitavad, et ostetud reservvõimsuse hulk erineb edastusvõrgu haldurite lõikes märkimisväärselt.

Veeldatud maagaasi turud

38. Veeldatud maagaasi tarned laiendavad eeltarnijate hulka Euroopas ja on seetõttu tähtsad nii tarnete turvalisuse kui ka eeltarnijate vahelise konkurentsi tõttu. Veeldatud maagaasi tarnete potentsiaal eelistada vähem koondunud järelturge tuleb veel realiseerida.

39. Tavaliselt on veeldatud maagaasi importinud siseriiklikud turgu valitsevad ettevõtjad, kes omavad ka veeldatud maagaasi terminale ning seetõttu ei ole veeldatud maagaasi import suurendanud konkurentsi järelturgudel. Värskemad suundumused näitavad siiski, et rohkem võimsust läheb uutele turule tulijatele ja tootjatele endile. Sellel on tõenäoliselt positiivne mõju järgnevatel turgudel konkurentsi tekitamisele, välja arvatud juhul kui taolisi mõjusid takistavad konkurentsivastased eeskirjad või käitumine. Veeldatud maagaasi terminalidesse on juba tehtud suuri investeeringuid ning see suundumus jätkub ka järgmistel aastatel. Mõned investeeringud veeldatud maagaasi terminalidesse on komisjoni järelevalve all siseriiklike seadusandjate korraldatud kontrolli alusel vabastatud kolmandate isikute juurdepääsu kohustusest. Kõnealuse kontrolli eesmärk on saavutada tasakaal investeeringutele eelnevate stiimulite ja investeeringule järgneva konkurentsi vahel. Kuigi kogemused on üldiselt positiivsed, leidub veel arenguruumi.

ABIMEETMED

40. Sektori uurimise käigus tuvastatud turuhäirete kõrvaldamiseks ja konkurentsi märkimisväärseks suurendamiseks on oluline kohaldada nii konkurentsialaseid kui ka regulatiivseid meetmeid. Konkurentsiõiguse jõustamine võib anda olulise panuse, kuid ei saa iseenesest turge avada ega lahendada kõiki sektori uurimisega avastatud vajakajäämisi: seetõttu on vaja ka teatavaid reguleerivaid meetmeid.

Konkurentsiõiguse jõustamine

41. Komisjon peab täies ulatuses kasutama oma kartellide vastastest eeskirjadest (EÜ asutamislepingu artiklid 81, 82 ja 86 EÜ), ettevõtjate ühinemist kontrollivatest (määrus 139/2004)[9] ja riigiabi kontrollimise eeskirjadest (EÜ asutamislepingu artiklid 87 ja 88 EÜ) tulenevaid volitusi , et suurendada maksimaalselt komisjoni täitemeetmeid. Komisjon menetleb jõuliselt, tihedas koostöös riiklike konkurentsiametitega, kõnealuses sektoris toimunud ühenduse kartellidevastaste eeskirjade rikkumisi alati, kui ühenduse huvid seda nõuavad.

Turu koondumine

42. Turu koondumine on tuvastatud kui üks peamisi probleeme, mis tõkestab liberaliseerimisprotsessi edukat läbiviimist. Liberaliseerimise eelsete monopolide turujõud ei ole veel kahanenud. See muudab oluliseks ettevõtjate ühinemist käsitlevad ühenduse eeskirjad, et tagada asjaomaste turgude (mis on praegu oma ulatuselt riiklikud) konkurentsil rajaneva struktuuri edaspidise halvenemise peatumise. Hiljutistes ühinemisjuhtumites on kohaldatud selliseid meetmeid nagu loovutamist, lepingu ja/või gaasivõimsuse vabastamist. Lisaks sellele on peamise teemana üles kerkinud pikaajaliste eellepingute mõju järelkoondumistele.

43. Energiaturu vabastamisprogrammidega (nt elektrijaamade virtuaalsed enampakkumised ja gaasituru vabastamisprogrammid) arendatakse turulikviidsust ja suurendatakse turuletuleku võimalusi. Kõnealused abimeetmed lubavad lahendada konkurentsiprobleeme nii ühinemisega seotud küsimustes kui ka kartellidevastaste eeskirjade alusel. Et meetmed oleksid võimalikult tõhusad, peavad need olema hästi ette valmistatud ja laia rakendusalaga. Riikliku tasandi konkurentsi- ja reguleerivad asutused (nt Hispaanias, Prantsusmaal, Austrias ja Saksamaal) ning ka Euroopa Komisjon (ühenemisjuhtumites) on kõnealuste programmidega kogunud piisavalt kogemusi, mis võimaldavad ametiasutustel vältida tagasilööke ja tagada meetmete tõhusus. Gaasi puhul on kõnealustel vabastamisprogrammidel lisaeelis, et nendega on võimalik suurendada gaasibörside likviidsust, mis toetab selliste hinnasignaalide kasutuselevõttu, mida ei kalluta gaasi- ja naftahinna vaheline seos.

44. Teatavatel juhtudel võimaldab kohaldatav konkurentsiõigus kartellidevastaste eeskirjade rikkumiste puhul ka kaugemale ulatuvate struktuurimeetmete kohaldamist abimeetmetena. See on lubatud juhtudel, kus käitumuslikud abimeetmed ei ole piisavalt tõhusad, et rikkumist lõpetada, kui ettevõtja struktuurist tulenevalt on oht, et rikkumine on pikaajaline või korduv või, kui käitumuslikud abimeetmed on koormavamad.[10]

Vertikaalne sulgemine

45. Kõikjal, kus konkurentsieeskirjade rikkumisi hõlbustatakse tarnimise ning tootmise ja infrastruktuuri vahelise vertikaalse integratsiooni ning ebapiisava eristamisega, peab komisjon kohaldama täit jõudu, et vältida tulevasi kuritarvitamisi.

46. Sektori uurimine kinnitas ka, et turgude vertikaalset sidumist pikaajaliste järellepingutega tuleb pidada üheks prioriteediks, kui analüüsitakse üksikjuhtumeid konkurentsiõiguse alusel ja jagatakse vajadusel suuniseid. Kui sellised domineerivate firmade sõlmitud lepingud sulgevad turu, võib olla tegemist EÜ asutamislepingu artikli 81 või 82 sätete rikkumisega.[11] Samalaadselt võib ka elektrienergia ostulepingutel elektrienergia sektoris olla sulgevaid mõjusid.

47. Gaasiimpordi lepingute koondumine teatavate üksikute turgu valitsevate ettevõtjate kätte on üks peamistest põhjustest, miks ei ole kauplemistasandil konkurentsi tekkinud. Kuigi kõnealune koondumine ei sea kahtluse alla olemasolevaid või tulevasi eellepinguid, vajab see tähelepanu oma mõju tõttu järelturule.

Turuintegratsioon

48. Sulgemist võib esineda ka väärtusahela teistel tasanditel, peamiselt seoses juurdepääsuga infrastruktuurile (ülekande- ja tarnevõrgud ja/või hoidlad), eelkõige juhtumites, kus on tegemist piiriülese juurdepääsuga, mis takistab turuintegratsiooni. Kõnealust juurdepääsu saab takistada pikaajaliste edastuslepingute ja sellega kaasneva varuvõimsuse riski kaudu. Kõnealuse valdkonna meetmed peaksid sisaldama liberaliseerimise eelsete pikaajaliste lepingute konkurentsimõjude ja kõnealuste lepingute konkurentsieeskirjadega ühilduvuse analüüsi.

49. Lisaks sellele valmistab tõsist muret ka edastusettevõtjate ja vertikaalselt integreeritud tarneettevõtjate investeeringute puudumine või nende edasilükkamine. Tuleb meenutada, et üks riiklik konkurentsiamet avastas, et vertikaalselt integreeritud võrguoperaator peatas teadlikult investeerimisprojekti, et takistada oma tarneharu konkurentide juurdepääsu suuremale võimsusele.[12]

50. Turgude jaotamine on jätkuvalt üks peamistest turuintegratsiooni takistavatest teguritest . Turgu valitsevate ettevõtjate vaheliste salajaste kokkulepete vastane võitlus on jätkuvalt peamine konkurentsivastane täitemeede, mis kajastab komisjoni üleüldist prioriteeti võidelda ettevõtjate katsetega pigem koordineerida kui konkureerida.

Struktuurilised küsimused ja konkurentsi soodustav regulatiivne keskkond

51. Sektori uurimise tulemused võimaldavad komisjonil keskendada oma täitemeetmed aruandega tuvastatud kõige tõsisematele probleemidele. Tulemuste abil on komisjonil lihtsam tuvastada tõhusaid abimeetmeid, mis võivad konkreetsetel juhtudel lahendada konkurentsiga seotud probleeme.

52. Siiski tuleb turustruktuuri ja regulatiivse keskkonnaga seotud võtmeküsimustega tegeleda paralleelselt , et kõrvaldada turuhäired, mille olemasolu tuvastati uurimisega.

Sektori uurimine tuvastas praeguste elektri- ja gaasiturgude konkurentsi struktuuris järgmised olulised puudused:

- Struktuursed huvide konfliktid – sektori konkurentsile alluva osa võrkude ebapiisavast eristamisest tingitud süsteemne huvide konflikt ;

- Regulatiivse keskkonna puudused – pidevad regulatiivsed puudused eriti piiriülestes küsimustes. Olemasolevad regulatiivsed süsteemid on puudulikult koostatud.

- Krooniline likviidsuse puudumine nii elektri kui ka gaasi hulgiturul – meie turgudel jääb puudu elujõulisusest ning liberaliseerimise eelsete monopolide turujõud on jätkuvalt tugev;

- Sektori turutehingute läbipaistvuse üldine puudumine .

Komisjon arutleb oma teatises gaasi ja elektri siseturu väljavaadete kohta EÜ tasandi regulatiivmeetmete valikuvõimaluste üle. Sektori uurimise tulemused ja selle tulemusena avastatud puudused toetavad ja kinnitavad kõnealuses teatises esitatud komisjoni analüüsi tulemusi.

Eristamine

53. Sektori uurimine kinnitas, et esmatähtis on lahendada süsteemne huvide konflikt, mis on omane tarne- ja võrgutegevuste vertikaalsele integratsioonile , mille tulemuseks on infrastruktuuridesse tehtavate investeeringute puudumine ja diskrimineerimine. Oluline on tagada, et võrkude omanikud ja/või kasutajad ei saaks soodustusi, mida moonutavad tütarettevõtete tarnehuvid. See on eriti oluline ajal, mil Euroopa vajab väga mahukaid investeeringuid, et tagada varustuskindlus ja luua integreeritud ning konkurentsivõimelised turud.

54. Seetõttu on vaja otsustavalt tugevdada praegust ebapiisavat eristamise taset. See lihtsustaks omakorda võrgu kasutajate vahelist koostööd.

55. Majandusnäitajate põhjal ilmneb, et omandisuhete täielik eristamine on kõige tõhusam viis tagada energia kasutajatele erinevad valikuvõimalused ja julgustada investeeringute tegemist. Seetõttu ei mõjuta kattuvad tarne-/tootmishuvid investeerimisotsustega seoses eraldiseisvaid võrguettevõtjaid. See välistab ka liiga üksikasjalike ja keerukate õigusaktide kehtestamise ja ebaproportsionaalse halduskoormuse tekke. Sõltumatute võrguhaldurite lähenemisviis parandaks status quo ´d, kuid eeldaks üksikasjalikumate, normatiivsemate ja kulukamate õigusaktide kasutamist ning ei oleks võrkudesse investeerimise piirangutega tegelemiseks piisavalt tõhusad.

56. Lisaks sellele ei paljastanud avalik arutelu vertikaalse integratsiooniga seotud märkimisväärseid koostoimemõjusid. Tõepoolest, kogemused näitavad, et juhtumites, kus omandisuhete eristamist on kohaldatud, toimivad pärast eraldamist edukalt nii võrguoperaator kui ka (tootmise ja) tarnega tegelevad allüksused.

Regulatiivne keskkond

57. Kuigi omandisuhete täielik eristamine aitaks märkimisväärselt kaasa turujõu ja likviidsuse puudumisega seotud probleemide vähendamisele, on selge, et vaja läheb ka teisi meetmeid. Vastavalt sektori uurimisele vajab Euroopa seadusandjate volituste olulist laiendamist ja parandatud üleeuroopalist kooskõlastamist . Kõnealune käib käsikäes komisjoni teatises gaasi ja elektri siseturu väljavaadete kohta esitatud tulemustega. Ainult tugevdatud regulatiivne raamistik võimaldab anda läbipaistva, stabiilse ja mittediskrimineeriva raamistiku, mida kõnealune sektor vajab konkurentsivõime tõstmiseks ja tulevasteks investeeringuteks.

58. Kõnealuse tugevdatud raamistiku peamisteks koostisosadeks peaksid olema:

- sõltumatute riiklike energeetikasektorit reguleerivate asutuste laiendatud volitused;

- riiklike energeetikasektorit reguleerivate asutuste tugevdatud kooskõlastamine;

- edastusvõrgu haldurite vaheline tugevdatud koostöö, ning

- reguleerimise oluliselt parandatud järjepidevus piiriülestes küsimustes.

59. Siseturu huvide kaitseks tuleb parandada kooskõlastamist riiklike energeetikasektori reguleerivate asutuste vahel ja tugevdada ühenduse kontrolli eelkõige piiriülestes küsimustes ja turule sisenemise jaoks kõige kriitilisemates piirkondades, et lahendada olemasolev piiriüleste küsimustega seotud regulatiivne tühimik, mida ei saa parandada ainult konkurentsieeskirjade kohaldamisega. Regulatiivmeetmete valikuvõimaluste üle arutletakse teatises gaasi ja elektri siseturu väljavaadete kohta.

Krooniline likviidsuse puudumine

60. Täiendatud eristamiseeskirjad ja eriti piiriüleseid küsimusi käsitlev parandatud regulatiivne keskkond peaksid keskmise pikkusega ajavahemiku vältel oluliselt vähendama turujõu ja likviidsuse puudumisega seotud probleeme jätkusuutlikul viisil, tuues koondunud riiklikele turgudele lisatarneid. Siiski on lühikese ajavahemiku jooksul jätkuvalt tõsiseid probleeme seoses piisava likviidsuse puudumise ja hulgiturul turujõu säilimisega, mille tulemuseks on kõrgemad hinnad jaeturul vahetult enne täieliku liberaliseerimise rakendamist 1. juulil 2007. aastal.

61. Nagu juba märgitud, on konkurentsiõiguse jõustamine oluliseks vahendiks käesoleva küsimusega seotud konkurentsivastase käitumisega võitlemisel. Kuid see ei pruugi olla piisav. Kuna gaasi- ja elektriturgude koondumistasemed on jätkuvalt kõrged ning kajastavad tihti liberaliseerimise eelseid monopole, peaksid riiklikud energeetikasektori reguleerivad asutused koostöös konkurentsiametitega analüüsima oma turgudel valitsevaid tingimusi ning tegema asjakohaseid ettepanekuid. Varem võetud liikmesriikide meetmed sisaldavad vabastamisprogramme (nt virtuaalsete elektrijaamade enampakkumised ja gaasituru vabastamisprogrammid).

62. Samuti tuletatakse meelde, et mõned liikmesriigid on riikliku õiguse alusel kehtestanud tõhusa meetmena turujõu kiireks vähendamiseks piirangud elektrienergia tootmise ja gaasi pikaajaliste eellepingute kontrolli (impordi ja riikliku toodangu) omandiõigusele. Elektrienergia puhul võivad kõnealused meetmed Euroopa mastaabis kaasa tuua elektrijaamade loovutamisi või varade vahetust. Gaasisektori puhul võib see tähendada lepingust vabastamist, lepingu vahetust ja/või kodumaise toodangu loovutamist, nagu on toimunud hiljutistes koondumisjuhtumites. Väikeste põhivõrguettevõtjate teenindavate piirkondade laiendamine ning avatumate ja paindlikumate pakkumismenetluste kasutuselevõtmine võib positiivse kaudse mõjuga vähendada praegust koondumiste kõrget taset tasakaalustavatel turgudel ning kõrvaldada turuletulemise takistusi.

63. Lisaks sellele rõhutati sektori uurimises turuletulemise ulatuse parandamise tähtsust uutesse tootmisvahenditesse ja gaasiimpordi infrastruktuuri investeerimise kaudu, samuti rõhutati "kasuta või kaota“ sätete range kohaldamise tähtust infrastruktuuri ja sobilike elektrijaamade suhtes.

Turutehingute läbipaistvuse puudumine

64. Levinud on üldine arusaam, et juurdepääsu turgu käsitlevale teabele tuleb parandada. Kõik asjaomane turgu käsitlev teave tuleks avaldada jooksvalt ja õigeaegselt. Kõik erandid tuleks väga rangelt piiritleda sellega, mis on vajalik salajaste kokkulepete ohu vältimiseks. Suunised, järelevalve ja lõpuks olemasolevate õigusaktide kohandamine peaks veelgi kaasa aitama läbipaistvuse parandamisele gaasi- ja elektriturul. Kavandatavad ettepanekud on esitatud teatises gaasi ja elektri siseturu väljavaadete kohta.

Muud tähtsad küsimused

65. Lisaks kõnealusele neljale põhivaldkonnale tuleb arvestada ka muid konkurentsi soodustava turukeskkonnaga seotud küsimusi. Kõnealustel teemadel teeb komisjon EÜ tasandi regulatiivmeetmete kohta konkreetseid ettepanekuid oma teatises gaasi ja elektri siseturu väljavaadete kohta.

66. Reguleeritud jaetariifidel võib olla äärmiselt moonutav mõju ja teatavatel juhtudel võib see välistada liberaliseeritud turgude teket. Olulise tähtsusega on hinnata siiani kehtivate reguleeritud tarnetariifide mõju konkurentsi tekkimisele, ja kõrvaldada moonutused.[13]

67. Saavutamaks seda, et juurdepääs uuele infrastruktuurile ei oleks põhjendamatult piiratud, peaks komisjon jätkuvalt tagama, et juurdepääsu käsitlevate sätete suhtes kohaldatavad erandid ei kahjustaks konkurentsi arengut . On oluline, et projekte kontrollitakse jätkuvalt juhtumipõhiselt, kohaldades rangelt konkurentsipõhimõtteid, mis tagavad, et investeeringutele eelnevate stiimulite ja investeeringutele järgneva konkurentsi vahel eksisteeriks tasakaal, samuti tuleks lihtsustada erandi tegemise menetlusi.

68. Võrgu kasutaja seisukohalt eeldab Euroopa ühtse võrgu saavutamine turu toimimismudeli, eriti piiriülest kaubandust mõjutavate menetluste piisavat ühtlustamist. Kui praegune võimsus ei ole piisav, tuleb võtta meetmeid, et parandada võrkudevahelise ühenduse võimsust, kuna see on konkurentsi arendamise ja turgude integreerimise oluline eeldus. Kõnealuseid eesmärke saab täita ainult siis, kui suurendada riiklike seadusandjate vahelist koostööd, mis omakorda suurendab edastusvõrgu haldurite vahelist piiriülest koostööd selgelt määratletud menetlusraamistiku raames.

69. Et turule saaks tuua rohkem gaasi edastusvõimsust , on oluline selgitada teise gaasidirektiivi[14] alusel selliste liberaliseerimisele eelnenud pikaajaliste gaasi edastuslepingute õiguslikku seisundit, mille suhtes kohaldatakse juba praegu rangeid "kasuta või kaota" sätteid ja konkurentsieeskirju.

70. Lisaks sellele on vaja muuta piiratud võrkudevahelise ühenduse võimsuse jaotamise menetlust. Elektri puhul tuleks võimaluse korral edendada järgmise päeva võimsuse jagamist kaudsetel enampakkumistel või sarnaseid meetmeid, et tagada võrkudevaheliste ühenduste kasutamine maksimaalses ulatuses. Põhivõrguettevõtjatel peaksid olema ka stiimulid, mis ahvatleksid neid suurendama turule jõudvat piiriülest võimsust.[15]

71. Tõhusale juurdepääsule piisavate tagatiste andmiseks tuleks kolmandatele osapooltele antud gaasihoidlatele juurdepääsuõigust kontrollida nii, et tõhusa juurdepääsu vajaduse ja uute hoidlate ehitamist edendavate stiimulite vahel valitseks nõuetekohane tasakaal.

72. Hulgiturul kauplemise (nt elektribörsid) järelevalvesüsteem tõstaks turuosaliste usaldust turu suhtes ja piiraks turuga manipuleerimise ohtu. Seadusandjatel peaks olema volitused koguda ja vahetada sellega seotud teavet. Seadusandjatel peaks olema õigus soovitada täitemeetmeid või neid ise võtta.

KOKKUVÕTE

73. Sektori uurimise abil tuvastati mitu tõsist vajakajäämist, mis takistavad Euroopa energiakasutajatel ja tarbijatel turgude liberaliseerimisprotsessist täielikku kasu saamast. Uurimise tulemused toetavad järeldusi, mida tehti rohelise raamatu järelmeetmena ELi strateegilise energiaaruande koostamise käigus teostatud gaasi ja elektri siseturu väljavaateid käsitlevas komisjoni teatises. Nimetatud algatustes selgitatakse, milliseid ettepanekuid kavatseb komisjon esitada regulatiivse reformi läbiviimiseks, mille eesmärk on jätkusuutlikkusele, konkurentsivõimelisusele ja varustuskindlusele kaasa aitav energia siseturg. Lisaks sellele esitatakse lõpparuandes järeldused, mis käsitlevad EÜ konkurentsiõiguse alusel võetavaid täitemeetmeid. Mõlema dokumendi eesmärk on tuvastada Euroopa ühtse energiaturu loomist takistavad probleemid ja pakkuda välja meetmed nende kõrvaldamiseks, et tarbijad saaksid turgude konkurentsile avamisest täielikku kasu.

[1] Nõukogu määrus (EÜ) nr 1/2003, 16. detsember 2002, asutamislepingu artiklites 81 ja 82 sätestatud konkurentsieeskirjade rakendamise kohta (EÜT L 1, 4.1.2003, lk 1.), muudetud nõukogu määrusega (EÜ) nr 411/2004 (ELT L 68, 6.3.2004, lk 1).

[2] Komisjoni personali töödokument, Konkurentsi peadirektoraadi aruanne energiasektori uurimise kohta – SEK(2006) 1724.

[3] Komisjon viib kõnealuses küsimuses mitme liikmesriigi suhtes läbi rikkumismenetlust – vt järgnevalt viidatud komisjoni teatist gaasi ja elektri siseturu väljavaadete kohta.

[4] Gaasi ja elektri siseturu väljavaated, komisjoni teatis, KOM (2006) 841.

[5] Aeg tempot tõsta – Majanduskasvu ja tööhõivet käsitlev iga-aastane arenguaruanne, 25. jaanuar 2006

[6] KOM (2006) 105 (lõplik), 8.3.2006, SEK (2006) 317.

[7] Euroopa energiapoliitika, komisjoni teatis, KOM (2007) 1.

[8] Kõnealust küsimust käsitletakse lõpparuande tehnilises lisas eraldi peatükina.

[9] Komisjoni määrus (EÜ) nr 139/2004, 20. jaanuar 2005.

[10] Vt määruse 1/2003 artikli 7 lõiget 1 ja põhjendust 12.

[11] Pikaajaliste lepingute analüüsis võetakse arvesse pöördumatuid investeeringuid, kui osapooled neid tegid. Vt komisjoni suunised EÜ asutamislepingu artikli 81 lõike 3 kohaldamise kohta (ELT C 101, 27.4.2005, lk 97, lõige 44).

[12] Itaalia konkurentsiamet võttis hiljuti meetmeid ühe turgu valitseva ettevõtja suhtes, kes kasutas viivitamistaktikat, et takistada tähtsa impordiks kasutatava torustiku laiendamist.

[13] Majapidamiste turusegmendis on vajadus saavutada tasakaal konkurentsi ja üldiste avaliku sektori kohustuste vahel.

[14] 26. juuni 2003. aasta direktiiv 2003/55/EÜ, maagaasi siseturu ühiseeskirjade kohta (EÜT 2003 L 176/57). Asendab esimest gaasi direktiivi.

[15] Nt teatavate põhivõrguettevõtjate eriolukordadeks reservis hoitavat tagavaravõimsust võidakse suunata turule katkestatava võimsusena ning selle võib vajadusel tagasi osta, kasutades näiteks piiriüleste võrkude ülekoormusmakse.