KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud dokumendile:

Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS

taimekahjustajate vastaste kaitsemeetmete kohta

1. Probleemi määratlus

Taust

Taimetervis on säästva ja konkurentsivõimelise põllumajanduse, aianduse ja metsanduse põhitegur. Tulusate põllukultuuride ning töökohtade, taimealase innovatsiooni ja toiduga kindlustatuse tagamiseks on vaja elujõulist seemet ja paljundusmaterjali. Puude ja põõsaste puhul on taimetervise kaitsmine liidu metsade, maastiku ning avaliku ja erahaljastuse säilitamiseks otsustava tähtsusega. Tavaliselt on taimedele kahjulikud organismid (taimekahjustajad, nt putukad, seened, nematoodid, bakterid ja viirused) arenenud koos peremeestaime liikidega kodumandril, kus nad põhjustavad vähest kahju ja kus tõrje on võimalik, kui rakendatakse häid põllumajandustavasid, näiteks põllukultuuride mitmekesistamine, külvikord, resistentsed taimesordid ja taimekaitsevahendite (pestitsiidid) kasutamine. Need lähenemisviisid ei ole aga sageli piisavad, et tulla toime teistelt mandritelt pärit taimekahjustajate ja -haigustega, mille vastu Euroopa taimedel ja puudel geneetilist resistentsust tavaliselt ei ole (ei ole toimunud koos arenemist) ning millel puuduvad Euroopas ka looduslikud vaenlased. Euroopasse sisse tooduna põhjustavad sellised taimekahjustajad ja -haigused suurt majanduslikku kahju ning vähendavad põllumajandussektori majanduskasvu, kuna kanduvad tervetele ja isegi täiesti uutele peremeesliikidele, levivad kiiresti riigist riiki, põhjustavad kestvat saagikuse vähenemist ning püsivalt suurenenud tootmis- ja tõrjekulusid. Selline sageli suur majanduslik kahju õõnestab põllumajanduse ja metsanduse kasumlikkust ja konkurentsivõimet ning toob liikmesriikidele kaasa täiendavaid kulusid. Lisaks kaasnevad uute taimekahjustajate ja -haiguste kohandumisega tihti kolmandate riikide kaubanduskeelud, mis kahjustavad veelgi (majanduslik kahju, töökohtade kaotus) ELi eksporti.

Seega on ELi taimetervise korra esmane eesmärk kaitsta Euroopa põllumajandust ja metsandust ning hoida ära kahjulike võõrorganismide (taimekahjustajad ja patogeensed mikroorganismid) sisenemine ja levik. Peamine vahend selleks praeguse seisuga on nõukogu direktiiv 2000/29/EÜ, milles kajastuvad ka antud valdkonnas sõlmitud rahvusvahelised kaubanduskokkulepped. Taimetervise kord tagab ohutu kaubanduse, nähes ette taimede ja taimsete saaduste ELi impordinõuded ning ELi-sisese liikumise tingimused. Loetletud organismide puhangud tuleb likvideerida või kui see ei ole võimalik, takistada nende levikut, et kaitsta ülejäänud ELi territooriumi. Taimetervise korra teine eesmärk on tagada terve taimse materjali saadavus ja kasutamine taimekasvatusahela alguses ning hoida ära kahjulike organismide levik seemnete ja istutusmaterjali kaudu. Sama eesmärki taotleb ka taimset paljundusmaterjali (istutusmaterjali) käsitlev ELi kord. Terve istutusmaterjal on selliste organismide (nt viirused) puhul, mille tõrjumiseks taimekaitsevahendeid saadaval ei ole, väga tähtis. Võimaluse korral piirdub taimekaitsevahendite kasutamine peamiselt põllumajanduse, aianduse (metsanduses on kasutus väga piiratud) ja aedadega ning sellega võivad kaasneda riskid keskkonnale ja inimeste tervisele.

Taimetervise korra puudumine tooks liidu põllumajandusele, aiandusele ja metsandusele kaasa suurt majanduslikku kahju (esitatud VII lisas). Mitmesugused rahvusvaheliselt reguleeritud taimekahjustajad ohustavad nt nisu (ELi ekspordi väärtus kolmandatesse riikidesse on 9 miljardit eurot), kartuli (ELi toodangu väärtus 9 miljardit eurot) ja tomati (toodangu väärtus 9–12 miljardit eurot) viljelemist. Näiteks võivad reguleeritud taimekahjustajad põhjustada tomati puhul toodangu vähenemist kuni 70 % ja tuua kaasa kaubanduskeelud. ELi tsitruseliste tootmine (4 miljardit eurot) kannataks suurt kahju, kui liitu jõuaks Xanthomonas axonopodis – patogeen, mis viidi hiljuti sisse Ameerika Ühendriikidesse, kus hüvitiste ja tõrje kulud moodustasid 800 miljonit eurot. Aastast 1999 Portugalis esinevate männi nematoodi puhangutega seoses rakendatakse ranget, kuid kulukat kontrolli, kuna taimekahjustaja levik kogu Lõuna-Euroopas põhjustaks 50–90 % okaspuumetsa hävinemise (väärtus 39–49 miljardit eurot). Mäestiku-männiüraski puhangud, mis on praegu hävitamas 80 % Kanada lääneosas kasvavast 16 miljonist hektarist männimetsast, ohustaksid ELi mände, mis moodustavad 20 % ELi tootlikust metsaalast. Üldiselt hinnatakse, et taimetervise korra kulu ja tulu vahekord on vähemalt 1 : 500.

ELi taimetervise kord on ainulaadne selles osas, et tegemist on avatud korraga: taimede ja taimsete saaduste sissetoomine ELi ja seal vedamine on lubatud tingimusel, et peetakse kinni teatavatest piirangutest ja nõuetest (nt päritolu taimekahjustajavabast piirkonnast või asjakohane töötlemisviis). Suured impordimahud teistelt mandritelt (VI lisa) viitavad siiski sellele, et kahjulike võõrorganismide puhangud tulevikus on väga tõenäolised. Seega on taimetervise kord hädavajalik nii ELi taimekasvatussektori elujõulisuse, majandusliku olukorra ja konkurentsivõime kaitsmiseks kui ka liidu avatud kaubanduse poliitika säilitamiseks.

Lisaks teatas komisjon oma 3. mai 2011. aasta teatises, milles käsitletakse ELi bioloogilise mitmekesisuse strateegiat aastani 2020, et lisab taime- ja loomatervishoidu käsitlevasse korda täiendavalt bioloogilise mitmekesisusega seotud küsimusi ning töötab välja spetsiaalse õigusliku vahendi invasiivsete võõrliikide (juhuslikult või tahtlikult ELi sisse toodavad võõrad organismid) tõrjepoliitika puuduste kõrvaldamiseks. Taimetervise korra praeguse läbivaatamise eesmärk on tugevdada liidu kaitset invasiivsete taimekahjustajate ja haigusetekitajate vastu, edendades võimaluse korral samal ajal laiemaid bioloogilise mitmekesisuse eesmärke.

Taimetervise korra läbivaatamine on osa nelja läbivaatamist käsitlevast paketist, mis on seotud taimetervise, loomatervise, istutusmaterjali kvaliteedi ning toidu ja sööda ametliku kontrolliga. Teatavaid ametlikku kontrolli käsitleva määruse ((EÜ) nr 882/2004) aspekte taimetervise valdkonnas juba kohaldatakse. Tulevases määruses käsitletakse taimetervise korda terviklikult. Käesolevas mõjuhinnangus käsitletakse muudatusi taimetervise korra n-ö traditsioonilistes sammastes, ka juhul, kui konkreetsed sätted (nt tasud, import) viiakse üle nimetatud määrusesse. See on väga oluline, kuna taimetervise korra läbivaatamine puudutab korra toimimist tervikuna. Seosed taimse paljundusmaterjali korraga on olemas selles osas, mis puudutab seemnete ja paljundusmaterjali sertifitseerimist, et tõendada kahjulike organismide puudumist. Ühtlasi käsitletakse käesolevas mõjuhinnangus muudatusi, mille eesmärk on suurendada kahe korra sidusust.

Probleemi tuvastamine

Alates taimetervise korra loomisest 1977. aastal on sellega ELi edukalt kaitstud paljude taimekahjustajate sissetoomise ja leviku eest (nt kartuli- ja tsitruseliste taimekahjustajad). Olukord on aga muutunud seoses kaubanduse jätkuva üleilmastumisega, mis on kaasa toonud üha kasvava impordi uutest maailma piirkondadest. See on eelkõige viimasel kümnendil põhjustanud omakorda uute kahjulike organismide järsult suurenenud sissevoolu. Probleeme süvendab ka kliimamuutus, mis võimaldab kohanduda ja vohada sellistel uutel taimekahjustajatel, mis varem ELis ellu ei jäänud, samuti on ELi põllukultuurid ja metsad muutunud mujalt pärit taimekahjustajate suhtes haavatavamaks. Seega seisab EL silmitsi nii taimekahjustajate sissetoomise suurenenud riski, nende kohandumise ja leviku suurema võimaluse kui ka põllumajanduslike ja looduslike ökosüsteemide (sh metsad) suurema haavatavusega. Lisaks on ELi laienemisega muutunud mitmekesisemaks nii kliimatingimused, põllumajanduslikud viljelussüsteemid, metsatüübid kui ka maastikud ja looduslikud elupaigad, mille tundlikkus või vastupanuvõime kahjulikele organismidele sageli erineb. See toob ELi tasandil kaasa veelgi suurema ja ulatuslikuma mõju.

Taimetervise korra hindamine 2010. aastal näitas, et korda tuleb kohandada, et see oleks suurenenud riskidega täielikus vastavuses. Metsandust mõjutavate impordiga seotud kahjulike organismide (nt männi nematood, hiina sikk (Anoplophora chinensis), palmikahjur (Rhynchophorus ferrugineus)) ulatuslikud puhangud viimasel kümnendil on suurendanud nii ühiskonna kui ka poliitilist teadlikkust ebapiisava kaitse kuludest ja mõjust. Peamised kindlakstehtud probleemid on seotud järgmiste asjaoludega: kõrge riskiga kaupade suurenenud impordi puhul pööratakse ennetamisele vähe tähelepanu; vajadus pöörata kahjulikele organismidele erilist tähelepanu ELi tasandil, st kõigis 27 liikmesriigis; vajadus paremate õigusaktide järele, et kontrollida taimekahjustajate olemasolu ja loomulikku levikut juhul, kui nad ükskord liidu territooriumile jõuavad; vajadus uuendada ja täiendada ELi-sisest vedu (taimepassid ja kaitstavad piirkonnad) käsitlevaid õigusakte; vajadus näha ette täiendavaid ressursse. Korra teaduslikku baasi (uuringud, laboratooriumid) tuleb samuti tugevdada. Nimetatud probleemidega tuleb tegeleda, et suurendada praeguse korra kulu ja tulu positiivset tasakaalu pikemas perspektiivis. Kui puhanguvastased regulatiivsed meetmed ei osutu tõhusaks, õõnestaks see kõnealuste meetmete usaldusväärsust, pärsiks investeeringuid taimetervise korda ning soodustaks seda, et liikmesriigid eelistavad lühiajalisi riiklikke huvisid ELi prioriteetidele (nõiaring). See kahjustaks ELi majandust tervikuna.

Muutunud on ka ühiskonna ootused seoses juhtimisega. Praeguses korras on määratletud sidusrühmade kohustused, nad peavad maksma tasu kohustuslike kontrollide eest, kuid on kaasatud poliitika väljatöötamisse ja rakendamisse vaid piiratud määral. Seda ei peeta enam asjakohaseks; kulude ja vastutuse jagamisel tuleb leida uus tasakaal (partnerluse arendamine). Võttes arvesse parema õigusloome (SMART) tegevuskava ja olukorra halvenemist praeguse majanduskriisi tõttu, on tungiv vajadus suurendada mõjusust ning vähendada ebavajalikke kulusid ja halduskoormust. Ühtlasi on korda vaja uuendada nõuete täitmise stiimulite seisukohast.

Kui taimetervise kord loodi, olid ühise põllumajanduspoliitika (edaspidi „ÜPP”) üldised eesmärgid põllumajanduse tootlikkus ja toiduga kindlustatus. Pärast seda on esile kerkinud vajadus muuta ÜPP keskkonnasäästlikumaks, samuti on muutunud tähtsamaks looduskeskkonnaga seotud eesmärgid. See mõjutab sekkumisloogikat, sh taimetervise korra rahastamise seisukohast, kuna põllumajandusvaldkonnas toimub muutumine erasektori kasuks toimivast korrast põllumajandus-, metsandus-, looduskeskkonna ja maastikuvaldkonnas avaliku/erasektori kasuks toimivaks liitkorraks.

Vaja on ka raamistikku invasiivsete liikide reguleerimiseks. Vastavalt komisjoni bioloogilise mitmekesisuse strateegiale tuleks uurida, mil määral on võimalik hõlmata invasiivsed liigid taime- ja loomatervise korra reguleerimisalasse, et optimeerida ressursside ja taristute kasutust ning vältida samas nõuete dubleerimist tulevase üldise invasiivseid võõrliike käsitleva õigusaktiga.

Praegune taimetervist käsitleva direktiivi tekst – 34 aasta jooksul 1977. aasta teksti tehtud muudatuste tulemus – on äärmiselt keeruline ja vajab lihtsustamist. Direktiivist valesti arusaamine ja selle erinev tõlgendamine on oluline põhjus, miks nõudeid ei täideta ja sellest tulenevalt ka korra eesmärke ei saavutata.

Probleemi võimalik süvenemine, kui meetmeid ei võeta

Uute kahjulike organismide suurenev sissevool ELi põhjustaks ELi põllumajanduses ja metsanduses uusi epideemiaid. Uute taimekahjustajate tekitatav kahju mõjutaks põllumajanduse ja metsanduse majanduslikku elujõulisust, vähendaks toiduga kindlustatust ning kahjustaks maastikku ja looduskeskkonda. Taimekahjustajate hävitamine ja ohjeldamine ebaõnnestuksid ressursside puudumise ja režiimi kahaneva usaldusväärsuse tõttu. Erasektori vastuseis korraga kaasnevate kulude kandmisele suureneks, võttes arvesse vähest mõjusust ning kulude ja vastutuse piiratud jagamist pädevate asutuste ja ettevõtjate vahel. Ohtlike taimekahjustajate pidevate puhangute ja leviku tulemusena langeks taaskehtestatavate kaubanduskeeldude tõttu taimsete materjalide eksport kolmandatesse riikidesse. Vastavalt VII ja VIII lisale võib kahjulik mõju ulatuda miljarditesse eurodesse aastas. Mõju metsadele võib olla katastroofiline: mõned levinud okas- ja lehtpuuliigid võivad kaduda, nagu seda on varem Euroopas ja mujal juhtunud puuliikidega, mis kunagi olid levinud.

2. Subsidiaarsuse analüüs

Taimetervise kord põhineb Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklil 43, milles käsitletakse ühist põllumajanduspoliitikat. Praeguse läbivaatamise raames kaalutakse õigusliku aluse laiendamist, et hõlmata ka ELi toimimise lepingu artiklid 114 (siseturg) ja 191 (keskkond).

Taimetervise reguleerimine ELi tasandil võimaldab seoses ELi prioriteetidega võtta kooskõlastatud ja pikemas perspektiivis ka soodsamaid meetmeid, muutes need mõjusamaks ja vähem kulukaks kui üksikute liikmesriikide võetavad meetmed. Näiteks ei oleks kahjulike organismide erinevate riiklike loendite põhjal tehtav piirikontroll tõhus ega mõjus, võttes arvesse importimisele järgnevat kaupade vaba liikumist ühtsel ELi siseturul. Lisaks liiguvad taimekahjustajad ise ühest kohast teise ning piiriülene mõju ei kaasne ainult ELi-sisese kaupade liikumisega, vaid ka loodusliku levikuga. Seetõttu tuleb ELi tasandil tähtsust omavate taimekahjustajate ja -haigustega tegeleda paratamatult ühiselt. Ühe liikmesriigi tegevusetus võib kaasa tuua leviku teistesse liikmesriikidesse. Ühtlasi võivad kolmandate riikide kaubanduspartnerid rakendada piiranguid impordile kogu EList, kui ühes liikmesriigis asetleidvat puhangut nõuetekohaselt ei likvideerita. ELi (mitte üksikute liikmesriikide) osalemine rahvusvahelises taimekaitsekonventsioonis ning WTO sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete lepingus tähendab omakorda ELile vastutust säilitada asjakohane õigusraamistik, millega tagatakse rahvusvahelised taimetervise standardid.

Taimetervise korra ELi kaasrahastamisest tulenev konkreetne lisandväärtus on stiimulite pakkumine liikmesriikidele, kes kehtestavad hävitamis- ja järelevalvemeetmed, mis on pikemas perspektiivis liidu kui terviku huvides. Puhangute korral võib liikmesriikidel olla keeruline võtta ulatuslikke hävitamismeetmeid ilma ELi toetuseta, kuna üksikul liikmesriigil tuleks kanda suuri kulusid kogu ELi jaoks kasulike meetmete eest, hoolimata sellest, et üldine kulu ja tulu suhe liidu kui terviku seisukohast oleks ilmselgelt positiivne. Seega on kulude ja kohustuste jagamisel vaja liikmesriikidevahelist solidaarsust. Toetudes praegusele näitele Portugalis riigi metsandust kahjustavatest männi nematoodi puhangutest, on selge, et taimetervise valdkonna kaasrahastamiseks mõeldud ELi eelarvevahendid on hädavajalikud, et rakendada ülejäänud 26 liikmesriigi metsanduse kaitsmise nimel meetmeid, mis aitaksid puhangu likvideerida ja selle levikut takistada.

3. Poliitikaeesmärgid

Läbivaatamise üldeesmärgid on tagada tulevane taimetervise kord, mis

– toetab liidu põllumajanduspoliitikat (ELi toimimise lepingu artikkel 43) ja keskkonnapoliitikat (ELi toimimise lepingu artikkel 191) taimekahjustajate vastaste kaitsemeetmetega, mille oluline lähtekoht on ennetamine;

– võimaldab liidu siseturu sujuvat toimimist, järgides ausa konkurentsi põhimõtet (ELi toimimise lepingu artikkel 114), kuid võttes samal ajal arvesse vajadust tagada kõrge tervise- ja keskkonnakaitse tase, tuginedes teaduslikele faktidele;

– soodustab maailmakaubanduse ühtlast arengut (ELi toimimise lepingu artikkel 206), võttes vastu õigusakte, mis on kooskõlas WTO sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete lepinguga.

Läbivaatamise vahe-eesmärgid on järgmised:

– tagada, et ELi territoorium jääks vabaks sellistest kahjulikest organismidest, mis ei ole veel liitu jõudnud;

– tagada, et prioriteetsetest organismidest mõjutatud liidu alad ei suureneks;

– uuendada korda juhtimise ja stiimulite aspektist;

– tagada korra asjakohane toetamine.

Läbivaatamise erieesmärgid on järgmised:

(1) määratleda ELi prioriteedid (liidu territooriumi kui terviku jaoks prioriteetsete kahjulike organismide kindlaksmääramine; muude kui prioriteetsete organismide lihtsam ülekandmine taimset paljundusmaterjali käsitlevasse korda);

(2) tõhustada ennetamist importimisel (suurem kaitse seoses ELi imporditavate kõrge riskiga kaupadega ja reisipagasiga kaasnevad riskid; parem valmisolek ja järelevalve seoses uute ja prioriteetsete organismide puhangutega);

(3) tõhustada hävitamiseks ja ohjeldamiseks vajalikku suutlikkust (täiendatud meetmed ja stiimulipõhine tegevus);

(4) taastada ja uuendada ELi-sisest vedu käsitlevat korda (usaldusväärsuse taastamine; vastutuse ümberjagamine pädevate asutuste ja erasektori vahel; halduskoormuse vähendamine; võrdsed võimalused);

(5) tagada korra parem toetamine (liidu kaasrahastamine avalike huvidega seotud kulude puhul; pädevate asutuste kontrollidega seotud kulude täielik tagasinõudmine ettevõtjatelt (need on seotud erahuvidega); jõuline diagnostiline ja teaduslik tugi; avalikkuse teadlikkus korra olulisusest ja avalikkuse tugi).

4. Poliitikavõimalused

Korra täiustamiseks töötati välja neli poliitikavõimalust. Kõigi valikuvõimaluste puhul kantakse horisontaalsed aspektid, mis on ühised toiduahelat käsitlevate liidu muude õigusaktidega, üle määrusesse (EÜ) nr 882/2004 ametlike kontrollide kohta. Praeguses hinnangus käsitletakse taimetervise korra olemasolevate sammaste muudatusi, st kas teatud sätted (nt sertifitseerimisnõuded, taimepassi tasud, impordinõuded) lisatakse sellesse määrusesse. Poliitikavõimalused on järgmised.

1. valikuvõimalus: parandada üksnes taimetervise korra õiguslikku vormi ja muuta kord selgemaks. Õigusakt muudetakse direktiivist määruseks ning see tehakse lihtsamaks ja selgemaks. Sisu ei muudetaks.

2. valikuvõimalus: määrata prioriteedid, ajakohastada ja parandada ennetamist. Lisaks 1. valikuvõimalusele määrataks paremini kindlaks prioriteedid, muutes praeguse I ja II lisa, milles on õiguslikult reguleeritud taimekahjustajad loetletud nende tehniliste tunnuste, mitte tähtsuse alusel liidule, tulevikus uue määruse alusel vastuvõetavate rakendusaktide lisadeks, mis põhinevad sekkumisloogikal ja tähtsusel. Taimepasside ja kaitstavate piirkondade süsteemi ajakohastataks (vastutuse jagamine ettevõtjatega) ja parandataks (taimepassi kohaldamisala, vorm, impordikontrolli puhul juba kehtiv kohustuslik kuludel põhinev taimepassi tasu, eeskirjad järelevalve ja puhangute likvideerimise kohta kaitstavates piirkondades). Parandataks taimetervise korra ja paljundusmaterjali korra vahelist kooskõla, millega suurendataks tõhusust ja vähendataks ettevõtjate kulusid. Tugevdataks ennetamist sellise uue sätte lisamisega, mis käsitleb kõrge riskitasemega paljundusmaterjali, mida ei ole lubatud liitu sisse tuua enne riskianalüüsi valmimist, ning reisijate pagasiga seotud erandite tühistamisega (harvem kontroll kulude vähendamiseks, vt IX lisa).

3. valikuvõimalus: määrata prioriteedid, ajakohastada, parandada ennetamist ja tugevdada puhangutevastaseid meetmeid. Lisaks 2. valikuvõimalusele kehtestataks järelevalvega ja situatsiooniplaanidega seotud kohustused. Sarnaselt loomatervishoiu korraga tehtaks jälgimise jaoks võimalikuks ELi kaasrahastamine ja teatavatel juhtudel ettevõtjate otsese kahju rahaline hüvitamine. Täiendavalt töötatakse välja hävitamist ja ohjeldamist käsitlevad õigusaktid. Loobutaks loodusliku levikuga seotud meetmete väljajätmisest.

4. valikuvõimalus: määrata prioriteedid, ajakohastada, parandada ennetamist, tugevdada puhangutevastaseid meetmeid ja laiendada kohaldamisala invasiivsetele taimeliikidele. Lisaks 3. valikuvõimalusele hõlmaks taimetervise kord meetmeid ja ELi kaasrahastamist käsitlevate sätete osas ka invasiivseid taimeliike. 1., 2. ja 3. valikuvõimalus invasiivseid taimeliike (v.a parasiittaimed) ei hõlmaks.

5. Mõju hindamine

Iga valikuvõimaluse puhul hinnati kogukulu võrreldes lähtestsenaariumiga ning selle majanduslikku, sotsiaalset ja keskkonnamõju. Hindamisaruande kohaselt olid taimetervise korraga kaasnenud lähtekulud võrdlusaastal (2008) järgmised: pädevad asutused 59 miljonit eurot, ettevõtjad 88 miljonit eurot ja ELi eelarve 2 miljonit eurot, mis teeb korra kogukuluks 149 miljonit eurot. Need andmed hõlmavad ametlike kontrollidega seotud kulusid (pädevate asutuste kulud, mis nõuti ettevõtjatelt tasude kaudu osaliselt tagasi[1]) ning järelevalve, hävitamise ja ohjeldamisega seotud meetmetest tulenevaid kulusid. Tuleb märkida, et lähtestsenaariumi 2 miljoni eurone ELi eelarve põhineb 2008. aasta ametlikul arvnäitajal. Kui võtta arvesse asjaolu, et nõuded olid 10–20 miljoni euro võrra suuremad aastatel 2010 ja 2011, on liikmesriikide ja ELi iga-aastased kulud praegu 10–20 miljoni euro võrra suuremad.

Poliitikavõimaluste kulud erinesid oluliselt. 1. valikuvõimaluse puhul mõju kuludele puudus. 2. valikuvõimaluse puhul olid liikmesriikide kulud oluliselt väiksemad ja ettevõtjate kulud oluliselt suuremad (tingituna kontrollidega seotud kulude täielikust tagasinõudmisest), samas kui ELi kulud ja korra kogukulu jäi suures osas muutumatuks. 3. valikuvõimaluse puhul olid liikmesriikide kulud oluliselt väiksemad (tingituna kontrollidega seotud kulude täielikust tagasinõudmisest), ettevõtjate kulud jäid muutumatuks (tingituna ELi kaasrahastamisest hävitamismeetmetega kaasnenud kahjude puhul, mis võrdus kulude suurenemisega seoses kontrollidega seotud kulude täieliku tagasinõudmisega) ning ELi kaasrahastamise kulud suurenesid, kuid korra kogukulu suurenes vaid vähesel määral. 4. valikuvõimaluse puhul jäid liikmesriikide ja ettevõtjate kogukulud peaaegu muutumatuks, kuid nii ELi kui ka korra kogukulu suurenes oluliselt (tingituna invasiivsete taimede järelevalve ja hävitamise kuludest).

Nõuete täitmise üldkulud (sh halduskoormus ja tasud) || Pädevad asutused, mln EUR || Ettevõtjad, mln EUR || ELi eelarve, mln EUR || Kokku, mln EUR

Lähtestsenaarium – Enne tasude nõudmist – Pärast tasude nõudmist || 96 59 || 51 88 || 2 2 || 149 149

1. valikuvõimalus || 59 || 88 || 2 || 149

2. valikuvõimalus || 45 || 106,8 || 3 || 154,8

3. valikuvõimalus || 44,3 || 89,8 || 26,7 || 160,8

4. valikuvõimalus || 64,7 || 89,8 || 47,1 || 201,6

Taimetervise korra majandusliku, sotsiaalse ja keskkonnamõju hindamisel leiti, et 1. valikuvõimaluse puhul oli mõju neutraalne või väga vähesel määral positiivne, 2. valikuvõimaluse puhul oli keskkonnamõju vähesel määral positiivne, kuid majanduslik mõju negatiivne, samas kui 3. ja 4. valikuvõimaluse puhul oli majanduslik, sotsiaalne ja keskkonnamõju tähelepanuväärselt positiivne (kuigi taimetervise korra kogukulu suureneks, oleks sellest tulenev kasu veelgi suurem).

Valdkonnad || Mõju

1. valikuvõimalus || 2. valikuvõimalus || 3. valikuvõimalus || 4. valikuvõimalus

Majanduslik mõju Ettevõtjate kulude/koormuse vähenemine Tootlikkus, kasumlikkus, konkurentsivõime || 0 0 || −− − || 0 +++ || 0 +++

Sotsiaalne mõju Tööhõive Toiduga kindlustatus ja toiduohutus || 0 0 || − + || ++ ++ || ++ ++

Keskkonnamõju Säästvus Bioloogiline mitmekesisus ja ökosüsteemide säilitamine Metsade, maastiku, avaliku ja erahaljastuse tervis || + 0 + || + + + || +++ + +++ || +++ +++ +++

Kasulikkuse hindamiseks võrreldi kõiki valikuvõimalusi ka läbivaatamise algsete eesmärkidega, et teha kindlaks, milline neist on läbivaatamise eesmärkidega kõige paremini kooskõlas.

|| || 1. valikuvõimalus || 2. valikuvõimalus || 3. valikuvõimalus || 4. valikuvõimalus

Üldised eesmärgid || Tagada, et kord kaitseb liitu tõhusalt ELi jaoks prioriteetsete kahjulike organismide eest Korra uuendamine seoses stiimulite, kulude ja vastutusega, sh konkurentsimoonutuse kõrvaldamine ja koormuse vähendamine || 0 0 || + + || +++ +++ || +++ (ka invasiivsed taimed) +++

Erieesmärgid || ELi prioriteetide määratlemine – Prioriteetsete taimekahjustajate kindlaksmääramine – Täiustatud suutlikkus kahjulikke organisme sujuvalt ümber liigitada || 0 0 || +++ +++ || +++ +++ || +++ +++

Tõhusam ennetamine impordil – Suurem kaitse seoses kõrge riskiga kaupadega – Parem valmisolek ja järelevalve || 0 0 || ++ ++ || ++ +++ || +++ ++

Tõhusam suutlikkus taimekahjustajate hävitamisel ja nende ohjeldamisel – Täiendatud meetmed – Stiimulipõhine teavitamine ning prioriteetsete taimekahjustajate puhangute likvideerimine ja ohjeldamine || 0 0 || + 0 || +++ +++ || ++ ++

ELi-sisest vedu käsitleva korra taastamine ja uuendamine – Taimepasside ja kaitstavate piirkondade usaldusväärsuse taastamine – Liikmesriikide/ettevõtjate vastutuse ümberjagamine, koormuse/kulude vähendamine, võrdsed võimalused || 0 0 || +++ + || +++ +++ || +++ +++

Korra parem toetamine – Kontrollidega seotud kulude täielik tagasinõudmine ettevõtjatelt ning liidu kaasrahastamine seoses avalike huvidega – Hea diagnostiline ja teaduslik tugi – Avalikkuse teadlikkus ja tugi || 0 N. A. 0 || ++ N. A. + || +++ N. A. ++ || +++ N. A. ++

Mõju suurus: ++ tugevalt positiivne; + positiivne; −− tugevalt negatiivne; − negatiivne; 0 puudub. N. A.: ei ole kohaldatav (käsitletakse muudetud määruse (EÜ) nr 882/2004 ja programmi „Horisont 2020” raames).

6. Poliitikavõimaluste võrdlus

1. valikuvõimalus ei vastanud läbivaatamise eesmärkidele.

2. valikuvõimalus tõhustaks korda nii palju, kui see on võimalik ilma ELi täiendava panuseta. Sellega pannakse vastutus ettevõtjatele (sh kulude täielik tagasinõudmine) ja parandatakse ennetamist. Võttes arvesse praegust finantskriisi, võiks 2. valikuvõimalus olla iseenesestmõistetav variant tulevase taimetervise korra jaoks. Hindamise raames aga selgus, et selle kulutasuvus on väike.

Rangemad impordisätted peaksid aitama vähendada reguleeritud kahjulike organismide sissevoolu liitu. Suured impordimahud teistelt mandritelt, kus need taimekahjustajad on levinud, tähendavad siiski mõnede reguleeritud organismide sissetoomist ja puhangute teket varem või hiljem, kui ELi avatud lähenemisviisist taimse materjali impordile ei loobuta (võimalus, mis jäeti kohe alguses kõrvale kahju tõttu, mida see liidu majandusele põhjustaks, samuti poliitilistel kaalutlustel). Kui ELi avatud lähenemisviis säilitatakse, tuleb puhangud õigeaegselt tuvastada ja need likvideerida. 2. valikuvõimaluse olulisim element, ELi täiendava kaasamise vältimine, tähendab seda, et selliste puhangute järelevalveks ja nende vastu varakult meetmete võtmiseks vajalikke lisatulusid on võimalik saada vaid osaliselt selle kaudu, et suurendatakse taimse materjali ELi-sisese veoga seotud kulude tagasinõudmist. Sellest oleks abi vaid mõnes liikmesriigis (need, kus praegu nõutakse kulusid tagasi osaliselt). See suurendaks ettevõtjate koormust (rangemad impordisätted, kõrge riskiga kauba impordi ajutine peatamine), kuid ei pakuks tõhusamat pikaajalist kaitset kolmandatest riikidest pärit kahjulike organismide vastu, kuna ei tagata stiimuleid, mis innustaks ettevõtjaid neist kiiresti teatama, ning paljudes liikmesriikides ei oleks järelevalveks ja varajaseks tegutsemiseks ettenähtud eelarve piisav. See on riskantne, kuna kahjulikud organismid ei tunnista liikmesriikide piire.

2. valikuvõimaluse peamine eelis on uuendamine ning ettevõtjate ja liikmesriikide pädevate asutuste rolli ja vastutuse ümberjagamine (samuti suurem kooskõla taimetervise korra ja istutusmaterjali korra vahel ning võrdsemad võimalused). See oli küll läbivaatamise üks üldeesmärk, kuid teine üldeesmärk (parem ennetamine ja varajased meetmed) täidetakse vaid osaliselt. Kahjulike organismide sissevool ELi parimal juhul aeglustuks ja kahju suureneks jätkuvalt. 2. valikuvõimalus eeldab, et taimetervise probleemidega saavad tegeleda kõige paremini liikmesriigid ja ettevõtjad, kuid see läheb vastuollu korra hindamise tulemusega ning enamiku sidusrühmade ja liikmesriikide sooviga tugevdada ELi kaasatust. Selles ei võeta arvesse turutõrkeid ega olulisi avalikke huvisid ning see kajastab pigem algse taimetervise korra loogikat, mille kohaselt käsitleb kord põllumajandust ja kaubavahetust.

3. valikuvõimalus erines 2. valikuvõimalusest selle poolest, et suurendatakse ELi kaasrahastamist järelevalveks ja puhangute likvideerimiseks. Selle tulemuseks oleks rida koosmõjusid, mis näivad väga olulised selleks, et tagada taimetervise korra parem toimimine seoses puhangute ennetamise, kiire tuvastamise ja varajaste meetmetega, mis on vajalik soovitud sotsiaal-majandusliku ja keskkonnakasu saavutamiseks.

ELi rahaline toetus uute ja prioriteetsete taimekahjustajate järelevalveks aitaks puhangute õigeaegsele tuvastamisele ja likvideerimisele paremini kaasa kui 2. valikuvõimalus, mille puhul on küsitav, kas liikmesriikidel on ressursse, et täita uusi kohustusi seoses intensiivsemate uuringute läbiviimisega. Tõenäoliselt rakendatakse jõulisemalt ka hävitamismeetmeid. ELi kaasrahastamise korral prioriteetsete organismide hävitamisest tulenevate otseste kahjude hüvitamisel liikmesriikide poolt taimekasvatajatele kaoksid stiimulid puhangute varjamiseks. Kui mis tahes hüvitiste saamiseks tuleks üles näidata heade bioohutustavade järgimist ja teavitada puhangutest õigeaegselt, viidaks sisse ennetamist soodustav stiimul, mis puudub 2. valikuvõimaluse puhul. Ettevõtjate toetamine puhangutest tingitud otseste kahjude korral edendaks nende osalust ELi taimetervise korras, nagu nad soovisid. Kuni ettevõtjad ei saa riigi tasandil 100 % hüvitist (tavaliselt see nii ei ole), on ebatõenäoline, et ELi kaasrahastamine ettevõtjate kahjude korral hooletust soodustaks. Lisaks oleks ELi kaasrahastamiskõlblikkus piiratud otseste kahjude väärtusega, kaudsed kahjud peaks kandma taimekasvataja; need võib kindlustada või katta ÜPP ühisfondidest. Tõenäoliselt soodustab ELi kaasrahastamine otseste kahjude hüvitamisel riiklike ühisfondide arendamist. Komisjoni õigusakti ettepanekus maaelu arengu toetuste kohta (esitatud 12. oktoobril 2011) nähakse ette põllumajandustootjate kindlustamiseks rahalise toetuse maksmise toetamine ja ühisfondide loomine kahjude hüvitamiseks, sh selliste kahjude, mis on tingitud reguleeritud taimekahjustajate puhangutest.

3. valikuvõimaluse puhul on kõigi osapoolte kulu ja tulu tasakaalus. Erinevalt 2. valikuvõimalusest jäävad ettevõtjate kulud muutumatuks ja liikmesriikide kulud vähenevad, samas kui majanduslik ja keskkonnakasu on palju suurem. See aga nõuab ELilt suuremaid kulusid. See on vajalik selleks, et tulla toime taimetervisega seotud turutõrgetega, eelkõige toetuse puudus avalike huvidega seotud eesmärkidele. Kui nõustutakse ELi vastutusega keskkonnakaitse eest ka rahaliselt, saab kogu kord paremini toimida. Lisaks kaasneb ELi tasandil ka mastaabisääst. Tuleb märkida, et 3. valikuvõimaluse kogukulu on vaid veidi suurem kui 2. valikuvõimaluse puhul, kuid kasu on oluliselt suurem. Väikeste investeeringutega varajasse tuvastamisse ja likvideerimisse on võimalik väga palju säästa seoses põllumajanduses ja looduskeskkonnas asetleidvate puhangute lõplike kahjude ning parandusmeetmetega. Kulu ja tulu parem tasakaal on tingitud ettevõtjate, liikmesriikide ja liidu kulude ümberjagamisest. See võimaldab luua stiimuleid ja sünergiat. 3. valikuvõimaluse puhul soodustaksid nõuete järgimist liikmesriikide tasudest saadavad n-ö toetused (likvideerimismeetmetest tulenevate kahjude hüvitamine). Seega pannakse 3. valikuvõimalusega vastutus bioohutuse eest ettevõtjatele ning kaetakse osaliselt nende riskid, kuid ainult ELi jaoks prioriteetsete organismide puhul ja sõltuvalt ELi õigusaktide järgimisest.

4. valikuvõimalus hõlmab lisaks 3. valikuvõimaluses käsitletule ka invasiivseid taimi (v.a parasiittaimed). Sellega kaasneb täiendav keskkonnakasu, mis tekitab aga liikmesriikidele ja ELile tõenäoliselt suuri kulusid. Niikaua kui invasiivseid taimi ei ole veel ELi sisse toodud, toob nende käsitlemine taimetervise korra raames kaasa minimaalsed kulud. Kui leiavad aset puhangud, suureneksid uuringutest ja hävitamismeetmetest tingitud kulud märkimisväärselt, metsakahjurite puhangutega kaasnevate kulude tasemele. Ulatuslike puhangute puhul võib kulude tase olla kõrgem kui taimetervise korra praeguse reguleerimisala puhul. Sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete lepingu raames ei ole lubatud keelata invasiivsete taimede importi kolmandatest riikidest, kui puuduvad sarnased riiklikud meetmed. Seega võib invasiivsete taimede reguleerimine tuua ELi jaoks kaasa ootamatult suured eelarvekulud. Kuivõrd eelarve on piiratud, siis praegusel kujul kahjustaks invasiivsete taimede käsitlemine korrast tulenevaid vajadusi, v.a juhul, kui invasiivsete taimede puhul kasutatakse teistsugust sekkumisloogikat (kuid sel juhul on küsitav nende käsitlemine taimetervise korra raames). Käsitledes invasiivseid taimi väljaspool uut invasiivsete võõrliikide poliitikat, võivad 4. valikuvõimaluse puhul esile kerkida vastuolud invasiivsete võõrliikide poliitika üldeesmärkidega, kuna hävitamisele suunatud lähenemisviis keskkonna seisukohast olulistes looduslikes elupaikades ei ole asjakohane. Invasiivsete võõrliikide hulka kuuluvate taimede reguleerimisel tuleb võib olla piirata nende sissetoomist aianduse eesmärgil. Kahjulike organismide sissetoomine peab aga olema rangelt keelatud. Peamistest vahenditest taimede ohutu rahvusvahelise veo tagamisel − fütosanitaarsertifikaadist ja taimepassist − ei ole invasiivsete võõrliikide hulka kuuluvate taimede liikumise reguleerimisel kasu. Nende reguleerimiseks on seega tõenäoliselt vaja eraldi õigusakti.

Eelistatud valikuvõimalus

Võttes arvesse ülaltoodud hinnangut, peetakse parimaks jätkata 3. valikuvõimalusega, mille puhul on eesmärkide saavutamiseks kulude-tulude tase parim ning tasakaal liikmesriikide, ettevõtjate ja liidu panuse vahel optimaalne. 3. valikuvõimalusel peaks olema märkimisväärne positiivne mõju asjaomaste sektorite kasumlikkusele ja majanduskasvule; samuti kajastab see kõige täpsemalt sidusrühmade ja liikmesriikidega peetud konsultatsioonide tulemusi. 3. valikuvõimaluse rakendamiseks vajalikud ELi eelarvevahendid on tagatud komisjoni ettepanekus mitmeaastase finantsraamistiku kohta aastateks 2014–2020.

Invasiivseid võõrliike puudutavad küsimused saab lahendada, kui määrusega (EÜ) nr 882/2004 luuakse liikmesriikidele võimalus kasutada invasiivsete võõrliikide hulka kuuluvate taimede ja loomadega seotud ametlikuks kontrolliks piirikontrollipunkte (sarnaselt CITESi praeguse rakenduskorraga). See võimaldab liikmesriikidel teha piiril taimetervisekontrolli (ja veterinaarkontrolli) ning invasiivsete võõrliikide hulka kuuluvate taimede kontrolli. Territoriaalset järelevalvet ja hävitamist käsitlevad sätted kehtestatakse spetsiaalsetes invasiivseid liike käsitlevates õigusaktides kooskõlas valdkondlike taime- ja loomatervist käsitlevate õigusaktidega.

7. Seire ja hindamine

ELi taimetervise korra läbivaatamise eesmärk on eelkõige selle mõjususe parandamine. Enamik eesmärke on seotud täiustatud meetmetega kahjulike organismide ELi sisenemise, seal kohandumise ja levimise vastu. Teised on suunatud korra toimimise ja juhtimise uuendamisele, kasutades nappe ressursse tõhusamalt, jaotades ümber pädevate asutuste ja eraettevõtjate vastutuse ja kulud, vähendades halduskoormust ning tagades võrdsed võimalused.

Läbivaatamise eesmärkidega seoses võiks kasutada järgmisi edukuse näitajaid (olenemata sellest, kas õigusnormid lisatakse uude taimetervise määrusesse või ametliku kontrolli määrusesse):

– liidus olemasolevate / puuduvate reguleeritud kahjulike organismide arv;

– kõik liidu piirkonnad, mis on prioriteetsetest organismidest mõjutatud;

– liikmesriikide poolt impordil tehtud kontrollide ja katsete arv;

– liikmesriikide poolt selliste organismide järelevalvel tehtud kontrollide ja katsete arv, mille varasem olemasolu ELis ei ole teada või mis on loetletud ELi jaoks prioriteetsete kahjulike organismide hulgas;

– ELi jaoks prioriteetsete kahjulike organismide puhangute arv, mis on likvideeritud / ei ole likvideeritud;

– aeg, mis kulub reguleeritud kahjulike organismide tuvastamisest teavitamiseni;

– aeg, mis kulub prioriteetsete organismide olemasolu tuvastamisest nende hävitamiseni;

– liikmesriikide poolt teistest liikmesriikidest pärinevates saadetistest leitud reguleeritud kahjulikud organismid (absoluutarvudes ja kaubandusmahu protsendina);

– kaitstavates piirkondades likvideeritud / likvideerimata puhangute arv;

– ettevõtjate rahulolu korra toimimise ja kulutasemega;

– liikmesriikide impordi- ja taimepassikontrollide kulude tagasinõudmise protsent;

– riiklike ja ELi referentlaboratooriumide arv;

– kodanike teadlikkus korrast ja toetus sellele.

Vaatamata tõenäolistele metodoloogilistele raskustele on kavas välja töötada ka välditud kahjudega seotud parameetrid, mis võib aidata korra tõhusust otsesemalt mõõta.

Eespool loetletud näitajad on osa kehtivast üldisest aruandluskohustusest määruse (EÜ) nr 882/2004 ja direktiivi 2000/29/EÜ kohaselt, kuigi kõnealustes õigusaktides ei ole otsest viidet eespool esitatud konkreetsetele näitajatele. Õigusaktidesse lisatakse sätted, mille kohaselt peavad liikmesriigid igal aastal koguma eespool nimetatud näitajate seisukohast olulisi andmeid, kui need on seotud ametlikke toiminguid puudutavate konkreetsete parameetritega. Ettevõtjate rahulolu ning kodanike teadlikkuse ja toetuse hindamine on uued elemendid. Neid ei pea tegema igal aastal, kuid need on osa korra pidevast hindamisest tulevikus, mis puudutab ka eespool mainitud näitajaid ja rahalisi kulusid.

[1] Taimetervise kord kohustab liikmesriike nõudma tasusid impordikontrollide eest. See ei näe ette tasusid taimepassi kontrollide ja ettevõtjate registreerimise eest, mille eest nõutakse tasusid mõnes, kuid mitte kõigis liikmesriikides.