Seepärast on käesoleva 2019. aasta komisjoni pettustevastase võitluse strateegia prioriteetsed eesmärgid tugevdada komisjoni analüüsivõimekust ennetamise ja avastamise alal ning võimaldada talle tsentraalsem pettustevastase tegevuse järelevalvesüsteem. Peale selle on praegu koostamisel lisatav tegevuskava, mis on adresseeritud komisjoni talitustele ja rakendusasutustele, eesmärgiga parandada pettustevastast koostööd ja töövoogu kõigis valdkondades, näiteks komisjoni ja teiste ELi asutuste koostööd Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) ja Euroopa Prokuratuuriga (EPPO). Tegevuskavaga jätkatakse ka 2011. aasta pettustevastase võitluse strateegia raames tehtud tööd, eelkõige selleks, et tagada riigihangete usaldusväärsus ja soodustada rahvusvahelist koostööd.

Lisaks on komisjoni talitused viinud läbi pettuseriski hindamise, mis hõlmab ka rakendusasutusi. Kindlaks on tehtud kaks peamist nõrka kohta: i) pettuste andmete ebapiisav analüüs, mis takistab komisjonil pettustest täit ettekujutust saada, ja ii) teatavad lüngad komisjoni järelevalves pettuseriski juhtimise üle osakondade tasandil. Neid puudusi on käsitletud ka Euroopa Kontrollikoja hiljutises eriaruandes „Võitlemine pettustega ELi raha kasutamisel: vajadus tegutseda“.

Komisjoni 2011. aasta pettustevastase võitluse strateegia hindamisel jõuti järeldusele, et see strateegia on endiselt asjakohane ja tõhus kui komisjoni poliitiline raamistik ELi eelarve kaitsmisel, kuid seda on vaja kohandada muutuva olukorraga (uued rahastamiskavad ja petusuundumused, IT-vahendite arendamine jne).

ELi kodanikud ja maksumaksjad väärivad ELi institutsioone, kes tegutsevad täie usaldusväärsusega. Nende vaevaga ELi eelarvesse teenitud tulu tuleks kasutada usaldusväärsel ja tõhusal viisil ning seda tuleks kaitsta pettuste eest. 2017. aastal tõhustas EL otsustavalt pettustevastast võitlust, võttes vastu direktiivi, milles käsitletakse liidu finantshuve kahjustava pettuse vastast võitlust kriminaalõiguse abil, ning määruse, millega asutatakse Euroopa Prokuratuur (EPPO). Et selline positiivne areng jätkuks ka pärast 2018. aastat ning et valmistuda uue põlvkonna kuluprogrammideks mitmeaastases finantsraamistikus aastateks 2021–2027, ajakohastab komisjon oma 2011. aasta pettustevastase võitluse strateegiat käesoleva teatisega. Komisjoni pettustevastase võitluse strateegia on sisepoliitika dokument, mis on komisjoni talitustele ja rakendusasutustele siduv nende ELi finantshuve mõjutavate pettuste ja kahjustava korruptsiooni vastases võitluses.

Serious and Organised Crime Threat Assessment (raske ja organiseeritud kuritegevuse ohtude hinnang)

Alates 2013. aastast on komisjon finantshuvide kaitse aruannete raames 2011. aasta pettustevastase võitluse strateegia rakendamise kohta aru andnud. Prioriteetsed meetmed ja kõik sisemise tegevuskava kohased meetmed on lõpule viidud või jätkuvad (korduva iseloomuga meetmed, nt koolitused).

Sellega seoses esitab komisjoni läbivaadatud pettustevastase võitluse strateegia tervikliku lähenemisviisi võitlusele ELi finantshuve kahjustavate pettustega ning suunab komisjoni, selle talitusi ja rakendusasutusi vastavalt nende õiguslikele, poliitilistele ja juhtimisalastele kohustustele, et kaitsta ELi eelarvet. Liikmesriigid ei ole selle dokumendi otsesed adressaadid, kuid komisjon kutsub neid üles võtma asjakohaseid meetmeid, et ennetada, tuvastada ja korrigeerida ELi finantshuve kahjustavaid pettusi kooskõlas aluslepingust tulenevate kohustustega. Vastutavad komisjoni osakonnad ja OLAF toetavad ja jälgivad jätkuvalt liikmesriikide tegevust pettuste vastu võitlemisel.

Igal aastal annab komisjoni aruanne ELi finantshuvide kaitse kohta (ELi finantshuvide kaitse aruanne) ülevaate sellest, kuidas mõjutavad ELi eelarvet tuvastatud õigusnormide eiramised, sealhulgas pettused. Kuigi summad ja arvud kõiguvad aastast aastasse, on selge, et teadaolevate ja teatatud pettuste tase nõuab ELi jätkuvat tegevust.

ELi eelarvet mõjutavad pettused võivad kaasa tuua ELi vahendite kõrvalejuhtimise nende õiguspärastest eesmärkidest ning kahjustada seega ELi meetmete tõhusust. Petturite edu korral seavad need kahtluse alla ELi tegevuse terviklikkuse ja õõnestavad üldsuse usaldust ELi poliitika vastu.

Komisjoni 2019. aasta pettustevastase võitluse strateegia eesmärgid on loetletud käesoleva teatise lisas. Teatisele on lisatud kaks talituste töödokumenti, millest üks käsitleb pettuseriski hindamise tulemusi ja teises on esitatud ajakohastatud tegevuskava. Komisjoni 2011. aasta pettustevastase võitluse strateegia hinnang avaldatakse paralleelselt eraldi komisjoni talituste töödokumendis.

Tulupettuse korral on organiseeritud kuritegelike rühmituste põhjustatud kahju väga suur, ent sellised kuritegelikud rühmitused tegelevad pettustega ka hangete ja toetuste valdkonnas . ELis on kehtestatud organiseeritud ja raske rahvusvahelise kuritegevuse vastu võitlemiseks poliitikatsükkel, mis hõlmab koordineerimist ELi institutsioonide ja ametite ning liikmesriikide vahel . Mitu seda liiki kuritegevusega seotud 2018.–2021. aasta poliitilist prioriteeti käsitlevad pettuste vastu võitlemist . ELi strateegias, mille eesmärk on võidelda sigarettide salakaubaveo ja muude tubakatoodetega ebaseadusliku kauplemise vormide vastu ja mida hiljuti ajakohastati, pööratakse suurt tähelepanu ka organiseeritud kuritegevuse vastasele võitlusele.

Traditsiooniliste omavahendite valdkonnas põhjustavad salakaubaveo, valeandmete esitamise või alahindamise teel toime pandud tollipettused ELi eelarvele märkimisväärset kahju. 2016. aastal ületas pettuste avastamise 0,33 % määr traditsiooniliste omavahendite puhul eelarve kulude poole pettuste avastamise 0,21 % määra . Kuigi see vahe jäi väiksemaks, jätkus see suundumus 2017. aastal (0,30 % võrreldes 0,29 %ga). Käibemaksu valdkonnas põhjustavad piiriülesed pettused, nagu varifirma või karussellpettuse kasutamine, hinnanguliselt ligikaudu 50 miljardit eurot eelarvekadu aastas . Enamiku sellest kahjust kannavad aga liikmesriigid.

Lisaks süsteemi nõrkadele kohtadele analüüsiti pettuseriski hindamisel ka petuskeeme. Kulude suuremana näitamine valedeklaratsioonide ja/või võltsitud dokumentide abil on avastatud petuskeemide seas kõige sagedasem. Seda liiki pettuseoht hakkab eeldatavasti vähenema, sest uue finantsmääruse ja mitmeaastase finantsraamistiku (2021–2027) valdkondlike programmide eesmärk on suurendada selliste ELi rahaliste vahendite osatähtsust, mis ei ole seotud kuludega või mis põhinevad lihtsustatud kuluvõimalustel ning mille puhul on ilmnenud väiksem pettuserisk . Nende rahastamisliikide võimalikke uusi riske, mis on seotud rahastamismeetme tulemuste kontrollimisega, jälgitakse ja maandatakse vastavalt vajadusele. Seetõttu kutsutakse uues 2019. aasta tegevuskavas üles optimeerima kontrollistrateegiaid .

oKooskõlas komisjoni detsentraliseeritud finantsjuhtimise mudeliga hindavad ja juhivad pettuseriski volitatud eelarvevahendite käsutajad, st need kuuluvad eelkõige komisjoni talituste ja rakendusametite vastutusalasse. Selle mudeli peamine eelis on võimalus koostada pettustevastased strateegiad spetsiaalselt asjaomase talituse poliitikavaldkonna või tegevusvaldkonna jaoks. Järjepidevuse tagamiseks ning tõhususe ja tulemuslikkuse optimeerimiseks tuleb pettuseriski detsentraliseeritud hindamist ja juhtimist koordineerida ja kontrollida tugeva keskse läbivaatamissüsteemi abil.

oSelleks et parandada pettuseriski hindamist ja pettuseriski juhtimist, vajab komisjon ulatuslikumat keskset analüütilist suutlikkust, et ta saaks skaneerida ELi sisekontrollisüsteemides andmeid petuskeemide, petturite profiilide ja nõrkade kohtade kohta. Komisjoni analüüsivõimekuse suurendamine peaks andma finantsjuhtimises osalejatele, audiitoritele ja uurijatele abi ja nõu pettuste ennetamisel ja nende vastu võitlemisel ning aitama komisjonil: i) töötada välja faktidel ja tõenditel põhinev pettustevastane poliitika; ii) kasutada oma kontrollimehhanisme ja vahendeid nii tulemuslikult ja tõhusalt kui võimalik ning iii) võimaldada tuvastada pettusi.

Kui 2019. aasta komisjoni pettustevastase võitluse strateegias viidatakse „pettusele“, kasutatakse seda üldmõistena eri liiki kriminaalõiguslike ja muude rikkumiste puhul, nagu on kirjeldatud eespool. Üksikasjalikum teave ja taust on esitatud pettuseriski hinnangus .

omääruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 artikli 1 lõikes 2 määratletud eeskirjade eiramised (kuivõrd need on tahtlikud, kuid ei ole veel hõlmatud eespool osutatud kuritegudega);

omuud liidu finantshuve kahjustavad kuriteod, näiteks süüteod, mis on seotud hankemenetluste kuritarvitamisega, kui need mõjutavad ELi eelarvet;

Komisjoni 2019. aasta strateegias keskendutakse ELi finantshuvide kaitsmisele pettuste, korruptsiooni ja muude tahtlike rikkumiste eest ning raskete väärtegude ohule ELi institutsioonides ja asutustes. Need valdkonnad on pettustevastase võitluse raames ka seadusandja jaoks keskse tähtsusega. Selle tulemusena hõlmab uus pettustevastase võitluse strateegia järgmist:

Samuti kohandatakse komisjoni 2019. aasta pettustevastase võitluse strateegiat kahele uuele ELi pettustevastasele õigusaktile,, mis võeti vastu 2017. aastal. Need on: i) finantshuvide kaitse direktiiv, millega kehtestatakse liikmesriikide kriminaalõiguse suhtes rangemad ühised standardid, et kaitsta ELi finantshuve, ning ii) määrus, millega loodi praeguse seisuga 22 liikmesriigi vahelise tõhustatud koostöö kaudu Euroopa Prokuratuur (EPPO) . Niipea, kui Euroopa Prokuratuur alustab tegevust (2021. aastal), hakkab ta Euroopa Liidu finantshuve kahjustavaid kuritegusid tõhusamalt uurima. Lisaks sisaldab kriminaal- ja haldusjuurdluste integreeritud poliitika raamistik ettepanekut muuta OLAFi määrust . Kavandatud muudatused võimaldavad OLAFil teha tihedat koostööd Euroopa Prokuratuuriga ja viia oma juurdlusi läbi tõhusamalt. Sujuv ja tihe koostöö EPPO, OLAFi, Eurojusti, Europoli ja liikmesriikide vahel on oluline tagamaks, et juurdlused oleksid laiapõhjalised ning et pettustevastase võitluse uus institutsiooniline ülesehitus oleks tõepoolest tõhus . Euroopa Prokuratuuri asutamise mõju komisjoni talituste jaoks kajastub ka komisjoni pettustevastase võitluse strateegia 2019. aasta tegevuskavas .

Et leida oma pettustevastase poliitika läbivaatamiseks pidepunkte, viisid komisjoni talitused läbi pettuseriski hindamise, mis on kokku võetud järgmises peatükis. Komisjoni pettustevastase võitluse 2019. aasta strateegias võetakse arvesse ka 2011.–2017. aasta pettustevastase võitluse strateegia hindamist ning kontrollikoja hiljutise tulemusauditi „Võitlemine pettustega ELi raha kasutamisel: vajadus tegutseda“ tulemusi.

Komisjoni praegune pettustevastase võitluse raamistik, mis põhineb 2011. aasta komisjoni pettustevastase võitluse strateegial, on juba praegu hea strateegiline alus pettuste vastu võitlemiseks. Järgmise, 2020. aasta järgse mitmeaastase finantsraamistiku ettevalmistamine on õige aeg selleks, et komisjon saaks vajaduse korral kohandada ja tugevdada oma pettustevastast tegevust, näiteks seoses uute rahastamisviisidega. Lisaks tugevdatakse 2019. aasta pettustevastase võitluse strateegiaga võitlust pettuste vastu, mis kahjustavad eelarve tulude poolt (nt maksupettuste ärahoidmine ja salakaubaveo tõkestamine) .

Tuginedes pettuseriski hindamisele ja võttes arvesse eespool nimetatud kontrollikoja eriaruandes esitatud soovitusi, on komisjon seadnud kaks prioriteetset eesmärki, et parandada: i) andmete kogumist ja analüüsi ning ii) kooskõlastamist, koostööd ja protsesse.

–Pettust ei ole võimalik täielikult ära hoida, kuid niipea, kui ilmneb, et pettus võib aset leida, on kiire tegutsemine hädavajalik: OLAFit tuleks viivitamata teavitada, tarvis võib olla võtta ettevaatusabinõusid ning sissenõudmine peaks algama niipea kui võimalik.

Komisjoni 2011. aasta pettustevastase võitluse strateegia üldine eesmärk on endiselt täiesti asjakohane. Uues pettustevastase võitluse strateegias korratakse seda ja rõhutatakse terviklikku lähenemisviisi, mis on vajalik ELiga seotud pettustega võitlemiseks. Terviklik lähenemisviis hõlmab kogu pettustevastast tsüklit ja selle alla kuulub: i) pettuste ennetamise, tuvastamise ja uurimise tingimuste parandamine ning ii) piisava hüvitamise ja hoiatava mõju tagamine koos proportsionaalsete ja hoiatavate karistustega. Seega jäävad pettustevastases võitluses kehtima komisjoni talituste ja rakendusametite juhtpõhimõtted ja sihtstandardid .

·asjakohaste ja usaldusväärsete näitajate puudumine, et muuta pettustevastases võitluses saavutatud edu mõõdetavamaks;

On ütlematagi selge, et andmete kogumisel ja töötlemisel järgitakse andmekaitset käsitlevaid õigusakte ja muid kohaldatavaid sätteid.

Tulude poolel haldab komisjon traditsiooniliste omavahendite valdkonnas OWNRESi andmebaasi liikmesriikide teatatud õigusnormide eiramise kohta. Komisjoni pettustevastane infosüsteem (AFIS) pakub platvormi, mille kaudu saab pidada turvalist sidet liikmesriikide pädevate asutustega ja mis võimaldab tõhusat riikidevahelist koostööd võitluses tollipettuste vastu. Lisaks on komisjon välja töötanud vahendeid kahtlase tegevuse jälgimiseks ja tuvastamiseks . Seda tööd jagatakse liikmesriikidega. Komisjon suurendab veelgi oma analüütilist suutlikkust selles valdkonnas. Eesmärk on uurida, toetada ja hõlbustada teadmiste, heade tavade ja kogemuste jagamist tolliametnikele, kes võitlevad pettuste vastu. Lõppeesmärk on luua valdkonna ekspertide kogukond, parandada koostööd kõigi asjaomaste osalejate vahel ja luua tõelist ELi lisaväärtust.

Sellega seoses on komisjon võtnud endale kohustuse arendada konkreetseid ja võrreldavaid teadmisi pettustevastase võitluse raamistiku kohta eri liikmesriikides, mille taustal tuleks tõlgendada pettuste avastamist käsitlevaid andmeid. Lõppkokkuvõttes on sellise tugevdatud analüüsi eesmärk parandada ennetamist (nt paremad andmed petuskeemide ja süsteemsete haavatavuste kohta, et vastavalt reageerida), tuvastamist (nt riskinäitajate väljatöötamine, mis on kohandatud konkreetsete sektorite või piirkondade jaoks) ja uurimist (nt teadmiste suurendamine petturliku tegevuse kohta).

4.2.2. Eesmärk nr 2: koordineerimine, koostöö ja protsessid

Optimeerida pettustevastase võitluse koordineerimist, koostööd ja töövoogusid, eelkõige komisjoni talituste ja rakendusametite vahel

Alates 2000. aasta haldusreformist on komisjon järginud detsentraliseeritud finantsjuhtimise mudelit, mille kohaselt on vastutavad eri osakondade juhatajad ja mis võimaldab komisjonil kohandada pettustevastast kontrolli eri poliitikavaldkondade ja tegevuste jaoks, suurendades nii nende tulemuslikkust ja tõhusust. Seepärast annab praegune õigusraamistik volitatud eelarvevahendite käsutajatele sisekontrolli eest vastutuse, mis hõlmab pettuste ja muu õigusnormide eiramise ennetamist, tuvastamist, korrigeerimist ja järelmeetmete võtmist, samal ajal kui OLAF aitab välja töötada pettuste ennetamise ja nende vastu võitlemise meetodeid.

Komisjoni 2011. aasta pettustevastase strateegia alusel on komisjoni talitused ja rakendusametid võtnud vastu pettustevastased strateegiad oma vastutusalas. Need strateegiad põhinevad valdkondlikul pettuseriski hindamisel ja keskenduvad kulutasuvatele pettustevastastele kontrollidele riskialdis valdkondades. OLAF annab metoodilisi juhtnööre ja taotluse korral individuaalset nõu talituste pettustevastaste strateegiate kohta, mis on osa komisjoni sisekontrollisüsteemist ja selle iga-aastasest strateegilise planeerimise ja programmitöö tsüklist. Sellega seoses vaatab OLAF süstemaatiliselt läbi komisjoni talituste juhtimiskavade ja aasta tegevusaruannete pettustevastased aspektid. Pettuste ennetamise ja tuvastamise võrgustik (FPDNet), mida juhib OLAF, toimib teabevahetuse foorumina pettustevastase võitluse kontaktisikute ning komisjoni ja selle rakendusametite vahel.

Vaatamata märkimisväärsele toetusele komisjoni tasandil, on OLAFi toetav roll endiselt nõuandval tasemel, mis tähendab, et osakondade tasandi lähenemisviisid võivad oma ulatuse ja ambitsioonikuse poolest erineda. Seetõttu tuleks institutsioonilisest seisukohast sisejärelevalvet tugevdada, tagamaks, et komisjoni pettustevastane poliitika on järjepidev ja selle aluseks on tugev analüüs, viies pettustevastase võitluse tipptasemele. Selleks tuleks võimendada OLAFi toetust, et tagada pettuseriski juhtimise paindlik institutsiooniline järelevalve, mille raames ei puudutata volitatud eelarvevahendite käsutajate vastutusalasid, kuid võidakse vajaduse korral seada kahtluse alla nende hinnangud ja juhtimismeetodid. Praktikas tähendab see kontsept järgmist.

oVõimaluse korral tuleks komisjoni talituste ja sarnaste profiilidega rakendusasutuste pettustevastased strateegiad koondada ühistesse pettustevastastesse strateegiatesse. Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide, teadusuuringute rahastamise ja välisabi eest vastutavate osakondade näited on osutunud kasulikuks pettustevastase poliitika ühtlustamisel nimetatud valdkondades. Muid talituste tasandi pettustevastaseid strateegiaid tuleks ajakohastada, et need kajastaksid käesolevas teatises esitatud lähenemisviisi.

oLähtuvalt analüüsitavatest vajadustest tuleks luua FPDNeti allrühmad, mis koondavad sarnaste profiilidega osakondi. Neisse allrühmadesse tuleks kaasata ka OLAF ja eelarve peadirektoraat, et ergutada parimate tavade vahetamist ja lihtsustada pettustevastaste strateegiate vastastikust hindamist. Esimene selline allrühm loodi traditsiooniliste omavahendite valdkonna jaoks 2017. aastal.

oOLAF peab kohustuslikus korras läbi vaatama talituste tasandi pettustevastaste strateegiate kavandid ja nende muudatused: OLAF annab süstemaatiliselt talitustele nõu pettustevastaste strateegiate kavandamise kohta ja peaks andma vajaduse korral soovitusi.

oVolitatud eelarvevahendite käsutaja, kes otsustab selliseid soovitusi mitte järgida, peab seda otsust kirjalikult põhjendama. Küsimusi, mida ei saa OLAFi ja asjaomase osakonna vahel kahepoolselt lahendada, võib arutada asjaomase FPDNeti allrühmas ja/või muudes sobivates koosseisudes, ilma et see piiraks volitatud eelarvevahendite käsutaja lõplikku vastutust.

oVõttes aluseks komisjoni talituste ja rakendusametite üksikasjalikud aastaaruanded ning nendega toimuva korrapärase teabevahetuse, peaks OLAF teostama järelevalvet talituste tasandi pettustevastaste strateegiate rakendamise üle ja andma vajaduse korral nende kohta soovitusi. Selliseid soovitusi tuleb järgida eelmises punktis kirjeldatud viisil. Samas ei hõlma OLAFi roll läbivaatamises ja järelevalves pettustevastaste auditite läbiviimist. Pettustevastase võitluse valdkonna auditite tegemine jääb komisjoni siseauditi talituse ja kontrollikoja eesõiguseks, mis põhineb õiguslikul raamistikul (nt finantsmäärus) ning nende vastaval metoodikal ja riskihindamistel.

Iga-aastane arutelu komisjoni tasandil pettustevastaseid strateegiaid käsitlevate OLAFi soovituste ning komisjoni 2019. aasta pettustevastase võitluse strateegia tegevuskava rakendamise järelmeetmete üle ning nende järelmeetmete hindamine peaks toimuma komisjoni FPDNeti spetsiaalsel koosolekul direktorite tasandil.

Komisjoni pettustevastase töö teine oluline aspekt on OLAFi juurdluste tulemusel antud soovituste järelmeetmed, mida võtavad komisjon ja tema rakendusametid. OLAF parandab koostöös asjaomaste eelarvevahendite käsutajatega oma soovituste järelmeetmete järelevalvet ja annab kesksetele talitustele korrapäraselt ülevaate järelevalve tulemustest. OLAFi finants- ja haldussoovituste järelmeetmeid toetatakse töö tasandil ka korrapärase aruteluga, mis on kooskõlas komisjoni ja OLAFi vahel kokku lepitud koostöö ja õigeaegse teabevahetuse halduskorraga, samuti FPDNeti ja üldjuhatuse süsteemsete järelmeetmetega.

Strateegilisel tasandil arutab ja vaatab üldjuhatus igal aastal läbi komisjoni pettustevastase poliitika, mille aluseks on OLAFi, FPDNeti ja kesksete talituste tehtav ettevalmistav töö. Vajaduse korral võivad üldjuhatuses toimuda ka muud ad hoc arutelud. Seda strateegilist lähenemist institutsioonilisele pettuseriski juhtimisele, kus üldjuhatus ja OLAF on peaosalised, on samuti kajastatud nn juhtimispaketis, mille komisjon võttis vastu 21. novembril 2018 ja millega omistatakse seoses pettustevastase võitluse institutsiooniliste aspektidega komisjonis üldjuhatusele strateegiline roll ja määratakse Euroopa pettustevastase võitluse poliitika väljatöötamisel ja arendamisel juhtivaks üksuseks OLAF .

5. Täiendavad eesmärgid

Lisas põhjalikumalt kirjeldatud täiendavad eesmärgid, mida toetavad tegevuskavas esitatud meetmed, hõlmavad järgmisi valdkondi: