Komisjon väljendab heameelt jõupingutuste üle, mida liikmesriikide pädevad asutused on broneeringuinfo direktiivi rakendamiseks teinud. Pärast läbivaatamist on 26 liikmesriigist 24 komisjonile teatanud direktiivi täielikust ülevõtmisest. Ülejäänud kahest liikmesriigist on Sloveenia teatanud osalisest ülevõtmisest ja Hispaania, kes ei ole ülevõtmismeetmetest teatanud, anti 2. juulil 2020 direktiivi rakendamata jätmise tõttu Euroopa Kohtusse. Enamik liikmesriikidest on loonud täielikult toimivad broneeringuinfo üksused, mis on broneeringuinfo kogumise ja töötlemise eest vastutavad määratud üksused. Broneeringuinfo üksused on saavutanud hea koostöö liikmesriikide muude asjaomaste ametiasutustega ning teiste liikmesriikide broneeringuinfo üksustega. Kõik liikmesriigid on määranud pädevad asutused, millel on õigus broneeringuinfo üksuselt broneeringuinfot taotleda ja saada üksnes terroriaktide ja raskete kuritegude ennetamise, avastamise, uurimise ja nende eest vastutusele võtmise eesmärgil. Sellised asutused on näiteks politsei ja muud ametiasutused, mille pädevusse kuritegevusevastane võitlus kuulub.

Ülemaailmsel tasandil võttis Ühinenud Rahvaste Organisatsioon (ÜRO) 2017. aasta detsembris vastu ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooni nr 2396, millega kehtestati kõigile ÜRO liikmesriikidele nõue arendada broneeringuinfo kogumise, töötlemise ja analüüsimise võimekust ning tagada, et broneeringuinfot kasutatakse liikmesriikide kõigis pädevates asutustes ning seda jagatakse kõigi kõnealuste asutustega. Selleks et riike kõnealuse võimekuse arendamises toetada, alustas Rahvusvaheline Tsiviillennunduse Organisatsioon (ICAO) 2019. aasta märtsis uute broneeringuinfo standardite koostamist. Kõnealused standardid, mis on siduvad kõigile ICAO liikmesriikidele, kui liikmesriik ei ole teatanud erandist, esitati ICAO nõukogule vastuvõtmiseks 23. juunil 2020. Komisjon on osalenud selles protsessis aktiivselt ELi esindava vaatlejana eesmärgiga tagada kõnealuste standardite vastavus ELi õiguslikele nõuetele, nii et need hõlbustaksid broneeringuinfo edastamist.

Selle läbivaatamise kontekstis tuleb tähelepanu juhtida asjaolule, et Belgia konstitutsioonikohus on Euroopa Liidu Kohtule esitanud eelotsusetaotluse, mis puudutab direktiivi kooskõla Euroopa Liidu põhiõiguste harta ja aluslepinguga. Hiljuti esitas Kölni esimese astme kohus samuti eelotsusetaotluse, mis puudutab broneeringuinfo direktiivi. Komisjon esitas oma märkused esimeses menetluses ja teeb seda hiljem ka teises menetluses.

ELi tasandil on 2016. aasta aprillis vastu võetud broneeringuinfo direktiiv oluline verstapost broneeringuinfot puudutavas sisepoliitikas. Nagu eespool osutatud, nähakse direktiiviga ette ühtlustatud raamistik lennuettevõtjatelt liikmesriikidele edastatud broneeringuinfo töötlemiseks. Komisjon on liikmesriike direktiivi rakendamisel toetanud ning korraldanud korrapäraseid kohtumisi, hõlbustanud parimate tavade vahetamist ja vastastikust toetamist ning andnud rahalist abi. Eelkõige suurendasid eelarvepädevad institutsioonid liidu 2017. aasta eelarvet 70 miljoni euro võrra politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahendi (ISF-Police) jaoks, eelkõige broneeringuinfoga seotud meetmete jaoks. Komisjon on rahastamisvahendi ISF-Police liidu meetmete raames rahastanud ka nelja broneeringuinfoga seotud projekti. Nende projektide eesmärk on olnud tagada, et liikmesriikide broneeringuinfo üksused arendaksid oma suutlikkust vahetada broneeringuinfot või selle töötlemise tulemusi omavahel ja Europoliga.

Broneeringuinfo kasutamine on olnud ELi terrorismi ja raske kuritegevuse vastase rahvusvahelise koostöö oluline element juba ligikaudu 20 aastat. 2010. aasta teatises üldise lähenemisviisi kohta sätestati üldkriteeriumid, sealhulgas eelkõige teatavad andmekaitsepõhimõtted ja kaitsemeetmed, mida tuli tulevastes kahepoolsetes broneeringuinfo edastamise lepingutes järgida. Need kriteeriumid olid aluseks Austraalia, Kanada ja Ameerika Ühendriikidega peetud uutele läbirääkimistele broneeringuinfo edastamise lepingute üle ning läbirääkimiste tulemusel sõlmiti uus broneeringuinfo edastamise leping Austraalia ja Ameerika Ühendriikidega.

Läbivaatamise ettevalmistamisel kogus komisjon teavet ja tagasisidet erinevatest allikatest ning sihipäraste konsultatsioonide kaudu. Nende hulka kuuluvad broneeringuinfo direktiivi järgimise hindamise tulemused, mis põhinevad riiklike rakendusmeetmete analüüsil; arutelud liikmesriikide ametiasutustega, kes vastutavad direktiivi rakendamise eest, ning reisiettevõtjatega korrapäraste kohtumiste ja temaatiliste töötubade raames; statistika, mille liikmesriigid direktiivi artikli 20 kohaselt on edastanud ning kontrollkäigud kuude liikmesriiki. Selleks et näitlikustada, kuidas broneeringuinfot terrorismi ja raske kuritegevuse vastu võitlemiseks tegelikult kasutatakse, tuuakse aruandes võimaluse korral tõsielulisi näiteid, mis liikmesriikide ametiasutused on oma praktilisele kogemusele tuginedes edastanud.

Käesolev aruanne on koostatud tulenevalt broneeringuinfo direktiivi artiklist 19, mille kohaselt komisjon on kohustatud vaatama 25. maiks 2020 läbi kõigi direktiivi elementide toimimise ning esitama selle aruande Euroopa Parlamendile ja nõukogule. Aruanne paigutab broneeringuinfo direktiivi üldisesse konteksti ja selles esitatakse järeldused, mis komisjon tegi direktiivi kohaldamise läbivaatamisel kaks aastat pärast selle ülevõtmise tähtaega. Direktiivi artiklis 19 sätestatud nõudele vastavalt hõlmab läbivaatamine kõiki direktiivi elemente, eelkõige keskendutakse kohaldatavate isikuandmete kaitse nõuete järgimisele, broneeringuinfo kogumise ja töötlemise vajalikkusele ja proportsionaalsusele iga kõnealuses direktiivis sätestatud eesmärgi puhul, andmete säilitamise tähtaja pikkusele, liikmesriikidevahelise teabevahetuse tõhususele ning hinnangute, sealhulgas artikli 20 kohaselt kogutud statistika kvaliteedile.Ühtlasi esitatakse esialgne analüüs ELi-siseste lendude broneeringuinfo kohustusliku kogumise laiendamise vajalikkuse, proportsionaalsuse ja tõhususe kohta ning vajaduse kohta lisada direktiivi kohaldamisalasse ka muud kui lende korraldavad ettevõtjad. Lisaks kirjeldatakse põhilisi probleeme ja väljakutseid, mis kerkisid esile direktiivi rakendamisel ja praktilisel kohaldamisel.

3.2.Direktiivis sätestatud andmekaitsenõuete järgimine

Riiklike rakendusmeetmete analüüs viitab sellele, et üldiselt on broneeringuinfo direktiivis sätestatud andmekaitsenõudeid järgitud, kuigi mõnede liikmesriikide õigus ei kajasta kõiki kõnealuseid nõudeid. Lisaks kinnitab nende kohaldamise läbivaatamine, et liikmesriikide ametiasutused peavad kinni kõnealuste kaitsemeetmete järgimise kohustusest ja rakendavad neid praktikas. Komisjon soodustab liikmesriikidega korrapäraselt peetavate kohtumiste ja rahastamisvahendi ISF-Police liidu meetmetest rahastatavate projektide kaudu kõnealuses valdkonnas kujunenud parimate tavade vahetamist. Samal ajal kasutada komisjon kõhklemata oma volitusi aluslepingute täitmise järelevalvajana, sealhulgas algatades vajaduse korral rikkumismenetlusi, tagamaks, et liikmesriigid järgivad täielikult direktiivis sätestatud nõudeid, eelkõige isikuandmete kaitse nõudeid.

Kui direktiivis sätestatud andmekaitsemeetmeid rakendatakse õigesti, nagu enamikus liikmesriikides, tagavad need broneeringuinfo töötlemise proportsionaalsuse ja võimaldavad vältida seda, et liikmesriikide ametiasutused või muud osalejad seda kuritarvitavad. Eesmärgi piirang tagab, et andmetöötlustoiminguid tehakse üksnes terrorismi ja raskete kuritegude tõkestamise eesmärgil. Tundlike isikuandmete kogumise ja töötlemise keeld on tähtis kaitsemeede, millega tagatakse, et broneeringuinfot ei kasutata diskrimineerival viisil. Asjaolu, et liikmesriik talletab direktiivist tuleneva nõude kohaselt andmeid töötlemistoimingute kohta, parandab läbipaistvust ja võimaldab andmetöötluse õiguspärasust tulemuslikult kontrollida. Andmekaitseametnikel on võimalik teha sõltumatut järelevalvet andmete töötlemise üle, eriti juhul, kui nad ei kuulu broneeringuinfo üksuse töötajate hulka ega ole broneeringuinfo üksuse juhi otseses alluvuses. Lisaks tagab andmekaitseametnike kohalolu broneeringuinfo üksustes selle, et andmekaitseküsimused on kõnealuste üksuste igapäevatoimingute oluline osa.

Praktilisel tasandil näib broneeringuinfo üksuste ja andmekaitseametnike koostöö laabuvat ning andmekaitseametniku roll näib andvat broneeringuinfo üksuse tegevusele lisaväärtust. Andmekaitseametnikel on eriti oluline roll andmetöötlustoimingute jälgimisel, eelnevalt kindlaks määratud kriteeriumide kinnitamisel ja läbivaatamisel ning broneeringuinfo üksuse töötajatele andmekaitsealase nõu andmisel. Enamikus liikmesriikides on andmekaitseametnik määratud seadusega andmesubjektide kontaktpunktiks ja tema poole pöördumist soodustatakse ka praktikas.

3.3.Muud läbivaatamisega seotud asjaolud

Broneeringuinfo kogumise ja töötlemise vajalikkus ja proportsionaalsus

Läbivaatamisel ilmnes mitu asjaolu, mis kinnitavad, et broneeringuinfo kogumine ja töötlemine direktiivis sätestatud eesmärkidel on vajalik ja proportsionaalne. Ülevõtmise tähtajast möödunud lühikese aja jooksul on broneeringuinfo osutunud tõhusaks vahendiks, et saavutada selle kogumise eesmärgid, mis vastavad üldise huvi eesmärgile, st eesmärgile kaitsta avalikku julgeolekut, tagades selle saavutamiseks raskete kuritegude ja terrorismi ennetamise, avastamise, uurimise ja nende eest vastutusele võtmise liidu sisepiirideta alal.

Liikmesriikide väidete kohaselt on nende kasutuses olevad broneeringuinfo töötlemise vahendid (st reaalaja, reageerivad ja ennetavad vahendid) juba andnud tegelikke tulemusi terrorismi- ja kuritegevusevastases võitluses. Liikmesriigid ei väida, et nende andmed on ammendavad, kuid nad on edastanud komisjonile kvalitatiivseid tõendeid, mis näitlikustavad, kuidas broneeringuinfo võrdlemine andmebaasides olevate andmetega ning nende hindamine eelnevalt kindlaks määratud kriteeriumitest lähtuvalt on aidanud tuvastada võimalikke terroriste ja muude raskete kuritegudega seotud isikuid, nagu uimastikaubanduse, küberkuritegevuse, inimkaubanduse, laste seksuaalse kuritarvitamise, lapseröövi ja organiseeritud kuritegelike ühenduste tegevusega seotud isikuid. Teatavatel juhtudel on broneeringuinfo analüüs viinud politseile varem teadmata isikute vahistamiseni või võimaldanud pädevatel asutustel täiendavalt uurida reisijaid, keda muidu kontrollitud ei oleks. Reisijate kontrollimine enne nende väljumist või saabumist on samuti aidanud ennetada kuritegude toimepanemist. Liikmesriikide ametiasutused rõhutavad, et neid tulemusi ei oleks olnud võimalik saavutada broneeringuinfot töötlemata, näiteks kasutades üksnes muid vahendeid peale reisijaid käsitleva eelteabe (API).

Direktiivi kohaselt puudutab broneeringuinfo töötlemine kõiki reisijaid, kes viibivad saabuvatel või väljuvatel ELi-välistel lendudel. Hindamine näitab, et sedavõrd lai kohaldamisala on hädavajalik direktiivis sätestatud eesmärkide saavutamiseks. Kogutud andmete puhul juhime tähelepanu sellele, et I lisas toodud andmeliigid vastavad rahvusvaheliselt, eelkõige ICAO tasandil kokku lepitud standarditele. Liikmesriikide ametiasutused on kinnitanud, et võimalus koguda kõnealust liiki broneeringuinfot on vastavuses sellega, mis on hädavajalik seatud eesmärkide saavutamiseks.

Eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse põhiõiguse riivete ulatusega seoses on asjakohased järgmised kaalutlused. Broneeringuinfo direktiiviga on sõnaselgelt keelatud eelkõige tundlike isikuandmete töötlemine. Broneeringuinfo võib küll anda konkreetset teavet isiku eraelu kohta, kuid kõnealune teave piirdub isiku eraelu ühe osaga, nimelt lennureisidega. Lisaks on broneeringuinfo direktiivis sätestatud ranged kaitsemeetmed, et riivete ulatus oleks võimalikult väike ja et tagada liikmesriikide ametiasutuste käsutuses olevate töötlemismeetodite, sealhulgas automaatse töötlemise proportsionaalsus. Kõnealuste kaitsemeetmetega tagatakse, et pädevatele asutustele edastatakse täiendavaks töötlemiseks ainult väga väheste reisijate isikuandmed. See tähendab, et broneeringuinfo süsteemid annavad sihipäraseid tulemusi, mis piiravad eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse õiguse riive ulatust. Broneeringuinfot ei kasutata mitte selleks, et luua kõigile individuaalne profiil, vaid riski- ja anonüümsete stsenaariumide või abstraktsete profiilide koostamiseks.

Andmete säilitamise tähtaja pikkus

Kõikide reisijate broneeringuinfo säilitamine viie aasta jooksul on vajalik, et saavutada terroriaktide ja raskete kuritegude ennetamise, avastamise, uurimise ja nende eest vastutusele võtmise kaudu julgeoleku tagamise ning isikute elu ja turvalisuse kaitse eesmärk.

Esiteks, vajadus säilitada andmeid viie aasta jooksul lähtub broneeringuinfo kui analüütilise tööriista olemusest, mis on teadaolevate ohtude avastamisele lisaks suunatud ka seni teadmata riskide tuvastamisele. Reisikorraldusi, mis on salvestatud broneeringuinfona, kasutatakse selleks, et tuvastada konkreetseid käitumismustreid ja luua seoseid teadaolevate ja tundmatute isikute vahel. Juba määratluse kohaselt nõuab kõnealuste mustrite ja seoste tuvastamine pikaajalise analüüsi tegemise võimalust. Selline analüüs eeldab, et broneeringuinfo üksuse käsutuses on võrdlemisi pika aja jooksul piisavalt andmeid. Selliseid andmeid võib pädevatele asutustele edastada üksnes „nõuetekohaselt põhjendatud“ taotluste alusel, juhtumipõhiselt kriminaaluurimise raames.

Teiseks, broneeringuinfot tuleb säilitada viie aasta jooksul selleks, et tagada terroriaktide ja raskete kuritegude tõhus uurimine ja nende eest vastutusele võtmine. Selliste süütegude uurimine ja nende eest vastutusele võtmine kestab tavaliselt kuid või sageli isegi aastaid. Seda silmas pidades on liikmesriigid kinnitanud, et viieaastane säilitamise tähtaeg on vajalik töökorralduse seisukohast. Varasemate andmete kättesaadavus tagab selle, et olukorras, kus isikut süüdistatakse raske kuriteo toimepanemises või terroriaktides osalemises, on võimalik läbi vaadata reiside ajalugu ja tuvastada isikud, kes temaga koos reisisid, ning seega tuvastada võimalikud osavõtjad või muud kuritegeliku ühenduse liikmed, sealhulgas võimalikud kannatanud.

Lisaks on direktiivis sätestatud kaitsemeetmed, mis käsitlevad pädevate asutuste õigust tutvuda broneeringuinfo üksuse säilitatavate andmetega ning andmete anonümiseerimist või taasisikustamist, osutunud piisavalt tugevaks, et kuritarvitamist ennetada.

Euroopa Liidu Kohus analüüsis broneeringuinfo säilitamise tähtaegu oma arvamuses 1/15 ELi ja Kanada vahelise kavandatava broneeringuinfo edastamise lepingu kohta ning kohtu tõstatatud probleemkohtade lahendamiseks pidas komisjon Kanadaga läbirääkimisi uue lepingu eelnõu üle. Sellega seoses on oluline märkida, et komisjoni arvates erinevad broneeringuinfo direktiivi faktilised ja õiguslikud asjaolud asjaoludest, mida Euroopa Liidu Kohus eespool nimetatud kohtuasjas analüüsis. Eelkõige tuleb silmas pidada, et broneeringuinfo direktiivi selge eesmärk on tagada julgeolek ELis ja selle sisepiirideta alal, avaliku julgeoleku tagamine on liikmesriikide ühine kohustus. Lisaks, erinevalt Kanadaga sõlmitava lepingu eelnõust ei kuulu direktiivi kohaldamisalasse andmete edastamine kolmandatesse riikidesse, vaid liikmesriikides ELi saabuvatel ja EList lahkuvatel lendudel reisijate andmete kogumine. See tähendab, et broneeringuinfo direktiivi kui teisese õigusakti kohaldamise kontrollimine kuulub liikmesriikide siseriiklike kohtute pädevusse ning viimases astmes Euroopa Liidu Kohtu pädevusse. Lisaks kohaldatakse siseriiklikke õigusakte, millega rakendatakse direktiiv, mis käsitleb andmekaitset õiguskaitse valdkonnas, ka broneeringuinfo direktiivis sätestatud andmete töötlemise, sealhulgas andmete pädevate asutuste poolse hilisema töötlemise suhtes.

Liikmesriikidevahelise teabevahetuse tõhusus

Broneeringuinfo üksuste vaheline koostöö ja broneeringuinfo edastamine on direktiivi üks kõige olulisemaid elemente. Kuigi nõuetekohaselt põhjendatud taotlustest lähtuv teabevahetus toimib liikmesriikide vahel hästi, on broneeringuinfo üksuste algatatud broneeringuinfo edastamise võimalused märksa vähem levinud. Liikmesriikide edastatud teave viitab sellele, et õiguskaitseasutused kasutavad pigem koostöömenetlusi, mis põhinevad selgelt ja täpselt sätestatud normidel, näiteks taotlusele vastamisel edastatavate andmete kohta sätestatud normidel. Seevastu direktiivi spontaanset edastamist käsitleva sätte üldine ja suhteliselt ebaselge sõnastus on põhjustanud teatavat kõhklust selle kohaldamisel.

Hinnangute kvaliteet, sealhulgas artikli 20 kohaselt kogutud statistiliste andmetega seoses

Broneeringuinfo direktiivi artikli 20 kohaselt peavad liikmesriigid koguma statistilisi andmeid vähemalt nende reisijate koguarvu kohta, kelle broneeringuinfot on kogutud ja vahetatud, ning nende reisijate arvu kohta, kelle puhul on tuvastatud vajadus täiendavaks uurimiseks. Kõnealuse teabe analüüs näitab, et vaid väga väheste reisijate andmed edastatakse pädevatele asutustele täiendavaks uurimiseks. Seega näitavad kättesaadavad statistilised andmed, et broneeringuinfo süsteemid toimivad üldiselt kooskõlas eesmärgiga teha kindlaks suure riskiga reisijad, ilma et see mõjutaks heauskseid reisijaid.