KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

SISSEJUHATUS

3.1. Käesolevas peatükis käsitletakse tulemuslikkust (vt selgitus 3.1 ). 2010. aastast alates on kontrollikoja aastaaruanded sisaldanud peatükki, milles hinnatakse komisjoni kohaldatavate süsteemide eri aspekte. Süsteemide eesmärk on tagada ELi vahendite otstarbekas kasutamine, mitte ainult asjaomaste eeskirjade järgimine.

3.2. Alates 2010. aastast on kontrollikoda analüüsinud komisjoni tulemusalast enesehindamist valitud komisjoni peadirektoraatide aasta tegevusaruannete alusel. Lisaks on käsitletud ka mõningaid selle aasta tulemusauditeid käsitlevates eriaruannetes esitatud teemasid. Tulemuslikkuse seisukohast on kontrollitud ka valitud peadirektoraatide juhtimiskavu ja komisjonipoolset aruandlust Euroopa Parlamendile ja nõukogule, sh komisjoni esimesed hindamisaruanded (1).

Selgitus 3.1. Tulemuslikkus ELis Euroopa Liidu tulemuslikkust hinnatakse usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete alusel (säästlikkus, tõhusus ja mõjusus) (2) ning see hõlmab: a) sisendeid – programmi elluviimiseks vajalikud rahalised, personali-, materiaalsed, organisatsioonilised ja regulatiivsed vahendid; b) väljundeid – programmi raames tehtud töö; c) tulemusi – programmi otsene mõju vahetule sihtrühmale või toetusesaajale; d) mõju – pikaajalised muutused ühiskonnas, mis on vähemalt osaliselt tingitud ELi tegevusest.

3.3. Kontrollikoja eelmise aastaaruande samas peatükis vaadeldi lähemalt Euroopa Liidu pikaajalist strateegiat „Euroopa 2020“. Kontrollikoda uuris strateegia ELi-poolset kõrgetasemelist järelevalvet ja aruandlust ning Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide (3) puhul seda, kuidas strateegia mõjutab komisjoni ja liikmesriikide vahelisi partnerluslepinguid ja rahastamisprogramme. Käesoleval aastal jätkab kontrollikoda sama teemaga ning keskendub komisjoni tulemuslikkusele seoses komisjoni teadusuuringute ja innovatsiooni raamprogrammiga „Horisont 2020“, mis, nagu alljärgnevalt näidatud, on ELi eelarve väga oluline artikkel.

3.4. Peatükk koosneb kolmest osast. Esimene osa käsitleb programmi „Horisont 2020“ tulemuslikkust. Ülejäänud kaks osa käsitlevad kontrollikoja poolt eelmistel aastatel kontrollitud teemasid: millises ulatuses on tulemuslikkust kajastatud komisjoni peadirektoraatide koostatud peamistes iga-aastastes kavandamis- ja aruandlusdokumentides. Sellele lisaks uuritakse kontrollikoja 2015. aasta eriaruannete keskseid teemasid, sh varasemates eriaruannetes esitatud soovituste põhjal võetud meetmete järelkontroll ja esmakordselt ka liikmesriikide vastused uuringule, mille kontrollikoda viis läbi seoses kontrollikoja soovituste põhjal võetud meetmete kontrolliga.

3.5. 2014. aasta aastaaruandes märkis kontrollikoda komisjonilt saadud teabe alusel, et komisjonipoolne strateegia „Euroopa 2020“ vahehindamine, mille nõukogu oleks pidanud saama märtsis 2015, on 2016. aasta alguseni edasi lükatud (4). Juunis 2016 teatas komisjon kontrollikojale, et vahehindamine on lõpetatud ning nüüdsest ei koostata ametlikku vahehindamist käsitlevat dokumenti. Seetõttu ei ole kontrollikojal võimalik käesolevas peatükis aru anda selle kohta, kuidas vahehindamine läbi viidi. Kontrollikoda võib aga teema juurde naasta tulevastes aruannetes.

1. OSA. „HORISONT 2020“ (2014–2020)

3.6. Programmi „Horisont 2020“ analüüs koosneb kolmest osast. Esmalt esitatakse programmi peamised omadused ning vaadeldakse selle toimimise strateegilist raamistikku, eelkõige selle seoseid muude ELi strateegiatega. Teine osa hõlmab teadusuuringute ja innovatsioonialaste tegevuste ühendamise eeliseid ja potentsiaalseid riske. Kolmandaks analüüsitakse seda, millises ulatuses pannakse programmi „Horisont 2020“ raames rõhku tulemuslikkusele.

1. jagu. „Euroopa 2020“, komisjoni uute prioriteetide ja „Horisont 2020“ vahelised seosed ei hõlbusta alati tulemuslikkusele keskendumist ning neid tuleb selgitada

„Euroopa 2020“ ja „Horisont 2020“

3.7. Strateegia „Euroopa 2020“ on ELi kümneaastane tööhõive ja majanduskasvu strateegia. Strateegia käivitati aastal 2010, et luua tingimused arukaks, jätkusuutlikuks ja kaasavaks majanduskasvuks. Strateegia elluviimise eest vastutavad EL ja 28 liikmesriiki ühiselt. Strateegia viiel peamisel eesmärgil (5) on igas liikmesriigis asjaomane riiklik eesmärk, milles võetakse arvesse iga liikmesriigi tingimusi.

3.8. „Horisont 2020“ eelarve perioodiks 2014–2020 on ligikaudu 75 miljardit eurot. See on ELi programm teadusuuringute ja innovatsiooni toetamiseks, mille peamine eesmärk on „aidata ehitada liidus üles teadmiste- ja innovatsioonipõhine ühiskond“ (6). Programm toetab strateegiat „Euroopa 2020“ ning ELi eesmärki luua Euroopa teadusruum (ERA) (7). Programm ühendab varasemalt eraldiseisnud teadusuuringute ja innovatsiooni kuluprogrammid (8).

3.9. Rahastamine toimub peamiselt toetuste kaudu, kuigi on olemas ka juurdepääs muudele rahastamisviisidele, nagu finantsinstrumendid. Suuremat osa „Horisont 2020“ kuludest haldab komisjon, kas ise või ametite ja muude asutuste kaudu. „Horisont 2020“ raames makstakse toetusi üksikisikutele, rühmadele, ülikoolidele, teadusinstituutidele, VKEdele ja suurematele ettevõtetele nii ELis kui mujal. Mitmed rahastatud projektid on ühisprojektid.

3.10. Selgituses 3.2 on toodud programmi „Horisont 2020“ ülesehitus. Üldeesmärk jaguneb kolmeks prioriteediks (1. tipptasemel teadus, 2. tööstuse juhtimine ja 3. ühiskondlikud väljakutsed). Prioriteete aitavad saavutada 14 erieesmärki, mida toetavad laiaulatuslikud tegevused, millega seoses määratletakse eesmärkide teaduslik ja tehniline sisu. Ka üldeesmärgi saavutamisel on abiks kaks erieesmärki (tipptaseme levitamine ja osaluse laiendamine ning teadus koos ühiskonnaga ja ühiskonna heaks), ning kaks organisatsiooni, Teadusuuringute Ühiskeskus ja EIT, aitavad samuti kaasa üldeesmärgi ja prioriteetide saavutamisele oma erieesmärkide täitmise kaudu. „Horisont 2020“ hõlmab ka täiendavaid teadusuuringute meetmeid, nagu innovatsiooni kiirtee projektid turulähedaste innovatsioonitegevuste edendamiseks.

Selgitus 3.2. „Horisont 2020“ ülesehitus Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

„Horisont 2020“ ja „Euroopa 2020“ vahel on kõrgetasemeline seos, kuid seda tuleb tugevdada, et parandada tulemuslikkusele keskendumist

3.11. Õigusaktide kohaselt on programmil „Horisont 2020“ kolm tulemusnäitajat, mille abil hinnata peamise eesmärgi saavutamisel tehtavaid edusamme:

a) teadus- ja arendustegevuse intensiivsuse näitaja, mille kohaselt peaks investeering 2020. aastaks moodustama vähemalt 3 % SKPst, mis on ka üks „Euroopa 2020“ viiest peamisest eesmärgist;

b) innovatsiooninäitaja;

c) teadlaste osakaal töötava elanikkonna hulgas (9). See näitaja ei ole otseselt seotud „Euroopa 2020“ peamiste eesmärkidega.

3.12. 3 % näitaja mõõdab teadus- ja arendustegevusse panustatud vahendeid. See ei olnud kavandatud mõõtma väljundeid, tulemusi ega mõju. „Horisont 2020“ käsitlevates õigusaktides sisaldub esmakordselt nõue, et erasektori investeeringud teadus- ja arendustegevusse peavad moodustama kaks kolmandikku kogu investeeringust (10). Eesmärkidega võrreldes moodustasid kogu ELi sellekohased investeeringud 2014. aastal vaid veidi üle 2 % SKPst, millest erasektori osalus oli 64 %. USAs oli vastav osakaal 2012. aastal 2,8 %, Jaapanis 3,5 % ja Lõuna-Koreas 4,2 % (mõlema riigi kohta 2013. aasta andmed). 3.12. Kuigi teadus- ja arendustegevuse intensiivsuse näitaja (3 %) mõõdab fondide panust teadus- ja arendustegevusse, kajastab see ka seda, kui tõhusad on poliitikameetmed, mida rakendatakse selleks, et stimuleerida liikmesriikides kvaliteetset teadusbaasi ning luua paremaid raamtingimusi teadusuuringuteks ja innovatsiooniks erasektoris.

3.13. „Horisont 2020“ kulutused on suhteliselt väike panus eesmärgi saavutamisse. Eeldati, et liikmesriigid eraldavad suurema osa selle valdkonna rahastamisest. Aastal 2014, mis oli programmi esimene rakendusaasta, moodustasid ELi institutsioonide „Horisont 2020“-ga seotud kulud teadus- ja arendustegevuse kogueelarvest veidi alla 10 %. Kontrollikoda märkis eelmise aasta aastaaruandes, et kõikide riiklike eesmärkide saavutamisel teadus- ja arendustegevuses saaks 2020. aastaks SKPst investeerida 2,6 %, mis on veidi allpool ELi eesmärki (3 %) (11). 3.13. Nii teadusuuringute valdkonnas kui ka programmis „Horisont 2020“ pingutatakse selle nimel, et koordineerida ja täiustada liikmesriikide investeeringuid teadusuuringutesse ja innovatsiooni ning töötada välja raamtingimused, mis võimaldaksid erasektori innovatsiooni kasvu (avatud innovatsioon). See on hädavajalik, et teha märgatavaid edusamme Euroopa Liidu ja tema põhikonkurentide vahelise innovatsioonilõhe kaotamiseks. Teaduspoliitika peamiste eesmärkide hulka kuulub ka mõju ja teadusalase tipptaseme parandamine avatuse (avatud teadus) ja digitaalse ühtse turu kaudu, võttes ühiskondlike probleemide lahendamiseks appi digitaaltehnoloogia, rakendades energialiidu teadusuuringute, innovatsiooni ja konkurentsivõime mõõdet ning tulevikku vaatavat kliimamuutuste poliitikat ning saavutades tänu Euroopa teaduse ja tehnoloogia valdkonna tugevatele külgedele juhtiva positsiooni kogu maailmas (avatus maailmale). Ühtekuuluvuspoliitika programmidest perioodil 2007–2013 tehtud teadusuuringute ja innovatsiooni investeeringud aitasid samuti kaasa 3 % eesmärgi saavutamisele. Seda rahastamist jätkatakse tänu ERFi valdkondlikule keskendumisele ka programmitöö perioodil 2014–2020 ning sellega suurendatakse ERFi mõju ja finantsvõimendust tänu aruka spetsialiseerumise eeltingimusele teadusuuringute ja innovatsiooni valdkonnas. Programmi „Horisont 2020“ panust strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamisse tugevdab koostoime teiste ELi ja riigi tasandi tegevustega.

3.14. Teine „Horisont 2020“ tulemusnäitaja käsitleb innovatsiooni ning on väljundi koondnäitaja. Esialgselt loodi see strateegia „Euroopa 2020“ juhtalgatuse „Innovatiivne liit“ (12) jaoks. See hõlmab teavet nelja aspekti kohta: patendid, tööhõive teadmismahukates valdkondades, teadmismahukate kaupade ja teenuste konkurentsivõime ning tööhõive innovaatiliste sektorite kiiresti kasvavates ettevõtetes. Koondnäitajate uurimisrühm, mida rahastab EL, on toonud välja, et sellistel näitajatel, mis põhinevad alamnäitajatel, mil puudub ühine tähenduslik mõõtühik ja selge kaalumismeetod, on oma plussid ja miinused. Eelkõige, vaatamata sellele, et näitajad annavad üldise ülevaate, on nende kasutamisel risk, et eraldivõetuna võidakse nende alusel teha lihtsustatud poliitilisi järeldusi. Seetõttu tuleks neid kasutada koos alamnäitajatega. Komisjon esitas selle näitaja ja alamnäitajate kohta aruande 2016. aasta märtsis (13).

3.15. Innovatsiooni väljundinäitaja eeliseks on see, et tähelepanu on suunatud innovatsiooni jaoks õigete tingimuste loomisele ning et näitaja abil saab mõõta innovatsiooni valdkonnas tehtud edusamme ELi majanduse tasandil. Näitajal on siiski ka mitmeid puudusi, mis vähendavad programmi „Horisont 2020“ raames strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamisse antava panuse üle tehtava seire kasulikkust: 3.15.

— komisjon ei ole veel määranud kvantifitseeritavat eesmärki, mis tuleks saavutada kindlaks tähtajaks (14); — Selleks, et kvantitatiivne eesmärk mõjutaks poliitikakujundamist ja kiirendaks edasiminekut, peab see eesmärk olema ühiselt toetatav, tõendite ja võrdlusuuringute alusel põhjendatud ning lihtsalt mõistetav ja edastatav. Liitnäitajate, nagu innovatsiooni tulemusnäitaja puhul on seda keerulisem saavutada, kuna nende alusel saadavad punktisummad on oma olemuselt abstraktsed. Seetõttu ei ole liitnäitajatel üldjuhul sihttasemeid. Teine samalaadne näide on innovatsiooniliidu tulemustabeli koondindeks, millel ei ole samuti sihttaset, kuid mis sellegipoolest avaldab liikmesriikide poliitikakujundamisele selgelt mõju. Lisaks on mõne osanäitaja kohta kättesaadavad aegread seni liiga lühikesed selleks, et määrata kindlaks dünaamika ja määratleda otstarbekad ELi sihttasemed (suure kasvuga ettevõtjate osanäitaja tugines uutele Eurostati kogutavatele andmetele). Samuti oleks ELi sihttaseme määramiseks vaja võrdlust ELi mittekuuluvate riikide tulemustega, mis ei olnud näitaja kasutuselevõtmise ajal võimalik.

— komisjon ei ole teisendanud näitajat liikmesriikide eesmärkideks, mis kajastaksid iga liikmesriigi olukorda, nagu soovitavad innovatsiooni mõõtmise näitajate valdkonna asjatundjad (15). — Teadus- ja arendustegevuse intensiivsuse eesmärgi määravad liikmesriigid ning innovatsiooni tulemusnäitaja täiendab seda, pakkudes innovatsioonitulemuste kohta strateegilist visiooni. Nimetatud erinevaid elemente tuleb käsitleda koos.

3.16. Programmile „Horisont 2020“ seatud eesmärgid on järgmine tasand eesmärkide hierarhias, mille alusel luuakse seosed strateegiaga „Euroopa 2020“. Kõige suurem osa (38 %) „Horisont 2020“ eelarvest eraldatakse prioriteedile „Ühiskondlikud väljakutsed“, mis on kavandatud strateegia „Euroopa 2020“ poliitiliste prioriteetidega tegelemiseks.

3.17. Mitmel juhul viidatakse erieesmärkide kirjelduses juhtalgatustele, mille toetuseks need eesmärgid on mõeldud. Kuigi neist on kasu programmi „Horisont 2020“ ja strateegia „Euroopa 2020“ vahelise üldise seose näitamisel, ei ole need teisendatud madalamatel tasanditel konkreetsemateks ja toimivamateks seosteks, mille alusel võiks teha järelevalvet ja anda aru programmi „Horisont 2020“ panusest individuaalsete juhtalgatuste ja seeläbi strateegia „Euroopa 2020“ rakendamisel. 3.17. Eelarve koostamiseks esitatakse igal aastal programmi „Horisont 2020“ eraldised igasse juhtalgatusse programmiga „Horisont 2020“ seotud näitajates, järgides programmi käivitamisel välja töötatud metoodikat.

Komisjoni 10 poliitilise prioriteedi ja Euroopa 2020/Horisont 2020 vahelised seosed vajavad täiendavat selgitamist

3.18. 2013. aastal kehtestati programmi „Horisont 2020“ loomise määrusega perioodi 2014–2020 prioriteedid ning üldised ja konkreetsed eesmärgid. Prioriteedid ja eesmärgid olid kavandatud nii, et neid saaks ühtlustada ja nende abil kaasa aidata strateegia „Euroopa 2020“ (16) rakendamisele. 2014. aasta lõpu poole määras praegune komisjon perioodiks 2014–2019 (17) komisjonile tervikuna 10 prioriteeti. Need prioriteedid on küll suunatud mõnele uuele valdkonnale (nagu vabakaubandusleping USAga), kuid siiski kattuvad need olulisel määral juba olemasoleva strateegiaga „Euroopa 2020“, sh selle peamiste eesmärkide ja juhtalgatustega. Näiteks tööhõive ja kliimamuutused esinevad mõlemas ulatuslikult. Vaatamata kattuvusele ja täiendavusele on olnud keeruline kindlaks teha, millises ulatuses moodustavad 10 poliitilist prioriteeti komisjoni uue eraldiseisva lähenemisviisi või kuidas komisjon rakendab nende abil strateegiat „Euroopa 2020“. 3.18. Strateegia „Euroopa 2020“ on kümne aasta kasvu strateegia nii ELi jaoks kui ka ELi tasandil. Kooskõlas strateegiaga „Euroopa 2020“ pakuvad komisjoni kümme poliitilist prioriteeti selge ja keskendatud tegevuskava/strateegia komisjoni tegevusteks strateegia „Euroopa 2020“ heaks ning need on strateegia „Euroopa 2020“ üldiste eesmärkidega täielikult kooskõlas. Samal ajal annavad need komisjoni üldisele poliitilisele strateegiale suurema selguse ja keskendatuse, võttes arvesse hiljutisi sündmusi. Näiteks on EL pärast strateegia „Euroopa 2020“ kehtestamist kogenud võlakriisi, valitsemissektori eelarvepuudujäägi suurenemist, sõda Ukrainas ja Süürias ning massilist rändajate voolu ELi suunas ja Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni osaliste konverentsi 21. istungjärgul (COP 21) kliimakokkuleppe sõlmimist. Neid kümmet poliitilist prioriteeti on tutvustatud uue komisjoni ametisse nimetamisel ka Euroopa Parlamendile, Euroopa Ülemkogule ja nõukogule. Prioriteetides on eesmärkide ja näitajatena üle võetud strateegia „Euroopa 2020“ eesmärgid ja näitajad.

3.19. Tingimuste muutudes on normaalne, et ka strateegilised prioriteedid muutuvad. Komisjoni siseauditi talitus märkis siiski, et kahe strateegia ühistele joontele vaatamata ei ole komisjon veel kaardistanud nendevahelisi vastavusi. Kontrollikoda on seisukohal, et kuna kahe strateegia vahelist suhet ei ole selgitatud, eksisteerivad need kõrvuti ning neid kasutatakse eri eesmärkidel: 3.19. Komisjon leiab, et tema seatud prioriteedid tagavad talle selge ja kindlasuunalise poliitilise tegevuskava, mis on kooskõlas kogu Euroopa Liitu käsitleva strateegiaga „Euroopa 2020“. Sellisena kasutatakse neid prioriteete tavaliselt mitmesugustel eesmärkidel. See ei tähenda aga, et need oleksid millegi poolest järjekindlusetud või seosetud, vaid need on täielikult üksteist täiendavad. Vt ka komisjoni vastust punktile 3.18.

— ELi eelarvest tehtavad eraldised kuluprogrammidele (nagu „Horisont 2020“) põhinevad muu hulgas nende panusel strateegia „Euroopa 2020“ peamistesse eesmärkidesse ja juhtalgatustesse. Kuluprogrammide järelevalve ja hindamine tugineb samuti eesmärkidel, mis on kavandatud kajastama strateegiat „Euroopa 2020“. — Programmiga „Horisont 2020“ seoses rakendati seda esimestes tööprogrammides aastatel 2014–2015. Programmi ülejäänud kestuse vältel mõjutavad tööprogramme ja tööprogrammi konkreetsete elementide eelarvet järjest enam praeguse komisjoni määratletud poliitilised prioriteedid, mis vastavad kujunevale poliitilisele, majanduslikule ja tehnoloogilisele keskkonnale.

— Komisjoni iga-aastane tööprogramm keskendub nüüd kümnele poliitilisele prioriteedile. Alates aastast 2016 on komisjon võtnud kasutusele ka uue strateegilise planeerimise viisi, mille kohaselt peavad peadirektoraadid koostama viieaastased strateegilised kavad, mis põhinevad samuti kümnel poliitilisel prioriteedil. Viieaastastele strateegilistele kavadele tuginedes koostatakse aasta juhtimiskavad peadirektoraatide ülesannete täitmiseks (sh ka kuluprogrammide nagu „Horisont 2020“ rakendamiseks). Kuna aasta tegevusaruannetes esitatud aruandlus on tihedalt seotud aasta juhtimiskavadega, kajastatakse aasta tegevusaruannetes alates 2016. aastast eeldatavasti peamiselt 10 poliitilist prioriteeti. — Komisjoni iga-aastane tööprogramm sisaldab meetmeid, mida komisjon võtab, et aidata kaasa poliitiliste prioriteetide arengule ja strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamisele. Iga komisjoni talituse jaoks välja töötatavad uued mitmeaastased strateegilised kavad põhinevad kümnel poliitilisel prioriteedil, mida väljendatakse üldiste eesmärkidena. Osana sellest tegevusest on tehtud peadirektoraatidele ülesandeks selgitada, kuidas nende tegevused strateegiale „Euroopa 2020“ kaasa aitavad. Selle hõlbustamiseks on strateegia „Euroopa 2020“ juhteesmärgid esitatud asjakohaste üldiste eesmärkidega seotud mõjunäitajatena. Lisatud iga-aastastes juhtimiskavades sätestatakse iga talituse kavandatavad väljundid ning nende panus eesmärkide saavutamisse. Komisjoni talitused annavad saavutuste kohta aru oma iga-aastastes tegevusaruannetes, mis lähtuvad strateegiliste kavade ja juhtimiskavade ülesehitusest. Komisjon jätkab siiski aruandlust strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide poole liikumise kohta osana Euroopa poolaasta protsessist ning aruandlust eelarve panuse kohta strateegiasse „Euroopa 2020“ iga-aastastes haldus- ja tulemusaruannetes.

3.20. Programmi „Horisont 2020“ puhul tekitab see olukorra, mil õigusraamistik ja programmi eelarvetoetus vastavad strateegiale „Euroopa 2020“, samas kui need komisjoni üksused, mis rakendavad programmi „Horisont 2020“, on strateegilise kavandamise ja juhtimiskorra ümber suunanud 10 poliitilisele prioriteedile. Näiteks „Horisont 2020“ perioodi 2016–2017 tööprogrammides arendatavad peamised prioriteedid põhinevad seitsmel uue komisjoni kavas olevast kümnest poliitikavaldkonnast. Sellises olukorras ei ole selge, milliste strateegiliste eesmärkide poole tuleks programm „Horisont 2020“ suunata. Teadusuuringute ja tehnoloogiaarenduse peadirektoraat määras kindlaks neli poliitilist prioriteeti, millesse peadirektoraat saab panustada (18). Nende prioriteetide täitmine nõuab aga tegevuse ümbersuunamist vastavalt programmi „Horisont 2020“ käsitlevas seadusandluses määratletud algsetele eesmärkidele. 3.20. Komisjon ei arva, et oleks puudust selgusest selles osas, milliste strateegiliste eesmärkidega peaks programm „Horisont 2020“ tegelema. Need on strateegia „Euroopa 2020“ eesmärgid, nagu on õiguslikus aluses sätestatud. Kümmet poliitilist prioriteeti kasutatakse selleks, et kaaluda, kuidas komisjon saaks strateegia „Euroopa 2020“ prioriteetidele kõige paremini kaasa aidata. Näiteks digitaalse ühtse turu strateegia elluviimine toob kaasa programmi „Horisont 2020“ info- ja kommunikatsioonitehnoloogia osa tööprogrammi prioriteetide ajakohastamise kooskõlas nii strateegia „Euroopa 2020“ kui ka komisjoni digitaalse ühtse turu prioriteediga, arvestades programmis „Horisont 2020“ olemasolevat paindlikkust. Vastavad 18. aprilli 2016. aasta meetmed ja algatused (digitaalse ühtse turu pakett) juba tõendavad seda kokkusobivust programmi „Horisont 2020“ ja digitaalse ühtse turu prioriteedi vahel.

3.21. Eelmise aasta aastaaruandes märkis kontrollikoda, et strateegia „Euroopa 2020“ hõlmatav ajavahemik ei vasta ELi seitsmeaastasele eelarvetsüklile (19). Sama probleem võib mõjutada 10 poliitilist prioriteeti, sest praeguse komisjoni mandaat lõppeb 2019. aastal, aasta enne „Euroopa 2020“ ja „Horisont 2020“ lõppemist. 3.21. Mitmeaastase finantsraamistiku periood 2007–2013 ei kattunud täielikult strateegia „Euroopa 2020“ perioodiga, kuid komisjon jääb seisukohale – mis on sõnastatud vastustes kontrollikoja 2014. aasta aruande punktidele 3.7–3.11 ja 3.87 –, et see ei tähenda, nagu oleks puudunud kooskõla üldstrateegiaga. Lisaks sellele langeb mitmeaastase finantsraamistiku periood 2014–2020 täielikult kokku strateegia „Euroopa 2020“ praeguse perioodiga ja ka nende lõpukuupäevad kattuvad. Mitmeaastane finantsraamistik 2014–2020 keskendub strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamisele. Komisjon teeb järelevalvet ja annab aru selle kohta, kuidas ELi eelarvega aidatakse kaasa ELi üldeesmärkide, sh eeskätt strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamisele. Kehtiv mitmeaastane finantsraamistik, programm „Horisont 2020“ ja strateegia „Euroopa 2020“ on omavahel täielikult kokkusobivad ja neil on ühine lõpuaasta 2020. Neid raamistikke ei mõjuta ametisoleva komisjoni volituste lõppemine 2019. aastal.

2. jagu. Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide ning riiklike programmide sünergia ja täiendavus

Piiratud teave Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide sünergia kohta

3.22. Strateegia „Euroopa 2020“ ja selle algatuse „Innovaatiline liit“ üks peamisi eesmärke on Euroopa teadusruumi loomine, kus teadlased, teaduslikud teadmised ja tehnoloogia liiguvad vabalt. ELi eelarve aitab kaasa Euroopa teadusruumi eesmärgi elluviimisele „Horisont 2020“ ning Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide kaudu. Selles kontekstis kavandas komisjon õigusaktide alusel süsteemi „Horisont 2020“ ja Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahelise sünergia toetamiseks ja seireks. Sellise süsteemi aluseks oleks „Horisont 2020“ projektide klassifitseerimine vastavalt Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide temaatilistele eesmärkidele ning konkreetsed viited potentsiaalsele sünergiale kavandamis- ja aruandlusetapis. Esimene programmi „Horisont 2020“ seirearuanne aga sisaldas vaid piiratud hulgal teavet programmi ja Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahelise sünergia kasutamise ja mõju kohta. Komisjonil on plaanis analüüsida programmi „Horisont 2020“ ja Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahelist mõju ja sünergiat programmi vahehindamise raames. 3.22. Komisjon on loonud regulatiivsed tingimused, mis saavad võimaldada koostoimet fondide vahel, suurendades asjakohaste õigusraamistike kooskõlastamist ja ühtlustamist. Koostoime rakendamise nimel tuleb siiski nii programmi „Horisont 2020“ juhtivates asutustes kui ka liikmesriikide ja piirkondade asutustes pidevalt vaeva näha. Liikmesriigid ja piirkonnad on teinud märkimisväärseid jõupingutusi, eriti seoses aruka spetsialiseerumise strateegiate väljatöötamisega poliitikameetmete kujundamiseks, mis võimaldaksid rakendada erinevaid komisjoni suunistes määratletud koostoime liike ning keskendada teadus- ja innovatsioonitegevuse valdkondadele, milles liikmesriigil või piirkonnal on teadus- või ettevõtlusalase konkurentsivõime poolest suurimad võimalused. Need valdkonnad pakuvad ka parimaid võimalusi eduks programmi „Horisont 2020“ raames korraldatavatel konkurssidel. Ka programmi „Horisont 2020“ arendamise vallas tehakse ulatuslikku tööd koostoime edendamiseks ja väljatöötamiseks, näiteks ühisettevõtetevaheliste vastastikuse mõistmise memorandumite vormis või kvaliteedimärgise algatuse kaudu, mis käivitati 2015. aasta oktoobris volinike Moedase ja Creţu algatusel. Terve rida piirkondi ja liikmesriike on selle algatusega juba liitunud. Samuti rakendab komisjon tipptasemele tõusmise algatust, mis aitab ELi 13 liikmesriigil parandada oma juurdepääsu programmile „Horisont 2020“.

Näited riiklike ja ELi teadusprogrammide vahelise täiendavuse kohta

3.23. Programmi „Horisont 2020“ käsitlevates õigusaktides märgitakse, et sünergia ja vastastikuse täiendavuse loomine riiklike ja Euroopa teadus- ja innovatsiooniprogrammide vahel (20) on väga oluline. Selgituses 3.3 on esitatud kontrollikoja ning Bulgaaria ja Portugali kõrgeimate kontrolliasutuste tehtavat koostööd (21) käsitlevad peamised sõnumid: on küll valdkondi, milles riiklikud ja ELi teadusprogrammid teineteist täiendavad, kuid kontrollikoja partnerid leidsid siiski probleeme liikmesriikide tasandil.

Selgitus 3.3. Näited täiendavusest riiklike programmidega ning mõned liikmesriigi tasandil tuvastatud puudused Selgitus 3.3. Näited täiendavusest riiklike programmidega ning mõned tuvastatud puudused riigi tasandil

Bulgaaria (vastavalt Bulgaaria riikliku auditiasutuse (BNAO) auditile, mis avaldati juulis 2016) Bulgaaria (vastavalt Bulgaaria riikliku auditiasutuse (BNAO) auditile, mis avaldati juulis 2016)

Aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia „Euroopa 2020“ (sh programm „Horisont 2020“) ELi prioriteetide ja Bulgaaria riiklike prioriteetide vaheline seos on esitatud kaheksa prioriteedi kaudu, mis on toodud Bulgaaria riiklikus arengukavas 2020 (RAK). Kolm prioriteeti on seotud teaduse ja innovatsiooniga:

— parandada hariduse ja koolituse kättesaadavust ja kvaliteeti ning ühtlasi parandada ka tööjõu kvaliteediomadusi;

— toetada innovatsiooni- ja investeerimistegevusi, et parandada majanduse konkurentsivõimet;

— tagada parem energia varustuskindlus ja ressursitõhusus, eelkõige VKEdele.

Lisaks riiklikule arengukavale, mis on Bulgaaria sotsiaalmajanduslikku arengut (kuni aastani 2020) käsitlev integreeritud dokument, on ka programmi „Horisont 2020“ eesmärgid viidud vastavusse ja jagatud tegevuseesmärkideks järgmistes dokumentides:

— teadusuuringute riiklik strateegia aastani 2020, mis on kavandatud toetama Bulgaaria teadusalast arengut nii, et selle abil saaks arendada teadmistel ja innovatsioonil põhinevat majandust;

— aruka spetsialiseerumise innovatsioonistrateegia, mille strateegiline eesmärk on võimaldada Bulgaarial pääseda aastaks 2020 „tagasihoidlike innovaatorite“ rühmast „mõõdukate innovaatorite“ hulka.

Riiklikes strateegiates seati riiklikuks eesmärgiks suurendada teadus- ja arendustegevusele eraldatavate kulude osakaalu 2020. aastaks 1,5 protsendini SKPst. Riiklikke strateegilisi dokumente rakendavates tegevuskavades on ette nähtud meetmed ja tegevused riikliku eesmärgi saavutamiseks. BNAO tuvastas aga, et riikliku arengukava tegevuskavades ei sisaldu ei programmiga „Horisont 2020“ seotud tegevuste kvantitatiivseid tulemusnäitajaid ega aasta sihtväärtusi. Ka teadusuuringute riikliku strateegia tegevuskava ei sisaldanud kvantitatiivseid tegevuspõhiseid näitajaid. BNAO leidis ka probleeme seoses kõikide programmi „Horisont 2020“ osalejate omavahelise koordineerimisega riiklikul tasandil. Leiti, et kõikide osalejate vahelise suhtluse parandamine aitaks Bulgaarial mõjusamalt programmis osaleda. Komisjon toetab Bulgaariat aktiivselt nii tipptasemele tõusmise („Stairway to Excellence“) katseprojekti kui ka uue mahajäänud piirkondade (1) algatuse abil, et parandada riigi innovatsioonikeskkonda ja osalust programmis „Horisont 2020“ Bulgaaria aruka spetsialiseerumise strateegia rakendamise ja arendamise kaudu. Euroopa Komisjon esitles 2015. aasta oktoobris oma peamiseid poliitikasoovitusi Bulgaaria teadusuuringute ja innovatsiooni sektorite ajakohastamise toetuseks. See oli esimene kord, kui ELi liikmesriik kasutas vabatahtlikult uut programmi „Horisont 2020“ poliitika toetusvahendit, mis pakub valitsustele praktilist tuge, et teha kindlaks, rakendada ja hinnata reforme, mida on vaja selleks, et parandada nende riiklike teadusuuringute ja innovatsiooni struktuuride kvaliteeti.

Portugal (vastavalt Portugali riikliku auditiasutuse (Tribunal de Contas) auditile, mis viidi läbi 2016. aasta esimeses kvartalis)

Peamine riiklik teadusuuringute ja innovatsiooni valdkonna dokument on aruka spetsialiseerumise teadusuuringute ja innovatsioonistrateegia, mille kestus on 2014–2020. See vastab programmi „Horisont 2020“ ajakavale ja strateegia „Euroopa 2020“ lõpptähtajale. Üks dokumendi peatükkidest sisaldab seoseid strateegia „Euroopa 2020“ ja Portugali partnerluslepingu vahel, mis sõlmiti Portugali ja komisjoni vahel teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni valdkonnas, ja mille rakendamisel kasutatakse nii ühtekuuluvuspoliitika kui programmi „Horisont 2020“ vahendeid.

Portugali kontrollikoda märkis, et aruka spetsialiseerumise teadusuuringute ja innovatsioonistrateegia sisaldab kahte stsenaariumit, töötamaks välja teadus- ja arendustegevusse investeeritud SKP osakaalu näitaja: konservatiivne, mille kohaselt saavutatakse 2020. aastaks 2 % SKPst, ning muutust toetav, mille eesmärk on 2,7 %. Ühtlasi leiti, et võttes arvesse strateegia „Euroopa 2020“, programmi „Horisont 2020“ ja „Innovatiivse liidu“ näitajaid, ei käsitleta mõningaid teemasid riiklikes strateegianäitajates, nagu teadusuuringutega tegelejate sugu, säästva arengu ja kliimamuutustega seotud mõju ning VKEde osalus.

Portugali kontrollikoda märkis ka, et sarnased näitajad on olemas ka liikmesriigi ja Euroopa tasandil, nagu need, mis hõlmavad teaduslikke publikatsioone või innovatiivseid tooteid või protsesse. Neid näitajaid ei saa võrrelda, sest kasutatud on eri nimetajaid.

3. jagu. Programmi „Horisont 2020“ tegevusraamistikus ei keskenduta järjepidevalt tulemuslikkusele

3.24. Teadusuuringute valdkonnas on tulemuslikkuse mõõtmine keeruline. Teadusuuringute tulemusi ja mõju on nende iseloomu tõttu keeruline ennustada, ning üldiselt on tulemusi näha alles pikas perspektiivis ja need ei ole sageli lineaarsed. ELil on siiski vaja usaldusväärseid andmeid teadusvallas tehtud edusammudest ning rahastatud uuringute tootlikkusest ja kvaliteedist, et mõõta teadusalast tulemuslikkust ja teha selle põhjal häid otsuseid. Vajadusele osutatakse „Horisont 2020“ raammääruses, milles on öeldud, et „tõhusaks tulemusjuhtimiseks, sh hindamiseks ja järelevalveks, on vaja välja töötada konkreetsed tulemusnäitajad, mis […] vastaksid eesmärkide ja toimingute pingereale.“ (22).

3.25. Eeltoodu taustal uuritakse käesolevas jaos, kas:

a) programmi „Horisont 2020“ toetuste haldamise käigus pööratakse tulemuslikkusele piisavalt tähelepanu, ning kas on olemas selge ja toimiv seos strateegiaga „Euroopa 2020“;

b) kas „Horisont 2020“ järelevalve- ja aruandlussüsteem võimaldab komisjonil teha tulemuslikkuse üle järelevalvet ja esitada aruandeid;

c) kas komisjon kasutab järjepidevalt ja korrektselt peamisi tulemusalase järelevalve olulisi kontseptsioone.

Toetuste haldamise protsessid ei ole täielikult kavandatud tulemuslikkust silmas pidades

3.26. Selleks, et hinnata, kas programmi „Horisont 2020“ toetuste haldamise protsessid on asjakohaselt tulemuslikkusele suunatud, eriti seoses strateegiaga „Euroopa 2020“, kontrollis kontrollikoda „Horisont 2020“ õigusraamistiku ülesehitust, tulemuslikkusele keskendumist tööprogrammi ja projektikonkursside tasandil, ning kõigi viie valimisse kuulunud tööprogrammi puhul (23) ka ühte edukat taotlust.

„Horisont 2020“ õigusraamistikus on esitatud mitmed olulised tulemuslikkuse haldamise aspektid, kuid kavandamises on mõningaid puudusi, eelkõige seoses tulemusnäitajate kasutamisega

3.27. Seadusandja heakskiidetud „Horisont 2020“ eesmärgid ja näitajad on eelmiste raamprogrammidega võrreldes suur samm paremuse poole. Nagu kontrollikoda on varemgi märkinud, võivad õigusaktides määratletud eesmärgid olla liiga üldised ja kõrgetasemelised, et juhtkond neid operatiivselt kasutada saaks (24). Sama kehtib ka programmi „Horisont 2020“ kõrgetasemeliste eesmärkide puhul – isegi nende puhul, mida määruses nimetatakse konkreetseteks eesmärkideks, mis ei ole tegelikult sõnastatud eesmärkide, vaid pigem probleemide ja/või valdkondadena. Näiteks prioriteedi „ühiskondlikud väljakutsed“ kaks konkreetset eesmärki on „tervishoid, demograafiline muutus ja heaolu“ ning „kindel, puhas ja tõhus energia“. Järgmises osas uuritaksegi seda, mil määral on juhtkond need kõrgetasemelised eesmärgid edukalt madalama taseme eesmärkideks teisendanud. 3.27-3.28. Programmi „Horisont 2020“ puhul oli eesmärkide esmakordne lisamine õigusakti kahtlemata samm edasi. Sellest sai alguse põhjalik arutelu seadusandliku asutusega programmi eesmärkide ja jälgitavate näitajate üle.

3.28. Lisaks programmi eesmärkide määratlemisele sisaldab „Horisont 2020“ käsitlev õigusakt ka kolme tulemusnäitajat punktis 3.10 toodud eesmärgi saavutamisel tehtud edusammude mõõtmiseks. Järgmine tasand pärast õigusakti on eriprogramm, (25) milles tutvustatakse edasisi tulemuslikkuse haldamise seisukohast olulisi elemente. Selles on loetletud 18 peamist näitajat programmi „Horisont 2020“ erieesmärkide (26) tulemuste ja mõjude hindamiseks. Lisaks on komisjon määratlenud veel viis peamist tulemusnäitajat, seega on näitajaid kokku 23 (27). Tulemusnäitajate lisamine õigusakti on positiivne samm. Kontrollikoda leidis seoses programminäitajatega siiski mitmeid puudusi, mida on kirjeldatud järgmistes punktides.

3.29. Üle poole 23 peamisest tulemusnäitajast mõõdavad pigem sisendeid ja väljundeid kui tulemusi ja mõju (vt ka selgitus 3.4 ). Lisaks on mõne näitaja puhul sõnastus umbmäärane, mistõttu on neid ilma täiendava selgituseta keeruline tõlgendada. Näiteks „Programmi edendatud institutsiooniliste muudatusmeetmete arv“ või „Teadusuuringute Ühiskeskuse tehnilisest ja teaduslikust toetusest tulenenud ning Euroopa poliitikale tuntavalt mõjunud sündmuste arv“ (28). 3.29. Sõnastuses, eriti õigusaktide puhul, võib alati ette tulla mitmeti mõistetavust, mistõttu tehakse sageli täiendavaid täpsustusi. Näiteks Teadusuuringute Ühiskeskuse tehnilisest ja teaduslikust toetusest tulenenud ning Euroopa poliitikale tuntavalt mõjunud sündmuste arvu täpsustatakse näitajate toimikus, mis sisaldab ka viidet näitaja mõõtmise metoodikale.

3.30. Programmi „Horisont 2020“ tulemusnäitajatest kolmandiku puhul ei määranud komisjon ei algväärtusi, vahe-eesmärke ega eesmärke, põhjuseks asjaolu, et need näitajad esindavad uut lähenemisviisi ja seega ei saa seada eesmärke enne, kui on saavutatud esimesed tulemused (2018. aasta alguses). Ainult viie puhul programmi „Horisont 2020“ 23 peamisest tulemusnäitajast on määratletud nii algväärtus kui eesmärk. Kontrollikoda on seisukohal, et 2018. aasta on liiga hilja, et tulemustest oleks kasu programmile, mis kestab 2014. kuni 2020. aastani. Kui eesmärgid ka on olemas, on need mõnikord vähenõudlikud. Mõnel juhul on eesmärgid seatud allapoole nende tulemuste taset, mis saavutati seitsmenda raamprogrammi kestel. Lisaks leidis kontrollikoda 2015. aasta programmi tegevusaruannetes viis programmi „Horisont 2020“ näitajat, (29) mille eesmärk oli algväärtusest madalam. 3.30. Kuigi komisjoni ettepanekule programmi „Horisont 2020“ kohta lisatud finantsselgitus sisaldas üldiseid näitajate lähte- ja sihttasemeid, lisati seadusandliku protsessi käigus mitu uut näitajat ning nende puhul ei olnud olemas lähtetaset, mille alusel seada põhjendatud eesmärki. Eesmärgi määramine piisavate tõenditeta võib tuua kaasa selle, et eesmärk ei ole asjakohane ega usaldusväärne (mis on kaks viiest nn RACERi hindamiskriteeriumist). Programmi „Horisont 2020“ eesmärke, mis jäävad alla seitsmenda raamprogrammi tulemustest, on selgitatud. Näiteks on vähendatud nende teadlaste arvu, kes saavad tänu liidu toetusele juurdepääsu teadustaristule, kuna „eelistada tuleb uut tekkivat taristut ja suunatust uutele (alustavatele) kogukondadele, kelle taristu ei suuda tavaliselt pakkuda sama laialdast juurdepääsu kui arenenud kogukondade oma“ (teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraadi aastaaruande lk 33). Paljudes valdkondades on eesmärgid nõudlikud ja seitsmenda raamprogrammi eesmärkidest suuremad – mõned näited on VKEde kaasamine, kliimamuutustega seotud kulud, taastuvenergia kulud ja toetuslepingute sõlmimiseks kulutatav aeg.

3.31. Mitme näitaja kohta ei ole aruandluseks vajalikku teavet saadaval enne 2018/2019. aastat. Neljandiku programmi „Horisont 2020“ peamiste tulemusnäitajate puhul on komisjon seisukohal, et tulemustest ei ole mõttekas anda aru enne aastat 2019, sest enne seda ei ole saavutatud lõpetatud projektide kriitilist massi. Kuigi need näitajad võivad olla kasulikud programmi „Horisont 2020“ järelhindamisel, ei sobi need vahehindamiseks ega enne 2018. aastat toimuvaks iga-aastaseks seireks. Sama kinnitab ka programmi „Horisont 2020“ 2014. aasta seirearuanne. 3.31. Teiste rahastatavate valdkondadega võrreldes võivad teadusuuringute fondide puhul esineda olulised ajanihked väljamaksete tegemise, uuringuväljundite tekke ja neist väljunditest tulemuste saavutamise vahel (projekti vältel ja pärast seda). Näiteks 2016. aasta jaanuaris avaldatud seitsmenda raamprogrammi järelhindamise ajal (seega kaks aastat pärast seitsmenda raamprogrammi lõppu) olid enam kui pooled raamprogrammi projektidest alles käimas. Seetõttu jätkab komisjon aruandlust seitsmenda raamprogrammi tulemustest programmi „Horisont 2020“ seirearuannetele pühendatud osas. Lisaks sellele lisatakse programmi „Horisont 2020“ vahehindamisele eelmiste raamprogrammide pikaajaliste mõjude hinnang. Sellise lähenemisviisiga jätkatakse, leevendades aja jooksul kõnealust probleemi.

3.32. Praktiline näide näitajate kehvast kasutamisest on esitatud kontrollikoja eriaruandes Euroopa Innovatsiooni- ja Tehnoloogiainstituudi kohta. Kontrollikoda märkis, et organisatsiooni põhinäitajad keskendusid jätkuvalt sisenditele ja väljunditele, mitte tulemustele ja mõjudele, ning järeldas, et 2010. aastal tegevust alustanud EIT tulemuslikkust on keeruline hinnata. Puudusid usaldusväärsed ja asjakohased aruandlus- ja järelevalveprotsessid, ning nähtavat mõju on vähe (30). 3.32. Nagu komisjoni ning Euroopa Innovatsiooni- ja Tehnoloogiainstituudi (EIT) vastuses eriaruandele nr 4/2016 sedastatakse, teeb EIT põhjalikke analüüse, et võrrelda teadmis- ja innovaatikakogukondi mitme teguri, mitte ainult peamiste võtmetähtsusega tulemuslikkuse põhinäitajate (KPId) alusel. Teadmis- ja innovaatikakogukondade äriplaanide rakendamist hinnatakse nii kvantitatiivsete tulemusnäitajate kui ka kvalitatiivsete läbivaatamiste põhjal, mille viivad läbi väliseksperdid ja EIT personal. Laiemas plaanis viib EIT läbi ka kohapealset järelevalvet ning teadmis- ja innovaatikakogukondade tegevuse temaatilisi läbivaatamisi. Ühendatult annavad need vahendid teadmis- ja innovaatikakogukondade erinevustest väga informatiivse pildi.

Tööprogrammide ja projektikonkursside kõikidel tasanditel on tulemuslikkusele keskendumine puudulik

3.33. Tööprogrammid ja nendega seotud projektikonkursid on olulised tegurid programmi „Horisont 2020“ toimimisel. Need annavad komisjonile võimaluse teisendada „Horisont 2020“ kõrgetasemelised üld- ja erieesmärgid madalama taseme eesmärkideks, mis on kasulikud operatiivse tulemuslikkuse haldamise seisukohast.

3.34. Eriprogrammi alusel valmistab komisjon ette kaheaastased tööprogrammid, milles esitatakse erieesmärgid ja eeldatav mõju, ning rahastamisvõimalused projektikonkursside kaudu: 15 miljardit eurot perioodiks 2014–2015 ja 14,5 miljardit eurot perioodiks 2016–2017. „Horisont 2020“ peamises tööprogrammis on eriprogrammi igale erieesmärgile pühendatud eraldi osa. Seda täiendavad eraldi tööprogrammid Euroopa Teadusnõukogu (aastane programm), Teadusuuringute Ühiskeskuse (kaheaastased programmid) ja Euroopa Innovatsiooni- ja Tehnoloogiainstituudi (kolmeaastane programm, mis on jagatud aastasteks) jaoks. 3.34. Pärast kontrollikoja märkuse saamist võttis komisjon kasutusele strateegilise planeerimise protsessi, millega alustati enne 2016.–2017. aasta tööprogrammide täpsustamist. Tegemist on prioriteetide ja vajaduste strateegilise uurimisega, mida tehakse koostöös liikmesriikide ja teiste sidusrühmadega, et tagada seostatus programmi „Horisont 2020“ erieesmärkide ja neid rakendavate tööprogrammide vahel.

3.35. „Horisont 2020“ käsitlevad õigusaktid võeti vastu veidi enne seda, kui programmi rakendamine algas, mis piiras strateegilise kavandamise ulatust. Perioodi 2014–2015 tööprogrammis viidatakse küll strateegiale „Euroopa 2020“, juhtalgatusele „Innovatiivne liit“ ja muudele juhtalgatustele, kuid viited on üldised, ebasüstemaatilised ning ei selgita individuaalsete tööprogrammide konkreetset panust teatud strateegiliste eesmärkide täitmisel. Perioodiks 2016–2017 oli kavandamisprotsessi parandatud ning seda dokumenteeriti üldises ELi strateegia kavandamise dokumendis ning kokkuvõttes. 3.35. Paralleelselt programmi „Horisont 2020“ õigusaktide koostamisega koostati aastate 2014–2015 tööprogrammid. Iga programmi osa oli programmi „Horisont 2020“ erieesmärkidega selgelt seostatud.

3.36. Kõikide kontrollikoja läbi vaadatud tööprogrammide puhul olid eesmärgid koosõlas eriprogrammides esitatud erieesmärkidega. Valimisse kuulunud tööprogrammide eesmärkide puhul ei ole aga õigusaktides esitatud kõrgetasemelised eesmärgid teisendatud kasutatavateks eesmärkideks, mille üle saab teha järelevalvet ja esitada aruandeid: viiest tööprogrammist kolm kasutavad täpselt sama sõnastust nagu õigusaktis ning ükski eesmärk ei vasta SMART-kriteeriumidele (31). Eesmärkidel puuduvad näitajad koos sihtväärtuste ja vahe-eesmärkidega. Tegevuseesmärgid ja asjaomased näitajad lihtsustaksid nõutavat tulemuslikkusele keskendumist ning sellealast järelevalvet ja aruandlust tööprogrammi tasandil. 3.36-3.38. Komisjon nõustub sellega, et „eeldatavat mõju“ saaks tööprogrammides parandada, ning sellega on 2016.–2017. aasta tööprogrammides juba algust tehtud. Tööprogrammi peamine mõte on siiski esitada taotlejatele kvaliteetsete ettepanekute esitamiseks vajalikku teavet. Tööprogrammide puhul ei pea määratlema nende panust strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamisse. Pigem peaksid need seonduma programmi „Horisont 2020“ erieesmärkidega ning need on sõnastatud strateegiaga „Euroopa 2020“ ühtlustatud moel. Tulemuslikkust hinnatakse kõigepealt õigusaktides sätestatud näitajate alusel. See on programmi „Horisont 2020“ käsitleva õigusakti artiklis 5 selgelt sätestatud. „Esimesed asjaomased tulemusnäitajad, mida kasutatakse üldeesmärgi poole liikumise hindamiseks, on esitatud [määruse lisas]“. See on peamine teave, millele tulemuslikkuse hindamine tugineb.

3.37. Iga tööprogramm hõlmab projektikonkursse, mis vastavad erieesmärgi tegevuste üldsuunale (erieesmärgi raames määratletud teaduslik ja tehniline sisu). Projektikonkursside valimis on määratletud eesmärgid, mis on kooskõlas tööprogrammide eesmärkidega ning vastavad tegevuste üldisele suunale, kui see on asjakohane (32). Kuigi projektikonkursside üldeesmärgid on spetsiifilisemad kui tööprogrammide omad, ei vasta need siiski SMART-kriteeriumidele. Lisaks eesmärkidele sisaldab iga projektikonkurss ka eeldatavat mõju käsitlevat osa. Eeldatav mõju ei ole aga kuigi sageli kvantifitseeritud ja enamasti ei ole selle jaoks määratud näitajaid. Seega on komisjonil keeruline mõõta projektikonkursside edu, kuna puuduvad tegevuseesmärgid ja näitajad koos sihtväärtustega.

3.38. Valimisse kuulunud tööprogrammides ei määratleta nende pikaajalist panust strateegiliste eesmärkide saavutamisel, kuigi tööprogrammide suuniste kohaselt tuleks seda selgitada. Ükski kontrollikoja analüüsitud näidetest ei selgita, kuidas aitab tööprogramm kaasa strateegia „Euroopa 2020“ erieesmärkide saavutamisele. Ühel juhul oli tööprogrammi eesmärgis seotud toetatavad meetmed ühe juhtalgatusega, kuid täpsemalt seda ei kirjeldatud.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

Taotlustes, hinnangutes ja toetuslepingutes pööratakse tähelepanu tulemuslikkusele, kuid esinevad puudused võivad põhjustada probleeme tulemuslikkuse hindamisel

3.39. Projektikonkursi raames esitavad taotlejad rahastamistaotluse. Komisjon hindab taotlusi ja rahastamiseks valitud taotluste puhul sõlmib toetusesaajatega toetuslepingu. Käesolevas osas hinnatakse tulemuslikkusele keskendumist juhtimisprotsessi nendes etappides.

Taotluste hindamine

3.40. Enamasti hindavad taotlusi komisjoni määratud eksperdid, võttes aluseks taotluste taseme, mõju ning rakendamise kvaliteedi ja tõhususe (33). Välja arvatud Euroopa Teadusnõukogu, kes kasutas ainult tipptaseme kriteeriumit, olid kõik läbivaadatud toetusesaajate taotlused üles ehitatud nendele kolmele hindamiskriteeriumile, ning mõju kriteeriumi kaal oli vähemalt suur kui kahe ülejäänud kriteeriumi oma. Hindamise kvaliteet sõltub aga komisjoni avaldatud projektikonkurssides määratletud eeldatava mõju kvaliteedist.

3.41. Tippaseme kriteeriumi puhul annavad taotlustes sisalduvad vormid juhiseid selle kohta, kuidas eesmärke määratleda. Viiest valimisse kuulunud projektitaotluse vormist kolmes nõuti taotlejatelt SMART-eesmärkide määratlemist ning selgitamist, kuidas taotlus on seotud asjaomase tööprogrammi teemaga. Nende kolme taotluse eesmärgid vastavad üldiselt SMART-kriteeriumidele. Kahe ülejäänud taotluse puhul (Euroopa Teadusnõukogu ja Marie Curie) ei sisaldanud valimisse kuulunud taotlused SMART-kriteeriumidele vastavaid eesmärke, kuna vastav nõue puudus.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

Toetuslepingud

3.42. Programmi „Horisont 2020“ vahendeid eraldatakse programmi eesmärkide saavutamiseks peamiselt toetuslepingute kaudu. Valimisse kuulunud toetuslepingutes kasutati samu eesmärke mis toetusetaotlustes.

3.43. Toetuslepingud sisaldavad osa tausta ja tulemuste kohta. Tulemused on osalemiseeskirjades (34) määratletud kui „kõik meetme materiaalsed ja immateriaalsed tulemused“. Toetuslepingutes on oluline säte, mille kohaselt peavad toetusesaajad esitama komisjonile teabe programmi „Horisont 2020“ peamiste tulemusnäitajate kohta. See tasand on seega oluline „Horisont 2020“ tulemuslikkuse alase teabe allikas. Eelmistes punktides toodi välja probleemid tulemuslikkuse hindamisega kõrgematel tasanditel (tööprogrammid ja projektikonkursid). 3.43. Vt komisjoni vastuseid punktidele 3.36–3.38. Teavet õiguslikus aluses sätestatud näitajate kohta võib koguda ja kogutakse, et võimaldada hinnata tulemuslikkust.

„Horisont 2020“ järelevalve- ja aruandlussüsteemi ülesehitus piirab komisjoni suutlikkust teha tulemuslikkuse üle asjakohast järelevalvet ja esitada aruandeid

3.44. Käesolev osa keskendub programmi „Horisont 2020“ järelevalve- ja aruandlussüsteemile. Kontrollikoda uuris järgmiseid küsimusi:

a) kas praegune ülesehitus võimaldab komisjonil teha järelevalvet ja esitada aruandeid teadus- ja arendustegevuse ning innovatsioonikulutuste üle eraldi;

b) kas on võimalik aru anda programmi „Horisont 2020“ panuse kohta strateegia „Euroopa 2020“ rakendamisel;

c) kas komisjonil on võimalik hinnata programmi selle kestuse ajal.

Teadusuuringute ja innovatsioonikulude üle ei tehta eraldi järelevalvet

3.45. Programmis „Horisont 2020“ on ühisesse strateegilisse raamistikku (35) ühendatud kaks varasemalt eraldiseisnud teadusuuringute ja innovatsiooni instrumenti. Selle lähenemisviisiga kooskõlas toodi programmi „Horisont 2020“ alla kokku konkurentsivõime ja uuendustegevuse raamprogrammi (36) ning Euroopa Innovatsiooni- ja Tehnoloogiainstituudi innovatsiooniga seotud osad.

3.46. Kontrollikoda on varem märkinud, et programmi „Horisont 2020“ käsitlevad kavandatud õigusaktid ei sisaldanud innovatsiooni selget määratlust ning et ilma rahastatavate innovatsioonimeetmete teatud piiramiseta on oht, et rahastamine hajub, kui innovatsiooniprojekte on liiga palju (37). Kontrollikoda on seisukohal, et risk püsib. „Horisont 2020“ raamprogramm ja eriprogramm ei sisalda selgeid kriteeriume „teadus- ja arendustegevuse“ ja „innovatsiooni“ (38) eristamiseks ning järelevalve tegemiseks ja aruannete esitamiseks nende rubriikide raames. 3.46-3.47. Üks programmi „Horisont 2020“ käsitlevate arutelude algusest peale seatud peaeesmärk oli vähendada teadusuuringute ja innovatsiooni vahelist lõhet. Õigusaktid ei anna teadusuuringute ja innovatsiooni kohta eraldi määratlusi, sätestades selle asemel: „„teadus- ja innovatsioonitegevus“ – tegevus, mis hõlmab teadusuuringuid, tehnoloogiaarendust, tutvustamistegevust ja innovatsiooni, sh koostöö edendamine kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega, tulemuste levitamine ja optimeerimine ning liidu teadlaste kõrgetasemelise koolituse ja liikuvuse soodustamine“. Komisjoni arvates ei ole teadus- ja innovatsioonitegevust vaja eristada, sellel ei oleks selget lisaväärtust ning see võib minna vastuollu teadusuuringute ja innovatsiooni vahelise lõhe vähendamise pingutustega Euroopas.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

3.47. EL on seadnud teadus- ja arendustegevuse intensiivsusnäitaja 3 protsendi suuruse peamise eesmärgi. Mitte kõik „Horisont 2020“ raames rahastatud innovatsioonialased tegevused ei vasta selle eesmärgi raames teadus- ja arendustegevuse määratlusele (39). Tegelikult kuulub „Horisont 2020“ alla tegevusi, mis on otseselt suunatud innovatsiooni, (40) mitte teadus- ja arendustegevuse edendamisele, ning mida seetõttu 3-protsendilise eesmärgiga ei hõlmata.

Programmi „Horisont 2020“ panus strateegiasse „Euroopa 2020“ on küll eelarves määratletud, kuid selle kohta ei anta otstarbekalt aru enne 2018. aastat

3.48. Programmide tegevusaruanded, mida kasutatakse eelarvemenetluses tegevuskulude põhjendamiseks, annavad teavet kuluprogrammide ja strateegia „Euroopa 2020“ vaheliste seoste kohta, märkides ära peamised eesmärgid, mille poole püüeldakse, ning hinnates programmide rahalist panust juhtalgatustesse. Seega arvutatakse strateegia „Euroopa 2020“ rahastamine ELi eelarvest programmide tegevusaruandes esitatud kuluprogrammide hinnangulise rahalise panuse alusel juhtalgatustele.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

3.49. Üle 90 % programmi „Horisont 2020“ 2015. aasta eelarvest on eelarveprotsessis suunatud programmide tegevusaruannete kaudu eri juhtalgatustele. Peaaegu pool sellest summast (4,3 miljardit eurot 9,5 miljardist) eraldati meetmetele, mis olid seotud juhtalgatusega „Innovatiivne liit“.

3.50. Kuigi seosed programmi „Horisont 2020“ ja strateegia „Euroopa 2020“ vahel on küll eelarveprotsessi jaoks paika pandud, ei kajastu need programmi „Horisont 2020“ käsitlevas tulemusalases aruandluses. Programmi „Horisont 2020“ käsitlevates õigusaktides nõutakse, et järelevalve peab hõlmama ka mitut valdkonda katvaid teemasid, millest üks on panus kõikidesse asjaomastesse strateegia „Euroopa 2020“ juhtalgatustesse (41). Programmi „Horisont 2020“ 2014. aasta järelevalvearuanne (avaldatud aprillis 2016) ei käsitle aga „Horisont 2020“ panust asjaomastesse juhtalgatustesse. „Horisont 2020“ ja strateegia „Euroopa 2020“ vahelisi seoseid hinnatakse alles „Horisont 2020“ vahehindamise käigus, mis toimub eeldatavasti 2017. aastal. Mitte üheski komisjoni viimaste aastate hindamisaruannetest, mida nõutakse ELi toimimise lepingu artikli 318 alusel, ei ole selle panuse kohta kasulikku teavet esitatud. 3.50. Programmi „Horisont 2020“ ja strateegia „Euroopa 2020“ vahelisi seoseid hinnatakse põhjalikult programmi „Horisont 2020“ vahehindamisel. Programmi „Horisont 2020“ vahehindamisel hinnatakse ka finantsvõimenduse küsimust. Komisjon on seisukohal, et programmi „Horisont 2020“ loomise määruse artikkel 31, mis sätestab iga-aastase järelevalvearuande käsitlusala, ei nõua, et see käsitleks programmi „Horisont 2020“ panust strateegia „Euroopa 2020“ asjakohastesse juhtalgatustesse. Järelevalvearuanne on aruanne ainult programmi „Horisont 2020“ rakendamise kohta. Programmi „Horisont 2020“ loomise määruse artikli 32 alusel võetakse kõnealuse programmi panust strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkidesse arvesse programmi „Horisont 2020“ vahehindamisel. Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklist 318 tulenevad komisjoni hindamisaruanded saavad käsitleda programmi „Horisont 2020“ panust strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkidesse ainult juhul, kui selline teave on pärast vahehindamist olemas.

Mõned teadusuuringute seitsmenda raamprogrammi järelhindamise käigus tuvastatud olemuslikest probleemidest võivad esineda ka programmi „Horisont 2020“ puhul

3.51. Teadusuuringute raamprogrammide hindamise ajakavaga seoses esineb iseloomulikke probleeme. „Horisont 2020“ raamprogramm sätestab, et hindamised viiakse läbi „piisavalt varakult, et nende tulemusi saaks kasutada otsustamisprotsessis.“ Seda nõuet on teadusuuringute valdkonnas keeruline täita, sest tulemuste ja mõju ilmnemine võib võtta aastaid. Õigusaktides on sellegipoolest esitatud erinevaid hindamistähtaegu: vahehindamine tuleb tavaliselt teha 7-aastase programmi neljandal aastal („Horisont 2020“ puhul aastal 2017), ning järelhindamine 2–3 aastat pärast programmi lõppu (2023). Need tähtajad on küll kavandatud otsustusprotsessi toetamiseks, kuid sellega kaasneb risk, et tehakse hindamised, mis ei kajasta asjakohaselt programmide tulemusi ja mõju. 3.51-3.53. Komisjon on tunnistanud kasulike hinnangute andmise olemuslikku keerukust iga raamprogrammi kindlaksmääratud seitsmeaastase ajavahemiku piires. Seetõttu sisaldab programmi „Horisont 2020“ vahehindamine seitsmenda raamprogrammi tulemuslikkuse ajakohastatud hinnangut. See leevendab nimetatud probleeme. Samuti tunnistab komisjon, et omavahel tuleb tasakaalustada vajadust pakkuda uute õigusaktide jaoks õigel ajal sisendteavet ning vajadust hinnata teaduskulutuste lisaväärtuse pikaajalisemaid mõjusid. See kajastub õigusaktides. Komisjon nõustub, et teadusuuringute raamprogrammi vahehindamisel tekib püsivaid raskusi nii väljundite kui ka andmete kättesaadavuse korral. Selle lükkamine tulevikku võib aga lükata edasi oluliste õppetundide saamise, mida oleks võimalik vahehindamise etapis kindlalt hinnata. Seda on õigusaktides arvesse võetud, kuna paljusid artikli 32 lõike 3 konkreetseid elemente, mida peab vahehindamisel käsitlema, on võimalik hinnata programmi suhteliselt varases etapis, näiteks järgmist: — selliste osalejate osalemine, kellel on olemas kõrgetasemelised teadustöö taristud või kellel on seitsmenda raamprogrammi raames kogemus täieliku kuluarvestuse valdkonnas; — lihtsustatud osalemine osalejatele, kellel on olemas kõrgetasemelised teadustöö taristud või kellel on seitsmenda raamprogrammi raames kogemus täieliku kuluarvestuse valdkonnas; — määruse (EL) nr 1290/2013 artiklis 27 osutatud personali lisatasude kasutamise ulatus. Seetõttu leiab komisjon, et õigusaktides ning hindamistavades on kontrollikoja leitud püsivaid raskusi nii palju kui võimalik leevendatud.

3.52. Seitsmenda raamprogrammi (2007–2013) järelhindamine viidi lõpule 2015. aasta lõpus, mil üle poole raamprogrammi projektidest olid alles pooleli ning seitsmenda raamprogrammile järgneva programmi „Horisont 2020“ heakskiitmisest oli möödunud kaks aastat. Hindamist mõjutasid mitmete seitsmenda raamprogrammi projektide viivitused ja see, et toetusesaajate aruandluskohustus lõppes projekti lõppedes. Lisaks lõppes teabe kogumine mõne seitsmenda raamprogrammi näitaja kohta 2013. aastal koos seitsmenda raamprogrammi perioodi lõppemisega.

3.53. „Horisont 2020“ puhul tähendab see, et 2017. aastal toimuv vahehindamine on piiratud, sest mitme tulemusnäitaja kohta ei ole saadaval mõtestatud tulemusi (vt punkt 3.31). Programmi „Horisont 2020“ üldine hindamine sisaldab samuti tõenäoliselt samu puudusi, nagu projektikonkursside ja tööprogrammide aruandluski (mille puhul projektide kohta kogutud andmeid ei saa koondada, et anda tagasisidet projektikonkursside ja tööprogrammide kohta, vt punktid 3.33–3.38). Ühtlasi mõjutavad hindamist ka komisjoni probleemid seoses andmete kogumisega toetusesaajatelt pärast projekti lõppemist. Komisjon võib pärast projekti lõppu teha mõjuhindamisi, kuid kontrollikoja kontrollitud juhtude puhul ei olnud toetusesaajad kohustatud pärast projekti lõpetamist aruannet esitama. 3.53. Komisjonil on võimalik koondada õigusaktides sätestatud 23 näitaja hindamiseks kasutatavat teavet ning see on tulemusraamistiku alus, nagu on sätestatud programmi „Horisont 2020“ loomise määruse artiklis 5: „Esimesed asjaomased tulemusnäitajad, mida kasutatakse üldeesmärgi poole liikumise hindamiseks, on esitatud [õigusakti lisas]“.

Komisjon ei kasuta alati peamisi tulemuslikkuse kontseptsioone järjepidevalt, mis võib õõnestada tulemusjuhtimise süsteemi

3.54. Selgituses 3.1 on toodud mitmesugused viisid, kuidas ELi meetmed kasu toovad: „väljund“, „tulemus“ ja „mõju“. „Väljund“ hõlmab nii tulemusi kui mõjusid. Neid mõisteid kasutatakse osana komisjoni tulemusalase järelevalve- ja aruandlussüsteemist, et määratleda eesmärke ja näitajaid. Ebajärjepidevus või puudulik mõistete kasutamine võib õõnestada tulemusjuhtimise süsteemi.

3.55. Üldiselt kasutab komisjon neid mõisteid vastavalt määratlustele (42). Programmi „Horisont 2020“ puhul on aga toetusesaajate osalemiseeskirjas „tulemused“ määratletud kui „kõik meetme materiaalsed ja immateriaalsed tulemused, nagu näiteks meetmete rakendamise tulemusel saadud andmed, teadmised ja teave“. Seda määratlust kasutatakse tavapäraselt pigem „väljundi“ kui „tulemuse“ puhul. 3.55-3.57. Programmi „Horisont 2020“ käsitlevad määrused võeti vastu (detsember 2013) enne parema õigusloome suuniseid (mai 2015). See on põhjustanud mõningast ebaühtlust, nagu märgib kontrollikoda. Alates parema õigusloome suuniste vastuvõtmisest kasutatakse programmi „Horisont 2020“ järelevalvel ja hindamisel järjekindlalt parema õigusloome terminoloogiat.

3.56. Veel üks näide nende mõistete ebajärjepidevast kasutamisest programmis „Horisont 2020“ on see, et õigusakti alusel peaksid „Horisont 2020“ tööprogrammid hõlmama „eeldatavaid tulemusi“, (43) samas kui osalemiseeskirjades (44) kasutatud kriteerium on „mõju“. Komisjon kasutab aga tööprogrammides ja projektikonkurssides mõistet „eeldatav mõju“.

3.57. Tulemused mõõdavad meetme otsest mõju ja sobivad seega paremini projektivalikukriteeriumiks kui mõju, mis tekib pikema aja jooksul ning võib hõlmata elemente, mida projekti tasandil ei saa käsitleda.

3.58. Kontrollikoja valim viiest „Horisont 2020“ käimasolevast projektist näitab, et mõistet „eeldatav mõju“ tõlgendati eri projektikonkursside raames erinevalt. Üks VKE kava toetusesaaja pidi esitama turuanalüüsi ja äriplaani. Dokumendid olid osa taotlusest ning hindajad analüüsisid neid mõjunäitaja alusel. Teine toetusesaaja esitas lühikese kvalitatiivse kirjelduse seosest projekti ja mitmesuguste eeldatavate mõjude vahel, nagu „paremad innovatsioonivõimalused teenusepakkujatele, sh VKEd ja avalikud haldusasutused.“ Kolmas toetusesaaja kirjeldas uue raviprotokolli eeliseid, mis on projekti tulemusel kättesaadav, ning kinnitas, et tulemused peaksid kaasa aitama asjaomases projektikonkursis kirjeldatud mõju saavutamisele. „Eeldatava mõju“ varieeruv tõlgendamine ning eri viisid, kuidas toetusesaajad oma panust põhjendasid, tekitab ohu, et projektide tulemuslikkust hinnatakse puudulikult, arvestades projektikonkursside ja tööprogrammide üldeesmärke. 3.58. Eeldatava mõju kirjeldamise nõuete rangemaks muutmise vajadust nimetati probleemina teise tööprogrammi puhul ja olemasolevaid suuniseid on täiustatud. Hindamisprotsessi kvaliteet tagab jätkuvalt parimate projektide valimise. Mis puudutab abisaajat, kellelt nõuti turuanalüüsi ja äriplaani esitamist, siis seda tehti VKEde kava puhul, ning turuanalüüs ja äriplaan on selle toetuse saamise tingimused. Programmi „Horisont 2020“ puhul on põhirõhk asetatud innovatsioonile ja pikaajalistele mõjudele. Seetõttu on „eeldatav mõju“ see, mida konkursikutsetes kasutatakse ja hindamistel käsitletakse. Sõna „tulemused“ kasutamine õigusaktides tuleneb sellest, et programmi „Horisont 2020“ õigusaktid võeti vastu enne parema õigusloome suuniseid. Erinevate valdkondade projektide panuse hindamisel kasutatakse mitmesuguseid programmi „Horisont 2020“ õigusaktides ja teistes dokumentides sätestatud näitajaid. Näitajad omakorda on ainult üks teabeallikas. Tulemuslikkuse järelevalvel ja hindamisel kasutab komisjon selle hindamiseks väga erinevaid andmeid (mida saadakse näiteks välisuuringute, küsitluste, juhtumiuuringute, kontrafaktilise analüüsi jms teel).

3.59. Veel üks probleem, mis komisjoni ebaselgete määratluste tõttu tekib, on see, et mõned näitajad, mida nimetatakse tulemus- või mõjunäitajaks, mõõdavad tegelikult sisendeid ja väljundeid, mis piirab komisjoni suutlikkust tulemuslikkust hinnata. Näiteid riskide materialiseerumisest on esitatud selgituses 3.4. 3.59. Määruses sätestatud näitajad hõlmavad sisendit, väljundit, tulemusi ja mõjusid. Komisjoni hinnangul annab nende näitajate seire, mida toetab hindamine, hea aluse tulemuslikkuse hindamiseks.

Selgitus 3.4. Näitajate ebajärjepidev kasutamine Nagu märgitud punktis 3.28, kasutatakse raamprogrammi „Horisont 2020“ erieesmärkide tulemuste ja mõju hindamiseks 23 peamist tulemusnäitajat. Seitse näitajat on seotud publikatsioonidega, nagu „Juhtpositsioon progressi võimaldavas ja tööstustehnoloogias – avaliku ja erasektori ühiste publikatsioonide arv“. Selliste väljundite saavutamine võib olla küll asjakohane programmieesmärk, kuid sellised avaldamisnäitajad ei mõõda ei tulemusi ega mõju. Lisaks on veel neli muud näitajat seotud pigem sisendite kui tulemuse või mõjuga. Näiteks „Riskikapitali kättesaadavus – laenukapitalist ja riskikapitaliinvesteeringutest saadav koguinvesteering“ ja „Protsent kogu energiaprobleemide lahendamise vahenditest, mis on eraldatud järgmistele teadustegevustele: taastuvenergia, energia lõpptarbimise tõhustamine, nutikad võrgud ja energia salvestamisega seotud tegevus“. Kontrollikoda tõi selle küsimuse välja ka eelmise aasta aastaaruande 3. peatükis seoses Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidega (45). Selgitus 3.4. Näitajate ebakorrektne kasutamine Komisjoni parema õigusloome suunistes on kehtestatud kõnealuste terminite standardsed määratlused ning neid määratlusi kasutatakse nüüdsest järjepidevalt. Kuigi publikatsioonid on iseenesest väljundid, usub komisjon, et teatud juhtudel võivad need olla ka tulemusnäitajad, näiteks eelretsenseeritud väljaannetes avaldatud publikatsioonid. Komisjoni hinnangul tagavad tema tulemusraamistik ja eriti programmis „Horisont 2020“ kasutatud näitajad eri liiki näitajate vahel asjakohase tasakaalu. Sellise tasakaalu olemasolul on teatud hulk sisendnäitajaid vastuvõetav selleks, et tagada erinevate prioriteetide piisav hindamine.

2. OSA. TULEMUSLIKKUSE KAVANDAMINE JA ARUANDLUS PEADIREKTORAATIDE TASANDIL: LOODUSVARADE JAOTIS

3.60. Käesolev osa hõlmab komisjoni peadirektoraatide tulemusalast aruandlust. Kontrollikoda vaatas finantsmääruses, komisjoni sisekontrollistandardites ning juhtimiskavu ja aasta tegevusaruandeid käsitlevates sisesuunistes esitatud nõuete alusel läbi 2015. aasta programmi tegevusaruanded, (46) juhtimiskavad (47) ja aasta tegevusaruanded (48) neljas peadirektoraadis (49).

3.61. Komisjoni 2015. aasta juhtimiskavade koostamise eeskirjade kohaselt peavad peadirektoraadid kindlaks määrama üldeesmärgid koos mõjunäitajatega (pikas perspektiivis) ning konkreetsed eesmärgid koos tulemusnäitajatega (lühikeses/keskpikas perspektiivis). Finantsmääruse kohaselt peaksid peadirektoraadi eesmärgid vastama SMART-kriteeriumidele (50).

3.62. Sarnaselt eelmistel aastatel teiste peadirektoraatide kohta tehtud tähelepanekutele leiti kontrollikoja auditis, et kõigi nelja peadirektoraadi puhul olid paljud juhtimiskavades ja aasta tegevusaruannetes kasutatud eesmärgid võetud otse poliitikadokumentidest või õigusaktidest ning seega liiga kõrgetasemelised selleks, et need oleksid juhtimise seisukohast kasulikud (vt selgitus 3.5 ). 3.62. Pärast kontrollikojalt 2015. aasta juhtimiskavu puudutava märkuse saamist on komisjon teinud strateegilise planeerimise ja programmitöö tsüklis muudatusi eelkõige eesmärgiga tagada selgem raamistik seoses komisjoni aruandluskohustuse ja tema talitustega. Uue lähenemisviisi kohaselt peaksid planeerimisdokumendid olema alates 2016. aastast ühtlustatumad ning keskenduma täpsemalt komisjoni prioriteetidele ja peadirektoraatide pädevustele, aidates viimastel kehtestada prioriteete ja kirjeldada tulemuslikkust järjekindlalt, eristades ELi kõrgetasemelise poliitika ja kuluprogrammide puhul omistatavust (tulemuste ja väljundite puhul, mis on komisjoni talituste tegevuste otsene tagajärg) ja panust (kui komisjoni talitused on osalenud antud tulemuse või mõju esilekutsumisel). Strateegilise kavaga kaasneb uus lähenemisviis, millega minnakse lühiajaliselt planeerimiselt üle pikaajalisele planeerimisele ning mille puhul strateegiline perspektiiv aitab peadirektoraatidel ühtlustada oma erieesmärke komisjoni tasandil määratletud pikaajaliste eesmärkidega. Iga peadirektoraadi jaoks eelolevaks aastaks kavandatavad tööväljundid loetletakse juhtimiskavas.

Selgitus 3.5. Näited juhtimise seisukohast ebaasjakohastest juhtimisalastest eesmärkidest Kliimameetmete peadirektoraat: eesmärk „tagada investeeringud kliimaga seotud küsimuste lahendamiseks“ ei ole konkreetne ning ei näita, milline on vajaliku investeeringu ulatus. Ka ei ole eesmärk ajaliselt määratletud ning puudub selle saavutamise tähtaeg. Keskkonna peadirektoraat: erieesmärgiks on määratud „muuta Euroopa Liidu majandus ressursitõhusaks, keskkonnasäästlikuks ja konkurentsivõimeliseks majanduseks“. Ei ole aga määratletud seda, mida kasutatud mõisted täpselt tähendavad, ega ka seda, kuidas eesmärki saavutada. Selgitus 3.5. Näited juhtimise seisukohast ebaasjakohastest juhtimisalastest eesmärkidest Kliimameetmete peadirektoraat: summa ja tähtaeg on kaudselt määratletud, kuna eesmärk ja mõõdetavad näitajad seonduvad selgelt 2014.–2020. aasta programmiga „LIFE“ (selle kliimameetmete allprogrammiga). Keskkonna peadirektoraat: komisjon märgib, et kõnealuse eesmärgi saavutamise viisi kirjeldatakse keskkonna peadirektoraadi 2016.–2020. aasta strateegilise kava lehekülgedel 9–10 ning edusammude mõõtmiseks kasutatavad näitajad on loetletud sama dokumendi lehekülgedel 19–21.

3.63. Kokku vaatas kontrollikoda läbi 19 eesmärki, millest ainult neli vastas SMART-kriteeriumidele. Tulemus on sarnane eelmiste aastate omale. Kontrollitud eesmärgid olid asjakohased poliitikavaldkondades, milles peadirektoraadid tegutsevad, kuid sageli ei olnud eesmärkidega kaasnevad näitajad piisavad, et mõõta kõiki aspekte asjakohasel tasandil.

3.64. Näitajate valimine peab põhinema nende asjakohasusel ja mõõdetavusel ning tulemuslikkusega seotud usaldusväärsete andmete õigeaegsel kättesaadavusel. Sellised näitajad tuleks võimalikult suures ulatuses panna paika vastavalt RACER-kriteeriumidele (51). Näitajaid, mis mõõdavad tulemusi, mille üle peadirektoraatidel on vähe mõju, tuleks kasutada koos peadirektoraadi otseseid tulemusi mõõtvate näitajatega.

3.65. Kõigil neljal peadirektoraadil on iga eesmärgi kohta vähemalt üks tulemusnäitaja, mis aitab juhtkonnal saavutusi jälgida, hinnata ja nende kohta aru anda. Kontrollitud peadirektoraatide 58 näitajast vastasid kõikidele RACER-kriteeriumidele 28. Võrreldes eelnevate aastatega on tulemus paranenud. Nagu eelmistel aastatel, leidis kontrollikoda puudusi seoses kasutatud näitajatega (vt selgitus 3.6 ).

Selgitus 3.6. Näitajatega seotud probleemid Tulemusnäitajatena esitatud näitajad mõõtsid tegelikult sisendeid, näiteks põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi puhul mõõdab näitaja „Koguinvesteering taastuvenergia tootmisesse“ sekkumise käigus rakendatud meetmeid, selle asemel, et keskenduda investeeringute tulemusel saavutatud suurenenud taastuvenergia kasutamisele. Selgitus 3.6. Näide näitajatega seotud probleemidest Selles näitajas võetakse arvesse mitte ainult EAFRD sisendit, vaid ka avaliku ja erasektori panust tegevustesse. Seetõttu annab see ülevaate ELi/riigi tasandi panuse käivitavast mõjust erasektori panustamisele tegevustesse, mis tegelevad vahetult taastuvenergia eesmärgi saavutamisega. 2023. aasta kvantifitseeritud eesmärgi on liikmesriigid eelnevalt kindlaks määranud, lähtudes programmitöö valdkonna vajaduste analüüsist, ning selle saavutamine kavatsetakse tagada järjekindla strateegia abil. Peale selle ja kõige olulisemana täiendab seda näitajat tulemusnäitaja „toetatud projektide abil toodetud taastuvenergia“, mida hindajad mõõdavad 2017. ja 2019. aastal ning järelhindamisel (2024). Koos vaadelduna annavad kaks näitajat saavutatud tulemustest täieliku ülevaate.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

3. OSA. KONTROLLIKOJA TEHTUD TULEMUSLIKKUSE AUDITITE TULEMUSED

2015. aasta eriaruanded ja muud tulemuslikkuse alased väljundid

3.66. Kontrollikoja eriaruannetes uuritakse, kas ELi kulutusi hallatakse kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetega. Kontrollikoja perioodi 2013–2017 strateegia (52) raames määratakse igal aastal kindlaks teatud hulk prioriteete, millele keskenduda (53). Kontrollikoda valib oma eriaruannete teemad eri kriteeriumide alusel, nagu asjaomaste tulude või kulutuste maht, usaldusväärset finantsjuhtimist mõjutavad riskid ning sidusrühmade huvi suurus. 2015. aastal võttis kontrollikoda vastu (54) 25 eriaruannet, mis on loetletud lisas 3.1.

3.67. Kontrollikoja lähenemisviis tulemusauditile muutub loomulikul viisil, kajastades muutuvaid tingimusi Euroopas. Käesolevas aastaaruandes juhib kontrollikoda tähelepanu viisidele, kuidas kontrollikoja 2015. aasta eriaruanded võtavad neid muutusi arvesse: koostatud on mitu aruannet, milles uuritakse finantskriisi eri aspekte, mitu aruannet keskendub noorte töötuse kroonilisele probleemile, ning valminud on ka aruanne kontrollikoja meetmetest seoses kliimamuutuse ja keskkonnaga.

ELi vastus finantskriisile

3.68. Ajavahemikus 2007–2008 puhkenud finantskriisil ja hilisemal riigivõlakriisil olid Euroopa jaoks kaugeleulatuvad tagajärjed, ning liikmesriigid ja liit tervikuna on võtnud sellega seoses mitmeid meetmeid (55).

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

3.69. 2015. aastal avaldas kontrollikoda kolm seda teemat käsitlevat aruannet. Kontrollikoja aruandes abi kohta raskustes olevatele riikidele analüüsitakse põhjalikult viiele liikmesriigile (Iirimaa, Läti, Portugal, Rumeenia ja Ungari) antud finantsabi komisjonipoolset juhtimist (56). Kontrollikoja järeldused on ulatuslikud, juhtides tähelepanu asjaolule, et enne kriisi ei pööranud komisjon mõnele ohumärgile tähelepanu, mis tähendas seda, et kui finantsabitaotlused laekuma hakkasid, ei olnud komisjon selleks valmis. Komisjoni tulemuslikkus kriisi lahendamiseks ressursside mobiliseerimisel oli varieeruv, kuigi üldiselt oli komisjon edukas rahastamisvajaduste katteks ELi nimel võlakirjade emiteerimisel. Komisjoni meetmete mõju oli peamiselt see, et liikmesriigid täitsid oma eelarvepuudjäägi eesmärgid ja jätkasid tavaliselt programmi tingimustega algatatud reformide elluviimist. Kontrollikoda esitas üheksa soovitust, mis hõlmasid selle teema kõiki aspekte. 3.69. Aastate 2007–2008 ülemaailmse finantskriisi ulatus ja laad olid enneolematud. Kriis näitas, et kriisieelsest järelevalveraamistikust ei piisa täielikult riski tuvastamiseks aluseks olevates eelarvepositsioonides pretsedenditu majanduskriisi ajal. Samuti tõstis see esile vajaduse rakendada laiaulatuslikumat lähenemisviisi järelevalvele pangandussektoris ja makromajanduses laiemalt. Hetkel, kui riigid taotlesid abi, jälgiti kulisside taga juba halvenevat olukorda ja komisjon oli tihedas kontaktis riikide ametiasutustega. Reageerimine kriisile oli viivitamatu ja kõikehõlmav. Hoolimata teravast personalipuudusest ja vajadusest lühikese ajaga kogetavast palju õppida, suutis komisjon hakata oma uusi programmijuhtimise ülesandeid kiiresti edukalt täitma, mitte ainult kõigil juhtudel rahastamisvajaduste katmiseks võlakohustusi emiteerides. Seda tunnistab ka kontrollikoda, kes peab seda saavutuseks. Kõik programmid saavutasid oma peamised majanduslikud eesmärgid. Auditi soovitused keskendusid komisjoni programmijuhtimise tegevuse protsessi, otsustamise ja arvepidamise aspektidele ning komisjon nõustus kõigi soovitustega täielikult või osaliselt.

3.70. Kreeka on üks liikmesriikidest, keda kõige enam finantskriisiga seostatakse. Kontrollikoda avaldas seetõttu aruande, mis keskendus komisjoni poolt Kreekale finantsreformi rakendamiseks eraldatud toetusele (57). Kontrollikoda järeldas, et komisjoni poolt toetuse andmiseks loodud Kreeka rakkerühm oli täitnud oma ülesande ja andnud abi kooskõlas Kreeka makromajanduslike kohandamisprogrammide tingimustega. Esines aga puudusi ja reformide edenemise mõjutamisel saadi erinevaid tulemusi. 3.70. Komisjon tunnistab, et tehnilise abi mõju reformide üldisele edenemisele oli vastuoluline. Seda tuleb vaadelda laiemas poliitilises kontekstis, võttes arvesse pädevuste jagunemist liikmesriikide ja Euroopa Liidu institutsioonide vahel. (Struktuuri)reformide elluviimine kuulus ja kuulub jätkuvalt Kreeka ametiasutuste vastutusalasse, samal ajal kui Kreeka rakkerühm nõustas/abistas taotluse korral Kreeka ametiasutusi.

3.71. Kriisi tõttu muutus olulisemaks ka reitinguagentuuride roll, mille tulemusel asutati 2011. aastal Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve (ESMA). Kontrollikoja aruanne ELi järelevalve kohta reitinguagentuuride üle (58) andis seega olulise panuse selle valdkonna mõjusamaks haldamiseks. Kontrollikoda järeldas, et lühikese aja jooksul oli ESMA loonud tugeva aluse oma järelevalverolli täitmiseks, kuid siiski on veel parandamisruumi, näiteks tuleks selgitada metoodikakriteeriume ning ESMA elektroonilises andmebaasis avaldatud kokkuvõtva statistika ja selle kohta tehtud kontrollide asjakohasust.

Noorte töötus

3.72. Noorte töötus on mitmes liikmesriigis väga tõsine probleem ning see teema on üks kontrollikoja 2015. aasta prioriteetidest. Probleemi lahendamiseks soovitas nõukogu 2013. aastal liikmesriikidel luua noortegarantii, mis ühendab ELi ja riiklikku rahastamist. Garantii abil peaksid noored saama nelja kuu jooksul alates haridussüsteemist lahkumisest või töötuks jäämisest kvaliteetse töökoha, või koolituse, mida on vaja töö leidmiseks tulevikus. Kontrollikoja sellekohases aruandes (59) leitakse, et komisjon andis liikmesriikidele noortegarantii süsteemi ülesehitamisel asjakohast ja õigeaegset toetust. Toodi välja ka kolm süsteemi mõjusat rakendamist potentsiaalselt ohustavat riskiallikat: rahastamise kogusumma piisavus, kvaliteetse pakkumise määratlemine ning süsteemi tulemuste komisjonipoolne järelevalve ja aruandlus. 3.72. Kolme kontrollikoja tuvastatud noortegarantii kavade edukust mõjutada võiva riski osas on komisjon nõus ning juhib tähelepanu järgmisele: — noortegarantiisse investeerimine on hädavajalik selleks, et EL säilitaks potentsiaali tulevaseks majanduskasvuks. ELi rahaline tugi on juba olulisel määral kättesaadav, kuid noortegarantii tegelikkuseks saamiseks peavad ka liikmesriigid noorte tööhõive meetmed oma riigieelarvetes tähtsale kohale seadma; — kvaliteetsus on noortegarantii rakendamisel keskse tähtsusega element. Komisjon ärgitab ka edaspidi kvaliteetsete pakkumiste üle mõtisklema ning annab liikmesriikidele täiendavaid suuniseid; — ühise järelevalveraamistiku määratlemiseks oli vaja aeganõudvat tööd konsensuse saavutamiseks. Järelevalvetegevus annab asjakohaste kanalite kaudu sisendteavet komisjoni hinnangule noortegarantii rakendamise kohta tulevastel Euroopa poolaastatel ning komisjoni 2016. aastal Euroopa Parlamendile ja nõukogule esitatavale aruandele kava rakendamise kohta.

3.73. Kontrollikoda pöördus sama teema juurde tagasi 2015. aasta lõpus, koostades aruande komisjoni toetuse kohta noorte tegevusrühmadele, (60) mis koosnesid kaheksa eriti kõrge noorte töötuse määraga liikmesriigi (61) riiklike pädevate ametiasutuste ja komisjoni ekspertidest. Kontrollikoda järeldas, et komisjoni nõuandva toe mõjusust liikmesriikide abistamisel noorte tegevusrühmade valdkonnas piiras asjaolu, et komisjonil oli vähe kvaliteetset teavet selle kohta, kuidas noorte töötuse vähendamiseks mõeldud ESFi või liikmesriikide meetmed tegelikult mõjuvad. Lisaks keskendus komisjon liikmesriikide poolt ESFi rakenduskavadesse pakutud muudatusi hinnates peamiselt eelarvealastele aspektidele, mitte ESFi vahendite kõige paremale kasutamisele. 3.73. Komisjon kasutas ennetavalt kõiki kehtivas õigusraamistikus temale kättesaadavaid vahendeid, et saavutada noorte tegevusrühmade algatuse eesmärgid ja anda nende kohta aru. Komisjon on seisukohal, et noorte tegevusrühmade algatus on täitnud poliitilisi ootusi, mida Euroopa Ülemkogu väljendas oma 30. jaanuari 2012. aasta järeldustes. Ajutise ja täpse ajakavaga ühiste noorte tegevusrühmade algatuse põhieesmärk oli võtta kasutusele ELi ja liikmesriikide vahendid, sealhulgas struktuurifondide vahendid, ning arutada noorte töökohtade kavadesse lisatavaid poliitikareformide põhimõtteid. Rühmade abil taheti juhtida probleemile otsustavalt tähelepanu, suurendades juhtpoliitikute teadlikkust, tekitades vajaduse kiireks tegutsemiseks ja luues võimalused jõulisemateks meetmeteks ilma ülemäärase halduskoormuse ja/või õigusmenetluseta.

Keskkond, energia ja kliimamuutused

3.74. Keskkond ja kliimamuutused koos nende mõjuga ELi poliitikale mitmetes muudes valdkondades (nagu põllumajandus ja energeetika) on üks peamisi teemasid, millele kontrollikoda keskendub oma perioodi 2013–2017 strateegias. Kontrollikoja aruanne ELi rahastatud asulareoveepuhastitele Doonau vesikonnas uuris, kas ELi toetus aitas liikmesriikidel saavutada ELi reoveepoliitika eesmärke, (62) mis on eduka keskkonnapoliitika peamine osa. Kontrollikoda järeldas, et ELi toetus täitis küll reovee kogumise ja puhastamise edendamisel keskset rolli, kuid see ei olnud piisav, et täita reovee puhastamisele seatud tähtaegu.

3.75. 2015. aasta lõpu poole avaldatud aruandes uuriti Doonau vesikonna veekvaliteedi teist aspekti: milliseid edusamme on samad neli liikmesriiki teinud veepoliitika raamdirektiivi nõuete täitmisel, (63) mille 2000. aasta peamine eesmärk on saavutada vee hea kvaliteet 2015. aastaks (mõne erandiga). Kontrollikoja järeldus on, et ELi rahastatud meetmete rakendamine on vee kvaliteeti vähe parandanud. Veemajanduskava kui integreeritud veemajanduse saavutamise vahendi kehtestamine oli veepoliitika raamdirektiivi üks tugevusi, kuid tegelikult oli liikmesriikide kavades puudujääke seoses reostuse kindlakstegemise ja parandusmeetmete määratlemisega.

3.76. Muudest teemadest uuris kontrollikoda ELi heitkogustega kauplemise süsteemi (HKS) (64). ELi HKS on Euroopa Liidu kliimamuutustega võitlemise poliitika oluline osa, mille eesmärk on edendada kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamist kulutõhusal ja majanduslikult tulemuslikul viisil. Kontrollikoda leidis, et ELi HKSi komisjoni- ja liikmesriikidepoolne haldamine ei olnud kõigis aspektides asjakohane. Haldamist takistasid teatavad probleemid, mis olid seotud süsteemi terviklikkuse kaitsmiseks loodud raamistiku töökindlusega ja esialgsele ettevalmistusetapile järgnenud ELi HKSi teise etapi (2008–2012) rakendamises tekkinud oluliste puudustega. 3.76. Komisjon on võtnud kohustuse jätkata ELi heitkogustega kauplemise süsteemi parandamist; komisjon kavatseb audiitorite kindlaks tehtud puudused kõrvaldada. Mitmeid soovitusi peavad ellu viima liikmesriigid. Paljud kontrollikoja nimetatud probleemid olid eriomased perioodile 2008–2012 (2. etapp) ning need on perioodi 2013–2020 (3. etapp) kohta kehtivates eeskirjades suures osas lahendatud. Pärast auditiaruannet on esitatud heitkogustega kauplemise süsteemi kohta uus õigusakti ettepanek (65) (2030. aasta kliima- ja energiaeesmärkide rakendamine lähtuvalt 2014. aasta oktoobri Euroopa Ülemkogu järeldustest).

3.77. Kontrollikoda avaldas ka aruande energiavarustuse kindluse ja ELi energia siseturu kohta (66). Kontrollikoda leidis, et ELi eesmärki arendada energia siseturg välja aastaks 2014 ei täidetud. Euroopa energiataristu ei ole üldiselt kavandatud täielikult integreeritud turgude jaoks ning seega ei taga see hetkel mõjusalt energiavarustuse kindlust. ELi eelarvest eraldatav rahaline toetus energiataristule on vaid piiratult kaasa aidanud energia siseturu arendamisele ja energiavarustuse kindluse saavutamisele. 3.77. Komisjon astub eelkõige erinevaid liikmesriike kaasavate piirkondlike koostöö raamistike kaudu ning komisjoni turu korralduse algatuse kontekstis konkreetseid samme allesolevate turutõkete kõrvaldamiseks energia siseturult. Seoses taristuga on oluline tähele panna järgmist: a) energiataristut peaks rahastama turg, s.o sõltumatute seadusandjate heakskiidetud kasutajatariifid; ELi eelarvest eraldatav rahaline toetus peaks seepärast olema pigem erand kui reegel; b) kui rahalist toetust on eraldatud, on varustuskindlus sageli oluliselt paranenud. Heaks näiteks on Balti riigid, kus võtmetähtsusega projektide toetamine nii Euroopa majanduse elavdamise energeetikakavast kui ka Euroopa ühendamise rahastust on suurendanud mitte ainult elektri varustuskindlust, vaid aidanud kaasa ka hulgihindade ühtlustumisele.

Eriaruannetes esitatud soovituste järelkontroll

3.78. Kontrollikoja tulemusauditi aruannete järelkontroll on aruandlustsükli vajalik element ja soodustab aruande soovituste komisjoni- ja liikmesriikidepoolset mõjusat elluviimist.

3.79. 2016. aastal avaldatud 2014. aasta aruandes kontrollikoja eriaruannete põhjal võetud järelmeetmete kohta (67) esitas kontrollikoda mitmeid soovitusi, mille kohaselt peaks komisjon viima kasutatavad järelkontrollimenetlused kooskõlla asjakohaste sisekontrollistandarditega. Komisjon kiitis soovitused heaks ning nõustus võtma parandusmeetmeid. 3.79-3.80. Komisjon kannab hoolt selle eest, et kontrollikoja eriaruandes esitatud ja komisjonis heaks kiidetud soovitused viiakse korrakindlalt ellu ja et nende suhtes tehakse järelkontrolli. Komisjon leiab, et tema kontrollikord on kooskõlas rahvusvaheliste kontrollistandardite ning parimate tavadega. Komisjon on valmis lahendama ka muid probleeme, mis on seotud eelarve täitmisele heakskiidu andmise järelkontrollisüsteemi ja -menetlustega.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

3.80. Kontrollikoda vaatas läbi komisjoni võetud järelmeetmed, mis puudutasid perioodil 2011–2012 vastu võetud 11 eriaruandes esitatud 90 auditisoovitusest koosnevat valimit. Valim koostati mitmete kriteeriumide alusel (68). 83 soovitusest, mida oli võimalik kontrollida, oli komisjon täielikult ellu viinud 63 %, suuremas osas 26 %, osaliselt 10 %, ja 1 % oli ellu viimata.

3.81. Kuigi komisjon on kontrollikoja peamine auditeeritav asutus, tuvastab kontrollikoda sageli küsimusi, mida suudavad kõige paremini lahendada liikmesriikide ametiasutused või mida saab lahendada koostöös komisjoniga, võttes arvesse, et suuremat osa ELi kulutustest hallatakse koostöös liikmesriikidega. Mõnikord esitab kontrollikoda oma eriaruannetes soovitusi ka liikmesriikidele üldiselt. Soovitusi võidakse esitada ka individuaalsetele liikmesriikidele, kuid seda tehakse harva (69).

Soovitused esitatakse liikmesriikide tasandil, kuigi ametlik järelkontroll varieerub

3.82. Liikmesriikidele suunatud soovituste puhul on nende edastamiseks viis meetodit (vt selgitus 3.7 ). Esiteks saadetakse iga aruanne kõrgemale kontrolliasutusele (riigi peamine avaliku sektori auditiasutus). Aruanded saadetakse ka nõukogule, et seda arvestataks eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluses, ning mõnikord ka nõukogu töörühmadele esitlemiseks. Kontrollikoja aasta tegevusaruanne (mis sisaldab lõiku kontrollikoja eriaruannetest) saadetakse iga liikmesriigi parlamendile ning kontrollikoja liikmed võivad teatud eriaruandeid esitleda liikmesriigi parlamendile või asjaomasele komiteele. Kontrollikoja soovitusi levitatakse ka liikmesriikides komisjoni suuniste ja koolitussekkumiste kaudu.

Selgitus 3.7. Liikmesriikidele leidudest teatamine Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

3.83. Siiani on kontrollikojal siiski küllalt vähe teavet selle kohta, milline on leidudest teavitamise mõju liikmesriikides. Olukorra parandamiseks viis kontrollikoda läbi soovituste põhjal tehtavat järelkontrolli käsitleva uuringu, milles osalesid liikmesriikide makseasutused, ministeeriumid ja kõrgeimad kontrolliasutused (70). Küsimustikule vastasid ka neli komisjoni peadirektoraati.

3.84. Uuring kinnitas, et kontrollikoja soovitused jõuavad liikmesriikideni, ning uuring andis ka tõendeid selle kohta, et kontrollikoja sõnum jõuab kohale ühe või mitme eelmainitud kanali kaudu. Mõju seisukohast tunnistas 80 % vastanutest, et nad on vähemalt „teatud määral“ teadlikud kontrollikoja aruannetest liikmesriigi tasandil. Vaid 13 % vastanutest aga nõustus, et nende liikmesriigis on kõikide kontrollikoja soovituste osas olemas koordineeritud järelkontrolliprotsess. Soovituste põhjal võetud järelmeetmete osas märkis 38 % vastajatest, et meetmeid võetakse vaid teatud küsimuste puhu, sellal kui 49 % märkis, et ametlikke järelmeetmeid ei võeta. Mõned liikmesriigid tõid siiski konkreetseid näiteid kontrollikoja soovituste lisamisest riiklikku poliitikasse ja tavadesse, eelkõige loodusvarade valdkonnas (vt selgitus 3.8 ).

Selgitus 3.8. Näiteid teadlikkusest ja kommunikatsioonist liikmesriigi tasandil

Kontrollikoja eriaruandes „Põllumajanduses mittetootlikeks investeeringuteks antava ELi maaelu arengu toetuse kulutõhusus“ (71) soovitati liikmesriikidel rakendada menetlusi selle tagamiseks, et toetust saanud mittetootlike investeeringute kulud ei ületaks sarnast tüüpi kaupade, teenuste või ehitustööde turuhinda. Täpsemalt peaksid liikmesriigid kehtestama sobivad võrdlusnäitajad ja/või võrdluskulud, millega mittetootlike investeeringute kulusid riikide halduskontrollide käigus süstemaatiliselt võrreldakse. Soovitust järgides kehtestas üks liikmesriik standardsed hinnad hekkide istutamise haldamiseks.

Kontrollikoja soovituste levitamiseks teeb ühe liikmesriigi korraldusasutus kontrollikoja leiud kättesaadavaks oma maaelu arengukava rakenduskomitee siseveebis, millele on juurdepääs kõikidel rakendusasutustel ja makseasutusel.

Ühes liikmesriigis teavitab põllumajandusministeerium makseasutust ning vajadusel ka teisi sidusrühmi, esitades kokkuvõtva aruande kontrollikoja peamiste leidude ja soovitustega, lisades manusesse aruande tervikteksti.

Allikas: kõrgeimate kontrolliasutuste ja makseasutuste valitud vastused kontrollikoja küsitlusele.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

3.85. Uuring näitab, et liikmesriikide tasandil ollakse piisavalt teadlikud kontrollikoja tulemusauditite soovitustest. Ametliku järelkontrolli tase varieerub aga suuresti ning kontrollikoja soovituste põhjal tehtud riikliku poliitika ja tavade muudatustest on tõendeid vähe. On selge, et kontrollikoja soovituste koostamist ja levitamist liikmesriikide tasandil tuleb suurema mõju saavutamiseks parandada. Sügisel 2016 peab kontrollikoda koos kontaktkomitee, komisjoni talituste ja nõukoguga nõu soovituste põhjal võetud meetmete võimaliku järelkontrolli üle liikmesriikides.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

Järeldused

3.86. „Horisont 2020“ on ambitsioonikas laiaulatuslik programm, mis ühendab esmakordselt siiani eraldiseisnud teadusuuringute ja innovatsiooniprogrammid, keskendudes ühtlasi ühiskondlikele probleemidele. Programmi „Horisont 2020“ ja strateegia „Euroopa 2020“ vahel on kõrgetasemelised seosed: kaks „Horisont 2020“ kolmest peamisest näitajast on ka strateegia „Euroopa 2020“ kõrgetasemelised näitajad. Näitajatest on aga vaid piiratud kasu programmi „Horisont 2020“ panuse hindamisel strateegia „Euroopa 2020“ rakendamises (vt punktid 3.7–3.17). 3.86. Kuigi komisjon nõustub, et täiustamisega on vaja jätkuvalt tegeleda, leiab komisjon, et tema tulemusraamistik juba jälgib programmi „Horisont 2020“ panust strateegiasse „Euroopa 2020“. Seda on kirjeldatud selgituses 3.1 ja punktis 3.13. ELi eelarve moodustab ainult väikese osa kõigist Euroopas tehtavatest kulutustest teadusuuringutesse ja innovatsiooni ning seetõttu saab see üksi anda strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamisse ainult väikese panuse. Edusammud strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamise suunas sõltuvad paljudest erinevatest ELi ja riigi tasandi meetmetest, mis ei seisne ainult kulutustes ja milles on põhiroll liikmesriikidel. Programmi „Horisont 2020“ panust strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamisse tugevdab koostoime teiste ELi ja riigi tasandi tegevustega.

3.87. Komisjoni 10 poliitilise prioriteedi ja „Euroopa 2020“/„Horisont 2020“ vahelised seosed vajavad täiendavat selgitamist. Poliitilised prioriteedid kattuvad teatud määral strateegia „Euroopa 2020“ prioriteetidega, kuid on siiski erinevad. Ei ole selge, milliseid prioriteete „Horisont 2020“ puhul (kavandamisest kuni järelevalve ja aruandluseni välja) peaks järgima. On oht, et mõjutatud on ka muud ELi tegevusvaldkonnad (vt punktid 3.18–3.21). 3.87. President Junckeri juhitava Euroopa Komisjoni poliitilised prioriteedid on raamistikuks komisjoni enda panusele strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamisse, mille eest liit ja liikmesriigid vastutavad ühiselt. Poliitilised prioriteedid suunavad komisjoni rahastamisprogrammide rakendamist, kuid seda tehakse täielikult strateegiat „Euroopa 2020“ toetades ning kooskõlas programmi „Horisont 2020“ aluseks oleva õigusraamistikuga, mis ei ole muutunud.

3.88. Selleks, et „Horisont 2020“ oleks edukas, on väga oluline Euroopa teadusuuringute ja innovatsiooniprogrammide vaheline mõjus sünergia ja täiendavus. Kontrollikoja partnerid, Bulgaaria ja Portugali kõrgeimad kontrolliasutused leidsid, et kuigi nende riikides oli täiendavus mõnes valdkonnas olemas, esines liikmesriigi tasandil siiski ka mõningaid probleeme (vt punktid 3.22–3.23).

3.89. „Horisont 2020“ õigusraamistikus on esitatud mitmed olulised tulemuslikkuse haldamise aspektid, nagu eesmärgid ja peamised tulemusnäitajad. Selline arengusuund on positiivne. Raamistikku tuleb siiski edasi arendada: mõned algväärtused, vahe-eesmärgid ja eesmärgid vajavad veel väljatöötamist, mõned eesmärgid tuleb uuesti üle vaadata, et tagada nende piisav ambitsioonikus, ning mõne näitaja kohta ei olnud teave kättesaadav. Õigusaktides määratletud eesmärgid on olemuselt kõrgetasemelised, kuid neid ei teisendata tööprogrammide ja projektikonkursside kaudu madalama taseme eesmärkideks, mis on kasulikud operatiivse tulemuslikkuse haldamise seisukohast. Komisjon ei kasuta „Horisont 2020“ tööprogramme ja nendega seotud projektikonkursse selleks, et suurendada tulemuslikkusele keskendumist (vt punktid 3.27–3.38). 3.89. Tulemusraamistikku arutati seadusandjaga programmi „Horisont 2020“ õigusaktide vastuvõtmisel ning see on sätestatud õigusaktides. Raamistik hõlmab mitmeid näitajaid, mida jälgitakse kogu programmi vältel, ning vahe- ja järelhindamisi. Selline selge raamistik on eelmiste raamprogrammidega võrreldes edasiminek. Tööprogrammide ning üldisemalt programmi „Horisont 2020“ tulemusi ja mõjusid hinnatakse kõnealust tulemusraamistikku kasutades. Teadusuuringute pikaajaline iseloom, õigusaktide koostamisele kuluv aeg ning teatud andmete kättesaadavuse piirangud tekitavad tulemusraamistiku väljakujundamisel raskusi ning komisjon nõustub pideva edasiarendamise vajadusega.

3.90. Kontrollitud projektitaotluste ja toetuslepingute eesmärgid vastasid üldiselt SMART-kriteeriumidele, kui komisjon seda nõudis. Taotluste hindamisprotsessis (erandiks oli Euroopa Teadusnõukogu, kes kasutab tipptaseme kriteeriumit) pandi rõhku tulemuslikkusele. Toetuslepingute kohaselt peavad toetusesaajad esitama komisjonile teabe programmi „Horisont 2020“ peamiste tulemusnäitajate kohta. Eeldatava mõju laiema mõiste kasutamine eeldatavate tulemuste asemel suurendab riski, et selles valdkonnas esitatud teave on liiga laiaulatuslik ega tulene otseselt programmi „Horisont 2020“ raames rahastatud meetmest. Seetõttu võib tulemuslikkuse hindamine keeruliseks osutuda (vt punktid 3.39–3.43). 3.90. „Eeldatava mõju“ kasutamine „tulemuse“ asemel tuleneb asjaolust, et programmi „Horisont 2020“ õigusaktid on parema õigusloome suunistest varasemad. Komisjon soovib hinnata toetatavate projektide kaalumisel nende eeldatavat mõju. See ei mõjuta teiste õigusaktides sätestatud näitajate seiret, mis on tulemusraamistiku põlielemendid.

3.91. Puudused programmi „Horisont 2020“ järelevalve- ja aruandlussüsteemi kavandamisel piiravad komisjoni suutlikkust teha programmi tulemuslikkuse üle järelevalvet ja esitada aruandeid. 3.91. Komisjoni hinnangul on programmi „Horisont 2020“ järelevalve- ja aruandlussüsteem võrreldes seitsmenda raamprogrammiga suur edasiminek. Seatud on selged eesmärgid ning õiguslikus aluses on sätestatud tulemusraamistik, mis on täielikult sidusrühmade ja seadusandjaga läbi arutatud. Komisjon on mõnest puudusest teadlik ning tegeleb nende kõrvaldamisega:

a) Praegune ülesehitus ei võimalda komisjonil teha järelevalvet ega esitada aruandeid „Horisont 2020“ teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni kulutuste ja tulemuslikkuse kohta eraldi (vt punktid 3.45–3.47). a) komisjon ei leia, et teadusuuringute ja innovatsiooniga seotud kulutustest tuleks eraldi aru anda, seda ei nõua õigusaktid ning see läheb vastuollu programmi „Horisont 2020“ raames tehtavate pingutustega teadusuuringute ja innovatsiooni vahelise lõhe kaotamiseks;

b) Programmi „Horisont 2020“ panus strateegia „Euroopa 2020“ rakendamises on eelarveprotsessis hästi esile toodud. Siiani ei ole aga programmi „Horisont 2020“ mõju kohta strateegiale „Euroopa 2020“ otstarbekaid aruandeid esitatud (vt punktid 3.48–3.50). b) õigusaktidega nõutakse, et programmi „Horisont 2020“ ja strateegia „Euroopa 2020“ kohta antakse aru programmi vahehindamise ajal ning see hindamine toimub 2017. aastal. Teadusuuringute tsükli iseloomust tuleneb, et strateegiasse „Euroopa 2020“ antud panusest otstarbekalt aru andmiseks on vaja teatud aja möödumist;

c) Programmi „Horisont 2020“ järelevalve- ja aruandlussüsteem on seitsmenda raamprogrammi omaga võrreldes parem, kuid „Horisont 2020“ kohta kogutud teabe osas esineb endiselt puudusi. On oht, et mõned teadusuuringute seitsmenda raamprogrammi järelhindamise käigus esinenud probleemidest võivad esineda ka programmi „Horisont 2020“ puhul (vt punktid 3.51–3.53). c) komisjon nõustub, et programmi „Horisont 2020“ järelevalve- ja aruandlussüsteem on võrreldes seitsmenda raamprogrammiga paranenud. Seatud on selged eesmärgid ning õiguslikus aluses on sätestatud tulemusraamistik, mis on täielikult sidusrühmade ja seadusandjaga läbi arutatud. Komisjon usub, et on teinud tööd seitsmenda raamprogrammi hindamissüsteemis tuvastatud raskuste leevendamiseks.

3.92. Tulemuslikkuse hindamisel on põhimõisteteks eri liiki kasu, mida saadakse avaliku sektori meetmetest: sisendid, väljundid, tulemused ja mõju. Komisjon on küll määratlenud, kuidas neid termineid tuleks kasutada, kuid ei pea alati ise nõuetest kinni. Suureks probleemiks on mõistete „tulemus“ ja „mõju“ suvaline kasutamine õigusaktide tööprogrammideks teisendamisel (vt punktid 3.54–3.59). 3.92. Programmi „Horisont 2020“ käsitlevad määrused võeti vastu (detsember 2013) enne parema õigusloome suuniseid (mai 2015). See on põhjustanud mõningast ebaühtlust, nagu märgib kontrollikoda. Alates parema õigusloome suuniste vastuvõtmisest kasutatakse programmi „Horisont 2020“ järelevalvel ja hindamisel järjekindlalt parema õigusloome terminoloogiat.

3.93. Loodusvarade valdkonnaga tegelevate peadirektoraatide puhul täheldas kontrollikoda, et mitmed juhtimiskavades ja aasta tegevusaruannetes kasutatud eesmärgid olid võetud otse poliitikadokumentidest või õigusaktidest ning olid seega liiga kõrgetasemelised juhtimiseesmärkidel kasutamiseks. Kontrollikoda märkis tulemuste mõõtmisel kasutatud näitajate osas tehtud edusamme, kuid siiski esineb veel puudusi (vt punktid 3.60–3.65). 3.93. Pärast kontrollikojalt 2015. aasta juhtimiskavu puudutava märkuse saamist on komisjon teinud strateegilise planeerimise ja programmitöö tsüklis muudatusi eelkõige eesmärgiga tagada selgem raamistik seoses komisjoni aruandluskohustuse ja tema talitustega. Uue lähenemisviisi kohaselt peaksid planeerimisdokumendid olema alates 2016. aastast ühtlustatumad ning keskenduma täpsemalt komisjoni prioriteetidele ja peadirektoraatide pädevustele, aidates viimastel kehtestada prioriteete ja kirjeldada tulemuslikkust järjekindlalt, eristades ELi kõrgetasemelise poliitika ja kuluprogrammide puhul omistatavust (tulemuste ja väljundite puhul, mis on komisjoni talituste tegevuste otsene tagajärg) ja panust (kui komisjoni talitused on osalenud antud tulemuse või mõju esilekutsumisel). Strateegilise kavaga kaasneb uus lähenemisviis, millega minnakse lühiajaliselt planeerimiselt üle pikaajalisele planeerimisele ning mille puhul strateegiline perspektiiv aitab peadirektoraatidel ühtlustada oma erieesmärke komisjoni tasandil määratletud pikaajaliste eesmärkidega. Eelolevaks aastaks kavandatavad tööväljundid loetletakse juhtimiskavas.

Soovitused

3.94. Kontrollikoja varasemates aastaaruannetes antud soovituste põhjal võetud meetmete kontrolli tulemused on esitatud lisas 3.2 . 2012. ja 2013. aasta aastaaruannetes esitas kontrollikoda viis soovitust. Neist soovitustest kaks viis komisjon ellu osaliselt ja kolm jäid ellu viimata.

3.95. Kontrollikoja 2015. aasta soovitused on järgmised:

— 1. soovitus. Tegevuseesmärgid Komisjon peaks muutma „Horisont 2020“ käsitlevate õigusaktide kõrgetasemelised eesmärgid tööprogrammi tasandi tegevuseesmärkideks, nii et neid saab kasutada tulemuslikkuse parandamiseks, sest need hindavad tööprogrammide ja projektikonkursside tulemuslikkust. Komisjon nõustub soovitusega. Kuigi üldine tulemusraamistik on sätestatud ja arusaadav, võtab komisjon kontrollikoja tõstatatud punktid teadmiseks ning arvestab nendega täielikult käimasolevas töös selle nimel, et parandada tööprogramme ning sealhulgas komisjoni rolli tulemuspõhises aruandluses.

— 2. soovitus. Eri strateegiaid tuleb paremini selgitada Komisjon peaks selgitama seoseid strateegia „Euroopa 2020“ (2010–2020), mitmeaastase finantsraamistiku (2014–2020) ja komisjoni prioriteetide (2015–2019) vahel, näiteks strateegilise kavandamise ja aruandlusprotsessi (2016–2020) kaudu. See parandaks järelevalve- ja aruandluskorda ning võimaldaks komisjonil mõjusalt aru anda ELi eelarve panuse kohta strateegia „Euroopa 2020“ eesmärkide saavutamises. Komisjon nõustub soovitusega. Poliitilised prioriteedid on president Junckeri poliitilistes suunistes selgelt määratletud. Neis antakse komisjoni tööks tegevuskava, mis on strateegiaga „Euroopa 2020“ kui Euroopa pikaajalise kasvustrateegiaga täielikult kooskõlas ja kokkusobiv. Prioriteetide ning strateegia „Euroopa 2020“ käsitlusala erinevused peegeldavad komisjoni kohustust reageerida probleemidele, mis on pärast strateegia „Euroopa 2020“ väljatöötamist esile tõusnud või olulisemaks muutunud, näiteks sisserändele. Alates 2016. aastast ning lähtuvalt iga komisjoni talituse koostatavatest strateegilistest kavadest selgitavad iga komisjoni talituse iga-aastased tegevusaruanded ning komisjoni iga-aastased haldus- ja tulemusaruanded seda, kuidas konkreetsed eesmärgid aitavad kaasa poliitilistele prioriteetidele, ning selgitavad täiendavalt seoseid strateegiaga „Euroopa 2020“.