–kehtestatakse uus võimalus pikendada sisepiirikontrolli maksimaalselt kahe aasta võrra, kui sisejulgeolekut või avalikku korda ähvardav oht püsib ka pärast üheaastase tähtaja möödumist, tingimusel et oht pärineb samast allikast (nt piiriülese terrorivõrgustiku tegevusega seotud oht) ja et liikmesriigi territooriumil võetakse vastavaid erakorralisi riiklikke meetmeid ohule reageerimiseks (näiteks erakorraline seisukord).

–liikmesriigid koostavad ja esitavad riskihinnangu, milles prognoosivad, kui kaua kindlakstehtud oht eeldatavasti püsib, ja hindavad, milliseid sisepiiri lõike see mõjutab, ning tõendavad, et sisepiirikontrolli pikendamine on viimane abinõu; kui piirikontrolli pikendatakse kauemaks kui kuueks kuuks, selgitab liikmesriik samuti tagasiulatuvalt, kuidas piirikontroll on aidanud ähvardavale ohule reageerida; selleks et tagada riskihinnangute kvaliteet, kaasab komisjon asjaomased ametid (Euroopa piiri- ja rannikuvalve ning Europol);

Viimase kahe aasta jooksul on ajutise sisepiirikontrolli pikendamise nõuded ja kord aga osutunud ebasobivaks reageerimaks avalikku korda ja sisejulgeolekut ähvardavate ohtude sagenemisele. Kehtivad normid ei aita kaasa ka muude meetmete kasutamisele tõsiste ohtude vähendamiseks. Lisaks sellele on vaja tagada, et piirikontrolli taaskehtestada või pikendada kavatsev liikmesriik teeks koostööd naaberliikmesriikidega. Samuti tuleks õigusraamistikus paremini kajastada liikmesriikide kohustust hinnata varakult enne sisepiirikontrolli taaskehtestamise otsuse tegemist seda, kas ja kuidas saaks ähvardavale ohule reageerida muude olemasolevate meetmetega vastavalt komisjoni 12. mai 2017. aasta soovitusele proportsionaalsete politseikontrollide ja politseikoostöö kohta Schengeni alal, milles on liikmesriikidele muu hulgas soovitatud sisejulgeolekut või avalikku korda ähvardava tõsise ohu korral eelistada piirikontrolli ajutise taaskehtestamise asemel proportsionaalseid politseikontrolle.

Kokkuvõttes selgub piirikontrolli ajutise taaskehtestamise kogemustest, et liikmesriigid kasutavad seda meedet vastutustundlikult. Schengenist loobumise simulatsiooni kulud näitavad selgelt, et majanduse jaoks on see alati kulukas otsus.

Olukorras, kus avalikku korda või sisejulgeolekut ähvardav tõsine oht ei ole seotud Schengeni hindamise käigus kindlakstehtud puudustega välispiiri haldamises, toimub piirikontrolli taaskehtestamine sisepiiridel vastavalt Schengeni piirieeskirjade artiklites 25–28 sätestatud tingimustele ja tähtaegadele. Nimetatud sätete kohaselt võib sisepiiril teostada piirikontrolli kuni kuus kuud ettenähtavate sündmuste, näiteks rahvusvaheliste spordi- või poliitiliste ürituste korral (artikkel 25) või kuni kaks kuud kiireloomulisi meetmeid nõudvate juhtumite puhul (artikkel 28). Komisjoni tõlgenduse kohaselt võivad artiklite 28 ja 25 kohaselt taaskehtestatud piirikontrolli kestuse ajavahemikud kumuleeruda. See tähendab, et kui tegemist on piirikontrolli taaskehtestamise otsustega, mis on tehtud eri alustel, siis vaadatakse iga teade läbi eraldi ja hinnatakse selle asjaolusid, kohaldades igal konkreetsel juhul asjakohaseid tähtaegu.

Kehtivate Schengeni eeskirjade kohaselt võib sisepiiridel kehtestada piirikontrolli kauemaks kui kuueks kuuks, kui liikmesriigi välispiiri haldamises esineb tõsiseid puudusi, mis on kindlaks tehtud Schengeni hindamise käigus ja mille tõttu on sisepiirikontrollita ala üldine toimimine ohustatud, või juhul, kui liikmesriik ei täida nõukogu otsust, milles on esitatud meetmed välispiiri kontrolliga seotud riskide vähendamiseks, seades seega ohtu Schengeni ala toimimise (menetlus Schengeni piirieeskirjade artiklis 29, mida on muudetud 14. septembri 2016. aasta määrusega (EL) 2016/1624, mis käsitleb Euroopa piiri- ja rannikuvalvet). Sellistel juhtudel võib nõukogu komisjoni ettepaneku põhjal soovitada ühel või mitmel liikmesriigil teha otsus taaskehtestada piirikontroll kogu sisepiiril või konkreetsetel piirilõikudel konkreetseks ajavahemikuks, mis ei ületa kuut kuud ja mida on võimalik kolm korda pikendada.

Juba 2017. aasta mais tunnistas komisjon, et viimastel aastatel on esile kerkinud uued julgeolekuprobleemid, millest annavad tunnistust korduvad terrorirünnakud. Seoses sellega on komisjon hakanud uurima, kas kehtiv õigusraamistik, mis vastab senisele julgeolekuolukorrale, on kohane ka siis, kui julgeolekuohud muutuvad.

Kahe viimase aasta jooksul on Euroopa Liidus oluliselt sagenenud sisepiiridel piirikontrolli ajutine taaskehtestamine. Alates 2015. aasta septembrist on piirikontrolli taaskehtestatud ja pikendatud ligi 50 korda (võrdluseks: aastatel 2006–2015 taaskehtestati piirikontroll 36 korral). Selle põhjuseks on olnud ebaseaduslike rändajate teisene ränne ja piiriüleste terrorirünnakute sagenemine, mis on tõsiselt ohtu seadnud mitme Schengeni riigi sisejulgeoleku või avaliku korra. Mõned liikmesriigid olid sunnitud nimetatud tõsiste ohtude tõttu taaskehtestatud piirikontrolli mitu korda pikendama, mõnikord kuni kehtivate seaduslike tähtaegade ammendumiseni.

Liikmesriigid ei suuda eraldi tegutsedes piisavalt saavutada ettepaneku eesmärki, milleks on sisepiiride konkreetsel lõigul (või konkreetsetel lõikudel) ajutise piirikontrolli erakorralise pikendamise ulatuse, kestuse ja korra määratlemine, võttes arvesse nii liikmesriikide kohustusi seoses avaliku korra ja sisejulgeolekuga kui ka vajadust piirduda sisepiiride kontrollimisel üksnes sellega, mis on rangelt vajalik selleks, et säilitada sisepiirikontrollita ala, ning seda eesmärki saab paremini saavutada liidu tasandil. Sellepärast võib liit võtta kavandatud meetmed kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega.

Ettepanekuga muudetakse vähesel määral Schengeni piirieeskirjade III peatüki kehtivaid sätteid, mis käsitlevad sisepiiridel piirikontrolli ajutist taaskehtestamist, selleks et võtta arvesse viimaste aastate kogemusi, kui hulk liikmesriike on mitu korda pikendanud sisepiiridel ajutiselt taaskehtestatud piirikontrolli esialgset kestust.

Schengeni õigusraamistiku ajakohastamine uute väljakutsete valguses, selleks et säilitada suutlikkus asjakohaselt reageerida avalikku korda või sisejulgeolekut ähvardavatele tõsistele ja püsivatele ohtudele, andes võimaluse kasutada ohtude kõrvaldamiseks vajalikku lisaaega, on täielikult kooskõlas komisjoni tegevusega vastavalt Euroopa rände tegevuskavale ja Euroopa julgeoleku tegevuskavale.

Ettepanek aitab parandada julgeolekut Schengeni alal, kuna annab liikmesriikidele seadusliku võimaluse pikendada vajaduse korral piirikontrolli sisepiiridel, selleks et reageerida avalikku korda või sisejulgeolekut ähvardavale tõsisele ohule, mille tõttu on piirikontroll põhjendatud.

Selle riski vähendamiseks tehakse ettepanek, et lisaks sellele, et komisjon võib juba praegu igal ajal avaldada kahtlust seoses piirikontrolli (taaskehtestamise või pikendamise) vajalikkuse või proportsionaalsusega, tekib tal nüüd kohustus esitada arvamus iga kord kui piirikontrolli teostatakse kauem kui kuus kuud. Konsulteerimismenetlus sisaldab lisatagatist selle näol, et selles peaksid nüüd osalema ka asjaomased ametid. Ettepaneku sätetes, mis käsitlevad konsulteerimismenetlust, mida juhiks komisjon, on selgitatud, et piirikontrolli poolt mõjutatud liikmesriikide seisukohti võetakse nõuetekohaselt arvesse.

Vastavalt Schengeni piirieeskirjade artiklile 26, mis on jätkuvalt kohaldatav, tuleks sisepiirikontrolli ajutise taaskehtestamise või pikendamise otsuse tegemisel võtta eeskätt arvesse sellise meetme tõenäolist mõju isikute vabale liikumisele sisepiirikontrollita alal. Sellega seoses tuleks meenutada, et direktiiv 2004/38/EÜ ei sisalda õigust olla vabastatud turvakontrollidest selliste piiride ületamisel, kus teostatakse kontrolli vastavalt Schengeni piirieeskirjadele. Seetõttu ei pruugi piirikontrolli maksimaalse kestuse ajakohastamine sisepiiridel iseenesest avaldada vabale liikumisele negatiivset mõju; küll aga võib selle võimaluse kuritarvitamine vaba liikumist mõjutada.

Schengeni piirieeskirjade artiklis 29 on endiselt sätestatud ainus võimalus sisepiiridel piirikontrolli pikendamiseks, kui liikmesriigi välispiiri haldamises esineb tõsiseid puudusi, mis on kindlaks tehtud Schengeni hindamise käigus. Sellele võimalusele on hiljuti lisandunud Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruse asjaomased sätted, mille kohaselt võib sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise aluseks olla olukord, kus liikmesriik jätab võtmata nõuetekohased järelmeetmed negatiivsele haavatavuse hinnangule või ei taotle Euroopa piiri- ja rannikuvalve ametilt piisavat toetust, et reageerida spetsiifilisele ja ebaproportsionaalsele survele oma välispiiridel, mis seab ohtu Schengeni ala toimimise (Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruse artikli 19 lõige 10).

Kavandatud muudatused on kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 72, kuna need ei mõjuta nende kohustuste täitmist, mis on liikmesriikidel avaliku korra säilitamiseks ja sisejulgeoleku kaitseks.

Ettepanekuga tugevdatakse põhimõtet, et sisepiirikontrolli taaskehtestamine peab olema viimane abinõu. Vastavalt Schengeni piirieeskirjade artiklile 23 on liikmesriikidel endiselt õigus teostada oma territooriumil, sealhulgas piirialadel, politseikontrolle, mis võivad teatavatel juhtudel olla tõhusaks alternatiiviks sisepiirikontrolli ajutisele taaskehtestamisele. Nõue esitada riskihinnang, milles näidatakse, et kavandatav piirikontrolli taaskehtestamine või pikendamine on viimane abinõu, peaks liikmesriike veelgi julgustama kaaluma muude meetmete, nagu näiteks tugevdatud politseimeetmete kasutamist. Selles aspektis toetab ettepanek veelgi komisjoni soovituse (proportsionaalsete politseikontrollide ja politseikoostöö kohta Schengeni alal) rakendamist; soovituses on liikmesriikidele soovitatud eelistada sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise asemel politseikontrolle.

Ettepanekuga muudetakse sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise üldisi tähtaegu (mis on sätestatud artiklis 25), nimelt ettenähtavate sündmuste/ohtude puhul, säilitades piirikontrolli ajutise taaskehtestamise praeguse põhimõtte ja selle suhtes kohaldatavad kaitsemeetmed, mille kohaselt ühest küljest on komisjonil õigus (ja kuuest kuust kauem kestvate juhtumite puhul kohustus) võtta seisukoht kavandatava kontrolli vajalikkuse ja proportsionaalsuse kohta ning teisest küljest tugevdatakse Schengeni piirieeskirjade artikli 27 lõikes 5 nimetatud nn konsulteerimismenetlust sel teel, et selles hakkavad osalema asjaomased ametid, kellel on piisavad teadmised asjaomase liikmesriigi poolt teates ja riskihinnangus esitatud teabe hindamiseks. Lisaks sellele jäävad kehtima Schengeni piirieeskirjade artiklis 26 sätestatud kriteeriumid sisepiiridel piirikontrolli ajutiseks taaskehtestamiseks.

•Proportsionaalsus

Kavandatud muudatused sisepiiridel piirikontrolli ajutist taaskehtestamist käsitlevates õigusnormides on proportsionaalsed eesmärgiga, milleks on avaliku korra kaitsmine ja sisejulgeoleku tagamine sisepiirikontrollita alal.

Ettepanekus on täielikult järgitud põhimõtet, et piirikontrolli ajutine taaskehtestamine ja hilisem pikendamine saab toimuda ainult erandjuhul, vastavalt kõigi Schengeni ala liikmete suhtes ühtselt kehtivatele konkreetsetele normidele.

Ettepanekuga soovitakse kõrvaldada kehtivates normides esinevad puudused, mis on seotud avalikku korda ja sisejulgeolekut ähvardavate püsivate ohtudega, mida mõned liikmesriigid on viimastel aastatel kogenud (nagu näiteks piiriülesed terrorirünnakud ja ebaseaduslike rändajate teisene ränne, mis on olnud sisepiirikontrolli ajutise taaskehtestamise aluseks). Kogemused on näidanud, et isegi komisjoni poolt aktsepteeritud tava kombineerida artikli 28 (kiireloomulisi meetmeid nõudvad sündmused) ja artikli 25 (ettenähtavad sündmused) alusel sisepiiridel kehtestatud piirikontrolli maksimaalseid lubatud tähtaegu võib osutuda ebapiisavaks teatavate pikaajaliste ohtude kõrvaldamiseks.

Eelnimetatud eesmärgi saavutamiseks esitatakse ettepanekus järgmised muudatused.

1) Ettenähtavate sündmuste puhul kohaldatavat üldist tähtaega pikendatakse kuni ühe aastani.

Seda maksimaalset tähtaega tuleks kohaldada juhul, kui avalikku korda või sisejulgeolekut ähvardavat ohtu ei õnnestu kõrvaldada paari kuu jooksul; see võimalus ei tohiks mõjutada piirikontrolli keskmist kestust, kui see on taaskehtestatud kõige sagedamini esinevatel põhjustel, mis on enamasti seotud spordiürituste või kõrgetasemeliste poliitikasündmustega. Schengeni piirieeskirjades sätestatud tähtaegade piires teeb piirikontrolli ajutise taaskehtestamise tegeliku kestuse kohta Schengeni piirieeskirjade artikli 25 või 28 kohaselt otsuse liikmesriik. Arvestades aga, et sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise ulatus ja kestus ei tohiks ületada tõsisele ohule reageerimiseks rangelt vajalikku ulatust ja kestust, võib komisjon piirikontrolli tegelikku kestust jälgida ja selle kohta arvamuse esitada; kui komisjon kahtleb taaskehtestatud piirikontrolli vajalikkuses või proportsionaalsuses või kui piirikontrolli teostatakse kauem kui kuus kuud, on ta kohustatud esitama arvamuse.

Lisaks sellele käsitleb komisjon ajakohastatud tähtaegade kuritarvitamist vastavalt oma üldistele volitustele aluslepingute järelvalvajana.

Samuti tuleb enne piirikontrolli taaskehtestamist või pikendamist koostada riskihinnang, milles uuritakse, kui kaua võib tuvastatud oht püsida ja milliseid piirilõike see mõjutab, hinnatakse võimalikke meetmeid ja selgitatakse, miks on valitud meede tuvastatud ohu kõrvaldamiseks parim abinõu. Kui piirikontrolli on juba kuue kuu jooksul teostatud, tuleks riskihinnangus esitada ka analüüs selle kohta, kuidas on piirikontrolli eelnev pikendamine ühel või mitmel korral aidanud kaasa tuvastatud ohu kõrvaldamisele.

2) Ettepanekuga kehtestatakse ka võimalus sisepiirikontrolli erandjuhul pikendada, kui sama oht püsib kauem kui ühe aasta jooksul, kuid seda ainult juhul, kui avalikku korda või sisejulgeolekut ähvardav tõsine oht, millele piirikontrolli pikendamisel tuginetakse, on piisavalt konkreetne ja sellele reageerimiseks võetakse vastavaid erakorralisi riiklikke meetmeid, näiteks kehtestatakse erakorraline seisukord. Selleks et tagada, et sellist täiendava pikendamise võimalust kasutatakse üksnes erandjuhul, peab komisjon enne Schengeni piirieeskirjades sätestatud üldiste tähtaegade ületamist esitama arvamuse, millele järgneb nõukogu soovitus, milles esitatakse vajaduse korral tingimused koostööks asjaomaste liikmesriikide vahel ja mis oleks piirikontrolli pikendamise eeltingimuseks. Soovitus võib käsitleda kuni kuuekuulisi ajavahemikke ja seda saab sama korra kohaselt pikendada mitte rohkem kui kolmel korral, iga kord kuni kuueks kuuks.

•Vahendi valik

Ettepanek käsitleb määruse muutmist. Kuna ettepanekuga täiendatakse määruse III jaotise II peatüki kehtivaid sätteid, mis käsitlevad sisepiiridel piirikontrolli ajutist taaskehtestamist, on ainus sobiv vahend määrus.

3.JÄRELHINDAMISE, SIDUSRÜHMADEGA KONSULTEERIMISE JA MÕJU HINDAMISE TULEMUSED

•Mõju hindamine

Kavandatud muudatustega võimaldatakse kehtivate õigusnormide piires teatavat kontrollitud paindlikkust, ilma et muudetaks põhimõtet, mille kohaselt saab piirikontrolli sisepiiridel ajutiselt taaskehtestada üksnes erandjuhul. Seetõttu piisab võimalike tegevusvariantide lihtsustatud analüüsist. Täiemahulist mõju hindamist ei ole seega vaja.

•Põhiõigused

Kavandatava muudatuse koostamisel on arvestatud Euroopa Liidu põhiõiguste hartas sätestatud põhiõigusi ja põhimõtteid, eeskätt liikumis- ja elukohavabadust (artikkel 45). Kehtima jäävad Schengeni piirieeskirjade artikli 3 punktis a, artiklis 4 ja artiklis 7 sätestatud tagatised.

4.MÕJU EELARVELE

Määruse kavandatav muutmine ei mõjuta ELi eelarvet.

5.MUU TEAVE