ET

Brüssel 10.7.2007

SEK(2007) 870

KOMISJONI TÖÖDOKUMENT

Lisatud dokumendile

Ettepanek:

EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV

kindlustus- ja edasikindlustustegevuse alustamise ja jätkamise kohta

SOLVENCY II

Mõju hindamise kommenteeritud kokkuvõte

{KOM(2007) 361 lõplik}

{SEK(2007) 871}

PROJEKTI SOLVENCY II MÕJU HINDAMISE ARUANNE

KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Projekti Solvency II on arendatud läbipaistvalt ja koostöös kõikide sidusrühmade ning huvitatud isikutega. Mõjuhinnangu tarvis kasutati mitmeid aruandeid, mille olid koostanud Euroopa kindlustus- ja ametipensioniinspektorite komitee (CEIOPS), CEA, AISAM ja ACME [1], Euroopa Keskpank, FIN-USE [2] ning komisjoni majanduse ja rahanduse peadirektoraat. Lisaks korraldas CEIOPS kaks kvantitatiivset mõju-uuringut ning 2006. aastal toimus komisjonis avalik ärakuulamine.

1. Probleemi määratlus

Kindlustus on majanduslikult ja sotsiaalselt sedavõrd tähtis, et ametivõimude sekkumist usaldatavusnormide täitmise üle teostatava järelevalve kaudu peetakse üldiselt vajalikuks. Kindlustusandjad ei paku ainult kaitset kahju kaasa tuua võivate tulevikusündmuste vastu, vaid suunavad ka leibkondade säästud finantsturgudele ja tegelikku majandusse. Ametivõimude sekkumine tähendab eeskätt selliste meetmete võtmist, mille eesmärk on tagada ettevõtjate maksevõime või minimeerida maksevõimetusest tulenevaid häireid ning kahjusid.

1.1. ELi praegune süsteem

Kindlustust käsitlevate ELi õigusaktide eemärk on soodustada kindlustusteenuste siseturu arengut, tagades samal ajal piisaval tasemel tarbijakaitse. Vajalikku õigusraamistikku hakati välja töötama 1970ndatel aastatel, kui võeti vastu esimese põlvkonna kindlustusdirektiivid, [3] kuid sellega jõuti lõpule alles 1990ndate aastate alguses kolmanda põlvkonna kindlustusdirektiivide vastuvõtmisega. Kolmanda põlvkonna kindlustusdirektiividega loodi kindlustusandjate „ELi passisüsteem” (ühtne litsents), mille alus on vähima ühtlustamise ja vastastikuse tunnustamise põhimõte.

1.2. ELi praeguse süsteemi puudused

Direktiivides on sätestatud, et komisjon peab läbi vaatama maksevõimenõuded. Pärast kõnealust läbivaatamist lepiti 2002. aastal kokku piiratud, kuid kiire reformi [4] (Solvency I) elluviimises. Solvency I käigus sai selgeks, et mõned puudused on siiski jäänud:

· Riskitundlikkuse puudumine: praegune ELi kord ei hõlma mitmeid põhiriske, sh turu-, krediidi- ja operatsiooniriske. Lisaks ei ole kõnealune süsteem tulevikku suunatud, sisaldab väga vähe riskijuhtimist ja haldust käsitlevaid kvalitatiivseid nõudeid ega nõua järelevalveasutustelt kõnealuste kvalitatiivsete aspektide järjepidevat läbivaatamist. Riskitundlikkuse puudumine ei kannusta kindlustusandjaid oma riske piisavalt ohjama ega ka riskijuhtimist täiustama ja sellesse investeerima. Praegune kord ei taga järelevalveasutuste täpset ja õigeaegset sekkumist ega soodusta kapitali optimaalset jaotust. Seetõttu ei kaitse praegune ELi süsteem kindlustusvõtjaid nii, nagu ta võiks.

· Ühtse turu nõuetekohase toimimise piirangud: praeguses ELi raamistikus on sätestatud miinimumnõuded, mida võib liikmesriikide tasandil täiendada lisaeeskirjadega. Kõnealused lisaeeskirjad moonutavad ja kahjustavad ühtse kindlustusturu nõuetekohast toimimist. See suurendab ELi kindlustusandjate (ja kindlustusvõtjate) kulusid ning takistab konkurentsi ELis. Samuti on säilinud olulised erinevused järelevalve teostamise viisis, mis kahjustab ühtset turgu veelgi enam.

· Konsolideerimisgruppide üle teostatava järelevalve ebapiisav korraldus: praegune lähenemisviis järelevalvele konsolideerimisgruppide üle kaugeneb üha enam konsolideerimisgruppide tegelikust ülesehitusest ja korraldusest, sest see keskendub juriidilistele isikutele. Konsolideerimisgrupid muutuvad ettevõtjapõhiste riskijuhtimissüsteemide kasutuselevõtu ja põhiülesannete koondamise tõttu üha tsentraliseeritumaks. Erinevused konsolideerimisgruppide juhtimises ja nende üle teostatavas järelevalves mitte üksnes ei tõsta kindlustuse konsolideerimisgruppide kulusid, vaid suurendab ka ohtu, et mõned kogu konsolideerimisgrupiga seotud riskid jäävad märkamata.

· Rahvusvahelise ja sektoritevahelise ühtlustamise puudumine: Rahvusvaheline kindlustusjärelevalveameti ja rahvusvahelise raamatupidamisstandardite nõukogu töö uute maksevõimenõuete väljatöötamisel ning kindlustustehniliste eraldiste hindamisel liigub majandusriskidel põhineva lähenemisviisi suunas, mis erineb radikaalselt praeguse ELi süsteemi põhimõtetest. Samal ajal on pankade suhtes kapitalinõuete direktiiviga [5] kehtestatud riskipõhine solventsusrežiim. Rahvusvahelise ja sektoritevahelise ühtlustamise puudumine kahjustab ELi kindlustusandjate konkurentsivõimet. Sektoritevahelise järjepidevuse puudumine suurendab ka seadusandlike erinevuste võimalust.

1.3. Kas tuleb võtta meetmeid ELi tasandil?

Kuigi teoreetiliselt võivad liikmesriigid kasutusele võtta sarnase õiguskorra, et kõrvaldada praeguse süsteemi puudused ning et järelevalveasutused saaksid oma järelevalvetegevust paremini kooskõlastada, likvideerides sellega ühtse turu nõuetekohast toimimist takistavad asjaolud, on siiski vähe tõendeid, et seda ka tegelikult tehakse. Seniste kogemuste põhjal võib isegi väita, et olukord on vastupidine. Muutuste soodustamiseks tuleb võtta meetmeid ning suurema ühtluse nimel tuleb need võtta ELi tasandil.

2. SOLVENCY II eesmärgid

Võttes arvesse praeguse ELi süsteemi puudusi, lepiti kokku järgmistes projekti Solvency II eesmärkides:

· süvendada ELi kindlustusturu lõimumist;

· tugevdada kindlustusvõtjate ning soodustatud isikute kaitset;

· suurendada ELi kindlustusandjate ja edasikindlustusandjate rahvusvahelist konkurentsivõimet;

· soodustada paremat õigusloomet.

Et hinnata mitmesuguste poliitiliste valikute tõhusust ja tulemuslikkust seoses kõnealuste üldeesmärkide saavutamisega, määrati mitmed eri- ja tegevuseesmärgid.

3. Poliitilised valikud, mõjuanalüüs ja võrdlus

Projektis jagati poliitilised valikud kõrgema ja madalama tasandi valikuteks:

· Kõrgema tasandi poliitilised valikud on seotud Solvency II üldiste eesmärkidega, sh küsimustega, kas muutusi on vaja ning kui jah, siis millist seadusandlikku menetlust peaks rakendama. Muud analüüsitud põhiküsimused olid järgmised: kui palju tuleks arvestada Basel II ja kapitalinõuete direktiivi kohaldamisest saadud kogemusi, kuidas tuleks teostada järelevalvet kindlustuse konsolideerimisgruppide üle, kuidas kohelda väikesi ja keskmise suurusega kindlustusandjaid, kas kindlustustehniliste eraldiste arvutamine tuleks ühtlustada ning millist meetodit tuleks kasutada kapitalinõuete arvutamisel (vt tabel 1).

· Madalama tasandi poliitiliste valikute hulka kuuluvad: kindlustustehniliste eraldiste arvutamise meetodid, kapitalinõuete kalibreerimise tase ning millised peaksid olema kapitalinõuded. Lisaks kaaluti investeeringute käsitlemise võimalusi (vt tabel 2).

4. Solvency II eeldatav üldmõju

Tehtud analüüs ja sidusrühmadelt ning huvitatud isikutelt saadud tagasiside poliitiliste valikute kohta näitab, et uue, majandusriskidel põhineva solventsusrežiimi kehtestamine, milles kasutatakse täielikult ära Lamfalussy menetlust, on kõige tõhusam ja tulemuslikum Solvency II eesmärkide saavutamise vahend.

4.1. Lähenemisviis Solvency II jaoks: majandusriskidel põhinev lähenemisviis

Kindlatel majandusliku hindamise põhimõtetel põhinev süsteem paljastab kindlustusandja tegeliku majandusliku seisundi, suurendab kogu sektori läbipaistvust ja usaldusväärsust. Riskipõhiste õigusnormide kasutuselevõtt tagab õiglase tasakaalu kindlustusvõtjate tugeva kaitse ja kindlustusandjate mõistlike kulude vahel.

Kapitalinõuetes kajastub eelkõige igale kindlustusandjale eriomane riskiprofiil. Kindlustusandjad, kes ohjavad oma riske hästi, kuna nad on kehtestanud ranged eeskirjad, kasutavad sobivaid riskimaandamismeetodeid või hajutavad oma tegevust, võivad vastutasuks omada väiksemat kapitali. Teisalt nõutakse aga halvasti juhitud või riskialtimatelt kindlustusandjatelt suurema kapitali olemasolu, et tagada kindlustusvõtjate nõuete õigeaegne täitmine.

Projektis Solvency II pööratakse palju suuremat tähelepanu mõistlikule riskijuhtimisele ja tugevale sisekontrollile. Kindlustusandja majandusliku usaldusväärsuse tagamise kohustus pannakse taas ettevõtja juhtkonnale, kellel see peabki lasuma. Kindlustusandjad saavad vabamad käed, st neilt nõutakse pigem kindlate põhimõtete kui suvaliste eeskirjade järgimist. Õigusnormid ja majandusharu tavad viiakse omavahel kooskõlla ning kindlustusandjad, kes võtavad kasutusele nende vajadustele sobivaimad ning üldisele riskiprofiilile vastavad riski- ja kapitalijuhtimise süsteemid, saavad sellest kasu. Vastukaaluks tugevdatakse nende üle teostatavat järelevalvet.

Uus kord suurendab ka läbipaistvust ja avalikustamist. Parimaid tavasid rakendavad kindlustusandjad saavad täiendavat kasu investoritelt, turuosalistelt ja tarbijatelt.

Uus Lamfalussy menetlus võimaldab uuel korral pidada sammu turu ja tehnoloogia arenguga ning rahvusvaheliste suundumustega raamatupidamist ja kindlustust käsitlevate õigusnormide vallas. Kuigi kõikide kindlustusandjate suhtes kehtivad samad kõrgema tasandi põhimõtted, võimaldavad rakendusmeetmed kohandada eeskirju nii, et neid on võimalik kohaldada proportsionaalselt vastavalt iga kindlustusandja olemusele, ulatusele ja keerukusele. Uue järelevalvet ühtlustava ja järelevalvealast koostööd tugevdava Lamfalussy menetluse tulemuseks on kindlustusandjate ühesugune kohtlemine kogu Euroopas.

Lisaks muudab ühenduse õigustiku kodifitseerimine ja uute põhimõtete koondamine ühte dokumenti Euroopa õiguse selgemaks ja kõikidele sidusrühmadele kättesaadavamaks, mis on kooskõlas parema õigusloome tegevuskavaga.

4.2. Kasu sidusrühmadele

Üldiselt nähakse projekti Solvency II elluviimises olulisi eeliseid ja eeldatav mõju kõikidele huvitatud isikutele on positiivne.

· Majandusharu: projektist Solvency II saavad otsest kasu kindlustusandjad. Lisaks usaldusväärse riskijuhtimise soodustamisele, järelevalvenõuete kooskõlla viimisele turutavadega ja hästijuhitud äriühingutele soodustuste tegemisele tagab uus kord ka võrdsed tegutsemisvõimalused ning aitab kaasa ELi kindlustusturu edasisele lõimumisele. ELi kindlustusandjate ja edasikindlustusandjate rahvusvaheline konkurentsivõime paraneb, kuna kvantitatiivsed õigusnormid viiakse kooskõlla ettevõtjate võetavate riskide tegeliku majandusliku maksumusega.

· Järelevalveasutused: järelevalveasutused saavad enda käsutusse paremad järelevalvevahendid, mis võimaldavad neil tegutseda aegsamalt ja tõhusamalt; samuti saavad nad õiguse kontrollida põhjalikumalt kõiki riske, millega kindlustusandjad võivad kokku puutuda. Üksikute kindlustusandjate ja kindlustuse konsolideerimisgruppide üle teostatava järelevalve alaste ülesannete jagamine aitab kindlustuse konsolideerimisgruppi kuuluvaid ettevõtjaid paremini mõista ning suurendab järelevalvealast koostööd ja ühtlustamist.

· Kindlustusvõtjad: projektist Solvency II saavad kaudset kasu peamiselt kindlustusvõtjad. Esiteks tagab uus kord ühtse ja parema kindlustusvõtjate kaitse kõikjal Euroopa Liidus, vähendades võimalust, et kindlustusvõtja kannab kahju kindlustusandja majanduslikesse raskustesse sattumise tõttu. Teiseks suurendab majanduslikel riskidel põhineva lähenemisviisi kasutuselevõtmine kindlustusvõtjate usaldust kindlustusandjate pakutavate toodete vastu, sest Solvency II soodustab paremat riskijuhtimist, mõistlikku hinnakujundust ja tugevdatud järelevalvet. Kolmandaks suurendab Solvency II konkurentsi, eriti kõnealuse valdkonna jaeteenustesektoris, näiteks liiklus- ja kodukindlustuses, vähendades kindlustushindu ja suurendades tootevalikut tooteuuenduse edendamise kaudu.

· Majandus tervikuna: lisaks kindlustusandjate rahvusvahelise konkurentsivõime tugevdamisele võimaldab õigusnormide vastavusse viimine majandusliku tegelikkusega jaotada paremini kapitali ettevõtja ja majandusharu tasandil ning ELi majanduses. Selle tulemusel vähenevad kapitali kaasamise kulud kindlustussektoris ja kindlustuse kui institutsionaalse investori kaudu tõenäoliselt ka ELi majanduses tervikuna. Riskide ja kapitali tõhusam jaotamine majanduses edendab keskmises ja pikas perspektiivis ka finantsstabiilsust.

4.3. Võimalikud lühiajalised kõrvalmõjud

Kuigi Solvency II üldmõju on kõikidele osalistele positiivne, on analüüsi käigus ilmnenud mitmed võimalikud lühiajalised probleemid, mida tuleks arvesse võtta. Kõnealused probleemid on peamiselt seotud kindlustusturgude spetsiifikaga, mida võimendab majandusriskidel põhineva solventsusrežiimi kasutuselevõtt. Sõltuvalt sidusrühmade reaktsioonist võib ilmneda mõningaid lühiajalisi negatiivseid mõjusid. Kuid mida kindlam on kindlustusandjate valmisolek Solvency II kasutuselevõtmiseks, seda vähem tõenäoline on kõnealuste lühiajaliste mõjude avaldumine.

· Esialgsed rakenduskulud: projekti Solvency II elluviimine põhjustab nii majandussektorile kui ka järelevalveasutustele olulisi eelkulusid, kui nad ei ole juba kasutusele võtnud uudseid riskijuhtimissüsteeme või läinud üle riskipõhisele järelevalvesüsteemile. Käesoleva aruande koostamise ajal tehtud analüüsi kohaselt on projekti Solvency II kogu ELi kindlustussüsteemis rakendamise esialgsed netokulud 2–3 miljardit eurot. Eeldatav kasu kaalub pikas perspektiivis kõnealused kulud siiski üles.

· Kindlustuskõlblikkus: kuna riske käsitletakse kooskõlas nende tegeliku majandusliku maksumusega, esitatakse pikaajalistele / väga olulistele kindlustusliikidele kõrgemaid kvantitatiivseid nõudmisi. Lühiajaliselt võib selle tõttu väheneda mõne kindlustusliigi katvus, kuigi kui kindlustustegevus on üldiselt majanduslikult elujõuline, on kindlustusandja pikemas perspektiivis võimeline riskimaandamismeetodite kasutamise, uuenduslike toodete pakkumise ja hindade kohandamise abil jätkama kõnealuste teenuste osutamist endises mahus.

· Ristsubsideerimine: läbipaistev hinnakujundus toob välja võimaliku praeguse suure sagedusega / vähemoluliste kindlustusliikide (nt liikluskindlustus) ja väikse sagedusega / väga oluliste kindlustusliikide (nt lennukindlustus) vahelise ristsubsideerimise. Ei saa välistada, et kindlustusandjad otsustavad ristsubsideerimist piirata, mis võib kaasa tuua hinnatõusu teatud valdkondades.

· Omakapitaliinvesteering: vastupidi praegusele korrale kohaldatakse Solvency II raames tururiskide suhtes kapitalinõudeid ja seega võib uus raamistik mõjutada kindlustusandjate investeerimisstrateegiaid. Eelkõige nõutakse Solvency II raames fikseeritud tulumääraga varade puhul väiksema kapitali olemasolu kui aktsiate puhul, sest esimesed on püsivamad. Seetõttu võivad kindlustusandjad selleks, et kohandada varasid kohustustega, oma portfelli uuesti tasakaalustada ja osta omakapitali arvelt rohkem võlakirju, kui nad otsustavad, et omakapitaliinvesteeringult saadav võimalik suurem tulu ei tasakaalusta suurema kapitali omamise kulusid. See võib avaldada lühiajalist mõju ELi aktsiaturgudele.

· Ühinemine: mitmekesistamismõjude tunnistamine tähendab, et mitmekesiseid tooteid pakkuvatele ettevõtjatele või neile, kes kuuluvad kindlustuse konsolideerimisgruppi, esitatakse tegelikult madalamaid kapitalinõudeid kui üksikutele ettevõtjatele, kelle tegevus ei ole nii mitmekesine. Kuigi see on täielikult kooskõlas ettepaneku aluseks olevate majanduslike põhimõtetega ning ei vähenda kindlustusvõtjate kaitset, võib see siiski hoogustada ELi kindlustusturul juba olemasolevat ühinemissuundumust ning suurendada väikeste ja keskmise suurusega kindlustusandjate konkurentsivõimele avalduvat survet. Paljud VKEd on siiski spetsialiseerunud kindlustusandjad, kes jälgivad ja ohjavad oma riske hoolikalt ja kliendilähedus on neile kasulik. Sellisel juhul tunnustatakse kõnealuseid loomulikke konkurentsieeliseid täielikult ja kõnealustele VKEdele esitatakse madalamad kapitalinõuded. Lisaks tehakse väga väikestele kindlustusandjatele Solvency II raames jätkuvalt erandeid.

4.4. Majandusriskidepõhise lähenemisviisi eiramisega kaasnevad ohud

Kui Solvency II tagajärjel ei nõuta kindlustusandjatelt kapitali omamist kooskõlas oma riskide majandusliku maksumusega, võib see kahjustada kõnealuse projekti tõhusust ja tulemuslikkust. Eelkõige võib see suurendada mõne eespool kirjeldatud lühiajalise kõrvalmõju esinemise tõenäosust ja olulisust.

5. Rakendusmeetmete väljatöötamine, järelevalve ja hindamine

Solvency II direktiivis sätestatakse uue solventsusrežiimi aluspõhimõtted. Direktiivi põhiosa on süsteemi, sh kapitalinõuete üldine ülesehitus. Pärast direktiivi vastuvõtmist töötatakse välja rakendusmeetmed ja kehtestatakse need komiteemenetlusega.

Komisjon palub CEIOPSil korraldada täiendavad kvantitatiivsed mõju-uuringud, mis hõlmavad kõiki uue korra aspekte. Kolmanda kvantitatiivse mõju-uuringu (QIS3) tulemused on kavas saada 2007. aasta teisel poolel, need tehakse teatavaks parlamendis ja nõukogus toimuvate läbirääkimiste ajaks. Tulemustest sõltuvalt võidakse teha muudatusi kavandatud Solvency II direktiivis sätestatud kapitalinõuete üldisesse ülesehitusse.

(...PICT...)

Neljas kvantitatiivne mõju-uuring (QIS4) on peamine kvantitatiivne infoallikas, millel põhinevad CEIOPSi tulevased võimalike rakendusmeetmete alased nõuanded. Komisjon ei välista siiski võimalust, et lisaks QIS4-le tuleb teha veel üks kvantitatiivne mõju-uuring uue solventsusrežiimi viimistlemiseks enne selle jõustumist.

(...PICT...)

[1] Comité européen des assurances (CEA), Association Internationale des Sociétés d'Assurance Mutuelle ) (AISAM) ja Association of European Cooperative and Mutual (ACME).

[2] FIN-USE on finantsteenuste valdkonna kasutajaekspertide foorum, mille komisjon asutas 2004. aastal.

[3] Direktiiv 79/267/EMÜ; direktiiv 73/239/EMÜ ja direktiiv 73/240/EMÜ.

[4] Direktiivid 2002/12/EÜ ja 2002/13/EÜ.

[5] Direktiiv 2006/48/EÜ ja direktiiv 2006/49/EÜ.

--------------------------------------------------