Direktiivi kohaldamine ja pingutused Euroopa Liidu halduskoostöö tõhustamiseks kujutavad endast terves maailmas kõige kõrgemal tasemel toimuvat maksuasutustevahelist koostööd. Mõningad probleemid vajavad veel siiski lahendamist. Halduskoostööd on võimalik veelgi parandada, et liikmesriigid ja Euroopa Liit juhiksid ka edaspidi liikumist õiglasema ja läbipaistvama maksusüsteemi suunas kogu maailmas.

Direktiivi artikli 8b kohaselt tuleb enne 1. jaanuari 2019 esitada teine aruanne, mis sisaldab ülevaadet ja hinnangut kõnealuse artikli lõike 1 alusel saadud statistika ja teabe kohta. See hõlmab statistikat artiklite 8 ja 8a kohaste automaatsete teabevahetuste kohta (s.t kaetud on 1., 2. ja 3. halduskoostöö direktiivi kohased teabevahetused), mis on seotud selliste küsimustega nagu automaatse teabevahetuse haldus- ja muu asjakohane kulu ja kasu ning sellega seotud praktilised aspektid.

Alates sellest ajast on maksustamisalase halduskoostöö direktiivi neljal korral muutmisdirektiiviga muudetud, et lahendada liikmesriikide maksuasutuste konkreetseid probleeme ja tugevdada liikmesriikidevahelist halduskoostööd. Need muutmisdirektiivid on direktiiv 2014/107/EL (2. halduskoostöö direktiiv), millega sätestati finantskontodega seotud teabe automaatne vahetamine; direktiiv 2015/2376/EL (3. halduskoostöö direktiiv) eelotsuste ja siirdehinna eelkokkulepete automaatse vahetamise kohta; direktiiv 2016/881/EL (4. halduskoostöö direktiiv) riikidepõhiste aruannete automaatse vahetamise kohta; ja direktiiv 2016/2258/EL (5. halduskoostöö direktiiv), millega erinevalt eelmistest muutmisdirektiividest ei laiendata automaatse teabevahetuse kohaldamisala, vaid tagatakse, et maksuhalduritel oleks juurdepääs tegelikult kasu saavaid omanikke käsitlevale teabele, mis on kogutud vastavalt rahapesuvastastele õigusaktidele. Aja jooksul toimunud arengut kirjeldatakse joonisel 1.

Maksustamisalase halduskoostöö direktiiviga sätestatud täiendused olid eelkõige seotud järgmisega: i) kohaldamisala laiendamine, et hõlmata kogu eeldatavalt asjakohane teave, mis on seotud mitte ainult otseste maksudega, vaid ka kõikide kaudsete maksudega, v.a käibemaks ja aktsiisid, ii) ELi standardite vastavusse viimine OECD maksustamisalase näidislepingu artikli 26 lõigetega 4 ja 5, tagades muu hulgas teabevahetuse ka siseriikliku huvi puudumise korral, iii) automaatse teabevahetuse tugevdamine, iv) ajapiirangute, uute tüüpvormide ja turvalise teabevahetuskanali kehtestamine ning v) kolmanda riigiga laiemat koostööd tegevate liikmesriikide kohustus pakkuda samaväärset koostööd kõikidele teistele liikmesriikidele, kes soovivad hakata osalema nimetatud laiemas vastastikuses koostöös.

Alates ajast, mil nõukogu direktiiv 2011/16/EL maksustamisalase halduskoostöö kohta (edaspidi „maksustamisalase halduskoostöö direktiiv“ või „direktiiv“) vastu võeti, on palju ära tehtud. See direktiiv on olnud ELi koostööraamistiku tähtsaim edusamm. Sellega asendati direktiiv 77/799/EMÜ vastastikuse abi kohta.

Otsustava tähtsusega on halduskoostöö. Me ei saa endale lubada 28 maksuasutust, mis töötavad üksteisest täiesti eraldi. Samal ajal, kui maksustamine on jäänud suuresti siseriiklikuks küsimuseks, on majanduskeskkond muutunud üha globaalsemaks, mobiilsemaks ja digitaalsemaks. Ettevõtted saavad viia oma kasumi üle piiri, maksumaksjad saavad ilma maksustamata teenida tulu välismaalt ja ühe liikmesriigi maksustamisotsused võivad mõjutada teiste liikmesriikide maksubaasi. Selleks, et kõik kodanikud ja ettevõtjad panustaksid õiglase osa õiges riigis, vajab Euroopa tihedat liikmesriikidevahelist koostööd.

Ulatuslikum ja õiglasem siseturg on Euroopa üks peamistest prioriteetidest. Selle eesmärgi saavutamiseks vajab liit raamistikku tulemuslikuks ja tõhusaks koostööks liikmesriikide maksuasutuste vahel. Euroopa Liit ja selle liikmesriigid on pühendunud piiriüleste maksupettuste, maksudest kõrvalehoidumise ja maksustamise vältimise vastu võitlemise tugevdamisele ning on kindlalt otsustanud tagada, et tulu maksustatakse kõikjal, kus seda teenitakse. Kuid selleks, et poliitikameetmed oleksid edukad, on oluline tulemuslik rakendamine kohapeal.

Liikmesriikidelt kogutud teabe analüüsi tulemusel on käesolevas aruandes toodud välja kolm peamist järeldust:

-maksustamisalase halduskoostöö direktiivi sätteid on rakendatud, kuid kõiki sätteid pole siiski rakendatud tulemuslikult;

-maksustamisalase halduskoostöö direktiivi kohane teabevahetus on märkimisväärselt suurendanud maksuasutuste töödeldavate andmete mahtu, kuid üldiselt ei ole andmete töötlemise võimekus sama kiiresti kasvanud;

-maksustamisalase halduskoostöö direktiivist saadava kasu hindamine toimub väga varajases staadiumis.

Maksustamisalase halduskoostöö direktiivi sätteid on rakendatud, kuid kõiki sätteid pole siiski rakendatud tulemuslikult

Liikmesriikide esitatud teabe põhjal on maksustamisalase halduskoostöö direktiivi üldiselt kohaldatud nii, nagu vaja. Siiski on direktiivi nõuetekohaseks kohaldamiseks kindlaks tehtud järgmised parandamist vajavad valdkonnad.

Kuigi direktiivis sätestatud ajapiirangute järgimiseks tehakse pingutusi, ei toimu teabevahetus taotluse alusel alati õigeaegselt. Direktiivis on sätestatud tähtajad teabe esitamise taotlustele vastamiseks, kuid tunnistatakse ka teatavaid juhtumeid, mil erandkorras võib kokku leppida teistsugustes tähtaegades. Tulemusliku koostöö tagamiseks on vastamise õigeaegsus siiski eriti oluline. Direktiivi sätted on selles suhtes väga selged: teave tuleb esitada võimalikult kiiresti, sest viibinud vastus võib teabe esitamist taotlenud liikmesriigile olla vähem kasulik. Nagu on välja toodud komisjoni talituste töödokumendi 5. jaos, ei vastata käesoleval ajal mitte kõikidele teabe esitamise taotlustele direktiivis kindlaks määratud tähtaja jooksul.

Omaalgatusliku teabevahetuse korras vahetavad liikmesriigid teavet, mis võib olla oluline teise liikmesriigi siseriiklike maksuseaduste kohaldamiseks ja nende täitmise tagamiseks. Omaalgatusliku teabevahetuse korras edastatud teave peaks olema tulemuslik, kuna maksuametnikud tuginevad selle väljavalimisel maksude kogumisega seotud praktilistele kogemustele ja eriteadmistele. Kuna aga tagasisidet ei anta korrapäraselt, ei ole võimalik vahetatud teabe tulemuslikkust hinnata. Nagu on välja toodud komisjoni talituste töödokumendi 7. jaos, on aastate jooksul mõningast teavet omaalgatuslikult vahetatud, kuid omaalgatuslik teabevahetus ei ole olnud nii tulemuslik, kui see oleks võinud olla, eriti seoses piiriüleste eelotsuste ja siirdehinna eelkokkulepetega. LuxLeaksi juhtum näitas selgelt, et kõnealuse valdkonna halduskoostöö ei toiminud, ja 2015. aastal tegi komisjon 3. halduskoostöö direktiivi ettepaneku, millega kohustati liikmesriike vahetama teavet oma maksualaste eelotsuste kohta automaatselt.

Esimesed sätted (1. halduskoostöö direktiiv) kohustusliku automaatse teabevahetuse kohta hakkasid kehtima alates 1. jaanuarist 2015 ning need käsitlesid tulu ja kapitali viit kategooriat, milleks on hüvitised töötajatele, juhtide tasud, teatud elukindlustustooted, pensionid, kinnisomand ja kinnisvaratulu. Saadud teabe põhjal puuduvad siiski selged tõendid sellise teabe tegeliku kasutamise kohta. Enamik liikmesriike on küll teatanud, et nad avavad mahukad teabefailid, kui need saabuvad, kuid tuleb välja, et paljudel liikmesriikidel on keeruline seda teavet kasutada. Selleks on erinevaid põhjuseid, näiteks ressursipuudus või maksumaksjate automaatse tuvastamise protsessi puudumine, nagu on välja toodud komisjoni talituste töödokumendi 6. jaos.

Direktiivis on määratletud ka muud koostööviisid peale teabevahetuse. Selles on nähtud ette maksuasutuste võimalus leppida kahepoolselt kokku maksuasutuse ametnike viibimises teise liikmesriigi territooriumil ja kahe või enama liikmesriigi üheaegsed maksukontrollid ühist huvi pakkuvate maksumaksjate suhtes; samuti võivad maksuasutused kaasata koostöösse teiste liikmesriikide maksuhaldureid, tagamaks et maksumaksjaid, olenemata nende asukohast, teavitatakse nende maksukohustust käsitlevatest otsustest ja dokumentidest. Kui arvestada piiriülese tegevuse ulatust Euroopas või maksuasutuste auditite üldarvu, siis on kõnealuste sätete kohane halduskoostöö siiski piiratud, nagu on välja toodud komisjoni talituste töödokumendi 8. ja 9. jaos, ning see võiks olla ulatuslikum. Tihedam koostöö tooks kaasa ka rohkem maksualast kindlustunnet piiriülestele maksumaksjatele, kui see muudaks järjepidevamaks ja ennustatavamaks viisi, kuidas erinevad maksuasutused neid auditeerivad.

Maksustamisalase halduskoostöö direktiivi kohane teabevahetus on märkimisväärselt suurendanud maksuasutuste töödeldavate andmete mahtu, kuid andmete töötlemise võimekus ei ole sama kiiresti kasvanud

Maksustamisalase halduskoostöö direktiivi alusel vahetatud teabe hulk on olnud märkimisväärne ja muutub veelgi suuremaks siis, kui hakatakse rakendama täiendavaid sätteid automaatse teabevahetuse kohta. Samas on selle teabevoo haldamiseks ette nähtud ressursid jäänud piiratuks.

Liikmesriikide maksuasutuste esitatud teabest ilmneb, et ELi halduskoostööga tegelevate maksuametnike arv on enamiku liikmesriikide teabevahetuse keskasutuses vahemikus 1 kuni 5 ametnikku, nagu on välja toodud komisjoni talituste töödokumendi 4. jaos. See arv ei hõlma kõiki ametnikke, kes halduskoostööga kokku puutuvad, kuid aja jooksul ei ole teatatud teabevahetuse keskasutuse ametnike arvu märkimisväärsest suurenemisest, samas kui halduskoostöö on väga lühikese aja jooksul oluliselt ulatuslikumaks muutunud ja edasi arenenud. Liikmesriikide maksuasutuste töötajate üldarvu arvestades näitavad need arvud, et nii mõnigi liikmesriik panustab ELi halduskoostöösse minimaalselt.

Liikmesriikides kasutusele võetud infotehnoloogia (IT) ressursid on peamiselt olnud hõivatud automaatse teabevahetuse jaoks turvalise keskkonna loomisega. Saadud teabe automaatse kasutamise võimaldamiseks vajalik IT-töö on alles algusjärgus. Nagu on välja toodud komisjoni talituste töödokumendi 6. jaos, on liikmesriigid teatanud, et nende maksuasutustel on endiselt raskusi lahenduse leidmisega, kuidas viia automaatselt kokku automaatse teabevahetuse kaudu saadud tuluandmed oma maksuandmebaasi andmetega.

Maksustamisalase halduskoostöö direktiivist saadava kasu hindamine toimub endiselt väga varajases staadiumis

Maksustamisalase halduskoostöö direktiivi eesmärk on andmete parema kättesaadavuse ja koostöö kaudu vähendada piiriülest maksudest kõrvalehoidumist, maksupettusi ja maksustamise vältimist. Peaaegu viis aastat pärast direktiivi jõustumist on siiski vähe teada, milline on olnud direktiivi rakendamise tegelik mõju selles valdkonnas.

Komisjon küsib igal aastal andmeid halduskoostööst saadava maksualase kasu kohta, olenemata selle vormist, kuid vähesed maksuasutused suudavad sellist teavet esitada või selle kasu kohta hinnangut anda. Üldiselt ollakse arvamusel, et teave sellise kasu kohta, nii rahalises kui ka käitumuslikus mõttes, oleks kasulik, kui kasu hindamine toimuks usaldusväärsel viisil. Liikmesriikidel on siiski raskusi selliste andmete seostamisega halduskoostööga ja mitte näiteks muude siseriiklike maksukohustuse täitmise algatustega. Samuti on keeruline hinnata tihedama koostöö hoiatavat mõju.

4.EDASISED SAMMUD

Kogutud teabe ja tehtud analüüsi põhjal leiab komisjon, et ELis on vaja paremat ja läbipaistvamat lähenemisviisi, tagamaks et halduskoostöö panustaks – ja panustaks nähtavalt – üldise eesmärgi saavutamisse, milleks on õiglane maksusüsteem kõigile. Kasutatava lähenemisviisi täiustamise meetmed põhinevad kolmel sambal.

Maksustamisalase halduskoostöö direktiivi laiaulatuslik ja läbipaistev rakendamine liikmesriikide poolt