ET    ET ET 
ET    ET  EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON 
Brüssel, 18.2.2009 
SEK(2009) 154 
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
Lisatud dokumendile: 
  
Ettepanek: 
 
EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS  
 
Euroopa Varjupaigaküsimuste  Tugiameti loomise kohta  
    
MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE  
  
 
{KOM(2009) 66 lõplik} 
{SEK(2009) 153}  
ET 2   ET 1. Menetlusküsimused ja konsulteerimine huvitatud isikutega  
1.1. Ettepanekud luua Euroopa Varj upaigaküsimuste Tugiamet  
2008. aasta juunis võttis komisjon vastu teatise1 „Varjupaigapoliit ika kava – ühtne 
lähenemisviis kaitse andmisele Euroopa L iidus”, milles esitati tegevuskava Euroopa 
ühise varjupaigasüsteemi (edaspidi „varjupaig asüsteem”) teise etapi elluviimiseks ning 
teatati kavatsusest esitada õigusloomeettepanek Euroopa Varjupaigaküsimuste 
Tugiameti  loomise kohta. 
2008. aasta septembri lõpus võttis Euroopa  Ülemkogu vastu Euroopa sisserände- ja 
varjupaigapakti. Paktis2 lepiti konkreetselt kokku, et „2009. aastal luuakse Euroopa 
tugibüroo , mille eesmärk oleks hõlbustada teabe,  analüüside ja kogemuste vahetamist 
liimesriikide vahel ning arendada praktilist koostööd varjupaigataotluste läbivaatamise 
eest vastutavate asutuste vahel”.  
1.2. Konsultatsioonid ja eksperdiarvamus 
Varjupaigapoliitika kava koostati pärast  põhjalikke ettevalmistustöid ning 
huvirühmadega peetud arutelusid varjupaigasüs teemi tulevase ülesehituse kohta, võttes 
arvesse tulemusi, mida andis komisjoni 2007. aasta juunis aval datud roheline raamat3, 
mille eesmärk oli kindlaks määrata võimalikud tegevussuunad Euroopa ühise varjupaigasüsteemi teises etapis. Rohelises raamatus esitati konkreetseid küsimusi
4 
varjupaigaküsimuste tugiameti võimaliku l oomise kohta. Avaliku arutelu tulemusena 
saabus 89 vastust5 paljudelt varjupaigaküsimustega te gelevatelt sidusrühmadelt, kelle 
hulgas oli 20 liikmesriiki, piirkondlikke ja kohalike omavalitsuste asutusi, Regioonide Komitee ja Euroopa Majandus- ja Sotsi aalkomitee, ÜRO pagulaste ülemvolinik, 
teadlased, erakonnad ning arvukalt valitsusvälis eid organisatsioone. Rohelises raamatus 
esitatud küsimustele antud vastustest ilmneb, et laialdaselt toetatakse nii ühise varjupaigasüsteemiga seotud praktilist koos tööd kui ka kavatsust luua konkreetselt 
kõnealuse tegevuse toetamise ja kooskõlastamisega tegelev varjupaigaküsimuste 
                                                
 
1 Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning 
Regioonide Komiteele: „Varjupaigapoliitika kava – ühtne lähenemisviis kaitse andmisele Euroopa Liidus” 
(KOM(2008) 360).  
2
 http://register.consilium.europa.eu/servlet/dri ver?page=Result&lang=EN&typ=Advanced&cmsid=
639&ii_PUBLIC_DOC=%3E0&ff_COTE_DOCUMENT=13440%2F08&ff_COTE_DOSSIER_INST=&ff
_TITRE=&ff_FT_TEXT=&ff_SOUS_COTE_MATI ERE=&dd_DATE_DOCUM ENT=&dd_DATE_REU
NION=&dd_FT_DATE=&fc=ALLLANG&srm=25&md=100&ssf= 
3 Roheline raamat Euroopa ühise varjupaigasüsteemi tuleviku kohta (KOM(2007) 301). 
4 Vt punkt 3, küsimused 21 ja 22. 
5 89 vastusega saab tutvuda aadressil:  
http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylum_s
ystem_en.htm. 
ET 3   ET tugiasutus. Varjupaigapoliitika kava mõju  hindamise aruandes peeti sobivaimaks 
lahenduseks Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti  loomist. 
2008. aasta alguses tellis komisjon välisekspertide lt teostatavusuuringu 
varjupaigaküsimustes tehtavat praktilist koos tööd toetava struktuu ri loomise kohta, 
eesmärgiga kasutada uuringu tulemusi tuleva se Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti 
mõju hindamisel. Uuring hõlmas ulatuslikke  arutelusid sidusrühmadega ning selle 
raames teostati 10 üksikuuringut ja vest eldi rohkem kui 50 huvitatud isikuga6.  
2. PROBLEEMIASETUS 
2.1. Probleemikirjeldus 
2008. aasta septembris Euroopa sisserände- ja  varjupaigapakti vastu võttes kinnitas 
Euroopa Ülemkogu taas kord, et kõikidel taga kiusatud välismaalastel on õigus abile ja 
kaitsele Euroopa Liidu te rritooriumil vastavalt 28. juuli 1951. aasta Genfi 
pagulasseisundi konventsioonile, mida on m uudetud 31. jaanuari 1967.  aasta New Yorgi 
protokolliga, ning muudele asjaomastele leping utele. Kuigi viimastel aastatel on tehtud 
suuri edusamme tänu ühiste miinimumn õuete rakendamisele Euroopa ühise 
varjupaigasüsteemi loomisel, esinevad liikmesriikide vahel endiselt suured erinevused selles, kellele ja mis vormis kaitset võimaldatakse.  
Ühise varjupaigasüsteemi loomise esimeses etapis võeti vastu mitmesuguseid õigusakte. 
Direktiivide praktilisel rakendamisel on aga ilmnenud, et eri liikmesriikides 
menetletakse varjupaigataotlusi erinevalt n ii kvaliteedi kui mitmek esisuse seisukohast. 
Seepärast otsustas komisjon 2008. aasta j uunis esitatud varjupa igapoliitika kavas 
koostada täieliku ülevaate varjupaigaalasest ühe nduse õigustikust, et teha selles sisulisi 
parandusi. Samuti rõhutati vajadust tihendada  samal ajal ühise varjupaigasüsteemiga 
seotud praktilist koostööd.  
Kuigi varjupaigasüsteemiga seotud praktilist koostööd võib juba lugeda hästi toimivaks, 
on paljud selle aspektid endise lt piiratud ulatusega ja ebaoptimaalsed. Seepärast tuleks 
neile tähelepanu pöörata.  
                                                
 
6 Uuringu teostaja: vaatas läbi ja analüüsis liikmesriikide vastuseid rohelisele raamatule; vestles õigus- 
vabadus- ja turvalisusküsimuste peadirektoraadis varjupaigaküsimuste eest vastutavate ametnikega ning 
peasekretariaadis ühenduse ametitega seotud küsimuste eest vastutavate ametnikega. Uuringu teostaja 
vestles järgmiste sidusrühmadega: Euroopa Parlamendi esindajad; olemasolevate koostööalgatuste ja -asutuste (nt EURSIL, IGC, GDISC, EMN) esi ndajad; valitsusväliste ja valitsustevaheliste 
organisatsioonide, sh ECRE, ÜRO pagulaste ülem voliniku, Caritas Europe ning kümne liikmesriigi 
varjupaigapoliitika kujundamise eest vastutavate ministeeriumide osakondade ning pädevate asutuste esindajad. Üksikjuhtuuringuid teostati Belgias, Prantsusmaal, Saksamaal, Itaalias, Madalmaades, Poolas, 
Sloveenias, Hispaanias, Rootsis ja Ühendkuningriigis. 
ET 4   ET 2.2. Eriküsimused  
Praktilise koostööga seonduvad eel kõige järgmised probleemid: 
• erinevused praktilises töös ning heade tavade ebaoptimaalne  vahetamine ELi tasandil; 
• surve liikmesriikide varjupaigasüsteemidel e ning mõnede liikmesriikide ülekoormus; 
• piiratud koostöö ja kooskõlastamine ühise va rjupaigasüsteemi välismõõtmega seotud 
küsimustes. 
2.3. Euroopa Liidu õigus tegutseda 
Kehtiv õiguslik alus ühenduse meetmetele varjupaigapoliitika va ldkonnas on sätestatud 
EÜ austamislepingu artikli 63 lõigetes 1 ja 2. Nende sätete  kohaselt võtab nõukogu 
„kooskõlas pagulasseisundit käsitleva 28. j uuli 1951. aasta Genfi konventsiooniga ja 31. 
jaanuari 1967. aasta protokol liga ning teiste asjakohaste lepingutega varjupaika 
käsitlevad meetmed” ning „pagulasi ja üm berasustatud isikuid käsitlevad meetmed” 
valdkondades, nagu liikmesriikide vastutus, vastuvõtutingimused, pagulaseks 
tunnistamise tingimused, kaitse (sh ajutis e kaitse) andmine ning liikmesriikide 
jõupingutuste tasakaalustamine  pagulaste vastuvõtmisel.  
Kehtiv õiguslik alus praktilisele koos tööle varjupaigavaldkonnas on sätestatud 
asutamislepingu artiklis 66, mille kohaselt nõukogu võtab vastavalt artiklis 67 osutatud 
menetlusele meetmed, et tagada IV jaotises  (viisa-, varjupaiga-,  sisserände- ja muu 
isikute vaba liikumisega seotud poliitika) sätestatud valdkondades koostöö liikmesriikide vastavate valitsusasutuste vahel, samuti nende asutuste ja komisjoni vahel.  
ET 5   ET 3. EESMÄRGID 
Eesmärgid on esitatud allpool toodud tabelis.  
Üldeesmärgid  Erieesmärgid  Tegevuseesmärgid 
(väljundid ja mõju)  
Vähendada liikmesriikidevahelisi erinevusi 
õigusaktide rakendamises,  strateegiates ja 
praktilises töös  Parandada varjupaigataotluste 
menetlemises osalevate isikute ja 
asutuste suutlikkust, teadmisi ja 
oskusteavet   
Edendada 
rahvusvahelise kaitse 
taotluste õiglast ja 
ühtlustatumat 
menetlemist kogu 
ELis  Vähendada erinevusi päritoluriike käsitleva 
teabe kvaliteedis ja sisus ning ühtlustada 
nimetatud teabe kogumist, koostamist ja 
hindamist.  Parandada päritoluriike käsitleva teabe kogumist ja kvalitee ti ning teha 
nimetatud teave kättesaadavaks 
kõikidele liikmesriikidele, et 
võimaldada seda paremini tõlgendada ja 
hinnata. 
Vähendada mõnede liikmesriikide ülekoormust  Edendada 
liikmesriikide 
solidaarsust ja 
koormuse jagamist 
varjupaigavaldkonnas  Suurendada liikmesriikide suutlikkust varjupaigataotlustega tegelemisel, sh 
olukordades, kus riiki saabub korraga suur hulk 
varjupaigataotlejaid  Toetada liikmesriike suutlikkuse 
suurendamisel ning nende liikmesriikide 
abistamisel, kelle varjupaigasüsteem ja 
vastuvõtusuutlikkus on sattunud erilise 
surve alla  
Edendada rahvusvahelise kaitse 
taotlejate edukat ümberasustamist 
väljaspool ELi  Paremini juhtida ELi 
suunduvaid 
pagulasvoogusid, 
laiendades ühise 
varjupaigasüsteemi 
välismõõdet  Edendada varjupaigapoliitika välismõõtme eri aspektide rakendamist, nt seoses piirkondliku 
kaitse programmide ja  ümberasustamisega 
Tugevdada kolmandate riikide 
kaitsesüsteeme  
4. POLIITILISED VALIKUVÕIMALUSED 
Mõju hindamise aruandes analüüsitakse ka hte poliitiliste valikuvõimaluste rühma.  
Esimene käsitleb loodava tugistru ktuuri ülesandeid ja eesmärke. 
Teises on arutluse all tugistruktuuri tuleva ne institutsiooniline ülesehitus, mis peab 
võimaldama tal optimaalselt töötada. Mõju hindamise aruandes uuritakse kaheksat 
võimalust luua tugistruktuur, mis suudaks  täita eespool nimetatud eesmärke ja 
ülesandeid.  
4.1. Tulevase varjupaigaküsimuste tugist ruktuuri ülesanded ja eesmärgid 
Võimalikke valikuid hinnate s analüüsiti eraldi tule vase varjupaigaküsimuste 
tugistruktuuri ülesandeid ja eesmärke. Tu levase tugistruktuuri võimalike ülesannetena 
kaaluti järgmiseid variante: 
ET 6   ET – parimate tavade vahetamine; 
– järelevalve ja kvaliteed ikontrolli toetamine; 
– päritoluriike käsitleva teabe kogumise, kvaliteedi ja hindamise parandamisele 
suunatud tegevus; 
– varjupaigaekspertide reservnimeki rja koostamine ja haldamine; 
– pagulaste ümberpaigutamine ELi sees; 
– koolitus ja suutlikkuse suurendamine; 
– ühise varjupaigasüsteemiga seotud prak tilise koostöö välismõõtmega seotud 
tegevus; ümberasustamine ja pi irkondliku kaitse programmid.  
4.2. Tulevase varjupaigaküsimuste tugistruktuu ri institutsioonilist vormi käsitlevad 
valikud 
Eraldi analüüsis käsitl eti kaheksat valikuvõimalust tugist ruktuuri institutsioonilise vormi 
jaoks, millest kaks jäeti kiiresti kõrvale:  
– praeguse olukorra säilita mine (kõrvale jäetud); 
– Euroopa Komisjoni üksuse tugevdamine; 
– uue võrgustiku loomine; 
– uue reguleeriva ameti (nõuandev asutus) loomine; 
– tugistruktuuri loomine mõne jä rgmise reguleeriva ameti osana: 
– Euroopa Põhiõiguste Amet, 
– Euroopa Liidu liikmesriikide välispiir il tehtava operatiivkoostöö juhtimise 
Euroopa agentuur, 
– tulevane asutus SIS II, VISi ja EUR ODACi operatiivjuhtimiseks ning muude 
suuremahuliste IT-süsteemide väljatöötamiseks ja haldamiseks;  
– ELi ühise tugiameti (iseseisva otsustus õigusega reguleeriv amet) loomine. See 
võimalus jäeti kõrvale juba varjupaigapoliitika kavas.  
5. SOBIVAIMAKS PEETUD LAHENDUS  
Mõju hindamise aruande kohaselt oleks se itse eespool nimetatud ülesannet võimalik 
usaldada tulevasele tugistruktuurile  ning see oleks võimeline neid täitma. 
ET 7   ET Mõju hindamise aruande koostamise käigus an alüüsiti eraldi kõiki võimalusi tulevase 
varjupaigaküsimuste tugistruktuuri institutsioonilise vormi jaoks. Põhilised järeldused kaheksa valikuvõimaluse kohta on esitatud allpool toodud tabelis. Valikuvõimalustele 
lõpliku hinnangu andmisel olid otsustav ad järgmised kriteeriumid: „eesmärkide 
saavutamine”, „poliitiline teosta tavus” ja „mõju ELi eelarvele”. 
 
ET 8    
HINDAMINE  
 
  
 
 
 
 
 
VALIKU-
VÕIMALUSED  Eesmärkide 
saavutamine 
(funktsionaalne 
ja praktiline 
toimivus)  
 
kõrge (+++) 
 
madal (- - -) 
 
 Rakendamiseks 
vajalik aeg  
 
 
 
 
lühike (+++) 
 
pikk (- - -) 
 Vajalik 
komisjoni tugi 
tulevasele 
(komisjoni 
välisele) 
struktuurile  
 
suur (+++) 
 
väike (- - -) 
 Juriidiline 
teostatavus  
 
 
 
 
 
kõrge (+++) 
 
madal (- - -) 
 Poliitiline 
teostatavus  
 
 
 
 
 
kõrge (+++) 
 
madal (- - -) 
 Mõju ELi eelarvele  
(täpsemad näitajad on esitatud mõju hindamise aruande 
finantslisades – eelfinantsanalüüs) 
 
 
 
 
 
 Üldhinnang  
 
 
 
 
Positiivne  
(+ kuni +++) 
negatiivne  
(- kuni - - -)  
      Hinnanguline 
tegevuse algus 
2010  Minimaalsed 
tegevuskulud 
2011  Maksimaalsed 
tegevuskulud 
2011  
1. võimalus  
Praeguse 
olukorra 
säilitamine 0 0 0 0 0 0 0 0 0 
2. võimalus  
Kom. üksus  
+  
++  
Ei kohaldata   
+++  
- - 320 000 2 959 017 5 732 809 
  
+ 
3. võimalus  
Võrgustik  
- -  
-  
- -   
++  
+ 345 000 3 970 395 8 067 187 
  
- 
4. võimalus  
Tugiamet  
+++  
+  
- -  
+++  
+++ 6 145 016 10 318 738 17 612 984  
++(+) 
5. võimalus  
Põhiõig. 
amet  
-  
-  
- -   
+  
+ 600 000 6 654 449 12 104 600  
- 
6. võimalus  
Välispiir. 
amet  
-  
-  
- -   
+  
- 600 000 6 654 449 11 940 342 
  
- - 
7. võimalus  
IT-süst. amet  
- - -  
- - -  
- -  
-  
- - 600 000 6 818 706 12 331 105 
  
- - - 
8. võimalus  
Ühisamet  
+++  
+  
- -  
- - -  
- - -- Puuduvad  Puuduvad  Puuduvad   
- - - 
 
ET 9   ET Eespool esitatud andmete põhjal võib institutsioonilisest vaatepunktist sobivaimaks 
poliitiliseks lahenduseks  pidada kava luua Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet, 
mille institutsiooniline vorm oleks reguleeriv amet .  
Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet oleks parim võimalus edendada ühise 
varjupaigasüsteemiga seotud praktilist koostööd ning täita kõiki tugistruktuuri 
tulevasi ülesandeid. Kuig i rahalises mõttes on see la hendus kulukaim, on tugiameti 
loomine reguleeriva ametina siiski sobiva im, kuna see oleks eesmärkide saavutamise 
seisukohalt tõhusaim ning juriidil iselt ja poliitiliselt ka kerg emini teostatav kui teised 
institutsioonilist vormi käsitlevad valikud. Olulisim on, et Euroopa Parlament ja liikmesriigid toetaksid täielikult ameti asutamismääruse kiiret vastuvõtmist. Samuti pakuksid komisjoni talitused igakülgset tu ge ameti tegevuse alustamiseks pärast 
seda, kui seadusandja on asutamismäär use vastu võtnud. Amet oleks Euroopa 
sõltumatu ekspertkeskus varjupaigaküsimustes ning aitaks liikmesriikidel tutvuda üksteise süsteemide ja tavadega, arenda da varjupaigaasutuste vahel tihedamaid 
töösuhteid operatiivtasandil, suurendada us aldust ja usku üksteise süsteemidesse ning 
saavutada suuremat ühtlust praktikas.