[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 15.6.2005

KOM(2005) 252 lõplik

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE JA EUROOPA KONTROLLIKOJALE

ühtse sisekontrolli raamistiku loomiseks vajaliku tegevuskava kohta

A. ÜLEVAADE OLUKORRAST

Kontrollikoda avaldas oma 2003. majandusaasta aruande novembris 2004. Kontrollikoda esitas kümnendat korda iga-aastase kinnitava avalduse (DAS), mis raamatupidamisaruannete usaldatavuse, kohustuste ja ühenduse omavahendite osas oli peamiselt positiivne, kuid millest selgus, et puudus piisav kindlustunne maksete teostamise kohta Euroopa Liidu üldeelarve kõigis valdkondades peale halduskulude[1].

Tekkinud olukorda tuleb muuta. Maksumaksjatel peaks olema piisav kindlustunne selle kohta, et Euroopa Liidu rahalisi vahendeid hallatakse seaduslikult ja korrektselt. Seda ilmestab tõsiasi, et nii parlament kui ka nõukogu on korduvalt väljendanud oma pettumust – viimati seoses 2003. aasta eelarve täitmise kinnitamise menetlusega –, et kontrollikoda ei saa anda positiivset kinnitavat avaldust. Mõlemad institutsioonid on kutsunud komisjoni üles võtma meetmeid olukorra parandamiseks. Barroso komisjon on seepärast seadnud strateegiliseks eesmärgiks saada Euroopa Kontrollikojalt positiivne kinnitav avaldus[2]. See protsess eeldab komisjonilt loomulikult uusi jõupingutusi mitmetes valdkondades. Kuigi asutamislepingu kohaselt on ainuvastutus eelarve täitmise eest komisjonil, hallatakse tegelikkuses nelja viiendikku eelarvest koostöös liikmesriikidega ja seepärast on oluline, et liikmesriigid osalevad algatuses aktiivselt.

Positiivne kinnitav avaldus on väga ambitsioonikas eesmärk ja ei tohiks loota, et negatiivne kinnitav avaldus muutuks iseenesest järgmisel aastal positiivseks. Kontrollikoda ei saa anda positiivset kinnitavat avaldust enne, kui on piisav kindlustunne, et ka üksikisikust abisaaja tasandil tehtud tehingud , s.t liikmesriikide maksed lõplikele abisaajatele nagu talupidajatele, üliõpilastele, ettevõtetele ja mõningatel juhtudel avalik-õiguslikele asutustele, on seaduslikud ja korrektsed. Seega peavad järelevalvesüsteemid ja kontrollid andma piisava kinnituse, et sel tasandil rakendatakse nõuetekohast riskipoliitikat, millega kaasneb piisav hulk kohapealseid kontrolle toetuse saaja territooriumil.

Kuigi palju vajalikku on saavutatud ja süsteemi parandamisel on tehtud olulisi edusamme, kritiseeris kontrollikoda oma arvamuses nr 2/2004[3] tõhusa ja tulemusliku kontrollraamistiku kohta olemasoleva kontrollraamistiku teatavaid aspekte eelarve mitmetes valdkondades järgmiselt:

Ebaselged ja vastuolulised eesmärgid Puudub selge juhtimisstrateegia, mis aitaks erinevates süsteemides jõuda üldiste või konkreetsete eesmärkideni. |

Ebapiisav kooskõlastamine Kontrolliasutustele ei ole esitatud ametlikku nõuet kontrollide kavandamise kooskõlastamiseks või teiste asutuste läbiviidud kontrollide tulemustega arvestamiseks. Teave, mida liikmesriigid kontrollide tulemustest annavad, on mõnikord ebapiisav või vastuoluline. |

Puudub teave kulude ja tulude kohta Valdkondades, kus eelarvet täidetakse koos liikmesriikidega, kannab enamiku kontrollide läbiviimisega seonduvatest kuludest liikmesriik/abisaajariik, kuid tulud laekuvad ELi eelarvesse. Seega puudub liikmesriikidel/abisaajariikidel stiimul anda piisavalt vahendeid ELi rahaliste vahendite kontrollimiseks. Praegu puudub teave kontrollidega kaasnevate kulude kohta, mida kannavad kas liikmesriigid või komisjon, ja ka tulu kohta, mida kontrollid toovad. |

Vastuoluline rakendamine Pisteliste kontrollide ja riskipõhiste kontrollide eesmärgid on väga erinevad ja üksteist välistavad. Kui eeskirjad ei määratle piisavalt täpselt rakendatavat lähenemisviisi, on tulemuseks segadus ja kontrollide väiksem tulemuslikkus. Kontrollimenetlused on nii komisjonis kui ka liikmesriikides detsentraliseeritud. Tegelikult ei ole lähenemisviisid, nende ulatus, ajakava, järelkontrollid jms alati kooskõlastatud. Selle tulemusena on kontrollide kvaliteet erinev. Kõigis eelarve valdkondades ei nõuta sõltumatut auditit ja neis valdkondades, kus seda nõutakse, on auditeerimistegevuseks antud ebapiisavad juhised ning puudub ühtlustatud kord audiitorite valimiseks. Sanktsioonid eeskirjadevastaste taotluste eest on võimalikud ainult põllumajanduse ja sisepoliitika valdkonnas. |

- Eespool nimetatud punktid ei kehti kõigi eelarvevaldkondade kohta, kuid teatavatel juhtudel võib audiitor nende kohta teha asjaomase märkuse.

Kontrollikoda on pakkunud nõu tõhusa ja tulemusliku kontrollraamistiku loomiseks, mille kohaselt oleks komisjonil selles peamiselt järelevalvefunktsioon, välja arvatud otse hallatavate kulude puhul, ning väheneks ühenduse tasandil läbiviidavate kohapealsete kontrollide vajadus. Kontrollikoja nõuanded on järgmised:

- „ühtseid põhimõtteid ja standardeid … tuleb kohaldada institutsioonides ja liikmesriikides asjaajamise kõigil tasandeil” (lõige 57);

- sisekontrollid peaksid „andma piisava” (mitte absoluutse) „kinnituse tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse ning nende vastavuse kohta säästlikkuse, tõhususe ja tulemuslikkuse põhimõtetele” (lõige 57);

- „kontrollidega kaasnevad kulud peaksid olema võrdelised nii saadava rahalise kui ka poliitilise kasuga” (lõige 57);

- „süsteem peaks põhinema loogilisel ahelstruktuuril, kus kontrollid viiakse läbi, registreeritakse ja neist koostatakse aruanne vastavalt ühisele standardile, mis tagaks seega kõigi osalejate usalduse kontrollide suhtes” (lõige 57).

Komisjon nõustub üldjoontes kontrollikoja soovitustega ja on kooskõlas nende soovitustega juba teinud parandusi. Komisjon on nõus, et positiivse kinnitava avalduseni jõudmiseks peab kontrollikoda saama tõendeid, et järelevalvesüsteemid ja kontrollid toimivad ning hoiavad vigade tekkimise riski mõistlikkuse piirides. Kui suudetakse tõestada, et soovitatud kontrollraamistik on paigas ja toimib tulemuslikult, on kontrollikojal alus kinnituse andmiseks olemas.

Enamik liikmesriike on näidanud oma avatust kontrollikoja ettepanekutele ühtse kontrollraamistiku ja ühekordse audiitorkontrolli mudeli kohta.

Nõukogu nentis oma soovituses 2003. aasta eelarve täitmise kinnitamise kohta, et „ta jagab kontrollikoja kaalutlusi kontrollisüsteemide ülesehituse parandamise suhtes, milleks oleks vaja püstitada selged ja kooskõlastatud eesmärgid ning ülesanded. Seda arvestades toob nõukogu esile kontrollikoja ettepaneku ühenduse sisekontrolli raamistiku täiendamiseks, mida kontrollikoda tutvustas oma arvamuses ühekordse audiitorkontrolli mudeli kohta”. Nõukogu teatas, et „üldjuhul peaks see lähenemine hõlmama kõiki sektoreid ja kutsus komisjoni üles tegema vajaduse korral asjakohaseid algatusi. Sellega seoses rõhutab nõukogu ühtse finantskontrolli ja siseauditi standardi rakendamise ning vajadusel selle väljatöötamise tähtsust.

Euroopa Parlament esitas asjaomase poliitilise analüüsi 2003. aasta eelarve täitmise kinnitamise otsuse lõigetes 15–80 ning pöördus lõikes 75 nõukogu poole ettepanekuga teha parlamendi ja komisjoniga koostööd, et laiaulatusliku kontroll- ja auditiraamistiku loomine omandaks vajaliku tähtsuse ja poliitilise mõju.

Komisjon nõustub üldjoontes parlamendi ja nõukogu soovitustega. Komisjoni edasine tegevus ühtse kontrollraamistiku lõpuleviimisel põhineb tema haldusreformi tulemustel.

B. MEETMED, MILLE VÕTMIST KOMISJONILT EELDATAKSE

Komisjon teeb kindlaks erinevused, mis tema arvates on eelarvekulude iga valdkonna kontrollraamistiku ja kontrollikoja arvamuses nr 2/2004 määratletud üldpõhimõtete vahel, pöörates tähelepanu eelkõige kontrollidele, mis vähendavad raamatupidamiskirjete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsusega seotud ohte. Komisjon teeb ettepaneku võtta vajalikud meetmed iga erinevuse kõrvaldamiseks, koostada meetme rakendamiseks ajakava ning arutada seda kontrollikoja, nõukogu ja parlamendiga.

Meetmed hõlmavad nii kehtivate õigusaktide puuduste kindlakstegemist ja kavandatavaid parandusi kui ka vastava kontrollraamistiku rakendamiseks vajalikke meetmeid kehtivate õigusaktide raames. See hõlmab ka hinnangu andmist ajavahemikuks 2007–2013 kavandatava reguleeriva raamistiku kooskõlastatusele kontrollikoja soovitustega.

Korra tagamiseks oma vastutusalas kaalub komisjon parandusi, mis on vajalikud eelarve haldamise ja keskselt hallatavate rahaliste vahendite kontrollraamistiku jaoks juhtudel, kui see ei vasta kontrollikoja püstitatud eesmärkidele. Nende erinevuste kõrvaldamiseks vajalikud meetmed hõlmavad järgmist:

- tuleb tagada, et peadirektorite iga-aastastes tegevusaruannetes oleks kinnitus kirjete aluseks olevate tehingute õigsuse kohta ja sellega seonduvad asjaomased näitajad, ning et kinnitav avaldus hõlmaks seda osa raamatupidamisaruannetest, mille eest peadirektorid vastutavad, sisaldades ka reservide võimalikku mõju;

- tuleb tagada, et peaarvepidaja kiidab heaks komisjoni raamatupidamisaruanded, tõendamaks, et ta on läbi viinud vajalikud kontrollid ja veendunud, et aruanded on koostatud vastavalt raamatupidamiseeskirjadele, -meetoditele ja -süsteemile, mis on kehtestatud tema enda vastutusel komisjoni raamatupidamisaruannete eest, ning et ta on teinud muudatused, mis on vajalikud raamatupidamisaruannete erapooletuks ja korrakohaseks esitamiseks vastavalt finantsmääruse artiklile 136, ja et need on sellest tulenevalt usaldusväärsed. Sellega seoses soovitatakse 3. mail 2005 vastuvõetud ettepanekus finantsmääruse muutmise kohta muuta ka kõnealuse määruse artiklit 61;

- tuleb tagada, et kõigis peadirektoraatides oleks selgelt määratletud roll ressursidirektoritel, kes toetavad peadirektoreid nende igapäevases töös rahandus- ja kontrolliküsimustes ning iga-aastase tegevusaruande ja sellega kaasneva avalduse koostamisel;

- vajalikud on ulatuslikumad komisjoni järelkontrolli aruanded, et kontrollikojal oleks võimalik kontrollida, milliseid samme on astutud kontrollikoja varasemate soovituste rakendamiseks;

- tuleb suurendada iga-aastase kokkuvõtliku aruande tähtsust, millega antakse kogu komisjoni hõlmav hinnang haldamisele, hinnates olukorda teenistustes ja käsitledes keskseid, mitmetele valdkondadele omaseid probleeme;

- tuleb leida võimalus Euroopa Ühenduse rahaliste vahendite haldamise lihtsustamiseks ja tagada, et kontrollinõuded on riskidega proportsionaalsed;

- tuleb kasutusele võtta ühtsed riskianalüüsi meetodid eelkõige selleks, et tagada kirjete aluseks olevate tehingutega seonduvate riskide haldamine;

- tuleb anda asjaomastele teenistustele igas kulude valdkonnas suunised kohapealsete kontrollide strateegia kohta, kaasa arvatud järelevalvesüsteemide ja kontrollide hindamise meetodite, valimi suuruse määramise, valikumeetodite, Euroopa Ühenduse eelarves esinevate vigade tagajärgede hindamise ja aktsepteeritava riski taseme kohta;

- tuleb määratleda eksimuste kategooriad, teha kohapealsete kontrollide käigus representatiivse valimi alusel kindlaks eksimuste hulk ja teatada sellest iga-aastastes tegevusaruannetes, lisades võetud ja/või kavandatavad parandusmeetmed;

- tuleb tagada, et eel- ja järelkontrollideks eraldatud vahendid on piisavad, et saavutada tasakaal kontrollide kulude ja tulude vahel.

Kui komisjon delegeerib volitused ühenduse keskselt hallatava programmi või projekti rakendamiseks täitevasutustele, siis võivad need asutused palgata nõutava hulga vajalike oskustega töötajaid, et tagada vajalike kontrollide läbiviimine. Nende täitevasutuste sisekontrollinõuded on samaväärsed komisjoni kontrollinõuetega, et võimaldada komisjonil teostada täielikku järelevalvet. Nendes asutustes võib läbi viia iga-aastase sõltumatu auditi.

Käesoleva tegevuskava rakendamiseks ei ole vaja vastu võtta uusi õigusakte, kuid finantsmääruse kehtivatesse sätetesse ja selle rakenduseeskirjadesse kavandatakse muudatusi, mis aitaksid kaasa komisjoni algatuste elluviimisele selles valdkonnas. Samuti võivad vajalikuks osutuda muudatused mõnede valdkondade määrustes. Kui uued poliitilised suunad on sõnastatud, peaks olema määratletud ja seadusandjaga kokku lepitud ka nende rakendamise käigus aktsepteeritava riski tase.

Teiseks püüab komisjon koos liikmesriikidega parandada kontrolli koostööpõhimõttel hallatavate rahaliste vahendite üle . Komisjon teadvustab oma vastutust eelarve täitmise eest nagu see on esitatud asutamislepingu artiklis 274: „ Komisjon täidab eelarvet omal vastutusel ja määratud assigneeringute piires[…] ning võttes arvesse usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtteid. Liikmesriigid teevad komisjoniga koostööd, et tagada nende assigneeringute kasutamine usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete kohaselt.”

Suurt osa eelarvest täidetakse koostöös liikmesriikidega ja seepärast ei saa komisjon jõuda positiivse kinnitava avalduseni, kui liikmesriigid – täites kohustusi, mis tulenevad asutamislepingu artiklitest 274 ja 280 – ei anna komisjonile piisavat kinnitust tehtud tehingute kohta. Tuleks kehtestada selged eeskirjad, mis täpsustavad, kuidas selline kinnitus antakse. Kavandatav kontrollraamistik peaks ette nägema soodustused ja vajaduse korral sunnimeetmed.

Nende probleemide lahendamiseks vajalikud meetmed hõlmavad järgmist:

- tuleb jätkata komisjoni jõupingutusi EAGGFi tagatisrahastust finantseeritavate abiprogrammide lihtsustamiseks ja parandada sätteid, mis on seotud ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi (IACSi) ning geograafiliste teabesüsteemide (GISi) reguleerimisalast välja jäävate turumeetmete esmatasandi kontrollidega;

- tuleb kinnitada aastateks 2007–2013 kavandatav reguleeriv raamistik ja vajaduse korral lisada sellesse sätted, mis puuduste hindamist arvestades on vajalikud ühtse kontrollraamistiku lõpuleviimiseks, ja eelkõige elemendid, mille lisamist taotles parlament[4] (kõikide makseasutuste iga-aastased auditid, eeldeklaratsioonid[5] ja kinnitavad järelaruanded liikmesriikide tasandil, juurdepääs audiitorite ja kontrolliasutuste aruannetele, proportsionaalsed, kuid hoiatavad sanktsioonid toetuse saajatele, ning Euroopa Ühenduse rahalisi vahendeid mõjutavate eksimuste hulgast ja süsteemi puudustest aruandmine);

- tuleb parandada koostööd kooskõlas ühekordse audiitorkontrolli meetodiga ning täiendada kehtivaid suuniseid ühtsete põhimõtete ja standardite kohta auditeerimismeetodite, keskse tähtsusega kontrollide ja kohapealsete kontrollide strateegiate osas; samuti tuleb parandada järelevalvesüsteemide ja kontrollide hindamist, valikumeetodeid ja vigade mõju hindamist Euroopa Ühenduse eelarvele;

- oktoobris 2005 tuleb esitada esialgne aruanne, mis käsitleb liikmesriikidega protokolli sõlmimise kava, kus korraldusasutus (parlamendi ettepanekul rahandusminister) teatab enne väljamakse tegemist igal aastal, et toimivad nõuetekohased kontrollisüsteemid, mis suudavad anda komisjonile aruandekohustuse suhtes piisava kinnituse.

Kui liikmesriik ei tegele piisavalt vigade tekkimise ohu vähendamisega, siis kaitseb komisjon Euroopa Ühenduse eelarvet, rakendades karmilt olemasolevaid sätteid väljamaksete peatamiseks ja kohaldades finantskorrektsioone.

Kui on saavutatud alus ühtse kontrollraamistiku loomiseks, uurib komisjon koos liikmesriikidega võimalusi tõhustada auditeerimist ühekordse audiitorkontrolli mudeli [6]. rakendamise teel.

Kaudselt keskselt hallatavate, detsentraliseeritult hallatavate või ühiselt hallatavate rahaliste vahendite suhtes rakendab komisjon eespool nimetatud põhimõtteid, kohandades neid vastavalt olukorrale. See meede hõlmab järgmist:

- liikmesriikidelt nõutakse siseriiklike asutuste hallatavate rahaliste vahendite kohta eeldeklaratsioone ja iga-aastasi kinnitavad järelaruandeid;

- vajaduse korral tugevdatakse järelevalvet ja kontrolli vahendusasutuste üle.

Enamik aluseks olevates tehingutes avastatud eeskirjade eiramistest on pigem eksimused kui pettused. Nende üksteisest eristamiseks üksteisest tehakse tihedat koostööd OLAFiga.

C. MEETMED, MILLE VÕTMIST LIIKMESRIIKIDELT EELDATAKSE

2003. aasta eelarve täitmise kinnitamise aruandes nõuab Euroopa Parlament liikmesriikidelt finantskontrolli süsteemide läbivaatamist ja puuduste kõrvaldamist. Tagamaks, et liikmesriigid kõrvaldavad puudused, mis neil on tekkinud ELi rahaliste vahendite haldamisel, tehakse parlamendi otsuses 2003. aasta eelarve täitmise kinnitamise kohta (nn Wynni aruandes) ettepanek, et iga liikmesriigi korraldusasutus (nt rahandusministeerium) peaks igal aastal kinnitama, et nõuetekohased kontrollisüsteemid toimivad. Komisjonil palutakse koostada aruanne, kus käsitletakse liikmesriikidega selles küsimuses sõlmitavat protokolli. Parlament jääb kindlaks oma seisukohale, et ainult komisjoni tsentraliseeritud kontrollid ei saa probleemi lahendada. Seepärast julgustatakse liikmesriike haldama ELi rahalisi vahendeid sarnaselt enda omadega.

Praegu on vähe tõendeid selle kohta, et kehtivates õigusaktides ettenähtud kontrollide ulatust oleks vaja suurendada, kuid seda võimalust ei saa ka välistada. Eelkõige palutakse liikmesriikidel tagada, et kehtivates ühenduse õigusaktides nõutud kontrollraamistik toimiks, oleks varustatud piisavate vahenditega ja töötaks tõhusalt, et vähendada vigade tekkimise riski aluseks olevates tehingutes.

Finantskorrektsioonide survel toimib enamik liikmesriikidelt EAGGFi tagatisrahastu raames nõutavaid kontrolle, kuid tulevikus on siiski vaja teha täiendusi nagu nt ühtse haldus- ja kontrollsüsteemi rakendamine Kreekas, järelkontrollid ja tolliasutuste vastastikune abistamine vastavalt määrusele (EÜ) nr 4045/89.

Eelkõige struktuurifondide puhul peavad liikmesriigid tõestama, et toimivad kontrollid on piisavalt tõhusad ja vähendavad vigade tekkimise riski. Erinevaid projekte ja abiprogramme ning asjaomaseid rakendusorganeid arvesse võttes ei saa ühenduse õigusaktid ja komisjoni suunised kehtestada täpseid järelevalve- ja kontrollieeskirju. Liikmesriigid peavad kõikide programmide puhul tagama, et peetakse täies ulatuses kinni kehtestatud eeskirjadest:

- esmatasandi kontrollid (osutatud teenuste ja deklareeritud kulude kontrollid) on kas ammendavad või piisavad kontrollide kulude ja tulude puhul[7];

- viiakse läbi vajalik riskianalüüs;

- vigade hindamise aluseks olnud valimis antakse hinnang ja sellest teatatakse;

- eeskirjade tõsise eiramise korral rakendatakse proportsionaalseid, kuid hoiatavaid sanktsioone;

- rakendusorgan ja korraldusasutus teostavad esmatasandi kontrollide üle asjakohast järelevalvet;

- vajaduse korral võetakse parandusmeetmeid;

- makseasutusel on vahendid, et saada vajalik kinnitus komisjoni nõutud summade tõendamiseks.

Liikmesriigid peavad tegutsema vastavalt komisjoni eespool sätestatud suunistele ja tagama, et erinevaid abiprogramme kontrollitakse ühtselt ja et need kontrollid vastavad nõutud standarditele.

Liikmesriikide tasandil läbiviidavad kontrollid[8] peavad olema tõhusad kogu struktuurifondide kavandamisperioodi jooksul. Komisjoni välja pakutud nn usalduslepingus tutvustatakse lähemalt eeskirjades nõutud kontrollide auditistrateegiat ning kaasnevat iga-aastast aruandlust nende kontrollide tulemuste ja kontrollisüsteemi toimimise ametliku järelduse kohta. Liikmesriikidelt oodatakse, et nende kontrolliosakonnad kohaldaksid seda auditistrateegiat ja esitaksid asjaomaseid aruandeid selle rakendamise kohta käesolevast kavandamisperioodist alates.

Liikmesriigid peaksid tagama, et määratakse kindlaks järelevalvesüsteemide ja kontrollide olulised puudused ning igal kontrollraamistiku tasandil esinev vigade hulk ja et nendest ning nende mõjust ühenduse vahenditele teatatakse, võttes asjaomased parandusmeetmed, kui see on kulusid ja tulusid arvestades õigustatud.

Selleks et komisjon ja kontrollikoda saaksid alates 2006. aastast liikmesriikidelt kinnituse igal eelarveaastal koostöös liikmesriikidega hallatavate rahaliste vahendite osas läbiviidud kontrollide kohta, peaksid liikmesriigid:

- esitama iga-aastased eeldeklaratsioonid ja kinnitavad järelaruanded kõrgeimal riiklikul tasandil (parlamendi ettepanekul rahandusministri tasandil);

- lisaks eespool nimetatud dokumentidele nõudma, et iga vastutav ametiasutus operatiivtasandil (nt makseagentuur, makseasutus ja korraldusasutus) esitaks samalaadsed iga-aastased aruanded ja deklaratsioonid koos sõltumatute audiitorite arvamustega;

- taotleda oma juhtivatelt audiitorasutustelt või liikmesriigis auditit teostavalt asutuselt, et need teostaksid üldjärelevalvet Euroopa Ühenduse rahaliste vahendite kontrollraamistiku üle ning teataksid puudustest selle ülesehituses ja toimimises;

- taotleda oma juhtivatelt audiitorasutustelt või teistelt sõltumatutelt auditeerimisasutustelt, et need kontrolliksid kinnitavaid järelaruandeid ja teataksid tulemustest oma parlamendile.

Liikmesriikidel palutakse võtta vastutus kontrollide eest siseriiklike asutuste üle ja rakendada kaudselt keskselt hallatavate rahaliste vahendite puhul samalaadseid meetmeid.

Lisaks sellele tunnistatakse, et praegune eelarve täitmise kinnitamise protsessi ajakava ei anna nõukogule piisavalt aega, et kontrollikoja töö tulemusi ja soovitusi sisuliselt arutada ja neile reageerida. Samuti saab praegune komisjoni aruanne liikmesriikide vastuste kohta[9] nõukogult vähe tähelepanu ning selle tähtsus eelarve täitmise kinnitamise menetluses ja soovituste järelmeetmetes on väike. Seetõttu on komisjon pärast konsulteerimist asjaomaste institutsioonidega valmis kaaluma finantsmääruse artikli 145 muutmist, et pikendada parlamendi nõutud eelarve täitmise kinnitamise otsuse esitamise tähtaega[10]. Eelarve täitmise aruande kinnitamismenetluseks lubatud tähtaja pikendamine aitaks paremini kaasata nõukogu ja liikmesriike, mis omakorda on ühtse kontrolliraamistiku kava peamine eesmärk.

Liikmesriikidel palutakse esitada oma seisukohad järgmistes kontrollikoja ja Euroopa Parlamendi tõstatatud küsimustes:

- Millises ulatuses on võimalik kindlaks määrata Euroopa Ühenduse rahaliste vahendite kontrollimise kulud ja kas need tuleks katta Euroopa Ühenduse eelarvest?

- Millised on võimalused ühekordse audiitorkontrolli meetodi kasutuselevõtmiseks, mis tähendaks ühtsete põhimõtete ja standardite kehtestamist, töökorralduse kooskõlastamist ning igale kontrolliasutusele juurdepääsu võimaldamist teiste läbiviidud kontrollide tulemustele?

- Millised on võimalused riiklike juhtivate audiitorasutuste tähtsuse suurendamiseks ELi rahaliste vahendite kasutamist käsitlevate riiklike auditiaruannete esitamisel Euroopa Kontrollikojale?

D. EUROOPA KONTROLLIKOJA ROLL

Kontrollikoda töötas kinnitava avalduse hindamise meetodid välja viimaste aastate jooksul. Need hõlmavad nelja valdkonda: 1) järelevalvesüsteemide ja kontrollide kontrollimine, 2) tehinguvalimi kontrollimine, 3) iga-aastaste tegevusaruannete ja peadirektorite esitatud kinnituskirjade analüüsimine, 4) vajaduse korral teiste audiitorite töö kontrollimine. Eespool loetletu väljatöötamist toetasid nii komisjon kui ka parlament ja nõukogu. Komisjon on võtnud arvesse, et kontrollikoda teatas oma 2005. aasta töökavas, et tema ülesanne on „arendada kinnitava avalduse hindamise meetodeid uute näitajate raames”, eesmärgiga „paremini arvesse võtta selle kasutajate vajadusi”.

Komisjoni ja kontrollikoja kohtumise lõpus 16. märtsil 2005 teatas kontrollikoja president Hubert Weber: „Kontrollikoja eesmärk on saavutada oma auditeerimistegevuse võimalikult suur mõju ja tõhusus, milleks püütakse pigem parandada tulemusi kui keskenduda vigade loetlemisele. Selleks et aidata komisjonil tulevikus parandada ELi eelarve järelevalve- ja kontrollisüsteeme kõikidel tasanditel, on kontrollikoda otsustanud edasi arendada oma lähenemisviisi aruannete hindamise küsimuses. See võimaldab kontrollikojal edusamme paremini hinnata ja täpsemalt osutada valdkondadele, kus on vaja teha parandusi.”

Käesolev teatis tutvustab ühtse kontrolliraamistiku kehtestamiseks kavandatavaid meetmeid. Töödokument tutvustab 2004. aastast kehtivat kontrollraamistikku ja meetmeid, mida komisjon peab vajalikuks kontrollikoja arvamuses nr 2/2004 püstitatud eesmärkide saavutamiseks, kaasa arvatud neid, mis on juba kavandatud ajavahemikuks 2007–2013.

E. JÄRELDUS JA ETTEPANEK

Kõik institutsioonid soovivad eelarve täitmise kohta positiivset kinnitavat avaldust, kuid ainult komisjon ja liikmesriigid koos saavad tagada, et kontrollikojal on võimalik saada auditi tõendusmaterjali selle kohta, et vea tekkimise riski hallatakse nõuetekohaselt. See ei ole lihtne ülesanne ja ei tohiks loota, et negatiivne kinnitav avaldus oleks järgmisel aastal positiivne. Positiivne kinnitav avaldus, milles on tähelepanu juhitud erinevatele asjaoludele, aitaks komisjonil ja liikmesriikidel palju tulemuslikumalt teha täiendavaid parandusi puhta kinnitava avalduse saavutamiseks.

Komisjoni suhtumine on realistlik ning ta tervitab kontrollikoja tehtavaid kriitilisi kontrolle ja nõuandeid, mida see esitab sõltumatu vaatlejana ettevalmistustööde kohta.

Käesoleva teatisega tahab komisjon alustada protsessi, mis võib viia novembris 2005 komisjoni, parlamendi (kui eelarve täitmist kinnitava asutuse) ja nõukogu vahelise ühise seisukohani selles, kuidas parandada kehtivat sisekontrolli raamistikku, et komisjon saaks anda kontrollikojale piisava kinnituse tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Ülevaade tegevuskava ajakava kohta antakse lisas.

Komisjonile tehakse ettepanek pöörata tähelepanu eelarve täitmist kinnitava asutuse soovitustele ja anda oma teenistustele järgmisi juhiseid:

- teha kindlaks erinevused ja esitada tegevuskavasid kontrollraamistiku koostamise lõpuleviimiseks, et kontrollikoda saaks anda vajaliku kinnituse;

- pidada arutelusid nõukogu asjaomaste komiteedega ja esitada oktoobris 2005 esialgne aruanne, kus sisalduksid alused ühiseks seisukohaks liikmesriikidega ühtse sisekontrolli raamistiku loomiseks;

- kinnitada aastateks 2007–2013 kavandatav reguleeriv raamistik ja vajaduse korral teha sellesse muudatused, lisades sätted, mis erinevuste hindamist arvestades on vajalikud ühtse kontrollraamistiku lõpuleviimiseks.

Lisaks sellele tehakse ettepanek, et nõukogu eesistujariik alustaks kõrgeimal tasandil institutsioonidevahelist kolmepoolset arutelu läbirääkimiste pidamiseks ja tehtud ettepanekutes esitatud mitmetele valdkondadele omaste probleemide suhtes kokkuleppele jõudmiseks, mis aitaks jõuda ühisele seisukohale selles, millest moodustub ühenduse nõuetekohane ja rahuldav ühtne kontrollraamistik, ning millised sammud on vajalikud selle rakendamiseks. See kokkulepe tuleb sõlmida institutsioonidevahelise kokkuleppena, millele kirjutatakse alla poliitilisel tasandil.

Komisjon palub Euroopa Kontrollikoja arvamust institutsioonidevahelises kokkuleppes kavandatud meetmete kohta ning on huvitatud ka tema seisukohast küsimuses, kas need meetmed nõuetekohaselt rakendatuna oleksid piisavad, et anda kontrollikojale kinnitus aruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta, eriti seoses mitmeaastase kontrollraamistiku meetmetes leitud vigade hindamisega.

Annex

The following timetable is envisaged for the further process:

June 2005 | The Commission adopts the Communication on a roadmap to an integrated internal control framework, and completes (supervised by DG Budget) its assessment of the gaps between its present control frameworks and that recommended by the Court, and its proposals for action. |

July 2005 | First discussions among the Parliament, the Council and the Commission. The Council establishes a high-level panel of experts. |

July to September 2005 | Discussion by each service of its gap analysis and action plan with the Court of Auditors. |

October 2005 | Conference on the DAS organised by COCOBU. Initial report proposing the basis for a common understanding. Common understanding among the Parliament, the Council and the Commission on the internal control framework. |

November 2005 | The Commission adopts the Communication on a roadmap to an integrated internal control framework (action plan). This Communication will present the common understanding on the gap assessment and actions to be taken in order to achieve a fully integrated control framework for both centralised management and shared management. The aim is to make it possible for the Commission to provide the Court of Auditors with reasonable assurance as to the legality and regularity of transactions. Interinstutional agreement with Parliament and Council on the steps needed to achieve an integrated control framework. |

2006 - | Implementation of the action plan. |

[1] 2003. majandusaasta aruandes juhtis kontrollikoda tähelepanu mitmesuguste võlgnevuste kontole seoses raamatupidamisaruannete usaldusväärsusega. Selles märgitakse, et kirjete aluseks olevad tehingud on seaduslikud ja korrektsed tulude, kohustuste ja halduskulude osas. Samas tehakse märkus põllumajanduse, struktuurimeetmete, sisepoliitika, välistegevuse ja ühinemiseelse abi valdkondade kirjete aluseks olevate tehingute osas.

[2] Vt komisjoni 26. jaanuari 2005. aasta teatis 2005.-2009. aasta strateegilised eesmärgid, Euroopa 2010: Euroopa uuenemis-, heaolu-, solidaarsus- ja julgeolekupartnerlus - KOM(2005) 12.

[3] Euroopa Ühenduste Kontrollikoja arvamus nr 2/2004 ühekordse audiitorkontrolli mudeli kohta (ja ettepanekut ühenduse sisekontrolli raamistiku loomiseks) - ELT C 107, 30.4.2004.

[4] Nt põllumajandussektoris on nõukogu juba heaks kiitnud liikmesriikide makseasutuste juhtide esitatud järelaruande kui osa kokkuleppest ühise põllumajanduspoliitika rahastamise uue algmääruse kohta.

[5] Nende alusel teatavad kõikide liikmesriikide korraldusasutused (nt rahandusministeeriumid) igal aastal, et vajalikud kontrollisüsteemid toimivad.

[6] Tulemuslik ja ühtsetele standarditele vastav kontrollide ahel, mille igal tasandil võetakse arvesse eelmistel tasanditel tehtud tööd. Vt kontrollikoja arvamus nr 2/2004 lõige 39.

[7] Määruse (EÜ) nr 438/2001 artikkel 4.

[8] Määruse (EÜ) nr 438/2001 artiklid 10 ja 15.

[9] Finantsmääruse artikli 143 lõikes 6 nõutakse, et komisjon esitaks kokkuvõtte liikmesriikide vastustest kontrollikoja aastaaruande avaldamisele järgneva aasta 15. veebruariks.

[10] Küsimused, mida tuleb uurida, hõlmavad vastuolu Euroopa Parlamendi valimiskampaania tähtpäevaga ja eelarve täitmise kinnitamise otsuse edasilükkamise mõju järgmisele eelarve täitmise aruande kinnitamismenetlusele.