[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 27.2.2008

KOM(2008) 115 lõplik

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

ühtne Euroopa tasandi lähenemisviis riiklikele investeerimisfondidele

SISUKORD

I. Sissejuhatus 3

II. Riiklike investeerimisfondide investeeringud: probleemide määratlemine ja nende käsitlemine 4

2.1. Tausta tutvustus: riiklike investeerimisfondide kiire esiletõus rahvusvahelises finantssüsteemis 4

2.2. Riiklike investeerimisfondide investeeringutega seotud probleemid 4

2.3. Rahvusvaheline riiklikke investeerimisfonde käsitlev debatt: alustatakse ühiste põhimõtete otsimist 5

III. Riiklike investeerimisfondide investeerimisraamistiku täiustamine 6

3.1. Riiklike investeerimisfondide investeeringute suhtes kohaldatavad rahvusvahelised eeskirjad ja Euroopa raamistik 6

3.2. Ühtse lähenemisviisi põhjendus 8

IV. Edasine areng: riiklike investeerimisfondide probleemi käsitlevate ELi poliitikameetmete põhimõtted 9

4.1. Võimalused ühtse ELi tasandi lähenemisviisi väljatöötamiseks riiklike investeerimisfondidega seotud probleemidele 9

4.2. Riiklikke investeerimisfonde investoritena käsitleva ühtse ELi lähenemisviisi põhimõtted 9

4.3. Usalduse äratamine riiklike investeerimisfondide tegevuse suhtes: Euroopa panus rahastajariikide ja riiklike investeerimisfondide toimimisjuhendisse 10

V. Kokkuvõte 12

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

ühtne Euroopa tasandi lähenemisviis riiklikele investeerimisfondidele(EMPs kohaldatav tekst)

I. SISSEJUHATUS

Riiklikud investeerimisfondid on üldise määratluse kohaselt riigi omanduses olevad investeerimisvahendid, mis haldavad diversifitseeritud portfelli omamaistest ja rahvusvahelistest investeeringutest. Riiklike investeerimisfondide ajalugu ulatub tagasi 1950ndatesse, mil mõned peamised toorainet eksportivad riigid, eelkõige naftariigid, otsisid viisi, kuidas investeerida välisvaluutavaradest tulenevaid vahendeid. Kuigi fondid on olnud olemas enam kui viiskümmend aastat, on nad viimase aastakümne jooksul kiiresti kasvanud ja neist on saanud süsteemse tähtsusega investeerimisallikad. Fondid on pingelisel ajal investeerimisallikaks ja suurendavad turu likviidsust. Kuna tegu on siiski riiklike investeerimisvahenditega, võib tekkida küsimus, kas need investeeringud ei häiri turumajanduse tavapärast toimimist. Kõikide prognooside kohaselt jätkavad riiklikud investeerimisfondid kiiret kasvu nii oma suuruse kui ka arvukuse poolest. Selline kiire kasv suurendab nii fondide pakutavaid võimalusi kui ka neist ajendatud muremõtteid.

Seetõttu ei ole üllatav, et riiklike investeerimisfondide esiletõus on äratanud mitmete arenenud majandusega riikide tähelepanu ja käivitanud debatte rahvusvahelistel foorumitel. ELis kaaluvad mitmed liikmesriigid, kas sellele peaks vastama riikliku poliitika väljatöötamisega.

Kohustus olla avatud investeeringutele ja kapitali vaba liikumine on ELi kauaaegsed põhimõtted ning edu võti üha globaliseeruvamas rahvusvahelises süsteemis. Maailma juhtiva kaubanduspiirkonnana ning suurima välismaiste otseinvesteeringute tegija ja saajana on EL avatud maailmamajandusest suurima kasu saajaid. EL on võtnud kohustuse tagada turu avatus investeeringutele[1].

Euroopa kodanike ja turuettevõtjate õiguspärased huvid ja ka riiklike investeerimisfondide kindluses peituv kasutegur osutavad vajadusele suurendada valdkonna läbipaistvust, prognoositavust ja ühtsust. Juhtiva üleilmse partnerina on ELil nii suutlikkust kui ka tahtmist edendada ühtse vastuse leidmist väljakutsetele, mida riiklikud investeerimisfondid esitavad, ja täita täielikult oma rolli käimasoleval üleilmsetel majandusfoorumitel toimuval debatil. See ühtne lähenemisviis vaid täiendab liikmeriikide õigust kasutada riiklikke õigusakte kooskõlas asutamislepinguga.

Käesolevas teatises käsitletakse küsimusi, mis esile kerkinud seoses riiklike investeerimisfondide kui piiriüleste investeeringute ühe alaliigiga. Teatises näidatakse, kuidas saaks ühtse lähenemisviisi abil leida tasakaalu riiklike investeerimisfondidega seonduvate probleemide lahendamise ja avatud investeerimiskeskkonnast saadava üldise kasu säilitamise vahel.

II. RIIKLIKE INVESTEERIMISFONDIDE INVESTEERINGUD: PROBLEEMIDE MÄÄRATLEMINE JA NENDE KÄSITLEMINE

2.1. Tausta tutvustus: riiklike investeerimisfondide kiire esiletõus rahvusvahelises finantssüsteemis

Viimasel aastakümnel on riiklikud investeerimisfondid kiiresti kasvanud. Algupäraselt piirdusid need vaid mõne riigiga. Täna on enam kui 30 riigil riiklikud investeerimisfondid[2], alates 2000. aastast on loodud 20 uut investeerimisfondi. Nafta tootmisega tegelevate ja Aasia riikide pidevad eelarveülejäägid on tekitanud sellised reservid, mis ületavad oluliselt vahetuskursi juhtimise vajaduse. Osa nendest reservidest on suunatud riiklikesse investeerimisfondidesse. Riiklike investeerimisfondide hallatavate varade maht ulatub hinnanguliselt 1,5–2,5 triljoni USA dollarini, mis võrdub umbes poolega üleilmsetest ametlikest reservidest või kogu riskimaandusfondides ja riskikapitalifirmades oleva varaga. Seega on investeerimisfondid väike, kuid oluline osa üleilmsest 50 triljoni dollari suurusest aktsiaturust. Kuigi prognoosid riiklike investeerimisfondide tulevase mahu osas ei ole üksmeelsed, on selge, et kasvusuundumus jätkub[3].

Riiklikke investeerimisfonde muudest investeerimisvahenditest eristav joon on see, et neid rahastab riik. Üldiselt rahastatakse investeerimisfonde kogunenud välisvaluutareservidest neid rahastavas riigis, kuid neid hallatakse lahus ametlikest reservidest. Tavaliselt on riiklikel investeerimisfondidel mitmekülgne investeerimisstrateegia, mille kohaselt suuremaid riske võetakse suurema kasumi ootuses. Investeerimisfondide portfellides on mitmeid erinevaid investeeringuid, sealhulgas fikseeritud tulumääraga väärtpabereid, aga ka aktsiaid, kinnisvara ja muid investeeringuid.

2.2. Riiklike investeerimisfondide investeeringutega seotud probleemid

Riiklike investeerimisfondide investeeringud pakuvad sihtriikidele võimalusi...

Kuigi paljud riiklike investeerimisfondide tehtavatest investeeringutest on suunatud neid rahastavate riikide omamaisesse majandusse, tegutsevad nad ka rahvusvaheliselt tegevad. Sel viisil on nad kasulikud üleilmse kapitalituru toimimisele ja rahastavad üleilmseid investeeringuid. Investeerimisfondide üldiselt pikaajaline strateegia võib anda ka panuse rahvusvahelise rahandussüsteemi stabiilsusse.

Praegune finantsolukord on aidanud rõhutada riiklike investeerimisfondide võimalikku kasutegurit stabiliseeriva jõuna. Alates 2007. aasta keskpaigast on probleemid krediiditurgudel piiranud mitmete oluliste finantsturgude likviidsust ja suurendanud survet finantsinstitutsioonide kapitalibaasile. Mitmed neist institutsioonidest on riiklike investeerimisfondide tehtud investeeringute abil kapitali taastanud. Investeerimisfondide investeeringud on niisiis aidanud tugevdada üleilmset pangandussüsteemi ja suurendanud usaldust kogu rahvusvahelise finantssüsteemi vastu.

ELi jaoks on erilise tähtsusega veel üks võimalik investeerimisfondide kasulik külg, mis on seotud euroga. Võttes arvesse investeeringute mitmekülgsemaks muutumise suundumust, võivad riiklike investeerimisfondide investeeringud toetada keskpikal perioodil euro rahvusvahelist rolli. Välisvaluutareservide puhul on eemärgiks likviidsed ja turvalised investeeringud, mis on nomineeritud vääringus, mille vahetuskurss on madal – see kaldub andma eelist USA dollarile. Riiklikud investeerimisfondid saavad olla investeeringute tegemisel valivamad olla. See võib reservide puhul tähendada suuremat eurodes hoitavate varade hulka. Kuigi euro suurem rahvusvaheline kasutus tooks kindlasti kasu, põhjustaks investeerimisfondide järsk euro eelistamine ebasoovitavat inflatsiooni ning seda tuleks vältida.

Kuid tekitavad ka probleeme…

Investeerimisfondide investeeringute kasulikkuse tunnustamise kõrval on mõnedes investeeringute sihtriikides, sealhulgas ELi riikides, kerkinud üles probleeme. Makromajanduslikul tasandil näitab investeerimisfondide esilekerkimine seda, kui tõsised on maailmamajanduse jooksevkonto puudujäägid, mis on tekkinud mõne eelarveülejäägiga riigi juhitavate vahetuskursside tõttu. Reservide kogumine riiklike investeerimisfondide investeeringute jaoks ei tohiks olla lõppeesmärk. Investeerimisfondide omanikud peavad näitama, et nad ei pidurda oma vääringu kallinemist selleks, et koguda oma fondidesse rohkem välisvarasid.

Üks konkreetsem probleem, mis on kerkinud esile seoses investeerimisfondide aktsiainvesteeringutega, seondub teatavate investeerimisfondide läbipaistmatu toimimisega ja nende võimaliku kasutamisega strateegilise kontrolli saavutamiseks. See probleem eristab investeerimisfonde muud tüüpi investeerimisfondidest. Täpsemalt väljendudes on kahtlusi, et olenemata algsetest investeerimispõhjustest võib teatavatesse sektoritesse tehtud riiklike investeerimisfondide investeeringuid kasutada muul eesmärgil kui kasumi maksimeerimiseks. Näiteks võib investeerimisobjekti valik kajastada soovi saada riiklike strateegiliste huvide kasutusse tehnoloogiat ja teadmisi, mitte aga olla inspireeritud tavalisest ärihuvist uute toodete või turgude arendamise vastu. Samal põhjusel võidakse osaluse kaudu mõjutada strateegilist huvi pakkuvas piirkonnas tegutsevate või rahastava riigi jaoks huvi pakkuvaid turustuskanaleid kasutavate ettevõtjate otsuseid. Kokkuvõtlikult – äri- ja investeerimisotsused võivad olla mõjutatud investeerimisfondi omanike poliitilisest huvist. Kuigi enamikul juhtudel tegelevad riiklikud investeerimisfondid portfelliinvesteeringutega ja on vältinud enamusosalust ega ole püüdnud ettevõtjate otsustamisprotsessis formaalset rolli täita, on tekkinud kõhklusi seoses võimalusega, et riiklikud investeerimisfondid võivad üritada saavutada ettevõtetes enamusosalust. Mõned riiklike investeerimisfondide omanikud on tunnistanud riikliku julgeolekuga seotud kaalutlusi ning nad nõuavad selgust ja kindlust selles, kuhu võib investeerida ning millistes valdkondades ei tohiks investeerimisfondidel olla lubatud tegutseda.

2.3. Rahvusvaheline riiklikke investeerimisfonde käsitlev debatt: alustatakse ühiste põhimõtete otsimist

Riiklike investeerimisfondide investeeringud ei ole ainult Euroopa probleem. Juba oma laadilt on tegu rahvusvahelist huvi pakkuva küsimusega. Investeerimisfondide rolli rahvusvahelises finantssüsteemis on arutanud nii riiklike investeerimisfondide omanikud kui ka investeeringute sihtriigid.

Investeeringute sihtriigid on rõhutanud, et investeerimisfondide investeerimisotsused peaksid põhinema ainult majanduslikel kaalutlustel ning nad peaksid ausalt konkureerima erasektori investoritega. Seetõttu on investeeringute sihtriigid nõudnud suuremat läbipaistvust investeerimisfondidelt. See tähendaks avalikustamisnõudeid seoses hallatavate varade väärtuse, investeerimiseesmärkide ja –strateegia, portfelli jaotuse, riskijuhtimissüsteemide ja sisekontrolliga. Suurem läbipaistvus on oluline ka selleks, et tagada riiklike investeerimisfondide hõlmatus finantsturgude üleilmse järelevalvega. Lisaks on investeeringute sihtriigid nõudnud riiklikelt investeerimisfondidelt nõuetekohaseid juhtimisstruktuure, näiteks selget õiguste ja kohustuste jaotust rahastavate valitsuste ja investeerimisfondi haldurite vahel, samuti tõhusat tasakaalu ja kontrolli põhimõtte järgimist investeerimisotsustes. Teiselt poolt on investeeringute sihtriigid kinnitanud, et riiklike investeerimisfondide investeeringutele seatavad mis tahes piirangud peaksid põhinema asjaolude objektiivsel hindamisel, mis toimub kindlate eeskirjade ja menetluste raames.

Mõned sihtriigid on juba uurinud või väljendanud kavatsust uurida riiklike investeerimisfondide investeeringuid, et kaitsta oma õiguspäraseid riiklikke huve. Ameerika Ühendriigid vaatasid läbi oma õigusaktid, mis käsitlevad välisriikide valitsuste kontrollitavate ja riiklikku julgeolekut mõjutavate teatavate tehingute uurimist. Ameerika Ühendriigid on rõhutanud nii rahastajariikide kui ka sihtriikide vastutust ning visandanud põhimõtted, mida ta ootab investoreid järgivat. Oktoobris 2007 kutsusid G7 rahandusministrid peamisi rahvusvahelisi organisatsioone, nagu Rahvusvahelist Valuutafondi (edaspidi „IMF“) ja OECDd üles algatama arutelu riiklike investeerimisfondide rolli ja nendega seonduvate probleemide lahendamise mehhanismide üle.

IMF töötab praegu koostöös riiklike investeerimisfondide omanikega välja riiklike investeerimisfondide toimimisjuhendit. See juhend võib hõlmata juhtimist / institutsionaalset struktuuri, riskijuhtimist, läbipaistvust / teabe avalikustamist ning aruandekohustust. Mõned investeerimisfondide omanikud on väljendatud kahtluste suhtes tõrksad ning nad ei toeta toimimisjuhendi ega parimate tavade mõtet. 2007. aasta novembris toimus IMFi riigivarade ja reservide haldajate ümarlaud, kus keskenduti peamiselt riiklike investeerimisfondide läbipaistvusega seotud küsimustele. Ümarlaud viib läbi küsitluse, mis käsitleb investeerimisfondide olemasolevaid tavasid ja valmistab ette dokumendi parimate tavade kohta. Ka OECDs tehakse tööd sihtriikidega, et määrata riiklike investeerimisfondide investeerimisraamistiku jaoks kindlaks parimad tavad, mis põhinevad mittediskrimineerimisel, läbipaistvusel, prognoositavusel ja aruandekohustusel.

III. RIIKLIKE INVESTEERIMISFONDIDE INVESTEERIMISRAAMISTIKU TÄIUSTAMINE

3.1. Riiklike investeerimisfondide investeeringute suhtes kohaldatavad rahvusvahelised eeskirjad ja Euroopa raamistik

Hiljuti päevakorda kerkinud keskendumine riiklike investeerimisfondide parandatud juhtimisele ei tähenda, et need siiani õiguslikus vaakumis oleksid toiminud. Euroopas on ELi ja liikmesriikide tasandil olemas terviklik kord, millega reguleeritakse välismaiste investorite asutamist ja tegevust – nagu iga teist investorit, hõlmab see ka riiklikke investeerimisfonde. Kui investeerimisfondid investeerivad Euroopasse, peavad nad vastama samadele ELi ja riiklikele majandus- ja sotsiaalõigusaktidele, millest peavad kinni ka kõik teised investorid.

Rahvusvaheline õigusraamistik ei ole täielikult välja kujunenud, kuid WTO ja OECD eeskirjade kombinatsioon, kahepoolsed ja valdkondlikud kokkulepped sätestavad mitmeid rahvusvahelisi kohustusi, mis piiritlevad ELi tegevust.

EÜ ja tema liikmesriigid on nende kohustustega seotud, kui nad kaaluvad meetmeid seoses investeerimisfondide või muude fondide investeeringutega. Samal ajal näevad nii WTO kui ka EÜ kahepoolsed kokkulepped avaliku korra või julgeoleku kaalutlustest lähtuvalt ette erandeid, mis lubavad võtta meetmeid, mis on põhjendatud riikliku julgeoleku seisukohast.

Seoses ELi õigusraamistikuga alluvad riiklike investeerimisfondide ELis tehtud investeeringud samadele eeskirjadele ja kontrollile nagu muudki välis- või kodumaised investeeringud ning nende suhtes kehtivad EÜ asutamislepingu artiklis 56 sätestatud kapitali vaba liikumise põhimõtted liikmesriikide vahel ning liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel.

Kapitali vaba liikumine ei ole absoluutne. Asutamislepingu aluspõhimõttena saab seda EÜ asutamislepingu artikli 57 lõike 2 kohaselt Euroopa tasandil reguleerida kahel viisil: esiteks võib ühendus kvalifitseeritud häälteenamusega võtta meetmeid kapitali liikumise kohta kolmandatest riikidest seoses otseinvesteeringutega; teiseks ei ole välistatud, et ühendus võib ühehäälse otsusega võtta meetmeid, mis seavad otseinvesteeringutele piiranguid.

Ühinemismäärus võimaldab liikmesriikidel võtta asjakohaseid meetmeid, et kaitsta õiguspäraseid huve, mis ei ole seotud konkurentsiga. Sellised meetmed peavad olema vajalikud, mittediskrimineerivad ja proportsionaalsed ning kooskõlas muude ühenduse õiguse sätetega. Õiguspäraste huvidena on käsitletavad avalik julgeolek, meediakanalite paljusus ja usaldatavusnormatiivid, muid huve võib pidada õiguspäraseks üksikjuhtumitel ja komisjoni tuleb teavitada.

Riiklikust õigusest lähtuvalt on liikmesriikidel õigusaktid, mida saab kasutada investeerimisfondide investeeringute või muude investorite kontrollimiseks ja neile tingimuste seadmiseks. Liikmesriigid võivad ka võtta uusi meetmeid, et vastata erivajadustele, kui need tekivad, kuid meetmed peavad olema kooskõlas asutamislepinguga, proportsionaalsed ja mittediskrimineerivad ning need ei tohi minna vastuollu rahvusvaheliste kohustustega.

Euroopa Liidu Kohus on andnud täiendavaid juhtnööre, kuidas liikmesriigid saavad täielikus kooskõlas asutamislepinguga nimetatud riiklikke meetmeid võtta, ja rõhutanud, et ainult majanduslikud põhjused ei õigusta kunagi asutamislepinguga keelatud takistuste seadmist[4]. Kohus on määranud kindlaks ka kriteeriumid, mille alusel hinnata loasüsteemide proportsionaalsust: need peaksid olema suunatud õiguspäraste üldhuvide kaitsele ja neis peaks olema ette nähtud täpne ajavahemik piiravate volituste kasutamiseks, eraldi tuleb loetleda käsitletavad varad või juhtimisotsused ning süsteemi objektiivsed ja stabiilsed kriteeriumid peab põhjalikult läbi vaatama kohus[5].

Lõpuks saab riiklike investeerimisfondide kui investorite käitumist pidevalt jälgida ja kontrollida reguleeriva raamistiku kaudu, mis annab tõhusa vahendi avalike huvide kaitseks omanikust sõltumata. Nii on see eriti võrgutööstuse puhul.

3.2. Ühtse lähenemisviisi põhjendus

Seega on ELil olemas vahendid, mille abil lahendada probleeme, mis võivad tekkida riiklike investeerimisfondide tegevuse tõttu. Samuti on liikmesriikidel piisavad asutamislepingu kohased volitused tegutsemiseks avaliku korra või avaliku julgeoleku kaalutlustel. Ka on riiklikud investeerimisfondid siiani käitunud usaldusväärsete investoritena ja nende tegevus ei ole siseturu toimimisega seoses probleeme tekitanud. Siiski näitavad hiljutised kogemused, et teatavate riiklike investeerimisfondide läbipaistmatus võib tekitada kaitsereaktsioone. Viimaste kuude jooksul on mitmed liikmesriigid tõepoolest olnud sunnitud kaaluma riikliku õiguse ajakohastamist ning erandite tegemist kapitali vaba liikumise ja asutamisvabaduse põhimõtete kohaldamisest. See surve võib riiklike investeerimisfondide ootuspärase kasvu ja tähtsustumisega vaid suureneda. Seetõttu on põhjust tõhustada investeerimisfondide tegevuse läbipaistvust, prognoositavust ja aruandekohustust. Asjatute kahtluste kõrvaldamine teeb avatud investeerimiskeskkonna säilitamise lihtsamaks ning võimaldab ELil ja tema liikmesriikidel jätkuvalt investeerimisfondide investeeringutest kasu saada.

Riiklikke investeerimisfonde käsitleval ELi ühtsel lähenemisviisil on kolm põhjendust.

- Esiteks on riiklikud investeerimisfondid üleilmne nähtus ja mitmepoolsetel lahendustel on suuremad eelised kui iga riigi erineval reageerimisel. Rahvusvaheline lähenemisviis võib luua teatava kindluse ja võimaldab investeerimisfondidel teha investeerimisotsuseid lähtuvalt ühtsest lähenemisviisist. Praegu toimuvad mitmepoolse tasandi algatused edendavad ühtset seisukohta riiklike investeerimisfondidega seonduvate probleemide ja nende lahendamise võimalike mehhanismide kohta. Ühtne ELi lähenemisviis maksimeeriks Euroopa mõju selles laiaulatuslikus arutelus. Sama kehtib ka tulevase dialoogi kohta kolmandate riikidega, sealhulgas nendega, kes omavad ja/või haldavad riiklikke investeerimisfonde.

- Teiseks nõuab ühtset lähenemisviisi kohustus säilitada hästitoimiv, avatud ja mittediskrimineerivatel eeskirjadel põhinev siseturg. Kooskõlastamata reageeringud killustaksid siseturu ja kahjustaksid Euroopa majandust tervikuna. Integreeritud ühtsel turul võivad üksikmeetmete eelised olla näilised. Tõlgenduste ja lähenemisviiside mitmekesisus võib luua uusi mooduseid eeskirjadest kõrvale hiilimiseks ning juhtida investeeringud Euroopast eemale – eemaletõrjuv mõju, mis võib levida riiklikelt investeerimisfondidelt ka teistele potentsiaalsetele investoritele. Need ohud on reaalsed, kui liikmesriigid tegutseksid eraldi ja kooskõlastamatult ning töötaksid välja koormavaid ja piiravaid mehhanisme investeeringute kontrollimiseks või neile tingimuste seadmiseks. Kohaldades asutamislepingu sätteid, võime me seda vältida.

- Ja lõpuks on üks ELi kaubanduspoliitika peamistest eesmärkidest kolmandate riikide turgude avamine ELi investoritele samadel põhimõtetel, mida kasutatakse siseturu reguleerimiseks. Selle eesmärgi saavutamine oleks keerulisem, kui leitakse, et EL kehtestab takistusi ELi siseselt.

IV. EDASINE ARENG: RIIKLIKE INVESTEERIMISFONDIDE PROBLEEMI KÄSITLEVATE ELI POLIITIKAMEETMETE PÕHIMÕTTED

4.1. Võimalused ühtse ELi tasandi lähenemisviisi väljatöötamiseks riiklike investeerimisfondidega seotud probleemidele

ELi tasandi lähenemisviisi eesmärk on selge, prognoositava ja usaldusväärse õigusliku keskkonna säilitamine, mis tugevdab avatud kapitaliturge ja investeeringuid kogu maailmas. EL ja tema liikmesriigid saavad kaitsta ja peavad kaitsma õiguspäraseid poliitikaeesmärke ilma, et nad langeksid protektsionismi lõksu. Samal ajal peab EL säilitama tasakaalu kolmandate riikide investeeringute suhtes võetud meetmete ja ELi investeeringutega seoses siseturul astutavate sammude vahel.

Avalikul arutelul tehti mitmeid ettepanekuid võimalikeks viisideks, kuidas tugevdada ELi meetmeid seoses riiklikele investeerimisfondidega. Need hõlmasid Ameerika Ühendriikide eeskujul ELi välisinvesteeringute komitee loomist, ELi ülest jälgimismehhanismi ja nn kuldaktsiate kasutamist väljastpoolt ELi tulevate välisinvesteeringute puhul. Kõigi nende ettepanekutega kaasneb oht anda eksitavaid signaale nagu eiraks EL oma kohustust säilitada avatud investeerimiskeskkond. Samuti oleks neid ettepanekuid raske sobitada ELi õiguse ja rahvusvaheliste kohustustega.

Selle asemel arvab komisjon, et õige lähenemisviis on ühise jõupingutuse tegemine koos sihtriikide, investeerimisfondide ja nende rahastajariikidega, et määrata kindlaks põhimõtted, mis tagaksid riiklike investeerimisfondide investeeringute läbipaistvuse, prognoositavuse ja aruandekohustuse. On oluline, et kõik asjaomased osalejad oleksid aktiivselt kaasatud ja et neil oleks oma roll investeerimisfondide investeeringuid käsitleva tasakaalustatud ja stabiilse raamistiku loomisel.

Sellel lähenemisviisil on kaks mõõdet. EÜ ootab, et riiklikud investeerimisfondid võtaksid vabatahtlikult kohustuse järgida teatavaid põhinõudeid seoses läbipaistvuse ja juhtimisega − et pakkuda piisavat selgust, mis hajutaks avalikkuse kahtlused. Sellega seoses tuleks täielikult toetada jõupingutusi, mida IMF on juba teinud riiklike investeerimisfondide toimimisjuhendi koostamisel ja OECD riiklike investeerimisfondide investeeringutega seotud parimate tavade kindlaks määramisel sihtriikides. EL peaks olema juhtiv jõud selles valdkonnas tehtava rahvusvahelise töö edendamisel. Samal ajal aitab nende põhinõuete järgimine riiklike investeerimisfondide poolt tagada investeerivate riikide jaoks selge, prognoositava ja stabiilse investeerimisraamistiku ELis ning selle liikmesriikides, samuti muudes sihtriikides.

Komisjon teeb seetõttu ettepaneku ühiseks lähenemisviisiks, mis on ELi panus rahvusvahelisel tasandil tehtavatesse jõupingutustesse, mille eesmärk on riiklike investeerimisfondide läbipaistvust, prognoositavust ja aruandekohustust parandava raamistiku kehtestamine.

4.2. Riiklikke investeerimisfonde investoritena käsitleva ühtse ELi lähenemisviisi põhimõtted

Riiklikke investeerimisfonde investoritena käsitleva ühtse ELi lähenemisviisi aluseks peaksid olema järgmised põhimõtted:

- Kohustus säilitada avatud investeerimiskeskkond : Lissaboni majanduskasvu ja tööhõive strateegia kohaselt peaks Euroopa uuesti kinnitama turu väliskapitalile avatuse ja investorisõbraliku investeerimiskeskkonna põhimõtteid. Iga protektsionistlik samm või iga samm, mida võidakse sellena käsitleda, võib näidata kolmandatele riikidele eeskuju ja käivitada protektsionistlike meetmete ahelreaktsiooni. ELi õitseng peitub tema avatuses maailmale – ja tema välisinvesteeringutes – ja seetõttu oleks ta esimene, kes protektsionismi all kannatab. Samas peaks EL püüdma avada investeerimisfondide omanikeks olevaid riike ELi investoritele ning tagama nende ausa ja võrdse kohtlemise, eelkõige vabakaubanduslepingute läbirääkimiste kaudu.

- Mitmepoolse töö toetamine: EL peaks aktiivselt edendama tööd rahvusvahelistes organisatsioonides, eelkõige IMFis ja OECDs. EL tervitab avatud dialoogi riiklike investeerimisfondide omanikega ja tunnustab investeerimisfondide ühtset investeerimisraamistikku käsitleva üleilmse lähenemisviisi eeliseid.

- Olemasolevate õigusaktide kasutamine : ELil ja liikmesriikidel on juba olemas konkreetsed vahendid, mille abil nad saavad avaliku korra või julgeoleku kaalutlustel nõuetekohaselt vastata ohtudele või probleemidele, mida tekitavad piiriülesed investeeringud, sealhulgas riiklike investeerimisfondide investeeringud.

- EÜ asutamislepingus sätestatud kohustustest ja rahvusvahelistest kohustustest kinnipidamine: EL ja tema liikmesriigid jätkavad toimimist vastavalt EÜ asutamislepingus sätestatud põhimõtetele ja ELi rahvusvahelistele kohustustele.

- Proportsionaalsus ja läbipaistvus : meetmed, mida võetakse investeeringute suhtes avalikes huvides, ei tohiks minna kaugemale, kui see on vajalik õigustatud eesmärgi saavutamisest kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, ning õigusraamistik peab olema prognoositav ja läbipaistev.

Need peamised põhimõtted peaksid määrama ELi ühtse lähenemisviisi, mis peaks olema aluseks sellele seisukohale, kuidas sihtriigid kohtlevad riiklike investeerimisfondide investeeringuid. Rahvusvahelisel tasandil ülevõetuna peaks see ühtne lähenemisviis juhinduma eelnevalt nimetatud põhimõtetest: avatus piiriülestele investeeringutele, mitmepoolsete lahenduste eelistamine, olemasolevatest rahvusvahelistest kohustustest kinnipidamine, proportsionaalsus ja eeskirjade prognoositavus.

4.3. Usalduse äratamine riiklike investeerimisfondide tegevuse suhtes: Euroopa panus rahastajariikide ja riiklike investeerimisfondide toimimisjuhendisse

Riiklike investeerimisfondidega seotud ebakindluse ja prognoosimatusega tegelemiseks on kaks aspekti ja need peaksidki olema selle panuse keskmes, mida EL annab investeerimisfondide investeeringuid käsitleva ühtse raamistiku väljatöötamiseks tehtavasse üleilmsesse töösse. Esiteks tuleks saavutada investeerimisfondide juhtimise suhtes suurem selgus ja mõistmine. Teiseks peaksid nende tegevus ja investeeringud olema läbipaistvamad. Nende kahe aspektiga peavad rahastajariigid ja investeerimisfondid tegelema.

(a) Juhtimine

Selgus selles osas, kuivõrd võib riiklike investeerimisfondide tegevuses olla poliitilist sekkumist, on aluseks, et hajutada kahtlusi seoses sellega, et fondi tegevuses võidakse lähtuda poliitilistest või muudest mitteärilistest kaalutlustest. IMFi 2001. aasta „Suunistes välisvaluutareservide haldamiseks”[6] sätestatakse põhimõtted, mida saab laiendada riiklikele investeerimisfondidele. Samamoodi on OECD „Riigiomandis olevate ettevõtete korporatiivse juhtimise suunistes”[7] sätestatud põhimõtted, mis on asjakohased piiriüleseid investeeringuid tegevate riiklike investeerimisfondide puhul.

Hea valitsemistava hõlmab:

- Selget ülesannete jaotust ja eristamist riikliku investeerimisfondi sisemises juhtimisstruktuuris;

- Riikliku investeerimisfondi investeeringute üldeesmärke määratleva investeerimispoliitika väljatöötamist ja avaldamist;

- Üksuse tegevusautonoomsuse olemasolu määratletud eesmärkide saavutamisel;

- Riikliku investeerimisfondi ja valitsusasutuse suhet reguleerivate üldpõhimõtete avalikustamist;

- Terviklikkust tagavate sisejuhtimise üldpõhimõtete avaldamist;

- Riskijuhtimispoliitika väljatöötamist ja avaldamist.

(b) Läbipaistvus

Läbipaistvus avaldab riiklike investeeringute haldamisele distsiplineerivat mõju, kuna asjaomased huvitatud isikud saavad teatava ülevaate investorite tegevusest ja võivad jälgida, kas fondid kalduvad väidetavatest eesmärkidest kõrvale või mitte. Sellisena edendab läbipaistvus aruandekohustust. Riiklike investeerimisfondide puhul ei ole läbipaistvuse eesmärk ainult turudistsipliini tugevdamine, vaid see vähendab ka stiimuleid valitsuse sekkumiseks. Seega on see oluline tegur avatud investeerimiskeskkonna aluseks oleva usalduse loomisel.

Kuna riiklikke investeerimisfonde hallatakse riiklikest välisvaluutareservidest eraldi, ei ole need allutatud sellistele läbipaistvusmehhanismidele nagu need, mida IMF kohaldab välisvaluutareservide suhtes (IMFi andmelevi eristandard). Tuleks kaaluda spetsiaalsete läbipaistvusnõuete laiendamist riiklike investeerimisfondide suhtes. Olemasolevad IMFi ja OECD suunised juba sisaldavad selliseid nõudeid, ja teatavaid investeerimisfonde, nagu Norra ja Singapuri omasid, juhitakse samalaadsete põhimõtete alusel. Siiski ei maksaks oodata, et riiklikud investeerimisfondid järgiksid läbipaistvusnõudeid, mis lähevad kaugemale nendest, mille on välja töötanud IMF ja OECD ning mis on juba kohaldatavad samalaadsete riigiomandis olevate investorite suhtes.

Kavandatavad läbipaistvustavad võivad hõlmata:

- Iga-aastast investeerimispositsioonide ja varade jaotuse avalikustamist, eelkõige nende investeeringute korral, mille puhul on tegu enamusosalusega;

- Omandiõiguse kasutamist;

- Finantsvõimenduse kasutamise ja valuutakoosseisu avalikustamist;

- Üksuse vahendite suurust ja allikat;

- Kodumaiste riiklike investeerimisfondide tegevust reguleerivate õigusaktide ja järelevalve avalikustamist.

V. KOKKUVÕTE

Kevadel toimuv Euroopa Ülemkogu kohtumine annab liikmesriikidele võimaluse toetada riiklike investeerimisfondide investeeringuid käsitlevat ühtset lähenemisviisi, mis on vastuseks tekkinud kahtlustele. Selline kooskõlastatud lähenemisviis ei avalda mõju riigi õigustele ja olemasolevatele volitustele kaitsta õiguspäraseid avaliku korra eesmärke ja huve. Lähenemisviisi eesmärk on sätestada ühised ootused riiklike investeerimisfondide tegevuse suurema läbipaistvuse, prognoositavuse ja aruandekohustuse suhtes ning suurendada Euroopa panuse kaalukust üleilmses püüdes probleemidele vastuseid leida.

Vastavalt asutamislepingu põhimõtetele ja uuendatud Lissaboni strateegiale peab Euroopa säilitama traditsiooni olla avatud kapitaliinvesteeringutele, kuna need on Euroopa majanduse jõud üleilmastuvas maailmas. Samal ajal tuleb säilitada ka põhjus olla avatud, kaasates riiklikud investeerimisfondid koostöösse nende juhtimisnõuete ja turgudele pakutava teabe kvaliteedi parandamiseks. See ei too kasu mitte ainult ELile, vaid toimub kõikide sihtriikide ja ka kõikide rahastajariikide ühistes huvides.

Ühtne ELi lähenemisviis peaks andma panuse IMFi jõupingutustele töötada riiklikele investeerimisfondidele ja nende omanikele välja toimimisjuhend ning OECD tööle nende põhimõtete määratlemisel, mida sihtriigid kohaldavad riiklike investeerimisfondide suhtes. Ühtne lähenemisviis peaks olema abiks kokkuleppe saavutamisel toimimisjuhendi üle, mis loob vajaliku usalduse riiklike investeerimisfondide ausa ja läbipaistva tegevuses suhtes, eelistatult 2008. aasta lõpuks.

[1] Seda kohustust on täpsustatud komisjoni teatises „Globaalne Euroopa - Konkurentsivõime maailmas” (KOM(2006)567, 4.10.2006) ja komisjoni teatises „Euroopa huvi: edukas toimetulek üleilmastumise ajajärgul” (KOM(2007)581, 3.10.2007).

[2] Suurimaid fonde rahastavad Araabia Ühendemiraadid (kaks fondi), Norra, Venemaa, Saudi Araabia, Kuveit, Hiina ja Singapur (kaks fondi).

[3] Mõnede prognooside kohaselt on järgmisel aastakümnel oodata neljakordset kasvu, mille tulemusena investeerimisfondide maht ulatuks 2015. aastaks 12 triljoni USA dollarini.

[4] Lisaks ei tohi liikmesriikide võetavad meetmed EÜ asutamislepingu artikli 58 lõike 3 kohaselt kujutada endast suvalise diskrimineerimise vahendit ega varjatud piirangut kapitali vabale liikumisele artikli 56 tähenduses.

[5] Vt nt 4. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas C-503/99, komisjon v Belgia, punktid 48-52.

[6] http://www.imf.org/external/np/mae/ferm/eng/index.htm

[7] http://www.oecd.org/dataoecd/46/51/34803211.pdf