1. Tuvastatud probleemid

Taust

1. Kogu ELis kasutatakse enim loomi põllumajandussektoris, kus on vähemalt kaks miljardit lindu (kanad, munakanad, kalkunid jm) ning 334 miljonit imetajat (sead, lambad, kitsed, kariloomad, karusloomad jm). ELis on 13,7 miljonit loomakasvatusettevõtet. Loomakasvatustoodangu väärtus ELis on 149 miljardit eurot aastas. Loomad on ka osa vesiviljelusest, olemas on lemmikloomad ja karusnaha jaoks kasvatatavad loomad ning loomi kasutatakse muudes tegevustes, nagu katsed, loomaaiad, tsirkused, meelelahutus ja sport, või kuuluvad nad sellise tegevuse juurde.

2. ELi sekkumised keskenduvad praegu peamiselt selliste nakkushaiguste ennetamisele ja piiramisele, mis võivad oluliselt mõjutada tervist ja majandust. Loomahaiguste puhangute mõjud võivad olla väga erinevad, kujutades tavaliselt otsest ohtu loomade ja tihti ka rahvatervisele. Ometi võib esineda ka teisi, kaudseid kahjulikke mõjusid, nagu majanduslikud või sotsiaalsed mõjud, sealhulgas loomakasvatajate ja seotud tööstusharude kulud, mis tulenevad haigusega toimetulemisest ja äritegevuse häiretest, avaliku sektori kulud seoses haiguse tõrje ja seirega ning muutused tarbimisharjumustes. Tihti mõjutavad haiguspuhangud oluliselt ka loomade ja loomsete saaduste rahvusvahelist kaubandust.

3. Praegune ELi loomatervist käsitlev õigusraamistik sisaldab umbes 50 algdirektiivi ja -määrust, millest mõni on vastu võetud juba 1964. aastal. Ühenduse veterinaarvaldkonna õigustik hõlmab nüüdseks üle 400 akti. Loomatervist käsitlevate õigusaktide kogum on seotud loomatervist, toiduohutust, tervishoidu, sööta, veterinaarravimeid, keskkonnakaitset ja ametlikke kontrolle käsitlevate kehtivate õigusraamistike ning ühise põllumajanduspoliitikaga.

Praeguse poliitika ja tuvastatud probleemide analüüs

4. 2004. aastal algatas komisjon sõltumatu hindamise, et hinnata ühenduse loomatervisepoliitika tulemuslikkust viimase kümne aasta jooksul. Selle hindamise tulemusena töötati välja ELi loomatervishoiustrateegia aastateks 2007–2013. Sidusrühmadel ja liikmesriikide pädevatel asutustel paluti loomatervisealase õiguse juhtrühma raames teha kindlaks praeguste loomatervishoidu käsitlevate õigusaktidega seoses esinevad probleemid. Ühenduse loomatervisepoliitika hindamisel ja sidusrühmadega konsulteerimisel jõuti üldiselt järeldusele, et praegune süsteem toimib hästi, kuid siiski tehti kindlaks mitu parandamist vajavat aspekti.

5. Ühenduse loomatervisepoliitika hindamisel tegid sidusrühmad kindlaks järgmised põhiprobleemid: ühenduse praeguse loomatervisepoliitika keerukus, üldise loomatervishoiustrateegia puudumine; ebapiisav keskendumine haiguste ennetamisele (kusjuures eriti on vaja keskenduda suuremale bioohutusele). Konkreetne poliitiline probleem tehti kindlaks ka seoses ELi-sisese elusloomadega kauplemisega. Kõiki neid teemasid selgitatakse täpsemalt allpool.

6. Sidusrühmad tegid hindamise käigus selgeks ja tõid esile nii vajaduse poliitikat lihtsustada kui ka vajaduse teha selles muudatusi.

Praeguse poliitika keerukus

7. Ühenduse praegune loomatervisepoliitika on keeruline mitmes aspektis. Esiteks tähendab suur hulk loomatervist käsitlevaid õigusakte, et neil, keda see otseselt mõjutab (näiteks põllumajandustootjad ja muud sidusrühmad), on raske mõista oma kohustusi ilma õiguseksperdiga konsulteerimata. Teiseks ei ole loomapidajate kohustused ja ülesanded alati selged. Osa kohustusi ei ole eri õigusaktides läbivalt ühtsed ning osasid tõlgendatakse eri liikmesriikides erinevalt. Kui õigusaktid ei kajasta piisavalt loomapidajate rolle ja vajadusi, võivad tekkida probleemid. Lisaks võivad erinevused liikmesriikide vahel luua loomapidajatele õiguslike kohustuste täitmisel ebavõrdsed tingimused. Kolmandaks ei ole tulundusliku põllumajandustegevuse suhtes kehtivate eeskirjade kohaldamine mittetulundusliku loomapidamise suhtes alati proportsionaalne. Mittetulundusliku loomapidamisega (näiteks harrastus- või koduse loomakasvatustega) kaasneb tavaliselt teistsugune ja teise tasemega haigusrisk kui tööstusliku loomakasvatusega ning mittetulundusliku loomapidamise suhtes kehtestatud haldusnõuded ei ole alati haigusriski suhtes proportsionaalsed. Neljandaks on veterinaarteenuste rolli määratluses õiguslikke ebakindlusi, mis tuleb parandada, et tagada veterinaararstidele selgus nende õiguslike kohustuste suhtes, et vältida huvide konflikte ja soodustada paremate veterinaarvõrgustike arendamist. Viiendaks puuduvad praegu eeskirjad riiklike veterinaararstide ja heakskiidetud veterinaararstide kutsekvalifikatsioonide ja koolituse kohta, mis võib tekitada liikmesriigiti ja ühtsel turul erinevusi tervisekaitse tasemes. Kuuendaks on impordiga seotud loomatervisealased eritingimused raskesti arusaadavad ja kohaldatavad. See muudab olukorra keeruliseks ja tekitab halduskoormuse pädevatele asutustele, importijatele ja kolmandatele riikidele, kellel võib olla oma õiguslikest kohustustest raske aru saada.

Ühe üldise loomatervishoiustrateegia puudumine

8. Ei ole üht üldist loomatervishoiustrateegiat. Ühenduse loomatervisepoliitika hindamise lõpparuandes toodi esile ühenduse loomatervisepoliitika aluseks oleva ühe üldise lähenemisviisi puudumine. Selle asemel käsitletakse ühenduse loomatervisepoliitikat konkreetsete meetmete ja toimingute kogumina, mille eesmärgid ei ole järjekindlad ja mille üldine suund on ebaselge. Vahendite, töötajate ja haldusliku tähelepanu küsimuses on järgitud loomatervisega seotud kriise, mille tulemusena on kiputud pöörama vähem tähelepanu pikemaajaliste strateegiliste eesmärkide määratlemisele ja täitmisele. Siinkohal on neli peamist probleemi. Esiteks ei ole loomatervisepoliitika meetmed kategooriatesse jaotatud ega tähtsuse järjekorda seatud. See on tihti tekitanud haiguste piiramiseks ettenähtud vahendite pigem taktikalise kui strateegilise ja seega (pikas perspektiivis) mitteoptimaalse jaotamise. Teiseks on loomahaiguste seire koordineerimine endiselt kehval tasemel, kuna kasutatakse eri seiresüsteeme ja valdkonna töötajad ei tee koostööd kõige tõhusamal viisil. Tegevuse parem koordineerimine vähendaks haiguspuhangute riski ja mõju. Kolmandaks ei ole ELi õigusaktid piisavalt ühtlustatud kokkulepitud rahvusvaheliste (Maailma Loomatervise Organisatsiooni) standarditega. Suurem ühtlus parandaks konkurentsivõimet rahvusvahelistel turgudel ja aitaks vältida kaubandusvaideid (võttes seejuures arvesse vajadust järgida ELile omaseid rangeid tervisestandardeid). Neljandaks ei käsitleta ELi kehtivates õigusaktides piisavalt tekkivaid, taastekkivaid ja eksootilisi haigusi pikas perspektiivis. Vaja on edendada strateegilisemat vaatenurka, et piirata ja jälgida tulevasi terviseohte ja neile reageerida.

Ennetamine ravi asemel

9. Lisaks ei pöörata praeguses ELi raamistikus piisavalt tähelepanu haiguste ennetamisele ravi asemel. Loomahaigustest vabanemist peetakse kasulikuks kogu maailmale, kuna see kaitseb loomade ja rahvatervist, nagu on rõhutatud Maailma Terviseorganisatsiooni, Maailma Loomatervise Organisatsiooni ning ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni välja töötatud kontseptsioonis „One World – One Health” („Üks maailm – üks tervis”). Selle tähtsus ei piirdu maapiirkondade majandusega, vaid mõjutab kogu ühiskonda. Kuigi loomatervisega seotud kriise tekib alati, toodi ühenduse loomatervisepoliitika hindamises esile vajadus keskenduda rohkem haiguste ennetamisele ning kiirele ja tõhusale riskijuhtimisele, et vähendada vahejuhtumite esinemissagedust ja loomahaiguste puhangute ulatust. Puudused ilmnevad loomahaiguste järelevalve ja seire halvas koordineerimises, nagu on eespool märgitud, bioohutusalaste ELi tasandi meetmete edendamise puudumises põllumajandusettevõtetes haiguspuhangute ennetamiseks; vaktsineerimisstrateegia puudumises loomahaiguste paremaks ennetamiseks ja piiramiseks ning loomadega tegelevatele inimestele suunatud loomatervisealast koolitust käsitlevates ebaühtlastes sätetes.

ELi-sisene elusloomadega kauplemine

10. Kuigi eespool kirjeldatud probleemid jaotuvad temaatilisteks peatükkideks, tõi ühenduse loomatervisepoliitika hindamise juhtrühm ja ulatuslik üldsusega konsulteerimine esile probleemid ELi-siseses kaubanduses, mis kuuluvad mitme sellise temaatilise kategooria alla. Esiteks ei ole kehtivad loomatervist käsitlevad eeskirjad ELi-sisese kaubanduse kohta alati proportsionaalsed liikumisega kaasnevate loomatervisega seotud riskide suhtes. Eelkõige on osale väikse riskiga liikumistele kehtestatud vajalikust rangemad nõuded. Teiseks esineb paljudel juhtudel topeltmenetlusi, mis suurendavad selliste liikumistega seotud halduskoormust. Kolmandaks on mõningates valdkondades edukalt kasutatud piirkondadeks jaotamise mõistet, kuid seda ei ole veel laiendatud teistele ELi loomatervisealaste õigusaktide asjakohastele osadele, ning seda võiks tulevikus teha.

2. Subsidiaarsuse analüüs: kas ELi meetmed on subsidiaarsuse põhimõtte alusel õigustatud?

11. Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklites 43, 114 ja 168 on sätestatud ELi loomatervist käsitlevate seadusandlike meetmete õiguslik alus, kuna need on ELi põllumajandus-, rahvatervise- ja tarbijakaitse-, kaubandus- ja ühtse turu poliitika oluline osa.

12. Meetmete vajadus on tähtsam kriteerium kui vajalikkuse ja lisaväärtuse test. Loomatervisepoliitika eesmärke ei saa liikmesriigid üksi saavutada, neid saab paremini saavutada siis, kui EL tegutseb ühiselt. Väga üldiselt on loomatervis kasulik mitte üksnes konkreetsetele loomapidajatele ja -omanikele, kes tegelevad konkreetsete loomadega, vaid tänu laiematele sotsiaalsetele kasudele kogu rahvale. Paljude loomahaiguste nakkuslikkus ja piiriülesus tähendab, et suurima üldise kasu toob tõenäoliselt pigem ühine lähenemisviis kui paljud üksikmeetmed. Seetõttu on nii n-ö rahuajal kui ka puhangu korral ELi tasandi meetmete puudumise kulu palju suurem kui koos töötamise korral.

13. Loomahaiguste ennetamist, piiramist, tõrjet ja nendest teatamist käsitlevate ELi tasandi ühtlustatud eeskirjade kasulikkus on leidnud tõestust viimaste haiguspuhangute ajal. Need kriisid näitasid, et EL suudab reageerida kiiresti, piirates haiguste levikut ja minimeerides nende mõjusid. Seda suuresti tänu ühtlustatud lähenemisele haiguste ennetamisele. Praegune süsteem võimaldab lisaks välja töötada jätkusuutlikud järelevalve- ja seireprogrammid, pakkudes kaasrahastamist ELi tasandil. Varem on ELi ühtlustatud lähenemine haiguste piiramisele võimaldanud ELil kaitsta oma liikmesriikide huve rahvusvahelisel areenil.

14. Loomahaiguste piiriülene levik on püsiv oht elusloomapidajatele ning liikmesriikidele, kuna sel võivad olla tõsised majanduslikud tagajärjed nii era- kui ka avalikus sektoris. Paljud haigused võivad levida kiiresti ühest riigist teise ja võtta pandeemia mõõtmed. Metsloomadel võib loomahaiguste edasikandumisel olla oluline epidemioloogiline roll ja nende liikumist liikmesriikide vahel on väga raske kontrollida või piirata (näiteks sigade klassikaline katk metssigadel võib ohustada kodusigu). Seetõttu on vaja ELi tasandi kontrollimeetmeid ja ühtlustatud järelevalvesüsteeme.

15. Arvestades eespool esitatut, tuleks tulevastes õigusaktides kinnitada ELi suurt pädevust selles valdkonnas viimastel aastakümnetel, mida tunnistavad nii liikmesriigid kui ka sidusrühmad.

3. ELi algatuse eesmärgid: mis on peamised poliitikaeesmärgid?

16. EL töötab tervikuna strateegia „Euroopa 2020”[1] eesmärkide saavutamise nimel. Loomatervisega seotud eesmärgid peaksid toetama neid olulisi üldeesmärke, vähendades loomade halvast tervisest või loomahaiguste puhangutest tulenevaid kahjulikke majanduslikke, sotsiaalseid (sealhulgas tervishoiualaseid) ja keskkonnamõjusid ning toetades seeläbi loomapidajate, eelkõige põllumajandustootjate majanduslikku kindlust ja edukust ning toetades seega arukat, kaasavat ja jätkusuutlikku kasvu.

17. Siinkohal tasub korrata, et loomatervisega seotud eesmärgid ei ole eraldi käsitletavad. Loomade hea tervis on oluline tegur siseturu elujõulisuse ja jätkusuutlikkuse tagamisel, eelkõige toidusektoris, mis on ELi suurim majandussektor. Paratamatult esineb kattumisi ja seoseid teiste poliitikavaldkondadega, nagu loomade heaolu, toiduohutus, sööt, veterinaarravimid ja ametlikud kontrollid, kuid ka laiemate põllumajanduslike ja keskkonnateemadega, nagu invasiivsed võõrliigid.

18. ELi loomatervisepoliitika üldeesmärgid on esitatud ELi loomatervishoiustrateegias aastateks 2007–2013 ning need on järgmised:

Eesmärk 1

- tagada tervishoiu ja toiduohutuse kõrge tase, minimeerides bioloogiliste ja keemiliste riskide mõju inimestele;

- edendada loomatervist, ennetades/vähendades loomahaiguste esinemist, ning toetada seeläbi põllumajandustootmist ja maapiirkondade majandust;

- parandada majanduskasvu/sidusust/konkurentsivõimet, tagades kaupade vaba ringluse ja loomade proportsionaalse liikumise;

- edendada põllumajandustavasid ja loomade heaolu, ennetades nii loomatervisega seotud ohte ja minimeerides keskkonnamõjusid, et toetada ELi säästva arengu strateegiat.

19. Eelkõige on loomatervisega tihedalt seotud loomade heaolu ning kõikides loomatervisega seotud eesmärkides tuleb täielikult arvesse võtta loomade heaoluga seotud nõudeid kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELi toimimise leping) artikliga 13.

20. Need üldeesmärgid näitavad, et ELi meetmete alus ei piirdu üksnes inimeste või loomade terviseprobleemide ennetamisega või põllumajandustootjate majandusliku kindlustatuse tagamisega. Uute meetmete reguleerimisala peab hõlmama lisaks kasvatatavatele loomadele (sealhulgas produktiivloomad, tööks, spordiks, lõõgastumistegevusteks või eksponeerimiseks kasutatavad loomad, lemmikloomad ja teadustöös kasutatavad loomad) teatavas ulatuses ka metsloomi, kui nende halb tervis võib seada ohtu mõne neist eesmärkidest.

21. Selle tegevuse eesmärk on luua loomatervise valdkonnas lihtsustatud ja sidusam õigusraamistik, tuginedes heale juhtimisele ja kooskõlale rahvusvaheliste (nt Maailma Loomatervise Organisatsiooni) standarditega.

22. Loomatervist käsitleva õigusakti konkreetseid ja operatiivseid eesmärke kirjeldatakse üksikasjalikumalt aruandes.

4. Poliitikavalikud

23. Tuvastatud probleemide lahendamiseks ja eespool nimetatud operatiivsete eesmärkide saavutamiseks oleme järgnevalt analüüsinud viit poliitikavalikut.

24. 1. valik. Mitte midagi tehta (st jätkatakse praeguse poliitikaga). Praegused loomatervist käsitlevad eeskirjad jääksid jõusse ning neis tehtaks vajalikke tehnilisi uuendusi ja kohandusi, kuid ilma horisontaalse raamistikuta, mis määraks kindlaks üldised strateegilised eesmärgid. Võimaluse korral kasutatakse tuvastatud probleemide lahendamiseks olemasolevaid reguleerimisvahendeid.

25. 2. valik. Kehtivate õigusaktide lihtsustamine sisu ja poliitikat oluliselt muutmata. See valik võimaldaks koondada kõik kehtivad loomatervist käsitlevad õigusaktid üheks suureks õigusaktiks, kuid sellega ei tehtaks olulisi muudatusi õigusaktide sisus. Muudatusi tehtaks üksnes siis, kui olud seda nõuavad, ning Lissaboni lepingu nõuete täitmiseks.

26. 3. valik. Kehtiv õigusraamistik koos suurema isereguleerimisega. See valik täiendaks praegust loomatervisepoliitikat ja kehtivaid õigusakte mitteregulatiivset laadi lisaalgatustega (isereguleerimine on komisjoni määratluse järgi „eraõiguslike isikute vahelised vabatahtlikud kokkulepped lahendada probleeme ise kohustusi võttes”).

27. 4. valik. Loomatervist käsitlev uus lihtsustatud paindlik üldine õigusraamistik, mis põhineb teatavate loomatervisega seotud eesmärkide saavutamisel. Selle valiku puhul määrataks uues lihtsustatud õigusraamistikus kindlaks loomatervisepoliitika põhimõtted ja eesmärgid, mida on vaja soovitud tulemuste saavutamiseks. Tulemused, nagu teatavad loomatervise ja seotud rahvatervise standardid, lepitakse kokku ELi tasandil. Raamistik oleks siiski paindlik, et võimaldada liikmesriikidel kohaldada ELi eeskirju soovitud tulemuste saavutamiseks vastavalt vajadusele ja kooskõlas kohalike oludega.

28. 5. valik. Loomatervisega seotud küsimusi käsitlev uus kohustav õigusraamistik, mis põhineb loomatervisepoliitika konkreetsete protsesside ja standardite kindlaksmääramisel. Selle valiku puhul määratakse uues kõikehõlmavas õigusraamistikus kindlaks loomatervisega seotud põhimõtted ja eesmärgid. Raamistikus määratakse kindlaks konkreetsed loomatervist käsitlevate eeskirjade standardid ja menetlused, mida nõutakse kõikides liikmesriikides, jättes liikmesriikidele vähe võimalust eeskirjade kohandamiseks vastavalt nende erinevatele oludele.

5. Mõjude hindamine

1. valik. Muutusi ei tehta

29. Valikute nõuetekohaseks võrdlemiseks kasutatakse praegust loomatervisepoliitikat jätkavat 1. valikut poliitilise võrdlusalusena ning teiste valikute mõjusid hinnatakse sellega võrreldes.

30. Muutuste mittetegemise valik on juba tagasi lükatud nii loomatervishoiustrateegia kui ka ühenduse loomatervisepoliitika mõjuhinnangutes ning seda oleks seetõttu väga raske põhjendada. Muutuste mittetegemine tähendab praeguse ELi tasandi lähenemise jätkamist ning aruandes tuvastatud loomatervisega seotud küsimuste ja probleemide püsimist.

2. valik. Kehtiva õigusraamistiku lihtsustamine olulisi poliitilisi muudatusi tegemata

31. See valik eeldab, et kehtivat õigusraamistikku lihtsustatakse eri õigusaktide koondamisega üheks üldiseks õigusaktiks, kuid seejuures ei käsitleta loomatervishoiustrateegias sätestatud poliitilisi eesmärke ja arengusuundi.

32. Loomatervisepoliitika sisuliselt ei muutuks; selle valikuga saadav kasu tuleneb üksnes õigusaktide lihtsustamisest. Koondades kõik kehtivad õigusaktid ühte kohta, muudetaks need lihtsamaks ja välditaks kordumist.

33. Kehtivates õigusaktides ei ole aga määratletud üldise sidususe põhimõtteid ning seega tekitaks ühe koondõigusakti loomine kehtiva õigustiku pika loetelu, millega saavutataks tõelise lihtsustamise mõttes väga vähe, nii et loomatervishoiustrateegias sätestatud eesmärke ei täidetaks.

3. valik. Kehtiv õigusraamistik koos suurema isereguleerimisega

34. See valik koosneb peamiselt mitteregulatiivsetest meetmetest, mida teostatakse praegu saadaolevate vahenditega, tekitamata täiendavat halduskoormust. Nende meetmete raames töötaksid komisjon ja/või liikmesriigid välja juhendid ja parima tava loomatervisemeetmete parandamiseks või innustaksid sidusrühmi seda tegema. Need täiendaksid praegust loomatervist käsitlevat õigusraamistikku ja nende eesmärk on saavutada loomahaiguste parem ennetamine. Õigusakte ajakohastatakse ükshaaval vastavalt vajadusele uute nõuete (näiteks uus otsustamisprotsess pärast Lissaboni lepingu kehtestamist) või tehnoloogilise arengu arvesse võtmiseks.

35. Üldiselt muudavad juhendid ja loomatervisemeetmete parima tava edendamine loomapidajad ja muud toiduahelas osalejad teadlikumaks loomatervisemeetmetest ja loomahaigustega seotud riskidest ja oma kohustustest. Kui loomapidajad teavad rohkem haiguste ennetamise parimatest tavadest, rakendavad nad suurema tõenäosusega meetmeid, nagu bioohutus ja järelevalve, mis on neile kasulikud loomahaiguste esinemissageduse ja mõju vähendamise jaoks.

36. Siiski ei ole need meetmed kohustuslikud. Need põhinevad esiteks sidusrühmade valmisolekul töötada välja juhendid ja loomapidajate koostööl järgida vabatahtlikult selliseid juhendeid tingimustel, mis ei ole alati nende otsestes huvides. Seetõttu on selle valiku praktikas rakendamise tegelikud mõjud väga ebakindlad, ulatudes sellest, et muutusi üldse ei toimu, kuni küllaltki positiivse mõjuni.

4. valik. Loomatervisega seotud küsimusi käsitlev paindlik üldine õigusraamistik

37. 4. valiku mõjud majandusele ja tervishoiule on eeldatavasti peamiselt soodsad. Esiteks peaks kasu tooma haiguste esinemise vähenemine. Üldiselt suunataks vahendeid paremini vastavalt riskile, hoides kokku aega ja raha. Välja töötataks parim võimalik vaktsiinide kasutamise strateegia ja sellel võib olla positiivne majanduslik mõju tänu loomahaiguste esinemise vähenemisele ja kõikidele muudele seotud positiivsetele mõjudele.

38. Kahtlemata avaldaks alguses mõju vajadus viia põllumajandustootjad ja muud loomapidajad ning samuti pädevad asutused kurssi uue õigusraamistikuga. Sellegipoolest on algatuse eesmärk lihtsustada kehtivaid õigusakte, nii et arvatavasti on mis tahes koormus tegelikult väga piiratud ning vajaduse korral kehtestatakse erandid. Kui võimalik on uute meetmete kehtestamine, näiteks seoses bioohutusega, põhinevad need võimaluste ja stiimulite pakkumisel, et pigem parandada neid kui kehtestada kohustuslikke meetmeid. See tähendab näiteks, et täiendav õigusaktidega tutvumine ja nende rakendamine on põllumajandustootjate või ettevõtjate valik, et saada kasu (majanduslikku ja loomade heaolust tulenevat). Loomahaiguste olemuse tõttu on kehtivate eeskirjade korrapärane ajakohastamine juba praegu standardmenetlus; ühekordsed tutvustamiskulud liidetakse tõenäoliselt tavalise äritegevuse kuludega. Pikas perspektiivis peaks lihtsustatud sidusam strateegiline raamistik olema kasulik kõigile, eelkõige peaks see olema arusaadavam neile, kes tutvuvad oma kohustustega esmakordselt (näiteks uued loomakasvatajad).

39. Üldiselt ja pikas perspektiivis on õiglane eeldada, et lihtsustatud, paindlik ja tulemuspõhine raamistik tekitab põllumajandustootjatele ja seotud tööstusharudele ning loomapidajatele väiksema halduskoormuse kui 5. valiku kohustav raamistik, kuna selle sisemine paindlikkus tähendab, et kohustusi ja nõudeid saab kohandada vastavalt riiklikele ja piirkondlikele tingimustele, kehtestades vajaduse korral väikse riskiga olukordades erandeid ja võimaldades liikmesriikidel kohandada halduskohustusi, jättes alles vaid need, mis on mõistliku riskihindamise kohaselt rangelt vajalikud.

40. Eriti oluline tundus olevat üksikasjalikumalt analüüsida kolme näidet: bioohutust, kauplemist ja vaktsineerimist, mis on sätestatud aruandes ja üksikasjalikumalt aruande lisades. Halduskoormuse võimaliku mõju näide on võetud kokku põhiaruande tabelis 5.2.

41. Nagu eespool märgitud, peaks kaasnema väike positiivne sotsiaalne mõju seoses veterinaarvaldkonna tööturu paindlikkusega ja eelkõige peaks mõningast kasu tooma loomade ja loomsete saaduste ühise ohutusstandardi loomine.

42. Eeldades, et loomahaiguste puhanguid esineb vähem, saame tuletada mitu muud positiivset keskkonnamõju. Kasvatatavatel loomadel tuvastatud loomahaigustel võivad olla kahjulikud mõjud metsloomadele (näiteks linnugripp, kuna metslinnud võivad levitada haigust kodulindudele ja saada nakkuse kodulindudelt). Nende haiguste esinemise vähenemine mõjuks üldiselt metsloomadele hästi.

5. valik. Loomatervisega seotud küsimusi käsitlev üldine kohustav õigusraamistik

43. 5. valik vähendab tõenäoliselt oluliselt loomahaiguste esinemist ELis koos kõikide seotud majanduslike, sotsiaalsete ja keskkonnaalaste kasudega, mida on üksikasjalikumalt analüüsitud aruandes. 5. valik aga tekitab tõenäoliselt suure halduskoormuse. Lisaks aeguvad kohustavad eeskirjad keskkonna- ja tehnoloogiliste muutuste korral tõenäolisemalt kiiremini.

44. 5. valik peaks tooma kaasa loomahaiguste vähenemise, kuid on raske kindlalt väita, kas igal pool samade normide nõudmine (5. valik), mõjub paremini või halvemini kui hästi elluviidud riskipõhine lähenemine, mida on kirjeldatud 4. valikus. See sõltub sellest, millisel tasandil vahendeid kohaldatakse ja standardeid määratakse. Võib olla kindel, et (eeldusel, et iga valiku korral kasutatakse sama tasandi vahendeid) vahendite hea riskipõhine kohaldamine mõjub kasulikumalt kui kõikjal kohaldatav üks standard.

45. Liikmesriikide halduskoormus võib selle valiku korral olla väga suur. Koormuse suurus sõltub rakendamise täpsusastmest, kuid kui liikmesriigid peavad koolitama loomapidajaid ja töötama välja, haldama ja jõustama uusi loomatervisemeetmeid bioohutuse ja järelevalve valdkonnas, on koormus väga suur.

46. Kohustav õigusraamistik määrab kindlaks teadmised ja oskused, mis peavad riiklikel veterinaararstidel ja heaskiidetud veterinaararstidel ELis kutsekvalifikatsiooni saamiseks olema ja mis omandatakse veterinaararstiks õppimisel. Selle tagamine, et veterinaararstidel on kogu ELis samad teadmised ja oskused, muudab riiklike veterinaararstide ja heakskiidetud veterinaararstide töötamise teistes liikmesriikides lihtsamaks, tegemata seejuures järeleandmisi tervisestandardites.

47. 5. valiku rakendamise mõju keskkonnale peaks sarnaselt 4. valiku mõjudega olema peamiselt positiivne. Ühest küljest peaksid kohustuslikumad meetmed sarnaselt 4. valikuga seoses kirjeldatud mõjudega tooma keskkonnale rohkem kasu. 5. valiku suurem jäikus võib siiski tähendada, et meetmed ei ole niivõrd kohandatavad vastavalt konkreetsetele keskkonnatingimustele, mis võib tekitada keskkonnale, sealhulgas heaolule teatavat kahju. Väga raske on hinnata sellega kaasnevat suhtelistki arengusuunda, rääkimata eeldatud mõjude mõõtmisest.

6. Valikute võrdlus

48. Üldiselt tundub, et 4. valik tagab kõige tõenäolisemalt hea tõhususe, tulemuslikkuse ja sidususe ELi eesmärkidega. Sellega peaks saavutatama peamised eesmärgid: tuua üldisesse strateegiasse ja raamistikku selgust ja sidusust, jättes siiski paindlikkust, et oleks võimalik arvestada liikmesriikide või piirkondade eritingimustega ning kohanduda kiiresti muutuvate oludega. Seetõttu järgib see valik kõige paremini subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid. 2. ja 3. valik, pakkudes küll praeguse kontekstiga rohkem järjepidevust, ei suuda lihtsalt tagada positiivset tulemust ning säilitavad praeguse segadust tekitava õigusaktide rägastiku. 5. valikuga saavutataks lihtsustamise eesmärk koos üldstrateegia ja -raamistikuga, kuid tõenäoliselt on see liiga jäik, et kohandada seda edukalt vastavalt liidus esinevatele eri tingimustele, nii et see võib oma eesmärke hoopis õõnestama hakata.

49. 4. valiku peamine eelis on selle paindlikkus. Nagu on eespool märgitud, tähendab üldine võimaldav raamistik, et teatavate konkreetsete poliitikameetmete jaoks on võimalik kasutada 3. ja 5. valiku üldtingimuste juures kirjeldatud vahendeid. 3. valiku vahendid (teatavad isereguleerivad kavad või elemendid) võib kehtestada või neid soodustada, kui teatava küsimuse käsitlemist õigusaktiga peetakse ebavajalikuks või ebasobivaks. 5. valiku all kirjeldatud rangemat õigusraamistikku võib kasutada teatavate küsimuste, liikide või haiguste kohta delegeeritud või rakendusõigusaktide raames paindliku õigusraamistiku kaudu, kui üksikasjalikumad meetmed on vajalikud või asjakohased.

Tabel 6.1. 3.–5. valiku võrdlus

Eesmärgid || 3. valik || 4. valik || 5. valik

Tulemuslikkus || 3. valikul on palju tulemusi alates sellest, et praegusega võrreldes midagi ei muutu, kuni suhteliselt olulise isereguleerimissüsteemi loomiseni. Selle tulemuslikkus eesmärkide saavutamisel on seetõttu pigem positiivne kui negatiivne. + || 4. valik on eesmärkide saavutamisel tõenäoliselt tulemuslik või toetab nende saavutamist. + || 5. valik on eesmärkide saavutamisel tõenäoliselt tulemuslik või toetab nende saavutamist, kuid paindlikkuse puudumise tõttu ei suuda tõenäoliselt säilitada tulemuslikkust pikaajaliselt. +

Tõhusus || Valiku tõhusus sõltub sellest, kui palju vahendeid kulub isereguleerimissüsteemi toimima saamiseks. Siiski ei ole selleks vaja aega nõudvaid regulatiivseid muudatusi. +/– || Paindlik raamistik nõuab vähe tutvustamiskulusid, kuna seda tehakse peamiselt juba olemasolevate koolitusvõrgustike (nt BTSF) raames. Tõenäoliselt on see sidusrühmade, nii loomapidajate kui ka liikmesriikide jaoks paremini mõistetav ja tõhusam pikemas perspektiivis. ++ || 5. valik suurendab tutvustamise ja rakendamise vajalikkuse tõttu halduskoormust. Kuigi see muudab õigusaktid ühtlasemaks ja võib olla üldiselt kasulik, tähendab paindlikkuse puudumine, et tingimuste muutumise korral on õigusaktide muutmiseks vaja rohkem ressursse. +

Vastavus ELi eesmärkidele || Sellega ei saavutataks ELi loomatervishoiustrateegias sätestatud eesmärke koondada loomatervist käsitlevad õigusaktid ühtsesse raamistikku. – || Saavutataks ELi loomatervishoiustrateegia eesmärk koondada kõik loomatervist käsitlevad õigusaktid ühtsesse ja paindlikku raamistikku. Kooskõlas mujal kasutatud paindliku lähenemisviisiga saavutab see kõige tõenäolisemalt 3. jaos kirjeldatud operatiivsed eesmärgid. ++ || Saavutataks ELi loomatervishoiustrateegia eesmärk seoses ühe õigusraamistikuga, kuid paindlikkuse puudumine tähendaks, et nii kindlalt ei saavutataks operatiivseid eesmärke, kuna ei suudeta kohanduda muutuvate tingimustega tulevikus. +

7. Seire ja hindamine

50. Edusamme aitavad mõõta lihtsad ja usaldusväärsed tulemusnäitajad. Need peaksid hõlmama nii „kõvu” näitajaid loomatervise kohta kui ka „pehmeid” näitajaid Euroopa kodanike usalduse, ootuste ja arusaamade kohta.

51. Väga raske on näha siinkohal ette täpsete näitajate kogum, mis näitaks kindlalt, et selline laiaulatuslik algatus nagu loomatervisealane õigusakt on oma eesmärgid täitnud. Sellegipoolest peaks hulk mõõtmisi küllaltki pika aja vältel andma aimu üldisest arengusuunast.

52. Sellised edukuse näitajad on näiteks järgmised:

- haiguste tõrjeks ja seiremeetmeteks kasutatud ELi veterinaarkulude osakaal võrreldes hädaabimeetmete kuludega;

- reguleeritavate teatamiskohustusega hõlmatud haiguste puhangute tõttu kehtestatud piirangud (piirkondade arv korrutatud piirangute kestusega);

- laiaulatuslike haiguspuhangute ja tõrjemeetmete tõttu hukatud loomade arv;

- ELi, liikmesriikide, põllumajandustootjate ja muude sidusrühmade üldised kulud ja kahjud, mis tulenevad haiguspuhangutest;

- lihtsustatud korra alusel üle piiri viidud loomsed saadetised;

- koolituskursuste arv, millel loomapidajad, eelkõige põllumajandustootjad on osalenud.

53. Nagu eespool märgitud, peab selline mõjuhinnang olema tingimata ulatuslik ülevaade. Konkreetsete teiseste õiguslike meetmete kehtestamisel tuleb tõenäoliselt teha konkreetsemaid mõjuhindamisi ning kasutada nende raames iga meetme jaoks konkreetsemaid näitajaid. Hindamised peaksid toimuma umbes iga viie aasta tagant alates loomatervist käsitleva õigusakti rakendamisest ning tulemused tuleks edasiste otsuste tegemise jaoks kättesaadavaks teha.

[1] http://ec.europa.eu/europe2020/index_et.htm.