1. PROBLEEMI MÄÄRATLUS

ICESi konservatiivse hinnangu kohaselt on ELi kalalaevastik igal aastal vastutav umbes 200 000 merelinnu surma eest ELi vetes ja väljaspool ELi asuvates vetes[1]. Samas osutab ICES sellele, et juhupüügi taseme kohta ei ole piisavalt täpseid andmeid. Andmenappus raskendab hinnangu andmist selle kohta, millist mõju avaldab kalapüük merelindudele ning annab tunnistust sellest, et puudub juhupüügi süstemaatiline seire ja aruandlus. ICESi nõuanne ja mere elusressursside hindamise rühma (MRAG)[2] poolt käesoleva mõjuhinnangu toetamiseks läbiviidud uuringu tulemused näitavad siiski, et merelindude hukkumine kaaspüügi tagajärjel on mitmetes ELi ja väljaspool ELi asuvates püügipiirkondades märkimisväärne mitmete liikide puhul, kellest osad on ohustatud või väljasuremisohus. Täpsemalt:

· on teada, et 346 merelinnuliigist jääb vähemalt 60 liigi linde tahtmatult kinni püügivahenditesse ELi vetes ja väljaspool. Ülemaailmsel või kohalikul tasandil on kaitseväärtust omavana klassifitseeritud neist ligikaudu 49 liiki (25 ELi vetes ja 24 väljaspool ELi asuvates vetes);

· on kuue ELi vetes ja 22 väljaspool ELi asuvates vetes juhuslikult püütava liigi olukord tõsiselt murettekitav ning IUCN on need liigitanud ohualtiks või ohustatuks.

Merelindude kaaspüügiga seotud probleemid ja selle peamised põhjused on järgmised:

· kalanduse ja merelindude tihedad kokkupuuted on vältimatud ja põhjustavad kaaspüüki, kuna merelinnud on ellujäämise ja pesitsemisedukuse kindlustamiseks muutunud kalandusest üha sõltuvamaks. Lisaks on õngejadad[3] ja passiivpüünised,[4] mille osaks langeb suur osa merelindude kaaspüügist, kõige tõhusamad meetodid teatavate väärtuslike kalaliikide püüdmiseks ja seetõttu laialdaselt kasutusel.

· ELi kalanduspoliitika (ÜKP) ja keskkonnaalaste õigusaktide (linnudirektiiv ja elupaikade direktiiv ning merestrateegia raamdirektiiv) kohased ning rahvusvaheliste konventsioonide ja lepingutega hõlmatud kehtivad majandusmeetmed on olnud suures osas ebatõhusad, kuna meetmed on hajutatud erinevatesse määrustesse ja lepingutesse ega ole piisavalt sidusad;

· merelindude kaaspüügi probleemi lahendamist ei käsitleta piisavalt kiireloomulisena ei ELis ega rahvusvaheliselt, meetmete rakendamine on ebaühtlane ning kaluritel puudub stiimul järgida kehtivaid meetmeid või rakendada neid vabatahtlikult;

· merelindude kaaspüügi ulatuse ja arvukuseandmete kohta ei ole piisavalt teavet, kuna seire on juhuslik ning puudub ametlik kohustus teostada ELi vetes seiret merelindude kaaspüügi üle. Seire on ebaühtlane enamikus välisvete püügipiirkondades, kuna see on pigem vabatahtlik kui kohustuslik;

· kaaspüügi vähendamise meetmed on töötatud välja õngejadapüügi suhtes, kuid määruse puudumise tõttu rakendatakse neid ELi vetes vähe ja väljaspool ELi asuvates püügipiirkondades ainult ebaregulaarselt. Teiste püügivahendite puhul (peamiselt passiivpüünised) on merelindude kaaspüügile vähem tähelepanu pööratud, nii et nendele püügivahenditele suunatud vastuvõetavaid kaaspüügi vähendamise meetmeid on endiselt vähe;

· kalurid ei ole teadlikud merelindude kaaspüügi probleemi olemasolust ega kaaspüügi vähendamise meetmete kasust ning ei taha sellega nõustuda. Soovituslikke kaaspüügi vähendamise meetmeid peetakse laeva tasandil ebaproportsionaalseks võrreldes nende mõjuga merelinnupopulatsioonidele;

· teadusuuringutes on keskendutud õngejadapüügile, kuna seda on peetud olulisimaks kaaspüügi põhjuseks. Selleks, et töötada välja meetmeid muude püügivahendite (näiteks passiivpüünised, traalid ja seinnoodad) jaoks, on tehtud vähe jõupingutusi ning lahendused näivad olevat tehniliselt keerukamad.

Kõige enam on mõjutatud püügisektor, selle abitööstusharud, riiklikud ja ELi ametiasutused, piirkondlikud kalandusorganisatsioonid (välisveed), teadusringkonnad, vabaühendused ja laiem avalikkus. Võimalike meetmete rakendamine mõjutab eelkõige ligikaudu 54 000 õngejadasid ja passiivpüüniseid kasutavat laeva ELis.

2. VAJALIKKUS JA SUBSIDIAARSUS

Käesolevas ettepanekus käsitletakse liidu ainupädevusse kuuluvat valdkonda. Subsidiaarsuse põhimõtet seetõttu ei kohaldata. Aluslepingu kohaselt on ELil ainupädevus seoses püügitegevuse juhtimisega kaitse-eesmärgil. See hõlmab bioloogiliselt tundlike liikide, nagu merelindude ja vaalaliste kaaspüügi vähendamist.

3. EESMÄRGID

Käesoleva algatuse eesmärk on vähendada juhupüüki vähemalt 49 merelinnupopulatsiooni puhul, mida ohustavad ELi vetes ja väljaspool ELi asuvates vetes tegutsevad ELi laevad, ning võimaluse korral see lõpetada. Samuti on sihiks kaaspüügi vähendamine muude stabiilsete merelinnupopulatsioonide puhul, mille kaaspüügi tase on siiski murettekitav.

Seda üldeesmärki toetatakse järgmiste konkreetsete tegevuseesmärkidega:

(1) tuvastada ja kõrvaldada puudused ning vastuolud kehtivate majandamismeetmete puhul nii ELi vetes kui ka väljaspool;

(2) koguda ja koondada andmeid, et saaks kindlaks määrata merelindude kaaspüügi ulatuse ja sellest tuleneva ohu kaitseväärtust omavana klassifitseeritud liikide populatsioonidele;

(3) vähendada kaitseväärtust omavana klassifitseeritud merelinnuliikide kaaspüüki tasemeni, millega kõrvaldatakse oht nende liikide populatsioonidele, rakendades selleks asjakohaseid kaaspüügi vähendamise meetmeid.

Probleemi paremaks mõistmiseks ja praktiliste lahenduste väljatöötamiseks on määratletud kaks lisaeesmärki:

(4) veenda kalureid selles, et merelindude kaaspüük on probleem ning luua kaluritele stiimuleid kaaspüügi vähendamise meetmete võtmiseks;

(5) lahendada seni lahendamata probleemid seoses õngejadapüügil praegu kasutatavate kaaspüügi vähendamise meetmetega ning töötada välja tõhusad kaaspüügi vähendamise meetmed muude püügivahendite, eriti passiivpüüniste jaoks.

Praegu läbirääkimiste etapis olev ÜKP reform on otsustava tähtsusega käesoleva algatuse eesmärkide saavutamiseks osana kalanduse suhtes kohaldatavast ökosüsteemil põhinevast lähenemisviisist. Sõltumata sellest, milliseid meetmeid võetakse, eeldab eesmärkide saavutamine regulatiivsete vahendite sidususe parandamist ja kalavarude majandamise terviklikumat strateegiat, mille puhul võetakse arvesse kalanduse piirkondlikke eripärasid. Seoses kaaspüügi ja merelindudega hõlmab see mitmeid olulisi aspekte:

· 2016. aastaks võetakse tõenäoliselt kasutusele uus piirkondlik lähenemine tehnilistele meetmetele, mis võimaldab kohandada kaaspüügi vähendamise meetmeid vastavalt püügitegevusele;

· 2014. aastal on kavas kasutusele võtta ELi uus mitmeaastane andmekogumisprogramm (DCMAP), millega võidakse hõlmata merelindude kaaspüügi seire;

· 2014. aastal kavatsetakse hakata andma rahalist toetust uutele meetmetele praeguse Euroopa Kalandusfondi (EKF) ja uue Euroopa merendus- ja Kalandusfondi (EMKF) kaudu;

· komisjoni võtab piirkondlikes kalandusorganisatsioonides aktiivsema rolli, et parandada praegust olukorda, kus ei järgita piisavalt piirkondlike kalandusorganisatsioonide kaitse- ja majandamismeetmeid.

4. VALIKUVÕIMALUSED

Kaalutakse kolme põhivõimalust nimetatud eesmärkide saavutamiseks.

1. võimalus: praeguse olukorra säilitamine: praeguse olukorra säilitamine, võtmata lisameetmeid, mis läheksid kaugemale sellest, mis ELi kalandus- ja keskkonnapoliitikaga on praegu ette nähtud.

2. võimalus: ELi tegevuskava väljatöötamine: vabatahtlikud meetmed, mida toetavad reformitud ÜKPst, keskkonnaalastest õigusaktidest (linnudirektiiv ja elupaikade direktiiv), rahvusvahelistest kalanduse õigusaktidest ning konventsioonidest ja lepingutest tulenevad regulatiivsed vahendid. Tegevuskava pakuks üldraamistiku, mis sisaldaks erinevatele püügipiirkondadele suunatud seire- ja kaaspüügi vähendamise meetmeid. Rahalist toetust (EKFi ja EMKFi alusel) pakutaks kõrvalmeetmetega. Pikemas perspektiivis oleks eesmärk hõlmata kaaspüügi vähendamise meetmed uue tehniliste meetmete raamistikuga ning töötada välja piirkondlikud erimeetmed. Kaaspüügi seire liidetaks uue kalandusandmete kogumise raamistikuga. Tegevuskavaga soovitataks ka kaluritele suunatud haridus- ja koolitusprogrammide rakendamist, et suurendada teadlikkust probleemist ja näidata, millist kasu on kaaspüügi vähendamise meetmete kasutamisest. Samuti innustataks teadusuuringute läbiviimist praktiliste kaaspüügi vähendamise meetmete väljatöötamiseks ja katsetamiseks, eelkõige passiivpüüniste puhul.

3. võimalus: eraldiseisev määrus: selle võimaluse puhul järgitaks ettevaatusprintsiipi rangemalt kui 2. võimaluse puhul. Eesmärk on võtta seadusandliku tavamenetluse kohaselt vastu ettekirjutavad meetmed. Meetmeid kohaldataks peamiselt ELi vetes. Välisvetes tegutsevate ELi laevade suhtes kohaldataks jätkuvalt piirkondlike kalandusorganisatsioonide poolt juba vastuvõetud õigusraamistikke. Selle variandi puhul eeldatakse, et piirkondlikku lähenemisviisi tehnilistele meetmetele ei rakendata enne 2016. aastat ning uut kalandusandmete kogumise raamistikku ei võeta kasutusele enne kui kõige varem 2014. aastal. Seega, kui võtta arvesse vähemalt 25 ELi vete merelinnuliigi praegust kaitsestaatust, tuleks reguleerivaid meetmeid asjaomaste liikide kaitseks kehtestada sellest kiiremini.

Selle stsenaariumi järgi on kaks alavõimalust:

· alavõimalus 3a: nii seire- kui ka kaaspüügi vähendamise meetmete võtmine;

· alavõimalus 3b: võetakse ainult kaaspüügi vähendamise meetmeid ning seire toimub 2. võimaluse kohaselt.

Täiendavate teadusuuringute, koolitus- või teadlikkuse suurendamise meetmete järele ei oleks otsest vajadust. Selliste meetmete rahastamine oleks jätkuvalt võimalik EKFi/EMKFi raames.

5. Mõju kokkuvõte

Iga poliitilise valikuvõimaluse mõju hinnati võimalikult suures ulatuses. Mõningaid mõjusid on olnud võimatu täpselt kindlaks teha, kuna puuduvad asjakohased andmed, eelkõige majandusandmed.

Majanduslik mõju

1. võimalus ei kaotaks õngejadapüügi puhul negatiivset mõju, sest merelindude põhjustatud sööda kaotsiminek ning kalasaagi ja püügivahendite kahjustamine tekitavad otseseid kulusid. Lisaks kaasnevad ka kaudsed kulud, sest osa saaki läheb seetõttu kaduma, et merelinnud jäävad kinni söödastatud konksudesse, millega oleks võinud saada saaki. Ülemaailmne kogemus näitab, et need kulud võivad olla märkimisväärsed. Mõju on oluliselt väiksem passiivpüüniste ja muude püügivahendite (traal- ja seinnoot) puhul, sest otsesed ja kaudsed kulud oleksid väiksemad.

2. võimaluse ning alavõimaluste 3a ja 3b puhul kaasneksid kaaspüügi vähendamise meetmete vastuvõtmisega lühiajaliselt otsesed kulud. Neid kulusid saab õngejadapüügi puhul küll tasakaalustada, kuna kaaspüügi vähendamise meetmete kasutamise tulemusena väheneksid tõenäoliselt nii söödakadu, püügivahenditele ja saagile tekitatud kahju kui ka saagikadu. Mõlema võimaluse puhul on passiivpüünistele avalduvat mõju raskem prognoosida, kuna olemasolevaid kaaspüügi vähendamise meetmeid saab rakendada üksnes püügikeelualadel või püügipiirangutega aladel Sellised püügikeelud võivad põhjustada sissetuleku kadu olenevalt nende asukohast ja ulatusest ning võimalikest alternatiivsetest püügivõimalustest. See avaldub selgemini alavõimaluste 3a ja 3b puhul, kus meetmed oleksid kohustuslikud.

Väljaspool ELi asuvates vetes on 2. võimaluse puhul oodata vaid piiratud mõju, sest tegevuskava keskenduks olemasolevate meetmete tugevdamisele ja nende rakendamise tõhustamisele, selmet võtta kasutusele uusi meetmeid. Alavõimaluste 3a ja 3b puhul ei kaasneks täiendavat mõju välisvetele, kuna need püügipiirkonnad jääksid piirkondlike kalandusorganisatsioonide poolt juba heaks kiidetud õiguslike raamistike reguleerimisalasse ning nende suhtes ei kohaldataks uusi määrusi. Nii 2. kui ka 3. võimalus võiks tuua kasu sellega, et kaluritel aidatakse sertifitseerimiskavade raames täita kaitse eeltingimused. Need valikud võiksid tuua kasu ka ökoturismi ettevõtjatele, kuna merelindude suuremad populatsioonid pakuvad uusi võimalusi linnuvaatluseks.

Keskkonnamõju

1. võimaluse kohaselt jääb merelindude kaaspüük tõenäoliselt praegusele mittejätkusuutlikule tasemele, mis võib mõjutada vähemalt 49 merelinnuliigi populatsiooni seisundit.

ELi tegevuskava järgi on lühiajalises perspektiivis õngejadapüügi puhul võimalik saavutada kaaspüügi järkjärguline vähendamine 20–30 % ulatuses, võttes arvesse ülemaailmseid kogemusi. Pikemas perspektiivis on võimalik kaaspüügi kaotamine. Raskem on ennustada seda, kuidas kaaspüük väheneks passiivpüüniste puhul, kuna olemasolevaid kaaspüügi vähendamise meetmeid saab rakendada üksnes püügikeelualadel või püügipiirangutega aladel. Mõningaid näiteid leidub selle kohta, kuidas passiivpüünistega seonduvate hooajaliste püügikeeldude puhul on kaaspüüki märgatavalt vähendatud.

Merelindude kaaspüügi seire kaasamine uude andmekogumisraamistikku annab parema pildi asjaomastest püügipiirkondadest. Sel juhul oleks hõlmatud ka traal- ja seinnoodapüük, mille puhul kahtlustatakse kaaspüüki.

Välisvetega seoses looks tegevuskava mehhanismi, mille abil saab tõhustada olemasolevate meetmete rakendamist. Selle variandiga on ette nähtud teadlikkuse suurendamine, koolitus ja teadusuuringud, mis võimaldaksid püügisektoril probleemi paremini teadvustada ja mõista võimalikke pakutavaid lahendusi.

Alavõimaluste 3a ja 3b mõju on sarnane 2. võimalusega. Kui aga võtta arvesse, et meetmed oleksid kohustuslikud, võiks merelindude kaaspüügi vähendamine toimuda kiiremini neis püügipiirkondades, kus meetmed kasutusele võetakse. Alamvõimaluse 3a kohane seire parandaks teadmisi merelindude juhupüügi kohta, kuid ainult neis püügipiirkondades, kus seire on kohustuslik. Alavõimaluse 3b kohane seire langeks kokku 2. võimalusega.

Kuna selle variandi puhul ei ole välisvete jaoks ette nähtud erimeetmeid, oleks keskkonnamõju kõnealustes püügipiirkondades tõenäoliselt sarnane 1. võimalusega.

Sotsiaalne mõju

Vabaühendused ja avalikkus ei kiidaks 1. võimalust heaks. Ka komisjon leiab, et see ei võimaldaks täita rahvusvahelistest lepingutest ja konventsioonidest tulenevaid kohustusi. 2. ja 3. võimalus saaksid vabaühendustelt ja avalikkuselt positiivse vastukaja. 2. võimalust eelistaksid ka püügisektor ja riiklikud ametiasutused, sest tegemist on alt ülespoole lähenemisviisiga ning meetmed on piirkondliku suunitlusega. Võimalused 3a ja 3b saaksid negatiivse vastuvõtu püügisektorilt ja ametiasutustelt, sest neid peetakse ebaproportsionaalseks võrreldes probleemi ulatusega. Kõnealuste alavõimalustega ettenähtud püügikeelualad või püügipiirangutega alad võiksid liigsete piirangute korral mõjutada tööhõivet.

Mõju väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele

1. võimalus ei mõjutaks VKEsid. 2. ja 3. võimalusega kaasneks mõju, kuid 2. võimaluse puhul saaks võimaliku mõju viia miinimumini, sest meetmed oleksid suures osas vabatahtlikud, kohandatud konkreetsetele püügipiirkondadele, hõlmatud muude määrustega ja nendest saadav kasu tasakaalustaks kulusid. Alavõimaluste 3a ja 3b puhul oleks mõju sarnane 2. võimalusega, kuigi meetmed oleksid kohustuslikud, mistõttu neid saaks vähem kohandada vastavalt eri püügipiirkondade eripäradele. Nii 2. kui ka 3. võimaluse puhul ohustaks mikroettevõtjate vabastamine meetmete rakendamisest käesoleva algatuse kaitse-eesmärke, kuna üle 90 % väikelaevadest oleksid välja jäetud. Proportsionaalsuse põhimõttest lähtudes ei ole see hea võimalus.

Lihtsustamine ja halduskoormus

1. võimaluse puhul oleksid halduskulud eeldatavasti tähtsusetud. 2. võimaluse puhul ulatuksid haldus- ja seirekulud aastas ligikaudu 5,2 miljonile eurole. Kulud väheneksid pärast 2014. aastat, kui kaaspüügi seire hõlmatakse kalandusandmete kogumise raamistikuga. Alavõimaluse 3a halduskulud oleksid hinnanguliselt 14,4 miljonit eurot aastas. Kulude kasv on tingitud täiendavast seirest ja kontrollist. Alavõimaluse 3b kulud oleksid sarnased 2. võimalusega ehk ligikaudu 5,2 miljonit eurot aastas. Kõigil puhkudel seondub üle 90 % kantud kuludest seire ja inspekteerimisega. Enim mõjutab see riigiasutusi.

6. VALIKUVÕIMALUSTE VÕRDLUS

Teostatud analüüsi põhjal eelistatakse 2. võimalust (ELi tegevuskava), sest see vähendaks merelindude kaaspüüki mitmetes püügipiirkondades ning vähenemisega peaksid kaasnema kalatööstusele ja riigiastutusele teiste võimalustega võrreldes väiksemad kulud.

Teine eelistus on alavõimalus 3b (kohustuslikud kaaspüügi vähendamise meetmed), kuna see aitaks vähendada ohustatud liikide kaaspüüki kiiremini kui 2. võimalus, võttes arvesse, kui kaua võtaks tõenäoliselt aega uue tehniliste meetmete raamistiku kasutuselevõtt. Sellega kaasneb siiski oht, et võetakse kasutusele sobimatud või halvasti testitud kaaspüügi vähendamise meetmed. Samuti ei paku see piisavat paindlikkust kohandamaks meetmeid aja jooksul vastavalt eri aladele või püügipiirkondadele, kui saadakse täiendavat teavet.

Kolmas eelistus on alavõimalus 3a (kohustuslikud seire- ja kaaspüügi vähendamise meetmed). Sellega võivad siiski kaasneda samad ohud seoses nõudega kasutada konkreetsetes püügipiirkondades kaaspüügi vähendamise meetmeid. Konkreetsete seirenõuete kehtestamine suurendaks neid probleeme ja tekib oht, et seire oleks suunatud valedele aladele või valedele püügivahendi liikidele.

Alavõimalused 3a ega 3b ei hõlma teadlikkuse suurendamist ega teadustööd.

1. võimalus (praeguse olukorra säilitamine) on halvim variant. Lühiajaliselt toob see küll majanduslikku kasu, kuid see ei aitaks saavutada seatud erieesmärke. Merelindude kaaspüügi praegune tase jääks lubamatult kõrgeks ning teadmised jääksid piiratuks selle kohta, milline on kaaspüügi ulatus populatsioonide lõikes ning mil määral ohustab kalapüük merelinde.

7. SEIRE JA HINDAMINE

Eelistatud valikuvõimaluse ehk ELi tegevuskava kohaselt peaksid liikmesriigid iga kahe aasta tagant esitama komisjonile aruande, milles tuuakse välja merelindude kaaspüügi tase püügipiirkondade ja püügivahendite kaupa, võimalike kaaspüügi vähendamise meetmete rakendamine ja nende tõhusus. Komisjon koostaks koostöös ICESi ja STECFiga liikmesriikidele standardaruande komisjonile teabe esitamiseks, millest võiks olla abi ka andmetele juurdepääsu lihtsustamisel laiema üldsuse seisukohast.

Nende aruannete põhjal viiks komisjon pärast aruannete teistkordset esitamist läbi tegevuskava vahehindamise ning esitaks tulemuste alusel Euroopa Parlamendile ja nõukogule teatise tegevuskava rakendamise kohta.

ICESil, STECFil ja teistel ekspertasutustel palutaks vajaduse korral anda sellesse hindamisse oma panus. Eelkõige palutaks ICESil esitada hinnangud ohustatud liikide arvukuse ja kaaspüügi kohta, et määrata probleemi ulatus.

Komisjon teostaks tegevuskava põhjaliku läbivaatuse ja hindamise pärast liikmesriikide esitatud neljandat rakendamisaruannet (st kaheksa aasta pärast) ja ajakohastaks seda vastavalt. Kõnealune läbivaatus ajastataks nii, et see langeks kokku merestrateegia raamdirektiivist tuleneva kohustusega saavutada mereökosüsteemide hea keskkonnaseisund 2020. aastaks.

Linnudirektiivi artikli 12 kohaselt peavad liikmesriigid paralleelselt iga kolme aasta tagant esitama aruande direktiivi alusel vastu võetud siseriiklike sätete rakendamise kohta. See võib anda lisateavet.

[1] ICESi nõuanne 2008, 1. raamat, 1.5.1.3. Kalanduse ja merelindude kokkupuuted ELi vetes.

[2] MRAG. 2011. Contribution to the preparation of a Plan of Action for Seabirds http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/index_en.htm.

[3] Õngejada tähendab mitut omavahel ühendatud põhjas asetsevat või triivivat õngeliini, iga liin on varustatud hulga söödastatud konksudega.

[4] Passiivpüünised on võrgud, mida ei ole kalapüügi ajal vaja liigutada. Sellised võrgud koosnevad ühest või mitmest eraldi võrgust, mis on taglastatud ülemise ja alumise selise ning ühendusköitega ning mis võivad olla varustatud ankurdamis-, ujuv- ja navigatsiooniseadmetega.