ERIARUANNE nr 7/2006

maaelu arendamise kohta

Kas investeerimine maaelu arengusse aitab tõhusalt lahendada maapiirkondade probleeme?

koos komisjoni vastustega

(vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 248 lõike 4 teisele lõigule)

(2006/C 282/01)

SISUKORD

Mõistete ja lühendite sõnastik

I lisa. Liikmeriikides auditeeritud projektide nimekiri

II lisa. Maapiirkondade määratlused – auditis kasutatud võrdlusuuringud

III lisa. Näited läbivaadatud projektide tulemuste ja mõju kohta

Komisjoni vastused

MÕISTETE JA LÜHENDITE SÕNASTIKMÕISTED Abisaaja ELi väljamakse lõppvastuvõtja. Mõju Pikemalt lahtiseletatult tähendab see mõiste sotsiaalmajanduslikke tagajärgi, mis on vaadeldavad teatud ajavahemiku jooksul pärast sekkumise lõpuleviimist ning mis mõjutavad kas sekkumise otseseid adressaate või sekkumise piiridest väljapoole jäävaid kaudseid adressaate, kes võivad olla võitjad või kaotajad. NUTS Statistiliste territoriaaljaotuste nomenklatuur (Nomenclature of Statistical Territorial Units), ELi ühine statistiliste territoriaalüksuste liigitus, milles iga liikmesriik on jaotatud hierarhiliselt territoriaalüksusteks (tähistatakse järgmiselt: NUTS 1, 2 3 ja LAU 1 ja 2), lähtudes riiklikest haldusüksustest. Leader Struktuurifondidest rahastatav algatus, mis on kavandatud maaelus osalejate abistamiseks. Väljund See, mis on toodetud või saavutatud sekkumiseks eraldatud vahendite abil (näiteks taluniku ostetud talumajapidamisseadmed, külas ehitatud teed). Tulemus Kohesed muutused otseste adressaatide jaoks, mis tekkivad nende sekkumises osalemise ajal või sekkumise lõppedes (näiteks juurdepääsu paranemine teatud alale tee ehitamise tõttu, tõhusam tootmine talumajapidamises). Linnapiirkond Geograafiline piirkond, millel ei ole maapiirkonnale iseloomulikke tunnuseid. On olemas erinevad linna- ja maapiirkondadeks liigitamise alused, näiteks võidakse seda teha rahvastiku tiheduse põhjal. LÜHENDID CAP Ühine põllumajanduspoliitika DG AGRI Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat EAGGF Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfond ESPON Euroopa ruumilise planeerimise seirevõrgustik SKT Sisemajanduse kogutoodang LAU Kohalik haldusüksus VSP Vähem soodne piirkond OECD Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon TK Tegevuskava MA Maaelu areng MAK Maaelu arengukava SWOT Tugevad ja nõrgad küljed, võimalused, ohud (SWOT-analüüs).

KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Maapiirkondadel tuleb vastu seista sellistele olulistele väljakutsetele nagu rahvastiku vähenemine ja majanduslike võimaluste vähesus. Aastatel 2000–2006 on EL toetanud maaelu arengut enam kui 60 miljardi euroga. Umbes 40 % sellest eelarvest on investeeritud maaelu arengusse. Investeeringud hõlmavad paljusid projekte, mille juhtimise ja elluviimisega tegelevad komisjon ja liikmesriigid ühiselt (vt punktid 1–10).

Suur osa kulutustest on tehtud sellistes piirkondades, kus maaelu ei ole ülekaalus. Eelmise programmitöö perioodiga võrreldes on maapiirkondadesse investeerimist toetatud palju väiksemas ulatuses (vt punktid 40–46).

Projektide toimet ei olnud alati võimalik kindlaks teha, kui see aga oli võimalik, näitasid tulemused, et projektide tõhususe suurendamise võtmeteguriteks olid koostoime teiste projektidega ning projektide suunatus maapiirkondadele (vt punktid 47–52). Puudusi leiti seire- ja hindamissüsteemi rakendamises (vt punktid 53–63).

Üldiselt leiab kontrollikoda, et investeerimise tõhusust ei olnud võimalik hinnata. Eesmärgid on liiga laialivalguvad ning puuduvad poliitika rakendamise strateegiad. Maaelu arengu poliitika kahe põhieesmärgi järgimine ei toimu tasakaalustatult. Et seda saavutada, peaks komisjon püüdma koos liikmesriikidega poliitikat tõhustada. Selle protsessi oluliste elementidena tuleks eesmärgid selgemaks muuta ning töötada välja tõhusa suunamise põhimõtted (vt punktid 64–69).

SISSEJUHATUS

Taustteave

ELi eelarves on maaelu arengut peetud majanduslikult väga oluliseks. Aastaid 2000–2006 hõlmaval programmitöö perioodil on EL seda toetanud rohkem kui 60 miljardi euroga. Aastate 2007–2013 programmitöö perioodil kavatsetakse nimetatud valdkonna eelarvet suurendada peaaegu 70 miljardi euroni. Sellele võib lisada veel mitu miljardit eurot, mis saadakse “modulatsiooni” arvelt, rahasummade ülekandmisest põllumajandusettevõtete otsetoetustest maaelu arengusse (1) .

Maapiirkonnad hõlmavad suure osa ELi territooriumist ja rahvastikust. Võrreldes linnapiirkondadega on maapiirkondades SKT inimese kohta keskmiselt ühe kolmandiku võrra väiksem, rahvastiku tihedus on kümme korda väiksem ja tööhõive põllumajandussektoris kümme korda suurem. Maapiirkonnad asuvad üldiselt kaugematel äärealadel, neis on vähem infrastruktuuri ja põhiteenuseid ning neil tuleb toime tulla selliste suurte probleemidega nagu rahvastiku vähenemine ja majanduslike võimaluste vähesus.

Käesolevas eriaruandes esitatakse märkused maaelu arengut käsitleva määruse (2) järgmiste meetmete kohta: “investeerimine põllumajandusettevõtetesse”, “põllumajandustoodete töötlemise ja turustamise parendamine” ja “maapiirkondade kohandamise ja arengu edendamine”. Need meetmed hõlmavad kasutada olevast eelarvest umbes 40 %. Nimetatud meetmetest on võimalik rahastada paljusid erinevaid projekte, mida käesoleva auditi raames nimetatakse maaelu arengusse investeerimise projektideks. Muid olulisi maaelu arendamise meetmeid, nagu põllumajanduse keskkonnameetmed, vähem soodsate piirkondade meetmed ja metsamajandusmeetmed, mille eesmärgiks on samuti maapiirkondade probleemide lahendamine, on käsitletud eelmistes aruannetes (3) .

Maaelu arengusse tehtavate investeeringute kirjeldus

Õiguslik alus

Eesmärgid

Määruses on sätestatud kaks üldtasandi eesmärki, esimene neist on seotud põllumajandussektoriga ja selle ülesanneteks on kokkuvõtvalt põllumajanduse konkurentsivõime tugevdamine ja säästev maakasutus. Teine hõlmab mahajäänud või muude struktuuriliste probleemidega piirkondade strukturaalset kohandamist. Tabelis 1 on esitatud nende eesmärkide kõik üksikasjad.

Tabel 1

Maaelu arengut käsitlevas määruses maaelu arengusse investeerimise meetmetele sätestatud eesmärgid

on ühendatud meetmetega, mis on ette nähtud arengus maha jäänud piirkondade arengu ja struktuuride kohandamise edendamiseks, ning kaasnevad meetmetega, millest toetatakse asjaomaste regioonide struktuurilisi raskusi kogevate piirkondade majanduslikku ja sotsiaalset ümberkorraldamist, kusjuures võetakse arvesse järgmisi erieesmärke: üldise harmoneeritud arengu edendamiseks peab ühendus välja töötama ja ellu viima meetmed, mis on suunatud majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse tugevdamisele. Ühendus peab eeskätt püüdma vähendada suuri erinevusi regioonide arengutasemetes ning kõige ebasoodsamas olukorras olevate regioonide ja saarte, sealhulgas ka maapiirkondade mahajäämust.

Investeeringuid maapiirkondade kohandamise ja arendamise edendamisse teatakse üldiselt määruse vastava artikli numbri järgi: see on artikkel 33. Artiklis on sätestatud, et toetatakse põllumajandustootmisega ja selle ümberkorraldamisega seotud meetmeid ning maapiirkondades toimuvaid tegevusi, mis ei kuulu teiste meetmete reguleerimisalasse. Esitatakse ka loetelu taanetest (millele käesolevas aruandes viidatakse samuti kui meetmetele), mille üksikasju ja erieesmärke ei selgitata. Järelikult sobivad need meetmed paljude erinevate projektide toetamiseks.

Rakendamine

Komisjon ja liikmesriigid juhivad ja rakendavad maaelu arengu investeerimismeetmeid ühiselt. Praktilises tegevuses tähendab see seda, et liikmesriigid töötavad välja strateegia ja oma kavade abikõlblikkuse tingimused, kiidavad heaks projektid ja kontrollivad neid, maksavad abisaajatele ja annavad aru komisjonile. Komisjon vastutab selle eest, et kavad, nende rakendamine ja aruandlus vastavad õigusnormidele.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Auditeerimisküsimused

Kas projektid on maapiirkondades ellu viidud ja kas neil on olnud mõju?

Kas ELil on selge strateegia ja järjepidev lähenemisviis maaelu arendamise poliitikale ja kas need on liikmesriikide kavades piisava selgusega määratletud?

Auditi lähenemisviis

MÄRKUSED

1. auditeerimisküsimus: kas ELil on selge strateegia ja järjepidev lähenemisviis maaelu arendamise poliitikale ja kas need on liikmesriikide kavades piisava selgusega määratletud?

Strateegia selgus

1. märkusMääruse paindlikkus (laialivalguvad eesmärgid, prioriteetide puudumine) ja selge strateegia puudumine liikmesriikide kavades on loonud olukorra, kus on ebaselge, milliseid eesmärke on fondidest toetatud.

Maapiirkondade arengut käsitlevas määruses on eesmärgiks seatud ühelt poolt ühise põllumajanduspoliitika eesmärkide toetamine ja teiselt poolt majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse toetamine (vt punkt 6). Nende eesmärkide saavutamiseks on määruses ette nähtud mitmeid meetmeid. Neist mõnede jaoks on sätestatud erieesmärgid, teiste jaoks aga mitte (vt tabel 1). Nimetatud meetmed on segu põllumajanduse konkurentsivõime suurendamisest, keskkonna parandamisest ja maapiirkondade toetamisest. Määruses ei ole sätestatud, millised meetmed milliseid eesmärke peaksid toetama, ega ka seda, millises ulatuses tuleks eesmärgid täita.

1. selgitusSama meedet kasutatakse erinevate eesmärkide saavutamiseksHispaania eesmärgi 1 piirkondade põllumajanduse struktuuri parandamise kava üks meede on investeerimine põllumajandusettevõtetesse. Kavas on sätestatud põllumajandusest saadavate sissetulekute suurendamise ning elu-, töö- ja tootmistingimuste parandamise eesmärk. Auditeerimisel leiti, et tegelikult oli meedet olenevalt investeerimiskohast kasutatud erinevate eesmärkide saavutamiseks. Tootliku põllumajanduse piirkondades toetati sellest meetmest põllumajandusliku konkurentsivõime suurendamist. Mäestikupiirkondades kasutati seda aga sageli väikeste ja mittekonkurentsivõimeliste talumajapidamiste toetamiseks, et stabiliseerida maarahvastikku. Kavas ei ole nende erinevate eesmärkide jaoks erivahendeid ette nähtud. Nimetatud kahe eesmärgi puhul ei ole kavas määratletud neid erieesmärke, mida antud meetme abil saavutada püütakse; ka puudub kontroll selle üle, kui palju raha on kulutatud kummagi eesmärgi saavutamiseks või erinevat tüüpi piirkondades.EAGGFi toetusest Portugali kavale “Lisboa e Vale do Tejo” eraldati 70 % veevarude haldamise ja ümberkruntimise meetmele. Eesmärk on kavas määratletud järgmiselt: “arendada tänapäevast ja konkurentsivõimelist põllumajandust, mis on maapiirkondade arengu põhielement”. Auditeerimisel aga selgus, et meetmest toetatakse niisutusvõrgustike tänapäevastamist viljakates piirkondades ja ümberkruntimise tõttu loodavaid uusi niisutusvõrgustikke ning kehva põllumajandusstruktuuriga piirkondade infrastruktuuri (väga väikesed krundid, iganenud niisutussüsteemid). Meetmel on kaks erinevat eesmärki: suurendada parima tootlikkusega piirkondade konkurentsivõimet ja ergutada põllumajandustootmisega seotud tegevusi piirkondades, mida ohustab mahajätmine. Kavas ei ole sätestatud, kui suur osa meetmest saadavast toetusest peaks minema ühe või teise eesmärgi saavutamiseks. Tihedalt asustatud piirkonnas ellu viidav üksikprojekt on saanud 29 % EAGGFi poolt kavale eraldatud kogutoetusest.Ebaselged eesmärgidÜldiselt mõeldakse ümberkruntimise all kruntide ümberkorraldamist eesmärgiga parandada talumajapidamise struktuuri ja seeläbi muuta see majanduslikult elujõulisemaks. Hollandi maaelu arengukavas on sellele artikli 33 taande meetmele eraldatud kõige rohkem vahendeid. Üksikasjaliku kirjelduse puudumine maaelu arengut käsitlevas määruses võimaldab Madalmaadel kasutada seda taanet ka selleks, et riik saaks osta maad looduse arendamiseks. Komisjoni poolt heaks kiidetud maaelu arengukavast nähtub, et selle taande kohaselt eraldatud summast soovitakse 87 miljoni euroga toetada jätkusuutliku põllumajanduse eesmärki ja 16 miljoni euroga looduse ja maastikuga seotud eesmärki. Ent kontrollikoja audit tõestas, et tegelikult oli 86 % rahalistest vahenditest kasutatud peamiselt looduse arendamise eesmärgil ja vaid 14 % jäeti jätkusuutliku põllumajanduse jaoks. Määruse paindlikkus võimaldab sellise olukorra tekkimist. Tulemuseks on poliitika, millest ei selgu, millise eesmärgi toetamiseks on üks või teine rahaline vahend ette nähtud.

Liikmesriikide kavade läbivaatamisel leidis kontrollikoda, et üheksa kava puhul puudus selge strateegia. Mõnes kavas olid eesmärgid selgelt määratlemata ja puudus teave selle kohta, millisel määral konkreetne meede aitab seda täita. Teistes kavades olid eesmärgid küll kindlaks määratud, kuid kasutati teiseks otstarbeks ette nähtud meetmeid. Seetõttu olid poliitika otsused läbipaistmatud: ei olnud selge, kui palju raha mingi eesmärgi saavutamiseks kasutati. 1. tekstiväljas on esitatud sellist olukorda selgitavad näited.

Järjepidev lähenemisviis maaelu arengule

2. märkusLiikmesriikide kavades keskendutakse üldjuhul põllumajandussektorile ega arvestata piisavalt toetatava geograafilise piirkonna tunnuseid.

Liikmesriikide tasandil on asutamislepingu artiklites 33, 158 ja 160 sätestatud üldeesmärkidest lähtudes tuvastatud kaks vajadust. Kõigepealt, vajadus kõrvaldada struktuurilised nõrkused, vähendada ebavõrdsust maa- ja linnapiirkondade sissetulekute vahel ning töötuse määra maapiirkondades, parandada primaarsektori konkurentsivõimet ja edendada suuremate majanduslike võimaluste loomist maapiirkondades. Teiseks, kuna majanduslike võimaluste vähesus ohustab paljudes kohtades maarahvastiku elujõulisust ja aktiivsust, on vaja säilitada maarahvastiku elujõulisus, toetada uusi tegevusi ja lihtsustada teenuste osutamist maapiirkondades. Lisaks tuleb liikmesriikidel tegeleda suure hulga väljakutsetega, nagu paranenud teadlikkus tootekvaliteedi, loomade heaolu ja keskkonnaaspektide osas.

Nende ulatuslike vajadustega tegelemiseks on maapiirkondade jaoks välja töötatud mitmed territoriaalse lähenemisviisi kontseptsioonid. Nende lähenemisviiside puhul keskendutakse geograafilisele piirkonnale, põhinedes sotsiaalmajanduslikule analüüsile ja strateegiale, milles on selgelt välja toodud maaelu arengu erinevad aspektid ning nende üksikasjalikud seosed muude piirkonnas toimuvate sekkumistega. Lisaks on nende lähenemisviis integreeritud: see on mitmesektoriline ja sellesse on kaasatud kõik kõnesoleva piirkonna osalejad ja ressursid. See annab nii ühe kava raames kui asjakohase tsooni erinevate kavade vahel võimalikult suure koostoime.

Komisjoni algatusel maaelu arengu kohta koostatud sõltumatutes hinnangutes soovitatakse territoriaalset lähenemisviisi (8) . Komisjon järeldab oma kolmandas aruandes majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse kohta, et paljud maapiirkondade probleemid on oma olemuselt territoriaalsed (9) .

Kaks Euroopa maaelu arengu alast konverentsi, mis peeti Corkis (1996) ja Salzburgis (2003), kinnitasid territoriaalse lähenemisviisi olulisust. Corkis rõhutati, et “maaelu arengu poliitika mõiste peab olema multidistsiplinaarne ning selle rakendamine peab hõlmama mitut valdkonda ja olema selge territoriaalse mõõtmega” (10) . Salzburgis otsustati, et “maaelu arengu poliitika peab maapiirkondades teenima laiemaid ühiskondlikke vajadusi ja toetama ühtekuuluvust” (11) .

Seda lähenemisviisi soovitatakse ka paljudes kättesaadavates maaelu arengut käsitlevates teadusuuringutes. Tuntud uurimisinstituudid ja uurijad, sealhulgas ka OECD (Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon) ja ESPON (Euroopa ruumilise planeerimise seirevõrgustik) on oma uuringutes järeldanud, et territoriaalne lähenemisviis on sektoripõhisest lähenemisviisist tõhusam.

Teiseks lähenemisviisiks on traditsiooniline põllumajandusele suunatud ehk “sektoripõhine” lähenemisviis, milles keskendutakse üksnes ühele sektorile ega võeta arvesse toetatava geograafilise piirkonna tunnuseid. Kontrollikoda leidis, et liikmeriikide kavades on enamasti kasutatud seda lähenemisviisi. Kavade sellised põhielemendid, nagu näiteks erieesmärgid, SWOT-analüüs, olukorra kirjeldus ja meetmed, on kõik suunatud üksnes põllumajandussektorile. Kavad ei võimalda tõhusat ruumilist suunamist, kuna vajalikud elemendid kas puuduvad või on puudulikud (12) .

Komisjon tunnistab, et uuendamist ja mitmekesistamist on vaja ergutada ka väljaspool traditsioonilisi põllumajandusettevõtteid (13) . Kontrollikoja analüüs käesoleval programmitöö perioodil maaelu arengule tehtud kulutuste kohta aga näitab, et peaaegu 90 % maaelu arenguga seotud kulutuste hüvitisi on makstud põllumajandussektorile.

meetmed, mille puhul seda lähenemisviisi põllumajandustoodete sektoris kohaldatakse, on suunatud majanduslikult elujõuliste põllumajandusettevõtete ja töötlevate ettevõtete toetamisele. Nendele on eraldatud 23 % EAGGFi toetusest. Esmatähtsaks peetakse investeerimist piirkondadesse, mis on eriti sobivad kõnesolevate põllumajandustoodete tootmiseks. Eriti eelistatakse mäestikupiirkondi.

territooriumi asjakohane kirjeldus ja hinnang. Kavas on eraldi välja toodud kaks suurt erinevate probleemidega ala: intensiivse põllumajandustegevusega piirkonnad ja “maapiirkonnad”. Viimaste määratlemiseks on kasutatud erinevaid kriteeriume: seal on keskmine rahvastiku tihedus 127 inimest/km2 (nendest piirkondadest väljapoole jäävatel aladel 1 239 inimest/km2) ja tööhõive põllumajanduses on 22 % (regiooni muudes osades 6 %).

2. selgitusOsalise territoriaalse lähenemisviisi elemendid Itaalia kavas Campania jaoksCampania kava sisaldab järgmisi territoriaalse lähenemisviisi elemente: — territooriumi asjakohane kirjeldus ja hinnang. Kavas on eraldi välja toodud kaks suurt erinevate probleemidega ala: intensiivse põllumajandustegevusega piirkonnad ja “maapiirkonnad”. Viimaste määratlemiseks on kasutatud erinevaid kriteeriume: seal on keskmine rahvastiku tihedus 127 inimest/km2 (nendest piirkondadest väljapoole jäävatel aladel 1 239 inimest/km2) ja tööhõive põllumajanduses on 22 % (regiooni muudes osades 6 %). — meetmed, mille puhul seda lähenemisviisi põllumajandustoodete sektoris kohaldatakse, on suunatud majanduslikult elujõuliste põllumajandusettevõtete ja töötlevate ettevõtete toetamisele. Nendele on eraldatud 23 % EAGGFi toetusest. Esmatähtsaks peetakse investeerimist piirkondadesse, mis on eriti sobivad kõnesolevate põllumajandustoodete tootmiseks. Eriti eelistatakse mäestikupiirkondi. — neli artikli 33 meedet, millega püütakse lahendada põhiteenuste puudumisega seotud probleeme ning edendada uusi tegevusi, saavad EAGGFi rahast 24 % ning neid rakendatakse üksnes maapiirkondades. — esmatähtsaks peetakse maapiirkondades elluviidavaid projekte, mille abil püütakse rahuldada nimetatud piirkondade vajadusi ja luua koostoimet teiste investeeringutega antud piirkonnas.

Selline tugev keskendumine põllumajandusele ohustab määruses sätestatud territoriaalse tasakaalustamatuse vähendamise üldise eesmärgi saavutamist. Seda ohtu aitaks leevendada territoriaalse ja sektoripõhise lähenemisviisi asjakohane segu. Näide territoriaalse ja sektoripõhise lähenemisviisi eduka integreerimise kohta leiti Campaniast (2. selgitus). See tõestab, et territoriaalse lähenemisviisi kohaldamine ELi maaelu arengu poliitika abil on võimalik.

Territoriaalset lähenemisviisi kasutatakse üksnes Leader-programmi raames, mis kaasati vastavalt uuele määrusele, ning ka teatavad meetmed omavad mõningaid selle lähenemisviisi elemente, kuna need hõlmavad mitut valdkonda. Ent kättesaadavad rahalised vahendid on piiratud (ühendusepoolne väiksem toetusmäär EL15 riikidele on 5 % ja uutele liikmesriikidele 2,5 %, mitut valdkonda hõlmavate meetmete puhul on see 10 %). Komisjoni kõige ambitsioonikamaid ettepanekuid kärbiti (mitut valdkonda hõlmavate meetmete puhul 15 protsendilt 10-le) või lükati need tagasi (näiteks Leaderile 3 % maaelu arengu eelarvest eraldamine). See näitab, et praktilises tegevuses ei soovita sektoripõhist lähenemisviisi territoriaalse lähenemisviisi vastu vahetada.

2. auditeerimisküsimus: kas projektid on ELi-poolseks rahastamiseks välja valitud maapiirkondade vajadustega kõige paremini arvestavate kriteeriumite põhjal?

Tingimused ja valikumenetlused

3. märkusPuuduvad tõhusad kõlblikkustingimused ja valikumenetlused, mille abil oleks võimalik suunata fondide vahendid kõige rohkem abi vajavatesse geograafilistesse piirkondadesse ja abisaajatele.

Nii konsolideeritud asutamislepingus kui ka maaelu arengut käsitlevas määruses kasutatakse mõistet “maapiirkonnad”. Artikli 33 pealkiri on “Maapiirkondade kohandamise ja arengu edendamine”. Kuid määruses ei määratleta maapiirkonda ega kohustata liikmesriikidel kehtestada tingimusi, millele see peab vastama (nt nende maaelu arendamise programmides). Kontrollikoda leidis, et auditeeritud liikmesriikide kavadest kolmes puudus maapiirkondade määratlus, viies oli määratlus olemas, kuid seda ei kohaldatud, ning üksnes ühes kavas (Campania) oli esitatud maapiirkonna määratlust ka tegelikkuses kohaldatud.

Tingimustele vastavatest projektidest mõnedes on maapiirkondade vajadusi käsitletud paremini kui teistes. Näiteks kui üks investeerimisprojekt loob maapiirkonnas rohkem töökohti kui teine, ja kui eeldada, et kõige muu osas on need kaks projekti võrdsed, siis tuleb eelistada esimest projekti. Ka on kättesaadavad rahalised vahendid piiratud. Tõhususe suurendamiseks peaksid rahalised vahendid olema prioritiseeritud vajadustele vastavalt.

Kui Niedersachenis valiti regiooni “küla uuendamise kava” jaoks välja küla, võeti selle maalähedust arvesse üksnes ühe kriteeriumi puhul viiest. Üks valikukriteerium oli kommuuni finantsolukord: kommuunil pidi olema piisavalt finantseerimisvõimsust, et kavandatud tegevused kiiresti ja tõhusalt ellu viia. See muutis aga antud meetme linnakommuunide vajadustele paremini vastavaks, võrreldes maakommuunide vajadustega, sest viimaste finantsolukord on tavaliselt halvem.

3. selgitusNäited pingerea koostamise ja valikukriteeriumite ebatõhusa kohaldamise kohtaJärgnevalt näiteid kriteeriumite kohta, mis ei ole olulised maapiirkondade vajaduste rahuldamisel. — Kataloonias valitakse töötlemis- ja turustamismeetmete elluviimiseks kavandatud projektide asukohad selle järgi, millal abisaaja viimati toetust sai. See kriteerium aitab pigem abisaajate arvu suurendada kui valida välja projekte, mis rahuldavad kõige paremini maaelu vajadusi. Sama meetme puhul ei viita Prantsusmaal investeerimiskohale ükski valikukriteerium. — Kui Niedersachenis valiti regiooni “küla uuendamise kava” jaoks välja küla, võeti selle maalähedust arvesse üksnes ühe kriteeriumi puhul viiest. Üks valikukriteerium oli kommuuni finantsolukord: kommuunil pidi olema piisavalt finantseerimisvõimsust, et kavandatud tegevused kiiresti ja tõhusalt ellu viia. See muutis aga antud meetme linnakommuunide vajadustele paremini vastavaks, võrreldes maakommuunide vajadustega, sest viimaste finantsolukord on tavaliselt halvem.

Kontrollikoja auditi käigus leiti, et maapiirkondade vajadustele kõige paremini vastavate projektide valimiseks ei kohalda liikmesriigid üldjuhul tõhusaid menetlusi. Paljud liikmesriigid valivad projekte põhimõtte kohaselt “kes ees, see mees”. Teised liikmesriigid on koostanud pingerea koostamise menetluse, mida aga ei kohaldata või mis põhineb osaliselt ebaolulistel kriteeriumitel. Üksnes ühes üheksast läbivaadatud kavast oli kohaldatud tõhusaid menetlusi. Näiteid selle kohta on esitatud 3. tekstiväljas.

4. selgitusAbi koondumine tugevamate era- ja avaliku sektori abisaajate kätesseEmilia Romagnas on toetatud üksnes selliseid põllumajandusettevõtteid, mille minimaalne tulu aasta tööühiku kohta on vähem soodsates piirkondades umbes 10 000 eurot ja mitte vähem soodsates piirkondades umbes 15 000 eurot. 50 % talumajapidamiste tulu on väiksem kui 5 000 eurot. Üldiselt on need väikesed talumajapidamised. 12 % piirkonna suurimatest talumajapidamistest (üle 20 ha) on saanud 41 % toetusest.Artikli 33 taane “põllumajanduses kasutatava vee majandamine” on finantsiliselt kõige olulisem meede Hispaania 1. eesmärgi regioonide põllumajandusstruktuuride parandamise kavas. Enamik selle meetme kaudu eraldatud vahenditest (76 %) kasutati olemasolevate niisutusvõrgustike nüüdisajastamiseks. Niisutatavad alad hõlmavad umbes 12 % eesmärgi 1 regioonide kogupindalast ning on tihedamalt asustatud ja konkurentsivõimelisemad kui mitteniisutatavad alad. Inimesed on nendele aladele elama asunud seepärast, et niisutatavad alad on keskmiselt kuus korda tootlikumad kui mitteniisutatavad alad. Seetõttu ongi tekkinud olukord, et enamik rahalistest vahenditest on koondatud 12 % territooriumist, mis on kõige soodsamas olukorras. Vaid väike osa abist (umbes 20 %) rakendati väheneva rahvaarvuga piirkondades (vähem kui 38,5 inimest/km2).

Auditeerimisel leiti, et on oht, et paremini teavitatud, paremini organiseeritud ja rikkamad abisaajad pääsevad ELi fondidele kergemini ligi. Investeerimismeetmete puhul teevad ettepaneku projekti rahastamiseks eraisikud ja kohalikud omavalitsused, kes peavad osa investeeringust kaasrahastama. Leiti näiteid selle kohta, et abi said pigem majanduslikult tugevad abisaajad ja piirkonnad kui ehtsad maapiirkonnad. 3. ja 4. tekstiväljas on kirjeldatud juhtumeid, kus piirkondlik tasakaalustamatus pigem kasvas kui kahanes.

Tühimõju

4. märkusTõhusa suunamise puudumine tekitab ka tühimõju efekti suurenemise ohu, mis vähendab abi tõhust.

5. selgitusNäited tühimõju kohtaKülastati kahte põllumajandustootjat Emilia Romagnas, kes said oma projektide rahastamiseks toetust põllumajandusettevõtetesse investeerimise meetme kaudu. Mõlemad põllumajandustootjad kinnitasid, et kui neile avalikku toetust ei oleks antud, oleksid nad kõnesoleva investeeringu ikkagi teinud. Ka oli mõlemal põllumajandustootjal piisavalt rahalisi vahendeid täiendavate investeeringute tegemiseks (ei olnud ELi poolt kaasrahastatud) sellistes summades, mis ühel juhul ületasid toetatava projekti viiekordselt ja teisel juhul oli investeeringu suurus võrdne poolega toetatavast projektist.Põllumajandustoodete töötlemise ja turustamise parandamise meetme puhul ei kohaldatud Kataloonias kuni 2005. aastani prioriseerimise kriteeriume ning kõiki abikõlblikke taotlusi kaasrahastati. Kuna ei olnud piisavalt rahalisi vahendeid, et teha seda maaelu arengu poliitikas ette nähtud avaliku sektori kaasrahastamise määra kohaselt, vähendati nimetatud määra oluliselt, nii et see oli keskmiselt 15 %. See suurendas tühimõju tõenäosust – abisaajad pidid ise rahastama 85 %. ELi poolt kaasarahastatud projekti lõpetamisele järgnevate aastate raamatupidamise aastaaruannete kontrollimine näitas, et kahes kolmest külastatud ettevõttest oli tehtud täiendavaid investeeringuid summades, mis ületasid ELi poolt kaasrahastatud investeeringuid.

Komisjon tunnistab, et tühimõju on olemas (14) . Seda kinnitas ka kontrollikoja audit ning mõned näited leidude kohta on esitatud tekstiväljas 5. Ka on sõltumatutes hinnanguaruannetes teatatud kõrgest tühimõju tasemest.

Tühimõju ohu vähendamiseks on vaja paremat suunamist. Lisaks on komisjon jätnud tähelepanuta või pööranud liiga vähe tähelepanu tühimõju ennustavate tegurite väljaselgitamisele. Näiteks on leitud, et üldiselt on tühimõju suurem suurte ettevõtete investeeringutes ning väiksem keskkonnasõbralikes investeeringutes. Neid tegureid tuleks järelikult abi suunamisel arvestada.

On olemas seos ühelt poolt ettevõtte elujõulisuse ja investeerimise jätkusuutlikkuse vahel ja teiselt poolt tühimõju vahel. Kontrollikoda arvab, et komisjon on liigselt keskendunud jätkusuutlikkusele, nõustudes liiga kergesti tühimõju suure ohuga.

Seda illustreerib olukord, mis tekkis Belgias Flandersi piirkonnas põllumajandusettevõtetesse investeerimisel, kus peaaegu pooled põllumajandusettevõtted jäeti majandusliku elujõulisuse tingimuse tõttu toetuse saajate hulgast välja. Selle tingimuse rakendamisega nõuti, et sissetulek ühe täiskohaga töötaja kohta oleks vähemalt 21 577 eurot. Kava hindajad järeldasid, et selle tingimuse tõttu jäeti kõrvale toetust vajavad põllumajandusettevõtted, mille puhul tühimõju efekt oli väiksem.

3. auditeerimisküsimus: kas maapiirkondade projektid on ellu viidud ning kas neil on olnud mõju?

Projektide asukoht

5. märkusSuur osa kulutusi on tehtud piirkondades, kus maaelu ei ole ülekaalus, vähendades seeläbi maapiirkondade jaoks kättesaadavaid summasid.

Komisjonil on vähe teavet maaelu arengusse investeerimise tulemuste ja mõju asukohtade kohta (vaata lisaks lõiget 61). Kontrollikoda koostas esindava valimi 300 EAGGFi projektist ja liigitas nende asukohad maaläheduse kategooriate järgi. Selleks kasutati nelja sõltumatut võrdlusuuringut, mis olid kättesaadavatest parimad ning mille andmete põhjal sai kõik ELi territooriumil olevad piirkonnad liigitada linna- ja maapiirkondadeks. Kasutati järgmisi võrdlusuuringuid (täpsemad üksikasjad on esitatud II lisas):

Tabelis 2 esitatud analüüsi tulemused näitavad, kuidas on 300 investeeringut iga võrdlusuuringu puhul liigitatud. On näha, et eesmärgi 1 regioonidest väljaspool (sõltuvalt kasutatud tüpoloogiast) on 29 (OECD) kuni 55 (endise eesmärgi 5b liigitus) protsenti tehtud kulutustest maapiirkondadest väljaspool. Eesmärgi 1 piirkondade puhul paikneb 9 (OECD) kuni 22 (riiklik määratlus) protsenti maaelu arendamise toetustest maapiirkondadest väljaspool.

Tabel 2

Maaelu arengusse tehtavate investeeringute asukoht 300st EAGGFi projektist koosnevas esindavas valimis

Võrreldes eelmise programmitöö perioodiga (1994–1999) langes maaelu arengusse investeerimise toetamine (endine eesmärk 5b) maapiirkondades 50 % võrra absoluutses arvestuses (umbes 1 500 miljonit eurot) ja 70 % võrra suhtelises arvestuses (15) . Seda vaatamata maaelu arengu eelarve olulisele suurenemisele. See näitab, et maapiirkondade prioritiseerimata jätmine, mida määrus võimaldab, on vähendanud nende piirkondade jaoks kättesaadavaid rahalisi vahendeid.

Ka analüüsiti nende 300 projekti puhul rahvastiku tihedust. Allpool toodud tabelis on näidatud investeerimispiirkonna keskmine rahvastiku tihedus mõlema rahvastiku valimi puhul (LAU 2 on madalaim haldustasand, näiteks kommuun; NUTS 3 on suurem haldusüksus, näiteks provints). Kõikide auditeeritud investeerimismeetmete puhul oli nii LAU 2 kui NUTS 3 alade keskmine rahvastiku tihedus Euroopa keskmisest suurem – 120 inimest/km2. Eesmärgi 1 regioonide arvnäitajaid tuleb võrrelda eesmärgi 1 alade keskmise rahvastiku tihedusega, mis on 81 inimest/km2.

Tabel 3

Rahvastiku keskmine tihedus maaelu arengusse investeerimise asukohtades 300st EAGGFi projektist koosnevas esindavas valimis

Selle analüüsi olulisus tuleneb rahvastiku tiheduse ja majandustulemuste vahelisest korrelatsioonist. Mida suurem on rahvastiku tihedus, seda suurem on SKT inimese kohta. Tabeli 3 tulemused näitavad, et LAU 2 ja NUTS 3 piirkondades, mille SKT inimese kohta on ELi keskmisest suurem, investeeritakse maaelu arengusse keskmiselt.

ESPONi liigituse üheks tunnuseks on see, et nimetatud liigituses linnapiirkondadena määratletud alade SKT on kõige suurem, st need on rikkamad alad. Seega näitavad valimi tulemused, et suure osa läbivaadatud meetmete puhul (47 % regioonides väljaspool eesmärki 1 ja 21 % eesmärgi 1 regioonides) on kulutused tehtud kõige suurema SKTga piirkondades, mis on vastuolus territoriaalse tasakaalustamatuse vähendamise eesmärgiga (vt punkt 6).

Tulemused on eriti olulised eesmärgi 1 regioonides, mis on üldjuhul ELi vaesemad piirkonnad. Rahvastiku keskmine tihedus (vaata tabelit 3) investeeringu asukohas on väga sarnane eesmärgiga 1 hõlmatud ja sellest väljapoole jäävates regioonides. See näitab, et investeeringud on koondunud eesmärgi 1 kõige rikkamatesse osadesse.

Kohapeal teostatud kontrolli käigus läbi vaadatud projektide tulemused ja mõju

6. märkusAlati ei olnud võimalik kindlaks määrata projektide mõju, kuid kui seda oli võimalik teha, olid projektide tõhususe suurendamise võtmeteguriteks koostoime teiste projektidega ning projektide paigutatus maapiirkondadesse.

Auditi käigus külastatud liikmesriikides vaadati läbi 31 projekti, nende analüüsimisel püüti vastust leida ka järgmisele küsimusele: “Millised olid projektide tulemused ja millised peamised muutujad on olnud tulemuste kindlaks määramise aluseks?” Järgmisel leheküljel olevad fotod annavad ülevaate neljast auditeeritud projektist. III lisas on esitatud nende projektide üksikasjalikum kirjeldus, mis illustreerib alljärgnevaid punkte. Allpool esitatud tulemusi ei saa ekstrapoleerida, kuna valim koostati kriitilise hindamise põhjal ning eesmärgiks oli ka näidete esitamine heade tegutsemistavade kohta.

Punkt 1: toimet (tulemusi ja mõju) ei ole alati võimalik kindlaks määrata

Punkt 2: Koostoime suurendab projektide tõhusust

20 läbi vaadatud projekti puhul leiti selge koostoime efekt. See tähendab, et projekte ei rakendatud eraldatult, vaid need olid seotud teiste projektidega. Tavaliselt moodustasid sellised projektid osa laiemast mõistest, näiteks kohalikust (st küla või turismi) arengustrateegiast. Ülejäänud 11 projekti (18) puhul koostoime efekti ei leitud. Kontrollikoda järeldas, et eraldatud projektidel, mis ei olnud teiste projektidega seotud, oli väiksem mõju ja need olid vähem tõhusad.

Punkt 3: paiknemine ja mõju maapiirkondades

19 läbivaadatud projekti tulemused ja mõju toetasid soodsalt maapiirkondade arengut. Ent ülejäänud 12 projekti puhul sellist soodsat toimet ei leitud: 6 juhul puudus toime täiesti või oli väike (vt punkt 48) ja 6 juhtumi (20) puhul oli tegemist linna- või mittemaapiirkonnaga. Sellel on oluliselt väiksem mõju maaelu arengule ning seega ei ole see tõhus maaelu probleemide lahendamise viis.

4. auditeerimisküsimus: kas väljundi, tulemuste ja mõju seire ja hindamine on toimunud nõuetekohaselt?

Seire- ja hindamissüsteemi üldine raamistik ja rakendamine

7. märkusKomisjoni ja liikmesriikide seire- ja hindamissüsteemi rakendamine ei anna piisavat ja usaldusväärset teavet maaelu arengusse tehtavate investeeringute väljundite, tulemuste ja mõju kohta.

Seire osas nõutakse õiguslikus aluses liikmesriikidelt iga-aastaste eduaruannete esitamist komisjonile, kus tuleb näidata, millist edu iga meetme puhul sellele seatud eesmärkide suhtes on saavutatud. Selleks tuleb kasutada nii suures ulatuses kui võimalik ühiseid, komisjoni suunistega kindlaks määratud näitajaid. Ühiste näitajate kohta liikmesriikidelt saadud teabe põhjal koostab komisjon perioodiliselt koondaruandeid.

Võttes arvesse, et komisjon on teinud ettepaneku mõningaste muudatuste tegemiseks uuel programmitöö perioodil, et praegusi puudusi parandada, leiab kontrollikoda, et seire- ja hindamissüsteemi üldine raamistik on üldiselt piisav.

Kontrollikoda analüüsis, kuidas komisjon ning liikmesriigid seire- ja hindamissüsteemi rakendavad. Kontrollikoda leidis, et komisjoni ja liikmesriikide maaelu arengusse investeerimise väljundi, tulemuste ja mõju seire ja hindamine ei olnud piisav. See tähendab, et neil ei olnud investeerimismeetmete juhtimiseks piisavalt teavet.

komisjon soovib, et andmed põhineksid kohustustel, mitte väljamaksetel, seega puudub otsene seos väljamakstud summadega ja järelikult ka lõpparuandlusega. See tähendab, et arvud ei näita tegelikult tehtut ning et väljundite ja tulemuste kohta esitatakse aruanded kas liiga vara või esineb neis liialdusi (st kui projektid tühistatakse);

kui andmed on aruandes esitatud, ei ole paljudel juhtudel väljundi, tulemuste ja mõju näitajad usaldusväärsed. ELi saavutusi on liialdatud riikliku kaasrahastamise väljajätmise ja tulemuste topeltesitamise teel. Lisaks põhinesid andmed planeeritud arvnäitajatel või prognoosidel ning üldiselt ei olnud riiklikud ametiasutused nende tegelikkusele vastavust kontrollinud;

kui näitajad on piisava põhjalikkusega määratletud, ei kogu paljud liikmesriigid andmeid projekti tulemuste kohta ega esita neid oma aruannetes, isegi kui see oleks võimalik;

Need puudused mõjutasid omakorda liikmesriikide iga-aastaseid eduaruandeid, milles esitatakse andmeid. Nende aruannete ühisnäitajate põhjal koostab komisjon ELi maaelu arengu seireandmete koondaruande, mis esitatakse põllumajandusnõukogule. Viimane aastaid 2001–2003 hõlmav aruanne koostati 2005. aasta mais ja selles keskendutakse rahastamisele ning esitatakse vähesel määral seireandmeid väljundite ja tulemuste kohta. Aruanne ei ole veel lõpetatud, sest eesmärgi 1 regioonide andmed ei olnud kättesaadavad. Seda ei saa võrrelda 2000. aastaga, kuna komisjon muutis näitajaid 2001. aastal ja 2000. aasta ajakohastatud arvud on üksnes osaliselt kättesaadavad.

Nõrkused (vaata punkti 58) mõjutavad ka hindamisaruandeid. Hindamiste puhul on täiendavaks probleemiks “ühiste hindamisküsimuste” piiratud asjakohasus. Komisjon on välja töötanud hindamisküsimuste, kriteeriumite ja näitajate seeriad, mille kasutamist õiguslikus aluses nõutakse. Kontrollikoja auditis järeldati, et hindajad ei ole vastanud enamikule küsimustele, sest paljud küsimused, kriteeriumid ja näitajad ei ole asjakohased, või kui need seda on, siis on need andmed jäetud teatamata või ei ole neid võimalik koguseliselt kindlaks määrata.

Seire ja hindamine annavad üksnes piiratud teavet selle kohta, kus väljundid, tulemused ja mõju realiseeruvad. See teave aitab aga analüüsida, kas ikka käsitletakse nende maapiirkondade probleeme, kus vajadused on kõige suuremad. Iseenesest on see suunamise loogiline lõpuleviimine ja võimaldab mõõta toetuse tõhusust.

Juba mitmeid aastaid on komisjoni lähenemisviisis usaldusväärsele finantsjuhtimisele kasutatud tegevusel põhineva juhtimise menetlust. See annab üldtasandi näitajad maaelu arengu väljundi ja mõju kohta. Need näitajad ei võimalda aga saada ülevaadet sellest, mida on rahastatud ja mida on saavutatud. Väljundi näitajad kirjeldavad komisjoni prognoositud tegevusi ja ainsaks asjakohaseks investeerimismeetmete mõju näitajaks on maaelu arengule tehtud kulutuste osa suurus EAGGFi kulutustest kokku.

Seire- ja hindamissüsteemi rakendamise viis on tekitanud olukorra, kus aruandlus ei anna usaldusväärset pilti maaelu arengusse investeerimise väljunditest, tulemustest ja mõjust. Ei ole selge, mida rahastati (väljundid), mida saavutati (tulemused, mõju) ja kuidas on see aidanud lahendada maapiirkondade probleeme.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

Komisjon peab järgmisel programmitöö perioodil tagama, et maaelu arengukavade heakskiitmise ajaks oleksid liikmesriigid välja töötanud selged strateegiad, mis on seotud erieesmärkidega ja võimaldavad hinnata investeeringute tulemuslikkust.

Kontrollikoda leidis, et ta ei saa vastata küsimusele, kas maaelu arengusse investeerimise meetmed aitavad maapiirkondade probleeme tõhusalt lahendada, sest tal puudub kõige olulisem sellekohane teave. Seega ei ole tal võimalik hinnata, milliste fondidega milliste eesmärkide saavutamist on toetatud. Osaliselt on selle teabe kättesaamatus tingitud maaelu arengut käsitlevast määrusest, mis pakub paljusid erinevaid meetmeid üldiste eesmärkide saavutamiseks. Lisaks ei ole liikmesriikide kavades sätestatud selgeid maapiirkondade probleemide lahendamise strateegiaid (vt punktid 16–18).

Aastaid 2007–2013 hõlmava programmitöö perioodi kavandamisel tuleks pöörata piisavat tähelepanu määruse kahe põhieesmärgi tasakaalustamisele, need eesmärgid on ühine põllumajanduspoliitika ja territoriaalse tasakaalustamatuse vähendamine.

Liikmesriikide maaelu arengumeetmete rakendamise kavades keskendutakse põllumajandussektori laialdasele toetamisele ja säilitatakse seeläbi lähedus määruse ühe üldeesmärgiga: aidata kaasa ühise põllumajanduspoliitika eesmärkide saavutamisele. Tugev keskendumine põllumajandusele ohustab aga teise määruses sätestatud üldeesmärgi saavutamist, milleks on majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse toetamine maapiirkondades ja mida on kohaldatud ka teiste struktuurifondide puhul (vt punktid 19–26).

Määruses ei ole määratletud maapiirkondi ega sätestatud tingimusi, millele need peavad vastama. Liikmesriikidelt ei nõuta maaelu arengukavades maapiirkondade eraldi väljatoomist. Puuduvad tõhusad tingimused ja valikumenetlused, et suunata fondide vahendid kõige rohkem abi vajavatesse geograafilistesse piirkondadesse ja kõige rohkem abi vajavatele abisaajatele (vt punktid 29–34).

Maaelu arengukavade heakskiitmisel peaks komisjon veenduma, et liikmesriigid on selgesõnaliselt põhjendanud, millistes piirkondades on investeeringuid kõige rohkem vaja.

Komisjonil on vähe teavet investeerimise tulemuste ja mõju asukohtade kohta. Kontrollikoda tegi kindlaks, et oluline osa kulutustest tehakse piirkondades, kus maaelu ei ole ülekaalus, ning et võrreldes eelmise programmitöö perioodiga on maapiirkondade investeerimisabi oluliselt vähenenud (vt punktid 40–46).

Kohapeal läbi vaadatud projektide tulemuste ja mõju kohta leiti, et toime kindlakstegemine on keeruline, kuid et koostoime teiste projektidega ja paigutatus maapiirkonda on toimet soodsalt mõjutavad tegurid (vt punktid 47–53).

(1) Nõukogu 29. septembri 2003. aasta määruse (EÜ) nr 1782/2003 (millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks) (ELT L 270, 21.10.2003, lk 1) artikkel 10.

(2) Nõukogu 17. mai 1999. aasta määrus (EÜ) nr 1257/1999 Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks ning teatavate määruste muutmise ja kehtetuks tunnistamise kohta (EÜT L 160, 26.6.1999, lk 80).

(3) Eriaruanne nr 3/2005 (ELT C 279, 11.11.2005), eriaruanne nr 4/2003 (ELT C 151, 27.6.2003), eriaruanne nr 9/2004 (ELT C 67, 18.3.2005).

(4) Ühise põllumajanduspoliitika esimese samba moodustavad põllumajandustootjatele antavad otsetoetused.

(5) Määruse (EÜ) nr 1257/1999 artikkel 1.

(6) Määruse (EÜ) nr 1257/1999 artiklid 4, 25 ja 33.

(7) NUTS 2 mahajäänud arenguga piirkonnad, kus SKT inimese kohta on alla 75 % ühenduse keskmisest.

(8) Eesmärgi 5b 1994.–1999. aasta kavade järelhindamine, august 2003; aastate 2000–2006 vahehindamise koondaruanne, veebruar 2006.

(9) Uus partnerlus ühtekuuluvuse nimel, kolmas aruanne majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse kohta, veebruar 2004, lk 29.

(10) Corkis peetud Euroopa maaelu arengu alasel konverentsil tehtud järeldused, 7.–9. november 1996.

(11) Salzburgis peetud Euroopa maaelu arengu alase teise konverentsi järeldused, 12.–14. november 2003.

(12) Näiteks kui kava sisaldab territooriumide erinevate osade probleemide hinnangut, on see antud vaid üldiselt, täpsustamata, millistes konkreetsetes piirkondades millised probleemid esinevad. Ka ei ole probleemide/vajaduste kirjeldamist kasutatud maaelu arengut toetavate meetmete kohandamiseks erinevate piirkondade vajadustega.

(13) Komisjoni infoleht “Maaarengu suunamine töökohtade loomisele ja majanduskasvule”, 2005.

(14) Põllumajanduse peadirektoraat – infoleht – ELi maaelu arengu uued perspektiivid, lk 7.

(15) Allikas: kontrollikoja analüüs komisjoni raamatupidamisandmete kohta.

(16) Projektid 1–5, 7–9, 16, 18, 19, 22, 23, 30, 31 (vaata I lisa).

(17) Projektid 12, 15, 17, 20, 26 ja 27 (vaata I lisa).

(18) Projektid 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 12, 17, 20 ja 31 (vaata I lisa).

(19) Projektid 5, 6, 7, 8, 9, 10 ja 11 (vaata I lisa).

(20) Projektid 7, 8, 11, 18, 24 ja 25 (vaata I lisa).

OECD liigitus koosneb kolmest rühmast – NUTS 3 alad on määratletud linnalikeks, kui vähem kui 15 % nende elanikest elab LAU2 piirkondades, kus rahvastiku tihedus on alla 150 inimese/km2. NUTS 3 alasid peetakse suhteliselt maalikeks, kui 15–50 % nende rahvastikust elab LAU 2 piirkondades, kus rahvastiku tihedus on alla 150 inimese/km2, ja alad on maalikud, kui üle 50 % rahvastikust elab LAU 2 piirkondades, kus rahvastiku tihedus on alla 150 inimese/km2.

Suurte erinevuste tõttu liikmesriikides kehtestatud kriteeriumites ei ole erinevad liigitused omavahel võrreldavad. Ent projekti 1.1.2 osana on ESPON harmoneerinud riiklikud liigitused, määrates riigi keskmise põhjal kindlaks kolm rühma. Tulemuseks on suhtelise maaläheduse liigitus riiklike määratluste kolme rühma piires: vähene maalähedus (indeks alla 90 riigi keskmisest), keskmine maalähedus (indeks 90 ja 110 vahel riigi keskmisest) ja suur maalähedus (indeks üle 110).

ESPONi projekti 1.1.2 “Linna ja maa suhted Euroopas” lõpparuandes on põhitähelepanu pööratud sellele, kas jaotus linna- ja maapiirkondadeks on mõistlik, kuidas selline jaotamine võiks toimuda ning kas seda on võimalik kasutada poliitika koostamisel. Aruande jaoks on koostatud Euroopa regioonide liigitus linna-maa tunnuste järgi. ESPONi liigitus põhineb kahel põhimõõtmel, linnaliku mõju ulatusel ja inimsekkumise astmel. Linnalik mõju on määratletud iga NUTS 3 ala rahvastiku tiheduse ja juhtiva linnaliku keskuse staatusega. Inimsekkumise aste määrati kindlaks maakatte suhtelise osa suuruse järgi CORINE'i andmevõrgustiku maakatte rühmade põhjal. Põhirühmad on kunstkattega pinnad, põllumajanduslikud alad ja järelejääv maakate. Auditeerimisel käsitleti esimest rühma (1. tüüp: suur linnalik mõju, ulatuslik inimsekkumine) linnalikuna, rühmi 2–5 vahepealsetena ja rühma 6 maalikuna.

III LISA

NÄITED LÄBIVAADATUD PROJEKTIDE TULEMUSTE JA MÕJU KOHTA

Punkt 1: toimet ei ole alati võimalik kindlaks määrata

Brandenburgis ehitati artikli 33 meetme “külade renoveerimine ja arendamine ning maapiirkondade kultuuripärandi kaitse ja säilitamine” raames 31,5 m kõrgune terasest vaatetorn, kust avaneb maaliline vaade Senftenbergeri järvele ja ümbruskonnale (vaata ka fotot 1). Torn on piirkonna täiendav vaatamisväärsus, kuid audiitorite arvates ei ole see oluline projekt. Kui torni ei oleks ehitatud, oleks külastajate arv olnud tõenäoliselt umbes sama suur. Puuduvad tõendid selle kohta, et see projekt, mille maksumus oli umbes 380 000 eurot, arendaks tõhusalt maapiirkonda. Ametnikelt saadi statistilised andmed pargis ööbinud ja parki päeval külastanud inimeste kohta. Torni ehitamisel ei olnud olulist mõju nende arvukusele ning kui selline suundumus olekski leitud, oleks selle võinud põhjustada ka mõni muu tegur. Seega on väga raske kindlaks määrata ja koguseliselt hinnata torni ehitamise tulemusi ja mõju, samuti on liiga vara hinnata projekti keskpikka ja pikaajalist mõju.

Punkt 2: koostoime suurendab projektide tõhusust

1. näide: Koostoime teiste rahastamisvahendite ja eesmärkidega, osa laiemast strateegiast

Projekt käsitles põllumajandusmaa ostmist Madalmaades riigi poolt artikli 33 ümberkruntimise meetme raames (vaata ka fotot 2). Kõnesoleva projektiga hõlmatud maatükid oli kommuun kuuekümnendatel aastatel ehitusmaaks ostnud, kuid nüüd ostis riik need (ELi kaasrahastamisel) looduse arendamiseks ja nimetatud alade linnastumise tõkestamiseks. Selles piirkonnas rakendati ka teisi ELi poolt kaasrahastatavaid projekte, mistõttu oli võimalik saavutada samaaegselt kaks maaelu arengu poliitika peaeesmärki: looduse arendamine ja põllumajanduse jätkusuutlik arendamine. Lisaks pakkus projekti asukoht võimalusi veega seotud meelelahutusteks ja ehitamisel oli ELi kaasrahastatav jalgrattatee ostetud kruntide ja Zaanstadi linna vahel. Projekt sobis kokku ka riiklike ja regionaalsete kavade laiemate strateegiatega ja üksikasjalike korralduskavadega. Loodusega seotud eesmärkide puhul, näiteks liikide kaitsmisel, on väga oluline, et sekkumised ületaksid üksikprojekti tasandi.

2. näide: Koostoime teiste rahastamisvahendite ja eesmärkidega ja osa laiemast strateegiast

Artikli 33 meetme “külade renoveerimine ja arendamine ning maapiirkondade kultuuripärandi kaitse ja säilitamine” raames nüüdisajastati Kirchwahlingeni küla (Saksamaal) keskus (vaata ka fotot 3). Projekt hõlmas nii kiriku jaoks kui ka muudele külastajatele autoparkla loomist; vihmavee ärajuhtimiseks ja üleujutuste vältimiseks teekatte vahetamist; ümberpööramiskoha ehitamist põllumajandusveokitele; traditsiooniliste tarade parandamist ja istepinkide paigaldamist. See suurendas küla väärtust ning seal on nüüd korraldatud kultuuriüritusi, arendatud turismi ja inimesed on sinna isegi mujalt tagasi elama kolinud. Selle projekti kaasamine laiemasse küla uuendamise kavasse tagas paljude kohalike elanike osalemise planeerimismenetluses, sealhulgas ka prioriseerimises, ning küla jaoks kõige vajalikuma projekti väljavalimise. Projekti täiendati kahe omavahel tihedalt seotud avaliku sektori projektiga ja ühe erasektori projektiga, mis olid ka kaasatud küla uuendamise kavasse. Lisaks oli projekt osa laiemast mõistest, mis hõlmas (kokku) kolme kohaliku ühendkommuuni (Samtgemeinde) 15 küla uuendamise kavasid. Kõnesolev küla asub maapiirkonnas, kus on probleemiks rahvastiku vähenemine ja mille infrastruktuur on suhteliselt kehv. Küla oli kaotamas oma identiteeti. Need asjaolud tugevdasid selle projekti mõju.

Punkt 3: paiknemine mittemaapiirkonnas

Ühes Hispaanias seoses niisutusmeetmega läbi vaadatud projektidest investeeriti kokku 9,9 miljonit eurot ning EAGGF kaasrahastas seda projekti 2,4 miljoni euroga. See projekt hõlmas Castellón de la Plana vahetus läheduses asuva põllumajanduspiirkonna niisutamist. Selles põllumajanduspiirkonnas ega selle ümbruses ei ole väikseid külasid ning projektist kasu saavad põllumajandustootjad elavad Castellónis.

Niisutatava põllumajanduspiirkonna jagab pooleks linna Castellóni sadamaga ühendav kiirtee, vahemaa on umbes 5 km. Põllumajanduspiirkonna ja Vahemere vahel on põhiliselt täisehitatud ala. Castellón de la Planas elab umbes 147 000 inimest ja rahvastiku tihedus on 1 346 inimest/km2. Linn on üks Hispaania tsitruspuuviljade tootmise keskustest, kuna maa on viljakas. Linn on oluline ärikeskus, seal on suur naftakeemia tehas, olulisteks tegevusaladeks on ka keraamiliste telliste valmistamine ja kalastus.

Castellón de la Plana on üks 29st Hispaania linnast, mis on saanud abi ELi poolt kaasrahastatud ühenduse algatuse URBAN I kaudu. Ühenduse algatus URBAN on ELi ühtekuuluvuspoliitika üks rahastamisvahenditest, mis on ette nähtud linnapiirkondade ja nende hädaolukorras oleva lähinaabruse toetamiseks.

Projekt hõlmab niisutusvõrgustiku tänapäevastamist 895 ha suurusel alal, kus olemasolevad betoonist akveduktid vahetatakse välja pumpade ja maa-aluste torudega võrgustiku vastu (vt ka fotot 4). Peamiseks tulemusteks on vee tarbimise oluline vähenemine, piirkonna põllumajanduse tõhustamine, toodete kvaliteedi ja kvantiteedi parandamine ja seeläbi olemasoleva osa-ajalise põllumajanduse säilitamine (“consolidar la agricultura a tiempo parcial”).

Selle projekti tulemused aitavad parandada põllumajanduse ja keskkonna (vee kokkuhoid) konkurentsivõimet. Kuid need tulemused saavutatakse piirkonnas, mis mitmest aspektis vaadatuna kuulub kõige konkurentsivõimelisemate ja kõige soodsama asukohaga eesmärgi 1 piirkondade hulka Hispaanias. Castellón de la Planal ja selle linna läheduses olevate põllumajanduspiirkondadel ei ole maapiirkondadele omaseid tüüpilisi probleeme (rahvastiku kahanemine, suur tööhõive põllumajanduses jms). Objektiivsetest kriteeriumitest lähtudes ei saa seda ala pidada maapiirkonnaks. Selliste projektide rahastamine ei aita kaasa maapiirkondade kohandamisele ja arendamisele ega edenda seda.