Lühendid

CARDS : ühenduse abi ülesehituse, arengu ja stabiliseerimisprogramm

EBRD : Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank

EIP : Euroopa Investeerimispank

EK : Euroopa Komisjon

EL : Euroopa Liit

EUPOL-Proxima : Euroopa Liidu politseimissioon endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis

PAMECA : Euroopa Ühenduse politseiabi missioon Albaanias

Kokkuvõte

I. Euroopa Liidu strateegiline huvi Lääne-Balkani riikides on kehtestada demokraatia, turvalisus ja pikaajaline stabiilsus. Viimastel aastatel on Balkani riike mõjutanud ebaturvalisus ja vägivald. Poliitiline ja majanduslik keskkond on veel habras. Seetõttu on justiits- ja siseküsimuste sektor ELi seisukohalt äärmiselt oluline. ELi liikmeks saamise ajend on aidanud kaasa ELi muutumisele suurimaks ja mõjukaimaks välissidusrühmaks kõnealuses piirkonnas. Ajavahemikul 2001–2006 on komisjon kulutanud justiits- ja siseküsimuste alastele projektidele Lääne-Balkani riikides 500 miljonit eurot. Komisjoni abi eesmärk oli viia Balkani riigid asjakohaste haldus-, kohtu- ja õiguskaitse struktuuride kaudu kooskõlla ELi standarditega.

II. Kontrollikoda hindas, mil määral:

a) määrati nõuetekohaselt kindlaks vajadused justiits- ja siseküsimuste valdkonnas ja kui asjakohased olid projektid nimetatud vajaduste seisukohalt;

b) saavutati kavandatud väljundid, saadi soovitavad tulemused ja need tulemused olid jätkusuutlikud.

III. Kontrollikoja audit hõlmas nii investeerimis- kui ka institutsioonilise suutlikkuse parandamise projekte neljas justiits- ja siseküsimuste alavaldkonnas: varjupaik ja ränne, integreeritud piirihaldus, kohtusüsteem ja politsei. Kontrollikoda leidis, et [1]:

a) erinevalt eelmistest ühinemiseelsetest programmidest on komisjon pidanud esmatähtsaks justiits- ja siseküsimuste sektorit ja püüdnud käsitleda struktuurireforme laienemise varasemas staadiumis;

b) raske poliitilise ja organisatsioonilise keskkonna taustal on komisjonipoolne justiits- ja siseküsimuste alaste projektide haldamine olnud suurel määral mõjus, kuigi kontrollikoda tuvastas mõned puudused, eelkõige seoses tulemuste jätkusuutlikkusega;

c) vajaduste analüüsid olid mõnikord ebapiisavad ja puudus rahastamise koordineerimine;

d) kuigi kõigi investeerimisprojektide puhul ei saavutatud täielikult rahuldavaid tulemusi ja ohus on jätkusuutlikkus, oli komisjoni rahastatud investeerimisabi oluline ja vajalik panus riikliku infrastruktuuri ja institutsioonide väljaarendamisel;

e) teiselt poolt olid institutsioonilise suutlikkuse parandamisega seotud projektide saavutused ainult osaliselt rahuldavad ja tõenäoliselt mittejätkusuutlikud. See tulenes jätkuvast poliitilisest ebastabiilsusest ja abisaajate poolse panuse (omanikutunde) puudumisest, kuna enamus reformialgatusi ei ole tehtud piirkondlikul tasemel, vaid pärinevad Euroopa Komisjonilt või teistelt välissidusrühmadelt;

f) saavutatud edu puhul puudus oluline erinevus delegatsioonide ja Euroopa Ülesehitusameti hallatud projektide vahel.

Joonis 1

Kokuvõte leidudest auditeeritud projektides

+++++ TIFF +++++

IV. Nimetatud tähelepanekute alusel esitab kontrollikoda soovitused, mis võiksid aidata komisjonil osutada tõhusamat ja mõjusamat abi. Projekti tulemusi võiks parandada, kui:

a) justiits- ja siseküsimuste alaste projektide kavandamisel vastaks ühenduse toetus iga-aastase programmi eesmärkidele (näiteks tuleks pidada esmatähtsaks tulevasi ühiseid piiriületuspunkte, kuna see edendab piirkondlikku koostööd);

b) investeerimis- ja institutsioonilise suutlikkuse parandamise projektid oleksid omavahel paremas vastavuses;

c) kõik piirkonna aktiivsed rahastajad, sealhulgas komisjon kui peamine rahastaja, kooskõlastaksid paremini omavahelist koostööd (näiteks üks rahastaja võiks rahastada või kaasrahastada teise rahastaja kavandatud projekti);

d) kõik rahastajad koos vaataksid üle seadmete hankemenetluse. Võimaluse korral tuleks võtta arvesse abisaajariikide hallatavaid mitme rahastajaga investeerimisfonde.

V. Projekti jätkusuutlikkust võiks parandada, kui:

a) suurendataks abisaajate kaasamist;

b) ühtegi projekti ei käivitataks ilma hooldusplaanita;

c) komisjon kontrolliks täpsemalt ELi rahastatud seadmete ja infrastruktuuri jaotamist ja hindaks nende kasutamist;

d) tehnilise abi andmist täiendaks piisavalt institutsioonilisele muutusele avaldatav aktiivne toetus.

Sissejuhatus

1. Laienemisel lähtutakse ELi strateegilistest stabiilsuse, turvalisuse ja konflikti vältimisega seonduvatest huvidest. Praegune laienemiskava hõlmab Lääne-Balkani riike, kellel on väljavaateid saada ELi liikmeks, kui nad täidavad vajalikud tingimused.

2. Lääne-Balkani riikide justiits- ja siseküsimuste sektori auditis käsitleti suure poliitilise tähtsusega valdkonda. Justiits- ja siseküsimuste sektor on üks kõige tähtsamaid Euroopa Liidu ja Lääne-Balkani riikide vahelise koostöö valdkondi. Seda saab liigitada neljaks alavaldkonnaks: ränne ja varjupaik, integreeritud piirihaldus, kohtusüsteem ja politsei. Justiits- ja siseküsimuste alaste lepingute väärtus Lääne-Balkani riike hõlmava komisjoni programmi raames (ühenduse ülesehituse, arengu ja stabiliseerimise abiprogramm - CARDS [2]) ulatub ajavahemikul 2001–2006 ligikaudu 470 miljoni euroni [3].

3. Enne auditi alustamist määrati kindlaks järgmised usaldusväärse finantsjuhtimisega seonduvad riskid:

a) justiits- ja siseküsimuste alaseid projekte rakendatakse ebastabiilses poliitilises ja majanduslikus keskkonnas, mis tähendab, et komisjoni abiga ei pruugi ettenähtud poliitilisi eesmärke saavutada ja abi jätkusuutlikkus pole tagatud;

b) projektide edukuse seisukohast on abisaajariigi ja lõplike abisaajate osa äärmiselt tähtis, kuna komisjoni võimupiirkond justiits- ja siseküsimustega tegelevate institutsioonide pädevuse, professionaalsuse ja sõltumatuse tugevdamisel on piiratud;

c) ühendus püüab sõlmida võimalikult palju lepinguid ning seetõttu võivad tähelepanuta jääda abisaajate ja toetusesaajate eelarve, menetluste ja poliitikaga seotud piirangud. See võib takistada väljundite mõjusust, eriti kui eesmärk on parandada haldussuutlikkust;

d) eelneva kogemuse alusel on justiits- ja siseküsimuste alaste kriteeriumide täitmine laienemisel üks kõige raskemaid või isegi kõige raskem probleem [4].

4. Komisjoni programmide eesmärgid olid:

a) tugevdada õigusriiki, inimõigusi ja suhteid kodanikuühiskonnaga;

b) toetada kohtusüsteemireformi ja ühtlustada siseriiklikke õigusakte ELi nõuetega;

c) reformida politseid üldiselt ja konkreetselt piiripolitseid ning tagada avalik kord;

d) võidelda korruptsiooni, ebaseadusliku rände, organiseeritud kuritegevuse ja terrorismi vastu;

e) hõlbustada arengut, kaubandussuhteid ja liiklust;

f) tugevdada institutsioonilist ja tegevussuutlikust, nt varjupaiga ja rände ning viisa ja integreeritud piirihaldusega seonduvates küsimustes.

5. Ühenduse justiits- ja siseküsimuste alast abi rakendatakse infrastruktuuri ja seadmetele tehtavate investeerimis- või institutsioonilise suutlikkuse parandamise projektide abil. Investeeringud on seotud kas teostatavate ehitustööde või tarnelepingutega. Institutsioonilise suutlikkuse parandamisega tehnilise abi [5] või mestimise [6] kaudu kehtestatakse avalikule teenistusele põhilised eeskirjad, st seadused ja strateegiad koos vajaliku koolitusega.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

6. Euroopa Liit aitab Lääne-Balkani riike peamiselt eriprogrammide ja projektiabi kaudu. Kontrollikoja auditi eesmärk oli hinnata Euroopa Komisjoni projektide mõjusust justiits- ja siseküsimuste valdkonnas Lääne Balkani riikides. Audititöö hõlmas 33st justiits- ja siseküsimusi käsitlevast projektist koosnevat valimit, st 30 siseriiklikku ja kolme piirkondlikku projekti perioodi 2001-2005 iga-aastaste programmide raames [7]. Valimis oli võrdselt esindatud mõlemat liiki abi, st investeeringud ja institutsioonilise suutlikkuse parandamine. Auditeeritud projektide loetelu koos tulemuste ja kontrollikoja leidudega on esitatud I lisas. Üksikasjad auditi metoodika ja valimi kohta on esitatud II lisas.

7. Auditi peamine eesmärk oli hinnata, mil määral:

a) olid justiits- ja siseküsimuste valdkonna vajadused nõuetekohaselt kindlaks määratud ja mil määral olid projektid asjakohased määratletud vajaduste suhtes [8];

b) saavutati soovitud väljundid, saadi eeldatavad tulemused ja kui jätkusuutlikud need tulemused olid [9].

8. Komisjon kasutas Lääne-Balkani riikides kahte peamist haldusalast lähenemisviisi: komisjoni delegatsioonidele delegeeritud ja kaudne tsentraliseeritud haldus. Komisjoni delegatsioonidele delegeeritud halduse puhul vastutavad komisjoni delegatsioonid Albaanias, Bosnias ja Hertsegoviinas ning Horvaatias projektide ettevalmistamise, lepingute sõlmimise ning finantsalase ja tehnilise rakenduse eest. Kaudse tsentraliseeritud haldusalase lähenemisviisi puhul haldas Euroopa Ülesehitusamet programme endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis, Kosovos, Montenegros ja Serbias kuni 2008. aasta lõpuni. Kontrollikoda kontrollis, kas oli mingeid tõendeid selle kohta, et justiits- ja siseküsimuste alastes projektides oli üks haldusalane lähenemisviis mõjusam kui teine [10].

9. Euroopa Komisjon on kõige tähtsam rahastaja Lääne-Balkani riikides. ELi eelarvest antakse üle poole piirkonnale antavatest toetustest (III lisa). Sellega seoses kontrollis kontrollikoda, kuidas abisaajariigi valitsus sai rahastamise koordineerimisest kasu.

10. Aruanne on koostatud lähtuvalt abi vormist, investeerimis- ja institutsioonilise suutlikkuse parandamise projektidest ja selles arutatakse nende tugevaid ja nõrku külgi. Haldusalase lähenemisviisi horisontaalseid küsimusi ja rahastaja koordineerimist käsitletakse kolmandas osas.

Lääne-Balkani riikide kaart

+++++ TIFF +++++

Tähelepanekud

ELi investeeringutoetus on suuremalt osalt edukas, kuid ohus on jätkusuutlikkus

11. Käesolevas osas käsitletakse esmalt investeerimisprojektide asjakohasust ja projektide aluseks olevate vajaduste hindamist. Seejärel esitatakse tulemuste saavutamise ning vajaliku ELi ja siseriiklike prioriteetide ühtlustamisega seotud leiud. Edasi käsitletakse jätkusuutlikkuse teemat, mis on jagatud kaheks osaks: esimene osa on hoolduse tähtsuse ja teine jätkusuutlikkuse tagamiseks piisava institutsioonilise suutlikkuse vajaduse kohta.

ELi standardite ja kahjustatud infrastruktuuri tõttu on suur vajadus investeeringute järele

12. Seoses aastaid kestnud investeeringute vähesuse ja geopoliitiliste muutustega [11] on investeeringute vajadused Lääne-Balkani riikides infrastruktuuri ajakohastamiseks vastavalt ELi standarditele olulised ja enamikul juhtudel ületavad siseriiklikke eelarvevahendeid. Investeeringute nõuded tulenevad kahest peamisest tegurist:

1. selgitus

Näited strateegiliste ja mittestrateegiliste investeerimisprojektide kohta

Juhtum 1: strateegilisi eesmärke järgiv projekt

Albaania vanglasüsteem ei vasta rahvusvahelistele standarditele. Vanglad ja kohtueelsed kinnipidamiskohad on väga ülerahvastatud. Auditi ajal oli Albaania vanglates 3049 vahistatut, kuigi vanglate ülempiir oli 1 510. See tähendab ülerahvastust 102 %. Seega võiks peamiseks ja oluliseks prioriteediks pidada 312 kinnipeetule mõeldud Fushe Kruja vangla ehitust.

Juhtum 2: projekt, milles ei järgitud iga-aastast programmi

Endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis eraldati heakskiidetud varjupaiga projekti dokumentatsiooni koostamiseks vajalikule eelarvele kaks miljonit eurot institutsioonilise suutlikkuse parandamisega seotud tegevustele, nagu õigusaktide, strateegia ja riikliku tegevuskava kavandamine. Seda ei tehtud ja selle asemel ehitati vastuvõtukeskus varjupaiga taotlejatele.

a) täiesti uued institutsioonid peavad vastama ELi standarditele [12]. Näiteks nõutakse ELi standardite kohaselt professionaalset piirijärelevalveteenistust. See on raske ülesanne, kuna veel hiljuti kontrollisid piire peamiselt sõjaväeteenistused [13]. Lisaks peaksid uued piirid olema avatud isikute ja kaupade seaduspärasele liikumisele, kuid samal ajal olema turvalised ja kontrollitavad;

b) lagunenud justiits- ja siseküsimuste alane infrastruktuur. Praegune infrastruktuur Lääne-Balkani riikides on nõrk ja ebapiisav. Näiteks kui välishindajad [14] külastasid 38 kohtuhoonet Albaanias ajavahemikul 2004–2005, ei suutnud nad tavaliselt eristada kohtunikke kaebealustest või süüdistajatest ja kohtuasju lahendati koridorides.

13. Auditiga tuvastati, et ligikaudu 70 % juhtumite puhul olid justiits- ja siseküsimusi käsitlevate investeerimisprojektidega kavandatud strateegilised eesmärgid liiga üldised [15], st luua stabiilsus ja turvalisus ning tõhustada ELiga ühinemist. Ülejäänud projektid ei olnud või olid ainult osaliselt kooskõlas iga-aastase programmi eesmärkidega (vt 1. selgitus).

14. Auditiga leiti, et abi andmist alustati ilma piisava teostatavusuuringuta, milles oleks määratletud projektide ulatus ja sihtotstarbelisus. Uuringute teostamine on nõudlik ülesanne, arvestades asjaolu, et toetust saavatel asutustel puudus usaldusväärne riiklik strateegia või tegevuskava, milles oleks püstitatud prioriteedid. 17 auditeeritud investeerimisprojekti puhul oli ainult kahel väga hea uuring, milles kirjeldati eelnevalt valitud projektide tähtsust (2. selgitus).

2. selgitus

Näide väga hea vajaduste analüüsi kohta

Uuringu "Kohtusüsteemi infrastruktuuri üldplaan" kaks peamist prioriteeti olid kahe Albaania apellatsioonikohtu ehitamine Korças ja Vloras. Uuringus analüüsiti kogu piirkonna ja apellatsioonikohtute olukorda ja väljavaateid Albaanias. Üldplaan oli hästi koostatud ja üksikasjalik.

15. Seoses nii abisaajariigi kui ka mõnel juhul komisjoni kavandamisetapi puudustega ei olnud ELi rahastatud seadmete jaotamine tõhus ja mõjus (3. selgitus).

Erinevad tulemused investeerimisprojektide peamise liigi – piirikontroll ja turvalisus – puhul

16. ELi ja Lääne-Balkani riikide 2003. aasta juunis toimunud tippkohtumisel Thessaloníkis rõhutati, et turvalisuse puudumine riigipiiril on üks õigusriigi loomise tegelikest takistustest ja riigipiiri turvalisus on liidu jaoks peamine prioriteet. Komisjon on ulatuslikult kaasatud integreeritud piirihalduse valdkonnas, millele on eraldatud peamine osa justiits- ja siseküsimuste rahalistest vahenditest (37 %). Sektor koosneb kahest komponendist - piirikontroll ja riigipiiri turvalisus. Kontrollikoda auditeeris kaheksat integreeritud piirihalduse investeerimisprojekti, sealhulgas mitmete piiriületuspunktide ehitamine. Selliste investeeringute tulemused olid üldjuhul rahuldavamad, kui nimetatud investeeringud olid ühendatud institutsioonilise suutlikkuse parandamise meetmetega, nagu riiklike strateegiate kavandamine seoses integreeritud piirihaldusega [16]. Mõjus piirihaldussüsteem nõuab tasakaalu avatud, kuid turvaliste riigipiiride vahel [17]. Selline tasakaal on saavutatud näiteks Serbias (4. selgitus).

3. selgitus

Näited ELi rahastatud seadmete ebatõhusa ja ebamõjusa jaotamise ning kasutamise kohta

Endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis ei kasutatud ELi rahaliste vahenditega piiripolitseile 2005. aastal tarnitud mootorrattaid esimese 18 kuu jooksul peaaegu üldse, kuna valitsus ei hankinud politseile kokkulepitud vajalikke kaitsevahendeid. 2007. aastal puudusid ikka veel mõned seadmete osad. Valitsus käivitas täiendava seadmete pakkumismenetluse 2008. aasta septembris ja lepingule kirjutatakse alla 2009. aasta esimeses kvartalis.

Varjupaigakeskuse avamine samas riigis hilines samuti ühe aasta, kuna valitsusel ei õnnestunud hankida vajalikke seadmeid.

Albaania politseile tarnitud arvutid olid ikka veel pappkarpides kaheksa kuud pärast lepingu allkirjastamist, kuna oodati nende ametiasutuste otsust, mis tegelesid arvutite eraldamisega lõplikele abisaajatele.

Foto 1

ELi rahastatud Batrovci piiriületuspunkt Belgradi-Zagrebi kiirteel vähendas oluliselt reisijate ooteaega.

+++++ TIFF +++++

4. selgitus

Näide sellest, kuidas kaasaegsete seadmete kasutamine tugevdab piirikontrolli, vähendades samal ajal reisijate ooteaega

Uus infrastruktuur ja seadmestik Batrovci piiriületuspunktis Serbias oli täiesti erinev, võrreldes varasemaga (foto 1). Tänu projektile suurenes piiriületuspunkti läbilaskevõime ja vähenes ooteaeg. Veokite ooteaeg vähenes mitmelt tunnilt 30 minutini. Reisiliikluse puhul langes ooteaeg tipptunnil 12 tunnilt ligikaudu 20 minutini.

Piiriületuspunkt sai kaasaegsed seadmed, mistõttu oli piirivalvuritel võimalik avastada võltsitud, isegi väga hästi võltsitud dokumente. Nn dokumentide kontrollimise seadet kasutati keskmiselt 100 korda päevas ja alates nimetatud seadme kasutuselevõtmisest on piiriületuspunkti töötajad avastanud ühe võltsitud dokumendi päevas.

17. Kaasaegse riigipiiri turvalisuse aluseks on neli elementi: mobiilsus, kommunikatsioon, operatiivteave ja relvajõud. Komisjoni toetus on hõlmanud kõiki neid nelja elementi, välja arvatud relvad. Shkodras Albaanias sai piiripolitsei tõenäoliselt patrullida põhjapoolseid maismaapiire paremini neljarattaliste sõidukitega kui jalgsi. Samuti kontrollitakse varasemast paremini maismaapiiri endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi ja Kreeka vahel ning merepiiri Albaania ja Itaalia vahel (vt fotod 2 ja 3). Ajavahemikul 2005 (mootorsõidukite tarnimise aasta) – 2008 langes oluliselt ebaseadusliku piiriületamise katsete arv.

18. Kuigi üldine mulje on üsna positiivne, tuvastati nimetatud valdkonnas mõned puudused, mis on seotud mitte ainult poliitilise tahte ja seaduslike meetmete puudumisega abisaajariikides (vt punktid 36–39), vaid ka teatavate konkreetsete puudustega komisjonipoolses haldamises (5. selgitus).

5. selgitus

Näide rakendamata piiriületuspunkti projekti kohta

Gorica piiriületuspunkt Bosnias ja Hertsegoviinas asub elava liiklusega rahvusvahelisel maanteel Mostarist (Bosnia ja Hertsegoviina) Splitti (Horvaatia). Horvaatia ametiasutused olid juba rajanud oma piiriületuspunkti, kuid Bosnia poolel puudus nõuetele vastav infrastruktuur. Komisjon kirjutas alla ehitustööde lepingule kolme miljoni euro väärtuses, ilma et oleks kontrollinud, kas maa sundvõõrandamise protsess oli lõpetatud. Vaidluste tõttu maa väärtuse üle seda projekti kunagi ei käivitatud ja lepingu tähtaeg lõppes 2006. aasta detsembris [18].

Selle tagajärg on, et Bosnia-poolset tolliterminali haldab eraõiguslik üksus, mis peab kinni 70 % tolliterminali sissepääsumaksust (ligikaudu 20 eurot veoki kohta). Valitsusel puudub plaan nimetatud infrastruktuuri ülevõtmise kohta.

19. Endise Jugoslaavia lagunemise tõttu tekkisid piirkonnas uued rahvusvahelised piirid, mille pikkus on 5000 kilomeetrit. Kõige kulusäästlikum viis nimetatud piiride kontrollimiseks oleks olnud ühiste piiriületuspunktide ehitamine. Komisjon siiski jätkab piiriületuspunkte käsitlevate projektide rahastamist, kasutades piirkondlike eraldiste asemel riiklikke. Selline lähenemisviis ei toeta piirkondliku koostöö arendamist.

Foto 2

Kõiki projekte, välja arvatud üks, auditeeriti kohapeal. Fotol on näha, kuidas kontrollikoja audiitorid kontrollivad ELi rahaliste vahenditega ostetud neljarattalist sõidukit endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi piiril Gevgelijas, kusjuures taamal on näha Kreekat.

+++++ TIFF +++++

Foto 3

Tugevdatud merepiiri kontrolli tulemus Albaanias. Konfiskeeritud kiirpaat, mida organiseeritud kuritegevus kasutas inimeste salakaubana vedamises ELi.

+++++ TIFF +++++

ELi ja riiklike prioriteetide ühtlustamine on edu saavutamise vajalik eeltingimus

20. Reformid justiits- ja siseküsimuste valdkonnas, kas seoses investeeringute või institutsioonilise suutlikkuse parandamisega, on suur ja keerukas ettevõtmine. Riiklikest eelarvetest ei rahastata justiits- ja siseküsimustega seotud prioriteete siiski piisavalt, eriti majanduslikult vähem arenenud Lääne-Balkani riikides [19].

21. Isegi kui komisjon on peamine rahastaja Lääne-Balkani riikides, ei piisa ELi rahalistest vahenditest kõigi investeerimisvajaduste katmiseks. Seepärast rahastas komisjon tavaliselt katseprojekte, mis näitasid abisaajale täiustatud infrastruktuuri eeliseid. Näide sellist liiki abi kohta on ELi rahastatud kõige moodsam kohtuhoone Vloras, millega parandati õigusemõistmise läbipaistvust (6. selgitus).

22. Riikliku rahastamise tase oli asjaomaste riikide vahel oluliselt erinev. Auditiga tuvastati juhtum, kus abisaajad ei sõltunud enam rahastajast. Serbias moodustasid kulud ELi rahastatud kohtuhoone renoveerimiseks ligikaudu viis protsenti Serbia justiits- ja siseküsimuste kogueelarvest ajavahemikul 2003–2007 (7. selgitus).

6. selgitus

Näide õigusriigi kehtestamist toetanud investeeringu kohta

Apellatsioonikohtu ehitamine Vloras Albaanias

Komisjon investeeris apellatsioonikohtu ehitamisse Vloras, Albaanias, 770000 eurot. Projekti lühiajaline tulemus oli positiivne. Esimese tegevusaasta (2007) jooksul kasvas käsitletud kohtuasjade keskmine arv rohkem kui kahekordseks võrreldes vanas kohtuhoones käsitletud kohtuasjade arvuga. Esimest korda olid apellatsioonikohtul ka nõuetekohased kohturuumid. See suurendas kohtuprotsessi läbipaistvust ja parandas üldiselt tegelikku õigusemõistmist.

Auditeerimise ajal aga puudus elekter riiklikust vooluvõrgust ja generaatorite kütuse eelarve oli ära kulutatud juba neli kuud enne aasta lõppu. Sel põhjusel ei saanud kasutada arvuteid. See vähendas kohtuasjade lahendamist ja üldist investeeringu mõjusust.

Foto 4

Uue ja turvalisema apellatsioonikohtu hoone ehitamist Vloras, Albaanias, rahastas Euroopa Liit. Tööd lõpetati 2006. aastal.

+++++ TIFF +++++

7. selgitus

Näide piisava kulukohustuse kohta riiklikust eelarvest

Serbia suurima kohtuhoone renoveerimine

Pärast Serbia peaministri Zoran Djindjici mõrva märtsis 2003 arreteerisid ametiasutused suure hulga kahtlustatavaid kurjategijaid. Serbia ametiasutustel puudusid siiski sobivad rajatised, et mõista kohut raskes kuritoes süüdistatavate üle ohutul ja väärikal viisil. ELi eelarvest rahastatud renoveerimistöö tulemusel sai Belgradi ringkonnakohus nt kaasaaegse kohtusaali. Alates kohtusaali avamisest juunis 2006 kasutati seda 2006. aastal 35 ja 2007. aastal 40 kohtuprotsessi läbiviimiseks – enamus neist oli seotud kõrgetasemelise organiseeritud kuritegevuse ja sõjakuritegevusega. Alates sellest ajast on Serbia valitsus eraldanud märkimisväärseid vahendeid kohtuhoonete taastamiseks kogu riigis.

23. Kui ELi ja riiklikke prioriteete ei ühtlustata, on tulemuseks ebamõjus abi. Näiteks stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingute kaudu kohustab komisjon Lääne-Balkani riike rakendama tagasivõtmise sätteid [20]. Kuid sätteid ei ole rakendatud edukalt, kuna abisaajariigid ei ole broneerinud riigieelarvest piisavaid rahalisi vahendeid. Näiteks personali puudus Albaania politsei riigipiiri- ja rändedirektoraadis ohustas Albaania suutlikkust täita oma lepingulisi kohustusi. Edusammud olid aeglased isegi siis, kui komisjon rahastas Albaania siseriikliku strateegia koostamist rände ja tagasivõtmise kohta ning tõstis kõrgetasemelisel komiteede kohtumisel esile lepingulised tingimused.

Investeerimisprojektide mõju ja jätkusuutlikkus on ohus

24. 16 auditeeritud investeerimisprojektist kuuel olid jätkusuutlikkust kahjustavad probleemid. Kuigi külastatud riikides oli läbi viidud infrastruktuuri ja seadmete hooldus kohapeal, ei olnud hoolduse tase investeeringute jätkusuutlikkuse tagamiseks piisav. Auditi ajal ei olnud abisaajal esitada tõendeid ELi rahastamisele eelneva nõuetekohase hooldusplaani kohta.

8. selgitus

Näide infrastruktuuri projekti mõju puudumise kohta

Komisjon investeeris esimese kategooria piiriületuspunktide (st riiki võib sisse tuua ja riigist võib välja viia igat liiki kaupu) kaasajastamiseks Kamenskos, Bosnias ja Hertsegoviinas, üle kolme miljoni euro. Enne nimetatud projekti lõpuleviimist vaatas valitsus siiski uuesti üle oma otsuse ja alandas Kamensko piiriületuspunkti kategooriat. Nimetatud otsuse tõttu ei saa mitmeid kaupu (nt kütus) seal enam deklareerida. Liiklus on vähenenud, kuigi kõnealune tee on kõige praktilisem liikluseks Splitist, Horvaatias, Bosnia ja Hertsegoviina kesk- ja lääneossa. Komisjon ei olnud sellest muutusest teadlik.

25. Delegatsioonid ei olnud olukorrast kohapeal alati teadlikud, kuna infrastruktuuri ja seadmete kasutuse üle järelevalvet ei tehta. Seetõttu ei suutnud komisjon tagada investeerimisprojektide mõju ja jätkusuutlikkust (8. selgitus).

26. Kuigi hankeprotsessi käsitlevates eeskirjades lubatakse protsessi kaasata müügijärgseid teenuseid, ei rakendata seda sätet piisavalt. Albaanias hankis delegatsioon piiripolitseile neljarattalised mootorsõidukid, kuigi teati, et sõidukite hooldusega tekib probleeme [21]. Samuti ei kutsuta süstemaatiliselt asjaomaseid hoolduse eest vastutavaid abisaavaid institutsioone hääleõiguslike liikmetena hindamiskomisjonidesse ega kaasata vajalikul määral hankemenetluse varasematel etappidel.

Investeeringud ei ole vajaliku institutsioonilise suutlikkusega vastavuses

27. Seoses ELi seadmete või infrastruktuuri alase abiga paranes paljudel juhtudel kohapealne olukord. Sihtinstitutsioonide eesmärke ei saavutata ainuüksi investeeringutega. Näiteks ei piisa ainult kaasaegse piiriületuspunkti ehitamisest, vaid sellele vastavalt tuleb muuta ka piiripolitsei töökorraldust.

28. Auditeeritud infotehnoloogia projektid on veel üks näide investeeringute kohta, mis ei olnud vajaliku institutsioonilise suutlikkusega vastavuses. Isegi kui tarnitud seadmed olid politsei või kohtusüsteemi tööks asjakohased ja vastasid praegustele või tulevastele vajadustele, ei suudetud kasutada projektide potentsiaalset mõjusust siiski piisaval määral, kuna:

a) on vähe piiripolitseijaoskondi ja kohtuhooneid, mis on infosüsteemi abil võrgustikuga ühendatud. Näiteks Montenegros oli 26 piiriületuspunktist ainult kolm omavahel ühendatud;

b) avalike ametiasutuste infosüsteemidega seotud projektid nõuavad jätkusuutlikkuse tagamiseks usaldusväärset õigusraamistikku ja vastavat turvalisust käsitlevat poliitikat, kuna vahetatakse konfidentsiaalseid andmeid. Auditi ajal ei olnud üheski riigis veel ühenduse õigustikule vastavat andmekaitseseadust. Bosnias ja Hertsegoviinas oli 2006. aastal kehtestatud andmekaitseseadus, mida tuleks veel ajakohastada ja viia vastavusse ühenduse nõuetega;

c) kolmest auditeeritud infotehnoloogia tarkvaraga seotud projektist ei oldud mitte ühegi puhul koostatud juurdepääsu reguleerimise juhiseid. Juurdepääsu reguleerimine on võtmeprotsess, millega kontrollitakse või piiratakse juurdepääsuõigust arvutisüsteemile. Seda tuleks kavandada, et kaitsta volitamatut juurdepääsu või kasutamist.

Vajadused institutsioonilise suutlikkuse parandamiseks on olulised, kuid ELi kulutuste tulemuseks oli ainult vähene muutus

29. Selles osas käsitletakse esmalt institutsioonilise suutlikkuse parandamisega seotud projektide piiratud saavutuste põhjusi ja saavutuste mõõtmise puudumist. Jätkusuutlikkuse kriitilised tegurid on esitatud järgmises alaosas: võtmepersonali stabiilsus ja korruptsioonivaba keskkond, koolitusprojektidega seotud eritegurid ja omanikutunne abisaajate tasandil.

Muutused halduses ja institutsioonilise suutlikkuse parandamisel on piiratud ja puudulikult mõõdetud

30. Justiits- ja siseküsimuste alast projekti võib pidada potentsiaalselt mõjusaks, kui selles käsitletakse määratletud vajadusi ja puudusi, sellega saadakse eeldatavat kasu, seda toetab abisaaja jätkusuutlikkust taotlev kohustumine ja see on institutsioonilise suutlikkuse parandamist käsitleva strateegia osa.

31. Komisjoni projektide tulemusel paranes abisaajate olukord. See ilmnes kõige selgemalt tarne- ja ehituslepingute puhul, kuid suurimaks probleemiks jäi institutsioonilise suutlikkuse parandamist käsitlevate projektide jätkusuutlikkus.

32. Nende juhtude puhul, kus institutsioonilise suutlikkuse parandamist käsitlevad projektid ei saavutanud oma eesmärke, tuvastas kontrollikoda kolm järgmist peamist põhjust:

a) haldusalane ebastabiilsus piirkonnas, nt olulisel määral personali vahetumine pärast valimisi;

b) koolitusega saavutati vähem tulemusi, kui eeldati;

c) riikliku omandireformi puudumine.

33. Auditis märgiti ka vastupidiseid tulemusi, st edusamme saavutatakse siis, kui koolitus on sihipärane ja abisaaja tippjuhtkond on pühendunud muutuse saavutamisele. Näiteks Albaanias on valitsus kohustunud lõpetama demineerimise, Bosnias ja Hertsegoviinas lahendas põhiseaduslik kohus pooleliolevad inimõigusi käsitlevad kohtuasjad ja Serbia Sremska Mitrovica kohus oli kohtuasjade haldamise kohase tarkvara kasutamisel teistele eeskujuks.

34. Komisjon võttis antud valdkonnas kasutusele mõned tegevuspõhise juhtimise erinäitajad. Mitmes tegevusaruandes märgib komisjon, et justiits- ja siseküsimuste valdkonnas Lääne-Balkani riikides on tehtud edusamme, kuna kohtunikud ja süüdistajad on saanud koolituse ning on paranenud koostöö politsei ja süüdistajate vahel. Siiski ei ole selge, kuidas komisjon nimetatud toimingute tulemusi mõõdab.

35. Tavaliselt mõõtis komisjon abi edukust, keskendudes ainult lepingute sõlmimise ja rahaliste vahendite väljamaksete määrale. 2002. aastal seadis komisjon eesmärgiks jätkusuutliku institutsioonilise suutlikkuse parandamise, mida on raskem mõõta. Lääne-Balkani riikides valmistatakse ette abi detsentraliseeritud rakendussüsteemi; see on positiivne, kuna halduse delegeerimine näitab haldussuutlikkuse piisavat taset. Komisjon ei ole siiski suutlikkuse arendamise mõõtmist täielikult integreerinud abisaavate ametiasutuste akrediteerimisprotsessi [22].

Jätkusuutlikkus institutsioonilise suutlikkuse parandamisel on võtmetöötajate vahetumise ja korruptsiooni tõttu ohustatud

36. 15 institutsioonilise suutlikkuse parandamisega seotud projektist saavutati rahuldav jätkusuutlikkus ainult kahe puhul. Institutsioonilise suutlikkuse parandamisega seotud projektide auditeerimisel leiti, et nende peamiseks iseloomustavaks jooneks oli abisaajatega tegeleva personali vahetumisest tingitud kahjulik mõju. Institutsioonilise suutlikkuse parandamisega seotud koolitusprojektide positiivseid tulemusi nõrgendas võtmetöötajate vahetumine (9. selgitus).

37. Samuti täheldati auditiga mõned positiivsed suutlikkuse paranemisega seotud näited. Selle tulemusel paranes olukord tegevustasandil (10. selgitus). Hoolimata suurest personali voolavusest tagati strateegiliste eesmärkide saavutamine, st turvalisuse ja stabiilsuse säilitamine ning avalik kord. See saavutati ainult jätkuva ELi abi kaudu.

9. selgitus

Personali ebastabiilne olukord riigi haldusasutustes Albaanias ja endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis

Albaania justiits- ja siseküsimuste alasest kaheksast auditeeritud projektist kolm sisaldasid koolitust. Oli ka positiivseid tulemusi, kuid personali vahetumine, näiteks rände valdkonnas, ohustas jätkuvalt suutlikkuse parandamist ja põhjustas viivitusi otsuste tegemisel. Kohe pärast 2005. aasta parlamendivalimisi Albaanias vahetus 20 rändeküsimustega tegelevat töötajat piirkondlikes tööhõivetalitustes.

Endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi politseis määrati kindlaks 30 peamist juhtivat ametikohta. Nendest 28 puhul vahetus personal 2006. aasta valimiste ajal mõne kuu jooksul, st personali voolavust 93 %.

38. Auditi käigus täheldati ebapiisavat koostööd õiguskaitseasutuste vahel, mis mõjutas kahjustavalt projektide jätkusuutlikkust. Näiteks kuigi politsei jälgimisseadmed ja sõrmejälgede võtmise süsteem olid Bosnia politseile asjakohased ja peaksid tõstma kuritegude avastamise määra, ei kasutatud neid politsei koostöö puudumise tõttu täiel määral [23].

39. Korruptsioonivastase võitlusega on võimalik tugevdada justiits- ja siseküsimustega tegelevate asutuste terviklikkust. On märke selle kohta, et auditeeritud riikides on olukord mõningal määral paranenud, kuigi see protsess on habras. Üks ELi kulutuste mõjususe üldnäitaja on Transparency Internationali poolt koostatud korruptsiooniindeks. IV lisas näidatakse, kuidas on selle määr (positsioon pingereas ja punktisumma) vähesel määral paranenud alates 2004. aastast.

10. selgitus

Näited paranenud tegevussuutlikkuse kohta

Endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis kavandasid, teostasid ja viisid lõpuni 2007. aasta novembri operatsiooni "Mountain Storm" eripolitseiüksused. Selle operatsiooni käigus avastati peamised relvade (millest piisanuks 650 sõduri varustamiseks) peidukohad, kus oli ka õhutõrje relvastust. Need leiti esialgselt kirjeldatu kohaselt nn organiseeritud kuritegevusega tegeleva rühmituse valduses, keda hiljem nimetati terroristlikuks rakukeseks. Operatsioon viidi läbi ilma kaotusteta tsiviilelanike hulgas. Vastavalt kontrollikoja poolt küsitletud rahvusvahelistele vaatlejatele ei oleks sellise ulatusega operatsioon olnud võimalik veel mõni aasta tagasi.

2008. aasta juulis mõisteti operatsiooni "Mountain Storm" kohtuotsuse alusel 17 inimest vangi kokku 192 aastaks. Vastavalt kohtuotsusele oli rühmituse eesmärgiks tekitada ebaturvalisus kodanike hulgas ja ohustada riigi põhiseaduslikku korda.

Albaanias on EL aidanud politseil tugevdada ametiasutuste õiguskaitse suutlikkust alates 1997. aastast. Abi osutamine politseile jätkub vähemalt kuni 2011. aastani.

Koolitus – väljundeid rohkem kui tulemusi

40. Võtmeelemendiks reformi- ja muutuste protsessi käivitamisel on riigiteenistujate põhjalik koolitus (11. selgitus). See on tähtis komisjoni prioriteet. Näiteks kõik kolm piirkondlikku projekti [24] kogueelarvega 10 miljonit eurot sisaldasid koolitust. Koolituste väljundite (seminarid, töörühmad ja konverentsid) saavutamine oli rahuldav, kuid mõju oli piiratud (11. selgitus).

41. Arvestades piirkonna hiljutist ajalugu, on iseenesest märkimisväärne eesmärk erinevate Lääne-Balkani riikide riigiteenistujad sama koolituslaua taha kokku tuua. Kuid komisjoni projektide konkreetsed eesmärgid olid palju ambitsioonikamad, nt välja arendada varjupaika, rännet ja viisaküsimusi käsitlev piirkondlik strateegia, tuginedes tervele reale ühiselt vastuvõetud tehnilistele standarditele ja põhimõtetele.

11. selgitus

Näited kohtunike koolituskeskuste kohta

Kontrollikoda auditeeris kahte kohtunike koolitusasutust. Kohtunike koolituskeskuste üldeesmärgid olid samad, st saada täieõiguslikuks koolitusasutuseks kooskõlas parimate Euroopa tavadega, pakkudes kõrgekvaliteedilist ja sihtotstarbelist koolitust kohtunikele, süüdistajatele, kohtupersonalile ja advokaatidele.

Endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis ei võetud institutsiooni asutamisel arvesse ELi ekspertide nõuandeid. Ministeerium ei kutsunud rahvusvahelisi eksperte osalema kohtunike koolituskeskuse alase seaduse kavandamisel, mida rahastajad karmilt kritiseerisid, kuna see ei vastanud Euroopa standarditele. Lisaks vähendati algkoolituse õppekava 24 kuult 15-le, mille tõttu on oht, et koolituse mõju väheneb.

Serbias puudus kohtunike koolitusel suundumus ja selge õiguslik alus. Lisaks pakuti koolitajate koolitusprogrammis kaasaegsete õppemeetodite kasutamist, st palju rühmatööd väikestes koolitusrühmades. Tegelikult korraldati ainult koolitust loengute vormis ex cathedra.

42. Piirkondlike koolitusprojektide ühiseid eesmärke on raske välja töötada, kuna edenemise etapid on erinevates riikides erinevad. Olukord Horvaatias oli tavaliselt edenenum kui teistes riikides. Komisjon oli põhjendatult arvamusel, et tuleb kasutada piirkondlikku mõõdet, et anda kõige arenenumate siseriiklike süsteemidega saadud teadmised teiste abisaavate riikide käsutusse. Siiski mõõtis komisjon harva, kuidas koolitus muutis tegevuspõhimõtteid või töökorraldust, hoolimata asjaolust, et see on ELi standarditega ühtlustamiseks hea praktiline lähenemisviis.

43. Komisjon ei kehtestanud süsteemi, et mõõta piirkondlikku õigusalast koostööd käsitleva projekti tulemuslikkust, isegi mitte pärast komisjoni enda hindajate poolt esitatud kriitikat [25]. Näitajad ei võimaldanud mõju mõõta, kuna need olid pigem tegevuspõhised ja formaalsed kui hindavad, nt koosolekute või konverentside arv. Eesmärgid olid samuti ebamäärased ja ebaselged; nad puudutasid nt piirkondliku dialoogi tõhustamist ja operatiivse koostöö hõlbustamist. Seega ei olnud võimalik mõõta eesmärkide saavutamist, kuna need ei olnud tegevusega otseselt seotud.

44. Komisjoni koolitusprojektidega ei täidetud eesmärke ka riiklikul tasandil, kuna projektide rakendamisel puudus tippjuhtkonnapoolne panus. Siinkohal võib ära märkida Albaania politseiga seotud projekti (PAMECA II) raames korraldatud kahte erikoolituse kursust. Nn strateegilise juhtimisliini kursuseid korraldati 60-le keskastme ja vanempolitseiametnikule. Kui koolitatud politseijuhid hakkasid oma töökohale tagasi pöördudes teooriat rakendama, takistas seda ülemuste vastuseis. Potentsiaalse mõju puudumise parandamiseks tuli seega käivitada kõrgema astme ametnikke kaasav programm, mis hõlmas 34 kõige kõrgema astme politseiametnikku. Selliseid komisjoni parandusmeetmeid tuleb tunnustada, kuigi parem oleks olnud tagada tippjuhtkonna panus enne keskastme juhtidele kursuse korraldamist.

45. Töö käigus õppimine ja kohapealne koolitus on mõjus viis kaasaegse ja tõhusa halduse arendamiseks. Haldusülesandeid saab delegeerida, kui personali voolavus ei ole liiga suur (12. selgitus). Mestimisprojekte liikmesriikidega ja toetuslepinguid rahvusvaheliste organisatsioonidega kasutatakse rohkem alates sellest ajast, kui CARDSi programmid muutusid ülesehitusele põhinevast reformipõhiseks.

12. selgitus

Näited töö käigus õppimist käsitlevate projektide kohta Bosnias ja Hertsegoviinas

Juhtum 1: ülesannete täielik üleandmine abisaajale – inimõiguste komiteele

2004. aastal kirjutas komisjon alla toetuslepingule Bosnia ja Hertsegoviina põhiseadusliku kohtuga, et luua nimetatud riigis erikohtuorgan, inimõiguste komitee, mis lahendaks inimõiguste puudumisega seotud 9000 kohtuasja [26]. Esimese aasta jooksul lahendati inimõiguste komitees üle 3000 kohtuasja. Inimõiguste komitee alustas oma tegevust rahvusvahelise personaliga, kuid alates 2005. aastast koosneb see ainult siseriiklikust personalist. Projekti käigus rakendas siseriiklik personal oma igapäevases töös Euroopa inimõiguste konventsiooni ja teisi rahvusvahelisi instrumente. Projekt oli edukas, kuna kümnest võtmetöötajast üheksa jätkas oma tööd põhiseaduslikus kohtus. 2007. aasta juunis oli likvideeritud võlgnevus seoses lahendamata kohtuasjadega. Vastavalt abisaajale aitas projekt oluliselt kaasa inimõiguste standardite alasele teadlikkusele Bosnias ja Hertsegoviinas.

Juhtum 2: ülesannete puudulik üleandmine abisaajale – sõjakuritegude koda

Sõjakuritegude koda Bosnias ja Hertsegoviinas on esimene alaline ja riigi tasandi eriasutus, mille ülesanne on käsitleda rahvusvahelise humanitaarõiguse tõsiseid rikkumisi ning mis on endise Jugoslaavia kohtuasjade lõpetamise strateegia kohaselt [27] rahvusvahelise kriminaalkohtu osa. Bosnias ja Hertsegoviinas on hinnanguliselt tuhandeid sõjakuritegudes kahtlustatavaid isikuid. Auditi toimumise ajaks oli vastutuse üleandmine rahvusvahelistelt ekspertidelt riiklikele ekspertidele hilinenud. Käimasolevate kohtuprotsesside tegelik arv ületas prognoositud arvu, mis on positiivne, kuid kontrollikoja töökoormus ületas suutlikkuse piiri. Olukorda raskendas rahvusvaheliste kohtunike vahetumine.

Kohalik omanikutunne on õigusriigi parandamisel põhiline edu tegur

46. Üheks kõige üldisemaks auditeeritud projektide strateegiliseks eesmärgiks oli tugevdada õigusriiki Lääne-Balkani riikides. Lääne-Euroopa õigusriigi mõiste on oma olemuselt põhimõte, mille kohaselt ei ole mitte keegi seaduse suhtes ülemuslik. Õigusriigi kindlustamine Lääne-Balkani riikides on Euroopa stabiilsuse ja turvalisuse seisukohalt oluline. Vaatamata mõningatele edusammudele on õigusriik Lääne-Balkani riikides ikka veel nõrk (13. selgitus).

47. Komisjon on paljudes arenguaruannetes väljendanud rahulolematust reformide aeglase tempo suhtes. Komisjoni poolt heakskiidetud projekti käsitleval lähenemisviisil on oma piirangud. See ei tähenda imeabinõud. Edu saavutamiseks komisjoni justiits- ja siseküsimuste alaste projektidega on vaja muuta riiklike ametiasutuste hoiakut ja valitsusstruktuuride järjepidevust. Need tegurid on väljaspool komisjoni otseseid volitusi ja nende negatiivset mõju ei tohiks alahinnata, eelkõige institutsioonilise suutlikkuse parandamisel.

13. selgitus

Õigusriik on Lääne-Balkani riikides veel nõrk

Õigusriik on piirkonnas nõrk ning usaldus valitsuse ja asutuste vastu on madal. Kodanikud ei usalda õigussüsteemi ja nende arvates saavad sellest kasu ainult teatud positsiooniga rühmad. Kui esitati küsimus, kas mõned inimesed on riigis valitseva seaduse suhtes ülemuslikud, siis jaatavalt vastanute arv piirkonna teatud riikides oli protsentuaalselt järgmine [28]:

Montenegro: 69 %;

Serbia: 81 %;

endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik: 85 %.

Tuleks märkida, et need, kes kindlalt arvavad, et ühiskond on ebaõiglane ja inimesed ei ole seaduse ees võrdsed, on kõige haritumad ja parima poliitilise teadlikkusega inimesed.

48. Komisjon on eelmistest kogemustest siiski õppinud. Võrrelduna komisjoni varasemate ühinemiseelsete programmidega (Phare), püütakse oluliste struktuurireformidega lahendada justiits- ja siseküsimusi laienemisprotsessi varasemas etapis.

49. Kuni tänaseni ei pärinenud reformide algatused nimetatud piirkonnast, vaid Euroopa Komisjonilt ja välisekspertidelt [29]. Omanikutunde puudumine nõrgendab projektide pikaajalisi tulemusi. Esimene tõsine piirkondlik algatus on piirkondlik koostöönõukogu, mis loodi Kagu-Euroopa stabiilsuspakti õigusjärglasena veebruaris 2008. Koostöönõukogu töös keskendutakse kuuele esmatähtsale valdkonnale. Nendest üks on justiits- ja siseküsimuste valdkond. Peaaegu kaks aastakümmet pärast eelmise turvalisus- ja stabiilsusstruktuuri kokkuvarisemist Kagu-Euroopas on selle uue Sarajevos asuva asutuse eesmärk saada piirkondliku osaluse ja halduse raamistikus esimeseks piirkondlikuks foorumiks, mis toetab ka Euroopa integratsiooni.

Haldusalane lähenemisviis ja rahastamise kooskõlastamine

50. Käesolevas osas esitatakse auditi tulemused kahe horisontaalse teema kohta, hõlmates mõlemat liiki projekte: kahe komisjoni haldusalase lähenemisviisi võrdlus ja rahastamise kooskõlastamine.

Haldusalases lähenemisviisis ei ole olulisi erinevusi

51. Lääne-Balkani riikides rakendas komisjon kahte põhilist haldusalast lähenemisviisi (vt V lisa): Euroopa Ülesehitusameti või komisjoni delegatsioonide kaudu. Kontrollikoda analüüsis projektide auditi tulemusi, et määrata kindlaks, kas on tõendeid, et üks haldusalane lähenemisviis on teisest parem.

52. Abisaajariikides auditeeritud 30 justiits- ja siseküsimusi käsitlevast projektist haldas delegatsioon 18 ja Euroopa Ülesehitusamet 12 (vt I lisa). Kuna auditeeritud projektide üldine tulemuslikkus oli erisugune, ei olnud komisjoni delegatsioonide või Euroopa Ülesehitusameti hallatud projektidega saavutatud edusammude vahel olulist erinevust. Volitatud delegatsiooni üks tugev külg on tihe seos poliitilise dialoogi ja iga-aastase programmitöö vahel. Teiselt poolt aitas Euroopa Ülesehitusameti peakorter kaasa dialoogi arendamisele, et saada täiendavaid asjatundjate arvamusi kogu piirkonna kui terviku kohta.

Abisaajate poolne rahastamise kooskõlastamine ei olnud tõhus

53. Komisjon on kohustunud etendama aktiivset osa rahastamise kooskõlastamise tõhustamisel Lääne-Balkani riikides. Rahastamise kooskõlastamine on 2005. aasta Pariisi abi tõhustamise deklaratsiooni ja 2007. aasta arengupoliitika täiendavust ja tööjaotust käsitleva ELi tegevusjuhendi üks abi mõjusust käsitlev põhimõte. Komisjon on väljendanud nõusolekut nende põhimõtetega. Kontrollikoda leidis, et tegelikult oli komisjonil raske kooskõlastada rahastamist kohapeal.

54. Justiits- ja siseküsimused moodustavad sektori, kus rahastajatel on ühised huvid. Komisjon, rahvusvahelised finantsinstitutsioonid, liikmesriigid ja ELi mittekuuluvad rahastajad on kõik aktiivsed rahastajad Lääne-Balkani riikides (VI lisa). Ei olnud võimalik rakendada põhimõtet, et abisaajariik peaks juhtima rahastamise kooskõlastamist, kuna abisaajariigi tegevussuutlikkus oli nõrk. Lisaks ei saanud abisaajad piisavat toetust, et tõhustada oma suutlikkust rahastamise kooskõlastamise juhtimisel. Isegi kui abisaajal oli selge, kuidas rakendada oma eelislahendust, tuli neil kogeda rahastamistoimingute kooskõlastamatust (14. selgitus).

55. Rahastamise kooskõlastamise puudus ei piirdunud ainult investeerimisprojektidega. Institutsioonilise suutlikkuse parandamisega seotud juhtumite puhul põhjustasid erinevate ELi ettevõtjate soovitused abisaajale segadust. Liigsed erineva sõnumiga nõuanded ilmnesid kõige enam endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis. Ajavahemikul 2004–2005 tegutsesid aktiivselt politsei arendamise valdkonnas viis eraldi ELi üksust (Euroopa Komisjoni delegatsioon, Euroopa Ülesehitusamet, ELi eriesindaja, EUPOL-Proxima ja ELi järelevalvemissioon). Lisaks tegutses samal ajal Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioon ja rakendati rahvusvahelist kriminaaluurimise koolitusabi programmi (Ameerika Ühendriikide rahastatud politseialane projekt) ja mitmeid ELi liikmesriikide kahepoolseid programme. Eriti suuri probleeme põhjustas see, kui nõuanded olid vastuolulised.

14. selgitus

Näide kooskõlastamata mitme rahastajaga investeerimistegevuse kohta

Üks abi ühtlustamise põhimõte on käsitleda abi vastavusse viimist ja mittesiduvat abi. Kooskõlastamata mitme rahastajaga rahastamistoimingute tõttu, kus iga rahastaja tarnis oma riigis toodetud autosid, veokeid ja kaubaautosid, oli endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi politsei kasutuses rohkem kui 40 eri tüüpi mootorsõidukit. Seetõttu ei ole võimalik pidada mootorsõidukite parki kulusäästlikult. Tulevikus on politsei eesmärk kasutada ainult 12 eri tüüpi mootorsõidukit.

Järeldused ja soovitused

56. ELi liikmeks saamise ajend on aidanud kaasa ELi muutumisele suurimaks ja mõjukaimaks sidusrühmaks Lääne-Balkani riikides. Erinevalt eelmistest ühinemiseelsetest programmidest on komisjon esmatähtsustanud justiits- ja siseküsimuste sektorit ja püüdnud käsitleda tähtsaid struktuurireforme laienemisprotsessi varasemas etapis. Komisjoni hallatud justiits- ja siseküsimuste alaseid projekte teostati poliitiliselt ja organisatsiooniliselt raskes keskkonnas. Arvestades nimetatud tausta on komisjoni haldus olnud üldiselt mõjus. Kontrollikoja auditi jooksul tuvastati siiski mõned puudused komisjonipoolses haldamises, mille käsitlemise puhul oleksid projektidega saavutatud edusammud olnud isegi suuremad, eelkõige seoses projektide tulemuste jätkusuutlikkusega.

57. Kontrollikoda järeldab, et vajaduste analüüsid olid mõnikord ebapiisavad ja puudus rahastamise koordineerimine. Kuigi kõigi investeerimisprojektide puhul ei saavutatud täiesti rahuldavaid tulemusi ja ohus on jätkusuutlikkus, oli komisjoni rahastatud investeerimisabi kasulik ja aitas oluliselt kaasa riikliku infrastruktuuri ja institutsioonide loomisele. Teisalt leidis kontrollikoda, et institutsioonilise suutlikkuse parandamisega seotud projektid olid ainult osaliselt rahuldavad ja tõenäoliselt mittejätkusuutlikud. See tulenes jätkuvast poliitilisest ebastabiilsusest ja kohustumise (omanikutunde) puudumisest, kuna enamik reformialgatusi tuleb Euroopa Komisjonilt või teistelt välissidusrühmadelt, aga mitte piirkonnast.

Tabel 1

Peamised järeldused investeerimist ja institutsioonilise suutlikkuse parandamist käsitlevate projektide kohta

Auditiküsimus | Vajadused | Projekti väljundid | Tulemused |

Abi liik | Olulisus | Hindamine | | Saavutatud | Jätkusuutlikus |

Investeering | Rahuldav | Osaliselt rahuldav | Rahuldav | Rahuldav/ osaliselt rahuldav | Rahuldav/ osaliselt rahuldav |

Institutsioonilise suutlikkuse parandamine | Rahuldav | Rahuldav | Rahuldav | Osaliselt rahuldav | Mitterahuldav |

58. Kuna auditeeritud projektide üldine tulemuslikkus oli haldusalase lähenemisviisi seisukohast erinev, ei olnud komisjoni või Euroopa Ülesehitusameti hallatud projektidega saavutatud edusammude vahel olulist erinevust.

1. soovitus

Komisjoni töö loogiline põhiprintsiip justiits- ja siseküsimuste valdkonnas Lääne-Balkani riikides on selge, kuid projektide tulemused oleksid veelgi paremad, kui:

a) komisjon omistaks projektide kavandamisel justiits- ja siseküsimuste valdkonnas rohkem tähtsust projekti eesmärkidele ja tagaks projekti tegevuspõhiste mõjunäitajate määratlemise;

b) investeerimisprojektid oleksid institutsioonilise suutlikkuse parandamist käsitlevate projektidega paremas vastavuses;

c) kõigi piirkonnas aktiivselt tegutsevate rahastajate, sealhulgas komisjon kui põhirahastaja, omavaheline tegevus oleks paremini kooskõlastatud, näiteks üks rahastaja rahastaks või kaasrahastaks teise rahastaja kavandatud projekti;

d) seadmete hankemenetlust vaataksid uuesti üle kõik rahastajad koos. Võimaluse korral tuleks võtta arvesse abisaajariikide hallatud mitme rahastajaga investeerimisfonde, kuigi abisaavate organisatsioonide poolne tihe järelevalve on endiselt vajalik.

2. soovitus

Projektide jätkusuutlikkus paraneks, kui:

a) suurendataks abisaajate kaasamist, nt avalikus hankemenetluses;

b) ühtegi projekti ei käivitataks ilma hooldusplaanita;

c) komisjon kontrolliks täpsemalt ELi rahastatud seadmete ja infrastruktuuri jaotamist ja hindaks nende kasutamist ning võtaks vajaduse korral parandusmeetmed;

d) komisjon kasutaks tulemuste mõõtmiseks mõju näitajaid;

e) tehnilise abi osutamist täiendaks piisavalt institutsioonilise suutlikkuse parandamiseks avaldatav aktiivne toetus.

3. soovitus

Piirkondlikku aspekti saaks tõhustada, kui infrastruktuuri sekkumisi integreeritud piirihalduse valdkonnas kavandataks ja rakendataks sellisel viisil, mis edendaks piirkondlikku koostööd. Näiteks tuleks pidada esmatähtsaks piirkondlikest eraldistest rahastatud ühiseid piiriületuspunkte.

Kontrollikoda võttis käesoleva eriaruande vastu 15. ja 16. juuli 2009. aasta istungil Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Kokkuvõte leidude kohta projektides on esitatud joonisel 1.

[2] CARDS on lühend, mis tähistab ühenduse ülesehituse, arengu ja stabiliseerimise abiprogrammi (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation) ning hõlmab ajavahemikku 2000–2006.

[3] See moodustas ligikaudu 10 % kogu CARDSi eelarvest. Enamik CARDSi kulutusi tehti programmi esimestel aastatel, kusjuures programmis käsitleti Lääne-Balkani riikide elanikkonna kiireloomulisi konfliktijärgseid vajadusi.

[4] Käsitletakse viimast 2007. aasta laienemist, mille kohaselt tuleb Bulgaarial ja Rumeenial teha veel edusamme justiits- ja siseküsimuste valdkonnas. EL otsustas luua koostöö ja kontrolli erimehhanismi, et aidata hiljuti ühinenud liikmesriikidel käsitleda allesjäänud puudusi.

[5] "Paljudes erinevat liiki arenguprojektides ja -programmides kasutatakse tehnilist abi kui vahendit, mida saab määratleda kui ekspertidega sõlmitud lepinguid, et edasi anda oskusteavet ja oskusi ning luua ja tugevdada institutsioone". Viide kontrollikoja eriaruandele nr 6/2007 "Tehnilise abi mõjususe kohta suutlikkuse arendamise kontekstis" (ELT C 312, 21.12.2007, lk 3).

[6] Käivitati 1998. aastal ühinemiseelse abina, kusjuures mestimisega antakse raamistik haldus- ja avaliku sektori osalusega organisatsioonidele abisaajariikides koostööks oma liikmesriikide partneritega.

[7] Nagu sätestatud CARDSi määruses, sisaldab iga ühenduse abi saava riigi iga-aastane programm rahastatavate projektide loetelu ja määrab kindlaks asjakohased summad. Iga-aastaste assigneeringute kohta annab oma arvamuse korralduskomitee, mis koosneb liikmesriikide esindajatest ja mida juhib komisjoni esindaja.

[8] Auditiga hinnati, mil määral olid põhjendatud justiits- ja siseküsimuste valdkonna projektid nende ulatuse ja vajaduste poolest ning kas alternatiivseid lähenemisviise oli arvestatud ja nõuetekohaselt analüüsitud. Lisaks hinnati, kas eesmärgid olid kooskõlas komisjonis, nõukogus ja riiklikku strateegiat käsitlevates dokumentides määratletud prioriteetidega.

[9] Auditiga hinnati, mil määral kasutasid abisaajad ELi rahastatud abi (näiteks seadmed, infrastruktuur ja koolitus) ning kas projektide tulemused olid rahastamise ja tegevuse seisukohalt jätkusuutlikud.

[10] Selline täiendav auditi komponent lisati Euroopa Parlamendi taotlusel. Viide Euroopa Parlamendi 22. aprilli 2008. aasta resolutsioonile, mis sisaldab tähelepanekuid, mis moodustavad eelarve täitmist kinnitava otsuse lahutamatu osa seoses Euroopa Liidu 2006. eelarveaasta üldeelarve täitmisele heakskiidu andmisega, III jagu – komisjon.

[11] Endise Jugoslaavia lagunemise tulemusel tekkinud kuus uut riiki põhjustasid piirkonnas uute rahvusvaheliste piiride tekke, mille pikkus on üle 5000 km ja mida tuleb nõuetekohaselt kontrollida.

[12] Näiteks on Bosnia ja Hertsegoviina piiripolitsei riigi tasandil vanim asutus, kuigi seisuga 2009. aasta vähem kui 10 aastat vana.

[13] Näiteks Serbias kontrollisid riigipiire kuni 2007. aastani sõjaväelased.

[14] "Kohtusüsteemi infrastruktuuri üldplaan" – uuring, mille viisid läbi väliskonsultandid ajavahemikul jaanuar 2004–aprill 2005.

[15] Kontrollikoja eriaruandes nr 5 /2007 programmi CARDS haldamise kohta komisjoni poolt (ELT C 285, 27.11.2007, lk 1) järeldati, et strateegilised juhtnöörid olid väga üldised. Need olid piisavad ülesehituse etapil, mitte aga raskemate institutsioonilise suutlikkuse parandamisega seotud eesmärkide saavutamisel.

[16] Integreeritud piirihalduse riiklik strateegia võeti Albaanias vastu novembris 2006, Bosnias ja Hertsegoviinas juulis 2005, endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis oktoobris 2005, Montenegros veebruaris 2006 ja Serbias jaanuaris 2006.

[17] Tuleks märkida, et ELi ühenduse õigustikus, Schengeni standardites või ühenduse tolliseadustikus ei sätestata piirihalduse üldist kõigile sobivat ühesugust mudelit. Sellest hoolimata nõutakse standardites, et süsteem peab olema mõjus ja riskiga korrigeeritav.

[18] Kuna komisjon ei suutnud lepingut täita, esitas töövõtja üle 550000 euro väärtuses taotluse kahjude ja saamata jäänud tulude hüvitamiseks ning auditi ajal oli pooleli konflikti rahumeelse lahendamise menetlus.

[19] Endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis rahastatakse kohtunike ja riiklike süüdistajate õppeakadeemiat eriseaduse kohaselt osaliselt riigi eelarvest. See tagab akadeemia sõltumatuse hariduse andmisel. Kuid rahvusvaheliste rahastajate osa akadeemia kogueelarvest 2008.aastal oli 63 %. On vaja tasakaalus rahastamise raamistikku, et tagada asutuse tegevuse sõltumatus.

[20] Lääne-Balkani riigid ja Euroopa Liit on allkirjastanud tagasivõtmislepingu, mis on stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu osa. Nimetatud lepingus sätestatakse, et Lääne-Balkani riigid ja ELi liikmesriigid peavad aktsepteerima nende kodanike tagasivõtmise, kes on ebaseaduslikult sisenenud mõne muu riigi territooriumile või viibisid seal ebaseaduslikult ning samuti aktsepteerima ebaseaduslikud sisserändajad, kes on kolmandate riikide kodanikud või kodakondsuseta isikud, kes on sisenenud ühe nimetatud riigi territooriumile teise riigi territooriumi kaudu. Oma olemuselt kohustab leping Lääne-Balkani riike jagama vastutust ELi turvalisuse eest Euroopa Liidus.

[21] Delegatsiooni enda neljarattalist mootorsõidukit ei kasutata Tiranas, vaid sellega sõidetakse naaberriiki.

[22] Esimene samm detsentraliseerimisprotsessi rakendamisel on abisaavate ametiasutuste akrediteerimine suutlikkust käsitlevate hinnangute alusel. Järgmine samm on juhtimise delegeerimine komisjonilt abisaajale riigile.

[23] Tuleks tunnustada, et Bosnias ja Hertsegoviinas on 13 erinevat politseiteenistust, nendest kaks üksuse ja kümme kantoni tasandil lisaks Brcko piirkonna autonoomsele politseile.

[24] Varasemate konfliktide tõttu on piirkondliku koostöö saavutamine Lääne-Balkani riikides raske ülesanne. Seetõttu keskendub komisjoni piirkondlik programm sidemete edendamisele Lääne-Balkani riikide vahel. EL on selgitanud, et piirkondlik koostöö on eeltingimus ühinemisega seotud edu saavutamisel. Nimetatud eesmärgi toetamiseks eraldati 10 % CARDSi rahalistest vahenditest ja piirkondliku programmi keskmes on olnud alati õigusriigi põhimõte ning justiis- ja siseküsimuste valdkonna teemad.

[25] Projektide rakendamise hindamiseks on komisjon sõlminud lepingu välisvaatlejatega.

[26] Peamised neli inimõiguste rikkumise juhtumit Bosnias ja Hertsegoviinas on: võrdsus seaduse ees, omandiõigus, õigus tööle ja haridusele ning kadunud isikud, "Srebrenica juhtumid".

[27] Viide ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonile nr 1503.

[28] Vt Alina Mungui-Pippidi uuring: Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe, 2005.

[29] Viide Delevic, Milica, tööle: "Regional cooperation in the western Balkans", EU-ISS Chaillot Paper No. 104, juuli 2007.

--------------------------------------------------

I LISA

AUDITEERITUD CARDSI JUSTIITS- JA SISEKÜSIMUSTE ALASED PROJEKTID JA NENDE MÕJUSUSE HINDAMINE

Auditikriteeriumid asjakohasuse suhtes: projekti eesmärgid olid kooskõlas justiits- ja siseküsimuste alaste riiklike prioriteetidega.

Auditikriteeriumid vajaduste hindamise suhtes: projektid olid põhjendatud ja valikuvõimalusi oli võetud arvesse.

Auditikriteeriumid väljundite suhtes: teostatud toimingute tulemusel saadi planeeritud väljundid.

Auditikriteeriumid saavutatud tulemuste suhtes: ELi rahastatud abi kasutati mõjusalt.

Auditikriteeriumid jätkusuutlikkuse suhtes: projekti tulemused olid rahaliselt ja toimivuselt jätkusuutlikud.

s.o.: sans objet.

| VAJADUS | VÄLJUND SAAVUTATUD | TULEMUSED |

| ASJAKOHASUS | HINDAMINE | SAAVUTATUD | JÄTKUSUUTLIKKUS |

| PROJEKTI KIRJELDUS | CARDSi iga-aastane programm | Summa eurodes (lepingud) | | PROJEKTI LÕPULEVIIMINE | HALDAJA | Rahuldav, osaliselt rahuldav, mitterahuldav | Jah/osaliselt ei/ ei ole kohaldatav | Rahuldav, osaliselt rahuldav, mitterahuldav/ei ole kohaldatav | Rahuldav/mitterahuldav /ei ole kohaldatav |

Investeeringud

Albaania | Politseijaoskondade seadmed | 2001 | 419093 | | September 2005 | Delegatsioon | Mitterahuldav | Mitterahuldav | Jah | Mitterahuldav | Mitterahuldav |

Albaania | Fushe Kuja vangla ehitus | 2001 | 2874708 | | Märts 2007 | Delegatsioon | Rahuldav | Mitterahuldav | Osaliselt | Osaliselt rahuldav | Mitterahuldav |

Albaania | Apellatsioonikohtud Korças ja Vloras | 2003 | 1636375 | | Mai 2006 | Delegatsioon | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Rahuldav | Mitterahuldav |

Albaania | Piirikontroll ja nn piiriületuspunktide vahelise rohelise piiri haldus | 2003 | 2127106 | | Veebruar 2006 | Delegatsioon | Rahuldav | Mitterahuldav | Jah | Osaliselt rahuldav | Mitterahuldav |

Bosnia ja Hertsegoviina | Kamensko piiriületuspunkti ehitus ja järelevalve | 2001 | 3349597 | | Oktoober 2005 | Delegatsioon | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Osaliselt rahuldav | Mitterahuldav |

Bosnia ja Hertsegoviina | Gorica piiriületuspunkti ehitus | 2002 | 2971834 | | Jäi käivitamata | Delegatsioon | Rahuldav | Rahuldav | Ei | EI ole kohaldatav | Ei ole kohaldatav |

Bosnia ja Hertsegoviina | Bosnia ja Hertsegoviina kohtuhoonete taastamine ja järelevalve | 2002 | 2310367 | | Detsember 2004 | Delegatsioon | Rahuldav | Osaliselt rahuldav | Jah | Rahuldav | Rahuldav |

Bosnia ja Hertsegoviina | Seadmed politsejõududele | 2003 | 1576604 | | Juuli 2005 | Delegatsioon | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Rahuldav | Rahuldav |

Bosnia ja Hertsegoviina | Piiripolitsei peakorteri ehitus ja järelevalve Bosnias ja Hertsegoviinas | 2003 | 2589621 | | Juuli 2008 | Delegatsioon | Osaliselt rahuldav | Osaliselt rahuldav | Jah | Osaliselt rahuldav | Rahuldav |

Bosnia ja Hertsegoviina | Infotehnoloogia telekommunikatsioonisüsteemiga varustamine | 2003 | 2597772 | | Detsember 2006 | Delegatsioon | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Rahuldav | Rahuldav |

Endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik | Piiripolitsei mootorsõidukite soetamine | 2003 | 2799813 | | Juuni 2005 | Euroopa Ülesehitusamet | Rahuldav | Osaliselt rahuldav | Jah | Osaliselt rahuldav | Mitterahuldav |

Endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik | Varjupaigataotlejate vastuvõtukeskuse ehitamine | 2002 | 1419580 | | November 2006 | Euroopa Ülesehitusamet | Osaliselt rahuldav | Rahuldav | Jah | Rahuldav | Rahuldav |

Montenegro | Piiriületuspunktide ehitamine D. Brijegis ja S. Poljes | 2001 | 3685662 | | Juuli 2005 | Euroopa Ülesehitusamet | Osaliselt rahuldav | Rahuldav | Osaliselt | Osaliselt rahuldav | Rahuldav |

Montenegro | Infotehnoloogia- ja eriseadmed piiripolitseile | 2003 | 1683038 | | Märts 2005 | Euroopa Ülesehitusamet | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Rahuldav | Rahuldav |

Serbia | Piiriületuspunkti ehitamine ja järelevalve Batrovicis | 2002–2003 | 5134209 | | August 2006 | Euroopa Ülesehitusamet | Rahuldav | Rahuldav | Osaliselt | Osaliselt rahuldav | Rahuldav |

Serbia | Peakohtusaali taastamine ja hooldus Belgradis | 2003 | 1196963 | | Mai 2006 | Euroopa Ülesehitusamet | Osaliselt rahuldav | Rahuldav | Jah | Rahuldav | Rahuldav |

Serbia | Vahendid piiripolitseile | 2003 | 2782209 | | Mai 2006 | Euroopa Ülesehitusamet | Rahuldav | Mitterahuldav | Jah | Rahuldav | Rahuldav |

| | Vahesumma | 41154551 | | | | | | | | |

Institutsioonilise suutlikuse parandamine

Albaania | Rände riiklik strateegia | 2001 | 1000000 | | Jaanuar 2005 | Delegatsioon | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Mitterahuldav | Mitterahuldav |

Albaania | Albaania miinivastase tegevuse kava | 2002 | 2000000 | | Mai 2006 | Delegatsioon | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Rahuldav | Rahuldav |

Albaania | Varjupaigataotlejate ja sisserändajate eelkontroll | 2003 | 2000000 | | Veebruar 2006 | Delegatsioon | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Osaliselt rahuldav | Mitterahuldav |

Albaania | Pameca II – politseimissioon | 2004–2005 | 6314404 | | Detsember 2007 | Delegatsioon | Rahuldav | Osaliselt rahuldav | Jah | Osaliselt rahuldav | Mitterahuldav |

Bosnia ja Hertsegoviina | Toetus prokuratuurile Bosnias ja Hertsegoviinas | 2002 | 916668 | | Mai 2005 | Delegatsioon | Rahuldav | Osaliselt rahuldav | Jah | Osaliselt rahuldav | Mitterahuldav |

Bosnia ja Hertsegoviina | Toetus inimõiguste komisjonile | 2003 | 645705 | | Märts 2005 | Delegatsioon | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Rahuldav | Rahuldav |

Bosnia ja Hertsegoviina | Toetus kõrgema kohtu- ja prokuratuurinõukogule | 2004 | 3120986 | | Jaanuar 2006 | Delegatsioon | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Rahuldav | Mitterahuldav |

Bosnia ja Hertsegoviina | Toetus sõjakuritegude registri loomisele Bosnias ja Hertsegoviinas | 2004 | 3500000 | | Jaanuar 2008 | Delegatsioon | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Rahuldav | Mitterahuldav |

Endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik | Kohtunike õppeinstituut | 2001 | 1188405 | | Oktoober 2005 | Euroopa Ülesehitusamet | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Rahuldav | Mitterahuldav |

Endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik | Toetus riiklikku politseireformi käsitleva strateegia koostamisele | 2001 | 1457533 | | September 2005 | Euroopa Ülesehitusamet | Rahuldav | Osaliselt rahuldav | Jah | Osaliselt rahuldav | Mitterahuldav |

Serbia | Kohtunike õppekeskus | 2004 | 2499175 | | Oktoober 2007 | Euroopa Ülesehitusamet | Rahuldav | Osaliselt rahuldav | Osaliselt | Mitterahuldav | Mitterahuldav |

Serbia | Justiitsministeeriumi suutlikkuse parandamine | 2004 | 1491029 | | September 2007 | Euroopa Ülesehitusamet | Rahuldav | Rahuldav | Osaliselt | Osaliselt rahuldav | Mitterahuldav |

Piirkondlik | ELile vastava raamistiku kehtestamine varjupaiga, rände ja viisa küsimustes | 2002 | 2922700 | | Detsember 2005 | Laienemise peadirektoraadi peakorter | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Osaliselt rahuldav | Mitterahuldav |

Piirkondlik | Integreeritud piirihaldusstrateegia toetamine ja kooskõlastamine Lääne-Balkani riikides | 2002–2003 | 1999984 | | Märts 2007 | Laienemise peadirektoraadi peakorter | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Osaliselt rahuldav | Mitterahuldav |

Piirkondlik | Sõltumatu, usaldusväärse ja toimiva kohtusüsteemi kehtestamine ja õigusalase kootöö tõhustamine | 2003 | 5499579 | | Aprill 2007 | Laienemise peadirektoraadi peakorter | Rahuldav | Mitterahuldav | Jah | Osaliselt rahuldav | Mitterahuldav |

| | Vahesumma | 36556168 | | | | | | | | |

Investeeringud ja institutsioonilise suutlikuse parandamine

Serbia | IT-alane toetus kohtute haldamisele ja kohtuasjade lahendamisele | 2004 | 3232093 | | November 2005 | Euroopa Ülesehitusamet | Rahuldav | Rahuldav | Jah | Osaliselt rahuldav | Rahuldav |

| | KOKKU | 80942812 | | | | | | | | |

--------------------------------------------------

II LISA

AUDITI METOODIKA JA VALIM

1. Audititöö hõlmas strateegia ja planeerimisdokumentide läbivaatamist, nt riiklikud strateegiadokumendid, mitmeaastased sihtprogrammid ja Euroopa partnerluse dokumendid ning ka järelevalve- ja hindamisaruanded. Perioodi 2001–2005 iga-aastaste programmide raames teostatud 30 projektist koosnevat valimit auditeeriti järgmistes Lääne-Balkani riikides: Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik, Montenegro ja Serbia. Projekte haldasid kas Euroopa Ülesehitusamet või Euroopa Komisjoni delegatsioonid [30]. Täiendavalt auditeeriti ka kolme piirkondlikul tasemel projekti, mida haldas laienemise peadirektoraat Brüsselis.

2. Auditeeriti lepinguid koguväärtusega 81 miljonit eurot, mis moodustab 17 % programmi CARDS 2001–2006 kohustustest justiits- ja siseküsimuste valdkonnas. Projektid valiti välja järgmiste kriteeriumide alusel: i) rahaline tähtsus, ii) kõigi justiits- ja siseküsimuste alavaldkondade katvus ja iii) kõigi lepinguliikide katvus, nt toetus-, teenus-, tarne- ja ehitustööde lepingud. Tähenduslike tähelepanekute tegemiseks projektide väljundite, tulemuste ja jätkusuutlikkuse kohta kontrolliti 30 riiklikust projektist 29 kohapeal.

TABEL 1: ABIKÕLBLIKE PROJEKTIDE ARV RIIKIDE KAUPA SEISUGA APRILL 2007

Riik | Projektide arv | (Summad miljonites eurodes) |

Albaania | 21 | 38 |

Bosnia ja Hertsegoviina | 30 | 48 |

Endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik | 12 | 15 |

Piirkondlik programm | 6 | 15 |

Serbia ja Montenegro | 14 | 21 |

Kokku | 83 | 137 |

Auditeeritud | 33 | 81 |

Katvus (%) | 40 % | 59 % |

3. Auditis keskenduti projektidele, mis olid lõpetatud, kuid mitte liiga vanad, seetõttu piirduti auditeerimisel nende projektidega, mis käivitati auditi alustamisest mitte varem kui 48 ja mitte hiljem kui 18 kuud tagasi. Arvestades nimetatud kriteeriume oli lepinguline kogusumma auditeeritud riikides 137 miljonit eurot ja auditiga hõlmati lepingulisest kogusummast 59 %. Välja arvatud üks juhtum (Gorica piiriületuspunkti käsitlev projekt Bosnias ja Hertsegoviinas), mida üldse ei alustatud, olid ülejäänud projektid viidud lõpule. Seega oli piisavalt materjali peamiste mõjususega seotud probleemide tuvastamiseks ja analüüsimiseks.

[30] Euroopa Ülesehitusamet lõpetas oma tegevuse 2008. aasta lõpus. Euroopa Ülesehitusametil olid rakenduskeskused endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis, Montenegros ja Serbias. Euroopa Komisjoni delegatsioonid rakendavad programme Albaanias, Bosnias ja Hertsegoviinas. Samuti oli Euroopa Ülesehitusametil rakenduskeskus Kosovos ja Euroopa Komisjon tegutseb Horvaatias, kuid neid ei auditeeritud.

--------------------------------------------------

III LISA

PERIOODIL 2006–2008 ANTUD ABITOETUSED KOKKU 4240 MILJONIT EUROT, ESITATUD ALLIKATE KAUPA

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------

IV LISA

TUVASTATUD KORRUPTSIOONI TASE – LÄÄNE-BALKANI RIIGID

Korruptsiooniindeksit arvutatakse 180 riigis, kusjuures positsioon 1 tähendab riiki, kus korruptsiooni tase on kõige madalam, ja 180 riiki, kus korruptsiooni tase on kõige kõrgem.

Korruptsiooniindeksi punktisumma võib olla 0–10 ja see väljendab korruptsiooni taset, nt mida väiksem on punktisumma, seda kõrgem on korruptsiooni tase.

Allikas: Transparency International (http://www.transparency.org).

| 2008 | 2007 | 2006 | 2005 | 2004 |

Positsioon | Koruptsiooniindek si punktisumma | Positsioon | Koruptsiooniindeksi punktisumma | Positsioon | Koruptsiooniindeksi punktisumma | Positsioon | Koruptsiooniindeksi punktisumma | Positsioon | Koruptsiooniindeksi punktisumma |

Albaania | 85 | 3,4 | 105 | 2,9 | 111 | 2,6 | 126 | 2,4 | 108 | 2,5 |

Bosnia ja Hertsegoviina | 92 | 3,2 | 84 | 3,3 | 93 | 2,9 | 88 | 2,9 | 82 | 3,1 |

Endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik | 72 | 3,6 | 84 | 3,3 | 105 | 2,7 | 103 | 2,7 | 97 | 2,7 |

Montenegro | 85 | 3,4 | 84 | 3,3 | Teave puudub | 97 | 2,8 | 97 | 2,7 |

Serbia | 85 | 3,4 | 79 | 3,4 | 90 | 3,0 | | | | |

--------------------------------------------------

V LISA

KOMISJONI HALDUSSTRUKTUUR LÄÄNE-BALKANI RIIKIDES

CARDSi rakendatakse neljast erinevast haldusstruktuurist põhiliselt kahe kaudu (vt diagramm 1):

a) Euroopa Komisjoni delegatsioonid Albaanias, Bosnias ja Hertsegoviinas ning Horvaatias haldavad projekte alates projektide kindlaksmääramisest ja formuleeringust kuni hankemenetluse, lepingute sõlmimise, rakendamise ja hindamiseni [31].

b) ELi sõltumatu agentuur Euroopa Ülesehitusamet (EAR) [32] haldab programme Serbias ja Montenegros, kaasa arvatud Kosovo, ning endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis. Euroopa Ülesehitusamet loodi selleks, et oleks võimalik tegutseda kiiresti ja tõhusalt Kosovo elanikkonna konfliktijärgsete kiireloomuliste vajaduste rahuldamiseks vahetult pärast 1999. aasta kriisi.

c) Laienemise peadirektoraat (ja varem EuropeAid) haldab piirkondlikke projekte otse peakorterist.

d) Abisaajariikide rakendusasutused haldavad detsentraliseeritud viisil kohalikke kogukonna tasemel programme Albaanias ja osa CARDS 2002 programme Horvaatias.

Diagramm 1: CARDSi haldusstruktuurid

+++++ TIFF +++++

[31] Üleandmisprotsess Bosnias ja Hertsegoviinas algas 1998. aastal. Seda tehti eesmärgiga suurendada Euroopa Ühenduse välisabi andmise kiirust, tagades samal ajal stabiilse rahastamiskorra.

[32] Euroopa Ülesehitusamet loodi veebruaris 2000, tema eelkäija, Kosovo töörühm, alustas tegevust 1999. aastal. 2001. aastal laiendati ameti volitusi Serbiale ja Montenegrole ning 2002. aastal endisele Jugoslaavia Makedoonia Vabariigile.

--------------------------------------------------

VI LISA

PERIOODIL 2006–2008 ANTUD TOETUSED JA LAENUD KOKKU 10488 MILJONIT EUROT, ESITATUD ALLIKATE KAUPA

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------