Brüssel 23.03.2005

KOM(2005) 102 lõplik

KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

postidirektiivi(direktiiv 97/67/EÜ, muudetud direktiiviga 2002/39/EÜ) kohaldamise kohta{SEC(2005) 388}

Komisjoni aruanne nõukogule ja Euroopa Parlamendile postidirektiivi

(direktiiv 97/67/EÜ, muudetud direktiiviga 2002/39/EÜ) kohaldamise kohta

1. POSTITEENUSTE TÄHTSUS JA NENDE OSA MUUTUMINE

2002. aastal oli EL postitulu ligikaudu 88 miljardit eurot ehk ligikaudu 0,9% EL sisemajanduse kogutoodangust. Postisektorist sõltub otseselt või on sellega tihedalt seotud hinnanguliselt üle 5 miljoni töökoha. Otseselt sektoriga seotud tööandjateks on endiselt peamiselt universaalteenuse pakkujad ning Wik-Consulti hiljutise uuringu[1] kohaselt oli 2002. aastal sealsete töökohtade arv ligikaudu 1,85 miljonit.

Postiteenindusettevõtted osutavad eluliselt tähtsaid infrastruktuuriteenuseid Euroopa Liidu kaubanduse, riigi, intellektuaalse ja sotsiaaltegevuse valdkondades. Peale selle on paljudel universaalteenuse pakkujatel oluline osa finantsteenuste osutamises (postipangad).

Postiteenused arenevad kiiresti. Seda tingivad sektorisisesed survetegurid ja postisektoriga tihedalt seotud kommunikatsiooni-, reklaami- ning transpordisektori mõjud, kuna need sektorid on avatud konkurentsile ja arenevad kiiresti.

Postiteenused on olulised kommunikatsioonis ja kaubanduses ning etendavad tähtsat osa EL majanduslikus ja sotsiaalses ühtekuuluvuses. Neil on ka strateegiline tähtsus, kuna nad on laiema kommunikatsiooni- ja jaotusteenuste turu osa. Paljud tähtsad sektorid, nagu e-kaubandus, kirjastamine, postimüük, kindlustus, pangandus ja reklaam, sõltuvad postisektori infrastruktuurist. Postisektori otsustava osa tõttu on tal keskne koht ka Lissaboni tegevuskavas.[2]

Hiljutises Koki aruandes[3] rõhutatakse, et siseturul on nii tarbijatel kui ka ettevõtetel veel palju võimalusi turu edasiseks integreerimiseks ja suurema majandustulu saamiseks. Lissaboni strateegia vahekokkuvõtet käsitlevas komisjoni teatises[4] tunnistatakse avalike teenuste keskset osa tõhusa ja dünaamilise ühtse turu puhul. Samuti on tähtis pakkuda taskukohase hinnaga kvaliteetseid üldhuviteenuseid kõikidele kodanikele. Postiteenused on hea näide selle kohta, kuidas nende tulemusteni võib jõuda. Komisjon otsib tihedas koostöös liikmesriikidega tõhusaid ja uuenduslikke viise konkurentsitõkete kõrvaldamiseks postisektoris, selleks et stimuleerida innovatsiooni ja efektiivsust, mis omakorda peaks olema tarbijate huvides, säilitades samal ajal universaalteenused.

Kuna arusaam traditsioonilistest postiteenustest on muutumas, on kõnesolevate jõupingutuste tähtsus veelgi suurem. Postiteenuste pakkujad on arenenud kompleksseteks modernseteks ettevõteteks, kes saavad tulu tehnoloogia arendamisest, mis loob uusi võimalusi uuenduslike, tarbija tellimise järgi osutatavate, lisandväärtusega teenuste pakkumiseks nii ärikliendi kui ka lõpptarbija huvides.

Üks näide selle arengu kohta on postioperaatorite otsustav osa kiirelt kasvavas kojutoomisega tellimisostude valdkonnas. Post koos muude teabeedastusvahenditega on nüüd tarbija informeerimise ja temale kaupade kättetoimetamise oluline lüli. Selles kontekstis ei pea enam paika arusaam postist kui väljasurevast teabeedastusvahendist, kuna turu surve ja regulatiivsed stiimulid loovad tingimused postiteenuste väärtuse kasvuks ning edasiste väljavaadete arenguks.

2. ARUANDE EESMÄRK

EL postiteenuseid reguleeriv ühenduse raamistik on kehtestatud direktiiviga 97/67/EÜ (edaspidi „postidirektiiv“),[5] mida on muudetud direktiiviga 2002/39/EÜ. Direktiivi 2002/39 artiklis 23 nõutakse, et komisjon esitaks iga kahe aasta tagant Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande postidirektiivi kohaldamise kohta. Samuti nõutakse selles artiklis, et aruandes oleks „asjakohane teave“ ka turu arengu kohta, kaasa arvatud tehnilised, sotsiaalsed ning tööhõive ja teenuste kvaliteedi alased aspektid.

Käesolev aruanne on järg esimesele postidirektiivi 97/67 kohaldamist käsitlevale komisjoni aruandele, mis esitati 2002. aasta lõpus.[6] Käesolevas aruandes võetakse kokku peamised järeldused, mis tehti komisjoni töödokumendis [SEC(2005) 388] esitatud analüüsi põhjal, milles hinnatakse üksikasjalikult kogu postidirektiivi ülevõtmist liikmesriikides, postidirektiivi tähtsamate elementide rakendamist ja postiteenuste turu üldsuundumusi (kaasa arvatud majanduslikud, tehnilised, sotsiaalsed, tööhõivealased ning teenuste kvaliteedi alased aspektid). Peale selle visandatakse aruandes tulevikuperspektiivid ja antakse soovitusi edasise poliitika kohta.

Aruande tähtis ülesanne on ka hinnata postidirektiivi eesmärkide saavutamist ja sellepärast kujutab käesolev aruanne endast üldist hinnangut postidirektiivile. Poliitika eesmärkidele suunatud tegevuse ja nende eesmärkide saavutamise korrapärane hindamine on uue poliitikapõhise otsustamismehhanismi oluline element.

Aruandes kinnitatakse, et üldiselt kulgeb EL postisektori reform nõuetekohaselt. Kuigi reform ei ole veel lõpetatud, on selle käigus juba tehtud rida märkimisväärseid edusamme eeskätt teenuste kvaliteedi ja äritegevuse tõhustamise alal ning postisektorit reguleeriva mehhanismi lahutamisel operaatoritest. Postiteenused on ka edaspidi eluliselt tähtsad siseturu poolt pakutavate soodustuste kättesaadavaks tegemisel kodanikele, klientidele ja ettevõtjatele.

Aruanne esitatakse postisektori pideva dünaamilise õigusloome ja postiteenuste turu arengu kontekstis ning silmas pidades postidirektiivis kindlaksmääratud ajakava, milles nähakse ette, et komisjon esitab 2006. aasta lõpuks ettepaneku, milles “kinnitatakse vajaduse korral postiteenuste siseturu täieliku rakendamise tähtajaks 2009. aasta või määratakse kindlaks vajalikud alternatiivsed sammud”.

3. POSTIDIREKTIIVI KOHALDAMINE

KÄESOLEVAKS AJAKS ON ÜHENDUSE POSTITEENUSEID REGULEERIVA RAAMISTIKU ÜLEVÕTMINE SUURELT OSALT LÕPETATUD, KUIGI ON JÄÄNUD VEEL MÕNED KÜSIMUSED, MIS ON SEOTUD ERITI REA UUTE LIIKMESRIIKIDEGA.

Ülevõtmine on siiski ainult esimene samm ühenduse postiteenuseid reguleeriva raamistiku täielikul rakendamisel. Teatavate keerulisemate reguleerimist käsitlevate postidirektiivi nõuete (tariifide kontroll, aruandluse ning lubade ja litsentside andmise läbipaistvus) tegelik rakendamine nõuab ka edaspidi liikmesriikide ja komisjoni tähelepanu ning jõupingutusi.

Ilmselt on eriti vaja, et liikmesriigid, eelkõige liikmesriikide reguleerivad asutused kontrolliksid aktiivsemalt aruandluse, kulude jaotamise ja hindade kontrollimise lahutamist universaalteenuste puhul, uurides hinnapoliitika peamisi valdkondi, sealhulgas erihindu, lõpptasu ja ristsubsideerimist.

Lisaks sellele on Euroopa Liidus postiteenuste reguleerimist märkimisväärselt arendatud ka väljaspool EL reguleeriva raamistiku ülevõtmist ja kohaldamist, kusjuures teatavate liikmesriikide reguleerivad asutused on olnud liidrirollis uute lähenemisviiside kasutusele võtmisel selliste põhiküsimuste puhul nagu hindade kontrollimine, juurdepääs hinnakujundusele ja litsentside andmine. Järelikult on postiteenuste direktiivi reguleerivat raamistikku ühtlustav iseloom võimaldanud liikmesriikidel järgida ka teistsuguseid lähenemisviise.

2002. aasta rakendusaruandes väljendati muret selle üle, et teatavates liikmesriikides puudub tõhus postiteenuste reguleerimine ja esinevad reguleerimise erinevused, mis võivad omakorda suurendada turgude erinevusi liikmesriikides. Vaatamata liikmesriikide reguleerivate asutuste sõltumatuse kasvule ja postiteenuste reguleerimise tõhustumisele liikmesriikide ning ühenduse tasandil, on siiski märkimisväärne oht, et postiteenuste ebapiisav reguleerimine teatavates liikmesriikides võib takistada ühtse postiteenuste turu tekkimist.

Ning lõpuks võib postisektori üldine areng käesoleval ajal nõuda täpsemate määratluste kasutuselevõtmist, selleks et õigusaktid kajastaksid täpsemini tegelikke asjaolusid postisektoris.

4. TURUSUUNDUMUSED

Üldiselt on postiteenuste turg jätkuvalt arenenud ühesuunalise levitusturu suunas ning eemaldunud tavapärasest kahesuunalisest kommunikatsioonimudelist. Kui see suundumus jätkub ka edaspidi, võib olla vaja uuesti läbi vaadata olemasolevate universaalteenusekohustuste täitmise viisid, et võimaldada teatavat täiendavat paindlikkust ja tagada seejuures jätkuvalt tarbija huvide arvestamine. Selle suundumuse puhul rõhutatakse ka võimalust arendada dünaamilist postiteenuste turgu, mille puhul kõikide klientide huvides kasutatakse laiema kommunikatsioonturu teenuseid (ostud kojutoomisega, e-kaubandus, ühitatud elektronposti- ja lisandväärtusega teenused).

Väljaspool kitsa ala teenuseid ei ole konkurents adresseeritud postiteenuste turuosas siiski veel välja arenenud, mis viitab sellele, et esialgse piiratud turu avanemise, teatavatel juhtudel piiratud regulatsioonivõime ja -kindluse, turgu valitseva ettevõtja poolt saadavate eeliste ja reguleerimise erinevuste koosmõju on takistanud turulepääsu.

Nende reguleerimise erinevuste hulgas on eriti olulised turgu valitsevate ettevõtjate ja turuletulijate erinevad käibemaksukohustused. Enamikus liikmesriikides[7] on suurem osa universaalteenuste pakkuja poolt osutatavatest teenustest või kõik sellised teenused käibemaksust vabastatud, kuna aga nende konkurentide poolt osutatavaid teenuseid maksustatakse käibemaksuga tavalisel määral. Praktikas põhjustab see selliste teenuste ulatuse laienemist, kus konkurents ei ole tegelikult võimalik, üle postidirektiivi artiklis 7 osutatud piiride, nõnda et need hõlmavad kõiki teenuseid, mida osutatakse sellistele tarbijatele nagu finantsasutused ja avalik sektor, kes ei saa maha arvata käibemaksu. 2003. aastal tegi komisjon ettepaneku muuta käibemaksudirektiivi[8], selleks et taastada maksustamise erapooletus. Nõukogu ei ole ettepaneku suhtes siiski veel kokkuleppele jõudnud.

On tõendeid selle kohta, et konkurentsi puudumine on mõjutanud ka sektori uuendamise käiku. Üks selline tõend on infrastruktuuri kulude erinevused liikmesriikides.

Reguleerimise erinevused ja turgu valitsevate ettevõtjate jätkuv kaitsmine on mõjutanud ka postiteenuste turu arengut. See areng on olnud liikmesriikides erinev. Mõnes liikmesriigis on universaalteenuste pakkujate kasumimarginaalid jätkuvalt kõrged ja nad kasutavad ära peamisi turu arengusuundi. Teistes liikmesriikides tegutsevad universaalteenuste pakkujad raskemates tingimustes. Seda erinevust saab suurel määral seletada erinevat liiki turusekkumistega, erinevate omandiõiguste ja ergutussüsteemidega ning teenuste erinevate hinnatasemetega turgudel, kus hinnaelastsus on väike ja traditsioonilised kliendid on kinnistunud.

Konkureerivatel pakiteenuse- ja kiirteenuseturgudel on marginaalid endiselt väikesed, kuid jätkub koondumine teatavate tulusamate universaalteenuste pakkujatega, mille tulemusena omandatakse valitsev seisund asjakohasel turuosal ja tullakse üha enam ka abiteenuste turgudele, saavutades kontrolli kogu väärtusahela üle. Järelikult võib teenuste reserveerimine ja moonutuste jätkumine posti turuosas mõjutada abiteenuste turgusid ja süvendada probleeme seoses konkurentsiõiguse võimaliku rikkumisega turgu valitsevate teenusepakkujate poolt.

See kõik suurendab vajadust arutada, kuidas saavutada postiteenuste tõhusamat ja paremat reguleerimist ja liikuda postiteenuste siseturu väljakujunemise suunas, et tagada kõikide tarbijate, kaasa arvatud äriklientide ja lõpptarbijate parem teenindamine (suuremad valikuvõimalused, parem juurdepääs, uuendused, kvaliteet, hinna valiku võimalused jne).

5. POSTIDIREKTIIVI MÕJU TURULE

Postidirektiivi rakendamine liikmesriikide poolt ja selle kohaldamine on avaldanud reguleerimisele ja turule märkimisväärset mõju. See õigusakt on olnud peamine tegur teenuste kvaliteedi parandamisel, kusjuures on saavutatud selle üldine eesmärk – universaalteenuse tagamine samaaegselt turu järkjärgulise avamisega. Kõnesolevas õigusaktis püstitatud vahe-eesmärgid postiteenuste siseturu loomiseks on kaasa aidanud dünaamilisele ümberkorraldusprotsessile, efektiivsuse suurendamisele ja turu arengule klientide huvides.

See on omakorda kaasa aidanud konkurentsi arengule, mis on muutnud universaalteenuse pakkujate tegevuse paindlikumaks, suurendanud nende võimet rahuldada klientide vajadusi ning järelikult avaldanud universaalteenusele soodsat mõju. Ümberkorralduste käiku on mõjutanud ka välised mõjud. Elektronposti osa suurenemine universaalpostiteenuste puhul on nähtavasti osaliselt avaldanud samalaadset ergutavat mõju nagu turu avamine.

Mis puutub nõudlusesse, siis hiljutiste Eurobaromeetri uuringute[9] kohaselt on võrreldes muude üldhuviteenustega klientide rahulolu postiteenustega kõige suurem. Enamik Euroopa tarbijaid (74%) on neile pakutavate postiteenustega rahul. Teatavates liikmesriikides väljendavad lõpptarbijad siiski muret ja annavad kas tõeselt või vääralt praegusele postiteenuste arengule negatiivse hinnangu.

Postidirektiiv on tekitanud lootuse, et turu avanemine jätkub ka edaspidi, mis avaldaks turule soodsat mõju. Eespool esitatud analüüsist nähtub, et postiteenuste turu areng on jõudnud otsustavasse faasi. On vaja astuda edasisi samme tegeliku konkurentsi soodustamiseks turul, võttes samas arvesse lõpptarbijate probleeme; samuti on tõsiselt vaja uuendusi, selleks et edendada postiteenuste turuosa järjepidevat arengut laiemal ja kiiresti edeneval kommunikatsiooniturul.

6. TULEVIKUVÄLJAVAATED

Edasiseks ajakohastamiseks vajalike tingimuste edendamine

Postiteenuste turg areneb kiiresti. Reguleerijad ja postiettevõtjad seisavad ilmse probleemi ees, kuidas olemasolevaid võimalusi ära kasutada. Postiasutused muutuvad üha paindlikumaks teenuste pakkumisel kliendi tellimise järgi. Mõned avalikud postiettevõtted kasutavad postidirektiivis ettenähtud turu järkjärgulise avanemisega seotud eeliseid ümberkorraldusteks ja ajakohastamisteks. On ka ettevõtteid, kes ei ole eelseisvaks proovilepanekuks piisavalt hästi ette valmistunud. Need ettevõtted, kes ei kasutanud ümberkorraldamise võimalusi viimastel aastatel, hakkavad seda tegema nüüd turu survel. Selleks et tagada postiteenuste siseturu eelised kõikidele tarbijatele, võib olla vaja edasisi reguleerimisalgatusi.

Postidirektiivis kehtestatud ajakava järgimine

Selle tagamiseks, et tarbijad saaksid jätkuvalt kasutada siseturu eeliseid, on oluline järgida (paralleelselt) reguleerimise ümberkorraldamise käiku ja postidirektiivis kehtestatud postiteenuste siseturu täieliku rakendamise ajakava. Olemasolevad arengud ei tõenda, et postidirektiivis kehtestatud tähtaegu oleks vaja muuta.

Reguleerimise arengu hoolikas järelevalve

Selleks et jätkuks pürgimine sobivate regulatsioonimudelite vastuvõtmise poole, on vaja, et liikmesriigid ja komisjon kontrolliksid reguleerimist rangemini. Kriitiliste küsimuste korral, nagu turu avamine, universaalteenused (teenuste kvaliteet, hinnad, juurdepääs erinevate huvigruppide vaatekohast), tuleb komisjonil hoolikalt kontrollida arenguid ja vajaduse korral astuda samme selle tagamiseks, et liikmesriigid järgiksid postidirektiivis ettenähtud nõudeid.

Koostöö tõhustamine reguleerimise küsimustes

Keerulisemate tehniliste küsimuste puhul (litsentside andmine, juurdepääs, reguleerimist käsitlev aruandlus, turgu käsitlevad andmed) kavatseb komisjon abistada liikmesriikide reguleerivaid asutusi, töötades kahel tasandil:

- Kahepoolne koostöö komisjoni talituste ja liikmesriikide, eriti uute liikmesriikide reguleerivate asutuste talituste vahel;

- Tehniline koostöö Euroopa tasandil postidirektiivi komitee raames selleks, et aidata komisjonil koos siseriiklike reguleerimisasutustega välja arendada sobivaid kontrolli kriteeriume.

Edasise postipoliitika süvaarutelu edendamine

Silmas pidades ülemaailmse kommunikatsioonituru kiiret arengut ja seda, et asjakohane tähtaeg on 2006. aasta, on vaja nii kiiresti kui võimalik algatada laia osalejaskonnaga arutelu edasise postipoliitika üle, kaasates kõiki huvigruppe (avalikud ja eraettevõtjad, kliendid, tarbijaühingud, sotsiaalpartnerid, liikmesriikide reguleeruvad asutused, ministeeriumid, eksperdid, teadlased ja majandusharu esindajad) nii siseriiklikul kui ka EL tasandil.

Lisaks reserveeritavate teenuste valdkonna säilitamise või kaotamise heade külgede analüüsimisele tuleks arutelul käsitleda ka selliseid otsustava tähtsusega küsimusi nagu: kuidas paremini edendada postisektorit, kuidas tagada universaalteenuste finantseerimine ja milliseid universaalseid postiteenuseid on edaspidi vaja. Tuleks hinnata ka olukorda liikmesriikides, kus reserveeritud teenuste valdkond on kaotatud, kusjuures selle hinnangu andmisel oleks vaja lähtuda ka lõpptarbija seisukohast.

Silmas pidades eespool öeldut, algatab komisjon kaks uurimist: konkurentsi arengu uurimise Euroopa postiteenuste sektoris ja Euroopa postiteenuste reguleerimismudeli arengu uurimise. Huvigruppe kutsutakse üles osalema kahes töörühmas märkuste tegemiseks kahe kõnesoleva uurimise käigu kohta ja andma nõustajate järelduste kohta komisjonile tagasisidet. 2005. aasta lõpuks algatab komisjon uurimise, milles käsitletakse postiteenuste siseturu täieliku rakendamise mõju universaalteenusele. Huvigruppidega konsulteeritakse eespool kirjeldatud viisil. Postisektori poliitika edasiseks arendamiseks sillutatakse tee laialdase arutelu abil.

[1] “The Study of the Main Developments in the European Postal Sector”, WIK-Consult, juuli 2004.

[2] Euroopa Ülemkogu Lissaboni kohtumine. Eesistujariigi lõppjäreldused, märts, 2000.

[3] Facing the challenge, Report from the High Level Group chaired by Wim Kok, november 2004

[4] KOM (2005) 24 – Koostöö majanduskasvu ja töökohtade loomise edendamiseks – Uus algatus seoses Lissaboni strateegiaga, lk 7.

[5] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. detsembri 1997. aasta direktiiv 97/67/EÜ ühenduse postiteenuste siseturu arengut ja teenuse kvaliteedi parandamist käsitlevate ühiseeskirjade kohta; Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. juuni 2002. aasta direktiiv 2002/39/EÜ, millega muudetakse direktiivi 97/67/EÜ ühenduse postiteenuste edasise konkurentsile avamise suhtes

[6] Aruanne postidirektiivi (direktiiv 97/67/EÜ) rakendamise kohta, KOM (2002) 632 lõplik, 25.11.2002.

[7] Erandid on ainult Rootsi, Soome ja Sloveenia.

[8] KOM (2003) 234, edaspidi muudetud dokumendiga KOM (2004) 465.

[9] EL taseme puhul vt Eurobaromeeter (2002) EU-15 liikmesriikide kohta; Eurobaromeeter (2003) viimati liikmelisuse saanud liikmesriikide kohta; Euroopa tarbijate ja üldhuviteenuste kvalitatiivne uurimine (EU-25) (Optem - 2003).