ET Euroopa Liidu Teataja C 68/70

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 1999/32/EÜ seoses laevakütuste väävlisisaldusega”

KOM(2011) 439 (lõplik) – 2011/0190 (COD)

2012/C 68/13

Raportöör: Jan SIMONS

1. septembril 2011 otsustas nõukogu ja 13. septembril 2011 Euroopa Parlament vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 192 lõikele 1 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 1999/32/EÜ seoses laevakütuste väävlisisaldusega”

COM(2011) 439 final – 2011/0190 (COD).

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav põllumajanduse, maaelu arengu ja keskkonna sektsioon võttis arvamuse vastu 21. detsembril 2011.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 477. istungjärgul 18. – 19. jaanuaril 2012 (18. jaanuari 2012 istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 110, vastu hääletas 46, erapooletuks jäi 31.

1. Järeldused

1.1 Pidades silmas lõplikku eesmärki, milleks on laevadel praktiliselt väävlivaba kütuse kasutamine, kordab Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee oma toetust Ühinenud Rahvaste Organisatsooni Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni (IMO) 2008. aasta otsusele vähendada 2020. aastaks ulatuslikult laevakütuste väävlisisaldust. Komitee kutsub kõiki IMO liikmesriike üles ratifitseerima asjaomase IMO konventsiooni nii kiiresti kui võimalik, et tagada selle ülemaailmne kohaldamine.

1.2 Komitee toetab ka komisjoni ettepanekut direktiivi 1999/32/EÜ kohandamiseks vastavalt laevade põhjustatud merereostuse vältimise rahvusvahelise konventsiooni (MARPOL 73/78) VI lisale, mille puhul on tegu laevade põhjustatud õhusaaste ennetamise rahvusvahelise konventsiooniga. Teatud ettepanekud ja tagajärjed vajavad aga siiski veel üle vaatamist.

1.3 Komitee kutsub üles lisama direktiivi sätted, mis vastavad täielikult IMO määrusele nr 18 kütuseõli kvaliteedi kohta, IMO kütuse kättesaadavuse klauslile (turuleviimise nõue), aruandekohustusele, juhul kui laev kasutab määrust nr 18 ja IMO kütuse puudumise klauslile.

1.4 Komitee peab küsitavaks ettepanekut kehtestada alates 2020. aastast väljaspool väävliheite kontrolli piirkondi toimuva reisilaevade liiniveo suhtes väävlisisalduse piirväärtus 0,1 %. Ettepanekut ei ole piisavalt analüüsitud. Lähtuvalt reisilaevade reisijate ja meeskonnaliikmete tervise huvidest kaldub komitee siiski ettepaneku pooldamise suunas. Elanikkonna tervise eest tuleb samaväärselt hoolt kanda kogu Euroopa Liidus.

1.5 Komitee on arvamusel, et enam kui 3,5-massiprotsendilise väävlisisaldusega laevakütuste turuletoomise keelustamine piirab laevade pardal kasutatavate heitevähendusmeetodite (gaasipesu, ingl k scrubbing) atraktiivsust ja kasutamist. Seda aspekti tuleb selgitada.

1.6 Komitee tunneb muret võimalike probleemide pärast, mis võivad esile kerkida, kui alates 2015. aastast hakkab väävliheite kontrolli piirkondades kehtima väävlisisalduse 0,1 % piirmäär. Selle võimalike mõjude kohta ei ole IMO koostanud korralikku aruannet. Komitee soovitab IMO-l tulevikus koostada eelnevalt asjaomased mõjuaruanded.

1.7 Komitee on arvamusel, et alternatiivseid heitevähendusmeetodeid või alternatiivsete kütuste kasutamise võimalusi tuleb täiendavalt uurida ja parendada. Pidades silmas erinevaid ebamäärasusi, nagu näiteks madala väävlisisaldusega kütuse kättesaadavus 2015. aastal või transpordi „tagurpidise” ümbersuunamise oht, soovitab komisjon oma selgitavas teatises, et juhul kui nimetatud ohud ähvardavad saada reaalsuseks, tuleks muuta direktiivi jõustumise kuupäeva. Komitee leiab, et kui see on vajalik, tuleks seda teha õigeaegselt, et säilitada vajalike investeeringute edendamine. Eelkõige arvestades aastani 2015 jäänud lühikest aega, tuleks 0,1 % piirväärtuse rakendamine edasi lükata aastani 2020.

2. Sissejuhatus

2.1 Laevakütused on kõige odavamad ja kõige vähem rafineeritud kütused. Tihti on nende puhul tegu enam rafineeritud naftatoodete rafineerimisprotsessi kõrvalsaadustega. Nad on tänapäeval suured õhusaaste allikad, eelkõige süsinikdioksiidi (4 % maailma inimtekkelisest koguheitest) ja vääveloksiidi (9 %) allikad.

2.2 Enne ÜRO Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni (IMO) lepingute ja protokollide ning eelkõige enne laevade põhjustatud merereostuse vältimist puudutava 1973. aasta rahvusvahelise konventsiooni (MARPOL) ja selle 1978. aasta protokolli ning hiljem 2008. aasta protokolli vastu võtmist olid lubatud kütused, mille väävlisisaldus oli 4,5 %.

2.3 MARPOLi 2008. aasta protokolli VI lisaga nähakse ette väävlisisalduse ulatuslik progressiivne vähendamine 0,5 %-ni 2020. aastaks (võimalike probleemide korral hiljemalt aastaks 2025).

2.4 Väävliosakesed, mis on peaaegu kaotatud maismaalt lähtuvatest allikatest (energia tootmisel ja maanteetranspordis tekkivatest heitgaasidest), põhjustavad teatavasti hingamis- ja südamehäireid ning valitseb üksmeelne arvamus, et laevakütuste väävlisisaldust tuleb vähendada.

3. Euroopa Komisjoni ettepanek

3.1 Direktiiviga 1999/32/EÜ (mida muudeti direktiiviga 2005/33/EÜ) on reguleeritud meretranspordis kasutatavate kütuste väävlisisaldus ning sellega lisatakse ELi õigusesse teatud rahvusvahelised eeskirjad, milles on kokku lepitud IMO raames.

3.2 Praegusel kujul hõlmab direktiiv eelkõige rangemaid eeskirju nende laevakütuste väävlisisalduse kohta, mida on lubatud kasutada erilist keskkonnakaitset vajavatel aladel, eelkõige väävliheite kontrolli piirkondades (Sulphur Emission Control Area – SECA).

3.3 14. mail 2003 võttis Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee vastu arvamuse direktiivi 1999/32/EÜ (1) kohta.

3.4 ELi liikmesriikide toetusel vaadati oktoobris 2008 läbi rahvusvahelised IMO eeskirjad ja neid muudeti rangemaks MARPOLi konventsiooni VI lisa (2) kohandamisega.

3.5 MARPOLi VI lisa kõige silmatorkavamad SO2-saastet puudutavad muutused võib kokku võtta järgmiselt:

— kõigi väävliheite kontrolli piirkondades kasutatavate laevakütuste väävlisisalduse vähendamine 1,50 massiprotsendilt 1,00 %-ni alates juulist 2010 ja 0,10 %-ni jaanuariks 2015;

— üldiselt (väljaspool väävliheite kontrolli piirkondi) kasutatava laevakütuse väävlisisalduse vähendamine 4,50 massiprotsendilt 3,50 %-ni jaanuariks 2012 ja 0,50 %-ni jaanuariks 2020 selliselt, et see vaadatakse läbi 2018. aastal ja tähtaega võidakse pikendada aastani 2025;

— mitmesuguste (samaväärse tulemuseni viivate) heitevähendusmeetodite kasutamise lubamine aparatuuri, meetodite, menetluste või alternatiivsete kütuste osas.

3.6 Selleks, et tagada järjepidevus rahvusvahelise õigusega ja uute ülemaailmselt kehtestatud väävlisisalduse normide nõuetekohane jõustamine Euroopa Liidus, teeb komisjon ettepaneku viia direktiivi 1999/32/EÜ sätted kooskõlla MARPOLi muudetud VI lisaga (3). Eelkõige puudutab see järgmist:

— 2008. aastal MARPOLi konventsiooni VI lisasse sisse viidud laevakütuste väävlisisaldust puudutava muudatuse lisamine direktiivi;

— direktiivi kooskõlla viimine IMO eeskirjadega, mis lubavad kasutada mitmesuguseid samaväärseid heitevähendusmeetodeid. Kõnealuste sätete täiendamine täiendavate kaitsemeetmetega, et hoida ära samaväärsete heitevähendusmeetodite lubamatuid negatiivseid tagajärgi keskkonnale;

— kütuste suhtes kohaldatava IMO kontrollimenetluse kasutuselevõtmine.

3.7 Komisjon teeb samas ka ettepanekud järgmisteks täiendavateks meetmeteks:

— väljaspool väävliheite kontrolli piirkondi toimuva reisilaevade liiniveo suhtes 0,1 % väävlisisalduse piirväärtuse kehtestamine alates 2020. aastast;

— mittesiduvate juhiste väljatöötamine proovide võtmiseks ja aruandluseks. Kui need ei peaks andma soovitud tulemusi, siis tuleb kaaluda siduvate eeskirjade kehtestamist.

4. Üldised märkused

4.1 Komitee – nagu ka Euroopa Komisjon ja paljud teised sidusrühmad – leiab, et muu hulgas tervislikest põhjustest lähtuvalt on lõplik eesmärk see, et laevad kasutaksid kütust, mis praktiliselt ei sisaldaks väävlit. Seejuures võidaks elanikkond ja asjaomane ülemaailmselt tegutsev transpordiharu kõige enam ülemaailmsete eeskirjade kehtestamisest.

4.2 Seepärast tervitab komitee ka IMO otsust vähendada ulatuslikult laevade tekitatud väävliheiteid. Komitee arvates ei tohiks olla erinevusi ülemaailmsete ja ELi eeskirjade vahel.

4.3 Komitee kutsub kõiki IMO konventsiooni allkirjastanud riike üles ratifitseerima MARPOL 73/78 VI lisa, et tagada selle ülemaailmne kohaldamine.

4.4 VI lisa eeskiri 18 sätestab, et iga konventsiooni allkirjastanud riik on kohustatud edendama asjaomaste kütuste kättesaadavust ja teavitama IMOd nende kättesaadavusest sadamates ja terminalides. Sellele vaatamata lisas IMO piisavalt realistlikel kaalutlustel siiski veel ka klausli kütuse puudumise kohta.

4.5 Komitee täheldab, et see asjaomase kütuse puudumise klausel, nii nagu sätestatud MARPOLi VI lisas, ei sisaldu direktiivi muutmise ettepanekus. Komitee kutsub üles lisama direktiivi sätted, mis vastavad täielikult IMO määrusele nr 18 kütuseõli kvaliteedi kohta, IMO kütuse kättesaadavuse klauslile (turuleviimise nõue), aruandekohustusele, juhul kui laev kasutab määrust nr 18 ja IMO kütuse puudumise klauslile.

4.6 Komiteel on küsimusi seoses komisjoni uue ettepanekuga kehtestada 0,1 % väävlisisalduse piirväärtus väljaspool väävliheite kontrolli piirkondi toimuva reisilaevade liiniveo suhtes 2020. aastal. Ettepanekut ei ole piisavalt analüüsitud. Lähtuvalt reisilaevade reisijate ja meeskonnaliikmete tervise huvidest kaldub komitee siiski ettepaneku pooldamise suunas. Elanikkonna tervise eest tuleb samaväärselt hoolt kanda kogu Euroopa Liidus.

4.7 Uute väävliheite kontrolli piirkondade määratlemine peab toimuma IMO menetluse kohaselt, võttes arvesse teaduslikke, keskkonnaalaseid ja majanduslikke norme. Selles kontekstis ei ole arusaadav artikli 4a teine lõige. Kas IMO poolt heakskiidetud uued väävliheite kontrolli piirkonnad lisatakse automaatselt direktiivi või võimaldab ELi range menetlus komisjonil määrata kindlaks uued väävliheite kontrolli piirkonnad, mis esitatakse seejärel otse IMO-le? See punkt vajab selgitamist.

4.8 Artikli 1 lõikes 4 (uus artikkel 3a) teeb komisjon ettepaneku, et liikmesriigid peavad tagama, et nende territooriumil ei kasutata ega tooda turule laevakütust, mille väävlisisaldus ületab 3,5 massiprotsenti, et vältida selle kasutamise riski, kuna see võib põhjustada kontsentreeritud heitvee teket. Siiski tuleks arvestada heitevähendusmeetoditega (gaasipesu, ingl k scrubbing), mis võimaldavad kasutada kõrge väävlisisaldusega kütust, ilma seejuures IMO norme ületamata.

4.9 Kuigi see ei sisaldu IMO eeskirjades, teeb komisjon ettepaneku, et heitevähendusmeetodite puhul tuleb saavutada heite pidev vähenemine, mis on vähemalt samaväärne artiklite 4a ja 4b nõuetele vastava laevakütuse kasutamise korral saavutatava vähenemisega. Seda on väga raske saavutada, arvestades, et heite vähendamisel võivad tekkida ajutised pausid ja/või kõnealuste seadmete tootlikkus võib väheneda seoses mootoritele avalduva suure survega, mille tulemuseks võib olla väävliheite ajutine suurenemine. Seepärast tuleks asjaomane nõue välja jätta.

4.10 Sarnaselt punktis 4.8 esitatud kommentaariga viitab komitee sellele, et praktikas ei saa laev vastata ettepaneku 2. lisas (mis puudutab artikli 4c lõiget 3) toodud nõudmistele: „dokumenteeritakse põhjalikult, et kõik jäätmevood, mis lastakse merre, sealhulgas suletud sadamatesse ja jõesuudmetesse, ei avalda märkimisväärset kahjulikku mõju ega ohusta inimeste tervist ega keskkonda”. Komitee on seisukohal, et ka siin tuleks viidata IMO resolutsioonis MEPC.184(59) esitatud nõudmistele, mis keelavad just keskkonda väljutamise meresadamates, sadamabasseinides ja jõesuudmetes.

4.11 Kuigi laevakütuste väävlisisalduse ulatuslik vähendamine, nii nagu see nähti ette 2008. aastal IMO MARPOLi konventsiooni VI lisas, kiidetakse üldiselt heaks ja see tuleb kaasata direktiivi 1999/32/EÜ, siis otsus rakendada alates 2015. aastast 0,1 %-list piirväärtust väävliheite kontrolli piirkondades (4) on muutnud asjaosalised murelikuks.

4.12 Reaktsioonina seda spetsiifilist punkti puudutavale IMO otsusele ning enne direktiivi 1999/32/EÜ muutmist toimunud avalikul arutelul komisjonis viitasid mitmed sidusrühmad sellele, et nõue, mille kohaselt laevakütuste väävlisisaldus ei tohi ületada 0,1 %, tõstab kulusid märkimisväärselt. Mõnede uurimuste kohaselt tõusevad kulud ja langeb konkurentsivõime seoses antud kütuste (destillaatide) kasutamisega väga suurel määral, seda olenevalt uurimustes kasutatud parameetritest. Samas ei ole teised uurimused kinnitanud, et risk oleks sedavõrd tõsine.

4.13 Kuidas see ka ei oleks, fakt on see, et IMO ei ole enne otsuse langetamist läbi viinud korralikku mõjuhindamist. Komitee soovitab IMOga ühinenud liikmesriikidel ja Euroopa Komisjonil avaldada IMO-le survet eelnevate vastavasisuliste mõjuhinnangute teostamiseks.

4.14 Ümbersuunamine maanteetranspordile on vastuolus strateegiaga, mis sisaldub märtsis 2011 avaldatud valges raamatus „Euroopa ühtse transpordipiirkonna tegevuskava – Konkurentsivõimelise ja ressursitõhusa transpordisüsteemi suunas” (5). Ümbersuunamine tooks samuti endaga kaasa väliskulude märkimisväärse suurenemise eriti keskkonna osas, ning see väljenduks eelkõige CO2 heitkoguste suurenemises, liiklusummikute tihenemises, mürasaaste ja õnnetuste arvu suurenemises jne. Sellest lähtudes soovitab komitee mitte riskida „tagurpidise” ümbersuunamisega.

4.15 Kolmes väävliheite kontrolli piirkonnas tegutsevad sidusrühmad kardavad, et nende konkurentsivõime langeb suurel määral seoses transpordikulude suurenemisega, mistõttu ähvardab tootmise ja sellega seotud töökohtade ümberpaigutamine teistesse, väljaspool väävliheite kontrolli piirkondi asuvatesse paikadesse, seda nii Euroopas kui ka üle kogu maailma.

5. Erimärkused

5.1 Praegu tehakse proaktiivselt tööd nn toolboxi (e.k tööriistakast) koostamise nimel, et oleks võimalik täita IMO otsust vähendada laevakütuste väävlisisaldust alates 2015. aastast väävliheite kontrolli piirkondades maksimaalselt 0,1 %-ni. Selles kontekstis on eri spetsialistide abiga koostatud põhjalik analüüs, mis puudutab 0,1 % väävlisisaldusega laevakütuse kättesaadavust, heitevähendusmeetodite (gaasipesu) kasutamist ja veeldatud maagaasi kasutamist laevakütusena. Kättesaadavuse osas ei ole antud selget vastust.

5.2 Heitevähendusmeetodite kasutamist (gaasipesuseadmed (ing k scrubbers) / heitgaaside puhastusseadmed) testitakse erinevate katseprojektide käigus. Laevade pardal juba toimivate gaasipesuseadmete osas tehakse märkimisväärseid edusamme. Koos NO2 ja CO2 samaaegse eemaldamisega võivad sellised seadmed tõestada oma kulutõhusust lähitulevikus ning seda võimalust tuleb arvesse võtta. Eelkõige arvestades aastani 2015 jäänud lühikest aega, tuleks 0,1 % piirväärtuse rakendamine edasi lükata aastani 2020.

5.3 Veeldatud maagaasi kasutamisse alternatiivse laevakütusena – kas ainsa kütusena või siis kombineeritult kütteõliga (duaalne süsteem) – suhtub laevandustööstus positiivselt, eelkõige mis puudutab selle kasutamist lähimerevedudel. Algatatud on erinevaid katseprojekte, eelkõige Euroopa põhjaosas. Asjaosalistega arutatakse veel lahenduseta probleeme – metaangaaside eritumine, mis suurendab kasvuhoonegaaside heitkoguseid, punkerdamise võimalused Euroopa erinevates sadamates, ohutuseeskirjad punkerdamisel. Nii ühe kui ka teisega tegeleb Euroopa Ühenduse Reederite Ühing (ECSA) koostöös Euroopa Meresõiduohutuse Ametiga (EMSA). Ka siin on selge, et lahendamata probleemidele lahenduste leidmine võtab veel hulgaliselt aega.

5.4 Laevandustööstus töötab edasi toolboxi kolme elemendi kallal. Arvestades seda, et need ei saa valmis 2015. aastal, on kuulda mitmeid hääli, mis nõuavad direktiivi jõustamise edasilükkamist IMO sisese erandit võimaldava sätte abil.

5.5 Komisjon märgib oma selgitavas teatises, et kui nimetatud ebamäärasused ähvardavad muutuda faktideks tuleks muuta direktiivi jõustumise kuupäeva. Komitee leiab, et kui see on vajalik, tuleks seda teha õigeaegselt, et säilitada vajalike investeeringute edendamine.

5.6 Komisjon on teadlik sellest, et MARPOLi konventsiooni VI lisas sisalduv IMO otsus rakendada alates 2015. aastast väävliheite kontrolli piirkondades laevakütuste väävlisisaldusele 0,1 % piirmäära, toob endaga kaasa märkimisväärse hinnatõusu. Komisjoni teatises, milles käsitletakse direktiivi 1999/32/EÜ rakendamise läbivaatamist, puudutatakse seda teemat põhjalikult (6).

5.7 Komisjon väidab, et täiendavad võimalused tehnoloogiapõhiste nõuete täitmiseks – nagu heitevähendusmeetodid (gaasipesuseadmed/heitgaaside puhastusseadmed), alternatiivsed kütused (veeldatud maagaas) ja elektritoide maismaalt –, mis nähakse ette MARPOLi konventsiooni VI lisas ja hiljem ka ettepanekus direktiivi 1999/32/EÜ muutmiseks, nõuavad ulatuslikke kapitaliinvesteeringuid nii era- kui ka avalikult sektorilt.

5.7.1 Selleks võimaldab komisjon sektori toetamiseks teatud hulga lühiajalisi kaasmeetmeid, mida rahastatakse läbi olemasolevate ELi rahastamisvahendite, nagu üleeuroopaliste transpordivõrkude programm (TEN-T), Marco Polo II programm, Euroopa puhta transpordi vahend (ECTF), Euroopa Investeerimispank (EIP), ning lisaks võimaldatakse kasutada liikmesriikide fonde laevade pardal võetavate meetmete toetamiseks ning maismaal asuva infrastruktuuri välja arendamiseks.

5.7.2 Keskpika perspektiivi osas töötab komisjon välja kõikehõlmava lähenemisviisi, näiteks „säästva veetranspordi vahendite paketi”.

5.7.3 Komitee tervitab komisjoni kavatsusi, viidates aga sellele, et alternatiivsete meetodite rakendamisega kaasnevad kulud on suhteliselt kõrged. Heitevähendusmeetodid peaksid olema kulutõhusamad, eriti kui neid kasutatakse NO2 ja CO2 heidete kontrollimiseks. Komisjoni kavandatud abiprogrammid on iseenesest positiivsed, kuid on küsitav, kas praegused ressursid ja ajakava võimaldavad rakendamiskulude vähendamist 2015. aastaks.

5.8 Kütuste suhtes rakendatava IMO kontrollimenetlust osas juhib komitee tähelepanu IMO kontrollimenetluse ja Rahvusvahelise Standardiorganisatsiooni normide erinevusele. Seda tuleb selgitada.

Brüssel, 18. jaanuar 2012 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Staffan NILSSON

(1) CESE 580/2003, ELT C 208, 3.9.2003, lk 27–29 (ei ole eesti keeles kättesaadav).

(2) 10. oktoobri 2008. aasta resolutsioon MEPC.176(58) (MARPOLi muudetud VI lisa).

(3) COM(2011) 439 final.

(4) ELis hõlmavad väävliheite kontrolli piirkonnad Lääne- ja Põhjamerd ning La Manche’i.

(5) COM(2011) 144 final.

(6) COM(2011) 441 final, 17. juuli 2011.