ET Euroopa Liidu Teataja C 318/57

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „De Larosière'i aruanne” (omaalgatuslik arvamus)

2009/C 318/11

Raportöör: NYBERG

23. märtsil 2009 otsustas Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee vastavalt kodukorra artikli 29 lõikele 2 koostada omaalgatusliku arvamuse teemal

„De Larosière'i aruanne”

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav majandus- ja rahaliidu ning majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse sektsioon võttis arvamuse vastu 11. septembril 2009. Raportöör oli Lars NYBERG.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 456. istungjärgul 30. septembril – 1. oktoobril 2009 (30. septembri istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 152, vastu hääletas 37, erapooletuks jäi 15.

1. Järeldused ja soovitused

1.1 Praeguses ulatuses finants- ja majanduskriisi ei ole rahuajal esinenud 1930ndatest aastatest saadik. Käesoleva arvamuse teema on siiski üksnes finantskriis ning võimalused, kuidas vältida juhtunu kordumist. Just see oli de Larosière'i rühma ülesanne, kelle aruannet komitee käesolevas arvamuses käsitleb. Antud küsimuste olulisus ilmneb muu hulgas selles, et komisjon on esitanud juba mitu ettepanekut, nt reitinguagentuuride, finantstegevuse erivormide ning finantsjärelevalve kohta, mis oli de Larosière'i rühma peateema.

1.2 Kriisi olulisim põhjus oli liiga suur likviidsus, mis de Larosière'i rühma sõnul tulenes osalt USA ekspansiivsest rahapoliitikast ja tasakaalu puudumisest maailmamajanduses, kõige selgemalt USA ja Hiina suhetes. Teine mõeldav seletus oleks komitee arvates, et tulude jagunemisel on toimunud nihe töötajate sissetulekutelt kapitalitulule. Tulude jagunemine on ebaühtlasem. Kõige jõukamad on pidanud leidma võimalusi oma suuremate sissetulekute investeerimiseks. Kuna tegelikud investeerimisvõimalused ei ole samas tempos kasvanud, on väärtpaberite hinnad tõusnud. De Larosière'i rühm on nn finantsmulli põhjalikult analüüsinud, kuid oleks vaja täiendavat analüüsi selle kohta, milliseid poliitilisi otsuseid oleks tulevikus tarvis.

1.3 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee toetab üldiselt rühma esitatud 31 soovitust, kuid soovib küsimust laiemalt vaadelda ning esitada kommentaare ja täiendusi.

1.3.1 De Larosière'i rühm teeb ettepaneku kehtestada pankadele nn headel aegadel kõrgemad ja nn halbadel aegadel madalamad kapitalinõuded. Kuna makromajanduslike kõikumiste korral on majandusprognooside tegemine keeruline, võib antud ettepanek olla riskantne. Samal ajal näitab Hispaania eeskuju, et varieeruvatel kapitalinõuetel põhinev süsteem toimib. Komitee leiab seepärast, et kõnealuse meetme ajastamist tuleb enne selle rakendamist analüüsida.

1.3.2 Komitee leiab, et kõrgemad kapitalinõuded ja bilansiväliste meetmete läbipaistvus on hädavajalikud. Hispaania ametivõimud on kehtestanud bilansiväliste meetmete kohta väga karmid reeglid ning just Hispaania panku mõjutas kriis kõige vähem.

1.3.3 Termineid „bilansiväline” ja „eriotstarbel rajatud” on vahel vääralt tarvitatud. Riskivarad on panga enda bilansist eemaldatud, et vältida kapitalinõudeid ja vahel selleks, et maksudest kõrvale hoida. Seda arvestades leiab komitee, et eeskirju tuleks karmistada.

1.3.4 Komitee leiab, et peamine nõue aruande järelmeetmetes peaks olema pangavarade riskifaktori suurem läbipaistvus. Komitee nõustub rühma seisukohaga, et pangad ja rahandusasutused peavad riskifaktoriga varasid edasi müües alati säilitama osalise riski. Finantstoodete riskid peavad olema selgelt esile toodud. Finantstooted peavad olema läbipaistvad, et usaldus finantsturu vastu taastuks. Komitee soovib ka siinkohal viidata Hispaaniale. Finantssektori uusi vahendeid ei tohi kasutada enne, kui rahandusasutus on neid kontrollinud. Arutada tuleks selliste kontrollide sisseviimist. Tuleks otsustada, kas need kontrollid peaksid olema riiklikud või on vaja ühtset üleeuroopalist kontrollisüsteemi. Finantstegevuse piiriülesuse määra arvestades oleks otstarbekas ühtne süsteem.

1.3.5 Paralleelseks pangasüsteemiks nimetatakse laenuandmise erinevaid vorme, mis ei ole reguleeritud. Kõnealused uued finantstegevuse vormid on saanud areneda ilma reguleerimata, koguni ilma reservinõueteta. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee nõustub, et ka neid on vaja reguleerida. Aruandes kutsutakse üles koostama ühtsed eeskirjad, eri varade määratlused ning rakendama tugevamat kontrolli ka investeerimisfondidele. Sellega on lihtne nõustuda.

1.3.6 Vaja on karmimaid nõudeid pankade juhtimisele ja auditile. Komitee leiab, et audiitorite rolli ei ole de Larosière'i rühma pakutud lahendustes piisavalt rõhutatud. Toimiva auditi puhul oleks riskivarade levimist saanud piirata. Rahandusasutuste juhatustel peab olema võimalik varade hindamisel auditit usaldada. Basel II läbivaatamisel tuleb kaasata ka audiitorite roll ja raamatupidamise vormid.

1.3.7 Aruandes antakse häid soovitusi soodustuste süsteemi kohta. Tegemist oleks mitmeaastase raamistikuga ning soodustused põhineksid tegelikel tulemustel, mitte ei oleks eelnevalt tagatud. Komitee leiab, et vajalik on üleminek lühinägelikkuselt pikaajalisele ettevaatamisele, kus soodustuste aluseks ei oleks spekulatsioonid. Samamoodi toetab komitee finantstehingute maksustamise ideed ja sellest saadava tulu võiks eraldada arenguabile. Täiendav nõue on, et soodustuste aluseks ei tuleks võtta üldist arengut, vaid seda, kas pank on oma tegevuses suutnud positiivselt erineda üldisest suundumusest. Lisaks sellele oleks soovitatav kehtestada soodustuste ülemmäär, et vältida liialdusi, mis põhjustavad halvasti läbimõeldud riskide võtmist. Finantskriisist väljumisstrateegias peab olema sätestatud, et riigieelarvest finantsasutustele eraldatud tohutud summad tuleb maksta tagasi, selle asemel, et pöörduda tagasi suurte kasumite ja soodustuste juurde.

1.4 Finantsturu järelevalve oli de Larosière'i rühma peamine ülesanne. Komitee arvates on järelevalve võtmetähtsusega ka selleks, et ära hoida veel üht finantskriisi. Kuid järelevalve eeldab eeskirjade olemasolu. Seetõttu võib sama oluliseks pidada aruande esimeses osas tehtud ettepanekut eeskirju muuta ja karmistada.

1.4.1 De Larosière'i rühm nendib, et finantssüsteemi makrousaldatavuse järelevalveks on vaja Euroopa tasandi asutust, mis hoiataks finantsriskide eest. Tehakse ettepanek, et selle vastutuse võtaksid enda peale Euroopa Keskpank (EKP) ja Euroopa Keskpankade Süsteem (EKPS) ning see tuleks anda ülesandeks spetsiaalsele nõukogule. Ehkki kõnealuse nõukogu administratiivne seotus EKP-ga on iseenesest mõistlik, peaks järelevalve teostamise eest ametlikult vastutama EKPS. Järelevalve peab kindlasti hõlmama kõikide liikmesriikide finantssüsteeme ning EKPS peab määrama ka kõnealuse uue nõukogu juhtkonna.

1.4.2 Aruandes tehakse ettepanek luua kahes etapis uus mikrotasandi usaldatavusjärelevalve süsteem, spetsiaalsete ametitega pankade, investeerimisfondide ja väärtpaberiturgude järelevalveks. Teises etapis tuleks välja töötada ühtsed järelevalve põhieeskirjad ning kõrvaldada erinevused siseriiklikul kohandamisel. Selles etapis tuleks ühtlustada ka võimalikud sanktsioonid. Komitee leiab, et selle protsessiga ei ole põhjust viivitada ning tunnustab seetõttu komisjoni teatises tehtud ettepanekut kogu mikrotasandi usaldatavusjärelevalve süsteem viivitamatult välja töötada.

1.4.3 Komitee hinnangul võib piiriülese tegevusega pankade järelevalvega tegelevate riiklike järelevalveasutuste kolleegiumide haldamine olla keerukas, kui puudub piisav ühtlustamine. Erinevuste tõttu riiklike järelevalveasutuste eeskirjades oleksid kõnealused kolm ametiasutust tegelikkuses sunnitud osa järelevalvest üle võtma.

1.4.4 Nende uute asutuste juhatustesse ei peaks kuuluma üksnes pankurid, vaid iseenesestmõistetavalt ka ametiühingud, pangateenuste tarbijad ning ka Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee kui kodanikuühiskonna esindaja.

1.5 Ülemaailmses plaanis osutatakse aruandes vajadusele tugevdada Basel II kokkulepet, rahvusvahelisi raamatupidamiseeskirju, reitinguagentuuride ülemaailmset reguleerimist, tuletisväärtpaberiturge, muuta finantssektori juhtimistavasid ning anda Rahvusvahelisele Valuutafondile (IMF) olulisem roll. Rühm soovib kõrvaldada võimaluse, et rahandusasutused siirduvad teatud jurisdiktsiooni alla seetõttu, et sealne finantssektor on nõrgalt reguleeritud. Mitmed rühma ettepanekud võeti vastu juba G20 Londoni tippkohtumisel. 1999. aastal loodud finantsstabiilsuse foorum (Financial Stability Forum – FSF) muudeti finantsstabiilsuse järelevalvenõukoguks (Financial Stability Board – FSB). Komitee loodab, et kõnealune asutus on läbipaistev ning et sellele eraldatakse piisavalt ressursse, pädevusi ja õigusi tegutseda. Komitee tervitab asjaolu, et Rahvusvahelisele Valuutafondile eraldatakse rohkem ressursse, kuid on kriitiline fondi esitatud nõuete suhtes, kus seatakse kahtluse alla Euroopa sotsiaalse mudeli olulisi osi. Seda olulisem on, et EL oleks Rahvusvahelises Valuutafondis üksmeelselt esindatud.

1.5.1 Finantsturu teemalistes aruteludes kasutatakse praegu mõistet „stressitest”, mis kujutab endast meetodit selle hindamiseks, kuidas riigi pangasüsteem finantsturu kriisiga toime tuleb. Praeguse finantskriisi taustal on lihtne mõista, kui olulised sellised testid võiksid olla. Samas tõstatub otsustava tähtsusega küsimus, kas testi tulemused peaks avalikustama. Kui Rahvusvaheline Valuutafond viib sellise testi läbi ning avaldab teabe, et riigi pangasüsteem ei tuleks kriisiga toime, võib kriisist saada fakt.

2. Sissejuhatus

2.1 Praeguses ulatuses finants- ja majanduskriisi ei ole rahuajal varem esinenud. 1939ndate aastate depressioon leidis aset ajal, mil maailma majandus ei olnud niivõrd integreeritud kui praegu. Siis tabas kriis peamiselt Ameerika Ühendriike ja Euroopat. Praegune kriis on suuresti ülemaailmne.

2.2 Finantssektoris alguse saanud kriis on kujunenud majanduskriisiks ja -languseks paljudes maailma piirkondades. Sellele järgneb ilmselt sotsiaalne kriis ja suur tööpuudus. Selle ulatus sõltub sellest, milline poliitika suudetakse kriisi lahendamiseks välja töötada. Selle kõrval on kujunenud välja poliitiline kriis, mis on kaasa toonud mitmete valitsuste tagasiastumise.

2.3 Käesoleva arvamuse teema on siiski üksnes finantskriis ning võimalused, kuidas vältida juhtunu kordumist. Üldise kriisi taustal on teema ulatus piiratud. See ei käsitle majanduskriisi ega meetmeid praeguse finantskriisi lahendamiseks, nagu näiteks riiklike vahendite eraldamine finantssektorile. Arvamuses käsitletakse tulevikku, eelkõige finantssektori järelevalvet.

2.4 Just see oli de Larosière'i rühma ülesanne, kelle aruannet komitee käesolevas arvamuses käsitleb. De Larosière'i rühm pidas vajalikuks oma ülesannet laiendada. Seda oli tarvis ammendava pildi andmiseks, et koostada paremini läbimõeldud ettepanekuid.

2.5 Praegune kriis sai alguse finantssektoris. Enne de Larosière'i rühma aruande avaldamist oli kriis saavutanud nii suure ulatuse, et Euroopa Komisjon esitas mitu õigusaktide muutmise ettepanekut. Neist olulisim on ilmselt reitinguagentuure käsitlev ettepanek. Finantstegevuse erivormide kohta on esitatud direktiivi ettepanek. 27. mai teatises käsitletakse de Larosière'i aruande seda osa, mis puudutab finantssektori järelevalvet. Teatise juurde kuuluva töödokumendi 1. lisa kohaselt on teatise ja de Larosière'i aruande vahel ainult viis erinevust. Neid erinevusi kommenteeritakse punktides 6.2.4, 6.3.1 ja 6.3.5. Komitee koostab eraldi arvamuse tulevaste konkreetsete õigusakti ettepanekute kohta. Isegi kui komisjon ei käsitle selles teatises ülejäänud osi de Larosière'i aruandest, leiab komitee, et need osad on finantssektori tuleviku jaoks väga olulised.

2.6 De Larosière'i aruande koostasid pankurid pankuritele ning ettepanekuid mõistma peaksid peamiselt komisjoni panganduseksperdid ja liikmesriikide rahandusministrid. Komitee avaldab toetust aruande 31 soovitusele, kuid leiab, et vaatevälja tuleks laiendada. Need, kes finantskriisi tegelikult tekitasid, ei saa üksipäini vastutada praeguste probleemide lahendamise eest. Finantsturu teenuste tarbijad on üksikisikud ja ettevõtted, kes oma säästud sinna paigutavad ning sealt laenavad oma investeeringute tarbeks. Finantsturu ülesanne on neid, st kodanikuühiskonda parimal viisil teenindada. Peale aruande üldise toetamise soovib komitee teha märkusi ja pakkuda välja täiendusi.

3. Finantskriisi põhjused

3.1 Likviidsuse ülejääk finantssektoris ei ajendanud keskpanka meetmeid võtma. Jälgiti üksnes hinnataset ja see ei õigustanud intressimäärade tõusu. Odava sularaha tõttu tõusid väärtpaberite hinnad. Selles, et likviidsus oli kriisi tekkimisel liiga suur, ei ole mingit kahtlust, nagu ka selles, et see on kriisi tagajärjel langenud liiga madalale tasemele. Otsustamine, milline on likviidsuse ja raha hulga sobiv tase tavatingimustes, on seevastu raske ülesanne. Komitee soovib viidata ka dilemmale, mis puudutab inflatsiooni ja raha pakkumise teatud mõõdu samaaegset kasutamist rahapoliitiliste näitajatena. Raha liiga ulatusliku pakkumise tulemusel peaks keskpank tõstma intressimäära taset. Kui inflatsioonitase on samal ajal madal, peaks tulemuseks olema intressimäära kärpimine. Kui raha pakkumist kasutatakse näitajana ka sellistes keerukates olukordades, tuleks komitee arvates arvestada võimaliku järelmõjuga reaalmajandusele.

3.2 Poliitilised otsused toetada eluaseme omamist ostja maksuvõimest sõltumata madalad laenukulud ja finantsasutuste välja töötatud uued eri väärtpaberite kombinatsioonid tõid kaasa kõrge riskitasemega laenude varjamise. Need väärtpaberid levisid maailma finantsturgudel, kuna USAs oli 2005–2006. aastal erasäästude tase lausa negatiivne. Komitee arutas seda küsimust 2008. aasta juulis (1). „Hiljutine kriis USA riskantsete hüpoteeklaenude turul näitas, et kinnisvarahindade kõikumine, millele lisanduvad kliendiriski pealiskaudse hindamise tavad osamaksete mittetasumise osas, mis on ebaproportsionaalselt kõrged võrreldes tagatiseks oleva kinnisvara väärtusega, võib tekitada piisavalt tõsiseid kriise, et kogu finantssüsteem kõikuma lüüa. Seepärast tuleb iga ühenduse tasandi meetme puhul arvestada […] kõnealust kogemust.”

3.3 Samal ajal tõi maailmakaubanduse tasakaalustamatus kaasa suure ülejäägi teatud riikides (eelkõige Hiinas), mille eest osteti USA riigi võlakirju. Uued keerukad väärtpaberite kombinatsioonid (sh kõrge riskitasemega laenud) andsid suurt tulu ning kogu finantsturg taotles üha kõrgemat tulu. Suurem hulk väärtpabereid võimaldas uute laenude andmist, nii et suurenes nende finantstehingute maht, mis põhinesid suurema riskitasemega väärtpaberitel. Uute keerukate väärtpaberite üheks eesmärgiks peeti seega riskide hajutamist. Suurenenud käive finantsturgudel jättis mulje pidevalt kasvavast tulust.

3.4 Riskantset hüpoteeklaenu, mida oli raske edasi müüa pangasüsteemis, kombineeriti uute väärtpaberitega (väärtpaberistamine), mis võimaldas seda edasi müüa tänu sellisele süsteemile. Sellise olukorra pidurdas ja majanduskriisi vallandas asjaolu, et USAs algas 2008. aastal majanduslangus, millega kaasnes töötuse kasv. Paljud majaomanikud ei suutnud maksta oma intresse. Pangad olid sunnitud oma vara hinda kärpima ja seda müüma. Panga vara väärtus langes veelgi ja üha kiiremini. Usaldus vähenes.

3.5 De Larosière'i aruandes viidatakse mitmetele teguritele, mis seda võimaldasid: — kõnealuse protsessi alguses toimus pangategevuse rahvusvaheline reguleerimine Basel I kokkuleppe raames, innustades praktikas bilansiväliste riskide meetodit; seda korrigeeriti osaliselt Basel II kokkuleppes; — selliste uute keerukate väärtpaberite plahvatuslik levik, millega kaubeldi üle leti, kusjuures riskid jäid nähtamatuks; — rahandusasutuste tegevuse reguleerimine põhines riskihindamisel, mida teostasid reitinguagentuurid; — reitinguagentuurid andsid neile varadele, mis olid peaaegu väärtusetud, sama krediidivõimelisuse kui riigi võlakirjadele; agentuure rahastavad need finantsasutused, kelle väärtpabereid hinnatakse; — rahandusasutuste juhatused ja juhtkonnad ei mõistnud uute keerukate finantstoodetega seonduvaid ohte; — puudulik reguleerimine ja puudulik kontroll ilma kooskõlastuseta ning tugev konkurents eri finantskeskuste vahel.

3.6 De Larosière'i aruandes võib leida kaudset kriitikat keskpankade kohta, kes ei rakendanud meetmeid likviidsuse erakordselt suure kasvu vastu.

3.7 Komitee soovib minna analüüsis veelgi kaugemale. Kasvav likviidsus oli osaliselt tingitud maailmamajanduse tasakaalustamatusest. See väljendub kõige selgemini USA ja Hiina vahelises suhtes: kaubanduse ülejääk Hiinas, kalduvus säästa 30–40 % sissetulekust haiguste ja pensioni jaoks ning kaubandusbilansi puudujääk USAs koos olematute säästudega. Teine mõeldav seletus, mida de Larosière'i rühm ei käsitle oleks komitee arvates see, et tulude jagunemisel on toimunud nihe töötajate sissetulekutelt kapitalitulule. Tulude jagunemine on ebaühtlasem. Mitte üksnes ILO, vaid ka OECD on öelnud, et selline areng tuleb pidurdada.

3.8 Kõige jõukamad on pidanud leidma võimalusi oma suuremate sissetulekute investeerimiseks. Kuna tegelikud investeerimisvõimalused ei ole samas tempos kasvanud, on väärtpaberite hinnad tõusnud. Praeguste probleemide kõnealuseid põhjuseid pole võimalik lahendada finantsturgude uue reguleerimise teel, kuna vajalikud on poliitilised otsused. De Larosière'i aruandes on nn finantsmulli põhjalikult analüüsitud, kuid oleks vaja täiendavat analüüsi selle kohta, milliseid poliitilisi otsuseid oleks tulevikus tarvis.

3.9 Kirjeldatud finantsolukord soodustas kahtlemata spekulatiivsete tehingute levikut, millel ei olnud midagi pistmist reaalmajanduse näitajate arenguga ning mille puhul ei arvestatud vastukaaluks kasutusele võetavate maksu- ja rahanduspoliitika rahvusvaheliste vahenditega, mis oleksid võinud levikut pidurdada. Finantsorganid ja rahvusvahelised organisatsioonid ei ole siinkohal võtnud arvesse paljude sotsiaalliikumiste arvamusega. Viimased on korduvalt nõudnud regulatiivsete meetmete vastuvõtmist, millest üks olulisemaid on Tobini maks.

4. Poliitika ja reguleerimine

4.1 Vastavalt aruandele on kriis tingitud ebaõnnestumistest turgudel, ülemaailmsest tasakaalustamatusest, halvast reguleerimisest ja nõrgast järelevalvest. Kõiki neid probleeme ei ole võimalik lahendada reguleerimise teel, kuid hea reguleerimine on üks eeldus. Aruandes öeldakse, et kõigi probleemidega tuleb tegeleda, kuid kavandatud reguleerimise piisavuses võib kahelda. Lisaks sellele jääb aruande põhjal mulje kartusest, et suurem reguleerimine võib vähendada uuenduslikke lahendusi rahanduses. Komitee soovib siinkohal meenutada, et hüpoteeklaen ja nn väärtpaberistamine kujutavadki endast uuendusi rahanduses. Teatud uuenduste kuritarvitamine on praeguste finantsprobleemide põhjus. Reguleerimine võib vahel aidata leida uuenduslikke lahendusi rahanduses, nagu nt SEPA (ühtne euromaksete piirkond).

4.2 Aruandes tehakse ettepanek paremini kooskõlastada tegevust keskpankade ja turge reguleerivate poliitiliste organite vahel. Keskpangad peavad tegelema rohkem makromajanduslike analüüsidega, teostades finantsturgude paremat järelevalvet. Ülalmainitu ning see, et Rahvusvaheline Valuutafond peaks pühenduma rohkem järelevalvele, on komitee arvates hädavajalikud ettepanekud.

4.3 Aruandes öeldakse, et poliitiline reguleerimine ja isereguleerimine finantssektoris peavad teineteist täiendama. Kuna sisekontroll siiani ei toiminud, öeldakse, et isereguleerimise üle tuleb teostada järelevalvet. Sellega kustutatakse tegelikult piirid poliitilise reguleerimise ja isereguleerimise vahel.

4.4 Ka praktikas puuduvad piirid. Kokkulepetes Basel I ja Basel II kehtestavad pangad ise reeglid finantssektori jaoks. Kas pangad ja teised rahandusasutused suudavad neid reegleid täita, sõltub neist endist või riigist, juhul kui reeglid on kehtestatud õigusaktide kujul (Basel II kehtib EL-is alates 1. jaanuarist 2008, USAs alates 1. aprillist 2010). Aruandes ei vaadelda tõsiselt neid organisatoorseid ja demokraatia puudujääke finantsturgudel, mida põhjustab isereguleerimine. Globaliseerunud turu puhul peaks keskseks teemaks olema see, kas poliitilistel organitel on piisavalt mõjuvõimu.

5. De Larosière'i rühma soovitused

5.1 Kapitalinõudeid pankade jaoks tuleks pidevalt suurendada. Kuna panganduse kriis on praegu olukorras, kus puudub krediit, peab selline suurendamine toimuma edaspidi. Seda peab komitee hädavajalikuks nõudeks, et edaspidi vältida olukorda, kus ühiskond peab panka likviidsuse probleemide korral kapitaliga toetama. Komitee nõustub seisukohaga, et EL peaks kehtestama määratlused kapitalinõuete jaoks.

5.2 Kapitalinõuete muutmine vastavalt konjunktuurile. Aruande kohaselt peaksid keskpangad võtma arvesse mitte üksnes inflatsiooni, vaid ka raha- ja krediidituru arengut üldiselt. Kui krediidid kasvavad liiga palju, peavad keskpangad olema valmis samal põhjusel korrastama ka rahapoliitikat. Tehakse ettepanek kehtestada pankadele nn headel aegadel kõrgemad ja nn halbadel aegadel madalamad kapitalinõuded. Võttes arvesse seda, kui raske on teha majandusprognoose, võib see olla riskantne. Kui nõudeid suurendatakse pärast mõnda aega kestnud häid aegu ja krediidikasvu, võib suurendamine pigem majanduslangusele kaasa aidata siis, kui head ajad hakkavad lõppema. Samal ajal näitab Hispaania eeskuju, et varieeruvatel kapitalinõuetel põhinev süsteem toimib. Komitee leiab, et ajastamisega seonduvaid riske tuleb enne meetme rakendamist analüüsida.

5.3 Karmimad reeglid bilansiväliste meetmete kohta kõrgemate kapitalinõuete ja suurema läbipaistvuse näol. Hispaania ametivõimud on kehtestanud bilansiväliste meetmete kohta väga karmid reeglid ning just Hispaania panku mõjutas kriis kõige vähem.

5.3.1 Kui pangad rakendavad bilansiväliseid meetmeid, siis ühendatakse see kõige sagedamini finantsturul ühe, nimelt „eriotstarbel rajatud” uuendusega. Nende eesmärk on sageli riskivarade eemaldamine pankade enda bilansist, et panka mitte ohtu seada. Maksude vältimine võib olla teiseks põhjuseks. Võttes arvesse seda, kui palju on neid vahendeid kuritarvitatud, peab komitee hädavajalikuks nii „bilansiväliste” meetmete süsteemi kui „eriotstarbel rajatud” meetmete karmimat reguleerimist. Reguleerimise puhul on oluline silmas pidada, et nende meetodite abil ei oleks ettevõtetel võimalik varjata midagi oma tegevusest.

5.4 Pangavarades sisalduvad riskid peavad olema selgemalt väljendatud. Komitee arvates peaks see olema üks peamine nõue, kui komisjon kehtestab aruande järelmeetmetes loodetavasti tõelise läbipaistvuse pangavarade jaoks.

5.4.1 Aruandes käsitletakse väärtpaberistamist, tuletisväärtpaberiturge, investeerimisfonde ja nn paralleelset pangasüsteemi. Komitee soovib näha terviklikku lahendust, mille puhul ükski probleem, mis seondub suurema riskitasemega väärtpaberitega, ei jää eri ettepanekute pädevusalast välja. Paralleelseks pangasüsteemiks nimetatakse laenuandmise erinevaid vorme, mis ei ole reguleeritud. Aruandes tehakse ettepanek laiendada neile (riskihajutamisfondidele, investeerimispankadele jms) Basel II kokkulepet. See näib olevat iseenesest mõistetav ning tuleks viivitamatult kehtestada. Kõnealused uued finantstegevuse vormid, mis sageli esinesid pangasüsteemi kõrval, on saanud areneda ilma reguleerimata, koguni ilma reservinõueteta. Aruandes kutsutakse üles koostama ühtsed eeskirjad, eri varade määratlused ning rakendama tugevamat kontrolli ka investeerimisfondidele. Sellega on lihtne nõustuda. Oleks soovitav, et pankadel ja rahandusasutustel säiliks riskifaktoriga varasid edasi müües alati osaline risk.

5.5 Komisjon esitas 13. mail ettepaneku „Alternatiivsete investeerimisfondide valitsejad”, milles käsitletakse mitmeid uusi instrumente. Komitee koostab selle direktiivi ettepaneku kohta arvamuse hiljem. Juba 2006. aastal koostas komitee arvamuse investeerimisfondide teemalise rohelise raamatu kohta (2).

5.6 Raamatupidamiseeskirjade osas teeb Rahvusvaheline Arvestusstandardite Nõukogu (IASB) ettepaneku muu hulgas kehtestada eeskirjad uute keerukate varade jaoks. Turuväärtusest lähtuv raamatupidamismeetod „mark-to-market” halvendas kriisiolukorda veelgi. Kui varade väärtus langes, tehti nende kohta arvestuskanne päevakursi järgi. Kõnealuses raskes olukorras on varade väärtust veelgi alla surutud, oluliselt madalamale nende tegelikust väärtusest. Alternatiivmeetod – hinnata varasid nende ostuhinnast lähtuvalt – ei toimi samuti sellises olukorras. Selles valdkonnas on komitee arvates palju ruumi uuenduste jaoks.

5.7 Tuleks küsida, mis mõte on varjatud riskidega varasid pangasüsteemis pidevalt edasi müüa? Võib-olla tuleks mõned instrumendid kaotada. Pankurid räägivad sageli uuenduste tähtsusest finantsturgudel. Kas see protsess on arenenud liiga kaugele? Komitee kutsub komisjoni üles vaatama läbi olemasolevad vahendid, nende väärtuse ja neis sisalduvad riskid ning tegema ettepanekuid vahendite võimaliku kaotamise kohta või alles jäänud vahendite määratluste kohta. Pangandus üksi ei saa kanda selle eest vastutust. Komisjon peab tegema ettepaneku otsuse vastuvõtmiseks Euroopa Parlamendis ja nõukogus. Finantstooteid ei tohiks muuta liiga keerukaks. Neis sisalduvad riskid peavad olema selgelt väljendatud. Finantstooted peavad olema läbipaistvad, et usaldus finantsturu vastu taastuks.

5.7.1 Komitee soovib ka siinkohal viidata Hispaaniale. Finantssektori uusi vahendeid ei tohi kasutada enne, kui rahandusasutus on neid kontrollinud. Komisjon peaks oma ülevaates analüüsima Hispaanias ja teistes ELi riikides kasutatavate instrumentide vahelisi erinevusi. Sama ajal tuleks selliste kontrollide üldist kehtestamist arutada ning otsustada, kas need peaksid olema riiklikud või kas on vaja ühist kontrollisüsteemi. Finantstegevuse piiriülesuse määra arvestades oleks otstarbekas ühtne süsteem.

5.8 Komitee nõustub rühma ettepanekuga pankadesisese riskijuhtimise kohta, et see oleks eraldi funktsioon, et seda tööd hinnataks kõrgelt ning et ei usaldataks sama palju riskide välishinnanguid (reitinguagentuurid). Ettepanekut luua rahandusasutuste raames kriisiohjamise meetmed võib loomulikult toetada. Otsustav küsimus on see, kas soovitused kõnealustes valdkondades jäävad üksnes soovitusteks. Kui kaugeleulatuv võib olla finantsettevõtete sisemine korraldus? Parim, mida on võimalik kõnealuses valdkonnas teha, on tagada järelevalveorganitele võimalus kontrollida korraldust ja avaldada kriitikat.

5.9 Kui kriisist sai fakt, tugevdasid paljud liikmesriigid ELi nõudeid pangagarantiide kohta hoiuste jaoks. Aruandes soovitakse eeskirjade ühtlustamist eesmärgiga muuta kaitse võrdseks ja piisavalt tugevaks kõigi pangaklientide jaoks. Tuleb lahendada teises riigis asuvate pangafiliaalide probleem, aga kuhu tuleks luua fondid nende tagatiste jaoks? Komitee nõustub selles küsimuses komisjoniga ja kutsub komisjoni üles esitama viivitamatult ettepanekuid uute ELi eeskirjade kohta pangagarantiide jaoks.

5.10 Vaja on karmimaid nõudeid pankade juhtimisele ja auditile. Juhtunu taustal on see hädavajalik nõue. Kas rahandusasutuste jaoks on olemas moraalinormid. Näib, et mõnedel juhtudel ei ole see mõjutanud tegelikku toimimist. Kui tegemist on isiklike kutseoskustega, siis on raske koostada konkreetseid ettepanekuid. Uute eeskirjadega ja teatud vahendite võimaliku turult kõrvaldamisega oleks pangajuhtimine lihtsam. Nende vahenditega, mille eesmärk on riskide varjamine, osutub pangajuhtimine keeruliseks. Lisaks sellele leiab komitee, et audiitorite rolli ei ole de Larosière'i rühma pakutud lahendustes piisavalt rõhutatud. Toimiva auditi puhul oleks riskivarade levimist saanud piirata. Rahandusasutuste juhatustel peab olema võimalik varade hindamisel auditit usaldada. Basel II läbivaatamisel tuleb kaasata ka audiitorite roll ja raamatupidamise vormid. Samuti oleks väga positiivne, kui ajutiste komiteede loomise kaudu võimaldataks mõnedel sidusrühmadel hinnata finantsasutuste poliitikat ja vahendeid.

5.10.1 Soodustuste süsteemid, mille alusel hüvitatakse lühinägelikke riskantseid paigutusi, on pangajuhtkonna tegevuse üks oluline ajend. Aruandes antakse häid soovitusi soodustuste süsteemide kohta, sealhulgas, et nad kehtiksid mitme aasta kohta ja põhineksid tegelikel tulemustel ning et nad ei oleks eelnevalt tagatud. Komitee arvates on vajalik üleminek lühinägelikkuselt pikaajalisele ettevaatamisele, kus soodustuste aluseks ei oleks spekulatsioonid. Samamoodi toetab komitee finantstehingute maksustamise ideed ja sellest saadava tulu võiks eraldada arenguabile. Täiendav nõue on, et soodustuste aluseks ei tuleks võtta üldist arengut, vaid seda, kas pank on oma tegevuses suutnud positiivselt erineda üldisest suundumusest. Lisaks sellele oleks soovitatav kehtestada soodustuste ülemmäär, et vältida liialdusi, mis põhjustavad halvasti läbimõeldud riskide võtmist.

5.11 Reitinguagentuuride osas soovitatakse teha Euroopa Väärtpaberijärelevalve Komiteele ülesandeks nende agentuuride litsentseerimine. Komisjon on juba esitanud reitinguagentuuride kohta määruse ettepaneku. Komitee koostas arvamuse kohta ettepaneku, milles ta toetab komisjoni ettepanekut (3). Aruandes öeldakse, et reitinguagentuuride rahastamine tuleks üle vaadata. Komitee on seisukohal, et juba nüüd on võimalik kindlalt väita, et rahastajaks ei saa olla need, kelle krediidivahendeid reitinguagentuurid hindavad.

6. Järelevalve

6.1 Finantsturu järelevalve oli de Larosière'i rühma peamine ülesanne. Komitee arvates on järelevalvel võtmetähendus ka küsimuses, kuidas veel üht finantskriisi ära hoida. Kuid järelevalve eeldab eeskirjade olemasolu. Seetõttu võib sama oluliseks pidada aruande esimeses osas tehtud ettepanekut eeskirju muuta ja karmistada.

6.2 Euroopa järelevalvesüsteem makrotasandil

6.2.1 Aruandes kritiseeritakse praegust järelevalvet liigse keskendumise pärast üksikutele rahandusasutustele ja tehakse ettepanek tõhustada selle asemel järelevalvet kogu finantssüsteemi üle. Vastutus selle eest soovitakse määrata Euroopa Keskpangale ja Euroopa Keskpankade Süsteemile. Kui järelevalve peab toimuma piiriüleselt (rahandusasutused, mille filiaalid asuvad teistes riikides) on vajalikud siduvad vahendusmehhanismid.

6.2.2 De Larosière'i rühm nendib, et finantssüsteemi makrousaldatavuse järelevalveks on vaja ametlike volitustega Euroopa tasandi asutust, mis hoiataks finantsriskide eest. EKP/EKPS raames tuleks luua spetsiaalne sõltumatu nõukogu/juhatus (European Systemic Risk Board), kelle ülesanne see on. Sellesse peaksid kuuluma peale keskpankade ka kolm ametiasutust, kes võiksid tegeleda järelevalvega mikrotasandil. Komitee leiab, et praegu on ebatõenäoline, et mõnel asutusel oleksid makrotasandil järelevalve teostamiseks vajalikud teadmised olemas. Need teadmised tuleb seetõttu üles ehitada, et toetada kõnealust nõukogu. De Larosière'i aruandes märgitakse ka, et üldiste riskide tekkimisel finantssüsteemis tuleb komisjonilt abi paluda.

6.2.3 Komitee toetab ECOFINi ja Euroopa Ülemkogu täiendusi komisjoni ettepaneku kohta, mis avaldati 27. mai teatises, vastavalt millele peaks EKP üldnõukogu kuuluma Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukokku (ESRN) koos vaatlejatena osalevate riiklike järelevalveorganitega, igal riigil peaks olema üks hääl ning võimalikud soovitused tuleks teha ECOFINi kaudu. Euroopa Ülemkogu tegi isegi ettepaneku, et ESRNi esimees tuleks valida EKP üldnõukogu poolt. Komitee toetab ettepanekut, kuna kõik 27 liikmesriiki kuuluvad kõnealusesse nõukogusse. Euroopa Ülemkogu soovitab, et uutel Euroopa järelevalveasutustel oleksid ka volitused teostada reitinguagentuuride järelevalvet. Komitee toetab ettepanekut, mis on reitinguagentuuride kohta käiva direktiivi ettepaneku raames toimunud arutelu tulemus, kuid soovib juhtida tähelepanu sellele, et see vastutus saab olla neist kolmest asutusest ainult ühel.

6.3 Euroopa järelevalvesüsteem mikrotasandil

6.3.1 Igapäevase järelevalve jaoks soovitakse tugevdada kolme olemasolevat komiteed, mis tegelevad pankade, kindlustusseltside ja väärtpaberiturgude kontrollimisega, muutes need ametiasutusteks. Reguleerimine nendes kolmes valdkonnas on niivõrd erinev, et nende ühendamine üheks ametiasutuseks ei ole aktuaalne.

6.3.2 Tehakse ettepanek, et nendes uutes ametiasutustes oleks esindatud üksnes finantssektor. Nagu juba rõhutatud, on komitee arvamusel, et finantstegevus ei puuduta üksnes neid, kes otseselt finantstegevuses osalevad. On oluline, et ametiasutuste tegevuses osaleksid ka töötajate organisatsioonid. Samuti peaks panga-, kindlustus- ja väärtpaberitega seonduvate teenuste tarbijatel olema võimalus ametiasutuste tegevuses osaleda. Siinkohal võib tuua võrdluseks Barack Obama valitsuse ettepaneku USA-s. Seal rajatakse eraldi nõukogu pangaklientide jaoks, kes tegevust jälgivad. Komiteele kui kodanikuühiskonna esindajale tuleks loomulikult teha ettepanek osaleda selles tegevuses.

6.3.3 Neile uutele ametiasutustele tehakse muu hulgas ülesandeks leida erinevused olemasolevate ELi eeskirjade rakendamisel liikmesriikides. Loomulik jätk peaks komitee arvates olema see, et komisjon teeb ettepaneku kohandada eeskirju nende erinevuste kõrvaldamiseks.

6.3.4 Aruandes öeldakse, et liikmesriikides peaks olema pädevad järelevalveametid, kes võiksid rakendada hirmutavaid karistusi. Komitee võib sellega üksnes nõustuda ning rõhutada, kui oluline on, et need ametiasutused oleksid pankadest ja finantsasutustest sõltumatud. Komisjoni kutsutakse üles koostama selle eesmärgi saavutamiseks ELi eeskirjad.

6.3.5 De Larosière'i rühm soovib, et riiklikud järelevalveorganid teostaksid igapäevast järelevalvet, kuid nimetatud kolm uut ametiasutust kehtestaksid normid ja kooskõlastaksid tegevuse. Riiklike ametiasutuste tegelikku sõltumatust tuleks kontrollida. Kui rahandusasutus tegutseb mitmes riigis, tuleb luua asjaomaste riiklike järelevalveorganite kolleegiumid. Seniste kogemuste taustal tehti teabevahetus riiklikele organitele kohustuseks.

6.3.6 Aruandes tehakse ettepanek arendada uut süsteemi mikrotasandil kahes etapis. Teises etapis tuleks välja töötada ühtsed järelevalve põhieeskirjad ning kõrvaldada erinevused siseriiklikul kohandamisel. Selles etapis tuleks ühtlustada ka võimalikud sanktsioonid. Komitee leiab, et kõnealuse protsessiga ei ole põhjust viivitada ning tunnustab seetõttu komisjoni teatises tehtud ettepanekut kogu mikrotasandi usaldatavusjärelevalve süsteem viivitamatult välja töötada.

6.3.6.1 Kolleegiumidel, kuhu kuuluvad asjaomased riiklikud järelevalveasutused, võib komitee arvates olla raske asju ajada, kui samal ajal ei ole arendatud välja vajalikku ühtlustamist. Erinevuste tõttu riiklike järelevalveasutuste eeskirjades oleksid kõnealused kolm ametiasutust tegelikkuses sunnitud võtma üle osa järelevalvest mitmes riigis tegutsevate rahandusasutuste üle.

6.3.6.2 Komitee toetab täielikult Euroopa Ülemkogu üleskutset Euroopa Komisjonile esitada konkreetseid ettepanekuid selle kohta, kuidas Euroopa Finantsjärelevalveasutuste Süsteem võiks kriisiolukorras täita järelevalveasutuste jaoks tõhusat koordineerijarolli, tunnustades samal ajal riiklike asutuste vastutust finantsstabiilsuse säilitamisel ja kriisiohjamisel seoses võimalike finantstagajärgedega ning keskpankade vastutusega eelkõige likviidsusabi andmisel kriisiolukorras.

7. Globaalne tasand

7.1 De Larosière'i rühm viitab sellele, et isegi globaalsel tasandil on tegemist finantssektori reguleerimise, järelevalvega ja kriisihaldamisega selles sektoris ning et selleks puudub raamistik. Rühm kutsub üles tõhustama Basel II kokkulepet ja rahvusvahelisi raamatupidamiseeskirju, reguleerima reitinguagentuure globaalsel tasandil, muutma juhtimisviisi finantssektoris ja suurendama Rahvusvahelise Valuutafondi osatähtsust. Rühm soovib kõrvaldada võimaluse, et rahandusasutused siirduvad teatud jurisdiktsiooni alla seetõttu, et sealne finantssektor on nõrgalt reguleeritud. Pankade järelevalveasutuste kolleegiumid on eriti olulised maailmapankade puhul.

7.2 Võib arvata, et ülemaailmses mastaabis on raske muutusi ellu viia. Mitmed rühma ettepanekud võeti vastu juba G20 Londoni tippkohtumisel. 1999. aastal loodud finantsstabiilsuse foorum (Financial Stability Forum) muudeti finantsstabiilsuse järelevalvenõukoguks (Financial Stability Board), suurendades selle liikmete arvu kõigile G20-riigile, kaasates Hispaania ja Euroopa Komisjoni ning selle vastutusvaldkondade arvu, tugevdades ühtlasi selle seost Rahvusvahelise Valuutafondiga. Need muudatused on igati kooskõlas de Larosière'i rühma soovitustega. Senine foorum ei tulnud toime varase hoiatusega finantssüsteemi riskide eest praeguses kriisiolukorras. Komitee loodab, et muudatused suurendavad kõnealuse asutuse läbipaistvust ning et sellele eraldatakse piisavalt ressursse, pädevusi ja õigusi tegutseda. Samuti tuleb rõhutada, et suurem osa Londonis vastu võetud otsustest on veel ellu viimata.

7.3 Finantsturu teemalistes aruteludes kasutatakse praegu terminit „stressitest”, mis kujutab endast meetodit selle hindamiseks, kuidas riigi pangasüsteem finantsturu kriisiga toime tuleb. Praeguse finantskriisi taustal on lihtne mõista, kui olulised sellised testid võiksid olla. Samas tõstatub oluline küsimus, kas testi tulemused peaks avalikustama. Kui Rahvusvaheline Valuutafond viib sellise testi läbi ning avaldab teabe, et riigi pangasüsteem ei tuleks kriisiga toime, saab kriisist fakt. Sellised stressitestid peaksid siiski olema võimalikult avalikud ning neist võib saada oluline vahend riikide finantssüsteemide järelevalve valdkonnas.

7.4 Londoni tippkohtumisel võeti arvesse ka ettepanekut anda Rahvusvahelise Valuutafondi käsutusse rohkem raha akuutsete probleemidega riikide aitamiseks. Komitee tervitab kõnealust ettepanekut, kuid suhtub kriitiliselt Rahvusvahelise Valuutafondi nõudmistesse, vastavalt millele seatakse kahtluse alla olulised sotsiaalsed küsimused, mis on Euroopa sotsiaalmudeli peamise tähtsusega osad. Seda olulisem on, et Euroopa Liit oleks Rahvusvahelises Valuutafondis üksmeelselt esindatud.

Brüssel, 30. september 2009 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Mario SEPI

(1) ELT C 27, 3.2.2009, lk 18

(2) ELT C 110, 9.5.2006, lk 19

(3) ELT C 277, 17.11.2009 (ECO/243 – Reitinguagentuurid)