LÜHENDID

EL : Euroopa Liit

ENP : Euroopa naabruspoliitika

ENPI : Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument

EuropeAid : Komisjoni väliskoostööprogrammide haldamise peadirektoraat

MEDA : Euroopa-Vahemere partnerlus (Vahemere-äärsete mitteliikmesriikide majandus- ja sotsiaalstruktuuride reformi toetavad finants- ja tehnilised meetmed)

TACIS : Tehnilise abi andmise programm Sõltumatute Riikide Ühendusse kuuluvatele riikidele (Technical Assistance Programme for the countries of the Commonwealth of Independent States)

KOKKUVÕTE

I. Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument loodi 2007. aastal 17 partnerriigile ja territooriumile abi planeerimise ja andmise uue raamistikuna. Sellest sai ELi finantsabi andmise peamine vahend Lõuna-Kaukaasia riikidele (Armeenia, Aserbaidžaan, Gruusia), kelle suhtes ELil on suured majanduslikud ja strateegilised huvid (vt punktid 1–6).

II. Auditi eesmärk oli hinnata, kas Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi kasutuselevõtt Lõuna-Kaukaasias on olnud edukas ja tulemuslik. Üldisele küsimusele vastatakse kolme alateema käsitlemisega:

a) Kas esimesed aasta tegevusprogrammid olid hästi kavandatud?

b) Kas esimeste aasta tegevusprogrammide elluviimisel saadud tulemused olid õigeaegsed ja edukad?

c) Kas komisjon on piisavalt kasutanud Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi raames kasutatavaid abi andmise vahendeid?

III. Kontrollikoja auditis uuriti ELi abi andmise prioriteetide, esimeste aasta tegevusprogrammide tulemuste ja erinevate abi andmise vahendite määratlemise planeerimissüsteemi.

IV. Programmitöö ja kavandamise puhul kasutas komisjon mitmeaastast planeerimissüsteemi ELi abi andmise prioriteetide määratlemisel kooskõlas Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi määrusega. Programmitöö kasulikkust vähendas aga selguse ja prioriteetide seadmise ebapiisavus. Aeganõudev programmitöö ja kavandamise protsess ei sobinud kiiresti muutuva ja konfliktidest mõjutatud Lõuna-Kaukaasia keskkonnaga, seades seeläbi ohtu abi andmise asjakohasuse. Abi andmise programmitöö ja kavandamise suunamiseks ei kasutatud piisavalt abisaajariikidega peetavat struktureeritud dialoogi (vt punktid 10–34).

V. Üldiselt olid saadud tulemused erinevad. Kuigi Armeenia kutsehariduse ja -koolituse programm mõjutas reformiprotsessi positiivselt ja tugevdas seda, tehti vaid väheseid konkreetseid samme Aserbaidžaani energiareformi edendamise nimel. Gruusia riigi rahanduse juhtimise programm edenes esimese aasta jooksul väga vähe, kuid muutused toimusid teisel aastal. Abhaasia konfliktipiirkonnas ei ole Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi sobivus majandusliku taastumise ja usalduse suurendamise vahendina veel tõestatud. Mestimisvahend oli ikka veel käivitamisetapis (vt punktid 35–56).

VI. Komisjon kasutas finantsabi andmiseks erinevaid abi andmise vahendeid, rakendades valdkondlikku eelarvetoetust ja mestimist. Valdkondliku eelarvetoetuse vahend kui peamine abi andmise viis oli aga ebapiisavalt ette valmistatud, mis seadis ohtu eesmärkide saavutamise. Abi andmise vahendite kasutus ei ole olnud piisavalt selektiivne (vt punktid 57–66).

VII. Nende tähelepanekute põhjal esitab kontrollikoda soovitusi, mille eesmärk on aidata komisjonil suurendada Armeeniale, Aserbaidžaanile ja Gruusiale antava abi mõjusust (vt punktid 67–75). Peamised soovitused käsitlevad programmitöö ja kavandamisprotsessi tõhustamist ning valdkondliku eelarvetoetuse vahendi selektiivsemat kasutust.

SISSEJUHATUS

1. Pärast 2004. aastal toimunud laienemist on Euroopa Liit püüdnud vältida uusi eraldusjooni Euroopas ning edendada stabiilsust ja heaolu ELi uutes piirides ja neist väljaspool. Töötati välja uus Euroopa naabruspoliitika (ENP), mis põhineb ELi ja iga partnerriigi vahel eraldi koostatavatel tegevuskavadel.

2. ENP eesmärk on minna kaugemale olemasolevate partnerlus- ja koostöölepingute piiridest ning pakkuda naaberriikidele võimalust üha tihedamaks suhtluseks Euroopa Liiduga. Üldine eesmärk on edendada poliitilise ja majandusreformi protsesse, soodustades tihedamat majandusintegratsiooni ning samuti ühtlustamist ELi standarditega ja säästvat arengut.

3. Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument (ENPI) [1] loodi 2007. aastal abi kavandamise ja andmise uue raamistikuna. ENPI rahaliste vahendite summa perioodil 2007–2010 on 5,6 miljardit eurot ning sellest antakse abi 17 partnerriigile ja territooriumile: kümnele Vahemere piirkonna riigile [2], neljale Ida-Euroopa riigile [3] ja kolmele Lõuna-Kaukaasia riigile (Armeenia, Aserbaidžaan, Gruusia) (vt kaart – Lõuna-Kaukaasia). Programme TACIS [4] ja MEDA [5] asendavast ENPI-st sai nimetatud riikidele ELi finantsabi andmise peamine vahend.

KAART

LÕUNA-KAUKAASIA

+++++ TIFF +++++

Allikas: Eurostat.

4. ENPI kõige olulisemaks osaks on aasta tegevusprogrammid, mille kaudu antakse perioodil 2007–2010 kolmele Lõuna-Kaukaasia riigile 311 miljonit eurot [6]. Lisaks riikide kaupa tehtavatele eraldistele saavad riigid abi ENPI mitut riiki hõlmavatest, piiriülestest ja piirkondlikest programmidest ning samuti konkreetsetelt eelarveridadelt rahastatavatest programmidest.

5. ENPI pakub endise TACISe vahendiga võrreldes suuremal hulgal abi andmise vahendeid (vt I lisa), sh mestimist [7] ja valdkondlikku eelarvetoetust. Komisjon määratleb valdkondlikku eelarveabi kui "valdkondliku programmi toetamiseks mõeldud rahaliste vahendite ülekannet abi andjalt partnerriigi eelarvesse tingimusel, et viimane peab kinni eelnevalt kokku lepitud tingimustest. Saadud rahalised vahendid on seega osaks partnerriigi üldistest rahalistest vahenditest ja neid kasutatakse vastavalt partnerriigi rahanduse süsteemile".

6. Kuigi Lõuna-Kaukaasia asub ENP idapiirkonna äärealal (ainult Gruusial on Musta mere kaudu piir ELiga), on sealsed riigid ELile suure majandusliku ja strateegilise tähtsusega. Kontrollikoda ei ole varem Lõuna-Kaukaasia piirkonnas tulemusauditeid teinud, kuigi kahe auditi käigus käsitleti läheduses asuvaid Ida-Euroopa riike: esiteks Vene Föderatsiooni (2006) [8], ning seejärel Valgevenet, Moldovat ja Ukrainat (2008) [9]. ENP hõlmatavat teist piirkonda – Vahemere riigid – käsitleti 2006. aastal avaldatud eriaruandes [10].

AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

7. Auditi eesmärk oli hinnata, kas uue ENPI kasutuselevõtt Lõuna-Kaukaasias on olnud edukas ja tulemuslik. Auditis keskenduti ENPI esimestele aasta tegevusprogrammidele, mille komisjon oli perioodil oktoober–detsember 2007 heaks kiitnud. Nimetatud programme rakendatakse mitmeaastase perioodi jooksul, millega seoses võidakse nendega seotud makseid teha kuni 2013. aastani.

8. Üldisele auditiküsimusele vastatakse kolme alateema käsitlemisega:

a) Kas esimesed aasta tegevusprogrammid olid hästi kavandatud?

b) Kas esimeste aasta tegevusprogrammide elluviimisel saadud tulemused olid õigeaegsed ja edukad?

c) Kas komisjon on piisavalt kasutanud Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi raames kasutatavaid abi andmise vahendeid?

9. Esiteks uuriti auditis abi andmise prioriteetide määratlemise strateegilist planeerimissüsteemi, mida kasutatakse peamiselt komisjoni peakorteris (Brüsselis asuvad välissuhete peadirektoraat ja EuropeAid). Teiseks korraldati kõigis kolmes riigis ajavahemikul märts–november 2009 kohapealseid külastusi, et kontrollida esimesi tegevusega seotud tulemusi ning kasutatud abi andmise vahendeid [11]. Auditi käigus külastati Euroopa Komisjoni delegatsioone ja riiklikke rakendusasutusi ning ka järelevalveüksusi [12].

TÄHELEPANEKUD

KAS ESIMESED AASTA TEGEVUSPROGRAMMID OLID HÄSTI KAVANDATUD?

10. ENPI määrusega nähakse ette mitmeaastane programmitöö ja strateegiadokumendid. Mitmeaastane programmitöö aitab määratleda abisaaja riigi vajadused ning muuta need strateegilisteks arengueesmärkideks. Järgnevas kavandamisetapis muudetakse arengueesmärgid programmi- ja projektitaotlusteks (määratlus ja vormistamine) ning seejärel tehakse otsus finantsosaluse kohta.

11. Kontrollikoda uuris, kas planeerimissüsteemiga määratletakse abisaajariikide vajadused ja seatakse need tähtsuse järjekorda selgelt ja õigeaegselt ning kas see põhineb struktureeritud dialoogil abisaajatega.

STRATEEGILINE RAAMISTIK KEHTESTATUD

12. Esimeste aasta tegevusprogrammide väljatöötamine põhines strateegilisel planeerimisprotsessil. Kontrollikoda analüüsis nimetatud protsessi erinevaid etappe, asjassepuutuvaid dokumente ja dokumentidevahelisi seoseid (vt I joonis). See hõlmab kaht komisjoni peadirektoraati: välissuhete peadirektoraat viib ellu mitmeaastast programmitööd ning EuropeAid kavandab ja rakendab iga-aastaseid programme.

13. Pärast komisjoni tehtud intensiivset ettevalmistustööd kiideti ENP tegevuskavad 2006. aasta novembris ELi ning Armeenia, Aserbaidžaani ja Gruusia vahel kahepoolselt heaks. Koos 1999. aasta partnerlus- ja koostöölepingutega [13] moodustavad tegevuskavad ENPI peamise poliitikaraamistiku.

I JOONIS

PLANEERIMISPROTSESSIGA SEOTUD AUDITIDOKUMENTIDE ÜLEVAADE

+++++ TIFF +++++

1 Pikeneb automaatselt igal aastal, kui seda ei lõpetata.

14. Välissuhete peadirektoraat töötas nimetatud raamistiku põhjal iga riigi jaoks välja kaks strateegiadokumenti:

a) perioodi 2007–2013 riiklik strateegiadokument. Antud dokument ei sisalda finantsprognoose, kuid annab ülevaate Euroopa Komisjoni kõikidest tulevastest abi andmise prioriteetidest [14] järgmise seitsme aasta jooksul;

b) perioodi 2007–2010 riiklik näidisprogramm. Antud dokumendis muudetakse riiklikus strateegiadokumendis sisalduvad abi andmise prioriteedid järgmise nelja aasta jooksul ENPI riikliku eraldise raames toimuva rahastamise prioriteetideks. Selles esitatakse hinnanguline vajaminev üldsumma ning valitud prioriteetide puhul eraldatavate vahendite soovituslik jaotus.

15. Järgnevalt kavandas EuropeAid 2007. aasta tegevusprogrammid (vt II joonis). Kõigi kolme riigi jaoks määrati riiklikes näidisprogrammides määratletud prioriteetsete valdkondade alusel erinevad abi andmise prioriteedid:

a) Armeenia puhul seati tähtsaimaks prioriteediks kutseharidus ja -koolitus. Komisjon on arvamusel, et selle valdkonna edusammud aitavad keskmises kuni pikaajalises perspektiivis vähendada vaesust (vt punktid 36–39);

b) Aserbaidžaanis seati tähtsaimaks prioriteediks energeetikavaldkond, pöörates erilist tähelepanu taastuvatele energiaallikatele ja energiatõhususele (vt punktid 40–44);

c) Gruusias oli tähtsaimaks prioriteediks riigi rahanduse juhtimine ning ELi toetus oli kavandatud majanduskasvu toetamisele ja vaesuse vähendamisele keskmises kuni pikaajalises perspektiivis (vt punktid 46–48). Täiendavaks prioriteediks oli konfliktipiirkondade majanduslik taastumine ja usalduse suurendamine (vt punktid 49–52).

II JOONIS

2007. AASTA TEGEVUSPROGRAMMIDE ÜLEVAADE

+++++ TIFF +++++

16. Abi antakse peamiselt valdkondliku eelarvetoetusena, millest ühe osa moodustab toetuse rakendamiseks mõeldud tehniline abi. Lisaks sisaldasid kõik kolm 2007. aasta tegevusprogrammi mestimisega seotud rahastamist abisaajariikide ametiasutuste ja ELi liikmesriikide vastavate asutuste vaheliseks koostööks.

17. Kavandamisetapi lõpus sõlmiti komisjoni ja abisaajariikide vahel rahastamislepingud. Rahastamislepingutega kehtestatakse üld- ja eritingimused ning toetuse tehnilised ja haldussätted.

SELGUSE JA PRIORITEETIDE SEADMISE EBAPIISAVUS VÄHENDAB VÄLISSUHETE PEADIREKTORAADI TEHTAVA MITMEAASTASE PLANEERIMISE KASULIKKUST

18. ENP tegevuskava, riikliku strateegiadokumendi ja riikliku näidisprogrammi omavahelised nõrgad seosed on põhjuseks, miks planeerimine ei ole piisavalt selge. Programmitöö mõjusust vähendab prioriteetide seadmise ebapiisavus (vt punktid 19–27).

19. Selgus kannatab, kui sama teemat käsitletakse ühes dokumendis erineval viisil. Näiteks käsitletakse Armeenia puhul hariduse teemat riiklikus strateegiadokumendis kahe pealkirja all: "Majandus- ja sotsiaalreform, vaesuse vähendamine ja säästev areng" ja "Inimestevahelised kontaktid". Lisaks on samad prioriteedid eri dokumentides vahel erinevalt sõnastatud ja struktureeritud. Näiteks Gruusia puhul kajastatakse riigi rahanduse juhtimise teemat kõikides strateegiadokumentides erinevate prioriteetide all.

20. Strateegilisel tasandil kasutatakse kolme erinevat ajakava. ENP tegevuskava hõlmab viit aastat, samas kui riiklik strateegiadokument hõlmab ELi finantsperspektiivi kõiki seitset aastat ja riiklik näidisprogramm nelja aastat.

21. ENP tegevuskava peaks olema abi andmise prioriteetide seadmise peamine lähtepunkt, kus määratakse kindlaks erinevad prioriteetsed valdkonnad, erimeetmed ja üldeesmärgid. Paljud prioriteetsed tegevused ja nende liiga lai määratlus aga takistavad prioriteetide seadmist (vt 1. selgitus).

22. Riiklik strateegiadokument 2007–2013, mis põhineb osaliselt ENP tegevuskaval, annab hea ülevaate riigi olukorrast, kuid ei paku erilist abi prioriteetide kitsamaks piiritlemiseks. Sellel põhineva riikliku näidisprogrammiga 2007–2010, mis hõlmab lühemat 4-aastast perioodi, vähendatakse peamiste prioriteetide arvu, kuid võetakse kasutusele uued alaprioriteedid. Seepärast on paljud erinevad valdkonnad abi saamiseks jätkuvalt abikõlblikud (vt 2. selgitus). See on vastuolus välisabi teiste valdkondade [15] praktikaga, mille puhul määratletakse tavaliselt ainult kaks sihtvaldkonda.

1. SELGITUS

ENP TEGEVUSKAVA PRIORITEETIDE LIIGA LAI MÄÄRATLUS: ARMEENIA NÄIDE

ENP Armeenia tegevuskavas määratletakse kaheksa prioriteetset koostöövaldkonda, sh 54 erimeedet. Prioriteetsetele valdkondadele lisanduvad veel seitsme "Üldeesmärgi" all loetletud 248 meedet, mis on jagatud 20 alleesmärgiks, mis omakorda jagunevad 62 väiksemaks alleesmärgiks.

2. SELGITUS

LAI VALIK RIIKLIKU NÄIDISPROGRAMMI RAAMES VÕIMALDATAVA FINANTSABI VALDKONDI: ASERBAIDŽAANI NÄIDE

Aserbaidžaani riiklikul näidisprogrammil on kolm väga üldsõnalist prioriteetset valdkonda (nt "Demokraatlike arengute ja hea valitsemistava toetamine"), 10 alaprioriteeti (nt "Keskkond") ja 19 erieesmärki (nt "Kaubanduse hõlbustamine ja investeerimiskliima ja tööhõive ning sotsiaalse olukorra jätkusuutlik parandamine").

23. Peale perioodiks 2007–2010 valitud prioriteetide soovitusliku eelarve ei lisa riiklik näidisprogramm riiklikule strateegiadokumendile midagi olulist. Riiklikus näidisprogrammis ei esitata prioriteetide rakendamise ajakava. Lisaks on pikaajalist mõju, erieesmärke, eeldatavaid tulemusi ja tulemusnäitajaid kirjeldatud üsna laialivalguvalt ja üldsõnaliselt. Mestimisvahendi või valdkondliku eelarvetoetuse jaoks sobilike valdkondade erisuuniseid ei ole samuti koostatud. Valdkondlikku eelarvetoetust soodustatakse ja soovitatakse vaid väga üldiselt "esimese valikuna … juhtudel, kui vajalikud tingimused on täidetud" [16].

ABI ANDMISEKS VALITUD VALDKONNAD EI PÕHINENUD PIISAVALT PROGRAMMIDOKUMENTIDEL

24. Riiklik strateegiadokument ja riiklik näidisprogramm sisaldasid kõiki valdkondi, kus oli võimalik abi anda järgmise seitsme aasta jooksul (2007–2013), hõlmates ka soovituslikke eraldisi järgmiseks neljaks aastaks (2007–2010). Komisjonisiseselt määrati esimese aasta (2007) abi suunamise eest vastutavaks EuropeAid (vt punkt 12).

25. Abi suunamise üle otsustades lähtus EuropeAid peamiselt oma kohustusest anda vähemalt 50% ühenduse abist riiklike süsteemide kaudu (vt punkt 58). Sel viisil muutus valdkondliku eelarvetoetuse valdkonna sobivus üheks oluliseks teguriks 2007. aasta tegevusprogrammide raames abi andmise üle otsustamisel.

26. Näiteks valiti Armeenias kutseharidus ja -koolitus esimese aasta tegevusprogrammi põhivaldkonnaks. Mitte üheski strateegiadokumendis ei tõsteta aga kutseharidust ja -koolitust esile; see on vaid üks perioodi 2007–2010 riikliku näidisprogrammi seitsme alaprioriteedi 25 erieesmärgist (vt III joonis). Gruusias oli aasta tegevusprogrammi põhisuunal – riigi rahanduse juhtimisel – vaid vähene tähtsus nii riikliku strateegiadokumendi prioriteetide (seda mainitakse viienda prioriteedi viimases lõigus) kui ka riikliku näidisprogrammi prioriteetide hulgas (seda mainitakse esimese prioriteetse valdkonna kolmanda alaprioriteedi all).

III JOONIS

2007. AASTA TEGEVUSPROGRAMMI JA STRATEEGIADOKUMENTIDE PRIORITEETIDE SEADMISE VAHELISED SEOSED (ARMEENIA NÄITEL)

+++++ TIFF +++++

Allikas: Komisjoni strateegiadokumentidel põhinev Euroopa Kontrollikoja analüüs.

27. Kui valdkondlikku eelarvetoetust kasutatakse põhivahendina, on ELil võimalik põhjalikult käsitleda ligikaudu poolt perioodi 2007–2010 riiklikes näidisprogrammides määratletud alaprioriteetidest, kuna valdkondliku eelarvetoetuse puhul kasutatakse suhteliselt suurt osa olemasolevast aastasest rahastamismahust. Näiteks Aserbaidžaanis hõlmavad valdkondliku eelarvetoetuse programmid nelja aasta jooksul kümnest alaprioriteedist vaid nelja.

KAHEAASTANE PROGRAMMITÖÖ- JA KAVANDAMISPROTSESS OHUSTAB ABI ANDMISE ASJAKOHASUST

28. 2007. aasta tegevusprogramm koostati pärast üle kahe aasta kestnud programmitöö- (välissuhete peadirektoraat) ja kavandamisprotsessi (EuropeAid). Näiteks Gruusias tehti 2007. aasta tegevusprogrammi raames esimesed maksed veebruaris 2008, kuigi esimene riikliku strateegiadokumendiga seotud strateegiliste vajaduste hindamine toimus novembris 2005 (vt tabel).

29. Riikliku strateegiadokumendi, riikliku näidisprogrammi ja aasta programmi puhul korraldati mitmeid kvaliteedikontrolli- ja konsultatsioonimenetlusi enne, kui komisjon neile oma heakskiidu andis. Nimetatud protsess sisaldas peamiselt komisjoni kvaliteedi tagamise rühmade tehtud hindamisi, komisjoni talitustevahelist konsulteerimismenetlust, liikmesriikide ENPI korralduskomitee tehtavat kontrolli ja Euroopa Parlamendi tehtavat kontrolli.

30. Kuigi igal programmitöö etapil oli oma põhjendus, kulus planeerimisele kokkuvõttes palju aega. ENPI käivitamisetapi viibimise peamiseks põhjuseks oli asjaolu, et kvaliteedikontrolli ja heakskiitmise menetlus korraldati kahes järjestikuses etapis: esiteks seoses 2007–2013 riikliku strateegiadokumendi ja 2007–2010 riikliku näidisprogrammiga välissuhete peadirektoraadi juhtimisel ning seejärel seoses 2007. aasta tegevusprogrammiga EuropeAidi juhtimisel. Välissuhete peadirektoraadis ja EuropeAidis rakendatakse neid järjestikuseid menetlusi aga alles siis, kui riiklik strateegiadokument või riiklik näidisprogramm on kasutusele võetud või muudetud [17].

TABEL

2007. AASTA TEGEVUSPROGRAMMI ENPI PROGRAMMITÖÖ ETAPID JA KAVANDAMISPROTSESS (GRUUSIA NÄITEL)

Etapid | Peamised käsitlusetapid | Toimumisaeg | Peamine vastutav peadirektoraat | Planeerimisvahend |

Põhiline koostamistöö | Välissuhete peadirektoraadi esimene kontseptsioonidokument ja missioon Tbilisisse | Nov. 2005 | Välissuhete peadirektoraat | Riiklik strateegiadokument 2007–2013 + Riiklik näidisprogramm 2007–2010 |

Programmitöö lähetus Tbilisisse | Juuni 2006 |

Gruusiaga tegeleva tiimi koosolek | Juuli 2006 |

Riikliku strateegiadokumendi projekti / riikliku näidisprogrammi esitlemine Gruusia ametiasutustele | Sept. 2006 |

Kvaliteedikontroll + muudatused + demokraatlik kontroll | Talitustevahelise kvaliteedi tagamise rühma hinnang | Sept. 2006 |

Gruusia ametiasutuste märkuste esitamine | Okt. ja nov. 2006 |

Talitustevaheline konsulteerimine | Nov. 2006 |

ENPI korralduskomitee kohtumine | Dets. 2006 |

Euroopa Parlamendiga konsulteerimine | Dets. 2006 |

Ametlik heakskiit | Gruusiapoolne heakskiit riikliku näidisprogrammi eelarvele ja prioriteetidele | Veebr. 2007 |

Komisjonipoolne heakskiit | Märts 2007 |

Põhiline koostamistöö | Rahastatavate meetmete määratlemine ja vormistamine (sh lähetus Gruusiasse) | 2006. a. lõpp / 2007. a. algus | EuropeAid | Riiklik programm 2007 + Rahastamisleping |

Kvaliteedikontroll + muudatused + demokraatlik kontroll | Kvaliteedi tagamise tegevrühma hinnang (kahes järjestikuses etapis) järgnevale: 1)projektikirjeldused2)teabelehed | Veebr. 2007 Aprill 2007 |

Talitustevaheline konsulteerimine | Mai 2007 |

ENPI korralduskomitee kohtumine | Juuli 2007 |

Euroopa Parlamendiga konsulteerimine | Sept. 2007 |

Ametlik heakskiit | Komisjonipoolne heakskiit | Okt. 2007 |

Rahastamislepingute allkirjastamine Gruusiaga | Dets. 2007 / Jaan. 2008 |

Esimesed maksed | | Veebr. 2008 |

31. Nii pikk ajakava ohustab abi andmise asjakohasust. Lisaks tekitab probleeme küsimus, kas strateegia võiks katta lühemat perioodi kui finantsperspektiivide seitset aastat. Lõuna-Kaukaasia riikide kiiresti muutuvas ja konfliktidest mõjutatud keskkonnas ei ole võimalik vältida abi andmise asjakohasuse vähenemist sellise pikaajalise strateegia puhul ning sellest tulenevat vajadust strateegia vahepealseks ülevaatamiseks. 2008. aasta augustis Gruusia ja Venemaa vahel toimunud sõja tulemusel tekkisid olulised uued vajadused (vt V lisa). 2008. aasta esimesel poolel Armeenias aset leidnud ulatuslik poliitiline kriis [18] põhjustas vajadusi, mis ei olnud strateegiaga hõlmatud ning mille tulemusel loodi ELi nõuanderühmad valitsuse otseseks nõustamiseks (vt punkt 65). Veel üheks uueks arenguks on suurenenud soov idapartnerluse sõlmimiseks [19]. Üldiselt muutus nende riikide olukord ülemaailmse finants- ja majanduskriisi tõttu märkimisväärselt.

ABI ANDMISE PROGRAMMITÖÖ JA KAVANDAMISE SUUNAMISEKS EI KASUTATA PIISAVALT ABISAAJARIIKIDEGA PEETAVAT STRUKTUREERITUD DIALOOGI

32. Partnerluse põhimõte näeb ette, et liikmesriikide vastavaid ametiasutusi kaasatakse võimalikult palju kogu tegevuse programmitöösse ja kavandamisse. Lõuna-Kaukaasia riikide puhul raskendasid mitmed tegurid süstemaatilise ja tasakaalustatud dialoogi pidamist:

a) komisjon oli Armeenias ja Aserbaidžaanis kohapeal ebapiisavalt esindatud. Piirkondlik delegatsioon Jerevanis (Armeenia) ei olnud veel täieõiguslik delegatsioon [20]; delegatsioon Bakuus (Aserbaidžaan) loodi veebruaris 2008, kuid alustas täies mahus töötamist 2009. aastal;

b) komisjoni keskendumine programmitöö (välissuhete peadirektoraat) ja kavandamisprotsessi (EuropeAid) sisemenetlustele piiras võimalusi abisaajariikidega peetavaks dialoogiks: kuigi komisjon on oma sisedialoogiks kehtestanud mitmeid reegleid ja suuniseid, ei olnud abisaajariikidega peetavaks dialoogiks erisuuniseid kehtestatud;

c) abisaajariikide riiklikud koordineerimisüksused ei suutnud erinevaid riiklikke positsioone ja huvisid kokku sobitada ning ei olnud seega võimelised komisjoni ja valitsuste vahel mõjusa vahendajana toimima.

33. Selle tulemusel olid riikliku strateegiadokumendi, riikliku näidisprogrammi ja aasta tegevusprogrammiga seoses riiklike ametiasutuste, teiste rahastajate ja kodanikuühiskonna organisatsioonidega peetud arutelud piiratud. Dialoogi eestvedajaks oli põhiliselt komisjoni peakorter (välissuhete peadirektoraat ja EuropeAid), mistõttu vahetud arutelud toimusid üksnes riigi paaripäevaste külastuste käigus. Nimetatud külastuste järgselt koostatud komisjoni aruannetest arutelude sisu alati ei selgunud.

34. Dialoogis esinenud puuduste tõttu said riigid mõnikord valesti aru erinevate planeerimisdokumentide erinevast otstarbest ning uute abi andmise vahendite iseloomust. Riigid ei olnud ka alati teadlikud sellest, millal nende poolt prioriteetide või programmide kohta esitatud kommentaarid võivad veel mõjutada komisjoni tehtavat otsust.

KAS ESIMESTE AASTA TEGEVUSPROGRAMMIDE ELLUVIIMISEL SAADUD TULEMUSED OLID ÕIGEAEGSED JA EDUKAD?

35. Kolm aastat pärast ENPI käivitamist 2007. aastal uuris kontrollikoda, kas ELi tehtud finantsabi andmise otsuste alusel oli võetud kohapealseid meetmeid ning mil määral olid meetmed kaasa aidanud programmide eeldatavate tulemuste saavutamisele.

ARMEENIA: ABI ANDMISE PRIORITEETSE VALDKONNA "KUTSEHARIDUS JA -KOOLITUS" PUHUL TUGEVDATI REFORMIPROTSESSI, KUID ARENG ON ENDISELT VÄGA EBAKINDEL

36. Esimene ENPI raames rahastatava kutsehariduse ja -koolituse valdkondliku eelarvetoetuse programm käivitati jaanuaris 2008 (vt punkti 15 alapunkt a), üldise eesmärgiga toetada valitsuse vaesuse vähendamise strateegiat. Eesmärgiks oli suurendada kutsehariduse ja -koolituse valdkonna kvaliteeti ning viia kutsehariduse ja -koolituse süsteemi struktuur ja kontekst kooskõlla tööturu nõuetega, edendades seeläbi tööealise elanikkonna tööhõivet ja konkurentsivõimet.

37. Valdkondliku eelarvetoetuse maksmine sõltus kutsehariduse ja -koolitusega seotud üldtingimuste [21] ja eritingimuste täitmisest. Eritingimusteks oli ka piirkondlike kutsehariduse ja -koolituse keskuste valimine ja kaasajastamine ning kutsehariduse ja -koolituse riiklike institutsioonide loomine. Eelarvetoetuse maksmine toimus kolmes osas (iga osamakse suurus oli 5 miljonit eurot), millest esimene osa kindlasummaline ning teise ja kolmanda osa suurus sõltus tingimuste täitmise määrast.

38. Komisjon tegi esimese 5 miljoni suuruse osamakse 2008. aasta juunis. Teise osamakse suuruse määramiseks palkas komisjon 2008. aasta lõpus reformide edenemise hindamiseks väliseksperdid. Ekspertide hinnangul ei olnud mõõdukast edenemisest hoolimata kõiki tingimusi täidetud. Selle hinnangu põhjal maksis komisjon 2009. aasta jaanuaris 5 miljoni euro suurusest maksimumsummast välja 3,25 miljonit eurot (vt II lisa). Vähendatud osamakse ajendas valitsust lisameetmeid võtma. Näiteks anti seadmeid piirkondlikele kutseharidus- ja -koolituskeskustele ning eraldati täiendavat personali haridus- ja teadusministeeriumi kutsehariduse ja -koolituse osakonnale.

39. Üldiselt järeldas kontrollikoda, et esimene ENPI raames rahastatav valdkondlik eelarvetoetuse programm mõjutas positiivselt kutsehariduse ja -koolituse reformimise protsessi Armeenias ja tugevdas seda. Areng oli aga väga ebakindel, kuna toetuskavaga ei käsitletud teatavaid struktuurilisi takistusi:

a) valdkondlik programm ei olnud veel piisavalt käsitlenud kutsehariduse ja -koolituse nõudlusega seotud külge, nt kuidas hinnata tööandjate ja töötute vajadusi;

3. SELGITUS

RAHASTAMISE PUUDUMINE PIIRKONDLIKES KUTSEHARIDUSE JA -KOOLITUSÕPPE KESKUSTES

Idževani kolledži uuendustööde raames ehitati uus katus, paigaldati gaasikeskküte ning asendati sissekäigu ja peatrepi juures olevad aknad uutega. Kuigi klassiruumidesse paigaldatud kaasaegne küttesüsteem asendas vanu puupliite, oli selle mõju vähene, kuna välja oli suudetud vahetada vaid ligikaudu 10% kõikidest akendest. Vanad aknad olid sobimatud ja pragusid täis.

Seevastu Vanadzori kolledžis olid kõik aknad välja vahetatud. Uue gaasikeskkütte puhul kasutati aga vanu radiaatoreid, mida ei olnud kasutatud ligikaudu 20 aastat. Seetõttu paistis uuendustööde maht ebapiisav – raha ei jätkunud isegi tualettruumide elementaarseks varustamiseks.

Idževani kolledži jaoks ostetud varustus sisaldas üldiseks kasutamiseks mõeldud esemeid (klassi- ja kontoriruumide mööbel, arvutid, sporditarbed), põhikursuste materjali ja erikursuste seadmeid (sõidukite parandus ja puidutöötlus). Kuigi uute seadmete ostmine on positiivne samm, märkis kolledži direktor, et seadmete paigaldamiseks tuleb kõik ruumid uuesti remontida. Rahalised vahendid selleks veel puudusid. Kolledžil oli üldiseid probleeme rahastamisega, kuna õpilaste arv oli eelneva kahe aastaga vähenenud 230 võrra (varem 780), sest Jerevani riiklik ülikool oli avanud osakonna Idževanis.

b) valitsuse vastutusala seoses kutsehariduse ja -koolitusega on lünklik, mis põhjustab raskusi valdkonna koordineerimises. 82 riiklikust kolledžist kuuluvad ainult 51 haridus- ja teadusministeeriumi vastutusvaldkonda, ülejäänud on teiste ministeeriumide vastutusalas;

c) ilma tavapärase rahastamise (eelkõige riigipoolse rahastamise) olulise suurendamiseta ei saavuta kutsehariduse ja -koolituse reform kuigi palju. Programmiga hõlmatud kahte kolledžisse (Idževan ja Vanadzor) tehtud kohapealsete külastuste käigus nähti, kuidas rahastamise puudumine takistab nimetatud keskuste jätkusuutlikeks kutseharidus- ja -koolituskeskusteks muutmise eesmärgi saavutamist. Uuendustööde maht tundus olevat ebaühtlane ja minimaalne (3. selgitus).

ASERBAIDŽAAN: ABI ANDMISE PRIORITEETSE VALDKONNA "ENERGEETIKA" MITTERAHULDAV EDENEMINE

40. Aserbaidžaan on lühikese aja jooksul muutunud oluliseks nafta- ja gaasitootjaks ning samuti Kaspia piirkonnast ja Kesk-Aasiast Euroopa Liitu tarnitavate kaupade transiitriigiks. Energeetikasektori tähtsust mõlemale poolele on kajastatud ELi ja Aserbaidžaani Vabariigi vahelise energeetikaalase strateegilise partnerluse lepingus, mis sõlmiti 2006. aasta novembris.

41. ENPI raames rahastatav valdkondliku eelarvetoetuse programm on suunatud kahele Aserbaidžaanis väljaarendamata valdkonnale: taastuvad energiaallikad ja energiatõhusus (vt punkti 15 alapunkt b). Toetuse kogusumma on 13 miljonit eurot ning see on kavas välja maksta kolmeaastase perioodi jooksul esimese kindla määraga osamakse (3 miljonit eurot) ja kahe järgneva osamaksega (kumbki maksimaalselt 5 miljonit eurot).

42. Kuigi esimese kindla määraga osamakse väljamaksmine sõltub vaid kahe üldtingimuse täitmisest, nõutakse järgneva kahe osamakse maksimumsumma (5 miljonit eurot) maksmiseks ka viie eritingimuse täitmist. Nimetatud tingimusteks on valitsusepoolne tervikliku energeetikastrateegia ning kolme taastuvenergia ja energiatõhususe alase meetme heakskiitmine (tegevuskavad, uus õiguslik raamistik, riikliku agentuuri loomine) ning riigi rahanduse juhtimise tegevuskava vastuvõtmine (vt III lisa).

43. Kontrollikoja paikvaatluse toimumise ajal 2009. aasta novembris ei olnud Aserbaidžaan veel makseid taotlenud. 2007. aasta detsembris tehtud komisjoni rahastamisotsusele järgnes kaks aastat paigalseisu (vt 4. selgitus). Programmi eesmärkide saavutamiseks konkreetseid meetmeid praktiliselt ei võetudki. Valdkondlikku strateegiat ei muudetud ja valdkondlikku poliitilist dialoogi ei toimunud. Seni ei ole ELi valdkondlik eelarvetoetus kavandatava reformi kiirendamisele praktiliselt kaasa aidanud.

44. Sellele vaatamata näitas Aserbaidžaan üles mõningast huvi taastuvate energiaallikate vastu. Näiteks ELi toetusest sõltumatult püstitati 2008. ja 2009. aastal Bakuust põhjas asuvale rannikualale esimesed kolm tuuleturbiini ning võeti meetmeid esimese tuulepargi ehitamiseks samale alale. Mitmete rahastajate tehtud uuringud aga osutasid sellele, et taastuvate energiaallikate valdkonnas tehtavate erasekkumiste puhul ei ole riiklikku raamistikku (nt tagatud juurdepääs elektrivõrgule) kehtestatud. Edasimineku tagamiseks peavad suured riiklikud tootjad nõustuma riiklikus poliitikas tehtavate muudatustega.

4. SELGITUS

ASERBAIDŽAAN: KOMISJONI POOLT ENERGEETIKAREFORMI TOETUSKAVA KOHTA TEHTUD RAHASTAMISOTSUSELE JÄRGNENUD KAHE AASTA JOOKSUL TOIMUNUD EDENEMINE ON VÄHENE

Energeetikareformi toetuskava rakendamise ettevalmistusperiood oli võrreldes teise kahe riigiga erakordselt pikk. Pärast 2007. aasta detsembris tehtud komisjoni rahastamisotsust möödus kaks aastat: aastane arutelu Aserbaidžaanis enne vastava rahastamislepingu allkirjastamist 2008. aasta detsembris, millele järgnes veel üks aasta, mille jooksul määratleti uue valdkondliku eelarvetoetuse vahendi rakendamisviisid. Viivituste põhjuseks olid aeganõudvad kinnitamismenetlused Aserbaidžaanis ning komisjonilt saadud ebapiisav teave uue abivahendi kohta.

Aserbaidžaanis kasutusele võetud siseriiklike rakendusviisidega pandi rõhk hangetele ja ELi toetustele (13 miljonit eurot), ehkki komisjon tagab rahaliste vahendite väljastamise alles pärast toetuskava tingimuste täitmist.

GRUUSIA: ABI ANDMISE PRIORITEETSE VALDKONNA "RIIGI RAHANDUSE JUHTIMINE" PUHUL VÄHENE EDENEMINE JA ABI ANDMISE PRIORITEETSE VALDKONNA "MAJANDUSLIK TAASTUMINE JA USALDUSE SUURENDAMINE" PUHUL EDENEMIST EI TOIMUNUD

45. Nagu punkti 15 alapunktis c selgitatud, anti Gruusia puhul toetust peamiselt valdkonnale "Riigi rahanduse juhtimine". Täiendavaks prioriteediks valiti valdkond "Majanduslik taastumine ja usalduse suurendamine Abhaasias/Lääne-Gruusias".

RIIGI RAHANDUSE JUHTIMINE

46. 2007. aasta detsembris käivitatud ENPI raames rahastatav riigi rahanduse juhtimise reformiga seotud valdkondliku eelarvetoetuse programm (15 miljonit eurot) oli suunatud eesmärgi "avaliku teenistuse tõhustamisega vaesuse vähendamisele kaasa aitamine" saavutamisele. Eelarvetoetuse maksmine toimus kolmes osas (iga osamakse suurus oli 5 miljonit eurot), millest esimene oli kindlasummaline osamakse ning teine ja kolmas osamakse koosnesid kindlasummalisest ja muutuvast osast. Seitse eritingimust oli suunatud riigi rahanduse juhtimise reformikava ja riigi rahanduse juhtimissüsteemi kuues valdkonnas kavandatava edenemise üldisele planeerimisele ja järelevalvele. IV lisas on esitatud teise osamakse eritingimused.

47. Riigi rahanduse juhtimisprogramm käivitus aeglaselt, kuna Gruusia poole panus reformis osalemiseks oli ebapiisav. Komisjoni delegatsioon kurtis Gruusia poolega konstruktiivse dialoogi läbiviimist takistavate raskuste üle. Sellele vaatamata väljastas EuropeAid 2008. aasta detsembris osa teisest osamaksest, makstes välja 4 miljonit eurot maksimaalsest 5 miljonist eurost. Väljamakseotsus põhines toimunud arengu kahel järjestikusel välishindamisel, millest ühes anti negatiivne hinnang (novembris 2008) ja teises positiivne hinnang, mis tugines antud ajahetkel (detsember 2008) kättesaadavale uuele tõendusmaterjalile. Kontrollikoda täheldas, et kuna Gruusias valitses 2008. aasta augustist alates väga keeruline olukord, pidas komisjon riigi rahanduse juhtimise reformide vallas tehtud jõupingutusi piisavateks ega takistanud väljamaksete tegemist. Kontrollikoda märgib aga, et mitte kõiki osamakse saamise tingimusi ei täidetud.

48. Kokkuvõttes võib öelda, et riigi rahanduse juhtimisprogramm edenes esimese aasta jooksul väga vähe. 2009. aasta alguses toimus siiski positiivne muutus Gruusia poole suhtumises. Näiteks pärast 2008. aastal siseauditi kontseptsiooni suhtes ülesnäidatud vaenulikkust võttis valitsus 2009. aastal vastu siseauditi strateegia. Poolehoiu suurenemist riigi rahanduse juhtimise reformi vastu võib seletada muutunud tingimustega. Pärast 2008. aasta augustis toimunud konflikti Venemaaga ja ülemaailmset majanduslangust sõltus Gruusia majandus välisabist, mistõttu valitsus hakkas ELi eelarvetoetuse maksetele rohkem tähelepanu pöörama.

MAJANDUSLIK TAASTUMINE JA USALDUSE SUURENDAMINE

49. Pärast Gruusia iseseisvuse saavutamist 1991. aastal olid konfliktid Abhaasia ja Lõuna-Osseetia piirkondade separatistlike liikumistega lõppenud vaherahulepingutega ning valitses "pole sõda, pole rahu" olukord. Sellest ajast alates on EL toetanud sotsiaalse ja majandusliku taastumise programme mõlemas piirkonnas. Gruusia valitsuse kontrolli all olevatel aladel on EL rahastanud meetmeid riigisiseselt ümberasustatud isikute toetamiseks. 2008. aasta augustis Gruusia ja Venemaa vahel toimunud sõda andis nimetatud programmidele tagasilöögi, hävitades suuremas osas Gruusia ja temast iseseisvuda soovivate piirkondade vahelise rahutagamisprotsessi.

50. Esimese ENPI programmiga (tehniline abi) ette nähtud 4 miljonit eurot oli mõeldud majandusliku taastumise ja usalduse suurendamisega seotud meetmetele. Iseseisvust sooviva Abhaasia piirkonna taastumisele suunatud programmi ellu ei viidud, kuna juba enne 2008. aasta augusti sõja puhkemist olid vahendid de facto blokeeritud, kuigi nii komisjon kui ka Gruusia ametiasutused olid rahastamislepingu allkirjastanud 2008. aasta jaanuaris. Nii Gruusia kui Abhaasia poole poliitilised kaalutlused on igasugust edenemist takistanud:

a) Gruusia ametivõimud tunnevad üldist muret selle üle, et Abhaasiale antav välisabi võib kinnitada piirkonna eraldunud staatust. Näiteks kardeti, et Abhaasias võidakse toetada koole, kus gruusia keelt ei pruugita kasutada või õpetada, või et projekte võidakse rakendada otse kohalike valitsusväliste organisatsioonide kaudu, toetades seeläbi separatismi;

b) Abhaasia ametivõimude arvates lähtus ELi tegevus üksnes Gruusia huvidest, kuna vaid Gruusia valitsusel on õigus programmile nõusolek anda ja see allkirjastada.

51. Kokkuvõttes ei olnud ENPI 2009. aasta lõpuks osutunud majanduse taastamise ja usalduse suurendamise asjakohaseks vahendiks Abhaasia konfliktipiirkonnas.

52. Vastupidiselt Abhaasiale, kus uksed olid veel arutelule avatud, ei ole pärast konflikti Lõuna-Osseetia ja Gruusia vahel koostööd toimunud ning kõik ELi pooleliolevad ülesehitusprojektid on peatatud. Ülesehitusprojektide jätkamiseks puudub igasugune alus (nt poliitiline tahe või ühine huvi). Sellest tulenevalt jaotas komisjon ümber esialgselt Gruusia ja Lõuna-Osseetia konfliktipiirkonnale 2008. aasta tegevusprogrammis ette nähtud 6 miljonit eurot Gruusia valitsuse kontrolli all olevatel aladel vastsete "riigisiseselt ümberasustatud isikute" vajadustele, keskendudes eelkõige eluasemetoetusele. Tuleb märkida, et seda laadi meetmete rakendamise puhul on oht, et nendega ei saavutata kulutustele vastavat tulu (vt V lisa).

KÕIK RIIGID: ENPI RAAMES TEHTAV MESTIMINE OLI IKKA VEEL KÄIVITAMISETAPIS

53. 2007. aasta tegevusprogrammides pakutakse mestimisvahendi kasutamist, mille raames eraldatakse kolmele riigile kokku 14 miljonit eurot [22]. Komisjoni plaanide kohaselt oleksid esimesed kaks mestimisprojekti pidanud algama 2008. aastal. Esimene ENPI alla kuuluv mestimisleping sõlmiti aga alles 2009. aasta juunis Gruusias. Armeenias ja Aserbaidžaanis olid 2009. aasta teisel poolel mitmed lepingud väljatöötamisel, kuid veel allkirjastamata. Seega ENPI raames kasutatava mestimisvahendi käivitamine viibis [23].

54. Peamiseks probleemiks on riikide tahtmatus eraldada mestimise juhtimisstruktuuri ülesehitamiseks vajalikke vahendeid. Stiimulit mestimise kaudu toimuvaks ühtlustamiseks vähendab tõenäoliselt ELiga liitumise perspektiivide puudumine.

55. Igalt riigilt nõuti mestimisvahendi juhtimiseks programmi juhtimisega tegeleva büroo loomist. Komisjon toetas nimetatud büroode loomist järgnevate TACIS-projektide kaudu. Nende projektide lõppedes ei suutnud nimetatud bürood siiski mestimisvahendit veel iseseisvalt juhtida ega suunata. Suutlikkuse suurendamise asemel võtsid TACIS-projektide eksperdid pigem programmi juhtimisega tegeleva büroo kohustused üle.

56. Komisjon sõlmis täiendavad tehnilise abi lepingud, millega kaasati erakonsultandid mestimisprojektide tehniliste tingimuste koostamiseks. Seega oli erasektor mestimise varajases etapis olulisel määral kaasatud valdkonnas, kus peaks toetuma avaliku sektori teadmistele.

KAS KOMISJON ON PIISAVALT KASUTANUD EUROOPA NAABRUS- JA PARTNERLUSINSTRUMENDI PAKUTAVAID ABI ANDMISE VAHENDEID?

57. Abi andmise mõjusus sõltub suures osas abi andmise erinevate viiside targasti kasutamisest. Kontrollikoda uuris, kas komisjon kasutas valdkondliku eelarvetoetuse uut vahendit asjakohaselt ning erinevaid olemasolevaid vahendeid sobivalt.

KOMISJON KASUTAS ERINEVAID VIISE FINANTSABI ANDMISEKS

58. Komisjon eelistas uutest vahenditest kõige enam valdkondlikku eelarvetoetust. Kooskõlas paljude rahastajate mõtteviisiga terves maailmas on komisjon arvamusel, et valitsuse eelarve toetusega pakutakse suuremat arengupotentsiaali kui projektipõhise toetusega. Komisjon suutis TACISe raames põhiliselt kasutatud tehnilise abi projektidelt üle minna valdkondlikule eelarvetoetusele ja mestimisele [24].

59. Valdkondliku eelarvetoetuse kasutamine on kooskõlas ka 2005. aasta detsembris tehtud ühisavaldusega "Euroopa konsensus arengu küsimuses", mille kohaselt 50% riiklikust abist antakse riiklike süsteemide kaudu. Kuigi ELi arengukoostöö esmane eesmärk on vaesuse vähendamine, on Lõuna-Kaukaasia riikidega tehtava koostöö esmaseks eesmärgiks nende riikide lähendamine ELiga. Näiteks Gruusia riiklikus strateegiadokumendis rõhutas komisjon, et ELi ja Gruusia vahelise majandusalase ja sotsiaalse integratsiooni tõhustamine peaks olema abi andmise peamine eesmärk. Sel viisil peaks vastavalt riiklikule strateegiadokumendile ELi roll selgesti eristuma teiste arengule keskendunud rahastajate omast.

ÜLEMINEK VALDKONDLIKULE EELARVETOETUSELE EI OLNUD KÜLLALDASELT ETTE VALMISTATUD NING MÕJUTAS ABI TULEMUSLIKKUST

60. Mitmed asjaolud näitavad, et komisjon ei valmistanud valdkondlikule eelarvetoetusele üleminekut küllaldaselt ette ja raskendas sellega abi rakendamist (vt punktides 39, 43 ja 47 kirjeldatud probleemid):

a) valdkondliku eelarvetoetuse mõjusa kasutamise eeltingimuste kohta esitatud järeldused ei olnud piisavalt dokumenteeritud (vt punktid 61 ja 62);

b) ekslikult eeldati, et partnerriikidel on tänu varasematele sarnastele meetmetele juba hea ettekujutus uuest valdkondlikust eelarvetoetusest (vt punkt 63);

c) komisjonil puudusid kohapeal teadmised valdkondliku eelarvetoetuse mehhanismidest. Delegatsioonid pidid abi rakendamise tehnilistes küsimustes (nt tingimuste maatriksite väljatöötamisel või seatud tingimuste täitmise hindamisel) olulisel määral välisekspertide abi kasutama.

61. Komisjoni enda suuniste kohaselt oleks komisjon enne valdkondliku eelarvetoetuse programmi alustamist pidanud hindama olukorda seitsmes "olulises valdkonnas" (vt 5. selgitus). Komisjon tegi vastavad hinnangud, kuid ei koostanud nende põhjal selgesti dokumenteeritud järeldusi. Samuti kalduti hinnangutes liigset tähtsust omistama abisaajariikide poolt antud tulevikulubadustele. See puudus oli eriti ilmne valdkonna järelevalve- ja koordineerimissüsteemide mõjususe hindamisel. Näiteks Gruusias tunnistas komisjon olemasoleva kontrollisüsteemi puudulikku toimimist, ent nentis vaid, et "keskpika perioodi kuluraamistiku täielikul rakendamisel nähakse ette usaldusväärsete ja asjakohaste tulemusnäitajate kehtestamine".

62. Lisaks ei leidnud kontrollikoda tõendeid sellest, et komisjon oleks enne valdkondliku eelarvetoetuse kasuks otsustamist hinnanud selliste alternatiivsete abi andmise vahendite kasutamise võimalikkust, nagu ühisfondid ja komisjoni projektimenetlused [25].

63. Oma planeerimisdokumentides väljendas komisjon kindlust, et partnerriigid mõistavad hästi valdkondliku eelarvetoetuse mehhanismi, sest neil on sarnaste meetmetega juba varasemaid kogemusi. Tegelikkuses olid partnerriigid oma varasematest kogemustest aga vähe õppinud. Kuigi toiduainetega kindlustamise programmide raames oli riikides juba aastaid kasutatud eelarvetoetuse andmist, olid programmid liiga spetsiifilised selleks, et ENPI raames kavandatava valdkondliku eelarvetoetuse rakendamisel neist juhinduda. Näiteks ei keskendunud toiduainetega kindlustamise programmid ühe valdkonna reformimisele, ei hõlmanud samu ministeeriume ning nende raames antav abi oli pigem kindla- kui muutuvasummaline.

5. SELGITUS

SEITSE VALDKONDLIKU EELARVETOETUSE PROGRAMMIDE KÕIGE OLULISEMAT VALDKONDA

1) Makromajandusliku raamistiku stabiilsus 2) Riigi rahanduse juhtimise süsteemide parandamiseks mõeldud programmi usaldusväärsus ja asjakohasus 3) Valdkonna poliitika ja üldise strateegilise raamistiku ühtsus ning järjepidevus 4) Iga-aastaste valdkondlike eelarvete (k.a keskpika perioodi strateegiline eelarveperspektiiv) usaldusväärsus, põhjalikkus ja läbipaistvus 5) Valitsuse poolt juhitava valdkonna ja abiandjate vahelise koordinatsioonisüsteemi olemasolu ning mõjusus 6) Tulemuslikkuse järelevalve süsteemi olemasolu ning mõjusus 7) Haldussuutlikkuse parandamiseks mõeldud programmi olemasolu ning mõjusus.

Allikas: EuropeAidi suunised valdkondlikele programmidele antava toetuse kohta (juuli 2007).

ABI ANDMISE VAHENDITE KASUTUS EI OLE OLNUD PIISAVALT SELEKTIIVNE

64. 2007. aasta tegevusprogrammid sisaldavad tegelikult ainult kahte abi andmise vahendit: valdkondlikku eelarvetoetust ja mestimist (vastavalt 72% [26] ja 22% kõigile kolmele riigile eraldatud kogusummast). Tavapärase tehnilise abi vormis anti abi vaid Gruusia konfliktipiirkonna ülesehitusprojektides (6%). Aasta tegevusprogrammides valdkondlikule eelarvetoetusele ja mestimisele rõhu asetamisel on omad piirangud:

a) kodanikuühiskonnale ja erasektorile saab otsest rahalist abi anda vaid demokraatia ja inimõiguste ülemaailmse edendamise rahastamisvahendi [27] taoliste programmide raames, ENPI iga-aastased tegevusprogrammid selleks vaevalt sobivad; samal ajal vähendab valdkondliku eelarvetoetuse laialdane kasutamine ELi abi nähtavust;

b) valdkondliku eelarvetoetuse ning mestimise raamistikus on väga raske pakkuda spetsiifiliste probleemide lahendamiseks mõeldud kiireid, paindlikke ja konkreetsete vajaduste jaoks kohandatud lahendusi (vt punkt 65).

65. Armeenias ei kasutatud ENPI vahendeid Euroopa naabruspoliitika otseste eesmärkide rahastamiseks. Reformiprotsessi edendamiseks vastavalt Euroopa naabruspoliitika tegevuskavale lõi komisjon stabiilsusvahendi raames rahastatava "ELi nõuanderühma". Nõuanderühma ülesandeks oli pakkuda personaalsete nõustajate näol tuge olulistele ametiasutustele. Seda abi andmise vahendit kasutatakse lisaks valdkondlikule eelarvetoetusele ja mestimisele.

66. Kontrollikoda leidis, et kõnealused kolm riiki eelistasid valdkondlikku eelarvetoetust, ilma et erinevaid vahendeid oleks põhjalikult hinnatud. Aserbaidžaani puhul oli kahtlusi, kas nafta ja gaasi väljaveost üha rohkem tulu teenivas riigis [28] peaks kasutama valdkondlikku eelarvetoetust. Seetõttu tõstatati eelarvetoetuse asjakohasuse küsimus ENPI juhtkomitee 2007. aasta septembri koosolekul. Sellest hoolimata otsustas komisjon Aserbaidžaani puhul valdkondliku eelarvetoetuse kui peamise abi andmise vahendi kasuks. Auditi läbiviimise ajal kinnitasid valitsuse esindajad audiitoritele, et riik eelistab eelarvetoetusele tehnilist abi.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

67. Komisjon lükkas Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi kolmes Lõuna-Kaukaasia riigis käima, kuid tulemused on olnud ebaühtlased.

ESIMESTE AASTA TEGEVUSPROGRAMMIDE PLANEERIMISPROTSESSI PUUDUSED

68. Kooskõlas ENPI määrusega rakendas komisjon ELi abi prioriteetide määratlemiseks mitmeaastast kavandamissüsteemi. ENP tegevuskava, riikliku strateegiadokumendi ja riikliku näidisprogrammi omavahelised nõrgad seosed põhjustavad aga planeerimise ebapiisavat selgust. Selgust vähendas veelgi asjaolu, et samad prioriteedid on eri dokumentides erinevalt sõnastatud ja struktureeritud. Programmitöö kasulikkust vähendab ebapiisav prioriteetide seadmine.

69. Kolmes üksteisele järgnevas dokumendis ei suudetud prioriteetide arvu küllaldaselt vähendada. Esimestes aasta tegevusprogrammides abi andmiseks valitud valdkonnad ei põhinenud piisavalt strateegiadokumentidel. Selle asemel muutus valdkonna vastavus valdkondliku eelarvetoetuse saamise tingimustele 2007. aasta tegevusprogrammide raames toetuse saamisel oluliseks teguriks. Lisaks hõlmavad kõik kolm dokumenti erinevat ajavahemikku (vastavalt viis, seitse ja neli aastat).

70. Programmitöö- ja kavandamisprotsess kestis üle kahe aasta, enne kui esimesed tegevusprogrammid heaks kiideti. Peamiseks põhjuseks oli asjaolu, et kvaliteedikontrolli ja heakskiitmise menetlus toimus kahes järjestikuses etapis kahes eri peadirektoraadis: välissuhete peadirektoraadis ning EuropeAidis. Protsessi selline kestus ei sobi Lõuna-Kaukaasia kiiresti muutuvasse ja konfliktidest mõjutatud keskkonda ja seab ohtu abi andmise asjakohasuse.

71. Abi andmise programmitöö ja kavandamise suunamiseks ei kasutatud piisavalt abisaajariikidega peetavat struktureeritud dialoogi, sest protsessi liikumapanevaks jõuks olid suuresti komisjoni sisemenetlused. Dialoogi takistas ka komisjoni ebapiisav esindatus Armeenias ja Aserbaidžaanis ning sobiva kohapealse partneri puudumine, kes oleks suutnud riikide huvid ühendada.

1. SOOVITUS

Euroopa Liidu välisteenistuse loomisega peaks kasutama võimalust programmitöö ja kavandamisprotsesside lihtsustamiseks. Selles kontekstis peaks kaaluma järgmist:

a) organisatsioonistruktuuri loomist, mis tugevdab strateegiliste dokumentide (programmitöö) ja aasta tegevusprogrammide (kavandamine) vahelist sidet ning väldib järjestikuseid heakskiidutsükleid;

b) strateegiliste dokumentide ratsionaliseerimist (otsima võimalusi erinevate dokumentide koondamiseks ning hõlmatud ajavahemike ühtlustamiseks);

c) suuremat prioritiseerimist programmitöö käigus, mille kaugem eesmärk oleks pakkuda naaberriikidele võimalust lähemateks suheteks ELiga.

ESIMESTE AASTA TEGEVUSPROGRAMMIDE RAKENDAMISE EBAÜHTLASED TULEMUSED

72. Saavutused olid üldiselt ebaühtlased. Kuigi Armeenia kutsehariduse ja -koolituse programm tugevdas reformiprotsessi, oli Aserbaidžaani energiareformi edendamise programmiga saavutatud edu ebarahuldav. Gruusia riigi rahanduse juhtimise programm edenes Gruusia poole vähese tegevuse tõttu esimesel aastal väga vähe, kuid teisel aastal hakkasid toimuma positiivsed muutused. Abhaasia konfliktipiirkonnas ei ole Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi asjakohasus majanduse taastamise ja usalduse suurendamise vahendina veel tõestatud.

73. ENPI raames rahastatav mestimisvahend oli kõigis kolmes riigis ikka veel käivitamisetapis, suuresti tulenevalt riikide tahtmatusest eraldada vahendeid mestimise haldamiseks vajaliku struktuuri loomiseks.

2. SOOVITUS

Komisjon peaks:

a) Armeenias: jätkusuutlike edusammude saavutamiseks kutsehariduse ja -koolituse valdkonnas pöörama tähelepanu seni reformiprotsessis kõrvale jäänud teemadele: nõudlusele kutsehariduse ja -koolituse järgi (tööandjate ja töötute vajadused), valitsusepoolsele valdkonna koordineerimisele ja küllaldase riikliku rahastamise puudumisele;

b) Aserbaidžaanis: uurima, kas riik on pärast märkimisväärset viivitust jätkuvalt valmis täitma energeetikareformi arenguks seatud tingimusi;

c) Gruusias: rangemalt hindama riigi rahanduse juhtimise valdkondliku eelarvetoetuse programmile seatud tingimuste täitmist; kaaluma majanduse taastamiseks ja usalduse suurendamiseks konfliktipiirkondades ENPI asemel muude abivahendite kasutamist;

d) kindlustama mestimisvahendi puhul kõigis kolmes riigis, et abisaajariikide valitsused kohustuksid välja arendama abivahendi haldamiseks vajaliku võimekuse.

UUED ABI ANDMISE VAHENDID ON KASUTUSELE VÕETUD, KUID VALDKONDLIKU EELARVETOETUSE KASUTAMINE EI OLE PIISAVALT SELEKTIIVNE

74. Valdkondliku eelarvetoetuse ja mestimise kasutamisega on komisjonil õnnestunud luua alternatiiv varasemalt domineerinud tehnilise abi projektidele. Valdkondlikku eelarvetoetust hakati aga kasutama küllaldase ettevalmistuseta, mis avaldas mõju tulemuslikkusele. Komisjon ei teinud eeltingimuste mõjusa kasutamise hindamise põhjal selgesti dokumenteeritud järeldusi ning kaldus omistama liigset tähtsust abisaajariikide poolt antud tulevikulubadustele. Samuti oldi liiga optimistlikud, eeldades, et tänu varasematele kogemustele on riikidel uue abivahendi tööst hea ettekujutus. Kõigele lisaks ei olnud komisjonil kohapeal küllaldaselt asjakohaste teadmistega töötajaid.

75. 2007. aasta tegevusprogrammid sisaldavad tegelikult ainult kahte abi andmise vahendit: valdkondlikku eelarvetoetust ja mestimist. Rõhu asetamine neile kahele abivahendile tõi endaga kaasa selle, et ENPI raames vähenesid võimalused anda otsest rahalist abi kodanikuühiskonnale ja erasektorile ning aasta tegevusprogrammide raames ei olnud võimalik pakkuda spetsiifilistele probleemidele sujuvaid ja kiireid lahendusi. Lisaks vähendas valdkondliku eelarvetoetuse laialdane kasutamine ELi abi nähtavust. Aserbaidžaani puhul ei käsitlenud valdkondlik eelarvetoetus riigi vajadust tehnilise abi järele. Valdkondlik eelarvetoetus ei ole alati kõigi riikide jaoks automaatselt parim abi andmise vahend.

3. SOOVITUS

Komisjon peaks:

a) kasutama valdkondlikku eelarvetoetust valikulisemalt, kaaludes kõiki ENPI võimalusi, ning välja töötama erinevate abi andmise vahendite tasakaalustatuma kombinatsiooni;

b) täiustama eelarvetoetusega seotud tegevuse kohta otsuste tegemist ja nende dokumenteerimist;

c) eraldama toetuse rakendamiseks küllaldaselt kvalifitseeritud töötajaid, sest valdkondlik eelarvetoetus eeldab projektide finantseerimisest erinevaid analüütilisi oskusi;

d) otsima võimalusi valdkondliku eelarvetoetuse nähtavuse suurendamiseks ning tagama vahendi üle tehtava kontrolli;

e) kaasa aitama abisaajariikide haldussuutlikkuse tugevdamisele, kasutades selleks lisaks mestimisele täiendavaid meetmeid (nt üldise horisontaalse toe osutamine avaliku halduse sektorile).

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Jan KINŠT, võttis käesoleva aruande vastu 16. novembri 2010. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

president

[1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1638/2006, millega kehtestatakse üldsätted Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi loomise kohta (ELT L 310, 9.11.2006, lk 1). Määrus kehtib ajavahemikul 1.1.2007 – 31.12.2013.

[2] Alžeeria, Egiptus, Iisrael, Jordaania, Liibanon, Liibüa, Maroko, Palestiina omavalitsus, Süüria, Tuneesia.

[3] Valgevene, Moldova, Vene Föderatsioon, Ukraina.

[4] Tehnilise abi andmise programm Sõltumatute Riikide Ühendusse kuuluvatele riikidele.

[5] Vahemere-äärsete mitteliikmesriikide majandus- ja sotsiaalstruktuuride reformi toetavad finants- ja tehnilised meetmed.

[6] Vahendid on jaotatud järgnevalt: Armeenia 98,4 miljonit eurot, Aserbaidžaan 92,2 miljonit eurot ja Gruusia 120,4 miljonit eurot. Pärast 2008. aastal Gruusias aset leidnud konflikti otsustas komisjon suurendada Gruusiale antavat eraldist 61,5 miljoni euro võrra (vt V lisa).

[7] ELi liikmesriikide ametiasutuste ekspertide lähetamine täisajaga ja pikaajalisele tööle abisaajariikidesse. Mestimislepingud on juriidilised dokumendid, mille alusel mõlemad osapooled kohustuvad seatud eesmärke täitma.

[8] Eriaruanne nr 2/2006 programmi TACIS raames Vene Föderatsioonis rahastatavate projektide tulemuste kohta (ELT C 119, 19.5.2006).

[9] Eriaruanne nr 9/2008 "Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal antava ELi abi mõjususe kohta Valgevenes, Moldovas ja Ukrainas" kohta (ELT C 71, 25.3.2009).

[10] Eriaruanne nr 5/2006 MEDA programmi kohta (ELT C 200, 24.8.2006).

[11] Vastavad maksed tehti 2008. ja 2009. aastal.

[12] Komisjon sõlmib lepingu konsortsiumiga, kes hakkab vastutama programmide järelevalve eest.

[13] Lepingud moodustavad ELi ja nimetatud kolme riigi vaheliste suhete õigusliku aluse. Lepingud sõlmiti esialgselt kümneks aastaks ning need pikenevad pärast seda automaatselt aasta kaupa eeldusel, et kumbki osapool ei esita denonsseerimisteadet.

[14] Sisaldab ENPI riiklikke programme, mitut riiki hõlmavaid programme, piiriülese koostöö programme ning temaatilisi programme ja stabiliseerimisvahendit.

[15] Arengu- ja koostöö rahastamisvahend; Euroopa Arengufond.

[16] Vt perioodi 2007–2010 Armeenia riiklikku näidisprogrammi.

[17] ENPI määruse kohaselt kontrollitakse strateegiadokumente perioodi keskel või vastavalt vajadusele ning neid võidakse muuta.

[18] Pärast 2008. aasta veebruaris toimunud vaidlustatud presidendivalimisi oli riik 2008. aasta esimesel poolel poliitilisest kriisist halvatud.

[19] 7. mail 2009. aastal Prahas toimunud idapartnerluse tippkohtumise ühisavaldus.

[20] Muutus toimus veebruaris 2008.

[21] Jätkata makromajanduse stabiliseerimise usaldusväärse poliitika rakendamist; jätkata riigi rahanduse parandamist; teha kättesaadavaks programmi rakendamisega seotud dokumendid.

[22] TAIEX (Tehnilise abi infobüroo) vahend, mis oli eelnevalt mõeldud kasutamiseks ELi kandidaatriikides, tehti ka Euroopa naabruspoliitikaga hõlmatud riikidele kättesaadavaks.

[23] Aserbaidžaanis alustati kolme TACISe raames rahastatava mestimislepingu elluviimist siiski 2008. aastal.

[24] Põhiliselt teadmiste ja oskusteabe edasiandmine, sh koolitus, kuid ka vahendid ja abi investeeringute võimendamiseks ja toetamiseks.

[25] EuropeAidi suunised valdkondlikele programmidele antava toetuse kohta (juuli 2007).

[26] Sh tehnilise abi kujul valdkondliku eelarvetoetuse käivitamiseks kulutatud 3 miljonit eurot.

[27] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1889/2006 rahastamisvahendi loomise kohta demokraatia ja inimõiguste edendamiseks kogu maailmas, (ELT L 386, 29.12.2006, lk 1).

[28] 2006. aastal sai riik esimest korda nafta ja gaasi ekspordist olulist tulu.

--------------------------------------------------

I LISA

ENPI ABI ANDMISE VAHENDID [1]

MEETMETE TÜÜBID

1. Ühenduse abi kasutatakse selleks, et rahastada programme, projekte ja mis tahes liiki meetmeid, mis aitavad kaasa käesoleva määruse eesmärkidele.

2. Ühenduse abi võib kasutada ka järgmiseks:

a) tehnilise abi ja sihipäraste halduskoostöö meetmete rahastamiseks, sealhulgas need koostöö meetmed, millesse on kaasatud avaliku sektori eksperdid, kes on lähetatud liikmesriikidest ning liikmesriikide piirkondlikud ja kohalikud asutused, mis on programmi kaasatud;

b) investeeringute ja investeeringutega seotud tegevuse rahastamiseks;

c) toetusteks EIP-le või muudele finantsvahendajatele kooskõlas artikliga 23 laenude rahastamise, aktsiakapitalisse investeerimise, tagatisfondide või investeerimisfondide jaoks;

d) võlakustutusprogrammideks erakorralistel juhtudel vastavalt rahvusvaheliselt kokku lepitud võlakergendusprogrammile;

e) valdkondliku või üldise eelarve toetamiseks, kui partnerriigi riiklike kulutuste haldamine on piisavalt läbipaistev, usaldusväärne ja efektiivne ning kui ta on kehtestanud nõuetekohaselt vormistatud valdkonna- või makromajanduspoliitika, mille on heaks kiitnud tema põhilised rahastajad, sealhulgas rahvusvahelised finantseerimisasutused, kui see on asjakohane;

f) subsiidiumide andmiseks laenuintressi tasumiseks, eelkõige keskkonnalaenude puhul;

g) mittekaubanduslike riskide vastaseks kindlustamiseks;

h) ühenduse, liikmesriikide, rahvusvaheliste ja piirkondlike organisatsioonide, muude doonorriikide või partnerriikide asutatud fondi panustamiseks;

i) rahvusvaheliste finantseerimisasutuste või piirkondlike arengupankade kapitali panustamiseks;

j) kulude rahastamiseks, mis on vajalikud projektide ja programmide tõhusaks haldamiseks ja järelevalveks ühenduse abi saavate riikide poolt;

k) mikroprojektide rahastamiseks;

l) toiduga varustatuse tagamise meetmeteks.

[1] Määruse (EÜ) nr 1638/2006 artikkel 15.

--------------------------------------------------

II LISA

ARMEENIA: KUTSEHARIDUSE JA -KOOLITUSE VALDKONDLIKULE TOETUSPROGRAMMILE ESITATUD ERITINGIMUSED, TEINE MUUTUVA SUURUSEGA OSAMAKSE (5 MILJONIT EUROT)

Tingimused | Osakaal | Olemasolev summa (miljonit eurot) | Tegelikult makstud summa (miljonit eurot) |

1.Remonditööd ja uuendatud seadmete tarned toimuvad kõigis valitud kutsehariduse ja -koolituskeskustes:remonditööde lepingud on allkirjastatud täies mahusollakse valmis alustama seadmete hankeid | 40% | 2 | 1,5 |

2.Rahastajate poolt haridusvaldkonnas tehtud sekkumised on väljaselgitamisel | 10% | 0,5 | 0,5 |

3.Tugevdatud on ministeeriumi sisekontrolli võimekust ning loodud 2007. aasta valdkondliku poliitika toetusprogrammi kontrollimehhanism | 10% | 0,5 | 0,25 |

4.Kutsehariduse ja -koolituse arenguks mõeldud riikliku kutsehariduse ja -koolituse keskuse loomise otsus on ette valmistatud ja vastu võetud | 10% | 0,5 | 0,5 |

5.Kutsehariduse ja -koolituse osakonna uuendatud organisatsioonistruktuur (kooskõlas töögrupi sisulise läbivaatamisega) on haridus- ja teadusministeeriumi poolt heaks kiidetud ja valitsuse poolt vastu võetud | 10% | 0,5 | 0,25 |

6.Kutsehariduse ja -koolituse osakonna töökirjeldused ja pädevusprofiilid on välja töötatud ja avaliku teenistuse nõukogu poolt heaks kiidetud | 10% | 0,5 | 0,25 |

7.Töörühmast saab riiklik kutsehariduse ja -koolituse nõukogu – kolmepoolne asutus, mille ülesandeks on riikliku kutsehariduse ja -koolituse arendamise juhendamine:riikliku kutsehariduse ja -koolituse nõukogu ülesanded ja vastutusvaldkond on selgelt määratletudnõukogu loomiseks vajalikud õigusaktid on vastu võetud | 10% | 0,5 | 0 |

| 100% | 5 | 3,25 |

--------------------------------------------------

III LISA

ASERBAIDŽAAN: ENERGEETIKAREFORMI VALDKONDLIKULE TOETUSPROGRAMMILE ESITATUD ERITINGIMUSED, TEINE MUUTUVA SUURUSEGA OSAMAKSE (5 MILJONIT EUROT)

Eritingimused | Osakaal (muutuva suurusega osamakse) | Olemasolev summa (miljonit eurot) | Tegelikult makstud summa (miljonit eurot) |

1.Poliitikaraamistik

Valitsus on heaks kiitnud põhjaliku ning täielikult integreeritud valdkondliku strateegia | 25% | 1,25 | 0 |

2.Taastuvate energiaallikate ja energiatõhususe alased tegevuskavad

Ajaliselt piiritletud tegevuskavad taastuvate energiaallikate ja energiatõhususe strateegiate rakendamiseks energeetikareformi toetusprogrammi (kuni 2010) kestel on teiste institutsioonidega kokku lepitud ning tööstuse ja energeetika ministeeriumi käskkirjaga kinnitatud | 15% | 0,75 | 0 |

3.Taastuvate energiaallikate ja energiatõhususe alane õigusraamistik

Taastuvaid energiaallikaid ja energiatõhusust käsitlevad eelnõud on esitatud parlamendile | 20% | 1,00 | 0 |

4.Riiklik taastuvate energiaallikate ja energiatõhususe amet

Tööstuse ja energeetika ministrile alluv riiklik taastuvate energiaallikate ja energiatõhususe amet on loodud, ameti õigused ja kohustused määratletud ning tegevus tagatud | 20% | 1,00 | 0 |

5.Riigi rahanduse juhtimine

Riigi rahanduse juhtimise tegevuskava on heaks kiidetud | 20% | 1,00 | 0 |

--------------------------------------------------

IV LISA

GRUUSIA RIIGI RAHANDUSE JUHTIMISE REFORMI VALDKONDLIKULE TOETUSPROGRAMMILE ESITATUD ERITINGIMUSED, TEINE MUUTUVA SUURUSEGA OSAMAKSE (5 MILJONIT EUROT)

| Eritingimused | Näitajad | Osakaal (muutuva suurusega osamakse) | Olemasolev summa (miljonit eurot) | Tegelikult makstud (miljonit eurot) |

Kindlasummaline osamakse | 1.Riigi rahanduse juhtimise reformi kavandamine ja kontroll |

Rahandusministeerium uuendab riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hinnangu põhjal riigi rahanduse juhtimise strateegilist visiooni ja arendab edasi tegevuskava, mis sisaldab riigi rahanduse juhtimise ulatuslikuma reformi ajakohastamiseks vajalikke tähtaegu ja vahe-eesmärke. | Riigi rahanduse juhtimise tegevuskava koos asjaomaste ametite poolt heakskiidetud tähtajaliste ja tulemuspõhiste näitajatega | E/K | | |

2.Keskpika perioodi kuluraamistiku põhine eelarveprotsess | 3 | 3 |

Eelarve planeerimist ja keskpika perioodi kuluraamistikupõhist eelarveprotsessi tugevdatakse veelgi, parandades keskpika perioodi valdkondlikku planeerimist ning valdkondlikku eelarvestamist, integreerides need iga-aastasesse eelarveprotsessi. Keskpika perioodi 2009-2012 kuluraamistikupõhise eelarveprotsessi sisendeid parandatakse kolmes asjaomases ministeeriumis ning nendesse kaasatakse omavalitsuste strateegiad. | Perioodi 2009-2012 baasandmete ja suuniste dokumendile lisatakse ülevaade omavalitsuste strateegiatest ja prioriteetidest; justiits-, energeetika- ning töö- ja sotsiaalministeeriumil on eelarvestamisstrateegiad, millest nähtub selge seos poliitika, kulutuste planeerimise ja iga-aastase eelarve koostamise vahel; ühel valitud piirkonnal on eelarvestamisstrateegia, millest nähtub selge seos keskpika kulutuste planeerimise ja iga-aastase eelarve koostamise vahel | E/K | | |

Muutuva suurusega osamakse | 3.Riigikassa raamatupidamissüsteemid |

Valitsuse rahanduse statistika juhiste (2001) esimene faas on lõpule viidud. | Valitsuse rahanduse statistika juhiste (2001) eelarve klassifikatsiooni sisaldav riigikassa pearaamat on kasutusele võetud | 20% | 0,4 | 0,4 |

4.Välisaudit |

Riigikontroll on ette valmistanud oma auditi juhtimise poliitika ja menetluste juhised. Vastu on võetud riigikontrolli seaduseprojekt. | Riigikontrolli uus juhtimispoliitika ja arengustrateegia on läbi vaadatud ja heaks kiidetud; | 10% | 0,2 | 0,2 |

Auditeerimisjuhendid on valmis ja neid kasutatakse personali koolitamisel | 10% | 0,2 | 0 |

5.Sisekontrollisüsteemid ja siseaudit |

Valitsus on heaks kiitnud poliitikadokumendi ja tegevuskava harmoniseeritud avaliku sektori sisemise finantskontrollisüsteemi (juhtkonna vastutus ja siseaudit) järkjärguliseks juurutamiseks. | Valitsus on poliitikadokumendi ja tegevuskava oma istungil heaks kiitnud | 20% | 0,4 | 0 |

6.Riigihanked |

Töögrupi soovitustel põhinev tegevuskava riigihangete õigusliku ja regulatiivse raamistiku restruktureerimiseks on valitsusele esitatud ja vastu võetud. | Töögrupi soovitused; | 10% | 0,2 | 0 |

tegevuskava on valitsuse poolt vastu võetud | 10% | 0,2 | 0 |

7.Tulude haldamine |

Tulude strateegia projekt valmis. Menetluste suuniste projekt valmis. Tollikontrolli ja maksumaksjate riskianalüüsi süsteemi kõiki aspekte puudutavad menetlused on edasi arendatud ja rahandusministeeriumi poolt heaks kiidetud. | Juurutatud on kõigi riigi tuludega seotud menetluste arendamiseks ja käigushoidmiseks mõeldud metoodika, süsteem ja standard | 20% | 0,4 | 0,4 |

| | 100% | 5,00 | 4 |

--------------------------------------------------

V LISA

GRUUSIA: OHT, ET ELI KRIISIJÄRGSE TÄIENDAVA ABIGA EI SAAVUTATA KULUTUSTELE VASTAVAT TULU

EL reageeris 2008. aasta augustikriisile Gruusiale antava poliitilise ja finantsabi suurendamisega, eraldades 2008. aasta oktoobri rahastajate konverentsil kuni 500 miljoni euro suuruse abisumma. Abi antakse mitmete finantsinstrumentide (sh ENPI) kaudu. Kuigi aastate 2007–2010 ENPI riiklikku näidisprogrammi ei muudetud, otsustas komisjon suurendada Gruusiale antavaid ENPI vahendeid 61,5 miljoni euro võrra, mis moodustab tähtsa osa humanitaarabipaketi raames võetavatest erimeetmetest.

ENPI lisaeraldisega toetatakse peamiselt 2008. aasta sõjategevuse käigus kodudest põgenenud inimeste ümberasustamist. "Riigisiseselt ümberasustatud isikute" eluasemevajaduste rahuldamiseks kasutatakse abi andmise viisina suunatud eelarvetoetust, mida rakendab Gruusia Linnaarengu Fond [1]. 2009. aasta 1. juuliks oli komisjon majade ning nende juurde kuuluvate vee- ja elektrivõrkude ehituseks teinud riigieelarvesse kaks makset (9,8 ja 12,1 miljonit eurot).

Välisaudiitorid andsid kinnituse, et maksete aluseks olevad kulud vastavad õigusaktidele ning eeskirjadele. Kuigi abi rakendamine oli seotud suurte riskidega (linnaarengu fond ei viinud tööde teostajate leidmiseks läbi hankeid, riigi rahanduse juhtimise sise- ja väliskontrollid olid nõrgad, negatiivsed kogemused Lõuna-Osseetias teostatud sarnase programmi elamispinna ehituskvaliteediga), pole veel tehtud auditit selle kohta, kas saadud tulu vastas tehtud kulutustele.

[1] Gruusia Linnaarengu Fond on 1997. aastal Gruusia presidendi otsusega riikliku linnaarendusprogrammi raames asutatud avalik-õiguslik juriidiline isik.

--------------------------------------------------