KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile Ettepanek: nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 2009/71/EURATOM, millega luuakse tuumaseadmete tuumaohutust käsitlev ühenduse raamistik

1. Sissejuhatus

Tuumaenergiast toodetakse praegu ligikaudu 30 % kogu ELi elektrienergiast ja umbes kaks kolmandikku vähese süsihappegaasiheitega toodetud elektrienergiast. Tuumaohutus on äärmiselt oluline Euroopa Liidule ja selle elanikkonnale. Tuumaõnnetusest põhjustatud kulud võivad olla nii suured, et nad võivad hävitavalt mõjuda riikide majandusele. Seetõttu on ühiskonnale ja majandusele väga oluline vähendada ELi liikmesriikides tuumaõnnetuse ohtu, järgides rangeid tuumaohutusstandardeid ja tagades kõrge kvaliteediga regulatiivse järelevalve. Jaapanis Fukushimas 2011. aastal toimunud tuumaõnnetus tõi range tuumaohutuse tagamise meetmete küsimuse kogu maailmas uuesti poliitilise tähelepanu keskmesse.

Vastavalt 2011. aasta märtsis toimunud Euroopa Ülemkogu[1] mandaadile käivitas Euroopa Komisjon (EK) koos Euroopa tuumaohutust reguleerivate asutuste töörühmaga (ENSREG) ulatusliku kogu ELi haarava tuumaelektrijaamade vastupidavuse hindamise (edaspidi „vastupidavushindamine”). Hindamine tõi välja osavõtvate riikide ohutusmeetmete ja tööstuslike tavade erinevused[2].

Euroopa Ülemkogu volitas Euroopa Komisjoni, et ta vaataks läbi olemasoleva tuumaseadmete ohutuse alase õigusliku ja reguleeriva raamistiku ja teeks ettepaneku, milliseid parandusi tuleks teha. Õigusakti ettepanekutes tuleks arvesse võtta vastupidavushinnangute järeldusi ja kogemusi, mida on andnud Fukushima tuumaõnnetus, teavet, mida on saadud avaliku arutelu käigus, ja sidusrühmade seisukohti. Konsulteerimisel selgus, et enamus pooldab ELi õigusraamistiku tugevdamist.

Käesolevas mõjuhinnangus võetakse arvesse eespool nimetatud tegureid, mis iseloomustavad ülesannet tagada piisav tuumaohutuse tase ELis. Mõjuhinnangus määratletakse tuumaõnnetuste ärahoidmise ja leevendamise üldised ja täpsustatud eesmärgid. Selles kavandatakse ja analüüsitakse mitmesuguseid tegevussuundi praeguse olukorra säilitamisest põhjalikumate reformideni. Iga suuna korral hinnatakse, milline võib olla selle ohutusealane, majanduslik, keskkonnaalane ja sotsiaalne mõju.

Valitud on võimalus muuta praegust nõukogu direktiivi 2009/71/Euratom, millega luuakse tuumaseadmete tuumaohutust käsitlev ühenduse raamistik[3] („tuumaohutuse direktiiv”), tõhustades praegusi tuumaohutuse põhimõtteid ja seades uued üldised tuumaohutuse põhimõtted ja nõuded, mida täiendatakse ühtlustatud Euratomi tuumaohutuse kriteeriumide ja menetlustega, et kontrollida nende rakendamist riiklikul tasandil. Sellega nähakse ette ka reguleerivate asutuste suurem sõltumatus ning tööstusharu ja reguleerivate asutuste tegevuse suurem läbipaistvus. Mõnda eelistatud valiku meedet saab rakendada viivitamata, kuid mõne jaoks on vaja tehnilisi väljatöötusi ja liikmesriikide panust.

2. Ülesande püstitus

Fukushima Daiichi tuumaelektrijaamas 2011. aastal toimunud õnnetus põhjustas tõsist kahju keskkonnale, majandusele ja ühiskonnale ning murettekitav oli selle mõju õnnetuse all kannatanud Jaapani inimeste tervisele. Õnnetuse põhjuste uurimine näitab, et see eriti tugevast maavärinast põhjustatud hiidlainest tekkinud õnnetus oli seotud mitme teguriga, mida oleks võinud ette näha, kuid mille koosmõju viis suurõnnetuseni. Fukushima tuumaõnnetuse analüüs tõi välja tähtsaid korduvaid tehnilisi probleeme ja kestvaid institutsionaalseid vigu, mis sarnanevad aastakümneid tagasi aset leidnud Three Mile Islandi ja Tšernobõli tuumaõnnetuse järel tehtud hinnangutega ilmsiks tulnud vigadele. See kõige viimane tuumaõnnetus on jällegi kõigutanud üldsuse usaldust tuumaenergia ohutuse vastu. ja seda just praegu, kui toimuvad arutelud selle üle, kas tuumaenergiaga on võimalik kestlikult rahuldada ülemaailmset energianõudlust.

ELis on praegu 132 töötavat tuumareaktorit, see on kolmandik maailma 437 töötavast tuumareaktorist. Paljud ELi tuumareaktorid on ehitatud juba kolmkümmend või nelikümmend aastat tagasi ja need vastavad ka oma aja kavanditele ja ohutusnõuetele, mida on aastate jooksul korduvalt ajakohastatud. Mais 2011 alustati vastupidavushinnangute tegemist, et saada teada, kas praegune ohutusvaru on piisav hõlmamaks mitmesugused ootamatuid sündmusi. Tulemused näitavad, et kõigis tuumaelektrijaamades on nii tugevaid kui ka nõrku kohti ning mitmes tuumaseadmes on ilmnenud selge vajadus võtta meetmeid, et neid tugevdada mitmesuguste sisemiste ja väliste ohtude vastu. Vastupidavushinnangud on toonud esile märkimisväärseid erinevusi selles, kuidas liikmesriigid hindavad projekteerimistingimustes mittearvestatud õnnetusi, mille tõttu ei ole olemasoleva ohutustaseme kohane hindamine võimalik või see on raske. Näiteks mõnel juhul ei olnud projekteerimistingimustes arvestatud maavärina ohtu või lisati see hiljem ja/või seda alahinnati. Hiljem on välja töötatud uusi seismiliste ohtude hindamismeetodeid, kuid mitte kõik käitajad ei ole teinud tuumaseadme uue metoodika, uute andmete ja nõuete järgi uut ohuhinnangut, kus arvestatakse seismilist ohtu.

3. Käsitlemist vajavad küsimused

Tuumaohutuse suurendamise põhiküsimused on määratletud mitme allika põhjal, nagu IAEA ja WENRA algatused, ELi vastupidavushinnangud ja Fukushima õnnetuse järgsed juurdlused. Tuumaohutuse põhiküsimuste seas on tehnilisi küsimusi (eelkõige tuumaelektrijaama asukoha valimine ja projekteerimine), regulatiivne järelevalve, tuumaohutuse juhtimise temaatika (reguleeriva asutuse sõltumatus ja avatus) ning samuti valmisolek hädaolukordadeks ja hädaolukorras tegutsemine.

• Tehnilised küsimused • Regulatiivse järelevalve küsimused • Reguleerijate sõltumatuse küsimused • Läbipaistvusküsimused • Hädaolukordadeks valmisolek ja hädaolukorras tegutsemine

Peamised puudused, nagu on selgunud, seisnevad selles, et ei suudeta kõikehõlmavalt ja täpselt määratleda, millised on tähtsamad ohutusküsimused ja kuidas neid hallata, ei suudeta rakendada ohutuse jaoks olulisi meetmeid, liikmesriikidel puudub järjekindel käsitlus, kuidas reguleerida tuumaohu küsimusi, hoolimata sellest, et tegemist on piiriülese probleemiga.

Praeguste Euratomi tuumaohutuse õigusaktidega, eelkõige tuumaohutuse direktiiviga, on kehtestatud õiguslikult siduv Euratomi raamistik, mis põhineb rahvusvaheliselt tunnustatud üldpõhimõtetel ja kohustustel. Käesoleva direktiivi reguleerimisala on piiratud siiski üldiste põhimõtetega, peamine nõrkus seisneb selles, et ei ole vahendeid, mille abil üksikasjalikult käsitleda tehnilisi ohutuse küsimusi, mis kerkisid seoses Fukushima tuumaõnnetusega ja mis tulid ilmsiks vastupidavushindamisega. Lisaks sellele on ilmnenud, et direktiivi praegused sätted ei ole piisavad riiklike reguleerivate asutuste sõltumatuse tagamiseks. Vastupidavushindamine tõi välja, et on vaja tugevdada kõigi tuumaohutuse eest vastutavate asjaosaliste koostöö- ja kooskõlastusmehhanisme, näiteks vastastikuste eksperdihinnangute osas. Direktiivi praegusi sätteid, mis käsitlevad läbipaistvust, tuleks samuti karmistada. Ka tuleks käsitleda kohapealse hädaolukorraks valmisoleku ja hädaolukorras tegutsemise sätteid.

Vaatamata vastupidavushindamiste tähtsusele ELi tuumaelektrijaamade ohutuse suurendamiseks, on nende nõrkus selles, et tegemist ei ole siduva meetmega. Tegemist on ühekordse vabatahtliku meetmega, millega ei tagata kindlakstehtud meetmete täielikku ja korrapärast rakendamist.

IAEA raames on välja töötatud tuumaohutuse põhimõtteid, norme ja rahvusvahelisi lepinguid[4]. Kuid need ohutusnormid ei ole õiguslikult siduvad, samal ajal kui rahvusvahelised konventsioonid on küll õiguslikult siduvad, kuid mittejõustatavad. Euratomi õigusaktide eeliseks on selged ja kindlad jõustamismeetmed, millega tagatakse ülevõtmine ja rakendamine. Pärast Fukushima õnnetust on IAEA liikmesriigid üldiselt möönnud vajadust karmistada ja tõhustada rahvusvahelist tuumaohutuse õigusraamistikku ja selle jõustatavust.

4. Euratomi pädevus, subsidiaarsus ja proportsionaalsus

Iga õigusakti muudatus peaks tuginema praeguse tuumaohutuse direktiivi käsitlusel ja seda veelgi tugevdama. Õiguslik alus on seega Euratomi asutamislepingu artiklid 31 ja 32.

Muudatusettepanekute eesmärk peaks seega olema tugevdada pädevate reguleerivate asutuste rolli ja sõltumatust, kuna on selge, et ainult tugevad reguleerivad asutused, millel on vajalikud volitused ja tagatud sõltumatus, saavad teha tuumaseadmete järelevalvet ja tagada nende ohutut käitamist ELis. Soovitav on teha tihedat koostööd ja pidada teabevahetust reguleerivate asutuste vahel, võttes arvesse tuumaõnnetuse võimalikku piiriülest mõju.

Kuna tuumaõnnetuste tagajärjed on ulatuslikud ja üldsus vajab sellistel puhkudel teavet, on väga oluline, et Euroopa Liidus oleks läbipaistvuse küsimuses ühesugune arusaam. Sellega saab tagada, et olenemata riigipiiridest hoitakse üldsust nõuetekohaselt kursis kõigi asjaomaste tuumaohutuse küsimustega, et läbipaistvuse ja informeerituse tase oleks kogu ELis ühetaoline.

Vastupidavushinnangud on Euroopas näidanud, et ELis on liikmesriigiti kesksete ohutusküsimuste ulatuslikus ja läbipaistvas käsitluses mitte ainult erinevusi, vaid ka suuri puudusi. Tugevdatud Euratomi õigustik peaks hõlmama õigusliku raamistiku seisukohast piisavalt üksikasjalikke tehnilisi sätteid. Kõnealuste sätetega tuleks tagada ELi ühine tuumaohutuse käsitlus.

Lisaks on Fukushima tuumaõnnetuse kogemused ja vastupidavushinnangute väärtuslik teave selgelt näidanud, et rangel ja läbipaistval järelevalvesüsteemil, sealhulgas vastastikused eksperdihinnangud, on tähtis osa ohutusrežiimi tõhusal ja pideval tagamisel.

Kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ei lähe kavandatud läbivaatamine kaugemale sellest, mis on vajalik eesmärkide saavutamiseks. Lisaks sellele, võttes arvesse erinevaid olusid liikmesriikides, peaks kohaldatavus olema paindlik ja proportsionaalne. Tuleks kavandada kogu ELi hõlmavate tehniliste nõuete väljatöötamine, mille puhul tuleks eriti pöörata tähelepanu proportsionaalsuse põhimõttele, ning seejuures igati kasutada liikmesriikide ekspertide teadmisi ja praktilisi kogemusi.

5. Eesmärgid

Üldised eesmärgid

· Kaitsta töötajaid ja elanikkonda tuumaseadmetest pärinevast ioniseerivast kiirgusest tulenevate ohtude eest, luues nõuetekohased töötingimused, vältides õnnetusi ja pehmendades õnnetuste tagajärgi.

· Säilitada ja edendada tuumaohutuse jätkuvat suurendamist ja selle reguleerimist Euratomi tasandil.

Erieesmärgid

· Jätkuvalt parandada üldist tuumaohutuse ülesehitust (nt tugevdades olemasolevaid ja luues uusi üldisi tuumaohutuse põhimõtteid ja nõudeid).

· Jätkuvalt parandada teatavate valdkondade tuumaohutuse ülesehitust (nt täiendades eespool nimetatud ohutuse põhimõtteid ja nõudeid Euratomi tuumaohutuse kriteeriumidega).

· Jätkuvalt parandada tuumaohutuse hindamise meetodeid (nt soovitades otsuste tegemisel järjekindlalt ja põhjalikult kasutada riske arvestavat metoodikat).

· Tagada koostöö ja kooskõlastamine kõigi osapoolte vahel, kes vastutavad tuumaohutuse tehniliste küsimuste, sealhulgas vastastikuste eksperdihindamiste eest.

· Tugevdada riiklike reguleerivate asutuste osa.

· Tugevdada riiklike reguleerivate asutuste sõltumatust.

· Suurendada tuumaohutuse läbipaistvust.

· Parandada kohapealset hädaolukorraks valmisolekut ja hädaolukorras tegutsemist.

6. Poliitikavalikud

POLIITIKAVALIK 0

· Olemasolev Euratomi raamdirektiiv (tuumaohutuse direktiiv) jääb muutmata.

· Kasutatakse olemasolevat Euroopa Komisjoni ja liikmesriikide vahelist koostöömehhanismi ENSREGi raames, rakendades vastupidavushinnangute põhjal väljatöötatud meetmeid.

POLIITIKAVALIK 1

· Õiguslik meede (õiguslikult siduv akt) Euratomi tasandil.

· Muudetakse tuumaohutuse direktiivi ja tugevdatakse olemasolevaid üldpõhimõtteid ja nõudeid (nt riiklike reguleerivate asutuste osa ja sõltumatust ning läbipaistvust) ning lisatakse uusi (nt sellistes küsimustes nagu kohapealne hädaolukorraks valmisolek ja hädaolukorras tegutsemine, tuumaseadme asukoha valik, tuumaseadme ehitamine ja käitamine).

· Kasutatakse olemasolevat Euroopa Komisjoni ja liikmesriikide vahelist koostöömehhanismi ENSREGi raames, rakendades vastupidavushinnangute põhjal väljatöötatud meetmeid.

POLIITIKAVALIK 2

ALLVALIK 2.1

· Õiguslik meede (õiguslikult siduv meede ja täpsustav õiguslikult mittesiduv meede) Euratomi tasandil.

· Muudetakse tuumaohutuse direktiivi, millega tugevdatakse olemasolevaid ja lisatakse uusi üldpõhimõtteid ja nõudeid (nagu poliitikavalikus 1) ning direktiivi lisatakse komisjoni volitused toetada selliseid üldisi põhimõtteid ja nõudeid, töötades välja õiguslikult mittesiduvaid Euratomi tuumaohutuse kriteeriume (komisjoni soovitused).

· Selliseid Euratomi tuumaohutuse kriteeriume töötatakse välja tihedas koostöös liikmesriikide ekspertidega.

ALLVALIK 2.2

· Õiguslik meede (õiguslikult siduv õigusakt ja täpsustavad õiguslikult siduvad õigusaktid) Euratomi tasandil.

· Muudetakse tuumaohutuse direktiivi, millega tugevdatakse olemasolevaid ja lisatakse uusi üldpõhimõtteid ja nõudeid (nagu poliitikavalikus 1) ning direktiivi lisatakse komisjoni volitused täpsustada selliseid üldisi põhimõtteid ja nõudeid, töötades välja õiguslikult siduvaid Euratomi tuumaohutuse kriteeriume (komisjoni määrused).

· Nimetatud kriteeriumid töötatakse välja tihedas koostöös töörühmade ekspertidega, näiteks ENSREGi, WENRA ja Euroopa Komisjoni ekspertidega. Seejärel võetakse need vastu komiteemenetlusega, mis eeldab kõikide liikmesriikide osalemist.

POLIITIKAVALIK 3

· Õiguslik meede (õiguslikult siduv akt) Euratomi tasandil.

· Sellega asutatakse Euratomi tuumaohutuse reguleerimise amet, mis haldab ja arendab Euroopa Komisjoni järelevalve all edasi Euratomi tuumaohutuse õigustikku poliitikavaliku 2 järgi, ning mille eesmärk on:

– edendada kõrgeimaid ühiseid norme tuumaenergia ohutuks tootmiseks ELis;

– aidata komisjonil töötada välja tuumaohutuse ühtlustatud tehnilised nõuded, standardid ja tingimused, mis lisatakse uutesse Euratomi tuumaohutuse õigusaktide ettepanekutesse; teha kontrollkäike õigusaktide nõuetekohase rakendamise järelevalve eesmärgil; töötada välja tuumarajatiste standardprojektide Euratomi sertifitseerimissüsteem; töötada välja ühtne luba ja loamenetlus, sekkuda tuumaõnnetuste ja tuumaenergiaga seotud vahejuhtumite korral; töötada välja tuumaohutuse alased arvamused ja soovitused ning esitada komisjonile; koguda ja analüüsida andmeid tuumaohutuse edasiseks suurendamiseks.

7. Mõju hindamine

Tabel 1. Poliitikavalikute võrdlus mõju lõikes (kokkuvõtlik)

Poliitikavalik || Mõju ohutusele || Käitajate kulud seoses nõuete täitmisega (reaktoriüksuse kohta) || Liikmesriikide reguleerimiskulud ja halduskoormus (reaktoriüksuse kohta) || Keskkonnamõju || Tööhõive Euroopa tuumaenergia sektoris || Energia hinna vastuvõetavus

0 || Väga ebatõenäoline, et oht väheneb || Vahemik: ~ 30–200 miljonit eurot || ~ 3 miljonit eurot Vahemik: ~ 1–4 miljonit eurot || Väga ebatõenäoline, et oht väheneb || ~ 500 000 inimest || Vastuvõetav

1 || Ohutus suureneb vähe || Vahemik: ~ 30–200 miljonit eurot || £5 miljonit eurot || Oht märkimisväärselt ei vähene || ~500000 + ~500 || Vastuvõetav

2 || Ohutus suureneb vähemalt mõnes liikmesriigis ja mõnes tuumaelektrijaamas || ≥200 miljonit eurot || ££5 miljonit eurot || Ohutus suureneb vähemalt mõnes liikmesriigis ja mõnes tuumaelektrijaamas || ~500000 + ~500 + ~500 || ~Vastuvõetav

3 || Ohutus suureneb vähemalt mõnes liikmesriigis ja mõnes tuumaelektrijaamas || ≥200 miljonit eurot || ££5 miljonit eurot || Ohutus suureneb vähemalt mõnes liikmesriigis ja mõnes tuumaelektrijaamas || ~500000 + ~500 + ~500 + ~250 || ~Vastuvõetav

8. Valikute võrdlus

Poliitikavalik 1 avaldab teatavat soodsat mõju tuumaohutusele, sest lisandub õiguslikult siduvaid ja jõustatavaid eeskirju (isegi kui need on ainult üldised põhimõtted ja nõuded). Teisest küljest võivad poliitikavalikud 2 ja 3 tuua tõenäoliselt suuremat kasu ELi tuumaelektrijaamade ohutuse seisukohast, sest kasutusele võetakse Euratomi tuumaohutuse kriteeriumid, millega saadakse objektiivsed ja tõendatavad ohutuse võrdlusnäitajad. Poliitikavalikutega 0 ja 1 võrreldes on poliitikavalikute 2 ja 3 korral lisakulud vähemalt 200 miljonit eurot reaktoriüksuse kohta järgmise ~ 5–10 aasta jooksul, mis tundub olevat vastuvõetav, eriti võrdluses tuumaõnnetusega tekitatud kahjuga.

Poliitikavalik 3, mis on ulatuslikum, nõuab märkimisväärseid muutusi komisjoni organisatsioonilises korralduses ja Euratomi ohutuse ülesehituses. Kuna see nõuab olulisi muudatusi liikmesriikide ohutuskultuuris ja ohutuse ülesehituses, ei saa seda praegu pidada mõistlikuks võimaluseks saavutada tuumaohutuses kohest kasu.

Poliitikavaliku 2 mõlemas allvalikus 2.1 ja 2.2 käsitletakse täies ulatuses punktis 5 esitatud eesmärke. Täielikult siduv allvalik, nagu seda on 2.2, oleks kõige tõhusam. Allvaliku 2.1 eelis on see, et kuigi siingi on nõutav järgida üldiseid põhimõtteid ja nõudeid, võimaldab see liikmesriikidel paindlikumalt järgida Euratomi tuumaohutuse kriteeriume. See võimaldaks koguda kogemusi kriteeriumide praktilise kohaldamise kohta ja kiiremini tegutseda uute tehnikasaavutuste ilmudes. Lisaks sellele võiks järk-järgult toimides saadud kogemustele tuginedes muuta soovitatud kriteeriumid hiljem õiguslikult siduvateks. Kokkuvõttes on soovitatav valida kas poliitikavalik 2.1 või 2.2.

[1] Euroopa Ülemkogu, EUCO 10/1/11

[2] Peer Review Report – Stress Tests performed on European nuclear power plants, 25. aprill 2012 (http://www.ensreg.eu/node/407)

[3] ELT L 172, 2.7.2009.

[4] Eelkõige tuumaohutuse konventsioon (INFCIRC, 5. 7.1994)