EUROOPA KOMISJON 
Brüssel, 15.12.2011 
SEK(2011) 1490 lõplik 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE 
Lisatud dokumendile 
KOMISJONI SOOVITUS 
pärandi topeltmaksustamise vähendamise kohta 
{K(2011) 8819 lõplik} 
{SEK(2011) 1488 lõplik} {SEK(2011) 1489 lõplik} 
 
 
EN   
 EN KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE 
Käesolev mõjuhinnang koostati se lleks, et analüüsida pärandiga seotud diskrimineerimise ja 
topeltmaksustamise probleemi siseturul ja otsu stada, milline on parim lahendus, mille alusel 
komisjon esitab oma ettepaneku.  
Rohkem kui eales varem kolivad ELi kodanikud sise turu piires välismaale, et leida tööd, 
abielluda või pensionipõlve pidada, samas ku i nende pereliikmed jäävad päritolumaale. 
Teised jällegi ostavad välismaal kinnisvara ja investeerivad varadesse.  Nende asjaolude tõttu 
muutub pärandimaksu kohaldamine piirüleselt te htud annakute suhtes järjest olulisemaks 
teemaks.  
Probleemide määratlemine 
ELi kodanikud ja äriühingud võiva d piiriülestes olukordad es puutuda kokku kaht tüüpi 
pärandimaksuprobleemidega.  Esiteks võidakse ne id maksualaselt diskrimineerida. Teiseks on 
oht, et üht ja sama pärandit maksustab mitu liikmesriiki, andmata topeltmaksustamise eest mingit maksusoodustust või tehe s seda ainult osaliselt.  
Selle probleemi tõttu võivad üldised maksus tamistasemed muutuda märkimisväärselt 
kõrgemaks kui ühes või teises asjaomases liikmesriigis üksnes riigisiseses olukorras 
kohaldatavad tasemed. Kasvanud maksukoormus võib negatiivselt mõjutada pärandi väärtust 
ning põhjustada suuri raskusi neile kodanikele ja äriühingutele, kes kasutavad oma õigust 
siseturul vabalt piiriülese lt liikuda ja tegutseda.  
Probleemid võivad johtuda mitte üksnes liikmesriikide pärandimaksuseadustest, vaid ka 
nende pärandimaksu käsitlevast eraõigusest või mõlema õigusnormi kombinatsioonist. 
Diskrimineerimise probleemi puhul võidakse isikute suhtes, kes pärivad p iiriüleselt kinnisvara 
või muid varasid, kohaldada pärandimaksuees kirju, mis on vähem soodsad kui need, mida 
kohaldataks siis, kui piiriülene element puudub.  
Topelt- või isegi mitmekordse maksustamise probleem võib kerkida peamiselt seetõttu, et 
liikmesriikide eeskirjad selle kohta, keda maksustada, ning kohaldatava maksu liigi kohta on 
erinevad. Lisaks ei s aa sellise topeltmaksustamise korra l paljude juhtudel maksusoodustust. 
See on tingitud sellest, et liikmesriikide kodu maised maksusoodustusmehhanismid ei ole 
terviklikud ning neil on antud valdkonnas vähe kahepoolseid konve ntsioone ja nad ei paista 
lähiaastatel ka rohkemate ül e läbirääkimisi pidavat.  
Mis puudutab probleemi ulatust, siis makrotasandi  mõju ei ole silmapaistev. Liikmesriikide 
tulu siseriiklikest ja piiriülestest pära ndimaksudest moodustab kokku vähem kui 0,5 % ELi 
liikmesriikide kogu maksutulust, nii et ainult piir iüleste juhtude puhul peab see näitaja olema 
veel palju väiksem. Samas, kui diskrimineer imine või topeltmaksustamine toimub, võib sellel 
sellest tuleneda võiva kõrge maksustamismäära tõttu olla mikrotasandil ülimalt suur mõju tegelikult seotud isikutele. See ei vasta s uundumustele, mille kohaselt pärandi maksustamise 
üldine tase muutub madalamaks. 
Need probleemid mõjutavad tõenäoliselt kõiki pärandimaksuga maksustatavaid ELi 
kodanikke, ettevõtjaid ja muid üksusi. Olukorras,  kus ELi piires kaldutakse järjest rohkem 
 
EN   
 EN välja rändama ja piiriüleselt vara soetama,  võib eeldada, et kohtule liikmesriikide 
pärandimaksuseaduste diskrimineerivate aspekt ide kohta esitatavate ka ebuste ja pöördumiste 
arv ning ka topeltmaksustamine kasvab.  
Subsidiaarsuse analüüs 
Silmas pidades seda, et komisjoni kohustuseks on siseturu tõrgeteta to imimise tagamine ja 
liidu üldiste huvide edendamine, on asjakohane, et kui piiriülestele maksuprobleemidele ei 
suudeta lahendust leida siseriik likul tasandil, kontrollib ja  vaeb meetmeid komisjon.  
Pärandimaksu valdkonnas puuduvad ELis praegu üh tlustatud eeskirjad. Selliste eeskirjade 
puudumisel kuulub pärandi maksustamine liikmesriikide pädevusse. Selle pädevuse teostamisel peavad nad siiski austama ELi õi guses sätestatud põhivaba dusi ning seepärast ei 
tohi nad diskrimineerida kodakondsuse alusel ega seada neile vabadustele põhjendamatuid 
piiranguid. Euroopa Kohus on mitme hiljutise kohtuasja puhul kinnitanud nende põhimõtete 
kohaldamist pärandimaksu suhtes. Samas on Euroopa  Kohus ka öelnud, et liikmesriikidel ei 
ole nende maksuõiguste paralleelsest kasutami sest tingitud topeltmaksustamise kaotamise 
kohustust.  
Arvestades viimasel ajal ka svanud kohtuasjade ning kaebus te, uurimiste ja asjakohaste 
avalike konsultatsioonide vastuste arvu, t undub vajalik, et komisjon kaaluks, millised 
meetmed võiksid täiendada ja toetada käimas olevaid rikkumismenetlusi, ning pakuks samal 
ajal asjakohaseid lahendus i piiriüleste pärandite topeltmaksustamise probleemile. 
Eesmärgid 
Algatuse üldeesmärk on võimaldada kodanikel ka sutada nende õigust liikuda ja tegutseda 
siseturul vabalt ning mitte seada neile piiriüleseid pärandimaksutõkkeid. Seepärast soovitakse algatusega saavutada järgmist: 
aidata kaasa diskrimineerimise kaotamisele pärandimaksu valdkonnas ning vähendada pärandite topeltmaksustamist ELis, eelkõige selleks, et vältida ülemäära kõrge t maksukoormust või isegi sellist üldist 
maksumäära, mis on oma olemuselt konfiskeeriv. 
Poliitikavalikud 
A-valikud piiriüleste päranditega seot ud maksudiskrimineerimise kaotamiseks
  
Poliitikavalik A1 – Praeguse olukorra jätkumine  
Poliitikavalik A2 – Mittediskrimineeriva te pärandimaksusüsteemide põhimõtete 
avaldamine. Selle valiku kohaselt võiks avaldada ko misjoni talituste töödokumendi, millesse 
koondataks pärandimaksuga seot ud pretsedendiõigusest tulene vad põhimõtted, mida tuleks 
pärandimaksusüsteemide väljatöötamisel arvesse võtta. Pärast selliste põhimõtete avaldamist oleksid ELi kodanikud teadlikumad  eeskirjadest, mida liikme sriigid peavad piiriüleste 
pärandite maksustamisel järgima. Samuti a itaks dokument viia liikmesriikidel oma 
pärandimaksualased sätted va stavusse ELi õigusega.  
 
EN   
 EN Poliitikavalik A3 – Kohustuslikud eeskirjad li ikmesriikide siseriiklike pärandimaksualaste 
õigusaktide diskrimineeriva te aspektide kaotamiseks.  Selle valiku kohas elt peaks komisjon 
esitama ELi tasandil kohustuslike eeskirjad ena vastuvõtmiseks asjakohases Euroopa 
pretsedendiõiguses sätestatud põhimõtted.  
B-valikud piiriüleste pärandite maksus oodustuseta topeltmaksustamise probleemi 
lahendamiseks  
Poliitikavalik B1 – Praeguse olukorra jätkumine 
Poliitikavalik B2 – Komisjoni soovitus pärandi  topeltmaksustamise vähendamiseks loodud 
(ühepoolsete) siseriiklike õigusaktide kohta.  Komisjon võiks tuva stada elemendid, mis 
paneksid siseriiklikud maksueeskirjad om avahel sidusamalt koos toimima nii, et 
topeltmaksustamise saaks kaotada laiaulatuslikum alt, ning kutsuda liikmesriike üles tegema 
selle alusel muudatusi oma õigusesse. 
Poliitikavalik B3 – Komisjoni soovitus tope ltmaksustamise vähendamiseks liikmesriikide 
vaheliste pärandi topeltmaksustamise vähen damiseks loodud kahepoolsete kokkulepete 
abil. Komisjon võiks soovitada, et liikmesriigid looksid täieliku võrgustiku kahepoolsetest 
topeltmaksustamist käsitlevatest lepi ngutest, mis põhinevad kas 1982. aasta OECD 
näidiskonventsioonil pärandimaksude kohta ( poliitikavalik B3.a ) või mõnel alternatiivsel 
näidisel, nt ELi näidislepingul ( poliitkavalik B3.b ), või lisavad pärandimaksu käsitlevad 
sätted olemasolevate kahepoolsete tulu maksualaste lepingute reguleerimisalasse 
(poliitikavalik B3.c ). Esimest varianti (B3.a ) loeti algusest peale vä hem asjakohaseks, sest 
asjakohast OECD näidislepingut ei ole t uvastatud puuduste kõrvaldamiseks muudetud ning 
seepärast ei võimaldaks see kõiki probleeme tu lemuslikult lahendada. Teine põhjus, miks 
praegune näidisleping ei pruugi olla ideaalseks  lähtepunktiks, on asjaolu, et OECD kaalub 
hetkel selle ajakohastamist. 
Poliitikavalik B4 – Kahepoolseid kokkuleppeid  reguleerivad siduvad eeskirjad: kas a) 
kahepoolsetes suhetes maksukohustuse määra tlemise ühtse aluse (nt varade asukoht või 
surnud isiku asukoht vms) või b ) kahepoolseid konventsioone käsitlevate ühiste 
standardsete miinimumeeskirjade vastuvõtmine ELi õigusesse.  Kuigi mõned sidusrühmad 
tegid sellise ettepaneku, nõuaks nende eeskirj ade koostamine ebaproportsionaalselt suuri 
jõupingutusi, pidades silmas, et need tuleks vastu võtta ühehääl selt, ning käesolev valik ei 
lahendaks tõenäoliselt probleemi seni, kuni liik mesriigid ei ole valmis kõigepealt sõlmima 
kahepoolseid pärandimaksu käsitlevaid kokkuleppeid. 
Poliitikavalik B5 – Üleeuroopaline mitmepool ne topeltmaksustamise konventsioon. Mõned 
sidusrühmad ja kommenteerijad on teinud ettepaneku, et liikmesriigid võiksid sõlmida mitmepoolse kinnis- ja pärandva ra topeltmaksustamist käsitl eva konventsiooni. Seda valikut 
peeti algusest peale vähem asjakohaseks, kuna ei  ole tõenäoline, et lii kmesriigid jõuaksid 
sellise konventsiooni osas kokkuleppele, pida des silmas eelnevalt ebaõnnestunud katset 
saavutada selline lahendus seoses tulumaksuga. Lisaks saaks ettepaneku sellise konventsiooni 
kohta, juhul kui selle esitab komisjon, esitada ainult direktiivi vormis, mis kuuluks poliitikalahenduse B6 alla.  
 
EN   
 EN Poliitikalahendus B6 – Siduv ELi õigusakt . Direktiivi vormis esitatud üleeuroopalises 
siduvas õigusaktis võiks sätestada i) ühtse ühtlustatud maksustamisbaasi, maksustades nt 
ainult seal, kus varad või surnud is ik asusid (poliitikav alik B6.a); ii) üldi ste määratluste ja 
ühtse ühtlustatud baas i kombinatsiooni ( poliitikavalik B6.b ); iii) ainult topeltmaksustamise 
vähendamise siduva ühepoolse maksusoodustuse abil koos siduva vaidluste lahendamise 
mehhanismiga, tegemata mingeid muudatusi liikmesriikide pärandimaksueeskirjadesse 
(poliitikavalik B6.c); iv) poliitikavalikute B6.a, b ja c kom binatsiooni, s.t ühtse ühtlustatud 
aluse, ühised määratlused ja siduva vaidluste lahendamise me hhanismi (poliitikavalik B6.d).  
Esimest allvalikut (B6.a) ei peetud asjakohaseks, sest see ei oleks tulemuslik, kui seda ei 
kombineerita ühiste määratlustega (nt varade määr atlus) ja topeltresidentsuse/ mitmekordsete 
sidemete käsitlemise eeskirjadega, na gu on esitatud teises allvalikus (B6.b). 
Kõige olulisemate mõjude hindamine 
Analüüsiti järgmisi mõjutegureid: 
põhivabadused maksumaksjate ja maksuhaldurite kulud ühiskondlik mõju majanduslik mõju. Ühiskondliku ja majandusliku mõju puhul keske ndume asjaomastele üksikisikutele, sest 
makrotasandil ei ole tõenäoline, et piir iüleste pärandimaksuprobleemide lahenduste 
vastuvõtmise mõju oleks suur, võttes arvesse, kui väikese osa moodustavad pärandimaksud liikmesriikide kogutuludest. 
Mis puudutab piiriüleste pärandite maksualase  diskrimineerimise probleemi võimalikke 
lahendusi (A-valikud), siis edendaks nii põhimõ tete kogumi kui ka kohustuslike eeskirjade 
avaldamine suuremal määral põhivabaduste austamist ning tooks kohustuslike eeskirjade 
korral endaga kaasa õiguskindluse kõrgema taseme, mis võiks vähendada kohtumeetmete 
vajadust. Esitatud põhjustel vähendaksid mõlemad lahendused ka maksumaksjate ja 
maksuhaldurite kulusid. Sotsia alses ja majanduslikus plaan is peaksid mõlemad valikud 
pakkuma suuremat kindlust piiriülese liikum ise tagajärgede suhtes ning rohkem usaldust 
siseturu suhtes. 
Pärandi täies ulatuses topeltmaksustamise kaotamiseks esitatud poliitikavalikute (B-valikud) 
korral tähendaks „mittemidagitegemine” topeltmaksustamise jätkumist, mis muudab põhivabaduste kasutamise raskemaks. Maksus oodustuse puudumine võib üksikjuhtudel olla 
kulukas. Sotsiaalses plaanis mõjutab tervik like lahenduste puudumine kõige tõenäolisemalt 
keskklassi, kuna jõukatel on tõenäoli selt maksunõustajad, kes aitavad neid 
maksuplaneerimisel ja vaesematel inimestel on vähem tõenäosust saada piiriülest pärandit. 
Sellise topeltmaksustamise sotsiaalne mõju ei paista praegu mõjutavat olulist osa kodanikest, 
kuid see võib tõsiselt mõjutada neid kodanikke, kes kasutavad oma õigust osaleda piiriüleses 
tegevuses.  
Nii lahendus, millega nähakse ette komisjoni soovitus liikmesriikide poolt seoses siseriiklike 
maksusoodustusmehhanismidega võtta tulevate m eetmete kohta (poliitikavalik B2), kui ka 
valik, millega nähakse ette topeltmaksustamise vähendamine liikmesriikidevaheliste 
 
EN   
 EN kahepoolsete kokkulepete abil (pol iitikavalik B3), võiksid aida ta vähendada nende juhtumite 
arvu, mil piiriülesed pärandid on topeltmaksustam ise objektiks. See hõlbustaks põhivabaduste 
kasutamist. Piiriülese pärandi topeltmaksus tamise korral tehtava maksusoodustuse suurem 
määr võib maksumaksjatele tähendada kulude vä henemist ning olla tulevikus kasuks üha 
suuremale arvule maksumaksjatele, kes kasutava d oma õigust osaleda piiriüleses tegevuses.  
Siduv ELi õigusakt, mis sunniks liikmesriike  korraldama oma maksusüsteeme nii, et 
topeltmaksustamise tõenäosust oleks võimalik välistada, või topeltmaksustamist vähendama, aitaks tõenäoliselt saavutada kind lamat mõju kui eelmised valikud.  
Poliitikavalikute võrdlus 
Selleks et hinnata diskrimineerimise kaotamiseks ettenähtud poliitikavalikuid (A-valikud), 
kasutati järgmisi kriteeriume: 
Ajend:  innustada liikmesriike muutma oma diskrimineerivaid eeskirju  
Tõhusus : ELi õiguse rakendamise eesmärgi saavutamise ja diskrimineerivat tüüpi sätete osas 
kindluse suurendamise seisukohalt 
Proportsionaalsus : mitte minna ELi meetmetega kaugemale eesmärgi saavutamiseks kui 
vajalik 
Tulemuslikkus:  määral, mil on võimalik eesmärgid saav utada kindla vahendite taseme korral / 
väikseimate kulutustega. 
Paindlikkus: hõlbus kohandada vastavalt pretsedendiõ iguse ja siseriiklike õigusaktide 
muudatustele 
Järgnevates tabelites on esitatud poliitikav alikutele antud hinnangute võrdlus skaalal 
„negatiivne”, „neutraalne” või „positiivne”. 
A-valikute võrdlus  
Kriteeriumid 
 A1 – 
praeguse 
olukorra 
jätkumine  A2 – 
põhimõtete 
kogumi 
avaldamine  A3 – 
õigusakt  
Ajend õigusnormide muutmiseks 
Tõhusus Proportsionaalsus Tulemuslikkus Paindlikkus 0 
0 
+ 
- 
Ei 
kohaldata 
 + 
+ + + 
+ + 
+ 
0 0 
0 
 
EN   
 EN Kokkuvõte:  Eelistatud poliitikavalik on valik A2 , sest kuna see toetab komisjoni 
rikkumismenetlusi, aitaks see tulemuslikult, paindlikult ja kulutõhusalt lahendada praegust 
maksudiskrimineerimise probleemi. 
Selleks et hinnata topeltmaksustamise vähe ndamiseks ettenähtud poliitikavalikuid (B-
valikud), kasutati järgmisi kriteeriume. 
Tõhusus : topeltmaksustamise vähendamise eesmärgi saavutamise ja sellega seotud kindluse 
tagamise seisukohalt 
Proportsionaalsus:  mitte minna ELi meetmetega / ELi ühtlustamispoliitikaga kaugemale kui 
eesmärgi saavutamiseks vajalik 
Tulemuslikkus, eriti rakendamise lihtsus: määr al, mil on võimalik eesmärgid saavutada kindla 
vahendite taseme korral / väikseimate kulut ustega, pidades eriti silmas rakendamise 
lihtsust 
Paindlikkus:  seoses reguleerimisalaga hõlbus kohanda da vastavalt õigusaktide ja tavade 
muudatustele 
B-valikute võrdlus  
Kriteeriumid  B1 –   
muutusteta  B2 –   
täiustatud 
ühepoolne 
maksusoodustu
s B3.b –    
ELi 
näidislepingul 
põhinevad 
pärandimaksu 
lepingud  B3.c –   
tulumaksu-
lepingud 
pärandit 
käsitlevate 
sätetega  B6.b –   
siduvad 
ühtsed 
määratlused 
ja baas  B6.c –   
siduv 
maksus-
soodustus 
pluss 
vaidluste 
lahendamin
e B6.d
B6.b 
+ 
B6.c
Tõhusus 
Proportsionaalsus 
Tulemuslikkus/ 
rakendamise lihtsus 
Paindlikkus
 - 
0 
0 
Ei 
kohaldata  + 
+ 
++ 
++ + 
+ 
-- 
- + 
+ 
-- 
- ++ 
- - 
- - 
- - ++ 
- 
- 
- 
 ++ 
- - 
- - 
- - 
Kokkuvõte:  Eelistatud poliitikava lik on valik B2  kui tõhus ja kindlast i proportsionaalne viis 
topeltmaksustamise vastu võitlemiseks. Muud valikud oleksid oluliselt vähem kulutõhusad ja 
nõuaksid rohkem aega, samuti on nende poliitiline  teostatavus küsitav. Valik B6.c on valik, 
mida võiks hiljem kaaluda, kui see osutub vali ku B2 rakendamise ülevaate tulemusi silmas 
pidades vajalikuks.  Valiku B2 eelistamine  valikutele B3.b ja B3.c, milles mõlemas 
käsitletakse liikmesriikide kahepoolsete meetme te abil saavutatavaid lahendusi, põhineb ka 
asjaolul, et liikmesriigid ei paista asetavat pärandi topeltmaksustamist käsitlevate lepingute 
sõlmimist või läbivaatamist tähtsale kohale. 
 
EN   
 EN Eelistatud poliitikavalik 
Eelistatud poliitikavalik, mis on va likute A2 ja B2 kombinatsioon, seisneb lühidalt järgnevas.  
Pärandimaksuga seotud pretsedendiõiguses t tulenevad põhimõtted, mida tuleks 
pärandimaksusüsteemide väljatöötamisel ar vesse võtta, saaks koondada ühteainsasse 
avaldatud dokumenti. Selle eesmärk oleks suur endada ELi kodanike te adlikkust eeskirjadest, 
mida liikmesriigid peavad piiriüleste pärand ite maksustamisel järgima. Dokument võiks 
aidata liikmesriikidel viia oma pärandimaksuees kirjad kooskõlla ELi õigusega. Selles võiks 
näiteks kirjeldada selliseid eeskirjat üüpe, mille kohus on tunnistanud põhivabaduste 
rikkumisteks.  
Lisaks võiks komisjon (ELi toimimise lepingu artikli 292 kohaselt) va stu võtta soovituse, 
milles määratakse kindlaks elemendid, mis kaotaksid topeltmaksustamise laiaulatuslikumalt, nõudmata samas liikmesriikidelt oluliste pära ndimaksueeskirjade muutmist. Selles tehtaks 
ettepanek, et liikmesriigid teevad sell e alusel muudatusi oma siseriiklikesse 
topeltmaksustamise vähendamise mehhanism idesse. Lõppeesmärk võiks olla juba 
olemasolevate ühepoolsete maksusoodustuste parema  selle tagamine, et piiriülese pärandvara 
üldine maksukoormus ei oleks suurem  kui riigisiseses olukorras  
Järelevalve ja hindamine 
Komisjon võiks ette valmistada korrapäraseid hindamisaruandeid, milles keskendutakse 
piiriülest rännet käsitlevatele andmetele; piiriüleste varade  omandilisele kuuluvusele (sh 
finantsvarad ja kinnisvara); siseriiklikele pärandimaksumääradele ja ka liikmesriikide siseriiklike õigusaktide muudatustele, milles kä sitletakse diskrimineerimise kaotamist ja 
topeltmaksustamise vähendamist; kahepoolse te kokkulepete arengule  ning asjakohastele 
kohtuasjadele. 
Loomulikult ei mõjuta see komisjoni õigust es itada tulevikus õigusak ti ettepanek, kui seda 
peetakse vajalikuks.