1.Sissejuhatus

Maksustamine on oluline meie ühiskonna toimimise jaoks ja tähtis avaliku poliitika vahend kõigil valitsemistasanditel. See on valitsuste peamine tuluallikas ning keskse tähtsusega tõhusa ja stabiilse majanduse tagamiseks õiglases ja kaasavas ühiskonnas. Seepärast on liikmesriikide maksustamisalaste õigusaktide kooskõlastamiseks, lähendamiseks ja ühtlustamiseks võetavad meetmed oluline ELi tasandi poliitika vahend, mis jääb aluslepingutes sätestatud piiridesse ja on kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega. Seepärast nähti juba 1957. aasta Euroopa Majandusühenduse asutamislepinguga ette selliste meetmete õiguslikud alused, mis on vajalik Euroopa integratsiooniks. Algselt keskenduti ELi maksupoliitikas peamiselt takistuste kõrvaldamisele ühtsel turul ja konkurentsimoonutuste ärahoidmisele. Selle tulemuseks on mitu edulugu, näiteks õigusaktid, mille eesmärk oli võimalikult palju vähendada topeltmaksustamist piiriüleste ettevõtjate puhul ja mis on olnud väga olulised siseturu rajamise vahendid.

Maksustamisalased õigusaktid on olnud paljude aastate vältel tihedalt seotud riikide suveräänsusega, kuna neil on oma roll riigi tuludes, eelarves ja poliitika kujundamises. Liikmesriigid on seisnud selle suveräänsuse eest ning pidanud ühehäälsusel põhinevat otsustusprotsessi, milles liikmesriigil on vetoõigus, selle kaitsmise vahendiks. Sellest tulenevalt säilitati aluslepingutes üldine reegel, mille kohaselt peab nõukogu otsustama ühehäälselt maksustamise valdkonna ettepanekute üle, enne kui need saab ELi tasandil vastu võtta. See nõue oli sobilik väiksemas liidus, kus integratsioon oli tagasihoidlikum, majandus traditsioonilisem ja piiriülesed probleemid harvemad kui praeguses liidus.

ELis ja kogu maailmas esile kerkinud uued katsumused on toonud ilmsiks maksupoliitikas ühehäälselt otsustamise puudused nii ELis kui ka liikmesriikides. Tänapäeva suuremas, uudses ja rohkem integreerunud ELis puhtalt riigipõhine lähenemisviis maksustamise suhtes enam ei toimi ning ühehäälsus ei ole praktiline ega tulemuslik otsuste tegemise viis. Riiklikud ja ühised huvid on omavahel läbi põimunud. Ettevõtjate ja kodanike suurem liikuvus tähendab seda, et ühe liikmesriigi maksuotsused võivad oluliselt mõjutada teiste liikmesriikide tulusid ja võimalusi teha omaenda poliitikaalaseid valikuid. Üleilmastumine ja digiüleminek on tekitanud ühiseid probleeme, mis vajavad ühiseid lahendusi. Välised konkurentsisurved, nagu hiljutine USA maksureform, teevad vajalikuks selle, et liikmesriigid tegutseksid liidu huvide kaitsmiseks üheskoos, suurendades ELi maksusüsteemi konkurentsivõimet. ELi kooskõlastatud tegevus maksustamise valdkonnas on oluline selleks, et kaitsta liikmesriikide tulusid ja tagada kõigile õiglane maksukeskkond. Selleks et pidada sammu tänapäeva kiiresti muutuva keskkonnaga, peab ELi maksupoliitika suutma kiiresti reageerida ja kohaneda. See ei ole aga võimalik, kui otsuseid tuleb teha ühehäälselt. Kui varem võis küsimusi arutada võib-olla ühtekokku mitu aastat, siis praegusel ajal võib juhtuda, et otsus tuleb langetada vaid mõne kuu jooksul. Tänapäeval liikmesriikide ees seisvate probleemide ulatuse tõttu ei tohiks lubada, et mõni üksik liikmesriik olulisi otsuseid blokeerib.

Maksustamine on viimane ELi poliitikavaldkond, kus eranditult kõik otsused võetakse vastu ühehäälselt. Viimase 30 aasta jooksul on järjestikuste aluslepingute muudatustega otsustusprotsesse muudes valdkondades kohandatud vastusena majanduslikele, keskkonnaalastele, sotsiaalsetele ja tehnoloogilistele muutustele ning see on andnud selgeid tulemusi. Praegu langetatakse otsuseid reeglina kvalifitseeritud häälteenamusega, sealhulgas valdkondades, mis on poliitiliselt sama tundlikud kui maksustamine. Muudes poliitikavaldkondades üleminek ühehäälselt hääletamiselt kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamisele ei olnud liikmesriikide jaoks lihtne samm. Kuid nad astusid selle sammu, kuna mõistsid, et otsuste tegemine ELis peab olema tõhus, et reageerida tulemuslikult tänapäeva probleemidele ning kasutada ära ühtse turu ning üldisemalt majandus- ja rahaliidu eeliseid. Euroopa integratsiooni mõned kõige olulisemad saavutused viimastel kümnenditel ei oleks olnud võimalikud ilma selle muudatuseta.

Kuigi otsuste tegemine kvalifitseeritud häälteenamusega oli teatavate poliitikavaldkondade puhul ette nähtud juba algsetes aluslepingutes, hakati kvalifitseeritud häälteenamusega hääletuskorda võimaluse korral kasutama tegelikult alles 1980. aastate teises pooles. Üleminek kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamisele enamiku ühtse turuga seotud otsuste puhul nähti ette 1986. aasta ühtse Euroopa aktiga ning see oli peamine tõukejõud selle märgilise tähendusega projekti lõpuleviimisel, andes ühenduses uut hoogu ja tuues kaasa seninägematud tulemused.

Praegune ainus allesjäänud erand takistab ELi poliitikaeesmärkide saavutamist ja ühtse turu väljakujundamist. On aeg viia maksualaste õigusaktidega seotud otsuste tegemise protsess kooskõlla teistes sama tähtsates poliitikavaldkondades kohaldatavaga.

Maksustamine on ka üks väheseid poliitikavaldkondi, kus otsuseid tehakse ikka veel seadusandliku erimenetluse kohaselt. Alates 1958. aastast kuni praeguseni võtab ELi maksustamisalased algatused komisjoni ettepaneku põhjal vastu nõukogu; Euroopa Parlamendiga vaid konsulteeritakse. Otse valitud Euroopa Parlamendi kõrvalejätmine otsustusprotsessist sellises olulises poliitikavaldkonnas nagu maksustamine on vastuolus liidu demokraatlike eesmärkidega. Üleminek seadusandlikule tavamenetlusele kaotaks selle demokraatia defitsiidi.

Komisjon on praeguse koosseisu algusest alates tegutsenud õiglasema ja tõhusama Euroopa maksusüsteemi nimel. Liikmesriigid on kokku leppinud hulgas uutes täiustatud õigusnormides, et kaitsta oma ressursse äriühingute maksustamise vältimise eest kogu ELis, tagades samal ajal ettevõtjatele õiglasema ja stabiilsema keskkonna.

See on kontekst, milles president Juncker soovitas oma 2017. ja 2018. aasta kõnes Euroopa Liidu olukorra kohta võtta teatavates maksuküsimustes kasutusele kvalifitseeritud häälteenamusel põhinev hääletuskord:

„Soovin, et Euroopa Liit suudaks olulistes ühtse turu küsimustes otsustada nõukogus tihedamini ja lihtsamalt kvalifitseeritud häälteenamusega, kaasates võrdsetel alustel Euroopa Parlamendi. Selleks ei ole vaja muuta aluslepinguid. Praegustes aluslepingutes on niinimetatud sillaklauslid, mis võimaldavad meil teatavatel juhtudel minna ühehäälsuse nõudelt üle kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamisele, kui Euroopa Liidu Nõukogu seda üksmeelselt otsustab.

Pooldan igati üleminekut kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamisele otsuste puhul, mis käsitlevad äriühingu tulumaksu ühtset maksubaasi, käibemaksu, digitaaltööstuse õiglast maksustamist ja finantstehingute maksu.“

Sellele vastavalt ei tehta käesolevas teatises ettepanekut muuta maksustamise valdkonnas ELi pädevuste jaotust. Samuti ei ole teatise eesmärk minna ELis üle ühtlustatud üksikisiku ja äriühingu tulumaksumäärade süsteemile. Käesolevas teatises soovitatakse üksnes muuta viisi, kuidas EL teostab maksustamise valdkonnas oma pädevusi. Käesolevas teatises esitatakse selle eesmärgi saavutamiseks tegevuskava. See peaks käivitama ulatusliku poliitilise mõttevahetuse ning olema kasulikuks materjaliks ELi juhtidele enne järgmisi Euroopa valimisi. Kõnealuste arutelude tulemusi arvesse võttes ning eelolevate aastate prioriteetidest lähtuvalt otsustab komisjon, milliseid konkreetseid ettepanekuid tuleks teha.

2.Miks on muutust vaja?

2.1. Parem maksupoliitika tugevama ja konkurentsivõimelisema ühtse turu saavutamiseks

Maksustamise potentsiaali ei suudeta ühtse turu säilitamisel ja tugevdamisel ning riikides kaasava majanduskasvu toetamiseks ühehäälsuse nõude tõttu täielikult ära kasutada. Maksustamine on keskse tähtsusega sellise tugeva ja dünaamilise ühtse turu ülesehitamisel, mis toetab ettevõtjaid, meelitab ligi investoreid ja on võimeline konkureerima tugevaimate üleilmsete turgudega. See on väga oluline majanduskasvu ja tööhõive seisukohast, arvestades maksustamise mõju ettevõtjate otsustele laieneda, investeerida ja töötajaid palgata. Lisaks on maksustamine oluline vahend, mille abil tagada ELis kodanike jaoks sotsiaalne õiglus ja ettevõtjatele võrdsed võimalused. Hiljutises Eurobaromeetri uuringus nimetas kolm neljandikku vastanutest tõepoolest maksukuritarvituste vastast võitlust ELi prioriteetse tegevusvaldkonnana.

Kuid vaatamata positiivsele mõjule, mida ELi maksupoliitika võib avaldada, ei suudeta selle potentsiaali täielikult ära kasutada. Ettevõtjatele ja tarbijatele kehtivad ühtsel turul ühised reeglid ja standardid, mis ei tunne piire. Euroopa rahaliidus hõlbustab majandustegevust ühisraha. Ent otsene ja – kuigi küll vähemal määral – ka kaudne maksustamine on 28 liikmesriigi õiguse vahel endiselt killustunud. Seda killustatust säilitades põhjustavad liikmesriigid ELi ettevõtjatele, eelkõige VKEdele väga suuri nõuete täitmisega seotud kulusid ning vähendavad ühtse turu investeerimisatraktiivsust maailmas.