1.Sissejuhatus

Jean-Claude Junckeri juhitava komisjoni eesmärk oli teha teistsuguseid asju ja teha neid teisiti. Keskendudes kindlalt kümnele poliitilisele prioriteedile, oleme saavutanud konkreetseid tulemusi küsimustes, mis on Euroopa kodanike jaoks kõige olulisemad. Üheks neist prioriteetidest olid demokraatlikud muutused ning möödunud ametiaja jooksul oleme seadnud parema õigusloome põhimõtted meie poliitikakujundamise protsessi keskmesse, sest avatumal ja kaasavamal tõenditepõhisel poliitikakujundamisel on tähtis roll ELi tegevuse legitiimsuse suurendamisel. Oleme muutnud oma sisemisi töömeetodeid ja planeerimisprotsesse, et viia parem õigusloome planeerimise ja programmitöö tsükli kõigisse etappidesse ning esitada igal aastal lihtsustatud tööprogramm.

Parema õigusloome põhimõtete juurutamise algpõhjuseks oli soov parandada Euroopa valitsemistava ja kinnistada kestlik areng liidu poliitikakujundamisse, vaadeldes korraga nii majanduslikku, sotsiaalset kui ka keskkonnamõju. Parem õigusloome tähendab poliitikakujundamise iga aspekti professionaalsemaks muutmist ja selle kohandamist tänase maailmaga. See ei ole hämar bürokraatlik menetlus. Parem õigusloome tähendab õigusaktide koostamist, kui see on vajalik selliste ühiste eesmärkide saavutamiseks, mida on võimalik saavutada üksnes Euroopa tasandil võetavate ühiste meetmetega. See ei kanna varjatult dereguleerimise eesmärki. Samuti tähendab parem õigusloome tulemuste saavutamiseks ka alternatiivsete viiside kaalumist, sest õigusaktid ei tohiks kunagi olla omaette eesmärk. ELi tasandi meetmed peaksid alati andma lisaväärtust võrreldes sellega, mida saab teha riiklikul, piirkondlikul või kohalikul tasandil.

Seega on see komisjon olnud ambitsioonikas seal, kus see oli vajalik, ja tagasihoidlik alati, kui see oli võimalik. Meie eesmärk oli saavutada paremaid tulemusi inimeste ja ettevõtete jaoks. Me proovisime suurendada usaldust liidu institutsioonide vastu. Samuti püüdsime saavutada kodanike ja sidusrühmade aktiivset osalust, et määrata kindlaks, mida liit teeb, peaks tegema, peaks teisiti tegema või ei peaks enam tegema. Olles loonud raamistiku läbipaistvuse, vastutuse ja tõenduspõhise otsustamise jaoks, on komisjon näidanud kindlat tahet parandada õigusloomet ja rakendada peamisi meetmeid, mis kuulutati välja mais 2015, ning tänu sellele on meil õnnestunud teha tõelisi edusamme nende eesmärkide saavutamiseks.

Tekstikast 1. Parema õigusloome peamised meetmed, mis kuulutati välja mais 2015 ·Sidusrühmade suurem osalemine tänu i) tagasiside andmise võimalustele kogu poliitikatsükli jooksul, sealhulgas delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide eelnõude koostamisel; ii) 12nädalasele avalikule konsulteerimisele kõigi uute ettepanekute ja hindamiste puhul; ja iii) uuele ühisele veebiportaalile, kus kõik sidusrühmad saavad teavet uute algatuste kohta ja oma seisukohti väljendada. ·Integreeritud suunised komisjoni töötajatele selle kohta, kuidas paremat õigusloomet kogu poliitikatsükli vältel rakendada, ja mitmesugused vahendid selle tegemiseks. ·Uuendatud kohustus kehtivaid õigusakte enne muudatuste tegemist hinnata („kõigepealt hinda“). ·Sõltumatu õiguskontrollikomitee, mis hindab kõigi mõjuhinnangute ja oluliste hinnangute kvaliteeti, koosneb seitsmest täistööajaga liikmest, kes ei osale poliitikakujundamise protsessis, sealhulgas kolm liiget väljastpoolt ELi institutsioone. ·Uus kohustus kontrollida kehtivate õigusaktide läbivaatamisel süstemaatiliselt lihtsustamise ja tõhustamise võimalusi, ilma et see kahjustaks õigusakti eesmärki. ·REFITi platvorm, et pakkuda komisjonile eespool nimetatud ülesannete täitmisel alt üles suunatud toetust. ning ·Ettepanek, mille alusel lepiti 13. aprillil 2016 kokku uues institutsioonidevahelises parema õigusloome kokkuleppes Euroopa Parlamendi, nõukogu ja Euroopa Komisjoni vahel.

Me oleme esitanud teatised, milles kirjeldatakse viimastel aastatel saavutatud tulemusi , ja alates 2017. aastast igal aastal koormuse vähendamise aruande.

Joonis 1. Ülevaade parema õigusloome alasest tegevusest, 2015-2018

·2018. aastal tõlgiti enam kui 70 % avalikest konsultatsioonidest kõigisse ametlikesse keeltesse. ·Õigusaktide muutmise ettepanekutele lisatud mõjuhinnangutest järgivad rohkem kui kolm neljandikku põhimõtet „kõigepealt hinda“.

Nüüd on saabunud aeg hinnata, kuidas erinevad parema õigusloome vahendid ja protsessid töötavad. Eesmärk on kindlaks teha, mis toimib hästi, mis on problemaatiline ja millised on peamised saadud kogemused. Üldiselt on sõnum positiivne: parem õigusloome on poliitika kujundamist parandanud ning see peaks jääma meie töömeetodite keskmesse ka edaspidi. Kuid arenguruumi veel on ja me oleme kindlaks teinud valdkonnad, mida tuleks käsitleda laiemas arutelus olukorra edasise parandamise üle. Selleks on vaja kõigi poliitiliste lahenduste kavandamisel ja rakendamisel osalejate suuremaid ühiseid jõupingutusi.

Käesoleva kokkuvõtte tegemisel tutvusime kirjandusega, konsulteerisime avalikkusega ning küsisime teiste institutsioonide ja asutuste arvamust ning nende komisjoni talituste seisukohti, kes kasutavad parema õigusloome põhimõtteid oma igapäevatöös. Samuti võeti arvesse subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse rakkerühma „Teeme vähem, aga paremini“ (edaspidi „rakkerühm“) järeldusi ja kohustusi, mis komisjon seoses nende järeldustega võttis.

Me soovime tunnustada sidusrühmade panust kokkuvõtte tegemisse, see pakkus rikkalikku tagasisidet selle kohta, kuidas parem õigusloome praegu töötab. Hindamise üksikasjalikud tulemused on esitatud lisatud talituste töödokumendis. Käesolevas teatises tuuakse kõigepealt välja üldised õppetunnid ja seejärel käsitletakse mõningaid konkreetseid parema õigusloome valdkondi, kus saaks veel rohkem ära teha.

2.Üldised õppetunnid

Üldiselt ollakse seisukohal, et mitmes valdkonnas on võrreldes 2015. aastaga edu saavutatud. Samuti soovitakse üldiselt, et parem õigusloome oleks jätkuvalt komisjoni töö lahutamatu osa ja et komisjon pingutaks järjekindlalt edasiste paranduste tegemise nimel.

Sõltumata oma individuaalsetest mureküsimustest jagavad seda seisukohta üldiselt kõik sidusrühmad. See erineb varasemast olukorrast, kui seisukohad olid palju vastandlikumad, ja peegeldab komisjoni parema õigusloome süsteemi terviklikku ja tasakaalustatud olemust. Küsitletud komisjoni töötajad leidsid, et mitmesugused parema õigusloome vahendid ja põhimõtted on õiged, pakkudes samas palju kasulikke soovitusi, mida võetakse arvesse meie aruteludes selle üle, kuidas edaspidi parema õigusloome vahendeid ja nende kasutamist parandada. Kirjanduse ülevaade on näidanud ka seda, et ekspertide kogukond kiidab heaks komisjoni kindlama tahte tugineda poliitika kujundamisel tõenditele, parema õigusloome suunistes ja töövahendis esitatud juhised, põhimõtte „kõigepealt hinda“ ja märkimisväärselt suurenenud võimalused osaleda ELi poliitikakujundamises. 2018. aasta OECD liikmesriikide parema õigusloome süsteemide võrdlev hindamine näitas samuti, et komisjoni 2015. aasta reformid on olukorda oluliselt parandanud. Üldiselt kuulub komisjoni õiguspoliitika nüüd väga heade tulemustega OECD riikide hulka.

Kokkuvõttest selgub, et paremat õigusloomet hinnatakse ja nõutakse selle jätkuvat kohaldamist ja täiustamist. Parema õigusloome rakendamise põhjendused kehtivad praegu tegelikult veelgi rohkem kui varem. Faktidejärgses maailmas, kus väärinfo, sotsiaalmeedia kajakambrid ja sulaselge propaganda õõnestavad demokraatlikku arutelu ja teaduslikku autoriteeti, ei ole tõenditel põhinev poliitikakujundamine mitte ainult möödunud aegade prioriteet ega tänapäeva tavapärane praktika. See on jätkuvalt määrava tähtsusega ka tulevikus.

Parema õigusloome vahendeid kasutatakse pidevalt muutuvas maailmas, kus poliitilised probleemid ja prioriteedid pidevalt arenevad. Kliimaeesmärkide ja ÜRO kestliku arengu eesmärkide saavutamine on pakilisem kui kunagi varem. Samal ajal toimuvad tehnoloogilised uuendused üha kiirema tempoga. Aina keerulisemaks muutuvas maailmas on üha olulisem mõista õigusaktide valdkonnaülest mõju ja teha kindlaks sünergiavõimalused, et välja töötada ja rakendada asjakohaseid poliitilisi lahendusi kogu poliitikatsükli vältel, alates hindamisest kuni rakendamiseni. Näiteks on oluline kehtestada õigusnormid, mis ühtaegu nii soodustaksid innovatsiooni kui ka kasutaksid seda ära, et tuua kasu keskkonnale, majandusele ja ELi kodanikele. Samuti tuleb edasi arendada meie õigusaktide digitaalset mõõdet. Need on suundumused, mis muudavad seda, kuidas me kujundame poliitikat ja toetame oma ettepanekuid hindamistest ja mõjuhinnangutest saadud tõenditega.

Parema õigusloome põhimõtted peaksid olema iga avaliku sektori asutuse institutsioonilise kultuuri lahutamatu osa, kui tal on sellised ülesanded nagu Euroopa Komisjonil. Kokkuvõtte tulemused, eelkõige töötajate küsitlused näitavad selgelt, et selline kultuuri muutus on komisjonis viimastel aastatel toimunud. See muutus ei ole aga veel pöördumatu. Selle viimase etapi kindlustamiseks peab Euroopa Komisjon veel mõnda aega jätkama nii asutusesiseselt kui ka -väliselt parema õigusloome tähtsuse rõhutamist.

Parema õigusloome vahendid ja menetlused peaksid toetama poliitiliste otsuste tegemist, mitte seda asendama. Nende peamine ülesanne on luua võimalikult hea lähtealus õigeaegsete ja põhjendatud poliitiliste otsuste tegemiseks. Selle saavutamine praktikas võib mõnikord osutuda keeruliseks, sest pidevalt kerkivad esile uued ja pakilised poliitilised vajadused ning parema õigusloome menetlused võtavad kaua aega. Seega on praktikas olnud vajalik vahetevahel parema õigusloome menetlusi kohandada ja nendest erandeid teha ning tõenäoliselt on nii ka tulevikus. Komisjon on püüdnud võimalikult vähe kõrvale kalduda üldistest normidest, mis käsitlevad vajadust hindamise, avaliku konsultatsiooni ja mõjuhinnangu järele. Samuti on ta püüdnud erandeid välismaailmale selgelt ja läbipaistvalt põhjendada ning teha kõik endast oleneva, et järgida parema õigusloome põhimõtteid võimaluste piires igas olukorras. Kokkuvõte näitab, et üldiselt on see nii olnud, kuid mitte alati. Oluline on pöörata võimaluste piires suuremat tähelepanu algatuste parema õigusloome aspektide kavandamisele ja paremale tutvustamisele.

Parem õigusloome toob kaasa kulusid. See nõuab investeeringuid rahalistesse ja inimressurssidesse ning pikendab algatuse ettevalmistamiseks vajalikku aega, võttes arvesse poliitikaprotsessi vormilisi nõudeid. Seda investeeringut õigustab sellega kaasnev kasu, muuhulgas asjaolu, et see aitab seadusandjatel teha komisjoni ettepanekute kohta kiiremaid ja paremini informeeritud otsuseid. Kulud peavad siiski jääma proportsionaalseks. Kokkuvõtte tulemused osutavad viisidele, kuidas parema õigusloome protsesse saaks tõhustada, ilma et see kahjustaks nende eesmärke. Me peame paremini teadvustama, jagama ja kasutama kogu komisjoni ja õiguskontrollikomitee töötajate kogemusi ja teadmisi.