[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 19.9.2007

SEK(2007) 1180

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT mis on lisatud

Elektrienergia ja maagaasi siseturu alaste õigusaktide paket Mõju hindamise kokkuvõte

{KOM(2007) 528 lõplik}{KOM(2007) 529 lõplik}{KOM(2007) 530 lõplik}{KOM(2007) 531 lõplik}{KOM(2007) 532 lõplik}{SEK(2007) 1179}

Elektrienergia ja maagaasi siseturu alaste õigusaktide paketi mõju hindamine

Komisjon esitas 10. jaanuaril 2007 Euroopa Parlamendile ja nõukogule teatise pealkirjaga „Euroopa energiapoliitika”. Selles dokumendis leiti, et ebaefektiivne ja kallis gaasi ja elektrienergia turg kahjustab tarbijaid ja ettevõtteid. Komisjon teatas, et kavatseb konkurentsieeskirjade alusel võtta meetmeid konkreetsete juhtumite suhtes ning parandada olemasolevat raamistikku.

Menetlusküsimused ja konsulteerimine huvitatud isikutega

2007. aasta alguses konsulteeriti sidusrühmadega, kelleks on reguleerivad asutused, põhivõrguettevõtjad, elektri- ja gaasiettevõtjate ühendused, sõltumatute tootjate ühendused, tarbijate ühendused, energia tööstustarbijate ühendused, kauplejad ja uued turule tulijad, ametiühingud ning valitsusvälised organisatsioonid. Omapoolse panuse andis ligi 150 sidusrühma.

Probleemi määratlus ja põhistsenaarium

On vaja lahendada järgmised küsimused: turu koondumine ja turujõud; vertikaalne sulgemine; turu vähene integreeritus; läbipaistvuse puudumine; hinnakujundusmehhanismid; maagaasi järgnevad turud; turgude tasakaalustamine ja veeldatud maagaasi turud. Paljud probleemid seonduvad vertikaalselt integreeritud ettevõtjatega ning paljude reguleerivate asutuste ebapiisavate volitustega. Riiklike energiavõrkude vaheline kooskõlastamine on ebapiisav.

Seni nende probleemide lahendamiseks võetud meetmetel on küll olnud positiivne mõju, kuid need on osutunud ebapiisavaks. Euroopa Ülemkogu ja Euroopa Parlament kutsusid komisjoni üles tegema ettepanekuid uute seadusandlike meetmete kohta, mis parandaksid elektrienergia ja maagaasi siseturu toimimist.

Eesmärgid

Euroopa Ülemkogu ja Euroopa Parlament rõhutasid 2007. aastal, et vaja on Euroopa energiapoliitikat, mis hõlmab elektrienergia ja gaasi siseturu lõplikku väljakujundamist. Kavandatavad meetmed aitavad seda eesmärki saavutada. Toimiv energia siseturg aitab saavutada Lissaboni strateegia eesmärke Euroopa majanduse konkurentsivõime ja säästvuse kaudu. Sellel on ka seos muude poliitikavaldkondadega, nagu näiteks heitkogustega kauplemise süsteemi läbivaatamine või CO2 heitkoguste vähendamine. Komisjon peab aitama tagada, et kõik ELi kodanikud liberaliseerimisprotsessist kasu saaksid. Üldises strateegias mängivad olulist rolli ka mitmesugused teisesed eesmärgid.

Konkurentsi tugevdamine parema reguleerimise, eraldamise ja ebaühtlase teabe vähendamise abil

Eri liikmesriikides valitsev erinev eraldatuse tase moonutab turuosaliste vahelist konkurentsi. Vertikaalselt integreeritud elektri- ja gaasiettevõtjad on traditsioonilistel turgudel suures osas säilitanud oma valitseva seisundi. Selle tulemusel on mitmed liikmesriigid säilitanud range kontrolli lõpptarbijatelt võetavate elektrienergia- ja gaasihindade üle, mis tõkestab tugevalt konkurentsi ega teeni pikaajalises perspektiivis tarbijate huve.

Varustuskindluse parandamine, suurendades piisavaid investeeringuid edastus- ja jaotusvõimsustesse

Investeeringute kooskõlastamine põhivõrguettevõtjate vahel

Varustuskindlus ning energiadialoog meie peamiste gaasitarnijatega

Tehnoloogia arengu edendamine

Tarbijakaitse tugevdamine ja energiapuuduse vältimine

Paremad konkurentsitingimused ja varustuskindlus on kõikide tarbijate huvides. Kõik asjakohased võimalused tugevdavad tarbijakaitset.

Poliitikavalikud ja mõju analüüs

- Põhivõrguettevõtjate eraldamine

„Vanaviisi jätkates” tuginetaks praegustele õigusaktidele, mis hõlmavad põhivõrguettevõtjate õiguslikku ja funktsionaalset eraldamist. Edastustegevuse edasiseks eraldamiseks kaaluti kahte võimalust. Omandisuhete eraldamise puhul omaks põhivõrguettevõtja põhivõrgu vara, haldaks võrku ning kuuluks sõltumatutele omanikele. Sõltumatu süsteemihalduri puhul haldaks ja arendaks põhivõrku kolmas isik, kes oleks vertikaalselt integreeritud ettevõtjatest täielikult sõltumatu. Euroopa Ülemkogu märtsi kohtumisel esitati veel üks võimalus – „reguleeriv eraldamine”, mis annaks täiendavaid volitusi reguleerivatele asutustele.

Põhistsenaariumi korral jääksid püsima praegused eraldamisnõuete olulised puudused, mida kirjeldati üksikasjalikult komisjoni teatises. Majandusanalüüs näitab, et täielik eraldamine ergutab investeerimist, vähendab turu koondumist ning alandab hindu. Ei ole põhjust arvata, et see kahjustaks krediidireitingud, äriühingute aktsiate hindu või suhteid välistarnijatega. Sõltumatute süsteemihaldurite toimimise osas on empiirilisi kogemusi üldjuhul vähem. See võimalus ei kahjusta asjaomaste ettevõtete näitajaid, nagu krediidireiting ja aktsia hind.

- Energeetikasektorit reguleerivate riiklike asutuste tugevdamine ja volituste ühtlustamine

Olemasoleva raamistikuga laiendati riiklike reguleerivate asutuste volitusi kõikides liikmesriikides ning kutsuti üles konkreetsete pädevustega asutuste loomisele. Komisjon kaalus ka reguleerivate asutuste otsustusõiguste laiendamist mitmes valdkonnas.

Vanaviisi jätkamine õõnestaks nende reguleerivate asutuste usaldusväärsust, kellele enamiku sidusrühmade hinnangul ei ole antud oma ülesande täitmiseks piisavalt volitusi. Suuremad reguleerimisvolitused võivad aidata võidelda tihedama konkurentsiga energiaturgudel tekkivate moonutuste vastu. Avaliku sektori kulutused reguleerimisele võivad mõnevõrra kasvada.

- ELi energeetikasektorit reguleerivate asutuste koostöö

Praegu teevad reguleerivad asutused koostööd 2003. aasta novembris komisjoni otsusega loodud ERGEGi (elektri- ja gaasisektori Euroopa reguleerivate asutuste töörühm) raames. Kuigi energia siseturg on märkimisväärselt arenenud, on piiriülestes küsimustes endiselt regulatiivsed lüngad. Selle ummikseisu lahendamiseks tuleks praegust lähenemisviisi järk-järgult arendada, luua Euroopa sõltumatute reguleerivate asutuste võrgustik („ERGEG+”) ning uus ELi tasandi asutus.

Nõutavate ülesannete hindamisest võib järeldada, et regulatiivsed lüngad saaks lahendada üksnes sellise reguleeriva ameti loomisega, mis suudaks võtta vastu kolmandate isikute jaoks siduvaid üksikotsuseid. Majanduslikku mõju on siiski raske hinnata. Reguleerimisstruktuuri muutmine tooks kaasa reguleerimise kesksete kulude kasvu, samas kui liikmesriikides reguleerimiskulud väheneksid.

- Põhivõrguettevõtjate vaheline kooskõlastamine

Praegused põhivõrguettevõtjate ühendused (Euroopa Põhivõrguettevõtjate Liit – ETSO ja Euroopa Gaasivõrk – GTE) tegutsevad vabatahtlikkuse alusel. Põhivõrguettevõtjate vaheline tõhusam kooskõlastamine eeldab uut õigusraamistikku. Komisjoni kaalutud võimaluseks on anda ETSO-le ja GTE-le Euroopa tasandil uusi ja ametlikumaid ülesandeid. Keskendutaks kahele pädevusvaldkonnale: ühine investeeringute kavandamine ja ühtlustatud tehniliste eeskirjade koostamine.

Põhivõrguettevõtjate tõhusama koostöö elementideks on turu ja tehniliste reeglite arendamine, võrkude juhtimise kooskõlastamise ning ühine investeeringute kavandamine. Gaasi ja elektrit saaks sel juhul toota ja transportida palju paremas kooskõlas valitsevate majandus- ja keskkonnatingimustega, parandades sektori üldist tõhusust. Kasulik oleks anda olemasolevatele põhivõrguettevõtjate ühendustele institutsionaalne roll („ETSO+ / GTE+” lahendus).

- Läbipaistvuse suurendamine

Tõhusate hulgimüügiturgude tekkeks on vaja usaldusväärset hinnakujundust ja turuosalistele piisava turuteabe kättesaadavust. Üks võimalus oleks kehtestada siduvad läbipaistvussuunised või parandada gaasi valdkonnas läbipaistvusnõudeid. Tuleks suurendada võrguandmete ning turul valitseva nõudluse ja pakkumise tasakaalu ning kauplemisega seotud andmete läbipaistvust. Lähtepunktiks võiks olla ERGEGi 2006. aasta ametlik soovitus. Olemasolev reguleeriv raamistik on läbipaistvuse osas piiratud.

Praegused läbipaistvusnõuded keskenduvad peamiselt võrgu läbilaskevõimele. Läbipaistvusnõuete tugevdamine parandaks varustusahela tõhusust väga väikeste kuludega. Toormega kauplemise suhtes praegu muid õigusakte ei kehti ning lähitulevikus neid ilmselt ka ei kehtestata. Elekter ja gaas on elutähtsad kaubad ning erinevad muust toormest. On kasulik ja mõistlik kehtestada gaasi ja elektri kiirtehingute ja tulevikutehingute turule kauplemiseeskirjad, mis võtaksid arvesse nende sektorite eripära.

- Enne liberaliseerimist sõlmitud pikaajalised maagaasi edastamise lepingud

Olemasolev raamistik on põhjustanud teatavat segadust. Üks võimalus oleks sätteid välja jätta või muuta, täpsustamaks, et õigusaktid kehtivad ka selliste lepingute suhtes, kuid see võib kahtluse alla seada enne liberaliseerimist ELi gaasi importimiseks sõlmitud lepingute kehtivuse.

Komisjon leidis, et selles küsimuses ei peaks direktiivi muutma. On selge, et kõik enne direktiivi 2003/55/EÜ jõustumist sõlmitud lepingud jäävad kehtima, kuivõrd need on kooskõlas ühenduse konkurentsieeskirjadega, ning need lepinguid kuuluvad samavõrd ka olemasoleva raamistiku sätete alla.

- Jaotusvõrguettevõtjate eraldamine, sealhulgas reguleerivate asutuste poolse kontrolli tugevdamine ja 100 000 piirmäära ülevaatamine

Üheks võimaluseks on omandisuhete eraldamine nende jaotusvõrguettevõtjate puhul, kellel on põhivõrguettevõtjatega sama õiguslik režiim. Teiseks võimaluseks oleks kasutada ühenduse suuniseid, et parandada jaotusvõrguettevõtjate toimimist juhtimise eraldamise valdkonnas.

Komisjon kaalus jaotusvõrguettevõtjate eraldamisnõuete tugevdamist ning kohustusliku õigusliku ja funktsionaalse eraldamise laiendamist kõikidele jaotusvõrguettevõtjatele. Kulude-tulude analüüsi silmas pidades ei näi see lahendus olevat proportsionaalne.

- Gaasi hoiustamine

Konkurentsi gaasisektoris piirab hoiustamisvõimaluste kättesaadavus. Vabatahtlikud suunised lepiti kokku 2004. aastal, kuid nende täitmisega on viivitatud. Võib vaja olla meetmeid, et tasakaalustada tõhusa juurdepääsu tagamine ning uute hoidlate arendamise edendamine. Selleks oleks vaja konkreetset reguleerivat raamistikku.

Kulude ja tulude suhet silmas pidades oleks soodne edendada gaasihoidlate ja veeldusjaamade õiguslikku ja funktsionaalset eraldamist ning arendada välja suunised. Hoidlatele juurdepääsu nõudeid võib olla vaja laiendada ka veeldatud maagaasi terminalidele.

- Gaasi strateegilise hoiustamise nõuete kehtestamine

Pärast 2006. ja 2007. aasta gaasivarustuskriise leidis komisjon, et olemasolevaid mehhanisme tuleb tugevdada. Kaaluti kolme võimalust: kehtestada ettevõtjatele kohustuslike strateegiliste varude nõue; parandada olemasolevat mehhanismi; luua liikmesriikide vaheline piirkondliku tasandi solidaarsusmehhanism.

Gaasihoiustamiskohustuse kehtestamine parandab Euroopa gaasivarustuse üldist kindlust, kuid sellel on ka negatiivseid mõjusid. Küsimuse keerukust silmas pidades algatab komisjon peagi strateegiliste gaasivarude uuringu.

- Uute gaasiinfrastruktuuri investeeringute raamistik

Varustuskindluse tugevdamine ja gaasiturul konkurentsi tagamine on kaks eesmärki, mille vahel EL peab leidma kompromissi. On ilmnenud, et olemasolevat võimalust teha uutele infrastruktuuridele erand reguleerimissüsteemiga ette nähtud kolmandate isikute juurdepääsust on vahel raske rakendada. Teine võimalus on parandada menetluskorda ning täpsustada erandi tegemise kriteeriume.

Põhistsenaariumi korral suureneksid riikidevahelised erinevused uute infrastruktuuriprojektide eranditaotluste käsitlemise osas. Õigusraamistiku täpsustamine ja selgitamine konkreetsete suuniste abil vähendaks seda riski ning aitaks menetleda piiriüleseid eranditaotlusi. Oleks soovitatav teha uuele energeetikasektorit reguleerivate asutuste koostööametile ülesandeks esitada eranditaotlusi torujuhtmete osas, mis läbivad rohkem kui ühte liikmesriiki.

- Tarbijakaitse ja energiapuuduse vältimine

Olemasolevate direktiividega on ette nähtud tarbijakaitsealased tagatised ning need sisaldavad elektrienergia universaalteenuse mõistet. Lisaks jaotusvõrguettevõtjate parema toimimisega seotud meetmetele kaaluti kaht võimalust: täiendavad seadusandlikud meetmed või mittesiduvad õigusaktid (energiatarbijate harta).

Andmete esitamise kohustus aitab tõenäoliselt parandada tarbijakaitset, tuua turule uusi konkurente ning alandada energiahindu. Andmete kättesaadavus tarbijatele mõjutab positiivselt kõiki kulusid ja energiasäästu. Potentsiaalse kasuga võrreldes näib vastavate seadmete paigaldamise kulu olevat väike.

- Kontroll kolmandate riikide investeeringute üle ELi võrkudesse

Komisjon on analüüsinud meetmeid, mille eesmärk on kontrollida kolmandate riikide äriühingute investeeringuid ELi gaasi-ja elektrivõrkudesse. Põhivõrguettevõtjate tõhusat eraldamist võivad ohustada kolmandate riikide äriühingud, kes tegelevad nii varustamise kui ka võrguhaldusega ning üldisemalt võib omandisuhete eraldamine kaasa tuua Euroopa võrkude mahamüümise. Kaaluti ka seda, kas on vaja täiendavaid reguleerivaid ja omandisuhetealaseid eeskirju.

Investeeringud ELi gaasi- ja elektrivõrkudesse on teretulnud ning kolmandate riikide investeeringuid võib pidada kasulikeks. Kui kolmandate riikide äriühingute kaasamine kahjustab põhivõrguettevõtjate tõhusat eraldamist või kui investeeringute taga on mittemajanduslikud motiivid, võib see takistada eraldamise konkurentsi soodustavat mõju ning ohustada varustuskindlust. Mõeldavad on kaks lähenemisviisi: piirata kolmandate riikide äriühingute omandit ELi võrkudes või võtta reguleerivaid meetmeid, kontrollides põhivõrguettevõtjaks kandideerija sõltumatust riiklikul ja/või Euroopa tasandil.

- Makromajandusliku mõju analüüs

Energiaturu edasise liberaliseerimise makromajandusliku mõju ökonomeetrilistest simulatsioonidest nähtub, et kavandatavatel meetmetel on hindadele ja SKT-le positiivne mõju. Elektri- ja gaasisektori tõhususe kasv toob kaasa madalamad energiahinnad, mis omakorda mõjutavad kogu ülejäänud majandust.

- Tööhõivele avaldatava mõju ja sotsiaalse mõju analüüs

Kõikide kavandatavate meetmete vahetu sotsiaalne mõju energeetikasektori tööhõivele on tõenäoliselt väga väike. Enamik sektori ettevõtetest on liberaliseerimisega kohanemiseks juba alustanud restruktureerimist olenemata täiendavatest eraldamisnõuetest ja paranenud reguleerimisest.

Mõnes liikmesriigis on probleemiks võimalik energiapuudus. Energiaturgude edasisel liberaliseerimisel peaks olema positiivne mõju, kuna elektri- ja gaasihinnad peaksid langema.

- Keskkonnamõju analüüs

Õigusnormide kavandatavate muudatuste põhieesmärgid on majanduslikud, kuid välistada ei saa ka kaudset mõju energiasüsteemi keskkonnategevuse tulemuslikkusele ja Euroopa majandusele tervikuna. Oodatav konkurentsi tugevnemine peaks suures osas kaotama elektri siseturul konkurentsi puudumisest tulenevad kasumid. Selle tulemusena võib mõju ELi heitkogustega kauplemise süsteemist tulenevatele elektrihindadele olla suurem, andes läbi tarbijatele kehtivate hindade selgema ja vähem moonutatud signaali süsinikdioksiidi hinna kohta.

Järeldused: võimaluste võrdlus

- Põhivõrguettevõtjate ulatuslikum eraldamine: põhivõrkude ning tootmise/varustamise huvidega seotud omandisuhete eraldamine (täielik omandisuhete eraldamine) pakub konkurentsi seisukohalt parimaid tagatisi. Sõltumatute süsteemihalduritega võimalus on alternatiivlahendus, millega kaasneb rangem reguleerimine, et jälgida põhivõrguettevõtja tegevust.

- Reguleerivate asutuste rolli suurendamine ja kooskõlastamine: praegusel viisil jätkamine ei ole võimalik. Reguleerivate asutuste volituste ja sõltumatuse suurendamine peaks soodustama konkurentsi, tagades ettevõtetele Euroopas võrdsed tingimused. Turu toimimise osas oodatava kasuga võrreldes on kulud väga väikesed. Reguleerivate asutuste vahelise kooskõlastamise puudumist saaks leevendada ühenduse asutuse loomisega.

- Põhivõrguettevõtjate vaheline kooskõlastamine: põhivõrguettevõtjate vahelist ametlikku kooskõlastamist saab kõige paremini saavutada „ETSO+/GIE+” lahenduse abil.

- Hulgimüügiturgude läbipaistvuse suurendamine: ühine lähenemisviis läbipaistvuse suurendamisele, mis põhineb üleeuroopalistel kõrgetel gaasi ja elektrienergia andmete avalikustamise standarditel, oleks väga kasulik ja turuosalised tervitaksid seda.

- Meetmed pikaajaliste gaasilepingute reguleerimiseks: pikaajaliste gaasilepingutega seotud täiendavate seadusandlike meetmete kulude-tulude analüüs ei andnud ühest tulemust.

- Juurdepääs gaasihoidlatele: tuleb uurida potentsiaalset kasu, mida võiks saada ELi tasandil strateegiliste gaasivarude loomisest. Sidusrühmade toetus sellistele meetmetele on väike.

- Gaasiimpordi infrastruktuuridesse investeerimise raamistiku muudatused: olemasolevat raamistikku tuleb muuta. ELi tegevus annab sellel tasandil selgelt lisandväärtust, luues investeerimiseks soodsad tingimused.

- Jaotusvõrguettevõtjate eraldamine: täiendavast eraldamisest saadav kasu ei ole praegusel etapil kuludest oluliselt suurem. Kuna jaotusvõrguettevõtjate õiguslik eraldamine toimus paljudes liikmesriikides alles hiljuti, näib olevat ebaproportsionaalne nõuda nüüd omandisuhete eraldamist.

- Tarbijakaitse: energiaharta annaks ELi tasandil piisava kaitse, eelkõige energiapuuduse vastu.

- Kontroll kolmandate riikide investeeringute üle ELi võrkudesse: reguleerivate meetmetega saaks tagada, et võetakse arvesse ELi gaasi- ja elektrivõrkude tähtsust ning et ELis tegutsevad kolmandate riikide äriühingud täidaksid eraldamisnõudeid.