KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: VALGE RAAMAT ELi ettevõtjate ühinemise kontrolli tõhustamine /* SWD/2014/0218 final */





KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: VALGE RAAMAT ELi ettevõtjate ühinemise kontrolli tõhustamine 1. Sissejuhatus 1. ELi ettevõtjate ühinemiskontrolli süsteemi eesmärk on tagada siseturul tõhus konkurents. Alates 1989. aastast on ELi ühinemismäärust korrapäraselt läbi vaadatud, et süsteemi parandada ja võtta arvesse muutuvaid tavasid. Ligi kümme aastat pärast viimast reformi ja tuginedes komisjoni 2009. aasta aruandele, milles hinnatakse ühinemismääruse toimimist („2009. aasta aruanne”), peab komisjon asjakohaseks kaaluda võimalikke edasisi parandusi. 2. 20. juunil 2013 avaldas komisjon oma talituste töödokumendi pealkirjaga „ELi ettevõtjate ühinemise kontrolli tõhustamine” („komisjoni talituste töödokument”). Esitati mitu ühinemismääruse muudatusettepanekut, keskendudes eelkõige vähemusosalustele ja koondumisasjade üleandmissüsteemile. Komisjon sai ettepanekutele tagasisidet suurelt hulgalt sidusrühmadelt, sealhulgas liikmesriikidelt. Valges raamatus analüüsitakse ettepanekuid täiendavalt, võttes arvesse nimetatud tagasisidet, aga vaadeldakse laiemalt ka seda, kuidas ELi ühinemiskontroll on toiminud kümne aasta jooksul pärast ühinemismääruse 2004. aasta reformi, keskendudes eelkõige komisjoni poolt kohaldatud ühinemiste sisulise hindamise arendamisele ning komisjoni ja liikmesriikide pädevate asutuste vaheliste võrdsete tingimuste, koostöö ja lähenemise edendamisele ühinemiskontrolli vallas. 2. Vähemusosaluse omandamine 2.1. Probleemi määratlemine 3. Tulemuslik ja tõhus konkurentsipoliitika nõuab vahendeid, mis oleksid sobivad võitlemaks igasuguse kahjuga konkurentsile ja tarbijaile. Ühinemismäärust kohaldatakse praegu vaid ühinemiste, st kontrolli omandamiste, suhtes. Selliste koondumiste läbivaatamine on komisjoni ainupädevuses tingimusel, et ületatakse teatav käibe tase, et hinnata, kas need võivad märkimisväärselt takistada tõhusat konkurentsi. 4. Komisjoni, liikmesriikide ja kolmandate riikide kogemus ning ka majandusuuringud näitavad, et mõnel juhul võib vähemusosaluse omandamine kahjustada konkurentsi ja tarbijaid. Selliste omandamistega kaasnevat kahju käsitlevad teooriad sarnanevad üldiselt neile, mida seostatakse kontrolli omandamisega. Näiteks võib vähemusosaluse omandamine tuua kaasa järgmise: – horisontaalne ühepoolne mõju, mis tuleneb poolte suuremast võimest ja stiimulist ühepoolselt tõsta hindu või piirata tootmismahtu (vt nt juhtum Siemens/VA Tech); – omandaja võimalus saavutada turul konkurentsieelis, suurendades oma konkurentide kulusid; – omandaja võimalus kasutada oma positsiooni sihtettevõtjale kättesaadavate konkurentsistrateegiate piiramiseks, nõrgestades sellega sihtettevõtja konkurentsijõudu (vt nt Ryanair/Aer Lingus ja Toshiba/Westinghouse); – turuosaliste võime ja stiimuli suurendamine kooskõlastada koostööd, et teenida konkurentsiülest kasumit (suurema läbipaistvuse ja kättemaksu ohu tõttu); – turule juurdepääsu, eelkõige sisendile juurdepääsu piiramiseni viimine, võttes arvesse, et omandaja võtab kanda vaid osa, mitte kõik sihtettevõtja kasumi vähenemisest (vt nt IPIC/MAN Ferrostaal). 5. Praegu suudab komisjon läbi vaadata vaid juba olemasolevaid vähemusosalusi, mis kuuluvad teatatava koondumise ühele ühinevale poolele. 6. Avaliku konsultatsiooni käigus ilmnes, et sidusrühmad nõustuvad üldjuhul sellega, et vähemusosalus võib konkurentsi kahjustada. Ehkki mitu sidusrühma soovitas sellise kahju piiramiseks kasutada ELi toimimise lepingu artikleid 101 ja 102, hõlmaksid need sätted vaid piiratud hulka vähemusosaluse omandamise juhtumeid. 7. Euroopa Liidus on vähemusosaluse omandamisse sekkumise pädevus reguleeritud Austrias, Saksamaal ja Ühendkuningriigis. Sellist pädevust kohtab ka mitme kolmanda riigi õiguskorras, nt Kanadas, USAs ja Jaapanis. 8. Kasutades liikmesriikidelt ja andmebaasist Zephyr pärit teavet, on võimalik ligikaudselt prognoosida, et suunatud kompetentsi põhjal ületaks ELis kehtestatud käibe ülemmäära ligikaudu 20-30 vähemusosaluse omandamist aastas. 2.2. ELi algatuse eesmärgid 9. Ettepaneku eesmärk on ELi ühinemiste kontrolli tõhususe suurendamine, vältides kahju konkurentsile ja tarbijaile, mis tuleneb vähemusosaluse omandamisest. Süsteem tuleks üles ehitada selliselt, et: – tegeletaks vaid potentsiaalselt probleemsete juhtumitega, – välditaks ebavajalikku halduskoormust ning – see ühilduks ELi ja liikmesriikide olemasolevate ühinemiskontrolli süsteemidega. 2.3. Võimalikud strateegiad 10. Lähtestsenaariumiga (meetmete võtmata jätmine) võrreldakse järgmisi poliitikastrateegiaid. 11. 1. võimalus – enesehindamissüsteem: Pooled saaksid jätkata vähemusosaluste omandamist ilma komisjoni eelneva heakskiiduta. Komisjon võiks tehinguid uurida omaenda turuteabe ja kaebuste alusel. Pooltel oleks õiguskindluse saavutamiseks võimalik esitada vabatahtlikke teatisi. 12. 2. võimalus – suunatud teavitussüsteem: Praegust ühinemiseelse kontrolli süsteemi laiendataks potentsiaalselt probleemsetele vähemusosaluste omandamistele. Omandamist peetaks potentsiaalselt probleemseks, kui osaluse: – omandab konkurent või vertikaalselt seotud ettevõtja ning – see ületaks kas i) teatava kõrgema taseme, nt 20 % või ii) 5 % või rohkem ning sellega kaasneksid õigused, nt esindatus juhtkonnas, õigus blokeerida erakorralisi resolutsioone ja õigus teabele. 13. Kohaldataks tavapärast rakendamiskeeldu. 14. 3. võimalus – suunatud läbipaistvussüsteem: Pooled peaksid esitama potentsiaalselt probleemsete tehingute kohta teatise (kasutades punktis 15 esitatud kriteeriume). Teatis lubaks komisjonil otsustada, kas ta soovib tehingut süvitsi uurida ja liikmesriigil otsustada, kas esitada taotlus. Sellised otsused võetaks vastu nt 15 tööpäeva pikkuse ooteperioodi jooksul. Pärast seda, kui tehingut ei hakka uurima ei komisjon ega ka liikmesriik, võivad pooled asuda seda ellu viima. Õiguskindluse huvides oleks pooltel võimalik vabatahtlikult esitada täielik teatis. 15. Järgmises tabelis on esitatud ülevaade kolmest võimalusest. Ülevaade vähemusosaluste alastest võimalustest Parameeter || 1. võimalus: enesehindamine || 2. võimalus: suunatud teavitamine || 3. võimalus: suunatud läbipaistvussüsteem Komisjoni pädevuse ulatus || (1) Kõik vähemusosaluse omandamised üle turvaliseks peetava 5 % || (2) Vähemusosaluse omandamine konkurendis / vertikaalselt seotud ettevõtjas üle 20 % või 5 % koos õigustega || (3) Vähemusosaluse omandamine konkurendis / vertikaalselt seotud ettevõtjas üle 20 % või 5 % koos õigustega Täieliku teatise esitamise kohustus || ei || jah || ei Teatise esitamise kohustus || (4) ei || (5) ei kohaldata || (6) jah Vabatahtlik teavitamine võimalik || ei kohaldata || ei kohaldata || jah Rakendamiskeeld || ei || jah || ei Ooteaeg || ei || ei kohaldata || jah Komisjoni kohustus võtta vastu otsus || (7) Ei, üksnes juhul, kui komisjon algatab uurimise || (8) jah || (9) Ei, üksnes juhul, kui komisjon algatab uurimise Liikmesriikide võimalus esitada taotlus || (10) jah || (11) jah || (12) jah 2.4. Mõjuhinnang ja valikuvõimaluste võrdlus 2.4.1. Hindamiskriteeriumid 16. Kooskõlas eespool kirjeldatud eesmärkidega, hinnati poliitikastrateegiate mõju järgmiste kriteeriumide alusel: – konkurentsi ja tarbijate kahjustamise vältimine; – õiguskindlus; – ettevõtjate halduskoormus; – avalik-õiguslike meetmete kulud; – kooskõla ELi ja liikmesriikide olemasolevate ühinemiskontrolli süsteemidega ning – juhtumite üleandmine pädevamatele asutustele. 2.4.2. Valikute võrdlus 17. Järgmises tabelis on esitatud eri poliitstrateegiate võrdlev ülevaade kõnealuste hindamiskriteeriumide alusel. Vähemusosaluse alaste võimaluste võrdlus Kriteeriumid || Mõju võrreldes lähtestsenaariumiga (- - - kuni +++) 1. võimalus: || 2. võimalus: || 3. võimalus: Enesehindamissüsteem || Suunatud teavitussüsteem || Suunatud läbipaistvussüsteem 1. Konkurentsi ja tarbijate kahjustamise vältimine || + || + + + || + + + 2. Õiguskindlus || + + || + + || + + 3. Ettevõtjate halduskoormus || - || - - || - 4. Avalik-õiguslike meetmete kulud || - - - || - - || - 5. Kooskõla ELi ja liikmesriikide olemasolevate ühinemiskontrolli süsteemidega ning üleandmine pädevamatele asutustele || - || + + || + 18. Eelistatud valikuks on 3. võimalus, kuna see i) hõlmab potentsiaalselt probleemseid juhtumeid, ii) väldib tarbetut halduskoormust ja iii) ühildub ELi ja liikmesriikide olemasolevate ühinemiskontrolli süsteemidega. Kuigi 3. võimalus hõlmab potentsiaalselt probleemseid tehinguid, lubab see jätta läbi vaatamata tehingud, mis on kõige tõenäolisemalt kahjutud. Ettevõtjate halduskoormus on samuti piiratud, kuna esiteks tuleks komisjonile esitada vähem teavet ja teiseks oleks komisjoni pädevusse kuuluvate juhtumite arv piiratud. Samuti ühildub 3. võimalus ELi ja liikmesriikide olemasolevate ühinemiskontrolli süsteemidega, kuna liikmesriigid võivad teatises esitada taotluse. Samuti võiks kaaluda kolmenädalase ooteperioodi kehtestamist selle tagamiseks, et teavitussüsteemiga ja rakendamiskeeluga liikmesriigid ei peaks uurimise alustamisel tõdema, et tehing on juba toimunud. 2.5. Subsidiaarsuse analüüs 19. Paljudel liikmesriikide poolt eelnevalt läbi vaadatud vähemusosaluse omandamise juhtudel oli ilmselgelt piiriülene mõõde, st et komisjon oleks tõenäoliselt olnud sobivam asutus nende uurimiseks. 3. Juhtumite üleandmine liikmesriikide konkurentsiasutuste ja komisjoni vahel 3.1. Probleemi määratlemine 20. 2009. aasta aruandes leiti, et märkimisväärset hulka piiriüleseid juhtumeid vaatab endiselt läbi kolm või enam liikmesriiki ja et see võib tuleneda üleandmisega seonduvast menetluskoormusest. 3.1.1. Teatamiseelne üleandmine liikmesriigilt komisjonile, artikli 4 lõige 5 21. Ühinemismääruse artikli 4 lõikega 5 lubatakse ühinevatel ettevõtjatel taotleda juhtumi üleandmist komisjonile enne teatise esitamist. Esmalt peavad pooled esitama üleandmist taotleva põhjendatud avalduse. Tingimusel, et ükski liikmesriik ei ole üleandmise vastu, saab komisjon pädevuse terves EMPs, misjärel peavad pooled esitama komisjonile teatise. 22. Viimase kümne aasta kogemus näitab, et kahe eraldi avalduse nõue on koormav ja ajamahukas, mis võib olla kaasa toonud ettevõtjate vastumeelsuse artikli 4 lõike 5 kasutamise suhtes. 3.1.2. Teatamisjärgne üleandmine liikmesriigilt komisjonile, artikkel 22 23. Artikliga 22 lubatakse ühel või mitmel liikmesriigil taotleda juhtumi üleandmist komisjonile. Heakskiitmise korral saab komisjon pädevuse vaid üleandmist taotlenud (või seda toetanud) liikmesriigi/liikmesriikide territooriumil. See on ühtse kontaktpunkti põhimõtte vastand, kuna toob kaasa pädevusvaldkondade põimumise. 3.2. ELi algatuse eesmärgid 24. Ettepaneku eesmärk on Euroopa ühinemiste kontrolli tulemuslikkuse ja tõhususe suurendamine, lihtsustades juhtumite üleandmise menetlust. Konkreetsemalt hõlmab ettepanek järgmist: – nii põhjendatud avalduse kui ka artikli 4 lõike 5 kohase teatise esitamise nõude kaotamine ning – selle tagamine, et komisjonil oleks võimalik artikli 22 kohase üleandmise järel analüüsida ühinemise mõju tervel EMP territooriumil. 3.3. Võimalikud strateegiad 25. Seoses nii artikli 4 lõikega 5 kui ka artikliga 22 esitatakse alljärgnevalt vaid üks muudatusettepanek. Mõlemad ettepanekud said avalikul konsultatsioonil sidusrühmadelt väga tugeva toetuse. 26. Artikli 4 lõike 5 muudatusettepanek hõlmab poolte poolt põhjendatud avalduse esitamise nõude kaotamist. Pooled teataksid tehingust otse komisjonile. Kui üks või mitu pädevat liikmesriiki on üleandmise vastu, loobuks komisjon pädevusest ja liikmesriikidele jääks nende oma alles. 27. Artikli 22 muudatusettepanek hõlmab järgmist: – komisjonile üleandmist võib taotleda üks või mitu pädevat liikmesriiki; – komisjon võib otsustada, kas üleandmisega nõustuda, millisel juhul saaks ta pädevuse terves EMPs; – kui üks või mitu pädevat liikmesriiki on üleandmise vastu, jääks kõigile liikmesriikidele nende pädevus alles. 3.4. Mõjuhinnang ja valikuvõimaluste võrdlus 3.4.1. Hindamiskriteeriumid 28. Kooskõlas eespool kirjeldatud eesmärkidega, hinnati poliitikastrateegiate mõju järgmiste kriteeriumide alusel: – konkurentsi ja tarbijate kahjustamise vältimine; – õiguskindlus; – ettevõtjate halduskoormus; – avalik-õiguslike meetmete kulud; – kooskõla ühinemismääruse põhimõtetega. 3.4.2. Iga võimaluse mõju väljaselgitamine ja hindamine Alljärgnevas tabelis on esitatud komisjoni hinnang ettepaneku tõenäolisele positiivsele ja negatiivsele mõjule võrreldes lähtestsenaariumiga. Kriteeriumid || Mõju võrreldes lähtestsenaariumiga (- - - kuni + + + ) || Hinnangu põhjendus ja poliitikastrateegia tähtsaimad aspektid Artikli 4 lõike 5 kohane üleandmine 1. Konkurentsi ja tarbijate kahjustamise vältimine || + + || Ettepanekuga stimuleeritakse artikli 4 lõike 5 kasutamist juhtudel, mil komisjon on pädevam asutus. 2. Õiguskindlus || + + || Ettepanek on konkreetne ja täpne. Komisjonile teatise esitamise järgsest liikmesriigi veto võimalusest tuleneva ebakindluse kaalub üles ettepanekuga saavutatav aja- ja rahasääst. 3. Ettevõtjate halduskoormus || + + + || Kaheetapilise menetluse kaotamine vähendab ettevõtjate halduskoormust märkimisväärselt. 4. Avalik-õiguslike meetmete kulud || + + + || Kaheetapilise menetluse kaotamine vähendab avalik-õiguslike meetmete kulu. Suurenemine võib aset leida juhul kui pooled langetavad otsuse üleandmistaotluse kasuks tihedamalt. Selle tasakaalustaks aga töökoormuse vähenemine liikmesriigi tasandil. 5. Kooskõla ühinemismääruse põhimõtetega || + + || Ettepanekuga stimuleeritakse artikli 4 lõike 5 kasutamist juhtudel, mil komisjon on pädevam asutus. See on kooskõlas ka ühtse kontaktpunkti põhimõttega, kuna komisjon oleks pädev tervel EMP territooriumil. Artikli 22 kohane üleandmine || 1. Konkurentsi ja tarbijate kahjustamise vältimine || + + || Ettepanekuga lubataks komisjonil vaadata läbi üleantud juhtumeid tervel EMP territooriumil. || 2. Õiguskindlus || + + + || Võimalus on konkreetne ja täpne. Üleandmistaotluste piiramine pädevate liikmesriikidega suurendab poolte seisukohast õiguskindlust. || 3. Ettevõtjate halduskoormus || + + + || Üleandmise korral saaks komisjon tervet EMPd hõlmava pädevuse, vältides nii pädevusvaldkondade põimumist. Lisaks ei saaks uurimise algatamise aluseks enam olla ebapädevate liikmesriikide üleandmistaotlused. || 4. Avalik-õiguslike meetmete kulud || + + || Ettepanekuga välditaks mitmete asutuste üheaegset uurimist. Komisjoni töökoormuse suurenemist ei ole ette näha, kuna piiriülese mõjuga juhtumite arv eeldatavasti ei suurene. || 5. Kooskõla ühinemismääruse põhimõtetega || + + + || Üleandmise korral saaks komisjon ühtse kontaktpunkti põhimõttest lähtuvalt tervet EMPd hõlmava pädevuse. || 29. Eespool esitatut arvesse võttes peetakse ettepanekute mõju lähtestsenaariumiga võrreldes positiivseks. 3.5. Subsidiaarsuse analüüs 30. Ettepanekutega stimuleeritakse subsidiaarsuse põhimõttest tuleneva pädevaima asutuse valimise põhimõtte ulatuslikumat järgmist. 4. Seire ja hindamine 31. Komisjon jätkab ühinemismääruse kohaldamise seiret ka tulevikus. Ta otsustab, kas teha edasisi samme õigusakti ettepaneku suunas, millega muuta ühinemismäärust, lähtudes valge raamatu tagasisidest ja jätkuvast dialoogist sidusrühmadega.