KOMISJONI TEATIS

Suunis huvide konflikti vältimiseks ja käsitlemiseks finantsmääruse raames

(2021/C 121/01)

LAHTIÜTLUS: „Käesolevas dokumendis antakse kohaldatava ELi õiguse alusel ELi eelarve täitmises, järelevalves ja kontrollimises osalevatele töötajatele ja asutustele tehnilisi juhiseid selle kohta, kuidas tõlgendada ja kohaldada ELi norme, et hõlbustada rakendamist ja soodustada häid tavasid. Dokumendis esitatud näidete eesmärk on üksnes illustreerida igas punktis kirjeldatud konkreetseid olukordi. ELi õiguse siduva tõlgendamise pädevus on ainult Euroopa Liidu Kohtul.“

SISUKORD

1. Viited õigusaktidele 3

2. Suunise sissejuhatus ja eesmärk 3

3. Huvide konflikti vältimise mõiste ja sellega seotud kohustused 4

3.1 Huvide konflikti puudutavad peamised erinevused varasema ja praeguse finantsmääruse vahel 4

3.2 Huvide konflikti käsitlevad uued sätted 2018. aasta finantsmääruses 6

3.2.1 Huvide konflikti määratlus 7

3.2.2 Keda see puudutab? 7

3.2.3 „Olukorrad, mida võib objektiivselt pidada huvide konfliktiks“ 10

3.2.4 Kohustused huvide konflikti korral 12

4. Otsese/kaudse eelarve täitmisega seotud erinormid 15

4.1 Huvide konfliktid väljavalimismenetluses 16

4.2 Muud viited huvide konfliktidele 2018. aasta finantsmääruses 17

4.3 Mitterahalised eetikaküsimused 18

5. Jagatud eelarve täitmisega seotud erinormid 22

5.1 Kes ja mida jagatud eelarve täitmise korral teeb? 23

5.2 Riigihangete direktiividest tulenevad huvide konflikti normid 25

5.3 Jagatud eelarve täitmisega rahastamisvahendeid puudutavad erinormid 29

6. Võimalikud meetmed huvide konflikti vältimiseks ja käsitlemiseks 30

6.1 Teadlikkuse suurendamine 31

6.2 Poliitika, normid ja menetlused 31

6.3 Huvide ja vara deklareerimine ning ainuõiguslikud ülesanded 33

6.4 Muud meetmed 35

I lisa. Muud illustratiivsed näited huvide konflikti kohta 39

II lisa. ELi õigussätted huvide konflikti vältimise kohta jagatud eelarve täitmisel 39

1. VIITED ÕIGUSAKTIDELE

Õigusakt Artiklid Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuli 2018. aasta määrus (EL, Euratom) nr 2018/1046, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantsreegleid ja millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EL, Euratom) nr 966/2012 (1) Finantsmäärus (edaspidi „2018. aasta finantsmäärus“) Artiklid 2, 26, 33, 36, 61, 62, 63, 69, 70, 71, 73, 76, 77, 78, 89, 136, 137, 141, 150, 154, 155, 167, 205, 209, 216, 225, 237 ja I lisa punktid 20.6, 28.2 ja 29.1 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määrus (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 (2) Finantsmäärus (edaspidi „2012. aasta finantsmäärus“) Artiklid 32, 57 ja 59 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiiv 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (3), (4) Riigihankedirektiiv (edaspidi ka „hankedirektiiv“) Artiklid 2, 24, 41, 57, 58 ja 83

2. SUUNISE SISSEJUHATUS JA EESMÄRK

2018. aasta finantsmäärusega, mis jõustus 2. augustil 2018, tugevdati meetmeid ELi finantshuvide kaitseks. Üks hea näide on huvide konflikti normide tugevdamine: neid norme on lisaks otsesele ja kaudsele eelarve täitmisele nüüd sõnaselgelt laiendatud liikmesriikide ametiasutustele (olenemata liikmesriikide sisemisest juhtimiskorrast) ja kõigile isikutele, kes haldavad ELi vahendeid jagatud eelarve täitmise raames.

Huvide konfliktiga seotud olukorrad võivad tekkida igal ajal. Äärmiselt oluline on neid vältida või kui need tekivad, siis asjakohaselt käsitleda. See nõue on äärmiselt oluline selleks, et kaitsta avaliku sektori läbipaistvust, mainet ja erapooletust ning õigusriigi põhimõtete usaldusväärsust kui ELi põhiväärtuseid. See on väga oluline selleks, et säiliks üldsuse usaldus avaliku sektori asutuste ja ametnike aususe ja erapooletuse vastu ning üldistes huvides toimuvate otsustusprotsesside vastu. Kui huvide konflikti ei väldita ega käsitleta tekkimisel nõuetekohaselt, võib see seevastu negatiivselt mõjutada avaliku sektori asutuste otsustusprotsessi ning põhjustada riigi raha väärkasutust ja mainekahju. Samuti võib see viia selleni, et kaob usaldus avaliku sektori suutlikkuse vastu tegutseda erapooletult ja ühiskonna üldistes huvides.

Huvide konflikti tuleb vältida ja käsitleda ning nõuetekohaselt tuleb järgida ELi eelarvet reguleerivaid põhimõtteid (5). Huvide konflikti vältimise ja käsitlemise üksikasjalike põhimõtete ja normide kehtestamine on hea valitsemistava väga oluline osa.

Võttes arvesse huvide konflikti normide kaalukust, tuleb ELi õiguse rikkumisse selles valdkonnas suhtuda väga tõsiselt ja tavaliselt toob see kaasa mingis vormis rahalise või muu heastamise nõude, näiteks distsiplinaarvastutuse kujul (6).

Käesoleva suunise eesmärk on:

1) edendada otsese/kaudse/jagatud täitmise raames ELi eelarve täitmise, järelevalve ja kontrolliga seotud finantsjuhtimises osalejaid (7) ja ELi institutsioonide töötajaid puudutavate huvide konflikti vältimise normide (8) ühtset tõlgendamist ja kohaldamist;

2) suurendada liikmesriikide ametiasutuste, avalike teenistujate (sealhulgas valitsuse liikmete) ja muude jagatud täitmise (9) raames ELi eelarve täitmisega seotud isikute teadlikkust 2018. aasta finantsmääruse ja riigihankedirektiivi kohaldatavatest sätetest seoses huvide konflikti vältimisega ning

3) suurendada kaudse eelarve täitmise raames ELi eelarve täitmisega seotud välispartnerite (10) (sealhulgas nende töötajate ja mis tahes üksuse, kellega välispartneril on eelarve täitmiseks lepinguline suhe) teadlikkust 2018. aasta finantsmääruse kohaldatavatest sätetest seoses huvide konflikti vältimisega.

Käesoleva suunise 1.–3. peatükk on asjakohased kõigi eelarve täitmise viiside puhul, 4. ja 5. peatükis aga on esitatud erinormid, mis on asjakohased vastavalt otsese/kaudse täitmise ja jagatud täitmise puhul. 6. peatükis esitatakse mittetäielik loetelu ettepanekutest ja soovitustest meetmete kohta, mida võiks võtta huvide konflikti olukordade vältimiseks ja käsitlemiseks. Nende ettepanekute ja soovituste eesmärk on anda ELi institutsioonidele ja liikmesriikide ametiasutustele huvide konflikti vältimiseks suuniseid ja töövahendeid.

3. HUVIDE KONFLIKTI VÄLTIMISE MÕISTE JA SELLEGA SEOTUD KOHUSTUSED

3.1. Huvide konflikti puudutavad peamised erinevused varasema ja praeguse finantsmääruse vahel

2012. aasta finantsmäärus 2018. aasta finantsmäärus Artikkel 57 Huvide konflikt „1. Finantsjuhtimises osalejad ja teised isikud, kes on seotud eelarve täitmise ja haldamisega, sh seda ettevalmistavate aktide ja toimingutega, ning eelarve auditeerimise või kontrolliga, ei astu samme, mille tagajärjel võivad nende oma huvid sattuda vastuollu liidu huvidega. Sellise riski tekkimisel hoidub asjaomane isik sellistest sammudest ja suunab asja volitatud eelarvevahendite käsutajale, kes kinnitab kirjalikult, kas huvide konflikt esineb. Asjaomane isik teavitab ka oma otsest ülemust. Kui on tuvastatud huvide konflikt, lõpetab asjaomane isik kogu oma tegevuse kõnealuses asjas. Volitatud eelarvevahendite käsutaja võtab isiklikult mis tahes asjakohased lisameetmed. 2. Lõike 1 kohaldamisel esineb huvide konflikt siis, kui lõikes 1 osutatud finantsjuhtimises osaleja või muu isiku ülesannete erapooletut ja objektiivset täitmist ohustavad perekonna-, emotsionaalsete, poliitiliste või rahvuslike sidemete või majanduslike huvidega seotud põhjused või mis tahes muud põhjused, mis tulenevad kõnealuse isiku ja vahendite saaja ühistest huvidest. 3. Komisjonile antakse õigus võtta kooskõlas artikliga 210 vastu delegeeritud õigusakte, millega määratakse kindlaks, mis tõenäoliselt kujutab endast huvide konflikti, koos menetlusega, mida tuleb sel juhul järgida.“ 2012. aasta finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikkel 32 (11) Teod, mis tõenäoliselt kujutavad endast huvide konflikti, ja järgitav menetlus (finantsmääruse artikkel 57) „1. Teod, mis tõenäoliselt on tehtud huvide konflikti tõttu finantsmääruse artikli 57 lõike 2 tähenduses, võivad muu hulgas olla mõnes järgmises vormis, ilma et see piiraks nende käsitamist finantsmääruse artikli 106 lõike 1 punkti d kohase ebaseadusliku tegevusena: a) endale või teistele põhjendamatute otseste või kaudsete eeliste andmine; b) toetusesaajale ette nähtud õiguste või eeliste andmisest keeldumine; c) põhjendamatu või õigusvastane tegu või kohustusliku toimingu tegemata jätmine. Tegudeks, mis on tõenäoliselt tehtud huvide konflikti tõttu, on ka teod, mis võivad kahjustada isiku ülesannete erapooletut ja objektiivset täitmist, muu hulgas näiteks hankemenetluse või toetuste andmise menetluse raames hindamiskomisjonis osalemist, kui see isik võib nende menetluste tulemusest otseselt või kaudselt kasu saada. 2. Kui taotleja või pakkuja on töötaja, kelle suhtes kohaldatakse personalieeskirju, esineb eeldatavalt huvide konflikt, välja arvatud juhul, kui tema ülemus on eelnevalt andnud talle loa menetluses osalemiseks. 3. Huvide konflikti korral võtab volitatud eelarvevahendite käsutaja asjakohased meetmed, et vältida mis tahes põhjendamatut mõju, mida asjaomane isik võib kõnealusele protsessile või menetlusele avaldada.“ Artikkel 61 (esiletõst lisatud) Huvide konflikt „1. Finantsjuhtimises osalejad käesoleva jaotise 4. peatüki tähenduses ja teised isikud, sealhulgas kõigi tasandite siseriiklikud ametiasutused, kes on seotud otsese, kaudse või jagatud eelarve täitmisega, sealhulgas seda ettevalmistavate toimingutega, ning eelarve auditeerimise või kontrolliga, ei astu samme, mille tagajärjel võivad nende oma huvid sattuda vastuollu liidu huvidega. Nad võtavad ka sobivaid meetmeid, et vältida huvide konflikti tekkimist oma ametikohast tulenevate ülesannete täitmisel ja käsitleda olukordi, mida võib objektiivselt pidada huvide konfliktiks. 2. Liikmesriigi asutuse töötajaga seotud huvide konflikti ohu korral suunab asjaomane isik asja oma otsesele ülemusele. Kui selline oht esineb personalieeskirjadega hõlmatud töötajate puhul, suunab asjaomane isik asja volitatud eelarvevahendite käsutajale. Asjaomane otsene ülemus või volitatud eelarvevahendite käsutaja kinnitab kirjalikult huvide konflikti tuvastamist. Kui leitakse, et esineb huvide konflikti oht, tagab ametisse nimetav asutus või vastav liikmesriigi ametiasutus, et asjaomane isik lõpetab selles asjas igasuguse tegevuse. Asjaomane volitatud eelarvevahendite käsutaja või asjaomane liikmesriigi ametiasutus tagab, et igasugune edasine tegevus toimub kooskõlas kohaldatava õigusega. 3. Lõike 1 kohaldamisel mõistetakse huvide konfliktina olukorda, kui lõikes 1 osutatud finantsjuhtimises osaleja või muu isiku ülesannete erapooletut ja objektiivset täitmist ohustavad perekonna-, emotsionaalsete, poliitiliste või rahvuslike sidemete või majanduslike huvidega seotud põhjused või mis tahes muud põhjused, mis tulenevad otsestest või kaudsetest isiklikest huvidest.“

2018. aasta finantsmäärusega laiendati huvide konflikte käsitlevate sätete kohaldamisala sõnaselgelt kõigile eelarve täitmise viisidele (12) ja kõigile ELi eelarve täitmisega seotud osalejatele, sealhulgas kõigi tasandite riiklikele asutustele, ettevalmistavate toimingute ja auditite tegemisele ning kontrolli teostamisele.

2018. aasta finantsmäärusest tulenevad peamised muudatused seoses huvide konfliktiga on järgmised.

— Laiem kohaldamisala: kohaldatakse sõnaselgelt jagatud eelarve täitmise suhtes (lisaks otsesele ja kaudsele eelarve täitmisele) ning kõigi tasandite riiklike/piirkondlike asutuste suhtes, sealhulgas valitsuse liikmete suhtes.

— Huvide konflikti ümbersõnastatud määratlus: nüüd hõlmab see „mis tahes [muid põhjusi], mis tulenevad otsestest või kaudsetest isiklikest huvidest“, mis on laiem määratlus kui „mis tahes muud põhjused, mis tulenevad kõnealuse isiku ja vahendite saaja ühistest huvidest“ 2012. aasta finantsmääruse artiklis 57.

— Hõlmab rohkem olukordi: selles nõutakse sõnaselgelt mitte ainult huvide konfliktiga seotud olukordade vältimist, vaid ka selliste olukordade käsitlemist, sealhulgas selliste olukordade lahendamist, mida „võib objektiivselt pidada huvide konfliktiks“. See säte tugevdab huvide konflikti olukordade vältimise funktsiooni.

Jagatud eelarve täitmine

Enne 2018. aasta finantsmäärust ei olnud 2012. aasta finantsmääruse artiklis 57 sätestatud huvide konflikti normid liikmesriikides ELi eelarve jagatud täitmise suhtes vahetult kohaldatavad. Võttes eelkõige arvesse, et konkreetsed meetmed, mille võtmisele 2012. aasta finantsmääruse artiklis 57 osutatakse, keskendusid üksnes volitatud eelarvevahendite käsutaja ülesannetele, kohaldati seda sätet üksnes ELi institutsioonide ja asutuste töötajate suhtes.

2012. aasta finantsmääruse artikli 59 lõikes 1 oli siiski sätestatud, et „[l]iidu vahendite haldamisel järgivad komisjon ja liikmesriigid usaldusväärse finantsjuhtimise, läbipaistvuse ja mittediskrimineerimise põhimõtet (13) , (14)“ ning et „komisjon ja liikmesriigid [täidavad] oma vastavat kontrolli- ja auditeerimiskohustust“. 2012. aasta finantsmääruse artikli 59 lõike 4 kohaselt olid liikmesriikide määratud asutused, kes vastutavad ELi vahendite haldamise ja kontrolli eest jagatud eelarve täitmise raames, juba kohustatud kehtestama tulemusliku ja tõhusa sisekontrollisüsteemi ja tagama selle toimimise.

2012. aasta finantsmääruse artikli 32 lõikes 1 oli sätestatud, et eelarvet tuleb täita (iga täitmise viisi puhul) asjakohast tulemuslikku ja tõhusat sisekontrolli rakendades ning vastavalt asjakohastele valdkondlikele normidele. 2012. aasta finantsmääruse artikli 32 lõike 3 punktiga c oli nõutud, et kõnealused sisekontrollisüsteemid peavad olema võimelised vältima huvide konflikti teket kõigi eelarve täitmise viiside puhul.

Seetõttu oli huvide konflikti vältimine üks 2012. aasta finantsmääruse artikli 59 lõikes 1 sätestatud jagatud eelarve täitmise põhimõtetest. Seega olid liikmesriigid juba enne 2018. aasta finantsmääruse jõustumist ka 2012. aasta finantsmääruse alusel kohustatud võtma ELi eelarve jagatud täitmisel vajalikud meetmed huvide konflikti vältimiseks; näiteks on see kohustus selgelt sätestatud ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) raames makseasutuste akrediteerimiskriteeriumides (15).

3.2. Huvide konflikti käsitlevad uued sätted 2018. aasta finantsmääruses

Üks oluline huvide konflikti vältimist puudutav õigusnorm (16) on 2018. aasta finantsmääruse artikkel 61, mis sisaldab huvide konflikti muudetud norme. Alates 2. augustist 2018 kohaldatakse seda kõigi ELi eelarvest pärit vahendite ja kõigi eelarve täitmise viiside suhtes.

2018. aasta finantsmääruse artikkel 61 on liikmesriikides vahetult kohaldatav niivõrd, kuivõrd liikmesriigid on kaasatud ELi eelarve täitmisse. Järelikult ei sõltu nende kõnealuses artiklis sätestatud kohustus vältida ja käsitleda huvide konflikti siseriiklike rakendusmeetmete vastuvõtmisest. 2018. aasta finantsmääruse artikliga 61 ei reguleerita siiski ammendavalt huvide konflikti ega seda, kuidas seda tuleks käsitleda, kuna selles viidatakse asjakohaste meetmete võtmisele huvide konflikti olukordade vältimiseks ja käsitlemiseks. Lisaks jääb liikmesriikide ametiasutustele pädevus võtta vastu täiendavaid ja võib-olla veelgi üksikasjalikumaid ja/või rangemaid siseriiklikke norme, nagu nähtub 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 lõikes 2 sisalduvast viitest „[igasugusele edasisele asjakohasele tegevusele, mis toimub] kooskõlas kohaldatava õigusega“.

Eespool öeldut arvesse võttes ei oleks selliste siseriiklike õigusnormide kohaldamine enam üksnes riigisisene küsimus ning võiks kooskõlas 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 lõikega 2 olla komisjoni talituste ja Euroopa Kontrollikoja teostatavate eri kontrollide ja auditite esemeks. Kuigi liikmesriikidele jääb pädevus kohaldada oma täiendavaid ja/või üksikasjalikumaid siseriiklikke õigusnorme (isegi kui 2018. aasta finantsmääruse artikkel 61 on vahetult kohaldatav), peaksid nad kaaluma leebemate või mittetäielikumate siseriiklike õigusnormide ühtlustamist või täiendamist, et suurendada ELi eelarvega seotud õigusnormide õiguskindlust.

Näited eetikat ja huvide konflikti puudutavatest normidest liikmesriikide tasandil 1) Ühes liikmesriigis ei tohi valitsusasutuste juhtivatel ametikohtadel töötavatel isikutel (nt minister, riigisekretär, keskasutuse juhataja) olla eraettevõtetes üle 10 % osalust. 2) Teises liikmesriigis ei tohi riigipea, ministrid ega parlamendiliikmed vastu võtta kingitusi, neil ei tohi olla era- või riigiettevõtte aktsiaid ning nad ei tohi sõlmida riigihankelepinguid. 3) Kolmandas liikmesriigis ei tohi ükski avalikus sektoris töötav isik finantsinstrumentidega kaubelda, kui talle kuulub üle 10 % mõne äriühingu aktsiatest. 4) Neljandas liikmesriigis ei tohi ministrid ja parlamendiliikmed kuuluda eraettevõtete järelevalve- või juhtimisorganitesse ning kui neile kuulub eraettevõttes 0,5 % või suurem osalus, peavad nad oma juhtimisõigused oma ametiajaks üle andma teisele isikule. 5) Viiendas liikmesriigis peavad finantsvastutust omavad ametnikud, kelle hierarhiline tasand või ülesannete laad seda nõuab, võtma kahe kuu jooksul alates ametisse nimetamisest kõik meetmed tagamaks, et nende finantsvarasid hallatakse nende ametiülesannete täitmise ajal tingimustel, mis välistavad nende kontrolliõiguse.

3.2.1. Huvide konflikti määratlus

2018. aasta finantsmääruse artikli 61 kohaselt mõistetakse huvide konfliktina olukorda, kui „finantsjuhtimises osaleja või muu [eelarve täitmisega seotud] isiku ülesannete erapooletut ja objektiivset täitmist ohustavad perekonna-, emotsionaalsete, poliitiliste või rahvuslike sidemete või majanduslike huvidega seotud põhjused või mis tahes muud põhjused, mis tulenevad otsestest või kaudsetest isiklikest huvidest“.

Huvide konflikt võib tekkida isegi siis, kui isik ei saa olukorrast tegelikult kasu, sest piisab sellest, kui asjaolud seavad ohtu tema ülesannete objektiivse ja erapooletu täitmise. Sellistel asjaoludel peab siiski olema teatav tuvastatav ja individuaalne seos isiku käitumise või suhete konkreetsete aspektidega (või mõju neile).

Üksnes seos isiku veendumuste, vaadete, arvamuste või eelistustega ei kujuta endast tavaliselt või automaatselt isiklikku huvi (kuid iga juhtum on erinev). Eelarve täitmisega seotud isikud peaksid oma sõna- ja arvamusvabadust ning poliitilist osalust ja kodanikuaktiivsust kasutades siiski kaaluma ja juhtima riske, mis võivad ohustada nende erapooletust ülesannete täitmisel ning nende institutsioonide või asutuste kuvandit ja mainet, kus nad töötavad (17).

Lisaks ei esine tavaliselt huvide konflikti, kui asjaomane isik on osa laiemast üldsusest või suurest inimrühmast, välja arvatud juhul, kui asjaomane isik (või temaga seotud isik, nt pereliige) on erilises ja erinevas olukorras võrreldes teiste üldsuse liikmete või laiema isikute rühmaga.

Samuti ei hõlma huvide konflikti mõiste tavaliselt olukordi, kus asjaomase isiku ELi eelarve täitmisega seotud ülesanded on seotud otsustega, 1) mis on üldist laadi ja põhinevad objektiivsetel kriteeriumidel, mida kohaldatakse kogu majandussektori või väga suure potentsiaalsete kasusaajate rühma suhtes, ning 2) mida seetõttu ei ohusta emotsionaalsed, poliitilised või rahvuslikud sidemed ja majanduslikud huvid ega asjaolu, et asjaomane isik või tema pereliige kuulub kasusaajate hulka.

Eelarve täitmisega seotud isiku erapooletust ja objektiivsust võivad ohustada rahvuslikud, poliitilised ja emotsionaalsed sidemed või muud 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 lõikes 3 loetletud tegurid. Praktikas peaks eelarve täitmisega seotud isikud sellise ohu vältimiseks hoiduma osalemisest, mõjutustest või surveavaldustest, mis võivad mõjutada nende erapooletust ja objektiivsust (või seda, kas nende käitumist tajutakse erapooletu või objektiivsena) ametiülesannete täitmisel. Selline oht võib eelkõige tuleneda sõprussuhetest või vaenust, perekondlikest sidemetest, parteidesse või ühendustesse kuulumisest või usulistest veendumustest. Eelarve täitmisega seotud isikud peaksid oma tegevuses ja kutsealases otsustuses lähtuma üksnes õiguslikest ja objektiivsetest kriteeriumidest ning piisavatest ja asjakohastest tõenditest (18).

Viide „mis tahes [muudele põhjustele], mis tulenevad otsestest või kaudsetest isiklikest huvidest“ on laiem kui 2012. aasta finantsmääruse sõnastus, milles viidati „mis tahes muudele põhjustele, mis tulenevad kõnealuse isiku ja vahendite saaja ühistest huvidest“. Kaudne huvi läheb kaugemale otsesest seosest asjaomase isiku ja ELi vahendite saaja vahel.

Otsene ja kaudne huvi võib hõlmata ka kingitusi või võõrustamist ja mittemajanduslikke huve või tuleneda osalemisest valitsusvälistes või poliitilistes organisatsioonides (isegi kui see ei ole tasustatav) või konkureerivast lojaalsuskohustusest mitme isiku või üksuse vahel, kelle vastu isikul on kohustusi või kellele ta on tänu võlgu.

Isikliku huvi näide Korraldusasutuse/makseasutuse juhil 1) võib olla otsene isiklik (perekondlik) huvi eraldada ELi vahendeid oma abikaasa/partneri äriühingu projektile (ja seetõttu peaks ta deklareerima huvide konflikti ja hoiduma osalemast selle projektiga seotud otsuste tegemises, et olukord oleks võimalik lahendada); 2) võib olla kaudne isiklik (perekondlik) huvi eraldada ELi vahendeid äriühingule, kes lubas asutada uue tehase, mille kõige suuremaks alltöövõtjaks on kõige tõenäolisemalt abikaasa/partneri äriühing (ja peaks seega hoiduma osalemisest väljavalimismenetlusega seotud otsuste tegemises) või kuulub abikaasa/partneri äriühingule maa, mille äriühing peab tehase ehitamiseks ostma.

Perekondlikku kuuluvust näitavad suhted võivad riigiti erineda ning neid tuleb analüüsida õiguslikus ja kultuurilises kontekstis (sõltuvalt näiteks sugulusastmest). Lähtudes 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 sõnastusest ja mõttest, nagu see on esitatud 2. peatükis, nimelt kaitsta ELi eelarve täitmisega seotud otsuste tegemise usaldusväärsust ja erapooletust ning üldsuse usaldust selle vastu, on siiski võimalik anda mõningaid üldisi suuniseid.

— Esiteks tuleb märkida, et 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 lõikes 3 viidatakse perekonnasidemetele ja emotsionaalsetele sidemetele eraldi. Selleks et perekondlikud põhjused kahjustaksid isiku erapooletust, ei ole seega vajalik emotsionaalne side pereliikmete vahel.

— Teiseks ei tulene huvide konflikt 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 lõike 3 kohaselt peresuhtest automaatselt, vaid see eeldab, et asjaomase isiku erapooletus on ohustatud (erandjuhtudel ei pruugi see nii olla).

— Kolmandaks võib 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 mõttest – kaitsta eelarve täitmise usaldusväärsust ja üldsuse usaldust – tuletada, et perekonna mõiste peaks hõlmama asjaomase isiku ja teise asjassepuutuva isiku vahelisi suhteid, mis tekitaksid tavajuhul põhjendatud kahtlusi võimaliku lubamatu perekondliku mõju suhtes ametiülesannete täitmisele. Seda arvesse võttes peaks 2018. aasta finantsmääruse artikkel 61 viitama vähemalt lähisugulastele. Lähisuguluse mõiste läheb oluliselt kaugemale tuumikperekonna mõistest, kuid selle täpseid piirjooni ei ole ELi õigusaktides üldiselt tunnustatud ega määratletud, välja arvatud konkreetsetes poliitikavaldkondades, eelkõige seoses rändega. Komisjoni talitused on seisukohal, et 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 kontekstis ja selle mõttest lähtudes peaks lähisugulus hõlmama vähemalt järgmisi suhteid, sealhulgas juhul, kui need on tekkinud lapsendamise teel: abikaasa (sh partner, kellega isikul on (mitte)registreeritud mitteabieluline kooselu), lapsed ja vanemad, (vana)vanavanemad ja (lapse)lapselapsed, (pool)vennad ja -õed (sealhulgas kärgperedest), onud ja tädid, venna- ja õelapsed, onu- ja tädilapsed, ämmad ja äiad, väimehed või miniad, küdid ja näälud ning naod ja kälid, kasuvanemad ja kasulapsed. Mõne sellise sugulussuhte olemasolu asjaomase isiku ja teise asjassepuutuva isiku vahel tuleks vähemalt pidada olukorraks, mida tajutakse objektiivselt huvide konfliktina (vt punkt 3.2.3), välja arvatud erandlike ja objektiivselt võttes usutavate asjaolude korral. Lisaks lähisuguluse mõistele võib ka kaugemate sugulaste mõiste viia huvide konfliktini, eelkõige sõltuvalt asjaomase riigi normidest või sotsiaalsetest arusaamadest või võttes arvesse täiendavaid asjaolusid, nagu emotsionaalsed või majanduslikud sidemed.

— Üldsuse usaldus 2018. aasta finantsmääruse artikliga 61 kaitstud ELi eelarve usaldusväärse täitmise vastu on põhimõtteliselt jagamatu. Riigi A kodanikud peavad saama usaldada eelarve täitmise usaldusväärsust riigis B. Seetõttu on 2018. aasta finantsmääruse artiklist 61 tulenevate nõuete kohaldamisel üksnes väga vähe võimalusi liikmesriikidevahelisteks erinevusteks.

Samamoodi võib isiklik sõprus (või ristivanemate/ristilaste suhe), millega võib kaasneda suurem lähedus kui lähisugulastega, viia olukorrani, kus asjaomase isiku sõprussuhe seab ohtu tema erapooletuse ja objektiivsuse.

Iga isik, kes elab alaliselt asjaomase isiku leibkonnas, on vähemalt olukorras, mida võib objektiivselt pidada huvide konfliktiks, (19) välja arvatud juhul, kui selline järeldus on objektiivselt usutava vastuargumendiga ümber lükatud.

Näide eetikat ja huvide konflikti puudutavatest normidest liikmesriikide tasandil Ühes liikmesriigis on parlamendiliikmetel, valitsuse liikmetel ja kohalikel juhtidel keelatud võtta parlamendiliikme assistendi või kabineti liikmena tööle isikut oma „esmasest pereringist“ (abikaasa, lapsed ja vanemad). „Teisesest pereringist“ pärit isiku (vennad, õed, abikaasa vennad või õed, venna- või õelapsed, endine abikaasa jne) töölevõtmisel on seadusega ette nähtud, et töösuhe tuleb deklareerida.

3.2.2. Keda see puudutab?

Komisjon vastutab koostöös liikmesriikidega ELi eelarve täitmise eest kooskõlas eelarve koostamise ja täitmise finantsreeglitega, järgides usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtet (ELi toimimise lepingu (20) artikkel 317 ja finantsmääruse artikli 63 lõige 1).

Finantsjuhtimises osalejate ja muude isikute (ELi või liikmesriigi tasandil), sealhulgas riiklike ametiasutuste suhtes kohaldatakse 2018. aasta finantsmääruse artiklit 61, kui nad on mis tahes tasandil seotud ELi eelarve otsese, kaudse või jagatud täitmisega (sealhulgas seoses ettevalmistavate toimingute, auditite või kontrollidega). See tähendab, et 2018. aasta finantsmääruse artiklit 61 kohaldatakse kõigi isikute ja üksuste suhtes, kes kuuluvad liikmesriikide jurisdiktsiooni (21) alla ning on seotud ELi eelarve täitmisega (22).

2018. aasta finantsmääruse artiklit 61 kohaldatakse järgmiste isikute suhtes: i) finantsjuhtimises osalejad (23) (2018. aasta finantsmääruse IV jaotise 4. peatüki artiklite 73, 76, 77 ja 89 tähenduses), kes on eelarvevahendite käsutajad (iga ELi institutsioon täidab eelarvevahendite käsutaja ülesandeid ning määrab selleks volituse ja edasivolitusega asjakohase tasandi töötajad), peaarvepidajad (kelle iga ELi institutsioon nimetab ametisse ametnike hulgast, kelle suhtes kohaldatakse personalieeskirju (24)) ja avansikontode haldajad (kes nimetatakse ametisse vastava ELi asutuse peaarvepidaja otsusega vastutava eelarvevahendite käsutaja nõuetekohaselt põhjendatud ettepaneku alusel); ii) ELi eelarve täitmisega seotud töötajad (sealhulgas avamis- ja hindamiskomisjonide liikmed ning nende abistamiseks valitud väliseksperdid (25)).

Välispartnerid, kellele on delegeeritud 2018. aasta finantsmääruse artikli 62 lõike 1 punkti c kohane ELi vahendite (kaudne) haldamine, sealhulgas mis tahes üksus, kellega välispartneril on eelarve täitmiseks lepinguline suhe (nt finantsvahendajad), kuuluvad samuti 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 kohaldamisalasse, samuti nende töötajad ja liikmed, kui nad kuuluvad liikmesriikide jurisdiktsiooni alla ja on seotud ELi eelarve täitmisega (vt täiendavaid üksikasju ja soovitusi 4. peatükis).

2018. aasta finantsmääruse artiklis 69 osutatud rakendusasutuste suhtes on 2018. aasta finantsmääruse artikkel 61 vahetult kohaldatav.

2018. aasta finantsmääruse artiklis 70 osutatud detsentraliseeritud asutuste kohta on huvide konflikti normid sätestatud raamfinantsmääruse (26) artiklis 42. 2018. aasta finantsmääruse artiklis 71 osutatud avaliku ja erasektori partnerlusel põhinevate asutuste kohta on huvide konflikti normid sätestatud näidisfinantsmääruse (27) artiklis 27. Mõlemad nimetatud artiklid peegeldavad 2018. aasta finantsmääruse artiklit 61 ning neis on sõnaselgelt nimetatud vastavate juhatuste ja haldusnõukogude liikmeid ning peale selle on need lisatud kõigi asjaomaste detsentraliseeritud asutuste ning avaliku ja erasektori partnerlusel põhinevate asutuste finantsreeglitesse. Niivõrd, kuivõrd need üksused täidavad ELi eelarvet kaudse eelarve täitmise raames, kohaldub 2018. aasta finantsmääruse artikkel 61.

Jagatud eelarve täitmise korral on liikmesriikide ametiasutuste ülesanne luua selgelt määratud vastutuse/ülesannetega sisekontrollisüsteemid, kuna see on asjakohane selleks, et igal konkreetsel juhul määrata kindlaks isiku „seotus eelarve täitmisega“.

Olgu siiski märgitud, et vastavalt 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 lõikele 1 hõlmab „seotus“ ettevalmistavaid toiminguid ning ELi vahendite kasutamise kavandamise, otsustamise, haldamise, auditeerimise ja kontrollimise mis tahes etappe. Seetõttu hõlmab see mõiste kõiki, kes võivad mõjutada otsustusprotsessi, sealhulgas riiklikke, piirkondlikke ja kohalikke ametiasutusi, nende asutuste töötajaid või liikmeid ja valitsuse liikmeid niivõrd, kuivõrd nad on seotud mõne eespool nimetatud etapiga ELi eelarve täitmisel.

Seega kohaldatakse 2018. aasta finantsmääruse artiklit 61 kõigi toimingute suhtes, mida teevad isikud, kes vastutavad ELi eelarve täitmisega seotud otsustusprotsessi eest ja/või saavad seda protsessi juhtida ja/või mõjutada. Nende seotus peab siiski olema piisavalt oluline: isikul peab olema õigus kasutada teatavat kaalutlusõigust eelarve täitmise suhtes või õigus kontrollida eelarve täitmist (st õigus tegutseda või anda juhiseid neile, kes tegutsevad; õigus nõustada neid, kes tegutsevad, või neile arvamusi esitada).

Näide isikust, kes töötab korraldusasutuses / komisjoni talituses, kuid ei ole seotud ELi eelarve täitmisega ja jääb 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 kohaldamisalast seetõttu välja Teabevahetusosakonna töötaja, kes vastutab ainult konkursikutsete avaldamise eest veebisaidil, kuid ei sekku nende ettevalmistamisse ega ole seotud eelarve täitmisega (isegi kui ta töötab korraldusasutuses / komisjoni talituses).

Lisaks otsustusprotsessile lähedal olekule tuleb arvesse võtta ka muid olulisi aspekte, nagu täidetavate ülesannete laad ja tähtsus (sealhulgas see, kas tegemist on poliitiliste, halduslike, seadusandlike või täidesaatvate ülesannetega), olemasolevad funktsionaalsed või hierarhilised seosed, otsustusprotsessi laad ning selle läbipaistvus ja avatus avalikule kontrollile. Kõik need aspektid mõjutavad ka huvide konflikti objektiivset tajumist (vt punkt 3.2.4).

Näited isikutest, kes on ükskõik millisel tasandil seotud ELi eelarve täitmisega, sealhulgas ettevalmistavate toimingutega, ja kuuluvad seetõttu 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 kohaldamisalasse 1) Valitsuse liige või volinik, kellel on otsene või kaudne voli juhendada või mõjutada ELi vahendeid haldavat asutust või talitust (see on asjakohane juhul, kui on oht, et see ametikoht tekitab konkreetseid olukordi, mis võivad kujutada endast huvide konflikti või mida võib selleks pidada). 2) ELi vahendeid haldava riikliku või piirkondliku asutuse / komisjoni talituse / ELi organi, ameti või asutuse juht, kellel on õigus anda juhiseid isikule, kes vastutab ELi vahendite taotluste hindamise eest (sama, mis eespool). 3) ELi vahendeid haldava riikliku või piirkondliku asutuse / komisjoni talituse / ELi organi, ameti või asutuse töötaja, kellel on õigus anda juhiseid isikule, kes vastutab hankelepingute või toetuste haldamise eest (sama, mis eespool). 4) Makseasutuse / sertifitseerimisasutuse / auditeerimisasutuse / komisjoni talituse töötaja (või isik/üksus, kellelt asjaomane tegevus on tellitud), kes vastutab ELi vahendite kasutamise auditeerimise eest.

Nõuanderühmade koosseis seoses eelarve täitmisega

Erahuvid võivad mõjutada avaliku sektori eelarve täitmist riigiasutuste loodud nõuanderühmade kaudu. Nõuandva või eksperdirühma all peetakse silmas komisjoni, nõukogu, toimkonda, rakkerühma või sarnast rühma või allkomisjoni või muud allrühma, mis annab ELi institutsioonidele ja liikmesriikide ametiasutustele eelarve täitmise kohta nõu, eksperditeadmisi või soovitusi. Need koosnevad tavaliselt avaliku sektori asutuste, erasektori ja/või kodanikuühiskonna organisatsioonide esindajatest ning võivad olla asutatud ELi institutsioonide ja riigi ametiasutuste poolt.

Eelarve täitmise usaldusväärsus võib sattuda ohtu, kui nõuanderühmade tööd suunavad või mõjutavad tugevasti näiteks teatavad erahuvid. Näiteks kui äriühingute juhid või huvide esindajad nõustavad nõuanderühma liikmetena valitsusi, tegutsevad nad otsustusprotsessi osana ja avaldavad otsusetegijatele otsest mõju, ent samas on neil siiski ka oma erahuvid. Kuigi nõuanderühmade eksperditeadmised on otsustusprotsessi kvaliteedi jaoks tõepoolest olulised, on samavõrra oluline, et nende rühmade koosseis oleks tasakaalustatud ja esindaks asjaomase organi konkreetsete ülesannete täitmiseks ja/või otsuste tegemiseks vajalikke erinevaid asjaomaseid pädevus- ja huvivaldkondi.

2018. aasta finantsmääruse artikli 61 kohaldamiseks selliste nõuanderühmade liikmete suhtes on oluline teha vahet ühelt poolt valdkondlikel või ühiskondlikel huvidel, mida nad nõuanderühmas ametlikult esindavad, ja teiselt poolt liikme isiklikel huvidel (nt kuna nõuanderühmale esitatud projekti juhib liikme abikaasa/partner). Viimasel juhul on liige kohustatud olukorra avalikustama ja ta tuleb selle projekti üle peetavatest aruteludest kõrvale jätta.

3.2.3. „Olukorrad, mida võib objektiivselt pidada huvide konfliktiks“

Iga tegevus või huvi, mis võib takistada finantsjuhtimises osaleja või muu isiku ülesannete erapooletut ja objektiivset täitmist ning seega mõjutada üldsuse usaldust ELi eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise vastu, on olukord, mida võib pidada huvide konfliktiks.

Tajutav huvide konflikt võib tekkida eelkõige siis, kui isik, olenemata tema kavatsusest, võib põhjendatult end ise pidada või teda võib pidada konkureeriva isikliku ja avaliku huviga isikuks, sest see võib kahjustada isiku võimet täita oma ülesandeid ja kohustusi erapooletult ja objektiivselt (nt soosimise või vaenulikkuse ohtu või võimalust perekondlike huvide ja rahvusliku või poliitilise seotuse tõttu võib objektiivselt tajuda huvide konfliktina). Tajutav huvide konflikt hõlmab objektiivseid asjaolusid, mis mõjutavad usku isiku või üksuse sõltumatusse ja erapooletusse ja veendumust selles, isegi kui huvide konflikt ei realiseeru (28) või kui isik olukorrast tegelikult kasu ei saa. Sellega seoses on äärmiselt oluline tagada huvide konflikti vältimise normide tulemuslik järgimine ja vältida igasuguseid kahtlusi, mis mõistlikul, teadlikul, objektiivse suhtumisega ja heas usus isikul võivad olla seoses eelarve täitmisega seotud isiku käitumise korrektsusega.

Sõnastuse „olukorrad, mida võib objektiivselt pidada huvide konfliktiks“ lisamine 2018. aasta finantsmääruse artiklisse 61 tagab osaliselt kooskõla riigihankedirektiivis sätestatud huvide konflikti määratlusega. Erinevalt riigihankedirektiivist sisaldab 2018. aasta finantsmääruse artikkel 61 aga terminit „objektiivselt“: see lisati 2018. aasta finantsmäärusesse, et rõhutada, kui oluline on võtta tajutava huvide konflikti ohu aluseks objektiivsed ja põhjendatud kaalutlused. See hõlmab eelkõige kontrollitavaid faktilisi tõendeid seoste (29) kohta ülesannete ja asjaomaste huvide vahel, näiteks õigus tegutseda või anda juhiseid, seost kolmanda isiku kaudu, jätkuvat seost eelmiste ametikohtadega, seost tulevaste ametikohtadega või hierarhilist ja/või funktsionaalset seost.

Huvi peab olema piisavalt oluline, et seda tajutaks võimaliku ohuna „ülesannete [erapooletule ja objektiivsele täitmisele]“. Üldjuhul võib väita, et mida suurem on vastutus ja aruandekohustus või mida suurem on huvi või mida tihedam seotus eelarve täitmisega, seda suurem on tajutava huvide konflikti tõenäosus.

Sellega seoses ei ole 2018. aasta finantsmääruse artiklis 61 sätestatud täpset kvantitatiivset künnist huvidele, mis võiksid tekitada huvide konflikti, samuti ei tundu olevat võimalik seda kehtestada. 10 % osalus äriühingus ei pruugi tunduda suur, kuid see (või isegi väiksem osalus) võib siiski olla asjaomase äriühingu suurim ainuosalus, see võib anda vetoõiguse äriühingu oluliste otsuste suhtes või kujutada endast äriühingu suurust arvestades märkimisväärset vara. Sellistes olukordades on vaja iga juhtumit põhjalikult uurida.

Näited selle kohta, millal korraldusasutuses/makseasutuses (või avaliku sektori hankija juures) või komisjoni talituses töötav isik, kes vastutab ELi rahastamise taotluste hindamise eest, võib sattuda olukorda, mis võib endast kujutada huvide konflikti või mida võib objektiivselt pidada huvide konfliktiks 1) Isik (või tema partner) töötab samal ajal nõustajana mõnes konsultatsioonifirmas või konsultatsioonifirmale teenuseid osutava kolmanda isiku heaks, nõustades isikuid, kes esitavad taotlusi ELi rahastamise saamiseks. 2) Isik (või tema lähisugulane) omab otseselt või kaudselt ELi rahastamist taotlevat äriühingut. 3) Isikul on isiklikud sõprussuhted ELi rahastamist taotleva äriühingu juhtide/omanikega. 4) Isik kandideerib (erakonna liikmena) avalikule ametikohale ja tema erakonnal on ärisuhe mõne konkreetse ELi rahastamise taotlejaga. 5) Isik peab enne avalikust teenistusest lahkumist läbirääkimisi oma tulevase töökoha üle mõnes ELi rahastamist (30) taotlevas äriühingus (või selle sidus- või partnerettevõttes või muus äriühingus, mille omanikud kattuvad ELi rahastamist taotleva äriühingu omanikega). 6) Isik töötas hiljuti ELi rahastamist taotlevas äriühingus juhtival ametikohal ning vastutas selle äriühingu konkreetse üksuse eest, kes praegu rahastamist taotleb. 7) Kui isik elab omavalitsuses, mis taotleb taristu rahastamist, ei peaks seda asjaolu tingimata ja objektiivselt pidama huvide konflikti põhjustajaks. Mida suurem on rühm, kuhu isik kuulub ja kes saaks meetmest kasu – käesoleval juhul asjaomase omavalitsusüksuse elanikud –, seda väiksem on üldiselt huvide konflikti oht. Siiski on vaja juhtumipõhist hindamist, kui näiteks isik saab rahastamismeetmest teataval viisil kasu: näiteks kui avalik taristu suurendab tema elupiirkonna kinnisvara väärtust, võib seda tajuda kui huvide konflikti või see võib tekkida.

3.2.4. Kohustused huvide konflikti korral

Huvide konflikti norme tuleks rakendada igakülgselt ennetavalt, kuna nende eesmärk on eelkõige vältida olukorda, kus isik kasutab oma võimu viisil, mida mõjutavad tema huvid. Kui ilmneb, et isiklikud huvid võivad kahjustada ELi eelarve täitmises osaleva isiku otsuste erapooletust, mis võib väljenduda kas teatava valiku soosimises või liigses kriitilisuses või vaenulikkuses, et vältida otsuste favoritismina tajumise võimalust, tuleks sellise olukorraga viivitamata tegeleda, enne kui see võib viia õigusvastase teoni.

Kui esineb olukord, mida võib objektiivselt pidada huvide konfliktiks, tuleb seda uurida ja see lahendada nii, et seda ei saaks enam objektiivselt sellisena tajuda. Sellega seoses ja ilma et see piiraks rangemate siseriiklike õigusnormide kohaldamist, peavad finantsjuhtimises osalejad ja muud ELi eelarve täitmisega seotud isikud tegema järgmist.

— Hoiduma sammudest, mille tagajärjel võivad nende oma huvid sattuda vastuollu ELi huvidega. Näide Hoiduda tuleb igasugusest tegevusest, mis on seotud isiklike huvidega. Isik ei tohi otsustada avaliku sektori vahendite eraldamise üle projektile, millega ta (või tema sõbrad või lähisugulased) on seotud või on olnud seotud, ega seda projekti hinnata, selle üle järelevalvet teha, seda kontrollida või auditeerida.

— Võtma sobivaid meetmeid, et vältida huvide konflikti tekkimist oma vastutusalast tulenevate ülesannete täitmisel. Näide Asjaomane isik peab hoiduma otsustest, mis mõjutavad rahaliste vahendite eraldamist tema enda (või tema lähisugulaste) üksustele. Tuleb tagada, et eelarve täitmisega seotud otsuste tegemist (31) ei mõjutata. Näiteks annab põllumajandusmaa (juhul, kui maa on toetusõiguslik) toetusesaajale automaatselt (kuna valikumenetlust pole) õiguse saada otsetoetusi Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondist. Sellises olukorras ei tohiks asjaomane isik olla kaasatud otsustusprotsessi, millega määratakse kindlaks konkreetse maatüki toetusõiguslikkus.

— Võtma sobivaid meetmeid, et käsitleda olukordi, mida võib objektiivselt pidada huvide konfliktiks. Näide Asjaomane isik võiks võtta meetmeid tagamaks, et ta ei osale enam üheski eelarve täitmise etapis või et tal ei ole enam majanduslikke ega muid isiklikke huve 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 tähenduses seoses ELi rahastamist taotleva üksusega. Seega peaks see isik katkestama kõik suhted asjaomase üksusega või jääma kõrvale sellise otsuse tegemisest, mis on seotud ELi rahastamise eraldamisega asjaomasele üksusele (sealhulgas tagasi astudes, kui rangelt erapooletuks jäämisest olukorra käsitlemiseks ei piisa) või peaks asjaomane üksus ELi rahastamise taotluse tagasi võtma. Allpool kirjeldatud meetmed tuleb võtta juhul, kui esineb huvide konflikti oht seoses ELi eelarve täitmises osaleva isikuga.

— Isik peab sellest teatama oma otsesele ülemusele (või asjaomasele volitatud eelarvevahendite käsutajale) (või riikliku taustaga isikute puhul on hea tava, et isik avalikustab asjaomased isiklikud huvid avalikus huvide deklaratsioonis).

— Otsene ülemus (või volitatud eelarvevahendite käsutaja) peab kirjalikult kinnitama huvide konflikti olemasolu (ja asjaomane isik on kohustatud hoiduma fait accompli loomisest, kuni tema ülemus ei ole veel otsust teinud). Otsene ülemus peab kasutama otsustusvõimet ja hoolikalt kaaluma, kas keegi, kes on teadlik asjakohastest faktidest, võiks tõenäoliselt arvata, et organisatsiooni usaldusväärsus on lahendamata huvide konflikti tõttu ohus. Otsene ülemus peaks hindama vajadust vahetada välja võimaliku huvide konflikti deklareerinud isik. Enne seda ja ilma et see piiraks kohaldatavat õigust, peaks ametiasutus või otsene ülemus arutama olukorda asjaomase isikuga, et paremini hinnata tema ülesannete erapooliku täitmise ohtu.

— Kui tuvastatakse, et huvide konflikti on tekkinud, peab asjaomane riigi ametiasutus (või ametisse nimetav asutus või ametiisik) tagama, et asjaomane töötaja lõpetab kogu eelarve täitmisega seotud asjakohase tegevuse, sealhulgas kõik ettevalmistavad toimingud.

Ka 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 kohaselt peab riigi ametiasutus (või asjaomane volitatud eelarvevahendite käsutaja) tagama, et ka kõik edasised asjakohased meetmed võetakse kooskõlas kohaldatava õigusega (vt punktid 3.2 ja 6.2). See ei ole oluline mitte ainult probleemi käsitlemiseks, vaid ka talitluspidevuse tagamiseks. Sellega seoses võib juhtuda, et asjaomane asutus (või asjaomane volitatud eelarvevahendite käsutaja) vajab teiste pädevate asutuste nõu või sekkumist kooskõlas kohaldatava õigusega.

Kui ühelt poolt esineb objektiivselt tajutav lahendamata huvide konflikt või kui huvide konflikt realiseerub, näiteks kui töötaja kasutab tegelikult oma võimalust eelistada / tahtlikult soosida lähisugulase omandis olevat majandusüksust, tuleks analüüsida sellise olukorra mõju ELi eelarve täitmisele, (32) muu hulgas selleks, et määrata kindlaks piisavad õiguskaitsevahendid (nt väljavalimismenetluse tühistamine ja ümberhindamine, lepingute/kokkulepete tühistamine, maksete peatamine, finantskorrektsioonide tegemine ja vahendite tagasinõudmine). Lisaks võib selliseid olukordi üldiselt pidada haldus-, avaliku teenistuse või kriminaalõiguse alusel õigusvastaseks teoks ning sellisena peaks need olema karistatavad. Teisest küljest tuleks taotlejate, pakkujate või avalduse esitajate katseid hankemenetlust lubamatul viisil mõjutada või saada konfidentsiaalset teavet käsitada vähemalt tõsise ametialase rikkumisena ja see peaks tooma kaasa väljavalimismenetlusest kõrvalejätmise (nagu on otsese/kaudse eelarve täitmise puhul artikli 136 lõike 1 punkti c alapunktidega iv ja v ette nähtud– vt 4. peatükk).

4. OTSESE/KAUDSE EELARVE TÄITMISEGA SEOTUD ERINORMID

Nagu on sätestatud 2018. aasta finantsmääruse artikli 36 lõike 3 punktis c, mis puudutab eelarve täitmise sisekontrolli kõigi eelarve täitmise viiside puhul (sealhulgas otsene/kaudne eelarve täitmine), peavad sisekontrollisüsteemid suutma huvide konflikte vältida.

Otsese eelarve täitmise korral täidab komisjon (ja seega komisjoni töötajad) vastavalt 2018. aasta finantsmääruse artikli 62 lõike 1 punktile a eelarvet otse oma talituste kaudu.

Kaudse eelarve täitmise korral delegeerib komisjon vastavalt 2018. aasta finantsmääruse artikli 62 lõike 1 punktile c (33) eelarve täitmise välispartneritele. Sellised välispartnerid on näiteks rahvusvahelised organisatsioonid, kes tegutsevad ÜRO egiidi all, Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank, Euroopa Investeerimispank, Euroopa Investeerimisfond, ELi asutused, (34) avalikke teenuseid osutavad eraõiguslikud kehamid, avalik-õiguslikud asutused, sealhulgas liikmesriikide organisatsioonid, ja kolmandad riigid (35) või nende määratud asutused.

Ent isegi kui välispartnerid vastutavad tulemusliku ja tõhusa sisekontrollisüsteemi loomise ja haldamise eest, jääb ELi eelarve täitmise eest lõplikult vastutavaks ja aruandekohustuslikuks komisjon. Sel põhjusel peaks komisjon lisama välispartneritega sõlmitavatesse (kas uutesse või muudetud) lepingutesse huvide konflikti vältimisega seotud kohustused, mis tulenevad 2018. aasta finantsmääruse artiklist 61. See on veelgi olulisem juhul, kui välispartner ei kuulu liikmesriikide jurisdiktsiooni alla (36) (vt punkt 3.2.2). Välispartnerid peaksid samuti lisama need kohustused oma lepingutesse mis tahes muu üksusega (nt rakendusüksused, sh finantsvahendajad), kellega neil on lepinguline suhe eelarve täitmisel. Välispartneritele jääb siiski pädevus täiendavate ja võib-olla veelgi üksikasjalikumate ja/või rangemate normide vastuvõtmiseks, kuid nad peavad järgima vähemalt 2018. aasta finantsmääruse artiklis 61 sätestatud kohustusi.

Komisjoni ülesanne on ka teha nende partnerite üle järelevalvet, et nad täidaksid oma kohustusi (37). See on kohustuslik ja asjakohane niivõrd, kuivõrd komisjon peab kaudse eelarve täitmise puhul tagama, et välispartnerid tagavad ELi finantshuvide kaitse taseme, mis on samaväärne otsese eelarve täitmise korral pakutava tasemega (38).

Kui otsese eelarve täitmise raames on huvide konflikti võimalik vältida, tuvastada ja käsitleda läbivalt kõigis etappides alates kavandamisest kuni täitmisetapi ning auditite ja hindamisteni, siis kaudse eelarve täitmise korral osaleb komisjon huvide konflikti vältimises, tuvastamises ja käsitlemises ka välispartneri menetluste eelhindamise kaudu.

Sellise hindamise etapid on sätestatud 2018. aasta finantsmääruse artikli 154 lõikes 4 ja neid on üksikasjalikumalt kirjeldatud komisjoni otsuses (39) 2018. aasta finantsmääruse kohase sambapõhise hindamise metoodika uute tingimuste kehtestamise kohta. Eelkõige hõlmab see metoodika selliste menetluste hindamist, mis on kehtestatud huvide konflikti vältimiseks sisekontrollisüsteemide sambas ning vajaduse korral toetuste, hangete ja rahastamisvahendite sambas. Ainult positiivse hinnangu korral saaks üksusele delegeerida eelarve täitmisega seotud ülesandeid.

Seetõttu tuleks kaudse eelarve täitmise puhul huvide konflikti käsitlemisel keskenduda huvide konflikti vältimisele eelarve täitmise ülesannete delegeerimisel välispartnerile ning huvide konfliktide tuvastamisele ja käsitlemisele nende poolt, kes on seotud välispartneri (ja mis tahes üksuse, kellega välispartneril on eelarve täitmiseks lepinguline suhe) kontrollimise või auditeerimisega täitmisetapis ja pärast seda.

Eri poliitikavaldkondade, fondide või programmide alusaktid (valdkondlikud õigusaktid) võivad huvide konflikti kohta sisaldada ka täiendavaid norme, eelkõige kohustust huvide konflikti vältida. Arvestades, et komisjon peab väga tähtsaks läbipaistvust (ja nõuab seda), on oluline anda osalejatele, (40) toetusesaajatele, (41) välispartneritele jne selget teavet nende kohustuste kohta seoses huvide konfliktiga ning lisada sätted nende kohustuste kohta või ristviiteid neid kohustusi (ja nende rikkumise tagajärgi) käsitlevatele õigusnormidele i) hankedokumentidesse, ii) tööprogrammidesse, iii) konkursikutsetesse, iv) hankelepingutesse, v) toetuslepingutesse, vi) rahalist toetust käsitlevatesse lepingutesse ja vii) rahastamislepingutesse.

4.1. Huvide konfliktid väljavalimismenetluses

Riigihanke-eeskirjad, mida ELi institutsioonid peavad järgima, on sätestatud 2018. aasta finantsmääruses (42). 2018. aasta finantsmääruse artikli 2 punktis 3 on väljavalimismenetlus määratletud kui hankemenetlus, toetuste andmise menetlus, auhinnakonkurss või ekspertide valimise menetlus või kaudse eelarve täitmise raames eelarvet täitvate isikute või üksuste valimise menetlus.

Komisjoni (eelarve peadirektoraadi) keskse finantstalituse riigihangete vademeekum (43) ja toetuste vademeekum (44) on sisekasutuseks mõeldud dokumendid, mille eesmärk on anda ELi institutsioonidele ja asutustele praktilist abi nende menetluste ettevalmistamisel ja rakendamisel ning juhiseid (45) huvide konflikti käsitlemiseks väljavalimismenetlustes.

Lisateavet leiab ka dokumendist „Procurement and Grants for European Union external actions – A Practical Guide“ (Hanked ja toetused Euroopa Liidu välistegevuse jaoks – Praktiline juhend) (PRAG) (46). See praktiline juhend pakub ühelt poolt hankijatele ning teiselt poolt pakkujatele, taotlejatele, avalduse esitajatele ja töövõtjatele praktilist abi hanke- ja toetuslepingute ettevalmistamisel ja rakendamisel välistegevuse valdkonnas. Seda ei kohaldata väljavalimismenetluste suhtes, mille puhul komisjon tegutseb avaliku sektori hankijana enda nimel (need on hõlmatud eespool nimetatud riigihangete ja toetuste vademeekumitega). Selle praktilise juhendi punktis 2.5.4 esitatud viited huvide konfliktile on sisuliselt sarnased allpool esitatud nelja juhtumiga.

Väljavalimismenetluste kontekstis tuleb eristada nelja olukorda: i) 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 kohane huvide konflikt; ii) katsed väljavalimismenetlust lubamatul viisil mõjutada või saada konfidentsiaalset teavet (mida tuleks käsitada tõsise ametialase rikkumisena); iii) osalemine väljavalimismenetluses kasutatavate dokumentide ettevalmistamisel ja iv) ametialane huvide konflikt (47). Neid nelja olukorda on üksikasjalikumalt kirjeldatud allpool, et selgitada, millistel juhtudel esineb huvide konflikt, mis on hõlmatud 2018. aasta finantsmääruse artikliga 61.

1. Huvide konfliktid 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 alusel

Väljavalimismenetluses tegutseb EL (ja selle töötajad) avaliku sektori hankijana või toetuste, auhindade, rahastamisvahendite ja eelarveliste tagatiste vormis ELi toetuse pakkujana.

Huvide konflikti mõiste on seotud usaldusväärse finantsjuhtimise, läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõtetega (48). Kui õigusaktidega on ette nähtud usaldusväärse finantsjuhtimise, läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise kohustus, hõlmab see huvide konfliktide hoolikat käsitlemist, eelkõige selleks, et tagada võrdsed tingimused.

Näiteks peavad hindamiskomisjoni liikmed (49) kooskõlas läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõtetega olema võimelised taotlusi hindama erapooletult ja objektiivselt. Seepärast on nad kohustatud võtma 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 alusel nõutud meetmeid.

Huvide konflikti mõiste viitab olukordadele, kus eelarve täitmisega seotud isikud on ühes 2018. aasta finantsmääruse artiklis 61 osutatud olukordadest, st kui isiku võimet täita oma ülesandeid erapooletult ja objektiivselt „ohustavad perekonna-, emotsionaalsete, poliitiliste või rahvuslike sidemete või majanduslike huvidega seotud põhjused või mis tahes muud põhjused, mis tulenevad otsestest või kaudsetest isiklikest huvidest“. Sellega seoses kohaldatakse 3. peatükis selgitatud kohustusi (50).

Väljavalimismenetluses kohaldatakse 2018. aasta finantsmääruse artiklit 61 eelarvevahendite käsutajate (51) ja väljavalimismenetlusega seotud või selle eest vastutavate isikute ning ettevalmistus-, avamis- ja hindamisetapis osalevate isikute suhtes. 2018. aasta finantsmääruse artiklis 61 määratletud mõistet „huvide konflikt“ ei kohaldata osalejate (st taotlejad / pakkujad / avalduse esitajad) suhtes ning seda ei tohiks neile viitamisel kasutada.

Lisaks on 2018. aasta finantsmäärusega tugevdatud huvide konflikti norme järgmiste sätetega:

— avamis- ja hindamiskomisjonide liikmed (ja nende abistamiseks valitud väliseksperdid) peavad järgima 2018. aasta finantsmääruse artiklit 61 (2018. aasta finantsmääruse artikli 150 lõige 5, artikli 225 lõige 4, artikli 237 lõige 2, I lisa punktid 28.2 ja 29.1);

— nende isikute või üksuste valimine, kellele usaldatakse ELi eelarve täitmine kaudse eelarve täitmise raames, ei tohiks tekitada huvide konflikti (2018. aasta finantsmääruse artikli 154 lõige 1);

— rahastamisvahendite puhul, mida rakendab komisjon otse, ei tohiks sihtotstarbeliste investeerimisvahendite valitsejate, finantsvahendajate ja vahendite saajate valimine tekitada huvide konflikti (2018. aasta finantsmääruse artikli 216 lõige 3).

2. Tõsine ametialane rikkumine

Osalejatega seotud spetsiifilisi olukordi käsitatakse teatavatel juhtudel „tõsise ametialase rikkumisena“, mitte huvide konfliktina 2018. aasta finantsmääruse artikli 61 tähenduses:

— kui osaleja sõlmib teiste isikute või üksustega (52) kokkuleppe konkurentsi moonutamise eesmärgil;

— kui osaleja püüab hankemenetluse ajal lubamatul viisil mõjutada avaliku sektori hankija otsustusprotsessi, näiteks halvustades teist osalejat või esitades väärteavet enda olemasolevate eksperditeadmiste ja ressursside kohta;

— kui osaleja püüab saada konfidentsiaalset teavet, mis võib anda talle menetluses põhjendamatuid eeliseid.

Need olukorrad on loetletud 2018. aasta finantsmääruse artikli 136 lõike 1 punktis c ning on aluseks osaleja väljavalimismenetlusest kõrvale jätmiseks, kui „lõpliku kohtuotsuse või lõpliku haldusotsusega on tõendatud, et isik või üksus on süüdi tõsises ametialases rikkumises, olles rikkunud kohaldatavaid õigusnorme või selle kutseala eetilisi norme, mille esindaja ta on, või olles pannud toime süülise teo, mis mõjutab tema ametialast usaldusväärsust, kui selline tegevus osutab süülisele tahtlusele või raskele hooletusele“. Nagu on sätestatud 2018. aasta finantsmääruse artikli 136 lõikes 2, võib selline kõrvalejätmine toimuda juhul, kui ei ole tehtud lõplikku kohtuotsust või lõplikku haldusotsust, ka esialgse õigusliku hinnangu alusel, võttes arvesse tuvastatud asjaolusid või muid järeldusi, mis on esitatud finantsmääruse artiklis 143 osutatud toimkonna soovituses.

3. Osalemine väljavalimismenetluses kasutatavate dokumentide ettevalmistamisel

Võib esineda olukordi, kus avaliku sektori hankija / ELi toetuse pakkuja on sõlminud lepingu näiteks välisekspertidega, et need aitaksid ette valmistada dokumente, mida väljavalimismenetluses kasutatakse (nt koostaksid mõne järgmise hankemenetluse jaoks tehnilise kirjelduse), ja kus teenuseosutaja ise otsustab samas väljavalimismenetluses osalejana osaleda.

Vastavalt 2018. aasta finantsmääruse artikli 137 lõikele 1 on osaleja kohustatud teatama oma osalemisest väljavalimismenetluses kasutatud dokumentide ettevalmistamises (või muudest finantsmääruse artikli 136 lõikes 1 ja artikli 141 lõikes 1 osutatud olukordadest) ning vajaduse korral teatama, kas ta on võtnud 2018. aasta finantsmääruse artikli 136 lõike 6 punktis a ja artikli 136 lõikes 7 osutatud parandusmeetmeid.

Avaliku sektori hankija / ELi toetuse pakkuja vastutab dokumentide ettevalmistamises osalevate osalejate ja teiste osalejate võrdse kohtlemise tagamise eest. Selle osaleja pakkumus, kes oli kaasatud dokumentide ettevalmistamisse, tuleb edasisest menetlusest kõrvale jätta, kui tema osalemisega kaasneb võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumine, sealhulgas konkurentsi moonutamine, mida ei saa muul viisil heastada (2018. aasta finantsmääruse artikli 141 lõike 1 punkt c (53)). Sellega seoses võiks avaliku sektori hankija näiteks anda hindamiskomisjoni liikmetele teavet teenuseosutajate kohta, kes osalesid väljavalimismenetluses kasutatavate dokumentide ettevalmistamises.

Tõendamiskohustus lasub avaliku sektori hankijal / ELi toetuse pakkujal. Seega on avaliku sektori hankija / ELi toetuse andja ülesanne tõendada konkurentsi moonutamist või seda, et ta on võtnud kõik võimalikud meetmed, et vältida asjaomase osaleja pakkumuse tagasilükkamist väljavalimismenetlusest (54). Tagasilükkamise suhtes kohaldatakse ärakuulamismenetlust (55) ja seega tuleb osalejale anda võimalus tõendada, et tema varasem osalemine ei moonutanud konkurentsi.

Praktikas on soovitatav tagasilükkamist vältida, kehtestades meetmed konkurentsimoonutuste vältimiseks. Eelkõige tuleks teenuseosutajale väljavalimismenetluses kasutatavate dokumentide ettevalmistamiseks antav teave edastada teises menetluses ka teistele osalejatele. Lisaks peaks teise menetluse pakkumuste esitamise / taotluste laekumise tähtaeg olema piisavalt pikk, et tagada kõigi osalejate hea informeeritus.

4. Ametialased huvide konfliktid (ainult hangete puhul)

Hankemenetlustes osalevatel ettevõtjatel (56) ei tohiks olla huvide konflikte, mis võivad lepingu täitmist kahjustada (2018. aasta finantsmääruse artikli 167 lõike 1 punkt c ja I lisa punkt 20.6).

Seda nimetatakse tavaliselt ametialaseks huvide konfliktiks ja seda tuleks käsitleda valikuetapis, et vältida juhtumeid, kus näiteks ettevõtjaga sõlmitakse leping sellise projekti hindamiseks, milles ta on osalenud, või tema poolt varem kinnitatud raamatupidamisaruannete auditeerimiseks, kuna sellistel juhtudel on ettevõtja juba olnud kaasatud hanke täpse eseme loomisse. Sellised olukorrad tekivad sageli hindamise või auditeerimise raamlepingute puhul, kus töövõtjal võib olla konkreetse lepingu puhul ametialane huvide konflikt.

Iga juhtumit tuleb hinnata eraldi, et teha kindlaks, kas huvide konflikti olukord võib konkreetse lepingu täitmist kahjustada. Kui ettevõtja on sellises olukorras, lükatakse vastav pakkumus tagasi. Hindamine peaks hõlmama asjaomase ettevõtja ärakuulamismenetlust ning põhinema objektiivsetel kriteeriumidel ja faktilistel elementidel, mis, võttes arvesse täidetavate ülesannete laadi, kinnitavad ametialast huvide konflikti ning samal ajal väldivad hankemenetlustes osaleda võivate ettevõtjate arvu põhjendamatut piiramist, et järgida ka mittediskrimineerimise, võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtteid.

Euroopa tasandi erakondade ja poliitiliste sihtasutuste raamatupidamise aastaaruannete välisauditit teostavate sõltumatute väliste auditeerimisasutuste või ekspertide valimise erijuhtumi puhul on 2018. aasta finantsmääruse artiklis 233 sätestatud, et lepingu kestus on piiratud viie aastaga ja mitte rohkem kui kahe lepinguperioodiga. Pärast kaht järjestikust lepinguperioodi loetakse, et neil on huvide konflikt, mis võib auditeerimist negatiivselt mõjutada.

Ametialane huvide konflikt erineb punkti 4.1 alapunktis 3 kirjeldatud väljavalimismenetluses kasutatavate dokumentide ettevalmistamises osalemisest.

4.2. Muud viited huvide konfliktidele 2018. aasta finantsmääruses

Huvide konflikti mõistele viidatakse 2018. aasta finantsmääruses ka seoses järgmiste olukordadega:

— kui komisjoni peaarvepidaja on ka rakendusameti peaarvepidaja (2018. aasta finantsmääruse artikli 69 lõige 3) või kui kahel või enamal ELi institutsioonil või asutusel on sama peaarvepidaja (2018. aasta finantsmääruse artikli 78 lõige 2), on huvide konflikti vältimiseks vaja erikorda;

— rakendavad üksused või rahastamisvahendite ja eelarveliste tagatiste rakendamises osalevad vastaspooled peavad vältima huvide konflikte oma muu tegevusega (2018. aasta finantsmääruse artikli 209 lõike 2 punkt e);

— kui meetme või tööprogrammi rakendamiseks on toetusesaajal vaja sõlmida avaliku hanke leping, peab toetusesaaja vältima mis tahes huvide konflikti (2018. aasta finantsmääruse artikli 205 lõige 1);

— ELi institutsioonid ja asutused võivad erandkorras aktsepteerida äriühingute sponsorlust mitterahalise toetusena üritusele või tegevusele reklaami või ettevõtja sotsiaalse vastutuse eesmärgil, tingimusel et see ei loo huvide konflikti (2018. aasta finantsmääruse artikli 26 lõike 2 punkt c).

Kaks esimest näidet sarnanevad sisuliselt ametialase huvide konflikti mõistega, mida on kirjeldatud punkti 4.1 alapunktis 4.

4.3. Mitterahalised eetikaküsimused

Käesolevas dokumendis käsitletakse peamiselt finantsjuhtimise küsimusi, mis on seotud huvide konfliktiga ja reguleeritud 2018. aasta finantsmäärusega. ELi eelarve täitmisega seotud töötajad, kes puutuvad kokku 2018. aasta finantsmääruses määratletud huvide konflikti olukorraga, peaksid järgima punktis 3.2.4 kirjeldatud menetlusi. Sellegipoolest näib hea mõttena esitada käesolevas punktis selliste asjakohaste dokumentide loetelu ja lühikirjeldus, milles käsitletakse mitterahalisi eetikaküsimusi komisjoni tasandil.

Huvide konflikti normid, mida kohaldatakse komisjoni töötajate suhtes (isegi kui nad ei osale eelarve täitmises), on reguleeritud eetikanormide (kutse-eetika või deontoloogia) kaudu. Selliste eetikanormide raamistik on loodud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega, millega kehtestatakse ELi ametnike personalieeskirjad ja muude teenistujate teenistustingimused (57). Kesksel organisatsiooniülesel tasandil vastutab komisjonis (58) töötajatega seotud eetikaküsimuste eest personalihalduse ja julgeoleku peadirektoraat.

Lisaks on igal komisjoni talitusel kohustus nõustada töötajaid eetikaküsimustes ning kehtestada sisemeetmed huvide konflikti vältimiseks ja käsitlemiseks.

Huvide konfliktide reguleerimisel komisjonis on tähtsal kohal vältimis- ja leevendusmeetmed. Töötajate kohustused hõlmavad muu hulgas teatamist järgmistest olukordadest ja asjaoludest:

— mis tahes olukord, kus töötajal palutakse tegeleda küsimusega, mille suhtes tal on otseselt või kaudselt isiklikud huvid, mis võivad kahjustada tema sõltumatust, eelkõige perekondlikud ja finantshuvid; Näide Asjaomane isik peaks teatama igast olukorrast, kus tal palutakse tegeleda küsimusega, mille puhul tal on perekondlikud ja/või majanduslikud huvid (näiteks lähisugulastele kuuluvad äriühingud).

— mis tahes huvide konflikti olukord töölevõtmisel või isiklikel põhjustel võetud puhkuselt naasmisel;

— abikaasade (sealhulgas registreeritud elukaaslase) ja vajadusel ka teiste lähisugulaste ametialane tegevus;

— kingituste või võõrustamise pakkumine;

— teenetemärk või autasu;

— tasustatavad või tasustamata kõrvaltegevused ja -ülesanded, milleks üldjuhul tuleb eelnevalt luba küsida ja saada.

Töötajal võib paluda muu hulgas i) teatavatel asjaoludel tegevusest hoiduda; ii) hoiduda aktiivse teenistuse või isiklikel põhjustel võetud puhkuse ajal kõrvaltegevustest ning iii) hoiduda piiratud aja jooksul ametialastest kontaktidest endiste kolleegidega või pärast teenistusest lahkumist vastaspooli esindamast. Lisaks peab töötaja hoiduma konfidentsiaalse teabe loata avaldamisest.

Eespool nimetatud nõuete ja piirangute eesmärk on vältida huvide konflikti tekkimist, näiteks seoses töötaja kõrvaltegevuse või tema abikaasa (sh registreeritud elukaaslase) ametialase tegevusega. Allpool loetletud viitedokumentides ja teabeallikates on üksikasjalikumalt käsitletud töötajaid (59) mõjutavaid huvide konfliktide norme, isegi kui asjaomased töötajad ei osale ELi eelarve täitmises.

— Määrus nr 31 (EMÜ), 11 (Euratom), millega kehtestatakse Euroopa Majandusühenduse ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ametnike personalieeskirjad ja muude teenistujate teenistustingimused, (60) eriti artiklid 11 ja 16.

— Komisjoni 29. juuni 2018. aasta otsus kõrvaltegevuste ja -ülesannete kohta ning ametialase tegevuse kohta pärast teenistusest lahkumist (61).

— Asepresident Šefčoviči teatis komisjonile suuniste kohta seoses töötajatele kingituste tegemise ja võõrustamisega (SEC(2012) 167 final) (62).

— Euroopa Komisjoni eetikajuhend (Ref. Ares(2019)4833796 24/07/2019) (63).

— „Practical Guide to Staff Ethics and Conduct“ (Praktiline eetika- ja käitumisjuhend töötajatele) (64).

— Komisjoni 17. oktoobri 2000. aasta otsus, millega muudetakse komisjoni kodukorda: „Code of Good Administrative Behaviour for Staff of the European Commission in their Relations with the Public“ (Euroopa Komisjoni töötajate üldsusega suhtlemise hea halduse tava juhend) (65).

— Eetikaküsimuste ja töötajate käitumise veebileht (66);

— 10. detsembri 2013. aasta suunised huvide konfliktide vältimise ja käsitlemise kohta ELi detsentraliseeritud asutustes, mis hõlmavad eelkõige haldusnõukogude liikmeid ja eksperte (67).

— Suunised rikkumisest teatamise kohta (68) , (69).

Selliste juhtumite käsitlemine, kus huvide konflikti ei ole võimalik piisavalt leevendada, sõltub kohaldatavast õigusraamistikust ja menetlusest. ELi institutsioonidele on kättesaadavad mitmesugused õiguskaitsevahendid. Need on sätestatud 2018. aasta finantsmääruses, personalieeskirjades, valdkondlikes õigusaktides või siduvates lepingutes, mille on sõlminud komisjon, muud ELi eelarve täitmisega seotud isikud/üksused, töövõtjad ja toetusesaajad.

Euroopa Pettustevastasel Ametil (OLAF) või komisjoni juurdlus- ja distsiplinaarametil (IDOC) võidakse lasta asja uurida, kui tegemist on i) pettuse, korruptsiooni või muu ebaseadusliku tegevuse kahtlusega; ii) finantsreeglite (nt riigihangete omade) rikkumisega; iii) ELi finantshuve kahjustavale favoritismi või iv) ametialaste käitumisreeglite tõsise rikkumisega.

Näide (70) „Ametisse nimetav asutus otsustas ametist tagandada ametniku, kes pidas eraviisiliselt läbirääkimisi välisettevõttega sõlmitud lepingu oluliste tingimuste üle ilma oma ülemuse loata. Nii distsiplinaarnõukogu kui ka ametisse nimetav asutus leidsid, et selline käitumine kahjustab tõsiselt institutsiooni mainet ja mõjutab negatiivselt tema positsiooni. Lisaks soovitas ametnik avalikult oma partneri äriühingut komisjoni alltöövõtjana, mis viis selleni, et see äriühing tegutses tegelikult alltöövõtjana, ilma et ametniku ülemus oleks olnud sellest teadlik. Lisaks osales see ametnik oma partneri äriühingu ja komisjoni töövõtja vahel sõlmitud siduva lepingu haldamises. Kõik see kujutas endast tõsist huvide konflikti. Ametisse nimetav asutus jõudis järeldusele, et asjaomane ametnik rikkus raskelt personalieeskirjade artikli 11 esimest lõiku ja artikleid 12 ja 21 ning finantsmääruse artikleid 57 ja 79 (71)“.

5. JAGATUD EELARVE TÄITMISEGA SEOTUD ERINORMID

Lisaks 2018. aasta finantsmääruses sätestatud reeglitele on jagatud eelarve täitmise raames hallatavate vahendite juhtimise ja kontrollimise norme täiendatud valdkondlikes õigusaktides.

Üksikasjalik teave finantskorrektsioonide ning jagatud eelarve täitmise raames hallatavate vahendite juhtimis- ja kontrollisüsteemide loomise normide kohta on esitatud järgmiste õigusaktide asjakohastes sätetes: i) 2018. aasta finantsmäärus, ii) muud jagatud eelarve täitmise raames hallatavaid vahendeid käsitlevad valdkondlikud õigusaktid ning Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide puhul eelkõige ühissätete määrus (72) ning iii) „Juhised komisjonile ja liikmesriikidele juhtimis- ja kontrollisüsteemide hindamise ühise metoodika kohta liikmesriikides“ (73) (EGESIF 14-0010-final, 18. detsember 2014). Peale selle on Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) juhtimis- ja kontrollisüsteemi üksikasjalikud normid esitatud horisontaalmääruses (74) ja eelkõige makseasutuste akrediteerimise kriteeriumides (75).

5.1. Kes ja mida jagatud eelarve täitmise korral teeb?

Üldine kohustus ja vastutus ELi eelarve täitmise eest lasub komisjonil. Ligikaudu 75 % ELi eelarvest täidavad aga liikmesriigid jagatud eelarve täitmise raames kooskõlas 2018. aasta finantsmääruse ja kohaldatavate valdkondlike ELi õigusaktide ning siseriiklike õigusnormidega. Seepärast peavad liikmesriikide ametiasutused ja komisjon tegema tihedat koostööd, et tagada ELi eelarve kasutamine kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetega ja ELi finantshuvide tõhus kaitse adekvaatse aruandlusmudeliga.

Jagatud eelarve täitmine tähendab seda, et liikmesriigid (ja sõltuvalt nende korraldusest ka nende piirkonnad) vastutavad jagatud eelarve täitmise raames rahastatavate programmide, abikavade ja meetmete rakendamise eest, võttes arvesse oma institutsionaalset ja õigusraamistikku. See roll hõlmab fondide toetuse ulatuse kindlaksmääramist, toetuse erivahendite kavandamist, toetusesaajatele (nt äriühingutele, põllumajandustootjatele, omavalitsustele jne) vahendite eraldamist ning programmide rakendamise auditeerimist ja kontrollimist.

Jagatud eelarve täitmise korral vastutab komisjon ELi tasandil õigusnormide ettepanekute tegemise, programmide vastuvõtmise, teatavate nõustamisülesannete täitmise ning programmide rakendamise üle järelevalve tegemise, sealhulgas seire ja auditeerimise eest, ilma et ta aga tegevuse tasandil otseselt sekkuks, mis tähendab seda, et jagatud eelarve täitmise reeglite alusel ei ole komisjon põhimõtteliselt riikliku või piirkondliku ametiasutuse ja toetusesaajate / vahendite saajate vahelises lepingulises suhtes lepingupool. Peale selle hõlbustab komisjon ka jagatud eelarve täitmise raames ELi fondidest antava toetusega seotud teadmiste, hea tava ja teabe levitamist ja vahetamist kogu ELis.

Vastavalt 2018. aasta finantsmääruse artikli 36 lõikele 1 ja artikli 63 lõikele 1 peavad komisjon ja liikmesriigid järgima 2018. aasta finantsmääruse artiklis 33 määratletud usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtet.

Sellega seoses peavad liikmesriigid ja nende ametiasutused võtma järgmised meetmed.

— Looma sisekontrollisüsteemid ja tagama nende tõhusa toimimise. Need kontrollisüsteemid peavad vastama finantsmääruse (eelkõige 2018. aasta finantsmääruse artiklite 36 ja 63), valdkondlike õigusaktide ja siseriiklike õigusnormide nõuetele. Nende hulka kuuluvad nõuded, mis puudutavad i) piisavate menetluste olemasolu selliste sisekontrollisüsteemide korraldamiseks, ii) tegevuste valimist, iii) asjakohaste meetmete olemasolu huvide konflikti vältimiseks, tuvastamiseks ja nõuetekohaseks leevendamiseks ja käsitlemiseks ning iv) vajalike haldus- ja kohapealsete juhtimiskontrollide ja auditite läbiviimist. Liikmesriigid peaksid kontrollima oma olemasolevaid süsteeme tagamaks, et 2018. aasta finantsmääruses sisalduvaid huvide konfliktiga seotud aspekte on arvesse võetud.

— Kehtestama meetmed huvide konflikti vältimiseks. Huvide konflikti tulemuslik vältimine on oluline selleks, et kaitsta ELi eelarve täitmisel kohaldatavate ELi normide alusel ELi finantshuve. Töötajad peaksid tegutsema ilma oma isiklikke huve arvesse võtmata, et kaitsta otsuste tegemise protsessi usaldusväärsust.

— Tegema kindlaks, kas teatava juhtumi puhul esineb huvide konflikt, ja võtma sellisel juhul leevendusmeetmeid. Selleks peab liikmesriik hindama, kas huvide konflikt esineb näiteks siis, kui tema ametiasutused hindavad rahastamistaotlust või kontrollivad kulude rahastamiskõlblikkust.

— Teatama huvide konflikti juhtumitest, kasutades asjakohaseid teatamisvahendeid, eelkõige rikkumisjuhtumite haldamise süsteemi (IMS), mis on ette nähtud komisjoni teavitamiseks avastatud õigusnormide rikkumistest.

— Kõrvaldama õigusnormide rikkumise huvide konflikti vältimist käsitlevate normide (individuaalse või süstemaatilise (76)) mittetäitmise korral, nagu on sätestatud 2012. aasta finantsmääruse artikli 59 lõike 2 punktis b ja 2018. aasta finantsmääruse artikli 63 lõike 2 punktis c. Huvide konflikti normide rikkumise korral võivad liikmesriigid teha finantskorrektsioone ja vahendid tagasi nõuda, (77) nagu on sätestatud valdkondlikes normides, ja/või võtta muid heastamismeetmeid. Näide Ühes märkimisväärses juhtumis tuli koostööprogrammide rakendamiseks kasutatud üksus täielikult likvideerida, sest üksuse juhatuse mõned liikmed juhtisid ka tehnilise abi büroosid, mis võisid tõenäoliselt saada ja saidki sellelt üksuselt nõustamisalast tööd. Kontrollikoda kritiseeris seda oma eriaruandes nr 1/96. Üks seotud büroo algatas kontrollikoja vastu laimamist käsitleva kohtuasja, mille ta kaotas. Oma otsuses selles kohtuasjas märkis Euroopa Kohus, et „huvide konflikt on iseenesest ja objektiivselt ränk häire või tõsine kõrvalekalle, ilma et selle kvalifitseerimiseks oleks vaja arvesse võtta huvitatud poolte kavatsusi ja nende hea- või pahausksust“ (esiletõst lisatud) (78) , (79). Nagu on selgitatud punktis 3.2.3, tuleb objektiivselt huvide konfliktiks peetavat olukorda hinnata, olenemata asjaomase isiku kavatsustest. Komisjon leiab, et objektiivselt tajutav lahendamata huvide konflikt kujutab endast õigusnormide rikkumist. Selliseid õigusnormide rikkumisi tuleb vältida, ent kui seda ei ole võimalik teha, peavad riikide pädevad asutused need tuvastama ja korrigeerima (80). Liikmesriikide ametiasutused võivad määrata toetusesaajatele / lõplikele vahendite saajatele sihtotstarbelisemaid parandusmeetmeid ja karistusi lähtuvalt liikmesriigi õigusaktidest ja toetusesaajate / vahendite lõplike saajatega sõlmitud kokkulepetest ja lepingutest. Sarnaselt punktis 5.2 kirjeldatud olukorrale ei ole kohaldatavate riigihanke-eeskirjade rikkumise (81) korral tehtavate finantskorrektsioonide puhul vaja tõendada objektiivselt tajutava huvide konflikti tegelikku mõju ega seda, et objektiivselt tajutavat huvide konflikti on tahtlikult kasutatud selleks, et teatav isik/üksus sellest kasu saaks (see on asjakohane üksnes pettuse kindlakstegemisel). Huvide konflikti avastamise korral peaksid liikmesriikide ametiasutused kaaluma võimalikku mõju asjaomaste toimingute/sidusrühmadega seotud muudele toimingutele või lepingutele ja võtma meetmeid edasiste huvide konflikti olukordade vältimiseks.

— Tagama, et lisaks kontrollidele, mida teevad ELi fondide haldamise eest vastutavad liikmesriikide ametiasutused (või mida tehakse nende vastutusel), auditeerivad vahendite kasutamist liikmesriigi sõltumatud auditeerimisasutused kooskõlas rahvusvaheliselt heakskiidetud auditeerimisstandarditega. Nende asutuste auditiarvamus on aluseks üldisele kindlusele ELi vahendite kasutamise kohta. Asjaolu, et komisjon tugineb liikmesriikide auditiarvamustele, ei takista tal aga ELi vahendite kasutamist täiendavalt auditeerida ega mõjuta komisjoni kohustust jälgida oma riskihindamise osana liikmesriikides kehtestatud kontrollisüsteeme.

Komisjon vastutab järgmise eest:

— nõu ja suuniste andmine liikmesriikide sisekontrollisüsteemide ELi nõuetele vastavuse kohta ja selle jälgimine;

— liikmesriikide sisekontrollisüsteemide auditeerimine, et hinnata, kas need on asjakohased ja tõhusad muu hulgas huvide konflikti olukordade vältimisel ja käsitlemisel (riskipõhiselt, võttes arvesse riigi ametiasutuse või muude ELi auditeerimisasutuste tehtud ja komisjonile edastatud kontrollide ja auditite tulemusi ja muud kättesaadavat teavet), ning soovituste tegemine nende süsteemide täiustamiseks;

— liikmesriikide poolt komisjonile deklareeritud kulude auditeerimine, et kontrollida nende vastavust rahastamiskõlblikkuse reeglitele;

— ELi eelarve kaitsmiseks asjakohaste meetmete võtmine, näiteks maksetähtaegade arvestamise katkestamine, maksete peatamine ja finantskorrektsioonid huvide konflikti normide (individuaalse või süstemaatilise) täitmata jätmise korral, nagu on sätestatud 2012. aasta finantsmääruse artikli 59 lõike 6 punktides b ja c ning 2018. aasta finantsmääruse artikli 63 lõike 8 punktides b ja c, koos liikmesriikidele soovituste andmisega asjakohaste parandusmeetmete, sealhulgas nende sisekontrollisüsteemide tugevdamise kohta (82).

2018. aasta finantsmääruse artikli 63 lõike 8 punktiga b (83) pannakse komisjonile kohustus arvata liidu rahastatavatest kuludest välja maksed, mis on tehtud kohaldatavat õigust rikkudes. Seda võidakse teha liikmesriigi kontrollisüsteemide tasandil tehtud kontrollide ja auditite, komisjoni tehtud kontrollide ja auditite, Euroopa Kontrollikoja auditite või Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdluste tulemusel ning selle eesmärk on taastada olukord, kus kaasrahastatavad kulud on kooskõlas kohaldatava õigusega. Nagu on eespool selgitatud, vastutavad õigusnormide rikkumiste korrigeerimise eest eelkõige liikmesriigid. Komisjon võib kulusid ELi rahastatavatest vahenditest välja arvata siis, kui liikmesriik ei ole võtnud nõutavaid meetmeid, kui haldus- ja kontrollisüsteemide tõhusas toimimises esineb tõsiseid puudujääke või kui teatava tegevuse kogu ELi-poolne rahastamine või osa sellest on nõuetevastane. Komisjonil on õigus kohaldada ekstrapoleeritud või ühtse määraga korrektsioone, kui põhjendamatute kulude summat ei ole võimalik täpselt kindlaks teha (84).

Kokkuvõttes on jagatud eelarve täitmise raames hallatavate vahendite puhul huvide konflikti olukordade vältimine, avastamine, nendest teatamine ja nende korrigeerimine eelkõige ELi vahendeid haldavate ja kontrollivate riigi ametiasutuse/organi ülesanne. Meetmete üle, mida need asutused sellega seoses võtavad, kohaldatakse jätkuvalt liikmesriigi sõltumatute auditeerimisasutuste auditeid, komisjoni järelevalvet ja auditeid ning Euroopa Kontrollikoja auditeid ja OLAFi juurdlusi oma pädevuse teostamisel.

5.2. Riigihangete direktiividest tulenevad huvide konflikti normid

2018. aasta finantsmääruse artikkel 61 hõlmab kõiki eelarve täitmise viise ja kõiki ELi eelarvest tehtavate kulutuste liike.

Riigihangete direktiivides (85) sätestatud riigihanke-eeskirjad on jagatud eelarve täitmise korral asjakohased, eelkõige liikmesriigi toetusesaaja puhul, kes on avaliku sektori hankija (86) ja sõlmib lepinguid ELi eelarvest rahastatava projekti rakendamiseks.

Riigihanke-eeskirjad sisalduvad liikmesriikide õiguses, eelkõige riigihangete direktiivide ülevõtmine liikmesriikide õigusesse, või need võivad tuleneda otse ELi õiguses sisalduvatest üldpõhimõtetest.

Tähele tuleks panna, et hankedirektiivide kohaldamisala on piiratud, eeskätt hangete käibemaksuta väärtuse miinimumkünnistega. Kuna ülevõtmise tähtpäev oli 18. aprill 2016, on 2014. aasta hankedirektiivid kohaldatavad hiljemalt alates nimetatud kuupäevast või varem, kui need võeti liikmesriigi õigusesse üle enne seda kuupäeva.

Eelmise riigihangete direktiivi (87) artikli 2 alusel tulenes huvide konflikti vältimise nõue selles sättes kehtestatud võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõttest (88). Direktiividest kaugemale minnes on Euroopa Kohus sedastanud, et isegi kui direktiivid ei sisalda mingeid sätteid, mis konkreetselt reguleeriksid kohtuvaidluse teemat, (89) või kui arutatav kohtuasi jääb väljapoole direktiivide kohaldamisala, (90) , (91) on liikmesriikide avaliku sektori hankijad kohustatud järgima aluslepingu alusnorme üldiselt ja iseäranis võrdse kohtlemise põhimõtet. Seetõttu kohaldatakse selles kontekstis ka läbipaistvuse põhimõtet, et tagada võrdse kohtlemise põhimõtte järgimise kontrollitavus (92).

Kui huvide konflikti vältimise nõude aluseks olevad võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse põhimõtted on riigihangete valdkonnas üldkohaldatavad, tuleb huvide konflikti vältimist pidada selles valdkonnas ühtviisi kohaldatavaks.

Uue riigihangete direktiivi (93) artiklis 24 kehtestatakse liikmesriikidele kohustus tagada, et avaliku sektori hankijad võtavad asjakohaseid meetmeid, et tõhusalt vältida, tuvastada ja kõrvaldada hankemenetlustes tekkivaid huvide konflikte, ning esitatakse huvide konflikti mõiste määratlus, mis on järgmine.

Direktiivi 2014/24/EL artikkel 24 „Liikmesriigid tagavad, et avaliku sektori hankijad võtavad asjakohaseid meetmeid, et tõhusalt ära hoida, tuvastada ja kõrvaldada huvide konfliktide, mis tekivad hankemenetluste läbiviimisel, et vältida igasugust konkurentsi moonutamist ja tagada kõigi ettevõtjate võrdne kohtlemine. Mõiste „huvide konflikt“ hõlmab vähemalt olukordi, kus avaliku sektori hankija või avaliku sektori hankija nimel tegutseva hanketeenuse osutaja töötajal, kes on kaasatud hankemenetluse läbiviimisse või võib mõjutada selle menetluse tulemust, on otseselt või kaudselt finantsalaseid, majanduslikke või muid isiklikke huvisid, mida võib hankemenetluse kontekstis käsitada tema erapooletust ja sõltumatust kahjustavatena.“

Selle sätte kohaselt on avaliku sektori hankijad kohustatud võtma asjakohaseid meetmeid ja kehtestama süsteeme, millega suudetakse riigihangete valdkonnas huvide konflikti avastada, ära hoida ja heastada (94). See kehtib hankemenetluse kõikide etappide puhul (hanke ettevalmistamine, pakkuja või taotleja valimine ja lepingute sõlmimine, samuti hankejärgne etapp).

Riigihankedirektiivi sõnastusega ei nähta ette meetmeid ega mehhanisme nende eesmärkide täitmiseks. Liikmesriigid peavad tegema kindlaks kõige sobilikumad lahendused, mida riigi jurisdiktsioon võimaldab. Igal juhul peavad liikmesriigid tegema avaliku sektori hankijatele ja ettevõtjatele kättesaadavaks teabe ja juhised, nagu on sätestatud riigihankedirektiivi artikli 83 lõikes 4.

Kooskõlas riigihankedirektiivi artikli 24 mõttega kaitsta ausat konkurentsi ja pakkujate võrdset kohtlemist võimaldab riigihankedirektiivi artikli 57 lõike 4 punkt e liikmesriikidel (kuid mitte ei kohusta neid selleks) näha ette aluse pakkuja kõrvalejätmiseks juhul, kui huvide konflikti artikli 24 tähenduses ei ole võimalik muude, vähem sekkuvate meetmetega tõhusalt heastada.

Sellist liiki juhtumeid, mis tavaliselt liigitatakse huvide konfliktiks, iseloomustab pakkuja osalemine pakkumismenetluse ettevalmistamises. Need juhtumid on praegu eraldi reguleeritud riigihankedirektiivi artikliga 41, millega nõutakse avaliku sektori hankijalt sobilike meetmete võtmist konkurentsi igasuguse moonutamise vältimiseks. Riigihankedirektiivi artikli 57 lõike 4 punkti f alusel võivad liikmesriigid näha ette pakkuja kõrvalejätmise, kui olukorda ei saa tõhusalt heastada muude, vähem sekkuvate meetmetega (nagu kõikide pakkujatega asjakohase teabe jagamine ja pakkumuste vastuvõtmiseks piisavate tähtaegade kehtestamine). Enne sellist kõrvaldamist tuleb anda pakkujatele võimalus tõendada, et nende kaasatus hankemenetluse ettevalmistamisse ei moonuta konkurentsi (95) , (96).

Riigihankedirektiivi artikli 58 lõike 1 punktis c on määratletud kvalifitseerimise tingimuste raamistik, mis hõlmab pakkuja tehnilist ja kutsealast suutlikkust. Riigihankedirektiivi artikli 58 lõikes 4 on seda tingimuste liiki täpsustatud, märkides, et avaliku sektori hankija võib eeldada, et ettevõtjal ei ole nõutavat kutsealast suutlikkust, kui avaliku sektori hankija on teinud kindlaks, et asjaomase ettevõtja puhul esineb huvide konflikt, mis avaldab negatiivset mõju lepingu täitmisele. Selle sätte aluseks olevat loogikat kohaldatakse samamoodi riigihankedirektiivi kohaldamisalast välja jäävate juhtumite suhtes, sest avaliku sektori hankijal on (liikmesriigi õiguse piires) võimalus (kuid riigihankedirektiivi alusel ei ole tal kohustust) jätta pakkuja lepingu sõlmimisest kõrvale, kui pakkuja puhul esineb huvide konflikt.

Liikmesriikide ametiasutused pidid võtma meetmed, millega tagada, et ülevõtmise tähtpäevaks (18. aprill 2016) on paigas kogu vajalik korraldus riigihankedirektiiviga vastavuse tagamiseks. Nagu on sätestatud riigihankedirektiivi artikli 83 lõikes 3, peavad liikmesriigid esitama komisjonile 2017. aasta aprilliks ja seejärel iga kolme aasta tagant aruande kõige levinumate vale kohaldamise või õiguskindlusetuse allikate kohta ning hankepettuse, korruptsiooni, huvide konflikti ja muude tõsiste õigusnormide rikkumiste vältimise, tuvastamise ja sellistest juhtumitest adekvaatse teatamise kohta. Sarnased sätted on lisatud kontsessioonide (97) ja kommunaalteenuste (98) hangete eridirektiividesse.

Näited huvide konflikti tekkimisest riigihankemenetlustes 1) Äritegevuse kasvu edendamise meetmeid käsitleva projekti raames korraldatud riigihankemenetluses tuvastati huvide konflikt, sest ainsa pakkumuse esitanud äriühingu tegevjuht oli hankemenetluse läbiviimise ajal avaliku sektori hankija töötaja, kelle ülesanne oli koostada hanke tehniline kirjeldus. Seetõttu olid kõik hanke tulemusel kantud kulud reeglitevastased (kaasrahastamiseks kõlbmatud). 2) Tehnoloogia keskkonnasõbralikku uuendamist käsitleva projekti raames korraldatud riigihankemenetluses oli hanke võitnud äriühingu aktsionär ühtlasi avaliku sektori hankijat tehnilise dokumentatsiooni osas nõustanud konsultatsioonifirma juht. Avaliku sektori hankija valis riigihankemenetluse ettevalmistamiseks teise konsultatsioonifirma, kes ei olnud hanke võitjaga seotud. Riigihangete konsultatsioonifirma töö piirdus hanke juriidilise osaga ja ta kasutas hanke tehnilise kirjelduse jaoks esimese konsultatsioonifirma koostatud tehnilisi dokumente. Avaliku sektori hankija ei võtnud nõuetekohaseid meetmeid konkurentsi võimaliku moonutamise vältimiseks. Seetõttu olid hanke tulemusel kantud kulud reeglitevastased (kaasrahastamiseks kõlbmatud). 3) Riigihankemenetluses tuli siseriiklike õigusnormide kohaselt esitada kolm sõltumatut pakkumust, kuid toetusesaaja (avaliku sektori hankija) valis sellise pakkuja pakkumuse, mille omanik oli ühtlasi toetusesaaja ainuomanik (selle juhtumi puhul ei olnud aga täidetud in-house tehingu sõlmimise tingimused). Kõnealuse juhtumi puhul ei kontrollinud korraldusasutus piisavalt, kas toetusesaaja ja tema töövõtja on teineteisest sõltumatud. Kuigi selle pakkumuse hind oli esitatutest madalaim, leiti, et kõik selle riigihankelepinguga seotud kulud olid reeglitevastased ja seega kaasrahastamiseks kõlbmatud.

Riigihanke-eeskirjade rikkumise tulemusel võidakse teha finantskorrektsioone või võtta muid heastamismeetmeid. Komisjon võttis 2013. (99) ja 2019. aastal (100) vastu suunised, et teha kindlaks kohaldatavate riigihanke-eeskirjade rikkumise korral ELi rahastatud kuludes tehtavad finantskorrektsioonid.

Sarnaselt 2013. aasta suunistega on 2019. aasta suunistes sätestatud ühtse määraga finantskorrektsioonid huvide konfliktiga seotud juhtumite korral, „kui on tehtud kindlaks avalikustamata või piisavalt leevendamata huvide konflikt kooskõlas direktiivi 2014/24/EL artikliga 24 (või direktiivi 2014/23/EL artikliga 35 või direktiivi 2014/25/EL artikliga 42) ning asjaomane pakkuja oli kõnealus(t)e lepingu(te) sõlmisel edukas“ (101). Huvide konflikt võib esineda juba projekti ettevalmistamise etapis, kuivõrd projekti ettevalmistamine mõjutas hankedokumente/hankemenetlust. Kaebuse esitaja ei pea tõendama huvide konflikti realiseerumist (102).

Avalikustamata ja piisavalt leevendamata huvide konflikti käsitlev tingimus osutab i) asjaomase isiku kohustusele eelnevalt avalikustada igasugune tajutav huvide konflikt ja ii) selliste olukordade käsitlemiseks leevendusmeetmete võtmisele avaliku sektori hankija poolt. Sellised meetmed peaksid olema suunatud eeskätt asjaomasele isikule avaliku sektori hankija poolel (st see isik lõpetab kogu asjaomase hankega seotud tegevuse, näiteks kõrvaldatakse see liige toimkonnast). Kui kõnealused meetmed ei ole huvide konflikti leevendamiseks piisavad (näiteks on asjaomane isik osalenud hankemenetluse juba toimunud etappides ja neid ei saa muuta/korrata), peaks avaliku sektori hankija võtma lisameetmeid seoses asjaomase pakkujaga (näiteks pakkuja hankest kõrvale jätma; seda võimalust on nimetatud ka riigihankedirektiivi artikli 57 lõike 4 punktis e).

Huvide konflikti tegelikku mõju konkreetsele otsustamisprotsessile ei ole vaja tõendada (see tuleneb ka huvide konflikti määratluses sisalduvast tajumise mõistest). Eelkõige ei ole vaja tõendeid selle kohta, et huvide konflikti on tahtlikult kasutatud selleks, et hanke võitnud pakkuja sellest kasu saaks (see on asjakohane üksnes pettuse tuvastamisel).

Näide Isik X on üks pakkumuste hindamise komisjoni viiest liikmest. Pakkumuste hindamise ja lepingu sõlmimise kohta otsuse tegemise ajal töötas X hanke võitnud äriühingus Y ametikohal, kus ta vastutas hanke sisuga seotud ülesannete eest, X ei avalikustanud aga seda, rikkudes seega oma kohustust menetluses. Olenemata isiku X konkreetsest ja sisulisest mõjust lepingu sõlmimise otsusele ja selle konkreetsetest asjaoludest (hindamiskomisjoni otsuste tegemine kooskõlas objektiivsete lepingu sõlmimise kriteeriumidega; hankes osales kuus pakkujat jne), on sellise olukorra puhul tegemist huvide konfliktiga. Kooskõlas komisjoni suunistega riigihangete puhul finantskorrektsioonide tegemise kohta kohaldatakse finantskorrektsiooni, kui täidetud on mõlemad suunistes nimetatud tingimused, st 1) huvide konflikti ei ole avalikustatud ja/või piisavalt leevendatud (kas isiku X või äriühingu Y poolt) ja 2) see huvide konflikt on seotud hanke võitnud äriühinguga.

Lisateavet huvide konflikti vältimise kohta hangete kontekstis on esitatud järgmistes dokumentides: i) riigihankedirektiivid, ii) „Identifying conflicts of interest in public procurement procedures for structural actions. A practical guide for managers“ (Huvide konflikti kindlakstegemine struktuurimeetmetega seotud riigihangetes. Praktiline juhend juhtidele) (103) (2013), iii) „Spetsialistidele mõeldud riigihankemenetluste suunised kõige levinumate vigade vältimiseks Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest rahastatavate projektide puhul“ (104) (veebruar 2018) ning iv) regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi uuring „Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States. Study on the implementation of Article 125(4)(c) CPR in the Member States“ (Pettuse ja korruptsiooni vältimine Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondides – ülevaade tavadest ELi liikmesriikides. Uuring ühissätete määruse artikli 125 lõike 4 punkti c rakendamise kohta liikmesriikides) (105).

5.3. Jagatud eelarve täitmisega rahastamisvahendeid puudutavad erinormid

Kui ELi vahendeid rakendatakse rahastamisvahendite kaudu, tuleb võtta vältimis- ja leevendusmeetmeid rahastamisvahendiga seotud tegevuse elluviimise igas etapis alates rahastamisvahendit rakendavate asutuste valimisest (106) kuni vahendite lõplike saajate valimiseni. Ühissätete määruse artikli 38 lõikes 5 on sätestatud, et need asutused tuleb valida avatud, läbipaistva, proportsionaalse ja mittediskrimineeriva menetluse alusel, vältides huvide konflikte.

Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 480/2014 (107) artikli 7 lõikes 2 on sätestatud, et asutuste valik peab olema läbipaistev ja objektiivsetel alustel põhjendatud ega tohi luua huvide konflikti. Samuti on selles sätestatud, et kui rahastamisvahendit rakendav asutus eraldab rahastamisvahendile omi finantsressursse või jagab riske, on vaja võtta meetmeid võimaliku huvide konflikti leevendamiseks.

Lisaks on komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 480/2014 artikli 6 lõike 1 punktis a sätestatud, et lõplike toetusesaajate valik peab olema läbipaistev ja objektiivsetel alustel põhjendatud ega tohi luua huvide konflikti.

6. VÕIMALIKUD MEETMED HUVIDE KONFLIKTI VÄLTIMISEKS JA KÄSITLEMISEKS

Huvide konflikti käsitlemisel tuleks keskenduda vältimisele, sest palju keerulisem on selliseid olukordi tuvastada ja korrigeerida. Tasub meeles pidada, et huvide konflikt võib tekkida ELi eelarve täitmise ükskõik millises etapis. Seetõttu tuleks kõikides huvide konflikti vältimise ja käsitlemise meetmetes võtta arvesse täitmise varasemaid etappe, et pöörata maksimaalset tähelepanu pigem vältimisele kui korrigeerimisele. Peale selle peaksid huvide konflikti vältimise ja käsitlemise meetmed olema tõhusad, proportsionaalsed ja läbipaistvad ning neid tuleks regulaarselt ajakohastada (võttes arvesse kõiki õiguslikke, poliitilisi või institutsionaalseid muutusi).

Käesolevas peatükis esitatakse mittetäielik loetelu ettepanekutest ja soovitustest meetmete kohta, mida saab huvide konflikti olukordade vältimiseks ja käsitlemiseks võtta. Nende ettepanekute ja soovituste eesmärk on anda ELi institutsioonidele ja liikmesriikide ametiasutustele juhiseid ja töövahendeid, et aidata neil huvide konflikti vältida.

Täiendavaid selgitusi ja näiteid on esitatud OECD (Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon) ja SIGMA (juhtimistavade ja haldussuutlikkuse parandamise toetusprogramm (108)) raames huvide konflikti kohta koostatud põhjalikes dokumentides (109) ja ELi institutsioonide suhtes kohaldatavas õigusraamistikus, millele on osutatud 4. peatükis.

6.1. Teadlikkuse suurendamine

Juhtidele mõeldud aruandlusmudel on avaliku halduse lähenemisviis, mille puhul pannakse tulemuste eest aruandmise kohustus juhtidele, määrates neile vastutuse ja andes samal ajal delegeeritud otsustusõiguse ning autonoomia ja ressursid, mis on vajalikud oodatavate tulemuste saavutamiseks. Praktikas peaks kõrgema juhtkonna liikmetel olema õigus ja autonoomia vastutada oma järelevalve alla kuuluva organisatsiooni või üksuse tulemuste eest.

Eespool kirjeldatud kontekstis on huvide konflikti vältimine tihedalt seotud asjaomaste isikute teadlikkusega – kui huvide konflikti osatakse oodata, on võimalik seda vältida. Seepärast soovitatakse tungivalt suurendada teadlikkust huvide konfliktist. Peale selle on äärmiselt oluline ausust toetava tugeva juhtimiskultuuri (juhtkonna eeskuju) olemasolu, sest kõrgemad ametiisikud/töötajad saavad luua aususe kultuuri, kus kõik inimesed tunnevad oma tegevuse eest vastutust ja huvide konfliktiga ei lepita. Samamoodi on tähtis ka julgustada kultuuri, mis võimaldab töötajatel küsida juhiseid ja nõu, kartmata, et neid selle eest karistatakse.

ELi institutsioonid ja riikide ametiasutused peaksid pakkuma pidevat, igakülgset ja kohustuslikku koolitust eetika ja aususe kohta ning selle kohta, kuidas huvide konflikti tuvastada, käsitleda ja jälgida. See hõlmab huvide konflikti näiteid ja nõuandeid juhul, kui ametnikul on kahtlusi seoses kehtivate poliitikapõhimõtete ja menetlustega. Kehtestatud meetmed võivad hõlmata ka eetikaametniku määramist üksuses, mis ELi eelarve täitmises osaleb. Sellise ametniku ülesanne oleks anda eetikapõhimõtete järgimisega seotud nõu kõigile, kes seda küsivad. Kuigi eetikaametnikul oleks kohustus hoida ametisaladust, võiks tal olla oluline roll dialoogil ja usaldusel põhineva aususe kultuuri levitamisel.

6.2. Poliitika, normid ja menetlused

Võttes arvesse programmide arvu, ulatust ja keerukust ning kasutada olevaid töötajaid, on oluline tagada, et praktikas järgitaks nõuetekohaselt ülesannete lahususe põhimõtet (liidu vahendite haldamisel ja/või kontrollimisel osaleva asutuse piires ja nende asutuste vahel), sest tegemist on juhtimis- ja kontrollisüsteemide kehtestamise olulise nõudega vastavalt 2018. aasta finantsmääruse artikli 36 lõike 3 punktile a.

Igal asutusel peaks olema i) eri ülesannete täitmist ja otsustusprotsessi käsitlev kirjalik kord, ii) ülesannete selge jaotus ja selged ametijuhendid töötajatele, iii) piisav arv sobiva kvalifikatsiooniga töötajaid eri tasanditel ja eri ülesannete täitmiseks.

Ülesannete lahususe põhimõte on oluline seepärast, et kui ülesanded on üksteisest nõuetekohaselt lahutatud, on ka väiksem tõenäosus huvide konflikti tekkeks, st nõuetekohane ülesannete lahusus vähendab huvide konflikti riski. Kui puuduvad menetlused, millega tagatakse nõuetekohane ülesannete lahusus, käsitatakse seda juhtimis- ja kontrollisüsteemi puudusena.

Näited ülesannete lahususe põhimõtte kohta 1) Töötajale, kes hindas ELi rahastamise saamiseks esitatud taotlust, antakse hiljem ülesanne auditeerida projekti rakendamist. Auditi tegemisel võib töötaja eeldada, et kuna ta toetas projekti valikut, peaks ta ühtlasi andma positiivse hinnangu projekti rakendamisele. Ehkki on väga palju eri põhjuseid, miks valitud projekt võib ebaõnnestuda, võib ülesannete selge lahususe puudumine põhjustada huvide konflikti. 2) Auditeerimisasutus rakendab teatavaid tehnilise abi tegevusi. Kui auditeerimisasutuse auditivalim sisaldab selliseid tehnilise abi tegevusi, peaks kõnealuseid tegevusi auditeerima teine sõltumatu audiitor, et tagada nõuetekohane ülesannete lahusus. Sarnane olukord võib esineda näiteks ka teatava programmi korraldusasutuse tasandil, juhul kui sama korraldusasutus on ühtlasi rahaliste vahendite saaja. Sellistel juhtudel tuleks korraldusasutuse ülesanded üle anda (sama organisatsiooni) teisele talitusele ning toetuseavalduse hindamise, toetusotsuse heakskiitmise ja juhtimiskontrolli korra puhul tuleb tagada ülesannete lahusus. 3) Piirkondliku ministeeriumi majandusosakond lähetab hääleõigusega liikme valikukomisjoni. 1. stsenaarium: piirkondliku ministeeriumi keskkonnaosakond taotleb projekti rahastamist; projekti valiku üle otsustab sama ministeeriumi majandusosakond. Hinnang: i) huvide konflikti ei ole, kui majandus- ja keskkonnaosakonnal ei ole hierarhilisi seoseid ning majandusosakond ei osalenud keskkonnaosakonna kavandatud projekti ettevalmistamisel ning kui tagatud on selge ülesannete lahusus. 2. stsenaarium: majandusosakond taotleb projekti rahastamist. Hinnang: esineb huvide konflikt.

Väga oluline on rakendada ka eetikakoodeksit ja/või käitumisjuhendit (110) või muud poliitikat ja töökorda, sealhulgas reegleid, millega reguleeritakse huvide konflikti käsitlemist organisatsioonis (111). Need vahendid aitavad suurendada teadlikkust ning kehtestada reeglid ja kohustused seoses huvide konflikti vältimise ja käsitlemisega. Poliitika ja menetlused peaksid olema üheselt mõistetavad ja hõlmama muu hulgas järgmisi küsimusi:

— huvide konflikt – mõiste selgitus, nõuded ja menetlused huvide konfliktist teatamiseks, ärakuulamismenetlused, millega võivad kaasneda karistused;

— kingituste tegemise ja võõrustamise põhimõtted (112) – mõistete selgitused ja töötajate kohustused põhimõtetest kinnipidamisel;

— konfidentsiaalne teave – mõiste selgitus ja töötajate ülesanded;

— pettusekahtlusest teatamise nõuded, sh rikkumisest teatajate kaitse (nagu on osutatud 2018. aasta finantsmääruse artikli 142 lõike 2 punktis a). Rikkumisest teatamist käsitlevates poliitikapõhimõtetes ja eeskirjades tuleks muu hulgas kirjeldada, millest ja kellele tuleb teatada ning kuidas seda teha, kust saada tuge, kuidas kaitstakse isikuandmeid, mis meetmeid võetakse rikkumisest teatajate kaitseks, kuidas teadet uuritakse ja kellele see edastatakse ning millised on tagajärjed rikkumisest teatajatele kättemaksmise korral (113).

Selleks et leevendada huvide konflikti riski ja tegeleda aset leidnud juhtumitega, peavad olema kehtestatud huvide konflikti reguleerivad õigusnormid, poliitika ja ametlikud menetlused (vt ka punkt 3.2). Pidevalt muutuvas keskkonnas tuleb tagada poliitika ja menetluste jätkuv tulemuslikkus ja asjakohasus huvide konfliktiga tegelemisel; selleks tuleb neid vajaduse korral ajakohastada. Töötajad peavad esitama deklaratsiooni selle kohta, et järgivad kehtestatud norme, poliitikat ja menetlusi.

Huvide konflikti reguleerivad õiguslikud vahendid võivad riigiti erineda. Näiteks võivad sel otstarbel olla kehtestatud i) õigusaktid, milles käsitletakse huvide konflikti konkreetselt ELi vahendite haldamisel; ii) horisontaalsed õigusaktid, milles käsitletakse huvide konflikti laiemalt kogu avalikus sektoris, ning iii) õiguslikud vahendid või muud vahendid, mis sobivad asjaomaste normide kehtestamiseks või nende täitmise tagamiseks.

6.3. Huvide ja vara deklareerimine ning ainuõiguslikud ülesanded

Huvide deklareerimine

Läbipaistvus on huvide konflikti vältimisel ELi eelarve täitmise kõikides etappides kesksel kohal. ELi institutsioonid ja kõigi tasandite riiklikud ametiasutused peaksid oma sisekontrollisüsteemides välja töötama meetmed eesmärgiga tagada läbipaistvus ja vastutus.

Huvide konflikti olukordi aitavad tuvastada ja käsitleda deklaratsioonid huvide konflikti puudumise kohta ning – kui see on vajalik – nii praeguste kui ka varasemate huvide deklareerimine.

Varasemad huvid on asjakohased juhul, kui isikul on jätkuvalt kohustusi / kohustisi varasematest ametikohtadest/töösuhetest (nn ooteaja jooksul, mil isik peab hoiduma selliste tööülesannete täitmisest, mis võivad mõjutada varasema töösuhtega seotud tööülesandeid). Varasemate huvide deklaratsioon või