ET    ET ET 
 
ET 1   ET  EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON 
Brüssel 21.10.2009 
SEK(2009) 1374 lõplik 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
Lisatud järgmisele dokumendile: 
 
ettepanek: 
 
EUROOPA PARLAMENDI JA  NÕUKOGU DIREKTIIV 
 
miinimumnõuete kohta, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud 
peavad vastama, et saada rahvusvahelise kaitse s aaja staatus, ja antava kaitse sisu kohta  
  
Mõju hindamise kokkuvõte 
 
{KOM(2009) 551} 
{SEK(2009) 1373}  
 
ET 2   ET 1. Probleemi olemus 
Varjupaigataotlejate arv kasvas ajavah emikul 1996–2002 endises Jugoslaavias toimunud 
konfliktide tulemusel, kuid aastatel 2003–2006 vä henes see näitaja EL 27-s märgatavalt: 
2003. aastal esitati 344 800 varjupaigataotlu st, 2006. aastal aga 197 410 (-42,7 %). Langus 
peatus 2007. aastal, kui es itatud taotluste arv kasvas peamiselt Iraagist pärit 
varjupaigataotlejate tõttu 222 170-ni (+12 %). 2008. aastal suurenes kõnealune näitaja 2007. 
aastaga võrreldes veelgi (+8 %): esitati 257 375 taotlust. Kuid isegi eelnevat arvestades 
moodustavad varjupaigataotlej ad vaid väikese osa ELi  suunduvatest rändevoogudest 
(hinnanguliselt 1,5–2 miljonit sisserändajat aastas).  
2007. aasta lõpus elas ELis peaaegu 1,4 miljonit is ikut, kellele oli antud rahvusvahelise kaitse 
seisund. Kõnealune näitaja moodustas 200 7. aastal umbes 7,5 % seaduslikult ELi 
territooriumil elavatest kolmandate riikide kodanikest ja 0,3 % ELi elanikkonnast. See 
1,4 miljonit esindab ka väikest osa kogu maailm a pagulastest, kelle arv 2007. aastal oli 
hinnanguliselt 11,4 miljonit.  
Nõukogu direktiiviga 2004/83/ EÜ (edaspidi „miinimumnõuete direktiiv”)1 püütakse piirata 
varjupaigataotlejate edasiliikum ist ühest liikmesriigist teis e, kehtestades miinimumnõuded, 
millega ühtlustatakse nii kriteeriume ra hvusvahelist kaitset vajavate isikute 
kindlaksmääramiseks kui ka kõikides liikmesriikide s kõnealustele isikutele antavaid õigusi ja 
hüvesid. 
2007. aasta rohelise raamatu vastustest, mitm etest hindamisaruannetest, uuringutest ja 
huvirühmadega peetud aruteludest selgus, et ühehäälse vastuvõtmise nõude tõttu on 
direktiivis sätestatud miinimumnõude d ebaselged ja mitmetimõistetavad  ning sisaldavad 
puudusi ja võimaldavad teha erandeid. Pealegi jõuti mõnel juhul kompromissile liikmesriikide ühiste rahvusvaheliste kohustuste allikate, nagu Genfi pagulasseisundi konventsiooni, 
Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ja muude inimõigusi käsitlevate 
õigusaktide „mõõduka” tõlgenduse ka udu. Selle tulemusel ei tagata
 direktiiviga siseriiklike 
rakendusmeetmete täielikku koos kõla kõnealuste õigusaktidega  ning võimaldatakse 
liikmesriigiti suuri erinevusi otsuste tegemise korras . Lisaks sellele on ot sustajatel keeruline 
teha kiiresti usaldusväärseid otsuseid , sest mõistete erineva määratlemise tulemusel 
vaidlustatakse otsuseid tih ti ja negatiivsete otsuste va idlustamine on sageli edukas. Direktiivis 
sätestatud nõuded ei ole piisavad Haagi  programmiga ettenähtud eesmärkide 
saavutamiseks , et kehtestada ühtne kaitseseisund ja saavutada edu  kolmandate riikide 
kodanike integreerimisel . 
Andmetest selgub, et pagulaseks tunnistamise määr, asjaomased menetlused ja pakutava 
kaitse nõuded erinevad liikmesriigiti. Samuti viitavad andmed esimese astme otsuste tegemises esinevatele puudustele. Statistika näitab, et direktiiv  ei ole mõjutanud 
edasiliikumist: varjupaigataotlejad eelistavad ühtesid liikmesriike teistele osaliselt seetõttu, et 
seal on lihtsam saada pagulasseisundit või suuremaid õigusi.  
Üldised probleemid võib jagada järg misteks konkreetsemateks probleemideks
: 
                                                 
1 Nõukogu direktiiv 2004/83/EÜ, 29 . aprill 2004, miinimumnõuete koht a, mida kolmandate riikide 
kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist 
kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta 
 
ET 3   ET • „kaitse pakkuja”, „riigisisese kaitse” ja „t eatavasse sotsiaalse sse rühma kuulumise” 
mõistete määratlus on ebaselge ja sellest tule neb oht, et keeldutakse kaitse andmisest, ja 
oht, et esineb erinevusi kaitse sa ajaks tunnistamise menetlustes;  
• põhjendamata erinevused pagulastele antava ka itse ja täiendava kaitse saajatele antava 
kaitse sisus;  
• rahvusvahelise kaitse saajate erivajadused integratsiooni alal ei ole rahuldatud;  
• kaitse saajate õigust austus ele perekonnaelu vastu piiratakse põhjendamatult. 
2. ELi meetmete lisaväärtus ja subsidiaarsuse põhimõtte austamine 
ELi tasandil võetavad meetmed on liikmesriik ides võetavatest meetmetest tõhusamad 
tõenäoliselt mitmel põhjusel. 
• Haagi programmiga ettenähtud eesmärke  kehtestada ühtne kaitseseisund ja saavutada 
edu kolmandate riikide kodanike integreerimisel ei ole võimalik saavutada liikmesriikide 
ühepoolsete meetmetega.   
• On ebatõenäoline, et kaitse paraneb  niivõrd, et see vastaks rangematele 
rahvusvahelistele nõuetele, mis on välja kuj unenud liikmesriikide ühepoolsete meetmete 
alusel. Pigem võib juhtuda, et rangemaid kaitsenõudeid omavad liikmesriigid võivad kalduda oma nõudeid leevendama, et mitte „l igi tõmmata” rohkem varjupaigataotlejaid.  
• Edasiliikumine ning varjupaigataotlejate ja kaitsesaajate ebaühtlane jaotumine ei 
vähene . Ainult suurem ühtlustamine ELi tasand il võib vähendada varjupaigataotlejate 
soovi edasi liikuda, kui see on seotud siseriiklike õigusaktide  ja menetluste erinevuse ning 
liikmesriikide antavate erinevate õigustega. 
• Ebaselguse ja mitmetimõistetavuse ühenduse õigustikus saab kõrvaldada ainult ELi 
tasemel.  Liikmesriikide meetmete tulemuseks ei saa olla varjupaigamenetluse kvaliteedi 
üldine paranemine ja tõhususe suurenemine kogu ELis. 
3. Poliitikaeesmärgid 
Üldeesmärk  on kehtestada rahvusvahelist kaitset va javatele isikutele kõrgemad kaitsenõuded 
kogu ELis.  
Konkreetsed eesmärgid  on järgmised:  
1. Tagada Genfi konventsiooni täielik kohald amine ning Euroopa inimõiguste ja 
põhivabaduste kaitse konventsiooni ja Eu roopa Liidu põhiõigus te harta täielik 
austamine.  
2. Ühtlustada pagulastele ja täiendava kaitse saajatele antava kaitse sisu.  
3. Parandada üldist kaitset, et  arvestada rahvusvahelise kait se saajate erivajadustega. 
4. Suurendada varjupaigamenetluse tõhusust.  
 
ET 4   ET 5. Tagada kokkulepitud kaitsenõuete jä rjekindel kohaldamine kogu ELis. 
4. Poliitikavalikud 
Probleemide erineva olemuse tõttu ei ole võimalik otsustada ainult ühe kõikehõlmava 
poliitikavaliku kasuks. Mõjuhinnangus tehaks e ettepanek kohaldada iga poliitikaeesmärgi 
suhtes erinevat poliitikavalikut ning sellega nähakse iga nimetatud poliitikavaliku jaoks ette 
2–4 õigusloomega seotud võimalust või 2–4 õigusloomega seotud võimalust ja 1 õigusloomega mitteseotud võimalus. Selleks et määrata kindlaks osad, millest eelistatud poliitikavalik peaks koosnema, hinnatakse läht eolukorda arvestades kõikide võimaluste 
tõhusust, tulemuslikkust ja järj epidevust, aga ka nende proportsionaalsu st ning sotsiaalset 
mõju ja mõju põhiõigustele.  Arvestades kavandatud poliit ikavalikute keerukust, piirdub 
käesolev kokkuvõte eelistat ud poliitikavaliku peamiste osade kirjeldamisega. 
5. Eelistatud poliitikavaliku peamised osad 
Eelistatud poliitikavalik: 
• Piirata „kaitse pakkuja” ja „riigisisese kaits e” määratluste tõlgendamist kooskõlas Genfi 
konventsiooni ja Euroopa inimõiguste ja  põhivabaduste konv entsiooni nõuetega , määrates 
kindlaks kriteeriumid, et hinnata, kui kättesaadav ja tõhus on kaitse, mida asjaomane isik 
võib taotleda. Eelistatud praktilise koostö ö võimalusega nähakse ette kõnealuste 
hindamiskriteeriumide ühine väljatöötamine.  
• Tagada „teatava sotsiaalse rühma” määratlu se laiaulatuslikum tõlgendamine kooskõlas 
Genfi konventsiooni nõuetega , määrates paremini kindlak s tähtsuse, mis omistatakse 
taotleja sooga seotud asjaolud ele, ning lihtsustades seega kaitse kättesaadavust eelkõige 
naiste jaoks. Tõlgenduste ühine väljatöötam ine praktilise koostöö raames aitab kaasa 
otsuste tegemise ühtlustamisele. 
• Ühtlustada täiendava kaitse saajate õi gused pagulastele antavate õigustega , kaotades kõik 
direktiiviga praegu lubatud erinevused, mida ei  saa enam pidada objektiivselt õigustatuks 
ja mis hõlmavad järgmisi küsimusi: elamisloa ke stus, juurdepääs tööturule ja tööalastele 
koolitusvõimalustele, sotsiaalhoolekandele, tervishoiuteenustele ja integratsioonivahenditele ning pere liikmetele antavatele hüvedele. 
• Parandada kaitse saajate integreerimis t, võttes arvesse nende erivajadusi
: neile tagatakse 
parem juurdepääs kutsekvalifikatsioonide tunn ustamisele, kutsekoolitusele ja tööturule, 
majutusvõimalustele ja integratsiooniprogr ammidele, milles võetakse arvesse nende 
erivajadusi. Praktiline koostöö aitaks liikmesr iikidel välja töötada head ja kulutõhusad 
menetlused ja neid üksteisega jagada. 
• Suurendada kaitse saaj ate õigust perekonnaelule: laiendatakse pereliikme määratlust, et 
arvestada juhtumitega, kui kaitse saaja on alaealine, ja olukordadega, kui alaealine võib 
olla ülalpeetav, tagades, et otsustavaks kriteeriumiks on lapse huvid. Praktiline koostöö 
aitab liikmesriikidel paremini määratleda lapse huvide kindlaksmääramise kriteeriumid. 
 
ET 5   ET 6. Mõju hindamine 
6.1. Peamised eelised  
- Tagades, et direktiivis sätest atud nõuded on selged ja piisavad, et kindlustada inimõiguste ja 
pagulasõiguse valdkonnas kehtivate rahvusvahelis te õigusnormide järgimine, saavutatakse 
eelistatud poliitikavalikuga varjupaigaõiguse ja üldisemalt ka põhiõiguste, kaasa arvatud 
mittediskrimineerimise põhimõtte parem kaitse .  
- Vähendades ebakindlust ja haldusvigu, üh tlustatakse ja para ndatakse kõnealuste 
muudatustega varjupaigamenetluse k valiteeti, õiglust, tõhusust ja usaldusväärsust .  
- Nõuete järjekindlama kohaldam ise korral aitaksid muudatused vähendada edasiliikumist .  
6.2. Finantsmõju võimalik ulatus 
6.2.1.  Võimalikud kulud 
Euroopa ühise varjupaigasüsteemi muutmise kul ude kindlaksmääramine on väga keeruline. 
Pagulaste voogude suurust ja koosseisu aastat e kaupa ei ole võimalik ennustada ning puudub 
statistika selle kohta, miks t eatavad taotlused ra huldati, kuid teis ed lükati tagasi. 
Kaitsetaotluse korral tehakse otsus iga üksikju htumi kohta eraldi ning see põhineb taotleja 
usaldusväärsuse ja isikliku olukorra analüüsil.  Puudub teave kaitse saajate vastuvõtmise või 
neile antud individuaalsete õigustega seotud kogukulude kohta. Seega on võimatu ennustada, 
kui paljusid taotlejaid mõjutaks kaitse põhjust e muutmine, või hinnata kaitse saajatele antud 
õiguste muutmise mõju. Pidades silmas eespool esitatud piiranguid, võib esitada järgmised 
arvnäitajad.  
Neljas liikmesriigis, keda tõenäoliselt mõjutaks „kaitse pakkuja” määratluse muutmine, esitati 
2008. aastal 74 535 taotlust ning kaheksas liik mesriigis, keda tõen äoliselt mõjutaks 
„riigisisese kaitse” määratluse muutmine, es itati 81 575 taotlust. 14 liikmesriigis, keda 
tõenäoliselt mõjutaks „teatava so tsiaalse rühma” määratluse m uutmine, esitasid naised 2008. 
aastal 30 800 taotlust. Seitsmes liikmesriigis, keda tõenäoliselt mõjuta ks põhjusliku seose 
nõude muutmine, oli asjaomane näitaja 14 800. Kaitse lõppemisega seotud erandite 
kehtestamine mõjutaks tõenäoliselt kümmet liikmesriiki, kes 2008. aastal esitasid taotluse 
kaitse lõpetamiseks 7 020 juhul. 
Kahe seisundi ühtlustamise üldine mõju erinek s liikmesriigiti: mõnda liikmesriiki (nt Iirimaa, 
Rootsi ja Ühendkuningriik) ei mõjutaks muuda tused üldse, kuid enamik peaks kaotama 
senised erinevused. Nõue anda täiendava kaitse saajatele tingi musteta juurdepääs tööturule 
mõjutaks Küprost, Saksamaad ja Luksemburgi . Võimalikke kõnealusest muudatusest kasu 
saavaid täiendava kaitse saajaid on Küproses  hinnanguliselt 445 (0,11 % tööjõust), Saksamaal 
1 925 (0,0046 % tööjõust) ja Luksemburgis 504 ( 0,23 % tööjõust). Sotsiaalhoolekandega 
seotud õiguste ühtlustamine mõjutaks Saksam aad, Luksemburgi, Lätit ja Portugali ning 
tervishoiuteenustega seotud õiguste ühtlustam ine mõjutaks Maltat. Ajavahemikus 2005–2008 
oli täiendava kaitse saajai d Saksamaal 3 375, Luksemburgis 340, Lätis 5, Portugalis 95 ja 
Maltas 3 010. Integratsiooniprogrammidele juurde pääsu ühtlustamine võib mõjutada vähemalt 
kaheksat liikmesriiki, kus aj avahemikus 2005–2008 oli täiendava  kaitse saajaid 5 495. Ühe 
liikmesriigi integratsiooniprogrammidega kaasnevad keskmised kulutused elaniku kohta olid 682 eurot.  
 
ET 6   ET Rahvusvahelise kaitse saajate paremal juurdep ääsul kutsekvalifikatsi oonide tunnustamisele, 
tööturule ja integratsiooni programmidele peaks olema piiratud mõju. Ajavahemikus 2005–
2008 ELis rahvusvahelise kaitse sa ajaks tunnistatud 15–64 aastasi  isikuid oli hinnanguliselt 
245 132, moodustades ainult 0,1 % ELi tööjõust, kusjuures kõnealusel ajavahemikul ELis 
rahvusvahelise kaitse saanud isikud moodustavad ainult 1,07 % ELis elavatest kolmandate 
riikide kodanikest. 14 liikmesriigis, keda võib mõjutada pereliikme mä äratluse laiendamine, 
oli ajavahemikus 2005–2008 rahvusvahelise ka itse saanud isikute ül alpeetavate koguarv 
hinnanguliselt väiksem kui 18 500.   
Eelistatud poliitikavalikuga kaasnevate  halduskulude tõen äoline kogusumma on 
hinnanguliselt 3 094 407 eurot. 
6.2.2.  Võimalik kokkuhoid 
- Piirates varjupaigataotlejate edasil iikumise põhjuseid, vähendatakse eelistatud 
poliitikavalikuga varjupaigataotle jate liikumist ELis ja Dublini süsteemi rakendamise kulusid.  
- Lühendades esimese astme menetluse kestust ja vähendades otsuste vaidlustamist, on 
eelistatud poliitikavalikuga võimalik saavutada haldus- ja rahaline kokkuhoid. On viiteid sellele, et otsuse vaidlust amise korral võivad varjupaigatao tluse kulud kahekordistuda. 2007. 
aastal vaidlustati otsu s 110 846 korral. Samuti väheneksid  vastuvõtuteenustega seotud kulud. 
Ühe varjupaigataotleja vastuvõtmise kulud aa stas võivad olla keskmiselt 11 000 eurot. 
Esimese astme menetluse keskmine kestus on kuus kuud ja otsuse vaidlustamise menetlus kestab ühe aasta.  
- Kõnealuse kahe seisundiga kaasnevate õigus te ühtlustamise tulemusena ühtlustataks ka 
haldusmenetlused ning kaoksid erinevate infr astruktuuride loomise ja hooldamise kulud.  
- Pikas perspektiivis tasakaalusta ks integratsiooni edendamisse tehtud investeeri nguid teataval 
määral kaitse saajate püsiva tööhõive ja eduka integratsiooni positiivne majanduslik ja 
sotsiaalne mõju (kõnealust mõju võib oodata um bes kaks aastat pärast kaitse andmist).  
Liikmesriikide meetmeid ettepanekus sätest atud nõuete rakendamiseks võib 50 või 75 % 
ulatuses kaasrahastada Euroopa Pagulasfondist.  
6.3. Sotsiaalne mõju ja mõju põhiõigustele 
Kogu Euroopa ühine varjupaigasüsteem põhine b Genfi konventsiooni tä ielikul kohaldamisel, 
inimõigusi käsitlevatest õigusaktidest, nagu Eu roopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse 
konventsioonist, tulenevatel kohustu stel ning põhiõiguste hartas sätestatud õiguste täielikul 
austamisel. Eelistatud poliitikavalikuga tagatakse, et ELis kaitset otsivatele inimestele antakse kõnealune kaitse, mis vastab rangetele nõuete le ja on kooskõlas kõnealuste kohustustega. 
Eelkõige parandatakse kaitse ja  õiguskaitse kättesaadavust varj upaigataotlejatele ja kaitse 
saajatele (ja nende pereliikmete le) ning nende juurdepääsu sotsiaalsele integratsioonile ja 
tööturule, tagades mittediskrimineer imise põhimõtte täieliku austamise. 
7. Järelevalve ja hindamine 
Mõjuhinnangus esitatakse mitu arvnäitajat, mida võib kasutada ee listatud poliitikavaliku 
tõhususe ja tulemuslikkuse hindamiseks peamiste poliitikaeesmärkide saavutamisel ning selgitatakse nende kogumise ja hindamise kor da, et eelkõige koostada korrapäraseid 
aruandeid direktiivi kohaldamise kohta. Euroop a Varjupaigaküsimuste Tugiamet loob aluse 
 
ET 7   ET ulatuslikuks teabevahetuseks varjupaigataotluste menetlemise kohta ametlike menetluste 
raames ning tagab täiendavate andmete korrapärase hindamise.