ET Euroopa Liidu Teataja C 21/2

KOMISJONI TÕLGENDAV TEATIS

kaupade maanteekabotaaži teenuste ajutise iseloomu kohta

(2005/C 21/02)

(EMPs kohaldatav tekst)

Antud tõlgendava teatise eesmärgiks on eelkõige uurida ja selgitada kabotaažvedu käsitlevates ühenduse määrustes sisalduvat mõistet “ajutisel alusel”. Kui reisijate kabotaažvedu käsitlev nõukogu määrus (EÜ) nr 12/98 ei ole põhjustanud mingeid tõlgendus- või rakendusprobleeme, siis ei saa sedasama ütelda kaupade kabotaažvedu käsitleva määruse (EMÜ) nr 3118/93 (1) kohta. Käesolevas teatises keskendutakse seega kaupade kabotaažveole.

I peatükis tuuakse ära kabotaaži mõiste ja probleemi kirjeldus. II peatükis antakse ülevaade kabotaaži praegusest olukorrast ühenduses, tuues välja nende vedude majanduslikud ja õiguslikud küljed ning esilekerkinud probleemid, eriti liikmesriikide poolt teostatava kontrolli taseme osas. III peatükis antakse õiguslikud suunised, mis on töötatud välja Euroopa Kohtu tegevuspraktikale tuginedes ja liikmesriikide poolt antud valdkonnas kohaldatavate eeskirjadega arvestades. IV peatükis järgnevad järeldused.

Käesolev teatis ei piira Euroopa Kohtu ja esimese astme kohtu praktikat kabotaaži tõlgendamise osas vastavalt asutamislepingule ning määrusele (EMÜ) nr 3118/93.

1. SISSEJUHATUS

1.1. Kabotaaž

EÜ asutamislepingu artikli 71 lõigu 1 taane b ja ühenduse määrused (2) annavad selle kohta järgmise määratluse: iga mitteresidendist vedaja, kes omab ühenduse litsentsi, võib osutada ajutisel alusel ja ilma kvantitatiivsete piiranguteta riigisiseseid autoveoteenuseid mõnes teises liikmesriigis, omamata seal registrijärgset või muud asukohta.

Seega osutab kabotaažveo kahest olulisest omadusest üks, et selline teenuseosutamine saab toimuda ainult ajutisel alusel.

1.2. Probleem

Euroopa Liidu liikmesriikide palvel on komisjon võtnud kabotaažvedudega seotud küsimused vaatluse alla. Määratluse puudumine ühenduse määrustes kasutatavale mõistele “ajutisel alusel” on tõepoolest juba mõnda aega probleeme tekitanud. Veoettevõtjate jaoks tekitab see ebakindlust kabotaažvedude täpse kestuse määramisel. Lisaks sellele isegi kui liitumisleping näeb enamusele uutele liikmesriikidele ette kabotaaži osas üleminekuperioode, tekitas laienemine vedajates ohutunnet, mis sundis liikmesriikide ametiasutusi reageerima ja küsima komisjonilt selgitust kabotaaži ajutise iseloomu kohta.

Ja lõpuks on mitmed liikmesriigid toonud esile raskused nii kabotaažvedude kui eriti nende toimumise perioodi kontrollimise osas. Teatud liikmesriigid on kehtestanud ajalised piirangud, mille lõppedes peavad vedajad pöörduma tagasi oma asukohariiki. Mõnel juhul on riigid määranud kindlaks ka kriteeriumid, mille järgi teha kindlaks, kas vedajapoolne teenuse- või teenuste osutamine mõnes teises liikmesriigis kui see, mille registrisse ta on kantud, on ajutise iseloomuga.

2. KABOTAAŽI ÕIGUSLIKUD JA MAJANDUSLIKUD KÜLJED

2.1. Majanduslikud küljed

Olgugi, et liikmesriikides registreeritud vedajate poolt osutatud kabotaažteenused on kasvanud 2002. aastal kuni 11 miljardi tonnkilomeetrini, mis kujutab endast muljetavaldavat 25,3 %-list tõusu võrreldes 2000. aastaga, on kabotaaži osa kõigist maanteeveoteenustest ometi väga väike: neljateistkümne liikmesriigiga ELs (ilma Kreekata) moodustasid kabotaažveod 2002. aastal ainult 0,8 % kogu transporditegevusest (nii siseriiklikust kui ka rahvusvahelisest). Ometi on vaja rõhutada, et isegi kui absoluutnäitajates ei tundu see arv (0,8 %) eriti kõrge, tuleb kabotaažiga seotud probleeme ette üha rohkem ja rohkem ning laienemise kontekstis muudab see olukorra keeruliseks.

Vastavalt EUROSTATile (3) võib kabotaaž omada siiski olulist tähtsust vedajate jaoks, kes esindavad välisvedude turgude läheduses asuvaid või piiratud siseriikliku turuga väikesi liikmesriike: 2002. aastal moodustas see 22 % Luxembourgi, 4 % Belgia ja 3 % Iirimaa maanteevdudest. Absoluutnäitajates on kabotaažiturul kõige aktiivsemateks endiselt Beneluxi vedajad: 2002. aastal osutatud kogu kabotaažteenustest võib 55 % panna nende kolme riigi arvele. Ka Saksa vedajad on peaaegu 15 %-lise turuosaga väga aktiivsed.

Prantsusmaa ja Saksamaa on kaks eelistatuimat liikmesriiki kabotaažvedude teostamise osas: neile kuulub vastavalt 31 % ja 28 % kogu kabotaažist. Ühendatud Kuningriik 13 %-ga on kolmandal kohal riikidest, kus kõige rohkem kabotaažvedusid teostatakse. EL äärealadele jäävate riikide turuosad on selgelt alla 1 %.

2.2. Õiguslikud küljed

2.2.1. Õiguslik raamistik – määrus (EMÜ) nr 3118/93

Nõukogu määruse (EMÜ) nr 3118/93 artikkel 1 sätestab, et igal ettevõtjal, kes tegeleb rendi või tasu eest kaupade autoveoga ja kellel on määrusega (EMÜ) nr 881/92 ettenähtud ühenduse luba, on kõnealuses määruses sätestatud tingimustel õigus osutada ajutisel alusel või tasu eest riigisiseseid autoveoteenuseid mõnes teises liikmesriigis, omamata seal registrijärgset või muud asukohta.

Mõiste “ajutiselt” tuleneb EÜ asutamislepingu artikli 50 kolmandast lõigust teenuste vaba osutamise kohta. Komisjon ega nõukogu pole pidanud vajalikuks määruste vastuvõtmisel seda mõistet täpsustada. On selge, et tegevust, mis põhineb teenuste vabal osutamisel ajutisel alusel tuleb selgelt eristada tegevusest, mis põhineb asutamisõigusel ja mida osutatakse alalisel alusel. Asutamislepingu sätetest teenuste vaba osutamise ja asutamisõiguse kohta tuleneb, et ühega neist ühenduse õiguse põhivabadustest peab ettevõtja arvestama, st et tema tegevus saab põhineda kas teenuse pakkumisel või asutamisõigusel – üks lõpeb seal, kus teine algab. Järelikult siseriiklikud õigusnormid, mis piiravad teenuse pakkumist ühel või teisel viisil ja kohustavad ettevõtjat teatud perioodi lõppedes end registrisse arvele võtma, piirab seega teenuste vaba osutamise põhiõigust.

Tuleb nentida, et igapäevaelus pole lihtne selgelt määratleda, alates millisest hetkest muutub ajutine tegevus alaliseks. See täpsustus on siiski vajalik, kuna ettevõtjatel on kabotaažvedude teostamisel õigus teada oma võimaluste tegelikku ulatust ja liikmesriikidel on õigus kaitsta oma turgu teenuste pakkujate eest, kes ajutise tegevuse sildi all tegelevad alalise tegevusega eirates reegleid, mis käsitlevad registrijärgset tegevust vastuvõtvas riigis.

2.2.2. Euroopa Kohtu tegevuspraktika

Euroopa Liidu Euroopa Kohus pole praeguses staadiumis andnud oma tõlgendust veoteenuse pakkumise “ajutisele iseloomule”. Samas on ta kehtestanud kriteeriumid teenuste pakkumise “ajutisele iseloomule”.

Mõtteainet võivad pakkuda kolm otsust.

Otsus Gebhardi asjas (4)

Selle juhtumi puhul pöördus Consiglio nazionale Forense (Itaalia) Euroopa Kohtu poole sooviga saada eelotsust direktiivi 77/249/EMÜ tõlgendamise osas, eesmärgiga muuta teenuste vaba osutamine advokaatidele lihtsamaks. Consiglio Nazionale Forense tegi nimelt kohtule ettepaneku võtta seisukoht selles osas, mis puudutab eespoolnimetatud direktiiviga kindlaksmääratud korra raames advokaadi poolt osutatud teenuste sagedust ja määrata kindlaks, kas see tegevus on ajutise iseloomuga või mitte.

Kohus otsustas, et asutamisõiguse mõiste on asutamislepingu tähenduses väga lai, sisaldades ühenduse kodanike jaoks püsivat ja jätkuvat võimalust osaleda selle liikmesriigi majanduselus, mis ei ole tema päritoluriik, saada selles kasu ja soodustada ühtlasi ühendusesisest majanduslikku ja sotsiaalsetest lõimumist füüsilisest isikust ettevõtja tegevusvaldkondades (vaata sellega seoses otsust 21. juunist 1974, Reyners, 2/74, EKL 631, punkt 21). Seevastu juhul kui teenuse osutaja kolib teise liikmesriiki, näevad asutamislepingu teenuseid puudutava peatüki sätted ja eriti artikli 60 kolmas lõik ette, et antud teenuseosutaja tegevus toimub siin ajutiselt.

Vastusena esitatud küsimustele peab kohus õiguspäraseks, et:

1) EL asutamislepingu artikli 60 kolmandas lõigus ette nähtud teenuste osutamise ajutist iseloomu saab hinnata lähtuvalt selle kestvusest, sagedusest, perioodilisusest ja järjepidevusest.

2) Asutamislepingu tähenduses võib teenuste osutaja kasutada vastuvõtvas liikmesriigis teenuste osutamiseks vajalikku infrastruktuuri.

3) Ühe liikmesriigi kodanik, kes omab püsivat ja pidevat ametialast tegevust teises liikmesriigis, kus tema tegevus oma ametialaselt aadressilt on suunatud muu hulgas ka selle riigi kodanike poole, peab järgima asutamisõiguse peatüki ja mitte teenuste osutamise õiguse sätteid.

Vaja on ka rõhutada, et tegevuse kestuse näitajast üksi ei piisa otsustamaks, kas teenuse osutamine või osutamised liikmesriigis on toimunud ajutisel alusel. Nii nagu on märkinud kohtujurist oma kokkuvõtetes, tuleb kõnesolevate tegevuste ajutist iseloomu hinnata mitte ainult lähtuvalt teenuse pakkumise kestvusest vaid ka lähtuvalt selle sagedusest, perioodilisusest ja järjepidevusest.

Otsus Schnitzeri asjas (5)

Selle krohvimisalast oskustööteenust puudutava teenuse puhul kordas kohus Gebhardi otsuses väljatoodud argumente, öeldes, et “asutamislepingu ükski säte ei võimalda abstraktselt määratleda kestust või sagedust, alates millest teenuse või teatud liiki teenuse pakkumist ühes liikmesriigis ei saa vaadelda teenuse pakkumisena asutamislepingu tähenduses.”

Otsuses on lisatud, et “ainult asjaolu, kui ühes liikmesriigis tegutsev ettevõtja pakub identseid või samalaadseid teenuseid suurema või väiksema sageduse või regulaarsusega teises liikmesriigis, omamata seal infrastruktuuri, mis võimaldaks omada seal püsivat ja pidevat ametialast tegevust ning nimetatud infrastruktuuri, mille pinnalt pöörduda muu hulgas ka selle liikmesriigi kodanike poole ei ole piisav, et käsitleda teda kui nimetatud liikmesriigis asuvat teenusepakkujat”.

Sellest järeldub, et tegevuse perioodilisust, sagedust, ega järjepidevust ei saa vaadelda kui ainukesi näitajaid, millega määrata ära, kas antud tegevus on teenuste vaba või asutamisõiguse järgne pakkumine.

Otsus Andreas Hoves'i asjas (6)

Selles asjas tuli kindlaks määrata, kas Luxembourgis registreeritud Saksamaal kabotaažvedusid teostav transpordiettevõte, peab maksma viimatinimetatud riigis Luxembourgi registrisse kantud raskeveokite pealt mootorsõidukimaksu.

Oma järeldustes on kohtujurist märkinud, et “kabotaažvedu on põhimõtteliselt ajutise iseloomuga, mis eeldab, et vedajal ei ole vastuvõtvas liikmesriigis registrijärgset või muud asukohta. Kabotaaž on juba oma laadilt ajaliselt piiratud tegevus: tegemist teenuste pakkumisega, milles puudub igasugune alalise tegevuse element, mis on olemas registrijärgse asukoha puhul.”

Kohus täpsustas, et nimetatud tegevuste ajutist iseloomu tuleb hinnata mitte ainult lähtudes teenuse pakkumise kestusest, vaid samuti lähtuvalt selle sagedusest, perioodilisusest või järjepidevust.

Ajakriteerium on tihedalt seotud vastuvõtvas liikmesriigis registrijärgse või muu ametliku asukoha puudumise kriteeriumiga.

2.2.3. Siseriiklikud eeskirjad

Detsembris 2003 kutsus komisjon kokku riiklike ekspertide koosoleku, et uurida viimastel aastatel ettetulnud raskusi mõiste “ajutisel alusel” kohaldamisel kabotaažvedude puhul. Koosoleku tulemuseks oli ülevaade siseriiklikult kasutuselolevatest tavadest, mis näitas vajadust ühtse lähtekoha järele.

Ühendatud Kuningriik võttis 1. detsembril 2002 vastu mõiste “ajutisel alusel” määratluse, mis sätestab, et vedaja peab suutma tõestada, et veok on lahkunud riigist vähemalt üks kord kuus.

Kreeka võttis ringkirjaga 8. detsembrist 1998 vastu ajapiirangu teiste liikmesriikide poolt teostatavatele kabotaažvedudele ülempiiriga kaks kuud aastas (vanade kabotaažilubade kehtivusaja alusel). Peale komisjoni teenistuste vahelesekkumist asendati see ringkiri teisega 19. aprillist 2000. Antud ringkiri ei seadnud enam ajalisi piiranguid, vaid tõi sisse tõlgenduse mõistele “ajutisel alusel” Kreeka territooriumil sõitvate mõne teise EL liikmesriigi registrisse kantud veokite puhul:

— transpordiettevõtte tegevus võib olla üksnes ajutine, ega või sisaldada mitte mingil juhul püsivat, sagedast, regulaarset või järjepidevat iseloomu;

— asjaolu, et sõidukid, mis kuuluvad kabotaažiga tegelevale ettevõttele, ei tohi kunagi lahkuda vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt, kujutab endast määruse (EMÜ) 3118/93 rikkumist;

— tegevus peab olema üksnes juhutise iseloomuga, märkimisväärsete vahedega ja mitte sagedane;

— vedaja peab suutma tõestada, et sõiduk on lahkunud vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt kindlaksmääratud hetkel ja vähemalt korra kuus.

Nende kriteeriumite järgi saavad kontrollid juhinduda, määramaks iga juhtumi puhul eraldi, kas antud tegevus on lubatud määrusega (EMÜ) 3118/93.

Prantsusmaa kehtestas ringkirjaga 22. jaanuarist 2002 kabotaažipiirangu, mis näeb ette, et sõiduki kasutamist rohkem kui nädal järjestikku kestvate kabotaažvedude jaoks siseriiklikul territooriumil, tuleb käsitleda seaduserikkumisena. Prantsuse Conseil d'Etat (kõrgem halduskohus) otsustas esmalt peatada ringkirja kohaldamine ja seejärel see tühistada, arvestades, et asjaomane ringkiri kehtestas üldise iseloomuga kohustuslikud sätted ja määras ära uued reeglid kabotaaži osas, mille sätestamine ei kuulu transpordiministeeriumi pädevusse.

Komisjon sekkus Prantsuse ametiasutuste tegevusse, et tühistada need põhjendamatud piirangud, mille Conseil d'Etat seejärel kehtetuks tunnistas.

Ministeeriumi dekreediga 29. aprillist 2004 piiras Itaalia hiljuti ühenduse ettevõtete poolt Itaalias teostatavat kabotaažvedu 15. päevani kuus ja maksimum viie järjestikuse päevani. Peale selle peab vedajatel vastavalt ministeeriumi dekreedile olema sõidukis siseriiklike kabotaažvedude sõiduraamat, mis peab olema välja antud Itaalia transpordiministeeriumi poolt vastavalt peadirektori dekreedile 31. maist 2004.

3. KABOTAAŽVEDUDE AJUTISE ISELOOMU HINDAMISE KRITEERIUMID

Antud ettekandest järeldub, et kabotaažvedude ajutise iseloomu määramiseks on vaja arvestada ja silmas pidada kõiki elemente ja asjaolusid, mis käsitlevad ühte kindlat vedu.

3.1.1. Neli kriteeriumit (kestus, sagedus, perioodilisus, järjepidevus)

Neli Euroopa Kohtu poolt antud kabotaažvedude ajutise iseloomu hinnangukriteeriumit ei ole küll ainukesed otsustavad kriteeriumid, kuid nad annavad hea aluse analüüsiks. Antud kriteeriume ei saa siiski automaatselt rakendada. Need peavad olema kontrollimise lähtepunktiks, kuid nad ei vabasta siseriiklikke ametiasutusi kohustusest analüüside iga juhtumi konkreetseid asjaolusid.

Kestus on ajaline mõõde (nädalad, kuud), mille jooksul ettevõtja viib läbi ühe või mitu kabotaažvedu liikmesriigis, mis ei ole vedaja asukohariik. Kestus on tihedalt seotud sagedusega, mis määrab ära teostatud kabootaažvedude kordade arvu kuus või aastas. Täpsemalt öeldes tuleb teenuste osutamise ajutist iseloomu hinnata erinevalt, kui vedaja teostab kabotaažvedusid samal aastal kahe perioodi jooksul (teenuste sageduse kriteerium), millest kumbki kestab 20 päeva (iga teenuse kestuse kriteerium) või kui ta teostab kabotaažvedusid samal aastal 12 perioodi jooksul, neist igaüks 20 päeva.

Komisjoni talitused andsid negatiivse hinnangu Prantsuse ametiasutuste poolt vastuvõetud ringkirjale, mis piirab kabotaažvedusid ühe nädalani. Lisaks Prantsusmaa poolt kehtestatud väga lühikesele perioodile, tühistasid komisjoni teenistused ka selle ajalise kriteeriumi kehtestamise automaatse iseloomu.

Määrus (EMÜ) nr 3118/93 nägi ette kabotaažvedude pidevat lihtsustamist kuni 1. juulini 1998. Nelja ja poole aastase perioodi jooksul omas iga liikmesriik teatud hulka lubasid kestusega kaks kuud. Ühe sellise loa võis ümber teha kaheks lühiajaliseks loaks, kestusega üks kuu. Iga luba oli kehtiv ainult üheks perioodiks pikkusega kuu või kaks.

Et pakkuda lahendust probleemidele, mida on kirjeldatud jaos 2.1 võiks ühe või kahe kuu pikkune kestus, peale mida pole kabotaažveod samal territooriumil enam lubatud, olla vastuvõetav siis, kui liikmesriigid kohaldksid seda iga juhtumi puhul.

Isegi kui seda piirangut ei ole võimalik rakendada rangelt, automaatselt ja eraldatult, on see vähemalt oluline alus, millele viidata. Peale seda perioodi peaks sõiduk pöörduma tagasi riiki, mille registrisse ta on kantud. Komisjon vaatab igal juhul läbi kõik liikmesriikide poolt kasutusele võetud meetmed Euroopa Kohtu poolt välja toodud nelja kriteeriumi osas.

Perioodilisuse mõistet ei tohi ajada segamini sagedusega. Perioodilisus määrab ära kabotaažvedude regulaarsuse, st kas kabotaaži teostatakse juhuti või regulaarselt. Sel juhul tuleb näiteks arvestada, millist liiki kliendisuhtega – juhutise või korrapärasega – on tegemist riigis, kus kabotaažvedusid teostatakse.

Lõpuks järjepidevus, mis tähendab, et teatud perioodil teostab vedaja ainult kabotaažvedusid. Oluliseks elemendiks on vedude pidevus ja alalisus.

3.1.2. Muud näitajad, millega arvestada

Gebhard'i otsusest selgub ka vajadus hinnata kõiki teenuse osutamisega seotud üksikasju. Sõiduki kasutamise tingimuste analüüs on kahtlemata vajalik, näiteks veoauto poolt liikmesriigi territooriumil viibitud päevade arv. Arvestama peab ka muude faktoritega, mis kaasnevad kabotaažvedude teostamisega, näiteks kes korraldab vedusid ning kus asub vedude korraldamise keskus. Oma osa on ka vedaja poolt kasutatavate veoautode arvul.

Nii võib kujutada ette ka olukorda, kus transpordiettevõttel on kaks veoautot ning üks autojuht. Veoauto nr 1 väljub kabotaaži vastuvõtva riigi territooriumilt 20 päeva möödudes ning tuleb nimetatud territooriumile tagasi alles 20 päeva pärast. Ajal, mil veoauto nr 1 ei asu enam kabotaaži vastuvõtva riigi territooriumil teostab 20 päeva jooksul kabotaažvedusid sama ettevõtte sama juht veoautoga nr 2. Järeldus on ilmne: see ühe mehe ettevõte tegutseb antud riigi territooriumil alalisel alusel, kuigi ainult kahe veoauto tegevuse hindamine võiks viia muude järeldusteni.

Juba neist mõningatest järeldustest selgub, et on väga raske kehtestada ühte või mitut kriteeriumi, mille automaatne kohaldamine viiks järeldusele, et vedu või veod on või ei ole teostatud liikmesriigis ajutisel alusel. Gebhard'i juhtumi puhul on kohus ise hoidunud automaatselt ja üldiselt kohaldatavate kriteeriumite kehtestamisest.

Sel puhul on vaja märkida, et kui isik või ettevõte leiab, et liikmesriigi määrus piirab teenuste osutamise vabadust viisil, mis on vastuolus asutamislepinguga või määrusega (EMÜ) nr 3118/93, võib ta Euroopa Komisjonile kaebuse esitada.

4. JÄRELDUS

Maanteekabotaaži puudutavad majanduslikud arengud ning juriidilised analüüsid näitavad, et nende vedude ajutise iseloomu tõlgendamine on hädavajalik, vältimaks liikmesriikide kehtestatud eeskirjade ja tavade levikut. Komisjon pakub välja järgmise tõlgenduse:

Hinnangukriteeriumid otsustamaks, kas kabotaažvedu toimub ajutisel alusel, peavad vastama Euroopa Kohtu poolt kinnitatud määratlusele, milles arvestatakse teenuse osutamise kestust, sagedust, järjepidevust ja perioodilisust. Iga üksikjuhtumi läbivaatamine peab toimuma konkreetses olukorras ja selle alusel

Seega annab komisjon hinnangu konkreetsetele juhtumitele lähtuvalt kohtu poolt kinnitatud kriteeriumitest, arvestades ka liikmesriigi poolt kehtestatud maksimaalselt ühe- või kahekuulist ajalist piirangut.

Määruse (EMÜ) nr 3118/93 järgi loetakse vastuvõtvas liikmesriigis registrijärgset asukohta mitteomava vedaja tegevus lubamatuks juhul kui:

— seda teostatakse pidevalt, püsivalt või regulaarselt;

— seda teostatakse süsteemselt ja mitte ainult asjaoludest lähtuvalt; või

— mitte-residendist vedaja sõiduk ei lahku kunagi vastuvõtjariigist.

(1) Nõukogu määrus (EMÜ) nr 3118/93, 25. oktoober 1993, millega kehtestatakse tingimused, mille kohaselt mitteresidendist vedajad võivad osutada liikmesriigis riigisisese autoveo teenuseid (EÜT L 279, 12.11.93, lk.1).

(2) Määrus nr (EMÜ) 3118/93 käsitleb kaupade kabotaažvedu; reisijate kabotaažvedu on korraldatud vastavalt määrusele (EÜ) nr 12/98.

(3) “Kaupade maanteevedude tendentsid 1990–2002”, Eurostat, Luxembourg, 2004.

(4) Otsus 30. novembrist 1995, Gebhard, C-55/94, EKL I-4165.

(5) Otsus 11. detsembrist 2003, Bruno Schnitzer, C-215/01.

(6) Otsus 2. juulist 2002, Andreas Hoves Internationaler Transport Service Sarl, C-115/00.