1. SISSEJUHATUS

Kui Bulgaaria ühines 2007. aastal Euroopa Liiduga, loodi koostöö- ja jälgimiskord, et tegeleda puudustega kohtureformis ning korruptsiooni- ja organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses. Alates sellest on koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes kaardistatud edusamme ja püütud Bulgaaria ametiasutuste jõupingutusi konkreetsete soovituste kaudu suunata. Koostöö- ja jälgimiskorda on käesolevaks aastaks kohaldatud kümme aastat ja komisjon teeb kokkuvõtte, milles antakse ülevaade saavutustest, lahendamata probleemidest ja ülejäänud meetmetest, mis on vajalikud, et saavutada koostöö- ja jälgimiskorra eesmärgid.

Nagu nõukogu on korduvalt selgitanud, lõpetatakse koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamine siis, kui Bulgaaria on rahuldavalt täitnud kõik kuus eesmärki. Eesmärgid määrati kindlaks ühinemise ajal ja need on seotud liikmesriigi toimimise seisukohast oluliste valdkondadega: kohtute sõltumatus ja tõhusus, eetika ning korruptsiooni- ja organiseeritud kuritegevuse vastane võitlus. Selleks et eesmärgid täita, tuleb võtta seadusandlikke ja institutsionaalseid meetmeid. Meetmete edukust saab täielikult hinnata vaid siis, kui uuritakse, kas nende kavandatud mõju on tunda ka tegelikult, ning kas neid võib pidada Bulgaaria õigus- ja institutsioonilise raamistiku osaks ja kas need on pöördumatud. Siis saavad kodanikud olla kindlad, et Bulgaaria otsused ja tegevus on täielikult kooskõlas õigusriigi põhimõttega, ning samuti loob see aluse liidu õiguse tõhusaks rakendamiseks vajalikule vastastikusele usaldusele.

Kohtureform ja korruptsioonivastane võitlus on viimasel kümnel aastal olnud Bulgaaria ühiskonna jaoks kesksed teemad. Koostöö- ja jälgimiskorral on reforme liikuma paneva jõuna ning edusammude jälgimise vahendina Bulgaarias oluline roll. Nõukogu on komisjoni järeldusi ja koostöö- ja jälgimiskorra metoodikat järjekindlalt toetanud. Samuti on oma panuse andnud ja töös osalenud mitmed liikmesriigid. Lisaks on tugevdatud koostööd, et toetada Bulgaariat ELi fondide vahenditega ja hiljuti ka sihipärase abiga, mida koordineerib Euroopa Komisjoni Struktuurireformi tugiteenistus.

Viimasel kümnel aastal on koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes tehtud kokkuvõtteid edusammudest, kuid märgitud on ka seda, et reformide kiirus on erinev, sõltudes eelkõige poliitilise ebastabiilsuse perioodidest. Järk-järgult on kehtestatud raamistik, mis sisaldab kahte tähtsat riiklikku strateegiat, mis käsitlevad kohtureformi ja korruptsioonivastast võitlust. Kuid edusammude tegemine suurkorruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses on endiselt probleemiks: selleks, et reformidel oleksid tõepoolest püsivad tulemused, tuleb teha edusamme suurkorruptsiooniga seotud kohtuasjades lõplike kohtuotsuste tegemisel.

Käesolevas aruandes heidetakse pilk Bulgaarias alates 2007. aastast toimunud muudatustele. Nagu varasematelgi aastatel, on aruanne Euroopa Komisjoni põhjaliku analüüsi tulemus ja selles on tuginetud tihedale koostööle Bulgaaria ametiasutustega, samuti kodanikuühiskonna ja teiste sidusrühmade, samuti liikmesriikide panusele.

Sellega seoses on oluline täpsustada koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamise ulatust. Koostöö- ja jälgimiskorra kehtestamise otsuses on nähtud ette koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamisala näitajad kohtureformi alal ning korruptsiooni- ja organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses. Nende näitajate alusel määratakse kindlaks, millal eesmärgid on täidetud. Reformide tempot ja ulatust mõjutavad siiski keskkond, kus asjaomased koostöö- ja jälgimiskorras käsitletud küsimused on võimalik lahendada, Bulgaaria ühiskonna erisused ja riigi valitsemistava. Näiteks on viimastel aastatel alustatud jõupingutused suurendada haldussuutlikkust veel pooleli ja see mõjutab reformiprotsessi. Bulgaaria õigusloome protsess ei ole suutnud pakkuda ennustatavat õiguskeskkonda. Bulgaaria meediakeskkonda iseloomustab sageli vähene sõltumatus ja ajakirjandusstandardite vähetõhus kohaldamine, millel on reforme käsitlevale avalikule arutelule negatiivne mõju. Kuigi neid teemasid koostöö- ja jälgimiskorra raames ei käsitleta, on neil otsene mõju reformide elluviimisele ja need on muutnud Bulgaaria jaoks edu saavutamise raskemaks.

Käesolevas aruandes esitatakse ka koostöö- ja jälgimiskorra valdkondades mitu soovitust ulatuslikuma aruannete esitamise ja läbipaistvuse kohta. Lühikeses perspektiivis aitaks see komisjonil jõuda lõplikule järeldusele; kui koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamine lõpetatakse, aitaks see vastutuse edendamise kaudu kaasa reformide jätkusuutlikkusele.

Tuleb siiski rõhutada, et koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamise ulatuse konkreetne olemus on vastuolus sellega, et loodaks otseseid seoseid teiste poliitikavaldkondadega. Seetõttu on komisjon seisukohal, et ei ole asjakohane siduda koostöö- ja kontrollimehhanism otsustega muudes valdkondades, nagu Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest toetuse saamine või juurdepääs Schengeni alale.

Käesolevas aruandes vaadeldakse muudatusi pikemas perspektiivis, et määrata kindlaks peamised tulevased sammud koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide saavutamiseks. Loodud eeldused võimaldavad keskenduda peamistele ülejäänud meetmetele, mida on vaja võtta. Kui käesolevas aruandes esitatud eesmärkide saavutamiseks vajalikud meetmed on võetud, peetakse asjaomast eesmärki ajutiselt täidetuks. Kui see kehtib kõigi eesmärkide kohta, siis koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamine lõpetatakse. Esitatud soovitusi võib seega pidada kõnealuse eesmärgi saavutamiseks piisavateks (välja arvatud juhul, kui toimuvad muudatused põhjustavad selgelt vastupidise arengu). Komisjon on veendunud, et see peaks võimaldama Bulgaaria ametiasutustel ja ELil tervikuna protsessi kiirendada. Kui komisjon leiab mõne eesmärgiga seoses, et selle saavutamisel on tehtud olulisi edusamme, on ta seisukohal, et otsusekindel rakendamine, säilitades samas reformide tempo ja järjepidevuse, võimaldaksid need eesmärgid kiiresti täita, teiste eesmärkidega oleks see keerukam. Seepärast kavatseb komisjon koostada järgmise aruande juba 2017. aasta lõpuks ning on valmis osutama täiendavat abi, et aidata kindlustada edusammude pöördumatus ja seega lõpetada korra kohaldamine.

2. EESMÄRKIDE TÄITMISEL TEHTUD EDUSAMMUDE HINDAMINE KOOSTÖÖ- JA JÄLGIMISKORRA ALGUSEST SAADIK

Käesolevas jaotises käsitletakse 2016. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruandes esitatud soovituste täitmist ja antakse üldine hinnang kümne aasta jooksul elluviidud reformidele. Kõige olulisemad muudatused ja tulemused on üksikasjalikult esitatud aruandele lisatud tehnilises aruandes. Kuue eesmärgi saavutamist võib hinnata eraldi, kuid seosed nende vahel on olemas. Edusammude hindamisel hinnatakse struktuurilisi tingimusi (näiteks seadused, institutsioonid ja vahendid), tulemusi ja saavutusi ning seda, kas edusamme võib pidada pöördumatuks. Samuti tuleb märkida, et alates ajast, mil lepiti kokku koostöö- ja jälgimiskorra eesmärgid, on Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas, rahvusvahelistes standardites ja parimates tavades toimunud olulisi muudatusi, samuti on täienenud ELi liikmesriikide kohtusüsteeme käsitlev võrdlev teave. Kõikidest nendest muudatustest on Bulgaaria ametiasutused reformide elluviimisel juhindunud ning need aitavad objektiivselt ja võrreldavalt mõõta Bulgaaria kohtusüsteemi arengu ning korruptsiooni- ja organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse tulemusi kuue eesmärgi täitmisel.

2.1 Kohtureform

Kohtute sõltumatus ja vastutus

Esimene eesmärk on seotud kohtute reformiga, keskendudes stabiilse põhiseadusliku raamistiku loomisele sõltumatu ja vastutava kohtusüsteemi jaoks. Viimasel kümnel aastal on Bulgaaria kaks korda oma põhiseadust muutnud, parandades kõrgema justiitsnõukogu toimimist ja luues kõrgema justiitsnõukogu inspektsiooni, et edendada kohtuasutuste head juhtimist ja kaitsta kohtunike eetikastandardeid. Esimesed muudatused toimusid varsti pärast ühinemist. Järgmised olulised reformid viidi ellu siis, kui rahvusassamblee võttis 2015. aasta detsembris vastu põhiseaduse muudatused. Need olid eelkõige järgmised: kõrgemas justiitsnõukogus loodi prokuröridele ja kohtunikele eraldi kojad, suurendati personaliküsimustes ja kõrgema justiitsnõukogu liikmete valimisel tehtavate otsuste läbipaistvust ning tõhustati kõrgema justiitsnõukogu inspektsiooni rolli kohtunike eetikastandardite küsimustes. Osa muudatusi on tehtud eelmiste koostöö- ja jälgimiskorra aruannete järelmeetmetena, näiteks põhimõtte „üks kohtunik, üks hääl“ rakendamine kõrgema justiitsnõukogu valimistel. Viimased muudatused kehtestati õigusnormidena 2016. aastal, enne kui ilmneb nende täielik mõju, tuleb lõpule viia nende rakendamine. Juba praegu võib väita, et justiitsnõukogu reformi tulemuseks on otsustusprotsessi suurem läbipaistvus, samuti on suurema demokraatia mõju tuntav justiitsnõukogu 2017. aasta valimistel. Siiski on endiselt probleemiks justiitsnõukogu liikmete vahelised pinged väidete tõttu, et olulisi otsuseid ei tehta piisavalt objektiivselt. Sofia linnakohtus 2014. aasta lõpus tuvastatud olukorra hilinenud ja puudulikke järelmeetmeid kajastati kahes viimases koostöö- ja jälgimiskorra aruandes ning need on ka hiljem andnud alust väidetele lubamatu mõjutamise kohta kõrgemas justiitsnõukogus. Üldiselt on Bulgaaria teinud olulisi edusamme esimese eesmärgini jõudmiseks, kuid peab veel saavutama tulemusi viimaste põhiseaduse muudatuste rakendamisel.

Õigusraamistik

Teine eesmärk keskendub õigusraamistikule, täpsemalt peamistele õigusaktidele, mis mõjutavad kohtusüsteemi ja kohtumenetlusi. Viimasel kümnel aastal on toimunud olulised muudatused, eelkõige kohtusüsteemi seaduse ja tsiviilmenetluse tõhustamise alal. Ulatuslikud muudatused kohtusüsteemi seaduses jõustati 2016. aastal pärast seda, kui valitsus oli välja töötanud põhjaliku kohtureformi strateegia ja rahvusassamblee oli selle 2015. aastal kinnitanud. Need muudatused, mis tehti sidusrühmade ja ametiala esindajatega tihedalt konsulteerides, on suunatud õigusnormide parandamisele mitmes valdkonnas, nagu kohtunike karjääri kujunemine või kohtute sisemine juhtimine. Koos varasemate reformidega on need muudatused veel üks oluline samm Bulgaaria kohtute reformimisel.

Kriminaalmenetluse alal ei ole muudatused nii silmapaistvad ja olulised probleemid vajavad veel lahendamist. ELiga ühinemisele järgnenud aastatel toimunud olulistest muudatustest hoolimata on kriminaalmenetlus Bulgaarias endiselt seotud tõsiste probleemidega, et tagada tulemuslik süüdistuse esitamine keerulistes kohtuasjades, nagu suurkorruptsiooniga seotud juhtumid ja organiseeritud kuritegevuse rasked vormid. Aastate jooksul on välja selgitatud hulk konkreetseid probleeme ja osa neist on seadusandlike meetmetega lahendatud. Kriminaalmenetluste formaalsus koormab endiselt Bulgaaria õigussüsteemi. Viimasel ajal on koostatud veel seadusandlikke ettepanekuid, millest osa koos vajalike korralduslike meetmetega võiksid omada olulist mõju.