KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Euroopa Politseikolledži (CEPOL) ja Euroopa Politseiameti (Europol) ühendamise ning Euroopa õiguskaitseametnike koolituskava rakendamise MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI ja NÕUKOGU MÄÄRUS, MIS KÄSITLEB ELi ÕIGUSKAITSEKOOSTÖÖ JA -KOOLITUSE AMETIT (EUROPOL) NING MILLEGA TUNNISTATAKSE KEHTETUKS OTSUSED 2009/371/JSK JA 2005/681/JSK /* SWD/2013/099 final */





KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Euroopa Politseikolledži (CEPOL) ja Euroopa Politseiameti (Europol) ühendamise ning Euroopa õiguskaitseametnike koolituskava rakendamise MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI ja NÕUKOGU MÄÄRUS, MIS KÄSITLEB ELi ÕIGUSKAITSEKOOSTÖÖ JA ‑KOOLITUSE AMETIT (EUROPOL) NING MILLEGA TUNNISTATAKSE KEHTETUKS OTSUSED 2009/371/JSK JA 2005/681/JSK 1. Sissejuhatus Käesolev mõjuhinnang on ühtlasi eelhinnang. 2. Konsultatsioonid ja eksperdiarvamus 2.1. Hindamine ja ettevalmistavad uuringud Kooskõlas CEPOLi otsusega[1] viidi CEPOLi viie aasta tegevuse hindamine läbi aastatel 2010–2011. Hindamise lõpparuanne esitati CEPOLi juhatusele 31.jaanuaril 2011[2]. Käesoleva mõjuhinnangu koostamise hõlbustamiseks telliti välisuuring[3]. 2.2. Konsultatsioonid CEPOLi uut rolli arutati mitmel seminaril, mis korraldati Euroopa õiguskaitsealase koolituskava väljatöötamiseks aastail 2011–2012. 2.3. Komisjoni mõjuhindamiskomitee arvamus Komisjoni mõjuhindamiskomitee vaatas mõjuhinnangu eelnõu läbi ja esitas selle kohta oma arvamuse 20. juulil ja 10. oktoobril 2012 ning 15. jaanuaril 2013. Mõjuhindamiskomitee soovitusi on käesolevas mõjuhinnangus arvesse võetud. 3. Probleemi määratlus 3.1. Taust ja välistegurid Allpool osutatud probleeme põhjustavad peamiselt kaht laadi tegurid: üks probleemide ring on seotud CEPOLi struktuuri ja juhtimise, teine aga õiguskaitsekoolitusega. 3.1.1. ELi politseikoolituse süsteemi ülevaade Liikmesriikide õiguskaitseasutused on võrdlemisi sarnase struktuuriga. 21 liikmesriigil on üks politseiamet ja kuuel liikmesriigil on rohkem kui üks politseiamet. 12 ELi ametit ja rahvusvahelist organisatsiooni, sealhulgas CEPOL, Europol ja FRONTEX, teatasid, et nad pakuvad õiguskaitsealast koolitust. CEPOL korraldab kursusi ja töötab välja kogu ELi hõlmavaid politseitöö õppekavasid nii riikide politseiakadeemiatele kui ka enda tarbeks. Lisaks levitab ta head tava ja teadusuuringute tulemusi. CEPOLi koolitust viivad läbi eelkõige riikide eksperdid, mitte kolledži enda töötajad. Igal aastal pakub CEPOL kohapealset koolitust umbes 2 000 osavõtjale. Vahetusprogrammides ja alates 2011. aastast ka e-õppes osaleb veel 100-200 õppurit. CEPOL kuulub ELi väikseima eelarvega asutuste hulka. 2011. aastal oli ta eelarve 8,3 miljonit eurot. 3.1.2. 1. tegur. Parandada poliitilist teadlikkust ELi piiriülese kuritegevuse vastase võitluse prioriteetidest 2010. aastal vastuvõetud ELi sisejulgeoleku strateegias on esitatud ülesanded, põhimõtted ja suunised ELi julgeolekuprobleemide lahendamiseks. Lisaks on selles loetletud praeguseks juba rakendatavad meetmed ning osutatud asjakohasele koolitusele. Nõukogu kiitis 2011. aasta juunis heaks organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse kaheksa prioriteeti. 3.1.3. 2. tegur. Politseikoostöö ja politseikoolituse õiguslik ja poliitiline areng Lissaboni lepingu kohaselt tuleb edendada ja tugevdada operatiivkoostööd sisejulgeoleku valdkonnas, pöörates erilist tähelepanu konkreetsete raske ja organiseeritud kuritegevuse liikidele. ELis kehtestatud süsteemi kohaselt määratletakse sisejulgeoleku tagamise prioriteedid sisejulgeoleku strateegias vastastikuse usalduse ja suutlikkuse suurendamise alusel. Euroopa Ülemkogu 2009. aasta kohtumisel rõhutati vajadust edendada Euroopa õiguskaitsekultuuri, luues 2015. aastaks liikmesriikides ja Euroopa tasandil õiguskaitsetöötajate üle-euroopalisi kogemuste ja hea tava vahetamise programme ja koolituskavasid. Programmi kohaselt peaks Euroopa mõõtme saavutamisel mängima olulisimat rolli CEPOL. Euroopa Parlament kutsus 2009. aastal üles looma kogu ELi hõlmavat järjekindlat lähenemisviisi õiguskaitseametnike koolitamisele. Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon on esitanud ühise lähenemisviisi ELi asutustele, sealhulgas nende juhtimisstruktuurile, juhtimisele, tegevusele ja eelarvekujundusele[4]. 3.2. Probleemipüstitus 3.2.1. Probleem nr 1. Politseitöö ELi mõõtme vähene tundmine Enamikul ELi õiguskaitseametnikest ei ole piisavaid teadmisi, et teha tõhusat koostööd prioriteetsete piiriüleste kuritegude vastu võitlemisel. Probleem nr 1a: Euroopa tasandi koolitust ei saa kõik ametnikud, kes seda vajavad Vastavalt CEPOLi otsusele pakub CEPOL koolitust kõrgematele ja keskastme ametnikele. Muudele sihtrühmadele teemakoolituse pakkumisele erilist rõhku ei panda. 2009. aasta lõpuks oli CEPOLi korraldatud koolitusel osalenud ainult 1,6 % ELi kõrgematest politseiametnikest. 2010. aastal osales koolitusel vaid 13–15 liikmesriigi ametnikke. Korraldatud kursustele ei tule nii palju osavõtjaid kui kursustel on kohti. Selle põhjuseks võib olla asjaolu, et kursusel osalemist ei tunnustata kvalifikatsiooni tõstmisena. Liikmesriikide eelarves ei ole tavaliselt ette nähtud vahendeid ametnike koolitusel osalemiseks. Mõnes liikmesriigis on koolitusel osalemiseks loa saamine keerukas ja aeganõudev. Osa liikmesriike on välja töötanud CEPOLi korraldatud koolitusel saadud teadmiste edasiandmise kava, kuid enamasti on selline tegevus mitteametlik ja ebapiisav. Takistavad ka keeleprobleemid: suurem osa koolitusest toimub inglise keeles, mis võib paljudele olla takistuseks. Probleem 1b: CEPOLi, liikmesriikide ja asutuste tegevuse ebapiisav koordineerimine Kuigi justiits- ja siseküsimuste valdkonnas tegutsevate asutuste vahel on sõlmitud koostöökokkuleppeid, ei koordineerita nende tegevust vastavalt hiljuti vastuvõetud ELi strateegilistele eesmärkidele. Koolitusprogramme ei suunata ega ühtlustata piisavalt. 27 % liikmesriikide akadeemiatest teatas, et nende palutav koolitus ja väljaõpe kattub osaliselt CEPOLi pakutavaga. Asutuste tegevuskavade koostamisel puudub koordineerimine, mistõttu esineb palju dubleerimist. Esineb ka logistilist kattuvust, nt mitu asutust korraldavad kursuse ühel ja samal ajal. 3.2.2. Probleem nr 2. CEPOLi juhtimis- ja organisatsiooniline struktuur vähendab koolituse tõhusust Juhtimis- ja organisatsiooniline struktuur takistab CEPOLil ELi poliitikat tõhusalt ellu viia. Probleem nr 2a: juhatusel puudub selge siht Viieaastase hindamisperioodi jooksul on otsuste tegemine paranenud, kuid CEPOLi organisatsiooniline struktuur on aegunud. Juhatus kipub keskenduma vähemtähtsatele haldusküsimustele ega tegele piisavalt strateegiaga. CEPOLi otsuses ei ole täpsustatud juhatuse ülesandeid strateegilistes küsimustes. Juhatus on nii suur (tavaliselt osaleb koosolekul 45–50 liikmesriikide esindajat), et see aeglustab otsuste tegemist ning põhjustab ebaproportsionaalselt suuri kulusid. Osalejad vahelduvad sageli, uued liikmed vajavad aega töösse sisseelamiseks. Juhatuses puuduvad liikmed, kes esindaksid selgelt ELi huve, kuna komisjon on vaid hääleõiguseta vaatleja. See aga on vastuolus ühise lähenemisviisiga ELi asutustele. Probleem nr 2b: liikmesriigid osalevad CEPOLi tegevuses ebajärjekindlalt Riiklike kontaktpunktide roll on tagada CEPOLi ja koolitusasuste vaheline tõhus koostöö. Hoolimata juhatuse korduvatest katsetest probleemi lahendada on kontaktpunkti ülesanded jäänud ebaselgeks. Mõne liikmesriigi kontaktpunktil ei ole piisavalt täistööajaga ametnikke, mis omakorda võib nõrgestada CEPOLi võimet koolitust koordineerida ning takistab ta koostööd liikmesriikidega. Probleem nr 2c: halb koolitusealane finantsplaanimine liikmesriikides Tegevuskulud, peamiselt koolituskulud, moodustavad üle poole kavandatud kuludest. Liikmesriigid esitavad oma plaani enamasti liiga hilja, mistõttu tuleb kursused mahutada kõnealuse aasta ülejäänud kuudesse, mis aga suurendab nende alatäituvuse tõenäosust. Aastatel 2006–2010 CEPOLi kursuse eest vastutavad liikmesriigid tühistasid ja lükkasid edasi 13 % kursustest, kuigi sellekohaseks sihtnäitajaks oli seatud 5 %. Süsteem, mille abil tagatakse, et koolitus vastaks ELi poliitika ja vahendite kohta teadmiste levitamise vajadusele, on puudulik. Kuna ELi tasandil puudub vajaduste hindamise süsteem, ei saa riigi tasandil vajadusi nendega kõrvutada. Tegevuse kavandamisel ei arvestata järjekindlalt seniste meetmete tulemusi ega mõju. 3.3. ELi õigus tegutseda ja subsidiaarsuse põhimõte CEPOLi otsuse asendamisel tuleb lähtuda ELi toimimise lepingu artikli 87 lõike 2 punktist b. CEPOLi õigusliku aluse tugevdamise vajadus on ette nähtud mitmes olulises ELi poliitikadokumendis. Kuna lahendada tuleb kogu ELi politseiametnike koolitamise ja nende ühtsete kutseoskuste ning ELi politsei tegevuspõhimõtete probleeme, tekib subsidiaarsuse probleem. Ettepanek ei piira liikmesriikide algatusi liikmesriikide õiguskaitsetöötajate koolitamise valdkonnas. 4. Poliitikaeesmärgid 4.1. Üldeesmärk Üldeesmärk on parandada ELis politseitööd, luues õiguskaitseametnike väljaõppe süsteemi kooskõlas politseikoostöö pidevalt arenevate strateegiliste prioriteetidega. 4.2. Erieesmärgid 1. erieesmärk Parandada kvaliteeti, ühtlustada ja muuta järjekindlamaks piiriülese kuritegevuse alast koolitust ning pakkuda koolitust laiemale õiguskaitseametnike ringile. 2. erieesmärk Luua koolitusvajadustele vastav selge koolituspoliitika raamistik kooskõlas ühise lähenemisviisiga ELi asutustele. 5. Poliitikavalikud 5.1. Euroopa õiguskaitsealane koolituskava Lisaks CEPOLi ümberkorraldamise ettepanekule esitab komisjon õiguskaitseametnikele suunatud Euroopa õiguskaitsealase koolituskava. Koolituskavas kirjeldatakse koolituse koordineerimist eesmärgiga suurendada ELi suutlikkust lahendada ühiseid probleeme. Euroopa õiguskaitsealase koolituskavaga nähakse ette koolituse sisu, sihtrühmad ning ELi ja liikmesriikide tasandil koolituse pakkujad. 5.2. Poliitikavalikud Valikuvõimalus 1 (praeguse olukorra säilitamine): Euroopa õiguskaitsealase koolituskava rakendamine ilma CEPOLi õiguslikku alust muutmata Teatavad liikmesriigid on teatanud, et ei poolda CEPOLi olemasoleva raamistiku muutmist, kuna nende arvates jätab see piisavalt võimalusi koolituse pakkumiseks. Enamik arutelus osalenud liikmesriike on aga seisukohal, et koolituspoliitika väljatöötamiseks ja ajakohastamiseks tuleb õiguslikku alust muuta. CEPOLi praegune õiguslik alus võimaldaks Euroopa õiguskaitsealase koolituskava rakendada vaid osaliselt, kuna kolledži koolituspädevusse kuuluvad vaid kõrgemad ametnikud. Valikuvõimalus 2: koolituse pakkumine liikmesriikides ELi võrgustiku raames CEPOL kui asutus likvideeritaks. Koordineerimine jätkuks ja kontaktid kestaksid valitsustevahelise algatusena. Komisjon looks väikese koosseisuga sekretariaadi sarnaselt korrale, mis kehtis enne CEPOLi otsuse vastuvõtmist. Mõned töökohad viidaks üle teistesse ELi asutustesse, kes võtavad üle mõned CEPOLi ülesandeid. See valikuvõimalus lähtub Euroopa õiguskoolituse võrgustiku eeskujust ning võimaldab saavutada kohest kokkuhoidu. Seda valikuvõimalust ei toeta ükski liikmesriik. Valikuvõimalus 3: lõpetatakse koolitusele ELi rahalise toetuse andmine CEPOLi tegevus lõpetataks ja EL ei eraldaks politsei koolitamiseks mingeid vahendeid, välja arvatud teatavates konkreetsetes valdkondades muude asutuste pakutav koolitus. Komisjoni ja Europoli ülesanne oleks koolitusvajaduse väljaselgitamine; koolituse pakkumine oleks liikmesriikide ülesanne. ELi poolse koolitustoetuse kaotamine oleks põhjalik muudatus, mis väärib tähelepanu. Selle vastu on kõik liikmesriigid, kuna see tähendaks varasema ebatõhusa korralduse taastamist. Valikuvõimalus 4a: Osa CEPOLi ülesandeid antakse Europolile; CEPOLi ülesandeks jääb Euroopa õiguskaitsealase koolituskava rakendamine CEPOL jääks püsima iseseisva asutusena, kuid ta kasutaks Europoliga ühiseid tugiteenuseid ja infrastruktuuri. Praegune peakorter suletaks ning juhatus, direktor ja töötajad paigutataks ümber Europoli ruumidesse. CEPOLi otsust muudetaks, et lahendada probleemid juhtimise ja õpetajakoolituse kvaliteedi valdkonnas ning tagada Euroopa õiguskaitsealase koolituskava rakendamine. Parlament palus komisjonil uurida võimalust ühendada CEPOL Europoliga. Selline osaline ühendamine võimaldaks lahendada juhtimisprobleemid, vastaks ühisele lähenemisviisile ELi asutustele ning võimaldaks paremini korraldada muude kui operatiivülesannete täitmist. Liikmesriikide esindajad olid selle valikuvõimaluse vastu, kuna nende arvates oleks tegemist esimese sammuga eraldi koolitusasutuse kaotamise suunas. Valikuvõimalus 4b: Europoli ja CEPOLi ülesanded antakse üheleainsale asutusele; Euroopa õiguskaitsealase koolituskava rakendamise ülesanne antakse ühendamise tulemusel loodud asutusele (Europolile) CEPOL ja Europol ühendataks ametlikult. CEPOLi peakorter suletaks ja operatiivtöötajate ametikohad antaks üle Europolile. Europol hakkaks lisaks oma senistele ülesannetele täitma ka CEPOLi ülesandeid. Loodaks uus ametikoht – Europoli direktori asetäitja koolituse alal. Direktori asetäitja osaleks Europoli eelarve koostamisel; eelarves nähtaks koolitusele ette piisavad vahendid vastavalt Euroopa õiguskaitsealase koolituskava alusel väljaselgitatud koolitusvajadusele. Europoli haldusnõukogu liikmetel oleksid asendusliikmed, kes on koolituse valdkonna asjatundjad. Koolitusküsimustes nõuandva organina moodustataks teaduskomitee. 2014. aasta eelarves liigitataks CEPOL uute ülesannetega asutuseks, mis võimaldab tal taotleda töötajate arvu vähendamise eesmärgist hoolimata uute ametikohtade eraldamist uute ülesannete täitmiseks ettenähtud ametikohtade seast. Suurem organisatsioon võimaldaks paremini ümber kujundada prioriteete, paigutada ümber vahendeid ja suurendada tegevuse tulemuslikkust. Kahe asutuse haldusülesannete dubleerimise kaotamine võimaldaks suurendada koolitusülesannetega hõivatud töötajate osatähtsust. See aga võimaldaks Euroopa õiguskaitsealase koolituskava rakendamist ilma eelarves personalikulusid suurendamata. Asutuste ühendamisel oleks keeruline võtta tööle uusi töötajaid enne, kui senised töötajad on ümber paigutatud. Seetõttu peaksid mõlemad asutused komisjoni abil kiiresti analüüsima ühendamise mõju igale töötajale. Üleminekut juhiks CEPOLi direktor. Paljud liikmesriigid on ühendamise vastu, kuna ühe asutuse puhul võib koolituse ja operatiivülesannete ühendamine seada ohtu koolituse kvaliteedi ja selle prioriteetsuse võrreldes operatiivülesannetega. Mõned liikmesriigid teatasid siiski oma valmisolekust uurida sellise lahenduse tulu ja kulu. Ratsionaliseerimismeetmed oleksid kooskõlas nõukogu seisukohaga ELi 2013. aasta eelarve läbirääkimistel – vähendada asutuste eelarvet 1 %, ja Euroopa Parlamendi seisukohaga, kes mitmeaastase finantsraamistiku üle peetavatel läbirääkimistel on soovitanud uurida võimalusi ühendada asutuste ressursse ja vähendada nende kulusid. Valikuvõimalus 5: CEPOLi tugevdamine ja tema tegevuse ratsionaliseerimine CEPOLi ülesandeid täpsustataks ja laiendataks, mis omakorda nõuaks veidi täiendavat personali. CEPOLi otsust muudetaks, et lahendada juhtimis- ja koolituse kvaliteedi probleemid. See oleks kooskõlas ühise lähenemisviisiga ELi asutustele ning vastaks paljude liikmesriikide soovile tugevdada CEPOLit ja muuta koolituspoliitika järjekindlamaks. 6. Eelistatav poliitikavalik Euroopa õiguskaitsealase koolituskava täielikuks rakendamiseks (ja eespool kirjeldatud erieesmärgi nr 1 täitmiseks) on vaja i) anda rakendamise koordineerimise ülesanne ELi asutusele, ii) CEPOLiga võrreldes laiendada asutuse pädevust, et see hõlmaks kõigi asjaomaste politseiametnike koolitamist ning iii) näha asutusele ette lisavahendid. Valikuvõimalused 2 ja 3, mille puhul eraldi asutus puudub, ei võimalda punktis i osutatud eesmärki täita. Valikvõimalused 1 (praeguse olukorra säilitamine) ja 5 (CEPOLi tugevdamine) võimaldavad saavutada eesmärgi i ning valikvõimalus 5 võimaldab saavutada eesmärgi ii, kuid mõlemad valikuvõimalused (nr 1 ja 5) jätaksid CEPOLi ebakindlasse olukorda, kuna tal tuleb leida täiendavaid vahendeid, ja seetõttu tekib oht, et eesmärki iii ei saavutata. Valikuvõimalused 4a (osaline ühendamine) ja 4b (täielik ühendamine) võimaldaksid täita eesmärgid i ja ii ning lisaks ka eesmärgi iii, kuna võimaldavad saavutada kulude kokkuhoidu, mille arvelt on võimalik täielikult (valikuvõimalus 4b) või osaliselt (valikuvõimalus 4a) rahastada Euroopa õiguskaitsealase koolituskava rakendamist. Seetõttu tuleb eelistada valikuvõimalust 4b. See võimaldaks hoida kokku vahendeid, mida saab kasutada Euroopa õiguskaitsealase koolituskava rakendamiseks. Tegevuses tekiks lühike katkestus, kuid pikemas perspektiivis võimaldaks see tegevust paindlikumalt ümber korraldada vastavalt prioriteetide muutumisele. Otsuse kiire langetamine ja ühendamise põhjalik ettevalmistamine mõlemas asutuses aitaks leevendada negatiivset mõju kummagi asutuse töötajatele ja tegevusele. Juhtimine oleks paremini kooskõlas ühise lähenemisviisiga ELi asutustele. Pidev koolitusvajaduse hindamine võimaldaks tagada, et asutuse tegevus on alati kooskõlas ELi piiriülese koostöö prioriteetidega. Lihtsam oleks koordineerida koostööd teiste asutustega. Kokkuvõttes võimaldaks valikuvõimalus 4b (CEPOLi ja Europoli ühendamine) tõhusalt rakendada õiguskaitseametnikele suunatud Euroopa õiguskaitsealast koolituskava ning seega parandada ELi politseinike koolitust, muutes seda tõhusamaks ja tulemuslikumaks ning aitades ühtlustada õiguskaitseametnike oskusi ja teadmisi. [1] Study on Five Years evaluation of CEPOL activity 21.1.2011. Consortium Blomeyer & Sanz, Centre for Strategy and Evaluation Studies LLP and Evalutility Ltd. [2] www.cepol.europa.eu. [3] CEPOLi loomist käsitleva nõukogu otsuse 2005/681/JSK muutmist käsitleva uuringu lõpparuanne (koostaja GHK Consultants). [4] 12. juuni 2012. aasta ühisavaldus, vt http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/12/604&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Euroopa Politseiameti õigusraamistiku kohandamist Lissaboni lepinguga käsitleva MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI ja NÕUKOGU MÄÄRUS, MILLES KÄSITLETAKSE EUROOPA LIIDU ÕIGUSKAITSEKOOSTÖÖ JA ‑KOOLITUSE AMETIT (EUROPOL) NING MILLEGA TUNNISTATAKSE KEHTETUKS OTSUSED 2009/371/JSK JA 2005/681/JSK Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 88 on ette nähtud, et Europolile antakse uus õiguslik alus (määrus), ja sätestatud, et Europoli tegevust kontrollib Euroopa Parlament koos liikmesriikide parlamentidega. Stockholmi programmis[1] rõhutati, et organiseeritud kuritegevus muutub oma laadilt ühe üleilmsemaks, osutati sellele, et võitlus sellise kuritegevusega nõuab muu hulgas korrapärast teabevahetust, ning esitati soovitus, et „Europolist peaks saama liikmesriikide õiguskaitseasutuste vahelise teabevahetuse keskus ning teenuseosutaja ja keskkond õiguskaitseteenistustele”[2]. Hindamise käigus leidis kinnitust, et Europol pakub lisaväärtust Euroopa kodanike turvalisuse tagamisel ning tema töödeldavad isikuandmed on kindlalt kaitstud. Samas leiti, et Stockholmi programmi eesmärkide paremaks täitmiseks tuleb Europolil parandada oma tegevust teatud valdkondades. Ümberkorraldus toimub laiemas raamistikus, mis hõlmab ka Euroopa Politseikolledži (CEPOL) ühendamist Europoliga ja Euroopa õiguskaitseametnike koolituskava rakendamist. Komisjon on võtnud eesmärgiks rakendada Europoli ümberkorraldamise käigus juhtimistava, mis on ette nähtud ühises lähenemisviisis ELi detsentraliseeritud asutustele,[3] mille Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon kiitsid heaks 2012. aasta juulis. Käesoleva mõjuhinnangu koostamisel pidas komisjon nõu kõigi peamiste sidusrühmadega. 1. PROBLEEMI OLEMUS Ulatuslikud kuritegelikud ja terrorivõrgustikud kujutavad endast märkimisväärset ohtu Euroopa Liidu sisejulgeolekule. Riikide õiguskaitseorganid ei saa enam tegutseda eraldi, vaid peavad tegema koostööd. Sisepiirideta ühise ruumi loomine ja Euroopa Liidu edasine integreerimine võimaldab ELi kodanikel vabamalt liikuda, kuid see liikumisvabadus tingib ka vajaduse võtta uusi julgeolekumeetmeid piiriülese kuritegevusega võitlemiseks. Seetõttu on väga oluline asutada Europol ELi asutusena, mille eesmärk on soodustada ELi õiguskaitseasutuste koostööd. Europol pakub abi liikmesriikide politseile, soodustades eelkõige kuritegevust käsitleva teabe jagamist. Ta teostab operatiivanalüüsi, mis aitab õiguskaitseorganitel paremini läbi viia piiriülest uurimist. Ta osutab ka operatiivabi ja pakub oskusteavet piiriüleste uurimiste toetamiseks ja koordineerimiseks ning toetab rahaliselt euro võltsimisega seotud uurimisi. Lisaks pakub ta ohuhinnanguid strateegilise analüüsi vormis. Europolil ei ole iseseisvat uurimisalast suutlikkust ega pädevust kohaldada sunnimeetmeid. 1.1. Probleemi kirjeldus Komisjon on välja selgitanud mitu kitsaskohta, mis takistavad Europoli toimimist liikmesriikide õiguskaitseametnike vahelise teabevahetuse keskusena. 1. PROBLEEM 1.1.1. Liikmesriigid ei esita Europolile kogu teavet, mida on vaja raskete piiriüleste kuritegudega võitlemiseks EL on teinud õiguslikke ja rahalisi algatusi teabevahetuse edendamiseks, kuna teabevahetus on siseasjade valdkonna poliitika oluline sammas. Europol saab peaaegu kõik oma andmed ja kriminaalteabe liikmesriikidelt. Nõukogu otsuse kohaselt tuleb liikmesriikidel esitada Europolile andmeid Europoli pädevusse kuuluvates küsimustes. Kuid liikmesriigid ei esita Europolile kogu kuritegevuse vastaseks võitluseks vajalikku teavet või esitavad seda hilinemisega. Lisaks esitatakse teavet riigiti väga ebaühtlaselt. Seda kinnitab ka statistika. Peamised põhjused on järgmised. • Õigusnormid ei ole piisavalt täpsed. Liikmesriikide kohustus esitada andmeid ei ole sõnastatud selgelt, jättes liikmesriikidele tõlgendamisruumi ja tekitades vastandlikke arusaamu küsimuses, mis liiki ja kui põhjalikke andmeid tuleb neil Europolile esitada. Mõned liikmesriigid on seisukohal, et andmete esitamine ei olegi kohustuslik. • Sotsioloogiliste ja kultuurilised tegurid. Õiguskaitseametnikud jagavad teavet ettevaatlikult vähese teadlikkuse ja puudulike teadmiste tõttu, kuid ka tulenevalt politseitöö tavast. • Korralduslikud tegurid. Liikmesriikides Europoli kontaktpunktidena tegutsevate Europoli riiklike üksuste tegevuse tõhusust ja tulemuslikkust mõjutavad teatavad korralduslikud tegurid. Kuna teavet esitatakse vastumeelselt, ei saa Europol välja selgitada seoseid eri riikides toimuvate kuritegude vahel ega saa ka selget ülevaadet kuritegevusest ELis. Seetõttu ei saa ta edukalt koordineerida liikmesriikidevahelist uurimist. Selle tulemusena ei paku Europoli analüüs liikmesriikidele piisavalt lisaväärtust ja nad ei ole eriti huvitatud talle teabe esitamisest. 2. PROBLEEM 1.1.2. Isikuandmete töötlemise piirangud Aidates liikmesriikidel hoida ära raskeid piiriüleseid kuritegusid ja terroriakte ning nende vastu võidelda, haldab Europol mitut andmebaasi. Europoli käsitlevas nõukogu otsuses on ette nähtud konkreetsed andmebaasid, nende pidamise eesmärk ja nendele juurdepääsu eeskirjad ning sätestatud ka konkreetsed isikuandmete kaitse ja andmeturbe eeskirjad. Europoli infosüsteem (EIS) on andmete kattuvuse väljaselgitamist võimaldav andmebaas. Analüüsimiseks koostatud tööfailid on analüüsi aluseks olevad ja konkreetset uurimist võimaldavad andmebaasid. Neisse kogutakse nii konkreetne tõendusmaterjal kui ka kriminaalteave. Üks selline tööfail (AWF SOC) hõlmab rasket ja organiseeritud kuritegevust, teine (AWF CT) aga terrorismi. Andmete omanik on andmeid esitanud liikmesriik. Liikmesriik määrab kindlaks andmete Europolis kasutamise eesmärgi (kandmine EISi, kus andmetega saab ainult tutvuda, või kandmine ühte või mitmesse analüüsimiseks koostatud tööfaili) ja lisaks võib ta vastavalt omandiõiguse põhimõttele kindlaks määrata isikud, kellel on juurdepääsuõigus tema esitatud andmetele, ning andmete kasutamise eesmärgi. Eri andmebaaside andmete kasutamine on piiratud nende võrdlemisega, st võimalik on ainult kindlaks teha, kas teatavat objekti käsitlevaid andmed leidub ka teises andmebaasis. Europoli analüütikutel ei ole võimalik eri andmebaaside teavet omavahel seostada, välja arvatud juhul, kui nad saavad loa kõigilt sellistelt andmete esitajailt, kelle esitatud andmed on andmebaasides, millele kõnelustel analüütikutel puudub juurdepääs. Sellise loa saamiseks kulub tavaliselt mõni nädal kuni mõni kuu. Kuid ainult eri objektide seostamine (st andmete vahelise seose kindlakstegemine) võimaldab analüütikul välja selgitada, kas andmeid tuleks analüüsida, ning saada kasulikku teavet kuritegelike ja terroristlike organisatsioonide kohta, sealhulgas püstitada hüpoteesi konkreetse isiku rolli kohta raskete kuritegude ja terrorismiga (näiteks uimastite või relvade salakaubavedu terrorismi rahastamiseks) tegeleva kuritegeliku rühmituse hierarhias. Kriminaalanalüüsi ei saa teha objektide seostamiseta. Kõik see vähendab analüüsi tõhusust ning aeglustab kuritegevuse suundumuste ja seaduspärasuste kindlakstegemist. See takistab Europoli koostamast analüüsiaruandeid kurjategijate ja terroristide ning nendevaheliste seoste kohta, kuigi liikmesriigid võivad neid oma uurimistoimingute läbiviimiseks vajada. Lisaks võib liikmesriik otsustada, et esitatud andmed kantakse jagamise eesmärgil EISi ja analüüsimise eesmärgil tööfaili. Kuna sel juhul on andmed tehniliselt üksteisest eraldi, tuleb neid talletada kaks (või kolm) korda, kusjuures andmete omanikul ja Europolil tuleb neid andmeid topelt hallata (ajakohastada ja kustutada) ja riskida sellega, et algselt ühesugustes andmekogudes tekivad erinevused. 1.2. LÄHTESTSENAARIUM Europoli tegevuse kontrollimine Euroopa Parlamendi ja liikmesriikide parlamentide poolt parandaks Europoli aruandekohustuse täitmist, kuid takistaks Europolil saada õiguskaitseasutuste teabevahetuse keskuseks. Europolile esitataks küll rohkem teavet, kuid liikmesriikidevahelisi erinevusi see ei kõrvaldaks. Mis puudutab andmete haldamist, siis nende talletamine tehniliselt eraldatud andmebaasidesse kärbiks endiselt Europoli võimet teostada liikmesriikide huvides süvaanalüüsi, eelkõige selgitada välja organiseeritud kuritegevusega seotud rühmituste ja terrorivõrgustike vahelisi seoseid. Europoli analüütikud ei saaks seostada teavet organiseeritud kuritegevuse ja terrorivõrgustike kohta, kuna andmeid säilitatakse mitmes tööfailis ja EISis. Suundumuste ja seaduspära väljaselgitamisel esineks endiselt viivitusi. Ohtu, et samu andmeid säilitatakse kahes või kolmes kohas, ei kõrvaldataks. 2. POLIITIKAEESMÄRGID Europoli reformimise üldeesmärk on parandada ELi turvalisust, muutes Europoli liikmesriikide õiguskaitseasutuste vahelise teabevahetuse keskuseks, et aidata neil paremini ennetada raskeid piiriüleseid kuritegusid ja terrorismi ning nende vastu võidelda. Eri- ja operatiiveesmärgid 1. Saavutada, et liikmesriigid edastaksid Europolile rohkem teavet (a) suurendada liikmesriikidelt Europolile esitatava teabe hulka ja parandada selle kvaliteeti; (b) ühtlustada liikmesriikide poolt teabe esitamist. 2. Luua andmetöötluskeskkond, mis võimaldab Europoli analüütikuil igakülgselt toetada liikmesriikide tegevust raskete piiriüleste kuritegude ja terrorismi ennetamisel ning nende vastu võitlemisel (c) tagada, et Europoli analüütikud saavad seostada kõiki asjaomaseid andmeid; (d) kiirendada suundumuste ja seaduspära väljaselgitamist; (e) vähendada vajadust talletada andmeid mitmekordselt. 3. POLIITIKAVALIKUD 3.1. 1. valikuvõimalus. Lähtestsenaarium / „puhtakujuline lissaboniseerimine” Et õhutada liikmesriikide kaastööd, jätkab Europol koos Euroopa Politseikolledži ja komisjoniga nn leebete meetmete võtmist – teadlikkuse suurendamist kohapealse tutvustamise ning Europoli riiklikele üksustele hea tava alase koolituse pakkumise teel. Analüüsi tehakse endiselt eri andmebaaside alusel. See aga raskendab seoste leidmist, kuna andmed on hajutatud eri andmebaaside vahel. 3.2. 2. valikuvõimalus. Õigusaktide muutmine Europoli määrusega A. Liikmesriikide poolne teabe esitamine A.1 Kohustuste lisamine ja stiimulite pakkumine Määrusega nähakse ette: · pidev teadlikkuse suurendamine; · õigusaktidega kehtestatud andmete esitamise kohustuse muutmine selgemaks. Liikmesriike kohustataks jagama kõiki Europoli pädevusvaldkonda kuuluvaid andmed, eelkõige andmeid, mida on edastatud teisele liikmesriigile. Prioriteetide kehtestamise huvides hõlmaks kohustus eelkõige teavet, mida organiseeritud ja rasket rahvusvahelist kuritegevust käsitleva ELi poliitikatsükli raames käsitatakse ELi prioriteedina; · liikmesriikidepoolse kohustuste täitmise jälgimine. Europol esitab Euroopa Parlamendile ja nõukogule igal aastal aruande, milles käsitletakse teabe esitamist liikmesriikide kaupa ja Europoli riiklike üksuste tegevuse tulemuslikkust; · rahalised stiimulid liikmesriikidele. Määrusega laiendataks liikmesriikidele rahalise abi andmist uurimistoimingute teostamiseks ka muudes valdkondades kui euro võltsimine. A.2. Europolile juurdepääsu andmine liikmesriikide õiguskaitseasutuste andmebaasidele Europolil oleks võimalik teha kindlaks, kas liikmesriigil on vajalikku teavet, kui talle anda õigus sooritada liikmesriikide õiguskaitse andmebaasides päringuid objekti olemasolu või puudumise kohta. Kui Europol teeb kindlaks, et riigi andmebaasis on konkreetse objekti kohta teavet, saaks ta seda teavet taotleda. Liikmesriigile jääb alles andmete käsutamise õigus, kuna andmeid tohib edastada ainult tema loal. Selle süsteemi kasutuselevõtu korral tuleks muuta infotehnoloogilisi lahendusi: 1) luua edastamissüsteem, mille kaudu esitataks liikmesriikidele päringuid ning koondataks objekti olemasolu käsitlevad vastused, 2) liikmesriikidel tuleks teha investeeringuid oma andmebaaside ümberkujundamiseks, et eraldada Europoli pädevusvaldkonda kuuluvad andmed ja luua andmete edastamise andmebaas, ning vajalike sidekanalite loomiseks. B. Andmete haldamine B.1 Kahe olemasoleva analüüsimiseks koostatud tööfaili ühendamine Selle valikuvõimaluse puhul ühendatakse omavahel kaks olemasolevat analüüsimiseks koostatud tööfaili, kuid neid ei ühendataks Europoli infosüsteemiga. B.2. Uus andmetöötluskeskkond Loobutakse Europoli määruse „andmebaasikesksusest”. Sel juhul saaks kehtestada isikuandmete kaitse põhimõtete rakendamise menetluslikud tagatised, nähes eelkõige ette „isikuandmete lõimitud kaitse” ning täieliku läbipaistvuse Europoli isikuandmete kaitse ametnikule ja järelevalveasutustele. Kui Europoli suhtes kehtiksid „isikuandmete lõimitud kaitse” nõuded, tuleks tal juba kommunikatsioonisüsteemide projekteerimise ja tehnoloogia valiku etapis võtta arvesse isikuandmete kaitse nõudeid. Selle eesmärgi täitmiseks leidub erinevaid tehnilisi lahendusi. Ükskõik milline lahendus valitakse, · rakendatakse isikuandmete kaitse tagatised konkreetsete andmete ja andmeliikide, mitte aga eelnevalt kindlaksmääratud andmebaaside kaupa; · määrab andmete esitaja andmete töötlemise eesmärgi piiramiseks töötlemise eesmärgi kindlaks enne selle töötlemistoimingu (ristkontroll, operatiivanalüüs, üldine analüüs) algust, mille jaoks ta andmed Europolile esitas; · saavad Europoli analüütikud näha kogu teavet, mida nad vajavad oma ülesannete täitmiseks. Europoli partneritele jääb ikkagi õigus kehtestada teistele isikutele juurdepääsu- ja kasutamispiiranguid. 4. MÕJUANALÜÜS 4.1. 1. valikuvõimalus. Lähtestsenaarium / „puhtakujuline lissaboniseerimine” ELi turvalisuse parandamine (0): Europol ei saaks endiselt terviklikku ülevaadet kuritegevusest ELis. Liikmesriigid ei saaks piisavalt abi. Isikuandmete kaitse (0): isikuandmete kaitset ei mõjutata; puudub kaudne positiivne mõju puudub kaudne positiivne mõju olulisele põhiõigusele, milleks on õigus elule. Kulud (0): võrreldes praeguste kuludega uusi kulusid ei teki. 2. valikuvõimalus. Europoli määruse täiendav muutmine 4.1.1. Poliitikavaliku A mõju 4.1.1.1. Senisest rangemad kohustused ja täiendavad stiimulid (A1) ELi turvalisuse parandamine (+++): kõrvaldatakse puudusi, suureneb liikmesriikide esitatava teabe hulk ja paraneb selle kvaliteet. Keskendumine ELi poliitikatsükli eesmärkidele ning kahepoolsel alusel vahetatava teabe jagamine Europoliga põhjustaks Europolile suunatud peamisi ohte käsitleva teabevoo suurenemise. Europoli riiklike üksuste töö tulemuslikkuse järelevalve ja liikmesriikide edastatava teabe hulga suurenemine tähendaks, et liikmesriigid innustaksid üksteist üha rohkem. See edendaks hea tava kasutamist, sunniks muutma tõhusamaks Europoli riiklike üksuste korraldust, aitaks suurendada teadlikkust ning süvendada riiklike üksuste ja riiklike õiguskaitseasutuste vahelist koostööd. Liikmesriigid kaasaksid Europoli veelgi rohkem, kui piiriülest uurimist toetataks rahaliselt. Sellest annavad tunnistust mitmed euro võltsimise suhtes läbiviidud edukad ühisuurimised. Isikuandmete kaitse (0): lähtestsenaariumiga võrreldes mõju puudub. Kulud (--): Mõju ELi eelarvele: · andmetöötluse mahu suurenemisest tuleneva kuue lisatöötajaga seotud kulud; · aastas 800 000 euro suuruse rahalise toetuse ettenägemine liikmesriikides uurimistoimingute teostamiseks ka muudes valdkondades kui euro võltsimine. Teataval määral tasakaalustab seda Europoli haldusnõukogu ülesannete kärpimine. Mõju liikmesriikide eelarvele: · materjalikulud puuduvad; · liikmesriikide kulud raskete piiriüleste kuritegudega tegelevate ametnike ühekordse õiguskaitsekoolituse korraldamisele on 600 000 eurot või 3 miljonit eurot või 6 miljonit eurot; · riigiti erinev; oleneb vajadusest Europoli riiklik üksus ümber korraldada. Saadav kasu: võitlus raskete piiriüleste kuritegudega muutub tõhusamaks ning toob aastail 2015–2020 miljoneid eurosid kasu. 4.1.1.2. Europolile juurdepääsu andmine liikmesriikide õiguskaitseasutuste andmebaasidele (A2) ELi turvalisuse parandamine (+++): võimaldaks kõrvaldada teadmiste puudumise, Europoli riiklike üksuste ebatõhususe ja liikmesriikide vähese teadlikkuse probleemi. Liikmesriikidele jääks alles sõnaõigus andmetele juurdepääsu küsimuses, kuna andmete edastamiseks on nõutav nende luba. Europol saaks rohkem asjakohast teavet, mis võimaldaks pakkuda liikmesriikidele paremat teenust. Isikuandmete kaitse (0): mõju puudub. Juurdepääsu võimaldatakse ainult objekti olemasolu või selle puudumise väljaselgitamiseks. Teabe sisu teadasaamiseks tuleb Europolil taotleda luba liikmesriigilt. Liikmesriigid tagavad enne teabe edastamist, et isikuandmete suhtes on võetud kõik kaitsemeetmed. Kulud (--): Mõju ELi eelarvele: (1) 1,78 miljoni eurone ühekordne investeering ja (2) 1,46 miljoni eurone iga-aastane investeering. Liikmesriikide eelarvekulud: · 660 000 eurot ühekordse investeeringuna, mille eesmärk on kohandada liikmesriikide IT-süsteeme ja ühendada need edastamissüsteemiga; · 1,2 miljoni eurone iga-aastane investeering; · olenevalt olukorrast võib tekkida personalikulusid 1–2 töötaja töölevõtmiseks. 4.1.2. Poliitikavaliku B mõju 4.1.2.1. Kahe analüüsimiseks koostatud tööfaili ühendamine (B1) ELi turvalisuse parandamine (++): see valik võib aidata kiirendada suundumuste ja seaduspära väljaselgitamist ning terrorismiga seotud kuritegelike rühmituste vaheliste seoste kindlakstegemist. Kuna analüüsimiseks koostatud tööfail hakkab sisaldama laiemat küsimusteringi, sest see hõlmab ka rasket organiseeritud kuritegevust ja terrorismi, on Europoli analüütikutel võimalus saada täielik ülevaade ühendatud tööfaili koondatud teabes esinevatest seostest. Europoli infosüsteemi andmete ja analüüsimiseks koostatud tööfaili andmete seostamine ei ole endiselt võimalik. Andmeid tuleb endiselt talletada mitmekordselt. Isikuandmete kaitse (0): Puudub mõju isikuandmete kaitsele võrreldes lähtestsenaariumiga, sest tegemist on kehtiva korra piiratud laiendamisega. Kulud (0): Kulud oleksid väikesed, sest ka ühendatud tööfail toetuks senistele tehnoloogilistele lahendustele. Kulud saaks kanda Europoli IT-eelarvest. Hiljuti ühendati 23 analüüsimiseks koostatud tööfaili kaheks tööfailiks, mille käigus tehti investeeringud ja viidi läbi konsultatsioonid, mille tulemusi saab kasutada ka failide seekordsel ühendamisel. 4.1.2.2 Uus andmetöötluskeskkond (B2) ELi turvalisuse parandamine (+++): Europoli analüütikud saaksid omavahel seostada ja analüüsida kõiki vajalikke andmeid. See võimaldaks Europolil hõlmata organiseeritud kuritegevuse ja terrorismi vastase võitluse kõiki aspekte. Europol kasutaks terviklikku töötlemiskeskkonda, mis võimaldaks tal tõhusamalt tuvastada, analüüsida ja määratleda organiseeritud kuritegelikke rühmitusi ja terrorivõrgustikke ühendavaid struktuure, näiteks finantstehingute jada kaudu. Mõju isikuandmete kaitsele (0): Isikuandmete kaitse tase vastaks vähemalt lähtestsenaariumi kohasele isikuandmete kaitse tasemele. Mõju kuludele (0): See valikuvõimalus ei põhjustaks kulude suurenemist võrreldes lähtestsenaariumiga. 5. EELISTATUD VALIKUVÕIMALUS Eelistatud poliitikavalik on 2. valikuvõimalus (õigusaktide edasine muutmine), mis sisaldab valikuvõimalusi A1 ja B2. · Tänu teabe edastamise kohustuse kehtestamisele ja stiimulite rakendamisele oleks liikmesriikidel nende ülesanded selgemad ja paraneks nende motiveeritus andmeid esitada. · Uute andmete haldamise eeskirjade kohaselt saaksid Europoli analüütikud juurdepääsuõiguse kogu teabele, mida neil on vaja teabes esinevate seoste ning suundumuste ja seaduspära väljaselgitamiseks. Europol saaks liikmesriikidele pakkuda asja- ja ajakohasemat teenust. Lõpeks andmete mitmekordne talletamine. Kulud: · Europol vajaks aastas 800 000 eurot, mis moodustaks liikmesriikide uurimise toetamiseks vajaliku kriitilise massi. See summa saadaks Europoli eelarve prioriteetide läbivaatamise teel. · Kuna ümberkorralduse tulemusel suureneks liikmesriikide esitatava teabe voog, vajaks Europol teabe töötlemiseks lisaks kuut töötajat (täistööaja ekvivalent). Kolm töötajat saadaks sisemise ümberpaigutuse teel. Tööle tuleks võtta kolm uut töötajat. Ajavahemikul 2015–2020 ulatuksid personalikulud 1,77 miljoni euroni, kuid ligikaudu kahe kolmandiku sellest summast kataks Europoli ja politseikolledži ühendamisest saadav kokkuhoid. · Uued andmehalduse eeskirjad ei põhjustaks uusi otseseid kulusid. [1] Stockholmi programm – avatud ja turvaline Euroopa kodanike teenistuses ja nende kaitsel, ELT C 115, 4.5.2010, lk 1-38. [2] Euroopa Ülemkogu soovitas komisjonil ka analüüsida viise, kuidas tagada, et Europol saab liikmesriikide õiguskaitseasutustelt teavet, nii et liikmesriigid saaksid Europoli suutlikkust täiel määral ära kasutada. [3] http://europa.eu/agencies/documents/joint_statement_and_common_approach_2012_et.pdf.