KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

Mitmeaastase finantsraamistiku (2014–2020) lihtsustamise lõplik tulemustabel

Taust

Mitmeaastase finantsraamistikuga (2014–2020) kehtestatakse ELi rahastamise raamistik. Euroopa Liit investeerib järgmise seitsme aasta jooksul jätkusuutlikku majanduskasvu, töökohtade loomisse, konkurentsivõimesse, solidaarsusse ja ühtekuuluvuspoliitikasse peaaegu triljon eurot, et liit suudaks täita oma rolli maailmas.

Nõukogus 2. detsembril 2013 Euroopa Parlamendi nõusolekul vastu võetud mitmeaastases finantsraamistikus[1] sätestatakse ELi kulud aastateks 2014–2020 kuues kindlaks määratud kulukategoorias (rubriigis), mis vastavad laiematele poliitikavaldkondadele: konkurentsivõime majanduskasvu ja tööhõive tagamiseks, majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus, jätkusuutlik majanduskasv: loodusvarad, turvalisus ja kodakondsus, globaalne Euroopa, haldamine, hüvitised. EL kohustub investeerima järgmise seitsme aasta jooksul kokku kuni 960 miljonit eurot ning samal perioodil kiidetakse heaks 908,4 miljoni euro ulatuses tegelikke makseid. Võrdluseks: kõnealune summa moodustab vähem kui 1 % kogu Euroopa Liidu kogurahvatulust. Kõnealuste rahaliste vahenditega antakse siiski märkimisväärne ELi lisaväärtus investeeringute ning tööhõive ja majanduskasvu strateegia „Euroopa 2020”[2] eesmärkide saavutamise valdkonnas. Euroopa Liit tagab uuel finantsperioodil tulemuste saavutamise vahendite parema kasutamise kaudu, mis väljendub tulemuspõhises rahalises toetuses, lihtsustamises, vigade vähendamises ja tõhususe suurendamises – aspektid, millele pöörati suurt tähelepanu mitmeaastase finantsraamistiku ettevalmistamisel ning sellega seotud läbirääkimistel. Seda arvesse võttes koostas Euroopa Komisjon mitmeaastase finantsraamistiku lihtsustamise spetsiaalse tulemustabeli[3] – selle raames määrati kindlaks ja suunati läbi õigusloomeprotsessi kõigi mitmeaastase finantsraamistiku raames tehtud programmiettepanekute kõik lihtsustamis- ja ratsionaliseerimismeetmed.

ELi 2014. aasta eelarve vastuvõtmine Euroopa Parlamendi ja nõukogu[4] poolt sillutab teed vahendite eraldamisele käesolevaks aastaks. Kaasseadusandjad on heaks kiitnud ka valdkondlikud rahastamisprogrammid, mille eelarvet täidetakse nii tsentraliseeritult kui ka koostöös liikmesriikidega ning mida kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2014.

Kaasseadusandjad on heaks kiitnud valdkondlikud rahastamisprogrammid. Igas valdkonnas on kehtestatud vahendite eraldamise õigusraamistik ning seda kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2014. Lisaks sellele võtsid Euroopa Parlament ja nõukogu vastu ELi 2014. aasta eelarve. Käesoleva aasta rahalisi vahendeid võib seega valdkondlike programmide kaudu jagama hakata. See tähendab, et kõik vajalikud tegurid – mitmeaastane finantsraamistik, eelarve ja valdkondlikud õigusaktid – on olemas ning EL võib alustada uue rahastamisperioodi rakendamist.

1. Uus algus

Lihtsustamine ei ole veel lõppenud. Teatavaid heakskiidetud valdkondlikke programme tuleb veel tehniliste eeskirjadega täiendada. Nende kõigi puhul tuleb vastu võtta rakendusmeetmed. ELi institutsioonide ja liikmesriikide poolt selleks kehtestatavad eeskirjad ja menetlused peaksid kaasa aitama lihtsustamiseesmärgi täitmisele.

Valdkondlike rahastamisprogrammide ja lihtsustamismeetmete heakskiitmine tähendab ELi institutsioonide jaoks seda, et läbirääkimised on lõppenud. Lihtsustamine peaks siiski jätkuma. See kuulub nii ELi institutsioonide kui ka liikmesriikide ülesannete hulka. Teatavaid rahastamisprogramme tuleb enne nende rakendamist täiendada tehniliste elementidega. Selleks vastu võetavad muud kui seadusandlikud aktid peaksid olema kohaldatavad esimesel võimalusel, et nende rakendamise ja kohapeal vahendite eraldamisega saaks 2014. aastal alustada nii kiiresti kui võimalik. Vältida tuleks põhjendamatut halduskoormust ja tarbetuid viivitusi. See on saavutatav ainult Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni vahel poliitilise toetuse ja sujuva koostöö säilitamise kaudu. Kõnealused kolm institutsiooni osalesid vastuvõtmismenetluses täiel määral. Vahendite toetusesaajatele eraldamist võimaldava õigusraamistiku sujuva ja kiire koostamise tagamine kuulub kõnealuse kolme institutsiooni vastutusalasse.

ELi institutsioonide ja eelkõige komisjoni ülesandeks on määrata kindlaks komisjoni enda poolt tsentraliseeritult täidetavate eelarvetega programmide rakenduseeskirjad. Ka siin on vaja teha koostööd. Komiteedes kohtuvad riiklikud eksperdid kontrollivad paljudel juhtudel rakenduseeskirju. Sellise kontrolli eesmärk peaks olema parimate rahastamiseeskirjade võimalikult kiire rakendamine. Euroopa Parlament hakkab valdkondlike programmide äsja heakskiidetud uute sätete alusel rakendusetapis tihedamalt osalema – see hõlmab teabevahetust ja komisjoniga strateegilise dialoogi pidamist. Selliselt saab Euroopa Parlamendil olla otsustav roll lihtsate ja tõhusate rakenduseeskirjade vastuvõtmisel, mille eesmärk on vahendite eraldamine projektidele vastavalt sellele, kui palju nad annavad ELi lisaväärtust.

Komisjoni ja liikmesriikide ühiselt hallatavate programmide osakaal moodustab 80 % ELi eelarvest. Kõnealuste programmide rakenduseeskirjad ja menetlused kehtestab kõigepealt liidu tasandil komisjon ja neid täiendavad vajaduse korral komisjoni järelevalve ja kontrolli all riiklike ja piirkondlike eeskirjadega liikmesriigid. Eelkõige kohaldatakse õigusaktidega kehtestatud lihtsustamismeetmeid ühiselt ning koostöös liikmesriikide ja ELi institutsioonidega kõnealuste eeskirjade ja menetluste kindlaksmääramisel. Programmides, mille eelarvet täidetakse koostöös liikmesriikidega, võetakse lihtsustamismeetmed sageli kasutusele valikuvõimalusena. Näiteks ühise põllumajanduspoliitika vahendite puhul anti liikmesriikidele läbirääkimiste tulemusena uue otsetoetuste määruse[5] rakendamisel laiaulatuslik kaalutlusõigus. See hõlmab nii rahastatava toetuskava valikut kui ka kavade rakendamise viisi. Paindlikkus võib liikmesriikide jaoks tähendada teatavat potentsiaalset lihtsustamist (eelkõige toetusesaajate jaoks), kuid kogemused näitavad, et üldiselt kipub see eelarve täitmist ning nii riiklike ametiasutuste kui ka komisjoni kontrolli keerulisemaks tegema. Lõplik kulu ja lõplik koormus sõltuvad väga suures osas riiklikul ja piirkondlikul tasandil tehtud poliitilistest valikutest. Sellega seoses kutsub komisjon liikmesriike üles hoolikalt kaaluma, kuidas uusi õigusakte võimalikult lihtsal viisil rakendada, ning võtta eriti arvesse mõju, mida nende valikud kontrollidele ja veamääradele avaldavad. Komisjon pakub oma tuge kõnealuste valikuvõimaluste rakendamisel riiklikul tasandil, pidades silmas ka tehnilisi ressursse, näiteks ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas, ning pakub oma abi eelkõige liikmesriikidele, kellel esineb rakendamisega seoses haldusprobleeme.

Tasuks meenutada, et lihtsate eeskirjade ja menetluste kehtestamine aitab kaasa ELi eelarve tõhusamale täitmisele. Kulude optimeerimine väljendub sellisel juhul ka veamäärade vähenemises, mis tuleb saavutada ennetus- ja parandusmeetmete korrektse ja tõhusa rakendamise kaudu. Kuigi kõnealuste meetmete eesmärk on kaitsta ELi eelarvet, on nende rakendamine ka liikmesriikide huvides, kuna need meetmed mõjutavad ka riiklikke eelarveid[6].

2. Peamised saavutused

2.1. Programmide ühtlustamine

2.1.1. Programmide arvu vähendamine

Lihtsustamise üldiseks tulemuseks on olnud rahastamisprogrammide arvu vähendamine 22 võrra. Selleks loodi poliitikavaldkondades integreeritud programmid.

Ainuke erand on komisjoni poolt maksu- ja tollivaldkonna jaoks esitatud integreeritud programm (FISCUS)[7], mida kaasseadusandjad nõustusid osadeks jaotama. Kõigil teistel juhtudel integreeriti eraldiseisvad ja erinevad programmid ühtseteks ja sidusateks poliitikavaldkonna kaudu määratletud raamistikeks. Programmide poliitikavaldkondade kaupa ühtlustamine aitab kaasa lihtsustamisele ja tõhususe kasvule, kuna sellega loodetakse tagada eeskirjade ja menetluste sünergia ning ühtne rakendamine. Ühtsed valdkondlikud raamistikud on loodud teadus- ja innovatsioonipoliitika (Horisont 2020), ühtekuuluvus-, maaelu arengu, kalandus- ja merenduspoliitika (ühissätete määrus), välissuhete (RELEX) ja siseasjade fondide (varjupaiga-, integratsiooni- ja rändefond ning sisejulgeolekufond) ning sotsiaalpoliitika valdkonnas, kus tööhõive ja sotsiaalse innovatsiooni programmi eesmärgiks on rahastada strateegia „Euroopa 2020” teatavaid eesmärke.

2.1.2. Finantsmäärusega vastavusseviimine

Üheks asjakohaseks saavutuseks on olnud ka rahastamisprogrammide sätete finantsmäärusega vastavusseviimine.

Kaasseadusandjad on teadvustanud finantsmääruse[8] olulist väärtust kokkulepitud eeskirjadena, millega tagatakse ELi rahastamise sidusus ja järjepidevus. Euroopa Parlament ja nõukogu on seega teadvustanud vajadust tagada finantsmääruse sätete järgimine kõigis valdkondlikes programmides ning on läbirääkimiste käigus täiel määral nõustunud sellise vastavusse viimisega. Ühilduvus finantsmäärusega tagati ka tavaliste ristviidete abil, ilma programmides finantsmääruse asjaomaseid sätteid kordamata. Kõnealuste ristviidetega välditakse erinevaid tõlgendusi ja/või vastuolusid finantsmääruse kohaldamisel, kuna sama säte sisaldub erinevates õigustekstides. Ühilduvus finantsmäärusega tagati ka piiratud arvul põhjendatud juhtudel erandite kohaldamisega peamiselt ühissätete määruses ning näiteks siseasjade fondides, kus on hädaabimeetmete korral lubatud tagasiulatuvad toetused. Mõningad erandid on sätestatud ka uues õigusaktis, mis on suunatud noorte töötuse vastu võitlemisele (noorte tööhõive algatus). Noorte tööhõive algatuse kiire rakendamise tagamiseks rakendatakse kõik kõnealusele algatusele eraldatud vahendid programmi kahe esimese aasta jooksul ning algatuse kulude abikõlblikkus on toodud erandkorras ettepoole, 1. septembrile 2013. Lisaks sellele kehtestatakse regulatiivse raamistikuga ka erandid riikliku kaasrahastamise kohustusest, et vähendada koormust riiklikele eelarvetele.

2.1.3. Sünergia ja ühtlustamine

Lisaks finantsmäärusega loomupäraselt sidusate programmide vastavusse viimisele saab võimalikuks sünergia tekitamine ning ELi poliitika prioriteetide ühtlustamine.

Erinevate programmide vaheline sünergia on saavutatud näiteks keskkonnasäästliku majanduskasvu valdkonnas. Põllumajandusettevõtjatele ühtse põllumajanduspoliitika raames otsetoetuste maksmise tingimuseks on seatud keskkonnasõbralike tavade järgimine. Praegu reaalselt saavutatav eesmärk on siduda 30 % põllumajanduse otsetoetustest keskkonnasäästlike tavade järgimisega. Komisjon on siiski esitanud kolm lihtsat ja kontrollitavat tava, mida kõigi põllumajandusettevõtjate suhtes kohaldada. Kuna liikmesriigid nõudsid, et keskkonnasäästlikud tavad oleksid kohandatud nende riiklike ja piirkondlike tingimustega, olid seadusandjad sunnitud kehtestama erinevaid künniseid, erandeid ja valikuvõimalusi. Kõnealused tegurid võivad põllumajandusettevõtjate jaoks nõuete täitmise kulusid vähendada, kuid need raskendaksid haldamist ja kontrolli ning võivad mõjutada ka toetuskava kontrollitavust.

ELi institutsioonid on teadvustanud väikese ja keskmise suurusega ettevõtjate vajaduste erilist olulisust. Märkimisväärseid jõupingutusi on tehtud selleks, et töötada välja pädev raamistik VKEde investeeringutele erinevate programmide raames (ettevõtete ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate konkurentsivõime programm (COSME), Horisont 2020 (teadus ja innovatsioon), ühissätete määrus). Erilist rõhku on pandud investeerimisvajadustele, mida turg praeguses finantsolukorras rahuldada ei suuda (COSME, Horisont 2020, Euroopa ühendamise rahastu (infrastruktuurid), – ühissätete määrus). Selleks on loodud uusi rahastamisvahendeid. Kõnealuste vahendite abil luuakse täiendavaid investeerimisressursse.

2.2. Lihtsamad eeskirjad ja kättesaadavamad rahastamisvahendid madalamate veamäärade saavutamiseks ning eelarve tõhusam täitmine

2.2.1. Tulemustele suunatus

Oluliseks sammuks lihtsustamise ja ratsionaliseerimise suunas on olnud tulemustele suunatud programmid, mis hõlmavad strateegiaga „Euroopa 2020” seotud piiratud arvul selgeid eesmärke ja prioriteete.

ELi rahastamiseesmärgid on valdkondlikes programmides seotud selgelt strateegiaga „Euroopa 2020”. Seda seost toetasid läbirääkimiste käigus ka kaasseadusandjad. Teatavatel juhtudel, nagu raamprogrammis Horisont 2020,[9] sätestati see eraldi artiklis. Muudel juhtudel on olulise elemendina lisatud artiklitele, millega seatakse programmiga saavutatavad eesmärgid, viide strateegiale „Euroopa 2020”, või on seda tehtud vähemalt põhjendustes. Viimati nimetatud võimalust kasutati ka ühissätete määruse puhul. Strateegia „Euroopa 2020” teatavate eesmärkide saavutamisega seotud poliitilisi prioriteete viiakse ellu sihtotstarbelise rahastamisvahendi, tööhõive ja sotsiaalse innovatsiooni programmi (919,496 miljonit eurot) abil, mille vahendeid haldab tsentraalselt komisjon. Strateegia „Euroopa 2020” eesmärkide saavutamine on ka ühtekuuluvuspoliitika prioriteediks, mille raames on kulud süstemaatiliselt kõnealuste eesmärkidega seotud. Kõigi Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide jaoks on koostatud ühine strateegiline raamistik, mille abil muuta strateegia „Euroopa 2020” eesmärgid investeerimisprioriteetideks.

Iga liikmesriigiga sõlmitakse partnerlusleping. Kõnealustes lepingutes sätestatakse partnerite kohustused riiklikul ja piirkondlikul tasandil eraldatud vahendite kasutamiseks, et rakendada programme ja projekte, millel on tugev seos strateegiaga „Euroopa 2020”. Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest toetatavad programmid sisaldavad tulemusraamistikku, mille alusel hinnatakse kohustuste täitmisel tehtud edusamme. Selleks et keskenduda üha enam tulemuste ja strateegia „Euroopa 2020” eesmärkide saavutamisele, moodustatakse tulemusreserv, mis sisaldab 6 % ühtekuuluvuse valdkonna eelarvevahenditest majanduskasvu ja tööhõivesse investeerimise eesmärgi raames ning sama palju maaelu arengu valdkonna eelarvevahenditest. Reservis olevad vahendid eraldatakse pärast 2019. aastal tehtavat läbivaatamist sellistele prioriteetidele, mille puhul on programmis saavutatud strateegiaga „Euroopa 2020” seotud vahe-eesmärgid (tulemusraamistik).

Ühtekuuluvuspoliitika tulemustele suunatust edendab ka ühine tegevuskava. Ühine tegevuskava annab liikmesriikidele võimaluse rakendada ühiselt programmide osi komisjoniga eelnevalt kokkulepitud väljundite ja tulemuste alusel. Maksed ühisesse tegevuskavasse sõltuvad tulemuste tasemest ning toimuvad lihtsustatud kuluvõimaluste vormis.

2.2.2. Keskendumine tulemustele

Tulemuste parandamine ja mõõtmine on aastatel 2014–2020 ELi rahastamise oluline osa: rahastamisprogrammide eesmärgid on spetsiifilised, mõõdetavad, saavutatavad, asjaomased ja ajaliselt mõõdetavad ning nendega kaasnevad tulemusnäitajad[10].

Kõik heakskiidetud rahastamisprogrammid on kooskõlas finantsmääruses sätestatud tulemuspõhiste põhimõtetega. Need hõlmavad täpset ja üksikasjalikku teavet soovitatud sekkumise lisaväärtuse kohta, selle seotuse kohta komisjoni strateegiliste eesmärkide ning ELi valdkondlike poliitikaeesmärkidega, spetsiifilisi eesmärke, mis kirjeldavad sekkumisega saavutatavaid tulemusi ning tulemusnäitajaid, millega mõõta kõnealuste eesmärkide saavutamist nii kvantitatiivselt kui ka kvalitatiivselt. ELi rahaliste vahendite eraldamise põhielemendiks olev ELi lisaväärtus on lisatud enamiku seadusandlike ettepanekute tekstidesse sageli osana hindamissätetest, mille alusel komisjoni poolt rahastamisperioodi keskpaigaks koostatud hindamisaruannetes hinnatakse kõigi programmidest rahastatud algatuste eesmärkide saavutamise taset. Mõne programmiga loodud finantsmehhanismide aluseks on samuti tõhustatud tulemused. Temaatiline koondamine ühissätete määruses ja Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide spetsiifilistes määrustes või ühinemiseelse abi rahastamisvahendi IPA II (millega antakse rahalist abi riikidele, kes soovivad ühineda Euroopa Liiduga) tulemustasu on keskendatud tulemuste mõõtmisele ja parandamisele ELi rahastamise raames. Ühissätete määruse tulemusraamistiku ja reservi tulemuspõhiseid põhimõtteid kohaldatakse ka kõigi Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide suhtes.

2.2.3. Lihtsustatud kuluvõimalused

Ühtse rahastamismudeli kasutuselevõtt kujutab endast samuti märkimisväärset lihtsustamist, eelkõige vähenenud halduskoormuse ja -kulude näol.

Lihtsustatud kuluvõimalused avavad Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondides uue mõõtme. Esiteks ei kohaldata neid enam ainult Euroopa Sotsiaalfondi ja Euroopa Regionaalarengu Fondi suhtes, vaid ka Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi ning siseasjade fondi suhtes. Määrusesse on lisatud mitmesuguseid uudseid sätteid. Näiteks kohaldatakse kindlate määrade arvutamist kõigi kululiikide ja mitte ainult kaudsete kulude suhtes. Määruses on sätestatud mõned määrad ja arvutusmeetodid ning sellesse on lisatud seosed liidu teiste meetmetega. Lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamine peaks vähendama korraldusasutuste ja toetusesaajate halduskoormust ning tugevdama õigus- ja rahalist kindlust. Euroopa Kontrollikoda märkis hiljuti, et „projektid, mille kulude deklareerimisel on kasutatud lihtsustatud kuluvõimalusi, on vähem veaohtlikud. Seega võib eeldada, et lihtsustatud kuluvõimaluste sagedasem kasutamine avaldab veamäärale positiivset mõju”[11]. Seetõttu on lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamise julgustamiseks muudetud need kuluvõimalused Euroopa Sotsiaalfondi väiksemate projektide[12] ja enim puudustkannatavate isikute jaoks mõeldud Euroopa abifondi materiaalse abi tegevussuuna jaoks kohustuslikuks. Programmiga Horisont 2020 kehtestati ühtne hüvitismäär ja kaudsete kulude eranditult kindlamääraline hüvitamine. Ühtset hüvitismäära kohaldatakse kõigi toetusesaajate suhtes, välja arvatud mittetulunduslike juriidiliste isikute suhtes ühe ja sama meetme raames („üks projekt – üks rahastamismäär”), ning kaudsete kulude kindlamääralist hüvitamist kohaldatakse peaaegu kõigi meetmete ja igat liiki osalejate suhtes. Mõlemad meetmed aitavad vältida keerukaid arvutusi, aruandlust ning vigade tekkimise ohtu. Selline uuendus on eriti oluline, pidades silmas teadusuuringute ja innovatsiooni strateegilist tähtsust ELi majandusele. Kõnealune lihtsustusmeede võimaldab ka kokku hoida haldamisele kuluvat aega ja energiat, mida saab meetme raames otstarbekamalt kasutada. Oma arvamuses nr 6/2012 programmi Horisont 2020 raamprogrammi käsitleva ettepaneku kohta[13] kiitis kontrollikoda kulude rahastamise mudeli radikaalset lihtsustamist, leides, et see lihtsustaks ja kiirendaks taotlusprotsessi ning vähendaks eeskirjade eiramise riski.

2.2.4. Auditeerimisest tuleneva koormuse vähendamine

Auditeerimisest tulenevat koormust on vähendatud vastavalt proportsionaalsuse põhimõttele. Ühissätete määruses kehtestati eeskirjad, millega piiratakse allapoole teatavat künnist jäävate meetmete auditeerimist (200 000 eurot Euroopa Regionaalarengu Fondi / Ühtekuuluvusfondi puhul, 150 000 eurot Euroopa Sotsiaalfondi puhul ja 100 000 eurot Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi puhul). Selle tulemusena on võimalik saavutada märkimisväärne lihtsustamine. Samuti on lubatud dokumente lühemat aega säilitada ja see vähendab toetusesaajate halduskoormust.

2.2.5. Käibemaksukulude abikõlblikkus

Veel üheks lihtsustavaks meetmeks on erinevate valdkondlike programmide käibemaksukulude tagastamist käsitlevate sätete kooskõlla viimine finantsmääruse vastavate sätetega.

Selline kooskõlla viimine tagab toetusesaajate poolt erinevate programmide raames kantud käibemaksukulude sidusa käsitlemise vastavalt finantsmäärusele ning sellega tagatakse õigusselgus. Käibemaksukulusid on lubatud hüvitada ainult juhul, kui need ei ole riiklike õigusaktide kohaselt tagastatavad ja kui neid on maksnud toetusesaaja, keda ei käsitleta maksukohustuslasena[14]. Kõnealuse standardeeskirjaga seoses on ühissätete määruses, siseasjade fondides ja Euroopa ühendamise rahastus kehtestatud vaid mõned erandid. Sellistel juhtudel on erandid sõnastatud kõige lihtsamal viisil, et vältida rakendamisel segaduse ja vigade tekkimist.

2.2.6. Riiklike eraldiste järkjärguline kaotamine

ELi tasandi rahaliste toetuste lihtsa ja sidusa raamistiku kehtestamisel tehakse suuri edusamme, kaotades järk-järgult riiklikud eraldised komisjoni poolt tsentraalselt hallatavast keskkonna ja kliimameetmete programmist (LIFE).

Riiklikud eraldised ELi rahalisse toetusse, mida antakse programmi LIFE raames rakendatavatele keskkonnaprojektidele, lõpetatakse järk-järgult ning need kaotatakse lõplikult 2018. aastal. Keskkonnaprojektide jaoks ELi vahendite eraldamise riiklikud kvoodid tagasid varem kogu programmi eelarve jagamise kõikidele liikmesriikidele eelnevalt kindlaks määratud soovitusliku summa alusel. Riiklikud eraldised ei ole siiski taganud rahaliste vahendite tasakaalustatumat jaotamist, kuna liikmesriigid esitasid erineval arvul ja erineva kvaliteediga projekte. Riiklikud eraldised on vähendanud eelmise keskkonnaprogrammi (LIFE+)[15] ELi lisaväärtust, kuna parema kvaliteediga projekte ei olnud võimalik rahastada, sest konkreetse aasta eelarve tuli jaotada projektide riikliku päritolu järgi. Kvootide järkjärguline kaotamine on kulude tõhususe ja kvaliteedi seisukohast seega oluline saavutus. Alates 2018. aastast eraldatakse vahendeid kõige parematele ELi tasandil esitatud projektidele, ent komisjon annab samas tehnilist abi liikmesriikidele, kelle võimalikel toetusesaajatel võib olla raskusi ELi rahalise toetuse saamiseks piisava kvaliteediga projektide koostamisel.

2.3. E-haldus

Mitmeaastases finantsraamistikus (2014–2020) võetakse nõuetekohaselt arvesse tehnoloogilist arengut, – ühtekuuluvuspoliitika haldamine muutub alates 2016. aastast elektrooniliseks.

Elektrooniliste andmevahetussüsteemide kasutamine toetusesaajatega suhtlemiseks, olemasolevate andmebaaside kasutamiseks ja ühtekuuluvuspoliitika valdkonna dokumentide salvestamiseks (e-ühtekuuluvuspoliitika) vähendab toetusesaajate halduskoormust, kuna sellega tagatakse näiteks, et nad ei pea sama teavet mitu korda esitama. Arvatakse, et e-ühtekuuluvus vähendab üldist halduskoormust ELi tasandil kokku ligikaudu 11 %. Kõnealuse nõude aluseks on halduskoormust käsitleva sõltumatute huvirühmade kõrgetasemelise töörühma soovitus, mis tuleneb halduskoormuse esialgsest hindamisest ajavahemikus 2000–2006. E-ühtekuuluvus vähendab ka dokumentide kaotsimineku ohtu ning hakkab pikemas perspektiivis vähendama arhiveerimiskulusid. Kuigi kaasseadusandjad toetasid e-ühtekuuluvuse ideed, lükkasid nad selle kohustusliku kasutuselevõtmise edasi 31. detsembrile 2015 (komisjoni esialgne ettepanek oli 31. detsember 2014), kuna sooviti anda riiklikele ametiasutustele vajalike süsteemide ja menetluste rakendamiseks rohkem aega.

3. Kasutamata jäetud võimalused

3.1. Liiga üksikasjalikud alusaktid

Lihtsustamisel veelgi paremate tulemuste saavutamist on mõnikord takistanud omavahel vastuolus olevad prioriteedid. Mõne alusaktiga on kehtestatud üksikasjalikud sätted, et luua stabiilne ja piirav õigusraamistik, milles määratakse ette kindlaks kõik võimalikud elemendid, ent sellega piiratakse komisjoni kaalutlusõigust programmide rakendamisel.

Suundumus lisada õigustekstidesse suurel hulgal üksikasju ja vähendada seega komisjoni manööverdamisruumi programmide rakendamisel, on kaasa toonud olukorra, kus teatavad alusaktid on tehniliste üksikasjadega üle koormatud, paindumatud ja raskesti tõlgendatavad.

Alusaktidesse on lisatud hulk elemente, millega nähakse üksikasjalikult ette rakendamise tingimused. Sellised elemendid on temaatilised prioriteedid või meetmete liigid, mis mõjutavad programme (RELEXi fondid, Euroopa ühendamise rahastu, LIFE, tarbijakaitse programm) kogu nende rakendamisperioodi kestel, kuid mitu programmi (nt tervishoiuprogramm) sisaldab ka eesmärke, toetuskõlblikke meetmeid või isegi kriteeriume, mida komisjon peab oma tööprogrammi koostamisel kasutama. Tööprogramm on komisjoni põhiline vahend, millega oma rahastamismeetmeid kavandada. Muudel juhtudel on alusaktidesse lisatud üksikasju, mis oleks tulnud pigem kindlaks määrata järgmises etapis delegeeritud õigusaktiga, et vältida alusakti tehniliste üksikasjadega ülekoormamist ning jätta selliste elementide kavandamisel rohkem ruumi paindlikkusele. Sellist suundumust on täheldatud ühise põllumajanduspoliitika vahendite, Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide (ühissätete määrus) ning Euroopa ühendamise rahastu puhul. Sellegipoolest on Euroopa ühendamise rahastu raames kokku lepitud võimalus kasutada iga rahastamisvahendi puhul selle hindamise alusel ja muutuvaid turutingimusi arvesse võttes delegeeritud õigusakte põhinõuete, tingimuste ja menetluste muutmiseks. Tegemist on kasuliku vahendiga, millega vältida eelarve täitmise paindumatust ning reageerida kiiresti muutuvatele turutingimustele.

3.2. Komisjoni rangem kontroll programmide rakendamise üle

3.2.1. Programmide eelarve jaotus

Eelarve üksikasjalik jaotus ning eelarvevahendite sihtotstarbe määramine enamikus alusaktides paneb paika asjaomaste programmide eelarve assigneeringud järgmiseks seitsmeks aastaks. Sellega piiratakse komisjoni suutlikkust ELi rahalist toetust ettenägematute majanduslike, sotsiaalsete ja poliitiliste arengute tulemusena ümber suunata. See võib omakorda vähendada ELi kulutuste tõhusust. Riski leevendab siiski komisjoni õigus muuta eraldisi delegeeritud õigusaktiga.

Tagamaks eelarve täitmise ajal komisjoni eraldatavate vahendite rangema demokraatliku eelkontrolli (lisaks iga-aastasele vahendite eraldamise menetlusele), on enamikku rahastamisprogrammidesse lisatud eelarve üksikasjalik jaotus. Selleks on äsja heakskiidetud temaatilistele prioriteetidele sageli lisatud teatav protsent programmi eelarve eraldisi järgmiseks seitsmeks aastaks ette (RELEX, Euroopa ühendamise rahastu, Loov Euroopa, Galileo, COSME), ent sageli on Euroopa Komisjonile jäetud teatav paindlikkus sõltumatult tegutseda ning võimalus võtta vastu delegeeritud õigusakte juhul, kui paindlikkust tuleb suurendada. Minimaalne protsent eraldisi iga meetme kohta lisatakse ka juhul, kui kõnealuseid meetmeid rakendavad liikmesriigid riiklike programmide kaudu, mille komisjon peab heaks kiitma (siseasjade fondid). Kuigi kõnealuste eraldiste eesmärk on tagada ELi ühtsete prioriteetide minimaalne kaasrahastamine liikmesriikide poolt, on need vastuolus eri olukordade ja prioriteetidega, mida liikmesriikides kõnealuses poliitikavaldkonnas rahastatakse, ning samuti komisjoni raskustega tagada nende täitmine olukorras, kus rakendamine on delegeeritud liikmesriikidele ja komisjon täidab järelevalve- ja kontrollülesandeid (eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega).

Teatavatel juhtudel on komisjoni kavandatud eelarve jaotus esitatud veelgi üksikasjalikumalt (Euroopa tööhõive ja sotsiaalse innovatsiooni programm, Erasmus+, Horisont 2020). Eelarve üksikasjalik jaotus võib olla eriti koormav programmide puhul, kus rahastatava meetme laadi tõttu on eelarvest eraldatavate vahendite täielik paindlikkus väga suure tähtsusega (liidu kodanikukaitse mehhanism, ELi humanitaarabi vabatahtlike programm, millest rahastatakse ELi tasandil humanitaarabi osutavate vabatahtlike tegevust). Sama kehtib väikese eelarvega programmide suhtes, mille puhul on täielikku paindlikkust vaja selleks, et hallata piiratud vahendeid kõige tõhusamal viisil (õiguste, võrdõiguslikkuse ja kodakondsuse programm, õigusprogrammid, Toll 2020, Herakles III –pettusevastane võitlus, Perakles – euro kaitsmine võltsimise vastu.

3.2.2. Halduskoormus

Liikmesriikide eelkontrolli komisjoni poolt eelarvest eraldatud vahendite üle on tõhustatud: selle tulemuseks on komisjoni väiksem paindlikkus rahastamisprogrammide rakendamisel. Kõnealused menetlused võivad avaldada mõju ka tõhususele, mõjutades seega negatiivselt rahaliste vahendite optimaalset kasutamist.

Nõukogu poolt enamikus programmides kehtestatud või tõhustatud komiteemenetlused tagavad juba praegu komiteedes kohtuvate riiklike ekspertide kontrolli tööprogrammide üle. Nõukogu on mõne programmi puhul (Horisont 2020, Euroopa ühendamise rahastu) siiski lisanud komisjoni poolt eraldatavate vahendite täiendava kontrolli. Nimetatud programmide puhul peab toetuse andmise otsusele – haldusakt, millega komisjon kinnitab vastvõetud töökava raames toetusesaajale eraldatava toetuse tingimused ja summa – lisanduma asjaomase komitee arvamus. Üleeuroopalisi telekommunikatsioonivõrke käsitlevate suuniste puhul on nõukogu Euroopa Parlamendi toetusel kehtestanud kohustuse konsulteerida enne tavalist komiteemenetlust töökava heakskiitmise küsimuses kõigepealt riiklike ekspertidega.

Kõnealused haldusmeetmed mõjutavad institutsioonilist tasakaalu ning võivad vähendada ELi rahastamise tõhusust, kuna lisavad menetluslikke viivitusi, bürokraatiat ja kulusid. Nimetatud mõju võib olla eriti negatiivne juhul, kui ELi rahalisi vahendeid on vaja kiiresti hädaabimeetmete võtmiseks toidu- ja söödaohutuse valdkonnas.

4. Edasised sammud: järgmised meetmed

4.1. ELi institutsioonid

ELi institutsioonid peaksid vajaduse korral võtma vastu seadusandlikke alustekste täiendavaid õigusakte ning rakendusmeetmeid kiiresti ja tõhusalt, et vahendite konkreetne eraldamine saaks alata võimalikult kiiresti.

Teatavate poliitikavaldkondade õigusraamistikku tuleb täiendada alustekste täiustavate õigusaktide vastuvõtmise kaudu, lisades vajalikke tehnilisi kirjeldusi. Komisjonile on delegeeritud volitused kõnealuseid õigusakte vastu võtta, et lihtsustada ja kiirendada menetluse läbiviimist. Asjaomased muud kui seadusandlikud aktid võetakse vastu aega raiskamata, et täielik õigusraamistik oleks rakendatav võimalikult kiiresti ning saaks alustada rahastamisega. Vahendite eraldamine toimub konkreetsemalt rakendusmeetmete kaudu, mis on vajalikud kõigi rahastamisprogrammide puhul. See kehtib nii töökavade kohta, mille puhul komisjon haldab asjaomast rahastamiskava tsentraalselt, kui ka vormide ja mudelite kohta. Kõnealuste meetmete võtmisel tuleks järgida lihtsustamise eesmärki. Õigussätteid tuleks kohaldada tõhusal viisil, vältides võimalikult palju halduskoormuse suurenemist ja viivituste teket, eesmärgiga eraldada vahendeid toetusesaajatele võimalikult kiiresti. Samamoodi kiidab komisjon kiiresti heaks rakendamist lihtsustavad meetmed nagu näiteks suunised, kui need on ette nähtud alusaktides (nt Euroopa ühendamise rahastu, Horisont 2020, Loov Euroopa).

4.2. Liikmesriigid

Liikmesriikidel on lihtsustamises täita samuti oluline roll. Nad peaksid vältima ELi rahalise toetuse võimalikele saajatele põhjendamatu halduskoormuse tekitamist ning keskenduma vahendite kasutamisele kokkulepitud ELi prioriteetide ja eesmärkide saavutamiseks.

Tõhusa ühtlustamise tagamiseks on eri rahastamisprogrammides loodud eri süsteemid, millega keskendatakse vahendite eraldamine temaatilistele prioriteetidele ja poliitikaeesmärkidele vastavalt strateegiale „Euroopa 2020”. Kõnealused süsteemid jäävad sageli aga vaid teoreetilisele tasemele. Tõhususe saavutamiseks tuleb neid rakendada praktikas. Juhul kui rakendamine on delegeeritud liikmesriikidele (nt Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid), peavad liikmesriigid järgima kokkulepitud temaatilisi prioriteete ning eesmärke, kehtestades selleks eeskirjad ja menetlused, millega edendatakse nende saavutamist.

Kui programmi eelarvet täidetakse koostöös komisjoniga, peavad liikmesriigid jätkama lihtsustamist, kehtestades kavandamise ja rakendamise jaoks kiiresti ja tõhusalt vajalikud poliitika- ja institutsioonilised raamistikud. See tähendab, et välditakse põhjendamatut halduskoormust, kehtestatakse eeskirjad ja menetlused, mis muudaksid juurdepääsu ELi rahalisele toetusele taotlejate jaoks lihtsamaks ning töötatakse välja läbipaistvad ja kasutajasõbralikud õigus- ja haldusraamistikud. Kõnealused raamistikud tuleks kehtestada eesmärgiga lihtsustada ja kiirendada vahendite eraldamist toetusesaajatele, toetada investeeringuid ja vältida põhjendamatuid kulutusi ja ELi vahendite jagamist ebatõhusate kanalite kaudu. Parim viis kõnealuste eesmärkide saavutamiseks on lihtsate eeskirjade ja menetluste kehtestamine.

4.3. Komisjon ja liikmesriigid

Rahastamisprogrammides kehtestatud lihtsustamismeetmed on tõhusad ainult juhul, kui neid rakendama hakatakse. Siin on oma roll täita nii komisjonil kui ka liikmesriikidel.

Komisjon (tsentraliseeritult täidetava eelarve korral) ja liikmesriigid (koostöös komisjoniga täidetava eelarve korral juhul, kui riiklikud või piirkondlikud programmid esitatakse heakskiidu saamiseks komisjonile) peavad kiiresti koostama põhjalikud programmid, millega seatakse konkreetsed ja mõõdetavad eesmärgid, et suurendada tulemuste nähtavust ja näidata ELi rahalise toetuse lisaväärtust. Tegelikel kuludel põhinevate mudelite asemel tuleks eelistada lihtsustatud kulumudelite kasutamist, kui nende kasutamine on valikuline. Näiteks ühissätete määruses on võimalik – sarnast liiki meetmete ja toetusesaajate korral – kasutada liidu poliitikas kohaldatavaid lihtsustatud kuluvõimalusi või selliseid kehtivaid meetodeid, mida kohaldatakse täielikult liikmesriikide rahastatavate abikavade korral. Sellised võimalused tuleks ära kasutada. Euroopa Kontrollikoda märkis,[16] et liikmesriigid ja korraldusasutused ei ole alati soovinud lihtsustatud kulumudeleid kasutusele võtta, kuna kardetakse asjaomase määruse tingimuste rikkumist. Komisjon on kutsunud liikmesriike üles korraldama lihtsustatud kulumudeleid käsitlevaid seminare, kus osaleksid liikmesriikide, komisjoni ja Euroopa Kontrollikoja esindajad. 2013. aastal korraldati mitu sellist seminari ning 2014. aastal on kavas korraldada veel mõni. Liikmesriikidele ja korraldusasutustele suurema kindluse tagamiseks on mõningad rahastamismäärad esitatud asjaomastes alusaktides (ühissätete määrus, ESFi määrus). Kõnealuste rahastamismäärade kasutamiseks ei ole seega vaja metoodilisi põhjendusi. Lihtsustamisvõimalusi on nüüd samuti võimalik kasutada Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide halduskoormuse vähendamiseks. Komisjoni ja liikmesriikide koostöö kaudu toimuva rakendamise raames tuleks lisaks vahendite kontsentreerimisele tagada ka erinevate rahastamisallikate (sealhulgas finantsvahendite) parem koordineerimine. Koordineerimine on vajalik selleks, et parandada toetusesaajate juurdepääsu vahenditele ning mitmekordistada liidu kulutuste mõju, kaasates erainvestorite täiendavaid vahendeid.

Lihtsustamine on vajalik, kuid sellest ei piisa kulude parema kvaliteedi ja madalamate veamäärade tagamiseks. Lihtsustamisega peaksid kaasnema pädevad kontrollid ning ennetus- ja parandusmeetmed.

Lihtsatel eeskirjad ja menetlustel on täita oluline roll vigade vältimisel ja kulude tõhususe edendamisel. Kõnealuste lihtsustamismeetmete rakendamisega peaks siiski kaasnema pädev kontroll, mille eest vastutavad koos nii ELi institutsioonid kui ka liikmesriigid. Komisjon ja liikmesriigid vastutavad ühiselt ka ennetus- ja parandusmeetmete korrektse kohaldamise eest. Sellised meetmed on võetud kasutusele põllumajandus- ja ühtekuuluvuspoliitika (ühine põllumajanduspoliitika, ühissätete määrus) valdkonnas ning nendeks on maksete katkestamise või peatamise võimalus ja finantskorrektsioonid[17]. Maksete ja finantskorrektsioonide katkestamine või peatamine ja finantskorrektsioonide tegemine kaitseb ELi eelarvet. Liikmesriikidel on siiski suur huvi vigu ise kindlaks teha ja neid parandada, et vältida netofinantskorrektsioone, mis vähendavad püsivalt neile eraldatavate vahendite määra.

[1] Nõukogu määrus nr 1311/2013, millega määratakse kindlaks mitmeaastane finantsraamistik aastateks 2014–2020 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:ET:PDF

[2] Komisjoni teatis „Euroopa 2020. aastal. Aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia”, KOM(2010) 2020 (lõplik). http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:ET:PDF.

[3] COM(2012) 531 final.

[4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bTA%2b20131120%2bTOC%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fEN&language=EN ELi 2014. aasta eelarve tervikliku ülevaate leiab veebisaidil http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2014/DB2014_WD_0_en.pdf

[5] Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 1307/2013, 17. detsember 2013, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames toetuskavade alusel põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste eeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EÜ) nr 637/2008 ja (EÜ) nr 73/2009 (ELT L 347, 20.12.2013, lk 608).

[6] Vt teatis Euroopa Parlamendile „Euroopa Liidu eelarve kaitsmine kuni 2012. aasta lõpuni”, COM(2013) 682/2 final, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/management/COM_2013_682_en.pdf

[7] Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega kehtestatakse Euroopa Liidu tolli- ja maksustamisalane tegevusprogramm ajavahemikuks 2014–2020 (FISCUS 2020) ning tunnistatakse kehtetuks otsused nr 1482/2007/EÜ ja nr 624/2007/EÜ (KOM(2011) 706 (lõplik)). http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/com_2011_706_en.pdf

[8] Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ, Euratom) 966/2012, 25. oktoober 2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:ET:PDF

[9] Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 1291/2013, 11. detsember 2013, millega luuakse teadusuuringute ja innovatsiooni raamprogramm „Horisont 2020” aastateks 2014–2020 ning tunnistatakse kehtetuks otsus nr 1982/2006/EÜ, artikkel 4.

[10] Aruka reguleerimise kohta vt ka komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Õigusloome kvaliteet ja tulemuslikkus (REFIT): saavutused ja järgmised sammud”, COM(2013)685 final, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2013/10/pdf/20131002-refit_en.pdf

[11] Euroopa Kontrollikoja aastaaruanne eelarveaasta 2012 eelarve täitmise kohta koos institutsioonide vastustega, ELT C 331 , 14.11.2013 lk 1 – 256, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:331:0001:01:ET:HTML

[12] Toetusesaajale makstud avaliku sektori toetuse summa on alla 50 000 euro.

[13] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:318:0001:0011:ET:PDF.

[14] Määruse (EL, Euratom) nr 966/2012 (finantsmäärus) artikkel 126.

[15] Sellega seoses vt Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 15/2013 : http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_15/QJAB13015ENN.pdf

[16] Vt joonealune märkus nr 11.

[17] Vt Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Põllumajanduse ja ühtekuuluvuspoliitika puhul liikmesriikide suhtes netofinantskorrektsioonide kohaldamine”, COM(2013)934