KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE, MILLES KÄSITLETAKSE MAAKASUTUSE KAUDSET MUUTUST SEOSES BIOKÜTUSTE JA VEDELATE BIOKÜTUSTEGA

Lisatud dokumendile

Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv,

millega muudetakse direktiivi 98/70/EÜ bensiini ja diislikütuse kvaliteedi kohta ning direktiivi 2009/28/EÜ taastuvatest energiaallikatest toodetud energia kasutamise edendamise kohta

1. SISSEJUHATUS

Taastuvenergia direktiivis ja kütusekvaliteedi direktiivis (edaspidi „direktiivid”)[1],[2] on ette nähtud kohustus koostada ülevaade biokütuste tootmisega seotud maakasutuse kaudse muutuse mõjust kasvuhoonegaaside heitele ja vajaduse korral lisada ülevaatele ettepanek sellise mõju minimeerimise meetmete kohta. Vastuseks avaldas komisjon detsembris 2010 aruande,[3] milles ta: i) tegi kindlaks terve rea ebaselgeid kohti ja piiranguid, mis on seotud maakasutuse kaudse muutuse hindamiseks kasutatud majanduslike mudelitega; ii) tunnistas, et maakasutuse kaudsest muutusest tingitud mõju võib kahandada biokütustega seotud kasvuhoonegaaside heite vähendamist; ning iii) näitas, et kui maakasutuse kaudse muutuse käsitlemiseks on vaja meetmeid võtta, tuleks arvestada ettevaatuspõhimõtet. Aruandes öeldi ka, et komisjon valmistab ette mõjuhindamise, toetudes aruandes esitatud neljale võimalusele, ja lisab sellele vajaduse korral direktiivide muutmise seadusandliku ettepaneku.

2. PROBLEEMI PÜSTITUS

Enamik biokütustest toodetakse põllukultuuridest, nagu nisu ja rapsiseeme, mida kasvatatakse põllumajandusmaal. Kui varem toiduainete, loomasööda või tekstiilikiu tootmiseks kasutatud põllu- või karjamaad hakatakse kasutama biokütuste tootmiseks, siis tuleb ikkagi rahuldada ka muud vajadused peale kütusevajaduse. Kuigi seda lisanõudlust saab rahuldada esialgse tootmise intensiivistamisega, on samuti võimalik, et tootmiseks võetakse mujal kasutusse muu kui põllumajanduslik maa. Viimasel juhul toimub maakasutuse kaudne muutus (sellest tuleneb termin „maakasutuse kaudne muutus”). Kui selleks tootmiseks kasutatakse täiendavat maad, võib selle põllumaaks muutmine põhjustada olulist kasvuhoonegaaside heidet, kui tegemist on rohkesti süsinikuühendeid salvestanud maaga, näiteks metsamaaga.

Selleks et prognoosida maakasutuse kaudsest muutusest tulenevate kasvuhoonegaaside mõju, tuleb prognoosida mõju tulevikus, mis on aga paratamatult ebakindel, kuna edasine areng ei pruugi vastata minevikusuundumustele. Peale selle ei ole hinnangulist maakasutuse muutust võimalik kunagi tõendada, kuna maakasutuse kaudset muutust ei saa otseselt jälgida ega mõõta. Seetõttu tuleb maakasutuse kaudset muutust prognoosida modelleerimisega.

Arvestades direktiivides esitatud nõuet vähendada biokütuste abil kasvuhoonegaaside heidet teatavas ulatuses ja kütusekvaliteedi direktiivis esitatud nõuet vähendada kasvuhoonegaaside heitemahukust 6 %, on käesolevas mõjuhinnangus analüüsitud olulist küsimust, kas oleks vaja käsitleda maakasutuse kaudsest muutusest tingitud kasvuhoonegaaside heidet, ja kui, siis kuidas seda teha.

3. SUBSIDIAARSUS

Euroopa tasandil meetmete võtmise põhjendatus biokütuste valdkonnas on ära otsustatud juba kütusekvaliteedi direktiivi ja taastuvenergia direktiivi vastuvõtmisega; nende direktiividega luuakse taastuvate ja väikse kasvuhoonegaaside heitemahukusega energiaallikate ühine turg transpordisektoris. Kuna kõik meetmed, mida esitatakse maakasutuse kaudse muutuse reguleerimiseks, nõuavad tõenäoliselt olemasolevate direktiivide muutmist, tuleb neid võtta kooskõlastatult ja ühtlustatult üle kogu ELi.

4. POLIITIKA EESMÄRGID

Nagu sissejuhatuses öeldud, keskendutakse käesolevas mõjuhinnangus direktiivide konkreetsele nõudele, mis on seotud maakasutuse kaudsest muutusest tingitud kasvuhoonegaaside heitega, ja selles ei vaadelda biokütuste kasutamisega seotud laiemat keskkonna- ega sotsiaalset mõju. Mõjuhinnangu üldised eesmärgid saab sõnastada järgmiste eri- või tegevuseesmärkidena:

Minimeerida biokütuste tootmisel maakasutuse kaudsest muutusest tulenevat kasvuhoonegaaside heidet, pidades silmas laiemaid poliitikaeesmärke, et aastal 2020 vähemalt 10 % transpordikütustest oleksid taastuvkütused ja et maanteetranspordi kütuste kasvuhoonegaaside heitemahukust vähendataks vähemalt 6 % võrreldes 2010. aastaga.

5. VALIKUVÕIMALUSED

Käesolevas mõjuhinnangus vaadeldavaid valikuvõimalusi on kirjeldatud järgmises tabelis.

Valikuvõimalused, nende variandid ja kombinatsioonid || Kirjeldus

A. Praegu meetmeid ei võeta, vaid jätkatakse maakasutuse kaudse muutuse jälgimist || See valikuvõimalus on seotud taastuvenergia direktiivis[4] nõutud komisjoni seire- ja mõjuaruannetega, mida avaldatakse iga kahe aasta tagant, sealhulgas ka maakasutuse kaudse muutuse kohta; esimene aruanne tuleb esitada aastal 2012. See valikuvõimalus eeldab ka maakasutuse kaudsest muutusest tuleneva heite hindamisega seotud teadusliku arengu pidevat jälgimist. Viimase küsitluse ajal pooldasid valikuvõimalust A sidusrühmad, kes uskusid, et mudelite arendamise praegune tase ei ole piisav selleks, et töötada nende alusel välja lähenemisviise poliitikameetmete võtmiseks. Seda pooldasid peamiselt ettevõtjad, põllumajandustootjate ühendused ja biokütuseid tootvad kolmandad riigid.

B. Tõstetakse biokütustelt nõutavat kasvuhoonegaaside heite vähendamise läviväärtust || Valikuvõimaluse B eesmärgid on: a) kompenseerida hinnanguline maakasutuse kaudsest muutusest tuleneva heite suurenemine sellega, et nõutakse suuremat otsest heite vähendamist ja sellega väheneb tarbitavate biokütustega seotud kasvuhoonegaaside heide, ning b) vähendada maakasutuse kaudsest muutusest tulenevat heidet sellega, et läviväärtus tõstetakse nii kõrgele, et sellega välistatakse paljud biokütused, millel on hinnangute kohaselt suur maakasutuse kaudsest muutusest tulenev heide. Valikuvõimalust B ei eelistanud viimase küsitluse ajal ükski konkreetne sidusrühm.

C. Teatavatele biokütuseliikidele kehtestatakse täiendavad säästlikkuskriteeriumid || Valikuvõimalus C seisneb täiendavate säästlikkusnõuete lisamises, millega vähendatakse maakasutuse kaudse muutusega seotud heite riski. Valikuvõimaluse C1 eesmärk on teha seda nii, et lisatakse metsade hävitamise vähendamise nõuded, mida liikmesriigid ja ELi biokütuseid tarnivad kolmandad riigid peaksid täitma, samuti meetmed, millega tehakse lähteained kättesaadavaks säästlikul viisil; valikuvõimaluse C2 meetmed on seevastu suunatud biokütuste tootmise kriteeriumidele ja nõutakse tavade kasutamist, mille puhul maakasutuse kaudse muutusega kaasneva heite risk on minimaalne. Valikuvõimalusi C1 ja C2 hinnati eraldi ja võimalust C2 hinnati ka kombinatsioonis valikuvõimalusega D (biokütuste tootmine peab vastama valikuvõimaluse D juures esitatud nõuetele, kui neid ei toodeta valikuvõimaluse C2 all kirjeldatud tingimustel). Valikuvõimaluste alase viimase küsitluse ajal toetas enamik sidusrühmi rahvusvaheliste meetmete võtmist maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heite vähendamiseks, kuigi mitte tingimata valikuvõimaluse C1 all kirjeldatud viisil. Enamik valitsusväliseid organisatsioone toetas valikuvõimalust C2 kui võimalikku erandit valikuvõimaluse D kohaldamisest.

D. Biokütustele omistatakse teatav kasvuhoonegaaside heitkogus, mis vastab maakasutuse muutuse hinnangulisele kaudsele mõjule || Valikuvõimalusele D on osutatud direktiivides ja sellega kaasneb maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heite hinnanguliste väärtuste lisamine biokütuste tekitatavate kasvuhoonegaaside heite arvutamise praegusesse meetodisse. Asjakohased erandid on ette nähtud juhul, kui ei teki maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heidet (selliste maakasutusevabade lähteainete puhul nagu jäätmed ja vetikad; samuti juhud, mis hõlmavad maakasutuse otsest muutust). Enamik valitsusväliseid organisatsioone ja mõned tootjate sidusrühmad muudest sektoritest kui biokütusesektor toetasid viimase küsitluse ajal seda valikuvõimalust. Seda valikuvõimalust toetati kõige rohkem ka rahvusvahelisel ekspertide seminaril, mille Teadusuuringute Ühiskeskus korraldas novembris 2010.

E. Piiratakse tavaliste biokütustega taastuvenergia direktiivi eesmärkide saavutamisse antavat panust. || Valikuvõimaluse E eesmärk on minimeerida biokütustega seotud maakasutuse kaudse muutuse mõju sellega, et tavaliste biokütuste abil taastuvenergia direktiivi eesmärkide saavutamisse antav panus piiratakse praeguse tootmistasemega ehk 5 %-ga. Seda tehakse järgmisel viisil: a) piiratakse selliste biokütuste kasutamist, mille puhul esineb maakasutuse kaudse muutuse oht, ja b) suurendatakse selliste täiustatud biokütuste kogust, mille puhul see oht on väiksem; eesmärk on saavutada taastuvenergia direktiivis transpordi jaoks püstitatud eesmärk 10 %. Kuigi komisjon ei lisanud valikuvõimalust E viimase küsitluse valikuvõimaluste lõplikku loetellu, pooldasid valitsusvälised organisatsioonid ja teatavad tootjate sidusrühmad valikuvõimalusi, mille eesmärk on vähendada tavaliste biokütuste kogust ja suurendada täiustatud biokütuste tootmise stiimuleid.

6. HINNANG POLIITIKAVALIKUTELE

Käesolevas mõjuhinnangus esitatud analüüsi põhjal on võimalik teha rida järeldusi:

(1) hinnangulised maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heited on teaduse hiljutistele saavutustele ja meie paranenud teadmistele vaatamata sõltuvad modelleerimise raamistikust ja tehtavatest eeldustest;

(2) biokütuste kasutamine ELis vähendab heidet, isegi kui võetakse arvesse maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heiteid. Lisaks näitavad mudelid, et maakasutuse kaudse muutuse mõju alusel võib biokütusetüübid järjestada; mõju on oluliselt suurem tüüpiliste biodiislikütuste lähteainete (õlikultuuride) puhul kui bioetanooli lähteainete (teravili ja suhkrut sisaldavad põllukultuurid) puhul;

(3) arvestades tavalise biodiislikütuse senist suurt osa ja väiksemal määral tavalise bioetanooli osa 2020. aastaks kavandatud biokütuse mahtudes, on suur oht, et hinnanguline maakasutuse kaudsest muutusest tulenev heide kahandab oluliselt meetmetega taotletavat kasvuhoonegaaside heite vähendamist, kui ei võeta meetmeid maakasutuse kaudsest muutusest tuleneva heite vähendamiseks; ning

(4) täiustatud biokütuste arendamine selliste odavate lähteainete nagu õled, puidutööstuse ja metsanduse jäägid alusel on aeglasem, kui esialgu arvati, kuna selliste kütuste tootmiskulud on suuremad kui alternatiivsete tavaliste biokütuste puhul.

On piisavalt põhjust arvata, et maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heide võib osaliselt kahandada biokütuste kasutamisega saavutatavat kasvuhoonegaaside heite vähenemist. Ettevaatuspõhimõtet arvestades jäetakse valikuvõimalus A seepärast kõrvale.

Kaaluti ka võimalusi lisada täiendavaid säästlikkusnõudeid biokütuste teatavate kategooriate puhul, sealhulgas teatavaid meetmeid, mida võiks rakendada nii riigi kui ka projekti tasandil. Üleriigiliste säästlikkuskriteeriumidega seoses näitas hindamine, et seda valikuvõimalust tuleks rakendada kogu maailmas, et see oleks täielikult tõhus. Projektitasandi meetmetega seoses näidati mõjuhinnangus, et kuigi biokütuste tootmist sellistes tingimustes saaks oluliselt edendada sel viisil, et nende suhtes tehakse erand maakasutuse kaudse muutuse tegurite kohaldamisel, ei ole selliseid kriteeriume praegu veel piisavas ulatuses arendatud, et neid saaks kasutada õigusakti eelnõus, kuna praegu puuduvad sertifitseerimiskavad. Seepärast tuli ka valikuvõimalus C kõrvale jätta.

Läviväärtuse tõstmine valikuvõimaluse B kohaselt vähendaks tõhusalt maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heidet, kuna sellega seoses asendatakse maakasutuse suure kaudse muutusega biokütused (taimeõlid) sellistega, mille maakasutuse hinnangulisest kaudsest muutusest tingitud heide on väike (teravili, suhkrud ja täiustatud biokütused). Kuid tulemus, mille annaks läviväärtuse tõstmine 60 %-le (see tähendab maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heite vähendamist 70 %, 46 CO2-megaekvivalenttonnilt aastas 14 CO2-megaekvivalenttonnile aastal 2020) väheneks kahe kolmandiku võrra, kui peamiste õlikultuuride kasvuhoonegaaside bilansi parandamiseks tehtaks täiustused, mis näivad praegu olevat tehniliselt võimalikud. Sellise lähenemisviisiga seotud ebakindlus jääb alati suureks, välja arvatud juhul, kui kõikjal kohaldataks hoopis kõrgemaid läviväärtusi, mis tähendaks maakasutuse hinnangulisest kaudsest muutusest tingitud vähese heitega biokütuste diskrimineerimist. Selle valikuvõimaluse eraldi rakendamine jäeti seepärast kõrvale.

Valikuvõimalus D seisneb säästlikkuskriteeriumide täitmist tõendavate tegurite kasutuselevõtmises ja kasvuhoonegaaside heite ning heite vähendamise eesmärkide saavutamise kohta aruandmises. See näib olevat kõige tõhusam võimalus maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heite vähendamiseks (see tähendab maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heite vähendamist 85 %, 46 CO2-megaekvivalenttonnilt aastas 8 CO2-megaekvivalenttonnile aastal 2020). Kuid selle valikuvõimaluse kohaldamine eraldi nõuaks tööstuse suurt kohandamist, mis ei näi olevat saavutatav enne 2020. aastat. Põhjuseks on see, et: a) on vaja jätta kõrvale kogu taimeõlipõhine biodiislikütus, mis praegu moodustab väga suure osa turust; b) bioetanooli tase on ebareaalne, arvestades praegusi kütusesegude piirnorme; ning c) turule tulevate täiustatud biokütuste kogused on ebarealistlikult suured. Peale selle ei võeta biokütuste säästlikkuskriteeriumide kehtestamisel täitmist tõendavate tegurite puhul arvesse poliitikameetmete modelleerimise piiranguid. Selle valikuvõimaluse kohaldamine eraldi jäeti kõrvale.

Allesjäänud valikuvõimalus E, nimelt piirata tavaliste biokütuste abil taastuvenergia direktiivi eesmärkide saavutamisse antav panus praeguste tootmismahtudega, on samuti tõhus võimalus maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heite vähendamiseks (see tähendab maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heite vähendamist 55 %, 46 CO2-megaekvivalenttonnilt aastas 21 CO2-megaekvivalenttonnile aastal 2020). Lisaks nõuaks see valikuvõimalus mõõdukat tööstuse kohandamist, kuna sellega välistatakse üksnes taimeõlipõhise biodiislikütuse tootmine üle praeguse taseme kuni aastani 2020 ja ei tekitata ilmtingimata tehnilisi probleeme kütuse segamise piirnormide seisukohast, kuid antakse tugev stiimul suurendada täiustatud biokütuste osatähtsust. Täiustatud biokütuste tootmise stiimulid on tugevad, kuna täiustatud biokütuste kahekordselt arvestatav kogus peaks oluliselt suurenema[5]. Valikuvõimalus E näib seega olevat sobiv alus edasiminekuks.

Mõjuhinnangus on näidatud, et valikuvõimalusel E põhinev tasakaalustatud lähenemisviis, millele lisatakse valikuvõimaluste B ja D täiendavaid elemente ning lisastiimuleid täiustatud biokütuste edendamiseks, on parim tee maakasutuse hinnangulisest kaudsest muutusest tingitud heite vähendamiseks. Selle põhjuseks on järgmised asjaolud:

(1) valikuvõimalusega E välditakse igasugust täiendavat maakasutuse kaudse muutuse mõju kuni aastani 2020, kuna sellega piiratakse tavaliste biokütuste kasutamine praeguse tootmistasemega, kuid samal ajal jäävad taastuvenergia direktiivi taastuvenergia eesmärgid saavutatavaks;

(2) sellega kaitstakse juba tehtud investeeringuid, kuid antakse selge sõnum, et pärast 2020. aastat hakatakse toetama üksnes täiustatud biokütuseid. Sellega antakse vajalik kindlus uute investeeringute tegemiseks sellesse sektorisse, kuna edaspidi kuni 2020. aastani muudatusi enam ei tule;

(3) sellega tehakse vahet lähteainete vahel vastavalt nende hinnangulisele maakasutuse kaudsest muutusest tulenevale mõjule, mis avaldatakse, et suurendada läbipaistvust;

(4) biokütuste säästlikkus jääb kontrollitava ja mõõdetava otsese heite küsimuseks;

(5) tugevdatud stiimulid ja maakasutusega mitte seotud täiustatud biokütuste panuse neljakordne arvestamine võrreldes tavaliste biokütuste panusega kannustab arendama selliseid biokütuseid, mille puhul maakasutuse muutusega seotud heite oht puudub, kuna nende tootmiseks ei kasutata üldse maad.

Kuigi praeguse metoodikaga ei ole olnud võimalik hinnata selle meetmepaketi tõhusust, peaks pakett oluliselt vähendama maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heidet. Meetmepakett peaks vähendama maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heidet vähemalt samapalju kui valikuvõimalus E üksi (55 % aastaks 2020). Kuid võib eeldada, et täiustatud biokütuste lisastiimulid aitavad kaasa sellele, et biokütused, mille puhul maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heide on hinnanguliselt suur, hakkavad biokütuste hulgas jääma tahaplaanile.

Kokkuvõttes minimeeritakse sellise kombinatsiooniga maakasutuse kaudsest muutusest tingitud heite ohtu, kaitstakse samas juba tehtud investeeringuid ja samal ajal tunnustatakse ja võetakse poliitikameetmete kujundamisel arvesse modelleerimise piiranguid.

[1] Direktiivi 2009/30/EÜ artikli 7d lõige 6 ja direktiivi 2009/28/EÜ artikli 19 lõige 6.

[2] Taastuvenergia direktiivis sätestatud nõue kehtib ka vedelatele biokütustele. Viidetega biokütustele mõeldakse käesolevas dokumendis ka vedelaid biokütuseid.

[3] KOM(2010) 811.

[4] Direktiivi 2009/28/EÜ artikkel 23.

[5] 10 % eesmärgi täitmiseks oleks vaja 2–3 % kahekordselt arvestatavaid täiustatud biokütuseid. See on samaväärne 6–9 megaekvivalenttonniga. Võrdluseks: USA taastuvenergiastandardiga RFS2 nõutakse 36 miljardit gallonit 2022. aastaks, millest vähemalt 16 miljardit gallonit peab olema täiustatud biokütus tselluloossest toorainest. 16 miljardit gallonit etanooli on samaväärne 30 megaekvivalenttonniga, see tähendab energiakogusega, mis on võrreldav taastuvenergia direktiiviga transpordisektoris nõutava 10 % eesmärgi saavutamiseks vajaliku kogusega.