ET    ET ET 
 
ET 1   ET  EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON 
Brüssel 29.10.2009 
SEK(2009) 1478 lõplik 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
 
lisatud dokumendile  
 
Ettepanek: 
EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS 
  
tsiviillennunduses toimuvate õnnetuste ja ints identide uurimise ja ennetamise kohta  
 
MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE 
  
{KOM(2009) 611 (lõplik)} 
{SEK(2009) 1477} 
 
ET 2   ET 1. TAUST  
Käesolevas mõjuhinnangus analüüsitakse er inevaid poliitikavariante, et aidata 
komisjonil läbi vaadata nõukogu 21. nove mbri 1994. aasta direktiiv 94/56/EÜ1 ja 
direktiiv 2003/42/EÜ2. 
Käesolev hinnang on koostatud transpordisekt oris toimuvate õnnetustega tegelemise 
strateegia väljatöötamisel komisjoni nõustanud ekspertide töörühma (edaspidi 
„ekspertide töörühm”)3 soovituste, uuringute ja aruannete põhjal ning ka 
liikmesriikide ja sidusrühmadega peetud konsultatsioonide ja halduskoormuse 
vähendamise tegevuskava4 põhjal.  
2. PROBLEEMI KIRJELDUS  
2.1. Kehtiv õiguslik raamistik 
Tsiviillennunduses on välj a kujunenud õnnetuste uurimise ja vahejuhtumitest 
teatamise kindel traditsioon. Õnnetuste uurimise kohustus on sätestatud 1944. aasta 
Chicago konventsioonis.  
Mõistes õnnetuste uurimise olulisust, võttis EL vastu direktiivi 94/56/EÜ ning 2003. 
aastal direktiivi 2003/42/EÜ vahe juhtumitest teatamise kohta. 
Mõlemad direktiivid aitasid oluliselt kaasa õnnetuste e nnetamise ühtlustamisele. 
2.2. Vajadus muutuste järele 
Olemasolev ühenduse süsteem ei toimi optimaalselt. Nüüdseks 15 aastat kehtinud 
direktiiv 94/56/EÜ ei vasta enam ELi ega liikmesriikide nõudmistele: 
(1) liikmesriikide võimes uurimist teostada on suuremad erinevused kui 1994. 
aastal, eriti pärast 2004. ja 2007. aastal toimunud ELi laienemist;  
(2) õhusõidukid muutuvad üha keerulisem aks ning lennuõnnetuste uurimine 
nõuab rohkem teadmisi ja vahendeid;  
(3) viimase kümne aasta jooksul on ELi ühtne lennundusturg kasvanud nii oma 
mõõtmetelt kui ka keerukuselt;  
(4) lennunduse siseturu keerukamaks muutum ine tekitas vajaduse ka ühenduse 
lennuohutusalase vastutuse suur endamise ning Euroopa 
Lennundusohutusameti loomise järele;  
(5) EL ja selle liikmesriigid on alates 19 94. aastast omandanud märkimisväärseid 
praktilisi kogemusi, mida tuleks ka sutada kehtiva õigusliku raamistiku 
tõhusamaks muutmiseks. 
2.3. Konkreetsete probleemide kirjeldus 
Ühtse uurimisvõime puudumine  
                                                 
1 EÜT L 319, 12.12.1994, lk 14. 
2 ELT L 167, 4.7.2003, lk 23. 
3 Transpordisektoris toimuvate õnnetustega tegelemise strateegia väljatöötamisel komisjoni nõustanud 
ekspertide töörühma lõpparuanne, Brüssel, 3.7.2006; töörühm loodi komisjoni otsuse EÜ/425/2003 
alusel, ELT L 144, 12.6.2003, lk 10–11. 
4 Programm käivitati jaanuaris 2007 osana komisjoni parema õigusloome strateegiast. 
 
ET 3   ET Olgugi et ELil tervikuna on piisavalt uurim isvõimekust, ei kasutata olemasolevaid 
vahendeid tõhusalt. Väiksematel liikmesriikid el ei ole piisavalt vahendeid ning nende 
uurijate ja lennuõnnetuste riiklike uurim isorganite kogemused ja erialane 
ettevalmistus ei ole ühtlane. 
Pingestatud olukord ohutusalaste uuri miste ja muude menetluste vahel 
Olgugi et ohutusalase sõltumatu uurim ise põhimõtet aktsepteeritakse ja 
põhimõtteliselt tunnustatakse, esineb lennuõnn etuste riiklike uurimisorganite ja 
õigusasutuste vahel pingeid ning alati ei ole võimalik tagada uurimise sõltumatust ja kogutud tundliku teabe kaitset. 
Ühenduse ebaselge roll ohut usalastes uurimistes  
Ühenduse roll lennuõnnetuste uurimises on põhimõttelise tähtsusega küsimus. 
Euroopa Lennundusohutusamet, mis teostab liik mesriikide nimel projekteerijariigi, 
tootjariigi ja registreerimisriigi toimi nguid ja ülesandeid, kui need on seotud 
projektide kinnitamisega, loodi 2002. aasta l. See suurendas märkimisväärselt 
ühenduse osa ja kohustusi seoses lennuohutusega.  
Need muudatused mõjutavad kohustuste jagunemist liikmesriikide ja ühenduse 
vahel, kuid siiani ei ole need mõjuta nud lennuohutuse uurimiste korraldamist. Nagu 
hiljutises Rahvusvahelise Tsiviillennundusorga nisatsiooni auditis kinnitati, tekitab 
see lubamatuid turvariske, eriti seetõ ttu, et Euroopa Lennundusohutusamet vastutab 
õhusõidukite sertifitseerimise eest. 
Puudujäägid lennuohutusalaste soovituste rakendamises 
ELis puudub ikka veel järjekindel lähene misviis uurimiste tulemusena koostatud 
lennuohutusealaste soovituste t öötlemisele ja rakendamisele. Siiani puudub ühtne 
nõue registreerida lennuohutus alastele soovitustele saa dud vastused ning jälgida 
nende põhjal võetud meetmete täitmist.  
Lennuõnnetuste ohvrite ja nende perekondade abistamine  
Kuigi tsiviillennunduses tuleb lennuõnnetusi ette suhteliselt harva, võib ohvrite arv 
nende toimumise korral olla väga suur. Ohvrid ja nende perekonnad peaksid saama 
asjakohast abi. Seetõttu on vaja planeerimis t, mis tagaks, et abivajadus ei ületaks 
olemasolevaid ressursse. 
Kui nõuetekohast menetlust ei rakendata või kui seda pidevalt ei testita, siis võib olla 
keeruline tagada ka „kõikide pardalolijat e nimekirja” kiiret kättesaadavust, mis on 
hädavajalik otsimisele ja päästmisele kaasaaitamiseks, isikute tuvastamiseks ja perekondade teavitamiseks. 
3. S
UBSIDIAARSUSE ANALÜÜS  
Ühenduse pädevus lennuõnnetuste uurimiste ja vahejuhtumitest teatamise 
reguleerimiseks kehtestati direktiivid ega 94/56/EÜ ja 2003/42/EÜ. Edasine 
sekkumine oleks põhjendatud vaid juhul, kui liikmesriigid ei suudaks kavandatud meedet tõhusalt ellu viia.  
Ühenduse meede on nii vajalik kui  ka põhjendatud selleks, et: 
– tagada lennuohutuses va jalik tegevusühtsus;  
– oleks võimalik tegeleda institutsiooniliste puudjääkidega ehk muuta selgemaks 
Euroopa Lennundusohutusameti ja komisjoni roll lennuõnnetuste uurimises. 
 
ET 4   ET 3.1. Ühenduse meetme lisandväärtus 
Ühenduse meede toob lisakasu: 
– suurendades ELi uurimisvõimekust;  
– vähendades pingeid uurimises osalevate asutuste vahel; 
– ajakohastades uurimist reguleeri vat õiguslikku raamistikku;  
– ühtlustades lennuohutusalaste soovituste rakendamist; 
– parandades ohvrite ja nende pe rekondade õiguste kaitset.  
3.2. Ühenduse meetme proportsionaalsus  
Ühenduse mis tahes sekkumine peaks olema proportsionaalne ja  tegelema üksnes 
probleemiga, mida liikmesriigid ei suuda iseseisvalt piisavalt hästi lahendada.  
Võttes arvesse lennuõnnetuste riiklike uur imisorganite piiratud uurimisvõimekust, 
tuleks nii ühenduse kui ka liikmesriikide ressursid suunata selliste juhtumite 
uurimisele, millest on võimalik saada ohutuse parandamise seisukohalt kõige suuremat kasu. 
4. A
LGATUSE EESMÄRGID  
Esitatud poliitikavariantide eesmärk on lennuohutuse parandamine kooskõlas EÜ 
2001. aasta transpordipoliitika valg e raamatu vahekokkuvõttes sätestatud 
strateegiliste eesmärkidega. 
Lennuõnnetuse uurimine nõuab ka õiguskindlust. Kui õnnetus juhtub, peavad kõikide 
asjaomaste isikute rollid, õigused ja kohus tused olema ette teada. Seega peaks 
ühenduse üheks kõige olulisemaks eesmärgiks olema vajaliku õiguskindluse tugevdamine. 
Selleks, et teha kindlaks kõik õnnetuse  asjaolud, peab lennuõnnetuste riiklik 
uurimisorgan olema objektiivne ja erapoolet u ning suutma vastu seista poliitilisele 
või muule sekkumisele või survele. Tema ainus eesmärk peaks olema lennuohutuse parandamine ning uurimine peaks olema sõ ltumatu mis tahes m uudest menetlustest, 
mis võiks selle eesmärgiga vastuollu minna. Seega on oluline, et kõikides käesolevas 
mõjuhinnangus analüüsitud variantides jä rgitaks täielikult uurimise sõltumatuse 
põhimõtet. 
5. P
OLIITIKAVARIANDID  
Mõju hindamisel kaaluti nelja poliitikavarianti: 
1. variant: põhistsenaarium – ei tehta midagi  
See variant on võrdlusstsenaarium, mille koha selt ei võetaks lisaks olemasolevatele 
algatustele mingeid uusi meetmeid. Olemas olevate andmete kohaselt ei oleks selle 
stsenaariumiga võimalik saavutada ühtki pol iitilist eesmärki ning see ei oleks avaliku 
ohutuse tagamise seisukohalt vastuvõetav. 
2. variant: vabatahtliku koostöö edendamine  
Selle variandi kohaselt edendaks ühe ndus vabatahtlikku koostööd lennuõnnetuste 
riiklike uurimisorganite vahe l. See ei tooks kaasa uusi seadusandlikke meetmeid. 
 
ET 5   ET Kõnealune variant põhineb liikmesriikide vahenditel ja lennuõnnetuste riiklike 
uurimisorganite mitteametliku kogu (Eur oopa lennuõnnetuste uurimisorganite 
nõukogu) koostöökogemustel . Komisjon as tuks nimetatud nõukoguga dialoogi. 
Komisjoni eritoetust oleks võimalik anda ig a-aastase toetuse kaudu mitmete kesksete 
toimingute teostamiseks, näiteks ressurs side jagamise mehhanismi tööks või 
koolituste koordineerimiseks. 
3. variant: tsiviillennunduses toim unud õnnetuste uurimisorganite Euroopa 
võrgustik 
Kõnealune variant põhineks sarnaselt eelnevaga vabatahtlikul koostööl ja 
liikmesriikides juba kasutuselolevatel vahenditel. Kuid selle variandi puhul 
kinnitataks lennuõnnetuste riiklike uurim isorganite nõukogust tsiviillennunduses 
toimunud õnnetuste uurimisorganite Euroopa  võrgustikuks (edaspidi „võrgustik”) 
muudetud organi volitused juriid iliselt siduvas raamistikus.  
Võrgustik aitaks kaasa tege vuse ühtlustamisele ja lennuõnnetuste uurimist käsitlevate 
ühenduse õigusaktide tõhusamale rakenda misele. Võrgustik säilitaks oma 
sõltumatuse ning tema volitused, mida on mä äruses täpselt kirjeldatud, piirduksid 
vaid nõuandvate ja koordin eerivate ülesannetega.  
Võrgustik kujutab endast or ganit, mis tegutseb Euroopa üldiste huvide saavutamise 
nimel, mis võimaldab ühendusel selle tege vust toetada aastatoetusega, mis antakse 
vastavalt komisjoniga kokku lepitu d igaaastasele tööprogrammile. 
See variant võimaldaks lahendada vaid va batahtlikul koostööl põhineva lahendusega 
kaasnevad probleemid (eelkõige õiguski ndluse puudumine). Selle variandi puhul 
oleks võimalik paremini kaitsta tundlikku teavet, määratleda lennuõnnetuste riiklike 
uurimisorganite ja Euroopa Lennundusohutusameti vastastikused õigused ja kohustused ning kehtestada ühtsed lennuohutusalastele soovitustele reageerimise 
nõuded . 
4. variant: Euroopa Tsiviillennunduse Ohutuse Nõukogu  
Viimane variant punktis 2 kirjeldatud pr obleemide lahendamiseks oleks Euroopa 
Tsiviillennunduse Ohutuse Nõukogu loomine. 
Euroopa Tsiviillennunduse Ohutuse Nõukogu loodaks kui ühenduse lennuõnnetuste 
uurimise asutus, mis sarnaneks Ameerika Ühendriikide Riikliku Transpordiohutuse 
Ametiga. See asutus viiks läbi uurimis i ELis ja osaleks kolmandates riikides 
toimuvates uurimistes.  
Selle variandi kohaselt asendataks le nnuõnnetuste riiklikud uurimisorganid Euroopa 
Tsiviillennunduse Ohutuse Nõukoguga või len nuõnnetuste riiklikud uurimisorganid 
vastutaksid vaid eraõhusõidukitega toim unud väiksemate õnnetuste uurimise eest 
ning tegutseksid Euroopa Tsiviillen nunduse Ohutuse Nõukogu riiklike üskustena, 
kes oleksid vahelüliks kohalik e asutustega suhtlemisel. 
6. M
ÕJUDE HINDAMINE  
2. variant: vabatahtliku koostöö edendamine  
Kõnealune variant toetub lennuõnnetuste riiklike uurimisorganite praegusele 
koostööle . Sellega ei looda uusi ühe nduse struktuure ning tuginetakse 
kasutuselolevatele vahenditele. Seega eelda takse, et kõnealuse va riandiga kaasnevad 
rakendamisega seotud riskid ja hal duskoormus on minimaalne. Eeldatakse, et 
 
ET 6   ET vahendite jagamise mehhanism ja konkree tseid teemasid hõlmavate koolituste 
koordineerimine säästab vahendeid ja toob kaasa mastaabisäästu ning vähendab lennuõnnetuste riiklike uurimisorganite üldkulusid, ilma kõnealusele majandusharule lisakulusid tekitamata ja halduskoormust suurendamata. 
3. variant: tsiviillennunduses toim unud õnnetuste uurimisorganite Euroopa 
võrgustik 
Sarnaselt eelmise variandiga ei tekitaks  võrgustiku loomine, mis sel juhul oleks 
õigusega sätestatud, vajadust uute str uktuuride loomiseks ega suurendaks 
märkimisväärselt ühenduse, lennuõnnetust e riiklike uurimisorganite ega kogu 
majandusharu halduskoormust. Võrgustik põhineks olemasoleval mitteametlikul koostööl ja liikmesriikide va henditel. Peamine kulu ühenduse eelarvele tuleneks igal 
aastal võrgustikule an tavast toetusest. 
Olgugi et võrreldes eelmise variandiga ka asnevad selle varia ndiga eeldatavasti 
mõned lisakulutused ja mõningane hal duskoormuse suurenemine, peaks kõnealuse 
variandi rakendamine tooma liikmesriikidele kaasa netosäästu tänu sellele, et luukase keskne mehhanism vahendite jagamiseks, koolituste koordineerimiseks, tihedamaks koostööks ja teabevahetuseks. Kõnealune variant tagaks ka suurema õiguskindluse 
sellistes valdkondades nagu liikmesriikide abi lennuõnnetuste uurimises, juurdepääs 
teabele ja uurimises osalevate isikute kohustused.  
Eelmise variandiga võrreldes tooks võr gustiku loomine kaasa täiendavaid hüvesid, 
mitmete oluliste põhimõtete õiguslikult siduvas raamistikus talletamise ja võrgustikule selgepiiriliste volituste andmise teel. 
4. variant: Euroopa Tsiviillennunduse Ohutuse Nõukogu  
See stsenaarium tooks kaasa olemasolev a süsteemi kõige põhjalikuma muutmise. 
Suuremaid õnnetusi uuriks ühtne, sõltuma tu spetsialiseerunud organ. Samas tooks 
see kaasa ka kõige suuremad rakendamisega  kaasnevad riskid ja suurimad kulud 
ühenduse eelarvele. Kõnealuse variandi puhul  tuleks läbi viia õigusliku raamistiku 
põhjalik muutmine ning luua uus ühenduse asutus. 
Selle variandiga kaasnev halduskoormus ol eks samuti oluliselt suurem kui eelmiste 
variantide puhul (kohustus täit a kõiki ELi õiguse s sisalduvaid nõudeid, mis on seotud 
finantsküsimuste, personalipoliitika, siseauditi, hankepoliitikaga jne). Samas tähendaks kõnealune variant liik mesriikidele suurimat säästu. 
Raske on hinnata, kas kõnealuse variandi ra kendamist hakkaks takistama asjaolu, et 
Euroopa Tsiviillennunduse Ohutuse Nõukogu  peaks tegutsema 27 erinevas 
jurisdiktsioonis, võttes ar vesse kohtumenetluse ja le nnuohutuse uurimise tihedat 
seotust ning uurijate vajadust t öötada tihedas koostöös kohalike 
õiguskaitseorganitega. 
Nimetatud riske oleks võimalik vähenda da, kui piirkondlike üksustena tegutsevad 
lennuõnnetuste riiklikud uurimisorganid abistaksid Eur oopa Tsiviillennunduse 
Ohutuse Nõukogu. Sellest hoolimata suurenda ks see kõnealuse variandiga seotud 
kulusid. 
 
ET 7   ET 7. VARIANTIDE VÕRDLUS  
7.1. Ülevaade 
2. variant pakub tagasihoidlikke võimalusi  lennuohutuse parandamiseks, tekitades 
mõõdukaid kulutusi ühenduse eelarvele, samas liikmesriikidele annaks see variant 
säästmise võimaluse. Kõnealuse variandiga  kaasnev halduskoormus on minimaalne. 
Ka asjaomasele majandusharule ei tekita see variant lisakulusid. 
3. variant on ohutuse parandamise seis ukohalt tõhusam kui vabatahtliku koostöö 
edendamine. Samas iseloomustavad seda  rakendamisega kaasnevad lisariskid. 
Rakendamisega kaasnevad kulud ühenduse ee larvele on võrreldavad variandiga 
„vabatahtliku koostöö edendamine”. Samas võivad kulud ja halduskoormus liikmesriikidele olla suuremad kui eelmise variandi puhul.  
Viimane variant on lennuohutuse parandami se seisukohalt kõige kasulikum, kui 
võrrelda seda kahe eelneva va riandiga. Samas iseloomustava d seda varianti riskid ja 
kulud ühenduse eelarvele. Olgugi et selle variandiga kaasnev halduskoormus on 
eeldatavasti kõige suurem , tooks see arvatavasti kaasa suurima säästu 
liikmesriikidele. 
 
 Vabatahtlik koostöö  Võrgustik  Euroopa 
Tsiviillennunduse 
Ohutuse Nõukogu  
Lennuohutuse paranemine  √ (4) √√ (8) √√√ (12) 
Rakendamisega kaasnevad 
riskid  0 - √√ (-4) - √√√√  (-8) 
Majanduslikud, sotsiaalsed 
ja keskkonnamõjud  √ (1) √√ (2) √√√ (3) 
Mõju põhiõigustele  √ (1) √√ (2) √√√ (3) 
Ühenduse kulud aastas  600 000 eurot (väike)  600 000 eurot 
(väike)  ligikaudu 40 miljonit 
eurot (suur)  
Liikmesriikide kulud aastas 
 Kuni 600 000 eurot 
kõikidele  liikmesriikidele 
(toetuse kaasrahastamine) 
√ (netosääst)  Kuni 600 000 
eurot kõikidele  
liikmesriikidele 
(toetuse 
kaasrahastamine) 
√ (netosääst)  √√ -√√√ (netosääst)  
Majandusharu kulud  0 0 0 Kriteerium  Kaalumine  Kriteerium  Kaalumine  
Mõjud 
lennuohutusele  √ = 4 punkti  Majanduslikud, sotsiaalsed ja 
keskkonnamõjud  √ = 1 punkt  
Rakendamisega 
kaasnevad riskid  √ = 2 punkti  Mõju põhiõigustele  √ = 1 punkt  
 
ET 8   ET Halduskoormus  0 (minimaalne)  √ (väike)  √√ (mõõdukas)  
7.2. Suurima lisandväärtusega variant  
Kõige suurem lisandväärtus ühendusele kaasneb 3. variandiga  „tsiviillennunduses 
toimunud õnnetuste uurimisorganite Eur oopa võrgustiku loomine”. See on kõige 
proportsionaalsem variant, mille puhul järg itakse täielikult ohutusalaste uurimiste 
sõltumatuse põhimõtet ning mis võimaldab ilma uusi ühenduse struktuure loomata 
tõhustada lennuõnnetuste uurimist ELis.  
Kõnealune variant on suunatud tuvastatud probleemsetele valdkondadele, minemata 
kaugemale kui rangelt vajalik. Seda varianti on võimalik rakendada suhteliselt madalate kuludega ühenduse jaoks ning ar vatavasti vähendab see liikmesriikide 
kulusid, tuues samal ajal kaasa halduskoormuse väikese suurenemise. 
Toetades praegust vabatahtlikku koostööd lennuõnnetuste riiklik e uurimisorganite 
vahel, loodetakse selle kaudu saada omakorda toetust sidusrühmadelt ja 
liikmesriikidelt. Kõnealuse variandi reguleerivaid elemente, mis on sätestatud käesolevas määruses, toetati ka avalikel aruteludel ning oma to etuse neile on andnud 
ka ekspertide töörühm. 
Kõnealuse variandi rakendamisega kaasneda võivad riskid on 4. variandiga võrreldes 
mõõdukad ning eelduste kohaselt ei tohiks need seada ohtu kavandatud poliitilisi 
eesmärke. 
Tuginedes kaasreguleerimisele ja vaba tahtliku koostöö toetamisele, on kõnealune 
variant kooskõlas ka ELi õigusloome parandamise eesmärkidega.  
8. S
EIRE JA HINDAMINE  
Tulevikus on vaja kehtestada näitaja d ja meetodid, mis võimaldavad mõõta 
edusamme, mida on tehtud eelistatud variandi raames soovitud eesmärkide 
saavutamiseks, sealhulgas sellised näita jad nagu keskselt mehhanismilt vahendite 
jagamiseks saadud toetus või keskse s andmekogus regi streeritud/suletud 
lennuohutusealaste soovituste arv. 
Kõnealuse aruandluskohustustega seotud ha lduskoormus ei ole eeldatavasti kuigi 
suur. Juba praegu esitavad liikmesriigid komisjonile suurema osa asjaomasest teabest, sealhulgas teatavad vahejuhtum itest ja esitavad uurimiste lõpparuanded.