SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

1.1 Taust

Ministrite komitee võttis Euroopa Nõukogu naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni (konventsioon nr 210) vastu 7. aprillil 2011. See avati allakirjutamiseks 11. mail 2011. Konventsiooni artikli 75 kohaselt on konventsioon allakirjutamiseks ja heakskiitmiseks avatud Euroopa Nõukogu liikmesriikidele, konventsiooni väljatöötamises osalenud mitteliikmesriikidele ja Euroopa Liidule ning ühinemiseks avatud teistele mitteliikmesriikidele vastavalt artiklis 76 sätestatud tingimustele. Konventsiooni üle peeti läbirääkimisi selleks moodustatud ajutise komitee kuuel kokkusaamisel, mis toimusid ajavahemikus 2009. aasta detsember kuni 2010. aasta detsember. Euroopa Liit koos liikmesriikidega osales neil kokkusaamistel vaatlejana. Konventsioon jõustus 1. augustil 2014, pärast seda, kui kümne Euroopa Nõukogu liikmesriiki olid selle ratifitseerinud. Alates 1. veebruarist 2016 on kaksteist ELi liikmesriiki konventsiooni ratifitseerinud ja kakskümmend viis ELi liikmesriiki on sellele alla kirjutanud.

Konventsioon kirjutati Euroopa Liidu nimel alla kooskõlas nõukogu otsusega (xxx) [...], tingimusel et see hiljem sõlmitakse.

Naistevastane vägivald on naiste inimõiguste rikkumine ja äärmuslik diskrimineerimise vorm, mille juured on soolises ebavõrdsuses ning mis aitab kaasa sellise ebavõrdsuse säilitamisele ja suurendamisele. Naiste ja meeste võrdõiguslikkus on ELi põhiväärtus ja -eesmärk, nagu see on sätestatud aluslepingutes (Euroopa Liidu lepingu artiklid 2 ja 3, Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 8) ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (artikkel 23). Hartas tunnustatakse ka õigust inimväärikusele, õigust elule ja õigust isikupuutumatusele ning keelatakse ebainimlik või alandav kohtlemine, samuti igasugune orjus ja sunniviisiline töö (harta artiklid 1–5). Naiste vägivalla eest kaitsmise kohustus on ette nähtud ka ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonis, mille osaline EL koos oma liikmesriikidega on, ning konventsiooni rakendamise üle järelevalve teostamiseks moodustatud ÜRO komitee on soovitanud ELil Euroopa Nõukogu konventsiooni ratifitseerida, mis oleks samm edasi võitluses puuetega naiste ja tütarlaste vastase vägivalla vastu.

Üldisemas plaanis tegeleb EL jõuliselt vägivallavastase võitlusega mitte ainult liidu piires, vaid ka oma rahvusvaheliste algatuste raames.

EL on võtnud selged seisukohad vajaduse kohta kaotada naiste vastu suunatud vägivald ning rahastab selle vägivalla vastu suunatud konkreetseid kampaaniad ja rohujuuretasandi projekte. Kuriteoohvrite kaitset, laste seksuaalset ärakasutamist ja kuritarvitamist ning varjupaika ja rännet käsitlevates olemasolevates õigusaktides võetakse arvesse soolise vägivalla ohvrite erivajadusi.

Vaatamata nii riiklikul kui ka ELi tasandil tehtud jõupingutustele on naistevastase vägivalla ulatuslikkus endiselt tõsine probleem: Euroopa Põhiõiguste Ameti poolt 2014. aastal avaldatud uuringu kohaselt on iga kolmas naine ELis kogenud 15. eluaastast alates füüsilist ja/või seksuaalset vägivalda, ühte kahekümnest naisest on vägistatud, 75 % naistest, kes töötavad kõrget kvalifikatsiooni nõudvatel ametikohtadel või tippjuhtidena, on langenud seksuaalse ahistamise ohvriks ja iga kümnes naine on kogenud uute tehnoloogiate kaudu toimuvat seksuaalset ahistamist või olnud küberjälitamise ohver.

Sooline vägivald mõjutab mitte ainult naiste tervist ja heaolu, vaid ka naiste osalemist tööturul, kahjustades nii nende majanduslikku iseseisvust ja majandust üldiselt. Euroopa Soolise Võrdõiguslikkuse Instituudi hinnangul põhjustab sooline vägivald ELis igal aastal ligikaudu 226 miljardi euro suuruseid kulusid.

1.2Konventsiooni eesmärk ja sisu

Konventsiooni I peatüki kohaselt luuakse konventsiooniga terviklik õigusraamistik, et kaitsta naisi ja tütarlapsi igasuguse vägivalla eest ning et nende vastu suunatud vägivalda, sealhulgas koduvägivalda, vältida ja selle eest kriminaalkorras karistada ning see kaotada. See käsitleb mitmesuguseid meetmeid alates andmete kogumisest ja teadlikkuse suurendamisest kuni naiste vastu suunatud vägivalla eri vorme kriminaliseerivate õiguslike meetmeteni. Konventsioon hõlmab kuriteoohvrite kaitset ja tugiteenuste osutamist puudutavaid meetmeid ning käsitleb soolist vägivalda seoses varjupaiga ja rändega, samuti piiriüleseid tegureid. Konventsiooniga kehtestatakse konkreetne järelevalvesüsteem, tagamaks, et konventsiooniosalised rakendavad konventsiooni sätteid tõhusalt.

Konventsioonis määratletakse kõige olulisemad mõisted, mida kasutatakse kogu tekstis. Konventsiooni kohaselt on ka alla 18-aastased tüdrukud naised. Konventsiooniosalised on kohustatud mõistma hukka kõik diskrimineerimise vormid, tagades, et nende õiguskorras rakendatakse naiste ja meeste võrdõiguslikkuse põhimõtet, ning konventsioonis on lubatud võtta positiivseid meetmeid. Konventsiooni kui laadilt inimõigustealase dokumendi mõttega kooskõlas kohustatakse kõiki konventsiooniosalisi tagama, et riigivõimu esindajad hoiduvad mis tahes vägivallast, ja hoolitsema nõuetekohaselt selle eest, et valitsusvälistel osalejatel takistatakse vägivallategusid teha, nende toime pandud vägivallategusid uuritakse ja nende eest karistatakse ning selliste tegude tulemusel põhjustatud kahju hüvitatakse. Konventsioon kuulub sõnaselgelt kohaldamisele rahuajal ja relvastatud konfliktide korral. Kuigi konventsioonis on kehtestatud siduvad kohustused üksnes naiste suhtes, soovitatakse seda kohaldada kõigile koduvägivalla ohvritele, st ka meestele ja poistele.

II peatükis täiendatakse hiljutistes Euroopa Nõukogu dokumentides võetud „kolme p” lähenemisviisi („three P approach” — Prevention, Protection, and Prosecution) — ennetamine, kaitse ja karistuse määramine — kohustusega töötada välja ühtne poliitika ja pakkuda asjakohaseid terviklikke lahendusi, kuna selles peatükis tunnistatakse, et üksnes „kolme P” lähenemisviisi kohased õiguslikud meetmed ei ole naistevastase vägivalla kaotamiseks piisavad. See tähendab kohustust asetada kõigi meetmete keskmesse ohvrite õigused ja tagada tõhus koostöö kõigi asjassepuutuvate isikute, st institutsioonide, asutuste ja organisatsioonide vahel, ning kõigil tasanditel, st riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil. Valitsusväliseid organisatsioone ja kodanikuühiskonda tuleb tunnustada olulise jõuna ning konventsiooniosalised peavad nende tööd julgustama ja toetama. Konventsiooniosalised peavad eraldama vajalikud rahalised vahendid ja inimressursid, et vägivalla vastu võitlemiseks välja töötatud ühtset poliitikat, meetmeid ja programme rakendada, sealhulgas tagama valitsusväliste osalejate piisava rahastamise. Lisaks sellele tunnistab konventsioon tõhusa poliitika kujundamisel süstemaatilise ja nõuetekohase andmete kogumise ning usaldusväärsete ja võrreldavate andmete alusel järelevalvemehhanismi kohaselt võetud meetmete üle järelevalve teostamise keskset rolli.

Ühe keskse sätte kohaselt võib määrata või vajaduse korral luua ühe või mitu ametlikku asutust, kes vastutavad poliitika ja meetmete kooskõlastamise, rakendamise, nendega seotud järelevalvemeetmete ja hindamise eest, sealhulgas andmete kogumise, analüüsimise ja edastamise koordineerimise eest.

III peatükis on sätestatud konventsiooniosaliste kohustused vägivalla ärahoidmisel. Kooskõlas konventsiooni üldise mõttega on konventsiooniosalised kohustatud lähtuma mitmekülgsest lähenemisviisist, mis hõlmab teadlikkuse suurendamist, asjakohaste õppematerjalide ja -programmide abil soolise võrdõiguslikkuse ja vägivallaga seotud küsimuste käsitlemist kõigil formaalhariduse tasanditel ning vägivallatuse ja soolise võrdõiguslikkuse edendamise laiendamist mitteformaalse hariduse tasandile ning spordi-, kultuuri-, meelelahutuse ja meedia valdkonda. Konventsiooniosalistel tuleb tagada, et vägivallategude ohvrite ja toimepanijatega töötavatele spetsialistidele võimaldatakse nõuetekohast koolitust. Samuti tuleb võtta meetmeid, et pakkuda vägivallategude toimepanijatele tugi- ja teraapiaprogramme. Meedia- ja infotehnoloogiasektorit tuleb julgustada osalema vastavate materjalide ja vabatahtlike standardite koostamises.

IV peatükis kehtestatakse vägivallaohvrite ja tunnistajate teavitamist ning neile pakutavaid tugiteenuseid ja kaitset puudutavad üldpõhimõtted. Selles on loetletud valdkonnad, kus konventsiooniosalistel on vaja kehtestada teatavad meetmed. Need hõlmavad üldisi tugiteenuseid, nagu õigusalane ja psühholoogiline nõustamine, ning eriteenuseid, nagu varjupaigad, tasuta ja ööpäev läbi avatud abitelefoniliinid, spetsiaalne meditsiiniline ja kohtumeditsiiniline tugi seksuaalvägivallaohvrite jaoks ning alaealiste tunnistajate vajadustega arvestamine. Lisaks tuleb võtta meetmed, et julgustada vägivallategude tunnistajaid või isikuid, kellel on piisavalt põhjust arvata, et vägivallategu toime pannakse või et võib karta uute vägivallategude toimepanemist, neist tegudest teatama, samuti näha ette õigusnormid, millega kehtestatakse tingimused, mille kohaselt spetsialistide poolt vägivallateost või eeldatavasti toime pandavast vägivallateost teatamine ei riku nende üldist kohustust tagada konfidentsiaalsus.

V peatükis, mis käsitleb materiaalõigusnorme, on määratletud need vägivalla vormid, mille puhul tuleb määrata kriminaalkaristus, ja selles nõutakse, et konventsiooniosalised arvaksid teatavad õigusvastased teod siseriikliku kriminaalõiguse kohaldamisalasse. Need hõlmavad psühholoogilist vägivalda hirmutamise või sundimise teel, jälitamist, füüsilist vägivalda, seksuaalvägivalda ja vägistamist, sundabielu, naiste suguelundite moonutamist, sunniviisilist aborti/steriliseerimist ning seksuaalset ahistamist. Konventsiooniosalistel tuleb võtta meetmeid tagamaks, et nende kuritegude õigustuseks ei ole võimalik tugineda „au” mõistele. Konventsioon kohustab konventsiooniosalisi kriminaliseerima õigusvastasele teole kaasaaitamist, õigusvastasele teole kihutamist ja süüteokatseid ning kolmanda isiku toimepandud kuriteo põhjustamist, ning nägema ette asjakohased ja hoiatavad karistused. Teise konventsiooniosalise poolt juba tehtud lõplikke süüdimõistvaid kohtuotsuseid võib karistuse määramisel arvesse võtta. Kooskõlas konventsiooniga tuleb siseriiklikus õiguskorras ette näha teatavad raskendavad asjaolud. Konventsioon kohustab konventsiooniosalisi tagama karistusõiguses määratletud kuritegude ohvritele piisavad tsiviilõiguskaitsevahendid ja kahju hüvitamise vägivallateo toimepanijate poolt, samuti asjakohase täiendava riigipoolse hüvitamise. Vägivallategusid tuleb arvesse võtta hooldusõigust, külastusõigust ja laste ohutust käsitlevates kohtumenetlustes. Mis puutub menetlusõiguslikesse küsimustesse, siis kohustab konventsioon selle osalisi nägema ette pädevuse selliste tegudes suhtes, mille on nende territooriumil toime pannud selle riigi kodanik või isik, kelle peamine elukoht asub selle riigi territooriumil, ja võtma meetmeid, et kehtestada pädevus niisuguste tegude suhtes, mis on suunatud selle riigi kodaniku vastu või isiku vastu, kelle peamine elukoht asub selle riigi territooriumil. Lisaks ei ole konventsiooniosalistel lubatud ette näha kohustuslikku alternatiivset vaidluste lahendamise korda.

VI peatükk käsitletakse menetlusõigust ning uurimise ja kohtumenetluste käigus võetavaid kaitsemeetmeid. Konventsiooniosalistel tuleb tagada, et õiguskaitseorganid pakuvad ohvritele kohest kaitset, mis hõlmab tõendite kogumist, ning hindavad olukorra eluohtlikkust ja tõsidust. Erilist tähelepanu tuleb pöörata sellele, kas vägivallateo toimepanijal on tulirelvi. Õiguskorras tuleb ette näha võimalus kehtestada erakorraline lähenemiskeeld, millega ei kaasne ohvri jaoks põhjendamatut finants- ega halduskoormust. Üldjuhul ei tohi kõige raskemaid õigusvastaseid tegusid seada sõltuvusse sellest, kas ohvrid on teost teatanud või selle kohta kaebuse esitanud. Kõnesolevas peatükis on mitteammendav loetelu meetmetest, mida tuleb võtta ohvrite õiguste ja huvide kaitseks, arvestades sealhulgas nende vajadusi tunnistajatena kõigis uurimise ja kohtumenetluse etappides. See hõlmab näiteks meetmeid, mille eesmärk on kaitsta ohvreid ähvardamise ja korduva ohvristamise eest, anda aegsasti teavet, kui vägivallateo toimepanija on põgenenud või vabastatud, või hoida nii palju kui võimalik ära ohvri ja vägivallateo toimepanija vahelist kontakti. Iseäranis tuleb arvesse võtta alaealiste ohvrite ja tunnistajate erivajadusi. Konventsiooniosalistel tuleb ette näha õigus tasuta õigusabile. Lisaks tuleb aegumistähtaega tõlgendada nii, et see võimaldab algatada kõige raskemate õigusvastaste tegude suhtes menetlust pärast seda, kui ohver on täisealiseks saanud.