Eriaruanne ELi abi UkrainaleET 2016  nr 32
EUROOPA
KONTROLLIKODA

EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Päringud:  eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016
Print ISBN 978-92-872-6356-8 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/703553 QJ-AB-16-031-ET-C
PDF ISBN 978-92-872-6323-0 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/379555 QJ-AB-16-031-ET-N
EPUB ISBN 978-92-872-6384-1 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/53556 QJ-AB-16-031-ET-E
© Euroopa Liit, 2016
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Printed in Luxembourg
ELi abi Ukrainale
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2016  nr 32
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tule -
mus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende 
mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengu -
suundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Käesoleva tulemusauditi viis läbi välissuhete, turvalisuse ja õiguse kuluvaldkonna eest vastutav III auditikoda, mille ees -
istuja on kontrollikoja liige Karel Pinxten. Auditit juhtis kontrollikoja liige Szabolcs Fazakas, keda toetasid kabineti atašee 
Márton Baranyi, valdkonnajuht Beatrix Lesiewicz, valdkonnajuhi kohusetäitja Francis Joret, auditijuht Christian Geoffroy 
ning audiitorid Alina Milasiute ja Balazs Kaszap.
Vasakult paremale:  B. Kaszap, B. Lesiewicz, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiute, M. Baranyi.

03
 Sisukord
Punkt
 Lühendid
I–VIII  Kokkuvõte
1–10  Sissejuhatus
1–3 Geograafiline ja poliitiline taust
4-5 Majanduslik ja rahaline olukord
6-7 ELi–Ukraina koostööraamistik
8–10  ELi rahaline abi
11–25  Ukrainale antava ELi abi täpne sisu
11–16  Ebastabiilne poliitiline, majanduslik ja haldusalane olukord pärssis ELi–Ukraina koostööd
11 Assotsieerimislepingualased läbirääkimised tugevdasid ELi ja Ukraina vahelist dialoogi
12–14  Poliitiline ja haldusalane ebastabiilsus aeglustasid ELi ja Ukraina vahelist dialoogi ning reformide 
edenemist
15-16  Komisjon on alates 2010.  aastast üha rohkem rõhutanud oligarhilise süsteemiga seotud riske
17–22  EL reageeris 2014.  aastal Ukraina kriisile küll kiirelt, kuid see oli siiski vaid hädaabilahendus
17-18  Komisjoni 2014.  aasta märtsi rahastamispakett sisaldas põhiliselt potentsiaalseid laene
19-20  Komisjon kasutas Ukraina kriisi kiireks käsitlemiseks erimeetmeid
21-22  EL asutas Ukrainas oma suurema tegevuse haldamiseks eriotstarbelised struktuurid
23–25  Rahastajad tõhustasid omavahelist koordineerimist, kuna Ukraina valitsuse sellealane tegevus 
oli nõrk
23-24  Ukraina valitsuse poolne rahastajate koordineerimine oli nõrk
25 Rahastajad on omavahelist koordineerimist alates 2014.  aastast parandanud
04 Sisukord 
26–29  Auditi ulatus ja lähenemisviis
30–73  Tähelepanekud
30–63  I osa. Ukrainale antava ELi abi mõjusus riigi rahanduse juhtimise ja korruptsioonivastase võitluse 
parandamisel
31–37  ELi ja Ukraina vaheline riigi rahanduse juhtimist käsitlev dialoog on oluliselt paranenud pärast 2013.  aastat 
ja korruptsioonivastane võitlus pärast 2011.  aastat
38–44  Abi ülesehitus võimaldas kiirelt väljamakseid teha, kuid selles ei võetud alati piisavalt arvesse 
kavandatavaid reforme
45–49  ELi abi andmise järelevalve on paranenud
50–63  ELi abi tulemused on endiselt haprad
64–73  II osa. ELi abi mõjusus gaasisektori juhtimise ja ELi Ukraina kaudu gaasiga varustamise kindluse 
parandamisel
65–69  Ebajärjepidev reformile pühendumine ja lähenemine pärssis veel hiljutigi ELi ja Ukraina vahelist dialoogi
70 ELi abi andmise tingimused olid varajases etapis üldised
71-72  ELi abi andmiseks puudusid kuni 2014.  aastani kvaliteetsed andmed
73 Kuni 2014.  aastani oli ELi abil gaasisektorile piiratud mõju
74–84  Järeldused ja soovitused
 Lisa.  Kontrollitud programmid
 Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused
05
 Lühendid
ACU : Ukraina riigikontroll
CRIS : välissuhete peadirektoraadi ühine teabesüsteem
DG: peadirektoraat
EAMR : välisabi korraldamise aruanne
EBRD : Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank
EEAS : Euroopa välisteenistus
EIP: Euroopa Investeerimispank
ENI : Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahend
ENPI : Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument
EUAM : ELi nõuandemissioon tsiviiljulgeoleku sektori reformiks
GRECO : riikide korruptsioonivastane ühendus
IMF : Rahvusvaheline Valuutafond
KM: käibemaks
MFA : makromajanduslik finantsabi
NABU : Ukraina riiklik korruptsioonivastase võitluse amet
OECD : Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon
PEFA : riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hindamisprogramm
PIFC : avaliku sektori sisefinantskontroll
06 Lühendid 
SGUA : Ukraina toetusrühm
SIGMA : juhtimistavade ja haldussuutlikkuse parandamise toetusprogramm
SKP : sisemajanduse koguprodukt
TACIS : tehniline abi Sõltumatute Riikide Ühendusse kuuluvatele riikidele ja Gruusiale
07
 Kokkuvõte
I
Ukraina on üks Euroopa Liidu suurematest ja poliitiliselt olulisematest otsestest naabritest. Riigis valitseb institut -
siooniline ja poliitiline ebastabiilsus, domineerivad valitsemistavaga seotud probleemid ning majandus- ja finants-
raskused. Konflikt Ukraina idaosas on majandus- ja finantsprobleeme oluliselt süvendanud. Ukraina on pärast 
2014. aasta Maidani sündmusi siiski algatanud mitu olulist reformi.
II
ELi ja Ukraina vaheline koostöö on osa Euroopa naabruspoliitikast ja selle idamõõtmest – idapartnerlusest. Pärast 
pikki läbirääkimisi asendatakse 1994. aasta partnerlus- ja koostööleping täies mahus 2014. aastal allkirjastatud assot -
sieerimislepinguga siis, kui see jõustub. Enamik kahepoolsest abist anti Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi 
kaudu, mis asendati 2014. aastal Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendiga. Auditeeritud perioodil (2007–2015) 
koosnes ELi rahaline abi toetustest (1,6  miljardit  eurot), millest pool anti eelarvetoetusena, ja makromajandusliku 
finantsabi laenudest (3,4  miljardit  eurot).
III
Enamiku auditeeritud perioodist piiras ebastabiilne poliitiline, õiguslik ja halduskeskkond ELi abi mõjusust. Pärast 
2014. aasta Maidani sündmusi on ELi ja Ukraina vaheline koostöö edenenud, kuid Ukraina probleemid mõjutavad  
endiselt väga tugevalt reformide edenemist ning oligarhidega seotud riskid on endiselt suured. EL reageeris 
2014. aastal Ukraina kriisile küll kiirelt (11,2 miljardi euro suurune pakett perioodiks 2014–2020), kuid see oli siiski 
vaid hädaabilahendus. EL suutis ilma eelnevalt paika pandud strateegiata kiiresti suuri summasid eraldada ja välja 
maksta.
IV
Auditi eesmärk oli hinnata, kas komisjoni ja Euroopa välisteenistuse abi oli hästi koostatud, asjakohane ja mõjus, 
toetamaks Ukraina kujundamist hästi juhitud riigiks riigi rahanduse juhtimise valdkonnas, korruptsioonivastases 
võitluses ja gaasisektoris perioodil 2007–2015. Audit hõlmas kõiki alates 2007. aastast käivitatud ELi eelarvetoetuse 
ja makromajandusliku finantsabi programme ning samuti 2014.  aastal vastu võetud komisjoni finantsabi paketis 
sisalduvaid finantsinstrumente.
V
Ukrainale antav ELi abi on üldiselt olnud osaliselt mõjus toetamaks Ukraina kujundamist hästi juhitud riigiks punk  tis 
IV loetletud valdkondades.
Kokkuvõte 08
VI
Ukrainale antav ELi abi oli riigi rahanduse juhtimise parandamises ja korruptsioonivastases võitluses konkreetsete ja 
jätkusuutlike tulemuste saavutamisel osaliselt mõjus. Riigi rahanduse juhtimisel oli ELi ja Ukraina vahelises dialoogis 
tagasihoidlik tähtsus enamiku perioodist 2007–2013. Kuni 2014. aastani väljendus Ukraina valitsuse vähene reformi -
protsessile pühendumine ebatäielikes ja kokkulepitust hiljem saadud väljundites. Korruptsioonivastast võitlust 
tugevdati 2011. aasta viisanõude kaotamise tegevuskavaga ja kiirendati veelgi pärast Maidani sündmusi tõhustatud 
koostöö abil. Vaatamata 2014.  aastal reformile antud uut hoogu on siiani saavutatud tulemused endiselt haprad. 
Korruptsioonivastase võitluse poliitika mõjusa elluviimise tulemused selguvad alles hiljem. Teatavad tingimuste 
sõnastamises või nende täitmise hindamismeetodis sisalduvad puudused mõjutasid eelarvetoetuse programmide 
makromajandusliku finantsabi ülesehitust. Enamiku Ukraina eelarvetoetuse programmide ülesehitus nägi ette, et 
oluline osa eraldatud summast makstakse välja programmi alguses pärast ühe üldtingimuse täitmist. 2014.  aastal 
Ukraina kriitilise olukorra käsitlemiseks keskendus komisjon abi viivitamatule väljamaksmisele. ELi abi elluviimise 
järelevalve oli enamjaolt mõjus. Eelarvetoetuse maksete peatamine aitas perioodil 2011–2013 riigi rahanduse juhti -
mise prioriteete kiiremini ellu viia.
VII
Ukrainale antav ELi abi oli osaliselt mõjus gaasisektori juhtimise ja ELi Ukraina kaudu gaasiga varustamise kindluse 
parandamisel. ELi ja Ukraina vaheline maagaasialane dialoog hõlmas paljusid teemasid, kuid seda mõjutas Ukraina-  
poolse pühendumuse kõikuvus ja ELi sidusrühmade erinevad arvamused ELi Ukraina kaudu gaasiga varustamise 
kindluse kohta. Gaasisektori juhtimise ja ELi Ukraina kaudu gaasiga varustamise kindluse parandamiseks antava ELi 
abi ülesehitus hõlmas teatud tingimusi, mis olid ebamäärased ning keerulised hinnata. ELi abi rakendamise järele -
valves puudusid kohati kvaliteetsed andmed ning ELi ja Ukraina poolne ühine aruandlus ei sisaldanud piisavalt 
üksikasjalikku gaasisektoris esinevate probleemide kirjeldust. Kuni 2014.  aastani oli ELi abil piiratud mõju Ukraina 
gaasisektori toimimisele ja sellega saadi erinevaid tulemusi ELi Ukraina kaudu gaasiga varustamise kindluse alal. 
Pärast seda on saavutatud olulisi vahe-eesmärke, millest on kõige olulisem ELi kolmanda energiapaketiga koos -
kõlastatud gaasiseaduse vastuvõtmine aprillis 2015.
VIII
Käesolevas aruandes esitatakse viis soovitust Ukrainale antava ELi abi tõhustamiseks.
09
 Sissejuhatus
Geograafiline ja poliitiline taust
01 
Ukraina pindala on 603 000 km² ja 2014. aastal oli rahvaarv 44,3 miljonit. Riik 
saavutas täieliku iseseisvuse pärast Nõukogude Liidu kokkuvarisemist 1991. aas -
tal. Pärast Euroopa Liidu laienemist Kesk- ja Ida-Euroopas 2004. aastal on Ukraina 
olnud liidu suurim ning poliitiliselt kõige olulisem otsene naaber.
02 
Riigis valitseb institutsiooniline ja poliitiline ebastabiilsus. Pärast 2004. aastat on 
aset leidnud kolm olulist sündmust: oranž revolutsioon 2004.  aastal, presidendi -
valimised 2010.  aastal (mis oli üldiselt demokraatlikult ja rahumeelselt korralda -
tud) ning Maidani revolutsioon1 2014.  aastal.
03 
Alates 2014. aastast on Ukraina territoriaalne terviklikkus olnud tõsises ohus. 
Auditi toimumise ajal oli käimas konflikt Ukraina armee ja Venemaa toetatavate 
separatistide vahel Donetski ja Luhanski piirkondade teatud aladel, ning Vene 
väed olid Krimmi poolsaare2 enda valdusesse võtnud.
Majanduslik ja rahaline olukord
04 
Ukraina majanduse areng on riigi iseseisvumisest saadik kehv olnud. 2008. aas -
ta ülemaailmne majanduskriis mõjutas 2000-ndate aastate alguse positiivset 
majanduskasvu väga tõsiselt ning see ei ole siiani taastunud. Ukraina finantsseis 
on aastate jooksul halvenenud põhiliselt avaliku sektori vahendite väärkasutuse 
tõttu. Lisaks mõjutab riigi eelarve tulude poolt negatiivselt ulatuslik varimajan -
dus3. Vaatamata reformialastele jõupingutustele peetakse Ukrainat endiselt kõige 
korrumpeerunumaks riigiks Euroopas4. Avaliku poliitika kujundamist mõjutavad 
erahuvid. Oligarhide klannid, keda on oluliselt palju pärast riigi iseseisvumist 
juurde tulnud, domineerivad jätkuvalt Ukraina majandust, poliitikat ja meediat.1 Kasutatakse ka teisi termineid, 
nt Euromaidan või (Euro)
Maidani sündmused, 
protestid, demonstratsioon 
või ülestõus, ning väärikuse 
revolutsioon.
2 Venemaa väidab, et Krimm on 
Venemaa Föderatsiooni osa, 
tuginedes 16. märtsil 2014 
peetud referendumi 
tulemustele, mille Ukraina 
valitsus, Euroopa Liit, 
Ameerika Ühendriigid ja ÜRO 
Peaassamblee olid 
ebaseaduslikuks kuulutanud.
3 Ukrainal on Euroopa suurim 
varimajandus ja selle 
hinnanguline suurus on 
ligikaudu 44% SKP-st. Vt Igor 
Vinnitšuk ja Serhii Ziukov, 
„Shadow Economy in Ukraine: 
Modelling and Analysis“, 
Tšernivtsi Ülikool, 2013.
4 Transparency International 
paigutas Ukraina 2015.  aastal 
168 riigi hulgas 130. kohale 
(2014.  aastal 175 riigi hulgas 
142. kohal) (Vt http://www.
transparency.org/
cpi2015/#results-table ).
10 Sissejuhatus 
05 
Konflikt Ukraina idaosas on majandus- ja finantsolukorda oluliselt halvendanud, 
neelates riigi niigi piiratud rahalised vahendid ja hävitades riigi kõige olulisema 
tööstuspiirkonna. 2014.  aasta alguses hindas Ukraina valitsus riigi välisabi vaja -
duste suuruseks ligikaudu 35 miljardit USA dollarit perioodil 2014-2015. Riigile  
kuuluva gaasifirma Naftogaz kahjum on üha enam riigi rahalisi vahendeid 
neelanud ning need on suurenenud 1,9%-lt SKP-st 2013. aastal 5,7%-le SKP-st 
2014.  aastal, mil see oli suurem kui üldine valitsemissektori eelarvepuudujääk 
(4,6%)5.
ELi–Ukraina koostööraamistik
06 
ELi ja Ukraina vaheline koostöö on osa Euroopa naabruspoliitikast ja selle ida -
mõõtmest  – idapartnerlusest. Koostööd edendati põhiliselt partnerlus- ja koos -
töölepingu allkirjastamisega 1994.  aastal, ELi ja Ukraina tegevuskavaga 2005.  aas -
tal ja assotsieerimiskavaga 2009.  aastal6.
07 
2007. aasta märtsis alustasid EL ja Ukraina läbirääkimisi uue tõhustatud lepingu 
üle (mida alates 2008. aasta septembrist nimetati assotsieerimislepinguks), et 
asendada sellega partnerlus- ja koostööleping; läbirääkimised lõppesid det -
sembris 2011 ja leping parafeeriti. 2013. aasta veebruaris toimunud ELi ja Ukraina 
16. tippkohtumisel kinnitas Ukraina oma otsustavust näidata üles sihikindlat 
tegutsemist ja märgatavaid edusamme kolmes valdkonnas: valimistega seotud 
puudujääkide kõrvaldamine, edusammud valikulise õigusemõistmise probleemi 
lahendamisel ja selle kordumise vältimisel ning assotsieerimiskavas määratletud 
reformide läbiviimine. 21. novembril 2013 otsustas Ukraina assotsieerimislepingu 
allkirjastamisega seotud ettevalmistused peatada. See ootamatu kannapööre 
põhjustas suure Maidani demonstratsiooni, millega toetati poliitilist assotsieeru -
mist ja majanduslikku integratsiooni ELiga. Pärast Maidani sündmusi allkirjastasid 
EL ja Ukraina assotsieerimislepingu poliitilised sätted 21. märtsil 2014 ning ülejää -
nud sätted 27. juunil 20147. Lepingus nähakse ette ELi ja Ukraina suhete tugevda -
mine kõikides koostöövaldkondades ning sätestatakse ka reformikava, mis põhi -
neb põhjalikul kaval, millega Ukraina viia õigusaktid ELi normidega kooskõlla.5 IMF riigiaruanne nr  15/69: 
„Ukraine: Request for 
Extended Arrangement Under 
the Extended Fund Facility 
and Cancellation of Stand-By 
Arrangement Staff Report“, 
Rahvusvaheline Valuutafond, 
märts  2015.
6 2009.  aasta assotsieerimiskava 
ajakohastati 2011., 2013. ja 
2015.  aastal.
7 2016.  aasta aprilli keskpaigaks 
olid assotsieerimislepingu 
ratifitseerinud Ülemraada 
(Ukraina parlament), Euroopa 
Parlament oli selle 
sõlmimiseks oma nõusoleku 
andnud ja 27 liikmesriiki olid 
selle samuti ratifitseerinud 
(Madalmaad ei ole pärast 
riikliku referendumi 
negatiivseid tulemusi veel 
vastu võtnud lõplikku otsust 
ratifitseerimise kohta). 
Assotsieerimislepingu 
mõningaid osi on kohaldatud 
ajutiselt.
11 Sissejuhatus 
ELi rahaline abi
08 
Tegevuskava rakendamiseks Ukrainale toetustena antavat finantsabi anti põhi -
liselt Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi (ENPI)8 raames, mis asendati 
2014.  aastal Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendiga (ENI)9. Ukrainale anta -
vat ENPI kahepoolset abi kavandati perioodi 2007–2013 riigistrateegia dokumen -
di ja kahe riikliku soovituskavaga (2007–2010 ja 2011–2013). Keerulise olukorra 
tõttu ei ole pärast seda uusi riigistrateegia dokumente ega riiklikke soovituskava -
sid välja kuulutatud. Enamiku ENPI ja ENI abi (65%) andmiseks kasutati valdkond -
liku eelarvetoetuse lähenemisviisi. Ukrainale anti ELi toetusi ka tuumaohutusalase 
koostöö rahastamisvahendi ning stabiilsuse ja rahu edendamise rahastamis -
vahendi kaudu.
09 
Lisaks toetustele on EL Ukrainale andnud makromajanduslikku finantsabi (MFA), 
st laene, mida makstakse välja mitme osamakse kaupa pärast makromajandusliku 
olukorra ja valdkondlike reformidega seotud tingimuste täitmist. Tabelis 1  on 
näidatud Ukrainale toetuste ja laenude näol antava ELi finantsabi jaotus perioodil 
2007–2015.8 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 24. oktoobri 
2006. aasta määrus (EÜ) 
nr 1638/2006, millega 
kehtestatakse üldsätted 
Euroopa naabrus- ja 
partnerlusinstrumendi 
loomise kohta (ELT L 310, 
9.11.2006, lk 1).
9 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 11. märtsi 2014. aasta 
määrus (EL) nr 232/2014, 
millega luuakse Euroopa 
naabruspoliitika 
rahastamisvahend (ELT  L 77, 
15.3.2014, lk 27).Tabel 1ELi kahepoolne abi Ukrainale perioodil 2007–2015, jaotus rahastamisvahendi kaupa 
(miljonites eurodes)
Eraldised kokku1
Summa Osakaal
Ukrainale antav ELi abi kokku (sh MFA) 5019 100%
Toetus kokku 1609 32%
ENPI/ENI21330 27%
millest
Eelarvetoetus3,4794 16%
Muud ENPI/ENI toetused 536 11%
Stabiilsuse ja rahu edendamise rahastamisvahend 54 1%
Tuumaohutusealase koostöö rahastamisvahend 225 4%
Makromajandusliku finantsabi (MFA) laenud kokku 3410 68%
MFA I 610 12%
MFA II 1000 20%
MFA III 1800 36%
1 Andmed kuni 30. novembrini 2015.
2 Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument / Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahend.
3 Sisaldab riigi ülesehitamise lepingut.
4 Ei sisalda täiendavatele meetmetele (tehniline abi) eraldatud 29 miljonit eurot.
Allikas: CRIS (välissuhete peadirektoraadi ühine infosüsteem) ning majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi veebisait.
12 Sissejuhatus 
10 
2014. aasta märtsis kuulutas komisjon välja Ukraina soovitusliku toetuspaketi 
summas 11,2  miljardit  eurot, mis sisaldas 8  miljardi  euro ulatuses EIP (Euroopa 
Investeerimispank) ja EBRD (Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank) laene 
reformiprotsessi toetamiseks perioodil 2014–2020 (vt punktid 17 ja 18).
13
 Ukrainale antava ELi 
abi täpne sisu
Ebastabiilne poliitiline, majanduslik ja haldusalane 
olukord pärssis ELi–Ukraina koostööd
Assotsieerimislepingualased läbirääkimised tugevdasid ELi 
ja Ukraina vahelist dialoogi
11 
Auditeeritud perioodil toimus ELi ja Ukraina vaheline dialoog üldises raamis -
tikus, mis koosnes läbirääkimistest ja hiljem assotsieerimislepingu esialgsest 
kohaldamisest. Praegused ELi ja Ukraina vahelise koostöö alased jõupingutused 
tuginevad 2014.  aastal allkirjastatud assotsieerimislepingule ja assotsieerimis -
kava 2015.  aasta versioonile. Kõrgetasemelist koostööd arutati iga-aastastel ELi 
ja Ukraina tippkohtumistel ning ELi ja Ukraina koostöö-/assotsiatsiooninõukogu 
koosolekutel. Koostöö-/assotsiatsiooninõukogu abistamiseks loodi ELi ja Ukraina  
koostöö- ja assotsiatsioonikomitee koos seitsme allkomiteega, mis vastutavad 
tegevuskava ja assotsieerimiskava edenemise järelevalve eest10. Volinike ja 
kõrgemate ametnike külastused aitasid samuti dialoogiprotsessile kaasa. Riigi ra -
handuse juhtimine, korruptsioonivastane võitlus ja energia sisaldusid ametlikult 
dialoogiprotsessis.
Poliitiline ja haldusalane ebastabiilsus aeglustasid ELi ja 
Ukraina vahelist dialoogi ning reformide edenemist
12 
Ukraina poliitiline ebastabiilsus mõjutas oluliselt ELi ja Ukraina vahelist koostööd 
ning ELi abi rakendamist. Aastatel 2004–2014 leidis Ukrainas aset kolm olulist 
poliitilist muutust (vt punkt 2), mille tagajärjel toimusid suured muutused riigi 
poliitilistes seisukohtades, eriti Euroopa-suunalistes püüdlustes. Muutustel oli 
oluline mõju seadusandlusele, nt vastuvõetud õigusaktide tagasivõtmine ja 
tagasipööramine, ning avaliku halduse stabiilsusele, eriti keskastme ja kõrgema 
juhtkonna tasemel.
13 
Auditeeritud perioodi jooksul üritati Ukraina avalikku haldust mitu korda restruk -
tureerida (nt aastatel 2010 ja 2011). Kuni 2014.  aastani pärssis restruktureerimis -
protsessi poliitiline soovimatus järgida ELi juhtimisstandardeid. Restrukturee -
rimisprotsessi viidi elluebamõjusalt ja see mõjutas kohapeal ELi programmide 
elluviimist. Kontrollikoda leidis, et auditi toimumise ajal näidati avaliku halduse 
reformi suhtes üles suurt poliitilist tahet. Keskastme ja kõrgema taseme juhtkon -
na rotatsioon seadis aga ohtu ELi abiga toetatavad reformid ja tulemuste jätku -
suutlikkuse, samas kui madalate palkade tõttu tekkis potentsiaalne motivatsioon 
korruptsiooniks.10 Auditi toimumise ajal oli 
assotsieerimiskavas nõutud 
uute koostööüksuste 
asutamine pooleli.
14 Ukrainale antava ELi abi täpne sisu 
14 
Kontrollikoda leidis, et pärast Maidanit arenes koostöö edasi mitmes valdkonnas, 
mille tegevus oli perioodil 2007–2013 seiskunud (nt avaliku halduse reform ja 
energiasektori reorganiseerimine). Ukraina majandus- ja geopoliitilised problee -
mid mõjutavad aga tugevalt valitsuse prioriteete ja avaliku teenistuse tegevust.
Komisjon on alates 2010. aastast üha rohkem rõhutanud 
oligarhilise süsteemiga seotud riske
15 
Kontrollikoda leidis, et alates 2010. aastast on komisjon olnud otsekohesem  
Ukrainas oligarhilise süsteemiga tekitatavate riskide suhtes, nagu mittetoimiv  
avalik haldus, ülevalt-alla korruptsioon ja isiklike huvide edendamiseks avalike  
vahendite kasutamine11. Komisjon hindas huvide konflikti kõikidel Ukraina 
halduse tasanditel väga suureks ning üritas riski maandada ametliku dialoogi ja 
eelarvetoetuse maksete peatamisega. Samuti loodeti, et riigi rahanduse juhtimise 
reformistrateegia (2013) ja korruptsioonivastase võitluse strateegia (2014) elluvii -
misest saadavale abile12. Erastamise valdkonnas ei sisaldanud ELi eelarvetoetus 
ega makromajandusliku finantsabi programmid tingimusi, mis oleksid taganud, 
et erastamine on edaspidi avatud ja õiglane. Komisjon toetas aga Rahvusvaheline 
Valuutafondi (IMF) erastamiseesmärke, viidates makromajandusliku finantsabi 
tingimustes IMFi programmi elluviimisele.
16 
Alates 2015.  aasta algusest on õiguslike algatustega üritatud murda oligarhide 
haaret Ukraina poliitika ja majanduse üle. Vaatamata sellele on risk endiselt suur 
(vt 1. selgitus ) ja saavutatud tulemused on ikka veel kavandatust kehvemad 
(vt punkt 63).11 2010., 2011. ja 2012. aasta 
välisabi korraldamise 
aruanded (ei ole avalikkusele 
kättesaadavad).
12 Euroopa Komisjoni 
riskijuhtimise raamistik 
Ukrainale, riskiregister 
2012–2014 (ei ole avalikkusele 
kättesaadav).1. selgitusUkraina ametkondade oligarhiavastase kampaania käivitamine
2015.  aastal algatas Ukraina valitsus kooskõlas ELi nõuetega kampaania oligarhide haarde vähendamiseks riigi 
majandus- ja poliitilise süsteemi üle. Nimetatud algatuse raames käivitati mitu uurimist ja esitati süüdistusi 
ning mõningate oligarhide varad võeti uurimise alla, eriti energiasektoris. Nimetatud meetmed olid aga har -
vad ja vastuolulised ning endised ja praegused oligarhid avaldasid neile tugevat vastupanu. Osa oligarhidest 
esitasid omal algatusel Ukraina jaoks reformiettepanekuid13.
13 Näiteks asutati 2015. aasta märtsis Ukraina moderniseerimise agentuur (vabaühendus, mille peakorter on Viinis ja mida rahastab üks 
energiasektoris tegutsev Ukraina oligarh), eesmärgiga esitada oma eraldi Ukraina moderniseerimise tegevuskava ja luua riigi taastamise rahastu. 
Amet võttis tööle isikuid, kes olid varem kogunud tuntust ELi ja liikmesriigi tasandil töötades. Kuna ameti tegevus dubleerib üldiselt Ukraina 
valitsuse ja ELi tegevust, on oht, et see aetakse segi Ukrainale antava ametliku ELi abiga.
15 Ukrainale antava ELi abi täpne sisu 
EL reageeris 2014.  aastal Ukraina kriisile küll kiirelt, 
kuid see oli siiski vaid hädaabilahendus
Komisjoni 2014.  aasta märtsi rahastamispakett sisaldas 
põhiliselt potentsiaalseid laene
17 
5. märtsil 2014 kuulutas komisjon välja 11,2 miljardi euro suuruse soovitusliku 
paketi aastateks 2014–2020 (vt tabel 2 ), eesmärgiga aidata stabiliseerida Ukraina 
majanduslikku ja rahalist olukorda, abistada üleminekuprotsessis, julgustada po -
liitilisi ja majandusreforme ning toetada kaasavat arengut14. Arvestades olukorra 
kiireloomulisust selle poliitilise avalduse ajal (5. märts 2014) koostas komisjon 
selle paketi, analüüsimata põhjalikult abi arvutamise viisi või teiste rahastajatega 
tehtava koostöö korraldust; lisaks ei olnud nõuetekohaselt arvesse võetud ega 
dokumenteeritud ELi ohustavaid finantsriske. Analüüs ja dokumenteerimine tehti 
hiljem komisjoni õigusaktide ettepanekute lisades.14 Vt http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14–219_
en.htm . ja täpsemate 
üksikasjade saamiseks:  
http://europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14–159_
en.htm .Tabel 2Ukrainale antav ELi toetus – 5. märtsil 2014 avaldatud 
soovituslik pakett perioodiks 2014–2020
Rahastamise allikasSoovituslikud summad  
(miljonites eurodes)
I. EUROOPA KOMISJON (2014–2020)
I.1 Arenguabi kokku (toetused) 1565
Kahepoolsed toetused (peamiselt Euroopa naabruspoliitika 
rahastamisvahend):
– 2014. aasta tegevusprogramm 140–200
– aastate 2015–2020 tegevusprogrammid (keskmine) 780
– aastate 2015–2020 katusprogramm (põhimõte „rohkema eest rohkem“) 240–300
Naabruspoliitika investeerimisrahastu 200–250
Rahu- ja stabiliseerimisvahend 20
Ühine välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) 15
I.2 Makromajanduslik finantsabi (laenud)11610
II RAHVUSVAHELISED FINANTSASUTUSED
EIP kuni 3000
EBRD 5000
KÕIK KOKKU 11 175
1 Lisaks anti 2015. aastal uus MFA laen (MFA III) summas 1,8 miljardit eurot.
Allikas:  Euroopa Komisjon.
16 Ukrainale antava ELi abi täpne sisu 
18 
2014. aasta märtsi finantsabi pakett sisaldas põhiliselt (71,5%) potentsiaalseid EIP 
ja EBRD laene Ukrainale. Ei ole kindel, kas EIP ja EBRD eraldised makstakse15 ka 
täies mahus välja. Paketiga suurendati toetuste väärtust ligikaudu 220 miljonile  
eurole aastas kuni aastani 2020; perioodil 2007–2013 oli see ligikaudu 140 mil -
jonit  eurot aastas. Katusprogrammi (põhimõtte „rohkema eest rohkem“ alusel) 
raames antavad toetused ei ole aga garanteeritud, kuna need sõltuvad demo -
kraatia ja inimõiguste alal tehtud tõendatud edusammudest. Teisalt ületavad 
MFA raames tehtavad väljamaksed (3,41  miljardist  eurost 2,21  miljardit) märtsis 
2014 väljakuulutatud paketis sisalduvat soovituslikku summat. Kontrollikoda 
leidis, et komisjoni hallatav makromajandusliku finantsabi rahastamisvahend oli 
kõige mõjusam vahend, mis võimaldas Ukraina keerulise finantsolukorra leeven -
damiseks lubatud toetuse riigile kiiresti välja maksta.
Komisjon kasutas Ukraina kriisi kiireks käsitlemiseks 
erimeetmeid
19 
Ukrainale suunatud ELi poliitikat toetavad mitu strateegiadokumenti, milles 
sätestatakse peamised eesmärgid ja prioriteedid, mis on suunatud ELi poliitika 
ühtlustamisele ning mõjusaks muutmisele. Sellised strateegiadokumendid ei ol -
nud aga koostatud selleks, et suunata poliitika kujundamist kriisiolukorras, nagu 
2013.  aasta novembris alanud kriis Ukrainas. Komisjon oli sunnitud radikaalsete 
muutustega kiiresti ja ilma eelnevalt paika pandud strateegiata kohanema.
20 
Kriisi tõttu peatati Ukraina mitmeaastase programmitöö menetlus. Komisjonil 
ei olnud võimalik kasutada oma ühtset toetusraamistikku, milles määratletakse 
mitmeks aastaks prioriteetsed valdkonnad, et eraldada abi 2014. ja 2015. aastaks. 
Vastavalt määrusele16 hakkas komisjon abi andma iga-aastaste erimeetmete 
vormis.15 Alates 2014. aastast on EIP ja 
EBRD suutnud vastavatest 
projektilaenudest lepingutega 
katta ca 940 ja 
870 miljonit  eurot 
(soovituslikud summad 
2015. aasta juuli lõpuks).
16 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 11. märtsi 2014. aasta 
määruse (EL) nr 236/2014, 
millega sätestatakse liidu 
välistegevuse 
rahastamisvahendite 
rakendamise ühised eeskirjad 
ja menetlused (ELT L 77, 
15.3.2014, lk 95), artiklid 2.5 ja 
2.1.
17 Ukrainale antava ELi abi täpne sisu 
EL asutas Ukrainas oma suurema tegevuse haldamiseks 
eriotstarbelised struktuurid
21 
Paralleelselt Ukrainale antava ELi abi olulise suurendamisega 2014.  aastal asutas 
EL uusi üksusi, et tagada täiendavad ekspertteadmised Ukraina nõustamiseks re -
formiprotsessi käigus. Kaks kõige märkimisväärsemat algatust on komisjoni loo -
dud Ukraina toetusrühm (SGUA) ja ELi nõuandemissioon tsiviiljulgeoleku sektori 
reformiks (EUAM)17. Nii SGUA kui EUAM tõhustavad oluliselt ELi ja Ukraina vahelist 
koostööd. Nad annavad eksperditeadmisi sihtvaldkondadele, mida juba abistab 
ELi delegatsioon. Kontrollikoda leidis, et seetõttu oli oht, et nende tegevus kattub 
ELi delegatsiooni omaga ja tekitab segadust Ukraina ametiasutuste seas, eriti kor -
ruptsioonivastase võitluse puhul hõlmab seda valdkonda kõigi kolme tegevus). 
2015. aastal võttis komisjon meetmeid selle ohu kõrvaldamiseks18.
22 
Suurendatud ELi rahastamise kasutamise tagamiseks kavandas komisjon 
2014. aasta juunis pettuste ja korruptsiooni uurimiseks koos Ukraina ametiasu -
tustega ühise sõltumatu asutuse loomist19. 2015. aasta lõpuks ei olnud seda ühist 
asutust veel loodud.
Rahastajad tõhustasid omavahelist koordineerimist, 
kuna Ukraina valitsuse sellealane tegevus oli nõrk
Ukraina valitsuse poolne rahastajate koordineerimine oli 
nõrk
23 
Ukraina ametkondade tegevus rahastajate koordineerimisel oli nõrk. Ministee -
riumidevaheline teabevahetus oli väike, Ukraina poolel puudus vastutav asutus 
ja ülesannete jaotus oli ebaselge. Ka 2006. ja 2011. aasta avaliku sektori kulutuste 
ja finantsaruandluse hindamistes (vt punkt 46) hinnati kriitiliselt välisabialase 
finantsteabe liikumist Ukraina valitsuse ja rahastajate vahel. Kuigi Ukraina valitsus 
üritas perioodil 2008-2009 rahastajate koordineerimist tsentraliseerida, ei jagatud 
selgeid mandaate ja poliitiline toetus suundus kiiresti mujale, mistõttu kukkus 
algatus läbi.17 EUAM on täitevvõimuta ja 
relvastamata ühise julgeoleku- 
ja kaitsepoliitika missioon, 
millega toetatakse, 
nõustatakse ja juhendatakse 
strateegilisel tasandil Ukraina 
poliitilisi ja institutsioonilisi 
sidusrühmi tsiviiljulgeoleku 
valdkonna reformi alal.
18 Nt kattuvuse vähendamise 
ajutise lahendusena pidi 
EUAM töötama 
korruptsioonivastase võitluse 
ameti loomise nimel ning 
SGUA tegelema 
korruptsioonivastase võitluse 
reformidega 
justiitsministeeriumi tasandil.
19 25. juuni 2014. aasta teabekiri 
Ukrainale antava Euroopa 
Komisjoni abi kohta http://
europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14–279_
en.htm .
18 Ukrainale antava ELi abi täpne sisu 
24 
Alates 2014.  aastast on majandusarengu ja kaubandusministeerium võtnud 
rahastajate koordineerimiseks meetmeid, kuid nende väljundid ja jätkusuutlikkus 
on hetkel ebakindlad20. 2012.  aastal alanud rahvusvahelise tehnilise abi seaduse 
koostamisprotsess on alates 2014.  aastast peatatud.
Rahastajad on omavahelist koordineerimist alates 
2014.  aastast parandanud
25 
Rahastajate kaasamise suurendamine Ukrainas tekitab täiendavaid probleeme 
seoses rahastajate ringkondade koordineerimisega ja niigi viletsa vahendite 
kasutamise suutlikkuse edasist halvenemist. Komisjon on alates 2014. aastast 
saadik teiste põhirahastajatega sageli kohtunud. Komisjon koos teiste rahastaja -
tega koostas ja ajakohastas Ukrainale antava abi plaani. Kontrollikoda leidis, et 
rahastajate plaan sisaldas paralleelseid tegevusi, nagu ELi ja USAIDi (USA Rahvus -
vahelise Arengu Amet) õigusvaldkonna projektid. Kuigi komisjon ei osale EBRD 
mitme rahastajaga fondis, on loodud mehhanismid, mis aitavad EBRD-l koordi -
neerida oma projektide ja programmide alaseid otsuseid asjaomaste komisjoni 
talitustega.20 Auditi toimumise ajal ei olnud 
rahastajate mandaate veel 
jagatud ja Ukraina valitsus ei 
olnud veel selget rahastajate 
koordineerimispoliitikat 
koostanud. 8. juulil 2014 peeti 
Brüsselis Ukrainale antava 
rahvusvahelise toetuse 
koordineerimise 
kõrgetasemeline kohtumine 
(koos mitme rahastajamaa 
esindajate, ELi, muude 
peamiste rahvusvaheliste 
institutsioonide ja 
rahastajaorganisatsioonidega). 
2014. aasta augustis korraldati 
rahastajate ja investorite 
konverents, et kontrollida 
perioodi 2014–2016 Ukraina 
majanduse elavdamise ja 
kasvu kava elluviimist. See 
asendati 2015.  aasta aprillis 
Ukrainale rahastajate/
äriringkondade ja 
kodanikuühiskonna jaoks 
antavat abi käsitleva 
rahvusvahelise konverentsiga.
19
 Auditi ulatus 
ja lähenemisviis
26 
Perioodi 2007–2015 puhul uuris kontrollikoda, kas komisjoni21 ja Euroopa välistee -
nistuse abi, mida edaspidi nimetatakse ELi abiks22, oli mõjus toetamaks Ukraina 
kujundamist hästi juhitud riigiks. Kontrollikoda keskendus riigi rahanduse juhtimi -
sele ja korruptsioonivastasele võitlusele ning gaasisektorile ja energiatõhususele. 
Nimetatud valdkonnad on Ukraina reformiprotsessis eriti tähtsad ning neile on 
antud olulisel määral ELi abi. Abi eesmärk oli tõhustada juhtimist rahvusvaheliste 
standardite ja parimate tavade kaudu23.
27 
Audit hõlmas kõiki alates 2007. aastast käivitatud ENPI ja ENI ELi eelarvetoetuse 
ja makromajandusliku finantsabi programme ning samuti vahendeid komisjoni 
finantsabi paketist, mis võeti vastu 2014. aastal seoses kriisiolukorraga Ukrainas. 
Kontrollitud programmide nimekiri on esitatud lisas .
28 
Kontrollikoda viis auditi läbi ajavahemikus juuni 2014 kuni detsember 2015. Audi -
tis keskenduti järgnevale:
– Ukrainale antava ELi abi mõjusus riigi rahanduse juhtimise ja korruptsiooni -
vastase võitluse parandamisel; ning
– Ukrainale antava ELi abi mõjusus gaasisektori juhtimise ja Ukraina kaudu ELi 
turule liikuvate gaasitarnete kindluse parandamisel.
29 
Käesoleva auditi aluseks olid komisjoni, Euroopa välisteenistuse, ELi delegatsioo -
niga Ukrainas, Ukraina ametiasutuste ja ametite, kodanikuühiskonna organisat -
sioonide, ELi liikmesriikide24, rahvusvaheliste finantsasutuste ja Rahvusvahelise 
Energiaagentuuriga tehtud intervjuud ja teabevahetus, ning samuti dokumentide 
kontroll, mis sisaldas poliitika ja strateegiadokumente ning muid mõttekodade ja 
kodanikuühiskonna organisatsioonide asjaomaseid aruandeid. Lisaks tehti auditi 
käigus märtsis  2015 nädalane auditikäik Kiievisse.21 Põhiliselt naabruspoliitika ja 
laienemisläbirääkimiste, 
majandus- ja 
rahandusküsimuste ning 
energiavaldkonna eest 
vastutavad peadirektoraadid.
22 Kuni 2010. aasta lõpuni 
vastutas Euroopa Komisjon nii 
Euroopa naabruspoliitika 
lähenemisviisi arendamise, 
programmitöö ja elluviimise 
kui ka naabruspoliitika üldise 
raamistiku eest. Pärast 
Euroopa välisteenistuse 
loomist 2010.  aasta detsembris 
läks vastutus poliitika 
väljatöötamise ja üldise 
koostööraamistiku eest 
Euroopa välisteenistusele; abi 
programmitöö eest vastutasid 
Euroopa välisteenistus ja 
komisjon koos. Abi 
rakendamine on endiselt 
komisjoni ülesanne.
23 Näited: riigi rahanduse 
juhtimises rakendada INTOSAI 
standardeid ja metoodikat, 
ühtlustada avaliku sektori 
sisekontroll rahvusvaheliste 
standarditega ning teha tööd 
riigihangete valdkonna ELi 
õigustikuga ühtlustamise 
nimel. Korruptsioonivastase 
võitluse puhul ratifitseerida 
ÜRO korruptsioonivastane 
konventsioon ja Euroopa 
Nõukogu korruptsiooni 
kriminaalõiguslike aspektide 
konventsioon.
24 Prantsusmaa, Itaalia, Ungari, 
Sloveenia ja Rootsi.
20
 Tähelepanekud
I osa. Ukrainale antava ELi abi mõjusus riigi rahanduse 
juhtimise ja korruptsioonivastase võitluse 
parandamisel
30 
Kontrollikoda uuris, kas ELi ja Ukraina vaheline dialoog oli mõjus riigi rahanduse  
juhtimise probleemide ja korruptsioonivastase võitluse käsitlemisel, kas ELi 
abi ülesehitus ja järelevalve aitasid mõjusalt kaasa riigi rahanduse juhtimise ja 
korruptsioonivastase võitluse parandamisele, ning kas sellega saadi neis valdkon -
dades käegakatsutavad ja püsivad tulemused. Kontrollikoja leidudes kasutatud 
ja auditeeritavatega arutatud põhilised dokumentaalsed tõendid olid asutuse -
sisesed allikad, nagu komisjoni sisemised juhtimisaruanded  – järelevalvearu -
anded, iga-aastased edu- ja vastavusaruanded, ning välised allikad, nagu PEFA, 
SIGMA, OECD ja CSO aruanded.
ELi ja Ukraina vaheline riigi rahanduse juhtimist käsitlev 
dialoog on oluliselt paranenud pärast 2013.  aastat ja 
korruptsioonivastane võitlus pärast 2011.  aastat
ELi ja Ukraina vaheline riigi rahanduse juhtimist käsitlev 
dialoog: katkendlik lähenemine ja kuni 2013. aastani puudus 
usaldusväärne riigi rahanduse juhtimise reformistrateegia
31 
Riigi rahanduse juhtimine ja korruptsioonivastane võitlus sisaldusid ametlikult 
dialoogiprotsessis (vt punkt 11). Riigi rahanduse juhtimisel oli aga ELi ja Ukraina 
vahelises dialoogis vaid tagasihoidlik tähtsus enamiku auditeeritud perioodist. 
ELi ja Ukraina vahelise dialoogi põhidokumentides keskenduti vähestele riigi 
rahanduse juhtimise komponentidele25. Perioodi 2007–2013 riigistrateegia doku -
mendis ja kahes riiklikus soovituskavas (2007–2010 ja 2011–2013) viidati väga vähe 
riigi rahanduse juhtimisele ja korruptsioonivastasele võitlusele.
32 
2010. aastal tehtud Euroopa Komisjoni ja Ukraina vahelise koostöö hindamises26 
suhtuti väga kriitiliselt sellesse, kuidas Ukrainas riigi rahanduse juhtimise prob -
leeme käsitleti, märkides, et riigi rahanduse juhtimise probleemide kohta Ukraina 
valitsusega sügava poliitilise dialoogi pidamiseks puudus raamistik. Riigi rahan -
duse juhtimise jaoks tervikuna ei olnud konkreetset allkomiteed loodud. Riigi 
rahanduse juhtimise komponente (nt audit, finantskontroll ja riigihanked) arutati 
erinevates asjaomastes allkomiteedes. Hindamise kohaselt ei olnud ei valdkond -
liku eelarvetoetuse programmide elluviimise edenemise hindamiseks loodud 
ühised järelevalverühmad ega majandus- ja sotsiaalküsimuste, rahanduse ja 
statistika allkomitee, mis tuli kokku korra aastas ja tegeles väga paljude erinevate 
teemadega, selle ülesande täitmiseks sobiv ega piisav struktuur27.25 Riigi rahanduse juhtimise 
valitud komponendid olid 
riigihanked, maksustamine ja 
palju vähemal määral avaliku 
sektori sisefinantskontroll, 
välisaudit ja 
eelarveplaneerimine.
26 „Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation 
with Ukraine“, ADE ( Analysis for 
Economic Decisions ) poolt 
Euroopa Komisjoni jaoks 
tehtud hindamine, 
detsember  2010.
27 Sealsamas, lk 87.
21 Tähelepanekud 
33 
Üheks pikaajaliseks probleemiks oli riigi usaldusväärse rahanduse juhtimise 
reformistrateegia puudumine. 2007. aastal võttis Ukraina valitsus vastu Maailma -
panga abiga koostatud riigi rahanduse juhtimise strateegia. EL esitas auditeeri -
tud perioodil riigi rahanduse juhtimise eelarvetoetuse programmi 2007.  aastal 
ja 2010.  aastal. Mõlemad ettepanekud lükati tagasi, kuna 2008.  aasta jaanuaris 
käivitatud 50 miljoni USA dollari suuruse Maailmapanga projektiga kavandati riigi 
rahanduse juhtimisega seotud probleeme piisaval määral käsitleda. Maailma -
panga riigi rahanduse juhtimise moderniseerimisprojekt oma eesmärke siiski ei 
saavutanud28. Alates 2010. aastast toodi mitmes olulises uuringus ja hindamises 
välja puudusi Ukraina riigi rahanduse juhtimisstrateegias29.
34 
Vastusena sellele kriitikale hakkas EL alates 2011.  aastast riigi rahanduse juhtimise 
reformi selgesõnalisemalt nõudma30. 2012.  aastal moodustas rahandusminis -
teerium riigi rahanduse juhtimise töörühma, et koostada reformistrateegia, mis 
võimaldaks taasalustada eelarvetoetuse makseid, mis riigi rahanduse juhtimise 
alase aeglase edenemise (eriti riigihangete valdkonnas) tõttu 2011.  aastal peatati. 
Komisjon (eelkõige ELi delegatsiooni kaudu Kiievis) aitas oluliselt rahandusminis -
teeriumil enne 2013. aasta Vilniuse tippkohtumist välja töötada riigi vastuvõetava 
rahanduse juhtimise reformistrateegia ja tegevuskava.
ELi ja Ukraina vaheline korruptsioonivastase võitluse alane 
dialoog: aeglane algus ja piiratud edenemine, hoolimata enamiku 
auditeeritud perioodi jooksul ELi tehtud jõupingutustest ning 
pärast Maidani sündmusi antud uuest hoost
35 
Korruptsioonivastast võitlust mainiti 1994. aasta ELi ja Ukraina vahelise partner -
lus- ja koostöölepingu tegevuskavades ning see oli Ukrainaga peetava dialoogi 
päevakavas. Pärast 2004. aasta oranži revolutsiooni üritas Ukraina korruptsiooni -
vastast võitlust tugevdada, luues rahvusvaheliste organisatsioonide tehtud 
analüüside ja soovitustel põhineva uue raamistiku. EL kutsus Ukrainat üles liituma 
riikide korruptsioonivastase ühendusega (GRECO) ja viima ellu selle soovitused 
ning ratifitseerima ÜRO korruptsioonivastased konventsioonid. Ukraina astus 
GRECO liikmeks 2006. aastal ja ratifitseeris ÜRO konventsioonid 2009. aastal. Kuni 
2010.  aastani oli rahvusvaheliste soovituste elluviimine aeglane31.
36 
2010.  aasta detsembris tühistas vastvalitud Ukraina parlament korruptsiooni -
vastase võitluse õigusaktide paketi ja muud meetmed, mis olid 2009. aastal 
vastu võetud, kuid mida ei olnud veel rakendatud. Vastusena sellele on EL alates 
2011. aastast viisanõude kaotamise tegevuskavasse lisanud eesmärgid, mis käsit -
levad korruptsioonivastase võitluse õigusakte ja korruptsioonivastase võitluse 
asutusi.28 2015.  aastast pärinevas 
projekti lõpphindamises 
antakse üldiseks väljundi 
hinnanguks mitterahuldav: 
Ülesehituse asjakohasus 
hinnati tagasihoidlikuks, kuna 
ei ole selge, kas projekti 
kavandatud tegevused olid 
suunatud läbipaistvuse 
eesmärgi täitmisele. Riigi 
rahanduse juhtimise 
tugevdamise eesmärgi 
saavutamine tegevuse 
tõhususe seisukohast hinnati 
tagasihoidlikuks. Riigi 
rahanduse juhtimise 
tugevdamise eesmärgi 
saavutamine läbipaistvuse 
seisukohast hinnati 
minimaalseks. Mõjusus hinnati 
tagasihoidlikuks. Need 
hinnangud viitavad olulistele 
puudustele projekti 
koostamises ja elluviimises, 
mistõttu anti väljundile 
hinnanguks mitterahuldav. (Vt 
http://documents.worldbank.
org/curated/
en/2015/12/25  709  407/
ukraine-public-finance-
modernization-project).
29 2011. aastal avaldatud SIGMA 
hindamises leiti, et strateegia 
oli suunatud peamiselt 
Maailmapanga koostatud riigi 
rahanduse juhtimise 
programmi eesmärkidele, 
kuigi riigi rahanduse juhtimise 
valdkondade ulatus oli väike. 
Strateegia ulatust kritiseeriti ka 
Euroopa naabruspoliitika 
piirkonna valitud riikide riigi 
rahanduse juhtimise 
probleemide uuringus ning 
2010.  aastal koostatud 
Euroopa Komisjoni ja Ukraina 
vahelise koostöö hindamises.
30 Pärast 19. detsembri 
2011.  aasta tippkohtumist 
esitas laienemise ja Euroopa 
naabruspoliitika volinik 
Ukraina peaministri esimesele 
asetäitjale eelarvetoetuse alal 
edasi liikumiseks riigi 
rahanduse juhtimise nõudeid 
sisaldava mitteametliku 
dokumendi. Nõuete hulka 
kuulus riigi rahanduse 
juhtimise töörühma loomine, 
riigi rahanduse juhtimise 
reformistrateegia koostamine 
ja riigi rahanduse juhtimise 
tegevuskava väljatöötamine.
22 Tähelepanekud 
37 
Pärast Maidani revolutsiooni võttis EL korruptsioonivastase võitluse alaste 
soovituste tugevdamiseks täiendavaid meetmeid. Pärast assotsieerimislepingu 
allkirjastamist 2014. aastal sisaldas 2015. aasta ELi ja Ukraina vaheline assotsieeri -
miskava konkreetsemaid lühiajalisi prioriteete, eelkõige 14. oktoobril 2014 vastu 
võetud korruptsioonivastase võitluse õigusaktide paketi elluviimise ning korrupt -
sioonivastase võitluse riikliku ameti ja korruptsiooni ärahoidmise riikliku asutuse 
loomist ja nende tegevuse mõjususe tagamist. Kodanikuühiskonna organisat -
sioonid, mida peetakse korruptsioonivastase võitluse reformide seiskumisohu 
vähendamisel oluliseks elemendiks, olid rohkem dialoogiprotsessi kaasatud.
Abi ülesehitus võimaldas kiirelt väljamakseid teha, kuid 
selles ei võetud alati piisavalt arvesse kavandatavaid reforme
Eelarvetoetuse programmides ja makromajanduslikus finantsabis 
sisalduvad riigi rahanduse juhtimise ja korruptsioonivastase 
võitluse tingimused sisaldasid puudusi
38 
Riigi rahanduse juhtimise reform on osa eelarvetoetuse üldtingimustest32, mis 
peavad olema enne maksete tegemist täidetud. Nimetatud üldtingimuste täitmi -
ne on kindlasummaliste osamaksete tegemise ainuke tingimus. Riigi rahanduse 
juhtimise positiivne hinnang sõltub riigi rahanduse juhtimise reformistrateegia 
elluviimise piisavast edukusest33. Ukraina eelarvetoetuse programmide rahas -
tamistingimused ei ole aga alati selged selles osas, milliseid konkreetseid vahe-  
eesmärkidel või väljunditel põhinevaid samme peetakse „piisavalt edukaks“34.
39 
Lisaks kõikide osamaksete väljamaksmise ning riigi rahanduse juhtimise ja kor -
ruptsioonivastase võitluse projektidega seotud riigi rahanduse juhtimise üldisele 
tingimusele sisaldas osa programmidest konkreetseid riigi rahanduse juhtimise 
ja korruptsioonivastase võitluse näitajaid muutuva summaga osamaksete tege -
miseks. Näitajad moodustasid olulise osa (kokku 10–20%) asjaomastest muutuva 
summaga osamaksetest. Nimetatud näitajate suhteliselt tagasihoidlik täitmise 
tase näitas selle lähenemisviisiga riigi rahanduse juhtimise reformiprotsessis saa -
dava lisandväärtuse vähesust (vt punkt 50).31 Vt OECD Ida-Euroopa ja 
Kesk-Aasia korruptsiooni -
vastase võrgustiku Istanbuli 
korruptsioonivastane 
tegevuskava: „Second Round 
of Monitoring, Ukraine, 
Monitoring Report“, 
detsember 2010 ( https://www.
oecd.org/corruption/acn/
istanbulactionplancountryre -
ports.htm ).
32 Valdkondliku eelarvetoetuse 
programmid koosnevad 
tavaliselt kindlasummalistest 
ja muutuva summaga 
osamaksetest. 
Kindlasummalised osamaksed 
on seotud üldtingimuste 
täitmisega ja muutuva 
summaga osamaksed on 
lisaks seotud veel erinäitajate 
täitmise edukusega. 
Üldtingimusi kohaldatakse 
kõikide osamaksete 
väljamaksmisel ning need 
sisaldavad riiklikku/
valdkondlikku poliitikat ja 
reforme (avaliku sektori 
poliitika), stabiilset 
makromajanduslikku 
raamistikku, riigi rahanduse 
juhtimist ning alates 
2012.  aastast eelarve 
läbipaistvust ja järelevalvet.
33 Nt piirihalduse eelarvetoetuse 
programm sisaldab tingimust, 
milles nõutakse vaid „keskpika 
perioodi eelarveraamistiku 
edasiarendamise järjepidevat 
parandamist“; 2012.  aasta 
energiavaldkonna  
II eelarvetoetuse programm 
sisaldab samuti väga laialdast 
riigi rahanduse juhtimise 
tingimust  – mainides 
täpsustamata programmi riigi 
rahanduse juhtimise 
parandamiseks.
34 Vt ka kontrollikoja eriaruanne 
nr 11/2010: „Komisjonipoolne 
üldeelarve toetus Aafrika, 
Kariibi mere ja Vaikse ookeani 
piirkonna riikides, Ladina-
Ameerikas ja Aasia riikides“ 
(http://eca.europa.eu ).
23 Tähelepanekud 
40 
Makromajandusliku finantsabi programmide rahastamislepingute kohaselt võib 
komisjon osamakseid teha vastavalt sellele, kui suures osas programmiga sätesta -
tud tingimusi on täidetud. Seepärast kohaldab komisjon tingimuste sõnastamise 
ja nende hinnangulise täitmismäära puhul kaalutlusruumi. Nimetatud kaalutlus -
ruum osutus aga mõnel juhul laialdaseks (vt 2. selgitus ):
Valdkondlik eelarvetoetus võeti tavaliselt varem kasutusele, kuigi 
struktuurireformide elluviimine oli olnud suhteliselt kehv
41 
Valdkondliku eelarvetoetuse programmide ülesehitus nägi tavaliselt ette, et suur 
osa eraldatud summast makstakse välja kohe programmi alguses. Eelarvetoetuse  
varem ette väljamaksmine, st et esimene kindlasummaline osamakse maksti välja 
täies mahus ja kohe, jäi enne aastat 2012 vahemikku 31–49% (vt tabel 3 ).2. selgitusMFA tingimuste seadmise ja hindamise paindlikkus
 οOsa 2013.  aasta MFA I  puhul kehtestatud riigi rahanduse juhtimise tingimustest oli sõnastatud üldiselt, mis 
andis seetõttu märkimisväärselt palju kaalutlusruumi elluviimise ulatuse hindamiseks35 (see kehtib ka ener -
giaga seotud MFA I tingimuste puhul; vt punkt 70).
 οLisaks sisaldavad kõik Ukrainale antavad MFA laenud tingimusi, millesse on edusammude hindamise nimel 
koondatud alltingimusi; kui üldisest tingimusest täidetakse vaid üks osa, võib see hindamisprotsessi keeru -
lisemaks muuta36.
 οMakromajandusliku finantsabi tingimuste puhul olid nende täitmismäära hindamiseks kasutatud terminid 
iga programmi puhul erinevad37 ning osalise hindamise piire ei olnud selgelt paika pandud.
35 Näited MFA I sisalduvast väga üldisest sõnastusest: „riigihangete süsteemi loomisel edusammude tegemise jätkamine“, „auditite arvu ja 
kvaliteedi nõuetekohane suurendamine“ ja „käibemaksu haldussüsteemi tugevdamise suunas oluliste edusammude tegemine“.
36 MFA I teise osamakse 1., 2., 4. tingimus (riigi rahanduse juhtimine) 11. tingimus (energia); MFA II 4. tingimus (korruptsioonivastane võitlus); MFA III 
teise osamakse 5. tingimus (riigi rahanduse juhtimine), 6. tingimus (korruptsioonivastane võitlus) ja 8. tingimus (riigiettevõtted); MFA III kolmanda 
osamakse 7. tingimus (korruptsioonivastane võitlus), 13. tingimus (energia), 18. tingimus (kaubandus), 19. tingimus (õigus). Liittingimusi on kokku 
12 ning need moodustavad 17% kõigist Ukraina MFA tingimustest.
37 Täidetud (MFA I ja II), hetkel täidetud (MFA I), üldiselt täidetud (MFA I ja II), osaliselt täidetud – tehtud on edusamme (MFA II), täitmata, kuid 
edenemine on hea (MFA II).
24 Tähelepanekud 
42 
Kuigi perioodi 2007–2010 jooksul kavandatud valdkondlike eelarvetoetuse 
programmide kohese väljamaksmise osakaal jäi küll eelarvetoetuse suunistes38 
soovitatud üldistesse piiridesse, oli see vastuolus Ukraina reformipoliitika kehva 
elluviimise39 (vt ka joonised 1  ja 2) ja muutuva summaga osamaksete tegemiseks 
seatud tingimuste suhteliselt kehva täitmisega. Kahe viimase programmi (Energia 
II ja Regionaalareng) ülesehituses, mis sisaldab esimest väiksemat kindlasumma -
list osamakset, võetakse arvesse ohtu, et suuremad kindlasummalised osamaksed 
võivad vähendada reformide elluviimise tahet, millest sõltub järgnevate muutuva 
summaga väiksemate osamaksete tegemine.38 Näiteks soovitatakse 
eelarvetoetuse suunistes 
valdkondliku eelarvetoetuse 
kindlasummalise ja muutuva 
summaga osamaksete 
vahekorraks 60–40%; rohkem 
muutuva summaga 
osamakseid soovitatakse 
suurema riski ja kehvema 
elluviimistegevusega riikidele.
39 Väide põhineb nt iga-aastastel 
eduaruannetel, välistegevuse 
juhtimise aruannetel ja enne 
valdkondliku eelarvetoetuse 
maksmist koostatud 
tulemuslikkuse 
hindamisaruannete analüüsil.Tabel 3Ukraina: valdkondliku eelarvetoetuse kohene 
väljamaksmine (algselt eraldatud summad)
Programmid1KokkuKindla­
summalised 
osamaksedMuutuva 
summaga 
osamaksedKindla­
summalised 
osamaksed
(miljonites eurodes) osakaal (%)
Energiatõhusus (2008) 63 31 32 49%
Energia I (2007) 82 40 42 49%
Keskkond (2009) 35 15 20 43%
Piirihaldus (2010) 60 25 35 42%
Transport (2009) 65 27 38 42%
Kaubandus (2008) 39 12 27 31%
Regionaalareng (2013) 50 6,5 43,5 13%
Energia II (2012) 45 5 40 11%
1 Summad sisaldavad ainult eelarvetoetuse komponenti ning välistavad täiendava toetuse 
komponendi (energia I, kaubanduse, energiatõhususe ja piirihalduse puhul kokku 
24 miljonit  eurot).
Allikas:  Euroopa Komisjon.
25 Tähelepanekud 
2014. ja 2015. aastal oli ELi abi ülesehitus suunatud vahendite 
potentsiaalselt kiirele väljamaksmisele
43 
Ukraina maksebilansi ja eelarvepositsiooni kriitilise olukorra leevendamiseks 
sisaldas alates 2014.  aastast eraldatud ELi finantsabi põhiliselt kiiresti heakskii -
detud ja väljamakstud üldist eelarvetoetust (riigi ülesehitamise leping) ja makro -
majandusliku finantsabi laene (vt tabel 4 ). MFA laenud (2,21 miljardit eurot on 
välja makstud) domineerivad hetkel Ukrainale tehtavaid ELi väljamakseid, olles 
pea jagu üle kõikidest teistest ELi abi andmise viisidest, sh eelarvetoetuse kogu -
mahust. Ukrainale antavate MFA laenude selline suurenemine on ka majandus- ja 
rahandusküsimuste peadirektoraadile ennekogematu ning ületab selle poolt 
perioodil 2002–2014 tehtud MFA väljamaksete kogusummat.
44 
MFA II laenu Ukrainale kohese väljamaksmisega ja võrreldes MFA I-ga vähemran -
gemate tingimuste koostamisega loodeti leevendada finants- ja sellele järgneva 
poliitilise kokkuvarisemise riski. Sarnaselt sellele maksis komisjon kuu aja jooksul 
pärast allkirjastamist40 2014. aasta juunis välja 250 miljonit eurot ehk 70% riigi 
ülesehitamise lepingust, jättes 105 miljonit eurot (30% kogusummast) suhteliselt 
paljude tingimustega kaetud muutuva summaga osamakse jaoks (8 tingimust ja 
29 näitajat).40 Allikas:  http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14–676_
en.htm .Tabel 4Ukraina: MFA ja riigi ülesehitamise lepingu vahendite kiire 
väljamaksmine aastatel 2014 ja 2015 (seisuga 31.12.2015)
ToetusProgrammid  
(allkirjastamise aasta)Kokku2014.  aas ­
tal välja 
makstud2015.  aas ­
tal välja 
makstudVälja 
maksmata
(miljonites eurodes)
Makromajandus -
liku finantsabi 
laenudMFA I  (2013) 610 360 250 0
MFA II (2014) 1000 1000 EK 0
MFA III (2015) 1800 EK 600 1200
MFA kokku 3410 1360 850 1200
EelarvetoetusRiigi ülesehitamise leping 
(2014)355 250 0 105
Kõik kokku 3765 1610 850 1305
Allikas:  Euroopa Komisjon.
26 Tähelepanekud 
ELi abi andmise järelevalve on paranenud
EL ja mitu rahvusvahelist organisatsiooni hindasid regulaarselt 
riigi rahanduse juhtimise ja korruptsioonivastase võitluse 
olukorda Ukrainas
45 
Auditeeritud perioodi jooksul hindasid EL ja mitu rahvusvahelist organisatsiooni/
rahastamisvahendit riigi rahanduse juhtimise41 ja korruptsioonivastase võitluse42 
valdkondi Ukrainas. Riigi rahanduse juhtimise valdkond ja korruptsioonivastase 
võitluse seis olid tänu elluviidud projektidele ja ELi delegatsiooni iga-aastastele 
juhtimisaruannetele samuti hästi teada. Euroopa naabruspoliitika eduaruanded 
olid samuti olulised vahendid Ukrainale antava ELi abi kavandamisel, kuigi eel -
arve läbipaistvuse probleemide lahendamisele on need selgesõnaliselt suunatud 
alles alates 2015.  aastast.
Eelarvetoetuse järelevalveraamistik on paranenud, kuid 
eelarvetoetuse sõltumatute hindamiste puhul puudub 
süstemaatiline lähenemisviis
46 
2006. ja 2011.  aasta riiklike kulutuste ja finantsaruandluse aruanded olid ko -
misjoni koostatud riigi rahanduse juhtimise valdkonna positiivsete hindamiste 
põhiallikas. Need olid põhiallikaks ka hoolimata Ukraina keskpärastest PEFA 
tulemustest43 ja mõningatest PEFA enda tunnustest: PEFA hindamisi ei tehta ELi 
vahendite kasutamise järelevalve tegemiseks piisavalt tihti ja PEFA näitajad ei 
hõlma täielikult ELi poliitikaga käsitletavaid riigi rahanduse juhtimise prioriteete. 
Eelarvetoetuse suuniste44 kohaselt on PEFA ikka veel eelistatuim riigi rahanduse 
juhtimise kõrgetasemeline hindamisvahend, kuid alates 2010. aastast on komis -
jon iga-aastase edenemise hindamiseks kasutanud ka enda koostatud riigi rahan -
duse juhtimise aastaaruannet.
47 
Alates 2012. aastast on komisjon tõhustanud ka oma eelarvetoetuse järelevalve -
raamistikku, luues talitustevahelise eelarvetoetuse juhtkomitee ja riskijuhtimise 
raamistiku.41 Peamised riigi rahanduse 
juhtimise alased 
viitedokumendid olid 
majandus- ja 
rahandusküsimuste 
peadirektoraadi hindamised 
(2009 ja 2014); ELi 
delegatsiooni iga-aastased 
riigi rahanduse juhtimise 
aruanded alates aastast 2010; 
kaks riiklike kulutuste ja 
finantsaruandluse 
hindamisprogrammi (PEFA) 
hindamist, mis tehti koos 
Maailmapanga ja ELiga (2006 
ja 2011, vt punkt 46); ning 
2011. aastal avaldatud SIGMA 
(juhtimistavade ja 
haldussuutlikkuse 
parandamise 
toetusprogramm) hindamine.
42 Korruptsioonivastase võitluse 
peamiseks viitematerjaliks olid 
viisanõude kaotamise 
tegevuskava eduaruanded 
alates 2011. aastast, 2013. aasta 
ÜRO uimastite ja kuritegevuse 
vastu võitlemise büroo 
aruanne, GRECO aruanded, 
Euroopa Nõukogu ja OECD 
(Majanduskoostöö ja Arengu 
Organisatsioon) aruanded, 
Transparency Internationali 
uuringud ning Istanbuli 
korruptsioonivastase võitluse 
tegevuskava.
43 Mõlemas PEFA hindamises oli 
tugevate (A ja B) ning 
keskmiste ja nõrkade (C ja D) 
näitajate suhe 40–60% ja 
hinde D osakaal oli 2011. aasta 
aruandes suurenenud. 
Põhilisteks probleemideks olid 
valitsemissektori kajastamata 
tehingute ulatus, muude 
avaliku sektori üksustega 
seotud kogu eelarveriski 
järelevalve, palgamaksete 
kontrollide mõjusus ja 
välisaudit. Allikas:  
Maailmapank. 2012. 
„Ukraine  - Public financial 
management performance 
report“ Washington, DC: 
Maailmapank. http://
documents.worldbank.org/
curated/
en/2011/01/16  461  565/
ukraine-public-financial-
management-performance-
report
44 2007. ja 2012. aasta 
eelarvetoetuse suunised.
27 Tähelepanekud 
48 
Kontrollikoda leidis, et Ukrainale antavat ELi eelarvetoetust ei hinnata süstemaa -
tiliselt. Komisjon võib iga programmi jaoks rahastamislepingus luua hindamis -
raamistiku. Komisjon kavandas vahehindamisi ainult kolme Ukraina valdkondliku 
eelarvetoetuse programmi jaoks: energia I, energiatõhusus ja piirihaldus. Lõp -
likke järelhindamisi ei tehtudki, kuid kõikide Ukraina eelarvetoetuse tehingute 
hindamine valmis lõpuks aastal 201445.
Komisjonipoolne ELi abi väljamaksete peatamine aitas riigi 
rahanduse juhtimise prioriteete edendada
49 
Eelarvetoetuste täielik peatamine oli viimase abinõuna mõjus viis riigi rahanduse 
juhtimise valdkonna prioriteetide edendamiseks. 2011.  aastal kasutas komisjon 
seda kaks korda. MFA väljamaksete edasilükkamine 2014. ja 2015. aastal aitas 
samuti tagada, et teatavad programmiga seotud tingimused täidetakse nõuete -
kohaselt (vt 3. selgitus ).45 IBF International Consulting 
„Evaluation and Budget 
Support Operations in 
Ukraine, Final Evaluation 
Report“, september 2014.3. selgitusNäited reformide edendamise nimel maksete kinnipidamisest
 οVastusena rahvusvaheliselt tunnustatud riigihankeseaduse tagasivõtmisele 2010.  aastal peatati 2011.  aas -
ta veebruaris kõik eelarvetoetuse programmide raames tehtavad väljamaksed. Peatamine tühistati alles 
2011.  aasta septembris pärast seda, kui Ukraina parlament oli 2011.  aasta juulis vastu võtnud riigihanke -
seaduse, mis oli rahvusvaheliste heade tavadega kooskõlas.
 οVastusena ELi ja Ukraina vahelise koostöö seiskumisele ja usaldusväärse riigi rahanduse juhtimise reformi -
strateegia pikaajalisele puudumisele peatati 2011. aasta detsembris kõik 2011. aastal taotletud eelarvetoe -
tuse maksed. Pärast riigi nõuetekohase rahanduse juhtimise reformistrateegia ja tegevuskava ametlikku 
vastuvõtmist maksti edasilükatud eelarvetoetused (9 osamakset kogusummas 87,9  miljonit  eurot) välja 
27. novembril 2013.
 ο2014. ja 2015. aastal välja makstud MFA osamaksete tingimuslikkuse täitmise piisavuse tuvastamine osutus 
keeruliseks. Komisjon lükkas viimase MFA I osamakse väljamaksmise edasi kuni 2015. aasta aprillini. Komis -
jon lükkas ka MFA II teise osamakse välja maksmise edasi kuni 2014. aasta detsembrini, kui saadi kinnitus 
Ukraina poole tehtud edenemise piisavuse kohta.
28 Tähelepanekud 
ELi abi tulemused on endiselt haprad
Reformide vähene edenemine ja Ukraina ametivõimude vastuseis 
mõjutasid riigi rahanduse juhtimise ja korruptsioonivastase 
võitluse tingimuste täitmist ning põhjustasid viivitusi 
eelarvetoetuse väljamaksmisel
50 
Enamiku auditeeritud perioodi jooksul näitasid riigi rahanduse juhtimise ja kor -
ruptsioonivastase võitluse üld- ja eritingimuste ebapiisav täitmine peamiselt Uk -
raina ametivõimude soovimatust konkreetseid juhtimisalaseid reforme ellu viia. 
Esimeste osamaksete väljamaksmine lükati mitmel korral edasi peamiselt see -
tõttu, et riigi rahanduse juhtimise üldtingimused olid täitmata (vt punkt 49). Riigi 
rahanduse juhtimise ja korruptsioonivastase võitluse eritingimustest sõltuvate 
muutuva summaga osamaksete väljamaksemäär oli 67% energia I  programmi 
puhul ja ainult 25% energiatõhususe ja piirihalduse programmide puhul. Asjaolu, 
et mitme muutuva summaga osamakseid sisaldava programmi puhul oli teise 
osamakse täitmismäär esimesest üldiselt väiksem, näitas samuti reformiprotsessis 
hoo puudumist.
51 
Reformide edenemise kiirus on samuti aeglasem, kuna Ukraina ametiasutused 
suunavad ELi makstavaid valdkondliku eelarvetoetuse vahendeid eelarvevälise 
fondi kaudu. Eelarvetoetuse vahendeid loetakse erifondi tuludeks ja neid maks -
takse välja pikaajalise 11-etapilise menetluse abil. Energia I  puhul kulus esimese 
osamakse puhul menetluse täitmiseks kaks aastat. Seda kritiseeriti nii Energia I  
programmi vahehindamises kui ka Ukraina eelarvetoetuse programmide hin -
damises 2014. aastal. Viimatinimetatud hindamise kohaselt oli 2014. aasta kesk -
paigaks välja makstud eelarvetoetuse vahenditest vaid pool eelarve täitmisesse 
suunatud.
Enamik makromajandusliku finantsabiga seotud riigi rahanduse 
juhtimise tingimustest hinnati hoolimata rakendamises leitud 
puudustest üldiselt täidetuks
52 
MFA II riigi rahanduse juhtimise osaga seoses leidis komisjon, et pool tingimus -
test oli üldiselt täidetud ja ainult üks tingimus loeti mittetäidetuks. Väljamaksete 
puhul kasutas komisjon oma kaalutlusruumi ja andis mitmele riigi rahanduse 
juhtimise tingimusele positiivse hinnangu, kuigi nende täitmine oli olnud puudu -
lik (vt 4. selgitus ).
29 Tähelepanekud 
Ukraina valitsus saavutas mitu riigi rahanduse juhtimise alase 
õigusloome eesmärki, kuid mitu pikaajalist probleemi on endiselt 
lahendamata
53 
Komisjon on arvamusel, et 2013.  aasta riigi rahanduse juhtimise reformistrateegia 
ja tegevuskava on auditeeritud perioodil kõige olulisemad saavutused46. Rahan -
dusministeerium on näidanud üles suhteliselt suurt pühendumust strateegia 
elluviimisele. Saavutatud reformide jätkusuutlikkus ning strateegia nähtavus ja 
jätkuv asjakohasus sõltuvad aga otseselt Ukraina ametivõimude poliitilise tahte 
pidevast olemasolust. Joonisel 1  on esitatud ülevaade auditiperioodil toimunud 
riigi rahanduse juhtimise alastest peamistest arengutest.
54 
Hoolimata ELi ja teiste rahastajate abiga seotud tingimuste mittetäielikust täitmi -
sest võeti ajavahemikul 2010–2012 vastu mitu riigi rahanduse juhtimist puuduta -
vat õigusakti. Ukraina valitsus ei pööranud aga piisavalt tähelepanu nende nõue -
tekohasele elluviimisele: asjaomased riiklikud õigusaktid olid kehva kvaliteediga, 
eraldatud rahastamine oli ebapiisav ning kohaldati vastuolulisi ja regressiivseid 
õigusaktide muudatusi. Seetõttu ei õnnestunud nimetatud õigusakte tavaliselt 
kohe rakendada. Riigi rahanduse juhtimise reformide edendamine oli nimetatud 
perioodil veelgi keerulisem, kuna kuni 2013.  aastani puudus riigi rahanduse juhti -
mise reformi struktureeritud strateegia (vt punkt 34).46 Komisjoni töötajatega tehtud 
intervjuude ja iga-aastaste 
eduaruannete põhjal.4. selgitusNäiteid MFA laenudega seotud riigi rahanduse juhtimise tingimuste täitmises 
esinenud puudustest
MFA I teine osamakse:
 ο2. tingimus: kuigi monopolidevastane komitee alustas tegevust, valitses selle töös 2015. aastal eelarveline 
ebakindlus ja komitee rahalisi vahendeid ohustavad endiselt olulised piirangud.
 ο4. tingimus: kuigi sisekontrolliametnike koolitusstrateegia oli kõikidel valitsuse tasanditel vastu võetud, 
sisaldas see puudusi (ebapiisavalt täpsustatud, kehvasti koostatud, puudusid konkreetne ajakava, rahas -
tamisalane teave ja kvantitatiivsed kriteeriumid, ning sellel olid nõrgad seosed riigi rahanduse juhtimise 
valdkonna reformiga). Siseauditi sertifitseerimist ei ole kasutusele võetud.
MFA II teine osamakse:
 ο1. tingimus: kuigi oluliselt palju avaliku sektori hankijaid olid oma hankeplaanid õigeaegselt avaldanud, 
oli enamik neist ebapiisavalt täpsustatud. Lisaks oli hankevajaduste ja riigieelarve vaheline seos kaheldav, 
kuna 2015. aasta riigieelarve võeti vastu hilinemisega (29. detsembril 2014).
30 Tähelepanekud Joonis 1Ukraina riigi rahanduse juhtimise areng aastatel 2010–2015
Riigi rahanduse juhti ­
mise valdkonnadRiigi rahanduse juhtimise areng aastatel 2010–2013Riigi rahanduse juhtimise 
areng aastatel 2014 ­2015Parandused Probleemid/puudused
Riigihanked •2010-2011 – uued, suhteliselt 
edumeelsed riigihankeid käsitlevad 
õigusaktid
 •2010 – asutati monopolidevastane 
komitee •Vastuolulised ja regressiivsed 
õigusaktide muudatused, mis 
nõudsid ELi jõulist sekkumist.
 •Monopolidevastasel komiteel 
puudusid rahalised vahendid. •Uus riigihankeseadus, mitu erandit 
jäeti välja, konkurentsi välistavad 
riigihanked tühistati
 •Monopolidevastane komitee 
tegutses, kuid oluliste piirangute ja 
eelarvelise ebakindlusega.
Maksuhaldus  •2010 – uus maksuseadus •Rahastajate ja äriringkondade 
arvates oli uus maksuseadus kehva 
kvaliteediga. •Uus maksusüsteemi reform.
 •Käibemaksuvõlgnevused on 
vähenenud, kuid nende suurenemise 
oht püsib endiselt.
 •Elektrooniline käibemaks rakendati 
2015.  aastal.
Avaliku sektori 
sisefinantskontroll •Seaduseelnõu valmis 2008.  aastal
 •2011 – avaliku sektori 
sisefinantskontrolli õiguslik alus
 •2012  – eetikakoodeks/
metoodikaalased soovitused
 •Alates 2012. aastast – siseauditi 
üksused ministeeriumides ja muudes 
valitsusorganisatsioonides •Avaliku sektori sisefinantskontrolli 
õigusaktide rakendamise korduv 
edasilükkamine. •Avaliku sektori sisefinantskontrolli-
alaseid sätteid küll täpsustati 
täiendavalt, kuid need ei ole 
ikkagi täielikult ELi avaliku sektori 
sisefinantskontrolli standarditega 
kooskõlas.
 •Sisekontrolli ja auditi eest 
vastutavate riigiteenistujate uus 
koolitusstrateegia.
Ukraina riigikontroll •2010 – Ukraina riigikontrolli 
pädevust vähendati oluliselt  – 
tulude kontroll jäeti välja. •Ukraina riigikontrolli pädevust 
laiendati taas tuludele.
 •Ukraina riigikontrolli uus seadus 
laiendas Ukraina riigikontrolli 
pädevust riigiettevõtete tehingutele 
riigiga.
 •Töötajate vähendamine 550-lt 
386-le.
Eelarve läbipaistvus •2015.  aasta riigieelarvet 
iseloomustas tähtaegadest 
mittekinnipidamine ja avaliku 
konsultatsiooni puudumine.
Eelarveseadus  •2010 – uus eelarveseadus  •Sisaldab puudusi. •Eelarveseadust muudetakse: 
keskendutakse eelarve 
detsentraliseerimisele.
 •Kolme eelarvevälise 
sotsiaalkindlustusfondi 
konsolideerimine.
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.
31 Tähelepanekud 
55 
Aastatel 2014 ja 2015 anti reformidele uus hoog peamiselt mitme täiendava sea -
dusandliku otsusega, millele järgnes nähtav edasiminek riigihangete juhtimises, 
tulude haldamises ja riigieelarve menetlustes. Näiteks riigihangete valdkonnas 
hakkas 2014.  aastal vähenema erandite arv ja konkurentsi välistava hankemenet -
luse kaudu sõlmitud hankelepingute osakaal. Koostöös Rahvusvahelise Valuuta -
fondiga töötas Ukraina valitsus välja tulude haldamise reformi strateegia ja 
hakkas seda ellu viima. Lisaks tehti 2015. aastal esimesed sammud tulemuspõhise 
eelarve koostamise ja keskpika kavandamisperioodi suunas.
56 
Eelarve järelevalves saavutati oluline edasiminek Ukraina riigikontrolli (Ukraina 
kõrgeim kontrolliasutus) uue seaduse vastuvõtmisega ning kõnealune seadus 
jõustus 9.  augustil 2015. Ukraina riigikontrolli mandaati laiendati ELi, Maailmapan -
ga ja muude rahastajate seatud tingimuste täitmiseks. Paradoksaalselt nõutakse 
Ukraina riigikontrolli seaduses ka organisatsiooni rahaliste vahendite kärpimist47.
57 
Hoolimata alates 2014. aastast tehtud edusammudest püsivad mõned pikaajali -
sed probleemid endiselt: tagasimineku oht (nt riigihangetega seotud erandid ja 
eelarve läbipaistvus), monopolidevastase komitee rahaliste vahendite puudu -
mine, käibemaksuvõlgnevuste suurenemise oht ning avaliku sektori sisefinants -
kontrollialase lähenemisviisi puudused.
Korruptsioonivastases võitluses tehti olulisi samme alles pärast 
Maidani revolutsiooni, kuid korruptsioonivastase võitluse 
raamistik vajab täiendavad konsolideerimist ning vajatakse ka 
käegakatsutavaid tulemusi
58 
Joonisel 2  on loetletud ELi põhilised auditeeritud perioodil võetud meetmed, mis 
olid suunatud Ukraina aitamisele korruptsioonivastase võitluse õigus- ja institut -
sioonilise raamistiku loomisel.47 Ukraina riigikontrolli rahalised 
vahendid olid põhiteemaks 
jaanuaris 2015 toimunud 
komisjoni ja Ukraina 
ametiasutuste vahelise 
arutelul, mis eelnes MFA I  
kolmanda osamakse 
väljamaksmise otsusele. 
Ukraina riigikontrolli 
seaduseelnõu kohaselt tuli 
organisatsiooni rahalisi 
vahendeid kärpida töötajate 
arvule piirmäära 
kehtestamisega 
(maksimaalselt 250). Kõnealust 
piirmäära suurendati oluliselt 
(võrreldes esialgse kavaga) 
386-ni Ukraina riigikontrolli 
seaduse lõplikus versioonis 
pärast komisjonipoolset 
sekkumist, mis tehti pärast 
MFA tingimuslikkuse 
rakendamise kontrollimist.
32 Tähelepanekud Joonis 2Korruptsioonivastase võitluse peamised arengud Ukrainas aastatel 2006–2015
ELi meetmed Õigusaktid ja institutsioonilised muudatused Selgitused
2015  
2014 •MFA II ja III tingimuslikkus
 •Riigi ülesehitamise leping
 •ELi nõuandemissioon 
tsiviiljulgeoleku sektori 
reformiks
 •Ukraina toetusrühma abi 
justiitsministeeriumile
 •Viisanõude kaotamise kava 
elluviimine •Prokuratuuri korruptsioonivastase võitluse eriosakonna 
loomine (november 2015).
 •Varade tagastamise õigusraamistiku tugevdamise õigusaktid 
(november 2015).
 •Poliitilise korruptsiooni ja poliitiliste erakondade rahastamise 
tõkestamise ja nende vastu võitlemise alased õigusaktid 
(oktoober 2015).
 •Koordineerimisasutus: korruptsioonivastase võitluse poliitika 
riiklik nõukogu (oktoober 2014).
 •Korruptsioonivastase võitluse õigusaktide pakett (oktoober 
2014), millega l: 1) võeti vastu korruptsioonivastase võitluse 
strateegia 2014–2017 , 2) loodi Ukraina korruptsioonivastase 
võitluse riiklik amet ja 3) loodi korruptsiooni tõkestamise 
riiklik asutus.
 •Korruptsiooni käsitlev kriminaalõigus (juuni 2014). •Valitsus blokeeris 
korruptsiooni tõkestamise 
seaduse üheksaks kuuks.
 •Väljundid kooskõlas 
2015. aasta 
assotsieerimislepingus 
sisalduvate 
korruptsioonivastase võitluse 
prioriteetidega.
 •Pikaajalise mõju tagab tõeline 
õiguskaitse.
2013  
2012 •Viisanõude kaotamise kava 
elluviimine •Õigusaktide muudatused, nt korruptsiooniga seotud 
süütegude ja korruptsiooniga saadud hüvede konfiskeerimise 
puhul. •Mõningane edasiminek 
korruptsioonivastase võitluse 
ühildamisel rahvusvaheliste 
standarditega.
2011 •Viisanõude kaotamise kava
 •Avaliku halduse reformi 
eelarvetoetuse programm •Korruptsioonivastane seadus võeti vastu 2011. aasta aprillis 
(millega osaliselt asendati 2010.  aasta detsembris tühistatud 
korruptsioonivastase võitluse pakett).
 •Avaliku halduse reformi eelarvetoetuse programmi ei viidud 
ellu, kuna nõutud avaliku teenistuse seadus ei vastanud ELi 
põhimõtetele. •Korruptsioonivastase võitluse 
õigusaktid ei olnud täielikult 
kooskõlas rahvusvaheliste 
standarditega.
 •Eelarvetoetuse programm 
tühistati 2013. aastal.
2010 •MFA I  tingimuslikkus
 •Õigussektori reformide projekti 
5. komponent „Kohtusüsteemi 
sõltumatus“ ja 6. komponent 
„Korruptsiooni tõkestamine ja 
selle vastu võitlemine“
 •Piirihalduse eelarvetoetuse 
programm •Korruptsioonivastase võitluse strateegia 2014–2017 .
 •Ukraina korruptsioonivastase võitluse riikliku ameti loomise 
toetamine alates 2014.  aastast.
 •Piirihalduse programmi mitterahuldavad tulemused ( tulu- ja 
maksuministeeriumi korruptsiooni vähendamisel edusamme ei 
täheldatud ).Elluviimisega seotud viivitused:
 •MFA I käivitati 2014. aastal;
 •Õigusvaldkonna reformide 
toetamise projekt käivitati 
2013.  aastal.
2009–2006 •2006. aasta TACISe 
korruptsioonivastase võitluse 
projektVäljundid, mis on seotud
 •korruptsioonivastasele võitlusele suunatud strateegilise ja 
institutsioonilise raamistiku loomisega;
 •korruptsiooni ärahoidmise suutlikkuse suurendamisega;
 •korruptsioonivastase võitluse alaste õigusaktide 
tugevdamisega. •Kuna uus parlament 
tühistas 2010. aasta 
detsembris olemasoleva 
korruptsioonivastase võitluse 
paketi, oli mõju väike.
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.
33 Tähelepanekud 
59 
Korruptsioonivastane võitlus oli ELi ja Ukraina vahelise dialoogi kavas (vt punk -
tid 35–37), kuid seda võeti enne 2010. aastat koostatud abiprogrammides harva 
arvesse. Pärast oranži revolutsiooni käivitatud liiga ambitsioonika ülesehitusega48 
Ukraina korruptsioonivastasele võitlusele suunatud 2006. aasta TACISe (tehniline 
abi Sõltumatute Riikide Ühendusele ja Gruusiale) projektil oli minimaalne mõju, 
kuna 2010. aasta detsembris tühistas Ukraina parlament poliitilistel põhjustel esi -
mese korruptsioonivastase võitluse paketi, mis sisaldas 2009. aastal vastu võetud 
õigusakte49.
60 
Alates 2011. aastast edendas EL õigusreforme 2010. aasta detsembris Ukrainale 
pakutud viisanõude kaotamise tegevuskavasse vahe-eesmärkide lisamisega. 
2011. aasta aprillis vastu võetud korruptsioonivastased õigusaktid ja nende hili -
sem muutmine 2012. ja 2013. aastal oli positiivseks edasiminekuks, kuna nendega 
viidi Ukraina korruptsioonivastased õigusaktid komisjoni ja GRECO antud soovi -
tustega kooskõlla. Hoolimata 2013.  aastal tehtud märkimisväärsetest edusammu -
dest, tuli korruptsioonivastase raamistiku valmimise nimel täiendavaid parandusi 
teha50. Komisjon juhtis tähelepanu eelõige Ukraina õigusloomeprotsessi kehvale 
kvaliteedile ning asjaolule, et reformide suhtes ei olnud kehtestatud põhjalikku 
strateegilist lähenemisviisi51. Kuni 2014. aastani eksisteerinud korruptsioonivas -
tased institutsioonid, st riiklik korruptsioonivastase võitluse komitee ja valitsuse 
esindaja korruptsioonivastase poliitika alal, olid mittetoimivad ega suutnud oma 
mandaati nõuetekohaselt ellu viia.
61 
2014.  aastal alustas Ukraina valitsus kodanikuühiskonnaga tihedat koostööd kor -
ruptsioonivastaste õigusaktide loomisel. 2014. ja 2015. aastal võeti vastu olulised 
seadused. Õiguslik ja institutsiooniline edenemine jätkus 2015.  aasta detsemb -
ris52. Edenemine toimus ka 2014. ja 2015. aastal, kui loodi uued institutsioonid, 
st korruptsioonivastase võitluse büroo (NABU)53, NABU uurimiste eest vastutav 
prokuratuuri korruptsioonivastase võitluse osakond, korruptsiooni tõkestamise 
riiklik asutus ja korruptsioonivastase võitluse poliitika riiklik nõukogu.
62 
2015. aastaks oli komisjoni ja OECD arvates Ukraina korruptsioonivastase võitlu -
se raamistik nii rahvusvaheliste standardite kui ka ELi vahe-eesmärkidega hästi 
kooskõlla viidud. Samal ajal olid aga mõned täiendavad raamistiku mõjusamaks 
muutmisega seotud tulemused saavutamata, sh54:
– nõuetekohaste eelarvevahendite eraldamine, tagamaks, et korruptsiooni -
vastase võitluse institutsioonid toimiksid hästi ning et korruptsioonivastase 
võitluse strateegiat ja sellega seotud tegevuskava viiakse ellu;48 Järelevalvearuannete põhjal.
49 OECD „Korruptsioonivastased 
reformid Ukrainas“, Istanbuli 
korruptsioonivastase võitluse 
tegevuskava järelevalve, märts 
2015, lk 17. Esimene 
korruptsioonivastase võitluse 
õigusaktide pakett sisaldas  
1) korruptsioonivastase 
võitluse ja korruptsiooni 
tõkestamise põhimõtete 
seadust,  
2) korruptsioonisüüteo toime 
pannud juriidilise isiku 
vastutuse seadust ning  
3) korruptsioonisüütegudega 
seotud vastutuse puhul 
teatavate Ukraina õigusaktide 
muutmise seadust.
50 COM(2013) 809 final, 
15. november 2013, lk 11, 
„Kolmas eduaruanne 
viisanõude kaotamise 
tegevuskava rakendamise 
kohta Ukrainas“.
51 Sealsamas, lk 14.
52 SWD(2015) 705 final, 
18. detsember 2015, lk 6, 
„Kolmas eduaruanne 
viisanõude kaotamise 
tegevuskava rakendamise 
kohta Ukrainas“.
53 NABU on uurimistele 
spetsialiseerunud amet, mis 
käsitleb korruptsiooni 
kõrgemate riigiametnike seas 
ja oluliselt suuri altkäemakse 
hõlmavat korruptsiooni ka 
juhtudel, kui kõrgemad 
ametnikud ei olnud sellega 
seotud. NABU on ametlikult 
riiklik õiguskaitseasutus ega 
kuulu valitsuse kontrolli alla.
54 Vt SWD(2015) 705 final ja 
OECD „Monitoring of the 
Istanbul Anti-corruption 
Action Plan“, eduaruanded, 
7.–9. oktoober 2015.
34 Tähelepanekud 
– õigusraamistikku täiendavate muudatuste tegemine, tagamaks, et proku -
ratuuri korruptsioonivastase võitluse osakonna sõltumatus ja puutumatus 
oleksid täielikud;
– kriminaaltulu jälitamise talituse ja varade haldamise talitusega seotud õigus -
sätete täiustamine;
– asutuste, nagu Ukraina julgeolekuteenistus ja Ukraina riigikontroll, korrupt -
sioonivastase võitluse eriülesannete täpsustamine ja koordineerimine; ning
– korruptsioonivastase võitluse poliitika riikliku nõukogu poolne mõjus järele -
valve ja koordineerimine.
63 
Peale piisavate struktuuride loomise on peamisteks probleemideks tõeline õigus -
kaitse ja kohtusüsteemi sõltumatus. 2015. aasta lõpus ei olnud pärast Maidanit 
võimule tulnud valitsuse poolt väljendatud korruptsiooni vastu võitlemise poliiti -
lise tahtega veel kõrgetasemeliste korruptsioonijuhtumite puhul veenvaid  
uurimistulemusi ja karistusi saavutatud. Ekspertide sõnul oli korruptsioonivas -
tane võitlus Ukrainas seiskunud, kuna õiguskaitseasutused ei olnud piisavalt 
valitsusest sõltumatud ja oligarhid avaldasid poliitilistele erakondadele mõju55. 
Ukraina kehvad tulemused kõrgetasemelise korruptsiooniga võitlemisel ohusta -
vad tema rahvusvahelist päästepaketti56.55 Vt nt Transparency 
Internationali koostatud 
Ukraina rahvusliku ühtsuse 
süsteemi 2015. aasta aruanne, 
mis koostati ELi rahastatava 
projekti „Euroopa idapiirkonna 
naaberriikide rahvusliku 
ühtsuse süsteemi hindamine“ 
ühe osana.
56 Vt nt Rahvusvahelise 
Valuutafondi tegevdirektori 
Christine Lagarde’i avaldus 
10. veebruari 2016. aasta 
pressiteates nr 16/50.
35 Tähelepanekud 
II osa. ELi abi mõjusus gaasisektori juhtimise ja ELi 
Ukraina kaudu gaasiga varustamise kindluse 
parandamisel
64 
Kontrollikoda uuris, kas ELi ja Ukraina vahelises dialoogis käsitleti gaasi- ja 
energiasektori tõhususe alaseid probleeme mõjusalt, kas Ukrainale antav ELi 
abi gaasisektori juhtimise ja ELi Ukraina kaudu gaasiga varustamise kindluse 
parandamiseks oli nõuetekohase ülesehituse ja järelevalvega, ning kas sellega 
saadi käegakatsutavaid ja püsivaid tulemusi. Kontrollikoda hindas gaasisektori 
juhtimisalaseid aspekte, võrreldes neid ELi eesmärkidega, mis nägid ette konku -
rentsivõimelise, läbipaistva ja mittediskrimineeriva gaasituru loomise kooskõlas 
ELi eeskirjade ja standarditega57. See hõlmas tarbijate teavitamist ja tarbijakaitset, 
hindade läbipaistvust, kommunaalettevõtjate aruandekohustust, läbipaistvat 
gaasituru aruandlust ja energiatõhususe edendamist. Kontrollikoja leidudes 
kasutatud ja auditeeritavatega arutatud põhiline dokumentaalne tõendusmater -
jal hõlmas ELi ja Ukraina ühiseid energiakoostöö vastastikuse mõistmise memo -
randumi elluviimise aruandeid, komisjoni strateegia- ja programmidokumente 
ning komisjoni juhtimisaruandeid. Kasutati ka väliste allikate (nt Rahvusvaheline 
Energiaagentuur, Oxfordi Energeetika Instituut, Maailmapank, Rahvusvaheline 
Valuutafond ja kodanikuühiskonna organisatsioonid) koostatud aruandeid.
Ebajärjepidev reformile pühendumine ja lähenemine pärssis 
veel hiljutigi ELi ja Ukraina vahelist dialoogi
Gaasisektori dialoog oli ulatuslik, kuid piiratud mõjuga
65 
ELi ja Ukraina vahel 2005.  aastal sõlmitud energiaalase koostöö vastastikuse 
mõistmise memorandumiga kehtestati tegevuskavad ja käsitletakse energiaga 
seotud põhiprobleeme58 Ukrainas. Kontrollikoda peab suureks saavutuseks asja -
olu, et Ukraina liitus 2011. aasta veebruaris energiaühenduse asutamislepingu -
ga59. Lisaks on Ukraina alates 2014.  aastast teinud jõupingutusi oma lepingualaste 
kohustuste täitmiseks, eelkõige ELi ja Ukraina vahelise energiakoostöö peamise 
prioriteedi  – ELi kolmanda energiaalase õigusaktide paketi60 – rakendamisega.57 Assotsieerimislepingu 
V jaotise 1. peatüki alusel.
58 Sh gaasisektori hinnareformid, 
sotsiaalkindlustusvõrgud, 
energiatõhusus, 
energiavarustuse 
mitmekesistamine ja taristu 
moderniseerimine.
59 Energiaühenduse 
asutamisleping allkirjastati 
2006.  aastal. Lepingupooled 
kohustuvad liberaliseerima 
oma energiaturu ning 
kohaldama peamisi elektri-, 
gaasi-, keskkonna- ja 
taastuvenergia valdkonna ELi 
õigusakte.
60 ELi energiaturu kõige uuemad 
õigusaktid, mida nimetatakse 
kolmandaks paketiks, 
jõustusid ELis 2009. aastal ning 
nende eesmärk on parandada 
energia siseturu toimimist ja 
lahendada struktuursed 
probleemid.
36 Tähelepanekud 
66 
Kuni 2014.  aastani piiras ELi ja Ukraina vahelise energiakoostööalase kõrgetase -
melise dialoogi mõjusust gaasisektori restruktureerimisel Ukraina poole tõelise 
pühendumise puudumine. Sarnased põhiprobleemid ilmnesid ka ajavahemikul 
2007–2015 ja gaasitransiidisüsteemi ajakohastamine oli piiratud. Komisjoni tehtud 
jõupingutused Ukraina energiahindade viimiseks majanduslikult põhjendatud ta -
semele ja Naftogazi kahjumi vähendamiseks ajavahemikul 2007–2013 ei kandnud 
vilja. Hoolimata Ukraina ja Venemaa vahelisest kriisist, õnnestus komisjonil siiski 
ära hoida suuremad tõrked ELi gaasivarustuses aastatel 2014 ja 2015 (vt punkt 68).
Gaasisektori dialoog kannatas ELi sidusrühmade erinevate 
arvamuste ja Ukraina-poolse kõikuva pühendumuse tõttu
67 
ELi Ukraina kaudu gaasiga varustamisekindluse ja kiireloomuliste meetmete 
võtmise vajaduse osas läksid liikmesriikides ning liikmesriikide ja komisjoni vahel 
arvamused lahku. Hoolimata komisjoni jõupingutustest oli nimetatud prioritee -
tide puhul ühel häälel kõnelemine seetõttu endiselt problemaatiline. Kõrgetase -
melises ELi teatises rõhutati selgelt Ukraina gaasitransiidi strateegilist olemust. 
Samas ei olnud teatises selgesõnaliselt öeldud, kuidas riigi ja riigi energiaettevõt -
te Nafto  gaz kehv majanduslik ja rahaline olukord, mida nõrgestab veelgi gaa -
sisektoris valitsev süsteemne korruptsioon, võib mõjutada Ukraina kui gaasitran -
siidiriigi usaldusväärsust.
68 
Ukraina kaudu toimuv gaasitransiit on äärmiselt oluline Kesk-, Lõuna- ja Ida-  
Euroopa tarnete kindluse seisukohast ning sellel on ka oluline majanduslik, 
rahaline ja sotsiaalne mõju Ukrainale endale. 2014.  aastal reageeris EL kiiresti, kui 
Gazprom lõpetas gaasitarned Ukrainale ning tekkis potentsiaalne oht Ukraina 
kaudu toimuva gaasitransiidi tarnekindlusele: EL pakkus Ukrainale alternatiivseid 
gaasi tarnimise võimalusi, võimaldades vastassuunavoogusid ja toetades uusi 
ühendusi, et tagada riigis pidev turvaline transiit.
69 
Ukraina piisavalt usaldusväärse energiastrateegia jätkuv puudumine (välja arva -
tud Ukraina gaasitransiidi osas) ning kõikuv poliitiline tahe raskendasid komisjonil 
ELi ja Ukraina vahel keerukas geopoliitilises keskkonnas peetava gaasidialoogi 
suhtes ühtse lähenemisviisi vastuvõtmist.
37 Tähelepanekud 
ELi abi andmise tingimused olid varajases etapis üldised
70 
Osa 2007. aasta energia I eelarvetoetuse programmi tingimustest ei olnud piisa -
valt täpsed selleks, et vältida Ukraina ametivõimudega konflikte nende tõlgen -
damise üle61. Arvestades täpsuse puudumist ja asjaolu, et programmis oli ette 
nähtud ainult kolm erinevat tingimuse täitmise määra (0–50–100%), pidi komisjon 
seda vahetevahel oma hindamistes arvesse võtma62. Kiireloomuliste makro -
majanduslike ja poliitiliste kaalutluste tõttu määratleti ka paljud komisjoni ja 
Ukraina ametiasutuste poolt MFA I  raames kokku lepitud energiaalased tingimu -
sed väga üldiselt63.
ELi abi andmiseks puudusid kuni 2014.  aastani kvaliteetsed 
andmed
71 
Kasutusvalmis ja usaldusväärsed andmed on isegi ebasoodsates tingimustes olu -
lise tähtsusega hästi põhjendatud ja tõendusmaterjalil põhinevas otsuste tegemi -
ses. Enne 2014.  aastat oli kasutusvalmis ja usaldusväärsete andmete kättesaada -
vus problemaatiline, nt järgneva puhul:
– Ukrainat igapäevaselt läbivad gaasivood;
– regulaarsed andmed Ukrainas tegelikult kogutavate gaasitransiiditasude 
kohta64;
– gaasi- ja soojavarustuse tegelike tariifitõusude kõikehõlmava statistika 
kokkuvõte.
2014.  aastal täheldati mõningast paranemist komisjoni juurdepääsu puhul andme -
tele, mis puudutasid Ukraina kaudu toimuvat gaasitransiiti, ja Ukraina ülekandesüs -
teemi haldur on alates 2015.  aastast teinud igapäevase gaasitransiidivooalase teabe 
internetis kättesaadavaks.
72 
ELi ja Ukraina ühised 2005. aasta vastastikuse mõistmise memorandumi rakenda -
mise iga-aastased eduaruanded olid kasulikuks foorumiks põhiliste energiaprob -
leemide alase regulaarse poliitilise dialoogi pidamiseks. Kontrollikoda leidis siiski, 
et need ei olnud piisavalt kriitilised ega kajastanud täielikult komisjoni seisukohta.
Kuni 2014. aastani oli ELi abil gaasisektorile piiratud mõju
73 
Enne 2015. aasta algust ei suudetud ELi abiga Ukraina gaasisektoris läbilööki saavu -
tada65, kuid pärast seda on saavutatud olulisi tulemusi/edenemist (vt ka joonis 3 ):61 Vt nt tingimus: 
„valitsemissektori 
puudujäägile sarnanev 
energiasektori puudujääk ei 
tohi võrreldes 2006. aastaga 
suureneda“. Komisjon ja 
Ukraina partnerid tõlgendasid 
seda tingimust erinevalt ja 
esitatud täitmismäärad olid 
vastavalt 0% ja 100%.
62 Nt näitaja 6 (prioriteetsete 
taristuprojektide 
rahastamislepingute 
kinnitamine rahvusvaheliste 
finantsasutustega), näitaja 5.3 
(gaasitrassi mõõteseadmete 
kasutuselevõtu esitlus Bojarka 
regionaalses 
metroloogiakeskuses) ja 
näitaja 8 (rahvusvahelise gaasi 
mõõtejaama juhtprojekti 
kavandamine ja ehitus ühes 
Ukraina gaasitransiidisüsteemi 
sisenemispunktis).
63 Näiteks: „suurendada oluliselt 
Naftogazi esitatud arvete 
üldist kogumismäära“, 
„saavutada oluline edasiminek 
Energiaühenduse 
asutamislepingu raames 
Ukraina kohustuste täitmist“, 
„teha olulisi edusamme EITI 
(mäetööstuse läbipaistvuse 
algatus) põhimõtete 
saavutamiseks“, „sihipäraselt 
tugevdada 
sotsiaalkindlustusvõrku“ ja 
„suurendada oluliselt 
individuaalsete gaasiarvestite 
kasutust“.
64 Teoreetiliselt on tasude 
kogumist võimalik arvutada 
gaasitransiidilepingutel 
põhineva valemi abil.
65 See tähendab, et nt 
asjaomased ELi 
energiavaldkonna 
eelarvetoetuse tingimused 
(energia I  ja energiatõhusus) 
olid ainult osaliselt täidetud, st 
täitmismäär oli 59%. Komisjon 
ja Ukraina ametiasutused olid 
mitmel juhul tegelike 
täitmismäärade suhtes eri 
arvamusel.
38 Tähelepanekud Joonis 3Ukraina energia- ja gaasisektori areng aastatel 2007–2015
Valdkonnad/alamvaldkonnadAreng aastatel
2007–2013Areng aastatel
2014­2015Selgitused
a) Gaasi­
sektori 
reformGaasiseadus •Järkjärguline edenemine, kuid 
läbimurret ei toimunud.
 •Ukraina liitumine 
Energiaühenduse 
asutamislepinguga hoogustas 
Ukraina paremat integreerimist 
ELi energiaturuga. •Gaasisektori kõikehõlmava 
reformi tegevuskava (märts 
2015) ja Ukraina gaasiseaduse 
(aprill 2015) vastuvõtmine. •2015. aasta oli gaasisektori 
reformi positiivseks 
pöördepunktiks. Pärast 
2015. aasta aprillis vastu 
võetud gaasiseadust algasid 
ettevalmistused Naftogazi 
eraldamiseks kooskõlas ELi 
kolmanda energiapaketiga.
Gaasi ja kütte 
hinnad •Ebapiisavad hinnatõusud 
ajavahemikul 2007–2013 
(hoolimata ELi ja IMFi 
tingimustest). •Kommunaalkulud suurenesid 
oluliselt. •Gaasihindade järjekordne 
oluline suurenemine 
aprillis  2016.
 •Naftogazi eelarvepuudujääki ei 
vähendatud. •Naftogazi eelarvepuudujääk 
suurenes oluliselt 2015.  aastal. •Naftogazi eelarvepuudujääk 
peaks kaduma aastaks 2017.
Sotsiaalkindlus ­
tusvõrk •Ühiskonna kõige vaesemate 
liikmete jaoks ei suudetud luua 
kindlat energiahindade tõusu 
kompenseerimissüsteemi. •Sotsiaalhüvitiste süsteemi 
täiustati, et tasakaalustada 
olulist energiahindade tõusu 
2015.  aastal. •Hüvitiste süsteemi kindlus ei ole 
veel tagatud.
Gaasitarne­
ahela mõõtmis ­
süsteemid •Oluline edasiminek 
kodumajapidamistesse 
gaasiarvestite paigaldamisel. •2015.  aasta gaasisektori 
reformi tegevuskava eesmärk 
on parandada mõõtmist kogu 
gaasiahelas. •Gaasiarvestite paigaldamine 
kõikidesse ülejäänud arvestiteta 
kodumajapidamistesse ja 
vähemalt ühe küttemõõturi 
paigaldamine hoone kohta 
aprilliks 2017.
b) Energiatõhusus •Ei ole Ukraina energiareformi 
programmis prioriteet 
(hoolimata komisjoni 
jõupingutustest). •Mõningad hiljutised positiivsed 
arengud (uued ELi projektid ja 
ELi toetatavad programmid). •Selles valdkonnas on alates 
2015.  aastast rohkem 
jõupingutusi tehtud.
c) Gaasitransiidisüsteemi 
ajakohastamine •ELi abiga ajakohastamist ei 
käivitatud (Ukraina partnerid ei 
täitnud laenutingimusi). •Esimeste gaasitrasside 
ajakohastamise ehitustööd 
peaksid algama 2016.  aastal 
(rahastamine on osaliselt 
tagatud ELi poolt). •Gazprom ähvardab lõpetada 
Ukraina kaudu toimuva Vene 
gaasi transiidi aastal 2019.
d) ELi Ukraina kaudu toimuva 
gaasivarustuse kindlus •Kriisiolukord aastatel 2005-2006 
ja 2009. •Raskused aastatel 2014-
2015, kuid gaasitransiit ja 
tarned jätkusid tänu ELi 
jõupingutustele (ühenduste, 
vastassuunavoogude ning 
Gazpromi ja Naftogaziga 
läbirääkimiste kaudu). •Muude konkureerivate 
transiidiprojektidega üritatakse 
Ukrainat vältida.
 •Gaasisektori juhtimine ja ELi 
energiaturuga integreerimine 
on paranenud.
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.
39 Tähelepanekud 
a) Gaasisektori reform: hoolimata ELi jõupingutustest oli edenemine aeglane 
aastatel 2007–2013. ELi ja tema partnerite poolt abi saamiseks kehtestatud 
tingimuste toel on gaasisektori reform aga alates 2014. aastast jälle käivitu -
nud (vt 5. selgitus ).
b) Energiatõhusus: Ukraina ametkonnad ei pidanud oma energiareformi prog -
rammis energiatõhusust prioriteediks, kuigi see oli ELi ja Ukraina vahel 
2005.  aastal sõlmitud energiakoostööalase vastastikuse mõistmise memo -
randumis olulisel kohal. Ukraina ametkonnad on alates 2015.  aastast energia -
tõhususele rohkem tähelepanu pööranud.
c) Gaasitransiidisüsteemi ajakohastamine: komisjon on alates 2006.  aastast 
püüdnud gaasitransiidisüsteemi ajakohastamiseks leida rahastamist rahvus -
vaheliste finantsasutuste laenudega. 2012.  aastal rahastas komisjon etteval -
mistavat uuringut, milles leiti, et ajakohastamise maksumus oleks sõltuvalt 
gaasivoogude stsenaariumist 2,5–5,3  miljardit  eurot. EIP ja EBRD allkirjastasid 
esimesed rahvusvaheliste finantsasutuste laenulepingud Ukrtransgaziga67 
(kumbki pank 150  miljonit  eurot68) alles 2014. aasta detsembris, kui leiti, et 
2009.  aasta ühisdeklaratsioonis kokkulepitud teatud tingimuste puhul Uk -
raina tehtud edusammud on piisavad. Urengoi-Pomarõ-Užgorodi gaasitran -
siidiks mõeldud torujuhtme suuremahulise ajakohastamisprojekti esimeses 
etapis peaks ehitus algama 2016. aastal ja lõppema 2018. aastal.67 Gaasi ülekande ja hoiustamise 
eest vastutav Naftogazi 
tütarettevõtja.
68 EIP laen on kaetud täiendava 
ELi tagatisega.5. selgitusGaasisektori arengud alates aastast 2014
 οVõeti vastu gaasisektori kõikehõlmava reformi tegevuskava, millega kehtestati konkreetsed ajaliselt piira -
tud tegevused, ja uus gaasiseadus.
 οMajanduskriisi ajal olid jõupingutused ebapiisavad ja Venemaa gaasihinnad tõusid, suurendades 2015. aas -
ta alguses tasusid ca 300–600% majapidamisgaasi ja ca 70% kaugkütte puhul. Hinnatõusud jätkuvad 
tõenäoliselt kuni 2017.  aastani, mil hinnad jõuavad turuga samale tasemele. Naftogazi eelarvepuudujääki 
vähendati 2015. aastal oluliselt ning see peaks kaduma aastaks 201766.
 οKõige vaesema ühiskonna osa jaoks hinnatõusu kompenseerimiseks laiendati 2015. aastal olemasolevat 
sotsiaalhüvitiste süsteemi. Tulevaste hinnatõusudega kohanemiseks ja mõjusamate energiatõhususe stii -
mulite loomiseks vajatakse aga edasisi täiendavaid parandusi või reformi.
 ο2015. aasta gaasisektori reformi tegevuskava eesmärk on parandada mõõtmist kogu gaasiahelas.
66 IMFi eesmärk.
40 Tähelepanekud 
d) Ukraina kaudu saadava gaasi tarnetarnekindlus:
i) auditeeritud perioodil oli ELi Ukraina kaudu saadava gaasi tarnekindlus 
riigi poliitilise, haldusliku ja majandusliku ebastabiilsuse tõttu endiselt 
ohus. Tarnekindlus halvenes veelgi aastate 2005-2006 kriisiolukordades ja 
hilisemate raskuste tõttu aastatel 2014-2015. Lisaks sellele ei ole kindlust 
Ukraina territooriumi kaudu ELi riikidesse toimuva gaasitransiidi jätkumi -
se kohta: Gazprom ähvardab lõpetada Venemaa gaasi Ukraina-suunalise 
transiidi 2019. aastal, mil lõpeb kehtiv Gazpromi ja Naftogazi vaheline le -
ping. Lisaks on alternatiivsete gaasitransiidiprojektidega (nt Nord Stream 
II, Turkstream, Southstream) püütud või püütakse Ukrainat vältida. ELi 
eesmärk on aga säilitada Ukraina kaudu toimuv gaasitransiit;
ii) komisjoni poolt aastatel 2014-2015 tehtud jõupingutused Ukraina kaudu 
toimuva gaasitransiidi säilitamiseks olid edukad, tugevdades oluliselt 
ühenduste ja vastassuunavoogudega saadavaid ELi ja Ukraina gaasitar -
neid, ning olles vahendajaks Naftogazi ja Gazpromi vahelistes nn pe -
rioodi 2014-2015 talvepaketi läbirääkimistes. Ukraina hoidlad, mis on ELi 
idasuuna gaasitarnete kindluse seisukohast asendamatud, täideti edu -
kalt perioodi 2015-2016 talvepaketi raames Naftogazi omavahendite ja 
rahvus  vaheliste finantsasutuste laenu abil69;
iii) Gaasisektorireformiga loodetakse parandada Ukraina gaasisektori juhti -
mist, mistõttu sisaldab see Ukraina gaasitransiidi tarnekindluse juhtimise 
riski elementi. Veel üheks komisjoni saavutuseks oli Ukraina liitumine 
energiaühenduse asutamislepinguga 2011.  aastal, mille abil kavatsetakse  
riiki paremini ELi energiaturuga integreerida, aidates seeläbi Ukraina gaa -
sisektorit pikemas perspektiivis stabiliseerida.69 Ukraina riikliku tagatisega 
toetatav EBRD laen summas 
300 miljonit USA dollarit, 
millele järgneb Maailmapanga 
kuni 520  miljoni USA dollari 
suurune laen, mille 
garanteerib EIP ehk EL.
41
 Järeldused ja soovitused
74 
Kontrollikoda järeldab oma audititöö tulemustele tuginedes, et Ukrainale antav 
ELi abi on üldiselt olnud osaliselt mõjus toetamaks Ukraina kujundamist hästi ju -
hitud riigiks riigi rahanduse juhtimise valdkonnas, korruptsioonivastases võitluses 
ja gaasisektori toimimises.
Ukrainale antava ELi abi mõjusus riigi rahanduse 
juhtimise ja korruptsioonivastase võitluse 
parandamisel
75 
Ukrainale antav ELi abi oli riigi rahanduse juhtimise ja korruptsioonivastase võit -
luse parandamisel osaliselt mõjus.
76 
Enamiku auditeeritud perioodi jooksul oli riigi rahanduse juhtimisel ELi ja Ukraina  
vahelises dialoogis tagasihoidlik tähtsus. Alates 2011.  aastast muutus EL riigi 
rahanduse juhtimise reformide osas siiski nõudlikumaks ja aitas Ukrainal välja 
töötada 2013. aasta riigi rahanduse juhtimise reformistrateegia ja tegevuskava (vt 
punktid 31–34). Korruptsioonivastane võitlus on regulaarselt olnud ELi ja Ukraina 
vahelise dialoogi osa. Korruptsioonivastast võitlust tugevdati 2011. aasta viisa -
nõude kaotamise tegevuskavaga ja kiirendati veelgi pärast Maidani sündmusi 
tõhustatud koostöö abil (vt punktid 35–37).
1. soovitus. Pöörata Ukrainaga peetavas dialoogiprotsessis 
suuremat tähelepanu riigi rahanduse juhtimisele
2013.  aasta riigi rahanduse juhtimise strateegia vastuvõtmisega riigi rahanduse 
juhtimise reformile antud hoo säilitamiseks peaksid komisjon ja Euroopa välistee -
nistus riigi rahanduse juhtimisega seotud probleemide poliitilist dialoogi konso -
lideerima. Komisjon peaks samuti uurima eriprogrammi käivitamise võimalust, 
tagamaks, et riigi rahanduse juhtimise reform viiakse ellu kiiresti ja mõjusalt.
42 Järeldused ja soovitused 
77 
Ukrainale antava ELi abi ülesehitus oli riigi rahanduse juhtimise ja korruptsiooni -
vastase võitluse parandamisel osaliselt mõjus. Komisjon hõlmas Ukraina eelarve -
toetuse programmidesse ja MFA-sse ka vajaduse tugevdada riigi rahanduse 
juhtimist ja korruptsioonivastast võitlust, kuigi kohati esines puudusi tingimus -
te kehtestamise viisis ning tingimuste täitmise hindamismeetodis (vt punktid 
38–40). Enamiku Ukraina eelarvetoetuse programmide ülesehitus nägi ette, et 
oluline osa eraldatud summast makstakse välja programmi alguses pärast ühe 
üldtingimuse täitmist. Kõnealune lähenemisviis võib aga vähendada innukust viia 
ellu reforme, millest sõltuvad järgmised väiksemad osamaksed. Ukraina kriitilise 
olukorra käsitlemiseks keskendus komisjon abi viivitamatule väljamaksmisele 
2014.  aastal (vt punktid 41–44).
2. soovitus. Finantsabi tingimuste ja väljamaksete ülesehitust 
tuleks täiustada
Komisjon peaks Ukrainas saadud kogemustest õppima, et parandada edaspidi 
antava abi kavandamist:
a) eelarvetoetuse ja MFA laenutingimuste puhul tuleks kõik valitud näitajad 
selgelt defineerida, et vältida vaidlusi hindamisprotsessi ajal;
b) tulevased laenu- ja toetustingimused peaksid teineteist täiendama ja 
tugevdama;
c) tingimustega seotud läbirääkimiste ja nende kehtestamise puhul peaks 
komisjon tegema tihedat koostööd teiste rahastajatega, eriti rahvusvaheliste 
finantsasutustega, et suurendada reformi elluviimise stiimuleid;
d) programmidega tuleks püüda leida mõistlik tasakaal poliitika finantsvõi -
menduse aspektide ja abi kiire väljamaksmise vajaduse vahel. Lisaks peaksid 
eelarvetoetuse puhul olema riigi rahanduse juhtimise ja korruptsioonivastase 
võitluse tingimustega seotud muutuva summaga osamaksete summad piisa -
valt suured, et tagada tingimuste täitmine.
78 
ELi abi rakendamise alane järelevalve oli enamjaolt mõjus ja paranes auditeeritud 
perioodi jooksul. EL ja rahvusvahelised organisatsioonid hindavad regulaarselt 
riigi rahanduse juhtimise ja korruptsioonivastase võitluse olukorda ning alates 
2012.  aastast on komisjon oma eelarvetoetuse järelevalveraamistikku tõhus -
tanud. Eelarvetoetuse programmide hindamiseks puudub aga endiselt süste -
maatiline lähenemisviis (vt punktid 45–48). Eelarvetoetuse maksete peatamine 
aitas perioodil 2011–2013 riigi rahanduse juhtimise prioriteete kiiremini ellu viia 
(vt punkt  49).
43 Järeldused ja soovitused 
3. soovitus. ELi abi andmise üle tehtavat järelevalvet tuleks 
tõhustada
Riigi rahanduse juhtimise ja korruptsioonivastase võitluse reformide kiirenda -
miseks ja nende ulatuse suurendamiseks peaks komisjon teatud valdkonda -
des järelevalvet tugevdama ning pöörama suuremat tähelepanu toetusesaaja 
aruandekohustusele:
a) Ukrainas elluviidavate eelarvetoetuse programmide komisjonipoolset hinda -
misviisi tuleks ühtlustada;
b) arvestades väljamaksete peatamisega saavutatud tulemusi, peaks komisjon 
juhtudel, kui reformide piisava edenemise puudumine seda õigustab, kasuta -
ma eelarvetoetuse väljamaksete peatamist.
79 
ELi abi oli riigi rahanduse juhtimise parandamises ja korruptsioonivastases 
võitluses konkreetsete ja jätkusuutlike tulemuste saavutamisel osaliselt mõjus. 
Kuni 2014.  aastani väljendus Ukraina valitsuse vähene reformiprotsessile pühen -
dumine ebatäielikes ja kokkulepitust hiljem saadud tulemustes (vt punktid 50 
ja 51). Vaatamata 2014. aastal reformile antud uut hoogu on siiani saavutatud 
tulemused endiselt haprad. MFA programmide puhul kasutas komisjon oma kaa -
lutlusruumi ja leidis, et enamik riigi rahanduse juhtimise tingimustest oli üldiselt 
täidetud, kuigi nende täitmine oli teataval määral puudulik olnud (vt punkt 52). 
Riigi rahanduse juhtimise ja korruptsioonivastase võitluse puhul saavutatud tu -
lemused avaldusid seadusandlikes ja institutsioonilistes muudatustes (vt punktid 
53–63). Korruptsioonivastase võitluse poliitika mõjusa elluviimise tulemused 
selguvad alles hiljem.
4. soovitus. Reformide mõjusale elluviimisele ja 
jätkusuutlikkusele tuleks rohkem tähelepanu pöörata
Peale seadusandlike muudatuste edendamise peaks komisjon koostöös 
kodaniku  ühiskonna organisatsioonidega muutma edasise ELi abi tingimuslikuks, 
sidudes selle riigi rahanduse juhtimise ja korruptsioonivastase võitluse peamiste 
reformide mõjusa elluviimisega. See on seotud eelkõige riigi rahanduse juhtimise 
reformistrateegia ja tegevuskavaga ning korruptsioonivastase võitlusega tege -
levate erapooletute operatiivasutuste finantsstabiilsusega. Väljamaksetingimusi 
tuleks rangelt hinnata.
44 Järeldused ja soovitused 
ELi abi mõjusus gaasisektori juhtimise ja ELi Ukraina 
kaudu gaasiga varustamise kindluse parandamisel
80 
Üldiselt oli Ukrainale antav ELi abi osaliselt mõjus gaasisektori juhtimise ja ELi 
Ukraina kaudu gaasiga varustamise kindluse parandamisel.
81 
Energiateemadel peetud ELi ja Ukraina vahelist dialoogi mõjutas kuni viimase 
ajani Ukraina-poolse pühendumuse kõikuvus ning ELi sidusrühmade erinevad ar -
vamused ELi Ukraina kaudu gaasiga varustamise kindluse kohta. Samad olulised 
probleemid kerkisid esile ka perioodil 2007–2015 (vt punktid 65–69).
82 
Gaasisektori juhtimise ja ELi Ukraina kaudu gaasiga varustamise kindluse paran -
damisele antava ELi abi ülesehitus hõlmas varajases faasis teatud tingimusi, mis 
olid ebamäärased ning keerulised hinnata (vt punkt 70).
83 
ELi abi rakendamise järelevalves puudusid kuni 2014.  aastani kohati kvaliteetsed 
andmed ning ELi ja Ukraina ühine aruandlus ei sisaldanud gaasisektoris esinevate 
probleemide täielikku tausta (vt punktid 71 ja 72).
84 
Kuni 2014. aastani oli ELi abil piiratud mõju Ukraina gaasisektori toimimisele ja 
sellega saadi erinevaid tulemusi ELi Ukraina kaudu gaasiga varustamise kindluse 
alal. Alates 2014.  aastast on aga tehtud olulisi edusamme (vt punkt 73).
45 Järeldused ja soovitused 
5. soovitus. Ukraina gaasisektorile antav ELi abi tuleks muuta 
mõjusamaks
Komisjon peaks ELi ja Ukraina vahelise strateegilise gaasialase koostöö järele -
valve parandamiseks ja selle mõjusamaks muutmiseks viivitamatult meetmeid 
võtma. Eelkõige tuleks suuremat tähelepanu pöörata andmete kogumisele, 
tõendamisele ja analüüsile. Komisjon peaks süstemaatiliselt koguma täpsemat 
ja tõendatavat teavet, isegi ebasoodsates tingimustes. See on äärmiselt oluline 
hästi põhjendatud ja tõenditel põhinevate otsuste tegemiseks.
III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva 
eriaruande vastu 8.  novembri 2016.  aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president  
 Klaus-Heiner LEHNE

46
 Lisa
Kontrollitud programmid
Tabel 1. Ukraina: eelarvetoetuse programmid perioodil 2007–2015
EraldatudTehtud 
väljamaksed
(miljonites eurodes)
Valdkondlikud eelarvetoetuse programmid1 (lühend, otsuse tegemise aasta) 588 259
Toetus Ukraina energiapoliitika elluviimiseks (Energia I, 2007) 87 73
Toetus Ukraina energiatõhususe ja taastuvate energiaallikate valdkonna strateegia elluviimiseks 
(Energiatõhusus, 2008)70 52
Vastastikuse kaubanduse edendamine Ukraina ja ELi vahelise kaubanduse tehniliste takistuste eemaldamise abil 
(Kaubandus, 2008)45 29
Toetus keskkonnastrateegia elluviimiseks Ukrainas (Keskkond, 2009) 35 24
Toetus Ukraina transpordistrateegia elluviimiseks (Transport, 2009) 65 27
Ukraina piirihalduse valdkondliku poliitika toetus (Piirihaldus, 2010) 66 49
Ukraina energiastrateegia elluviimise toetamise jätkamine (Energia II, 2012) 45 5
Valdkondlik eelarvetoetuse programm – Ukraina regionaalpoliitika toetamine (Regionaalareng, 2013) 55 0
Ukraina haldusalase õigusraamistiku ja avaliku teenistuse reform (2011) 70 tühistatud
Ukraina regionaalpoliitika eelarvetoetus (2012) 50 tühistatud
Riigi ülesehitamise leping2355 250
1 Summa sisaldab täiendava toetuse komponenti (tehniline abi, audit, programmi läbivaatamised ja hindamised).
2 Riigi ülesehitamise lepingu kogusummast (355 miljonit eurot) 232 miljonit eurot olid uued vahendid ja 123 miljonit eurot saadi 2013. aasta 
tegevusprogrammi eraldistest (st kahest uuest valdkondliku eelarvetoetuse programmist – kaubandust takistavate asjaolude kõrvaldamine 
ja Ukraina keskkonnastrateegia (mõlema puhul 55 miljonit eurot) – ning 13 miljonit eurot algselt keskkonnasektorile mõeldud eelarvelisast).
Allikas:  CRIS seisuga 31.12.2015.
Tabel 2. Ukraina: aastatel 2007–2015 antud ELi makromajandusliku finantsabi 
ülevaade
Otsuse tegemise aasta Auditi lühendEraldatud Tehtud väljamaksed
(miljonites eurodes)
2002MFA I1106102010 500
2014 MFA II 1000 1000
2015 MFA III 1800 600
Kokku 3410 2210
Allikas:  majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi andmed seisuga 31.12.2015, 
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htmLisa
47 Lisa 
Tabel 3. Ukraina: perioodil 2007–2015 kontrollitud projektid
Nimetus (lepingu sõlmimise aasta)EraldatudTehtud 
väljamaksed
(miljonites eurodes)
Riigi rahanduse juhtimine
Mestimine „Konkurentsiseaduse ja  -poliitika elluviimise tõhustamine Ukrainas (2007)“ 1 0,9
Mestimine „Ukraina riikliku audititeenistuse abistamine avaliku sektori sisefinantskontrolli uue süsteemi 
rakendamisel“ (2007)1,1 1,1
Ukraina konkurentsi- ja riigihangete süsteemide ühtlustamine ELi standarditega (2008) 4,4 4,4
Ukraina riigipanga potentsiaali suurendamine ELi keskpanganduse standarditega ühtlustamise abil (2009) 1,1 0,6
Ukraina rahandusministeeriumi toetamine valitsemissektori võla haldamise ja eelarve prognoosimise 
valdkonnas (2010)1,7 1,5
Mittepangast finantsasutuste riskipõhise järelevalve mestimisprojekti teabevormi väljatöötamine (2011) 0,1 0,1
Ukraina monopolidevastase komitee piirkondliku võrgustiku integreerimiseks IT seadmete tarnimine, et 
toetada ELi ja Ukraina 2006. aasta tegevuskava projekti „Ukraina konkurentsi- ja riigihangete süsteemide 
ühtlustamine ELi standarditega“ (2010)0,2 0,2
Lepingu 147–509 „Ukraina konkurentsi- ja riigihangete süsteemide ühtlustamine ELi standarditega“ 
pikendamise leping (2011)1,1 1,1
Kolme riigi rahanduse juhtimise valdkonna mestimisprojekti väljatöötamine Ukrainas (2013) 0,1 0,1
Ukraina riigihangete süsteemi ühtlustamine ELi standarditega (2013) 4 2,7
Riiklikud kulutused: riigieelarve protsessi avaliku järelevalve edendamine (2013) 0,3 0,2
Kodanikuühiskond ja meedia võitlevad kohalike eelarvete läbipaistvuse eest (2013) 0,3 0,1
Avaliku sektori vahendite kasutamise järelevalveks avatud eelarve süsteemi loomine ja rakendamine (2013) 0,3 0,2
Ukrainas toodangu jagamise lepingu raames traditsiooniliste ja ebatraditsiooniliste süsivesinike 
väljatöötamisest saadavate rahastamisvoogude ja vahendite sõltumatu järelevalve (2013)0,2 0,2
Riigi rahanduse juhtimine kokku 15,9 13,4
Korruptsioonivastane võitlus
Hea juhtimistava toetamine: korruptsioonivastase võitluse projekt Ukrainas (2006) 1,5 1,4
Ukraina õigusreformide toetamise projekt (2013) 8,6 2,4
Korruptsioonivastane võitlus kokku 10,1 3,8
Allikas:  CRIS seisuga 31.12.2015.Lisa
48 Komisjoni ja Euroopa 
välisteenistuse vastused
Kokkuvõte
III
Veebruaris 2014 Ukrainas aset leidnud tõsised sündmused, täpsemalt Ukraina endise presidendi Viktor Janukovõtši 
tagandamine 28. veebruaril 2014 ja Krimmi ebaseaduslik annekteerimine Venemaa poolt sellele järgnevatel päeva -
del, vajasid otsustavat ja kiiret reageerimist, et leevendada kohutava ja ootamatu olukorra mõju nii suures ulatuses 
kui võimalik.
Ehkki see tegevus ei andnud komisjonile piisavalt aega, et välja töötada eelnevalt kindlaksmääratud pikaajaline 
strateegia enne olulise abipaketi andmisest teatamist Ukrainale 2014.  aasta märtsis, alustati vahetult pärast seda 
pikaajalisema kavandamisega ning sellest ajast peale on toimunud arvukalt strateegilisi arutelusid, kuhu on kaasa -
tud ka rahvusvahelised partnerid.
V
Komisjon leiab, et kuigi ELi abi oli osaliselt tõhus, on peaaegu kõikide punktis IV kirjeldatud valdkondade olulised 
struktuurireformid saanud alguse või on neid toetatud ELi programmidest.
VI
Komisjonil tuli pidada Ukrainas läbirääkimisi ja hinnata makromajandusliku finantsabi ja eelarvetoetuse andmise 
tingimuslikkust erandlikus poliitilises, majanduslikus ja rahalises kontekstis.
Enamik eelarvetoetusprogramme hõlmavad fikseeritud osakomponenti, mis makstakse välja programmi alguses 
siis, kui on täidetud standardsed üldtingimused eelarvetoetuse toimingute kohta.
VII
Viimase kümne aasta jooksul Ukrainaga tehtud koostöö energiasektoris põhines 2005. aasta vastastikuse mõistmise 
memorandumil energiavaldkonna koostöö kohta ning sellega keskenduti Euroopa gaasivarustuse kindluse tagami -
sele Ukraina torujuhtmete süsteemi kaudu ning laiaulatuslike energiasektori reformide juurutamisele. Samuti oli see 
2009.  aasta märtsis välja antud Ukraina gaasi transiidisüsteemi moderniseerimise ühise deklaratsiooni peamine ees -
märk. Lisaks suurendas käesoleva algatuse ajakohasust ja olulisust 2009. aasta gaasikriis, hoolimata sellest, et alga -
tuse rakendamine oli raske riigis valitsenud keerulise poliitilise olukorra ja jätkuvate geopoliitiliste pingete tõttu.
Tehtud edusammud võimaldasid Euroopa Investeerimispangal ja Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupangal all -
kirjastada 2014.  aasta detsembris esimesed laenulepingud gaasi transiidisüsteemi moderniseerimise jaoks. Jõupin -
gutused parandada Ukraina gaasisektori juhtimist ning üldist tarnekindlust halvenesid kuni 2014.  aastani Ukraina 
sõltuvuse tõttu Venemaa energiatarnest. Sellest ajast on laiaulatuslikult tunnistatud Ukraina gaasiturureformidega 
seotud märkimisväärseid edusamme.
Alates 2015.  aasta märtsist rakendatakse laiaulatuslikku gaasisektori reformikava. Lisaks uuele gaasiseadusele võttis 
valitsus 2016. aasta juulis vastu kava Naftogazi eraldamise kohta põhivõrguettevõtjast, mida plaanitakse rakendada 
2017.  aastast.
Komisjon koos energiaühenduse sekretariaadi ja muude partneritega jätkab jõupingutuste tegemist gaasisektori 
reformide lõpuleviimiseks, läbipaistvuse parandamiseks ning täielike konkurentsitingimuste tagamiseks, sealhul -
gas uute ettevõtjate turule toomine ning gaasivarustuse kindluse ja Ukraina transiidisüsteemi usaldusväärsuse 
suurendamine.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 49
Sissejuhatus
04
Alates 2015. aasta keskpaigast on Ukraina majanduses ilmnenud märke majanduse stabiliseerumisest pärast eriti 
sügavat majanduslangust, mis tulenes peamiselt usalduse kaotamisest ja tootmissuutlikkuse kahjustamisest seoses 
relvastatud konfliktiga idas. Stabiliseerumine kajastas erinevate tegurite kombinatsiooni, nagu jõulised makro -
majanduslikud poliitikameetmed, mida kasutati pikaajaliste häirete lahendamiseks, ning laiaulatuslik rahvusvaheline 
rahaline ja tehniline abi, mis aitas kaasa usalduskriisi kontrolli alla saamisele.
Pärast 2014. aastal toimunud 6,6%-list ja 2015. aastal 9,9%-list langust prognoositakse 2016. aastal majanduskasvu 
taastumist (1–2%) järk-järgult paranevale tarbijate ja investorite usaldusele tuginedes. SKP kasvas 2016.  aasta esime -
ses kvartalis reaalväärtuses 0,1% ning suurenes teises kvartalis 1,3% võrra.
08
Ukrainas valitseva olukorra tõttu on Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi abi alates 2014.  aastast osuta -
tud tõepoolest iga-aastaste erimeetmete vormis. Praeguseks on alanud ettevalmistused selleks, et naasta alates 
2018.  aastast tavapärase mitmeaastase kavandamise juurde ühtse toetusraamistiku vormis.
13
Komisjon on nõus, et Ukraina ametiasutuste reformimisjõupingutused on alates 2014.  aastast suuresti paranenud. 
Eriti näitavad Ukraina praegused valitsusametnikud üles täielikku pühendumist avaliku halduse reformi suhtes.
Komisjon tugineb reformi hoogustumisele ning aitab sellele kaasa. Praegu käib töö käesolevas valdkonnas suure ELi 
abiprogrammi kavandamisega selleks, et neid reformimisjõupingutusi toetada ja hoida. Kolmas makromajandusliku 
finantsabi programm hõlmab samuti olulisi avaliku halduse reformi kohustusi, mis on seotud nii seadusandluse kui 
ka rakendamisega.
15
Makromajanduslik finantsabi ei dubleeri IMF-i tingimuslikkust, vaid täiendab seda. Makromajandusliku finantsabi 
saab välja maksta üksnes siis, kui täiendav IMF-i kava edeneb vastavalt planeeritule ning jätkuvalt koostatakse IMF-i 
ülevaateid. Sellega eeldatakse, et toetusesaaja peab jätkuvalt täitma IMF-i tingimusi, et saada makromajandusliku 
finantsabi väljamaksetest kasu.
1. selgitus. Ukraina ametkondade oligarhiavastase kampaania käivitamine
Komisjon on arvamusel, et moderniseerimise agentuuri roll ja olulisus on ületähtsustatud ning puudus segiajamise 
oht seoses Ukrainale antava ELi ametliku abiga.
17
Veebruaris 2014 Ukrainas aset leidnud tõsised sündmused, täpsemalt Ukraina endise presidendi Viktor Janukovõtši 
tagandamine 28. veebruaril 2014 ja Krimmi ebaseaduslik annekteerimine Venemaa poolt sellele järgnevatel päeva -
del, vajasid otsustavat ja kiiret reageerimist, et leevendada kohutava ja ootamatu olukorra mõju nii suures ulatuses 
kui võimalik.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 50
Ehkki see tegevus ei andnud komisjonile piisavalt aega, et välja töötada eelnevalt kindlaksmääratud pikaajaline 
strateegia enne olulise abipaketi andmisest teatamist Ukrainale 2014.  aasta märtsis, alustati vahetult pärast seda 
pikaajalisema kavandamisega ning sellest ajast peale on toimunud arvukalt strateegilisi arutelusid, kuhu on kaasa -
tud ka rahvusvahelised partnerid.
Lisaks sellele kavandati pärast suure poliitilise tähtsusega abipaketi andmisest teatamist põhjalikult konkreetsed ELi 
abiprogrammid, võttes arvesse ja dokumenteerides finantsriske ning muude rahastajate tegevust.
18
Märtsis 2014 antud finantspaketi eesmärk oli saata jõuline signaal poliitilise toetuse kohta ning samal ajal mobili -
seerida lühiajaline eelarvetoetus ning pikaajalisem investeerimise ja nõustamisega seotud abi. Seega võeti arvesse 
vajadusi nii lühiajalises, keskpikas kui ka pikas perspektiivis; viimaste suhtes teevad Ukraina ametiasutused püsivaid 
reformimisjõupingutusi.
Tuleb märkida, et 2014. aasta märtsi finantspaketi (esimese makromajandusliku finantsabi ja teise makromajandus -
liku finantsabi kombineeritud maht) juurde kuulus makromajanduslikust finantsabist üksnes 1,61 miljonit eurot. 
Ukrainale suunatud kolmanda makromajandusliku finantsabi programmi (1,8  miljardit  eurot) võttis komisjoni vastu 
2015. aasta jaanuaris, st tegemist oli täiendusega 2014. aasta märtsi paketile, mis põhines selle ajani antud abi põh -
jalikul hindamisel, selle mõjul majanduslikule ja rahalisele stabiilsusele Ukrainas alates kriisi algusest ning Ukraina 
halveneva finantsolukorra kontekstis 2015.  aasta alguses.
20
Mitmeaastase kavandamise tulemust ühtse toetusraamistiku vormis eeldatakse näha alates 2018.  aastast. Etteval -
mistustöid on juba alustatud.
21
Kuigi enne võis esineda mõningaid esialgseid koordineerimisega seotud probleemkohti, on ELi delegatsioon Kiievis, 
Ukraina toetusrühm ja ELi nõuandemissioon nüüdseks igakülgselt kooskõlastatud ning täielikult teineteist täienda -
vad. Seda tõendab näiteks uue korruptsioonivastase toetusprogrammi ühine kavandamine, mis võeti vastu käes -
oleva aasta esimeses pooles (juuni 2016).
22
Käesoleva algatusega ei ole jätkatud. Komisjon toetab Ukrainat täiendavalt võitluses korruptsiooni ja pettusega 
muude algatuste kaudu, näiteks muu hulgas Ukraina uute korruptsioonivastaste asutuste toetamine korruptsiooni -
vastase programmi kaudu, millele on osutatud vastuses punktile 21, ning kohtusüsteemi reformi toetamine.
24
Ukraina valitsusasutuste juhitav rahastajate koordineerimine oli tõepoolest suhteliselt nõrk suurema osa auditeeri -
mise perioodist. Siiski võtab Ukraina praegune valitsus meetmeid, et olukorraga tegelda ja seda parandada ning see 
on hakanud avaldama positiivset mõju.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 51
25
Komisjon on algusest peale kooskõlastanud oma tegevust Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupanga mitme 
rahastajaga fondiga ning võtnud nüüd vastu otsuse (juuli 2016) fondi panustada.
Tähelepanekud
34
EL oli tõepoolest väga aktiivne riigi rahanduse juhtimise strateegia väljatöötamise toetaja 2012. ja 2013. aastal 
ning selle tulemusena võeti enne Vilniuse tippkohtumist vastu kvaliteetne dokument. Praegu käib töö taaskord 
ELi ja OECD-SIGMA ekspertide abiga selle nimel, et ajakohastada ja täiendavalt parandada riikliku finantsjuhtimise 
strateegiat.
38
Riikliku finantsjuhtimise tingimused ja korruptsioonivastane võitlus olid mitmes ELi abiprogrammis, näiteks riigi 
ülesehitamise leping, väga kesksel kohal. Komisjon jätkab riikliku finantsjuhtimise strateegia edusammude hindami -
seks kasutatava lähenemisviisi ja kriteeriumide tõhustamist.
40
Komisjon leiab, et ta kasutas oma kaalutlusulatust nõuetekohaselt, võttes arvesse Ukraina erandlikke poliitilisi ja 
rahalisi asjaolusid.
2. selgitus. MFA tingimuste seadmise ja hindamise paindlikkus
Vastastikuse mõistmise memorandumi üle esimese markomajandusliku finantsabi kohta peeti läbirääkimisi pea -
miselt ajavahemikus 2010–2012, mil Ukrainas oli võimul palju vähem reformidele orienteeritud valitsus ning selle 
ratifitseeris üksnes Ukraina parlament 2014.  aastal. Hoolimata keerulistest läbirääkimistest õnnestus komisjonil 
siiski lisada käesolevasse vastastikuse mõistmise memorandumisse mõned ulatuslikud riikliku finantsjuhtimise 
tingimused.
Lähenemisviis, mille kohaselt kaasata olukorda mitu eesmärki, võimaldab formuleerida üldise eesmärgi konkreetses 
reformivaldkonnas selleks, et anda strateegiline suund, tagades samal ajal eeldatavate poliitiliste meetmete selguse 
ja eripära.
Ühine vastus punktidele 41 ja 42
Komisjon leiab, et valdkondliku eelarvetoetuse fikseeritud osade eelmaksmise osakaal jäi eelarvetoetuse suunistes 
soovitatud piiridesse ning oli Ukraina olukorda arvestades põhjendatud.
43
Komisjon leiab, et 2014. aastal oli Ukraina rahalise ja lõppkokkuvõttes poliitilise kokkuvarisemise äärel. Koostöös 
IMF-i ja muude rahvusvaheliste rahastajatega reageeris EL kiiresti Ukraina finantskriisile, eelkõige 2014.  aastal ning 
2015. aasta esimeses pooles. Arvestades majanduskriisi sügavust Ukrainas ning riigi suurust (seni suurim ELi ida -
naabritest), oli vajalik anda suuri makromajandusliku finantsabi summasid.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 52
46
Eelarvetoetuse väljamaksed põhinevad alates 2010.  aastast tõepoolest ulatuslikul riikliku finantsjuhtimise hindami -
sel, milles on võetud arvesse kogu asjaomast analüütilist materjali, sealhulgas avaliku sektori kulutuste ja finantsaru -
andluse hindamisi.
48
Komisjon on seisukohal, et Ukraina eelarvetoetuse toimingute hindamine 2014.  aastal andis põhjaliku ja võrdleva 
ülevaate ja hinnangu.
51
Komisjon on sellest teemast teadlik, mis toodi välja ka eelarvetoetuse hindamises, ning soovitab rahandusministee -
riumil leida paremaid viise, et suunata ELi ressursse.
52
Komisjon leiab, et tema hinnang „üldjoontes täidetud“ tähendab seda, et kuigi makromajandusliku finantsabi 
tingimuse kõiki aspekte ei ole rakendatud, on saavutatud käesoleva tingimusega seotud reformi eesmärk sellises 
ulatuses, et asjaomase makromajandusliku finantsabi väljamaksmisega viivitamine ei oleks põhjendatud.
Komisjoni ühine vastus punktidele 67–69
Komisjon säilitas kogu auditeerimisperioodi vältel sidusat lähenemisviisi, võttes arvesse Ukraina gaasi transiidisüs -
teemi strateegilist rolli ning seoses sellega vajadust põhjalike reformide järele gaasisektoris.
Liikmesriigid toetasid suures ulatuses komisjoni jõupingutusi. Samas tunnistab komisjon, et mõnede liikmesriikide 
prioriteedid seoses gaasisektorialase koostööga ei olnud alati täielikult kooskõlas komisjoni prioriteetidega selles 
vallas.
Pärast 2006. ja 2009. aasta kriisi teostas komisjon sisemise riskihindamise ning püüdis hinnata gaasitarne katke -
misest saadud õppetunde komisjoni talituste töödokumendis (komisjoni talituste töödokument {KOM(2009) 363} 
SEK(2009) 977).
Komisjon leiab, et gaasitransiidi katkemine 2006. ja 2009. aastal oli Gazpromi ja Naftogazi vahelise vaidluse otsene 
tulemus, mida mõjutasid ja süvendasid Ukraina ja Venemaa vahelised poliitilised pinged.
Komisjon pidi võtma arvesse seotud teabe tundlikkust ning on seisukohal, et sellistel tingimustel ei oleks see saa -
nud olla selgesõnalisem.
70
Komisjon tunnistab, et gaasisektoriga seotud abiprogrammide ülesehitus oleks mõnel juhul võinud olla parem, ent 
viitab Ukraina asjaomaste ministeeriumide nõrgale haldussuutlikkusele abiprogramme koostamisel.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 53
71
Komisjon leiab, et andmetele juurdepääs on auditeeritud perioodil järk-järgult paranenud. Alates 2015.  aastast on 
gaasi transiidivoogude asjaomased andmed ning Ukraina gaasisektoriga seotud turuandmed avalikult kättesaada -
vad tänu Ukraina ametiasutuste, komisjoni ja Euroopa maagaasi ülekandesüsteemi haldurite võrgustiku vahelisele 
koostööle.
73
Komisjon leiab, et edusamme tehti juba 2014. aastal, sealhulgas näiteks uue gaasiseaduse eelnõu koostamine valit -
suse poolt, mis võimaldasid allkirjastada 2014. aasta detsembris esimesed Euroopa Investeerimispanga / Euroopa 
Rekonstruktsiooni- ja Arengupanga laenulepingud gaasi transiidisüsteemi moderniseerimise jaoks.
c)
Komisjoni jõupingutused aidata Ukrainat gaasi transiidisüsteemi moderniseerimisel tõid 2014. aasta lõpus kaasa 
üksnes suured konkreetsed investeerimisotsused peamiselt seepärast, et eelnevad valitsused ei toetanud peamiste 
reformide rakendamist, milles oli kokku lepitud 2009. aasta ühisdeklaratsioonis.
d) i)
Komisjon ja Euroopa välisteenistus leiavad, et ELi gaasivarustuse kindlus Ukraina kaudu oli samuti väliste tegurite 
(Venemaa) tõttu ohustatud.
Järeldused ja soovitused
74
Komisjon ja Euroopa välisteenistus leiavad, et ELi abi mängib võtmerolli Ukraina ELiga poliitilise seotuse ja majan -
dusliku integreerimise edendamisel. Alates kriisi algusest 2014. aastal on ka ELi abi mänginud võtmerolli Ukraina 
olukorra stabiliseerumisel ning oluliste struktuurireformide ajendamisel mitmesugustes valdkondades ja sektorites.
76
Komisjon leiab, et korruptsioonivastane võitlus ja riiklik finantsjuhtimine on võtmeteemad ELi dialoogis Ukrainaga. 
Selle tulemusena on algatatud viimaste aastate jooksul mitu olulist reformi, mis näitavad olulisi tulemusi.
1. soovitus. Pöörata Ukrainaga peetavas dialoogiprotsessis suuremat tähelepanu riigi 
rahanduse juhtimisele
Komisjon ja Euroopa välisteenistus on soovitusega nõus.
Praegu kaalutakse 2017.  aasta erimeetmena riikliku finantsjuhtimise eritoetusprogrammi. Riikliku finantsjuhtimise 
probleemid on juba võtmeelemendid kõikides käimasolevates eelarvetoetuse programmides ning kavas on riikliku 
finantsjuhtimise strateegia uuendamine ELi ja OECD-SIGMA ekspertide abiga.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 54
77
Komisjon leiab, et abi kiire eraldamine ja väljamaksmine 2014. ja 2015. aastal oli hädavajalik Ukrainas valitseva 
kriitilise olukorra tõttu. Kõik eelarvetoetuse maksed põhinesid põhjalikul hindamisel, tagamaks, et eelarvetoetuse 
üldtingimused on täidetud.
Enamik eelarvetoetuse programme hõlmavad fikseeritud osakomponenti, mis makstakse välja programmi alguses 
siis, kui on täidetud standardsed üldtingimused eelarvetoetuse toimingute kohta.
2. soovitus. Finantsabi tingimuste ja väljamaksete ülesehitust tuleks täiustada
Komisjon on soovitusega nõus.
a)
Komisjon on juba alustanud poliitiliste eesmärkide määratlemist täpsemal ja sihipärasemal viisil, nagu on näha 
Ukrainaga sõlmitud vastastikuse mõistmise memorandumite arengust eelkõige teise ja kolmanda makromajandus -
liku finantsabi vahel. Komisjon teeb täiendavaid jõupingutusi, et tagada selgus ja täpsus ka edaspidi.
Samas on makromajandusliku finantsabi tingimuslikkus alati toetusesaaja riigiga peetud läbirääkimiste tulemus. 
Võttes eelkõige arvesse olukorda, kus läbirääkimised toimuvad erandlikus geopoliitilises ja rahanduslikus kontekstis, 
peab komisjon võib-olla ka edaspidi leidma tasakaalu ühelt poolt kiireloomuliste kaalutluste ja abiandmise pikenda -
tud ajakava ning teiselt poolt täpsuse ja selguse vahel.
c)
Komisjon jätkab sarnaselt eelnevale kõikide oma makromajandusliku finantsabi programmide tihedat koordineeri -
mist IMF-i ja muude rahastajatega.
d)
Samuti jätkab komisjon mõistliku tasakaalu poole püüdlemist laenukapitali kasutamise ja väljamaksete tegemise kii -
ruse vahel. Aastal 2014 oli erandlik geopoliitiline ja rahaline olukord Ukrainas mõneti põhjendatud, et valida makro -
majandusliku finantsabi kiire väljamaksmine. Kuna 2015.  aasta lõpus hakkas Ukraina majanduslik olukord stabilisee -
ruma, on komisjon olnud nõudlikum makromajandusliku finantsabi tingimuste rakendamise suhtes. Seda rõhutab 
ka asjaolu, et kolmanda makromajandusliku finantsabi teine osa on olnud ootel 2015. aasta oktoobrist saadik, kuna 
rakendamine on veel lõpetamata.
Komisjon jätkab rakendamise hoolikat jälgimist, eesmärgiga kasutada osutatava abi finantsvõimenduse funktsiooni 
parimal viisil. Samal ajal ei saa tulevikus välistada, et makromajandusliku finantsabi osasid võidakse välja maksta 
dokumentide üldiselt hea rakendamise kontekstis isegi siis, kui väike hulk tingimusi ei ole täidetud.
78
Komisjon leiab, et 2014.  aastal teostatud eelarvetoetuse toimingute hindamise tulemusena Ukrainas saadi terviklik 
ja võrdlev hinnang.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 55
3. soovitus. ELi abi andmise üle tehtavat järelevalvet tuleks tõhustada
Komisjon on soovitusega nõus.
Komisjon jätkab ELi abi rakendamise järelevalve tugevdamist ning kasutab kõiki komisjoni käsutuses olevaid vahen -
deid, et kiirendada reformide teostamist.
79
Komisjon leiab, et tema hinnang „üldjoontes täidetud“ tähendab seda, et kuigi makromajandusliku finantsabi tingi -
muse kõiki aluseks olevaid üksikasjalikke aspekte ei ole rakendatud, on saavutatud käesoleva tingimusega seotud 
reformi eesmärk sellises ulatuses, et asjaomase makromajandusliku finantsabi väljamaksmisega viivitamine ei oleks 
põhjendatud.
4. soovitus. Reformide mõjusale elluviimisele ja jätkusuutlikkusele tuleks rohkem 
tähelepanu pöörata
Komisjon ja Euroopa välisteenistus on soovitusega nõus.
Väljamaksete tingimuste hindamisel makromajandusliku finantsabi korral lähtub komisjon hindamiskategooriatest 
„täidetud“, „üldjoontes täidetud“ ja „täitmata“.
80
Viimase kümne aasta jooksul Ukrainaga toimunud koostöö energiasektoris on keskendunud Euroopa gaasi- ja nafta -
varustuse kindluse tagamisele Ukraina torujuhtmete süsteemi kaudu. Jõupingutused parandada Ukraina gaasisek -
tori juhtimist ning üldist varustuskindlust halvenesid poliitilise olukorra ja Ukraina sõltuvuse tõttu Venemaa energia -
tarnest. 2005.  aasta vastastikuse mõistmise memorandumi kontekstis peetud kõrgetasemeline energiateemaline 
dialoog osutus selles osas oluliseks ja kasulikuks foorumiks.
81
Komisjoni säilitas kogu käesoleva perioodi vältel sidusat lähenemisviisi, võttes arvesse Ukraina gaasi transiidisüs -
teemi strateegilist rolli ja vajadust põhjalike reformide järele gaasisektoris. Seda on tunnistanud ka nõukogu mit -
mes järelduses käesoleva teema kohta. Kuigi liikmesriigid toetasid suures ulatuses komisjoni jõupingutusi, ei olnud 
mõnede liikmesriikide prioriteedid seoses gaasisektorialase koostööga alati täiesti kooskõlas komisjoni prioriteeti -
dega selles vallas.
82
Hoolimata puudujääkidest leiab komisjon, et nii eelarvetoetuse programmid kui ka asjaomased tehnilised abi pro -
jektid võimaldasid teha mõningaid edusamme gaasisektori kriitilise tegevuskava suhtes ning suurendasid varustus -
kindlust vaatamata sageli ebasoodsale poliitilisele olukorrale. Vt ka komisjoni vastus punktile 70.
83
Komisjon leiab, et energiadialoogi arenedes on teabevahetus ja andmetele juurdepääs järk-järgult paranenud (vt ka 
komisjoni vastus punktile 71). Komisjon käsitles gaasisektori peamisi probleemkohti oma regulaarses energiaalases 
dialoogis isegi siis, kui ühise aruandluse tulemusena ei saadud alati täielikku taustteavet.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 56
5. soovitus. Ukraina gaasisektorile antav ELi abi tuleks muuta mõjusamaks
Komisjon nõustub soovitusega ja on juba asunud seda rakendama.
Juba on võetud märkimisväärseid meetmeid, et muuta ELi abi mõjusamaks, sealhulgas energiaekspertide töörühma 
loomine Ukraina toetusrühmas, paranenud ja tihedam abi koordineerimine energiaühenduse sekretariaadi ning 
muude sidusrühmadega (rahastajad, ENTSO-G jt).
Komisjon on uuendamas oma vastastikuse mõistmise memorandumit Ukrainaga energiaalase koostöö kohta ning 
kavatseb 2016.  aasta lõpuks allkirjastada strateegilise energiaalase partnerluse kokkuleppe, eesmärgiga veelgi 
tugevdada oma energiaalast dialoogi Ukrainaga ning suurendada koostöö tõhusust energiasektoris.
Samuti teeb komisjon jätkuvaid jõupingutusi, et olla vahendajaks Venemaa ja Ukraina vahelises jätkuvas gaasitülis, 
sealhulgas gaasi transiidivoogude hoolika järelevalve kaudu. Ukrainaga sõlmitud assotsieerimislepingu raames on 
kehtestatud varajase hoiatamise süsteem.
Täiendavaid meetmeid võetakse selleks, et parandada Ukraina kohta kogutavate statistiliste andmete kvaliteeti, 
eelkõige 2016.  aasta juunis koostöös Rahvusvahelise Energiaagentuuri ja energiaühendusega algatatud projekti 
EU4Energy statistilise komponendi kaudu.
KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplarid:  
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),  
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)  
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).
Sündmus Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus 7.10. 2014
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) 20.7.2016
Aruande lõplik vastuvõtmine pärast ärakuulamismenetlust 8.11.2016
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes 24.11.2016
Käesolevas aruandes hindab kontrollikoda, kas komisjoni 
ja Euroopa välisteenistuse abi oli mõjus, toetamaks 
Ukraina kujundamist hästi juhitud riigiks riigi rahanduse 
juhtimise valdkonnas, korruptsioonivastases võitluses ja 
gaasisektoris perioodil 2007–2015.
Üldiselt on nimetatud kolmes valdkonnas Ukrainale antav 
ELi abi olnud osaliselt mõjus. Kuni 2014. aastani oli ELi abil 
piiratud mõju. Vaatamata 2014. aastal reformile antud 
uuele hoole, on siiani saavutatud tulemused endiselt 
haprad. Käesolevas aruandes esitatakse viis soovitust ELi 
abi tõhustamiseks.
EUROOPA
KONTROLLIKODA