Keskkonnakuritegude direktiivi kohaselt peavad liikmesriigid määrama kriminaalkaristused teatavate tegude eest, mis põhjustavad või võivad põhjustada surma või tõsiseid kehavigastusi või olulist kahju õhu, pinnase või vee kvaliteedile või loomadele või taimedele. Kuid keskkonnakuritegude direktiivi reguleerimisala on piiratud: direktiiviga kriminaliseeritakse vaid teatavate, direktiivi lisas loetletud ELi õigusaktide rikkumine. Kriminaliseeritud teod hõlmavad näiteks ohtlike ainete ebaseaduslikku juhtimist pinnavette, kui see põhjustab või võib põhjustada inimeste surma või tõsiseid kehavigastusi või olulist keskkonnakahju; ebaseaduslikku jäätmete vedu Euroopa Liidust vaid juhul, kui tegemist on märkimisväärse jäätmekogusega ja sellega kavatsetakse selgesti tulu teenida, ning osooni kahandavate ainete ebaseaduslikku eksporti arengumaadesse, kuid mitte avamereohutuse direktiivis käsitletud tegevust.

Euroopa Kohus kinnitas 2005. aastal, et Euroopa Ühendus on pädev võtma seoses keskkonna kaitsega kriminaalõiguslikke meetmeid, kui see on vajalik tema keskkonnapoliitika tõhusaks rakendamiseks. Selle kohtupraktika põhjal sätestati 2008. aastal keskkonnakuritegude direktiivis – esimeses kriminaalvastutuse sätteid sisaldanud ELi direktiivis – selliste keskkonnaalaste õigusrikkumise loetelu, mida liikmesriigid peavad lugema kriminaalkuriteoks, kui need on toime pandud tahtlikult või raske hooletuse tõttu. Seega lisaks juba varem kasutusel olnud hüvitamisele keskendunud tsiviilkaristustele seati ELis sisse ühtlustatud kriminaalkaristused ELi keskkonnaõigusaktide rikkumiste eest.

Kolmandaks, kriminaalvastutus viitab vastutusele, mis tekib seaduse kohaselt kriminaalkuriteoks liigitatud kuriteo toimepanemisest. Tsiviil- ja keskkonnavastutuse vahel ühelt poolt ja kriminaalvastutuse vahel teiselt poolt on oluline erinevus. Samal ajal kui esimese puhul nähakse vastutuseeskirjades põhimõtteliselt ette vaid rahalised karistused, mille eesmärk on tekitatud kahju hüvitada ja heastada, on kriminaalvastutuse puhul eesmärk ebaseadusliku käitumise eest karistada ning karistus võib hõlmata vangistust, samuti trahve ja muid vabadusekaotuseta karistusi.

Teiseks, keskkonnavastutuse direktiivi tähenduses viitab keskkonnavastutus vastutusele kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele põhjustatud ökoloogilise kahju, veekogudele ja pinnasele põhjustatud kahju eest. Keskkonnakahju põhineb siin ühiskondlikul lähenemisel, mille puhul kahjustatud pool ei ole konkreetne füüsiline ega juriidiline isik, vaid ühiskond tervikuna, kuna ühise loodusvara kahjustamine avaldab avalikku ja üleüldist mõju. Nõude esitaja rolli täidavad avaliku sektori asutused, kelle ülesanne on tagada, et saastajad heastavad põhjustatud ökoloogilise kahju. Seepärast on keskkonnakaitse eest vastutava avaliku sektori asutuse ülesanne tagada, et selgitatakse välja vastutav ettevõtja ja põhjuslik seos ning koostatakse ja kiidetakse heaks heastamiskava, võetakse vajalikke ennetus- või heastavaid meetmeid jne.

On oluline teha vahet eri liiki vastutuste vahel. Esiteks kehtib tsiviilvastutus füüsilistele või juriidilistele isikutele põhjustatud kahju eest. Siia mahukasse kategooriasse kuuluvad kahjuliigid hõlmavad kehavigastusi, varalist ja majanduslikku kahju. ELi õigustikus viidatakse sedalaadi kahjule tavaliselt kui kolmanda isiku kahjule või „traditsioonilisele kahjule”. Konkreetselt majandusliku kahju puhul võidakse mõnes õigussüsteemis teha täpsemalt vahet kaudsel majanduslikul kahjul, mis tekib kehavigastuse või varalise kahju tagajärjel, ja otsesel majanduslikul kahjul, mille puhul on tegemist majandusliku kahjuga, kuid puudub kehavigastus või varaline kahju.

Need teemad on omavahel väga tihedalt seotud ja nende käsitlemine samas aruandes hõlbustab sidusat analüüsi. Lisatud komisjoni talituste töödokumendis ((2015) 167 final, seega komisjoni talituste töödokumendile vastavate kohustuste kohta) esitatakse käsitletud küsimuste, samuti komisjoni enda tehtud ning välisekspertidelt ja sidusrühmadelt käesoleva aruande ettevalmistamisel tellitud analüüside täiendavad üksikasjad.

Mis puudutab vastutust avamerel toimunud õnnetuste ja nende tagajärgede eest, siis avamereohutuse direktiiviga on see pandud üheselt avameretegevuse loa omanikele, st vastavalt direktiivile 94/22/EÜ väljastatud nafta ja gaasi geoloogilise luure, uurimise ja/või tootmise lubade üksik- või ühisomanikele. Samuti on kehtestatud direktiiviga loaomanike otsene vastutus nende tegevusest põhjustatud keskkonnakahju eest. Avamereohutuse direktiivi eesmärk ei ole ühtlustada vastutuseeskirju, mis kehtivad ELis muude kahjuliikide puhul, mida avameretegevus võib põhjustada, kajastades avamereohutuse direktiivi ettevalmistusetappide käigus läbiviidud mõjuhinnangu asjaomaste analüüside ebaveenvaid tulemusi.

Avamereohutuse direktiiviga on loodud kogu ELi hõlmav ühtlustatud õiguskord, millega määratakse kindlaks „ohuanalüüsi” (suurõnnetusohu aruande) kontseptsioonile tuginev eesmärgistamise õigusraamistik, mille jõustasid avamerel nafta- ja gaasitootmist reguleerivad asutused, kelle pädevust ja sõltumatust püütakse tagada avamereohutuse direktiiviga; samuti soodustatakse direktiiviga selliste reguleerivate asutuste vahelist tõhusat koostööd. Lisaks on avamereohutuse direktiiviga kehtestatud kogu ELi hõlmavad läbipaistvusnõuded, sealhulgas teabe jagamine õnnetuste ja õnnetusohtlike olukordade kohta, samuti valdkonna ja sektori reguleerivate asutuste muude ohutusnäitajate kohta.

ELis ei ole avamerel suurõnnetust toimunud 1988. aastast saadik ja 73 % ELi nafta- ja gaasitoodangust tuleb Põhjamere liikmesriikidest, kelle puhul on juba tunnistatud, et tegemist on maailma kõige paremini toimiva avamerel kohaldatava ohutuskorraga. Sellest hoolimata seadis EL pärast 2010. aastal Mehhiko lahes toimunud Deepwater Horizoni katastroofi sisse avamere nafta- ja gaasiammutamisprotsesse käsitleva ühise õigusraamistiku, et karmistada veelgi kogu ELi avameretegevuse ohutuse ja keskkonnakaitse standardeid ja tagada nende järjepidevus. Direktiivis 2013/30/EL (edaspidi „avamereohutuse direktiiv”) määratletakse sellise laiaulatusliku, kogu ELi hõlmava suurõnnetusi ära hoidva ja nende tagajärgi piirava raamistiku elemendid. Deepwater Horizoni katastroofist ajendatud ELi tegevuse osana ratifitseeriti nõukogus Barcelona konventsiooni avamereprotokoll .

Käesolevas aruandes antakse ülevaade sellest, kuidas ELis käsitletakse nafta ja gaasi geoloogilise luure, uurimise ja tootmise käigus avamerel toimunud õnnetustest põhjustatud kahju hüvitamist. Õigupoolest analüüsitakse selles, kuidas Euroopa käsitleb mitut avamerel nafta- ja gaasiammutamisprotsessidega seotud ühiskondlikku dilemmat: esiteks, kes vastutab mis liiki ja kellele tekitatud kahju eest; teiseks, kuidas tagada vastutavate poolte piisav finantssuutlikkus nende põhjustatud kahju õiglaseks hüvitamiseks ning kolmandaks, kuidas tuleks hüvitist maksta, et see jõuaks kiiresti seadusliku nõude esitajateni ning kumulatiivse mõju oht majandusele laiemalt oleks minimaalne.

Nagu on kajastatud avamereohutuse direktiivi artikli 39 lõikes 3, paneb see kaaluma teatavate avamerel õnnetusi põhjustavate käitumisviiside üleviimist ELi õigusaktide kaudu kriminaalõiguse kohaldamisalasse. Ehkki kriminaalvastutus avamereohutuse rikkumise eest ei mõjuta otseselt põhjustatud kahju heastamist, lisab see tsiviil- ja keskkonnavastutuse kõrvale eraldi hoiatava tasandi, mis võib tõhustada keskkonna kaitset ja avamereohutust käsitlevate õigusaktide järgimist.

Mõnes vaatlusaluses riigis reguleeritakse avamereohutuse rikkumist juba kriminaalkoodeksiga. Näiteks nii Ühendkuningriigi kui ka Taani seadused sisaldavad sätteid, millega kriminaliseeritakse õigusaktide teatavad rikkumised. Kriminaalkuriteo mõiste ning miinimumkaristuse liik ja karistuse minimaalne tase ei ole ELis aga ühtlustatud. Enne kui kaaluda avamereohutuse rikkumiste kriminaliseerimist ELi õigusaktide kaudu, tuleb täita rangeid õiguslikke eeltingimusi. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõikes 2 sätestatakse õiguslik alus kuritegude ja karistuste miinimumeeskirjade määratlemiseks ELi konkreetses poliitikavaldkonnas. See võimaldab ELi seadusandjatel selgesõnaliselt vastu võtta „asjaomases valdkonnas kuritegude ja karistuste määratlemise miinimumeeskirjad”, kui see „osutub möödapääsmatuks liidu poliitika tulemusliku elluviimise tagamiseks valdkonnas, kus on rakendatud ühtlustamismeetmeid”.

ELi kriminaalõiguse meetmete vastuvõtmine oleneb seetõttu hinnangust, kas need on poliitika tulemusliku elluviimise tagamiseks „olulised”. Avamereohutuse direktiivi rikkumised kui sellised võib viia kriminaalõiguse reguleerimisalasse üle vaid pärast vajalikkuse ja proportsionaalsuse põhjalikku hindamist sellest seisukohast, kas kriminaalõiguse meetmed oleksid osutatud eesmärgi saavutamiseks möödapääsmatud. Seda ei saa teha enne, kui avamereohutuse direktiiv on praegusel kujul üle võetud vaatlusaluste riikide õigusesse ning selle tulemuslikkuse kohta on saadud pisut kogemusi. Liikmesriigid ei ole veel teinud otsust avamereohutuse direktiivi ülevõtmiseks mõeldud riiklike õigusaktide rikkumise eest määratavate karistuste kohta; avamereohutuse direktiivi võis üle võtta kuni 19. juulini 2015 ning mis tahes niisuguse otsuse võib teha selles kontekstis või ülevõtmisele järgneva õigusakti rakendamise käigus. Seepärast on praegu liiga vara hinnata, kas osutatud riikide poolt avamereohutuse direktiiviga ülevõtmise ja selle järgneva rakendamisega seoses kavandatavad karistused avaldavad piisavat pidurdavat mõju ühtlaselt kogu ELis või kas ELi kriminaalkaristused on avameretegevuse täieliku ja tõhusa ohutuse tagamiseks möödapääsmatud.

Kui tulevikus leitakse, et avamereohutuse direktiiviga selle praegusel kujul ei suudeta tagada kavatsetud moel avameretegevuse ohutust piisavalt ning on möödapääsmatu siduda direktiivi eesmärgid kriminaalvastutusega avamerel toime pandud rikkumiste eest, võidakse selline vastutus lisada avamereohutuse direktiivi selle muutmisel uue sättena. Samuti võidakse vastutus kehtestada uue eraldiseisva õigusaktiga. Kõige sidusam viis oleks siiski kriminaalkaristused keskkonnakuritegude direktiivi kaudu ühtlustada. Sellega välditaks erineva kriminaalkaristuste standardi loomist võrreldes sellega, mis luuakse keskkonnakuritegude direktiiviga paljude keskkonnakuritegude jaoks. Seepärast nähakse avamereohutuse direktiivi artikli 39 lõikega 3 ette avamereohutuse direktiivis kirjeldatud kuritegude kriminaliseerimine keskkonnakuritegude direktiivi muutmise teel. Praktilises mõttes tähendaks see keskkonnakuritegude direktiivi A lisa muutmist, et lisada avamereohutuse direktiiv nende õigusaktide loetellu, mille rikkumine kujutab endast õigusvastast tegevust.

Järeldused ja ettepanekud

Avamereohutuse direktiivi artikliga 39 tehakse komisjonile ülesandeks uurida, kas on asjakohane viia teatavad suurõnnetusi põhjustavad käitumisviisid üle keskkonnakuritegude direktiivi kohaldamisalasse. Praegu on siiski veel liiga vara, et nõuetekohaselt hinnata, kas ELi kriminaalõiguse meetmed on liidus avamereohutuse tõhusate tasemete saavutamiseks möödapääsmatud. Et otsustada, kas teatavad suurõnnetusi põhjustavad käitumisviisid tuleks üle viia keskkonnakuritegude direktiivi kohaldamisalasse, on vaja ELis omandada avamereohutuse direktiivi tõhususe kohta kogemusi.

Komisjon koostab esimese avamereohutuse direktiivi käsitleva rakendamisaruande 19. juuliks 2019. On oluline, et komisjon pöörduks sel ajal selle küsimuse juurde tagasi ning liikmesriigid otsustaksid, kas on asjakohane viia suurõnnetusi põhjustavad käitumisviisid üle keskkonnakuritegude direktiivi kohaldamisalasse. Vahepeal võib komisjon pakkuda liikmesriikidele võimalust jagada oma kogemusi kriminaalkaristuste ja väga erinevaid majandustegevuse valdkondi esindavate äriühingute riskijuhtimise alal.

Vastavalt eespool osutatud järeldusele käsitletakse aruande ülejäänud osas vaid avamerel toimunud õnnetustega seotud tsiviil- ja keskkonnavastutust.

VASTUTUSKORRA TÕHUSUS

Vastutuskorra tõhususe üle saab otsustada selle põhjal, kui selgesti seal määratletakse: a) kes vastutab; b) mis liiki kahju eest ning c) kelle ees.

a. Kes vastutab?

Avamereohutuse direktiivis võetakse selle suhtes kasutusele kaks olulist ühtlustamispunkti.

Esiteks pannakse direktiiviga vastutus loaomanikele (st vastavalt direktiivile 94/22/EÜ väljastatud nafta ja gaasi geoloogilise luure, uurimise ja/või tootmise lubade üksik- või ühisomanikele). Selle põhimõtte kehtestamine avamereohutuse direktiiviga on oluline, kuna see võimaldab täielikku õiguslikku selgust ning peaks tagama, et loaomanikud võtavad põhivastutuse oma tegevusega põhjustatud riskide eest.

Teiseks, mis puudutab avamerel toimunud õnnetustest põhjustatud keskkonnakahju, hõlmavad avamereohutuse direktiivis esitatud sätted keskkonnavastutuse direktiiviga reguleeritud avameretegevust. See tähendab, et keskkonnakahju suhtes kohaldatakse nüüd alati mittesüülist vastutust – st edaspidi vastutab iga loaomanik sellise kahju eest ilma vajaduseta tõendada hooletust, kui on kindlaks tehtud põhjuslik seos.

Ehkki avamereohutuse direktiiviga ühtlustatakse kaks aspekti, mis käsitlevad vastutust avamerel toimunud õnnetuste eest, ei ole sellega ette nähtud ühtlustamist tsiviilkahju osas. Siin kuuluvad avamerel toimunud õnnetused peamiselt vaatlusaluste riikide deliktiõiguse reguleerimisalasse ning liikmesriikide seadustes käsitletakse hooletuse tõttu tsiviilkahju põhjustanud loaomanikke võrreldes loaomanikega, kes ei ole oma tegevusega hoolsuskohustust rikkunud, väga erinevalt.

Ehkki tegevuse ja kahju vahel tuleb alati välja selgitada põhjuslik seos, kohaldatakse sageli hooletust käsitlevat sätet, mis tähendab, et kohtud peavad tsiviilvastutuse tekkimiseks ja vastava kahjutasu määramiseks kõigepealt tõendama, et vastutav pool rikkus hoolsuskohustust. Hooletust käsitleva sätte või mittesüülise vastutuse kohaldamine tsiviilkahju puhul on olenevalt kahju liigist riigiti erinev.

b. Mille eest vastutatakse?

Keskkonnavastutuse direktiivi alusel kohaldatakse vastutust avamerel toimunud õnnetustest põhjustatud keskkonnakahju eest kogu ELis. Õigusaktis sätestatakse heastatava ja hüvitatava kahju ulatus. Sama moodi loetakse loaomanik vastutavaks lindude ja elupaikade direktiivis määratletud kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele põhjustatud kahju eest, samuti veepoliitika raamdirektiivis ja merekeskkonnapoliitika-alase tegevusraamistiku direktiivis määratletud veekeskkonnale põhjustatud kahju eest mis tahes paigas ELis. Loaomanikud peavad hüvitama avaliku sektori asutustele kogu keskkonna esialgse seisundi taastamiseks tehtud töö või tegema selle töö ise.

Ehkki ELi õiguses ühtlustatakse vastutus keskkonnakahju eest ja olgugi et vaatlusaluste riikide õiguses nähakse alati ette nõuded avamerel toimunud õnnetustest põhjustatud kehavigastuste ja varalise kahju eest, on vastutus eri liiki majandusliku kahju eest väga erinev. Näiteks erineb vaatlusaluste riikide õigus selles suhtes, kui tihedalt peab majandusliku kahjuga seotud nõue olema õnnetusega seotud selleks, et nõuet hüvitataks („seotuse sätted”). Selliste vaatlusaluste riikide nagu Küpros ja Ühendkuningriigid õigus välistab otsese majandusliku kahju nõuded kehavigastuste või varalise kahju puudumise korral („välistusklausel”).

Samuti on erinevusi selles, kas ja kuidas vaatlusaluste riikide õigus käsitleb konkreetselt tööstusvaldkondi, nagu kalandussektor, mis tuginevad oma äritegevuses ühise merekeskkonna heale seisukorrale. Kogemused on näidanud, et need sektorid, kuhu kuulub sageli palju väikeseid ja keskmise suurusega ettevõtjaid, võivad kanda avamerel toimunud suurõnnetuste korral märkimisväärset majanduslikku kahju.