KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, milles käsitletakse meretranspordist pärit süsinikdioksiidiheite seiret, aruandlust ja kontrolli ning millega muudetakse määrust (EL) nr 525/2013 /* SWD/2013/0236 final */





KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, milles käsitletakse meretranspordist pärit süsinikdioksiidiheite seiret, aruandlust ja kontrolli ning millega muudetakse määrust (EL) nr 525/2013 1. PROBLEEMI MÄÄRATLUS EL on võtnud kindla kohustuse saavutada kliimaeesmärk, mille kohaselt maailma keskmine temperatuur ei tohiks tõusta industriaalühiskonna eelse tasemega võrreldes rohkem kui kaks kraadi Celsiuse järgi. Seetõttu on tööhõive ja majanduskasvu strateegia „Euroopa 2020”[1] üks peamine eesmärk vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid 1990. aasta tasemega võrreldes vähemalt 20 % võrra või sobivate tingimuste korral 30 % võrra[2]. Vastavalt ELi kliima- ja energiapoliitika alastele õigusaktidele[3] peaksid heitkoguste vähendamises osalema kõik majandussektorid, sealhulgas rahvusvaheline merelaevandus. Rahvusvaheline laevandus on ainus sektor ja transpordiliik, mille suhtes pole heitkoguste vähendamise eesmärki ELi tasandil veel kehtestatud. Vaatamata laevade energiatõhususe paranemisele, sealhulgas energiatõhususe indeksi (Energy Efficiency Design Index – EEDI)[4] kasutuselevõtuga seotud suuremale energiatõhususele, prognoositakse meretranspordist pärit ELi kasvuhoonegaaside heite absoluutkoguse edasist suurenemist. Euroopa meretranspordiga (hõlmab ELi sisemarsruute, ELi saabuvaid reise ja EList väljuvaid reise) seotud CO2 heitkogus tõuseb 2020. aastaks prognooside kohaselt 210 megatonnini (2005. aastaga võrreldes +8 %), 2030. aastaks 223 megatonnini (2005. aastaga võrreldes +15 %) ja 2050. aastaks 271 megatonnini (2005. aastaga võrreldes +39 %)[5]. Meretranspordi kasvuhoonegaaside heide on otseselt seotud kütusekuluga ning kütus moodustab 33–63 % laevade käituskuludest[6]. Seega oleks viimastel aastatel toimunud kütusehindade pidev tõus pidanud soodustama laevade energiatõhusust suurendavate tehnoloogiliste vahendite kasutuselevõtmist, mille tulemusena oleks praeguste suundumuste jätkumise stsenaariumiga võrreldes vähenenud ka kasvuhoonegaaside heide. Siiski on viimaste uuringutega[7] kindlaks tehtud meretranspordis kasutamiseks sobivaid CO2‑heite vähendamise meetmeid, mida ei ole seni rakendatud. Paljude selliste meetmetega kaasneks kogukulude vähenemine, st nendega saavutatav kokkuhoid kütuse arvelt ületaks vajalikku investeeringut. Osaliselt takistavad meetmete rakendamist turutõkked. Põhilised kindlaks tehtud tõkked on i) puudulik teave, ii) lahknevad huvid ja iii) puuduvad rahastamisvõimalused. Kuigi kütusehind on seega põhimõtteliselt oluline ajend, mis peaks soodustama heitkoguste vähendamist, ei piisa sellest laevandussektoris kogu heitkoguste vähendamise potentsiaali realiseerimiseks. Samal ajal kaasneb igasuguse CO2-heidet vähendava poliitikaga ühtlasi ka märkimisväärne kütuse kokkuhoid. ELi meretranspordiga seotud CO2 heitkogused kasvavad aga prognooside kohaselt edasi ka turutõkete kõrvaldamise korral. CO2 heitkoguste suurenemise peamine põhjus on ülemaailmse kaubanduse kasv. 2. Eesmärgid Ootuste kohaselt peaks rahvusvaheline meretransport andma panuse strateegia „Euroopa 2020” ja selle juhtalgatuste eesmärkide saavutamisse. Täpsemalt tuleks selles valdkonnas jõuda komisjoni transpordipoliitika valges raamatus kavandatud eesmärgini vähendada meretranspordi punkrikütusest tingitud CO2 heitkoguseid 2005. aasta tasemega võrreldes 2050. aastaks 40 % võrra (võimaluse korral 50 %). Lisaks on Euroopa Ülemkogu[8] 2020. aasta eesmärkidega seoses kindlaks teinud, et kliimamuutuste vastu võitlemise meetmed lisavad keskkonnasäästliku tehnoloogia alaste eriteadmiste suurendamise kaudu majanduskasvu ja töökohtade loomise võimalusi. Seetõttu edendatakse poliitiliste eesmärkidega tehnoloogilist arengut, toetades ELi merelaevandusega seotud valdkondades jätkuvat innovatsiooni. Lisaks eelistatakse merenduse rahvusvahelise iseloomu tõttu alati rahvusvahelisi eeskirju. Seetõttu on ELi oluline erieesmärk töötada välja piirkondlikud põhimõtted, mis toetaks vastavat protsessi Rahvusvahelises Mereorganisatsioonis (IMO) ja/või aitaks rakendada meetmeid ELi ja maailma merelaevanduse heitkoguste vähendamiseks. 3. Subsidiaarsuse analüüs ELi tasandi meetmetega saab rahvusvahelisest meretranspordist pärit CO2-heidet oluliselt vähendada. ELi sadamatest väljunud ja seal lõppenud reisidega seotud CO2 heitkogused moodustasid 2010. aastal 180 megatonni ehk umbes ühe viiendiku maailma merelaevanduse heitkogustest[9]. See arvestus hõlmab ELi sisereise, ELi sadamatest esimesse ELi välisesse sadamasse väljunud reise ning viimasest ELi välisest sadamast esimesse ELi sadamasse saabunud reise. ELi tasandi meetmed on tõhusamad kui liikmesriikide tasandi meetmed, kuna laevandusel on tugev üleeuroopaline mõõde, sest 90 % ELi liikmesriikide sadamakülastustest teevad laevad, mis alustasid teekonda mõne teise ELi liikmesriigi sadamast või on sinna teel. Samuti võivad ELi tasandi meetmed ära hoida siseturu konkurentsimoonutusi, tagades võrdsed keskkonnaalased piirangud kõigile ELi sadamaid külastavatele laevadele. Viimaks tagavad ELi tasandil võetavad meetmed kasvuhoonegaaside heitkoguste kohta esitatava teabe ühtlustamise kogu ELis, aidates kaasa puuduliku teabega seotud turutõkke kõrvaldamisele. 4. Poliitikavalikud 4.1. Võimalikud poliitikavalikud Kuna ELi ettepanek peaks olema rahvusvahelise eeskirja eelkäija, on oluline lähtuda rahvusvahelistel foorumitel esitatud poliitikavalikutest. Seetõttu põhinevad hindamisel käsitletud poliitikavalikud IMOs esitatud olemasoleval ettepanekul. Kuigi käesolevas analüüsis vaadeldakse mitut meedet, sealhulgas turupõhiseid meetmeid, teatasid asepresident Kallas ja volinik Hedegaard 1. oktoobril 2012. aastal, et seoses rahvusvaheliste arengusuundadega hakatakse ELi meetmeid rakendama etapiviisiliselt. Esimeseks etapiks on rahvusvahelisest meretranspordist pärit CO2 heitkoguste seire ja aruandlus. Seega on CO2 heitkoguste seiret ja aruandlust käsitletud mõju hindamisel iseseisva poliitikameetmena, kuigi sellise süsteemi olemasolu on ühtlasi kõigi poliitikavalikute eeltingimus. 4.2. Hinnatud valikuvõimaluste kirjeldus 4.2.1. 1. valikuvõimalus: lähtestsenaarium Selles valikuvõimaluses arvestatakse üksnes olemasolevate poliitikavahendite ja õigusaktidega. Seetõttu ei kõrvaldaks kõnealuse valikuga tõenäoliselt ühtegi turutõket. Selles ei arvestata liikmesriikidele praegu avatud võimalust lisada tegevusi või käitisi (st laevu või sadamaid) ELi heitkogustega kauplemise süsteemi vastavalt direktiivi 2003/87/EÜ artiklile 24. Seni ei ole ükski liikmesriik seda võimalust kasutanud. 4.2.2. 2. valikuvõimalus: kütusekulul põhinev heitkoguste seire, aruandlus ja kontroll Kütusekulul põhinev heitkoguste seire, aruandlus ja kontroll tagab täpsed andmed laeva CO2 heitenäitajate kohta. Seega aitab see kõrvaldada puuduliku teabega seotud turutõkke. Sellega ei kõrvaldata siiski lahknevate huvide ja puuduvate rahastamisvõimalustega seotud turutõkkeid. Kõnealuse valiku korral toimub seire, aruandlus ja kontroll laevade lõikes nende kütusekulu põhjal. CO2 heitkogused avaldatakse eesmärgiga tekitada motivatsiooni laevade energiatõhususe parandamiseks. 4.2.3. 3. valikuvõimalus: heitkoguste maksustamine 4.2.3.1. Variant 3a: punkrikütuse müügi maksustamine Kõnealune valikuvõimalus põhineb kütusemüügi andmetest lähtuval olemasoleval seire-, aruandlus- ja kontrollisüsteemil[10]. CO2 kogust piiratakse vastavasse fondi tehtavate maksetega (eurodes CO2 tonni kohta). Teenitud tulu edasise kasutamise otsustaksid maksu koguvad liikmesriigid. Sellisel juhul saaks teenitud tulu teoreetiliselt kasutada puuduvate rahastamisvõimalustega seotud turutõkke kõrvaldamiseks. 4.2.3.2. Variant 3b: kulutatud kütusest tekkinud heitkoguste maksustamine See valikuvõimalus aitaks kõrvaldada kaks turutõket: puudulik teave ja lahknevad huvid. Saadud tulu suunataks idee järgi riigieelarvesse. Teoreetiliselt võiksid liikmesriigid luua ka muid instrumente/sekkumisvahendeid, et kõrvaldada puudulike rahastamisvõimalustega seotud turutõkked. Ainult sel juhul saaks kõnealuse valikuvõimalusega kõrvaldada kõik turutõkked. Heitkoguste seire, aruandlus ja kontroll toimuks laevade lõikes nende kütusekulu põhjal (sarnaselt 2. valikuvõimalusega). CO2 kogust piiratakse iga eraldunud CO2 tonni pealt tasutava maksuga, mis tekitab motivatsiooni heitkoguste vähendamiseks. 4.2.3.3. Variant 3c: osamaksepõhine hüvitusfond See valikuvõimalus aitaks kõrvaldada kõik turutõkked. Heitkoguste seire, aruandlus ja kontroll toimuks laevade lõikes nende kütusekulu põhjal (sarnaselt 2. valikuvõimalusega). CO2 kogust piiratakse fikseeritud vabatahtliku osamaksega (eurodes CO2 tonni kohta), mis tekitab motivatsiooni heitkoguste vähendamiseks. Keskkonnaprobleemide lahendamiseks vahendite eraldamine on merenduses levinud praktika. Võimalik oleks luua kogu ELi hõlmav fond, mis vastutaks osamaksete kogumise ja teenitud tulu kasutamise eest. Selle valikuvõimaluse eeltingimuseks oleks täiendava meetme (nt kiirusepiirangud vms) kehtestamine, mis motiveeriks laevu osamaksepõhise fondiga liituma[11]. 4.2.4. 4. valikuvõimalus: meretranspordi heitkogustega kauplemise süsteem Kõik heitkogustega kauplemise süsteemi puhul kaalutud variandid võimaldaksid kõrvaldada puuduliku teabe ja lahknevate huvidega seotud turutõkked. Lisaks võib heitkogustega kauplemise süsteem koos enampakkumistega kõrvaldada ka puudulike rahastamisvõimalustega seotud turutõkke, kui selle turutõkke kõrvaldamiseks luuakse sobivad instrumendid/sekkumisvahendid. Heitkoguste seire, aruandlus ja kontroll toimuks laevade lõikes nende kütusekulu põhjal (sarnaselt 2. valikuvõimalusega). CO2 kogust piiratakse CO2 heitkoguste vähendamise eesmärgi kehtestamisega. Kui loovutatavad saastekvoodid on ainult merelaevanduse jaoks loodud uued kvoodid, nimetatakse sellist süsteemi suletud süsteemiks. Muul juhul oleks tegemist avatud süsteemiga. Saastekvoote võib jagada ka tasuta või müüa enampakkumisel. Käesolevas mõjuhinnangus käsitletakse nimetatud eri variante. 4.2.5. 5. valikuvõimalus: eesmärgipõhine hüvitusfond See valikuvõimalus aitaks kõrvaldada kõik turutõkked. Heitkoguste seire, aruandlus ja kontroll toimuks laevade lõikes nende kütusekulu põhjal (sarnaselt 2. valikuvõimalusega). Kõik laevad peavad täitma heitkoguste vähendamise eesmärki. Käesolevas mõjuhinnangus on eeldatud, et asjaomane eesmärk kehtestatakse meretranspordi heitkogustega kauplemise süsteemiga (4. valikuvõimalus) samal tasemel. Nõuete täitmine tagatakse kõiki laevu esindava hüvitusfondi kohustusega loovutada pädevale asutusele kompensatsiooniühikuid vastavalt meretranspordi sektoris eelmise aasta aruannete kohaselt tekkinud heitkogustele. Selline hüvitusfond vastutaks kõigi ELi sadamaid külastavate laevade heitkoguste eest. Iga ELi sadamat külastav laev peab olema fondiga liitunud. 5. Mõju hindamine Kuigi eesmärk on kehtestatud 2050. aastaks, on maailma majanduse pikaajalise ennustamatuse tõttu hinnatud mõju majandusele, keskkonnale ja ühiskonnale aastani 2030. 5.1. Keskkonnamõju Kõik analüüsitud valikuvõimalused, v.a lähtestsenaariumiga seotud valikuvõimalus, toovad koosa heitkoguste vähenemise (tabel 1). Tabel 1. Heitkoguste vähenemine 2030. aastaks || Heitkogused 2030. aastal (megatonni CO2) || Võrdlus lähtetasemega || Heitkoguste kumulatiivne vähenemine 2030. aastaks (megatonni CO2) 1. valikuvõimalus: lähtestsenaarium || 223,0 || – || – 2. valikuvõimalus: kütusekulul põhinev seire || 218,5 || -2 % || 55,9 3. valikuvõimalus: heitkoguste maksustamine || || || 3a: punkrikütuse müügi maksustamine || 217,0 || -3 % || 40,1 3b: kulutatud kütusest tekkinud heitkoguste maksustamine || 186,8 || -16 % || 335,4 3c: osamaksepõhine hüvitusfond || 186,8 || -16 % || 335,4 4. valikuvõimalus: meretranspordi heitkogustega kauplemise süsteem || || || Suletud süsteem || 175,7 || -21 % || 377,1 Avatud süsteem koos tasuta saastekvootidega || 186,7 || -16 % || 333,8 Avatud süsteem ainult enampakkumisega || 186,8 || -16 % || 336,3 5. valikuvõimalus: eesmärgipõhine hüvitusfond || 186,8 || -16 % || 336,3 Allikas: AEA Technology jt, 2012 Heitkogustega kauplemise suletud süsteemi korral (variant 4a) saavutatav heitkoguste vähenemine vastab komisjoni transpordipoliitika valges raamatus püstitatud eesmärgile. Heitkogustega kauplemise avatud süsteemi variantidega (4b ja 4c) ning eesmärgipõhise hüvitusfondiga (5. valikuvõimalus) saavutatav heitkoguste vähenemine võib samuti vastata komisjoni transpordipoliitika valges raamatus püstitatud eesmärgile juhul, kui laevaomanikud ja -operaatorid ostavad heitkoguste vähendamise ühikuid oma sektori välisest heitkogustega kauplemise süsteemist, kus heitkogused on piiratud. Kõigi ülejäänud valikute korral jääb heitkoguste vähenemine komisjoni transpordipoliitika valges raamatus esitatud eesmärgist väiksemaks. 5.2. Majanduslik mõju Kõik analüüsitud poliitikavalikud peale lähtestsenaariumi aitavad saavutada olulist kütuse kokkuhoidu. Kõik poliitikavalikud peale kütusekulul põhineva seire tooksid kaasa kapitali- ja tegevuskulude väikese kasvu. Kõigil juhtudel peale punkrikütuse müügi maksustamise kompenseeriksid kulude kasvu väiksemad kütusekulud, mille tulemusena tekiks netosummas märkimisväärne kokkuhoid, mis võib 2030. aastaks kogu sektoris ulatuda 52 miljardi euroni[12]. Tabel 2. Poliitikavalikute lisakulud võrdluses lähtetasemega kuni 2030. aastani, kasutades erasektori diskontomäära (10 %). Negatiivsed arvud näitavad kulude kokkuhoidu Lisakulud võrdluses lähtetasemega kuni 2030. aastani || Kapitali-kulud || Tegevus-kulud (välja arvatud kütuse-kulud) || Kütuse-kulud || CO2-heite kulud || Kulud kokku Kütusekulul põhinev seire || Väärtus (mld eurot) || – || +0,6 || -9,4 || – || -8,8 Protsent || – || +0,3 % || -2,0 % || – || -0,6 % Punkrikütuse müügi maksustamine || Väärtus (mld eurot) || +2,5 || +1,6 || -4,8 || +66,7 || +66,0 Protsent || +0,4 % || +0,5 % || -0,8 % || – || +4,5 % Heitkoguste maksustamine || Väärtus (mld eurot) || +2,9 || +0,03 || -55,9 || +26,1 || -26,9 Protsent || +0,5 % || +0,01 % || -9,6 % || – || -1,8 % Osamaksepõhine hüvitusfond || Väärtus (mld eurot) || +2,9 || +0,03 || -55,9 || +26,1 || -26,9 Protsent || +0,5 % || +0,01 % || -9,6 % || – || -1,8 % Heitkogustega kauplemise suletud süsteem || Väärtus (mld eurot) || +8,4 || +0,07 || -55,8 || – || -47,3 Protsent || +1,4 % || +0,02 % || -9,6 % || – || -3,3 % Avatud süsteem koos tasuta saastekvootidega || Väärtus (mld eurot) || +2,8 || +0,12 || -55,6 || +0,7 || -52,0 Protsent || +0,4 % || +0,04 % || -9,5 % || – || -3,6 % Avatud süsteem ainult enampakkumisega || Väärtus (mld eurot) || +3,0 || +0,01 || -56,0 || +30,4 || -22,6 Protsent || +0,5 % || +0,003 % || -9,6 % || – || -1,5 % Eesmärgipõhine hüvitusfond || Väärtus (mld eurot) || +3,0 || +0,01 || -56,0 || +30,4 || -22,6 Protsent || +0,5 % || +0,003 % || -9,6 % || – || -1,5 % Allikas: AEA Technology jt, 2012 Laevaomanike ja -operaatorite halduskoormus on kõigi analüüsitud valikuvõimaluste korral väga väike (alla 1 % aastastest tegevuskuludest). Mõju kaupade vabale liikumisele tõenäoliselt puudub. Modelleerimine näitab, et ühegi poliitikavaliku korral ei väheneks ELis ja väljaspool seda müüdavate kaupade maht. Kaubaveohindade tõus ei ole tõenäoline, kuid hinnad võivad tõusta teatud kindlatel marsruutidel. Üheteistkümne äärmiselt representatiivse kauba (mille arvele langes 2010. aastal 58 % ELi impordi koguväärtusest) hinnang näitab siiski, et kaubaveohindade võimalik tõus nende hindu ei mõjutaks. Seega ei teki tõenäoliselt olulist mõju ELi majandusele. Avaliku sektori asutuste halduskulud peaksid jääma üsna väikeseks (alla 8 miljoni euro aastas 27 liikmesriigi kohta). Neid kulusid saaks vähendada, kui meedet haldaks ELi keskne pädev asutus ning määruse reguleerimisalasse kuuluksid ainult laevad kogumahutavusega üle 5 000. 5.3. Sotsiaalne mõju Kütusekulul põhinev seire (2. valikuvõimalus) ei tekita tõenäoliselt lähtestsenaariumiga võrreldes täiendavat sotsiaalset mõju, samas kui punkrikütuse müügi maksustamine (variant 3a) võib põhjustada mõne ELi punkrikütuse müüja tegevuse lõpetamise, kuna müük võib väheneda kuni 90 %. Ülejäänud valikuvõimalused ei põhjustaks töökohtade kadumist, kuid võivad tööhõivet lähtetasemega võrreldes pisut suurendada või vähendada. Kuna kõigi valikuvõimaluste korral väheneks punkrikütuse kasutamine ning sellest tingitud NOX, SOX ja tahkete osakeste heitkogused, võib eeldada olulist positiivset mõju inimeste tervisele. 6. Valikuvõimaluste võrdlus Arvestades mõju hindamise suuniseid ja IMO turupõhiste meetmete väljatöötamise üheksat põhimõtet, kasutati valikuvõimaluste võrdlemiseks järgmisi kriteeriume: turutõkete kõrvaldamise võime, keskkonnaalane tõhusus, haavatavus (nõuete mittetäitmise üldrisk/oht), täitmise tagamise teostatavus, laevanduse konkurentsivõime, ELi konkurentsivõime, teiste poolte, sealhulgas IMO motiveerimine ning kooskõla ELi seotud poliitikavaldkondadega. Kokkuvõttes ning vastavalt asepresident Kallase ja volinik Hedegaardi välja pakutud etapiviisilisele tegutsemispõhimõttele tuleks tarbitud kütuse seiret (2. valikuvõimalus) käsitleda esimese vajaliku sammuna, mis tuleks teha enne suuremat majanduslikku, keskkonnaalast ja sotsiaalset kasu toovate muude poliitikavalikute elluviimist. Seire ja aruandluse rakendamisele järgnevate sammude puhul on selge, et punkrikütuse müügi maksustamine (variant 3a) ei sobi piirkondlikuks meetmeks sellega seotud suurte kulude, sotsiaalse mõju ja nõuete mittetäitmise ohu tõttu. Ülejäänud poliitikavalikud aitavad kõrvaldada probleemide põhjused[13] ning võimaldavad saavutada keskkonnaalase eesmärgi, ehkki erineval määral. Kõik tulevikus langetatavad otsused turupõhiste meetmete kohta peaksid olema kooskõlas IMOs toimuvates aruteludes pinnale jääva valikuga. 7. Seire ja hindamine Meretranspordist pärit kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamisel tehtavate edusammude seire ja hindamise põhinäitajad on seotud meretranspordist pärit CO2-heitega. ELi õigusakti üldise mõju hindamiseks võetakse arvesse ka muid näitajaid. [1] KOM(2011) 21, vt http://ec.europa.eu/resource-efficient-europe. [2] KOM(2010) 2020, 3.3.2010. [3] Jõupingutuste jagamist käsitleva otsuse nr 406/2009/EÜ põhjendus 2 ja ELi HKSi direktiivi 2009/29/EÜ põhjendus 3. [4] Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni 2011. aasta juulis vastu võetud energiatõhususe indeksiga (EEDI) kehtestatakse tehnilised nõuded teatud liiki uute laevade energiatõhususe parandamiseks. [5] Ricardo-AEA Technology jt, 2013. [6] Ricardo-AEA Technology jt, 2013. [7] Rahvusvaheline Mereorganisatsioon (IMO) 2009, CE Delft 2009, Det Norske Veritas (DNV) 2010. [8] Euroopa Ülemkogu järeldused (17. juuni 2010), EUCO 13/10. [9] 2007. aasta andmete põhjal. [10] Punkrikütuse tarnijad esitavad punkrikütuse müügi aruandeid maksustamise eesmärgil. [11] Mehhanism tuleks kavandada selliselt, et osamaksepõhine hüvitusfond jääks praktikas kõige tähtsamaks instrumendiks. [12] Ricardo-AEA jt, 2013. [13] Heitkoguste maksustamise korral (3. valik) saaks turutõkked kõrvaldada üksnes juhul, kui liikmesriigid looksid instrumendid puudulike rahastamisvõimalustega seotud turutõkete kõrvaldamiseks.