KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE JA RIIKIDE PARLAMENTIDELE

Euroopa Prokuratuuri asutamist käsitleva nõukogu määruse ettepaneku läbivaatamise kohta seoses subsidiaarsuse põhimõttega vastavalt protokollile nr 2

1. Taust

1.1. Komisjoni ettepanek võtta vastu nõukogu määrus Euroopa Prokuratuuri asutamise kohta

17. juulil 2013 võttis komisjon vastu nõukogu määruse ettepaneku Euroopa Prokuratuuri asutamise kohta.[1] Komisjoni ettepanek tugineb Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELi toimimise leping) artiklile 86, mis annab nõukogule volituse asutada Euroopa Prokuratuur liidu finantshuve kahjustavate kuritegude vastu võitlemiseks.

ELi toimimise lepingu artikli 86 lõikes 1 on sätestatud seadusandlik erimenetlus, mis nõuab nõukogus ühehäälse otsuse tegemist ja parlamendi nõusolekut.[2] Aluslepinguga on ette nähtud ka erimenetlus ettepaneku vastuvõtmiseks tõhustatud koostöö raames, kui nõukogus ei saavutata ühehäälset kokkulepet. Aluslepingus on sätestatud, et selle menetluse jaoks on vajalik vähemalt üheksa liikmesriigi osalemine ja konsensuse puudumine Euroopa Ülemkogus. Sellisel juhul loetakse luba tõhustatud koostöö alustamiseks antuks ilma, et nõukogu peaks ametliku akti vastu võtma.

Komisjon on aastate jooksul pidanud pettustevastast võitlust ja maksumaksja raha paremat kaitsmist jätkuvalt oluliseks, kuid tulemused kurjategijate vastutusele võtmise vallas on jäänud kesiseks. Võttes arvesse asjaolu, et liidu eelarve vahendeid hallatakse peamiselt liikmesriikides, tuleb leida ühised üle-euroopalised lahendused pettustevastase võitluse tõhustamiseks kõikjal liidus. Seda silmas pidades teatas president Barroso 2012. aasta septembris „kavatsusest asutada Euroopa Prokuratuur, nagu on ette nähtud aluslepingutes”. [3]

Määruse ettepanek kuulub meetmete paketti, mille eesmärk on liidu finantshuvide parem kaitse,[4] mis on praegust majanduslikku ja finantsolukorda arvestades äärmiselt oluline. Pettuste ja muude süütegudega tekitatakse liidu eelarvele märkimisväärset kahju, mida on viimastel aastatel kinnitanud ka liidu iga-aastased statistilised näitajad.[5] Need süüteod avaldavad suurt negatiivset mõju nii avalikule kui ka erasektorile, kuna nendega kaasnevad arvestatavad majanduslikud ja sotsiaalsed kulud.

1.2. Komisjoni ettepaneku põhipunktid

ELi toimimise lepingu artikli 86 kohaselt on komisjon teinud ettepaneku asutada Euroopa Prokuratuur liidu finantshuve kahjustavate kuritegude uurimiseks, nende kuritegude toimepanijatele süüdistuse esitamiseks ning nende vastutusele võtmiseks. Euroopa Prokuratuur asutatakse liidu organina, millel on detsentraliseeritud struktuur ja mis toetuks enamalt jaolt oma tegevuses liikmesriikide uurimis- ja riiklikku süüdistust esindavatele asutustele ning liikmesriikide õigusele. Komisjoni ettepanekus kirjeldatud asutuse toimimist iseloomustavad tõhusus, sõltumatus ja vastutus. Ettepanek lähtub austusest liikmesriikide õigustraditsioonide ja kohtusüsteemide vastu ning selle eesmärk on asjade ühetaoline ja kiire menetlemine.

Detsentraliseeritud struktuur kujutab endast ühte organisatsiooni, millel on kaks tasandit: kesküksus, mis juhendab, koordineerib ja vajadusel suunab liikmesriikides toimuvat uurimistegevust ja süüdistuste esitamist, ning Euroopa delegaatprokurörid, kes tavaliselt toimetavad uurimist ja süüdistuse esitamist sõltumatult. Euroopa delegaatprokurörid kuuluksid samaaegselt nii Euroopa Prokuratuuri kui ka liikmesriikide prokuratuuridesse. Euroopa Prokuratuur oleks seega vahetult seotud liikmesriikide õigussüsteemidega ning saaks kohaldada siseriiklike menetlusnorme ja kasutada liikmesriikide kohtuid ja õiguskaitseasutuste ressursse selleks, et tõhusalt kogu Euroopa huvides võidelda liidu eelarvet kahjustavate pettuste vastu.

1.3. Subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontrolli mehhanism

Vastavalt aluslepingute protokollile nr 2 subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta on riikide parlamentidel seadusandliku akti eelnõu edastamise kuupäevast arvates kaheksa nädalat aega kaaluda, kas eelnõu on subsidiaarsuse põhimõttega kooskõlas või mitte. ELi toimimise lepingu artikli 76 alusel esitatud õigusaktide ettepanekute puhul (V jaotise 4. ja 5. peatükk) on protokolli nr 2 artikli 7 lõikes 2 sätestatud alampiir vähemalt neljandik riikide parlamentide häälte üldarvust (tavaliselt on see kolmandik parlamentide häälte üldarvust). Kui riikide parlamentide esitatud põhjendatud arvamused selle kohta, et eelnõu ei ole kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega, ületavad nimetatud alampiiri, peab komisjon ettepaneku läbi vaatama. Pärast läbivaatamist otsustab komisjon eelnõu samaks jätta, seda muuta või see tagasi võtta ja komisjon peab oma otsust põhjendama.

Protokolli nr 2 artiklis 6 sätestatud tähtaja jooksul saatsid 14 riigi parlamenti või parlamendi koda[6] komisjonile põhjendatud arvamuse, käivitades sellega protokolli nr 2 artikli 7 lõikes 2 sätestatud subsidiaarsuse kontrolli. Protokolli nr 2 artikli 7 lõikes 3 sätestatud alampiiri ei ole ületatud. Lisaks tuleb märkida, et käesoleva teatise vastuvõtmise kuupäeva seisuga on neli parlamenti (Rumeenia Senat, Saksamaa Bundesrat, Poola Senat ja Portugali Assembleia da República) poliitilise dialoogi raames saatnud arvamuse, milles ei käsitatud ettepanekut subsidiaarsuse põhimõttega vastuolus olevana.

Komisjon kinnitas protokolli nr 2 artikli 7 lõikes 2 sätestatud subsidiaarsuse kontrolli käivitamist 6. novembril 2013.

2. Riikide parlamentide tõstatatud subsidiaarsusega seotud küsimused

2.1. Sissejuhatavad märkused

Komisjon on riikide parlamentide esitatud põhjendatud arvamusi subsidiaarsuse aspektist põhjalikult analüüsinud.

Subsidiaarsuse põhimõte on sätestatud Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõikes 2 järgmiselt: „Valdkondades, mis ei kuulu liidu ainupädevusse, võtab liit kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega meetmeid ainult niisuguses ulatuses ja siis, kui liikmesriigid ei suuda riigi, piirkonna või kohalikul tasandil piisavalt saavutada kavandatava meetme eesmärke, kuid kavandatud meetme ulatuse või toime tõttu saab neid paremini saavutada liidu tasandil.”

Protokolli nr 2 artikli 7 lõikega 2 ettenähtud menetlus keskendub ainult subsidiaarsuse põhimõttele ja protokolli artiklis 6 nimetatud põhjendatud arvamuses peavad riikide parlamendid välja tooma, miks nad arvavad, et seadusandliku akti eelnõu ei ole selle põhimõttega kooskõlas. Seetõttu ei käsitleta käesolevas teatises üksikasjalikult õiguslikke ja poliitilisi argumente, mis ei ole subsidiaarsusega seotud. Komisjon saab aga väga hästi aru, et subsidiaarsuse põhimõtte piire ei ole lihtne määratleda ja on seetõttu võtnud põhjendatud arvamuste suhtes avatud hoiaku, tõlgendades nendes toodud argumente võimaluse korral subsidiaarsuse põhimõtte valguses.

Subsidiaarsuse kontroll kujutab endast kahte omavahel tihedalt seotud küsimust: esiteks, kas liikmesriigid suudavad või ei suuda ise tegutsedes piisavalt saavutada kavandatava meetme eesmärke, ja teiseks, kas kavandatud meetme ulatuse või toime tõttu saab selle eesmärke paremini saavutada liidu tasandil. Küsimused on omavahel seotud, kuna liikmesriikide võimetus eesmärke piisavalt saavutada viib sageli selleni, et liidu tasandil saab neid paremini saavutada. Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõike 3 tekstis on side selgelt välja toodud („kuid ... saab neid”) ja Euroopa Liidu Kohus on kahte küsimust sageli käsitlenud ühe analüüsi raames, mööndes seega kaudselt, et liidu institutsioonidel on teatav kaalutlusruum.[7]

Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõike 3 kohaselt ei kohaldata subsidiaarsuse põhimõtet liidu ainupädevusse kuuluvates valdkondades. Pädevus asutada Euroopa Prokuratuur (ELi toimimise lepingu artikkel 86) ei kuulu ELi toimimise lepingu artiklis 3 loetletud liidu ainupädevuse valdkondade hulka ega ole ka olemuselt valdkond, mis oleks liidu ainupädevuses (st pädevus, mida saab teostada ainult liit ja mille puhul subsidiaarsuse analüüs ei ole asjakohane, kuigi see ei ole loetletud ELi toimimise lepingu artiklis 3). Seega kohaldatakse ELi toimimise lepingu artikli 86 suhtes subsidiaarsuse põhimõtet.

Kuid aluslepingu koostajad on selle artiklis 86 sõnaselgelt sätestanud võimaluse Euroopa Prokuratuuri asutamiseks ning loetlenud selle ülesannete hulgas liidu finantshuve kahjustavate kuritegude uurimise ja nende kuritegude täideviijate vastutusele võtmise liikmesriikide kohtutes. See säte viitab selgelt asjaolule, et Euroopa Prokuratuuri asutamine ei saa per se ja abstraktselt olla vastuolus subsidiaarsuse põhimõttega (nagu märkisid õigesti ka Malta Kamra tad-Deputati ja Sloveenia Državni Zbor). Analüüsida tuleb seda, kas liikmesriikide tegevuse ebapiisavus ja liidu tegevuse lisaväärtus on piisavad põhjendamaks Euroopa Prokuratuuri loomist, ning seda küsimust tuleb kaaluda ettepaneku eri aspektide valguses, st arvestades, mil viisil Euroopa Prokuratuur asutataks, milliste normide raames see tegutseks ja millised oleksid selle õigused kohtueelses ja kohtumenetluses.

Põhjendatud arvamusi analüüsides eristas komisjon ühelt poolt subsidiaarsuse põhimõttega seotud argumente või argumente, mida saaks tõlgendada kui subsidiaarsusega seotud küsimusi, ning teiselt poolt muid argumente, mis on seotud proportsionaalsuse põhimõttega või poliitikavalikutega, mis ei ole subsidiaarsusega seotud, või muude poliitika- ja juriidiliste küsimustega. Subsidiaarsuse põhimõttega seotud argumendid on järgmised:

· subsidiaarsusega seotud põhjendused (punkt 2.2);

· olemasolevatest koostöövormidest ja asutustest väidetavalt piisab (punkt 2.3);

· ettepaneku lisaväärtus (punkt 2.4);

· Euroopa Prokuratuuri struktuuriga seotud küsimused (punkt 2.5);

· Euroopa Prokuratuuri pädevuse olemuse ja ulatusega seotud küsimused (punkt 2.6).

Ülejäänud argumendid jäävad subsidiaarsuse kontrolli kohaldamisalast välja. Neid võetakse ettepaneku läbirääkimiste käigus nõuetekohaselt arvesse ja käsitletakse poliitilise dialoogi raames, nimelt saadetakse asjaomaste riikide parlamentidele individuaalsed vastused. Argumendid võib kokku võtta järgmiselt:

määrus on liiga kaugeleulatuv (Rootsi Riksdag, Sloveenia Državni Zbor); Euroopa Prokuratuuri volitused on liiga suured ja peaksid kuuluma liikmesriikide asutustele (Madalmaade Tweede Kamer, Eerste Kamer); määrus läheb kaugemale, kui vaja selle eesmärgi saavutamiseks (Rootsi Riksdag ja teised); määrus võib rikkuda Tšehhi Vabariigi konstitutsioonis ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartas sätestatud põhiõiguste kaitset (Tšehhi Vabariigi Senát ning Ühendkuningriigi House of Lords ja House of Commons); määrus on liikmesriikide jaoks kahjulik, kuna nad kaotavad võimaluse otsustada, millises järjestuses korraldada isikute kohtu alla andmist oma kriminaalkohtusüsteemis (Ühendkuningriigi House of Lords ja House of Commons ning Madalmaade Tweede Kamer, Eerste Kamer); ettepaneku artikkel 26 sisaldab selliseid uurimismeetmeid, mis ei ole kõigis liikmesriikides siseriikliku õiguse kohaselt lubatud, ja see võib kahjustada kahtlustatavate õiguste tõhusat kaitset (Küprose Vouli ton Antiprosopon).

Samas soovib komisjon rõhutada, et mõned põhjendatud arvamused toetasid Euroopa Prokuratuuri loomist ja tõstatasid küsimusi, mis on seotud komisjoni ettepaneku konkreetsete punktidega. Sellised olid näiteks Malta Kamra tad-Deputati ja Prantsusmaa Sénat-i arvamused. Lisaks leidis Tšehhi Vabariigi Senát, et Euroopa delegaatprokuröride koostöö ühe asutuse raames võib piiriüleste asjade puhul olla tõhusam ja kiirem kui olemasolevad koostöövormid.

2.2. Subsidiaarsusega seotud põhjendused

Mõned riikide parlamendid (Küprose Vouli ton Antiprosopon, Ühendkuningriigi House of Commons, Ungari Országgyűlés) leidsid, et komisjon ei ole piisavalt selgitanud põhjuseid, mille alusel on komisjoni ettepanek subsidiaarsuse põhimõttega kooskõlas. Ühendkuningriigi House of Commons leiab nimelt, et komisjoni põhjendused on ebapiisavad, kuna selgitused tuleks välja tuua ettepaneku seletuskirjas, mitte ainult mõjuhinnangus, ning House of Commons-i arvates on komisjon analüüsi esimest ja teist osa (liikmesriikide tegevuse ebapiisavus ja liidu tegevuse lisaväärtus) ühena käsitlenud.

Euroopa Kohus on öelnud, et ELi toimimise lepingu artikli 296 teises lõigus sätestatud kohustus esitada õigusaktides nende vastuvõtmise põhjused tähendab, et asjaomased aktid peaksid sisaldama selgitust põhjuste kohta, mis viisid institutsiooni õigusakti vastuvõtmiseni, selleks et kohus saaks teostada akti üle kohtulikku kontrolli ning liikmesriigid ja kodanikud, keda akt puudutab, saaksid teada, mil viisil liidu institutsioonid aluslepingut kohaldavad.[8] Samas otsuses leidis kohus, et kaudne ja üsna piiratud põhjendus on piisav, et pidada akti subsidiaarsuse põhimõttega kooskõlas olevaks.

Praegusel juhul on komisjoni seletuskirjas ja finantsselgituses piisavalt selgitatud, miks ei piisa liikmesriikide tegevusest ettepaneku eesmärgi saavutamiseks ja miks liidu tasandil sekkumine oleks eesmärgi saavutamiseks parem (nt järjepidevuse puudumine õigusnormide täitmise tagamisel ja ühtse üleeuroopalise poliitika puudumine kriminaalsüüdistuste esitamise valdkonnas). Nagu eespool märgitud, on ilmne, et antud juhul on mõlemad järeldused omavahel seotud. Sellest hoolimata ja vastupidiselt sellele, mida väidab Ühendkuningriigi House of Commons, ei ole komisjon küsimusi „ühena käsitlenud”, vaid on üksikasjalikult selgitanud, miks komisjoni arvates liikmesriikide tegevusest ei piisa ja miks liidu tegevus oleks eesmärgi saavutamiseks parem. Neid põhjendusi on veelgi täiendatud mõjuhinnangus, mida on mainitud mitmes põhjendatud arvamuses ja mis on olemuselt palju põhjalikum dokument. Komisjon tuletab meelde, et Vodafone-i kohtuasjas viitas Euroopa Kohus komisjoni mõjuhinnangule, et põhjendada, miks õigusakt oli proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas.[9] Komisjon leiab, et mõjuhinnang on subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontekstis samuti oluline, kuna selles on täiendatud seletuskirjas ja finantsselgituses esitatud põhjuseid.

Eeltoodust tulenevalt leiab komisjon, et tema ettepanek on subsidiaarsuse põhimõtte osas piisavalt põhjendatud.

2.3. Liikmesriikide tegevus, juba toimivad koostöövormid ja asutused või kavandatav õigusakt

Mõned riikide parlamendid (Küprose Vouli ton Antiprosopon, Tšehhi Vabariigi Senát, Iirimaa Houses of the Oireachtas, Madalmaade Eerste Kamer ja Tweede Kamer, Rumeenia Camera Deputaților, Sloveenia Državni Zbor, Rootsi Riksdag, Ühendkuningriigi House of Commons) avaldavad arvamust, et liikmesriikide tegevus liidu finantshuve kahjustavate kuritegude uurimisel ja kurjategijate vastutusele võtmisel on piisav ning et liidu tasandil toimuv koordineerimis- ja uurimistegevus (Eurojust, Europol ja OLAF) oleks samuti piisav. Rootsi Riksdag, Ühendkuningriigi House of Commons ja Küprose Vouli ton Antiprosopon leiavad, et komisjon oleks pidanud ootama kuni direktiivi ettepanek, milles käsitletakse liidu finantshuve kahjustava pettuse vastast võitlust kriminaalõiguse abil[10], vastu võetakse, enne kui selles valdkonnas uusi õigusakte kavandada. Lisaks leiab Ühendkuningriigi House of Commons, et komisjon ei uurinud piisavalt võimalusi võtta meetmeid pettuste ärahoidmiseks.

Vastuseks argumendile, et liikmesriikide tegevus liidu finantshuve kahjustavate kuritegude uurimisel ja kurjategijate vastutusele võtmisel on piisav vähemalt mõnes liikmesriigis ning et liidu tegevus peaks pigem keskenduma nendele liikmesriikidele, kus võib esineda puudujääke, (Rootsi Riksdag, Sloveenia Državni Zbor) märgib komisjon, et subsidiaarsuse põhimõtte kohaselt tuleb võrrelda tegevuse tõhusust liidu tasandil tegevuse tõhususega liikmesriikide tasandil. Olukord konkreetses liikmesriigis ei ole seega määrav, kui on võimalik näidata, et liikmesriikide tegevus on üldiselt ebapiisav ja et liidu tegevus aitaks üldiselt eesmärkide saavutamisele paremini kaasa.

Seda seisukohta arvestades märgib komisjon, et objektiivsed ja selged statistilised andmed näitavad, et aluslepingus sätestatud eesmärki – tõhus, tõkestav ja samaväärne kaitse liidu finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevuse vastu – ei ole üldiselt saavutatud.[11] OLAF-i iga-aastase statistika analüüsist selgub, et kriminaalmenetlused liikmesriikides ei ole tõhusad, kuna need kestavad liiga kaua. Ajavahemikul 2006–2011 (viie aasta jooksul) ei olnud liikmesriikides OLAFi asjades[12]veel tehtud kohtuotsust 54,3% juhtumitest.[13] OLAF-i statistikast selgub veel, et praegusel tegevusel ei ole tõkestavat mõju. Sama ajavahemiku jooksul OLAF-i poolt liikmesriikide kohtuasutustele üleantud asjadest rohkem kui poolte puhul loobuti menetlemisest kohtueelses staadiumis[14] ja keskmine süüdimõistvate otsuste osakaal jäi madalaks (42,3%). Need andmed käivad selliste juhtumite kohta, mille puhul OLAF tegi juba otsuse, et saadud teave oli piisav juurdluse algatamiseks ja oli läbi viinud esialgse juurdluse. OLAF-ile kättesaadavate statistiliste andmete kohaselt varieerub süüdimõistvate otsuste osakaal liikmesriigiti, mis omakorda tähendab seda, et liidu finantshuvide kaitse ei ole kõigis liikmesriikides võrdväärsel tasemel. Ajavahemikul 2006–2011 ulatus süüdimõistvate otsuste osakaal OLAF-i poolt liikmesriikide kohtuasutustele üle antud asjade puhul 19,2%-st 91,7%-ni (arvestamata liikmesriike, kus see osakaal oli 0% või 100%).[15] Seega vastupidiselt mõnede riikide parlamentide seisukohale (Tšehhi Vabariigi Senát, Madalmaade Eerste Kamer ja Tweede Kamer, Ühendkuningriigi House of Commons), kes ei usalda komisjoni esitatud andmeid, on olemas kindlad statistilised tõendid, mis kinnitavad, et üldjoontes ei ole liidu vahendite vastu suunatud pettuste valdkonnas tegevus liikmesriikide tasandil piisav.

Lisaks väidab Ühendkuningriigi House of Commons, et komisjon ei ole kaalunud, kas eesmärgi saavutamiseks võib piisata tegevusest „piirkondlikul või kohalikul tasandil, mis on eriti oluline selliste detsentraliseeritud piirkondlike omavalitsuste puhul, kus on iseseisvad kriminaalkohtusüsteemid.” Komisjon on seisukohal, et see väide ei ole veenev. Pädevuste jaotus liikmesriigi ning selle piirkondade ja kohalike omavalitsuste vahel on puhtalt siseriiklik küsimus. Kui komisjon viitab asjaolule, et liikmesriikide tegevus ei ole piisav, hõlmab see väide põhimõtteliselt liikmesriikide tegevust kõigil võimalikel tasanditel, sealhulgas piirkondlikul ja kohalikul tasandil.

Olemasolevaid liidu tasandi koostöövorme on alati võimalik parandada nii liidu kui ka liikmesriikide tasandil, kuid komisjon on endiselt veendunud, et see ei annaks käesoleval juhul erilisi tulemusi, kuna need koostöövormid toimivad põhimõtteliste piirangute raames. Ükski liidu tasandil toimivatest koostöövormidest või asutustest ei saa osutatud probleeme lahendada, kuna neil ei ole selleks piisavalt volitusi.

OLAF on aastaid toetanud liikmesriikide asutusi ülesannete täitmisel selles valdkonnas. Kuid OLAF-i volitused piirduvad haldusjuurdluste läbiviimisega. OLAF ei saa seega toimetada kriminaalmenetlust sensu stricto ja tal ei ole ka juurdepääsu teabele kriminaalmenetluste kohta. Lisaks ei vii OLAF-i lõpparuannetes esitatud järeldused automaatselt kriminaalmenetluse algatamiseni liikmesriikide pädevate asutuste poolt. Need on kõigest soovitused ning liikmesriikide haldus- ja kohtuasutused otsustavad ise, milliseid meetmeid nad vajadusel võtavad.[16] Hiljuti toimusid OLAF-is ulatuslikud ümberkorraldused.[17] Kuigi ümberkorralduste eesmärk on haldusjuurdluste tõhususe ja läbipaistvuse parandamine, ei saa eeldada, et need mõjutaksid oluliselt liidu finantshuve kahjustavate kuritegude uurimist kriminaalmenetluses ja nende eest süüdistuse esitamist.

Ka Europoli ja Eurojusti võimalused on nende asutuste ülesannete olemusest tulenevalt piiratud. Europol ja Eurojust tegelevad koostöö ja koordineerimisega, kuid neil ei ole õigust uurimisi või süüdistuste esitamist ise läbi viia või juhtida ning aluslepingu kohaldatavate sätete kohaselt ei saa neile ka sellist õigust anda. Kuigi Eurojust võib taotleda uurimise algatamist, ei saa ta tagada, et seda liikmesriigis ka tehakse, ega juhtida siseriiklikke uurimisi ja süüdistuse esitamist. Eeltoodut arvesse võttes on komisjon käesoleval aastal esitanud ettepanekud nii Europoli kui ka Eurojusti toimimise parendamiseks.[18] Kuid isegi kõige põhjalikum reform, mis annaks Eurojustile õiguse algatada kriminaaluurimisi, ei aitaks lahendada neid probleeme, mis on praegu seotud isikute kohtu alla andmisega liidu vahendite vastu suunatud pettuste eest. Europoli ja Eurojusti struktuuris kavandatavad muudatused peaksid olukorda parandama, kuid nende asutuste tegevus on olemuselt selline, et nad ei saa mõjutada liikmesriikide tegevust liidu finantshuve kahjustavate kuritegude uurimisel ja kurjategijate vastutusele võtmisel.

Kriminaalõiguse materiaalõiguslik ühtlustamine on liidu finantshuvide üldise kaitse oluline osa. Nagu eespool märgitud, on komisjon esitanud ettepaneku võtta vastu direktiiv, milles käsitletakse liidu finantshuve kahjustava pettuse vastast võitlust kriminaalõiguse abil.[19] Kuid isegi ühtlustatud kuritöökoosseisud ja karistusmäärad ei too iseenesest rahuldavaid tulemusi, kui nendega ei kaasne ja neid ei toeta tõhusad uurimis- ja süüdistuste esitamise meetmed. Eelnimetatud direktiivi ettepanekul ja Euroopa Prokuratuuri asutamise ettepanekul on erinevad, kuigi teineteist täiendavad eesmärgid. Direktiivi ettepaneku eesmärk on ühtlustada asjakohaste kuritegude koosseisud, kehtestada ühtsed karistusmäärad ja ühtlustada kuritegude aegumistähtajad. Komisjon on seisukohal, et ta ei pea ootama, kuni saab hinnata kavandatud direktiivi mõju, enne kui teeb ettepaneku Euroopa Prokuratuuri asutamiseks. Kavandatud direktiivil ei ole otsest seost Euroopa Prokuratuuri asutamise ettepaneku subsidiaarsuse kontrolliga.

Pettuste ärahoidmise meetmete kohta on pettustevastase võitluse strateegias ette nähtud üksteist täiendavad meetmed pettuste ärahoidmiseks, avastamiseks ja uurimiseks. Kuid arvestades, et kõiki pettusi ei ole võimalik ära hoida, tuleb lisaks ärahoidmismeetmetele luua tõhus ja tõkestav süsteem normide täitmise tagamiseks, kuna õigusnormid toimivad paremini, kui rikkumistele järgnevad konkreetsed sanktsioonid.

Ükski praegu toimiv koostöövorm või asutus ei suuda lahendada probleeme, mis on seotud ühes liikmesriigis kogutud tõendite lubatavusega teise liikmesriigi kohtus, piiriüleste sidemete avastamisega ja teiste liikmesriikide ametiasutustelt abi saamisega, ning neid küsimusi ei saa lahendada ka ainult liikmesriikide võetavate meetmetega. Eeltoodust tulenevalt jääb komisjon endiselt seisukohale, et liidu finantshuve kahjustavate kuritegude uurimise ja kurjategijate vastutusele võtmise valdkonnas saab liidu finantshuvide kaitse taset tõeliselt tõsta ainult Euroopa Prokuratuuri loomisega.

Seetõttu on komisjoni arvamus, et Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõike 3 kohaselt ei suuda liikmesriigid piisavalt saavutada kavandatava meetme eesmärke ei praegu toimivate koostöövormide ega ka juba esitatud õigusakti ettepanekute abil.

2.4. Lisaväärtus

Hulk riikide parlamente (Tšehhi Vabariigi Senát, Ungari Országgyűlés, Rumeenia Camera Deputaților, Madalmaade Eerste Kamer ja Tweede Kamer) seavad kahtluse alla ettepaneku lisaväärtuse, samal ajal kui mõned möönavad Euroopa Prokuratuuri loomise eeliseid. Näiteks Malta Kamra tad-Deputati leiab, et Euroopa Prokuratuur looks lisaväärtust. Ühendkuningriigi House of Commons on seisukohal, et komisjon ei selgitanud veenvalt, et liidu tasandil sekkumisel oleksid paremad tulemused. Ühendkuningriigi House of Lords väidab, et komisjoni eeldused on liiga optimistlikud.

Vastupidiselt nende arvamusele leiab komisjon, et ettepanekus kavandatud süsteem looks liitu kahjustavate pettuste vastases võitluses olulist lisaväärtust. Seda seisukohta toetavad mitmed asjaolud.

Üks peamisi positiivseid tulemusi, mida uuelt süsteemilt oodatakse, on ühtse üleeuroopalise poliitika kujunemine kriminaalsüüdistuste esitamise valdkonnas. See aitaks kõrvaldada liikmesriikide vahelised suured erinevused liitu kahjustavate pettuste uurimisel ja isikute vastutusele võtmisel. See aitaks ära hoida ka seda, et petturid üritavad valida endale sobivat kohtualluvust (ingl. k. forum shopping), ja oleks tõkestavama iseloomuga, kuna kurjategijad oleksid teadlikud, et pettuse ilmsikstuleku võimalus on suurem ning pettuste uurimine ja kurjategijate kohtu alla andmine tõhusam kõikjal liidus.

Lisaks käsitletakse ettepanekus mitmeid olulisi praktilisi ja õiguslikke küsimusi. Näiteks asjaolu, et Euroopa Prokuratuur menetleks kõiki liidu finantshuve kahjustavaid pettuse asju, tähendaks seda, et võimalik oleks avastada piiriüleseid seoseid mis siseriiklikus uurimises võivad märkamata jääda. Samuti oleks Euroopa Prokuratuuril võimalik uurimisi tõhusamalt juhtida ja koordineerida, kuna tal oleks ülevaade kogu asjassepuutuvast teabest, mis võimaldaks tal otsustada, millisest aspektist saaks uurimist kõige edukamalt edasi viia.

Kavandatud struktuur, kuhu kuuluvad Euroopa delegaatprokurörid, tähendaks ka seda, et andmete või tõendite kogumiseks ei ole enam vaja vaeva näha aeganõudvate vastastikuse õigusabi menetlustega – kuna kõik Euroopa delegaatprokurörid töötaksid ühes asutuses, piisaks enamikul juhtudel lihtsalt kolleegiga suhtlemisest.

Teine uuendus, mis komisjoni arvates looks märkimisväärset lisaväärtust, on tõendite piiriülene kogumine. Erinevalt praegusest praktikast peaks ühe liikmesriigi õigusnormide kohaselt kogutud tõend olema teise liikmesriigi kohtumenetluses lubatav, välja arvatud juhul, kui selle lubamine avaldaks negatiivset mõju menetluse õiglusele või kaitseõigusele, ja seda isegi juhul, kui selle liikmesriigi õiguses, kus asub asja menetlev kohus, on sellise tõendi kogumise või esitamise kohta sätestatud teistsugused normid.

Sellega seoses tunneb Tšehhi Vabariigi Senát muret selle üle, et ettepanekuga alandatakse menetlusnõudeid, ja Küprose Vouli ton Antiprosopon leiab, et kuna uurimismeetmete loetelu sisaldab toiminguid, mis ei ole siseriikliku õiguse kohaselt lubatud, ei tagaks see vajalikku kaitse taset. Niivõrd, kuivõrd need argumendid võivad subsidiaarsuse kontrolli seisukohast asjakohased olla, tuleb silmas pidada, et ettepanek tugevdab menetlusnõudeid, sätestades lisaks siseriikliku õiguse kohaselt kohustuslikele sätetele liidu tasandil loetelu menetlustagatistest ja uurimismeetmetest, mille rakendamiseks on liidu õiguse kohaselt vajalik liikmesriigi kohtu eelnev luba.

Detsentraliseeritud Euroopa Prokuratuuri loomisega saaks Euroopa tasandil koondada ekspertteadmisi ja oskusteavet liitu kahjustavate pettuste uurimises ja kurjategijate kohtu alla andmises, tagades samal ajal uurimise kuriteokoha läheduses.

Seetõttu leiab komisjon, et Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõike 3 kohaselt saab kavandatava meetme eesmärke kavandatud meetme ulatuse ja toime tõttu paremini saavutada liidu tasandil.

2.5. Euroopa Prokuratuuri struktuur

Mõned riikide parlamendid tõstatavad küsimusi, mis on seotud Euroopa Prokuratuuri kavandatava struktuuriga. Prantsusmaa Sénat teatab komisjonile, et kuigi põhimõtteliselt on Euroopa Prokuratuuri asutamise ettepanek tervitatav, ei toeta ta hierarhilise pädevuste süsteemiga keskse asutuse loomist. Prantsusmaa Sénat pooldaks hoopis kolleegiumi, kus kõik liikmesriigid on esindatud ja kes valib oma liikmete hulgast presidendi, edaspidi võimaliku rotatsiooniga riikide hulgas. Rumeenia Camera Deputatilor-i arvates oleks komisjon pidanud piisavalt põhjendama, miks kavandatav struktuur ei ole kollegiaalne. Ka Malta Kamra tad-Deputati teatab, et on põhimõtteliselt Euroopa Prokuratuuri asutamise poolt. Kuid samal ajal leiab Kamra tad-Deputati, et asutuse kavandatav struktuur ja sellele ettenähtud pädevus ei ole ainus võimalik ega parim lahendus ning et kollegiaalne organ oleks subsidiaarsuse põhimõttega rohkem kooskõlas. Ungari Országgyűlés on seisukohal, et Euroopa Prokuröri ainujuhtimise õigus (ettepaneku artikli 6 lõige 5) seaks Euroopa delegaatprokuröride toimimise liikmesriikide riikliku süüdistuse süsteemi lahutamatu osana kahtluse alla.

Komisjon leiab, et põhjendatud arvamustes esitatud argumendid kollegiaalse organi poolt ja ettepanekus esitatud organisatsiooni struktuuri vastu on seotud rohkem proportsionaalsuse kui subsidiaarsuse põhimõttega. Prantsusmaa Sénat väidab isegi, et tsentraliseeritud struktuuriga läheb ettepanek aluslepingute eesmärkide saavutamiseks vajalikust kaugemale, mis viitab Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõike 4 sõnastusele (proportsionaalsuse põhimõte).

Lisaks ei ole komisjoni arvates kollegiaalne organ tingimata vähem tsentraliseeritud kui ettepanekus pakutud struktuur – see on lihtsalt teine võimalus korraldada tööd Euroopa Prokuratuuris, mis oleks igal juhul ikkagi liidu amet. Seega ei tähenda ettepanekus esitatud detsentraliseeritud mudeli ja mõnede riikide parlamentide arvates parema kollegiaalse struktuuri võrdlus, et võrreldakse tegevust liidu tasandil ja tegevust liikmesriikide tasandil, vaid et võrreldakse kahte võimalikku viisi, kuidas korraldada tegevus liidu tasandil. Komisjon leiab, et see küsimus ei ole seotud subsidiaarsuse põhimõttega.

Euroopa Prokuratuuri struktuur võib aga subsidiaarsuse põhimõttega olla seotud muul moel. Nimelt võivad prokuratuuri struktuur, töökorraldus ja volitused mõjutada seda, kas kavandatava meetme eesmärke saab paremini saavutada liidu tasandil, ja see on küsimus, mis on subsidiaarsuse põhimõtte seisukohast selgelt asjakohane. Sellest seisukohast lähtudes on komisjoni arvamus, et Euroopa Prokuratuuri loomine täielikult kollegiaalse organina vähendaks selle tegevuse tulemuslikkust, kuna see muudaks prokuratuuri otsustusprotsessi vähem tõhusaks. Samal põhjusel ei kasutata tavaliselt kollegiaalset mudelit liikmesriikides riikliku süüdistust esindavates asutustes ega sellistes rahvusvahelistes organisatsioonides, nagu näiteks Rahvusvaheline Kriminaalkohus, võttes eelkõige arvesse vajadust teha konkreetsetel juhtudel kiireid operatiivotsuseid. Selline struktuur võib ohtu seada mõned eelised, mille realiseerumist Euroopa Prokuratuuri loomisega loodetakse.

Teatavate siseküsimuste lahendamiseks on ettepanekus siiski ette nähtud pooleldi kollegiaalse heakskiidu süsteem. Ettepaneku artiklis 7 on prokuratuuri kodukorra vastuvõtmise õigus antud kümnest liikmest (Euroopa prokurör, neli aseprokuröri ja viis delegaatprokuröri) koosnevale kogule. Kodukord on operatiivtöö seisukohast väga tähtis dokument, sest selles on sätestatud muu hulgas Euroopa Prokuratuuri töökorraldus ja asjade jaotamist reguleerivad normid. Selline lähenemisviis ei vähenda prokuratuuri tegevuse tulemuslikkust.

Euroopa delegaatprokurörid on nende ülesandeid arvestades Euroopa Prokuratuuri lahutamatu osa. Nad teostavad Euroopa Prokuratuurile antud volitusi. Selleks et prokuratuur saaks tulemuslikult otsuseid teha ja tegutseda, on hädavajalik, et asutuses oleks selge käsuliin, sealhulgas võimalus anda juhiseid.

Eeltoodust tulenevalt leiab komisjon, et Euroopa Prokuratuuri kavandatav struktuur on subsidiaarsuse põhimõttega kooskõlas.

2.6. Euroopa Prokuratuuri pädevuse olemus ja ulatus

Mitme riigi parlamendid tõstatasid Euroopa Prokuratuuri pädevuse küsimuse. Madalmaade Eerste Kamer ja Tweede Kamer, Ungari Országgyűlés, Rumeenia Camera Deputaţilor ja Sloveenia Državni Zbor ei toeta Euroopa Prokuratuurile ainupädevuse andmist. Madalmaade Eerste Kamer ja Tweede Kamer, aga ka Ühendkuningriigi House of Lords näevad ohtu selles, et Euroopa uurimisi hakatakse pidama olulisemaks, kui liikmesriikide otsuseid selle kohta, millises järjekorras kriminaaluurimise vahendeid ja ressursse kõige tulemuslikumalt jaotada. Küprose Vouli ton Antiprosopon väidab, et kaaspädevuse sätted laiendavad kaudselt kavandatava õigusakti kohaldamisala. Tšehhi Vabariigi Senát on arvamusel, et komisjon ei ole põhjendanud, miks peab Euroopa Prokuratuuril olema pädevus ka mittepiiriüleste asjade menetlemiseks.

2.6.1. Pädevuse ulatus ja ainupädevuse olemus

Kuigi komisjon mõistab, miks see küsimus riikide parlamentidele muret teeb, tuletab ta meelde, et ELi toimimise lepingu artikkel 86 hõlmab kõiki liitu kahjustavaid pettusejuhtumeid, tegemata vahet ühe riigi sisestel ja piiriülestel juhtumitel. Peamine argument, mis räägib selle kasuks, et kõigi pettuseasjade menetlemine Euroopa Prokuratuuri pädevusse anda, on see, et nii saab kõige tõhusamalt tagada ühtse uurimistegevuse ja süüdistuste esitamise kõikjal liidus ning vältida paralleelset tegutsemist liidu ja liikmesriikide tasandil, mis viiks topelttöö tegemiseni ja oluliste ressursside raiskamiseni. Arvesse tuleb võtta ka asjaolu, et kui Euroopa Prokuratuur ei tegele kõigi liitu kahjustavate pettuse asjadega, oleks tal raske leida seoseid eri kahtlustatavate ja juhtumite vahel eri liikmesriikides. Kui prokuratuuri pädevus oleks piiratud, nt ainult tõsiste või piiriüleste asjade menetlemisega, ei vähendaks see mitte ainult Euroopa Prokuratuuri lisaväärtust, vaid seaks kahtluse alla liidu pädevuse selles küsimuses.

Euroopa Prokuratuurile tuleks anda ainupädevus kõigi liidu finantshuve kahjustavate kuritegude, sealhulgas ühe riigi siseste juhtumite uurimiseks, kuna kõiki neid rikkumisi iseloomustab nende olemusest tulenev üleeuroopaline mõõde. See tähendab, et vajalik on uurimiste ja süüdistuste esitamise juhtimine ja koordineerimine liidu tasandil, kuna need kuriteod kahjustavad liidu enda finantshuve.

Euroopa Prokuratuuri ainupädevus ei tähenda aga seda, et liikmesriikide asutused ei saaks uurida asju, mida Euroopa Prokuratuur menetleb. Tänu Euroopa Prokuratuuri detsentraliseeritud struktuurile uurib ta süütegusid liikmesriikide õiguskaitseasutuste aktiivse abiga ja esitab süüdistused liikmesriikides asuvate Euroopa delegaatprokuröride kaudu liikmesriikide kohtutesse.

Ungari Országgyűlés ei ole nõus ettepaneku artikli 11 lõikes 4 sätestatud ainupädevuse andmisega Euroopa Prokuratuurile, kuna tema arvates ei näe ELi toimimise lepingu artikkel 86 ette Euroopa Prokuratuurile ainupädevuse andmist. Komisjon on aga seisukohal, et isegi kui ELi toimimise lepingu artiklis 86 ei ole sätestatud ainupädevust, nagu eespool märgitud, ei tähenda see, et Euroopa Prokuratuuri asutamise määrusega ei saaks prokuratuurile õiguspäraselt teisese õigusaktiga anda ainupädevust uurida liidu huve kahjustavaid kuritegusid ja esitada uurimistulemuste alusel kriminaalsüüdistus.

2.6.2. Kaaspädevus

Ettepaneku artiklis 13 sätestatud Euroopa Prokuratuuri kaaspädevus tagab tõhusa süüdistustegevuse, kuna võimaldab prokuratuuril uurida selliseid süütegusid, mis on lahutamatult seotud liidu finantshuve kahjustava süüteoga, kusjuures viimane on kaalukam, ja esitada selliste süütegude eest süüdistus. Praktikas tähendab see seda, et liidu finantshuvide vastu suunatud ebaseaduslik tegevus võib olla tihedalt seotud muude liikmesriigi õiguses sätestatud süütegudega (nt dokumentide võltsimisega). Sellisel juhul on süüteo eest ühiselt süüdistuse esitamine kvaliteetse õigusemõistmise huvides, kuna see säästab nii süüdistaja kui ka kohtu aega ja kahtlustatava üle mõistetakse kohut üks kord. Süütegude eest ühiselt süüdistuse esitamise eeldusi tuleb rangelt jälgida: eri süüteod peavad olema omavahel lahutamatult seotud, nad peavad põhinema identsetel asjaoludel ja selleks, et Euroopa Prokuratuur oleks pädev asja menetlema, peab liidu huve kahjustav kuritegu olema kaalukam. Muudel juhtudel kuuluks liidu finantshuve kahjustavate kuritegude uurimine ja nende eest süüdistuse esitamine liikmesriigi pädevusse koos teiste, liidu huve kahjustava teoga seotud ja kaalukamate liikmesriigi õiguses sätestatud kuritegude uurimisega. Euroopa Prokuratuur ja liikmesriikide prokuratuurid peaksid ettepaneku artikli 13 lõike 3 kohaselt omavahel konsulteerima, et määrata vastavalt eespool nimetatud tingimustele kindlaks pädevust omav asutus.

Seepärast rõhutab komisjon, et ettepaneku artikli 13 sätestatud kaaspädevuse normid ei näe ainult ette pädevuse andmist Euroopa Prokuratuurile liikmesriikide asutuste arvelt, vaid et see võib toimida ka vastupidi, sõltuvalt eri süütegude kaalukusest. Kaaspädevuse kehtestamise peamine põhjus on asjaolu, et liidu finantshuve kahjustavad kuriteod on sageli lahutamatult seotud muude kuritegudega, mis ei kahjusta liidu huve. Ilma kaaspädevuse normideta võib juhtuda, et paralleelselt uuritakse juhtumeid ja esitatakse süüdistus kuritegudes, mis on omavahel lahutamatult seotud. See aga vähendaks oluliselt pettustevastase tegevuse tulemuslikkust. Arvesse tuleb võtta ka asjaolu, et juhul kui ühe ja sama süüteo osas toimetatakse kahte menetlust paralleelselt ja ühes asjas tehakse lõplik otsus, siis tuleb teine menetlus viivitamatult lõpetada, lähtudes põhimõttest, et kedagi ei tohi ühe ja sama süüteo eest mitu korda karistada (ne bis in idem). Ettepaneku kaaspädevuse normid aitavad ära hoida sellise ebasoovitava olukorra tekkimise.

Eeltoodust tulenevalt leiab komisjon, et Euroopa Prokuratuuri kavandatava pädevuse olemus ja ulatus on subsidiaarsuse põhimõttega kooskõlas.

3. Kokkuvõte

Eeltoodut arvesse võttes on komisjon seisukohal, et tema ettepanek on kooskõlas Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõikes 3 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega ja et ettepaneku tagasivõtmine või muutmine ei ole vajalik. Seega jätab komisjon oma ettepaneku samaks. Küll aga võtab komisjon seadusandliku menetluse käigus riikide parlamentide põhjendatud arvamusi nõuetekohaselt arvesse.

[1] COM(2013) 534.

[2] ELi toimimise lepingu protokolli nr 22 kohaselt ei osale Taani kavandatud määruse vastuvõtmises. Ühendkuningriik ja Iirimaa ei ole teatanud oma soovist osaleda määruse vastuvõtmises ja kohaldamises vastavalt ELi toimimise lepingu protokollile nr 21.

[3] 2012. aasta kõne olukorrast Euroopa Liidus, Strasbourg, 12. september 2012.

[4] COM(2013) 535.

[5] Vt komisjoni 2011. ja 2012. aasta aruanded „Euroopa Liidu finantshuvide kaitse – pettustevastane võitlus”, COM(2012) 408 ja COM(2013) 548.

[6] Vt 1. lisa. Esitatud põhjendatud arvamused esindavad 18 häält 56-st. Vastavalt protokolli nr 2 artikli 7 lõikele 2 on alampiir läbivaatamise käivitamiseks 14 häält.

[7] Vt näiteks kohtuasi C-58/08: Vodafone (EKL 2010, I-4999, punkt 72) või kohtuasi C-377/98: Madalmaad vs. Euroopa Parlament ja nõukogu (EKL 2001, I-7079, punkt 32).

[8] Kohtuasi C-233/94: Saksamaa vs. Euroopa Parlament ja nõukogu (EKL 1997, lk I-2405, punkt 25).

[9] Viidatud allmärkuses 6, punktid 55–60.

[10] COM(2012) 363, 11. juuli 2012.

[11] OLAF-i 2011. aasta aruanne, lk 18–20.

[12] Asi tähendab ühe füüsilise või juriidilise isiku suhtes algatatud kriminaalmenetlust ühe riigi territooriumil. Üks juhtum võib koosneda mitmest asjast mitmes riigis.

[13] Ajavahemikul 2006–2011 OLAF-i poolt liikmesriikidele üle antud selliste asjade osakaal, milles ei ole kohtuotsust tehtud, OLAF-i 2011. aasta aruanne, tabel 6, lk 20.

[14] Ajavahemikul 2006–2011 OLAF-i poolt liikmesriikidele üle antud asjadest, milles kohtuotsus oli tehtud, lõpetati 51,2% puhul menetlus kohtueelses staadiumis, OLAF-i 2011. aasta aruanne, tabel 6, lk 20.

[15] OLAF-i 2011. aasta aruanne, tabel 6, lk 20.

[16] Vt näiteks kohtuasi T-29/03: Comunidad Autónoma de Andalucía vs. komisjon (EKL 2004, II-2923, punkt 37) ja kohtuasi T-309/03: Camós Grau vs. komisjon (EKL 2006, II-1173, punkt 51).

[17] Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL, Euratom) nr 883/2013, 11. september 2013, mis käsitleb Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlusi, ELT C 248, 18.9.2013, lk 1–22. Määrus jõustus 1. oktoobril 2013.

[18] Vt COM(2013) 173 Europoli kohta ja COM(2013) 535 Eurojusti kohta. Eelmise Eurojusti reformi (nõukogu 16. detsembri 2008. aasta otsus 2009/426/JSK) rakendusperiood lõppes 4. juunil 2011.

[19] COM(2012) 363.