[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 13.2.2008

SEK(2008) 154

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud teatisele:

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Järgmiste Euroopa Liidu piirihaldusmeetmete ettevalmistamine MÕJU HINDAMISE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

{KOM(2008) 69 lõplik}{SEK(2008) 153}

SISSEJUHATUS

Euroopa Liidu välispiiril riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi loomisest ning heausksete reisijate piiriületuse lihtsustamisest tuleneva mõju hindamine põhineb intervjuudest, juhtumiuuringutest, katseprojektidest ja erialakirjandusest saadud andmetel. Intervjuud liikmesriikides juba olemasolevate süsteemide kohta tehti peamiselt ekspertidega. Andmete kogumine ja suur osa konsultatsioonidest liikmesriikide asjaomaste ametiasutustega toimusid detsembris 2006 ja juunis 2007 komisjoni tellitud kahe välisuuringu kaudu. Välisuuringute ja käesoleva dokumendi koostamisel kasutati õigus-, vabadus- ja turvalisusküsimuste peadirektoraadi ning töövõtjate vahel aset leidnud mitmete kontaktide abil saadud sisendit. Novembris 2007 toimus talitustevaheline koosolek teiste talitustega, sealhulgas õigusteenistuse (SJ) ning maksunduse ja tolliliidu (TAXUD), kalanduse ja merenduse (FISH), ettevõtluse ja tööstuse (ENTR) ning välissuhete (RELEX) peadirektoraatidega. Lisaks tuleks märkida, et välisuuringu juhtkomiteesse kuulus transpordi ja energeetika peadirektoraat (TREN), kes oli protsessi kaasatud juba algusest peale.

Mõjuhinnang vaadati läbi, et võtta arvesse mõju hindamise komitee 4. ja 14. detsembri 2007. aasta arvamust.

HETKESEIS JA PROBLEEMID

Reisijatevoog Euroopa Liidu välispiiril on kasvanud ja jätkab kasvamist tulevikus. Enamik reisijatest on nn heausksed reisijad, kellele on antud luba riiki sisenemiseks vastavalt kehtivatele määrustele ja eeskirjadele, kuid inimeste piiriületusega on tihedalt seotud ka rasked kuriteod, nagu reisidokumendi võltsimine ja identiteedipettus, inimeste ebaseaduslik üle piiri toimetamine, inimkaubandus ja terrorism. Ebaseaduslik sisseränne ELi tekitab väljakutse igale liikmesriigile.

Seepärast tuleb täita kaks eesmärki, mis võivad näida vastuolulised: heausksetele reisijatele tuleks tagada sujuv piiriületus ja samal ajal tuleks tagada sisejulgeolek Schengeni alal.

Aastas ületatakse tunnustatud piiripunktide kaudu EL 27 välispiiri umbes 300 miljonit korda[1]. Hinnanguliselt jaguneb piiriületuste arv järgmiselt: ELi kodanikud ületavad piiri 160 miljonit korda, kolmanda riigi kodanikud, kellelt ei nõuta viisat, 60 miljonit korda ning kolmanda riigi kodanikud, kellelt nõutakse viisat, 80 miljonit korda.

Hinnanguliselt oli ELis 2006. aastal kuni kaheksa miljonit ebaseaduslikku sisserändajat. On tõenäoline, et rohkem kui pooled ebaseaduslikud sisserändajad on sisenenud ELi seaduslikult, kuid muutunud ebaseaduslikuks riiki lubatust kauemaks jäämise tõttu.

Kui kolmanda riigi kodanik siseneb Schengeni alale või lahkub sealt, tuleks tema passi käsitsi lüüa tempel. Aega, mille jooksul on kolmanda riigi kodanik viibinud liikmesriikide territooriumil, arvutatakse nimetatud templite alusel, mida on siiski sageli keeruline tõlgendada – need võivad olla loetamatud või võltsitud. Seepärast on reisidokumentides olevate templite alusel Schengeni alal viibitud aja täpne arvutamine ajamahukas ja keeruline. Lisaks puudub kolmanda riigi kodaniku puhul igasugune märge tema Schengeni alal viibitud aja kohta. Nimetatud põhjuste tõttu puuduvad praegu hõlpsasti hallatavad ja usaldusväärsed vahendid, mis võimaldaksid tuvastada, kas kolmanda riigi kodanikud on viibinud riigis lubatust kauem, ning sellised sidusad andmed reisijate sisenemise kohta Schengeni alale ja sealt lahkumise kohta, mis võiksid aidata parandada piiride haldamist, julgeolekut ja planeerimist. Samuti puudub võimalus koguda teavet isikute kohta, kes on jäänud riiki lubatust kauemaks.

Sellega seoses on praegu tuvastatud põhiprobleemid järgmised:

1. ebaseaduslik sisseränne,

2. terrorism ja rasked kuriteod,

3. andmete puudumine,

4. reisijatevoo pidev kasv,

5. majandusrändest tulenevad väljakutsed.

POLIITIKAEESMÄRGID

Riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi üldeesmärgid on prioriteetsuse järjekorras järgmised:

- vähendada ebaseaduslikku sisserännet (eriti lubatust kauemaks riiki jäänud isikute hulka),

- aidata kaasa terrorismivastasele ja raskete kuritegude vastasele võitlusele,

- tõhustada majandusrände juhtimist (näiteks hooajatöötajad).

Registreeritud reisijate programmi üldeesmärgid on prioriteetsuse järjekorras järgmised:

- lihtsustada heausksete reisijate ELi välispiiri ületust, tagades samal ajal ELi piiripoliitika üldise sidususe,

- tõhustada majandusrände juhtimist (näiteks hooajatöötajad).

Iga eespool nimetatud eesmärgi kohta on välja töötatud konkreetsed ja tegevuspõhised poliitikaeesmärgid.

POLIITIKAVÕIMALUSED

Pakutud on viite võimalust.

1. võimalus: praeguse olukorra säilitamine

Praeguse olukorra säilitamise korral tuleb arvesse võtta mitmeid olulisi praegu toimuvaid muutusi, nagu elektroonilise reisidokumendi kasutuselevõtt ja viisainfosüsteemi täielik rakendamine, samuti infrastruktuuri olulist täiustamist, mida tehakse piiri ületavate reisijate voo paremaks haldamiseks.

2. võimalus: riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteem

Kõnealune võimalus hõlmaks ELi välispiiri ületava kolmanda riigi kodaniku riiki sisenemise ja riigist lahkumise kuupäeva ja koha salvestamist. Kolmandate riikide kodanike piiriületusvoo kohta tekkiks täpsem teave. Sellist teavet saaks kasutada lubatust kauemaks riiki jäänud isikute tuvastamiseks ja selliste isikute olukorra läbivaatamiseks. Andmed oleksid kasulikud ka piirikontrolli kasutamise ja rände juhtimise vahendite planeerimisel. Kõnealune võimalus koosneb kahest alamvõimalusest: riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteem kolmandate riikide kodanike jaoks, kellelt nõutakse viisat (2a) ja kellelt seda ei nõuta (2b).

3. võimalus: piiri ületavate reisijate voogu lihtsustavad meetmed

Kõnealusel poliitikavõimalusel võib olla erinevaid vorme, mida kohaldatakse reisijate erinevate kategooriate suhtes. Kolm alamvõimalust on valitud nii, et mõju hindamise raames saab hinnata peamiste võimalike erinevuste mõju. Kolmandate riikide kodanikke käsitlev registreeritud reisijate programm (alamvõimalus 3a) oleks osaliseks lahenduseks riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemist piiriületuse valdkonnas tekkida võivatele täiendavatele piirangutele ja mõjule. Kolmanda riigi kodanik, kellele on antud registreeritud reisija staatus, saaks kasu kiirematest automatiseeritud kontrollidest. ELi kodanikega seotud kahe alamvõimaluse hindamine näitab erinevusi lähenemisviisides, mille kohaselt kas luuakse kogu ELi hõlmav ühtne süsteem (3b) või mille kohaselt kehtestatakse mitmete süsteemide väljatöötamisele miinimumnõuded (3c), mida on kohandatud konkreetsete piiriületuste ja ELi reisijate vajadustega (nt registreeritud reisijate programm ja automatiseeritud piirikontroll).

Kaaluti veel kahte poliitikavõimalust, mille raames kehtestataks rändajatele mitmed kohustused seoses kinnitusega naasta päritoluriiki ja mis oleksid võimaluse korral ühendatud kautsjonisüsteemiga, kuid need jäeti kõrvale. Keskpikas ajavahemikus rakendamiseks olid need võimalused nii poliitilises tähenduses kui ka praktilise rakendamise jaoks liiga laiaulatuslikud ja keerukad. Tulevikus võivad need võimalused laiemas kontekstis majandusrände juhtimist ja rahvusvahelist arengut käsitlevate laiapõhjalisemate poliitiliste kaalutluste osana taas kajastuda.

Lisaks kaaluti kolmandate riikide kodanikke käsitleva riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi mitmeid tehnilisi võimalusi, kuid hindamisel keskenduti süsteemile, mis kasutab ära praeguse olukorra säilitamisel toimuvat arengut ning eelkõige viisainfosüsteemi.

POLIITIKAVÕIMALUSTE VÕRDLUS

Poliitikavõimalusi hinnati nii lähtuvalt üld-, eri- ja tegevuseesmärkidest kui ka muudest asjakohastest kriteeriumitest, nagu stabiilsus oluliste ja poliitiliste muudatuste taustal, ning eelkõige selliste põhiõiguste mõjust nagu eraelu puutumatus ja andmekaitse.

Tabelites 1 ja 2 on esitatud hinnang praeguse olukorra säilitamisele ning teiste poliitikavõimaluste ja alamvõimaluste võrdlev hindamine riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi ning registreeritud reisijate programmi üldeesmärkidest lähtuvalt.

Tabel 1 – hinnang praeguse olukorra säilitamisele

Poliitikavõimalus (eeldatav mõju, mida hinnatakse skaalal – (negatiivne mõju eesmärgile) kuni √√√√√ (eesmärgi täielik saavutamine) |

Saavutatav eesmärk / käsitletav probleem | 1. poliitikavõimalus (praeguse olukorra säilitamine) |

Poliitikaeesmärk: vähendada ebaseaduslikku sisserännet (eriti lubatust kauemaks riiki jäänud isikute hulka) | √√ |

Poliitikaeesmärk: lihtsustada heausksete reisijate ELi välispiiri ületust, tagades ELi piiripoliitika üldise sidususe | - |

Poliitikaeesmärk: aidata kaasa terrorismivastasele ja raskete kuritegude vastasele võitlusele | √ |

Poliitikaeesmärk: tõhustada majandusrände juhtimist (näiteks hooajatöötajad) | √ |

Suhtelised kulud | Ei kohaldata |

Märkus: praeguse olukorra säilitamist hinnati praegusest olukorrast lähtuvalt.

Tabel 2 – teiste poliitikavõimaluste ja alamvõimaluste (2a-3c) võrdlev hinnang

Poliitikavõimaluste ja alamvõimaluste võrdlev hinnang |

Poliitikavõimalused (eeldatav mõju, mida hinnatakse skaalal – (negatiivne mõju eesmärgile) kuni √√√√√ (eesmärgi täielik saavutamine) |

Saavutatav eesmärk / käsitletav probleem | Poliitikavõimalus 2a | Poliitikavõimalus 2b | Poliitikavõimalus 3a | Poliitikavõimalus 3b | Poliitikavõimalus 3c |

Poliitikaeesmärk: vähendada ebaseaduslikku sisserännet (eriti lubatust kauemaks riiki jäänud isikute hulka) | √√ | √√√ | √ | √ | √ |

Poliitikaeesmärk: lihtsustada heausksete reisijate ELi välispiiri ületust, tagades ELi piiripoliitika üldise sidususe | √ | -/0 | √√√ | √√ | √ |

Poliitikaeesmärk: aidata kaasa terrorismivastasele ja raskete kuritegude vastasele võitlusele | 0/√ | √ | - | - | - |

Poliitikaeesmärk: tõhustada majandusrände juhtimist (näiteks hooajatöötajad) | √√ | √ | √ | 0/√ | 0/√ |

Suhtelised kulud[2] | Madalad | Keskmised | Madalad – keskmised | Keskmised | Madalad |

Eelistatav võimalus | √ | √ | √ | √ |

Märkus: hinnangu aluseks oleva algse olukorra puhul on eeldatud praeguse olukorra säilitamise edukat rakendamist (tabel 1). Teisi poliitikavõimalusi (2a-3c) on hinnatud sellest võimalusest lähtuvalt. Näiteks poliitikavõimaluse 2a korral „vähendatakse ebaseaduslikku rännet (eriti lubatust kauem riiki jäänud isikute hulka)” algse olukorraga võrreldes mõnevõrra (√√= keskmine mõju) tõhusamalt.

Märkus: poliitikavõimalus 2a = riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteem kolmandate riikide kodanike jaoks, kellelt nõutakse viisat; 2b = riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteem kolmandate riikide kodanike jaoks, kellelt ei nõuta viisat; 3a = kolmandate riikide kodanike jaoks ettenähtud registreeritud reisijate programm; 3b = ELi kodanike jaoks ettenähtud ühtne registreeritud reisijate programm; 3c = miinimumnõuete kehtestamine ELi kodanike jaoks ettenähtud registreeritud reisijate programmile ja automatiseeritud piirikontrollisüsteemile.

Eelistatav võimalus

Hinnangutele tuginedes valiti välja poliitikavõimalused, mis võimaldavad saavutada eesmärke ja mille rakendamist on lühiajalises/keskpikas ajavahemikus realistlik oodata ning mis austavad põhiõigusi ja andmekaitset.

Seega on eelistatavaks võimaluseks sümbioos kõiki kolmandate riikide kodanikke käsitlevast riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemist (alamvõimalus 2a ja 2b), kolmandate riikide kodanikke käsitlevast registreeritud reisijate programmist (alamvõimalus 3a) ning miinimumnõuetest ELi kodanikke käsitlevale registreeritud reisijate programmile ja automatiseeritud piirikontrollisüsteemile (alamvõimalus 3c).

Eelistatav võimalus toob kasu ja aitab kaasa eesmärkide saavutamisele, isegi kui selle võime vähendada terrorismi ja raskete kuritegude arvu ei ole märkimisväärne. Siiski sõltub eelistatav võimalus olulisel määral edust praeguse olukorra säilitamisel.

Riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi tehnilises plaanis täidavad viisainfosüsteem ja SIS II erinevaid eesmärke ning seepärast ei ole ulatusliku sünergia saavutamine kõnealuses kontekstis võimalik, kuigi tehnilist koostoimet oleks võimalik saavutada. Viisainfosüsteemi saaks riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi rakendamisel kasutada selliste kolmandate riikide kodanike riiki sisenemist ja riigist lahkumist käsitlevate andmete registreerimiseks, kellelt nõutakse viisat, ning biomeetriliste tunnuste kontrollimiseks. Vähemalt osaliselt eraldiseisvad süsteemid oleks vaja luua kolmandate riikide kodanike jaoks, kellelt ei nõuta viisat, kuid selliste süsteemide puhul peaks olema võimalik võtta aluseks viisainfosüsteemi tehniline platvorm ja kasutada sama biomeetriliste tunnuste tuvastamise süsteemi (BMS). See võimaldaks ära kasutada olemasolevate biomeetriliste süsteemide sünergia, hoida kulud madalal tasemel ja tagada koostalitlusvõime.

Eraldi andmebaasi on vaja ka registreeritud reisijate programmile. Võimalik on luua üksainus ühtne tsentraliseeritud andmebaas nii riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi kui ka registreeritud reisijate programmi jaoks, mis tähendab, et vaja oleks ainult ühte uut andmebaasi. 2008. aasta alguses esitab komisjon talituste töödokumendi riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi ning registreeritud reisijate programmi tehniliste võimaluste kohta.

Riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi tehnilise teostatavuse uuringu lõpparuande kavandi kohaselt oleks tsentraliseeritud riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi ning registreeritud reisijate programmi hinnanguline, kahele kuni kolmele aastale jagunev kulu umbes 20 miljonit eurot ning aastane haldus- ja tegevuskulu umbes 6 miljonit eurot. Kulu kõikide liikmesriikide kohta oleks umbes 35 miljonit eurot, kuid see võib sõltuvalt rakendatavate automatiseeritud väravate arvust suurel määral muutuda. Üks automatiseeritud värav maksab umbes 35 000 eurot. Vajalike seadmete ostmiseks võivad liikmesriigid saada toetust Euroopa välispiirifondist. Kolmandatele riikidele ei tekiks mingit kulu.

JÄRELEVALVE JA HINDAMINE

Mõjuhinnangus on nimetatud võimalikud näitajad, mille kaudu jälgitakse, kui suures ulatuses on konkreetsed ja tegevuspõhised poliitikaeesmärgid saavutatud. Peamised teabeallikad on riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi ning registreeritud reisijate programmi andmebaasid.

[1] Arvutus põhineb Eurostati turismialasel andmebaasil. Saadud arv põhineb hotellis, ühismajutusettevõttes või eramajutusettevõttes ööbimiste hinnangulisel arvul. Inimesi, kes ööbivad sõprade ja sugulaste juures, ei ole arvestatud. Ööbimised registreeritakse reisijate asukohariigis.

[2] Tehnilise rakendamise kulu esitatakse 2008. aasta alguses eraldi komisjoni talituste töödokumendis tehniliste võimaluste kohta.