1. SISSEJUHATUS

Koostöö- ja jälgimiskord loodi, kui Bulgaaria ühines 2007. aastal[1] Euroopa Liiduga. Lepiti kokku selles, et võtmevaldkondades on vaja jätkata tööd, et kõrvaldada puudujäägid kohtureformis, korruptsioonivastases võitluses ja organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses. Alates sellest on koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes kaardistatud Bulgaaria edusamme ja püütud Bulgaaria ametiasutuste jõupingutusi suunata konkreetsete soovituste kaudu.

Koostöö- ja jälgimiskorral on olnud oluline roll õigusriigi kui Euroopa integratsiooni põhielemendi tugevdamisel Bulgaarias. Komisjoni järelevalve ja Bulgaaria ametiasutustega reformide edendamiseks tehtav koostöö mõjutavad konkreetselt reformide tempot ja ulatust. Nõukogu[2] on korduvalt väljendanud toetust komisjoni järeldustele ja koostöö- ja jälgimiskorra metoodikale. Samuti on oma panuse andnud ja töös osalenud mitmed liikmesriigid.

Käesolevas aruandes antakse ülevaade viimase aasta jooksul tehtust ja esitatakse soovitused edasisteks sammudeks. Aruanne on komisjoni põhjaliku analüüsi tulemus ja selles on tuginetud Bulgaaria ametiasutuste, kodanikuühiskonna ja teiste sidusrühmade panusele. Komisjonil oli praktikute seisukoha pakkumiseks võimalik kasutada teiste liikmesriikide kohtunikkonna ekspertide abi.

Eelmisel aastal Bulgaarias valitsenud poliitiline ebastabiilsus ei pakkunud reformide läbiviimiseks stabiilset keskkonda. Käesolevas aruandes osutatakse mitmele valdkonnale, mis on tunnistatud problemaatiliseks ja kus on hakatud välja töötama lahendusi. Lahendused peavad tuginema kindlale alusele, et tagada muutuste jätkusuutlikkus. Bulgaaria saaks samuti tõhusamalt koguda (ja avaldada) kohtusüsteemi ja õiguskaitset käsitlevat teavet.

Lahendamist vajavate probleemide ulatus on tulnud esile ka bulgaarlaste hulgas korraldatud arvamusküsitlustes. 2014. aasta sügisese Eurobaromeetri uuringu kohaselt valitseb Bulgaaria ühiskonnas kindel üksmeel selles, et Bulgaarial tuleb tegeleda kohtureformi, korruptsioonivastase ja organiseeritud kuritegevuse vastase võitlusega. Uuringu tulemused näitasid ka seda, et bulgaarlased on mures olukorra halvenemise pärast, avaldades samal ajal lootust, et see paraneb. Kindlalt toetatakse seda, et EL osaleks kõnealuste küsimuste lahendamisel ja et ta jätkaks seda seni, kuni Bulgaaria saavutab teiste liikmesriikidega võrreldava taseme[3]. Need hoiakud osutavad, et reformide jätkumine on kodanike elukvaliteedi seisukohast väga oluline: lisaks sellele, et korruptsioon ja organiseeritud kuritegevus mõjutavad Bulgaaria majandust, on õigusriigi põhimõte keskne osa toimivast ja vabast ühiskonnast.

Koostöö- ja jälgimiskorra eesmärk ei ole anda ülevaade olukorrast konkreetsel hetkel, vaid jälgida pikaajalisi suundumusi. Käesolevas aruandes püütakse siiski võtta arvesse 2014. aasta novembris ametisse asunud valitsuse tegevussuundi ja panna paika mõned olulised verstapostid, mille abil kirjeldada järgitavate strateegiate edenemist. Komisjon loodab, et käesolev aruanne aitab saavutada konsensust, mis on oluline, et kiirendada reforme Bulgaarias. Aruandes esitatud soovitused, ELi sihipärased vahendid ja teiste liikmesriikide[4] osalemine – kõik viitab sellele, et EL on valmis toetama Bulgaaria uusi jõupingutusi.

2. REFORMIDE HETKESEIS BULGAARIAS

2.1. Kohtureform

Kohtusüsteemi sõltumatus, vastutus ja usaldusväärsus

Kõrgemal justiitsnõukogul on ulatuslikud volitused Bulgaaria kohtusüsteemi juhtimiseks ja korraldamiseks. 2014. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruandes märgiti, et ehkki kõrgem justiitsnõukogu on astunud samme juhtimisalase reformi suunas, ei tunnustata teda kuigi laialdaselt kui „autonoomset ja iseseisvat asutust, kes on võimeline kohtusüsteemi sõltumatust täidesaatva ja seadusandliku võimu ees tõhusalt kaitsma”[5]. Kõrgema justiitsnõukogu tegevus tekitas 2014. aastal endiselt erimeelsusi seoses mitme ametissenimetamise, ametist vabastamise või kontrolliga, mida kohtud teostavad juhuvaliku teel toimuva kohtuasjade jagamise üle. Peale selle tekkisid kõrgema justiitsnõukogu ja tema kodanikuühiskonna esindamiseks moodustatud kodanike nõukogu vahel vähehaaval pinged: kodanikuühiskonna asjaosaliste väitel ei võeta nende seisukohti vajalikul määral arvesse. Selle tulemusena lahkus kodanike nõukogust mitu organisatsiooni, nende hulgas suurim kohtunike ühing. Ehk osaliselt sellest tingituna töötas kõrgem justiitsnõukogu välja oma teabevahetusstrateegia ja võttis läbipaistvust suurendavaid lisameetmeid[6].

Üks sidusrühmade tõstatatud ja sõltumatusega seotud teema puudutab viisi, kuidas on kohtusüsteemis korraldatud kohtunike ja prokuröride juhtimist. Kohtunikel ja prokuröridel on eri liikmesriikide justiitsnõukogus erinev autonoomsuse tase. Teema on tekitanud Bulgaarias arutelu ning korduvalt on nõutud kõrgema justiitsnõukogu raames kahe eraldi koja loomist, et tegeleda kohtunike ja prokuröride karjääri käsitlevate ja distsiplinaarotsustega. Horisontaalsemate küsimuste käsitlemine toimuks kõrgema justiitsnõukogu täisistungil. Need ettepanekud on tingitud peamiselt sellest, et kohtunike ja prokuröride kutseala struktuur ja rollid on erinevad, aga ka sellest, et kõrgema justiitsnõukogu üks koda saaks ametissenimetamiste ja distsiplinaarküsimustega seotud otsuste kaudu avaldada survet teisele kojale.

Kõrgema justiitsnõukogu struktuuri muutmise idee esitati uues kohtusüsteemi reformi strateegia ettepanekus, mille Bulgaaria valitsus ja parlament kiitsid heaks[7]. Ehkki kõrgem justiitsnõukogu ei ole täielikult muudatuse vastu, on ta väljendanud kahtlust selle teostatavuses, kuna leiab, et seda ei saa teha ainult kohtute seaduse muutmise kaudu, vaid et see nõuab põhiseaduse muutmist. Kohtureformi strateegias käsitletakse ka selliseid laiemaid küsimusi nagu kõrgema justiitsnõukogu liikmete valimine. Varasemates koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes on juba esitatud soovitusi, mida võiks võtta arvesse kõrgema justiitsnõukogu järgmistel valimistel. Soovitatakse suurendada valikumenetluse läbipaistvust ja tegeleda eetika küsimusega, sealhulgas peaks igal kohtunikul olema üks hääl kõrgema justiitsnõukogu kohtunikest liikmete valimisel[8]. Uues strateegias tõstatatakse ka kohtute esimeeste volituste vähendamise küsimus, mis on varem esile kerkinud ja mida on oluliseks peetud üksikkohtunike sõltumatuse seisukohast.

Koostöö- ja jälgimiskorra aruannete läbiv teema on olnud läbipaistvuse ja objektiivsuse suurendamine kohtunike ametissenimetamisel[9]. Ehkki 2014. aastal ei ületatud aastate 2012–2013 erimeelsuste rekordtaset, on kohtusüsteemi kõrgema tasandi ametikohtadele nimetamine endiselt problemaatiline. Nimelt lükati kõrgema kassatsioonikohtu esimehe valimine mitu korda edasi, vaatamata sellele, et kandidaatide hulgas oli pädevaid isikuid, kellel oli juba arvestatav töökogemus kõrgemas kassatsioonikohtus. Samuti ilmnesid erimeelsused hääletusüsteemi osas. Ka teiste kohtute haldusjuhtide nimetamine tekitas kahtlusi valikumenetluse avatuses ja teenetepõhises menetluses. Lisaks sellele tundub, et kõrgem justiitsnõukogu ei ole alati tegelenud valitsusväliste organisatsioonide esitatud ja teatavate kandidaatide eetikaga seotud küsimustega, kuigi kõrgem justiitsnõukogu kontrollib kõigi kandidaatide tausta eetika põhimõttest lähtuvalt. See on menetluse keskne osa, kuna selle alusel võidakse kandidaadi suhtes väljastada negatiivne arvamus. Menetlusi on teataval määral parandatud, mis võib suurendada läbipaistvust. Eelkõige võiks mainida kõrgema kassatsioonikohtu kohtunikele antud võimalust korraldada kohtu esimehe ametikohale kandideerija kuulamine. Sellised uued menetlusega seotud võimalused võivad suurendada nii ametissenimetamiste läbipaistvust kui ka parandada tavakohtunike kaasatust menetlusse.

Kohtusüsteemi usaldusväärsuse kaitsel ja tõhususe edendamisel on olnud keskne roll kohtuinspektsioonil. 2014. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruandes peeti kohtuinspektsiooni peainspektori valimist oluliseks proovikiviks[10]. Ametikoht on olnud kaua aega täitmata ja siiani ei ole kohale kedagi valitud. 2014. aasta kevadel alanud valikumenetlusel tundis ametikoha vastu huvi mitu hea kvalifikatsiooniga kandidaati, kuid pikaajalise protsessi tõttu ei jõudnud parlament hääletamiseni. Seega puudub kohtuinspektsioonil põhiseadusega ette nähtud tugev sõltumatu juht. Peainspektori valimine jääb ka 2015. aastal oluliseks proovikiviks, millega testida Bulgaaria institutsioonide suutlikkust viia läbi läbipaistvad ja teenetel põhinevad ametissenimetamised kohtusüsteemi kõrgetele ametikohtadele[11].

Teine 2014. aasta aruandes[12] esitatud soovitus käsitles kohtuasjade jagamise juhuslikkuse süsteemi põhjalikku ja sõltumatut analüüsi, et tagada süsteemi turvalisus ja haldusjuhtide täielik vastutus kõigi süsteemist kõrvalekalduvate otsuste eest. Kõrgem justiitsnõukogu on asunud analüüsima süsteemi võimalikke puudusi ja koostama kavasid selle ajakohastamiseks pikaajalisema e-õiguskeskkonna projekti raames. Kohtuasjade jagamist käsitleva teabe kogumine toimub nüüd tsentraliseeritult ja see lihtsustab kontrollimist. Kuid selline ajutine lahendus ei ole parandanud süsteemi turvalisust. 2013. aasta märtsis kõrgema halduskohtu ja Sofia linnakohtu kontrollimise käigus avastatud puudusi ei ole likvideeritud. Selle tulemusena puhkes 2014. aasta sügisel Sofia linnakohtus mitu kohtuasjade jagamisega seotud skandaali[13]. Neid probleeme ei tuvastanud kõrgem justiitsnõukogu, vaid välised sidusrühmad.

Kuigi on kahetsusväärne, et pikaajalisema lahenduseni jõudmiseks tehtavad ettevalmistused on viibinud, on sellest olulisem, kuidas reageeritakse tõendatud õigusrikkumistele. Kõrgema justiitsnõukogu reaktsioonist 2014. aasta sügisel võib järeldada, et seda ei peeta eriti oluliseks, hoolimata sellest, et tegemist võib olla nii kuriteo kui ka distsiplinaarrikkumisega. Tõenäoliselt jääb Bulgaaria kohtusüsteemi maine kehvaks seni, kuni on tagatud täielikult turvaline süsteem. Uue süsteemi testimisel v IT-turvalisuse valdkonna välisekspertide kasutamine võiks anda kindluse süsteemi nõuetekohase toimimise suhtes[14].

Kohtusüsteemi reformistrateegiad

Justiitsministeerium on võtnud meetmeid, mis on seotud esiteks 2014. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruande soovituste järgimiseks koostatud tegevuskavaga (selle praegune staatus ja tähtajad on veel kindlaks määramata). Teiseks esitas justiitsministeerium sügisel kauaoodatud kohtureformi strateegia[15]. See üksikasjalik dokument peaks asendama 2010. aasta strateegia, mida on vaid osaliselt rakendatud. Ministrite nõukogu võttis strateegia vastu 17. detsembri 2014. aasta otsusega ja parlament kiitis selle üldjoontes heaks 21. jaanuaril 2015[16].

Reformile pühendumist ja konsensust on püütud suurendada strateegiat käsitlevate arutelude kaudu[17]. Peaprokurör ja kõrgem justiitsnõukogu on esitanud üksikasjalikud märkused strateegia kohta. Strateegia sisaldab mitmeid kodanikuühiskonna ja kutseorganisatsioonide[18] poolt välja pakutud elemente ja ka varasemates koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes esitatud aspekte. Strateegia eesmärk ei ole vaid tagada kohtuasutuste hea juhtimistava ja parandada personalipoliitikat, vaid ajakohastada ka kriminaalpoliitikat ja parandada põhiõiguste kaitset. Strateegia on juba aidanud selgitada ja kiirendada kohtureformiga seotud arutelu. Nüüd on aeg liikuda rakendamise etappi.

Peaprokuröri 2013. aastal esitatud tegevuskava rakendamisel on saavutatud märkimisväärset edu. Lisaks esitas peaprokurör 2014. aastal uusi osaliselt kohtureformi strateegiast inspireeritud ettepanekuid prokuratuuri detsentraliseerimiseks ja lisatagatiste loomiseks prokuröride sõltumatu tegevuse kindlustamiseks[19].

Töö uue kriminaalseadustiku väljatöötamisel on edenenud, kuid selle suhtes ei ole veel saavutatud konsensust. Ala asjatundjad ja praktikud on eri seisukohtadel selles, kas seadus on vaja täielikult ümber kirjutada või piisab üksnes muudatustest. Samuti ollakse eri meelt kogu protsessi põhimõtete osas. Praegu tundub, et järgima hakatakse kaheastmelist lähenemisviisi: esimeses etapis muudetakse kriminaalseadustiku (ja ilmselt ka kriminaalmenetluse seadustiku) neid osasid, mis puudutavad kiireloomulisemaid aspekte (sealhulgas korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse sätted). Teises etapis hinnatakse põhjaliku mõjuhindamise ja avaliku konsultatsiooni tulemuste alusel uue kriminaalseadustiku vajalikkust. Seda võiks teha osana laiemast arutelust tulevase kriminaalpoliitika üle. See nõuab aega, kuna vaja on saavutada üksmeel[20].

Kohtusüsteemi tõhusus

Kõrgem justiitsnõukogu on jätkanud tööd kohtunike ja kohtuorganite töökoormuse hindamise metoodika väljatöötamisel[21]. Üks eesmärk on kehtestada eeskirjad, mille alusel töökoormust mõõta ja jagada, võttes arvesse kohtuasjade keerukust ja ulatust. Töökoormuse erinevusi peetakse praegu süsteemi ebatõhususe oluliseks põhjustajaks. Kavas on kaardistada kõigi piirkonnakohtute olukord, võttes arvesse nii sotsiaalmajanduslikke kui ka demograafilisi tegureid ja vajadust tagada juurdepääs õiguskaitsele. Eesmärk on esitada enne 2015. aasta lõppu uut piirkonnakohtute asukohasüsteemi käsitlev ettepanek. Sõjaväekohtute ratsionaliseerimiseks on konkreetseid samme juba astutud. Vaja oleks asjakohast metoodikat, mille alusel hinnata, kas väga väikse töökoormusega kohtute sulgemine on põhjendatud (või luua nn liikuvate kohtute süsteem) ja jagada nende ressursid ülekoormatud kohtutele. Kohtute asukohti käsitleva ulatuslikuma reformi ettevalmistamine võtab tõenäoliselt rohkem aega, kuna kõrgem justiitsnõukogu peab oma tegevust paljude sidusrühmadega[22] koordineerima, ehkki lõpliku otsuse teeb ta ise.

Inimressursside laiema juhtimise seisukohalt on kesksel kohal hindamis- ja edutamissüsteemid ja pakutavate koolituste kvaliteet. Valitsuse kohtusüsteemi reformistrateegias esitatakse sellega seoses teatavad punktid süsteemi parandamiseks. Riiklik õigusinstituut arendab edasi kohtunikele suunatud koolituspakkumisi[23].

Distsiplinaarpraktika on veel üks valdkond, millele on koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes tähelepanu juhitud. Probleemid on seotud järjepidevuse (ja selle tagamiseks vajalike selgete normide) puudumise ning sellega, et suur osa otsuseid tühistatakse edasikaebamise käigus. Kõrgem justiitsnõukogu võttis hiljuti selles vallas mõningaid meetmeid (sealhulgas üldsuuniste vastuvõtmine), ehkki need ei näi põhinevat puuduste selgel analüüsil. Praegu on veel liiga vara öelda, kas võetud meetmed on piisavad, et hoida edaspidi ära distsiplinaarmenetluste üle käivad pidevad vaidlused.

Veel üks probleem, mille lahendamist on koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes korduvalt nõutud, on kohtuotsuste tegelik rakendamine, eelkõige see, et süüdimõistetud kurjategijad hoiavad karistuse kandmisest kõrvale ja põgenevad. Probleemi lahendamiseks on tehtud mõningast tööd ja 2014. aastat käsitleva ametiasutuste vahelise tegevuskava raames võeti teatavad juhtimisalased meetmed. Ametiasutuste tegevuses aga puudub endiselt otsustavus. Kuna küsimust ei ole igakülgselt analüüsitud, on raske hinnata, mil määral ühekordsed meetmed (näit elektrooniline järelevalve) aitavad olukorda parandada[24].

2.2. Korruptsioon

Korruptsioon on Bulgaarias jätkuvalt tõsine probleem. Hiljutise Eurobaromeetri uuringu kohaselt peavad peaaegu kõik vastajad (97%) korruptsiooni suureks probleemiks[25].

Koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes on juba ammu soovitatud, et Bulgaaria vaataks läbi ja ajakohastaks riikliku korruptsioonivastase strateegia[26]. Bulgaaria ametiasutused viisid hiljuti läbi korruptsioonivastase strateegia viimaste aastate mõju hindamise. Esimeste mitteametlike tulemuste kohaselt on strateegias esinevaid puudujääke ausalt hinnatud. Nende hulgas on killustatud lähenemisviis, riskihindamise ebapiisav kasutamine ning järelevalve ja hindamise puudumine. Ehkki ministeeriumide kontrolliasutused on kontrollikultuuri parandanud, on tsentraliseeritud struktuuri või ühtsete võrdluskriteeriumide puudumise tulemuseks see, et kontrolliasutuste tegevus on koordineerimata. Kohaliku tasandi süsteemides näib olevat suuri puudujääke. Bulgaarias kasutusele võetud riskianalüüsisüsteemi (BORKOR) abil saavutatud tulemused ei tundu olevat proportsionaalsed kantud kuludega. Pealegi on struktuuri ülesanne pakkuda analüütilist materjali ja mitte poliitilisi suuniseid[27].

Praeguse korruptsioonivastase süsteemi puudusi käsitlev hindamine võiks olla kauaoodatud reformi lähtekohaks. Konsulteerimine kõigi sidusrühmadega võimaldaks võtta arvesse kogemusi ja suurendada pühendumust reformile. Kodanikuühiskonna osalejatel on kasulikke kogemusi korruptsioonivastases võitluses ja neid tuleks täielikult ära kasutada.

Ennetavad meetmed tunduvad enamasti olevat alles lapsekingades. Mõnes valdkonnas on saadud kasulikke kogemusi,[28] kuid need on üksikjuhtumid. Miski ei viita sellise struktuuri olemasolule, mille raames vahetada parimaid tavasid või väärtustada tehtud edusamme. Haldusasutustel puudub terviklik süsteem, mille abil kontrollida kohustuslikus korras korruptsioonivastaseid meetmeid ja neist kesksele kontaktasutusele aru anda.

Järjestikustes koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes on tõdetud, et riigihangete valdkonnas on korruptsioonioht eriti suur. Riigihankemenetluste kontrollisüsteeme saaks tõhustada kooskõlas Bulgaaria uue riigihangete süsteemi strateegiaga, mis töötati välja komisjoni talituste soovituste põhjal.

Huvide konfliktide ärahoidmise ja väljaselgitamise komisjon on oodanud seadusandlikke muudatusi ja juhtkonna tasandil toimuvaid ametissenimetamisi. Mõlemad aspektid on olulised komisjoni tõhusa toimimise seisukohast[29]. Komisjoni eelmine president oli sunnitud tagasi astuma pärast seda, kui oli ilmnenud tema süü mõjuvõimuga kauplemises[30]. On aeg, et komisjon seisaks taas kindlatel alustel. Siiski ei tehtud 2014. aastal vajalikke otsuseid. Selles on süüdi parlament. Viivitused võivad süvendada muljet, et otsused, milles tuleks eeskätt lähtuda eetilistest kaalutlustest, on ajendatud poliitilistest põhjustest. Korruptsiooni ärahoidmise vallas võiks senisest paremini kasutada ära ametiisikute esitatavaid varade deklaratsioone, mille abil teha kindlaks riskivaldkonnad ja ebaseadusliku rikastumise põhjused.

Korruptsioonivastase strateegia usaldusväärsuse seisukohast on keskse tähtsusega tõhus süüdistuste esitamine ja lõplikud süüdimõistvad kohtuotsused. Suurtes korruptsioonijuhtumites on siiani tehtud väga vähe lõplikke süüdimõistvaid otsuseid, vaatamata sellele, et probleem on ulatuslik[31]. Peaprokuratuur on astunud samme, et seada korruptsioonivastane võitlus prioriteediks. Algatatud juhtumite arv on suurenenud ja nende käsitlemine kiirenenud. Mõni neist puudutab kõrgetel ametikohtadel olevaid isikuid. Korruptsioonijuhtumite käiku kohtutes tuleb jälgida, et teha kindlaks sellised aspektid kohtumenetluses, mida on võimalik juhtumite käsitlemise viivitamiseks mõjutada. Sama kehtib organiseeritud kuritegevuse puhul. Mõnikord tundub, et toimikuid hoitakse liiga kaua kohtute tasandil ja seejärel saadetakse need tagasi prokuratuuri, kellele määratakse lühike tähtaeg lisauuringute sooritamiseks.

Prokuratuur on loonud prokuröridest ja riikliku julgeolekuameti uurijatest koosneva väikse eristruktuuri, eesmärgiga tõhustada avaliku halduse asutustes esineva korruptsiooni uurimist. See üksus on senini tegelenud peamiselt kohaliku tasandi korruptsioonijuhtumitega, mida ei olnud võimalik isiklike suhete ja surve tõttu kohalikul tasandil käsitleda. Selline korruptsioonivastasele võitlusele keskendunud eristruktuur on saavutanud esimesi tulemusi, aga tema tõhusus pannakse tõeliselt proovile, kui tuleb hakata tegelema kõrgema tasandi juhtumitega ja arendama tegevussuutlikkust. Samuti on oluline tagada, et riikliku julgeolekuameti struktuurimuutused ei kahjustaks korruptsioonivastase võitluse tõhusust.

Teine probleem näib olevat seotud lünkadega kriminaalseadustiku korruptsioonivastase võitluse sätetes. Lüngad puudutavad eelkõige kõrgema tasandi korruptsiooni, mõjuvõimuga kauplemist ja aktiivse ja passiivse korruptsiooni eristamist. Seadustikku tuleb neist küsimustes kiiremas korras ajakohastada. Esialgu võiks seadustikku teha kiired muudatused, alustades samal ajal laiemat arutelu kriminaalpoliitika ja uue seadustiku üle.

2.3. Organiseeritud kuritegevus

Organiseeritud kuritegevus on Bulgaarias jätkuvalt probleem. See ilmneb ka kodanike hoiakutest[32]. Suurt tähelepanu saanud hiljutised tänavatulistamised ja selle tunnistaja mõrv näitasid selgelt olukorra tõsidust. Ehkki 2014. aastal suurenes prokuratuuri algatatud juhtumite arv, on lahendatud kohtuasjade hulk endiselt väga väike[33]. Selle valdkonna ametiasutused on teatanud komisjonile, et kohalikul tasandil osutatav surve takistab kuritegude ja korruptsioonijuhtumite tõhusat uurimist. Suur probleem on tunnistajate hirmutamine. Siiski on vahendeid, et julgustada tunnistajaid osalema tunnistajakaitse programmides[34].

Kaks aastat tagasi loodud eriprokuratuuri ja erikohtu töö on tasapisi hakanud vilja kandma: mitmes kohtuasjas on tehtud lõplikud süüdimõistvad kohtuotsused ja mõningad andmed näitavad, et menetlused on kiiremad. Kuid nende eriorganite tegevust takistab endiselt ülesannete ebaselge jaotus ja kriminaalmenetluse seadustiku väga formaalsed sätted. Peaprokurör esitas novembris ettepanekuid, et lahendada mõni nimetatud küsimus.

Hoolimata märkimisväärsetest jõupingutustest, ei ole vara konfiskeerimise võimalus endiselt piisaval määral suunatud organiseeritud kuritegelike rühmituste vastu. Kiireloomulistel juhtudel määrab prokuratuur ajutised külmutamismeetmed ja juhtum antakse edasi vara konfiskeerimise komisjonile. Koormavale õigusraamistikule vaatamata on komisjon jätkuvalt saavutanud märkimisväärseid tulemusi. Eelmises koostöö- ja jälgimiskorra aruandes esitati teatavad kahtlused vara konfiskeerimist käsitleva uue õigusraamistiku kohta[35]. Need küsimused on endiselt lahendamata.

Siseministeeriumil on mõnes valdkonnas oma eksperdid (näiteks kohtuekspertiis, DNA, ballistika ja grafoloogia), kuid teistel aladel tuleb toetuda kohtute akrediteeritud ekspertidele. Sellega aga tekivad küsimused ekspertide kättesaadavuse, pädevuse, seotud kulude ja ka erapooletuse kohta. Bulgaarias puudub eksperdibüroo või muu sarnane mehhanism. Vaatlejate arvates võib see olla üks põhjus, miks juhtumite käsitlemine kohtus ei edene[36].

Bulgaaria uus valitsus on teinud teatavaks, et organiseeritud kuritegevuse uurimine võetakse riiklikult julgeolekuametilt ära. Selle otsusega tühistatakse palju küsimusi tekitanud politsei organiseeritud kuritegevuse eriüksuste (GDBOP) ühendamine riikliku julgeolekuametiga 2013. aastal[37]. Kõnealuse valdkonna eelmise reformi tagajärjel katkes organiseeritud kuritegevuse juhtumite käsitlemine mitmeks kuuks, sealhulgas ka koostöö teiste liikmesriikide julgeolekuteenistustega. On võimalik, et organiseeritud kuritegevuse uurimise eest vastutavate talituste uus ümberkorraldamine põhjustab samasuguseid probleeme, kuid valitsus on selgelt öelnud, et on ohust teadlik ja võtab meetmed ülemineku lihtsustamiseks.

3. JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

Komisjoni 2014. aasta jaanuaris esitatud viimasest aruandest alates on kohtureform ning korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastane võitlus edenenud aeglaselt. Bulgaarias on käesoleva aruandega hõlmatud ajavahemikul vahetunud kolm valitsust ning parlamendi tegevus on olnud ummikseisus. See on reformitahet oluliselt vähendanud. Reformide edenemise eelduseks on aga kõigepealt see, et probleemide olemasolu tunnistatakse ja pannakse paika meetmed nende lahendamiseks. Praegune valitsus on astunud olulise sammu, võttes vastu muljetavaldava täpsusega paika pandud kohtureformi strateegia. Samuti võib eeldada, et praeguste korruptsioonivastaste meetmete eelseisev analüüs annab väärtusliku panuse tulevast strateegiat käsitlevatesse aruteludesse. Järgmise etapina tuleb näidata, et reform on tõeline poliitiline prioriteet. Selleks tuleb kiiresti töötada reformidega seotud raamprogrammide kallal, saavutada konsensus ja määrata kindlaks konkreetsed meetmed ja etapid ning tagada nende elluviimine. See eeldab täiendavaid muutusi poliitilises kultuuris ja veendumust, et need küsimused on poliitilise päevakorra tipus.

Mõned keskse tähtsusega asutused on jätkanud juhtimise tasandil muudatuste läbiviimist. Need peaksid toetama reformide rakendamist praktilisel tasandil. Lisaks reformitempo kiirendamisele aitab ametiasutuste professionaalsuse ja pühendumuse vastu usaldust suurendada nii senisest süstemaatilisem ja professionaalsem andmete kogumine kui ka suurem läbipaistvus seoses teabe avalikustamisega.

Edasiliikumise usutavus sõltub ka sellest, kuidas reageeritakse teatavatele probleemidele, ja kuidas edeneb konkreetsete probleemide käsitlemine. Varasemates koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes on tõdetud, et üldsuse skeptilist suhtumist reformidesse toitsid nii kohtunike ametissenimetamise läbipaistvuse ja pädevusega seotud vastuolud kui ka ametivõimude reageerimine selliste eeskirjade rikkumistele nagu süüdimõistetud kurjategijate põgenemine või väga selged lüngad kohtuasjade jagamise juhuslikkuse süsteemis. Bulgaaria ametiasutuste reaktsioon on neis küsimustes endiselt väheusutav ja see tekitab kahtlusi kohtusüsteemi sõltumatuses. Kõrgema tasandi korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse juhtumites langetatud lõplike kohtuotsuste arv on väga madal. Arvamusküsitlustest[38] selgub, et ka need reformi põhivaldkondadega seotud puudused mõjutavad bulgaarlaste skeptilist suhtumist reformidesse.

Komisjon kutsub Bulgaariat üles võtma meetmeid järgmistes valdkondades:

1. Kohtusüsteemi sõltumatus, vastutus ja usaldusväärsus

Kohtureformi strateegia sisaldab mitmeid ettepanekuid, millega püütakse kõrvaldada puudused kõnealuses valdkonnas. Selliste meetmetega peab kaasnema teadlikkus sellest, et usaldusväärse süsteemi eelduseks on ametiasutuste otsustav hoiak kohtusüsteemi sõltumatuse maksimeerimiseks ja eeskirjade rikkumiste tõhusaks käsitlemiseks.

· Jätkata kõrgema justiitsnõukogu ümberkorraldamist ja kaasata sellesse kutseühingud ja muud asjaomased sidusrühmad ning valmistada ette menetlused kõrgema justiitsnõukogu järgmisteks valimisteks, mille abil tagada nõukogu usaldusväärsus.

· Kohaldada kohtusüsteemis läbiviidavatel ametissenimetamistel, sealhulgas kõrgema tasandi ametikohtade täitmisel objektiivseid teenetel, eetikal ja läbipaistvusel põhinevaid norme ning viia ametissenimetamised läbi õigeaegselt. Eriti tähtsad on eetikaga seotud küsimused. Ametissenimetamiste eest vastutavatel isikutel tuleb näidata, et arvesse on võetud kõiki esile kerkinud probleeme.

· Lahendada kiiresti peainspektori ametikoha täitmise küsimus.

· Parandada kiiresti kohtuasjade jagamise juhuslikkuse süsteemi turvalisust ja tõhustada tööd selle ajakohastamiseks. Uurida rangelt ja erapooletult kõiki neid juhtumeid, mille puhul on kahtlus, et süsteemiga manipuleeritakse.

2. Kohtusüsteemi reform

Kohtusüsteemi reformistrateegia on tugev alus edasisteks sammudeks. Selle põhjal alanud arutelu käigus on ilmnenud, et selline organ nagu peaprokuratuur suudab panustada konstruktiivsete märkustega.

· Rakendada valitsuse poolt heaks kiidetud uus kohtustrateegia ja prokuratuuri esitatud üksikasjalikud ettepanekud.

· Tegeleda kriminaalseadustiku kõige problemaatilisemate ja kiiret parandamist nõudvate aspektidega, et tõhustada võitlust korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu.

· Määrata kindlaks üksikasjalik ajakava pikaajalisemaks aruteluks uue kriminaalseadustiku põhieesmärkide üle.

3. Kohtusüsteemi tõhusus

Kõrgem justiitsnõukogu on võtnud olulisi meetmeid juhtimise tasandil ja neid tuleb nüüd rakendada.

· Viia lõpule kohtunike ja kohtute töökoormuse hindamiseks kasutatava metoodika väljatöötamine ja konsulteerida kõigi peamiste sidusrühmadega, et kohtute asukohti käsitlev reform põhineks objektiivsetel alustel (vajaduse korral eraldada kohtud muude avalike teenuste piirkondlikust jaotumisest.

· Kohaldada distsiplinaarkaristuste vallas selgeid menetlusi ja norme distsiplinaarotsuste järjepidevuse tagamiseks.

· Võtta meetmeid, et kõrvaldada puudujäägid kohtuotsuste tõhusal rakendamisel, näiteks põgenemine vanglakaristuse vältimiseks või kohtus langetatud finantskaristuste kohaldamata jätmine.

· Teha käegakatsutavaid edusamme e-õiguskeskkonna valdkonnas kohtumenetluse parandamiseks.

4. Korruptsioon

Bulgaaria korruptsioonivastase võitluse strateegia eelseisva hindamise tulemusena peaks valmima analüüs Bulgaarias lahendamist vajavatest probleemidest. See võib aidata kaasa nii uue strateegia määratlemisele kui ka konkreetsete meetmete rakendamisele, et hakata lahendama korruptsiooni tõkestamise ja süüdistuste esitamisega seotud probleeme.

· Anda ühele asutusele vajalikud volitused ja autonoomsus, et koordineerida ja kontrollida korruptsioonivastaste meetmete rakendamist. Kehtestada avaliku sektori jaoks ühtsed miinimumnormid, mis puudutavad kontrolliorganeid, riskihindamist ja aruandluskohustust.

· Võtta vastu tõhus riiklik korruptsioonivastane strateegia, avaldades kõigepealt analüüsi praeguse strateegia puudustest.

· Tagada 2014. aasta juulis vastu võetud riigihangete strateegia sihipärane jälgimine.

· Viia lõpule huvide konflikti ärahoidmise ja väljaselgitamise komisjoni ülejäänud liikmete ametissenimetamine ja teha muudatused huvide konflikti käsitlevasse seadusesse.

· Hinnata, kuidas varade deklareerimise süsteemi senisest paremini ära kasutada (näiteks sihipärased kontrollid riskihindamise alusel).

· Suurendada prokuratuuri suutlikkust uurida kõrgema tasandi korruptsioonijuhtumeid.

· Jälgida kõrgema tasandi korruptsioonijuhtumite käiku ning määrata kindlaks ja võtta meetmed, et vältida menetlusega seotud lünkade ärakasutamist kohtumenetluse edasilükkamiseks.

5. Organiseeritud kuritegevus

Suur hulk lahendamata juhtumeid ja vähesed edusammud heidavad varju organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemisel ja kõnealuses valdkonnas õiguskaitseasutuste professionaalsuse parandamisel tehtud tööle.

· Luua vajalikud tingimused, et organiseeritud kuritegevuse vastase võitlusega tegelev erikohus ja prokuratuur saaksid keskenduda kõige olulisematele ja keerukamatele juhtumitele.

· Jälgida kõrgema tasandi organiseeritud kuritegevuse juhtumite käiku ning määrata kindlaks ja võtta meetmed, et vältida menetluses esinevate lünkade ärakasutamist kohtumenetluse edasilükkamiseks.

· Võtta vajalikud kaitsemeetmed, et hoida ära kõrgema tasandi süüdistatavate kõrvalehoidmine õigusemõistmisest või kuritegelikul viisil omandatud vara peitmine enne lõplikku kohtuotsust, määrates selgelt kindlaks vastutuse mis tahes puuduste korral.

· Tagada, et kõik muudatused, mis tehakse organiseeritud kuritegevuse uurimisega hõlmatud struktuurides, toimuvad viisil, millega tagatakse tegevuse järjepidevus.

[1] Euroopa Liidu Nõukogu järeldused, 17. oktoober 2006 (13339/06); komisjoni otsus, milles nähakse ette kord, mille abil teha Bulgaariaga koostööd ja jälgida tema edusamme konkreetsete eesmärkide täitmisel kohtureformi alal ning korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses, 13. detsember 2006 (K (2006) 6570 lõplik).

[2] Nõukogu järeldused eelmiste aruannete kohta: http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm

[3] Eurobaromeetri kiiruuring 406

[4] Mõned liikmesriigid pakuvad Bulgaariale tehnilist abi koostöö- ja jälgimiskorraga seotud valdkondades.

[5] COM(2014) 36 final, lk 3.

[6] Tehnilise aruande punkt 2.1.

[7] Näib, et see küsimus vaidlustati parlamendis 21. jaanuaril 2015.

[8] COM (2012) 411 final, lk 11.

[9] Vt näiteks COM (2012) 411 final, lk 6 ja COM (2014) 36 final, lk 9.

[10] COM(2014) 36 final, lk 4.

[11] Rahvuskogu on alustanud uut menetlust, kandidaatide nimetamise lõppkuupäev on 30. jaanuar 2015.

[12] Vt soovitus lk 9, COM (2014) 36 final.

[13] Need olid eelkõige seotud kahe sümboolse tähendusega pankrotimenetlusega. Vt tehnilise aruande punkt 4.1.

[14] Seda valdkonda võiks toetada ELi vahenditest.

[15] Strateegia on kättesaadav Bulgaaria justiitsministeeriumi veebisaidil http://mjs.bg/107/

[16] Parlament seadis strateegia mõned aspektid küsimärgi alla.

[17] Dokumendi eelnõu esitati 2014. aasta oktoobris ajutise valitsuse ajal.

[18] Vt eelkõige eespool nimetatud ettepanekud, mis käsitlevad kõrgema justiitsnõukogu jagamist kodadeks, kes tegelevad ametissenimetamiste ja distsiplinaarküsimustega.

[19] Peaprokuröri esitatud konkreetsete ettepanekute eesmärk on detsentraliseeritum, läbipaistvam ja vastutustundlikum prokuratuur. Ettepanekuid võib vaadelda ka osana ulatusliku kriminaalmenetluse seadustiku ja kohtute seaduse muutmise kontekstis.

[20] Selles valdkonnas alates 2009. aastast toimuvad ettevalmistavad tööd peaksid pakkuma tugeva analüütilise baasi.

[21] Kõrgem justiitsnõukogu koostab praegu analüüse, mis põhinevad osaliselt koostöö- ja jälgimiskorra raames sõnastatud soovitustel (vt näit COM(2014) 36 final, lk 10). Nende analüüside abil saab samuti aidata parandada hindamise kriteeriume, näiteks võttes paremini arvesse töökoormust ja luua selgem alus kohtunike korrapäraseks hindamiseks.

[22] Reform mõjutab ka teiste avalike teenuste territoriaalset korraldust.

[23] Tehnilise aruande punkt 4.2.

[24] Vt tehnilise aruande punkt 6.2.

[25] Eurobaromeetri kiiruuring 406

[26] Ka ELi 2014. aasta korruptsioonivastase võitluse aruandes toodi esile mitmed Bulgaarias esinevad probleemid (COM (2014) 38 final). Korruptsiooni (ja kohtusüsteemi sõltumatust) mainitakse Bulgaaria probleemidena ka 2014. aasta riigipõhistes soovitustes majanduspoliitika koordineerimise Euroopa poolaasta raames. (ELT 2014/C 247/02).

[27] COM(2014) 36 final, lk 7; tehnilise aruande punkt 5.4.

[28] Näiteks kaotada vajadus, et tolli- ja piirivalveametnikud peaksid tegelema sularahaga, või näiteks personali vahetumine.

[29] Tehnilise aruande punkt 5.4.

[30] Algatatud on kriminaalmenetlus.

[31] Riikliku julgeolekuameti 2014. aasta tegevusaruandes osutati palju sagedamini organiseeritud kuritegevust kui korruptsioonivastast võitlust käsitlevale tegevusele.

[32] Hiljutise Eurobaromeetri kiiruuringu 406 kohaselt peab 96 % bulgaarlastest seda suureks probleemiks.

[33] Tehnilise aruande punkt 6.1.

[34] Hiljuti mõrvati tunnistaja, kes keeldus tunnistajakaitse programmis osalemast.

[35] COM (2014) 35 final, lk 8

[36] Tehnilise aruande punkt 6.1.

[37] COM (2014) 35 final, lk 8

[38] Eurobaromeetri kiiruuring 406.