2009
EUROOPA LIIDU TOIDUABI 
PUUDUSTKANNATAVATELE ISIKUTELE :
EESMÄRKIDE, VAHENDITEJA MEETODITE HINDAMINEEUROOPA 
KONTROLLIKODA
Eriaruanne  nr 6
ET
ISSN 1831-0818

EUROOPA LIIDU TOIDUABI 
PUUDUSTKANNATAVATELE ISIKUTELE: EESMÄRKIDE, VAHENDITE JA MEETODITE HINDAMINEEriaruanne nr 6   2009
EUROOPA KONTROLLIKODA(vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 248 lõike 4 teisele lõigule)
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine2
EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG
Tel +352 4398-45410
Faks +352 4398-46410
E-post: euraud@eca.europa.eu
Internet: http://www.eca.europa.eu
Eriaruanne nr 6   2009
Euroopa Liidu kohta leiab palju muud teavet Internetist Europa serveri veebilehtedelt
(http://europa.eu).
Kataloogimisandmed on esitatud väljaande lõpus.Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2009ISBN 978-92-9207-338-1doi: 10.2865/24081
© Euroopa ühendused, 2009
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Printed in Belgium
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine3
SISUKORD
Punktid
I–IX KOKKUVÕTE
1–17  SISSEJUHATUS
1–7  PROGRAMMI PÕHIJOONED
8–13  JUHTIMIS- JA KONTROLLIKORRA ÜLEVAADE
14–17  JAOTUSAHEL: HEATEGEVUSORGANISATSIOONID
18–22  AUDITI LÄHENEMISVIIS JA ULATUS
23–75  TÄHELEPANEKUD
23–33   PROGRAMMI EESMÄRGID JA LÄHENEMISVIIS: KAS PROGRAMMI EESMÄRGID ON ENDISELT 
KEHTIVAD JA LÄHENEMISVIIS ASJAKOHANE?
23–24  PROGRAMMI EESMÄRKIDE VASTURÄÄKIVUS
25–27  SEKKUMISVARUDE VÄHESUSE KORRAL ON SEOS PÕLLUMAJANDUSKULUTUSTEGA NÕRK
28–31  MEETME SOTSIAALNE EESMÄRK ON TÄHTSAM
32–33  TULEKS PARANDADA KOOSKÕLASTAMIST SOTSIAALPOLIITIKA MEETMETEGA
34–47   KASUTATUD VAHENDID JA MEETODID: KAS VAHENDID ON VASTAVUSES VALITUD EESMÄRKIDEGA 
JA ASJAKOHASELT RAKENDATUD?
34–41  OLULISE PANUSE SAAVUTAMISEKS ON VAJA ABI PAREMINI ABISAAJATELE SUUNATA
42–47  KÄTTESAADAVA TOIDU MITMEKESISUST PIIRAB SEOS SEKKUMISVARUDEGA JA TOIDU JAOTAMINE ON VÄGA ERINEV
48–70   PROGRAMMI TEGELIK RAKENDAMINE: KAS MENETLUSI KOHALDATAKSE NII, NAGU OLI KAVANDATUD?
48–59  PUUDUSED HALDUS- JA ARUANDLUSKORRAS
60–70  PAKKUMISMENETLUSI TULEB PARANDADA JA ÜHTLUSTADA
71–75   REFORMIETTEPANEK: HILJUTINE KOMISJONI ALGATUS JA PROGRAMMI MÕJU HINDAMINE
76–85   JÄRELDUSED JA SOOVITUSED
  I LISA – VAESUSEOHUS ELANIKKOND 
  II LISA – EELARVEASSIGNEERINGUD JA VAHENDITE ERALDAMINE LIIKMESRIIKIDELE   III LISA – JAOTATUD TOOTED JA LÕPLIKUD ABISAAJAD – AASTAPLAAN 2005
  IV LISA – LIIKMESRIIKIDE EDASTATUD VAJADUSED JA KOMISJONIPOOLNE SEKKUMISVARUDE JAOTAMINE 
  KOMISJONI VASTUSED 
KOMMISSIONENS 
SVAR
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine4
KOKKUVÕTE
I.
Puudustkannatavate isikute toiduabi-
programm võeti esimest korda kasutusele  1987. aastal. Selle eesmärk oli anda ühen-
duse sekkumisvarudes olevad tooted heate-
gevusorganisatsioonidele tasuta jaotamiseks 
toiduabi vajavatele inimestele.
II.
Meetmel on kaks peamist eesmärki: sotsiaalne (aidata oluliselt kaasa puudustkannatavate isikute heaolule) ja turuga seonduv (põllu-
majandustoodete turgude stabiliseerimine sekkumisvarude vähendamise abil). Prog-rammi 2008. aasta eelarve oli 307 miljonit  eurot (19 liikmesriiki hõlmav) ja 2009. aastal suureneb see 500 miljoni euroni.
III.
Programmi juhtimise vastutus anti liikmes-riikides sekkumisvarude eest vastutavatele makseasutustele. Tegevustasandil juhivad  programmi heategevusorganisatsioonid, kes saavad ja jaotavad toiduaineid puudustkan-natavatele isikutele. Sekkumisvarude mär-kimisväärne vähenemine viimastel aastatel tähendab, et suurem osa jaotatavaid tooteid tuli osta turult (85 % 2008. aastal).IV.
Auditis keskenduti kavandatud eesmärkide kehtivusele areneva turu- ja sotsiaalse olu-korra kontekstis, kättesaadavate vahendite piisavusele, programmi mõjule ning haldus- ja juhtimismenetlustele.
V.
Programmi rahastamine ühise põllumajan-
duspoliitika (ÜPP) kulutustest oli esialgselt 
sekkumisvarude kasutamise tõttu põhjenda-tud. Programmi ja põllumajanduskulutuste vaheline seos viimastel aastatel siiski nõr-
genes, kuna sekkumisvarud olid peaaegu  
lõpukorral. Programmis osalemine on vaba-
tahtlik ja mõned liikmesriigid on seisukohal, et meedet ei tohiks rahastada Euroopa Põl-
lumajanduse Tagatisfondi eelarvest.
VI.
Meetme eesmärk oli vaesuse vähendamine, kuid mitte kõrvaldamine. Seda arvestades  
saab kättesaadavatel vahenditel olla puu-dustkannatavate isikute olukorrale ainult  
piiratud mõju, pakkudes abisaajatele abi  
kuus keskmiselt ühe toidukorra väärtuses.  
Seepärast on abi mõjususe suurendamiseks 
vaja seda paremini suunata ja tagada parem kooskõlastamine sotsiaalpoliitikaga. Lisaks 
piiravad praegu kehtivad sätted jaotatavate 
toodete mitmekesisust, ning kogu jaotusahe-
lale rakendatavad menetlused põhjustavad 
lõplike abisaajate erineva kohtlemise seoses ühele inimesele tarnitava toidu hulgaga.
KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine5
VII.
Skeemi haldamist raskendab asjaolu, et  
tegevustasandil juhivad programmi tuhan-ded heategevusorganisatsioonid, kus töö-
tavad peamiselt vabatahtlikud ning kes  
tegelevad ebastabiilse ja raskesti jälgitava 
sihtrühmaga. Tuleb parandada komisjoni ja 
liikmesriikide tasandi nii kontrolli- ja aruand-
lussüsteeme kui ka rahaliste vahendite jao-tamist liikmesriikide vahel. Liikmesriikides  
kasutatavad pakkumismenetlused erinevad oluliselt ning ei taga kõigile ELi ettevõtjatele võrdset juurdepääsu ja kõige laiemat konku-
rentsi. Seega on oht, et sekkumisvarudest  
eraldatud või vabalt turult ostetud toodete 
puhul ei saavutata alati parimaid tingimusi. Samuti leiti, et kasutatud kaubavahetuskor-
raldus on keerukas ja raskesti kontrollitav. 
VIII.
Hiljuti tegi komisjon ettepaneku programmi uuendada, millega käsitletaks teatavaid  
kontrollikoja auditis esiletõstetud puudusi.KOKKUVÕTE
IX.
Kuna eelarvepädevad institutsioonid poolda-
vad programmi jätkamist, teeb kontrollikoda rida ettepanekuid, milles käsitletakse prog-
rammi ÜPP kulutustest rahastamise asjako-
hasust, vajadust suurendada programmi  
mõju, programmi integreerimist sotsiaal-
poliitika raamistikku, jaotatavate toodete  
valiku suurendamist, vajadust parandada  jaotamismeetodeid ning ka juhtimis-, järe-
levalve- ja pakkumismenetlusi.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine6
SISSEJUHATUS
PROGRAMMI PÕHIJOONED
 1.  Puudustkannatavate isikute programm pärineb aastast 1987, kui Euroo-
pas valitses erakordselt külm talv, millel olid eriti tõsised tagajärjed 
kõige ohustatumatele isikutele, st puudustkannatavatele isikutele.  
Humanitaarhädaolukorra leevendamiseks võttis komisjon meetmed mitmesuguste toiduainete, eriti ühenduse sekkumisvarudest kätte-
saadavate põllumajandustoodete
1 eraldamiseks heategevusorganisat-
sioonidele, et jaotada neid tasuta puudustkannatavatele isikutele.
 2.  Meede kiideti laialdaselt heaks ja selle järgi oli suur nõudlus. Hiljem 
muudeti meede püsivaks2 ja see kehtib ka praegu. 
 3.  Programm oli ELi jaoks uuenduslik, kuna selle põhijoon oli aidata enim 
puudustkannatavaid isikuid toiduabi jaotamisega heategevuslike  
organisatsioonide kaudu kas koheselt tarbitava valmistoidu või paken-
datud toidu näol. 
 4.  Skeemi reguleerivates õigussätetes on puudustkannatavate isikute mää-
ratlus järgmine3 (vt 1. selgitus ).1 Põllumajandustooted, 
mis on sisse ostetud riiklike 
sekkumismeetmete alusel 
eesmärgiga stabiliseerida turge ja tagada põllumajanduses 
hõivatud rahvastikuosale õiglane 
elatusstandard.
2 Nõukogu määrus (EMÜ) 
nr 3730/87 (EÜT L 352, 15.12.1987, 
lk 1).
3 Komisjoni määruse (EMÜ) 
nr 3149/92 artikkel 1 (EÜT L 313, 
30.10.1992, lk 50).
“ENIM PUUDUSTKANNATAVATE ISIKUTE” MÄÄRATLUS
Mõiste “enim puudustkannatavad isikud ” tähistab füüsilisi isikuid, üksikisikuid ja perekondi või nendest 
isikutest moodustunud gruppe, kelle sõltuv sotsiaalne ja finantsolukord vastab pädevate ametiasutuste poolt vastu võetud sätete põhjal kindlaks määratud või tuvastatud abikõlblikkuskriteeriumidele või vastab heategevuslike organisatsioonide vastavatele kriteeriumidele, mida vastavad pädevad ameti-asutused heaks kiidavad.1. SELGITUS
Allikas : Charitable Organisations.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine7
 5.  Nimetatud määratlus raskendab programmi sihtrühma kvantifitseerimist. 
Programmi rahaliste vahendite liikmesriikidele eraldamise eesmär-
gil kasutab komisjon kategooriat “vaesuseohus elanikkond”. See on 
suhteline meede, mis määratletakse iga liikmesriigi suhtes kui isikud, 
kelle sissetulek on keskmisest 60 % madalam4. Samuti on see suur  
sihtrühm, kuna ELis tervikuna liigitatakse vaesuseohus olevaks iga  
kuues inimene (vt 2. selgitus ).
 6.  Auditiga hõlmatud aastatel kättesaadavad vahendid olid 2005. aas-
tal 216 miljonit eurot, 2006. aastal 264 miljonit eurot, 2007. aastal 274 miljonit eurot ja 2008. aastal 307 miljonit eurot
5. 2009. aastal on 
see summa 500 miljonit eurot. 
 7.  Hoolimata suurenevatest eelarveassigneeringutest oli ühele isikule kättesaa-
dav summa viimase kolme aasta jooksul 6,24 eurot inimese kohta 2006. aas-tal, 5,73 eurot inimese kohta 2007. aastal ja 5,83 eurot inimese kohta 
2008. aastal (vt II lisa ). Need tagasihoidlikud arvandmed potentsiaal se 
abisaaja kohta muudavad programmi võimaliku mõju küsitavaks. 4 See on tehniliselt inimeste arv, 
kelle statistikal põhinev sissetulek 
on vähem kui 60 % tarbimisüksuse 
kohta arvutatud asendikeskmisest 
sissetulekust. Asjakohased andmed 
kogub ja avaldab Eurostat. 
5 Programmile eraldatud 
eelarveassigneeringud on näidatud 
ELi eelarve eelarvereal 05 02 04 01.
 
PUUDUSTKANNATAVAD ISIKUD ELis
Euroopa Liidus määratletakse vaesuseohus olevaks ligikaudu 80 miljonit inimest, mis moodustab EU-27 
elanikkonnast 16 % (vt üksikasjad  I lisas ), ning toidupuuduse ohus6 on ligikaudu 43 miljonit inimest.2. SELGITUS
6 Mõjuhindamine SEK(2008) 2436/2, mis kaasnes komisjoni ettepanekuga nõukogu määruse kohta seoses enim 
puudustkannatavatele isikutele toidu jaotamisega ühenduses, lk 11.
Toidupuuduse ohus olevad inimesed on Eurostati näitaja, millega määratletakse nende inimeste osakaal, kellel ei ole võimalik 
ülepäeviti endale lubada liha-, kana- või kalatoitu.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine8
JUHTIMIS- JA KONTROLLIKORRA ÜLEVAADE
 8.  Programmi rakendamise tingimused ja menetlused on sätestatud mää-
ruses (EMÜ) nr 3730/87, mis on hiljem inkorporeeritud nõukogu mää-
rusesse (EÜ) nr 1234/2007, ja rakendusmääruses (EMÜ) nr 3149/927. 
Aastate jooksul on programmi eeskirju muudetud. 1992. aastal tehti 
muudatus, mille kohaselt ei pea jaotatud tooted tingimata pärinema 
sekkumisvarudest, ja mille alusel võimaldati liikmesriikidevaheline sekkumisvarude ülekandmine. 1995. aastal otsustati, et juhul kui  
toode ei ole ajutiselt kättesaadav ühenduse sekkumisvarudest, või-vad liikmesriigid osta sarnaseid tooteid otse ühenduse turult.
 9.  Liikmesriigid osalevad programmis vabatahtlikkuse alusel. Liikmesriigid 
peavad oma osalemisest komisjonile teatama igal aastal ja edastama oma eeldatavad vajadused. Viimastel aastatel on programmis osale-vate liikmesriikide arv suurenenud: 10 aastal 2005, 15 aastal 2006,  18 aastal 2007 ning 19 aastal 2008. II lisas  on esitatud liikmesriikide 
kaupa eelarveassigneeringud ja rahalised eraldised ajavahemikul  
2005–2008.
 10.  Komisjon koostab aastaplaani, mis sisaldab igale meedet kohaldavale 
liikmesriigile eraldatavate rahaliste vahendite maksimumsummat, iga 
ühenduse sekkumisvarudest eraldatava põllumajandustoote kogust ja iga toote jaoks saadaolevat summat. 
 11.  Sekkumisvarudest eraldatud tooted ei ole tavaliselt otseseks jaotami-
seks abisaajatele koheseks tarbimiseks sobivas vormis ja seega tuleb 
neid töödelda/vahetada lõplike toiduainete vastu (vt 3. selgitus ).  
See raskendab programmi juhtimist tunduvalt, kuna liikmesriikide  
pädevad ametiasutused peavad korraldama lõplike toiduainete (töö-
deldud toit sekkumisvarudest pärit ja ostetud toodete vastu) saamise 
tehingute puhul nõutavad pakkumismenetlused. Toodete tarnijalt  
organisatsioonidele transportimise kuludele kohaldatakse samuti  pakkumismenetlusi.
 7 Määrus (EMÜ) nr 3730/87, 
millega kehtestatakse üldeeskirjad, 
inkorporeeritud nõukogu 
määrusesse (EÜ) nr 1234/2007 
(ELT L 299, 16.11.2007, 
lk 1), millega kehtestatakse põllumajandusturgude 
ühine korraldus, ja komisjoni 
29. oktoobri 1992. aasta määrus 
(EMÜ) nr 3149/92 (ELT L 313, 
30.10.1992, lk 50), millega 
kehtestatakse ühenduse enim 
puudustkannatavatele isikutele sekkumisvarudest pärit toiduainete 
tarnimise üksikasjalikud eeskirjad.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine9
NÄITEID SEKKUMISVARUDEST ERALDATUD TOODETEST  
JA JAOTATUD LÕPPTOODETEST:3. SELGITUS
Sekkumisvarud Jaotatud tooted 
Riis aurutatud riis • 
valge riis• 
piimariis • 
riisiküpsised• 
Teravilipasta• 
küpsised• 
hommikuhelbed • 
jahu• 
odratangud• 
kuskuss• 
Võipiim• 
piimatooted• 
juust• 
või• 
Suhkurvalge suhkur• 
keedis•  12.  Muutunud olukorra tõttu turul on toodete kogused ühenduse sekkumisva-
rudes viimastel aastatel oluliselt vähenenud8. Seega ei vasta sekkumis-
varud enam programmi vajadustele ja teatavaid jaotatavaid tooteid tuleb osta otse turult. 2006. aastal ostetud toodete väärtus moodustas 
programmi vahenditest 18 %, samas kui 2008. aastal ületas see 85 %. 
2008. aasta plaani kohaselt oli sekkumisvarudest kättesaadav ainult 
suhkur.
 13.  Liikmesriikide tasandil vastutavad plaani täitmise eest makseasutused9, 
kes täidavad kas otseselt või teistele talitustele delegeerimise kaudu ka järelevalve- ja kontrolliülesandeid
10.8 Üksikasjalikum teave 
eriaruandes nr 11/2008 Euroopa 
Liidu teravilja riikliku ladustamise 
toiminguteks antava toetuse haldamise kohta.
9 Makseasutus on liikmesriikide 
akrediteeritud asutus või 
asutused kooskõlas nõukogu 21. juuni 2005. aasta määrusega 
(EÜ) nr 1290/2005 ühise 
põllumajanduspoliitika 
rahastamise kohta (ELT L 209, 
11.8.2005, lk 1).
10 Komisjoni määruse 
(EMÜ) nr 3149/92 artiklis 9 
on sätestatud, et pädevad 
ametiasutused kontrollivad 
plaani täitmise kõiki etappe ja 
jaotusahela kõiki tasandeid. 
Kontrollida tuleks vähemalt 
5 % iga toote kogusest kõikides plaanitäitmise staadiumides, 
välja arvatud toodete enim 
puudustkannatavatele isikutele 
tegeliku jaotamise staadium. 
Sama määruse artikliga 10 on sätestatud, et liikmesriigid 
saadavad komisjonile aruande 
nende territooriumil rakendatud 
plaani kohta, nimetades samuti 
kauba kasutusotstarbe tagamiseks 
kohaldatud kontrollmeetmed.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine10
JAOTUSAHEL: HEATEGEVUSORGANISATSIOONID
 14.  Toiduabi suunatakse puudustkannatavatele isikutele peamiselt asjaomase 
liikmesriigi kindlaksmääratud heategevusorganisatsioonide kaudu, 
kellele on tooted tasuta kättesaadavad. Nende heategevusorganisat-
sioonide struktuur on sageli kolmetasandiline – riiklik, piirkondlik ja 
kohalik – ja nende haldusstruktuur on erinev (vt 4. selgitus ). Toidu-
ainete vastuvõtmisel ja nende jaotamisel puudustkannatavatele isi-kutele osalevad praegu tuhanded heategevusorganisatsioonid kõigil 
tasanditel, mistõttu on määruses sätestatud, et nimetatud jaotami-sel loetakse lõplikeks saajateks otseselt abisaajate eest hoolitsevaid heategevusorganisatsioone
11.11 Määruse (EMÜ) nr 3149/92 
artikkel 5a.
ELi PROGRAMMIS OSALEVAD ORGANISATSIOONID
Auditeeritud liikmesriikide heategevusorganisatsioonide struktuur ja ülesanded on järgmised: 
1. tasand: Liikmesriigi ametiasutuste poolt kindlaksmääratud heategevusorganisatsioonid (näiteks 
Punane Rist, Caritas, Toidupankade föderatsioon, jne). Need tegutsevad riiklikul tasandil madalama 
tasandi organisatsioonide peakorteritena selliste ülesannete täitmisel nagu esindamine, kontaktid riigiasutustega, tegevuse kooskõlastamine ja toimingute järelevalve. Need ei jaota toiduabi lõplikele 
abisaajatele.
2. tasand: Piirkondlikul/kohalikul tasandil tegutsevad heategevusorganisatsioonid (nt Dioceses Cari-
tas, toidupangad, jne). Enamus neist kuulub peaorganisatsioonide võrku. Neil on ladustamisvõimalu-sed ning need saavad ja jaotavad toiduaineid madalama tasandi organisatsioonidele ja/või lõplikele 
abisaajatele.
3. tasand: Organisatsioonid, kes tegutsevad kohalikul tasandil ja jaotavad abi otse abisaajatele. Igas 
liikmesriigis on neid mitu tuhat ning nende ülesanded on väga laiahaardelised ja erinevad. Väga sageli 
kuuluvad need organisatsioonid peamiste heategevusorganisatsioonide võrku, kuid hõlmavad ka koha-
like kogukondade algatusel loodud iseseisvaid organisatsioone.
Komisjonil puuduvad andmed ELi programmis osalevate kindlaksmääratud ja muude heategevusor-
ganisatsioonide arvu kohta. Auditeeritud liikmesriikides oli neid ligikaudu 40 000. Allpool esitatakse 
täpsemad üksikasjad: 4. SELGITUS
Heategevusorganisatsiooni liik Hispaania Prantsusmaa Itaalia Poola
Kindlaksmääratud organisatsioonid (1. tasand) 1474
Organisatsioonid piirkondlikul/haldusüksuse 
tasandil (2. tasand)52 250–300 249 89
Madalama tasandi organisatsioonid, kes jaotavad 
toitu lõplikele abisaajatele (3. tasand)ligikaudu 
6 000ligikaudu 
9 00014 973 9 366
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine11
 15.  Seepärast on heategevusorganisatsioonidel programmi rakendamisel 
peamine osa. Programmiga kaetakse piiratud määral organisatsioo-
nide halduskulutusi (1 % kättesaadavate toodete väärtusest)12, kuid 
kindlaksmääratud organisatsioonid kannavad enamuse kaupade saa-mise, ladustamise ja lõplikele abisaajatele jaotamisega seonduvatest enda haldus-ja tegevuskuludest. 
 16.  Skeemi kaasatud heategevusorganisatsioone on nende olemuse tõttu 
tavalise halduse mõttes raske vastutavaks pidada, kuna nende tööta-jad on peamiselt vabatahtlikud ning nende sihtrühm on ebastabiilne ja raskesti jälgitav. Need asjaolud muudavad skeemi haldamise erili-
selt raskeks.
 17.  ELi programmiga tarnitud toidu kogused moodustavad tavaliselt ainult 
ühe osa kõigist kaasatud heategevusorganisatsioonide poolt tasuta 
jaotatud toiduainetest. Teatavate kohalikul tasandil tegutsevate  
heategevusorganisatsioonide jaoks on ELi programm siiski ainuke  
puudustkannatavatele isikutele toidu jaotamise allikas. Auditeeritud 
liikmesriikide ja heategevusorganisatsioonide kohta esitati järgmised arvandmed
13 (vt 5. selgitus ).
 12 Samuti rõhutasid 
heategevusorganisatsioonid, et 
oleks vajalik suurendada haldus- 
ja logistilist infrastruktuuri (ladustamis- ja jaotamisvõimalused 
ning sellega seonduv tööjõud), 
kuna nõudlus toodete järele on 
suurenenud. 
13 Komisjonil puuduvad täielikud 
andmed kõigi liikmesriikide kohta.
ELi PROGRAMMI OSAKAAL JAOTATUD KOGUSTE KOGUHULGAST
Hispaania : 2006. aastal moodustasid kindlaksmääratud organisatsioonide poolt jaotatud kogused kuni 
60 048 tonni, millest 32 660 (54 %) tonni saadi ELi programmi raames ja ülejäänud teistest allikatest (toiduainetetööstus, hulgimüüjad, turud, kogumiskampaaniad jne).
Prantsusmaa : ELi programmile lisandub riiklik programm. Täpsed andmed puuduvad, kuid hinnanguliselt 
moodustab riiklik programm ligikaudu 6 % ja ELi programm 30 % jaotatud üldkoguste koguhulgast. 
Itaalia : Puuduvad andmed riigi tasandil. Kahe auditeeritud organisatsiooni puhul katab ELi programm 
jaotatud kogustest peaaegu 100 %. Ühe teise organisatsiooni puhul on ELi osalus ligikaudu 60 %.
Poola : Puuduvad konkreetsed üldarvud. ELi programm katab hinnanguliselt ligikaudu 60 %–70 % kahe 
auditeeritud organisatsiooni poolt jaotatud toidust.5. SELGITUS
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine12
 18.  Auditi eesmärk oli hinnata programmi “Euroopa Liidu toiduabi puudust-
kannatavatele isikutele”, arvestades seoseid eesmärkide, vahendite 
ja meetodite vahel. Eelkõige kontrolliti auditiga, kas programmi  kavandatud eesmärgid on areneva turu ja sotsiaalse olukorra kon-
tekstis endiselt kehtivad. Lisaks hinnati, kas kättesaadavad vahendid 
ja programmi abisaajatele avalduva mõju mõõtmiseks kasutatud süs-
teemid on asjakohased tarnitud ja jaotatud toodete väärtuse, koguse 
ja mitmekesisuse seisukohast. Lõpuks kontrolliti haldus- ja juhtimis-
menetlusi aastaplaanide täitmisel.
 19.  Käesolevas aruandes käsitletud peamised küsimused on järgmised:
Kas programmi eesmärgid on endiselt kehtivad ja lähenemisviis a) 
asjakohane?
Kas vahendid on vastavuses valitud eesmärkidega ja asjakohaselt b) 
rakendatud?
Kas menetlusi kohaldatakse nii, nagu oli kavandatud? c) 
 20.  Nimetatud küsimustele vastamiseks hõlmas audititöö andmeid, mille 
alusel mõõdetakse programmi mõju iga püstitatud eesmärgi suhtes, 
skeemis osalevate heategevusorganisatsioonide ja lõplike abisaajate 
valiku- ja abikõlblikkuskriteeriume, kõigi kaasatud huvirühmade aas-taplaanide täitmist ja toiduainete jaotusmehhanismi koguse, kvali-
teedi ja mitmekesisuse seisukohast. Lõpuks kontrolliti ka vajaduste 
kaardistamise süsteemi, rahaliste vahendite eraldamist liikmesriiki-
dele ja heategevusorganisatsioonidele jaotamiseks tarnitavate lõpp-
toodetega seotud hankemenetlusi.AUDITI LÄHENEMISVIIS JA ULATUS
Allikas : Charitable Organisations.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine13
 21.  Audit hõlmas programmi juhtimist ja järelevalvet nii komisjoni kui ka 
valitud liikmesriikide tasandil. Audititöö keskendus nende menetluste 
ja süsteemide analüüsile, dokumentatsioonile ja testimisele, mida  rakendasid programmi juhtimisel komisjon, pädevad riigiasutused  
ning mõned riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil kindlaksmää-
ratud heategevusorganisatsioonid, kes osalesid toiduainete tegelikul 
jaotamisel puudustkannatavatele isikutele.
 22.  Audit viidi läbi neljas liikmesriigis – Hispaania, Prantsusmaa, Itaalia ja 
Poola-, kattes üle 72 % iga-aastastest eelarveassigneeringutest. Audit keskendus ajavahemiku 2006–2008 aastaplaanidele.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine14
PROGRAMMI EESMÄRGID
“Ühendusel on sekkumisvarudest pärit põllumajandustoodetega võimalik oma enim puudustkannatavate 
inimeste heaolu oluliselt parandada; ühenduse huve ja ühise põllumajanduspoliitika eesmärke silmas pidades tuleb seda võimalust asjakohaseid meetmeid rakendades ka edaspidi kasutada, kuni kõnealuseid varusid on vähendatud normaalkoguseni […].”6. SELGITUSTÄHELEPANEKUD
PROGRAMMI EESMÄRGID JA LÄHENEMISVIIS: 
KAS PROGRAMMI EESMÄRGID ON ENDISELT KEHTIVAD JA LÄHENEMISVIIS ASJAKOHANE?
PROGRAMMI EESMÄRKIDE VASTURÄÄKIVUS
 23.  Õigusnormidega on sätestatud14 meetmele vastuolulised eesmärgid: 
ühelt poolt oluliselt kaasa aidata enim puudustkannatavate isikute 
heaolule ja teisalt stabiliseerida põllumajandusturgu sekkumisvarude osalise kõrvaldamise kaudu (vt 6. selgitus ).
 24.  Programmi rakendamise eest vastutavad tavaliselt põllumajanduskulutuste 
haldamisse kaasatud osapooled, nimelt komisjoni põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat ning liikmesriikide makseasutused, kes tegelevad põllumajandusmaksetega ja vastutavad sekkumisvarude  haldamise eest.
 14 Määrus (EMÜ) nr 3730/87, 
millega kehtestatakse üldised 
eeskirjad, mis on inkorporeeritud 
määrusesse (EÜ) nr 1234/2007.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine15
SEKKUMISVARUDE VÄHESUSE KORRAL ON SEOS 
PÕLLUMAJANDUSKULUTUSTEGA NÕRK 
 25.  Praegust programmi on rakendatud alates aastast 1987. Esialgsete säte-
tega soositi sellist programmi rahastamisviisi, mille kohaselt kasutati 
sekkumisvarusid kooskõlas üldise põllumajanduspoliitika eesmär-
kidega, “kuni varusid on vähendatud normaalkoguseni”15. Viimaste  
aastate ühise põllumajanduspoliitika reform, millega järk-järgult lõpe-tatakse sekkumismeetmeid teatavate toodete suhtes, ja olemasole-
vate sekkumisvarude vähendamine peaaegu nullini on siiski oluliselt mõjutanud programmi rakendamist: praegu tuleb enamik tooteid osta otse turult
16.
 26.  Siiski on säilinud nõrk seos põllumajanduskulutustega, kuivõrd tooted, 
mis tehakse puudustkannatavatele isikutele kättesaadavaks, on endi-
selt saadud sekkumisvarudeks kõlblikest põllumajandustoodetest. See 
raskendab meetme haldamist ja piirab jaotatavate toodete valikut. 
Lõpetuseks võib öelda, et raske on sobitada ELi põllumajandusku-
lutuste üldist olemust abi omaga, st aidata kaasa vaesuse vähen-
damisele, kuna põllumajanduskulutuste puhul on toetus suunatud  põllumajandustootjatele ja/või põllumajandustööstusele ning abi-
kõlblikel abisaajatel on õigus saada konkreetse suurusega abi.
 27.  Korralduskomitee koosolekutel on tõstatatud küsimus, kas on asjakohane 
käsitleda programmi kulutusi kui osa ühisest põllumajanduspoliiti-
kast. Teatavad liikmesriigid, kes ei osale ELi toiduabi programmis,  
on viimastel aastatel hääletanud aastaplaanide heakskiitmise vastu, 
pidades seda abi ühtesobimatuks ühise põllumajanduspoliitika ras-kuskeskme ja rahastamisliigiga
17.15 Vt 6. selgitus.
16 Aastaplaani 2008 kohaselt oli 
sekkumisvarudest kättesaadav 
ainult suhkur ja ülejäänud toiduaineid tuli hankida turult. 
Juulis 2007 põllumajanduse 
peadirektoraadi avaldatud 
prognoos ajavahemikuks
2007–2014 “Põllumajandusturgude 
ja sissetuleku väljavaated Euroopa 
Liidus” on järgmine:
teravili: “avalikud varud  –
kaovad suurelt osalt 
kavandamisperioodi alguses”,
suhkur: “loodetakse jõuda  –
tasakaalu alates 2010. aastast”,
või: “2007. aasta esimesel  –
poolaastal lõppesid sekkumisvarud ja seis ei parane 
enne 2014. aasta lõppu”,
lõssipulber: “loodetakse  –
turu jäämist tasakaalu kogu 
kavandamisperioodi jooksul, ilma et oleks vaja pakkuda 
tooteid sisseostmiseks 
sekkumisvarudesse”.
17 Teravilja korralduskomitee 
koosolekute protokoll (2008. aasta 
aastaplaani heakskiitmine):“DE: leiab, et nõukogu määruse 
ja rakendusmääruse vahel ei ole 
enam järjepidevust;
NL, SE, UK: ei soovi 
sotsiaalmeetme rahastamist ühtse põllumajanduspoliitika eelarvest;
NL: on samal arvamusel, kuna 
nad ei soovi sotsiaalmeetme 
rahastamist ühenduse eelarvest.”
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine16
MEETME SOTSIAALNE EESMÄRK ON TÄHTSAM
 28.  Kuigi kaasaaitamine puudustkannatavate isikute heaolu parandamisele 
oli seotud põllumajandusturgude stabiliseerimisega varude realisee-
rimise kaudu, näitab uuem suundumus, et meetme sotsiaalne eesmärk 
on hakanud domineerima. Juba 1998. aastal järeldati komisjoni aval-
datud Euroopa Ühenduse toiduprogramme käsitlevas hindamises, et 
meetme sotsiaalseid aspekte peeti turu reguleerimise instrumendist tähtsamaks eesmärgiks (vt 7. selgitus ). Hindamises oldi arvamusel, et 
meetme mõjusus turu reguleerimisel oli kaheldav, kuna ühelt poolt jõudis osa ühenduse varudest eraldatud toodetest mõnel juhul kaud-selt sekkumisvarudesse tagasi ja teiselt poolt oli meede struktuuri-
liste ülejääkide vähendamise meetodina eksporditoetustest tunduvalt 
kallim.
KOMISJONI 1998. AASTA HINDAMINE (PEAMISED JÄRELDUSED JA SOOVITUSED)
“Meetme sotsiaalne eesmärk on selgelt esitatud määrustes. […] Heategevusorganisatsioonid on tõen-
danud selle kasulikkust püsiva laialtlevinud vaesuse tõttu Euroopas […]. Kui meede võeti kasutusele, 
siis selle mööndavasti teisejärguline eesmärk oli aidata vähendada ühenduse suuri ja kulukaid sekku-
misvarusid […]. Seega võib meedet endiselt pidada turu reguleerimise instrumendiks”.
“Liikmesriigid […] suudavad kasutada vahendeid tõhusalt […].Teiselt poolt on mõningane kahtlus 
meetme tõhususe kohta turu reguleerimisel […] mõnel juhul on võimalik, et suur osa ühenduse sekku-misvarudest eraldatud toodetest tagastatakse kaudsel teel sekkumisvarudesse tagasi”.
“Ehkki see [abi] on kahtlemata sotsiaalse abi mõjus vahend, on see struktuuriliste ülejääkide vähenda-
mise meetodina eksporditoetustest tunduvalt kallim […]”.
“[…] pidades silmas tõsist vaesuse probleemi Euroopas ja vaieldamatut abi kasulikkust abivajajatele, 
tuleks kindlasti soovitada meedet jätkata ja sellele määratud rahalisi vahendeid isegi suurendada. […] Nõukogu on selgelt väljendanud, […] et meetme sotsiaalseid aspekte peetakse tähtsamaks kui meetme osa turu reguleerimisel.”7. SELGITUS
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine17
 29.  Ka määruses (EÜ) nr 1234/2007, millesse on konsolideeritud määrus (EMÜ) 
nr 3730/87, peetakse skeemi tähtsaks sotsiaalseks meetmeks18.
 30.  Meetme sotsiaalse eesmärgi suhtes on samal arvamusel ka auditi käi-
gus külastatud liikmesriikide haldusasutused, kes rõhutasid vajadust 
programmi sotsiaalset mõõdet riiklikul tasandil kooskõlastada. 
 31.  Lisaks on Euroopa Parlament võtnud aprillis 2006 vastu deklaratsiooni 
puudust kannatavatele kodanikele suunatud Euroopa toiduabiprog-rammi ellu viivate tunnustatud heategevusorganisatsioonide varusta-mise kohta. Oma deklaratsioonis käsitles Euroopa Parlament meedet vaesuse vähendamise eesmärgi osana ning kutsus komisjoni ja nõu-kogu üles säilitama ja suurendama abi koos teatavate muudatustega selle rakendamisel (vt 8. selgitus ).
EUROOPA PARLAMENDI DEKLARATSIOONI PÕHIPUNKTID:
tunnistada Euroopa Liidus alatoitluse all kannatavate inimeste olemasolu ning teadvustada nende • 
toiduvajaduste täitmise tarvidust,
muuta Euroopa toiduabiprogramm alaliseks ja eraldada sellele mitmeaastane üldine rahaline kate,• 
laiendada meedet uutele valdkondadele, nagu sealiha, linnuliha ja munad,• 
kaasata sellesse programmi uuenduslikud meetmed, et jagada toidunorme võrdselt,• 
arvestada, et toiduabi täidab vaesuse vähendamise eesmärki, • 
muuta reegleid, võimaldades:• 
luua programmi jaoks spetsiaalsed varud, mis suunatakse puudust kannatavatele kodanikele, • 
laiendada vahetustegevust;• 
osta ühenduse turult tooteid, mis ei ole kättesaadaval sekkumisvaruna.• 8. SELGITUS18 Määrus (EÜ) nr 1234/2007, 
preambuli põhjendus 18.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine18
TULEKS PARANDADA KOOSKÕLASTAMIST 
SOTSIAALPOLIITIKA MEETMETEGA
 32.  Seadusandja on selgelt sätestanud, et toiduabiprogramm peaks aitama 
oluliselt kaasa enim puudustkannatavate isikute heaolule19 (vt  
6. selgitus ). Sellest tulenevalt tuleks kaasabi kooskõlastada ja luua 
koostoime ühenduse ja liikmesriikide tasandil kasutatavate teiste  skeemide, põhimõtete ja meetmetega, et paremini täita enim puu-dustkannatavate isikute vajadusi.
 33.  Auditeeritud liikmesriikides on haldusasutusteks põllumajanduskulude 
makseasutused. Välja arvatud Prantsusmaa, puudusid auditeeri-tud liikmesriikides tõendid tiheda koostöö kohta makseasutuste ja sotsiaalmeetmete teiste peamiste osapoolte vahel, nagu sotsiaal-ministeeriumid. Selline koostöö on vajalik, et paremini mõista ja  
täita heategevusorganisatsioonide ja puudustkannatavate isikute  
vajadusi.
KASUTATUD VAHENDID JA MEETODID: KAS VAHENDID 
ON VASTAVUSES VALITUD EESMÄRKIDEGA JA ASJAKOHASELT RAKENDATUD?
OLULISE PANUSE SAAVUTAMISEKS ON VAJA ABI PAREMINI 
ABISAAJATELE SUUNATA
EL I ABI VÄHENE  MÕJU
 34.  Võimalike abisaajate arvukuse ja vahendite suhteliselt vähese kättesaa-
davuse tõttu tuleks moodustada abisaajatest sihtrühm, et meetmel oleks sellele suurem mõju.
 35.  Nagu on näidatud II lisa  tabelis, on eelarveassigneeringud ühe potent-
siaalse abisaaja kohta ligikaudu kuus eurot aastas. Teiselt poolt näi-
tab komisjon oma mõjuhindamises, et 2006. aastal sai programmi  
kaudu abi üle 13 miljoni inimese 15 liikmesriigis ja hinnanguliselt  oli heategevusorganisatsioonide pakutud ühe toidukorra maksumus 
vähemalt kaks eurot. See näitab, et programmi raames pakutakse  
maksimaal selt kolm toidukorda aastas ühe potentsiaalse puudustkan-
natava isiku kohta või keskmiselt 12 toidukorda aastas iga tegeliku 
abisaaja kohta.19 Määrus (EMÜ) nr 3730/87.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine19
 36.  Sellal kui teatavates liikmesriikides moodustab ELi programm puudust-
kannatavatele isikutele jaotatavast toidust üle 50 % (vt 5. selgitus ), on 
kontrollikoda arvamusel, et kui programm võimaldab maksimaalselt pakkuda abisaajatele keskmiselt ühe toidukorra kuus, siis tõenäoliselt 
ei vasta see seadusandja eesmärkidele, eelkõige eesmärgile “oluliselt 
kaasa aidata oma enim puudustkannatavate kodanike heaolule”
20.
 37.  Seoses sellega oleks vaja parandada võimalike abisaajate suhtes valiku-
kriteeriume ja/või prioriteete, nagu on soovitatud mõjuhindamises21, 
vastasel juhul on programmi kaasabi enim puudustkannatavate isikute 
heaolule paratamatult mittearvestatav. Oluline on tunnistada, et oma 
olemuse tõttu ei suuda või ei soovi heategevusorganisatsioonid siiski 
piiravat jaotamispoliitikat omaks võtta.
EBASELGED  ABIKÕLBLIKKUS - JA VALIKUKRITEERIUMID
 38.  Abi maksimummõju saavutamiseks on vaja määratleda teostatavad prio-
riteedid, pidades silmas nii toiduabi suunavate heategevusorgani-
satsioonide valimist kui ka toiduabi saava elanikkonna kategooriaid 
ja/või rühmi.
 39.  Audiitorid leidsid, et tegelikkuses on liikmesriigid sageli määranud ilma 
ametlike menetlusteta väikese arvu riiklikul tasandil tegutsevaid orga-nisatsioone, milles osalevad madalama tasandi organisatsioonid. Ei ole kättesaadaval täpsemaid andmeid nende kindlaksmääratud heate-
gevusorganisatsioonide arvu kohta, kellega liikmesriikide ametiasutu-
sed teevad aastaplaanide rakendamisel koostööd. Piirkondliku tasandi heategevusorganisatsioonid osalevad ELi programmis automaatselt, 
kuna need on peamiste heategevusorganisatsioonide liikmed. Neil on 
teatav iseseisvus kriteeriumide kehtestamisel, mida need kohaldavad 
toiduabi jaotavate madalama tasandi organisatsioonide heakskiitmise suhtes.
 20 Määrus (EÜ) nr 1234/2007, 
preambuli põhjendus 18.
21 Komisjoni talituste 
töödokument SEK(2008) 2436/2 
(punktid 4 ja 6.5), millega kaasnes 
ettepanek komisjoni määruse 
kohta, millega muudetakse 
määrust (EÜ) nr 1290/2005 
ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta ja 
määrust (EÜ) nr 1234/2007, 
millega kehtestatakse 
põllumajandusturgude ühine 
korraldus ning mis käsitleb 
teatavate põllumajandustoodete 
erisätteid (ühise turukorralduse ühtne määrus), seoses toiduabi 
jaotamisega ühenduses enim 
puudustkannatavatele isikutele 
(KOM(2008) 563 (lõplik)).
Allikas : Charitable Organisations.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine20
 40.  Õigussätete kohaselt peaksid abisaajate abikõlblikkuse kriteeriumid 
lisaks põhinema “registreeritud või tunnustatud sotsiaalsel ja raha-
lisel sõltuvusel”. Vastavalt sellele peaksid liikmesriigi ametiasutused sellised kriteeriumid vastu võtma või kiitma heaks heategevusorgani-
satsioonide poolt kasutatavad kriteeriumid. Samuti nõutakse liikmes-
riikidelt, et need teataksid komisjonile igal aastal abisaajate suhtes rakendatavad abikõlblikkuse kriteeriumid. Kontrollikoda leidis, et  liikmesriigid ei olnud selliseid täpseid abikõlblikkuse kriteeriumeid 
kindlaks määranud. Komisjonile igal aastal edastatavad kriteeriumid
22 
kujutavad pigem abisaavate isikute tüpoloogiat kui kvantitatiivseid või kvalitatiivseid valikukriteeriume (vt 9. selgitus ).
 41.  Lõpuks leidis kontrollikoda, et abi saamise sagedus on oluliselt erinev 
(mõned isikud saavad toitu vahetevahel, võrreldes hoolekandeasu-tustes elavate inimestega või perekondadega, kes saavad toiduabi  
või toidupakke regulaarselt). 22 Vastavalt määruse (EMÜ) 
nr 3149/92 artikli 1 lõikele 2.
NÄITEID HEATEGEVUSORGANISATSIOONIDE POOL T KASUTATAVATEST  
ABIKÕLBLIKKUSKRITEERIUMIDEST
Majanduslikud kriteeriumid: kodutus, vaesus, töötus…• 
Sotsiaalsed kriteeriumid: sisserändajad, eakad inimesed, suured perekonnad…• 
Tervisekriteeriumid: haigused, puuded.• 9. SELGITUS
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine21
KÄTTESAADAVA TOIDU MITMEKESISUST PIIRAB SEOS 
SEKKUMISVARUDEGA JA TOIDU JAOTAMINE ON VÄGA ERINEV
 42.  Heategevusorganisatsioonid jaotavad toiduaineid puudustkannatavatele 
isikutele väga erinevas vormis, sõltuvalt heategevusorganisatsioonide konkreetsetest meetmetest (avalikes sööklates pakutav toit, lastesõi-medes ja hooldushaiglates pakutav toit, üksikisikutele ja peredele  
jaotatavad toidupakid jne).
 43.  Meetme päritolu ja seose tõttu traditsiooniliselt ühenduse varudest pärit 
toiduainete jaotamisega koostati programmi reguleerivad eeskirjad, 
millega kehtestatakse piirangud nende lõpptoodete mitmekesisusele, mida võidakse soetada ja jaotada puudustkannatavatele isikutele.
 44.  Õigussätetega23 on kehtestatud, et ühenduse turult hangitud tooted 
peavad kuuluma samasse tooterühma kui sekkumisvarudes ajutiselt 
puuduv toode. Kuni septembrini 2007 pidid sekkumisvarudest pärit tooted moodustama tarnitavate toiduainete puhaskaalust vähemalt 
40 %. Arvestades asjaolu, et aja jooksul ei ole mõningaid tooteid enam 
sekkumisvarudesse võetud (nt loomaliha, oliiviõli), on puudustkan-
natavatele isikutele jaotatavate toodete valik üha enam piiratud.
 45.  Kontrollikoda leidis, et mitmed programmi rakendamises osalevad hea-
tegevusorganisatsioonid pidasid prioriteediks nende pakutavate too-dete valiku laiendamist, mis võimaldavad valmistada tasakaalustatud toitu
24.
 23 Määruse (EMÜ) nr 3149/92 
artikli 4 lõike 1 alapunkt b ja 
lõike 2 alapunkt a.
24 Eelkõige väljendati vajadust 
toiduainete järele, nagu õli, tomatipasta, liha ja külmutatud 
juurvili.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine22
 46.  Samuti leidsid audiitorid, et toiduainete jaotamisel haldusasutustelt 
kindlaksmääratud organisatsioonidele ja sealt edasi madalama tasandi 
organisatsioonidele ning lõpuks puudustkannatavatele isikutele kasu-tatakse laias valikus süsteeme ja meetodeid (vt 10. selgitus ).
JAOTAMISE KORD
Liikmesriikides, kus tegutseb rohkem kui üks kindlaksmääratud organisatsioon, põhineb nendevaheline 
toiduainete jaotamine eelnevalt kindlaksmääratud standardsel protsendiosal, mida on palju aastaid 
muutmatult kohaldatud (Prantsusmaa, Poola). Itaalias kindlaksmääratud organisatsioone ei kaasata ja 
lõpptooted jaotatakse konkreetsete parameetrite põhjal (sekkumiste ja taotluste arv) otse piirkondliku tasandi organisatsioonidele.
Toidu jaotamisel kindlaksmääratud organisatsioonidelt madalama tasandi organisatsioonidele kasuta-
takse jällegi paljusid erinevaid süsteeme ja mõnel juhul ka tegureid. Hispaanias on jaotamise aluseks 
kindlaksmääratud organisatsiooni kehtestatud teatavad koefitsiendid. Poolas kasutasid kontrollitud organisatsioonid oma süsteeme. Näiteks on üks organisatsioon määranud kvantitatiivse eesmärgi, mis 
tähendab 35 kg toitu inimese kohta aastas. Prantsusmaal kasutab iga kindlaksmääratud organisatsioon 
oma süsteemi. Näiteks eraldab üks organisatsioon vahendeid 79-le teise tasandi organisatsioonile nn 
koefitsiendi K alusel, mis määratakse kindlaks teatavate kriteeriumide järgi: departemangu elanikkond, tööotsijate arv, pikaajaliste tööotsijate arv, toimetulekutoetuse saajate arv. Üks teine organisatsioon jaotab toitu 98 föderatsioonile proportsionaalselt deklareeritud abisaajate arvuga.
Toiduainete jaotamine heategevusorganisatsioonide poolt lõplikele abisaajatele ja tarnete sagedus 
põhineb nende endi kriteeriumidel ja logistilisel suutlikkusel. Mõnel juhul soovitavad heategevusorga-
nisatsioonid teatavaid kriteeriume. Näiteks Poolas on üks organisatsioon esitanud mõned standardid 
ühekordse tarne puhul üksikisikule, nt piima vähemalt 15 liitrit inimese ja tarne kohta, jahu vähemalt 
5 kg inimese ja tarne kohta.
Enamikul juhtudel jaotavad heategevusorganisatsioonid saadud tooted oma kriteeriumide ja mõnel 
juhul puudustkannatavate isikute võrdse kohtlemise põhimõtte alusel, st kättesaadavate toodete kogus 
jaotatakse võrdsetes osades kõigile organisatsiooni alla kuuluvatele või abi taotlevatele inimestele.10. SELGITUS
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine23
 47.  Täpsemalt öeldes puuduvad kogu jaotusahelas ühtsed standardid, juhised 
või tunnusmärgid ühe inimese kohta jaotatavate toodete koguse ja 
valiku kohta ühenduse või liikmesriigi tasandil. Kontrollikoda leidis, et ühe inimese kohta jaotatud kogused igas liikmesriigis ja sama liik-
mesriigi heategevusorganisatsioonide vahel erinevad oluliselt. Selline 
vastuoluline lähenemisviis suurendab mittearvestatava mõju ohtu  ja viib lõplike abisaajate ebavõrdse kohtlemiseni (vt 11. selgitus ).  
III lisas  näidatakse liikmesriikide eraldatud tooteid ja koguseid ning 
tooteid ja koguseid lõpliku abisaaja kohta vastavalt aastaplaanile  
2005, mille kohta on lõplike abisaajate andmed kättesaadavad.
NÄITEID ÜHE INIMESE KOHTA JAOTATUD TOODETE KOGUSTEST
Hispaania : 2007. aasta jaotusplaani statistika näitab, et keskmiselt jaotati registreeritud abisaaja kohta 
49,88 kg tooteid; minimaalselt 28,24 kg inimese kohta ühes toidupangas ja maksimaalselt 89,16 kg 
inimese kohta teises.
Itaalia : Kaks samas piirkonnas tegutsevat organisatsiooni jaotasid oma abisaajatele pastat järgmistes 
kogustes:11. SELGITUS
Organisatsioon 2006 2007
A 1,71 kg inimese kohta 9,68 kg inimese kohta
B 2,29 kg inimese kohta 14,44 kg inimese kohta
Poola : 2006. aastal jaotati keskmiselt inimese kohta:
24,95 kg ühe kindlaksmääratud organisatsiooni poolt;
12,59 kg teise organisatsiooni poolt.
Kolmas organisatsioon jaotas 6,72 kg inimese kohta Dolnoslaskie piirkonnas, samal ajal kui Lodzkie piir-
konnas jaotati inimese kohta 78,03 kg.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine24
PROGRAMMI TEGELIK RAKENDAMINE: KAS MENETLUSI 
KOHALDATAKSE NII, NAGU OLI KAVANDATUD?
PUUDUSED HALDUS- JA ARUANDLUSKORRAS
PUUDUSID  TEGEVUSE  ALAEESMÄRGID
 48.  Liikmesriigid ja komisjon vastutavad ühiselt programmi mõjususe taga-
mise eest. Finantsmääruse (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 artiklis 2725 
on muuhulgas sätestatud, et kõigile ELi eelarvest rahastatavatele  
tegevusvaldkondadele seatakse täpsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajaliselt piiritletud eesmärgid.
 49.  Kontrollikoda leidis, et reguleerivates ühenduse määrustes sätestatud 
eesmärke, mis on oma olemuselt kõrgetasemelised üldeesmärgid, ei 
ole edasi arendatud ja üksikasjalikult määratletud, nii et need oleksid teostatavad ja mõõdetavad eesmärgid või alaeesmärgid.
 50.  Arvestades eesmärkide ebamäärasust, ei ole üllatav asjaolu, et hoo-
limata õiguslikust kohustusest26, ei ole komisjon ega liikmesrii-
gid määranud eesmärkide saavutamise kontrollimiseks mingeid  tulemusnäitajaid
27.
KOMISJONILE  EDASTATUD  HALDUSTEAVE
 51.  Ühenduse määrustes nõutakse, et liikmesriigid esitavad komisjonile 
plaani täitmise aruande hiljemalt 30. juuniks igal aastal (n+1). See  peaks sisaldama olulist teavet plaani täitmise ja selle kontrollimise kohta
28.
 25 EÜT L 248, 16.9.2002, lk 1.
26 Määruse (EÜ, Euratom) 
nr 1605/2002 (finantsmääruse) 
artiklis 27 on sätestatud, 
et eesmärkide saavutamist jälgitakse tegevuskohaste 
tulemusnäitajate abil ja kulude 
eest vastutavad asutused 
esitavad eelarvepädevatele 
institutsioonidele vastava teabe. Selline artikli 33 lõike 2 punktis d 
osutatud teave esitatakse kord 
aastas ja hiljemalt esialgsele 
eelarveprojektile lisatavates 
dokumentides.
27 Mõnes külastatud liikmesriigis 
avaldati arvamust, et ühenduse 
määrustes määratud sotsiaalsed 
eesmärgid on pigem filosoofilist 
laadi kui reaalsed mõõdetavad 
eesmärgid.
28 Aruandes tuleks näidata 
sekkumisvarudest kõrvaldatud 
toodete kogused, jaotatud kauba 
liik, kogus ja väärtus, transpordi- ja 
üleandmise kulud ja abisaajate 
arv. Samuti tuleks aruandes määrata kindlaks kohaldatavad 
kontrollimeetmed ja teostatud 
kontrollide liik ja arv ning mis 
tahes määratud sanktsioonide 
juhud. Aruanne peaks sisaldama ka saajate arvu vastaval 
majandusaastal (määruse (EMÜ) 
nr 3149/92 artikkel 10).
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine25
 52.  Kontrollikoda kontrollis liikmesriikidelt auditeerimisperioodil nõutavaid 
aruandeid ja leidis, et aruanded esitatakse mõnikord hilinemisega või 
puudulikult. Lisaks puudusid tõendid, et komisjon neid nõuetekoha-selt analüüsib või kasutab.
 53.  Samuti leidsid audiitorid, et aruandes esitatud arvandmed lõplike abi-
saajate kohta on paljudel juhtudel heategevusorganisatsioonide hin-
nangud ja ei põhine abisaajate ühtsetel standarditel või määratlustel või kriteeriumidel (abisaajad on registreeritud sõltumata toidu saa-
mise sagedusest ning saadud toidu liigist ja hulgast)
29.
EELARVEASSIGNEERINGUTE  HINDAMINE  JA VAHENDITE  JAOTAMINE  
LIIKMESRIIKIDE  VAHEL
 54.  Kontrollikoda analüüsis menetlust, mida komisjon kasutas programmi 
rakendamiseks vajalike eelarveassigneeringute kehtestamiseks, ja  
vahendite jaotamist liikmesriikide vahel.
 55.  Eelarveassigneeringud jaotatakse liikmesriikide vahel kahe kriteeriumi 
alusel: 
liikmesriikide edastatud vajadused ning halduskulud (1 %) ja trans- a) 
pordikulud (4 %, alates 2008. aastast 4,5 %);
hinnangulise vaesuseohus elanikkonna osakaal iga liikmesriigi  b) 
kogu elanikkonnast.
 56.  Võttes arvesse mõlemat kriteeriumi, kohandatakse liikmesriikidele tehta-
vad lõplikud eraldised olemasolevate eelarveassigneeringutega. Teise kriteeriumi alusel ei toimu vahendite kasutamine üle kogu ELi tervi-kuna siiski alati kõige mõjusamalt. Need, keda liigitatakse nimetatud kategooria alla suhteliselt kõrge sissetulekuga riigis, on tõenäoliselt 
paremas olukorras kui paljud nimetatud kategooria alla mittekuuluvad 
inimesed riigis, kus sissetulek ühe inimese kohta on madal.
 29 Ühes liikmesriigis 
leidsid audiitorid ka vigu 
heategevusorganisatsioonide poolt edastatud abisaajate arvus.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine26
 57.  Vaatamata määruse sätetele30, mille kohaselt võetakse vahendite jaotami-
sel liikmesriikide vahel arvesse liikmesriikide aastaplaanide täitmise 
aruandeid, leidis kontrollikoda tõendeid, et seda tehti ainult ühel  juhul. Lisaks ei arvestata vahendite eraldamiseks kasutatud kritee-
riumide puhul statistilise määratlusega hõlmamata elanikkonda, nt 
registreerimata sisserändajad ja põgenikud.
 58.  Liikmesriikide komisjonile teatatud aasta vajadused on tavaliselt hinnan-
gud, mis on tehtud haldusasutuste kõrgemal tasandil, ilma et oleks konsulteeritud asjassepuutuvate heategevusorganisatsioonidega.  See tähendab, et taotletud vahendid ei põhine tegelikel vajadustel ja kajastavad pigem oodatavaid võimalikke assigneeringuid.30 Määruse (EMÜ) nr 3149/92 
artikli 2 lõikes 1 on sätestatud, 
et ettenähtud vahendite jaotamisel liikmesriikide vahel 
võtab komisjon arvesse kõige 
usaldatavamaid kalkulatsioone 
enim puudustkannatavate 
isikute arvu kohta asjaomastes 
liikmesriikides, samuti plaani 
rakendamiskogemusi ja nende toodete kasutamist, millele 
eraldati vahendeid varasematel 
aastatel, eelkõige nende aruannete 
alusel, mis on sätestatud sama 
määruse artiklis 10. 
VAJADUSED JA VAHENDITE ERALDAMINE
Vajadused väljenduvad sekkumisvarudes olevate toodete kogustena ja komisjon hindab nende väärtust 
sisseostuhinna alusel.
Järgnevas tabelis esitatakse osalevate liikmesriikide vajadused rahalises väljenduses ja komisjoni poolt 
kättesaadavaks tehtud rahalised vahendid kokku (kaasa arvatud haldus- ja transpordikulud).
Liikmesriikide vajadused võrrelduna assigneeringutega:12. SELGITUS
Aasta 2006 2007 2008
Osalevate liikmesriikide arv 15 18 19
Hinnangulised vajadused (miljonit eurot) 307,2 338,7 313,9
Eraldatud rahalised vahendid (miljonit eurot) 259,4 258,9* 294,5**Protsent 84 % 76,4 % 93,8 %
* Esialgne assigneering.
** Enne assigneeringu suurenemist 10 miljoni euro võrra, mis otsustati veebruaris 2008.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine27
 59.  Kontrollikoda võrdles liikmesriikide teatatud vajadusi lõplike assignee-
ringutega ja analüüsis samuti (vt  IV lisa ) sekkumisvarudest taotletud 
toodete koguseid, mida oli vaja plaani täitmiseks, ja komisjoni poolt eraldatud toodete koguseid. Kolme viimase aasta jooksul eraldatud 
summad olid taotletust väiksemad (vt 12. selgitus ). Väga sageli ei saa-
nud liikmesriigid kätte neid tooteid ja koguseid, mida olid taotlenud. Lisaks eraldati teatavatele liikmesriikidele tooteid, mida need ei olnud esialgselt taotlenud (nt või ja suhkur 2006. ja 2007. aastal), ja neile ei 
eraldatud taotletud tooteid (nt riis ja või 2007. aastal). See seab kaht-
luse alla programmi mõjususe eeldatud vajaduste rahuldamisel. 
PAKKUMISMENETLUSI TULEB PARANDADA JA ÜHTLUSTADA
 60.  Jaotatavate lõpptoodete hankimiseks on pädevad riigiasutused kohusta-
tud esitama pakkumiskutse. Nimetatud menetlus kehtib kahe peamise 
plaani täitmiseks vajaliku tarneliigi puhul:
sekkumisvarudest pärit töötlemata või hiljem pakendatud ja/või a) 
töödeldud tooted;
turult hangitud lõpptooted, mille eest on tasutud kas sekku- b) 
misvarudest pärit toodetega (kaubavahetustehing) või rahaliste 
vahenditega.
 61.  Kontrollikoda analüüsis menetlusi, mida kasutati auditeeritud liikmesrii-
kides heategevusorganisatsioonidele jaotamiseks tarnitavate lõpp-toodete hankimiseks, ja kontrollis viimastel aastatel korraldatud  pakkumiste valimit, mis hõlmas nii sekkumisvarudest kättesaadavaid 
tooteid kui ka toodete ostmist otse turult.
 
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine28
ÕIGUSLIKU  ALUSE  EBAJÄRJEKINDEL  RAKENDAMINE  LIIKMESRIIKIDE  TASANDIL  
 62.  Teatavad kohaldatavaid pakkumismenetlusi reguleerivad nõuded on 
sätestatud määruses (EMÜ) nr 3149/92 (nt turult hangitavate toodete 
liik, pakkumiskutse sisu, piirangud, jne). Samas määruses on nõutud, 
et pakkumiskutsete puhul tagatakse võrdne juurdepääs kõigile ühen-duses registreeritud ettevõtjatele.
 63.  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiviga  
2004/18/EÜ31 kehtestatakse ehitustööde riigihankelepingute, asjade 
riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise koos-
kõlastamise kord. Lisaks kehtivad sekkumisametite valduses olevate toodete müümise kohta ühenduse erimäärused
32. Ei määruses (EMÜ) 
nr 3730/87 ega määruses (EMÜ) nr 3149/92, mida regulaarselt muude-
takse, ei viidata täpselt liikmesriikide poolt korraldatavate pakkumiste 
õiguslikule alusele.
 64.  Kontrollikoja audiitorid leidsid, et pakkumismenetlusi korraldatakse kõi-
gis auditeeritud liikmesriikides. Liikmesriigid korraldavad pakkumis-
menetlusi siseriiklike õigusaktide alusel ja tingimustel, mis ei taga 
alati läbipaistvust ja ettevõtjate võrdset juurdepääsu ELi tasandil.
MAJANDUSLIKULT  ON SOODSAM  OSTA  TOOTEID  TURULT  KUI KASUTADA  
MAKSEVAHENDINA  SEKKUMISVARUSID
 65.  Kontrollikoda leidis, et toodete ostmisel otse turult on hinnad tavaliselt 
soodsamad, võrreldes sellega, kui samal ajal kasutatakse sama liiki 
toodete eest tasumisel sekkumisvarusid. Näiteks 2007. aastal kutsuti 
Poolas samas pakkumismenetluses ettevõtteid esitama oma pakkumisi 
toote tarnimiseks a) vahetuskaubana sekkumisvarudest pärit või vastu 
ja b) otse turult ostmise teel. Tulemuste võrdlemine näitab, et otse 
turult ostmisel oli hind ligikaudu 10 % madalam33.31 ELT L 134, 30.4.2004, lk 114.
32 Nt komisjoni 28. juuli 1993. aasta 
määruses (EMÜ) nr 2131/93 on 
sätestatud sekkumisametite 
valduses oleva teravilja müümise 
kord ja tingimused (ELT L 191, 31.7.1993, lk 76).
33 Vahetustehingute suhtarv ulatus 
85 %-ni, samas kui otse turult 
ostude puhul on see hinnanguliselt 94 %.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine29
 66.  Komisjonil on üksikasjalik teave toodete turuhinna kohta sekkumismeh-
hanismi kontekstis34. Seoses toiduprogrammiga puudustkannatavatele 
isikutele ei nähta aga eeskirjadega35 ette, et komisjoni pädevaid tali-
tusi tuleks teavitada liikmesriikides toimuvate pakkumismenetlustega saadud hindadest ja tingimustest. Selle tulemusel puudub komisjonil kõige soodsamate tingimuste saavutamise kohta kinnitus.
LIIKMESRIIKIDE  PAKKUMISMENETLUSED  ERINEVAD  OLULISELT
 67.  Kontrollikoda leidis, et kohaldatakse pigem liikmesriigi kui ELi pakku-
mismenetlusi, mille tulemuseks on nende oluline erinevus liikmes-
riikide vahel ja isegi ühe liikmesriigi piires, kus pakkumisi korraldab mitu asutust (Itaalia, Prantsusmaa). Teatud juhtudel ei peeta kinni ELi 
õigussätetest. Erinevused on pakkumismenetluse olulistes punktides, 
nagu pakkumiskutsete avalikustamine, pakkumiste esitamise tähtaeg, 
pakkujate osalemiseks esitatud tagatis, osalejate miinimumarv ning 
hindamisel kasutatud meetodid ja kriteeriumid lepingu sõlmimisel  
(vt 13. selgitus ).34 Komisjon jälgib ja analüüsib 
rea toodete turuhindu seoses 
pakkumiskutsete heakskiitmisega sekkumisasutuste valduses olevate 
põllumajandustoodete müügiks 
ja vastava korralduskomitee 
poolt vastuvõetud madalamate 
müügihindade määramisega. 
Samuti avaldab regulaarselt 
turuhindu Eurostat. 
35 Liikmesriikide kohustus saata 
komisjonile pakkumiskutsete 
näidised vastavalt määruse (EMÜ) 
nr 3149/92 artikli 4 lõikele 4 
tühistati komisjoni määrusega (EÜ) 
nr 1127/2007 (ELT L 255, 29.9.2007, lk 18).
PAKKUMISMENETLUSTE JA TINGIMUSTE ERINEVUSED AUDITEERITUD  
LIIKMESRIIKIDE VAHEL13. SELGITUS
36 Prantsusmaa: makseasutus 1 ONIEP ( Office National Interprofessionnel de l’Élevage et de ses Productions ); 
makseasutus 2 ONIGC ( Office National Interprofessionnel des Grandes Cultures ).
37 Itaalia: makseasutus 1: AGEA ( Agencia per le Erogazioni in Agricoltura ); makseasutus 2: Ente Nazionale Risi .Hispaania Prantsusmaa36Itaalia37Poola
Avaldamine ELTs ei jahMA1: jah
MA2: eiei
Esitamise tähtaeg (päevades) 15MA1: 22
MA2: 45MA1: 8–19
MA2: 1020
Osaluse tagatis 2 %MA1: 5 %
MA2: 15 eurot
tonni kohtaMA1: 10 %
MA2: 15 eurot
tonni kohta50 000 PLN
(14 200 eurot)
Osalejate miinimumarv ei ei jah (2) ei
Pakkujate arv 1–5MA1: 6–7
MA2: 3–42–4 1–9
Hindu võrreldakse turuhindadega eiMA1: ei
MA2: jahVastuvõetavad 
hinnad/kogused 
pakkumiskutsesei
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine30
 68.  Audiitorid leidsid kontrollitud pakkumismenetlustes puudusi, nagu 
pakkumiskutsete piiratud avaldamine, osalejate väike arv (paljudel 
juhtudel ainult üks osaleja), lühike ajavahemik pakkumiskutsete aval-damise ja pakkumise esitamise tähtaja vahel. Lisaks põhineb pakku-
miste hindamine ja lepingute sõlmimine peamiselt saadud pakkumiste 
võrdlusandmetel, ilma et neid võrreldaks süstemaatiliselt teiste tea-
beallikatega, nagu turuhinnad.
 69.  Sellisel kujul ei taga järgitavad menetlused pakkumiste avatust, võima-
likult laia konkurentsi ning parimaid hindu ja tingimusi. Teatavates 
liikmesriikides kontrollitud pakkumiste analüüs on näidanud, et mit-
mete toodete lepingud sõlmiti mitme aasta jooksul ainult piiratud  
arvu ettevõtetega.
 70.  Ülalnimetatud näidete põhjal ilmneb oht, et ei saada kõige soodsamaid 
tingimusi ja seda eelkõige kaubavahetuskorralduse puhul. Sellistel 
juhtudel on kaks piiravat tegurit:
Kaubavahetuskorralduse olemus piirab osalemisest huvituvate  a) 
osapoolte arvu;
Pakkumisi on raske hinnata, kuna makseasutusel ei ole kerge  b) 
määrata kindlaks eeldatavat tulemust, mida võiks lugeda vastu-võetavaks.
REFORMIETTEPANEK: HILJUTINE KOMISJONI ALGATUS 
JA PROGRAMMI MÕJU HINDAMINE
 71.  Alates veebruarist 2008 on komisjon teostanud skeemi üksikasjalikku ana-
lüüsi, et teha programmi reformiettepanek. Loodi talitustevaheline 
juhtgrupp, milles kutsuti osalema 17 peadirektoraati, ja reformiette-
paneku üle konsulteeriti laialdaselt liikmesriikide, heategevusorga-
nisatsioonide, valdkonna akadeemiliste ekspertidega, ning viidi läbi 
avalik Interneti-küsitlus.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine31
 72.  Selle tulemusel kiitis komisjon septembris 2008 heaks ettepaneku muuta 
nõukogu määrust38 ja avaldas skeemi mõju hindamise aruande. Selle 
eesmärk on kehtestada uus õiguslik raamistik 2010. aasta programmi jaoks.
 73.  Komisjoni ettepanekute peamised elemendid on järgmised:
kaks tarneallikat: sekkumisvarud või otse turult ostetud tooted, a) 
millest eelistatakse kasutada sobivaid sekkumisvarusid;
jaotatavate toiduainete laiem valik: jaotatavad tooted ei piirdu b) 
enam üksnes sekkumisvarudest pärit toodetega;
pikaajaline perspektiiv: tõhususe suurendamiseks kehtestatakse c) 
ühenduse kolmeaastane toidujaotusplaan;
selgemad prioriteedid: liikmesriigid võtavad abitaotluste aluseks d) 
oma toidujaotusprogrammid, kus on määratletud nende eesmärgid 
ja prioriteedid;
kaasfinantseerimine: kaasfinantseerimise kasutuselevõtmisega  e) 
toetatakse skeemi ühtekuuluvuse mõõdet, tagatakse nõueteko-
hane planeerimine ja tugevdatakse erinevate osalejate vahelist 
koostoimet;
järelevalve ja aruandluse tugevdamine: aruandluskohustust eri- f) 
nevatel tasanditel suurendatakse.
 74.  Kontrollikoda tunnustab komisjoni ettepanekutest saadavat kasu, kuna 
mõne ettepaneku rakendamine aitaks parandada käesoleva auditiga tuvastatud nõrku kohti, näiteks suunata ELi abi paremini, kaasata  
programm laiemasse sotsiaalpoliitikasse, laiendada jaotatavate too-
dete valikut ning parandada juhtimis- ja haldussüsteeme, eriti pakku-
mismenetlusi. Kontrollikoda rõhutab siiski, et enamiku ÜPP turgude 
reform ning sekkumisvarude taseme langus viimastel aastatel tähen-
dab, et on vaja kaalutleda, kas võimalus jätkata nimetatud meetme 
rahastamist ÜPP kulutustest
39 on otstarbekas. 38 Nõukogu määruse ettepanek 
KOM(2008) 563/3.
39 ÜPP eeskirjad, eelkõige 
turutoetusmeetmeid käsitlevad 
eeskirjad, sisaldavad komisjoni 
poolt juba tuvastatud probleemi, 
nagu mitmeaastane planeerimine, 
mis ei ole kooskõlas Euroopa 
Põllumajanduse Tagatisfondi rahastamisega, ja asjaolu, et 
kasutamata assigneeringuid ei ole 
võimalik kanda üle järgmistele 
aastatele.
Allikas : Charitable Organisations.
Allikas : Charitable Organisations.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine32
 75.  Seoses sellega soovib kontrollikoda juhtida samuti tähe-
lepanu asjaolule, et programmi rakendamisega ei  
anta puudustkannatavatele isikutele mingit õigust saada ELi abi. See ei ole kooskõlas toetusega, mida 
tavapäraselt antakse ÜPP raames põllumajandusega 
tegelevale rahvastikuosale. Asjaolu, et turult ostetud 
toodete puhul ei tehta vahet kodumaiste ja import-toodete vahel, nõrgendab lisaks veelgi programmi mõjusust turusekkumise mõistes, kuna sellega toe-tatakse otseselt importtoodete ostmist, mis ei ole  
kooskõlas ÜPP eesmärkidega.
 
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine33
JÄRELDUSED JA SOOVITUSED
KAS PROGRAMMI EESMÄRGID ON ENDISELT KEHTIVAD 
JA LÄHENEMISVIIS ASJAKOHANE?
SOTSIAALSE EESMÄRGI DOMINEERIMINE ON ENDISELT 
PÕHJENDATUD, KUIGI SEOS SEKKUMISVARUDE JA SEEGA PÕLLUMAJANDUSKULUTUSTEGA ON NÕRGENENUD…
 76.  Esmakordselt hakati jaotama toiduabi puudustkannatavatele isikutele 
1987. aastal, kui reageeriti puudustkannatavate isikute eriti karmist 
talvest tingitud olukorrale. Kuigi toiduabi andmisel on kaks eesmärki: 
aidata oluliselt kaasa enim puudustkannatavate isikute heaolule ja 
stabiliseerida põllumajandusturge peamiste sekkumisvarude osalise 
müügi kaudu, loeti selle esmaseks eesmärgiks sotsiaalset mõõdet. Seda 
tunnustati meetme hindamises, mille komisjon avaldas 1998. aastal. 
Meedet peeti asjakohaseks rakendada ka “edaspidi, kuni kõnealuseid varusid on vähendatud normaalkoguseni”.
 77.  Eelarvepädevad institutsioonid on seisukohal, et endiselt on vajadus 
abi kui sotsiaalse meetme järele. Hinnangu kohaselt on ligikaudu  
16 % ühenduse elanikkonnast, s.o 80 miljonit kodanikku, komisjoni 
määratluse alusel puudustkannatavad isikud. Euroopa Parlamendi  
2006. aasta deklaratsioonis kutsuti üles säilitama ja suurendama toi-
duabi, mis täidab vaesuse vähendamise eesmärki.
 78.  Komisjoni 2008. aasta septembri reformiettepanekuga kavandatakse 
parandada programmi rakendamist ja usaldusväärset finantsjuhtimist 
ning see sisaldab elemente, mille rakendamise korral parandatakse 
teatavaid käesolevas aruandes tuvastatud puudusi. Reformis tehakse siiski ettepanek jätkata põllumajanduse rahaliste vahendite kasuta-
mist meetme puhul, mis ei ole suunatud põllumajandustootjatele või 
põllumajandusega tegelevale rahvastikuosale ning mida iseloomus-
tab mitmeaastasus ja puudustkannatavatele isikutele antava toetuse 
mittekohustuslikkus, mis ei sobi kokku ÜPP ja eelkõige Euroopa Põl-lumajanduse Tagatisfondi rahastamisega.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine34
1. SOOVITUS
Komisjon peaks kaaluma, kas on asjakohane jätkata sellise meetme 
rahastamist ÜPP raames
…JA ÜHENDAMINE SOTSIAALPOLIITIKAGA NING 
KOOSKÕLASTAMINE SARNASTE MEETMETEGA TÕHUSTAKS LÄHENEMISVIISI
 79.  Üldiselt on programmi rakendatud ilma piisava kooskõlastamise ja koos-
tööta liikmesriikide teiste peamiste sotsiaalmeetmetega seotud osa-pooltega. Selline koostöö on vajalik, et paremini mõista ja rahuldada puudustkannatavate isikute ja programmi rakendavate heategevus-organisatsioonide vajadusi.
2. SOOVITUS
Komisjon peaks julgustama liikmesriike võtma vajalikke samme,  et kaasata programm sotsiaalpoliitika raamistikku ning parandada 
kooskõlastamist ja koostööd teiste peamiste sotsiaalmeetmetega 
seotud osapooltega, et suurendada selliste programmide juhtimise 
kogemustega asutuste vahelist koostoimet.
KAS VAHENDID ON VASTAVUSES VALITUD 
EESMÄRKIDEGA JA ASJAKOHASELT RAKENDATUD?
PRIORITEETIDE SEADMINE JA ABI PAREM SUUNAMINE 
SUURENDAKS PROGRAMMI MÕJU,…
 80.  Meede võeti esmakordselt kasutusele, et leevendada enim puudust-
kannatavate isikute rasket olukorda, kuid sellega ei kavandatud kõr-
valdada toidupuudusest tingitud vaesust. Üldises mõttes on skeemi 
mõju piiratud, kuna selle abil pakutakse abisaajatele abi keskmiselt 
ühe toidukorra väärtuses kuus.
 
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine35
 81.  Puudustkannatavate isikute kategooria siseselt ei ole kehtestatud abi 
täpsema suunamise prioriteete. Pealegi tegelevad tegevustasandil  
programmi haldavad ja peamiselt vabatahtlikke töötajaid koonda-vad heategevusorganisatsioonid sihtrühmaga, mis ei ole piisavalt  
stabiilne, soodustamaks aruandekohustuse täiel määral täitmist. 
3. SOOVITUS
Meetme mõju suurendamiseks peaks komisjon määratlema toi-mivad prioriteedid abisaajate ja abi vahendajate valimiseks,  
võttes nõuetekohaselt arvesse neid vabatahtlikke asutusi ja  
muutlikke sihtrühmi hõlmavate jaotusmehhanismide iseärasusi,  
mille suhtes on raske kohaldada üldiselt heakskiidetud haldus- ja kontrollimehhanisme.
…JAOTATAVATE TOODETE MITMEKESISUST PIIRAB 
PROGRAMMI SEOS SEKKUMISVARUDEKS KÕLBLIKE TOODETEGA… 
 82.  Õigussätete kohaselt võib osta toiduaineid otse ühenduse turult, juhul 
kui sekkumisvarud ei ole puudustkannatavatele isikutele tasuta jao-tamiseks ajutiselt kättesaadavad. Turult ostetud toiduained peavad 
siiski kuuluma samasse tooterühma mis sekkumisvarudes olevad toi-duained, mis kitsendab jaotamiseks kättesaadavate toodete valikut.
4. SOOVITUS
Jaotatavate toiduainete regulatiivne piiramine sekkumisvarudeks 
kõlblike toodetega tuleks uuesti läbi vaadata, et suurendada jao-
tatava toidu mitmekesisust, täiendavust ja toiteväärtust.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine36
…NING JAOTAMINE ON VÄGA ERINEV 
 83.  Haldusasutustelt heategevusorganisatsioonide ja puudustkannatavate 
isikuteni kulgevas jaotusahelas kasutatakse väga erinevaid süsteeme. 
ELi ja liikmesriigi tasandil puuduvad ühtsed standardid ja suunised ühe inimese kohta jaotatavate toodete koguse ja valiku kohta. See suurendab vähese mõju ohtu, mis võib põhjustada abisaajate eba-
võrdset kohtlemist.
5. SOOVITUS
Abi mõju suurendamise ja abisaajate võrdse kohtlemise eesmärgil peaks komisjon kaaluma sellise standardiseerimise kasutuselevõt-mist, mis on kooskõlas heategevusorganisatsioonide ja sihtrühma 
tunnusjoontega.
KAS MENETLUSI KOHALDATAKSE NII, 
NAGU OLI KAVANDATUD? 
JUHTIMIS- JA JÄRELEVALVEMENETLUSI TULEB PARANDADA…
 84.  Komisjon ning ka liikmesriigid ei ole programmi üldeesmärkide põhjal 
seadnud täpseid, mõõdetavaid ja saavutatavaid eesmärke ega alaees-märke. Kuna paljudel juhtudel on liikmesriikide rakendusaruanded  olnud puudulikud või sisaldanud vastukäivaid andmeid, siis ei ole  komisjonile kättesaadav haldusteave programmi edusammude kohta üldeesmärkide saavutamisel piisavalt usaldusväärne. 
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine37
6. SOOVITUS
Komisjon peaks julgustama liikmesriike programmi rakendamiseks 
välja töötama täpsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja 
ajaliselt piiritletud eesmärgid ning määratlema eesmärkide saavu-
tamise jälgimiseks ka tulemusnäitajad. Lisaks peaks komisjon läbi vaatama skeemi aruandlussüsteemi, et tagada täpse ja õigeaegse sihtrühma ja rakendamist käsitleva teabe kättesaadavus.
…JA PAKKUMISMENETLUSI ON VAJA PARANDADA 
JA ÜHTLUSTADA
 85.  Erinevates liikmesriikides kasutatakse oluliselt erinevaid pakkumisme-
netlusi, mis ei taga võrdset juurdepääsu kõigile ELi ettevõtjatele,  
laialdast konkurentsi ega ka parimaid tingimusi ja hindu. Lisaks ei  
ole sekkumisvarude kasutamine kaubavahetuskorralduse puhul asja-
kohane ja mitte alati kulusäästlik. 
7. SOOVITUS
Selleks, et muuta konkurents avatumaks ja tagada soodsaimad turu-
hinnad, peaks komisjon paremini määratlema puudustkannatava-tele isikutele jaotatavate toiduainete hankimise õigusliku aluse ja rakenduseeskirjad. Lisaks tuleks lõpetada kaubavahetuskorraldus. Kaaluda tuleks ka sekkumisvarude müüki turul ja selle tulemusel saadud laekumise kasutamist sihtotstarbelise tuluna vajalike lõpp-
toodete ostmiseks.
  Kontrollikoda võttis käesoleva aruande vastu 14. mai 2009. aasta istungil 
Luxembourgis.
Kontrollikoja nimel
ot o o j a e
Vítor Manuel da Silva Caldeira
president
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine38
VAESUSEOHUS ELANIKKOND1I LISA
Liikmesriik Elanikkond 
kokku 
(miljonit)Vaesuseohus 
elanikkond 
(%)Vaesuseohus 
elanikkond 
(miljonit)Osaleva 
liikmesriigi 
vaesuseohus 
elanikkond 
(miljonit)% eelarvest 
Belgia 10,511 15% 1,577 1,577 3,00%
Bulgaaria 7,719 15% 1,158 1,158 2,20%Tšehhi Vabariik 10,251 10% 1,025 1,025 1,95%Taani 5,427 12% 0,651Saksamaa 82,438 13% 10,717Eesti 1,345 18% 0,242 0,242 0,46%Iirimaa 4,209 20% 0,842 0,842 1,60%Kreeka 11,125 20% 2,225 2,225 4,23%Hispaania 43,758 20% 8,752 8,752 16,63%
Prantsusmaa 62,886 13% 8,175 8,175 15,53%
Itaalia 58,752 19% 11,163 11,163 21,21%Küpros 0,766 16% 0,123Läti 2,295 19% 0,436 0,436 0,83%Leedu 3,403 21% 0,715 0,715 1,36%Luksemburg 0,460 13% 0,060 0,060 0,11%Ungari 10,077 13% 1,310 1,310 2,49%Malta 0,404 15% 0,061 0,061 0,12%Madalmaad 16,334 11% 1,797Austria 8,266 12% 0,992Poola 38,157 21% 8,013 8,013 15,23%Portugal 10,570 20% 2,114 2,114 4,02%Rumeenia 21,610 18% 3,890 3,890 7,39%
Sloveenia 2,003 12% 0,240 0,240 0,46%
Slovakkia 5,389 13% 0,701Soome 5,256 12% 0,631 0,631 1,20%Rootsi 9,048 9% 0,814Ühendkuningriik 60,393 18% 10,871
KOKKU 492,852 16% 79,292 52,627 100,00%
1 Eurostati määratlus: vaesuseohu protsendimäär (künnis: 60 % tarbimisüksuse kohta arvutatud asendikeskmisest 
sissetulekust pärast sotsiaaltoetuste ülekandmist). 
Allikas : Eurostat, juuli 2006.
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine39
EELARVEASSIGNEERINGUD JA VAHENDITE ERALDAMINE LIIKMESRIIKIDELE  II LISA
Eelarverida 05 02 04 012005
(eurot)2006
(eurot)Kasv
2005/20062007
(eurot)Kasv
2006/2007 2008
(eurot)Kasv 
2007/2008
Eelarveassigneeringud 216 000 000 264 000 000 22,2% 274 000 000 3,8% 307 000 000 12,0%
LiikmesriikVahendite 
eraldamine 
2005
(eurot)Vahendite 
eraldamine
2006
(eurot)Kasv 
2005/2006 Vahendite 
eraldamine 
2007
(eurot)Kasv 
2006/2007Vahendite 
eraldamine 
2008
(eurot)Kasv
2007/2008 Moodustab 
2008. aasta 
vahendite 
eraldamisest 
Belgia 3 047 791 3 064 940 0,6% 5 817 428 89,8% 8 461 691 45,5% 2,8%
Bulgaaria 7 007 310 2,3%
Tšehhi Vabariik 155 443 0,1%
Eesti 324 813 192 388 -40,8% 0,1%
Iirimaa 355 874 217 997 -38,7% 155 965 -28,5% 0,1%Kreeka 5 704 637 7 127 822 24,9% 6 689 132 -6,2% 13 228 830 97,8% 4,3%Hispaania 42 544 686 53 793 470 26,4% 50 340 744 -6,4% 50 419 083 0,2% 16,5%Prantsusmaa 48 620 337 48 059 949 -1,2% 49 940 164 3,9% 50 982 533 2,1% 16,7%Itaalia 60 294 489 73 538 420 22,0% 70 764 888 -3,8% 69 614 288 -1,6% 22,8%Läti 2 096 236 18 446 -99,1% 153 910 734,4% 0,1%Leedu 2 489 508 3 273 261 31,5% 4 456 991 36,2% 1,5%Luksemburg 68 537 34 959 -49,0% 80 707 130,9% 81 091 0,5% 0,0%Ungari 6 764 115 7 896 638 16,7% 8 169 224 3,5% 2,7%Malta 347 642 401 030 15,4% 384 898 -4,0% 378 242 -1,7% 0,1%Poola 35 504 167 43 408 602 22,3% 42 884 522 -1,2% 49 971 042 16,5% 16,4%Portugal 12 527 718 13 306 532 6,2% 14 904 058 12,0% 13 182 946 -11,5% 4,3%Rumeenia 16 649 889 24 258 046 45,7% 8,0%
Sloveenia 1 334 827 1 929 341 44,5% 1 499 216 -22,3% 0,5%
Soome 2 825 645 3 637 860 28,7% 2 709 509 -25,5% 2 741 323 1,2% 0,9%
KOKKU 211 485 649 259 414 144 22,7% 274 826 435 5,9% 305 109 562 11,0% 100,0%
Vaesuseohus elanikkond 
(miljonit)40,61 42,29 47,96 52,63
Assigneeringud vaesuseohus 
inimese kohta (eurot inimese kohta)5,32 6,24 5,73 5,83
Allikas : komisjoni määrused (muudetud).
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine40
JAOTATUD TOOTED JA LÕPLIKUD ABISAAJAD  
AASTAPLAAN 2005III LISA
Jaotatud tooted (tonni)
Liikmesriik Abisaajad
(miljonit)Teravili Riis Või Piimapulber Kokku
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
Belgia 0,221 6 000 3 500 318 410 10 228
Kreeka n/a 6 972 4 346 2 087 13 405
Hispaania 0,941 68 721 29 452 9 547 107 720
Prantsusmaa 2,509 60 905 31 412 18 143 110 460
Itaalia 2,300 98 153 22 575 14 446 135 174
Malta n/a 1 383 553 1 936
Poola 3,594 17 758 26 835 6 772 3 749 55 114
Portugal 0,485 8 588 14 708 2 594 480 26 370
Soome 0,360 15 000 600 15 600
KOKKU 10,410 283 480 133 381 33 677 25 469 476 007
Jaotatud tooted abisaaja kohta (kg)
Liikmesriik Abisaajad
(miljonit)Teravili Riis Või Piimapulber Kokku
(1) (2)/(1) (3)/(1) (4)/(1) (5)/(1) (6)/(1)
Belgia 0,221 27,15 15,84 1,44 1,86 46,28
Kreeka n/aHispaania 0,941 73,03 31,30 10,15 0,00 114,47
Prantsusmaa 2,509 24,27 12,52 0,00 7,23 44,03
Itaalia 2,300 42,68 9,82 6,28 0,00 58,77
Malta n/a
Poola 3,594 4,94 7,47 1,88 1,04 15,34
Portugal 0,485 17,71 30,33 5,35 0,99 54,37
Soome 0,360 41,67 0,00 0,00 1,67 43,33
KOKKU 10,410 27,23 12,81 3,24 2,45 45,73
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine41
LIIKMESRIIKIDE EDASTATUD VAJADUSED JA KOMISJONIPOOLNE  
SEKKUMISVARUDE ERALDAMINEIV LISA
2006. aasta plaan (sh komisjoni määrusega (EÜ) nr 153/2006 tehtud muudatused)
 
Liikmesriik Teravili Riis Või Suhkur
Vajadus Eraldatud Vajadus Eraldatud Vajadus Eraldatud Vajadus Eraldatud 
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) 
Belgia 9 000 12 121 135% 2 800 2 800 100% 300 450 150%Iirimaa 120 120 100%
Kreeka 35 000 0% 5 000 7 500 150% 3 250 0%Hispaania 70 000 73 726 105% 25 000 28 000 112% 15 000 13 560 90% 2 000Prantsusmaa 68 959 75 851 110% 55 129 55 000 100% 10 564Itaalia 100 000 115 253 115% 15 000 20 000 133% 16 000 6 833 43% 3 500Läti 35 000 19 706 56%Leedu 16 000 16 000 100% 5 000 5 000 100%Ungari 100 000 63 587 64%Malta 2 500 1 877 75% 1 000 600 60%Poola 80 000 85 608 107% 30 000 20 000 67% 7 600 7 230 95% 4 847Portugal 20 000 17 287 86% 17 600 14 000 80% 5 000 2 743 55% 1 700Sloveenia 1 350 1 262 93% 540 600 111% 135 0% 270 300 111%Soome 18 500 18 500 100% 500
KOKKU 556 309 500 778 90% 157 069 153 500 98% 47 405 41 500 88% 270 12 847 4 758%
Teised taotletud ja eraldamata tooted:
Oliiviõli (Portugal 4 000 tonni).Veiseliha (Itaalia 5 000 tonni, Malta 60 tonni, Portugal 1 500 tonni, Sloveenia 270 tonni ja Soome 1 000 tonni).Lõssipulber (Belgia 400 tonni, Prantsusmaa 18 302 tonni, Luksemburg 18 tonni, Malta 100 tonni, Poola 4 750 tonni, Portugal 1 50 0 tonni, 
Sloveenia 135 tonni ja Soome 500 tonni).
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine422007. aasta plaan (sh komisjoni määrusega (EÜ) nr 937/2007 tehtud muudatused)
(tonnides)
Liikmesriik Teravili Riis Või Suhkur
Vajadus Eraldatud Vajadus Eraldatud Vajadus Eraldatud Vajadus Eraldatud 
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) 
Belgia 12 000 12 000 100% 2 800 0% 1 115 0% 2 000 2 000 100%
Tšehhi Vabariik 270 0% 26 0% 50 0%Eesti 3 000 3 000 100% 2 0% 2 0%Iirimaa 80 80 100%
Kreeka 11 760 30 000 2 755 9%Hispaania 100 000 110 000 110% 17 000 0% 15 000 12 000 80% 5 000 6 443 129%Prantsusmaa 66 330 82 641 125% 51 940 23 641 46% 11 700 6 500 56% 3 338 3 338 100%Itaalia 100 000 122 465 122% 15 000 20 000 133% 25 000 3 570 14% 6 000 6 847 114%Läti 3 280 173 5%Leedu 12 000 12 000 100% 5 000 0% 3 000 2 760 92%Ungari 52 000 52 000 100% 900 900 100%Malta 2 500 1 550 62% 1 000 0%Poola 100 000 120 433 120% 20 000 0% 13 000 2 400 18% 15 000 11 522 77%Portugal 22 000 20 000 91% 17 500 14 000 80% 5 000 3 160 63% 2 500 1 435 57%
Rumeeniamäärat-
lemata96 712määrat-
lemata11 986
Sloveenia 9 000 3 610 40% 3 000 0% 1 500 653 44%
Soome 16 500 14 651 89% 422 500 0%
KOKKU 498 880 662 995 133% 163 242 60 396 37% 70 923 28 132 40% 39 788 47 884 120%
Teised taotletud ja eraldamata tooted:
Veiseliha (Itaalia 5 000 tonni, Malta 60 tonni, Portugal 1 500 tonni ja Soome 1 000 tonni).Lõssipulber (Tšehhi Vabariik 10 tonni, Kreeka 3 514 tonni, Ungari 800 tonni, Malta 100 tonni, Portugal 2 000 tonni, Sloveenia 8 00 tonni 
ja Soome 500 tonni).IV LISA
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine432008. aasta plaan (sh komisjoni määrusega (EÜ) nr 182/2008 tehtud muudatused)
(tonnides)
Liikmesriik Teravili Riis Või Suhkur
Vajadus Eraldatud Vajadus Eraldatud Vajadus Eraldatud Vajadus Eraldatud 
(a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) (a) (b) (b)/(a) 
Belgia 16 000 0% 2 000 0% 3 000 4 154 138%Bulgaaria 20 000 0% 12 000 0% 6 500 6 385 98%Tšehhi Vabariik 360 0% 24 0% 67 67 100%Eesti 1 800 0%Kreeka 25 000 0%Hispaania 110 000 0% 12 000 0% 13 000 0% 6 500 6 500 100%Prantsusmaa 97 044 0% 39 280 0% 13 966 0% 4 193 3 718 89%Itaalia 120 000 0% 25 000 0% 7 000 7 000 100%Läti 1 440 0%Leedu 25 000 0% 7 000 0% 5 000 2 889 58%Ungari 60 000 0% 1 800 1 620 90%Malta 2 500 0% 500 0% 1 800 397 22%Poola 200 000 0% 11 000 0% 18 130 15 552 86%Portugal 22 000 0% 17 500 0% 5 000 0% 3 000 1 707 57%Rumeenia 200 000 0% 20 000 15 898 79%
Sloveenia 2 000 0% 800 0% 900 806 90%
Soome 16 000 0%
KOKKU 919 144 0 0% 91 080 0 0% 67 990 0 0% 77 890 66 693 86%
Teised taotletud ja eraldamata tooted:
Oliiviõli (Kreeka 2 285 tonni).Veiseliha (Belgia 664 tonni ja Malta 60 tonni).Lõssipulber (Belgia 1 603 tonni, Tšehhi Vabariik 13 tonni, Kreeka 3 435 tonni, Leedu 700 tonni, Luksemburg 44 tonni, Ungari 1 0 00 tonni, 
Malta 200 tonni, Portugal 2 000 tonni, Sloveenia 500 tonni ja Soome 500 tonni).IV LISA
KOMMISSIONENS 
SVARKOMMISSIONENS SVAR
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine44
KOMISJONIVASTUSED
KOKKUVÕTE
II. 
Enim puudustkannatavatele isikutele toidu-
abi andmise programm on algusest peale  
kuulunud ühise põllumajanduspoliitika  koosseisu. Nagu kontrollikoda märgib, oli  kohe alguses eesmärgiks kõige suuremat  
puudust kannatavate liidu kodanike kind-
lustamine toiduainega ja sekkumisvarudes  olevate toiduainete täiendava jaotamise  
võimaluste loomine. Mõlemad eesmärgid  
on kooskõlas asutamislepinguga ja vastavad 
selle artiklis 33 loetletud põllumajanduspo-
liitika eesmärkidele.
Programmi raames toiduainete jaotamise  
kavade elluviimine on aidanud saavutada  
mõlemat eesmärki. 
III. 
ELi varu suurus muutub vastavalt turu olu-
korrale ja hinnatasemele. Kuigi sekkumise  
korda on oluliselt muudetud, hõlmab see  
endiselt paljusid peamisi põllumajandussaa-
dusi, nagu teravili, lõssipulber ja või. Vii-
mastel aastatel toimunud sekkumisvarude  
vähenemine peatus 2008. aastal ning teata-
vate toodete (nagu teravili ja või) sekkumis-varu on hakanud taas suurenema. 
V. 
Kuna sekkumisvarud viimase nelja aasta  jooksul vähenesid, tuli programmi aastaplaa-nide täitmiseks senisest rohkem tooteid osta 
turult. Kuid see viimaste aastate suundumus 
on peatunud ja teatavate toodete sekkumis-
varud on hakanud suurenema. 
KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine45
Meedet toetab suur enamus liikmesriike ja 
Euroopa Parlament, kes pooldab programmi 
rahastamist Euroopa Põllumajanduse Taga-tisfondi eelarvest
1.
VI. 
Kava tulemuslikkust ei saa mõõta igale abi-saajale antud toidukordade arvu järgi, vaid 
selle järgi, kui stabiilne on sekkumisvarudest 
pärit toodete pakkumine ja kui usaldusväärne toiduallikas on sekkumisvaru nendele hea-
tegevusorganisatsioonidele, kes abistavad  
enim puudustkannatavaid inimesi. Eeltoodut 
arvestades on programm olnud edukas, mil-
lest annab tunnistust tema osatähtsus kogu toiduabis (vt kontrollikoja aruande 5. sel-gitus). Kõikide asjaosaliste arvates on kava mõju väga suur.
Meede on andnud ka tugeva tõuke heate-
gevusvõrgustike arengule ja soodustanud  
nende tegevuse kooskõlastamist valitsus-asutuste tegevusega. 
VII. 
Komisjon on seisukohal, et üldiselt võttes  toimib süsteem hästi, kuigi seda on võima-
lik veelgi parandada. Komisjon esitas 2008. 
aastal programmi ümberkorraldamiseks  ettepaneku, milles on arvestatud mitme  
kontrollikoja tehtud ettepanekuga
2.
1 Euroopa Parlamendi 26. märtsi 2009. aasta 
õigusloomega seotud resolutsioon (TA/2009/188), milles 
käsitletakse ettepanekut võtta vastu nõukogu määrus, 
millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1290/2005 ühise 
põllumajanduspoliitika rahastamise kohta ja määrust (EÜ) 
nr 1234/2007, millega kehtestatakse põllumajandusturgude 
ühine korraldus ning mis käsitleb teatavate 
põllumajandustoodete erisätteid (ühise turukorralduse ühtne määrus), seoses toiduabi jaotamisega ühenduses 
enim puudustkannatavatele isikutele (KOM(2008) 
563 – C6-0353/2008 – 2008/0183(CNS)).
2 Ettepanek võtta vastu nõukogu määrus, millega 
muudetakse määrust (EÜ) nr 1290/2005 ühise 
põllumajanduspoliitika rahastamise kohta ja määrust (EÜ) 
nr 1234/2007, millega kehtestatakse põllumajandusturgude 
ühine korraldus ning mis käsitleb teatavate 
põllumajandustoodete erisätteid (ühise turukorralduse 
ühtne määrus), seoses toiduabi jaotamisega ühenduses 
enim puudustkannatavatele isikutele (KOM(2008) 563 (lõplik).Selleks et võtta arvesse liikmesriikide suhte-
list jõukust (ostujõu standardis väljendatavat 
kogurahvatulu inimese kohta), on komisjon kõikide osalevate liikmesriikide ühehäälsel 
nõusolekul juba muutnud meetodit, mille  
alusel arvestatakse liikmesriikide eraldiste  suurus 2009. aasta plaanis. 
Mis puutub liikmesriikide pakkumismenet-
lusi, siis komisjoni auditite järelduste koha-selt on need kooskõlas ELi avalike hangete 
direktiiviga
3. 2008. aasta reformiettepane-
kule lisatud mõjuhinnangus4 esitatakse siiski 
mõned ettepanekud avalike pakkumiste  
laialdasemaks teatavakstegemiseks ja sellest tulenevalt osalemise parandamiseks. Need  ettepanekud rakendatakse pärast reformi-ettepanekus esitatud ümberkorralduste  
elluviimist.
Komisjon on valmis kaubavahetuskorralduse 
läbi vaatama uute rakenduseeskirjade väl-jatöötamisel pärast praegu arutusel oleva  
nõukogu määruse vastuvõtmist. 
 
3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/18/EÜ, 
31. märts 2004, ehitustööde riigihankelepingute, asjade 
riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute 
sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT L 134, 
30.4.2004, lk 114).
4 Komisjoni talituste töödokument, mis on lisatud 
ettepanekule võtta vastu nõukogu määrus, millega 
muudetakse määrust (EÜ) nr 1290/2005 ühise 
põllumajanduspoliitika rahastamise kohta ja määrust (EÜ) 
nr 1234/2007, millega kehtestatakse põllumajandusturgude 
ühine korraldus ning mis käsitleb teatavate 
põllumajandustoodete erisätteid (ühise turukorralduse ühtne määrus), seoses toiduabi jaotamisega ühenduses 
enim puudustkannatavatele isikutele. Mõjuhinnang 
SEK(2008) 2436/2.
KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine46
SISSEJUHATUS
5. 
Meetme sihtrühma ei moodusta kogu vaesu-
seohus olev elanikkond. Vastavalt määruse 
(EÜ) nr 3149/92 artikli 2 lõikele 1 on vaesuse-ohus olev elanikkond liikmesriikide eraldiste arvutamisel kasutatav statistiline näitaja.  
Seda peetakse parimaks meetodiks enim  
puudustkannatavate isikute hulga kindlaks-tegemiseks. Vaesusohu määratlus põhineb  
ülemkogu 2001. aasta detsembri Laekeni  
kohtumisel kokkulepitud kriteeriumidel. 
Komisjon on juba kasutanud uut meetodit  
2009. aasta plaani koostamisel, lähtudes  
nii ostujõu standardis väljendatavast kogu-
rahvatulust inimese kohta kui ka absoluut-
arvudest (vaesuseohus oleva elanikkonna  
suurus).
Kava sihtrühma moodustava elanikkonna osa 
määravad kindlaks liikmesriikide valitsused 
koostöös abiorganisatsioonidega ning seda 
väljendab toiduabi vajavate isikute ja perede 
arv. 
7. 
Programmi eesmärkide hulka kuulub ühen-duse enim puudustkannatavatele isikutele  toiduabi andvate heategevusorganisatsioo-nide usaldusväärne ja pidev varustamine  toiduainetega. Kontrollikoja aruande 5.  
selgituses esitatud andmetest ilmneb sel-gelt programmi tähtsus. Programm annab  
30–70 % ELis enim puudustkannatavatele  
isikutele antavast toidust.Lisaks, nagu selgub komisjoni 2008. aasta  
reformimisettepanekule lisatud mõjuhin-
nangust, aitab programm kaasa erasektori  (heategevusorganisatsioonide) ning riigi-  ja kohaliku omavalitsuse asutuste tegevuse 
täiustamisele. 
Komisjoni arvates on parem kasutada näita-
jat “eurosid tegeliku abisaaja kohta”, mida 
arvutatakse riikide abiaruannetes esitatud  
andmete alusel. 
9. 
Komisjoni meelest asjaolu, et programmis  
osaleb aina rohkem liikmesriike, annab tun-
nistust programmi lisaväärtusest.
11. 
Kava peamine eesmärk on sekkumisvarude  jaotamine.
Tänapäeval kasutatakse eeskätt toodete  
vahetamist toidu vastu, toodete töötlemist 
nende jaotamiseks enim puudustkannata-vatele isikutele esineb üha vähem. See, kas 
sekkumistooteid töödeldakse või vaheta-takse, ei mõjuta pakkumiskutse läbiviimise menetlust, kuid sellest sõltub kontrollimi-seks vajalik tööhulk.
See, et üha rohkem jaotatakse põhjalikult  
töödeldud toiduaineid, tuleneb valitsus-
väliste organisatsioonide soovist saada  
niisugust toitu, mis vastaks enim puudust-
kannatavate inimeset elamistingimustele, ja vajadusest mitmekesistada jaotatavate too-dete valikut toidu tasakaalustamiseks. 
KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine47
12. 
Avaliku varu suurus on aastate lõikes erinev 
olenevalt turu olukorrast, eriti hinnatase-
mest. Kuigi sekkumise korda on viimastel  aastatel oluliselt muudetud, kasutatakse  sekkumist endiselt paljude peamiste põllu-
majandustoodete puhul, nagu teravili, lõssi-
pulber ja või, mille varud võivad tootjahinna alanedes jälle kiiresti suureneda. Seega on 
väga tõenäoline, et 2010. aasta plaanis on  
sekkumisvarudel tähtsam koht kui kahel eel-
neval aastal.
17. 
Enamasti annab just ELi programm peamise 
osa heategevusorganisatsioonide jaotatud  
toidust, kuigi tema osatähtsus on eri orga-
nisatsioonide puhul väga erinev. Uue mää-
ruse vastuvõtmist käsitlevale ettepanekule 
lisatud mõjuhinnangus on analüüsitud kava tähtsust ja selle mõju enim puudustkanna-
tavate isikute heaolule.TÄHELEPANEKUD
25. 
Olgugi et sekkumismehhanisme on hiljuti  
reformitud, kasutatakse sekkumist endiselt 
paljude peamiste põllumajandustoodete  puhul, nagu teravili, lõssipulber ja või.  Kui tulevikus tootjahinnad langevad, või-
vad sekkumisvarud taas suureneda, mille  
tulemusel omakorda suureneb sekkumis-kaupade osatähtsus kava varustamisel. Tege-
likult teatavate toodete sekkumisvaru juba 
suurenebki.
26. 
Enim puudustkannatavatele isikutele toidu-
abi andmine on ühise põllumajanduspoliiti-
kaga tugevasti seotud, kuna aitab saavutada 
kõnealuse poliitika turu stabiliseerimise  
eesmärke. 
Nõukogu uue määruse vastuvõtmist käsit-
leva komisjoni ettepaneku eesmärk on kõr-
valdada piirang, mille kohaselt jaotatakse  
vaid sekkumisvaruks kõlblikke tooteid. 
27. 
Komisjon ei soovi olla ennatlik ja seepä-rast ootab ära praegu nõukogu uut määrust käsitleva ettepaneku alusel toimuva poliiti-lise arutelu tulemused.
Komisjon rõhutab, et valdav enamik liikmes-
riike hääletab järjekindlalt aastaplaanide  heakskiitmise poolt. 
KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine48
28. 
Kaval on selle asutamisest saadik kaks tei-
neteist täiendavat aspekti – eesmärk sta-biliseerida turgu ja sotsiaaleesmärk. Kava  
kulutõhusust tuleb hinnata mõlema ees-
märgi saavutamise seisukohalt. 
Kontrollikoja nimetatud 1998. uuringu koos-
tas sõltumatu konsultant. Komisjoni pea-
mised märkused selle aruande kvaliteedi  kohta käsitlesid peamiselt kasutatud mee-
todit, analüüsi asjakohasust ja tulemuste  
usutavust.
Kontrollikoja väljatoodud tsitaadid käsitle-
vad kava sotsiaalseid eesmärke, seadmata  
siiski kahtluse alla selle põllumajanduslikke 
eesmärke. 
29. 
Isegi kui eeldada, et tähelepanu sotsiaalsetele 
eesmärkidele on asjakohane, soovib komis-
jon rõhutada, et määrus (EÜ) nr 1234/2007 
on ühise põllumajanduspoliitika valdkonna 
olulisim määrus, mis põhineb Euroopa Ühen-
duse asutamislepingu artiklitel 36 ja 37.
33.
Abikava elluviimiseks peetavatel komisjoni ning liikmesriikide ametiasutuste ja heate-gevusorganisatsioonide korrapärastel koh-tumistel ei jää kahtlust, et mõlemad pooled on üldiselt väga rahul sellega, kuidas toimub 
konsulteerimine liikmesriikides. 
Komisjon nõustub siiski sellega, et paran-
damisvõimalusi leidub, ja on uue määruse  
vastuvõtmist käsitlevale komisjoni 2008.  aasta ettepanekule lisatud mõjuhinnangus esitanud ettepanekud kõnealuse kava ja liik-mesriikide muude meetmete vaheliste seoste tugevdamiseks. Nii tehakse ettepanek luua 
liikmesriikides oma toidujaotusprogrammid. Need kavad viidaks ellu pärast uue nõukogu 
määruse vastuvõtmist. 34. 
”Võimalikud abisaajad” ja “sihtrühm” on eri-
nevad mõisted. Neist esimene on keeruline näitaja, mida kasutatakse vaid liikmesriikide 
eraldiste arvutamiseks; tegeliku sihtrühma 
määravad sobival geograafilisel tasandil  kindlaks liikmesriikide programme haldavad ametiasutused koostöös heategevusorgani-
satsioonidega (määruse (EMÜ) nr 3149/92  
artikli 1 lõige 3). 
2009. aasta plaanis kasutati vahendite jaga-
misel uut meetodit, milles arvestatakse nii 
konkreetse liikmesriigi vaesuseohus olevate 
elanike arvu kui ka ostujõu standardis väl-jendatavat kogurahvatulu. Ka see tõestab,  
et vaesusohus elavate isikute arv ei kajasta 
võimalike abisaajate hulka.
35–36.
Toiduabi meede ei ole ainus meede ELi toi-
duainetega kindlustamatuse probleemide  lahendamiseks. See on vaid üks meede teiste 
seas ja olukorra parandamine ei sõltu üksnes 
ühendusest, vaid selles peavad osalema ka 
liikmesriikide eri tasandite ametiasutused ja 
kodanikuühiskonna organisatsioonid.
Seda arvestades kuulubki programmi ees-
märkide hulka enim puudustkannatavatele isikutele toiduabi andvate organisatsioo-nide usaldusväärne ja pidev varustamine  
toiduainetega.
KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine49
Seetõttu ei ole toidukordade arv parim  
programmi mõju näitaja, kuigi 156 miljonit toidukorda aastas on iseenesest väga mär-
kimisväärne arv.
Meetme lisaväärtust enim puudustkanna-
tavate isikute elutingimuste parandamisel  väljendavad hästi kontrollikoja aruande 5.  selgituses esitatud arvutused, mille koha-selt ELi kava annab heategevusorganisat-siooniti ja liikmesriigiti 30–70 % ühenduses enim puudustkannatavatele isikutele jaota-tavast toidust. Seega on ELi kaval oluline roll enim puudustkannatavate inimeste heaolu parandamisel.
37.
Käesoleval ajal määratakse valikukritee-
riumid ja sihtrühm kindlaks liikmesriikide  
valitsuste ja heategevusorganisatsioonide  
koostöös, kusjuures viimased saavad kavas osaleda vaid juhul, kui nad nimetatud kri-
teeriume täidavad. 
Uue määruse vastuvõtmist käsitlevale komis-
joni ettepanekule lisatud mõjuhinnangu  ettevalmistamisel programmi tuleviku üle  
toimunud avaliku arutelu käigus jõuti ühi-sele seisukohale, et abi sihtrühma ei tohiks piirata vaid teatavate enim puudustkanna-tavate isikute kategooriatega. Komisjon on seisukohal, et subsidiaarsuspõhimõttest  
lähtudes peaks valiku tegemise õigus jääma liikmesriigile. 
Kontrollikoja aruande 5. selgituses esitatud 
näidete kohaselt annab ELi kava heategevus-organisatsiooniti ja liikmesriigiti 30–70 %  ühenduses enim puudustkannatavatele isi-kutele jaotatavast toidust, mida pole sugugi vähe.38–40. 
Kava iseloomustab asjaolu, et valitsusvälis-
tele ja heategevusorganisatsioonidele kuu-lub jaotusahelas keskne koht ning et need  
organisatsioonid tunnevad hästi ühenduse 
enim puudustkannatavate isikute prob-leeme. Vastavalt subsidiaarsuspõhimõttele on liikmesriikide ametiasutuste ülesanne  
määrata kindlaks kord ja kriteeriumid, mille 
kohaselt valitakse välja aastaplaani täitmisel osalevad organisatsioonid.
Ka toiduabi saajate valimine kuulub sub-
sidiaarsuspõhimõtte alusel liikmesriikide  
pädevusse.
Uue nõukogu määruse vastuvõtmist käsitlev 
komisjoni ettepanek sisaldab ka ettepanekut 
kehtestada üksikajalik kord, mille kohaselt 
liikmesriigid esitavad komisjonile aruandeid. 
Selle korra üksikasjad tuleb sätestada uues 
rakenduseeskirjas.
41.
See, et abi saajad saavad abi erineva sage-
dusega, ei tähenda, et kava mõju on kesine. 
Enim puudustkannatavad isikud vajavad  toitu eri juhtudel ja aegadel erinevalt. Sel-
leks et kava oleks tulemuslik, peab see olema väga paindlik ja suutma kohaneda väga eri-nevate olukordadega. 
KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine50
44–45. 
Aastate jooksul on komisjon rakendusees-
kirjade kohandamisega leevendanud jaota-tavate toodete valiku kriteeriume. Nende  
kohanduste üksikasjalik ülevaade on esi-
tatud uue nõukogu määruse vastuvõtmist  käsitlevale komisjoni ettepanekule lisatud  mõjuhinnangus.
Uue nõukogu määruse vastuvõtmist käsitleva 
komisjoni ettepaneku kohaselt ei piirataks jaotatava toidu kategooriaid tooteperekon-dadega, mis koosnevad sekkumiskõlblikest toodetest.
47. 
Meetme eesmärk ei ole anda kõikidele  
abisaa jatele ühesugust abi, kuna inimeste  
vajadused on erinevad ja erinev on ka toi-
duainete hind eri liikmesriikides. Asjaolu, et 
eri isikud ei saa ühesuurust abi, ei tähenda 
veel, et kava mõju on väike või et abisaajaid koheldakse erinevalt. 
49–50. 
Komisjon teeb kõik mis võimalik selleks, et 
pärast nõukogu uue määruse vastuvõtmist kehtestataks uutes rakenduseeskirjades  
meetme olemust ja iseärasusi silmas pida-des asjakohaste suunistega kooskõlas olevad eesmärgid ja näitajad.
Selleks on uue nõukogu määruse vastuvõt-
mist käsitlevale komisjoni ettepanekule lisa-tud mõjuhinnangus esitatud ettepanekud  
mõõdetavate eesmärkide ning harmoneeri-
tud ja mõõdetavate näitajate kohta.52. 
Lisaks korrapärastele kontaktidele, mis  
komisjonil on liikmesriikidega eeskätt kor-ralduskomitee koosolekutel, vaatab komis-
jon vahendite eraldamisel seire raames läbi 
liikmesriikide määruse (EMÜ) nr 3149/92  artiklis 2 sätestatud aruanded. 
Lisaks on uue nõukogu määruse vastuvõtmist 
käsitlevale komisjoni ettepanekule lisatud  mõjuhinnangus esitatud riikide aruannete  
uurimisel põhinevaid järeldusi, näiteks abi-
saajate arvu kohta. Seega komisjon analüü-
sib ja kasutab neid aruandeid.
53. 
Subsidiaarsuspõhimõtte kohaselt on just  
liikmesriikide pädevuses määrata kindlaks  
abisaajad, lähtudes oma riigi enim puudust-
kannatavate isikute olukorrast. Seetõttu on 
komisjon seisukohal, et ühiste eeskirjade  
kehtestamine ja abisaajate kindlaksmää-ramine ei aitaks suurendada programmi  
tõhusust.
Uue nõukogu määruse vastuvõtmist käsit-
levale komisjoni ettepanekule lisatud  mõjuhinnangus on komisjon väljendanud  
kavatsust muuta rangemaks liikmesriikide  aruannete esitamise kohustust. Üksikasjad  määratakse kindlaks uutes rakenduseeskir-jades, mis kehtestatakse pärast nõukogu uue määruse vastuvõtmist.
KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine51
56. 
2009. aasta plaanis on komisjon kasutanud 
uut riikide eraldiste arvutamise meetodit,  milles on arvestatud iga liikmesriigi ostujõu 
standardis väljendatava kogurahvatuluga  
inimese kohta. Täpsemad andmed selle mee-todi kohta esitatakse uue nõukogu määruse vastuvõtmist käsitlevale komisjoni ettepa-
nekule lisatud mõjuhinnangus.
57. 
Komisjon arvestab juhtumitega, kui liik-
mesriigid ei täida kava täielikult. Aruan-
des käsitletud ajavahemikul (2006–2008) ei 
kohandatud plaane seetõttu, et osalevad liik-mesriigid täitsid need peaaegu täielikult. 
Komisjon rõhutab, et mistahes arvutusmee-
tod peab põhinema liikmesriikide kohta  
olemasolevatel ametlikel statistilistel  
andmetel. 
58. 
Riigi vajadused määrab kindlaks iga liikmes-
riik ise selles liikmesriigis kehtivas korras  
ning pidades nõu asjaomaste heategevus-
organisatsioonidega. Seda silmas pidades on 
komisjon kogu aeg julgustanud liikmesriike 
kaasama heategevusorganisatsioone prog-rammide ettevalmistamisse. 
Uue nõukogu määruse vastuvõtmist käsit-
leva komisjoni ettepaneku kohaselt tuleb  
liikmesriikidel programme kaasrahastada,  mis veelgi ergutab liikmesriike taotlusi  
tegelike vajadustega paremini vastavusse  
viima (vt määruse vastuvõtmist käsitlevale 
komisjoni ettepanekule lisatud mõjuhin-nangu 14. lisa). 59. 
Kuigi eeskätt vahendite vähesuse tõttu ei  
saa liikmesriikide vajadusi alati täielikult  rahuldada, teeb komisjon kõik selleks, et  
täita liikmesriikide taotlused nii täielikult  
kui võimalik. 
Liikmesriigid teatavad komisjonile, milliseid 
tooteid nad soovivad. Need on esialgsed  
taotlused, mis arutatakse läbi korraldusko-mitees ja asjaomase liikmesriigiga. Seejärel 
esialgset taotlust kohandatakse, näiteks  
asendatakse riis ja või muude toodetega.  
Niisugusest asjaajamisest ei saa järeldada,  
et liikmesriikidele eraldatakse tooteid, mida nad ei soovi. Liikmesriigid saavad aru, et nad 
saavad tooteid, mida nad esialgu ei olnud  
taotlenud, kuna esialgset taotlust ei ole või-
malik täita. Otsustega ja neile lõppkokkuvõt-
tes eraldatud toodetega on rahule jäänud  
kõik liikmesriigid.
63. 
Avalikke hankeid käsitlevaid ELi ja liikmes-
riikide õigusakte kohaldatakse ka kõnealuse 
kava raames korraldatavate pakkumisme-
netluste suhtes, kuigi määrustes ei ole neid õigusakte sõnaselgelt nimetatud. 
64. 
Vaata komisjoni vastus punktile 63.
Komisjon on aastail 2006–2007 läbi viinud  
kuus auditit ja nende tulemusel ei ole riikide pakkumismenetlustes leitud erilisi puudusi. 
Komisjon tegi kindlaks, et tarnelepinguid  
sõlmitakse erinevate riikide ettevõtjatega,  
millest võib järeldada, et eri liikmesriikide  ettevõtjate vahel valitseb konkurents. Leidis kinnitust, et liikmesriikide hankemenetlused vastavad üldiselt ELi direktiivis 2004/18/EÜ 
sätestatud tingimustele. 
KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine52
65. 
Programmi eesmärkide hulka kuulub sekku-
misvarude kõrvaldamine. Sekkumisvaru ole-masolu korral on see programmi peamine  
varustamisallikas. Sekkumisvarude kõrval-
damine kõnealuse kava abil aitab ühendu-sel kokku hoida laokulusid, mis muidu tuleks katta ELi eelarvest.
66. 
Pakkumismenetluste läbiviimine kuulub liik-mesriikide pädevusse. Vaata komisjoni vas-tus punktile 64.
Komisjon jälgib eeskätt töötlemata põllu-
majandustoodete hindade muutumist, kuid 
pakkumismenetlustega hangitakse kasutus-
valmis toiduaineid. Tegemist on eri tüüpi  
hindadega, mille võrdlemise teel ei saa teha 
otsuseid igapäevatöös. 
67. 
Vaata komisjoni vastus punktile 64.
Ehitustööde riigihankelepingute, asjade rii-
gihankelepingute ja teenuste riigihankele-
pingute sõlmimise korda käsitlev direktiiv  2004/18/EÜ kehtib kõikides liikmesriikides. 
Kuigi pakkumismenetluse läbiviimise kord  võib liikmesriigiti erineda, on see kõikjal  direktiiviga kooskõlas. 
Direktiivi VI peatükis sätestatakse pakku-
miskutsete avalikustamine. Pakkumiskutsed tuleb avaldada asjaomase liikmesriigi amet-
likus väljaandes ja Euroopa Liidu Teatajas . 
Mõnes kontrollikoja auditeeritud liikmesrii-
gis avaldatakse kutsed ka Internetis.Pakkumiste esitamise tähtajad on sätesta-
tud direktiivi artiklis 38 ja need võivad olla erinevad olenevalt sellest, milline artiklis  
36 ettenähtud teate avaldamise vorm ja viis 
valitakse. 
Artiklis 53 on esitatud lepingute sõlmimise 
kriteeriumid – parimad koguse ja transpor-
dikulude tingimused või üksnes madalaim  hind.
68. 
Ka komisjon on tähele pannud, et mõnikord 
jääb pakkumise tegijate arv väikeseks, kuid ta ei ole täheldanud seost väikese osalejate 
arvu ja direktiivi rakendamise viisi vahel.
Pakkumiskutse raames saadud hinnapak-
kumised ei ole turuhindadega võrreldavad, 
kuna tarnitavate toodete kvaliteet ja kogu-
sed on väga erinevad. Seega ei saa niisuguse võrdluse alusel teha järeldusi pakkumiste  
kvaliteedi kohta.
69. 
Ka komisjoni auditite käigus on täheldatud, et mitme ettevõttega on sõlmitud lepinguid 
mitmel aastal, kuid väikese osalejate arvu ja direktiivi rakendamise viisi vahelise seose  kohta ei ole tõendeid leitud.
70. 
Kava eesmärk on algusest peale olnud sek-kumisvarude ja seega ELi laokulude vähen-
damine. Arvestada tuleks ka sellest saadavat 
kokkuhoidu.
KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine53
a) 
kuna programm on vahetult seotud sekku-
misvaruga, oli vahetustehingutel kuni vii-mase ajani programmis keskne koht.
b) 
peaaegu kõikides liikmesriikides, sealhul-gas kontrollikoja auditeeritud riikides, on  vahetustingimuste väljatöötamiseks loodud 
asjakohased komiteed.
74. 
Komisjon on kontrollikojale tänulik uue nõu-
kogu määruse koostisosadele antud kiitva  
hinnangu eest, kuid ta ei soovi olla ennat-lik ja seepärast ootab ära poliitilise arutelu 
tulemused.
Samuti rõhutab komisjon, et Euroopa Par-
lamendi arvamuses
5 ei seata kahtluse alla  
meetme rahastamist ühise põllumajandus-
poliitika raames. 
Nagu märgitud punktis 25, teatavate toodete 
sekkumisvarud praegustes turutingimustes 
suurenevad.
5 Euroopa Parlamendi 26. märtsi 2009. aasta 
õigusloomega seotud resolutsioon (TA/2009/188), milles 
käsitletakse ettepanekut võtta vastu nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1290/2005 ühise 
põllumajanduspoliitika rahastamise kohta ja määrust (EÜ) 
nr 1234/2007, millega kehtestatakse põllumajandusturgude 
ühine korraldus ning mis käsitleb teatavate 
põllumajandustoodete erisätteid (ühise turukorralduse 
ühtne määrus), seoses toiduabi jaotamisega ühenduses 
enim puudustkannatavatele isikutele (KOM(2008) 563 – C6-0353/2008 – 2008/0183(CNS)).75. 
Komisjon on seisukohal, et liikmesriikide  
osalemine peab jääma vabatahtlikuks. 
Toodete päritolu käsitlevate tingimuste  
kehtestamine tekitaks märkimisväärseid  kontrolliprobleeme ja lisaks asetaks liikmes-riikide ametiasutustele suure halduskoorma, 
ilma et kava tõhusus sellest paraneks (pigem 
vastupidi). 
JÄRELDUSED JA SOOVITUSED
76. 
Meetmel on kaks teineteist täiendavat ees-märki: turu stabiliseerimine ja enim puudust-
kannatavate isikute heaolu suurendamine. 
Kontrollikoja nimetatud aruande koostasid 
sõltumatud konsultandid ja selle järelduste 
puhul tuleb arvestada ka komisjoni kriitilisi märkusi kasutatud meetodi, analüüsi asjako-
hasuse ja tulemuste usutavuse kohta. 
77. 
Oma hiljutises arvamuses
6 toetas Euroopa  
Parlament uue nõukogu määruse vastuvõt-
mist käsitlevat komisjoni ettepanekut ning esitas sellesse teatavad muudatusettepa-
nekud meetme kohandamiseks valitsevate  tingimustega. 
Programmi rakendamise jätkamise otsuse  
tegemisel arvestati meetme edu nii sotsiaal- 
kui ka turu stabiliseerimise valdkonnas.
6 Vt joonealune märkus 5.
KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine54
78. 
Komisjon on kontrollikojale tänulik uut nõu-
kogu määrust käsitlevale ettepanekule antud kiitva hinnangu eest, kuid ta ei soovi olla  
ennatlik ja seepärast ootab ära nõukogus  
toimuva ja meetme edaspidist rahastamist  käsitleva poliitilise arutelu tulemused. 
Euroopa Parlament toetab oma eespool  
nimetatud arvamuses seisukohta, et meedet tuleb ka edaspidi rahastada ühise põlluma-
janduspoliitika raames. 
1. soovitus
Programmi tehniliste, poliitiliste ja õigus-like tingimuste analüüsi (vt uue nõukogu  
määruse vastuvõtmist käsitlevale komisjoni 
ettepanekule lisatud mõjuhinnang) alusel  
on komisjon jõudnud seisukohale, et kava  
peaks ka tulevikus kuuluma ühise põlluma-
janduspoliitika raamistikku. 
79. 
Komisjon on seisukohal, et tegevuse prog-
rammi rakendamisel liikmesriikides koos-
kõlastatakse ja arutatakse tegevust kõikide 
asjaosalistega rahuldaval määral, kuigi alati 
on võimalik kooskõlastamist parandada.
2. soovitus
Programm on juba paljude aastate jooksul  aidanud erasektoril (heategevusorganisat-sioonidel) ning liikmesriikide riigi- ja kohaliku 
omavalitsuse asutustel täiustada toiduabi  
andmist ja sellega seotud meetmeid. 
Seda mõju saab veelgi tugevdada. Mõjuhin-
nangust lähtudes ja subsidiaarsuspõhimõtte kohaselt on analüüsitud mitut võimalust  tugevdada kava ja muude sarnaste meetmete seoseid ning mõnda neist on arvestatud uue nõukogu määruse vastuvõtmist käsitlevas  komisjoni ettepanekus.80. 
Üks programmi eesmärkidest on enim puu-
dustkannatavatele isikutele toiduabi and-vate organisatsioonide usaldusväärne ja  
pidev varustamine toiduainetega. Kava tule -
muslikkust ei saa mõõta antud toidukordade keskmise arvu järgi, vaid selle järgi, kuidas varustatakse toiduainetega abiorganisat-
sioone. See eesmärk on laias laastus saa -
vutatud, kuna ELi kava annab heategevus-organisatsiooniti ja liikmesriigiti 30–70 %  
ühenduses enim puudustkannatavatele isi-
kutele jaotatavast toidust. 
81. 
Vastavalt subsidiaarsuspõhimõttele kehtes-tavad liikmesriigid ise kriteeriumid, mille  
alusel määratakse kindlaks need elanik-
konna osad, kellele antakse meetme raames 
toiduabi. 
3. soovitus
Seda küsimust on komisjon juba analüüsinud uue nõukogu määruse vastuvõtmist käsitle-
vale komisjoni ettepanekule lisatud mõju-
hinnangus. Ta järeldas, et kava on tõhusam, 
kui järgitakse subsidiaarsuspõhimõtet ja abi-
saajate valik jääb liikmesriikide pädevusse. Samal seisukohal on suur enamik huvirühmi 
ja sama tulemuse andis ka Internetis kor-raldatud avalik küsitlus, millele saadi üle  14 000 vastuse. 
Uue nõukogu määruse vastuvõtmist käsit-
leva komisjoni ettepaneku kohaselt tuleb  
liikmesriikidel välja töötada toidujagamise 
riiklikud kavad, milles esitatakse ka põhja-lik teave abisaajate ja programmis osalevate heategevusorganisatsioonide kohta. Üksik-asjad määratakse kindlaks rakenduseeskir-
jades, mis kehtestatakse pärast komisjoni  
ettepaneku vastuvõtmist. 
KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine55
82. 
Aastate jooksul on komisjon rakendusees-
kirjade kohandamisega leevendanud jaota-tavate toodete valiku kriteeriume. Nende  
kohanduste üksikasjalik ülevaade on esi-
tatud uue nõukogu määruse vastuvõtmist  käsitlevale komisjoni ettepanekule lisatud  mõjuhinnangus.
4. soovitus
Uue nõukogu määruse vastuvõtmist käsit-leva ettepaneku
7 kohaselt see piirang  
kõrvaldatakse. 
83. 
Meedet peab põhimõtteliselt saama kohan-
dada osalevate liikmesriikide vägagi eri-
nevate olukordadega. Selleks et meede  
korralikult toimiks, tuleb kasutada väga  
erinevaid süsteeme.
Eri abisaajate toiduabi vajadus on väga eri-
nev ja ajas väga muutuv. Seega asjaolu, et 
abisaajatele antud toidu kogused erinevad, 
ei saa pidada ebavõrdseks kohtlemiseks.
Ühiste suuniste kehtestamine ei suurenda  
tingimata meetme mõju, mis juba on väga  suur, kui arvestada kontrollikoja aruande 5. 
selgitust, mille kohaselt suur osa valitsusvä-liste organisatsioonide jaotatavast toidust  saadakse kõnealuselt ELi programmilt. 
7 Ettepanek võtta vastu nõukogu määrus, millega 
muudetakse määrust (EÜ) nr 1290/2005 ühise 
põllumajanduspoliitika rahastamise kohta ja määrust (EÜ) 
nr 1234/2007, millega kehtestatakse põllumajandusturgude 
ühine korraldus ning mis käsitleb teatavate 
põllumajandustoodete erisätteid (ühise turukorralduse 
ühtne määrus), seoses toiduabi jaotamisega ühenduses 
enim puudustkannatavatele isikutele (KOM(2008) 563 (lõplik).5. soovitus
Terve ühenduse jaoks suuniste kehtestamine 
võib vähendada programmi paindlikkust,  kuid programm peab olema paindlik selleks, 
et suuta kohaneda enim puudustkannata-
vate isikute erinevate olukordadega.
Komisjon on seisukohal, et programmi  
märkimisväärse mõju alus ja kõikide abi-
saajate võrdse kohtlemise eeldus on selle  praegune ülesehitus, milles on tähtis koht  
subsidiaarsuspõhimõttel. 
84. 
Komisjon saab muu hulgas enda läbiviidud audititele toetudes kinnitada, et kuigi prog-rammi teatavaid osi on võimalik parandada, on selle rakendamine liikmesriikides tervi-
kuna rahuldav. 
Rahaliste vahendite eraldamine on läbipais-
tev ja see põhineb parimatel olemasolevatel statistilistel andmetel. Programmis osalevad 
liikmesriigid on seda meetodit tunnusta-
nud igal aastal, kui nad on korralduskomi-
tees hääletanud aastaplaani heakskiitmise  
poolt. 
6. soovitus
Mõõdetavaid eesmärke käsitlevad ettepane-kud on esitatud uue nõukogu määruse vastu-
võtmist käsitlevale komisjoni ettepanekule 
lisatud mõjuhinnangus. Komisjon kaalub  tulemusnäitajate kasutuselevõtmist raken-
duseeskirjade läbivaatamise käigus pärast  
uue nõukogu määruse vastuvõtmist.
Selleks et tõhustada kava järelmeetmeid ning 
parandada kava plaanimist ja elluviimist, on komisjon väljendanud kavatsust muuta ran-gemaks liikmesriikide aruannete esitamise  kohustust, eeskätt võttes ka liikmesriikides vastu toidujaotusprogrammid. 
KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine56
85. 
Terves ELis kehtib õigusliku alusena direk-tiiv 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepin-gute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra koos-kõlastamise kohta. Komisjoni läbiviidud  auditites järeldatakse, et liikmesriikide  pakkumismenetlused on direktiiviga koos-kõlas. Ka liikmesriikide menetluste erine-vused on direktiiviga kooskõlas. Hangetel  osalevad mõnikord ka teiste liikmesriikide  ettevõtjad. 
7. soovitus
Komisjon on juba analüüsinud hankemenet-luste korda, sealhulgas pakkumiskutsete tea-tavakstegemist terves Euroopa Liidus, uue  nõukogu määruse vastuvõtmist käsitlevale komisjoni ettepanekule lisatud mõjuhin-nangus. Üksikasjalikud eeskirjad võidakse  esitada uutes rakenduseeskirjades, mis  kehtestatakse pärast uue nõukogu määruse vastuvõtmist.
Komisjon vaatab läbi kontrollikoja ettepa-
neku kohandada kaubavahetuskorraldust,  säilitades ikkagi võimaluse võtta kasutusele 
sekkumisvarud, kuna kava põhinebki sekku-
misvarude kasutamisel.
KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine57

KOMISJONI
VASTUSED
Eriaruanne nr 6/2009 – Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine59
Euroopa Kontrollikoda
Eriaruanne nr 6/2009
Euroopa Liidu toiduabi puudustkannatavatele isikutele: eesmärkide, vahendite ja meetodite hindamine
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus2009 — 56 lk — 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-338-1doi: 10.2865/24081

Euroopa Liidu väljaannete tellimine
Tasulised väljaanded:
• EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);• raamatukauplustes, esitades pealkirja, väljaandja ja/või ISBNi numbri;• võtke otse ühendust meie müügiesindajatega; •  kontaktandmed leiate veebilehelt http://bookshop.europa.eu või saatke faks 
numbrile +352 2929-42758.
Tasuta väljaanded:• EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);• Euroopa Komisjoni esindustes ja delegatsioonides;•  kontaktandmed leiate veebilehelt http://ec.europa.eu või saatke faks numbrile
+352 2929-42758.
KÄESOLEVAS ARUANDES ANNAB KONTROLLIKODA HINNANGU ELi 
ENIM PUUDUSTKANNATAVATELE KODANIKELE TOIDUABI ANDMISE PROGRAMMI HALDAMISE, VAHENDITE JA MÕJU KOHTA. MEEDE VÕETI 
ESIMEST KORDA KASUTUSELE 1987. AASTAL, KASUTADES RIIKLIKEST 
SEKKUMISVARUDEST PÄRIT PÕLLUMAJANDUSTOOTEID. MEEDET RAKENDATAKSE ENDISELT TEATAVATES LIIKMESRIIKIDES. ARUANDES NÄIDATAKSE, ET PROGRAMMI EESMÄRGID, EELKÕIGE EESMÄRK AIDATA KAASA ENIM PUUDUSTKANNATAVATE ISIKUTE HEAOLULE, KEHTIVAD ENDISELT. ARUANDES ESITATAKSE MITMEID SOOVITUSI, MILLE EESMÄRK ON SUURENDADA MEETME MÕJU.
EUROOPA KONTROLLIKODAQJ-AB-09-007-ET-C
ISBN 978-92-9207-338-1