KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Mõjuhinnangu kokkuvõte Lisatud dokumendile: Teatis Kliimamuutustega kohanemist käsitlev ELi strateegia /* SWD/2013/0131 final */





KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Mõjuhinnangu kokkuvõte Lisatud dokumendile: Teatis Kliimamuutustega kohanemist käsitlev ELi strateegia 1. Menetlusküsimused ja konsulteerimine huvitatud isikutega ELi kohanemisstrateegia on lisatud Euroopa Komisjoni 2013. aasta tööprogrammi[1]. See põhineb valgel raamatul „Kliimamuutustega kohanemine: Euroopa tegevusraamistiku suunas”[2]. Mõjuhinnangu koostas kliimameetmete peadirektoraat. Koostamisel olid abiks mõju hindamise komitee soovitused. Aruande koostamine hõlmas konsulteerimist kliimamuutustega kohanemise juhtrühmaga, kuhu kuuluvad liikmesriikide ja sidusrühmade esindajad, avalikku arutelu internetis ja mitmesuguseid liikmesriikide ja sidusrühmadega korraldatud kohtumisi. Üldiselt toetasid sidusrühmad ELi edendatud täiendavaid kohanemismeetmeid, tunnistades samas, et suurema osaga kliimamuutuste mõjust tuleb tegeleda kohalikul tasandil. Kõik näevad prioriteedina kohanemisvaldkonna integreerimist ELi olulistesse algatustesse, samuti sobiva raamistiku, teabevahendite ja ELi vahendite tagamist, mis võimaldavad kõikide tasandite valitsusasutustel tõhusalt kohanemisküsimustega arvestada. Mõned liikmesriigid on riiklike kohanemisstrateegiate vastuvõtmist edendava ELi õigusakti vastu. 2. Probleemi määratlus, poliitikaraamistik ja subsidiaarsus 2.1. Tausta tutvustus Isegi kui kasvuhoonegaaside heide lõppeks täna täielikult, leiaksid suured kliimamuutused endiselt aset. Seetõttu ei ole muud valikut kui tegeleda vältimatu kliimamõju ja sellest tuleneva majandusliku, keskkonnaalase ja sotsiaalse kahjuga. Varajane meetmete võtmine vähendab hilisemat kahju kandmist. Kliimamuutustest tulenevate riskide juhtimine tähendab leevendusmeetmete liitmist kohanemisega, sest tänaste leevendusmeetmete tulemused piiritlevad edasise vajaliku kohanemismäära. Samal ajal tuleb kahjulikku mõju, mida ei ole võimalik ületada kohanemise kaudu, vältida leevendusmeetmete abil. Kliimamuutustega kohanemine on horisontaalne küsimus, mis mõjutab kõiki majandussektoreid, keskkonnasüsteeme ja kodanikke erineval määral. Euroopa mitmekesisuse tõttu erineb kliimamuutuste mõju ja nende talumismäär piirkonniti, samuti on need väga spetsiifilised kohalike olude suhtes. 2.2. Poliitikaraamistik Kohanemist käsitlev 2009. aasta valge raamat sisaldas 33 meedet. Enamik meetmeid on nüüdseks rakendatud. Täiendavaid jõupingutusi on vaja teha teadmislünkade ja integreerimisega tegelemiseks sellistes olulisemates ELi poliitikavaldkondades, kus kohanemist tuleb rohkem rõhutada. 2013. aasta jaanuariks on 15 ELi liikmesriiki vastu võtnud kohanemispoliitika (strateegia ja/või kava). Kuigi need strateegiad ja tegevuskavad on kohanemismeetmete osas kahtlemata heaks lähtepunktiks, siis sageli ei rakendata neid või tehakse seda ainult osaliselt. Komisjoni 2011. aasta ettepanekus järgmise mitmeaastase finantsraamistiku kohta aastateks 2014–2020 nähakse integreerimist kui mitmeaastase finantsraamistiku soovitavat lähenemisviisi, et hõlbustada vajalikku panust vähese CO2 heitega ja kliimamuutuste suhtes vastupidavamasse majandusse[3]. 2.3. Millised on ELi meetmete spetsiifilised probleemid ja lisandväärtus ELi kohanemismeetmeid on võimalik tõhustada, lahendades järgmisi küsimusi. EL saab aidata teha kohanemisega seotud otsuseid kõikidel tasanditel, tekitades teadmislünkade täitmise ja teadmiste jagamisel lisandväärtust ja mastaabisäästu. EL saab toetada riiklikul ja/või piirkondlikul tasandil võetavaid kohanemismeetmeid, et hõlmata kogu ELi territooriumi. Samuti on ELil kohustus siduda kohanemismeetmed oma poliitikavaldkondade ja rahastamisprogrammidega. 3. Eesmärgid – ELi kliimamuutustega kohanemise strateegia üldeesmärk on aidata tõhusalt kaasa Euroopa kliimamuutuste suhtes vastupidavamaks muutmisele. Erilist tähelepanu pööratakse piiriülestele probleemidele ja sektoritele, mis on ühiste poliitikavaldkondade kaudu ELi tasandil omavahel tihedalt integreeritud. See eeldab järgmiste spetsiifiliste eesmärkide täitmist. Suuremal teadlikkusel põhinev otsuste tegemine: ELi kliimamuutustega kohanemise strateegia peab edendama kohanemisest arusaamist, parandama ja laiendama kohanemisega seotud alusteadmisi ning suurendama kohanemisega seotud teabe levitamist. Tegevuseesmärk 1a: 2020. aastaks on 2013. aastal tuvastatud peamised teadmislüngad täidetud. Tegevuseesmärk 1b: 2020. aastaks võimaldavad sidevahendid muuta kliimamuutustega kohanemist käsitleva teabe otsustajatele, sealhulgas liikmesriikidele, kohalikele asutustele ja äriühingutele, kergemini kättesaadavaks. Vastupanuvõime suurendamine ELi territooriumil: ELi kohanemisstrateegia peab edendama EList madalamal tasemel võetavaid kohanemismeetmeid ning toetama ja soodustama teabevahetust ja koordineerimist. Seejuures peab strateegia tegelema piiriülese kliimamõju ja kohanemismeetmetega. Tegevuseesmärk 2a: 2017. aastaks on kõik liikmesriigid vastu võtnud kohanemisstrateegia(d), mida täiendavad vajaduse korral piirkondlikud või kohalikud kohanemisstrateegiad. Tegevuseesmärk 2b: 2020. aastaks on rohkem kui 150 000 elanikuga linnad võtnud vastu kohanemisstrateegia. Tundlike võtmesektorite vastupanuvõime suurendamine: ELi kohanemisstrateegias tuleb välja töötada algatusi kliimamuutustega kohanemise küsimuste järjekindlaks ja ulatuslikuks integratsiooniks sektoritesse, mis on ELi tasandil ühiste poliitikate kaudu üksteisega tihedalt seotud. Tegevuseesmärk 3a: 2020. aastaks on kohanemisküsimused järjekindlalt ja ulatuslikult integreeritud ELi tähtsaimatesse poliitikavaldkondadesse. Tegevuseesmärk 3b: 2020. aastaks on uued olulised taristuinvesteeringud kliimamuutustele vastupanuvõimelised. 4. Poliitikavalikud Poliitikavalikud hõlmavad suurt hulka võimalikke sekkumisvahendeid alates pehmetest meetmetest õigusaktideni, sealhulgas otsest sekkumist. Tabel 1. Seoses käesoleva mõjuhinnangu aruandega kaalutud valikute loend Probleem || Tegurid || Konkreetne eesmärk || Tegevuseesmärk || Valikud Teabe ja suuniste andmine || Otsene sekkumine || Regulatiivne lähenemisviis Teadmised ja teabelünkadele juurdepääs || Kooskõlastamata teadusuuringud || Suuremal TEADLIKKUSEL PÕHINEV otsuste tegemine || 2020. aastaks on 2013. aastal tuvastatud peamised TEADMISLÜNGAD täidetud. || 1A. Kliimamuutuste mõjuga seotud haavatavuse ühise hindamissüsteemi väljatöötamine ELis || 1B. Teadmislünkade strateegia väljatöötamine || Mittetäielikud vahendid teadmiste levitamiseks || 2020. aastaks võimaldavad SIDEVAHENDID muuta kliimamuutustega kohanemist käsitleva teabe otsustajatele kergemini kättesaadavaks. || 1C. Climate-ADAPTi parandamine tavapärasest tegevusest edasi liikumise teel || 1D. Teaduse ja poliitika vahelise teabevahetuse toetamine kohanemise valdkonnas || 1E. Kohanemisega seotud riiklike teabeplatvormide kohustusliku ülesseadmise kavandamine Puudujäägid kohanemis­meetmetes EList madalamal tasemel || Teadmiste, rahastamise ja poliitilise tahtmatusega seotud tõkked Piiriülese mõjuga mittearvestamine || ELi TERRITOORIUMI vastupanuvõime suurendamine || 2017. aastaks on kõik liikmesRIIGID võtnud vastu kohanemisstrateegia. || 2A. Suunised riiklike kohanemis-strateegiate väljatöötamiseks || 2B. Life+ vahendite kasutamine kohanemis­strateegiate koostamise ja kohanemisega seotud majakaprojektide toetamiseks || 2C. Komisjoni ettepanek riiklike kohanemis­strateegiate vastuvõtmise kohta. Kolm alamvarianti: i/ mitteõiguslik; ii/ õigusaktid hiljem; iii/ õigusaktid kohe Suuremad LINNAD ja PIIRKONNAD on kohanemisstrateegia vastu võtnud 2020. aastaks. || 2D. ÜRO katastroofiohu vähendamise büroo (UNISDR) kampaania „Making Cities Resilient” („Linnade vastupanu­võimeliseks muutmine”) toetamine ELi linnades || 2E. Kohanemise kaasamine linnapeade pakti raamistikku || Puudujäägid kohanemis­meetmete kasutusele­võtmises võtmesektorites || Mittetäielik ja vastuoluline integreerimine Kliimamuutustele vastupanu­võimelisi investeeringuid ja äriotsuseid takistavad rahalised ja teabetõkked || Oluliste TUNDLIKE SEKTORITE vastupanuvõime suurendamine || 2020. aastaks on saavutatud kohanemismeetmete järjekindel ja ulatuslik INTEGRATSIOON ELi poliitika­valdkondadesse. || 3A. Suunised ühtekuuluvus­poliitika ja ühise põllumajandus­poliitika kliimamuutustele vastupanu­võimeliseks muutmise kohta || 3B. Integreerimise prioriteetide loetlemine ELi poliitikates ja peamiste sidusrühmade kaasamine || 3C. Uue kalendri koostamine olulisemate ELi õigusaktide läbivaatamise kohta kui osa integreerimis­protsessist 2020. aastaks on olulised TARISTU­investeeringud kliimamuutustele vastupanuvõimelised. || 3D. Suunised projektiarendajatele tundlike investeeringute kliimamuutustele vastupanu­võimeliseks muutmise kohta || 3E. Edendada kliimamuutustega kohanemise küsimuste kaasamist asjaomastesse taristu­standarditesse || 3F. Ettepanek taristuprojektide kliimamuutustele vastupanuvõime kohustuslike nõuete kohta 5. Mõjuanalüüs ja valikute võrdlus 5.1. Eelistatud poliitikapaketti lisatud valikud on esitatud kaldkirjas. 5.2. Valikud teadlikuma otsusetegemise edendamiseks Valik 1A – üksnes kliimamuutuste mõjuga seotud haavatavuse ühise hindamissüsteemi väljatöötamine ei võimaldaks ära kasutada juba saadaolevaid lähenemisviise ja metoodikaid ning see ei oleks asjakohane konkreetsete asjaolude suhtes. Valik 1B – teadmislünkade strateegia vastuvõtmine eeldab koostööd sidusrühmadega, et selgitada välja kohanemisuuringu prioriteedid järgnevaks seitsmeks aastaks. See tugevdab teadmiste loomist, eriti seoses olemasolevate riiklikul ja valdkondlikul tasandil väljendatud poliitiliste vajadustega. See võimaldab olemasolevaid vahendeid paremini kasutada. Valik 1C – Climate-ADAPTi ja muude andmebaaside koostoime edendamine aitab kaasa paremale otsustamisele, tagades teabe levitamise, ning on eelkõige suunatud andmetöötluse parandamisele ning andmete ja teenuste integratsioonile. Lõppkasutajate jaoks suurendab eeldatavasti tõhusust universaalteenus, mis tekib siis, kui Climate-ADAPTist saab kohanemisteabe keskpunkt Euroopas. Valik 1D – teadlaste ja poliitikakujundajate vahelise teabevahetuse toetamine aitab parandada teadmiste levitamist. See võimaldab väga otsest teabevahetust liikmesriikide, komisjoni ja sidusrühmade vahel, mis võib tõsta suutlikkust ja aidata kohanemist paremini mõista. Valik 1E – kohustuslikel riiklikel kohanemisportaalidel oleks võrreldes tavapärase tegevusega üksnes piiratud mõju. 5.3. Valikud kohanemise edendamiseks EList madalamal tasemel Valikus 2A – ELi suunised kohanemispoliitikate väljatöötamiseks – esitatud mitmesugused vahendid ja teabeallikad kohanemisstrateegiate koostamise käigus lahendamist vajavate kõikide küsimuste kohta toovad eeldatavasti kaasa iga liikmesriigi kulude kokkuhoiu. Ennetav reageerimistegevus suurendab suutlikkust ise toime tulla ja vähendada võimalikku kahju kandmist. Suunistes ei käsitleta siiski kõiki tõhusa kohanemise tõkkeid, nagu liikmesriikide või piirkondlike ametiasutuste rahalised piirangud kohanemisstrateegiate väljatöötamisel. Valik 2B – Life+ vahendite kasutamine aitab otseselt kaasa täiendavatele kohanemismeetmetele, hõlbustades kogemuste vahetamist liikmesriikide ja toetava kohanemisstrateegia vahel. Lisaks tagab see valik teadlikuma otsusetegemise, võimaldades kindlaks teha ja toetada asjaomaseid valdkonna- ja piiriüleseid majakaprojekte. Valiku 2C – komisjoni ettepanek kohanemisstrateegiate vastuvõtmise kohta – kolme lähenemisviisi (ilma õiguslike nõueteta, õigusaktid hiljem, õigusaktid kohe) tulemuslikkust, tõhusust ja sidusust tuleb vaadelda koos valiku 2A suuniste ja eespool esitatud valiku 2B rakendamisega. Mitteõiguslik lähenemisviis on 2009. aasta valges raamatus esitatud lähenemisviisi jätk. Selle täiendav tõhusus on eeldatavalt väike. Variant õigusaktid hiljem annab liikmesriikidele võimaluse rakendada suuniseid ja LIFE+ vahendeid oma kohanemisstrateegia loomisel, andes kohanemismeetmetele poliitilise tõuke, eriti selleks, et kiirendada protsessi nendes liikmesriikides, kus on praegu käsil kohanemismeetmete vastu võtmine. Kohanemise suhtes passiivsete liikmesriikide puhul on oht, et poliitiline stiimul kohanemismeetmete võtmiseks kohe on ebapiisav. Kui kasutada õigusakti ettepaneku kohe esitamise, suuniste vastuvõtmise ja Life+ rahastamisvõimaluste kättesaadavuse parandamise valikuid koos, võib see suurendada tõenäosust, et kõik liikmesriigid on 2017. aastaks välja töötanud kohanemisstrateegia. Mõned liikmesriigid on siiski väljendanud vastuseisu õigusakti rakendamisele, väites, et seadusandlik lähenemine oleks ennatlik, arvestades, et paljud neist juba töötavad välja tööprogramme ja kehtestavad siseriiklikke meetmeid. Valikut 2D – ÜRO katastroofiohu vähendamise büroo (UNISDR) linnade vastupanuvõime kampaania edendamine – peetakse kohanemismeetmete toetamisel kõigis ELi linnades vähem tõhusaks kui valikut 2E – kohanemise kaasamine linnapeade pakti raamistikku. Viimane aitab suurendada vastupanuvõimet kohalikul tasandil, otsides sünergiat leevendamise eesmärkidega. Linnapeade pakti algatuse tõhusus kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamiskohustuste täitmisel on juba kinnitust leidnud. 5.4. Valikud kohanemise edendamiseks võtmesektorites Valik 3A – suunised ühtekuuluvuspoliitika ja ühise põllumajanduspoliitika kliimamuutustele vastupanuvõimeliseks muutmise kohta hõlbustavad kliimamuutuste kohanemisküsimuste integratsiooni rakendus- ja maaelu arengukavadesse ja -projektidesse kooskõlas komisjoni ettepanekutega järgmiseks mitmeaastaseks finantsraamistikuks. See aitab suurendada vastupanuvõimet tundlikes võtmesektorites, nagu põllumajandus, metsandus, energeetika, transport ja ehitus. Täieliku tõhususe tagamiseks tuleb seda lähenemisviisi täiendada piirkondlike või kohalike ametiasutuste ning komisjoni jõupingutustega suutlikkuse tõstmiseks. Valik 3B – integreerimisprioriteetide loetlemine ja sidusrühmade kaasamine aitab kindlaks teha edasist integreerimist vajavaid valdkondi ja sektoreid, nagu tervishoid, energeetika, transport, kindlustus, taristu, kalandus, kaubandus, turism, haridus ja sotsiaalpoliitika. Finants- ja kindlustussektori suurenenud kaasamine tõstab kohanemisega seotud teadlikkust ja aitab edastada kohanemisalast teavet. Valiku 3C kohast uut kalendrit mõnede olulisemate ELi õigusaktide läbivaatamise kohta võib olla raske koostada selle poliitilise iseloomu tõttu. Pealegi võib vajadust õigusaktide varasema läbivaatamise järele ennetada vabatahtliku tegevusega, nagu on ilmnenud ELi veepoliitika arengutest. – Valikud 3D – suunised projektiarendajatele – ja 3E – kohanemisküsimuste kaasamine projekteerimisstandarditesse – on esimesed olulised sammud peamiste taristuinvesteeringute vastupanuvõime suurendamisel. Kliimamuutuste integreerimine Euroopa Standardikomitee (CEN) ja Euroopa Elektrotehnika Standardikomitee (CENELEC) standarditesse mõjub tõhusalt üksnes juhul, kui standardeid on kliimamuutuste potentsiaalse mõju arvessevõtmiseks lõplikult muudetud. Selleks on vaja aega ja edasist suhtlust mõjutatud sektorite sidusrühmadega. Ebakindlus kliima modelleerimises ja võimalik andmete/teabe puudumine kliimamõju kohta konkreetsetel projektialadel muudab valiku 3E – kohustuslikud meetodid – praktikas raskesti rakendatavaks. 6. Arutelu Kohanemiseks on juba nüüd vaja sisendit teadus- ja arendustegevuse programmidest, et tulla toime praeguse kliimamuutuste mõjuga ning planeerida ja teha otsuseid lühikeses ja keskpikas perspektiivis. Teadmiste loomise ja levitamise (valikud 1B ja 1D) koordineerimise edendamiseks tehtavad täiendavad jõupingutused aitavad oluliselt suurendada teadusuuringutele ning kliimamuutustega kohanemisele eraldatavate ELi vahendite kasutamise tõhusust. See täidab teadmislüngad kiiremini ja kergendab otsuste tegemist. Valiku 1C rakendamisel muutub veebisait Climate-ADAPT peamiseks kohanemise teabeallikaks Euroopas. Kohanemisega seotud otsused on siis kindlamad ning neil on positiivne mõju majandusliku, sotsiaalse ja keskkonnasüsteemi vastupidavusele. Tugivahendite andmine kohanemisstrateegiate väljatöötamiseks kõikides liikmesriikides tähendab seda, et on olemas kõige elementaarsemad vahendid Euroopa vastupanuvõime suurendamiseks, tagatakse minimaalne riskide ja taluvuse määra hindamine ning kohanemismeetmeid kavandatakse kogu ELi territooriumi ulatuses. Kohe õigusakti vastuvõtmise ettepaneku tegemist võivad takistada selle vastuvõetavuse küsimused. Suuniste kombinatsiooni (valik 2A) ja Life+ rahastamisvõimalustega (valik 2B) saab siiski pakkuda vajalikku toetust nendele liikmesriikidele, kes on valmis võtma kliimamuutustega kohanemise meetmeid; see kehtib eriti nende riikide kohta, kes on juba alustanud oma kohanemisraamistiku väljatöötamist. Kohanemisstrateegia läbivaatamise etapp aitab otsustada, kas ELi kohanemisstrateegia üldeesmärkide järgimise hõlbustamiseks tuleks kasutada õigusakti. EL toetab ka kohalikul ja piirkondlikul tasandil võetavaid meetmeid ning hõlbustab piiri- ja valdkonnaüleste näidisprojektide abil kogemuste edasiandmist ja innovatiivsete lahenduste kasutuselevõttu, eriti kõige tundlikumates valdkondades ja sektorites. Rõhutatakse ka linnade võtmerolli kliimamuutusega kohanemises ning EL aitab edendada ja hõlbustada kohanemist kohalikul tasandil (valik 2D). 2020. aastaks arvestatakse kliimamuutustega kohanemise vajadust kõigis asjaomastes läbivaadatud ELi poliitikates ning komisjon teeb koostööd peamiste sidusrühmadega, et tagada kohanemismeetmete integreerimine (valik 3B) ka ilma läbivaatamiseta. Lisaks edendatakse ELi vahenditega kliimamuutustele vastupanuvõime investeeringuid, eriti põllumajanduse, energeetika, transpordi ja ehitiste taristute valdkonnas (valikud 3D ja 3E), aidates kaasa säästvale ja vastupidavale ELi majandusele (valik 3A). Edasine koostöö kindlustus- ja finantssektoritega viib turu tõhusama toimimiseni, suurendades ELi ettevõtete kohanemisvõimet. 7. Järelevalve ja hindamine ELi kohanemisstrateegia läbivaatamine on kavandatud 2018. aastaks eesmärgiga hinnata, kas strateegia eesmärkide täitmiseks on vaja täiendavaid meetmeid. [1] COM(2012) 629 (final) köide 2/2. [2] KOM(2009) 147 (lõplik). [3] http://ec.europa.eu/budget/reform/commission-proposals-for-the-multiannual-financial-framework-2014-2020/index_en.htm.