KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

VAHEARUANNE, milles käsitletakse Rumeenias koostöö- ja jälgimiskorra raames saavutatud edusamme

1. Sissejuhatus

Käesolev aruanne on koostöö- ja jälgimiskorra[1] raames esitatav vahearuanne, milles antakse ajakohastatud teavet oluliste muudatuste kohta, mis on Rumeenias toimunud viimase kuue kuu jooksul pärast komisjoni 2011. aasta juulis avaldatud viimast aruannet. Vahearuandes keskendutakse meetmetele, mis on juba lõpetatud või kohe lõpetamisel, ning märgitakse ära meetmed, mida tuleb veel võtta.

Eesmärkide saavutamisel tehtud edusammude hindamise ja lahendamist vajavate küsimuste kindlaks määramise võrdluspunktiks on jätkuvalt komisjoni 20. juulil 2011 vastu võetud viimase eduaruande soovitused. Komisjon esitab Rumeenias koostöö- ja jälgimiskorra raames tehtud edusamme käsitleva üldhinnangu 2012. aasta suvel.

2. Kohtureform ning korruptsioonivastane võitlus: tehtud edusammude kokkuvõte komisjoni soovituste valguses

Rumeenia reageeringus komisjoni soovitustele on näha mitmeid edusamme. Uus tsiviilseadustik jõustus 2011. aasta oktoobris sujuvalt ning tsiviilmenetlusseadustiku jõustumine on ette nähtud 2012. aasta juuniks. Kõrgemas kassatsioonikohtus kõrgemal tasandil esinevat korruptsiooni käsitlevate kohtuasjade menetlemise kiirendamine on aidanud reageerida komisjoni soovitustele, mis käsitlesid ohtu, et teatavate kõrgemal tasandil esinevate korruptsioonijuhtumite menetlemine lõpetatakse nende aegumise tõttu. Sellel võib olla pikaajalisem mõju kohtumenetluste ühtlustamisele ning õigeaegsete lõplike kohtuotsuste saavutamisele. Laiendatud konfiskeerimist käsitleva õigusakti eelnõu arutamisel on tehtud parlamendis edusamme. Riiklik korruptsioonivastane direktoraat ja riiklik lojaalsuse järelevalve amet on jätkanud oluliste juhtumite uurimist, mis on hõlmanud suures ulatuses ka juhtivpoliitikuid ja -ametnikke. Kõrgemasse kassatsioonikohtusse ametissenimetamise reformi ja kohtunike distsiplinaarvastutust käsitlevate uute õigusaktidega luuakse raamistikud, mille eesmärk on suurema selguse ja põhjalikkuse saavutamine. Koostatud on kõikehõlmav riiklik korruptsioonivastane strateegia.

Viimaste kuude arengud Rumeenias näitavad, et kooskõlas komisjoni soovitustega tuleks täiendavaid meetmeid võtta mitmes valdkonnas. Ettevalmistusi kriminaalseadustiku ja kriminaalmenetlusseadustiku rakendamiseks tuleks jätkata valdkondades nagu sihipärane värbamine ja kohtute vahel ressursside ümberjagamine ning ettevalmistused tuleks asetada selge ja tervikliku rakenduskava raamistikku. Jätkuvalt teeb avalikkusele muret kohtunikkonna juhtide võime reageerida pädevalt kohtusüsteemi usaldusväärsust ja lojaalsust käsitlevatele probleemidele. Olulistes kohtuasjades tehtavad otsused peavad veelgi enam kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni kaotamisele kaasa aitama. Riiklikule korruptsioonivastasele strateegiale osaks saanud soojale vastuvõtule peaks järgnema kõigi institutsioonide poolne kindel toetus, et strateegia mõjuvõimu võimalikult suurendada. Kuritegelikul teel saadud tulude sissenõudmisel veenvamate tulemuste saavutamiseks tuleb teha täiendavaid edusamme.

Seetõttu on järgnevatel kuudel vaja teha jätkuvaid jõupingutusi, näitamaks 2012. aasta suvel esitatava, Rumeenias koostöö- ja jälgimiskorra raames saavutatud edusamme käsitleva komisjoni üldhinnangu avaldamise ajaks, et alates ELiga ühinemisest on saavutatud veenvaid tulemusi. Komisjon jätkab Rumeenia toetamist selles ettevõtmises.

3. Ajakohastatud teave praeguse olukorra kohta

Kohtureform

Kohtureformi jätkamiseks soovitas komisjon Rumeenial eelkõige võtta vastu tsiviilmenetlusseadustiku, kriminaalseadustiku ja kriminaalmenetlusseadustiku rakenduskavad, tagada piisavad vahendid kohtusüsteemi vajalikuks ümberkorraldamiseks, tõhustada koolitamis- ja värbamistegevust, laiendada riikliku kohtunike instituudi suutlikkust ning luua kohtusüsteemi ja kodanikuühiskonna vaheline koostööraamistik, mille abil jälgida kohtureformi läbiviimisel tehtavaid edusamme.

Uus tsiviilseadustik jõustus 1. oktoobril sujuvalt ning sellega kaasnes mitmeid koolituse ja teadlikkuse suurendamisega seotud algatusi. 2011. aasta novembris lõpule viidud mõjuhindamiste alusel peaks tsiviilmenetlusseadustik hiljuti avaldatud andmete kohaselt jõustuma 2012. aasta juunis. Ülejäänud seadustikud jõustuvad 2013. aasta märtsis, andes seega aega värvata suurel hulgal kohtunikke ja ametnikke ning kohtusüsteemi ümber korraldada. Viimastel kuudel on võetud meetmeid tsiviilmenetlusseadustikku, kriminaalseadustikku ning kriminaalmenetlusseadustikku käsitlevate õigusaktide rakendamiseks. Samuti viidi novembris lõpule kõiki seadustikke hõlmavad mõjuhinnangud. Rakendamist käsitlevatele hiljutistele avaldustele peaks nüüd järgnema rakendusaktide vastuvõtmine ja tervikliku rakenduskava lõpuleviimine, mis hõlmaks kõiki sidusrühmi parlamendis, valitsuses, kohtusüsteemis ja kodanikuühiskonnas ning sisaldaks vajalikke ettevalmistavaid meetmeid, nagu värbamiste prioriseerimine, kohtusüsteemi ümberkorraldamine ja koolitamine.

Komisjoni viimase aruande esitamise järel on Rumeenia algatanud projekti, mille raames töötatakse välja kohtute optimaalsed töökoormuse normid; esimesi tulemusi on oodata juba käesoleva aasta suveks. Peatselt algatatakse kohtusüsteemi toimimise analüüs ning see valmib 2012. aasta lõpuks. Kõrgem justiitsnõukogu on mõned ametikohad ümber jaotanud, kuid erinevate kohtute ja prokuratuuride töökoormuse vahel esineb siiski veel olulisi erinevusi.

Ettepanek ühtlustada sisseastumiseksameid ja tõhustada kohtunikele antavat esialgset koolitust ootab kõrgema justiitsnõukogu heakskiitu. Esitati ka ettepanek eraldada riiklikule kohtunike instituudile täiendavaid ametikohti ning parandada koolitusvõimalusi. Rahastamine on tagatud instituudile 15 täiendava koolitaja palkamiseks.

Kohtusüsteemi usaldusväärsuse tõstmiseks soovitas komisjon Rumeenial eelkõige näidata saavutusi läbipaistvate ja objektiivsete juhtimisotsuste tegemisel, jätkata kohtuinspektsiooni reformi ning jõuda selleni, et kogu kohtupraktika avaldatakse elektrooniliselt ja et kohtu põhjendused avaldatakse õigeaegselt.

Komisjoni viimase aruande esitamise järel on Rumeenia vastu võtnud õigusaktid, millega suurendatakse kohtunike distsiplinaarvastutust. Kõnealuse õigusaktiga muudetakse distsiplinaarsüütegude määratlust, karmistatakse karistusi ning suurendatakse kohtuinspektsiooni sõltumatust. Õigusaktiga võetakse kohtunikelt ka võimalus pääseda distsiplinaarmenetluse ajal pensionile mineku abil distsiplinaarkaristusest. Kõrgem justiitsnõukogu võttis novembris vastu kohtu lojaalsuse suurendamisele suunatud strateegia ja tegevuskava. Siiski tekitasid mõningad hiljutised vanemkohtunikega seotud kriminaaluurimised avalikkuse seas muret nõukogu kindlameelsuse ja võimekuse suhtes tagada kohtusüsteemi lojaalsus ja usaldusväärsus. Ühes väidetavas kõrgemal tasandil esinevat korruptsiooni käsitlevas olulises kohtuasjas ei kõrvaldanud kohtuvõimud kõnealust kohtunikku juhtivalt ametikohalt. Kõnealuse juhtumi puhul algatati küll distsiplinaaruurimine, kuid hiljem see poolelioleva kriminaaluurimise tõttu peatati. Kõnealune juhtum paljastas selged puudujäägid kohtuvõimude suutlikkuses võtta meetmeid olukorras, kui kohtusüsteemi maine on suures ohus. Kohtuinspektsiooni tõhusust käsitlenud komisjoni soovituste elluviimisel on tehtud vähe märkimisväärseid edusamme.

Kõrgemasse kassatsioonikohtusse ametissenimetamisi kritiseeriti läbipaistvuse ja objektiivsuse puudumise tõttu. Rumeenias võeti detsembris siiski vastu uus seadus, mille valitsus oli taas päevakorda võtnud selleks, et reformida kõrgemasse kassatsioonikohtusse ametissenimetamise menetlust. Seadusega tehakse ametissenimetamise menetlusse olulisi parandusi ning sellega võidakse ülemkohtu reformimisele oluliselt kaasa aidata. Kõnealuse seaduse mõju sõltub pädevate ametiasutuste pühendumusest tagada selle rakendamine. Seaduse vastuvõtmisele peaks läbipaistva ja teenetel põhineva värbamismenetluse kaudu järgnema kohtade kiire täitmine eelkõige kriminaalasjadega tegelevates osakondades. Ülemkohtu edasine ümberkorraldamine aitaks tugevdada kohtu suutlikkust tegeleda tõhusalt eelotsustega kaasneva menetlusega, mis saab uute seadustike rakendudes peamiseks kohtupraktika ühtlustamise vahendiks.

Puudub võimalus avaldada terviklikud ja ajakohastatud kohtuotsused Internetis. Üldiselt tuleb tõhustada kohtuotsuste põhjenduste avaldamist seaduses ettenähtud tähtaegade jooksul, seda eelkõige seetõttu, et mõnede kõrgemal tasandil esinevat korruptsiooni käsitlevate kohtuasjade puhul võivad viivitused põhjenduste avaldamisel kaasa tuua menetluste lõpetamise nende aegumise tõttu, kuna apellatsioonikaebust ei ole võimalik esitada.

Korruptsioonivastane võitlus

Kohtute tegevuse tõhususe parandamiseks kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni kõrvaldamisel soovitas komisjon Rumeenial eelkõige parandada kõrgemal tasandil esinevate korruptsioonijuhtumite kohtumenetluse juhtumikorraldust ja kohtupraktikat ning parandada kõnealuses valdkonnas määratavate karistuste järjepidevust ja hoiatavat mõju. Komisjon soovitas ka jätkata kõrgema kassatsioonikohtu reformimist, näidata riigihangetega seotud pettuste avastamisel paremaid tulemusi ning võtta vastu parlamentaarse puutumatuse äravõtmist käsitlevad menetluseeskirjad.

Komisjoni viimase aruande esitamise järel on kõrgem kassatsioonikohus võtnud mitmeid haldus- ja juhtimisega seotud meetmeid, et kiirendada kõrgemal tasandil esinevate korruptsiooni juhtumite kohtus menetlemist, eelkõige on need hõlmanud juhtumeid, mida ähvardab menetluse lõpetamine nende aegumise tõttu. Kõnealused meetmed hõlmasid selliste juhtumite eelisjärjekorras menetlemist, mida ähvardab menetluse lõpetamine nende aegumise tõttu, ning teistes kohtutes varukohtusaalide ajutist kasutamist, et võimaldada enamate kohtuistungite pidamist. 2011. aasta novembris anti ülemkohtu käsutusse veel üks hoone. Kõnealuste meetmete tulemusena kiirenes ülemkohtus pooleli olevate kohtuasjade menetlemine ning jõuti ka teha senisest enam kohtuotsuseid. 2011. aastal lahendas kõrgema kassatsioonikohtu kriminaalasju lahendav koda esimese astme kohtuna 15 juhtumit, 2010. aastal oli selliseid lahendatud juhtumeid kaks. Ülemkohus tegi lõpliku otsuse üheksa kõrgemal tasandil esineva korruptsiooni juhtumi kohta.

Kõrgem kassatsioonikohus avaldas lõplike kohtuotsuste analüüsil põhinevad suunised karistuste määramiseks teatavate korruptsiooniaktide eest. Juristid peavad kõnealuseid suuniseid väga kasulikeks ning neid võiks edasi arendada ning lisada koolituskavadesse, samuti võiks jälgida nende kasutamist. Kõrgemal tasandil esinevates korruptsioonijuhtumites tehtud kohtuotsuste analüüs näitab, et otsused on sageli väga lähedal seadusega ettenähtud miinimumkaristusele ning üle 60 % karistustest on tingimisi karistused.

Riiklik korruptsioonivastane direktoraat jätkas kõrgemal tasandil esinevate korruptsioonijuhtumite uurimisel tõhusat tegevust prokuratuuritalitusena. 2011. aastal suurenes esitatud süüdistuste, kohtuotsuste ja süüdimõistvate otsuste arv. Kuna kõrgemas kassatsioonikohtus kiirenes kohtuasjade menetlemine, suurenes kõige märgatavamalt lõplike kohtuotsuste arv. 2011. aastal tehti riiklikus korruptsioonivastases direktoraadis 158 lõplikku kohtuotsust, 2010. aastal oli see näitaja 85. Kõnealused juhtumid käsitlesid jätkuvalt ka suures ulatuses juhtivpoliitikuid ja -ametnikke. Haldus- ja siseministeeriumi korruptsioonivastase võitluse peadirektoraat on võtnud meetmeid, et konsolideerida korruptsioonivastases võitluses võetavaid meetmeid.

Alates juulikuust on esimese astme kohtus tehtud riigihankeid käsitlevates kohtuasjades 13 kostja suhtes 5 süüdimõistvat otsust. Euroopa Liidu finantshuvide vastu toime pandud süütegudega seoses on alates juulikuust tehtud 5 lõplikku süüdimõistvat otsust ja 4 esialgset süüdimõistvat otsust. Riigihangete tähtsuse tõttu Rumeenia majandusele tuleb juhtumite tõhusa ja kiire menetlemise tagamiseks teha erilisi jõupingutusi. Kohtumenetluste tõhususe tagamiseks on jätkuvalt vajalik parandada kohtunike finants- ja raamatupidamisalaseid teadmisi ning suurendada kvalifitseeritud välisekspertide kättesaadavust. Riigihankeid käsitlevates kohtuasjades järjepideva kohtupraktika väljatöötamisel ennetava lähenemisviisi kasutamine aitaks tagada ka seda, et juhtumid jõuavad edukalt kohtusse.

Kõrgemal tasandil esinevate korruptsioonijuhtumite kohtupraktikas esinevate probleemide lahendamiseks on riiklik kohtunike instituut ja ülemkohus riikliku korruptsioonivastase direktoraadi toetusel korraldanud mitmeid seminare, kohtumisi ja koolitusi. Nimetatud meetmeid võiks edukalt kohaldada süstemaatilisemal viisil ning need võiks koondada terviklikku tegevuskavva, et parandada kõrgemal tasandil esinevate korruptsioonijuhtumite kohtupraktika üldist taset. Erilist tähelepanu võiks pöörata kohtus ekspertarvamuste lubamisele ja rahastamisele ning kohtumenetluste edasilükkamisel kasutatavatele põhjendustele seatud nõuete parandamisele.

Rumeenia on koostanud võrdleva analüüsi parlamendiliikmete puutumatuse äravõtmise menetluse kohta teistes liikmesriikides ning kõnealune küsimus lisati uue riikliku korruptsioonivastase strateegia eelnõusse. Parlament peab uute eeskirjade vastuvõtmise eest vastutava pädeva ametiasutusena kõnealuse küsimusega edasi tegelema.

Lojaalsusega seotud poliitika rakendamise tõhususe parandamiseks soovitas komisjon Rumeenial näidata saavutusi karistuste määramisel riikliku lojaalsuse järelevalve ameti otsuste järelmeetmete raames, parandada ja ühtlustada rikastumise uurimise komisjonide tegevustavasid ning tõhustada riikliku lojaalsuse järelevalve ameti uurimissuutlikkust ja tema koostööd teiste institutsioonidega.

Komisjoni viimase aruande esitamise järel on riikliku lojaalsuse järelevalve ameti eelarvet märkimisväärselt suurendatud ning asutusele on teabesüsteemide ja menetluste parandamiseks eraldatud ka suures ulatuses ELi vahendeid. Riiklik lojaalsuse järelevalve amet sõlmis teiste institutsioonidega mitu koostöölepingut ning teostas esimese sihipärase riskihindamise ja ulatuslikud kontrollid, mis käsitlesid huvide konflikti kohaliku ja piirkondliku tasandi riigihangetes.

Riikliku lojaalsuse järelevalve ameti töötulemused on viimastel kuudel paranenud. Uue õigusliku aluse kohaselt on riiklik lojaalsuse järelevalve amet alates 2010. aastast tuvastanud 18 juhtumit, mis hõlmavad kokku 5,7 miljoni euro ulatuses potentsiaalselt põhjendamatuid varasid; 23 juhtumit, mis hõlmavad haldusalast huvide konflikti ning 118 vastuolusid hõlmavat juhtumit. Kõnealuste juhtumitega seotud kohtulikud ja halduslikud järelmeetmed on varieerunud. Kahe esimese juhtumi puhul, mida riiklik lojaalsuse järelevalve amet hakkas menetlema veel vana õigusakti kohaselt, kinnitas ülemkohus lõplikus otsuses põhjendamata varade olemasolu ning määras nende konfiskeerimise. Uue õigusakti kohaselt tuvastatud vastuolude tulemusena vallandati üks avalikus teenistuses töötav isik, kahel muul juhul kohaldati karistusi ning kuus muud avalikku teenistujat astus ise tagasi.

Mitmete teiste, eelkõige huvide konfliktiga seotud juhtumite uurimine on kohtuasutustes siiani pooleli. Protsessi on keerukamaks muutnud 2010. aasta augustis riikliku lojaalsuse järelevalve ameti ja kohtute vahelüliks loodud rikastumise uurimise komisjonide tegevus. Praegu on väljatöötamisel menetluste tõhususe parandamisele ja tavade ühtlustamisele suunatud ühtsed suunised ja menetluseeskirjad. Viimastel kuudel on parimate tavade tutvustamiseks toimunud mitmeid koolitusseminare. Seda, kas riiklikul lojaalsuse järelevalve ametil on volitused esitada rikastumise uurimise komisjonide tehtud otsuste suhtes apellatsioonikaebusi, peavad näitama edaspidi kohtutes tehtavad otsused.

Riiklikus lojaalsuse järelevalve ametis menetletud juhtumite võimalikku hoiatavat mõju pärsivad viivitused ning järjepidevuse puudumine nende juhtumite kohtulikes ja halduslikes järelmeetmetes. Riikliku lojaalsuse järelevalve ameti saavutuste tugevdamiselt on tähelepanu kõrvale juhtinud ka katsed ameti õiguslikku ja institutsionaalset sõltumatust kahtluse alla seada. Riikliku lojaalsuse järelevalve ameti uue presidendi peatne ametissemääramine annab võimaluse rõhutada riikliku lojaalsuse järelevalve ameti institutsionaalset stabiilsust ja lojaalsust.

Korruptsioonivastases võitluses paremate tulemuste saavutamiseks soovitab komisjon Rumeenial parandada koordineerimist juhtkonna tasandil, töötada välja uus mitmeaastane korruptsioonivastane strateegia ning luua selleks järelevalvega tegelev töörühm. Komisjon soovitas ka saavutada veenvaid tulemusi kuritegelikul teel ja rahapesust saadud tulu sissenõudmisel, võttes vastu uue seaduse, millega laiendatakse konfiskeerimisalust, töötades välja eeskirjad huvide konflikti ärahoidmiseks riigi vahendite juhtimisel ning tõhustades riigihangete valdkonnas pädevate asutuste menetlusi ja suutlikkust.

Komisjoni viimase aruande esitamise järel on Rumeenia koostanud korruptsioonivastase strateegia uue eelnõu, mis on ekspertide ja juristide poolt hästi vastu võetud. Strateegia tõhus rakendamine ja selle mõju sõltub sellest, kui lai on poliitiline toetus. Strateegia heakskiitmine parlamendis annaks olulise positiivse signaali. Strateegia mõju edendaks veelgi nähtava järelevalvemehhanismi olemasolu ning samuti nõue, et kõik valitsusasutused peavad strateegiat oma valitsusalas kohaldama ja tulemuste kohta aru andma. Alates suvest on ELi vahenditest rahastatud mitmeid korruptsioonivastaseid projekte, sealhulgas näiteks haridus-, tervishoiu- ning haldus- ja siseministeeriumis. Alanud on rakendamine ning oodatakse tulemusi. Asjaolu, et novembris heitis üks partei oma ridadest välja poliitiku, kelle suhtes oli algatatud uurimine seoses kõrgemal tasandil aset leidva korruptsiooniga, peetakse hoiatava mõju seisukohast kõnekaks näiteks avalikust vastutusest. Samal ajal ei ole kuus korruptsioonis süüdimõistetud parlamendisaadikut siiski jätkuvalt parlamendisaadiku kohalt tagasi astunud.

Kui praegu parlamendis arutlusel olev laiendatud konfiskeerimist käsitleva seaduse eelnõu esitatud kujul vastu võetakse, suurendaks see märkimisväärselt karistuste hoiatavat mõju. Seadusega peaksid kaasnema meetmed, millega tagatakse, et kohtuotsustega määratud rahalisi karistusi ka tõhusalt rakendataks. Kuritegelikult teel saadud tulude sissenõudmisel ei ole veel veenvaid tulemusi saavutatud. Peaprokuröri võetud meetmete tulemusena suurenes külmutatud varade hulk 2011. aastal märkimisväärselt. Prokuratuuride hulgas on levitatud selgitavat märkust, et julgustada kehtivate õigusaktide raames võitlust rahapesu kui eraldiseisva kuriteoga.

Detsembris kiitis Rumeenia heaks ELi vahendite haldamisega seotud vastuolusid ja huvide konflikti käsitleva käitumisjuhendi. Loodud on töörühm, kelle ülesandeks on järelevalvemehhanismide väljatöötamine, et jõustada kõnealuse käitumisjuhendi sätteid.

Komisjoni viimase aruande esitamise järel tehti riigi vahendite juhtimisel eeskirjade eiramise ja huvide konflikti vältimiseks õiguslikke muudatusi ning võeti haldusmeetmeid. Kõnealused meetmed hõlmavad standarditud hankedokumentide loomist ja riigihangete reguleerimise ja seire riikliku ameti suutlikkuse tõhustamist, et teostada eelkontrolle. Riigihangete reguleerimise ja seire riiklik amet sõlmis teiste institutsioonidega koostöölepingud. Praegu on arutlusel täiendavad meetmed, mis võiksid aidata edendada riigihanke eeskirjade tõhusat rakendamist.

[1] Komisjoni otsus 2006/928/EÜ, 13. detsember 2006, millega nähakse ette kord, mille abil teha Rumeeniaga koostööd ja jälgida tema edusamme konkreetsete eesmärkide täitmisel kohtureformi alal ning korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses (ELT L 354, 14.12.2006, lk 56).