[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 12.7.2006

SEK(2006) 914

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

PESTITSIIDIDE SÄÄSTVA KASUTAMISE TEMAATILISE STRATEEGIA MÕJU HINDAMISE kommenteeritud kokkuvõte

{KOM(2006) 373 final} {SEK(2006) 894}

Mõju hindamise on ette valmistanud komisjoni talitused, et toetada pestitsiidide säästva kasutamise temaatilist strateegiat. Komisjoni jaoks välise töövõtja teostatud põhjaliku uuringu alusel[1] vaadeldakse selles üksikasjalikult strateegias kavandatavate meetmete majanduslikke, sotsiaalseid, tervise- ja keskkonnamõjusid.

PROBLEEMI MÄÄRATLUS

Pestitsiidid on elusorganismides toimuvate põhiprotsesside mõjutamiseks ettenähtud toimeained ja tooted ning neil on seega võime tappa või tõrjuda kahjulikke organisme. Neid kasutatakse põllumajanduses taimede kasvu kontrollimiseks mittepõllumajanduslikel pindadel ( taimekaitsevahendid ) või muudel eesmärkidel ( biotsiidid ). Arvestades taimekaitsevahendite palju suuremat tähtsust nii kasutatavate koguste kui ka nendega seotud majandusliku käibe osas, tegeletakse strateegia raames praegusel hetkel ainult nendega.

Taimekaitsevahendite kasutamisega on seotud oluline majanduslik ja sotsiaalne kasu. Nad parandavad saagi kvaliteeti või kaitsevad seda umbrohu vohamise ja putukate rünnakute kõrvaldamise või vähendamise teel; nad parandavad või kaitsevad toodete kvaliteeti ja minimeerivad tööpanuse vajadust. Taimekaitsevahenditel on oluline roll ka usaldusväärse põllumajandustoodete tagavara tagamisel igal aastal, millega aidatakse ära hoida iga-aastast saakide kõikumist. Lisaks aitavad taimekaitsevahendid tagada hea kvaliteediga odavate puu- ja köögiviljade olemasolu nende kättesaadavaks muutmise kaudu kõigile tarbijaile. Taimekaitsevahendite kasutamine vähendab nõudlust toiduainete tootmiseks kasutatava maa järele ja võimaldab piirkondlikul tasandil toiduainete tootmist laiemas valikus, mis omakorda võib vähendada transpordikulusid ja muuta rohkem maad kättesaadavaks muude kasutusalade jaoks, nt ilutaimede kasvatuse, loodusparkide ja bioloogilise mitmekesisuse kaitse jaoks. Konserveeriv maaharimine ja maaharimise minimaalsed tehnikad, mis vähendavad fossiilse energia vajadust põllumajanduses ja erosiooni ning toitainete leostumist, sõltuvad osaliselt herbitsiidide kasutamisest. Viimane, kuid mitte tähtsusetu asjaolu on, et Euroopa taimekaitsevahenditööstus on oluline turuosaline maailmaturul ja oluline tööandja Euroopas umbes 26 000 töötajaga EL 25 riikides. Lisaks sellele on paljude muude ettevõtete tegevus seotud taimekaitsevahendite kasutamisega (nt pihustusseadmete tootjad, lennukitelt pihustamise teenust pakkuvad ettevõtted ja muud).

Samal ajal on pestitsiididel sageli kahjulikud omadused ja tavapäraselt lastakse neid kasutamise ajal tahtlikult keskkonda, mis võib põhjustada inimeste ja keskkonna kokkupuute nendega.

Oht inimeste tervisele võib esineda otsesel kokkupuutel (pestitsiide tootvad tööstustöötajad ja käitajad, eriti põllumajandusettevõtjad, kes neid kasutavad) ja kaudsel kokkupuutel (tarbijad, elanikud ja kõrvalseisjad), eriti kasutamise ajal põllumajanduses, maastikukujundamise ja muude tegevuste raames või pärast seda. Riske, mis on seotud iga pestitsiidides sisalduva individuaalse toimeainega, hinnatakse vastavate lubade väljaandmismenetluse käigus, kuid puudub rahuldav hindamine kokkupuute mõjude kohta kemikaalide segudega . Seega ei ole võimalik hinnata kõigi käesoleval ajal kasutatavate ainete kogumõju inimeste tervisele.

Kokkupuude pestitsiididega võib põhjustada tervisele nii ägedaid kui ka kroonilisi kahjustusi. Kroonilise tervisekahjustuse põhjuseks on madal, kuid pidev kokkupuute tase ja see on pikaajalise iseloomuga (nt vähk, sünnidefektid, reproduktiivsusprobleemid, ülitundlikkus). Kõrvalseisjate ja elanike (pritsmete edasitriivimise kaudu) ning tarbijate (põllumajandustoodetes või vees leiduvate koguste kaudu) kaudne kokkupuude võib olla võimendatud eriti tundlike elanikerühmade puhul, nagu lapsed, eakad inimesed või konkreetsed riskirühmad ja töötajad. Praegusel ajal näevad teadlased vajakajäämisi asjaomastes teadmistes laste kohta.

Keskkonnaohtlikkus, mis tuleneb keemiliste ainete tahtmatust ja liigsest sattumisest vette, õhku ja pinnasesse, väljendub kahjulikus toimes taimedele, elusloodusele, keskkonnakomponentide kvaliteedile ja bioloogilisele mitmekesisusele üldiselt. Konkreetselt võivad pritsmete triiv, leostumine või äravool saastada pinnast, pinna- ja põhjavett. Toorvee saastumine pestitsiididega on väga tugev tasandikualade jõgedes, kus suur osa saastatusest ületab 0,1 µg/l läviväärtuse ja seetõttu tuleb vett pestitsiidide eemaldamiseks enne selle joogiveena jaotamist töödelda. Pinna- ja põhjavee võimalik saastatus nõuab pidevat jälgimist.

Arvestades inimeste võimalikku kokkupuudet pestitsiididega ja otseseid heiteid keskkonda, on kasutamisetapp ja kasutamisjärgne etapp kõige ohtlikumad pestitsiidide elutsüklis. Kasutaja, kes teeb mistahes pestitsiidi kasutamise kohta lõpliku otsuse, mis hõlmab küsimusi „miks“, „milline“, „millal“ ja „kuidas“, on keskkonnasaaste piiramisel võtmetegija.

Vajadus ELi meetmete järele

Taimekaitsevahendeid käsitlevas ühenduse õiguslikus raamistikus keskendutakse peamiselt selliste toodete turuleviimisele ja nende elutsükli lõppemisele. Kõige asjakohasemad õigusaktid on direktiiv 91/414/EMÜ taimekaitsevahendite turuleviimise kohta ja määrus (EÜ) nr 396/2005 taimses ja loomses toidus ja söödas või nende pinnal esinevate pestitsiidide jääkide piirnormide kohta. Pestitsiide käsitleva kehtiva õigusliku raamistiku üks puudus on, et see ei käsitle piisavalt nende tegelikku kasutamisetappi, mis on nendega seotud üldise ohu määramise võtmeelemendiks.

Pestitsiidide kasutamise praegust olukorda liikmesriikides iseloomustavad suured erinevused, mitte ainult üldise kasutamise, vaid ka valitsevate suundumuste osas. Neid saab osaliselt põhjendada põllumajandussektori erisuguste struktuuridega ja erinevate kliimatingimustega (mis tekitavad erisuguseid taimekaitsevajadusi), kuid osaliselt ka pestitsiidide kasutamise ja sellega kaasnevate ohtude vähendamiseks rakendatud jõupingutuste eri tasemetega. See loob olukorra, kus puuduvad võrdsed võimalused pestitsiidide kasutajate ja pestitsiiditööstuse jaoks. Lisaks puudub ühenduses ühetaoline inimeste tervise või keskkonna kaitsmise tase. Ühenduse sekkumiseta on tõenäoline, et kõnealune liikmesriikide üksteisest kaugenemise suundumus jätkub.

Eesmärgid

Strateegia paigutub kuuendasse keskkonnaalasesse tegevusprogrammi, mille raames on sätestatud selle üldised ja konkreetsed eesmärgid.

Strateegia üldine eesmärk on vähendada pestitsiidide mõju inimeste tervisele ja keskkonnale ning üldisemalt saavutada pestitsiidide säästvam kasutamine ja ka oluline üldine pestitsiidide kasutamise ning riskide vähenemine, mis on kokkusobiv vajaliku taimekaitsega.

Strateegia konkreetsed eesmärgid on:

i) minimeerida pestitsiidide kasutamisest tulenevaid tervise- ja keskkonnaohte ja -riske;

ii) parandada pestitsiidide kasutamise ja levitamise kontrollimist;

iii) vähendada ohtlike toimeainete sisaldust, sealhulgas kõige ohtlikumate toimeainete asendamise teel ohutumatega ja muude alternatiividega kui kemikaalid;

iv) ergutada niisugust maaviljelust, milles kasutatakse vähe pestitsiide või neid ei kasutata üldse, tõstes kasutajate teadlikkust, edendades heade põllumajandus tavade kasutamist ja soodustades võimalike rahastamisvahendite kasutamist;

v) luua strateegia eesmärkide täitmisel saavutatud edusammude läbipaistev aruandlus- ja järelevalvesüsteem ja arendada välja sobivad näitajad.

Optimeeritud majanduslike, sotsiaalsete, keskkonna- ja tervisemõjudega meetmeid valides vastab kõnealune strateegia täielikult Lissaboni strateegia kasvu- ja tööhõivealastele eesmärkidele.

Lisaks vastab pestitsiidide kasutamisest tulenevate oluliste ohtude vähendamise eesmärk täielikult säästva arengu juhtpõhimõttele – ettevaatusprintsiibile.

Kasutatud meto ODIKA

Konkreetset teemat käsitlevate temaatiliste strateegiate tervikliku lähenemisviisi nimel on suurt rõhku pandud strateegiameetmete integreerimisele praegusesse poliitikasse ja õigusaktidesse. Pestitsiidide säästva kasutamise temaatiline strateegia koosneb mitmest individuaalsest meetmest, mida vastavalt kõnealusele integratsioonikontseptsioonile rakendatakse kas praeguseid vahendeid kasutades või kui see pole teostatav, esitatakse need uute õigusaktide ettepanekutena.

Seega koosneb põhiline lähenemisviis kolmest osast:

- mitmete meetmete liitmine kehtiva õigusliku- ja poliitikaraamistikuga (ühine põllumajanduspoliitika, direktiivi 91/414/EMÜ ülevaatamine ja masinaid käsitleva direktiivi muutmine);

- uued õiguslikud ettepanekud: pestitsiidide säästva kasutamise alane raamdirektiiv, mis hõlmab kõiki meetmeid, mille puhul käsitati vajalikuna õiguslikku lahendust, kuid mida ei saa integreerida kehtivatesse õigusaktidesse. Lisaks esitatakse ettepanek pestitsiidide kasutamist hõlmava statistilise teabe kogumist käsitleva määruse kohta;

- soovitused liikmesriikidele teatavate täiendavate meetmete võtmise kohta, mille puhul ühenduse sekkumist ei käsitatud asjakohasena.

Mõju hindamises keskendutakse sellistele meetmetele ja nendega seotud võimalustele, mida ei saa integreerida kehtivatesse õigusaktidesse / poliitikasse, ning mida käsitatakse eriti olulisena strateegia eesmärkide saavutamisel või mis olid arutelu käigus väga vasturääkivad.

Kõigi mõju hindamisel üksikasjalikult uuritud meetmete jaoks töötati välja mitu võimalust nende praktikasse rakendamiseks. Need ulatuvad „tegevusetusest“ kuni kohustuslike väga normeerivate ning õiguslikult siduvate võimalusteni. „Tegevusetuse“ võimalus on süstemaatiliselt lisatud ja tähendab ranget praeguse olukorra säilitamist: kehtivasse raamistikku ei tehta parandusi, kuid hoitakse ära ka langemine madalamale tasemele. Selle tulemusena on „tegevusetuse maksumus“ absoluutarvudes sama suur, kuid vastandmärgiga, võrreldes kavandatava strateegiaga seotud oodatava kasuga.

Kõiki võimalusi on analüüsitud järgmisel viisil:

- praegu liikmesriikides valitseva olukorra ( status quo ) määratlemine ja dokumenteerimine seoses oluliste meetmete ja võimalustega,

- põhjuslikkuse ja omavaheliste suhete kindlakstegemine,

- eri võimaluste mõju hindamine,

- kõige sobivamate võimaluste soovitamine.

Mõjusid hinnati seoses:

- majanduslike tagajärgedega (kus võimalik, mõõdetuna lisakuludena või lisasissetulekuna asjaomaste isikute jaoks, võrreldes praeguse olukorraga),

- sotsiaalsete tagajärgedega (kus võimalik, mõõdetuna töökohtade arvu ja kvaliteedina, võttes aluseks keskmised vastastikused seosed: sissetulek töökoha suhtes või kulud töökoha suhtes),

- keskkonnatagajärgedega (hinnati peamiselt kasutatud taimekaitsevahendite tonnide arvu oodatava vähenemise alusel, arvestades taimekaitsevahendite asendamise võimalikku mõju ja muid tagajärgi, mis ei ole seotud kasutamise vähendamisega, kuid kujutavad endast siiski riski vähenemist, nt veekaitse puhvertsoonid),

- tagajärgedega tervisele (hinnatud mitte kvantitatiivselt, vaid kvalitatiivselt, arvestades välditud kahjulikku mõju käitajate, tarbijate, elanike ja kõrvalseisjate tervisele tänu vähenenud kokkupuutele või õnnetuste vähenenud arvule).

Kavandatavad meetmed

Mõju hindamise tulemuste valguses soovitati strateegia osana kavandada järgmised meetmed:

- väljaõppe- ja kvalifikatsiooninõuded turustajatele ja professionaalsetele pestitsiidikasutajatele kõigis liikmesriikides koos ühenduse tasandil kokku lepitud miinimumnõuetega;

- sertifitseerimissüsteemid, mis on kohustuslikud uute turuleviidavate pestitsiididega töötlemise seadmete puhul, samuti kõigis liikmesriikides kasutuselolevate seadmete korrapärane kontrollimine;

- üldine õhu teel pihustamise keeld, kuid liikmesriikidel tuleb lubada teha erandeid olukordades, kus saab tõestada, et õhu teel pihustamine pakub selgeid eeliseid ja ka keskkonnakasu võrreldes muude pihustamismeetoditega, või kui puuduvad võimalused alternatiivide rakendamiseks;

- meetmed vee kaitsmise soodustamiseks, luues „puhverribad“ ja vähendades pritsmete triivi sobiva „tehnilise varustuse“ abil;

- taimekaitsevahendite vähendatud või nullkasutusega tsoonide õiguslikult siduva kindlaksmääramise rakendamine praktikasse. Konkreetsed juhised ja head tavad kõnealuste piirkondade jaoks tuleb välja töötada liikmesriikide ja komisjoni vahelises koostöös;

- meetmed pestitsiidide, nende pakendite ja jääkide ohutu ladustamise ja käitlemise tagamiseks. Organisatsioonilised üksikasjad tuleb jätta liikmesriikide hooleks;

- riiklike andmekogumiskavade väljatöötamine taimekaitsevahendite turuleviimise ja kasutamise kohta. Liikmesriikidele peab jääma vabadus otsustada optimaalse viisi üle, kuidas andmekogumist korraldada, kuna see sõltub tugevalt põllumajandussektori struktuurist;

- üldise raamistiku loomine integreeritud kahjuritõrje (IKT) jaoks, rakendades praktikas võimalust „Minimaalsete üldnõuete ühtlustamine direktiivis 91/414/EMÜ sätestatud integreeritud kontrolli määratluse muutmise teel“ kombinatsioonis võimalusega „Integreeritud kahjuritõrjet käsitlevate konkreetsete juhiste väljaarendamine“.

Mõju hindamine viis õiguslikult siduvate kvantitatiivse kasutamise vähendamise eesmärkide ja maksude / lõivude kehtestamise tagasilükkamisele ühenduse tasandil.

Oodatavad kulud ja tulud

Kavandatavate meetmete eesmärgiks on vähendada taimekaitsevahenditega seotud riske keskkonnale ja inimeste tervisele, ilma et põllumajandusettevõtjate saagid väheneksid. Ühiskond tervikuna, eriti käitajad, tarbijad ja keskkond saavad kasu taimekaitsevahendite kasutamise vähenenud riskide eri mõjudest. Saksamaal läbi viidud ulatusliku uurimuse ekstrapoleerimine viib järeldusele, et pestitsiidide optimeeritud kasutamine peaks tooma ELile üldist tulu, mis iga-aastaselt ületab 200 miljonit eurot välismõjude, nagu kõrvaltoimed keskkonnale ja inimeste tervisele, vähenemise tõttu. Palju vähem täielikumad andmed Ühendkuningriigist ja Madalmaadest esitavad täiendavaid tõendeid kulude kohta veevarude pestitsiididega saastumise korral.

Struktuurilt on kahjud (taimekaitsevahenditööstusele ja põllumajandusettevõtjatele, kes maksavad väljaõppe ja töötlemisseadmete sertifitseerimise ning hoolduse eest) ja kasud (vähem tarbivatele põllumajandusettevõtjatele ja väljaõppe, hoolduse või sertifitseerimisega tegelevatele ettevõtetele) võrdsed. Oodatav kogumõju, mis võrdub eespool nimetatud vähenenud välismõjudega (kuna see on ainus kasu, mida ei hüvita mingi kahju), on seega selgelt positiivne.

Strateegias esitatud meetmete rakendamise üldised kulud ja kasud on kokkuvõetult esitatud tabelis 1. Kasu inimestele ja keskkonnale on väga raske kvantifitseerida järgmistel põhjustel: i) vastavate kättesaadavate andmete puudumine, ii) mõnel kasul on ainult kvalitatiivne ja suhteline väärtus ning iii) kvantifitseerimismeetodid pole alati kättesaadavad.

Kuigi see pole eesmärk iseenesest, oodatakse, et meetmed vähendavad kasutatavat üldkogust 11%–16% võrra (s.t 31 000 kuni 44 000 tonni toimeaineid) aastas. Vastav kasu põllumajandusettevõtjatele peaks olema 770–1100 miljonit eurot, mis tähendab madalamat käivet ka taimekaitsevahenditööstuse jaoks.

Isegi kui meetmete kogumaksumus (välja arvatud 40–80 miljonit eurot, mis on vajalik pakendite haldamiskavade käivitamiseks ja mida peaks loogiliselt võttes toetama pestitsiiditööstus) jääb põllumajandusettevõtjate kanda, oleksid nende puhastulud tähelepanuväärsed, umbes 380–710 miljonit eurot (kaasa arvatud maaelu arengu raames antav toetus) Kulud on umbes 250 miljonit eurot väljaõppele, 90 miljonit eurot pihustite testimisele ja kontrollimisele, 40 miljonit eurot seadmete hooldusele, 2–4,5 miljoni euro suurused lisakulud uute sertifitseeritud seadmete hankimisele, 2 miljonit eurot üksikasjalikule pestitsiidide kasutamisest teatamisele ja vastava registri pidamisele. Täiendavaid kulutusi lisatööaja (umbes 210 miljonit eurot) ja nõustamisteenuste intensiivsema kasutamise (umbes 130 miljonit eurot) näol saab kompenseerida ühisesse põllumajanduspoliitikasse kuuluvate maaelu arendamise meetmete kaudu. Ainus juhus, mille puhul oli võimalik hinnata ja kvantifitseerida liikmesriikide ametiasutuste märkimisväärseid halduskulusid, on andmete kogumine pestitsiidide müügi ja kasutamise kohta, mis maksaks umbes 9 miljonit eurot aastas.

Töökohtade seisukohalt tundub oodatav bilanss olevat tugevalt positiivne, üldine töökohtade arvu suurenemine on umbes 3000. 1700–2000 (kõige halvemal juhul) kaotatud töökohta tootvas ja turustavas tööstuses tasakaalustab uute töökohtade loomine muudes sektorites: 200 seoses pakendite haldamiskavadega, 2500 seoses väljaõppe ja sertifitseerimisega, 1000 seoses pihustite testimise ja kontrollimisega, 500 seoses seadmete hooldusega ja 900–1300 uut töökohta seoses põllumajandusliku nõustamisteenusega. Lisaks stimuleerib strateegia teadustööd ja innovatsiooni selektiivsemate toimeainete arendamiseks. See oleks turuvõimalus kõige uuenduslikumatele ettevõtetele ja vastaks täielikult Lissaboni strateegiale.

Kuna praegune olukord liikmesriikides on erinev, võib eeldada, et mõju üheksas liikmesriigis on väike kuni keskmine, kaheksas keskmine ja kaheksas liikmesriigis keskmine kuni suur.

Tabel 1: Temaatilise strateegia kogukulud ja -tulud

Tulud | Kulud | Bilanss |

Põllumajandusettevõtjad | 1110–1440 miljonit eurot aastas Vähenenud mõju tervisele | 725 miljonit eurot aastas | 380–710 miljonit eurot aastas Vähenenud mõju tervisele |

Tööstus | + 3000 töökohta | 300–670 miljonit eurot aastas (saab vähendada ulatuslikemate nõustamisteenustega ja uuenduslikemate toodete arendamisega) | – 670–300 miljonit eurot aastas + 3000 töökohta Suurem konkurentsivõime |

Liikmesriikide ametiasutused | 200 miljonit eurot aastas (säästud tervise- ja keskkonnakuludelt) + 180 töökohta Positiivne mõju inimestele ja keskkonnale | 9 miljonit eurot aastas | + 191 miljonit eurot aastas + 180 töökohta Positiivne mõju inimestele ja keskkonnale |

[1] Komisjon algatas arutelu pärast teatise „Pestitsiidide säästva kasutamise alase strateegia suunas“ (KOM (2002) 349 (lõplik)), vastuvõtmist. Kõik aruteluetapid ja vastavad dokumendid on saadaval veebisaidil: http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm