Brüssel 09.03.2005

KOM(2005) 74 lõplik

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE

riski- ja kriisiohjamise kohta põllumajanduses {SEC(2005) 320}

1. Sissejuhatus

Ühise põllumajanduspoliitika aastatepikkuseks eesmärgiks on olnud põllumajandustulude tagamine mitmesuguste turu- ja hinnastabiliseerimismeetmete abil. Tänu edukatele reformidele on toetuse vorm turu- ja hinnakorralduselt järk-järgult üle läinud otsemakseteks, mis alates 2005. aastast on valdavalt toodanguga sidumata. Nüüd, mil ühise põllumajanduspoliitika reform on kaotanud otsemaksete ning toodanguliigi ja -mahu vahelise seose, saavad talupidajad oma tootmisotsuseid paremini majandus- ja põllumajanduskriteeriumidega kohandada.

Toodanguga sidumata toetuste ühtne kava mõjutab edaspidigi märkimisväärselt ja püsivalt põllumajandusettevõtte tulusid, kuigi põllumajandusliku tootmise eri sektorid erinevad üksteisest märgatavalt toetuse varasema jaotamise poolest. Talupidajatel on võimalik paremini turule orienteeruda, kasutades samal ajal sihipärasemaid ja tõhusamaid sissetulekutoetusi.

Need uues ühtses toetuskavas sisalduvad majanduslikud, sotsiaalsed ja keskkonnaalased aspektid on tõendiks uue ühise põllumajanduspoliitika suuremast jätkusuutlikkusest. Samas kohustab see talupidajaid vastutama riskide ohjamise eest, mida varem maandati turu- ja hinnatoetuspoliitika abil. Samal ajal puutuvad ELi talupidajad kaubanduse liberaliseerimise tõttu üha enam kokku konkurentsi ja põllumajandustoodete hinnakõikumistega.

Põllumajandust ohustavad ka edaspidi konkreetsed talupidajatest sõltumatud riskitegurid ja kriisiolukorrad. Et kaalutletud riskivõtmine võib anda positiivseid tulemusi, peaksid talupidajad olema valmis tehtud valikute võimalikeks negatiivseteks tagajärgedeks ning loodusõnnetuste või muude ootamatute sündmuste põhjustatud kriisiolukordadeks. Seoses ühise põllumajanduspoliitika reformiga võiksid uued vahendid, mis ei aeglusta ühtki vajalikku kohandamist, aidata talupidajatel parandada oma riski- ja kriisiohjamissuutlikkust.

Käesolevas teatises käsitletakse kõnealuseid küsimusi ja kaalutakse, milliseid lisameetmeid võiks võtta seoses ühise põllumajanduspoliitikaga, et toetada talupidajaid riski- ja kriisiohjamise alal. Aruteluks esitatud võimalused on kooskõlas käesoleva teatise kohaste volitustega ja 2003. aasta detsembris toimunud põllumajandusministrite nõukogu järeldustega. Tuleks rõhutada, et nendega ei kaasne lisakulusid.

Koos teatisega esitatakse komisjoni personali töödokument, milles kirjeldatakse ELi põllumajanduse jaoks juba praegu kättesaadavaid riski- ja kriisiohjevahendeid.

2. Taustteave

Jaanuaris 2001 esitas Euroopa Komisjon ELi põllumajanduse riski- ja kriisiohje vahendeid käsitleva esimese analüüsi,[1] mida asjassepuutuvad nõukogu organid arutasid Rootsi eesistumise ajal 2001. aastal. Hispaania eesistumise ajal tõsteti põllumajanduskindlustuse küsimus maaharimise ja loomakasvatuse riskiohjevahendina päevakorda 2002. aasta märtsi memorandumiga, millele järgnes rahvusvaheline konverents „Põllumajanduskindlustus ja sissetulekutagatised“ ( Agricultural insurance and income guarantees ), mis peeti 13.–14. mail 2002. aastal Madridis. Kreeka eesistumise ajal koostatud memorandum põllumajandussektori looduslike riskide ja kindlustuse kohta esitati nõukogule 2003. aasta mais ning 6. juunil 2003. aastal peeti Thessalonikis seminar, mis käsitles võimalikke loodusõnnetustevastaseid meetmeid põllumajandussektoris. Viimati korraldati Madalmaade eesistumise ajal 15. ja 16. detsembril 2004. aastal konverents „Loomahaiguste likvideerimisega seotud materiaalsed ja mittemateriaalsed kulud“ ( Material and immaterial costs of eradication of animal diseases ).

Luxembourgis 2003. aasta juunis kinnitatud ühise põllumajanduspoliitika reformiga nähakse ette talupidajate sissetulekutoetuste muudetud süsteem, mis põhineb toetuste lahtisidumisel toodangust. Nõukogu järeldused selle reformi kohta sisaldavad komisjoni deklaratsiooni, mille sihiks on „ uurida konkreetseid meetmeid seoses riskide, kriiside ja loodusõnnetustega põllumajanduses“ ning „esitada nõukogule enne 2004. aasta lõppu aruanne koos asjakohaste ettepanekutega .“

Lisaks toodi komisjoni deklaratsioonis välja kaks eriküsimust, mida tuleb uurida: „… nende meetmete rahastamine ühe protsendipunkti ulatuses ümbersuunatud toetustest, mis on uuesti jaotatud otse liikmesriikidele, ning iga ühise turukorralduse korral artikli lisamine, millega volitatakse komisjoni tegutsema kogu ühendust haarava kriisi korral kooskõlas selliste veiselihaturu ühise korraldusega seotud juhtumite jaoks väljatöötatud tegevuskavadega .“

Itaalia eesistumisperioodil 2003. aasta detsembris kutsuti põllumajandusministrite nõukogu järeldustes[2] komisjoni üles:

1. jätkama põllumajandusega seotud riskiohjevahendeid käsitlevat mõttevahetust ning esitama liikmesriikide käsutuses olevate riskiohjevahendite ajakohastatud loendi;

2. uurima erinevate riskiohjevõimaluste eeliseid ja halvemusi, olenemata põllumajandussektori enda vastutusest. Arvesse tuleks võtta ja uurida praeguste meetmete asendamist vajadusel võimalike uute vahenditega, pidades silmas konkurentsi moonutamise vältimist, WTO eeskirjade täitmist ja seda, et kõigi uute meetmete rahastamine oleks kooskõlas juba kehtivate rahaliste kohustustega;

3. hindama võimalusi, mida pakuvad ühenduse suunised riigiabi andmise kohta põllumajandussektoris, ning vajaduse korral soovitama kohandusi.

3. Riski- ja kriisiohje: võimalused

Riski all mõistetakse olukorda, millel võib olla mitmeid erinevaid tagajärgi, mille tõenäosust on võimalik hinnata. Ehkki riskimine on sageli edu saavutamise eelduseks, võib negatiivne asjade käik endaga kaasa tuua tõsiseid majanduslikke tagajärgi.

Mitmeid erinevaid kättesaadavaid riskiohjevahendeid kirjeldatakse käesoleva teatisega kaasnevas komisjoni personali töödokumendis. Neid vahendeid võib edasi arendada, et tõsta põllumajandusettevõtete, eelkõige selliste suure laenukapitaliga põllumajandustootjate nagu näiteks noorte talupidajate konkurentsivõimet ja majanduslikku jätkusuutlikkust. Kõnealuste vahendite eesmärk ei ole pakkuda endise ühise põllumajanduspoliitikaga ettenähtud tagatisi, vaid pigem aidata põllumajandusettevõtetel taluda ajutisi tagasilööke ja parandada juurdepääsu tegevuse arendamiseks vajalikele rahastamisvõimalustele. Just seetõttu oleks kasulik soodustada riskiohjevahendite arengut ja kättesaadavust.

Kui riski võib seostada nii positiivsete kui ka negatiivsete tulemustega, siis kriisi puhul eeldatakse alati märkimisväärseid negatiivseid tagajärgi. Käesolevas teatises käsitletakse kriisi kui ettenägematut olukorda, mis ohustab põllumajandusettevõtete elujõulisust kohalikul tasandil või tootmissektoris tervikuna.

Mitmed kriisiohjevahendid on kättesaadavad või hiljuti välja töötatud selleks, et pakkuda abi juhtudel, kui ettenägematutest sündmustest tingitud märkimisväärsete varaliste ja/või sissetulekukahjude korvamiseks ei piisa individuaalsest suutlikkusest. Kõnealuseid vahendeid kirjeldatakse käesoleva teatise juurde kuuluvas komisjoni personali töödokumendis. Siiski tugineb enamik neist vahenditest ajutistele meetmetele.

Seoses sellega ja vastavalt komisjoni 2003. aasta juunis võetud kohustusele käsitletakse veiselihakriisi klausli laiendamise küsimust punktis 3.1.

Komisjon on arutanud mitmeid võimalusi, kuidas soodustada riskiohjevahendite arengut ja pakkuda paremaid vastuabinõusid kriisi korral. Toetuste ümbersuunamise vahendite kasutamist nimetatud eesmärgil, millega ei kaasne ühendusele lisakulusid, käsitletakse üksikasjalikult punktis 3.2.

Lõpuks kirjeldatakse kolme võimalust, mis koos või eraldi võiksid õigeaegselt täiendada või osaliselt asendada ühenduse ja liikmesriikide ajutisi erakorralisi meetmeid. Neid võimalikke uusi meetmeid kirjeldatakse punktis 3.3.

3.1 Turvavõrgusätete laiendamine turukriisi korral

Kuigi ühise põllumajanduspoliitika reformiga lahutati peamiste tootmissektorite sissetulekutoetused toodangust, on siiski mitmeid vahendeid, millega mõjutada turu- ja hinnaolukorda ning mida saab kasutada võimalike kriiside korral. Need vahendid on eri turukorralduste puhul väga erinevad, sõltudes iga turu konkreetsetest näitajatest ja peegeldades varasema sektorispetsiifilise lähenemisviisi arengut.

Juba 1974. aastal võeti veiselihaturu ühise korralduse puhul kasutusele riskiohje üldsäte . Ka praegu märgitakse veiselihaturu ühise korralduse[3] artiklis 38 järgmist: „1. Kui ühenduse turul hinnad oluliselt tõusevad või langevad ja selline olukord tõenäoliselt jätkub, põhjustades turuhäireid või ähvardades neid esile kutsuda, võib võtta vajalikke meetmeid. 2. Komisjon võtab käesoleva artikli üksikasjalikud rakenduseeskirjad vastu…”.

Teiste ühiste turukorralduste puhul ei ole samalaadset klauslit kunagi vastu võetud, kuna muid vahendeid on peetud piisavaks. Ühise põllumajanduspoliitika reformiga muudeti turvavõrgusätted kriisi korral kättesaadavaks paljudele reformiga hõlmatud sektoritele. Teistes sektorites (puu- ja juurvilja-, veini-, sea- ja linnulihasektoris) ei ole täiendavate üldiste turvavõrgusätete kehtestamine praegu põhjendatud. Vajaduse korral võib erivajadused igal üksikjuhtumil seoses konkreetse ühise turukorraldusega läbi vaadata.

Olulisem on see, et tulude stabiliseerimine on praegu enamasti tagatud toodanguga sidumata toetuste uue süsteemiga. Uue ühtse toetuskava kehtestamine võimaldab enamikul talupidajatel turvaliselt oma tegevust kavandada kuni aastani 2013.

Ühise põllumajanduspoliitika reformiga kõrvaldati sissetulekutoetuste ning toodanguliigi ja -mahu vaheline seos. See tähendab, et talupidajad võivad tootmisel lähtuda majanduslikest ja põllumajanduslikest kriteeriumidest sissetulekutoetust kaotamata. Uus süsteem võimaldab neil tootmist paremini kohandada vastavalt klimaatilistele või sanitaarriskidele ning turusuundumustele.

Seetõttu ei kavatse komisjon teha ettepanekut turvavõrguklausli üldise kehtestamise kohta iga ühise turukorralduse suhtes. Pigem kutsub komisjon nõukogu, Euroopa Parlamenti ja teisi ELi institutsioone kõigepealt arutlema punktis 3.3 esitatud alternatiivsete kriisiohjevõimaluste üle.

3.2 Riski- ja kriisiohjemeetmete rahastamine toetuste ümbersuunamise kaudu

Käesoleva teatise põhieesmärk on arutada, kuidas kaasrahastada täiendavaid riski- ja kriisiohjemeetmeid ühe protsendipunkti ulatuses ümbersuunatud toetustest. Ühise põlumajanduspoliitika teise samba tugevdamise eesmärgil loodud mehhanismina vähendatakse toetuste ümbersuunamisega otsetoetusi ja suunatakse säästetud vahendid maaelu arengusse.

Ühise põllumajanduspoliitika 2003. aasta reformiga vähendatakse otsetoetusi ühenduses kohustuslikus korral järk-järgult 3% võrra 2005. aastal, 4% võrra 2006. aastal ja 5% võrra aastatel 2007–2012.

Ühenduse õiguses sätestatakse, et kõiki toetuste ümbersuunamise kaudu vabanenud rahalisi vahendeid, kaasa arvatud summasid, mida võiks kasutada riski- ja kriisiohjemeetmete jaoks, võib kasutada ainult maaelu arengu programmides.

Ühe protsendipunkti ulatuses ümbersuunatud toetustest kaasrahastatavate uute riskiohjemeetmete eesmärgiks oleks parandada põllumajandus- ja metsandussektori konkurentsivõimet, tugevdades põllumajandusettevõtete majandusliku jätkusuutlikkust. Sellega laiendavad riskiohjemeetmed maaelu arengut käsitleva uue määruse kohta esitatud komisoni ettepaneku 1. prioriteeditelje ( Priority Axis 1 ) reguleerimisala. Seoses sellega oleks liikmesriikidel võimalik lisada uued riski- ja kriisiohjemeetmed maaelu arengu programmidesse.

Uue finantsmääruse, eelkõige aastasuse põhimõtte kohaselt ei luba kohustuslik toetuste ümbersuunamise uus kord liikmesriikidel enam rahalisi vahendeid säilitada järgmistel aastatel ümberjaotamiseks.

Toetuste ümbersuunamise kasutamine uute riski- ja kriisiohjevahendite rahastamiseks ei nõua ühenduselt täiendavaid kulutusi; see lihtsalt võimaldab liikmesriikidel maksimaalselt kasutada maaelu arendamiseks ettenähtud rahalisi vahendeid. Riigiabi või tagatiste kasutamine selliste meetmete puhul peab olema kooskõlas asjakohaste ühenduse konkurentsieeskirjadega.

ELi maaelu arengu poliitika on kavandatud selliselt, et ta oleks täielikult vastavuses WTO väljatöötatud rohelise kategooria kriteeriumidega. Sellest tulenevalt peavad kõik toetuste ümbersuunamise kaudu rahastatavad lisameetmed olema samuti kooskõlas rohelise kategooria kriteeriumidega.

Seoses sellega kasutatakse liikmesriikides, kus kohaldatakse toetuse ümbersuunamist, riski- ja kriisiohje puhul alati ainult üht protsendipunkti ümbersuunatud toetustest. Liikmesriikides, kus toetuste ümbersuunamist veel ei kohaldata, võiks kohaldada samaväärset meetodit, et kehtestada kõnealuste meetmete jaoks eraldatavate maaelu arendamise rahaliste vahendite piirnorm.

3.3 Uued riski- ja kriisiohjevahendite võimalused

Komisjon teeb ettepaneku kolme võimaluse potentsiaali hindamisel silmas pidada nii individuaalset kui ka ühist aspekti ja kehtivate ühise põllumajanduspoliitika tulude turvavõrgusätete täielikku või osalist asendamist. Komisjon kutsub nõukogu, Euroopa Parlamenti ja teisi ELi institutsioone arutlema järgmiste võimaluste üle, mis kavandatakse kooskõlas WTO rohelise kategooria kriteeriumidega. Kui kõnealused võimalused lisatakse maaelu arengu meetmete loetellu, saavad liikmesriigid ja piirkonnad neid kasutada vastavalt järgmise kavandamisperioodi konkreetsetele prioriteetidele.

Sõltumata järgmisi võimalusi käsitlevatest otsustest, võib riskiohjevahendite (kindlustus, futuuriturg, lepingujärgne põllumajandustegevus) liiga aeglase arengu ja kasutamise põhjuseid käsitleda maaelu arengu programmide raames võetavate koolitusmeetmetega. See aitaks suurendada teadlikkust seoses praeguste riskidega, edendada riskiohjamise strateegiaid ja anda oskusteavet näiteks futuuride ja optsioonide kasutamise kohta, tänu millele oleks võimalik laialdasemalt kasutada toiduainetööstuse, hulgimüüjate ja talupidajate vahelisi lepinguid.

1. võimalus: Kindlustus loodusõnnetuste vastu - osalemine talupidajate lisatasude rahastamises

Kindlustus pakub alternatiivi ELi ja riiklikul või piirkondlikul tasemel tehtavatele riiklikele hüvitismaksetele loodusõnnetuste põhjustatud kaotuste eest. Mõned liikmesriigid on juba välja töötanud siseriiklikud kavad, et julgustada talupidajaid taotlema selliste juhtumite vastast kindlustust.

Seetõttu võib uus meede, mis on vastavalt maaelu arengu määrusele abikõlblik, pakkuda rahalist toetust talupidajatele, et katta nende kindlustusmakseid seoses loodusõnnetuse või haiguse tõttu saamata jäänud tuluga.

ELi sellise meetme ja siseriikliku/piirkondliku toetusega antava summa suurus ühe talupidaja kohta ei tohiks ületada 50% kõnealuse kindlustusega seotud maksete kogusummast.

Et loodusõnnetuste vastu kindlustamise kavadel oleks õigus saada toetust maaelu arengu rahastamisprogrammi alusel, peavad need olema kooskõlas ELi põllumajanduslike riigiabisuunistega ning WTO rohelise kategooria nõuetega. Kaasrahastamise jaoks abikõlbliku kindlustuskava abil määratakse kindlaks makstava hüvitise suurus konkreetse loodusõnnetuse põhjustatud toodangukadude eest, mis ületavad 30% kolme eelneva aasta keskmisest toodangust või eelneva viieaastase perioodi kolme aasta keskmisest, välja arvatud kõige kõrgem ja kõige madalam näitaja. Kõnealuse meetme kohaselt peavad liikmesriigid võtma ajaloolise võrdlussüsteemi kasutusele põlumajanduse tasandil.

Kindlustusmaksed ei tohiks hüvitada rohkem kui 100% saamatajäänud tuludest, arvestatuna abisaaja tootmisvõimsust aastal, millal õnnetus toimus. Makse puhul ei pea arvestama ega täpsustama edaspidise toodangu liiki ega mahtu. Kui loodusõnnetuse tõttu on lisaks kindlustusele õigus saada ka muid muude riiklikke hüvitisi, ei tohiks kõikide kavade alusel saadava hüvitise kogusumma ületada 100% saamatajäänud tuludest sellel aastal, millal õnnetus toimus.

Et paljud põllumajandusriskid mõjutavad tavaliselt väga paljusid põllumajandusettevõtteid (süstemaatiline risk), peavad kindlustusseltsid ostma suhteliselt kalli edasikindlustuse. See on üks põhjuseid, miks ei ole eraõigusliku põllumajanduskindlustuse turud väga hästi arenenud. Seega võiks edasikindlustusele juurdepääsu parandav poliitiline meede olla abiks ka põllumajanduskindlustuse kavade väljatöötamisel. Alternatiivina kindlustusmaksete toetamisele võiks uurida ka siseriiklike kindlustuskavade soodustamist. Siseriiklikul tasandil võiksid valitsused lisaks eraõiguslike kindlustusseltside vahelisele kaaskindlustamise korrale 1) pakkuda täielikku kindlustust alandatud hindadega, 2) pakkuda osa vajalikust kindlustusest tasuta, vähendades sellega kindlustusseltsi üldist vajadust edasikindlustuse järele ja 3) olla edasikindlustamispartneriks üleliigse kahjumi edasikindlustamise lepingute kaudu.

2. võimalus: Investeerimisfondide toetamine

Investeerimisfondid on tootjarühmade vahelised riskijaotamisviisid, mille kaudu on võimalik riskiohje eest ise vastutada. Fondi liikmed võivad taotleda fondi kapitalist toetust ränkade tulukaotuste korral, mis on kindlaks määratud varem määratletud eeskirjades.

Seni on erainitsiatiivil asutatud põllumajanduslikud investeerimisfondid olnud peamiselt sektorispetsiifilised, kus tootjad jagavad võrreldavaid riske. Kuigi need ei ole praegu avatud kõigile põllumajandusettevõtetele, võivad need areneda üldisemaks riskiohjevahendiks, et katta saamatajäänud tulusid.

Seda silmas pidades võiks ühendus kavandada arenevate investeerimisfondide toetamist põllumajandussektoris. Nii oleks võimalik anda ajutist ja järk-järgult vähenevat toetust haldustegevuseks põllumajandustootja kohta, kes osaleb liikmesriigi pädeva asutuse ametlikult tunnustatud fondis.

3. võimalus: Põhikaitse tagamine tulukriiside korral

Kuna ühise põllumajanduspoliitika reform keskendub tulude stabiliseerimisele ning põllumajandustoodangu ja toetuste vahelise seose kaotamisele, siis tundub laiendatud lähenemisviis tulukriisidele sektorispetsiifilisest lähenemisviisist asjakohasem. Üldisem kaitse märkimisväärsete saamatajäänud tuludega lõppenud kriiside vastu võimaldaks lihtsustada turvavõrgusätteid ja parandada eri põllumajandussektorite vahelist tasakaalu.

Suurem ühise põllumajanduspoliitika reformiga soodustatav turule ja kvaliteetsele toodangule orienteeritus tähendab seda, et ELi talupidajad peavad märkimisväärselt investeerima ümberkorraldustesse. Maaelu arengu programmide abil on võimalik toetada struktuurilisi kohandusi. Kui maaelu arengu meetmete reguleerimisala peaks osutuma ebapiisavaks, tuleb tõstatada selliste uute vahendite küsimus, mis aitaksid lahendada likviidsusprobleemide ja märkimisväärsete saamatajäänud tuludega seotud olukordi. Kõik sellised meetmed peaksid vastama järgmistele tingimustele:

- nad peaksid olema avatud kõigile kriisist mõjutatud talupidajatele;

- talupidajatel on õigus saada likviidsustoetusi ainult juhul, kui konkreetsel aastal põllumajandusest saadud tulu on väiksem kui 70% keskmisest kogutulust, samaväärsest eelneva kolme aasta puhastulust või eelneva viieaastase perioodi kolme aasta keskmisest, arvates välja kõige kõrgema ja kõige madalama näitaja;

- selliste maksetega hüvitatakse kuni 70% tootja saamatajäänud tulust sellel aastal, kui tal on õigus hakata saama sissetulekutoetust;

- tulude stabiliseerimismaksete summa peab olema seotud ainult tuluga ja see ei tohi olla seotud konkreetse tootja toodanguliigi ega -mahuga, sellise toodangu suhtes kohaldatava omamaise või rahvusvahelise hinnaga ega kasutatud tootmisteguritega;

- kui tootja saab makseid muude hüvituskavade alusel, näiteks loodusõnnetuseabiks, peab maksete kogusumma olema väiksem kui 100% kahjumist.

Käesolev meede nõuab tulu täpset ja raamatupidamisarvestuslikku määratlust käsitlevat kokkulepet ning liikmesriigid peavad kehtestama võrdlustulu süsteemi põllumajandusettevõtte tasandil.

Tagamaks ausat konkurentsi kogu ühenduses, peaks komisjon hoolikalt hindama riigiabi või tagatiste kasutamise võimalust.

[1] Risk Management Tools for EU Agriculture (Riskiohjevahendid ELi põllumajanduse jaoks) – põllumajanduse peadirektoraadi töödokument: http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/insurance/index_en.htm.

[2] ELT C 34, 7.2.2004, lk 2.

[3] Nõukogu määruse (EÜ) nr 1254/1999 artikkel 38 (EÜT L 160, 26.6.1999, lk 21).