KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

postiteenuste direktiivi kohaldamise kohta (direktiiv 97/67/EÜ, muudetud direktiiviga 2002/39/EÜ ja direktiiviga 2008/6/EÜ)

I.SISSEJUHATUS

ELi postiteenuste (kirjade ja postipakkide kättetoimetamine) sektor on põhiline sektor, mis hoiab käigus majandust ja kaubandust, toetab muid sektoreid ning aitab kaasa ELi majanduse kasvule ja vastupanuvõimele. Postiteenuseid kasutavad oma äri ülesehitamiseks, kaupadega varustamiseks ja maksete saamiseks igasuguse suurusega äriühingud. Kõik valitsustasandid ja haldusasutused tuginevad üldsuse teavitamisel postiteenustele. Haavatavad kasutajad ja kaugete maapiirkondade kodanikud vajavad postiteenuseid, et püsida ühenduses järjest enam digitaliseeruva majandusega. Seega mängib postiteenuste sektor olulist rolli teavitamisõiguse tagamisel ning territoriaalse, sotsiaalse ja majandusliku ühtekuuluvuse edendamisel. Ajal, kui paljud ELi kodanikud olid COVID-19 pandeemia ajal suletud oma kodudesse, osutusid postiteenused olulisemaks kui kunagi varem. Postiteenuste sektor võimaldas taskukohaseid ja kvaliteetseid teenuseid, toimetas kätte meditsiinilise otstarbega tooteid ning pakkus kodanikele muid asjakohaseid teenuseid, näiteks finantsteenuseid.

Postiteenuseid reguleeriv raamistik on kehtinud üle 20 aasta. Direktiiv 97/67/EÜ (postiteenuste direktiiv) jõustus 1997. aastal. Selle eesmärk oli tagada riiklike universaalteenuste kohustuste ühtlustamine, tekitades postiteenuste sektoris samas järk-järgult konkurentsi, eeskätt seoses kirjade kättetoimetamise teenustega, mis on tavapäraselt jäetud riiklikele turgu valitsevatele postiettevõtjatele. Seda muudeti 2002. aastal, et näha ette turu täiendav avamine, ning 2008. aastal, et turg täielikult avada. Kui välja arvata need kaks muudatust ning määrus postipakkide piiriülese kättetoimetamise teenuste kohta, mis võeti vastu 2018. aastal, et tagada postipakkide kättetoimetamise teenuste puhul parem läbipaistvus ja regulatiivne järelevalve, on ELi tasandi postiteenuste raamistik püsinud alates 1997. aastast muutumatuna. Selle ajavahemiku jooksul on postiteenuste turud aga teinud läbi suure muutuse, ajendatuna uuenduslikust tehnoloogiast, digitaliseerimisest ja e-kaubandusest. Kirjapost on suuresti asendunud elektroonilise suhtlusega, eeskätt e-riigi kontekstis. Lisaks on paljud tavapärased massposti saatjad (nt pangad, kommunaalettevõtjad) pärast rahanduskriisi läinud üle elektroonilistele sidelahendustele. Samal ajal on e-kaubandus toonud kaasa postipakkide kättetoimetamise teenuste märkimisväärse suurenemise. See üleminek, mis muutus üha nähtavamaks COVID-19 pandeemia ajal, on mõjutanud nii nõudlust kui ka pakkumist kõigis liikmesriikides, kuigi erinevas ulatuses.

Turukonteksti põhjalikest muutustest ajendatuna korraldas komisjon järelhindamise, et hinnata, kas postiteenuste direktiiv on oma eesmärgid saavutanud, kas see on endiselt otstarbekohane ning vastab postikasutajate ja -ettevõtjate praegustele ja tulevastele vajadustele.

Käesolevas postiteenuste direktiivi artikli 23 kohaselt koostatud aruandes esitatakse hindamise peamised järeldused. Selle aluseks on postiteenuste direktiivi hindamist käsitlevast komisjoni talituste töödokumendist (edaspidi „komisjoni talituste töödokument“) pärit teave, mida tuleb tõlgendada koostoimes käesoleva aruandega, aga ka komisjoni avalikust konsultatsioonist direktiivi hindamise kohta saadud teave.

Aruande peamine järelduse on, et teatavas vormis universaalse postiteenuse säilitamine kõigile ELi kodanikele on põhjendatud, jättes liikmesriikidele piisava paindlikkuse oma riikliku postipoliitika kujundamiseks. Samal ajal tehti hindamise käigus kättesaadavate andmete põhjal kindlaks probleemid, mida ei ole praeguses postiteenuste direktiivis piisavalt käsitletud või mille puhul direktiiv ei ole andnud soovitud tulemusi: i) universaalsete postiteenuste kasu ühiskonnale on vähenenud, samas kui universaalteenuse osutamine on muutunud järjest kulukamaks; ii) siseturu väljakujundamine ja tulemusliku konkurentsi ergutamine ei ole kirjaposti segmendis toimunud ettenähtud ulatuses; ja iii) standardeid ei ole piisavalt kasutatud; see vähendab õiguskindlust ja võib põhjustada koostalitusega seotud probleeme. Kuigi regulatiivsed meetmed on traditsiooniliselt keskendunud kirjade kättetoimetamise teenustele, on ühiskonna digiteerimine ja e-kaubanduse kasv sundinud turuosalisi ja poliitikakujundajaid suunama oma tähelepanu postipakkide kättetoimetamise teenustele. Sellega seoses väärivad erilist tähelepanu riigisiseste ja piiriüleste postipakkide kättetoimetamise tariifide suured hinnaerinevused, sest need võivad kahjustada siseturu toimimist ning piiriülese e-kaubanduse kujunemist.

II.Turusuundumused: digitaliseerimisest ja uuenduslikust tehnoloogiast tulenev SUUR MUUTUS

Digitaliseerimine ja tehnoloogia areng on muutnud tarbijate ja ettevõtete vajadusi ning toonud kaasa uute toodete, teenuste ja ärimudelite loomise. Postisektor ei ole erand. Alates 2008. aasta rahanduskriisist on kirjaposti kasutamine järsult vähenenud ning tavapäraste postiteenuste asendamine elektroonilistega on suurenenud, kuna valitsused, ettevõtted ja tarbijad kasutavad paljudes valdkondades üha rohkem elektroonilisi protsesse. COVID-19 pandeemia ajal teatas ELi viis suuremat universaalteenuse osutajat kirjaposti mahu vähenemisest, alates –10 protsendist Madalmaades kuni –18 protsendini Prantsusmaal.

Seevastu on postipakkide kättetoimetamise teenuste pakkumine aga e-kaubanduse märkimisväärse suurenemise tõttu kasvanud. Enne COVID-19 pandeemiat prognoositi, et ülemaailmse internetimüügi maht ajavahemikus 2019–2024 ligikaudu kahekordistub. Hiljutised arengud näitavad siiski, et pandeemia lühendab seda perioodi. 2020. aastal ulatus universaalteenusena kättetoimetatud postipakkide mahu suurenemine 14 protsendist Taanis ja Rootsis kuni 42 protsendini Itaalias ja 49 protsendini Belgias. Suurimate ülemaailmsete kullerteenuse ettevõtjate postipakkide maht suurenes kuni 23 protsenti.

Need kaks tugevalt vastandlikku suundumust kirjaposti ja pakiposti osas peaksid lähiaastatel jätkuma ja tugevnema. Sel juhul kaotaks ELi kirjaposti segment 2025. aastaks üle 12 protsendi tulust ning 32 protsenti mahust võrreldes 2016. aastaga. ELi pakiposti segmendi tulud enam kui kahekordistuksid.

Kuna posti ärimudel tugineb mastaabisäästule, põhjustab kirjaposti mahtude vähenemine (keskmiselt –4,9 protsenti igal aastal alates 2008. aastast) kättetoimetamise ühikukulude suurenemist. Kulude suurenemise tasakaalustamiseks on paljud ELi postiettevõtjad asunud oma ärimudeleid uuendama. Universaalteenuse osutajad, kellel on väljakujunenud võrgud ja suured püsikulud, on otsinud võimalusi tõhususe suurendamiseks, kliendikesksete lahenduste täiustamiseks, oma teenuste mitmekesistamiseks ja uute turgude leidmiseks edasise kasvu eesmärgil. E-kaubanduse hoogustumine on andnud neile võimaluse kasvatada oma tegevust postipakkide kättetoimetamise sektoris ning paljud universaalteenuse osutajad tegutsevad nüüd tihedas konkurentsis muude postipakkide kättetoimetamise ettevõtjatega. Kui mõned erandid välja arvata, on universaalteenuste osutajate turuosa postipakkide segmendis suhteliselt väike võrreldes kirjapostiga, kus neil on alati olnud (ja on ka edaspidi) väga märkimisväärsed turuosad või kus nad on koguni ainsad olulised turuettevõtjad.

Universaalteenuste osutajad säilitasid oma kasumlikkuse, kärpides kulusid, (peamiselt tööjõukulusid), suurendades tootlikkust tehnoloogiliste uuenduste (näiteks automaatsed sortimissüsteemid) abil, keskendudes põhitoodetele ja -teenustele ja/või tõstes hindu. Universaalteenuse alla kuuluva riigisisese kirjaposti nominaalhinnad on alates 2008. aastast pidevalt tõusnud. Kõige sagedamini kasutatava kirisaadetise, s.o riigisisese 20-grammise üksikkirja nominaalhind on tõusnud 7 protsenti aastas. Sama universaalteenuse alla kuuluva postipakkide kättetoimetamise puhul tõusis hind samal ajavahemikul mõõdukalt, vaatamata mahtude suurenemisele. Aastatel 2014–2019 tõusid standardse 2-kilogrammise postipaki riigisisesed hinnad keskmiselt 1 % aastas ning odavaima ja kallima piiriülese sihtkoha nominaalhind suurenes vastavalt 2,6 protsenti ja 0,3 protsenti.

See sektor on üks suurimaid kohalikke tööandjaid, pakkudes 2018. aastal tööd ligikaudu 1,5 miljonile inimesele kogu ELis. Nii avalikus kui ka erasektoris on tööhõive paindlikkus suurenenud, sealhulgas allhangete puhul, mida praegu kasutab enamik universaalteenuse osutajaid.

Kuigi otsest põhjuslikku seost turusuundumuste ja postiteenuste direktiivi vahel on raske näha, on oluline mõista konteksti, milles reguleerivat raamistikku on kohaldatud, ja vaadelda järgmisi komisjoni hindamises tehtud järeldusi kasutajate muutunud vajaduste seisukohast.

III.MINEVIK JA OLEVIK: POSTITEENUSTE DIREKTIIVI HINDAMISE JÄRELDUSED

Postiteenuste direktiivil on kolm peamist eesmärki: 1) tagada taskukohaste kvaliteetsete universaalsete postiteenuste osutamine kõigile kasutajatele; 2) rajada hästitoimiv ja konkurentsivõimeline postiteenuste siseturg; ja 3) määrata kindlaks postiteenuste reguleerimise ühtlustamise põhimõtted. Hindamise järeldused saab rühmitada iga eesmärgi alla.

1.Järeldused, mis on seotud taskukohaste kvaliteetsete universaalsete postiteenuste osutamise tagamisega kõigile kasutajatele