Brüssel 15.07.2004

KOM(2004) 503 lõplik

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

Ühtne menetlus kui järgmine samm Euroopa ühise varjupaigasüsteemi tõhustamisel {SEC(2004) 937}

SISSEJUHATUS

Justiits- ja siseministrite nõukogu kohtumisel 29. aprillil 2004. a. Luksemburgis võttis nõukogu ametlikult vastu nõukogu direktiivi, mis käsitleb kolmandate riikide kodanike ja kodakondsuseta isikute kui pagulaste või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajavate isikutena kvalifitseerumise ja antava seisundi miinimumstandardeid (kvalifitseerumise direktiiv) ning saavutas poliitilise kokkuleppe parandatud ettepaneku suhtes nõukogu direktiivi kohta, mis käsitleb liikmesriikide pagulasseisundi andmise ja äravõtmise miinimumstandardeid (varjupaigamenetluse direktiiv). Ametlikult saab direktiivi vastu võtta pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga. Sellega jõuab lõpule Euroopa ühise varjupaigasüsteemi esimene etapp.

Amsterdami lepingu järgse seadusandliku programmi esimese etapi lõpulejõudmine tähendab, et EL peab võtma seisukoha, milline näeb välja Euroopa ühise varjupaigasüsteemi teine etapp ning samas analüüsima ja hindama viimase nelja aasta jooksul kokkulepitud meetmete mõju.

2003. a. juunis toimunud Thessaloniki Euroopa Ülemkogu lõppjäreldus 27 kutsub üles varjupaigamenetlust veelgi tõhustama seades sihiks mitte-rahvusvahelise kaitsega seotud taotluste menetlemise maksimaalse võimaliku kiirendamise. Selleks tuleb vaadata, kuidas EL võiks saavutada kvalifitseerumise direktiivis määratletud kahte tüüpi rahvusvahelist kaitset pakkuva menetluse tõhustamise ja kiirendamise. Käesolevas teatises esitatud argumendid räägivad selle poolt, et neile nõudmistele vastamiseks tuleb liikuda ühtse menetluse suunas.

Teatis loob konteksti hiljutisele ühtset menetlust käsitlenud uurimusele eesmärgiga algatada edasine ühtse menetluse teemaline diskussioon nõukogus ja Euroopa Parlamendis. Peale ettevalmistava etapi lõppu esitab komisjon ettepaneku ühenduse seadusandluseks.

Taust

1. Komisjoni 2000. a. novembri teatis “Ühine varjupaigamenetlus ning varjupaiga saanud isikutele kogu liidus kehtiv ühtne õiguslik seisund” osutas, et teatud liikmesriigid eelistavad ainukontrolli (kõik ühest kohast) tüüpi menetlust. Komisjon võttis kohustuse viia läbi uurimuse, mis oleks aluseks edasisele analüüsile.

2. “Uurimus ühtse kõik-ühest-kohast tüüpi varjupaigamenetluse kohta Euroopa ühise varjupaigasüsteemi ja ühise varjupaigamenetluse taustal” (uurimus) avaldati 2003. a. jaanuaris ja see on kättesaadav aadressil:

http://europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/study_one_stop_shop_en.pdf

(ISBN: 92-894-5256-0)

Ulatuslik poliitiline taust ja kokkuvõte uurimuse järeldustest on toodud lisas A.

Miks ühtne menetlus?

Kiirus ja tõhusus

3. Ühtse menetluse esimene ja kõige ilmsem eelis on menetluse kiiruse ja efektiivsuse kasv. Liikmesriigid, kes kasutavad ühtset menetlust, nimetavad uurimuses just neid elemente. Menetlus, milles keskendutakse kvalifitseerumise direktiivis määratletud kaitsevajaduste hindamisele ja kus üks institutsioon teeb otsuse kahest kriteeriumite komplektist ühe alusel, on potentsiaalselt selgelt kiirem kui stsenaarium, kus paralleelselt esitatakse järjestikuseid taotlusi ühele või mitmele samasuguseid asjaolusid hindavale institutsioonile ning kaevatakse edasi erinevate institutsioonide otsuseid.

4. Samuti võib märgatavalt kasulikum olla kaitsetaotlustega tegelemiseks vajalike vahendite tsentraliseerimine. Üks kõikehõlmav intervjuu ja tehiolude hindamine säästab aega ning õigus- ja asjaomast riiki tundvate ekspertide ning tõlkide palkamiseks kulutatavat raha, ning aitab lahendada haldusprobleeme nagu toimikute pidamise ühtlus ja representatiivse ühtlustatud mõistetel põhineva statistilise andmestiku loomine. Sellest võib liikmesriikidel tõeliselt kasu olla – kiirem ja tõhusam süsteem aitab pagulasi integreerida ja kaitset mittevajavaid isikuid välja saata.

Kaitse

5. Ühtse menetluse juurutamist toetavad mõjusad argumendid, mis on seotud rahvusvahelise kaitse taotluste kaitseaspektidega. Ei saa eeldada, et rahvusvahelist kaitset taotlev isik suudaks hinnata, kas tema taotlus vastab Genfi konventsioonis sätestatud kriteeriumitele või et ta on mingilgi määral teadlik teiste rahvusvahelise kaitse vormide aluseks olevatest inimõiguste konventsioonidest.

6. Võimalike ebameeldivuste minimeerimine ja ühe kõikehõlmava menetluse läbipaistvus motiveerivad taotlejat esitama põhjaliku ülevaate oma juhtumist, hõlmates kõiki aspekte, mis teevad tema päritolumaale naasmise võimatuks. Nii välistatakse võimalus, et olulised asjaolud tulevad välja alles pärast seda, kui varjupaigataotluse põhimenetlus on läbi ja kohaldatavad menetluslikud garantiid enam ei kehti. Taotleja usaldusväärsus paraneb, kui ta ei pea läbima erinevaid menetlusi, mille puhul eksisteerib oht, et tema ütlusi liigselt tõlgendatakse, võtmaks arvesse erinevate institutsioonide kriteeriume.

Üldsuse arvamus

7. Komisjoni 2003. a. märtsi teatis “Ühise varjupaigapoliitika ja kaitsega seotud tegevuskava kohta” rääkis varjupaigasüsteemi kriisist, mis mõnes liikmesriigis üha süvenes, muutudes üldsuse arvates järjest ebatervemaks. Kiire ja põhjalik menetlus, millele järgneb üks otsus (edasikaebamise võimalusega), kaotab mitmetimõistetavuse ja arusaama, et kaitsevajadust põhjendades on riiki jäämiseks hulgaliselt võimalusi. Pole tõendeid, et ühtse menetluse kehtestamine muudaks taotluste esitamise atraktiivsemaks ning et enamik liikmesriike annaksid isikutele, kes ei vasta Genfi konventsioonis sätestatud õiguslikule seisundile vähemrangematele kriteeriumidele vastava seisundi.

Riigist lahkumine ja väljasaatmine

8. Ühtne menetlus annab liikmesriikide varjupaigasüsteemidele paremad võimalused isikute väljasaatmiseks, kui nad ei kvalifitseeru rahvusvaheliseks kaitseks. Kui kõikvõimalike kaitsekohustustega arvestatakse ühes menetluses, on edasiste kaitsega seotud takistuste, mille eesmärk on väljasaatmist edasi lükata või vältida, võimalus peaaegu olematu. Väljasaatmise eest vastutavad institutsioonid tegutsevad siis teadmises, et puuduvad tähelepanuväärivad probleemid. Ilmselgelt on siin sujuva menetluse võtmeks varjupaiga andmise ja väljasaatmisega tegelevate institutsioonide vaheline koostöö.

Miks tegutseda EL-i tasandil?

Potentsiaalse kaitsealase lünga täitmine

9. Kvalifitseerumise direktiiv kohustab liikmesriiki andma subsidiaarse kaitse seisundi igale kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes vastavalt direktiivis sätestatud kriteeriumitele selleks kvalifitseerub. Taotleja põhjendusi tuleb hinnata vastavalt direktiivi kriteeriumitele, sealhulgas kõiki asjakohaseid päritolumaad puudutavaid fakte, ütlusi ja dokumente ning individuaalseid taotlusega seotud asjaolusid.

10. Varjupaigamenetluste direktiiv kehtib kõigile varjupaigataotlustele, mis esitatakse liikmesriikide territooriumil, piiridel või transiidialadel. Direktiiv ütleb, et liikmesriigid, kes kasutavad või juurutavad menetlust, mille käigus varjupaigataotlusi ei uurita ainult kui taotlusi Genfi konventsiooni alusel, vaid ka kui subsidiaarse kaitse taotlusi, peavad kogu menetluse vältel direktiivi kohaldama.

11. Justiits- ja siseministrite nõukogu 29. aprilli 2004. a Luksemburgi kohtumisel ametlikult vastu võetud direktiivi (mis evitab liikmesriikides ühise arusaama kahest eri kaitseseisundist ja kohustab liikmesriike juurutama miinimumstandardeid, mille tagajärjel tuvastataks ainult üks õiguslik seisund, suhtes poliitilise kokkuleppe saavutamise taustal on lahendamata küsimus), kuidas tagada menetluslikud garantiid nendele isikutele, kes taotlevad ainult subsidiaarse kaitse seisundi tuvastamist või nendele, kes taotluse esitamise varases etapis ei esita Genfi konventsiooni kohaseid põhjendusi, kuid kes sellegipoolest kvalifitseeruksid subsidiaarse kaitse seisundi mõistes. Euroopa ühise varjupaigasüsteemi esimese etapi lõpuleviimine nõuab kindlasti selle potentsiaalse kaitsealase lünga täitmist, et kõikidele kvalifitseerumise direktiivis määratletud rahvusvahelise kaitse taotlustele laieneksid samad menetluslikud garantiid. Ei ole võimalik, et ühenduse õiguse mõtteks oleks, et isikud, kes väidetavalt vajavad subsidiaarset kaitset (asjaomane õiguslik seisund on sätestatud ühenduse seadusandluses), ei saa oma juhtumi asjaolude esitamiseks ja kaebeõiguse teostamiseks samasuguseid võimalusi kui need, kes väidavad, et nad on pagulased (ühenduse seadusandlus määratleb ka nimetatud õigusliku seisundi). See on eriti oluline arvestades, et ELi liikmesriigid pakuvad rahvusvahelise kaitse taotlejatele subsidiaarset kaitset sagedamini kui Genfi konventsioonil põhinevat kaitset. Selle kaitsealase lünga täitmine ei tähenda veel ühtset menetlust – pigem oleks tegemist kahe paralleelse menetlusega kui vajaliku esimese sammuna tõeliselt ühtse menetluse suunas (menetlus, kus üks institutsioon teeb ühe otsuse).

Vajalikud muudatused ELi tasandil

12. Kui miinimumstandardite direktiivi rakendamine nõuab muudatusi enamike liikmesriikide halduspraktikas, siis ühtse menetluse juurutamine tähendaks juba põhimõttelisemat muudatust haldusstruktuurides. Liikmesriikide lähtepositsioonid võimaliku ühtse menetluse vastuvõtmiseks on tohutult erinevad. Samale tasemele jõudmiseks vajalik astmeline edasiminek on võimalik ainult pärast ühise sihi määratlemist ja kokkuleppimist laienenud ELis.

ELi koostöö lisandväärtus – ühine metoodika

13. Komisjon soovitab arengu käivitamiseks ja tehnilise abi osutamiseks kahte lähenemist valmistamaks liikmesriike ette seadusandlikeks ja struktuurilisteks muudatusteks:

- Ettevalmistav etapp. Sellel etapil toimuvad konsultatsioonid, debatid ja ettevalmistused jõudmaks selgusele, milliseid samme tuleb liikmesriikides astuda, et ühendada kvalifitseerumise direktiivis sätestatud kahe erineva seisundi tuvastamisega lõppevad menetlused. Selle etapi eestvedajaks on komisjon, kes viib läbi rea tegevusi ja tehnilisi projekte, muuhulgas komisjoni juhitavad ekspertide kohtumisi selgitamaks, kuidas saaks pagulasseisundi tuvastamise praktikaid laiendada nii, et hinnataks ka seda, kas taotleja kvalifitseerub subsidiaarseks kaitseks, ja kuidas saaks kogu menetlust muuta veelgi efektiivsemaks ja kiiremaks. Ettevalmistaval etapil loodaks seega vajalikud alused ja laiapõhine konsensus ühenduse seadusandluseks.

- Ühenduse seadusandlus. Esimene tegevus seadusandluse väljatöötamisel on varjupaigamenetluse direktiivis kokku lepitud pagulasseisundi taotluste puhul kohaldatavate garantiide laiendamine kvalifitseerumise direktiivis kirjeldatud subsidiaarse kaitse taotlustele. Lahendamist vajab küsimus varjupaigamenetluse direktiivi täiendamisest nii, et võetaks arvesse subsidiaarse kaitse taotluste hindamise eripära. Samuti peab kaaluma, kas on vaja muuta vastuvõtutingimusi, ja kas Dublin II määrust võiks laiendada nii, et see laieneks ka subsidiaarse kaitse taotlustele.

14. Kontseptsioonide vastastikune sõltuvus on ilmne: seadusandlust peaks välja töötatama ainult nendes küsimustes, mis on ettevalmistavas etapis tunnistatud sobivaks ja võimalikuks ning ELi liikmesriikide varjupaigasüsteemidele tõeliselt kasulikuks.

Kuidas jõuda ühtse menetluseni ELis

A: Seadusandlik lähenemine: võtmeküsimused

15. Kirjeldatud edasimineku tarvis on vaja kindlasti tegeleda õigusloomega. Igasugune seadusandlik tegevus vajab hoolikat ettevalmistust ning peab kindlalt põhinema tõstatatud tehniliste ja poliitiliste küsimuste osas liikmesriikide ja teiste asjaomaste sidusgruppidega toimunud konsultatsioonide tulemustel. Vastust ootavad mitmed võtmeküsimused, nende hulgas need, mis tõstatati komisjoni 2000. a. novembri teatises “Ühise varjupaigamenetluse suunas ning kogu liidus kehtiv ühtne õiguslik seisund”, mida uurimuses mõnevõrra detailsemalt käsitleti.

Seadusandluse eesmärgid

16. Seadusandluse kesksed teemad sõltuvad suurel määral ettevalmistavast etapist, mis hindaks järgmist: a) mis muutuks, kui liikmesriigid lihtsalt kohandaksid halduspraktikat, ja b) teisest küljest, mida peaks muutma seadusandlusega.

17. On mitu võimalikku võtme-eesmärki, mis võivad saada seadusandliku tegevuse aluseks:

- Laiendada subsidiaarse kaitse taotlustele esimese instantsi menetluslikud garantiid, mida kohaldatakse pagulasseisundi tuvastamisel vastavalt varjupaigamenetluse direktiivi 2. peatükile;

- kohaldada subsidiaarse kaitse taotluste suhtes negatiivsete otsuste korral tõhusa õiguskaitsevahendi nõuet kohtu või tribunali ees, nagu seda tehakse pagulasseisundi taotluse tagasilükkamise puhul varjupaigamenetluse direktiivi 5. peatüki järgi;

- laiendada vastuvõtutingimuste direktiivi reguleerimisala subsidiaarse kaitse taotlustele;

- laiendada Dublin II määruse reguleerimisala nii, et see hõlmaks subsidiaarse kaitse taotlusi;

- seada sisse ühine halduslähenemine taotluste läbivaatamise menetlustele – ühise institutsiooni loomine, mis kontrolliks nii pagulasseisundi kui ka subsidiaarse kaitse seisundi taotluseid;

- laiendada kõigi eelpoolmainitud ühenduse standardite ulatust kõigile teistele põhjustele, mis takistavad EList väljasaatmist, eesmärgiks kõikehõlmav ühtne menetlus.

Seadusandluse ajakava

18. Seadusandlust võib kujutada etapiviisilisena – kõigepealt keskendutaks menetluslike garantiide kohaldamisele mõlemat tüüpi õiguslikule seisundile, siis teiste varjupaigamenetluse direktiivi garantiide laiendamisele ning seejärel laiendataks teiste instrumentide reguleerimisala Euroopa ühise varjupaigasüsteemi esimeses etapis ning mindaks järk-järgult üle taotluse kõigi aspektide ühtse kontrolli menetlusele.

Ühtse menetluse reguleerimissala – millised menetluslikud standardid tuleks sellesse kaasata ja millised välja jätta?

19. Esimese sammuna tuleb vähemalt varjupaigamenetluse direktiivi 2. peatükk “Peamised põhimõtted ja garantiid” (mis käsitleb menetlusele juurdepääsu, taotluse läbivaatamise ajaks liikmesriiki jäämise õigust, kontrollile esitatavaid nõudeid, intervjuusid, reegleid õigusabi kohta ja taotluse tagasivõtmise protseduuri) teha subsidiaarse kaitse taotlejatele võrdselt kohaldatavaks. Need standardid on õiglase menetluse jaoks kriitilise tähtsusega, olles tuleviku ühenduse õiguse ühiste menetluste vundamendiks.

Kuidas peaks ühtses menetluses käsitlema kaebeõigust?

20. Mitte ainult Euroopa Kohus, vaid ka Euroopa Inimõiguste Kohus kohustavad liikmes/osalisriike tagama tõhusa õiguskaitsevahendi olemasolu isiku ühenduse õigusi riivava negatiivse otsuse vastu. On tähtis hinnata, kuidas liikmesriigid rakendavad varjupaigamenetluse direktiivi “tõhusa õiguskaitsevahendi” tuumikpõhimõtet ja kuidas Euroopa Kohus seda põhimõtet liikmesriikide erinevate õigussüsteemide kontekstis tõlgendab. Ühtne menetlus, mis hõlmaks ka edasikaebamise tasandit, maksimeeriks efektiivse halduse eeliseid. Arvestades potentsiaalset mõju liikmesriikide õigussüsteemidele, on siiski võib-olla targem tegeleda selle võimalusega hilisemas etapis, kuigi ettevalmistavas etapis tuleks liikmesriikide vastavate kohtuorganite arvamused kaasata.

Ühtse menetluse reguleerimisala – kas võtta sisse või jätta välja teised liikmesriiki jäämise põhjused?

21. On oluline hinnata, kui kaugele ja kui kiiresti tahab ühendus minna: kas menetlus peaks olema kõikehõlmav ning tegelema ka taotlustega, mille õiguslikke aluseid ei kirjeldata kvalifitseerumise direktiivis või tuleks need teistsugused õiguslikud alused jätta liikmesriikide immigratsioonivõimude individuaalsesse pädevusse uurimuses nimetatud põhjustel (kohapealse tegutsemise paindlikkus, praktiline kompetentsus jne).

Kuidas kaitsta Genfi konventsiooni terviklikkust?

22. Arvesse tuleb võtta ka seda, et ühtse menetluse kehtestamine võib viia - nagu uurimuses täheldati- Genfi konventsiooni tähtsuse vähenemiseni. Nimelt märgiti uurimuses, et ühtse menetluse juurutamisega kasvas üldiselt tendents tuvastada vähem soodne seisund kui konventsioonis ette nähtud takistamaks pagulasel osa saamast kõigist Genfi konventsioonis ning seda laiendava kvalifitseerumise direktiivis sätestatud eelistest. Sätted sellise tendentsi süvenemise vastu hõlmaksid eelnevalt kindlaks määratud taotluste läbivaatamise järjekorda. See tähendab, et subsidiaarse kaitse taotlusega tegeletaks alles pärast Genfi konventsiooni alusel esitatud põhjendustele negatiivse hinnangu andmist ja Genfi konventsiooni alusel õigusliku seisundi tuvastamise taotluse korralikult põhistatud tagasilükkamise otsuse andmist juhtudel, mil subsidiaarse kaitse andmine on võimalik. Viimaks ellu nimetatud kahte sätet oleks kasu koolitusest, mis süvendaks praktikute arusaama Genfi konventsioonist ning eriti sellest, kus lõppevad Genfi konventsiooni järgsed kohustused ja algavad subsidiaarse kaitse kohustused.

Hoolikas eeltöö – otsuste kvaliteedi hoidmine

23. On vaja leida tasakaal menetluse kiiruse ja kvaliteedi vahel. Kuigi seadusandlus peaks aitama varjupaigamenetlust kiirendada, on kvaliteetne otsustusprotsess, eriti esimeses instantsis, samuti oluline, et kindlustada süsteemi terviklikkus (vähendada võib ka lubatavate kaebuste arvu, säästes niimoodi aega ja vahendeid). Seadusandlikud meetmed peavad seda tasakaalu arvesse võtma. Keskmises või pikas perspektiivis peaks EL kokku leppima selliste haldustoimingute nagu intervjueerimise ja otsustamise hea tava peamistes põhimõtetes. EL võiks praktikute jaoks isegi asutada Centre of Excellence´i , mis edendaks head tava ja pakuks selleteemalisi koolitusi ning toimiks ka päritolumaa informatsiooni jagamise peamise keskusena.

24. Selles kontekstis tuleks kaaluda ka küsimust, kas subsidiaarse kaitse seisundi põhjuste läbivaatamine peaks toimuma ametiülesande korras ( ex officio , nii, et läbivaatamisega tegelev asutus kontrollib juhul, kui Genfi konventsiooni järgse pagulasseisundi tuvastamiseks puudub piisav alus, iseenda algatusel, kas esineb õiguslik alus subsidiaarse kaitse seisundi tuvastamiseks), või ainult vastava taotluse korral, teades, et subsidiaarse kaitse aluste ex officio läbivaatamine aitaks vähendada võimalikke viivitusi väljasaatmise menetluses, välistades võimaluse, et need põhjused tõstatatakse väljasaatmise venitamiseks.

Väljasaatmine

25. Kvalifitseerumise direktiivis määratletud rahvusvahelise kaitse taotluste ühtne menetlemine looks paremad võimalused Euroopa ühises varjupaigasüsteemis tõhusaks väljasaatmise menetluseks. Et maksimeerida ELi ühtse menetluse tõhusust väljasaatmise küsimuses, tuleb liikmesriikidel kokku leppida, et “lõplik otsus” (näiteks põhistamata kaebus kvalifitseerumise direktiivi kohaselt antud negatiivse otsuse peale) oleks ühtlasi ka otsus, mis käivitab riigist lahkumise. Et tõhusa väljasaatmise võimalusi veelgi parandada, võiks ühtset menetlust laiendada kvalifitseerumise direktiivis hõlmamata õiguslikele alustele või lisada varajane hoiatus ning koostöömehhanism väljasaatmisega tegelevate institutsioonidega. Võimalikuks lõppeesmärgiks võiks olla ühtses varjupaigamenetluses ja väljasaatmismenetluses paralleelse otsustusprotsessi kindlustamine. Erilist tähelepanu tuleks siin pöörata korduvate taotluste käsitlemisele, millega välditakse väljasaatmist.

Seosed teiste meetmetega

26. Ühtne menetlus mõjutaks teatud määral kõiki varjupaigasüsteemi meetmeid. Kui liikmesriigid otsustaksid, et nad soovivad piirata ühtse menetluse ainult kvalifitseerumise direktiiviga hõlmatud õiguslikele seisunditele, oleks seadusandlike muudatuste tegemise vahendiks varjupaigamenetluse direktiiv. Kvalifitseerumise direktiivi poleks vaja parandada, välja arvatud juhul, kui liikmesriigid otsustavad, et rahvusvahelise kaitse andmine tähendaks ka ühtse elamisloa või õigusliku seisundi andmist. Ka vastuvõtutingimuste direktiivi ulatust tuleks laiendada nii, et see hõlmaks subsidiaarse kaitse taotlusi. Praktikas võib selle mõju olla väike, kuna nimetatud direktiivi mõistes eeldatakse, et iga rahvusvahelise kaitse taotlus on varjupaigataotlus, kui sõnaselgelt ei taotleta muud võimalikku kaitset. Isegi praegu kuulub taotleja, kelle puhul leitakse, et ta ei ole pagulane, ikkagi direktiivi reguleerimissalasse niikaua, kui võetakse vastu otsus, mis keelustab taotleja varjupaigaotsijana viibimise liikmesriigi territooriumil. Kuigi Dublin II määrus kehtib ainult Genfi konventsiooni mõistes varjupaigataotlejatele, ei ole mingit veenvat põhjust piirata määruse reguleerimisala vaid konventsiooni mõttes õigusliku seisundi taotlejatele.

B: Ettevalmistav etapp

27. Olemaks kindel, et EÜ seadusandlus põhineb konsensusel, ühiste teadmiste ja liikmesriikide seaduste ühtse menetlusega kooskõlla viimise raskustest arusaamise kindlatel alustel, on vaja ettevalmistavat, vundamenti rajavat etappi. Ettevalmistav etapp algab 2005. a. jaanuaris ja toimub paralleelselt Euroopa ühise varjupaigasüsteemi seadusandluse esimese järgu rakendamisega. Komisjon esitab ”kõik-ühest-kohast” tegevuskava selle etapi läbiviimiseks, mis hõlmab konsultatsioone, arutelusid ja ettevalmistavaid toiminguid selgitamaks välja, mida liikmesriigid saavad menetluste ühtlustamiseks teha (täpne kava lisas D ). Koordineerimise kindlustab immigratsiooni ja varjupaiga komitee ning Euroopa Komisjon kannab sellele organile iga tegevuse tulemustest ette. Etapi lõpus tuleks läbi viia konverents, mis analüüsiks tegevuste tulemusi ja annaks komisjonile juhiseid, kuidas need õigusloomelisse tegevusse lülitada.

28. Ettevalmistaval etapil on kolm eesmärki: i) juhtida ja varustada tehnilise teabega diskussiooni selle üle, kuidas EL peaks ühtse menetluse vastuvõtmise suunas liikuma, ii) teha kindlaks, milliseid muudatusi on vaja teha, ja iii) viia need muudatused häid tavu kohandades ellu, nii palju kui võimalik enne seadusandlikku lähenemist või sellega paralleelselt. Ettevalmistav etapp oleks aluseks ka konsultatsioonidele, mis peavad toimuma enne EÜ seadusandlusega edasiliikumist.

- Komisjon hakkab juhtima põhjalikku ja sidusat tegevuste programmi, mille hulka kuuluvad hea haldustava kohta teabe vahetamine, ERF-II ühenduse tegevuste käivitamine ja ARGO-programmide raames projektide algatamine, et tulla vastu liikmesriikide eriomastele vajadustele sel alal.

- Liikmesriike kutsutakse üles võtma eriomaseid tegevuslikke meetmeid, et protsessi toimimisvõime suurendamisele kaasa aidata. Sellised tegevused hõlmaksid näiteks kahepoolseid projekte ja ühtset menetlust kohaldavate institutsioonide töötajate ja planeerivate institutsioonide töötajate vahetust, samuti koolitusi praktikutele jmt.

29. Ettevalmistavas etapis tegeletakse ELis ühtse menetluse juurutamise küsimustega nelja peamise teemadekompleksi raames. Olemasoleva ELi varjupaigaseadusandluse asjakohaste sätete rakendamise hindamine on esmase tähtsusega ja selles uuritakse, kuidas liikmesriigid rakendavad neid sätteid Euroopa ühise varjupaigasüsteemi esimesel etapil, mis nõuab riikidelt pagulasseisundi ja subsidiaarse kaitse seisundi taotlejate suhtes võrdse kohtlemise kehtestamist (näiteks kvalifitseerumise direktiivi artikkel 4, mis käsitleb asjaolude ja tehiolude uurimist). Sellele rajaneb ühtse ja eraldi menetluste võrdlev analüüs ja keskendumine sellele, kuidas ühtse menetluse kõrvalmeetmed saavad tõhusust parandada . Neid kolme tugevdab eri liikmesriikide süsteemide vaheline ressursside ja maksumuse võrdlus .

Ettevalmistavas etapis tuleks leida ka uudne meetod jõudmaks konsensusele selle suhtes, kus on õigusloome vajalik ning milline peaks olema seadusandluse reguleerimissala. Parima haldustava jagamise ja loomise abil tuleb saavutada võimalus alt-üles suunaliseks ühtlustamiseks.

30. Nende sammude võtmine vastab Thessalonikis seatud eesmärgile, kus kutsuti üles varjupaigamenetlusi veelgi tugevdama, et muuta neid tõhusamaks, seades sihiks mitte-rahvusvaheliste kaitsega seotud taotluste menetlemise maksimaalse võimaliku kiirendamise. Samuti võimaldab see lõplikult täita Tampere mandaadiga seatud kaitsega seotud eesmärgid.

Kokkuvõte

31. Komisjon töötab teatises määratletud eesmärkide saavutamise nimel ja teeb seejuures tihedat koostööd liikmesriikide ja Euroopa Parlamendiga, UNHCR-iga ja teiste asjaomaste sidusgruppidega.

32. Komisjon toob 2004. a. lõpuks välja ”kõik-ühest-kohast tegevuskava” , mis on ettevalmistava etapi peamine rakenduslik instrument, mida on vaja enne õigusloomet.

33. Komisjon palub Tampere tegevuskava elluviimisel seniste edasiminekute taustal kiita nõukogul ja Euroopa Parlamendil heaks käesolevas teatises kirjeldatud kaheastmeline lähenemine. See on järgmine etapp liikumaks ühise varjupaigamenetluse suunas, mille tagajärjel kogu ühenduses kehtestatakse ühtne õiguslik seisund neile, kes on saanud varjupaiga.