KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Raskeveokite kütusekulu ja CO2-heite vähendamise strateegia /* SWD/2014/0159 final */





1. Probleemi määratlus Probleemi olemus Maanteetranspordist tulenev kasvuhoonegaaside heide suurenes ajavahemikul 1990–2007 29 %, kuid on sellest ajast alates kahanenud tänu kõrgetele naftahindadele, tõhusamatele sõiduautodele ja liikuvuse kasvu aeglustumisele. Komisjoni dokumendist „Konkurentsivõimeline vähese CO2-heitega majandus aastaks 2050 – edenemiskava”[1] ja transpordipoliitika valgest raamatust[2] nähtub, et 2050. aastaks tuleks transpordisektoris tervikuna vähendada CO2-heidet 60 % võrreldes 1990. aasta tasemega. Raskeveokite CO2-heide, mis moodustab umbes veerandi[3] maanteetranspordi CO2-heitest, ei ole praegu erinevalt sõiduautode ja kaubikute heitest reguleeritud. Kuna ELi kaubaveo maht on kasvanud, välja arvatud majanduskriisi ajal, on suurenenud ka kõnealuse heite kogus, vaatamata sõidukite kütusekulu ja CO2-heitega seotud töönäitajate teatavale paranemisele. Hinnangute kohaselt kasvas raskeveokite CO2-heide ajavahemikul 1990–2010 ligikaudu 36 %[4]. Prognoosid näitavad, et kui meetmeid ei võeta, jääb raskeveokite CO2-heite tase 2050. aastaks ligikaudu 35 % võrra kõrgemaks kui see oli 1990. aastal. Pidades silmas raskeveokite CO2-heite absoluutsuurust, kasvutendentsi ja osatähtsust, tuleb sellega tegeleda ja seda piirata. Raskeveokite CO2-heite mõõtmine ei ole praegu standarditud. Selles valdkonnas puudub turul läbipaistvus ja see tekitab kitsaskoha, millega tuleb tegeleda. Lisaks on Jaapan, USA ja Kanada juba vastu võtnud raskeveokite CO2-heite mõõtmist ja piiramist käsitlevad õigusaktid ning Hiina kaalub samalaadsete meetmete võtmist. Nõukogu kutsus 2007. aasta juunis komisjoni üles „töötama välja ja rakendama poliitilisi vahendeid ja meetmeid raskeveokitest tulenevate kasvuhoonegaaside heite vähendamiseks”[5]. 2010. aasta aprilli teatises „Keskkonnahoidlikke ja energiatõhusaid sõidukeid käsitlev Euroopa strateegia”,[6] teatas komisjon, et ta teeb ettepaneku strateegia kohta, milles käsitletakse raskeveokite kütusekulu ja CO2-heidet. Milliseks kujuneb probleem kui EL meetmeid ei võta? Raskeveokite CO2-heite peamised tõuketegurid on i) majandustegevusega seotud üldine nõudlus transpordi järele, ii) transpordiliikide (maantee-, raudtee-, õhu- ja veetranspordi) valikuline eelistamine, iii) sõiduki tööd mõjutavate tehnoloogiliste uuenduste kasutuselevõtt, iv) kütuse süsinikusisaldus ja v) raskeveokiparkide käitamise viis. Komisjoni PRIMES-TREMOVE mudel näitab, et praeguse olukorra jätkumise ehk lähtestsenaariumi puhul, mis põhineb eeldusel, et poliitika ei muutu, kasvab transporditegevuse maht prognooside kohaselt järgmise 40 aasta jooksul[7]. Siiski võib täheldada lähtestsenaariumi tulemuse ja SKP suundumuse teatavat lahknemist – maanteetransport kasvab aeglasemalt. Olenemata ELi poliitikast, mille kohaselt edendatakse selliseid vähem CO2-heidet tekitavaid transpordiliike nagu raudteetransport, peaks ELis säilima maanteetranspordi juhtiv roll nii reisijate- kui ka kaubaveo valdkonnas; kaubaveo puhul võib täheldada piiratud üleminekut maanteelt raudteele. Raskeveokite puhul eeldatakse, et pärast ELi õigusaktide kohast saasteainete heitkoguste vähendamist kahe aastakümne jooksul keskenduvad raskeveokite tootjad kütusekulu ja CO2-heite vähendamisele. Selle tulemusena peaks raskeveokite CO2-heide ajavahemikul 2010–2050 püsima üldiselt muutumatuna. Subsidiaarsus ELi tegevus on vajalik selleks, et hoida ära tõkete tekkimist ühtsel turu autotööstuse sektoris ning kliimamuutuste piiriülesest olemusest tulenevalt. Kui Euroopa tasandil meetmeid ei võeta, võidakse selle asemel rakendada mitmeid siseriiklikke raskeveokite CO2-heite vähendamise kavasid, millega kaasneks turu killustumine ja mastaabisäästu kahanemine. Raskeveokite CO2-heite vähendamise võimalused AEA-Ricardo[8] ja TIAXi[9] uuringutega on välja selgitatud raskeveokite tehnilise täiustamise võimalused, millega võiks kaasneda kütusekulu ja CO2-heite vähenemine. TIAXi uuringu kohaselt, mille tulemused langesid üldjoontes kokku AEA-Ricardo uuringu järeldustega, oleks uute sõidukite puhul 2014. aastast võimalik saavutada 30–50 %-line kütusesääst ja CO2-heite vähenemine, mis tähendaks, et 2030. aastaks kahaneks raskeveokite heide ligi 28 % võrra. Peamiselt TIAXi hinnangutel põhinevas CE Delfti uuringus tehti kindlaks heitkoguste vähendamise piirkulu kõverad[10] ja kulutõhusa tehnoloogia suured võimalused vähendada uute raskeveokite kütusekulu ja CO2-heidet keskmiselt 35 % võrra. Raskeveokite kütusesäästu ja kulutõhusa tehnoloogia kasutuselevõttu takistavad turutõkked Sõidukitootjate, kere- ja haagisetootjate, raskeveokite käitajate ja liisinguettevõtjate eri ärimudelite koostoimest tulenevalt on raske hinnata tõhusamate ja kütusekulu vähendavate tehnoloogiliste täiustuste kasutuselevõttu mõjutavaid turutõkkeid. CE Delfti uuringus[11] on seda küsimust käsitletud ja kindlaks tehtud, et kõige selgem turutõke kõige kütusesäästlikuma tehnoloogia kasutussevõtule on asjaolu, et veoettevõtjad ei saa hinnata tehnoloogialahenduste mõju kütusesäästule ja CO2-heite vähendamisele ega võrrelda neid aspekte silmas pidades eri raskeveokitootjate müügipakkumisi. Konkreetsetes olukordades on nähtavad ka muud turutõkked. Näiteks takistab mõnes riigis veokipargi uuendamist piiratud juurdepääs finantsinstrumentidele. Mõnel juhul, kuid mitte alati, on tehnoloogia ostmine eraldatud tõhusa tehnoloogia pakutavast kütusesäästust (st mõju avaldavad vastuolulised stiimulid). 2. Eesmärgid Üldeesmärk on aidata raskeveokite transpordisektori CO2-heite vähendamisega kaasa kliimaeesmärkide saavutamisele. Konkreetsed meetmed on järgmised. Tulemuslikkus: tulemuslik tegevus raskeveokite kütusekulu ja CO2-heite vähendamiseks ELis, pidades silmas üldeesmärki, mille kohaselt tuleb transpordisektori kasvuhoonegaaside heidet vähendada 2050. aastaks 60 % (võrreldes 1990. aasta tasemega); samuti panuse andmine kogu majanduse CO2-heite vähendamisse, mida hinnatakse ka väljaspool raskeveokite sektorit kasutatavate vahenditega nagu heitkogustega kauplemise süsteem (HKS). Tõhusus: tõhus tegevus raskeveokite kütusekulu ja CO2-heite kulutõhusaks ja proportsionaalseks vähendamiseks ELis. Prognoositavus: ELi tööstussektorile, veoettevõtjatele, avalikule sektorile ja tarbijatele poliitikaraamistikust ning CO2-heitega seotud tõenäolisest õigusnormide arengust selge ja ühtse arusaama loomine, mis hõlbustab otsuste tegemist ja investeeringute kavandamist. Rakenduseesmärgid on järgmised: - ELi-ülene uute raskeveokite CO2-heite jälgimine, teatamine ja kontrollimine; - ning raskeveokite tekitatavale CO2-heitele CO2-piirangu kehtestamine heite vähendamise eesmärgil. 3. Poliitikavalikud Lähtestsenaarium – meetmete võtmata jätmine See stsenaarium hõlmab mitmeid kinnitatud või kavandatud arenguid, sealhulgas läbivaadatud energia maksustamise direktiivi[12]. Lähtestsenaariumi puhul on eeldatud, et rakendatakse hiljuti vastuvõetud õigusaktid, mis käsitlevad maanteesõidukite riigihankeid, teekasutajate maksustamist ja alternatiivsete kütuste kasutamise stimuleerimist. Variant 1: raskeveokite CO2-heidet käsitleva teabe kvaliteedi, võrreldavuse ja usaldusväärsuse parandamine Selle variandi puhul uuritakse kahte võimalust: i) üksnes raskeveoki mootori kütusetarbe ja CO2-heite sertifitseerimine ja teatamine Euro VI määruse jõustumisest tulenevalt; või ii) uute registreeritud sõidukite puhul terve raskeveoki kütusetarbe ja CO2-heite sertifitseerimine ja teatamine. Viimase võimaluse rakendamiseks tuleks kasutusele võtta raskeveokite CO2-heite modelleerimisvahend VECTO, mida praegu välja töötatakse. Variant 2: maanteetranspordi CO2-heite hõlmamine ELi heitkogustega kauplemise süsteemiga HKSi kohaldamisala laiendataks kogu maanteetranspordi sektorile. Sektori hõlmamine toimuks varases staadiumis, kütusetarnijate määratlemise kaudu HKSis osalevate üksustena. Variant 3: õigusaktide vastuvõtmine kohustuslike CO2-heite piirmäärade kehtestamiseks Sarnaselt variandile 1, mis on variandi 3 rakendamise eelduseks, saaks kõnealused piirmäärad kehtestada kas i) üksnes mootorist tulenevale heitele või ii) terve sõiduki tekitatavale heitele. Kõnealuse variandi eesmärk on kiirendada raskeveokite CO2-heite märkimisväärset piiramist võimaldava tehnoloogia kasutuselevõttu. 4. Mõju hindamine Lähtestsenaarium – meetmete võtmata jätmine Lähtestsenaariumi, mis põhineb eeldusel, et poliitika ei muutu, hinnati komisjoni PRIMES-TREMOVE mudeli abil. Jõuti järelduseni, et ilma täiendavate meetmeteta jääks raskeveokite CO2-heide pikas perspektiivis (2030–2050) enam-vähem samaks, st oleks oluliselt kõrgem 1990. aasta tasemest (+35 %), mis ei ole kooskõlas transpordipoliitika valges raamatus esitatud eesmärgiga vähendada transpordisektoris tervikuna heidet 60 % võrreldes 1990. aasta tasemega. Variant 1: raskeveokite CO2-heidet käsitleva teabe kvaliteedi, võrreldavuse ja usaldusväärsuse parandamine Variandi 1 võimalus i, mille puhul kohaldataks sertifitseerimise ja teatamise nõuet üksnes mootorist tuleneva heide suhtes, oleks küll tõhus, sest nõuaks piiratud ulatusega tegevust ja ei oleks kulukas, kuid ei lahendaks eeldatavasti tulemuslikult raskeveokite CO2-heite probleemi ega piiraks heidet. Variandi 1 võimalust ii, mille puhul kohaldataks sertifitseerimise ja teatamise nõuet kogu sõiduki CO2-heite suhtes, oleks võimalik rakendada alles siis, kui on kasutusvalmis praegu välja töötatav modelleerimisvahend VECTO. Kõnealune võimalus oleks tulemuslikum kui variandi 1 võimalus i, sest see annaks tervikliku ülevaate uute sõidukite CO2-heitest ning hõlbustaks seega kõige energiatõhusamate lahenduste turuleviimist. Võttes arvesse viimase võimalusega seotud piiratud kulusid, oleks see üldiselt kooskõlas ka tõhususe eesmärgiga. Kuigi mõlemad võimalused aitavad kaasa teadlikkuse ja läbipaistvuse suurendamisele, ei oleks nad eraldi piisavad sidusrühmadele pikaajaliste suuniste ja õiguskeskkonna prognoositavuse tagamiseks. Mõlema võimaluse majanduslik, sotsiaalne ja keskkonnamõju on kas peaaegu olematu või väga piiratud. Variant 2: maanteetranspordi CO2-heite hõlmamine ELi heitkogustega kauplemise süsteemiga Raskeveokite heite ja muu maanteetranspordi heite hõlmamine heitkogustega kauplemise süsteemiga aitaks vähendada kasvuhoonegaaside heidet kõikjal ELis, sest üsna kindlaks võib pidada, et kõikide süsteemiga hõlmatud sektorite heite ülempiiri järgimine oleks tulemuslik. Arvestades aga CO2-hindade ja kütuste aktsiisimaksu suhet ning kütusehinna elastsust, ei kaasneks maanteetranspordi heite HKSiga hõlmamisega märkimisväärset kütusesäästu. Kuna HKSi sektorites suunatakse heitkoguste vähendamiseks tehtavad jõupingutused kõige tõhusama kulude struktuuri saavutamisele, on kõnealune meede väga kulutõhus ja tõhus. HKSi mehhanism tagaks prognoositavuse seoses üldise kvantitatiivse heitepiirangu järgimisega, kuid tingiks samas hinna ebakindluse. Majanduslik mõju sõltub suurel määral CO2-hindade arengust. Üldine sotsiaalne mõju on eeldatavasti vähene. Lisaks üldiste CO2-eesmärkide saavutamisele oleks keskkonnamõju seotud sektoritega, kus heidet vähendatakse. Variant 3: õigusaktide vastuvõtmine kohustuslike CO2-heite piirmäärade kehtestamiseks Variandi 3 võimalus i, mille kohaselt kehtestataks piirmäärad ainult raskeveoki mootorist tulenevale CO2-heitele, oleks tulemuslik kütusekulu ja CO2-heite vähendamisel, kuid selle puhul jääks kasutamata täiendavad heite kahandamise võimalused. Variandi 3 võimaluse ii puhul kehtestataks (uute registreeritud sõidukite jaoks) piirmäärad terve sõiduki heitele, mis tagaks heite kahandamiseks seatavate piirangute kõigi võimaluste parema ärakasutamise ning oleks seega tulemuslikum. Seega aitaks see paremini kaasa transpordipoliitika valge raamatu pikaajalise eesmärgi saavutamisele. Mõlema võimaluse puhul on eesmärgi saavutamiseks vaja piiratud koguses vahendeid. Eeldusel, et standardid määratletakse nii, et sõidukite täiustamiseks vajalikud investeerimiskulud väljenduvad raskeveokite kõrgemas hinnatasemes ning lõppkasutajad teenivad selle tasa tänu väiksemale kütusekulule, oleks variant 3 tõhususe tase üldiselt hea. Mõlemad eelnimetatud võimalused aitaksid kaasa õiguskeskkonna prognoositavuse suurendamisele. Majandusliku ja sotsiaalse mõju orienteeriv kvantitatiivne hindamine näitab, et märkimisväärset kasu saaksid nii raskeveokeid tootev tööstusharu (tänu sõidukite lisandväärtusele) kui ka raskeveokeid käitavad veoettevõtjad (tänu väiksemale kütusekulule). Ka keskkonnamõju poolest kaasneks väiksema kütusekuluga muude saasteainete heite vähenemine. 5. Poliitikavalikute võrdlus seoses põhieesmärkidega Poliitikavalikud Eesmärgid || Lähtestsenaarium || Variant 1: CO2-heidet käsitleva teabe kvaliteedi, võrreldavuse ja usaldusväärsuse parandamine || Variant 2: maanteetranspordi CO2-heite kaasamine ELi HKSi || Variant 3: uutele registreeritud sõidukitele kohustuslike CO2-heite piirmäärade kehtestamine Kütusekulu ja CO2-heite vähendamise tulemuslikkus || - (vähene) || + Raskeveokite heide kahaneb vähe || + raskeveokite puhul tõenäoliselt vähene, kuid potentsiaalselt suur (+++) muude majandussektorite jaoks, kus marginaalsed vähendamiskulud on väiksemad || i) vaid mootorite suhtes kehtiv heite piirmäär ++ (keskmine) ii) kogu sõiduki suhtes kehtiv heite piirmäär +++ (suur) Tõhusus || = || + Mõõdukad kulud || + võiks kasutada olemasolevat kütuse maksustamise infrastruktuuri || i) vaid mootorite suhtes kehtiv heite piirmäär +++ ii) kogu sõiduki suhtes kehtiv heite piirmäär ++ Õiguskeskkonna ettearvatavus || Praegu puudub selge perspektiiv || + osaline paranemine, mille puhul on vaja täiendavaid selgitusi || ++ heite taseme puhul (millele kehtestatakse piirmäärad) - kulude puhul, sest CO2-hinna suundumus on ebaselge || i) vaid mootorite suhtes kehtiv heite piirmäär + ii) kogu sõiduki suhtes kehtiv heite piirmäär ++ 6. Kokkuvõte Käesoleva mõjuhinnanguga toetatakse komisjoni strateegiat raskeveokite kütusekulu ja CO2-heite vähendamiseks ELis. Kõigi edasiste seadusandlike ettepanekute puhul koostatakse konkreetsem mõjuhinnang. Variandi 1 võimalust i üksnes mootori heite registreerimise kohta ja sellest tulenevat variandi 3 võimalust i üksnes mootori heite piirmäärade kehtestamise kohta oleks edasi kaalutud vaid juhul, kui modelleerimisvahendi VECTO kasutatavus ei oleks kinnitust leidnud. 2013. aprillis avaldas aga Teadusuuringute Ühiskeskus VECTO mudeli lahenduse kontrolli aruande, milles kinnitati, et VECTO abil on võimalik saada täpseid ja usaldusväärseid hinnanguid raskeveokite kütusekulu ja CO2-heite kohta ning et sellise modelleerimisvahendi alusel saab luua CO2-heite sertifitseerimise süsteemi. Seda positiivset arengut silmas pidades ei ole edaspidi enam vaja kaaluda variantide 1 ja 3 võimalust i. Modelleerimisvahendi VECTO edukas kasutuselevõtt ning heite sertifitseerimist ja teatamist käsitleva variandi 1 võimaluse ii rakendamine peaks eeldatavasti aitama olukorda parandada. Järgmised lühikese ja keskmise tähtajaga meetmed on esmatähtsad ja tuleb võtta enne ambitsioonikama tegevuse kavandamist keskpikas ja pikaajalises perspektiivis: - piirata raskeveokite CO2-heidet, kehtestades heitepiirangud variandi 3 võimalusest ii lähtudes, - ja/või kaaluda võimalust hõlmata raskeveokitel põhinev transpordisektor tervikuna HKSiga, nagu on ette nähtud variandis 2. Mõlema variandi puhul on vaja täiendavat süvendatud analüüsi tulevaste mõjuhinnangute raames. 7. Seire ja hindamine Komisjon asub raskeveokite kütusekulu ja CO2-heidet ning rakenduskulusid jälgima pärast modelleerimisvahendi VECTO valmimist ja variandi 1 rakendamist. Komisjon jälgib ka turu ja tehnoloogia arengut. Kõnealune jälgimistegevus loob aluse käesoleva algatuse edaspidiseks hindamiseks. [1] KOM(2011) 0112 (lõplik). [2] „Euroopa ühtse transpordipiirkonna tegevuskava – konkurentsivõimelise ja ressursitõhusa transpordisüsteemi suunas”, KOM(2011) 0144 (lõplik). [3] Hinnanguliselt 26,6 % kogu ELi kasvuhoonegaaside heitest, nagu on näidatud AEA-Ricardo aruande „Reduction and Testing of GHG emissions from Heavy Duty Vehicles” paketis 1, veebruar 2011, lk 170. Kättesaadav aadressil: http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf [4] Allikas: Odyssee-Mure andmebaas, kättesaadav aadressil: http://www.odyssee-mure.eu [5] http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st11/st11483.en07.pdf [6] KOM(2010) 186 (lõplik), lk 6, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:ET:PDF [7] „Võrdlusstsenaarium 2010” koostati 2012. aasta alguses. [8] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf [9] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf [10] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf [11] http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector [12] KOM(2011) 168/3.