I. Sissejuhatus

Vaba liikumist võimaldava sisepiirideta Schengeni ala loomine on ajalooline saavutus. See sümboliseerib euroopalikke väärtusi, mis on lõhkunud müüre ja ühendanud kogu maailmajao. Kiirus, millega inimesed, kaubad ja teenused saavad liikmesriikide piire ületada, aitab ka suurendada Euroopa kui maailma suurima majanduspiirkonna konkurentsivõimet ning luua töökohti ja majanduskasvu. Otsusega luua ühine vaba liikumist võimaldav sisepiirkond kaasneb aga ka vastutus tagada välispiiridel ühtsed ranged piirihaldus- ja julgeolekunõuded. Sisepiirideta Schengeni ala on võimalik ainult juhul, kui selle välispiirid on tõhusalt kindlustatud ja kaitstud.

Selle aasta sündmused ning eelkõige sisserändajate- ja pagulastevoolu seninägematu kasv on pannud proovile kodanike usalduse selle vastu, kuidas me suudame üheskoos ühiseid välispiire hallata. Kriis on välja toonud olemasolevate piirihaldusmehhanismide nõrgad kohad ja lüngad, mille tõttu need mehhanismid ei ole olnud tõhusa ja integreeritud piirihalduse tagamiseks piisavad. Mõni liikmesriik ei ole suutnud tagada tõhusat piirikontrolli ning ebaseaduslike sisserändajate tuvastamist ja registreerimist. Kriis on näidanud, et Frontexi puudused – ebapiisav personal ja varustus, suutmatus algatada ja ellu viia tagasisaatmis- ja piirihaldusoperatsioone ning selge rolli puudumine otsimis- ja päästeoperatsioonide korraldamisel – on pärssinud Frontexi suutlikkust olukorda tõhusalt lahendada.

2015. aasta jaanuarist novembrini avastati üle 1,5 miljoni ebaseadusliku piiriületuse, mis on ELi saabuvate sisserändajate kõigi aegade rekordarv. Kolmandate riikide kodanikel on olnud võimalik ületada ebaseaduslikult ELi välispiir ja seejärel jätkata oma teekonda läbi ELi, ilma et nende isik oleks kõigepealt tuvastatud ning nad oleks registreeritud ja läbinud nõuetekohase julgeolekukontrolli. Sisserändajate ülisuur teisene ränne ELis on pannud kahtluse alla Schengeni piirkonna ühtsuse ja viinud selleni, et mõni liikmesriik on otsustanud kehtestada oma sisepiiridel ajutise kontrolli. Selline olukord aga ei saa ega tohi pikas perspektiivis kesta. Selle aasta terrorirünnakud ja terroristist välisvõitlejate probleem on kodanike muret suurendanud.

On üha selgem, et probleeme, mis sellise liikumisega kaasnevad, ei suuda liikmesriigid üksi ilma kooskõlastatult tegutsemata lahendada. Vaja on liidu standardeid ja välispiiride haldamise ühtset jagatud vastutuse süsteemi.

2015. aasta mais vastu võetud Euroopa Komisjoni rändekavas toodi välja vajadus liikuda välispiiride ühise haldamise poole kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 77 sätestatud eesmärgiga kehtestada järk-järgult välispiiride integreeritud haldamissüsteem. Euroopa Komisjoni president Jean-Claude Juncker teatas septembris liidu olukorra kohta peetud kõnes, et komisjon võtab selles vallas enne aasta lõppu sihikindlaid meetmeid, luues täielikult toimiva Euroopa piiri- ja rannikuvalve. Seda on kinnitatud ka komisjoni 2016. aasta tööprogrammis.

Seda eesmärki on väljendanud ka Euroopa Parlament ning oma selgete suunistega kinnitanud Euroopa Ülemkogu 23. septembril ja 15. oktoobril.

Käesolevas teatises ja sellega kaasnevates meetmetes on nähtud ELi välispiiride haldamiseks ette tugev ja ühtne poliitika, mille aluseks on jagatud vastutuse põhimõte. Piiride alaline integreeritud haldamissüsteem tagab, et liit ja liikmesriigid on välispiiridel esinevateks eriolukordadeks valmis ja võimelised neile tõhusalt ja õigel ajal reageerima. Poliitika aluseks on stabiilne kriisiennetusmehhanism, mis toetub liikmesriikide suutlikkuse pidevale jälgimisele, sealhulgas usaldusväärse ja korrapärase riskianalüüsi alusel.

Oleme juba aastaid saanud osa vaba liikumist võimaldavast sisepiirideta alast. Nüüd on aeg hakata välispiiride tõhusa haldamise eest ühiselt vastutama. On aeg astuda otsustav samm välispiiride integreeritud haldamissüsteemi poole.

II. Euroopa piiri- ja rannikuvalve ning jagatud vastutuse põhimõte

Komisjon teeb täna ettepaneku luua Euroopa integreeritud piirihaldussüsteem, millega reageerida ELi ees seisvatele uutele probleemidele ja poliitilisele olukorrale nii rände kui ka sisejulgeoleku aspektist.

Euroopa piiri- ja rannikuvalve luuakse selleks, et tagada tugevate ühiste piirihalduse standardite tulemuslik kohaldamine ning vajaduse korral anda operatiivtuge ja sekkuda, et viivitamata reageerida välispiiril tekkinud kriisile. Euroopa piiri- ja rannikuvalve koondab enda alla Frontexist välja kasvanud Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti ning piirihalduse eest vastutavad liikmesriikide ametiasutused, kes jätkavad välispiiride igapäevast haldamist. Euroopa piiri- ja rannikuvalve hõlmab ka liikmesriikide rannikuvalveasutusi, kui need tegelevad merepiiri valvamisega. Tugevdatakse märkimisväärselt ameti rolli otsimis- ja päästeoperatsioonides.

Loodaval Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ametil (edaspidi „amet”) on integreerituma piirihaldussüsteemi toimima hakkamisel keskne roll. Sellest peab saama operatiivsuutlikkuse ja oskusteabe keskus, mis annab liikmesriikide piirivalveasutustele praktilist tuge ja tagab, et süsteem toimib tõhusalt. Komisjoni ettepanek sisaldab meetmeid, millega antakse ametile volitused tegutseda probleemide tulemusliku lahendamise nimel, tuginedes Frontexi haldusnõukogu poolt 2015. aasta novembris esitatud soovitustele.

Selleks et Euroopa piiri- ja rannikuvalve oleks tõhus, peab see toimima piirihalduse kõikides etappides. Esmalt tuleb luua ühised standardid, millega tagada usaldusväärne piirihalduse süsteem, mis on võimeline kriisi korral reageerima. Liikmesriikide ja liidu tasandi kaasamine Euroopa piiri- ja rannikuvalvesse peaks muutma standardite pideva täiustamise kõigi tasandite piirivalveasutuste (sealhulgas rannikuvalveasutused, kui need tegelevad merepiiri valvamisega) põhitöö osaks. Liikmesriikide asjaomased asutused täidavad oma tavapäraseid ülesandeid kooskõlas nende standarditega ja tugev ELi tasand aitab tagada ühetaolise rakendamise kõikides liikmesriikides. Teiseks on vaja süsteemi, kus puudused tehakse kindlaks aegsasti, et oleks võimalik võtta parandusmeetmeid. Kolmandaks on ülimalt oluline luua tugev ja reageerimisvõimeline süsteem, tagamaks, et võimalikke kriise lahendataks asjakohasel viisil. Erandolukordades tuleb kõige suurema surve all olevatele liikmesriikidele antavat abi käsitada vastutusena, mida EL ja liikmesriigid peavad jagama ja ühiselt kandma. Sellega seoses peab Euroopa piiri- ja rannikuvalve suutma sekkuda, kui kõige suurema surve all olevate liikmesriikide piirivalve ei tule mis tahes põhjustel toime neid tabanud probleemidega.

III. Välispiiride integreeritud haldamise ühtne süsteem

1. Integreeritud piirihalduse tõhus rakendamine

Integreeritud piirihaldus ei tähenda üksnes välispiiril korraldatavat piirikontrolli. See hõlmab kolmandates riikides võetavaid meetmeid, koostöös naabruses asuvate kolmandate riikidega võetavaid meetmeid ning meetmeid, mida võetakse vaba liikumise alal ja mis puudutavad muu hulgas ebaseaduslike sisserändajate tagasisaatmist EList nende päritoluriiki. Nõuetekohast piirihaldust toetavad ka sellised tegurid nagu põhjalik ja korrapärane riskianalüüs, ametitevahelise koostöö parandamine ja tänapäevase tehnoloogia kasutamine.

Esimese sammuna tuleb tagada, et kehtivaid ühiseid ELi norme rakendatakse täielikult ja nõuetekohaselt. Nende normide rakendamine on oluline ka tavaolukorras, kui puudub surve, kuid vaba liikumise ala tuleb siiski kindlustada.

Et tagada liikmesriikide välispiiride haldamise pidev seire, teeb komisjon ettepaneku tugevdada kohustust, mille kohaselt loodav Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet ja liikmesriikide ametiasutused peavad koostööd tegema ja teavet jagama. Eelkõige luuakse ametis seire- ja riskianalüüsi keskus, mis hakkab jälgima Euroopa Liitu suunduvaid ja liidusiseseid rändevooge. Keskust toetab usaldusväärne ja ajakohane riskianalüüs. Amet loob tihedas koostöös liikmesriikidega ühtse integreeritud riskianalüüsi mudeli, mille kasutamine tehakse kohustuslikuks.