Üleilmse keskmise temperatuuri tõusu hoidmiseks alla 1,5 °C on vaja kasvuhoonegaaside heidet järgmistel aastakümnetel kogu maailmas järsult vähendada. Selle saavutamiseks tuleb kõigepealt parandada hoonete, transpordiliikide ja tööstuse tõhusust, minna üle ringmajandusele ja oluliselt suurendada taastuvenergia osakaalu. Teiseks peame võtma süsinikku jäätmevoogudest, säästlikust biomassist või otse atmosfäärist ringlusse (näiteks süsinikdioksiidi kogumise ja utiliseerimise ning kestlike sünteetiliste kütuste abil), et kasutada seda fossiilse süsiniku asemel nendes majandussektorites, mis jäävad paratamatult süsinikust sõltuvaks. Ühtlasi tuleb igal aastal atmosfäärist koguda ja siduda üha rohkem süsinikdioksiidi süsinikku siduva majandamise ja tööstuslike süsinikku siduvate tegevuste abil, et saavutada Euroopa kliimamääruses sätestatud 2050. aasta kliimaneutraalsuse eesmärk, nagu on rõhutanud ka valitsustevaheline kliimamuutuste paneel (IPCC). Selle eesmärgi saavutamiseks peaksid nii looduslikud ökosüsteemid kui ka tööstuslahendused aitama atmosfäärist siduda mitusada miljonit tonni CO2 aastas. Seetõttu rõhutatakse komisjoni teatises kestlike süsinikuringete kohta seda, kui tähtis on võimaldada ärimudelit, mille rakendamisel saavad maavaldajad tasu selle eest, et nad seovad süsinikku, järgides täielikult ökoloogilisi põhimõtteid (nn süsinikku siduv majandamine), ning luua ELi siseturg tööstusliku CO2 kogumiseks, utiliseerimiseks, säilitamiseks ja transpordiks uuendusliku tehnoloogia abil.

Sellega seoses kehtestatakse käesoleva algatusega süsiniku sidumise sertifitseerimise õigusraamistik. Valdav osa (89 %) avalikule konsultatsioonile vastanud sidusrühmadest (kokku saadi 400 vastust ja 140 seisukohavõttu) nõustus, et „usaldusväärse ja usutava süsteemi loomine süsiniku sidumise sertifitseerimise jaoks on esimene oluline samm süsiniku sidumise netopanuse saavutamiseks kooskõlas ELi kliimaaneutraalsuse eesmärgiga“. Mõju hindamise aruandes kaalutakse sellise ELi sertifitseerimisraamistiku erinevaid poliitikavariante, et lahendada kolm peamist probleemi, mis mõjutavad süsiniku sidumise edasist arengut.

Esimene probleem on süsiniku sidumise kvaliteedi hindamise ja võrdlemise keerukus, mis tekitab süsiniku sidumise võimalikele rahastajatele suuri teabe otsimise kulusid. See on tüüpiline turutõrge ja selle tõttu võib rahaline toetus minna süsinikku siduvatele tegevustele, millele ei saa tugineda kui tulemuslikele leevendusmeetmetele. Sellel probleemil on kaks põhjust. Esimene neist on asjaolu, et süsiniku sidumise sertifitseerimine on palju vähem levinud kui heitkoguste vähendamise sertifitseerimine; sellega kaasnevad ka mitmesugused metoodikaalased probleemid ning eri sertifitseerimissüsteemides pakutakse välja erinevaid meetodeid, et kvantifitseerida süsiniku täielikku ja täiendavat sidumist, stimuleerida süsiniku pikaajalist säilitamist ning hõlmata süsinikku siduva tegevuse laiemat kestlikkusega seotud mõju (nt elurikkus). Teine põhjus on see, et süsiniku sidumise lahendused (st lahendused süsiniku säilitamiseks geoloogilistes formatsioonides, näiteks bioenergia tootmisel CO2 kogumine ja säilitamine või CO2 kogumine otse atmosfäärist ja selle säilitamine, süsinikku siduv majandamine ja süsiniku säilitamine toodetes) põhjustavad sertifitseerimisel erinevaid väljakutseid ning on oma küpsusastme, kulutõhususe ja seotud seirekulude poolest väga erinevad.

Selle probleemi lahendamiseks on käesoleva algatuse eesmärk tagada kogu ELis sertifitseeritud süsinikusidumise kvaliteet sertifitseerimismeetodite abil, mis on kohandatud erinevate süsiniku sidumise lahenduste konkreetsetele asjaoludele. Selleks teeb komisjon ettepaneku süsiniku sidumise sertifitseerimise ELi kvaliteedistandardi kohta, mis põhineb neljal kvaliteedikriteeriumil (tähistatakse akronüümiga QU.A.L.ITY): kvantifitseerimine (QUantification), täiendavus ja lähtetasemed (Additionality and baselines), pikaajaline säilitamine (Long-term storage) ja kestlikkus (sustainabilITY). Kavandatud määruses esitatakse asjakohastele õigusaktidele tuginedes iga kriteeriumi kohta parimad tavad, tunnistades samas, et QU.A.L.ITY-kriteeriumide täitmise olulised elemendid on süsiniku sidumise lahenduste lõikes erinevad. Teises etapis tuleb välja töötada üksikasjalikud sertifitseerimismeetodid, et QU.A.L.ITY-kriteeriume erinevate süsinikku siduvate tegevuste puhul rakendada. Selles etapis kohandatakse erieeskirju erinevate süsinikku siduvate tegevuste omadustele: näiteks võetakse eeskirjades arvesse, et süsiniku geoloogilistes formatsioonides säilitamise lahendused tagavad kindlalt püsivuse, ja täpsustatakse ühtlasi süsinikku siduvate majandamistegevuste suhtes kohaldatavaid kestlikkuse miinimumnõudeid. Seoses sellega võrreldakse mõjuhinnangus kahte kvaliteediga seotud varianti: esimese variandi (variant Q1) puhul töötavad sertifitseerimissüsteemid välja ELi QU.A.L.ITY-kriteeriumidele vastavad meetodid ja esitavad need tunnustuse saamiseks vastutavale avaliku sektori asutusele; teise variandi (variant Q2) puhul töötab komisjon meetodid välja tihedas koostöös eksperdirühmaga.

Mõjuhinnangus tehtud analüüsi tulemusena leitakse, et variandil Q2 on suurim potentsiaal tagada süsiniku sidumise sertifikaatide kvaliteet ja suurendada nende võrreldavust ning minimeerida ühtlasi sertifitseerimissüsteemide halduskulusid, mis on seotud meetodite väljatöötamise või heakskiitmisega.

Teine probleem seisneb selles, et paljud sidusrühmad ei usalda süsiniku sidumise sertifikaate, sest nende loomiseks võidakse kasutada ebausaldusväärseid sertifitseerimisprotsesse, mille tulemusena sertifitseeritakse tegevused, mis ei too tõelist kliima- ja kestlikkusalast kasu. Selle probleemi lahendamiseks tuleks sertifitseerimissüsteemides kehtestada läbipaistvad ja usaldusväärsed eeskirjad ja menetlused, millega maandatakse riski, et sertifitseerimisprotsessis ei suudeta süsiniku ebakvaliteetset sidumist tuvastada, et süsiniku sidumise projektidega ei saavutata tegelikult kavandatud sidumist ning et sama projekti sertifitseeritakse kaks korda või et sama sertifikaati kasutatakse kaks korda.

Kolmas probleem seisneb selles, et süsiniku sidumise pakkujatel esineb rahastamisele juurdepääsul takistusi. See on tingitud asjaolust, et süsiniku sidumise sertifikaate saab kasutada mitmel eri viisil (nt vabatahtlikud CO2-turud, avaliku sektori poolne rahastamine, kestlikkuse lisamine ettevõtete aruandlusse ja lepingutesse, vabatahtlikud märgised). Selline mitmekesisus põhjustab neile, kes soovivad oma süsinikku siduvat tegevust sertifitseerida, tehingukulusid, näiteks teabe otsimise kulusid (konkreetse süsteemi sertifitseerimismenetluste kvaliteedi mõistmiseks kulutatud aeg ja tehtud jõupingutused) ja rahastaja vahetamise kulusid (kulud, mis on seotud muude täiendavate või alternatiivsete rahastamisallikate hankimisega, milleks on tõenäoliselt vaja tegevust muuta ning esitada erinevaid tõendeid ja andmeid).

Teise ja kolmanda probleemi kõrvaldamiseks peaksid sertifitseerimissüsteemid vastama kolmele läbipaistvusnõudele: süsteemi haldamine (sertifitseerimissüsteemid peaksid põhinema usaldusväärsetel ja läbipaistvatel menetlustel, nt sisejuhtimine ja -seire, kaebuste ja edasikaebuste käsitlemine, sidusrühmadega konsulteerimine, teabe läbipaistvus ja avaldamine jne), sõltumatu tõendamine (süsiniku sidumise vastavust QU.A.L.ITY-kriteeriumidele peaksid tõendama kolmandast isikust audiitorid) ja täielik avalikustamine (kogu teave sertifitseeritud süsinikusidumise kohta peaks olema avalike registrite kaudu avalikult kättesaadav ja jälgitav). Kooskõlas nende läbipaistvuskriteeriumidega kehtestatakse sertifitseerimissüsteemide tunnustamise protsess ning süsiniku sidumise pakkujad saavad kasutada üksnes tunnustatud sertifitseerimissüsteeme, et tõendada vastavust QU.A.L.ITY-kriteeriumidele ja asjakohastele sertifitseerimismeetoditele.

Seoses sellega võrreldakse mõjuhinnangus kahte juhtimisvarianti, mis erinevad selle poolest, kes vastutab sertifitseerimissüsteemide tunnustamise eest: liikmesriigid (variant G1) või komisjon (variant G2). Analüüsi tulemusena leitakse, et variant G2 toimib kõige paremini, kuna tagab usaldusväärse ja ühtlustatud sertifitseerimisprotsessi ning edendab süsiniku sidumise sertifitseerimise siseturgu, minimeerides ühtlasi ametiasutuste halduskulusid.

Kokkuvõttes on eelistatud poliitikavariant selline, mille puhul komisjon i) töötab ekspertide ja sidusrühmadega konsulteerides välja sertifitseerimismeetodid ning ii) ühtlustab tunnustatud sertifitseerimissüsteemide abil sertifitseerimisraamistiku ja QU.A.L.ITY-kriteeriumide rakendamist.