ET Euroopa Liidu Teataja C 128/65

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Üldist majandushuvi pakkuvad teenused: kuidas peaksid jagunema pädevused ELi ja liikmesriikide vahel?”

(omaalgatuslik arvamus)

(2010/C 128/11)

Raportöör: Raymond HENCKS

26. veebruaril 2009 otsustas Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee vastavalt oma kodukorra artikli 29 lõikele 2 koostada omaalgatusliku arvamuse järgmises küsimuses:

„Üldist majandushuvi pakkuvad teenused: kuidas peaksid jagunema pädevused ELi ja liikmesriikide vahel?”

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav transpordi, energeetika, infrastruktuuri ja infoühiskonna sektsioon võttis arvamuse vastu 8. septembril 2009.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 457. istungjärgul 4. ja 5. novembril 2009 (4. novembri 2009 istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 155, vastu hääletas 1, erapooletuks jäi 9 liiget.

1. Omaalgatusliku arvamuse eesmärk

1.1. Tegevuskavas „Programm Euroopale: kodanikuühiskonna ettepanekud” (CESE 593/2009), rõhutas komitee üldist majandushuvi pakkuvate teenuste olulisust. Kõnealused teenused on kirja pandud Euroopa Liidu põhiõiguste hartas ja määratletud Lissaboni lepingule lisatud protokollis.

1.2. Kõnealune üldhuviteenuste protokoll on Lissaboni lepingu oluline uuendus, kuna see hõlmab kõiki üldhuviteenuseid ning esimest korda esineb lepingus mõiste „majandushuvi mitte pakkuvad üldhuviteenused”, vastandudes mõistele „üldist majandushuvi pakkuvad teenused”.

1.3. Protokoll ei ole mitte lihtsalt lepinguid ja ühenduse ühiseid väärtusi selgitav avaldus üldhuviteenuste küsimuses. See on Euroopa Liidule ja liikmesriikidele suunatud kasutusjuhis. Protokollis asetatakse kasutaja, tema vajaduste rahuldamine, tema eelistused ja õigused kindlalt sätete keskmesse ning kinnitatakse üldhuviteenuste ühised põhimõtted: kõrge kvaliteet, ohutus ja vastuvõetav hind, võrdne kohtlemine ning üldise juurdepääsu edendamine.

1.4. Komitee dokumendis „Programm Euroopale: kodanikuühiskonna ettepanekud” tehakse ettepanek valmistada ette ühenduse algatus, millega käivitada tõeline arutelu üldhuviteenuseid käsitlevate suuniste koostamise üle, kuna need on olulised Euroopa Liidu sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse seisukohalt, arvestades globaliseerumist ja Lissaboni lepingus sisalduvat kasutajaõiguste ja üldise juurdepääsuedendamise eesmärki.

1.5. Lissaboni lepinguga (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 14) loodi ühenduse õigusloojale esmakordselt üldist majandushuvi pakkuvate teenuste üldise kohaldamise õiguslik alus, mis on erinev siseturgu reguleerivast õiguslikust alusest, millega kehtestati üldist majandushuvi pakkuvate võrkude teenuste liberaliseerimist käsitlevad sektoridirektiivid (elektrooniline side, elekter, gaas, ühistransport, post).

1.6. Nimetatud artiklis 14 keskendutakse majanduslikele ja rahalistele tingimustele, mis on üldist majandushuvi pakkuvate teenuste eesmärkide korralikuks täitmiseks vajalikud, paludes nõukogul ja Euroopa Parlamendil kõnealust valdkonda määruste kaudu õiguslikult reguleerida.

1.7. Nagu dokumendis „Programm Euroopale: kodanikuühiskonna ettepanekud”, käsitleb komitee ka käesolevas arvamuses Lissaboni lepingu artikli 14 kohaldamise küsimust ja soovib analüüsida ELi institutsioonide õigusaktide algatuste lisaväärtust ja võimalikku sisu, et täpsustada järgmisi punkte:

— kes määratleb üldhuviteenused, nende eesmärgid, ülesanded ja vastutusalad?

— millised vormid võib see määratlus võtta?

— millistes valdkondades võiksid ühenduse üldhuviteenused olla vajalikud ELi eesmärkide saavutamiseks?

2. Üldhuviteenuste määratlus, eesmärgid, ülesanded ja vastutusala

2.1. Lissaboni lepingule lisatud protokollis esineb esmakordselt mõiste „majandushuvi mitte pakkuvad üldhuviteenused”. Senini viidati lepingutes vaid üldist majandushuvi pakkuvatele teenustele.

2.2. Lissaboni lepingule lisatud üldhuviteenuste protokollis kinnitatakse liikmesriikide ainupädevus majandushuvi mitte pakkuvate üldhuviteenuste valdkonnas (tingimusel, et järgitakse ühenduse õiguse üldpõhimõtteid) ning „riiklike, piirkondlike ja kohalike asutuste oluline roll ja laiaulatuslik suvaõigus osutada, tellida ja korraldada üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid nii palju kui võimalik vastavalt kasutajate vajadustele”. Siiski ei täpsustata protokollis, mida käsitletakse majandusliku ja mida mittemajandusliku teenusena.

2.3. Alates Amsterdami lepingust (1997) on EÜ asutamislepingu artiklis 16 selgelt sätestatud, et EL ja liikmesriigid jagavad pädevust ja vastutust üldist majandushuvi pakkuvate teenuste valdkonnas lepingu kohaselt sellises ulatuses, et EL ja liikmesriigid, igaüks oma vastavate volituste ja aluslepingute kohaldamisala piires, hoolitsevad, et ühist majandushuvi pakkuvad teenused toimiksid selliste põhimõtete ja tingimuste alusel, mis võimaldavad neil täita oma ülesandeid.

2.4. Pädevuste jaotumine on praegu siiski veel ebaselge ja tekitab ebakindlust kõigile asjaosalistele (riigiasutused, teenuste osutajad, reguleerivad ametiasutused, kasutajad, kodanikuühiskond), mille tulemusena suureneb Euroopa Kohtule esitatavate eelotsuste ja vaidluste hulk. Kohus teeb otsuse iga juhtumi puhul eraldi ning olemasoleva õiguse alusel, mis on majanduslike ja mittemajanduslike teenuste küsimuses vähe arenenud, ja varasemale kohtupraktikale toetudes. Seepärast kohaldatakse riigiasutuste ning kohalike ja piirkondlike omavalitsuste suhtes üha enam ühenduse konkurentsiõigust, eelkõige siis, kui avalikku teenust osutatakse koos teiste partneritega.

2.5. Ometi peaks viide kasutajate vajadustele, nii era- kui ametialastele kasutajatele, olema kesksel kohal, millega tuleb arvestada, kuna üldist majandushuvi pakkuvate teenuste loomine on õigustatud vaid siis, kui see võimaldab täita üldhuviteenuste ülesandeid kõnealuste teenuste peamiste kasusaajate huvides.

2.6. Üldist majandushuvi pakkuva teenuse ülesande olemuse ja ulatuse määratlemine konkreetsetes tegevusvaldkondades, mis kas ei kuulu ühenduse pädevusse või põhinevad vaid piiratud või jagatud pädevusel, kuulub üldjuhul liikmesriikide vastutusalasse.

2.7. Protokollis kutsutakse ELi institutsioone, eelkõige Euroopa Komisjoni üles pidama silmas erinevate üldist majandushuvi pakkuvate teenuste „mitmekesisust” ning „kasutajate vajaduste ja eelistuste erinevusi, mis võivad tuleneda erinevatest geograafilistest, sotsiaalsetest või kultuurilistest olukordadest”.

2.8. Lepingu reeglite järgimise kontrollimisel küsimuses, kuidas liikmesriigid määratlevad üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid, tuleks komisjonil edaspidi senisest enam arvestada iga liikmesriigi avaliku sektori toimimisloogikat ja demokraatlikke valikuid. Sellele vastavalt tuleb kohandada komisjoni teostatava „ilmse hindamisvea” hindamise ulatus, sisu ja läbiviimise kord, et võimaluste piires vältida konflikte ja vaidlusi.

2.9. Kõigi üldhuviteenuste ja üldist majandushuvi pakkuvate teenuste puhul püsib praegu kahetine ebakindlus, mis raskendab üldhuvi ülesannete täitmist ja puudutab

— ELi, liikmesriikide ning kohalike ja piirkondlike omavalitsuste pädevusi ja vastutusala;

— teenuste majanduslikku või mittemajanduslikku iseloomu, millega määratletakse neid reguleerivate õigusnormide kogum.

2.10. Nagu on sätestatud Lissaboni lepingu artiklis 14, on selgitamiseks ja vajalike tagatiste andmiseks oluline, et võetaks vastu õigusliku(d) algatus(ed), arvestades eri tüüpi üldist majandushuvi pakkuvate teenuste iseloomu ja spetsiifilisust (sotsiaalteenused, tööhõivesse integreerimise meetmed, abi ebasoodsas olukorras olevatele või puuetega inimestele, sotsiaalkorterid jne). See ei tähenda mitte üldist majandushuvi pakkuvate teenuste ühtlustamist kogu ELis, vaid ühtsuse ja mitmekesisuse ühendamist – mõnede ühiste reeglite kaudu toimiv ühtsus olulistes valdkondades ning nii sektori- kui riigipõhine mitmekesisus.

3. Määratluse vormid

3.1. Kui liikmesriigid viitavad üldist majandushuvi pakkuva teenuse ülesande olemasolule ja vajadusele seda kaitsta, siis liikmesriikide laiaulatuslik suvaõigus üldist majandushuvi pakkuva teenuse määratlemisel ei võta neilt kohustust tagada, et see ülesanne vastaks teatud miinimumnõuetele, mis on ühised kõigil üldist majandushuvi pakkuvate teenuste ülesannetel, vastavalt asutamislepingus määratletud tähendusele ja kohtupraktikale, ning tõendada, et see nendele tingimustele konkreetsel juhul vastab.

3.2. Eelkõige on vaja ametlikku riiklikku akti, millega volitatakse asjaomased ettevõtjad täitma üldist majandushuvi pakkuva teenuse ülesannet ning milles näidatakse ära ülesande ulatus ja laad. See ametlik akt, mille on väljastanud pädev riigiasutus, peab olema liikmesriigi õiguses õiguslikult siduva väärtusega: seadus, määrus, leping, kokkulepe jne.

3.3. Liikmesriik peab ühenduse õigusnormide alusel märkima konkreetsed üldhuvi ülesanded, mille alusel tuleks asjaomane teenus tema hinnangul oma eripära tõttu liigitada üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks, mis eristub muust vabaturu majandustegevusest.

3.4. Kui liikmesriigil puuduvad tõendid nende tingimuste täitmise kohta või kui liikmesriik ei ole neid täitnud, võib see osutuda ilmseks hindamisveaks, mida komisjon peab karistama.

3.5. Liikmesriik võib lasta üldist majandushuvi pakkuva teenuse ülesannet täita valdkonna mitmel ettevõtjal, ilma et igale ettevõtjale eraldi oleks see ülesanne individuaalse akti või volitusega antud.

3.6. Kõik kõnealused sätted tulenevad Euroopa Kohtu kohtupraktikast, aga ei ole teisestes õigusaktides selgelt määratletud ega konsolideeritud. See olukord põhjustab eri sidusrühmadele õiguslikku ebamäärasust või siis tekitab paljudele neist sellise ebamäärasuse tunde.

3.7. Siseturu teenuste direktiivis tehakse sotsiaalteenuste puhul vahet ühelt poolt riigi volitatud teenuseosutajate ja riigi tunnustatud heategevusorganisatsioonide ning teiselt poolt nende teenuseosutajate vahel, kellel ametlik volitus või tunnustus puudub.

3.8. Töödokumendis SEK(2007) 1516 (saadaval ainult ingliskeelne versioon) märgib komisjon, et volitus on ametlik akt, millega volitatakse ettevõtet osutama üldist majandushuvi pakkuvat teenust. Dokumendis näidatakse ära asjaomase ettevõtte üldhuvi ülesanne, samuti üldist majandushuvi pakkuva teenuse ulatus ja toimimise üldtingimused.

3.9. Komisjoni tõlgenduse kohaselt kaasneb volitusega esmatähtis kohustus teenust osutada või teenus kättesaadavaks teha, eristamata ja arvestamata teenuse spetsiifilist laadi. Komisjoni sõnul ei kehti teenuse osutamise kohustus riigi tunnustatud heategevusorganisatsioonidele, samas ei ole määratletud selliseks tunnustamiseks vajalikud tingimused ja vorm.

3.10. Lisaks märgib komisjon, et „luba”, mille ametiasutus on teenuse osutajale omistanud, lubades tal osutada teatud teenuseid, ei vasta mõistele volitus ning ei kohusta teenuseosutajat asjaomaseid teenuseid osutama. Mõiste „luba” ei esine aga ei esmastes ega teisestes õigusaktides.

3.11. Ei ole võimalik, et vaidluste tekkimisel toetutakse iga juhtumi puhul eraldi lahenduste käigus toimuvale olukorra selgitamisele; õigusliku selguse ja kindluse loomiseks on vaja õiguslikku algatust, mis koostatakse sidusrühmadega konsulteerides.

3.12. Selline selgitamine, mida taotlevad asjaomased sidusrühmad, peaks võtma arvesse igale riigile omaseid olukordi, mis on seotud ajaloo, traditsioonide ja ühiskondliku elu korraldusviisidega ning tagama nende säilimise, kui üldhuvi eesmärgid ja teenuse kvaliteet seda õigustavad.

4. Ühenduse üldhuviteenused

4.1. Kahes hiljutises arvamuses (Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Transpordi ja energeetika tervikvaldkonna arengu sotsiaalsed tagajärjed”, CESE 1293/2008 ja „Roheline raamat: turvalise, säästva ja konkurentsivõimelise Euroopa energiavõrgu suunas”, CESE 1029/2009. Mõlema arvamuse raportöör: Laure Batut), väljendas komitee seisukohta, et oleks vaja analüüsida üldhuviteenuse teostatavust energia valdkonnas Euroopa tasandil, et seda kasutada ühise energiapoliitika huvides.

4.2. Rohelises raamatus „Turvalise, säästva ja konkurentsivõimelise Euroopa energiavõrgu suunas” toetab komisjon sõltumatu äriühingu järk-järgulist asutamist, mille kaudu luua Euroopa gaasitranspordivõrgu süsteem, et hallata ühtlustatud gaasitranspordivõrku kogu Euroopas.

4.3. Siiski tuleb tõdeda, et olles ühelt poolt riiklike erinevuste ja teiselt poolt Euroopa ühtse turu ühise väljaehitamise vajaduse surve all, on ELi institutsioonidel ja riikide valitsustel või liikmesriikidel raskusi ühenduse üldhuvi teenuste (majandusliku või mittemajandusliku iseloomuga) ideega kohanemisel. Seega ei ole idee luua Euroopa tasandi energiateenused poliitiliste otsustajate hulgas veel positiivset vastukaja leidnud.

4.4. Ühenduse üldhuviteenused on vajalikud, et jätkata Euroopa integratsiooni. Need teenused väljendavad Euroopa solidaarsust ELi ühiste probleemide lahendamisel sellistes olulistes rahvusvahelistes või riikidevahelistes valdkondades nagu energiavarustuse kindlus, veevarude kindlus, bioloogilise mitmekesisuse säilitamine, õhu kvaliteedi parandamine, sise- ja välisjulgeolek jne. Nende teenuste korraldamine ei saa toimuda riiklikul või kohalikul tasandil, kuna need ei puuduta lähikonna teenuseid, nagu sotsiaalteenused, või üksnes kohaliku, piirkondliku või riikliku tasandi üldhuviteenuseid.

4.5. Selles kontekstis toetab komitee avaliku ja erasektori partnerlust (EL ja liikmesriigid), et suurendada energiavarustuse kindlust ja saavutada ühendatud energiavõrkude (gaas, elekter, nafta) integreeritud juhtimine, samuti ka avamere tuuleparkide võrgu väljaarendamine ja nende ühendamine maismaal asuva võrguga, mis võiks oluliselt vähendada tegevus- ja investeerimiskulusid ning ergutada üha enam investeerima uutesse võrguprojektidesse.

4.6. Iga liikmesriigi pädevuste raames, näiteks energialiikide kombineerimise küsimuses, ületavad loodusvarade majandamise ja kasutamisega, tuumaenergiaga, kliimamuutustega, säästva majandamise ja julgeolekuga tekkivad sotsiaalsed ja ühiskondlikud küsimused riikide tavapärased piirid ning neid saab rahuldavalt lahendada vaid üldhuvi ja asjakohaseid teenuseid puudutava Euroopa käsitluse kaudu.

4.7. Asjaolu, et liikmesriigid omavad põhimõttelist pädevust üldist majandushuvi pakkuvate teenuste määratlemiseks, ei vähenda ELi pädevust määratleda ühenduse tasandil majandusliku või mittemajandusliku iseloomuga üldhuviteenused, kui see osutub vajalikuks ühenduse eesmärkide saavutamiseks ja on nende eesmärkidega proportsionaalne. Nii esmased kui teisesed õigusaktid ning kohtupraktika võimaldavad ühendusel kui ametivõimul selge pädevusega või isegi jagatud ja piiratud pädevusega valdkondades neid teenuseid osutada, tellida, korraldada ja rahastada liikmesriikidega samadel tingimustel ja samade reeglite järgi.

4.8. Asutamislepingu artiklis 16 sätestatakse selgelt, et EL ja liikmesriigid jagavad pädevust ja vastutust, täpsustades, et EL ja liikmesriigid, igaüks oma vastavate volituste piires, hoolitsevad, et ühist majandushuvi pakkuvad teenused toimiksid selliste põhimõtete ja tingimuste alusel, mis võimaldavad neil täita oma ülesandeid.

4.9. Ühist majandushuvi pakkuvad teenused on seotud mitmete Euroopa Liidu eesmärkidega (põhiõiguste austamine, kodanike heaolu edendamine, sotsiaalne õiglus, sotsiaalne ühtekuuluvus jne), mis on ühiskonnale asendamatud. Seepärast on ühendusel, kes vastutab elatustaseme ja elukvaliteedi edendamise eest kogu Euroopas, teatud kohustused ka põhiõiguste ja sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamiseks kasutatavate vahendite osas.

4.10. Lepingutes määratletakse selgelt ELi pädevused. Subsidiaarsuse põhimõtte kohaselt võib mõnede pädevustega kaasneda vajadus luua ELi tasandil teenuseid, asutusi, ameteid jne (transpordipoliitika, üleeuroopalised võrgud, keskkonnakaitse, tarbijakaitse, ELi majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus, sise- ja välisjulgeolek, kliimamuutustevastane võitlus, energiavarustuse kindlus jne).

4.11. Ehkki õiguslikku viidet üldhuviteenustele või üldist majandushuvi pakkuvatele teenustele ei ole mõnede ühenduse ametite puhul loodud, näiteks meresõidu-, toiduainete- või raudteeohutuse ametid, välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise amet, ametid, mis tegelevad ühtse Euroopa taeva algatusega või Galileo projektiga, vastavad kõnealused teenused oma olemuselt Euroopa üldhuvi teenusele.

4.12. Selle asemel, et asuda kaitsepositsioonile, peaksid ELi institutsioonid – ettevõtjate staatust puudutamata – tunnistama ühenduse üldhuviteenuste olemasolu ja vajadust valdkondades, kus ELi tegevus eesmärkide saavutamisel on tõhusam kui liikmesriikide tegevus eraldi.