Nende põhielementide abil püütakse tagada, et ELi sadamates on piisavad vastuvõtuseadmed, nagu on sätestatud jäätmete vastuvõtmise ja käitlemise kavades, ning et kõik laevad annavad oma laevaheitmed ja lastijäätmed kohustuslikus korras ja asjakohase kulude eest tasumise süsteemi alusel üle sadamate vastuvõtuseadmetesse. Teabe edastamine laevaheitmete (kavandatava) üleandmise kohta sadamas on üks põhielement, mille abil tagatakse heitmete vastuvõtmise tulemuslik kavandamine ja järelevalve kohustusliku üleandmise üle. Sel eesmärgil on sadama vastuvõtuseadmete direktiiviga ette nähtud kohustus kasutada teatamisvormi, kus määratakse kindlaks laevaheitmed ja lastijäätmed, mis antakse üle ja/või mis jäävad piisavate ladustamisruumide kohta kehtiva erandi kohaselt pardale. Et tagada ka edaspidi meretranspordi tõrgeteta toimimine ja vältida põhjendamatu koormuse tekitamist plaanipärase laevaliiklusega tegelevatele laevadele, mis külastavad sadamaid regulaarselt, võib need laevad vabastada kindlaksmääratud tingimustel mõningate direktiivist tulenevate kohustuste täitmisest. Sadama vastuvõtuseadmete direktiiviga on samuti ette nähtud järelevalve- ja jõustamissüsteem, mis põhineb suures osas kontrollimisel. Teabe- ja järelevalvesüsteemi loomine peaks esmajoones aitama kindlaks teha laevu, kes ei ole oma laevaheitmeid ja lastijäätmeid üle andnud.

1.2. Hindamine ja järelevalve

Komisjon hindas sadama vastuvõtuseadmete direktiivi vahepealset rakendamist ja tulemuslikkust. Esimeses etapis saadi kõigilt liikmesriikidelt rakendamisaruanded. Seejärel korraldati sidusrühmadega mitu seminari ja arutelu ning Euroopa Meresõiduohutuse Amet (EMSA) koostas horisontaalse hindamisaruande, millele eelnes liikmesriikidesse tehtud visiitide tsükkel eesmärgiga kontrollida direktiivi rakendamist.

2014. aastal otsustas komisjon hinnata sadama vastuvõtuseadmete direktiivi õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) raames ning selleks alustati hindamisuuringut, mis jõudis lõpule 2015. aasta mais. REFITi raames tehtud hindamise eesmärk oli anda hinnang sadama vastuvõtuseadmete direktiivi rakendamise ja tulemuslikkuse kohta. Hindamise käigus uuriti sadama vastuvõtuseadmete direktiivi asjakohasuse, tulemuslikkuse, tõhususe, Euroopa lisaväärtuse ja kooskõlaga seotud küsimusi.

Käesolevas aruandes esitatakse uuringu peamised järeldused eespool nimetatud küsimustes, komisjoni seisukohad ja soovitused edasise tegevuse kohta.

2. Hindamise peamised järeldused

Hindamise järeldused, mis on esitatud allpool, põhinevad mõnel juhul eeldustel, et kogu mõju – nagu ka kasu ja kulud – võib kanda sadama vastuvõtuseadmete direktiivi arvele. Muudel juhtudel on andmete piiratus tinginud vajaduse kohaldada merre juhitud laevaheitmete ja lastijäätmete puhul võrreldavaid näitajaid või üleantud heitmete mahu puhul ekstrapoleerimist ELi tasandile; see on mõjutanud esitatud andmete ja nende põhjal koostatud järelduste usaldusväärsust.

2.1. Kas direktiiv on olnud selles sätestatud eesmärkide poolest asjakohane?

Meretranspordisektoril on suur osa naftaste ja õliste jäätmete, reovee ning prügi sattumisel merekeskkonda. Hinnanguliselt moodustavad laevadelt merre juhitud heitmed 45 % igal aastal merekeskkonda voolava nafta hinnangulisest kogumahust. Pardal tekkinud reovesi on eriti oluline heitmeliik reisijateveo puhul ja hinnanguliselt tekib reovett päevas 40–50 liitrit reisija kohta. Keskmiselt 20 % merekeskkonnas leiduvast mereprügist (prügist) pärineb laevadelt, kusjuures eri merebasseinide vahel on suured erinevused. Nõudega tagada piisavad sadama vastuvõtuseadmed ja kohustusega anda heitmed neisse seadmetesse üle kavatsetakse sadama vastuvõtuseadmete direktiiviga vähendada ohtu, et laevad juhivad heitmed merre. Nii kohustusliku heitmete üleandmise ja piisavate sadama vastuvõtuseadmete tagamise ühendamine kui ka stiimulid, mis panevad sadama kasutajaid heitmeid üle andma, on osutunud direktiivi keskkonnaalaste eesmärkide saavutamise seisukohalt asjakohaseks.

Kohustus tagada piisavad sadama vastuvõtuseadmed, mis on käsikäes kohustusega anda heitmed üle sadama vastuvõtuseadmetesse, on asjakohased ja vajalikud, et saavutada direktiivi üldised eesmärgid, olles kooskõlas eesmärgiga vähendada laevaheitmete ja lastijäätmete merrejuhtimist.

2.2. Kas direktiiv on olnud selles sätestatud eesmärkide täitmisel tulemuslik?

Piisavate sadama vastuvõtuseadmete kättesaadavus ning nende toimimine ja kavandamine on korrapäraselt ajakohastatavate jäätmete vastuvõtmise ja käitlemise kavade kasutuselevõtu tulemusel üldiselt paranenud. Sidusrühmade uuringute ja EMSA varasemate aruannete põhjal on jõutud järeldusele, et ELi sadamate suutlikkus võtta vastu ja käidelda direktiiviga hõlmatud erinevat liiki heitmeid ja jäätmeid on pärast direktiivi jõustumist suurenenud. ELi sadamad on tänapäeval üldiselt suutelised võtma vastu ja käitlema eri liiki heitmeid ja jäätmeid, välja arvatud mõni erand, mis on seotud naftaste ja õliste lastijäätmete ning teatavat konkreetset liiki ohtlike jäätmetega. Siiski puuduvad üksikasjalikud hinnangud selle kohta, kui suures ulatuses on varasem olukord direktiivi mõjul paranenud. Vaatamata sadama vastuvõtuseadmete olukorra üldisele paranemisele on veel probleeme piisavusega. Eelkõige on need seotud prügi üleandmisega (tahkete jäätmete liigitamine pardal vs. jäätmete liigiti kogumise võimaluse puudumine sadamas), reovee ladustamise mahuga ja MARPOLi konventsiooni VI lisaga hõlmatud jäätmete (heitgaaside puhastusseadmete jäätmed) vastuvõtmisega. Peale selle ei ole direktiivi abil õnnestunud tagada, et nende kavade teemal peetavates asjakohastes konsultatsioonides osalevad täiel määral kõik asjaomased sidusrühmad. Sadama kasutajaid ei kaasata sageli piisaval määral kavade väljatöötamisse, rakendamisse ega läbivaatamisse, seega ei ole nende vajadusi täiel määral arvesse võetud.

Sadama vastuvõtuseadmete direktiiv on soodustanud prügi (MARPOLi konventsiooni V lisa) suuremate koguste üleandmist ELi sadamatesse. Andmete kohaselt andsid laevad 2013. aastal prügi üle rohkem kui kaks korda suuremas koguses kui 2004. aastal. Sadama vastuvõtuseadmetesse üle antud reovee (MARPOLi konventsiooni IV lisa) kogus on püsinud suhteliselt stabiilne ning naftaste ja õliste jäätmete (MARPOLi konventsiooni I lisa) puhul tehti kindlaks üldine negatiivne suundumus, kusjuures aastatel 2008–2010 vähenes üle antud kogus järsult. Pärast seda on naftaste ja õliste jäätmete kogus jäänud püsima üldiselt samale tasemele. Samal ajal on naftaste ja õliste jäätmete merre juhtimine võimaliku naftareostuse seire ja avastamise suundumuste põhjal hinnanguliselt suuresti vähenenud. Naftareostuse avastamise juhtude keskmine arv kahanes 2008. aasta 10,77lt 1000 km2 kohta 2013. aastaks 3,89ni. Seda suundumust mõjutab ka laevamootorite ja kütuste valdkonnas toimuv tehnoloogia areng, mille tulemusena väheneb naftaste ja õliste jäätmete hulk laevade pardal. Sadamatesse üle antud prügi koguse suurenemine on märk sadama vastuvõtuseadmete direktiivi positiivsest mõjust vastavalt direktiivi eesmärgile vähendada heitmete ja jäätmete merrejuhtimist. Üks reovee üleandmise suundumust mõjutav väline tegur on merematkelaevade suurem suutlikkus käidelda reovett laeva pardal.

Erinevused heitmete ja jäätmete üleandmises tulenevad osaliselt kulude eest tasumise süsteemidest, mille sadamad on kehtestanud. Need süsteemid erinevad sadamati ja piirkonniti väga suurel määral selle poolest, kui suur on väikseim kaudne panus, mis tekitaks vajaliku motivatsiooni heitmeid ja jäätmeid merre mitte juhtida. On tõestatud, et palju vähem heitmeid ja jäätmeid antakse üle neisse sadamatesse, mis kohaldavad 100 % otsetasude süsteemi, mille kohaselt määratakse jäätmetasud täielikult kindlaks üle antud koguse põhjal. Vaatlusalusel perioodil (aastad 2004–2013) moodustas nende süsteemide raames üle antud naftaste ja õliste jäätmete kogus üksnes poole muude tasusüsteemide kaudu üle antud kogusest, ent otsekulude süsteemi alusel üle antud prügi ei moodustanud isegi kolmandikku ELi sadamates kehtestatud muude süsteemide raames üle antud prügi kogusest. Eri liikmesriikides kehtestatud kulude eest tasumise süsteemide suur mitmekesisus, eelkõige erinevus jäätmete kõrvaldamise tasu arvutamise viisis, vähendab läbipaistvust sadamate kasutajate jaoks ja tekitab tunde, et sadama vastuvõtuseadmete tasud on liiga suured.

Samal ajal esinevad sadamate ja piirkondade vahel suured erinevused laevaheitmete kohustusliku üleandmise põhimõtte tõlgendamises ja kohaldamises, samuti plaanipärase laevaliiklusega tegelevate laevade jaoks ette nähtud erandite kohaldamises. Kui mõnes sadamas täidetakse heitmete üleandmise nõuet rangelt, siis teistes sadamates ei nõua pädevad ametiasutused kõigi laevaheitmete üleandmist, nagu on ette nähtud direktiivis, ja kalduvad tegema erandit reovee üleandmisel, sest seda on MARPOLi konventsioonis sätestatud käitusnõuete kohaselt lubatud merre juhtida. Erinevused erandite tegemist käsitleva korra rakendamise, eelkõige erandi võimaldamise kriteeriumide kohaldamise vahel mõjutavad jäätmekäitlustegevuse tõhusust ja võivad põhjustada laevadele asjatuid viivitusi. Lisaks puuduvad andmete kohaselt piisavad tagatised, et on kehtestatud heitmete üleandmise kord, nagu on erandite puhul direktiiviga nõutud, ja selle tõttu väheneb heitmete üleandmine sadamatesse. Andmetele toetudes on need erinevused piiranud direktiivi üldist tulemuslikkust, sest üleantav heitmekogus on vähenenud. Siiski ei ole andmed piisavalt üksikasjalikud selleks, et näidata, kui suures ulatuses see on toimunud.

Sadama vastuvõtuseadmete direktiiv on olnud kavandatud eesmärkide saavutamisel ainult osaliselt tulemuslik.

2.3. Kas direktiiviga on saavutatud selle eesmärgid tõhusal viisil?

Kuigi direktiivist saadav kasu on ilmne, s.t igasugust jäätmete merre juhtimata jätmist võib pidada otseseks kasuks ühiskonnale, on seda kasu raske koguseliselt väljendada. Hindamise käigus võrreldi kasu, mida toob prügi merre juhtimata jätmine ja mis põhineb puhastamiskulude hinnangulisel suurusel, iga-aastaste kuludega, mis tulenevad sadama vastuvõtuseadmete direktiivi rakendamisest ja mis on peamiselt seotud heitmetest ja jäätmetest teatamise nõudega ning jäätmete vastuvõtmise ja käitlemise kavade väljatöötamisega. Võrdluse tulemusel ilmnes, et kasu on rakendamiskuludest palju suurem. Kasu ja kulude vahe – hinnanguliselt 71 miljonit eurot aastas – tuleneb eeskätt prügi merrejuhtimise ärahoidmisest ja see oleks tuntavalt suurem, kui sellesse hinnangulisse arvestusse kaasataks ka naftaste ja õliste jäätmete ning reovee merrejuhtimise ärahoidmisest saadav kasu. Samuti tuleb märkida, et need on väga üldised hinnangulised näitajad, nagu on kirjeldatud ka uurimisaruandes.

Siiski leiti, et sadamad ja kontrolliasutused ei kasuta piisaval määral ära heitmetest ja jäätmetest eelteatamise kaudu saadud teavet ning liikmesriikide pädevad asutused ei vaheta teavet korrapäraselt, et panna alus tõhusale järelevalvele ja jõustamisele. See tekitab õigustatud küsimusi kõnealuse meetme proportsionaalsuse kohta. 2015. aasta juulis muutus kohustuslikuks heitmetest ja jäätmetest teatamine riigisisese ühtse liidese kaudu, mis loodi vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 2010/65/EÜ, milles käsitletakse liikmesriikide sadamatesse sisenevate ja neist väljuvate laevade teavitusformaalsusi (teavitusformaalsuste direktiiv). Riigisisese ühtse liidese kasutamine peaks vähendama aega, mis kulub laevadel ja sadamavaldajatel eelteadetega tegelemiseks, leevendades seeläbi halduskoormust. Lisaks eeldatakse, et see parandab pädevate asutuste vahelist teabevahetust. Jäätmete vastuvõtmise ja käitlemise kavade väljatöötamist ja hindamist peetakse probleemiks paljude väiksemate sadamate puhul, kellel puuduvad sageli ressursid, mida on vaja kõiki aspekte hõlmavate üksikasjalike kavade koostamiseks vastavalt direktiivile. Hindamine on näidanud, et vähem kui pool väiksemate sadamate koostatud kavadest sisaldasid hinnangut sadama vastuvõtuseadmete vajaduse kohta ning vastuvõetavate heitmete ja jäätmete liikide ja koguste kirjeldust. See tekitab olulise küsimuse, kas väiksemad sadamad suudavad täita direktiivi nõudeid, õigustades ka väiksemate sadamate seisundile avalduva mõju edasist kaalumist direktiivi üldiste eesmärkide saavutamise taustal.