ET Euroopa Liidu Teataja C 107/1

Komisjoni teatis – Joogipakendid, pandisüsteemid ja kaupade vaba liikumine

2009/C 107/01

1. SISSEJUHATUS

Pakendamine etendab ühiskonnas ja majanduses elutähtsat rolli. Pakendid on kaasaegse kaubakäitluse asendamatu koostisosa, kuid varem või hiljem saavad ka pakendid jäätmeteks. 2006. aastal tekkis ELis ligikaudu 81 miljonit tonni pakendijäätmeid. Selleks et vähendada pakendijäätmete keskkonnamõju ja lõplikku kõrvaldamist nõudvate jäätmete koguseid, on direktiiviga 94/62/EÜ (pakendite ja pakendijäätmete kohta) (1) kehtestatud meetmed, mis aitavad vältida pakendijäätmete teket, samuti meetmed, mille eesmärk on pakendijäätmete korduvkasutamine, ringlussevõtt ning muul viisil taaskasutamine. Selle direktiiviga seatakse liikmesriikidele kohustus tagada, et kasutatud pakendite kogumiseks ja korduvkasutamiseks, samuti pakendijäätmete ringlussevõtuks ning muul viisil taaskasutamiseks luuakse käitlussüsteemid, mis võimaldavad leida nende jäätmete käitlemiseks kõige sobivama lahenduse. Sel eesmärgil seatakse direktiivis esikohale pakendijäätmete teket takistavad meetmed, millele järgnevad samuti oluliste põhimõtetena pakendite korduvkasutamine, pakendijäätmete ringlussevõtt ja muud taaskasutamise viisid.

Liikmesriikides rakendatakse pakendite korduvkasutamist eri tüüpi pakendite puhul. Teatavates valdkondades toimib see süsteem väga hästi, näiteks kastide ja kaubaaluste jm veopakendite puhul, samuti hotellide, restoranide ja toitlustuse sektoris kasutavate joogipakendite puhul. Seevastu teistes sektorites oleks korduvkasutussüsteemide edendamiseks (sõltumata nende tegelikust kaubanduslikust tasuvusest) vaja riiklikku sekkumist. Suurem osa pakendite korduvkasutamisega seotud arutelusid Euroopa Liidus keskendub siiski tarbijale mõeldud joogipakenditele (ligikaudu 20 % pakendite kogukaalust). (2)

Liikmesriigi tasandil võetavatel regulatiivmeetmetel, mille eesmärk on joogipakendite korduvkasutussüsteemide loomine, võib küll olla soodne mõju keskkonnale, aga need meetmed võivad samas lõhestada siseturgu. Kui ettevõtja tegutseb mitmes liikmesriigis, võivad sellised süsteemid takistada tal siseturu pakutavatest ärivõimalustest kasusaamist. Selline ettevõtja ei saa müüa oma toodet kõikidel turgudel samas pakendis, vaid ta peab kohandama toote pakendit iga liikmesriigi nõuetele, mis toob tavaliselt kaasa lisakulutusi.

Kõnealuses valdkonnas jääb piiratuks ka siseturu toimimist tagava direktiivi 94/62/EÜ ühtlustav mõju. Küll aga tuleb nimetatud direktiivi sätteid tõlgendada ühenduse õiguse üldpõhimõtteid ja EÜ asutamislepingust tulenevaid kohustusi (eriti EÜ asutamislepingu artikleid 28–30, 81, 82, 86 ja 90) silmas pidades.

Direktiiv 94/62/EÜ on tunduvalt lähendanud ringlussevõtu määrasid eri liikmesriikides ning direktiivi 98/34/EÜ (3) kohane teatamismenetlus on aidanud lahendada mitmed siseturuküsimusi veel enne kavandatava õigusakti vastuvõtmist, mis oleks põhjustanud tegelikkuses probleeme. Ometi ei ole siseturu toimimise tagamise ja kaubandustõkete vähendamise eesmärgid seni veel täidetud kõigi pakenditüüpide puhul. Varasemad kogemused ja käsilolevad juhtumid näitavad, et eri liikmesriikides võetud ühepoolsed meetmed on ikka veel probleemiks. Eelkõige näitavad menetlused jookide sektoris toimunud rikkumiste puhul, et riiklikud meetmed võivad põhjustada konkurentsi moonutamist ja mõnel juhul siseturu jaotamist, mis on vastuolus direktiivi 94/62/EÜ eesmärkidega.

Komisjon märkis juba oma 2006. aasta aruandes direktiivi 94/62/EÜ rakendamise kohta, et ta kavatseb hinnata vajadust suurema õigusliku selguse järele selles valdkonnas. (4) Käesolevat teatist tulebki pidada mitteregulatiivseks sammuks selles suunas ja see kirjeldab teatavaid käitumiseeskirju ühenduse vaatepunktist, eesmärgiga suurendada ühenduse tasandil kohaldatava õigusliku raamistiku läbipaistvust.

Käesoleva teatisega soovitakse aidata eelkõige asjaomaseid ettevõtjaid ja liikmesriikide asutusi, kes tegelevad joogipakendite ja pakendijäätmetega, pakkudes neile laiahaardelist ja ajakohastatud ülevaadet EÜ õiguse põhimõtetest ja teisestest õigusaktidest. Teatis sisaldab komisjoni tõlgendust nimetatud direktiivist, asutamislepingu sätetest ja Euroopa Kohtu kohtupraktikast.

Komisjon jätkab kehtivate põhimõtete korrektse rakendamise järelevalvet ning on valmis reageerima mis tahes meetmetele, mis võivad takistada siseturu toimimist ega ole õigustatud keskkonnakaitse kaalutlustel.

2. KAUPADE VABA LIIKUMINE JA JOOGIPAKENDITE SUHTES KEHTIVAD NÕUDED

2.1. Joogipakendite kvootide probleem

Viimastel aastatel on mõningad liikmesriigid kehtestanud teatavate jookide korduvkasutatavate pakendite jaoks piirmäärad (kvoodid). Sellist liiki kvoodid ei ole ebaseaduslikud, kui nad peegeldavad üldisi poliitilisi põhimõtteid. Kuid need kvoodid võivad kaubaülejäägi või -nappuse korral olla seotud kindlate kohustustega. Niisugused kohustused võivad aga tekitada siseturul probleeme, arvestades, et korduvkasutussüsteemide ja pikamaatranspordiga seotud lisakulude tõttu kasutavad jookide importijad olulisemalt rohkem ühekordselt kasutatavad pakendeid kui kodumaised tootjad.

Kui need kvoodid viivad kvantitatiivsete piirangute kehtestamiseni, s.o kui näiteks pärast kvoodi täitumist keelatakse mingi toote turuletoomine teatavas joogipakendis, on tegemist kaubandustõkkega EÜ asutamislepingu artikli 28 tähenduses. (5)

Lisaks on komisjon arvamusel, et siseturu seisukohast tuleks suhtuda erilise ettevaatusega riiklikesse eeskirjadesse, mis loovad otsese seose sellise kahe elemendi vahel nagu korduvkasutatavate pakendite osakaal teatavate jookide puhul ja vajadus luua ühekordselt kasutatavate pakendite pandi- ja tagastussüsteem. Valitseb oht, et praegustest kvootidest lähtuvat pealtnäha matemaatilist instrumenti võivad liigselt mõjutada lühiajalised trendid, mis ei peegelda üldist arengusuunda. Sellistel asjaoludel ei pruugi otsene viide nendele arvudele riiklikes õigusaktides olla piisavalt paindlik lähenemisviis ega pakkuda vajalikku usaldusväärsust, mida vajavad eriti asjaomased ettevõtjad oma ettevõtlusotsuste tegemisel. Seetõttu võib olla sobilikum pakendamissektori arengut regulaarselt jälgida ja siis analüüsi põhjal otsustada, kas oleks vaja võtta meetmeid korduvkasutussüsteemide edendamiseks või erinevate pakendite osakaalu mõjutamiseks.

2.2. Joogipakendite keelustamine

Direktiiviga 94/62/EÜ kehtestatakse pakendite koostist määravad olulised nõuded. Vastavalt selle artiklile 18 ei takista liikmesriigid kõnealuse direktiivi sätetele vastavate pakendite turuleviimist oma territooriumil. Seega ei tohi liikmesriigid keelata turustada teatavaid joogipakenditüüpe, mis vastavad ühenduse õigusaktides sätestatud nõuetele. (6) Niisiis taotletakse direktiiviga kahte – keskkonnakaitse ja siseturu toimimise tagamise – eesmärki, kui sellega nähakse ette näiteks pakendite suhtes kohaldatavad olulised nõuded ja pakendites sisalduvate raskmetallide piirmäärad.

Direktiivi artiklis 18 sätestatud kaupade vaba liikumise klausliga on muu hulgas vastuolus ka niisugused riiklikud õigusnormid, millega piiratakse teatavates joogipakenditüüpides imporditavate toodete koguseid. (7)

2.3. Joogipakenditele kohaldatava eelloa nõue

Riiklikud süsteemid, mis näevad toodete turustamise puhul ette eelloa nõude, piiravad importiva liikmesriigi turulepääsu ning sellise meetme toimet tuleb pidada samaväärseks koguselise impordipiiranguga EÜ asutamislepingu artikli 28 tähenduses. (8) Veelgi enam, joogipakendite valdkonnas on iga kõnealuse direktiivi nõuetele vastava joogipakendi turustamispiirang vastuolus nii direktiivi kui ka EÜ asutamislepingu artikliga 28. See kehtib ka juhul, kui loanõue tuleneb asjaomase tööstusharu ja liikmesriigi vabatahtlikust kokkuleppest, sest niisuguses kokkuleppes osalemise või selle soodustamisega vastutab liikmesriik selle tagajärgede eest ja riskib rikkuda kohustusi, mis on ette nähtud ühenduse õigusega, mis ei luba tõkestada kõnealuse direktiivi nõuetele vastavate joogipakendite turulepääsu. Teises liikmesriigis turustatavaid joogipakendeid peetakse vastavaks kõnealuses direktiivis sätestatud olulistele nõuetele – seega ei tohi takistada nende ringlust siseturul.

3. KAUPADE VABA LIIKUMINE JA JOOGIPAKENDITE KÄITLEMISSÜSTEEMID

3.1. Joogipakendite korduvkasutamine, ringlussevõtt ja taaskasutamine

Joogipakendite puhul tähendab nende „korduvkasutamine” seda, et oma olelustsükli jooksul minimaalse arvu kordi ringlema kavandatud ja valmistatud pakend täidetakse uuesti samal eesmärgil, milleks ta esialgu turule viidi. (9) Korduvkasutatavat joogipakendit nimetatakse „korduvtäidetavaks”.

Direktiivis 94/62/EÜ ei selgitata täpselt, milline on pakendite korduvkasutamise ja pakendijäätmete taaskasutamise omavaheline hierarhiline seos. (10) Direktiivi peaambuli kaheksandas põhjenduses on siiski märgitud, et „teaduslike ja tehniliste uurimistulemuste saamiseni taaskasutamise osas tuleks keskkonnamõju suhtes eelistada korduvkasutamist ja ringlussevõttu”.

Lisaks lubab direktiivi 94/62/EÜ artikkel 5 liikmesriikidel soodustada niisuguste pakendite korduvkasutussüsteeme, mida saab korduvkasutada keskkonnasõbralikul viisil. Sellega pakub artikkel 5 liikmesriikidele võimaluse, mida nad võivad kasutada oma äranägemisel. Võttes vastavaid meetmeid, ei pea liikmesriigid täitma mitte ainult kõnealuse direktiivi sätetest johtuvaid nõudeid, vaid ka asutamislepingu sätetest tulenevaid kohustusi, eelkõige kaupade vaba liikumise osas. (11)

3.2. Joogipakendite üldised kogumissüsteemid

Pakendite ja pakendijäätmete käitlemisnõuded näevad ette, et liikmesriigid peavad looma tagastamise, kogumise ja taaskasutamise süsteemid. Neil süsteemidel on kahekordne eesmärk: esiteks kasutatud pakendite ja pakendijäätmete tagastamine ja/või kogumine ning teiseks pakendite korduvkasutamine või kogutud pakendijäätmete taaskasutamine. (12) Joogipakendite puhul sõltub valik korduvkasutamise ja taaskasutamise vahel muu hulgas sellest, kas pakendid on korduvtäidetavad või ühekordselt kasutatavad.

Tavapäraselt kaasneb korduvtäitmisüsteemidega pandi maksmine, mis tagab selle, et suur osa pakendeid tagastatakse korduvtäitmiseks. Neid pandi- ja tagastussüsteeme käitlevad tihti vabatahtlikult asjaomased pakendite täitjad. Nad kas loovad oma süsteemi toodete jaoks, mida nad turustavad, või jagavad vahendeid teiste tootjatega, kasutades mahuteid ja kaste ühiselt. Selliseid vabatahtlikkuse alusel käitatavaid korduvtäitmissüsteeme reguleerivad õigusaktid harva. Sellegipoolest on mõned liikmesriigid võtnud vastu reglementeerivad aktid, millega kehtestatakse teatavad ühisparameetrid. Need parameetrid piirnevad enamasti üldeeskirjadega, kehtestades näiteks ühise pandimäära. Siseturu seisukohast on vähetõenäoline, et sellised vabatahtlikud süsteemid võiksid tõkestada kaubandust, kuna nad põhinevad asjaomaste ettevõtjate vabatahtlikel otsustel. Kui aga liikmesriigid võtavad vastu selliste korduvtäitmissüsteemide riikliku õigusraamistiku, peavad nad järgima vähemalt direktiivi 94/62/EÜ artiklis 7 sätestatud tingimusi, mille kohaselt:

— kohaldatakse neid nõudeid mittediskrimineerivatel tingimustel ka imporditud toodete suhtes ja

— tuleb vältida konkurentsi moonutamist.

Ettevõtluse seisukohast on oluline märkida, et korduvtäitmissüsteeme kasutavad peamiselt kodumaised täitjad, kuna nad vajavad teatavat pakendikäivet ning kulud üldjuhul suurenevad täitja ja müügipunkti vahelise distantsi kasvades.

Ühekordselt kasutatavate pakendite puhul on aga endiselt ülekaalus üldised kogumissüsteemid. Siiski on mõned liikmesriigid seadnud sisse kohustuslikud pandisüsteemid joogipakendite jaoks, mis ei ole korduvkasutatavad. Praegu kehtiv ühenduse õigus jätab igale liikmesriigile võimaluse valida (ühelt poolt) pandi- ja tagastussüsteemi ning (teiselt poolt) üldise pakendikogumissüsteemi vahel või siis sõltuvalt konkreetsest tootetüübist neid kahte süsteemi omavahel kombineerida, tingimusel et valitud süsteemid võimaldavad leida nende jäätmete käitlemiseks kõige sobivama lahenduse ning on pakendeid ja pakendijäätmeid hõlmava poliitika osa. (13)

Valitud meetmed peavad sellegipoolest olema kooskõlas direktiivi 94/62/EÜ artikliga 7 ja asutamislepingu vastavate sätetega, mis näevad ette järgmist:

— Süsteem peab olema avatud osavõtuks asjaomaste sektorite ettevõtjatele ja pädevatele ametivõimudele.

— Valitud süsteemi tuleb kohaldada mittediskrimineerivatel tingimustel ka imporditud toodete suhtes; sama kehtib süsteemile juurdepääsu üksikasjaliku korra ja kehtestatud maksude osas. Selles viimases aspektis peavad liikmesriigid hoiduma kokkulepetest, mis võivad viia sama teenuse eest võetava osalustasu õigustamatu dubleerimiseni eri tasanditel, mis kahjustaks eriti väikeettevõtjaid.

— Süsteem ei tohi luua põhjendamatuid kaubandustõkkeid ega rikkuda seeläbi EÜ asutamislepingu artikleid 28–30.

— Süsteem ei tohi moonutada konkurentsi, nagu on rõhutatud EÜ asutamislepingu artiklites 81, 82 ja 86.

3.3. Kohustuslikud pandisüsteemid kui kaubandustõke

Ühekordselt kasutatavate joogipakendite kohustuslike pandi- ja tagastussüsteemide kasutuselevõtmine tõkestab kaubandust, sest selliste süsteemide tõttu ei ole võimalik müüa sama toodet samas pakendis eri liikmesriikides. Tootjad või edasimüüjad võivad olla sunnitud muutma imporditud toodete pakendit või märgistust ning nad peavad kandma lisakulusid, mis tulenevad kohustusest seada sisse pakendite tagasivõtusüsteem, tagastada pandiks makstud summad ja jaotada need summad edasimüüjate vahel. Isegi kui kõnealused süsteemid ei takista otseselt ühekordselt kasutatavates pakendites turustatavate jookide importi, nõuavad need oluliste muudatuste ja investeeringute tegemist, tõkestades nii imporditud jookide turulepääsu. (14)

Kuigi selliseid riiklikke õigusnorme võib käsitleda kaubandustõkkena, võivad need sellegipoolest olla õigustatud keskkonnakaitse põhjustel. Euroopa Kohtu arvates võib pandi- ja tagastussüsteemi olemasolu suurendada tühjade pakendite tagastamist ning aidata samas kaasa pakendijäätmete teadlikumale sorteerimisele. Lisaks aitab see vähendada prahistamist, ergutades tarbijad tühje pakendeid tagastama. (15) Kokkuvõttes aitavad sellised riiklikud õigusnormid, mis julgustavad tootjaid või edasimüüjaid kasutama korduvkasutatavaid pakendeid, üldiselt vähendada ladustatavaid jäätmekoguseid, mis ongi keskkonnapoliitika peaeesmärk.

Praktikas tähendab see, et liikmesriikidel lubatakse kehtestada kohustuslik pandisüsteem vaid juhul, kui liikmesriik otsustab oma äranägemisel, et see on keskkonnakaitse põhjustel vajalik.

Kui liikmesriik otsustab võtta kasutusele kohustusliku pandi- ja tagastussüsteemi, peab ta siiski kinni pidama teatud nõuetest, et oleks tagatud õiglane tasakaal keskkonnakaitse eesmärkide ja siseturu vajaduste vahel. Importtoodetele tekkiva lisasurve tõttu peavad sellised süsteemid võtma arvesse konkreetset olukorda ning kasutama vahendeid, mis ei lähe kaugemale taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalikust.

Lähtudes direktiivist 94/62/EÜ ja EÜ asutamislepingu artiklites 28–30 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttest, on Euroopa Kohus määratlenud teatavad kaitsemeetmed, mida tuleb järgida niisuguse süsteemi sisseseadmisel.

3.3.1. Üleminekuperiood

Ühelt jäätmekäitlussüsteemilt teisele üleminek nõuab kõigilt pooltelt põhjalikku ettevalmistust, kuna tegemist on ettevõtjate jaoks kriitilise ajavahemikuga, mille jooksul võivad õiguslikud ja faktilised ebaselgused kõigutada turu tasakaalu. Uuele süsteemile üleminek peab toimuma katkestusteta ega tohi seada ohtu asjaomaste ettevõtjate võimet osaleda uues süsteemis kohe pärast selle käivitamist. Selleks tuleb välja töötada ja sisse seada süsteemi peamised elemendid, kohandada tootmisliinid ja turustusahelad uute nõuetega ning teavitada tarbijaid. Niisugused muudatused nõuavad aega ja jõupingutusi. Seetõttu tuleb tootjatele ja edasimüüjatele võimaldada piisavalt pikk üleminekuperiood, et nad saaksid kohaneda uue süsteemi nõuetega enne, kui pandi- ja tagastussüsteem tegelikult käivitub. Kui aga tegemist on radikaalse üleminekuga, mis tähendab uue süsteemi sisseseadmist nö nullist, siis tuleb kuuekuulist ajavahemikku ametliku teadaande ja süsteemi käivitamise vahel pidada ebapiisavaks. (16) Sellisel juhul tuleb pidada vajalikuks vähemalt aastast üleminekuperioodi.

Teisalt, kui pandi- ja tagastussüsteem on juba loodud, siis võib selle hilisemate muudatuste suhtes kehtestada juba lühema üleminekuaja võrreldes sellega, mis anti algselt süsteemi sisseseadmiseks. Üldiselt peaksid riiklikud asutused otsustama vajaliku üleminekuaja üle konkreetsest juhtumist lähtudes.

3.3.2. Süsteemi kirjeldus: õiglane, avatud ja läbipaistev

Ühekordselt kasutatavate pakendite kohustusliku pandisüsteemi käitamistingimused on samuti väga oluline teema. Teatavad nõuded on sätestatud direktiivi 94/62/EÜ artiklis 7 ning osa nõudeid tuleneb EÜ asutamislepingu artiklit 28 käsitlevast Euroopa Kohtu kohtupraktikast.

a) Tuleb luua üleriigiline süsteem, mis hõlmab kogu territooriumi, millel kehtib kohustuslik pandisüsteem; see ei tähenda samas, et süsteemi käitaks vaid üks ettevõtja. Teenusepakkujaid võib olla rohkem, kui nende süsteemid omavahel kokku sobivad ega ole eksklusiivsed. Üleriigilise süsteemi eesmärk on teha tarbijale kättesaadavaks piisav arv tagastuspunkte, et ta ei peaks pöörduma pandi tagasisaamiseks esialgsesse ostukohta. See hõlbustab süsteemi omaksvõtmist tarbijate seas, lihtsustab tühjade pakendite tagastamist ja aitab kahtlemata suurendada tagastatavate pakendite koguseid. Varasemad kogemused on näidanud, et üleriigilise süsteemi puudumise korral juurutab iga jaemüüja oma süsteemi (tekib nn saarekeste süsteem), mille tulemuseks on erinevate ja üksteisega kokkusobimatute tagastussüsteemide mosaiik. Pealegi saab jaemüüja nn saarekeste süsteemi puhul nõuda tarnijalt, et ta kohandaks oma pakendid tema nõudmistega, mis tähendab tarnijale lisakulusid. See mõjutab siseturgu tõenäoliselt negatiivselt. Niisuguses kontekstis on üleriigilise tagastussüsteemi sisseseadmine esmatähtis. (17)

b) Kohustuslikud pandi- ja tagastussüsteemid peavad olema avatud osavõtuks kõigile asjaomase sektori ettevõtjatele. Neid kohaldatakse mittediskrimineerivatel tingimustel ka imporditud toodete suhtes. Sama kehtib ka süsteemile juurdepääsu üksikasjaliku korra ja süsteemi käitava ettevõtja kehtestatud maksude osas. Nende tagatiste eesmärk on vältida põhjendamatute kaubandustõkete loomist ja konkurentsi moonutamist.

c) Liikmesriigid peavad tagama, et pandimakse kohustusega ja sellest vabastatud tooteid koheldaks ühtemoodi ning et igasugune vahetegemine põhineks objektiivsetel kriteeriumidel. Seetõttu on komisjon seisukohal, et erineva kohtlemise aluseks peavad põhimõtteliselt olema pakendite materjalid, mitte joogi sisu, kuna joogi sisu iseenesest ei mõjuta pakendi keskkonnatoimet.

Liikmesriigid võivad valida, kas nad kehtestavad sellise süsteemi ise või jätavad selle loomise asjaomase tööstuse (st tootjate ja edasimüüjate) ülesandeks. Kuid ka see teine variant ei vabasta liikmesriiki kohustusest tagada niisuguse süsteemi toimimine. Sellisel juhul kannab liikmesriik vastutust lõpptulemuse eest, mis tähendab, et protsessis peavad aktiivselt osalema ka riiklikud asutused. Selleks et vabaneda süsteemi tagaja kohustusest, võib liikmesriik sätestada süsteemi teatavad elemendid õigusaktides või nõuda, et süsteemi käitaja määraks talle teatavad seire- ja järelevalveülesanded.

3.3.3. Parimad tavad

Eespool kirjeldatud probleemide lahendamiseks võivad liikmesriigid kasutada järgmisi praktilisi lahendusi.

a) Märgistus Selleks et tarbijal oleks lihtsam ära tunda jooke või joogipakendeid, mille suhtes kehtib pandi- ja tagastussüsteem, oleks kasulik märgistada asjaomased tooted nt ühesuguse logoga. (18) See tarbijale pakutav eelis võib aga tekitada tootjale või edasimüüjale lisakulusid, kuna märgistus peab olema kohandatud liikmesriigi turu erinõuetele. Igasugune pakendi muutmise kohustus võib aga kujutada endast kaubandustõket EÜ asutamislepingu artikli 28 tähenduses. (19) Vastandlike huvide – st tarbija teavitamise ja hõlpsa turulepääsu – ühitamiseks peaksid märgistusnõuded piirduma vaid hädavajaliku miinimumiga. Kohustusliku pandimärke puhul oleks kasulik teha märgiste kujundus ja trükispetsifikatsioonid nende kasutamise hõlbustamise eesmärgil tootjale lihtsalt kättesaadavaks. Väikeste tootekoguste importijatele võiks jagada kleebiseid, sest väikestel jaemüüjatel on lihtsam lisada originaalmärgisele täiendav kleebis selle asemel, et hakata kogu märgistust muutma. Lisaks ei ole soovitav nõuda joogipakendite märgistamist ühe kindla logoga, vaid peaks olema lubatud kasutada ka teistes liikmesriikides kehtivaid logosid. See võimaldaks tootjatel kasutada sama märgist eri liikmesriikides. Siiski peab teatavatel asjaoludel – kui tegemist on pettusekahtlustega – olema võimalik piirata asjaomaste pakendite paralleelmärgistamist erinevate pandilogodega. Samad kaalutlused kehtivad ka Euroopa tootenumbri (European Article Number – EAN) koodide puhul. Vältida tuleks riigiomaste EAN-koodide kasutamist, sest see tooks kaasa pakendite kohandamise iga riigi nõuetele, mis võib jällegi tõkestada piiriülest kauplemist.

b) Tasaarvestussüsteem Tasaarvestussüsteem aitab kompenseerida erinevusi eri poolte kogutud ja tagastatud pandisummades. Soovitav on teha see süsteem hõlpsalt kättesaadavaks sõltumata sellest, millises liikmesriigis konkreetne tootja või edasimüüja asub.

c) Väikeettevõtjate suhtes kohaldatavad vabastused Liikmesriigid võivad vabastada väikeettevõtjaid teatavatest pandisüsteemidega seotud kohustustest lähtuvalt de minimis kaalutlustest. Näide: Väikestes kioskites ei pruugi olla tagasivõtukohustuste täitmiseks piisavalt laoruumi. Seetõttu on mõistlik teha nende ettevõtjate suhtes teatavaid erandeid. Sellegipoolest on soovitav hinnata, kas niisuguse erandi tegemine mõjutab pandi- ja tagastussüsteemi üldist kvaliteeti ja toimimist või võib viia selle tingimuste diskrimineeriva kohaldamiseni.

d) Impordi/ekspordi soodustamine Kohustuslikud pandi- ja tagastussüsteemid raskendavad importtoodete turulepääsu, nõudes asjaomaste toodete regulaarset kohandamist. Samal ajal võivad need takistada eksporti, kuivõrd tooteid, mis on kujundatud vastavaks esmaturustuse liikmesriigi pandi- ja tagastussüsteemile, võib olla keeruline müüa mõnes teises liikmesriigis. Teatavad seda liiki kauplemisraskused on kõnealuste süsteemide vältimatu tagajärg, sest need süsteemid on seotud konkreetse liikmesriigi, mitte kogu ELi olukorraga. Siiski peaksid liikmesriigid vältima selliste regulatiivaktide vastuvõtmist, mis muudavad jookide ekspordi, taasimpordi või paralleelimpordi nende pakendite suhtes kehtestatud eriomaste käitlemisnõuete tõttu praktiliselt võimatuks.

3.4. Konkurentsimoonutuse vältimine

Direktiivi 94/62/EÜ artiklis 7 on sätestatud, et liikmesriigid peavad tagastamise, kogumise ja taaskasutamise süsteemide kasutuselevõtmisel vältima konkurentsi moonutamist. Juhul kui selliste süsteemide sisseseadmise eest vastutavad eraettevõtjad, peavad liikmesriikide ametivõimud tagama, et neid süsteeme ei oleks võimalik kasutada selleks, et takistada uute konkurentide turulepääsu. Õigusraamistik peab siin nägema ette sobivad garantiid. Siinkohal tuleb rõhutada, et vastavalt EÜ asutamislepingu artiklitele 81 ja 82 vastutab turgu valitseva seisundi kuritarvitamise või konkurentsivastase käitumise eest eraettevõtja. Liikmesriigid on siiski kohustatud uurima pandi- ja tagastussüsteemide ülesehitust ja toimimist, et tuvastada võimalikke riske, mis võiksid hõlbustada selliseid kuritarvitusi.

4. ALTERNATIIVSED MEETODID

4.1. Maksupõhised süsteemid

Direktiivi 94/62/EÜ artiklis 15 on rõhutatud, et ühtlustatud sätete puudumisel võivad liikmesriigid keskkonnapoliitika eesmärkide edendamiseks vastu võtta majandusmeetmeid. Sellised meetmed peavad muu hulgas järgima põhimõtet, et saastaja maksab, samuti asutamislepingust tulenevaid kohustusi.

Teatavad liikmesriigid on arvamusel, et selliste majandusmeetmete hulka kuuluvad riiklikud maksupõhised süsteemid, mis kujutavad endast alternatiivset võimalust liikuda keskkonnasõbralike pakendite poole. Summad, mis ettevõtja maksab keskkonnakaitset soodustavate maksusüsteemide nõuete järgmise eest, on enamasti madalamad kui eelkirjeldatud kohustuslike pandisüsteemidega seotud lisakulud. Pakendimaksud ei ole aga neutraalsed siseturu toimimise seisukohalt. Kui maksud on seotud mingi konkreetse materjaliga, võib see viia materjali väljavahetamiseni, sest jookipakendites kasutatavaid materjale saab tavaliselt edukalt omavahel asendada. Lisaks kaldutakse neid makse tarbijale üle kandma, mistõttu nad tõstavad jaehinda ning võivad mõjutada tarbijate valikuid.

Seda arvestades peavad liikmesriigid valvama selle üle, et nende maksusüsteemid oleksid kooskõlas EÜ asutamislepingu artikliga 90. Nimetatud sätte eesmärk on tagada liikmesriigis kehtivate maksude täielik neutraalsus kodumaiste toodete ja teisest liikmesriigist imporditud kaupade omavahelise konkurentsi aspektist. (20) See takistab liikmesriikidel kohaldada maksustamiskorda, mis soodustab kodumaiseid ettevõtjaid teistes liikmesriikides asuvate konkurentide arvel, kes valmistavad samasuguseid või konkureerivaid tooteid. Seda diskrimineerimisvastast põhimõtet tuleb järgida nii de iure kui ka de facto. Komisjon kavatseb ükshaaval hinnata riiklike maksusüsteemide võimalikku kokkusobimatust EÜ asutamislepingu artikliga 90.

Selle sätte kohaselt on samasuguste toodete eristamine lubatud vaid siis, kui seda nõuavad majandus-, sotsiaal- või keskkonnapoliitika eesmärgid – mis peavad olema kooskõlas EÜ asutamislepingu nõuete ja ühenduse teiseste õigusaktidega – ja kui eeskirjad on piisavalt üksikasjalikud, nii et igasugune diskrimineerimine on välistatud. (21) Sellest tingimusest tuleneb, et liikmesriigid võivad vastu võtta maksukokkuleppeid, mis eristavad samasuguseid tooteid lähtuvalt objektiivsetest kriteeriumidest, näiteks kasutatud toorainetest või tootmisprotsessidest. (22)

Praeguses kontekstis võib eristuskriteeriume pidada objektiivseks, kui need kajastavad kasutatud materjalide keskkonnamõju. Selliseid keskkonnakriteeriume tuleb kohaldada järjepidevalt. Juhul kui maksud kehtestatakse põhjendusel, et pakend on ühekordselt kasutatav, tuleb erilise ettevaatusega suhtuda pakendi sisust lähtuvasse eristamisesse, kuna pakendi keskkonnamõju ja selle sisu ei ole omavahel seotud.

Eelnevad kaalutlused kehtivad kogu maksusüsteemi, sealhulgas maksuvähenduste kohta. Iga sooduskohtlemist tuleb laiendada ilma diskrimineerimiseta ka teistest liikmesriikidest pärit toodetele, mis vastavad samadele tingimustele.

4.2. Vabatahtlikud süsteemid

Vabatahtlikke ehk tootjate loodud tagastussüsteeme rakendatakse korduvkasutatavate pakendite puhul sageli, kuna tootjate endi huvides on koguda võimalikult suur hulk kasutatud pakendeid, et „korduvtäitmise” tsükkel saaks toimida. Siseturu seisukohast ei kujuta selliseid süsteemid endast kaubandustõkkeid. Liikmesriigid võivad siiski kehtestada teatavad parameetrid, et oleks tagatud nende süsteemide koostalitus, juurdepääs neile süsteemidele ja tarbijakaitse.

5. LIIKMESRIIKIDE TEATAMISKOHUSTUS

Direktiiviga 98/34/EÜ (23) kehtestatakse tehnilistest standarditest ja eeskirjadest teatamise kord, milles eesmärk on takistada selliste riiklike standardite ja eeskirjade vastuvõtmist, mis võiksid luua siseturul uusi kaubandustõkkeid. See direktiiv näeb liikmesriikidele ette kohustuse teatada komisjonile tehnilistest eeskirjadest nende koostamise ajal. See kord annab komisjonile ja liikmesriikidele võimaluse analüüsida (teiste) liikmesriikide tehniliste eeskirjade eelnõusid enne nende vastuvõtmist, võimaldades nii kõrvaldada juba eos kõik kaupade vaba liikumise takistused.

Teatamiskohustus kehtib tehniliste eeskirjade eelnõude suhtes. Direktiivi artikli 1 lõike 11 kohaselt on „tehnilised eeskirjad” tehnilised spetsifikatsioonid ja muud nõuded või teenuseid puudutavad eeskirjad, sealhulgas vastavad haldusnormid, mille järgimine on kohustuslik.

Direktiivi artikli 1 lõike 3 kohaselt on „tehniline spetsifikatsioon” dokumendis sisalduv spetsifikatsioon, millega nähakse ette toote nõutavad omadused, nagu kvaliteet, kasutusotstarve, ohutus või mõõtmed, sealhulgas nõuded toote müüginimetuse, terminite, tunnuste, kontrollimise ja kontrollimeetodite, pakendamise, märgistamise või etikettimise ning vastavushindamismenetluse kohta. Mõiste „tehniline spetsifikatsioon” hõlmab ka põllumajandustoodete ja inimtarbeks mõeldud toodete tootmismeetodeid ja -protsesse.

Direktiivi artikli 1 lõike 4 kohaselt on „muud nõuded” sellised nõuded, mis ei ole tehniline spetsifikatsioon ja mis esitatakse tootele eelkõige tarbijate või keskkonna kaitsmise eesmärgil ning mis mõjutavad tema elutsüklit pärast turuleviimist, nagu kasutamise, ringlussevõtu, taaskasutamise või kõrvaldamise tingimused, kui need võivad oluliselt mõjutada toote koostist, olemust või turustamist.

Kuna riiklikud õigusaktid, mis käsitlevad pakendijäätmete käitlemist või mille eesmärk on kehtestada pakendite tagastamis- või korduvkasutussüsteem või teatavate toodete eraldiseisev kogumissüsteem, sisaldavad eeldatavasti mõiste „muud nõuded” alla kuuluvaid sätteid, tuleb neist teatada komisjonile vastavalt direktiivis 98/34/EÜ sätestatud teatamise korrale.

Seega hõlmab teatamiskohustus tehnilisi eeskirju, mis on de jure või de facto kohustuslikud, sealhulgas vabatahtlikke kokkuleppeid, mille lepinguosaline on riigiasutus.

Lisaks on direktiivi 94/62/EÜ (pakendite ja pakendijäätmete kohta) artiklis 16 sätestatud, et liikmesriigid peavad enne meetmete vastuvõtmist teavitama komisjoni nende meetmete eelnõudest, mida nad kavatsevad direktiivi 94/62/EÜ raames vastu võtta, et selgitada välja, kas need on direktiiviga 94/62/EÜ vastavuses või mitte.

Järelikult laiendab artikkel 16 teatamiskohustust ja sellest tulenevalt peavad liikmesriigid teatama komisjonile ka meetmetest, mis ei ole tehnilised eeskirjad direktiivi 98/34/EÜ tähenduses, kuid kuuluvad siiski direktiivi 94/62/EÜ raamistikku. Tehnilisi eeskirju sisaldavatest meetmetest tuleb teatada mõlema õigusakti (nii direktiivi 94/62/EÜ kui ka direktiivi 98/34/EÜ) raames.

Selleks et lihtsustada teatamiskorda, kehtestati eelnõudele „koondmenetlus”: neist meetmetest teatatakse ja neid analüüsitakse vastavalt direktiivis 98/34/EÜ kehtestatud korrale.

Siinkohal tuleb märkida, et liikmesriigid teatavad regulaarselt oma eelnõudest, eriti sellistest, mis käsitlevad pandi-, tagastus- ja kogumissüsteeme, direktiivi 98/34/EÜ raames. See teatamiskord on võimaldanud komisjonil saada ülevaate liikmesriikide seadusandlikest algatustest, on tekitanud tõelise arutlusfoorumi (kus osalevad ka tööstuse esindajad) ning on ennetavalt ära hoidnud hulganisti probleeme, vältides seega kulukaid ja vastuolulisi rikkumismenetlusi, mida saab algatada alles pärast meetme jõustumist.

6. KOKKUVÕTE

Käesolev teatis käsitleb erinevaid õiguslikke aspekte, mille kaudu võivad joogipakendite alal võetud regulatiivmeetmed mõjutada siseturgu. Sellepärast kutsutakse liikmesriike üles teatama parema õigusloome huvides oma riiklikest meetmetest ja neid hoolikalt analüüsima ülalpool kirjeldatud aspektide seisukohast, et lihtsustada kaupade vaba liikumist ja tagada riiklike süsteemide võimalikult tõhus koostoime.

Komisjon jätkab omalt poolt joogipakendite sektoris toimuva arengu seiret ja otsustab vajaduse korral, kas uute (regulatiivsete) meetmete vastuvõtmine ja sellest tulenevalt ka käesoleva teatise läbivaatamine on vajalik.

(1) Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, 20. detsember 1994, pakendite ja pakendijäätmete kohta (EÜT L 365, 31.12.1994), mida on viimati muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga 2005/20/EÜ, 9. märts 2005 (ELT L 70, 16.3.2005).

(2) Komisjoni aruanne nõukogule ja Euroopa Parlamendile direktiivi 94/62/EÜ (pakendite ja pakendijäätmete kohta) rakendamise ja selle mõju kohta keskkonnale ning siseturu toimimisele, 6. detsember 2006 (KOM(2006) 767 (lõplik), lk 8).

(3) Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 98/34/EÜ, 22. juuni 1998, millega nähakse ette tehnilistest standarditest ja eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord (EÜT L 204, 21.7.1998), viimati muudetud nõukogu direktiiviga 2006/96/EÜ, 20. november 2006, (ELT L 363, 20.12.2006).

(4) Komisjoni aruanne nõukogule ja Euroopa Parlamendile direktiivi 94/62/EÜ (pakendite ja pakendijäätmete kohta) rakendamise ja selle mõju kohta keskkonnale ning siseturu toimimisele, 6. detsember 2006 (KOM(2006) 767 (lõplik)).

(5) Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-309/02: Radlberger Spitz (EKL 2004, lk I-11763, punkt 62); vt ka Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-302/86: komisjon vs. Taani (EKL 1988, lk 4607).

(6) Vt kohtujuristi Colomeri arvamus kohtuasjas C-246/99: komisjon vs. Taani (punkt 40), samuti tema arvamus kohtuasjas C-233/99 (punkt 24). Mõlemad kohtuasjad kustutati Euroopa Kohtu registrist kohtuotsust tegemata. See ei mõjuta aga liikmesriikide õigust esitada EÜ asutamislepingu artikli 95 lõike 5 kohane eranditaotlus ühtlustamismeetme võtmise järel ainuomaselt selles liikmesriigis ilmnenud probleemi tõttu.

(7) Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-309/02: Radlberger Spitz (EKL 2004, lk I-11763, punkt 62).

(8) Vt näiteks Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-432/03: komisjon vs. Portugal (EKL 2005, lk I-9665, punkt 41).

(9) Vt direktiivi 94/62/EÜ artikli 3 lõige 5 (Mõisted).

(10) Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-309/02: Radlberger Spitz (EKL 2004, lk I-11763, punkt 33); Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-463/01: komisjon vs. Saksamaa (EKL 2004, lk I-11705, punkt 40). Äsja läbivaadatud jäätmete raamdirektiivis (2008/98/EÜ), mille suhtes pakendidirektiiv on lex specialis, on loetletud prioriteetide järjestus jäätmetekke vältimist ja jäätmete käitlemist käsitlevates õigusaktides ja poliitikas (vältimine, korduvkasutamiseks ettevalmistamine, ringlussevõtt, muu taaskasutamine, nt energiakasutus, ning kõrvaldamine), kuivõrd see järjestus võimaldab saavutada keskkonnakaitse seisukohalt parimat tulemust. See võib nõuda teatavate jäätmevoogude kõrvalekaldumist jäätmehierarhiast juhul, kui see on õigustatud olelusringil põhineva lähenemisega kõnealuste jäätmete tekitamise ja käitlemise üldmõjule, võttes muu hulgas arvesse tehnilise teostatavuse, majandusliku tasuvuse ja keskkonnakaitse põhimõtteid.

(11) Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-309/02: Radlberger Spitz (EKL 2004, lk I-11763, punkt 36).

(12) Direktiivi 94/62/EÜ artikli 7 lõige 1.

(13) Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-309/02: Radlberger Spitz (EKL 2004, lk I-11763, punkt 42).

(14) Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-463/01: Saksamaa Liitvabariik vs. komisjon (EKL 2004, lk I-11705, punktid 61 ja 62).

(15) Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-309/02: Radlberger Spitz (EKL 2004, lk I-11763, punkt 77).

(16) Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-463/01: komisjon vs. Saksamaa (EKL 2004, lk I-11705, punkt 81).

(17) Vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-309/02: Radlberger Spitz (EKL 2004, lk I-11763, punkt 46).

(18) Direktiivi 94/62/EÜ artiklis 8 sätestatud märgistus- ja identifitseerimissüsteemid on praegu piiratud 28. jaanuari 1997. aasta otsusega 97/129/EÜ (millega kehtestatakse pakendimaterjalide identifitseerimissüsteem vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 94/62/EÜ pakendite ja pakendijäätmete kohta), milles käsitletakse pakendijäätmeid. Selliste pakendite märgistamist, mille suhtes kehtib pandi- ja tagastussüsteem, ei ole veel ühtlustatud ühenduse õigusaktidega.

(19) Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-315/92: Clinique Laboratoires (EKL 1994, lk I-317, punkt 19).

(20) Vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-167/05: komisjon vs. Rootsi, punkt 40.

(21) Vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-221/06: Stadtgemeinde Frohnleiten (EKL 2007, lk I-9643, punkt 56) ja Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-213/96: Outokumpu Oy (EKL 1998, lk I-1777, punkt 30).

(22) Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-90/94: Haahr Petroleum (EKL 1997, lk I-4085, punkt 29).

(23) Osundatud joonealuses märkuses 3.