[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 22.12.2006

SEK(2006) 1726

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT lisatud

Ettepanek EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV

ohtlike kaupade sisetranspordi kohta Mõju hindamise kommenteeritud kokkuvõte {COM(2006) 852 lõplikSEC(2006) 1725}

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Mõju hindamise kommenteeritud kokkuvõte, mis käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu ettepanekut ohtlike kaupade sisetranspordi direktiivi kohta

Juhtiv peadirektoraat: energeetika ja transport

1. JAGU: MENETLUSKÜSIMUSED JA KONSULTEERIMINE HUVITATUD ISIKUTEGA

Algatuse ettevalmistamine algas 2005. aasta alguses. Mõju hindamist alustati 2006. aasta mais ja see viidi lõpule 2006. aasta augustis, kasutamata välisekspertide arvamusi.

Liikmesriikide ja EFTA riikidega konsulteeriti põhiliselt ohtlike kaupade veo regulatiivkomitee kaudu.

Euroopa Parlamenti on komitee tööst teavitatud.

Sidusrühmad tegid oma seisukohad teatavaks protsessi käigus lisaks osalemisele komitees vaatlejatena.

Avalik arutelu portaali „Sinu hääl Euroopas“ kaudu käivitati 21. mail 2006 ja lõpetati 31. juulil 2006.

2. JAGU: PROBLEEMI MÄÄRATLUS

2.1 Ülevaade ohtlike kaupade maismaaveost

Kauba maismaaveo ja ohtlike kaupade veo kogumaht transpordiliikide kaupa EL15 riikides 2002. aastal on esitatud järgmises tabelis.

TRANSPORDILIIK | TRANSPORT (miljardites tonnkilomeetrites) | RIIGISISESE TRANSPORDI OSAKAAL (miljardites tonnkilomeetrites) |

Kaubaveod kokku | Ohtlike kaupade vedu | Kaubaveod kokku | Ohtlike kaupade vedu |

Autotransport | 1100 | 64 | 990 | 58 |

Raudteetransport | 218 | 28 | 131 | 19 |

Siseveetransport | 99 | 19 | 29 | 6 |

Kokku | 1417 | 111 | 1150 | 84 |

Uute liikmesriikide lisamisel kõnealustele arvudele suureneb kaubaveo kogumaht hinnanguliselt 25% võrra ja ohtlike kaupade vedude maht hinnanguliselt 30% võrra.

2.2 Ohtlike kaupade rahvusvahelist maismaatransporti Euroopas reguleerivad õigusnormid

Ohtlike kaupade rahvusvaheline transport on reguleeritud rahvusvaheliste lepingutega, mis põhinevad ÜRO soovitustel ohtlike kaupade veo näidiseeskirjade kohta. ÜRO soovitused on rakendatud sisetranspordi liikide valdkonnas kolme õigusaktiga:

- ohtlike kaupade rahvusvahelise autoveo Euroopa kokkulepe ( ADR )

- ohtlike kaupade rahvusvahelise raudteeveo eeskirjad ( RID )

- ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkulepe ( ADN )

Ohtlike kaupade rahvusvahelise autoveo Euroopa kokkuleppele ja ohtlike kaupade rahvusvahelise raudteeveo eeskirjadele on alla kirjutanud peaaegu kõik ELi riigid.

Ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkulepe ei ole veel jõustunud. Kõnealune kokkulepe on ratifitseerimisel ja jõustub eeldatavasti hiljemalt 2009. aastal. Ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkuleppele on alla kirjutanud üheksa ELi riiki. Praegu kohaldatakse Reini ja Doonau piirkondades kaht ADNil põhinevat süsteemi (ADN-R, ADN-D). Riigid, kus kõnealused piirkonnad asuvad, on kokkuleppele alla kirjutanud. Peale selle kehtivad sisetranspordis riigisisesed õigusnormid.

2.3 Ohtlike kaupade maismaatransporti reguleerivad ELi õigusaktid

ELi õigusaktid täiendavad ohtlike kaupade vedu reguleerivaid rahvusvahelisi õigusnorme, kohaldades rahvusvaheliste lepingute sätteid ka sisetranspordi suhtes ning sisaldades järgmisi eeskirju.

Ohtlike kaupade rahvusvahelise autoveo Euroopa kokkulepe ja ohtlike kaupade rahvusvahelise raudteeveo eeskirjad on võetud ühenduse õigusesse kahe õigusakti, mida tuntakse raamdirektiividena: need on nõukogu direktiivid 94/55/EÜ (ADR) ja 96/49/EÜ (RID).

Komisjon tegi 1997. aastal ettepaneku võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv ohtlike kaupade siseveetranspordi kohta. Ettepanek jäi vastu võtmata, sest loodetud ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkulepet ei sõlmitud, ning see võeti 2004. aastal tagasi.

Seoses raamdirektiividega on vastu võetud kaks konkreetset direktiivi ohtlike kaupade ohutusnõustajate kohta, mis hõlmavad kõiki kolme maismaatranspordi liiki: nõukogu direktiiv 96/35/EÜ ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2000/18/EÜ.

Lisaks kehtib veel neli komisjoni otsust, millega tehakse teatavatele liikmesriikidele erandid raamdirektiividest: 2005/263/EÜ, 2005/903/EÜ, 2005/180/EÜ ja 2005/777/EÜ.

2.4 Meetmeid nõudvad probleemid

Ohtlike kaupade maismaatransporti reguleerivad ELi õigusaktid hõlmavad ainult auto- ja raudteetransporti, kuid ohtlike kaupade siseveetransport ei ole Euroopa tasandil reguleeritud. Mitmeliigilise transpordi puhul ei ole soovitav teha iga transpordiliigi jaoks eraldi eeskirju, mida kasutaja peab täitma. Kõnealused eeskirjad peavad võimaluse korral ühesugused olema.

Ohtlike kaupade vedu reguleerivad ELi õigusnormid on ajaloolistel põhjustel küllaltki keerulised ja neid võiks lihtsustada.

2.5 Asjaomased isikud

Asjaomased isikud on ohtlike kaupade veoga tegelevad äriühingud.

2.6 ELi õigus meetmeid võtta

Asutamislepingu artikkel 71.

2.7 Subsidiaarsus ja proportsionaalsus

Ohtlike kaupade rahvusvahelise autoveo Euroopa kokkuleppe ja ohtlike kaupade rahvusvahelise raudteeveo eeskirjade kindlam ja ulatuslikum kohaldamine nende ülevõtmise teel auto- ja raudteevedu käsitlevasse ühenduse õigusesse on näidanud ELi sekkumiste põhjendatust. Sama vajalik on ELi sekkumine ka siseveetranspordile ja ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkuleppele samasuguse staatuse loomiseks.

Liikmesriikidel, kes juba kohaldavad üht ADN kokkulepetest või kavatsevad seda teha, on vaja teha väga vähe täiendavaid jõupingutusi kõnealuse kohaldamisala laiendamiseks sisetranspordile. Proportsionaalsuse küsimus on eriti tähtis liikmesriikidele, kellel on väga väike ohtlike kaupade siseveetranspordi osakaal või ei ole seda üldse. Kõnealust küsimust käsitletakse punktis 5.3.

2.8 Prognoositavad probleemid

Mitmeliigilise transpordi kontseptsioonide üha laialdasema kasutuselevõtmisega süvendavad eri transpordiliikide jaoks kehtivad eri eeskirjad mitmeliigilises transpordis esinevaid igapäevaprobleeme ja suurendavad tarbetult kulusid. Rahvusvaheliste ja riigisiseste eeskirjade erinevused takistavad siseveetranspordi arengut, mis oleks muidu paljudel juhtudel eelistatav transpordiliik.

3. JAGU: EESMÄRGID

Üldine poliitiline eesmärk on tagada ohtlike kaupade veo ohutus ELi territooriumil.

Rahvusvahelised lepingud – ohtlike kaupade rahvusvahelise autoveo Euroopa kokkulepe ja ohtlike kaupade rahvusvahelise raudteeveo eeskirjad ning peagi ka ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkulepe – täidavad rahvusvahelise transpordi eesmärke. ELi territooriumil on vaja täiendavalt kohaldada samu eesmärke ka riigisisese transpordi suhtes.

ELi õigusnormid ohtlike kaupade sisetranspordi kohta on seni piirdunud auto- ja raudteetranspordiga. Peagi jõustub eeldatavasti ka kolmas rahvusvaheline leping, ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkulepe, ja seepärast on põhjendatud tulevikus kõikide sisetranspordiliikide ühtne käsitlemine. Kui sisetranspordis tagatakse vähemalt sama ohutuse tase kui rahvusvaheliselt, hoitakse ära õnnetusjuhtumeid siseveeteedel, toetades sellega säästva arengu strateegiat, eelkõige keskkonna ja ühiskonnaga seoses.

Kaht olemasolevat raamdirektiivi ohtlike kaupade veo kohta on mitu korda muudetud. Seepärast alustas komisjoni õigustalitus kodifitseerimismenetlust õigusaktide lihtsustamiseks, kuid menetlus katkestati, kui arutlusele tuli idee ELi sekkumiste laiendamise kohta siseveetranspordile. Leiti, et oleks parem asendada olemasolevad direktiivid ühe, laiema kohaldamisalaga õigusaktiga. See tähendaks ELi õigusaktide lihtsustamist, mis on kooskõlas Lissaboni strateegiaga.

Kõnealuse seadusandliku meetme võtmisel on ka teisi lihtsustamiseesmärke:

Esiteks muutuksid ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkuleppe lisamisega ELi õigusaktide kohaldamisalasse kaks ohtlike kaupade ohutusnõustajaid käsitlevat direktiivi mittevajalikuks ja need saaks kehtetuks tunnistada.

Teiseks ei tarvitse kahe raamdirektiivi sätted olla täiesti sarnased, isegi kui võiksid olla, ning lisaks sisaldavad kõnealused direktiivid sätteid, mis on praeguseks täiesti aegunud või aeguvad lähitulevikus. Praegu on võimalik kehtestada kõigi kolme transpordiliigi jaoks võimalikult ühtsed sätted, tunnistada aegunud sätted kehtetuks ja valmistuda teatavate sätete kindlaks aegumiseks tulevikus.

Kolmandaks võiks kavandatavasse raamdirektiivi lisada ka komisjoni otsused riikidele tehtud erandite kohta.

Lõppkokkuvõttes on võimalik vähendada acquis ' mahtu ligikaudu 2000 lehekülje võrra.

4. JAGU: POLIITIKAVALIKUD

Kaaluti kolme poliitikavalikut.

4.1 Esimene valik: Poliitikat ei muudeta, vaid ainult kodifitseeritakse.

Säilitatakse olemasolevate ohtlike kaupade vedu reguleerivate ELi õigusaktide kohaldamisala ja sisu praegusel kujul. Siseveetransporti ühenduse õigusesse ei lisata. Toimub ainult olemasolevate õigusaktide kodifitseerimine.

4.2 Teine valik: Kodifitseerimine ja uus õigusakt siseveeteede kohta

Toimub kodifitseerimine nagu esimese valiku puhul ning peale selle koostatakse uus ELi õigusakt ohtlike kaupade siseveetranspordi ja ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkuleppe kohta.

4.3 Kolmas valik: Õigusaktide läbivaatamine siseveeteede hõlmamiseks

Olemasolevad ELi õigusaktid ohtlike kaupade veo kohta vaadatakse läbi ning neid lihtsustatakse, raamdirektiivid ühendatakse ning õigusaktide kohaldamisala laiendatakse siseveetranspordile ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkulepet arvesse võttes.

5. JAGU: MÕJU ANALÜÜS

5.1 Poliitikavalikute eeldatav majanduslik, sotsiaalne ja keskkonnaalane mõju

Poliitikavalikutel on erineval määral majanduslikke, sotsiaalseid ja keskkonnaalaseid mõjusid, kuigi üldiselt näib mõju olevat küllaltki väike.

Ohtlike kaupade vedu vajab kahtlemata eeskirju, mis tagavad, et kõnealune vedu toimub elanikkonda, keskkonda ja transporditöötajaid minimaalselt ohustades. Seepärast ei ole tehtud algatusi kõnealustest eeskirjadest loobumiseks ega süsteemi põhimõtteliseks muutmiseks: ohtlikke kaupu ei saa olematuks muuta ja neid tuleb paratamatult ühest kohast teise transportida.

Esimese valiku puhul jääksid põhimõtted ja eeskirjad sisuliselt samaks. Kodifitseerimise tulemusena võib eeskirjade kohaldamine muutuda vähesel määral kasutajasõbralikumaks ainuüksi tänu õigusaktide, muudatuste ja viidete arvu olulisele vähenemisele. Lihtsustatud eeskirju ollakse eeldatavasti rohkem valmis aktsepteerima ning see peaks alandama ka riske, vähendades negatiivsete mõjude tõenäosust kõikides valdkondades: nii majanduslikus, sotsiaalses kui ka keskkonnaalases. Ent kuigi kõnealused muudatused meeldiksid sidusrühmadele, on nende mõju kõikides valdkondades ilmselt piiratud.

Teise valiku puhul on lisatud esimesele valikule siseveeteed. Nagu ohtlike kaupade auto- ja raudteetransportki, ei saa kõnealuste kaupade siseveetransport toimuda eeskirjadeta, millega oleks tagatud transpordi ohutus ja minimeeritud oht ühiskonnale, asjaomastele töötajatele ja keskkonnale. Eeskirjadega on reguleeritud rahvusvaheline transport Reini (ADN-R) ja Doonau (ADN-D) piirkonnas ning riigisisene transport siseveeteedega riikides, mille siseveeteedel transporditakse ohtlikke kaupu. Olenevalt asjakohaste rahvusvaheliste kokkulepete laadist on rahvusvahelised eeskirjad siduvad või mitte; viimasel juhul võib kehtestada muid eeskirju. Riigisisesed õigusnormid täiendavad rahvusvahelisele transpordile kehtestatud eeskirju.

Kuigi paljud liikmesriigid on püüdnud riigisiseseid eeskirju rahvusvaheliste eeskirjadega vastavusse viia, kehtivad endiselt väga erinevad eeskirjad, eelkõige laienenud ühenduses. Kuna ohtlike kaupade veo eeskirjad on paratamatult keerulised, sest nendes käsitletakse paljusid tooteid, peaksid ettevõtjad täitma nii riigisisese kui ka rahvusvahelise transpordi puhul ainult üht reeglistikku. Kuna rahvusvahelise reeglistiku järgimine on ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkuleppele alla kirjutanud liikmesriikidele peagi kohustuslik, on loogiline kasutada ka riigisiseses tegevuses samu eeskirju.

Lisaks ilmsetele majanduslikele eelistele ettevõtjate jaoks on sama positiivne ka ühiskondlik mõju. Eelkõige ohtlike kaupade veo valdkonnas tuleb kehtestada eeskirjad töötajate kaitsmiseks ja nende ohutuse tagamiseks. Tunnistatakse, et ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkulepe tagab teataval tasemel kaitse transportimisel aset leida võivate õnnetusjuhtumite ja ohtlike ainete juhuslike heitmete vastu. Enamikule töötajatest on taganud samal tasemel kaitse ka Reini ADN ohutuseeskirjad, millel ADN kokkulepe põhineb. Kõnealused eeskirjad kaitsevad sama hästi ka päästeteenistusi õnnetusjuhtumite ja muude vahejuhtumite korral. Ka keskkonda mõjutab oluliselt õnnetusjuhtumite ja muude vahejuhtumite riski märkimisväärne vähenemine ohtlike kaupade siseveetranspordis, kui kavandatavaid eeskirju nõuetekohaselt rakendatakse.

Kõnealuseid eeskirju on vaja muidugi rakendada. Ühtne reeglistik hõlbustaks rakendamist liikmesriikides tunduvalt.. Tegelikult on soov eeskirju lihtsamalt ja tõhusamalt rakendada üks peamisi põhjusi, miks mõned liikmesriigid on juba püüdnud vähendada oma riigisisestel turgudel kohaldatavate eeskirjade arvu.

Kokkuvõttes avaldab ohtlike kaupade transpordi kogu Euroopa Liitu hõlmava korra kehtestamine siseveeteedel nii sisetranspordile kui ka rahvusvahelisele transpordile positiivset mõju nii majanduslikust, sotsiaalsest, keskkonnaalasest kui ka rakendamist hõlbustavast aspektist. Turg vajab eeskirju, võttes arvesse kaasnevaid ohte. Loogiline oleks kasutada reeglistikku, mida märkimisväärsete siseveeturgudega liikmesriigid peavad igal juhul kohaldama, võttes arvesse oma rahvusvahelisi kohustusi, s.t ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkuleppest tulenevat korda.

Kolmanda valiku puhul on lisatud teisele valikule läbivaatamiselement. Läbivaatamine koosneb kahest osast. Esimene eesmärk on kõrvaldada aegunud klauslid. Kodifitseerimise käigus ei ole seda võimalik teha. Aegunud klauslite kõrvaldamine on kahtlemata kasulik. Klauslite säilimine muudab juba olemuslikult keerulise asja tarbetult keeruliseks, mille tulemusena suurenevad riskid ja kulud. Teiseks ühtlustakse nii palju kui võimalik kolme maismaatranspordi liiki – auto-, raudtee- ja siseveetransporti reguleerivaid eeskirju. Üha rohkem on transpordiettevõtjaid, kes vajavad mitut transpordiliiki, ning iga transpordiliigi suhtes erineva reeglistiku kohaldamine teeb nende tegevuse tarbetult kulukaks ja keeruliseks. Ühtlustatud reeglistik hõlbustab selgelt mitmeliigilist transporti.

Keeruliste eeskirjadega kaasnevad riskid ohutusele ja keskkonnale. Seega tunnistatakse, et eeskirjade ühtlustamisel on positiivne mõju kõikides valdkondades: majanduslikus, kuna see vähendab kulusid; ühiskondlikus, kuna eeskirjad on kergemini kohaldatavad ja tagavad seetõttu parema ohutuse; ning samadel põhjustel ka keskkonnavaldkonnas. Eeskirjade vahel on vähem erinevusi, mis hõlbustab riiklikel ametiasutustel neid rakendada. Ühtlustatud ja kasutajasõbralikum reeglistik peaks oluliselt parandama ka selle järgimist sidusrühmade poolt.

Kuigi kõikidel valikutel on positiivne majanduslik, ühiskondlik, keskkonnaalane ja rakendamist hõlbustav mõju, pakub kolmas valik kõige paremaid võimalusi.

Punktis 5.3. käsitletakse nende liikmesriikide konkreetset olukorda, kus ohtlike kaupade siseveetransporti ei toimu või kelle siseveeteed ei ole teiste liikmesriikidega ühendatud.

5.2 Mõju ühenduse õiguse lihtsustamisele

Esimene ja teine poliitikavalik lihtsustaksid ühenduse õigust ainult kodifitseerimise suhtes, mis tähendab sisuliselt olemasolevate direktiivide koondversioone.

Kolmanda poliitikavalikuga kaasneks kaugemale ulatuv lihtsustamine, mis on suunatud kasutajasõbralikkuse suurendamisele ning kõikide praeguste direktiivide ja otsuste koondamisele ühtseks ELi õigusaktiks.

5.3 Mõju piirkondlikud erinevused

Kolmanda poliitikavaliku kasutamiseks koostatud seadusandliku algatusega nähakse ette, et liikmesriik, kelle siseveeteed ei ole teiste liikmesriikidega seotud, võib otsustada, kas kohaldada ELi õigusnorme või jätkata muude õigusnormide kohaldamist. Kavandatavat direktiivi ei ole kohustatud rakendama ka liikmesriik, kelle siseveeteedel ohtlike kaupade transporti ei toimu.

5.4 Euroopa Liidu väline mõju

Ükski valik ei muuda auto- ja raudteetranspordi olukorda riikide suhtes, kes ei kuulu Euroopa Liitu.

Teise ja kolmanda poliitikavalikuga edendatakse ohtlike kaupade siseveetranspordi eeskirjade ühtlustamist tõenäoliselt ka Euroopa ELi välistes riikides.

5.5 Avaliku arutelu tulemused

Enamik vastajaid pooldab energeetika ja transpordi peadirektoraadi poliitikavalikut, mis on esitatud punktis 6.2.

6. JAGU: POLIITIKAVALIKUTE VÕRDLEMINE

6.1 Mõju kokkuvõte

Kolme väljavalitud poliitkavaliku ainus oluline erinevus on selles, kas lisada siseveetransport ühenduse õigusesse või mitte. Peale selle erinevad teine ja kolmas poliitikavalik ohtlike kaupade veo eeskirjade ühtlustamise ja lihtsustamise taseme poolest.

Kolme poliitikavaliku hinnanguline mõju on näidatud järgmistes võrdlustabelites.

Mõju | Poliitikavalikud |

1. Poliitikat ei muudeta, vaid ainult kodifitseeritakse | 2. Kodifitseerimine + siseveeteed | 3. Läbivaatamine + siseveeteed |

Transpordi ohutus ja turvalisus paranevad | ei | tõenäoliselt | tõenäoliselt |

Edendatakse transporditeenuste vaba liikumist | ei | tõenäoliselt | tõenäoliselt |

Keskkonnaõnnetuste oht väheneb | ei | tõenäoliselt | tõenäoliselt |

ELi õigusakte lihtsustatakse | mõningal määral | mõningal määral | oluliselt |

ELi õigusakte uuendatakse | mõningal määral | mõningal määral | täielikult |

Transpordiliikide eeskirju ühtlustatakse | ei | ei | jah |

6.2 Eelistatav poliitikavalik

Ohtlike kaupade vedu reguleerivate ELi praeguste õigusaktide kohaldamisala laiendamine siseveetranspordile on põhjendatud, kuna peagi jõustub ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkulepe. Selle saavutamiseks on võimalik kasutada teist või kolmandat poliitikavalikut. Kuna ühenduse õiguse täieliku ühtlustamise ja lihtsustamise eesmärke kõnealuses valdkonnas on võimalik saavutada ainult kolmanda poliitika valiku abil, on eelistatav valik õigusaktide läbivaatamine ja laiendamine siseveetranspordile.