[pic] | EUROOPA KOMISJON |

Brüssel 11.5.2011

KOM(2011) 255 lõplik

KOMISJONI HINDAMISARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

Programmi „Kriminaalõigus” hindamise vahearuanne

SISUKORD

1. SISSEJUHATUS 3

1.1. ARUANDE TEEMA 3

1.2. ÜLEVAADE 3

1.3. TAUST 5

1.4. PRAEGUNE OLUKORD 5

2. Programmi rakendamine 5

2.1. KOMISJONI ALGATUSED (RIIGIHANKED) 5

2.2. TOETUSED (PAKKUMISKUTSED) 6

2.2.1. MEETMETOETUSED – ÜLDINE PAKKUMISKUTSE 6

2.2.2. MEETMETOETUSED – ERI PAKKUMISKUTSE 8

2.2.3. TEGEVUSTOETUSED 8

2.2.4. TEGEVUSTOETUSED – PARTNERLUSE RAAMLEPING 9

2.2.5. TOETUSED MONOPOOLSES SEISUNDIS OLEVATELE ORGANISATSIOONIDELE 9

3. HINDAMISE TULEMUSED 10

3.1. ASJAKOHASUS 10

3.2. TULEMUSLIKKUS 11

3.3. TÕHUSUS – KULUTASUVUS 11

3.4. MÕJU JA SELLE KESTVUS 11

3.5. SIDUSUS 12

3.6. ELi TASANDI LISANDVÄÄRTUS 12

4. JÄRELDUSED 13

4.1. EESMÄRKIDE KINDLAKSMÄÄRAMINE 14

4.2. ELi TASANDI LISANDVÄÄRTUS 14

4.3. MENETLUSTE LIHTSUSTAMINE 14

4.4. TEAVITAMINE PROGRAMMIST JA SELLE NÄHTAVUS 14

SISSEJUHATUS

ARUANDE TEEMA

Nõukogu võttis 12. veebruaril 2007 vastu otsuse 2007/126/JSK,[1] millega kehtestatakse ajavahemikuks 2007–2013 üldprogrammi „Põhiõigused ja õigusasjad” raames eriprogramm „Kriminaalõigus”

Otsuse artikli 16 lõike 3 punktis b on sätestatud, et komisjon esitab Euroopa Parlamendile ja nõukogule hiljemalt 31. märtsiks 2011 hindamise vahearuande saavutatud tulemuste ning programmi rakendamise kvalitatiivsete ja kvantitatiivsete aspektide kohta. Sama lõike punktiga c on ette nähtud, et nimetatud aruande põhjal koostatakse hiljemalt 30. augustiks 2012 teatis programmi jätkamise kohta.

Hindamise vahearuandes antakse ülevaade praeguseks saavutatud tulemustest ja käsitletakse programmi rakendamise kvalitatiivseid ja kvantitatiivseid aspekte. Hindamise on teostanud komisjoni talitused. Komisjon on analüüsinud programmi tugevaid ja nõrku külgi ning püüdnud vastata järgmistele küsimustele:

1) kuidas parandada programmi rakendamist ülejäänud ajavahemikul;

2) kuidas täiustada programmi ülesehitust selle järelprogrammi(de) väljatöötamiseks.

Eelkõige on uuritud:

a) programmi asjakohasust, hinnates seda, mil määral programmi eesmärgid vastavad olemasolevatele vajadustele ja lahendamist nõudvatele probleemidele;

b) programmi tulemuslikkust, tehes kindlaks, mil määral programmi eesmärgid on saavutatud;

c) programmi tõhusust, kontrollides seda, kas tulemused on saavutatud mõistliku hinnaga.

ÜLEVAADE

Programmi „Kriminaalõigus” eesmärk on aidata kaasa vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala tugevdamisele Euroopa Liidus. Selleks hoogustatakse vastastikuse tunnustamise põhimõtte alusel kriminaalasjades tehtavat õigusalast koostööd.

Programmil on neli üldeesmärki:

1. edendada õigusalast koostööd kriminaalasjades, mis põhineb vastastikusel tunnustamisel ja vastastikusel usaldusel, et aidata kaasa tõelise õigusel rajaneva Euroopa ala loomisele;

2. edendada liikmesriikides kohaldatavate eeskirjade kokkusobivust, mis võib olla vajalik õigusalase koostöö parandamiseks. Edendada nende olemasolevate õiguslike takistuste vähendamist, mis pärsivad õigusalase koostöö head toimimist, eesmärgiga tugevdada uurimiste koordinatsiooni ja suurendada Euroopa Liidu ja liikmesriikide olemasolevate õigussüsteemide kokkusobivust, et võimaldada liikmesriikide õiguskaitseasutuste uurimiste adekvaatseid järelmeetmeid;

3. parandada kontakte ning teabe- ja parimate tavade vahetust õigus-, kohtu- ja haldusasutuste ning õigusala töötajate (juristid ja muud kohtu tööga seotud töötajad) vahel ja tõhustada kohtu liikmete koolitust eesmärgiga edendada vastastikust usaldust;

4. veelgi parandada vastastikust usaldust eesmärgiga tagada ohvrite ja kostjate õiguste kaitse.

Nende üldeesmärkide saavutamiseks rakendatakse programmiga nelja liiki meetmeid:

- komisjoni algatusel riigihanke korras võetavad meetmed, mis hõlmavad näiteks uuringuid ja teadustööd ning infotehnoloogia eriprojektide loomist ja elluviimist teabevahetuse ja -leviku hõlbustamiseks;

- teatavatel tingimustel toetuse andmine ( meetmetoetus ) liidule huvi pakkuvatele riikidevahelistele eriprojektidele, mida esitab vähemalt kaks liikmesriiki või vähemalt üks liikmesriik ja üks kandidaatriik või ühinejariik, ja/või riigisisestele projektidele liikmesriikides;

- valitsusväliste organisatsioonide või muude selliste üksuste tegevuse toetamine ( tegevustoetus ), kes täidavad Euroopa Liidule üldist huvi pakkuvaid eesmärke kriminaalõiguse valdkonnas;

- tegevustoetus kohtunike koolituse eest vastutava Euroopa õigusalase koolituse võrgustiku alalise tööprogrammiga seotud kulude kaasrahastamiseks.

Programmi „Kriminaalõigus” tegevuskuludeks on ajavahemikul 2007–2013 ette nähtud kokku 196,85 miljonit eurot. Kõnealune summa koosneb 2007.–2011. aasta eelarve hääletamisel eraldatud vahenditest ja 2012.–2013. aasta finantsplaneeringus ette nähtud vahenditest.

Suurem osa rahalisest toetusest on eraldatud meetmetoetusteks ja toetusteks üldiselt. Viie aasta lõikes varieerub toetusteks eraldatud vahendite määr 75st–95 %ni. Seega on peetud kinni toetustele eraldatavate vahendite miinimummäärast (65 %), mis on sätestatud õiguslikus aluses.

TAUST

Programm „Kriminaalõigus” on jätk kriminaalasjades tehtava politsei- ja õigusalase koostöö raamprogrammile (AGIS),[2] mille nõukogu võttis 22. juulil 2002 vastu ajavahemikuks 2003–2007.

Komisjon tegi 2005. aastal ettepaneku luua uus põhiõiguste ja õigusasjade raamprogramm,[3] millel on neli erieesmärki, sealhulgas õigusalase koostöö edendamine, et aidata kaasa tõelise Euroopa õigusala loomisele kriminaalasjades. See oli loogiline jätk 2004. aasta novembris vastu võetud Haagi programmile, milles rõhutatakse muu hulgas, et kodanike Euroopa loomine nõuab ka Euroopa õigusruumi loomist, mis põhineb vastastikuse tunnustamise põhimõttel ja kus riikidevahelised piirid ole enam tõkkeks kohtumenetluse algatamisel ega kohtuotsuste jõustamisel. Programm „Kriminaalõigus” pidi samuti võimaldama luua arvutisüsteemi karistusregistri andmete vahetamiseks. Kõnealusele programmile ette nähtud vahendid moodustasid kõige suurema osa raamprogrammi eelarvest (36 %).

PRAEGUNE OLUKORD

Raamprogramm võeti vastu 2007. aastal ja see on koostatud sel ajal kehtinud asutamislepingute alusel, kuid selle struktuuri on sisse ehitatud sujuv üleminek uuele institutsioonilisele struktuurile, mis on tingitud Lissaboni lepingu jõustumisest 1. detsembril 2009. Seepärast on eriprogrammi „Kriminaalõigus” õigusliku aluse artikli 12 (vastastikune täiendavus) lõikes 1 sätestatud sünergia ja vastastikuse täiendavuse taotlemine muude liidu rahastamisvahenditega, eelkõige eriprogrammiga „Tsiviilõigus” ning üldprogrammidega „Turvalisus ja vabaduste kaitse” ja „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine”.

- Ajavahemikul 2007–2010 avaldati 14 pakkumiskutset, millest 11 on lepingu sõlmimise otsuse ja lepingute allakirjutamise tulemusena lõpule viidud (2007., 2008. ja 2009. aasta pakkumiskutsed[4]). 2010. aasta pakkumiskutse on veel pooleli ja seetõttu seda käesolevas aruandes ei käsitleta.

PROGRAMMI RAKENDAMINE

KOMISJONI ALGATUSED (RIIGIHANKED)

Igal aastal eelarvest rahastatavaid meetmeid, mida võetakse komisjoni algatusel, on kirjeldatud asjaomase aasta tööprogrammis. Tööprogramm hõlmab mitmesuguseid meetmeid, näiteks uuringuid, teadustööd, ühise arvutisüsteemi loomist karistusregistri andmete vahetamiseks, konverentse ja ekspertide kohtumisi ning analüüsivat, järelevalve- ja hindamistegevust.

Ajavahemikul 2007–2010 rahastas komisjon näiteks järgmisi meetmeid:

- Euroopa e-õiguskeskkonna portaali väljatöötamine ning sellega seotud teavituskampaaniad ja teostatavusuuringud;

- „Õigusemõistmise kristallkaalude” auhinna väljaandmine (õigusfoorumi raames). Auhinda annavad ühiselt välja Euroopa Komisjon ja Euroopa Nõukogu, et tuvastada ja tõsta esile uuenduslikke ja tõhusaid tavasid kohtukorralduse ja kohtumenetluste teostamise valdkonnas;

- 2008. aastal loodud õigusfoorumi[5] juhtimine ja selle istungite korrapärane korraldamine, mis võimaldab konsulteerida sidusrühmadega ELi õiguspoliitika ja -tava küsimustes, et edendada head tava ja suurendada ELi õigusalatöötajate vahel vastastikust usaldust ja mõistmist;

- uuringud ja infotehnoloogiavahendite väljatöötamine karistusregistrite omavaheliseks ühendamiseks Euroopa tasandil ja varasemaid süüdimõistvaid otsuseid käsitleva teabevahetuse korraldamiseks õigusasutuste vahel, sealhulgas toetus liikmesriikide tarkvara arendamiseks ja süsteemide omavahelist ühendamist võimaldava tarkvara väljatöötamiseks (ühise viitesüsteemi kasutamine), samuti komisjonisiseste meetmete toetamine. See hõlmab ühtlasi kõiki ettevalmistusi Euroopa karistusregistrite infosüsteemi (ECRIS) käivitamiseks 2012. aastal.

Ajavahemikul 2007–2010 sõlmiti lepinguid ka muude uuringute ja seminaride korraldamiseks päevakajalistes kriminaalõigusküsimustes.

Kokku sõlmiti 64 lepingut summas 8,3 miljonit eurot. Kuna ettenähtud eelarve oli 13,8 miljonit eurot, annab see vahendite kasutamise määraks 60 %.

TOETUSED (PAKKUMISKUTSED)

MEETMETOETUSED – ÜLDINE PAKKUMISKUTSE

Ajavahemikul 2008–2010 sõlmiti toetuslepingud 94 projekti toetamiseks (keskmiselt 31 projekti aastas).

Nimetatud kolme aasta jooksul tõusis eelarvevahendite kasutamise määr 81,42 %ni, mis on üsna hea tulemus, arvestades seda, et tegu on suhteliselt uue programmiga valdkonnas, kus liikmesriigid ei ole koostööaltid. Keskmine toetuse suurus kõikus kõnealustel aastatel 170 000 eurost 260 000 euroni. Kolmandik rahastatud projektidest jäid maksumuselt alla 100 000 euro.

Meetmete keskmine kestus oli 18–24 kuud. 2008. aasta projektidest on juba suletud 85 % ning ülejäänud lõpevad 2011. aastal. 2009. aasta projektidest on suletud 55 %.

- JAOTUS EESMÄRKIDE LÕIKES

Allpool esitatud tabelis on esitatud toetussummad eesmärkide lõikes. Tabelist ilmneb, et suur osa vahenditest (63 %) on koondunud koostöö ja hea tava vahetuse rahastamiseks. Jaotus ei peegelda siiski täielikult tegelikku olukorda, kuna õigusalasele koolitusele tuleks lisada Euroopa õigusalase koolituse võrgustikule eraldatud summad (mida käsitletakse allpool). Nimetatud võrgustikku rahastatakse igal aastal 800 000 euroga, mis tõstab õigusalase koolituse osakaalu programmi kogueelarves 23 %-le.

Eesmärk – Kulukohustuse võtmise aasta | |2008 | |2009 | |2010 | |Kokku |% | | |Arv |Summa |Arv |Summa |Arv |Summa |Arv |Summa | | |Õigusalane koolitus |7 |1 488 060 |3 |307 554 |7 |821 574 |17 |2 617 188 |13,59 | |Hea tava vahetus / koostöö kriminaalasjades |25 |4 722 286 |19 |4 225 843 |20 |3 259 102 |64 |12 207 231 |63,38 | |Ohvrite toetamine |5 |1 093 185 |2 |599 962 |3 |794 363 |10 |2 487 510 |12,91 | |Teabevahetus | | |1 |1 376 364 |2 |573 395 |3 |1 949 760 |10,12 | |Kokku |37 |7 303 531 |25 |6 509 724 |32 |5 448 434 |94 |19 261 689 | | |Eelarve | |8 000 000 | |6 800 000 | |8 900 000 | |23 700 000 | | |

- JAOTUS TOETUSESAAJA LIIKIDE LÕIKES

Kõige enam on rahastatud liikmesriikide justiitsministeeriumide ja ülikoolide teadusosakondade projekte (83 %).

Sellest hoolimata moodustavad valitsusväliste organisatsioonide projektid pakkumiskutsete tulemusena antud tegevustoetuste ja meetmetoetuste kogusummast siiski keskmiselt 30 %.

- GEOGRAAFILINE JAOTUS

- Vaatlusalusel ajavahemikul esitati kokku 160 projekti, millest kiideti heaks 94 ehk küllaltki väike osa (60 %).

- Kuus liikmesriiki ei ole esitanud ühtegi projekti (Iirimaa, Küpros, Leedu, Rootsi, Slovakkia ja Taani). Nende huvi puudumise põhjuste väljaselgitamiseks tuleks teostada sügavam analüüs.

- Viis liikmesriiki on küll esitanud projekte, kuid ei ole saanud neile rahastamist (Kreeka, Luksemburg, Poola ja Soome).

Kuus liikmesriiki on tegutsenud eriti aktiivselt; nendelt pärinevad 64 % esitatud projektidest ja 68 % rahastatud projektidest (projektide arvu järgi: Hispaania, Ühendkuningriik, Itaalia, Saksamaa, Belgia ja Madalmaad).

Esitatud ja rahastatud projektide arv on kõnealusel kolmel aastal püsinud üsna stabiilne.

MEETMETOETUSED – ERI PAKKUMISKUTSE

Ajavahemikul 2008–2010 toetati programmiga selliste eriprojektide rakendamist, mis olid seotud ELi riiklike karistusregistrite omavahelise ühendamisega. Käesolevas aruandes ei hinnata projektitoetusi, mis on antud eraldi e-õiguskeskkonda käsitleva pakkumiskutse raames, kuna need projektid algasid alles 2011. aastal.

Selleks et paraneksid mehhanismid, mille kaudu edastatakse õigusalast teavet ELis tehtud süüdimõistvate otsuste kohta, peab kõnealuse teabe vahetamine liikmesriikide vahel toimuma võimalikult kiiresti. See on võimalik saavutada näiteks elektroonilise teabesüsteemi loomise teel. Ajavahemikul 2008–2010 eraldati 32 miljonit eurot, et kaasrahastada selle konkreetse valdkonna projekte, eesmärgiga täiustada riiklikke karistusregistreid elektroonilise andmevahetuse võimaldamiseks teiste liikmesriikide karistusregistritega.

Karistusregistrite omavahelise ühendamise eesmärgi raames on lubatud esitada projekte ainult nõukogu 21. novembri 2005. aasta otsuse 2005/876/JSK (mis käsitleb teabevahetust karistusregistrite väljavõtete osas)[6] artikli 1 alusel määratud liikmesriikide asutustel.

Ajavahemikul 2007–2009 jäi kasutamata 22 % karistusregistritele eraldatud summadest, mis tähendab, et kriminaalõiguse valdkonna jaoks läks kolme aasta jooksul kaduma 7 miljonit eurot. Mõned liikmesriigid ei esitanud selles valdkonnas ühtegi projekti (Belgia, Bulgaaria ja Taani), samal ajal kui 52 % rahastamisest jagunes viie liikmesriigi vahel (Austria, Leedu, Rumeenia, Ühendkuningriik ja Ungari).

Alates 2010. aastast kuulub kõnealune eesmärk üldise pakkumiskutse alla ja seepärast ei korraldata sellega seoses enam eraldi pakkumiskutseid.

TEGEVUSTOETUSED

Erinevalt meetmetoetustest, millega kaasrahastatakse teatava ELi poliitika eesmärgi saavutamiseks võetavaid meetmeid, kaasrahastatakse tegevustoetustega selliste organisatsioonide või võrgustike toimimist, kes täidavad Euroopa Liidule üldist huvi pakkuvaid eesmärke või teatava ELi poliitika eesmärke. Tegevustoetuste andmine lähtub põhimõttest, et komisjon rahastab ELi poliitikat edendavate üleeuroopaliste võrgustike loomist.

Tegevustoetusi antakse teatava organisatsiooni tegevuse ja toimimise toetamiseks selle eelarveaasta jooksul; vastutasuks nõutakse organisatsioonilt teatavate meetmete lisamist oma asjaomase aasta tööprogrammi.

- Ajavahemikul 2007–2010 saadud kogemused näitavad, et seda liiki rahastamine ei paku sihtrühmadele oodatud huvi. Hoolimata kolmest üleeuroopalisest projektikonkursist õnnestus rahastada ainult 18 organisatsiooni ja siduda kulukohustustega 51 % ettenähtud vahenditest.

- Täheldatakse, et sageli taotlevad ja saavad aastast aastasse toetust samad organisatsioonid, kuid uusi toetusesaajaid on vähe. Sellest seisukohast on uute organisatsioonide loomise eesmärk praegu täitmata.

- Väike toetusetaotlejate ja -saajate arv tuleneb asjaolust, et organisatsioonidel on tegelikkuses raske tõendada tõelise Euroopa mõõtme olemasolu.

TEGEVUSTOETUSED – PARTNERLUSE RAAMLEPING

Selleks et viia ellu programmi „Kriminaalõigus” teatavaid esmatähtsaid eesmärke, otsustasid komisjoni talitused 2007. aastal sõlmida nende õigusalase koolituse valdkonna olulisemate osalejatega, kes olid huvitatud korrapärase koostöö tegemisest komisjoniga asjaomastes valdkondades, partnerluse raamlepingud pikaajalise koostööraamistiku loomiseks. Selline partnerlus eeldab, et komisjonil ja tema partneritel on ühised huvid ja eesmärgid, et nad viivad korrapäraselt ja pidevalt ellu kindlaks määratud ja heaks kiidetud meetmeid ning et tekib teatavat arvu partnereid ühendav võrgustik.

Projektikonkursi tulemusena on sõlmitud partnerluse raamlepingud Euroopa Õigusakadeemia, Euroopa õigusalase koolituse võrgustiku ja Euroopa Avaliku Halduse Instituudiga. Nimetatud lepingute kehtivus lõpeb 2011. aasta juulis.

Ajavahemikul 2007–2009 oli ette nähtud eraldada partnerluse raamlepingute raames kuni 8,9 miljonit eurot. Tegelikkuses ei ületanud kulukohustustega seotud summa 2 miljonit eurot.

- Partnerlusmenetlus ei loo võrreldes üldiste pakkumiskutsetega lisandväärtust. Samuti ei ole see võimaldanud luua võrgustikku, kuhu kuuluvate olulisemate osalejatega komisjon saaks luua korrapärased ja pidevad suhted tõhusa õigusalase koolituse korraldamiseks. Praegu on käimas eraldi hindamine, et teha kindlaks, millised vahendid ja rahastamismeetodid on õigusalase koolituse valdkonnas kõige sobivamad.

TOETUSED MONOPOOLSES SEISUNDIS OLEVATELE ORGANISATSIOONIDELE

Võttes arvesse kogemusi, mis on saadud kohtunike vahetusprogrammi käigus aastatel 2004, 2005 (katseprojekt) ja 2006 (ettevalmistav meede), ja koostööd Euroopa õigusalase koolituse võrgustikuga, mis korraldab vahetusi ja kohtumisi kohtunike koolitamisega tegelevate asutuste vahel, otsustas nõukogu lisada kõnealuse võrgustiku programmi „Kriminaalõigus” alusakti. Selle tulemusena võib vastavalt artikli 4 punktile d anda tegevustoetust Euroopa õigusalase koolituse võrgustiku alalise tööprogrammiga seotud kulude kaasrahastamiseks.

Võrgustiku näol on tegu 2000. aastal Belgia õiguse alusel asutatud rahvusvahelise mittetulundusühinguga, mis ühendab enamikku kohtunike ja prokuröride koolitusasutusi Euroopas. Praeguseks on võrgustikuga ühinenud kõigi 27 liikmesriigi asutused, kes vastutavad õigusalase koolituse eest.

Toetust antakse võrgustiku esitatud toetustaotluse alusel ja selleks kontrollitakse eelnevalt, et organisatsiooni suhtes ei kohaldata välistamiskriteeriume ja et tema taotlus on kooskõlas õigusalase koolituse eesmärgiga, mida täidetakse programmi „Kriminaalõigus” kaudu. Toetus vormistatakse ametlikult toetuslepingu allakirjutamise teel.

Vahetusprogrammil on kaks tahku: kohtunike vahetus eri kohtutavade vastastikuse tundmise parandamiseks ja ühise õigusruumiga seotud ühtekuuluvustunde loomine.

Ajavahemikul 2007–2010 sai võrgustik 7 152 071,31 eurot, mis moodustab aastaeelarves ette nähtud maksimumsummast (9,5 miljonist eurost) 75 %. Alates 2007. aastast on lühi- või pikaajalistes vahetusprogrammides osalenud 667 kohtunikku ja prokuröri.

HINDAMISE TULEMUSED

ASJAKOHASUS

Mil määral vastavad programmi eesmärgid olemasolevatele vajadustele ja lahendamist nõudvatele probleemidele?

Vahehindamisest nähtub, et programm on aidanud kaasa vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomisele ja tugevdamisele Euroopas, edendades vastastikuse tunnustamise põhimõtte alusel kriminaalasjades tehtavat konkreetset õigusalast koostööd.

Rahastatud meetmetega soodustatakse süstemaatilist elektroonilist teabevahetust, toetatakse kriminaalasju käsitlevate õigusalatöötajate piiriülest õigusalast koolitust, ergutatakse heade tavade levitamist kõikides liikmesriikides ja edendatakse ohvrite toetamist.

Meetmete rahastamiseks esitatavate taotluste arv suureneb pidevalt, mis näitab kasvavat huvi programmi vastu ja seda, et programm ei ole veel ilmselt saavutanud optimaalset mahtu. Mõnede riikide puhul, mis on vähe esindatud või ei ole üldse esindatud, on programmi arendamiseks palju võimalusi. Tuleb teha veel jõupingutusi programmi tutvustamiseks ja taotluste kvaliteeti parandavate abivahendite loomiseks. 2010. aasta aprillis korraldati ligi 100 osalejaga teabepäev.

Programmi kolme rakendusaasta põhjal võib täheldada, et tegevustoetused ja partnerluslepingud ei ole saavutanud oodatud edu, mis seab kahtluse alla nende asjakohasuse ja sobivuse taotletavate eesmärkide saavutamiseks.

Tegevustoetuste puhul on raskused tingitud sellest, et erinevalt meetmetoetustest, millega kaasrahastatakse üksikmeetmeid, millel on kindel kestus ja taotluse esitanud organisatsiooni muust tegevusest lahutatud eelarve, rahastatakse tegevustoetusega organisatsiooni tegevuskulusid. Selleks et jälgida ja kontrollida kahel eri viisil toimuvat toetuse andmist (esiteks tööprogrammi ja teiseks meetme toetamine), on rahastamise seisukohast hädavajalik, et organisatsioonil oleks haldus- ja raamatupidamisvahendid, mis võimaldavad sellist olukorda usaldusväärselt hallata ja kontrollida. Toetuse saajal tuleb kanda kulud, mis tal tekivad eri meetmete elluviimisel, vastavalt nende eesmärgile oma tegevuseelarvesse või konkreetse meetme eelarvesse.

Tuleb püüelda sünergia poole muude programmidega, millega edendatakse sarnast tegevust („Tsiviilõigus”, „Kuritegevuse ennetamine ja selle vastu võitlemine”, Daphne).

TULEMUSLIKKUS

Mil määral on programmi eesmärgid saavutatud?

Vaatlusalusel ajavahemikul ei olnud rahastatud projektide maht võrreldes ettenähtud eelarvega piisav. See suundumus muutus siiski 2010. aastal, mil esitati kaks kord rohkem taotlusi meetmetoetuste saamiseks kui 2009. aastal. Programmi puudulik tulemuslikkus on tingitud mitmest tegurist.

Selle põhjuseks on programmi vähene tuntus, kaasrahastamise määr, mida peetakse liiga madalaks ja mis nõuab liiga suurt omaosalust, ning rakendamise liigne keerukus, mis toob kaasa õiguskindluse puudumise ja haldustegevuse aegluse.

Rahastamistaotluste arvu hiljutine kasv tuleneb ilmselt teavituskampaaniatest, mis komisjon viis programmi tuntuse suurendamiseks liikmesriikides ellu 2009. ja 2010. aastal.

Seda võib seostada ka rahastamistingimuste paranemisega (kaasrahastamise määr tõusis 70 %-lt 80 %-le ja nõutud omaosaluse määr langes 30 %-lt 20 %-le, 2010. aastal avaldatud e-õiguskeskkonda käsitleva pakkumiskutse puhul isegi 10 %-le).

Uue elektroonilise taotluste registreerimise ja hindamise süsteemi (PRIAMOS) käivitamine on oluliselt lihtsustanud programmi kasutamist ja kiirendanud hindamismenetlust.

TÕHUSUS – KULUTASUVUS

Kas tulemused on saavutatud mõistliku hinnaga?

Vaatlusalusel ajavahemikul viidi lõpule 11 pakkumiskutset ja eraldati 155 toetust, mis tähendab keskmiselt 14 toetust ühe pakkumiskutse kohta. Selline tõhususe määr on võrreldes muude samamahuliste programmidega väike. Näiteks programmist Daphne rahastati 2009. aastal 43 projekti, kuigi avaldati vaid üks pakkumiskutse, mis hõlmas kahte eelarveaastat.

Lepingute sõlmimiseks kulus keskmiselt 5–6 kuud (alates eelarvevahendite käsutaja otsusest lepingu sõlmimise kohta kuni selle jõustumiseni), mis on võrreldes muude programmidega pikk aeg.

Toetuste keskmine suurus vaatlusalusel ajavahemikul oli meetmetoetuste puhul 380 000 eurot ja tegevustoetuste puhul 128 000 eurot. Tulevikus peaksid need suhteliselt väikesed summad kasvama, kuna suureneb liikmesriikidevahelise teabevahetuse parandamiseks ette nähtud suuremahulistele infotehnoloogiaprojektidele eraldatava rahastamise osakaal.

MÕJU JA SELLE KESTVUS

Milline on programmi pikaajaline mõju ja kas see on kestev?

Programm „Kriminaalõigus” on uus ja seetõttu on selle pikaajalist mõju raske mõõta. Programm on siiski võimaldanud kriminaalõiguse valdkonnas viia ellu ja toetada teatavate olulisemate osalejate, näiteks Euroopa õigusalase koolituse võrgustiku tegevust. Samuti on liikmesriikidel tänu programmile õnnestunud katta osa karistusregistrite omavahelise ühendamise kuludest, mis soodustab pikaajalisemat koostööd. E-õiguskeskkonna portaali käivitamine ja pidev ajakohastamine toetab Euroopa õigusruumi tekkimist ja rikastab seda.

Programm „Kriminaalõigus” on eesmärkide, osalejate ja rahastatavate meetmete liigi poolest väga sarnane programmiga „Tsiviilõigus”,[7] mis võib põhjustada nende kattumist, tarbetut konkureerimist ja ebavõrdse kohtlemise ohtu. Kolmanda samba kaotamine muudab programmi ilmselt mõistetavamaks. Nüüdsest ei ole programmide „Tsiviilõigus” ja „Kriminaalõigus” jaoks enam vaja eraldi õiguslikke aluseid.

Programmi eesmärk on suurendada selles osalejate vahel õigusalast koostööd. Seda eesmärki täidavad projektid, mis soodustavad vähemalt kahe liikmesriigi partnerlust. Partnerluse ergutamiseks peab komisjon võtma aktiivseid meetmeid, parandades selleks asjaomase veebisaidi ülesehitust, kiirendades selle ajakohastamist ja avaldades programmi kohta korrapäraselt uut teavet.

SIDUSUS

Mil määral aitavad rahastatud projektid komisjonil viia ellu oma õiguspoliitika eesmärke?

Komisjon jälgib, et heaks kiidetud taotlused oleksid kooskõlas asjaomase aasta tööprogrammi eesmärkidega. Praegu ei kontrollita siiski veel süstemaatiliselt iga projekti ja riigihanke seost eesmärgiga, mille raames seda rahaliselt toetatakse. Nimetatud kooskõla tuleks täiustada muu hulgas selleks, et määrata täpsemalt kindlaks järgmiste aastate tööprogrammide eesmärgid ja hinnata paremini, kui suured rahalised vahendid nende jaoks tuleb eraldada. Seoses sellega võiks kasutada elektroonilist taotluste esitamise ja hindamise süsteemi (PRIAMOS) paremini ära kui statistikavahendit, sest see võimaldab hinnata teatava eesmärgiga seotud taotluste hulka.

ELi TASANDI LISANDVÄÄRTUS

Mil määral toovad rahastatud programmid ja projektid kaasa lisandväärtuse võrreldes tulemustega, mis oleks saavutatud kõnealuses valdkonnas liikmesriikide meetmetega?

Vajadus ELi tasandi järele kriminaalõiguse valdkonnas ei olnud alusakti koostamise ajal veel selge, kuid leiab üha enam kinnitust. Programmis osalevate organisatsioonide arv suureneb ja valitsusväliste organisatsioonide osakaal selles püsib stabiilne. ELi tasandi lisandväärtuse mõiste ei ole kriminaalõiguse valdkonnas veel täpselt määratletud ja ELi meetmete asjakohase mahu kindlaksmääramisega on endiselt raskusi. Nende kahe küsimuse selgitamiseks on vaja laiemat arutelu eri sidusrühmade vahel.

Kuigi lisandväärtuse pakkumine ELi tasandil kuulub toetuste andmise kriteeriumide hulka, ei tõlgendata seda õigusküsimuste peadirektoraadi eri programmides ühtemoodi. Näiteks programmide Daphne,[8] „Põhiõigused”[9] ja „Tsiviilõigus” puhul tuleb tegevustoetuse saamiseks tõendada organisatsiooni aktiivset tegevust suures hulgas riikides, kuid programmi „Kriminaalõigus” puhul seda ei nõuta.

ELi tasandi lisandväärtuse kaalutegur taotluste hindamise kriteeriumide hulgas on madal (15 % kõikidest hindamiskriteeriumidest) ja seda võiks suurendada.

Üks selge sõnaga sätestatud tingimustest toetuse saamiseks on, et taotlus hõlmab vähemalt kahte liikmesriiki või vähemalt ühte liikmesriiki ja ühte muud riiki, mis võib olla kas ühinejariik või kandidaatriik. Selle nõude eesmärk on soodustada partnerlust, piiriülest koostööd ja hea tava vahetust. Ligi 80 % rahastamisest saavad riikidevahelised projektid. Programmiga toetatakse teatavatel tingimustel ka riigisiseseid projekte, kuid üksnes eeldusel, et projektil on Euroopa mõõde.

JÄRELDUSED

Alates selle loomisest 2007. aastal on programm „Kriminaalõigus” võimaldanud rahastada 155 projekti ja 64 lepingut. Programmi hindamise tulemusena järeldatakse, et rahastamistegevust on vaja jätkata meetmete puhul, mis on suunatud konkreetsete probleemide lahendamisele ning aitavad kaasa kõnealuses valdkonnas rakendatavatele liikmesriikide meetmetele ja täiendavad neid.

Hindamise käigus on siiski tuvastatud ka mitu nõrka kohta, millega tuleb tegelda, et muuta Euroopa tasandi meetmed veelgi tõhusamaks.

Programmide „Tsiviilõigus” ja „Kriminaalõigus” eraldi rakendamine tähendab seda, et nendevahelist sünergiat ei kasutata täielikult ära ja võidakse isegi põhjustada tarbetut kattuvust.

Programmi õigusalase koostöö eesmärgi raamesse tuleks koondada meetmed, millega toetatakse koostööd tsiviil- ja kriminaalasjades, et tagada nende kahe õigusvaldkonna parem koordineerimine, võttes arvesse 2009. aasta detsembris jõustunud Lissaboni lepingut, millega kaotatakse sambastruktuur. Samuti võiks kaaluda programmi tegevuse kooskõlastamist muude õigusküsimuste peadirektoraadi programmidega, näiteks programmidega Daphne ja „Põhiõigused”.

Ei ole tõendatud, et programm oleks kõige sobivam vahend selliste projektide toetamiseks, mis hõlmavad karistusregistrite omavaheliseks ühendamiseks vajaliku varustuse ostmist. Kuna seda liiki projektid on suure maksumusega ja oma olemuselt riiklikud, võiks olla asjakohasem rahastada neid struktuurifondidest.

Alljärgnevalt on esitatud käesolevas aruandes tehtud tähelepanekutest tulenevad soovitused.

EESMÄRKIDE KINDLAKSMÄÄRAMINE

Kuna elektrooniline taotluste registreerimise ja hindamise süsteem (PRIAMOS) võimaldab liigitada taotlused eesmärgi järgi ja seeläbi teha kindlaks konkreetsed kohapealsed vajadused, parandab selle ulatuslikum kasutamine asjaomase aasta eesmärkide täitmise jälgimist. Neid statistilisi andmeid saab ühtlasi kasutada kui abivahendit iga aasta eesmärkide kindlaksmääramiseks.

ELi TASANDI LISANDVÄÄRTUS

Hindamisest nähtub, et suureneb selliste kriminaalõiguse valdkonna projektide arv, mis loovad ELi tasandil lisandväärtust. Samal ajal on see üks kriteeriumidest, mille täitmine valmistab programmis osalevatele organisatsioonidele kõige rohkem raskusi. Õigusküsimuste peadirektoraat ei tõlgenda kõnealust kriteeriumi ühtlaselt ja selle kaalutegur on muude hindamiskriteeriumide kõrval madal (15 %).

Komisjon kavatseb korraldada arutelu selleks, et selgitada seda kriteeriumi ja määrata täpsemalt kindlaks, milline peaks olema tema pakutava kaasrahastamise määr võrreldes liikmesriikide rahastamisvahenditega. Võiks kaaluda ELi tasandi lisandväärtuse kriteeriumi kaaluteguri suurendamist valikumenetluses.

MENETLUSTE LIHTSUSTAMINE

Komisjon kavatseb veelgi ühtlustada ja lihtsustada suuniseid (ajakohastades igal aastal taotlejatele määratud praktilist juhendit), toetustaotluste vorme ja hindamiskriteeriume, et tõhustada programmi ilma töötajate arvu suurendamiseta.

Pakkumiskutsete algne ajakava tuleb avaldada piisavalt varakult ja komisjon peab tagama, et kõikidest ettenähtud tähtaegadest peetaks kinni.

Lisaks tuleb toetuse taotlejaid aegsasti ja selgelt teavitada kehtivatest menetlustest, et neil oleks piisavalt aega oma taotluse koostamiseks.

Selleks et suurendada ühe pakkumiskutse tulemusena rahastatavate taotluste arvu, kaalub komisjon ainult ühe projektikonkursi avaldamist iga kahe aasta kohta.

Kaalutakse tegevustoetuste kasutamise lõpetamist, sest need ei ole osutunud tõhusaks.

Mastaabisäästu saavutamiseks püüab komisjon suunata oma rahalise toetuse mahukamatele projektidele.

Ühtluse tagamiseks muude õigusküsimuste peadirektoraadi programmidega ja programmi tõhusamaks haldamiseks, täidetakse teatavad ülesanded (nt toetuse andmise kriteeriumide hindamine) eelistatavalt allhanke teel.

TEAVITAMINE PROGRAMMIST JA SELLE NÄHTAVUS

Programmi veebisaiti tuleb parandada, et muuta programm nähtavamaks, näiteks teadete saatmise kaudu tavapärastele programmis osalejatele (varasemad toetusesaajad, programmi komitee liikmed, aktiivsed võrgustikud jt). See võimaldaks paremini levitada teavet lõppenud pakkumiskutsete tulemuste ja uute pakkumiskutsete kohta ning projektiga ühineda võivate organisatsioonide nimekirju.

Programmis vähe esindatud liikmesriikide (Küpros, Taani, Iirimaa, Leedu, Slovakkia, Rootsi, Eesti, Soome, Kreeka, Luksemburg ja Poola) suhtes tuleb võtta nendele kohandatud meetmeid (nt teabeüritused, korduma kippuvate küsimuste selgitamine), et tutvustada neile programmi ja aidata neil esitada kvaliteetsemaid taotlusi.

Selleks et tekiks ja tugevneks kodanikuühiskonna huvi kriminaalõiguse valdkonna vastu, keskendutakse nimetatud teadlikkuse suurendamise meetmetes valitsusvälistele organisatsioonidele, kuna nende osalus programmis ei ole piisav.

Kaalutakse programmi tegevuse kooskõlastamist muude õigusküsimuste peadirektoraadi programmidega, et saavutada kriitiline mass, mis muudaks programmi nähtavamaks.

Samuti kaalutakse partnerluse või programmi ühise haldamise kaudu tehtavat muud koostööd organisatsioonidega, millel on kõnealuses valdkonnas kindel maine, nagu Euroopa Nõukogu, Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD) jt.

[1] ELT L 58, 24.2.2007, lk 13.

[2] Nõukogu otsus 2002/630/JSK (EÜT L 203, 1.8.2002, lk 5).

[3] Komisjoni teatis nõukogule ja Euroopa Parlamendile KOM(2005) 122, 6.4.2005.

[4] Toetuslepingud kirjutatakse alla projektikonkursi avaldamisele järgneval aastal. Käesolevas aruandes esitatud aastaarvud käsitlevad tegevus- ja meetmetoetustega seotud lepingute sõlmimist.

[5] Komisjoni teatis ELi õiguspoliitika ja -tava arutamise foorumi loomise kohta (KOM(2008) 38 (lõplik), vastu võetud 4.2.2008).

[6] ELT L 322, 9.12.2005, lk 33.

[7] Otsus 1149/2007/EÜ (ELT L 257, 25.9.2007, lk 16).

[8] Otsus 779/2007, 20.6.2007.

[9] Otsus 2007/252/JSK (ELT L 110, 19.4.2007, lk 33).