Brüssel 14.1.2011

KOM(2011) 2 lõplik

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

Euroopa Pagulasfondi rakendamise kvalitatiivsete ja kvantitatiivsete aspektide ning saavutatud tulemuste kohta ajavahemikul 2005–2007

(Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. mai 2007. aasta otsuse nr 573/2007/EÜ artikli 54 lõike 5 kohane aruanne)

LÕPPHINNANG

Lõpphinnang Euroopa Pagulasfondi rakendamisele ajavahemikul 2005–2007

Sissejuhatus

Euroopa Pagulasfond loodi 2000. aastal ajavahemikuks 2000–2004 ja seejärel jätkati selle rakendamist nõukogu 2. detsembri 2004. aasta otsuse 2004/904/EÜ alusel. Kuigi uus rakendusperiood pidi algselt hõlmama ajavahemikku 2005–2010, piirati seda hiljem 2007. aastani, kuna üldprogrammi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” osana kehtestati uus õiguslik ja finantsalus, mis hõlmas Euroopa Pagulasfondi ja veel kolme fondi algse perioodi ülejäänud osa jooksul ja edaspidi.

Euroopa Pagulasfondi eesmärk ajavahemikul 2005–2007 oli fondi esimesele rakendusperioodile (2000–2004) tuginedes jätkuvalt „liikmesriikide jõupingutuste toetamine ja edendamine pagulaste ning ümberasustatud isikute vastuvõtmisel ja selle tagajärgede kandmisel, võttes arvesse ühenduse sellekohaseid õigusakte”. Fond on loodud selleks, et jaotada vahendeid õiglaselt ja vastavalt iga liikmesriigi jõupingutustele pagulaste ja ümberasustatud isikute vastuvõtmisel.

Fondi sihtrühmad on:

- kolmandate riikide kodanikud või kodakondsuseta isikud, kelle seisundi määratleb Genfi konventsioon ja kellel on lubatud elada pagulasena ühes liikmesriigis;

- kolmandate riikide kodanikud või kodakondsuseta isikud, kes on saanud liikmesriigilt täiendava kaitse vastavalt kohaldatavatele ELi õigusaktidele;

- kolmandate riikide kodanikud või kodakondsuseta isikud, kes on taotlenud ühes eespool kirjeldatud vormis kaitset;

- kolmandate riikide kodanikud või kodakondsuseta isikud, kelle suhtes kohaldatakse liikmesriigis ajutise kaitse korda vastavalt kohaldatavatele ELi õigusaktidele.

Fondist toetuse saamiseks kõlblikud meetmed hõlmavad ühte või mitut järgmist valdkonda:

– vastuvõtutingimused ja varjupaigamenetlused;

– sihtrühma kuuluvate selliste isikute integratsioon, kelle viibimine liikmesriigis on pikaajalise või püsiva iseloomuga;

– sihtrühma kuuluvate isikute vabatahtlik tagasipöördumine, tingimusel et nad ei ole saanud uut kodakondsust ega lahkunud liikmesriigi territooriumilt.

Fondist toetust saanud meetmetega edendatakse eelkõige asjakohaste olemasolevate ja tulevaste Euroopa ühise varjupaigasüsteemi alaste ELi õigusaktide rakendamist. Lisaks võetakse meetmetega arvesse selliste haavatavate isikute eriolukorda nagu alaealised, eakad, piinamise, vägistamise või muu raske vaimse, kehalise või seksuaalse vägivalla ohvriks langenud isikud jne.

Üheksakümmend kolm protsenti assigneeringutest eraldati liikmesriikidele liidu kaasrahastatavate ja ühiselt juhitavate riiklike programmide elluviimiseks. Ülejäänud seitse protsenti assigneeringutest anti kasutamiseks ühenduse meetmete jaoks, mida rakendas otse komisjon, et rahastada riikidevahelisi meetmeid või meetmeid, mis pakuvad huvi Euroopa Liidule tervikuna ja on seotud varjupaigapoliitika ning pagulaste ja ümberasustatud isikute suhtes kohaldatavate meetmetega.

Fondi rakendamises osalesid kõik liidu liikmesriigid, välja arvatud Taani vastavalt Euroopa Liidu lepingule lisatud Taani seisukohta käsitlevale protokollile. Bulgaaria ja Rumeenia, kes ühinesid Euroopa Liiduga 1. jaanuaril 2007, osalesid üksnes viimasel, 2007. aastal.

Pärast 2005.–2007. aasta programmide lõppu esitas iga liikmesriik hindamisaruande fondist kaasrahastatud meetmete tulemuste ja mõju kohta. Hindamine toimus kõikides liikmesriikides rahastatud projektide tasemel; see hõlmas neid kõiki või projektide suure arvu korral nende representatiivset valimit. Kuna enamik liikmesriike kasutas hindamisel väliseksperte, annavad riikide hindamisaruanded programmide saavutustest ja võimalikest puudustest õiglase ja sõltumatu ülevaate.

Käesolev hindamisaruanne põhineb liikmesriikide esitatud teabel riiklike programmide rakendamise kohta. See rajaneb ka komisjonile kättesaadaval lisateabel ja andmetel. Tuleb rõhutada, et käesolevas hindamisaruandes kõrvutatud arvud on keskmised väärtused, mis ei kajasta alati kõrvalekaldeid üldsuundumusest. Võimaluse korral on viidatud erinevustele või lahknevustele keskmistest tulemustest.

FONDI EELARVE TÄITMINE AASTATEL 2005–2007

Alljärgnev eelarve täitmise kokkuvõtlik kirjeldus põhineb eraldatud vahenditel, kuna kõik maksetoimingud ei ole lõpetatud.

Riiklikud programmid

Eelarve ülevaade

Fondi assigneeringud riiklikele programmidele olid 2005. aastal 43 200 593 eurot, 2006. aastal 46 288 323 eurot ja 2007. aastal 63 302 688 eurot. Programmidele eraldatud summad, mille komisjon heaks kiitis, olid 2005. aastal 43 169 204 eurot, 2006. aastal 45 200 066 eurot ja 2007. aastal 63 302 688 eurot (kõik arvud on ümardatud). Peaaegu kõik riiklikele programmidele eraldatud eelarvevahendid on ära kasutatud. Assigneeringute ja kasutatud summade väike vahe on tingitud sellest, et Slovaki Vabariik jättis 2005. aastal väikese osa eraldistest kasutamata, nagu ka Iirimaa ja Ühendkuningriik 2006. aastal.

Kõigi ajavahemikul 2005–2007 riiklike programmide kaudu rahastatud toimingute kogukulud ulatusid peaaegu 300 miljoni euroni. Fondist eraldatud toetus moodustas veidi üle poole sellest summast[1]. Täiendavad vahendid saadi riikide eelarvest ja abisaajatelt.

Tabel 1. Euroopa Pagulasfondi programmide kogukulud ja rahastamisallikad aastatel 2005–2007

ELi tasandil

(kõikide liikmesriikide riiklike programmide rahastamiskavade koondtabel)

Rahastamisallikas | Summa eurodes | % |

Euroopa Pagulasfondi eraldis | A | 151 671 959,34 | 51,1 % |

Riigi eraldised | B | 88 331 906,23 | 29,8 % |

Piirkondade eraldised | C | 10 360 468,64 | 3,5 % |

Kohalike omavalitsuste eraldised | D | 16 295 722,46 | 5,5 % |

Siseriiklikud avaliku sektori eraldised | B+C+D | 114 988 097,33 | 38,7 % |

Avaliku sektori eraldised kokku | A+B+C+D | 266 660 056,67 | 89,9 % |

Erasektori eraldised | E | 30 125 122,27 | 10,1 % |

Kulud kokku | A+B+C+D+E | 296 785 178,94 | 100 % |

[pic]

Euroopa Pagulasfondi vahendite jaotus liikmesriikide ja meetmete vahel

Komisjon eraldas riiklike programmide jaoks mõeldud vahendid liikmesriikidele Euroopa Pagulasfondi asutamist käsitlevas nõukogu otsuses sätestatud vahendite jaotamise aluse kohaselt. See jaotusalus põhineb fondi sihtrühmadesse kuuluvate isikute arvul ja kohaldatavatel kordajatel. See on fondi aluseks oleva solidaarsuse ja koormuse jagamise põhimõtte konkreetne väljendus.

Nagu nähtub allpool joonisest 1, olid kolm peamist fondist toetuse saajat ajavahemikul 2005–2007 Ühendkuningriik, Saksamaa ja Prantsusmaa ning toetuse osatähtsus ulatus alates ligikaudu 12 %-st Prantsusmaal ja 17 %-st Ühendkuningriigis kuni 7,7 %-ni nii Rootsis kui ka Austrias ja 5,4 %-ni Madalmaades. Kolm enim toetust saanud liikmesriiki olid eelmisel programmitöö perioodil (2000–2004) samad ja samas järjestuses, kuid teiste liikmesriikide järjestus võib aastate arvestuses varieeruda, sõltudes eelkõige varjupaigataotlejate voogudest konkreetsel aastal.

Joonis 1. Euroopa Pagulasfondi vahendite jaotus liikmesriikide (EL 26) vahel aastatel 2005–2007

[pic] |

ELiga 2004. ja 2007. aastal ühinenud liikmesriikidest said ajavahemikul 2005–2007 kõige enam toetust Poola, Slovakkia ja Tšehhi Vabariik, kellele järgnes Ungari. 2004. aastal, s.o fondi esimesel uutes liikmesriikides rakendamise aastal sai kõige enam toetust Ungari, kes edestas Poolat ja Slovakkiat. Tšehhi Vabariik otsustas 2004. aastal fondi rakendamises mitte osaleda.

Võrreldes eelmise programmitöö perioodiga (2000–2004), on Euroopa Pagulasfondi vahendite jaotus liikmesriikide kavandatud kolme meetme vahel (vastuvõtu- ja varjupaigamenetlused, integratsioon ja vabatahtlik tagasipöördumine) aastail 2005–2007 märkimisväärselt muutunud (vt joonis 2). Esimese valdkonna osatähtsus vähenes (46 %-st 41 %-ni), teise valdkonna osatähtsus vähenes vaid veidi ja kolmanda valdkonna osatähtsus kasvas suhteliselt palju (22 %-st 28 %-ni). Kuigi vabatahtlik tagasipöördumine oli kolmest valdkonnast kõige väiksem ja olgugi et seda oli raskem rakendada kui teisi, pöörati liikmesriikide vabatahtliku tagasipöördumise strateegiatele rohkem tähelepanu. See suundumus on seotud iga valdkonna osatähtsusega, mitte summadega; liikmesriigid ei vähendanud seega oma eelarveeraldisi vastuvõtule ja integratsioonile, vaid hoopis suurendasid märkimisväärselt vabatahtlikule tagasipöördumisele eraldatud summasid.

Joonis 2. ELi vahendite jaotus meetmete vahel ELi tasandil (ümardatud näitajad)

[pic]

Nagu allpool tabelist 2 nähtub, erines iga valdkonna osatähtsus liikmesriigiti iga liikmesriigi olukorrast ja strateegiast tulenevalt märkimisväärselt.

Kuigi enamik liikmesriike eraldas varjupaigataotlejate vastuvõtutingimuste parandamiseks ja varjupaigamenetluste jaoks märkimisväärseid summasid, oli nende osatähtsus keskmisest suurem mitmes liikmesriigis, mida iseloomustavad võrdlemisi suured varjupaigataotlejate vood (Itaalia, Kreeka, Küpros, Prantsusmaa ja eriti Malta). Ka paljudes ELiga 2004. aastal ühinenud liikmesriikides suunati üsna suur hulk Euroopa Pagulasfondi vahendeid varjupaigataotlejate vastuvõturuumide ja varjupaigamenetluste täiustamisse, et viia need vastavusse kohaldatavate ELi õigusaktide nõuetega. Kuigi pagulaste ja muu rahvusvahelise kaitse saanud isikute integreerimise meetmetele eraldatud summades ei olnud üldiselt sedavõrd suuri erinevusi, pälvisid need mõne riigi (Iirimaa ja Soome) programmis selgelt palju tähelepanu.

Vabatahtliku tagasipöördumisega seotud meetmeid, mida Euroopa Pagulasfondi esimesel programmitöö perioodil (2000–2004) võtsid vaid mõned liikmesriigid, rakendasid teisel programmitöö perioodil kõik liikmesriigid peale kolme. Ühendkuningriigis kasutati suurem osa assigneeringutest ära ühe selle valdkonna suure ja eduka projekti elluviimiseks.

See tagas tasakaalustatuma lähenemisviisi, mis hõlmas varjupaigataotlejate paremat vastuvõttu, kaitse saanud isikute integratsiooni ja paremate päritoluriiki taasintegreerumise väljavaadete pakkumist neile, kelle taotlus lükati tagasi.

Täpsemat teavet esitatakse käesoleva aruande järgmistes peatükkides.

Tabel 2. Euroopa Pagulasfondi vahendite jaotus meetmete vahel liikmesriikide tasandil (2005–2007)

(vt meetmete A, B ja C määratlus eespool joonisel 2)

[pic]

Ühenduse meetmed

Ühenduse meetmeid rakendati kolme komisjoni iga-aastase tööprogrammi kaudu, mis põhinesid poliitilistel dokumentidel, nimelt Haagi programmil ja teatisel praktilise koostöö kohta (KOM(2006) 67 (lõplik)). Tööprogrammide kohaselt kaasrahastati meetmeid, millega loodi struktuure riiklike varjupaigateenuste ühendamiseks, et hõlbustada praktilist koostööd, mille kolm põhieesmärki olid kehtestada kogu ELi hõlmav ühtne menetlus, tagada päritoluriiki käsitleva teabe ühine kogumine, hindamine ja kasutamine ning suurendada liikmesriikide võimalusi teha tihedamat koostööd, et lahendada eriprobleeme, mis on seotud varjupaigasüsteemide või vastuvõtuvõimega ja mis tulenevad näiteks sellistest teguritest nagu geograafiline asukoht.

Valitud projektid keskendusid üldiselt ühenduse õigusaktide rakendamisele, headele tavadele ja riikidevaheliste koostöövõrgustike loomisele. Enamik projektijuhte olid valitsusvälised organisatsioonid ja sihtrühmadeks olid noored, haavatavad ja ümberasustatud isikud. Projektid paistsid silma oma uuenduslikkusega sisu, sihtrühmade ja partnerluse osas. Allpool tabelis 3 on esitatud ülevaade valitud projektidest ja nende mõjust eelarvele.

Tabel 3. Euroopa Pagulasfondi ühenduse meetmed 2005., 2006. ja 2007. aastal

Valitud projektide arv ja mõju eelarvele

Euroopa Pagulasfondi ühenduse meetmed |

Aas-ta | (Toetustele ette nähtud) kogueelarve € | Saadud ette-panekute arv | Rahas-tatud ettepane-kute arv | Valitud projektide puhul | Eelarve täitmise protsent |

Valitud ette-panekute osakaal ette-panekute koguarvus | Abikõlbli-kud kulud kokku € | Euroopa Pagulas-fondi toetus € | Kaas-rahasta-mine % |

2005 | 2 250 000 | 26 | 8 | 31% | 2 067 166 | 1 576 038 | 76% | 70% |

2006 | 3 144 067 | 18 | 10 | 56% | 2 685 093 | 1 820 310 | 68% | 58% |

2007 | 4 204 996 | 35 | 17 | 49% | 5 278 476 | 4 150 101 | 78% | 99% |

Osa summade eraldamata jätmine oli tingitud ettepanekute ebapiisavast kvaliteedist. Otsustati mitte valida projekte, mis jäävad oma tehnilise kvaliteedi poolest alla teatava taseme; seetõttu jäi osa assigneeringuid õigel ajal kasutamata.

Ühenduse meetmeid saab siiski veelgi tõhusamalt kasutada. Näiteks peaksid nii fondi eest vastutavad komisjoni talitused kui ka iga liikmesriigi vastutavad asutused täiustama ühenduse meetmete alase teabe kogumise ja levitamise mehhanisme. Samuti tuleb ühenduse meetmed ja riiklikud programmid omavahel paremini siduda.

Lisaks eespool kirjeldatud toetustele kasutas komisjon osa vahendeid riigihangete korraldamiseks, näiteks 2007. aastal tehtud Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti teostatavusuuringu jaoks (138 800 eurot).

2. RIIKLIKE PROGRAMMIDE RAKENDAMINE AASTATEL 2005–2007

2.2 Komisjoni strateegiliste suuniste rakendamine

Liikmesriikide riiklikud programmid pidid olema kooskõlas komisjoni strateegiliste suunistega. Suunistega, mis sisaldasid viit prioriteeti, nähti ette teatavate Euroopa taseme eesmärkidega kooskõlas olev rakendusraamistik, kuid ei piiratud liikmesriikide kavandatud meetmete toetuskõlblikkust, juhul kui need olid kooskõlas Euroopa Pagulasfondi õigusliku alusega. Järgnevalt antakse hinnang suuniste rakendamisele programmide lõpetamisel.

– 1. prioriteet: ühenduse varjupaigapoliitikaalases õigustikus sätestatud põhimõtete ja meetmete rakendamine, sealhulgas integratsioonieesmärkidega seotud põhimõtete ja meetmete rakendamine

Esimese prioriteedi eesmärk oli toetada ühenduse varjupaigapoliitikaalase õigustiku rakendamist Euroopa Pagulasfondist rahastatavate meetmete ja projektidega. See eesmärk viidi ellu eranditult kõikides liikmesriikides.

– 2. prioriteet: nõukogu direktiivis liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta sätestatud põhimõtete ja meetmete rakendamise ettevalmistamine

Teist prioriteeti rakendati märkimisväärselt kõikides liikmesriikides, välja arvatud Luksemburg ja Ühendkuningriik. Teise prioriteedi rakendamisel oli oluline teema varjupaigataotlejatele antud õigusabi, mis on üks meetme „Vastuvõtutingimused ja varjupaigamenetlused” raames rahastatavate toimingute põhiliike.

– 3. prioriteet: selliste meetmete rakendamine, mille eesmärk on rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamiskorra kvaliteedi parandamine liikmesriikides

Kolmandat prioriteeti rakendati kõikides liikmesriikides, välja arvatud Iirimaal, Kreekas, Luksemburgis, Maltal, Portugalis, Prantsusmaal, Saksamaal ja Ungaris. Projektid hõlmasid kõnealuse prioriteedi eri aspekte: menetluste täiendamine, osalevate asutuste töömeetodite muutmine, varjupaigasüsteemi puuduste väljaselgitamiseks uuringute korraldamine, seadmete, näiteks arvutisüsteemide ostmine, et toetada menetluste kvaliteedi parandamist jne.

– 4. prioriteet: selliste meetmete rakendamine, mis on seotud varjupaigataotlejate, pagulaste või ajutise või täiendava kaitse all olevate isikutega või alaealistega, lähtudes lapse huvide esikohale seadmise põhimõttest

Kümnes liikmesriigis (Bulgaaria, Hispaania, Kreeka, Küpros, Luksemburg, Malta, Prantsusmaa, Saksamaa, Sloveenia ja Soome) viidi ellu täielikult alaealistele pühendatud projekte ja neljas liikmesriigis (Belgia, Poola, Slovakkia ja Ungari) oli mitu varjupaigataotlejatele või pagulastele suunatud projekti, mille raames pöörati erilist tähelepanu lastele. Mõningat tähelepanu kõnealusele prioriteedile pöörasid ka Iirimaa, Kreeka ja Saksamaa.

– 5. prioriteet: liikmesriikidele, kes on juba koostanud või kavatsevad koostada ümberasustamiskava: meetmed, mis on eelkõige seotud nende kavade alusel liikmesriiki lubatud isikute vastuvõtmise ja juhendamisega ning kavade haldamisega

Viiendat prioriteeti viisid ellu vaid kolm liikmesriiki: Hispaania (ümberasustamismenetluste süvaanalüüs), Portugal (kaheteistkümne Maltalt edasi saadetud pagulase ümberpaigutamine) ja Soome (ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti ümberasustamiskava raames ümberasustatud isikute integratsioon).

2.2 Põhiandmed

Üldjuhul rakendati riiklikke programme avatud projektikonkursside kaudu (enamikus liikmesriikides korraldati igal aastal üks projektikonkurss), kuhu laekus muljetavaldav arv ettepanekuid, s.o 2 492 ettepanekut. Neist valiti välja ja rahastati 1 403 projekti. Igas liikmesriigis rahastatud projektide koguarv ulatus alates ühest Rumeenias ja kuuest Bulgaarias (nemad osalesid fondi rakendamises üksnes 2007. aastal) kuni 441-ni Saksamaal.

Aastas rahastatud projektide keskmine arv (ELis 467) on suurem kui eelmisel programmitöö perioodil (ajavahemikul 2000–2004 rahastati 410 projekti), kuid projektide arvu kasv on olnud väiksem kui assigneeringute kasv. Seega viidi ajavahemikus 2005–2007 ellu keskmiselt suurem arv võrdlemisi väikseid projekte: keskmine ELi toetus oli ligikaudu 108 000 eurot projekti kohta.

Enamik projektide raames toetuse saajaid olid valitsusvälised organisatsioonid ja kohalikud ametiasutused (82 % kõigist projektidest). Riigiasutused olid samuti olulised toetusesaajad (9 % kõigist projektidest), eriti neis liikmesriikides, kus fond toetas riigile kuuluvate ruumide, näiteks varjupaigataotlejate vastuvõtukeskuste täiustamist. Ülejäänud abisaajatest on kõige olulisem Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon, kes sai riiklike programmide raames vahendeid 15 liikmesriigis kokku 31 projekti jaoks.

Euroopa Pagulasfondi 2005.–2007. aasta õigusliku alusega tehti kaks abikõlblike projektide omadustega seotud olulist muudatust, nimelt tagati võimalus toetada mitmeaastaseid projekte ja võimalus rahastada mitut meedet hõlmavaid projekte. Üheksa liikmesriiki (Belgia, Eesti, Iirimaa, Madalmaad, Rootsi, Saksamaa, Sloveenia, Ungari ja Ühendkuningriik) toetasid mitmeaastaseid projekte ja kümme (Belgia, Eesti, Iirimaa, Itaalia, Läti, Malta, Poola, Saksamaa, Soome ja Ungari) rahastasid mitut meedet hõlmavaid projekte. Mitut meedet hõlmavate projektide rahastamise võimaluse kasutas täielikult ära Itaalia, kelle puhul hõlmasid peaaegu kõik projektid kohalikul tasemel nii varjupaigataotlejate vastuvõtutingimuste parandamist kui ka pagulaste integratsiooni. Saksamaa paistab silma mõlemast küljest, sest kolmandik tema kõigist projektidest olid mitmeaastased, peaaegu kaks kolmandikku kõigist projektidest hõlmasid rohkem kui üht meedet ja 45 % kõigist projektidest hõlmasid kõiki kolme fondist toetuse saamiseks kõlblikku meedet.

Paljude projektide puhul ei piirdutud ühe tegevusega, vaid projektid hõlmasid sageli mitut tegevust (edaspidi „toimingud”) kas ühe ja sama või mitme meetme raames. Seetõttu oli rahastatud toimingute koguarv (3 259) märkimisväärselt suurem kui projektide arv. Järgmistes peatükkides analüüsitakse kõigi kolme meetme rakendamist, tuginedes nende toimingute üksikasjalikule kirjeldusele, mis pärinevad projektide toetusesaajate poolt projekti lõpetamisel esitatud rakendusaruannetest.

2.3 Meetme „Vastuvõtutingimused ja varjupaigamenetlused” rakendamine

Kolmest abikõlblikust meetmest oli meede „Vastuvõtutingimused ja varjupaigamenetlused” rahastatud toimingute arvu poolest kõige olulisem. See hõlmas mitmesuguseid teemasid, mis kuuluvad kaheksasse laia kategooriasse: majutusinfrastruktuur või -teenused; materiaalne abi; meditsiiniline ja psühholoogiline abi; sotsiaalabi, abi seoses haldusformaalsustega ja õigusabi; muu abi, sealhulgas keeleabi ja tõlkimine; haridus, keeleõpe ja muud algatused, mis on kooskõlas isiku seisundiga; vastuvõtvas riigis vastu võetud isikutega kokku puutuvate kohalike elanike teavitamine; varjupaigamenetluste tõhususe suurendamine ja kvaliteedi parandamine.

Meede „Vastuvõtutingimused ja varjupaigamenetlused oli kõikides liikmesriikides hästi esindatud, kuid erineva tähtsusega. Liikmesriigid, kus rakendati kõige vähem selle meetme alla kuuluvaid toiminguid, olid Ühendkuningriik, Rumeenia, Bulgaaria ja Eesti. Bulgaaria ja Rumeenia puhul on põhjus selles, et nad osalesid vaid ühes aastases programmis. Ühendkuningriik eelistas oma programmis keskenduda teistele abikõlblikele meetmetele: meetmele „Integratsioon” ja eriti meetmele „Vabatahtlik tagasipöördumine”. Saksamaa, Itaalia ja Prantsusmaa keskendusid seevastu väga selgelt kõnealusele meetmele.

Enamik asjaomasel perioodil rahastatud projekte hõlmas sotsiaalabi, haldusformaalsustealast abi ja õigusabi. Sinna alla kuulus varjupaigataotlejate õigus-, haldusalane ning sotsiaalne nõustamine varjupaigamenetluse raames individuaalselt või rühma- või neljasilmakohtumistel ning teabematerjalide levitamine. Järgnesid meditsiiniline ja psühholoogiline abi, mida rakendati 21 liikmesriigis ja mille tähtsus on suurenenud, kuna järjest suuremal arvul varjupaigataotlejatel on vägivalla ja piinamiste tagajärjel tervisehäired.

Ülejäänud kategooriatest toetati 15 liikmesriigis majutusinfrastruktuuri ja -teenuseid. Eeskätt liiduga 2004. aastal ühinenud liikmesriikides oli Euroopa Pagulasfondil väga oluline roll riigile kuuluvate ja varjupaigataotlejate majutamiseks kasutatavate ruumide täiustamisel, et viia need vastavusse ELi nõuetega, kusjuures ei toetatud üksnes nende laiendamist või remonti, vaid ka varjupaigataotlejatele osutatavate teenuste (toit, rõivad, tegevus, haldus- ja õigusabi jne) parandamist.

Enamikus liikmesriikides pakkusid projekte rakendavad organisatsioonid varjupaigataotlejatele järjest sagedamini meetmete paketti, mis sisaldas eri liiki abi (sotsiaalne, õigus- ja haldusalane, arsti-, materiaalne ning haridusalane abi jne) ja võis olla kohandatud konkreetse isiku või isikute rühma olukorraga.

Kõige vähem levinud olid varjupaigamenetluste tõhususe suurendamise ja kvaliteedi parandamisega seotud toimingud, mida rahastati 11 liikmesriigis üksnes riiklikest vahenditest, see tähendab väljaspool programme. Liikmesriikides, kus selliseid toiminguid rakendati, tehti seda edukalt. Näitena võib tuua päritoluriikide andmebaaside ja varjupaigamenetluse jaoks vajalike infosüsteemide arendamise, Dublini II määruse täitmise tõhustamise, liikmesriikide koostöö tugevdamise ning varjupaigamenetluste üldise täiustamine ja lühendamise.

[pic]

2.4 Meetme „Integratsioon” rakendamine

Rahastatud toimingute põhjal paigutus meede „Integratsioon”, mis on suunatud üksnes neile isikutele, kes jäävad riiki pikemaks ajaks või alatiseks (pagulasena tunnustatud, muu rahvusvahelise kaitse saanud isikud), fondist toetuse saamiseks kõlbliku kolme meetme seas teisele kohale. Selle meetmega hõlmatud teemad võib jaotada sellistesse kategooriatesse nagu majutusabi ja elatusvahendite andmine; meditsiiniline ja psühholoogiline abi; sotsiaalabi, abi seoses haldusformaalsustega, õigusabi, keeleabi; haridus, kutseõpe, oskuste omandamine; muud tööturule juurdepääsu soodustavad meetmed; muud meetmed isikuvastutuse edendamiseks; meetmed, mis võimaldavad vastuvõetutel kohaneda liikmesriigi ühiskonnaga; meetmed, mis toetavad osalemist kodanikuühiskonnas ja kultuurielus ning võrdset juurdepääsu riigiasutustele ja võrdseid tulemusi asjaajamisel riigiasutustega.

Selle meetme alla kuuluvad toimingud olid kõikides liikmesriikides hästi esindatud. Itaalia oli kõige suurema toimingute arvuga (üle 40 % kõigist ELis rahastatud integratsioonitoimingutest) liikmesriik, sest enamikus Itaalia projektides oli kohalikul tasandil ühendatud varjupaigataotlejate vastuvõtt ja kaitse saanud isikute integratsioon. Mõnes liikmesriigis oli rakendatud toimingute arv võrdlemisi väike, sest riiklik abisüsteem, mis ei kasutanud ELi vahendeid, juba pakkus toetust abivajavatele isikutele, näiteks pagulastele.

Kõikide toetatud valdkondade seas paistsid olulisimate teemadena silma juurdepääs tööturule, sealhulgas haridus, kutseõpe, oskuste omandamine, isikuvastutuse edendamise meetmed ja kõik vajalikud abi vormid. Mitmes liikmesriigis anti eri toetuste kaudu märkimisväärset majutusabi. Tunnistatakse, et töö ja majutuse leidmine võimalikult kiiresti pärast seisundi tunnustamist on vältimatu eeldus pagulaste ja rahvusvahelise kaitse saanud isikute vastuvõtva riigi ühiskonda integreerumise kiirendamiseks. Meditsiinilist ja psühholoogilist abi, mis on varjupaigataotlejatele suunatud meetmete oluline osa, vajatakse ka pärast kaitse andmist. Märgatavalt toetati ka toiminguid, mille eesmärk oli vastuvõtva riigi ühiskonnas osalemine, sellega suhtlemine ja sellesse kaasamine.

Varasemast enam toetati pagulaste ja rahvusvahelise kaitse saanud isikute isikuvastutuse edendamist kui tõhusat viisi edendada nende integratsiooni. Eesmärk on võimaldada pagulastel realiseerida oma majanduslikku, sotsiaalset, kultuurilist või isegi poliitilist potentsiaali, et integreeruda vastuvõtva riigi ühiskonda ja olla positiivseks eeskujuks.

Nagu meetme „Vastuvõtutingimused ja varjupaigamenetlus” raames rahastatud toimingud, hõlmas ka enamik meetme „Integratsioon” raames rahastatud projekte mitmesuguseid teemasid (majutus, töö, sotsiaalne ja arstiabi jne). Need olid ühendatud integratsioonipakettideks, mille tähelepanu keskmes olid mitmesugused küsimused (tööhõive; pagulaste ja kohalike elanike vaheline suhtlus; otsene toetus konkreetsetes olukordades, nagu majutus, õigusabi jne), nii et integratsioonitoetus oli sobivate meetmete abil kohandatud asjaomaste isikute olukorra ja nende keskkonnaga.

[pic]

2.5 Meetme „Vabatahtlik tagasipöördumine” rakendamine

„Vabatahtliku tagasipöördumise” meede, mille raames rahastati vähem kui 10 % kõigist fondist rahastatud toimingutest, oli kolmest meetmest kõige vähem esindatud. Rahastatud toimingud kuulusid järgmistesse kategooriatesse: teave ja nõuanded vabatahtliku tagasipöördumise kohta; teave päritoluriigi või varasema alalise elukoha olukorra kohta; reisiabi; toetus, kaasa arvatud rahaline toetus päritoluriiki või varasemasse alalisse elukohta taasintegreerumiseks; muud meetmed, mis hõlbustavad riiklike vabatahtliku tagasipöördumise programmide korraldamist ja rakendamist.

Neli liikmesriiki ei rakendanud vabatahtliku tagasipöördumise toiminguid, kuid liikmesriikides, kus neid toiminguid toetati, kasvas nende arv võrreldes esialgse rakendusperioodiga (2000–2004) märkimisväärselt. Programmide ettevalmistamise ajal julgustas komisjon liikmesriike lisama neisse „Vabatahtliku tagasipöördumise” meede. Oluline on, et varjupaigataotlejaid toetavad valitsusvälised organisatsioonid mõistsid paremini, et lisaks meetmetele, mille eesmärk on aidata varjupaigataotlejaid varjupaigamenetluse ajal ja hõlbustada pagulasena tunnustatud isikute integratsiooni, tasuks pakkuda varjupaigataotlejatele, kelle taotlus tagasi lükati, abi nende taasintegreerumiseks päritoluriiki.

Kõikide liikmesriikide seas oli esirinnas Saksamaa, kes rakendas 45 % kõikidest ELi vabatahtliku tagasipöördumise toimingutest ning kus enamikku vabatahtliku tagasipöördumise valdkonna toiminguid rakendati selliste projektide raames, mis hõlmasid kahte või kõiki kolme fondist toetuse saamiseks kõlblikku meedet. Rakendusorganisatsioonid püüdsid pakkuda nende hoole all olevatele varjupaigataotlejatele olenemata varjupaigataotluse tulemusest häid väljavaateid, milleks võis olla integratsioon Saksamaa ühiskonda, juhul kui neile anti pagulase seisund, või kui pagulasena tunnustamise tingimused ei olnud täidetud, siis uus algus päritoluriigis ja igal juhul abi kuni lahkumiseni.

Vabatahtliku tagasipöördumise toiminguid oli kõige raskem rakendada, kuna need sõltuvad varjupaigataotlejate valmisolekust päritoluriiki tagasi pöörduda ja loobuda nende meelest paremast elust jõukas vastuvõtvas riigis. Ent vabatahtliku tagasipöördumise rakendamise keerukus võib olla põhjus, miks mõni edukas rahastatud toiming hinnati hästi läbimõelduks ja isegi uuenduslikuks. Seda tehti Ühendkuningriigi 2005.–2007. aasta programmitöö perioodi kõige edukama projekti puhul, mida rakendati kõnealuse meetme raames. Mitmes liikmesriigis oli täiendav edutegur Rahvusvahelise Migratsiooniorganisatsiooni osalemine rakendusorganisatsiooni või partnerina.

[pic]

3. RIIKLIKE PROGRAMMIDE TULEMUSLIKKUS, TÕHUSUS JA LISAVÄÄRTUS AASTATEL 2005–2007

3.1 Tulemuslikkus

Toimingute tasemel saavutatud tulemused olid enamikus liikmesriikides kavandatuga võrreldes rahuldavad. Integratsioonitoimingud osutusid siiski kõige edukamaks ja neile järgnesid varjupaigataotlejate vastuvõtmise toimingud, samal ajal kui vabatahtliku tagasipöördumise toimingute tulemused olid kõige vähem rahuldavad.

Peamine põhjus, miks teatud toimingute tulemused olid kavandatust paremad või jäid saavutamata, ei olnud seotud asjaomase tegevuse liigiga (välja arvatud vabatahtlik tagasipöördumine), vaid pigem väliste teguritega, eelkõige varjupaigataotlejate voogude prognoosimatusega. Seetõttu võidi varjupaigataotlejate vastuvõtmisega seotud projektidega jõuda suurte varjupaigataotlejate voogudega aastal prognoositust suurema arvu isikuteni ja mõnel teisel aastal, kui varjupaigataotlejate vood olid oodatust väiksemad, saavutada oodatust tagasihoidlikumaid tulemusi.

Oodatust paremate või kehvemate tulemuste täiendavad põhjused peituvad projekti ettevalmistamise kvaliteedis, juhtimises ja korraldamises, rakendusorganisatsiooni selges arusaamises konkreetse varjupaigataotlejate rühma eripäradest, teiste organisatsioonidega loodud partnerluse tasemes ning lõpuks projekti korraldajate isiklikus pühendumuses. Lisaks oli õnnestumise või ebaõnnestumise oluline tegur see, mil määral kaasati varjupaigataotlejaid, pagulasi ja muu kaitse saanud isikuid projektide väljatöötamisse ja rakendamisse.

Vabatahtliku tagasipöördumiste toimingute puhul puututi kokku teistsuguste probleemidega. Paljud varjupaigataotlejad ja rahvusvahelise kaitse saanud isikud, kes olid vastuvõtvasse riiki jõudmiseks suurt vaeva näinud, ei olnud hoolimata tagasipöördumisvõimalusi ja toetusi käsitleva teabe levitamisest tagasipöördumisest huvitatud. Heidutav olukord teatavates päritoluriikides võis samuti hoida neid tagasipöördumisabi taotlemast.

Riiklike programmide tasemel oli kavandatud tulemuste saavutamise määr mitmekesisem: mõnes liikmesriigis jäid programmi alguses seatud eesmärgid osaliselt saavutamata, kuid teistes need ületati. Riiklike strateegiate rakendamine oli varjupaigataotlejate vastuvõtutingimuste osas üsna edukas. See oli paraku vähem edukas pagulaste integratsiooni osas. Vabatahtliku tagasipöördumise osas oli strateegiate rakendamine oodatust kehvem, välja arvatud Ühendkuningriigis.

Kuigi leiti, et tegevused ja meetmed, mida ei rahastatud, ei oleks saanud olla tulemuslikumad, tunnistatakse üldiselt, et projektid oleksid võinud olla veelgi tulemuslikumad. Koostöö tugevdamine ning teadmiste ja kogemuste vahetamine rakendusorganisatsioonide vahel oleks loonud võimaluse sünergia tekkeks, vahendite ühendamiseks ja aidanud vältida topelttööd. Vabatahtliku tagasipöördumise toiminguid oleks saanud muuta tulemuslikumaks päritoluriigi partneritega kontaktide loomise, personali koolitamise või liikmesriikide parimate tavade vahetamise teel.

Projektide kavandamise ja juhtimisega seoses võiks uute projektide algatamise asemel olla tulemuslikum pikema kestusega projektide toetamine või varasematele projektidele tuginemine. Projekte rakendavate organisatsioonide halduskoormus tunnistati projektide tulemuslikku rakendamist takistavaks ja vajab seetõttu uurimist.

3.2 Tõhusus

Projektide rakendamiseks vajalikud vahendid hinnati üldiselt piisavaks. Liikmesriikides korraldatud valikuprotsessi käigus toetuti ekspertide arvamusele, et hinnata ettepanekute rahastamise eelarvet ja tagada, et prognoositud kulud oleks reaalsed ja eraldatud vahendid valitud projektide elluviimiseks piisavad. Mitmes liikmesriigis oli siiski raskusi projektide kaasrahastamisega riigieelarvest lisaks ELi rahastamisele, või see jäeti pingelise eelarveseisu tõttu üldse ära; väikesed ja keskmise suurusega organisatsioonid sattusid seetõttu väga keerulisse olukorda.

Rohkem probleeme oli raha õigel ajal kättesaamisega. Leiti, et rakendusorganisatsioonid said raha kätte oodatust hiljem, sest kõik asjakohased ELi sätted ei hakanud kehtima aasta pärast programmitöö perioodi algust, kuid esines ka siseriiklikke takistusi. Selle tulemusel hilines lepingute sõlmimine ja esimeste maksete tegemine pärast rakendusorganisatsioonidega lepingute sõlmimist ning see avaldas mitmes liikmesriigis ebasoodsat mõju. Mõnel juhul oli hilinemise tagajärjeks projektide või nende osade tühistamine, teistel juhtudel pidid organisatsioonid tegevuse alustamiseks raha laenama. Rakendusorganisatsioonid pidasid projekti rakendamisel liiga pikaks ka esimese makse ja järgmiste maksete vahelist aega, ja organisatsioonide vahendid olid liiga piiratud, et sel ajal kõiki tegevusi ellu viia.

Projektide tulemuste saavutamiseks tehtud kulutused näisid mõistlikud. Kui hindamine põhines võrdlusel teiste rahastamisvahendite või -allikatega või teadaolevatel ühikuhindadel, leiti, et asjaomased projektid olid sama tõhusad või isegi tõhusamad kui muudest vahenditest rahastatud sarnased projektid. Näiteks järeldas Ühendkuningriigi riigikontroll, et ühe ulatusliku vabatahtliku tagasipöördumise projekti keskmine maksumus oli märkimisväärselt väiksem kui sundväljasaatmise maksumus ja tulemused paremad, sest see pakkus vajaduspõhist päritoluriiki taasintegreerimist.

Paranemisruumi siiski oli. Projekti tasemel oleks saanud mõnevõrra kokku hoida tehnilise abi ja juhtimiskulude, samuti õpikodade, seminaride, ümarlaudade jms korraldamise kulude pealt. Mõnel juhul leiti, et personalikulud peaksid olema võimalikult väikesed, ent samas seati kahtluse alla, kas neid kulusid saaks hoida väiksena vabatahtlike kasutamisega. Hoolimata suurest pühendumusest ei pruugi vabatahtlikel töötajatel alati olla aega ja võimalust projekti rakendamisele täielikult pühenduda, aga see on projekti õnnestumiseks vajalik.

Programme tervikuna arvesse võttes saaks täiendavalt kokku hoida, vähendades programmi rakendamise eest vastutavate riigiasutuste haldusülesandeid ja rakendusorganisatsioonidele kehtestatud aruandlusnõudeid, sest neid peeti enamasti eriti rängaks. Mõnel juhul oleks programmikulusid saanud vähendada projektide toetamise asemel ka riigihangete korraldamise kaudu. Peale selle oleks projektide vaheline tihedam koostöö, nende pikem kestus ja vajaduse korral suurem maht (eelarve mõttes) võimaldanud olemasolevate vahendite tõhusamat kasutamist.

3.3 Täiendavus ja Euroopa tasandi lisaväärtus

Euroopa Pagulasfondi kasutamine ajavahemikul 2005–2007 täiendas riiklikku rahastamist. Oli väga vähe juhtumeid, mil projekte oleks saanud rahastada riiklikest toetustest. Lisaks sellele ei asendanud fond kordagi muude Euroopa fondide, nagu Euroopa Sotsiaalfondi või programmi EQUAL vahendeid. Seepärast oleks 1 403 rahastatud projektist Euroopa Pagulasfondi puudumise korral rakendatud vaid mõnda või mitte ühtki projekti.

Liikmesriigid seadsid projektikonkursi tingimuseks, et projekte, mida on juba rahastatud riiklikest või muudest Euroopa vahenditest, ei tohi Euroopa Pagulasfondist rahastada. Tegelikult kasutasid liikmesriigid fondi täiendavuse tagamiseks eri strateegiaid. Fondi kasutati kas riiklike vahendite täiendamiseks, et suurendada olemasolevate projektide ja tegevuste mahtu, või täiendava vahendina selliste tegevuste rahastamiseks, mis olid küll seotud olemasolevate projektidega, kuid teistlaadsed, ilma et oleks tingimata suurendatud projektide arvu, või muudest rahastamisvahenditest täiesti eraldi, et rahastada uut liiki, uue sisu või suurusega projekte, kaasa arvatud uuenduslikke projekte, mida ei oldud muudes toetuskavades arvesse võetud.

4. 2005.–2007. AASTA RIIKLIKE PROGRAMMIDE MÕJU

Hinnangute kohaselt tõid 1 403 rahastatud projekti otsest kasu kokku üle 350 000-le sihtrühma kuuluvale isikule. Neist 26 200 pöördus vabatahtliku tagasipöördumise kavade alusel tagasi oma päritoluriiki. Lisaks sihtrühma kuuluvatele isikutele sai fondist toetust üle 6 500 projekte rakendavate organisatsioonide töötaja, nt koolituseks või lisapersonali värbamise tulemusena. Need on märkimisväärsed saavutused, kui arvestada fondi võrdlemisi piiratud vahendeid (umbes 50 miljonit eurot aastas).

Peale projektide otseste tulemuste leiti, et need avaldasid riigi tasemel märkimisväärset mõju järgmistele valdkondadele.

4.1 Vastuvõtutingimuste ja varjupaigamenetluste parandamine liikmesriikides

Enamikus Euroopa Liiduga 2004. aastal ühinenud riikides ja ka teistes liikmesriikides toetati projektidega eeskätt varjupaigataotlejate vastuvõtukeskuste renoveerimist või laiendamist või varjupaigataotlejatele osutatavate teenuste kvaliteedi parandamist. Kuna neis keskustes majutatakse üldiselt kõik nende liikmesriikide varjupaigataotlejad, on vastuvõtutingimused riigi tasandil üldiselt paranenud. Lisaks loodi Lätis ajutised vastuvõtutingimused ootamatu varjupaigataotlejate voo puhuks.

Madalmaades, kus varjupaigataotlejate vastuvõtmise eest vastutab üksainus organisatsioon, suurendati ulatusliku projektiga kõigis vastuvõtukohtades teadlikkust sotsiaalsest turvalisusest. Selle tulemusel pakuti paljudes vastuvõtukohtades seal elavatele isikutele toimetulekukoolitust ja kõigile vastuvõtukohtadele jagati teabematerjale.

Ka Prantsusmaal pakkusid „vastuvõtuplatvormid”, mida enamikus piirkondades haldavad valitsusvälised organisatsioonid, varjupaigataotlejatele kogu riigis mitmesuguseid kvaliteetseid teenuseid, mille osutamist jätkati hoolimata suurtest varjupaigataotlejate voogudest 2005.–2007. aasta rakendusperioodil. Hispaanias osutati peaaegu pooltele kõigist varjupaigataotlejatest teenuseid, mis ulatusid parematest vastuvõtutingimustest kuni meditsiinilise või psühholoogilise abi, õigusabi ja põhivajaduste rahuldamiseni.

Mitmes liikmesriigis pöörati erilist tähelepanu haavatavatele rühmadele ja saavutati riigi tasemel märkimisväärseid tulemusi. Itaalias kehtestati spetsiaalsed vastuvõtumenetlused. Austrias ja Belgias osutati kõikjal riigis psühholoogilist abi. Küproses loodi piinatute abistamise üksus. Belgias, Portugalis ja Prantsusmaal hakkasid rakendusorganisatsioonid tegelema saatjata alaealiste erivajadustega, mida olemasolevad kavad ei olnud aruannetest nähtuvalt piisavalt arvesse võtnud.

Mitmes liikmesriigis, nagu Bulgaarias, Hispaanias, Saksamaal ja Slovakkias paranes programmide rakendamise tulemusel varjupaigataotlejatele riigi tasemel antav õigusabi. Näiteks Saksamaal sai selle valdkonna projektidest kasu umbes kolmandik kõigist varjupaigataotlejatest.

Arvestades varjupaigamenetluse toimingute suhteliselt väikest arvu, oli mõju selles valdkonnas piiratum. Küproses viidi ellu mitu toimingut. Austrias võeti kasutusele üleriigiline varjupaigamenetluste kvaliteedijuhtimissüsteem. Poolas loodi päritoluriike käsitleva teabe andmebaas. Sloveenias rahastati EURODACi süsteemi ja isikutunnistuste süsteemi loomist ning varjupaigataotlejate registrit. Ühendkuningriik nimetas Itaaliasse ametisse varjupaigaküsimuste kontaktametniku, kes juhtis edukalt nende kahe liikmesriigi vahelisi Dublini määrusest tulenevaid suhteid.

4.2 Pagulaste parem integratsioon liikmesriikide ühiskonda

Pagulaste integratsioonile avalduvat mõju oli riigi tasemel vähem tunda ja see paistis silma vaid mõnes liikmesriigis. Näiteks Prantsusmaal suurenes integratsiooniprojektide tähtsus ja need tõid kasu umbes 9%-le kõigist pagulastest, kusjuures erilist tähelepanu pöörati isikliku eluaseme tagamisele koos sotsiaalabiga, mis on esimene samm tööturule juurdepääsu saamiseks. Soomes, kus pagulaste integratsioonist on saanud oluline poliitiliste väitluste teema, on integratsiooni jaoks kohalikul tasemel väljatöötatud mudelitel, millesse on kaasatud põhielanikud ning mis hõlmavad varasemate sisserändajate pakutavat tuge ja valitsusväliste organisatsioonide ja kohalike omavalitsuste ühiselt osutatavaid teenuseid, potentsiaali saavutada üleriigiline mõju, kui neid rakendatakse ulatuslikult. Küproses suurendati projektidega üldsuse teadlikkust pagulastega seotud küsimustest, edendades mitmekultuurilisust ja mitmekesisust. Integratsiooniprojektide märkimisväärset mõju täheldati ka Iirimaal ja Lätis.

4.3 Sihtrühmadesse kuuluvate isikute vabatahtliku tagasipöördumise sagenemine

Kuna vabatahtlik tagasipöördumine oli kolmest meetmest kõige vähem esindatud, oli selle mõju riikide tasemel kõige väiksem. Ühendkuningriigis said ulatuslikust vabatahtliku tagasipöördumise programmist kasu 11 262 isikut – see on riigi tasemel märkimisväärne arv. Luksemburgis tõid vabatahtliku tagasipöördumise meetmed, mida rakendati Euroopa Pagulasfondi toetusega esimest korda, kaasa vabatahtliku tagasipöördumise 10 % kasvu pärast mitmeaastast langust; see saavutati uudsete individuaalsete vestluste kaudu. Ungaris peeti programmi tulemuseks juba vabatahtliku tagasipöördumise kui võimaluse loomist ja Maltas oli esimest korda võimalik luua vabatahtliku tagasipöördumise toetamise süsteem. Slovakkias võimaldas fond hakata päritoluriikidega vabatahtliku tagasipöördumise toetamise alal koostööd tegema ja anda tagasipöörduvatele varjupaigataotlejatele esimest korda rahalist toetust.

4.4 Poliitiliste meetmete väljatöötamine varjupaigapoliitika valdkonnas, sealhulgas Euroopa ühise varjupaigasüsteemi loomise toetamine

Kuigi varjupaigapoliitikaalaste poliitiliste meetmete väljatöötamist ei hõlmanud otseselt ükski projekt, täheldati mõnes liikmesriigis selles valdkonnas avalduvat teatavat, sageli kaudset mõju.

Portugalis võeti varjupaigataotlejate vastuvõtutingimuste parandamise projekte arvesse nende muudatuste tegemisel, mis olid vajalikud siseriikliku õiguse kohandamiseks vastuvõtu miinimumtingimusi käsitleva Euroopa direktiiviga. Belgias, kus võeti vastu kolm olulist varjupaigamenetluse ja varjupaigataotlejate vastuvõtu alast seadust, oli fondil tähtis roll uutest õigusnormidest teavitamisel ja sidusrühmadele nende õige rakendamise alase väljaõppe andmisel. Luksemburgis soodustas ühe valitsusvälise organisatsiooni rakendatavate projektide jätkuv toetamine tema lobitööd ja soodustas seeläbi varjupaika ja täiendavat kaitset käsitleva uue seaduse heakskiitmist parlamendis.

Soomes olid vastuvõtusüsteemide kvaliteedi parandamise ja pagulaste integratsiooniga seotud projektide tulemuseks uued mudelid, mis äratasid teiste ELi liikmesriikide tähelepanu ja huvi. Teistele liikmesriikidele pakkus huvi ka Ühendkuningriigi poolt Itaaliasse ametisse nimetatud varjupaigaküsimuste kontaktametnik. Eestis viis sotsiaalministeerium pagulaste integratsiooni projektide tulemusel sisse sotsiaalhoolekande seaduse muudatused.

4.5 Muu mõju, mis on vähemalt osaliselt seotud programmide rakendamisega

Euroopa Pagulasfondist rahastatud projektide rakendamine avaldas projekte rakendavatele organsatsioonidele tuntavat ja püsivat mõju, andes juurde kogemusi, tõstes kvalifikatsiooni ja suurendades institutsioonilist suutlikkust, ning mõjutas ka rahaliste vahendite haldamist ja projektijuhtimist, koostöö tegemist ja teiste organisatsioonidega võrgustike loomist nii oma riigis kui ka teistes liikmesriikides ning riigi ametiasutused hakkasid neid organisatsioone tunnustama oma partneritena varjupaigataotlejate ja pagulastega seotud küsimustes

Programmide rakendamise tulemusel ei arenda valitsusvälised organisatsioonid varjupaiga- ja pagulaste küsimuste alast koostööd mitte ainult teiste valitsusväliste organisatsioonidega, vaid ka valitsusasutustega.

Valitsusasutuste tasemel paranes töö kvaliteet, suurenes teadlikkus varjupaigataotlejate ja pagulaste vajadustest, varjupaigapoliitika eest vastutavad asutused täiustasid oma töömeetodeid ja olid suutelised saama otsesest allikast varjupaigataotlejaid ja pagulasi ning varjupaigapoliitika probleeme ja kitsaskohti käsitlevat teavet. Mitmes liikmesriigis (Hispaania, Poola ja Slovakkia) saavutati asutuste töö parem kooskõlastamine. Itaalias aitas projektide rakendamine kohalike omavalitsuste tasemel optimeerida riiklikul tasemel kehtestatud varjupaigaalaste sätete rakendamist. Belgias aitas toetuse suunamine ELi tasandil asjakohastele teemadele parandada eri valitsustasemetel võetud meetmete kooskõla ja keskendatust.

5 . VASTUTAVATE ASUTUSTE JA RAKENDUSORGANISATSIOONIDE HINNANG PROGRAMMIDELE JA PARANDUSETTEPANEKUD

Riiklike hindamisaruannete osana paluti ühelt poolt liikmesriikide vastutavatel asutustel ja teiselt poolt projekte rakendavatel organisatsioonidel anda oma hinnang Euroopa Pagulasfondi programmile ja teha parandusettepanekuid.

Nii vastutavad asutused kui ka rakendusorganisatsioonid olid Euroopa Pagulasfondiga üldiselt rahul ja pidasid seda tõeliselt kasulikuks varjupaigataotlejate vastuvõtutingimuste parandamise, kaitse saanud isikute integreerimise ja liikmesriikides ühenduse varjupaigapoliitikaalase õigustiku täitmiseks tehtud jõupingutuste toetamise vahendiks. Nad leidsid ka, et toetuskõlblike meetmete valik oli piisav ja et nad olid programmi lõpuks suutnud saavutada olulisi tulemusi fondi eesmärkide elluviimisel.

Vastutavad asutused ja rakendusorganisatsioonid tegid mitmeid parandusettepanekuid. Kõige olulisem soovitus oli vähendada neile esitatavaid haldusnõudeid. Soovitati sekkuda mitmes programmi juhtimisega seotud valdkonnas: vähendada projekti valimise etapis dokumentatsioonile esitatavaid nõudeid, lihtsustada abikõlblikkuse eeskirju ning kontrolli- ja järelevalvemehhanisme, muuta finantsaruandluse nõuded leebemaks ning vähendada aruandlusele esitatavaid nõudeid. Projekte rakendavad organisatsioonid leidsid sellega seoses, et liigne paberitöö ja korduv eduaruannete kirjutamine takistas organisatsioone projektide rakendamisel ja nõudis ebaproportsionaalselt palju tööd, mis tuli kahjuks projekti sisule ja tegevustele. See oli siiski seotud siseriiklike sätetega, mis võivad olla Euroopa nõuetest rangemad.

Teine soovitus oli seotud programmi õigeaegse heakskiitmisega esimesel rakendusaastal ja maksete õigeaegsusega. Hilinenud heakskiitmise korral ei suutnud liikmesriigid oma ajakavast kinni pidada ja rakendusorganisatsioonidel nappis raha projekti algetapis, mil see on kõige vajalikum. Rahavood ei tohiks hilineda ka programmi rakendamise ajal ja lõpetamisel.

Suuremat paindlikkust on võimalik tagada ka programmide ja projektide rakendamise käigus. Vastutavatel asutustel võiks lubada eelarvet ja võib-olla ka meetmete sisu mõistlikus ulatuses muuta, nõudes neilt samal ajal täiendavuse põhimõtte ranget järgimist – sellega antaks neile igapäevases juhtimises rohkem otsustusõigust. Projekti tasemel võiks rakendusorganisatsioonidele võimaldada suuremat paindlikkust vahendite ülekandmiseks ühelt projekti osalt või projekti rakendusaastalt teisele.

Lõpuks rõhutasid nii vastutavad asutused kui ka projekte rakendavad organisatsioonid, et integreeritum ja tõhusam koostöö liikmesriikide vahel ja rakendusorganisatsioonide vahel võiks avaldada positiivset mõju nii neile kui ka sihtrühmadele. Varjupaiga ja pagulastega seotud tegevuste kavandamisel ja rakendamisel oleks palju kasu selliste koostöösüsteemide loomisest, mille raames teadmised ja parimad tavad ringlevad vabalt liikmesriikide vahel.

Nad pooldaksid menetlusi, mis lihtsustaksid kogemuste ja parimate tavade vahetamist kogu Euroopa riiklike ja kodanikuühiskonna organisatsioonide töötajatega.

6. JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

Üldmulje Euroopa Pagulasfondi rakendamisest ajavahemikul 2005–2007 on rahuldav. Projekte rakendavad organisatsioonid ja riiklike programmide rakendamise eest vastutavad riigiasutused suutsid ära kasutada fondi esimesel rakendusperioodil (2000–2004) saadud kogemusi ja saavutada veelgi paremaid tulemusi. Lisaks kõikide rahastatud projektide saavutustele täheldati fondi peamisi poliitilisi eesmärke arvesse võttes märkimisväärset mõju riiklikul tasandil. Kuigi arenguruumi veel on, on Euroopa Pagulasfond pärast kahte rakendusperioodi kujunenud kasulikuks Euroopa rahastamisvahendiks üldprogrammi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” raames ning selle abil toetatakse liidu varjupaigapoliitikaalase õigustiku rakendamist.

Mitmed neist paljudest soovitustest, mis anti pärast hindamist rahastatud tegevuste ja rakendusmehhanismide kohta, on juba ellu viidud fondi rakendamise kolmandas etapis (2008–2013), mis on praegu käimas üldprogrammi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” laiemas kontekstis. Näiteks on komisjon koostanud mitu suunist, et selgitada praktiliste lahenduste leidmiseks mitmesuguste valdkondade (abikõlblikkuse eeskirjad, programmitöö, aruandlus, programmi elluviimise lõpetamine jne) õigusnõudeid, ja on vahetanud liikmesriikidega korrapäraselt uute programmide algusest saadik mitmesuguste rakendusküsimuste alast teavet; liikmesriigid hindavad seda kõrgelt. Kõiki soovitusi kaalutakse täiendavalt komisjoni arutelu käigus, millel käsitletakse kõiki neid ettepanekuid, mis tehakse 2013. aasta järgseks ajavahemikuks.

[1] Toetatavale projektile fondist eraldatav toetus ei tohi ületada 50 % kogukuludest, välja arvatud eriti uuenduslike projektide (kuni 60 %) ja ühtekuuluvuspoliitika sihtriikide (kuni 75 %) puhul. Sellest tulenevalt oli kõigi ELi liikmesriikide koondnäitaja 51 %.