[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 22.11.2007

SEK(2007) 1509

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud dokumendile:

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

Euroopa energiatehnoloogia strateegiline kava MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE {KOM(2007) 723 (lõplik)}{SEK(2007) 1508}{SEK(2007) 1510}{SEK(2007) 1511}

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Euroopa energiatehnoloogia strateegilise kavamõju hindamise kokkuvõte

Sissejuhatus

Euroopa Ülemkogu on tõstnud esile vajadust muuta Euroopa majandus energiatõhusaks ja vähendada selle kasvuhoonegaaside heidet ning 9. märtsil 2007 võttis ta vastu energia tegevuskava, et sillutada teed Euroopa energiapoliitika rajamise poole. Tunnistades vajadust kompleksse lähenemisviisi järele kliima- ja energiapoliitikas, on sellel tegevuskaval kolm eesmärki: võidelda kliimamuutusega, vähendada fossiilkütuste impordist tingitud ELi välist haavatavust ja edendada majanduskasvu.

Energiatehnoloogia alasel teadus- ja arendustegevusel on eespool nimetatud eesmärkide saavutamisel oluline osa. Euroopa peab välja töötama selliste energiatehnoloogiate kogumi, mis on maailmatasemel, taskukohased, keskkonnasõbralikud, tõhusad ja vähese süsinikdioksiidiheitega, ning looma ettevõtjatele, eelkõige VKEdele stabiilsed ja prognoositavad tingimused, et tagada nende tehnoloogiate laiaulatuslik rakendamine majanduse kõikides sektorites.

Energia tegevuskava raames on Euroopa Ülemkogu kutsunud komisjoni üles tegema hiljemalt 2008. aasta märtsis ettepaneku Euroopa energiatehnoloogia strateegilise kava kohta, et hoogustada innovatsiooni energiatehnoloogia valdkonnas. Komisjoni tulevase ettepaneku peamised osad hõlmavad juhtimisstruktuuri energiatehnoloogia innovatsiooni alaste Euroopa jõupingutuste juhtimiseks ja mitut laialdast Euroopa algatust energeetika peamiste tehnoloogiate arendamise ja kasutuselevõtu kiirendamiseks.

Käesoleva dokumendi eesmärk on võtta kokku tulemused, mis saadi Euroopa energiatehnoloogia strateegilise kava juhtimise mitmesuguste poliitikavõimaluste hindamisel.

ELi tegevuse alus

Nõukogu poolt aastaks 2020 seatud kasvuhoonegaaside heite, taastuvenergia ja energiatõhususe eesmärkide saavutamiseks tuleb olemasolevaid vähese süsinikdioksiidiheitega ja energiatõhusaid tehnoloogiaid muuta odavamaks ning oluliselt laiendada nende kasutamist. Pikemas perspektiivis tuleb põhimõtteliselt uute teadustulemuste alusel välja töötada uue põlvkonna tehnoloogia, et vähendada aastaks 2050 meie kasvuhoonegaaside heidet 60–80%.

Euroopa energiasüsteemi arengu praegused suunad ja nende alusel tehtud tulevikuprognoosid ei ole just lootustandvad; Euroopa ei liigu oma eesmärkide saavutamise poole. Aastakümnete jooksul on ressursiküllus, süsinikdioksiidipiirangu puudumine ja turujõudusid suunanud kulude kriteerium muutnud Euroopa mitte ainult sõltuvaks fossiilkütustest, vaid ka nüristanud tema innovatsioonitungi ja tahtmist investeerida energiatehnoloogiasse energeetika säästlikkuse saavutamiseks.

Energiaalaste teadusuuringute eelarved (nii avalikus kui ka erasektoris) on pärast 1980. aastate kõrgtaset oluliselt vähenenud. Sel viisil on jõutud energeetika uurimiskeskuste ja infrastruktuuri kroonilise alarahastamiseni. Investeeringute ja uuendustegevuse tase ei ole praegu enam üldse kooskõlas ees ootavate raskuste suurusega.

Energiatehnoloogia innovatsiooniprotsessil on ka struktuurilisi nõrkusi, nagu uue tehnoloogia aeglane jõudmine massiturule, juba tehtud suured investeeringud infrastruktuuri, erinevad turusoodustused, raskused võrkude ühendamisel jne. Uue energiatehnoloogia sisenemist turule takistab ka selle tehnoloogia enda omapära. Uus tehnoloogia on üldiselt kallim kui asendatav tehnoloogia. Lühidalt, sellise tehnoloogia järele ei ole turul loomulikku nõudlust.

Ka väljaspool Euroopat on suurettevõtjad avastanud võimalused uue tehnoloogia turuletoomiseks ja keskendunud vähese süsinikdioksiidiheitega tehnoloogia väljatöötamisele. Selle ebasoovitavaks tulemuseks võib olla süsinikdioksiidipiirangutega Euroopa turg, mis sõltub imporditud tehnoloogiast, kuigi nõudlust luuakse kohapeal.

Liikmesriikidel on üksinda töötades raske luua tingimusi, mis aitaksid ettevõtjatel arendada vajalikku tehnoloogiat ja konkureerida maailmaturul. Praegu iseloomustavad ELi teadusuuringuid killustatus, teadusuuringute strateegia kooskõlastamatus ja suutlikkuse jäämine allapoole kriitilist taset. On vaja suurendada üksikute innovatsioonijõupingutuste kooskõlastatust, et saavutada vajalik kriitiline mass.

Lisaks sellele ei rakenda Euroopa Liit praegu siseturu täielikku innovatsioonipotentsiaali liikmesriikide vahelise sünergia kasutamiseks uue energiatehnoloogia arendamisel ja juurutamisel. Riikide määruste ja tehniliste spetsifikatsioonide paljusus killustab turgu ega lase tööstusel investeerida riskantsesse tehnoloogiasse.

Olulise tähtsusega on aeg. Energeetikasüsteemi järkjärguliseks ümberkujundamiseks kulub kümneid aastaid, seepärast on kiiresti vaja strateegilisi meetmeid Euroopa tasandil, ennetavat planeerimist ja laiaulatuslikku poliitikaraamistikku.

Euroopa energiatehnoloogia strateegilise kava eesmärgid

Euroopa energiatehnoloogia strateegilise kava eesmärk on tagada, et ELi tööstuslik ja uurimisbaas tõuseks maailmas kindlalt juhtivale kohale vähese süsinikdioksiidiheitega tehnoloogia väljaarendamisel ja juurutamisel, et anda vajalik tehnoloogia Euroopa Liidule ja kasutada ära ka võimalused, mis avanevad neil uutel turgudel kogu maailmas.

On vaja luua pikaajaline ELi raamistik energiatehnoloogia arendamiseks, see tähendab, on vaja ELi energiatehnoloogia poliitikat. Sellist raamistikku iseloomustaksid liikmesriikide ja ühenduse meetmete tugevdatud koordineerimine, mis hõlmaks ühiseid strateegilisi jõupingutusi paljutõotava tehnoloogia arendamiseks, mahukamad avaliku ja erasektori investeeringud, inimressursside tõhustatud arendamine, siseturu ja Euroopa teadusruumi eeliste ärakasutamine. Liikmesriikidel, ühendusel, ettevõtjatel ja teadlastel on igaühel vaja selles täita oma osa.

Seega on Euroopa energiatehnoloogia strateegilise kava eesmärgid järgmised: i) energia uurimis- ja innovatsioonisüsteemi juhtimise muutmine kõigi sidusrühmade ühtsesse programmi kaasamise ja ülesannete kindlaksmääramisega; ii) strateegiline planeerimine uurimis- ja innovatsioonialaste jõupingutuste suunamiseks nende tehnoloogiate ja meetmete poole, mis suudavad kõige tõenäolisemalt täita Euroopa energiapoliitika eesmärke; iii) kõigi meetmete tõhusam rakendamine, täideviimine ja haldamine kogu innovatsiooniprotsessi raames; ning iv) vahendite eraldamine ja suurendamine majandusliku tõhususe ja tulemustele orienteerituse põhimõtete alusel.

Poliitikavalikud

Üldise juhtimise kavandamisel vaadeldi nelja poliitikavalikut.

Üks võimalus on jätkata praegust energiatehnoloogia innovatsiooniprotsessi. See lähenemisviis on siiani toetanud Euroopa energiasüsteemi. Mitu liikmesriiki rakendavad juba kõrgete eesmärkidega strateegiat järgmise põlvkonna energiatehnoloogia valdkonnas, viidates vajadusele investeerida juba praegu sellesse valdkonda. See protsess põhineb peamiselt eraldi programmidel, millel kõigil on oma prioriteetide seadmise mehhanismid, juhtimine ja rahastamine ja mida rakendatakse eri tasanditel: ELi, riiklikul, piirkondlikul, ettevõtte jne tasandil. Need programmid erinevad ulatuse ja eraldatud ressursside mahu poolest ja see peegeldab eri tehnoloogiatele suunatud jõupingutuste intensiivsust. Programmide paremaks koordineerimiseks, et luua optimaalne kriitiline mass ja hankida energiasektori ees seisvate probleemide lahendamiseks lisavahendeid, tehakse praegu jõupingutusi riikidevaheliste lepingute (Euroopa teadusruum, kahepoolsed lepingud), vastastikuse mõistmise memorandumite (näiteks COST, EUREKA, ELi raamprogramm) ja muu sellise abil.

Teine võimalus on ELi tasandil luua uus innovatsioonistruktuur ja –protsess, mis asuks ühtses, kooskõlalises ja paindlikus strateegilise koordineerimise raamistikus ja mille juurde kuuluks energiatehnoloogia ühine nägemus ja dünaamiline strateegia, kusjuures püütakse kõige paremini ära kasutada ja laiendada Euroopa praegust energiatehnoloogia innovatsioonibaasi. Selle uue protsessi peaeesmärk on tõhusam vahendite – ideedest turukõlblike rakendusteni – kasutamine ning avaliku ja erasektori investeeringute taaselustamine, suurendamine ja tõhusam kasutamine. Täpsemalt, luuakse energiaalaste teadusuuringute ja -innovatsiooni koordineerimiskomitee, kuhu kuuluvad liikmesriikide eelarvepädevad esindajad, kelle tööd juhib Euroopa Komisjon. Komitee määrab kindlaks energiatehnoloogia innovatsiooni edendamise mitmeaastase strateegia ja kontrollib selle järgimist ning juhib tulemuslikkusele orienteeritud tegevuskava rakendamist. Luuakse vaba juurdepääsuga teabe- ja teadmushaldussüsteem, mis hõlmab tehnoloogiaseiret ja tehnoloogia alase võimekuse kaardistamist, et toetada kõnealust komiteed strateegia ja rakendamise suhtes. Tegevuskava rakendatakse rea Euroopa meetmete abil, mis hõlmavad mitmeid Euroopa algatusi. Seda rakendatakse „töö käigus ühiskasutusse võtmise” meetodil, see tähendab, et ressursse antakse ja võetakse kasutusse meetme tasandil ja kasutamist hinnatakse ühise hindamisraamistiku kaudu. Iga meetmes osaleja eraldab vahendid (rahalised vahendid, inimressursid, infrastruktuuri) iga meetme rakendamiseks konkreetsete ühise rakendamise õigusvahenditega, nagu artiklid 169 või 171, kahe- või mitmepoolsed lepingud jne. Kogu innovatsioonisüsteemi kõik sidusrühmad tulevad kokku iga-aastasel ELi energiatehnoloogia konverentsil.

Veel üks võimalik poliitikavalik on luua keskne struktuur, kellel on volitused kavandada ja rakendada energiainnovatsiooni strateegiat ELi tasandil kooskõlas ELi poliitikaeesmärkidega. See struktuur luuakse määrusega ja sel on oma juhatus. Juhatus kehtestab, kinnitab ning vaatab läbi mitmeaastase strateegia ja üksikasjaliku tööplaani, mida haldab ja kontrollib eraldi rakendusstruktuur. Organisatsiooni rahastavad liikmesriigid, Euroopa Komisjon ja energeetikasektor kas igal konkreetsel juhul eraldi või kindlaksmääratud toetuste kaudu ning vahendeid eraldab juhatus oma töökava alusel. Rahastatavad meetmed valitakse välja pakkumiskutsete kaudu, milles võivad osaleda kõik Euroopa sidusrühmad. Peamised erinevused eelmiste poliitikavalikutega võrreldes on: i) luuakse Euroopa spetsiaalne struktuur, kellel on volitus määrata kindlaks mitmeaastane innovatsioonistrateegia ning juhtida Euroopa tasandil ühenduse ja liikmesriikide jõupingutusi, ent selleks on vaja riigi ja ühenduse tasandil rahastamist; ii) otsustamisraamistik põhineb ülevalt alla lähenemisviisil ja iii) teadus-, arendus- ja tutvustamistegevust rahastatakse organisatsiooni kaudu konkursi alusel.

Viimane vaadeldud poliitikavalik põhineb turukesksel lähenemisviisil. Selle valiku aluseks on avaliku ja erasektori osa selge eristamine. Riigiasutused määravad süsinikdioksiidiheite siduvad eesmärgid ja kehtestavad vajalikud turuinstrumendid, millega luuakse viljakas pinnas tehnoloogia juurutamiseks. Tehnoloogia arendamist juhivad üksnes turujõud. Tegelikult seatakse CO2 heitele siduvad eesmärgid ELi tasandil ja lisaks eesmärkidele kehtestatakse range süsinikdioksiidi hinnakujunduse mehhanism (arvatavasti heitekaubandussüsteemi kaudu). Erinevused kahest eelmisest võimalusest on järgmised: i) puudub tehnoloogiainnovatsiooni kooskõlastamine ja planeerimine ELi tasandil ning ii) ei nähta a priori ette avaliku ja erasektori ühiseid jõupingutusi innovatsiooni soodustamiseks, kuid vajadusel võidakse neid teha.

Poliitikavalikute hindamise peamised tulemused

Poliitikavalikute hindamisel on lähtutud kolmest kriteeriumist: juhtimine, rakendamine ja ressursid. Mõju hindamise peamised järeldused võib kokku võtta järgmiselt:

- Juhtimine: Strateegilise kooskõlastamise poliitikavõimalus tagab kõrgetasemelise juhtimise ühise innovatsiooniraamistiku loomise ja otsuseid teha võiva koordineerimiskomitee moodustamisega. Alternatiivne juhtimise mudel tsentraliseeritud struktuuri raames sobib samuti innovatsioonitempo kiirendamise vajaduse rahuldamiseks. Selle mudeli tõhususe tagamiseks peavad liikmesriigid siiski pädevuse mõningal määral üle andma, mis tõstatab mõned subsidiaarsuse küsimused. Viimaks, turukeskse lähenemisviisi puhul ei ole juhtimisstruktuuri kui institutsiooni, mis on vajalik tasakaalu tagamiseks turu lühiajalise visiooni ja Euroopa pikemaajaliste säästmiseesmärkide vahel.

- Rakendamine: Strateegilise kooskõlastamise peamine eelis on ühtse raamistiku loomine paljude energiatehnoloogiate kooskõlastamise meetmete rakendamiseks, mida tugevdatakse juhtimisega; see hõlbustab programmide ühise koostamise ja täitmise vahendite süstemaatilist kasutamist. Kuigi tsentraliseeritud struktuuri rakendamise tõhususe tagab institutsioonilise tasandi raamistik, millele on toeks organisatsioon oma eelarve ja juhtimisega, kaasneb sellega bürokratiseerumise oht, ja, mis veel tähtsam, oht muutuda järjekordseks organisatsiooniliseks kihiks, millel pole uuendustegevusele mingit olulist mõju. Ning lõpuks, turukeskse lähenemisviisiga kaasneb risk, et poliitika eesmärke võidakse püüda saavutada ka Euroopa-välist või eurooplaste poolt välismaal loodud tehnoloogiat kasutades.

- Ressursid: Strateegilise kooskõlastamise puhul kiirendab spetsiaalsete instrumentide, nagu ühised tehnoloogiaalgatused, süstemaatiline kasutamine avaliku ja erasektori investeerimise taaselustamist, tagades samas, et rahalisi vahendeid eraldatakse ja kasutatakse kindlapiirilisemal ja rohkem tulemustele suunatud viisil. Tsentraliseeritud struktuuri institutsionaliseeritud eelarve tagab vähemalt minimaalse stabiilsuse ja rahalise tagatise lühi- ja pikaajaliste tehnoloogiate tasakaalustatud portfelli toetamiseks. Sellele vaatamata võivad selle töökava elluviimiseks struktuurile vajalikud rahalised vahendid olla piiratud seetõttu, et vahendite omamise konkurentsis osalevad ka teised olemasolevad programmid. Ning lõpuks, turukeskne lähenemisviis tagab vahendite tõhusa kasutuse ja vajaliku vahendite kaasamise erainvesteeringutest, avaldades riiklikele vahenditele vähem survet. Märgitakse siiski, et investeerimine inimkapitali ja alusuuringutesse ei pruugi olla optimaalne.

Soovitus

Nelja poliitikavaliku mõjuhinnangu põhjal on eelistatuim valik strateegilise kooskõlastamise sisseseadmine, kuna selles on ühendatud juhtimise, rakendamise ja ressursikasutuse parimad jooned. Strateegiline kooskõlastamine näib olevat parim võimalus liikumiseks energeetika jõulisema uurimis- ja innovatsioonisüsteemi suunas, mis kiirendaks arengut. Pikemas perspektiivis võib selle edukas rakendamine tekitada soovi edasise lõimumise järele, muutes tsentraliseeritud innovatsiooniprotsessi Euroopa tasandil kõigi osalejate jaoks järk-järgult huvipakkuvamaks kui see on praegu.