[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 5.12.2007

SEK(2007) 1601

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT,

mis on lisatud KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Tõhus diplomaatiline ja konsulaarkaitse kolmandates riikides: Euroopa Liidu panus Tegevuskava (2007−2009) MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE

{KOM(2007) 767 lõplik}{K(2007) 5841 lõplik}{SEK(2007) 1600}

1. Sissejuhatus

Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklis 20 (edaspidi „EÜ asutamislepingu artikkel 20”) on sätestatud, et igal liidu kodanikul on mingi kolmanda riigi territooriumil, kus ei ole esindatud see liikmesriik, mille kodanik ta on, õigus saada kaitset iga teise liikmesriigi diplomaatilistelt ja konsulaarasutustelt samadel tingimustel kui selle teise liikmesriigi oma kodanikel. Käesolev dokument on kokkuvõte mõju hindamisest, mille raames uuriti erinevaid võimalusi kõnealuse õiguse tõhusamaks tagamiseks.

Komisjon algatas 2006. aasta novembris avaliku arutelu, avaldades rohelise raamatu liidu kodanike õiguse kohta diplomaatilisele ja konsulaarkaitsele kolmandates riikides. Komisjonile saadeti rohelise raamatu kohta 50 vastust. 29. mail 2007 toimus avalik ärakuulamine 160 osalejaga. Liikmesriikidele ja muudele sidusrühmadele saadeti küsimustik vajaliku teabe kogumiseks.

Mõju hindamine vaadati läbi, eesmärgiga võtta arvesse mõju hindamise komitee 7. septembri 2007. aasta arvamust. Mõju hindamise komitee avaldas oma teise arvamuse 28. septembril 2007.

2. Hetkeseis ja probleemid

27 liikmesriiki kohaldavad juba kõrgeid kaitsestandardeid. Vaatamata sellele on võimalik teha veel jõupingutusi, et tõhustada liidu kodanike põhiõigust saada diplomaatilist ja konsulaarkaitset kolmandates riikides. Praegu on kõik 27 liikmesriiki esindatud ainult kolmes kolmandas riigis: Hiina, Venemaa Föderatsioon ja Ameerika Ühendriigid (kolmandaid riike on aga kokku 166)[1]. 18 riigis ei ole ükski liikmesriik esindatud, 17 riigis on ainult üks liikmesriik esindatud ja 11 riigis on kaks liikmesriiki esindatud.

Hinnanguliselt reisib ligikaudu 7 miljonit ELi kodanikku iga aasta sellistesse kolmandatesse riikidesse, kus nende liikmesriigil ei ole diplomaatilist ega konsulaaresindust. Hinnanguliselt elab ligikaudu 2 miljonit ELi kodanikku sellistes kolmandates riikides, kus nende liikmesriik ei ole esindatud. Tõenäoliselt need arvud suurenevad.

Avaliku arutelu käigus tuvastati järgmised puudujäägid:

- ELi kodanike puudulik teadlikkus oma õigusest diplomaatilisele ja konsulaarkaitsele kolmandates riikides

Enamik kodanikke ei ole teadlikud EÜ asutamislepingu artikli 20 olemasolust ega selle sisust. 2006. aastal teostatud Eurobaromeetri uuringu kohaselt on vaid 23 % kodanikest teadlik kõnealusest õigusest.

- EÜ asutamislepingu artikli 20 alusel tagatud kaitse ulatuse selgusetus

Mõnede liikmesriikide õiguses tunnustatakse konsulaarkaitse õigust, teistes mitte. Vaid mõned liikmesriigid tunnustavad õigust kaevata konsulaarabi andmisest keeldumine edasi. Ainult vähesed liikmesriigid on laiendanud konsulaarkaitse õigust perekonnaliikmetele, kes on kolmandate riikide kodanikud. Kehtiv õigustik on puudulik ja peamine õigusakt (otsus 95/553/EÜ) ei ole ammendav. See võib kaasa tuua õiguskindlusetuse, sest ei ole kindel, kas EÜ asutamislepingu artiklit 20 saab kohaldada olukordades, mis ei kuulu selgesõnaliselt selle reguleerimisalasse, näiteks säilmete kodumaale toimetamine.

- Liikmesriikide piiratud esindatus kolmandates riikides ja selge ülesannete jagamise puudumine liikmesriikide vahel

Liikmesriikide puudulikku esindatust kolmandates riikides on vaja kompenseerida, soodustades ressursside ja ülesannete jagamist ning parimate tavade vahetamist. Avalikust arutelust selgus, et liikmesriigid teevad juba kolmandates riikides üksteisega koostööd, kuid kolmandates riikides esindatuse parandamise küsimuses on võimalik pingutada veelgi ja suurendada seeläbi liidu kodanike kaitset.

- Kolmandate riikide nõusoleku puudumine EÜ asutamislepingu artiklis 20 sätestatud kaitse tagamisel

Ei ole selge, mis ulatuses on liikmesriigid saavutanud vajaliku kolmandate riikide nõusoleku või mis viisil seda on tehtud. Liikmesriikidega peetud konsultatsiooni käigus selgus, et enamik liikmesriike on saanud kolmandatelt riikidelt nõusoleku kaitsta ka muu riigi kodanikke pelgalt teatamise teel.

3. Poliitikaeesmärgid

Komisjon on tuvastanud järgmised poliitikaeesmärgid:

1. suurendada ELi kodanike teadlikkust nende õigusest diplomaatilisele ja konsulaarkaitsele väljaspool ELi;

2. tõhustada ja selgitada nende ELi kodanike ja nende perekonnaliikmete konsulaarkaitse ulatust, kelle liikmesriik ei ole riigis esindatud, ja tagada, et kõik ELi kodanikud saavad samal määral kaitset;

3. tagada nende ELi kodanike tõhusam kaitse kolmandates riikides, kelle liikmesriik ei ole seal esindatud;

4. tagada kolmandate riikide nõusolek EÜ asutamislepingu artiklis 20 sätestatud kaitse tagamisel.

Iga nelja eesmärgi kohta on välja töötatud konkreetsed ja tegevuspõhised poliitikaeesmärgid.

4. Poliitikavalikud

Kindlaks on tehtud neli valikut.

1. valik: olemasoleva olukorra säilitamine, ilma mingeid meetmeid võtmata;

2. valik: see hõlmab peamiselt erinevaid õigusloomeväliseid meetmeid, mille eesmärk on suurendada teadlikkust EÜ asutamislepingu artiklist 20;

3. valik: see hõlmab 2. valikus nimetatud meetmeid koos üheteistkümne täiendava õigusloome ja muu meetmega, mille eesmärk on lahendada neli tuvastatud probleemi;

4. valik: ambitsioonikas valik, mis hõlmab 2. ja 3. valikus loetletud meetmeid koos täiendavate meetmetega, mis on õiguslikult ja tehniliselt keerukad, vajavad täiendavat uurimist ja mis on iseloomult pikaajaliselt.

Poliitikavalikute ülevaade

1. valik | Olemasolevat olukorda ei muudeta, välja arvatud juba kavandatud ja kinnitatud muutused. |

2. valik | Õigusloome meede: TEAVITAMINE: Soovitus liikmesriikidele trükkida uutesse passidesse EÜ asutamislepingu artikli 20 tekst ja kinnitada olemasolevate passide tagakaane välisküljele kõnealuse tekstiga kleebis. Muud meetmed: Avaldada suunised ja võtta muid meetmed seoses artikli 20 rakendamisega Luua Europa portaalis eraldi ELi veebisait konsulaarkaitse kohta Paigutada lennujaamadesse, sadamatesse, rongijaamadesse jms reklaamplakatid, millel on selgitatud ELi kodanike õigust konsulaarkaitsele Hinnata, milline on liikmesriikide konsulaarkaitse valdkonnas kehtiva õiguse ja praktika lahknevuste ulatus ja laad Avaldada ajakohastatud nimekiri igas kolmandas riigis asuvate liikmesriikide saatkondade ja konsulaatide kontaktandmetega Uurida võimalust esitada reisiteavet kooskõlastatult Uurida vajadust jagada parimaid tavasid ja pakkuda koolitust võtmeisikutele |

3. valik | Kõik 2. valikus nimetatud meetmed koos järgmiste meetmetega: Õigusloome meetmed: REGULEERIMISALA: Uurida võimalust tagada kõikidele kodanikele sarnane kaitse, olenemata nende kodakondsusest Tagada konsulaarkaitse säilmete tuvastamisel ja kodumaale toimetamisel Lihtsustada säilmete kodumaale toimetamise menetlust Uurida võimalust tagada nende ELi kodanike pereliikmete kaitse, kes ei ole ELi kodanikud Uurida vajadust lihtsustada direktiivi 95/553 kohaselt nõutavate rahaliste ettemaksete menetlust Muud meetmed: TEAVITAMINE: Uurida võimalust luua konsulaarkaitse teemaline ELi infotelefon REGULEERIMISALA: Soovitada nendel liikmesriikidel, kes ei ole veel ratifitseerinud Euroopa Nõukogu 1973. aasta surnukehade üleandmise lepingut, sellega ühineda ÜLESEHITUS: Uurida võimalust luua liikmesriikidevaheline hüvitamissüsteem Luua ühes piirkonnas katseprojektina ühisesindus ja hiljem seda projekti hinnata Avaldada kolmandates riikides liikmesriikide vaheline ülesannete jagamise kord (suunised, juhtiva riigi idee jne) NÕUSOLEK: Teha ettepanek lisada kolmandate riikidega sõlmitavatesse segalepingutesse nõusoleku säte ja soovitada liikmesriikidel lisada kolmandate riikidega sõlmitavatesse kahepoolsetesse lepingutesse nõusoleku säte Arutleda võimaluse üle saada kolmandatelt riikidelt nõusolek, mis võimaldaks liidul pakkuda kaitset komisjoni delegatsioonide kaudu juhtudel, mis kuuluvad ühenduse pädevusse |

4. valik | Kõik 2. ja 3. valikus nimetatud meetmed koos järgmiste meetmetega: Õigusloome meetmed: REGULEERIMISALA: Tagada konsulaarkaitse kolmandate riikide kodanikele, kes elavad pikaajaliselt muus ELi liikmesriigis ÜLESEHITUS: Luua ühisesindused neljas piirkonnas (Kariibi mere piirkond, Balkani maad, India ookeani piirkond ja Lääne-Aafrika) Võimaldada ühisesindustel teha konsulaartoiminguid, näiteks viisade väljastamise või dokumentide legaliseerimine Kehtestada Euroopa konsulaarseadustik, et määratleda ülesannete jagamine liikmesriikide vahel Muud meetmed: Luua ELi konsulaarküsimuste akadeemia Edendada teadus- ja arendustegevust säilmete tuvastamise valdkonnas |

5. Poliitikavalikute võrdlus

Kõnealuste valikute võrdlus nende tõhususe ja tõenäolise mõju põhjal näitab, et:

1. valik: Juhul kui olukorda ei muudeta, ei ole enamik kodanikest jätkuvalt teadlik oma EÜ asutamislepingu artikli 20 kohasest õigusest ja see võib vähendada EÜ asutamislepingu artikli 20 mõju.

2. valik: Selle valikuga oleks võimalik pöörata piisavalt tähelepanu teadlikkuse tõstmisele. Vaatamata sellele ei ole see piisav ja vaja on ka tugevdada ja selgitada diplomaatiliste ja konsulaaresinduste pakutava kaitse ulatust.

3. valik: Kõnealune valik on õigusloome ja muude meetmete kogum, millega oleks võimalik tõhusalt saavutada neli poliitikaeesmärki ja aidata kaasa EÜ asutamislepingu artikli 20 rakendamisele.

4. valik: See meede hõlmab julgeid meetmeid, mida tõenäoliselt ei ole võimalik rakendada lühiajaliselt või keskmises perspektiivis. Nendega kaasnevad tehnilised ja õiguslikud küsimused, mida on vaja koostöös sidusrühmadega, sealhulgas liikmesriikidega põhjalikult uurida. Mõnede meetmetega võivad kaasneda ka kõrged kulud ja need võivad olla ka poliitilises mõttes vastuolulised.

6. Eelistatav valik

Võrdlusest järeldub, et 3. valik oleks kõige sobilikum, sest sellega oleks võimalik tõhusalt lahendada neli tuvastatud probleemi. Tegemist on õigusloome ja muude meetmete kogumiga, mis sisaldab teadlikkuse parandamisele suunatud meetmeid, mis on loetletud 2. valikus, sealhulgas soovitus liikmesriikidele trükkida uutesse passidesse EÜ asutamislepingu artikkel 20 (1. meede) ja luua Europa portaali eraldi veebisait konsulaarkaitse kohta (3. meede). Lisaks sellele pakutakse välja mitmeid meetmeid, mille eesmärk on selgitada ja tõhustada ELi kodanike õigust kaitsele. Näiteks pakutakse kõnealuse valiku raames välja uurida võimalust tagada ELi kodanikele antava kaitse taseme ühtsus (9. meede), lihtsustada tihti keerulist protsessi säilmete kodumaale toimetamiseks (10., 11. ja 15. meede) ja uurida võimalust tagada konsulaarkaitse nende ELi kodanike pereliikmetele, kes ei ole ELi kodanikud (12. meede). Ette on nähtud ka meetmed, abistamaks liikmesriikidel ühendada jõudusid, luues eelkõige hiljem hinnatava katseprojektina ühisesinduse (17. meede) ja avaldades olemasolevad eeskirjad ülesannete jagamise kohta (18. meede). Eelistatava võimaluse korral käsitletakse ka kolmandate riikide nõusoleku küsimust, tehes ettepanek lisada kolmandate riikidega sõlmitavatesse kahepoolsetesse lepingutesse ja segalepingutesse nõusoleku sätte (19. meede). Komisjon arutab ka võimalust, et liit pakub kaitset juhtudel, mis kuuluvad ühenduse pädevusse (20. meede).

7. Jälgimine ja hindamine

Mõju hindamine sisaldab võimalikke näitajaid, et jälgida, kui suures ulatuses on saavutatud konkreetseid ja tegevuspõhiseid poliitikaeesmärke. Peamised teabeallikad on korrapärased kodanike (Eurobaromeetri uuring) ja konsulaaresinduste uuringud, mida esialgu teostatakse kord kahe aasta jooksul.

[1] Nõukogu dokument 16838/1/06, 23. märts 2007, „Eesistujariigi diplomaatilised esindused kolmandates riikides”, seni avaldamata.