Komisjonile riiklikest tehnilistest eeskirjadest teatamine enne nende vastuvõtmist on jätkuvalt oluline vahend, et tulla toime uute esilekerkivate kaubandustõketega ning neid vältida. Samuti on see olnud jätkuvalt hea kanal koostöö tagamiseks komisjoni ja liikmesriikide vahel ning liikmesriikide vahel. See on eriti oluline kriitilistes ja ettenägematutes olukordades, näiteks COVID-19 pandeemia ajal. Tehnilistest eeskirjadest teatatakse komisjonile ja teatatud meetmete lõplik tekst tõlgitakse ELi 23 ametlikku keelde.

Üks ühtse turu läbipaistvuse direktiivi eesmärk on teavitada ettevõtjaid, sealhulgas väikeseid ja keskmise suurusega ettevõtjaid, liikmesriikides kavandatavatest tehnilistest eeskirjadest enne nende vastuvõtmist. See võimaldab ettevõtjatel avaldada arvamust ja kohandada aegsasti oma tegevust tulevastele tehnilistele eeskirjadele. Sidusrühmadelt arvukate arvamuste saamine teadete kohta näitab, et kõnealust kontrolliõigust kasutatakse ulatuslikult ning see aitab komisjonil ja riikide ametiasutustel avastada kaubandustõkkeid.

Mõnda ühtse turu läbipaistvuse direktiivi tõlgendamisprobleemi on selgitatud Euroopa Liidu Kohtu (edaspidi „Euroopa Kohus“) praktikas. Selgitatud on muu hulgas tehniliste eeskirjade määratlust, koostööpõhiste majandusmudelitega seotud uute vahendusteenuste liigitamist kujunevates sektorites, juurdepääsuõigust dokumentidele seoses ühtse turu läbipaistvuse direktiivi kohase korraga ja karistusi teatamata jätmise eest.

Käesolev aruanne, mis on koostatud ja esitatud kooskõlas ühtse turu läbipaistvuse direktiiviga, on nii kvalitatiivsest kui ka kvantitatiivsest vaatenurgast esitatud hetkeülevaade direktiivi toimimisest aastatel 2016–2020.

Ühtse turu läbipaistvuse direktiivil on tähtis osa ka riikide tundmist käsitleva dialoogi käigus toimuvatel kohtumistel liikmesriikide ja sidusrühmadega. Sellised kohtumised on osa ühtse turu strateegia raames tehtavatest jõupingutustest, mille eesmärk on tagada õigusnormide järgimise ja aruka täitmise tagamise kultuur. Komisjon näeb neid kohtumisi võimalusena pidada dialoogi, et parandada ühtse turu läbipaistvuse direktiivi rakendamist. Sellega seoses võimaldab kõnealuse direktiivi raames peetav dialoog koos muude näitajatega teha komisjonil paremini kindlaks liikmesriikide probleemsed sektorid ja struktuursed probleemid.

Ühtse turu läbipaistvuse direktiivi eesmärk on hoida ära uute tõkete teke ühtsel turul, keskendudes läbipaistvusele, dialoogile, ennetusele ja paremale õigusloomele. Liikmesriigid võivad asjaomases menetluses osaleda komisjoniga võrdsetel alustel. Sidusrühmadele on kättesaadavad nii koostatavad riiklikud tehnilised eeskirjad kui ka teatatud meetmete lõplikud tekstid, mis on tõlgitud ELi 23 ametlikku keelde. Seega saavad ettevõtjad kaubandustõkete teket ette näha ning vältida ebavajalikku ja kulukat halduskoormust oma ettevõttele.

(II)komisjon võtab järelmeetmeid kõigi teatiste puhul, mille puhul tekib kahtlus, kas need on kooskõlas ELi õigusega;

Ühtne turg kui „ELi majanduse tugevdamise ja õiglasemaks muutmise vahend“ on komisjoni 2019.–2024. aasta kuue prioriteedi üks peamisi elemente. Ühtne turg on parandanud Euroopa ettevõtjate ja üldsuse heaolu ning suurendanud nende võimalusi. Hästi toimiv ühtne turg stimuleerib konkurentsi ja kaubandust, parandab tõhusust, tõstab kvaliteeti ning aitab langetada hindu ettevõtete ja tarbijate jaoks.

Lisaks sellele peab komisjon ühtse turu läbipaistvuse direktiivi rakendamiseks kontrollima ja jälgima kõiki teateid, mille puhul tekib kahtlus, kas need on kooskõlas ELi õigusega. Sellega seoses pöörab komisjon erilist tähelepanu meetmetele, millel on suurim mõju ühtsele turule.

3.2. lisa (tabel 1) põhjal võib täheldada seost liikmesriigi suuruse ja teadete arvu vahel: suuremad liikmesriigid esitavad üldiselt rohkem teateid kui keskmise suurusega ja väikesed liikmesriigid. Seda saab osaliselt põhjendada suurema arvu piirkondlike ja kohalike asutustega, kellel on kohustus teatada oma tehniliste eeskirjade eelnõudest. See ei ole aga alati nii: näiteks mõnel juhul esitasid keskmise suurusega liikmesriigid rohkem teateid kui teatavad suuremad liikmesriigid ja tsentraliseeritud struktuuriga suuremad liikmesriigid esitasid rohkem teateid kui detsentraliseeritud struktuuriga liikmesriigid.

Liikmesriikide esitatud teadete arvus on täheldatud märkimisväärseid erinevusi: mõned liikmesriigid esitavad keskmiselt üle 50 teate aastas, teised aga alla kümne teate aastas (vt 3.2. lisa). Kuigi seda erinevust võib osaliselt põhjendada riigikorralduse ülesehitusega eri riikides (nt reguleerimisvolitustega piirkondlike/kohalike asutuste olemasolu), vähese teadlikkusega või suurema/väiksema regulatiivse tegevusega, tekitab see suur erinevus kahtlusi, kas teatamise kohustusi on täielikult täidetud. Analüüsist selgus, et 2017., 2018. ja 2019. aastal ei teatanud peaaegu ükski liikmesriik tehniliste eeskirjade eelnõudest ega esitanud neid uuesti. Enamikus liikmesriikides oli teatamata jäänud eelnõude arv siiski suhteliselt väike, kuni kümme eelnõud aastas.

Ühtse turu läbipaistvuse direktiiv aitab ka tõhustada vastastikust tunnustamist. Vastastikuse tunnustamise põhimõte, mis tuleneb Euroopa Liidu toimimise lepingu artikleid 34–36 käsitlevast Euroopa Kohtu praktikast, tagab selliste kaupade turulepääsu, mille suhtes ELi ühtlustatud õigusakte ei kohaldata või kohaldatakse ainult osaliselt. See tagab, et mis tahes kaupa, mida turustatakse seaduslikult ühes liikmesriigis, võib põhimõtteliselt müüa ka teises liikmesriigis. Riigisiseste eeskirjade hindamine enne nende vastuvõtmist aitab vähendada ohtu, et need eeskirjad tekitavad põhjendamatuid regulatiivseid kaubandustõkkeid, eelkõige vastastikuse tunnustamise põhimõtet silmas pidades. Seda seetõttu, et komisjon saab i) parandada ühtset turgu käsitlevate sätete teksti eelnõudes, millest liikmesriigid on ühtse turu läbipaistvuse direktiivis sätestatud korra kohaselt teatanud, ning ii) soovitada, et liikmesriigid lisaksid teatatud riiklike meetmete eelnõudesse ühtset turgu käsitleva sätte, kui see teatatud eelnõudest puudub.

Oma teatises „Parem õiguslik reguleerimine majanduskasvu edendamiseks ja töökohtade loomiseks Euroopa Liidus“ rõhutas komisjon, et ühtse turu läbipaistvuse direktiiviga kehtestatud ennetav kontrollimehhanism aitab parandada tooteid ja infoühiskonna teenuseid käsitlevate riiklike eeskirjade kvaliteeti. Teatamise korra raames toimuva komisjoni ja liikmesriikide vahelise koostöö eesmärk on tagada ettevõtjatele selgem õigusraamistik.

Taotledes pidevalt üha suuremat läbipaistvust ja tõhusust, töötas komisjon 2015. aastal välja tehniliste eeskirjade infosüsteemi (TRIS) veebisaidi uue funktsiooni. See funktsioon võeti kasutusele 2016. aastal ning see võimaldab igaühel kasutada TRISi veebisaiti, et esitada ühtse turu läbipaistvuse direktiivi artikli 6 kohase ooteaja jooksul oma arvamus mis tahes teate kohta. Aastatel 2016–2020 sai komisjon selle funktsiooni kaudu 1 618 arvamust (2016. aastal 144, 2017. aastal 421, 2018. aastal 175, 2019. aastal 281 ja 2020. aastal 597).

·Põllumajandustoodete, kalanduse, vesiviljeluse ja muude toiduainete valdkonnas teatasid liikmesriigid 2016.–2020. aastal 693st tehnilise eeskirja eelnõust (2016. aastal 145, 2017. aastal 106, 2018. aastal 146, 2019. aastal 161 ja 2020. aastal 135). Kõnealused eelnõud käsitlesid muu hulgas näiteks toiduainetega kokkupuutuvaid materjale, energiajooke, toiduainetes sisalduvaid transrasvu, veine ja kangeid alkohoolseid jooke, toiduainete kvaliteedimärke, loomade heaolu ja karusnaha turustamist.

Mõned liikmesriigid teatasid eeskirjade eelnõudest, millega määratakse kindlaks märgid, mis ühendavad toote kvaliteedi ja selle päritolu. Kõnealuseid teatatud eelnõusid uuriti vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu kaupade vaba liikumist käsitlevatele sätetele ning määrusele (EL) nr 1151/2012 põllumajandustoodete ja toidu kvaliteedikavade kohta.

Vaatlusalusel ajavahemikul uuris komisjon teateid, mis olid seotud toiduainete hügieeniga, ning väljastas üksikasjalikke arvamusi ja märkusi nende vastavuse kohta määrusele (EÜ) nr 852/2004 toiduainete hügieeni kohta, määrusele (EÜ) nr 853/2004, millega sätestatakse loomset päritolu toidu hügieeni erireeglid, ja määrusele (EÜ) nr 854/2004, millega kehtestatakse erieeskirjad inimtoiduks ettenähtud loomsete saaduste ametlikuks kontrollimiseks.

Muud teated käsitlesid toiduainete märgistamist. Komisjon hindas nende teadete vastavust määrusele (EL) nr 1169/2011, milles käsitletakse toidualase teabe esitamist tarbijatele, ning eelkõige selle määruse sätetele toitumisalase teabe kohta või muudele valdkondlikele sätetele tarbijate teavitamise kohta.

·Infoühiskonna teenuste sektoris teatasid liikmesriigid 255 meetmest (2016. aastal 58, 2017. aastal 43, 2018. aastal 34, 2019. aastal 57 ja 2020. aastal 63), kusjuures suurem osa teateid puudutab õigusaktide eelnõusid, mis mõjutavad e-kaubandust, sotsiaalmeediat ja veebiplatvormihaldureid, võrgu neutraalsust ja meedia mitmekesisust, valeuudiseid ja internetis levivat vihakõnet, samuti muid eeskirju infoühiskonna teenuste kohta, mis kuuluvad direktiivi 2000/31/EÜ (edaspidi „e-kaubanduse direktiiv“) kohaldamisalasse, ning audiovisuaalmeedia teenustega seotud eeskirju, mis kuuluvad direktiivi (EL) 2018/1808 (muudetud audiovisuaalmeedia teenuste direktiiv) kohaldamisalasse.

Muud komisjoni vastused avaldati seoses teatatud meetmete eelnõudega, mis käsitlevad infoühiskonna teenuste eeskirju määruse (EL) nr 910/2014 (edaspidi „eIDAS määrus“) kohaldamisalasse kuuluvate e-identimise ja usaldusteenuste ning määrusega (EL) 2018/1807 reguleeritud isikustamata andmete vaba liikumise kohta. Teateid esitati ka digitaalandmete privaatsuse, küberturvalisuse, andmete säilitamise, elektroonilise arveldamise, autoriõiguse, telekommunikatsiooni ja elektroonilise side (sealhulgas 5 G), laste jaoks turvalisema interneti, e-raamatute ja interneti hasartmängude kohta ning mitmel juhul olid need otseselt või täiendavalt seotud teenuste vaba liikumise ja asutamisvabadusega (Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklid 49 ja 56 ning teenuste direktiiv), direktiivi 2011/83/EL kohaste tarbija õigustega, isikuandmete kaitse üldmääruse (EL) 2016/679 kohase isikuandmete kaitsega ning Euroopa Liidu põhiõiguste hartas sätestatud sõnavabaduse ja ettevõtlusvabadusega.

·Kemikaalide sektoris sai komisjon 167 teadet (2016. aastal 32, 2017. aastal 32, 2018. aastal 28, 2019. aastal 27 ja 2020. aastal 48), mis puudutasid selliseid valdkondi nagu biotsiidid, taimekaitsevahendid ning kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist käsitleva määruse (EÜ) nr 1907/2006 (edaspidi „REACH-määrus“) kohaldamisalasse kuuluvad tooted ning mida uuriti peamiselt biotsiidide määruse, taimekaitsevahendite turule laskmist käsitleva määruse (EÜ) nr 1107/2009 ja REACH-määruse alusel.

·Keskkonnasektoris vaatas komisjon läbi 206 eeskirja eelnõu (2016. aastal 55, 2017. aastal 39, 2018. aastal 28, 2019. aastal 33 ja 2020. aastal 51). Mõned teatatud eelnõud käsitlesid pakendijäätmeid ja ühekordselt kasutatavaid plasttooteid ning nende puhul tõstatati probleemid seoses vastavusega direktiivile 94/62/EÜ pakendite ja pakendijäätmete kohta (näiteks seoses nõuetega keelustada kerged kilest kandekotid) ja direktiivile (EL) 2019/904 teatavate plasttoodete keskkonnamõju vähendamise kohta (näiteks seoses mõiste „plast“ määratlusega).

Samuti võimaldas teatamise kord komisjonil sekkuda valdkondades, kus oli ette nähtud või käimas eeskirjade ühtlustamine ELi tasandil, ja seega takistas liikmesriikidel kehtestada sellest kõrvalekalduvaid riiklikke meetmeid. Ühtse turu läbipaistvuse direktiivi artikli 6 lõigete 3 ja 4 kohaselt nõudis komisjon, et teated esitanud liikmesriigid lükkaksid teatatud tehniliste eeskirjade eelnõude vastuvõtmise edasi 12 kuu võrra alates teatamise kuupäevast järgmistes valdkondades: taimede, loomade ja vesiviljelustoodete ning toiduainete mahepõllumajanduslik tootmine (teade 2018/190/BG), küülikuliha mahepõllumajanduslik tootmine (teade 2018/219/E), broilerivuttide mahepõllumajanduslik tootmine (teade 2018/666/F) ja ühekordselt kasutatavad plasttooted (teated 2018/665/B ja 2019/9/UK).

► Positiivsed näited ühtse turu läbipaistvuse direktiivi mõju kohta

Aruandeperioodi jooksul osutus ühtse turu läbipaistvuse direktiiv paljudel juhtudel tõhusaks, kuna riikide ametiasutused sõnastasid teatatud eelnõud vastavalt komisjoni soovitustele ümber või võtsid need tagasi. Üks näide oli teade määruse eelnõu kohta, mis kohustab Itaalias elavaid autojuhte, kes veavad alla nelja-aastaseid lapsi, kasutama spetsiaalseid autoistme meeldetuletussignaali seadmeid, mis hoiavad ära alaealiste sõidukisse jätmise. Komisjon märkis oma üksikasjalikus arvamuses, et teatatud eelnõu mitu nõuet on vastuolus ELi ühtlustamisnormidega ja kaupade vaba liikumisega (Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklid 34–36). Selle põhjuseks oli tõendite puudumine järgmise kohta: i) teistes liikmesriikides seaduslikult toodetud autoistmete meeldetuletussignaali seadmete eelneva heakskiitmise menetlust käsitleva nõude proportsionaalsus ning ii) kohustus varustada need seadmed automaatse sidesüsteemiga sõnumite saatmiseks või kõnede tegemiseks traadita mobiilsidevõrgu kaudu vähemalt kolmele erinevale telefoninumbrile. Komisjon rõhutas, et „eelneva heakskiitmise menetlus“, mis kohustab „akrediteeritud asutusi“ taotlema tunnustamist Itaalia mootorsõidukite peadirektoraadilt, võib olla vastuolus liidus teenuste vaba osutamise põhimõttega (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 56). Itaalia ametiasutused sõnastasid kavandatava määruse vastavalt komisjoni märkustele ümber, tagades samal ajal, et teatatud meetme eelnõuga oleks võimalik saavutada laste ohutuse eesmärk.

Samamoodi sai komisjon 2016., 2017. ja 2018. aastal mitu teadet, mis käsitlesid mehitamata õhusõidukite omadusi ja erivarustust. Komisjon tuletas oma vastustes meelde ELi tasandil käimasolevat ühtlustamisprotsessi ja kutsus asjaomaseid liikmesriike üles tegema koostööd, et luua mehitamata õhusõidukite suhtes kohaldatav ELi õigusraamistik, mis tagaks selliste õhusõidukite käitamisel kõrge ohutustaseme ja võimaldaks juhtida ohutusega seotud riske ning tagada eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse. Asjaomased liikmesriigid järgisid märkustes ja üksikasjalikes arvamustes esitatud komisjoni soovitusi või võtsid teatatud eelnõud tagasi.

COVID-19 pandeemia puhkedes 2020. aastal võtsid mõned liikmesriigid vastu või valmistasid ette riiklikud meetmed, mis mõjutavad isikukaitsevahendite (nt kaitseprillid, näomaskid, kindad, kirurgilised kombinesoonid ja kitlid) vaba liikumist ning ravimite vaba liikumist. Oli oht, et need meetmed takistavad selliste oluliste kaupade jõudmist nendeni, kes neid kõige rohkem vajavad, nimelt tervishoiutöötajate, välise sekkumise meeskondade ja patsientideni mõjutatud piirkondades üle kogu Euroopa. Tekkis doominoefekt, kuna liikmesriigid võtsid meetmeid, et leevendada teiste liikmesriikide võetud meetmete mõju. Lühikese aja jooksul laienesid piirangud üha suuremale tootevalikule, alustades isikukaitsevahenditest ja laienedes ravimitele. Sellised meetmed häirisid logistika- ja turustusahelaid ning soodustasid varude kogumist tarneahelas. Lõppkokkuvõttes tekitasid sellised meetmed taas sisepiirid ajal, mil liikmesriikide vaheline solidaarsus oli kõige vajalikum. Komisjon kutsus liikmesriike üles teatama sellistest meetmetest ühtse turu läbipaistvuse direktiivi mehhanismi kaudu ja andis juhiseid, kuidas seda teha. Komisjonile teatatud meetmeid hinnati esmatähtsaks ja komisjon toetas liikmesriike nende meetmete parandamisel, mis võisid takistada oluliste kaupade vaba liikumist ühtsel turul. COVID-19 pandeemiast saadud kogemus näitas, et ühtse turu läbipaistvuse direktiivi menetlused, sealhulgas kiirmenetlus (vt punkt 2.2), on asjakohased, kuid see pakkus ka kasulikke õppetunde, kuidas tulevikus kõrvaldada hädaolukordadest põhjustatud kahjulikku mõju ühtsele turule. Kui meetmetest teatati pärast nende vastuvõtmist, nagu juhtus 2020. aastal ligikaudu 150 COVID-19ga seotud teate puhul, tähendas direktiiviga pakutav teatamismehhanism, et teavet ja vastastikuse hindamise eeliseid oli kriisi ajal võimalik siiski ära kasutada tänu TRISi teabevahetusplatvormile, kus liikmesriigid said tutvuda teiste liikmesriikide võetud COVIDi meetmetega.

► Enim levinud kõrvaldatud tõkked

Üks ühtse turu läbipaistvuse direktiivi eesmärk on tuvastada valdkonnad, kus esineb korduvalt tõkkeid kaupade vabale liikumisele ja infoühiskonna teenuste osutamise vabadusele, ning teha selle tulemusena kindlaks vajadus sekkuda ühtlustamismeetmetega, mille eesmärk on tagada ühtse turu sujuvam toimimine. Komisjon tegi analüüsitaval perioodil teatatud meetmete eelnõudes kindlaks mitu korduvat tõket. Need olid muu hulgas ühtset turgu käsitleva sätte puudumine, eksitavad ja ebaselged sätted, mida oleks võidud tõlgendada ja kohaldada turupiirangutena või ELi õigusnormide kordamisena, kohustuslike standardite väljaandmine ja täiendavad katsemeetodid.

► Vastused

Ühtse turu läbipaistvuse direktiiv võimaldab teatatud eelnõude hindamise ajal vahetada liikmesriikide ja komisjoni vahel ning liikmesriikide seas ametlikult ja struktureeritult teavet. Teabevahetuse intensiivsust kinnitab suur hulk vastuseid, mida komisjon ja liikmesriigid teadetega seoses saadavad, samuti teateid esitanud liikmesriikide vastused ning järgnev sõnumivahetus (vt 3.4., 3.5., 3.6. ja 3.8. lisa). See teabevahetus võimaldab liikmesriikidel kindlaks teha, mil määral vastavad teatatud eelnõud ELi õigusaktidele. Komisjon kohtus aruandeperioodi jooksul korrapäraselt liikmesriikide esindajatega ekspertide tasandil, et vajaduse korral selgitada lahendamata küsimusi, ning nõudis teatatud tehniliste eeskirjade kohaldamisala täpsustamiseks liikmesriikidelt täiendavat teavet.

Vaatlusalusel perioodil esitas komisjon 212 üksikasjalikku arvamust (2016. aastal 60, 2017. aastal 34, 2018. aastal 40, 2019. aastal 38 ja 2020. aastal 40), mis moodustab 5,9 % aruandeperioodil liikmesriikide esitatud eelnõude koguarvust. Liikmesriigid esitasid omakorda 243 üksikasjalikku arvamust (2016. aastal 78, 2017. aastal 44, 2018. aastal 38, 2019. aastal 30 ja 2020. aastal 53). Aruandeperioodil esitatud 1 291 märkusest esitas komisjon 816 (2016. aastal 154, 2017. aastal 189, 2018. aastal 184, 2019. aastal 155 ja 2020. aastal 134) ja liikmesriigid esitasid 475 (2016. aastal 118, 2017. aastal 74, 2018. aastal 77, 2019. aastal 64 ja 2020. aastal 142) (vt 3.4. ja 3.6. lisa). Komisjon kutsus viiel juhul asjaomaseid liikmesriike üles, et nad lükkaksid teatatud tehniliste eeskirjade vastuvõtmise ühe aasta võrra alates nende kättesaamise kuupäevast edasi, sest teatatud eelnõude valdkonnas oli ELis ühtlustamine välja kuulutatud või käimas (vt 3.5. lisa).

Iga liikmesriigi ja komisjoni poolt aruandeperioodil esitatud vastuste (märkused, üksikasjalikud arvamused ja komisjoni otsused eelnõu vastuvõtmise edasilükkamise kohta) arvu valdkondade kaupa hinnates saab täiendava ülevaate liikmesriikide osalemisest teadete tõttu algatatud dialoogis ning teatavate liikmesriikide erihuvidest, kelle vastused on rohkem koondunud konkreetsetesse valdkondadesse (vt 3.6. lisa, tabel 6). Kõige aktiivsemad liikmesriigid on Itaalia, Hispaania, Austria ja Poola. Vastuste analüüs liikmesriikide ja sektorite kaupa näitab, et Austria, Hispaania ja Itaalia tunnevad erilist huvi põllumajanduse, kalanduse ja toiduainete valdkonna vastu. Enamik komisjoni vastuseid puudutab ehitus- ja põllumajandussektorit.

Tänu juurdepääsule kõikidele teadetele ja dialoogi käigus vahetatud sõnumitele saavad liikmesriigid kasutada ühtse turu läbipaistvuse direktiivi, et võtta arvesse oma partnerite ideid. Neid saab kasutada, et lahendada tehniliste eeskirjadega seotud ühiseid probleeme ja mõista, millal tehnilise eeskirja eelnõu võib olla vastuolus ELi õigusega.