KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE KÜMNES ARUANNE ÜLEVAADE KOLMANDATE RIIKIDE KAUBANDUSE KAITSEMEETMETEST EUROOPA LIIDU SUHTES AASTAL 2012 /* COM/2013/0217 final */





KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE KÜMNES ARUANNE ÜLEVAADE KOLMANDATE RIIKIDE KAUBANDUSE KAITSEMEETMETEST EUROOPA LIIDU SUHTES AASTAL 2012 1. Sissejuhatus ELi eksportijaid ohustavad endiselt kolmandate riikide kehtestatud kaubanduse kaitsemeetmed. Põhimõtteliselt on sellised meetmed Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) eeskirjade kohaselt lubatud, ent kui neid ei kohaldata õigesti, saavad neist protektsionistlikud tööriistad. Protektsionismi juurde naasmise ärahoidmine oli samuti üks kohustus, mille riigipead võtsid G20 tippkohtumisel. Ka EL kasutab kaubanduse kaitsemeetmeid, kuigi need mõjutavad väga väikest osa impordist. Veelgi enam, EL on meetmete kehtestamist kaaludes hoopis nõudlikum kui teised WTO liikmed, sest enne selliste meetmete kehtestamist tuleb täita täiendavate katsete nõudeid (nn WTO eeskirjadest kaugemale minevad kohustused). Lisaks rangete standardite kohaldamisele oma uurimistes on komisjoni roll jälgida kolmandate riikide tegevust kaubanduse kaitsemeetmete võtmisel ELi ekspordi suhtes ning sekkuda, kui WTO eeskirju ei täideta. Seda tehakse näiteks tehniliste sekkumiste kaudu käimasolevate uurimiste raames. Viimane võimalus on kasutada WTO vaidluste lahendamise menetlust, kui probleemid on olulised ja muud lahendust ei ole võimalik leida. Isegi kui ELi ekspordiga seotud tegevus on paaril viimasel aastal stabiliseerunud pärast uurimiste arvu järsku suurenemist aastatel 2008–2009, on juhtumid muutunud keerulisemaks ja viimastel aastatel on tekkinud kaitsemeetmete uusi kasutajaid. See on nõudnud tähelepanelikku jälgimist ja veelgi aktiivsemat tegevust 2012. aastal. Käesolevas aruandes kirjeldatakse üldisi suundumusi, 2012. aastal täheldatud probleeme ja saavutatud tulemusi. Lisas on esitatud ka üksikasjalik suundumuste analüüs ja meetmeid kõige sagedamini kasutavate riikide erijuhtumid. 2. üldised suundumused 2012. aasta lõpus kehtis 138 meedet, mis on eelmise aastaga võrreldes suhteliselt stabiilne arv. Seega on kehtivate meetmete arv 2012. aastal stabiliseerunud pärast märgatavat kasvu 123 meetmelt 146 meetmeni ajavahemikul 2010–2011. Nagu ka varasematel aastatel, on enamik neist meetmetest dumpinguvastased (94 meedet), samas moodustavad kaitsemeetmed koguarvust endiselt ühe kolmandiku. Siiski tuleb märkida, et kõik sellised kaitsemeetmed ei mõjuta otseselt ELi eksporti. Tegelikult on nii, et kuna kaitsemeetmed kehtestatakse kõikide päritoluriikide suhtes, võetakse neid kõiki statistikas arvesse isegi juhul, kui eksport ELi puudub või on väike. India on 2012. aastal olnud meetmete intensiivne kasutaja (vt allpool) ja on ELi suhtes kehtestatud meetmete arvu poolest (21 meedet) edestanud ajalooliselt esikohal olnud USAd (18 meedet). Hiina on kindlustanud oma kolmandat kohta (16 meedet), ent samas on teised olulised kasutajad, nagu Brasiilia ja Türgi, ELi suhtes kehtivate meetmete arvu vähendanud (mõlemas 10 meedet). Kokku kehtestati 2012. aastal 20 uut meedet. See on palju vähem kui 2011. aastal (36), mis oli paraku erandlik aasta eelkõige selle tõttu, et sel aastal kehtestati tähelepanuväärne arv kaitsemeetmeid (22). Aastal 2012 oli uute kaitsemeetmete arv väiksem (8) ja uute dumpinguvastaste meetmete arv (12) oli võrreldav eelmise aasta arvuga. Üsna ettearvatult oli kõige aktiivsem riik India 7 uue meetme kehtestamisega 2012. aastal (6 dumpinguvastast ja 1 kaitsemeede). 2012. aastal algatati 37 uut uurimist võrreldes 33 uurimisega 2011. aastal. Tuleb märkida, et umbes pool nendest uurimistest algatati aasta kahel viimasel kuul, st suurem osa selliste uurimistega seotud jälgimistööst tehakse 2013. aastal. Kõige aktiivsem riik oli Indoneesia (6 kaitsemeetmetega seotud uurimist), millele järgnesid Hiina, Egiptus ja Türgi (4 uut uurimist igas riigis). Enamik uutest uurimistest olid seotud kaitsemeetmetega (23). 3. Kestvad probleemid Isegi kui komisjoni sekkumised on aidanud lahendada hulganisti probleeme ja selle tulemusel on mõnes riigis standardeid täiustatud, on paljud varem täheldatud probleemid jäänud püsima. Komisjon kohaldab oma uurimistes rangeid standardeid ja eeldab, et kolmandad riigid kohaldavad samaväärseid standardeid. Põhilisi WTO eeskirju tuleks rangelt kohaldada, et vältida lubamatuid piiranguid ELi tööstusharude välisturule pääsemisel. Peamised püsivad probleemid on järgmised. 3.1. Meetmete väärkasutamine Juba mitu aastat on olnud selgeid tõendeid, et kolmandad riigid on kaubanduse kaitsevahendite juhtumeid algatanud pigem vastuseks ELi kehtestatud meetmetele kui põhjendatud alustel, mida kinnitab asjaomase kodumaise tööstusharu esitatud nõuetekohaselt dokumenteeritud taotlus. Näiteks varasematel aastatel on ELi toodete ekspordi suhtes kehtestatud meetmeid, mis sarnanevad ELi uurimistes varem käsitletud meetmetega, ja see toimus üsna varsti pärast seda, kui EL oli oma meetmed võtnud. Seda arvestades on märke, et Hiina jätkas 2012. aastal kaubanduse kaitsevahendite ärakasutamist vastuseks tema suhtes algatatud juhtumitele. Pressiteadete põhjal võib 2012. aastast tuua veel ühe näite: suure tõenäosusega algatas Hiina kombineeritud dumpingu- ja subsiidiumidevastase uurimise ELis toodetud polüsilikooni impordi suhtes vastuseks ELi uurimiste algatamisele Hiinast pärit päikesepaneelide suhtes. USA koges täpselt samasuguseid probleeme pärast meetmete kehtestamist Hiinast pärit päikesepaneelide suhtes. Kaitsemeetme selline kasutamine ei ole vastuvõetav, sest see ei põhine väidetavalt kahju kannatanud tööstusharu esitatud tegelikul taotlusel tajutud ebaõiglase konkurentsiga tegelemiseks, vaid pigem nõrkadel faktilistel ja õiguslikel alustel. Komisjon on seda probleemi uurimiste ajal käsitlenud nii poliitilisel kui ka tehnilisel tasandil. Kuna komisjoni tõstatud probleemidele ei antud ühtegi argumenteeritud vastust, ei olnud tal muud võimalust kui otsida abi WTO vaidluste lahendamise menetlusest. Komisjon nõudis 2012. aastal vaekogu moodustamist seoses Hiina meetmetega röntgenskannerite suhtes (mis kehtestati vastuseks ELi meetmetele sama toote suhtes). Nagu järgnevalt on selgitatud, saavutas komisjon selles õigusvaidluses edu ja loodetavasti muudab Hiina edaspidi oma tavasid. Niikaua kui seda ei tehta, jätkab komisjon jõulist sekkumist, vajaduse korral ka WTO tasandil. 3.2. Kaitsemeetmete kasutamine Kehtestatud kaitsemeetmete arv vähenes 2012. aastal oluliselt. Kahtlemata on see suundumus positiivne, ent sellele vaatamata teeb kaitsemeetmetega seotud uute uurimiste algatamise suur arv endiselt murelikuks. Rõõmustav on see, et mitmel juhul õnnestus kaitsemeetmeid vältida, seda ka komisjoni sekkumiste järel. Paraku jääb olukord ka selliste juhtumite korral problemaatiliseks, sest uurimisi algatatakse liiga sageli nõrkadel alustel, ja meetmete puudumisele vaatamata on uurimistel negatiivne mõju kaubavoogudele määramatuse tõttu, mida see turul tekitab. Seepärast jätkab komisjon rangema lähenemisviisi toetamist kaitsemeetmetega seotud uurimiste algatamise kaalumise ajal. 2012. aastal kasutas mõni riik kaitsemeetmeid olulisel määral. Eriti tegid seda Indoneesia (6 uut algatamist 2012. aastal, 3 aastal 2011 ja 5 aastal 2010), Egiptus (4 uut algatamist 2012. aastal) ja Euraasia tolliliit, mille moodustasid Venemaa, Valgevene ja Kasahstan (3 uut algatamist 2012. aastal). Viimati nimetatud uurimiste mõju ELi liikmesriikidele võib olla kõige suurem, seda eelkõige turgude olulisuse ja geograafilise läheduse tõttu, mis avaldavad mõju ka kaubavoogudele. Indoneesia ja Egiptuse algatatud uurimised ei ole majanduslikus mõttes nii olulised, ent vajavad siiski hoolikat jälgimist, sest need osutavad murettekitavale suundumusele kaitsemeetmete kasutamises. 3.3. Läbipaistvuse puudumine Läbipaistvuse puudumine on jätkuvalt oluline probleem nii algatamise etapis kui ka uurimiste tulemuste avalikustamisel. Loomulikult on see tähtis küsimus, sest see jätab pooled ilma õigustest kaitsele ja tekitab kahtlusi selle suhtes, kas eeskirju kohaldati ikka nõuetekohaselt. Komisjon sekkub pidevalt üksikjuhtumitesse, et parandada olukorda, ja kasutab võimaluse korral mõne riigiga sisse seatud kahepoolseid tehnilisi sidekanaleid, et läbipaistvus oleks suurem. 4. Peamised saavutused Viimastel aastatel pidi komisjon aeg-ajalt kasutama WTO vaidluste lahendamise menetlust, et lahendada mõni oluline ja süsteemne küsimus. Vaekogu menetlused nõuavad märkimisväärseid vahendeid, on väga aeganõudvad ja tulemused võivad selguda alles pärast aastatepikkust menetlemist. Seda arvestades saavutati möödunud aastatel olulisi positiivseid tulemusi. Pikk vaie USA vastu andis tulemuseks nullimise tava kaotamise (vt eelmise aasta aruanne) ja hiljutine vaie Hiina vastu võis ohjata vastuvõetamatut karistamise kommet. Nende vaiete lahendamisel on otsene mõju praegustele juhtumitele või meetmetele, kuid tõenäoliselt on sellest kasu ka edaspidi, sest vaidlustatud probleemid olid oma olemuselt süsteemsed Lisaks süsteemsete probleemide lahendamisele sekkus komisjon sageli uurimistesse, mis olid seotud ELi tööstusharude selgete huvidega. See on andnud mitmeid saavutusi mitme üksikjuhtumi puhul. Kahtlemata avaldasid olulist positiivset mõju nii süstemaatilised sekkumised kui ka pidevad kahepoolsed kontaktid kolmandate riikidega, et edendada kaubanduse kaitsemeetmetega seotud uurimiste rangeid standardeid, kuid seda mõju on väga raske mõõta. Samuti sai komisjon tööstusharudelt pidevalt positiivset tagasisidet suuniste ja abi kohta, mida nad olid saanud, vaatamata sellele, et meetmeid ei suudetud alati vältida. Järgneb loetelu üksikutest 2012. aastal saavutatud positiivsetest tulemustest. Hiina – vaekogu aruanne röntgenskanneritevastaste meetmete kohta Komisjon otsustas vaidlustada Hiina kehtestatud dumpinguvastased tollimaksud röntgen-turvaskannerite impordile (meetmete vahemik on 33,5–71,8 %), kuna leiti, et sellised meetmed ei ole õiguslikult põhjendatud ning need kehtestati karistuseks ELi alustatud juhtumi pärast, mis oli seotud Hiinast pärit kauba läbivalgustussüsteemidega. 2012. aasta alguses moodustati WTO vaekogu, mis avaldas 2012. novembris vahearuande oma järeldustega ELi nõuete kohta. Vahearuannet kinnitas lõpparuanne, mis avaldati 2013. aasta veebruaris. See aruanne on ELi jaoks selge võit, kuna selles kinnitati sõnaselgelt, et Hiina tegevus oli vastuolus mitme WTO dumpinguvastase lepingu sättega. EL saavutas võidu eeskätt nõuetes, mis olid seotud Hiina teostatud kahjude uurimisega, mida ei peetud objektiivseks, ja vaekogu tegi pooldava otsuse enamiku ELi menetluslike nõuete, sh läbipaistvuseeskirjade rikkumise suhtes, mis olid tingitud avalikustamise puudumisest avalikus toimikus, lõppotsuses ja avalikus teates. Vaekogu järeldused on süsteemse tähendusega, sest need käsitlevad Hiina läbi viidud uurimiste korduvaid jooni. Seega on tulemus ELi jaoks selgelt positiivne ning see peaks avaldama kasulikku mõju ka edaspidi. Brasiilia vein – lõpetamine meetmeid kehtestamata Brasiilia algatas 2012. aasta märtsis kaitsemeetmeid käsitleva uurimise veini impordi suhtes. See juhtum oli majanduslikult oluline, sest võis mõjutada rohkem kui 85 miljoni eurost eksporti aastas (Hispaania, Portugal, Itaalia, Prantsusmaa) ning Brasiilia turg on veelgi laienemas. Pärast juhtumi süvaanalüüsi selgitas komisjon välja olulised nõrkused, eriti seoses omamaise tootmisharu, kahju ja põhjuslikkuse aspektide määratlusega. Komisjon koostas selle kohta põhjalikke esildisi ja osales Brasiilias 2012. aasta juunis toimunud avalikul arutelul. Uurimine lõpetati meetmeid kehtestamata 2012. aasta oktoobris ja sellele positiivsele tulemusele aitasid kaasa komisjoni jõulised sekkumised, väga hea kooskõlastustegevus asjaomaste liikmesriikide, Brasiilia tootmisharu ja importijatega, kes olid selle juhtumi puhul samuti väga aktiivsed. Venemaa-Valgevene-Kasahstan – lõpetamine meetmeid kehtestamata 1. veebruaril 2012 alustas tegevust tolliliidu komisjoni õigusjärglane Euraasia majanduskomisjon ning kõik Venemaa, Valgevene ja Kasahstani riiklike ametiasutuste uurimised anti 6. juulil 2012 lõplikult üle Euraasia majanduskomisjonile. See uus asutus on väga aktiivselt uusi juhtumeid algatanud ja komisjon on järjekindlalt sekkunud, et juhtida tähelepanu tuvastatud õiguslikele kitsaskohtadele. Sellega seoses lõpetati kaitsemeetmeid kehtestamata 30. augustil 2012 kaitsemeetmeid käsitlev uurimine grafiitelektroodide suhtes, mille Venemaa algatas 31. augustil 2011 ja mis anti hiljem Euraasia majanduskomisjonile üle. Komisjon sekkus aktiivselt sellesse juhtumisse, kuna ELi eksport küündis umbes 25 miljoni euroni aastas. Iisrael – välditud meetmed Viimastel aastatel on Iisraelist saanud suhteliselt oluline ELi vastu suunatud dumpinguvastaste meetmete kasutaja (8 algatatud uurimist alates aastast 2009). Leiti mitu vastuolu WTO eeskirjadega, sealhulgas väga olulisi ja elementaarseid puudujääke. Arvestades täheldatud probleemide süstemaatilisust, sekkus komisjon kõigil sellistel juhtudel. 2011. aastal lõpetati kaks uurimist ilma meetmeid kehtestamata ja ka 2012. aastal õnnestus kahel korral meetmeid vältida (ligikaudu 20 miljoni euro eest eksporti aastas), vaatamata uurimist teostavate ametiasutuste ettepanekule kehtestada ühe juhtumi (mikserid) puhul meetmed. Range järelevalve on siiski jätkuvalt vajalik, kuna uurimised on pooleli ja kahjuks esineb ikka veel samu probleeme (näiteks põhjendamatud mittekonfidentsiaalsed kaebused). 5. Kokkuvõte Komisjon kohaldab oma uurimistes rangeid standardeid ja eeldab, et kolmandad riigid teevad oma menetlustes sama. Seda arvestades on süsteemsed sekkumised vajalikud, et meenutada neile nende kohustusi WTO ees. Kuigi kehtivate meetmete arv on 2012. aastal pärast eelmiste aastate olulist suurenemist stabiliseerunud, on uue algatamiste arv aasta viimases kvartalis märkimisväärne. Probleemid muutuvad üha keerukamaks ning hiljuti on tekkinud suhteliselt uusi kasutajaid. Seda silmas pidades on komisjon jõuliselt jälginud kolmandate riikide juhtumeid ja sekkunud peaaegu kõikide juhtumite korral, mis käsitlesid ELi eksporti. Peale selle on tehtud märkimisväärseid pingutusi ja eraldatud vahendeid probleemide lahendamiseks WTO vaidluste menetlemise teel. Vaekogu pooldavatel aruannetel on loodetavasti positiivne mõju ka edaspidistele juhtumitele. See on viinud mitme positiivse suundumuseni ja 2012. aastal saavutati hulgaliselt olulisi tulemusi: mõnel juhul õnnestus meetmeid vältida või nende negatiivset mõju vähendada ning samuti lahendati väga olulisi süsteemseid probleeme. Ka sel aastal oli koostöö ELi liikmesriikide, Euroopa tootjate ühenduste ja asjaomaste ettevõtetega suurepärane. ELi delegatsioonide osutatud abi eksporditurul on samuti olnud väga suur ja seda hindavad kõrgelt nii ELi tootmisharud kui ka liikmesriigid. Taas kord suurendas kooskõlastatud ühistegevus märkimisväärselt eduvõimalusi.