KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE DIREKTIIVI 2003/4/EÜ (KESKKONNATEABELE AVALIKU JUURDEPÄÄSU KOHTA) KOHALDAMISEL OMANDATUD KOGEMUSTE KOHTA /* COM/2012/0774 final */





KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE DIREKTIIVI 2003/4/EÜ (KESKKONNATEABELE AVALIKU JUURDEPÄÄSU KOHTA) KOHALDAMISEL OMANDATUD KOGEMUSTE KOHTA I. Sissejuhatus Komisjon koostas selle hindamisaruande Euroopa Parlamendile ja nõukogule kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/4/EÜ (edaspidi „direktiiv”)[1] (keskkonnateabele avaliku juurdepääsu ja nõukogu direktiivi 90/313/EMÜ[2] kehtetuks tunnistamise kohta) artikli 9 lõikega 2. See põhineb kogemusel, mille on komisjon ja liikmesriigid omandanud direktiivi kohaldamisel mitme aasta jooksul. Nagu nõutakse artikli 9 lõikes 1, on iga liikmesriik esitanud aruande selle kohta, kuidas ta direktiivi rakendab. Nagu artikli 9 lõikes 2 sätestatud, võetakse aruandes arvesse elektroonilise tehnoloogia arengut. Käesolev läbivaatamine on seega Euroopa digitaalse tegevuskava[3] osa. See ühtib ka üldise eesmärgiga kasutada täielikult ära info- ja kommunikatsioonitehnoloogiaid, nagu on sätestatud Euroopa 2020. aasta strateegias[4]. Käesolevas aruandes keskendutakse uutele sätetele, nagu terminite laiem määratlus ja aktiivsem teabe levitamine. Seda tuleb vaadelda ka selliste hiljutiste poliitika arengusuundade kontekstis nagu teatis rakendamise kohta,[5] milles komisjon nimetas teabele juurdepääsu põhiprioriteediks keskkonnaõiguse rakendamise parandamiseks ja võttis endale ülesandeks hinnata, kuidas teha direktiivi tõhusamaks. II. Direktiivi põhijooned Eelmine direktiiv Direktiiv 90/313/EMÜ sai alguse ideest, et keskkonnaküsimused on kõige paremini käsitletud ja keskkonnakaitse lõppkokkuvõttes paraneb siis, kui selles osalevad asjaomasel tasandil kõik asjaosalised. Üldsuse teadlikkuse ja kaasatuse edendamiseks oli direktiivis ette nähtud keskkonnateabele juurdepääsu õiguste kogum ja sätestatud nende õiguste teostamise põhitingimused. Komisjoni aruandes eelmise direktiivi rakendamise kohta[6] järeldati, et direktiiv oli andnud positiivseid tulemusi, ent tuvastati ka puudusi. Seepärast otsustas komisjon asendada kõnealuse direktiivi uuega. Direktiiviga tehtud muudatused Direktiiv rajanes sellele eelnenud direktiivi kohaldamisel omandatud kogemusele. Pealegi valmistus Euroopa Liit direktiivi koostamise ajal ratifitseerima ÜRO Euroopa Majanduskomisjoni konventsiooni keskkonnateabe kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise kohta („Århusi konventsioon”)[7]. Sellega seoses kooskõlastati direktiiv Århusi konventsiooni üldiselt kaugeleulatuvate sätetega teabele juurdepääsu kohta. Direktiivis võeti arvesse ka elektroonilise kommunikatsioonitehnoloogia arengut, eriti teabe esitamise vormingu osas. Direktiivis asetati ka suuremat rõhku aktiivsele teabe levitamisele ja sätestati üksikasjalikumad eeskirjad valdkondades, kus direktiivis 90/313/EMÜ oli veel viidatud siseriiklikule õigusele. Peamised muudatused on järgmised: - mõiste „keskkonnateave” laiem määratlus, mis hõlmab laiemat keskkonnaga seotud teemaderingi; - mõiste „riigiasutus” laiem määratlus, mis hõlmab isikuid, kes täidavad avaliku halduse ülesandeid; - üksikasjalikumad sätted selle kohta, mis vormis tuleb teave kättesaadavaks teha, sh üldine kohustus anda teavet taotletud vormingus ja võimalus kasutada elektroonilisi vahendeid; - taotletud teabe kättesaadavaks tegemiseks lühem, ühe kuu pikkune tähtaeg, mida pikendatakse juhul, kui teabe maht ja keerukus nõuab, veel ühe kuu võrra; - piirangud keeldumise põhjuste suhtes. Teabetaotluse võib tagasi lükata üksnes juhul, kui teabe avalikustamine võib kahjustada ühte loetletud huvidest. Erandeid tõlgendatakse kitsalt, võttes arvesse üldsuse huve teenivat avalikustamist; - piirangud keeldumise põhjuste suhtes, kui taotlus on seotud teabega keskkonda sattuva heite kohta („heite reegel”); - riikide ametiasutustele pandud lisakohustused koguda ja levitada teavet, minnes kaugemale kohustusest teavet avalikustada; - riikide ametiasutustele pandud lisakohustused abistada üldsust teabele juurdepääsu taotlemisel; - täiustatud menetlused riigiasutuste tegude või tegevusetuse ülevaatamiseks, eelkõige kohtus või muu seaduslikult asutatud sõltumatu ja erapooletu organi poolt. III. Direktiivi ülevõtmine liikmesriikides Artikli 10 kohaselt tuli direktiiv siseriiklikesse õigusaktidesse üle võtta 14. veebruariks 2005 (Bulgaarial ja Rumeenial 1. jaanuariks 2007). Enamik liikmesriike jäi selle ülevõtmisega siiski hiljaks. Komisjon algatas seega rikkumismenetluse ja seejärel kohtumenetluse. Kolm kohtuasja Saksamaa, Kreeka ja Hispaania vastu[8] siiski lõpetati pärast seda, kui need liikmesriigid olid direktiivi üle võtnud. Kahes kohtuasjas otsustas Euroopa Kohus, et kuna Austria ja Iirimaa ei olnud ettenähtud tähtaja jooksul võtnud vastu kõiki õigus- ja haldusnorme, mis on vajalikud direktiivi ülevõtmiseks, siis on Austria[9] ja Iirimaa[10] rikkunud direktiivist tulenevaid kohustusi. Vahepeal on kõik liikmesriigid direktiivi üle võtnud[11]. IV. Läbivaatamise kord Esimese sammuna artiklis 9 ettenähtud läbivaatamise korras paluti liikmesriikidel esitada aruanne oma kogemuse kohta direktiivi kohaldamisel. Nagu oli nõutud artikli 9 lõikes 1, saatis komisjon neile 19. juunil 2007 juhenddokumendi. Liikmesriikidel paluti kirjeldada üldiselt direktiivi rakendamiseks võetud meetmeid, anda aru meetmete mõju kohta, keskenduda direktiivi artiklitele eraldi ja esitada statistikat. Komisjon täheldas riikide aruannete edastamises hilinemisi. Direktiivis määratud tähtajaks (14. august 2009) oli saadud aruannetest vähem kui pool. Pärast täiendavaid üleskutseid vastused saata algatas komisjon 2009. aasta detsembris 11 rikkumismenetlust. 2010. aasta aprilli keskpaigaks oli komisjonile esitatud kõikide riikide aruanded. Need tõlgiti 2010. aasta juuli lõpuks[12] ja seejärel algas kõikide aruannete hindamine. Komisjon on kogemusi omandanud ka oma ülesannete täitmisel, nimelt käsitledes kaebusi ja jälgides nõuete täitmist. Veel üks väärtuslik teabeallikas liikmesriikide edusammude kohta nende kohustuste täitmisel olid petitsioonid ja parlamendi küsimused. Paljude sätete üle on omakorda otsuseid teinud ka Euroopa Kohus. V. Direktiivi kohaldamine See on esimene direktiivi kohaldamise hindamise aruanne. Nagu varem märgitud, jäi enamik liikmesriike selle ülevõtmisega hiljaks. Mõned juhtisid oma riiklikus aruandes tähelepanu tõigale, et hilinemise pärast ei saanud nad direktiivi mõju sel ajal täielikult hinnata. Nende kogemust ei saa seepärast vaadelda hetkel täiesti lõpliku järeldusena. Komisjon soovib siiski juba teha järeldusi ja teha kindlaks valdkonnad, mis vajavad täiendavat tähelepanu. Mõned liikmesriigid on direktiivi üle võtnud paljudes eraldi õigusaktides. See võib raskendada kodanikel kohaldatava õigusakti väljaselgitamist, kui nad soovivad teabele juurdepääsu õigust kasutada. Üldiselt leidsid liikmesriigid, et direktiivil on olnud positiivne mõju kodanikuühiskonna kaasamisele. Negatiivse poole pealt oli paljude jaoks suuremaks mureks halduskoormus. Komisjoni arvates on ülevõtmise tase üldiselt rahuldav. Nii ülevõtmisel kui ka praktikas kohaldamisel esineb siiski palju raskusi. Neid kirjeldatakse allpool. Artikkel 2. Mõisted a) Keskkonnateave Keskkonnateabe mõiste määratlus direktiivis hõlmab mis tahes vormis teavet keskkonnaseisundi või inimeste tervisliku seisundi ja ohutuse kohta. See on sama, mis Århusi konventsioonis antud määratlus. Õige klassifitseerimine on tähtis, sest keskkonnateave kuulub direktiivi erisätete alla, millega antakse suuremad juurdepääsuõigused kui üldise haldusteabele juurdepääsu puhul. Komisjon on leidnud vaid üksikuid keskkonnateabe mõiste siseriiklikku õigusesse valesti, eelkõige mittetäielikult või mitmetähenduslikult ülevõtmise juhtusid. Komisjon uurib neid asjaomaste liikmesriikidega lähemalt. Mõiste kohaldamise suhtes on komisjon eelkõige kaebuste kaudu teada saanud juhtudest, kus riigi ametiasutused on tõrkunud klassifitseerimast teatavaid sektorispetsiifilisi või tehnilisi dokumente keskkonnateabena. Euroopa Kohus tõlgendab artikli 2 punktis 1 määratletud keskkonnateabe mõistet laialt. Oma 16. detsembri 2010. aasta otsuses kohtuasjas C‑266/09: Stichting Natuur en Milieu jt vs. College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden lisas Euroopa Kohus selle mõiste alla taimekaitsetoote loamenetluse. Selline keskkonnateabe mõiste lai määratlus loob olulise pretsedendi artikli 2 punkti 1 tõlgendamiseks liikmesriikides. Riikide kohtud või institutsioonid, nagu ombudsman, on juba avaldanud oma seisukoha keskkonnateabe mõiste määratluse kohta nende riigi õiguses. Näib, et nad on järginud Euroopa Kohtu näidatud laia määratlust. Komisjon uurib lähemalt ainult piiratud arvul juhtusid, kus riigiasutused on ilmselt seda mõistet tõlgendanud liiga kitsalt. b) Riigiasutus Direktiivi artikli 2 punktis 2 on „riigiasutus” määratletud laias ja funktsionaalses tähenduses sarnaselt Århusi konventsioonile. Mõiste hõlmab avaliku halduse funktsioone täitvaid organeid, kellel on avalikud kohustused või ülesanded või kes osutavad avalikke teenuseid. Valdav enamik liikmesriike on mõiste üle võtnud õigesti. Mõiste kohaldamisel on siiski tekkinud raskusi, eelkõige kindlaksmääramisel, kas teatud tüüpi organ kuulub selle mõiste alla. Asutused, mida üksikutes liikmesriikides on mõnel juhul vastavalt riikide kohtuotsustele loetud riigiasutuseks, on näiteks kütte-, veevarustus- või jäätmekäitlusettevõtjad ja kohalikud keskkonnaasutused. Küsimusele, kas konkreetset asutust saab lugeda riigiasutuseks, ei saa vastata üheselt, vaid see tuleb otsustada igal üksikjuhul eraldi. Komisjon leidis, et üldjuhul rakendavad liikmesriigid artikli 2 punkti 2 kohase riigiasutuse mõiste laia määratlust õigesti. Artikli 2 punkti 2 teises lõigus lubatakse liikmesriikidel mitte hõlmata selle mõistega „asutusi ega institutsioone, kes tegutsevad õigusemõistjana või seadusandjana”. Euroopa Kohus tõlgendas oma 14. veebruari 2012. aasta otsuses kohtuasjas C‑204/09: Flachglas Torgau GmbH vs. Saksamaa Liitvabariik Bundesverwaltungsgericht’i (Saksamaa) esitatud eelotsusetaotluse kohta seadusandliku tegevuse puhul tehtavat erandit laialt. Kohus otsustas, et seadusandlikus protsessis osalevad ministeeriumid võib mõiste alt välja jätta protsessi kestuse ajaks. Artikkel 3. Juurdepääs keskkonnaalasele teabele taotluse alusel a) Tähtajad Artikli 3 lõikes 2 on märgitud, et võttes arvesse taotleja määratletud tähtaega, tehakse keskkonnateave taotlejale kättesaadavaks niipea kui võimalik või hiljemalt ühe kuu jooksul pärast taotluse kättesaamist. Kui teave on mahukas või keerukas, saab tähtaega pikendada veel ühe kuu võrra, mida tuleb põhjendada. Keskkonnateabe taotlustele vastamise ajakava kohaldatakse liikmesriigiti erinevalt. Mõned määravad isegi lühemad algtähtajad (5, 14, 15 või 20 tööpäeva), mis on direktiiviga kooskõlas. Kahte nõuet: et taotleja võib määratleda ajakava ja et teavet tuleb anda niipea kui võimalik, ei ole rakendanud kõik liikmesriigid. Peale selle ei nõuta kõigil tähtaja pikendamise juhtudel liikmesriigi õigusaktides taotleja teavitamist ja pikendamise põhjendamist. Need olid siiski vaid üksikud juhud ja suur enamik liikmesriike on need nõuded õigesti üle võtnud. Mõned leidsid, et on raske anda taotletud teavet tähtajaks, näiteks juhtudel, kus teave jagunes eri osakondade vahel, või kui korraga tuli käsitleda suurt hulka taotlusi. Tähtaegadest kinni pidamist raskendas ka konsulteerimine kolmandate isikutega, keda taotlus puudutab. Mõned liikmesriigid lubavad tähtaega ületada vääramatu jõu korral või eriasjaoludel. Need erandid on laiemad kui direktiivis ettenähtud ja võivad tekitada tõlgendamisprobleeme. Komisjon uurib selliseid nõuetele mittevastavuse juhtusid lähemalt. Üldjuhul näib keskkonnateabe taotlustele vastamiseks direktiiviga kehtestatud lühem ajakava mõistlik. Vastukaaluks mõne liikmesriigi väljendatud murelikkusele seoses direktiivis seatud tähtaegadest kinnipidamisega on teistes kehtestatud koguni lühemad tähtajad. Teabe laialdaselt kättesaadavaks tegemine internetis peaks aitama riigiasutuste teavitamiskohustust kergendada. b) Tegutsemiskord Artikli 3 lõikes 5 on nimetatud teatud korra elemendid, mille liikmesriigid peavad tagama, et toetada üldsuse esindajaid keskkonnateabe taotlemisel (nt abi osutamine või registrite või nimekirjade loomine). Need on tugevad eeldused selleks, et üldsus saaks direktiivist tulenevaid õigusi tõhusalt kasutada. Mõned liikmesriigid ei ole siiski neid veel täiel määral rakendanud. Eelkõige on vaja rohkem tähelepanu pöörata punktile b, millega nõutakse, et liikmesriigid tagaksid, et riigiasutuste nimekirjad oleksid üldsusele kättesaadavad. Hea tava artikli 3 lõike 5 rakendamiseks on teabeametnike määramine ja infopunktide asutamine, eraldi riigiasutuste vastutusalade kohta teabe andmine, kättesaadava keskkonnateabe registrite avaldamine ja avalikult kättesaadavate teabevõrkude ja andmebaaside loomine. Liikmesriigid annavad artikli 3 lõike 5 alusel taotletud teavet peamiselt interneti teel ja mõnel juhul spetsiaalsetes brošüürides. See vastab nõuetele. Artikkel 4. Erandid Direktiivi artiklis 4 esitatud erandite loetelu peegeldab Århusi konventsiooni artikli 4 lõikeid 3–5. Osaliselt antakse direktiiviga isegi paremad juurdepääsuõigused kui konventsiooniga[13]. Artikkel 4 on üks direktiivi põhisätteid. See sisaldab ammendavat loetelu kõikidest juhtudest, kus liikmesriigid võivad keskkonnateabe taotluse tagasi lükata. Üldreegliks on avalikustamine, välja arvatud juhul, kui on kohaldatav mõni konkreetne erand. Liikmesriigid ei tohi loetellu erandeid lisada. Samas ei pea nad siiski iga võimalikku erandit oma riigi õigusesse üle võtma, vastavalt üldpõhimõttele, et liikmesriigid võivad vabalt lubada laiemat juurdepääsu, kui on direktiiviga nõutav. Näiteks ei ole mõned liikmesriigid üle võtnud erandeid ilmselgelt põhjendamatu või liiga üldise taotluse puhul ning lubavad seega keskkonnateabele laiemat juurdepääsu. Artikli 4 rakendamine ei ole veel kõikides liikmesriikides täiesti rahuldav. Probleemsed valdkonnad on muu hulgas järgmised. Ebaseaduslik erandite lisamine loetellu Mõne riigi õigusaktides on keeldumispõhjuseid direktiivis ettenähtud põhjustele alusetult lisatud. Üks liikmesriik teeb avalikustamiskohustusest erandi teabe puhul, mis on kunagi klassifitseeritud konfidentsiaalseks. Üks teine liikmesriik on süstemaatiliselt tagasi lükanud taotlused konkreetsete menetluste kohta, mis võivad sisaldada keskkonnateavet, kui taotleja ei ole nende menetluste osaline. Need on kõik näited nõuetele mittevastavast direktiivi ülevõtmisest ja/või kohaldamisest ning komisjon uurib neid vastavalt lähemalt. Mõisted Liikmesriikide arvates tekitavad teatud terminid, mida on küll kasutatud ka eelmises direktiivis, tõlgendamisel siiski raskusi. Need on näiteks „ilmselgelt põhjendamatu” või „asutusesisene teabevahetus”. Selle kohta saab väärtuslikku juhendust Euroopa Kohtu kohtupraktikast. Kohtuasjas C‑204/09: Flachglas Torgau (vt eespool) käsitletakse muu hulgas artikli 4 lõike 2 punktis a kasutatud mõiste „riigiasutuste töö konfidentsiaalsus” määratlust[14]. Küsimustes, mida kohtupraktikas ei ole veel lahendatud, on üks liikmesriikides võetud lahendus olnud lisada ülevõtmismeetmetes täiendavaid juhiseid nende terminite piiritlemiseks. Uute sätete ülevõtmine Direktiiviga lisati artiklisse 4 uusi sätteid. Lõiget erandite kitsalt tõlgendamise, huvide võrdlemise ja „heite reegli” kohta (õiguslik eeldus, et kui taotlus on seotud keskkonda sattuva heitega, on üldsuse huve teeniv avalikustamine kaalukam argument) eelmises direktiivis ei olnud (artikli 4 lõike 2 teine lõik). Sama kehtib lõigete puhul, mis käsitlevad andmekaitsedirektiivi[15] ja seda, mis teave tuleb taotlejale anda, kui taotlus lükatakse tagasi põhjusel, et taotlus käsitleb koostamisel olevaid materjale. Näib, et sageli ei ole liikmesriigid neid sätteid üle võtnud või ei ole neid õigesti üle võtnud. Näiteks mõnel liikmesriigil ei ole erisätet selle kohta, et keeldumise põhjust tuleb tõlgendada kitsalt, samuti ei ole neil selgesõnaliselt sätestatud asjaomaste huvide võrdlemist. Euroopa kohus on juba andnud väärtuslikke juhiseid artikli 4 lõike 2 teise lõigu tõlgendamise kohta. Kohtuasi C‑266/09: Stichting Natuur en Milieu (vt eespool) käsitleb tasakaalu ühelt poolt üldsuse keskkonnateabele juurdepääsu õiguse ning teiselt poolt äri- ja tootmisteabe konfidentsiaalse käsitlemise vahel. Kohus kinnitas, et juba teise lõigu sõnastusest nähtub, et huvisid tuleb võrrelda igal üksikjuhul eraldi ja et kui äri- või tootmisteave puudutab keskkonda sattuvat heidet, siis on äri- või tootmisteabe kaitse piiratud („heite reegli” kohaldamine). Kohtuasjas C‑71/10: Office of Communications vs. The Information Commissioner Ühendkuningriigi Supreme Court’i (ülemkohtu) eelotsusetaotluse kohta käsitleti samuti avalikustamisega teenitava üldsuse huvi võrdlemist artikli 4 lõike 2 alusel kaitstud huvidega. Kaalul oli rohkem kui üks kaitstud huvi, aga kumbki neist ei oleks eraldi võttes olnud piisav selleks, et üldsuse huvi teabe avalikustamises üles kaaluda. 28. juulil 2011 otsustas Euroopa Kohus, et avalikustamisega seotud üldsuse huvi võrdlemisel avalikustamisest keeldumise huviga tuleb ühekorraga arvesse mitut artikli 4 lõike 2 alusel kaitstud eraldi huvi. Seos ELi teiste õigusaktidega Veel üks probleem on artikli 4 seos teabele juurdepääsu käsitlevate sätetega valdkonnaspetsiifilistes ELi õigusaktides. Üldjuhul tühistab valdkonnaspetsiifiline akt kui lex specialis (eriseadus) üldist juurdepääsu käsitlevad direktiivi sätted. Paljud valdkonnaspetsiifilised õigusaktid sisaldavad siiski sätteid nende seose kohta direktiiviga, lubades direktiivi kohaldamisalasse kuuluvale teabele[16] üldist juurdepääsu või määratledes täpsemalt direktiivi kohaldamisala nende õigusaktide vastavas valdkonnas[17]. Sellegipoolest võib olla raske kindlaks määrata, milline õigusakt on konkreetsel juhul kohaldatav. Sellel teemal on juba olemas kohtupraktikat. Euroopa Kohus oli oma 17. veebruari 2009. aasta otsuses kohtuasjas C‑552/07: Commune de Sausheim vs. Pierre Azelvandre[18] seisukohal, et liikmesriik ei saa kohaldada artikli 4 lõikega 2 ette nähtud erandit, sealhulgas avaliku julgeoleku kahjustamine, et keelata juurdepääs teabele, mis GMO-direktiivi kohaselt peaks olema avalik[19]. Seepärast kaaluvad GMO-direktiivist tulenevad läbipaistvuse nõuded üles direktiivis sätestatud erandi avaliku korra või muude huvide kaitsmiseks. Oma 22. detsembri 2010. aasta otsuses kohtuasjas C‑524/09: Ville de Lyon vs. Caisse des dépôts et consignations käsitles Euroopa Kohus eelkõige küsimust, kas kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise andmeid tuleb käsitada „keskkonda sattuvat heidet käsitleva teabena” artikli 4 tähenduses, mille puhul ei saa tugineda „äri- või tööstusteabe konfidentsiaalsusele”. Kohus leidis siiski, et sellise teabe andmist reguleerivad konfidentsiaalsuse erinormid heitkogustega kauplemise süsteemis[20]. Keeldumispõhjuste vormi ja sisu suhtes (artikli 4 lõige 5) näeb üks liikmesriik ikka veel ette vaikiva keeldumise, kus eeldatakse riigi ametiasutuse keeldumist, kui ta ei tee teavet kättesaadavaks ega väljasta kirjalikku keeldumist enne tähtaja lõppu. Selline vaikiv keeldumine on aga vastuolus direktiiviga, millega nõutakse igal konkreetset juhul selgesõnalist vastust, milles märgitakse keeldumise põhjused[21]. Keeldumise vormi suhtes on liikmesriikide seas hea tava, et igal juhul tuleb vastata kirjalikult, isegi kui taotlust ei esitatud kirjalikult – see nõue on isegi rangem kui direktiivis sätestatud. Komisjon lävib jätkuvalt liikmesriikidega, et tagada direktiivi õigesti ülevõtmine. Liikmesriikidel palutakse anda oma ametiasutustele täiendavaid juhiseid, et vältida mitmetähenduslikku või meelevaldset erandite kohaldamist. Artikkel 5. Tasud Artikli 5 eesmärk on vältida rahalisi takistusi direktiivi alusel teabe saamise õigustele. Lõikes 1 märgitakse, et juurdepääs avalikele registritele ja nimekirjadele ning nendes sisalduva teabega kohapeal tutvumine on tasuta. Täiesti tasuta juurdepääsu kehtestamine kohapeal on mitmele liikmesriigile veel raske ülesanne. Lõikes 2 lisatakse, et tasu keskkonnateabe andmise eest peab olema mõõdukas. Üldjuhul see nii ongi. Lõikes 3 kehtestatakse nõue, et liikmesriigid annavad teavet võimalike tasude kohta, sealhulgas juhtude kohta, millal tasu nõutakse või selle nõudmisest loobutakse. Selline teave on üldiselt liikmesriikides kättesaadav. Suurema läbipaistvuse tagamiseks saaks siiski parandada juurdepääsu selgetele eeskirjadele tasude kohta. See kehtib eriti juhtudel, kus liikmesriik on otsustanud teha eeskirjad kättesaadavaks ainult kohalikul tasandil. Sel juhul saab kättesaadavust parandada mitmel viisil, näiteks spetsiaalsete veebisaitidega, et luua kergesti kättesaadav hästi struktureeritud raamistik tasude kohta. Mõned liikmesriigid on vastu võtnud õigusakti, milles on selgelt märgitud tasu suurus. See lahendus tagab õiguskindluse ja samal ajal laialdase kättesaadavuse. Artikkel 6. Õiguskaitse kättesaadavus Õigus tõhusale õiguskaitsele on tagatud Euroopa Liidu lepingu artikli 19 lõikes 1 („Liikmesriigid näevad ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajaliku kaebeõiguse liidu õigusega hõlmatud valdkondades”) ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 47 lõikes 1 („Igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on […] õigus tõhusale õiguskaitsevahendile […]”). Direktiivi artiklis 6 kohaldatakse õigust tõhusale õiguskaitsele keskkonnateabe suhtes. Selles on sätestatud kaks kaebamise tasandit: läbivaatamismenetlus halduskorras ja kaebus kohtule või muule seaduse alusel asutatud sõltumatule ja erapooletule organile. Kui üksikud erandid välja jätta, on liikmesriigid artikli 6 õigesti üle võtnud. Samal ajal liikmesriikides direktiivi ülevõtmise õigusaktide hindamisega on komisjon algatanud ka piiratud arvul rikkumismenetlusi, peamiselt selleks, et tagada „kiire” ja „väikese tasu eest” läbivaatamise korra nõuete ülevõtmine. Mõnes liikmesriigis on artikli 6 kohaldamisel siiski teatud puudusi. Kui direktiivi sätted peavad olema tõhusad, tuleb neid kohaldada kõikidel kaebamise tasanditel. Näiteks haldusasutused, kes on volitatud käsitlema kaebusi esimeses või teises astmes, peavad olema üksteisest sõltumatud ja olema võimelised tegema otsuseid, mis vastavad direktiivi nõuetele. Hulk liikmesriike on juba asutanud esimese astme kaebuste jaoks spetsiaalse kohtu. See hea tava ei tohi siiski põhjustada ebatõhusust kaebuste esitamise teises astmes kuluka ja pikaldase menetluse kujul. Õigusemõistmisele täieliku juurdepääsu tagamiseks ja selleks, et vältida olukorda, kus on kasutada ainult üks tõhus kaebamise aste, samas kui järgmised astmed jäävad kulukaks ja aeglaseks, on olulised menetluslikud tagatised, mis katavad kõiki astmeid. Tõhusa õiguskaitse tagamises on tähtis osa ka haldusomavoli järele valvavatel organitel, nagu ombudsmanil. Neid tuleks siiski vaadelda tõhusat õiguskaitsesüsteemi täiendavatena. Komisjon käsitleb neid rakendamise puudusi liikmesriikidega. Need nõuavad täiendavat tegutsemist liikmesriigi tasandil komisjoni järelevalve all. Artikkel 7. Keskkonnateabe levitamine Artiklis 7 on sätestatud aktiivne ja süstemaatiline keskkonnateabe levitamine üldsusele, eelkõige arvutitelekommunikatsiooni ja/või elektroonilise tehnoloogia abil. Artikli 7 lõikes 2 on märgitud, mis laadi teave tuleb teha kättesaadavaks (nt õigusaktide tekstid, poliitikad, plaanid ja programmid, aruanded ja uuringud, andmed või andmete kokkuvõtted, mis on saadud keskkonda mõjutavate või mõjutada võivate tegevuste järelevalve tulemusel). Elektrooniline tehnoloogia on direktiivi eesmärkide (artikkel 1) ja sätete rakendamise võti. Direktiivis ei kirjutata ette, mis tüüpi elektroonilist tehnoloogiat tuleks kasutada. Valitud vahendid peavad siiski olema kergesti kättesaadavad ja ei tohi teabe andmist täiendavalt takistada. Artikliga 7 on liikmesriikidel samuti lubatud kohanduda tehnoloogia arengule. Tehnoloogia tubli kasutamine võib samuti aidata vähendada teabe reageerimisvalmilt avalikustamise kulusid ja halduskoormust, mis teeb mitmele liikmesriigile muret. Liikmesriigid on artiklit 7 rakendanud mitut moodi. Enamik pakub elektroonilisi portaale ja/või veebisaite, kust saab artikli 7 lõikes 2 loetletud osade kategooriate teavet eri valitsustasanditel. Samas võib siiski olla raske leida internetist teavet selle kohta, kuidas eraldi keskkonnadirektiive riigi õigusaktides rakendatakse ja kuidas ametiasutused nende nõudeid täidavad. Üldiselt on selleks, et võimaldada lihtsamat ja tõhusamat teabe kasutamist, vaja teha rohkem edusamme aktiivse teabelevi korraldamisel. Direktiivi võib pidada kõige ulatuslikumaks üksikuks ELi õigusaktiks keskkonnateabe aktiivse levitamise kohta. Laialdast elektroonilist juurdepääsu riigiasutuste valduses olevale teatud teabele pakuvad siiski ka teised õigusaktid, nagu INSPIRE-[22]ja PSI-direktiiv[23] ning sellised algatused nagu SEIS[24]. Koos moodustavad need keskkonnateabe jagamise raamistiku, mis sisaldab muu hulgas järelevalvetegevusest saadud andmeid. See laiem kontekst, mis areneb pidevalt edasi, mõjutab artikli 7 rakendamist. Selleks et tagada üldine järjepidevus kõikides asjaomastes õigusaktides ja algatustes, on soovitav kõrgetasemeline koordineerimine. Artikkel 8. Keskkonnateabe kvaliteet Artiklis 8 on kehtestatud koostatud keskkonnateabe kvaliteedinõuded. Liikmesriigid peaksid tagama oma võimaluste piires, et kogu nende poolt või nende nimel koostatud teave on ajakohane, täpne ja võrreldav. Keskkonnateave peaks võimaldama kasutajail sisuliselt osaleda keskkonnapoliitika väljaarendamises ja rakendamises ning hinnata poliitika tõhusust. Andmete kvaliteet on osutunud keerukaks eesmärgiks, sest see sõltub suuresti ressurssidest, võimest ja tehnoloogiast. Pealegi ei ole andmete kvaliteedi tagamiseks ja mõõtmiseks ning keskkonnateabe võrreldavuse saavutamiseks sageli standardset meetodit. Kvaliteet on oluline ka teiste keskkonnadirektiivide jaoks, sest nõutava tegutsemise käivitab sageli keskkonnaseisundi jälgimine või muu rakendamise alane teave. Sellegipoolest ja paljudes aspektides tehtud edusammudele vaatamata on mitmes keskkonnapoliitika valdkonnas ette kantud kvaliteediprobleemidest[25]. VI. Järeldused ja edasised sammud Komisjon on seisukohal, et direktiivi kohaldamine on oluliselt parandanud taotluse alusel juurdepääsu keskkonnateabele. Üksikuid rikkumisjuhtusid konkreetsetes liikmesriikides uurib komisjon lähemalt. Komisjon loodab, et uued sätted võetakse aja jooksul liikmesriikide õiguskorda õigesti sisse ja liikmesriikide ametiasutused kohaldavad neid nõuetekohaselt. Infoühiskonna teke, kus suurem rõhuasetus on laiemal juurdepääsul, nõuab üleminekut taotlusel põhinevast teabejagamisest aktiivse ja laialdase infolevitamiseni uusima tehnoloogia abil. Direktiivis jäetakse liikmesriikidele paindlik võimalus valida asjakohased vahendid keskkonnateabe aktiivselt levitamiseks ja kohandumiseks muutustega arvutitelekommunikatsioonis ja elektroonilises tehnoloogias. Mõned liikmesriigid on välja töötanud kasutajasõbralikud veebisaidid, kus üldsusel on näiteks võimalik kaardi peal näha oma linna reoveekäitluse taset. Sellega seoses kutsub komisjon kõiki liikmesriike üles kasutama aktiivse teabelevi sätteid võimalikult laialdaselt. Kooskõlas oma teatisega rakendamise kohta ja sellele järgnenud järeldustega, mille võttis nõukogu vastu 11. juunil 2012 ning kooskõlas 7. keskkonnaalase tegevusprogrammi ettepanekuga[26] püüab komisjon aidata liikmesriikidel teavet aktiivseks teabe levitamiseks paremini struktureerida.[27] Komisjon teeb ka eraldi uuringud, et vaadata üksikasjalikumalt üle praegused aktiivse teabelevitamise tavad ja keskkonnateabe kvaliteediga seotud raskused. Olenevalt tulemustest ja infotehnoloogia laiematest arengusuundadest otsustab komisjon, kas direktiivi on tulevikus vaja teha täiendavaid muudatusi. [1] ELT L 41, 14.2.2003, lk 26. [2] Nõukogu direktiiv 90/313/EMÜ, 7. juuni 1990, mis käsitleb vaba juurdepääsu keskkonnateabele, EÜT L 158, 23.6.1990, lk 56. Tunnistatud kehtetuks direktiiviga alates 14. veebruarist 2005. [3] Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele, 26. august 2010, „Euroopa digitaalne tegevuskava”, KOM (2010)245 lõplik/2. [4] Komisjoni teatis, 3. märts 2010, „Euroopa 2020. aastal. Aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia”, KOM(2010)2020, lk 9. [5] Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele, 7. märts 2012, „Rohkem kasu ELi keskkonnameetmetest: usalduse suurendamine teadmisi ja reageerimisvõimet täiustades”, COM(2012)95 final. [6] Komisjoni aruanne nõukogule ja Euroopa Parlamendile nõukogu 7. juuni 1990. aasta direktiivi 90/313/EMÜ (mis käsitleb vaba juurdepääsu keskkonnateabele) kohaldamisel omandatud kogemuste kohta, KOM(2000) 400 lõplik. [7] Euroopa Ühendus allkirjastas Århusi konventsiooni 25. juunil 1998 ja ratifitseeris selle 17. veebruaril 2005. Konventsioon jõustus 30. oktoobril 2001. [8] Kohtuasjad C‑44/07, C‑85/06 ja C‑53/06. [9] 5. juuli 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑340/06, EKL 2007, lk I‑96. [10] 3. mai 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑391/06, EKL 2007, lk I‑65. [11] Liikmesriikide poolt komisjonile edastatud ülevõtmismeetmete loetelu on kättesaadav aadressil http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72004L0003:ET:NOT. [12] Liikmesriikide aruanded ja tõlked on avaldatud Euroopa veebisaidil aadressil http://ec.europa.eu/environment/aarhus/reports_ms.htm. [13] Näiteks nimetatakse direktiivis selgesõnaliselt laiemas valikus erandeid, mida ei saa kohaldada, kui taotlus on seotud teabega keskkonda sattuvate heitmete kohta („heitmete reegel”). [14] Euroopa Kohus leidis, et riigiasutuste töö konfidentsiaalsuse tingimust direktiivi artikli 4 lõike 2 punkti a tähenduses „võib pidada täidetuks, kui asjaomase liikmesriigi siseriiklikus õiguses leidub niisugune säte, mis üldisel viisil näeb ette, et riigiasutuste töö konfidentsiaalsus on alus nende asutuste valduses olevale keskkonnateabele juurdepääsu keelamiseks”, eeldusel et mõiste „töö” on selgelt määratletud. [15] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 95/46/EÜ, 24. oktoober 1995, üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta, EÜT L 281, 23.11.1995, lk 31. [16] Näiteks on INSPIRE-direktiivi (vt viide allpool) artiklis 2 sätestatud, et see ei piira direktiivi 2003/4/EÜ kohaldamist. [17] Näiteks viidatakse Seveso III direktiivi artiklis 22 direktiivi artiklile 4 (Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2012/18/EL, 4. juuli 2012, ohtlike ainetega seotud suurõnnetuse ohu ohjeldamise ning nõukogu direktiivi 96/82/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta, ELT L 197, 24.7.2012, lk 1). [18] EKL 2009, lk I‑987. [19] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2001/18/EÜ, 12. märts 2001, geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta, ELT L 106, 17.4.2001, lk 1. [20] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/87/EÜ, 13. oktoober 2003, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ, muudetud Euroopa parlamendi ja nõukogu 27. oktoobri 2004. aasta direktiiviga 2004/101/EÜ ja komisjoni 21. detsembri 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 2216/2004 registrite standarditud ja turvatud süsteemi kohta vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 2003/87/EÜ ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsusele 280/2004/EÜ. Direktiivi 2003/87/EÜ artiklis 17 on sätestatud juurdepääs teabele vastavalt direktiivile 2003/4/EÜ. [21] Euroopa Kohus juba otsustas oma 21. aprilli 2005. aasta otsuses kohtuasjas C‑186/04: Housieux seoses eelmise direktiiviga, et kaudne keeldumine on ebaseaduslik (EKL 2005, lk I‑3299). Vaikiv keeldumine võib olla ainult tõhusa õiguskaitse lubamise ja riigiasutuse distsiplineerimise vahend. [22] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2007/2/EÜ, 14. märts 2007, millega rajatakse Euroopa Ühenduse ruumiandmete infrastruktuur (INSPIRE), ELT L 108, 25.4.2007, lk 1. [23] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/98/EÜ, 17. november 2003, avaliku sektori valduses oleva teabe taaskasutamise kohta, ELT L 345, 31.12.2003, lk 90. [24] Komisjoni teatis, 1. veebruar 2008, nõukogule, Euroopa Parlamendile, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Ühise keskkonnateabesüsteemi (SEIS) väljakujundamine”, KOM(2008) 46 lõplik. [25] Näiteks rõhutas komisjon Euroopa saasteainete heite- ja ülekanderegistri (E-PRTR) määruse läbivaatamisel, et liikmesriikide esitatud teave ei ole võrreldav, sest andmete koostamiseks kasutatakse erinevaid meetodeid ja teave ei ole sidus. [26] COM(2012) 710 final [27] Teatises nimetatakse struktureeritud rakendus- ja teaberaamistikke (SIIFs), mille eesmärk oleks anda sidusamalt elektroonilist teavet üksikute direktiivide rakendamise tulemuste kohta – vastu võetud kavad, väljastatud load, saadud seireandmed jne.