[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 15.11.2007

KOM(2007) 704 lõplik

KOMISJONI TEATIS

Teatis nõukogu määruse (EÜ) nr 793/2004 (ühenduse lennujaamades teenindusaegade jaotamise ühiste eeskirjade kohta) kohaldamise kohta

KOMISJONI TEATIS

Teatis nõukogu määruse (EÜ) nr 793/2004 (ühenduse lennujaamades teenindusaegade jaotamise ühiste eeskirjade kohta) kohaldamise kohta ( EMPs kohaldatav tekst)

SISSEJUHATUS

Nõukogu võttis 21. aprillil 2004 vastu määruse (EÜ) nr 793/2004, millega muudetakse nõukogu määrust (EMÜ) 95/93 ühenduse lennujaamades teenindusaegade jaotamise ühiste eeskirjade kohta. Läbivaatamise eesmärk oli määrust tugevdada, et tagada ülekoormatud ühenduse lennujaamade piiratud läbilaskevõime võimalikult tõhus haldamine ja kasutamine. Juba olemasolevat teenindusaegade jaotamise süsteemi põhjalikult ei muudetud.

Määruse (EÜ) 95/93 (muudetud määrusega (EÜ) 793/2004) artikli 14a lõike 1 alusel esitab komisjon Euroopa Parlamendile ja nõukogule teatise käesoleva määruse toimimise kohta kolme aasta jooksul alates määruse jõustumisest. Teatises käsitletakse eelkõige artiklite 8, 8a ja 10 toimimist. Käesoleva teatisega täidetakse kõnealune kohustus.

Komisjon algatas 23. jaanuaril 2007 avaliku arutelu, et saada huvitatud isikutelt märkusi määruse (EÜ) 793/2004 toimimise kohta. Komisjon sai tagasisidet 44-l korral järgmistelt üksustelt:

- riiklikud ametiasutused:

- piirkondlikud ja kohalikud ametiasutused

- sidusrühmade liidud ja organisatsioonid

- lennuettevõtjad

- lennujaamad

- teenindusaegade koordineerijad

- muud asutused (Eurocontrol)

põhiküsimused

Esitatud märkuste põhjal on kujunenud järgmine pilt:

1. Liikmesriigid ja muud sidusrühmad osutavad asjaolule, et määrus 793/2004 on kehtinud vaid kolm aastat. Kõnealune suhteliselt lühike ajavahemik raskendab kindlate suundumuste tuvastamist ning määruse mõjude usaldusväärset hindamist.

2. Lennuettevõtjad osutavad peamisele praegu valitsevale probleemile, mis seisneb teenindusaegade puuduses ülekoormatud lennujaamades ning eelkõige lennujaamade piiratud läbilaskevõimes. Selle asemel, et tegeleda selliste probleemide lahendamisega nagu teenindusaegade vähesus, toetavad lennuettevõtjad pigem lennujaamade füüsilise läbilaskevõime suurendamist.

3. Lennujaamad tunnistavad määruse positiivseid tulemusi, aga võttes arvesse eeldatavat läbilaskevõime kriisi järgmiste aastate jooksul, rõhutavad nad samas ka vajadust parandada läbilaskevõime kasutamist täiendavate eeskirjade ja kohalike suuniste abil. Paljud lennujaamad on selleks esitanud konkreetseid soovitusi.

4. Liikmesriigid ja muud sidusrühmad on arvamusel, et teenindusaegade jaotamise protsess (nagu on uuesti määratletud määruses (EÜ) 793/2004) on märkimisväärselt paranenud, isegi kui selle mõju on lennujaamade kasutuse tõhususe osas raske mõõta.

5. Liikmesriikide kohustusel tagada sanktsioonide või samaväärsete meetmete kättesaadavus teenindusaegade väärtarvitamisega tegelemiseks on märkimisväärne mõju lennuettevõtjate käitumisele. Teenindusaegade jaotamise ning lennujaamade teenindusaegade tegeliku kasutamisega seotud sätete järgimine lennuettevõtjate poolt on paranenud selliselt, et üksnes tänu sanktsioonide olemasolule ei ole osutunud vajalikuks neid sanktsioone või samaväärseid meetmeid rakendada.

6. Kuigi teenindusaegade koordinaatorid on seisukohal, et kõnealune määrus sisaldab määrusega (EMÜ) 95/93 võrreldes olulisel hulgal parandusi ning et see on toiminud suhteliselt hästi, on nende arvates siiski veel arenguruumi, eelkõige uustulnukate, kohalike eeskirjade ning koordinaatori rolli ja staatuse osas.

Allpool on üksikasjalikumalt esitatud vastused komisjoni aruteludokumendis tõstatatud mitmele küsimusele. „Määruse” all on silmas peetud vaid määrust (EÜ) 793/2004.

Uustulnuk

Uustulnuka eeskirjal näib olevat piiratud mõju konkurentsile ühenduse lennujaamades ja piiratud läbilaskevõime parimale ärakasutamisele. |

Liikmesriikide arvates on raske vastata küsimusele, mil määral on määrus kaasa aidanud täiendavate võimaluste loomisele uustulnukate jaoks, kuna liikmesriikide ametiasutused saavad küll nimetada nende uustulnukate arvu, kes pakuvad teenuseid koordineeritud teenindusaegadega lennujaamades, ent ei saa öelda, kas uustulnuka eeskirja puudumisel oleks teenuseid pakkunud sama arv uustulnukaid. Mõned liikmesriigid peavad uustulnuka määratlust liiga keeruliseks, kuna see ei anna selget pilti uustulnuka mõistest ja võib seega viia erinevate tõlgendusteni.

Mõned liikmesriigid hindavad kõrgelt uustulnuka eeskirja kasulikkust, kuna see võimaldab nende lennuettevõtjatel saada teenindusaegu muude liikmesriikide lennujaamades. Uustulnuka eeskiri on olnud sama kasulik suhetes kolmandate riikidega: see on loonud kolmandate riikide lennuettevõtjatele võimaluse teenindusaegade saamiseks ühenduse ülekoormatud lennujaamades.

Vaatamata sellele võib eeskirja pidada liiga piiravaks: andes uustulnukatele eelise ühiste teenindusaegade halduslikus jaotamises, võib ülekoormatud lennujaamas juba väikeses mahus teenuseid pakkuvatel lennuettevõtjatel olla raskem oma tegevust laiendada ja turgu valitsevate ettevõtjatega konkreetsel liinil konkureerida. Sellist laienemist võiks käsitada vähemalt sama hea konkurentsi edendamise meetodina, kui seda on uustulnukate julgustamine.

Teisest küljest näitab liikmesriikide kogemus, et lennuettevõtjate turule tulekut ei takista niivõrd teenindusaegade puudumine kui asjaolu, et uustulnukad ei soovi vabu teenindusaegu kasutada, kuna neil puudub selleks huvi.

Üks liikmesriik märgib, et uustulnuka eeskirja alusel jaotatud teenindusajad jäävad sageli kasutamata või kasutatakse neid lühikese ajavahemiku jooksul. Sellest järeldub, et uustulnukad ei ole seega turgu valitsevate ettevõtjate jaoks konkurentsi tõstnud. Liikmesriik eelistab kohaliku eeskirja kehtestamist, mis annaks lennuettevõtjatele ja lennuteenustele eelise selliste kriteeriumide alusel, nagu näiteks kasutatava õhusõiduki tüüp, uued sihtkohad ja sagedused liinidel, mille puhul toimub vähem kui kolm edasi-tagasi lendu päevas. Kaks liikmesriiki märgivad, et uustulnuka eeskiri on soodustanud uute liinide arendamist ja et enamikku uustulnukate teenindusaegadest on kasutatud lühikese või keskmise pikkusega liinidel teenuste pakkumiseks.

Lennujaamad märgivad, et uustulnuka sätetel on olnud väga väike mõju lennuettevõtjate vahelisele konkurentsile, kuna selle mõju lennujaamades ei ole märgatav, tuues kaasa vaid väikesemahulised lennuoperatsioonid, mis ei tekita turul tõhusat konkurentsi.. Sellele lisandub veel suhteliselt väike arv atraktiivseid teenindusaegu. Uustulnuka eeskirja kohaldamine võib õõnestada piiratud läbilaskevõime tõhusat kasutamist. Teise võimalusena on tehtud ettepanek arendada edasi kohalikke eeskirju, mis oleksid läbilaskevõime võimalikult tulemusliku kasutamise vahendiks. Sellise lähenemisviisi puhul oleks liikmesriikidel võimalus loobuda uustulnuka eeskirjast ja toetada pigem kohalike eeskirjade kohaldamist.

Lennuettevõtjad märgivad, et uustulnuka eeskirja mõju on väga raske täpselt hinnata. Nad on seisukohal, et lennuettevõtjate vaheline konkurents Euroopas on piisavalt tugev ja et tihe liiklus lennujaamades ei ole takistanud uustulnukatel konkureerimast juba teenuseid pakkuvate lennuettevõtjatega peamistes ja teisejärgulistes lennujaamades. Üks lennuettevõtja märgib, et viimase kümne aasta jooksul on odavlennufirmad 32s lennuoperatsioone koordineerivas ELi lennujaamas hakanud pakkuma uusi teenuseid või suurendanud juba olemasolevate teenuste hulka. Kõnealune asjaolu peaks kinnitama uustulnuka eeskirja tõhusust. Siiski on märgitud, et kõnealuse arengu ja 2004. aastast pärit määruse vahel ei ole selget seost.

Samad koordineerijad väidavad, et uustulnuka eeskiri ei pruugi ühenduses asutatud lennuettevõtjate seas laialdast heakskiitu leida ning veelgi vähem võib see olla vastuvõetav kolmandate riikide lennuettevõtjatele. Koordineerijad leiavad üldiselt, et nad ei ole pädevad esitama arvamust selle kohta, kas uustulnuka eeskiri on edendanud konkurentsi ühendusesisestel lennuliinidel, kuna konkurentsitaset lennujaamades mõjutab suur hulk erinevaid tegureid. Laiem uustulnukaid käsitlev eeskirjade kogum võiks aidata vältida olukordi, mille puhul eeskirja range kohaldamine mõjutab muid määruse eesmärke, näiteks piiratud läbilaskevõime kõige tõhusamat kasutamist.

Lisaks väidab üks koordinaator, et teenindusaegade teisene kauplemine on teenindusaegade tõhusamale kasutamisele rohkem kaasa aidanud kui uustulnuka eeskiri, kuna kauplemise tulemusel on lühematel liinidel teenuseid pakkuvad väiksed õhusõidukid asendunud pikematel liinidel teenuseid pakkuvate suuremate õhusõidukitega.

Üksnes asjaolu, et teenindusajad, mille kasutamist uustulnukad võivad uustulnuka seisundi kohaselt taotleda, on piiratud, tähendab, et neil puuduvad võimalused oma teenuste laiendamiseks ja nad ei suuda luua toimivat võrgustikku ega pakkuda piisavas koguses konkurentsivõimelisi teenuseid. Kõnealune piirang võib viia teenindusaegade killustumiseni paljude väikeste lennuettevõtjate vahel ja sellest tulenevalt turgu valitsevate ettevõtjate suhtelise positsiooni tugevdamiseni sõlmlennujaamades.

Koordinaatori roll

Tähtsaimad koordinaatori rolliga seotud omadused on koordinaatori neutraalsus ja tegevuslik sõltumatus. On leidnud kinnitust, et määruse asjaomaseid sätteid ei ole kõigis liikmesriikides veel ühtlustatult ja järjepidevalt rakendatud. |

Mõned liikmesriigid on teenindusaegade koordinaatori kohustused üle andnud lennujaama käitajale ja tunnistavad, et selle tulemusel ei ole koordinaator mis tahes huvitatud isikutest tegevuslikult sõltumatu ning seega on see vastuolus määrusega. Enamik liikmesriike on tegevuslikult eraldanud teenindusaegade koordinaatori mis tahes huvitatud isikutest ja märgivad, et see aitab kaasa tema neutraalsuse ja tegevuse sõltumatuse tagamisele.

Lennuettevõtjad juhivad tähelepanu asjaolule, et teenindusaegade koordinaatori sõltumatus, eelkõige tema tegevuslik eraldatus, ei ole kõigis liikmesriikides veel piisavalt tagatud. Komisjonil palutakse esmajärjekorras kindlaks teha, et määruse asjaomaseid sätteid kohaldataks järjepidevalt kogu ELis. Odavlennufirmad kardavad, et teenindusaegade koordinaatoril on liiga palju õigusi ja leiavad, et selle küsimuse lahenduseks võiks olla edasikaebamise korra vastuvõtmine.

Piirkondlikud lennuettevõtjad on arvamusel, et inglise keele kõrval muu keele kasutamine teenindusaegade koordinatsioonikomitees takistab selle toimimist. Nad soovitavad kehtestada sätte, mis käsitleb tõlkevõimalusi taotluse korral või kehtestada inglise keele komiteede ametlikuks töökeeleks. Üks lennuettevõtja esitas ettepaneku, et üks koordinatsioonikomitee koordinaatori (mitte lennujaama) kohta võiks komitee tõhusust parandada.

Teenindusaegade koordinaatorid tervitavad asjaolu, et määruses rõhutatakse koordinaatori staatuse sõltumatuse tähtsust. Liikmesriigid on saavutanud suurt edu asjaomaste määruse sätete kohaldamisel, vaatamata sellele ei ole siiski kõigil koordinaatoritel sellist täielikku sõltumatust, nagu nad vajavad. Nende sõltumatust saaks veelgi suurendada, kui nad ei peaks eelarveliselt sõltuma lennujaama käitajatest ja lennuettevõtjatest. Kuid koordinaatorid ei tõenda konkreetsete näitajate abil või mõnel muul viisil, et kõnealune rahastamiskord oleks nende positsiooni negatiivselt mõjutanud.

Üldiselt arvatakse, et lennugraafikute andmete täielik läbipaistvus viiks teenindusaegade jaotamise protsessi neutraalsuse ja mittediskrimineerimiseni, kuna koordinaatorite teenindusaegade jaotamist käsitlevad otsused oleksid kõigile kättesaadavad. On tõendeid selle kohta, et mõnedes liikmesriikides on märkimisväärseid probleeme koordinaatorite lennugraafikute koostamise andmete läbipaistvusega. Märgitakse, et mitte kõik ELi koordinaatorid ei esita oma andmeid teenindusaegade jaotamise andmebaasi, mis on kõigile lennuettevõtjatele tasuta kättesaadav.

Teenindusaegade jaotamise protsess

Kohalikud suunised võivad lisada rohkem paindlikkust, et kohanduda kohalikke tingimustega ülekoormatud lennujaamade olemasolevate teenindusaegade paremaks ärakasutamiseks eeldusel, et need vastavad määruse sätetele. |

Liikmesriigid on võtnud seisukoha, et isegi kui ei ole olemas üldiselt tunnustatud määratlust „lennujaama läbilaskevõime tõhusa kasutamise” kohta, on tõhusamale kasutamisele kaasa aidanud paljud määruse uued või muudetud sätted: uus määratlus teenindusaegade sarjade kohta, tõhustatud „kasuta või kaota” põhimõte ja rangemad vääramatut jõudu käsitlevad eeskirjad.

Lennujaamad rõhutavad määruse võimalikku lisandväärtust, kuna see võimaldab kohalikke eeskirjade kehtestamist, et parandada paindlikumal viisil teenindusaegade jaotamise protsessi. Kõnealust eelist peetakse praegu siiski väga piiratuks, ning määruse sätteid võiks täiendavalt tõhustada, kui tõsta teenindusaegade kasutamise määra „kasuta või kaota” eeskirja kohaselt ja võimaldada lennujaamadel kehtestada teenindusaegade broneerimistasu, mis ajendaks lennuettevõtjaid neile jaotatud teenindusaegu ka tegelikult kasutama. Tasu makstaks iga jaotatud teenindusaja puhul ette ja juhul, kui teenindusaeg jäetakse kasutamata, kõnealust tasu ei tagastata.

Lennuettevõtjad osutavad asjaolule, et puudub ühine määratlus selle kohta, milline on lennujaama läbilaskevõime tõhus kasutamine. Nad pakuvad kõnealuse määratlusena välja mitmeid võimalusi, sealhulgas reisijate arvu suurendamist iga teenindusaja puhul või parimat panust asjaomase lennujaama võrgustiku väljaarendamisse. Ühise määratluse puudumine raskendab muudetud määruse mõjude hindamist. Igal juhul on suurem võimalus kohalike eeskirjade kohaldamiseks käsitatav suure edasiminekuna. Sama kehtib ka ajutise paindlikkuse lisamise võimaluse kohta, et kohandada teenindusaegade jaotamist kohalike tingimustega. Tuleb tagada selliste kohalike eeskirjade kokkusobivus ühenduse õigusega.

Teenindusaegade koordinaatorid täheldavad, et uuel teenindusaegade sarju ja rangemal vääramatut jõudu käsitleval määratlusel on olnud positiivne mõju lennuoperatsioonide tõhususele. Määrusega on tõstetud nende teenindusaegade miinimumarvu, mida peab kasutama selleks, et teenida välja ajalooline õigus teenindusaegade sarjade kasutamiseks. Samuti on määrus kaasa aidanud lennugraafikute killustatuse vähendamisele lennujaamades, mis on viidud miinimumini.

Jõustamine

Teenindusaegade ebaõige kasutamise puhul hoiatavate sanktsioonide või samaväärsete meetmete lubamine on tõhustanud lennujaamade olemasoleva läbilaskevõime paremat kasutamist. |

Üks liikmesriik märgib, et asjaolul, et teenindusaja koordinaator võib teenindusaja tühistada, kui lennuettevõtja ei kasuta seda kooskõlas määruse sätetega, on tugev hoiatav mõju ning see on selge näide õiguslikust parandusest, mis määruse muudatusega on kaasnenud.

Lennujaamad ei ole rahul selliste jõustamissätete mõjuga, mille eesmärk on edendada lennujaamade nõuetekohast kasutamist, kuna nende väitel puudub neil huvi selliste menetluste loomiseks, mis võivad viia lennuliikluse juhtimisasutuste kohaldavate sanktsioonideni. Lennujaamad leiavad, et rohkem reguleerimist vajab määruse nõuetekohaseks jõustamiseks vajalike vahendite kindlaks määramine. Sellega seoses toetatakse lennujaamade teenindusaegade ja lennuplaanide vahelist süstemaatilist vastavust, ning leitakse, et rakenduseeskirjade väljatöötamine oleks siinkohal abiks.

Lennujaamad märgivad ka, et koordinaatorid on harva kasutanud oma volitusi teenindusaegade tühistamiseks nende lennuettevõtja puhul, kes on korduvalt ja tahtlikult lennuteenuseid osutanud jaotatud teenindusaegadest erineval ajal. Siiski ei ole selge, kas see on tingitud koordinaatorite soovimatusest kasutada oma täidesaatvaid volitusi või on selle põhjuseks lennuettevõtjate eeskujulik käitumine.

Lennuettevõtjad on rahul märkimisväärse eduga, mis on saavutatud tõhusate, proportsionaalsete ja hoiatavate sanktsioonide või samaväärsete meetmete kohaldamise nõudega, et ära hoida teenindusaegade mehhanismi ebaõige kasutamine. Kõnealuste sätete mõjud ei ole siiski veel kindlaks tehtud. Üldine arvamus on, et ainuüksi sanktsioonide kohaldamise võimalusel on hoiatav mõju ning seega on see käsitletav tõhusa vahendina teenindusaegade tõhusama kasutamise eesmärgi saavutamisel. Lennuettevõtjad rõhutavad, et täiendavad sanktsioonid peaksid olema proportsionaalsed.

Üks lennuettevõtja on seisukohal, et määruses puuduvad ühtsed põhimõtted teenindusaegade kasutamise täpsuse kontrollimiseks ja vastavate sanktsioonide kohaldamiseks. Mõned teenindusaegade koordinaatorid kohaldavad kõnealuseid põhimõtteid ühtsel viisil, kuid mõned mitte, ning selle tagajärjel on tekkinud segadus ja on loodud ebavõrdne kohtlemine lennuettevõtjate vahel. Sama lennuettevõtja teeb ettepaneku, et läbipaistvuse tõhustamiseks tuleks avalikustada teenindusaegade ebaõige kasutamise puhul liikmesriikide võetud meetmed.

Piirkondlikud lennuettevõtjad usuvad, et paljusid lennuettevõtjatest mitte sõltuvaid asjaolusid tuleks „kasuta või kaota” eeskirja tingimustele vastavuse hindamisel käsitada vääramatu jõuna. Kõnealused lennuettevõtjatest mitte sõltuvad asjaolud on järgmised: ilmatingimused, mis mõjutavad väiksemate õhusõidukitega teenindavaid lennuettevõtjaid rohkem kui teisi; lendude tühistamine ametiühingualase tegevuse või streikide tõttu; ning päeva jooksul akumuleeruvad hilinemised, mis on tingitud lennuliikluse juhtimisasutuse probleemidest, ning mille tagajärjel lennud tühistatakse.

Teenindusaegade koordinaatorid märgivad ka, et nad ei ole siiani kasutanud oma volitusi teenindusaegade tühistamiseks nende lennuettevõtja puhul, kes on korduvalt ja tahtlikult lennuteenuseid osutanud jaotatud teenindusaegadest erineval ajal. Kõnealuse volituse olemasolu on siiski hõlbustanud koordinaatoritel vajaduse korral lennuettevõtjaid veenda muutma oma käitumist.

Üks koordinaator märgib, et ka komisjonil endal on märkimisväärne vastutus määruse järelevalve ja jõustamise eest ning et komisjon peaks koordineerimisnormide tõstmisele üle kogu ELi pöörama suuremat tähelepanu. Teine koordinaator teeb ettepaneku, et koordinaatorile peaks andma loa nõuda lennuliikluse juhtimisasutuselt lennuplaanist keeldumist juhul, kui lennuettevõtja on teenindusaegu ilmselt ebaõigesti kasutanud.

Kokkuvõte

Uustulnuka eeskirjal näib olevat olnud üksnes piiratud mõju konkurentsile ühenduse lennujaamades ning lennujaamade piiratud läbilaskevõime parimale kasutusele, kuna tõenditest ilmneb, et kõnealune eeskiri ei ole laialdaselt mõistetav ning seetõttu võib sellel olla olematu mõju ülekoormatud lennujaamades, ning see viib väikesemahuliste teenuste pakkumiseni, mis ei tekita turul tõhusat konkurentsi.

Kohalikud suunised võivad lisada rohkem paindlikkust, et kohanduda kohalike oludega ülekoormatud lennujaamade olemasolevate teenindusaegade paremaks ärakasutamiseks. Kohalike eeskirjade kehtestamise võimalust tuleks suurendada, eeldusel et need vastavad määruse sätetele.

Kuigi määrusega on kaasnenud lennujaamade läbilaskevõime teatav paranemine, ei ole kõnealune määrus asjakohane ühenduse lennujaamade suurenenud ülekoormuse lahendamiseks. 2007. aasta oktoobris vastu võetud komisjoni teatises „Euroopa lennujaamade läbilaskevõime, tõhususe ja ohutuse tegevuskava” sätestatud meetmete rakendamisel on vaja saavutada lennujaamade piiratud läbilaskevõime tõhusam kasutamine. Kõnealuse eesmärgi saavutamisele võiks kaasa aidata ka struktureeritum lähenemisviis turupõhiste teenindusaegade jaotamiskavade kohta.

Koordineeritud ühenduse lennujaamade koordinaatorite neutraalsuse ja nende tegevusliku sõltumatuse osas on kahtlusi. On leidnud kinnitust, et määruse asjaomaseid sätteid ei ole kõigis liikmesriikides veel ühtlustatult ja järjepidevalt rakendatud.

Teenindusaegade ebaõige kasutamise puhul hoiatavate sanktsioonide või samaväärsete meetmete lubamine on tõhustanud lennujaamade olemasoleva läbilaskevõime paremat kasutamist.

Kuigi määrusega on kaasnenud mitmeid märkimisväärseid parandusi, mille eesmärk on piiratud läbilaskevõime parem kasutamine, peab komisjon nüüd keskenduma paljude küsimuste (mille puhul sidusrühmadel on esinenud erilisi raskusi) asjakohase rakendamise kindlustamisele. Samuti järeldab komisjon, et kehtivat määrust saab parandada tõlgendava õigusakti kaudu, milles selgitakse mitmete sätete reguleerimisala. Viimase võimalusena võib komisjon kavandada määruse teksti osalist läbivaatamist juhul, kui see osutub möödapääsmatult vajalikuks.