Vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 325 esitab komisjon koostöös liikmesriikidega aruande Euroopa Liidu finantshuvide kaitse kohta. See hõlmab komisjoni ja liikmesriikide meetmeid võitluses pettustega ja nende tulemusi. Tegemist on 1. novembrist 2014 ametisse asunud komisjoni esimese aruandega. Kooskõlas president Junckeri seatud prioriteetidega püüab komisjon järgida sihipärasemat tegevuskava, milles pööratakse erilist tähelepanu usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttele. Aruandele lisatud järeldused ja soovitused põhinevad viie viimase aasta jooksul kättesaadava teabe ning selle aja jooksul tuvastatud probleemide ja riskide analüüsil.

Muude kui pettustena teatatud eeskirjade eiramiste maht – nii nendega seotud summad kui ka nende arv – on kasvanud. See peegeldab suures osas erinevate rahastamisprogrammide üha suuremat rakendamist ning asjaolu, et Euroopa institutsioonide ja siseriiklike auditiasutuste kontrollisüsteemid on tugevnenud.

Mõned suundumused on viimase kahe aastaga tugevnenud: haldusasutused on jätkuvalt kaasatud pettuste avastamisse ning kõige sagedamini tuvastatud tegutsemisviis on võltsitud dokumentide kasutamine.

2014. aastal teatasid liikmesriigid pettusena 1 649 eeskirjade eiramisest (see arv hõlmab nii pettusekahtlusi kui ka kinnitust leidnud pettusi), millega oli seotud 538 miljonit eurot ELi vahendeid. Tulude poolel on teada antud eeskirjade eiramiste arv kasvanud. Kulude poolel kasvas see arv 2014. aastal võrreldes 2013. aastaga veidi, samas pettusejuhtumitega seotud summad on suurenenud. Liikmesriikide vahel on avastamise ja teatamise osas ikka veel erinevusi, kuigi eelmiste aastatega võrreldes vähem.

Läbivaadatud määrusega (EÜ) nr 515/97 vastastikuse halduskoostöö kohta tolliküsimustes (mis peaks jõustuma 2015. aastal) luuakse ELi sisenevate, ELi läbivate ja EList väljuvate kaupade ELi andmebaas. Lisaks ilmnes 2014. aastal, et Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) ühiste tollioperatsioonide järel väljastatud vastastikuse abistamise teated on oluline teabeallikas, et teha kindlaks eeskirjade eiramised teatavat liiki kaupu hõlmavate tehingute puhul.

Komisjon võttis 18. juunil 2014. aastal vastu ettepaneku vaadata osaliselt läbi finantsmäärus, et viia see kooskõlla läbivaadatud riigihankedirektiiviga. See hõlmab äriühingute hankest kõrvalejätmise eeskirjade tugevdamist ning uue varajase avastamise ja kõrvalejätmise andmebaasi loomist.

2014. aastal arutasid Euroopa Parlament ja nõukogu täiendavalt kahte ettepanekut, mille eesmärk on tugevdada ja suurendada kriminaalõiguse tõhusust ELi finantshuvide kaitsmisel. Need ettepanekud olid järgmised:

Komisjon on jätkanud liikmesriikide toetamist nende pettusevastastes jõupingutustes. Kuna liikmesriigid haldavad umbes 80 % ELi eelarvest, on komisjoni jaoks äärmiselt oluline jätkata nende abistamist, et nad suudaksid välja töötada oma riiklikud pettusevastased strateegiad. Iga liikmesriigi pettusevastastel koordineerimistalitustel võiks selles küsimuses olla oluline roll.

2014. aastal viis komisjon edukalt lõpule oma 2011. aasta juunis vastu võetud mitmeaastase pettusevastase võitluse strateegia kohased prioriteetsed meetmed. Selle tulemusel on kõigil komisjoni talitustel ja ametitel kehtiv pettusevastane strateegia ning see on suur edusamm.

Aruandele on lisatud kuus komisjoni talituste töödokumenti. Hõlmatud on muu hulgas järgmised dokumendid „Artikli 325 rakendamine liikmesriikides 2014. aastal”, „Komisjoni aruande põhjal esitatud soovitused ELi finantshuvide kaitse kohta – pettusevastane võitlus 2013” ja „Eeskirjade eiramise statistiline analüüs”, mis sisaldavad kokkuvõtlikke tabeleid igas liikmesriigis pettusevastaste meetmete abil saavutatud tulemuste kohta.

Käesolevas aruandes kirjeldatakse ELi tasandil 2014. aastal võetud meetmeid ning esitatakse kokkuvõte liikmesriikide võetud pettusevastase võitluse meetmetest ja antakse neile hinnang. Lisatud on liikmesriikide ja Euroopa asutuste peamiste saavutuste analüüs ELi kulude ja tuludega seotud pettuste ja eeskirjade eiramiste avastamisel ja nendest teatamisel. Aruandes tõstetakse eelkõige esile seda, kuidas iga liikmesriik on kohaldanud eeskirjade eiramisest teatamist käsitlevaid sätteid, sest käesoleva aruande analüütiline osa põhineb sellise teatamise teel saadud teabel.

EL ja liikmesriigid on kohustatud üheskoos kaitsma ELi finantshuve ning võitlema pettuste vastu. Riikide ametiasutused haldavad umbes 80 % ELi kuludest ja koguvad traditsioonilisi omavahendeid. Mõlemas valdkonnas korraldab komisjon üldist järelevalvet, kehtestab standardeid ja kontrollib nõuete täitmist. On väga oluline, et komisjon ja liikmesriigid teeksid ELi finantshuvide tõhusa kaitse tagamiseks tihedat koostööd. Üks käesoleva aruande peamisi eesmärke on hinnata, kui hästi see koostöö toimus 2014. aastal ja kuidas saaks seda paremaks muuta.

2014. aastat käsitlevas aruandes pööratakse erilist tähelepanu sellele, kuidas liikmesriigid on kohaldanud eeskirjade eiramisega (pettuste ja muude eeskirjade eiramistega) seotud määratlusi ja järginud teatamise tähtaegu. Olenemata püüdlustest ühtlustada eeskirjade eiramistest teatamist käsitlevate eeskirjade kohaldamist liikmesriikides, on täheldatud erinevusi. Tuginedes uue programmitöö perioodi eeskirjade eiramistest teatamist käsitlevatele sätetele, mille vastuvõtmine on praegu pooleli, ning käesoleva aruande koostamise käigus kogutud ja analüüsitud teabele, suunab komisjon liikmesriike ühtlustatud lähenemisviisi suunas nende määratluste tõlgendamisel, aidates sel viisil parandada liikmesriikide esitatud andmete võrreldavust.

2014. aastal võetud parandusmeetmetest ilmneb, et liidu finantshuvid on hästi kaitstud. Liikmesriikide eelarvetel võib siiski lasuda risk, et abisaajatele alusetult juba välja makstud summasid, mille suhtes tehakse finantskorrektsioone, ei õnnestu sisse nõuda.

Uue, aastaid 2014–2020 hõlmava programmitöö perioodi jaoks oli vaja kindlaks määrata eeskirjade eiramistest teatamise meetodid delegeeritud ja rakendusaktides kõikides ühisele haldamisele kuuluvates valdkondades. 2014. aastal pidas komisjon läbirääkimisi nelja delegeeritud määruse ja nelja rakendusmääruse üle ning neid arutati ja nendega seoses jõuti kokkuleppele liikmesriikide ekspertide tasandil. Need määrused kavatsetakse vastu võtta 2015. aastal. Selleks et saavutada maksimaalne selgus, kehtestades samas liikmesriikidele võimalikult väikese halduskoormuse, on sätteid võimalikult suurel määral ühtlustatud kõigis ELi kulutuste valdkondades. Liikmesriikide esitatud teave on esitatud ELi toimimise lepingu artikli 325 kohases iga-aastases komisjoni aruandes.

Komisjon võttis 18. juunil 2014. aastal vastu ettepaneku vaadata osaliselt läbi finantsmäärus, et viia see kooskõlla läbivaadatud riigihankedirektiiviga. Ettepaneku peamine eesmärk on tugevdada liidu finantshuvide kaitset, kehtestades komisjoni hallatava süsteemi, et hõlbustada liidu finantshuve ähvardavate riskide varajast avastamist ning äriühingute kõrvalejätmist hangetest, et nad ei saaks enam ELi vahendeid, ja/või finantskaristuste kohaldamist selliste äriühingute suhtes.

Ettepaneku peamine eesmärk on kehtestada sidus ja tõhus Euroopa süsteem ELi finantshuve mõjutavate süütegude uurimiseks ja nendega seoses süüdistuse esitamiseks, nagu on määratletud kavandatud direktiivis, milles käsitletakse liidu finantshuve kahjustava pettuse vastast võitlust kriminaalõiguse abil (punkt 2.1.1).

Nõukogu andis 2014. aasta detsembris komisjonile volitused alustada läbirääkimisi Norraga käibemaksu valdkonnas halduskoostööd ja maksude sissenõudmist käsitleva ELi kokkuleppe sõlmimiseks. Läbirääkimised peaksid algama 2015. aasta juunis. 2014. aasta juunis esitleti kõigile liikmesriikidele Beneluxi riikide katseprojekti, mille abil soovitakse Eurofisci võrgustiku raames kasutusele võtta piiriüleste pettuste analüüs. Seejärel nõudis suurem osa Eurofisci rühmast, et seda katseprojekti laiendataks kõigisse liikmesriikidesse. Eurofisci võrgustik vahetab jätkuvalt operatiivteavet piiriüleste pettuste kohta ning otsib uusi teabeallikaid, näiteks sõidukite registreerimisandmed. Lisaks on teinud olulisi edusamme Fiscalise projektirühm, kelle ülesanne on parandada koostööd maksu- ja tolliasutuste vahel. Seoses uute e-kaubandusega kaasnevate ohtudega loodi projektirühm eemärgiga koguda siseriiklikelt maksuasutustelt teavet selle valdkonna parimate tavade kohta.

2014. aastal laiendati komisjoni tasandil kasutatavaid pettusevastaseid strateegiaid ELi asutustele. Lisaks töötati pettuste tõkestamise kooskõlastamise nõuandekomitee eksperdirühmas välja kaks juhist. Ühe juhise eesmärk on abistada liikmesriike riiklike pettusevastaste strateegiate kehtestamisel. Senini on sellise strateegia vastu võtnud viis liikmesriiki. Teises juhises määratletakse audiitorite roll pettuste tõkestamisel ja avastamisel. Mõlemad dokumendid töötati välja tihedas koostöös liikmesriikide ekspertidega.

Komisjon tunnistas vajadust suurema liikmesriikidevahelise koostöö järele. Ta rõhutas siiski, et põhjalik eeskirjade eiramiste andmebaas – nimelt eiramisjuhtumite haldamise süsteem – on juba olemas. Liikmesriigid teatavad avastatud eeskirjade eiramise juhtumitest, sealhulgas pettusekahtlustest selle süsteemi kaudu. Alates 2014. aasta oktoobrist on eiramisjuhtumite haldamise süsteemi lihtsustatud ning 2015. aasta lõpuks on riiklike ametiasutuste käsutuses süsteemi uus versioon. See võimaldab muuta aruandluse ja analüüsiprotsessid veelgi tõhusamaks.

Vastusena parlamendi soovile toetada rahaliselt piiriülest uurivat ajakirjandust juhtis komisjon tähelepanu sellele, et ta rahastab korruptsioonivastasesse võitlusse kaasatud sõltumatute organisatsioonide – näiteks sellise asutuse nagu European Corruption Observatory – tööd, mis on suunatud üleskutsele jälgida korruptsioonialaseid uudiseid kogu Euroopas ja suurendada korruptsioonialast teadlikkust.

Parlament on alates 2012. aastast saanud põhjaliku iga-aastase ülevaate programmi Herakles II rakendamise kohta. Komisjon jätkab parlamendile selliste ülevaadete esitamist. Programmi Herakles III käsitlevas määruses on esitatud kindel õiguslik alus, millele tuginedes saab komisjon küsida liikmesriikidelt teavet programmi rakendamise tulemuste kohta.

Samuti on komisjon selgitanud, et OLAFi aastaaruanne hakkab sisaldama OLAFile edastatud uurimisalast huvi pakkuva teabe analüüsi, sealhulgas esitatakse andmed avalik-õiguslike ja eraõiguslike allikate ning liikmesriikide lõikes.

Komisjon on tunnistanud, et eksisteerivad erinevused selles, kuidas liikmesriigid lähenevad pettuste avastamisele ja nendega seoses süüdistuse esitamisele. Komisjon on siiski viimastel aastatel investeerinud aega ja vahendeid, et suurendada kõigi ELi eelarvet mõjutavate pettuste avastamisse ja tõkestamisse kaasatud poolte teadlikkust pettustest.

Vastusena parlamendi palvele eristada pettusi, vigu ja eeskirjade eiramisi rõhutas komisjon erinevust pettustena teatatud eeskirjade eiramiste (mis hõlmavad pettusekahtlusi ja ka kinnitust leidnud pettusi) ja muude kui pettustena teatatud eeskirjade eiramiste vahel. Mõiste „eeskirjade eiramine” hõlmab ELi eeskirjade tahtlikku (pettusekahtluste ja kinnitust leidnud pettuste puhul) ja tahtmatut rikkumist, mis avaldab ELi eelarvele mõju. Mõistet „viga” ei ole ELi õiguses määratletud, kuid selle tähendus tuleneb auditipraktikast ning ei ole hõlmatud ELi toimimise lepingu artikli 325 kohase aruandluskohustusega. Alates 2012. aastast antakse teavet pettustena teatatud eeskirjade eiramiste kohta juhul, kui liikmesriigid on kindlaks teinud, et pettus on tõesti toime pandud.

Esinevad erinevused teatamisel sellistest juhtumitest, millega seoses on algatatud kriminaalmenetlus: kaheksa liikmesriiki teavitavad komisjoni järelmeetmetest pärast süüdimõistva otsuse tegemist, seitse liikmesriiki teavitab järelmeetmetest pärast esialgse karistuse määramist, 15 liikmesriiki ütles, et nad teevad seda pärast lõpliku otsuse (lõpliku kohtuotsuse) tegemist, ning 17 liikmesriiki esitas muude tavade kirjelduse, mida nad kasutavad järelmeetmetest teavitamiseks.

16 liikmesriiki on esitanud siseriiklikes õigusaktides eraldi viite ELi eelarvega seotud pettustele ning 12 liikmesriiki ütleb, et nende siseriiklikud õigusaktid sisaldavad käitumise üldiseid määratlusi ilma konkreetse viiteta mõistele „ohver”.

Kõik liikmesriigid andsid teada eiramisjuhtumitest teatamise suuniste olemasolust ja nende kasutamisest. 20 liikmesriiki esitasid üksikasjaliku teabe selle kohta, millised määratlused on konkreetselt lisatud nende sisesuunistesse. Seitse liikmesriiki teatasid määratluse „ettevõtja” kohaldamisest vastavalt ELi sektoripõhistele määrustele ja suunistele. See määratlus on kooskõlas ka nõukogu määrusega ELi finantshuvide kaitse kohta; erandiks on liikmesriik, kes kasutab oma eelisõigusi avaliku võimu kandjana.

2014. aastat käsitlevas aruandes pööratakse erilist tähelepanu sellele, kuidas liikmesriigid on kohaldanud eeskirjade eiramisega (pettuste ja muude eeskirjade eiramistega) seotud määratlusi ja järginud teatamise tähtaegu. Kogutud teavet analüüsib OLAF, et suunata liikmesriike ühtlustatud lähenemisviisi poole nende määratluste tõlgendamisel ning suurendada liikmesriikide esitatavate andmete võrreldavust.

Käibemaksuga seoses sponsib komisjon uuringuid, mille abil soovitakse koguseliselt väljendada liikmesriikide käibemaksukahju. See aitab lahendada küsimusi seoses poliitikaga, mille eesmärk on parandada käibemaksukohustuse ja vastavate eeskirjade järgimist, ning arvnäitajad võivad olla võrdlusaluseks, mille abil oleks võimalik mõõta selles valdkonnas tehtavaid edusamme.

Enamik liikmesriike hakkas valmistuma riigihankedirektiivide ülevõtmiseks siseriiklikku õigusesse. Tehtud ettevalmistused hõlmavad järgmist: vajalike siseriiklike õigusaktide koostamine, konsultatsioonide käivitamine ja töörühmade moodustamine. Kuid mõni liikmesriik peab selles küsimuses veel meetmeid võtma.

Kuigi enamik liikmesriike rakendas 2014. aastal pettusevastaseid meetmeid, esitas komisjonile riikliku pettusevastase strateegia vaid viis liikmesriiki ning kolm liikmesriiki alustas riikliku pettusevastase strateegia väljatöötamist.

Läbirääkimised kahe seadusandliku ettepaneku (Euroopa Prokuratuur ja direktiiv pettusevastase võitluse kohta kriminaalõiguse abil) üle kolmest (kolmas ettepanek käsitleb vastastikust halduskoostööd tolliküsimustes) on ikka veel pooleli. Mitu liikmesriiki esitas üksikasjalikku teavet meetmete kohta, mille nad olid 2014. aastal võtnud seoses nende ettepanekutega.

Selleks et paremini avastada petturlikke imporditoiminguid, parandas kümme liikmesriiki tollivaldkonnas kasutatavaid infosüsteeme või on neid süsteeme parandamas ning kuus liikmesriiki keskendus selles valdkonnas strateegilise kontrolliplaani väljatöötamisele. Mitu liikmesriiki teatas siiski, et mingeid muudatusi ei ole toimunud.

Kuus liikmesriiki võttis kasutusele uued erisuunised, juhised või koolitused andmebaasi OWNERS kaudu andmete esitamiseks või on neid kasutusele võtmas ning kaheksa liikmesriiki on välja töötanud täiustatud sise-eeskirjad ja menetlused (või on neid välja töötamas), mille abil tagatakse, et süsteemis esitatud andmed on täpsed, usaldusväärsed ja ajakohastatud. Peale selle usub mitu liikmesriiki, et nende praegune andmete esitamine andmebaasis OWNRES toimub piisavalt kvaliteetselt ja õigeaegselt ning et uusi meetmeid ei ole vaja võtta.

Mitu liikmesriiki kirjeldas teabevahetust asjaomaste haldusasutuste, auditiasutuste ja pettusevastase võitlusega tegelevate asutuste vahel. Eelkõige andis kaheksa liikmesriiki teada koostööst, mis toimub asjaomaste haldusasutuste ja pettusevastase koordineerimistalituse vahel. Praegu kasutatavate IT-vahenditega seoses viitas seitse liikmesriiki, vahenditele, mida nad on välja töötamas, ning mõned liikmesriigid märkisid konkreetsemalt, et nad uurivad võimalusi võtta kasutusele riskihindamisvahend ARACHNE.

Seoses pettusejuhtumitest teatamise madala tasemega nimetas mõni soovituses märgitud liikmesriik, et see näitab pettuste väikest arvu neis riikides ning samuti peegeldab see pettuste tõkestamiseks võetud meetmeid. Ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas rõhutasid nii Prantsusmaa kui ka Ungari oma jõupingutusi tõsta pettusejuhtumitest teatamise madalat taset ning Leedu, Portugal ja Soome kirjeldasid oma jõupingutusi põllumajanduse valdkonnas.

4.PETTUSED JA MUUD EESKIRJADE EIRAMISED

4.1.Teatatud eeskirjade eiramised ning üldised suundumused aastatel 2010–2014

2014. aastal teatati komisjonile 16 473 eeskirjade eiramisest (pettusest või muud liiki eeskirjade eiramisest), mis hõlmasid kokku umbes 3,24 miljardit eurot, millest ligikaudu 2,27 miljardit eurot oli seotud ELi eelarve kulusektoriga. Avastatud eeskirjade eiramised moodustavad 1,8 % kulude poole maksetest ja 4,46 % kogutud traditsiooniliste omavahendite kogu brutosummast.

2013. aastaga võrreldes kasvas avastatud eeskirjade eiramiste arv 48 % ning vastav rahaline summa 36 %.

Aastatel 2010–2014 kasvas teatatud eeskirjade eiramiste arv 9 %, samal ajal kui nendega seotud summad kasvasid 80 %.

Selle kasvu taga on mitu tegurit: esiteks on see kasv seotud kättesaadavate ELi eelarvevahenditega, mis olid 2014. aastal üle 10 % suuremad võrreldes 2010. aastaga; teiseks mängivad oma osa tsüklilised asjaolud, näiteks aastaid 2007–2013 hõlmava programmitöö perioodi peatne lõpetamine; kolmandaks paraneb asjaomaste institutsioonide (Euroopa Komisjon ja kontrollikoda) ja riiklike asutuste kontroll ELi vahendite kasutamise üle pidevalt ning seda näitavad ka parandus- ja ennetusmeetmeid käsitlevad andmed.

4.2.Pettustena teatatud eeskirjade eiramised

Pettustena teatatud eeskirjade eiramiste arv (mis hõlmab nii pettusekahtlusi kui ka kinnitust leidnud pettusi) ning nendega seotud summad ei ole täpses vastavuses ELi eelarvet mõjutavate pettuste tasemega. Pettustena teatatud eeskirjade eiramiste arv näitab pigem ELi asutuste ja liikmesriikide saavutatud taset võimalike pettusejuhtumite avastamisel. Lõpliku otsuse selle kohta, kas juhtumi näol on tegelikult tegemist pettusega, teevad asjaomase liikmesriigi asjaomased asutused.

2014. aastal teatasid liikmesriigid pettusena 1 649 eeskirjade eiramisest, millega oli seotud 538,2 miljonit eurot ELi vahendeid. Nagu näidatud tabelis 1, on valdkonniti registreeritud märkimisväärsed erinevused.

2014. aastal teatatud pettusejuhtumite arv kasvas 2013. aastaga võrreldes 2 %, samal ajal kui nende finantsmõju suurenes 68 %.

Joonisel 1 on näidatud viie viimase aasta üldised suundumused, mis viitavad juhtumite arvu ja summade mõningasele vähenemisele. Sellest olenemata tuleb märkida, et pärast märkimisväärset vähenemist aastatel 2010–2011 on järgnenud aastatel täheldatud avastatud ja teatatud pettusejuhtumite arvu kasvu ning nendega seotud summad on suurel määral kõikunud. Samuti tuleb märkida, et juhtumite arvu kõikumine annab rohkem teavet kui asjaomaste summade kõikumine – summade suurus on aastate lõikes väga erinev, sest seda näitajat mõjutavad suuri summasid hõlmavad üksikjuhtumid.

Joonis 1. Pettustena teatatud eeskirjade eiramised ja asjaomased summad aastatel 2010–2014