1Sissejuhatus

Taimekaitsevahendeid, mida sageli nimetatakse ka pestitsiidideks, kasutatakse põllukultuuride kaitsmiseks kahjurite, haiguste või konkureerivate taimede eest, et optimeerida toiduainete tootmist tavapärases või mahepõllumajanduses. Pestitsiide kasutatakse ka toidu kvaliteedi säilitamiseks (ladustamise ajal) või teatavate alade säilitamiseks tingimustes, mis on vajalikud nende nõuetekohaseks kasutamiseks (nt raudteed). Pestitsiidid võivad olla keemilised või kemikaalvabad (nt mikroorganismid) ning nende jäägid toidus ja söödas võivad olla tarbijatele kahjulikud.

Kuna pestitsiidid avaldavad inimeste tervisele või keskkonnale kahjulikku mõju, kehtivad ELis ranged õigusnormid, nimelt määrus (EÜ) nr 1107/2009 (edaspidi „taimekaitsevahendite määrus“) ja määrus (EÜ) nr 396/2005 (edaspidi „jääkide piirnormide määrus“). Määruste eesmärk on tagada inimeste ja loomade tervise ning keskkonna kaitse kõrge tase, parandada ELi siseturu toimimist ja põllumajanduslikku tootmist ELis ning hõlbustada rahvusvahelist kaubandust. Määruste rakendamise eest vastutavad ühiselt liikmesriigid ja komisjon, sest liikmesriikidel on oluline roll toimeainete ja jääkide piirnormide teaduslikul hindamisel, milles nad teevad tihedat koostööd Euroopa Toiduohutusametiga (EFSA). Nende hinnangute põhjal teeb komisjon ettepaneku võtta vastu otsused toimeainete heakskiitmise, heakskiidu pikendamise ja jääkide piirnormide kohta, mis pannakse alalises taime-, looma-, toidu- ja söödakomitees hääletusele enne, kui komisjon need ametlikult vastu võtab. Taimekaitsevahendite hindamise ja nende lubade andmise eest vastutavad täielikult liikmesriigid.

Taimekaitsevahendeid ja jääkide piirnorme käsitlevad määrused on osa laiemast regulatiivsest ja poliitilisest kontekstist, nagu on eelkõige sätestatud säästva kasutamise direktiivis ja ühises põllumajanduspoliitikas, millega kehtestatakse lubatud pestitsiidide kasutamisega seotud kohustused ning stimuleeritakse säästvamat põllumajandust ja kestlikke põllumajandustavasid. Pinna- ja põhjavee kvaliteeti reguleerivad keskkonnaalased õigusaktid sisaldavad piiranguid paljude pestitsiidide suhtes ning pestitsiidide kasutamine on üldiselt keelatud piirkondades, mis on bioloogilise mitmekesisuse säilitamise seisukohast eriti olulised.

Ühiskonnas ollakse järjest teadlikumad toidutootmise kestlikkusest, mille oluline osa on pestitsiidide säästev kasutamine, nagu on kajastatud ÜRO kestliku arengu tegevuskavas aastani 2030 ja Euroopa Komisjoni aruteludokumendis „Euroopa kestliku arengu saavutamine aastaks 2030“.

Komisjon reageerib ühiskonna muredele kestlikkuse üle Euroopa rohelises kokkuleppes, eelkõige strateegiaga „Talust taldrikule“ , ja bioloogilise mitmekesisuse strateegiaga . Nende algatustega edendatakse terveid ökosüsteeme ja bioloogilist mitmekesisust, kestlikumaid toidutootmissüsteeme ja tervislikumat toitumist, tagades samas põllumajandustootjatele jätkusuutliku elatise ning tarbijatele juurdepääsu kvaliteetsele ja täisväärtuslikule toidule. Rohelise kokkuleppe teatises võetakse eelkõige kohustus vähendada keemiliste pestitsiidide kasutamist ja nendega seotud riske.

ELis ei ole täielikult pestitsiidivaba põllumajandus siiski realistlik eesmärk, ka mahepõllumajanduses, kus võib kasutada piiratud arvu pestitsiide. Pestitsiidide kasutamine on oluline vahend ELi eesmärkide saavutamiseks taimetervise, toiduohutuse ja toiduga kindlustatuse valdkonnas, pidades silmas just rahvastiku kasvuga seotud ülemaailmse toidunõudluse suurenemist. Pestitsiide käsitlevate ELi õigusaktide eesmärk ei ole seega pestitsiidide kõrvaldamine, vaid pigem nende mõju minimeerimine inimeste tervisele ja keskkonnale, vähendades sõltuvust pestitsiididest, kasutades alternatiivseid meetodeid ning suurendades madala riskiastmega ja kemikaalivabade pestitsiidide kasutamist.

Komisjon korraldas õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) raames taimekaitsevahendite määruse ja jääkide piirnormide määruse hindamise, mis hõlmas ajavahemikku alates nende kohaldamisest kuni 2018. aasta lõpuni, et hinnata, kas need on otstarbekohased ja saavutavad oma eesmärgid, vältides samas ELi õigussüsteemi keerukust ja kõrvaldades tarbetu koormuse. Käesolev aruanne on esitatud taimekaitsevahendite määruse artikli 82 ja artikli 62 lõike 5 ning jääkide piirnormide määruse artikli 47 kohaselt ning sellele on lisatud komisjoni talituste töödokument koos kõigi tõenditega. Käesolev aruanne avaldatakse samal ajal strateegiaga „Talust taldrikule“ ja säästva kasutamise direktiivi rakendamise teise aruandega. See tugineb välistöövõtja kogutud tõenditele, komisjoni teadusnõustamise mehhanismi arvamusele, komisjoni talituste auditiaruannetele ning määruste kohaldamisel saadud kogemustele.

Lisaks on komisjon võtnud nõuetekohaselt arvesse kahte Euroopa Parlamendi raportit. Esimeses aruandes, mis võeti vastu 2018. aasta septembris, käsitleti taimekaitsevahendite määruse rakendamist ja jõuti järeldusele, et taimekaitsevahendite määrus on varasemaga võrreldes märkimisväärne edasiminek ning et pestitsiide on asjakohane reguleerida ELi tasandil. Selles jõuti ka järeldusele, et inimeste ja loomade tervise ning keskkonna kaitsmise eesmärke ei ole täielikult saavutatud ning et määruse rakendamine ei ole rahuldav. Seetõttu kutsub Euroopa Parlament kõiki peamisi osalejaid üles tegutsema. Pestitsiididele lubade andmise ELi menetlust käsitleva erikomisjoni (PEST-komisjon) teises aruandes, mis võeti vastu 2019. aasta jaanuaris, kutsutakse üles suurendama läbipaistvust, tugevdama huvikonfliktide lahendamist käsitlevaid poliitikameetmeid ja suurendama teaduse sõltumatust. Samuti nõutakse selles ettevaatusprintsiibi ja ohupõhise lähenemisviisi ranget kohaldamist lubade andmise menetluses ning soovitatakse rohkem stiimuleid ja teadusuuringuid madala riskiastmega alternatiivide jaoks, lisaks soovitatakse selles koostada loata muude koostisainete negatiivne loetelu ning luua taimekaitseainete ja sünergistide heakskiitmise menetlus. Komisjon on juba otse vastanud kahele Euroopa Parlamendi raportile,.

Komisjon on arvesse võtnud ka põllumajanduse ja kalanduse nõukogus 2018. aasta novembris ja keskkonna nõukogus 2018. aasta detsembris peetud arutelusid. Eelkõige vahetasid ministrid arvamusi heakskiitmise ja lubade andmise süsteemi praeguste arengute kohta ning selle kohta, kuidas mõjutab järjest rohkemate toimeainete heakskiitmise pikendamata jätmine Euroopa põllumajandust ja põllumajandustootjaid. Ministrid arutasid ka võimalust algatada pikaajaline arutelu ELi meetmete võimaliku väljatöötamise üle, et täiendada riiklikke meetmeid, mille eesmärk on vähendada ohtlike taimekaitsevahendite kasutamist ja see lõpuks järk-järgult lõpetada ning edendada alternatiivide väljatöötamist. Komisjon tuletas meelde, et liikmesriikide tegevus ei ole olnud piisav, et vähendada sõltuvust taimekaitseks kasutatavatest keemilistest ainetest ning et integreeritud taimekaitse potentsiaali ei kasutata täielikult ära. Olles ELi heakskiitmissüsteemi referentliikmesriigid, ei pea liikmesriigid sageli kinni tähtaegadest ja annavad toodetele üha enam erakorralisi lubasid, mis kahjustab ELi süsteemi. Komisjon tunnistas vajadust leida viise, kuidas kiirendada madala riskiastmega toimeainete ja toodete turulelaskmist.

Käesolevas aruandes esitatakse taimekaitsevahendite määruse ja jääkide piirnormide määruse rakendamise ja toimimise hindamise peamised tulemused kõigis liikmesriikides alates nende kohaldama hakkamisest 2011. aasta juunis ja 2008. aasta septembris. Selles pakutakse välja meetmed määruste rakendamise tõhustamiseks, et lihtsustada või tugevdada kehtivat õigusraamistikku.

Kuigi hindamise käigus on leitud palju puudusi, millest mõned on sidusrühmade lõikes erinevad, on eri valdkondade sidusrühmad ühel meelel selles, et kehtivate õigusaktidega on kehtestatud piisav raamistik toimeainete turustamiseelseks heakskiitmiseks ja taimekaitsevahendite lubamiseks, ning nad ei nõua taimekaitsevahendite määruse põhjalikku muutmist, samas kui jääkide piirnormide määruse osas esines lahkarvamusi. Aruandes järgmises osas on esitatud kuusteist valdkonda, kus rakendamist saab lühikeses ja keskpikas perspektiivis parandada.

2 Hindamise tulemused ja võimalikud edasised sammud

2.1Inimeste tervise ja keskkonna tugevam kaitse

Hindamise käigus leiti, et taimekaitsevahendite määrus on heakskiitmise tingimuste ranguse tõttu inimeste tervise ja keskkonna kaitsmisel suures osas tõhus, kuigi rakendamist saab veelgi parandada. Eri valdkondade sidusrühmad leiavad, et ELi regulatiivsed nõuded on ranged, isegi ühed kõige rangemad maailmas. Enne taimekaitsevahendite määrust kehtinud direktiivi 91/414/EMÜ alusel vähenes toimeainete arv juba rohkem kui 50 %, mistõttu kõrvaldati turult paljud sellised toimeained, mis ei oleks vastanud direktiivi nõuetele. See tähendab, et tervise- ja keskkonnakaitse tase oli kõrge juba enne taimekaitsevahendite määruse jõustumist. Taimekaitsevahendite määrusega algatati 2011. aastal kõigi toimeainete heakskiitmise korrapärane läbivaatamine: varem heaks kiidetud toimeained vaadatakse läbi rangemate heakskiitmise tingimuste alusel, et kaitse tase ELis oleks kõrgem. Selle tulemusena vähendatakse taimekaitsevahendites varem lubatud toimeainete arvu veelgi ja heakskiidetud toimeainete üldarv on oluliselt väiksem kui kolmandates riikides, kus on märkimisväärne põllumajanduslik tootmine. Kõrge ohutasemega toimeainete osakaal on väike (2 %) ja väheneb tulevikus veelgi, samas kui vähem kahjulike toimeainete osakaal on suhteliselt suur (37 %) ja suureneb. Tegelikult on viimastel aastatel umbes pooled uute toimeainete (mida on keskmiselt kümme igal aastal) heakskiitmise taotlustest esitatud mikroorganismide (mittekeemilised) või toimeainete kohta, mis eeldatavasti vastavad madala riskiastmega aineid käsitlevatele kriteeriumidele. Tervise- või keskkonnaohust lähtuvalt on aastatel 2011–2018 seoses 22 toimeainega tehtud otsused heakskiitmata jätmise, heakskiidu pikendamata jätmise või selle tagasivõtmise kohta aidanud vähendada tõsist ohtu tarbijatele, ettevõtjatele, töötajatele, kõrvalistele isikutele ja ELi elanikele ning keskkonnale. Inimeste tervise ja keskkonna kaitse peaks lähiaastatel veelgi paranema, kui viiakse lõpule kõigi olemasolevate lubade esimene läbivaatamine (eeldatavasti 2025. aastaks). Siiski ei nõustu kõik sidusrühmad järeldusega, et taimekaitsevahendite määrus kaitseb tõhusalt inimeste tervist ja keskkonda – eelkõige väidavad vabaühendused, et heakskiitmise tingimused ei ole piisavalt ranged ning et ELis kasutatakse endiselt ohtlikke toimeaineid.

Kuigi taimekaitsevahendite määrusel on selge potentsiaal saavutada oma eesmärgid, sealhulgas suurendada madala riskiastmega ainete osakaalu, on need tõhususega seotud probleemide tõttu saavutatud vaid osaliselt. Taimekaitsevahendite määruse rakendamisel esineb märkimisväärseid viivitusi toimeainete heakskiitmisel ja heakskiidu pikendamisel ning taimekaitsevahendite kasutamise (uuesti) lubamisel. Selle tulemusena on toimeainete heakskiidu kehtivusaega vaja mitme aasta võrra pikendada, et otsustusprotsess lõpule viia, kuigi samas lükatakse edasi madala riskiastmega toimeainete turulepääsu ja jäetakse turule toimeained, mille puhul on leitud, et need ei vasta enam heakskiitmise tingimustele.

Toimeainete heakskiitmise ja heakskiitmise pikendamise ning taimekaitsevahendite lubamisega seotud kulud ja töökoormus taimekaitsevahendite määrusega kehtestatud kolmes tsoonis ei ole liikmesriikide vahel õiglaselt jaotatud. Ka praegused viivitused on sellest tingitud, kuna teatavad liikmesriigid seisavad silmitsi suure töökoormusega. Lisaks paistab, et mõne liikmesriigi kogutud tasud ei ole piisavad nende kulude katmiseks ning et mitte igas liikmesriigis ei ole tagatud selliste vahendite sihtotstarbeline eraldamine asjaomastele ametiasutustele, mistõttu töö tegemiseks puuduvad piisavad vahendid.

Glüfosaati käsitlevas Euroopa kodanikualgatuses, mis kogus 2017. aastal vähem kui üheksa kuuga üle ühe miljoni allkirja, kutsuti üles pestitsiidide hindamise protsessis suurendama läbipaistvust. Vastuseks sellele ning selleks, et suurendada usaldust liikmesriikide ja EFSA tehtud teaduslike hindamiste vastu, tegi komisjon ettepaneku muuta üldisi toidualaseid õigusnorme, mille nõukogu ja Euroopa Parlament võtsid vastu 13. juunil 2019 (määrus (EL) 2019/1381, mis käsitleb toiduahela ELi tasandi riskihindamise läbipaistvust ja kestlikkust) ning mida hakatakse kohaldama 27. märtsil 2021. Alates sellest kuupäevast avaldatakse taotleja esitatud täielikud toimikud (v.a nõuetekohaselt põhjendatud konfidentsiaalne teave), mida on kasutatud toimeainete heakskiitmise (või heakskiidu pikendamise) taotluste toetamiseks. Seda tehakse riskihindamisprotsessi varases etapis. See annab üldsusele ja sõltumatutele teadlastele otsese juurdepääsu alusandmetele. Samuti luuakse ELi tellitud uuringute register, et tagada, et heakskiitmist taotlevad ettevõtted esitavad kogu asjakohase teabe ega varja neile ebasoodsaid uuringutulemusi. Komisjonile antakse volitused korraldada liikmesriikides aastatel 2021–2025 teabe kogumist, et hinnata, kas katserajatised kohaldavad EFSA-le esitatud katsete ja uuringute tegemisel asjakohaseid standardeid. Riskist teatamise parandamiseks on uues määruses (EL) 2019/1381 sätestatud teatavad riskiteavituse eesmärgid ja üldpõhimõtted (nt täpne, õigeaegne ja läbipaistev teave, riskitajule tähelepanu pööramine ning kättesaadavus spetsialistidele ja mittespetsialistidele), mille alusel on komisjonil õigus võtta tulevikus rakendusaktiga vastu riskiteavituse üldkava.