1. Taust

Tolliliit on üks ELi alustalasid ja see täidab ühtse turu toimimise seisukohalt olulist rolli. ELi tolliliidu territooriumil kohaldatakse ühiseid eeskirju ja protseduure, mis on sätestatud liidu tolliseadustikus . Neid tuleb rakendada ja kohaldada nõuetekohaselt ja ühtselt kõikides liikmesriikides. Lisaks peavad tollipoliitika ja tolliasutused kohanema pidevalt nüüdisaegse kaubanduse tegelikkusega, suurema vastutuse ja nüüdisaegsete kommunikatsioonivahenditega. Liidu tolliseadustik on oluline verstapost ELi tolli ajakohastamisel eesmärgiga luua paberivaba ja täielikult automatiseeritud tolliliit. ELi programm „Toll 2020“ – ELi mitmeaastane tollialane tegevusprogramm, mis loodi määrusega (EL) nr 1294/2013 – on selle rakendamise toetamiseks hädavajalik. Sellega nähakse ette vajalikud vahendid olemasolevate Euroopa tolli infosüsteemide toimimiseks (ja liidu tolliseadustiku rakendamiseks vajalike uute süsteemide arendamiseks) ning liikmesriikide tolliasutuste vahelise koostöö hõlbustamiseks ja tugevdamiseks.

Kooskõlas määruse (EL) nr 1294/2013 artikli 18 lõigetega 1 ja 3, mille kohaselt peab komisjon esitama Euroopa Parlamendile ja nõukogule tolliprogrammi vahe- ja lõpphindamise aruande ning milles on sätestatud, et need hindamised viib läbi sõltumatu välishindaja, telliti programmi lõpphindamise toetamiseks välisuuring. Selle tulemused, millele tugineti käesoleva aruande koostamisel, on esitatud aruandele lisatud komisjoni talituste töödokumendis.

Lõpphindamine põhineb tolliprogrammi vahehindamisel, mis avaldati 2019. aastal. Selle eesmärk on hinnata programmi „Toll 2020“ alates selle käivitamisest 1. jaanuaril 2014 kuni selle lõpuni 31. detsembril 2020. Hindamisel võetakse arvesse kõikvõimalikke programmi raames rahastatud meetmeid ja sidusrühmi.

Kooskõlas määruse (EL) nr 1294/2013 artikli 18 lõikega 1 esitatakse käesolevas aruandes lõpphindamise tulemused järgmistes aspektides: i) programmi eesmärkide saavutamisel tehtud edusammud; ii) erinevate rahastatud tegevuste kulutõhusus; iii) programmi sidusus ja selle panus ELi laiematesse poliitikavaldkondadesse ja prioriteetidesse; iv) programmi jätkuv asjakohasus ning v) programmi lisaväärtus ELi tasandil. Analüüsi käigus on võetud arvesse programmi pikaajalist mõju ja selle mõju kestlikkust.

2. Tulemuslikkus

Programmi üldeesmärk on toetada tolliliidu toimimist ja ajakohastamist, tehes seda osalevate riikide, nende tolliasutuste ja ametnike koostöö abil.

Hindamine kinnitas, et programm „Toll 2020“ oli peamine vahend uue tollialase õigusraamistiku (liidu tolliseadustik) rakendamise ja järjepideva kohaldamise toetamiseks. See on olnud eriti oluline Euroopa tolli infosüsteemide järkjärgulisel arendamisel ja toimimisel, luues koostööl põhineva IT-keskkonna, kus tolliasutused teevad koostööd ning jagavad tarneahela andmeid ja riskidega seotud teavet.

Programmi „Toll 2020“ ühismeetmed olid vahend teadmiste ja heade tavade vahetamiseks tolliasutuste vahel ja osalevate riikide muude valitsusasutustega. Igat liiki ühismeetmete, sealhulgas eksperdirühmade kaudu (uus vahend, mis toetab tõhustatud operatiivkoostööd piirkondlikul või temaatilisel tasandil) on programm aidanud töötada välja suuniseid ning teha kindlaks parimad tavad, neid levitada ja kasutada ning selle tulemuseks on paremad töömeetodid ning tolli- ja sellega seotud teemasid käsitleva liidu õiguse järjepidevam ja ühtlasem kohaldamine. Ühismeetmed on aidanud ka valmistada ette uusi seadusandlikke algatusi, nagu ettepanek võtta vastu määrus ELi tollivaldkonna ühtse teeninduskeskkonna kohta, aidates seeläbi kaasa tolliliidu ajakohastamisele ja ühtse turu paremale toimimisele.

Programmi „Toll 2020“ koolitustegevusel on olnud oluline roll uue tollialase õigusraamistiku (liidu tolliseadustik), mida hakati kohaldama rahastamisperioodil, ühtsema kohaldamise toetamisel. See on lihtsustanud nii tolliasutuste kui ka ettevõtjate jaoks tolliseadustiku mõistmist, aidates kaasa selle sujuvamale rakendamisele. Koolitustegevus koos mitme ühismeetmega on suunanud ka Ühendkuningriigi Euroopa Liidust väljaastumise ettevalmistamist.

Programm „Toll 2020“ on suurendanud usaldust tolliasutuste ja nende ametnike vahel ning edendanud töösuhteid ja vahetusi, mis jätkusid ka pärast konkreetseid programmikohaseid tegevusi. Need võrgustike loomise võimalused, mida on alati peetud programmi põhielemendiks, on aga COVID-19 pandeemia tõttu mõnevõrra vähenenud, mistõttu on vaja uuesti hinnata, kuidas optimeerida füüsiliste ja veebikoosolekute kasutamist, ning õppida tundma sobivamaid platvorme ja/või kanaleid, mis suudaksid tagada, et koostöövõrgustike loomine jätkub virtuaalsete vahendite abil, et asendada või täiendada tavapäraseid võrgustike loomise viise.

Neile asjaoludele tuginedes näitas hindamine, et programm „Toll 2020“ avaldas tolliliidu ja siseturu toimimisele ja ajakohastamisele positiivset mõju, toetades omakorda seaduslikku kaubandust ja ennetades ebaseaduslikku tegevust. Programm on toetanud seaduslikku majandustegevust mitmel viisil. Esiteks on programmist rahastatav tolliprotseduuride digiteerimine lihtsustanud ja ühtlustanud mõnda neist (ja eeldatavasti teeb seda rohkemate süsteemide käivitumisel ka edaspidi), vähendades seeläbi ettevõtjate nõuete täitmisega seotud kulusid ja suurendades nende jaoks õiguskindlust, mis lõppkokkuvõttes tugevdab Euroopa ettevõtjate konkurentsivõimet. Teiseks on seda eesmärki toetanud nii tolliasutustele kui ka ettevõtjatele kättesaadavad koolitusmaterjalid. Lisaks on ühismeetmetest tulenevad parimad tavad aidanud parandada kaubandusega tegelemise tingimusi ja menetlusi.

Kuid nagu juba mainitud, on digiteerimine käimasolev protsess ning mõnda liidu tolliseadustikus kavandatud IT-süsteemi ei ole veel välja töötatud või ajakohastatud, mis lükkab oodatava kasu realiseerumise edasi. Ettevõtjad, kellega konsulteeriti, näevad võimalusi kaubanduse üldisemaks hõlbustamiseks ning on sõnastanud probleemid, mis on seotud IT-keskkonna keerukuse, riiklike komponentide ebakindla arendamise ja ebapiisava teabevahetusega. Kuigi need küsimused on esmajärjekorras seotud poliitikaga ja kuuluvad peamiselt ELi liikmesriikide vastutusalasse, osutavad need võimalusele püüda teha programmi järgmise etapi raames ettevõtjatega paremat koostööd.

Hindamise kohaselt on programm toetanud tolliasutusi ebaseadusliku tegevuse ennetamisel ning seega liidu ja liikmesriikide finants- ja majandushuvide kaitsmisel. Digiteerimine, mida programm „Toll 2020“ on toetanud, annab võimaluse viia läbi automatiseeritud kontrolle, ristkontrolli ja valideerida andmeid, mis võib aidata vähendada pettusi ja vigu. Lisaks võimaldasid IT-alase suutlikkuse tugevdamise meetmed ja ühismeetmed (eelkõige uued eksperdirühmad) suurendada tolliasutuste ja komisjoni vahelist koordineerimist pettuste ennetamisel. Inimpädevust suurendav tegevus on parandanud tolliametnike pädevust seoses liidu tolliterritooriumil tehtavate kontrollidega.

Hoolimata nendest positiivsetest tähelepanekutest on tõendeid tollikontrollide ebajärjepideva kohaldamise kohta, mis näitab vajadust kohandada riskijuhtimisraamistikku, mille komisjon on programmi toel kehtestanud ebaseadusliku tegevuse ennetamiseks. Lisaks viitas mitu sidusrühma, kellega konsulteeriti, e-kaubanduse pettustele kui lahendamata probleemile.

3. Tõhusus

Programmiga „Toll 2020“ seoti ajavahemikuks 2014–2020 eelarve 531,7 miljonit eurot. See eelarve on märkimisväärselt suurem kui eelmiseks programmitöö perioodiks (2007–2013) eraldatud 272 miljonit eurot; see on peamiselt tingitud suuremast keskendumisest Euroopa infosüsteemide arendamisele liidu tolliseadustiku rakendamise kontekstis. 87 % eelarvest on kulunud tollivaldkonna Euroopa infosüsteemide arendamisele, hooldamisele ja käivitamisele. Need ühised IT-süsteemid on ilmselgelt ressursimahukad. Samas on need tolliasutuste igapäevaseks tööks hädavajalikud ja toovad tollitegevuse kõigis valdkondades palju kasu. Kuigi seda kasu ei olnud võimalik mõõta, on see peamiselt seotud tolliprotseduuride lihtsustamise ja standardimisega automatiseerimise, tolliõiguse tõhusama rakendamise ja järjepideva kohaldamise ning tolliasutuste suurema koostalitlusvõime ja teabevahetuse kaudu. Euroopa infosüsteemide ühiste komponentide väljatöötamise ja käivitamisega on programm toonud kaasa olulise mastaabisäästu, hoides ära liikmesriikide jõupingutuste dubleerimise ning vähendades samal ajal nõuete täitmisega seotud kulusid ja ettevõtjate halduskoormust. Hoolimata asjaolust, et hindamisega ei suudetud kinnitada IT-suutlikkuse suurendamise meetmete kulutasuvust (peamiselt selle kasu kvantifitseerimise keerukuse tõttu), andis see nende tõhususest üldise positiivse pildi.

Ühismeetmed moodustasid 11 % kulukohustustega seotud eelarvest ja aitasid oluliselt kaasa programmi eesmärkide saavutamisele. Keskmine osalemiskulu meetme kohta kõikide ühismeetmete liikide (v.a eksperdirühmad) puhul oli ligikaudu 742 eurot osaleja kohta. Projektirühmad moodustasid ligikaudu poole ühismeetmete kuludest, kuid oma ulatuse (üle 33 000 osaleja) ja suhteliselt väikeste kulude (keskmine kulu osaleja kohta 676 eurot) tõttu on need tõenäoliselt kõige kulutõhusam liik. Projektirühmad on tõhustanud koostööd ja töösuhteid osalejate vahel ning toetanud uute tollialaste õigusaktide ettevalmistamist ja kehtivate õigusaktide tulemuslikku rakendamist, määrates kindlaks haldusmenetluse parimad tavad. Hindamine näitas vajadust parandada koosolekutele kutsumise õigeaegsust, et tagada parimate võimalike ekspertide osalemine võimalikult väikeste kuludega. Hiljuti rakendatud eksperdirühmade (ja seega erinevate seireandmete) erineva olemuse tõttu on keeruline võrrelda eksperdirühmade kulutasuvust teiste ühismeetmetega. Hindamise käigus rõhutati siiski, et töö eksperdirühmades võib vähendada kulusid, kuna see annab liikmesriikidele võimaluse eraldi tegutsemise asemel koondada ressursse ja eksperditeadmisi.