ET Euroopa Liidu Teataja C 68/56

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Geneetiliselt muundatud organismid Euroopa Liidus” (täiendav arvamus)

(2012/000/)

Raportöör: Martin SIECKER

16. märtsil 2011 otsustas Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee vastavalt kodukorra rakenduseeskirja artikli 29 punktile A välja töötada täiendava arvamuse teemal

„GMOd Euroopa Liidus”

(täiendav arvamus).

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav põllumajanduse, maaelu arengu ja keskkonna sektsioon võttis arvamuse vastu 21. detsembril 2011.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 477. istungjärgul 18.–19. jaanuaril 2012 (18. jaanuari 2012. aasta istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 160, vastu hääletas 52, erapooletuks jäi 25.

1. Geneetiliselt muundatud organismid Euroopa Liidus – ülevaade tulevase arutelu tarvis

1.1 Geneetiliselt muundatud organismid (edaspidi GMOd) kujutavad endast keerulist aruteluteemat. Geneetiline muundamine äratab suurt huvi ning põhjustab samas ka suurt muret. Selleteemalised arutelud on tihti emotsionaalsed ja vastuolulised ning kui arutletaksegi ratsionaalselt, siis käsitlevad nii pooldajad kui vastased tegelikkust valikuliselt ega pööra tähelepanu nüanssidele. Pealegi näib, et lisaks erinevatele arvamustele geneetilise muundamise eeliste ja puuduste kohta esineb isegi komitee siseselt palju ebaselgust ja oletusi muu hulgas seoses GMOsid käsitlevate ELi õigusaktide olemuse ja ulatusega. See on väga kahetsusväärne, kuna käsitletav oluline ja poliitiliselt tundlik teema väärib parema kvaliteediga arutelusid.

1.2 GMOsid puudutav praegune Euroopa Liidu õigusraamistik on muutmisel. Selles kontekstis hakkab komitee varsti tihedamini koostama arvamusi GMOsid käsitleva poliitika ja õigusaktide teemadel. Tulevaste arutelude ettevalmistamiseks ja teemas orienteerumiseks annab käesolev arvamus üldise ülevaate asjade praegusest seisust, GMOde teemal peetavatest aruteludest ning neid käsitlevatest õigusaktidest ELis. Seejuures mängivad rolli eri aspektid – muu hulgas eetilised, keskkonnaalased, tehnoloogilised, (sotsiaal-)majanduslikud, juriidilised ja poliitilised küsimused. Kõiki neid geneetilise muundamise peaaegu piiramatute võimaluste ja GMOde kasutamise kiirete arengutega seonduvaid küsimusi tuleb vaadelda laias ühiskondlikus kontekstis. Käesoleva arvamuse eesmärk on pakkuda orientiiri nende oluliste küsimuste üle peetavaks tasakaalukaks ja asjakohaseks poliitiliseks aruteluks.

1.3 Arvamus valgustab üksnes arutelu peamisi teemasid ning toob välja vaid mõned tähtsaimad dilemmad seoses GMOde ja neid käsitlevate õigusaktidega ELis. Paljudel neist teemadest on lisaks vaja koostada komitee (ettevalmistavad) arvamused ning komiteel on kavas sellega lähiajal tegelema hakata. Seejuures on prioriteediks praeguste GMOsid käsitlevate ELi õigusaktide hindamine, nende võimalik läbivaatamine ja käesolevas arvamuses välja toodud õiguslike lünkade kõrvaldamine. Komitee kohustub lähitulevikus koostama järelarvamusi sellel olulisel teemal.

2. Geneetilise muundamise ajalugu

2.1 Isegi geneetilise muundamise ajaloo osas valitsevad erinevad arvamused. Kui kriitikud räägivad ebakindlate riskide ja eetiliste probleemidega põhimõtteliselt uudsest tehnoloogiast, siis geneetilise muundamise pooldajad näevad selles taimearetuse sajandite pikkuste traditsioonide ning pärme, baktereid ja hallitusi kasutavate bioloogiliste protsesside jätkumist. Siiski võib objektiivsete tegurite põhjal järeldada, et geneetiline muundamine on midagi fundamentaalselt uudset ning erineb neist ajaloolistest rakendustest. Põhimõtteline eraldusjoon „uue” ja „vana” biotehnoloogia vahel tekkis geneetika esilekerkimisega. Tänu DNA kaksikhelikaalse struktuuri avastamisele James Watsoni ja Francis Cricki poolt 1953. aastal avanes inimeste ning kogu ümbritseva floora ja fauna geneetiline kood, andes teadlastele võimaluse viia läbi revolutsioonilisi muundamisi geneetilisel tasandil – mängida elu tegelike koostisosadega.

2.2 Geneetilise muundamise tehnikale pandi alus 1973. aastal, kui Ameerika Ühendriikide teadlased viisid läbi esimese õnnestunud rekombinantse DNA (rDNA) eksperimendi bakteritega. Tänu võimalusele teha kindlaks spetsiifilisi geene, neid isoleerida, paljundada ja viia teise elusorganismi, said teadlased esmakordselt teostada spetsiifilisi muudatusi elusorganismide pärilikes omadustes viisil, mis ei ole võimalik loomuliku paljunemise ja/või rekombinatsiooni teel. Klassikalise aretamise või ristamise puhul ristati (liigikaaslaste) terviklikke genoome, et seejärel proovida retsiprookse valiku abil säilitada soodsaid omadusi. Kuigi geneetiline muundamine muudab võimalikuks täpsema manipuleerimise, on geenide viimine teise organismi (või liiki) ebastabiilne ja ebakindel protsess, millel võivad olla ettearvamatud tagajärjed ja kõrvalmõjud vastuvõtvale genoomile ning vastastikmõjud elukeskkonnaga. Eelkõige on veel vähe teada nende mõjude kohta pikas perspektiivis.

2.3 Pärast 1975. aastat arenes geneetilise muundamise tehnoloogia kiiresti. Juba 1982. aastal tulid turule esimesed geneetiliselt muundatud (meditsiinilised) kommertstooted. Üheksakümnendate aastate alguses järgnesid nn transgeensed taimed ja loomad. Aastate jooksul ületati ka liikidevaheline piir. Nii sisestati näiteks seageen ühte tomatiliiki, jaanimardika geen tubakataime ja inimese geen härjale. Looduslike liigipiiride ületamine, mõjude ettearvamatus pikas perspektiivis ja võimalike (keskkonna)mõjude tagasipööramatus muudab geneetilise muundamise põhimõtteliselt uudseks, potentsiaalselt riskantseks tehnoloogiaks. Seepärast on see ka GMOsid käsitlevate õigusaktide aluseks ELis ja selle liikmesriikides, paljudes kolmandates riikides ja rahvusvahelistes lepingutes.

3. Kasutusvaldkonnad ja GMOde retseptsioon ühiskonnas

3.1 Kõige olulisemad valdkonnad, kus GMOsid kasutatakse, on põllumajandus ja toiduainetööstus (peamiselt pestitsiidiresistentsus), meditsiin ja farmaatsiatööstus (ravimid, geenidiagnostika, geeniteraapiad) ning (nafta)keemia- ja relvatööstus. Neid valdkondi nimetatakse tihti ka vastavalt „roheliseks”, „punaseks” ja „valgeks” biotehnoloogiaks.

3.2 Geneetiline muundamine ei ole mitte kõigis neis valdkondades võrdselt vastuoluline. Poliitikute ja avalikkuse mured ja kõhklused geneetilise muundamise tehnoloogia suhtes näivad olevat suunatud pigem teatud rakendustele kui geneetilise muundamise tehnoloogiale kui sellisele. Meditsiinialastesse rakendustesse suhtutakse üldiselt positiivselt, samas kui peamine kriitika on suunatud selle rakendamisele põllumajanduses ja toiduainetööstuses. Selle arutelu oluline element on kaalutlemine ühelt poolt kasulikkuse ja hädavajaduse ning teiselt poolt võimalike riskide ja kahtluste vahel. Nii näevad paljud inimesed geneetilises muundamises olulist, paljulubavat panust inimeste raskete haiguste ravisse, samas kui põllumajanduses ja toiduainetööstuses kasutavate (praeguse põlvkonna) GMOde eelised on tarbijatele palju vähem selged (need puudutavad esialgu puhtalt agronoomilisi omadusi, millest saavad kasu eelkõige tootjad). Lisaks on meditsiinialasele rakendusele loa andmisele eelnevad ohutusnõuded ja kliinilised uuringud juba algusest peale palju rangemad ja laialatuslikumad kui protseduurid, mis eelnevad GMOde keskkonda või toiduainetesse viimisele.

3.3 Nii ühiskondlikust kui regulatiivsest vaatenurgast on oluline teha vahet geneetilisel muundamisel, mis leiab aset suletud, isoleeritud ruumides, nagu laboratooriumites, vabrikutes ja kasvuhoonetes, kus rakendatakse isoleerimis- ja ohutusnõudeid vältimaks GMOde juhuslikku keskkonda sattumist, ning rakenduste vahel, mille puhul geneetiliselt muundatud taimed või loomad lastakse avatud keskkonda ilma isoleerimisvõimalusteta kui elusolendid, kes on võimelised paljunema ning kontrollimatult ja tagasipöördumatult levima ja sigima biosfääris, millega kaasnevad ettenägematud mõjud ümbritsevale bioloogilisele mitmekesisusele ja vastastikustele suhetele olemasolevate liikidega.

3.4 Samas tuleks avatud keskkonnas kasvatatavate taimede puhul teha vahet kahel olukorral. Ühelt poolt selliste taimede kasvatamisel, mis võivad ristuda lähedal asuvate looduslike liikidega ja teiselt poolt olukorral, kui ristumine on võimatu, kuna keskkonnas ei ole geneetiliselt muundatud taimele lähedasi looduslikke liike. Selle erinevusega tuleks arvestada, kui koostatakse õigusraamistikku geneetiliselt muundatud taimede kasvatamise kohta avatud põllumajanduslikul alal.

3.5 See ei tähenda ilmtingimata vahetegemist „punase” ja „rohelise” biotehnoloogia vahel. Ka põllumajanduses ja toiduainetööstuses on võimalik läbi viia turvalisi ja innovaatilisi põhiteadusuuringuid isoleeritud laboratooriumites, samal viisil nagu see on olnud pikka aega aktsepteeritud meditsiinilises biotehnoloogias. Ka toiduainete tootmises kasutatakse laiaulatuslikult GMO ensüüme, tehes seda isoleeritud keskkonnas, ilma et need säiliksid lõpptootes elavate organismidena või satuksid keskkonda. Erinevus isoleeritud kasutamise ja keskkonda viimise vahel, samuti nagu vahetegemine põhiteadusuuringute ja kommertsrakenduste vahel kujutab endast olulist aspekti poliitilistes aruteludes ning avalikkuse suhtumisel GMOdesse ja tarbijate reageerimisel neile.

3.6 Paljudest arvamusuuringutest, k.a Eurobaromeetri (1) uuringutest ja akadeemilisest kirjandusest, nähtub selgelt, et üha suurenev enamus ELi elanikkonnast suhtub GMOdesse ikka veel väga skeptiliselt, kui mitte negatiivselt, seda eelkõige toiduainete, loomasööda ja põllumajanduse valdkonnas. Ka liikmesriikide valitsuste arvamused ja poliitilised lähenemisviisid GMOde küsimuses on erinevad. Ühel pool on veendunud vastased Austria, Ungari, Itaalia, Kreeka, Poola ja Läti. Teisel pool aga ametlikud pooldajad Madalmaad, Ühendkuningriik, Rootsi, Hispaania, Portugal ja Tšehhi Vabariik. Lisaks on palju liikmesriike, kes ei ole võtnud selget seisukohta.

3.7 Arvamuste lahknemise tulemuseks on vaidlusterohke ja pikaleveninud otsustusprotsess GMOde küsimuses. GMOde lubamine toimub reeglina Euroopa Komisjoni ühepoolse otsusena, kuna liikmesriigid ei suuda komiteemenetluse käigus saavutada GMO lubade küsimuses kvalifitseeritud häälteenamust. Kuigi 1999. ja 2004. aasta vahel valitses GMO lubade väljastamise suhtes faktiliselt moratoorium, ei õnnestunud seda aega kasutada põhimõttelisteks aruteludeks, mis viiksid enam konsensusele suunatud lähenemisviisile GMOde küsimuses ELis. Oma territooriumil GMOde kasvatamise keelustanud liikmesriikide hulk on viimastel aastatel kasvanud. Liikmesriigid, Euroopa Parlament, erinevad kodanikuühiskonna organisatsioonid ja tööstus, samuti komitee oma hiljutises kriitilises arvamuses (2) suhtusid äärmiselt kriitiliselt komisjoni värskeimasse ettepanekusse suurendada riigi- (ja sellest madalama) tasandi otsustusvabadust GMOsid sisaldavate taimede kasvatamise keelustamisel. Et sellist suurt huvi äratava teema nagu GMOd puhul ähvardab ELis tekkida poliitiline ummikseis, on murettekitav igast vaatenurgast.

3.8 Erinevad ühiskondlikud organisatsioonid ja sidusrühmad avaldavad oma muret GMOde suhtes seoses keskkonna, loomade heaolu, tarbijate huvide, põllumajandusliku toomise, mesinduse, maapiirkondade ja ülemaailmse arengu, eetika ja religiooniga jne. Ka Euroopa Parlament on tihti kritiseerinud GMOsid ja neid puudutavaid õigusakte, sama on teinud ka komitee ning ka riikide, piirkondliku ja kohaliku tasandi valitsused ning sõltumatud teadlased. Pooldajad on eelkõige suured ettevõtted, kes omavad GMO valdkonna patente, ning teised osapooled, sh teatavad GMOsid kasvatavad põllumajandustootjad ja GMOdega tegelevad teadlased, nagu ka rahvusvahelised kaubanduspartnerid, kelle jaoks kaasnevad GMOde paindlikuma reguleerimisega ELis suured majanduslikud huvid. Mõningaid peamisi eeliseid, mida GMOde puhul on esile tõstetud, käsitletakse punktis 5.

3.9 Ka väljaspool ELi valitseb ulatuslik (poliitiline ja ühiskondlik) vastuseis GMOde kasutamisele toiduainetes ja keskkonnas, seda eelkõige Jaapanis, Šveitsis, Koreas, Uus-Meremaal, Mehhikos, Filipiinidel ja eri Aafrika riikides. Siiski kasvatatakse mõnes riigis GMOsid väga laiaulatuslikult. 2010. aastal kasvatasid GMOsid sisaldavaid taimi rohkem kui 15 miljonit põllumajandustootjat umbes 150 miljonil hektaril (suuremalt jaolt sojaoad, mais ja puuvill). Siiski tuleb märkida, et 90 % nimetatud alast asub üksnes 5 riigis: Ameerika Ühendriikides, Kanadas, Argentiinas, Brasiilias ja Indias. See ei tähenda, et GMOd ei põhjusta neis riikides vaidlusi. Tegelikult näib avalikkuse kriitika neis riikides viimasel ajal kasvavat ning selle põhjusteks on suures osas vahejuhtumid seoses GMO taimede (mais ja riis) juhusliku levitamisega ning samaaegset viljelemist puudutavad kohtulahendid. Seejuures tuleb aga kindlasti märkida, et neis riikides puudub märgistamiskohustus, mistõttu tarbijad ei ole teadlikud GMOde sisaldusest ega saa seega teha teadlikke valikuid.

4. Majanduslikud huvid, intellektuaalne omand ja turu kontsentratsioon

4.1 Taimearetuse valdkonnas kaasnevad GMOdega suured potentsiaalsed majanduslikud huvid. Külviseemnete iga-aastane käive on nüüdseks enam kui 35 miljardit eurot ning see on aluseks veel palju suuremale tooteturule, mille käive ulatub sadadesse miljarditesse eurodesse.

4.2 Geneetilise muundamise tehnoloogia ja turustamine on arenenud suurte sammudega ning sellel on märkimisväärsed tagajärjed valdkonnasisestele suhetele. Taimearetuse valdkonnas reguleeriti intellektuaalse omandi küsimused juba enam kui poole sajandi eest nn sordikaitsega, mis on kinnitatud rahvusvaheliste lepingutega. Uute sortide aretajatele antud ajutisel eksklusiivõigusel on ka üks erand, nn aretajate erand. Selle erandi kohaselt võivad teised aretajad kasutada vabalt, ilma algse sordikaitse õiguste omaniku loata, kaitstud sorte, et aretada uusi, veelgi parendatud sorte. Sellist erandit ei eksisteeri mitte üheski teises valdkonnas ning seda võimaldatakse lähtuvalt arusaamast, et uusi sorte ei ole võimalik luua mitte millestki.

4.3 Algselt väljaspool põllumajandusvaldkonda aset leidnud molekulaarbioloogia arengud on viinud selleni, et taimearetusvaldkonnas on võetud kasutusele patendiõigus. Patendiõigus ja sordikaitse on mitmetel põhjustel teineteisega vastuolus. Esmajoones seepärast, et patendiõiguses ei tunnistata aretaja erandit. Seega võib patendi omanik kaitsta geneetilise materjali ainuõigusega ning keelata selle kasutamise teiste poolt või teha selle sõltuvaks kallitest litsentsidest. Vastupidiselt aretaja erandile ei vii patendiõigus avatud innovatsioonini ega ühenda innovatsiooni ärgitamiseks mõeldud majanduslikke stiimuleid teiste ühiskondlike huvide kaitsega.

4.4 Ent võitlus õiguste eest selles valdkonnas läheb veel kaugemale. 1998. aastal vastu võetud Euroopa biotehnoloogialeiutiste õiguskaitse direktiiv (3) muudab võimalikuks taimedega seotud leiutiste patendikaitse. Patendiga saab kaitsta taimegeene ja nukleotiidijärjestusi, ent mitte taimesorte. Selle tõlgenduse osas puudub üksmeel. Taimearetuse valdkonnas maailmas juhtpositsioonil olevad rahvusvahelised ettevõtted väidavad, et kui geneetilised omadused on patentsed, siis kuulub ka sort kaudselt patendiõiguse alla (4). Sellisel juhul ei tohi teised kasutada patendiga kaitstud sorte edasise innovatsiooni tarvis. See kahjustab põllumajanduse bioloogilist mitmekesisust ja tähendab, et huvitavate omadustega taimed ei ole teistele kättesaadavad edasiseks innovatsiooniks. Meditsiinilise biotehnoloogia põhjal on näha, millised negatiivsed tagajärjed sellel olla võivad: patentide rangem kaitse ja kõrgemad hinnad viivad selleni, et uusi tooteid saavad osta üksnes need inimesed, kellel on selleks vahendeid, ning need ei ole kättesaadavad ebasoodsas olukorras olevatele inimestele, kes vajavad neid kõige enam. Samasugused soovimatud tagajärjed võivad ilmneda ka taimearetuse valdkonnas.

4.5 Viimaste aastakümnete jooksul on taimearetuse valdkonnas aset leidnud ulatuslik turu kontsentratsioon, mis on peamiselt patendikaitse ja regulatiivsete nõuete tulemus. Kui varem tegutses sadu aretusettevõtteid, siis praegu domineerib maailmaturgu käputäis peamist osalist. 2009. aastal kontrollisid üksnes kümme ettevõtet peaaegu 80 % maailma külviseemne turust ning kolm suurimat lausa 50 %. Samad rahvusvahelised ettevõtted kontrollisid ka umbes 75 % maailma põllumajanduskeemia tööstusest. Nende puhul ei ole enam tegemist üksnes taimearetusettevõtetega, vaid ülemaailmsete korporatsioonidega, mis tegutsevad ka toiduainetööstuse, pestitsiidide, kemikaalide, energia- ja farmaatsiavaldkonnas. Nad toodavad tihti seotud tooteid, nagu näiteks GMO-taimed, mis on muudetud resistentseks teatud konkreetse pestitsiidi suhtes, mida müüb sama ettevõte. Tänu sellisele konsolideerumisele saab valitud rahvusvaheliste ettevõtete rühm kontrollida suures osas kogu toiduainete ja nendega seotud toodete tooteahelat, mis võib ohtu seada valikuvabaduse, taskukohasuse, avatud innovatsiooni ja geneetilise mitmekesisuse. Turu selline kontsentreerumine ja monopoliseerumine on igal juhul ebasoovitav, seda eelkõige suure tähtsusega valdkondades nagu põllumajandus ja toiduainete tootmine, ning väärib komitee ja Euroopa Liidu prioriteetset tähelepanu.

5. Muud GMOdega seotud küsimused

5.1 GMOdega on seotud paljud erinevaid probleeme. GMOde eeliste ja puuduste osas valitsevad väga erinevad arvamused ning toimuv arutelu on väga vastuoluline ja emotsionaalne. Käesolevas kokkuvõtlikkus arvamuses ei ole ruumi selle arutelu põhjalikuks valgustamiseks, ent mõned peamised punktid väärivad siiski tähelepanu. Tihti nimetatakse GMOde kaitseks järgmisi argumente: võitlus näljahädaga, maailma kiirelt kasvava rahvastiku toiduga kindlustamine ning võitlemine kliimamuutustega. Kõigis neid valdkondades valitseb suur vajadus sõltumatute teadusuuringute järele ning komitee rõhutab selliste uuringute (pideva) struktuurilise rahastamise vajadust ELi poolt, seda mitte ainult teadusliku ja kaubandusliku innovatsiooni edendamiseks, vaid ka selleks, et uurida tehnoloogiliste edusammude sotsiaal-majanduslikke, keskkonnaalaseid ja teisi mõjusid.

5.2 GMO taimed ei saa kunagi lahendada nälja- ja vaesusega seotud probleeme maailmas. Tootlikkuse suurendamine ei võrdu toiduainete parema jaotusega. Kahjuks on selleks, et toiduga kindlustatuse tõsist probleemi tõhusalt käsitleda, prioriteetne parandada juurdepääsu maale, propageerida rikkuse õiglasemat jaotust, muuta kaubanduskokkulepped jätkusuutlikumaks ja piirata toorainete hindade volatiilsust. Kuigi biotehnoloogia ei ole kahtlemata imerohi, on ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioon oma viimastes aruannetes märkinud, et „biotehnoloogial on kolmandate riikide põllumajandustootjatele, kes on peamiselt väikepõllumajandustootjad, olulisi põllumajanduslikke ja majanduslikke eeliseid”. Siiski on GMO tehnoloogia kasutuselevõtu algusest peale selle pooldajad väitnud, et GMOsid sisaldavad taimed on määrava tähtsusega võitluses ülemaailmsete nälja ja vaesusega seotud probleemidega. Ennustati, et vitamiinidega rikastatud või suurendatud toitainetesisaldusega taimed võivad aidata võidelda nälja ja haigustega arengumaades. Nende taimede potentsiaalsed omadused, nagu vastupidavus põuale, sooldumisele, külmale või teistele „stressiteguritele”, võimaldaksid kasvatada taimi piirkondades, kus see oli varem võimatu. Lisaks ennustati ka suuremat saagikust. Siiski ei ole vaatamata aastakümnete jooksul tehtud paljulubavatele ettepanekutele siiani ühtegi neist taimede omadustest kaubanduslikul tasandil välja arendatud. Majanduslikud stiimulid selliste taimede arendamiseks on samuti piiratud, arvestades, et nende eelised on suunatud maailma rahvastiku kõige halvemas olukorras olevatele ja kõige haavatavamatele rühmadele. Isegi kui tulevane GMOde põlvkond teeb tõeks lubatud kõrgema saagikuse ja stressitaluvuse, ei ole see veel lahendus ülemaailmsele näljaprobleemile – arengumaades kasutatakse suuremat osa põllumajandusmaast läände eksporditavate luksustoodete tootmiseks. Pealegi kasutatakse suuremat osa praegu turul olevatest GMO taimedest loomasöödaks, et toetada läänemaailma liha- ja piimatoodete tarbimist (90 % ELi sojaoa impordist) või siis biokütuse või plastmaterjalide tootmiseks. Kuna toiduks mõeldud taimi kasutatakse üha enam muuks kui toiduainete tootmiseks, siis on maailmas tõusnud kaupade ja toiduainete hinnad, suurendades omakorda maailmas vaesust ja toiduga kindlustatusega seonduvaid probleeme (5).

5.3 Ülemaailmne toidukriis ei ole niisiis mitte niivõrd tootmise, kuivõrd jaotamise probleem (ülemaailmne tootmine moodustab enam kui 150 % ülemaailmsest tarbimisest) ning nõuab seepärast pigem poliitilist ja majanduslikku lahendust kui põllumajanduslikku innovatsiooni. Komitee tunnistab, et ülemaailmne toiduga kindlustatuse probleem suureneb elanikkonna kiire kasvu tõttu. Ka rahvusvahelised organisatsioonid, nt ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioon (FAO), suured valitsusvälised organisatsioonid, nt Oxfram, ning ÜRO ametliku põllumajandusteaduse organi – rahvusvahelisele arengule suunatud põllumajandusteaduste ja tehnoloogia hindamise institutsiooni (IAASTD) – äsjane aruanne viitavad kõik jätkusuutliku põllumajanduse tähtsusele toiduga kindlustatuse ja toiduainetega varustamise sõltumatuse tagamise seisukohast. Nendes erialaselt kompetentsetes hinnangutes rõhutatakse vajadust jätkusuutlike ja keskkonnahoidlike põllumajandamise viiside ja tehnikate järele ega panusta ilmtingimata mitte GMOde rollile, vaid pigem alternatiivsetele tehnikatele. Üks kõige paljulubavamaid IAASTD ja teiste organite nimetatud alternatiivsete tehnikate näiteid on geneetilistel markeritel põhinev valik, mille puhul kasutatakse väga suunatult ja tõhusalt geneetilisi markereid, mis aga ei hõlma riskantset ja ettearvamatute tagajärgedega geenide geneetilist muundamist ega ülekandmist. Kuna selle tehnoloogia tõhusus on tõestatud ja see on odavam kui geneetiline muundamine, on võimalik, et see pakub vastuolusid mittetekitavat alternatiivi GMOdele ning seoses madalamate kuludega ei mängi seejuures ilmselt ka nii suurt rolli patendiõiguse ja turukontsentratsiooniga seotud probleemid. Kuigi GMOde tulevikupotentsiaali ei tohiks täiesti kõrvale jätta, võib teadlik valik mitte-GMO tehnikate ja säästlike põllumajandustavade kasuks anda ELile märkimisväärseid konkurentsieeliseid, mis GMOde kontekstis puuduvad. Investeerides intensiivselt jätkusuutlikku põllumajandusse, võib EL saavutada maailmas unikaalse ja innovatsioonil põhineva juhtrolli, mis avaldaks positiivset mõju majandusele ja tööhõivele, innovatsioonile ja ELi konkurentsipositsioonile. Samuti oleks see enam kooskõlas tulevase ühise põllumajanduspoliitika raames kavandatud ELi põllumajandusmudeliga, mis on kasulik bioloogilisele mitmekesisusele.

5.4 GMOde toetajad näevad neis potentsiaalset abivahendit ka kliimamuutuste kontekstis nii kliimamuutustega kohanemisel kui nende leevendamisel. Ent ka siinkohal on reaalsus see, et kommertskasutuseks mõeldud GMO taimede praegune põlvkond ei paku ühtegi selleks vajalikku kasulikku omadust. Tegelikult avaldab üks kõige levinum kasutusviis – biokütuste tootmine GMO taimedest – juba praegu negatiivset mõju ülemaailmsetele tooraine- ja toiduainete hindadele ja nendega varustatusele, ja sellega kaasneb endiselt suur sõltuvus fossiilsetest kütustest.

5.5 GMOde potentsiaalset panust ülemaailmsete probleemide – näljahäda, vaesus, kliimamuutused ja keskkonnaprobleemid – lahendamisse ei saa kindlasti mitte välistada, ent reaalsus on selline, et praegune GMOde põlvkond ei ole selleks sobiv ega ka selleks mõeldud. Omadused on praegu veel liialt suunatud tootjate jaoks eeliste – nt pestitsiidiresistentsus – saavutamisele. Kas need taimed on kaasa toonud pestitsiidide kasutamise vähenemise või just suurenemise, on (teaduslikult) küsitav, ent GMOde panus ei näi olevat üheselt positiivne. Üha enam uurimusi viitab pikas perspektiivis avalduvatele mõjudele, muu hulgas monokultuurse intensiivpõllumajanduse kasvule, pestitsiidiresistentsuse arengule, põhjavee saastamisele ning ümbritseva bioloogilise mitmekesisuse tõsisele kahjustamisele, millele lisanduvad terviseriskid inimestele, mis tulenevad pikaajalisest kokkupuutest teatavate, GMOde puhul kasutatavate pestitsiididega. Kuigi mõned neist mõjudest võivad olla halbade põllumajandustavade tulemus, siis kuna praegust GMOde põlvkonda müüakse „paketina” koos pestitsiididega, millest nad sõltuvad, siis tuleb koos nendega hinnata ka neid tooteid ja nende keskkonnaalaseid ja ühiskondlikke mõjusid (6).

5.6 Teine oluline GMOdega seonduv dilemma on tarbijate ja põllumajandustootjate valikuvabadus. See problemaatika on aktuaalne nii ELis kui väljaspool seda. Arengumaades tekitavad patenteeritud külviseemne kõrged hinnad koos ostukohustuste ja keeluga säilitada eelnevate hooaegade seemneid, nagu traditsiooniliselt tavaks, suuri sotsiaal-majanduslikke ja kultuurilisi dilemmasid põllumajandustootjate, eriti vaeste väikepõllumeeste jaoks. Riikides, kus GMOde kasvatus on ülekaalus, nimelt Ameerika Ühendriikides, Kanadas, Argentiinas ja Brasiilias, on taimede mitmekesisus drastiliselt vähenenud. Ülemaailmselt on peaaegu 80 % kõigist toodetud sojaubadest geneetiliselt muundatud, lisaks veel 50 % puuvillast, üle 25 % maisist ja üle 20 % rapsist. ELis peaks tarbijate ja põllumajandustootjate valik olema kaitstud märgistamisnõuetega. Siiski on nii põllumajandustootjate kui tarbijate valikuvabaduse säilitamiseks vajalik GMOde ja GMOsid mittesisaldavate tootmisahelate täielik ja usaldusväärne segregatsioon. Sellise segregatsiooni oluline aspekt on rangemate samaaegse viljelemise kohaste õigusaktide kasutuselevõtmine, mis sisaldaksid ka tõhusamaid eeskirju keskkonna- ja/või majandusliku kahju tekitamise korral vastutamise ja hüvitamise reeglite osas juhusliku segunemise puhul, tooteahela sertifitseerimist ja segregatsioonireegleid ning ka puhtus- ja märgistamisnõuded GMO materjali sisalduse kohta GMOsid mittesisaldavates seemnetes ja nendest saadud toodetes.

6. Õigusaktid ja poliitika läbivaatamine

6.1 Alates 1990. aastast on EL GMOde jaoks välja arendanud ulatusliku õigusraamistiku, mis, nagu tehnoloogia ise, pidevalt areneb ja millesse on sisse viidud palju muudatusi. Seeläbi on viimase kahekümne aasta jooksul tekkinud keeruline põiming eri direktiividest ja määrustest, mille olulisemad koostisosad on järgmised:

— direktiiv 2001/18/EÜ geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta (7);

— määrus (EÜ) nr 1829/2003 geneetiliselt muundatud toidu ja sööda kohta (8);

— määrus (EÜ) nr 1830/2003, milles käsitletakse geneetiliselt muundatud organismide jälgitavust ja märgistamist, geneetiliselt muundatud organismidest valmistatud toiduainete ja sööda jälgitavust (9);

— määrus (EÜ) nr 1946/2003 geneetiliselt muundatud organismide piiriülese liikumise kohta (bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni Cartagena bioloogilise ohutuse protokolli rakendamine) (10);

— direktiiv 2009/41/EÜ geneetiliselt muundatud mikroorganismide suletud keskkonnas kasutamise kohta (11).

6.2 Praegused eeskirjad GMOde lubamise ja kasutamise kohta põhinevad real (juriidilistel) põhimõtetel, eelkõige:

— kasutuselevõtule eelnev sõltumatu, teaduslikult põhjendatud lubamine;

— kõrge kaitsetase inimeste, loomade ja keskkonna tervise ja heaolu suhtes vastavalt ettevaatusprintsiibile ja põhimõttele saastaja maksab;

— valikuvabadus ja läbipaistvus kogu toiduaineahela ulatuses ning tarbijate teiste huvide kaitse, muu hulgas avalikkuse teavitamise ja kaasamise läbi;

— siseturu eeskirjadest ja rahvusvahelistest kohustustest kinnipidamine;

— õiguskindlus ning

— subsidiaarsus ja proportsionaalsus.

6.3 Siiski eksisteerivad endiselt mõned vajakajäämised – nii puuduvad spetsiifilised ELi õigusaktid või poliitika GMOde kasutuselevõtmise oluliste aspektide kohta, eelkõige järgmiste punktide osas:

— GMOde, mahepõllunduse ja tavapärase põllumajanduse samaaegne viljelemine;

— GMOde kasutuselevõtust või juhuslikust segunemisest mahe- ja tavapõllumajanduse toodetega tingitud keskkonnalast ja/või majanduslikku kahju puudutavad vastutus- ja hüvitamiseeskirjad, samuti kahjuhüvituskavad kulude hüvitamiseks, mis tulenevad segunemise vältimiseks astutud sammudest samaaegsel viljelemisel ja tooteahela sertifitseerimisel;

— puhtus- ja märgistamisnõuded GMO materjali sisalduse kohta GMOsid mittesisaldavates külviseemnetes või paljundusmaterjalis;

— märgistamisnõuded eelkõige liha ja piimatoodete suhtes, mis pärinevad geneetiliselt muundatud loomasöödaga üles kasvatatud loomadelt ning ühtlustatud nõuded GMOsid mittesisaldavat toodangut tähistavale märgistusele;

— GMO märgistusnõuete üldine rangemaks muutmine, et tagada tarbijate valikuvabadus, sh õiguslik selgitus „juhusliku esinemise” kohta ja künnisväärtuste võimalik tõstmine;

— transgeenseid või kloonitud loomi ja nendest saadud (toiduaine)tooteid, eelkõige nende lubamist ja märgistamist käsitlevad eeskirjad;

— kindlad õigusnormid liikmesriikidele ja/või autonoomsetele piirkondadele, et eri põhjustest (sh keskkonnaalased sotsiaal-majanduslikud, eetilised ja muud) lähtuvalt kehtestada osaline või täielik keeld GMOde kasvatamiseks.

6.4 Kuigi komisjon esitas juulis 2010 õigusakti ettepaneku võimaldamaks GMO kasvatusele piirangute või keeldude kehtestamist riigi- (ja sellest madalamal) tasandil, näib, et see ettepanek on tõstatanud rohkem küsimusi kui andnud vastuseid, seda eelkõige seoses teatavate tekstis esinevate juriidiliste ebatäpsuste ja vastuoludega ning muu hulgas keskkonnaalaste probleemide väljajätmisega piirangute põhjuste hulgast. Alusidee riigi- (ja sellest madalama) tasandi iseotsustamisest GMOde kasvatamisel on leidnud laialdast toetust, ent praeguse puudusi sisaldava ettepaneku teksti kohta esitati pärast komitee kriitilisele arvamusele (12) järgnenud kriitilist esimest lugemist Euroopa Parlamendis hulgaliselt muudatusettepanekuid. Kõnealune ettepanek on praegu arutlusel nõukogus, ent seal ei ole veel ühisele seisukohale jõutud. Komitee peab seda väga tähtsaks toimikuks, mis väärib prioriteetset käsitlemist ja mida tuleb kindlasti arvesse võtta kogu GMOde õigusraamistiku tulevikus aset leidvas läbivaatamises. Komitee kutsub komisjoni üles tegema aktiivset tööd, pidades konstruktiivset dialoogi Euroopa Parlamendi ja nõukoguga, et luua tugev õiguslik alus otsuste langetamiseks GMOde kasvatamise küsimuses riigi- (ja sellest allapoole jääval) tasandil, mille aluseks oleksid juriidilised põhjendused, mis hõlmaksid keskkonnaalaseid, sotsiaal-majanduslikke, eetilisi ja kultuurilisi kaalutlusi. Lisaks tuleks sellega seoses panna liikmesriikidele ja/või piirkondadele juriidilised kohustused võtta vastu siduvad samaaegse viljeluse eeskirjad, et vältida GMOde ja GMOsid mittesisaldavate taimede kasvatamisalade juhuslikku segunemist.

6.5 Möödunud aastatel on komitee korduvalt esitanud üleskutseid võtta vastu ELi õigusaktid, mis käsitlevad samaaegset viljelust, vastutust ja geneetiliselt muundatud toodete märgistamist (13). Lisaks sellele kordas Euroopa Liidu Kohus hiljuti oma 6. septembri 2011. aasta kohtuotsusega, milles käsitletakse samaaegset viljelemist, kui oluline on täita allesjäänud õiguslikud lüngad ühtlustatud ELi poliitikaga. Kohus kinnitas, et juhtudel, kui meesse on juhuslikult sattunud geneetiliselt muundatud maisisordilt pärinevat õietolmu, kohaldatakse vastavalt ELi õigusele selle lubamatu GMO sisalduse suhtes nulltolerantsi (14). Kõnealuse otsusega rõhutatakse, kui olulised on GMOsid sisaldavate ja GMOsid mittesisaldavate toodete segunemise vältimiseks tõhusad, sidusad ja ranged meetmed samaaegse viljelemise ja tootmisahela segregatsiooni valdkonnas, kombineerituna asjakohaste eeskirjadega, mis käsitlevad vastutust ja hüvitamist kahju tekitamise puhul ning samaaegse viljelemise meetmete ja tarneahela sertifitseerimise tõttu tekkinud kulude hüvitamist, samuti toonitatakse võimalust keelustada GMOde viljelemine avamaal, jagades teatud piirkonnad tsoonideks (nt meetootmisel).

6.6 Kuigi komisjoni juulis 2010 avaldatud soovitus samaaegse viljelemise kohta on eelnevast, 2003. aasta soovitusest paindlikum, rõhutab komitee sõnaselgelt, et kumbki soovitus ei ole õiguslikult siduv ning seega ei saa nendega kehtestada mingeid täitmisele pööratavaid piiranguid ulatuslikule riiklikule pädevusele samaaegse viljeluse poliitika alal, ent nendega ei kehtestata ka vajalikke õiguslikke kohustusi samaaegse viljeluse normide suhtes. Eesseisev toiduks mittetarvitatavate geneetiliselt muundatud põllukultuuride kasutuselevõtt kõrvuti toiduks tarvitatavate geneetiliselt muundatud põllukultuuridega – nt farmatseutilistes, biokütuse või tööstusrakendustes – suurendab veelgi vajadust tõhusate samaaegset viljelust ja vastutust käsitlevate õigusaktide järele ning komitee peab oluliseks käsitleda neid probleeme ennetavalt praegu, varases järgus.

6.7 2008. aasta detsembris kutsus keskkonna nõukogu üles tugevdama praegust GMOsid puudutavat õigusraamistikku ja seda paremini rakendama. Parendamist peeti vajalikuks eelkõige järgmistes valdkondades: Euroopa Toiduohutusameti (EFSA) keskkonnariskide hinnangud ja keskkonda viimise järgse kontrolli ja järelevalve protokollid, milles tuleb suurendada liikmesriikide saadetavate välisekspertide ja sõltumatute teadlaste osakaalu; GMOde keskkonda viimise ja viljelemise sotsiaal-majanduslike mõjude hindamine; piirmäärad märgistamaks GMO jälgede esinemist külviseemnetes ning tundlike ja/või kaitstud alade parem kaitsmine, sealhulgas võimalus moodustada GMO-vabad tsoonid kas kohalikul, piirkondlikul või riigi tasandil.

6.8 Kuigi komisjon on juba asunud tegutsema mõnes neist valdkondadest, ei ole seni saavutatud piisavalt konkreetseid tulemusi nõukogu nõudmiste osas. Komitee toonitab, kui oluline on astuda võimalikult kiiresti konkreetseid, olulisi samme igas neist punktidest ja kõigi nimetatud lünkade täitmiseks sobivate õigusaktide vastuvõtmiseks ning poliitika valimiseks. Seoses riskihindamise ja riskijuhtimise menetluste läbivaatamise ning GMOdele lubade andmisega soovitab komitee sarnaselt nõukogule ja parlamendile kaasata mitte ainult loodusteadlasi, vaid ka sotsiaalteadlasi, juriste, eetikuid ja kodanikuühiskonna huvigruppide esindajaid, et otsustamisel oldaks teadlikud mitte ainult inimese ja keskkonnaga seotud ohtude teaduslikust analüüsist, vaid ka „muudest õiguspärastest teguritest”, sealhulgas sotsiaal-majanduslikest, kultuurilistest ja eetilistest kaalutlustest ja ühiskondlikest väärtustest. See võib olla abiks GMOsid ümbritseva ühiskondliku poleemika ja poliitilise ummikseisuga tegelemisel.

6.9 Üks oluline toppama jäänud projekt on praeguse GMOsid ning geneetiliselt muundatud toitu ja sööta puudutava raamistiku hindamine, mille komisjon algatas nõukogu taotlusel 2008. aastal ja mille tulemuste esitamist oodati käesoleva aasta alguses. Komisjon lubas nõukogule, et 2012. aastal algatatakse õigusaktide läbivaatamine; komitee rõhutab selle eesmärgi saavutamise tähtsust. Kindlasti tuleb läbivaatamise käigus tegelda eespool nimetatud õiguslike lünkadega. Esimese sammuna peab komisjon korraldama ulatusliku avaliku konsulteerimise, võttes aluseks nüüdseks avaldatud hindamisaruande (15), et tagada ühiskonna panus õigusliku raamistiku läbivaatamisse. See aitab kindlasti tegelda avalikkuse muredega ja võib suurendada üldsuse usaldust seadusandjate vastu.

6.10 Tulevikus tuleb vältimatult tegelda aspektiga, milleks on GMOde määratlus. Kuigi geneetiline muundamine teadusena ja selle rakendused on viimasel paaril aastakümnel läbi teinud väga kiire arengu, on GMOde õiguslik määratlus jäänud muutumatuks alates 1990. aastast, mil võeti vastu esimene sellekohane ELi õigusakt. Selles õigusaktis määratletakse GMO kui „organism, mille geneetilist materjali on muudetud sellisel viisil, mis loomuliku paaritumise ja/või rekombinatsiooni teel ei ole võimalik” (16). Siiski jäeti sõnaselgelt kõrvale teatavad geneetilise muundamise tehnikad, jättes need seega välja GMOde valdkonna õigusraamistikust.

6.11 Aastate jooksul on siiski välja arendatud mitmeid uusi taimearetuse tehnikaid, mille olemasoluga praeguse õigusraamistiku määratlemisel veel ei arvestatud. Üks selline näide on liigisisene geneetiline muundamine (cisgenesis), mille puhul geenide ülekanne toimub rekombinantse DNA abil sama liiki organismide vahel. Selliste uute tehnikate puhul tekib küsimus, millises ulatuses langevad need geneetilise muundamise praeguse määratluse alla, ja seega, kas sel viisil saadud organismide suhtes kehtib praegune GMOde õigusraamistik. Halduskoormuse aspektist, ja eelkõige arvestades GMOde stigmatiseeritust üldsuse silmis, on erandi andmine kõnealuste õigusaktide rakendamisest taimearetuse sektori jaoks majanduslikus mõttes äärmiselt oluline. See võimaldaks sellised uuendused kiiremini turule tuua, ilma et märgistamise nõuded võiksid põhjustada tarbijate negatiivseid reaktsioone. Siiski tekitavad need tehnikad praeguse GMOde põlvkonnaga samaseid eetilisi, ökoloogilisi, sotsiaal-majanduslikke ja poliitilisi kahtlusi, kuna neis kasutatakse sedasama geneetilise muundamise tehnoloogiat, samas kui kogemus on ikka veel piiratud ja ebakindlus suur.

6.12 Kõnealuste taimearetustehnikate ja nende abil loodud toodete suhtes kõigis liikmesriikides ühtse regulatiivse lähenemisviisi tagamiseks moodustas komisjon 2008. aastal teadusliku töörühma, millele pidi järgnema asjaomase poliitika töörühm, eesmärgiga anda soovitusi õigusliku lähenemisviisi kohta. Mõlema töörühma aruannete valmimist oodati 2011. aasta suveks ja neid aruandeid tuleb arvesse võtta 2012. aastaks kavandatud GMOde õigusraamistiku läbivaatamisel. Komitee peab äärmiselt oluliseks jääda kindlaks ELi praegusele protsessipõhisele regulatiivsele lähenemisviisile ja sellest tulenevalt ka seda, et kõnealuste uute taimearetustehnikate suhtes kehtiks põhimõtteliselt – kuivõrd kasutatakse (rDNAl põhinevat) geneetilise muundamise tehnoloogiat – ELi GMOsid käsitlev õigusraamistik, isegi juhul, kui loodud taimed või tuletatud lõpptooted kui sellised ei erine tajutavalt oma tavapärastest vastetest.

Brüssel, 18. jaanuar 2012 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Staffan NILSSON

(1) Kõige värskem Eurobaromeetri uurimus: „Europeans and Biotechnology in 2010” („Eurooplased ja biotehnoloogia 2010. aastal”), http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_341_winds_en.pdf.

(2) CESE, ELT C 54, 19.2.2011, lk 51.

(3) Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 98/44/EÜ, 6. juuli 1998, biotehnoloogialeiutiste õiguskaitse kohta, ELT L 213/13.

(4) Vt kohtuasi C-428/08, Monsanto Technology.

(5) Probleem tõstatati avalikul arutelul, mis toimus teemal „Põllumajanduslik biotehnoloogia: geneetiliselt muundatud toiduained ja loomasööt ELis”, EMSK, Brüssel, 20. oktoober 2011.

(6) Vt joonealune märkus 5.

(7) EÜT L 106, 17.4.2001, lk 1.

(8) ELT L 268, 18.10.2003, lk 1.

(9) ELT L 268, 18.10.2003, lk 24.

(10) ELT L 287, 5.11.2003, lk 1.

(11) ELT L 125, 21.5.2009, lk 75.

(12) Vt joonealune märkus 2.

(13) Vt nt CESE, ELT C 54, 19.2.2011, lk 51; CESE, ELT C 157, 28.6.2005, lk 155; CES 358/2002, EÜT C 125, 27.5.2002, lk 69; CES, EÜT C 221, 17.9.2002, lk 114.

(14) Kohtuasi C-442/09, Bablok jt versus. Freistaat Bayern ja Monsanto.

(15) http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/index_en.html

(16) Direktiivi 2001/18/EÜ artikli 2 lõige 2 ja direktiivi 2009/41/EÜ artikli 2 punkt b. Organism on määratletud kui „bioloogiline isend, kes on võimeline replikatsiooniks või geneetilise materjali ülekandeks”.