KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE Parem olukorrateadlikkus mereseireasutuste tõhustatud koostöö tulemusena: järgmised sammud ELi merendusvaldkonna ühise teabejagamiskeskkonna arendamisel /* SWD/2014/0224 final */





KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE Parem olukorrateadlikkus mereseireasutuste tõhustatud koostöö tulemusena: järgmised sammud ELi merendusvaldkonna ühise teabejagamiskeskkonna arendamisel Vastutuse välistamine: käesolev kokkuvõte kohustab ainult selle koostamisega seotud komisjoni talitusi ega mõjuta komisjoni ühegi otsuse lõplikku vormi. 1. Probleemi kirjeldus Käesoleva mõjuhinnangu eesmärk on uurida, mil määral on vaja võtta täiendavaid ELi meetmeid, et ELi merendusvaldkonna ühist teabejagamiskeskkonda edasi arendada. Kõnealuse teabejagamiskeskkonna asjaomased sektoripõhised ülesanded on: 1) meresõiduohutus (sh otsing ja pääste), meresõidu turvalisus ja laevade põhjustatud merereostuse vältimine, 2) kalanduskontroll, 3) merereostuseks valmisolek ja reostustõrje, merekeskkonna kaitse, 4) toll, 5) piirikontroll, 6) üldine õiguskaitse ja 7) riigikaitse. ELi merendusvaldkonnas esinevate üha suurenevate ohtude ja riskide tõttu on ELi liikmesriikide mereseireasutustel aina keerulisem tagada ELi ja selle elanikkonna turvalisust ja julgeolekut. Kuna kõnealuste ametiasutuste lisatöökoormusega ei ole kaasnenud proportsionaalsel hulgal täiendavaid vahendeid, sunnib selline olukord neid parandama ressursi- ja kulutõhusust. Praegu ei ole mereseireasutuste vaheline teabevahetus optimaalne, millega võib kaasneda väiksem tõhusus, dubleeriv andmekogumine ja tarbetud tegevuskulud. Paljudel juhtudel teabevahetust ei toimu, sest 1) mereseireasutused ei tea, et kusagil on teave kättesaadav; 2) mereseireasutused ei tea, et neil on teistele huvipakkuvat teavet ja 3) teabe vahetamist peetakse liiga keeruliseks. Edasi tuleb arendada süsteemi, mis põhineks olemasolevatel lahendustel ja arengutel ning hõlmaks ühiseid standardeid, mille alusel oleks võimalik nii sektoripõhiste süsteemide kui ka masinloetavate teabeteenuste koosvõime. See suurendaks edaspidi mereseireasutuste võimalusi saada juurdepääsu kogu teabele, mis on vajalik nende operatiivtegevuse jaoks, ning selle kaudne mõju avalduks selles, et need ametiasutused saaksid suurendada oma ülesannete täitmise tulemuslikkust ja tõhusust. See peaks olema põhjalikum kui lihtsalt töötlemata andmete vahetamine (nt laeva asukoht); kõnealuse süsteemi abil peaks olema võimalik täiustada teabeteenuseid (nt mereolukorra kirjeldus, uuringuaruanne, kahtlaste laevade loetelu, riskianalüüs, anomaaliate avastamine, põhjalikum teave suurõnnetuste kohta, reageerimissuutlikkus, koostöövahendid) sektorite vahel ja piiriüleselt, lihtsustades nii riikide seireasutuste igapäevaülesannete täitmist. Kuigi teavet on hakatud tõhusamalt jagama üha arvukamates sektorites, ei ole siiski kõigis mereseiresse kaasatud sektorites ette nähtud sellise teabe jagamist muude sektorite/tegevusüksustega. Konkreetne valdkond, mille võib tuua näiteks ebapiisava koostöö kohta, on tsiviil- ja sõjaliste asutuste vaheline teabevahetus. Selline olukord on tingitud kolmest peamisest põhjusest: Põhjus 1: Mereseiresektorite vahelise teabevahetuse tegelikud või kujutletavad õiguslikud piirangud ja õiguslik ebakindlus. Põhjus 2: Puudub asjakohane IT-keskkond, mis tagaks olemasolevate ja tulevaste süsteemide ühendamise. Põhjus 3: Kultuurilised ja halduslikud tõkked nõuetekohase teabevahetuse teel. Mõjutatud sidusrühmad on umbes 400 mereseireasutust, kes töötlevad mis tahes vormis mereseireteavet. Need on peamiselt ELi ja EMP liikmesriikide ametiasutused, kuid ka mitmed ELi ametid (nagu EFCA, FRONTEX, EMSA ja EDA). Riigi sekkumine on vajalik selleks, et tagada olemasolevate süsteemide ja ühiste masinloetavate teabevahetusteenuste parem koosvõime, mis suudab toime tulla uute ülesannetega ja lahendada ilmnenud probleeme. Kui riik ei sekku, ei käsitleta suuremaid ohtusid ja riske kõige tõhusamal viisil, ELi peamiste poliitikaeesmärkide vahelised vastuolud jäävad püsima ning dubleeriv andmekogumine kestab edasi. 2. Subsidiaarsuse analüüs Mõjuhinnangus esitatud eelistatud valikud on mittesiduvad valikud (teatis ja juhenddokument), mille puhul ei ole vaja toetuda õiguslikule alusele. Sidusrühmadega peetud konsultatsioonide käigus korraldatud mitmesugustel muudel üritustel on juba laialdaselt tunnustatud ELi meetmete lisandväärtust; riiklikud ametiasutused nõuavad tungivalt käesoleva projekti edasiarendamist. Lisaks sellele on riikidevahelise teabejagamise (peamiselt sama sektori asutuste vahel) eeskirjad ja tingimused ELi tasandil juba reguleeritud. Samuti on mitmed ELi ametid kaasatud mereseiretegevusse. Samas on subsidiaarsuse põhimõte käesoleval juhul väga asjakohane. Ehkki eesmärgiks seatud ELi meede on vajalik olemasolevate süsteemide koosvõime tagamiseks, peab mis tahes tulevane ühine teabejagamiskeskkond olema detsentraliseeritud. Seetõttu peaks EL tegutsema vahendajana ning keskenduma riigiülestele aspektidele, sekkumata riikide korralduslikesse küsimustesse. 3. Eesmärgid Selle algatuse üldeesmärk on tagada, et ühes merendussektoris kogutud mereseireteavet ja teenuseid, mida peetakse vajalikuks ja kasulikuks teiste merendussektorite jaoks, saab hõlpsasti teistega jagada. Lähtutakse senistest saavutustest ja olemasolevatest teabevahetuse standarditest. Töö peaks keskenduma ELi tasandil reguleeritud teabevahetuse koosvõime tagamisele, pidades eelkõige silmas liikmesriikidele antavaid koosvõime-alaseid lahendusi, mida nad saavad kohaldada riiklikul tasandil. Üks peamisi eesmärke on suurendada teabevahetust tsiviil- ja sõjaliste asutuste vahel. Tõhusam sektoritevaheline teabevahetus peaks aitama mereseireasutustel saada parema ülevaate merendusvaldkonnaga seotud teadlikkusest riiklikul ja ELi tasandil ning tagama kooskõlas ELi integreeritud merenduspoliitikaga sektorilise poliitika parema sidususe. Kavandatud sektoritevahelises teabevahetuses tuleb järgida samu eeskirju ja põhimõtteid, nagu on ette nähtud sektorisisese teabevahetuse jaoks, eelkõige Euroopa Liidu põhiõiguste harta asjakohaseid sätteid, ELi isikuandmete kaitse õiguslikku raamistikku ning siseriiklikke õigusakte, millega rakendatakse kõnealust ELi õigust, ning ka tundliku äriteabe kaitse asjakohaseid sätteid. Esimene konkreetne eesmärk on selgitada välja sektoritevahelised tegelikud või kujutletavad õiguslikud piirangud, mis takistavad mereseireteabe ja -teenuste legaalset vahetamist, ning nendega tegelda. Teine konkreetne eesmärk on tagada osaliste ühiste standardite ja spetsifikatsioonide kasutamisega mereseires kasutatavate asjaomaste IT-lahenduste koosvõime. Kolmas konkreetne eesmärk on suurendada usaldust mereseireasutuste vahel, et viia kokku eri sektorite mereseireasutused ja püüelda parema koostöö poole, muu hulgas ühismissioonide, ühise tegevuskorra ning koolituse ja parimate tavade jagamise abil. 4. Poliitikavalikud Käesolevas mõjuhinnangus on vaja leida vastus järgmisele küsimusele: kuidas on võimalik panna toimima tõhusam teabevahetus mereseireasutuste vahel? Sektorisisese ja sektoritevahelise mereseireteabe optimaalseks vahetamiseks on kavandatud terve rida valikuid. Sõelalejäänud poliitikavalikud jagati kolme eri kategooriasse. • EL ei võta edasisi meetmeid; • vabatahtlikud meetmed; ning • õiguslikult siduvad meetmed. Hinnati vabatahtlike meetmete kolme eri alavalikut: Teatise koostamine: Eelkõige oleks selle meetme eesmärk ühise teabejagamiskeskkonna edasiarendamise tegevuskava koostamine. Pehmed poliitikaalgatused, näiteks juhenddokument ja parimad tavad Sellise dokumendi eesmärk oleks esitada teabejagamise kohta soovitusi, suuniseid ja parimaid tavasid ning kutsuda ELi liikmesriikide ametiasutusi üles tegema tihedamat koostööd kultuuriliste tõketega tegelemisel. Ühisettevõtte asutamine vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 187 Sellise ettevõtte eesmärk oleks luua kõigi erinevate sidusrühmade koostöö ja teadustegevuse raamistik, et töötada välja uue põlvkonna mereseire teabeteenused ning edendada tsiviil- ja sõjandusvaldkonna koostööd, et suurendada mereseire tulemuslikkust ja kulutõhusust. Hinnati siduvate meetmete kolme alavalikut: Poliitikapakett olemasoleva õigusraamistiku piires Sellise algatuse eesmärk oleks vajaduse korral näha ette muudatused praegustes ELi sektoripõhistes eeskirjades, millega reguleeritakse mereseirega seotud teabevahetust. Algatus ei hõlmaks uue õigusakti vastuvõtmist ELi tasandil ega tegelemist õiguslike piirangutega riiklikul tasandil. Sektoritevahelise teabejagamise õigusraamistiku (määrus) kehtestamine Kõnealuse määruse eesmärk oleks kehtestada õiguslikult siduv õigusraamistik, mis võimaldaks tegelda mitte ainult õiguslike piirangutega ja kehtestada eelmise alavaliku jaoks tehnilise koosvõime standardid, vaid kehtestada siduval viisil ka muud ühise teabejagamiskeskkonna põhimõtted. Sektoritevahelise õigusraamistiku kehtestamine tehniliste aspektide jaoks Kõnealuse tehnilise õigusakti eesmärk oleks kehtestada kogu ELi hõlmavate teabevahetamisteenuste koosvõimestandardid. 5. Mõjuhinnang Eri poliitikavalikute hinnang tehti järgmises neljas etapis. • Iga poliitikavaliku kvalitatiivne hindamine. • Iga poliitikavaliku potentsiaalse lisaväärtuse ja ühise teabejagamiskeskkonna täieliku potentsiaali rakendamise kvantitatiivne hinnang. • Hinnang sellise kohta, millist mõju avaldavad kõnealused valikud põhiõigustele. • Hinnang kulude kohta. Kvalitatiivsest hindamisest nähtus, et vabatahtlikud valikud (st teatis ja parimate tavade juhenddokument) on parimad võimalused, et tagada tõhusus, ühtsus eesmärgi saavutamisel, ning eelkõige parem koostöö tsiviil- ja sõjaliste asutuste vahel. Siduvate valikute hulgas näib sektoripõhiste õigusaktide muutmine olevat tõhus võimalus tegelda õiguslike piirangutega ELi tasandil. Sidusrühmade toetus täiesti uuele määrusele on väike, sest see näib olevat ettenähtud eesmärgi jaoks liiga keeruline ja seetõttu ebaproportsionaalne. Kvantitatiivse hindamise raames jõuti esmalt järeldusele, et ühise teabejagamiskeskkonna võimalik kogumõju on hinnanguliselt vahemikus 1,6–4,2 miljardit eurot kümne aasta kohta. Euroopa seisukohast huvi pakkuvate maailma merealadega (sh Läänemeri, Põhjameri ja Keldi mere põhjaosa, Biskaia lahe ja Ibeeria ranniku veed, Must meri, Vahemeri ja Põhja-Jäämeri, ülemerealade ümbruse veed ja avamerealad) seotud väljakutsete, riskide, ohtude ja haavatavuste riskianalüüsis jõuti järeldusele, et teadmiste suurendamise ja mere olukorraga seotud teadlikkuse parandamisega saab ohte ja riske vähendada keskmiselt 30 % võrra, kuigi see mõju ei ole loomulikult eri liiki riskide ja kõigi Euroopas huvi pakkuvate eri merealade puhul ühetaoline. Põhiõiguste hindamisel jõuti järeldusele, et ükski valik ei avalda põhiõigustele olulist mõju. Kui aga hiljem siiski võetakse seadusandlikke meetmeid, siis tuleb selles etapis uuesti hinnata mõju põhiõigustele. Kulude hindamisel jõuti järeldusele, et eelistatud valiku kogukulud 10 aasta kohta on hinnanguliselt 133 miljonit eurot. ELi kesksed kulud moodustavad 26 miljonit eurot ja liikmesriikide tasandil on kulud 107 miljonit eurot 10 aasta kohta. Ühise teabejagamiskeskkonna edasiarendamise kulud sõltuvad suurel määral sellest, kuidas iga liikmesriik ise tahab korraldada riigisisest ühendust teabekeskkonnaga, teabejagamiskeskkonnas osutatavate teabeteenuste hulgast ning sellest, kui palju on erinevaid olemasolevaid ja kavandatud IT-süsteeme. 6. Valikuvõimaluste võrdlus || || Lühike ajavahemik – eesmärkide saavutamise tõhusus || Lühike ajavahemik – majanduslikud, sotsiaalsed ja keskkonnaalased eelised || Pikk ajavahemik – eesmärkide saavutamise tõhusus || Pikk ajavahemik – majanduslikud, sotsiaalsed ja keskkonnaalased eelised* || Kulu Variant 1 || Lähtestsenaarium || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Variant 2 || Teatis || +++ || +++ || +++ || +++ || € Juhenddokument soovituse alusel || +++ || +++ || +++ || +++ || €€ Ühisettevõte || ++ || + || +++ || +++ || €€€ Variant 3 || Sektoripõhiste õigusaktide muudatused || ++ || + || ++ || ++ || €€ Sektoriteülene määrus || + || + || +++ || +++ || €€ || Tehniline õigusakt || ++ || ++ || ++ || ++ || €€ 0: võrreldes lähteolukorraga muudatusi ei ole; +: võrreldes lähteolukorraga mõningane suurenemine; ++: võrreldes lähteolukorraga mõõdukas suurenemine; +++: võrreldes lähteolukorraga märkimisväärne suurenemine. Kokkuvõte Mõjuhinnangus jõuti järeldusele, et seatud eesmärki ei ole võimalik saavutada ainult ühe poliitikavalikuga. Õiguslikult siduvate valikute alusel saab tegelda õiguslike ja tehniliste piirangutega, kuid mitte kõigi seitsme sektoripõhise funktsiooniga, samuti ei saa kõrvaldada kultuurilisi tõkkeid. Eelkõige ei saa kõnealuse valiku alusel tegelda tõhustatud teabevahetusega tsiviil- ja sõjaliste asutuste vahel. Mittesiduvad valikud sobivad kõige paremini kultuuriliste tõketega tegelemiseks (mis vähemalt lühiajaliselt näib olevat teabevahetuse suurim takistus), samuti võib neist valikutest kõigi seitsme funktsiooni jaoks praktiliste lahenduste leidmisel palju abi olla ning seega võivad need parandada teabevahetust tsiviil- ja sõjaliste asutuste vahel. Kõnealuste valikute alusel ei ole siiski võimalik tegelda kõigi õiguslike ja tehniliste tõketega. Seega näib lühiajalises, keskpikas ja pikas perspektiivis parim lahendus olevat püüda kasutada mitme valiku ühendamist. Näib, et parim viis seda tööd lühiajalises perspektiivis rakendada on kaaluda sellise teatise avaldamist, milles nähakse ette rakendamise tegevuskava ning määratakse konkreetselt kindlaks vastava ajakavaga seotud vajalikud tööd. Seejärel tuleks lühiajalises perspektiivis koostada juhenddokument, et tegelda eelkõige kultuuriliste takistustega, ning kehtestada parimad teabevahetustavad. Alavalik, mille puhul õiguslikud ja tehnilised piirangud kõrvaldatakse aja jooksul kehtivate õigusaktide muutmise kaudu, näib olevat huvirühmade seisukohast kõige proportsionaalsem ja vastuvõetavam, võimaldades vältida liigseid ELi meetmeid. Tehniline õigusakt võib olla lahendus pikas perspektiivis, et võtta standard kasutusele ühtsel viisil. Eelistatud valik oleks seega valikute 2.1 ja 2.2 ühendamine – võimalik, et koos valikutega 3.1 ja 3.3 – kui selliseid meetmeid peetakse vajalikuks. Selle tulemusena prognoositakse, et võrreldes lähteolukorraga võib osutatud poliitikavalikute kogumiga saavutada 80 % ühise teabejagamiskeskkonna projekti täielikust potentsiaalist. Seejuures oleksid kogukulud 133 miljonit eurot ja kulude kokkuhoid 151 miljonit eurot ning kasutoov mõju 460 miljonit eurot. Seega võib esimese kümne aasta jooksul, mil ühine teabejagamiskeskkond järk-järgult välja arendatakse, saavutada 611 miljoni euro suuruse kumulatiivse kasutoova mõju. Ühise teabejagamiskeskkonna üldine kasutoov mõju on hinnanguliselt 160 miljonit eurot aastas ja järgmise kümne aasta jooksul 420 miljonit eurot aastas. 7. Järelevalve ja hindamine Kõnealuse algatuse üle tuleks teha korrapäraselt järelevalvet ja seda hinnata. Selleks tuleks kasutada näitajaid, et mõõta andmevoogude suhtelist kasvu ja mereseiremeetmete tõhususe suurenemist.