Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Õigusriik ja selle mõju majanduskasvule“

(omaalgatuslik arvamus)

(2020/C 429/03)

Raportöör: Jukka AHTELA

Täiskogu otsus 20.2.2020 Õiguslik alus kodukorra artikli 32 lõige 2 Vastutav sektsioon majandus- ja rahaliidu ning majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse sektsioon Vastuvõtmine sektsioonis 20.7.2020 Vastuvõtmine täiskogus 18.9.2020 Täiskogu istungjärk nr 554 Hääletuse tulemus (poolt/vastu/erapooletuid) 215/2/1

1. Järeldused ja soovitused

1.1. Viimasel ajal on õigusriigi põhimõte nii ELis kui ka väljaspool surve alla sattunud. See suundumus on murettekitav, sest see võib õõnestada põhiõigustest ja ka muudest Euroopa Liidu lepingu artiklis 2 sätestatud väärtustest kinnipidamist.

1.2. Õigusriigi nõrgenemine mõjutab nii ühiskonna, põhiõiguste, kodanikuühiskonna kui ka majanduse toimimist. Seepärast tekib küsimus, millised tagajärjed võivad sellisel tagasilangusel olla ELile ning Euroopa majandus- ja sotsiaalmudelile.

1.3. Et siseturg saaks hästi toimida, peab see põhinema läbipaistval ja stabiilsel õigusraamistikul, mis hõlmab ka ühiste eeskirjade jõustamist, sest riiklikud kohtud peavad olema kindlad, et teiste liikmesriikide kohtud tagavad samuti ELi aluseks olevatest väärtustest kinnipidamise.

1.4. Investeeringute ja majanduskasvu seisukohalt on väga oluline roll võimude lahususel ja eelkõige sõltumatul kohtusüsteemil, mille pädevuses on järelevalve valitsuse tegevuse üle.

1.5. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee (edaspidi „komitee“) kutsub Euroopa Komisjoni üles tegema jõupingutusi, et mõõta õigusriigi majanduslikku mõju. See hõlmab usaldusväärse mõõtesüsteemi väljatöötamist, milles võetakse selgelt arvesse nii õigusriigi sisulist kui ka menetluslikku külge.

1.6. Paljudes riikides on seadused, mis on küll õigusriigi põhimõttega täielikult kooskõlas, kuid mille täitmise tagamine jätab soovida. Seepärast on oluline keskenduda nõuetekohasele rakendamisele.

1.7. Komitee peab kiiduväärseks jõupingutusi, mida Euroopa Komisjon ja teised institutsioonid teevad selleks, et töötada välja ELi väärtuste kaitseks ja õigusriigi põhimõtete edendamiseks vajalikud asjakohased vahendid. Komitee leiab aga, et olemasolevad vahendid, nagu ELi lepingu artikkel 7 ning õigusriigi raamistik ja rikkumismenetlus, ELi iga-aastane õigusemõistmise tulemustabel ja uus õigusriigi mehhanism, tuleb muuta veel tõhusamaks ja neid tuleb täiendada meetmetega, mis keskenduvad õigusriigile, kuid milles oleks tõhusamalt arvesse võetud majanduslikke kaalutlusi.

1.8. Komisjon peaks Euroopa poolaastas kiiremini esile tõstma õigusriigi olulisust ühe peamise tegurina, millel põhineb konkurentsivõimeline ja kestlik majandus. Komitee soovitab luua riiklikud järelkontrolli protsessid, mis hõlmaksid kodanikuühiskonna ja sotsiaalpartnerite esindajaid, ning suurendada kogu Euroopa poolaasta protsessi vältel kodanikuühiskonna organisatsioonide ja sotsiaalpartnerite üldist kaasatust.

1.9. ELi iga-aastane õigusriigi järelevalveprotsess tuleks teha kodanikuühiskonna jaoks võimalikult ligipääsetavaks. Euroopa Komisjoni järeldusi ja soovitusi tuleks arutada avalikult nii riigi kui ka ELi tasandil ning seejärel tuleks võtta erimeetmeid intsidentide ja negatiivsete suundumustega tegelemiseks, sh majanduse valdkonnas. Kodanikuühiskonda, sealhulgas sotsiaalpartnereid, tuleks aktiivsemalt kaasata ning hõlmata nad ka järelmeetmetesse. Komitee on teinud ettepaneku luua iga-aastane kodanikuühiskonna organisatsioonide foorum, mis annaks oma mitmekesise esindatusega panuse läbivaatamisprotsessi.

1.10. Riikides, kus valitsus on õigusriigi põhimõttest kaugenemas, etendavad olulist osa kodanikuühiskonna organisatsioonid ja meedia. Need pakuvad kontrolli- ja tasakaalusüsteeme, mille abil tagatakse valitsuste vastutus. Komitee nõuab suuremat rahalist ja sisulist toetust organisatsioonidele, kes tegelevad õigusriigi ja põhiõiguste kaitse ja edendamisega.

1.11. ELi liikmeks olemine on kõigile liikmetele väga väärtuslik, eeldusel et põhieeskirjade rikkumise korral rakendatakse sanktsioone . Kui sanktsioone ei rakendata, väheneb liikmeks olemise väärtus kõigi nende liikmete jaoks, kes eeskirju täidavad.

1.12. Paistab, et paljudes liikmesriikides ei ole üldsus piisavalt teadlik sellest, kui oluline on õigusriik nii põhiväärtusena kui ka majanduskasvu soodustava tegurina. Seepärast nõuab komitee alalist teavitusstrateegiat, et suurendada ELi kodanike teadlikkust sellest, kui oluline õigusriik tõepoolest on.

2. Sissejuhatus

2.1. Õigusriik on üks väärtusi, millel Euroopa Liit rajaneb (ELi lepingu artikkel 2), ning on eeltingimus teiste selliste väärtuste saavutamiseks, mida liit püüab edendada ( 1 )

2.2. Viimasel ajal on aga õigusriigi põhimõte nii liidus kui ka väljaspool surve alla sattunud. See suundumus on murettekitav, sest see võib kaasa tuua olukorra, kus ka teistest artiklis 2 nimetatud väärtustest peetakse vähem kinni.

2.3. Selline surve mõjutab kohtusüsteemi toimimist ja usaldust kohtuvõimu vastu. Kodanikuühiskonda mõjutab suuresti ka oht, et kohtusüsteem jääb ilma oma positsioonist põhiõiguste kaitsja ja valvurina.

2.4. Komitee tõdes oma arvamuses SOC/598 ( 2 ) järgmist: „Õigusriigi põhimõtte austamine tagab ka õiguskindluse ja võrdsed tegutsemisvõimalused ärialgatustele, innovatsioonile, investeeringutele ning ausa konkurentsi kogu siseturul tarbijate ja kodanike hüvanguks.“

2.5. Seepärast tekib küsimus, millised tagajärjed võivad sellisel tagasilangusel olla Euroopa majandus- ja sotsiaalmudelile. Õigusriigi nõrgenemine võib mõjutada nii ühiskonna, põhiõiguste, kodanikuühiskonna kui ka majanduse toimimist.

2.6. Kui seda suundumust ei peatata, siis kahjustavad ohud õigusriigile ja üldine põhiõigustest kinnipidamise vähenemine tõenäoliselt vastastikust usaldust, millel siseturg põhineb, ja seega ka majanduskasvu ELis.

2.7. Komisjon viitab oma teatises „Õigusriigi tugevdamine liidus“ ( 3 ) OECD tööle küsimustes, mis puudutavad õigusriigi põhimõtte olulisust arengu ning üldise ettevõtlus- ja investeerimiskliima jaoks. Sellega seoses on ka komitee rõhutanud vajadust võtta rohkem arvesse õigusriigi majanduslikke aspekte.

2.8. Õigusriigi põhimõtte eiramine takistab kestliku arengu eesmärkidele vastavat tasakaalus majanduslikku ja sotsiaalset arengut ega võimalda saavutada liidu üldist eesmärki „edendada rahu, oma väärtusi ja oma rahvaste hüvangut“ (ELi lepingu artikkel 3). Õigusriigi edendamine on kestliku arengu eesmärgi nr 16 üks alaeesmärk.

2.9. ELis esinevate õigusriigi puudujääkidega tegelemisel on vähem tähelepanu pööratud majanduskasvule avalduvale mõjule. Teadusuuringutes on tähelepanu all pigem üldisemalt riigivalitsemise ja avaliku halduse mõju majanduskasvule, eriti arenguriikides. Seepärast keskendutakse käesolevas arvamuses õigusriigi majanduslikule mõjule ELis.

2.10. Arvamuse eesmärk on aidata sidusrühmadel mõista, et Euroopa Liidu lepingu artiklis 2 sätestatud Euroopa väärtused on lisaks oma põhimõttelisele väärtusele olulised ka majanduse seisukohalt.

3. Õigusriigi määratlus

3.1. Euroopa tasandil on õigusriik kindlakskujunenud põhimõte, mis on sätestatud aluslepingutes ning mis tugineb Euroopa Liidu Kohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtupraktikale ning Euroopa Nõukogu ja Veneetsia komisjoni asjaomasele tööle. Õigusriigi põhimõtte kohaselt peavad kõik avalikku võimu esindavad asutused tegutsema seadusega paika pandud piirides, kooskõlas demokraatlike väärtuste ja põhiõigustega ning sõltumatute ja erapooletute kohtute järelevalve all ( 4 )

3.2. Õigusriigi eraldi osade piiritlemise teel on võimalik eristada sisulisi komponente menetluslikest. Õigusriigi kõige olulisem ja kesksem komponent on võrdsus seaduse ees, s.t põhimõte, et seadusi kohaldatakse kõigi suhtes ühtmoodi ning tuginetakse seaduse sisule.

3.3. Menetluslik võrdsus seaduse ees on tugeva õigusriigi saavutamiseks vajalik tingimus. Sellest üksi aga ei piisa, sest vaja on nii menetluslikku kui ka sisulist võrdsust. Et tagada õigusaktide järgimine, on tarvis mitmeid menetluslikke komponente. Võimude lahusus on oluline, sest see aitab tagada, et ka valitsus tegutseb seadusega paika pandud piirides. Kohtusüsteem suudab täidesaatvat võimu ohjes hoida üksnes siis, kui nii kohtunikud kui ka prokurörid on ülejäänud kahest riigivõimu harust sõltumatud.

3.4. Lisaks tuleb tagada teatavad õiguskaitse miinimumstandardid: kõigil peavad olema põhiõigused, õigus õiglasele kohtumõistmisele jne. Õiguskaitse peab ka olema erapooletu, mis tähendab, et kedagi ei diskrimineerita ja kohtusüsteem on korruptsioonivaba ( 5 ) . ELi lepingu artikli 2 kohaselt on õigusriik ja demokraatia mõlemad alusväärtused, millel liit rajaneb.

4. Miks soodustab õigusriik kestlikku majanduskasvu

4.1. Kestlikku majanduskasvu peetakse üheks kõige olulisemaks majanduse elujõulisuse näitajaks. Suurenevat majanduskasvu seostatakse riigi ja selle elanikkonna suurema jõukusega. Samuti ei suuda turumajandus toimida ilma elementaarsete eeskirjade ja menetlusteta, sh eraomandit ja omandi vabatahtlikku üleandmist käsitlevate eeskirjadeta (s.o lepinguõigus). Üldiselt saab turumajandus edukalt toimida üksnes stabiilsete ja ennustatavate eeskirjade alusel, mille tõestuseks on sellised Euroopa majanduse tõukejõud nagu siseturg ning majandus- ja rahaliit.

4.2. Majanduskasv tähendab, et aja jooksul on elaniku kohta saadaval rohkem kaupu ja teenuseid. Ainus viis seda saavutada on suurendada tootlikkust. Selleks omakorda on tarvis investeeringuid nii kapitali kui ka haridusse (mida nimetatakse ka inimkapitaliks). Seose loomiseks õigusriigi ja majanduskasvu vahele tuleb seega küsida, kuidas õigusriik võib mõjutada üldist investeerimisvalmidust.

4.3. Investeeringuid, eelkõige pikaajalisi investeeringuid, tehakse üksnes siis, kui potentsiaalsed investorid eeldavad, et investeerimiskeskkond on ennustatav ja soodne ka aastate pärast. Valitsuste suutlikkus sellist stabiilset keskkonda tagada sõltub suuresti õigusriigist.

4.4. Täidesaatev võim, mida ei hoia ohjes riigivõimu kaks teist haru – seadusandlik ja kohtuvõim –, võib anda potentsiaalsetele investoritele palju lubadusi näiteks selle kohta, et neil on vabadus määrata hindu oma äranägemise järgi, neil ei tule maksta kõrgeid makse (või ei tule üldse makse maksta) ning neil on võimalik kasum oma päritoluriiki tagasi kanda jne.

4.5. Kuid piiranguteta valitsus ei saa anda siduvaid lubadusi, s.t võtta tõsiseltvõetavaid kohustusi. Investeeringute ja majanduskasvu seisukohalt on väga oluline roll võimude lahususel ja eelkõige sõltumatul kohtusüsteemil, mille pädevuses on järelevalve valitsuse tegevuse ja eraõiguslike lepingute täitmise üle.

4.6. Kohtusüsteemi puhul on lisaks sõltumatusele oluline ka erapooletus. Kui kohtunikke saab ära osta, s.t nad pole erapooletud, siis ei põhine kohtuotsused mitte õigusriigi põhimõttel, vaid otsused tehakse selle osapoole kasuks, kes saab (ja/või tahab) suuremat altkäemaksu maksta. Seega on korruptsioon õigusriigi põhimõttega vastuolus.

4.7. Kui kohtunikud diskrimineerivad teatud rühmi, siis ei kohaldata seadusi kõigi suhtes võrdselt. Igasugune erapoolikus muudab õiguskeskkonna ebakindlamaks, mis eeldatavalt vähendab nii investeeringute üldmahtu kui ka tehingute arvu. Seetõttu aeglustavad erapoolikud kohtud majanduskasvu.

4.8. Veel üks oluline tegur on õiguskaitse kättesaadavus. Kui kohtuotsuse langetamiseks kulub aastaid, võib sellel olla majandusele mitmesugune kahjustav mõju: lepingut rikkuvad lepinguosalised võivad kohtumenetlust strateegiliselt ära kasutada, kui on üldteada, et kohtuotsuse tegemiseks läheb kaua aega. Hilinenud õigusemõistmine – ükskõik, kas see hõlmab kohtuotsuse viibimist või otsuse hilinenud rakendamist – vähendab lepingute sõlmimise atraktiivsust, mistõttu tehakse vähem tehinguid ning tagajärjed on samad mis sõltumatu kohtusüsteemi puudumise korral, nagu eespool kirjeldatud.

5. Kuidas õigusriiki mõõta

5.1. Et teha kindlaks õigusriigi mõju majanduskasvule, peab see esmalt olema mõõdetav väärtus. Seda pole aga lihtne mõõta, sest see on mitmemõõtmeline mõiste ja selle klassifitseerimiseks tuleb teha mitmeid keerulisi otsuseid näiteks selle kohta, kas kõigil mõõtmetel peaks olema sama suur kaal.

5.2. Mõned varased mõõtmised põhinesid pigem andmete kättesaadavusel kui teoreetiliselt tuletatud hüpoteesidel. Ehkki õigusriigi sisulised ja menetluslikud aspektid on omavahel tihedalt seotud, ( 6 ) ei kuulu sisuline komponent – võrdsus seaduse ees – enamiku tuntumate õigusriigi näitajate hulka. Seepärast peaks komisjon välja töötama usaldusväärse mõõtesüsteemi, milles võetakse selgelt arvesse nii õigusriigi sisulist kui ka menetluslikku külge.

5.3. Veel üks oluline küsimus seoses mõõtmisega on see, kas mõõdetakse de jure sätteid või nende tegelikku rakendamist. Paljudes riikides on seadused, mis on küll õigusriigi põhimõttega täielikult kooskõlas, kuid mille täitmist ei tagata tõhusalt. Seepärast on oluline keskenduda rakendamisele.

5.4. Oluline küsimus on ka see, kuidas olemasolevaid näitajaid kõige paremini ära kasutada. Ühest küljest võivad koondnäitajad olla kasulikud, et saada aimu sellest, mis mingis riigis toimub. Teisest küljest, juhul kui on tarvis praktikas rakendatavaid nõuandeid, s.t analüüse, millel võib olla otsene mõju poliitikale, siis pole koondnäitajatest eriti kasu.

5.5. Kuigi see on keeruline, soovitab komitee Euroopa Komisjonil uurida võimalust mõõta õigusriigi majanduslikku mõju liikmesriikides ja kandidaatriikides ning võimaluse korral ühildada see õigusriigi järelevalve protsessiga.

6. Millest räägivad olemasolevad andmed?

6.1. Piiriülesed uurimused, milles analüüsitakse õigusriigi mõju majanduskasvule, on näidanud, et riikides, kus õigusriigi põhimõttest peetakse rohkem kinni, on majanduskasv keskmiselt kiirem kui nendes riikides, kus seda põhimõtet järgitakse vähem ( 7 ) . See ei tähenda, et mõned riigid, kus ei peeta õigusriigi põhimõttest kinni, ei võiks jõudsat majanduskasvu saavutada. Majandusteadlased nimetavad selliseid juhtumeid „võõrväärtusteks“. Need on võimalikud ja neid esineb, kuid mitte sageli.

6.2. Hinnates õigusriigi mõju majanduskasvule, tuleb arvesse võtta ka vastavaid sissetulekutasemeid. Kui kõik muud tegurid on võrdsed, on riikidel, kus sissetulek elaniku kohta on juba kõrge, üldiselt raskem kiiret majanduskasvu saavutada kui riikidel, mis alustavad madalamalt tasemelt. See on märk nn konvergentsiefektist.

6.3. Õigusriigi koondnäitajatest pole kuigi palju kasu kindlate kanalite väljaselgitamisel, mille kaudu õigusriik võib majanduskasvu mõjutada. Seepärast keskendutakse käesolevas jaotises piiratud arvule õigusriigi põhikomponentidele.

6.4. Eespool selgitati juba, et sõltumatu kohtusüsteem näib olevat äärmiselt oluline, et valitsus tegutseks põhiseadusega paika pandud piirides.

6.5. de jure ja de facto näitajate mõju analüüsist selgub, et de jure sätted ei mõjuta üldse majanduskasvu. De facto sätted seevastu on selgelt seotud kiirema majanduskasvuga de facto sõltumatuse suurendamine tasub majanduslikult ära: riigid, kus seda on tehtud, on saanud lisaeelise – nende majanduskasv on kiirem Kohtusüsteemi sõltumatusejanäitajate mõju analüüsist selgub, etsätted ei mõjuta üldse majanduskasvu.sätted seevastu on selgelt seotud kiirema majanduskasvuga ( 8 ) . Kohtusüsteemisõltumatuse suurendamine tasub majanduslikult ära: riigid, kus seda on tehtud, on saanud lisaeelise – nende majanduskasv on kiirem ( 9 )

6.6. On tõestatud, et kohtusüsteemi sõltumatus ja vastutus on teineteist täiendavad, mitte konkureerivad tegurid ( 10 ) . Mitmesugused tagatised kohtusüsteemis, näiteks õigus nõustamisele, piiravad kohtunike omavoli. Seega võib öelda, et need aitavad tagada kohtusüsteemi vastutust. Huvitaval kombel on aga tõestatud, et mõned neist tagatistest ei aita tagada mitte üksnes kohtusüsteemi vastutust ja seeläbi ka õigusriiki, vaid soodustavad ka majanduskasvu. Sellised on näiteks kohtuotsuste õigeaegne langetamine, kirjalikud menetlused (vastandatuna suulistele) ja õigus nõustamisele ( 11 )

6.7. Korruptsioon pole mitte ainult kuritegu, vaid see on ka vastuolus õigusriigi põhimõttega. Korruptsiooni mõõtmine on aga väga keeruline. Kuna altkäemaksu maksjal ja vastuvõtjal puudub tavaliselt stiimul altkäemaksust teatamiseks, ei ole võimalik objektiivseid andmeid koguda. Erialakirjanduses on enamasti toetutud tajutavale korruptsioonitasemele, s.t subjektiivsele hinnangule selle kohta, kui levinud on korruptsioon teatud riigis või mingi riigiteenuse valdkonnas.

6.8. Kuigi on keeruline tõendada, et korruptsioon pidurdab majanduskasvu, osutavad tänapäeval sellele suundumusele juba paljud uuringud. Näiteks on tõestatud, et see vähendab investeeringuid ( 12 ) . Korruptsioon avaldab ka muud moonutavat mõju: näiteks võib sellega kaasneda suurem sõjaline eelarve ( 13 ) . See mõjutab ka avaliku sektori kulutuste struktuuri – oluliste avalike teenuste (nagu tervishoid ja haridus) asemel keskendutakse vähemtulemuslikele tegevustele ( 14 ) . OECD võtab hiljutise uuringu kokku järgmiselt: „On selge, et korruptsioonil on otsene mõju projekti kuludele nii era- kui ka avalikus sektoris. Selle kaudsel mõjul saavad kahjustada avaliku sektori asutused ja kahaneb kodanike usaldus oma valitsuse vastu, misläbi vähenevad stiimulid tegeleda innovatsiooniga ja suureneb sotsiaalne ebavõrdsus. Kuid see suurendab ka äritegevuse kulusid, majandustegevuse maksu, mis seejärel kantakse üle projektide lõppkasutajatele või tarbijatele.“ ( 15 )

6.9. Juhul kui prokurörid on nii sõltumatud kui ka vastutusvõimelised, soodustab see õigusriigi põhimõtete laialdast järgimist, sest kuritegude eest võetakse vastutusele olenemata poliitilisest survest, kuriteos kahtlustatava identiteedist jms teguritest. On leitud seoseid tõeliselt sõltumatute prokuröride ja madalama korruptsioonitaseme vahel ( 16 ) . Võttes arvesse asjaolu, et korruptsioon pidurdab majanduskasvu, võib seda pidada kaudseks tõendiks, et sõltumatud prokurörid kui õigusriigi üks osa soodustavad majanduskasvu.

6.10. Lõpetuseks tuleks käsitleda kohtusüsteemi tõhusust, pidades silmas levinud ütlust, et hilinenud õigusemõistmine võrdub õigusemõistmisest keeldumisega. Ühes selle valdkonna märkimisväärsematest uurimustest on keskendutud Indiale ( 17 ) . Erinevused kohtuotsuste hilinemises taandati põllumajanduse, tööstuse ja teenindussektori tootlikkuse näitajatele. Uurimusest selgus, et viivitustel õigusemõistmises on negatiivne mõju majanduskasvule kõigis nimetatud kolmes majandussektoris.

7. Võimalik mõju poliitikale

Olemasolevad ELi vahendid

7.1. Komitee on nõudnud ELi kasutuses olevate vahendite täiustamist, et võidelda tagasilangusega ELi põhiväärtustest kinnipidamisel ( 18 ) . Komitee peab kiiduväärseks jõupingutusi, mida Euroopa Komisjon ja teised institutsioonid teevad selleks, et töötada välja ELi väärtuste kaitseks ja õigusriigi põhimõtete edendamiseks vajalikud asjakohased vahendid. Komitee leiab aga, et olemasolevaid vahendeid, nagu ELi lepingu artikkel 7 ning õigusriigi raamistik ja rikkumismenetlus, ELi iga-aastane õigusemõistmise tulemustabel ja uus õigusriigi mehhanism, tuleb veelgi paremaks muuta ja neid tuleb täiendada meetmetega, mis keskenduvad õigusriigile, kuid milles oleks tõhusamalt arvesse võetud majanduslikke kaalutlusi.

7.2. Euroopa Komisjon võttis Euroopa poolaastas arvesse õigusriigi olulisust ettevõtluskeskkonnale, püüdes edendada majanduskasvu soodustavaid struktuurireforme näiteks sellistes valdkondades nagu tõhusad kohtusüsteemid ja korruptsioonivastane võitlus. Praegu annavad ELi õigusemõistmise tulemustabelisse oma panuse peamiselt need, kes osutavad õigusteenuseid, nagu justiitsministeeriumid, kohtunike liidud, kohtunõukogud jne. Kummalisel kombel puuduvad aga need, kes kohtuteenuseid kasutavad ja võivad anda väärtuslikke soovitusi selle kohta, kuidas kohtusüsteeme parandada. Kodanikuühiskonna organisatsioonidel ja sotsiaalpartneritel võiks olla oluline roll teabe vahendamisel. Komitee palub, et komisjon tõstaks kiiremini esile õigusriigi olulisust ühe peamise tegurina, millel põhineb konkurentsivõimeline ja kestlik majandus. Õigusriigi näitajaid tuleks lisada nähtavamal viisil ja need peaksid hõlmama selliseid valdkondi nagu õiguskindlus ning ettevõtjate ja töötajate juurdepääs õiguskaitsele. Tuleks teha jõupingutusi järelmeetmete tõhustamiseks, et soovitused viidaks paremini ellu. Komitee soovitab luua riiklikud järelkontrolli protsessid, mis hõlmaksid kodanikuühiskonna ja sotsiaalpartnerite esindajaid, ning suurendada kogu Euroopa poolaasta protsessi vältel kodanikuühiskonna organisatsioonide ja sotsiaalpartnerite üldist kaasatust.

7.3. ELi iga-aastane õigusriigi järelevalveprotsess tuleks teha võimalikult ligipääsetavaks, et Euroopa Komisjoni järeldusi ja soovitusi arutataks avalikult nii riigi kui ka ELi tasandil, ning seejärel tuleks võtta erimeetmeid intsidentide ja negatiivsete suundumustega tegelemiseks. Euroopa Komisjon peaks suurendama kodanikuühiskonna organisatsioonide kaasatust, sest sageli on nemad esimesed kahjusaajad, kui õigusriik on ohus, ja võivad seega olla esmase häire andjad ( 19 ) . Komisjon peaks samuti võtma meetmeid, et takistada kodanikuühiskonna survestamist selles protsessis osalemise eest. Komitee on teinud ettepaneku luua iga-aastane kodanikuühiskonna organisatsioonide foorum, mis annaks panuse läbivaatamisprotsessi. Ta on valmis sellesse protsessi panustama ja tagama kodanikuühiskonna organisatsioonide (sh sotsiaal-majanduslikke huve esindavate organisatsioonide, nt sotsiaalpartnerite) ulatusliku osalemise.

7.4. Komitee on juba väljendanud heakskiitu komisjoni ettepanekule kaitsta liidu eelarvet juhul, kui liikmesriikides esineb üldistunud puudusi õigusriigi toimimises. Seda silmas pidades toetas komitee ettepanekut muuta ELi rahaliste vahendite saamine liikmesriikide jaoks sõltuvaks õigusriigi põhimõtte järgimisest, ning leidis, et seda tingimuslikkust võiks laiendada ka muudele ELi aluslepingutes sätestatud, õigusriigiga seotud põhimõtetele ( 20 )

Võimalikud edasised poliitikameetmed

7.5. Võttes arvesse asjaolu, et tugev õigusriik on ELi üks põhiväärtus ja lisaks mõjutab see positiivselt majanduskasvu, peab EL võtma meetmeid õigusriigi kaitseks.

7.6. Euroopa Liidu Kohus on viimasel ajal langetanud kohtusüsteemi sõltumatuse huvides mitmeid pretsedenti loovaid otsuseid. Peale kohtu esitatud õiguslike põhjenduste on ka majanduslikke põhjuseid, miks ELi institutsioonide meetmed on õigustatud. Et siseturg saaks hästi toimida, peab see põhinema läbipaistval ja stabiilsel õigusraamistikul, mis hõlmab ka ühiste eeskirjade jõustamist, sest riiklikud kohtud peavad olema kindlad, et teiste liikmesriikide kohtud tagavad samuti ELi aluseks olevatest väärtustest kinnipidamise.

7.7. Ühtse Euroopa õigusruumi kontseptsioon on ettevõtluse jaoks oluline, sest see võimaldab ühes liikmesriigis tehtud kohtuotsuseid kohaldada teises liikmesriigis. Et see projekt oleks edukas, on äärmiselt oluline, et kõik kohtud Euroopa Liidus oleksid sõltumatud. Kui seda ei ole enam võimalik tagada, ei jää Euroopa õigusruum mitte üksnes poolikuks, vaid selles toimub tagasilangus. Et Euroopa ühtse õigusruumi ja kohtuotsuste vaba liikumise ideest saaks tegelikkus, peab komisjon tagama, et kõigis liikmesriikides peetakse kinni kohtusüsteemi sõltumatuse põhimõttest.

7.8. Iga riik soovib olla usaldusväärne ja investorisõbralik, andes võimalikele investoritele tõsiseltvõetavaid lubadusi. ELi liikmeks olek on kõigi liikmesriikide jaoks selge eelis, sest see võimaldab kõigil liikmesriikidel oma majanduslikust või poliitilisest ajaloost olenemata anda usaldusväärsemaid lubadusi. Selles mõttes on ELi liikmeks olemine kõigile liikmetele väga väärtuslik, eeldusel et põhieeskirjade rikkumise korral rakendatakse sanktsioone . Kui sanktsioone ei ole, väheneb liikmeks olemise väärtus kõigi nende liikmete jaoks, kes eeskirju täidavad.

7.9. Teisisõnu tekitavad eeskirju eiravad liikmesriigid eeskirju järgivate liikmesriikide jaoks negatiivset välismõju. Seda seetõttu, et iga kord, kui liikmesriigi valitsus ei toimi ELiga liitudes antud lubaduste kohaselt ja selline nõuete eiramine jääb karistuseta, vähendab see ELi õiguse usaldusväärsust kõigis liikmesriikides. Seega väheneks ELi liikmeks olemise väärtus, sest aja jooksul ei oleks liikme staatus enam märk usaldusväärsusest. Seepärast on nõudmine, et ELi põhiväärtustest tuleb kinni pidada, täiesti õigustatud.

7.10. Paljud otsused mõjutavad otseselt kõiki ELi liikmesriikide kodanikke. Kui ei peatata nende liikmesriikide hääleõigust, mida valitsevad võimalikud autokraadid, kes rikuvad süstemaatiliselt õigusriigi põhimõtet, lubatakse nendel autokraatidel osaleda otsustusprotsessis, mis mõjutab otseselt kõiki ELi kodanikke. Seda on tabavalt nimetatud Euroopa „teiseks demokraatia puudujäägiks“ ( 21 )

7.11. Teisisõnu õigustab ELi sekkumist ka asjaolu, et võimalike autokraatlike valitsuste tekitatav negatiivne välismõju ei ületa mitte üksnes nende riikide piire, vaid jõuab ELi liikmesriikide kõigi kodanikeni. Kokkuvõttes on sekkumised, mille eesmärk on toetada või taasjuurutada õigusriigi põhimõttest kinnipidamist, igati õigustatud.

7.12. Üks viis õigusriigi toetamiseks ja edendamiseks on toetada kodanikuühiskonna organisatsioone ja meediat. Kodanike võimalus luua ühendusi, kohtuda ja vabalt arvamust avaldada, samuti meediavabadus, on õigusriigi olulised osad ning kuuluvad kontrolli- ja tasakaalusüsteemi juurde, mille abil tagatakse valitsuste vastutus. Kodanikuühiskonna tegutsemisruumi kahanemine mõjutab ka ettevõtjate ja töötajate võimalust tegutseda, vabalt ühineda ja uuendusi ellu viia. Kodanikuühiskonna organisatsioonid on ka olulised majanduses osalejad, kes tagavad umbes kolmandiku ELi tööhõivest ( 22 ) ja osutavad majanduskasvu seisukohalt üliolulisi teenuseid, näiteks hariduse, tervishoiu ja sotsiaalkaitse valdkonnas. Komitee kordab oma nõudmist, et EL toetaks aktiivselt ELi sotsiaalpartnereid ja kodanikuühiskonna organisatsioone ning et loodaks ELi fond rahalise toetuse pakkumiseks kodanikuühiskonna organisatsioonidele demokraatia, õigusriigi põhimõtte ja põhiõiguste rikkumist puudutavate kohtuvaidluste korral ( 23 )

7.13. On palju põhjuseid, miks õigusriiki tuleks kaitsta nii liikmesriikide kui ka ELi institutsioonide tasandil. Näib, et paljudes liikmesriikides on vaja suurendada üldsuse teadlikkust sellest, kui oluline on õigusriik nii põhiväärtusena kui ka majanduskasvu soodustajana. Seega oleks üks kaudne viis õigusriigi kaitsmiseks suurendada liikmesriikide üldsuse teadlikkust sellest, kui oluline õigusriik tõepoolest on. Komitee on juba kutsunud üles korraldama teavituskampaania läbimõeldud kommunikatsioonistrateegia vormis ( 24 ) . EL peab investeerima teavituskampaaniatesse õigusriigi edendamiseks ja võtma kiiresti meetmeid vaba meedia toetuseks.

Brüssel, 18. september 2020 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Luca JAHIER

(1) Seda seisukohta jagab komisjon ning seda on sõnaselgelt väljendatud komisjoni ELi õigusriigi raamistikus (IP/14/237).

(2) ELT C 62, 15.2. 2019, lk 173.

(3) COM(2019) 343 final.

(4) Erialakirjanduses eristatakse sageli ühelt poolt sisulisemat ja teiselt poolt pigem menetluslikku varianti: Møller, J. (2018), „The advantages of a thin view“ kogumikus „Handbook on the Rule of Law“, Edward Elgar Publishing, lk 21–33 ning Bedner, A. (2018), „The promise of a thick view“, kogumikus „Handbook on the Rule of Law“, Edward Elgar Publishing, lk 34–47.

(5) Voigt, S. (2012), „How to measure the rule of law“, Kyklos, 65(2), lk 262–284.

(6) Gutmann, J., Voigt, S. (2018), „The rule of law: Measurement and deep roots“, European Journal of Political Economy, 54, lk 68–82.

(7) See põhjuslik seos on oluline element sellises teadusharus nagu institutsionaalne majandusteadus. Põhjaliku käsitluse leiab väljaandest „Introduction to Modern Economic Growth“, Acemoglu, D. (2008), Princeton University Press. Mittespetsialistile mõeldud käsitlus esitatakse väljaandes „Institutional Economics – An Introduction“, Voigt, S. (2019), Cambridge University Press.

(8) Feld, L. P., Voigt, S. (2003), „Economic growth and judicial independence: cross-country evidence using a new set of indicators“, European Journal of Political Economy, 19(3), lk 497–527.

(9) Voigt, S., Gutmann, J., Feld, L. P. (2015), „Economic growth and judicial independence, a dozen years on: Cross-country evidence using an updated set of indicators“, European Journal of Political Economy, 38, lk 197–211.

(10) Voigt, S. (2008), „The economic effects of judicial accountability: cross-country evidence“, European Journal of Political Economy, 25(2), lk 95–123.

(11) Hayo, B., Voigt, S. (2014), „The relevance of judicial procedure for economic growth“, CESifo Economic Studies, 60(3), lk 490–524.

(12) Mauro, P. (1995), „Corruption and growth“, The Quarterly Journal of Economics, 110(3), lk 681–712.

(13) Gupta, S., De Mello, L., Sharan, R. (2001), „Corruption and military spending“, European Journal of Political Economy, 17(4), lk 749–777.

(14) Mauro, P. (1998), „Corruption and the composition of government expenditure“, Journal of Public Economics, 69(2), lk 263–279.

(15) Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (2015), „Consequences of Corruption at the Sector Level and Implications for Economic Growth and Development“, Paris: OECD Publishing.

(16) Van Aaken, A., Feld, L. P., Voigt, S. (2010), „Do independent prosecutors deter political corruption? An empirical evaluation across seventy-eight countries“, American Law and Economics Review, 12(1), lk 204–244.

(17) Chemin, Matthieu (2009), „Do judiciaries matter for development? Evidence from India“, Journal of Comparative Economics, 37, lk 230–250.

(18) ELT C 282, 20.8. 2019, lk 39.

(19) Võrdlus politseipatrullide ja tulekahjuhäire vahel järelevalves on välja pakutud väljaandes McCubbins, M. D., ja Schwartz, T. (1984), „Congressional oversight overlooked: Police patrols versus fire alarms“, American journal of political science, lk 165–179.

(20) ELT C 440, 6.12.2018, lk 106.

(21) Kelemen, R. D. (2017), „Europe's other democratic deficit: National authoritarianism in Europe's Democratic Union“, Government and Opposition, 52(2), lk 211–238.

(22) Töödokument nr 13/2016 „The Size and Scope of the European Third Sector“, lk 8.

(23) ELT C 62, 15.2. 2019, lk 178.

(24) ELT C 282, 20.8.2019, lk 39, soovitused 1.11.