Eriaruanne Võitlus ühendusesisese 
käibemaksupettusega: 
vajatakse täiendavaid 
jõupingutusiET 2015  nr 24
EUROOPA
KONTROLLIKODA

EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016
Trükis ISBN 978-92-872-3820-7 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/37444 QJ-AB-15-024-ET-C
PDF ISBN 978-92-872-3818-4 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/00288 QJ-AB-15-024-ET-N
EPUB ISBN 978-92-872-3809-2 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/87845 QJ-AB-15-024-ET-E
© Euroopa Liit, 2016
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Printed in Luxembourg
Võitlus ühendusesisese 
käibemaksupettusega: 
vajatakse täiendavaid 
jõupingutusi
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2015  nr 24
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tule -
mus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende 
mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengu -
suundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Kõnealuse tulemusauditi viis läbi tulude, teadusuuringute ja sisepoliitika, finants- ja majandusjuhtimise ning Euroopa Lii -
du institutsioonide ja asutuste auditeerimise eest vastutav IV auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Milan Martin 
Cvikl. Auditit juhtis kontrollikoja liige Neven Mates, teda toetasid kabinetiülem Georgios Karakatsanis, üksuse juhataja  
Angela McCann, auditirühma juht Carlos Soler Ruiz ning audiitorid Dan Danielescu, Josef Edelmann, Maria Echanove, 
Maria Isabel Quintela, Timothy Upton, Wolfgang Hinnenkamp ja Marko Mrkalj.
Vasakult paremale:  D. Danielescu, A. McCann, J. Edelmann, N. Mates, G. Karakatsanis, M. I. Quintela,  
W. Hinnenkamp, C. Soler Ruiz.
03
 Sisukord
Punkt
 Lühendid
 Mõisted
I–VII  Kokkuvõte
V–VII  Kontrollikoja peamised soovitused
1–13 Sissejuhatus
1–4 Kuidas ühendusesiseseid tehinguid maksustatakse
5–10 Kuidas ühendusesiseste tehingute puhul käibemaksu tasumisest kõrvale hoitakse
11–13 Kuidas kasutatakse halduskoostööd ühendusesisese käibemaksupettuse vastu võitlemisel
14–18 Auditi ulatus ja lähenemisviis
19–111 Tähelepanekud
19–25 Ühendusesisese käibemaksupettuse kohta puuduvad võrreldavad andmed ja näitajad
20–22 Ühendusesisese käibemaksupettuse mahu kohta ELi tasandil puuduvad hinnangulised andmed
23–25 Ühendusesisese käibemaksupettuse kohta puuduvad tulemusnäitajad
26–70 Olemasolev halduskoostöö raamistik võimaldab liikmesriikide maksuhalduritel käibemaksuteavet 
jagada
27–36 Liikmesriigid peavad kõige mõjusamaks vahendiks standardsetel elektroonilistel vormidel põhinevat 
teabevahetust, ent neile vastatakse liiga aeglaselt
37–44 VIES annab teavet ühendusesiseste tehingute kohta, kuigi kohati on probleeme andmete 
usaldusväärsusega
45–47 Mitmepoolsed kontrollid on küll mõjusad, kuid neid tehakse harva
48–55 Eurofisc: paljulubav, ent parandamist vajav töövahend
04 Sisukord
56–59 Komisjon annab liikmesriikidele küll väärtuslikku abi, kuid ei tee kohapealseid külastusi
60–62 Liikmesriigid ei vaheta teavet ELi mittekuuluvate riikidega
63–70 Fiscalis on tähtis vahend halduskoostöö tugevdamiseks
71–92 Käibemaksualaseid õigusakte muudeti käibemaksupettuse vastu võitlemise eesmärgil
73–75 Käibemaksu koondaruannete alase aruandluse ajavahemikku ja nende edastamisele kuluvat aega on 
lühendatud
76–85 Tolliprotseduur 42: komisjon aktsepteeris enamiku kontrollikoja soovitustest, kuid liikmesriigid ei ole neid 
rakendanud
86–89 Pöördmaksustamine: kasulik vahend varifirmadega seotud ühendusesisese pettuse vastu võitlemisel, kuid 
seda ei kasutata järjepidevalt
90–92 E-kaubandust reguleerivad õigusaktid järgivad küll rahvusvahelist parimat tava, ent neid on raske jõustada
93–111 Käibemaksupettuse vastases võitluses puudub haldusasutuste, kohtute ja õiguskaitseasutuste 
vaheline koostöö ning nende vahel esineb pädevuste kattumist
95–100 Puudub maksu-ja politseiameti ning prokuratuuri vaheline andmevahetus
101–103 Europolil ja OLAFil puudub juurdepääs VIESi ja Eurofisci andmetele
104 –109 EMPACT: hea algatus, kuid selle jätkusuutlikkus on ohus
110–111 Liikmesriigid ei poolda ettepanekuid käsitleda käibemaksutemaatikat finantshuvide kaitse direktiivis ja 
Euroopa Prokuratuuri määruses
112–122 Järeldused ja soovitused
113 Süsteemi mõjususe mõõtmine
114 Käibemaksuandmete ristkontrollid on keskse tähtsusega
115 Eurofisci varajase hoiatamise süsteemi parandamine nii, et riskantsed ettevõtjad paremini sihikule 
võtta
116–117 Olemasoleva õigusraamistiku parandamine
118–119 Halduskoostöö korra parandamine
120–122 Haldusasutuste, kohtute ja õiguskaitseasutuste vahelise koostöö parandamine
05 Sisukord
 I lisa.  Auditi lähenemisviis komisjoni tasandil
 II lisa.  Auditi lähenemisviis liikmesriikide tolli- ja maksuasutuste tasandil
 III lisa.  Kontrollikoja mudel tolliprotseduuri 42 kontrollimiseks
 Komisjoni vastus
06
 Lühendid
B2C : ettevõtjalt tarbijale
EL: Euroopa Liit
EMPACT : valdkondadevaheline kuritegevusega seotud ohte käsitlev Euroopa platvorm
OECD : Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon
OLAF : Euroopa Komisjoni Euroopa Pettustevastane Amet
TP-42 : tolliprotseduur 42
VIES : käibemaksuteabe vahetamise süsteem
07
 Mõisted
Eurofisc : liikmesriikide maksu- ja tolliametkondade detsentraliseeritud võrgustik potentsiaalse pettusekahtlusega 
ettevõtete ja tehingute alaseks kiireks teabevahetuseks.
Eurojust : Euroopa õigusalase koostöö amet, mis loodi eesmärgiga tugevdada võitlust raske organiseeritud 
kuritegevusega. Eurojust koosneb liikmesriikide prokuröridest, kohtunikest või samaväärse pädevusega 
politseiametnikest, kes on oma õigussüsteemidest Eurojusti juurde lähetatud.
Europol : Euroopa Politseiameti ülesanne on toetada liikmesriikide õiguskaitseorganite tegevust raske 
organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemisel.
Fiscalis : ELi tegevusprogramm, millest rahastatakse maksuametkondade algatusi siseturu maksustamise 
süsteemide parandamiseks; programmi tegevused hõlmavad kommunikatsiooni- ja teabevahetussüsteeme, 
mitmepoolseid kontrolle, seminare ja projektirühmi, tööalaseid külastusi, koolitusi ning muid programmi 
eesmärkide saavutamiseks vajalikke tegevusi.
Halduskoostöö : liikmesriikidevaheline teabevahetus, mille käigus maksuhaldurid abistavad üksteist ja teevad 
komisjoniga koostööd (vastavalt nõukogu 7. oktoobri 2010. aasta määrusele (EL) nr 904/2010), et tagada käibemaksu 
õige kohaldamine kaubatarnete ja teenuseosutamise, ühendusesisese kaupade soetamise ja kaupade impordi 
suhtes. Liikmesriikidevaheline teabevahetus hõlmab igat liiki teavet, mis võib aidata käibemaksu õigesti arvutada.
Impordi liikmesriik : liikmesriik, kus kaup füüsiliselt ELi saabub ja vabasse ringlusse lubatakse.
Kauba vabastamine : toiming, mille käigus vabastab tolliasutus kauba antud tolliprotseduuris sätestatud 
eesmärkidel kasutamiseks.
Kauba ühendusesisene soetamine : sellise õiguse omandamine, mille alusel võib käsutada omanikuna materiaalset 
vallasasja, mille müüja või kaupade soetaja või nende arvel tegutsev isik lähetab või veab kaupade soetajale muusse 
liikmesriiki kui see, kust kaubad lähetatakse või veetakse.
Koondaruanne : kõigi käibemaksukohustuslasena registreeritud ühendusesiseste kaubatarnijate poolt esitatav 
aruanne. Koondaruanne tuleb reeglina esitada igakuiselt ja selles tuleb esitada kõigile teiste liikmesriikide 
omandajatele tarnitud kaupade kogusumma käibemaksukohustuslasena registreerimise numbrite kaupa.
Käibemaksukohustuslasena registreerimise number : number, mis antakse igale maksukohustuslasele, kes 
soovib kaupa müüa, teenuseid osutada või ettevõtluse eesmärgil kaupa soetada. Iga numbri ette käib kahekohaline 
tähekood, mis tähistab numbri väljastanud liikmesriiki.
O_MCTL : käibemaksuteabe vahetamise süsteemi VIES kontrollsõnum, mis genereeritakse VIESi sõnumi saabumisel 
ja milles loetletakse kõik selles sisalduvad mitteaktiivsed käibemaksukohustuslasena registreerimise numbrid.
SCAC : halduskoostöö alaline komitee (SCAC) on regulatiivkomitee, mis kooskõlas nõukogu määruse (EL) nr 904/2010 
artikliga 58 aitab komisjoni nimetatud määruses sätestatud küsimustes. Komitee koosneb liikmesriikide esindajatest 
ja seda juhib komisjoni esindaja.
08 Mõisted
Sihtliikmesriik : liikmesriik, kuhu kaup saadetakse või transporditakse (juhul, kui see erineb tarnekoha 
liikmesriigist).
Sihtäriühing : ettevõte, mis müüb ühendusesiseselt reaalselt või fiktiivselt kaupa variettevõtjale või kohustusi 
mittetäitvale ettevõttele. Sihtäriühing osaleb petuskeemis vabatahtlikult.
Soetamiskoha liikmesriik : liikmesriik, kus toimub kauba ühendusesisene soetamine.
Tarnekoha liikmesriik : liikmesriik, kust ühendusesisene tarne tehakse.
Teise liikmesriiki üleviimine : kauba lähetamine või vedamine ettevõtluse eesmärgil väljapoole selle liikmesriigi 
territooriumi, kus tarne tehakse, kuid ühendusesiseselt.
Tollideklaratsioon : toiming, mille käigus isik avaldab soovi suunata kaup teatavale tolliprotseduurile.
Tolliprotseduur 42 : protseduur, mida importijad kasutavad käibemaksuvabastuse saamiseks, kui imporditud kaup 
viiakse teise liikmesriiki. Käibemaks kuulub tasumisele sihtliikmesriigis.
Vaba ringlus : selliste kolmandatest riikidest imporditud kaupade staatus, mis on läbinud kõik impordi 
tolliformaalsused selleks, et neid saaks müüa või tarbida ELi turul.
Varifirma : käibemaksukohuslasena registreeritud ettevõte, kes tõenäoliselt petmiskavatsustega soetab 
või kavatseb soetada kaupu või teenuseid ilma käibemaksu maksmata ja tarnib neid kaupu või teenuseid 
käibemaksuga, aga ei anna kogutud käibemaksu üle riiklikule maksuhaldurile.
VIES : käibemaksuteabe vahetamise süsteem on elektrooniline võrgustik, mille kaudu edastatakse teavet 
liikmesriikides registreeritud ettevõtete käibemaksukohustuslasena registreerimise numbrite ning ühendusesisese 
maksuvaba kaubanduse kohta. Mõlemat liiki teabe süsteemi sisestamise eest vastutavad liikmesriikide 
maksuhaldurid.
Ühendusesisene kaubatarne : kaubatarne, mille müüja, soetaja või nende nimel tegutsev isik lähetab või 
veab sihtkohta väljaspool nende päritoluterritooriumi, kuid ELi territooriumil, teisele maksukohustuslasele või 
mittemaksukohustuslasest juriidilisele isikule, kes sellena tegutseb, muus liikmesriigis kui kaupade lähetamise või 
veo alguse liikmesriigis.
09
 Kokkuvõte
I
1993. aasta 1. jaanuaril käivitunud ühtse turu loomi -
sega kaotati varem ühendusesisesele kaubandusele 
kehtinud piirikontroll. Kuna kaupade ja teenuste 
teise liikmesriiki eksportimisele kehtis endiselt käi -
bemaksuvabastus, tekkis risk, et need kaubad võivad 
jääda maksustamata nii tarne- kui ka tarbimiskoha 
liikmesriigis. Lisaks liikmesriikide kaotatud maksu -
tulule mõjutab kogumata käibemaks Euroopa Liidu 
omavahendeid.
II
Käesoleva auditiga uuriti, kas EL võitleb mõjusalt 
ühendusesisese käibemaksupettusega. Kontrollikoda 
leidis, et ELi süsteem ei ole küllaldaselt mõjus ning 
seda mõjutab negatiivselt ühendusesisest käibe -
maksupettust puudutavate ELi tasandi võrreldavate 
andmete ja näitajate puudumine.
III
Käibemaksupettus on tihti seotud organiseeritud 
kuritegevusega. Europoli esindajate sõnul kaotavad 
liikmesriigid kuritegelike ühenduste tõttu igal aastal 
40–60 miljonit eurot käibemaksutulu, ning 2% kurite -
gelikest ühendustest põhjustavad 80% varifirmadega 
seotud ühendusesisesest pettusest.
IV
EL on vastu võtnud terve rea vahendeid, mida liikmes -
riigid võivad ühendusesisese käibemaksupettusega 
võitlemiseks kasutada, ent osa neist tuleb veelgi 
tugevdada või järjekindlamalt kasutada. Nimelt:
a) enamikus külastatud liikmesriikidest puudu -
vad tolli- ja maksuandmete vahelised mõjusad 
ristkontrollid;b) halduskoostöö raamistik võimaldab käibemak -
suteabe vahetamist liikmesriikide maksuametite 
vahel, ent probleeme on teabe täpsuse, täielikkuse 
ja õigeaegsusega; ning
c) puudub haldusasutuste, kohtute ja õiguskaitseasu -
tuste vaheline koostöö ning nende vahel esineb 
pädevuste kattumist.
Kontrollikoja peamised soovitused
V
Kuigi õigusaktide vastuvõtmine ja rakendamine 
kuulub peamiselt liikmesriikide kompetentsi, peaks 
komisjon:
a) algatama liikmesriikide koordineeritud tegevuse 
ühendusesisese käibemaksupettuse statistika 
kogumiseks mõeldud ühise süsteemi loomiseks;
b) tegema õigusaktide muudatusettepanekuid, mis 
võimaldaksid tolli- ja käibemaksuandmete vahelisi 
mõjusaid ristkontrolle;
c) näitama üles algatusvõimet ja julgustama liik -
mesriike Eurofisci süsteemis leiduvaid puudusi 
parandama;
d) julgustama liikmesriike paremini koordineerima 
oma pöördmaksustamise alast poliitikat;
e) panema halduskoostöö korra hindamise raames 
rõhku teabenõuete liikmesriikide poolse vastamise 
õigeaegsusele, VIES-süsteemi usaldusväärsusele ja 
halduskoostööd käsitlevate varasemate aruannete 
leidude alusel võetud meetmetele;
f) kõrvaldama koostöös liikmesriikidega õigusli -
kud takistused, mis raskendavad haldusasutuste, 
kohtute ja õiguskaitseasutuste vahelist teabe -
vahetust liikmesriikide ja ELi tasandil. Eelkõige 
peaksid OLAF ja Europol omama juurdepääsu VIESi 
ja Eurofisci andmetele, ning liikmesriigid peaksid 
saama kasutada nimetatud kahe organisatsiooni 
käsutuses olevat teavet.
Kokkuvõte 10
VI
Liikmesriigid peaksid ELi finantshuve kahjustava ille -
gaalse tegevuse vastu võitemisel kasutama mõjusaid 
hoiatavaid meetmeid (sh õiguslikke). Nõukogu peaks 
eelkõige:
a) kiitma heaks komisjoni ettepaneku solidaarvastu -
tuse kohta;
b) andma komisjonile loa vastastikuse abi alasteks lä -
birääkimisteks riikidega, kus asub enamik digitaal -
sete teenuste osutajaid, ning need kokkulepped 
allkirjastama.
VII
Euroopa Liidu finantshuvide mõjusaks kaitsmiseks 
peaksid Euroopa Parlament ja nõukogu:
a) lisama käibemaksu teema nii pettusevastast võit -
lust käsitlevasse direktiivi kui ka Euroopa Prokura -
tuuri määrusesse;
b) andma OLAFile selge pädevuse ja vahendid ühen -
dusesisese käibemaksupettuse vastu võitlemiseks.
11
 Sissejuhatus
Kuidas ühendusesiseseid 
tehinguid maksustatakse
01 
1993. aasta 1. jaanuaril käivitunud 
ühtse turu loomisega kaotati varem 
ühendusesisesele kaubandusele 
kehtinud piirikontroll. Käibemaksuko -
hustuslastest tarnijad võivad teistes 
liikmesriikides asuvatele käibemaksu -
kohustuslastest ostjatele müües raken -
dada 0-protsendilist käibemaksumää -
ra. Põhimõtteliselt tuleks käibemaks 
tasuda tarbimiskoha liikmesriigis.
02 
Tarnekoha liikmesriigi maksuamet on 
kohustatud andma ühendusesiseselt 
müüdavale kaubale käibemaksuvabas -
tuse – seda eeldusel, et kaup tarnitak -
se või viiakse1 üle teises liikmesriigis 
asuvale kliendile või tarnijale. Käibe -
maksuvabastust võib rakendada üks -
nes juhul, kui müüja suudab tõendada, 
et kaup on tarnekoha liikmesriigist 
füüsiliselt välja viidud.03 
Ühendusesisese käibemaksu arvesta -
miseks peab müüjal olema käibemak -
sukohustuslasena registreerimise num -
ber, ning ta peab tarnekoha liikmesriigi 
maksuametile esitama regulaarselt 
koondaruande2 ühendusesiseste 
kaubatarnete või kaupade üleviimise 
kohta. EL on loonud elektroonilise süs -
teemi (VIES)3, mille kaudu liikmesriigid 
vahetavad teavet käibemaksukohus -
tuslasena registreeritud ettevõtete ja 
ühendusesisese kaubanduse kohta.
04 
Tarnekoha liikmesriigi maksuhaldur 
sisestab koondaruande teabe VIESi 
andmebaasi, võimaldades sel viisil 
sihtliikmesriigi maksuhalduril andme -
tega tutvuda. Ostja peab sihtliikmes -
riigi maksuhaldurile teatama kauba 
ühendusesisesest soetamisest, mille 
tulemusel kuulub käibemaks tasumi -
sele lõppsihtkoha liikmesriigis. Joo -
nis 1  näitab, kuidas ühendusesisesest 
kaubandusest aru antakse ja seda VIESi 
abil kontrollitakse.1 Käesolevas kontekstis on 
„teise liikmesriiki üleviimine” 
materiaalse vallasasja 
igasugune lähetamine või 
vedamine maksukohustuslase 
või tema eest tegutseva isiku 
poolt oma ettevõtluse 
eesmärgil väljapoole selle 
liikmesriigi territooriumi, kus 
vara asub, kuid 
ühendusesiseselt (nõukogu 
direktiivi 2006/112/EÜ, 
28. november 2006, mis 
käsitleb ühist 
käibemaksusüsteemi (nn 
käibemaksudirektiiv), artikli 17 
lõige 1 (ELT L 347, 11.12.2006, 
lk 1)).
2 Kõigi 
käibemaksukohustuslasena 
registreeritud 
ühendusesiseste 
kaubatarnijate poolt esitatav 
aruanne. Koondaruanne tuleb 
koostada kalendriaasta iga 
kuu kohta ja selles tuleb 
esitada kõigile teiste 
liikmesriikide omandajatele 
tarnitud kaupade kogusumma 
käibemaksukohustuslasena 
registreerimise numbrite 
kaupa. Kui tarnitud kauba 
väärtus ei ületa 50 000 eurot, 
võivad liikmesriigid lubada 
aruande esitamist ka kord 
kvartalis.
3 Käibemaksuteabe vahetamise 
süsteem vastavalt nõukogu 
7. oktoobri 2010. aasta 
määruse (EL) nr 904/2010 
(halduskoostöö kohta 
käibemaksu valdkonnas 
(uuesti sõnastatud)) artiklile 17 
(ELT L 268, 12.10.2010, lk 1).
12 Sissejuhatus
Kuidas ühendusesiseste 
tehingute puhul 
käibemaksu tasumisest 
kõrvale hoitakse
05 
Ühendusesise käibemaksusüsteemi 
nõuetest kõrvalehoidmiseks kasuta -
takse tihti varifirmadega seotud ühen -
dusesisest pettust. Nimetatud petu -
skeemi raames müüb liikmesriigis nr 1 
registreeritud müüja (nn sihtäriühing) 
kauba (käibemaksuvabalt) liikmesriigis nr 2 registreeritud ettevõttele (nn vari -
firma). Ostja kasutab ära ühendusesise -
se kaubanduse käibemaksuvabastuse 
ning müüb sama kauba liikmesriigi 
nr 2 siseturul väga konkurentsivõime -
lise hinnaga maha. Seda võimaldab 
müüja suurem kasumimarginaal, mis 
tuleneb asjaolust, et ta lisab käibe -
maksu küll kliendilt küsitavale hinnale, 
ent ei deklareeri seda maksuhaldurile. 
Lõpuks kaob varifirma jäljetult, muutes 
maksukogumise seetõttu kauba või 
teenuse tarbimiskoha liikmesriigis 
võimatuks.Joonis 1Kuidas VIES töötab
Liikmesriik nr 1
Ettevõtte
maksukohustused
Maksuhaldurite
kontrollimehhanismid
Kauba liikumine
Liikmesriik nr 2
VIESELi halduskoostöö
Ühendusesisene
tarneÜhendusesisene
soetamine
Allikas: kontrollikoda.Kaup saabub liikmesriiki nr 2 Maksuhaldurid vaatavad VIESis olevat 
teavet ja võrdlevad seda
käibedeklaratsioonigaSoetaja deklareerib oma
käibedeklaratsioonis ühendusesisese 
soetuse
Kaup transporditakse liikmesriiki nr 2Maksuhaldurid sisestavad teabe 
VIESiTarnija esitab ühendusesisese tarne 
kohta käibemaksu koondaruande 
13 Sissejuhatus
06 
Kirjeldatud skeemi üheks alaliigiks 
on pettus, kus varifirma klient (va -
hendaja) müüb (või teeskleb müüki) 
kauba uuesti riigist välja, mõnikord ka 
sihtäriühingule tagasi, ning taotleb 
oma maksuhaldurilt tagasi varifirmale 
makstud käibemaksu. Sama tehingut 
saab ka ringlevalt korrata; sellisel juhul 
tuntakse seda nn karussellpettuse 
nime all.
07 
Kohati kaup üldse ei liigugi või toimub 
see vaid paberil. Pettust saab veelgi 
keerulisemaks muuta, kui varifirma 
müüb kauba veel vahendajatele edasi 
(mõni neist võib olla ka heauskne), 
muutes petuskeemi jälile jõudmise 
maksuhalduri jaoks veelgi raske -
maks. Karussellpettuse jõudmisel 
liikmesriiki nr 3 võidakse tehingute 
jälgede segamiseks kasutada ka 
tolliprotseduuri 424.08 
Joonis 2  kirjeldab lihtsa karussell -
pettuse toimimist eeldusel, et käibe -
maksumäär on 20%. Esiteks müüb 
sihtäriühing kauba 100 000 euro eest 
käibemaksuvabalt variettevõtjale 
(kuna ühendusesisene kaubandus on 
käibemaksuvaba). Teises etapis müüb 
varifirma kauba 1 080 000 euro eest 
(900 000, millele lisandub 180 000 euro 
suurune käibemaks) nn puhverettevõt -
tele nr 1. Varifirma ei deklareeri kogu -
tud käibemaksu oma maksuhaldurile ja 
kaob. Kolmandas etapis müüb puhver -
ettevõte nr 1 (kes ei pruugi teada, et 
osaleb petuskeemis) kauba 20 000 eu -
rose kasumiga edasi puhverettevõttele 
nr 2 ning maksab kasumilt maksuhal -
durile 20% käibemaksu (4000  eurot). 
Puhverettevõte nr 3 müüb kauba 
30 000  eurose kasumiga vahendajale 
ning maksab kasumilt maksuhaldurile 
20% käibemaksu (6000  eurot). Vahen -
daja viib petuskeemi lõpule, müües 
kauba sihtäriühingule tagasi (teeni -
des seejuures 20 000 eurot kasumit). 
Kuna ühendusesisene kaubandus 
on käibemaksuvaba, ei lisa ta arvele 
käibemaksu, ent taotleb tagasi puhver -
ettevõttele nr 2 makstud käibemaksu 
(190 000 eurot). Seega kaotab liikmes -
riigi nr 2 maksuhaldur 180 000 eurot 
maksutulu, kuna kogub küll 10 000  eu-
rot puhverettevõtetelt nr 1 ja 2, ent 
tagastab vahendajale 190 000 eurot. 
Karussellpettusega teeniti seega kokku 
180 000 eurot kasumit, mille sellega 
seotud pooled omavahel ära jagavad.4 Tolliprotseduuri 42 kasutavad 
importijad 
käibemaksuvabastuse 
saamiseks, kui imporditud 
kaubad viiakse teise 
liikmesriiki. Käibemaks kuulub 
tasumisele sihtliikmesriigis.
14 Sissejuhatus Joonis 2Nn karussellpettus
Variﬁrma Vahendaja
Puhverettevõte nr 2 Puhverettevõte nr 1
Liikmesriik nr 2
Liikmesriik nr 1
Allikas: kontrollikoda rahapesuvastase töökonna esitatud näite põhjal.Maksmata maks 
€180 000Ühendusesisene tarne 
€970 000 + 0% km
€20 000 kasum
€950 000 + 20% km 
(makstud)
€30 000 kasum€900 000 + 20% km 
(maksmata)
€80 000 kasumÜhendusesisene tarne
€1 000 000 + 0% km
€30 000 kasum
€920 000 + 20% km 
(makstud)
€20 000 kasumTarnija – 
sihtäriühing
15 Sissejuhatus
09 
Varifirma ja karussellpettuse skee -
mides kaubeldakse tavaliselt kallite 
toodetega, nagu mobiiltelefonid, 
arvutikiibid, väärismetallid, ent ka 
immateriaalse varaga (nt süsini -
kusertifikaadid, gaas, elekter ning 
taastuvenergiasertifikaadid)5.
10 
Ülalkirjeldatud asjaolude tõttu ei saa 
liikmesriigid ühendusesisese käibe -
maksupettusega üksi võidelda, vaid 
peavad tegema tihedat koostööd nii 
ELi kui ka liitu mitte kuuluvate riikide 
maksuhalduritega6.
Kuidas kasutatakse 
halduskoostööd 
ühendusesisese 
käibemaksupettuse vastu 
võitlemisel
11 
Ühtse turu loomisega kaotati varem 
ühendusesisesele kaubandusele 
kehtinud piirikontroll. Sellest ajast 
peale sõltuvad liikmesriigid oma 
territooriumil käibemaksu kogumisel 
teistelt liikmesriikidelt ühendusesisese 
kaubanduse kohta saadavast teabest. 
Liikmesriigid kasutavad sellise teabe 
vahetamiseks ELi õigusaktides sätes -
tatud halduskoostöö korda7. Õigusak -
tides sätestatakse järgmised haldus -
koostöö vormid:
a) teabevahetus taotluse alusel ning 
teabevahetus ilma eelneva taot -
luseta – seejuures kasutatakse 
halduskoostöö alalise komitee 
poolt heaks kiidetud standardseid 
vorme;b) teabevahetus elektroonilise süs -
teemi VIES kaudu (vt ka punktid 3 
ja 4);
c) kahes või enamas liikmesriigis 
samaaegselt läbi viidavad kontrol -
lid ning maksuametnike kohalolu 
teistes liikmesriikides; lähetuste 
käigus on neil võimalik tutvuda 
dokumentatsiooniga või osaleda 
käimasolevates juurdlustes;
d) detsentraliseeritud võrgustik 
Eurofisc, mille raames toimub liik -
mesriikidevaheline kiire suunatud 
teabevahetus kahtlaste kauplejate 
ja muu sarnase kohta. Eurofisc 
loodi käibemaksupettuste vas -
tase võitluse valdkonnas tehtava 
mitmepoolse koostöö edenda -
miseks ja hõlbustamiseks. See 
ei ole juriidiline isik, vaid töötab 
koostöövõrgustikuna.
12 
Fiscalis on ELi tegevusprogramm, 
millest rahastatakse näiteks kommu -
nikatsiooni- ja teabevahetussüsteeme, 
mitmepoolseid kontrolle, seminare ja 
projektirühmi, tööalaseid külastusi, 
koolitusi ning muid sarnaseid tegevu -
si. Programmi eesmärk on parandada 
maksusüsteemide nõuetekohast toi -
mimist siseturul, tihendades osalevate 
riikide, nende ametiasutuste ja ametni -
ke koostööd.5 Ühendkuningriigi parlamendi 
ülemkoja ELi komitee 
2012.–2013. aasta istungjärgu 
12. aruanne „The Fight Against 
Fraud on the EU’s Finances”,  
4. selgitus, lk 22.
6 Ühendkuningriigi parlamendi 
ülemkoja riigirahanduse 
komitee 2006.–2007. aasta 
istungjärgu 45. aruanne 
„Standard Report on the 
Accounts of HM Revenue and 
Customs: VAT Missing Trader 
Fraud”, kokkuvõte, lk 3. Vt ka 
COM(2014) 71 final, 
12. veebruar 2014: „Komisjoni 
aruanne nõukogule ja 
Euroopa Parlamendile 
käibemaksu valdkonna 
halduskoostööd ja 
maksupettuste vastast võitlust 
käsitleva nõukogu määruse 
(EL) nr 904/2010 kohaldamise 
kohta ”.
7 Nõukogu määrus  
(EL) nr 904/2010.
16 Sissejuhatus
13 
Joonis 3  näitab halduskoostöö va -
hendite toimimist ning joonisel 4  
reastatakse need vastavalt kiirusele ja 
esitatava teabe üksikasjalikkusele. Joonis 3Halduskoostöö vahendid
Teabepäring
Vastus1)
2)
3)VIES
Infovahetus ilma eelneva taotluseta
4)
Tsentraliseeritud tagasiside
Tagasiside pettuse kohta
edastatavate teadete kohtaPettuse kohta
edastatavad teatedTsentraliseeritud teave
5) Teave TeaveSisestamine Päring
Allikas: kontrollikoda.Mitmepoolsed 
kontrollidEuro/f_isci 
töövaldkonna 
koordinaatorTeavet andev 
liikmesriikTeavet saav 
liikmesriik
17 Sissejuhatus Joonis 4Halduskoostöö vahendid vastavalt kiirusele ja esitatava teabe üksikasjalikkusele
VIES
Euroﬁsc
SCACMitmepoolsed
kontrollidTeave ühendusesisesekaubanduse kohta
Pettuse kohtaedastatavad teated
Teabevahetus
Koordineeritud auditid
-
--
--
-Teabe üksikasjalikkus Teabe kiirusTeaveKi irus
Allikas: kontrollikoda Euro/f_iscilt saadud teabe põhjal.
18
 Auditi ulatus ja 
lähenemisviis
14 
Auditi eesmärk oli vastata küsimusele, 
kas EL võitleb mõjusalt ühendusesisese 
käibemaksupettusega. Sellele küsi -
musele vastamiseks esitati järgmised 
alaküsimused:
a) kas komisjon kasutab tema käsu -
tuses olevaid vahendeid mõjusalt 
ühendusesisese käibemaksupet -
tusega võitlemiseks ning kas need 
vahendid on piisavad? Küsimusele 
vastamiseks uuris kontrollikoda, 
kas:
i) komisjon oli usaldusväärselt 
hinnanud valdkonna pettuste 
mahtu, ning kas ta oli seadnud 
asjakohased tulemusnäitajad, 
mille alusel hinnata probleemi 
ulatust ja selle lahendamiseks 
kehtestatud regulatiivsete ja 
kontrollimeetmete mõjusust;
ii) komisjon oli kehtestanud 
liikmesriikidevahelise mõju -
sa halduskoostöö korra, mis 
võimaldab käibemaksuteabe 
vahetust liikmesriikide maksu -
haldurite vahel;
iii) komisjon aitas seadusandlike 
ettepanekutega kaasa usaldus -
väärse reguleeriva ja kontrolli -
raamistiku loomisele, mis võiks 
tõenäoliselt kaasa tuua käi -
bemaksupettuse vähenemise 
liikmesriikides;b) kas ühendusesisese käibemaksu -
pettuse vähendamise nimel tehtav 
liikmesriikidevaheline koostöö on 
mõjus? Küsimusele vastamiseks 
kontrollis kontrollikoda, kas on 
loodud asjakohased mehhanismid 
vajaliku teabe mõjusaks vahetami -
seks ja liikmesriikide ametiasutuste 
omavaheliseks halduskoostööks 
(seda nii liikmesriikide sees kui ka 
nende vahel).
15 
Kontrollikoda tegi auditi nii komisjoni 
kui ka liikmesriikide tasandil. Komis -
joni tasandil kontrolliti, kas komisjoni 
loodud reguleeriv ja kontrolliraamistik 
järgib maksunduse rahvusvahelist pari -
mat tava. Lisaks külastas kontrollikoda 
OECDd, Europoli, Eurojusti ja Eurofisci 
eesistujat. Auditi lähenemisviisi komis -
joni tasandil kirjeldatakse üksikasjali -
kumalt I lisas .
16 
Kõigi liikmesriikide maksuhalduri -
tele saadeti küsimustik, milles uuriti 
ühendusesisese käibemaksupettuse 
vastu võitlemisel kasutatava haldus -
koostöö korra mõjusust. Lisaks tehti 
kohapealsed külastused viie liikmes -
riigi (Saksamaa, Itaalia, Ungari, Läti 
ja Ühendkuningriik) asjaomastesse 
ametiasutustesse. Riikide valik põhi -
nes riskianalüüsil, milles võeti arvesse 
nende olulisust käibemaksubaasis ning 
käibemaksupettuse riski.
19 Auditi ulatus ja lähenemisviis
17 
Valitud liikmesriikides pöörati tähele -
panu tarneriikide ja lõpptarbimise liik -
mesriikide maksuhaldurite vahelisele 
teabevahetusele, keskendudes sellele, 
kas maksuhaldurid on ühendusesises -
test tehingutest teadlikud.
18 
Kontrollikoda auditeeris igas liik -
mesriigis halduskoostöö vahenditest 
koosnevat valimit: 20 taotluse alusel 
tehtud teabevahetust, 10 uut kannet 
VIES-süsteemis, 20 VIESi veateadet, 10 
mitmepoolset kontrolli ja 20 Eurofisci 
1. töövaldkonna kaudu vahetatud 
sõnumit riskantsete kauplejate kohta. 
Tolliprotseduuri 42 puhul analüüsis 
kontrollikoda 30 imporditehingust 
koosneva valimi alusel tolli- ja maksua -
metkondade vahelist teabevahetust 
tarnekoha liikmesriigis. Lisaks uuriti, 
kuidas on edenenud tolliprotseduu -
ri 42 käsitlenud kontrollikoja eriaruan -
des8 esitatud soovituste rakendamine. 
Auditi lähenemisviisi liikmesriikide 
tasandil kirjeldatakse üksikasjalikumalt 
II lisas .8 Eriaruanne nr 13/2011: „Kas 
tolliprotseduuri 42 kontroll on 
käibemaksust 
kõrvalehoidumise 
ärahoidmiseks ja avastamiseks 
piisav?” ( http://eca.europa.eu ).
20
 Tähelepanekud
Ühendusesisese 
käibemaksupettuse kohta 
puuduvad võrreldavad 
andmed ja näitajad
19 
Käibemaksupettuse vastaseks mõju -
saks võitluseks peavad maksuhaldurid 
looma süsteemid, mille alusel hinnata 
pettuse mahtu ja seada eesmärgid 
selle vähendamiseks. Kontrollikoda 
märkis juba aastal 2008:„Kui ühenduse -
siseste käibemaksust kõrvalehoidmiste 
kohta oleksid võrreldavad andmed, 
aitaks see kaasa paremini suunatud 
liikmesriikidevahelisele koostööle. 
Komisjon koos liikmesriikidega peab 
välja töötama ühise lähenemisviisi käi -
bemaksust kõrvalehoidumise määrat -
lemiseks ja analüüsimiseks”.9
Puuduvad hinnangulised 
andmed ühendusesisese 
käibemaksupettuse mahu 
kohta ELi tasandil
20 
Vaid kaks liikmesriiki (Belgia ja Ühend -
kuningriik) avaldavad hinnangulisi arve 
ühendusesisese käibemaksupettuse 
tõttu kaotatud maksutulude kohta, ko -
misjonil aga puuduvad hinnangulised andmed ELi tasandi summade kohta. 
(vt 1. selgitus ).
21 
Käibemaksupettust puudutava otsese 
teabe puudumise tõttu on komisjon 
tellinud regulaarselt uuringuid, mille 
eesmärk on hinnata tegelikult kogutud 
käibemaksu ja käibemaksukohustuste 
kogusumma erinevust (nn käibemak -
sulünk). Kõige värskema uuringu koha -
selt moodustab ELi 26 riigi10 käibemak -
sulünk 168  miljardit  eurot ehk 15,2% 
2013. aasta käibemaksukohustuste 
kogusummast11.
22 
Hinnanguline käibemaksulünk ei näita 
aga usaldusväärselt ühendusesisese 
käibemaksupettuse mahtu, sest see 
hõlmab lisaks riigi- ja ühendusesisese -
le käibemaksupettusele ka muul viisil 
kaotatud tulusid: maksude legaalset 
vältimist, ettevõtete maksujõuetust 
ning maksuhaldurite poolset vastu -
tulekut raskustes ettevõtete maksu -
võlgnevuste käsitlemisel. Lisaks sõltub 
käibemaksulünk väga suurel määral 
sisemajanduse koguprodukti (SKP) 
andmetes kasutatava musta turu osa -
kaalu hindamisest.9 Eriaruanne nr 8/2007 
halduskoostöö kohta 
käibemaksu valdkonnas, 
punkt 110 (ELT C 2008, 
25.1.2008, lk 1).
10 Horvaatia ja Küprose riigi 
rahanduse statistika 
süsteemid ei ole veel lõplikult 
valmis, mistõttu ei sisalda 
uuringud nende riikide 
andmeid.
11 Euroopa Komisjon, „Study to 
quantify and analyse the VAT 
Gap in the EU Member States. 
2015 Report”  
(http://ec.europa.eu/
taxation_customs/common/
publications/studies/
index_en.htm ).1. selgitusOlemasolevad hinnangulised andmed varifirmadega seotud ühendusesisese 
pettuse kohta
22. oktoobril 2015 hindas Ühendkuningriik ühendusesisese käibemaksupettuse suuruseks ajavahemikus 
2013–2014 0,5–1 miljard naelsterlingit12. Avaldatud andmete kohaselt on pettuse maht viimase viie aasta jook -
sul 0,5 miljardi naelsterlingi võrra vähenenud.
Belgia riigikontrolli avaldatud kõige värskema hinnangu kohaselt tekitati varifirmadega 2009. aastal kahju 
94 miljonit eurot, 2010. aastal 29 miljonit eurot ning 2011. aastal 28 miljonit eurot13.
12 https://www.gov.uk/government/statistics/measuring-tax-gaps . Ühendkuningriigi eelarveaasta finantsaruannete periood on 1. aprill kuni 
31. märts.
13 „Fraude intracommunautaire à la TVA. Audit de suivi réalisé en collaboration avec les cours des comptes des Pays-Bas et d’Allemagne. Rapport de la Cour 
des comptes transmis à la Chambre des représentants Bruxelles, septembre 2012” .
21 Tähelepanekud
Ühendusesisese 
käibemaksupettuse kohta 
puuduvad tulemusnäitajad
23 
Komisjon ja liikmesriikide maksuhal -
durid (v.a Ühendkuningriik) ei sea 
ühendusesisese käibemaksupettuse 
vähendamiseks tulemusnäitajaid ega 
sihtarve.
24 
Ühendkuningriik seab regulaarselt 
tulemusnäitajaid, milleks on käibemak -
suteabe vahetamise tulemusel laekuv 
täiendav tulu, maksuotsuste arv ja 
pettusejuhtumite arv.
25 
Ühendusesisese käibemaksupettuse 
mahtu puudutavate hinnangute ja 
pettuse vastu võitlemise edenemist 
mõõtvate tulemusnäitajate puudumi -
se tõttu on keeruline hinnata ka ELi 
käibemaksupettuse vastase võitluse 
mõjusust.Olemasolev 
halduskoostöö raamistik 
võimaldab liikmesriikide 
maksuhalduritel 
käibemaksuteavet jagada
26 
Riigi territooriumil käibemaksu ko -
gumisel sõltuvad liikmesriigid teis -
telt liikmesriikidelt ühendusesisese 
kaubanduse kohta saadavast teabest. 
Kontrollikoja uuringu kohaselt on 26 
liikmesriigi maksuhaldurid (28st) sei -
sukohal, et olemasolev halduskoostöö 
raamistik on ühendusesisese käibe -
maksupettuse vastu mõjusaks võitle -
miseks piisav.
Liikmesriigid peavad 
kõige mõjusamaks 
vahendiks standardsetel 
elektroonilistel vormidel 
põhinevat teabevahetust, 
ent neile vastatakse liiga 
aeglaselt
27 
Kontrollikoja uuringu kohaselt on 
taotluse alusel toimuv teabevahe -
tus pettusevastases võitluses kõige 
tõhusam vahend, kuna vastuseid 
saab kohtus tõendina kasutada. 2013. 
aastal kasutusele võetud teabevahe -
tuse e-vormid toimivad rahuldavalt ja 
tagavad taotluste kiirema käsitlemise. 
Tõendite kogumine ettevõtete osa -
lemise kohta pettuses parandab ka 
käibemaksu kogumist. Lisaks kasuta -
vad maksuhaldurid seda teavet selleks, 
et keelduda ettevõtetele sisendkäi -
bemaksu mahaarvamise lubamisest14 
või ühendusesisese kaubanduse 
puhul kehtiva käibemaksuvabastuse15 
(0% käibemaksumäära) andmisest; 
põhjendusena tuuakse asjaolu, et ette -
võte teadis või oleks pidanud teadma, 
et tema tehingud olid seotud maksu -
dest kõrvalehoidumisega.14 Euroopa Kohtu 6. juuli 
2006. aasta otsus liidetud 
kohtuasjades C- 439/04 ja 
C-440/04: Kittel ja Recolta 
Recycling, EKL 2006, lk I-6177, 
punktid 60 ja 61.
15 Euroopa Kohtu 6. septembri 
novembri 2012. aasta otsus 
kohtuasjas: C- 273/11 
Mecsek-Gabona, punkt 55.
22 Tähelepanekud
28 
Standardsete vormidega toimub 
kahte liiki teabevahetus: teabevahetus 
taotluse alusel ning teabevahetus ilma 
eelneva taotluseta.
Teabevahetus taotluse alusel
29 
Taotluse saanud ametiasutused pea -
vad saatma küsitud teabe võimalikult 
kiiresti ja hiljemalt kolme kuu möö -
dudes taotluse kättesaamise päevast. 
Kui see teave on juba taotluse saanud 
asutuse valduses, on selle tähtaja pik -
kuseks kõige rohkem üks kuu.
30 
Vastuste õigeaegsus oli sellegipoolest 
ebarahuldav. Liikmesriikidest komisjo -
nile saadetud statistika kohaselt vastati 
2013. aastal 42% taotlustele lubatust 
hiljem. Kuus liikmesriiki vastasid lausa 
enam kui 50% taotlustele lubatust 
hiljem. Liikmesriikidele laekunud 
taotluste analüüs näitab, et saabunud 
taotluste hulgast tingitud töökoor -
muse valguses ei olnud tähtajad alati 
proportsionaalsed.31 
Üksnes Ühendkuningriigi maksuhaldur 
seadis eesmärgid hilinenud vastuste 
osakaalu vähendamisele, käibemaksu -
alase teabe vahetamise tõttu suure -
nenud maksutulule ja maksuotsuste/
pettusejuhtumite arvule. Halduskoos -
töö mõju käibemaksu kogumisele on 
suuresti teadmata.
32 
Kontrollikoja uuringu tulemuste ko -
haselt olid vastuste kvaliteediga rahul 
aga kõik peale ühe vastaja. Komisjon 
seadis tulemusnäitajad teabevahetus -
taotluste arvule ning selle suurenemi -
sele seatud eesmärk (+13%) saavutati 
2013. aastal.
33 
Taotluse alusel toimuv elektrooniline 
teabevahetus on kasulik ja liikmesriiki -
de poolt hinnatud töövahend. Samas 
puuduvad andmed selle mõjususe 
kohta käibemaksu kogumise paran -
damisel. Teabevahetuse mõjusust 
käibemaksu kogumise parandamisel 
vähendab ka vastuste hilinemine.
23 Tähelepanekud
Infovahetus ilma eelneva 
taotluseta
34 
ELi õiguses nõutakse, et „Iga liikmesrii -
gi pädev asutus edastab ilma eelneva 
taotluseta [---] teabe mis tahes muu 
asjaomase liikmesriigi pädevale asutu -
sele, kui:
a) maksustamiskohaks peetakse 
sihtliikmesriiki ja sihtliikmesriigi 
kontrollisüsteemi tõhusaks toimi -
miseks on vaja päritoluliikmesriigi 
antavat teavet;
b) liikmesriigil on alust arvata, et tei -
ses liikmesriigis on toime pandud 
või on tõenäoliselt toime pandud 
käibemaksualaste õigusaktide 
rikkumine;
c) on olemas oht, et teises liikmes -
riigis võib maksutulu saamata 
jääda16”.
35 
Komisjon seadis tulemusnäitajad liik -
mesriikidevaheliste teabevahetustaot -
luste arvule ning selle suurenemisele 
seatud eesmärk (+10%) saavutati 2013. 
aastal.36 
Kontrollikoja uuringu kohaselt peavad 
liikmesriigid nimetatud töövahendit 
selgelt kasulikuks. Vastanud liikmesrii -
gid tõid mitu näidet selle kohta, kuidas 
ilma eelneva taotluseta teabevahe -
tus neile suurt kasu tõi (täiendavad 
käibemaksuotsused, teave varifirmade 
kohta, parandused VIES-süsteemis).
VIES annab teavet 
ühendusesiseste tehingute 
kohta, kuigi kohati on 
probleeme andmete 
usaldusväärsusega
37 
EL on loonud elektroonilise süstee -
mi (VIES), mille kaudu liikmesriigid 
vahetavad teavet käibemaksukohus -
tuslasena registreeritud ettevõtete ja 
ühendusesisese kaubanduse kohta. 
Liikmesriikide ülesanne on tagada 
süsteemi sisestatud teabe kvaliteet ja 
usaldusväärsus, ning nad peavad oma 
riskihindamiste alusel looma teabe 
kontrollimiseks vajalikud protseduurid. 
Nimetatud kontroll peaks põhimõtte -
liselt toimuma enne ettevõtete käibe -
maksukohustuslasena registreerimist 
või – kui enne registreerimist viiakse 
läbi vaid eelnev kontroll – hiljemalt 
kuus kuud peale registreerimist.16 Määruse (EL) nr 904/2010 
artikli 13 lõige 1.
24 Tähelepanekud
38 
Kuigi uuringu tulemuste kohaselt 
oli vaid kohati probleeme andmete 
usaldusväärsusega (neli vastajat 28st), 
i) toodi andmete puudumise või hilise 
kättesaadavuse kohta välja 17 problee -
mi; ii) vastustes rõhutati ka probleeme 
11 liikmesriigi andmetele juurdepääse -
misel; iii) 10 liikmesriigi puhul mainisid 
vastajad probleeme käibemaksukohus -
tuslase numbrite õigeaegsel kehtetuks 
tunnistamisel; ning iv) 7 liikmesriigi 
puhul märgiti ära asjaolu, et käibe -
maksukohustuslase numbrid ei olnud 
ajakohastatud.
39 
Loetletud leide kinnitasid ka kontrol -
likoja poolt viies liikmesriigis tehtud 
audititestid. Lisaks näitasid testid, et 
VIES-süsteemis käibemaksukohustusla -
se numbrite andmisega ei kaasne riski -
põhiseid kontrolle ega juba maksuko -
hustuslasena registreeritud ettevõtjate 
„asjakohast koolitamist”17. Selleks, et 
liikmesriikide riskijuhtimissüsteemid 
oleksid mõjusad ja leevendaksid vari -
firmade probleemi, on tähtis kontrolli -
da suure riskiga ettevõtjaid kohe peale 
nende VIES-süsteemis registreerimist.
40 
Positiivse näitena võib tuua Portugali, 
kus kasutatakse kahte erinevat käibe -
maksukohustuslasena registreerimise 
numbrit: ühte riigisiseseks tegevuseks 
ja teist ühendusesise kaubanduse 
jaoks. Lisaks kasutatakse mõnes 
liikmesriigis (nt Hispaanias, Portuga -
lis ja Horvaatias) ühendusesiseseid 
tehinguid teha soovivate maksukohus -
tuslaste kontrollimiseks täiendavaid 
kontrolle.41 
Kontrollikoda kontrollis VIES-süsteemi 
ebakorrektsete käibemaksukohustusla -
sena registreerimise numbrite veatea -
detest moodustatud valimit18 ja leidis, 
et enamiku külastatud liikmesriikide 
maksuhaldurid19 veateadetele ei rea -
geerinud. Sellega suureneb osa tehin -
gute maksustamata jätmise risk. Lisaks 
peavad liikmesriigid peale koond -
aruannete kättesaamist saatjat kahe 
tööpäeva jooksul teavitama juhul, kui 
käibemaksukohustuslasena registree -
rimise numbrid on valed. Ühel juhul 
saatis liikmesriik veateate aga enam 
kui kaks aastat ja viis kuud ettenähtust 
hiljem. Kui veateade saadakse aga pea -
le aegumistähtaja20 möödumist, ei ole 
käibemaksu kogumine võimalik.
42 
Karussellpettuse käigus müüb sihtäri -
ühing ühendusesiseselt reaalselt või 
fiktiivselt kaupa varifirmale või kohus -
tusi mittetäitvale ettevõtjale. Seetõttu 
tuleb nende teistes riikides asuvad 
äripartnerid kindlaks teha ja käibe -
maksukohustuslasena registreerimise 
numbrid vajaduse korral viivitamatult 
kehtetuks tunnistada. Mõne liikmesrii -
gi seadused ei luba aga sihtäriühingu 
käibemaksukohustuslasena registree -
rimise numbrit kehtetuks tunnistada 
üksnes seetõttu, et ta omab ärisuhteid 
variettevõtjate või kohustusi mittetäit -
vate ettevõtjaga.17 Fiscalise projektirühma nr 32 
koostatud dokumendis 
„Compliance Risk 
Management Guide For Tax 
Administrations” 
(vastavusriskide alased 
suunised maksuhalduritele) 
sedastatakse, et „kui 
ettevõtjad rikuvad eeskirju, 
kuna maksuseaduste teatud 
osad on liiga keerulised, 
võiksid maksuhaldurid 
pakkuda ettevõtetele näiteks 
tasuta nõustamist või teha 
ettepaneku õigusaktide 
lihtsustamiseks”.
18 Peale seda, kui liikmesriik on 
saatnud VIES-süsteemi kaudu 
käibemaksu koondaruande, 
vastab teabe saanud 
liikmesriik veateatega, milles 
loetletakse kõik avastatud 
ebakorrektsed 
käibemaksukohustuslasena 
registreerimise numbrid.
19 Itaalia (10-st juhtumist 10), 
Ungari (10-st juhtumist 7),  
Läti (10-st juhtumist 1) ja 
Ühendkuningriik (10-st 
juhtumist 10).
20 Ajavahemik, mille möödudes 
käibemaksu enam koguda ei 
saa, on määratletud 
liikmesriikide maksuseadustes.
25 Tähelepanekud
43 
Komisjon ei külasta liikmesriike, kont -
rollimaks, kas need on vastu võtnud 
„kõik vajalikud meetmed tagamaks, et 
andmed, mille maksukohustuslased 
ja juriidilistest isikutest mittemaksu -
kohustuslased on esitanud selleks, et 
end [---] käibemaksukohustuslaseks 
registreerida, oleksid [---] terviklikud ja 
korrektsed”21. Taoliste külastusteta on 
komisjonil selliste meetmete raken -
damise edenemise kohta väga raske 
järelevalvet teha.
44 
VIES on väga kasulik töövahend ühen -
dusesisese kaubanduse alaseks liik -
mesriikidevaheliseks teabevahetuseks. 
Süsteemi kasutamises liikmesriikides 
on aga puudusi, mis kohati mõjutavad 
teabe täpsust, täielikkust ja õigeaeg -
sust ning seetõttu ka selle mõjusust 
pettusevastases võitluses.
Mitmepoolsed kontrollid 
on küll mõjusad, kuid neid 
tehakse harva
45 
Kaks või enam liikmesriiki võivad 
kokku leppida, et kontrollivad koor -
dineeritult ühe või mitme omavahel 
seotud ettevõtte maksukohustusi, kui 
nad leiavad, et sellised kontrollid on 
tõhusamad kui ainult ühe liikmesriigi 
tehtavad kontrollid.46 
Uuring näitas, et 27 liikmesriiki peavad 
mitmepoolseid kontrolle pettusevas -
tases võitluses mõjusaks vahendiks. 
Meetodi potentsiaali ei ole aga täiel 
määral ära kasutatud ja kontrollide 
sagedus on vähenenud. Komisjoni 
statistika kohaselt vähenes mitme -
poolsete kontrollide arv 2011. aasta 
52-lt 2012. aastal 42-ni ja 2013. aastal 
üksnes 33-ni. Mitmepoolsed kontrollid 
on sageli aeganõudvad: kontrollikoja 
audit näitas, et enamikul juhtudel ei 
suudeta neid ettenähtud üheaastase 
ajavahemiku jooksul lõpetada. Lisaks 
ei täidetud 2013. aastal ka komisjoni 
eesmärki suurendada alustatud mitme -
poolsete kontrollide arvu 7% võrra 46-
ni. Seetõttu on ebarealistlik ka komis -
joni soovitus suurendada liikmesriikide 
algatatud mitmepoolsete kontrollide 
arvu 2014. aastal 75-ni.
47 
Külastatud liikmesriikidest oli mit -
mepoolsetes kontrollides osalemise 
abil suurenenud käibemaksutulule 
tulemusnäitajad seadnud vaid Ühend -
kuningriigi maksuhaldur. Teised 
liikmesriigid ei kontrolli nende osalusel 
tehtud mitmepoolsete kontrollide 
abil tehtud käibemaksuotsuste alusel 
laekuvat maksutulu; see vähendab 
ka nende motivatsiooni suurendada 
mitmepoolsete kontrollide arvu.21 Nõukogu määruse (EL) 
nr 904/2010 artikkel 22.
26 Tähelepanekud
Eurofisc: paljulubav, 
ent parandamist vajav 
töövahend
48 
Eurofisc on liikmesriikide maksu- ja 
tolliametkondade detsentraliseeritud 
võrgustik potentsiaalse pettusekaht -
lusega ettevõtete ja tehingute alaseks 
kiireks teabevahetuseks. Eurofisci võr -
gustikul on praegu neli töövaldkonda 
(vt 2. selgitus ).
49 
Komisjon toetab Eurofisci küll tehnili -
selt ja logistiliselt, ent ei osale Eurofisci 
igapäevases töös ega oma juurde -
pääsu võrgustiku kaudu vahetatavale 
teabele. Eurofisci töövaldkondades 
osalevad liikmesriikide käibemaksu -
pettuse alaste kogemustega kontakt -
ametnikud. Nende seast valitakse 
töövaldkondade koordinaatorid. 
Koordinaatori ülesanne on osalevatelt 
Eurofisci kontaktametnikelt teabe 
kogumine ja teistele jagamine.50 
Kui liikmesriik klassifitseerib mõne 
ettevõtte sihtäriühinguks, kes müüb 
ühendusesiseselt reaalselt või fiktiiv -
selt kaupa varifirmadele või kohustusi 
mittetäitvatele ettevõtjatele, peaks 
Eurofisci kaudu koheselt edastatama 
teave tema praeguste ja kavatsetud 
partnerite kohta; teabe avaldamise 
eesmärk on partnerite kindlakstegemi -
ne, jälgimine ja vajaduse korral nende 
käibemaksukohustuslasena regist -
reerimise numbrite kiire kehtetuks 
tunnistamine. Vastasel juhul ahenda -
takse liikmesriikide võimet võidelda 
varifirmadega seotud ühendusesisese 
pettusega. Pettuse kohta edastatud 
teadete kasulikkust puudutava kiire 
tagasiside mehhanismi puudumisel 
ei saa liikmesriigid parandada ka oma 
riskianalüüsi kvaliteeti.
51 
Kontrollikoja uuring näitas, et 27 
liikmesriiki peavad Eurofisci pettuse 
vältimise mõjusaks varajase hoiatami -
se süsteemiks; vastanud tõid aga välja 
järgmised puudused: i) tagasisidet ei 
antud piisavalt sageli; ii) teabevahetu -
se suunatus ei olnud alati küllaldane; 
iii) kõik liikmesriigid ei osale Eurofisci 
kõigis töövaldkondades; iv) teabe -
vahetus ei ole kasutajasõbralik; ning  
v) teabevahetus on liiga aeglane.2. selgitusEurofisci töövaldkonnad
 ο1. töövaldkond: varifirmadega seotud ühendusesisene pettus.
 ο2. töövaldkond: transpordivahenditega seotud pettus (autod, laevad, lennukid).
 ο3. töövaldkond: tolliprotseduuri 42 kuritarvitamisega seotud pettus.
 ο4. töövaldkond: käibemaksupettuse alaste suundumuste jälgimine.
27 Tähelepanekud
52 
Pettuse kohta edastatavate teadete 
käitlemine ja üleslaadimine kujutas 
endast kõigis liikmesriikides pikka ja 
kohmakat protsessi. Igas külastatud rii -
gis kontrolliti valimipõhiselt 20 pettuse 
kohta edastatud teadet; töö kinnitas, 
et teabevahetus on teatud määral al -
geline, aeglane, ei ole kasutajasõbralik 
ning toimub Exceli formaadis tabeleid 
kasutades. Eurofisci töövaldkonna 
koordinaator koostab käsitsi tabelid 
ning saadab need seejärel kõigi Euro -
fiscis osalevate liikmesriikide kontakt -
ametnikele. Seejuures tekib risk, et 
jagatav teave on ebatäielik või vale.
53 
Kontrollikoja audit näitas, et iga liik -
mesriik teeb enda riskianalüüsi. Riski -
analüüsi tegemiseks puuduvad ühised 
kriteeriumid ja teabeallikad. Lisaks 
antakse vähe tagasisidet vahetatud 
teabe kasulikkuse kohta. Eelneva tule -
musel vahetavad eri töövaldkondades 
osalevad liikmesriigid tihti teavet, mis 
sisaldab ka ausaid ettevõtteid, ning 
raiskavad seetõttu ressursse22.
54 
Antud või saadud tagasiside kvaliteedi 
ja õigeaegsuse mõõtmiseks näitajad 
puuduvad. Olemas on küll võrgustiku 
kaudu edastatud ettevõtete arvu ja 
mitmesugustesse kategooriatesse lii -
gitamist näitav statistika, kuid liikmes -
riigid ei ole määratlenud Eurofisci eri 
töövaldkondade mõjususe hindamist 
võimaldavaid tulemusnäitajaid. Lisaks 
puudub ka üldine statistika antud 
tagasiside õigeaegsuse kohta.55 
Külastatud liikmesriikides tehtud va -
likulised testid näitavad, et enamikus 
liikmesriikides võtab saabunud teade -
tele tagasiside andmine aega rohkem 
kui kolm kuud. Paljudel juhtudel on an -
tud teave ebatäielik ning kohati ei anta 
seda standardses formaadis, mis toob 
omakorda kaasa täiendavad viivitused 
nende käsitlemisel.
Komisjon annab 
liikmesriikidele küll 
väärtuslikku abi, kuid ei tee 
kohapealseid külastusi
56 
Liikmesriigid ja komisjon kontrollivad 
ja hindavad halduskoostöö toimimist. 
Komisjon kogub liikmesriikide koge -
musi, et parandada halduskoostöö 
toimimist.
57 
Kontrollikoja uuringule vastanud 28 
liikmesriigist teatasid 25, et komisjon 
annab liikmesriikidele väärtuslikku 
abi. Komisjon avaldas 12. veebruaril 
2014 oma aruande, milles hinnatakse 
halduskoostöö toimimist23. Komis -
jon rõhutas, et liikmesriigid saavad 
maksupettuse ja maksude maksmisest 
kõrvalehoidumisega mõjusalt tegeleda 
üksnes juhul, kui nad teevad koostööd, 
ning et liikmesriikide maksuhaldurite 
vahelise halduskoostöö parandami -
ne on seetõttu keskse tähtsusega 
eesmärk.22 Ajavahemikul 2011–2014 
laaditi 1. töövaldkonnas 
jälgimisel olevate ettevõtete 
kohta kokku üles 30 493 
teadet. 11 028 (36%) teate 
kohta asjaomastest 
liikmesriikidest tagasisidet ei 
saadud. Ülejäänud 19 465 
teatest liigitati 11 127 (57%) 
tavalisteks pettuseriskita 
ettevõteteks. 3. töövaldkonnas 
laaditi 2013. aastal kokku üles 
83 301 teadet – 80% rohkem 
kui 2012. aastal. Kuigi 
teabevahetuste arv suurenes 
märkimisväärselt, vähenes 
teabe suunatus: pea 83% 
2013. aastal üles laaditud 
ettevõtetest liigitati 
pettuseriskita ettevõteteks 
(2012. aastal 70%).
23 COM(2014) 71 final, 
12. veebruar 2014.
28 Tähelepanekud
58 
Komisjoni aruandes rõhutati valdkon -
di, kus halduskoostööd saab veelgi 
parandada. „Üldiselt tuleb teabepärin -
gutele kiiremini vastata, kuna vastuste 
viibimine on väga oluline probleem 
[---] Hea koostöö ja heade tavade 
raames tuleb julgustada päringutele 
kohese tagasiside andmist, sest nii 
saab maksuametnikele kõige paremi -
ni näidata, et nende tööst oli (teatud 
määral) kasu”.
59 
Komisjoni aruanne põhines muu 
hulgas liikmesriikidele saadetud küsi -
mustikul. Alates aruande avaldamisest 
kuni käesoleva auditi tegemiseni ei ole 
liikmesriikidesse aga tehtud auditikäi -
ke. Liikmesriikide maksuhaldurite juur -
de tehtud kohapealsete külastusteta 
ei saa komisjon aga omada täielikke 
teadmisi selle kohta, kuidas haldus -
koostöö tegelikult toimib, ega saa seda 
ka mõjusalt parandada.
Liikmesriigid ei vaheta teavet 
ELi mittekuuluvate riikidega
60 
ELi õiguses sätestatakse, et kui liik -
mesriigi pädev asutus saab teavet 
ELi mittekuuluvalt riigilt, võib ta selle 
teabe edasi anda selliste liikmesriikide 
pädevatele asutustele, kes võivad olla 
sellest huvitatud, ja igal juhul kõikide 
seda taotlevate liikmesriikide pädeva -
tele asutustele24.61 
Kõigest 13 küsimustikule vastanut olid 
seisukohal, et liikmesriigid kasutavad 
võimalust vahetada teavet ELi mitte -
kuuluvate riikidega. Samal ajal soovisid 
üheksa vastanut sõlmida käibemaksu -
alase kokkuleppe Ameerika Ühendriiki -
dega, ning kaheksa soovitasid sõlmida 
lepped Türgi ja Hiinaga, mis kinnitab 
sellise teabe olulisust.
62 
ELi mittekuuluvatelt riikidelt saa -
dav teave on eriti tähtis digitaalsete 
teenuste käibemaksu kogumisel ja 
kaugematest asukohtadest Euroopa 
tarbijatele tarnitud mittemateriaalsete 
tarnete puhul (kui tarnija ei ole tarbija 
territooriumil füüsiliselt esindatud (vt 
punktid 90–92)).24 Määruse (EL) nr 904/2010 
artikli 50 lõige 1.
29 Tähelepanekud
Fiscalis on tähtis 
vahend halduskoostöö 
tugevdamiseks
63 
EL koostas mitmeaastase tegevus -
programmi Fiscalis 2013, eesmärgiga 
rahastada maksuhaldurite algatusi 
siseturu maksusüsteemide paranda -
miseks. Programmi pikendati hiljuti 
kuni aastani 202025. Fiscalis 2013 
hõlmas ajavahemikku 2008–2013 ning 
selle eelarve oli 156,9 miljonit eurot 
(Fiscalis 2020 programmile eraldati 
223,4 miljonit eurot). Fiscalis 2020 loo -
mise määruses sõnastatud muudetud 
eesmärgi kohaselt tuleb pöörata erilist 
tähelepanu maksupettustega, maksu -
dest kõrvalehoidumisega ja agressiiv -
se maksuplaneerimisega võitlemise 
toetamisele26.
64 
Kontrollikoda uuris Fiscalis 2013 
programmi vahe-27 ja lõpphindamisi28, 
Fiscalise teatud projektirühmade töö 
tulemusi, ja intervjueeris Fiscalisega 
tegelevaid liikmesriikide ametnikke. 
Kontrollikoda auditeeris igas liikmes -
riigis Fiscalise rahastatud halduskoos -
töö vahenditest koosnevat valimit: 20 
taotluse alusel tehtud teabevahetust, 
10 kannet VIES-süsteemis, 10 mitme -
poolset kontrolli ja 20 Eurofisci 1. töö -
valdkonna kaudu vahetatud sõnumit 
riskantsete kauplejate kohta.65 
Kuigi Fiscalis 2013 loomise otsuses sä -
testatakse, et „tööprogramm sisaldab 
programmi konkreetsete eesmärkide 
saavutamisega seotud näitajaid”, ei 
olnud komisjon vahehindamise ajaks 
ühtegi näitajat kehtestanud. Vahe -
hindamises soovitati komisjonil ja 
liikmesriikidel kehtestada tulemuspõ -
hine järelevalve- ja hindamissüsteem, 
mis sisaldaks tähtsamaid väljundi- ja 
tuleminäitajaid, ning võimaluse korral 
lähte- ja sihtarve, mille alusel igal aas -
tal tehtud edusamme mõõta. Komisjon 
töötas küll välja tulemuslikkuse järele -
valve süsteemi, ent see võeti kasutu -
sele alles aprillis 2014; seetõttu korrati 
sama kriitikat ka juunis 2014 valminud 
lõpparuandes.
66 
Võrdlusaluseks olevate arvude ja näita -
jate puudumise tõttu ei olnud võimalik 
Fiscalis 2013 programmi mõjusust 
kvantifitseerida. Teisest küljest on nii 
hindamistes esitatud kui ka külasta -
tud liikmesriikides praktikute poolt 
välja toodud kvalitatiivsed tõendid 
enamasti positiivsed. Näiteks Fiscalis 
2013 vahehindamise kohaselt „olid 
uuringus osalenud ja intervjueeritud 
inimesed seisukohal, et tänu pettuste 
arvu vähendamisele, pettuste parema -
le avastamisele ja pettuste avastamise 
tõttu suurenenud maksutulule (mak -
sude sissenõudmine) panustab Fiscalis 
pettusevastase võitluse mõjususe 
suurendamisse”. Ühegi viie külastatud 
liikmesriigi maksuhaldurid oma Fisca -
lise programmis osalemise tulemit aga 
sellisel moel ei mõõda.25 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 11. detsembri 
2007. aasta otsus 
nr 1482/2007/EÜ, millega 
kehtestatakse siseturu 
maksustamissüsteemide 
toimimist parandav ühenduse 
programm (programm 
„Fiscalis 2013”) ja tunnistatak -
se kehtetuks otsus 
nr 2235/2002/EÜ (ELT L 330, 
15.12.2007, lk 1). Tegevusprog -
rammist rahastatakse näiteks 
kommunikatsiooni- ja 
teabevahetussüsteeme, 
mitmepoolseid kontrolle, 
seminare ja projektirühmi, 
tööalaseid külastusi, koolitusi 
ning muid sarnaseid tegevusi.
26 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 11. detsembri 2013. 
aasta määrus (EL) 
nr 1286/2013, millega luuakse 
tegevusprogramm Euroopa 
Liidu maksusüsteemide 
toimimise parandamiseks 
aastateks 2014–2020 („Fiscalis 
2020”) ning tunnistatakse 
kehtetuks otsus nr 1482/2007/
EÜ (ELT L 347, 20.12.2013, lk 25).
27 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
fiscalis2013_mid_term_
report_en.pdf
28 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
fiscalis2013_final_evaluation.
pdf
30 Tähelepanekud
Halduskoostöö vahendite 
rahastamine
67 
Ligikaudu 22% eelarvest eraldati ühis -
meetmetele (mitmepoolsed kontrollid, 
seminarid ja projektirühmad) ning 
lõpphindamises hinnati need kulud 
väga mõistlikuks. Vahehindamises leiti, 
et konkreetsete eesmärkide tasandil 
panustas programm „suurel määral” 
osalevate liikmesriikide maksuhalduri -
te halduskoostöö parandamisse.
Asjakohase IT infrastruktuuri 
tagamine
68 
Pea 75% eelarvest oli suunatud kom -
munikatsiooni- ja teabevahetussüs -
teemidele. Lõpphindamises uuriti eriti 
IT-süsteeme, kuna need moodustasid 
nii suure osa Fiscalis 2013 kulutustest. 
Süsteemide aktiivse kasutamise tõttu 
hinnati need kulutused õigustatuks. 
Süsteemide kasulikkuses olid „suurel 
määral” veendunud ka sihtrühmad. Au -
diteeritud liikmesriikide kasutajatel oli 
IT-süsteemide kohta üldiselt positiivne 
arvamus.Teadmiste edendamine 
Fiscalise projektirühmade abil
69 
Fiscalise projektirühmad koosnevad 
liikmesriikide ekspertidest. Eksperdid 
tegelesid muu hulgas ühendusesisese 
käibemaksupettuse vastu võitlemise 
hea tava suuniste ajakohastamisega29. 
Liikmesriikide maksuhaldurid on rahul 
oma osalemisega projektirühmades 
ning on seisukohal, et need on aida -
nud kaasa hea haldustava levitami -
sele ja parandanud maksuametnike 
teadmisi ELi maksuõiguse kohta. 
Kontrollikoda on seisukohal, et Fiscali -
se projektirühma nr 29 koostatud hea 
tava soovitused30 on usaldusväärsed, ja 
kasutas neid tolliprotseduuri 42 kont -
rollimudeli alusena (vt III lisa ).
70 
Vahehindamise kohaselt aitas Fiscalise 
programm suurel määral kaasa sellele, 
et maksuametnikud saaksid omandada 
hea arusaamise liidu õigusaktidest ja 
nende rakendamisest (eelkõige käibe -
maksu ja aktsiisimaksude valdkonnas). 
Sama dokumendi kohaselt aitas prog -
ramm ka väga suurel määral kaasa hea 
haldustava väljatöötamisele.29 Hea tava suunised avaldati 
liikmesriikide veebisaitidel.
30 Fiscalise projektirühma nr 29 
dokument importimisel 
tehtavate käibemaksu-
eeskirjade rikkumiste kohta.
31 Tähelepanekud
Käibemaksualaseid 
õigusakte muudeti 
käibemaksupettuse vastu 
võitlemise eesmärgil
71 
Mõjus käibemaksupettuse vastane 
strateegia eeldab ühendusesisese 
käibemaksupettuse vastu võitlemiseks 
mõeldud asjakohaste õigusaktide 
vastuvõtmist. Komisjon esitas oma 
2008. aasta teatises tegevuskava ELi 
käibemaksupettuse vastu võitlemise 
koordineeritud strateegia loomiseks; 
see sisaldas 11 õigusakti ettepanekut31, 
mille eesmärk oli käibemaksupettuste 
vältimine32, käibemaksupettuste avas -
tamine33 ning maksuhaldurite võime -
kus makse koguda ja sisse nõuda34.
72 
Nõukogu kiitis enamiku ettepane -
kutest heaks (v.a solidaarvastutus ja 
jagatud vastutus kõigi liikmesriikide 
tulude kaitsmisel).
Käibemaksu koondaruannete 
alase aruandluse 
ajavahemikku ja nende 
edastamisele kuluvat aega 
on lühendatud
73 
Üheks heaks kiidetud ettepanekuks35 
on ühendusesiseste tarnete alase 
teabe kohustuslik igakuine esitamine 
juhul, kui tehingute kogumaksumus 
ületab kaupade puhul 50 000  eurot; 
selle eesmärk on võimaldada pettus -
te kiiremat avastamist. Liikmesriigid 
võivad aga säilitada kvartalipõhise 
aruandluse juhul, kui tarnitud kaupade 
kogumaksumus jääb alla selle ülempii -
ri, ning teenuste puhul.74 
Komisjon laskis ühel välisel teenuse -
pakkujal hinnata, millist mõju avaldab 
ettevõtetele käibemaksu koondaru -
annete aruandluse muutmine kvarta -
lipõhisest kuupõhiseks, ning kuidas 
mõjutavad ettevõtteid ülempiirid ja 
nendest kõrvalekaldumine. Uuring36 
näitas, et direktiivi rakendamine ei ol -
nud ühtne37, mis tekitab ettevõtetele li -
sakulusid. Koondaruannete sagedasem 
esitamine tekitab ettevõtetele nii ühe -
kordseid kui ka korduvaid lisakulusid. 
Üheks kulude allikaks on ettevõtete eri 
liikmesriikides asuvate tegevuskohtade 
maksuhaldurite töö puuduv harmo -
neerimine. Korduvad kulud johtuvad 
asjaolust, et protseduur tuleb läbi 
teha mitte enam kord kvartalis, vaid 
igakuiselt. Täiendavaid kontrollimeh -
hanisme vajatakse juhul, kui käibedek -
laratsioonid ja koondaruanded tuleb 
esitada erinevatel päevadel. Erinevad 
aruandlusnõuded tähendavad ka seda, 
et siseturul tegutsevatele ettevõtetele 
ei kehti võrdsed tingimused.
75 
Kõik liikmesriigid on oma käibemaksu -
õigust vastavalt käibemaksudirektiivile 
kohandanud. Saksamaal näitasid auditi 
tulemused aga, et kuigi riigi käibemak -
suõigus vastab käibemaksudirektiivile, 
esitavad ettevõtted koondaruandeid 
kvartali- või aastapõhiselt, kuigi nad 
ületavad 50 000  euro piiri, millest ala -
tes tuleb aruanne esitada kord kuus.31 KOM(2008) 807 (lõplik), 
1. detsember 2008, mis 
käsitleb koordineeritud 
strateegiat, mille eesmärk on 
tõhustada käibemaksupettus -
te vastast võitlust Euroopa 
Liidus.
32 VIESi käsitleva nõukogu 
määruse (EL) nr 904/2010 
peatükid V ja IX, 
käibemaksudirektiivi XI jaotise 
3. peatükk (arvete esitamise 
eeskirju käsitlev artikkel 226), 
ning käibemaksudirektiivi VI 
jaotis (maksude sissenõutavus 
ühendusesisestel tehingutel).
33 Nõukogu 16. detsembri 2008. 
aasta direktiivi 2008/117/EÜ, 
millega muudetakse direktiivi 
2006/112/EÜ (mis käsitleb 
ühist käibemaksusüsteemi), et 
võidelda ühendusesiseste 
tehingutega seotud 
maksupettustega (ELT L 14, 
20.1.2009, lk 7), millega 
muudetakse käibemaksudi -
rektiivi artikli 263 lõiget 1 ja 
nõukogu määruse (EL) 
904/2010 artikli 20, eesmärgi -
ga lühendada koondaruanne -
te kohta käiva teabe 
esitamiseks ja vahetamiseks 
kuluvat aega; nõukogu 
25. juuni 2009. aasta direktiiv 
2009/69/EÜ, millega 
muudetakse direktiivi 
2006/112/EÜ (mis käsitleb 
ühist käibemaksusüsteemi) 
seoses maksudest kõrvalehoi -
dumisega importimisel 
(ELT L 175, 4.7.2009, lk 12), 
millega muudetakse 
käibemaksudirektiivi 
artiklit 143; määruse (EL) 
nr 904/2010 peatükk 
V (automaatne andmevahe -
tus), määruse (EL) nr 904/2010 
peatükk X (Eurofisc).
34 Ettepanek nõukogu 
direktiiviks, millega muude -
takse direktiivi 2006/112/EÜ 
(mis käsitleb ühist käibemak -
susüsteemi), et võidelda 
ühendusesiseste tehingutega 
seotud maksupettustega 
(vastu võtmata); 1. jaanuaril 
2012 jõustunud nõukogu 16. 
märtsi 2010. aasta direktiiv 
2010/24/EL vastastikuse abi 
kohta maksude, maksete ja 
teiste meetmetega seotud 
nõuete sissenõudmisel 
(ELT L 84, 31.3.2010, lk 1); ning 
ettepanek jagatud vastutu -
seks kõigi liikmesriikide tulude 
kaitsmisel (jäi halduskoostöö 
määruses vastu võtmata).
35 Direktiiv 2008/117/EÜ, millega 
muudetakse 
käibemaksudirektiivi 
artikli 263 lõiget 1.
32 Tähelepanekud
Tolliprotseduur 42: komisjon 
aktsepteeris enamiku 
kontrollikoja soovitustest, 
kuid liikmesriigid ei ole neid 
rakendanud
76 
Tolliprotseduuri 42 kasutavad impor -
tijad käibemaksuvabastuse saami -
seks, kui imporditud kaubad viiakse 
teise liikmesriiki. Käibemaks kuulub 
tasumisele sihtliikmesriigis. Tolliprot -
seduuri 42 õiguse saamine toimub 
järgnevalt:
a) importija esitab impordideklarat -
sioonis käibemaksu kohta täieliku 
ja õige teabe38;
b) toll kontrollib esitatud teavet enne 
kaupade vabastamist ja edastab 
selle siis maksuhaldurile;
c) maksuhaldur võrdleb saadud 
teavet importija esitatud käibe -
maksu koondaruandes sisalduvate 
andmetega;
d) vastav teave tehakse teiste liikmes -
riikide maksuhalduritele VIES-süs -
teemi kaudu kättesaadavaks;
e) sihtliikmesriigi maksuhaldur võrd -
leb omandaja käibedeklaratsiooni 
VIESis oleva infoga ja tagab selle 
alusel käibemaksu sissenõudmise. 
Kontrollikoja mudel tolliprotseduu -
ri 42 kontrollimiseks on esitatud 
III lisas .77 
Selleks, et kontrollida tolliprotseduu -
ri 42 käsitleva kontrollikoja varasema 
auditi39 põhjal võetud meetmeid, 
testida tolliameti ja maksuhalduri 
omavahelist ja liikmesriikidevahelist 
koostööd (nt vajaduse korral Eurofisci 
3. töövaldkonna abil (vt 2. selgitus )) 
ning kontrollida VIES-süsteemi andme -
te täielikkust, koostas kontrollikoda iga 
külastatud liikmesriigi kohta tolliprot -
seduuri 42 raames tehtud 30 impordi -
tehingust koosneva riskipõhise valimi. 
Kontrollikoda uuris ka eriaruandes 
nr 13/2011 antud soovituste komisjoni -
poolset elluviimist.
Tolli- ja käibemaksuandmete 
vahelised ristkontrollid ei 
ole enamikus külastatud 
liikmesriikidest mõjusad
78 
Tolliprotseduuri 42 abil imporditud 
kaupu puudutava teabe puudulik -
kusega võib kaasneda protseduuri 
kuritarvitamine ja sellest tulenev liik -
mesriikide käibemaksu alalaekumine. 
Kõnealune audit liikmesriikides näitas 
tolliprotseduuri 42 abil imporditud 
kaupu puudutava teabe ebatäielikkust 
VIES-süsteemis. Kontrollikoja audit 
näitas, et Saksamaa ja Ühendkuning -
riigi tolliasutused ei saada maksuhal -
duritele teavet tolliprotseduuri 42 abil 
imporditud kaupade kohta. Samuti 
leiti, et Saksamaal, Itaalias ja Ühendku -
ningriigis ei esita ettevõtted käibemak -
su koondaruannetes eraldi andmeid 
tolliprotseduuri 42 abil imporditud 
kauba edasise ühendusesisese tarne 
kohta.36 „Expert study on the issues 
arising from a reduced time 
frame and the options allowed 
for submitting recapitulative 
statements”, lõpparuanne, 
28. oktoober 2011  
(http://ec.europa.eu/
taxation_customs/common/
publications/studies/
index_en.htm ).
37 17 liikmesriiki kasutavad 
erandit, mis võimaldab 
koondaruannete esitamist 
kord kvartalis ja 10 liikmesriiki 
ei rakenda erandit; 10 liikmes -
riigis on erandi rakendamine 
kohustuslik, 12s aga on see 
vabatahtlik; kahes liikmesriigis 
on kaupade ja teenuste jaoks 
erinevad koondaruanded, 
22 liikmesriigis esitatakse 
kaubad ja teenused ühes 
aruandes; kaks liikmesriiki 
nõuavad aruannete 
elektroonilist esitamist 
(10s neist kehtivad aga selle 
nõudele ka erandid); 
viies liikmesriigis on 
elektrooniline esitamine 
vabatahtlik.
38 Nõukogu direktiivi 
2006/112/EÜ artikli 143 lõige 2 
ning komisjoni 20. augusti 
2012. aasta rakendusmäärus 
(EL) nr 756/2012 (lisad II ja III), 
millega muudetakse määrust 
(EMÜ) nr 2454/93, millega 
kehtestatakse rakendussätted 
nõukogu määrusele (EMÜ) 
2913/92, millega kehtestatakse 
ühenduse tolliseadustik 
(ELT L 223, 21.8.2012, lk 8).
39 Kontrollikoja eriaruanne 
nr 13/2011.
33 Tähelepanekud
79 
Seetõttu ei saa maksuhaldurid teha 
tolliprotseduuri 42 abil imporditud 
kaupade tolliandmete ja maaletooja 
esitatud käibemaksu koondaruannete 
ristkontrolle. Ristkontrollid on keskse 
tähtsusega selleks, et teiste liikmesrii -
kide maksuhaldurid oleksid teadlikud 
kauba edasiliikumisest ning et kaup ei 
jääks tarbimiskoha liikmesriigi territoo -
riumil maksustamata. Lätis tehti küll 
ristkontrolle, ent need ei vältinud ühel 
juhul siiski käibemaksu aladeklareeri -
mist koondaruandes40.
80 
Valitud liikmesriikides tehtud kontrol -
likoja audititestide käigus leiti kauba 
maksumuse näitamist tegelikust väik -
semana, käibemaksu koondaruannete 
esitamata jätmist, kehtetute käibe -
maksukohustuslasena registreerimise 
numbrite kasutamist impordideklarat -
sioonides ja deklareerimata kolmnurk -
tehinguid. Eurofisci 3. töövaldkonna 
kaudu vahetavad teavet vaid  
22 liikmesriiki.
81 
Külastatud liikmesriikidest toimis 
elektroonilistes tollivormistussüstee -
mides käibemaksukohustuslasena 
registreerimise numbrite automaatne 
kontroll üksnes Itaalias. Kontrollikoda 
ei leidnud kinnitust selle kohta, et 
tolliametnikud oleksid enne kauba va -
basse ringlusse lubamist kontrollinud 
käibemaksukohustuslasena regist -
reerimise numbrite kehtivust41. Kont -
rollikoda ei leidnud kinnitust kauba 
sihtliikmesriiki transportimise kohta42. 
Ühel juhul ei vastanud tarnitud kaup 
imporditud kaubale. Üksnes Ungaris 
kontrollis maksuamet kõigi valimisse 
langenud 30 imporditehingu puhul 
tagantjärele, kas maaletooja oli täitnud 
kõik käibemaksuvabastusele esitata -
vad tingimused.82 
Prantsusmaa kõrgeim kontrolliasutus 
on seisukohal43, et käibemaksupettuste 
peamine põhjus Euroopas on see, et 
puudub kiire elektrooniline süsteem, 
mille abil saaks kontrollida, kas impor -
di liikmesriigis saadud maksuvabastust 
kompenseeritakse maksustamisega 
sihtliikmesriigis.
83 
Veel üheks tähtsaks pettuste põhju -
seks on imporditava kauba maksumu -
se näitamine tegelikust väiksemana 
ja selle vale klassifitseerimine. OLAF 
koordineeris ühist tollioperatsiooni44, 
mis puudutas Hiinast pärit tekstiili -
kaupade ja jalanõude maksumuse 
näitamist tegelikust väiksemana. 
Operatsiooni tulemusel leiti, et 40% 
tolliprotseduuri 42 abil vabasse ring -
lusse lubatud kaupade maksumus 
oli näidatud tegelikust väiksemana. 
Kontrollikoda leidis Ühendkuningriigis 
kaks juhtumit tolliprotseduuri 42 abil 
vabasse ringlusse lubatud kaupade 
maksumuse näitamise kohta tegelikust 
väiksemana; Ühendkuningriigi maksu- 
ja tolliamet oli need juhtumid OLAFi 
ühise tollioperatsiooni tulemusel juba 
avastanud. Ühendkuningriigi maksu- ja 
tolliameti andmeil on hinnanguline 
mõju käibemaksu kogumisele 0,5 mil -
jonit naelsterlingit Ühendkuningriigis 
ning 10,6 miljonit naelsterlingit teistes 
liikmesriikides. Juhtumite hinnangu -
line mõju tollimaksude kogumisele 
Ühendkuningriigis on 81 miljonit 
naelsterlingit. Nimetatud hinnangulise 
mõju arvutas Ühendkuningriigi maksu- 
ja tolliamet ja see puudutab valimisse 
sattunud kahe ettevõtte poolt kolme 
aasta vältel imporditud kaupu.40 Üks Fiscalise töörühm tegeleb 
tolli- ja maksuasutuste 
vahelise koostöö teemaga, 
ning komisjon nõustus 
tollideklaratsioonide ja 
käibemaksu koondaruannete 
vaheliste ristkontrollide 
küsimuse Fiscalise töörühma 
soovituste valguses uuesti üle 
vaatama.
41 24 Saksamaal, 30 Lätis ja 
20 Ühendkuningriigis.
42 13 Saksamaal, 23 Itaalias, 
29 Lätis ja 
20 Ühendkuningriigis.
43 „L’action de La Douane dans la 
lutte contre les fraudes et trafics. 
Communication au Président de 
l’Assemblée nationale pour le 
Comité d’évaluation et de 
contrôle des politiques 
publiques. Janvier 2015.”
44 Vastavalt Euroopa Liidu 
lepingu artiklil K.3 põhinevale 
tolliasutuste vastastikuse abi ja 
koostöö konventsioonile.
34 Tähelepanekud
84 
Kontrollikoja 2011. aasta aruandes an -
tud seitsmest soovitusest aktsepteeris 
ja rakendas komisjon viis. Nõukogu ei 
ole aga rakendanud soovitust panna 
importijale solidaarne vastutus sihtliik -
mesriigis maksmata jäänud käibemak -
su eest (vt punkt 72).
85 
Tolliprotseduuri 42 alal ja kontrolli -
koja eriaruandes nr 13/2011 tehtud 
soovituste elluviimisel õigusloome 
valdkonnas tehtud edusammud on 
küll positiivsed, ent pettustevastast 
võitlust takistab nende puudulik ra -
kendamine ja liikmesriikides käesoleva 
auditi käigus täheldatud mittevastavu -
se juhtumid.
Pöördmaksustamine: kasulik 
vahend varifirmadega 
seotud ühendusesisese 
pettuse vastu võitlemisel, 
kuid seda ei kasutata 
järjepidevalt
86 
Pöördmaksustamise põhimõtte 
kohaselt läheb vastutus käibemaksu 
tasumise eest üle tarnijalt kliendile. 
See tähendab, et kui klient on käibe -
maksukohustuslasena registreeritud, 
siis peab tarnija asemel maksuhaldu -
rile käibemaksu maksma tema. Nii ei 
saa varifirma käibemaksu riigikassasse 
maksmata jätta, kuna ta ei peagi oma 
kliendi eest käibemaksu kinni.87 
Pöördmaksustamist kasutatakse 
ajutise meetmena kuni 2018. aasta 
detsembrini45. Seda ei kasutata üldi -
selt, vaid üksnes täpselt määratletud 
tingimustel teatavates karussellpet -
tuse altites sektorites. 3. selgituses  
esitatakse mõni näide sektoritest, 
kus liikmesriigid võivad kasutada 
pöördmaksustamist.
88 
Kontrollikoda on seisukohal, et pöörd -
maksustamine on kasulik vahend 
ühendusesisese pettuse vastu võit -
lemisel, kui kõik liikmesriigid seda 
loetletud sektorites järjepidevalt kasu -
taksid. Vastasel juhul liiguvad petturid 
pöördmaksustamist mittekasutavasse 
liikmesriiki, vähendades nii võimalusi 
ELi tasandi pettuste vastu võidelda (vt 
kontrollikoja eriaruanne nr 6/2015 Eu -
roopa Liidu heitkogustega kauplemise 
süsteemi terviklikkuse ja rakendamise 
kohta).
89 
Praegu on komisjon seisukohal, et 
pöördmaksustamise laiendamine kõi -
gile majandussektoritele ei oleks mõ -
jus vahend käibemaksupettuste vastu 
võitlemisel, kuna pettusega hakataks 
tegelema jaekaubanduses, kus maksu -
dest kõrvalehoidumise risk on suurem. 
Kontrollikoja uuring kinnitab seda, sest 
pöördmaksustamise üldist kasutamist 
soovitas vaid üks vastaja.45 Nõukogu direktiiv 2013/43/EL, 
22. juuli 2013, millega 
muudetakse direktiivi 
2006/112/EÜ (mis käsitleb 
ühist käibemaksusüsteemi) 
seoses pöördmaksustamise 
valikulise ja ajutise 
kohaldamisega teatavate 
pettusealdiste kaupade ja 
teenuste tarnete suhtes 
(ELT L 201, 26.7.2013, lk 4).
35 Tähelepanekud
E-kaubandust reguleerivad 
õigusaktid järgivad küll 
rahvusvahelist parimat tava, 
ent neid on raske jõustada
90 
Riigipiiride ülene teenuste ja mittema -
teriaalsete kaupade müük on käibe -
maksusüsteemide jaoks problemaatili -
ne, kuna nende puhul käibemaksu kas 
ei tasuta või tasutakse ebaasjakohaselt 
vähesel määral. Lõpptarbijale müüda -
vate elektrooniliselt tarnitavate tee -
nuste ja mittemateriaalsete kaupade 
piiriülesel ettevõtjalt tarbijale müümi -
sel rakendab EL sihtriigi põhimõtet.91 
Sihtriigi põhimõte tähendab seda, et 
eraisikust mitteresidendile riigipiiride 
üleselt tarnitud teenuste ja mittema -
teriaalsete kaupade tarbimiskohaks 
peetakse ostja tavapärast elukoha 
jurisdiktsiooni46.46 OECD „Consumption Taxation 
of Cross-Border Services and 
Intangible Property in the 
Context of E-Commerce”, 
2001.3. selgitusNäited sektoritest, kus võib kasutada pöördmaksustamist
 οEhitus (sealhulgas parandus-, puhastus-, hooldus-, muutmis- ja lammutamisteenused).
 οKasvuhoonegaaside saastekvootide võõrandamine.
 οIntegraallülituse seadmete tarned, nagu mikroprotsessorid ja keskprotsessorid enne lõpptarbijale suuna -
tud tootega liitmist.
 οGaasi ja elektrienergia tarned maksukohustuslasest edasimüüjale.
 οGaasi ja elektrienergia sertifikaatide tarned.
 οTelekommunikatsiooniteenuste osutamine.
 οMängukonsoolide, tahvel- ja sülearvutite tarned.
 οTeravilja ja tööstuslikult kasutatavate põllukultuuride (sealhulgas õliseemned ja suhkrupeet) tarned.
 οToormetallide ja metallist pooltoodete (sealhulgas väärismetallid) tarned.
 οMobiiltelefonide tarned.
 οTeatud liiki puidu tarned (ümarpuit, lauad, talad).
36 Tähelepanekud
92 
E-kaubanduse eeskirjade jõustamine 
on keeruline ja käibemaksu kogumine 
on ohus, kui liikmesriikidel puudub 
teave kolmandatest riikidest interneti 
kaudu ettevõtjalt tarbijale tarnitud 
teenuste ja mittemateriaalsete kaupa -
de kohta. Saksamaa kõrgeima kontrol -
liasutuse andmetel47 kogus Saksamaa 
kolmandatest riikidest interneti kaudu 
ettevõtjalt tarbijale tarnitud teenustelt 
2011. aastal käibemaksu vaid 23,7  mil -
jonit eurot ja 2012. aastal vähenes see 
summa e-kaubanduse kiirest kasvust 
hoolimata 22,8  miljoni  euroni. Seetõt -
tu järeldas Saksamaa kõrgeim kontrol -
liasutus, et turul on palju registreeri -
mata ettevõtteid.
Käibemaksupettuse 
vastases võitluses puudub 
haldusasutuste, kohtute 
ja õiguskaitseasutuste 
vaheline koostöö ning 
nende vahel esineb 
pädevuste kattumist
93 
Käibemaksupettus on sagedasti seo -
tud organiseeritud kuritegevusega. 
Ühendusesisese pettusega teenitud 
tulu reinvesteeritakse tavaliselt muus -
se kuritegelikku tegevusse. Seetõttu 
tuleb ühendusesisese käibemaksupet -
tusega võitlemiseks vastu võtta ühine 
ja valdkondadevaheline lähenemisviis. 
Europoli esindajate sõnul48 kaotatakse 
kuritegelike ühenduste tõttu igal aas -
tal 40–60  miljonit  eurot käibemaksutu -
lu ning 2% kuritegelikest ühendustest 
põhjustavad 80% ühendusesisesest 
pettusest.94 
Euroopa Ülemkogu on korduvalt 
rõhutanud haldusasutuste, kohtute ja 
õiguskaitseasutuste vahelise koostöö 
puudumist49. See raskendab maksupet -
tuse vastast võitlust.
Puudub maksu- ja 
politseiameti ning 
prokuratuuri vaheline 
andmevahetus
95 
ELi tasandil puudub integreeritud po -
liitika pettuste uurimiseks ja süüdlaste 
vastutusele võtmiseks. Politsei- ja koh -
tuasutused töötavad tihti eraldi ega 
kaasa väga tihti kõiki asjassepuutuvaid 
liikmesriike50.47 Bundesrechnungshof, 2013 
Bemerkungen – Weitere 
Prüfungsergebnisse Nr. 11 
„Ausländische Internetanbieter 
zutreffend besteuern” .
48 Carlo Van Heuckelomi 
ettekanne Euroopa 
Parlamendi liikmete Ingeborg 
Grässle ja Benedek Javori 
poolt 4. veebruaril 2015 
Brüsselis Euroopa Parlamendi 
ruumes korraldatud 
käibemaksupettuse teemalisel 
konverentsil ( http://
antikorrupcio.hu/en/
vat-fraud-in-the-eu-member-
states/ ).
49 Euroopa Ülemkogu 
dokumendid 12623/5/13 
(16. september 2013), 
16071/1/14 (20. märts 2015) 
ning 9368/15 (1. juuni 2015).
50 Eurojusti 2011. aasta märtsi 
käibemaksupettuse teemaline 
strateegiline kohtumine. 
Nõukogu 17. juuni 2011. aasta 
dokument 11570/11.
37 Tähelepanekud
96 
Euroopa Ülemkogu lõi tollikoostöö 
töörühma. Rühm tegeleb liikmesriikide 
tolliasutuste operatiivkoostööga ning 
püüab parandada asutuste jõustamis -
alast võimekust, eelkõige aga määrat -
leda vajadused tolli- ja teiste ametkon -
dade koostöö uute mudelite järele51.
97 
Töörühm jõudis järeldusele, et tolli ja 
politsei vaheline ning tolli- ja mak -
suametite vaheline koostöö on üsna 
hea, ent seda segavad endiselt mõned 
takistused. Neist kõige tähtsamateks 
on teabevahetusele seatud piirangud, 
struktureeritud süsteemide ja ühenda -
tud andmebaaside puudumine, teabe 
hilinemine ja halb kvaliteet ning pii -
sava tagasiside puudumine. Aruandes 
rõhutatakse ka korduvat kattuvuste ja 
topelttöö riski.
98 
Kõik liikmesriigid ei osale Eurofisci 
kõigis töövaldkondades (vt punkt 51). 
Eurofisci 3. töövaldkond tegeleb tol -
liprotseduuri 42 kasutades imporditud 
kaupadega seotud ühendusesisese 
pettusega. Töövaldkonnas osaleb 22 
liikmesriiki, kuid enamasti ei ole tegu 
mitte tolliasutuste, vaid maksuhaldu -
ritega52. Viiest külastatud liikmesriigist 
osalesid 3. töövaldkonna töös vaid 
Ungari ja Itaalia tolliasutused.99 
Kontrollikoja audit näitas, et Saksamaa 
ja Ühendkuningriigi tolliasutused ei 
saada maksuhalduritele teavet tol -
liprotseduuri 42 kasutades imporditud 
kaupade kohta; samuti leiti, et Saksa -
maal, Itaalias ja Ühendkuningriigis ei 
esita ettevõtted käibemaksu koond -
aruannetes eraldi andmeid tolliprotse -
duuri 42 kasutades imporditud kauba 
edasise ühendusesisese tarne kohta (vt 
punkt 78).
100  
Maksu- ja politseiametite ning pro -
kuratuuride vaheline puuduv andme -
vahetus vähendab pettusevastase võit -
luse tulemuslikkust. Belgial õnnestus 
pettusest tingitud maksude vähem -
laekumist üksnes kahe aasta jooksul 
85% võrra vähendada; edu aluseks oli 
ametkondadevahelise parema koostöö 
strateegia, mis võimaldas keskenduda 
varifirmade asemel pettuse organisee -
rijate tabamisele53.51 Nõukogu 22. septembri 2014. 
aasta dokument 12978/14.
52 Ühes tollikoostöö töörühma 
aruandes soovitatakse 
tolliasutustel Eurofisci  
3. töövaldkonnas aktiivsemat 
rolli mängida. Vt nõukogu 
20. märtsi 2015. aasta 
dokument nr 16071/1/14.
53 1,1 miljardilt eurolt 2001. aastal 
159 miljonile  eurole 
2003. aastal. Allikas : 
Ondersteuningscel (BTW 
fraude) – Cellule de soutien 
(Fraude TVA) . Vt „ Rapport 
annuel des Finances 2003” . Vt 
ka „Fraude intracommunautaire 
à la TVA. Audit de suivi réalisé en 
collaboration avec les cours des 
comptes des Pays-Bas et 
d’Allemagne. Rapport de la 
Cour des comptes transmis à la 
Chambre des représentants” . 
Brüssel, september 2012.
38 Tähelepanekud
Europolil ja OLAFil puudub 
juurdepääs VIESi ja Eurofisci 
andmetele
101  
Nii Europolil kui ka OLAFil puudub 
juurdepääs Eurofisci andmetele. 
Määruse (EL) nr 904/2010 artiklitele 35 
ja 55 ning siseriiklike maksueeskirjade 
konfidentsiaalsusnõuetele viidates 
keelduvad liikmesriigid juurdepääsu -
õiguste andmisest. Eurofisci 1.–3. töö -
valdkonnas tegeletakse teabevahetu -
sega. Eurofisci 4. töövaldkond on aga 
vaatlusrühm, kus jälgitakse pettuseala -
seid suundumusi. Kuigi töövaldkonnas 
andmeid ei vahetata, puudub Europolil 
ja OLAFil neile juurdepääs. Mõlemal 
organisatsioonil puudub ka juurdepääs 
VIES-süsteemis olevale teabele.
102  
Ehkki selline olukord on kooskõlas 
määrusega, vähendab see Europoli ja 
OLAFi võimet karussellpettuste taga 
olevatele organiseeritud kuritegelikele 
jõukudele jälile jõuda, nende tegevust 
takistada ja nii käibemaksupettuse 
vastu võidelda; lisaks vähendab see ka 
nende võimet hinnata ühendusesisese 
käibemaksupettuse tegelikku mõju.
103  
Ühendusesisese käibemaksupettuse 
vastu võitlemist takistavad haldusasu -
tuste, kohtute ja õiguskaitseasutuste 
vahelised kattuvad pädevused ja 
nendevahelise mõjusa koostöö puudu -
mine nii liikmesriikide kui ka rahvusva -
helisel tasandil. 2013. aastal kirjeldati 
Europoli, Eurojusti ja OLAFi omavahe -
lisi suhteid kui „sasipundart”, mis oli 
koordineeritud pettusevastase võitluse 
puudumise üks põhjuseid54.EMPACT: hea algatus, kuid 
selle jätkusuutlikkus on ohus
104  
2010. aastal lõi EL organiseeritud ja 
raske rahvusvahelise kuritegevuse 
vastu võitlemiseks mitmeaastase ELi 
poliitikatsükli55, millel olid järgmised 
eesmärgid:
a) liikmesriikide õiguskaitseasutuste, 
ELi institutsioonide, ELi ametite ja 
teiste organisatsioonide vaheline 
mõjus koostöö; ning
b) järjekindel ja usaldusväärne võitlus 
kõige suuremate ELi ohustavate 
kriminaalsete ohtude vastu.
105  
Europoli koostatud ohuhindamise 
põhjal56 määratlesid liikmesriigid 
üheksa prioriteetset valdkonda (seal -
hulgas aktsiisimaksud ja varifirmade -
ga seotud ühendusesisene pettus). 
Nõukogu koostas ajavahemikuks 
2014–2017 iga prioriteetse valdkonna 
kohta mitmeaastase strateegilise kava. 
Kava peamine eesmärk on lõhkuda 
aktsiisipettuse ja varifirmadega seotud 
ühendusesisese pettusega tegelevate 
organiseeritud kuritegelike rühmituste 
ja spetsialistide tegutsemisvõime.
106  
2014.–2017. aasta kavas loetleti kümme 
võimalikku nõrka külge. Lisaks organi -
seeritud kuritegelike rühmituste oskus -
likkuse ja paindlikkuse rõhutamisele 
toodi välja ka õiguskaitseasutuste ja 
maksuhaldurite vahelise mõjusa koos -
töö puudumine nii liikmesriikide kui 
ka ELi tasandil. Samuti mainiti Europoli 
ja Eurofiscis esindatud liikmesriikide 
vahelist teabevahetust blokeerivaid 
õiguslikke takistusi.54 Ühendkuningriigi parlamendi 
ülemkoja ELi komitee 
2012.–2013. aasta istungjärgu 
12. aruanne „The Fight Against 
Fraud on the EU’s Finances”.
55 Nõukogu järelduste projekt 
organiseeritud ja rasket 
rahvusvahelist kuritegevust 
käsitleva ELi poliitikatsükli 
loomise kohta, dok 15358/10 
COSI 69 ENFOPOL 298 
CRIMORG 185 ENFOCUSTOM 
94.
56 Raske ja organiseeritud 
kuritegevuse põhjustatud 
ohtude hinnang (SOCTA), 
2013.
39 Tähelepanekud
107  
Kava sisaldas kuut strateegilist ees -
märki. Üks eesmärkidest käsitleb kõige 
ohtlikumaid organiseeritud kuritege -
likke rühmitusi puudutava teabe ja -
gamist ELi tasandil. Osaliselt kattuvad 
need tegevused riskantseid ettevõt -
teid puudutava teabe jagamisega Eu -
rofisci 1. töövaldkonna raames. Lisaks 
oli osa liikmesriike ühel halduskoostöö 
alalise komitee kohtumisel selle vastu, 
et õiguskaitseasutused kasutaksid täiel 
määral Fiscalise projektirühma nr 82 
poolt ühendusesisese käibemaksupet -
tuse vastu võitlemiseks välja töötatud 
hea tava juhendit; vastuseisu põhju -
seks toodi asjaolu, et enamik juhendi 
peatükkidest puudutab õiguskaitse -
asutuste asemel maksuhaldureid.
108  
Iga eesmärgi saavutamisel tehtud 
edusammude mõõtmiseks koostati 
valdkondadevahelise kuritegevusega 
seotud ohte käsitleva Euroopa plat -
vormi (EMPACT) raames operatiivsed 
tegevuskavad. Liikmesriigid pidid 2014. 
aasta operatiivse tegevuskava tegevu -
si rahastama enda eelarvetest. 2014. 
aasta operatiivse tegevuskava eduaru -
anded näitavad, et 11 tegevusest jäid 
kaks rahapuudusel ellu viimata ja 
lükati edasi 2015. aastasse. Rahapuu -
dus seab ohtu EMPACTi eesmärkide 
saavutamise ja operatiivsete tegevus -
kavade jätkusuutlikkuse.
109  
Komisjon eraldas Europolile 2015. aas -
tal 7 miljonit eurot operatiivtegevuse 
rahastamiseks aastatel 2015 ja 2016. 
Kuna eraldatud summa hõlmab aga 
üheksat prioriteetset valdkonda, pole 
kindel, kas see tagab EMPACTi rahalise 
jätkusuutlikkuse ka varifirmadega seo -
tud ühendusesisese pettuse prioriteet -
ses valdkonnas.Liikmesriigid ei poolda 
ettepanekuid käsitleda 
käibemaksutemaatikat 
finantshuvide kaitse 
direktiivis ja Euroopa 
Prokuratuuri määruses
110  
Eurojusti poolt märtsis 2011 kor -
raldatud kohtumisel kutsusid kõigi 
liikmesriikide eksperdid üles tegema 
haldusasutuste, kohtute ja õiguskait -
seasutuste vahel mõjusamat koostööd 
nii liikmesriikide kui ka rahvusvahelisel 
tasandil57. Euroopa Ülemkogu soovitas 
koostada eeskirjad ühendusesisese käi -
bemaksupettuse ainupädevuse jaoks 
või teha selliste kuritegude uurimine ja 
vastutusele võtmine Euroopa Prokura -
tuuri ülesandeks.
111 
Enamik liikmesriike ei toeta aga ko -
misjoni ettepanekut käsitleda käibe -
maksutemaatikat finantshuvide kaitse 
direktiivis58 või Euroopa Prokuratuuri 
määruses. Käibemaksu neist ettepane -
kutest väljajätmine tähendaks olulist 
tagasiminekut, sest nagu Euroopa 
Kohus hiljuti meenutas (8. septembri 
2015. aasta otsus kohtuasjas C-105/14: 
Taricco), käsitletakse käibemaksupet -
tust praegu finantshuvide kaitse kon -
ventsioonis59, mis kavatsetakse asen -
dada finantshuvide kaitse direktiiviga. 
Lisaks ei ole OLAFile ka ühegi teisese 
õigusaktiga käibemaksuvaldkonnas 
uurimisvolitusi antud.57 Eurojusti 2011. aasta märtsi 
käibemaksupettuse teemaline 
strateegiline kohtumine. ELi 
nõukogu 17. juuni 2011. aasta 
dokument 11570/11.
58 COM(2012) 363 final, 11. juuli 
2012: „Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu direktiivi ettepanek, 
milles käsitletakse liidu 
finantshuve kahjustava 
pettuse vastast võitlust 
kriminaalõiguse abil”.
59 26. juuli 1995. aasta Euroopa 
ühenduste finantshuvide 
kaitse konventsioon ja selle 
kaks protokolli (nõukogu 
19. juuni 1997. aasta õigusakt 
ja nõukogu 27. septembri 
1996. aasta õigusakt).
40
 Järeldused  
ja soovitused
112  
Käesoleva auditiga uuriti, kas EL 
võitleb mõjusalt ühendusesisese 
käibemaksupettusega. Enamik liik -
mesriikidest (neile läheb suurim osa 
käibemaksutulust) on avaldanud 
rahulolematust praeguse süsteemiga 
ja hindab kõrgelt vastastikusest koos -
tööst saadavat kasu. Liikmesriigid on 
ka nimetanud süsteemis parandamist 
vajavaid valdkondi. Lisaks leiti audi -
tiga olulisi puudusi, mis näitavad, et 
süsteemi mõjusus on ebapiisav. Need 
puudused tuleb kõrvaldada. Komisjon 
on teinud mitu õigusaktide ettepane -
kut, mis võimaldaksid liikmesriikidel 
parandada ühendusesisese käibemak -
supettuse vastu võitlemiseks vajalikku 
maksuhaldurite vahelise teabevahetu -
se raamistikku60, ent liikmesriigid ei ole 
kõiki ettepanekuid veel vastu võtnud. 
Seetõttu vajatakse uusi õigusloomega 
seotud ja muid algatusi (vt järgnevad 
soovitused).
Süsteemi mõjususe 
mõõtmine
113  
Ühendusesisese käibemaksupettuse 
vastu võitlemiseks loodud ELi süsteemi 
tulemuslikkust mõjutab negatiivselt 
võrreldavate andmete ja piisavate 
asjakohaste näitajate puudumine (vt 
punktid 19–25).1. soovitus
Komisjon peaks algatama liikmesriiki -
de koordineeritud tegevuse ühendu -
sesisese käibemaksupettuse suuruse 
hindamiseks mõeldud ühise süsteemi 
loomiseks, mis võimaldaks liikmes -
riikidel hinnata oma tulemuslikkust 
pettuste arvu vähendamisel, pettuste 
avastamisel ja pettuste avastamisest 
tuleneval maksutulude suurendamisel. 
Nimetatud süsteem saaks tugineda 
mõnes liikmesriigis juba kasutatavale 
praktikale.
Käibemaksuandmete 
ristkontrollid on keskse 
tähtsusega
114  
Audit näitas, et tolliprotseduuri 42 
kasutades maale toodud kaupade ja 
käibemaksu koondaruannete ristkont -
rollid on võimatud, sest tolliasutused 
ei saada neid andmeid maksuhalduri -
tele, ning ettevõtjad ei ole kohustatud 
käibemaksu koondaruannetes eraldi 
aru andma imporditehingutele järg -
nenud ühendusesiseste tarnete kohta. 
Lisaks ei vaheta kõik liikmesriigid 
Eurofisci 3. töövaldkonna kaudu and -
meid tolliprotseduuri 42 alusel tehtud 
riskantsete imporditehingute kohta. 
(Vt punktid 76–85.)
2. soovitus
Liikmesriikide tolliasutused peaksid 
saatma maksuhalduritele andmeid tol -
liprotseduuri 42 alusel tehtud impordi 
kohta ning rakendama kontrollikoja 
tolliprotseduuri 42 kontrollimudeli teisi 
meetmeid (vt III lisa ).60 Näiteks komisjoni ettepanek 
(20.7.2014) Euroopa 
Parlamendi ja nõukogu 
määruse vastuvõtmiseks 
vastastikuse haldusabi kohta 
ühenduse finantshuvide 
kaitseks kelmuste ja muu 
ebaseadusliku tegevuse vastu 
(ettepanek KOM(2004) 509, 
mida muudeti ettepanekuga 
KOM(2006) 473 (lõplik)).
41 Järeldused ja soovitused 
3. soovitus
Komisjon peaks tegema ettepanekuid 
õigusaktide muutmiseks, et võimalda -
da tolli- ja maksuandmete mõjusaid 
ristkontrolle.
Eurofisci varajase 
hoiatamise süsteemi 
parandamine nii, et 
riskantsed ettevõtjad 
paremini sihikule võtta
115  
Liikmesriigid peavad Eurofisci mõju -
saks varajase hoiatamise süsteemiks, 
ent tõid puudustena välja teabevahe -
tuse puuduliku kasutajasõbralikkuse, 
aegluse ja asjaolu, et see ei ole alati 
hästi suunatud. Valitud liikmesriiki -
des tehtud auditiga leiti, et andmete 
töötlemine ja neile juurdepääs oli pikk 
ja kohmakas protsess, mille käigus 
koostatud Exceli tabelid saadetakse 
kõigi Eurofiscis osalevate liikmesriikide 
kontaktametnikele; seejuures tekib 
risk, et jagatav teave on ebatäielik või 
vale. Teabe algsele saatjariigile antakse 
tagasisidet tihti suure viivitusega  
(vt punktid 48–55).
4. soovitus
Komisjon peaks soovitama 
liikmesriikidel:
a) võtta kasutusele ühise riskiana -
lüüsi, sealhulgas sotsiaalvõrgus -
tike analüüsi, et tagada Eurofisci 
kaudu vahetatud teabe suunatus 
pettusele;
b) suurendada teabevahetuse kiirust 
ja sagedust;c) kasutada teabevahetuse jaoks 
usaldusväärset ja kasutajasõbralik -
ku IT keskkonda;
d) seada töövaldkondade tulemus -
likkuse mõõtmiseks asjakohased 
näitajad ja sihtarvud; ning
e) osaleda Eurofisci kõigis 
töövaldkondades.
Olemasoleva 
õigusraamistiku 
parandamine
116  
Nõukogu ei ole veel heaks kiitnud 
komisjoni ettepanekut kehtestada pii -
riülese kaubanduse puhul solidaarvas -
tutus. See vähendab ka motivatsiooni 
petturitest ettevõtetega äritegemisest 
hoiduda. Liikmesriigid ei rakenda 
ühtselt käibemaksudirektiivi seda osa, 
mis puudutab käibemaksu koondaru -
annete esitamise ajavahemikku, mis 
suurendab omakorda rohkem kui ühes 
liikmesriigis tegutsevate ettevõtete 
halduskoormust (vt punktid 73–75).
5. soovitus
Nõukogu peaks heaks kiitma komisjoni 
ettepaneku solidaarvastutuse kohta.
42 Järeldused ja soovitused 
6. soovitus
Komisjon peaks tegema ettepaneku 
käibemaksudirektiivi muutmiseks nii, 
et veelgi ühtlustada ühendusesiseste 
kaubatarnete ja ühendusesisese teenu -
seosutamise käibemaksualast aruand -
lust liikmesriikides.
117  
Kogemused näitavad, et pöörd -
maksustamise sisseviimisel ühes või 
mitmes liikmesriigis liiguvad petturid 
pöördmaksustamist mittekasutavasse 
liikmesriiki (vt punktid 86–89).
7. soovitus
Komisjon peaks julgustama liikmes -
riike paremini koordineerima oma 
pöördmaksustamise poliitikat (nii nagu 
seda on juba tehtud nt heitkogustega 
kauplemise süsteemi puhul).
Halduskoostöö korra 
parandamine
118  
Komisjon on teinud mitu õigusak -
tide ettepanekut, mis võimaldaksid 
liikmesriikidel luua ühendusesisese 
käibemaksupettuse vastu võitlemiseks 
maksuhaldurite vahelise teabevahe -
tuse asjakohase raamistiku, ent nende 
kasutamine liikmesriikides on endiselt 
puudulik ja mõnda neist tuleks tugev -
dada või järjekindlamalt rakendada  
(vt punktid 26–47 ja 56–70).8. soovitus
Komisjon peaks tegema halduskoostöö 
korra hindamise kontekstis riskipõ -
hiselt valitud liikmesriikidesse järele -
valvekülastusi. Järelevalvekülastuste 
käigus peaks panema rõhku teabe -
nõuete liikmesriikide poolse vastamise 
õigeaegsusele, VIES-süsteemi usaldus -
väärsusele ja halduskoostööd käsit -
levate varasemate aruannete leidude 
alusel võetud meetmetele.
9. soovitus
Liikmesriigid, kes seda veel ei tee, 
peaksid võtma kasutusele kaks eri -
nevat käibemaksukohustuslasena 
registreerimise numbrit (ühendusesise 
kaubandusega tegeleda soovivatel 
ettevõtjatel oleks kodusest käibe -
maksukohustuslasena registreerimise 
numbrist erinev number) ning tegema 
määruse (EL) nr 904/2010 artiklis 22 
ette nähtud kontrolle ja pakkuma ette -
võtjatele samal ajal tasuta nõustamist.
10. soovitus
Euroopa Kohtu praktika (Kitteli ja Mec -
seki kohtuasjad) rakendamiseks peak -
sid liikmesriigid saatma petuskeemides 
osalevatele ettevõtjatele märgukirjad 
ning kas keelduma sisendkäibemaksu 
mahaarvamise lubamisest või mitte 
lubama nullmääraga käibemaksu kasu -
tamist; seda põhjendusel, et ettevõte 
teadis või oleks pidanud teadma, et 
tema tehingud on seotud pettuse tõt -
tu saamata jäänud maksutuluga.
43 Järeldused ja soovitused 
119  
Ettevõtjalt tarbijale tarnitud teenuste 
ja mittemateriaalsete kaupade pealt 
tulumaksu kogumise jõustamiseks va -
javad liikmesriigid teavet ELi mittekuu -
luvatelt riikidelt. (Vt punktid 90–92.)
11. soovitus
ELi mittekuuluvate riikidega koostöö 
parandamiseks ja ettevõtjalt tarbijale 
tarnitud teenuste ja mittemateriaalse -
te kaupade pealt tulumaksu kogumise 
jõustamiseks peaksid liikmesriigid:
a) andma komisjonile loa vastasti -
kuse abi alasteks läbirääkimisteks 
riikidega, kus asub enamik inter -
netiteenuste osutajaid, ning need 
kokkulepped allkirjastama;
b) allkirjastama ja rakendama OECD 
konventsiooni vastastikuse hal -
dusabi kohta maksuküsimustes 
(kehtib OECD liikmeks olevate 
liikmesriikide kohta), et vahetada 
kolmandate riikidega teavet digi -
taalsete teenuste osutajate kohta.Haldusasutuste, kohtute 
ja õiguskaitseasutuste 
vahelise koostöö 
parandamine
120  
Ühendusesisene käibemaksupettus 
on tihti seotud organiseeritud kurite -
gelike struktuuridega. Seetõttu tuleb 
ühendusesisese käibemaksupettusega 
võitlemiseks vastu võtta parem ühine 
ja valdkondadevaheline lähenemisviis. 
Ühendusesisese käibemaksupettu -
se vastu võitlemisega tegeleb palju 
kattuvate pädevustega ametiasutusi ja 
organisatsioone, kes ei tee õiguslikest 
piirangutest tulenevalt üksteisega täiel 
määral koostööd ega vaheta teavet  
(vt punktid 93–102).
12. soovitus
Komisjon ja liikmesriigid peaksid 
kõrvaldama õiguslikud takistused, mis 
raskendavad haldusasutuste, kohtute 
ja õiguskaitseasutuste vahelist teabe -
vahetust liikmesriikide ja ELi tasandil. 
Eelkõige peaksid OLAF ja Europol 
omama juurdepääsu VIESi ja Eurofisci 
andmetele, ning liikmesriigid peaksid 
saama kasutada nimetatud kahe orga -
nisatsiooni käsutuses olevaid andmeid.
44 Järeldused ja soovitused 
121  
ELi valdkondadevahelise lähenemis -
viisi üks olemasolevaid elemente on 
valdkondadevahelise kuritegevuse -
ga seotud ohte käsitleva Euroopa 
platvormi (EMPACT) raames liikmes -
riikide koostatud ja nõukogu poolt 
ratifitseeritud operatiivsed tegevus -
kavad, mis hõlmavad ajavahemikku 
2014–2017. Operatiivsete tegevuska -
vade jätkusuutlikkuse seab aga ohtu 
ELi-poolse rahastamise vähesus (vt 
punktid 104–109).
13. soovitus
Komisjon peaks piisavate rahaliste 
vahendite eraldamise teel tagama 
EMPACTi algatuse raames koosta -
tud operatiivsete tegevuskavade 
jätkusuutlikkuse.
122  
Kui finantshuvide kaitse direktiivis ja 
Euroopa Prokuratuuri määruses käibe -
maksutemaatikat ei käsitleta (vt punk -
tid 110–111), võib käibemaksupettus eri 
kohtualluvuste vaheliste negatiivsete 
konfliktide tõttu karistuseta jääda. Käi -
bemaksupettus võib karistuseta jääda 
ka liiga lühikeste piiravate ajavahemike 
tõttu, nagu rõhutas Euroopa Kohus 
oma 8. septembri 2015. aasta otsuses 
(kohtuasi C-105/14: Taricco). Euroopa 
Kohtu otsuste kohaselt mõjutab käibe -
maksupettus ELi finantshuve.14. soovitus
Euroopa Parlament ja nõukogu 
peaksid:
a) lisama käibemaksu nii pettuse -
vastast võitlust käsitleva direktiivi 
(direktiiv, milles käsitletakse liidu 
finantshuve kahjustava pettuse 
vastast võitlust kriminaalõiguse 
abil) kui ka Euroopa Prokuratuuri 
määruse reguleerimisalasse;
b) andma OLAFile selge pädevuse ja 
vahendid ühendusesisese käibe -
maksupettuse vastu võitlemiseks.
IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Milan Martin CVIKL, võttis käesoleva 
aruande vastu 15. detsembri 2015. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

45
 Lisad
Auditi lähenemisviis komisjoni tasandil
Kontrollikoda tegi audititöö komisjonis kahes etapis, milleks olid ettevalmistusetapp ja välitöö.
1 Ettevalmistavas etapis külastati teabe kogumise eesmärgil maksunduse ja tolliliidu peadirektoraati ja 
OLAFit. Külastuste ajal arutati auditi metoodikat (auditiküsimused, -kriteeriumid ja -standardid), sealhul -
gas auditimetoodikat liikmesriikides, ning saadi komisjonilt tagasisidet ja soovitusi. Maksunduse ja tollilii -
du peadirektoraat võimaldas audiitoritele juurdepääsu peamisele impordiandmebaasile ( websurveillance 
2 andmebaas). Arutati kõigi peadirektoraatide peamisi rolle ja ülesandeid võitluses käibemaksupettuse 
vastu ning koguti asjakohaseid dokumente.
 Kontrollikoda uuris asjasse puutuvat tulemuslikkuse alast teavet: 2013. aasta esialgsele eelarvele lisatud 
maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi tegevusaruannet, maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi 2013. 
aasta tegevusaruannet koos ELi pettusevastase strateegia rakendamise seisuga ning komisjoni 2014. aas -
ta aruandeid halduskoostöö kohta käibemaksu valdkonnas ja käibemaksu kogumise mõjususe kohta.
 Teabe kogumise eesmärgil külastati ka Eurofisci eesistujat, Europoli ja Eurojusti; külastuste käigus esitleti 
auditit, arutleti vastuvõtjate rollide, ülesannete ja problemaatika üle käibemaksupettuse valdkonnas ning 
koguti asjakohaseid dokumente ja teavet.
 Audiitorid külastasid teabe kogumiseks ka OECDd ja arutasid auditi seisukohast olulisi teemasid, nagu 
käibemaksutulu määr, vastastikune abi ja maksualase teabe vahetamine, varifirmadega seotud pettus, 
mitmepoolsed kontrollid, ühised auditid ning digitaalselt tarnitud teenused ja mittemateriaalsed tooted 
(e-kaubandus). Uuriti kõige värskemaid OECD aruandeid ja käibemaksualaseid suuniseid.
 Auditirühm uuris ja arutas ELi kõrgeimate kontrolliasutuste käibemaksu töörühma esindajatega nende 
äsja valminud ja veel töös olevaid käibemaksuteemalisi auditeid.I lisa
46 Lisad
2 Auditi käigus tutvustati komisjonile kontrollikoja poolt liikmesriikides tehtud uuringu tulemusi. Lisaks 
esitleti ka komisjonile adresseeritud üldist küsimustikku. Üldises küsimustikus käsitleti praegusi aren -
gusuundi ja koguti tõendusmaterjali komisjoni tegevuse kohta järgnevates küsimustes: halduskoostöö, 
tolliprotseduuri 42 käsitlenud kontrollikoja aruandes antud soovituste rakendamine, pöördmaksustamine, 
e-kaubandus ja käibemaksu kogumise mõjusus (sealhulgas haldusasutuste, kohtute ja õiguskaitseasutus -
te vaheline koostöö liikmesriikides ja ELi asutuste vaheline koostöö). Üldisele küsimustikule vastasid eel -
arve peadirektoraat, rände ja siseasjade peadirektoraat, õigus- ja tarbijaküsimuste peadirektoraat, OLAF 
ning maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat.
 Haldusasutuste, kohtute ja õiguskaitseasutuste vahelise koostöö mõjususe hindamiseks pöördus audi -
tirühm nõukogu poole ja uuris nõukogu peamisi dokumente, mis käsitlesid EMPACTi, operatiivseid tege -
vuskavasid ja tolliprotseduuri 42.
 Maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadile saadeti veel teine küsimustik, millega kontrolliti, kas komisjon 
oli nõuetekohaselt jälginud käibemaksupettust käsitlevate käibemaksudirektiivi muudatuste ülevõtmist 
liikmesriikide õigusesse.
 Maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadiga arutas auditirühm komisjoni töövõtja poolt käibemaksulünka 
hinnanud uuringutes kasutatud metoodikat. Metoodika hindamiseks saadeti maksunduse ja tolliliidu 
peadirektoraadile ka kolmas küsimustik, lisaks esitati selleteemalisi küsimusi Itaalia, Läti ja Ühendkuning -
riigi maksuhalduritele.
 OLAFis koguti tõendusmaterjali asjasse puutuvate ühiste tollioperatsioonide, tolliprotseduuri 42 puuduta -
vate uurimiste ning kaupade maksumuse tegelikust väiksemana näitamise kohta.
 Külastatud liikmesriikides intervjueeriti Fiscalise kontaktametnikke. Auditirühm uuris ka Fiscalis 2013 
vahe- ja lõpparuandeid koos Fiscalise töörühmade käibemaksupettuse seisukohast asjakohaste väljun -
ditega ning testis külastatud liikmesriikides Fiscalise rahastatud halduskoostöö vahenditest koosnevat 
valimit (vt II lisa ). I lisa
47 Lisad
Auditi lähenemisviis liikmesriikide tolli- ja maksuasutuste tasandil
Liikmesriikides toimus audititöö kahes etapis: ettevalmistusetapp ja välitööd.
1 Ettevalmistusetapis saadeti kõigi 28 liikmesriigi halduskoostöö eest vastutavatele kontaktametnikele kü -
simustik. Küsimustikuga uuriti liikmesriikide arvamust ühendusesisese käibemaksupettuse vastu võitlemi -
sel kasutatava halduskoostöö korra mõjususe kohta.
 Lisaks uuriti Eurofisci iga-aastaseid tegevusaruandeid, halduskoostöö statistikat, Eurofisci pettuse kohta 
edastatavaid teateid, käibemaksuteabe vahetamise süsteemi VIESi kontrollsõnumeid ning tolliprotseduu -
ri 42 alusel tehtud imporditehinguid.
2 Auditi käigus külastati Saksamaa, Ungari, Itaalia, Läti ja Ühendkuningriigi maksu- ja tolliasutusi, interv -
jueeriti kontaktametnikke ja teisi VIESi, Eurofisci, Fiscalise ja mitmepoolsete kontrollide eest vastutavaid 
ametiasutusi; loetletud valdkondades teabe kogumiseks kasutati küsimustikku.
  Igas liikmesriigis koostati VIESi kannetest, halduskoostöö vahenditest ja ühendusesisestest tehingutest 
koosnev valim. Igas liikmesriigis valiti 110 artiklit ja kasutati järgmist lähenemisviisi:
a) kontrollimaks, kas VIES vastab määruse (EL) nr 904/2010 artiklites 22 ja 23 sätestatud täielikkuse, 
täpsuse ja õigeaegsuse nõuetele, koostati kaks valimit:
i) juhuvalim 2014. aasta esimeses pooles liikmesriikide poolt käibemaksuteabe vahetamise süstee -
mi VIES kaudu saadetud (10) ja vastu võetud (10) kontrollsõnumitest;
ii) juhuvalim VIES-süsteemis 2013. aastal esimest korda registreeritud kümnest ettevõttest;
b) kontrollimaks teabevahetuspäringute mõjusust ja nende vastavust artiklitele 7 ja 12, koostati juhuva -
lim 2013. aastal saadetud (10) ja vastu võetud (10) halduskoostöö alalise komitee päringutest;
c) kontrollimaks, kui mõjusalt liikmesriigid üksteisega koostööd teevad, ja uurimaks nende vastavust 
artiklitele 29 ja 30, koostati külastatud liikmesriikides valim, mis koosnes viiest liikmesriikide algatu -
sel tehtud mitmepoolsest kontrollist ja viiest nende osalusel tehtud mitmepoolsest kontrollist, mille 
algatajaks oli mõni teine liikmesriik. Valim põhines 2013. aastal ja kui selle minimaalset suurust ei 
saavutatud, siis ka varasematel ja järgnevatel aastatel;
d) kontrollimaks Eurofisci 1. töövaldkonna töö mõjusust, koostati riskipõhine valim 2013. aastal riskant -
sete kauplejate kohta saadetud ja vastu võetud sõnumitest (10);
e) selleks, et kontrollida tolliprotseduuri 42 käsitleva kontrollikoja varasema auditi põhjal võetud meet -
meid, testida tolliameti ja maksuhalduri omavahelist ja liikmesriikidevahelist koostööd (nt vajaduse 
korral Eurofisci 3. töövaldkonna abil) ning kontrollida VIES-süsteemi andmete täielikkust, koostas 
kontrollikoda iga külastatud liikmesriigi kohta tolliprotseduuri 42 raames tehtud 30 imporditehingust 
koosneva riskipõhise valimi.
 Lõpetuseks uuris auditirühm Saksamaa, Ungari ja Austria kõrgeimate kontrolliasutuste poolt Eurofisci 
kohta tehtud auditite aruandeid.II lisa
48 Lisad
Kontrollikoja mudel tolliprotseduuri 42 kontrollimiseks
Kontrollikoda võttis selle kontrollimudeli vastu oma eriaruandes nr 13/2011.
1 Sihtliikmesriigis toimuva üleviimise puhul nii importija (või tema maksuesindaja) kui ka kliendi või maa -
letooja kehtiva käibemaksukohustuslasena registreerimise numbri kohustuslik märkimine ühtse haldus -
dokumendi lahtrisse 44. Käibemaksukohustuslasena registreerimise numbrite kehtivuse kontrollimine 
VIESis enne kaupade vabasse ringlusse lubamist. Vastasel juhul kuulub käibemaks tasumisele kauba 
importimisel.
2 Viide tõendile kauba kavandatava sihtliikmesriiki vedamise kohta, nt veokirja number ja sihtriigi kood, on 
toodud vastavalt ühtse haldusdokumendi lahtris 44 ja lahtri 17 punktis a. Vastasel juhul tuleks tollidekla -
ratsiooni parandada.
3 Toll teeb nõuetekohaste riskijuhtimistehnikate abil järelkontrolli selle kohta, kas kauba vedu ühtse haldus -
dokumendi lahtri 17 punkti a märgitud sihtliikmesriiki toimus varsti pärast kauba importimist, kas siht -
liikmesriiki tarnitud kaup on sama mis imporditud kaup, kas kauba importija ja tarnija on üks ja sama isik 
ning kas kauba tolliväärtus ja käibemaksuga maksustatav väärtus on korrektsed. Kui mainitud nõuded ei 
ole täidetud, nõutakse käibemaks sisse tagantjärele. Kui kauba maksustatav väärtus on näidatud tegeli -
kust väiksemana, peab maksuhaldur laskma ettevõttel vajaduse korral korrigeerida vastava ühendusesi -
seselt tarnitud või üleviidud kauba väärtust koondaruandes.
4 Mainitud imporditehinguid puudutav automatiseeritud teabevahetus tolli ja impordiliikmesriigi maksu -
halduri vahel.
5 Impordi sihtliikmesriigi maksuhaldur teavitab sihtliikmesriiki Eurofisci 3. töövaldkonna kaudu nii kiiresti 
kui võimalik riskantsest imporditehingust.
6 Maksuhaldurid võrdlevad tollilt saadud andmeid importija (või tema maksuesindaja) esitatud käibemaksu 
koondaruandega, et veenduda viimase täielikkuses/täpsuses. Kui koondaruandes toodud summad on 
väiksemad kui imporditud kauba käibemaksuga maksustatav väärtus, tuleks maksuriskide juhtimissüstee -
mi abil otsustada, kas summade lahknevust tuleb täiendavalt uurida, võttes arvesse juhtumi riskitegureid.
7 Kui koondaruannet ei ole esitatud või selles sisalduv teave ei ole täielik/täpne, teavitatakse sihtliikmesriigi 
maksuhaldurit sellest halduskoostöö käigus.
8 Sihtliikmesriigi maksuhaldur võrdleb teistelt liikmesriikidelt saadud teavet soetaja (omandaja) või kauba 
üleviimise puhul importija esitatud käibedeklaratsiooniga.III lisa
49
V b)
Komisjon ei ole soovitusega nõus.
Komisjon on näinud ette õigusaktid, millega 
tagatakse direktiivi 2006/112/EÜ artikli 143 lõikes 
2 viidatud teabe esitamine tollideklaratsioonides1. 
Komisjon on seisukohal, et liikmesriikidel on piisa -
valt teavet ja liikmesriikide pädevatele ametiasutus -
tele on kõnealused andmed kättesaadavad, et teha 
tolli- ja käibemaksuandmete vahelisi tulemuslikke 
ristkontrolle.
Piiriüleseks teabevahetuseks on kehtestatud selged 
õigusraamistikud nii pädevatele maksu- kui ka tol -
liasutustele. Tolliprotseduuriga 42 kaasneva tolli- ja 
maksuasutuste vahelise teabevahetuse täiendava 
tasandi eest kantakse hoolt Eurofisci võrgu raames.
Liikmesriikide ülesanne on näha ette vahendid liidu 
õigusaktide rakendamiseks ja seaduse kohaselt 
tasumisele kuuluvate maksude kogumiseks. Seega 
ei näe komisjon vajadust täiendavate õigusaktide 
järele.
V c)
Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon osaleb 
juba Eurofisci töövaldkondades korraldatavatel 
koosolekutel ja julgustab liikmesriike ka edaspidi 
võrgu toimimist ja tõhusust parandama.
V d)
Komisjon ei nõustu soovitusega.
Vt vastus 7. soovitusele.
1 Vt komisjoni rakendusmäärus (EL) nr 756/2012, 20. august 
2012, millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 2454/93, millega 
kehtestatakse rakendussätted nõukogu määrusele (EMÜ) 
nr 2913/92, millega kehtestatakse ühenduse tolliseadustik  
(ELT L 223, 21.8.2012, lk 8).Kokkuvõte
IV a)
Vt komisjoni vastus punkti V alapunktile b.
Komisjon on seisukohal, et asjaomaste liidu õigus -
aktide rakendamiseks tehtavate kontrollimiste 
täpne kord kuulub liikmesriikide vastutusalasse. 
Komisjon juhtis üldsõnaliselt liikmesriikide tähele -
panu sellele, kui oluline on käibemaksu kogumise 
tulemuslik kontrollimine.
V a)
Komisjon on soovitusega nõus.
Komisjon märgib, et liikmesriikides on ühen -
dusesisese käibemaksupettuse suuruse kohta 
saadaolev teave väga piiratud. Ühendusesisese 
pettuse suurust hindavad väga vähesed riigid; 
seejuures ei avalda ka need riigid kasutatud metoo -
dikat ning koostatud hinnangud on enamasti 
konfidentsiaalsed.
Komisjon on võtnud konkreetseid meetmeid, et 
hindamist parandada.
– Komisjoni talitused (DG ESTAT ja DG TAXUD) 
on tulevase koostöö valdkondade paremaks 
määratlemiseks välja töötamas vastastikuse 
mõistmise memorandumit, eesmärgiga uuri -
da võimalikke andmeid ja meetodeid, millega 
hinnata maksude alalaekumist ning maksudest 
kõrvalehoidumise ja maksustamise vältimise 
muid näitajaid.
– Maksude alalaekumise projektirühm loodi 
programmi „Fiscalis 2020” raames, et koondada 
teadmisi ja vahetada teavet maksude alalaeku -
mise hindamise metoodika valdkonnas. Ühtlasi 
arvestatakse ka maksupettuste hindamise 
aspektidega.Komisjoni  
vastus
Komisjoni vastus 50
23
Komisjon palub igal aastal esitada andmed statisti -
lise mudeli raames tehtava halduskoostöö kasu ja 
tulemuste kohta.
25
Nagu eespool märgitud, on komisjon võtnud konk -
reetseid meetmeid, et hindamist parandada:
– komisjoni talitused (DG ESTAT ja DG TAXUD) 
on tulevase koostöö valdkondade paremaks 
määratlemiseks välja töötamas vastastikuse 
mõistmise memorandumit, eesmärgiga uuri -
da võimalikke andmeid ja meetodeid, millega 
hinnata maksude alalaekumist ning maksudest 
kõrvalehoidumise ja maksustamise vältimise 
muid näitajaid;
– maksude alalaekumise projektirühm loodi 
programmi „Fiscalis 2020” raames, et koondada 
teadmisi ja vahetada teavet maksude alalae -
kumise hindamise metoodika valdkonnas. See 
projektirühm uurib ka maksupettuse hindamise 
aspekte.
30
Komisjon usub, et vastuste õigeaegse laekumise ja 
nende kvaliteedi vahel tuleb leida tasakaal. Siiski 
on komisjon selles küsimuses juba liikmesriikide 
poole pöördunud ning palunud kõige sagedamini 
vastamisega hilinenud liikmesriikidel olukorda 
parandada.
43
Komisjonil ei ole juurdepääsu liikmesriikide poolt 
VIESi kaudu teiste liikmesriikide pädevate ame -
tiasutuste käsutusse antavatele operatiivandmetele 
ning see piirab komisjoni võimalusi jälgida selliste 
meetmete parandamist.
59
Komisjon kaalub tulevaste aruannete huvides 
võimalust korraldada liikmesriikidesse sihipäraseid 
külastusi, et hinnata ELi halduskoostöö korra riigisi -
sest rakendamist.V e)
Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon juba 
käsitleb neid probleeme erinevates foorumites 
esitletavates hindamisaruannetes ning julgustab 
ja innustab neis liikmesriike järjepidevalt paran -
dama vastuste esitamise õigeaegsust ja VIESi 
andmete usaldusväärsust. Järgmistes aruannetes 
kavatseb komisjon jätkata tööd oma soovituste ja 
Fiscalise projektirühmade töö tulemusel esitatud 
soovitustega.
V f)
Komisjon nõustub soovitusega komisjoni talitusi 
käsitlevas ulatuses.
Vt komisjoni vastus 12. soovitusele.
Tähelepanekud
19
Programmi „Fiscalis 2020” raames loodi komisjoni 
algatusel maksude alalaekumise projektirühm, et 
koondada teadmisi ja vahetada teavet maksude 
alalaekumise hindamise metoodika valdkonnas. 
See projektirühm uurib ka maksupettuse hindamise 
aspekte.
20
Liikmesriikides on ühendusesisese käibemaksupet -
tuse suuruse kohta saadaolev teave piiratud. Need 
väga vähesed riigid, kes ühendusesisese pettuse 
suurust hindavad, ei tee teavet tavaliselt avalikku -
sele kättesaadavaks ja rakendatud metoodika on 
enamasti konfidentsiaalne.
22
Uuringutes kasutatud metoodika põhineb üle -
valt-alla-põhimõttel, kuna komisjonil ei ole juur -
depääsu andmetele, mille põhjal saaks koostada 
alt-üles-põhimõttel hinnanguid. Ülevalt-alla-põ -
himõtte puudus on, et tulemusi ei saa vaadelda 
eraldi tööstussektorite ega muude kriteeriumide (nt 
pettus) lõikes.
Komisjoni vastus 51
83
Komisjon rõhutab, et kuigi alahindamine tekitab 
tollimaksude kogumisel tõsiseid probleeme, on 
sellise alahindamise tulemusel käibemaksutulu 
vähenemine lõplik ainult juhul, kui importijal ei ole 
täielikku õigust arvata maha sisendkäibemaks. Muu -
del juhtudel on käibemaks vahenduspõhine ja seda 
arvutatakse hilisema müügihinna alusel, st tasumi -
sele kuuluva käibemaksu jaoks ei ole importimisel 
kehtinud algne tolliväärtus enam oluline. Komisjon 
tunnustab, et kaubad (nt tekstiil ja kingad) võivad 
importivas liikmesriigis sattuda mustale turule.
85
Komisjon juhtis üldsõnaliselt liikmesriikide tähele -
panu sellele, kui oluline on liidu õigusaktide tule -
muslik rakendamine käibemaksu kogumise jaoks. 
Võimaliku rakendamata jätmise korral võetakse 
sobivad meetmed.
90
Komisjon usub kindlalt, et maksude registreerimise 
ja tasumise lihtsustatud süsteem, näiteks väike 
ühtne kontaktpunkt (edaspidi „ühtne kontakt -
punkt” – Mini-One Stop Shop ), on mitteresidendist 
tarnijatelt maksude kogumiseks ülioluline. Selline 
süsteem tähendab, et vastavuskontrollide tegemisel 
võib esialgu keskenduda (MOSSi kaudu või vahetult 
sihtriigis) registreerimata ettevõtetele.
2015. aasta muudatuste puhul viitavad esimesed 
tulemused, et alates 01.01.2015 kasutatava ühtse 
kontaktpunkti kaudu saadakse 2015. aastal tõenäo -
liselt juurde 3  miljardit  eurot, mis vastab 18 miljardi 
suurusele müügiväärtusele. Praegu on ühtse kon -
taktpunkti juures registreeritud üle 11 000 ettevõtte 
(lisanduda võiks veel 100 000 väiksemat ettevõtet, 
kes on hõlmatud sättega, et sellised turud nagu 
rakenduste/muusika/filmide veebipoed peavad 
maksma käibemakse arendaja/artisti nimel).Komisjoni ühine vastus punktidele 65 
ja 66
Komisjon usub, et aprillis 2014 kehtestatud uus tule -
muste mõõtmise raamistik peaks koos programmi 
Fiscalis 2020 uue etapiga hõlbustama programmi 
ja selle tegevuse seiret. Seda eesmärki arvesta -
des peaks programmi kestuse ajal kogutud teave 
moodustama programmi tulemuslikkuse hindamise 
senisest parema baasi.
Komisjoni ühine vastus punktidele 78 
ja 79
Komisjon on seisukohal, et asjaomaste liidu õigus -
aktide rakendamiseks tehtavate kontrollimiste 
täpne kord kuulub liikmesriikide vastutusalasse. 
See hõlmab riiklike tolli- ja maksuasutuste vahelise 
koostöö korraldamist. Komisjon juhib liikmesriikide 
tähelepanu sellele, et teave, mille deklarandid esita -
vad tollideklaratsiooni lahtris 44, peab olema täielik 
ja korrektne.
81
Tollikontrolle tehakse riskianalüüsi alusel2. Komisjon 
juhib liikmesriikide tähelepanu sellele, et on oluline 
kontrollida teavet, mille deklarandid on tollidekla -
ratsioonis esitanud.
2 Nõukogu 12. oktoobri 1992. aasta määruse nr 2913/92 (millega 
kehtestatakse ühenduse tolliseadustik) artikli 13 lõige 2.
Komisjoni vastus 52
108
Probleem lahendati suures osas seeläbi, et komisjon 
ja Europol sõlmisid detsembris 2014 delegeerimisle -
pingu, millega eraldati 2015. ja 2016. aasta operatiiv -
sele tegevuskavale EMPACTi algatuse jaoks praegu 
vajatavad summad. Pärast 2016. aastat on operatiiv -
sete tegevuskavade rahastamine Europoli seadus -
järgne ülesanne ja kuulub seega üldeelarve alla 
(eeldusel, et uus määrus vastu võetakse). Õigusakti 
finantsselgituse muutmine muu hulgas ka kõnealu -
ses aspektis on praegu pooleli.
109
Kuna 2015. aastal oli vahendite kasutamise määr 
suur, kaalub komisjon võimalust lisada 7 miljo -
nile eurole veel 2 miljonit eurot. Pärast 2016. aastat 
on operatiivsete tegevuskavade rahastamine Euro -
poli seadusjärgne ülesanne ja kuulub seega üldeel -
arve alla (eeldusel, et uus määrus vastu võetakse). 
Õigusakti finantsselgituse muutmine muu hulgas ka 
kõnealuses aspektis on praegu pooleli.
Järeldused ja soovitused
112
Komisjon arutab liikmesriikidega pidevalt võima -
likke uusi algatusi, millega parandada käibemaksu -
pettuse vastu võitlemise ja halduskoostöö tule -
muslikkust. Komisjon toetab liikmesriikide algatusi 
Eurofisci võrgu tõhususe parandamiseks. Komisjon 
peab paremat ja sihipärast koostööd võimaldava 
kokkuleppe sõlmimiseks praegu läbirääkimisi Nor -
raga ning võimalik, et tulevikus ka teiste riikidega, 
kellel on ELiga olulised kaubandussuhted.
1. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon märgib, et 
liikmesriikides on ühendusesisese käibemaksupet -
tuse suuruse kohta saada olev teave väga piiratud. 
Ühendusesisese pettuse suurust hindavad väga 
vähesed riigid; seejuures ei avalda ka need riigid 
kasutatud metoodikat ning koostatud hinnangud 
on enamasti konfidentsiaalsed.92
Komisjon korraldas 2015. aasta muudatuste ootu -
ses intensiivse teabekampaania. Prognoositakse, 
et kolmandatest riikidest saadav tulu vähemalt 
kolmekordistub 2015. aastal võrreldes varasemate 
aastatega (nt Saksamaa teatas, et kogus väljaspool 
ELi asuvatelt tarnijatelt ainuüksi 2015. aasta  
1. kvartalis 24,2 miljonit eurot). Sellegipoolest tun -
nistab komisjon vastavusega esinevaid probleeme 
ja asutas seetõttu Fiscalise projektirühma (FPG38), 
mis praegu on lõpetamas aruannet, milles esita -
takse soovitused e-kaubanduse valdkonna pare -
maks kontrollimiseks.
95
Komisjon tuletab meelde, et ta tegi ettepaneku 
asutada Euroopa Prokuratuur, mille ülesanne oleks 
ELi eelarvet mõjutavaid pettuseid uurida ja nende 
eest süüdistus esitada. Euroopa Prokuratuuri asuta -
mise määruse ettepanek on praegu ELi Nõukogus 
arutamisel.
99
Vt komisjoni vastus 78. punktile.
101
Komisjon toetab Europoli ja OLAFi juurdepääsu 
VIESi ja Eurofisci andmetele, sest see on oluline 
vahend, tänu millele saavad mõlemad organisat -
sioonid paremini täita neile pandud ülesannet 
toetada liikmesriikide korraldatavaid uurimisi ja 
OLAFi puhul ka ülesannet uurida ühendusesiseseid 
käibemaksupettuseid.
Kuritegevusega võitlemise valdkonna ELi prioriteeti 
„vaheltvõtvate ettevõtjatega seotud ühenduse -
sisene pettus (MTIC) / aktsiisipettus” käsitlevas 
mitmeaastases strateegilises kavas on võimaliku 
haavatavusena MTIC-tüüpi pettuste puhul konk -
reetselt nimetatud „ õiguskaitseasutuste riiklikul ja ELi 
tasandil tehtava süsteemse koostöö puudumine ”.
103
OLAFi puhul ei ole kõige suurem probleem mitte 
vähene koordineerimine teiste ELi organitega, vaid 
selge õigusliku aluse ja üheste õiguslike vahendite 
puudumine.
Komisjoni vastus 53
Komisjon kaalub tollideklaratsioonide ja koondaru -
annete ristkontrolli küsimust uuesti, kui Fiscalis 2020 
projektirühm on esitanud oma soovitused.
4. soovitus a)
Komisjon on soovitusega nõus.
Komisjon järeldas aruandes, et Eurofisci raames 
oleksid ühine riskianalüüs ja tulemuslik tagasisi -
demehhanism sihipärase teabe kättesaadavuse 
vajadust arvestades ning juba võrgus kättesaadava 
teabe paremaks kasutamiseks asjakohased meet -
med. See võimaldaks võrgustikul veelgi tõhustada 
oma rolli, milleks on tagada maksuasutuste kiire 
reageerimine piiriüleste käibemaksupettuste korral.
4. soovitus b)
Komisjon on soovitusega nõus.
4. soovitus c)
Komisjon on soovitusega nõus.
4. soovitus d)
Komisjon on soovitusega nõus.
4. soovitus e)
Komisjon on soovitusega nõus.
5. soovitus
Komisjon märgib, et see soovitus on suunatud 
nõukogule.
6. soovitus
Komisjon ei nõustu soovitusega.
Nagu komisjoni 2016. aasta tööprogrammis kavanda -
tud, on 2016. aastal vastuvõetava käibemaksu tege -
vuskava eesmärk tõhusa ja pettusekindla käibemak -
sukorra tagamine.
See hõlmab aruandekohustuste, sh näiteks ELi-si -
sese kaubanduse raames tekkivate aruandekohus -
tuste läbivaatamist.Siiski on komisjoni talitused (DG ESTAT ja DG 
TAXUD) tulevase koostöö valdkondade paremaks 
määratlemiseks välja töötamas vastastikuse mõist -
mise memorandumit, eesmärgiga uurida võimalikke 
andmeid ja meetodeid, millega hinnata maksude 
alalaekumist ning maksudest kõrvalehoidumise ja 
maksustamise vältimise muid näitajaid.
Maksude alalaekumise projektirühm loodi prog -
rammi „Fiscalis 2020” raames, et koondada teadmisi 
ja vahetada teavet maksude alalaekumise hinda -
mise metoodika valdkonnas. Ühtlasi arvestatakse ka 
maksupettuste hindamise aspektidega.
2. soovitus
Komisjon märgib, et see soovitus on suunatud 
liikmesriikidele.
3. soovitus
Komisjon ei ole soovitusega nõus. Komisjon on 
näinud ette õigusaktid, millega tagatakse direk -
tiivi 2006/112/EÜ artikli 143 lõikes 2 viidatud teabe 
esitamine tollideklaratsioonides3. Komisjon on 
seisukohal, et liikmesriikidel on piisavalt teavet 
ja liikmesriikide pädevatele ametiasutustele on 
kõnealused andmed kättesaadavad, et teha tolli- ja 
käibemaksuandmete vahelisi tulemuslikke ristkont -
rolle. Siiski tuleb tulemuslikkuse saavutamiseks 
sellised riiklikud ristkontrollid kombineerida VIESi 
ristkontrollidega.
Piiriüleseks teabevahetuseks on kehtestatud selged 
õigusraamistikud nii pädevatele maksu- kui ka tol -
liasutustele. Tolliprotseduuriga 42 kaasneva tolli- ja 
maksuasutuste vahelise teabevahetuse täiendava 
tasandi eest kantakse hoolt Eurofisci võrgu raames.
Liikmesriikide ülesanne on näha ette vahendid liidu 
õigusaktide rakendamiseks ja seaduse kohaselt 
tasumisele kuuluvate maksude kogumiseks. Komis -
jon juhtis üldsõnaliselt liikmesriikide tähelepanu 
sellele, kui oluline on käibemaksu kogumise tule -
muslik kontrollimine.
3 Vt komisjoni rakendusmäärus (EL) nr 756/2012, 20. august 
2012, millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 2454/93, millega 
kehtestatakse rakendussätted nõukogu määrusele (EMÜ) 
nr 2913/92, millega kehtestatakse ühenduse tolliseadustik (ELT 
L 223, 21.8.2012, lk 8).
Komisjoni vastus 54
12. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega komisjoni talitusi 
käsitlevas ulatuses. Komisjon märgib samas, et soo -
vitus on suunatud ka liikmesriikidele ning tähendab 
seadusandja jaoks vastastikust vastutust.
Komisjon kohustub ka edaspidi tegutsema selle 
nimel, et kõrvaldada õiguslikud takistused, mis ikka 
veel pärsivad ametiasutustevahelist teabevahetust 
liikmesriikide ja ELi tasandil.
121
Vt komisjoni vastus punktile 109.
13. soovitus
Komisjon nõustub selle soovitusega ning juba 
rakendab seda. Komisjon ja Europol sõlmisid 2014. 
aasta lõpus delegeerimislepingu, millega eraldati 
2015. ja 2016. aasta operatiivsele tegevuskavale 
EMPACTi algatuse jaoks praegu vajatavad summad. 
Pärast 2016. aastat on operatiivsete tegevuskavade 
rahastamine Europoli seadusjärgne ülesanne ja kuu -
lub seega üldeelarve alla (eeldusel, et uus määrus 
vastu võetakse). Õigusakti finantsselgituse muut -
mine muu hulgas ka kõnealuses aspektis on praegu 
pooleli.
14. soovitus
Komisjon märgib, et see soovitus on suunatud 
Euroopa Parlamendile ja nõukogule.Komisjon ei kavatse enne kõnealuse tegevuse 
tulemusi käibemaksudirektiivi kohta vastavat 
muudatus  ettepanekut teha.
7. soovitus
Komisjon ei nõustu soovitusega.
Pöördmaksustamise mehhanismi kasutamine pet -
tuse vastu võitlemise meetmena ei ole kohustuslik 
ning peamiselt on see kavandatud riiklikul tasandil 
konkreetsete pettuseprobleemide lahendamiseks.
Siiski on komisjon teadlik, et valdkondlik raken -
damine tekitab probleeme, ning kavatseb pöörd -
maksustamise probleemi üle arutleda käibemak -
susüsteemi 2016. aastal vastuvõetava tegevuskava 
kontekstis.
8. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon kaalub 
tulevaste aruannete huvides võimalust korraldada 
liikmesriikidesse sihipäraseid külastusi, et hinnata 
ELi halduskoostöö korra riigisisest rakendamist.
9. soovitus
Komisjon märgib, et see soovitus on suunatud 
liikmesriikidele.
10. soovitus
Komisjon märgib, et see soovitus on suunatud 
liikmesriikidele.
11. soovitus
Komisjon märgib, et see osa soovitusest on suuna -
tud liikmesriikidele.
11. soovitus b)
Komisjon usub, et selline teabevahetus oleks pare -
mini saavutatav ja tagatav ELi lähenemisviisi kaudu 
ning ELi ja kolmandate riikide vahel kahepoolsete 
kokkulepete sõlmimisega nagu praegu on töös 
Norraga.
KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplarid:  
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),  
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)  
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).
EUROOPA
KONTROLLIKODA
Organiseeritud kuritegevuse tõttu kaotab Euroopa Liit igal 
aastal miljardeid eurosid käibemaksutulu. Kuna kaupade 
ja teenuste teise liikmesriiki eksportimisele kehtib 
käibemaksuvabastus, saavad kurjategijad sihtriigis 
pettuse teel käibemaksu tasumisest kõrvale hoida. Selle 
tulemusel kaotavad maksutulu nii asjaomased riigid kui ka 
EL. Auditiga uuriti, kas EL võitleb mõjusalt ühendusesisese 
käibemaksupettusega. Kontrollikoda leidis puudusi, mis 
viitavad praeguse süsteemi ebapiisavale mõjususele. Need 
puudused tuleb kõrvaldada. On aeg olla rangem ja võtta 
otsustavamaid samme.