Brüssel 26.10.2004

KOM(2004) 740 lõplik

KOMISJONI TEATIS

Aastaaruanne eelarve täitmist kinnitavale asutusele 2003. aastal tehtud siseauditite kohta (Finantsmääruse artikli 86 lõige 4){SEK(2004) 1351}

SISUKORD

1. Sissejuhatus 3

2. Ülevaade siseauditi talituse audititegevusest 2003. aastal 3

3. Kokkuvõte üldistest tähelepanekutest ja soovitustest 5

3.1. Arvestus- ja juhtimisteabesüsteemid 5

3.2. Delegeerimisrisk 6

3.3. Tegevuspõhine juhtimine – tegevuspõhise juhtimise töövahendid 7

3.4. Eelmistest perioodidest tulenevad riskid, vahendite eraldamine ja riskijuhtimine 7

3.5. Juhtkonna kinnitus ja kontrollitegevus 8

SISSEJUHATUS

Käesoleva kokkuvõtva aruande eesmärk on vastavalt finantsmääruse artikli 86 lõike 4 nõuetele teavitada eelarve täitmist kinnitavat asutust siseauditi talituse 2003. aasta auditi tähelepanekutest ja soovitustest ning järgnenud meetmetest.

Aruanne keskendub siseauditi talituse 2003. aasta auditite käigus tehtud tähelepanekute ning soovituste arvule ja liigile. Komisjoni talituste töödokument, mis esitatakse koos käesoleva aruandega, on üles ehitatud üldiste tegevusvaldkondade kaupa ning sisaldab siseauditi talituse 2003. aastal läbi viidud auditite lühikirjeldusi ja teavet järgnenud meetmete kohta. Samuti sisaldab see teavet varasemate auditite järel võetud meetmete kohta, millest on teavitanud osakonnad, kus audit tehti.

ülevaade siseauditi talituse audititegevusest 2003. aastal

Lähtudes haldusreformi käsitleva valge raamatu meetmest 87, planeeris siseauditi talitus kõigis peadirektoraatides läbi viia täieulatuslikud auditid 2003. aasta jooksul. Eesmärk oli jaotada piisavalt ressursse kõrgema riskiprofiiliga peadirektoraatidele selleks, et teostada nendes süsteemiauditid, kaasa arvatud sisuliste kontrollide tegemine, ning teistes peadirektoraatides piirduda nende põhiliste riskivaldkondade määratlemisega.

2003. aasta auditi kava teostamine lükkus osaliselt 2004. aastasse seoses siseauditi talitusele esitatud eritaotlusega kontrollida lepinguid ja toetusi, mille andmist juhib ESTAT või mille andmisel ESTAT osaleb. Oma resolutsioonis, mis on lisatud 8. aprilli 2003. aasta otsusele kinnitada komisjoni eelarvejuhtimine 2001. aastal, nõudis Euroopa Parlament, et „ komisjoni siseauditi talitus kontrolliks 2003. aasta suveks kõigi alates 1999. aastast Eurostat’iga sõlmitud lepingute seaduslikkust ja nõuetekohasust ning kaasaks uurimisse need lepingud, mille on sõlminud komisjoni teised talitused." 11. juunil 2003. aastal otsustas komisjon seetõttu anda siseauditi talitusele korralduse viia läbi kokkulepitud korras toimuv audit, mille käigus kontrollitakse selliste 1999.–2002. aasta lepingute ja toetuste seaduslikkust ja nõuetekohasust, mille sõlmimist ja andmist juhib ESTAT või mõni muu peadirektoraat ESTATi soovituste alusel.

2003. aastal lõpetas siseauditi talitus üheksa meetme 87 kohast peadirektoraatide auditit, kaks teemaauditit, kaks võetud järelmeetmete auditit ning kontrollis komisjoni taotluse alusel ESTATi lepinguid ja toetusi. Käesolevas aruandes sisaldub ka üks meetme 87 kohane audit, mille kohta esitati lõpparuanne 2004. aasta alguses.

Järgmises tabelis on esitatud siseauditi talituse lõpetatud auditid 2003. aastal:

Ülevaade siseauditi talituse audititegevusest 2003. aastal:

Auditeerimine | Auditi planeerimise memorandum | Aruande projekt | Lõpparuanne (edastamiskuupäev) | Arutelu auditi järelevalve komitees |

Eelarve haldamine, arvestus-ja sisekontrollisüsteemid |

BUDG-arvestussüsteem | 5.aprill 2001 | 15.oktoober 2002 | 15. aprill 2003 | 15. september 2003 |

BUDG – SINCOM2 | 23. september 2002 | 10. veebruar 2003 | 21. mai 2003 | 15. september 2003 |

BUDG – sularahahaldus | 30. september 2002 | 10. aprill 2003 | 22. mai 2003 | 15. september 2003 |

Sisepoliitika, k.a. teadustöö |

RTD | 21. mai 2003 | 31. oktoober 2003 | 2. detsember 2003 | 16. veebruar 2004 |

ESTAT lepingud ja toetused | 11. juuni 2003 | 10. oktoober 2003 | 22. oktoober 2003 | Arutatud komisjonis (auditi järelevalve komitees 7. mail 2004) |

Struktuurimeetmed ja ühine põllumajanduspoliitika |

REGIO | 30. september 2002 | 24. jaanuar 2003 | 26. veebruar 2003 | 28. aprill 2003 |

AGRI | 20. november 2002 | 6. juuni 2003 | 13. oktoober 2003 | 10. november 2003 8. detsember 2003 19. jaanuar 2004 |

Välispoliitika ja ühinemiseelne abi |

ELARG | 18. märts 2003 | 13. november 2003 | 22. detsember 2003 | 15. märts 2004 |

DEV | 14. veebruar 2003 | 21. november 2003 | 2. veebruar 2004 | 10. mai 2004 |

EAF ekvivalentfondid (järelaudit) | 23. märts 2003 | 23. mai 2003 | 12. juuni 2003 | 13. oktoober 2003 |

RELEX | 28. veebruar 2003 | 8. september 2003 | 16. oktoober 2003 | 16. veebruar 2004 |

Halduskontroll RELEX-i valdkonnas | 18. märts 2003 | 8. aprill 2003 | 15. aprill 2003 | 16. juuni 2003 |

Haldus- ja muud tugisüsteemid |

IT haldus | 15. märts 2002 | 21. jaanuar 2003 | 23. mai 2003 | 15. september 2003 |

Koolituse ajakohastamine | 24. veebruar 2003 | 19. märts 2003 | 22. juuli 2003 | 13. oktoober 2003 |

PRESS | 17. veebruar 2003 | 8. juuli 2003 | 12. september 2003 | 13. oktoober 2003 |

Sisekontrolli talituse soovitustega olid auditeeritavad enamasti nõus ning neilt saadud teabe kohaselt on soovitused suures osas juba rakendatud või rakendamisel.

Järgmises tabelis on ülevaade selle kohta, kuivõrd käesolevas aruandes käsitletud auditite põhjal antud soovitusi on heaks kiidetud.

Siseauditi talituse soovituste heakskiitmine:

Heaks kiidetud | Heaks kiidetud kommentaaridega | Osaliselt tagasi lükatud | Tagasi lükatud | Aegunud | Kokku | % |

Otsustava tähtsusega | 33 | 27 | 11 | 3 | 3 | 77 | 12,16% |

Väga oluline | 152 | 70 | 16 | 23 | 1 | 262 | 41,39% |

Oluline | 161 | 42 | 12 | 17 | 0 | 232 | 36,65% |

Soovitav | 31 | 16 | 4 | 11 | 0 | 62 | 9,79% |

Kokku | 377 | 155 | 43 | 54 | 4 | 633 | 100,0% |

% | 59,6% | 24,5% | 6,8% | 8,5% | 0,6% | 100,0% |

Pärast peadirektoraatides teostatavate auditite lõpetamist 2004. aastal esitab siseauditi talitus selle aasta lõpus auditi tähelepanekute koondülevaate, mis peaks aitama määratleda tähelepaneku suhtelist tähtsust.

Finantsmääruse artikli 185 ja kõnealuse määruse rakenduseeskirjade alusel on siseauditi talituse uute volituste hulgas 14 asutuse auditeerimine, kuid selle ülesande täitmisel ei ole peale üldise planeerimise suuremat edu saavutatud ning vastavasisuline märkus on kantud ka siseauditi talituse 2003. aasta tegevusaruandesse.

Lisaks annab siseauditi talitus aeg-ajalt erikonsultatsioone ning sageli osaleb talitus vastava taotluse alusel või vabatahtlikult sisekontrolli, ressursside juhtimise ja tegevusalastes nõustamistes. Selliseid konsultatsioone annab siseauditi talitus kooskõlas siseauditi tavaga ja finantsmääruse ning sisekontrolli talituse põhikirja järgsete volitustega.

kokkuvõte üldistest tähelepanekutest ja soovitustest

Järgmises viies peatükis esitatakse siseauditi talituse soovitused valdkondadevaheliste küsimuste kohta. Soovitused tulenevad komisjoni talituste töödokumendis esitatud auditite tähelepanekutest ning langevad suures osas kokku varasemates siseauditi talituse aastaaruannetes esitatud tähelepanekutega.

Vastutuse delegeerimine, vastutus ja järelevalve, mis on haldusreformi põhieesmärgid, on ka siseauditi talituse aruannetes sisalduvate tähelepanekute ja soovituste põhiajendiks ning enamiku tõstatatud süsteemiküsimuste aluseks.

Arvestus- ja juhtimisteabesüsteemid

Sisekontrolli talitus on arvamusel, et samaaegselt finantsjuhtimis- ja raamatupidamisreformiga tuleb tugevdada ja professionaalsemaks muuta ka peadirektoraatide arvestusüksusi, misläbi komisjon ja selle juhtkond saaksid olla kindlad, et aruanded on süsteemselt täielikud, täpsed ja asjakohased nii üksikute peadirektoraatide kui kogu komisjoni tasandil. Süsteemid peavad tagama, et aruannetes sisalduks kogu asjakohane teave ning personal peab olema teadlik teabe kajastamata jätmisega kaasnevatest ohtudest. Juhtkonnal ja organisatsioonivälistel sidusrühmadel peab olema kindlustunne selles, et aruannetes esitatud arvnäitajad vastavad tegelikkusele; vastasel korral tehtaks otsuseid valedel alustel. Seepärast eelistab siseauditi talitus, et järelevalve ja kirjendamine oleksid mitte ainult professionaalsed, vaid ka teatud määral sõltumatud eelarvevahendite kinnitamisest.

Kõnealuste kaalutluste põhjal teeb siseauditi talitus ettepaneku kehtestada ametlik sisearuandlus peadirektoraatides raamatupidamise ja järelevalve eest vastutavate isikute ja komisjoni peaarvepidaja vahel. Komisjoni leiab siiski, et arvestades finantsüksuste võrgu, ressursidirektorite rühma ja peadirektoraatide sisekontrolli koordinaatorite rühma olemasolevaid kontakte, raamatupidamisvõrgu kontaktisiku ülesande ja raamatupidamissüsteemide kasutajavõrgu loomist ning vajadust säilitada selge ja üheseltmõistetav aruandlusalluvus peadirektorile esitatavates aruannetes, ei ole vaja sisse seada uusi ametlikke suhtluskanaleid peadirektoraatide ja kesktasandi raamatupidamis- ja järelevalveüksuste vahel.

Selleks et järgida finantsmääruses esitatud sätteid komisjoni peaarvepidaja rolli ja ülesannete kohta (artikkel 61), peab sisekontrolli talitus vajalikuks, et peaarvepidaja, lisaks volitatud eelarvevahendite käsutajatelt vastavalt artikli 61 lõikele 2 saadud kinnitustele tuginevale konsolideerimisülesandele, võtaks süsteemse ja üldvastutuse ka institutsiooni kui terviku aruannete terviklikkuse eest. Siseauditi talitus teeb ettepaneku seda vajaduse korral finantsmääruse muutmisega kinnitada või täpsustada. Tuginedes finantsmääruse sätetele, mille kohaselt vastutavad volitatud eelarve käsutajad tehingute seaduslikkuse ja korrakohasuse kinnitamise ning asjakohase teabe usaldusväärsuse eest, mitte aga raamatupidajad, kinnitab komisjon peaarvepidaja süsteemset vastutust. Finantsmääruse artikli 61 lõike 1 punkti e alusel algatas peaarvepidaja 2004. aastal uuringu peadirektoraatide infosüsteemide ja raamatupidamiskorra valideerimiseks.

Arvestades asjaolu, et peamised üldkulude kategooriad ei ole tegevusele jaotatavad, teeb siseauditi talitus ettepaneku hinnata tegevuspõhise juhtimise rakendamiseks vajalikke vahendeid, lähtudes eelkõige põhiliste üldkulude kuluarvestuse vajadusest. Komisjon kaalub seda soovitust juhul, kui praeguse komisjoni käivitatud haldusreformist tuleneva strateegilise planeerimise ja programmitöö ning tegevuspõhise juhtimise struktuuri edasiarendamist peetakse asjakohaseks.

Delegeerimisrisk

Paremini on hakatud teadvustama delegeerimisriski, mis tuleneb komisjoni lõppvastutusest eelarvekulutuste eest ka siis, kui ELi vahendeid rakendatakse ühises juhtimises liikmesriikidega. Siseauditi talituse aruandes korratakse ettepanekut, et see keskne küsimus tuleks lahendada selge kokkuleppe raames, kus ühelt poolt määratletakse liikmesriikide ja teisalt komisjoni täpne vastutus, mis leiaks kinnitust liikmesriikide deklaratsioonides ja kinnitavates avaldustes.

Sellega seoses teeb siseauditi talitus ettepaneku võtta konkreetseid meetmeid tagamaks, et struktuurifondide järgmise kavandamisperioodi õigusraamistik hõlmaks juhtimisasutuste eeldeklaratsioone ning tooks selgelt välja kõnealuse liikmesriigi rahastamist mõjutavad karistused, mida rakendatakse juhul, kui andmeid ei esitata nõuetekohaselt. Oma viimastes ettepanekutes struktuurifondide järgmise kavandamisperioodi õigusraamistiku kohta esitas komisjon nõude, mille kohaselt liikmesriikide auditeerimisasutused peavad esitama kinnitava avalduse lisaks uutele finantskorrektsiooni käsitlevatele sätetele. Põllumajanduse valdkonnas näeb järgmise kavandamisperioodi õigusraamistik ette kinnitava avalduse esitamise makseasutustele, mis vastutavad juhtimise ja kontrolli eest liikmesriikides. See ettepanek käib kõigi põllumajanduskulude kohta (kaks fondi: FEAGA ja FEADER).

Siseauditi talitus teeb ettepaneku Euroopa Kontrollikojaga ühise lähenemisviisi väljatöötamiseks, et määratleda nõuetekohasele kinnitavale avaldusele esitatavad nõuded. Komisjon suhtub positiivselt kontrollikoja uude lähenemisviisi kinnitava avalduse küsimuses ning näeb selles lähtekohta edasiseks tööks kooskõlastatud arvamuse suunal, mis tugineb peadirektoraatide iga-aastastes tegevusaruannetes ja komisjoni koondaruandes esitatud usaldusväärsele finantsjuhtimisteabele.

Tegevuspõhine juhtimine – tegevuspõhise juhtimise töövahendid

Audititähelepanekute põhjal tõstatas siseauditi talitus mitmeid küsimusi selle valdkonna kohta. Esimene on eesmärkide liiga üldine määratlus, mis raskendab vahendite eraldamist ja riskianalüüsi. Teiseks esineb mõistetavaid raskusi asjakohaste tegevusnäitajate väljatöötamisel. Selles etapis ei esitanud siseauditi talitus nendele tähelepanekutele põhinevaid soovitusi, sest tegemist võis olla uute tegevuspõhiste töövahendite juurutamise probleemidega. Kolmandaks, mõningatel juhtudel ei ole otsest seost peadirektoraadi aastase juhtimiskava ning direktoraatide või üksuste vastavate kavade vahel. Selline seos aitaks siiski kaasa selge ja tervikliku kavandamisstruktuuri väljatöötamisele, kuna peadirektoraadi aastast juhtimiskava on lihtsam rakendada, kui see tugineb üksuse tasandil koostatud kavadele. Seepärast soovitab siseauditi talitus selgitada peadirektoraatidele organisatsiooni kõikide tasandite aastaste juhtimiskavade ühtsuse vajalikkust.

Komisjon tunnistab vajadust koostada aastasi juhtimiskavasid üksuse tasandil, kuid ei soovi selleks kehtestada kohustuslikke standardeid, sest üksuste vastutusalad on väga erinevad ning juhtimiskohustuste detsentraliseerimine peadirektoraatide tasandile tähendab, et peadirektoraadid ise on kõige sobivamad korraldama oma sisejuhtimist ja –aruandlust vastavalt oma olukorrale.

Eelmistest perioodidest tulenevad riskid, vahendite eraldamine ja riskijuhtimine

Komisjon peab tegelema mitmete tõsiste varasematest perioodidest tulenevate riskidega. Mõned neist tulenevad eraldatud vahendite ebapiisavusest ning siseauditi talituse arvates ei pöörata neile piisavat tähelepanu või tegeletakse nendega käimasolevate programmide nõuetekohase juhtimise arvel. Siseauditi talituse arvates on selliste olukordade kohta vaja võtta selge seisukoht, mis peaks kajastuma ka juhtkonna läbiviidavas institutsiooni riskianalüüsis. Selle alusel tuleks teha otsused vahendite eraldamise kohta, milles võiksid vajadusel osaleda ka rakendusasutused, ning „alajuhitud“ riskidest tuleks teavitada ka eelarvepädevaid institutsioone.

Siseauditi talitus soovitab komisjonil ja selle osakondadel tagada vajalike vahendite olemasolu auditi läbiviimiseks piisavalt vara programmide alguses, et vältida eelnevatest perioodidest tulenevate riskide jätkumist tulevikus. Sellised auditid oleksid eelmistest perioodidest pärit riskide ärahoidmisel tõhusamad, kui samaaegselt esitataks ka eespool nimetatud deklaratsioon. Lisaks soovitab siseauditi talitus eelmiste perioodide vead parandada kohe, kui need avastatakse, ning parandused nõuetekohaselt kirjendada ja dokumenteerida. Komisjon on siseauditi talituse ettepanekutega nõus ning pöörab neile enam tähelepanu, lähtudes oma võimalustest nii vahendite eraldamise kui kavandamise valdkonnas. Eelkõige struktuurifondide osas toimub käimasoleval kavandamisperioodil tihedam koostöö siseriiklike asutustega eeskätt süsteemiauditite ja järelkontrollide valdkonnas. Uus järelkontrollide võrk, mis on peadirektoraadi sisekontrolli koordinaatorite võrgu osa, loob tingimused parimate meetodite vahendamiseks ning metoodika ja strateegiate ühtlustamiseks. Nimetatud võrk alustab tegevust sügisel, koostades esmalt järelkontrollide ja peadirektoraatides kasutatavate meetodite loetelu.

Siseauditi talitus kordab oma eelmise aasta soovitust, mille komisjon on juba heaks kiitnud ning mille kohaselt tuleb välja töötada kogu institutsiooni hõlmav riskijuhtimise süsteem ja osaleda peadirektoraatide koostatud riskijuhtimise hinnangute aruteludes ning nende analüüsimisel selleks, et täiendada keskse finantstalituse ülevaadet sisekontrollide olukorrast. Selliselt saadud üldpilti peaksid täiendama auditite tulemused, kontrollikoja aruanded ja eelarve täitmist kinnitava asutuse otsus, mis annavad institutsiooni kui terviku riskidest parema ülevaate, et aidata kaasa juhtkonna juhitava keskse töörühma loomisele. Rakendusasutuste kasv ja potentsiaal programmijuhtimise tööjõu nappuse leevendajana võiks olla samuti valdkond, mida see töörühm võiks suunata ja kontrollida.

Oma 2002. aasta koondaruandes kiitis komisjon selle ettepaneku heaks ning 2003. aasta koondaruandes kinnitab komisjon, et ”riskianalüüsi tuleks koos poliitiliste prioriteetidega kasutada kui abistavaid suuniseid vahendite eraldamisel.”[1]

Juhtkonna kinnitus ja kontrollitegevus

Peadirektoraadi kinnitavat avaldust, mida nüüdseks on kasutatud kaks aastat, hinnatakse üha kõrgemalt selle tähtsuse tõttu läbipaistvuse ja selguse tagamisel. Alates 2004. aasta veebruari otsustest[2] koordineerivad peadirektoraatide ressursidirektorid sisekontrolliküsimusi ning kiidavad heaks tegevuse aastaaruande asjaomased lisad, tugevdades seega järelevalvet. See jääb reformi raames tehtud põhiliseks muudatuseks ning siseauditi talituse arvates tuleks veelgi rõhutada tegevuse aastaaruannete põhjal koostatava komisjoni koondaruande ja sellega seotud keskse finantstalituse sisekontrolli ülevaate olulisust.

Siseauditi talitus soovitab, et edaspidistes koondaruannetes keskendutaks kontrollide tõhususega seonduvatele volitatud eelarvevahendite käsutajate deklaratsioonidele ning et keskse finantstalituse seisukohavõtus enamtähtsustataks tõhususe hindamist kui sisekontrolli standardite ametlike vorminõuete täitmist. Komisjon oma 2003. aasta koondaruandes rõhutab, et „peadirektoraadid ja talitused peaksid enam tähelepanu pöörama oma sisekontrollisüsteemide tõhususele ning tagama, et need piisavalt toetaksid kinnitavaid avaldusi, mida nad igal aastal volitatud eelarvevahendite käsutajatena annavad.”[3]

Siseauditi talituse arvates ei ole kohapealsed kontrollid piisavalt sagedased selleks, et takistada ülemääraste vahendite taotlemist ja/või ei ole nad üldise kontrolli- ja auditistrateegia kindel osa. Kui sisejuhtimine on täielikult detsentraliseeritud, peab iga iseseisev üksus ise omal vastutusel tegema kõik vajalikud kontrollid. Need peaksid sisaldama kohapealseid kontrolle, mis takistaksid ülemääraste vahendite taotlemist olukordades, kus toetused on viidud sõltuvusse tegelikest kulutustest. Üksustel aga ei ole tihti sellisteks kontrollideks vajalikke oskusi ning kui neid üldse tehakse, siis teevad seda peadirektoraatide kesksed kontrolliüksused.

Sellistes olukordades peab olema täiesti selge, et eriüksused annavad haldusüksustele abi, võtmata üle nende vastutust, ning haldusüksuste personal peaks osalema auditistrateegia kavandamisel, riskianalüüsis ja kohapealsetes kontrollides. Sellist tegevust ja juhtimissüsteemide tõhusust hindavat siseauditit tuleks üksteisest selgelt eristada. Sellel taustal teeb siseauditi talitus ettepaneku, et keskne finantstalitus aitaks selgitada kohapealse kontrolli olemust, lähtudes volitatud või edasivolitatud eelarvevahendite käsutaja ülesannetest, ning esitaks asjakohased suunised või täiendatud sisekontrolli standardid, et tagada kontrollide nõuetekohane rakendamine. Eespool nimetatud järelkontrollivõrgul, mis on loodud peadirektoraatide kontrollikoordinaatorite võrgu osana, ning mida juhib keskne finantstalitus, on muuhulgas volitused ka parimate meetodite vahendamiseks ning kontrollitegevuse ja –meetodite ühtlustamiseks, lähtudes rahvusvahelistest standarditest.

[1] „Peadirektoraatide ja talituste 2003. aasta tegevusaruannete koondaruanne,“ punkt 4.

[2] „Reformiga antud volituste täitmine,“ KOM(2004) 93, 10. veebruar 2004.

[3] „Peadirektoraatide ja talituste 2003. aasta tegevusaruannete koondaruanne,“ punkt 7.