ET    ET ET 
ET    ET  EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON 
Brüssel, 3.12.2008 
SEK(2008) 2963 
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
mis on lisatud dokumendile:  
 
Ettepanek:  
 
EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUSE KOHTA, 
 
millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehha nismid selle liikmesriigi määramiseks, kes 
vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud 
varjupaigataotluse läbivaatamise eest 
 
(uuestisõnastamine)  
 
Mõju hindamise kokkuvõte  
{KOM(2008) 820 lõplik} 
{SEK(2008) 2962} 
ET 2   ET 1. SISSEJUHATUS 
Ettepaneku vastuvõtmine nõukogu määruse (EÜ) nr 343/2003 (millega kehtestatakse 
kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigatao tluse läbivaatamise eest (edaspidi „Dublini 
määrus“)
1 muutmiseks oli üks komisjoni 2008. aasta tööprogrammis2 sisaldunud 
strateegilistest algatustest. 
Selleks et ette valmistada teise etapi varjupa igaalaseid õigusakte, nagu see on ette nähtud 
Haagi programmis, on komisjon käivitanud Euroopa ühise varjupaigasüsteemi loomise 
esimeses etapis saavutatud tulemuste hindamise. 
Seoses Dublini määrusega avaldas komisjon esimese sammuna 6. juunil 2007 Dublini 
süsteemi põhjaliku hindamisaruand e3, mis tugines erinevate sidusrühmade ulatuslikule 
tagasisidele. Teiseks avaldas komisjon 6. juunil 2007 rohelise raamatu  Euroopa ühise 
varjupaigasüsteemi tuleviku kohta4, mille eesmärk oli välja selgitada võimalused nimetatud 
süsteemi loomise teise etapi ettevalmistamiseks. Kui hindamisaruandes anti tehniline 
hinnang  Dublini süsteemile, siis rohelisel r aamatul põhineva konsul tatsiooni raames hinnati 
poliitikat .  
Seejärel korraldati 2007. aasta okto obrist 2008. aasta juulini mitmeid ekspertide kohtumisi  
liikmesriikide, valitsusväliste organisatsioonid e, ÜRO pagulaste ülemvoliniku büroo, juristide 
ja kohtunike ning Euroopa Parlamendi liikmetega , et küsida nende arva must Dublini määruse 
täiustamise vajaduse kohta. 
Konsultatsiooniprotsessi käi gus tõstatatud probleemid ja tehtud ettepanekud moodustavad 
mõju hindamise ettevalmistamise aluse. 
2. HETKESEIS  JA PROBLEEMID 
Seoses Dublini määruse kohaldamisega on tuvastatud järgmised probleemid: 
• Dublini määruse ebaselged ja ebapiisavad rakendussätted vähendavad süsteemi tõhusust ja 
põhjustavad varjupaigatao tlejatele probleeme; 
• liikmesriikide vaidlusi Dublini eeskirjade kohaldamise üle ei lahendata tõhusalt; 
• on tõenäoline, et Dublini menetluse kohase d üleandmised suurendavad erakorralise 
koormusega liikmesriikide koormust veelgi; 
• Dublini menetluse kohased üleandmised  võivad erandjuhtudel tuua kaasa 
varjupaigataotlejate ebapiisava kaitse; 
• Dublini menetluse kohaselt varjupaigataotleja tele pakutav teave ja  nende õiguslikud 
tagatised on ebapiisavad; 
• liikmesriikides ei ole perekonna ühtsus ega laste ja muude kaitsetus olukorras olevate 
isikute huvid piisaval  tasemel tagatud. 
                                                 
1 CLWP viitenumber 2008/JLS/022 
2 KOM(2007) 640. 
3 Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Dublini süsteemi hindamisaruanne”, 
KOM(2007) 299 (lõplik), SEK(2007) 742. Dublini sü steemi ülesanne on määrata, milline liikmesriik 
vastutab mõne liikmesriigi territooriumil esitatud kolmanda riigi kodaniku varjupaigataotluse 
läbivaatamise eest. See hõlmab Dub lini määrust ja Eurodaci määrust ning nende rakenduseeskirjadest. 
4 KOM(2007) 301. 
ET 3   ET Mõjuhinnangus analüüsitakse, milliseks või b olukord kujuneda juhul , kui ELi tasandil 
meetmeid ei võeta, ja järeldat akse, et sellisel juhul jäävad  probleemid püsima. Seega on 
meetmete võtmine ELi tasandil igati põhjendatud. 
3. POLIITILISED  EESMÄRGID 
Euroopa ühise varjupaigasüs teemi loomise teise etapi üldeesmärgid seoses ettepanekuga 
muuta Dublini määrust on järgmised: i) tagada, et rahvusvahelise kaitse  taotlejate vajadusi 
võetakse vastutuse määramise menetluses põhja likult arvesse, ning tõhus tada süsteemi, et 
vähendada liikmesriikides kulutatavat aega ja vahendeid; ii) aidata kaasa liikmesriikide 
vastuvõtukeskuste ja/või varjupaigamenetluse koormuse vähendamisele. 
Üldeesmärgid tuginevad eelkõige järgmistele konkreetsetele eesmärkidele : 
I) tagada vastutuse määramise menetluse sujuv toimimine; II) tagada liikmesriikide vaidluste tõhus lahendamine;  III) hoida ära erakorralise koormusega liikmesriikide koormuse suurenemist ning tagada, 
et varjupaigataotlejatele pakutav kaitse oleks piisav; 
IV) tugevdada varjupaigataotlejate õiguslikke tagatisi ja võimaldada neil senisest 
paremini kaitsta oma õigusi; 
V) tagada, et austatakse õigust perekonna üht susele ja pööratakse suuremat tähelepanu 
kaitsetus olukorras olevatele isikutele, et rahuldada nende erivajadusi. 
Ette on nähtud ka mitu esialget tegevuseesmärki. 
4. POLIITILISED
 VALIKUVÕIMALUSED 
Arvestades eespool nimetatud konkreetsete eesmärkide erinevat laadi, pakutakse 
mõjuhinnangus iga eesmärgi saavutamiseks eral di valikuvõimalused. Eelis tatud poliitikavalik 
koosneb iga konkreetse eesmärgi saavutamis eks sobivaimaks peetud võimalustest. 
Praeguse olukorra säilitamine (võimalu s hõlmab kõiki loetletud probleeme) 
Kehtivat õiguslikku raamistikku ei muudeta ja liikmesriikides käimasolev tegevus jätkub. 
Komisjon jätkab Dublini määruse rakendamise jälgimist. 
4.1. Eelistatud poliitikavalik 
Arvestades arutamisel olnud valikuvõimalust e keerukust, loetletakse käesolevas kokkuvõttes 
vaid eelistatud poliitikavaliku peamised os ad. Eelistatud poliitikavalik hõlmab nii õiguslikke 
võimalusi  kui ka võimalusi, mille abil on võimalik  edendada  liikmesriikide praktilist 
koostööd . 
Selleks et: 
I) tagada menetluse sujuv toimimine , nähakse eelistatud õigu slike valikuvõimalustega 
ette järgmine: 
– kehtestada piisavad tähtajad tagasivõtmisp alvete esitamiseks ja humaansetel põhjustel 
esitatud vastuvõtmispalvetele vastamiseks ning lühendada teabe saamiseks esitatud 
palvetele vastamise tähtaega; 
– kehtestada eeskirjad selle liikmesriigi jaoks, kellel tuleb kanda Dublini menetluse kohaste 
üleandmistega seotud kulud ning  täpsustada nii ekslike üleandmistega kui ka vaidlustamise 
korral ümberlükatud üleandmisotsusega kaasnevaid  tagajärgi, kui isik on juba üle antud; 
ET 4   ET – täpsustada, millistel tingimustel ja kuidas tuleks kohaldada määruse mitmeid sätteid 
(kohustuste äralangemist käsitlevad sätted, suveräänsusklausel ja humanitaarklausel). 
Praktilist koostööd käsitlevates eelistatud võimalustes, mis tä iendavad eelistatud õiguslikke 
võimalusi, tehakse järgmised ettepanekud: 
– määrata kindlaks varjupaigataotlejate üleandmis e parimad tavad ja levitada neid ekspertide 
kohtumiste kaudu; 
– koostada Dublini määruse kohaldamise käsiraamat , mis sisaldaks vastuseid liikmesriikide 
ekspertide tõstatud küsimustele seoses määr use kohaldamisega konkreetsetes olukordades 
ja millest saaks samalaadsete juhtumite puhul lähtuda; 
II) tagada liikmesriikide vaidluste tõhus lahendamine,  nähakse eelistatud õigusliku 
valikuvõimalusega ette lepitusmenetlus kõi gi Dublini määruse kohaldamisega seotud 
vaidluste jaoks; 
praktilise koostöö eelistatud võimaluses, mi s täiendab eelistatud õiguslikku võimalust, 
viidatakse Dublini määruse kohaldamist käsi tleva käsiraamatu koostamisele (punktis I 
viidatud käsiraamat); 
III) hoida ära erakorralise koormusega li ikmesriikide koormuse suurenemist  ning 
tagada varjupaigataotlejatele piisav kaitse vast utavas liikmesriigis, on eelistatud võimalust 
võtta kohaldatavate komiteemenetluse  eeskirjade alusel vastu otsus peatada piiratud  ja selgesti 
määratletud tingimustel taotlejate üleandmine vastutavasse liikmesriiki; 
eelistatud praktilise koostöö võima lusega nähakse ette selliste ELi tasandil koordineeritavate 
varjupaigaküsimuste eksperdirühmade loomine, kes abistavad liikmesriike, keda Dublini menetluse kohased üleandmised ülemäära koormaks id. See võimalus on os aliselt a lternatiiv 
eelistatud õiguslikule võimalusele (seda tuleks kohaldad a juhul, kui tagasisa atmisi ei peatata 
(vastavalt õiguslikule meetmele) või kui ne ed on peatatud ajutiselt kuni asjaomaste 
liikmesriikide olukorra stabiliseerumiseni). 
IV) tugevdada varjupaigataotlejate õiguslik ke tagatisi ja võimaldada neil senisest 
paremini kaitsta oma õigusi , tehakse eelistatud õigus liku valikuvõimaluse puhul 
järgmised ettepanekud: 
– kehtestada liikmesriikidele kohustus anda varjup aigataotlejale põhjalikumat teavet Dublini 
menetlusest ja nende õigustest selle raames. Lisaks tuleb liikmesriikidel korraldada vestlus 
Dublini menetluse kohaldamisalasse kuuluvate varjupaigataotlejatega. Samuti nähakse ette 
vajadus võtta kohaldatavate komiteemenetluse eeskirjade alusel vastu kogu ELis kasutatav 
mitmekeelne tüüpvormis teabeleht Dublini menetluse kohta; 
– kehtestada nii õigus vaidlustada üleandmisot sus kui ka kohtute kohustus omal algatusel 
hinnata üleandmisotsuse täitmise ajutise peatamise vajalikkust; 
– määrata kindlaks piiratud arv aluseid ja ti ngimusi Dublini menetluse kohaldamisalasse 
kuuluvate varjupaigataotlejate kinnipidamis eks. Selline kinnipidamine peaks olema 
äärmuslik abinõu, mis võetakse alles siis , kui varjupaigataotlejale on teatatud 
üleandmisotsusest ja kui ükski muu vabadus ekaotuseta meede ei anna tõenäoliselt 
vajalikke tulemusi, sest obj ektiivsetele põhjustele tugi nedes on alust arvata, et 
varjupaigataotleja võib põgeneda; 
– täpsustada, et Dublini menetluse kohaldamisal asse kuuluval varjupaig ataotlejal on alati 
õigus kasutada varjupaigamenetlust kooskõlas varjupaigamenetluse di rektiivis sätestatud 
eeskirjadega; 
ET 5   ET – säilitada liikmesriigi õigus saata varjupaigatao tleja kolmandasse riiki, kuid ainult pärast 
seda, kui liikmesriik on põhjalikult hinn anud sellise kolmanda riigi vastavust 
varjupaigamenetluse direktiivis sätestatud turvalise kolmanda riigi kriteeriumidele; 
V) tagada perekonna ühtsuse austamine ja  pöörata rohkem tähelepanu kaitsetus 
olukorras olevate isikute vajadustele , tehakse eelistatud valikuvõimaluse alusel järgmised 
ettepanekud:  
– tugevdada saatjata alaealiste  suhtes kehtivaid tagatisi, näiteks: muuta kohustuslikuks 
saatjata alaealiste õigus taasühineda teises li ikmesriigis elavate sugulastega, kes saavad 
nende eest hoolitseda; lisada sätted, millega re guleeritakse saatjata alaealiste esindamist 
kogu menetluse käigus ning täpsustada vastut ava liikmesriigi määramisel laste huvide 
esikohale seadmise põhimõtte kohaldamist; 
– kehtestada uus säte, mille kohaselt peavad liikmesriigid vahetama asjakohast (näiteks 
meditsiinilist) teavet enne taotleja üleandm ist Dublini menetluse kohaselt. Selle sätte 
peamine eesmärk on tagada varjupaigataotlejatele pakutava kaitse järjepidevus; 
– laiendada perekonna taasühinemise õigust, laiendades määruse kohaldamisala täiendava 
kaitse taotlejatele ja sellise kaitse alla võetud isikutele ning täpsustades, et suveräänsusklausli kohaldamine ei tohiks ta kistada varjupaigataotle jal taasühineda oma 
perekonna liikmega. Õigus taasühineda ülalpeetavate sugulastega muudetakse 
kohustuslikuks ja mõistet „pereliikmed” laiendata kse, et see vastaks senisest enam lapse 
huvide esikohale seadmise põhimõttele. Li saks laiendatakse humanitaarklausli 
kohaldamisala sugulastele, kes rangelt human itaarses tähenduses ei  pruugi üksteisest 
sõltuda (näiteks täiska svanud õed ja vennad). 
Praktilist koostööd käsitlevad  eelistatud võimalused, mis tä iendavad eelistatud õiguslikke 
võimalusi, hõlmavad järgmist: 
– liikmesriikide vajadus pakkuda vastutuse määramise menetluses osalevatele ametnikele 
koolitust, et nad suudaksid nõuetekohaselt lahendada eelkõige juhtumeid, mis on seotud 
kaitsetus olukorras olevate isikutega; 
– alaealistega tegelevate liikmesriikide ekspertide võrgustiku loomine. 
Eelistatud poliitikavaliku peamised eelised  on järgmised: 
• vastutuse määramise menetluse  tõhusust ja sidusust  suurendatakse õiguslike meetmete 
kaudu, näiteks piisavate tähtae gade kehtestamine, mitme sätte kohaldamistingimuste ja -
viisi täpsustamine ning praktilise koostöö meetmed (näiteks Dublini määruse kohaldamist 
käsitleva käsiraamatu koostamine); 
• Dublini menetluse kohaldamisalasse kuuluva tele varjupaigatao tlejatele pakutava kaitse 
taset  tõstetakse märkimisväärselt näiteks kinnipidamistingimuste täpsustamise ja Dublini 
menetluse kohaste üleandmisotsustega seot ud õiguslike tagatiste tugevdamise kaudu; 
• erakorralise koormusega  liikmesriikide vajadustele pööratakse Dublini menetluse raames 
piisavat tähelepanu ning sellistes liikmesriik ides olevate varjupaigataotlejate õigused 
tagatakse senisest kindlamini. 
Eelistatud poliitikavaliku peamine mõju  on järgmine: 
• Eelistatud poliitikavalikul on Dublini menetluse kohaldamisalasse kuuluvate 
varjupaigataotlejate jaoks üldine tugev pos itiivne mõju, võttes eriti arvesse nende 
põhiõigusi. Eelkõige: tugevda takse märkimisväärselt õigust perekonna ühtsusele, 
laiendades selleks Dublin i menetluse kohaldamisalasse kuuluvate perekondade 
taasühinemise kohaldamisala; Dublini mene tluse raames võetakse paremini arvesse 
ET 6   ET saatjata alaealiste huvisid; tugevdatakse õigust vabadusele ja vaba liikumise õigust 
kinnipidamise piiramise kaudu jne; 
• muutes süsteemi senisest sujuvamaks, kiirem aks ja paremini kaitstumaks ning teavitades 
varjupaigataotlejaid senisest pa remini Dublini menetluse kohaldamisest ja nende õigustest 
selle raames, vähendatakse taotlejate motivatsiooni liikuda seadusevastaselt ühest liikmesriigist teise, millel omakorda on positiivne  mõju varjupaigataotlejate sotsiaalsele 
tunnustamisele neid vastu võtvas ühiskonnas ja  integreerumisele sellisesse ühiskonda. 
Majandusliku tasuvuse  seisukohast haldus- ja finant skulud üldiselt suureneksid, kuid 
teataval juhul võib pikaajaline kul u väheneda või tekkida kokkuhoid: 
• kavandatud tähtaegadest  kinnipidamine eeldab lisavahe ndeid, kuid keskmi se ajavahemiku 
jooksul peaks tänu tõhusamale menetluse le tekkima mõningane mastaabisääst; 
• kui võetakse vastu otsus üleandmiste peatamiseks vastutava liikmesriigi erakorralise 
koormuse tõttu, võib mõnes liikmesriigis tekkida täiendavaid kulusid, sest neil tuleb läbi 
vaadata isikute taotlused, keda üle ei anta; 
• Kulud suureneksid, sest liikmesriigid peaksid oma olemasoleva teabe kohandama 
kõnealuse poliitikavalikuga kaasnevatele nõuete le ja korraldama Dub lini menetluse kohase 
vestluse. Kokkuhoid võiks tekkida juhul, ku i pakutav teave edendaks taotlejate 
koostöövalmidust ja nad hakkaksid senisest  paremini järgima Dublini menetlust; 
• üleandmisotsuse vaidlustamise korral võib selle  peatav toime tuua kaasa täiendavad kulud 
liikmesriigile, kuhu taotleja ajutiselt jääb. S iiski võib tekkida ka kokkuhoid, sest vältida 
saab kulusid, mis tekkiksid seoses taotle ja võimaliku tagasisaatmisega juhul, kui 
üleandmisotsus ümber lükatakse.  
• Dublini menetluse kohaldamisalasse kuuluvat e taotlejate kinnipidamise juhtumite 
vähendamine peaks põhimõtteliselt tooma kaasa kokkuhoiu, sest liikmesriikide kinnipidamiskohtade koormus ja seega ka ki nnipidamisega seotud märkimisväärsed kulud 
väheneksid.  
• suureneksid kulud, mis on seotud saatjata alae alistega (st nende esindamisega Dublini 
menetluse raames) ning kaitsetus olukorra s olevaid üleantavaid käsitleva teabe 
vahetamisega. Kulud võivad suureneda seos es praktilise koost öö meetmetega, nagu 
ametnike koolitamine ja ekspertide võrgustiku loomine. Mitmeid selliseid kulusid saab aga 
kaasrahastada Euroopa Pagulasfondil projektidega. 
5. JÄRELEVALVE
 JA HINDAMINE 
Eelistatud poliitikavaliku rakendamise järele valve ja hindamine on läbivaadatud Dublini 
määruse tõhususe tagamise oluline osa. Komi sjon hindab korrapäraselt läbivaadatud määruse 
kohaldamist liikmesriikides ja koostab korrapärase lt selle kohta aruandeid. Selleks et arutada 
rakendamisega seotud probleeme ja vahetada  liikmesriikide parimaid tavasid, jätkuvad 
ekspertide korrapärased kohtumised. 
Nõuetekohase järelevalve ja hi ndamise tagamisele aitab kaas a konkreetseid vi iteid Dublini 
menetlusega seotud statistilistele andmetele sisaldava määruse (mis käsitleb ühenduse rände- 
ja rahvusvahelise kaitse statistikat5) jõustumine. 
                                                 
5 Määrus (EÜ) nr 862/2007, ELT L 199, 31.7.2007. 
ET 7   ET Lisaks poliitikakavas lubat ud korrapärasele hindamisele hindab komisjon Euroopa ühise 
varjupaigasüsteemi teise etapi rakendamise järe l uuesti ka Dublini süsteemi aluspõhimõtet. 
Järgmisi peamisi näitajaid võiks kasuta da eelistatud valiku raames peamiste 
poliitikaeesmärkide saavutamisel tehtud e dusammude ja tulemuslikkuse hindamiseks: 
• Dublini määruse kavandatavate muudatuste rakendamine liikmesriikides; 
• Dublini määruse kavandatavate muudatus te rakendamiseks eraldatud vahendid; 
• üle antud varjupaigataotlej ate arv võrreldes rahuldat ud üleandmispalvete arvuga; 
• vaidluste lahendamise korra ab il lahendatud vaidluste arv; 
• juhtumite arv, mille suhtes kohaldati suve räänsusklauslit või humanitaarklauslit; 
• kasutatud vahendid teabe ja õigusabi pa kkumiseks Dublini määruse kohaldamisalasse 
kuuluvatele rahvusvahelise kaitse taotlejatele; 
• Dublini menetluse kohaldamisala sse kuuluvate taotlejate arv; 
• erakorralise koormuse tõttu peatatud üleandmiste arv; 
• rahvusvahelise kaitse taotluste ja rahvaar vu suhe (1 000 elaniku kohta) liikmesriigiti; 
• loodud ja erakorralise koormuse ga liikmesriikidesse saad etud varjupaigaküsimuste 
eksperdirühmade arv.