KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

ELi vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise strateegia

Sissejuhatus

Uues rände- ja varjupaigaleppes on esitatud terviklik ja integreeritud lähenemisviis, mis koondab kõiki asjaomaseid poliitikasuundi, et luua tulemuslik, pikaajaline ja kestlik rände- ja varjupaigasüsteem. Eesmärk on struktureerida ELi suutlikkust pakkuda abivajajatele kaitset, integreerida ELis elavad ja töötavad inimesed ning tagada tulemuslikud ja humaansed menetlused nende inimeste tagasisaatmiseks, kellel ei ole õigust Euroopa Liitu jääda. ELi ühine tagasisaatmissüsteem on tervikliku ja integreeritud rändehaldussüsteemi oluline osa. Nii vabatahtlikul tagasipöördumisel kui ka sunniviisilisel tagasisaatmisel on tähtis koht tulemuslikus tagasisaatmispoliitikas.

Igasuguse tagasisaatmispoliitika tulemusi mõõdetakse sageli selliste isikute arvu järgi, kes tegelikult oma päritoluriiki tagasi pöörduvad. Praegu on need arvud ELis väikesed ning ainult ligikaudu kolmandik isikutest, kellele on antud korraldus EList lahkuda, pöörduvad tegelikult tagasi . Tulemuslik ELi ühine tagasisaatmissüsteem peab koosnema ühelt poolt tugevamatest struktuuridest ELi sees, et luua tugevdatud õigus- ja tegevusraamistik kiirete ja õiglaste tagasisaatmismenetluste jaoks, mille käigus austatakse kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga põhiõigusi, ning teiselt poolt tugevdatud juhtimisest ELi ja riiklikul tasandil, nagu on ette nähtud uues rände- ja varjupaigaleppes. Neid komponente tuleb kombineerida tulemuslikuma koostööga partnerriikidega tagasisaatmise, tagasivõtmise ja taasintegreerimise valdkonnas, nagu rõhutatud komisjoni hiljutises teatises „Tõhusam koostöö tagasisaatmise ja tagasivõtmise valdkonnas õiglase, tulemusliku ja tervikliku ELi rändepoliitika osana“. Tagasisaatmispoliitika tegelike tulemuste mõõtmiseks on siiski oluline võtta arvesse mitte ainult tagasisaatmise määra, vaid ka asjaomaste isikute olukorda, et võimaldada neil väärikalt tagasi pöörduda ja võtta arvesse nende taasintegreerumise väljavaateid pärast päritoluriiki jõudmist.

Koos uues leppes esitatud uue õigusraamistikuga moodustab vabatahtlik tagasipöördumine ELi ühise tagasisaatmissüsteemi olulise osa. Lisaks tulemuslikele taasintegreerimismeetmetele on vabatahtliku tagasipöördumise eesmärk tagada ebaseaduslike rändajate humaanne, tulemuslik ja kestlik tagasipöördumine. Vabatahtlik tagasipöördumine, mida peetakse tavaliselt kulutõhusamaks kui sunniviisilist tagasisaatmist, annab tagasipöördujatele konkreetsed võimalused ning selle puhul võetakse arvesse nende vajadusi, ootusi ja väljavaateid pärast tagasipöördumist. Tervikliku partnerluse raames oleksid vastuvõtvad riigid rohkem valmis vabatahtlikus tagasipöördumises osalema ja võtma selle protsessi eest vastutust. Need komponendid loovad usalduse süsteemi vastu ning muudavad selle usaldusväärsemaks ja tulemuslikumaks.

Tulemuslik ja kaugelevaatav taasintegreerimispoliitika võib ELi ühise tagasisaatmissüsteemi olulise osana aidata rändajatel ületada sotsiaal-majanduslikke ja psühhosotsiaalseid raskusi, millega nad oma kogukonda tagasi pöördudes kokku puutuvad, ning muuta nende tagasipöördumine kestlikumaks. Taasintegreerimise kavandamisel tuleb kaasata riiklikke ja kohalikke ametiasutusi, vastuvõtvaid kohalikke kogukondi ja kodanikuühiskonda, et aidata anda tagasipöördujatele ja nende kohalikule kogukonnale käegakatsutavad tulevikuväljavaated. Kaugelevaatav taasintegreerimispoliitika peaks nii hõlbustama vastastikku kasulike ja terviklike partnerluste arendamist partnerriikidega, mis on uue leppe välismõõtme keskmes, kui ka neist partnerlustest kasu saama. Kestlik taasintegreerumine peaks samuti aitama kaasa laiematele arengustrateegiatele partnerriikides, luues arengueeliseid ja tegeledes ebaseadusliku rände teatavate algpõhjustega.

Käesoleva strateegiaga edendatakse vabatahtlikku tagasipöördumist ja taasintegreerimist ELi ühise tagasisaatmissüsteemi olulise osana. Komisjon on aastate jooksul toetanud vabatahtlikku tagasipöördumist ja taasintegreerimist eri riiklike kavade ja ELi rahastatud projektide kaudu. See on aga esimene kord, kui komisjon esitab vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise strateegia, milles määratakse kindlaks uus lähenemisviis vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise kavandamisele, edendamisele ja rakendamisele. Strateegia eesmärk on töötada välja ühetaolisem ja kooskõlastatum lähenemisviis liikmesriikides, et kasutada täiel määral ära vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise potentsiaali. Selles esitatakse lähenemisviis, millega soodustatakse sidusat tegevust, luuakse tihedamaid seoseid partnerriikide arengualgatuste ja riiklike strateegiatega, suurendatakse nende riikide suutlikkust tagasisaatmise, tagasivõtmise ja taasintegreerimise valdkonnas ja selle eest vastutuse võtmisel. Eesmärk on suurendada ELi ühise tagasisaatmissüsteemi tulemuslikkust ja kestlikkust, millest saavad vastastikust kasu nii tagasipöördujad, EL kui ka kolmandad riigid.

Strateegiaga toetatakse uue rände- ja varjupaigaleppe olulisemate elementide, eelkõige piiril tagasisaatmist, tagasisaatmise toetamist ja uusi juhtimisstruktuure käsitlevate selgete eeskirjade ja menetluste edukat rakendamist, hõlbustades eitava vastuse saanud varjupaigataotlejate kiiret vabatahtlikku tagasipöördumist välispiirilt ning luues vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise ühise raamistiku, millega hõlbustatakse solidaarsusmeetmete rakendamist.

1.Saavutustele tuginemine

Uus strateegia tugineb varasematel aastatel käivitatud algatustele ning riiklike ja ühiste vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise programmide rakendamisel saadud kogemustele, samuti ELi rahastatud algatuste rakendamisel partnerriikides saadud kogemustele. Mitu algatust on käimas ning need on kõnealuses strateegias esitatud sidusa raamistiku väljatöötamise aluseks.

Euroopa tagasisaatmis- ja taasintegreerimisvõrgustik on ELi rahastatav võrgustik, millesse kuuluvad mitu liikmesriiki ja Schengeni lepinguga ühinenud riiki ja millega hõlbustatakse rändeasutuste vahelist koostööd. Võrgustikust on saanud peamine sidusrühm vabatahtliku tagasipöördumise soodustamise ja taasintegreerimise protsessis. Võrgustik pakub tagasipöördujatele abi korraldades vastuvõtvates riikides taasintegreerimisega tegelevate teenuseosutajatega ühishankeid ning uurides ja rakendades koostöös oma liikmete ja kolmandate riikidega uuenduslikke lahendusi. Alates selle loomisest 2018. aasta keskpaigas on võrgustik (koos oma eelkäija, Euroopa taasintegreerimisvahendi võrgustikuga) toetanud osalevaid liikmesriike ligikaudu 25 000 rändaja tulemuslikul tagasisaatmisel ja taasintegreerimisel.

Taasintegreerimise ja arengu tegevusraamistik Alates 2015. aastast on arengueelarveid kasutatud selleks, et tõhustada püüdlusi Euroopast ja transiidiriikidest tagasipöörduvate rändajate taasintegreerimiseks. Euroopa tagasisaatmis- ja taasintegreerimisvõrgustik koondas uuendusliku algatuse raames riiklikud ametiasutused ja komisjoni, et uurida võimalusi tihedamaks koostööks ja eesmärkide kooskõlastamiseks. Võrgustikuga loodi tegevusraamistik, et anda nõu praktilise ja kohapea toimuva koostöö võimaluste arendamise kohta. Praegu testitakse raamistikku mitme liikmesriigiga Nigeerias ja Bangladeshis.

Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet (Frontex) arendab oma suurendatud volituste alusel vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise toetamise suutlikkust. 2020. aastal alustas amet liikmesriikide toetamist vabatahtliku tagasipöördumise valdkonnas. Ligikaudu 18 % ameti 2020. aastal korraldatud tagasisaatmisoperatsioonidest olid vabatahtlikud tagasipöördumised ja see osakaal on tõusuteel. 2022. aasta keskel võtab Frontex üle Euroopa tagasisaatmis- ja taasintegreerimisvõrgustiku tegevuse. See tagab võrgustiku eeliste võrdse laienemise kõigile liikmesriikidele ja lubab Frontexil täita oma volitusi tagasisaatmise valdkonnas võimalikult tulemuslikult, pakkudes sujuvat tuge tagasipöördujatele kohandatud tagasisaatmis- ja taasintegreerimisalase abi andmiseks, eelkõige kolmandates riikides taasintegreerimisega tegelevate teenuseosutajate kaudu. Frontexi esimene katseprojekt EList tagasipöördujatele individuaalse ühise taasintegreerimistoetuse andmiseks algab 2021. aasta mais, mis rajab teed ameti volituste täielikule rakendamisele vabatahtliku tagasipöördumise soodustamise ja taasintegreerimise valdkonnas.

Tagasipöördumisnõustamise kvaliteedi parandamiseks on komisjon Euroopa rändevõrgustiku raames välja töötanud ELi tagasipöördumisnõustamise raamistiku, millega antakse liikmesriikide organisatsioonidele suunised nõustamisstruktuuride loomiseks, haldamiseks ja arendamiseks liikmesriikides. Kõnealune raamistik on aluseks riiklike tagasipöördumisnõustamise programmide loomisel ja selles käsitletakse nõustamisega seotud probleeme, edendades häid tavasid ja andes soovitusi. Lisaks töötab Euroopa tagasisaatmis- ja taasintegreerimisvõrgustik koos Rahvusvahelise Rändepoliitika Arendamise Keskuse (ICMPD) ja Frontexiga välja tagasipöördumisnõustajate ühist õppekava, milles keskendutakse nõustajatele vajalikele oskustele ja pädevustele. Frontexi kaasamine selle õppekava koostamisse tagab vastastikuse täiendavuse ameti tööga alalise korpuse liikmete hulka kuuluvate tagasisaatmispoliitika ekspertide koolitamisel.

EL ja liikmesriigid on teinud strateegilisel ja operatiivtasandil kindlaks vajaduse teha koostööd ja töötada välja ühised vahendid vabatahtliku tagasipöördumise soodustamise ja kestliku taasintegreerimise toetamiseks. Teatavate strateegia praktilist rakendamist toetavate peamiste vahendite väljatöötamine on jõudsalt edenenud.

Taasintegreerimisalase abi vahend (RIAT) hõlbustab turvalises digitaalses keskkonnas toimuvat teabevahetust ning suunamist tagasipöördumisnõustajate ja taasintegreerimisega tegelevate teenuseosutajate juurde ning võimaldab kasutajatel jälgida vabatahtliku tagasipöördumise soodustamise ja taasintegreerimise programme. Komisjon on loonud ka tagasisaatmis- ja taasintegreerimisabi andmiku (RRAI), mille abil kogutakse teavet abi liigi (nt rahalise või mitterahalise abi tase ja liik), võimalike toetusesaajate, kaasatud organisatsioonide ja selle kohta, missuguses menetluse etapis konkreetset toetust pakutakse. Need vahendid võimaldavad paremat kooskõlastamist ELi ja riiklikul tasandil (sealhulgas tagasisaatmise toetamise kontekstis), ning parandavad rahaliste vahendite eraldamist ja edendavad parimate tavade jagamist.

ELi ja Rahvusvahelise Migratsiooniorganisatsiooni (IOM) ühisalgatus rändajate kaitseks ja taasintegreerimiseks, mida rahastab ELi hädaolukorra usaldusfond Aafrika jaoks, käivitati 2016. aasta detsembris. Ühisalgatusega on muude meetmete hulgas toetatud vabatahtliku tagasipöördumise soodustamist ja kestlikku taasintegreerimist Saheli ja Tšaadi järve piirkonnas, Aafrika Sarve piirkonnas ja Põhja-Aafrikas ning sellega on aidatud tugevdada rände juhtimise struktuure kolmandates riikides. Alates 2017. aasta aprillist kuni 2020. aasta oktoobrini on algatuse raames antud 93 110 rändajale saabumisjärgset abi ja 75 182 rändajale taasintegreerimisabi ning toetatud 34 646 juhul humanitaarset tagasipöördumist Liibüast päritoluriikidesse. Ühisalgatus andis tagasisaatmisel häid tulemusi. Taasintegreerimise poole peal kindlaks tehtud probleemide hulka kuuluvad riiklike ametiasutuste vastutus ja suutlikkus, kooskõlastamine teiste sarnaseid operatsioone korraldavate osapooltega ning järelevalve kvaliteet. Tulevane tegevus ühise taasintegreerimistoetuse valdkonnas peaks põhinema terviklikul lähenemisviisil ja olema kooskõlas selles kontekstis kindlaks määratud geograafiliste prioriteetidega.

2.Lahendamist vajavad probleemid

Hoolimata viimaste aastate saavutustest on vabatahtlikust tagasipöördumisest ja taasintegreerimisest saadavat kasu võimalik veelgi suurendada. Vabatahtlike tagasipöördumiste osakaal on praegu 27 % kõigist EList lahkumistest. ELi meetmete täit tulemuslikkust vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise toetamise valdkonnas ELis ja nende meetmete laiendamist takistavad mitmed puudused, millele lisandub taasintegreerumise kestlikkus kolmandates riikides.