1. Siseasjade rahastamine 1.1. Siseasjade rahastamine laiemas kontekstis

Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala on Euroopa arengu nurgakivi. Arengule aitab kaasa siseasjade poliitika, millega kujundatakse sellist Euroopat, kuhu inimesed võivad vabalt siseneda ning kus nad võivad vabalt liikuda ja elada, olles kindlad, et miski ei ohusta nende õigusi ja turvalisust. Ühtne lähenemisviis rändele ja turvalisusele on kasulik nii ELile kui ka tema partneritele. Siseasjade tähtsuse suurenemist on rõhutatud Stockholmi programmis[1] ja selle tegevuskavas[2]. Valdkonnas on tehtud suuri muutusi Lissaboni lepingu alusel[3]. Mis puudutab sisejulgeolekut, siis ELi sisejulgeoleku strateegia toimimist käsitleva komisjoni teatisega[4] on kehtestatud selged strateegilised eesmärgid ja loodud alus ühiste julgeolekuprobleemide lahendamise meetmete koordineerimiseks tulevikus. Koostöö ja solidaarsus ELis ja ELi-väliste riikidega on võimaldanud suurendada Euroopa avatust ja julgeolekut.

Sellele vaatamata seisab Euroopa ees veel palju ülesandeid. Rändeprobleemide lahendamiseks on vaja ulatuslikku, sidusat ja tõhusat tegutsemist. Kodanikud soovivad, et liit osaleks julgeoleku suurendamisel, võideldes organiseeritud kuritegevuse, terrorismi ja muude ohtudega. ELi eelarvele kuulub oluline roll selles, et liidu siseasjade eesmärkide täitmisel oleks võimalik saavutada käegakatsutavaid tulemusi. Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat ala luuakse mitmete vahenditega, mille hulka kuuluvad rahastamiskavad, võrgustikud, suuremahulised IT-süsteemid ja ELi ametid.

Oma 29. juuni 2011. aasta teatises järgmise mitmeaastase finantsraamistiku kohta[5] tegi komisjon ettepaneku kehtestada aastate 2014–2020 siseasjade eelarve summas 10,9 miljardit eurot (jooksevhindades), mis tähendab, et kulud jäävad 2007.–2013. aasta finantsraamistiku lõpul saavutatud tasemele ja moodustavad alla 1 % ELi eelarvest. Järgmine mitmeaastane finantsraamistik koostatakse vastavalt hindamise ja sidusrühmadega konsulteerimise tulemustele. Selle väljatöötamise käigus ELi tasandil tehtavate kulude kavandamisel saab paremini arvestada liidu strateegilisi poliitikaeesmärke, kuid mis veel olulisem – see võimaldab parandada ja lihtsustada rahastamise korda. Käesolevas teatises esitatakse ülevaade sellest, kuidas komisjon on avanenud võimalusi ära kasutanud siseasjade valdkonna puhul.

1.2. Pilk siseasjade poliitika ees seisvatele ülesannetele

Liidul ei puudu siseasjade valdkonnas tõsiseid probleeme ka tulevaste aastakümnete jooksul. Tal tuleb võidelda inimkaubandusega ja lahendada ebaseadusliku rände küsimused ning samal ajal peab ta ilmutama solidaarsust nendega, kes vajavad rahvusvahelist kaitset. Olulisim ülesanne on endiselt luua tõhusam, paremat kaitset pakkuv ja euroopalikke väärtusi peegeldav Euroopa ühine varjupaigasüsteem.

Tööturul toimuvate demograafiliste ja struktuuriliste muutuste ning oskuste valdkonnas esineva konkurentsi tihenemise tõttu vajab EL tulevikku suunatud seadusliku sisserände ja integratsiooni poliitikat, mis aitaks tal suurendada oma konkurentsivõimet ja sotsiaalset ühtekuuluvust, rikastada ühiskonda ning luua kõigile võrdsed võimalused. Seejuures tuleb arvesse võtta seitset Euroopa 2020. aasta strateegia[6] alusel esitatud juhtalgatust, mille eesmärk on aidata ELil ületada praegune finants- ja majanduskriis ning käivitada arukas, jätkusuutlik ja kaasav majanduskasv.

ELi majanduslik, kultuuriline ja sotsiaalne areng saab toimuda vaid turvalises ja ohutus keskkonnas. ELile kuulub selles otsustav roll, kuna ta võitleb raske ja organiseeritud kuritegevuse, küberkuritegevuse ja terrorismiga, tagab ELi välispiiride haldamise ning korraldab kiire tegutsemise loodusõnnetuste ja inimtegevusest tingitud katastroofide tõttu tekkivate kriiside ajal. Globaliseerumise ajastul ei suuda ükski liikmesriik üksi võidelda üha uute ohtudega, mille rahvusvaheline haare aina laieneb. Selleks et õiguskaitseasutused saaksid teha tõhusat piiriülest ja jurisdiktsioonidevaheliselt koostööd, tuleb leida tervet Euroopat hõlmav ühtne ja igakülgne lahendus.

Euroopa julgeoleku tagamiseks õiguskaitsemeetmete võtmisel on väga oluline järgida Euroopa Liidu põhiõiguste hartas sätestatud põhiõigusi.

Nende eesmärkide saavutamiseks tuleb teha koostööd kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega. Põhja-Aafrika hiljutiste sündmuste valguses on saanud selgeks, et EL vajab terviklikku ja koordineeritud lähenemisviisi turvalisuse, rände ja piiripoliitika valdkonnas. Euroopa Liidu siseasjade poliitika rahvusvaheline mõõde muutub üha ilmsemaks ja seda tuleb tugevdada kooskõlas Euroopa Liidu välispoliitikaga.

1.3. ELi tasandi meetmete lisaväärtus

Rändevoogude ja julgeolekuohtude juhtimine on ülesanded, millega ükski liikmesriik iseseisvalt toime ei tule. ELi eelarve on üks ELi peamisi vahendeid kõnealuste probleemide lahendamiseks. Eelarve lisaväärtuseks on võimalus tasakaalustada liikmesriikide panuseid sisepiirideta liidus ning lisaks saab sellest piiriüleseid meetmeid rahastada tõhusamalt kui ühe liikmesriigi tasandil.

Mõnedele liikmesriikidele langeb eriti suur koormus geograafilise asendi ja nende haldamisele kuuluva liidu välispiiri pikkuse tõttu. Kuna kontroll sisepiiridel on kaotatud, tuleb võtta meetmeid liidu välispiiride kontrolli ja valve tugevdamiseks. Seetõttu on ühise varjupaiga-, sisserände- ja välispiiripoliitika keskmes liikmesriikidevahelise solidaarsuse ja vastutuse õiglase jaotamise põhimõte. Selle põhimõtte järgimise finantsmõju kaetakse ELi eelarvest. Raske ja organiseeritud kuritegevus, terrorism ja muud ohud, mis kuuluvad julgeoleku valdkonda, on üha enam piiriülesed. Selleks et selliste kuritegude tõkestamine ja nendega võitlemine oleksid edukad, tuleb riikidel teha koostööd ja koordineerida õiguskaitseasutuste tegevust, näiteks teabevahetuse, ühiste juurdluste, ühise koolituse, koostalitlusvõimelise tehnoloogia kasutamise ning ohtude ja riskide ühise hindamise kaudu.

Rändevoogude ohjamine, ELi välispiiride haldamine ja ELi julgeoleku tagamine nõuab nii liidult kui ka liikmesriikidelt märkimisväärseid ressursse ja suurt suutlikkust. Operatiivkoostöö ja koordineerimise parandamine, samuti seadmete ja koolituseks ettenähtud vahendite koondamine võimaldavad luua mastaabisäästu ja sünergiat, mis omakorda võimaldavad tõhusamalt kasutada maksudest laekuvaid vahendeid ning suurendada liikmesriikidevahelist solidaarsust ja usaldust ning jagada vastutust ELi tasandi poliitikavaldkondades. See kehtib eriti julgeoleku valdkonnas, pidades silmas, et politsei­‑, tolli‑, piirivalve‑ ja õigusasutuste koostöö edendamiseks tuleb eeskätt toetada mis tahes vormis piiriüleseid ühismeetmeid.

Mis puudutab siseasjade poliitika välismõõdet, siis meetmete kehtestamine ja vahendite koondamine ELi tasandil võimaldab märgatavalt suurendada ELi tegevuse mõju ja aitab veenda kolmandaid riike tegema temaga koostööd liidu ja liikmesriikide seisukohalt eriti olulistes rände- ja julgeolekuküsimustes.

2. Rahastamisprioriteedid 2.1. Kavandatava siseasjade eelarve ülevaade

29. juunil 2011 esitas komisjon mitmeaastase finantsraamistiku ettepaneku. Komisjoni ettepaneku kohaselt moodustab siseasjade valdkonna kogueelarve 2014.–2020. aastal 10,911 miljonit eurot (jooksevhindades), mida on märksa rohkem võrreldes kehtiva 2007.–2013. aasta finantsraamistiku keskmisega (6,449 miljonit eurot jooksevhindades). See summa ei hõlma ainult rahastamisprogrammide kulusid, vaid sellest rahastatakse ka suuremahulisi IT‑süsteeme ja ELi siseasjade valdkonna ameteid[7].

Siseasjade 2014.–2020. aasta eelarve || Miljonit eurot (jooksevhindades)

Varjupaiga- ja Rändefond sealhulgas ümberasustamisprogramm ja Euroopa rändevõrgustik || 3,869

Sisejulgeolekufond sealhulgas uued suuremahulised IT-süsteemid || 4,648

Olemasolevad suuremahulised IT-süsteemid ja IT-amet || 822

Kokku || 9,339

Ametid (Europol, Frontex, EASO, Cepol ja EMCDDA) || 1,572

Kõik kokku || 10,911

2.2. Kaks siseasjade poliitika toetamise fondi

Komisjon teeb ettepaneku lihtsustada siseasjade valdkonna programmide struktuuri, vähendades rahastamisvahendite arvu kaheni: Varjupaiga- ja Rändefond ning Sisejulgeolekufond. Ränne ja julgeolek jäävad sisepoliitika peamisteks valdkondadeks ka pärast 2013. aastat ning nende kahe täiesti erineva, kuigi üksteist täiendava peamise poliitika rahastamiseks on vaja kahte laiahaardelist raamistikku. Nende fondide õiguslikku vormi on selgitatud 1. lisas.

Varjupaiga- ja Rändefond, mille üldeelarve ulatub 3,869 miljoni euroni (jooksevhindades), keskendub rändevoogudele ja nende integreeritud haldamisele. Sisejulgeolekufondi eelarve on kokku 4,648 miljonit eurot (jooksevhindades), millega toetatakse sisejulgeoleku strateegia[8] rakendamist ning õiguskaitsealase koostöö, sealhulgas ELi välispiiride haldamise muutmist sidusamaks ja terviklikumaks.

Mõlemal fondil on oma välismõõde: neist toetatakse kolmandate riikidega seotud ja neis rakendatavaid meetmeid, mis vastavad ELi huvidele ja aitavad saavutada tema eesmärke, millel on otsene mõju ELile ja liikmesriikidele ning mis on kooskõlas ELis endas võetavate meetmetega. Rahastamise kavandamist ja rakendamist koordineeritakse ELi välistegevuse ja välispoliitika meetmetega. Fond ei toeta arengumeetmeid, millega vajadusel kaasneb rahaline abi muude välisabi rahastamisvahendite raames, kuna nendest vahenditest toetatakse abi saavate riikide arengut või ELi poliitiliste huvide edendamist strateegiliste partnerite juures. Seevastu siseasjade valdkonna rahastamisvahendid toetavad kolmandate riikide konkreetseid meetmeid, mis vastavad ELi rändepoliitika ja sisejulgeoleku eesmärkidele. Need fondid täidavad teatava lünga ning annavad liidu käsutusse uue tööriista.

Mõlemast fondist saab kiiresti anda abi hädaolukordades, võimaldades ELil kiiresti ja tõhusalt reageerida rände- ja julgeolekukriisidele.

2.2.1. Varjupaiga- ja Rändefond

Varjupaiga- ja Rändefond toetab rändevoogude integreeritud juhtimist ning hõlmab Euroopa Liidu varjupaiga- ja sisserändepoliitika eri aspekte. Rahastamisvahendist rahastatakse varjupaiga-, seadusliku sisserände ning kolmandate riikide kodanike integreerimise ja tagasisaatmise meetmeid. Sellealast tegevust on seni rahastatud kolmest eri fondist: Euroopa Pagulaste Fondist, Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fondist ja Euroopa Tagasipöördumisfondist.

Varjupaigapoliitika peaülesanne on arendada Euroopa ühist varjupaigasüsteemi (CEAS), tagades ELi varjupaigaõigustiku tõhusa ja ühtse rakendamise. Seetõttu rahastatakse varjupaigataotlejate vastuvõtmise tingimuste ja liikmesriikide varjupaigamenetluste täiustamise meetmeid.

Lisaks tuleb teha rohkem jõupingutusi, et tõhustada liikmesriikidevahelise ning ELi ja kolmandate riikide vahelise vastutuse jagamise süsteemi. Seda eesmärki täidab fondist sihtotstarbeliselt 560 miljoni euroga rahastatav liidu ümberasustamisprogramm. Programmil on kaks eesmärki: pakkuda püsivaid lahendusi üha suurema arvu pagulaste vastuvõtmiseks, toetades pagulaste ületoomist kolmandatest riikidest ja nende asustamist ELi liikmesriiki, ning suurendada ümberasustamise strateegilist mõju, pöörates tähelepanu isikutele, kes vastavalt ELi ümberasustamisprioriteetidele vajavad ümberasustamist kõige rohkem. Need prioriteedid määratakse kindlaks Euroopa Parlamendi ja nõukogu osalusel ning koostöös Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni pagulaste ülemkomissari (UNHCR) ja Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiametiga kaheaastasteks perioodideks. Fond toetab ka rahvusvahelise kaitse all olevate isikute ümberpaigutamist ELi raames. Selleks nähakse ette rahalised stiimulid (ühekordsed maksed) sellistele liikmesriikidele, kes vastavalt ELi ühistele ümberasustamisprioriteetidele võtavad kohustuse kahe aasta jooksul ümber asustada või paigutada teatava arvu isikuid. Selles kontekstis aitab fond eelkõige piirkondlike kaitseprogrammide raames parandada ka kolmandate riikide suutlikkust.

Kolmandate riikide kodanike integreerimise valdkonnas on seni aidatud liikmesriikidel välja töötada või tugevdada kolmandate riikide kodanike integreerimise riiklikke strateegiaid. Järgmises programmitöö etapis lähtutakse sihipärasemast, kohalikest tingimustest lähtuvast lähenemisviisist, toetades sidusaid strateegiaid, mille raames toetatakse kolmandate riikide kodanike integreerimist kohalikul ja piirkondlikul tasandil. Nii näiteks võidakse toetada kodanikuõpetuse kursusi, osalemist seltsi- ja ühiskonnaelus, võrdset juurdepääsu teenustele jms. Erilist tähelepanu pööratakse kõige kaitsetumatele sisserändajate rühmadele nagu pagulased, saatjata alaealised, eakad inimesed ja inimkaubanduse ohvrid. Toetatakse ka vastuvõtmiseelsed meetmeid päritoluriikides, kuna need on eriti olulised seadusliku ELi sisserände hõlbustamise ja ELis kiire integreerumise edendamise seisukohalt. Need meetmed täiendavad Varjupaiga- ja Rändefondi toetust kolmandate riikide kodanike integreerimiseks, samuti Euroopa Sotsiaalfondi meetmeid, millega parandatakse sisserändajate oskusi ja astumist tööturule.

Selleks et edendada seaduslikku rännet, annab fond rahalist toetust kolmandatele riikidele ELi vajadustele ja prioriteetidele vastavate ELi ja kolmandate riikide liikuvuspartnerluse meetmete rakendamiseks.

Kui tagasipöördumise valdkonnas toetati seni eelkõige tagasipöördumise haldamise suutlikkuse suurendamist, siis nüüd toetatakse eeskätt tagasipöördumise jätkusuutlikkust, vabatahtliku toetatud tagasipöördumise programme (ilma et see välistaks sunniviisilise tagasisaatmise meetmeid) ja taasintegreerimise meetmeid ning parandatakse sihtrühmade kohtlemist, eelkõige nende kinnipidamise tingimusi tagasipöördumiseelsel perioodil. Tõhusat rändevoogude juhtimise vahendit kujutavad endast tagasivõtulepingud, mis on eriti tõhusad võitluses ebaseadusliku rändega. Neil lepingutel on tähtis koht ELi tagasisaatmispoliitikas, kuna nad võimaldavad ebaseaduslikke sisserändajaid kiires korras tagasi saata. Seetõttu rahastatakse kolmandate riikide suutlikkust võtta tagasi ebaseaduslikke sisserändajaid, neid oma kodanike hulka taaslõimida ning saata kolmandate riikide kodanikud tagasivõtmiseks edasi nende päritoluriiki.

Vahemere lõunaosa riikides saadud esimeste kogemuste kohaselt peab EL suutma kiiresti ja tõhusalt toimida kriisiolukordades, kui ootamatult saabub suur hulk isikuid, sealhulgas juhul, kui rändevoog sisaldab mitme kategooria sisserändajaid. Fondile nähakse ette rahalised vahendid, mida saab eri tüüpi rändekriiside puhul kiiresti kasutusele võtta. Kui komisjon, Euroopa Parlament ja nõukogu otsustavad eelarvealast koostööd ning usaldusväärset finantsjuhtimist käsitleva institutsioonidevahelise kokkuleppe eelnõu[9] raames laiendada hädaabireservi eesmärke, võidakse kõnealustes hädaolukordades kasutada ka selle vahendeid.

2.2.2. Sisejulgeolekufond

Sisejulgeolekufond[10] on loodud vastavalt Stockholmi programmis esitatud üleskutsele parandada sisejulgeoleku strateegia rakendamist ning edendada sidusat ja terviklikku lähenemist õiguskaitsealasele koostööle, sealhulgas liidu välispiiride haldamisele. Sisejulgeolekufond hõlmab meetmeid, mida praegu toetatakse eriprogrammidega ISEC (kuritegevuse ennetamine ja selle vastu võitlemine) ja CIPS (terrorismi ning muude julgeolekuriskide ennetamine, nendeks valmisolek ja nende tagajärgede likvideerimine), ning Välispiirifondist.

Sisejulgeoleku valdkonnas toetab fond politseikoostööd, kuritegevuse tõkestamist ja võitlust raskete piiriüleste kuritegudega ning seda saab kasutada kriisiohjeks ja ELi elutähtsa infrastruktuuri kaitsmiseks. Fond aitab kaasa praktilisele õigusalasele koostööle võitluses paljude eri liiki raskete kuritegude ja organiseeritud kuritegevusega, toetades rahaliselt näiteks õiguskaitseasutuste (sealhulgas ühiste uurimisrühmade) ühisoperatsioone, ressursside koondamist, teabe ja hea tava vahetust ning õiguskaitsetöötajate koolitust.

Fond aitab liikmesriikidel välja töötada õiguskaitsealase koostöö seisukohalt olulisi ühiseid vahendeid, nagu koostalitlusvõimelised IT-süsteemid ja turvalised sidekanalid. Selleks et võidelda üha suureneva küberkuritegevusega, toetatakse rahaliselt küberkuritegevuse vastase võitluse keskust, mille kaudu liikmesriigid ja ELi institutsioonid saavad suurendada uurimiste ja rahvusvaheliste partneritega tehtava koostöö operatiivsust ja analüüsivõimet. Lisaks on eraldatud vahendeid eriti uuenduslikele projektidele, millega töötatakse välja uusi meetodeid ja tehnoloogiaid, eelkõige ELi rahastatud julgeolekuuuringute tulemuste katsetamist ja valideerimist käsitlevaid projekte. See aitab ületada lõhet, mis takistab kaheksanda raamprogrammi raames toetatud teadusuuringute tulemuste kasutuselevõtmist õiguskaitseasutustes.

Rahalist abi antakse ka eesmärgiga parandada elutähtsa infrastruktuuri kaitset ning suurendada liikmesriikide ja ELi suutlikkust tulla kriisiolukorras toime terrorismi ja muude julgeolekuohtudega. Fond toetab meetmeid, millega takistatakse terroristide juurdepääsu rahastamisele Euroopa terrorismi rahastamise jälgimissüsteemi[11] abil, samuti lõhkeainetele ning keemilistele, bioloogilistele, radioloogilistele ja tuumaainetele. Rahastatakse ka vägivaldse radikaliseerumise ja terroristide värbamise vastase võitluse ning terrorismi ohvrite toetamise meetmeid.

Lisaks toetatakse sisejulgeolekupoliitika välismõõdet, näiteks kolmandate riikidega koostöö tegemist ELi seisukohalt olulistes küsimustes, nagu inimkaubandus ning kauplemine narkootikumide ja relvadega, rahvusvaheliste kuritegelike võrgustike hävitamine, terrorismi tõkestamine ja muud julgeolekuküsimused.

Võib esineda vahejuhtumeid või tekkida ohtusid sisejulgeolekule, mis nõuavad ELilt kiiret ja tõhusat tegutsemist: terroriaktid, ulatuslikud küberrünnakud vms. Seetõttu nähakse Sisejulgeolekufondi raames ette eriolukordadele reageerimise mehhanism, mis võimaldab ELi vahendeid kasutada ELi ja liikmesriikide ühiseks kiireks sekkumiseks. Kõnealune mehhanism on loodud lisaks ELi solidaarsusfondile, mille vahendeid saab kasutada liikmesriikide abistamiseks loodus- ja inimtegevusest põhjustatud suureõnnetuste puhul, ning kodanikukaitse rahastamisvahendile, millest rahastatakse loodus- ja inimtegevusest põhjustatud katastroofide (õnnetuste) tagajärgede likvideerimist.

Välispiiride haldamise valdkonnas on saabunud aeg hakata ELi eelarvest täiendavalt toetama liikmesriikide piirikontrolli alast tegevust. Seda toetust tuleb muuta järjekindlamaks ja süsteemsemaks, käsitledes piirikontrolli avaliku teenusena, mida liikmesriigid osutavad ELi nimel ja huvides. Fond annab tegevustoetust, hüvitades liikmesriikide panuse liidu välispiiride kindlustamisse. Rahastatakse ka Schengeni õigustiku rakendamise parandamist, konsulaaresinduste viisakoostööd (näiteks kohaliku piiriliikluse suurendamist ja ühiste viisataotluskeskuste loomist) ning integreeritud piirihaldussüsteemi arendamist, eriti viisataotluste läbivaatamise ning piirihalduse infrastruktuuri ja seadmete asendamist ja ajakohastamist vastavalt tehnoloogia arengule. Eelkõige on kavas toetada liikmesriikide suutlikkust toimida vastavalt Euroopa piiride valvamise süsteemi (EUROSUR) raames kehtivatele nõuetele.

Piirihalduse välismõõtme alusel toetab fond sihtotstarbeliselt koostöö tegemist kolmandate riikidega ning nende riikide piiriseire ning piirihaldussuutlikkuse tugevdamist valdkondades, mis on eriti olulised ELi seisukohalt. Nii näiteks saab EUROSURi raames eraldada vahendeid kolmandate riikide ja liidu süsteemide ja infrastruktuuri seostamiseks, et võimaldada korrapärast teabevahetust.

Erilist tähelepanu vajavad suuremahulised IT-süsteemid

Suuremahulised IT-süsteemid, mis toetavad rändevoogude juhtimist Euroopa Liidu välispiiridel, pakuvad suurt lisaväärtust ELi tasandil. Kogemused on näidanud, et sellise süsteemi arendamine ja haldamine on eriti keeruline. Oma 2011. aasta juuni teatises esitas komisjon ettepaneku eraldada olemasolevate suuremahuliste IT-süsteemide (teise põlvkonna Schengeni infosüsteem, viisainfosüsteem ja Eurodac) haldamiseks 822 miljonit eurot (jooksevhindades). Komisjon annab kõnealuste süsteemide haldamise üle loodavale IT-ametile, mis alustab tegevust 2012. aastal.

Uute IT-süsteemide arendamiseks on Sisejulgeolekufondi raames loodud 1,1 miljardi euro (jooksevhindades) suuruse eelarvega eriprogramm, millest rahastatakse uute IT-süsteemide (näiteks riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteem ning registreeritud reisijate programmi (nn aruka piiri pake)) väljatöötamist komisjoni ja liikmesriikide poolt[12]. Uued süsteemid ei käivitu enne, kui Euroopa Parlament ja nõukogu on vastu võtnud nende õigusliku aluse ja kindlaks määranud süsteemide spetsifikatsioonid. Kulusid ei tehta arvatavasti enne 2015. aastat, kui komisjon annab süsteemide arendamise üle IT-ametile. Peamised meetmed ning nende eelarve ja ajakava esitatakse mitmeaastases strateegilises raamistikus. Kokkuhoiu, tehnilise sidususe ja sujuva rakendamise nimel kantakse fondist nii need kulud, mis tehase uute süsteemide arendamiseks kesktasandil, kui ka liikmeriikide tasandil tehtavate arenduste kulud. Süsteemide käikuandmise järel antakse kesktasandi tegevuskulude kandmine üle IT‑ametile. Liikmesriikide süsteemide käitamise kulud kaetakse mitmeaastaste programmide raames antavast tegevustoetusest.

3. Rahastamise parandamine 3.1. Siseasjade rahastamise kavandamisel ja haldamisel lähtutakse paindlikkusest ja tulemustest

Peamist osa siseasjade eelarvest täidetakse koostöös liikmesriikidega. Seega rakendatakse siseasjade poliitikat, sealhulgas sisejulgeolekut, peamiselt koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise teel. Kuid tegemist ei ole pelgalt senise koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise süsteemi jätkamisega, vaid kõnealust korda lihtsustatakse ja see muudetakse tulemuspõhiseks.

Eelarve otsene ja kaudne täitmine säilib tehnilise abi andmisel, konkreetsete piiriüleste ja eriti uuenduslike projektide ning enamiku kolmandates riikides või nende suhtes võetavate meetmete puhul, samuti mitteriiklike osaliste toetamisel, ürituste ja uuringute läbiviimisel ning hädaolukordade likvideerimise kiirel rahastamisel.

Siseasjade rahastamist käsitleva avaliku arutelu käigus juhtisid sidusrühmad tähelepanu lihtsustamise ja rahastamisvõimaluste parandamise vajadusele. Uute siseasjade fondide puhul on selle soovitusega arvestatud. Oma 8. juuni 2011. aasta resolutsioonis tunnustas Euroopa Parlament komisjoni kavatsust vähendada siseasjade rahastamisvahendite arvu kahele ja võimaluse korral üle minna eelarve täitmisele koostöös liikmesriikidega, kuna selline lähenemisviis aitab oluliselt edendada lihtsustamist, ratsionaliseerimist, konsolideerimist ja siseasjade rahastamise läbipaistvust[13].

Selleks et fondide rakendamisel tehtud edusamme saaks mõõta, peab seire ja hindamise kord olema töökindel. Kuid ränne ja julgeoleku valdkonna hindamisel ei saa kehtestada ega kasutada täpseid näitajaid, sest neid valdkondi mõjutavad eelkõige välised ja raskesti jälgitavad tegurid. Näiteks ELi saabuvate varjupaigataotlejate arv sõltub kolmandate riikide poliitilisest ebastabiilsusest ja ebaseaduslikku sisserännet on raske mõõta, kuna see on varjatud. Rände- ja julgeolekuvaldkonna rahastamise otsustamisel ei tuleks seetõttu lähtuda ainult arvudest, kuna need ei pruugi kajastada tegelikku olukorda ja need sõltuvad ainult välisteguritest. Seepärast põhineb kummagi fondi jaoks kavandatud hindamise ja seire kord lisaks kvantitatiivsetele ka kvalitatiivsetel hinnangutel (sealhulgas riskianalüüsil), milles võetakse arvesse paljusid näitajaid.

3.1.1. Eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega

Koostöös liikmesriikidega hallatavate vahendite kavandamise ja aruandluse tsükkel peab olema paindlik, et liikmesriikide riiklikud programmid vastaksid täielikult ELi tasandi prioriteetidele ja eesmärkidele.

Komisjon teeb ettepaneku muuta praegust süsteemi, võttes üheaastase kavandamise asemel kasutusele mitmeaastase raamistiku, mis põhineks poliitilisel dialoogil ja oleks kooskõlas mitmeaastaste programmide üldiste poliitiliste prioriteetidega. Järgmise mitmeaastase finantsraamistiku kehtimisaja alguses algatab komisjon siseasjade valdkonna rahastamise küsimustes ühtse kõrgetasemelise poliitilise dialoogi. Dialoog peetakse liikmesriikide ja mõnede Sisejulgeoleku fondi osade puhul ka Schengeni riikidega enne, kui algavad nende mitmeaastasi programme käsitlevad läbirääkimised. Poliitikadialoog, millesse kaasatakse osalevate liikmesriikide vastutavad keskasutused, keskendub sellele, kuidas kasutada ELi vahendeid ELi siseasjade poliitika eesmärkide saavutamiseks. See aitab paremini keskenduda eesmärkide täitmisele ning tulemuste ja mõju saavutamisele, mitte lihtsalt sisendite ja väljundite kindlaksmääramisele. Komisjon teavitab Euroopa Parlamenti dialoogi tulemustest.

Üldiselt määratakse liikmesriikidele vahendite jaotamisel kindlaks põhisumma ja muutuvsumma. Põhisumma arvutatakse välja objektiivsete kriteeriumide ja liikmesriikide vajaduste alusel ning eraldatakse liikmesriikidele järgmise mitmeaastase finantsraamistiku alguses. See summa tagab rahastamise järjepidevuse ja pakub siseriiklike programmide kavandamiseks vajalikku prognoositavust. Muutuvsumma lisandub põhisummale ja selle suurus sõltub liikmesriigi soovist rahastada oma riikliku programmi raames meetmeid, mis vastavad konkreetsetele ELi prioriteetidele (ja mida tuleb eristada liidu meetmetest eelarve tsentraliseeritud täitmise puhul). Kõnealusel rahastamisel on kaks etappi: mitmeaastase finantsraamistiku alguses peetav poliitiline dialoog ja 2017. aastal tehtav vahekokkuvõte. Ümberasustamise ja/või ümberpaigutamise meetmetele ettenähtud Varjupaiga- ja Rändefondi summad jaotatakse liikmesriikide vahel vastavalt liikmesriikide kaheks aastaks võetavatele kohustustele.

Siseriiklikes mitmeaastastes programmides kirjeldatakse lähteolukorda vastavalt poliitilise dialoogi tulemustele, kehtestatakse liikmesriikide üldeesmärgid siseasjade valdkonnas ja määratakse kindlaks fondi toel taotletavad konkreetsed eesmärgid. Programmis loetletakse osaeesmärgid ja peamised meetmed, mis võimaldavad neid eesmärke saavutada. Lisaks määratakse rahastamiskavaga kogu seitsmeaastaseks perioodiks kindlaks, kuidas eraldatud vahendid kaetakse kulukohustustega ja kuidas need kulutatakse.

Selleks et hinnata edusamme, esitavad liikmesriigid igal aastal aruande, milles käsitletakse programmide tulemusi ja finantsjuhtimist. Kui liikmesriik soovib oma mitmeaastast programmi muuta, alustatakse poliitikadialoogi uuesti. 2017. aastal tehakse vahekokkuvõte, mis annab võimaluse läbi vaadata liikmesriikide olukord ja programmide tulemuslikkus ning eraldada vahendeid mitmeaastase finantsraamistiku viimaseks kolmeks aastaks (2018–2020). Need uued vahendid tehakse kättesaadavaks riski- ja vajaduste hinnangute alusel ja/või vastavalt ELi prioriteetide muutmisele. Komisjon teavitab Euroopa Parlamenti mitmeaastaste programmide rakendamise käigust ja programmides tehtud olulistest muutustest.

Osalevates riikides luuakse senisest lihtsamad haldus- ja kontrollisüsteemid. Vastavalt läbivaadatud finantsmäärusele on nende eesmärk tugevdada aruandlust, määrates finantsjuhtimise eest vastutavaks ühe ametiasutuse, ja vähendada kontrollitasandite arvu. Lisaks kasutatakse neid kinnituse saamiseks raamatupidamiskontode usaldatavuse, süsteemi nõuetepärase toimimise, aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse ning usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete täitmise kohta.

3.1.2. Eelarve täitmine (otseselt ja kaudselt) tsentraliseeritud korras

Peale liikmesriikide mitmeaastastele programmidele suunatavate vahendite nähakse ette täiendavad assigneeringud poliitikakohastele meetmetele, mille eelarvet täidetakse otseselt või kaudselt.

Abikõlblikud meetmed määratakse kindlaks üldisel tasandil, et näha ette õigusloome ja poliitika kooskõlastamise vahendid. Niinimetatud liidu meetmetega toetatakse riikidevahelisi meetmeid, eelkõige uuenduslikke algatusi, ning enamikku kolmandate riikidega seotud ja neis rakendatavaid meetmeid (välismõõde). Rahastatakse ka eriolukordadele reageerimise mehhanismi raames hädaolukorra lahendamiseks võetavaid meetmeid, abivõrgustikke (näiteks Euroopa rändevõrgustik), tehnilist abi, uuringute ja ürituste korraldamist ning komisjoni vastutusalas uute IT-süsteemide väljatöötamist üle liidu välispiiri kulgevate rändevoogude juhtimiseks.

Neid käsitatakse ühe assigneeringuna, mida kasutatakse vastavalt poliitika kujunemisele ning olukorrale liikmesriikides ja kolmandates riikides. Seetõttu on võimalik, et kogu aasta jooksul rahastatakse ainult üht liiki meetmeid, näiteks erakorralised meetmed.

Ajal, mil on oodata komisjoni inim- ja haldusressursside vähenemist, kasutatakse senisest vähem aeganõudvaid ja töömahukaid konkursikutseid. Paindlikkuse ning kiire ja tõhusa rahastamise tagamiseks rakendavad hädaabimeetmeid ja liidu meetmeid paljud erinevad osalejad, nagu rahvusvahelised organisatsioonid (toetuslepingute alusel) ja kodanikuühiskonna organisatsioonid (partnerluse raamkokkulepete kohaselt), või delegeeritakse ülesanded ELi ametitele, nagu Frontex, Europol ja Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet (arvestades, et ka neis ametites koondatakse töötajaid).

4. Millised on muudatused ja peamised uuendused?

Lihtsustamine on sidusrühmade jaoks eriti oluline küsimus. Stockholmi programmi kohaselt tuleb parandada abisaajate juurdepääsu rahastamisele siseasjade valdkonnas. Siseasjade rahastamist käsitleva avaliku arutelu käigus rõhutasid sidusrühmad vajadust vähendada halduskoormust ja lihtsustada menetlusi.

Seetõttu on tehtud märkimisväärseid jõupingutusi, et parandada rahastamist uutest fondidest. Uute fondide ülesehituses ja õigusraamistikus leidub olulisi erinevusi võrreldes siseasjade valdkonna praeguste rahastamiskavadega. Peamised uuendused on järgmised.

Varjupaiga- ja Rändefond ning Sisejulgeolekufond. Siseasjade fondide arvu on vähendatud kahele. Need igakülgsed rahastamisraamistikud põhinevad rände ja julgeoleku valdkonna kulude integreerimise põhimõttel ning võimaldavad lihtsamini rahastada meetmeid, mis praeguse korra puhul jäävad rahastamisvahendite vahelisse tühikusse. Näiteks kuna praegu on abikõlblikud sihtrühmad määratletud kitsalt, on vastuvõtu- ja kinnipidamiskeskuste tingimuste parandamise toetamine praegu killustatud Euroopa Pagulaste Fondi ja Tagasisaatmisfondi vahel sõltuvalt sellest, kas parandatakse varjupaigataotlejate või tagasipöördumist ootavate isikute tingimusi. Nende meetmete toetamise koondamine ühteainsasse Varjupaiga- ja Rändefondi aitab luua sünergiat ja anda mastaabisäästu. Rahastamiskavade arvu vähendamine aitab parandada siseasjade valdkonna rahastamise nähtavust ja selgitada asjaomaste kulude mõju ja lisaväärtust. Püütakse tagada, et siseasjade rahastutest toetatavad meetmed oleksid kooskõlas ELi poliitikaga muudes valdkondades, nagu näiteks ühtekuuluvuspoliitika ning õigus- ja kodakondsuspoliitika, ning nende rakendamisel peetakse silmas, et nad täiendaksid muudest ELi vahenditest rahastatavaid meetmeid.

Ühine reguleeriv raamistik. Kui programmitöö, aruandluse, finantsjuhtimise, kontrollimise ja hindamise suhtes kehtivad ühised nõuded, on sidusrühmadel eeskirjadest lihtsam aru saada ning suureneb ühtsus ja järjepidevus. Sidususe parandamiseks tuleb sisepoliitika rahastute regulatiivraamistik viia vastavusse läbivaadatud finantsmääruse, selle rakenduseeskirjade ja muude koostöös liikmesriikidega rakendatavate ELi rahastamisvahendite (eelkõige ühisesse strateegilisse raamistikku kuuluvate rahastute) suhtes kohaldatavate eeskirjadega.

Poliitiline dialoog, mille eesmärk on parandada koostöös liikmesriikidega toimuvat eelarve täitmist ja muuta see tulemuspõhiseks. Kui eelarve täitmisel koostöös liikmesriikidega võtta mitmeaastase kavandamise asemel kasutusele kõrgetasemeline poliitiline dialoog, aitaks see tagada liikmesriikide riiklike programmide vastavust ELi poliitiliste eesmärkidele ja prioriteetidele ning orienteerida need tulemuste ja mõju saavutamisele. Aastaprogrammide kaotamine vähendab märgatavalt komisjoni, liikmesriikide ja abisaajate halduskoormust. Assigneeringute eraldamine liikmesriikidele põhi- ja muutuvsummana tagab koos järjepidevuse ja stabiilsusega ka paindlikkuse ja muutustega kohanemise.

Välismõõde. Kummalgi fondil on välismõõde, mis annab ELile vahendi siseasjade poliitika prioriteetide raames edendada eelkõige ELi huvide ja eesmärkide täitmist, toetades selliseid kolmandates riikides võetavaid meetmeid, millel on otsene mõju ELile ja selle liikmesriikidele. See võimaldab käsitada sidusamalt rände juhtimise ja sisejulgeoleku sise- ja välismõõdet, kuna tagab ELis ja kolmandates riikides teostatavate meetmete rahastamise järjepidevuse näiteks pagulaste ümberasustamise, tagasivõtulepingute jõustamise ja piirkondliku kaitse programmide valdkonnas, samuti seoses koostööga, mida tehakse kolmandate riikidega inimkaubanduse ja terrorismi vastases võitluses ning nende riikide välispiiride tugevdamiseks. Kõiki neid meetmeid (kui kõrvale jätta mõned konkreetsed Varjupaiga- ja Rändefondi meetmed) viib ellu komisjon (eelarve tsentraliseeritud täitmise korras) koostöös kolmandate riikide ja tähtsamate rahvusvaheliste organisatsioonidega, tagades nende meetmete kooskõla ELi välispoliitika ja ELi välisabi programmide rahastamisega ning vastastikuse täiendavuse. ELi välisabi rahastamisvahendid jäävad ka edaspidi peamiseks vahendiks, millest toetatakse kolmandate riikide tegevust nende suutlikkuse suurendamiseks rände ja julgeoleku valdkonnas.

Paremini tuleb kasutada siseasjade valdkonna ametite eriteadmisi. Euroopa siseasjade valdkonna ametid mängivad liikmesriikidevahelise praktilise koostöö toetamisel olulist rolli. Selleks et nende ametite pädevust ja eriteadmisi paremini ära kasutada, kavatseb komisjon kasutada finantsmäärusega ettenähtud võimalust anda ametitele nende töökava ja õigusliku alusega kokkusobivaid konkreetseid ülesandeid. Tegemist on ühekordsete ülesannetega, mille edukale täitmisele saavad ametid kaasa aidata tänu oma operatiiv- ja eriteadmistele. Kõnealune võimalus peaks eksisteerima hoolimata ametite töötajaskonna kavandatavast kärpimisest.

Tõhus ja kiire reageerimine kriisiolukorras. Hiljutised sündmused Põhja-Aafrikas näitasid, et EL peab suutma kiiresti ja tõhusalt reageerida tekkivatele kriisiolukordadele. Kahest fondist koosnev paindlik eriolukordadele reageerimise mehhanism võimaldab ELil reageerida rändevoogudele, mis koosnevad mitme kategooria sisserändajatest, ja sisejulgeoleku valdkonnas puhkevatele kriisidele, nagu näiteks terrori- ja küberrünnakud. Kiirmenetluse kohaselt saab toetuse vabastada mõne päeva jooksul. Koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise puhul saavad liikmesriigid oma mitmeaastase programmi raames jätta summasid ettenägemata sündmuste varusse. Liikmesriikidel tuleb komisjoni teavitada, kui nad kavatsevad selle varu kasutusele võtta, kuid neil ei tuleks muuta mitmeaastast programmi. See suurendaks paindlikkust kriisidele reageerimisel.

1. lisa

fondide õiguslik struktuur

Kooskõlas aluslepinguga tuleb nende kahe, kõiki rände ja turvalisuse valdkonna poliitilisi eesmärke hõlmava fondi loomiseks ja nende käitamiseks ühises ja lihtsas raamistikus vastu võtta neli õigusakti.

Erinevalt Varjupaiga- ja Rändefondist, mis luuakse ühe määrusega, tuleb Sisejulgeolekufond luua kahe õigusaktiga. Seda seetõttu, et vastavalt siseasjade valdkonnas kohaldatavatele aluslepingu sätetele on eelkõige nõukogus hääletamise kord erinev vastavalt protokollidele 19 (Schengeni acquis’ kohta), 21 (Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoht vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes) ja 22 (Taani seisukoha kohta eelkõige seoses aluslepingu kolmanda osa V jaotisega).

Seetõttu luuakse Sisejulgeolekufond tervikliku finantsraamistikuna, mis koosneb kahest õigusaktist, millega luuakse fondi osad ning nähakse ette kummagi osa eesmärgid, rahastamiskõlblikud meetmed ja rahastamispaketid:

· määrus, millega luuakse Sisejulgeolekufondi osana politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahend;

· määrus, millega luuakse Sisejulgeolekufondi osana välispiiride ja viisade rahastamisvahend.

Fondide toimimismehhanismid peaksid olema võimalikult sarnased ja nende struktuur vastama muude eeskätt strateegilisse raamistikku kuuluvate ja liikmesriikidega koostöös rakendatavate Euroopa Liidu finantsvahendite struktuurile. Sel eesmärgil tuleks vastu võtta Varjupaiga- ja Rändefondi ning Sisejulgeoleku fondi kahte koostisosa kas otse või ristviidete kaudu käsitlev horisontaalne õigusakt, millega nähakse ette programmitöö, juhtimise ja järelevalve, finantsjuhtimise aruannete esitamise ja hindamise eeskirjad. Lisaks tuleks sellega ette näha ühiskomitee loomine.

Ühise rahastamisvahendi loomisel on kolm eelist. Esiteks välditakse dubleerimist ja vähendatakse oluliselt kumbagi fondi käsitlevate ühesuguste sätete arvu. Teine eelis on lihtsustamine ja järjepidevus, sest samu eeskirju kohaldatakse kõigi abisaajate suhtes olenemata sellest, millisest siseasjade rahastamisvahendist neid rahastatakse. See aga aitab parandada fondide mõistmist ja neile juurdepääsu. Kolmandaks, kuna kahe fondi kohta moodustatakse ainult üks komitee, saavad osalevad liikmesriigid nimetada kõikide siseasjade poliitika valdkondade jaoks üheainsa kontaktisiku.

[1] Nõukogu dokument 17024/09, 1.–2. detsember 2009.

[2] KOM(2010) 171 (lõplik), 20. aprill 2010.

[3] ELT C 115, 9. mai 2008.

[4] KOM(2010) 673 (lõplik), 22. november 2010.

[5] KOM(2011) 500 (lõplik), 29. juuni 2011.

[6] KOM(2010) 2020 (lõplik), 3. märts 2010.

[7] Euroopa Politseiamet (Europol), Euroopa Politseikolledž (CEPOL), Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuur (FRONTEX), Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet (EASO), Euroopa Narkootikumide ja Narkomaania Seirekeskus (EMCDDA).

[8] KOM(2010) 673 (lõplik), 22. november 2010.

[9] KOM(2011) 403 (lõplik), 29. juuni 2011.

[10] 1. lisas esitatud põhjustel luuakse Sisejulgeolekufond kahe eraldi rahastamisvahendina, mis koos moodustavad ühe fondi.

[11] KOM(2011) 429 (lõplik), 13. juuli 2011.

[12] KOM(2011) 630 (lõplik), 25. oktoober 2011.

[13] P7_TA(2011)0266, 8. juuni 2011.