KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud dokumendile:

Ettepanek:

EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV, millega muudetakse direktiivi 94/62/EÜ (pakendite ja pakendijäätmete kohta), et vähendada õhukeste plastkandekottide tarbimist

1. Probleemi määratlus

Plastkandekotid[1] on väga populaarsed ja mugavad tooted, mida väga paljud kasutavad kauplusest kauba koju viimiseks. Hinnanguliselt kasutas iga ELi kodanik 2010. aastal 198 plastkandekotti, millest 89 % on ühekordselt kasutatavad. Praeguse olukorra jätkumisel on oodata, et nende tarbimine suureneb veelgi. Kergus ja vastupidavus lagunemisele on omadused, mis on teinud plastkandekottidest äriliselt eduka toote, kuid samas suurendavad ka nende keskkonnamõju. 2010. aastal visati ELis ära rohkem kui 8 miljardit plastkandekotti. Lisaks sellele, saadavad ELis munitsipaal- või eraõiguslikud jäätmekogumissüsteemid märkimisväärse osa (49,7 % ehk 710 000 tonni aastas) kogutud plastkottidest prügilatesse, mis ei ole vahendite tõhususe seisukohast kindlasti optimaalne. Ühekordselt kasutatavate plastkandekottide väga suur tarbimine, nende ebapiisav käitlemine kasutuselt kõrvaldamisel ja nende vastupidavus lagunemisele kahjustab keskkonda, sealhulgas mere ökosüsteeme.

ELis käsitatakse plastkandekotte pakendina vastavalt pakendite ja pakendijäätmete direktiivile (direktiiv 94/62/EÜ[2]). Siiski ei ole ELis ühtegi konkreetselt plastkandekottidele suunatud õigusakti või poliitikat. Mõned liikmesriigid on juba välja töötanud meetmed, et vähendada plastkandekottide kasutamist. Näiteks on võetud hinnakujundusmeetmeid, sõlmitud kokkuleppeid jaemüügisektoriga ning korraldatud teadlikkuse tõstmise kampaaniaid, mille tulemused on olnud mitmesugused. Pärast mõnede liikmesriikide püüdu plastkandekotid keelustada, arutas keskkonna nõukogu seda küsimust 14. märtsil 2011 ning kutsus komisjoni üles analüüsima võimalikke ELi meetmeid plastkottide tarbimise vähendamiseks.

2. Subsidiaarsuse ja ELi lisandväärtuse analüüs

Plastkottide kõrge tarbimise määr kujutab endast ELi jaoks nii üldist kui ka piiriülest probleemi. On ebatõenäoline, et kõik liikmesriigid lahendavad selle probleemi tõhusalt ilma ELi sekkumiseta. ELi meetmete lisandväärtus seisneks raamistikus, millega kehtestatakse ühine eesmärk, mõisted ja määratlused ning ajaline raamistik, jättes samal ajal liikmesriikidele vabaduse otsustada täpsete rakendusmeetodite üle kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega.

ELi meetmed on täielikult kooskõlas pakendidirektiivi kahe eesmärgiga: vältida ja vähendada pakendite ja pakendijäätmete keskkonnamõju ning tagada sidusus ühise ja piiriülese probleemi lahendamisel.

3. Eesmärgid

Plastkandekotte käsitleva ELi poliitikaalgatuse üldeesmärk on vähendada negatiivset mõju keskkonnale, soodustada jäätmetekke vältimist ja ressursside tõhusamat kasutamist, piirates samal ajal negatiivset sotsiaalmajanduslikku mõju.

Konkreetsemalt on algatuse eesmärgid järgmised:

· piirata keskkonnakahju, mida põhjustab plastkottide tarbimise suurenemine seoses prügi tekke ja ressursside mittesäästva kasutamisega ning vähendada 2015. aastaks märkimisväärselt elaniku kohta tarbitavate ühekordselt kasutatavate plastkandekottide kogust;

· käsitleda ühist ja piiriülest probleemi kooskõlastatul ja sidusal viisil kogu ELis.

Mõjuhinnangus analüüsitakse ühekordsete plastkandekottide vähendamiseks ettenähtud võimalike poliitikavalikute peamist keskkonnaalast, sotsiaalset ja majanduslikku mõju. Hinnatakse erineva raskusastmega poliitikavalikuid ning võrreldakse neid alusstsenaariumiga, et teha kindlaks vahendid, millega saavutada võimalikult palju kasu võimalikult väikeste kuludega.

4. Poliitikavalikud

Analüüsis väljapakutud valikutes keskendutakse meetmetele, millega vältida ühekordselt kasutatavate plastkandekottide tarbimist.

Poliitikavõimaluse 1 („alusstsenaarium”) puhul meetmeid ei võetaks ning säiliks praegune olukord. Täiendavaid tegevuspõhimõtteid ja meetmeid, millega piirata ühekordsete plastkandekottide tarbimist ELi või riiklikul tasandil, ei oleks.

Poliitikavõimalus 2 („Märkimisväärset osa ELi jaemüügisektorist hõlmav vabatahtlik kohustus lõpetada ühekordselt kasutatavate plastkandekottide pakkumine tarbijatele”) tähendaks suurt osa ELi jaemüügisektorist hõlmavat vabatahtlikku kokkulepet lõpetada ühekordsete plastkandekottide andmine tarbijatele. Mõjuhinnangu kohaselt võimaldaks selline kokkulepe vähendada plastkandekottide tarbimist 55 %.

Poliitikavõimalus 3 („Kehtestatakse ELi tasandil ühekordselt kasutatavate plastkandekottide kasutamise vältimist käsitlev eesmärk koos majanduslike vahenditega ning antakse liikmesriikidele võimalus kehtestada turustuspiirangud erandina pakendidirektiivi artiklist 18”). See poliitikavõimalus koosneb kolmest üksteist toetavast elemendist: vältimiseesmärk, hinnakujundusmeede ning liikmesriikide võimalus kehtestada turustuspiirangud erandina pakendidirektiivi artiklist 18. Ühekordselt kasutatavate plastkandekottide tarbimise vältimise (vähendamise) eesmärk kehtestataks ELi tasandil ning selle tulemusena väheneks selliste plastkottide tarbimine 80 % ELi keskmisest.

Poliitikavõimalusega 4 („Ühekordselt kasutatavate plastkandekottide keelustamine ELi tasandil”) nähtaks ette selliste plastkandekottide andmise keeld jaekaubanduses, mille tulemusena väheneks nende tarbimine ELis 100 %.

5. Mõjuanalüüs

Hindamisel keskendutakse poliitikavalikute 2–4 täiendavale mõjule võrreldes alusstsenaariumiga.

Kõigil poliitikavalikutel ühekordselt kasutatavate plastkandekottide tarbimise vähendamiseks on sama liiki mõju, kuid selle mõju ulatus on erinev.

· Keskkonnamõju

Peamine keskkonnakasu on seotud jäätmekoguse ning äravisatud kottide arvu vähenemisega, mis tähendab väiksemaid prügikoristamise kulusid ja ametliku jäätmekäitluse kulusid (kogumine, ringlussevõtt ja kõrvaldamine). Need kulud peaksid märkimisväärselt vähenema, kuna ühekordselt kasutatavate plastkottide tarbimine väheneb. Väiksem tarbimine tooks kaasa ka ressursside tõhusama kasutamise ja vähendaks kasvuhoonegaaside heidet.

· Majandus- ja sotsiaalmõju

Ühekordselt kasutatavate plastkandekottide tarbimise vähendamiseks võetavad meetmed, eelkõige reguleerivad meetmed, toovad tõenäoliselt kaasa teatava halduskoormuse nii avaliku kui ka erasektori jaoks, et tagada nõuete rakendamine ja täitmine. Halduskoormus sõltub liikmesriikide valitud rakendusmeetmete lõplikust ülesehitusest.

Mõju tootjatele (neto) peaks olema positiivne. Kuigi kavandatud meetmed tähendaksid ühekordselt kasutatavate plastkottide tootjatele tegevuse vähenemist, on muudatused kasulikud mitmekordselt kasutatavate plastkottide tootjatele. ELis imporditakse 70 % ühekordselt kasutatavatest kandekottidest, mis piirab negatiivset mõju Euroopa tootjatele. Osaliselt kompenseeriks ühekordselt kasutatavate plastkottide väiksemat kättesaadavust üleminek korduskasutatavatele plastkandekottidele, mida toodetakse peamiselt ELis.

Kogumõju jaemüüjatele peaks olema samuti positiivne, kuigi neil võib tekkida esialgu kulusid seoses kavandatavate meetmete rakendamisega (nt teadlikkuse tõstmine, halduskulud, muude tasuta alternatiivide pakkumisega seotud kulude kasv). Neid kulusid saaks kompenseerida nii, et suurendatakse korduskasutatavate alternatiivide müüki ning vähendatakse praegu sageli tasuta jagatavate ühekordselt kasutatavate kandekottide tarbimist üldiselt. Mõned jaemüüjad võivad ühekordselt kasutatavate plastkottide tarbimise vähendamise meetmetelt isegi majanduslikku kasumit teenida.

Mõju tööhõivele on tõenäoliselt veidi negatiivne kõigi kavandatavate poliitikavalikute puhul.

Tarbijate jaoks võivad kulud esialgu suureneda kõigi poliitikavalikute puhul, kuna majanduslike vahendite kasutamine tähendaks seda, et plastkandekottide eest tuleb hakata maksma. Need kulud siiski vähenevad, kui tarbijad hakkavad kasutama korduskasutatavaid alternatiive, mis hoiaks pikemas perspektiivis kulusid kokku.

Kõigi poliitikavalikute puhul suureneks teadlikkus ühekordselt kasutatavate plastkottide keskkonnamõjust ja ressursitõhususe aspektidest ning kõik valikud aitaksid edendada säästvaid tarbimisharjumusi. Kõigi meetmetega on võimalik mõjutada tarbijate käitumist laiemalt ning aidata kujundada tootjate ja jaemüüjate ärimudeleid.

6. Poliitikavalikute võrdlus

Nelja poliitikavalikut on hinnatud kvantitatiivselt ja kvalitatiivselt. Kvantitatiivses analüüsis keskendutakse kolmele keskkonnamõjule (ressursikasutus, äraviskamise määr ning mõju avaliku sektori kulutustele seoses jäätmekäitluse ja prügi kogumisega) ning kuuele majanduslikule ja sotsiaalsele mõjule (halduskoormus, mõju ELi tootjatele, mõju ELi jaemüüjatele, mõju tarbijatele, mõju tööhõivele ja üldsuse teadlikkus).

Tabel 1: Kavandatud poliitikavalikute peamise keskkonnamõju kvantitatiivne võrdlus aastal 2020

Keskkonnamõju näitajad || Võrdlusalus (meetmeid ei võeta) || Jaemüüjate vabatahtlik kokkulepe || Vältimiseesmärk + majanduslik vahend || Keeld

Tonni plastkandekotte kokku (vähenemise %) || 0 || 13 || 20 || 24

Tonni ühekordselt kasutatavaid plastkandekotte (vähenemise %) || 0 || 55 || 82 || 100

Plastkandekottide arv kokku (vähenemise %) || 0 || 47 || 70 || 85

Ühekordselt kasutatavate plastkandekottide arv (vähenemise %) || 0 || 55 || 80 || 100

Nafta (säästetud kt) || 0 || 463 || 693 || 842

Heitkogused (välditud CO2 ekvivalenttonni) || 0 || 81,2 || 121,4 || 147,6

Äravisatud kottide arvu vähenemine (miljardit/2015) || 0 || 4,1 || 5,3 || 6,4

Tabel 2: Kavandatud poliitikavalikute peamiste majanduslike mõjude kvantitatiivne võrdlus, aastate 2015–2020 keskmine võrreldes alusstsenaariumiga (meetmeid ei võeta).

Keskkonnamõju näitajad (miljonit eurot aastas) || Võrdlusalus (meetmeid ei võeta) || Jaemüüjate vabatahtlik kokkulepe || Vältimiseesmärk + majanduslik vahend || Keeld

Jaemüüjate kulude vähenemine || 0 || 412,5 || 649,8 || 791,7

ELi plastkotitootjate kasum || 0 || 5,7 || 3,8 || 4,2

Prügi kogumisega seotud kulude vähenemine || 0 || 34,0 || 46,3 || 54,2

Jäätmekäitluskulude vähenemine || 0 || 25,8 || 39,8 || 49,5

Kokkuhoid ja kasu kokku || 0 || 478,0 || 739,8 || 899,5

Tabel 3: Kavandatud poliitikavalikute peamiste sotsiaalsete mõjude kvantitatiivne võrdlus alusstsenaariumiga (meetmeid ei võeta).

Sotsiaalmõju näitajad || Võrdlusalus (meetmeid ei võeta) || Jaemüüjate vabatahtlik kokkulepe || Vältimiseesmärk + majanduslik vahend || Keeld

Netomuutused ELi plastkotitootjate tööhõives 2015. aastal (taandatud täistööajale) || 0 || -860 || -1340 || -1641

Ühekordselt kasutatavate plastkottide keelustamine annaks kõige parema keskkonna- ja majandustulemuse, sellele järgneb vähendamiseesmärgi kehtestamine (80 %) ja vabatahtliku kokkuleppe sõlmimine jaemüügisektoris (55 %). Kõige kehvemad oleksid keskkonna- ja majandusnäitajad praeguse olukorra jätkumise korral. Tööhõivele mõjuks kõige negatiivsemalt plastkottide keelustamine, seejärel vältimiseesmärk ja vabatahtlik kokkulepe. Praeguse olukorra jätkumine ei tooks tööhõives kaasa netomuutusi.

Ülejäänud kuus aspekti (raskem kvantifitseerida) täiendavad analüüsi kvalitatiivsel viisil.

Liikmesriikide võimalus otsustada konkreetsete poliitikameetmete üle. Vältimiseesmärgi puhul nähtaks ette eesmärk, kuid jäetaks kõigile liikmesriikidele võimalus otsustada, millised meetmed on nende riigi olukorda arvestades kõige tõhusamad. Seda võimalust ei saaks anda kogu ELi hõlmava vabatahtliku kokkuleppe sõlmimise korral jaemüügisektoris ega ka siis, kui plastkotid keelustatakse.

Rakenduskulud. Uute meetmete rakendamiseks vajalikud muudatused institutsioonilistes korraldustes võivad kaasa tuua haldus- ja personalikulusid.

Vabatahtlik kokkulepe osaga ELi jaemüügisektorist tähendaks riigiasutustele väiksemaid rakenduskulusid kui vältimiseesmärgi või keelu kehtestamine. Teisest küljest kaasnevad vabatahtliku kokkuleppega riskid, mis on seotud võimaliku ärakasutamisega; samuti on keeruline kehtestada sanktsioone nõuete täitmatajätmise korral.

Vältimiseesmärgi ja sellega kaasneva hinnakujundusvahendi puhul sõltuvad halduskulud üksikutes liikmesriikides võetavatest konkreetsetest meetmetest. Riigiasutustele tekib tõenäoliselt lisakulusid seoses seirega (eelkõige selle tagamisega, et aruandluskohustusega jaemüüjad täidaksid nõudeid), kuid see oleks väike osa kuludest, mida liikmesriigid juba praegu kannavad seoses aruannetega, mida nad esitavad pakendite ja pakendijäätmete vähendamiseesmärkide täitmise kohta. Vältimiseesmärgi puhul oleksid seire- ja täitmiskulud tõenäoliselt väiksemad kui keelu kehtestamise korral.

Selliste liikmesriikide jaoks, kes on juba rakendanud meetmeid plastkottide kasutamise vähendamiseks ja saavutanud keskmise tulemuse inimese kohta, ei ole täiendavat mõju.

– Võimalus tulude loomiseks. Ühekordselt kasutatavate plastkottide tarbimise vältimiseks püstitatud eesmärkide toetuseks soovitatud majanduslike vahenditega on võimalik saada tulu, mille võiks suunata riigiasutustele või jaemüüjatele. Kui tulu saavad riigiasutused, võiks seda kasutada rakendamise ja täitmisega seotud halduskulude osaliseks kompenseerimiseks.

– Meetme heakskiitmine. Kuna ELi jaemüügifoorumis osalevad jaemüüjaid puudutab ainult 55 % ühekordselt kasutatavate plastkottide kogutarbimisest ELis, ei osaleks paljud väiksemad jaemüügikauplused vabatahtlikus kokkuleppes, kui selline kokkulepe peaks sõlmitama. See tekitaks tarbijates segadust, kuna ühekordselt kasutatavate plastkottide saadavus oleks vastavalt kauplusele erinev ning lisaks tekitaks see küsimusi seoses võrdsete võimaluste tagamisega kõigi ELi jaemüüjate jaoks. Lisaks sellele on oht, et üksikud jaemüügifoorumis osalevad jaemüüjad ei nõustu kokkuleppega.

– Säästva tarbimise alase teadlikkuse tõstmine. Ühekordseks kasutamiseks mõeldud plastkottide saadavuse vähendamine ja majanduslike vahendite kasutamine võib aidata tõsta tarbijate teadlikkust säästvatest tarbimisharjumustest üldisemalt. Kui vabatahtlikus kokkuleppes osaleb üksnes osa ELi jaemüügisektorist, oleks mõju tõenäoliselt väiksem.

– Muud küsimused. Plastkottide keelustamine ja vältimiseesmärgi kehtestamine võib mõjutada väikeseid kauplusi rohkem kui suuri, sest see võib vähendada kauplusest „läbiastuvate” klientide impulssoste. Peamiselt jagavad tarbijatele plastkotte suuremad jaemüüjad, kelle puhul moodustavad impulssostud tõenäoliselt väiksema osa müügist.

7. Eelistatud poliitikavalik

Kõige suurem keskkonnakasu on võimalik saavutada siis, kui kehtestatakse kogu ELi hõlmav vältimiseesmärk koos selge soovitusega kasutada majanduslikke vahendeid ning jäetakse liikmesriikidele võimalus kohaldada turustuspiirangud erandina artiklist 18 (mõju hindamise täieliku aruande punktis 3.2.3 kirjeldatud poliitikavalik 3). Lisaks saavutatakse selle poliitikavalikuga positiivne mõju majandusele, piiratakse negatiivset mõju tööhõivele, tagatakse üldsuse heakskiit ja suurendatakse teadlikkust säästva tarbimise alal.

Siiski on käesolevas mõjuhinnangus analüüsitud poliitikavalikute täiendaval käsitlemisel komisjoni talitustevaheliste arutelude käigus jõutud järeldusele, et praegu oleks keeruline kavandada ja rakendada kogu ELi hõlmavat vähendamiseesmärki, võttes arvesse seda, et praegu on ühekordselt kasutatavate plastkottide tarbimise tase liikmesriigiti väga erinev. Seepärast eelistatakse ühise ELi eesmärgi kehtestamise asemel lisada direktiivi 94/62/EÜ artiklisse 4 säte, mille kohaselt peavad kõik liikmesriigid vähendama õhukeste plastkandekottide tarbimist, jättes neile võimaluse kehtestada oma riiklikud vähendamiseesmärgid ja valida meetmed nende eesmärkide saavutamiseks. Hiljem võidakse siiski kaaluda võimalust kehtestada kogu ELi hõlmav vähendamiseesmärk.

8. Seire ja hindamine

Liikmesriigid peavad direktiivi üle võtma 12 kuu jooksul pärast selle jõustumist ning rakendama kahe aasta jooksul pärast direktiivi jõustumist meetmeid ühekordselt kasutatavate plastkottide tarbimise vähendamiseks. Liikmesriigid teatavad komisjonile eesmärgi saavutamiseks vastuvõetud siseriiklikest õigusaktidest, mida komisjon seejärel kontrollib nõuetele vastavuse tagamiseks.

Peamine näitaja, mida kasutatakse püstitatud eesmärkide poole tehtud edusammude hindamisel, oleks „turuleviidud ühekordselt kasutatavad plastkandekotid”.

Seire, mis puudutab ühekordselt kasutatavate plastkandekottide tarbimise vähendamist majanduslike vahendite abil, millega kaasneb liikmesriikide võimalus kehtestada turustuspiirangud erandina pakendidirektiivi artiklist 18, peaks olema suhteliselt lihtne, võttes arvesse seirevahendeid, mis on juba olemas pakendidirektiivi ja jäätmete raamdirektiivi rakendamiseks.

Liikmesriigid vastutavad käesolevas aruandes käsitletud poliitikaalgatuse nõuete täitmiseks vajalike meetmete rakendamise, seire ja täitmise eest. Seepärast sõltuvad täpsed andmekogumismeetodid iga liikmesriigi sisemistest korraldustest ja valitud rakendusvahendite laadist. Uued meetmed, mille eesmärk on vähendada ühekordselt kasutatavate plastkandekottide tarbimist, ei too kaasa suuri muudatusi olemasolevates seirekohustustes, kuna need on juba hõlmatud jäätmete raamdirektiivis ja pakendidirektiivis sätestatud kohustustega.

Komisjon kutsub sarnaseid algatusi edukalt rakendanud liikmesriike üles jagama teistega parimaid andmekogumistavasid, nagu on tehtud muude jäätmevoodirektiivide puhul.

[1] Plastkandekottide määratlus on esitatud täieliku mõjuhinnangu II lisas (komisjoni talituste töödokument COM(2013) XXX (final)).

[2] EÜT C 365, 31.12.1994, lk 10–23.