KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: Määrus, millega edendatakse kodanike ja ettevõtjate vaba liikumist, lihtsustades teatavate avalike dokumentide tunnustamist Euroopa Liidus, ja millega muudetakse määrust (EL) nr 1024/2012 /* SWD/2013/0145 final */





KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: Määrus, millega edendatakse kodanike ja ettevõtjate vaba liikumist, lihtsustades teatavate avalike dokumentide tunnustamist Euroopa Liidus, ja millega muudetakse määrust (EL) nr 1024/2012 SISUKORD 1........... Probleemi määratlus........................................................................................................ 3 2........... Subsidiaarsuse analüüs.................................................................................................... 4 3........... Peamised poliitikaeesmärgid............................................................................................ 5 4........... Poliitikavalikud............................................................................................................... 5 5........... Poliitikavalikute mõju hinnang.......................................................................................... 6 6........... Eelistatud poliitikavalik.................................................................................................... 7 7........... Järelevalve ja hindamine.................................................................................................. 8 1. Probleemi määratlus Kui ELi kodanikud ja ettevõtjad soovivad kasutada vaba liikumise õigusi või siseturu vabadusi, valides elukohaks või äritegevuse kohaks muu liikmesriigi, tekivad neil raskused avalike dokumentide esitamisega asjaomasele liikmesriigile ja nende dokumentide vastuvõtmisega. Nad peavad eri avalike dokumentide autentsuse tõestamiseks läbima ebaproportsionaalsed ja koormavad haldusformaalsused ning võitlema õigusliku ebakindlusega. Kõnealused formaalsused on legaliseerimine, tunnistusega (apostille) kinnitamine ning ärakirjade ja tõlgete kinnitamine. Meetmel on kaks eesmärki: (1) vähendada õiguslikku ebakindlust, kulusid ja lühendada pikki menetlusi, mis kaasnevad osutatud formaalsustega ja raskendavad ELi kodanikel kasutada õigust vabale liikumisele ja ELi ettevõtjatel siseturu vabadusi; ning (2) pakkuda õiguslikke tagatisi, mis on vajalikud võltsitud avalike dokumentide kasutamise ennetamiseks ELis. Avalike dokumentide peamine ülesanne on tõestada nendel salvestatud avaliku võimu kandja toiminguid. Kuigi siseriiklikke avalikke dokumente peetakse autentseks ilma täiendavate tõenditeta, võetakse muus liikmesriigis välja antud avalikke dokumente vastu liikmesriigis, kus neid esitatakse, ainult siis, kui neid on tõestatud tunnistusega või legaliseerimisega või konkreetse vormi teel, nagu kinnitatud ärakirjad ja tõlked. ELi kodanike ja ettevõtjate ELi õigustega seotud ja esiletoodud haldusformaalsustega koormatud avalike dokumentide tüüpnäited on · perekonnaseisuaktid (st sündi, surma ja abielu tõestavad dokumendid); · elukohta, kodakondsust ja rahvust tõestavad dokumendid; · kinnisvaraga seotud dokumendid; · äriühingu või muu ettevõtja õigusliku seisundi ja esindusõigusega seotud dokumendid; · intellektuaalomandi õigustega seotud dokumendid; · kriminaalkaristuse puudumist kinnitavad dokumendid. Legaliseerimine, tunnistusega kinnitamine, ärakirjade ja tõlgete kinnitamine on aegunud ja ebaproportsionaalsed mehhanismid avalike dokumentide autentsuse tõestamiseks. Põhjendatud kahtluse tekkimise juhtudeks võiks luua tõhusamaid mehhanisme, et suurendada liikmesriikidevahelist usaldust ühtsel turul. Kehtivad ELi aktid ja rahvusvahelise õiguse instrumendid ei paku rahuldavaid lahendusi, millega lihtsustada avalike dokumentide vastuvõtmist liikmesriikide vahel. ELi õiguses on avalike dokumentide autentsust käsitletud valdkondlikes õigusaktides, kohati sõnaselgelt, kuid suures osas mitte järjekindlalt. Üldiselt võib eristada kolme lähenemisviisi: (1) ELi asjakohane õigusakt vabastab dokumendid sõnaselgelt autentsuse tõestamise kohustusest (nt kohtudokumente käsitlevad tsiviilõiguslikud aktid); (2) asjaomane ELi õigusakt ei viita sõnaselgelt autentsuse tõestamisele, kuid sisaldab muust liikmesriigist pärit dokumentide muid tõestamise vorme (nt kutsekvalifikatsiooni vastastikune tunnustamine); ning (3) õigusakt ei sisalda sõnaselget viidet autentsuse tõestamise tühistamisele ega ka asjakohaseid alternatiivseid viiteid (nt isikute vaba liikumine). Kinnitatud ärakirjade ja tõlgete kohta leidub ELi õigusaktides näiteid (nt direktiiv 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul), mis näevad ette, et liikmesriigid ei või nõuda originaaldokumendi või selle kinnitatud ärakirja või tõlke esitamist. Lisaks sellele on olemas suur rahvusvaheliste aktide kogu, mida kohaldatakse siis, kui lähenemisviisid avalike dokumentide kirjeldatud aspektide puhul lahknevad, sealhulgas Haagi konventsioon legaliseerimise kohta, Brüsseli konventsioon dokumentide legaliseerimise tühistamise kohta liikmesriikides ja rahvusvahelise perekonnaseisukomisjoni eri konventsioonid. Need instrumendid ei ole osutunud piisavaks ELi kodanike ja ettevõtjate halduskoormuse soovitud vähendamiseks ja seega piiravad endiselt põhiõiguste kasutamist. Nimetatud puudujääkide tõttu on ELi kodanikel ja ettevõtjatel paljudes olukordades ikka vaja läbida ajamahukad ja kulukad menetlused. Hinnanguliselt kulub ELi kodanikel ja ettevõtjatel aasta jooksul ELi siseseks kasutamiseks tunnistuse saamiseks üle 25 miljoni euro. Iga-aastased üldkulud avalike dokumentide legaliseerimiseks võivad jääda vahemikku 2,3 – 4,6 miljonit eurot. Lisaks võivad ELi kodanike ja ettevõtjate kulud kinnitatud ärakirjade saamiseks jääda vahemikku 75–100 miljonit eurot ning kinnitatud ärakirjade saamiseks 100–200 miljonit eurot. Nendel põhjustel on vaja valdkonnaülest lähenemisviisi, et hõlbustada ja parandada ELi kodanike võimalust kasutada vaba liikumise õigust ja ELi ettevõtjate võimalust kasutada asutamisvabadust ning teenuste ühtsel turul osutamise vabadust. 2. Subsidiaarsuse analüüs ELil on liikmesriikidest paremad võimalused võtta meetmeid legaliseerimise ja tunnistusega kinnitamise tühistamiseks ning kinnitatud koopiate ja tõlgete nõude lihtsustamiseks ning samal ajal tagada ELi piiriülene ja sektoriülene raamistik avalike dokumentidega seotud pettuste ja nende võltsimise tõhusamaks tuvastamiseks. ELi tasandi meetmed aitaksid ELi kodanikel ja ettevõtjatel kasutada eri liiki avalikke dokumente muudes liikmesriikides ilma ebaproportsionaalsete, koormavate ja kulukate haldusformaalsusteta. Nimetatud põhjustel tagaksid ELi meetmed suurema tõhususe. Otsekohaldatava, avalike dokumentide liikmesriikidevahelist ringlemist valdkonnaüleste põhimõtetega reguleeriva lihtsustamismeetme vastuvõtmisel on ELi selge lisandväärtus. ELi tasandi meetmed tagaksid proportsionaalsuse põhimõttest kinnipidamise, keskendudes ainult esiletoodud haldusformaalsuste tühistamisele ja lihtsustamisele. 3. Peamised poliitikaeesmärgid Lähtudes probleemi püstitusest võib esile tuua järgmised üld- ja erieesmärgid. Üldeesmärk · Hõlbustada ja täiustada ELi vaba liikumise täielikku kasutamist ELi kodanike ja ettevõtjate poolt. Erieesmärgid: · Vähendada muust liikmesriigist pärit avalike dokumentide vastuvõtmiseks vajalike haldusformaalsustega tekitatavaid raskusi. · Lihtsustada avalike dokumentide liikmesriikide vahel ringlemist reguleerivat killustatud õigusraamistikku. · Tagada avalike dokumentidega seotud pettuse ja nende võltsimise tõhusam avastamine. · Kaotada ELi kodanike ja ettevõtjate diskrimineerimise oht. 4. Poliitikavalikud Täpsemalt on kaalutud viite valikut ja 4. poliitikavaliku seitset allvalikut: 1. poliitikavalik: Praeguse olukorra säilitamine (baasstsenaarium). 2. poliitikavalik: Muu kui seadusandlik meede, millega edendatakse head tava liikmesriikide vahel, et hõlbustada avalike dokumentide piiriülest ringlemist. 3. poliitikavalik: 1987. aasta Brüsseli konventsiooni ratifitseerimine kõikide liikmesriikide poolt vastavalt komisjoni soovitusele, st legaliseerimise ja tunnistusega kinnitamise tühistamine mitme avaliku dokumendi puhul ja konventsioonikohase halduskoostöö kasutamine. 4. poliitikavalik: Kodanike ja ettevõtjate vaba liikumist edendav seadusandlik meede, millega lihtsustatakse teatavate avalike dokumentide kasutamise ja vastuvõtmisega seotud haldusformaalsusi, ja mida täiendatakse parema halduskoostööga liikmesriikide vahel ning nähakse ette mitmekeelsete standardvormide välja andmine. Selle aktiga tühistataks legaliseerimine ja tunnistusega kinnitamine ning algatuse reguleerimisala laiendataks veelgi, lisades kinnitatud ärakirjade ja tõlgete piiriülest kasutamist lihtsustavad sätted. Täiustatud halduskoostööd saab saavutada kolme allvalikuga: Allvalik 4A: Halduskoostöö vastavalt 3. poliitikavaliku raames ettenähtule. Allvalik 4B: Siseturu infosüsteemil tuginev halduskoostöö olukordadeks, kus avalike dokumentide autentsuse suhtes tekib põhjendatud kahtlus. Allvalik 4C: Perekonnaseisuregistrite võrgustiku loomine Euroopa Perekonnaseisuregistrite Võrgustiku alusel. Mitmekeelsete standardvormide küsimust saab reguleerida nelja allvalikuga: Allvalik 4D: Praeguse olukorra säilitamine, st standardvorme ei kehtestata. Allvalik 4E: Teatavates piiriülestes olukordades kohustuslike standardvormide kehtestamine. Allvalik 4F: Avalikele dokumentidele lisatavate valikuliste standardvormide kehtestamine eesmärgiga kasutada neid muudes liikmesriikides. Allvalik 4G: Valikuliste standardvormide loomine vaid piiriüleseks kasutamiseks. Vastavad siseriiklikud avalikud dokumendid kehtiksid siseriiklikul tasandil edasi. 5. poliitikavalik: Avalike dokumentide ja nende ELis ringlemist reguleerivate eeskirjade täielik ühtlustamine. 5. Poliitikavalikute mõju hinnang 1. poliitikavalik: Sellelt poliitikavalikult ei eeldata tulemusi eesmärkide saavutamisel. 2. poliitikavalik: Selle poliitikavaliku tulemused oleksid väga minimaalsed. Olenemata kaudsest positiivsest mõjust, milleks oleks muus liikmesriigis välja antud avalike dokumentide kontrollimisel esinevate viivituste vähenemine ja parem teabevahetus, jääksid olemasolevad haldusformaalsused jõusse ja õigusraamistik oleks jätkuvalt killustatud. Lisaks on positiivne mõju pettuste avastamisele eeldatavalt väga väike. 3. poliitikavalik: See poliitikavalik praeguse olukorra paranemist ei tagaks, sest liikmesriikidel puudub juriidiline kohustus konventsioon ratifitseerida. Kui kõik liikmesriigid selle ratifitseeriksid, oleks positiivseks mõjuks ELi kodanike vaba liikumise õiguse ja ELi ettevõtjate siseturu vabaduste täiel määral kasutamine, kuna tühistataks piiriüleselt kasutatavate avalike dokumentide legaliseerimine ja tunnistusega kinnitamine. Selle poliitikavaldkonna üldine lisandväärtus ELi vaba liikumise õiguste täiel määral kasutamise hõlbustamisele on väga piiratud, sest kinnitatud ärakirju ja tõlkeid oleks endiselt alati tarvis. 4. poliitikavalik: Sellel poliitikavalikul peaks olema suur positiivne mõju tulenevalt legaliseerimise ja tunnistusega kinnitamise tühistamisest ja ärakirjade ja tõlgete kinnitamise täiendavast lihtsustamisest. Selle tulemusel toetataks märkimisväärselt ja tõhusalt avalike dokumentide ringlemist liikmesriikide vahel ning ELi kodanike ja ettevõtjate liikuvus ELi sees paraneks. ELi kodanikud ja ettevõtjad säästaksid nii aastas 25,8 - 26,2 miljonit eurot tunnistustelt ja 2,3 - 4,6 miljonit eurot legaliseerimiselt. Tekiks ka täiendav kokkuhoid ärakirjade ja tõlgete kinnitamise lihtsustamisest vahemikus 100–200 miljonit eurot aastas. Tõlgete kinnitamise kaotamine hoiaks ELi kodanikele ja ettevõtjatele kokku 75–100 miljonit eurot aastas, arvestades et ühe lehekülje asjakohane kulu on 30 eurot. Liikmesriikide ametiasutuste aastane puhaskokkuhoid jääks hinnanguliselt 5–7 miljoni euro vahele tunnistustelt ja 500 000 ja 1 miljoni euro vahele legaliseerimiselt. Tõhusam halduskoostöö Allvalik 4A: Selle allvaliku tulemuslikkus oleks kasin, sest niisugust liiki halduskoostöö jaoks puudub elektrooniline tugi ja tulemused sõltuksid liikmesriikide suvast. Allvalik 4B: Sellel allvalikul oleks muust liikmesriigist pärit avaliku dokumendi suhtes põhjendatult tekkiva kahtluse korral positiivne mõju tulemuste saavutamisele. Kasutuselolev siseturu infosüsteem pakub kiiret ja turvalist suhtluskanalit, mille kaudu vahetada liikmesriikide vahel teavet ja edastada avalike dokumentide elektroonilisi versioone. Peale selle oodatakse siseturu infosüsteemi kaudu toimuvalt halduskoostöölt ja turvaliselt teabevahetuselt positiivset mõju seoses pettustega. Ametiasutustel oleks võimalik kasutada sama mehhanismi kinnitatud ärakirjade kohta kinnituse saamiseks. Allvalik 4C: Positiivne mõju perekonnaseisuametnikele, kes suhtlevad üksteisega otse, kui neil tekib põhjendatud kahtlus avaliku dokumendi autentsuses, piirduks vaid ühe avalike dokumentide liigiga, st perekonnaseisu tõestavate dokumentidega. Kaasneks suur negatiivne majanduslik mõju ning nõuete täitmise kulud ELi ja liikmesriikide tasandil uue IT-süsteemi loomise ja käitamise tõttu. Mitmekeelsed standardvormid Allvalik 4D: Puuduksid tulemused eesmärkide saavutamisel. Allvalik 4E: Tulemuslikkust peetakse mõõdukaks, sest alles jääksid mõned muust liikmesriigist pärit avalike dokumentide tõlkimise ja mõistmisega seotud raskused ja kulud. Allvalik 4F: Tulemuslikkust peetakse samasuguseks kui allvaliku 4E oma. Kõnealuste standardvormide kasutamine sõltuks kasutajate suvast ja süsteem võib osutuda liiga keeruliseks. Lisaks võivad tekkida kulud vajadusest esitada siseriiklike avalike dokumentide ärakirjad, millele need vormid lisataks. Allvalik 4G: Sellel on ELi kodanikele ja ettevõtjatele eeldatavalt tugev positiivne mõju, mis väljendub suurenenud praktilistes hüvedes ja vähenenud raskustes avalike dokumentide esitamisel muudes liikmesriikides. 5. poliitikavalik: Sellel „äärmuslikul” poliitikavalikul oleks eesmärkide saavutamisel piiratud mõju, seda peamiselt liikmesriikide õigussüsteemidesse ja haldustavadesse liigse sekkumise tõttu. Olenemata võimalikust aja ja raha kokkuhoiust, õiguskindlusest ning aluslepingute ja põhiõiguste harta kohaste õiguste kasutamise hõlbustamisest ELi kodanike ja ettevõtjate jaoks, tekkiksid liikmesriikides kahtlemata raskused täielikult ühtlustatud avalike dokumentidega. Selle valiku teine puudus oleksid nõuete täitmise suured kulud liikmesriikide ja ELi tasandil. 6. Eelistatud poliitikavalik Mõju võrdlev hindamine näitab, et seadusandlik meede, millega tühistatakse legaliseerimine ja tunnistusega kinnitamine ning lihtsustatakse kinnitatud ärakirjade ja tõlgete kasutamist (4. poliitikavalik) koos liikmesriikidevahelise täiustatud halduskoostööga, mis toimub olemasolevale siseturu infosüsteemile tugineva tänapäevase teabevahetusvõrgustiku kaudu (allvalik 4B) ning piiriüleselt iseseisvalt kasutatavate mitmekeelsete standardvormide koostamine (allvalik 4G) oleks esiletoodud eesmärkide saavutamisel kõige tulemuslikum. Eelistatud 4. poliitikavalik oleks sobivaim vahend saavutamaks poliitikaeesmärgid ilma suurte rakenduskuludeta ja sellega kaasneks ebaproportsionaalsete ja koormavate haldusformaalsuste märkimisväärne vähendamine ELi kodanike ja ettevõtjate jaoks. ELi kodanikud ja ettevõtjad võivad oodata suuri sääste legaliseerimise ja tunnistusega kinnitamise tühistamisest ning kinnitatud ärakirjade ja tõlgete kasutamise lihtsustamisest. Ükski teine alternatiivne valik ei tooks kaasa samaväärseid sääste. Eelistatud allvalik 4B, millega kaasneks olemasoleva IT-infrastruktuuri kasutamine ja minimaalne mõju eelarvele, oleks tõhus ja turvaline vahend avalike dokumentide või nende kinnitatud ärakirjade autentsuse tõestamiseks, pettuste ja võltsimiste ennetamiseks ning samal ajal ELi kodanike ja ettevõtjate halduskoormuse lihtsustamiseks. Turvaliste elektrooniliste vahendite ja keeleliste tõkete vähenemise tulemusel oleks lihtne leida teisest liikmesriigist pädev kontakt. Eelistatud allvalikuga 4G kaasneksid ELi kodanikele, ettevõtjatele ja liikmeriikide avalikele teenistujatele aja ja raha kokkuhoid, paraneks avalike dokumentide vastastikune tundmine liikmesriikideks, väheneksid allesjäävad tõlkenõudmised, sest kehtestataks mitmekeelsed vormid ja nendega kehtiksid paralleelselt edasi liikmesriigis nende aluseks olevad avalikud dokumendid. Vahendi õiguslikku vormi silmas pidades oleks määrus sobivaim, võttes arvesse esiletoodud probleeme ja eesmärke. 7. Järelevalve ja hindamine Tugeva järelevalve- ja hindamismehhanismi loomine on ülioluline tagamaks, et õigusakti praktikas järgitaks. Õigusaktis nähakse ette üleminekuperiood, et liikmesriigid saaksid rakendumiseks ette valmistada ja esitada komisjonile nõutud teabe. Õigusakti lisatakse läbivaatamisklausel, et hinnata selle rakendamist liikmesriikides ja tagada võimalus teha sellesse hiljem muudatusi.