Euroopa Keskpanga arvamus,

5. september 2022,

seoses ettepanekuga võtta vastu määrus ühtlustatud õigusnormide kohta, millega reguleeritakse õiglast juurdepääsu andmetele ja andmete kasutamist (andmemäärus)

(CON/2022/30)

(2022/C 402/05)

Sissejuhatus ja õiguslik alus

23. veebruaril 2022 võttis Euroopa Komisjon vastu ettepaneku võtta vastu määrus ühtlustatud õigusnormide kohta, millega reguleeritakse õiglast juurdepääsu andmetele ja andmete kasutamist (andmemäärus) (1) (edaspidi „kavandatav määrus“). Euroopa Keskpanga (EKP) hinnangul kuulub kavandatav määrus tema pädevusalasse ning EKP on otsustanud kasutada oma arvamuse esitamise õigust Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 127 lõike 4 teise lause ja artikli 282 lõike 5 alusel.

EKP arvamuse andmise pädevus põhineb aluslepingu artikli 127 lõikel 4 ja artikli 282 lõikel 5, kuna kavandatav määrus sisaldab sätteid, mis mõjutavad EKP ülesandeid seoses rahapoliitika määratlemise ja rakendamisega ning maksesüsteemide tõrgeteta toimimise edendamisega kooskõlas aluslepingu artikli 127 lõike 2 esimese ja neljanda taandega ning artikli 282 lõikega 1, ning seoses statistilise teabe kogumisega kooskõlas Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja (edaspidi „EKPSi põhikiri“) artikliga 5. EKP nõukogu on käesoleva arvamuse vastu võtnud kooskõlas Euroopa Keskpanga kodukorra artikli 17.5 esimese lausega.

1. Üldised märkused

1.1 Kavandatav määrus on Euroopa andmestrateegia ( 2 ) rakendamise oluline element. Tugeva õigusraamistiku loomine hõlbustab Euroopa andmepõhise majanduse arengut. Seetõttu toetab EKP kavandatavat määrust ning erasektori allikatest kogutud andmetele juurdepääsu ja nende andmete kasutamise raamistiku kehtestamist, mis hõlmab andmete jagamise, läbipaistvuse ja konfidentsiaalsuse kaitse nõudeid.

1.2 EKP tervitab komisjoni kavatsust viia läbi kavandatava määruse hindamine kaks aastat pärast selle kohaldamise kuupäeva ( 3 ) . Hindamine peaks hõlmama kavandatava määruse järgimiseks kehtestatud tehnilise raamistiku ja menetluste tulemuslikkuse ja tõhususe hindamist.

1.3 Kavandatava määruse näol on tegemist horisontaalse määrusega, millega kehtestatakse kõikide sektorite suhtes kohaldatavad põhinormid, millest tulevased valdkondlikud õigusaktid peaksid põhimõtteliselt juhinduma, sealhulgas EKP pädevusvaldkonda kuuluvad õigusaktid, näiteks Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2015/2366 ( 4 ) (edaspidi „teine makseteenuste direktiiv“). EKP arvamust selle horisontaalse määruse kohta on oluline võtta arvesse, kuna see mõjutab tõenäoliselt valdkondlikke õigusakte, mille muutmise korral võib EKP vastu võtta täiendavaid arvamusi.

1.4 Selleks, et võimaldada EKP-le juurdepääsu andmetele, mis on vajalikud tema ülesannete täitmiseks, võib olla vaja võtta vastu täiendavaid õigusakte, millega kehtestatakse kavandatava määruse sätetest veelgi üksikasjalikumad eeskirjad. EKP-l võib olla vaja vastu võtta täiendavaid arvamusi selliste õigusaktide kohta.

1.5 Euroopa Komisjoni ja liidu seadusandjate ülesanne on hinnata kavandatava määruse vastavust liidu andmekaitse-eeskirjadele.

2. Konkreetsed märkused

2.1 Kavandatava määruse kohaldamisala

2.1.1 Kavandatava määruse eesmärk on reguleerida ja hõlbustada toodete või seotud teenuste kasutamisest saadud andmetele juurdepääsu ja andmete kasutamist. Mõiste „toode“ on määratletud kui materiaalne vallasvara, sealhulgas kinnisasja integreerituna, mis võtab vastu, loob või kogub andmeid selle kasutuse või keskkonna kohta ning on võimeline edastama andmeid üldkasutatava elektroonilise sideteenuse kaudu ja mille peamine ülesanne ei ole andmete salvestamine ega töötlemine ( 5 ) . Kuigi see lai määratlus näib olevat kooskõlas kavandatava määruse eesmärgiga suurendada andmete väärtust tarbijate, ettevõtjate ja ühiskonna jaoks ( 6 ) , võivad teatavad andmeliigid, näiteks avaliku sektori toodetud andmed, kuuluda määruse kohaldamisalasse. Kavandatava määruse kohaldamisala tuleks täpsustada, et jätta välja teatavat liiki andmed, näiteks avaliku sektori toodetud andmed.

2.1.2 Finantsteenuste osas soovitab EKP täpsustada, milliseid tooteid võiks kavandatavas määruses sisalduv määratlus hõlmata. Finantsteenused või nendega seotud tooted, nagu maksekontod, maksekaardid ja rakendused kasutaja nutitelefonis, võiksid olla hõlmatud kavandatavas määruses sisalduvate mõistetega „toode“ ja „seotud teenus“. Lisaks osutatakse kavandatava määruse seletuskirjas teisele makseteenuste direktiivile kui näitele sektoripõhistest õigusaktidest, mis reguleerivad andmetele juurdepääsu. Teine makseteenuste direktiiv reguleerib juurdepääsu maksekontodele, mis on elektrooniliselt kättesaadavad. Ei ole selge, kas selliseid maksekontosid tuleks käsitleda kavandatavas määruses määratletud toodetena. EKP soovib rõhutada, kui keerulised ja mitmetahulised on praktilised olukorrad makseteenuste ja -instrumentide valdkonnas, ning asjaolu, et kavandatav määrus ei tohiks tekitada valdkonnas ettenägematuid piiranguid ja komplikatsioone. Kavandatava määruse kohaldamisala peaks hõlmama ainult kasutaja valduses olevaid tooteid.

2.2 Standardimine

2.2.1 Kavandatavas määruses ei käsitleta andmetele juurdepääsu ja andmete kasutamise õigusraamistiku tehnilist rakendamist. Kavandatava määruse avaliku konsultatsiooni käigus saadud vastuste analüüs näitab, et ettevõtjatevaheliste andmete jagamise osas tõi 69 % vastajatest, kellel oli ette tulnud raskusi, välja tehnilisi takistusi (vormingud, standardite puudumine). Üks õppetunde, mis on saadud teise makseteenuste direktiivi rakendamisel, mis võimaldab teatavatel tingimustel juurdepääsu teatavat liiki maksetehingute ja kontode teabele, on asjaolu, et tehniline rakendamine põhjustab viivitusi teise makseteenuste direktiivi eesmärkide saavutamisel. Selleks et kõrvaldada takistused andmetöötlusteenuste vahetamisel, tuleks kavandatava määrusega nõuda, et Euroopa standardiorganisatsioonid töötaksid välja vajalikud standardid ja avatud koostalitlusvõime spetsifikatsioonid. Lisaks kehtestatakse kavandatava määrusega komisjonile kohustus võtta vastu ühtsed spetsifikatsioonid valdkondades, kus harmoniseeritud standardid puuduvad või kus need ei ole piisavad, et veelgi parandada koostalitlusvõimet ühtsete Euroopa andmeruumide, rakendusliideste, pilvteenuste vahetamise ja nutilepingute puhul. Eesseisva töö keerukust ja selle lõpuleviimiseks vajalike aastate arvu ei tohiks alahinnata.

2.2.2 Kui kavandatava määrusega ei saavutata andmete standardimist, võib keeruline olla hinnata andmete kasulikkust erakorralise vajaduse puhul. Samuti ei pruugi standardimata andmed olla otsuste tegemisel kasutatavad.

2.3 EKP juurdepääs andmetele ja andmete kasutamine

2.3.1 Avalikule sektorile juurdepääsu võimaldamine erasektori valduses olevatele andmetele ja nende andmete kasutamine erinevatel avalike huvi eesmärkidel on väga kasulik. Eelkõige kasutab eurosüsteem oma rahapoliitikaga seotud ülesannete täitmisel ulatuslikult EKP, Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) ja Euroopa statistikasüsteemi (ESS) liikmete koostatud ametlikku statistikat ning mitteametlikke ja ebatraditsioonilisi andmeallikaid. Ebatraditsioonilised andmeallikad võivad hõlmata mobiilsideoperaatorite andmetel põhinevaid kõrge sagedusega rahvastiku liikuvuse näitajaid, mida saab kasutada näiteks järgmiste mõjude kontrollimiseks: liikumispiirangud pandeemia või sõja ajal, suurte jaemüüjate skanneriandmetel põhinevad tarbijahinnaindeksid ning kodumajapidamiste tarbimise või rahvamajanduse arvepidamise statistika, mida toetavad finantstehingute andmed, nagu ostutellimused, arved, kaarditasud ja päevaraamatu kanded. Lisaks on digiteerimine ja kriisijuhtimine viimastel aastatel suurendanud vajadust ebastandardsete andmete kasutamise järgi otsuste langetamisel EKP otsuseid tegevate organite poolt, eelkõige: 1) häda- ja kriisiolukordades rahapoliitikaga seotud ülesannete täitmisel ja 2) statistilisel eesmärgil, et testida ebastandardsete andmete kvaliteeti enne statistilise teabe kogumist käsitlevate õigusaktide vastuvõtmist või muutmist, või nende andmete kasutatavust enne häda- või kriisiolukorra tekkimist.

2.3.2 Eeltoodud põhjustel leiab EKP, et EKP-le ja RKPdele antav juurdepääs peaks olema laiem kui kavandatavas määruses ette nähtud. EKPSi liikmetel peaks olema lubatud juurdepääs kavandatava määruse kohaldamisalasse kuuluvatele andmetele ja nende kasutamine mitte ainult erakorralise vajaduse korral EKPSi ülesannete täitmiseks, vaid ka statistilistel eesmärkidel, kui see aitaks EKP-l koguda ametlikku statistikat RKPde abiga. See omakorda aitaks EKP-l ühtlustada eeskirju ja tavasid, mis reguleerivad tema pädevuses olevates valdkondades statistiliste andmete kogumist, koondamist ja levitamist. Statistilistel eesmärkidel andmete taotlemise lubamine oleks lõppkasutajatele väga kasulik, sest see võimaldaks andmeid analüüsida, et tuvastada trende/mustreid ja võita aega enne õigusaktide vastuvõtmist ning aidata analüüsida EKPSi andmevajadusi häda- ja kriisiolukordades. Samas on äärmiselt oluline, et laiema juurdepääsuga kaasneksid kaitsemeetmed tagamaks, et andmetele pääsetakse juurde ja neid kasutatakse ainult sellises ulatuses ja üksikasjalikkusega, mis on vajalik seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks, näiteks ametliku statistika arendamiseks, koostamiseks ja levitamiseks, ning et liidu institutsioonid ja avaliku sektori asutused võtaksid kõik vajalikud regulatiivsed, halduslikud, tehnilised ja korralduslikud meetmed, et tagada andmete kaitse.

2.3.3 Lisaks, kuigi üldisele hädaolukorrale reageerimiseks kättesaadavaks tehtud andmeid tuleb esitada tasuta, võivad andmevaldajad nõuda liidu institutsioonidele, asutusetele või organitele ja avaliku sektori asutustele muudel juhtudel kättesaadavaks tehtud andmete eest hüvitist. Hüvitis ei tohiks ületada andmete esitamisega seotud tehnilisi ja korralduslikke kulusid, st anonüümseks muutmise ja tehnilise kohandamise kulusid, ilma mõistliku marginaalita. Kui liidu institutsioonid saavad juurdepääsu erasektori valduses olevatele andmetele, ei tohiks nad kanda põhjendamatuid kulusid. Arvestades asjaolu, et iga teabenõue on tehtud avalikes huvides, tuleks andmed teha kättesaadavaks soetusmaksumuses ja „mõistliku marginaalita“, eelkõige juhul, kui samade andmete eest nõutakse mõistlikku marginaali mitu korda või kui piiratud ressursside tõttu võib mõistliku marginaali kehtestamine praktikas muuta andmete kogumise võimatuks.

2.4 Liidu institutsioonide saadud andmete kasutamine statistilistel eesmärkidel

2.4.1 Kavandatav määrus ( 7 ) võimaldab avaliku sektori asutustel või liidu institutsioonidel, asutustel või organitel jagada saadud andmeid üksikisikute või organisatsioonidega, et teha teadusuuringuid või analüüsida kooskõlas eesmärgiga, milleks andmeid taotleti, või riiklike statistikaametite ja Eurostatiga ametliku statistika koostamiseks. Kavandatava määruse põhjendustes ( 8 ) on seda õigust laiendatud, selgitades, et erakorraline vajadus võib tekkida ka seoses ametliku statistika õigeaegse koostamisega, kui andmed ei ole muul viisil kättesaadavad või kui see vähendab märkimisväärselt andmeesitajate koormust.

2.4.2 mutatis mutandis anda EKPSile. Lisaks peaks kavandatav määrus võimaldama EKP-l ja teistel EKPSi liikmetel saada Eurostatile kättesaadavat teavet, kui see on vajalik EKP ülesannete täitmiseks juhul, kui Eurostat saab need andmed statistilistel eesmärkidel. Sellega seoses oleks otstarbekas kavandatavat määrust muuta ning määratleda mõiste „ametlik statistika“, mida on kavandatavas määruses küll kasutatud, kuid mida ei ole määratletud. Kavandatavat määrust tuleks muuta, et võimaldada EKP-l ja teistel EKPSi liikmetel kasutada konkreetselt andmeid, mida nad võivad saada kooskõlas kavandatava määrusega ametliku statistika koostamiseks samal viisil, nagu on lubatud Eurostatil ja teistel Euroopa statistikasüsteemi liikmetel. EKPS ja Euroopa statistikasüsteem moodustavad Euroopa statistika kaks sammast, kuna nad koos arendavad, koostavad ja levitavad Euroopa statistikat oma vastavates pädevusvaldkondades; samuti teevad nad tihedat koostööd Euroopa statistika koostamisel aruandluskoormuse minimeerimiseks ja vajaliku sidususe tagamiseks ( 9 ) kooskõlas statistikapõhimõtetega, sealhulgas väljundi kõrge kvaliteedi põhimõttega. Selles ulatuses, mis Eurostatil ja teistel Euroopa statistikasüsteemi liikmetel on õigus kasutada ametliku statistika koostamisel kavandatava määruse kohaselt saadud andmeid, tuleks see õigusanda EKPSile. Lisaks peaks kavandatav määrus võimaldama EKP-l ja teistel EKPSi liikmetel saada Eurostatile kättesaadavat teavet, kui see on vajalik EKP ülesannete täitmiseks juhul, kui Eurostat saab need andmed statistilistel eesmärkidel. Sellega seoses oleks otstarbekas kavandatavat määrust muuta ning määratleda mõiste „ametlik statistika“, mida on kavandatavas määruses küll kasutatud, kuid mida ei ole määratletud.

2.5 Üldine hädaolukord

2.5.1 Kavandatava määrusega ( 10 ) nähakse ette, et avaliku sektori asutusel või liidu institutsioonil, asutusel või organil on erakorraline vajadus kavandatava määruse kohaldamisalasse kuuluvaid andmeid kasutada, kui taotletud andmed on muu hulgas: a) vajalikud üldisele hädaolukorrale reageerimiseks või b) vajalikud üldise hädaolukorra ära hoidmiseks või üldisest hädaolukorrast taastumisele kaasa aitamiseks. „Üldine hädaolukord“ on määratletud kui erakorraline olukord, mis mõjutab negatiivselt liidu, liikmesriigi või selle osa elanikkonda ning millega kaasneb oht, et see võib tõsiselt ja püsivalt kahjustada elamistingimusi või majanduslikku stabiilsust või oluliselt halvendada majanduslikke varasid liidus või asjaomases liikmesriigis või asjaomastes liikmesriikides. Kavandatava määruse põhjenduste kohaselt ( 11 ) võib see hõlmata rahvatervise hädaolukordi, keskkonnaseisundi halvenemisest tulenevaid hädaolukordi ja suuri loodukatastroofe, sealhulgas neid, mida võimendavad kliimamuutused, samuti suuri inimtegevusest tingitud katastroofe, nagu ulatuslikud küberintsidendid.

2.5.2 Samuti võib esineda erakorralisi olukordi, mis mõjutavad negatiivselt liidu või liikmesriigi elanikkonda ning millega kaasneb oht, et need võivad tõsiselt ja püsivalt kahjustada mitte ainult majandust, vaid ka finantsstabiilsust. Need võivad hõlmata hädaolukordi pangandussüsteemis ning finantsturgudel ja finantssüsteemis üldisemalt, nagu näitas hiljutine COVID-19 pandeemia ja sõda Ukrainas. Sellest tulenevalt soovitab EKP laiendada mõiste „üldine hädaolukord“ määratlust selliselt, et mõiste hõlmaks ka olukordi, mis võivad mõjutada liidu või asjaomase liikmesriigi või liikmesriikide finantssüsteemi stabiilsust.

2.6 Koostalitlusvõime

2.6.1 EKP toetab koostalitlusvõime rõhutamist ja tähtsust kavandatavas määruses ( 12 ) ning asjaolu, et kavandatava määrusega antakse komisjonile volitused võtta vastu koostalitlusvõime spetsifikatsioonid, et tagada ühtsete Euroopa andmeruumide koostalitlusvõime ( 13 ) . Organid, kes praegu kehtestavad Euroopa standardeid, võiksid koos komisjoniga või iseseisvalt koostada või kehtestada ühtlustatud standardid, mis sisaldavad andmetele juurdepääsu, ülekantavuse ja koostalitlusvõime olulisi nõudeid.

2.6.2 Lisaks, kuigi kavandatavas määruses on toodud mõiste „koostalitlusvõime“ määratlus ( 14 ) , ei ole määratletud mõistet „andmeruum“, millele viidatakse mõiste „koostalitlusvõime“ määratluses. Samuti ei täpsustata kavandatavas määruses, kes on „andmeruumide operaatorid“ ( 15 ) . Õiguskindluse huvides tuleks mõlemad mõisted selgelt määratleda.

2.7 Täiendavad märkused

Kavandatavas määruses on mõiste „kasutaja“ määratletud kui füüsiline või juriidiline isik, kes omab, rendib või liisib toodet või kes kasutab teenust (16). EKP arusaama kohaselt on „kasutaja“ määratluse all kasutatud mõiste „teenus“ mõeldud hõlmama ka seotud teenuse kasutamist, kuna vastasel juhul ei ole selge, millele määratluses nimetatud teenus osutab. EKP juhib tähelepanu vastuolule kavandatava määruse põhjenduses 20 toodud määratluse ja kirjelduse vahel (17), mille kohaselt on kasutajatel lubatud tutvuda enda loodud andmetega. Kuigi olukord võib olla lihtne ühe kasutaja puhul, ei ole selge, mis toimub juhul, kui toode kuulub mitmele isikule või üksusele või kui nad on liisingu- või rendilepingu osalised, nagu on märgitud samas põhjenduses. Sellisel juhul ei tohi toodet omavad isikud või üksused olla isikud või üksused, kes toote kasutamise käigus andmeid loovad. Kavandatavas määruses tuleks täpsustada, et sellistel juhtudel võivad toodet omavad isikud või üksused pääseda juurde selle kasutamise käigus loodud andmetele.

Teksti redaktsiooni ettepanekud, mille puhul EKP on soovitanud kavandatavat määrust muuta, on esitatud eraldi tehnilises töödokumendis koos selgitustega. Tehniline töödokument on avaldatud inglise keeles EUR-Lexis.

Frankfurt Maini ääres, 5. september 2022. EKP president Christine LAGARDE

(1) COM(2022) 68 final.

(2) COM(2020) 66 final.

(3) Vt kavandatava määruse artikkel 41.

(4) Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2015/2366, 25. november 2015, makseteenuste kohta siseturul, direktiivide 2002/65/EÜ, 2009/110/EÜ ning 2013/36/EL ja määruse (EL) nr 1093/2010 muutmise ning direktiivi 2007/64/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT L 337, 23.12.2015, lk 35).

(5) Vt kavandatava määruse artikli 2 lõige 2.

(6) Vt kavandatava määruse põhjendus 1.

(7) Vt kavandatava määruse artikkel 21.

(8) Vt kavandatava määruse põhjendus 58.

(9) Nõukogu määruse (EÜ) nr 2533/98, 23. november 1998, statistilise teabe kogumise kohta Euroopa Keskpanga poolt (ELT L 318, 27.11.1998, lk 8) artikkel 2a ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 223/2009, 11. märts 2009, Euroopa statistika kohta ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ, Euratom) nr 1101/2008 (konfidentsiaalsete statistiliste andmete Euroopa Ühenduste Statistikaametile edastamise kohta), nõukogu määruse (EÜ) nr 322/97 (ühenduse statistika kohta) ja nõukogu otsuse 89/382/EMÜ, Euratom (millega luuakse Euroopa ühenduste statistikaprogrammi komitee) kehtetuks tunnistamise kohta (ELT L 87, 31.3.2009, lk 164) artikkel 9.

(10) Vt kavandatava määruse artikkel 15.

(11) Vt kavandatava määruse põhjendus 57.

(12) Vt kavandatava määruse VIII peatükk.

(13) Vt kavandatava määruse artikli 28 lõige 6.

(14) Vt kavandatava määruse artikli 2 punkt 19.

(15) Vt kavandatava määruse artikkel 28.

(16) Vt kavandatava määruse artikli 2 punkt 5.

(17) Vt kavandatava määruse põhjendus 20.