Eriaruanne ELi ühinemiseelne abi 
haldussuutlikkuse 
tugevdamiseks Lääne-  
Balkani riikides: metaauditET 2016  nr 21
EUROOPA
KONTROLLIKODA
EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel +352 4398-1
Päringud:  eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016
Print ISBN 978-92-872-5698-0 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/001095 QJ-AB-16-022-ET-C
PDF ISBN 978-92-872-5741-3 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/438800 QJ-AB-16-022-ET-N
EPUB ISBN 978-92-872-5680-5 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/9593 QJ-AB-16-022-ET-E
© Euroopa Liit, 2016
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
1. ja 2. foto kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.
ELi ühinemiseelne abi 
haldussuutlikkuse 
tugevdamiseks Lääne-
Balkani riikides: metaaudit 
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2016  nr 21
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tule -
mus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende 
mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengu -
suundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Käesoleva tulemusauditi viis läbi välistegevuse, julgeoleku ja õiguse kuluvaldkonna eest vastutav III auditikoda, mille ees -
istuja on kontrollikoja liige Karel Pinxten. Auditit juhtis kontrollikoja liige Szabolcs Fazakas, teda toetasid kabineti atašee 
Márton Baranyi, audititoe ja -kvaliteedi funktsiooni töötajad Francis Joret ja Sabine Hiernaux-Fritsch, auditijuht Dennis 
Wernerus ning audiitorid Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, Thomas Haellstroem ja Nikolaos Zompolas.
Vasakult paremale:  A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus,  
T. Haellstroem.

03
 Sisukord
Punkt
 Lühendid
I–XII  Kokkuvõte
1–9 Sissejuhatus
10–14  Auditi ulatus ja lähenemisviis
15–64  Tähelepanekud
15–40 I osa. Kas komisjon haldas ühinemiseelse abi rahastamisvahendit (IPA)  
Lääne-Balkani riikides hästi?
16–19 IPA I raames ei olnud eesmärgid alati täpsed ja mõõdetavad
20–23 Programmid ja projektid põhinesid vajadustel, kuid mõned abisaajate  
hindamised tõid välja märkimisväärseid puudusi
24–26 IPA vahendite kasutamise protsessi takistas mõnel juhul nõrk  
haldussuutlikkus
27–29 Komisjon ei kohaldanud järjepidevalt rangeid tingimusi
30–37 Komisjoni seire rakendamise üle oli üldiselt mõjus ja hindamiste kontroll osaliselt mõjus
38–40 Vaatamata arvestatavatele abisaajariikide puudujääkidele toetas  
komisjon abiandjate koordineerimist mõjusalt
41–64 II osa. Kas IPA parandas Lääne-Balkani riikides haldussuutlikkust?
42 Komisjon saavutas eesmärgiks seatud väljundid
43–58 Õigusriigile ja avaliku halduse reformile suunatud IPA oli osaliselt jätkusuutlik
59–64 Poliitilises dialoogis käsitleti haldussuutlikkust
04 Sisukord 
65–75  Järeldused ja soovitused
 I lisa. Peamised sündmused ELi ja Lääne-Balkani riikide suhete mõistmiseks
 II lisa.  IPA I  riiklike projektide auditivalim
 III lisa.  IPA I  riiklike projektide auditivalim
 Komisjoni vastused
05
 Lühendid
BIRN : Balkani uudiseid koondav internetiajakiri
IPA: ühinemiseelse abi rahastamisvahend (I: 2007–2013, II: 2014–2020)
MIPD : mitmeaastane suunav kavandamisdokument
RCC : piirkondlik koostöönõukogu
ReSPA : piirkondlik avaliku halduse kool
SAA : stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping
SIGMA : juhtimistavade ja haldussuutlikkuse parandamise toetusprogramm
UNSCR : ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioon
WBIF : Lääne-Balkani investeerimiskeskkond
06
 Kokkuvõte
I
Aastatel 2007–2014 andis EL IPA kaudu Lääne-Balkani riikidele rahalist abi summas 5,1  miljardit  eurot. See eraldati 
riiklike ja piirkondlike programmide kaudu. Riiklike programmide rahastamisest ligikaudu veerand suunati õigusriigi 
ja avaliku halduse reformi olulise tähtsusega sektorite haldussuutlikkuse parandamisele. Lisaks sellele aitas poliiti -
line dialoog parandada haldussuutlikkust kuues Lääne-Balkani riigis, kes on IPA õigusliku ja rahalise abi saajad.
II
Kontrollikoda hindas, kas IPA haldamine komisjoni poolt Lääne-Balkanil oli mõjus ja kas see reaalselt parandas piir -
konna haldussuutlikkust. Käsitleti peamiselt programmitöö perioodi 2007–2013, kuid võeti arvesse ka uue program -
mitöö perioodi (2014–2020) arengut.
III
Käesoleva metaauditi eritunnus on asjaolu, et selle raames hinnati põhiliselt kontrollikoja eelmiste eriaruannete ja 
komisjoni hindamiste andmeid. Kontrollikoda hindas kogu IPA programmi koostamise protsessi (I osa) ning kontrol -
lis 52 riiklikku projekti ja kolme piirkondlikku programmi (II osa).
IV
Kontrollikoda järeldas, et ELi ühinemiseelne abi oli üldjoontes tõhus ning IPA I tugevdas osaliselt piirkonna haldus -
suutlikkust vaatamata Lääne-Balkani riikidele ametiasutustele omastele märkimisväärsetele puudustele.
V
Mis puudutab komisjonipoolset haldamist, siis IPA I eesmärgid ei olnud alati täpsed ja mõõdetavad. Programmid ja 
projektid põhinesid vajadustel, kuid mõned abisaajate hindamised õigusriigi valdkonnas tõid välja märkimisväärseid 
puudusi. IPA I kasutamist takistas nõrk haldussuutlikkus mõnes riigis ning detsentraliseeritud rakendamise puhul ELi 
vahendite haldamisega seonduvad ranged nõuded.
VI
IPA I raames ei kohaldanud komisjon järjepidevalt rangeid nõudeid ega nende järelevalvet. Komisjoni IPA projektide 
rakendamise järelevalve oli mõjus, hoolimata mõningatest puudustest tulemuspõhise järelevalvesüsteemi aruandlu -
ses. Samuti olid osaliselt mõjusad IPA hindamiste järelduste ja soovituste järelmeetmed. Hoolimata abisaaja märki -
misväärsetest puudustest suutis komisjon rahastamise koordineerimist toetada.
Kokkuvõte 07
VII
Mis puudutab haldussuutlikkust Lääne-Balkanil, siis IPA andis üldjuhul lepingutes kavandatud tulemusi ning selle 
õigusriigile ja avaliku halduse reformile suunatud toetus oli osaliselt jätkusuutlik.
VIII
Õigusriigi projektide puhul ei kohaldanud komisjon tingimuslikkust piisavalt ning suhteliselt vähe IPA vahendeid 
eraldati olulistes õigusriigi valdkondades, nagu meediavabadus, prokuratuur ning võitlus korruptsiooni ja organi -
seeritud kuritegevuse vastu. Abisaajate institutsioonide reformimise tahte puudumine, ebapiisav eelarve ja perso -
nal, samuti kehv kooskõlastamine mõjutasid samuti projektide jätkusuutlikkust.
IX
Avaliku halduse reformi valdkonnas suutis komisjon paljud projektitulemused muuta jätkusuutlikeks tulemusteks. 
Kuigi see ei ole IPA selge eesmärk, võib see innustada abisaajaid rohkem kasutama IPAt õppevahendina avaliku 
halduse teistes valdkondades.
X
Piirkondliku koostöö parandamine ja haldussuutlikkuse suurendamine piirkonnas tervikuna on suure tähtsusega 
ning komisjon on seda julgustanud Lääne-Balkani investeerimisraamistiku kaudu. Siiski ei olnud piirkondlikul koos -
töönõukogul auditeeritud ajavahemiku jooksul kohapeal märkimisväärset mõju. Piirkondliku avaliku halduse kooli 
puhul oli liiga vara otsustada, kas see parandas haldussuutlikkust Lääne-Balkanil.
XI
Lääne-Balkaniga peetaval poliitilisel dialoogil oli õigusriigile mitmel juhul üksnes piiratud mõju. Sellega saavutati 
aga mõningat edu avaliku halduse reformi alal.
XII
Aruandes antakse mitu konkreetset ja mõõdetavat soovitust, et parandada eesmärkide seadmist ning IPA projektide 
kavandamist ja rakendamist Lääne-Balkanil ning julgustada kuue Lääne-Balkani riigi ametivõime rohkem panus -
tama haldussuutlikkuse parandamisse.
08
 Sissejuhatus
01 
Pärast Horvaatia liitumist 2013. aastal on ELi Lääne-Balkani laienemispoliitika 
tegelenud kuue riigiga: Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Kosovo*, endine Jugos -
laavia Makedoonia vabariik, Montenegro ja Serbia (vt joonis 1 ).* See nimetus ei piira seisukohti 
staatuse kohta ning on 
kooskõlas ÜRO 
Julgeolekunõukogu 
resolutsiooniga 1244 ja 
Rahvusvahelise Kohtu 
arvamusega Kosovo 
iseseisvusdeklaratsiooni 
kohta.
Lääne-Balkani poliitiline kaart
*  See nimetus ei piira seisukohti staatuse kohta ning on kooskõlas ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooniga 1244 ja Rahvusvahelise Kohtu 
arvamusega Kosovo iseseisvusdeklaratsiooni kohta.
Allikas:  Euroopa Komisjon.Joonis 1
*This designation is without prejudice to position on status, and is in line with UNSCR 1244 and
the ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence. 

09 Sissejuhatus 
02 
Peale 1980. aastate majandus- ja poliitilist kriisi ning natsionalismi esilekerkimist 
lagunes Jugoslaavia 1990. aastatel esialgu viieks vabariigiks, mis tõi mitmes neist 
kaasa relvastatud konflikti. Hiljem kuulutasid iseseisvuse välja ka Montenegro 
(2006) ja Kosovo (2008). Albaanias valitses aastani 1991 täielikult isoleeritud 
kommunistlik diktatuur ning avalik haldus tuli üles ehitada tühjalt kohalt. Kuigi 
neid kuut Euroopa riiki on ajalooliselt mõjutanud tõsised etnilised, poliitilised 
ja majanduslikud konfliktid, soovivad nad kõik ühineda ELiga, kus neil on ühtne 
eesmärk. Kõik kuus Lääne-Balkani riiki on ELiga ühinemise kandidaatriigid  või 
potentsiaalsed kandidaatriigid  (vt tabel 1  ja 1. selgitus ).Tabel 1 1. selgitusLääne-Balkani riikide staatus ELiga ühinemise seisukohast
Kandidaatriigi staatus  
(alates aastast)Ühinemisläbirääkimiste staatus
Albaania 2014 Läbirääkimisi ei ole alustatud
Bosnia ja Hertsegoviina Potentsiaalne kandidaatriik Läbirääkimisi ei ole alustatud
Kosovo Potentsiaalne kandidaatriik Läbirääkimisi ei ole alustatud
Endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik 2005 Läbirääkimisi ei ole alustatud
Montenegro 2010 22 peatükki on avatud, kaks suletud
Serbia 2012 Kaks peatükki on avatud
Allikas:  Euroopa Komisjon.
Ühinemine ELiga
ELi institutsioonides nimetatakse kehtivaid ELi põhimõtteid, poliitikat, õigusakte, tavasid, kohustusi ja ees -
märke sageli ELi õigustikuks. Õigustik asub ühinemisläbirääkimiste keskmes ja koosneb 35 ühinemispeatükist, 
mille üle peavad EL ja iga kandidaatriik läbi rääkima. Näiteks peatükk 23 hõlmab kohtuid ja põhiõigusi ning 
peatükk 24 õigust, vabadust ja turvalisust.
Valitsustevahelised konverentsid on organid, mis võtavad vastu otsuseid peatükkide avamise ja ajutise sulge -
mise kohta kooskõlas nõukogus heaks kiidetud läbirääkimisraamistikuga. Montenegro osaleb nendel konve -
rentsidel alates 2012. aastast ja Serbia alates 2014. aastast. Komisjon ei ole teinud otsust Albaania ja endise 
Jugoslaavia Makedoonia vabariigiga liitumisraamistiku loomiseks, seega ei alustatud nendega ka valitsusteva -
helisi konverentse.  Potentsiaalsete kandidaatriikidena ei vasta Bosnia ja Hertsegoviina ning Kosovo ühinemis -
läbirääkimiste alustamise tingimustele.
10 Sissejuhatus 
03 
ELi eesmärk integreerida need riigid ELi on olnud ELi ja Lääne-Balkani riikide 
suhete keskmes alates 2000. aastast (vt I lisa ). Alates 2007. aastast on komisjon 
andnud neile rahalist abi IPA kaudu1, nagu on näidatud IPA I käsitleval joonisel 2 .
04 
Iga IPA programmiga toetas EL erinevaid sektoreid, nagu õigusriik2, avaliku hal -
duse reformimine, keskkond, transport, maaelu areng ja sotsiaalne areng. Samuti 
toetati piiriüleseid ja mitme abisaajaga programme kuues Lääne-Balkani riigis kui 
ühes piirkonnas.1 Nõukogu 17. juuli 2006. aasta 
määrus, (EÜ) nr 1085/2006, 
millega luuakse ühinemiseelse 
abi rahastamisvahend (IPA I) 
(ELT L 210, 31.7.2006, lk 82), 
ning Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 11. märtsi 2014. aasta 
määrus (EL) nr 231/2014, 
millega luuakse ühinemiseelse 
abi rahastamisvahend (IPA II) 
(ELT L 77, 15.3.2014, lk 11).
2 Põhiõigused, justiits- ja 
siseküsimused, sealhulgas 
võitlus korruptsiooni ja 
organiseeritud kuritegevuse 
vastu.
IPA I  eraldamine Lääne-Balkani riikidele (2007–2013)
Märkus:  protsendid on ümardatud.
Allikas:  Euroopa Komisjon, 31. detsember 2015.Joonis 2
0 1 000 2 00027% 1 385
1 150
636615
572529
236Serbia
Mitme abisaajaga programmid
Kosovo
Endine Jugoslaavia
 Makedoonia vabariik
Bosnia ja Hertsegoviina
Albaania
MontenegroSummad miljonites eurodes23%
12%12%11%
10%
5%
11 Sissejuhatus 
05 
IPA toetus õigusriigi arendamiseks abisaajariikides oli kavandatud eesmärgiga 
tuua mitmesugused tundlikud riigiorganid, nagu ministeeriumid, politsei ja koh -
tud, lähemale ELi põhiõigustele ja õigustikule. IPA toetas ka tõhusamate riiklike 
õigusaktide koostamise ja vastuvõtmise tagamist.
06 
Avaliku halduse, sealhulgas riigi finantsjuhtimise toetamine IPA poolt hõlmas ka 
selliseid tundlikke valdkondi nagu oskustel põhinev töölevõtmine ja kvaliteet -
sed koolitused avalikus halduses ning kogu eelarvetsükkel, sealhulgas maksude 
kogumine, eelarve koostamine, hanked, avalik sisefinantskontroll, välisaudit ja 
statistika.
07 
Lisaks toetas komisjon piirkondlike programmide abil piirkondlike organisatsioo -
nide tegevust (nt piirkondlik koostöönõukogu (RCC) ja piirkondlik avaliku halduse 
kool (ReSPA)) ning andis abi Lääne-Balkani investeerimiskeskkonna kaudu. Kuigi 
Lääne-Balkani investeerimiskeskkonna peamine eesmärk ei olnud haldussuutlik -
kuse parandamine Lääne-Balkani riikides, toetas see kõnealust eesmärki.
08 
Komisjoni iga-aastases eduaruandes hinnatakse kandidaatriikide ja potentsiaalse -
te kandidaatriikide edusamme ELiga ühinemisel. Nimetatud aruannetes mainitak -
se eelkõige Lääne-Balkani kontekstis laialt levinud korruptsiooni ja organiseeri -
tud kuritegevust ning kohtusüsteemi sõltumatusega seotud puudusi3. Komisjon 
jälgib olukorda igas riigis seire, ekspertide külastuste ning poliitilise dialoogi 
kohtumiste kaudu.
09 
Dokumendis „Poliitilised suunised Euroopa Komisjoni järgmise koosseisu jaoks” 
sedastatakse, et enne 2020. aastat ei liitu ELiga ükski uus riik4. Siiski on komis -
jonil uue ajakava raames ning arvestades seda, et Lääne-Balkani riigid on juba 
strateegiliselt olulised partnerid, võimalus saavutada pikaajalised strateegilised 
eesmärgid ja valmistada tulevaseks ELiga ühinemiseks ette mitte ainult üksikuid 
riike, vaid piirkonda tervikuna ühtlustatud protsessi ja kooskõlastatud piirkondli -
ku lähenemisviisi raames5.3 Vt Albaaniat, Bosniat ja 
Hertsegoviinat, Kosovot, 
endist Jugoslaavia 
Makedoonia vabariiki, 
Montenegrot ja Serbiat 
käsitlevad eduaruanded, 
2012–2015.
4 Euroopa Komisjoni 
presidendikandidaadi Junckeri 
avakõne Euroopa Parlamendi 
täiskogu istungil, 15. juuli 2014, 
punkt 9.
5 Vt nõukogu järeldused 
laienemis-, stabiliseerimis- ja 
assotsieerimisprotsessi kohta, 
15356/15, 15. detsember 2015.
12
 Auditi ulatus ja 
lähenemisviis
10 
Arvestades eelmiste eriaruannete leide, oli kontrollikoja eesmärk hinnata, kas ko -
misjon aitas IPA programmiga kaasa haldussuutlikkuse parandamisele Lääne-Bal -
kani riikides. Kontrollikoda püstitas kaks põhiküsimust:
a) Kas komisjon haldas IPAt Lääne-Balkani riikides hästi?
b) Kas IPA parandas haldussuutlikkust Lääne-Balkani riikides?
11 
Audit käsitles ajavahemikku 2007–2013 (IPA I), kuid arvesse võeti ka ajavahemiku 
2014–2020 (IPA II) esimest etappi. Keskenduti haldussuutlikkuse tugevdamise 
kahele sektorile Lääne-Balkani riikides:
a) õigusriik (põhiõigused, justiits- ja siseküsimused), pöörates erilist tähelepanu 
korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemisele;
b) avaliku halduse reform, sealhulgas riigi rahanduse juhtimine.
12 
Nagu nähtub tabelist 2 , kontrollis kontrollikoda õigusriigi ja avaliku halduse 
reformi valdkonna projektidest koguväärtusega 902  miljonit  eurot 52 projekti, 
millele eraldatud kogusumma on 109 miljonit eurot (12%)6. Piirkondlikest prog -
rammidest, millele on eraldatud 1,16  miljardit  eurot, kontrolliti kolme, millele 
eraldatud kogusumma on 330 miljonit eurot (28%)7.6 II lisa  sisaldab kõnealuste 
auditeeritud projektide 
täielikku loetelu.
7 III lisas  on toodud kõnealuste 
programmide loetelu.Tabel 2IPA (2007–2013) vahendid haldussuutlikkuse parandamiseks Lääne-Balkani riikides
IPA programmid haldussuutlikkuse parandamiseks 
Lääne-Balkani riikidesLepingusummadAuditeeritud pro -
jektide osakaalAuditeeritud pro -
jektide/  
programmide arv Kokku Auditeeritud
Riiklikud programmid, õigusriigi projektid 485 60 12% 29
Riiklikud programmid, avaliku halduse reformi projektid 417 49 12% 23
KOKKU 902 109 12% 52
Piirkondlikud programmid 1 160 330 28% 3
ÜLDMAKSUMUS 2 062 439 21%
Märkus:  summad miljonites eurodes, protsendid on ümardatud.
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda komisjoni andmete põhjal, 30. juuni 2015.
13 Auditi ulatus ja lähenemisviis 
13 
Oluline osa kontrollikoja tööst oli hinnata, millised ELi programmid ja projektid 
saavutasid määruses, milles sätestatakse liidu välistegevuse rahastamisvahendite 
rakendamise ühised eeskirjad ja menetlused, kindlaks määratud tulemused8.
14 
Metaauditi lähenemisviisi raames vaadati kõigepealt läbi mitu Lääne-Balkani 
riike käsitlevat kontrollikoja eriaruannet ja komisjoni hindamisaruannet (vt tabel 
3). Võttes arvesse metaauditi ulatust ja läbivaadatud aruandeid, tehti kindlaks 
auditilüngad, mille tulemusena tehti 2015. aasta märtsist kuni detsembrini oluline 
täiendav audititöö. Täiendav töö hõlmas komisjoni edu-, järelevalve-, ekspert- ja 
koosolekute aruannete läbivaatamist ning intervjuude tegemist komisjoni, Euroo -
pa välisteenistuse, ELi delegatsiooni liikmetega ja Lääne-Balkani riikide asjako -
haste riigiasutuste töötajatega ning piirkondliku koostöönõukogu liikmetega.8 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 11. märtsi 2014. aasta 
määruse (EL) nr 236/2014, 
millega sätestatakse liidu 
välistegevuse 
rahastamisvahendite 
rakendamise ühised eeskirjad 
ja menetlused, preambuli  
12. põhjendus ja artikkel 12 
(ELT L 77, 15.3.2014, lk 95).Tabel 3Auditeerimisel kasutatud varasemad auditi- ja hindamisaruanded
Allikad DokumendiviitedEUROOPA KONTROLLIKOJA 
ERIARUANDED20/2016: Haldussuutlikkuse suurendamine Montenegros: edusamme on tehtud, kuid paljudes põhivaldkondades vajatakse paremaid 
tulemusi
11/2016: Endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi haldussuutlikkuse parandamine: piiratud edusammud keerulistes tingimustes
19/2014: ELi ühinemiseelne abi Serbiale
18/2014 EuropeAidi hindamis- ja tulemustele suunatud järelevalve süsteemid
18/2012: Euroopa Liidu poolt Kosovole õigusriigi valdkonnas antud abi
14/2011: Kas ELi toetus on suurendanud Horvaatia suutlikkust ühinemisjärgse rahastamise haldamiseks?
12/2009: Komisjoni projektide mõjusus justiits- ja siseküsimuste valdkonnas Lääne-Balkani riikides
5/2007: Programmi CARDS haldamine komisjoni pooltHINDAMISEDIPA abi korruptsioonivastase võitluse toetamiseks, august 2015
Avaliku halduse põhimõtted, SIGMA algolukorra mõõtmine (Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik, 
Kosovo, Montenegro, Serbia), aprill 2015
IPA metahindamine, september 2013
IPA – ühinemiseelse abi vahe- ja metahindamine, mitme abisaajaga programmide hindamine, juuni 2013
Õigusriik, kohtureform ning võitlus korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu, veebruar 2013
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.
14
 Tähelepanekud
I osa. Kas komisjon haldas ühinemiseelse abi 
rahastamisvahendit (IPA) Lääne-Balkani riikides hästi?
15 
Kontrollikoda hindas, kuidas komisjon on IPAt hallanud kogu programmitöö tsükli 
jooksul, lähtudes seejuures alljärgnevalt loetletud auditikriteeriumidest.
a) Kas IPA-l olid täpsed ja mõõdetavad eesmärgid?
b) Kas programmid ja projektid rajanesid selgetel vajadustel?
c) Kas abi maksti välja (vahendite kasutamine)?
d) Kas abi saamise suhtes rakendati rangeid tingimusi (tingimuslikkus)?
e) Kas rakendamise järelevalve ja tulemuste hindamine oli mõjus?
f) Kas rahastajate abi koordineeriti mõjusalt?
IPA I raames ei olnud eesmärgid alati täpsed ja mõõdetavad
16 
ELi finantsmääruses sätestatakse, et kõikidele eelarvega hõlmatud tegevusvald -
kondadele seatakse täpsed ja mõõdetavad eesmärgid9. IPA määrustes10 ja komis -
joni mitmeaastastes suunavates kavandamisdokumentides käsitletakse õigusriigi 
ja avaliku halduse reformi tähtsust Lääne-Balkani riikides.
Riiklike programmide eesmärgid on sageli laiaulatuslikud
17 
IPA I jooksul olid eesmärgid nii laiaulatuslikud, et need ei olnud sageli täpsed ega 
konkreetsete sihtarvude abil mõõdetavad11. Montenegro ja Serbia puhul, kelle 
ühinemisläbirääkimised algasid vastavalt 2012. ja 2014. aastal, määratles komisjon 
aga täpsed ja mõõdetavad õigusriigi eesmärgid, mis saavutamata jäämise puhul 
võivad takistada laienemisläbirääkimisi12.9 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 25. oktoobri 
2012. aasta määrus (EL, 
Euratom) nr 966/2012, mis 
käsitleb Euroopa Liidu 
üldeelarve suhtes 
kohaldatavaid finantseeskirju 
ning millega muudetakse 
kehtetuks nõukogu määrus 
(EÜ, Euratom) nr 1605/2002 
(ELT L 298, 26.10.2012, lk 1).
10 Nõukogu määrus (EÜ) 
nr 1085/2006, mida 
rakendatakse komisjoni 
12. juuni 2007. aasta 
määrusega (EÜ) nr 718/2007, 
ning määrus (EL) nr 231/2014, 
mida rakendatakse komisjoni 
2. mai 2014. aasta 
rakendusmäärusega  
(EL) nr 447/2014.
11 Euroopa partnerluslepingute, 
stabiliseerimis- ja 
assotsiatsioonilepingute ning 
naabruspoliitika ja 
laienemisläbirääkimiste 
peadirektoraadi aasta 
tegevusaruannete (2013 ja 
2014) kontrollikojapoolne 
analüüs. IPA abi 
metahindamises (september 
2013, lk 20) mainitakse 
üldsõnalisi eesmärke, mis 
sageli ei sisaldanud piisavalt 
mõõdetavaid sihtarve.
12 Naabruspoliitika ja 
laienemisläbirääkimiste 
peadirektoraadi 2015. aasta 
juhtimiskava, lk 4 ja 18; 
COM(2012) 600 final, 
10. oktoober 2012, 
„Laienemisstrateegia ja 
peamised väljakutsed aastatel 
2012–2013“, lk 4.
15 Tähelepanekud 
18 
Lisaks on komisjon alates 2010. aastast liikunud peamiselt üksikute projektide 
toetamiselt selgema ja mõõdetavama valdkondliku lähenemisviisi poole13, mille 
raames sobituvad programmid ja projektid selgelt valdkondlikesse strateegiates -
se. Komisjon kavatseb valdkondlikku lähenemisviisi täiel määral kohaldada IPA II 
rakendamise raames14.
Piirkondlikel programmidel olid üldiselt täpsed ja mõõdetavad 
eesmärgid
19 
Kontrollitud piirkondlike programmide eesmärgid olid üldiselt täpsed ja mõõde -
tavad. Arvestades ajaloolist konflikti Lääne-Balkani riikide vahel, on piirkondlikel 
programmidel üldiselt selge piirkondliku integratsiooni eesmärk, mis vastab IPA 
konfliktijärgse lepitamise, usaldust suurendavate meetmete ja ülesehitustöö 
toetamise eesmärkidele15 (vt selgitus 2 ).
Programmid ja projektid põhinesid vajadustel, kuid mõned 
abisaajate hindamised tõid välja märkimisväärseid puudusi
20 
IPA I programmitöö perioodi jooksul koostas komisjon kavandamisdokumendid 
(MIPD), milles määrati kindlaks IPA toetuse põhisektorid. Riiklikud ametiasutused 
tegid oma vajaduste hindamise kas omal algatusel või komisjoni üleskutsel.13 12. oktoober 2011,  
KOM(2011) 666 (lõplik), 
„Laienemisstrateegia ja 
peamised väljakutsed aastatel 
2011–2012“, lk 20.
14 Ühinemiseelse abi 
rahastamisvahend (IPA II), 
mitut riiki hõlmav suunav 
strateegiadokument (30. juuni 
2015) ning Albaaniat ja 
Montenegrot (18. august 
2014), endist Jugoslaavia 
Makedoonia vabariiki ning 
Serbiat (19. august 2014), 
Kosovot (20. august 2014) ning 
Bosniat ja Hertsegoviinat 
(15. detsember 2014) 
käsitlevad suunavad 
strateegiadokumendid.
15 Nõukogu määruse (EÜ) 
nr 1085/2006 preambuli  
13. põhjendus ja artikli 2 
alapunkt g.2. selgitusLääne-Balkani investeerimisraamistik
Lääne-Balkani investeerimisraamistiku selge eesmärk on pakkuda finants- ja tehnilist abi strateegilisteks inves -
teeringuteks ning selle eesmärgid on mõõdetavad täpsete näitajate kaudu (nt projektitaotluste arv, makstud 
tehniline abi, antud toetus)16.
16 https://www.wbif.eu/
16 Tähelepanekud 
Vajaduste hindamine komisjoni tasandil
21 
Mitmeaastased suunavad kavandamisdokumendid põhinesid tavaliselt priori -
teetidel, mis määrati kindlaks eduaruannetes ja ühinemispartnerlustes. Need ei 
põhinenud abisaajariikide hindamisel eri sektorite (nt õigusriik) haldussuutlikkuse 
lähteolukorra hindamise alusel ega arvestanud riikide tegelikku tahet reforme 
ellu viia. Projektide tasandil põhinesid kontrollitud projektid selgelt komisjoni 
määratletud ja abi saavate riikidega kokkulepitud vajadustel.
22 
IPA II programmitöö perioodi ajal asendati IPA I kavandamisdokumendid riigi 
tasandil suunavate strateegiadokumentidega (2014–2020). Neis pöörati rohkem 
tähelepanu abisaajate võimele viia ellu valdkondlikke reforme poliitilisel tasandil 
ja hallata IPA rahastamist.
Vajaduste hindamine abisaaja tasandil
23 
Kui kõigil Lääne-Balkani riikidel oli põhjalik riiklik strateegia, et hinnata vajadusi 
avaliku halduse reformi valdkonnas, siis Albaanias ja Kosovos õigusriigi valdkon -
nas strateegia puudus. Bosnias ja Hertsegoviinas võeti kohtusüsteemi reformi -
strateegia vastu väga hilja (vt 3. selgitus ).3. selgitusKohtusüsteemi reformistrateegia Bosnias ja Hertsegoviinas aastatel 2014–2018
Kõnealuse strateegia vastuvõtmine oli ELi ja riiklike ametiasutuste vahelise poliitilise dialoogi, eelkõige õigus -
küsimusi käsitleva struktureeritud dialoogi osa. Kohtusüsteemi reformistrateegia võeti vastu alles 2015. aastal, 
mille põhjuseks olid erimeelsused ametiasutuste vahel Bosnias ja Hertsegoviinas. Eelkõige seadis Serblaste 
Vabariik (vt joonis 3 ) järjepidevalt kahtluse alla komisjoni poolt IPA raames tehtud vajaduste hindamise. See 
kahjustas riiklike vajaduste hindamise asjakohasust, eelkõige projektide puhul, mille eesmärk oli edendada 
koordineerimist korruptsioonivastase tegevuse, politsei ja kohalike ametiasutuste vahel.
17 Tähelepanekud 
Bosnia ja Hertsegoviina poliitiline kaart
Allikas:  Eurostat.Joonis 3



Sarajevo
PodgoricaRepublika SrpskaRepublika Srpska
Federation of Bosnia and HerzegovinaBrčkoCroatia
Serbia
Bosnia and Herzegovina
Montenegro
Albania
Administrative boundaries: © EuroGeographics, GADM (Bosnian Inter-entity boundary line
Cartography: Eurostat — GISCO, 01/2016Brčko District
Banja Luka
0 25 50 75 100 km  Adriatic Sea
Inter-entity boundary line
18 Tähelepanekud 
IPA vahendite kasutamise protsessi takistas mõnel juhul nõrk 
haldussuutlikkus
24 
Mõnes Lääne-Balkani riigis oli keeruline IPA I raames eraldatud toetust välja 
maksta (vt joonis 4 ), mida peamiselt põhjustas nõrk haldussuutlikkus.
Vahendite kasutamine protsendina eraldistest, mille kohta ei ole veel lepingut 
sõlmitud, ja summadest, mille kohta on leping sõlmitud, kuid mis ei ole veel välja 
makstud, IPA I (2007–2013)
Allikas:  kontrollikoja arvutused komisjoni andmete põhjal, 31. detsember 2015.Joonis 40 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Endine Jugoslaavia
 Makedoonia vabariik
Albaania
Serbia
Bosnia ja Hertsegoviina
Kosovo
Montenegro%
Eraldatud vahendid, mille kohta ei 
ole veel lepingut sõlmitud
Lepingutega kaetud, kuid veel 
välja maksmata vahendid
19 Tähelepanekud 
25 
Tuginedes erinevate IPA tegevusstruktuuride kontrollimisele Lääne-Balkani riiki -
des, saab seda osaliselt selgitada asjaoluga, et komisjon detsentraliseeris suure 
osa IPA eelarve täitmisest riigi ametiasutustele17. Nagu kontrollikoda täheldas en -
dise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi ja Serbia (vt 4. selgitus ), samuti Albaania 
puhul, nõudis see õppimisaega ja keerukamat juhtimisstruktuuri18.17 Alates 1. jaanuarist 2014 on 
mõiste „eelarve täitmine 
detsentraliseeritult” 
asendatud mõistega „eelarve 
kaudne täitmine kolmandate 
riikide poolt”.
18 Teiste nõuete seas sisaldas 
eelarve detsentraliseeritult 
täitmine riikliku 
eelarvevahendite käsutaja 
ametisse nimetamist, IPA 
tegevusstruktuuri loomist, 
samuti kõigi 
detsentraliseeritud IPA 
projektide eelkontrolli ELi 
delegatsiooni poolt. Vt 
komisjoni 12. juuni 2007. aasta 
määruse (EÜ) nr 718/2007, 
millega rakendatakse 
nõukogu määrust (EÜ) 
nr 1085/2006, millega luuakse 
ühinemiseelse abi 
rahastamisvahend (ELT L 170, 
29.6.2007, lk 1), artiklid 11–31.4. selgitusIPA I raames eelarve detsentraliseeritult täitmisel saadud kogemused
Endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik
Komisjon detsentraliseeris eelarve täitmise kooskõlas finantsmääruse19 ja IPA I määrustega, kuid need määru -
sed ei näinud ette selle hindamist, kas riigi ametiasutused olid valmis detsentraliseeritud vahendite mahu ja 
keerukuse juhtimiseks20. Pärast detsentraliseerimist oli riigiasutustel raskusi tähtaegadest kinnipidamisega ja 
piisava kvaliteediga lepingudokumentide esitamisega. Paljudel juhtudel oli selle tagajärjeks põhireformide 
rahastamiseks kavandatud projektide käivitamata jätmine ning oodata on edasist kahju21.
Serbia
Auditeerimisasutuse ja täitevasutuse loomist IPA projektide haldamiseks mõjutasid pikaajalised ja tõsised 
puudused, mis tehti kindlaks komisjoni enda audititega. Detsentraliseeritud rakendussüsteem ei olnud seotud 
riigirahanduse süsteemi esialgse põhjaliku hindamisega22, vaid põhines üksnes Serbia IPA süsteemi vastavusel 
finantsmääruses sätestatud sisekontrollinõuetele23.
19 Nõukogu 25. juuni 2002. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002, mis käsitleb Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat 
finantsmäärust (EÜT L 248, 16.9.2002, lk 1), mida on aeg-ajalt muudetud.
20 Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 11/2016: „Endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi haldussuutlikkuse parandamine: piiratud edusammud 
keerulistes tingimustes”, punkt 47 ( http://eca.europa.eu ).
21 Samas, punktid 48 ja 50.
22 Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 19/2014: „ELi arenguabi Serbiale”, punkt 79 ( http://eca.europa.eu ).
23 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määrus (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes 
kohaldatavaid finantseeskirju ning millega muudetakse nõukogu määrust (EÜ, Euratom) nr 1605/2002.
20 Tähelepanekud 
26 
IPA II (2014–2020) raames on rohkem tähelepanu pööratud riikide finantsjuhtimis -
süsteemi parandamisele tervikuna. IPA II programmid võeti aga uue IPA õigus -
raamistiku ja menetluste viibimise tõttu vastu alles 2014. aasta lõpus. Lepingute 
sõlmimine ja maksed on edasi lükkunud abisaajariikide ratifitseerimismenetluste 
tõttu. Seetõttu oli auditi tegemise ajal liiga vara kommenteerida IPA II raames 
lepinguga hõlmatud ja välja makstud summasid.
Komisjon ei kohaldanud järjepidevalt rangeid tingimusi
27 
Komisjoni järjestikustes laienemisstrateegiates viidatakse korduvalt „rangetele 
tingimustele”24, mõistet ennast seejuures täpselt määratlemata. Tingimuslikkus 
tähendab põhimõtet, mille kohaselt seatakse lepingu sõlmimisele või makse 
tegemisele poliitika, programmi või projekti tasandil teatud tingimused. Kui 
toetuse saaja ei vasta nendele eelmääratletud tingimustele, võib komisjon võtta 
selliseid meetmeid nagu maksete peatamine kogu programmi jooksul, tulevase 
abi vähendamine või projekti tühistamine.
28 
Programmitasandil kasutas komisjon rangeid tingimusi üksnes väga vähestel juh -
tudel: Bosnias ja Hertsegoviinas (vt 5. selgitus ) ja endises Jugoslaavia Makedoo -
nia vabariigis25.24 Vastavalt komisjoni 
laienemisstrateegiale aastatel 
2011–2012 on „pühendumine, 
tingimuslikkus ja 
usaldusväärsus alati olnud 
ühinemisprotsessi ja selle 
edukuse keskmes” (punkt 2) 
ning tingimuslikkust 
kohaldatakse täpselt, 
nõudlikult ja rangelt (punktid 
18 ja 23). Rangetele 
tingimustele viidatakse ka 
komisjoni 
laienemisstrateegiates aastatel 
2012–2013 (punktid 2, 3, 16 ja 
22) ning aastal 2014 (punkt 2 ja 
19) ja aastal 2015 (punkt 12).
25 Maksete peatamine komisjoni 
määruse (EÜ) nr 718/2007 
artikli 46 alusel.5. selgitusRanged tingimused programmitasandil, õigusküsimused Bosnias ja Hertsegoviinas
Bosnia ja Hertsegoviina ELiga integreerumise protsess seiskus 2013. aastal. Riigi poliitilised esindajad tundusid 
olevat võimetud saavutama vajalikku konsensust, et minna edasi ühinemiseelsete toimingutega, või nad ei 
soovinud seda saavutada. Seda näitlikustas riigi võimetus või poliitilise tahte puudumine Euroopa Inimõiguste 
Kohtu lahendi jõustamisel26. See viis komisjoni tingimuslikkuse kohaldamiseni, vähendades 2013. aasta IPA I 
eraldisi 45 miljoni euro võrra ning kehtestades IPA II eraldiste vähendamise27. Kui Bosnial ja Hertsegoviinal ei 
õnnestunud võtta vastu uut üldist kohtuvaldkonna reformi strateegiat, mida olid toetanud kõik neli konstitut -
sioonilist üksust, sealhulgas Republika Srpska (vt kaarti joonisel 3 ), peatas komisjon praeguse eelarvetoetuse 
justiitsvaldkonnas.
26 Otsuses Sejdić ja Finci vs. Bosnia ja Hertsegoviina  (detsember 2009) leidis Euroopa Inimõiguste Kohus, et Bosnia ja Hertsegoviina on rikkunud 
hagejate õigust olla valitud lihtsalt seepärast, et nad kuulusid etniliste vähemuste hulka.
27 Aastail 2007–2010 eraldati riigile 331 miljonit eurot, aastail 2014–2017 aga 165 miljonit eurot.
21 Tähelepanekud 
29 
Komisjon ei kohaldanud projekti tasandil süstemaatiliselt rangeid tingimusi, nagu 
nähtub näidetest 6. selgituses . Kui Euroopa Kontrollikoda soovitas 2011. aastal 
pöörata rohkem tähelepanu selle tagamisele, et teiste ühinemiseelsete riikide 
projektitaotlused oleksid piisavalt küpsed nende elluviimiseks28, siis komisjon ei 
ole seda alati taganud. See mõjutas projektide elluviimist mitmes riigis29.28 Euroopa Kontrollikoja 
eriaruanne nr 14/2011: „Kas ELi 
toetus on suurendanud 
Horvaatia suutlikkust 
ühinemisjärgse rahastamise 
haldamiseks?”, punkt 53 
(http://eca.europa.eu ).
29 Vt hinnang Lääne-Balkani 
riikides õigusriigi, 
kohtusüsteemi, korruptsiooni 
ja organiseeritud kuritegevuse 
vastu võitlemise kohta, 
veebruar 2013, lk 240.6. selgitusIPA I raames ei kohaldatud ranget tingimuslikkust
Albaania
15 auditeeritud projektist seitsme puhul ei seadnud komisjon rangeid tingimusi lepingute sõlmimise etapis30 
ja enne maksete tegemist. See ei olnud nii ainult projektide puhul, mis seadsid esikohale keerukad eesmär -
gid (nt korruptsioonivastaste meetmete tugevdamine), vaid ka nende projektide puhul, millel olid suhteliselt 
konkreetsed eesmärgid, nt Tirana kohtupalee projekt (vt II lisa , projekt 10). Selle projekti puhul puudusid vaja -
likud load ja väidetavad probleemid maa omandisuhetes põhjustasid edasisi raskusi. Pärast 4,5 aastat kestnud 
läbirääkimisi justiitsministeeriumiga katkestas komisjon projekti ja suunas osa vahenditest ümber meetmete -
le, mis ei olnud seotud õigusriigi valdkonnaga.
Serbia
Komisjon ei pööranud piisavalt tähelepanu tingimuslikkusele, eesmärkide järjestamisele projektide ülesehi -
tuses ja õiguslikele vastuoludele. See ohustas sageli projektide sujuvat ja õigeaegset elluviimist31. Pärast 2012. 
aastat lükati projektitaotlusi mõnikord edasi või vähendati projekti mahtu lubade puudumise tõttu või nõuta -
vate teostatavusuuringute esitamata jätmise tõttu.
30 Vt lI lisa , Albaania õigusriigi projektid nr 2, 3, 4, 5, 9 ja 10 ning riigi rahanduse juhtimise projekt nr 2.
31 Eriaruanne nr 19/2014, 5. selgitus ning punktid 27 ja 31 ( http://eca.europa.eu ).
22 Tähelepanekud 
Komisjoni seire rakendamise üle oli üldiselt mõjus ja 
hindamiste kontroll osaliselt mõjus
30 
Komisjon tegi sektori reformide ja projektide elluviimise üle seiret nii otse kui 
ka kuue ELi delegatsiooni kaudu Lääne-Balkani riikides. Kõrgeima taseme seire 
toimus kaks korda aastas korraldatavatel ühistel seirekomisjoni kohtumistel ja 
regulaarsemalt valdkondade seirekomisjonides. ELi delegatsioonid tegid projekti 
elluviimise üle seiret ka kohapeal.
31 
Komisjon viis oma hindamistsükli osana läbi valdkonna ja temaatilised hindami -
sed. Neid ei tohiks ajada segi iga-aastaste eduaruannetega kandidaatriikide ja 
potentsiaalsete kandidaatriikide kohta, mis on komisjoni ametlikud poliitilised 
hinnangud nende riikide kohta.
Komisjoni seire rakendamise üle oli üldiselt mõjus
32 
ELi delegatsioonid tegid IPA projektide üle mõjusat valdkonnaülest seiret, kasuta -
des järgmisi vahendeid:
a) juhtimis- ja teabesüsteemidel põhinevad seaduslikkuse ja korrektsuse 
kontrollid;
b) koordineerimiskoosolekute korraldamine, mis hõlmasid töövõtjaid ja abi -
saajariigi haldusasutusi, samuti kohapealse kontrolli tegemine;
c) iga-aastaste edasivolitatud eelarvevahendite käsutaja aruannete esitamine;
d) ühiste seirekomisjoni ja valdkonnapõhise seirekomisjoni koosolekute 
korraldamine;
e) riskantsemate projektide puhul kord kvartalis projektisiseste seiretabelite 
koostamine.
33 
Komisjon tegi IPA rakendamise ja väljundite saavutamise üle mõjusat seiret32. Li-
saks eespool nimetatud seiremeetmetele järgiti tulemustele suunatud järelevalve 
aruannetes standardset komisjoni metodoloogiat ning jälgiti üldjuhul pooleliole -
vate projektide tulemusi. Siiski näitas tulemustele suunatud järelevalve kolme 
olulist puudujääki.32 Auditirühm kogus selle kohta 
tõendeid ELi delegatsioonidelt 
Albaanias, Bosnias ja 
Hertsegoviinas ning Serbias.
23 Tähelepanekud 
34 
Esiteks hõlmas märkimisväärne hulk IPA projekte, mida kontrollikoda hindas, 
lepinguid väärtusega alla ühe miljoni euro, olles tulemustele suunatud järele -
valve aruannete künnisest allpool. Seepärast ei tehtud kõigi poliitiliselt tundlike 
projektide suhtes tulemustele suunatud järelevalvet. Teiseks ei mõõdetud mitte 
üheski hinnatud aruandes tingimuslikkuse nõuete täitmist. Kolmandaks tähendas 
projektide ex post  järelevalve puudumine33 seda, et projektide jätkusuutlikkust ei 
olnud võimalik mõõta.
Komisjon tegi osaliselt mõjusaid järelhindamisi
35 
Võttes arvesse õigusriigi põhimõtet, korraldas komisjon laiaulatusliku IPA vald -
konnaülese hindamise Lääne-Balkani riikides ning tegi kaks IPA projektide temaa -
tilist hindamist, neist ühe õigusriigi ja teise korruptsioonivastase võitluse kohta34. 
Tihedas koostöös Euroopa Nõukogu ja Veneetsia komisjoniga35 toetas komisjon 
suure hulga ekspertkülastuste aruannete koostamist õigusküsimustes, mis tõid 
välja näiteks selle, et endiselt puuduvad tulemused süüdimõistvate otsuste tege -
misel kriminaalasjades.
36 
Vaatamata sellele ei kasutanud komisjon oma hinnanguid ega ekspertide koha -
pealsete külastuste aruandeid tingimuslikkuse paremaks rakendamiseks. Komis -
jon ei kohandanud tulemustele suunatud järelevalve aruandlusnäitajaid õigusriigi 
projektidele, mis pigem keskendusid pooleliolevate projektide väljundnäitajatele. 
Komisjon nentis ka ise, et projektide järelkontroll IPA õigusriigi valdkonnas sageli 
puudus.
37 
Seoses avaliku halduse reformiga ei teinud komisjon IPA abi laiaulatuslikku 
hindamist, kuid mõned hindamised hõlmasid piiratud arvul IPA projekte selles 
valdkonnas.33 Temaatiline hinnang 
Lääne-Balkani riikides 
õigusriigi, kohtusüsteemi, 
korruptsiooni ja 
organiseeritud kuritegevuse 
vastu võitlemise kohta – 3. osa, 
lõpparuanne, veebruar 2013, 
lk 60.
34 IPA abi metahindamine ja 
mitme abisaajaga 
programmide hindamised, 
september 2013. Temaatiline 
hinnang Lääne-Balkani riikides 
õigusriigi, kohtusüsteemi, 
korruptsiooni ja 
organiseeritud kuritegevuse 
vastu võitlemise kohta – 3. osa, 
lõpparuanne, veebruar 2013. 
Temaatiline hinnang 
korruptsioonivastase võitluse 
jaoks antava IPA abi kohta, 
lõpparuanne, august 2015.
35 Euroopa Nõukogu komisjon 
„Demokraatia õiguse kaudu” 
(Veneetsia komisjon) asub 
Itaalias Veneetsias ning lisaks 
muudele tegevustele annab 
see õigusalast nõu Euroopa 
Nõukogu liikmesriikidele, 
aidates neil eelkõige viia oma 
kohtusüsteem kooskõlla 
Euroopa standardse 
õigusnormiga ( http://www.
venice.coe.int ).
24 Tähelepanekud 
Vaatamata arvestatavatele abisaajariikide puudujääkidele 
toetas komisjon abiandjate koordineerimist mõjusalt
38 
Riikide juhtimisel toimuva abistamise põhimõte on sätestatud Pariisi deklarat -
sioonis abi tõhususe kohta (2005)36. Selle põhimõtte kohaselt, mis kohaldub ka 
IPA abile, peaks iga abisaajariik seadma piiratud arvul valdkondades realistlikud 
eesmärgid ning vältima abi dubleerimist. Komisjon toetas kogu piirkonnas mõju -
salt abisaajariike abi koordineerimise ülesande täitmisel.
Abiandjate tegevuse koordineerimine piirkondlikul tasandil
39 
Nii Lääne-Balkani investeerimisraamistikku kui ka piirkondlikku koostöönõukogu 
rahastatakse IPA piirkondlikest programmidest. Nende üks eesmärke on paranda -
da abi andmise koordineerimist Lääne-Balkani riikide vahel (vt 7. selgitus ).36 Komisjoni 28. veebruari 2007. 
aasta teatis KOM(2007) 72 
(lõplik), mis käsitleb ELi 
tegevusjuhendit tööjaotuse 
kohta arengupoliitikas.7. selgitusPiirkondlik abi koordineerimine Lääne-Balkani riikides
Lääne-Balkani investeerimisraamistik
Lääne-Balkani investeerimisraamistiku taristuprojektide puhul lihtsustas kõigi Lääne-Balkani riikide 
poolt 2015. aasta detsembriks esitatud ühtne taristuprojektide vormdokument projektide hindamis- ja 
valimisprotsessi.
Piirkondlik koostöönõukogu
Üks piirkondliku koostöönõukogu eesmärkidest hõlmas piirkondliku lähenemisviisi tagamist rahastajate abis37. 
Peale ühe 2015. aastal toimunud kohtumise ei kasutanud Lääne-Balkani riigid piirkondlikku koostöönõukogu 
abi koordineerimise eesmärgil.
37 http://rcc.int/pages/2/overview  Vt piirkondliku koostöönõukogu põhimäärus.
25 Tähelepanekud 
Abi koordineerimine abisaajate tasandil
40 
Abi koordineerimine abisaajariigi poolt oli mõjus Serbias, osaliselt mõjus endises 
Jugoslaavia Makedoonia vabariigis ja Montenegros ning ebamõjus Albaanias, 
Bosnias ja Hertsegoviinas ning Kosovos (vt 8. selgitus ). Selle põhjuseks oli juhti -
mise ja haldussuutlikkuse puudulikkus riiklikes struktuurides, mis vastutasid abi 
koordineerimise eest. Kontrollikoda täheldas siiski, et komisjon toetas abisaajaid 
abi koordineerimisel mõningal määral. 8. selgitusEbamõjus abi koordineerimine abisaajate tasandil
Albaania
Kontrollikoda kontrollis abi koordineerimist arengu kavandamise, rahastamise ja välisabi ametis. Ametil puu -
dus selge organisatsiooniline struktuur, nappis töötajaid ning puudus abiandjate andmebaas. Kui abistatavate 
valdkondade töögrupid pole olnud aktiivsed alates 2013. aastast, siis komisjoni juhitud doonorriikide tehniline 
sekretariaat võimaldas abiandjate tegevuse omavahelist täiendavust ja tööjõu jaotamist. Doonorriikide (USA, 
Itaalia, Prantsusmaa) esindajatega tehtud intervjuudes sai Tiranas asuva ELi delegatsiooni tegevus üldise tun -
nustuse osaliseks.
Kosovo
2011. aasta lõpuks polnud mõjusaid abi koordineerimismehhanisme käivitatud ning hoolimata pärast seda 
tehtud erinevatest algatustest abi koordineerimiseks üksikutes sektorites on EL ja teised rahvusvahelised 
abiandjad kutsunud Kosovo institutsioone üles võtma aktiivsemat rolli abi koordineerimise juhtimises ning 
tegema selle üle järelevalvet tehnilisel tasandil38. Seda kinnitavad hiljutised komisjoni sisedokumendid.
38 Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 18/2012: „Euroopa Liidu poolt Kosovole õigusriigi valdkonnas antud abi”, punktid 82 ja 86 ( http://eca.europa. eu).
26 Tähelepanekud 
II osa. Kas IPA parandas Lääne-Balkani riikides 
haldussuutlikkust?
41 
Alates 2007. aastast on IPA ainus ELi poolt rahastatav instrument, mis on loodud 
Lääne-Balkani riikide haldussuutlikkuse tõstmiseks. Kontrollikoda hindas ühelt 
poolt õigusriigi valdkonnas ja teiselt poolt avaliku halduse reformimise vallas, kas:
a) komisjon saavutas eesmärgiks seatud väljundid;
b) lisaks väljunditele saavutatud IPA tulemused olid jätkusuutlikud;
c) poliitiline dialoog keskendub efektiivselt haldussuutlikkuse parandamisele.
Komisjon saavutas eesmärgiks seatud väljundid
42 
Eri valdkondades saavutasid nii riiklike kui ka piirkondlike programmide raames 
elluviidud projektid lepingutes sätestatud väljundid39. Näiteks Albaania Fieri 
vangla ning Bosnia ja Hertsegoviina kõrgema kohtu- ja prokuratuurinõukogu 
infotehnoloogia süsteem valmis tähtajaks ja lepingutingimuste kohaselt (vt 1. ja 
2. foto ).39 Tähelepanek põhineb 2015. 
aastal hinnatud auditivalimil 
(vt II lisa ). Sarnane 
tähelepanek esitati ka 
komisjoni metahindamises, 
lk 6 (2013).
27 Tähelepanekud 
Väljaehitatud vangikongid, vanglaehitusprojekt Albaanias Fieris
Infotehnoloogia projekt kõrgemas kohtu- ja prokuratuurinõukogus, kes teeb 
järelevalvet Bosnia ja Hertsegoviina kohtusüsteemi üle SarajevostAllikas:  Euroopa Komisjon (7. vahearuanne ja lõpparuanne, lk 33).
© Eriton Hasaj, 2014. © Bosnia ja Hertsegoviina kõrgem kohtu- ja prokuratuurinõukogu (HJPC 
BiH).
Allikas:  Euroopa Komisjon (projekti kirjeldav lõpparuanne, lk 23).1. foto 2. foto

28 Tähelepanekud 
Õigusriigile ja avaliku halduse reformile suunatud IPA oli 
osaliselt jätkusuutlik
Õigusriigi projektid olid osaliselt jätkusuutlikud
43 
Mitmesugustes IPA vahenditest toetatud õigusriigi valdkondades (nt õiguskaitse, 
prokuratuur, kohtud, korruptsioonivastased ametid) õnnestus komisjonil vaid 
osaliselt muuta projektiväljundid jätkusuutlikeks tulemusteks. Auditivalimi 29st 
õigusriigi projektist ei olnud 15 jätkusuutlikud40. Põhjused, miks tulemused ei ol -
nud jätkusuutlikud, tulenesid sageli probleemidest abisaajariigi tasandil ning olid 
seotud ebapiisava eelarve ja töötajate arvu, nõrga koordineerimise ja poliitilise 
tahte puudumisega institutsioonide reformimisel ja järelhindamise tegemisel.
44 
Nende 15 projekti puhul ei kohaldanud komisjon enne lepingute sõlmimist piisa -
valt asjakohaseid tingimusi. IPA lepingud oleksid võinud sisaldada tingimust, et 
kohtusüsteemi reformi valdkonnas võetakse kasutusele paremad tagatised. Selle 
ebaõnnestumise korral oleks tulnud IPA iga-aastaste eraldiste maksed tähtajatult 
peatada.
45 
Piirkondlikul tasandil olid piirkondliku koostöönõukogu Kagu-Euroopa 2020. aas -
ta strateegias tähtsal kohal kohtusüsteem ja korruptsioonivastane võitlus41. Ehkki 
piirkondlik koostöönõukogu sõltus suurel määral IPA toetustest42, ei täheldanud 
kontrollikoda selle Lääne-Balkani riikide rahvusvahelise organisatsiooni märki -
misväärset tegevust õigusriigi vallas.
IPA I  mõju korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastasele 
võitlusele oli piiratud
46 
Alates 1995. aastast on organisatsioon Transparency International koostanud 
korruptsiooni tajumise indeksi alusel riikide pingerida43 – mida madalamal riik 
asub, seda rohkem tajutakse korruptsiooni. Joonis 5  näitab kuue Lääne-Balkani 
riigi kohti pingereas viimase kuue aasta jooksul, mis kattub IPA I rakendusperioo -
di viimase osaga ja ulatub sellest kaugemale.40 Vt II lisa , õigusriigi projektid 
Albaanias (nr 2, 3, 4, 5, 9 ja 10), 
Bosnias ja Hertsegoviinas 
(nr 11 ja 14), endises 
Jugoslaavia Makedoonia 
vabariigis (nr 21 ja 22), 
Montenegros (nr 23) ja Serbias 
(nr 25, 26, 27 ja 28).
41 Kagu-Euroopa 2020. aasta 
strateegia, piirkondlik 
koostöönõukogu, lk 31–33.
42 Oma haldustegevuseks ja 
projektide elluviimiseks vajab 
piirkondlik koostöönõukogu 
IPA rahastamist (aastail 
2007–2013 eraldati 
14 miljonit  eurot), kuna 
minimaalne liikmemaks 
suurusega 50 000 eurot aastas 
nõukogu osaleja kohta ei 
katnud kõiki selle kulusid.
43 Transparency International 
määratleb korruptsiooni kui 
„usaldatud võimu 
kuritarvitamist omakasu 
eesmärgil”, vt http://www.
transparency.org/  
Maailmapanga 
juhtimiskvaliteedi indikaator 
„korruptsioonitase” näitab 
kuue Lääne-Balkani riigi kohta 
sarnaseid tulemusi, vt http://
info.worldbank.org/
governance/wgi/
29 Tähelepanekud 
47 
2015. aastal olid Albaania ja Kosovo korruptsiooni tajumise indeksi pingereas 
vastavalt 88. ja 103. kohal, mis asetab need riigid samale tasemele Egiptuse ja 
Etioopiaga. Aastatel 2010–2015 asusid ülejäänud neli Lääne-Balkani riiki pinge -
reas 60.–80. kohal.
48 
Iga-aastased eduaruanded, uuringud ja kaks temaatilist hindamist viitavad sel -
lele, et komisjon oli teadlik sellest, et poliitiline sekkumine Lääne-Balkani riikide 
kohtusüsteemide töösse oli laialt levinud, nagu ka kõrgetasemeline korruptsioon 
ja organiseeritud kuritegevus44 (vt 9. selgitus ). Montenegros ja Serbias – kahes 
riigis, kellega EL on avanud ühinemisläbirääkimised45 – oli kohtusüsteemi reformi 
ettevalmistuse tase parem kui ülejäänud neljas riigis.44 2012.–2015. aasta 
eduaruanded. Hinnang IPA 
toetuse kohta 
korruptsioonivastases 
võitluses, august 2015. 
Hinnang õigusriigi, 
kohtusüsteemi, korruptsiooni 
ja organiseeritud kuritegevuse 
vastu võitlemise kohta 
Lääne-Balkani riikides, 
veebruar 2013.
45 2015. aasta eduaruanne, 
Montenegro, lk 14, 15, 18 ja 19. 
2015. aasta eduaruanne, 
Serbia, lk 11, 13, 14, 17 ja 18.Lääne-Balkani riikide kohad korruptsiooni tajumise indeksi pingereas
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda Transparency Internationali korruptsiooni tajumise indeksi (2010–2015) põhjal.Joonis 5
020406080100120
2010 2011 2012 2013 2014 2015Albaania
Bosnia ja Hertsegoviina
SerbiaKosovo
MontenegroEndine Jugoslaavia 
Makedoonia vabariik
30 Tähelepanekud 
49 
Järelevalve eesmärgil palus komisjon igal abisaajariigil esitada loetelu tõhusate 
uurimiste, süüdistuste ja lõplike süüdimõistmiste kohta kohtuasjades, mis hõl -
masid kõrgel tasemel esinenud korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevust. 
Olenevalt riigist esines kõrgetasemelisi korruptsiooni- ja organiseeritud kuritege -
vuse juhtumeid selles loetelus mõnest (Serbia) nullini (Kosovo), mis jällegi viitab 
poliitilise tahte puudumisele. 9. selgitusPoliitiline sekkumine, kõrgetasemeline korruptsioon ja organiseeritud kuritegevus 
Lääne-Balkani riikides
Albaania
Kohtunike ja prokuröride täielik sõltumatus ja vastutus ei olnud tagatud. Aeglane õigusemõistmine ja kohtu -
otsused, mida ei viidud alati täide, tähendasid seda, et kuritegelike organisatsioonide likvideerimisele kaasa 
aitavate süüdimõistvate kohtuotsuste arv oli minimaalne46.
Bosnia ja Hertsegoviina
Poliitiline tahe ei realiseerunud süüdimõistvates otsustes47. Näiteks 2015. aasta piirkondliku koostöönõukogu 
uuringust selgus, et Bosnias ja Hertsegoviinas ei nõustunud 90% vastanutest väitega, et nende valitsus võitleb 
tõhusalt korruptsiooniga.
Kosovo
Vaidlustatud ametissenimetamised, ebaselged mandaadid ja riikliku rahastamise pidev puudujääk õõnestasid 
õigusriigi põhiinstitutsioonide tegevust Kosovos. Kõrgetasemeliste korruptsioonijuhtumite uurimisi toimus 
harva ning need ei päädinud lõpliku süüdimõistmisega. Lisaks ähvardas Kosovo kodanike osalemine organi -
seeritud kuritegevuses piirkondlikku rahvusrühmade vahelist stabiilsust48.
46 2015. aasta eduaruanne, Albaania, lk 4 ja 51.
47 2015. aasta eduaruanne, Bosnia ja Hertsegoviina, lk 16.
48 2015. aasta arenguaruanne, Kosovo, punktid 12, 15, 16 ja 18.
31 Tähelepanekud 
50 
Komisjoni hinnangul peegeldus poliitilise tahte puudumine tihtilugu vastavate -
le institutsioonidele eraldatud ebapiisavates rahalistes ja inimressurssides, mis 
piiras IPA I tegevusulatust ja suutlikkust abi ära kasutada. 10. selgituses  toodud 
kaks näidet näitavad, et IPA I mõju korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse 
vastasele võitlusele oli piiratud.
Komisjon kasutas IPA vahendeid õigusriigi põhivaldkondades vaid 
vähesel määral
51 
Vaba meedia ja tugev kodanikuühiskond on peamised tegurid, mille abil suu -
rendada üldsuse teadlikkust korruptsioonist ja organiseeritud kuritegevusest50; 
need mõjutavad tihti korruptsioonivastaseid ameteid ja prokuratuuri aktiivsemalt 
tegutsema. Viimased omakorda panustavad otseselt tõhusate uurimiste, süüdis -
tuste ja lõplike süüdimõistmiste tulemuslikkuse saavutamisse kohtuasjades, mis 
hõlmavad kõrgel tasemel esinevat korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevust. 
Õigusriigi kontekstis Lääne-Balkani riikides andsid püsivad probleemid kohtute 
sõltumatuse ning korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse 
mõjususega (vt punktid 46–50) ning komisjoni enda seisukohad ajakirjanduse, 
kodanikuühiskonna, korruptsioonivastaste ametite ja prokuratuuride tähtsuse 
kohta51 piisava aluse jätkuva toetuse eraldamiseks nendes võtmevaldkondades.50 Transparency International, 
„Corruption fighters’ Tool kit: 
civil society experiences and 
emerging strategies”, 2002 
(http://www.transparency.
org/whatwedo/publication/
corruption_fighters_toolkit_
civil_society_experiences_
and_emerging_strategi ).
51 Vt näiteks komisjoni teatis 
Euroopa Parlamendile ja 
nõukogule 
„Laienemisstrateegia ja 
peamised ülesanded 2011. ja 
2012. aastal”, KOM(2011) 666 
(lõplik), eelkõige punktid 3, 7, 
23, 39, 41, 45, 54, 58, 60 ja 67.10. selgitusIPA I projektide tulemused korruptsioonivastases võitluses
Korruptsioonivastane projekt Albaanias
Korruptsioonivastase projekti eesmärk Albaanias oli toetada Albaania valitsust korruptsioonivastase strateegia 
(2007–2013) elluviimisel. Lisaks sellele, et projektil ei õnnestunud saavutada mõõdetavaid tulemusi, nõrgestas 
selle jätkusuutlikkust asjaolu, et riigi korruptsioonivastase tegevuse koordinaator ei olnud sõltumatu ning 
koordineeritud poliitikaks riigi ja kohalikul tasandil nappis eelarvet ja inimressursse.
Riiklik korruptsiooni ennetamise komisjon endises Jugoslaavia Makedoonia vabariigis
Projekti eesmärk oli toetada peamise korruptsiooni ennetamise eest vastutava asutuse tööd. Projektis ei võe -
tud aga arvesse asjaolu, et riiklikul korruptsiooni ennetamise komisjonil ei olnud võimalik oma volitusi tõhu -
salt kasutada, kuna riiklikud asutused ei olnud sellele valdkonnale piisavalt pühendunud, kõrgem juhtkond ei 
olnud sõltumatu ja ressursid olid ebapiisavad49.
49 Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 11/2016: „Endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi haldussuutlikkuse parandamine: piiratud edusammud 
keerulistes tingimustes”, punkt 28 ja 3. selgitus ( http://eca.europa.eu ). Hinnang IPA toetuse kohta korruptsioonivastases võitluses, august 2015, 
lk 30 ja 120.
32 Tähelepanekud 
52 
IPA I raames eraldas komisjon siiski suhteliselt vähe rahalisi vahendeid meediava -
badusele ja kodanikuühiskonnale Lääne-Balkani riikides (0,5% toetuse kogusum -
mast)52. Näiteks Albaania ei saanud korruptsioonivastase võitluse raames meedia -
vabaduse ja kodanikuühiskonna edendamiseks mingeid riiklikke eraldisi. Samuti 
eraldas komisjon vähe vahendeid korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse 
vastaseks võitluseks (2%) ja prokuratuuri töö toetamiseks (1%).
Avaliku halduse reformimise projektid olid üldiselt jätkusuutlikud
53 
Haldussuutlikkuse arendamise ja haldamisega kaasnes eriti palju probleeme, 
peamiselt laialt levinud korruptsiooni ja pideva poliitilise sekkumise tõttu avaliku 
teenistuse ametikohtade täitmises ja karjäärijuhtimises. Selle tagajärjel tekkis 
suur tööjõu voolavus ja kvalifitseeritud töötajate puudus riigi ametiasutustes53. 
Selle taustal suutis komisjon muuta paljud projektiväljundid jätkusuutlikeks tule -
musteks, mida IPA I oli toetanud (nt avaliku teenistuse reform, toll, prokuratuur, 
avaliku sektori sisefinantskontroll, audit).
54 
Auditivalimisse kuulunud 23 riiklikust projektist 14 olid jätkusuutlikud54. Projektid, 
mis ei olnud jätkusuutlikud, ei olnud seda peamiselt ebapiisava eelarve ja tööjõu, 
nõrga koordineerimise ning – mis kõige tähtsam – abisaajariigi poliitilise tahte 
puudumise tõttu reformida institutsioone ja edasi arendada reformiprotsessi. 
Mõnel juhul oleks komisjon võinud enne lepingute sõlmimist kindlaks määrata 
lisatingimused seoses õigusaktide ja projektide pädevusega, kuid ei teinud seda 
(vt 11. selgitus ).52 Euroopa Kontrollikoja analüüs, 
komisjoni andmed, juuli 2015.
53 IPA abi metahindamine, 
september 2013, lk 19. 
Eduaruanded 2012–2015.
54 Vt lI lisa , avaliku halduse 
reformi projektid Albaanias 
(nr 3, 4 ja 5), Bosnias ja 
Hertsegoviinas (nr 6, 7 ja 9), 
endises Jugoslaavia 
Makedoonia Vabariigis (nr 12 
ja 14), Montenegros (nr 17 ja 
18) ja Serbias (nr 20, 21, 22 ja 
23).11. selgitusIPA ja avaliku halduse reform
Bosnia ja Hertsegoviina
Selles riigis kiideti eelarve heaks hilinemisega ning eelarve kooskõlastamine ja planeerimine olid nõrgal tase -
mel55. Lisaks oli riigi tasandil riigi eri osadel ja Brčko ringkonnal eraldi eelarved ja seadused avaliku teenistuse 
ja halduse kohta ning avalik haldus jäi killustatuks. See takistas kogu riigis halduse koordineerimise projekti 
ning riigi rahanduse statistika projekti jätkusuutlikkust.
55 SIGMA algolukorra mõõtmine 2015, Bosnia ja Hertsegoviina (punktid 2, 39, 94 ja 95), kirjeldas seda erikonteksti.
33 Tähelepanekud 
55 
Piirkondlike programmide puhul (vt III lisa ) kavandati Lääne-Balkani investee -
rimisraamistik kombineeritud vahendina taristuprojektide jaoks Lääne-Balkani 
riikides56. Vahemikus 2008–2014 sõlmiti projektide laenulepinguid 2,8  miljar -
di euro ulatuses, ELi toetust eraldati aga 305 miljonit eurot57. Lääne-Balkani inves -
teerimisraamistik oli hea vahend abi koordineerimise parandamiseks ja tehnilise 
toe andmiseks taristu eest vastutavatele riigi ametiasutustele (nt projektide 
ettevalmistamine, projekti finantsdokumentide koostamine), tugevdades seeläbi 
abisaaja haldussuutlikkust. Kontrollikoda analüüsis üht tüüpilist Lääne-Balkani 
investeerimisraamistiku projekti (vt 12. selgitus ).
56 
Kuue Lääne-Balkani riigi juhitav piirkondlik avaliku halduse kool on rahvusvaheli -
ne organisatsioon, mis asub Montenegros Danilovgradis. Kool sai 2,4 miljonit eu -
rot IPA tehnilist abi, varustust ja mööblit ning iga-aastase 1,2 miljoni euro suuruse 
eraldise IPA-lt kooli tegevuse toetamiseks58.56 Segarahastamine on 
finantseerimisasutuste 
antavate laenude ja toetuste 
kombinatsioon, mis võimaldab 
komisjonil IPA vahendeid 
finantsvõimendada, kaasates 
finantseerimisasutuste laene. 
Vt Euroopa Kontrollikoja 
eriaruanne 16/2014: „ELi 
välispoliitika toetamise 
eesmärgil toimuva piirkondlike 
investeerimisrahastute 
toetusprogrammide ja 
finantseerimisasutuste laenude 
ühendamise mõjusus”  
(http://eca.europa.eu ).
57 Lääne-Balkani 
investeerimisraamistiku 
aasta- ja seirearuanded ( https://
www.wbif.eu/Library ).
58 2008–2014 sõlmitud lepingute 
alusel, komisjon, juuni 2015.12. selgitusJoonia–Aadria torujuhtme projekt
See 3,5  miljoni  euro suurune piirkondlik projekt, mida rahastas Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank, 
seisnes Albaania ja Horvaatia vahelise gaasiühendusjuhtme teostatavusuuringu tehnilises abis. Projekti väl -
jund (tehniline raport) koostati õigel ajal ning see andis tehnilisi eksperditeadmisi Albaania energia- ja töös -
tusministeeriumile. Seda kasutatakse gaasijuhtme üldplaani ja tulevase ehituse jaoks.
34 Tähelepanekud 
57 
Kuigi selle eesmärk oli panustada Lääne-Balkani riikides tõhusasse ja professio -
naalsesse avalikku haldusesse, kasutasid nende riikide avalikud teenistujad piir -
kondliku avaliku halduse kooli koolitusvõimalusi vähe59, mis ei olnud kooskõlas 
ligi 10 aasta jooksul piirkondlikku avaliku halduse kooli investeeritud IPA ja riiklike 
vahenditega60. Komisjon tegi ettepanekuid piirkondliku avaliku halduse kooli 
tulemuste parandamiseks, sh IPA piirkondliku ja riikliku abi vahel koordineerimi -
se tagamise kaudu61. Kuigi auditi tegemise ajaks oli nende ettepanekute alusel 
meetmeid võetud, oli liiga vara hinnata, kas piirkondlik avaliku halduse kool oli 
Lääne-Balkani riikides reaalselt haldussuutlikust parandanud.
Komisjon oleks võinud abisaajaid julgustada kasutama IPAt kui 
õppevahendit
58 
Kontrollikoda leidis, et komisjon rakendas IPA l peamiselt nende IPA struktuu -
ride raames, mis olid loodud spetsiaalselt IPA vahendite haldamiseks62. Komis -
jon oleks võinud aktiivselt julgustada ka riiklikke asutusi neis IPA struktuurides 
arendatud häid tavasid kasutama kui õppevahendit avaliku halduse muude osade 
tugevdamiseks väljaspool neid struktuure63, kuigi see ei olnud konkreetselt IPA 
eesmärk. Seda aga ei tehtud ning seetõttu piirdus IPA panus haldussuutlikkuse 
tugevdamisel üksustega, mis olid tihedalt seotud IPA avaliku halduse reformiga. 
13. ja 14. selgitus  näitavad kahte ilmekat näidet, kus abisaaja ei suutnud kasuta -
da häid tavasid, mida oleks võinud IPA-lt õppida.59 Euroopa Kontrollikojale 
Albaania ametiasutuste poolt 
antud tagasiside (2015. aasta 
juuni) põhjal, Euroopa 
Kontrollikoja eriaruanne 
11/2016, punkt 37 (1. selgitus). 
Euroopa Kontrollikoja 
eriaruanne 20/2016: 
„Haldussuutlikkuse 
suurendamine Montenegros: 
edusamme on tehtud, kuid 
paljudes põhivaldkondades 
vajatakse paremaid tulemusi”, 
punkt 19 (2. selgitus)  
(http://eca.europa.eu ).
60 Metahindamine / mitme 
abisaajaga programmi 
hindamine, juuni 2013, 
punktid 19, 20, 24 ja 25.
61 Euroopa Kontrollikoja 
eriaruanne 20/2016: 
„Haldussuutlikkuse 
suurendamine Montenegros: 
edusamme on tehtud, kuid 
paljudes põhivaldkondades 
vajatakse paremaid tulemusi”, 
punkt 20 ( http://eca.europa.eu ).
62 Arvestades, et IPAst saab kasu 
laiem avalik haldus, mitte ainult 
IPA struktuurid, soovitati 
komisjoni hindamistes, et IPA 
juhtimisüksused tuleks liita 
abisaaja tegevuse struktuuriga 
ning need ei peaks olema 
autonoomsed organid. IPA abi 
metahindamine, 2013. aasta 
september. Selle küsimuse 
tõstatas kontrollikoda ka 2014. 
aastal oma eriaruande 19/2014 
punktis VI.
63 Euroopa Kontrollikoja 
eriaruanne nr 11/2016: „Endise 
Jugoslaavia Makedoonia 
vabariigi haldussuutlikkuse 
parandamine: piiratud 
edusammud keerulistes 
tingimustes”, punktid 55 ja 72 
(http://eca.europa.eu ).13. selgitusProjekt „Skopje 2014“, endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik
Projekti maksumuseks hinnati 2010. aastal 80 miljonit eurot. 2015. aastal olid kogukulud aga hinnanguliselt 
seitsmekordistunud, ulatudes 560  miljoni  euroni. See pealinnas ellu viidud suuremahuline linnaprojekt seisnes 
hoonete ja monumentide rajamises (vt 3. foto ). IPA toetust ei saadud. Projektis ei järgitud ELi hanke-eeskirju, 
hankemenetlus oli läbipaistmatu (nt maksti tasu kunstiteoste eest, mida ei olnud enne pakkumist täpsustatud) 
ning väidetavaid rikkumisi hankelepingute sõlmimisel ei auditeeritud välisaudiitori poolt ega uuritud64.
64 BIRN, „True cost of Skopje 2014 Revealed”, 27. juuli 2015. BIRN, „Accountability questions dog authors of Skopje 2014“, 14. august 2015. 2014. aasta 
eduaruanne, lk 25. Hinnang „IPA toetus korruptsioonivastasele võitlusele”, august 2015, lk 40.
35 Tähelepanekud 14. selgitusŽeželji silla projekt Serbias
Serbia Vojvodina autonoomses piirkonnas rahastas IPA osaliselt Žeželji silla projektikulusid. Uus sild pidi val -
mima 2013. aasta novembriks, et asendada väga ülekoormatud ja ohtlikku raudteesilda Novi Sadi kesklinnas, 
mis ehitati ajutise ehitisena pärast eelmise silla pommitamist Kosovo vastu peetud sõjas. Ülemäärase haldus -
koormuse ja vähese kooskõlastatuse tõttu (nt Serbia ametiasutuste põhiülesannete delegeerimine välistele 
osapooltele, Serbia menetluste kokkusobimatus rahvusvaheliste projekteerimismenetlustega, probleemid 
projekti vahe-eesmärkide püstitamisel) tekkisid märkimisväärsed viivitused, mis kulmineerusid 2015. aastal, ja 
Serbia ametiasutused ei suutnud ellu viia neid projektietappe, mida IPA ei rahastanud ( 4. foto ).Projekti „Skopje 2014“ osad: kunstiteosed Vardari jões ja avalikud hooned selle 
kaldapealsel
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.3. foto

36 Tähelepanekud 
Poliitilises dialoogis käsitleti haldussuutlikkust
59 
IPA tulemused olenesid suuresti arvukate poliitikadialoogi struktuuride edu -
sammudest. Poliitilist dialoogi peeti kas valitsustevahelisel tasandil või ühisel 
parlamentaarsel tasandil. Valitsustevahelise tasandi moodustasid Euroopa Liidu 
Nõukogu ja liikmesriigid, Euroopa välisteenistus, komisjon ja kuue Lääne-Balkani 
riigi valitsused. Ühise parlamentaarse tasandi moodustasid Euroopa Parlamen -
di asjaomased parlamendikomisjonid ja kuue Lääne-Balkani riigi parlamendid. 
Tabel 4  võtab kokku kõige olulisemad komisjoniga peetava poliitilise dialoogi 
struktuurid, mis on käesoleva auditi seisukohast asjakohased.Tulevase Žeželji silla asukoht Novi Sadis Doonau jõe ületamiseks
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.4. foto

37 Tähelepanekud 
60 
Dialoogistruktuuride eesmärk oli stimuleerida poliitilist tahet õigusriigi tu -
gevdamiseks, edendada haldusreformi ja parandada riigi rahanduse juhtimist, 
eelkõige aastatel 2014–2015. Olenevalt riigi ELi liikmesuse poliitilisest staatusest 
(potentsiaalne kandidaatriik, kanditaatriik või kandidaat, kes peab läbirääkimi -
si) andsid poliitilise dialoogi struktuurid tõuke spetsialiseerunud töörühmade 
moodustamiseks.
Õigusriigiteemalisel poliitilisel dialoogil oli piiratud mõju
61 
Komisjon asutas töörühmad, eelkõige kohtuvõimu sõltumatuse, riigiprokuratuu -
ri puuduste ning kohtu ja politsei korruptsiooni teemadel. Lisaks on Serbia ja 
Montenegro puhul, kellega ühinemisläbirääkimiste avamise on nõukogu heaks 
kiitnud (vt tabel 4 ), stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess, peatükkide 23 ja 
24 tegevuskavad ning IPA andnud teatava valmisoleku kohtusüsteemi reformiks 
ning võitluseks korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevusega. Tabel 4Komisjoni ja Lääne-Balkani riikide dialoogistruktuurid
Poliitiline dialoog Algus
Albaania Prioriteete käsitlev kõrgetasemeline dialoog 12. november 2013
Bosnia ja HertsegoviinaÜhinemisprotsessi käsitlev kõrgetasemeline 
dialoog27. juuni 2012
Õigusküsimusi käsitlev struktureeritud dialoog 6. juuni 2011
Kosovo Struktureeritud dialoog õigusriigi teemal 30. mai 2012
Endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik Kõrgetasemeline ühinemisdialoog 29. märts 2012
Montenegro Ühinemisläbirääkimiste algus 29. juuni 2012
Serbia Ühinemisläbirääkimiste algus 21. jaanuar 2014
Kõik Lääne-Balkani riigid Stabiliseerimis- ja assotsieerimisnõukogud Mitmed kuupäevad
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.
38 Tähelepanekud 
62 
Riikides, kellega ühinemisläbirääkimised polnud veel alanud, oli ELi ja Lääne-Bal -
kani töörühmade mõju poliitilise tahte loomisele õigusriigi edendamiseks piira -
tud, nagu kirjeldatud 15. selgituses .
Mõningat edu saavutati avaliku halduse reformi poliitilise 
dialoogiga
63 
Avaliku halduse reformi alane poliitiline dialoog toimus stabiliseerimis- ja assot -
siatsioonilepingute (SAAd) raames. Koostöös abisaajariikide haldusasutustega 
kogu Lääne-Balkani piirkonnas moodustas komisjon edukalt avaliku halduse 
reformi erirühmad. 15. selgitusÕigusriigiteemalise poliitilise dialoogi piirangud
Bosnia ja Hertsegoviina
Poliitiliste ja institutsionaalsete probleemide tõttu oli poliitiline dialoog osaliselt ebamõjus. Funktsionaalsete 
ja jätkusuutlike institutsioonide loomises tehti mõningaid edusamme65, kuid kohtusüsteemi reformi alal oli 
edasiminekut vähe. Kohtusüsteemis esinesid jätkuvalt läbivad puudused seoses iseseisvuse, poliitilise sekku -
mise ja ebatõhususega66.
Kosovo
Kuigi õigusriik oli Kosovos prioriteet67, sai võitlus korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu olulisi 
tagasilööke, mida tõendavad erinevad aruanded68. Poliitiline dialoog oli seni olnud ebatõhus riigis valitseva 
karistamatuse õhkkonnaga tegelemiseks, eelkõige kohtuliku sõltumatuse puudumise ning korruptsiooni ja 
organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse piiratud tulemuste tõttu69.
65 2015. aasta arenguaruanne, lk 9 ja 12.
66 2015. aasta arenguaruanne, lk 12, 15, 16, 17.
67 MIPD 2011–2013, Kosovo.
68 2014. aasta eduaruanne: „Erilist tähelepanu tuleks pöörata õigusriigi tugevdamisele (…) ning organiseeritud kuritegevuse ja korruptsiooni 
vastase võitluse tugevdamisele”.
69 2015. aasta eduaruanne, lk 12, 15, 16 ja 18. 2014. aasta eduaruande saatemärkused.
39 Tähelepanekud 
64 
Kõnealused erirühmad tegelesid süstemaatiliselt avaliku halduse reformi stratee -
gilise raamistikuga, avaliku teenistuse ning inimressursside juhtimisega, poliitika 
arendamise ja koordineerimisega, kodanikele ja ettevõtjatele teenuste osutami -
sega, avaliku halduse aruandekohustusega, samuti riigi rahanduse juhtimisega. 
Rühmad loodi 2010. aastal endises Jugoslaavia Makedoonia vabariigis, 2012. 
aastal Albaanias, 2013. aastal Kosovos, 2014. aastal Montenegros ja Serbias ning 
2015. aastal Bosnias ja Hertsegoviinas.
40
 Järeldused ja soovitused
65 
Eelmiste eriaruannete leidudele, komisjoni hindamistele ning 2015. aastal tehtud 
lisaauditeerimisele tuginedes oli kontrollikoja eesmärk hinnata seda, kas komis -
jon oli IPA programmi kaudu andnud panuse haldussuutlikkuse parandamisse 
Lääne-Balkani piirkonnas. Audit keskendus IPA I-le (2007–2013), kuid hõlmas ka 
IPA II (2014–2020) esimesi etappe. Keskenduti õigusriigi ja avaliku halduse reformi 
põhisektoritele.
66 
Kontrollikoda järeldas, et ELi ühinemiseelne abi oli üldjoontes tõhus ning IPA I 
tugevdas osaliselt piirkonna haldussuutlikkust vaatamata Lääne-Balkani riikide 
ametiasutustele omastele märkimisväärsetele puudustele.
67 
Komisjonipoolse juhtimise kontekstis ei olnud IPA eesmärgid alati konkreetsed 
ega mõõdetavad. Programmid ja projektid põhinesid vajadustel, kuid mõned 
abisaajate hindamised õigusriigi valdkonnas näitasid märkimisväärseid puudusi 
(punktid 16–23).
68 
IPA vahendite ärakasutamist pärssis mõnes riigis vähene haldussuutlikkus ning 
detsentraliseeritud rakendamise puhul ranged nõuded ELi vahendite haldamise 
kohta (punktid 24–26).
1. soovitus  
Eesmärgid. Kaudne eelarve täitmine
IPA II alusel peaks komisjon seadma konkreetsed eesmärgid, mis põhinevad prio -
riteetidel ja mõõdetavatel sihtidel.
Haldusnõuete lihtsustamiseks peaks komisjon nõrga haldussuutlikkuse tuvasta -
misel rakendama kaudset eelarve täitmist valikuliselt, võttes arvesse asjaomaste 
vahendite mahtu ning detsentraliseeritavate projektide keerukust ja poliitilist 
tundlikkust.
41 Järeldused ja soovitused 
69 
IPA I alusel ei kohaldanud komisjon süstemaatiliselt rangeid tingimusi ega teinud 
järelkontrolli. Oma tulemustele suunatud järelevalve aruannete puudustele 
vaatamata suutis komisjon IPA projektide rakendamise üle mõjusat seiret teha. 
Ka IPA hindamiste järelduste ja soovituste kasutamine komisjoni poolt oli osali -
selt mõjus. Vaatamata abisaajate märkimisväärsetele puudustele suutis komisjon 
rahastamise koordineerimist mõjusalt toetada (punktid 27–37).
2. soovitus  
Tingimused. Seire. Hindamine
Komisjon peaks kohaldama asjakohaseid tingimusi sektorite, programmide ja 
projektide tasandil ning tegema nende järelkontrolli. Näiteks võiks komisjon 
vajaduse korral vähendada tulevaste IPA eraldiste netosummat, peatada maksed, 
tühistada projektid, mille lepingud ei ole veel sõlmitud, ning süstemaatiliselt 
jälgida projektide vastavust eelnevalt määratletud tingimustele. Komisjon peaks 
süstemaatiliselt jälgima tundlikke programme ja projekte ning tegema välishin -
damisi sekkumiste kohta Lääne-Balkani riikide prioriteetsetes sektorites.
70 
Lääne-Balkani riikide haldussuutlikkuse seisukohast saavutas IPA üldiselt lepin -
gujärgsed kavandatud väljundid ning selle toetus õigusriigile ja avaliku halduse 
reformile oli osaliselt jätkusuutlik (punktid 42–57).
71 
Õigusriigi projektide puhul ei kohaldanud komisjon tingimuslikkust piisavalt 
ning suhteliselt vähe IPA vahendeid eraldati olulistes õigusriigi valdkondades, 
nagu meediavabadus, prokuratuur ning võitlus korruptsiooni ja organiseeritud 
kuritegevuse vastu. Abisaajate vähene poliitiline tahe institutsioonide reformimi -
seks, ebapiisav eelarve ja personal ning nõrk koordineerimine mõjutasid samuti 
projektide jätkusuutlikust (punktid 43–52).
72 
Avaliku halduse reformi valdkonnas suutis komisjon paljud projektiväljundid tei -
sendada jätkusuutlikeks tulemusteks. Ehkki see ei olnud IPA sõnaselge eesmärk, 
oleks abisaajaid võinud julgustada IPAt rohkem kasutama õppevahendina ka 
muudes avaliku halduse valdkondades (punktid 53–58).
42 Järeldused ja soovitused 
3. soovitus  
Senise tegevuse tulemused. Ressursid
Poliitilise dialoogi ning IPA I ja II kontekstis peaks komisjon arendama abisaajarii -
kides tugevamat poliitilist tahet, et nad saavutaksid veenvaid tulemusi tõhusate 
uurimiste, süüdistuste ja lõplike süüdimõistmiste alal kohtuasjades, mis hõlmavad 
kõrgetasemelist korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevust. Selleks peaksid 
kõik abisaajad oma jõupingutusi tõhustama. Seda tuleks teha poliitilise dialoogi 
raames ning see peaks peegelduma tulevaste riiklike IPA eraldiste ja teiste võima -
like ELi vahendite eraldamises.
Lisaks peaks komisjon poliitilise tahte ja vahendite parema ärakasutamisvõi -
me korral suurendama toetussummasid olulistes õigusriigi valdkondades, kus 
kontrollikoda täheldas suurt vajadust toetuse järele: võitlus korruptsiooni ja 
organiseeritud kuritegevuse vastu (eriline tähelepanu riigiprokuratuuril) ning 
meediavabadus.
73 
Piirkondliku koostöö parandamine ja haldussuutlikkuse tugevdamine piirkonnas 
tervikuna on äärmiselt tähtis ning komisjon on seda edendanud eelkõige Lää -
ne-Balkani investeerimisraamistiku kaudu (punktid 19, 39 ja 55).
74 
Auditeeritud perioodi vältel ei avaldanud piirkondliku koostöönõukogu tegevus 
aga olulist mõju. Piirkondliku avaliku halduse kooli suhtes oli veel vara hinnata, 
kas see parandas Lääne-Balkani riikide haldussuutlikkust (punktid 39, 45 ja 57).
4. soovitus  
Piirkondlik koostöö
IPA I ja II raames peaks komisjon toetama piirkondlikku koostööd. Eelkõige peaks 
komisjon tagama, et piirkondlikule koostöönõukogule ja piirkondlikule avali -
ku halduse koolile antav rahaline toetus tooks mõõdetavaid ja jätkusuutlikke 
tulemusi.
43 Järeldused ja soovitused 
75 
Lääne-Balkaniga peetaval poliitilisel dialoogil oli õigusriigile mitmel juhul üksnes 
piiratud mõju. Sellega saavutati aga mõningat edu avaliku halduse reformi alal 
(punktid 59–64).
5. soovitus  
Poliitiline dialoog
IPA raames peaks komisjon kasutama poliitilist dialoogi selleks, et toetada tule -
muste saavutamist õigusriigi ja avaliku halduse reformi vallas.
III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva 
eriaruande vastu 12. juuli 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

44
 Lisad
Peamised sündmused ELi ja Lääne-Balkani riikide suhete mõistmiseks
2000 ο 1. juuni – Santa Maria da Feira Euroopa Ülemkogu teatab, et kõik stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu protsessis osalevad riigid on 
potentsiaalsed ELi liikmesuse kandidaadid.
2001 ο 1. aprill – arreteeritakse endine Jugoslaavia president Slobodan Miloševič, keda süüdistatakse sõjakuritegudes, võimu kuritarvitamises 
ja korruptsioonis.
 ο 13. august – Ohridi raamlepinguga kinnitatakse rahulepe endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi valitsuse ja etniliste albaanlaste 
kogukonna vahel.
2003  ο 20. juuni – Thessaloníki Euroopa Ülemkogu kinnitab Euroopa Liidu perspektiivi Lääne-Balkani jaoks.
2004 ο 22. märts – endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik esitab taotluse ELi liikmeks saamiseks.
 ο 1. aprill – endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping jõustub.
2005  ο 16. detsember – nõukogu kinnitab endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi kandidaatriigi staatust.
2006  ο 3. juuni  – pärast edukat referendumit kuulutab Montenegro välja iseseisvuse.
2007 ο 1. jaanuar – IPA I jõustub.
 ο 26. veebruar – Rahvusvaheline Kohus otsustab kohtuasjas Bosnia ja Hertsegoviina vs. Serbia ja Montenegro, et Srebrenica massimõrv oli 
genotsiid, ning vabastab kostja samal ajal vastutusest veresauna eest.
2008 ο 17. veebruar – Kosovo kuulutab välja iseseisvuse.
 ο 11. juuli – Kosovo abistajate konverentsil võtavad Euroopa Komisjon ja liikmesriigid kohustuse eraldada ligi 800 miljonit eurot 
spetsiaalselt Kosovo toetamiseks.
 ο 15. detsember – Montenegro esitab taotluse ELi liikmeks saamiseks.
2009 ο 1. aprill – jõustub stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping Albaaniaga.
 ο 24. aprill – Albaania esitab taotluse ELi liikmeks saamiseks.
 ο 22. detsember – Serbia esitab taotluse ELi liikmeks saamiseks.
 ο 22. detsember – Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonis mõistetakse Bosnia ja Hertsegoviina hukka vähemuste 
kogukondade demokraatlike õiguste rikkumise eest.
2010 ο 1. mai  – jõustub stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping Montenegroga.
 ο 22. juuli – Rahvusvaheline Kohus annab välja nõuandva arvamuse, et Kosovo iseseisvuse ühepoolne väljakuulutamine ei rikkunud 
ühtegi kehtivat rahvusvahelise õiguse sätet.
 ο 17. detsember – nõukogu kinnitab Montenegro kandidaatriigi staatuse.
2011  ο 26. mai ja 20. juuli – arreteeritakse tuntud Serbia sõjakurjategijad, keda otsib endise Jugoslaavia asjade rahvusvaheline kriminaalkohus.I lisa
45 Lisad 
2012 ο 1. märts – nõukogu kinnitab Serbia kandidaatriigi staatuse.
 ο 29. juuni  – algavad ametlikud ühinemisläbirääkimised Montenegroga.
2013 ο 19. aprill – Kosovo ja Serbia peaministrid kirjutavad alla Brüsseli lepingule, mis normaliseerib suhted kahe riigi vahel.
 ο 1. september  – stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping Serbiaga jõustub.
2014 ο 1. jaanuar – IPA II jõustub.
 ο 21. jaanuar – Serbia ühinemisläbirääkimised algavad ametlikult.
 ο 27. juuni – nõukogu kinnitab Albaania kandidaatriigi staatuse.
 ο 15. juuli – ametisse astuv komisjoni president deklareerib, et enne 2020. aastat ei toimu uusi ühinemisi.
 ο 28. august – Lääne-Balkani tippkohtumine Berliinis.
2015 ο 1. juuni – stabiliseerimis- ja assotsiatsioonileping Bosnia ja Hertsegoviinaga jõustub.
 ο 20. august – Lääne-Balkani tippkohtumine Viinis.
2016 ο 15. veebruar – Bosnia ja Hertsegoviina esitab taotluse ELi liikmeks saamiseks.
 ο 30. märts – Lääne-Balkani tippkohtumine Albaanias Durrës.
 ο 1. aprill  – stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping Kosovoga jõustub.
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda komisjoni teabe põhjal.I lisa
46 Lisad 
IPA I  riiklike projektide auditivalim
Nr Abisaaja ProjektIPA 
otsuse 
tegemise 
aastaSumma  
(eurodes)
Õigusriigi põhimõte
1
AlbaaniaEuroopa Ühenduse politseiabi missioon Albaanias (PAMECA-III) 2007 6 768 790
2 Korruptsioonivastane projekt Albaanias (PACA) 2008 2 000  000
3 Toetus rahapesu tõkestamise ja finantskuritegude uurimise struktuuridele 2009 1 500  000
4 Kodanikuühiskonna rahastu – kodanikualgatused ja suutlikkuse parandamine 2009 1 500  000
5 Toetus tunnistajakaitsele 2009 554 199
6 Euroopa Ühenduse politseiabi missioon Albaanias (PAMECA-IV) 2009 1 000  000
7 EURALIUS III: tehniline abi kohtusüsteemile 2009 2 300  000
8 Uue vangla ehitamine Fieri 2010 9 654 814
9 Albaania peaprokuratuuri kohtuasjade haldamise süsteem 2010 990  396
10 Tirana kohtupalee ehitamine 2012 0
11
Bosnia ja HertsegoviinaÜhine koolitus SIPA finantsteabeüksusele ja kriminaaljuurdluse üksusele, proku -
röridele, finantsjärelevalve asutustele ja institutsioonidele2007 392 973
12 Toetus sõjakuritegude kojale (riigikohus) 2008 2 999  599
13 Abi politseiasutuste koordineerimise direktoraadile 2008 1 200  000
14Institutsioonilise suutlikkuse tugevdamine korruptsiooni ennetamiseks ja selle 
vastu võitlemiseks2009 488  048
15 Vastutustundelise ajakirjanduse järelevalve: korruptsioonivastasus ja meedia 2009 102 923
16 Rangete turvameetmetega riigivangla ehitamine Sarajevos – 2. etapp 2010 5 150 000
17 Kõrgem kohtu- ja prokuratuurinõukogu 2010 1 000  000
18 Mestimise abi politseiasutuste koordineerimise direktoraadile 2008 1 200  000
19 Toetus korrakaitseorganitele 2010 6 999  999
20 Parlamendi ELiga ühinemise suutlikkuse parandamine 2012 3 499 966
21Endine Jugoslaavia 
Makedoonia vabariikToetus korruptsiooni ja huvide konflikti ennetamise ja takistamise järelevalve 
strateegiadokumentide ja kaasnevate tegevuskavade koostamiseks2008 165 968
22ELi parimate tavade vahetamine korruptsioonivastase järelevalve valdkonnas 
kohalikul tasandil2009 138 500II lisa
47 Lisad 
Nr Abisaaja ProjektIPA 
otsuse 
tegemise 
aastaSumma  
(eurodes)
Õigusriigi põhimõte
23MontenegroToetus korruptsioonivastase strateegia ja tegevuskava rakendamisele 2012 700 000
24 Korruptsioon kohalikes omavalitsustes – nulltolerants! 2012 190 308
25
SerbiaPolitseireform: siseasjad 2007 1 000  000
26 Kohtusüsteemi (kohtute) tõhususe ja läbipaistvuse parandamine 2007 2 643 064
27 Korruptsioonivastane võitlus 2008 2 147 000
28 Läbipaistvuse ja tõhususe parandamine (prokurörid ja karistussüsteem) 2008 1 891 517
29 Kodanikuühiskonna toetamine (I ja II)2007
20081 983 458
KOKKU: 60 161 522
Avaliku halduse reform
1
AlbaaniaToetus Albaania avaliku halduse ametile (DOPA) 2008 958 892
2 Toetus Albaania riigihangete, kontsessioonide ja avalike oksjonite süsteemile 2008 899 076
3 Albaania assamblee toetamine 2010 1 454 147
4Albaania tolli toetamine
Haldus2011 1 424 496
5Kaasaegse finantsjuhtimise ja -kontrolli süsteemi ning finantsinspektsiooni 
rakendamine2012 2 500  000
6
Bosnia ja HertsegoviinaAvaliku halduse reformi koordinaatori büroo suutlikkuse parandamine 2007 1 824 961
7Üleriigilise avaliku sektori sisefinantskontrolli strateegia väljatöötamine ja 
rakendamine2007 1 105 904
8 Valitsemissektori ja riigi rahanduse statistika suutlikkuse tõstmine 2009 1 603 790
9 Läbipaistvuse ja aruandluskohustuse õppekavad 2010 445 253
10 Toetus avaliku halduse reformi kooskõlastamisele ja elluviimisele 2011 476 450II lisa
48 Lisad 
Nr Abisaaja ProjektIPA 
otsuse 
tegemise 
aastaSumma  
(eurodes)
Avaliku halduse reform
11
Endine Jugoslaavia 
Makedoonia vabariikTehniline abi IPA koolitus- ja toetusvahendile 2007 856 280
12Institutsioonide suutlikkuse parandamine rakenduskavade haldamiseks ja 
rakendamiseks2008 1 599 710
13 Riigihangete süsteemi toetamine 2008 986 442
14Tehniline abi infoühiskonna ja halduse ministeeriumile ning riikliku koolituste 
koordineerimise süsteemi rakendamise parandamine2009 1 095 000
15
MontenegroRiigihangete süsteemi edasine arendamine ja tugevdamine 2009 1 080 017
16 ELi finantsabi haldus- ja kontrollisüsteemide tugevdamine2009
2010
20132 000  000
17 Riikliku auditeerimisasutuse tugevdamine 2014 751 068
18 Riikliku auditeerimisasutuse auditite kvaliteedikontroll 2014 250 000
19 ELi vahendite haldamise ja üldiste haldusmenetluste tugevdamine 2014 1 261 500
20
SerbiaMunitsipaaltoetuse programm 2007 22 501  150
21 Riigihangete büroo toetamine 2007 116 650
22 Avaliku sektori sisefinantskontrolli loomise toetamine 2008 2 000  000
23Tollikontrolli osakonna ühtlustamine ELi tolliasutuste standardite, töökorralduse 
ning töömetoodikaga2008 1 399 641
KOKKU: 48 590  427
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda komisjoni teabe põhjal, 30. juuni 2015.II lisa
49 Lisad 
IPA I  riiklike projektide auditivalim
Arv Mitme abisaajaga programm Lääne-Balkani riikides IPA otsuste aastadLepingusumma  
(eurodes)
1 Piirkondlik koostöönõukogu (RCC) 2008–2013 18 641 100
2 Lääne-Balkani investeerimiskeskkond (WBIF) 2008–2014 305 000  000
3 Piirkondlik avaliku halduse kool (ReSPA) 2010–2013 5 900  000
KOKKU: 329 541 100
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda komisjoni teabe põhjal, 30. juuni 2015. Lepingusummad esindavad kõigi projektide lepingusummasid kõnealustes 
programmides.III lisa
50 Komisjoni  
vastus
Kokkuvõte
VIII
Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et tingimuslikkust on kohaldatud vastavalt vajadusele asjakohasel tasan -
dil, et saavutada suurim võimalik mõju laienemispoliitika eesmärkidele, tegutsedes sageli poliitiliselt keerukates 
olukordades.
Seoses rahastamistasemega märgib komisjon, et asjaomastes sektorites antud rahalised vahendid olid piisavad, 
arvestades vajalike suuremahuliste investeeringute suhteliselt piiratud summat ning olemasolevast vahendite ära -
kasutamise võimest tulenevaid piiranguid. Meediavabadus, kodanikuühiskond ja võitlus korruptsiooni ning organi -
seeritud kuritegevuse vastu nõuavad peamiselt tehnilise abi vormis ekspertnõustamist, mis tagati IPA kaudu, mitte 
aga suuremahulisi investeeringuid.
X
Komisjon rõhutab, et piirkondliku koostöönõukogu on piirkonna riigid kokku pannud peamiselt kokkusaamise ja 
ühiste probleemide arutamise foorumina ning see eesmärk ka täideti.
Sissejuhatus
09
Komisjon toonitab, et laienemisprotsess on range, kuid õiglane protsess, mis tugineb kindlaksmääratud kriteeriu -
midele ja varasematele õppetundidele. Iga riiki hinnatakse tema enda tulemuste alusel. Praeguste kandidaatriikide 
probleemid on sellised, et ükski neist ei ole 2019. aasta lõpus lõppevate praeguse komisjoni volituste ajal valmis 
ELiga liituma. 2015. aasta detsembris kinnitas Ülemkogu taaskord, et laienemine on jätkuvalt üks ELi põhipoliitika, 
ning kinnitas ELi ühemõttelist pühendumist Lääne-Balkani riikide Euroopa väljavaadetele.
Tähelepanekud
23
Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et kõikidel riikidel on õigusriigi valdkonna strateegiad olemas. Kõigil ei pruugi 
olemas olla aga terviklikku või ajakohastatud õigussüsteemi strateegiat.
4. selgitus. IPA I raames eelarve detsentraliseeritult täitmisel saadud kogemused
Endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik
Komisjon rõhutab, et projektidest jätkuva kahju saamise riski maandamiseks on täiustatud lepinguliste dokumen -
tide läbivaatamise menetlust ning see on IPA II raames rahaliste vahendite detsentraliseerimisel valikulisem. Samuti 
jälgib komisjon hoolega riiklike asutuste koostatud riigihankeplaane ja annab nõu prioriteetsete projektide valimi -
sel. Lisaks jälgib komisjon, kuidas viiakse ellu detsentraliseeritud rakendussüsteemi tegevuskava, mille riigiasutused 
on koostanud IPA rakendamisega seotud probleemide lahendamiseks.
Komisjoni vastus 51
4. selgitus. IPA I raames eelarve detsentraliseeritult täitmisel saadud kogemused
Serbia
IPA I raames oli detsentraliseeritud rakendussüsteemi otstarve IPA vahendite juhtimine riiklike asutuste poolt.
Seetõttu ei hõlmanud akrediteerimisprotsess riigi finantsjuhtimise põhjalikku hindamist riigi tasandil, mis lisati alles 
IPA II õigusraamistikku.
Samuti tuleb märkida, et Serbia puhul jätkas komisjon detsentraliseeritud rakendussüsteemi järelevalvet, jälgides 
lahendamata probleeme ja rakendades võimalikke parandusmeetmeid. Näiteks otsustas komisjon 2015. aastal ühe 
peamise struktuuri (auditeerimisasutus) volitused kestvate puuduste tõttu peatada, kuna süsteem ei taganud ELi 
fondide nõuetekohast kasutamist.
28
Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et tingimuslikkust on kohaldatud vastavalt vajadusele asjakohasel tasan -
dil, et saavutada suurim võimalik mõju laienemispoliitika eesmärkidele, tegutsedes sageli poliitiliselt keerukates 
olukordades.
6. selgitus. IPA I raames ei kohaldatud ranget tingimuslikkust
Serbia
Alates IPA 2012. aasta programmitööst kasutatakse tingimuslikkust sihipäraselt. Tingimused on valdkonna/projekti 
toimikutes selgelt ja mõõdetavalt määratletud ning neid jõustatakse rakendamise ajal. Sellega tagatakse, et rahas -
tatakse ainult töövalmis projekte (meetmeid). Programmitöös on mitu projekti edasi lükatud, kui olulise tähtsusega 
eeltingimused ei olnud täidetud. 
36
Komisjon nõustub osaliselt. Üldpõhimõttena võtab komisjon kõigi hinnangute alusel järelmeetmeid, kasutades 
eelkõige üksikasjalikke soovituste ja järeltegevuste tabeleid. Samuti märgib komisjon, et tulemustele suunatud seire 
põhineb üldistel küsimustel, mida võib kasutada kõikide riikide ja/või valdkondade puhul. Tasakaalustatuma pildi 
saamiseks võib aga kasutada asjakohaste erikogemustega eksperte.
37
Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et avaliku halduse reformi põhjalik strateegiline hindamine on praegu käimas.
7. selgitus. Piirkondlik abi koordineerimine Lääne-Balkani riikides
Piirkondlik koostöönõukogu
Komisjon märgib, et piirkondlik koostöönõukogu on piirkondlikul tasandil korraldanud mitu valdkonnaga seotud 
arutelu, sealhulgas spetsiaalse rahastajate koordineerimiskoosoleku. Need tegevused on aidanud lisada rahastajate 
abile piirkondlikku vaatepunkti.
Piirkondlik koostöönõukogu on arendanud välja rahastajate andmebaasi (SEEDAD). Beetaversioon sai valmis 2015. 
aasta detsembris ning andmebaasi tutvustati rahastajatele nende 2016. aasta märtsis toimunud koordineerimis -
koosolekul ( http://www.rcc.int/seedad/) .
Komisjoni vastus 52
40
Hoolimata mõningatest riiklike asutuste poolsetest puudujääkidest abi koordineerimise protsessis ei olnud neil tänu 
komisjoni ja ELi esinduste pakutud toele mõju IPA rahalise abi nõuetekohasele rakendamisele.
8. selgitus. Ebamõjus abi koordineerimine abisaajate tasandil
Kosovo
Komisjon nõustub tähelepanekuga, et Kosovo valitsuse abi koordineerimise mehhanismid ei olnud 2011. aasta 
lõpuks töövalmis, kuigi tuleks märkida, et pärast seda on tehtud edusamme ning rahastajatega on peetud konsul -
tatsioone uue ja parema „abi koordineerimise määruse“ üle, mis võeti vastu 2015. aasta juunis. Ka ELi esindus on 
riiklikele asutustele tuge pakkunud.
43
Komisjon märgib, et õigusriigi põhimõtte tundlikus valdkonnas on hädavajalik tagada täielik ja pidev poliitiline 
pühendumine kuni projekti lõpetamiseni, selle ajal ja pärast seda.
44
Komisjon juhib tähelepanu sellele, et komisjon on oma poliitikadialoogi abil süstemaatiliselt julgustanud abisaajaid 
poliitiliselt õigusriigi valdkonna reforme toetama. Kuigi kõnealune dialoog ei käsitle otseselt projektidega seotud 
küsimusi, aitab see otseselt tagada, et poliitilised tingimused kehtivad või nendega tegeldakse.
Lisaks tõstab komisjon õigusriigi valdkonnas esile erakordseid raskusi range tingimuslikkuse kehtestamisel ilma 
rahalise toetuse liigse piiramiseta. See vajab süsteemi peenhäälestamist poliitikadialoogi, programmitöö ja projek -
tide rakendamise teel.
45
Komisjon juhib tähelepanu sellele, et piirkondlik koostöönõukogu asutas koos Lääne-Balkani riikide justiitsministee -
riumidega õigussüsteemi töörühma, mis võttis vastu õigussüsteemi tegevuskava. Nad asutasid tegevuskava raken -
damisega tegelemiseks kaks piirkondlikku võrgustikku (õigusalase koolituse asutuste ning vahendajate ühenduste 
võrgustikud). Piirkondlik koostöönõukogu on kaasanud kohtunikele ja prokuröridele mõeldud seminaride ja mater -
jalide väljatöötamisse ka Euroopa Avaliku Halduse Instituudi, Euroopa õigusalase koolituse võrgustiku ja Euroopa 
Nõukogu.
49
Komisjon rõhutab, et vastava registri koostamiseks on pikema aja jooksul vaja ametiasutuste pidevat poliitilist 
panust.
Kosovo puhul viitab komisjon oma hiljutisele aruandele Kosovo edusammude kohta viisanõude kaotamise tegevus -
kava nõuete täitmisel, sealhulgas edusammude kohta registri loomisel korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse 
vastase võitluse kohta (COM(2016) 276 final).
Komisjoni vastus 53
10. selgitus. IPA I projekti tulemused korruptsioonivastases võitluses
Korruptsioonivastane projekt Albaanias
Komisjon ei ole märkusega osaliselt nõus. Projekt ei saavutanud iseenesest selliseid eesmärke nagu tajutava kor -
ruptsiooni taseme langus või vara konfiskeerimise kasv, mis oleksid pikaajalisemad tulemused. Projekti muud 
eesmärgid saavutati aga edukalt ning neil oli Albaania korruptsioonivastases võitluses positiivne mõju. Hiljutises 
IPA toetuse valdkondlikus hinnangus korruptsioonivastase võitluse alal järeldati, et projekt „aitas hoida ära korrupt -
siooni hariduse valdkonnas“, ning hinnati positiivselt selle panust Euroopa Nõukogu riikide korruptsioonivastase 
ühenduse ning rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise meetmeid hindava eksperdikomitee soovituste 
rakendamisse.
52
Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et ta on toetanud IPA abi kaudu pidevalt kodanikuühiskonna organisatsioone 
kõigis valdkondades, sealhulgas demokraatia ja õigusriik, kasutades selleks muu hulgas mitut riiki hõlmavaid 
programme. Sellise toetamise juures on äärmiselt tähtis võtta arvesse kodanikuühiskonnas olemas olevat toetuse 
kasutamise võimet.
Seoses teiste nimetatud valdkondade rahastamistasemega märgib komisjon, et rahastamine oli piisav, arvestades 
vajalike suuremahuliste investeeringute suhteliselt piiratud summat ning olemasolevast vahendite ärakasutamise 
võimest tulenevaid piiranguid. Kõnealused valdkonnad ei vaja mitte suuremahulisi investeeringuid, vaid peamiselt 
tehnilise abi vormis ekspertnõustamist, mida on IPA kaudu pakutud, ning kindlat poliitilist toetust.
58
Komisjon märgib, et kontrollikoja osutatud struktuurid, mis on loodud IPA vahendite juhtimiseks, seonduvad pea -
miselt detsentraliseeritud juhtimisega ning on seetõttu olemas ainult teatud riikides. Samuti toonitab komisjon, kui 
tähtis on julgustada riiklikke asutusi igal võimalusel selliste struktuuride parimaid tavasid hästi ellu rakendama.
Komisjon märgib, et usaldusväärse riikliku finantsjuhtimise edendamine ei piirdu IPA I kasutamisega. 2013. aasta 
oktoobrist pärinev uus laienemisstrateegia „Põhiküsimused kõigepealt“ pöörab eritähelepanu kõigile majanduse 
juhtimise vormidele riigi finantsjuhtimise ja riigihangete valdkonnas kooskõlas ELi standarditega. Seda jälgitakse 
hoolikalt asjakohaste struktuuride kaudu.
14. selgitus. Žeželji silla projekt Serbias
Enamiku viivitustest on hinnangute kohaselt põhjustanud töövõtja. Hiljem on sellelaadsete probleemide vastu või -
deldud poliitikaeesmärkide ja programmitöö vaheliste seoste tugevdamise teel.
61
Komisjon juhib tähelepanu sellele, et poliitikadialoog saab reformi ainult julgustada, kuid vastutus reformi protsessi 
eest jääb riiklikele asutustele.
Komisjoni vastus 54
15. selgitus. Õigusriigiteemalise poliitikadialoogi piirangud
Komisjoni vastus lõikudele „Bosnia ja Hertsegoviina“ ning „Kosovo“
Komisjon märgib, et Lääne-Balkani riikidega on poliitikadialoogi peetud tõhusalt ja tulemustele orienteeritult ning 
tänu sellele on saavutatud iga-aastastes laienemispakettides / eduaruannetes kirjeldatud edusamme. Käesolevas 
auditis hinnatavate reformide keerukuse tõttu nõuab see protsess aga aega, eriti kuna komisjoni põhimõtteks on 
eelistada kvaliteeti kiirusele. Peale selle kuulub asjaomastes riikides reformide elluviimise kiirus riiklike asutuste 
vastutusalasse.
Järeldused ja soovitused
1. soovitus. Eesmärgid. Kaudne eelarve täitmine
Komisjon nõustub soovitusega.
2. soovitus. Tingimused. Seire. Hindamine
Komisjon nõustub soovitusega.
71
Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et tingimuslikkust on kohaldatud vastavalt vajadusele asjakohasel tasan -
dil, et saavutada suurim võimalik mõju laienemispoliitika eesmärkidele, tegutsedes sageli poliitiliselt keerukates 
olukordades.
Seoses rahastamistasemega märgib komisjon, et asjaomastes sektorites antud rahalised vahendid olid piisavad, 
arvestades vajalike suuremahuliste investeeringute suhteliselt piiratud summat ning olemasolevast vahendite ära -
kasutamise võimest tulenevaid piiranguid. Meediavabadus, kodanikuühiskond ja võitlus korruptsiooni ning orga -
niseeritud kuritegevuse vastu nõuavad peamiselt ekspertnõustamise pakkumist tehnilise abi kujul, mis tagati IPA 
kaudu, mitte aga suuremahulisi investeeringuid.
3. soovitus. Senise tegevuse tulemused. Ressursid
Komisjon nõustub soovitusega.
74
Komisjon rõhutab, et piirkondliku koostöönõukogu on piirkonna riigid kokku pannud peamiselt kokkusaamise ja 
ühiste probleemide arutamise foorumina ning see eesmärk ka täideti.
4. soovitus. Piirkondlik koostöö
Komisjon nõustub soovitusega.
Komisjoni vastus 55
75
Komisjon märgib, et juhtudel, kui poliitikadialoog on avaldanud õigusriigi põhimõtte järgimisele piiratud mõju, on 
selle põhjuseks olnud riiklike asutuste poolse poliitilise pühendumise vähesus.
5. soovitus. Poliitikadialoog
Komisjon nõustub soovitusega.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplarid:  
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),  
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)  
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).
Sündmus Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus 10.3.2015
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) 6.6.2016
Aruande lõplik vastuvõtmine peale ärakuulamismenetlust 12.7. 2016
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes 31.8.2016
ELi Lääne-Balkani laienemise poliitika on hõlmanud kuut 
Euroopa riiki, mida on ajalooliselt mõjutanud tõsised 
etnilised, poliitilised ja majanduslikud konfliktid, ning mis 
soovivad kõik ELiga ühineda.
Kontrollikoda hindas, kas IPA komisjonipoolne haldamine 
Lääne-Balkani jaoks sellistes keskse tähtsusega 
valdkondades nagu õigusriik ja avalik haldus oli mõjus ja 
kas see parandas piirkonna tegelikku haldussuutlikkust. 
Lisaks uuris kontrollikoda ELi ja Lääne-Balkani vahelise 
poliitilise dialoogi tulemusi piirkonna haldussuutlikkuse 
parandamisel.
EUROOPA
KONTROLLIKODA