[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 5.10.2006

SEK(2006) 1232

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

SaatedokumentEttepanek:EUROOPA RALAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV maanteede infrastruktuuri ohutuse korraldamise kohta{KOM(2006) 569 (lõplik)}{SEK(2006) 1231} Mõju hindamise kommenteeritud kokkuvõte

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

SaatedokumentEttepanek:EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIVmaanteede infrastruktuuri ohutuse korraldamise kohtaMõju hindamise kommenteeritud kokkuvõte

PROBLEEMI MÄÄRATLUS

Euroopa Liit püstitas endale 2001. aastal ambitsioonika eesmärgi vähendada surmajuhtumite arvu Euroopa maanteedel 2010. aastaks poole võrra (50 000-lt 25 000-ni). Vaatamata edusammudele (vt Euroopa liiklusohutuse tegevusprogrammi 2003 vahekokkuvõtet[1]), oli 2005. aastal ELi maanteedel liiklusõnnetustes siiski 41 500 kannatanut.

Nende paljude liiklusõnnetuste otsesteks mõõdetavateks kuludeks hinnati liiklusohutuse tegevusprogrammis 45 miljardit eurot aastas. Kaudsed kulud, mille hulka kuuluvad kannatanute füüsilised ja psühholoogilised kahjud, on hinnangute kohaselt kuni neli korda suuremad.

Direktiivis käsitletakse järgmisi konkreetseid küsimusi:

1. Kuigi üldine suund on vähendada maanteede infrastruktuuri eelarveid, pööravad liiklejad rohkem tähelepanu teede kvaliteedile ja ohutusele. Maanteeasutused peavad eelarvepiiranguid arvesse võttes tagama tänapäevastele ohutusnõuetele vastava infrastruktuuri.

2. Praegused maanteed on aastakümneid kestnud ehitus- ja hooldustööde tulemus ajast, mil ohutusega alati samal määral ei arvestatud. Ka liiklustingimused võivad olla pärast tee projekteerimist ja ehitamist muutunud.

3. Olemasolevat teede infrastruktuuri hallates ei kasutata sageli parimat kättesaadavat ohutusnõudeid arvestava haldamise oskusteavet. Selle tulemusena on teatavatel teelõikudel olnud lubamatult palju surmaga lõppenud õnnetusi.

4. Maanteede projekteerimisel eeldatakse sageli, et ohutus saavutatakse üksnes ettenähtud suunamis- ja kujundusnormide järgimisega. Kuid ainuüksi selliste normide järgimisest ei piisa sageli selleks, et tee oleks ohutu.

5. Ligikaudu 60% surmaga lõppenud liiklusõnnetustest juhtub asulavälistel teedel. Vajadus ehitada uusi teid või uuendada olemasolevaid magistraalteid on möödapääsmatu, eelkõige Kesk- ja Ida-Euroopas, kus EL-15 riikide kogemusi tuleks võimalikult hästi ära kasutada.

EESMÄRGID

Euroopa Komisjon teatas oma otsusest võtta konkreetseid meetmeid maanteede infrastruktuuri ohutuse tagamiseks oma valges raamatus „Euroopa transpordipoliitika aastani 2010”[2] ja oma 2. juuni 2003. aasta teatises Euroopa liiklusohutuse tegevusprogrammi kohta. Euroopa Parlament kutsus komisjoni üles andma juhiseid ohtlike lõikude haldamiseks ja liiklusohutuse auditite tegemiseks.[3] Liikmesriigid kutsusid 1996. aasta üleeuroopalise transpordivõrgu suunistes[4] üles tagama kõrget liiklusohutuse taset.

Seega on direktiivi eesmärk tagada ohutuse arvessevõtmine maanteede infrastruktuuri planeerimise, projekteerimise ja kasutamise kõikidel etappidel. Sellega tagatakse ohutuse käsitamine majandus- ja keskkonnaanalüüsist eraldiseisva tegurina.

Põhieesmärgid on järgmised:

6. tagada maanteeasutustele ohutuse suurendamiseks vajalikud õigusaktid, muuta otsuste mõju ohutusele läbipaistvamaks ning optimeerida piiratud rahaliste vahendite kasutamist maanteede tõhusamaks ehitamiseks ja hooldamiseks;

7. suurendada uute maanteede liiklusohutust uusimate ohutusnõuete pideva arvessevõtmisega;

8. luua kõikide EL liikmesriikide maanteedel ühtlaselt kõrge ohutuse tase;

9. tõsta teadlikkust ohutusest, et saavutada planeerimisel ja projekteerimisel põhjendatud otsuste tegemine;

10. seada sisse parimate tavade alane pidev teabevahetus; võimaldada koguda ja levitada kättesaadavaid eriteadmisi, et kasutada ära uurimistulemusi.

KONSULTEERIMINE HUVITATUD ISIKUTEGA

Selleks et tagada ekspertide kaasamine varasel etapil ja läbipaistvuspõhimõtete järgimine, moodustas komisjon 2002. aastal infrastruktuuri ohutuse töörühma . Selles rühmas osales 10 liikmesriiki[5] ja Norra, kes andsid üksikasjalikku teavet maanteede infrastruktuuri ohutuse tagamise korra kohta oma riikides. Selle töörühma tulemused näitavad kõikjal haldamissüsteemide tõhususe kohase tagasiside vähesust, mistõttu “parima tava” kasutamine olukorra parandamiseks ei ole tõenäoline.

Liiklusohutuse alane tegevus sai Austria eesistumisajal 2006. aasta esimesel poolaastal päevakorras väga tähtsa koha. Infrastruktuuri ohutuse küsimustega tegelemiseks korraldati 24.-25. jaanuaril 2006 Viinis ekspertide kõrgetasemeline kohtumine infrastruktuuri ohutuse teemal . Selle kohtumise ettevalmistamiseks saadeti osalema kutsutud riikidele küsimustik liiklusohutusega seotud küsimuste ja õigusaktide kohta. Selle küsitluse tulemused koondati aruandesse,[6] mis näitas kavandatavate vahendite levikut erinevates Euroopa riikides. Järgmises tabelis on kokkuvõtlikult näidatud, millistes 25 liikmesriigist kõnealused vahendid kasutusel on.

Liiklusohutuse mõju hindamine | AT | BE | CY | CZ | DE |

DK | EE | EL | ES | FI |

FR | HU | IE | IT | LT |

LU | LV | MT | NL | PL |

PT | SE | SI | SK | UK |

Liiklusohutuse auditid | AT | BE | CY | CZ | DE |

DK | EE | EL | ES | FI |

FR | HU | IE | IT | LT |

LU | LV | MT | NL | PL |

PT | SE | SI | SK | UK |

Teedevõrgu ohutus + ohtlike teelõikude haldamine | AT | BE | CY | CZ | DE |

DK | EE | EL | ES | FI |

FR | HU | IE | IT | LT |

LU | LV | MT | NL | PL |

PT | SE | SI | SK | UK |

Liiklusohutuse inspekteerimine | AT | BE | CY | CZ | DE |

DK | EE | EL | ES | FI |

FR | HU | IE | IT | LT |

LU | LV | MT | NL | PL |

PT | SE | SI | SK | UK |

Kavandatavate vahendite levik ELi liikmesriikides.

Vahendeid kasutavate liikmesriikide koodid on rasvases kirjas ja varjutatud.

2006. aasta aprillis ja mais käivitasid Euroopa Komisjoni talitused avaliku arutelu oma lähenemisviisi üle maanteede infrastruktuuri ohutuse korraldamisele. Kõikidelt kaasatud ühiskonnagruppidelt saadi 51 märkust.[7]

Arutelu põhijäreldustest võib teha järgmise kokkuvõtte:

- kõikides märkustes nõustutakse probleemi määratlusega ja vajadusega võtta eri tõhususega meetmeid Euroopa tasandil;

- kavandatavate meetmete ja vahendite tõhusust tunnustatakse laialdaselt;

- märkimisväärsel arvul oli märkusi, milles soovitati laiendada direktiivi sätteid ka maanteedele, mis üleeuroopalisse teedevõrku ei kuulu;

- komisjonilt oodatakse väiksemate kogemustega liikmesriikide abistamist direktiivi rakendamisel, pakkudes neile raamistikku metoodika ja oskusteabe arendamiseks;

- valdavas enamikus märkustes tervitatakse komisjoni kavandatud lähenemisviisi jätta liikmesriikidele vabad käed oma õigusaktide vastuvõtmiseks teatavate menetluste kohta;

22. mail 2006 kirjutasid järgmised üheksa Euroopa huvirühmade organisatsiooni – FIA, ERF, ASECAP, ACEM, IRU, FEMA, EAPA, EUROBITUME ja CORTE – ühiselt alla kollektiivsele avaldusele, millega toetati Euroopa Komisjoni algatust esitada ettepanek käesoleva direktiivi vastuvõtmiseks, ning avaldasid selle. Need asjassepuutuvate osapoolte eri kategooriaid esindavad organisatsioonid, kellel on sageli vastupidised ja vastuolulised huvid, tervitavad seda algatust ühehäälselt ja kutsuvad üles direktiivi kiiresti vastu võtma, et pakkuda liikmesriikidele ohutuse korraldamise menetlusteks töövahendeid.

Peale selle kutsus FIA, kes esindab rohkem kui 100 miljonit sõidukijuhti kogu maailmast ja rohkem kui 40 miljonit Euroopa Liidu kodanikku, Euroopa Komisjoni üles “võtma vastu õigusakte teede infrastruktuuri kiireks parandamiseks”, rõhutades, et “ainuüksi suunistest ei piisa selleks, et surmajuhtumite arvu teedel 2010. aastaks poole võrra vähendada”.[8] See tähtsamate liiklejateorganisatsioonide väga selge seisukoht näitab liiklejate ringkondade üha suuremat kannatamatust liiklusohutusalase paigalseisu pärast.

POLIITILISED VALIKUD JA VÕRDLUS

1. võimalus: Poliitikat ei muudeta.

Praeguse olukorra säilitamise eeliseks oleks, et ühenduse eelarvest ei tehta otseseid kulutusi ega ka jõupingutusi infrastruktuuri ohutuse korraldamiseks. Teisest küljest on kogemused näidanud, et parima tava vahetamine ei ole iseenesest piisav lahendus maanteede infrastruktuuri ohutuse parandamiseks.

2. võimalus: Kehtestada liikmesriikidele õigusnormid, milles neilt nõutakse suuniste vastuvõtmist nelja infrastruktuuri ohutuse korraldamise menetluse kohta ja jäetakse nende rakendamise üksikasjad liikmesriikide otsustada.

Kui jätta liikmesriikidele vabad käed oma õigusaktide vastuvõtmiseks liiklusohutuse hindamise, auditite, haldamise ja inspekteerimise kohta, oleks sellel mitu positiivset tulemust:

- kulud oleksid oluliselt väiksemad kui ühtlustamisel, sest liikmesriigid väldiksid ebasobivate ja kulukate lahenduste kasutuselevõtmist;

- oma juba kasutuselevõetud meetmeid tundes saaksid liikmesriigid vastu võtta sobivad suunised direktiivis ette nähtud nõuete rakendamiseks;

- tõhusamad infrastruktuuri ohutuse korraldamise vahendid võetaks vastu lühema ajaga ja need aitaksid kohe Euroopa maanteedel elusid päästa;

- liikmesriikide vastuvõetud erinevad meetmed võimaldavad komisjonil määrata kindlaks parima tava ja võimalik, et ka edasised ühtlustatud suunised.

3. võimalus: Pakkuda liikmesriikidele ühtlustatud õigusnorme, et kehtestada ühtsed infrastruktuuri ohutuse korraldamise menetlused.

Liikmesriikide õigusaktide ühtlustamisel liiklusohutuse hindamise, auditite, haldamise ja inspekteerimise alal oleks mitu positiivset tulemust:

- ühised õigusnormid ohutuse suurendamiseks tooksid liiklejatele ja üldsusele maksimaalset kasu;

- õigusnormid oleksid selged ja ühesugused ning tagaksid ühtsed minimaalsed ohutusnõuded üleeuroopalise võrgu teedel.

Nagu avaliku arutelu käigus mitmes märkuses mainiti, tekiks liikmesriikidel vastuseis laialdasele ühtlustamisele:

- enamikul liikmesriikidel tuleks oma liiklusohutuse tavasid ja õigusnorme kohaldada, isegi kui need on juba vastu võetud ja toimivad; see nõuaks tohutu suuri investeeringuid;

- suurte erinevuste tõttu liikmesriikide praeguste liiklusohutusmenetluste vahel oleks raske valida, milliseid meetmeid tuleks laiendada kogu Euroopa Liidule;

- ühtlustatud suunistes ei arvestataks liikmesriikidevahelisi organisatsioonilisi erinevusi. Seetõttu ei saaks nende tõhusust tagada;

- ühtlustamisprotsessile lõpliku kuju andmine nõuaks aega; selle tulemusena päästetud elude arvu võiks hinnata alles aastaid hiljem ja liikmesriikide tohutu suured jõupingutused ja kulud oleksid vaid osaliselt õigustatud.

Järelikult on parim lahendus 2. võimalus.

MÕJU ANALÜÜS

Sotsiaalne mõju

Temaatiline võrgustik ROSEBUD[9] asus 2003. aastal analüüsima kavandatava menetlustepaketi mõju. Leiti, et realistlik on hinnata üleeuroopalise võrgu nelja menetluse rakendamise võimalikuks tulemuseks surmajuhtumite arvu vähendamist rohkem kui 600 võrra ja vigastustega õnnetuste arvu vähendamist ligikaudu 7000 võrra igal aastal. See moodustab 12%–16% surmajuhtumitest ja 7%–12% vigastustega lõppenud õnnetustest.

ROSEBUD-i hinnangute kohaselt võiks päästa igal aastal 400 elu, kui ohutuse korraldamisega hõlmata kiirteed, ja päästa igal aastal veel 900 elu, kui hõlmata põhimaanteede võrk, s.t linnadevahelised ehk riigiteed (ilma kiirteedeta).[10] Selle tulemusena vähendatakse menetluste paketi rakendamisega ELi kõikidel kiirteedel ja põhimaanteedel surmajuhtumite arvu igal aastal hinnanguliselt 1300 võrra ehk 12% võrgu selles osas esinevate surmajuhtumite arvust.

Direktiivi abil soovitakse saavutada ohutuse sõnaselge arvessevõtmine teede infrastruktuuri projektides, tõstes teadlikkust ohutusest otsuste vastuvõtmise kõikidel etappidel. Samasugust menetlust on Euroopa tasandil edukalt kasutatud keskkonna alal. Keskkonnamõju hindamise direktiivi[11] kohaselt määratakse kindlaks ja hinnatakse projektide mõju keskkonnale keskkonnamõju hindamise menetlusega enne projektidele loa andmist. Selle direktiivi rakendamine liikmesriikides on tõstnud oluliselt keskkonnateadlikkust, eesmärgiga kaitsta inimeste tervist, suurendada liigilist mitmekesisust ning tõsta elukvaliteeti.

Majanduslik mõju

Nagu eespool mainitud, vähendatakse direktiivi abil hinnangute kohaselt üleeuroopalises teedevõrgus hukkuvate ELi kodanike arvu rohkem kui 600 võrra aastas ja vigastustega lõppevate õnnetuste arvu ligikaudu 7000 võrra aastas. Valges raamatus esitatud rahaliste hinnangute kohaselt parandab nende arvude vähendamine heaolu rohkem kui 2,4 miljardi euro võrra aastas. Kui direktiivi kohaldatakse kiirteede ja põhimaanteede suhtes, väheneb surmajuhtumite arv hinnanguliselt ligikaudu 1300 võrra aastas; see vastab rohkem kui 5 miljardile eurole aastas.

Haldusmõju

Liiklusohutusele avalduva mõju hinnang koostatakse paralleelselt heakskiitmismenetlusega ja maantee projekteerimisega. Seepärast ei ole ette näha täiendavaid viivitusi heakskiitmismenetlustes. Liiklusohutusele avalduva mõju hindamise kulusid võib ligikaudselt kokku arvata, kui võtta arvesse analoogilise keskkonnamõju hindamise kulusid. Keskkonnamõju hindamise kulud moodustavad üldjuhul vähem kui 0,5% ehitusprojekti üldistest kapitalikuludest. Kulud ületavad 1% ainult erandjuhtudel. Projektidel kapitalikuludega üle 100 miljoni euro võivad keskkonnamõju hindamise kulud olla ka ainult 0,2%.

Ka ohutusauditeid tehakse samaaegselt maanteede projekteerimise ja ehitamisega ning eeldatavasti need viivitusi ei põhjusta. Temaatiline võrgustik RIPCORD-ISEREST[12] tegi küsitluse auditite hinnanguliste kulude kohta riikides, kus auditid juba toimuvad. Selle uuringu tulemused näitavad, et Euroopa riikides on auditi kulud etapi kohta vahemikus 600 kuni 6000 eurot. Üldiselt näitavad eri riikide hinnangud, et auditi kulud moodustavad palju vähem kui 1% kogu projekti ehituskuludest.

RIPCORD-ISEREST uuris ka liiklusohutuse inspekteerimise kulusid Euroopa riikides. Kui inspekteerimine toimub regulaarselt, moodustavad kulud 600 kuni 1000 eurot kiirtee kilomeetri kohta. Kui arvestada maanteid, mille suhtes on kohustuslik direktiivi kohaldada (EL25 riikide üleeuroopaline teedevõrk hõlmab 2005. aastal ligikaudu 85 000 km), on kogu võrgu inspekteerimise kulud kokku vahemikus 50 kuni 85 miljonit eurot. Suures riigis, mille territooriumil on üleeuroopalisi võrke ligikaudu 5000 km, moodustavad inspekteerimiskulud 3 kuni 5 miljonit eurot.

Teedevõrgu ohutust korraldatakse õnnetusjuhtumite andmete ja inspekteerimiste põhjal. Seega võib selle organiseerimise kulusid pidada võrreldavaks liiklusohutuse inspekteerimise tavapäraste kuludega.

Keskkonnamõjud ja muud mõjud

Eeldades, et õnnetusjuhtumite arvu vähenemine direktiivi rakendamise tulemusena saavutatakse ummikute vähendamisega Euroopa teedel, väheneb ka transpordi mõju keskkonnale. Vähenevad ummikutes seisvate sõidukite õhusaasteaineheitmed ja ummikutest tingitud müratase. Tõhusam transpordisüsteem vähendab ka kütuse- ja energiatarbimist.

Ei ole olnud võimalik mõõta, mil määral saavutatakse käesolevas ettepanekus sisalduvate meetmetega need kasulikud mõjud ummikutele ja keskkonnale.

Peale selle vähendatakse liikmesriikide suunistega ohtu, et liiklejad teede haldajate vastu kohtumenetlust alustavad. Suunistest kinnipidamine tõendab tegelikult õiguslikult liikmesriikide kohusetundlikku suhtumist liiklusohutuse korraldamisse.

JÄRELDUSED

Teede infrastruktuur ja projekteerimine on tänapäeval Euroopa Liidus iga kolmanda surmaga lõppeva liiklusõnnetuse kaaspõhjus. Teede infrastruktuuri ohutuse parandamiseks kehtestatakse kavandatava direktiiviga igakülgne maanteede infrastruktuuri ohutuse korraldamise süsteem, milles keskendutakse järgmisele neljale menetlusele:

11. Liiklusohutusele avalduva mõju hindamine

12. Liiklusohutuse auditid

13. Teedevõrgu ohutuse korraldamine

14. Ohutuse inspekteerimine

Käesolevas direktiivis piiratakse nõuded selgesõnaliselt minimaalsete elementidega, mis on vajalikud ohutuse saavutamiseks ja tõhusamaks osutunud menetluste levitamiseks.

[1] Komisjoni 22. veebruari 2006. aasta teatis: “Mid Term Review of the 2003 Road Safety Action Plan” (Euroopa liiklusohutuse tegevusprogrammi 2003 vahekokkuvõte), KOM(2006) 74.

[2] Komisjoni 12. septembri 2001. aasta valge raamat „Euroopa transpordipoliitika aastani 2010: aeg otsustada”, KOM (2001) 370.

[3] Euroopa Parlamendi 18. jaanuari 2001. aasta resolutsioon A5-0381/2000.

[4] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. juuli 1996. aasta otsus 1692/96/EÜ üleeuroopalise transpordivõrgu arendamist käsitlevate ühenduse suuniste kohta, EÜT L 228, 9. september 1996, art. 10 lõige 5.

[5] Austria, Belgia, Itaalia, Kreeka, Portugal, Rootsi, Saksamaa, Soome, Taani ja Ühendkuningriik.

[6] Austria Transpordi-, Innovatsiooni- ja Tehnoloogiaministeeriumi maanteede direktoraat: ekspertide kõrgetasemeline kohtumine infrastruktuuri ohutuse teemal ”Infrastruktuuri ohutus Euroopas – küsitluse tulemuste hindamine”, Viin (Austria), 2006.

[7] Märkused on avaldatud komisjoni veebilehel: http://ec.europa.eu/transport/road/index_en.htm .

[8] EuroTesti 14. juuni 2006. aasta pressiteade: «Asepresident Barrot kutsus üles vähendama surmajuhtumite arvu maanteedel poole võrra».

[9] ROSEBUD on lühend nimetuse Road Safety and Environmental Benefit-Cost and Cost-Effectiveness Analysis for Use in Decision-Making (Liiklusohutuse ja keskkonna tulude-kulude ja tasuvuse analüüs otsuste vastuvõtmiseks) esitähtedest. Võrgustiku ROSEBUD partneriteks on maanteeuuringute instituudid 11 uuest ja vanast liikmesriigist ning Iisraelist ja Norrast.

http://partnet.vtt.fi/rosebud/

[10] Arvutus EL25 riikide ning Bulgaaria, Rumeenia ja Šveitsi kohta.

[11] Nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiiv 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta.

[12] RIPCORD-ISEREST on lühend nimetuse Road Infrastructure Safety Protection – Core-Research and Development for Road Safety in Europe (Maanteede infrasrtuktuuri ohutuse kaitse - maanteede ohutuse fundamentaaluuringud ja arendamine Euroopas) esitähtedest. Võrgustiku RIPCORD-ISEREST partneriteks on maanteeuuringute instituudid 11 liikmesriigist ning Norrast, Šveitsist ja Türgist

http://www.ripcord-iserest.com/ .