[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 5.7.2007

KOM(2007) 380 lõplik

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

Käibemaksumäärade kohta (välja arvatud harilikud maksumäärad) {SEC(2007) 910}

SISUKORD

1. Sissejuhatus 3

2. vähendatud maksumäärade mõju käsitleva uuringu peamised järeldused 4

3. Kuidas edasi tegutseda? 6

3.1. Üldist 6

3.2. Subsidiaarsus 7

3.3. Siseturu nõuded 8

3.4. Nõuete täitmisega seotud kulud ettevõtetele 9

4. kutse poliitilisele mõttevahetusele 10

4.1. Tasakaal paindlikkuse, siseturu nõuete ja lihtsustamise vahel 10

4.2. Maksumäärade struktuur 10

4.3. Praeguse olukorra säilitamine poliitilise mõttevahetuse tulemuste selgumiseni 13

5. Kokkuvõte 14

1. SISSEJUHATUS

Praegu kehtiva käibemaksumäärade struktuuri kehtestas nõukogu 1992. aastal ja see moodustas osa meetmepaketist, mida peeti vajalikuks kontrollide kaotamiseks riigipiiridel ja siseturu loomiseks. Selle süsteemi kohaselt peavad liikmesriigid kohaldama ühtset harilikku maksumäära, mis on vähemalt 15%, ja neil võib olla maksimaalselt kaks vähendatud maksumäära, mis ei ole madalamad kui 5% ja mida liikmesriigid võivad kohaldada oma äranägemise järgi nõukogu direktiivi 2006/112/EÜ (käibemaksudirektiiv) III lisas loetletud kaupade ja teenuste rühmade suhtes. Liikmesriikidel on vabadus kohaldada vähendatud maksumäära terve kaupade või teenuste rühma suhtes või ainult mõne rühma teatava (kasvõi väga väikese) osa suhtes. Selle kõigi liikmesriikide suhtes kehtiva põhistruktuuri muudab keeruliseks terve hulk erinevaid, üksikutele liikmesriikidele väljaspool üldist süsteemi võimaldatud ajutisi maksusoodustusi.

2003. aastal esitas komisjon ettepaneku vähendatud käibemaksumäärade läbivaatamise kohta,[1] mille tulemusena võeti 14. veebruaril 2006 vastu nõukogu direktiiv 2006/18/EÜ. Selle direktiiviga pikendati kolmandat korda vähendatud käibemaksumäära katselist kohaldamist töömahukate teenuste suhtes 2010. aastani ning nähti ette võimalus kohaldada vähendatud maksumäära kaugküttetarnete suhtes sama korra kohaselt nagu maagaasi- ja elektritarnete puhul. Kaugemale ulatuvale kokkuleppele vähendatud maksumäärade ulatuse ja taseme suhtes ei suudetud jõuda. Eelkõige ei suudetud kokku leppida vähendatud maksumäärade struktuuri tõhustamises ega vähendatud maksumäära kohaldamises terve elamumajandussektori või restoraniteenuste suhtes, nagu komisjon tol ajal soovitas.

Samas oli nõukogu direktiivis 2006/18/EÜ sätestatud nõue komisjonile esitada 2007. aasta juuni lõpuks Euroopa Parlamendile ja nõukogule üldhinnanguaruanne vähendatud maksumäärade mõju kohta. Aruanne peab käsitlema kohapeal osutatavaid teenuseid, sealhulgas restoraniteenuseid, eeskätt töökohtade loomise, majanduskasvu ja siseturu nõuetekohase toimimise osas ja põhinema sõltumatu majandusekspertide rühma uurimusel.

Leping uuringu läbiviimiseks sõlmiti konsultatsioonifirmaga Copenhagen Economics.[2] Uuringus käsitleti peamiselt vähendatud käibemaksumäärade ja maksusoodustuste mõju mitte ainult kohapeal osutatavatele teenustele, aga ka globaalsemas kontekstis. Samuti võeti arvesse tulude jaotumist, varimajandust ja nõuete täitmisega seotud kulusid ettevõtete puhul.

Käesolevas teatises esitatakse kõnealuse uuringu peamised järeldused, tuuakse välja teemasid aruteluks ja vaadeldakse võimalusi edasiminekuks vähendatud käibemaksumäärade vallas. Komisjon on arvamusel, et Copenhagen Economicsi uuring pani sellele tööle kindla aluse. Teatises esitatud ideed edasimineku suhtes lähtuvad uuringu tulemustest, kuid võtavad arvesse ka praegust keerukat olukorda ja poliitiliselt tundlikke teemasid. Samas on aga selge, et arutelu juhtpõhimõte on vajadus vähendatud maksumäärade taset ja ulatust lihtsustada ja tõhustada. Komisjoni eesmärk on tagada liikmesriikidele võrdsed võimalused ning rohkem läbipaistvust, järjepidevust ja eelkõige siseturu tõrgeteta toimimine, nt vähem takistusi piiriülesele majandustegevusele ja väiksemad kulutused käibemaksuga seotud nõuete täitmiseks. Lisaks sellele on olulised ka ühiselt kokkulepitud komisjoni strateegilised tegevuspõhimõtted ja esmatähtsad tegevussuunad, nagu näiteks Lissaboni strateegiaga seonduvad valdkonnad. Samuti on täiesti selge, et sellise tundliku teema puhul, nagu seda on liikmesriikide sõltumatus maksuküsimustes, on vaja täielikult kinni pidada subsidiaarsuse põhimõttest.

2. VÄHENDATUD MAKSUMÄÄRADE MÕJU KÄSITLEVA UURINGU PEAMISED JÄRELDUSED

Copenhagen Economicsi uuringu tulemuste kokkuvõtet käsitletakse põhjalikumalt komisjoni talituste töödokumendis „Euroopa Liidu liikmesriikides kaupade ja teenuste suhtes kohaldatavaid vähendatud käibemaksumäärasid käsitleva uuringu peamised järeldused”.[3] Selle töödokumendi lisa sisaldab tervet Copenhagen Economicsi uuringu kommenteeritud kokkuvõtet. Järgnevates punktides tuuakse ära uuringu põhitulemused , lähtudes eelkõige sellest aspektist, millist mõju need võivad avaldada ELi tegevuspõhimõtetele:

- Uuringus rõhutatakse, et ühtne käibemaksumäär on puhtalt majanduslikust vaatepunktist kaugelt kõige parem poliitiline valik . Seepärast on ühtsemate maksumäärade suunas liikumisel märkimisväärseid eeliseid. Esiteks viiks lihtsam maksumäärade struktuur märkimisväärsete säästudeni nõuete täitmisega seotud kulutustes nii ettevõtjate kui ka maksuasutuste jaoks. Teiseks vähendaks see moonutusi siseturu toimimises. Kolmandaks on tõenäoline, et see parandaks veidi tarbijate heaolu, võrreldes praeguse olukorraga.

- Vähendatud käibemaksu kasutamine hoolikalt valitud sektorites võib siiski luua konkreetseid eeliseid. Madalamad käibemaksumäärad võivad suurendada üldist tootlikkust ja seega ka liikmesriigi SKTd ning maksutulu, kui nende abil õnnestub mõjutada tarbijaid kulutama vähem aega kodusele isetegevusele ja rohkem aega oma tavatööle. Sellise käitumise tulemusena nihkuks tarbijate tegevuse põhirõhk isetegevuselt ametlikule majandustegevusele. Kohapeal osutatavad teenused (ja restoraniteenused) on majandusharud, kus kodumajapidamistes on arvestatavad võimalused isetegevuseks ja kus seetõttu võiks selline nihe aset leida. Kohapeal osutatavate teenuste suhtes vähendatud maksumäära kohaldamine on oluliselt rohkem põhjendatud liikmesriikides, kus tulumaksu piirmäärad ja käibemaksumäärad on kõrgemad, ja kohapeal osutatavate teenuste teatavate allsektorite puhul, kus vajadus ametliku koolituse ja eriotstarbeliste masinate järele on väike. Seesama tootlikkust käsitlev argument kehtib vähemal määral ka selle kohta, et madalamad käibemaksumäärad meelitavad tarbijaid kulutama vähem raha varimajandusele . Lisaks muule tundub, et kohapeal osutatavate teenuste suhtes erinevate käibemaksumäärade kohaldamine ei mõjuta siseturu toimimist . Restoranide ja hotellide pakutavad teenused on oma olemuselt vahepealsed, sest need on peamiselt mõeldud sisetarbimiseks, kuid võivad mõjutada ka turismi jagunemist liikmesriikide vahel ja piirialadel võib see mõju olla märkimisväärne.

- Madalamate käibemaksumäärade kasutamine sektorites, kus töötab palju vähekvalifitseeritud töölisi, nagu näiteks kohapeal osutatavad teenused, mida rahastatakse näiteks kõrgemate käibemaksumääradega muudes sektorites, võib suurendada alalist tööhõivet, kuid selle üleüldine tulusus jääks tõenäoliselt väikeseks. Netotulu tuleneb sellisel juhul asjaolust, et nõudlus vähekvalifitseeritud tööliste järele tõenäoliselt kasvab ja tööturu jäikuse tõttu on vähekvalifitseeritud töötajatel raskem tööd leida kui kõrgelt kvalifitseeritud töötajatel. Kuid üleüldine tulu jääb väikeseks, sest asjaomastes sektorites töötab ainult väike osa vähekvalifitseeritud töölistest. Lisaks sellele tasakaalustab vähekvalifitseeritud tööliste tööhõive suurenemist nendes suhteliselt väikestes majandusharudes peaaegu täielikult tööhõive vähenemine teistes majandusharudes, kus kohaldatakse kõrgemat käibemaksumäära.

- Lisaks eespool nimetatud tõhususe argumendile vähendatud maksumäärade kasuks, tuuakse enamasti välja ka suurema õigluse argument. Selles suhtes jõuti uuringus järeldusele, et tulu jaotumise parandamise seisukohast liikmesriigis on vähendatud käibemaksumääradel mõju ainult juhul , kui sellistele kaupadele/teenustele, mille suhtes kohaldatakse vähendatud käibemaksumäära, kuluvate tarbimiskulutuste osa (kõigist tarbimiskulutustest) erineb piisavalt väikese sissetulekuga ja suure sissetulekuga rahvastikurühmade vahel ja on ajalises lõikes stabiilne . Need erinevused on kõige suuremad toiduainete puhul. Kuid selles valdkonnas on riikide vahel suhteliselt suured erinevused. Vähendatud maksumääradel on väiksem mõju riikides, kus sissetulek on juba suhteliselt võrdselt jaotunud. Lisaks sellele võivad teatavatel juhtudel riigisisesed poliitilised eesmärgid omavahel vastuolus olla (näiteks kui vähendatud maksumäära eesmärk on edendada teatavate kaupade müüki, siis on võimalik, et vähendatud maksumäärast saavad rohkem kasu suure sissetulekuga rahvastikurühmad, mis on vastuolus sissetuleku võrdse jaotamise eesmärgiga).

- Uuringus rõhutatakse ka, et vähendatud käibemaksumäärade tõttu suurenevad nõuete täitmisega seotud kulutused märkimisväärselt nii ettevõtjate kui ka maksuasutuste jaoks , vähemalt osaliselt selletõttu, et piiripealsete juhtude puhul tuleb reegleid tõlgendada, mis on tihti kulukas ja ressursimahukas.

- Muude poliitiliste vahenditega , nagu näiteks otsetoetused teatavatele tegevusvaldkondadele, on võimalik saavutada põhimõtteliselt samu tulemusi kui vähendatud käibemaksumääradega, aga väiksemate kuludega . Sellised toetuskavad võivad olla sihipärasemad, paremini kavandatud vältimaks negatiivset kõrvalmõju ELi tasandil ja üldiselt läbipaistvamad. Toetuskavad võivad tekitada ka vähem nõuetest kinnipidamisega seonduvaid kulutusi ja kaotusi riikide eelarvetuludes. Kuid võrreldes vähendatud käibemaksumääradega võivad otsetoetused tunduda asjaomastele ettevõtjatele alalise lahendusena vähem kindlad.

- Uuringus soovitatakse, et liikmesriigid tutvuksid hoolikalt kõigi olemasolevate võimalustega , kui nad tahavad mõne konkreetse kauba- või teenusterühma tarbimist edendada – muud vahendid kui vähendatud käibemaksumäärad on tihti tõhusamad ja liikmesriigi eelarve jaoks vähem kulukad ning seda tuleks otsuste tegemisel arvesse võtta.

Komisjon leiab, et need järeldused kinnitavad seda, et vähendatud maksumäärade kohaldamine kohapeal osutavate teenuste suhtes on teataval määral kasulik, aga seda ainult juhul kui sellised meetmed on väga sihipärased ja täidetud on teatavad turutingimused. Sellegipoolest tuleb rõhutada, et vähendatud maksumäärade mõju tööhõivele on üsna piiratud. Restoraniteenuste suhtes kutsutakse uuringus ühest küljest ettevaatusele seoses vähendatud maksumäärade piiriülese mõjuga, sest need teenused võivad mõningatel juhtudel moodustada osa globaalsemast turismisektorist, mis on avatud liikmesriikide vahelisele konkurentsile, kuid teisest küljest märgitakse, et selles valdkonnas on üsna tõenäoline, et vähendatud maksumäärade mõju on oodatult tõhus.

3. KUIDAS EDASI TEGUTSEDA?

Copenhagen Economicsi majandusuuringu tulemused sisaldavad väga üksikasjalikke ja põhjalikke kriteeriume vähendatud käibemaksumäärade kohaldamise kasulikkuse hindamiseks konkreetsetel juhtudel. Komisjon on endiselt veendunud, et ühtse käibemaksumäära kohaldamine kõigi kaupade ja teenuste suhtes oleks puhtalt majanduslikust vaatepunktist ideaalne lahendus, kuid möönab, et poliitilised kaalutlused ei võimalda nii lihtsat lähenemisviisi rakendada. Lisaks sellele märgib komisjon, et isegi Taanis, kus kohaldatakse ühtset maksumäära, võimaldatakse üldreeglist teatavaid erandeid.

Seepärast asub komisjon nüüd tegutsema, et uuringutulemusi konkreetsemalt rakendada ja teha nende põhjal poliitikavaldkondade jaoks järeldusi, mida saaks kasutada selleteemalisel algaval poliitilisel arutelul. Sellest lähtudes ootab komisjon nõukogu, Euroopa Parlamendi ja teiste huvitatud osapoolte arvamusi tulevase seadusandliku meetme võtmise võimaluse kohta kõnealuses valdkonnas. Eesmärk on läbi viia põhimõtteline arutelu kõigi selle teemaga tegelevate sidusrühmade vahel, selleks et leida edaspidiseks kõigile liikmesriikidele vastuvõetav jätkusuutlik toimimisviis ja astuda siseturu seisukohast sammu võrra edasi.

3.1. Üldist

Ehkki harilikust maksumäärast kõrvale kaldudes näivad vähendatud määrad põhjustavat majanduslikust seisukohast moonutusi ja võivad mõjutada maksustamise neutraalsust, kohaldatakse neid tegelikkuses kõigis liikmesriikides peale ühe. Lisaks sellele paistab olevat suur hulk põhjuseid, miks liikmesriigid on valinud poliitiliseks vahendiks erinevate maksumäärade kasutamise. Tuleb tunnistada, et ühenduse õigusaktid selles valdkonnas ei põhine oma praeguses seisus hästi struktureeritud või loogilisel lähenemisviisil, vaid peegeldavad lihtsalt olukorda liikmesriikides 90ndate aastate algul. On loogiline, et iga liikmesriik peaks olema suuteline uuesti hindama oma põhjuseid Copenhagen Economicsi uuringu tulemuste kontekstis, võttes arvesse oma riigi ja ühenduse poliitilisi eesmärke, nagu näiteks Lissaboni strateegia eesmärgid, enne vähendatud maksumäärade teemalisse arutelusse lülitumist. Ühenduse vaatepunktist on edasise poliitilise arutelu peamised parameetrid järgmised:

- majanduskasvu, töökohtade loomist ja konkurentsivõimet edendava Lissaboni strateegia toetamine;

- siseturu nõuded;

- teatav paindlikkus, mida saab liikmesriikidele vastavalt subsidiaarsuse põhimõttele võimaldada vähendatud maksumäärade kehtestamiseks.

3.2. Subsidiaarsus

Käibemaks on ühtlustatud maks, mida kohaldatakse kaubatarnete ja teenuste osutamise suhtes, kusjuures kaupade ja teenuste vaba liikumine on tõeliselt ühtse turu üks tunnuseid. Kuid tegelikult ei ole käibemaks kunagi olnud täielikult ühtlustatud maks, vaid selle puhul on liikmesriikidele mitmes valdkonnas lubatud erinevad võimalused ja maksusoodustused. Siia kuulub ka käibemaksu määrade küsimus. 1992. aastal saavutatud kokkulepe praeguse ühtlustamise taseme suhtes põhineb kahel peamisel kaalutlusel: 1) see, mida peeti vajalikuks konkurentsimoonutuste vältimiseks pärast siseturu toimima hakkamist (vt järgmine punkt) ja 2) päritolukohas maksustamisel põhineva „lõpliku” käibemaksusüsteemi jaoks vajalik suurem ühtlustamine. Selle eesmärgi saavutamiseks oleks vajalik olnud käibemaksumäärade ühtlustamine tunduvalt kõrgemal tasemel, kui oli võimalik tol ajal ja ka hiljem. Seetõttu ei ole toimunud edasiminekut „lõpliku” süsteemi poole, hoolimata sellest, et komisjon on esitanud sellekohaseid ettepanekuid, ja selle eesmärgi saavutamiseks lühikese või isegi keskpika ajavahemiku jooksul on vähe lootust. Seetõttu on komisjon vahepeal võtnud vastu käibemaksustrateegia, milles on esitatud teised esmatähtsad tegevussuunad. Üks neist on liikmesriigiti erinevate käibemaksumäärade võimaliku majandusliku mõju tasakaalustamine, muutes tarnekoha reegli teenuste puhul vajadusel tarbimisliikmesriigiks ja tagades seega osutatud teenuste maksustamise selles riigis, kus neid tarbitakse. Seda muudatust arvestades ei ole enam vaja säilitada 1992. aasta ühtlustamise taset. Kuid subsidiaarsuse kaalutlustel võimaldataval paindlikkusel on piirid, arvestades et rahvusvaheliselt kaubeldavate toodete ja teenuste puhul on endiselt olemas moonutuste ja nõuete täitmisega seotud ebaproportsionaalsete kulude tekkimise oht.

Copenhagen Economicsi uuring kinnitab seisukohta, mida komisjon on kaitsnud varasematel selleteemalistel aruteludel nõukogus,[4] eelkõige väidet, et on veel manööverdamisruumi liikmesriikidele autonoomia andmisel vähendatud maksumäärade kohaldamiseks selliste kohapealsete teenuste suhtes, mida ei saa osutada mujalt. Teisest küljest on selliste kaupade ja teenuste puhul, mida on võimalik tarnida ja osutada mujalt, suurema autonoomia võimaldamiseks üsna vähe võimalusi, sest oht erinevate käibemaksumäärade tõttu konkurentsitingimustes erinevusi tekitada on märkimisväärne.

Kokkuvõtteks – liikmesriikidele saab lubada suuremat paindlikkust, kuid see peab olema tasakaalustatud vajadusega tagada siseturu jätkuv nõuetekohane toimimine ja vältida ühendusesisese kaubandusega tegelevatele ettevõtjatele ebaproportsionaalsete kulutuste tekitamist.

3.3. Siseturu nõuded

Siseturu toimimiseks on vajalik, et kaupade ja teenustega oleks võimalik kaubelda ELi piires tekitamata konkurentsimoonutusi ja kulutusi, mis võivad viia turulepääsuga seotud probleemideni (vt järgmine punkt). Moonutused võivad tekkida äriühingute tasandil ja riikide tasandil. Äriühinguid mõjutavad turumoonutused juhul, kui kohaldatav maksumäär mõjutab nende võimet müüa nende tooteid teises liikmesriigis või teise liikmesriigi kodanikele. Sellised moonutused tekivad tõenäoliselt selle tulemusena, et tarbijatel on siseturul õigus osta teistest liikmesriikidest vastavalt seal kehtivatele maksustamistingimustele ning osta kaupu ja teenuseid kaugmüüki kasutades. Ainult nn kohalikel teenustel ei ole piiriülest mõju või see on väga väike. Copenhagen Economicsi uuringu kohaselt on restorani- ja hotelliteenused oma piiriülese mõju seisukohast piiripealne juhtum. Lisaks sellele võivad sisendite suhtes kohaldatavad käibemaksumäärad mõjutada ettevõtjate kulusid toodete pakkumisel, kui neil ei ole võimalik sisendkäibemaksu täielikult maha arvata või kui nad tegutsevad valdkonnas, mis ei kuulu käibemaksuga maksustamisele. Samamoodi võivad liikmesriigid ise erinevatest maksumääradest maksude laekumisel kahju saada, kui kodanikud otsustavad osta kaupu ja teenuseid teistest liikmesriikidest, kus kehtivad madalamad maksumäärad. Sellegipoolest tundub, et teatavaid erinevusi maksumäärades võib lubada ja ministrite nõukogu on siiamaani aktsepteerinud erinevusi nii hariliku käibemaksumäära kui ka vähendatud maksumäärade puhul, tingimusel et peetakse kinni teatavast miinimumtasemest ja mõningatest maksustamise erikordadest, nagu näiteks praegu kehtiv kaugmüügi kord.

Sellest tuleneb, et ühenduse õigusaktidega ei saa jätta liikmesriike ja ettevõtjaid olukorda, kus moonutused võivad neid mõjutada, jättes sätestamata raamistiku vähendatud maksumäärade jaoks. Kuigi vähendatud maksumäärade kohaldamine on liikmesriikide jaoks vabatahtlik (mis võib viia väga suurte erinevusteni maksumäärades ja seega märkimisväärsete konkurentsimoonutusteni), on tegelikkuses tähelepanuväärne see, et peamiste kaubarühmade suhtes, mille puhul on vähendatud maksumäär lubatud (toiduained, ravimid, raamatud ja ajalehed), kohaldavad suur enamik liikmesriike madalat maksumäära. Seetõttu peavad liikmesriigid ja komisjon analüüsima erinevaid ettepanekuid edasiste vähendatud maksumäärade kohta, et teha kindlaks mil määral võib nende – vabatahtlik - kohaldamine konkurentsi moonutada ja otsustada, kas selline moonutuste tase on vastuvõetav eelkõige asjaomastes majandussektorites tegutsevatele ettevõtjatele. Selleteemaline arutelu peab põhinema nii majanduslikul hinnangul kui ka poliitilisel analüüsil, sest võimalikke konkurentsimoonutusi tuleb hinnata ka nende poliitilise vastuvõetavuse aspektist.

Teisest küljest ei tohiks kahe silma vahele jätta ka asjaolu, et moonutused võivad tekkida ka erinevate samalaadsete toodete vahel. Seetõttu on oluline määratleda kaupade ja teenuste rühmad vähendatud maksumäärade kohaldamiseks järjepidevalt nii, et need vastaksid selgelt määratletud tegevusvaldkondadele või nende allsektoritele (nt toiduainesektor – kaubarühmad tuleks kavandada nii, et välditakse väikeseid erisusi erinevate toiduainete liikide vahel). Sellised rühmad peavad olema selgelt määratletud, et vältida moonutusi erinevate toodete vahel ja erinevusi kohaldamises isegi riikide tasandil.

Kokkuvõtteks – mis tahes erinevused maksumäärades võivad viia majanduslike moonutusteni, kuid mitte kõik moonutused ei ole ilmtingimata siseturuga kokkusobimatud. Erinevate maksumäärade kohaldamise tagajärgi tuleb hinnata igal üksikul juhul eraldi, kusjuures on ilmne, et kohalikult kaubeldavate toodete puhul on muretsemiseks vähem põhjust.

3.4. Nõuete täitmisega seotud kulud ettevõtetele

Erinevatest maksumääradest tulenevate nõuetega seotud kulutused on oluline teema. Rootsi maksuameti teostatud uuring, milles käsitleti käibemaksu alaste nõuetega seotud kulutusi Rootsis,[5] näitab, et ettevõtetes käibemaksu haldamisega seotud kulutuste ja hallatavate käibemaksumäärade arvu vahel on selge seos. Kulutused ettevõtte kohta suurenevad ühe ja kahe ning kahe ja kolme või enama käibemaksumäära vahel[6].

Nõuete täitmisega seotud kulutused peegeldavad ühtlustamata eeskirju – mida enam kohaldatakse ELis erinevaid eeskirju, seda enam peavad ettevõtjad kulutama eeskirjade kohaste nõuete täitmiseks erinevates liikmesriikides. Majanduskasvu, töökohtade loomise ja Euroopa ettevõtete konkurentsivõime suurendamise poole püüdlevas Lissaboni strateegias rõhutatakse seetõttu vajadust tõelise siseturu ja lihtsustamise järgi. On selge, et kui ettevõtte tegevuse suhtes kohaldatakse erinevates liikmesriikides erinevaid käibemaksumäärasid, tekitab see ettevõttele kulutusi, mis muutuvad eriti koormavaks, kui erinevaid maksumäärasid ei kohaldata mitte ainult mõnede kaupade või teenuste suhtes, vaid sadade või isegi tuhandete kaupade või teenuste suhtes, kusjuures iga vähendatud maksumäära kohaldatakse erinevatel tingimustel. Suurem läbipaistvus vähendaks nõuete täitmisega seotud kulutusi ettevõtete jaoks kooskõlas Lissaboni strateegiaga ja teatisega halduskoormuse vähendamise tegevusprogrammi kohta Euroopa Liidus,[7] mida liikmesriigid täielikult toetasid.

Sisuliselt on ettevõtjatel vaja teada, kas konkreetsel juhul kohaldatakse vähendatud maksumäära ja kui, siis mis tasemel. See võib olla väga töömahuks, eriti juhtudel, kus käibemaksu tuleb maksta liikmesriigis, kus ei ole ettevõtte asukoht, ja võib olla takistuseks tegevuse alustamisel teistes liikmesriikides. Komisjon on saanud selleteemalist teavet, millest nähtub selgesti, et äriühingud loobuvad teistes liikmesriikides tegutsemisest sel põhjusel või lihtsalt sellepärast, et kardetakse maksumäärade vale kohaldamise tõttu kahju saada, isegi kui toimub heas usus. Kokkuvõttes võib erinevate käibemaksumääradega seotud kulutuste vähendamine suurendada ka positiivset mõju tarbijate heaolule.

Äriühing, kes müüb sama kaupa kahekümne seitsmes liikmesriigis, peab lisaks erinevates liikmesriikides käibemaksukohustuste täitmisega seotud halduskuludele, nagu näiteks käibemaksukohustuslasena registreerimine ja maksudeklaratsioonide esitamine, investeerima ka maksumäärade tasemete põhjalikku uurimisse. Käibemaksuga seotud erinevate nõuete probleemi lahendamiseks on komisjon teinud nn ühe akna süsteemi käsitleva ettepaneku, mida on Lissaboni reformikava kontekstis soojalt tervitatud, kuid mida nõukogu ei ole veel vastu võtnud. Lisaks sellele tekitavad piiripealsed juhtumid isegi riigisisesel tasandil palju tõlgendamisprobleeme sel teemal, millist maksumäära millise toote suhtes kohaldada. See tekitab äriühingutele maksualaste nõuete täitmisega seotud kulutusi ja riske ning maksuhalduritele kulutusi vähendatud maksumäärade kohaldamise haldamisel ja kontrollimisel. Komisjon leiab, et neid aspekte tuleks vähendatud maksumäärade küsimuse arutamisel hoolikalt arvesse võtta.

Kokkuvõtteks – võimalik paindlikkus suurema hulga vähendatud maksumäärade lubamisel tuleb tasakaalustada meetmetega tagamaks läbipaistvust ja lihtsustamist, selleks et maksualaste nõuetega seotud kulutusi vähendada.

4. KUTSE POLIITILISELE MÕTTEVAHETUSELE

4.1. Tasakaal paindlikkuse, siseturu nõuete ja lihtsustamise vahel

Ühtse käibemaksumäärade struktuuri (üks ühtne maksumäär igas liikmesriigis) kasuks räägivad kaalukad majanduslikud argumendid. Kuid Copenhagen Economicsi uuringus leitakse, et madalamate käibemaksumäärade rakendamine teatavates konkreetsetes sektorites on samuti majanduslikult põhjendatud. Pidades silmas poliitilist reaalsust ja praegust olukorda liikmesriikides, tundub hetkel võimatu vähendatud maksumäärad täielikult kaotada, isegi kui uuringus jõuti järeldusele, et vähendatud maksumäärad ei ole praeguse käibemaksusüsteemi võimaliku majandustegevust pärssiva olemuse lahendamiseks parim valik. Põhiküsimus on tasakaalu leidmine poliitiliste ja majanduslike vajaduste vahel.

4.2. Maksumäärade struktuur

Praegu kehtiv maksumäärade struktuur, mis ei põhine mingil selgel loogikal, ei ole siseturu ja Euroopa ettevõtete globaalse konkurentsivõime suurendamise seisukohast tõhus. See on lihtsalt minevikus peetud poliitiliste läbirääkimiste tulemus.

Võttes arvesse Copenhagen Economicsi uuringu tulemusi, leiab komisjon, et vähendatud käibemaksumäärade struktuuri uuendamisest ühenduses võib tõusta teatavat kasu. Sellise lähenemise puhul tuleks arvesse võtta järgmisi eesmärke:

- vajadus tagada kõigi liikmesriikide võrdne kohtlemine , mis tähendab riikides erinevate maksusoodustuste kaotamist;

- tõdemus, et enamikus liikmesriikides on tugev poliitiline tahe kohaldada väga madalaid vähendatud maksumäärasid, sealhulgas nullmäära eelkõige sotsiaalvaldkonna eesmärkide saavutamiseks;[8]

- tõdemus, et liikmesriikidel on (majanduslikult ja eelarveliselt) järjest raskem viia tooteid ühe maksumäära alla kuuluvast rühmast teise , sest hariliku maksumäära ja vähendatud maksumäära vaheline erinevus on tihti äärmiselt suur (enamikul juhtudel üle 10, vahel isegi üle 15 protsendi);

- vajadus põhjendada vähendatud maksumäärade kasutamist selgelt ja loogiliselt ;

- vajadus leida tasakaal suurema paindlikkuse ja nõuetele vastavusega seotud kulutuste vähendamise vahel .

Esimese sammuna sooviks komisjon teada saada Euroopa Parlamendi ja nõukogu seisukohti selles suhtes, mil määral nad jagavad neid eesmärke.

Üks võimalus (kuid kindlasti on ka teisi võimalusi) tuletada kõnealustest eesmärkidest praktilisemad meetmed oleks järgmine:

- lubada väga madala maksumäära kohaldamist selliste esmatarbekaupade ja -teenuste suhtes , nagu näiteks toiduained. Muidugi on väga raske jõuda kokkuleppele sellise madala maksumäära kohaldamise ulatuses (kas raviteenused, sotsiaalmajutus jne peaksid siia hulka kuuluma?), kuid see annaks võimaluse piirata selle madala määra kohaldamist (ja selle kulu) inimeste tõeliste põhivajadustega ja kasutada seda ainult sotsiaalvaldkonnas;

- lisaks sellele võiks kasutada teist maksumäära teistel eesmärkidel , mis ei ole põhivajadused, kuid mille puhul arvatakse, et nende sooduskohtlemine on õigustatud muudel põhjustel (nt kultuur ja haridus, ühistransport, tööhõive, energia ja keskkonnakaitse jne). Sellise maksumäärade süsteemi kohaldamine oleks liikmesriikidele muidugi vabatahtlik, võimaldamaks neil teha oma poliitilised valikud ja jätmaks neile võimaluse kasutada lihtsamat ja tõhusamat maksumäärade struktuuri. Kuid nagu juba eespool märgitud, kohaldatakse enamikus liikmesriikides juba praegu lisaks harilikule maksumäärale kahte vähendatud maksumäära;

- selleks et piirata kolmest maksumäärast koosneva süsteemiga seotud kulutusi nii maksuasutuste kui ettevõtjate jaoks, peaksid erinevate vähendatud maksumäärade alla kuuluvad kaupade ja teenuste rühmad olema selgelt määratletud , et piirata keeruliste piiripealsete juhtude hulka. Samuti peaks liikmesriikidel olema võimalus valida vähendatud maksumäära kohaldamiseks terve kaupade või teenuste rühm, mitte ainult selle üksikud osad. Selleks et sellest hoolimata võimaldada suuremat paindlikkust, peaks kaupade ja teenuste rühmade arv olema suurem kui praegu, kuid nende sisu peaks olema ühtlustatud.

Sellisesse struktuuri kuuluvate kaupade ja teenuste rühmade ulatuse ja nende määratlemise abil taotletavate poliitiliste eesmärkide üle tuleks veel arutleda – kas teise maksumäära kohaldamine peaks olema rangelt piiratud või ei? Kas seda tuleks kohaldada ka näiteks terve elamumajandussektori suhtes (nt pettuste tõkestamise strateegiana) ning restoraniteenuste, lasteriiete ja imikumähkmete suhtes? Esimene vähendatud maksumäär peaks üsna madal olema, nt vahemikus 0–5%. Vahepealne vähendatud maksumäär võiks olla kõrgem, nt 10% ja 12% vahel. Maksumäärade tasemed võiks kehtestada kahe maksumäärade vahemiku või kahe miinimummäära kujul.

Lisaks tuleb märkida, et erinevate maksumäärade kohaldamine teatavate kaupade ja teenuste rühmade suhtes, nagu näiteks raamatud, mõjutab siseturgu otseselt. Restorani- ja hotelliteenused on selles suhtes vahepealsed, kuna nende puhul ilmneb mõju turismi kontekstis ja piirialadel. Tekib küsimus, kas sellistel juhtudel võib lubada valikulist vähendatud maksumäärade kohaldamist või peaks see olema kohustuslik, et vältida konkurentsimoonutusi?

Teine küsimus on vähendatud käibemaksumäärade kasutamise tõhusus teatavate kaupade ja teenuste tarbimise edendamiseks . Tüüpilised näited praegu arutavatest ideedest, kuidas kasutada käibemaksu teatava käitumismalli soosimiseks, on energiasäästlikud materjalid, energiatõhusad tooted, keskkonnasõbralikud tooted, biomass, tervislikud toiduained jne. Lisaks sellele peetakse mõnedes liikmesriikides imikumähkmete kasutamist sotsiaalsete eesmärkide saavutamisel oluliseks. Komisjon leiab, et käibemaksu kui maksupoliitika vahendi kasulikkust või mittekasulikkust selliste eesmärkide saavutamisel tuleks arutada ja kutsub nõukogu tungivalt üles seda arutelu korraldama, võttes arvesse Copenhagen Economicsi uuringu tulemusi.

Puhtalt tehnilisest vaatepunktist tuleks silmas pidada, et käibemaksumäära tase saab ainuüksi oma olemuse tõttu mõjutada ainult lõpptarbijate sooritatud oste. Ettevõtjate käitumist mõjutab see ainult kaudselt – muutuste kaudu tarbijate käitumises – ning samuti teiste selliste turul tegutsejate käitumist, kellel on käibemaksu mahaarvamise õigus. Lisaks sellele ei võimalda käibemaks eraldi välja tuua konkreetse kauba maksustamisviisi, kui seda kaupa kasutatakse teenuse osutamisel. Näiteks kui energiasäästlikku materjali kasutatakse hoone renoveerimisel (mis on teenus), ei saa selle materjali suhtes enam kohaldada vähendatud maksumäära. Peale selle tundub, et probleemid tekivad ka nende toodete rühmade selgel määratlemisel, mille tarbimist soovitakse edendada. Ka siin tuleb sisse arvestada nõuete täitmisega seotud kulutused, mis võivad mõjutada kõige tõhusama poliitilise vahendi valikut. Komisjon tuletab aga meelde, et Copenhagen Economicsi uuringus leiti, et üldiselt ei ole vähendatud käibemaksumäärad selles kontekstis kõige tõhusam poliitiline vahend.

Poliitilisest seisukohast tekib küsimus, et kui selliseid maksusoodustusi peetakse tõhusateks, kas nende kohaldamine peaks sellisel juhul olema kohustuslik? Tuleb meenutada, et uuringus kinnitati, et vähendatud maksumäärade valikuline kohaldamine kaupade suhtes suurendab turumoonutuste tekkimise ohtu.

Lisaks sellele tuleks arutada maksustamispoliitika järjepidevuse küsimust – kas on mõistlik lubada elektri ja maagaasi tarnete suhtes vähendatud maksumäära kohaldamist, kui me eeldame, et see maksumäär stimuleerib elektri ja maagaasi tarbimist, kuid samal ajal sooviksime nende tarbimist vähendada, edendades selliste energiasäästlike materjalide ja energiatõhusate toodete kasutamist, mida maksustatakse praegu hariliku maksumääraga? Järjepidevuse küsimust tuleb käsitleda peale käibemaksu ka teiste maksude kontekstis – kas on mõtet kohaldada vähendatud käibemaksumäära toodete suhtes, mille suhtes kehtivad aktsiisimaksud?

4.3. Praeguse olukorra säilitamine poliitilise mõttevahetuse tulemuste selgumiseni

Nagu eespool selgitatud, soovib komisjon algatada mõttevahetuse vähendatud käibemaksumäärade tuleviku üle. Käesolev teatis ja Copenhagen Economicsi majandusuuringu tulemused annavad sellisele arutelule aluse. Komisjon loodab saada vastused Euroopa institutsioonidelt selle kohta, kuidas nende meelest tuleks edasi tegutseda ja millistest põhielementidest tuleks kinni pidada, käesoleva (2007.) aasta lõpuks. Sellest lähtudes alustab komisjon tööd seadusandlike ettepanekute esitamiseks 2008. aasta lõpus või 2009. aasta alguses, mis võimaldaks nõukogul asjaomase õigusakti vastu võtta, enne kui liikmesriikide volitused kohaldada töömahukate teenuste suhtes erikorda kaotavad 2010. aasta lõpus kehtivuse.

Selle taustal tahaks komisjon uuesti rõhutada, et kõigi liikmesriikide suhtes kehtiva põhistruktuuri muudab keeruliseks terve hulk erinevaid, üksikutele liikmesriikidele võimaldatud ajutisi maksusoodustusi. Need maksusoodustused on erandid kas eeskirjades fikseeritud maksumäära tasemest (nullmäärad, alla 5% jäävad tugevasti vähendatud määrad) või puudutavad tarneid, mida tuleks maksustada hariliku maksumääraga (nagu vahemäärad, 12% alammäära juures kehtestatud niinimetatud üleminekuperioodi määrad). Samal ajal kui viimase laienemise ajal kehtestatud maksusoodustustel on täpsed tähtajad, lubatakse varasemaid soodustusi[9] kohaldada kuni ühendusesiseste tehingute lõpliku süsteemi kehtestamiseni. Kuna lõplikku süsteemi ei võeta tõenäoliselt veel niipea vastu, kehtib üleminekukord edasi kuni nõukogu uue ühehäälse otsuseni. ELiga pärast 1. jaanuari 1995 ühinenud liikmesriikide puhul kehtivad ühinemisläbirääkimiste tulemusena võimaldatud ajutised maksusoodustused lühemat aega, st paljudel juhtudel ainult kuni 2007. aasta lõpuni.

Komisjon on seisukohal, et maksusoodustusi, mille kehtivus varsti lõpeb, tuleks ühe või kahe erandiga ajutiselt pikendada kuni 2010. aasta lõpuni , st tähtpäevani, mil lõpeb vähendatud käibemaksumäära teatavatele töömahukatele teenustele kohaldamise eksperiment ja mil tõenäoliselt jõustub uus vähendatud maksumäärade kohaldamise kord. Ent maksusoodustusi ei tohi pikendada, kui need on vastuolus siseturu tõrgeteta toimimisega ja/või teiste ühenduse tegevuspõhimõtetega (nt põllumajandussisendeid või kivisütt, koksi, kütust, naftat jms käsitlevad maksusoodustused, mis on vastuolus energeetika- ja keskkonnaeesmärkidega) või kui need sisalduvad juba maksumäärasid käsitlevates üldsätetes (nt kaugküte). Teisest küljest võiks pikendada maksusoodustusi restoraniteenuste, toiduainete, ravimite, raamatute ja elamumajandussektori puhul, kuna erinevad maksustamisviisid looksid liikmesriikidele mõjuva põhjenduseta ebavõrdsed võimalused ning tooksid kaasa lubamatuid pingeid.

Seetõttu teeb komisjon ettepaneku pikendada enamikku maksusoodustusi pärast 1. jaanuari 1995 ELiga liitunud liikmesriikides.

5. KOKKUVÕTE

Komisjon leiab, et uus vähendatud käibemaksumäärade raamistik tõhustaks vähendatud maksumäärade kasutamist, oleks läbipaistvam ja võimaldaks liikmesriikidele paindlikkust, pidades samal ajal kinni asutamislepingu artiklis 93 sätestatud põhimõttest. Komisjon tõi välja mõned mõtted selle kohta, kuidas seda saavutada, kuid on teadlik vajadusest viia läbi poliitiline mõttevahetus üldise tegevussuuna määratlemiseks, enne kui saab hakata üksikasjalikumat ettepanekut välja töötama.

Komisjon rõhutab, et poliitilise mõttevahetuse käigus tuleb meeles pidada, et mis tahes muudatus teatavate kaupade või teenuste suhtes kohaldatavas käibemaksumääras (nii määra tõstmine kui ka langetamine) ei mõjuta ainult asjaomast majandussektorit, vaid ka muid majandusvaldkondi ja riikide eelarveid.

[1] KOM(2003)397 (lõplik)

[2] Copenhagen Economics ApS, Nyropsgade 13/1, DK-1602 Kopenhaagen.

[3] [SEK(2007)910]

[4] Eelkõige 2004. aasta veebruaris koostatud mitteametlik dokument, milles käsitleti võimalusi liikmesriikidele suurema autonoomia andmiseks nende territooriumidel kehtivate käibemaksumäärade üle otsustamisel, juhtudel kus see ei takista siseturu nõuetekohast toimimist.

[5] Käibemaksu alaste nõuetega seotud kulutused Rootsis, aruanne 2006:3B, Skatteverket, http://skatteverket.se/omskatteverket/rapporter.4.584dfe11039cdb626980000.html

[6] Uuringus kinnitatakse, et ühtse käibemaksumäära kohaldamine Rootsis vähendaks käibemaksuga seotud nõuete täitmise kulutusi umbes 500 miljoni rootsi krooni võrra (või umbes 54 miljoni euro võrra).

[7] Komisjoni teatis nõukogule, Euroopa Parlamendile, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele - Halduskoormuse vähendamise tegevusprogramm Euroopa Liidus, KOM(2007) 23 lõplik.

[8] Arvesse tuleb võtta siiski ka seda, et vastavalt käibemaksudirektiivi artikli 99 lõikele 2 määratakse iga vähendatud maksumäär kindlaks nii, et selle määra kohaldamisel saadavast käibemaksusummast oleks võimalik tavapärasel viisil maha arvata kogu mahaarvamisele kuuluv käibemaks.

[9] Vt käibemaksudirektiivi (nõukogu 28. novembri 2006. aasta direktiiv 2006/112/EÜ) artiklid 93–130