[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 28.09.2005

KOM(2005) 466 lõplik

KOMISJONI TÖÖDOKUMENT

Keskkonnaga seotud parem õiguslik reguleerimine ja temaatilised strateegiad{SEK(2005) 1197}

Viimase nelja aasta jooksul on EL õigusruumi parandamiseks käivitanud ja ellu viinud laialdasi tegevuskavasid.

Kooskõlas parema õigusliku reguleerimise tegevuskava põhimõtetega valmistatakse ette keskkonnapoliitika järgmist põlvkonda ehk temaatilisi strateegiaid. Käesolevas dokumendis kirjeldatakse nende põhimõtete kohaldamist ja see on ka aluseks 2005. aasta oktoobrisse kavandatud keskkonnanõukogu poliitilisele arutelule „Parem õiguslik reguleerimine ja temaatilised strateegiad“.

1. SISSEJUHATUS

Euroopa Komisjon on Euroopa avalikku haldust käsitleva valge raamatu[1] edasiarendusena tegelenud mitme aasta jooksul aktiivselt oma seadusloome protsessi parandamisega, tagamaks et seadusandlikud ettepanekud oleksid kvaliteetsed, st lihtsad, asjakohased ja tõhusad. See on hõlmanud seadusandlike ettepanekute kvaliteedi parandamist järgmise abil: alusteadmiste parandamine,[2] seadusandlike ettepanekute ettevalmistamisel ulatuslike konsultatsioonide pidamine[3] ning kõikide peamiste poliitiliste ja seadusandlike ettepanekute mõju üksikasjalik hindamine[4]. Komisjon lihtsustab ka ELi õigust[5] ning vähendab bürokraatiat, tagades halduskulude[6] läbivaatamise ettepanekutega seotud mõju hindamise raames, parandades kehtivaid õigusnorme, et võtta arvesse praktilisi kogemusi, ning võttes tagasi menetluses olevad ettepanekud, mis ei ole kooskõlas komisjoni Lissaboni strateegia prioriteetidega ja mis ei vasta täielikult parema õigusliku reguleerimise nõuetele. Parema õigusliku reguleerimise elluviimise üks osa on hõlmanud ka ühenduse tasandil sekkumise vajaduse ja sekkumisest saadava lisandväärtuse paremat selgitamist muu hulgas tänu ettepanekutele lisatud seletuskirjade sisu parandamisele. Läbivaatamis- ja kontrollimissätete süstemaatilise lisamisega õigusaktidesse on saavutatud paindlikkus õigusaktide läbivaatamisel kooskõlas teaduse ja tehnoloogia arenguga.

Komisjon on korduvalt rõhutanud, et parem õiguslik reguleerimine ei ole sama mis reguleerimise puudumine. See tähendab Euroopa poliitika parandamist ja poliitiliste eesmärkide saavutamist, mis toob kasu kõikidele ettevõtjatele (ärisektor ja riigiasutused) võimalikult vähekoormaval ja majanduslikult tõhusal viisil. Selleks peab eri valdkondade poliitika olema üksteist toetav ja ühtne ning kompromissid tuleb selgelt kindlaks määrata. Parema õigusliku reguleerimise eesmärk on soodustada majanduskasvu ja töökohtade loomist, säilitades nii sotsiaalse kui ka keskkonnakaitse kõrge taseme, kooskõlas ELi säästva arengu strateegiaga. Seda rõhutati 2005. aasta märtsi teatises „Parem õiguslik reguleerimine majanduskasvu edendamiseks ja töökohtade loomiseks Euroopa Liidus“,[7] mis toetab Lissaboni strateegia tõhusat rakendamist.

Euroopa keskkonnapoliitika, mis sai alguse umbes 30 aastat tagasi, on järk-järgult kohaldanud kontseptsioone, mis on parema õigusliku reguleerimise puhul muutunud üldiseks tavaks. Ajakohastamise ja lihtsustamise protsess peegeldub vee raamdirektiivi[8] vastuvõtmises 2000. aastal, millega täiustati ühenduse veealaseid õigusakte, asendades seitse varasemat direktiivi, mis käsitlesid pinnavett, kalade ja karpide elukeskkonna vett, põhjavett ja ohtlike ainete heiteid.

Parema õigusliku reguleerimise keskkonnaalased põhijõupingutused kajastuvad seitsmes temaatilises strateegias, mis esitatakse eelseisvate kuude jooksul. Järgnevalt vaatleme, kuidas seda tehakse, pöörates erilist tähelepanu mõju hindamisele, konsulteerimisele ja lihtsustamisele.

2. SEITSE TEMAATILIST STRATEEGIAT

Kuuenda keskkonnalase tegevusprogrammiga[9] nähakse ette seitsme temaatilise strateegia ettevalmistamine järgmistes punktides:

- õhusaaste,

- merekeskkond,

- loodusvarade säästev kasutamine,

- jäätmetekke vältimine ja jäätmete ringlussevõtt,

- taimekaitsevahendite säästev kasutamine,

- mullakaitse,

- linnakeskkond.

Õhu, jäätmete ja taimekaitsevahenditega seotud strateegiate puhul vaadatakse läbi poliitika ja/või õigusaktid valdkondades, kus on pikaajaline ja ulatuslik ühenduse õigusaktide kogum. Teiste strateegiate puhul tegeldakse uute keskkonnaalaste küsimustega integreeritult. Loodusvarade strateegia annab analüütilise raamistiku säästva tootmis- ja tarbimispoliitika jaoks, kaasa arvatud jäätmekorraldus. Pinnase ja mere strateegia täiendavad õhu- ja veepoliitikat, et katta peamised keskkonnaosad. Linnakeskkonna strateegia raames vaadatakse läbi linnakeskkonna eriprobleemid ning vaadeldakse säästvat transporti, säästvat ehitustegevust ja integreeritud keskkonnakorraldust. Temaatilised strateegiad on peamised teostusmehhanismid kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi puhul, mis annab keskkonnaalase panuse ELi säästva arengu strateegiasse. (vt lisa)

Temaatiliste strateegiate abil analüüsitakse küsimusi teemade kaupa laiemas kontekstis, vaadeldes koormust ja mõju konkreetsetele keskkonnateemadele (näiteks sellised õhu saasteained nagu tahked osakesed, mis kahjustavad tervist, bioloogilise mitmekesisuse hävimine), mitut teemat läbivat mõju (kliimamuutused, bioloogilise mitmekesisuse hävimine) ning seoseid keskkonnamõjude ja valdkondliku poliitikaga (näiteks transpordi, energia ja põllumajanduse mõju õhule, pinnasele, veele jne). Nende eesmärgiks on leida õige tasakaal keskkonnakaitse ning majanduskasvu ja töökohtade loomist käsitlevate Lissaboni eesmärkide vahel. Kõnealuste strateegiatega kaalutakse erinevaid võimalusi ja poliitikakogumeid, kaasa arvatud turupõhised vahendid, tehnoloogia kasutamine ja uuendustegevus, et lahendada täheldatud probleemid strateegiliselt ja tõhusalt. Nendega seatakse pikemaajalised perspektiivid, luues järgmiseks kaheks aastakümneks raamistiku ühenduse ja liikmesriikide meetmetele, st seades strateegilised eesmärgid ning uurides lühikese ja keskmise tähtajaga meetmeid, mis on põhjalikult läbi vaadatud mõju hindamise raames. Strateegiate eesmärk on aidata kaasa ELi ülemaailmsete kohustuste täitmisele. See peaks tagama suurema õiguskindluse ja stabiilse raamistiku, mis aitab avalikul sektoril, äriühingutel ja üksikisikutel tegevust paremini kavandada.

Iga strateegia esitatakse paketina, mis hõlmab järgmist:

- üldine lähenemine teatises esitatud temaatilistele küsimustele, tuues esile probleemid ja pakutavad lahendused;

- seadusandlikud ettepanekud mõne strateegia jaoks;

- mõju hindamine.

3. PAREMA ÕIGUSLIKU REGULEERIMISE KOHALDAMINE

Temaatilised strateegiad põhinevad mõju hindamisel ja nende kavandamisel pööratakse erilist tähelepanu huvirühmadega konsulteerimisele, lihtsustamisele ning valdkondadevahelistele küsimustele ja seostele.

3.1. Mõju hindamine

Kõikide temaatiliste strateegiate mõju hinnatakse või on juba hinnatud, et tagada otsuste vastuvõtmine parima kättesaadava teabe alusel. Mõju hindamisel analüüsitakse teemasid, põhjuslikke ja muid seoseid, mõju ulatust ning EL tasemel sekkumise vajadust. Analüüsi eesmärk on õppida paremini tundma eri teemasid, keskkonnaprobleemide põhjuseid ning kavandatud meetmete sotsiaalseid ja majanduslikke tagajärgi.

Hinnatakse erinevaid poliitilisi lahendusi, kaasa arvatud poliitika muutmata jätmist. Uuritakse reguleerimise alternatiive, sealhulgas turupõhiste vahendite kasutamist. Näiteks pestitsiidide kasutamise puhul analüüsiti üksikasjalikult maksustamist ja pakendite kõrvaldamise kulusid. Temaatilistes strateegiates käsitletakse erinevaid poliitikakogumis kasutatavaid vahendeid, kaasa arvatud teadusuuringute ja tehnoloogia arendamine.

Lahenduste valimisel arvestatakse subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid. Näiteks loodusvarade, jäätmetekke vältimise ning jäätmete ringlussevõtu temaatiliste strateegiate raames jäetakse eesmärkide saavutamise vahendid liikmesriikide valida, sest ELi eri osades on tootmise ja loodusvarade kasutamise viisid väga erinevad. Merekeskkonna strateegia kavandamisel võetakse arvesse meretingimuste mitmekesisust ja kasutatakse piirkondlikku ökosüsteemidel põhinevat lähenemisviisi.

Uuritakse mõju, mida erinevad valikud avaldavad majandusele, sealhulgas ELi tööstuse konkurentsivõimele, samuti ühiskonnale ja keskkonnale. See hinnang sisaldab kulude ja tulude analüüsi. Mõjude kvantitatiivse analüüsi ning kulude ja tulude analüüsi ulatus on strateegiati erinev. Mõnedes strateegiates (loodusvarad, linnakeskkond) sätestatakse põhimõtted ja soovitatakse uusi lähenemisviise; nende mõju analüüsitakse kvalitatiivselt, sest ei nähta ette siduvaid rakendusmeetmeid. Teiste, näiteks merekeskkonna ja pinnase strateegiate puhul sätestatakse keskmise tähtajaga ja pikaajalised eesmärgid, kuid jäetakse konkreetsete meetmete üksikasjalik kirjeldamine ja nende mõju kvantitatiivne hindamine asjakohase juhtimistasandi tulevikuülesandeks.

Vastandina hõlmab õhu ja pestitsiidide strateegiate mõju hindamine kvantitatiivset analüüsi, sealhulgas kulude ja tulude arvestust. Integreeritud modelleerimine, mida tehti näiteks õhu temaatilise strateegia ettevalmistamisel, on võimaldanud kirjeldada mitut pikaajalist stsenaariumi, millel on erinev mõju inimeste tervisele, keskkonnale ja konkurentsivõimele ning millega kaasnevad erinevad kulud ja tulud.

Mõju hindamine ettevalmistustööde järgus võimaldab teha valikuid, mille puhul prognoositud tulud ületavad kulusid. Arvestades, et heastava meetme kulud võivad olla suuremad kui õigeaegse uuendusliku ennetusmeetme kulud, hinnatakse ka meetmete võtmata jätmise kulusid. Lisaks võetakse mõju hindamisel arvesse keskkonnavaldkonna hästi planeeritud reguleerivate meetmete tähtsust uuenduste käivitamisel ja puhaste tehnoloogiate arendamisel.

3.2. Huvirühmadega konsulteerimine

Strateegiate ettevalmistamine hõlmab erinevate huvirühmadega nõupidamist ja nende asjatundlikkuse kasutamist. Iga strateegia on põhjaliku nõupidamisprotsessi tulemus. Kõigepealt esitati rohelise raamatu laadi dokument, milles kirjeldatakse strateegiaga seotud teemasid ja võimalikke lähenemisviise. Seejärel toimusid mitme aasta vältel laialdased arutelud ekspertide töörühmades, mõju hindamise käigus ja Internetis. Dokumente arutasid Euroopa Parlament ja nõukogu ning võtsid nende kohta vastu järeldused.

Nõu on peetud laia huvirühmade ringiga, mis hõlmab liikmesriikide eksperte, teadlasi, äri- ja kaubandusorganisatsioone, üksikettevõtteid, valitsusväliseid organisatsioone ja teisi kodanikuühiskonna esindajaid ning üldsust. Nõupidamised toimusid ekspertide regulaarsete kohtumiste, konverentside ja töörühmade vormis ning kõikide strateegiate kohta korraldati konsultatsioonid ka Internetis. Internetikonsultatsioonid osutusid väga populaarseks, ainuüksi õhustrateegia kohta saadi üle 11 000 vastuse.

Selliste laialdaste nõupidamiste tulemusena on strateegiad ette valmistatud parimate kättesaadavate teadusandmete ja asjaomases valdkonnas tegutsejate arvamuste põhjal ning see peaks tulevikus võimaldama nende tõhusamat rakendamist.

3.3. Lihtsustamine

Lihtsustamine on temaatiliste strateegiate eesmärk valdkondades, kus poliitika ja õigusnormid on juba välja töötatud, näiteks õhu ja jäätmete valdkonnad. Lihtsustatakse olemasolevaid õigusakte, määratlused muudetakse selgemaks, kõrvaldatakse mitmetimõistetavused ja kirjeldatakse parema rakendamise võimalusi. Näiteks õhusaaste strateegia raames koondatakse viis olemasolevat õhukvaliteedialast õigusakti üheks direktiiviks, millega ühtlustatakse määratlused, muudetakse kehtetuks ja vaadatakse läbi aegunud sätted ning kõrvaldatakse kordused.

Temaatilistes strateegiates soovitatakse uute eesmärkide saavutamiseks võimalikult palju olemasolevaid vahendeid ja põhimõtteid, eelistades neid uutele põhimõtetele. Näiteks pestitsiidide strateegia väljatöötamisel jälgitakse hoolega muudatusi, mida kavandatakse direktiivis 91/414 taimekaitsevahendite turuleviimise kohta. Kui strateegiates nähakse ette teatavate toodete puhul meetmete võtmine, on tegemist eelkõige vabatahtlike meetmetega, mida võetakse kooskõlas tervikliku tootepoliitikaga ning keskkonnahoidlike uuenduste edendamiseks kooskõlas keskkonnatehnoloogia tegevuskavaga[10].

Nii lihtsustamiseks kui ka halduskulude vähendamiseks uuritakse temaatiliste strateegiate ettevalmistamisel ka seire- ja aruandenõuete konsolideerimist, ajakohastamist ja ühtlustamist keskkonnavaldkonna õigusaktides. Arengu võti on moderniseerimine – tuleb võtta kasutusele ühised infosüsteemid, mis vastavad ühenduse keskkonnapoliitika, selle kujundajate ja avalikkuse vajadustele ning võimaldavad vähendada halduskoormust. Iga temaatilise strateegia ettevalmistamisel uuritakse olemasolevaid süsteeme ja nõudeid ning uuendusi kavandades võetakse arvesse vajadust pakkuda hõlpsasti kättesaadavaid andmeid, mis iseloomustavad Euroopa keskkonna tegelikku seisundit ja võimaldavad teha paremaid otsuseid.

3.4. Seoste ja koosmõju kasutamine

Temaatiliste strateegiate samaaegne koostamine on võimaldanud põhjalikult uurida poliitikavaldkondade vahelisi seoseid ning süstemaatilisemalt kavandada ja ette näha muudatusi ülejäänud keskkonnavaldkonna õigusaktides. Mõistes paremini seoseid, on võimalik kasutada ära koosmõju ja võtta erinevate strateegiate raames üksteist toetavaid meetmeid. Näiteks troposfääriosoon on õhusaasteaine, mis kahjustab inimeste tervist, eriti linnapiirkondades, ja bioloogilist mitmekesisust. See on ka kasvuhoonegaas. Seega aitavad selle kontsentratsiooni vähendavad meetmed kaasa õhukvaliteedi, kliimamuutuste ja linnakeskkonna poliitika eesmärkide saavutamisele. Õhusaaste temaatilises strateegias soovitatakse muuta õhukvaliteedi seiret, nii et see vastaks ka keskkonna ja tervise, bioloogilise mitmekesisuse, mullastiku, linnakeskkonna ning merekeskkonna poliitika teabevajadustele.

Temaatiliste strateegiate ettevalmistamine on taas esile toonud, et keskkonnaprobleemide lahendamiseks tuleb keskkonnaküsimused kaasata teistesse poliitikavaldkondadesse, nagu põllumajandus, transport, energia ja teadusuuringud. See on vältimatu, et tagada strateegiate panus üldisemate säästva arengu eesmärkide saavutamisele. Temaatilised strateegiad on ühtlasi raamistik järgmiste aastate integreerimisalase töö jaoks, sest neist selguvad valdkonnad, mille ühendamine on pikas perspektiivis kõige vajalikum. Temaatilised strateegiad on ka ühtne poliitiline kontekst ühenduse rahastamisele vastavalt järgmistele finantsperspektiividele. Näiteks erinevate teemade prioriteetseid uurimissuundi toetatakse teadusuuringute seitsmenda raamprogrammi kaudu ning keskkonnatehnoloogiaid nii selle kui ka konkurentsivõime ja innovatsiooni raamprogrammi kaudu.

4. JÄRELDUS

Temaatiliste strateegiate ettevalmistamisel pööratakse tähelepanu reguleerivate meetmete kavandamise parandamisele, et hõlbustada nende tõhusat rakendamist, vähendada kulusid ja optimeerida saadavat kasu. Seega vastavad temaatilised strateegiad väljakutsetele, mida pakub komisjoni seatud parema õigusliku reguleerimise prioriteet.[11] Nendega pannakse alus Euroopa tervisliku keskkonna saavutamisele majanduslikult kõige tõhusamal viisil, nii et keskkonnaalaste eesmärkide poole püüdlemine toimuks koos säästva majanduskasvu ja töökohtade loomisega, parandades elukvaliteeti ja Euroopa kodanike tervist ning täites sellega säästva arengu kohustuse.

[1] KOM (2001) 428, lõplik (Euroopa avalikku haldust käsitlev valge raamat); KOM (2002) 275, lõplik (Euroopa avalik haldus: õigusloome parandamine); KOM (2002) 278 (Õigusruumi lihtsustamise ja parandamise tegevuskava); KOM (2003) 71, lõplik (Ühenduse õigustiku ajakohastamine ja lihtsustamine).

[2] KOM (2002) 713 (Ekspertarvamuste kogumine ja kasutamine komisjoni poolt – põhimõtted ja juhised – alusteadmiste parandamine parema poliitika jaoks).

[3] KOM (2002) 277, lõplik (Ulatuslikumate konsultatsioonide ja dialoogi suunas – Üldpõhimõtted ja miinimumnõuded komisjonipoolseks konsulteerimiseks huvitatud pooltega).

[4] KOM (2002) 276, lõplik (Mõju hindamine).

[5] KOM (2003) 71, lõplik (Ühenduse õigustiku ajakohastamine ja lihtsustamine).

[6] Komisjoni töödokumendis „Õigusaktidest tulenevate halduskulude minimeerimine“ (SEK (2005) 175, 16. märts 2005) teatas komisjon katseetapi algatamisest halduskoormuse mõõtmise ühise metoodika väljatöötamiseks.

[7] Vrd KOM (2005) 97.

[8] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2000. aasta direktiiv 2000/60/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik.

[9] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. juuli 2002. aasta otsus 1600/2002/EÜ, millega võetakse vastu kuues keskkonnaalane tegevusprogramm. EÜT L 242, 10.9.2002.

[10] KOM (2004) 38, Tehnoloogiate toetamine säästvaks arenguks: Euroopa Liidu keskkonnatehnoloogia tegevuskava.

[11] KOM (2005) 97, lõplik (Parem õiguslik reguleerimine majanduskasvu edendamiseks ja töökohtade loomiseks Euroopa Liidus).