ET    ET ET 
ET    ET  EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON 
Brüssel, 18.9.2008 
SEK(2008) 2454  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
 
Lisatud dokumendile:  
KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE 
 
ELi narkootikumidealase tegevuskava (2009–2012) kohta 
 
MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE  
{KOM(2008) 567} 
{SEK(2008) 2455} {SEK(2008) 2456} 
ET 2   ET Kommenteeritud kokkuvõte  
1.1. Sissejuhatus 
Käesoleva mõjuhinnangu eesmärk on leid a kõige asjakohasem valikuvõimalus ELi 
narkootikumidealase strateegia (2005–2012)1 rakendamiseks. Strateegia eesmärk on kaitsta 
rahva tervist, kaitsta ja pa randada ühiskonna ja kodanike heaolu ning tagada üldsuse 
turvalisuse kõrge tase, järgid es selleks tasakaal ustatud ja tervik likku lähenemisviisi 
narkoprobleemile. Strateegias nähakse ette EL i narkootikumidevastase võitluse raamistik, 
eesmärgid ja prioriteedid, mis viiakse ellu  ELi kahe järjestikus e narkootikumidealase 
tegevuskavaga. Esimene ELi narkoo tikumidealane tegevuskava (2005–2008)2 võeti vastu 
2005. aastal. Selleks et hinnata kõnealuse tegevuskava mõju ja esitada uus ELi 
narkootikumidealane tegevuskava (2009–2012), kor raldas komisjon 2008. aasta esimesel 
poolel järelhindamise. Käesolev mõjuhinna ng tugineb suurel määral järelhindamise 
tulemustele.  
Nii järelhinnangu kui ka k äesoleva mõjuhinnangu koostamise l konsulteeris komisjon 
erinevate oluliste sidusrühmadega. Lisaks pidevale konsulteerimisele ja teabevahetusele nõukogu horisontaalse narkootikumide töörühmaga l oodi talitustevaheline juhtrühm, millega 
tagati komisjoni talituste ul atuslik panus käesolevasse mõ juhinnangusse. Juhtrühm loodi 
ekspertidega konsulteerimiseks nii enne ELi  narkootikumidealase tegevuskava (2005–2008) 
hindamist kui ka selle ajal. Kaks korda konsulteeris komisjon Euroopa kodanikuühiskonna 
uimastifoorumiga. Avalikku arutelu käesol eva mõjuhinnangu koostamisel ei korraldatud 
peamiselt ajanappuse tõttu.  
1.2. Probleemi määratlus 
ELi narkootikumidealase strat eegia (2005–2012) ja tegevuskava  (2005–2008) väljatöötamisel 
võeti aluseks uimastipoliitika ka ks peamist mõõdet – ühelt poolt narkootikumide nõudluse ja 
teiselt poolt nende  pakkumise vähendamine , mida täiendati kolme valdkondadevahelise 
küsimusega  – koordineerimine, rahvusvaheline koostöö ning teave, teadusuuringud ja 
tulemuste hindamine.   
Tegevuskava on mittesiduv koordineerimisvahend, mis on eelkõige suunatud liikmesriikidele, 
kes on oma eesmärkide täitmisel sõltumatud. Ainu lt ELi tasandil, st komisjoni tegevuse kaudu 
rakendamiseks on ette nähtud ainult piiratud  hulk eesmärke ja meetmeid. Tegevuskavas 
antakse suuniseid riikliku ui mastipoliitika kujundamiseks, kui d tegevuskava otsese mõju 
hindamine on keerukas, sest enamik selles ettenähtud eesmärke täidetakse ja enamik 
meetmeid võetakse kaudselt, kuna tegevuskava ees märk on mõjutada teiste osaliste tegevust.  
ELi narkootikumidealase tegevuskava (2005–2008) hi nnangust nähtub, et riiklikus poliitikas 
on tegevuskava eesmärkidega arvestatud ja/ või olid on juba kajastatud kehtivates 
poliitikadokumentides. Hinnangus leiti, et tege vuskavaga on algatatud mitmeid tegevusi ja 
koostööd. Peaaegu kõigis konkreetsetes eesmärkides ja meetmetes on saavutatud teatavat edu, 
kuigi edukuse tase on erinev. Hindamisel leiti ka mitmeid olu lisi probleeme. Tegevuskavas on 
mitmeid sisemisi vastuolusid ning liiga palju ees märke ja meetmeid, mida pole prioriseeritud.  
                                                
 
1 CORDROGUE 77, 22.11.2004. 
2 ELT C 168, 8.7.2005. 
ET 3   ET Komisjonisisest tegevuskava rakendamise koordineerimist  saaks parandada, seades muu 
hulgas selgemad prioriteedid ja tõstes teistes poliitikavaldkondades teadlikkust ELi 
uimastipoliitika eesmärkidest.  
Narkootikumide nõudluse vähendamise  valdkonnas on ainult üksikud liikmesriigid 
kehtestanud ennetuse, kahjulike tagajärgede vä hendamise ja ravi üldised kvaliteedisuunised. 
Lisaks tuleb senisest suuremat  tähelepanu pöörata ravi- ja kahj ulike tagajärgede vähendamise 
teenuste tõhustamisele ning nimetatud teenuste  kättesaadavuse, neile juurdepääsu ja nende 
pakkumise ulatuse parandamisele. Samuti peav ad liikmesriigid i nvesteerima kohandumisse 
ravinõudluse uute suundumustega. Selleks et vähendada narkootikumidega seotud 
nakkushaiguste levikut ja narkootikumidega seotud surmajuhtumite arvu, mille esinemissagedus vanglasüsteemis on märkimis väärselt kõrgem kui väljaspool seda, on väga 
oluline, et ennetus-, kahjulike tagajärg ede vähendamise ja raviteenuste pakkumine 
kinnipeetavatele toimub samaväärselt välj aspool vanglat pakutavate teenustega. 
Narkootikumide pakkumise vähendamise  valdkonnas on liikmesriikide narkootikumide 
seonduv õiguskaitsealane koostöö s uurenenud, kuid samas ei kasuta ta täiel määral selliseid 
loodud võimalusi nagu ühised uurimisrühmad ja ühised tollioperatsioonid. Samuti on 
võimalik märkimisväärselt tõhustada liik mesriikide panust Eur opoli tegevusse, nt 
teabevahetuse ja jälitusteabe kogumise val dkonnas õiguskaitseasutuste vahelise tihedama 
koordineerimise kaudu riiklikul tasandil. Hilju tiste piiriüleste õigu skaitseprojektide (nt 
Merenduse Valdkonna Analüüside ja Operatsio onide Keskus – Narkootikumid (MAOC-N)) 
positiivsed tulemused rõhutavad, kui oluline on tugevdada jälitusteabe kogumist ja jagamist, 
mis on aluseks jälitusteabel põhinevale täiu statud õiguskaitsele. Narkootikumidealase 
strateegia eesmärki muuta na rkootikumide pakkumise vähendamise ja õiguskaitse tulemused 
paremini mõõdetavaks ja usaldusväärsemaks on keeruline saavutada, sest kõnealuses 
valdkonnas pole peamisi standardseid  näitajaid välja töötatud.  
Rahvusvahelise koostöö  valdkonnas on tegevuskava roll liik mesriikide arvates olnud oluline 
rahvusvahelisel tasandil ELi seisukohtade ühtsuse  ja konsensuse saavutamiseks. EL on aina 
enam tegutsenud täielikus kooskõlas, eelkõig e ÜRO narkootikumide komisjonis, kuid 
täiendavaid jõupingutusi tuleks teha selleks, et tagada ELi ühtsete seisukohtade kaitsmine 
ÜRO narkootikumide komisjoni üldkoosolekut el. ELi terviklik ja tasakaalustatud 
narkootikumidealane lähenemi sviis on olnud eeskujuks nii kandidaatriikidele kui ka 
naabruspoliitikaga hõlmatud riikidele nende riikliku narkootikumideal ase strateegia ja 
tegevuskavade väljatöötamisel.  
Viimastel aastatel on toetatud suurt hulka kandidaatriikidele ning  stabiliseerimis- ja 
assotsieerimisprotsessis  osalevatele riikidele suunatud ab iprojekte. Ometi tuleks EÜ ja 
liikmesriikide väljapoole suunatud rahastamispr ogrammid ja -projektid siduda senisest 
selgemalt ELi uimastipoliitika prioritee tidega. Narkootikumide uute salakaubaveo 
marsruutide tekkimine nõuab paindlikku ja laialdast koos tööd asjaomaste piirkondade 
riikidega.  
Hinnangus on teabe, teadusuuringute ja tulemuste hindamisega  seoses jõutud järeldusele, et 
viimastel aastatel on Euroopa narkoolukorda iseloomustava olemasoleva teabe kvaliteet 
paranenud, kuid kaaluda võiks täiendavate meetmete võtmist, mille abil parandada teadusuuringute ja nende rahastamisstruktuur ide vahelist koordineeritu st ja vastastikust 
täiendavust riiklikul ja ELi tasandil. Riikli kele teabekeskustele antava riikliku toetuse 
võimalik vähenemine annab põhjust aina s uuremaks mureks, sest teabekeskused on 
ET 4   ET EMCDDA teabeinfrastruktuuri aluseks. Vajadu s hinnata uimastipoliitikat on säilitanud oma 
tähtsuse.  
1.3. Praegune olukord 
Kanep on jäänud ELis kõige enam tarvitatavak s ebaseaduslikuks narkootikumiks – eelmisel 
aastal tarvitas kanepit 17,5 miljonit eurooplast.  Kokaiini tarvitas eelmisel aastal 4,5 miljonit 
eurooplast ja selle tarvitamine on teatavates liikmesriikides järsult suurenenud, samas kui 
ecstasy  kasutamine paistab üldiselt olevat pisut vähenenud. Heroiini ja süstitavate 
narkootikumide tarvitamine on üldiselt stabiilne. Esmatarbija  vanuse vähenemine noorte 
hulgas ja segatarbimise suurenemine tekitab märkimisväärseid probleeme ennetamises ja ravis. 
ELis on iga 1000 elaniku kohta üks kuni kaheksa pr obleemset narkootikumide tarvitajat. Igal 
aastal registreeritakse 7500–8000 narkootikumideg a seotud surmajuhtumit. Oma elu jooksul 
narkootikume süstinud eurooplastest on hinnanguliselt 100 000 – 200 000 nakatunud HI-
viirusesse ja ligikaudu üks miljon C-hepatiiti. Nakatumisoht on eriti suur teatavate asjaolude 
puhul, mil süstla jagamine on tavaline, näitek s vanglas. 2005. aastal te atasid 21 ELi riiki 326 
000 uuest narkomaaniaraviga liitujast. Asendusravi saab ELis ligikaudu 525 000 narkootikumide tarvitajat. 
Narkootikumide tootmine ja valmistamine ning narkokaubandus on jäänud ELi suunas ja ELi 
piires tegutsevate organiseer itud kuritegevuse võrgustike üheks peamiseks tegevuseks. ELi 
suunduva salakaubaveo marsruudid, narkootikum ide tootmine ELis ja sisenemiskohad on 
muutunud aina mitmekesisemaks, samuti on kasvanud ELi sisene salakaubavedu. 
Opiaatide salakaubaveoks ELi kasu tatakse peamiselt marsruute, mis algavad Afganistanist ja 
läbivad Kesk-Aasia riike. Enamik heroiini jõuab Lääne-Euroopasse Balkani marsruudi kaudu 
(lähteriik on Türgi), kuid aina enam kasutatakse Kesk-Balkani marsruuti , mis kulgeb Türgist 
läbi Balkani riikide Itaaliasse või Sl oveeniasse. Aina olulisemaks muutub ka läbi Ukraina ja 
Rumeenia kulgev marsruut. Kokaiini transpordita kse Euroopasse kolme peamise meretee 
kaudu. Põhjapoolne marsruut kulgeb Kariibi mere piirkonna  riikidest Assooride kaudu 
Portugali ja Hispaaniasse, keskmarsruut Lõuna-Ameerikast Cabo Verde või Madeira ja 
Kanaari saarte kaudu Euroopasse. Hiljuti on välja kujunenud Aafrika marsruut , mis kulgeb 
Lõuna-Ameerikast Lääne-Aafrikasse ning sealt Portugali ja Hispaaniasse. Sünteetiliste 
narkootikumide, eelkõige am fetamiinide ja MDMA ( ecstasy ) peamiseks tootmispiirkonnaks 
on Euroopa Liit.  
Narkootikumide konfiskeerimiste arv on viimas te aastate jooksul stabiliseerunud, välja 
arvatud kokaiini puhul, kus see on märkimis väärselt suurenenud. Ajavahemikul 2000–2006 
kõigi eespool nimetatud narkootikumid e tänavahinnad, mida on korrigeeritud 
inflatsioonimääraga, siiski langesid , samas kui kanepi, amfetamiinide ja kokaiini toime 
tugevus jäi stabiilseks või vähenes.  
Ebaseaduslike narkootikumide kuritarvita mine põhjustab ELi liikmesriikidele 
märkimisväärseid sotsiaalkulusid. Hiljutisest  EMCDDA uuringust, mi s sisaldab ELi kuue 
liikmesriigi esitatud andmeid, selgub, et narkootikumidega seotud riiklikud kulud 
moodustavad 0,05–0,46 % asjaomaste riikide SKTst.  Nimetatud andmetele tuginedes hindab 
EMCDDA 27 ELi liikmesriigi ja Norra narkootikum idega seotud riiklike kulude ulatust igal 
aastal 13–36 miljardi euroni, mis moodusta b kuni 0,33 % ELi liikmesriikide SKTst.  
ET 5   ET 1.4. Subsidiaarsuse põhimõte ja lisaväärtus 
Peamised osalejad narkootikumide valdkonnas on ELi liikmesriigid, samuti kuuluvad 
narkootikumidealased õigusaktid peamiselt liikmesriikide päde vusse. Siiski tunnistatakse 
asutamislepingutes selgelt vajadust käsitled a narkootikumidega seonduvaid küsimusi ELi 
tasandil, eelkõige justiits- ja siseküsimuste3 ning rahvatervise4 valdkonnas. ELi 
narkootikumidealane strateegia (2005–2012) koostati  ELi ja EÜ asutamislepingutes sätestatud 
kehtiva õigusliku raamistiku alusel, tugine des Euroopa Liidu, ühenduse ja konkreetsete 
liikmesriikide vastavale pädevusele ning võttes nõuetekohaselt arvesse subsidiaarsuse ja 
proportsionaalsuse põhimõtet. 
ELi narkootikumidealasele tegevuskavale ( 2005–2008) antud hinnangust selgub, et peaaegu 
kõik liikmesriigid on arvamusel, et narkooti kumidealase tegevuskava koostamine ELi tasandil 
annab lisaväärtust. Liikmesriigid märgivad, et  tegevuskavaga määratakse kindlaks selged 
Euroopa tasandi eesmärgid ja antakse suunised  riiklike prioriteet ide seadmiseks, mille 
tulemusena liikmesriigid ühtlustavad oma uimastipoliitika vabatahtlikult. Samuti antakse tegevuskavas suunised parimate tavade vahetami seks ja ühiste standa rdite väljatöötamiseks 
mitmes olulises valdkonnas nii narkootikum ide nõudluse kui ka pakkumise vähendamiseks. 
Tegevuskava on uimastipoliitika põhjalik raam istik, mis on julgustanud kõikjal ELis välja 
töötama ulatuslikke kvalite etseid riiklikke strateeg iaid ja tegevuskavasid.  
Paljud liikmesriigid märkisid, et  ELi tegevuskaval on oluline roll  rahvusvahelises koostöös ja 
et EL on muutunud rahvusvahelisel areenil na rkootikumide valdkonnas mõjukamaks tänu 
asjaolule, et ta suudab oma töös tugineda ELi strateegias ja tegevuskavas kajastuvale 
konsensusele. ELi tegevuskava on oluline sellise Euroopa uimastipoliitika mudeli 
tutvustamisel, mille oluliseks osaks on tasakaalustatud lähenemisviis ja põhiõiguste austamine. Keskendumine tõenditel põhineva po liitika kujundamisele, ol ukorra jälgimisele, 
tulemuste hindamisele ja teabele on andnud olulis t lisaväärtust riiklikule uimastipoliitikale, 
millega on kaasnenud riiklikul tasandil s uurema tähelepanu pööramine tõhususele ja 
tulemuslikkusele ning suundumuste kindlaksmääramine ja võrdlemine.  
1.5. Eesmärgid 
Kuna ka ELi uue narkootikumidealase te gevuskava väljatöötamise aluseks on ELi 
narkootikumidealane strateegia  (2005–2012), jäävad strateegia s sätestatud eesmärgid ja 
prioriteedid kehtima. ELi narkootikumid ealane tegevuskava (2005–2008) sisaldas 46 
eesmärki ja 86 tegevusmeedet. K äesolevas mõjuhinnangus ei ol e võimalik uue tegevuskava 
kõiki võimalikke uusi eesmärke ja meetmeid kä sitleda ega probleemi määratluse raames kõiki 
30 või enamat tuvastatud järeldust uurida, se st vastasel korral vä ljuks mõjuhinnang oma 
piiridest.  
Seepärast keskendutakse käesolevas mõjuhi nnangus piiratud arvule järeldustele, mis on 
tehtud hindamisest seoses võimalike uute tegevu seesmärkidega. Tegevuskava kui terviku ja 
iga valitud näite eeldatavat mõju on analüüsit ud iga valikuvõimaluse raames. Aruande 3. jaos 
on esitatud nii peamiste mõõtmete (narkooti kumide nõudluse ja pakkumise vähendamine) kui 
ka valdkondadevaheliste küsimuste (koordineer imine, rahvusvaheline koostöö ning teave, 
teadusuuringud ja tulemuste hinda mine) puhul järgitava strateegia  üldeesmärgid. Strateegia 
iga üldeesmärgi juures on välja tood ud kaks näidet tegevuseesmärkidest.  
                                                
 
3 Euroopa Liidu lepingu VI jaotise artikkel 29 ja artikli 31 lõike 1 punkt e. 
4 Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikkel 152. 
ET 6   ET 1.6. Valikuvõimaluste kindlak stegemine ja hindamine 
ELi ulatusliku ja kehtiva narkootikumidealas e strateegia (2005–2012) tõttu ei too ükski 
esitatud valikuvõimalus endaga kaasa olulis t poliitikamuutust. Käesoleva mõjuhinnangu 
raames vaadeldi kuut valikuvõimalust, millest  kolme järgmist peeti teostatavaks.  
Valikuvõimalus 1 – jätkata muutusteta (lähtestsenaarium): selle valikuvõimaluse korral ei 
koostata tegevuskava ELi narkootikumidealase stra teegia (2005–2012) rakendamise 
jätkamiseks. Strateegia jääb ELi narkootikum idega seotud tegevuse üldraamistikuna kehtima, 
kuid tegevuseesmärke ega meet meid kindlaks ei määrata, nä itajaid rakendamise hindamiseks 
välja ei töötata ning tähtaegu meetmetele ei määrata.  
Valikuvõimalus 2 – uuendada ELi nark ootikumidealast tegevuskava (2005–2008) 
järgmiseks nelja-aastaseks ajavahemikuks: selle valikuvõimaluse puhul ELi 
narkootikumidealast tegevuskava (2005–2008 ) uuendatakse. Käimasolevaid meetmeid 
jätkatakse. Lõpuleviidud meetmed jäetak se välja. Uusi meetmeid ei lisata.  
Valikuvõimalus 3.2 – esitada üksikasjalik ELi narkootikumidealane tegevuskava (2009–
2012), mis sisaldab tegevuseesmärke ja meetme id nii ELi kui ka li ikmesriigi tasandil: 
selle valikuvõimaluse aluseks on ELi narkoo tikumisealase tegevuskava (2005–2008) lõpliku 
hindamise peamised järeldused. Ettepanekus koost ada uus ja üksikasjalik tegevuskava nii ELi 
kui ka liikmesriigi tasandil võetakse arvesse  hindamise tulemusi ning seda võib kohandada 
vastavalt viimastele muutustele ELi nark oolukorras ja uutele teadmistele sellest.  
1.7. Mõju analüüsimine ja võrdlemine 
Narkootikumidealase strateegia ja selle tegevu skavade aluseks on eeldus, et terviklik ja 
valdkondadevaheline lähenemisviis , mis sisaldab uimastipolii tika erinevaid valdkondi ja 
mitmete eesmärkide samaaegset rakendamist, toob kaasa koostoime ja suurema mõju.  
Valikuvõimaluste võrdlemisest nähtub, et valikuvõimaluse 1  (jätkata muutusteta) valimise 
korral ELi tasandi uimastipoliitika hoog ja dünaamika kaoks. ELi narkootikumidealane 
strateegia (2005–2012) jääks kehtima, kuid stra teegiat rakendava tegevuskavata oleksid 
enamus poliitikameetmeid ajutised, neil puuduks sidusus ning need ei võtaks arvesse uusi 
suundumusi ega arengut narkoolukorras. ELi po liitikaraamistiku puudumine võib suurendada 
erinevusi riiklikes poliitikates ning ELi tasandi  tegevus oleks piiratud praeguse pädevuse ja 
olemasolevate programmidega.  
Valikuvõimaluse 2 valimise korral jääksid ELi kehtiv a narkootikumidealase tegevuskava 
(2005–2008) puudujäägid käsitlemata ning tähe lepanu uutele arengusuundadele ja 
suundumustele pööramata. Ühise ajakoha statud tegevusraamistiku puudumine võib 
vähendada narkootikumidega seond uvate probleemide nähtavust ja  prioriteetsust  nii ELi kui 
ka liikmesriigi tasandil. Kõn ealust valikuvõimalust võiks vaadelda mugava võimalusena, sest 
eesmärgid ja meetmed on juba varem kokku lepitud.  
Valikuvõimaluse 3.2 valimise korral pöörataks tähelepanu ELi narkootikumidealase 
tegevuskava (2005–2008) hindamisel tuvastatud probleemidele. Uues tegevuskavas saaks 
arvestada viimastel aastatel toimunud muudatu stega ning muuta tegevuskava eesmärkide 
rõhuasetust nii, et meetmed muutuksid seni sest tõhusamaks ja mõõdetavamaks. Kõnealune 
võimalus oleks kõige enam kooskõlas ELi narkootikumidealase strateegiaga, milles nähakse selgelt ette kaks järjestikust ELi narkootikumidealast tegevuskava, mille eesmärk on ellu viia 
ja rakendada strateegia eesmärke.  
ET 7   ET Kokkuvõttes tähendaks valikuvõimaluse 1 valimine tagasiminekut. Hindamine näitab selgelt 
vajadust senisest kokkuvõtlikuma ja prioriseeritud tegevuskava järele, milles võetakse arvesse uusi teadmisi ja väljakutseid. S eepärast ei soovitata valida ka valikuvõimalust 2 . Nimetatud 
probleemidele oleks lahenduseks ELi uus na rkootikumidealane tegevuskava (2009–2012), 
mida on kirjeldatud valikuvõimaluse 3.2 all, ja seepärast on see eelistatuim võimalus.  
1.8. Olukorra jälgimine ja hindamine 
Valikuvõimaluse 3.2 all kirjeldatud uues tegevuskavas sätestatakse igale meetmele näitaja ja 
tähtaeg ning määratakse kindlaks osalise d, kes vastutavad meetme rakendamise eest. 
Komisjon jätkab iga-aastaste eduaruannete koos tamist. ELi narkootikumidealase tegevuskava 
(2009–2012) ja strateegia (2005–2012) ül dine hindamine toimub 2012. aastal. 
EMDDA ja Europol jätkavad aruannete koostamist narkoolukorra kohta oma 
pädevusvaldkondades. Uues esitatavas tegevuskav as pööratakse erilist tähelepanu sellele, et 
parandada narkoolukorrale avalduva poliitika mõju  mõõdetavust, ning esitatakse näitajad, mis 
iseloomustavad narkootikumide pakkumise  vähendamist ja õiguskaitset.