Eriaruanne Eelarvetoetuse 
kasutamine siseriiklike 
tulude kasutuselevõtu 
soodustamiseks 
Sahara-taguses AafrikasET 2016  nr 35
EUROOPA
KONTROLLIKODA

EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Päringud:  eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017
Print ISBN 978-92-872-6821-1 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/09915 QJ-AB-16-036-ET-C
PDF ISBN 978-92-872-6805-1 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/201725 QJ-AB-16-036-ET-N
EPUB ISBN 978-92-872-6850-1 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/225762 QJ-AB-16-036-ET-E
© Euroopa Liit, 2017
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Printed in Luxembourg
Eelarvetoetuse 
kasutamine siseriiklike 
tulude kasutuselevõtu 
soodustamiseks  
Sahara-taguses Aafrikas
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2016  nr 35
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tule -
mus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende 
mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengu -
suundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Käesoleva tulemusauditi viis läbi välistegevuse, turvalisuse ja õiguse kuluvaldkondade eest vastutav III auditikoda, mille 
eesistuja on kontrollikoja liige Karel Pinxten. Auditit juhtis kontrollikoja liige Danièle Lamarque, keda toetasid kabineti 
atašee Stéphanie Girard, auditi valdkonnajuht Alejandro Ballester Gallardo, auditijuht Piotr Zych ning audiitorid Karel 
Meixner ja Helka Nykänen.
Vasakult paremale:  S. Girard, H. Nykänen, D. Lamarque, A. Ballester Gallardo, P . Zych, K. Meixner.

03
 Sisukord
Punkt
 Lühendid
I–VIII  Kokkuvõte
1–14  Sissejuhatus
1-2 Siseriiklike tulude kasutuselevõtmine on oluline jätkusuutliku arengu seisukohast
3 Siseriiklike tulude kasutuselevõtmine on rahvusvaheliste arengupartnerite jaoks prioriteet
4–7 EL on võtnud kohustuse siseriiklike tulude kasutuselevõtmist toetada
8–14  Siseriiklike tulude kasutuselevõtmine on üks peamisi arenguprobleeme, mida püütakse 
eelarvetoetuse abil lahendada
15–18  Auditi ulatus ja lähenemisviis
19–67  Tähelepanekud
19–38  Tänu komisjoni uuele lähenemisviisile paranesid siseriiklike tulude kasutuselevõtmise 
hindamisnõuded partnerriikides, kuid neid ei rakendatud veel järjepidevalt
20–31  Komisjon ei hinnanud mõningaid siseriiklike tulude kasutuselevõtmise peamisi aspekte, nagu suunised 
ette näevad
32–38  Komisjoni eelarvetoetuse riskijuhtimisraamistik ei võimaldanud põhjalikult hinnata siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmisega seotud riske
39–59  Eelarvetoetuse tingimuste, poliitilise dialoogi ja suutlikkuse arendamise mõjusust vähendasid 
kavandamises esinenud puudused ning keerulised kohalikud olud
40–49  Komisjon ei kasutanud enamikus eelarvetoetuse lepingutes spetsiaalselt siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmisega seotud tingimusi; juhul, kui neid kasutati, ei olnud need alati asjakohased
50–57  Poliitiline dialoog oli üldiselt hästi koordineeritud, kuid selle mõjusust siseriiklike tulude kasutuselevõtmise 
toetuse vahendina vähendasid keerulised kohalikud olud ja nõrk strateegiline fookus
58-59  Eelarvetoetuse suutlikkuse arendamise osa oli harva siseriiklike tulude kasutuselevõtule suunatud
60–67  Komisjonil puudusid asjakohased vahendid, tõendamaks, et ELi eelarvetoetus aitas kaasa 
siseriiklike tulude kasutuselevõtmisele partnerriikides
04 Sisukord 
68 - 76 Järeldused ja soovitused
 I lisa.  Eelarvetoetuse osakaal ametliku arenguabi kulukohustuste kogusummas
 II lisa.  Auditi jaoks valitud riigid ja eelarvetoetuse lepingud
 Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused
05
 Lühendid
AKV : Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna riikide rühm
BEPS : maksubaasi kahanemine ja kasumi ümberpaigutamine
DRM : siseriiklike tulude kasutuselevõtmine
EAFid : Euroopa Arengufondid
EITI : mäetööstuse läbipaistvuse algatus
IMF : Rahvusvaheline Valuutafond
OECD : Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon
PEFA : riiklike kulutuste ja finantsaruandluse programm
SKP : sisemajanduse koguprodukt
TADAT : maksuhalduse diagnostiline hindamisvahend
ÜMT : ülemeremaad ja  -territooriumid
06
 Kokkuvõte
I
Siseriiklike tulude kasutuselevõtmise all mõeldakse valitsemissektori tulude teenimist kodumaistest ressurssidest, 
kas maksudest või muudest allikatest. Siseriiklike tulude kasutuselevõtu parandamine arengumaades on nende 
jätkusuutliku arengu seisukohast keskse tähtsusega tegur ning saanud ELi arengupoliitika üheks prioriteediks. EL 
toetab siseriiklike tulude kasutuselevõtmist neis riikides mitme abi andmise viisi, sealhulgas eelarvetoetuse kaudu. 
Ligikaudu 20% ELi arenguabist antakse eelarvetoetuse kaudu, millest suurim osa läheb Sahara-tagusele Aafrikale. 
Siseriiklike tulude kasutuselevõtu parandamine oli üks viiest peamisest arengualasest probleemist, mida käsitle -
takse komisjoni 2012. aastal vastu võetud uues eelarvetoetuse lähenemisviisis.
II
Kõnealuses auditis uuris kontrollikoda, kas komisjon rakendas mõjusalt eelarvetoetuse lepinguid siseriiklike 
tulude kasutuselevõtmise toetamiseks väikese ja keskmisest väiksema sissetulekuga Sahara-taguse Aafrika riiki -
des. Eelkõige keskenduti partnerriikide tulupoliitika ja halduse komisjonipoolsele hindamisele, eelarvetoetuse 
tingimuslikkuse kasutamisele, poliitilisele dialoogile ja suutlikkuse arendamisele. Samuti uuriti, kas komisjon saab 
olemasolevate seirenäitajate ja hindamiste abil näidata panust, mille kõnealune toetusvorm on siseriiklike tulude 
kasutuselevõtu parandamiseks andnud.
III
Kontrollikoda leidis, et komisjoni uus lähenemisviis suurendas eelarvetoetuse potentsiaali siseriiklike tulude kasu -
tuselevõtu tõhustamiseks, kuid puudused selle elluviimisel takistasid potentsiaali täielikku realiseerimist. Seetõttu 
teeb kontrollikoda järelduse, et komisjon ei ole eelarvetoetuse lepinguid siseriiklike tulude kasutuselevõtu toetami -
seks veel mõjusalt kasutanud.
IV
Komisjon ei pööranud eelarvetoetuse meetmete kavandamisel siseriiklike tulude kasutuselevõtule piisavalt tähele -
panu. Ehkki komisjon hindas koos teiste rahastajatega süstemaatiliselt partnerriikide tulupoliitikat ja haldust, ei teh -
tud seda alati ülevaatlikul viisil. Riikide hindamised on eelarvetoetuse kavandamisel keskse tähtsusega, kuna need 
aitavad komisjonil kindlaks teha kriitilised valdkonnad, millele rahastamise kõrval kasutatavate toetuse väljamaks -
mise tingimuste, suutlikkuse arendamise ja poliitilise dialoogi abil keskenduda. Kontrollikoja auditeeritud hindami -
sed ei hõlmanud aga mõningaid maksupoliitika ja halduse põhiaspekte. Lisaks ei hinnatud põhiriske, mis on seotud 
maksuvabastuste ning maksude ja loodusvaradest saadava maksuvälise tulu kogumise ja ülekandmisega.
07 Kokkuvõte 
V
Komisjon oli ainult 15-s auditeeritud eelarvetoetuse lepingus seadnud eelarvetoetuse väljamaksmise tingimuseks 
siseriiklike tulude kasutuselevõtualaste reformide elluviimise. Samuti leiti, et tingimused ei soodustanud alati sise -
riiklike tulude kasutuselevõtualaste reformide rakendamist, olles liiga kergesti täidetavad või mittejärgitavad, mis 
vähendas partnerriikide motivatsiooni reforme ellu viia. Üldiselt kasutati siseriiklike tulude kasutuselevõtualaseid 
tingimusi kõigi eelarvetoetuse lepinguliikide puhul ebapiisavalt, mis ei ole kooskõlas siseriiklike tulude kasutusele -
võtule väidetavalt omistatava keskse rolliga.
VI
Siseriiklike tulude kasutuselevõtmise üle peetav poliitiline dialoog oli paremini keskendatud, kui selle raames 
kasutati spetsiifilisi tingimusi või näitajaid, sest tingimuste kindlaksmääramine, nende üle läbirääkimiste pidamine 
ja edaspidise järelevalve tegemine eeldas põhjalikke arutelusid partnerriikidega. Riikide keerulised tingimused 
tähendasid aga, et poliitiline dialoog ei toimunud regulaarselt. Komisjon ei arendanud strateegiat poliitilise dialoogi 
struktureerimiseks vastavalt siseriiklike tulude kasutuselevõtu konkreetsetele teemadele, nagu kindlaksmääratud 
prioriteedid, eesmärgid, partnerid ja kuupäevad.
VII
Suutlikkuse suurendamiseks antav abi moodustas ELi eelarvetoetusest väga väikese osa – kõigest 0,2% auditeeri -
tud lepingute koguväärtusest. Samuti tõi audit ilmsiks asjakohaste seirevahendite puudumise, mille abil hinnata 
eelarve  toetuse osa siseriiklike tulude kasutuselevõtu üldises paranemises.
VIII
Kontrollikoda esitab komisjonile mitu soovitust, kuidas tõhustada siseriiklike tulude kasutuselevõtmise hindamist ja 
riskianalüüsi, siseriiklike tulude kasutuselevõtuga seotud väljamaksetingimuste kasutamist, suutlikkuse arendamise 
toetust ja poliitilist dialoogi ning eelarvetoetuse hindamist siseriiklike tulude kasutuselevõtu parandamiseks.
08
 Sissejuhatus
Siseriiklike tulude kasutuselevõtmine on oluline 
jätkusuutliku arengu seisukohast
01 
Vaesuse vähendamine ja jätkusuutlik areng sõltuvad majanduskasvust ja inves -
teeringutest, aga ka mitmesuguste sotsiaalteenuste (nagu haridus, avalik taristu 
ja tervishoid) tagamisest. Need teenused on liiga kulukad, et katta need ainuüksi 
arenguabist. Selleks tuleb rakendada siseriiklikke tulusid, sealhulgas makse ja 
loodusvarade kasutamisest saadavaid tulusid (nagu juurdepääsu litsentsitasud 
ja kaevandamisdividendid), mis on ülekaalukalt suurim valitsuste käsutuses olev 
rahastamisallikas1. Siseriiklike tulude kasutuselevõtmise parandamine vähendab 
sõltuvust arenguabist, edendab avaliku sektori juhtimist, sest maksumaksjad kal -
duvad oma valitsust vastutavaks pidama, ning on riigi ülesehitamise seisukohalt 
keskse tähtsusega.
02 
Arengumaadel, eriti väikese ja keskmisest väiksema sissetulekuga riikidel2, on 
siseriiklike tulude kasutuselevõtmisel suuri raskusi. Maksude suhe SKPsse3 neis 
riikides on 10–20%, samal ajal kui arenenud riikides on see 25–40%4. Nende pu -
hul raskendavad maksude ja muude tulude kogumist erilised probleemid: laialt 
levinud vaesus ja kirjaoskamatus, raskesti maksustatavad rühmad elatuspõllu -
majanduses ja mitteametlikus sektoris, problemaatiline raamatupidamisarvestus 
erasektoris, õigusriigi põhimõtete puudulik rakendamine, levinud korruptsioon 
ja nõrk haldussuutlikkus5. Riigi maksusüsteemi ja siseriiklike tulude kasutusele -
võtmiseks tehtavate jõupingutuste mõjusust võib veelgi kahandada kitsas 
maksu baas ning otseste ja kaudsete maksude vaheline tasakaalustamatus, samuti 
kulukad maksusoodustused ja -vabastused, eriti loodusvarade poolest rikastes 
riikides.1 Riigi kogutulud koosnevad 
maksutulust, maksuvälistest 
tuludest ja keskpanga 
kasumist. Maksutulu 
peamised komponendid on 
otsesed maksud (nt tulumaks), 
kaudsed maksud (nt 
käibemaks), aktsiisid (nt 
tubakaaktsiis) ja tollimaksud. 
Maksuvälised tulud 
koosnevad loodusvaradele (nt 
nafta, kuld, teemandid) 
juurdepääsu eest 
makstavatest litsentsitasudest 
ja kaevandamisdividendidest. 
Keskpanga kasum tuleb 
peamiselt pangatähtede ja 
müntide ringlusse laskmisest.
2 Väikese sissetulekuga riikideks 
liigitatakse riigid, kelle 
kogurahvatulu elaniku kohta 
(Maailmapanga Atlase 
meetodi alusel ) ei ületa 
1045 USA dollarit; keskmisest 
väiksema sissetulekuga riikide 
kogurahvatulu elaniku kohta 
on vahemikus 1045–
12 736 USA dollarit; suure 
sissetulekuga riikide 
kogurahvatulu elaniku kohta 
on 12 736 USA dollarit või 
rohkem. Keskmisest väiksema 
sissetulekuga ja keskmisest 
suurema sissetulekuga riikide 
kogurahvatulu elaniku kohta 
erineb 4125  USA dollari võrra. 
Vt http://data.worldbank.org/
about/
country-and-lending-groups .
3 Maksude suhe SKPsse 
tähendab kogutud maksude 
suhet sisemajanduse 
koguprodukti (SKP).
4 Vt OECD, „Governance, 
Taxation and Accountability: 
Issues and Practices” 2008, 
lk 21 ja 22.
5 Samas.
09 Sissejuhatus 
Siseriiklike tulude kasutuselevõtmine on 
rahvusvaheliste arengupartnerite jaoks prioriteet
03 
Siseriiklike tulude kasutuselevõtmine on olnud viimase 13 aasta jooksul arutluse 
all paljudel rahvusvahelistel foorumitel. Siseriiklike tulude suurendamine läbi 
tõhusate ja mõjusate maksusüsteemide oli üks peamisi eesmärke 2002. aasta 
Monterrey konsensuses arengu rahastamise kohta6. 2008. aasta Doha jätkukon -
verentsil7 rõhutati vajadust riigi rahanduse juhtimise läbipaistvuse, tõhusama 
maksu kogumise, laiema maksubaasi ning aktiivsemate maksudest kõrvalehoi -
dumise ja ebaseaduslike rahavoogude vastaste meetmete järele8. Ka 2012. aastal 
peetud Rio+20 konverentsil9 ja 2015. aasta juulis peetud Addis Abeba konverent -
sil10 toonitati siseriiklike tulude kasutuselevõtmist kui 2015. aasta järgse arengu -
kava peamist prioriteeti.
EL on võtnud kohustuse siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmist toetada
04 
2009. aastal avaldas komisjon teatise heade maksuhaldustavade edendamise 
teemal11. 2010. aastal avaldatud jätkumeetmete dokumendis pakkus komisjon 
välja võimalusi, kuidas saaks EL aidata arengumaadel üles ehitada tõhusat, ausat 
ja jätkusuutlikku maksusüsteemi ning haldust12. 2011. aastal vastu võetud uues 
arengupoliitika raamistikus13 keskendutakse ELi tegevusele kaheksas valdkonnas, 
sealhulgas maksupoliitikale ja haldusele ning loodusvaradele14.
05 
2015. aastal toonitas ka Euroopa Parlament15 siseriiklike tulude kasutuselevõtmise 
tähtsust arengumaades ning viitas probleemidele, mis on seotud maksustamise 
vältimise, maksudest kõrvalehoidumise ja ebaseaduslike rahavoogudega. Parla -
ment soovitas võtta mitmesuguseid meetmeid, nagu arengumaadele antava 
finants- ja tehnilise abi ning piirkondlike maksuhaldusraamistike tõhustamine, ja 
maksulepingute läbirääkimisi reguleerivate põhimõtete vastuvõtmine.6 Arengu rahastamise 
rahvusvaheline konverents , 
Monterrey, Mehhiko, märts 
2002; vt http://www.un.org/
esa/ffd/monterrey/
MonterreyConsensus.pdf .
7 Arengu rahastamise 
rahvusvaheline 
jätkukonverents Monterrey 
konsensuse rakendamise 
ülevaatamiseks, Doha, Katar, 
november-detsember 2008.
8 Tunnistades iga riigi vastutust 
oma maksusüsteemi eest, 
rõhutati konverentsi 
deklaratsioonis rahvusvahelise 
kogukonna ülesannet toetada 
arengumaade jõupingutusi, 
tõhustades tehnilist abi ning 
edendades rahvusvahelist 
koostööd ja osalemist 
rahvusvahelistes 
maksuküsimustes, sealhulgas 
topeltmaksustamise 
valdkonnas.
9 ÜRO säästva arengu 
konverents, Rio de Janeiro, 
20.–22.  juuni 2012. 
10 2015. aasta juulis Addis 
Abebas peetud rahastamise 
kolmandal rahvusvahelisel 
konverentsil leppisid 
rahastajad kokku nn Addis 
Abeba maksualgatuses, mille 
eesmärk on suurendada 
toetust maksureformide 
tegemiseks arengumaades ja 
mis keskendub eelkõige 
rahvusvahelistele 
maksuküsimustele.
11 KOM(2009) 201 (lõplik),  
28. aprill 2009, „Heade 
maksuhaldustavade 
edendamine”.
12 KOM(2010) 163 (lõplik), 
21. aprill 2010, „Maksundus ja 
areng – koostöö 
arenguriikidega hea 
valitsemistava edendamiseks 
maksundusküsimustes”.
13 KOM(2011) 637 (lõplik), 
13. oktoober 2011, „Muutuste 
kava ELi arengupoliitika mõju 
suurendamiseks”.
14 Maksupoliitika valdkonnas 
kohustus EL jätkama ausate ja 
läbipaistvate riigisiseste 
maksusüsteemide 
edendamist. Loodusvarade 
valdkonnas võttis EL 
kohustuse suurendada toetust 
järelevalveprotsessidele 
ja -asutustele ning jätkata 
valitsussektori reformide 
toetamist, et edendada 
loodusvarade säästvat 
10 Sissejuhatus 
06 
ELi võetud poliitiline kohustus toetada siseriiklike tulude kasutuselevõtmist 
arengumaades kajastub ELi üldeelarvest rahastatavate Euroopa Arengufondide 
(EAFid) ja arengukoostöö rahastamisvahendi16 õiguslikus aluses. EAFide puhul 
sisaldab Cotonou leping17, mis on ELi ning Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani 
piirkonna riikide (AKV) vaheliste suhete kehtiv raamistik, koostöömeetmeid riigi 
rahanduse ja maksunduse juhtimise parandamiseks ja tugevdamiseks. Määruses, 
millega luuakse arengukoostöö rahastamisvahend aastateks 2014–202018, pan -
nakse ELile kohustus toetada siseriikliku tulu kasutamist partnerriikide maksu -
poliitika tugevdamise kaudu, et vähendada vaesust ja sõltuvust abist.
07 
Joonisel 1  on toodud ülevaade peamistest piirkondlikest ja rahvusvahelistest 
algatustest ja rahastamisviisidest, mille kaudu toetab komisjon siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmist partnerriikides.kasutamist ja läbipaistvat 
juhtimist.
15 Euroopa Parlament, 
„Resolutsioon maksustamise 
vältimise ja maksudest 
kõrvalehoidumise kui 
arenguriikide valitsemist, 
sotsiaalkaitset ja arengut 
takistavate probleemide 
kohta” (2015/2058(INI), 2015.
16 Arengukoostöö 
rahastamisvahendist antakse 
abi i) geograafiliste 
programmide kaudu 
partnerriikidega Ladina-
Ameerikas, Aasias, Kesk-Aasias, 
Lähis-Idas ja Lõuna-Aafrikas 
meetmete toetamiseks 
paljudes valdkondades; 
ii) teemaprogrammide kaudu.
17 Leping, millega muudetakse 
teist korda koostöölepingut 
ühelt poolt Aafrika, Kariibi 
mere ja Vaikse ookeani 
piirkonna riikide rühma ning 
teiselt poolt Euroopa 
Ühenduse ja selle 
liikmesriikide vahel, millele on 
alla kirjutatud 23.  juunil 2000 
Cotonous.
18 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 11. märtsi 2014. aasta 
määruse (EL) nr 233/2014, 
millega luuakse 
arengukoostöö 
rahastamisvahend aastateks 
2014–2020 (ELT L  77, 15.3.2014, 
lk 44), artikli 3 lõike 8 punkt e.
11 Sissejuhatus Joonis 1Komisjoni osalus siseriiklike tulude kasutuselevõtu toetamisel Sahara-taguses 
Aafrikas
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.Partnerriikide siseriiklike tulude kasutuselevõtminePiirkondlikud algatused
– Aafrika maksuhaldusfoorum (ATAF)
– Centre de rencontres et d’ études des dirigeants 
des administrations /f_iscales (CREDAF)
– IMFi piirkondlikud tehnilise abi keskusedELi toetus
– Eelarvetoetus
– Projektid
Kolmandatele riikidele suunatud 
loodusvarade algatus
– Mäetööstuse läbipaistvuse algatus (EITI)
– Loodusvaradest saadava tulu haldamise 
temaatiline sihtfond (IMF)
– Metsaõigusnormide täitmise järelevalve, 
metsahaldus ja puidukaubandus (FLEGT)
– Mäetööstuse globaalne programmiline tugi
(Maailmapank)Koostööalgatused
– ÜRO maksuasjade komitee– Maksupoliitika ja halduse temaatiline sihtfond (IMF)– Riiklike kulutuste ja /f_inantsaruandluse hindamine (PEFA)– Rahvusvaheline maksukokkulepe (ITC)– Rahvusvaheline maksudialoog (ITD)– Maksuhalduse diagnostiline hindamisvahend (TADAT)
– Maksubaasi kahanemine ja kasumi ümberpaigutamine (OECD)
– Kolmepoolne siirdehindade algatus (OECD, 
Maailmapank, Euroopa Komisjon)
12 Sissejuhatus 
Siseriiklike tulude kasutuselevõtmine on üks peamisi 
arenguprobleeme, mida püütakse eelarvetoetuse abil 
lahendada
08 
Komisjon määratleb eelarvetoetust kui rahaliste vahendite ülekandmist partner -
riigi riigikassasse, kui viimane on täitnud eelnevalt kokku lepitud maksetingi -
mused. Saadud rahalised vahendid kantakse partnerriigi eelarvesse, misjärel 
saab neid kasutada vastavalt partnerriigi rahanduse juhtimise eeskirjadele19. 
Lisaks rahalistele ülekannetele koosneb eelarvetoetus veel kolmest osast: po -
liitilisest dialoogist partnerriigiga, tulemuslikkuse hindamisest väljamaksetin -
gimuste põhjal ning suutlikkuse arendamisest. Nende kolme komponendi abil 
lahendab komisjon spetsiifilisi arenguprobleeme (vt 1. selgitus ), rahaülekanded 
annavad partner  riikide valitsustele aga vahendid ja stiimuli vajalike reformide 
läbiviimiseks.
09 
Suur osa ELi arenguabist antakse eelarvetoetuse kaudu. Kõige uuemad andmed 
(vt I lisa ) näitavad, et eelarvetoetuse kulukohustuste osa kogu ELi ametlikust 
arenguabist oli perioodil 2010–2014 vahemikus 8,6–18,2%, samas kui ELi liikmes -
riikide vastav keskmine näitaja oli samal perioodil 1,62–2,77%. Eelarvetoetus 
moodustab ELi väljamaksetest arengukoostöö valdkonnas umbkaudu 20%20.19 Euroopa Komisjoni 
eelarvetoetuse suunised, 
september 2012.
20 Euroopa Komisjon, „Budget 
support financial 
implementation, risk 
assessment, and selected 
poverty, macroeconomic and 
fiscal results”, 2015.
Peamised arenguprobleemid, mida püütakse eelarvetoetuse abil lahendada
1) Inimõiguste ja demokraatlike väärtuste edendamine.
2) Finantsjuhtimise, makromajandusliku stabiilsuse, kaasava majanduskasvu ning korruptsiooni- ja pettuste -
vastase võitluse täiustamine.
3) Valdkondlike reformide edendamine ja valdkondlike teenuste pakkumise täiustamine.
4) Riiklike struktuuride ülesehitamine nõrgestatud riikides ja arengumaade hulka kuuluvate väikeste saare -
riikide ning ülemeremaade ja  -territooriumide arenguprobleemide lahendamine.
5) Siseriikliku tulu kasutuselevõtmise parandamine ja abist sõltuvuse vähendamine.
Allikas:  Euroopa Komisjoni eelarvetoetuse suunised (september 2012).1. selgitus
13 Sissejuhatus 
10 
2011. aastal avaldas komisjon teatise „Tulevane lähenemisviis kolmandatele riiki -
dele antavale ELi eelarvetoetusele”21, kus ta kutsus üles panema ELi eelarvetoetu -
se kavandamisel suuremat rõhku siseriikliku tulu kasutuselevõtmisele. Nõukogu 
kinnitas ülevaadatud lähenemisviisi22. Selle põhjal võttis komisjon 2012. aasta 
septembris vastu uued eelarvetoetuse suunised, mis jõustusid 1. jaanuaril 2013. 
Suuniste kohaselt on siseriiklike tulude kasutuselevõtmine arengu jätkusuutliku 
rahastamise keskmeks ja üks viiest peamisest arenguprobleemist, mida eelarve -
toetuse abil lahendada (vt 1. selgitus ).
11 
Komisjon annab eelarvetoetust kolme liiki lepingute alusel (vt 2. selgitus ).21 KOM(2011) 638 (lõplik), 
13. oktoober 2011.
22 Nõukogu järeldused, milles 
käsitletakse tulevast 
lähenemisviisi kolmandatele 
riikidele antavale ELi 
eelarvetoetusele (nõukogu 
3166. istung (välisasjad), 
Brüssel, 14. mai 2012).2. selgitusEuroopa Komisjoni antava eelarvetoetuse liigid23
1. Hea valitsemistava ja arengu lepingud
Kasutatakse põhiliste valitsussüsteemide, aruandekohustuse ja riigi reformide toetamiseks. Seda tüüpi eel -
arvetoetust saavad üksnes riigid, kes austavad põhiväärtusi24. 78-st Sahara-taguse Aafrika riikidega sõlmitud 
kehtivast lepingust 17 (22%) on hea valitsemistava ja arengu lepingud.
2. Valdkondliku reformi lepingud
Seda tüüpi eelarvetoetuse eesmärk on parandada valitsemistava ja teenuste pakkumist valitud valdkonnas. 
Suurem osa Sahara-taguse Aafrika riikidega sõlmitud kehtivatest eelarvetoetuse lepingutest on valdkondliku 
reformi lepingud (78-st 44 ehk 56%).
3. Riigi ülesehitamise lepingud
Kasutatakse nõrgestatud riikides, et tagada riigi esmatähtsad funktsioonid või toetada üleminekut demo -
kraatlikule valitsemistavale. Riigi ülesehitamise lepingud moodustavad 22% Sahara-taguse Aafrika riikidega 
sõlmitud kehtivatest eelarvetoetuse lepingutest.
23 Komisjoni esitatud andmetel põhinev kontrollikoja analüüs (vt punkt 13 ja tabel 1 ).
24 Euroopa Liidu leping artikkel 21: „demokraatia, õigusriik, inimõiguste ja põhivabaduste universaalsus ning jagamatus, inimväärikuse, võrdsuse ja 
solidaarsuse ning Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja põhimõtete ja rahvusvahelise õiguse austamine.”
14 Sissejuhatus 
12 
Eelarvetoetuse saamiseks peavad partnerriigid täitma järgmised tingimused:  
i) asjakohasus, usaldusväärsus ning rahuldavad edusammud jätkusuutlikku 
majanduskasvu ja vaesuse vähendamist edendavate riiklike/valdkondlike poliiti -
kameetmete ja reformide elluviimisel; ii) stabiilsusele suunatud makromajandus -
poliitika; iii) piisavalt läbipaistev, usaldusväärne ja mõjus riigi rahanduse juhtimis -
süsteem; iv) eelarve läbipaistvus ja järelevalve25. Uute suuniste kohaselt tuleb 
makromajanduslike ja riigi rahanduse juhtimise toetuskõlblikkuse kriteeriumide 
hindamisel arvestada siseriiklike tulude kasutuselevõtmist.
13 
2015. aasta lõpus kehtis 88 riigis 261 eelarvetoetuse lepingut (vt tabel 1 )26. Kokku -
võttes on Sahara-tagune Aafrika suurim eelarvetoetuse saaja (kulukohustuste 
summa 6  miljardit  eurot).
14 
Alates eelarvetoetuse uute suuniste jõustumisest oli eelarvetoetuse lepinguid 
2016. aasta aprilli seisuga sõlmitud 4,9 miljardi euro väärtuses. Sellest 1,7 miljar -
dit eurot puudutas Sahara-tagust Aafrikat. Selle toetusvormi eripärade tõttu (vt 
punkt 8) ei ole võimalik eristada otseselt siseriiklike tulude kasutuselevõtu jaoks 
eraldatud eelarvetoetuse summat.25 Otsese eelarvetoetuse 
andmise tingimused on 
sätestatud EAFide suhtes 
Cotonou lepingu artikli 61 
lõikes 2 ning üldeelarve suhtes 
ühistes rakenduseeskirjades  
(II jaotise artikli 4 lõige 2) ja 
finantsmääruses (kohaldamise 
eeskirjade artiklid 186 ja 258).
26 Lisaks lepiti 2015. aasta lõpus 
ühinemiseelse abi 
rahastamisvahendi raames 
kokku veel kolme 
kulukohustuse võtmises. Neid 
kulukohustusi tabelis 1  ei 
arvestatud, sest nende 
lepinguid ei olnud 2015. aastal 
sõlmitud ja väljamakseid ei 
tehtud.Tabel 1Kehtivad eelarvetoetuse lepingud 2015. aasta lõpus piirkondade kaupa
Piirkond Riikide arvEelarvetoe -
tuse lepingu -
te arvEelarvetoetuse lepingute liigid Eelarvetoetuse 
kulukohustu -
sed kokku  
(miljonites 
eurodes)Valdkondli -
ku reformi 
lepingud1Hea valit -
semistava 
ja arengu 
lepingud2Riigi üles -
ehitamise 
lepingud
Sahara-tagune Aafrika 32 78 44 17 17 5948,0
Euroopa naabruspoliitika 10 80 75 1 4 3777 ,6
Aasia, Vaikse ookeani piirkond ja ÜMT-d 28 53 45 7 1 16 5 7, 6
Kariibi mere piirkond ja Ladina Ameerika 17 49 46 2 1 1260,7
Ühinemiseelse abi rahastamisvahend 1 1 1 0 0 40,0
Kokku 88 261 211 27 23 12 683,9
81% 10% 9%
1 Sh valdkondlik eelarvetoetus.
2 Sh üldine toetus eelarvele.
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni esitatud arvandmete põhjal.
15
 Auditi ulatus ja 
lähenemisviis
15 
Arvestades ELi arengualast prioriteeti toetada siseriiklike tulude kasutuselevõt -
mist ja eelarvetoetuse tähtsust selles kontekstis, püstitas kontrollikoda järgmi -
se auditiküsimuse: „kas komisjon rakendas mõjusalt eelarvetoetuse lepinguid 
siseriiklike tulude kasutuselevõtmise toetamiseks väikese ja keskmisest väiksema 
sissetulekuga Sahara-taguse Aafrika riikides?” Audit keskendus kolmele peamise -
le teemale:
a) kas komisjon hindas koos teiste rahastajatega asjakohaselt partnerriikide 
tulupoliitikat ja haldust;
b) kas komisjon kasutas eelarvetoetuse tingimuslikkust, poliitilist dialoogi 
ja suutlikkuse arendamist siseriiklike tulude kasutuselevõtmise mõjusaks 
toetamiseks;
c) kas on selgeid tõendeid selle kohta, et ELi eelarvetoetus aitas kaasa siseriikli -
ke tulude kasutuselevõtmisele partnerriikides.
16 
Audit hõlmas eelarvetoetuse lepinguid, mis olid sõlmitud pärast 1. jaanuari 2013, 
st pärast uue eelarvetoetuse lähenemisviisi vastuvõtmist27.
17 
Auditi käigus analüüsiti 15 eelarvetoetuse lepingut kogusummas 1,25  miljardit  
eurot (24,5% kõigi alates 2013. aastast sõlmitud lepingute väärtusest) üheksas Sa -
hara-taguse Aafrika väikese ja keskmisest väiksema sissetulekuga riigis: Cabo Ver -
de, Kesk-Aafrika Vabariik, Mali, Mauritaania, Mosambiik, Niger, Rwanda, Senegal 
ja Sierra Leone (vt II lisa ). Nende lepingute puhul uuris kontrollikoda asjaomaste 
riikide siseriiklike tulude kasutuselevõtmise reformide, poliitika ja halduse komis -
jonipoolse hindamise terviklikkust ja sidusust, samuti siseriiklike tulude kasutu -
selevõtmisega seotud suutlikkuse arendamise kindlakstegemist ja rakendamist, 
poliitilist dialoogi ning toetusele eritingimuste kehtestamist. Kontrollikoda vaatas 
üle ka statistilised andmed ja hinnangud, mis näitasid üheksa riigi edusamme 
siseriiklike tulude kasutuselevõtmise alal.
18 
Auditi raames külastati kolme riiki, millest igaüks oli sõlminud komisjoniga eri -
neva eelarvetoetuse lepingu: Cabo Verde (hea valitsemistava ja arengu leping), 
Rwanda Vabariik (valdkondliku reformi leping) ning Sierra Leone (riigi ülesehita -
mise leping). Külastuste käigus küsitleti komisjoni ametnikke ning riigiasutuste ja 
teiste rahastajate/sidusrühmade (sh Rahvusvahelise Valuutafondi, Maailmapanga 
ja riiklike kontrolliasutuste) esindajaid. Samuti külastati Ühendkuningriigi rahvus-
vahelise arengu ministeeriumi Londonis. Audit toimus 2015. aasta oktoobrist kuni 
2016. aasta aprillini.27 Kontrollikoda ei hinnanud 
eelarvetoetuse eeliseid ja 
puudusi võrreldes teiste 
toetusvormidega.
16
 Tähelepanekud
Tänu komisjoni uuele lähenemisviisile paranesid 
siseriiklike tulude kasutuselevõtmise hindamisnõuded 
partnerriikides, kuid neid ei rakendatud veel 
järjepidevalt
19 
Käesolevas jaos hinnatakse, kas komisjon oli eelarvetoetuse meetmete kavanda -
misel analüüsinud siseriiklike tulude kasutuselevõtmist nii, nagu suunistes ette 
nähtud. Täpsemalt uuris kontrollikoda, kas komisjon oli koos teiste rahastajatega 
asjakohaselt hinnanud partnerriikide tulupoliitikat ja haldust ning nendega seo -
tud riske.
Komisjon ei hinnanud mõningaid siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmise peamisi aspekte, nagu suunised ette 
näevad
20 
Kontrollikoda analüüsis, kas komisjoni suunised nägid ette partnerriikide sise -
riiklike tulude kasutuselevõtmise olukorra põhjalikku hindamist. Seejärel uuri -
ti, kas 15 auditeeritud eelarvetoetuse lepingu kohta tehtud siseriiklike tulude 
kasutusele  võtmise hinnangud hõlmasid kõiki suunistes nimetatud aspekte.
21 
Komisjoni uute eelarvetoetuse suuniste kohaselt tuleb makromajandusliku 
stabiilsuse ja riigi rahanduse juhtimisega seotud toetuskõlblikkuse kriteeriumide 
hindamisel üle vaadata siseriiklike tulude kasutuselevõtmise seis partnerriikides 
(vt punkt 12). Hindamine peaks olema põhjalik, sest komisjon kasutab seda ka 
peamiste siseriiklike tulude kasutuselevõtmise alaste probleemide ja puudujää -
kide kindlakstegemiseks ja järjestamiseks, et neid eelarvetoetuse eri osade (st 
poliitiline dialoog, eritingimused ja suutlikkuse arendamine) abil lahendada.
22 
Kontrollikoda on seisukohal, et suunistes toodud siseriiklike tulude kasutuselevõt -
mise hindamise raamistik oli oma ulatuselt kõikehõlmav. See on edasiminek võr -
reldes eelmise lähenemisviisiga, mille raames ei uurinud komisjon eelarvetoetuse 
meetmete kavandamisel süstemaatiliselt siseriiklike tulude kasutuselevõtmist 
partnerriikides. Praeguste suuniste kohaselt peaks makromajandusliku stabiilsuse 
komisjonipoolne hindamine hõlmama asjaomase riigi jõupingutusi siseriiklike 
tulude kasutuselevõtu tõhustamiseks, eriti maksureforme ja nende eeldatavat 
mõju, maksuhaldust tuleks aga hinnata riigi rahanduse juhtimise toetuskõlblikku -
se kriteeriumi alusel.
17 Tähelepanekud 
28 Riiklike kulutuste ja 
finantsaruandluse 
raamistikuga hinnatakse riigi 
rahanduse juhtimise tugevaid 
ja nõrku külgi ning antakse 
nende kohta aru. Praegu 
kasutatakse selleks  
31 tulemusnäitajat, mis on 
jagatud 94 „mõõtmeks”. Iga 
näitaja ja mõõtme alusel 
mõõdetakse tulemusi 
neljapunktilisel skaalal A-st 
D-ni.
29 Maksuhalduse diagnostiline 
hindamisvahend TADAT on 
vahend halduse ja riigi 
maksusüsteemi suhteliste 
tugevuste ja nõrkuste 
objektiivseks ja standardseks 
hindamiseks. Vahendit 
toetavad mitu rahvusvahelist 
arengupartnerit ja 
institutsiooni, sealhulgas 
Euroopa Komisjon, Saksamaa, 
IMF, Jaapan, Madalmaad, 
Norra, Šveits, Ühendkuningriik 
ja Maailmapank. TADATi 
katsehindamised viidi aastail 
2013–2015 läbi 17 riigis, 
sealhulgas kontrollikoja 
valimisse kuulunud 
Mosambiigis ja Rwandas.
30 Maksualaste jõupingutuste 
analüüs annab üldised 
suunised maksureformide 
tegemiseks riikides, mille 
maksualase suutlikkuse ja 
tulude laekumise tase on 
erinev.23 
Komisjoni hindamised põhinesid mitmesugustel diagnostilistel vahenditel ja aru -
annetel. Nad viitasid ning enamasti ka tuginesid IMFi ja Maailmapanga aruanne -
tele, neis mainiti riiklike kulutuste ja finantsaruandluse28 punktisummade arengut 
ning korrati üle tulusüsteemide peamised tugevad ja nõrgad küljed, nagu neid 
on kirjeldatud TADAT29 aruannetes. Muudeks allikateks olid valitsuste dokumen -
did, riiklik statistika ja riiklike kontrolliasutuste avaldatud aruanded. Hindamiste 
leiud vastasid üldjuhul teiste rahastajate ja sidusrühmade hindamistele (vt punkt 
56).
Makromajandusliku hindamise raames analüüsitavad siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmise aspektid
24 
Komisjoni hindamistes kirjeldati viimaseid muutusi tulumääras, maksureformide 
elluviimist ja uute reformide planeerimist (sh peamisi kehtestatud eesmärke). 
Samuti pöörati tähelepanu peamistele riiklike kulutuste ja finantsaruandluse ning 
IMFi aruannetes kirjeldatud puudustele.
25 
Seetõttu sisaldasid kõigi auditeeritud riikide hindamised ülevaadet viimastest 
muutustest tulumääras (maksude suhe SKPsse) ja võrdlust teiste (tavaliselt naa -
ber-) riikidega. Ehkki maksude suhe SKPsse on kasulik riigi üldise olukorra hinda -
miseks siseriiklike tulude kasutuselevõtmise seisukohast ja võrdluste tegemiseks, 
on see liiga üldine peamiste probleemide ja vajaduste analüüsimiseks. Seetõttu 
näevad komisjoni suunised ette põhjalikumat analüüsi, sealhulgas maksude ja 
muu tulu eristamist, maksuvabastuste üldise maksumuse ja mõju alast teavet 
ning maksualaste jõupingutuste hinnangut.
26 
Kontrollikoda leidis aga, et tegelikkuses puudus komisjoni siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmise hindamistes tavaliselt teave eelnimetatud aspektide kohta, 
mis on keskse tähtsusega, hindamaks riigi tulemusi siseriiklike tulude kasutusele -
võtmise võime seisukohast. Maksualaseid jõupingutusi, mis näitavad, mil määral 
kasutab riik oma maksupotentsiaali30, ei hinnatud ühegi auditeeritud riigi puhul. 
Maksusoodustusi (vt punkt 38) mainiti probleemina neljas auditeeritud riigis, 
kuid ühelgi juhul ei hinnatud maksuvabastuste kogumaksumust ja võimalikku 
mõju. See võib tekitada probleeme paljudes arengumaades, sest maksuvabastu -
sed moonutavad sageli konkurentsi, vähendavad maksutulu ja võivad soodusta -
da korruptsiooni. Eri liiki maksude ja muude tulude (sealhulgas loodusvaradest 
saadava tulu) struktuur ja tähtsus toodi ära ainult nelja riigi puhul (Mauritaania, 
Mosambiik, Rwanda ja Senegal), ning otseste maksude suhe kaudsetesse maksu -
desse avaldati ainult Cabo Verde, Kesk-Aafrika Vabariigi ja Sierra Leone puhul.
18 Tähelepanekud 
27 
Ehkki mõningates riikides ei pruugi vastav teave alati kättesaadav olla, ei kajasta -
tud komisjoni hindamistes siseriiklike tulude kasutuselevõtmise peamiste andme -
te puudumist. Asjaolu, et selline teave puudub, väärib aga tähelepanu, kuna see 
võib viidata partnerriigi sellealasele nõrgale suutlikkusele, mida komisjon saaks 
eelarvetoetuse eri osade abil käsitleda (vt punkt 8).
Riigi rahanduse juhtimise hindamise raames analüüsitavad siseriiklike 
tulude kasutuselevõtmise aspektid
28 
Üks aspekte, mida tuleb komisjoni hindamistes käsitleda, on ka maksuhaldurite 
suutlikkus riiklikke tulusid kasutusele võtta. Enamikul juhtudel vaatas komisjon 
üle haldusstruktuuri või kirjeldas valitsuse jõupingutusi maksuhalduse tugev -
damiseks. Üheski hindamises ei analüüsitud aga maksuhaldurite personali- või 
muude vahendite nappust, ehkki see on suunistes ette nähtud.
29 
Korruptsioon vähendab riigi tulusid, ja riigi tulude läbipaistvus aitab korruptsioo -
ni vastu võidelda. Kõigis hindamistes mainiti olemasolevaid või kavandatavaid 
korruptsioonivastaseid meetmeid ja enamikus auditeeritud riikides analüüsiti ka 
üldisi läbipaistvusega seotud küsimusi. Kontrollikoda leidis, et avalikku juurde -
pääsu maksuseadustealasele teabele ja maksusoodustuste tegemist, mis on 
läbipaistvuse olulised aspektid, hinnati ainult Malis ja Mosambiigis.
30 
Veel üks aspekt, mis komisjoni hindamistes sageli puudus, on rahvusvahelised 
algatused31, mille eesmärk on muu hulgas suurendada riigi tulusid, vähendades 
maksudest kõrvalehoidumisest, rahapesust ja muudest finantskuritegudest 
põhjustatud tulude kadu. Viimaste uuringute kohaselt kaotavad Aafrika riigid 
igal aastal ebaseaduslike rahavoogude tõttu üle 50  miljardi USA dollari32. Kont -
rollikoda leidis, et ehkki EL propageerib neid algatusi aktiivselt, ei keskendutud 
hindamisel süstemaatiliselt sellele, mil määral auditeeritud riigid neis osalevad33. 
Siirdehindade34, välismaiseid ettevõtteid puudutavate seaduste ja maksulepingu -
te probleeme (mis on praegu arutamisel BEPS arengukava raames35) ei käsitletud. 
Samuti ei puudutatud riigi rahanduse juhtimise ja makromajanduse hindamistes 
partnerriikide esindajate osalemist rahvusvahelise taseme aruteludes ja läbirääki -
mistes, mis nõuab arengumaades sageli puuduvaid erioskusi.31 Nt EITI, Kimberley protsess 
ning OECD/G20 maksubaasi 
kahanemise ja kasumi 
ümberpaigutamise (BEPS) 
tegevuskava.
32 „Illicit Financial Flows”, Aafrika 
ebaseaduslike rahavoogude 
kõrgetasemelise rühma 
aruanne, mille tellis Aafrika 
Liidu/Aafrika 
majanduskomisjoni rahandus-, 
plaani- ja majandusarengu 
ministrite konverents.
33 EITI-d mainiti üksnes 
Mauritaania, Mosambiigi ja 
Sierra Leone hindamistes, ning 
Kesk-Aafrika Vabariigi 
hindamises analüüsiti EITI ja 
Kimberley protsessi peatamist 
2013. aastal.
34 Siirdehindade all mõeldakse 
kõiki kontrollitavate (või 
seotud) juriidiliste isikute 
vaheliste hinnakokkulepete 
aspekte.
35 BEPS tegevuskavaga püütakse 
lahendada probleeme, mis 
tulenevad maksubaasi 
kahanemisest ja kasumi 
ümberpaigutamisest ning 
mõjukate hargmaiste 
ettevõtete oletatavatest 
rahvusvahelistest 
maksustamise vältimise 
meetoditest.
19 Tähelepanekud 
31 
Tabelis 2  on kokku võetud suunistes riigi rahanduse juhtimise ja makromajandus -
liku stabiilsuse hindamise osana nimetatud siseriiklike tulude kasutuselevõtmise 
põhiaspektid, ning näidatud, mil määral neid auditeeritud hindamistes kajastati. Tabel 2Riigi rahanduse juhtimise ja makromajandusliku stabiilsuse hindamise raames 
analüüsitavad siseriiklike tulude kasutuselevõtmise aspektid
Riigi rahanduse juhtimise hindamise 
osana nõutavad siseriiklike tulude  
kasutuselevõtu aspektidSisaldub auditeeritud 
hindamistes?Makromajandusliku stabiilsuse hindamise 
osana nõutavad siseriiklike tulude  
kasutuselevõtu aspektidSisaldub auditeeritud 
hindamistes?
Riigi rahanduse juhtimise süsteemi peamised 
lühikese ja keskpika perioodi probleemidJahToimiv maksupoliitika, uued meetmed,  
eeldatav mõjuJah
Korruptsioonivastased meetmed  
(vt punkt 29)JahFiskaalsurve (nii loodusvaradest saadava  
tuluga kui ka ilma)  
(vt punkt 26)Jah
Hinnang valitsuse rahalisele ja  
organisatsioonilisele suutlikkusele  
siseriiklikke tulusid kasutusele võtta  
(vt punkt 28)EnamjaoltJõupingutused siseriiklike tulude  
kasutuselevõtu tõhustamiseks  
(parandada siseriiklike tulude suhet kuludesse)  
(vt punkt 24)Enamjaolt
Maksuhalduse tõhustamine  
(vt punkt 28)EnamjaoltMaksusoodustused (maksuvabastuste  
üldine maksumus ja mõju)  
(vt punkt 26)Osaliselt
Läbipaistvus ja juurdepääs teabele  
(loodusvarade poolest rikkad riigid)  
(vt punkt 29)OsaliseltMaksusüsteem – eri liiki maksude  
struktuur ja tähtsus  
(vt punkt 26)Osaliselt
Rahvusvahelisel tasandil kokkulepitud  
maksustandardid ja algatused  
(vt punkt 30)OsaliseltMaksualased jõupingutused1 (hinnang)  
(vt punkt 26) Ei
Avalikult kättesaadav info õigusaktide  
ja maksusoodustuste kohta  
(vt punkt 29)Ei
Hinnang inimressursside suutlikkusele  
siseriiklikke tulusid kasutusele võtta  
(vt punkt 28)Ei
1 Nii koos loodusvaradest saadava tuluga kui ka ilma.
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.
20 Tähelepanekud 
Komisjoni eelarvetoetuse riskijuhtimisraamistik ei 
võimaldanud põhjalikult hinnata siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmisega seotud riske
32 
Komisjoni eelarvetoetuse lähenemisviis hõlmab riskijuhtimisraamistikku, mis 
oli spetsiaalselt kavandatud eelarvetoetuse eesmärkide saavutamisega seotud 
riskide kindlakstegemiseks. Ühtlasi on raamistik oluline vahend eelarvetoetuse 
meetmete kavandamiseks. See täiendab eelmises jaos viidatud tulupoliitika ja 
halduse hindamist nendega seotud riskide analüüsiga.
33 
Kontrollikoda uuris, kas komisjoni riskijuhtimisraamistik kajastas siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmise olulist rolli eelarvetoetuses. Täpsemalt analüüsiti, kas komisjo -
ni riskiküsimustik hõlmas asjakohaselt põhiriske, mis on seotud siseriiklike tulude 
kasutuselevõtu parandamisega.
34 
Riskijuhtimisraamistik põhineb küsimustel, mis on jagatud viide rühma36. Riski -
küsimustiku 44 küsimusest on üks (38. küsimus) otseselt tulude kasutuselevõtuga 
seotud37. Ehkki küsimus on väga oluline, hõlmates maksude hindamist, kogumist 
ja õigeaegset kandmist riigikassasse, oli maksude kogumise ja õigeaegse üle -
kandmisega seotud riskide komisjonipoolne hindamine sageli poolik.
35 
Küsimustiku kohaselt tuleks vastuseid sellele küsimusele hinnata PEFA näitaja PI-3 
alusel, mis võrdleb tegelikke riiklikke tulusid eelarves ettenähtud summaga. Ehkki 
näitaja võimaldab hinnata tuluprognooside täpsusega seotud riske, ei kajasta 
see mingil moel maksukogumise efektiivsust. Lisaks ei nõuta küsimustikus teiste 
PEFA näitajate kontrollimist, nagu PI-14 (maksumaksjate registreerimise ja maksu -
otsuste meetmete mõjusus) ja PI-15 (maksukogumise mõjusus), mis keskenduvad 
maksude hindamise ja kogumisega seotud riskidele.36 Poliitilised riskid, 
makromajanduslikud riskid, 
arenguriskid, riigi rahanduse 
juhtimine, korruptsioon ja 
pettus.
37 38. küsimus (pealkirja all 4.2: 
„Maksude kogumise ja eelarve 
täitmise kontroll”): „Kui suur 
on oht, et tasumisele 
kuuluvaid makse ei hinnata 
asjakohaselt ega koguta ega 
kanta riigikassasse 
õigeaegselt?”
21 Tähelepanekud 
36 
Sellest tulenevalt ei võetud üheski auditeeritud riigis riskiküsimustiku küsimusele 
38 vastamisel arvesse näitajaid PI-14 ja PI-15. Asjaolu, et siseriiklike tulude kasu -
tuselevõtuga seotud riskidele pöörati ebapiisavalt tähelepanu, märgiti ära  
2015. aasta veebruaris komisjoni Mosambiigi hindamises38. Komisjon oli nentinud 
juba oma 2013. aasta eelarvetoetuse aruandes, et „üllatavalt vähe riskijuhtimis -
raamistikke kajastas maksukogumisega seotud riske”39. Üheksast auditeeritud 
riigist ainult ühes (Sierra Leone) hindas komisjon siseriiklike tulude kasutusele -
võtmisega seotud riskide taseme kõrgeks.
37 
Lisaks viitab küsimus 38 „tasumisele kuuluvatele maksudele”, kuid ei hõlma riski, 
et maksuväliseid tulusid, nagu loodusvaradele juurdepääsu eest makstavad 
litsentsitasud ja kaevandamisdividendid, ei hinnata ega koguta õigesti, samuti ei 
kanta riigikassasse. Mõnes auditeeritud riigis oli kaevandamisest saadav tulu pea -
aegu sama suur kui maksutulu. Näiteks Mauritaanias moodustas kaevandamisest 
saadud tulu 14,9% kaevandamisega mitteseotud SKP-st, maksutulu moodustas 
samast näitajast aga 16,9%40.
38 
Veel üks oluline ressursside kasutuselevõtmisega seotud riskitegur, mida prae -
guses riskijuhtimisraamistikus ei arvestata, on maksuvabastuste määr ja iseloom. 
Need vahendid, mis hõlmavad maksusoodustusi, maksupuhkust, maksukrediiti, 
maksuvähendusi, maksuvabasid tsoone jne, mõjutavad riigi poolt kogutavate 
tulude taset, samuti majandustegevusealaseid valikuid ning atraktiivsust välis -
maiste otseinvesteeringute tegemiseks.38 Vastuses Mosambiigi 
riskijuhtimisraamistiku 
küsimusele 38 märgitakse 
muu hulgas, et „PI3 ei hõlma 
täielikult riski 38 (mis samuti 
viitab maksutulude 
korrektsele rakendamisele, 
mitte üksnes ettenähtud 
summade kogumisele)”.
39 Rahvusvahelise koostöö ja 
arengu peadirektoraat, 
„Budget support  - financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results  (pilot report)”, 
2013, lk 12.
40 2013. aastal olid näitajad 
vastavalt 11,2% ja 17,6%. 
Allikas:  IMFi 
riigiaruanne  nr 15/35, 
veebruar  2015.
22 Tähelepanekud 
Eelarvetoetuse tingimuste, poliitilise dialoogi ja 
suutlikkuse arendamise mõjusust vähendasid 
kavandamises esinenud puudused ning keerulised 
kohalikud olud
39 
Eelarvetoetus ei ole pelgalt vahendite partnerriigi riigikassasse kandmine. Selle 
toetusvormi võrdselt tähtsad osad on väljamaksetingimused ja nendega seotud 
tulemusnäitajad, samuti poliitiline dialoog ja suutlikkuse arendamise meetmed, 
mida rakendatakse eelarvetoetuse lepingute raames. Käesolevas jaos käsitle -
takse küsimust, kas komisjon kasutas väljamaksetingimusi, poliitilist dialoogi ja 
suutlikkuse arendamise meetmeid tulemuslikult, toetamaks siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmist.
Komisjon ei kasutanud enamikus eelarvetoetuse lepingutes 
spetsiaalselt siseriiklike tulude kasutuselevõtmisega seotud 
tingimusi; juhul, kui neid kasutati, ei olnud need alati 
asjakohased
40 
Eelarvetoetuse väljamaksmise tingimused sisaldavad nelja üldist toetuskõlblikku -
se tingimust, mida tuleb enne vahendite väljamaksmist täita (vt punkt 12). Ehkki 
neist tingimustest kaks (makromajanduslik stabiilsus ja riigi rahanduse juhtimine) 
nõuavad partnerriigi siseriiklike tulude kasutuselevõtualaste reformide hinda -
mist, on nende ulatus tunduvalt laiem kui üksnes siseriiklike tulude kasutusele -
võtmine41. See tähendab, et komisjoni otsuses eelarvetoetus välja maksta ei ole 
partnerriigi siseriiklike tulude kasutuselevõtmise seis tingimata määrava täht -
susega tegur, kui üldine makromajanduslik ja riigi rahanduse juhtimise olukord 
hinnatakse rahuldavaks.
41 
Toetuse väljamaksmise võib siduda ka spetsiifiliste tingimuste täitmisega. Neid 
rakendatakse sagedamini muutuvsummaga osamaksete väljamaksmise puhul (vt 
tabel 3 ) ning väljendatakse tavaliselt tulemusnäitajate ja eesmärkidena. Motivee -
rimaks valitsusi oma reformikava elluviimisel edusamme tegema või oma tule -
musi parandama, on muutuvsummaga osamakse väljamakstava summa suurus 
pandud sõltuma sellest, kui suures ulatuses on eesmärgid täidetud. Seetõttu ta -
gab siseriiklike tulude kasutuselevõtmise eritingimuste kasutamine otsese seose 
eelarvetoetuse maksete ja siseriiklike tulude kasutuselevõtmise reformide vahel.41 Makromajandusliku 
hindamise põhieesmärgid on: 
analüüsida peamisi 
makromajanduslikke 
koondsummasid ning kindlaks 
teha võimalikud 
makromajanduse ja 
võlaseisundi ebastabiilsuse 
allikad; hinnata rakendatavat 
makromajandus- ja 
maksupoliitikat ning selle osa 
makromajandusliku 
raamistiku stabiliseerimises 
lühikesel ja keskpikal perioodil; 
hinnata siseriiklike tulude 
kasutuselevõtu tõhustamiseks 
tehtud jõupingutusi; hinnata 
tundlikkust välismõjutuste 
suhtes ja jõupingutusi 
makromajandusliku 
vastupidavuse parandamiseks. 
Riigi rahanduse juhtimise 
hindamine keskendub 
peamistele arengusuundadele 
riigi rahanduse juhtimise 
reformide elluviimises. 
Peamine vahend 
edusammude hindamiseks on 
PEFA, mis hõlmab järgmisi riigi 
rahanduse juhtimise 
tugisambaid: eelarve 
usaldusväärsus; riigi 
rahanduse läbipaistvus; 
varade ja kohustuste 
haldamine; poliitikal põhinev 
maksustrateegia ja 
eelarvestamine; eelarve 
täitmise ennustatavus ja 
kontroll; 
raamatupidamisarvestus ja 
aruandlus; väliskontroll ja 
audit.
23 Tähelepanekud 
42 
Vältimaks fookuse hajumist, nähakse komisjoni suunistes ette, et muutuvsum -
maga osamaksega seotud näitajate arv võib olla kuni kaheksa42. Näitajad tuleks 
valida arengupartnerite ja partnerriikide vahel kokku lepitud tulemushindamise 
raamistikus toodud nimekirjast või tuletada koostöös ametiasutustega asjakohas -
test riiklikest avalikest poliitikadokumentidest, kui tulemushindamise raamistik 
puudub. Kontrollikoda hindas, mil määral kasutati tingimusi siseriiklike tulude 
kasutuselevõtu toetamiseks ning kas tingimused olid asjakohased ja motiveerisid 
valitsusi reforme ellu viima. Samuti vaadati üle tingimuste täitmise kontrolli ja 
aruandluse kord.
Spetsiifiliste siseriiklike tulude kasutuselevõtmise alaste 
väljamaksetingimuste kasutamine
43 
Komisjon kasutas siseriiklike tulude kasutuselevõtmisega seotud eritingimusi 
15-st auditeeritud eelarvetoetuse lepingust viies (vt tabel 4  ja II lisa ). Need tin -
gimused, mis on seotud muutuvsummaga osamaksetega, kehtestati üksnes riigi 
ülesehitamise lepingutes, mille kestus on piiratud (üks kuni kaks aastat). Seega 
keskendusid eritingimused siseriiklike tulude kasutuselevõtu parandamisele lü -
hikeses perspektiivis ja kõige nõrgemates riikides. See ei vasta komisjoni väljen -
datud eesmärgile43 pöörata suuremat tähelepanu siseriiklike tulude kasutusele -
võtmisele eelkõige hea valitsemistava ja arengu lepingute abil.42 Vt eelarvetoetuse suunised, 
lk 48.
43 KOM(2011) 638 (lõplik), lk 6.Tabel 3Eelarvetoetuse saamise tingimused ja spetsiifilised väljamaksetingimused
Toetuskõlblikkuse tingimused  
- peavad olema eelarvetoetuse lepingu perioodi jooksul 
täidetudEelarvetoetuse 
maksedEritingimused
Põhiväärtused (inimõigused, 
demokraatia ja õigusriik):
Erinevad nõuded sõltuvalt 
eelarvetoetuse lepingu liigist, hea 
valitsemistava ja arengu lepingute 
puhul on nõuded kõige rangemadNeli toetuskõlblikkuse kriteeriumi:
1. asjakohane ja usaldusväärne 
riiklik poliitika ja reformid
2. stabiilsusele suunatud makro -
majanduslik poliitika  
3. piisavalt läbipaistev, usaldus -
väärne ja mõjus riigi rahanduse 
juhtimissüsteem
4. eelarve läbipaistvus ja 
järelevalveKindlasummaline 
osamakseKindlasummaliste osamaksetega eritingimusi kasutatakse 
harvemini ja need eeldavad nõude/eesmärgi täielikku täitmist.
Näide: tulemusraamistiku väljatöötamine riigi majandusliku ja 
sotsiaalse reformikava hindamiseks.
Muutuvsummaga 
osamakseMuutuvsummaga osamaksetega seotud eritingimused 
loovad stiimuleid tulemuslikkuse parandamiseks ja võivad 
anda aluse osaliste maksete tegemiseks, kui tingimused ei 
ole täiel määral täidetud.
Näide: suurendada keskmiste ja suurte maksumaksjate õige -
aegselt esitatud maksudeklaratsioonide osakaalu vähemalt 
60 protsendini.
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.
24 Tähelepanekud 
44 
Komisjon tõi põhjuseks, miks eelarvetoetuse lepingutes siseriiklike tulude kasutu -
selevõtuga seotud tingimusi ei kehtestatud, kõige sagedamini selle, et siseriiklike 
tulude kasutuselevõtmisega tegelevad teised rahastajad. Kontrollikoda ei leidnud 
aga tõendeid sellest, et mainitud otsust oleks toetanud teiste rahastajate kõne -
aluses valdkonnas osalemise hindamine.
Siseriiklike tulude kasutuselevõtmise eritingimuste asjakohasus ja ergutav 
mõju
45 
Kui komisjon kasutas spetsiaalselt siseriiklike tulude kasutuselevõtmisele suu -
natud muutuvsummaga osamaksete tingimusi, ei valinud ta viiest lepingust 
kolme puhul tingimusi, mis oleksid olnud vastava riigi kontekstis kõige asja -
kohasemad. Näiteks Sierra Leones (vt 3. selgitus ) keskendus komisjon siseriiklike 
tulude kasutuselevõtule suunatud tingimuste kindlaksmääramisel maksuameti 
haldus reformile ega kehtestanud oluliste uute õigusaktide vastuvõtmist soodus -
tavaid tingimusi, mis oleks siseriiklike tulude kasutuselevõtmisele laiemat mõju 
avaldanud. Tabel 4Eelarvetoetuse lepingud, mis sisaldavad siseriiklike tulude kasutuselevõtmisega 
seotud eritingimusi1
RiikEelarvetoetu -
se kulukohus -
tuste summa  
(miljonites 
eurodes)Rahasta -
misleping 
sõlmitudMuutuvsummaga osamaksed (miljonites eurodes)Sõltuvalt DRMi tingi -
muste täitmisest
2017 2016 2015 2014 2013Miljonit 
eurot%
Kesk-Aafrika Vabariik 40 2015 e/k 1 2 e/k e/k 3 7, 5%
Mali 216 2015 8 8 e/k e/k e/k 16 7, 4%
Niger 130 2013 e/k e/k 3 3 1 6 4,6%
Sierra Leone 34 2013 e/k e/k e/k 1 2 3 8,8%
Sierra Leone 80 2015 3 3 e/k e/k e/k 5 6,3%
Kogusumma 500 11 12 5 4 2233 6,6%
1 Kontrollikoda/dokumentide läbivaatamine.
2 Ümardamisest tulenevalt ei vasta üksikandmed kogusummale.
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.
25 Tähelepanekud 
Siseriiklike tulude kasutuselevõtmisele suunatud tingimused ei käsitle kõige 
olulisemaid reforme
Sierra Leones (2013–2015) kasutas komisjon siseriiklike tulude kasutuselevõtmisele suunatud tingimusi, mis 
käsitlesid maksuvõlgade vähendamist, maksudeklaratsioonide õigeaegsemat esitamist, kaevandustööstusest 
saadava tulu avalikustamist, riikliku maavarade ameti seaduse esitamist parlamendile ning kaevandamis- ja 
uuringulubade avaldamist elektroonilises andmebaasis.
Komisjon märkis oma 2013. aasta eelarvetoetuse aruandes, et Sierra Leone on üks suurima maksutulu suu -
rendamise potentsiaaliga riike. Kui välja arvata maksuvõlad, oli kasutatud tingimuste eesmärk aga parandada 
maksuameti haldusmenetlusi ja andmete avalikku kättesaadavust. Need tingimused iseenesest riiklikke tulu -
sid ei suurenda.
Samal perioodil oli valminud kaevandustööstuse tulude seadus, mis komisjoni ja IMFi hinnangul sisaldas kae -
vandamisest ja loodusvaradest saadava riikliku tulu suurendamiseks hädavajalikke poliitikareforme, kuid see 
ootas aastaid parlamendis vastuvõtmist. Seadus esitati parlamendile 2013. aastal, kuid 2016. aasta veebruaris 
ei olnud seda veel vastu võetud44. IMFi sõnul45 takerdus riigi rahanduse juhtimise seaduse vastuvõtmine parla -
mendis ja seetõttu on kadunud huvi loodusvarade tulufondi loomise vastu.
Kestvad viivitused kõnealuste seaduste vastuvõtmisel lubavad oletada, et rahastajatepoolne tugevam toetus 
oleks menetlusi kiirendanud. Sierra Leonele perioodil 2002–2015 antud eelarvetoetuse hindamises leiti samu -
ti, et „on tõendeid ka selle kohta, et keerulisi tulude kasutuselevõtmise otsuseid on edasi lükatud” .
Ehkki komisjon ei saa ühegi riigi parlamenti kohustada seadusi vastu võtma, ei ole ta soodustanud teatavate 
seadustesse kirjutatud reformide (loodusvarade tulufond ja ühtne riigikassa konto) elluviimist, seades need 
toetuse väljamaksmise tingimuseks. Ebola viiruse puhang halvendas 2014. ja 2015. aastal oluliselt valitsuste ja 
rahastajate toimimisvõimet. Neid või nendesarnaseid tingimusi ei kehtestatud aga ka kõige uuemas eelarve -
toetuse lepingus, mis sõlmiti 2015. aastal.
44 IMFi riigiaruanne nr  14/171, juuni 2014; komisjoni makromajandusliku toetuskõlblikkuse hinnang seoses rahastamislepinguga 37  419 ning 
ametiasutustelt ja teistelt rahastajatelt/osalejatelt saadud teave.
45 IMFi pressiteade nr 16/143, 29. märts 2016.3. selgitus
26 Tähelepanekud 
46 
Kolmel juhul ei avaldanud rakendatud eritingimused soovitud ergutavat mõju 
(vt 4. selgitus ), sest tingimused olid kas lepingu sõlmimisel juba täidetud või 
olid lihtsalt mittetäidetavad. See tähendab siseriiklike tulude kasutuselevõtmise 
eritingimuste ebaefektiivset kasutamist.
Näiteid siseriiklike tulude kasutuselevõtmise eritingimustest, millel puudus 
ergutav mõju
Tingimused olid täidetud juba enne rahastamislepingu sõlmimist
Kesk-Aafrika Vabariigis lisati siseriiklike tulude kasutuselevõtmise eritingimused 2015. aastal sõlmitud teise eel -
arvetoetuse lepingusse, mis käsitles riigi ülesehitamist. Esimese 2015. aastal välja makstava muutuvsummaga 
osamaksega (1 miljon eurot) seotud tingimused, mis puudutasid maksu- ja tollitulude kasutuselevõtu tegevus -
kavade edastamist ja täitmise kontrolli, olid täidetud enne rahastamislepingu allkirjastamist 10. juulil 2015.
Ka Sierra Leones olid 2013. aasta muutuvsummaga osamakse tingimused täidetud enne vastava rahastamis -
lepingu allkirjastamist.
Riigi õigusaktid takistasid tingimuse täitmist
Nigeris osutus võimatuks täita 2013. aasta muutuvsummaga osamaksele seatud eesmärki piirata maksuvabas -
tusi, kuna riiklikud õigusaktid ei võimaldanud näitajas kirjeldatud meetmete rakendamist.
Tingimused puudutasid teenitud kasumiga seotud tulumaksuvabastuse tühistamist ja kaevandusettevõtete 
maksustamisega seonduva mahaarvamisklausli kustutamist.
Mõlema tingimuse täitmine oleks nõudnud muudatuste tegemist Lääne-Aafrika Majandus- ja Rahaliidu kae -
vandamiskoodeksi ülevõtmises, mis ei olnud nii lühikese aja jooksul (üks aasta pärast rahastamislepingu sõl -
mimist) teostatav. Neid õigusalaseid probleeme ei tehtud kindlaks eelarvetoetuse lepingu kavandamisetapis.4. selgitus
27 Tähelepanekud 
Siseriiklike tulude kasutuselevõtu tingimuste seire
47 
Rahastamislepingud, mille alusel rakendatakse viit auditeeritud eelarvetoetuse 
lepingut, millele on seatud siseriiklike tulude kasutuselevõtu eritingimused (vt 
tabel 4 ), sisaldasid menetlusi tingimuste täitmise seireks ja hindamiseks. Üksik -
asjad olid eri lepingutes erinevad. Neljal juhul olid need komisjoni jaoks piisavalt 
täpselt määratletud, võimaldamaks sel objektiivselt hinnata partnerriigipoolset 
tingimuste täitmist. Kesk-Aafrika Vabariigiga sõlmitud leping aga ei sisaldanud 
piisavaid üksikasju komisjonipoolse seire tegemiseks (vt 5. selgitus ).
48 
Alates uute suuniste jõustumisest on komisjon igal aastal koostanud eelarvetoe -
tuse aruande46. Selle eesmärk on anda ülevaade ELi eelarvetoetuse lepingute 
täitmisest. Kontrollikoda uuris, mil määral annab aastaaruanne siseriiklike tulude 
kasutuselevõtu kohta asjakohast teavet. Esimeses, 2013. aasta aruandes anti selle 
kohta vähe kirjeldavat teavet, esitades üldinfo mäetööstuse läbipaistvuse alga -
tust (EITI)47 järgivate riikide kohta ja tulumäärad nende riikide kohta, kus täideti 
eelarvetoetuse lepinguid.46 Rahvusvahelise koostöö ja 
arengu peadirektoraat, 
„Budget support  - financial 
implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results  (pilot report)”, 
2013.
47 Mäetööstuse läbipaistvuse 
algatus (EITI) on ülemaailmne 
standard loodusvarade avatud 
ja vastutustundliku 
majandamise edendamiseks. 
Riigid järgivad EITI standardit, 
et tagada nafta-, gaasi- ja 
kaevandusettevõtete poolt 
valitsustele makstud maksude 
ja muude maksete täielik 
avalikustamine.
Näiteid headest ja halbadest tavadest siseriiklike tulude kasutuselevõtu 
eritingimuste üle seire tegemisel
Malis kehtestati teises riigi ülesehitamist puudutavas eelarvetoetuse programmis siseriiklike tulude kasutuse -
levõtu eritingimuste selge seirekord. Rahastamisleping sisaldas iga näitaja/allnäitaja kohta üksikasjalikku tea -
vet, nagu näitaja täielik kirjeldus, võrdlusnäitajad, eesmärgid, tõendusallikad, vastutavad talitused ja andmete 
avaldamise eeldatav kuupäev. Ka Nigeri ja Sierra Leonega sõlmitud lepingutes oli sarnaseid positiivseid jooni 
(kaks lepingut).
2015. aastal Kesk-Aafrika Vabariigiga sõlmitud eelarvetoetuse lepingus leppisid komisjon ja valitsus kokku, et 
viimane kontrollib siseriiklike tulude kasutuselevõtu tingimuste48 täitmist kahe peadirektoraadi tegevuskavu 
puudutavates edastamisdokumentides ja rakendamisaruannetes. Et aga rahastamislepingus ei kehtestatud 
kokkulepitud näitajate jaoks eesmärke ega võrdlusnäitajaid ning seetõttu puudus alus, millega tulemusi võr -
relda, polnud nõuetekohane kontroll võimalik. Eelkõige jättis komisjon määratlemata nõuded tegevuskavade 
kvaliteedi ja selle kohta, kui suures osas tuleb kavasid rakendada, et näitajad loetaks saavutatuks.
48 2015. aasta esimene muutuvsummaga osamakse: maksu- ja tollitulude kasutuselevõtu tegevuskavade edastamine ja täitmise kontroll  
2015. aastal. 2015. aasta teine muutuvsummaga osamakse: maksu- ja tollitulude kasutuselevõtu tegevuskavade täitmise kontroll 2015. aastal  
ning tegevuskavade koostamine maksu- ja tollitulude kasutuselevõtmiseks 2016. aastal.5. selgitus
28 Tähelepanekud 
49 
Ehkki järgmistes aruannetes esitatakse põhjalikumat teavet, on neis ikka liiga 
vähe infot eelarvetoetuse lepingute kohta, mis sisaldavad siseriiklike tulude ka -
sutuselevõtu eritingimusi. Näiteks puudub finantsteave siseriiklike tulude kasutu -
selevõtmisele suunatud programmide kohta. Siseriiklike tulude kasutuselevõtmi -
seks antavat toetust käsitleva ELi aruandluse asjakohasust vähendab spetsiaalselt 
maksupoliitikat ja maksuhaldust käsitleva kohustusliku OECD arenguabi komitee 
koodi49 puudumine. Seetõttu puudub ka ülevaatlik teave komisjoni poolt eelarve -
toetuse ja muude toetusvormide kaudu siseriiklike tulude kasutuselevõtmiseks 
eraldatud rahastamise kogusumma kohta.
Poliitiline dialoog oli üldiselt hästi koordineeritud, kuid 
selle mõjusust siseriiklike tulude kasutuselevõtmise toetuse 
vahendina vähendasid keerulised kohalikud olud ja nõrk 
strateegiline fookus
50 
Komisjon käsitleb poliitilist dialoogi eelarvetoetuse põhielemendina. Mõjus 
dialoog peaks põhinema aruande eelmises jaos kirjeldatud toetuskõlblikkuse ja 
riskihindamisel, võttes ühtlasi arvesse teiste rahastajate peetavat dialoogi. Eel -
arvetoetuse suunistes on ette nähtud nn jooksev dialoogistrateegia, et kindlaks 
määrata kõige mõjusamad dialoogimeetodid ja platvormid ning tegevuskava. 
Samuti on suunistes kirjas, et „poliitiline dialoog peaks keskenduma maksupoliiti -
kale, maksuhaldusele ja tuludele, sealhulgas loodusvaradest saadavale tulule”.
51 
Kontrollikoda hindas, kas komisjon oli kasutanud dialoogistrateegiat, mis põhines 
tema hinnangutel siseriiklike tulude kasutuselevõtmise probleemide ja riskide 
kohta, ning kas strateegia hõlmas kõiki suunistes toodud nõudeid. Samuti ana -
lüüsis kontrollikoda dialoogi sagedust, asjakohasust, mõjusust, dokumenteerimist 
ja selle koordineerimist teiste peamiste osalejatega.
Komisjon ei töötanud välja dialoogistrateegiat
52 
Poliitilist dialoogi peetakse sageli keerulistes oludes. Vastutuse võtmine tulu -
reformide eest ja neile pühendumine võib muutuda, kui valitsused vahetuvad 
või toimuvad ootamatud sündmused. Dialoogi järjepidevust raskendab ka tööjõu 
voolavus komisjoni delegatsioonides. Seetõttu on dialoogistrateegia koos selgelt 
väljendatud eesmärkidega keskse tähtsusega, et jälgida edasiminekut ja käsitleda 
esmatähtsaks peetavaid küsimusi. Selline strateegia hõlmaks näiteks järgneval 
perioodil käsitletavaid teemasid, delegatsiooni töötajate ülesandeid, peamisi 
partnereid, kellega dialoogi astuda, teemade käsitlemise platvorme, soovituslikku 
ajakava ja eeldatavaid tulemusi.49 OECD arenguabi komitee on 
oma kreeditoride 
teavitussüsteemi (CRS) abil 
välja arendanud nn 
kasutuseesmärkide koodid, 
mille abil rahastajad 
kajastavad enda antud abi 
OECD vastavas andmebaasis 
ning mida saab seejärel 
kasutada abivooge käsitleva 
statistilise teabe koostamiseks. 
Alates 2014. aastast on 
maksupoliitikale ja 
maksuhaldusele antud 
toetuse vabatahtlikuks 
kajastamiseks kasutatud 
fiktiivset koodi 15114.
29 Tähelepanekud 
50 Eelarvetoetuse suunised, 
september 2012, lk 42: 
„Järkjärgulise 
dialoogistrateegia abil tuleks 
(…) kindlaks määrata kõige 
mõjusamad dialoogimeetodid 
ja platvormid ning 
tegevuskava”.53 
Kontrollikoda leidis, et komisjon ei olnud välja töötanud poliitilise dialoogi 
strateegiat juhtudeks, kus ta oli tuvastanud spetsiifilisi siseriiklike tulude kasu -
tuselevõtuga seotud probleeme50. Nii oli see isegi sellistes partnerriikides nagu 
Sierra Leone, kus komisjon oli siseriiklike tulude kasutuselevõtmise määratlenud 
eelarvetoetuse eesmärkide saavutamise seisukohalt suureks riskiks.
54 
Ehkki komisjoni riigi rahanduse juhtimise toetuskõlblikkuse hinnangutes, rahas -
tamislepingutes ja muudes ettevalmistavates dokumentides mainitakse poliitilise 
dialoogi pidamise kohti (nt valitsuste ja rahastajate ühised kooskõlastuskoos -
olekud), esitati selles käsitletavad teemad vaid üldsõnaliselt. Dialoogistrateegia 
puudumisel on keeruline objektiivselt hinnata, kas kõnealune eelarvetoetuse osa 
on siseriiklike tulude kasutuselevõtmise reformidele mõjusalt kaasa aidanud.
55 
Kontrollikoda leidis, et siseriiklike tulude kasutuselevõtmise üle peetav poliiti -
line dialoog oli paremini keskendatud, kui selle raames kasutati eritingimusi 
(Kesk-Aafrika Vabariik, Mali, Niger ja Sierra Leone), sest tingimuste kindlaksmää -
ramine, nende üle läbirääkimiste pidamine ja edaspidise järelevalve tegemine 
eeldas põhjalikke arutelusid partnerriikidega. Ülejäänud auditeeritud riikides 
toimus dialoog tunduvalt laiemas kontekstis, nagu riigi rahanduse juhtimise 
reformiprotsess, milles siseriiklike tulude kasutuselevõtt oli vaid üks paljudest 
aruteluteemadest (vt punkt 40). Tegelikkuses ei taganud riigi rahanduse juhtimi -
se reformide üle peetav arutelu tingimata siseriiklike tulude kasutuselevõtmise 
põhjalikku käsitlemist (vt näidet 6. selgituses ).
Riigi rahanduse juhtimise üle peetav dialoog ei taganud alati siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmise põhjalikku käsitlemist
Mosambiigis peeti poliitilist dialoogi koordineerimisrühma kaudu, mis arutas riigi rahanduse juhtimise üld -
küsimusi. Riigi rahanduse juhtimise teema laiaulatuslikkust arvestades arutati mõningaid spetsiifilisi ja tehnilisi 
aspekte allrühmades, sealhulgas maksustamise allrühmas, mis tegeles otseselt siseriiklike tulude kasutusele -
võtmise küsimustega, nagu fiskaalrisk ja loodusvaradest saadav tulu.
Et Mosambiigiga sõlmitud ELi eelarvetoetuse leping ei näinud muutuvsummaga osamakse jaoks ette siseriikli -
ke tulude kasutuselevõtu eritingimusi, ei osalenud komisjon maksustamise allrühmas, mis tegi siseriiklike tulu -
de kasutuselevõtmise tulemuste üle riigis hoolikalt järelevalvet. See vähendas enesestmõistetavalt komisjoni 
osalust kõnealuses valdkonnas, sest riigi rahanduse juhtimise rühma kohtumistel, kus komisjon osales, arutati 
üksnes maksustamise allrühma peamisi järeldusi.6. selgitus
30 Tähelepanekud 
Dialoog oli üldiselt teiste arengupartneritega hästi kooskõlastatud, kuid ei 
toimunud riikide keeruliste olude tõttu regulaarselt
56 
Partnerriikides tegi komisjon teiste eelarvetoetust andvate rahastajatega tihedat 
koostööd51. Rahastajad kohtusid või suhtlesid52 omavahel enne ühiseid planee -
rimis- või ülevaatekoosolekuid, kus nad arutasid ja ühtlustasid oma seisukohti. 
Komisjoni analüüs makromajandusliku olukorra ja eelarvepositsiooni, peamiste 
puuduste, reformide edenemise ja valitsuse jõupingutuste edukuse kohta vastas 
üldiselt IMFi ja teiste asjaomases riigis tegutsevate poolte hinnangutele.
57 
Kesk-Aafrika Vabariigis, Nigeris ja Sierra Leones53 ei toimunud poliitiline dialoog, 
mis oli vajalik siseriiklike tulude kasutuselevõtu eritingimuste valitsusepoolse 
täitmise hindamiseks, riikide keeruliste olude tõttu regulaarselt. See vähendas 
dialoogi potentsiaali toimida ebarahuldavate tulemuste kiire kindlakstegemise ja 
käsitlemise vahendina (vt 7. selgitus ).51 Mauritaanias oli EL ainus 
eelarvetoetust andev 
rahastaja, kuid riigi rahanduse 
juhtimise küsimusi arutati ja 
kooskõlastati kõigi 
rahastajatega.
52 Senegalis kasutavad 
rahastajad suhtlemiseks 
spetsiaalset veebisaiti.
53 Auditi ajal ei olnud komisjon 
veel hinnanud Mali tulemusi 
siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmise 
eritingimuste täitmisel, kuna 
need kehtisid alles 2016. ja 
2017. aasta muutuvsummaga 
osamaksete suhtes.
Näiteid dialoogist, mida ei peetud regulaarselt
Kesk-Aafrika Vabariigis ei olnud 2010. aastal kehtestatud poliitilise dialoogi kord alates poliitilise kriisi algusest 
2012. aastal toiminud. 2014. aasta märtsis moodustati komitee, et teha järelevalvet riigi rahanduse reformi (mis 
hõlmas ka siseriiklike tulude kasutuselevõtu meetmeid) elluviimise üle. Ehkki rahastajad tuletasid ametiasu -
tustele mitmel korral nende kohustusi meelde, kohtus komitee ainult ühe korra, 2014. aasta lõpus. Komitee 
ülesanded ja dialoogiprotsessi, mis puudutas 2015. aasta muutuvsummaga osamakse suhtes kehtestatud kahe 
siseriiklike tulude kasutuselevõtuga seotud tingimuse täitmist valitsuse poolt, pidi seetõttu üle võtma rahan -
duskomitee, ehkki see ei kuulunud tema pädevusse.
Sierra Leones ei saanud aastail 2014–2015 poliitilist dialoogi jätkata puhkenud Ebola kriisi tõttu. Lisaks leiti 
riigile aastail 2002–2015 antud eelarvetoetuse hindamises54, et maksuhalduse reforme ei toetatud aktiivselt 
kõrgetasemelise dialoogi ja kohustuste võtmisega, nagu mõningates muudes, edukamaks osutunud valdkon -
dades (EITI, tasuta tervishoiu algatus). Kokkuvõttes sai maksuhaldus tulemushindamise raamistiku üle peeta -
vas dialoogis liiga vähe tähelepanu.
Nigeris ei ole eelarvetoetuse koordineerimisrühm hoolimata rahastajate korduvatest palvetest siiani tööd 
alustanud, kuna kahe ministri vahel valitsevad rahastamise koordineerimise ülesannete jaotuse suhtes eri -
meelsused. Puudus ühtne raamistik tingimuste täitmise hindamiseks. Komisjon tunnistas, et tal oli keeruline 
saavutada kohtumisi valitsuse esindajatega, ning teatas, et rahastajate soovitusi ei järgitud. Valitsuse ja komis -
joni vahelise kokkuleppe alusel sisaldas 2013. aasta muutuvsummaga osamakse siseriiklike tulude kasutuse -
levõtu tingimust, mis nägi ette meetmeid, mille rakendamist riigi õigusaktid ei võimaldanud (vt 4. selgitus ). 
Poliitilise dialoogiga seda probleemi kindlaks ei tehtud.
54 Sierra Leonele aastail 2002–2015 antud eelarvetoetuse sõltumatu hindamine (lõpparuanne, aprill 2016).7 . selgitus
31 Tähelepanekud 
Eelarvetoetuse suutlikkuse arendamise osa oli harva 
siseriiklike tulude kasutuselevõtule suunatud
58 
Haldussuutlikkus on siseriiklike tulude kasutuselevõtmiseks Sahara-taguses 
Aafrikas keskse tähtsusega. Ehkki eelarvetoetuse suutlikkuse arendamise osa on 
suhteliselt väike, võrreldes teiste komisjoni poolt siseriiklike tulude kasutusele -
võtmise võimekuse parandamiseks kasutatavate vahenditega, tuuakse eelarve -
toetuse suunistes esile maksureformid , maksuhaldus ja loodusvarade majandamine  
kui erilise tähtsusega suutlikkuse arendamise valdkonnad. Kontrollikoda hindas, 
mil määral käsitles komisjon eelarvetoetuse lepingutes siseriiklike tulude kasutu -
selevõtmise suutlikkuse vajadusi.
59 
Eelarvetoetust anti suutlikkuse arendamiseks riigi rahanduse juhtimise laiemas 
valdkonnas, mis võib hõlmata ka otsest või kaudset toetust siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmisele (vt punkt 40). 15-st auditeeritud lepingust üheksas, mis 
hõlmasid kuut riiki (Cabo Verde, Kesk-Aafrika Vabariik, Mali, Mauritaania, Niger 
ja Sierra Leone), eraldati suutlikkuse arendamisele kokku 60,4 miljonit eurot, mis 
moodustab 4,8% eelarvetoetuse kogusummast. Eelarvetoetuse raames eraldas 
komisjon aga väga väikese osa spetsiaalselt suutlikkuse arendamisele siseriikli -
ke tulude kasutuselevõtu valdkonnas  – läbivaadatud lepingutest oli ainult üks 
suunatud suutlikkuse arendamisele, kogusummas 3  miljonit  eurot. 8. selgituses  
kirjeldatakse eelarvetoetuse piiratud kasutamist siseriiklike tulude kasutusele -
võtmise suutlikkuse arendamise eesmärgil.
Piiratud toetus siseriiklike tulude kasutuselevõtmise suutlikkuse arendamiseks
Kesk-Aafrika Vabariigis kasutavad paljud rahastajad tehnilise abi programmi, mille abil aidata ülemineku -
valitsusel taastada riigi rahanduse põhifunktsioonid. Eelarvetoetuse leping 37 458 nägi ette 3 miljonit eurot 
tulude kindlustamiseks vajalike reformide elluviimiseks. See pidi moodustama ühe lepingu kolmest sambast, 
mille eesmärk oli tagada vajalik sünergia nõrgas olukorras olevas riigis. Toetus oli mõeldud teiste valdkonnas 
käimasolevate tehnilise abi projektide täiendamiseks. Tegelikkuses see aga ei teostunud.8. selgitus
32 Tähelepanekud 
Komisjonil puudusid asjakohased vahendid, 
tõendamaks, et ELi eelarvetoetus aitas kaasa 
siseriiklike tulude kasutuselevõtu parandamisele 
partnerriikides
60 
Alates komisjoni uute eelarvetoetuse suuniste vastuvõtmisest 2012. aastal on see 
toetusvorm koos teiste ELi algatustega osutunud oluliseks vahendiks, aitamaks 
partnerriikidel siseriiklike tulude kasutuselevõtmist parandada (vt joonis 1 ). Käes -
olevas jaos käsitletakse küsimust, kas komisjon kasutab näitajaid ja hindamismee -
todeid, mis annaksid teavet selle kohta, kas eelarvetoetus on siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmisele auditeeritud riikides reaalselt kaasa aidanud.
61 
Kontrollikoda leidis, et komisjon kasutab kõrgetasemelisi mõjunäitajaid. Ehkki 
sellised näitajad on sobivad siseriiklike tulude kasutuselevõtu üldise edenemise 
jälgimiseks, võivad neid mõjutada paljud välistegurid ning nendega ei saa ka -
jastada väljundeid ja tulemusi, mis tulenevad otseselt eelarvetoetusest. Seega ei 
anna näitajad selget teavet selle kohta, kas eelarvetoetus mõjutas (positiivselt või 
negatiivselt) siseriiklike tulude kasutuselevõtmist auditeeritud riikides.
62 
Üks standardnäitajatest, mille abil komisjon siseriiklike tulude kasutuselevõtmist 
hindab, on tulude suhe SKPsse55, mis näitab kogutud tulu võrdluses riigi majan -
duslike näitajatega. Kontrollikoda analüüsis näitaja muutumist aastail 2007–2014. 
Ehkki näitaja paranes kõnealusel perioodil üheksast auditeeritud riigist kuues56, ei 
näita andmed olulist muutust alates 2012. aasta lõpust, kui võeti kasutusele uus 
lähenemisviis (vt joonis 2 ). Näitaja väärtusi ei saa seostada eelarvetoetuse ega 
ühegi muu toetusvormiga, sest seda mõjutavad paljud tegurid. Näiteks Mauritaa -
nias suurenes näitaja 2012. aastal oluliselt võrreldes eelneva aastaga, mis tulenes 
peamiselt kaevandamisest saadud suurest tulust tänu rekordilisele ekspordile 
2011. aastal57. Olukord oli vastupidine Kesk-Aafrika Vabariigis, kus näitaja poliitilise 
ja julgeolekukriisi tõttu pärast 2012. aastat järsult langes. Mosambiigis oli erine -
vus 2012. ja 2013. aasta vahel suurem kui kahe aasta vahel tavaliselt, mis tulenes 
peamiselt gaasikontsessioonide müügist saadud juhuslikust kapitalikasumist58.55 Seda näitajat kasutavad ka IMF 
ja Maailmapank.
56 Parema ülevaate saamiseks 
arvestas kontrollikoda 
tuludest maha rahastajate 
antud toetused.
57 IMFi riigiaruanne  nr 12/323, 
viies ülevaade  2012.
58 IMFi riigiaruanne nr 14/148, 
teine ülevaade 2014.
33 Tähelepanekud 
63 
Niger oli ainus riik, mis koges pärast 2012. aastat suhteliselt stabiilset kasvu. IMFi 
hinnangul tulenes 2013. aasta kasv peamiselt naftasektorist saadud erandlikust 
tulust. Enamikus teistes riikides oli areng sel perioodil kõikuvam. Joonis 2Tulude suhe SKPsse 2007–2014
2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 200730
25
20
15
10
5
0Mali*
Niger*
Mosambiik
Senegal
Kesk-Aafrika Vabariik*
Rwanda
Mauritaania
Sierra Leone*
Cabo Verde Vabariik
Sahara-tagune Aafrika
* Siseriiklike tulude kasutuselevõtmise näitajatega riigid.
Allikas:  IMF Regional Economic Outlook, oktoober 2015. Mauritaania andmete allikas on African Economic Outlook 2012, 2014 ja 2016 / Euroopa 
Kontrollikoda (arvutus).
34 Tähelepanekud 
64 
Veel üks näitajate kogum, mida komisjon maksusüsteemi paranemise hindami -
seks kasutab, tuleneb PEFA raamistikust. Kontrollikoda analüüsis kolme siseriik -
like tulude kasutuselevõtmisele suunatud PEFA näitajat59, millega mõõdetakse 
maksude läbipaistvust, registreerimist ja kogumist. Need näitajad annavad teavet 
maksupoliitika ja -halduse oluliste aspektide kohta. Kontrollikoja auditi seisu -
kohast oli neil aga vähe informatiivset väärtust, sest 2012. aastale (mil võeti vastu 
uued eelarvetoetuse suunised) järgneva perioodi kohta on kättesaadavad vaid 
kahe riigi (Mauritaania ja Sierra Leone) näitajad. Tabelis 5  on näidatud erinevused 
kahe PEFA hindamise vahel, millest esimene viidi läbi aastail 2006–2008 ja teine 
aastail 2010–201260. Olukord kahes riigis, mille kohta on andmed pärast  
2012. aastat kättesaadavad, on järgmine:
– Mauritaania aruanne ei näita võrreldes 2008. aastaga ühegi näitaja puhul 
edasiminekut.
– Sierra Leone puhul oli pärast 2010. aastat oluliselt paranenud vaid maksu -
kogumise näitaja.Tabel 559 Komisjoni suunised, lk 37: 
„Komisjon kasutab PEFA riigi 
rahanduse juhtimise tulemus-
likkuse hindamisraamistikku 
eelistatuima vahendina riigi 
rahanduse juhtimise süsteemi 
hindamiseks. PEFA riigi 
rahanduse juhtimise tulemus-
likkuse hindamisraamistikuga 
mõõdetakse riigi rahanduse 
juhtimise süsteemi tulemus-
likkust 28 näitaja abil, mis on 
jagatud kuude põhikategoorias -
se, ja hinnatakse riigi rahanduse 
juhtimise puuduste võimalikku 
mõju selle eelarve täitmise 
kolmele tasandile keskpikal 
perioodil.” Maksuhaldus on PEFA 
raamistikus hõlmatud nelja 
näitajaga, millega hinnatakse 
„laekunud tulude koondsummat 
võrreldes algse heakskiidetud 
eelarvega” (PI-3), „maksumaksja 
nõuete ja kohustuste läbipaist -
vust” (PI-13), „maksumaksjate 
registreerimise ja maksuotsuste 
meetmete tulemuslikkust” (PI-14) 
ja „maksude kogumise 
tulemuslikkust” (PI-15).
60 Kõige viimane aasta, mida PEFA 
hindamine käsitleb, on riigiti 
erinev, ulatudes 2007. aastast 
2014. aastani.
PEFA hinnangute muutused
PEFA1 näitajaPI-13 Maksumaksja nõuete ja kohus -
tuste läbipaistvusPI-14 Maksumaksjate registreeri -
mise ja maksuotsuste meetmete 
tulemuslikkusPI-15 Maksude kogumise 
tulemuslikkus
Esimene 
kättesaadav 
aruanneTeine kät -
tesaadav 
aruanneKolmas 
kättesaadav 
aruanneEsimene 
kättesaadav 
aruanneTeine kät -
tesaadav 
aruanneKolmas 
kättesaadav 
aruanneEsimene 
kättesaadav 
aruanneTeine kät -
tesaadav 
aruanneKolmas 
kättesaadav 
aruanne
Cabo Verde 2007 - B 2007 - A 2007 - D+
Kesk-Aafrika Vabariik22008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - C 2008 - D+ 2010 - D+
Mali22006 - C+ 2010 - B 2006 - C 2010 - C+ 2006 - C+ 2010 - C+
Mauritaania 2008 - B 2014 - B 2008 - C+ 2014 - C 2008 - D+ 2014 - D+
Mosambiik 2006 - B 2008 - B+ 2010 - A 2006 - C+ 2008 - B 2010 - A 2006 - D+ 2008 - D+ 2010 - C+
Niger22008 - C 2012 - C+ 2008 - C 2012 - C 2008 - D+ 2012 - D+
Rwanda 2007 - A 2010 - A 2007 - B+ 2010 - A 2007 - D+ 2010 - D+
Senegal 2007 - B 2011 - B 2007 - C+ 2011 - B 2007 - 2011 - D+
Sierra Leone22007 - C+ 2010 - B 2014 - B 2007 - C 2010 - B 2014 - B+ 2007 - D+ 2010 - D+ 2014 - B+
1  PEFA raamistikuga hinnatakse riigi rahanduse juhtimise tugevaid ja nõrku külgi ning antakse nende kohta aru. Praegu kasutatakse selleks  
31 tulemusnäitajat, mis on jagatud 94 mõõtmeks. Iga näitaja ja mõõtme alusel mõõdetakse tulemusi neljapunktilisel skaalal A-st D-ni.
2 Siseriiklike tulude kasutuselevõtmise näitajatega riigid.
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.
35 Tähelepanekud 
65 
Eeltoodud leiud näitavad, et komisjoni kasutatavad siseriiklike tulude kasutusele -
võtmisele suunatud kõrgetasemelised näitajad ei anna piisavat ja asjakohast tea -
vet eelarvetoetuse suhtelise panuse kohta siseriiklike tulude kasutuselevõtmisse 
auditeeritud riikides. Tähelepanekud on kooskõlas teiste hiljutiste hindamistega, 
kus kõnealust toetusvormi analüüsiti ega leitud tõendeid eelarvetoetuse olulise 
(olgu positiivse või negatiivse) mõju kohta siseriiklike tulude kasutuselevõtmise 
seisukohast. 2014. aastal avaldatud Taani rahvusvahelise arenguagentuuri Danida 
hindamises analüüsitakse mitut riikide uuringut, erihindamist ja temaatilist uurin -
gut eelarvetoetuse lepingute kohta. Selles järeldati, et „eelarvetoetuse meetmed 
ei näi olevat siseriiklike tulude kasutuselevõtmisele mingit olulist mõju avalda -
nud”. Sarnane on ka Madalmaade välisministeeriumi poliitika ja tegevuse hinda -
mise osakonna 2011. aasta järeldus, mille kohaselt puuduvad tõendid selle kohta, 
et eelarvetoetus oleks „maksutulule positiivset mõju avaldanud”61.
66 
Ka aastail 2002–2015 Sierra Leonele antud eelarvetoetuse hindamises ei tehtud 
kindlaid järeldusi selle mõju kohta siseriiklike tulude kasutuselevõtmisele: „seos 
eelarvetoetusega tundub a priori  nõrk”62. Samuti märgiti hindamises, et „ei ole 
olnud võimalik näidata põhjuslikku seost eelarvetoetuse ja tulude kasutusele -
võtmisele avalduva negatiivse mõju vahel”.
67 
Näitamaks, kas eelarvetoetuse lepingud avaldavad siseriiklike tulude kasutusele -
võtmisele otsest mõju, tuleks välja töötada asjakohased andmekogumisvahendid 
ja hinnata maksusüsteemi spetsiifilisi valdkondi üksikasjalikult, võrreldes neid 
ajas ning analüüsides eelarvetoetuse eri komponentide osa tehtud edusammu -
des. Üheks selliseks vahendiks on TADAT (vt punkt 24), millega hinnatakse riikide 
maksuhalduse süsteeme, protsesse ja institutsioone. Vahend on aga veel katseta -
misel; praeguseks on hinnatud 17 riigi maksusüsteemi põhikomponente.61 Eelarvetoetuse hindamiste 
ülevaade, Danida (2014); 
perioodi 2000–2011 
eelarvetoetuse ülevaade, 
Madalmaade 
välisministeeriumi poliitika ja 
tegevuse hindamise osakond.
62 Sierra Leonele aastail 
2002–2015 antud 
eelarvetoetuse sõltumatu 
hindamine, lk  73.
36
 Järeldused  
ja soovitused
68 
Siseriiklike tulude kasutuselevõtmise all mõeldakse valitsemissektori tulude 
teenimist kodumaistest ressurssidest, kas maksudest või muudest allikatest. 
Siseriiklike tulude kasutuselevõtu parandamine arengumaades on nende jätku -
suutliku arengu seisukohast keskse tähtsusega tegur ning saanud ELi arengu -
poliitika üheks prioriteediks. EL toetab siseriiklike tulude kasutuselevõtmist neis 
riikides mitme abi andmise viisi, sealhulgas eelarvetoetuse kaudu. Ligikaudu 20% 
ELi arenguabist antakse eelarvetoetuse kaudu, millest suurim osa läheb Sahara-  
tagusele Aafrikale. Siseriiklike tulude kasutuselevõtu parandamine oli üks viiest 
peamisest arengualasest probleemist, mida käsitletakse komisjoni 2012. aastal 
vastu võetud uues eelarvetoetuse lähenemisviisis.
69 
Kõnealuses auditis uuris kontrollikoda, kas komisjon rakendas mõjusalt eelarve -
toetuse lepinguid siseriiklike tulude kasutuselevõtmise toetamiseks väikese ja 
keskmisest väiksema sissetulekuga Sahara-taguse Aafrika riikides. Kontrollikoda 
leidis, et komisjoni uus lähenemisviis suurendas selle toetusvormi potentsiaali 
siseriiklike tulude kasutuselevõtu tõhustamiseks, kuid kavandamise ja elluviimise 
puudused takistasid potentsiaali täielikku realiseerimist. Samuti selgus kontrolli -
koja tehtud olemasolevate andmete ja hindamiste analüüsist, et puuduvad asja -
kohased seirevahendid, mis annaksid alusandmeid selle hindamiseks, mil määral 
on eelarvetoetus siseriiklike tulude kasutuselevõtu üldisele paranemisele kaasa 
aidanud. Neile elementidele tuginedes järeldab kontrollikoda, et komisjon ei ole 
eelarvetoetuse lepinguid veel mõjusalt rakendanud, toetamaks siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmist väikese ja keskmisest väiksema sissetulekuga Sahara-taguse 
Aafrika riikides.
37 Järeldused ja soovitused  
70 
Komisjon ei pööranud eelarvetoetuse meetmete kavandamisel siseriiklike tulude 
kasutuselevõtule piisavalt tähelepanu. Ehkki uus lähenemisviis tähistab edasi -
minekut, kuna selle raames on paranenud siseriiklike tulude partnerriikides kasu -
tuselevõtmise hindamine ning hakatud sellega seotud riske analüüsima, ei tehtud 
seda alati järjepidevalt. Riikide hindamised on eelarvetoetuse kavandamisel 
keskse tähtsusega, kuna need aitavad komisjonil kindlaks teha kriitilised valdkon -
nad, millele rahastamise kõrval kasutatavate toetuse väljamaksmise tingimuste, 
suutlikkuse arendamise ja poliitilise dialoogi abil keskenduda. Kontrollikoja audi -
teeritud hindamised, mis olid tehtud koostöös teiste rahastajatega, ei hõlmanud 
aga komisjoni enda suunistes ette nähtud maksupoliitika ja halduse põhiaspekte. 
Lisaks ei hinnatud põhiriske, mis on seotud maksuvabastuste ning maksude ja 
loodusvaradest saadava maksuvälise tulu kogumise ja ülekandmisega (vt punktid 
19–38).
1. soovitus. Tõhustada siseriiklike tulude kasutuselevõtu 
hindamist ja riskianalüüsi
a) Enne uute eelarvetoetuse lepingute ja väljamaksete heakskiitmist peaks 
komisjon tagama siseriiklike tulude kasutuselevõtu hindamiste ülevaatlikkuse 
ja järjepidevuse. Eelkõige peaks komisjon tagama, et hindamised hõlmavad 
kõiki tema eelarvetoetuse suunistes ette nähtud asjassepuutuvaid maksu -
poliitika ja halduse aspekte. Kui asjakohane statistika ja andmed ei ole kätte -
saadavad, tuleks ka seda hindamises märkida, sest see võib anda väärtuslikku 
teavet partnerriikide suutlikkuse parandamise vajaduste kohta.
b) Komisjon peaks võimalikult kiiresti täiendama oma riskihindamisraamistikku 
riskidega, mis on seotud maksuvälise tulu ja maksuvabastustega. Ta peaks 
kaasama riskihindamise küsimusele 38 (mis puudutab maksutulu) vastami -
seks kasutatavate teabeallikate hulka PEFA näitajad PI-14 ja PI-15, mis käsitle -
vad maksuotsuseid ja maksude kogumist. Siseriiklike tulude kasutuselevõt -
mise hindamisel tuleks teabeallikana kasutada ka maksuhalduse diagnostilist 
hindamisvahendit, kui see on kättesaadav.
38 Järeldused ja soovitused  
71 
Komisjon oli ainult 15-s auditeeritud eelarvetoetuse lepingus seadnud eelarve -
toetuse väljamaksmise tingimuseks siseriiklike tulude kasutuselevõtualaste 
reformide elluviimise. Ehkki rahastajatevahelise tööjaotusega võib põhjendada 
siseriiklike tulude kasutuselevõtmise eritingimuste puudumist eelarvetoetuse 
lepingutes, ei leidnud kontrollikoda tõendeid sellest, et sellist otsust oleks toeta -
nud teiste rahastajate kõnealuses valdkonnas osalemise hindamine.
72 
Samuti leiti, et eritingimused ei soodustanud alati siseriiklike tulude kasutusele -
võtualaste reformide rakendamist, olles liiga kergesti täidetavad või mittejärgita -
vad, mis vähendas partnerriikide motivatsiooni reforme ellu viia. Hea valitsemis -
tava ja arengu lepingutes puudusid siseriiklike tulude kasutuselevõttu käsitlevad 
eritingimused. See ei vasta komisjoni avaldusele, mille kohaselt peaks seda tüüpi 
eelarvetoetuse raames siseriiklike tulude kasutuselevõtmisele suuremat tähele -
panu pöörama. Üldiselt kasutati siseriiklike tulude kasutuselevõtualaseid tingi -
musi kõigi eelarvetoetuse lepinguliikide puhul ebapiisavalt, mis ei ole kooskõlas 
siseriiklike tulude kasutuselevõtule väidetavalt omistatava keskse rolliga (vt 
punktid 39–47).
2. soovitus. Tõhustada spetsiaalselt siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmisele suunatud väljamaksetingimusi
Edaspidi peaks komisjon eelarvetoetuse lepingute puhul järgnevate meetmete 
abil paremini arvesse võtma siseriiklike tulude kasutuselevõtmist muutuvsumma -
ga osamaksetega seotud spetsiifilistes väljamaksetingimustes:
a) suurema tähelepanu pööramine siseriiklike tulude kasutuselevõtmist puudu -
tavatele hea valitsemistava ja arengu lepingutele, suurendades siseriiklike 
tulude kasutuselevõtu eritingimuste kasutamist, eriti riikides, kus seda vald -
konda EL teiste abivormide ja/või teiste arengupartnerite tegevuse raames 
piisavalt ei käsitleta;
b) selle tagamine, et muutuvsummaga osamaksetes kasutatud siseriiklike tulude 
kasutuselevõtu tingimused reaalselt siseriiklike tulude kasutuselevõtmist 
soodustavad ning on täidetavad ja kohaldatavad, andmaks partnerriikide -
le suurema tõenäosusega vajaliku stiimuli edusammude tegemiseks oma 
reformi kava elluviimisel.
39 Järeldused ja soovitused  
73 
Oma eelarvetoetuse aastaaruannetes annab komisjon ELi eelarvetoetuse lepin -
gute täitmisest kasuliku kvantitatiivse ülevaate. Aruannetes antakse aga liiga 
vähe teavet ELi toetuse kohta siseriiklike tulude kasutuselevõtmisele läbi eelarve -
toetuse lepingute, ehkki siseriiklike tulude kasutuselevõtt on uue eelarvetoetuse 
lähenemisviisi keskne teema (vt punktid 48 ja 49).
3. soovitus. Parandada aruandlust eelarvetoetuse kasutamise 
kohta siseriiklike tulude kasutuselevõtmise toetamiseks
Alates 2017. aastast peaks komisjon andma oma eelarvetoetuse aruannetes roh -
kem teavet eelarvetoetuse lepingute kasutamise kohta siseriiklike tulude kasu -
tuselevõtmise toetamiseks. Eelkõige võiksid aruanded sisaldada teavet nende 
lepingute arvu, liigi ja väärtuse kohta, mis sisaldavad eritingimusena siseriiklike 
tulude kasutuselevõtmist, samuti juhtumiuuringuid, mis näitaksid eelarvetoetuse 
osa siseriiklike tulude kasutuselevõtu paranemisel partnerriikides.
74 
Siseriiklike tulude kasutuselevõtmise üle peetav poliitiline dialoog oli paremini  
keskendatud, kui selle raames kasutati spetsiifilisi tingimusi, sest tingimuste kind -
laksmääramine, nende üle läbirääkimiste pidamine ja edaspidise järelevalve  
tegemine eeldas põhjalikke arutelusid partnerriikidega. Riikide keerulised 
tingimused tähendasid aga, et poliitiline dialoog ei toimunud regulaarselt, mis 
vähendas dialoogi potentsiaali toimida ebarahuldavate tulemuste kiire kindlaks -
tegemise ja käsitlemise vahendina. Komisjon ei arendanud strateegiat poliitilise 
dialoogi struktureerimiseks vastavalt siseriiklike tulude kasutuselevõtu konkreet -
setele teemadele, kindlaksmääratud prioriteetidele, eesmärkidele, partneritele ja 
kuupäevadele (vt punktid 50–57).
4. soovitus. Suurendada poliitilise dialoogi osa siseriiklike 
tulude kasutuselevõtu edendamises
Komisjon peaks tulevaste eelarvetoetuse lepingute tarvis kavandama dialoogi -
strateegiad, mis sisaldaksid edaspidi käsitletavaid teemasid (sh siseriiklike tulude 
kasutuselevõtmist), dialoogipartnereid, eeldatavaid tulemusi ja soovituslikku aja -
kava. Seejärel peaks komisjon hindama, kui hästi on dialoogistrateegia eesmärgid 
saavutatud.
40 Järeldused ja soovitused  
75 
Haldussuutlikkus on siseriiklike tulude tulemuslikuks kasutuselevõtmiseks 
Sahara-  taguses Aafrikas keskse tähtsusega. Suutlikkuse suurendamiseks antav abi 
moodustas ELi eelarvetoetusest väga väikese osa – kõigest 0,2% puhul auditee -
ritud lepingutest olid suutlikkuse arendamise vahendid otseselt ja sihtotstarbeli -
selt eraldatud tulude kasutuselevõtu tarbeks. Kõigele lisaks asjaomane partnerriik 
kõnealust summat ei kasutanudki (vt punktid 58 ja 59).
5. soovitus. Tõhustada suutlikkuse arendamise kasutamist 
siseriiklike tulude kasutuselevõtu toetamiseks
Kõigi olemasolevate ja tulevaste eelarvetoetuse lepingute puhul, mis sisaldavad  
sihtotstarbeliselt siseriiklike tulude kasutuselevõtule suunatud suutlikkuse aren -
damise osa, peaks komisjon suurendama partnerriikide teadlikkust seda tüüpi 
toetuse kättesaadavusest ja lihtsustama selle kasutamist, eelkõige täitmaks suut -
likkuse arendamise vajadusi, millega teised rahastajad ei ole veel tegelnud.
76 
Otsese seose loomine eelarvetoetuse ja siseriiklike tulude kasutuselevõtu ede -
nemise vahel ei ole praegu võimalik. Komisjon kasutab siseriiklike tulude kasu -
tuselevõtu edenemise jälgimiseks kõrgetasemelisi mõjunäitajaid, mida võivad 
mõjutada paljud välistegurid. Seetõttu ei saa nende abil kajastada väljundeid ja 
tulemusi, mis tulenevad otseselt eelarvetoetusest. Tähelepanekud on kooskõlas 
teiste hiljutiste hindamistega, milles kõnealust toetusvormi analüüsiti ega leitud 
tõendeid eelarvetoetuse olulise (olgu positiivse või negatiivse) mõju kohta sise -
riiklike tulude kasutuselevõtmise seisukohast (vt punktid 60–69).
6. soovitus. Hinnata eelarvetoetuse mõju
Edaspidi peaks komisjon eelarvetoetuse hindamisel võtma eesmärgiks teha 
(üksikasjalikumate andmete põhjal) selge järeldus selle kohta, kuidas oleksid 
eelarvetoetuse meetmed võinud kaasa aidata siseriiklike tulude kasutuselevõtu 
parandamisele abisaajariikides. Eelkõige tuleks hindamisel arvesse võtta siseriikli -
ke tulude kasutuselevõtmise eritingimuste abil saavutatut.
III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva 
eriaruande vastu 13. detsembri 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president
 Klaus-Heiner LEHNE

41
 Lisad
Eelarvetoetuse osakaal ametliku arenguabi kulukohustuste kogusummas
2010 2011 2012 2013 2014
Belgia 0,77% 0,72% 2,30% 3,19% 2,50%
Tšehhi Vabariik e/k 0,00% 0,00% 0,09% 1,52%
Taani 6,06% 6,08% 2,19% 0,00% 3,83%
Saksamaa 2,33% 5,08% 0,76% 0,28% 1,29%
Iirimaa 14,31% 10,76% 11,82% 8,13% 2,30%
Kreeka 2,12% 2,78% 3,99% 0,00% 1,04%
Hispaania 5,82% 2,82% 0,92% 3,25% 1,33%
Prantsusmaa 2,37% 6,25% 1,86% 4,73% 2,86%
Itaalia 0,55% 0,04% 0,68% 1,09% 1,28%
Luksemburg 0,00% 0,49% 0,55% 0,66% 3,21%
Madalmaad 2,73% 0,78% 0,00% 0,00% 0,67%
Austria 1,03% 1,78% 1,91% 0,70% 0,69%
Poola 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Portugal 1,33% 1,16% 0,94% 0,94% 0,55%
Sloveenia e/k e/k 0,05% 0,00% 0,00%
Slovakkia 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Soome 3,25% 2,71% 8,16% 1,99% 3,75%
Rootsi 0,38% 0,36% 0,00% 3,33% 2,39%
Ühendkuningriik 4,06% 6,97% 4,79% 3,84% 1,65%
ELi institutsioonid 18,20% 8,61% 12,02% 12,31% 9,31%
ELi keskmine 3,63% 3,02% 2,65% 2,23% 2,01%
ELi keskmine ilma institutsioonideta 2,77% 2,71% 2,15% 1,70% 1,62%
Allikas:  http://stats.oecd.org .I lisa
42 Lisad 
Auditi jaoks valitud riigid ja eelarvetoetuse lepingud1
RiikKulukohus -
tuste summa  
(eurodes)Eelarvetoetuse lepingu 
liikOtsuse 
viideDRM 
näitajadSõltuvalt DRMi 
tingimuste 
täitmisest  
(eurodes)Eelarvetoetuse 
programmi 
täiendav toetus  
(eurodes)
1 Cabo Verde 34 000 000 Hea valitsemistava ja areng 23892 ei 0 4 500 000
2 Kesk-Aafrika Vabariik 33 000 000 Riigi ülesehitamine 37458 ei 0 3 000 000
3 Kesk-Aafrika Vabariik 40 000 000 Riigi ülesehitamine 38108 jah 3 000 000 0
4 Mali 225 000 000 Riigi ülesehitamine 24692 ei 0 10 000 000
5 Mali 220 000 000 Riigi ülesehitamine 38388 jah 16 000 000 4 000 000
6 Mauritaania 46 000 000 Riigi ülesehitamine 22576 ei 0 7 300 000
7 Mosambiik 200 000 000 Hea valitsemistava ja areng 38077 ei 0 0
8 Niger 141 000 000 Riigi ülesehitamine 24422 jah 6 000 000 11 000 000
9 Rwanda 40 000 000 Valdkondlik reform 23259 ei 0 4 000 000
10 Rwanda 30 000 000 Valdkondlik reform 24780 ei 0 2 000 000
11 Rwanda 4 000 000 Valdkondlik reform 37416 ei 0 0
12 Senegal 53 500 000 Valdkondlik reform 24569 ei 0 5 000 000
13 Senegal 60 050 000 Valdkondlik reform 38172 ei 0 3 000 000
14 Sierra Leone 35 920 000 Riigi ülesehitamine 24389 jah 2 700 000 1 620 000
15 Sierra Leone 85 000 000 Riigi ülesehitamine 37419 jah 5 000 000 5 000 000
Kogusumma 1 247 470 000 32 700 000 60 420 000
DRMi tingimused valitud lepingutes
Kulukohustuste summa  
(eurodes)% Lepingute arv %
DRMi tingimusteta eelarvetoetuse lepingud 532 470 000 42,68% 10 66,67%
DRMi tingimustega eelarvetoetuse lepingud 715 000 000 5 7, 32 % 5 33,33%
Valitud lepingu liik
Kulukohustuste summa  
(eurodes)% Lepingute arv %
Hea valitsemistava ja arengu lepingud 234 000 000 19% 2 13%
Valdkondliku reformi lepingud 187 550 000 15% 5 33%
Riigi ülesehitamise lepingud 825 920 000 66% 8 54%
1 Komisjoni tabel, mis käsitleb eelarvetoetuse kulukohustuste ja väljamaksete kontrolli aastail 2014-2015, CRISi andmed, kontrollikoja koostatud ülevaade.
Allikas:  Euroopa Komisjon, Euroopa Kontrollikoda (arvutus).II lisa
43 Komisjoni ja Euroopa 
välisteenistuse vastused
Kokkuvõte
III
Komisjon on seisukohal, et omamaiste tulude kasutuselevõttu on eelarvetoetuse kavandamisel ja rakendamisel asja -
kohaselt parandatud. Mõju on oodata keskpika, ligikaudu 5- kuni 10-aastase ajavahemiku jooksul.
IV
Kontrollikoja viidatud hindamised on omamaiste tulude kasutuselevõtu seisukohast kasulikud kontseptsioonid, 
millest mõningaid (nt maksuerandite maksumus ja mõju, maksualased jõupingutused) käsitletakse teadustöödes 
ainult aeg-ajalt ning ükski institutsioon neid süstemaatiliselt ei koosta. Meetmete ettevalmistamise ajal tehtavates 
hindamistes tuleb arvesse võtta riigi konteksti, eeskätt riigi ülesehitamise lepingute puhul, ning andmete ja teabe 
olemasolu.
Komisjon on seisukohal, et omamaiste tulude kasutuselevõtule on eelarvetoetuse meetmete kavandamisel pööra -
tud piisavalt tähelepanu.
V
Ehkki teatis ja suunised osutavad omamaiste tulude kasutuselevõtu kesksemale kohale (üks viiest peamisest arengu -
eesmärgist, millega tuleb tegelda), ei eelda need, et igal meetmel oleks konkreetne omamaiste tulude kasutusele -
võtuga seotud eesmärk. Omamaiste tulude kasutuselevõtule pandav rõhk sõltub riigi asjaoludest, meetme laadist 
ning omamaiste tulude kasutuselevõtu parandamise võimalustest.
Komisjon leiab, et omamaiste tulude kasutuselevõttu hinnatakse süsteemselt kõigis eelarvetoetuse lepingutes, 
olgugi et tegemist ei ole muutuvsummaga osamaksete näitajaga. Eelarvetoetuse meetme raames jälgitakse tähele -
panelikult kõiki tulemuslikkuse hindamisraamistiku näitajaid, mitte ainult muutuvsummaga osamaksete näitajaid.
VI
Poliitilise dialoogi ettevalmistamisel ja selle formaadi üle otsustamisel tuleb arvesse võtta riigi konteksti ja poliitilist 
tundlikkust ning teatavate aspektide konfidentsiaalsust.
ELi delegatsiooni töötajad on säilitanud kriisis olevate riikidega poliitilise dialoogi äärmiselt keerulistes oludes. Polii -
tilise dialoogi korrapärasust ja formaati kohandati vastavalt asjaoludele.
VII
ELi eelarvetoetuse lepingud on süsteemselt suunatud suutlikkuse vajadustele ning rahastamislepingud sisaldavad 
sageli toetust. Seda täiendavad eraldi suutlikkuse arendamise tegevused, mida rahastatakse projektide või muude 
piirkondlike või üleilmse tasandi meetmete kaudu. Auditeeritud valimist oli konkreetselt omamaiste tulude kasutu -
selevõtu jaoks ette nähtud üksnes väike osa, kuid väga suur osa suutlikkuse suurendamise tegevustest oli suunatud 
riigi rahanduse juhtimisele, mis hõlmab ka omamaiste tulude kasutuselevõttu.
Eelarvetoetuse positiivset mõju omamaiste tulude kasutuselevõtule ja muudele eesmärkidele on analüütiliselt 
keerukas tõendada, ent komisjon tegeleb sellega OECD arenguabi komitee eelarvetoetuse hindamise metoodika 
raames.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 44
Sissejuhatus
02
Komisjon tunnistab riikide endi esmast vastutust oma tulusüsteemide ja poliitika kavandamisel vastavalt nende 
majanduslikule ja poliitilisele olukorrale ning valikutele. Need valikud mõjutavad maksubaasi ulatust.
Komisjon leiab, et otseste ja kaudsete maksude taseme ja nendevahelise tasakaalu, maksubaasi ulatuse ning maksu -
koormuse jaotumise üle peaksid otsustama partnerriigid, võttes arvesse majanduse struktuuri, jätkusuutlike tulude 
loomise potentsiaali ning riigi sotsiaalseid vajadusi. Komisjon osaleb vajaduse korral poliitilise dialoogi kaudu.
03
Nõustudes vajadusega võtta jätkusuutlikule arenguteele jõudmiseks kasutusele riigisisesed ressursid, tuleb samas 
tunnistada, et maksusüsteeme peetakse sageli riigi suveräänsusega seotud ja seega poliitiliselt tundlikuks teemaks.
1. selgitus. Peamised eelarvetoetuse kaudu käsitletavad arenguprobleemid
5) 
Komisjon jagab seisukohta, et omamaiste tulude kasutuselevõtt on üks peamistest arenguprobleemidest, kuid eba -
kindlates oludes ei pruugi see olla poliitilise või valdkonnapoliitika dialoogi seisukohast esmane prioriteet. Oluline 
on reformide järjestus .
2. selgitus. Euroopa Komisjoni antava eelarvetoetuse vormid
1. Hea valitsemistava ja arengu lepingud
Uue poliitika kohaselt sõlmitud hea valitsemistava ja arengu lepingute arv Sahara-taguses Aafrikas on 6 kokku 17-st 
mainitud lepingust. Ülejäänud 11 meetme puhul on tegemist uute suuniste eelsete üldiste toetustega eelarvele 
ning need erinevad hea valitsemistava ja arengu lepingutest.
Tähelepanekud
19
Suunistes nimetatakse omamaiste tulude kasutuselevõtu seisukohast kasulikke mõisteid. Mõningaid neist (nt 
maksu  erandite maksumus ja mõju, maksualased jõupingutused) hinnatakse teadustöödes ainult aeg-ajalt ning 
ükski institutsioon neid süstemaatiliselt ei koosta. Kõigis hindamistes tuleb arvesse võtta riigi konteksti ja prob -
leeme ning andmete ja teabe olemasolu.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 45
20
Suunistes selgitatakse poliitikavaldkondi, sealhulgas praktilisi vahendeid ja akadeemilisi mõisteid eesmärgiga anda 
võimalikult põhjalik ülevaade sellest, mis võiks omamaiste tulude kasutuselevõtu puhul olla asjakohane. Hindamine 
tuleb siiski läbi viia, pidades silmas riigi konteksti, probleeme omamaiste tulude kasutuselevõtmisel ning andmete ja 
teabe olemasolu ja kättesaadavust. Kõiki neid akadeemilisi mõisteid ei pea kasutama süsteemselt, vaid juhul, kui see 
on võimalik.
21
Riigi ülesehitamise lepingute puhul tuleb tähele panna ka lisa 9 punkti 4 alapunkti 1, mille lõpus öeldakse selgelt, 
et suunistes kirjeldatud rahastamiskõlblikkuse kriteeriumide üldised hindamispõhimõtted kehtivad ka riigi ülesehi -
tamise lepingute suhtes, kuid rahastamiskõlblikkuse ja üldiste tingimuste täitmise hindamisel rakendamise käigus 
rõhuasetus muutub, võtmaks juhtumipõhiselt arvesse ebakindlatele olukordadele omaseid nõrku kohti.
Punkti 4 alapunktis 2 aga sätestatakse riigi ülesehitamise lepingute kavandamise kohta, et kogemused näitavad, et 
tulemuslik toetus ebakindlates olukordades riikidele tähendab varajases etapis osalemist ning valmisolekut seda 
pikema aja jooksul jätkata, võttes aluseks filosoofia hoolikalt järjestatud reformidest, mis on suunatud suutlikkuse 
suurendamisele, aidates riigiasutustel saavutada elanike jaoks nn kiireid võite ning suurendades selle käigus riigi 
legitiimsust. Selline lähenemisviis eeldab, et võetakse arvesse, mida ebakindel riik või üleminekuriik suudab antud 
ajaraamistikus realistlikult võttes saavutada.
22
Mõningaid neist mõistetest (nt maksuerandite maksumus ja mõju, maksualased jõupingutused) hinnatakse teadus -
töödes ainult aeg-ajalt ning ükski institutsioon neid süstemaatiliselt ei kasuta. Kõigis hindamistes tuleb arvesse 
võtta riigi konteksti, eeskätt riigi ülesehitamise lepingu ettevalmistamisel, ning andmete ja teabe olemasolu.
23
TADAT on oluline maksuhaldurite hindamise töövahend, mis võeti ametlikult kasutusele alles 2015. aasta lõpus ning 
mille katseversiooni kasutati 2014. ja 2015. aastal. Komisjonil on selle vahendi väljatöötamisel olnud aktiivne ja juhtiv 
roll ning ta toetab TADATi sekretariaati rahaliselt IMFi mitme rahastajaga usaldusfondi raames.
25
Suunistes osutatakse ka akadeemilistele mõistetele, eesmärgiga anda võimalikult põhjalik ülevaade sellest, mis 
võiks omamaiste tulude kasutuselevõtu seisukohast olla asjakohane.
„Teave maksuerandite üldise maksumuse ja mõju kohta ning maksualaste jõupingutuste hindamine on analüüsid, 
mida ei vii korrapäraselt läbi isegi OECD riigid ega IMF ega ükski muu rahvusvaheline organisatsioon. Eelarvetoetuse 
suunistes kutsutakse üles tegema riikide analüüse olemasoleva teabe ja diagnostika raames.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 46
26
Eelarvetoetuse suuniste lisas 11 (omamaiste tulude kasutuselevõtmine) toonitatakse, et praegu pole veel olemas 
konkreetset usaldusväärset analüüsivahendit maksupoliitika ja maksuhaldusalase suutlikkuse asjakohaseks hin -
damiseks. Siiski on võimalik kasutada erinevaid vahendeid ja näitajaid maksusüsteemide kohta teabe saamiseks. 
Eeskätt võivad riigi omamaiste tulude kasutuselevõtu suutlikkuse tulemuslikkuse hindamisel olla headeks juht -
lõngadeks maksumäär, maksualased jõupingutused ja maksusüsteem.”  
IMF teeb tegelikult mõnikord arvutusi viimati nimetatud hindamiste kohta, kuid need on keerukad ja põhinevad 
üldjuhul üsna keerulistel vahenditel (ökonomeetriline meetod, mida nimetatakse tulemusläve analüüsiks). Seda 
metoodikat kritiseeritakse, kuna see teeb tugevaid oletusi. Üldjuhul eeldab maksualaste jõupingutuste sellise hinda -
mise läbiviimine (muid seotud näitajaid hinnatakse töö käigus, mis on seotud tulude haldamise kriitiliste näitajate 
kogumiga) ekspertide ühe- või kahenädalast kohapealset missiooni või kohapealse eksperdi töö algatamist. Komis -
jon teeb IMFi ja teiste rahvusvaheliste organisatsioonidega tihedat koostööd, et partnerriikide maksuolukorda 
paremini mõista. Oskusteave on eelkõige IMFil ning komisjon kasutab andmeid siis, kui need on sellises uuringus 
juba loodud.
27
Asjaolu, et mõningatel juhtudel ei ole teavet olnud, ei pruugi olla sõnaselgelt välja toodud. Riigi olukorra kohta teh -
tud analüüsist tuleb see siiski välja ning seda aasta-aastalt ei korrata.
28
Tulude haldamiseks vajalike töötajate ja materiaalsete vajaduste süstemaatiline hindamine võib anda asjakohast 
teavet, kui komisjon osaleb toetusprogrammis otseselt ja laiaulatuslikult. See teave pole aga komisjoni jaoks niivõrd 
asjakohane ja kättesaadav, kui sellist toetust annavad teised partnerid.
Eelarvetoetuse suuniste lisas 11 mainitakse töötajaid ja materiaalseid vajadusi käsitleva teabe kasulikkust, kuid kõne -
alune lisa annab üldist taustteavet omamaiste tulude kasutuselevõtu kohta ning loob üldpildi võimalikest vahendi -
test ja mõistetest.
29
Korruptsiooni- ja pettustevastane võitlus on komisjoni eelarvetoetuses tõsine mure. Komisjon hindab partnerriigi 
valitsuse jõupingutusi riigi rahanduse juhtimise parandamiseks ja korruptsiooni vastu võitlemiseks. Riskide ja lee -
vendavate meetmete jälgimiseks kasutatakse struktuurselt riskijuhtimise raamistikku, kaasa arvatud korruptsiooni ja 
pettuste puhul.
Komisjon leiab, et maksualasele teabele juurdepääsu hinnatakse eelarve läbipaistvust ja selle üle teostatavat 
järelevalvet käsitlevate kõlblikkuskriteeriumide raames. See hõlmab keskendumist avatud eelarve indeksile ja PEFA 
(Public Expenditure Financial Accountability  – riiklike kulutuste finantsaruandlus) raamistikule (eelkõige PI-10 „Ava -
lik juurdepääs põhilisele finantsteabele”). Vajaduse korral viiakse läbi põhjalikumad analüüsid asjakohaste aspektide 
kohta, nagu maksualase seadusandluse ja maksusoodustustealase teabe avalik kättesaadavus.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 47
30
Komisjon toetab arenguriike siirdehindadega seotud küsimustes nii üleilmsel kui ka riiklikul tasandil.
Rahvusvaheline teadlikkus nendest küsimustest on viimaste aastate jooksul järk-järgult tõusnud, eriti alates  
2013. aastast ning pärast G20-OECD maksubaasi kahanemise ja kasumi ümberpaigutamise ulatusliku tegevuskava 
esitamist, mida komisjon toetab üleilmsel tasandil ning mis kiideti heaks 2015. aasta lõpus. Komisjon pooldab aren -
guriikide edasist kaasamist nendesse kõrgetasemelistesse rahvusvahelistesse läbirääkimistesse ning eeldatakse, et 
asjakohast aruandlust suurendatakse.
Samuti toetab komisjon maksualaste küsimuste piirkondlikke võrgustikke, seda nii siirdehindade kolmepoolse 
algatuse kui ka IMFi algatuste kaudu (piirkondlik tehnilise abi keskus, maksupoliitika haldamise usaldusfond ning 
loodusvarade rikkus). Need on üleilmsed küsimused ning neist antakse aru üleilmsel tasandil. Näiteks ei käsitleta 
riikide hindamistes põhjalikult toetust ÜRO maksukomiteele, mille eesmärk on teha arenguriikide hääl rahvusvahe -
listes küsimustes kuuldavamaks.
33
Riskijuhtimise raamistik on sisejuhtimise vahend, mis koondab viis riigis tuvastatud peamist riskikategooriat ning 
mis ei ole mõeldud põhjalikuks ja ulatuslikuks hindamiseks. Omamaiste tulude kasutuselevõtule antav fookus sõltub 
riigi asjaoludest ning meetme laadist.
34
Omamaiste tulude kasutuselevõtuga seonduvat käsitletakse teatavas ulatuses teistes, eeskätt makroökonoomilist 
stabiilsust, väliseid vapustusi ning pettust ja korruptsiooni käsitlevates küsimustes, eelkõige riskiküsimustiku küsi -
mustes 21 (maksupoliitika), 24 (võla jätkusuutlikkus), 28 (keskpikk fiskaalraamistik, Medium-Term Fiscal Framework – 
MTFF), 33 (aastane eelarve) ja 41 (korruptsioon).
35
Riskijuhtimise raamistiku küsimustikus viidatakse teabe allikana ka riigi rahanduse juhtimise hindamistele. Eesmärk 
oli mitte tugineda analüüsis üksnes PI3-le. Sellegipoolest nõustub komisjon kontrollikojaga ning riskijuhtimise raa -
mistiku viimases versioonis viidatakse teabeallikate osas selgelt teistele PI-dele.
36
Maksukogumisega seotud risk hinnati Sierra Leones kõrgeks ainult ühel aastal, 2014.-2015. aasta lõpus, Ebola kriisi 
lõppedes. Eelnevatel ja järgnevatel aastatel oli risk madalam.
38
Riskijuhtimise raamistik keskendub eelarvetoetuse meetmete peamistele valdkondadevahelistele riskidele. Tulude 
kogumise tasemel on otsene mõju makromajanduslikule stabiilsusele, võla jätkusuutlikkusele ning fiskaalsetele 
puhvritele. Need on olulised riskivaldkonnad, mis on hõlmatud riskijuhtimise raamistiku küsimustega 20, 21, 24 ja 
26.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 48
40
Dünaamilise lähenemisviisi mõiste, mida toetas 2012. aastal ka Euroopa Ülemkogu, eeldab igas kõlblikkuskritee -
riumis tehtud edusammude igakülgset hindamist. See tähendab edusamme sektoris, kuid mitte tingimata igas 
alasektoris.
Omamaiste tulude kasutuselevõtmine on osa kõlblikkuskriteeriumide hindamiste raames tehtavast analüüsist 
(makromajanduslik stabiilsus ja riigi rahanduse juhtimine). Komisjon võtab omamaiste tulude kasutuselevõtuga seo -
tud küsimusi arvesse abisaajariikidega peetavas poliitilises dialoogis ning tulemuslikkuse hindamisel.
42
Vt vastus punktile  40.
Konkreetsete näitajate valik on seotud analüüsi / hindamise / abisaajariigiga reformide / prioriteetide / igale ele -
mendile osutatava tähtsuse üle peetava dialoogi käigust ja tulemustest.
43
Tuleb märkida, et Nigeri puhul anti omamaiste tulude kasutuselevõtu tingimuste väljatöötamise ajal eelarvetoetust 
hea valitsemistava ja arengu lepingu kaudu. Selleks et võtta arvesse julgeoleku- ja üldise poliitilise olukorra äkilist 
halvenemist, muudeti hea valitsemistava ja arengu leping 2015. aastal riigi ülesehitamise lepinguks.
44
Kumbki tegevusdokument sisaldab rahastajate ja nende tegevuste maatriksit. See hõlmab kõiki asjakohaseid sekto -
reid, kuid mitte tingimata alasektoreid.
45
Reformid, mida komisjon toetas Sierra Leones, olid seotud maksuvõlgade vähendamise, maksudeklaratsioonide 
õigeaegse esitamise toetamise, kaevandustööstuste tulude avalikustamise, riikliku maavarade ameti eelnõu parla -
mendile esitamise ning kaevandus- ja uurimislubade avaldamisega elektroonilises andmebaasis. Neil oli omamaiste 
tulude kasutuselevõtu parandamiseks märkimisväärne potentsiaal.
3. selgitus. Omamaiste tulude kasutuselevõtuga seotud tingimused, mis ei tegele kõige 
olulisemate reformidega
Andmete kooskõlastamisele tuginedes on loodusvaradest saadud tulude läbipaistvus ja nende kohta andmete 
avalik kättesaadavus osutunud üheks kõige võimsamaks avaliku sektori vastutuse ja tulude sissenõudmise mehha -
nismiks. Omamaiste tulude kasutuselevõtu toetamise programm hõlmab nii vahetuid meetmeid kui ka kaudseid 
ja keskpika perioodi jooksul võetavaid meetmeid. See hõlmab ka omamaiste tulude kasutuselevõtu parandamist 
soodustavaid haldusmenetluste täiustamisi.
Eelarvetoetuse sünteeshindamises (september 2014), mis koondab õppetunnid seitsme riigi hindamisest, järelda -
takse, et eelarvetoetusega ei saa reforme „osta”. See kehtib veelgi enam olukordade puhul, mis jäävad valitsuse 
otsese kontrolli alt välja. Ehkki poliitilises dialoogis tuleks neid teemasid käsitleda, ei ole õigusaktide vastuvõtmise 
kohta tingimuslikkuse lisamine osutunud tõhusaks vahendiks.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 49
Nendele reformidele peab eelnema reformide õigusliku aluse vastuvõtmine. Kõnealuste reformide elluviimise 
tagantkiirustamine enne õigusliku aluse heakskiitmist võib osutuda kahjulikuks. Rahastajad ei saa reforme peale 
suruda, vaid neil tuleb toetada protsesse, mille jaoks partnerriigis on indu ja tahet.
Auditiaruandega hõlmatud ajavahemikus valmistati kõige hiljutisem eelarvetoetuse meede ette Ebola kriisi tipp -
hetkel, mis langes ajaliselt kokku rauamaagist saadavate tulude järsu langusega. Prognoositavast ebakindluse 
suurenemisest tulenevalt jäeti näitajate laad väga sarnaseks eelmise meetme omadega. Järgmise eelarvetoetuse 
ettevalmistamist käsitleva käimasoleva arutelu käigus võtab delegatsioon juba arvesse vajadust, et mitme rahasta -
jaga rühm oleks jätkuvate reformide suhtes nõudlikum.
4. selgitus. Näiteid omamaiste tulude kasutuselevõtuga seotud tingimuste kohta, millel 
puudub ergutav mõju
Eelarvetoetuse meetmed ja rahastamislepingud valmistatakse ette ja nende üle peetakse läbirääkimisi ajavahemiku 
jooksul, mis on mõnikord üsna pikk. Seega võib asjaolu, et lepingu sõlmimise hetkeks oli saavutatud mõni näitaja, 
lugeda läbirääkimisprotsessi ja sellega kaasnenud dialoogi positiivseks tulemuseks.
On kahetsusväärne, et programmi valimise ajal õiguslikku probleemi piisavalt ei märgatud, kuid tuleb tunnistada, 
et Lääne-Aafrika Rahaliidu kaevanduskoodeksi ülevõtmine on keeruline teema, millel võivad olla raskesti prog -
noositavad tagajärjed. Seega võib üksikuid tulemuslikkuse näitajaid praeguste eeskirjade kohaselt muuta või 
neutraliseerida.
5. selgitus. Näiteid headest ja nõrkadest tavadest seoses omamaiste tulude 
kasutuselevõtuga seotud tingimuste jälgimisega
Komisjoni arvates ei võimaldanud riigi kontekst saada täpsemaid andmeid. Taotletav eesmärk oli, et reformide 
teema, s.t omamaiste tulude kasutuselevõtu parandamine, jääks Kesk-Aafrika Vabariigiga peetava dialoogi 
keskmesse.
49
Addis Abeba maksualgatuse alusel ning koostöös OECD arenguabi komiteega on tehtud kooskõlastatud jõupin -
gutusi arengupartnerite antava omamaiste tulude kasutuselevõtu toetuse kohase aruandluse probleemi lahen -
damiseks. Selle tulemusel loodi 2016. aastal riigi rahanduse juhtimisest eraldi omamaiste tulude kasutuselevõtu 
arenguabi komitee kood. Esimese omamaiste tulude kasutuselevõtu kohustusi ja väljamakseid käsitleva aruande, 
mis keskendub 2015. aastale, koostab Addis Abeba maksualgatus. Komisjon on lubanud anda selle aruande jaoks 
täpseid ja õigeaegselt esitatud andmeid.
52
Riigi konteksti ja poliitilist tundlikkust, samuti teatavate aspektide konfidentsiaalsust tuleb poliitilise dialoogi ja selle 
vormi ettevalmistamisel arvesse võtta.
53
Komisjon on seisukohal, et poliitilise dialoogi ettevalmistamise ja läbiviimise kohta on häid näiteid. Näiteks tuuakse 
tegevusdokumentides välja poliitilise dialoogi teemad ja oodatavad tulemused ning väljamaksete toimikutes selgi -
tatakse edasisi samme. Poliitiliste dialoogide alane dokumentatsioon on samuti paranemas.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 50
54
Dialoog riigi rahanduse juhtimise ja makromajandusliku stabiilsuse üle hõlmab asjakohaseid maksuhalduse ja 
maksu  poliitika küsimusi.
Andmeid seoses maksupoliitika ja maksude haldamise arengu ning omamaiste tulude kasutuselevõtu arendamisega 
partnerriigi valitsuse ja riigi arengupartnerite poolt kogutakse ja hinnatakse süstemaatiliselt. Kõrgetasemelisi näita -
jaid kogutakse ja hinnatakse rahvusvahelisel tasandil.
Abi andmise vormi võimalikke mõjusid omamaiste tulude kasutuselevõtule tuleb hinnata rahastamise analüüsis 
ning seda tehakse enamasti ja korrapäraselt hindamise raames.
6. selgitus. Riigi rahanduse juhtimise dialoog ei taganud alati omamaiste tulude 
kasutuselevõtu täielikku arvessevõtmist
Komisjon on seisukohal, et maksudega seotud näitajad on olnud ja on ka edaspidi Mosambiigi tulemuslikkuse 
hindamisraamistiku kui eelarvetoetuse meetme järelevalveraamistiku osa. Sellest tulenevalt arutatakse kõnealuses 
foorumis omamaiste tulude kasutuselevõtuga seotud tingimust, isegi kui tegemist ei ole muutuvsummaga osamak -
sete näitajaga ega kindla osamaksega seotud konkreetse tingimusega.
Mosambiigis, kus on ligikaudu 15 riigi rahanduse juhtimise valdkonnas aktiivset rahastajat, on tööjaotus oluline 
tõhususe tagamiseks ning selle kindlustamiseks, et EL saaks tugineda määratud liikmesriigi teostatavale järele -
valvele ja poliitilisele dialoogile ning saaks sellest kasu.
Lisaks on komisjoni talitused Mosambiigis riigi omamaiste tulude kasutuselevõtu küsimustega hästi kursis ning 
tegelevad nendega aktiivselt. ELi delegatsioon osaleb IMFi loodusvarade rikkuse haldamise temaatilise usaldusfondi 
(Topical Trust Fund Management of Natural Resource Wealth) teabekoosolekutel/järelkoosolekutel ning omamaiste 
tulude kasutuselevõtu seisukohast asjakohaste kaevandustööstuse töörühma (EIWG) ja eelarveanalüüsi rühma (BAG) 
koosolekutel.
7. selgitus. Näiteid dialoogist, mis ei toimunud korrapärasel alusel
Kesk-Aafrika Vabariigi juhtumit tuleb vaadelda sellel ajal valitsenud äärmiselt keeruliste olude valguses. Poliitiline 
kriis muutis mis tahes konstruktiivse töö äärmiselt keeruliseks. Lisaks evakueeriti suurem osa delegatsioonist. Tuleb 
lugeda saavutuseks, et komisjoni talitused suutsid kõnealuses kontekstis luua struktuurse dialoogi ning seda üleval 
hoida.
Programmidokumendis ELi ja Sierra Leone vahelise koostöö kohta aastateks 2014–2020 nähakse ette oluline 
rõhuasetus tulude tekitamise toetamisele. Auditeeritud periood langeb täielikult kokku Ebola kriisiga ning selle aja -
vahemiku jooksul võisid tulude haldamise reformid Sierra Leones saada liialt vähe tähelepanu. Ebola kriisiga tegelev 
riik võib arusaadavatel põhjustel pidada tulude haldamise reforme vähemtähtsaks.
Eelarvetoetusega seotud ministeeriumide vahelised lahkhelid jõudsid reaalpoliitikasse, kaugemale poliitilisest 
dialoogist. Pigem oli see seotud poliitiliste parteide jõudude tasakaaluga kui tehniliste probleemidega. Poliitilise 
dialoogi kvaliteet on juba parem ning paraneb jätkuvalt, seda ka eelarvetoetuse tagajärjel.
8. selgitus. Piiratud toetus suutlikkuse arendamisele omamaiste tulude 
kasutuselevõtuks
Komisjon kavandab suutlikkuse arendamise komponendi, nagu on kavandatud rahastamislepingus 37458, lepin -
gusse lisada 15. veebruariks 2017.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 51
Maksuasutusi toetavad juba IMF, Maailmapank ja Aafrika Arengupank. Maksuasutuste kasutussuutlikkus välistab 
praegu täiendava abi pakkumise. Komisjoni toetus on suunatud tulude kasutuselevõtule tugevdamist vajavate 
aruandlussüsteemide täiustamise kaudu. Toetus antakse riigikassa tasandil. Piirkondlikul tasandil võetakse ÜRO 
Kaubandus- ja Arengukonverentsiga (Unctad) sõlmitava lepinguga tolliinfosüsteem Sydonia CEMAC kasutusele ka 
Kesk-Aafrika Vabariigis
61
Tõendite esitamine selle kohta, et eelarvetoetus on aidanud kaasa omamaiste tulude kasutuselevõtule ja muudele 
eesmärkidele, on analüütiliselt keerukas probleem, millega komisjon tegeleb OECD arenguabi komitee riigi hinda -
mise metoodika raames.
62
Komisjon nõustub, et maksude/SKP suhte väärtuseid ei saa eelarvetoetusega otseselt siduda kontrollikoja esitatud 
põhjustel. Tulemusi on oodata keskpika, ligikaudu 5- kuni 10-aastase ajavahemiku jooksul. Võimalikke tõendeid selle 
kohta, et eelarvetoetus aitas kaasa omamaiste tulude kasutuselevõtule ja muudele eesmärkidele, tuleks analüüsida 
asjakohase hindamise käigus.
65
Need näitajad on järelevalvevahendid. Need ei ole mõeldud andma teavet antud panuse kohta.
Hindamised analüüsivad eeskätt eelarvetoetuse meetmete mõju arengueesmärkidele ja valdkondlikke mõjusid. 
Samuti analüüsivad hindamised võimalikke mõjusid eelarve rahastamisele ja omamaistele tuludele. Enamik hetkel 
olemasolevatest hindamistest hõlmavad siiski uue poliitika kehtestamise eelset perioodi. Seega ei suuda need tõe -
näoliselt kõnealuse poliitika mõjusid tuvastada.
66
Seitsme riigipõhise hindamise eelarvetoetuse sünteeshindamises (2014) järeldati, et omamaiste tulude tekitamine 
püsis kogu hindamise kestel elavana ning eelarvetoetuse negatiivsete stiimulite kohta märgid puudusid (lk 75).
Kontrollikoda tsiteeris ka Sierra Leone eelarvetoetuse hindamist, kus sedastatakse selgelt, et Sierra Leones saavutati 
eelarvetoetuse kaudu tõelisi ja olulisi tulemusi,
– aidates käivitada kasvuprotsessi ning stabiliseerida sõjajärgset julgeolekuolukorda ning
– stabiliseerides riigi rahanduse olukorda 2009. aasta üleilmse finantskriisi ajal ning 2014. aasta Ebola/rauamaagi 
kriisi ajal.
67
Andmeid seoses maksupoliitika ja maksude haldamise arengu ning omamaiste tulude kasutuselevõtu arendamisega 
partnerriigi valitsuse ja riigi arengupartnerite poolt kogutakse ja hinnatakse süstemaatiliselt. Kõrgetasemelisi näita -
jaid kogutakse ja hinnatakse rahvusvahelisel tasandil.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 52
Eelarvetoetuse otsest mõju partnerriikide poliitilistele tulemustele on metodoloogiliselt keerukas tõendada. OECD 
arenguabi komitee eelarvetoetuse hindamise metoodika on seni ainus viis teha (kaudseid) järeldusi võimalike põh -
juslike seoste kohta eelarvetoetuse ja poliitiliste tulemuste, nagu mõju omamaiste tulude kasutuselevõtule, vahel. 
Komisjon on selle metoodika väljatöötamises aktiivselt osalenud ning edendanud alates 2011. aastast vahendit 
aktiivselt selle juhtimise all läbi viidud üha suuremal arvul mitme rahastajaga hindamise kaudu.
Järeldused ja soovitused
69
Komisjon toonitab, et omamaiste tulude kasutuselevõttu toetatakse erinevate meetmete kaudu eri tasanditel – üle -
maailmsel, piirkondlikul ja riiklikul. Need meetmed täiendavad eelarvetoetuse kaudu antavat toetust, kuid ei olnud 
osa auditi ulatusest. Uue eelarvetoetuse poliitika võimalik mõju omamaiste tulude kasutuselevõtu üldisele paran -
damisele võib hakata avalduma keskpika, 5- kuni 10-aastase ajavahemiku jooksul. Komisjon jätkab uue omamaiste 
tulude kasutuselevõtu eelarvetoetuse poliitika rakendamist ja täiustamist ning annab edusammudest aru.
70
Komisjon jääb seisukohale, et omamaiste tulude kasutuselevõtule on eelarvetoetuse meetmete kavandamisel 
pööratud piisavalt tähelepanu. Iga läbiviidava hindamise puhul peetakse silmas riigi konteksti, omamaiste tulude 
kasutuselevõtuga seotud probleeme, andmete ja teabe olemasolu ning kättesaadavust. Kooskõlas rahvusvahelise 
tavaga teatavaid maksupoliitika ja maksuhalduse mõisteid ning aspekte korrapäraselt ei analüüsita.
1. soovitus. Omamaiste tulude kasutuselevõtu hindamise ja riskianalüüsi tugevdamine
a) 
Komisjon on soovitusega nõus. Omamaiste tulude kasutuselevõttu tuleks eelarvetoetuse meetme kavandamisel 
ja rakendamisel nõuetekohaselt hinnata. Addis Abeba maksualgatuse raames 2015. aastal võetud kohustusi silmas 
pidades suurendatakse omamaiste tulude kasutuselevõtu parandamise toetamist veelgi. Omamaiste tulude kasutu -
selevõtu hindamistel tuleb arvestada riigi konteksti, probleeme ning andmete ja teabe olemasolu.
b) 
Komisjon on soovitusega nõus.
71
Komisjon leiab, et tööjaotust on tegevusdokumentides ja nende rakendamisel süsteemselt analüüsitud.
Konkreetse näitena sooviksime viidata lahtrile 6, kus kontrollikoda viitab omamaiste tulude kasutuselevõtu ning riigi 
rahanduse juhtimisega seoses tööjaotusele Mosambiigis ja komisjoni vastusele.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 53
72
Omamaiste tulude kasutuselevõtule pandav rõhk sõltub riigi asjaoludest, meetme laadist ning omamaiste tulude 
kasutuselevõtu parandamise võimalustest.
Komisjon leiab, et omamaiste tulude kasutuselevõtuga seotud hindamisi kasutatakse kõigis eelarvetoetuse lepingu -
tes, isegi juhul, kui tegemist ei ole muutuvsummaga osamakse näitajaga. Eelarvetoetuse meetme raames jälgitakse 
hoolikalt kõiki tulemushindamise raamistiku näitajaid, mitte üksnes muutuvsummaga osamaksetega seotud näita -
jaid. Tuleb mõista, et tulemushindamise raamistik, sealhulgas omamaiste tulude kasutuselevõtuga seotud näitajad, 
on valitsuse tulemuslikkuse kontrollimise peamiseks allikaks. See on peamine element, mille alusel hinnata eelarve -
toetuse üldisi tingimusi ning otsustada selle eraldamise üle.
2. soovitus. Omamaiste tulude kasutuselevõtuga seotud toetuse maksmise tingimuste 
kasutamise tugevdamine
a) 
Komisjon on soovitusega nõus.
b) 
Komisjon on soovitusega nõus. Tehakse jõupingutusi paremate tulemuslikkuse näitajate loomiseks, sealhulgas 
omamaiste tulude kasutuselevõtu jaoks. Kuid nagu on ilmnenud mitmest hindamisest, leiab komisjon, et reformid 
peavad toimuma valitsuste tõelisel vastutusel ning just siis saab neid tulemuslikult toetada.
3. soovitus. Aruandluse tugevdamine eelarvetoetuse kasutamise kohta omamaiste 
tulude kasutuselevõtu parandamiseks
Komisjon on soovitusega nõus. Rohkem teavet omamaiste tulude kasutuselevõtu kohta antakse selle tulevastes 
iga-aastase eelarvetoetuse aruannetes ning Addis Abeba maksualgatuse rakendamise aruandluse kaudu.
Et tuua eelarvetoetuse mõju omamaiste tulude kasutuselevõtule paremini esile, tehakse juhtumiuuringuid, eeskätt 
hindamiste kujul.
74
Poliitilise dialoogi ettevalmistamisel ja selle formaadi üle otsustamisel tuleb arvesse võtta riigi konteksti ja poliitilist 
tundlikkust ning teatavate aspektide konfidentsiaalsust. Komisjon leiab, et need on hästi struktureeritud poliitilise 
dialoogi head näited.
4. soovitus. Poliitilise dialoogi komponendi tugevdamine omamaiste tulude 
kasutuselevõtmisel
Komisjon on soovitusega nõus. Paremad suunised eelarvetoetuse raames peetava poliitilise dialoogi kohta integ -
reeritakse eelarvetoetuse suuniste tulevasse läbivaatamisse. Poliitilise dialoogi tulemused on praegu ja edaspidi osa 
igast hindamisest. Siiski soovib komisjon rõhutada maksureformide ja poliitiliste eesmärkide poliitilist tundlikkust 
ning jääb seetõttu seisukohale, et dialoogistrateegiate kavandamisel tuleb pidada silmas ka komisjoni huvisid.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 54
75
Komisjon toonitab, et omamaiste tulude kasutuselevõtmine on osa makromajandusest (maksupoliitika) ja riigi 
rahanduse juhtimisest (eeskätt maksuhaldus). Eelarvetoetust täiendava omamaiste tulude kasutuselevõtu suut -
likkuse suurendamise toetus on osa laiemast suutlikkuse arendamise tegevusest. Lisaks on komisjon seisukohal, et 
omamaiste tulude kasutuselevõttu, kaasa arvatud suutlikkuse arendamist, toetatakse mitmesuguste eri tasanditel 
võetavate meetmete kaudu.
5. soovitus. Suutlikkuse arendamise tugevdamine omamaiste tulude kasutuselevõtus
Komisjon on soovitusega nõus.
76
Andmeid seoses maksupoliitika ja maksude haldamise arengu ning omamaiste tulude kasutuselevõtu arendamisega 
partnerriigi valitsuse ja riigi arengupartnerite poolt kogutakse ja hinnatakse süstemaatiliselt. Kõrgema tasemega 
näitajaid kogutakse ja hinnatakse rahvusvahelisel tasandil.
Eelarvetoetuse mõju partnerriikide poliitilistele tulemustele on metodoloogiliselt keerukas tõendada ning seda 
tehakse hindamise raames. Komisjon on alates 2011. aastast hinnanud üha rohkem mitme rahastajaga riike.
6. soovitus. Eelarvetoetuse mõju hindamine
Komisjon on soovitusega nõus. Eelarvetoetuse mõju partnerriikide poliitilistele tulemustele on metodoloogiliselt 
keerukas tõendada. OECD arenguabi komitee eelarvetoetuse hindamise metoodika on seni ainus viis teha järeldusi 
eelarvetoetuse mõju kohta poliitilistele tulemustele, nagu omamaiste tulude kasutuselevõtu paranemine. Komisjon 
püüab seda punkti õigeaegselt analüüsida.
KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplarid:  
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),  
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)  
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).
Sündmus Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus 6.10.2015
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) 31.10.2016
Aruande lõplik vastuvõtmine pärast ärakuulamismenetlust 13.12.2016
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes 17.1.2017
Valitsemissektori tulude teenimine maksudest või 
muudest allikatest on jätkusuutliku arengu seisukohast 
keskse tähtsusega tegur ning seetõttu ELi arengupoliitika 
üks prioriteete. Komisjon võttis 2012. aastal vastu 
eelarvetoetuse uue lähenemisviisi, mis suurendas selle 
toetusvormi potentsiaali siseriiklike tulude kasutuselevõtu 
tõhustamiseks. Kõnealuses aruandes jõuab kontrollikoda 
järeldusele, et hoolimata hiljutistest edusammudest ei ole 
komisjon eelarvetoetuse lepinguid siseriiklike tulude 
kasutuselevõtu toetamiseks auditeeritud riikides veel 
mõjusalt kasutanud. Komisjon ei arvestanud 
eelarvetoetuse meetmete kavandamisel ja elluviimisel 
järjepidevalt mõningaid maksupoliitika ja halduse 
põhiaspekte ning selles valdkonnas rakendatud 
väljamaksetingimuste arv ja kvaliteet oli ebapiisav. Lisaks 
näitas kontrollikoja analüüs, et aruandlus siseriiklike 
tulude kasutuselevõtu parandamiseks rakendatud 
eelarvetoetuse kasutamise ja panuse üle oli puudulik.
EUROOPA
KONTROLLIKODA