[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 20.9.2006

SEK(2006) 1106

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Dokument, mis kaasneb ettepanekuga: NÕUKOGU MÄÄRUS, millega muudetakse määruseid (EMÜ) nr 404/93, (EÜ) nr 1782/2003 ja (EÜ) nr 247/2006 banaanisektori suhtes

EUROOPA BANAANITOOTJATE TOETUSKAVA REFORMIMINE Mõju analüüsi koondaruande kokkuvõte {KOM(2006) 489 lõplik}{SEK(2006) 1107}

EUROOPA BANAANITOOTJATE TOETUSKAVA REFORMIMINE Mõju analüüsi koondaruande kokkuvõte

REFORMIMISE PÕHJUSED

Umbes kuusteist protsenti ühenduse turu banaanivarudest pärineb kolmest Euroopa äärepoolseimast piirkonnast – Kanaari saartelt, Martinique’i ja Guadeloupe’i saarelt ning Madeira saarelt.

Euroopa banaanitootjate toetuskava loodi 1993. aastal, kui oli vaja hüvitada mõju, mille põhjustas kaheteistkümne siseriikliku kava ühtlustamine, mille hulgas oli nii kõrge kaitstusastmega kui ka vaba juurdepääsuga kavasid.

Vahetult enne ühe olulise muudatuse tegemist importimiskorras 1. jaanuaril 2006 ning tähtaegade lähenedes, mis hakkavad mõjutama turulepääsu soodustingimusi, mis sõltuvad Doha läbirääkimistevooru tulemustest ja tulevastest majanduspartnerluse lepingutest AKV-riikidega, nägi komisjon ette tootjate toetuskava läbivaatamise ühise põllumajanduspoliitika reformimise ning POSEI programmide jätkamise raames. Ehkki toetuskava on omamaise tootmise säilitamiseks eluliselt vajalik, ei ole see siiski kooskõlas ühise põllumajanduspoliitika arengu dünaamika ning Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) poolt sätestatud põllumajanduse toetamise viisidega:

- hinnamuutuste automaatne kajastumine toetuse summas isoleerib tootjad kunstlikult turul toimuvatest arengutest ning on vastuolus turule orienteerituse eesmärgiga. Samuti muudab see keeruliseks eelarvekulude prognoosimise;

- toetuse seotust turustatud kogustega peetakse rahvusvahelist kaubavahetust otseselt moonutavaks;

- juba mitu aastat tekitab kindlasummalise võrdlustulu ja tootja poolt saadud keskmise tootmistulu vahel põhinev toetuste määramise süsteem erinevusi eri piirkondade tootjate saadavas hüvitises.

Reformimise suunised

Võttes arvesse reformitud ühise põllumajanduspoliitika eesmärkidesse üle võetud Euroopa säästva arengu ning Lissaboni strateegia prioriteete, finantsperspektiive ning rahvusvahelisi kohustusi, samuti asutamislepingust tulenevaid äärepoolseimate piirkondade eripiiranguid, peaks toetuskava reformi eesmärgiks olema tagada:

- põllumajandustegevuse jätkumine banaanitootmispiirkondade säästva arengu osana;

- tootjate toetamise viiside kokkusobivus reformitud ühise põllumajanduspoliitikaga ning kohustuste täitmisega WTO ees;

- toetuskava stabiliseerimine ning kulude prognoositavus;

- rahuldava elatustaseme säilitamine tootjatel ning toetuste ebavõrdsuse kaotamine;

- võimalus suunata ühenduse abi vastavalt iga tootmispiirkonna põllumajandusliku arengu väljavaadetele;

- banaanitootmisest tuleneva keskkonnakoormuse vähendamine;

- tootjate toetuskava haldamise lihtsustamine ning kontrolli tõhustamine kulutuste üle.

Võimalused ja soovituslikud stsenaariumid

Määrati kindlaks ning hinnati kolme võimalust: abi tootmisest lahutamine , mis eeldab tasandustoetuse asendamist tootmisest lahutatud abiga, mis on kindlaks määratud varasemate andmete põhjal ning kooskõlas reformitud ühise põllumajanduspoliitikaga; memorandum , mis põhineb Euroopa põhiliste tootjamaade ettepanekul ning mis eeldab riigiti kindlaksmääratud eelarveeraldisi ning abi andmist varasemate andmete põhjal ning tingimusel, et säilitatakse osa tootmisest; POSEI , mis eeldab toetuskava rahaliste vahendite üleandmist POSEI programmidele, kusjuures abi andmise viiside ja abi liigi kindlaksmääramine toimub detsentraliseeritult vastavalt iga tootmispiirkonna eripärale. Mandripiirkondade puhul näeb see viis ette abi integreerimise tootmisest lahutatud ühtsete otsemaksete kavaga. Kõnealuse kolme võimaluse hindamist täiendas kahe soovitusliku stsenaariumi, status quo ja liberaliseerimise , analüüs.

Reformi mõjud

Aastateks 2009–2013 näib erinevate võimaluste mõju turule olevat piiratud. Kõnealused võimalused avaldavad märkimisväärset majanduslikku ja sotsiaalset mõju tootmispiirkondadele ning mõjutavad teatud maapiirkondade tasakaalu. Kolmandatele riikidele avalduv mõju ei ole otseselt seotud toetuskavade reformimisega. Erinevate võimaluste mõju keskkonnale on ebamäärane. Mõju, mida banaanitootmine keskkonnale avaldab, võib parandada kõigi nende võimaluste raames.

Majanduslik mõju

Kõnealustel võimalustel on otsene mõju omamaise tootmise tasemele. 2013. aastaks väheneb tootmine abi tootmisest lahutamise korral enam kui 50% võrra. Kuna osa sissetulekust on tootmisest sõltumata kindlustatud, otsustavad tootjad tasa teha kaotused, mida nad on pidanud kannatama alla piirkulu müüdud toodangu koguste tõttu. Memorandumi ja POSEI puhul säilib tootmine oluliselt suuremas mahus. Tootmisest lahutatud abi on piisavalt atraktiivne, et tootjad otsustaksid säilitada nende saamiseks minimaalse vajaliku tootmismahu, mis moodustab kas või 70% nende varasemast tootmismahust. Kaitsetolli muutumine ei paista tootmist mõjutavat.

Import suureneb oluliselt kõigil juhtudel. Impordi kasvu soodustab tariifide alanemine ja see on seotud väheneva sisetoodanguga, mis impordiga asendatakse. Abi tootmisest lahutamise puhul suureneb import 12–14% ning POSEI ja memorandumi puhul 8–9%. Kõnealused võimalused ei näi mõjutavat impordi jaotumist päritolu järgi, mis on aga otseses sõltuvuses kaitsetollide suurusest.

Erinevad reformimisvõimalused ei mõjuta impordihindade arengut, mis käivad käsikäes impordi ning kaitsetolli arenguga.

Erinevad reformimisvõimalused ei mõjuta tarbimise arengut. Tarbimise kasv tuleneb suurenenud impordist tingitud hindade langusest ning seda mõjutab väliskaitse areng.

Kõigi kolme võimaluse raames jääb toetuste eelarve kindlaksmääratuks, kusjuures kindlaksmääratus ise on nende võimaluste määratlemise osaks. Iga võimaluse üldine eelarve sõltub ELi banaanitootjatele eelneva mitmeaastase vaatlusperioodi jooksul antud keskmisest abist.

Reformimisvõimalused avaldavad mõju ka ressurssidele, mis tekivad seoses imporditollimaksuga. Need on seda suuremad, mida suuremas osas asub imporditav toodang väheneva omamaise toodangu asemele ( abi tootmisest lahutamine ja POSEI/memorandum). Tariifide vähendamisel kahanevad ka ressursid.

Piirkondlik mõju

Banaanitootmise piiramisest tulenev piirkondlik mõju on vastavuses selle kultuuri olulisusega eri tootmispiirkondades. Tootmise jätkumine näib olevat elulise tähtsusega Martinique’i põllumajanduse jaoks, võrdlemisi oluline on see Kanaaride ja Guadeloupe’i põllumajanduse jaoks ning kõige vähem oluline Madeira põllumajanduse jaoks.

Võttes arvesse nende piirkondade tunnusjooni, tunnistavad eksperdid, kellega konsulteeriti, mitmekesistamisvõimaluste piiratust põllumajanduses ning väljaspool seda.

Lisaks juhivad eksperdid tähelepanu kaudsele mõjule, mida sagedased mandrile tehtavad sõidud avaldavad saarte meretranspordi maksumuse vähenemisele, samuti istandike rollile maastiku säilitamisel suure turismipotentsiaaliga piirkondlikus majanduses.

Nad on ka ühel meelel selles, et põllumajandus on vaja uuesti suunata kohalikele turgudele ning et tuleb arendada põllumajandust täiendavat tegevust maapiirkondades. Niisugune ühissuund sõltub ühtlasi iga piirkonna eripärast ning võimalikest eesmärkidest ja strateegiatest.

Sotsiaalne mõju

Banaanikasvatus nõuab suurt hulka põllumajandustööjõudu. Ühes ja samas tootmispiirkonnas võib töötajate hulk varieeruda 0,8st aasta tööühikust hektari kohta, nagu see on Kanaari saarte lõunaosa tasandikel asuvates istandikes, 1,4 aasta tööühikuni hektari kohta põhjaosa nõlvadel ja künklikul pinnasel asuvates istandikes.

Kokkuvõttes annab banaanisektor kolmes kõnealuses äärepoolseimas piirkonnas kas otseselt või kaudselt täistööajaga tööd 30 000 inimesele. Võttes arvesse seda, et teatud põllumajandustootjad on ühekorraga tegevad mitmel alal ning et teatud piirkondades tegeldakse mitme põllumajandusharuga, hõlmab täistööajaga töötav personal oluliselt suuremat arvu inimesi.

Nimetatud arvu suuruse taga peituvad väga erinevad olukorrad, mis määravad mõju, mida avaldab võimalik tootmise vähendamine. Osa ettevõtteid on spetsialiseerunud ning vajavad palgatöölisi, samas kui teised kasvatavad banaane teiste kultuuride kõrval ning töösse on kaasatud pereliikmed.

Istandike tööjõud on üldjuhul madala kvalifikatsiooniga ning mõnikord suhteliselt eakas. See seab olulised piirangud võimalusele siirduda teenusesektorisse, mis moodustab kolme kõnealuse piirkonna tegevusest kolm neljandikku.

Keskpikas perspektiivis puudub ekspertide sõnul, kellega konsulteeriti, arvestatav alternatiiv banaanisektori põllumajandustööliste tööalaseks ümbersuunamiseks. Seega halvendaks igasugune tootmise vähendamine peamistes tootmispiirkondades niigi kehva olukorda tööturul.

Kolmandad riigid

Toetuskava reformimine ei avalda otsest mõju ekspordist saadavale tulule ega kolmandate tootjariikide olukorrale. Samas sunnib turuosa säilitamise nimel toimuv konkurents ettevõtteid oma marginaale vähendama ning avaldab teatud istandikes survet seal valitsevatele töötingimustele, mis võivad muuta kasutuks keskkonna kaitseks tehtavad pingutused. Selleks et niisugust perspektiivi vältida, on mõned isikud, kellega konsulteeriti, pakkunud järgmist: 1) osa tollimaksu suurendamisest tekkinud täiendavate ressursside ringlusselaskmine säästvate tootmismeetodite edendamise eesmärgil ning 2) valdkonnas tegutsejate rahvusvahelise dialoogiplatvormi rahastamine. Ehkki tollimaksude suurendamine ei avaldu tehniliselt selliste kulutuste rahastamise võimaluse suurenemisena, on need ettepanekud Euroopa maksumaksja seisukohast siiski asjakohased.

Välja on selgitatud mitmed koostöövaldkonnad Euroopa banaanitootjate ja kolmandate riikide banaanitootjate vahel samades piirkondades. Regionaal- ja arengupoliitika vahendite liigendamine on aga jätkuvalt problemaatiline.

Mõju keskkonnale

Tänapäeva banaanitootmine põhineb piiratud geneetilisel alusel, mis muudab banaanipõõsad väga hapraks. Pikaajaline kemikaalide kasutamine suurendab parasiitide resistentsust ning vajadust taimede hoolduse järele. See kujutab endast ohtu töötajate tervisele, bioloogilisele mitmekesisusele, pinnasele ning põhjaveele.

Vaatamata pestitsiidide oluliselt mõõdukamale kasutamisele ei ole Euroopa tootmispiirkonnad saastuse probleemidest vabad. Antillides võimaldas kultuuride integreeritud süsteemi kasutuselevõtmine vähendada kasutatavate pestitsiidide hulka kaheksa aasta jooksul poole võrra, ilma tootlikkuse või rentaabluse languseta.

Keskkonnale pühendatud ekspertarutelu käigus esitleti kõnealuste edusammude jätkamiseks mõeldud tegevuskava. See näeb ette viieaastase tegevuse eesmärgiga välja töötada, kohandada ning anda Euroopa asjaomastele piirkondadele edasi uuenduslikud harimissüsteemid ja vastupidavamad sordid, mis võimaldavad oluliselt vähendada või hoopiski lõpetada pestitsiidide kasutamise. Mõningates tsoonides võib kõnealuse kava rakendamine soodustada üleminekut bioloogiliste banaanide kasvatamisele. Euroopa Liidu banaanitootmine, mis praegu moodustab maailma tootmisest vaevalt 1%, võiks sellega olla teistele eeskujuks. Lisaks üleminekutoetusele, mis võib aidata kaasa kohustuste võtmisele tootjate poolt, sõltub integreeritud põllumajanduse kestmajäämine diferentseerimise reaalsetest väljavaadetest integreeritud harimismeetodiga saadud banaanide väärtustamisel turul.

Toetuste andmise korra reformimisvõimalustel saab banaanikasvatuse poolt keskkonnale avaldatava mõju parandamise väljavaadetele olla ainult kaudne mõju.

Seoses põllumajanduspoliitika reformimisega ning vaatamata äärepoolseimate piirkondade väljajätmisele tootmisest lahutatud ühtsete otsemaksete süsteemist, toimub keskkonnaalaste tingimuste kohaldamine lähtuvalt otsetoetuste jaotamist käsitlevatest sätetest. Seega jätkuks selle kohaldamine kõigi kolme reformimisvõimaluse raames. POSEI puhul kuuluks keskkonnamõõde kahtlemata toetuse määramisel tehtavasse eeluuringusse.

Võimalus kasutada maapiirkondade arengutoetusi või muid ühenduse poolt arenguks eraldatud vahendeid, ning põllumajanduslike ja keskkonnaalaste meetmete rakendamine ei ole samuti reformimisvõimalustest sõltuv.

Banaaniistandike näol on tegemist elemendiga, mida üldiselt seostatakse tootmispiirkondade maastiku iluga. Võttes arvesse põllumajandusliku mitmekesistamisega seotud erilisi raskusi, võib banaanikasvatuse kadumine tähendada ka põllumajanduse kadumist maakasutuse teiste vormide kasuks.

KOKKUVÕTE EELISTEST JA PUUDUSTEST

Põllumajandustegevuse ja -töö kui äärepoolseimate piirkondade säästva arengu osade säilimine näib abi tootmisest lahutamise korral, mis viib suurema osa tootmise kadumiseni, olevat tõsiselt ohustatud. Banaanide puhul on abi tootmisest lahutamise (tootjate õiguse taastamine toota vastavalt sellele, mis on turul hinnas, ja mitte vastavalt toetussummale) ratsionaalsus tõsiselt häiritud teiste kultuuride väljajätmise tõttu kõnealusest süsteemist.

Põllumajandustegevuse säilimise vaatenurgast annaks kaks ülejäänud reformimisvõimalust leebemaid tulemusi. Tootmise koondamine, mille need kaasa toovad, toimub umbes kolmandiku ulatuses praegusest mahust. On oht, et see koonduks piirkondadele, kus majandustegevus sõltub suuresti banaanikasvatusest, seda enam, kui mitmekesistamise ja ümberstruktureerimise võimalused, kui need on olemas, näivad olevat saavutatavad ainult juhul, kui pingutusi toetatakse. Mitmekesistamise ja ümberstruktureerimise võimalused, ehkki ahtad, on siiski olemas. Analüüs näitas, et need sõltuvad eri strateegiatest, isegi kui nad peavad vastama ühistele suunistele: ümberorienteerumine kohalikele turgudele; parema integratsiooni saavutamine töötlemise eri etappidel, mis loovad suure osa lisaväärtusest; põllumajandust täiendavate tegevuste arendamine maapiirkonnas. Sellest vaatenurgast erineb POSEI võimalus memorandumi omast just suurema paindlikkuse poolest, mida see pakub eri piirkondadele.

Säilitades äärepoolseimate piirkondade ebasoodsa olukorra hüvitamiseks vajaliku toetuse suuruse, sidumata seda samas otseselt toodetud kogustega, läheneksid memorandumi ja POSEI võimalused veidi turule orienteerituse eesmärgile. Potentsiaal oleks suurem POSEI võimaluse raames, ehkki selle valikuline olemus ei anna selles suhtes mingit tagatist.

Kui rääkida eesmärgist vähendada ühenduse eelarve ebastabiilsuse ohtu, siis välja arvatud memorandumis välja pakutud läbivaatamise tingimus, suurendavad kõik kõnealused võimalused ebastabiilsuse ohtu, määrates eelnevalt kindlaks püsiva toetussumma suuruse. Kui tulla toetuste jagamise juurde tootmispiirkondade vahel, mille pakkusid välja tootjamaad, siis kõikide erinevate võimaluste puhul vähenevad põhimõtteliselt praegused erinevused toetuste summas.

Mis puutub põllumajandustootjate sissetuleku säilitamise eesmärki, siis esmapilgul näib, et kõige selgemat paranemist tõotab abi tootmisest lahutamise võimalus. Sissetulek on tagatud, samas kui tootjad ei pea enam kandma kulusid, mida toob endaga kaasa alla piirkulude müüdavate koguste tootmine. Kas siis enam ongi võimalik rääkida põllumajandustootjatest, kui suurem osa istandike omanikest peaks otsustama ametist loobuda? POSEI võimalus võib seda eesmärki paremini täita, andes kohalikele ametiasutustele võimaluse lahendada kohapeal pingeid, mis tekivad lühiajaliste piirangute ning vajaduse vahel arendada tegevust elujõulise mitmekesistamise suunas.

Keskkonna säästmise integreerimine sisaldub kõikides reformimisvõimalustes ning see tuleneb selle eesmärgi süstemaatilisest ülekandmisest ühise põllumajanduspoliitika erinevatesse toetuse vormidesse. Toetuste sidumine keskkonnaga on omane kõigile reformimisvõimalustele. Keskkonna kaitsmise nimel tehtavad pingutused, mis lähevad kaugemale hea põllumajandustava nõudmistest, saavad jätkuvalt ühenduse toetuse osaliseks – seda põllumajanduse keskkonnameetmete ning maapiirkonna arengu meetmete raames. POSEI võimaluses peitub aga siiski suurem potentsiaal keskkonna kaitsmiseks ja väärtustamiseks elluviidavate tegevuste järjepidevuse kindlustamiseks. Tootmise järsk langus, mille tooks endaga kaasa abi tootmisest lahutamise kasutamine, vähendaks automaatselt keskkonnale ning loodusressurssidele avaldatavat koormust. Tõenäoliselt suunaks see suurema osa banaanikasvatuseks kasutatavast maast mittepõllumajanduslikku kasutusse, mille mõju loodusressurssidele, keskkonnale, bioloogilisele mitmekesisusele ning maastikele ei ole võimalik ennustada.

Mis puutub haldamise lihtsustamise ja kontrolli tõhustamise eesmärki, siis on potentsiaal olemas kõigil võimalustel peale memorandumi, kuid sellest ei piisa, et nende vahel vahet teha.

Kokkuvõttes, lähtuvalt analüüsist ning võttes arvesse eri võimaluste hindamisel kasutatud kriteeriume, näib reformi suunitlustega kõige paremini vastavuses olevat POSEI.