12.2015. aasta mais võttis Euroopa Komisjon vastu uue paremat õigusloomet käsitleva lähenemisviisi, mille eesmärk on tagada süsteemsem ja läbipaistvam konsulteerimine sidusrühmadega, tõhusamad mõjuhinnangud ning varasemate kogemuste arvessevõtmine. Kuna töö kindlustussektori grupierandi määruse läbivaatamisega algas juba 2014. aasta alguses, ei läbitud selles protsessis kõiki uutes parema õigusloome suunistes sätestatud samme. Läbivaatamine on aga toimunud avatult ja läbipaistvalt ning järgitud on tagasiulatuva hindamise peamisi elemente. Seega võimaldas suurema koostöövajaduse analüüsimine komisjonil uurida sellise lähenemisviisi asjakohasust, samal ajal kui grupierandi määruse vajalikkuse analüüsimisel võeti arvesse kõnealuse lähenemisviisi sidusust, tõhusust ja tulemuslikkust.

9.Läbivaatamine jätkub 2017. aasta alguseni kuni mõjuhinnangu lõpuleviimiseni. Komisjon on tellinud kaks uuringut kindlustussektori grupierandi määruse toimimisega seotud küsimuste kohta, mille sidusrühmad konsultatsioonide käigus tõstatasid: pakkumise asendatavus kindlustuses ja turul kättesaadavate kaas(edasi)kindlustuse erinevate vormide mõju. Need uuringud aitavad saada turust tervikliku ülevaate, mille põhjal komisjon teeb oma lõplikud ettepanekud kindlustussektori grupierandi määruse tuleviku kohta.

8.Käesoleva aruande eesmärk on tutvustada komisjoni esialgseid seisukohti praeguses etapis seoses kindlustussektori grupierandi määruse toimimise ja tulevikuväljavaadetega. See ei mõjuta mingil viisil komisjoni lõplikku otsust pärast mõjuhinnangu lõpuleviimist. Aruanne on üks samm igakülgses konsultatsiooniprotsessis, millest kutsutakse osa võtma kõiki sidusrühmi. Seda tuleks lugeda koostoimes lisatud komisjoni talituste töödokumendiga, milles on üksikasjalikumalt tutvustatud komisjoni talituste seisukohti aruandes esitatud väidete kohta.

5.Kindlustussektor on üks kolmest sektorist, mille suhtes grupierandi määrust jätkuvalt kohaldatakse (ülejäänud kaks on liinilaevandus merel ja mootorsõidukite turustus). Vastavaid grupierandi määrusi on kohaldatud ka muudes sektorites (nagu mere- ja lennutransport), kuid neid ei ole uuendatud. Esimene kindlustussektori grupierandi määrus võeti vastu 1992. aastal ning seda on kahel korral (2003. ja 2010. aastal) koos muudatustega uuendatud. Eelkõige vähendas komisjon 2010. aastal neljalt praegusele kahele selliste kokkuleppeliikide arvu, mille suhtes erandeid kohaldatakse, ja võttis vastu teatise, milles antakse suuniseid kindlustussektori grupierandi määruse kohaldamise kohta (kindlustussektori grupierandi määrust käsitlev teatis).

1.Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 101 lõike 3 kohaselt võib tunnistada siseturuga kokkusobivaks ettevõtjatevahelised kokkulepped, mis piiravad konkurentsi Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 101 lõike 1 tähenduses, kui need aitavad edendada tehnilist või majanduslikku progressi või parandada kaupade tootmist või levitamist, võimaldades samal ajal tarbijatel saada sellest tulenevast kasust õiglase osa, tingimusel et piirangud piirduvad rangelt vajalikuga (proportsionaalsuse põhimõte) ega kõrvalda konkurentsi asjaomase tooteturu olulisel osal.

27.Komisjon leiab aga, et olemas on asjakohased juhised teabevahetusega kaasneva kasu tagamiseks.

26.Ühtlasi väidavad need sidusrühmad, et kui riskide kohta on kätte saada vähem teavet, võib see kahandada usaldust parimal hinnangul põhinevate kohustuste arvutuste vastu, mida kindlustusandjad on kohustatud tegema, ning nõuda suuremaid eraldisi ebakindlate olukordade ja tingimuslike kohustuste jaoks piisavate reservide moodustamiseks.

25.Vastanute väitel oleks sellisel tajutaval õiguskindlusetusel mitu kahjulikku tagajärge, sealhulgas suuremad nõuetele vastavuse kulud ja koostöö võimalik vähenemine. Samuti osutavad kõnealused sidusrühmad, et suuremad turgu valitsevad ettevõtjad, kes ei pruugi riskide täpseks hindamiseks täiendavaid statistilisi andmeid vajada, võivad kaotada huvi jagada seda teavet väiksemate kindlusandjate ja võimalike uute turuletulijatega, kellel on riskide hindamisel suuremaid raskusi, sest nende tegevus turul on piiratud või puudub. See võib vähendada konkurentsi ja kahjustada tarbijate huve. Nende arvates tagab kindlustussektori grupierandi määruse nõue, mille kohaselt tuleb anonüümseks muudetud ja üldistatud statistiline teave riskide kohta mõistlikel, taskukohastel ja mittediskrimineerivatel tingimustel kättesaadavaks teha, väiksematele ja suurematele kindlustusandjatele võrdsed võimalused ning hõlbustab turule sisenemist.

24.Need sidusrühmad (täpsemalt kindlustusseltsid ja kindlustusandjate ühendused), kes ühiseid andmekogusid, tabeleid ja uuringuid käsitleva erandi edasise kohaldamise suhtes seisukoha võtsid, pooldasid selle säilitamist, kuid esitasid selle arvamuse toetuseks vaid üldisi argumente. Näiteks väitis mitu neist, et mitteuuendamine tekitaks õiguskindlusetust seoses koostöö lubatavusega ning et kehtivates komisjoni horisontaalsetes suunistes ei ole esitatud asjakohaseid juhiseid enesehindamiseks (sest neis ei võeta piisavalt arvesse kindlustussektori eripärasid).

22.Sellest tulenevalt on komisjon praeguses etapis seisukohal, et kindlustussektori grupierandi määrusega hõlmatud kaks koostöövormi (välja arvatud eri liiki investeeringute kasumlikkust käsitlevad uuringud) tunduvad olevat kindlustussektorile eriomased. Seepärast sõltub asjaolu, kas on objektiivseid põhjuseid kindlustussektori grupierandi määruse II või III peatükis sätestatud eeskirjade säilitamiseks, lõppkokkuvõttes sellest, kas kõnealustes peatükkides käsitletud kokkulepete, otsuste ja kooskõlastatud tegevuse kumbagi liiki tuleks kaitsta sellise erandliku õigusaktiga nagu grupierandi määrus või piisaks asjakohastest juhistest.

20.Praegused andmed osutavad, et viimasel kümnendil on kindlustusturul kujunenud välja konkurentsivõimelisemad riskide kaas(edasi)kindlustamise viisid, nagu maakleri juhitav kaas(edasi)kindlustus või maakleri ja kindlustusandjate vahel teatavate riskiliikide kohta sõlmitavad lepingud (line-slips). Need on toimivad alternatiivid institutsioonilistele kaas(edasi)kindlustuskoondistele, mille suhtes on kindlustussektori grupierandi määruses erand kehtestatud. Peale selle ei ole kindlustus ainus sektor, kus ettevõtjad konkreetsetes suurprojektides asjaomaste kulude ja riskide jaotamiseks koostööd teevad (see toimub ka näiteks suurte ehitusprojektide puhul).

19.Praeguses etapis osutavad läbivaatamise käigus kogutud tõendid, et kindlustusandjad peavad sageli tegema koostööd teatavate oluliste mittekonventsionaalsete riskide katmiseks, mis on seotud eelkõige terrorismi, tuumaenergia tootmise ja keskkonnakaitsega ning mida on nende ulatuse ja jaotumise tõttu keerulisem või võimatu individuaalselt kindlustada, vastupidiselt väiksematele ja konventsionaalsematele riskiklassidele, nagu elu- ja mootorsõiduki kindlustus, mille puhul kindlustusandjad katavad riske tavaliselt sõltumatult. Kui riski laadist tulenevalt ei ole ühelgi individuaalsel kindlustusandjal selle katmiseks vajalikku suutlikkust, võimaldab kaas(edasi)kindlustus kindlustusandjatel katta piisava arvu riske, et riskiprofiil või portfell vastaks asjaomase riskiliigi kogumahule.

18.Kindlustussektori grupierandi määruse artiklis 5 on kehtestatud erand kokkulepete suhtes, mis käsitlevad selliste kindlustusandjate koondiste (kaaskindlustuskoondiste) või kindlustus- ja edasikindlustusandjate koondiste (kaasedasikindlustuskoondiste) asutamist ja tegevust, mille eesmärk on riskide ühine katmine, kui on täidetud teatavad tingimused; eelkõige ei tohi nende turuosa ületada teatavat künnist (20 % esimeste ja 25 % viimaste puhul). Peale selle on artiklis 6 kehtestatud erand uusi riske katvate kaas(edasi)kindlustuskoondiste suhtes, mida kohaldatakse kolme aasta jooksul alates koondise asutamise kuupäevast.

17.Kindlustust ja edasikindlustust käsitlevas Solventsus II direktiivis, mis jõustus 1. jaanuaril 2016, on sätestatud rangemad nõuded seoses riskikapitaliga ning kohustatud (edasi)kindlustusandjaid arvutama parimal hinnangul põhinevaid kohustusi, mis võib seega tekitada kindlustusandjatele suurema vajaduse säilitada riskide kohta üksikasjalikumat ja täpsemat teavet, et arvutada oma bilansis piisavad reservid.

15.Riskide hinnastamiseks püüavad kindlustusandjad üldiselt vähendada erinevusi ühelt poolt nõuete tegeliku väärtuse ja teiselt poolt kindlustatute makstavate kindlustusmaksete vahel. Kindlustus katab tulevasi riske, mille kulud ei ole kindlustuslepingu sõlmimise ajal teada. Sellest tulenevalt on riskiklasside tegelikke kulusid käsitleva piisava ja täpse varasema statistilise teabe kättesaadavus kindlustustegevuse mitmesugustes segmentides toimuvate toimingute seisukohalt äärmiselt oluline. Peale selle tundub, et ühelgi individuaalsel kindlustusandjal ei ole piisavalt statistilisi riskiandmeid selliste arvutuste täpseks tegemiseks.

28.Komisjoni horisontaalsed suunised, mis võeti vastu pärast kindlustussektori grupierandi määruse jõustumist, sisaldavad eraldi peatükki teabevahetust käsitlevate kokkulepete kohta. Selles on sätestatud kindlustussektori suhtes täielikult kohaldatavad põhimõtted, mis annavad hea aluse, mille põhjal andmekogude, tabelite ja uuringute ühise koostamise ja levitamise lubatavust ise hinnata.

29.Suunistes on sõnaselgelt tunnistatud, et „[t]äielikult üldistatud andmete, st selliste andmete vahetamine, mille puhul on piisavalt keeruline tuvastada üksiku äriühingu tasandi teavet, piirab konkurentsi tõenäoliselt oluliselt vähem kui äriühingute tasandil andmete vahetamine”. Peale selle võib „[ü]ldistatud turuandmete kogumine ja avaldamine (näiteks müügiandmed, suutlikkus, sisendite ja komponentide kulud) kaubandusorganisatsioonide ja turuuuringute ettevõtete poolt [...] tuua kasu nii varustajatele kui ka tarbijatele, andes neile selgema ülevaate sektori majandusolukorrast. Selline turuandmete kogumine ja avaldamine võib turuosalistel võimaldada teha paremini informeeritud individuaalseid otsuseid kohandamaks oma strateegiat turutingimustele. Enamasti üldistatud andmete vahetamine konkurentsi ei piira, välja arvatud juhul kui see toimub tugeva oligopoli puhul”.

30.Lisaks on suunistes tunnistatud, et „[t]õhusust võib suurendada ka ettevõtjatevaheline tarbijaandmete vahetamine turgudel, kus tarbijaid käsitlev teave on ebaühtlane. Näiteks motiveerib klientide varasema käitumise jälgimine seoses õnnetuste või krediidiriskiga tarbijaid oma riske vähendama. Samuti võimaldab see välja selgitada, milliste klientide puhul on risk väiksem ja kellele tuleks seega pakkuda madalamaid hindu. Sellega seoses võib teabevahetus vähendada ka tarbijate kinnistamist, soosides seega jõulisemat konkurentsi. Selle põhjus on asjaolu, et teave käsitleb tavaliselt kindlat suhet ning vastasel korral kaotaksid tarbijad teise äriühingu poole pöördumisel asjaomase teabe põhjal saadava eelise. Kõnealusest tõhususe suurenemisest võib näiteid tuua pangandus- ja kindlustussektorist, mida iseloomustab tarbijate kohustuste täitmata jätmist ja riskinäitajaid käsitleva teabe sage vahetamine”.

31.Suunistega kaitstakse sellist liiki koostöö toimumist kindlustussektoris. Need põhimõtted kajastavad kindlustussektori grupierandi määruses sisalduvaid põhimõtteid ja nendega kehtestatakse erand kindlustusandjate vahelise teabevahetuse suhtes. Kindlustussektori grupierandi määruse kohaldamise lõpetamise korral oleksid seepärast juba olemas samaväärsed komisjoni suunised, mis aitavad kindlustusandjatel oma koostöö lubatavust ise hinnata. Samal põhjusel ei tohiks nõuetele vastavuse hindamine riiklike kindlustusliitude poolt, kes on praegu peamised riskiandmete koostamise ja levitamise vahendajad, tuua kaasa olulist muutust nõuetele vastavuse kuludes horisontaalsete suuniste alusel. Kindlustussektori grupierandi määruse ja määruse (EÜ) nr 1/2003 raamistikus on asjakohastel liitudel ja vahendajatel kohustus tagada, et riskiandmete kogumine ja levitamine andmekogude, tabelite ja uuringute vormis vastab nendele sisulistele sätetele.

32.Motivatsiooni seisukohast tundub samuti, et ühiste andmekogude, tabelite ja uuringute puhul tehtava koostöö vähenemise väidetav risk juhul, kui kindlustussektori grupierandi määruse vastavat peatükki ei uuendata, on väga väike. Kui koostöö selles valdkonnas on kindlustussektori jaoks nii hädavajalik, nagu kindlustusseltsid avalikus konsultatsioonis väitsid, siis on äärmiselt ebatõenäoline, et õiguskindluse võimalik vähenemine erandi lõpetamise tagajärjel selle väidetava olulise koostöövajaduse üles kaalub.

33.Seepärast on ühiseid andmekogusid, tabeleid ja uuringuid käsitleva grupierandi määruse jätkuva olemasolu vajadus praegu küsitav, eelkõige kui on olemas alternatiivsed juhenddokumendid (sh teatis), mida saab vajaduse korral kasutada horisontaalsete suuniste asjakohaste sätete täiendamiseks. Kokkuvõttes leiab komisjon, et vajadus konkreetse grupierandi määruse järele sektori nõuetekohase toimimise tagamiseks ja teatavat liiki teabevahetuse soodustamiseks on küsitav.

Teatavat liiki riskide ühine katmine (koondised)

34.Avaliku konsultatsiooni käigus vastanud sidusrühmad (peamiselt kindlustusseltsid ja nende ühendused) väitsid üldiselt, et kui koondisi käsitleval erandil lastakse aeguda, siis väheneks selle tulemusel õiguskindlus seoses koondiste vormis toimuva koostöö lubatavusega, mis omakorda suurendaks kindlustusandjate nõuetele vastavuse kulusid ja tekitaks liigset ettevaatlikkust teatavate koondisi käsitlevate kokkulepete sõlmimisel. Väidetavalt võib see tingida suuremate kindlustusmaksete nõudmise kindlustusandjate poolt ja mõnel juhul isegi olemasolevate koondiste tegevuse lõpetamise, eelkõige suurenenud ja katastroofidega seotud riskide valdkonnas, mis võib tähendada teatavate kaaskindlustustoodete pakkumise lõpetamist, kahjustades seega tarbijaid.

35.Osalenud sidusrühmad ei esitanud aga mingeid konkreetseid tõendeid, et põhjendada selliseid üldisi väiteid koondisi käsitleva erandi võimaliku mitteuuendamise väidetava kahjuliku mõju kohta. Konsultatsioonis kasutatud küsimustiku teatavates osades paluti üksikasjalikult selgitada mitteuuendamise tagajärjel äritegevuses toimuvaid muutusi ning need olid kavandatud sellisel viisil, et kvantifitseerida ja hinnata kaasnevat mõju kuludele ja hindadele; valdav osa vastanuid jättis aga neile küsimustele vastamata.

36.Enne avaliku konsultatsiooni algatamist avaldas komisjon uuringu kaas(edasi)kindlustuskoondiste ja kindlustusturul sõlmitud ühekordsete kaas(edasi)kindlustuskokkulepete kohta. See tugines kogu EL 27s läbiviidud intervjuudele. Lähtudes kindlustussektori grupierandi määruses esitatud määratlusest, tehti terves ELis kindlaks vaid 46 tegutsevat koondist. Uuringus järeldati, et „[p]aljud koondised on loodud katastroofidega seotud riskide (tuuma-, keskkonna-, terrorismirisk) katmiseks, kuid need ei ole selliste riskide puhul ainsad alternatiivid, sest mõningaid selliseid riske katavad ka kindlustusturud ja muud mehhanismid, nagu riigi tagatisega kindlustusandjad. Selliste olulisi riske katvate koondiste kõrval on ka muid kindlustusandjate vahelisi kokkuleppeid kindlustusturul soovimatute riskide käsitlemiseks või mõne turuniši kasutamiseks, mille puhul kindlustusandjad kindlustusturul suutlikkuse tagamiseks ühinevad”.

37.Kindlakstehtud koondiste arv oli algselt eeldatust oluliselt väiksem. 100 kokkuleppest, mis väidetavalt leiti olevat kindlustussektori grupierandi määruses esitatud määratlusega hõlmatud, jäeti pärast intervjuusid 39 lõpuks uuringu käsitlusalast välja. Ülejäänud 61 koondise puhul leiti, et need võivad määratlusele vastata, kuid tehti kindlaks, et 15 neist enam ei tegutse, st need on likvideerimisel. Seega oli peaaegu veerand kindlustussektori grupierandi määruse kohastest koondistest otsustanud turult lahkuda, vähendades veelgi määratlusele vastavate koondiste arvu.

38.Seoses koondisi käsitleva erandi kasutamisega on uuringus osutatud ka sellele, et „[e]nesehindamist, asjaomast turgu ja turuosasid käsitlevatele küsimustele vastamise määrad valmistasid pettumust. Teatavad kõnealused koondised ei olnud täielikku enesehindamist teinud, sest nad leidsid, et uute riskide katmise tõttu kehtib nende suhtes erand, või olid kindlad, et nende turuosa jäi alla 20 % künnise. Üldiselt tundus teadlikkus kindlustussektori grupierandi määrusest olevat erinev, kuigi need koondised, kes olid oma positsiooni alates uue grupierandi määruse väljaandmisest uuesti hinnanud, ei teatanud oma nõuetele vastavuse olukorra muutumisest”.

39.Uuring näitas, et „[s]eoses määratlusega esineb ebakindlust ning oht, et tegevusharu arusaamine koondistest ei vasta grupierandi määruse taotlusele, mis võib osutada vajadusele olukorda selgitada; see mõjutab nii koondiste enda kindlakstegemist kui ka määratlust nendel juhtudel, kui koondiselaadseid kokkuleppeid sõlmivad muud pooled kui kindlustusandjad, eelkõige vahendajad, mistõttu võib olla vaja viia läbi väljapoole käesoleva aruande käsitlusala jääv uuring”.

40.Ühtlasi leiti uuringus, et „koondiste toimimine on erisugune ja iga koondist on vaja hinnata selle individuaalsete näitajate põhjal”.

41.Uuringu tulemusi arutati sidusrühmadega 2013. aasta märtsis korraldatud õpikojas, kus leidsid kinnitust peamised järeldused:

kaas(edasi)kindlustusturul on juba olemas koostöövormid, mis küll erinevad koondistest, ent täidavad sarnast rolli;

turul paistab valitsevat selgusetus seoses sellega, millised kõnealused koostöövormid kujutavad endast kaas(edasi)kindlustuskoondisi kindlustussektori grupierandi määruse tähenduses ja mille suhtes saaks seega kohaldada koondisi käsitlevat erandit;

toote ja selliste turgude geograafiline määratlus, kus koondised tegutsevad, ning kindlustussektori grupierandi määruse kohane uute riskide määratlus ei pruugi kõikide turuosaliste jaoks selge olla; ja

kuigi turuosalised arvavad, et koondised on teatavate riskide puhul jätkuvalt vajalikud, tunnistasid nad, et turg võiks liikuda paindlikumate ja konkurentsi rohkem soodustavate kaas(edasi)kindlustuse lahenduste suunas.

42.Kindlustussektori grupierandi määruse artiklis 5 on sätestatud, et koondisi käsitlevate kokkulepete puhul kohaldatakse erandit koondiste asutamise ja tegevuse suhtes. Komisjoni varasemates otsustes on eristatud asutamist ja tegevust (toimimist). Komisjoni arvamuse kohaselt ei ole esimese puhul pelk asjaolu, et koondis võib olla vajalik, iseenesest piisav põhjus järeldada, et see ei moonuta konkurentsi. Seejärel vaatleb komisjon koondise toimimist, uurides, kas võimalikud lisakokkulepped, mille koondise liikmed on sõlminud, tõepoolest üksnes täiendavad selle toimimist ja on selle jaoks seega vajalikud. Mitme juhtumi puhul on komisjon asunud seisukohale, et koondis ei saa üldiselt olla kokkusobiv juhul, kui selle elujõulisuse saaks tagada vähem piiravate tegevustingimustega; see on jätkuvalt kokkusobivuse norm, mida praegu kohaldatakse.