KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

määrusest (EL) nr 575/2013 ja direktiivist 2013/36/EL majandustsüklile avalduva mõju kohta

1. Sissejuhatus

1.Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 575/2013 artiklis 502 on nõutud, et komisjon kontrolliks korrapäraselt, kas kõnealuses määruses ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2013/36/EL kehtestatud riskitundlikud regulatiivsed nõuded avaldavad soovimatut protsüklilist mõju seeläbi, et nad suurendavad finantssüsteemi ja reaalmajanduse vahelist endogeenset suhet ning võimendavad seega reaalmajandustsüklit.

2.Kui selline protsükliline mõju tuvastatakse, siis peab komisjon esitama ettepaneku sobilike parandusmeetmete kohta. Käesoleva aruande erieesmärk on seega analüüsida, kas leidub tõendeid selle kohta, et määruse (EL) nr 575/2013 ja direktiivi 2013/36/EL sätted suurendavad omavahendite suhtarvu nõuetest tulenevat protsüklilist mõju.

3.Komisjon on koostanud omavahendite suhtarvu nõuetest tulenevat protsüklilist mõju käsitlevaid aruandeid ka varem, 2010. ja 2012. aastal. Käesolev kolmas aruanne on esimene neist aruannetest, mis on koostatud määruse (EL) nr 575/2013 kehtivusajal. Kolmas aruanne tugineb Euroopa Pangandusjärelevalve (edaspidi „EBA“) asjakohasele aruandele, mille koostamisse panustasid Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu, Euroopa Keskpank (edaspidi „EKP“) ja ELi liikmesriikide ametiasutused. See põhineb olemasolevate teadustööde ulatuslikumal analüüsil.

4.Reguleerimisasutused ja haritlaskond on üldiselt nõus, et finantssüsteem on oma olemuselt ebastabiilne ja sellele avalduvad riskid, mis võivad realiseerumise korral põhjustada reaalmajandusele väga negatiivseid tagajärgi. Seda näitavad ka varasemad kogemused. Kümme aastat tagasi alguse saanud ülemaailmne finantskriis tuletas seda teravalt meelde. Selleks et võidelda sellise finantsilise ebastabiilsuse vastu, proovitakse süsteemset riski vähendada finantsvaldkonna reguleerimise ja makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitika abil. Võttes arvesse kriisist saadud õppetunde, ollakse üldiselt seisukohal, et kui tagada eelkõige pankadele piisavalt kõrged kapitalitasemed, siis vähendab see süsteemsete finantskriiside tekke tõenäosust ja nendest põhjustatud kulu, kui need peaksid siiski tekkima.

5.Samas võivad piisava kapitali tagamiseks kehtestatud omavahendite suhtarvu nõuded muutuda hoopis ebastabiilsuse allikaks, kuna määrusest (EL) nr 575/2013 ja direktiivist 2013/36/EL tulenev riskipõhine lähenemisviis eeldab, et omavahendite suhtarvu nõuded muutuvad majanduse elavnedes leebemaks ja majanduslanguse ajal rangemaks. Selline omavahendite suhtarvu nõuete protsüklilisus on finantssüsteemi oluline võimalik välismõju, mis võib ohustada finantsstabiilsust ja on seetõttu reguleerimisasutuste hinnangul problemaatiline.

6.Käesolevas aruandes käsitletakse, kas omavahendite suhtarvu nõuded on protsüklilised, ja kui see on nii, siis kas need mõjutavad pankade tegelikult hoitud või eesmärgiks oleva kapitali taset.

2. Metoodika

7.Omavahendite suhtarvu nõuete protsüklilisuse küsimus on eelkõige empiiriline. Hiljutiste uuringute käigus on leitud piiratud ja mitteammendavat tõendusmaterjali omavahendite suhtarvu nõuete pikaajalise mõju kohta pangalaenude kasvu kiirusele, kuigi on dokumenteeritud negatiivne mõju lähiperioodil. Selleks et seda küsimust põhjalikumalt uurida, analüüsitakse EBA aruandes, kas pankade omavahendite suhtarvu nõudeid käsitlevad hiljutised õigusaktid on liidus avaldanud protsüklilist mõju. EBA aruandes kasutatakse avalikest allikatest kättesaadavat teavet ja riikide pädevatelt asutustelt kogutud asjakohaseid andmeid. Käsitletud empiiriline tõendusmaterjal hõlmab koond- ja mikrotasandi tõendusmaterjali selle kohta, kas panga omavahendite suhtarvu nõuded kajastavad majandustsükli üldist arengut, ja regressioonanalüüse.

8.EBA kasutatud andmed on peamiselt pärit aastatest 2008–2015, hõlmates ülemaailmset finantskriisi ja sellele vahetult järgnenud perioodi. EBA tugineb lisaks koondstatistikale ja uuringuandmetele valimile, mis koosneb 13 liidu ja EMP riigis tegutsevast 144 individuaalsest pangast, kellel arvel on ligikaudu 95 % liidu pangandussektori koguvaradest. Valimisse kuuluvad erineva tegevusulatusega pangad, alates rahvusvahelistest süsteemselt olulistest pankadest kuni ainult kohalikul turul tegutsevate pankadeni. Sinna kuuluvad erineva ärimudeliga pangad, sealhulgas jaepangad, kommertspangad ja universaalpangad, ning mitu spetsiifilisema tegevusvaldkonnaga panka, näiteks pandikirju emiteerivad või investeerimispangad.

3. Peamised järeldused

9.Liidu pangandussektori omavahendite suhtarv on alates riskitundliku omavahendite suhtarvu nõuete esmakordsest kehtestamisest märkimisväärselt suurenenud. Suhtarv hakkas kiiremini suurenema alates 2014. aastast, kui hakati kohaldama määruses (EL) nr 575/2013 ja direktiivis 2013/36/EL sätestatud omavahendite suhtarvu nõudeid. Kapitali märkimisväärne suurenemine on eelkõige põhinenud pankade esimese taseme põhiomavahendite nõuete suurenemisel ja mitte selle aluseks olevate sisereitingul põhineva meetodi riskiparameetrite tsüklilisusel, eelkõige makseviivituse tõenäosusel ja makseviivitusest tingitud kahjumääral. Need riskiparameetrid jäid uuritud ajavahemiku jooksul suhteliselt stabiilseks, sh enamikus liikmesriikides esinenud suure majanduslanguse ajal. Seda stabiilsust võib selgitada pankade aktiivne portfellide ümberkujundamine. Üldised omavahendite suhtarvud on suurenenud kiiremini kui nõutavad regulatiivsed minimaalsed suhtarvud, mis võib kajastada pankade eelistust, et neil oleks ebakindlatel aegadel oma kapitalipuhvrites täiendavat manööverdamisruumi.

10.Vastupidiselt kohustuslike ja üldiste kapitalipuhvrite suurenemisele alanesid Euroopa pankade summaarsed riskiga kaalutud vara suhtarvud alates 2008. aastast ning suurenesid mõnevõrra alates 2014. aastast. See seaduspära kehtis ka laenuportfellide puhul. Eelkõige vähenesid euroala pankadelt finantssektorivälistele äriühingutele antavad laenud pärast ülemaailmset finantskriisi, kuna tagasihoidlik kogunõudlus vähendas laenunõudlust. See suurenes mõnevõrra alles vaadeldud ajavahemiku lõpus. Riskiga kaalutud vara on vähenenud rohkem kui finantsvõimenduse määra jaoks kindlaks määratud riskipositsioonid, mis osutab pangaportfellide tasakaalustamisele. Riskiga kaalutud varas toimunud muutused olid suurel määral põhjustatud suundumustest krediidiriski valdkonnas, mis on kõige olulisem allkategooria.

11.Mitmed muud regressiooninäitajad kinnitavad, et pangakapitali täheldatud tsükliliste seaduspärade taga on riskipositsioonide ja eelkõige makseviivituses oleva riskipositsiooni muutused, mitte riskiparameetrite muutused. Kuigi makromajanduslikele panganäitajate ja eelkõige minimaalse nõutava kapitali puhul esineb piiratud protsükliline mõju, puudub selles valdkonnas märgatav erinevus riskipõhiste ja standardsete lähenemisviiside vahel. Neid tulemusi toetavad üldjoontes portfelli tasandil analüüsid ja pangalaene käsitlevad uuringud.

12.Tundub, et alates 2008. aastast on viimastel aastatel pankade laenupakkumisi peamiselt kujundanud kriisist tulenev mõju ja mitte kapitalinõuete muutused. On tõendusmaterjali selle kohta, et määruse (EL) nr 575/2013 ja direktiiviga 2013/36/EL kehtestatud Basel III raamistikule ülemineku tõttu on regulatiivses korras toimunud struktuurseid muutusi, mis mõjutavad pangakapitali, laenude ja reaalmajanduse omavahelist suhet. Sellest hoolimata on keeruline eristada tasemenihke mõju määrusega (EL) nr 575/2013 ja direktiiviga 2013/36/EL kehtestatud regulatiivsete nõuete võimalikust protsüklilisest mõjust, mis võib olla pikaajalisem.

13.Empiiriliste analüüside tulemustesse tuleb suhtuda kriitiliselt. Seda osaliselt valimi piiratud suuruse ja andmete üksikasjalike kirjelduste puudumise tõttu. Ka määruse (EL) nr 575/2013 ja direktiivi 2013/36/EL vastuvõtmisele järgnenud ajavahemik on olnud lühike, võrreldes finantstsükli tavapärase kestusega. Uuritud ajavahemikul toimus suuri muutusi reaalmajanduse valdkonnas, tekkis märkimisväärne kriisist põhjustatud rahaline kahju, tehti avaliku sektori kapitalisüste ja avaldati kapitalipuhvrite suurendamiseks märkimisväärset regulatiivset survet, mille tulemusena alustati üleminekut Basel III raamistikule vastavatele miinimumkapitalinõuetele, mis on kavas lõpule viia 2019. aastaks.