SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Kümne aasta eest tabas Euroopa Liidu riike enneolematu finants- ja majanduskriis. Kuigi kriis ei saanud algust euroalal, paljastas see nii mõnedki euroala institutsionaalsed puudused. Nende kõrvaldamiseks püüdis EL tugevdada liidus ja euroalal majanduse juhtimise mudeleid ning võttis selleks 2011. aastal vastu esimese majanduse juhtimise paketi (viis määrust ja üks direktiiv) ja 2013. aastal teise majanduse juhtimise paketi (kaks määrust). Need aitasid tagada riikide eelarvete rangema järelevalve, luua paremini nõuetele vastavaid eelarveraamistikke ja pöörata suuremat tähelepanu riikide võlatasemele.

Kriisi põhjustega tegeledes sai aga selgeks, et ELi tasandi normidel põhinevat eelarveraamistikku tuli kõigis liikmesriikides nõuetekohase eelarvepoliitika paremaks saavutamiseks täiendada siduvate sätetega riiklikul tasandil, mis oleks püsiv mehhanism ülemäärase eelarvepuudujäägi vältimiseks.

Sellega seoses analüüsiti võimalust toetada selliseid siseriiklikke reegleid liidu tasandil vastuvõetava õigusaktiga. Sel ajal soosis komisjon täiendavate majanduse juhtimise reformide tegemist ühenduse meetodi alusel. Euroopa Ülemkogu aga ei suutnud 2011. aasta detsembris toimunud kohtumisel leppida kokku arutusel olnud sammudes. Selle tulemusel liikusid liikmesriigid, kes soovisid selliseid siseriiklikke norme ühiselt kehtestada, edasi valitsustevaheliste kokkulepetega, mis viis majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingu sõlmimiseni, mis omakorda on hüppelauaks lepingu sätete võimalikult kiirele inkorporeerimisele aluslepingutesse.

Kõnealuse lepingu sõlmisid 2. märtsil 2012 25 lepinguosalist (kõik liikmesriigid, v.a Tšehhi Vabariik ja Ühendkuningriik) ja see jõustus 1. jaanuaril 2013. Lepingu nurgakivi on selle III jaotis, milles on sätestatud nn fiskaalkokkulepe. Selle kõige olulisem säte on lepinguosaliste kohustus talletada siseriiklikus õiguses siduvate ja püsivate, eelistatavalt põhiseaduslike sätetena tsükliliselt kohandatuna tasakaalus eelarve reegel. Kõnealune reegel peegeldab stabiilsuse ja kasvu pakti ennetuslikku osa keskmes olevat nõuet, nimelt keskpika perioodi eelarve-eesmärki. 22 lepinguosalist seob fiskaalkokkulepe (kõik euroala liikmesriigid ja vabatahtlikul alusel Bulgaaria, Taani ja Rumeenia). Kõnealuse lepingu muude osadega püütakse tugevdada euroala majanduspoliitika koordineerimist ja juhtimist.

Lepingu vastuvõtmisel kasutatud valitsustevahelist lähenemisviisi on sidusrühmad alati võtnud kui võimalust vajalike sammude astumiseks majandus- ja finantskriisi tipul ja ajal, mil Euroopa Ülemkogu blokeeris edasi liikumise. Lepinguosalised leppisid siiski kokku, et lepingu põhisätteid püütakse integreerida liidu õigusesse hiljemalt viie aasta jooksul pärast lepingu jõustumist, st 1. jaanuariks 2018.

See poliitiline kokkulepe on sätestatud lepingu artiklis 16 järgmisel kujul: „Hiljemalt viie aasta jooksul pärast käesoleva lepingu jõustumist võetakse lepingu rakendamisel saadud kogemuste hindamise alusel vajalikud meetmed kooskõlas Euroopa Liidu lepingu ja Euroopa Liidu toimimise lepingu sätetega, et inkorporeerida käesoleva lepingu sisu Euroopa Liidu õigusraamistikku.“

Komisjoni 2017. aasta mais avaldatud aruteludokumendis majandus- ja rahaliidu süvendamise kohta on osutatud sellele kokkuleppele ja fiskaalkokkuleppe võimalikule integreerimisele ELi õigusraamistikku aastatel 2017–2019. Peale selle tegi president Jean-Claude Juncker 2017. aasta kõnes olukorrast Euroopa Liidus ja kavatsusavalduses muu hulgas ettepaneku integreerida majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingu sisu ELi õigusesse, võttes arvesse stabiilsuse ja kasvu pakti asjakohast paindlikkust, mida komisjon on kasutanud alates selle kindlaksmääramisest 2015. aasta jaanuaris.

Euroopa Parlament on korduvalt palunud lisada kõnealuse lepingu sisu aluslepingutesse, väites, et õiguspärasuse ja demokraatlikkuse tagamiseks tuleb tõelise majandus- ja rahaliidu juhtimine viia liidu institutsioonilise raamistiku alla.

Fiskaalkokkulepe võeti sügava kriisi ajal vastu ajutise lahendusena, kuid selle põhimõte kehtib täielikult ka praegu, st ELi ja euroala huvides on toetada vastutustundlikke poliitikameetmeid, millega välditakse ülemäärast eelarvepuudujääki. Käesolev ettepanek on osa laiematest kõrgelennulistest algatustest majandus- ja rahaliidu reformimiseks, mille komisjon esitas 6. detsembril 2017. Tunnistades majandus- ja rahaliidu lõpuleviimise erilist tähtsust, vastatakse käesolevas ettepanekus majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingu osaliste kindlale soovile, Euroopa Parlamendi üleskutsetele integreerida lepingu sätted liidu õigusraamistikku ning president Junckeri kõnes Euroopa Liidu olukorrast 2017 esitatud üleskutsele liikuda ühtsuse, efektiivsuse ja demokraatliku vastutuse suunas.

Kavandatud direktiiviga tugevdatakse liikmesriikides vastutustundlikku eelarvepoliitikat ja keskpika perioodi eelarveorientatsiooni ning seeläbi soovitakse saavutada lisaks stabiilsuse ja kasvu pakti kehtivatele sätetele fiskaalkokkuleppe eesmärk, milleks on valitsemissektori võla liikumine mõistliku taseme suunas. Valitsemissektori praegu täheldatavate suurte võlgade kärpimiseks on aga vaja aega. Selleks on jätkuvalt vaja pingutada nii lühikeses kui ka pikas perspektiivis.

Edusammude tegemine mõistliku võlataseme saavutamiseks eeldab, et aastaeelarve otsustes arvestataks kindla orientatsiooniga liikuda keskpika perioodi eelarve-eesmärgi suunas ja sellest eesmärgist kinni pidada. Eelarvekava tuleb üle kanda ka valitsuse kontrollitavatesse poliitikameetmetesse, võttes arvesse majandustingimusi. Eelarvekava sage ümberkujundamine õõnestab aga iga võla vähendamise strateegia usaldusväärsust ja tulemuslikkust. Tingituna osaliselt fiskaalkokkuleppe ajal valitsenud

erakorralistest majandusoludest ei ole eelarvepoliitika keskpika perioodi orientatsiooni püsivust veel suudetud tagada. Arvestades majandustingimuste normaliseerumist, on saabunud aeg seda eesmärki ellu viia ja tugevdada, et liikmesriigid liiguksid tegelikkuses kokkulepitud eesmärkide suunas.

Nagu on rõhutatud ka aruteludokumendis majandus- ja rahaliidu kohta, peab majandus- ja rahaliit ning selle lõpuleviimises osalemine olema avatud kõigile liikmesriikidele. Mis on kavandatud euroala jaoks, peaks olema kavandatud ka sellistele liikmesriikidele ja nendega koos, kes peaksid euro kasutusele võtma lähemas tulevikus. See on ühisraha hea toimimise seisukohast võtmetähtsusega. Seepärast tuleks kavandatud direktiivi kohaldada nii nende liikmesriikide suhtes, kelle rahaühik on euro, kui ka teiste liikmesriikide suhtes, kes soovivad euroga ühineda.

Majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingu artikkel 3 (mis on osa fiskaalkokkuleppest) on majandus- ja rahaliidu seisukohast kõnealuse lepingu kõige tähtsam sisuline säte, kuna selle eesmärk on säilitada tugev ja jätkusuutlik riigi rahandus ning ennetada valitsemissektori eelarvepuudujääki ja selle paisumist ülemääraseks. Artikli 3 lõike 1 kohaselt kohustuvad lepinguosalised hoidma oma valitsemissektori eelarvepositsiooni tasakaalus või ülejäägis; struktuurse eelarvepuudujäägi miinimummäär on 0,5% SKPst, mis võib ulatuda 1,0%-ni SKPst, juhul kui riigivõla suhe SKPsse on oluliselt alla 60% ja riigi rahanduse pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud riskid on väikesed. Struktuurselt tasakaalus eelarve reeglile peab lisanduma korrigeerimismehhanism, mis käivitatakse automaatselt märkimisväärse kõrvalekaldumise korral. Artikli 3 lõikega 2 kohustatakse lepinguosalisi võtma kõnealused reeglid üle oma riigi õiguskorda. Majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingu muud sätted on kas juba lisatud ELi õigusesse (euroala puhul eelkõige teise majanduse juhtimise paketiga) või on nendeks vaja muuta aluslepinguid või ei ole eri põhjustel võimalik neid lisada (nt mõni neist kopeerib kehtivat ELi õigust). Seega sisu, mis on kavas inkorporeerida liidu õigusraamistikku, asub peamiselt majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingu artiklis 3.

Kõnealuse sisu ELi eelarveraamistikku lisamisel on mitu põhjust. Sellega lihtsustataks õigusraamistikku ja tagataks eelarve-eeskirjade tõhusam ja süstemaatilisem seire ja rakendamine nii ELi kui ka liikmesriikide tasandil ELi majandusjuhtimise üldise raamistiku osana praeguste valitsustevaheliste kokkulepete asemel. Sellega vähendatakse vastuoluliste või topeltmeetmete võtmise ohtu, mis on omane paralleelsetele või valitustevahelistele kokkulepetele, mis eksisteerivad lisaks liidu õigusega ettenähtud korraldusele. ELi õigusega reguleeritud koondraamistik lihtsustaks ka ELi ja riikide eelarve-eeskirjade ühtset ja kooskõlastatud hindamist majandus- ja rahaliidu süvendamise laiema protsessi raames. Peale selle, nagu on märgitud viie juhi aruandes majandus- ja rahaliidu loomise lõpuleviimise kohta, suurendaks kriisi ajal loodud kõigi valitsusevaheliste instrumentide lisamine liidu õigusraamistikku demokraatlikku vastutust ja legitiimsust kogu liidus.

Kavandatud direktiiv põhineb tähelepanekul, et ELi eelarveraamistikku ei saa tõhusalt jõustada ainult ülevalt-alla lähenemisviisiga. ELi eelarvepoliitika detsentraliseeritus ja üldine vajadus selle järele, et riigid tunneksid vastutust eelarve-eeskirjade eest, osutavad sellele, et majandus- ja rahaliidu eelarve koordineerimise raamistiku eesmärgid peavad kajastuma ka liikmesriikide eelarveraamistikes. Kuigi nõukogu direktiivis (EL) 2011/85 on juba sätestatud riikide eelarveraamistike miinimumnäitajad, tugevdasid majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingu osalised vastutustundliku eelarvepoliitika alust, kui nad leppisid omavahel kokku tasakaalus eelarve nõude kohaldamises ja seda määratlevate „[siseriiklike] sätete lisamises oma siseriiklikesse õigusaktidesse siduvate ja püsivate, eelistatavalt põhiseaduse sätetena või muul viisil, mis tagaks siseriikliku eelarvemenetluse jooksul nende täieliku tunnustamise ja järgimise“.

Samas vaimus kehtestatakse käesoleva ettepanekuga liikmesriikidele kohustus omada raamistikku siduvate ja püsivate numbriliste eelarve-eesmärkidega, mis kajastavad iga liikmesriigi eripärasid, olles samas kooskõlas liidu raamistikus sätestatud eelarve-eeskirjadega. Kõnealune raamistik peaks tugevdama nende eelarvepoliitika vastutustundlikku järgimist ja parandama ELi toimimise lepingust tulenevate eelarve-eesmärkide järgimist. See peaks tagama valitsemissektori võla vähenemise mõistliku tasemeni (st aluslepingutele lisatud protokollis nr 12 (ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohta) sätestatud kontrollväärtuseni), määrates eelkõige kindlaks struktuurse eelarvepositsiooni keskpika perioodi eesmärgi, mis on riikide eelarvepädevate asutuste jaoks eelarveaastat käsitlevate otsuste tegemisel siduv. Selline eesmärgipõhine lähenemisviis peegeldab kõigi riikide eelarve-eeskirjade, mehhanismide ja ELi eelarveraamistiku puhul ühist eesmärki tagada riikide rahanduste jätkusuutlikkus. Keskpika perioodi eelarveorientatsiooniga püütakse luua tugevam alus nõuetekohastele eelarvepoliitilistele meetmetele, kuna enamik eelarvemeetmetest mõjutab eelarvet pikema aja kui üheaastase eelarvetsükli jooksul. Sarnaselt tuleks keskpika perioodi eelarveperspektiivi puhul nõuetekohaselt arvesse võtta selliste oluliste struktuurireformide tegemist, millel on tõendatav positiivne mõju riigi rahanduse pikaajalisele jätkusuutlikkusele.