2008
VABADUSEL, TURVALISUSEL JA ÕIGUSEL 
RAJANEVAL ALAL ANTAVA ELi ABI MÕJUSUSE 
KOHTA  VALGEVENES, MOLDOVAS JA UKRAINASEUROOPA 
KONTROLLIKODA
Eriaruanne  nr 9
ET
ph812631_ET_cover_BT.indd   1 3/03/09   14:42:39čč
VABADUSEL, TURVALISUSEL 
JA ÕIGUSEL RAJANEVAL ALAL ANTAVA ELi ABI MÕJUSUSE KOHTA VALGEVENES, MOLDOVAS JA UKRAINAS Eriaruanne nr 9   2008
EUROOPA KONTROLLIKODA(vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 248 lõike 4 teisele lõigule)
PH812631_ET_inside_BT.indd   1 3/03/09   14:40:22
2
EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Tel: +352 4398-45410
Faks: +352 4398-46430
E-post: euraud@eca.europa.eu
Internet: http://www.eca.europa.eu
Eriaruanne nr 9   2008
Euroopa Liidu kohta leiab palju muud teavet Internetist Europa serveri veebilehtedelt
(http://europa.eu).
Bibliograafilised andmed on esitatud väljaande lőpus.
Luxembourg: Euroopa Ühenduste Ametlike Väljaannete Talitus, 2009
ISBN 978-92-9207-137-0
doi: 10.2865/42179
© Euroopa ühendused, 2009
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Printed in Belgium
PH812631_ET_inside_BT.indd   2 3/03/09   14:40:22
SISUKORD
Punkt 
 LÜHENDID
IV KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE
17 SISSEJUHATUS
810  AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS
1162  TÄHELEPANEKUD
1152   MIL MÄÄRAL ON VABADUSE, TURVALISUSE JA ÕIGUSE PROJEKTIDELE VALGEVENES, 
MOLDOVAS JA UKRAINAS ANTAV ELi ABI OLNUD EDUKAS? 
1119 PIIRIKONTROLL: RAHULDAVAD SAAVUTUSED2027 RÄNNE JA VARJUPAIK: MITTERAHULDAV EDENEMINE KEERULISES KONTEKSTIS2844 ORGANISEERITUD KURITEGEVUSE VASTANE VÕITLUS: ERINEVAD TULEMUSED
4552 KOHTUSÜSTEEM JA HEA VALITSEMISTAVA: ERINEVAD TULEMUSED
5357  MIS ON EESMÄRKIDE MITTETÄITMISE PEAMISED PÕHJUSED?
54  SAAVUTUSTE PIIRATUSE TÜÜPILISEKS PÕHJUSEKS ON KÕIKI PEAMISI OSAPOOLI HÕLMAVATE TEGURITE KOOSMÕJU5556 KOMISJONIPOOLSE PROJEKTIJUHTIMISE PUUDUSED57 RAHVUSVAHELISTE ORGANISATSIOONIDE HALLATAVATE PROJEKTIDE PUUDUSED
5862   MILLISES ULATUSES ON KOMISJON VÄLJA TÖÖTANUD PROTSESSI, MILLE ABIL ARVESSE VÕTTA SAADUD 
KOGEMUSI VABADUSEL, TURVALISUSEL JA ÕIGUSEL RAJANEVAL ALAL ABI ANDMISE JÄTKAMISEKS?
6061 TEABE KOGUMISEKS EI KASUTATA KÕIKI VÕIMALUSI62 SAADUD KOGEMUSED EI OLE ALATI UUTES LEPINGUTES KAJASTATUD
6373  JÄRELDUSED JA SOOVITUSED 
 I LISA. KAART II LISA. JUSTIITS JA SISEKÜSIMUSED. PROJEKTI ÜLEVAADE PERIOODI 20002005 PROGRAMMIDEGA SEOTUD PROJEKTID III LISA. AUDITEERITUD LEPINGUTE ÜLEVAADE IV LISA. EUBAMi TEGEVUSPIIRKOND
 KOMISJONI VASTUSED
PH812631_ET_inside_BT.indd   3 3/03/09   14:40:22
PH812631_ET_inside_BT.indd   4 3/03/09   14:40:22
LÜHENDID
Aeneas : kolmandatele riikidele antava rahalise ja tehnilise abi programm rände ja varju-
paiga valdkondades
BUMAD : Ukrainas, Moldovas ja Valgevenes mitmeid valdkondi hõlmava abi ja institutsioo-
nide väljaarendamisega seotud uimastikontrolliprojekt
ENP : Euroopa naaberluse poliitika
EUBAM : Euroopa Liidu piirikontrolli abimissioon Moldovas ja Ukrainas 
EuropeAid : koostöötalitus EuropeAid
TACIS : tehnilise abi andmise programm Sõltumatute Riikide Ühendusse kuuluvatele riiki-
dele ( Technical Assistance for the Commonwealth of Independent States)
PH812631_ET_inside_BT.indd   5 3/03/09   14:40:22
KOMMENTEERITUD 
KOKKUVÕTE
I. 
Pärast 2004. ja 2007. aasta laienemisi sai EL  
vahetuks naabriks Valgevenele, Moldovale ja  Ukrainale. Komisjon eraldas nimetatud riikidele märkimisväärselt palju ELi rahalisi vahendeid (166 miljonit eurot perioodil 2000–2005), ees-märgiga täiustada nende suutlikkust järgmistes valdkondades: piirikontroll; rände/varjupai-kade haldamine; organiseeritud kuritegevuse vastane võitlus ning kohtusüsteem ja hea valit-semistava. Komisjon piiras Valgevenele antavat abi demokraatia ja inimõiguste rikkumise tõttu. 
EL on võtnud kasutusele mitmeid vahendeid,  millest kõige olulisem on programm TACIS, ja suurem osa abist jagati rahvusvaheliste orga-nisatsioonide kaudu (vt punktid 1–7).
II. 
Kontrollikoja auditi eesmärk oli otsustada ELi 
antud abi edukuse üle, määrata kindlaks ees-
märkide võimaliku mittetäitmise põhjused ja  uurida, millises ulatuses oli komisjon välja töö-tanud protsessi, mille abil arvesse võtta saa-dud kogemusi selles valdkonnas abi andmise  jätkamiseks. Auditis uuriti 40 lepingut kogu-väärtusega 100 miljonit eurot (vt punktid 8–10 ja III lisa ).
III. 
Suurema osa puhul auditeeritud toetusest  
saavutati rahuldavad tulemused, eelkõige pii-rikontrolli valdkonnas. Rände ja varjupaiga  
valdkonnas oli edenemine suures osas mitte-rahuldav. Erineva edukusega tulemusi saavutati organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses 
ning kohtusüsteemi ja hea valitsemistava osas 
(vt punktid 11–52).IV.  
Piiratud ulatusega saavutuste tüüpiliseks põh-juseks oli mitmete tegurite kombinatsioon, mis hõlmas komisjoni, rahvusvahelisi institutsioone ja nende kolme riigi mitmeid erinevaid ame-tiasutusi. Välised tegurid, nagu jätkuv poliiti-line ebastabiilsus Ukrainas, nõrgendasid samuti projekti tulemusi. Hoolimata väga pädeva per-sonali olemasolust, oli Kiievi delegatsiooni töö-koormus liiga suur, tegeledes kiiresti kasvava poliitikavaldkonnaga, mille projekte ei viidud ellu üksnes Ukrainas, vaid ka Valgevenes ja  Moldovas. 2005. aasta oktoobris avatud Mol-dova delegatsioonil kulus peaaegu kaks aastat projektijuhtimistegevusega alustamiseks. Ühe-suguse eesmärgiga mitme rahastamisvahendi kooseksisteerimine ja nendevahelise ühtsuse  puudumine pärssis kvaliteetset lähenemisviisi. Samuti esines teatavaid puudusi rahvusvahe-liste institutsioonidega koostöös tehtavas hal-duses. Üldiselt ei olnud ELi abi kooskõlastamine teiste rahastajatega piisavalt hästi välja töö-tatud. Komisjon ei ole täiel määral kasutanud võimalusi omandatud teadmistest kasu saada ja saadud kogemusi ei kajastatud alati vastkäi-vitatud projektides (vt punktid 53–62).
V. 
Nende tähelepanekute põhjal annab kontrol-likoda üksikasjalikud soovitused, mis võivad  aidata komisjonil suurendada vabadusel, tur-valisusel ja õigusel rajaneval alal Valgevenele, Moldovale ja Ukrainale antava abi mõjusust  (vt punktid 63–73).
PH812631_ET_inside_BT.indd   6 3/03/09   14:40:22
7
SISSEJUHATUS
 1.  Euroopa Liidu (EL) üheks põhieesmärgiks on luua oma kodanikele vabadusel, 
turvalisusel ja õigusel rajanev ala1. See eesmärk hõlmab olulist välisdi-
mensiooni. Pärast 2004. ja 2007. aasta laienemisi sai EL vahetuks naabriks Valgevenele, Moldovale ja Ukrainale, jagades nendega ühist riigipiiri ja astudes vastu ühistele väljakutsetele võitluses organiseeritud kuritege-vuse, terrorismi ja muu ebaseadusliku tegevusega (vt kaarti I lisas ).
 2.  EL on teinud erilisi jõupingutusi, aitamaks neil kolmel riigil parandada oma 
suutlikkust järgmistes valdkondades: piirikontroll; rände/varjupaikade hal-damine; organiseeritud kuritegevuse vastane võitlus ning kohtusüsteem ja hea valitsemistava
2. Perioodil 2000–2005 rahastas komisjon 89 projekti, 
mille ELi osalus kokku oli 165,7 miljonit eurot (vt II lisa ).
 3.  ELi abi peamiseks kanaliks on olnud programm TACIS3. Projekte on rahasta-
tud programmi erinevate harude kaudu: riiklikud tegevusprogrammid,  piirkondlikud tegevusprogrammid ja piiriülese koostöö programmid.  1991. aastal loodud programmi TACIS üldine eesmärk oli toetada part-nerriike turumajandusele üleminekul ning demokraatia ja õigusriigi  põhimõtte tugevdamisel. Programmi TACIS tegevus lõpetati järk-järgult 2006. aastal, kuid maksete tegemine jätkub vähemalt 2010. aastani. Alates 2007. aastast antakse Valgevenele, Moldovale ja Ukrainale abi uue Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi raames
4.
 4.  Lisaks programmile TACIS on EL kasutanud teisi vahendeid nende kolme riigi 
abistamiseks vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal:
eeltöö rändealasele koostööle (rahastatav eraldi eelarverealt); a) 
 kolmandatele riikidele antava rahalise ja tehnilise abi programm rände b) 
ja varjupaiga valdkondades (Aeneas)5;
 kiirreageerimise kord c) 6;
 Euroopa algatus demokraatia ja inimõiguste toetuseks d) 7.1 Selle poliitikavaldkonna kohta 
kasutas komisjon varem nimetust justiits- ja siseküsimused.
2 Juba 2003. aastal avaldati 
ELi tegevuskava justiits- ja 
siseküsimustes seoses Ukrainaga 
(ELT C 77, 29.3.2003). Seda 
tegevuskava muudeti 2007. aastal.
3 Tehnilise abi andmise 
programm Sõltumatute Riikide Ühendusse kuuluvatele riikidele. Programmiga TACIS on toetatud 12 riiki: Ida-Euroopas – Valgevene, 
Moldova, Vene Föderatsioon ja 
Ukraina; Kaukaasias – Armeenia, Aserbaidžaan, Gruusia; Kesk-Aasias – Kasahstan, Kõrgõzstan, Tadžikistan, Türkmenistan ja Usbekistan.
4 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 
24. oktoobri 2006. aasta määrus (EÜ) 
nr 1638/2006, millega kehtestatakse 
üldsätted Euroopa naabrus- ja 
partnerlusinstrumendi loomise 
kohta (ELT L 310, 9.11.2006, lk 1).
5 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 
määrus (EÜ) nr 491/2004 (ELT L 80, 
18.3.2004, lk 1).
6 Nõukogu määrus (EÜ) nr 381/2001 
(EÜT L 57, 27.2.2001, lk 5).
7 Nõukogu määrus (EÜ) 
nr 2242/2004 (ELT L 390, 31.12.2004, 
lk 21).
PH812631_ET_inside_BT.indd   7 3/03/09   14:40:22
8
 5.  Pärast volituste üleandmist8 2003. aastal anti komisjoni delegatsioonile Kiie-
vis üldvastutus ELi abi rakendamise eest kõigis kolmes nimetatud riigis. 2005. aasta oktoobris avati uus delegatsioon Moldovas, mis sai vastutuse projektide elluviimise eest alates 2007. aasta suvest. Programmi TACIS alla mittekuuluvaid projekte juhib tavaliselt komisjoni peakorter (EuropeAid ning õigus-, vabadus- ja turvalisusküsimuste peadirektoraat).
 6.  Suurem osa vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala abist antakse rah-
vusvaheliste organisatsioonide kaudu: ÜRO Arenguprogramm (UNDP),  ÜRO Pagulaste Ülemkomissari Amet (UNHCR), Rahvusvaheline Migrat-siooniorganisatsioon (IOM) või Euroopa Nõukogu. Komisjoniga sõlmitud standardsete osaluslepingute alusel vastutavad need rahvusvahelised  organisatsioonid projektide elluviimise teatud osade eest, mis hõlmavad ka hanke- ja maksemenetlusi (nn ühiselt tehtava halduse mudel).
 7.  Olukord Valgevenes oli eriline. Valgevene ja ELi vahel sõlmiti 1996. aastal 
partnerlus- ja koostööleping, kuid selle ratifitseerimine peatati tulene-valt demokraatia ja inimõiguste rikkumise tõttu. Seega piirdus auditiga hõlmatava perioodi jooksul Valgevenele antud abi humanitaar-, piiriülese ja piirkondliku koostöö projektidega, elanikkonna vajaduste toetamisega ning projektidega, mis otseselt või kaudselt toetasid demokraatia arengut või demokraatlikke jõude (nt sõltumatu meedia toetamine; stipendiumid noortele). Vabaduse, turvalisuse ja õiguse projektid Valgevenes on ena-muses mitmeid riike, sh Moldovat ja Ukrainat, hõlmavad projektid.8 Juhtimisvastutus antakse 
riikides asuvatele komisjoni delegatsioonidele.
PH812631_ET_inside_BT.indd   8 3/03/09   14:40:23
9
AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS
 8.  Auditi eesmärk oli hinnata vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal 
antava ELi abi mõjusust Valgevenes, Moldovas ja Ukrainas. Auditis käsitleti kolme küsimust:
Mil määral on vabaduse, turvalisuse ja õiguse projektidele Valgevenes, a) 
Moldovas ja Ukrainas antav ELi abi olnud edukas?
Mis on eesmärkide võimaliku mittetäitmise peamised põhjused? b) 
Millises ulatuses on komisjon välja töötanud protsessi, mille abil  c) 
arvesse võtta saadud kogemusi vabadusel, turvalisusel ja õigusel  rajaneval alal abi andmise jätkamiseks?
 9.  Kontrollikoda auditeeris hinnangute põhjal valitud 40 lepingut, mille ELi 
osalus kokku oli 99,3 miljonit eurot (kokku 89 projektist9, mis hõlmasid 
165,7 miljonit eurot perioodil 2000–2005). 24 lepingut oli lõpetatud ja 16 osas olid meetmed pooleli ( III lisa ). Enamus pooleliolevatest lepingu-
test jätkas eelmisi ELi rahastatud projekte, mis võimaldas hinnata komis-joni kogemustest õppimise protsessi (põhiküsimus c ülalpool). Auditis  uuriti: projektide tulemusi ja võrreldi neid seatud eesmärkidega; eesmär-kide saavutamist takistavaid faktoreid; saadud kogemusi ning kas neid võeti arvesse järgmiste projektide või programmide puhul.
 10.  Uuritud 40 lepingut jagunevad nelja alavaldkonda:
piirikontroll; a) 
ränne ja varjupaik; b) 
organiseeritud kuritegevuse vastane võitlus; c) 
kohtusüsteem ja hea valitsemistava. d) 
  Auditirühm uuris projekte kohapeal alates 2006. aasta novembrist kuni 
2007. aasta juulini, sh külastati elluviimise eest vastutavaid rahvusvahe-lisi organisatsioone ja riiklikke asutusi ning samuti järelevalveüksusi
10.9 Projekt viiakse ellu ühe või mitme 
lepingu kaudu.
10 Komisjon sõlmib lepingu 
konsortsiumiga, kes regulaarselt projektide üle järelevalvet teostab.
PH812631_ET_inside_BT.indd   9 3/03/09   14:40:23
TÄHELEPANEKUD
MIL MÄÄRAL ON VABADUSE, TURVALISUSE JA 
ÕIGUSE PROJEKTIDELE VALGEVENES, MOLDOVAS JA UKRAINAS ANTAV ELi ABI OLNUD EDUKAS?
PIIRIKONTROLL: RAHULDAVAD SAAVUTUSED
 11.  Valgevene ja Ukraina seisavad silmitsi suurte piirikontrollialaste problee-
midega, mille põhjusteks on nende välispiiride kogupikkus (ligikaudu  3 000 km ja 7 000 km) ja ametliku piirimärgistuse puudumine, eriti Vene-maaga. Piiri- ja tollikontrolli Venemaa-Valgevene piiril praktiliselt ei  tehtagi. Asjaolu, et piiri on lihtne ületada, soodustab nii piiriülest krimi-naalset tegevust kui ka ebaseaduslikku rännet.
 12.  Moldova ja Ukraina vaheline piirikontroll on keeruline end iseseisvaks kuu-
lutanud Transnistria Vabariigi tõttu, mida rahvusvaheliselt tunnustatud ei ole. Moldova-Ukraina riigipiiri pikkus on 1 222 km, millest 472 km Mol-dova poolel on Transnistria ametivõimude kontrolli all. Transnistria ame-tivõimude kontrolli all on Dnestri jõest ida poole jääv piirkond ning nad tegutsevad de facto  sõltumatuna ülejäänud Moldovast (vt 1. selgitus).
TRANSNISTRIA KONFLIKTI TAUST1. SELGITUS
Paralleelselt Moldova eraldumisprotsessiga Nõukogude Liidust on alates 1989. aastast toimunud protes-
tiliikumine Moldova iseseisvuspüüdluste vastu peamiselt mittemoldovlastest koosneva elanikkonnaga 
asustatud piirkondades. Vastusena Moldova iseseisvuse väljakuulutamisele moodustati 1990. aastal 
Transnistria Moldova Vabariik. Toimusid kokkupõrked ja rahutused kulmineerusid 1992. aastal, mille 
tagajärjel hukkus sadu inimesi ja ligikaudu 100 000 inimest jäi põgeniku staatusesse.
1995. aastast alates on Moldova ja Transnistria OSCE, Venemaa ja Ukraina kui rahvusvaheliste vahen-
dajate abiga arutanud külmutatud konﬂ  ikti võimalikku lahendamist. President Juštšenko administrat-
siooni võimuletulekuga Ukrainas tekkis võimalus konﬂ  ikti lahendamise edenemiseks. Alates 2005. aasta 
septembrist on EL ja Ameerika Ühendriigid vaatlejatena läbirääkimiste protsessis osalenud. ELi on alates 2005. aasta märtsist esindanud Euroopa Liidu eriesindaja Moldovas.
PH812631_ET_inside_BT.indd   10 3/03/09   14:40:23
11
 13.  Komisjon on oluliselt aidanud parandada Valgevene, Moldova ja Ukraina pii-
rikontrolli suutlikkust. Piirikontroll on rahaliselt kõige olulisem valdkond vabaduse, turvalisuse ja õiguse projektide puhul. Perioodi 2000–2005  programmide raames antavast ELi abist 63,2% (104,7 miljonit eurot) on eraldatud nimetatud valdkonnale. Kontrollikoda auditeeris 10 lepingut koguväärtusega 51,8 miljonit eurot.
 14.  Enamik auditeeritud projektidest saavutas rahuldavad tulemused (vt III lisa ). 
Kaasaegsete seadmete ja täiustatud tehnoloogia kasutamise ning piiri-valvurite koolitamise tulemusel tõhustati piirikontrolli ja -järelevalvet  (vt näited 2. selgituses). Eelkõige Valgevene riiklik piirivalvurite komitee näitas üles suurt pühendumust, kasutades oma militaarstruktuuri kõikide lepingusätete täpseks täitmiseks . Suuri probleeme täheldati aga Kozlovitši 
II piiripunkti terminali ehitustööde lepingus
11 (vt 3. selgitus).
RAHULDAVA TULEMUSE NÄIDE: KAASAEGSETE SEADMETE KASUTAMINE TUGEVDAB PIIRIKONTROLLI2. SELGITUS
Projektide „Piirikontrolli täiustamine Ukrainas” (ELi osalus 4 miljonit eurot) ja „Piirikontrolli tugev-
damine Valgevene Vabariigis” (ELi osalus 13,3 miljonit eurot) raames tagati muu hulgas järgnev: 
kaamerad, mikroskoobid, dokumendikontrolli seadmed, sõidukid, IT-seadmed, sh automaatsed tele-
fonijaamad piiriüksustele ja riistvara reaalajas kontrollimiseks (nt musta nimekirja kantud isikud ja 
ärandatud sõidukid). Kõik kontrollitud investeeringuartiklid olid sisse seatud vastavalt inventarini-
mekirjale, nõuetekohaselt märgistatud, toimivad ja eesmärgipäraselt kasutuses.11 Kozlovitši rahvusvahelise 
piiripunkti terminal (asub Valgevene Vabariigis Bresti lähedal) on kaubaveokite peamine maantee piiripunkt Valgevene Vabariigi 
ja Poola vahel (üleeuroopaline 
transpordikoridor II).
PH812631_ET_inside_BT.indd   11 3/03/09   14:40:23
12
NÄIDE MITTERAHULDAVAST TULEMUSEST: TÖÖDE MAHU VÄHENDAMINE JA HILINEMISED3. SELGITUS
2006. aasta lõpus ehk ettenähtud valmimiskuupäeval sarnanes Kozlovitši II piiripunkti terminal (ELi 
osalus 14 miljonit eurot) ikka veel suurele ehitusplatsile, kus enamik ehitisi oli vaid pooleldi valmis ning 
teed, parkimisplatsid ja kõnniteed ootasid ehitusjärge. Maksudest vabastamisega seotud probleemid ja 
hankeetapis hindade kehtestamine alla omahinna viisid selleni, et koostati lepingu lisa, mis vähendas 
oluliselt tööde mahtu (nt osad ehitised jäetakse poolikuks, valmivad üksnes karpidena). Vajatakse 
olulist lisarahastamist, viimaks lõpule rahvusvahelise piiripunkti terminali ehitus esialgselt kavandatud ja lepingutingimustega kindlaksmääratud kujul. 15.  Rahaliselt kõige tähtsam vabaduse, turvalisuse ja õiguse projekt – Euroopa 
Liidu piirihaldamise abimissioon Moldovas ja Ukrainas12 (EUBAM, ELi osa-
lus kokku 19,1 miljonit eurot) — aitas oluliselt kaasa Moldova ja Ukraina piirivalve ja tolliasutuste suutlikkuse arendamisele (vt kaart IV lisas ). Näi-
teks toetas EUBAM uue tollisüsteemi mõjusat rakendamist ja järelevalvet Moldovas ja Ukrainas ning aitas seeläbi võidelda salakaubaveo ja ebasea-dusliku piiriülese tegevuse vastu. Selle tulemusel avastati Transnistriaga seotud ulatuslik salakaubavedu. Ebaseaduslik maksudest ja tollilõivudest 
kõrvalehoidmine oli seotud näiteks sõidukite, puu- ja köögiviljade ning linnulihaga. Ainuüksi linnuliha osas arvutas EUBAM kahjude summaks  kuni 43 miljonit eurot Ukraina riigieelarve puhul ja kuni 18 miljonit eurot Moldova riigieelarve puhul (perioodil oktoober 2005 kuni mai 2006).12 EUBAM moodustati 1. detsembril 
2005. EUBAMi tegevuse aluseks on Euroopa Komisjoni ning Ukraina ja Moldova Vabariigi valitsuste vahel sõlmitud vastastikuse mõistmise 
memorandum. Motiveerivaks 
teguriks oli Transnistria piirkonnast tulenev oht turvalisusele koos piiriülese kriminaalse tegevuse oletatava kõrge tasemega. EUBAMi rakendatakse ÜRO arenguprogrammi (UNDP) kaudu. 
16 ELi liikmesriigil on selles 
missioonis mitterahaline osalus pädevate töötajate lähetamise näol (ligikaudu 100 tolliametnikku ja piirivalveametnikku). EUBAM 
seadis oma peakorteri sisse 
Odessas (Ukraina), ühe osakonna 
Chisinaus (Moldova) ja täiendavad 
viis osakonda Ukraina/Moldova/Transnistria piiri ääres ning samuti 
osakonna/logistikakeskuse Odessa ja 
Illitševski sadamates.
PH812631_ET_inside_BT.indd   12 3/03/09   14:40:23
13
 16.  EUBAM leidis olulisi raskusi salakaubaveo alaste kriminaalsüüdistuste esita-
mise tagamisel13 (puudulikud õigusaktid; ebatõhus suhtlemine / ebaselge 
ülesannete jaotus riiklike tolliasutuste, riikliku piirivalveteenistuse, mak-supolitsei ja julgestusteenistuse vahel; nn rohelise piiri puudulik märgis-tamine). Enamikku juhtudest ei menetletud kriminaalkorras, vaid üksnes haldusrikkumistena ilma kauba kohustusliku konfiskeerimiseta
14. EUBAM 
märkis ka, et prokuratuuride ja kohtute korruptsioonitaseme tõttu on sala-kaubavedajaid vabastatud ja salakaubana veetud kaup neile tagastatud.
 17.  Kui EUBAM 2005. aasta novembris käivitus, rahastati seda esimese kuue kuu 
jooksul kiirreageerimise korra raames15. Seda korda kasutati, et kiirelt ja 
paindlikult reageerida 2005. aastal avanenud võimalusele Transnistria  konflikti lahendamiseks (vt 1. selgitus). Projekti eelduseks on, et täius-tatud piiri- ja tollikontrollid ning piirijärelevalve kogu piiri pikkuses on rahuliku lahendamise võtmeelemendid. Selle eelduse tõesust on võimalik hinnata üksnes kauges tulevikus.
 18.  Sellest tulenevalt kasutati EUBAMi rahastamisel mitmeid lühiajalisi lepinguid, 
mida rahastati erinevatest programmi TACIS piirkondlikest tegevusprog-rammidest. Selle tulemusel tuli töötajate lepinguid ja üürilepinguid uuen-dada iga paari kuu tagant. Komisjon ei olnud sellise mahuga pikaajalist projekti (peaaegu miljon eurot kuus) ette näinud oma tegevuse kavan-damisel selles piirkonnas.
 19.  Lisaks EUBAMi kaudu antavale abile rahastab EL piirivalve seadmete soeta-
mist projekti „Piirikontrollide täiustamine Moldova-Ukraina piiril” (projekt Bommoluk, ELi osalus 9,9 miljonit eurot) raames. Selle lisategevusega  kaasneb mitmeid tulevikus käsitlemist vajavaid väljakutseid, nagu kee-rukad hankemenetlused
16, seadmetele parima füüsilise asukoha leidmine, 
arvestades piiride pikkusega ja teiste rahastajate17 poolt rahastatud sead-
mete täiendavusega. Valitsused peavad samuti tagama piisavad riiklikud rahalised vahendid tegevus- ja hoolduskuludeks.13 Nt juhtum, kus Transnistria 
piirkonnast veeti Ukrainasse salakaubana suure väärtusega alkoholitooteid.
14 Burden of Proof – the 
difficulty of securing criminal prosecutions for smuggling cases in Ukraine  (tõestamiskoorem – 
raskused salakaubaveo osas 
kriminaalsüüdistuste esitamise 
tagamisel Ukrainas), EUBAMi eriaruanne.
15 Nimetatud korra „võib käivitada 
siis, kui asjaomastes abi saavates riikides on kriisiolukord või kriisiolukorra tekkimise oht, avalikku korda või üksikisikute julgeolekut 
või turvalisust ohustav olukord või 
kui asjaolude kuhjumise tagajärjeks 
võib olla relvastatud konflikt või 
ebastabiilne olukord riigis…”.
16 Ühes eelmises Ukrainaga seotud 
projektis ei olnud radariseadmeid ja raadiosidesüsteeme (koguväärtusega 5 miljonit eurot) võimalik hankida ega kohale 
toimetada ebaõnnestunud 
hankemenetluste tõttu.
17 Ameerika Ühendriikide valitsus 
on eraldanud 28 miljonit dollarit 
massihävitusrelvade leviku vastase võitluse parandamiseks Ukraina-
Moldova piiril.
PH812631_ET_inside_BT.indd   13 3/03/09   14:40:23
14
RÄNNE JA VARJUPAIK. MITTERAHULDAV EDENEMINE KEERULISES 
KONTEKSTIS
 20.  ELi poliitika eesmärk on aidata kolmandatel riikidel täiustada nende suutlik-
kust rände juhtimisel ja põgenike kaitsmisel, ebaseadusliku rände enne-tamisel ja selle vastu võitlemisel, seaduslike rändekanalite kohta teabe andmisel ja põgenike olukorra lahendamisel, pakkudes neile jätkusuut-likke lahendusi.
 21.  Valgevene, Moldova ja Ukraina asuvad laienenud ELi idapiiril. Kõiki kolme riiki 
nähakse transiidimaadena ulatuslikule ebaseaduslikule rändele läände. Eelkõige Ukraina puhul on oodata kasvu riigiterritooriumile saabuvate ja seda läbivate isikute rändevoogudes (nii seaduslikus kui ebaseaduslikus). Tuhanded ebaseaduslikud sisserändajad läbivad riiki igal aastal, peamiselt Venemaaga jagatava piiri kaudu.
 22.  Ukrainal on krooniline probleem majutusega, eriti pikaajaliste ebaseaduslike 
sisserändajate osas. Repatrieerimise puhul peavad Ukraina ametiasutu-
sed koostöös asjassepuutuvate, kuid mitte alati abivalmite saatkondade või konsulaatidega isikud tuvastama. Teiseks lahenduseks oleks tagasi-võtmine, st riik, millest kinnipeetavad isikud Ukrainasse ebaseaduslikult sisenesid, võtab nad tagasi. Ukraina ei ole aga allkirjastanud tagasivõt-mislepingut Venemaaga, kes on peamiseks Ukraina ebaseaduslike sisse-rändajate allikaks.
 23.  Ebaseaduslikele sisserändajatele adekvaatse majutuse tagamise vajadus 
on viimasel ajal muutunud pakilisemaks, kuna 1. jaanuaril 2008 jõustus Euroopa Ühendusega sõlmitud tagasivõtmisleping. Pärast kaheaastase  
üleminekuperioodi lõppemist 2010. aastal peab Ukraina hakkama otsima võimalusi sadade või isegi tuhandete kolmandatest riikidest pärit ja ELi Ukraina kaudu ebaseaduslikult sisenenud sisserändajate majutamiseks, keda praegu hoitakse ELi liikmesriikidest naaberriikides: Ungaris, Slovak-kias ja Poolas.
PH812631_ET_inside_BT.indd   14 3/03/09   14:40:23
15
 24.  Rände ja varjupaiga alavaldkonna projektidele perioodi 2000–2005 program-
mide raames eraldatud ELi osalus kokku oli 16,8 miljonit eurot (10,2%  kogu abist). Kontrollikoda auditeeris 10 lepingut, mille ELi osalus kokku oli 13,8 miljonit eurot.
 25.  Rände ja varjupaiga valdkonnas olid saavutatud projektitulemused mittera-
huldavad (vt III lisa ) peamiselt infrastruktuuride puhul. Üks ELi peamisi 
eesmärke on aidata luua majutuskeskused, mis vastavad rahvusvahelistele ebaseaduslike sisserändajate ja varjupaigataotlejate osas kehtestatud  humanitaarnormidele. ELi abist hoolimata ollakse Ukrainas selle eesmärgi saavutamisest väga kaugel:
ebaseaduslike sisserändajate a)  kinnipidamis- ja majutustingimused ole-
masolevates keskustes olid sageli väga kaugel rahuldavast tasemest. Üldiselt on ebaseaduslike sisserändajate jaoks Ukrainas tõsiseks prob-leemiks liiga kitsad ja ebasanitaarsed elamistingimused ning kehv  toitumine (vt 4. selgitus);
ebaseaduslikele b)  sisserändajatele mõeldud uute majutuspindade ehi-
tus/remont ei edenenud plaanikohaselt (vt 5. selgitus);
vastehitatud c) varjupaigataotlejate ajutisi majutuskeskusi kasutati vähe 
või üldse mitte (vt 6. selgitus).
VAATAMATA ELi TOETUSEGA SAAVUTATUD EDENEMISELE ON EBASEADUSLIKE 
SISSERÄNDAJATE ELAMISTINGIMUSED OLEMASOLEVAS MAJUTUSKESKUSES JÄTKUVALT MITTERAHULDAVAD
4. SELGITUS
Projektiga „Rände haldamissüsteemi loomine Taga-Karpaatias Ukrainas”18 (ELi osalus kahes lepingus 
2 miljonit eurot) anti sisserändajatele peamiselt esmavajalikku abi: toit ja hügieenitooted, arstiabi, rii-
ded, voodivarustus ja õigusalane nõustamine. Lisaks rahastati ka kiireloomulisi remondi- ja ehitustöid 
ning mitmesuguseid tegevuskulusid. See projekt on ennekõike humanitaarabi meede, mitte suutlikkuse 
arendamise projekt, nagu pealkirja alusel võiks arvata.
Pärast ligi aastast tegevust viis delegatsioon läbi projekti kohapealse kontrolli (aprillis 2005). Delegat-
sioon märkis, et tingimused Pavtšino ja Tšopi kinnipidamiskeskustes (hoone vanas osas) olid ebainim-likud ja alandavad ning ei vastanud Euroopa Nõukogu, Euroopa Inimõiguste Kohtu ning piinamise 
ja ebainimväärse kohtlemise tõkestamise komitee poolt kehtestatud miinimumnõuetele. Lisaks leidis delegatsioon tõendeid sellest, et projekti kaudu antud humanitaarabi ei jõudnud alati sihtgrupiks olnud sisserändajateni. Selle tulemusel võtsid Ukraina ametiasutused parandusmeetmeid.
18 Taga-Karpaatial on piir Ungari, Poola, Rumeenia ja Slovakkiaga ning ta on ka Ukrainat läbivaks transiidikoridoriks Lääne-
Euroopasse suunduvatele rändajatele.
PH812631_ET_inside_BT.indd   15 3/03/09   14:40:23
16
4. SELGITUS
Auditi läbiviimise ajal novembris 2006 oli Pavtšino keskuse mahutavus (320) ligikaudu 100 inimese 
võrra ületatud. Kohalikud projektipartnerid teatasid, et suveperioodil oli ülerahvastatus palju krii-
tilisem olnud ning ulatunud 700 inimeseni, millel olid vastavad negatiivsed tagajärjed hügieenile ja 
tervishoiule.
Kontrollikoja poolt küsitletud sisserändajad ei tihanud avameelselt vestelda. Kaebusi siiski esitati seoses 
arstimite edasitoimetamata jätmisega ja läbiotsimistega, mida viisid läbi maskides isikud. Selgus ka tõsiasi, et projektiga ei suudetud ikka veel katta esmaseid vajadusi (nt piisav soojustus, piisavad puhta ja sooja vee varud, piisavalt riideid ja kingi). Lisaks ei võimaldatud laagrites piisaval määral tõlketee-nuseid, mis muutis sisserändajate ja ametiasutuste vahelise suhtlemise keeruliseks. 26.  Ukraina kinnipidamis- ja majutuskeskuste jätkusuutlikkust ohustab tegevus- ja 
hoolduskuludeks vajalike riiklike vahendite puudumine ning samuti riigi piirivalve ja siseministeeriumi ülesannete ebaselge jaotus.
 27.  Probleemid seoses projekti registreerimise, maksudest vabastamise, maa-
omandi ja rahastamisega tekkisid ka varjupaigataotlejate ajutise maju-tuskeskuse (25 inimesele) ehitamisel Valgevenes
19. Teisalt, Moldovas oli 
olukord parem. Chisinaus asuv ajutine majutuskeskus töötas täie võim-susega (160 kohta) juba 2005. aasta novembris.19 Keskus asub Ukraina lähedal 
Gomelis, kus on jõudsalt kasvav Afganistani pagulaste kogukond.
PH812631_ET_inside_BT.indd   16 3/03/09   14:40:23
17
EBASEADUSLIKELE SISSERÄNDAJATELE UUTE MAJUTUSKESKUSTE LOOMINE 
EDENEB MITTERAHULDAVALT5. SELGITUS
Projekti „Rände haldussuutlikkuse arendamine Ukrainas” (ELi osalus 3,8 miljonit eurot) peamiseks 
eesmärgiks oli remontida ja seadmetega varustada kaks endist militaarobjekti 1 260 inimest mahuta-
vateks sisserändajate majutuskeskusteks. 2006. aasta juunis otsustas projekti juhtkomitee suunata pro-
jektirahad üksnes ühe objekti remonditöödesse. Auditi läbiviimise ajaks (november 2006), umbes kolm 
kuud pärast projekti kavandatud lõpetamiskuupäeva (1.9.2006), olid ehitustööde lepingud sõlmimata ja 
remonditööde raha kasutamata. Arutelud olid ikka veel pooleli seoses remonditööde põhiaspektidega, nt milline oleks objekti soojustus ja milline lahendus leitakse reoveele. Juhtkomitee otsustas ka piirata majutatavate isikute arvu 250ni. See tähendab, et ELi poolt rahastatava objekti mahtu vähendatakse võrreldes algse kavaga ligikaudu 1 000 koha võrra.ORGANISEERITUD KURITEGEVUSE VASTANE VÕITLUS. 
ERINEVAD TULEMUSED
 28.  Üldise kommunismijärgse üleminekuprotsessiga Kesk- ja Ida-Euroopa riikides 
kaasnes oluline kasv organiseeritud kuritegevuses nagu inimkaubandus, uimastikaubandus ja rahapesu.
 29.  Ukraina ja Moldova on peamised riigid, milles kaubitsetakse naiste ja lastega 
sundprostitutsiooni eesmärgil Euroopasse. Viimastel aastatel on suure-nenud ka meestega kaubitsemine, keda sunnitakse näiteks lihttöölistena töötama. Sellise tegevuse tegelikku ulatust ei ole ikka veel võimalik kind-laks määrata organiseeritud kuritegevuse iseloomu tõttu ning kuna väga vähestel inimestel on soov või võimalus teatada ametivõimudele nendega toimunust. Seda raskendab veelgi tunnistajakaitse meetmete puudumine. Uimastikaubanduse osas peetakse Valgevenet, Ukrainat ja Moldovat tran-siiditeedeks ELi liikmesriikidesse. Pangasüsteeme kasutatakse üha rohkem raskete kuritegude tulemusel saadud raha pesemiseks.
 30.  Organiseeritud kuritegevuse vastasele võitlusele eraldati 19,2 miljonit eurot 
(11,6%) kõikidest vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevale alale antud vahenditest perioodi 2000–2005 programmide raames. Kontrollikoda audi-teeris 10 lepingut, mille ELi osalus kokku oli18,6 miljonit eurot.
PH812631_ET_inside_BT.indd   17 3/03/09   14:40:23
18
VASTEHITATUD VARJUPAIGATAOTLEJATE AJUTISTE MAJUTUSKESKUSTE ALAKASUTAMINE6. SELGITUS
2006. aasta lõpus oli Ukraina ajutistes majutuskeskustes võimalik majutada täiendavalt ainult ligikaudu 
65 inimest kavandatud 350 asemel (ELi osalus 1,6 miljonit eurot „Varjupaigasüsteemide tugevdamine 
Ukrainas ja Moldovas”). Peamiseks põhjuseks oli asjaolu, et Odessas asuvat keskust alakasutati tege-
vuskulude riigipoolse rahastamise puudumise tõttu ning et Mukatševos asuv 80 inimesele mõeldud keskus seisis tühjana alates avamisest 2005. aasta aprillis ehk üle pooleteise aasta. Vahendite raiskamise põhjuseks Mukatševos oli jätkuv suutmatus hoone omand piirivalvelt vastavale projektipartneri ins-
titutsioonile üle anda. Samal ajal elasid isiklike elatusvahenditeta varjupaigataotlejad piirivalve poolt pakutavates telkides ja muudes ajutistes majutustingimustes. 31.  Vaatamata mitmele kordaminekule oli organiseeritud kuritegevuse vastases 
võitluses toimunud edenemine siiski ebapiisav (vt III lisa ). Inimkauban-
duse vastase võitluse projektid olid nõrgad kuriteoks tunnistamise ja  süüdistuste esitamise osas
20 (vt punktid 34 ja 35). Tihti esineb kattuvust, 
kuna paljud rahastajad soovivad antud valdkonna projekte rahastada  (vt punkt 36). Uimastikontrolli projektid edenesid aeglaselt õigusaktide ja politsei operatiivteabe osas (vt punkt 40). Rahapesu ja terroristide  rahastamise ärahoidmise puhul on suureks väljakutseks edukas süüdis-tuste esitamine (vt punkt 44).
Inimkaubanduse vastane võitlus
 32.  Ukraina ja Moldova valitsused väljendasid riiklikes poliitikadokumentides 
oma pühendumist inimkaubanduse vastasele võitlusele. Ukrainas audi-teeriti ühte projekti (ELi osalus 1,9 miljonit eurot) ja Moldovas kolme  projekti (sh inimkaubanduse ohvrite rehabilitatsioonikeskus), mille ELi  osalus kokku oli 1,2 miljonit eurot).20 Inimkaubanduse vastase võitluse 
projektidel oli kolm standardset 
osa: kaitse ja taasintegreerimine; 
kuriteoks tunnistamine ja 
süüdistuste esitamine; ning 
teadlikkuse suurendamine. Termin „kuriteoks tunnistamine” on projektidokumentides üldkasutatav.
PH812631_ET_inside_BT.indd   18 3/03/09   14:40:23
19
 33.  Projektide abiga viidi Moldovas ja Ukrainas läbi suuremahulised avalikkuse 
teavitamise kampaaniad (nt teatrietendused, mitmed väljaanded, tasuta vihjeliinid) ning anti humanitaarabi sadadele inimkaubanduse ohvritele (nt õigusalane tugi, arstiabi, eluasemekulutuste hüvitis, transporditoe-tus, kutseõpe, mitterahalised toetused väikeettevõtete käivitamiseks).  
Seega ennetamise ja taasintegreerimise aspektid olid projektidega hästi kaetud.
 34.  Tulemused olid vähem positiivsed kuriteoks tunnistamise ja süüdistuste esita-
mise osas, eriti mis puudutab õiguskaitseasutuste vahelist teabevahetust. Ukrainas märkisid TACISe järelevalveametnikud, et riigi piirivalveteenistus ei teinud koostööd teabevahetuse algatuste raames. Meede piiripunk-tide varustamiseks i24/7 süsteemiga
21 ebaõnnestus, kuna hankeprotsess 
tühistati põhjusel, et Ukraina osapool soovis tarnijat, kelle hinnad olid turuhindadest palju kõrgemad.
 35.  Tõendusmaterjali hankimine on suur väljakutse, kuna sageli pannakse kuri-
tegu toime väljaspool Moldovat või Ukrainat. Riiklikud ametiasutused  süüdistasid teisi riike aeglases vastastikuse abi andmise taotlustele vas-tamises. Aitamaks sellistest menetlusalastest takistustest mööda minna, rahastati projektide raames koostöövõrkude loomise eesmärgil õigus-
kaitseametnike külastusi ohvrite transiidi- ja sihtkohamaadesse. Lisaks  
osalesid politseinikud töörühmades, milles käsitleti uurimismetoodikaid 
ja uuriti inimkaubanduse vastase võitluse õigusakte. Vastastikuse abi  
korralduses esineb jätkuvalt puudusi.
 36.  Tõhususe ja säästlikkuse osas esineb probleeme. Kuna paljud rahastavad 
organisatsioonid on valmis rahastama inimkaubanduse vastast võitlust, on väljakutseks ülesannete ebavajaliku kattumise vältimine ja kulusääst-liku ressursside kasutamise tagamine. Moldovas tuli näiteks teatud pro-jektitegevusi muuta ja ebaharilikult kõrget üüri maksti Chisinaus asuva rehabilitatsioonikeskuse eest
22. Lisaks ei olnud alati võimalik eristada ELi 
abi tulemusi ühes või teises organisatsioonis, mis muutis keeruliseks ELi kulutuste mõjususe hindamise.21 Interpoli globaalne politsei 
kommunikatsioonisüsteem, mis 
toimib 24 tundi ööpäevas.
22 Toiduks ja majutuseks 
eelarvestatud summa oli üle kahe korra suurem kui samalaadseteks teenusteks 
eelarvestatud summa samasuguses 
rehabilitatsioonikeskuses Kiievis.
PH812631_ET_inside_BT.indd   19 3/03/09   14:40:24
20
Uimastikontroll
 37.  Veel üks tähtis projekt organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses on 
Ukrainas, Moldovas ja Valgevenes mitmeid valdkondi hõlmava abi ja ins-titutsioonide väljaarendamisega seotud uimastikontrolliprojekt (BUMAD). BUMAD on mitmeaastane kolmest etapist koosnev meede, mis käivitus  2003. aastal ning lõpetatakse eeldatavalt 2008. aasta lõpus (ELi osalus  kokku 6,5 miljonit eurot).
 38.  Ukrainat, Moldovat ja Valgevenet hõlmav programm on kolmas ELi rahasta-
tavatest piirkondlikest programmidest, mille eesmärk on filtreerida Afga-nistanist lääne poole ELi suunas toimuvat heroiinikaubandust
23. Üldine 
eesmärk on vähendada nimetatud kolmest riigist algavat või läbi nende ELi liikmesriikide suunas toimuvat uimastikaubandust.
 39.  Enamik erinevate alaprojektide raames ettenähtud tegevustest viidi ellu (nt 
õigusalane abi, sadamakontroll (Ukraina), maismaapiiri kontroll, politsei ja kogukonnapoolne ennetamine). Ülevaade teise etapi lõpus (jaanuar  2007) näitab, et on tehtud mitmeid edusamme riiklike uimastivastaste  struktuuride loomisel, nt riiklikud uimastiseire keskused, uimastiennetuse kursused vastavates politseiakadeemiates või uimastinõudluse vähenda-mise koolitused mitmetele valitsusvälistele organisatsioonidele kõnealu-ses kolmes riigis.
 40.  Õigusaktide ja politsei operatiivteabe osas täheldati aeglast edasiminekut. 
Tõhusaks kriminaaljuurdluseks vajalikku koostööd tolli, piirivalve, politsei ja salateenistuste vahel ei oldud neis kolmes riigis veel piisavalt arenda-tud. Riiklike süsteemide loomiseks uimastikauplejate osas kriminaaljuurd-luste läbiviimiseks vajatakse peale asjakohaste analüütiliste vahendite  veel ka kõrgetasemelist koostööd asutuste vahel, mis ei ole harjunud  oma operatiivteavet süstemaatiliselt jagama. Juurdluspädevuse tasakaa-lustamatus on täiendavaks probleemiks. Valgevene eripärane takistus on julgestusteenistuse ilmne vastumeelsus välismaise analüütilise tarkvara kasutamisel. Projekti kavandamisel alahindas komisjon mõtteviisi muut-miseks ja täitevasutuste vahelise rivaalitsemise lõpetamiseks vajamineva aja pikkust.23 Esimene programm (CADAP) 
käivitati Kesk-Aasias aastal 2000, teine programm (SCAD) Lõuna-Kaukaasias aastal 2001.
PH812631_ET_inside_BT.indd   20 3/03/09   14:40:24
21
 41.  Kuni BUMAD 2 lõpetamiskuupäevani (jaanuar 2007) oli heroiini ja kokaiini 
arestimiste arv tagasihoidlik. Projekti raames soetatud tarkvara abil pal-jastati ainult kaks juhtu, kui Ukrainasse üritati rahvusvaheliselt heroiini toimetada. Kõigis kolmes riigis konfiskeeritud uimastid olid peamiselt  kohalikult toodetud mooniseemned ja kanep. Ukraina julgestusteenistus 
andis siiski teada, et 2007. aasta juulis koostöös Ameerika Ühendriikide uimastikontrolli ameti ja Türgi õiguskaitseorganisatsioonidega konfis-keeriti Illitševski sadamas 174 kg heroiini.
Rahapesu/terrorismi rahastamise vastased projektid
 42.  Projekti „Rahapesuvastane võitlus Ukrainas” (ELi osalus miljon eurot) üld-
eesmärk oli ennetada finantssüsteemi kasutamist raskete kuritegude  tagajärjel saadud raha pesemisel ning aidata Ukraina ametiasutusi raha-pesuvastases võitluses.
 43.  Projektiga aidati saavutada Ukraina jaoks väga oluline „koostööd mittete-
gevate riikide ja piirkondade”24 nimekirjast väljaarvamine 2004. aasta  
veebruaris ja Ukraina vastuvõtmine Egmonti rühma25 liikmeks 2004. aasta 
juunis. Lisaks toimis finantsjärelevalve riiklik komitee (State Committee  
for Financial Monitoring, SCFM) projekti lõpuks Ukraina finantsteabe  
üksusena26. Tõepoolest, 2006. aastale eelnenud aastatel kasvas oluliselt 
kohtuasjade üleandmine Finantsjärelevalve Riiklikult Komisjonilt õigus-
kaitseasutustele (18 kohtuasja 2003. aastal; 446 kohtuasja 2006. aastal).
 44.  Finantsteabe üksuse loomine on ainult esimene oluline tingimus rahapesuvas-
tases võitluses. Samamoodi vajatakse mõjusalt toimivaid õiguskaitseasu-tusi ja koolitatud kohtunikke. Suureks probleemiks on edukate süüdistuste esitamise juhtumite puudumine. 2006. aasta lõpuks oli tehtud ainult kolm kohtuotsust rahapesu kohta. Kaasaegse varade arestimis- ja konfiskee-rimiskorra puudumine oli samuti oluliseks puuduseks rahapesuvastases süsteemis. Ukraina on siiski rahapesu- ja terrorismi rahastamise vastases võitluses rohkem arenenud kui Moldova, kus on tõsiseid probleeme seoses olemasoleva süsteemi mõjususega (nt puudused majanduskuritegude ja korruptsioonivastase võitluse keskuses või arestimise, külmutamise ja  konfiskeerimise sätete ebapiisav kasutus)
27.24  Koostööd mittetegevate riikide ja 
piirkondade algatuse töötas välja 
valitsustevaheline rahapesuvastane 
töökond, tagamaks et kohaldatakse 
rahapesu ennetamise, selle eest 
kinnipidamise ja karistamise meetmeid vastavalt rahvusvaheliselt tunnustatud standarditele.
25 Paljud riigid üle kogu maailma 
on loonud spetsialiseerunud valitsusasutusi, mida tuntakse finantsteabe üksustena ( Financial 
Intelligence Units (FIU)). Tunnustades 
finantsteabe üksuste võrgu arendamisele omaseid eeldusi, otsustas finantsteabe üksustest koosnev grupp Egmont-Arenbergi 
lossis Brüsselis 1995. aastal luua 
mitteametliku rühma rahvusvahelise 
koostöö edendamiseks. Tuntud 
Egmonti rühma nime all, kohtuvad 
need finantsteabe üksused 
korrapäraselt, et leida erinevaid 
koostööviise, eriti teabevahetuse, 
koolituse ja kogemuste jagamise 
valdkondades. Ligikaudu 100 riigil 
on oma tunnustatud operatiivsed 
finantsteabe üksused.
26 Finantsteabe üksuse ülesandeks 
on koguda ja analüüsida kahtlust tekitavaid ja künnistega piirnevaid tehinguid. Juurdluspädevust omavad õiguskaitseasutused.
27 Third Round Mutual Evaluation 
Report on Moldova , september 2007, 
koostas Moneyval 
(Committee of Experts on the 
Evaluation of Anti-money Laundering Measures  – tõkestamise meetmeid 
hindav eksperdikomitee, Euroopa 
Nõukogu egiidi all).
PH812631_ET_inside_BT.indd   21 3/03/09   14:40:24
22
KOHTUSÜSTEEM JA HEA VALITSEMISTAVA. ERINEVAD TULEMUSED
 45.  ELi poliitika toetab kohtusüsteemi uuendamist, et tagada selle sõltumatus, 
erapooletus ja mõjusus. Lisaks on selle eesmärk tugevdada õigusalast  koostööd ELiga tsiviil- ja kriminaalasjades. Samuti toetab see poliitika  head valitsemistava, mis on seotud kõikide tasandite avalike asutuste/institutsioonide struktuuri, toimimise ja tulemustega.
 46.  Kohtusüsteemi ja hea valitsemistava alavaldkonna projektidele perioodi 
2000–2005 programmide raames eraldatud ELi osalus kokku oli 24,8 mil-jonit eurot (15% kogu abist). See alavaldkond käsitles ainult Moldovat ja Ukrainat. Kontrollikoda auditeeris 10 lepingut
28, mille ELi osalus kokku  
oli 14,2 miljonit eurot.
 47.  Tulemused on olnud erinevad (vt III lisa ). Osadel projektidel olid rahuldavad 
üldised tulemused, nt paranenud tsiviil- ja kaubandusõiguse kohalda-mine Moldovas (ELi osalus 2,2 miljonit eurot) või parem rahvusvaheline kriminaalasjade alane koostöö Ukrainas (ELi osalus 1,5 miljonit eurot).  Vastupidiselt sellele olid projektiga „Vahekohtute reformimine ja kohtu administratsiooni toetamine” (ELi osalus 2,5 miljonit eurot) saadud tule-mused vähem rahuldavad, eriti seoses IT-seadmete hankimisega. Algseks tähtajaks ei oldud mitte midagi kohale toimetatud.
Korruptsioonivastane võitlus
 48.  Tänaseks korruptsioonivastase võitluse projektidega saavutatud tulemused 
on vägagi tagasihoidlikud. Korruptsioon on üks suurimaid probleeme Mol-dovas ja Ukrainas, mis ohustab tervet kohtusüsteemi ja hea valitsemistava 
alavaldkonda. Mõlemad riigid on korruptsioonist tugevalt mõjutatud ning sellel on märkimisväärne mõju ka ühiskonnale
29. Õigus- ja haldussüsteemid 
on ulatuslikult korrumpeerunud (nt avalikkuse usalduse puudumine, koh-tunike vähene sõltumatus, ebapiisavad palgad, märgatava korruptsiooni kõrge tase)
30.28 Sh üks leping, mida lõpuks 
ei allkirjastatud, vt punkti 52 
alapunkt c.
29 Transparency Internationali  
poolt 2007. aastal koostatud 
korruptsiooniindeksis ( Corruption 
Perception Index ) oli Moldova 
111. kohal ja Ukraina 118. kohal.
30 Vt nt  Ukraine Governance 
Assessment ; 2007. aasta veebruaris 
OECD ja Euroopa Liidu ühisalgatuse SIGMA ( Support for Improvement 
in Governance and Management ) 
(toetusprogramm valitsemise ja 
juhtimise täiustamiseks) poolt läbi 
viidud Ukraina haldusstruktuuride 
hindamine.
PH812631_ET_inside_BT.indd   22 3/03/09   14:40:24
23
 49.  Moldova valitsus oli 1999. ja 2000. aastal juba vastu võtnud ambitsioonikad 
kuritegevuse ja korruptsioonivastase võitluse riiklikud programmid. Edu-sammud jäid siiski väikesteks, kuna ressursid olid ebapiisavad ja puudus tõhus kontrollimehhanism. Parlament võttis 2004. aasta detsembris vastu uue korruptsioonivastase võitluse strateegia koos uue tegevuskavaga selle 
rakendamiseks. Samal ajal käivitas komisjon oma esimese korruptsiooni-vastase võitluse projekti Moldovas.
 50.  ELi osaluse moodustas suhteliselt väike pilootmeede (250 000 eurot). Kuna 
vahetulemused olid rahuldavad, otsustas komisjon rahastada ka kolm  aastat kestvat jätkuprojekti aastani 2009 (ELi osalus kolm miljonit eurot
31). 
Uus projekt edenes kavandatust palju aeglasemalt ja selle tulemused olid pärast esimest aastat väga piiratud ulatusega. Edenemist põhiküsimustes
32 
või seadmete hankimist ei toimunud. Projekt sai hoo sisse alles pärast  2007. aasta märtsi.
 51.  Ameerika Ühendriigid allkirjastasid 25 miljoni dollari suuruse kokkuleppe 
toetamaks korruptsioonivastase võitluse algatusi Moldovas33. Maailma-
pank kavandab samuti korruptsioonivastase võitluse meetmete toetamist. ELi jõupingutuste kooskõlastamine teiste rahvusvaheliste rahastajatega on muutunud suureks väljakutseks. Näiteks paralleelsete järelevalvesüs-
teemide olemasolu õõnestab ühtse riikliku korruptsioonivastase võitluse 
strateegia kontseptsiooni.
 52.  Mitmed rahastajad on Ukrainas korruptsioonivastases võitluses aktiivselt 
tegutsenud. Esimene oluline ELi rahastatud projekt selles valdkonnas  (ELi osalus 1,5 miljonit eurot) käivitati 2006. aastal. Selle kolmeaastase ELi projekti esimese aasta möödudes oli elluviidud tegevuste arv oluliselt väiksem algselt kavandatust:
Ukraina ametiasutused koostasid korruptsioonivastase võitluse esi- a) 
algse tegevuskava ilma, et oleks kasutanud projektiga pakutavat konk-reetset abi koostamisel
34. Alles hilisemas etapis 2007. aasta juunis  
esitas justiitsministeerium taotluse eksperdihinnangu saamiseks esi-algsele tegevuskavale. Eksperdid kritiseerisid tegevuskava koostamise läbipaistvuse puudumist ja jõudsid järeldusele, et esialgne tegevus-kava oli mitterahuldavalt koostatud;31 Projektil on kaks osa: üks hõlmab 
korruptsioonivastast võitlust ja 
teine rahapesuvastast / terrorismi 
rahastamise vastast võitlust.
32 Strateegia ja tegevuskava 
järelevalvestruktuuri muutmine; 
konflikti maandamine peamiste 
juurdlust ja süüdistuste esitamist 
toimetavate täitevasutuste pädevuse vahel; riskianalüüsi arendamine kohtusüsteemis, politseis, maksuametis, tollis ning tervishoiu- 
ja haridusasutustes.
33 Millennium Challenge Corporation  
(MCC) Threshold Program Agreement .
34 Vt teine arenguaruanne, 
26. juuni 2007.
PH812631_ET_inside_BT.indd   23 3/03/09   14:40:24
24
tegevuskava edasise rakendamise järelevalvemehhanismiga seoses  b) 
ei viidud läbi ühtegi tegevust. Jääb selgusetuks, milline institutsioon hakkab juhtima korruptsioonivastast võitlust. Poliitiliste parteide ja valimiskampaaniate rahastamise järelevalvega seotud küsimust ei  käsitletud. Samuti ei viidud läbi üldist avaliku arvamuse küsitlust  
korruptsiooni kohta, hoolimata selle küsitluse tarbeks tehtud ula-tuslikust ettevalmistustööst (metoodika määratlemine, ekspertide  koosolekud);
 kuigi komisjon tuvastas selge vajaduse avalikkuse korruptsioonivas- c) 
tasesse võitlusse kaasamise edendamiseks, loobus ta siiski kavast  arendada toetusprogrammi, mis on avatud valitsusvälistele organi-satsioonidele ja teistele tsiviilühiskonna organisatsioonidele, mille  eesmärk on edendada avalikkuse kaasatust korruptsioonivastases võit-luses. Ka alternatiivset lahendust, kaitse ja õigusnõustamise keskuse loomist, ei viidud menetlusalaste probleemide tõttu ellu.
PH812631_ET_inside_BT.indd   24 3/03/09   14:40:24
25
MIS ON EESMÄRKIDE MITTETÄITMISE 
PEAMISED PÕHJUSED?
 53.  Kuigi mitmed projektid andsid rahuldavaid tulemusi, esitatakse käesolevas jaos 
põhjused, miks osa projektidest rahuldavaid tulemusi ei saavutanud.
SAAVUTUSTE PIIRATUSE TÜÜPILISEKS PÕHJUSEKS ON KÕIKI PEAMISI OSAPOOLI HÕLMAVATE TEGURITE KOOSMÕJU
 54.  Audit näitas, et piiratud saavutuste tüüpiliseks põhjuseks on kõiki peamisi 
osapooli (komisjon, riiklikud ametiasutused, rahvusvahelised organisat-sioonid) hõlmavate tegurite koosmõju. Näiteks võib tuua Ukraina korrupt-sioonivastase võitluse projekti (vt punkt 52):
puudulik komisjonipoolne vajaduste hindamine keerulises kontekstis a) 
ja ebapiisav kooskõlastamine teiste rahastajatega: justiitsministeerium 
ei olnud enam kuigi huvitatud projekti olulistest osadest, eriti õigus-aktide koostamise toetamisest. Teised, eriti Ameerika Ühendriikide  organisatsioonid, andsid samuti korruptsioonivastase võitluse alast õigusabi;
 b) riiklike ametiasutuste panuse ja kaasrahastamise puudumine: jus-
tiitsministeerium ei suutnud projekti meeskonnale tagada adekvaat-set kontorit, rikkudes seeläbi mitte ainult lepingutingimusi, vaid ka eraldiseisvas kinnitusdokumendis võetud kohustust anda omapoolne panus;
 c) töövõtjapoolne kehv korraldus: töövõtjal oli probleeme projekti mees-
konna kokkupanemisega ja selle kooshoidmisega;
 d) välised tegurid: keeruline poliitiline olukord, mis järgnes presidendi 
2. aprilli 2007. aasta dekreedile ennetähtaegsete valimiste kohta,  koos justiitsministeeriumi tippametnike pideva vahetumisega, põh-justas korruptsioonivastast võitlust käsitleva seadusandliku tegevuse seiskamise.
PH812631_ET_inside_BT.indd   25 3/03/09   14:40:24
26
KOMISJONIPOOLSE PROJEKTIJUHTIMISE PUUDUSED
 55.  Komisjonipoolset projektijuhtimist raskendasid kaks tegurit, suurendades 
ebaõnnestumise riski:
enamuse projektide eest vastutab Kiievi delegatsioon, mis on vastuta- a) 
nud projektijuhtimise eest mitte ainult Ukrainas, vaid ka Valgevenes ja Moldovas. Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala töötajad on väga kompetentsed, kuid Kiievi delegatsioonis oli liiga vähe projek-tijuhte, kes oleksid tegelenud kiiresti kasvava poliitikavaldkonnaga, mille projektide arv järjest suureneb. Kuigi 2005. aasta oktoobris avati Moldovas uus delegatsioon, käivitus selle projektijuhtimisalane tege-vus alles 2007. aasta suvel;
 vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala toetamiseks mõeldud b) 
rahastamisallikate erinev päritolu (vt punkt 3 ja 4). Vahend TACIS osu-tus ebapiisavaks, katmaks projektide rahastamise kasvavat nõudlust. Erinevaid vahendeid, menetlusi ja komisjoni talitusi kasutati mõnikord sama sekkumismeetme puhul, mis põhjustas ebatõhusa lepingute hal-damise (vt 7. selgitus).
NÄIDE EBATÕHUSA LEPINGUTE HALDAMISE KOHTA
7. SELGITUS
Lääne uute sõltumatute riikide ja ELi vahelise piiriülese koostöö III etapi (Söderköpingi protsess) toetus 
jagati kunstlikult kahte, sama töövõtjaga sõlmitud ja paralleelselt kehtivasse lepingusse. Üht lepingut 
rahastatakse TACISe raames ja hallatakse Kiievi delegatsiooni poolt; ning teist rahastatakse Aenease 
raames ja hallatakse komisjoni peakorterist Brüsselis (EuropeAid). Eelmine haldaja – õigus-, vabadus- ja turvalisusküsimuste peadirektoraat – protsessiga enam seotud ei ole.
Olukord, kus samal ajal eksisteerivad kaks õiguslikku alust, mis ühe tegevuse puhul erinevat korda 
järgivad, näitab järjekindlusetust. Näiteks ﬁ  kseeriti Aenease lepinguga maksimaalseks lubatud kaas-
rahastamise määraks 80%, kuigi TACISe lepinguga kaasrahastati 90% kõikidest abikõlblikest kuludest. 
Lisaks teostatakse TACISe lepingu puhul väliskontrolli, kuid AENEASe lepingu puhul mitte. Seega 
ei ole väliskontrolli läbiviijatel, kes viitasid mitmetele sekkumisloogika puudustele (nt mõõdetavate 
indikaatorite puudumine), võimalik tegevusest täielikku ülevaadet anda.
Kunstlikult kaheks projektiks jagamine ei ole samuti tõhus. Iga rakendusetapi halduskoorem kahekor-
distub nii komisjoni kui töövõtja puhul (paralleelsed menetlused projekti valiku, lepingute sõlmimise, kulude tõendamise, maksetaotluste, maksete ja aruandluse puhul). Kahekordse rahastamise vältimiseks tehtava kooskõlastamise vajadus on suur.
PH812631_ET_inside_BT.indd   26 3/03/09   14:40:24
27
 56.  Need kaks struktuuriga seotud probleemi põhjustasid ebaõnnestumisi komis-
jonipoolsetes kavandamis- ja rakendusmenetlustes. Nõudeid ei hinna-tud alati piisavalt põhjalikult (vt näide punkti 52 alapunktis a) või tehti rahastamisotsuseid ilma, et oleks koostatud põhjalik analüüs peamiste  eeltingimuste täitmise kohta. Näiteks ei selgitatud kahe varjupaigataot-
lejate majutuskeskuse puhul maadejagamise või maaomandi küsimust  (vt 6. selgitus ja punkt 27). Komisjoni järelevalve projekti aruandlusnõuete osas ei olnud piisavalt tugev (vt punkt 60). Enim tekitab muret teabeva-
hetuse puudumine teiste rahastamisorganisatsioonidega seoses nende  poolt kavandatavate projektidega, et vältida töö ebavajalikku kattuvust programmitöös ja hiljem projekti elluviimisel. Seoses projektide piken-damisega ei tehtud alati põhjalikku analüüsi vajamineva lisaaja kohta ja ühel juhul vajamineva lisaraha kohta.
RAHVUSVAHELISTE ORGANISATSIOONIDE 
HALLATAVATE PROJEKTIDE PUUDUSED
 57.  Enamuse lepingute osas otsustas komisjon toetuste kasuks, mis anti otse 
rahvusvahelistele organisatsioonidele tulenevalt nende spetsiifilisest  pädevusest vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal ning nende geograafilisest asukohast kõnealustes riikides. Selle tulemusel vastutavad rahvusvahelised organisatsioonid projekti igapäevase elluviimise eest (nn 
ühiselt tehtav haldus, vt punkt 6), kuigi komisjonile jääb üldine vastutus 
usaldusväärse juhtimise eest. Kuigi rahvusvaheliste organisatsioonide  
tegevus oli üldiselt rahuldav, täheldati sellise juhtimisega seoses järgmisi 
puudusi:
pärast lepingu allkirjastamist oli rahvusvahelistel organisatsioonidel a) 
sageli probleeme toimiva projektimeeskonna loomisega, mis põhjustas mitmekuulisi viivitusi projekti käivitamisel;
teistel juhtudel esines viivitusi pikaajaliste hankeprotsesside tõttu. b) 
Rahvusvaheliste organisatsioonidega sõlmitud lepingutes sätesta-takse tavaliselt, et kõikide organisatsiooni poolt korraldatud kaupade, tööde või teenuste hanked viiakse läbi kooskõlas selle organisatsiooni eeskirjade ja menetlustega. Ühel juhul sätestati lepingus, et rahvus-vaheliste organisatsioonide poolt kasutatavad menetlused ei tohi  ELi eeskirjadest vähem rangem olla. See säte põhjustas pikaajalise  selgitusprotsessi, mis pärssis hankemenetluse tõhusust;
PH812631_ET_inside_BT.indd   27 3/03/09   14:40:24
28
ühe rahvusvahelise organisatsiooni puhul, mis tegeles mitme lepin- c) 
guga, põhjustasid aeganõudvad haldusmenetlused kohalikele tarni-jatele maksete tegemise hilinemist;
rahvusvahelise organisatsiooni poolt rakendatava projekti kulude  d) 
üksikasjalike kontrollide läbiviimise võimalust ei ole piisavalt täp-selt sõnastatud. Ühel juhul tõlgendati ÜROga sõlmitud finants- ja  haldusraamistiku lepingus tõendamisklauslit komisjoni ja tema part-nerite poolt erinevalt, mis pärssis kontrollide läbiviimist ja lepingu õigeaegset lõpetamist;
ELi osalus ei olnud nähtav osa Moldovas rahvusvaheliste organisatsioo- e) 
nide poolt hallatavate projektide puhul. Abisaajad ei ole alati teadli-kud, et projektid sisaldasid ELi poolset rahastamist. Sellest tulenevalt arvatakse, et projektid kuuluvad neid elluviivatele rahvusvahelistele organisatsioonidele. Selle põhjuseks on rahvusvaheliste organisat-sioonide otsene roll projektide elluviijatena ning samuti asjaolu, et projekti veebilehed asuvad tavaliselt ainult nende aadressil.
MILLISES ULATUSES ON KOMISJON VÄLJA 
TÖÖTANUD PROTSESSI, MILLE ABIL ARVESSE VÕTTA SAADUD KOGEMUSI VABADUSEL, TURVALISUSEL JA ÕIGUSEL RAJANEVAL ALAL ABI ANDMISE JÄTKAMISEKS?
 58.  Komisjoni kogemuste omandamise protsess vabadusel, turvalisusel ja õigusel 
rajaneval alal on ülimalt tähtis, kuna muutust on võimalik saavutada üks-nes pikaajalise järkjärgulise lähenemisviisiga. Uus projekt peab toetuma eelmistest projektidest saadud kogemustele ja saavutustele ning vigade kordamist tuleb vältida. Mitmed näited demonstreerisid, et kogemusi  tõepoolest saadi: näiteks keskendus komisjon uues projektis „Moldova  õigussüsteemi suurenenud sõltumatus, läbipaistvus ja tõhusus” (ELi osalus 3 miljonit eurot) omavahel seotud projektieesmärkide kitsamale skaalale, vältides seeläbi eelmises projektis täheldatud hajutatust.
PH812631_ET_inside_BT.indd   28 3/03/09   14:40:24
29
 59.  Järgides vajalikku järkjärgulist lähenemisviisi, rahastas komisjon projekte 
järjestikuselt, nt kolme järjestikust uimastikontrolli valdkonna projekti. Uute programmide raames komisjoni poolt koostatud projektikirjeldused sisaldavad tavaliselt jagu „Saadud kogemused”, kuhu kogutakse teavet arenguaruannetest, hindamisest ja järelevalvest.
TEABE KOGUMISEKS EI KASUTATA KÕIKI VÕIMALUSI
 60.  Osal juhtudel jäid tulemused jaos „Saadud kogemused” siiski nõrgaks. Komis-
jon ei olnud piisavalt kasutanud võimalusi teabe kogumiseks kogemuste saamise eesmärgil, kuna arenguaruanded esitati hilinemisega, nende kva-liteet oli puudulik või kavandatud hindamised olid läbi viimata. Nimetatud puudused viitavad komisjonipoolse järelevalve puudumisele asjassepuu-tuvate lepingusätete järgimise kohta töövõtjate poolt.
 61.  On positiivne, et komisjon on sõlminud väliskonsultantidega projektide järele-
valveks lepingu, mis hõlmab ka kohapealseid külastusi ja vestlusi erinevate osapooltega. Üldiselt oli väliskonsultantide tehtud järelevalve hea kvali-teediga ja sageli võeti nende tähelepanekute põhjal parandusmeetmeid igapäevases töökorralduses. Kontrollikoda juhib siiski tähelepanu kahele 
puudusele:
väliskonsultantide järelevalve ei hõlmanud kõiki projekte, eriti neid, a) 
mis sisaldasid ehitustööde või tarnelepinguid ja Brüsselist juhitavaid projekte, mis ei kuulunud programmi TACIS
35. Kaugelt juhtimine juba 
iseenesest takistab lähemat kontrollimist. Järelevalve puudumine  
suurendas probleemi veelgi enam. Tulenevalt kaasajastatud teabe  
puudumisest pidi komisjon ühel juhul tagasiulatuvalt leppima nii mär-
kimisväärse eelarvemuudatusega kui ka lepingu pikendamisega üks kuu pärast esialgse toetuslepingu lõppemist;
järelevalve hindepunktide summa osa auditeeritud projektide puhul b) 
oli liiga suur.35 Üldiselt ei käsitletud ka alla 
miljoni euro suuruse piirmääraga 
projekte.
PH812631_ET_inside_BT.indd   29 3/03/09   14:40:24
30
SAADUD KOGEMUSED EI OLE ALATI UUTES LEPINGUTES KAJASTATUD
 62.  Osadel juhtudel kajastati varasematest projektidest saadud kogemusi uutes 
projektides ebapiisavalt. Nii juhtus eriti juhul, kui projektijuhtimine viidi üle ühest komisjoni talitusest teise. Selle tulemusel olid uutel projektidel mõnikord samad probleemid nagu eelmiste programmide projektidel,  vigu korrati või projekti erinevate etappide vahel puudus järjepidevus  (vt 8. selgitus).
SAADUD KOGEMUSED EBAPIISAVALT UUTESSE PROJEKTIDESSE ÜLE VIIDUD8. SELGITUS
Seoses projektiga „Rände juhtimissüsteemi loomine Taga-Karpaatias” (Ukraina) ei olnud esimesest a) 
projektist saadud kogemus otsustava tähtsusega, kui komisjon hindas teise projekti taotlust. Kuigi 
taotluses selgitati lühidalt, kuidas tegevus peaks tuginema eelnevale tegevusele, hindas komisjon seda kui uut tegevust. Komisjon ei hinnanud, kas kavandamisdokumentides võeti arvesse eelmises projektis esinenud riske. Näiteks ei käsitletud keskustes toimivate piirivalvetalituste rolli, tegevust ega eelarvega seotud probleeme. Küsimust, kuidas projekt peaks paremini suutlikkust arendama, 
oleks pidanud üksikasjalikumalt käsitlema;
projekt „Rände juhtimise suutlikkuse arendamine – CBMM II” (Ukraina) koostati ilma eelmisest b) 
projektist saadud kogemusi piisavalt arvesse võtmata. Kuigi esimese projekti elluviimisel ilmnes 
olulisi probleeme, allkirjastas komisjon jätkuprojekti toetuslepingu varajases etapis. Oli ebaloogi-
line korrata üldjoontes sama projekti, mille elluviimisel esines tõsiseid raskusi, arvestades eelkõige 
projekti lõpetamise tiheda ajakavaga;
 Kozlovitši II piiripunkti terminali projektis (vt 3. selgitus) ilmnes raskusi pakkumiste saamisel, mis c) 
mahuksid hankemenetluses kehtestatud eelarve piiridesse, samuti käibemaksuvabastuse saamisel. 
Nimetatud kahte probleemi on esile tõstetud kontrollikoja eriaruandes programmi TACIS piiriülese 
koostööprogrammi kohta, mis avaldati 2001. aasta novembris
36.
36 Eriaruanne nr 11/2001 programmi TACIS piiriülese koostööprogrammi kohta koos komisjoni vastustega 
(EÜT C 329, 23.11.2001).
PH812631_ET_inside_BT.indd   30 3/03/09   14:40:25
31
JÄRELDUSED JA 
SOOVITUSED
MIL MÄÄRAL ON VABADUSE, TURVALISUSE 
JA ÕIGUSE PROJEKTIDELE VALGEVENES, MOLDOVAS JA UKRAINAS ANTAV ELi ABI OLNUD EDUKAS?
 63.  Suurem osa Valgevenes37, Moldovas ja Ukrainas auditeeritud projektidest 
saavutas rahuldavad tulemused (vt III lisa ). Nende ulatus oli aga piiratud 
võrreldes nende poolt käsitletavate probleemide suurusega ning projek-tide edukus oli erinev, isegi sama projekti eri osade vahel. Üldiselt oli  edenemine komisjoni prognoosidest aeglasem, enamikku projektidest  pikendati mitu kuud, mõnda isegi üle aasta.
 64.  Parimad tulemused saadi piirikontrolli valdkonnas. ELi toetus parandas 
oluliselt Valgevene, Moldova ja Ukraina piirikontrolli suutlikkust. Pika-ajalist eesmärki luua Euroopa heale tavale ligilähedane kaasaegne pii-rikontrollisüsteem ei suudetud siiski veel täita. Põhiprobleemiks on  
muuta esialgsed edusammud jätkusuutlikuks tegevuse parandamiseks  
(vt punktid 11–19).
 65.  Piirikontrolli alase abi valdkonnas Euroopa lipulaevaks oleval projektil EUBAM 
olid samuti head tulemused. Transnistria konflikti rahumeelne lahenda-mine on aga aeganõudev ülesanne, mille jaoks vajatakse poliitikameet-meid, mis ulatuvad kaugemale parematest piiri- ja tollikontrollidest ning piirijärelevalvest (vt 1. selgitus).
 66.  Rände ja varjupaiga valdkonna tulemused olid mitterahuldavad, peamiselt 
infrastruktuuri puhul. Ebaseaduslikele sisserändajatele ja varjupaigataot-
lejatele sobiva ja rahvusvahelistele humanitaarnormidele vastava peavarju tagamise protsess on eriti aeglane olnud Ukrainas. Ülesannete jaotus riik-likul tasandil on jätkuvalt ebaselge ja valitsus eraldas infrastruktuuri- ja tegevuskuludeks ebapiisavalt vahendeid (vt punktid 20–27).
 67.  Organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse valdkonnas saadi erinevaid 
tulemusi. Vaatamata mitmetele kordaminekutele on projekti tulemused olnud ebapiisavad seoses mõjusa süüdistuste esitamise tagamise ja krimi-naaljuurdluse tegemiseks parema koostöö saavutamisega tolli, piirivalve, politsei ja salateenistuse vahel (vt punktid 28–44).37 Demokraatia ja inimõiguste 
rikkumise tõttu piirdus Valgevenele 
antud abi humanitaar-, piiriüleste 
ja piirkondlike koostööprojektidega 
(vt punkt 7).
PH812631_ET_inside_BT.indd   31 3/03/09   14:40:25
32
 68.  Kohtusüsteemi ja hea valitsemistava valdkonna tulemused on samuti erine-
vad. Vaatamata ELi toetuse abil saavutatud demokraatlikele reformidele ja arengutele on Moldova ja Ukraina endiselt väga korrumpeerunud (vt joonealused märkused 31 ja 32). Kontrollikoda on arvamusel, et niivõrd laiaulatusliku korruptsiooni oluliseks vähendamiseks vajatakse põhjalikku pikaajalist muutust poliitilises tahtes, mentaliteedis, käitumises ja suh-tumises (vt punktid 45–52).
 SOOVITUS
Komisjon peaks:
piirikontrolli alase tegevuse jätkusuutlikuks parandamiseks pöör-a) 
duma nõu saamiseks Euroopa Liidu Liikmesriikide Välispiiril Tehtava Operatiivkoostöö Juhtimise Euroopa Agentuuri (Frontex) poole; pii-rikontrolli seadmete hankimise täiendavaks toetuseks tuleks tagada 
sidusus teiste rahastajate poolt soetatud seadmetega;
enne ebaseaduslikele sisserändajatele ja varjupaigataotlejatele  b) 
mõeldud keskustele täiendavate vahendite eraldamist veenduma, et abisaajariigi valitsus tasub vähemalt tegevuskulud, misläbi taga-taks jätkusuutlikkus;
organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses suunama projek-c) 
titegevuse rohkem mõjusa süüdistuste esitamise küsimusele (sh  kaasaegne vara arestimis- ja konfiskeerimissüsteem) ja edendama süstemaatilisemat teabevahetust õiguskaitseasutuste vahel;
jätkama võimaluste uurimist avalikkuse laiemaks kaasamiseks kor-d) 
ruptsioonivastase võitluse poliitikasse, toetades tsiviilühiskonna  organisatsioone ja nõustamiskeskusi.
MIS ON EESMÄRKIDE MITTETÄITMISE 
PEAMISED PÕHJUSED?
 69.  Kuigi komisjonil on lõplik vastutus projektide eest, näitas audit, et piiratud 
ulatusega saavutuste puhul oli põhjuseks tavaliselt kõikide peamiste osa-poolte (komisjon, abisaajariikide riiklikud ametiasutused ja töövõtjad, kes antud valdkonnas olid sageli rahvusvahelised organisatsioonid) tegemised või tegematajätmised. Välised faktorid, nagu poliitiline ebastabiilsus,  vähendasid samuti projekti tulemusi (vt punkt 54).
PH812631_ET_inside_BT.indd   32 3/03/09   14:40:25
33
 70.  Komisjon ei suunanud Kiievi delegatsiooni piisavalt töötajaid, kes tegelenuks 
kiiresti kasvava ja töömahuka poliitikavaldkonnaga kolmes vaadeldavas riigis. Kulus ligemale kaks aastat, enne kui alustati projektijuhtimisega Moldova delegatsioonis (loodi 2005. aastal). Ühe eesmärgiga mitme ELi rahastamisvahendi kooseksisteerimine ja nendevahelise järjepidevuse  puudumine pärssis lähenemisviisi kvaliteeti. Lisaks ei võtnud komisjon rangeid meetmeid, kui selgus, et ELi abi kvaliteeti vähendasid puudused toetusega seotud töövõtjate projektijuhtimises (vt punktid 55–57).
 71.  Abisaajariikide valitsused ja komisjon ei kooskõlastanud piisavalt ELi tege-
vust suure hulga teiste rahastajate poolt antava abiga. Kooskõlastamata vahendite vool erinevatest allikatest põhjustab jõupingutuste mittevaja-likku kahekordistamist, ebajärjekindlaid lähenemisviise ja nõrgendatud motivatsiooni kulude madalal tasemel hoidmiseks (vt punktid 36, 51 ja punkti 54 alapunkt a).
 72.  Abisaajariikides täheldati projekti tasandil panuse puudumist eriti rände/
varjupaiga ja kohtusüsteemi / hea valitsemistava alavaldkondades. Komis-jon alahindas ka ulatust, mil määral välised tegurid, nagu poliitiline eba-stabiilsus, valitsusstruktuuride pidevusetus ja potentsiaalselt ka ELiga  ühinemise perspektiivi puudumine, võivad takistada projekti eesmärkide täitmist. Nimetatud tegurid ulatuvad komisjoni otsesest vastutusalast  kaugemale, kuid komisjon ei hinnanud neid asjakohaselt ega realistlikult 
oma riskihindamises (vt punkti 54 alapunktid b ja d).
 SOOVITUS
Komisjon peaks:
tugevdama oma vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala per-a) 
sonali Moldova ja Ukraina delegatsioonides ning tagama asjakohase 
pädevuse hangete ja ehitustöödega seonduvate osade käsitlemisel;
püüdma valdkonna toetamisel kasutada uut ENP vahendit ühtse ja b) 
paindliku vahendina;
teostama rangemat kontrolli töövõtjateks olevate rahvusvaheliste c) 
organisatsioonide üle seoses projektijuhtimise menetlustega, nagu 
personali mobiliseerimine, hanked, maksed, aruandlus, kulude kont-roll ja ELi nähtavuse nõue;
võtma asjakohaseid meetmeid, innustamaks ja toetamaks abisaajariike d) 
looma ja kasutama rahastajate mõjusat koordineerimissüsteemi;
toetama projekte, kus abisaajariikide tegelik huvi on selge ja tõen-e) 
datud muu hulgas riikliku rahastamisega, püstitades samal ajal rea-listlikumaid eesmärke ja kehtestades üksikprojektidele pikemaid  elluviimisperioode.
PH812631_ET_inside_BT.indd   33 3/03/09   14:40:25
34
MILLISES ULATUSES ON KOMISJON VÄLJA 
TÖÖTANUD PROTSESSI, MILLE ABIL ARVESSE VÕTTA SAADUD KOGEMUSI VABADUSEL, TURVALISUSEL JA ÕIGUSEL RAJANEVAL ALAL ABI ANDMISE JÄTKAMISEKS?
 73.  Komisjon ei ole täiel määral kasutanud võimalusi kogemustest õppimiseks ja 
saadud kogemusi ei kajastatud alati vastkäivitatud projektides, mistõttu korrati mõnel juhul vanu vigu (vt punktid 60–62).
 SOOVITUS  
Uute projektide koostamisel peaks komisjon süstemaatilisemalt arvesse 
võtma varasematest projektidest saadud kogemusi. Jaod „Saadud koge-mused” peaksid olema ettevalmistavates dokumentides üksikasjaliku-
malt välja arendatud. Nimetatud jaod peaksid saama ka rahvusvaheliste 
organisatsioonide poolt esitatavate toetustaotluste standardseks  
osaks.
  Kontrollikoda võttis käesoleva aruande vastu 19. novembri 2008. aasta istungil 
Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
president
Vítor Manuel da Silva Caldeira
PH812631_ET_inside_BT.indd   34 3/03/09   14:40:25
35
I LISA
Allikas: Euroopa Komisjon.
PH812631_ET_inside_BT.indd   35 3/03/09   14:40:25
36
II LISA
JUSTIITS JA SISEKÜSIMUSED. PROJEKTI ÜLEVAADE 
PERIOODI 20002005 PROGRAMMIDEGA SEOTUD PROJEKTID
Valgevene Moldova Ukraina Mitut riiki hõlmavad Kokku
Projektide 
arvMiljonit 
eurotProjektide 
arvMiljonit 
eurotProjektide 
arvMiljonit 
eurotProjektide 
arvMiljonit 
eurotProjektide 
arv%Miljonit 
eurot%
Piirikontroll (sh toll) 3 27 300 000 5 2 773 635 16 42 019 884 21 32 593 501 45 50,6 104 687 020 63,2
Ränne ja varjupaik 2 940 700 1 
794 7005 8 628 764 9 6 472 354 17 19,1 16 836 518 10,2
Organiseeritud kurite-
gevuse vastane võitlus 
(terrorism, uimastid, raha-
pesu, inimkaubandus)1 1 200 000 4 4 207 408 2 6 892 000 4 6 898 012 11 12,3 19 197 420 11,6
Kohtusüsteem ja hea 
valitsemistava(sh korruptsiooni-
vastane võitlus)4 6 244 015 7 16 175 935 4 2 382 483 15 16,9 24 802 433 14,9
Muud 1 172 000 1 1,1 172 000 0,1
KOKKU 6 29 440 700 14 14 019 758 31 73 888 583 38 48 346 350 89 100,0 165 695 391 100,0
Allikas: Euroopa Komisjon.
PH812631_ET_inside_BT.indd   36 3/03/09   14:40:25
37
III LISA
AUDITEERITUD LEPINGUTE ÜLEVAADE 
N Lepingu nimetus ELi osalus RiikOlukord
(juuli 2007) 1Töövõtja/ 
rahastamisallikasTulemuste üldine hinnang2
PIIRIKONTROLL
1Euroopa Liidu piirikontrolli abimissioon 
Moldovas ja Ukrainas (EUBAM I)4 000 000,00 UA, MDlõpetatud 
21.5.2006ÜRO arenguprogramm / 
kiirreageerimise kord
Rahuldav2Euroopa Liidu piirikontrolli abimissioon 
Moldovas ja Ukrainas (EUBAM II)4 000 000,00 UA, MDlõpetatud 
31.10.2006ÜRO arenguprogramm / 
piirkondlik tegevuskava 
2004
3Euroopa Liidu piirikontrolli abimissioon 
Moldovas ja Ukrainas (EUBAM III)2 200 000,00 UA, MDlõpetatud 
31.1.2007ÜRO arenguprogramm / 
piirkondlik tegevuskava 
2003
4Euroopa Liidu piirikontrolli abimissioon 
Moldovas ja Ukrainas (EUBAM IV)8 885 000,00 UA, MDkäimasolev 
alates 1.2.2007ÜRO arenguprogramm / 
piirkondlik tegevuskava 
2006
5Piirikontrolli tugevdamine Valgevene 
Vabariigis (BOMBEL I)4 500 000,00 BLlõpetatud 
31.12.2006ÜRO arenguprogramm / 
piirkondlik tegevuskava 
2001
Rahuldav
6Piirikontrolli tugevdamine Valgevene 
Vabariigis (BOMBEL II)8 800 000,00 BLkäimasolev 
alates 1.9.2006ÜRO arenguprogramm / 
piirkondlik tegevuskava 
2003
7 Kozlovitši II piiripunkti terminali ehitustööd 14 000 000,00 BLkäimasolev 
alates 30.12.2004Ehitustööde leping / 
piiriülese koostöö projekt 
2000; piiriülese koostöö 
projekt 2002Mitterahuldav
8Ukraina piirikontrolli parandamine:  
osad 1, 22 223 738,00 UAlõpetatud 
17.7.2005 Tarnelepingud / TACISe 
riiklik tegevuskava 2001Rahuldav
9 Ukraina piirikontrolli parandamine: osa 5 1 770 555,00 UAlõpetatud 
17.7.2005
10Ukraina tolli reformimine 
ja moderniseerimine1 372 500,00 UAlõpetatud 
15.1.2005Teenusleping / riiklik 
tegevuskava 2001 
(väikeprojektide 
programmid)Rahuldav , kuid eesmärke ei täidetud 
komponendi „Uus arvutipõhine 
transiidisüsteem” osas
RÄNNE JA VARJUPAIK
11Rände juhtimissüsteemi loomine 
Taga-Karpaatias12 781 86,41 UAlõpetatud 
31.12.2006Toetusleping / 
eelarverida B7-667Mitterahuldav suutlikkuse arendamise 
osas 
(humanitaarabi meede) 12Põgenike ja varjupaigataotlejate kaitse ja 
kohtlemise parandamine Taga-Karpaatias 699 942,43 UAkäimasolev 
alates 1.1.2007  Toetusleping / Aeneas
13Rände juhtimise suutlikkuse arendamine 
– CBMM I3 781 505,00 UAkäimasolev 
alates 1.3.2005Rahvusvaheline Migrat-
siooniorganisatsioon / 
TACISe riiklik 
tegevuskava 2003Mitterahuldav põhitegevuse osas 
(sisserändajate majutuskeskused); 
pärast auditikülastusi võeti 
parandusmeetmeid14Rände juhtimise suutlikkuse arendamine, II 
etapp (CBMM II)2 767 000,00 UAkäimasolev 
alates 22.7.2006
15Ukraina ja Moldova varjupaigasüsteemide 
tugevdamine1 635 000,00 UA, MDlõpetatud 
31.12.2006ÜRO Pagulaste 
Ülemkomissar / TACISe 
piirkondlik 
tegevuskava 2002Mitterahuldav põhitegevuse osas 
(ajutised majutuskeskused) Ukrainas 
ja Valgevenes, rahuldav  Moldovas 16Valgevene Vabariigi riikliku 
varjupaigasüsteemi tugevdamine365 000,00 BLlõpetatud 
31.12.2006
17Piiriülese koostöö protsess 
(Söderköpingi protsess) – sekretariaat147 479,00 BL, UA, MDlõpetatud 
3.5.2004ÜRO Pagulaste 
Ülemkomissar / ATA
Rahuldav, kuid esines viivitusi. Tuleb 
kavandada strateegia seoses riigist 
lahkumisega18Piiriülese koostöö protsess 
(Söderköpingi protsess) – Söderköping I762 488,00 BL, UA, MDlõpetatud 
28.2.2006Rootsi migratsiooniamet / 
eelarverida B7-667
19Piiriülese koostöö protsess 
(Söderköpingi protsess) – Söderköping II a1 307 898,00 BL, UA, MDkäimasolev 
alates 1.3.2006ÜRO Pagulaste Ülem-
komissar (töövõtjateks 
Rahvusvaheline Migratsioo-
niorganisatsioon ja 
Rootsi migratsiooniamet) / 
Aeneas
20Piiriülese koostöö protsess 
(Söderköpingi protsess) – Söderköping II b1 026 000,00 BL, UA, MDkäimasolev 
alates 1.3.2006ÜRO Pagulaste Ülem-
komissar (töövõtjateks 
Rahvusvaheline Migrat-
siooniorganisatsioon 
ja Rootsi migratsiooni-
amet) / piirkondlik 
tegevuskava 2004
1 Viimane kohapealne külastus toimus juulis 2007.      
2 Mitterahuldav: projektieesmärgid olulisel määral saavutamata (lõpetatud lepingud) või hetkeolukord on oluliselt kehvem eeldatu st (pooleliolevad lepingud).
PH812631_ET_inside_BT.indd   37 3/03/09   14:40:25
38
N Lepingu nimetus ELi osalus RiikOlukord
(juuli 2007) 1Töövõtja/ 
rahastamisallikasTulemuste üldine hinnang2
ORGANISEERITUD KURITEGEVUSE VASTANE VÕITLUS
21Ukrainas, Moldovas ja Valgevenes 
mitmeid valdkondi hõlmava abi ja institutsioonide väljaarendamisega seotud uimastikontrolliprojekt (BUMAD 1)2 000 000,00 BL, UA, MDlõpetatud 
30.4.2005ÜRO arenguprogramm / 
piirkondlik 
tegevuskava 2001
Rahuldav uute uimastivastaste 
struktuuride loomise osas, 
mitterahuldav õigusaktide ja 
politsei operatiivteabe osas22Ukrainas, Moldovas ja Valgevenes 
mitmeid valdkondi hõlmava abi ja 
institutsioonide väljaarendamisega seotud uimastikontrolliprojekt (BUMAD 2)2 5000 00,00 BL, UA, MDlõpetatud 
21.1.2007ÜRO arenguprogramm / 
piirkondlik
 tegevuskava 2002 
23Ukrainas, Moldovas ja Valgevenes 
mitmeid valdkondi hõlmava abi ja institutsioonide väljaarendamisega seotud uimastikontrolliprojekt (BUMAD 3)2 000 000,00 BL, UA, MDkäimasolev 
alates 1.1.2007ÜRO arenguprogramm / 
piirkondlik 
tegevuskava 2004
24Naistega kaubitsemise vastane võitlus 
Moldovas599 408,00 MDlõpetatud 
23.6.2004Rahvusvaheline Migrat-
siooniorganisatsioon / 
piirkondlik 
tegevuskava 2000Rahuldav , kuid kahtlused seoses 
tõhususega (kattuvus teiste 
rahastajatega)
25Inimkaubanduse vastane võitlus Moldova 
Vabariigis300 000,00 MDlõpetatud 
18.12.2006Rahvusvaheline Migrat-
siooniorganisatsioon / 
TACISe piirkondlik 
tegevuskava 2002
26Rahvusvahelise 
Migratsiooniorganisatsiooni rehabilitatsioonikeskus inimkaubanduse ohvritele (Chisinau, Moldova): terviklikul arstiabil põhinev taastumine, rehabilitatsioon ja reintegratsioon 308 000,00 MDlõpetatud 
3.3.2006Rahvusvaheline Migrat-
siooniorganisatsioon / 
TACISe piirkondlik tege-
vuskava 2002Rahuldav , kuid kahtlused seoses 
säästlikkusega (kõrge üür)
27 Inimkaubanduse vastane võitlus Ukrainas 1 892 000,00 UAlõpetatud 
18.6.2006Rahvusvaheline Migrat-
siooniorganisatsioon / 
TACISe piirkondlik 
tegevuskava 2002Rahuldav kaitse/ reintegratsiooni 
ja teadlikkuse suurendamise 
osas. Mitterahuldav  kuriteoks 
tunnistamise  
ja kohtupidamise osas
28Rahapesu, terrorismi rahastamise ja 
korruptsioonivastase võitluse projekt Moldovas3 000 000,00 MDkäimasolev 
alates 2.8.2006Euroopa Nõukogu / 
riiklik tegevuskava 2005Mitterahuldav algus, 
kuid tulemused paranesid 
korruptsioonivastase võitluse 
komponendi osas
29Rahapesuvastase võitluse projekt Ukrainas 
(MOLI-UA-1)974 502,00 UAlõpetatud 
1.7.2005Euroopa Nõukogu / 
piirkondlik tegevuskava 
1999
Rahuldav
30Rahapesu ja terrorismi rahastamise 
vastase võitluse jätkuprojekt Ukrainas 
(MOLI-UA-2)5 000 000,00 UAkäimasolev 
alates 1.5.2006Euroopa Nõukogu / 
riiklik tegevuskava 2005III LISA  
1 Viimane kohapealne külastus toimus juulis 2007.      
2 Mitterahuldav: projektieesmärgid olulisel määral saavutamata (lõpetatud lepingud) või hetkeolukord on oluliselt kehvem eeldatu st (pooleliolevad lepingud).
PH812631_ET_inside_BT.indd   38 3/03/09   14:40:26
39
N Lepingu nimetus ELi osalus RiikOlukord
(juuli 2007) 1Töövõtja/ 
rahastamisallikasTulemuste üldine hinnang2
KOHTUSÜSTEEM JA HEA VALITSEMISTAVA
31Tsiviil- ja kaubandusõiguse valdkonna 
projekt (uued iseseisvunud riigid), Moldova 2 194 015,00 MDlõpetatud 
29.7.2005GTZ / riiklik 
tegevuskava 2001Rahuldav
32Moldova riikliku korruptsioonivastase 
strateegia toetamine (PACO Moldova)250 000,00 MDlõpetatud 
14.1.2006Euroopa Nõukogu / 
riiklik tegevuskava 2003Rahuldav  (pilootmeede)
33Euroopa Komisjoni ja Euroopa Nõukogu 
ühine toetusprogramm Moldovale: demokraatiareformide jätkamine 2004–2006800 000,00 MDlõpetatud 
15.12.2006Euroopa Nõukogu / 
riiklik tegevuskava 2003Rahuldav , kuid ebapiisav 
kavandamine 
34Kohtusüsteemi sõltumatuse, läbipaistvuse 
ja tõhususe suurendamine Moldova Vabariigis 3 000 000,00 MDkäimasolev 
alates 1.10.2006 Euroopa Nõukogu / 
riiklik tegevuskava 2005Rahuldav , kuid kogemusi ei 
saadud
35Vahekohtute reformimine ja kohtu 
administratsiooni toetamine2 476 000,00 UAlõpetatud 
31.12.2005ÜRO arenguprogramm / 
riiklik tegevuskava 
2000Mitterahuldav
36Ukraina rahvusvaheline koostöö 
kriminaalasjades (UPIC)1 500 000,00 UAkäimasolev 
alates 1.12.2005Euroopa Nõukogu / 
riiklik tegevuskava 2004Rahuldav
37Ukraina: kohtulik valimis- ja 
nimetamismenetlus, koolitus, distsiplinaarvastutus, juhtumite haldamine ja alternatiivsed vaidluste lahendamismeetodid2 000 000,00 UAkäimasolev 
alates 31.5.2006Euroopa Nõukogu / 
riiklik tegevuskava 2003Mitterahuldav  algus; paremad 
tulemused alates 2007. aastast
38Hea valitsemistava toetamine: 
korruptsioonivastase võitluse projekt Ukrainas (UPAC)1 500 000,00 UAkäimasolev 
alates 9.6.2006Euroopa Nõukogu / 
riiklik tegevuskava 2004Mitterahuldav
39Interpoli toetatav projekt Ukraina 
õiguskaitseasutuste rahvusvahelise 
koostöö kohta kriminaalasjades989 788,00 UAkäimasolev 
alates15.1.2007Interpol / riiklik 
tegevuskava 2004Mitterahuldav  algus; paremad 
tulemused alates juunist 2007
40Korruptsioonivastasele võitlusele 
suunatud advokaaditeenuse ja õigusalase nõustamise keskus Ukrainas (ALAC)500 000,00 UAProjekt 
koostatud, kuid 
lepingut ei ole 
sõlmitud
Riiklik tegevuskava 
2004Mitterahuldav , tegevus tühistatud
ELi osalus kokku 99 306 004,84III LISA
1 Viimane kohapealne külastus toimus juulis 2007. 
2 Mitterahuldav: projektieesmärgid olulisel määral saavutamata (lõpetatud lepingud) või hetkeolukord on oluliselt kehvem eeldatu st (pooleliolevad lepingud).
PH812631_ET_inside_BT.indd   39 3/03/09   14:40:26
40
IV LISA
Allikas: Euroopa Komisjon.EUBAMi peakorter asub Odes-
sas ning kuus osakonda  Mol-
dova-Ukraina piiril ja Odessa sadamas. EUBAMil on ka neli 
riskianalüüsiga tegelevat 
nõustajat, kes töötavad Chi-sinaus ja Kiievis.
PH812631_ET_inside_BT.indd   40 3/03/09   14:40:26
41
KOMISJONI 
VASTUSED
KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE
I. 
Komisjoni abi pidi toimima keerulistes poliiti-listes ja institutsionaalsetes taustsüsteemides, mida iseloomustab ulatuslikke reforme vajav  nõukogudeaegne haldus.
Demokraatia ja õigusriigi põhimõtete ning  
inimõiguste rikkumise tõttu piirdub komisjoni abi Valgevenele 2007.–2010. aastal 5 miljoni  euroga aastas. Järgnenud nõukogu järeldus-tes on märgitud, et ELi abi Valgevenele peab  toetama elanikkonda ning demokratiseerimist, seda eelkõige humanitaar-, piiriülese ja piir-kondliku koostöö kaudu ning demokratisee-rimist ja demokraatlikke jõude otseselt või  kaudselt toetavate projektide kaudu.
III. 
Komisjon tervitab kontrollikoja rahuolu piiri-kontrolli projektidega, mis moodustavad pea-aegu kaks kolmandikku projektide rahalisest  
koormusest. Rände ja varjupaiga valdkonnas  valmistasid raskusi need projektide osad, mis olid seotud ehitustöö ja tarnimisega, eriti  
Ukrainas, samal ajal kui suutlikkuse suurenda-
misel saavutati rahuldavaid tulemusi.
IV.  
Projektide elluviimise aeglustumises on oma  osa olnud ka piirkonna poliitilisel ebastabiilsu-sel. Saavutused olid piiratud siiski ainult mõne projekti puhul.
Rahastajatevahelise kooskõlastuse poolest  
peetakse üksmeelselt parimaks Ukraina dele-gatsiooni. Kooskõlastamise ulatus sõltub väga palju asjaomaste poolte valmisolekust selles  osaleda (mõned rahastajad, eriti ELi-välised,  suhtuvad sellesse tõrksamalt kui teised).
PH812631_ET_inside_BT.indd   41 3/03/09   14:40:26
42
Komisjon kohustub korrapäraselt juhtima ja  
tugevdama rahastajate tegevuse kooskõlas-tamiseks tehtavaid jõupingutusi asjaomastes  riikides ning korraldama 2008. aasta jaanuaris protsessi käimalükkamiseks kogu piirkonda  
hõlmava rahastajate tegevuse kooskõlastamise konverentsi.
Projektide tehniliste iseärasuste võrdlemise  
võimalikkust arvestades võeti saadud kogemusi arvesse edasise tegevuse kavandamisel.
EÜ Moldova delegatsioon on nüüdseks prog-
rammi haldamise ülesanded Kiievi delegatsioo-nilt täielikult üle võtnud.
V. 
Komisjon tunnustab kontrollikoja tööd ja  panust projektide tõhususe suurendamisel. 
AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS
13. Komisjon tunnustab kontrollikoja positiivset  hinnangut auditi rahaliselt kõige olulisema osa kohta.
3. selgitus. Näide mitterahuldavate 
tulemuste kohta: tööde mahu vähenemine ja viivitusedHoolimata märgitud raskustest võttis komis-jon mitu meedet, et tagada kõnealuse projekti valmimine. Tööde edenemist jälgiti tähelepa-nelikult ja pidevalt kuni nende lõpuni. Tööde-leping on täidetud ja EÜ vahendid täielikult  ära kasutatud. EÜ rahastatud Kozlovitši II pii-ripunkti ehitustöödelepingu esialgse vastu-võtutõendi allkirjastas Valgevene toll 2008.  aasta märtsis. Valgevene toll otsustas, et ehitab pärast läbirääkimisi kõrvalejäetud infrastruk-
tuurielemendid riiklike vahendite abil valmis  (nt parkimisalad ja mõned laorajatised). Vas-tavad tööd on praegu käimas. Seega on uus  piiripunkt eeldatavasti töövalmis 2009. aasta  jaanuaris. Tööd kavandati nii, et need võimal-daksid uue piiripunkti ehituse ajal jätkata vana piiripunkti tegevust ning see jääb kasutusele osana Kozlovitši kompleksist.
17. 
Kiirreageerimise kord võimaldab mobilisee-rida rahalisi erivahendeid ja võtta need kiiresti kasutusele, et rakendada kiireloomulisi meet-meid aitamaks taastada või kaitsta seatud polii-tika elluviimiseks vajalikke normaaltingimusi, et säilitada nende tõhusust. Nõukogu määruse (EÜ) nr 381/2001 artiklis 1 on selgelt märgitud, et kiirreageerimise korra alusel võib rahastada meetmeid, mis tavaolukorras kuuluvad tava-päraste abiprogrammide alla. Kiirreageerimise korra peaeesmärk on võimaldada ühendusel  kriisiolukordades kiiresti reageerida ning toe-tada ühenduste välispoliitikat. Kiirreageerimise korraga rajati teed sekkumise üldeesmärkide  saavutamiseks tavaprogrammide rakendamise kaudu. Nagu EUBAMi ülesannete kirjelduses  öeldud, eeldati algusest peale, et konkreetseid tulemusi võib oodata alles keskmises ja pikas 
perspektiivis. See eeldus on täielikult kooskõlas kiirreageerimise korra kehtestanud nõukogu  määruse eesmärgiga.
PH812631_ET_inside_BT.indd   42 3/03/09   14:40:26
43
18. 
TACISe programm ei olnud piisavalt paindlik  võimaldamaks suurte summade kiiret mobili-seerimist pikemaks rakendusperioodiks. Sellise projekti elluviimise võimalus tekkis 2005. aasta 
juunis, kui Moldova ja Ukraina presidendid saat-sid nõukogule ja komisjonile ühise kirja, kus  palusid abi. Komisjon leidis, et sellele palvele 
on vaja kiiresti reageerida. Piirkonna tolleaegse poliitilise ebastabiilsuse tõttu (Ukraina oranž revolutsioon) tuli aga olemasolevate summade kasutamiseks paratamatult sõlmida lühiajalisi lepinguid. Vahepeal pikendati missiooni man-daati (2009. aasta lõpuni). Üks prognoositavuse tegur tekkis Euroopa naabrus- ja partnerlus-instrumendi jõustamisel Ida piirkondliku näi-disprogrammi 2007–2010 raames. EUBAMi jaoks 
on ette nähtud iga-aastane vahendite eralda-mine kuni 2009. aasta lõpuni.
19. 
Bommoluki projektide aluseks on EUBAMi vaja-duste analüüsi ja soovituste aruanne, milles  analüüsiti puudujääke ja piirivalveametite vaja-dusi Moldova-Ukraina riigipiiril. Üks ilmne eelis on see, et võetakse arvesse eelmiste projek-tide pakkumismenetlustest saadud kogemusi. Mis puutub teistesse rahastajatesse, siis tagati täiendavus USAga, kes keskendus terrorismi-vastase võitluse toetamisele. Enne seadmete  kohta pakkumise esitamist peavad abisaajad  tagama, et nad suudavad neid seadmeid käi-
tada ning kanda nende kasutus- ja hooldus-kulud. EUBAM kontrollib hoolikalt partnerite  
suutlikkust oma kohustusi täita.25. 
a) 
Ukraina valitsuse palvel otsustas komisjon  Ukraina valitsust toetada. Viimane näitas 2004. aastal üles täielikku pühendumist ebaseadus-like sisserändajate tingimuste parandamisele  ning nõustus toetama rahaliselt kodakond-sus- ja migratsiooniametit kahe sisserändajate 
kinnipidamiskeskuse rajamisel, mis vastaksid  Euroopa Inimõiguste Konventsioonis sätesta-tud nõuetele ja CPT soovitustele.
4. selgitus. Ebaseaduslike sisserändajate 
elamistingimused olemasolevas majutuskeskuses on endiselt mitterahuldavad, hoolimata nende leevendamisest ELi toetuse abilPavtšino ja Tšopi ajutiste kinnipidamiskeskuste väga kehvade tingimuste tõttu anti selle pro-
jektiga lõpuks rohkem humanitaarabi kui suu-
rendati suutlikkust.
EÜ delegatsiooni külaskäigule järgnes tõsine  
arutelu riigi piirivalveameti esindajatega, kes hakkasid kohe tegutsema ja rakendama paran-dusmeetmeid. Pärast kontrollikoja visiiti soovi-tas komisjon Ukraina valitsusel Pavtšino keskus inimõigusi käsitlevate normide kehva järgimise tõttu sulgeda. Vahepeal otsustas valitsus sul-
geda Pavtšino niipea, kui saab võtta kasutusele teised hooned.
5. selgitus. Ebaseaduslikele 
sisserändajatele uute majutuskeskuste loomine edeneb mitterahuldavaltValitud sisserändajate kinnipidamiskeskuste  remontimisel Žuravõtšis (Volõõnia oblast) ja  Rozsudivis (Tšernigivi oblast) kogeti viivitusi, mis tulenesid poliitilisest ebastabiilsusest (nn oranž revolutsioon), pädeva ministeeriumi  vahetusest perioodil 2004-2005 ning eraldatud vahendite ülekandmata jätmisest.
PH812631_ET_inside_BT.indd   43 3/03/09   14:40:26
44
Otsusele vähendada majutuskohtade arvu  
algselt plaanitud 1260lt 250ni jõuti Euroopa  praktika põhjal, mõistes, et suurem mahutavus mõjutab negatiivselt keskuse tööd. 2007. aas-tal edenesid remonttööd jõudsalt. Vahepeal on 
mõlemad sisserändajate kinnipidamisasutused hakanud tööle Euroopa tavade kohaselt.
6. selgitus. Vastehitatud 
varjupaigataotlejate ajutiste majutuskeskuste alakasutamine2006. aasta lõpus oli Odessa ajutises maju-tuskeskusesse tänu projektile „Varjupaigasüs-teemide tugevdamine Ukrainas ja Moldovas”  võimalik majutada 250 varjupaigataotlejat. On tõsi, et auditi ajal oli riigipoolse rahastamise  puuduse tõttu kasutusel ainult pool majutus-keskusest. Mukatševo ajutine majutuskeskus  
võeti kasutusele 2007. novembril pärast seda, 
kui komisjon veenis Ukraina valitsust andma  maa ja hoone omandiõigus piirivalveametilt üle kodakondsus- ja migratsiooniametile, et eral-dada selle käitamiseks riigi vahendeid.
26. 
Komisjon käsitleb rahalisi küsimusi oma koh-tumistel Ukraina valitsusega. Ülesannete jaota-mine piirivalveameti ja siseministeeriumi vahel on juriidiliselt kindlaks määratud ja selge: pii-
rivalveameti vastutus lõpeb 10 päeva pärast  (lühiajaline kinnipidamine) ning pärast seda  tuleb ebaseaduslikud sisserändajad siseminis-
teeriumile üle anda. Kuna aga ministeerium ei olnud kuni viimase ajani ühtki kinnipidamiskes-
kust hallanud, siis seda õigusnormi ei kohalda-
tud ning piirivalveamet pidas sisserändajaid  kinni kuni 6 kuud, mis on Ukraina õigusnormide alusel lubatud maksimumperiood.27. 
Valgevene riikliku varjupaigasüsteemi tugevda-
mise projekt takerdus halduslikesse ja õigus-likesse probleemidesse, mida EÜ delegatsioon käsitles ja lahendas kontakteerudes riigi valitsu-sega. Valgevenes Gomelis asuv varjupaigataot-lejate ajutine majutuskeskus avati ametlikult  16. jaanuaril 2008 ning on nüüd kasutusel.
34. 
Püüdes kaasa aidata Ukraina õiguskaitseasu-tuste vahelise teabevahetuse paranemisele, on komisjon ja Interpol alates sellest ajast uurinud võimalust laiendada süsteemi i24/7 Ukraina  piirivalveametile. Riigi suveräänsusest tule-nevatel põhjustel osutus see laiendamine aga teostamatuks.
35. 
Ukraina ei ole veel ratifitseerinud Euroopa  Nõukogu andmekaitse konventsiooni, mis on  isikuandmete ülekandmise eeldus. Komisjon  ärgitab Ukrainat konventsiooni ratifitseerima, et võimaldada õiguskaitseasutustel koostööd teha. Asjaolu, et andmekaitse konventsiooni  ei ole ratifitseeritud, on ka põhjus, miks ei ole senini allkirjastatud ühtegi strateegilist kokku-lepet Europoliga.
36. 
Komisjon hakkas juba 2000. aastal aktiivselt  osalema inimkaubandusevastases võitluses  selles piirkonnas. Arvestades teiste rahasta-jate osalust inimkaubandusevastases võitluses, lõpetas komisjon sellealaste projektide kavan-damise TACISe kahepoolse programmi raames. Viimane projekt viidi ellu Valgevene toetuseks programmi NAP 2005 raames.
40. 
Vähemalt Ukrainas takistasid seadusloomeprot-sessi oranži revolutsiooni järgsed sagedased  valitsuse vahetumised. Üldiselt võib öelda, et seadusloomeprotsessid on selles piirkonnas  aeglased.
PH812631_ET_inside_BT.indd   44 3/03/09   14:40:26
45
41. 
Kontrollikoja visiidi ajal esines varade arestimisi tõepoolest tagasihoidlikul määral. Pärast seda on tulemused siiski oluliselt paranenud. 2007. aastal arestis Ukraina kokku 415 kg heroiini ja 
19 kg kokaiini ning 2008. aasta esimese viie kuu jooksul 214 kg heroiini ja 41 kg kokaiini. Moldo-vas konfiskeeriti 2008. aasta veebruaris 200 kg 
heroiini. EÜ projekt on suutlikkuse suurenda-misele suunatud tegevuste kaudu arestimise  edukusele kindlasti kaasa aidanud.
47. 
Projekt „Vahekohtute reformimine ja kohtu  administratsiooni toetamine” on andnud  konkreetseid tulemusi, kuna see oli esimene  sellise tegevusala ja ulatusega justiitsvald-konna abiprojekt Ukrainas ning sellega sekkuti nõukogudeaegse haldustava järgi kujundatud 
institutsionaalsesse konteksti. Riigi kohtuamet 
on mõne olulise kõnealuse projekti tulemusena antud soovituse ka ellu viinud.
Seadmete hankimise läbipaistvuse tagamine tõi 
mõnel juhul kaasa pakkumiste tühistamisi, mis põhjustasid kokkuvõttes viivitusi.
50. 
Jätkuprojekti hakati rakendama 2006. aasta  augustis ning see edenes alguses aegla-selt korruptsioonivastase võitluse nõuniku  tagasiastumise tõttu peatselt pärast algus-konverentsi, misjärel oli vaja algatada uus  värbamisprotsess.52. 
2006.–2007. aasta poliitiline kriis mõjutas  reformide kiirust ning ka uute korruptsiooni-vastaste õigusaktide ja korruptsioonivastase  tegevuskava vastuvõtmisega seotud tegevusi. 2007. aasta lõpus, kui erakorralised parlamen-divalimised tõid võimule presidenti pooldavad jõud, sai projekt uue alguse. 29. novembril 2007 toimunud juhtrühma koosolekul vaadati läbi  projekti töökava ning kinnitati prioriteetsete  tegevuste loend 2007. aasta detsembrist kuni 2008. aasta märtsini. Osa korruptsioonivastaste õigusaktide koostamise ja vastuvõtmisega seo-tud tegevustest on uue ajakava kohaselt pla-neeritud 2008. ja 2009. aastasse.
a) 
Korruptsioonivastane tegevuskava algatati pro-
jektiga ettenähtud toetusest. Pärast otsustas  
justiitsminister aga koostada selle tegevus-
kava üksi. Korruptsioonivastase tegevuskava  rakendamise toetuseks mõeldud järelmeet-mena anti projekti raames abi korruptsiooni-vastase paketi koostamiseks. Euroopa Nõukogu antud eksperdihinnangus keskenduti kolmest seaduseelnõust koosnevale korruptsioonivas-
tasele paketile. Korruptsioonivastaste riikide  
ühenduse presidendi ekspertiisis märgiti ära  
seaduseelnõude kõrge kvaliteet.
Eksperdid said korruptsioonivastase tegevuska-
vaga enne selle kehtestamist vaid põgusalt tut-vuda. Seetõttu ei olnud võimalik esitada selle kohta muudatusettepanekuid. Pealegi võeti  seaduseelnõud vastu tegevuskavaga samal ajal, et luua Ukraina korruptsioonivastasele võitlu-sele õiguslik alus. Projekti ettevalmistamine ja Ukraina liitumine korruptsioonivastaste riikide ühendusega toimisid tegevuskava vastuvõtmi-sel katalüsaatoritena. Sellegipoolest jäi mulje, et tegevuskava vastu võttes soovis valitsus  pigem võetud meetmest „õigel ajal aru anda” kui luua hästi läbimõeldud, põhjalik ja hõlp-sasti rakendatav dokument.
PH812631_ET_inside_BT.indd   45 3/03/09   14:40:27
46
b) 
Korruptsioonivastane tegevuskava võeti vastu alles 2007. aasta augustis. Seetõttu ei oleks  auditi ajal olnud võimalik ellu viia tegevuskava rakendamise järelevalvega seotud tegevusi.
Projektile pakub praegu tuge institutsioo-
nidevaheline korruptsioonivastase võitluse  töörühm, mille liikmeks on määratud üks pro-jektimeeskonna esindaja. Järelevalve korrupt-sioonivastase tegevuskava rakendamise üle  on üks rühma eesmärke. Poliitiliste parteide  rahastamise küsimus tõstatati kõigepealt pro-jekti juhtrühma 6. märtsi 2007. aasta koosole-kul, kuid justiitsminister ei pidanud seda kuigi tähtsaks.
Seoses avaliku arvamuse uuringuga korrupt-
siooni kohta olid Ukraina ametiasutused  
saatnud korraga mitmele rahvusvahelisele  rahastajale taotlused, tagamata vajalikku teabe koordineerimist ja levitamist.
54. 
a), b), c)
  
Peamiseks probleemiks on tõepoolest olnud  keeruline poliitiline olukord alates 2007.aasta 
aprillist kuni kõnealuse aasta lõpuni. Kontrol-
likoja mulje Ukraina õigus- ja kohtusüsteemi  ning korruptsioonivastase võitluse valdkonna vajaduste hindamisest tuleneb eriti keerulisest ja spetsiifilisest taustsüsteemist, mida iseloo-
mustab see, et vastutus on eri täitevametite  vahel väga killustatud ja hajunud ning puu-dub mis tahes vormis valdkondadevaheline  kooskõlastamine.
Projekt on kavandatud ja välja töötatud koos 
võimalike abisaajatega (kelle seas on ka jus-tiitsministeerium). Seetõttu on kohapealne  osalus algusest peale tagatud ning kinnitatud praeguse, pärast 2007. aasta valimisi ametisse määratud valitsuse ajal.Projektimeeskond on käivitanud tavapärased  
rahastajatevahelise kooskõlastamise algatused, 
et vahetada teavet, tagada eri sekkumismeet-mete vaheline sidusus ning vältida kattuvust. Esialgsed personaliga seoses kogetud raskused on ületatud ning bürooruumide küsimus on uue valitsuse ajal lahendatud.
Peab rõhutama, et kaasrahastamine ei ole abi-
saava riigi kohustus.
55. 
a) 
EÜ Moldova delegatsioon on nüüdseks prog-rammi haldamisega seotud ülesanded Kiievi  delegatsioonilt täielikult üle võtnud. Komisjon nõustub kontrollikojaga, et piisava töötajate  arvu ja oskuste saavutamiseks tuleb veel palju ära teha.
b) 
Hoolimata mõningase haldusliku keerukuse  tekitamisest ei takistanud kõnealune segara-hastamise süsteem kontrollikoja poolt rahul-davaks tunnistatud tulemuste saavutamist  Söderköpingi projektis.
7. selgitus. Näide ebatõhusa lepingute 
halduse kohtaSöderköpingi 3. etapi projekt jagati prog-rammide Aeneas ja TACIS vahel seetõttu, et  kummalgi programmidest ei olnud piisavalt  
vahendeid võimaldamaks ellu viia kõikehõl-mavat projekti, mis oli pärast ELi laienemist  
2004. aastal eriti tähtis, et edendada piiriülest 
koostööd varjupaiga, rände ja piirikontrolli  valdkondades ning vältida muljet, et EL ehitab uue ELi välispiiri ümber uut eesriiet.
PH812631_ET_inside_BT.indd   46 3/03/09   14:40:27
47
56. 
On tõsi, et projekti rakendavad komisjoni part-nerid ei pööranud maadejagamise ja maaomandi küsimusele piisavalt tähelepanu. Kuid niipea  kui komisjon neist probleemidest teada sai,  
hakati kohe rakendama parandusmeetmeid.
Rahastajad kooskõlastasid oma tegevust sageli: 
enne programmitööd, selle vältel ja pärast seda. Pärast Pariisi deklaratsiooni see institutsionali-seeriti. Vahepeal toimusid ühise programmitöö missioonid.
57. 
Hoolimata vähestest juhtudest, kui esines  puudusi, on rahvusvahelistel organisatsiooni-del tavaliselt märkimisväärne oskusteave muu hulgas näiteks teadmiste mobiliseerimise,  
välismaise finantshalduse ja tõhusa hankete-
gevuse alal keerulistes valdkondades. Paran-
dused kontrollimisviiside määratlusse tehakse finants- ja haldusraamistiku lepingu kontekstis ühise ülesannete kirjelduse täpsustamise teel ning nähtavus paraneb tänu „ELi välistegevuse nähtavuse ja teavitamise käsiraamatu” väljaa-ndmisele (aprill 2008), mida kohaldatakse nüüd ka rahvusvaheliste organisatsioonide suhtes.
d) 
„Konkreetsel juhtumil otsustati kontrollida  mõnda ÜRO arenguprogrammi projekti ning  võtta arvesse nende järeldusi”.
60. 
Komisjon jälgib hoolikalt aruandlusmenetlust, mis seostab aruandluse lepingupartneritele  
tehtavate maksetega. Tuleb ette olukordi, kus tegevuse jätkuvus eeldab uute lepingute käivi-tamist ajal, mil varasema tegevuse aruandlus-protsess ei ole täielikult lõppenud, tekitades  vältimatult olukordi, kus kõiki teabesaamise  võimalusi ei ole ära kasutatud.61. 
a)
 
Pärast kontrollikoja auditit on komisjon laienda-nud tulemustele orienteeritud seire katvust.
b) 
Tulemustele orienteeritud seire kahelehekülje-line kokkuvõttev aruanne, mida toetab üksik-asjalik esialgsete järelduste leht, ei sisalda  mitte ainult viie peamise järelevalvekritee-riumi (asjakohasus, tõhusus, tulemuslikkus,  mõju ja jätkusuutlikkus) rakendamisel saadud punkte, vaid ka kokku 21 alakriteeriumi, mida analüüsitakse, mille kohta antakse punkte ning mis tehakse avalikustatakse statistilistel ees-märkidel ja täiendavate võrdluste tegemiseks. MONISe ( Monitoring Information System  „järe-
levalveteabe süsteem”) andmebaas võimaldab kõigile projektide ülevaatamises, rakendamises ja seires osalevatele halduritele üksikasjalikku ja strateegilist, kuid lihtsalt väljavõetavat ja  kasutatavat analüüsi.
8. selgitus. Saadud kogemused 
ebapiisavalt uutesse projektidesse üle 
viidud
a) 
Kõnealune jätkuprojekt oli programmi Aeneas 
2005 pakkumiskutse raames tehtud parim pak-kumine ning vastas Karpaatia piirkonna kinni-pidamiskeskuste tegelikele vajadustele.
b) 
Seoses jätkuprojekti ajastusega allkirjastati  projekt CBMM 2 toetamaks EÜ ja Ukraina vahe-liste tagasivõtmislepingut käsitlevate läbirää-kimiste positiivset lahendust. Projektist CBMM 1 saadud kogemusi võeti arvesse eelkõige  seoses keskendumisega ajutistele kinnipida-misrajatistele, maadejagamise ja maaomandi  küsimuste eelneva täpsustamisega vastutava  üksusega ning Volõõnia sisserändajate kinnipi-damiskeskuse jaoks vajalike ja projekti II etapis vabastatavate lisavahenditega.
PH812631_ET_inside_BT.indd   47 3/03/09   14:40:27
48
JÄRELDUSED 
JA SOOVITUSED
63. 
Komisjon tunnustab kontrollikoja üldiselt  positiivset hinnangut auditeeritud projektide kohta. Nende ulatus oli piiratud seetõttu, et  vältida tegevuste segunemist ja vähendada  
projektitulemuste vähese tõhususe ohtu, võttes arvesse kõnealustes üleminekuriikides lahen-damist vajavate probleemide ulatust. Kui pro-
jektide suutlikkuse suurendamisele suunatud osa puhul on saavutatud üldiselt rahuldavaid tulemusi, on ehitustööde ja tarnetega seotud osad edenenud aeglasemalt nendega seotud  pakkumismenetluste ja selle tõttu, et abisaav asutus peab pakkuma piisavat logistikat.
64. 
Jätkusuutlikkuse küsimusega tegeletakse kahel viisil. Ühest küljest on piirikontrolliprojektid  suunatud suurel määral abisaajate tehnilise ja institutsionaalse suutlikkuse tugevdamisele.  Teisest küljest on Moldovas ja Ukrainas sise-riiklikul tasandil jätkatud EUBAMi hinnangute ja soovituste ülevõtmist EÜ lisatoetuse abil,  pidades silmas piisava pikaajalise jätkusuut-likkuse tagamist.
65. 
Transnistria konfliktile rahumeelse lahenduse otsimisega tegeletaksegi tegelikult peamiselt 
poliitilisel tasandil.
67. 
Lõplik vastutus süüdistuste esitamise ja kri-minaaljuurdluste tegemiseks vajaliku teenis-
tustevahelise koostöö parandamise eest lasub riigi suveräänsuse, sh julgeolekuga seotud  
küsimuste tõttu riiklikel asutustel.68. 
Komisjoni arvates saavutatakse korruptsiooni 
valdkonnas järk-järgult edu. Euroopa Nõu-kogu korruptsioonivastaste riikide ühendus,  mille liikmeks Ukraina 2006. aastal sai, võttis  omapoolse vastastikuste eksperdihinnangute  aruande vastu 2007. aasta märtsis (mis aval-dati 2007. aasta oktoobris). Ukraina peaks vas-
tama omapoolse aruandega 2008. aasta sügisel. Ülalnimetatud korruptsioonivastase tegevus-kava eesmärk on tegeleda mitme korrupt-sioonivastaste riikide ühenduse soovitusega.  Lahendust nõudvad küsimused on järgmised:
spetsiaalse korruptsioonikuritegudega  
• 
tegeleva üksuse loomine;põhjendamatu puutumatuse kaotamine  
• 
ja puutumatuse andmise menetluste  
ühtlustamine;
riigihangete muutmine läbipaistvamaks;• 
kõigi korruptsiooniga seotud rikkumiste  • 
kriminaliseerimine – paljud neist ei kuulu 
siiani kriminaaljurisdiktsiooni alla.
Soovitus 
a) 
Põhimõtteliselt on Frontexi määrusega antud agentuurile mandaat hõlbustada liikmesriikide ja kolmandate riikide vahelist operatiivkoos-tööd. Komisjon nõustub siiski pöörduma nende poole nõu saamiseks. Piirikontrolli seadmete  hankimisel on seni tagatud ja tagatakse ka  edaspidi sidusus teiste rahastajate soetatud  seadmetega.
b) 
Komisjon nõustub kontrollikoja soovitusega  ning soovib rõhutada, et tagasivõtmisega seo-tud abiprogrammi (2007) kontekstis on Ukraina siseministeerium sellise kohustuse võtmist juba kinnitanud.
PH812631_ET_inside_BT.indd   48 3/03/09   14:40:27
49
c) 
Komisjon nõustub Kontrollikoja soovitusega.  Selle soovituse täitmist tagatakse alates 2006. aastast elluviidava EÜ ja Euroopa Nõukogu  ühisprojekti „Ukraina rahvusvaheline kriminaal-
küsimuste alane koostöö” (UPIC) raames.
d) 
Komisjon on uurinud ja uurib ka edaspidi valit-susväliste osalejate korruptsioonivastasesse  poliitikasse kaasamise edendamise võimalusi.
69. 
Peamine probleem oli 2007. aasta aprillist kuni kõnealuse aasta lõpuni kestnud keeruline polii-tiline olukord. Hoolimata neist sündmustest  tagati kohalik osalus. Esialgsed probleemid  töötajate leidmisel on ületatud Euroopa Nõu-kogu täiskohaga töötaja tööleasumisega Ukrai-nas, kes otseselt jälgib ja juhib projektidega  seotud tegevusi.
70. 
EÜ Moldova delegatsioon on nüüdseks prog-rammi haldamisega seotud ülesanded Kiievi  delegatsioonilt täielikult üle võtnud, mis peaks lahendama ressursiprobleemi.
Mis puutub ühe eesmärgiga mitme ELi rahas-
tamisvahendi kooseksisteerimisse, siis kahe  vahendi kasutamine Söderköpingi projekti toe-tamiseks oli omal ajal lahendus, mis võimal-das sellise ulatusega probleemile adekvaatselt reageerida.
71. 
Komisjon on lubanud korrapäraselt juhtida ja tugevdada rahastajate tegevuse kooskõlasta-miseks tehtavaid jõupingutusi Ukrainas ning  korraldanud 2008. aasta jaanuaris protsessi käi-malükkamiseks kogu piirkonda hõlmava rahas-tajate tegevuse kooskõlastamise konverentsi.
Lisaks sellele kasutatakse nüüd aktiivselt ära  
ühise programmitöö võimalusi ning üks ühise programmitöö missioon Ukrainas, koos Rootsi SIDAga, on lõpule viidud.72. 
Komisjon pöörab tähelepanu väliste tegurite  olulisusele.
Soovitus 
Komisjon peaks
a) 
Piisava töötajate arvu ja oskuste saavutamiseks tuleb veel palju ära teha. EÜ Moldova delegat-sioon on siiski nüüdseks programmi haldamise ülesanded Kiievi delegatsioonilt täielikult üle võtnud. Peale selle hakati 1. septembril 2008 ümber korraldama Ukraina delegatsiooni ope-ratsioonide personali eesmärgiga jaotada  ümber töökoormus, eelkõige õiguse, vabaduse ja turvalisuse valdkonnas.
b) 
Kuigi ENP vahend on paindlikum kui selle eel-käija, on eri vahendite vahel endiselt selge  tööjaotus vastavalt iga vahendi eelistele ja  spetsiifikale. ENP programmid Ukrainas ja Mol-dovas keskenduvad näiteks valdavalt pigem  kogu valdkonda hõlmavatele toetusprogram-midele kui väiksematele projektidele. See on  kooskõlas vajadusega parandada ENP vahen-ditest rahastamise rõhuasetust ja strateegilist mõju. Teistel vahenditel, näiteks varjupaiga ja rände teemaprogrammil, on aga võime mobili-seerida väiksemaid rahasummasid mahukatest valdkonnareformi programmidest kiiremini ja 
paindlikumalt.
c) 
Standardne toetusleping kajastab FRi nõuded ning sisaldab rangeid nõudeid, mis käsitlevad rahvusvaheliste organisatsioonide kohustusi  seoses nähtavuse, ehitustööde lepingute sõlmi-mise korra alase teabe, samuti hanketegevuse, toetuste andmise, välistamiskriteeriumide jär-gimise, EÜ antud toetuse nõuetekohase edasise avalikustamise ning organisatsiooni sõlmitud riigihankelepingutega.
PH812631_ET_inside_BT.indd   49 3/03/09   14:40:27
50
d) 
Komisjon on teinud koostööd partnerriikide  valitsuste, liikmesriikide ja teiste rahastajatega julgustamaks ja toetamaks riikide endi hallata-vaid rahastajatevahelise kooskõlastamise meh-
hanisme ning jätkab sellealaste jõupingutuste tegemist.
e) 
Komisjon nõustub seisukohaga, et abisaaja-riik peab oma soove selgelt väljendama, ning soovib rõhutada, et sellega seotud kohustused on sätestatud partnerlus- ja koostöölepingu-tes ning ENP tegevuskavades. Neid võetakse  arvesse ka projektide määratlemisetapis, jär-gides kooskõlas ENP tegevuskavadega riigi  strateegiadokumendis ja riiklikes sihtprog-rammides kindlaks määratud prioriteete. Riigi 
osalust nähakse ette ja rakendatakse vastavalt 
projekti iseloomule.
Tavapärase tulemustele orienteeritud seire  
raames pööratakse erilist tähelepanu ka ees-
märkide kindlaksmääramisele vastavalt abi-
saajariikide poliitilisele ja institutsionaalsele  
suutlikkusele. Rakendusperioodide pikkus  
määratakse kindlaks abisaajariikide toetuse  kasutuselevõtu suutlikkust arvestades, mida  
mõõdetakse valdkondlike reformide elluviimi-seks vajalikus ajas.73. 
Soovitus Komisjon jagab seda seisukohta ning rõhutab, et kogemustest saadud asjakohast teavet kasu-tatakse juba praegu projekti ettevalmistamise etapis. Kvaliteeditoetusrühm kasutab sõelumi-seks projektipõhise lähenemisviisi jaoks mõel-dud määramiskaarti, mis rahastamisotsusele  tegevuskaardi kujul lisatuna sisaldab omanda-tud kogemusi käsitlevat punkti (punkt 2.2).
PH812631_ET_inside_BT.indd   50 3/03/09   14:40:27
Euroopa Kontrollikoda
Eriaruanne nr 9/2008
Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal antava ELi abi mõjususe kohta Valgevenes, Moldovas ja Ukrainas
Luxembourg: Euroopa Ühenduste Ametlike Väljaannete Talitus2009 – 50 lk – 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-137-0doi: 10.2865/42179
PH812631_ET_inside_BT.indd   51 3/03/09   14:40:27
PH812631_ET_inside_BT.indd   52 3/03/09   14:40:27
ELi trükiste tellimine
Väljaannete talituse trükiseid saab tellida veebipõhisest raamatupoest EU Bookshop 
(http://bookshop.europa.eu.) Trükised väljastatakse Teie valitud müügiesindusest.
Kõikide müügiesinduste nimekirja tellimiseks saatke kiri faksinumbril 
+352 2929-42758.
ph812631_ET_cover_BT.indd   2 3/03/09   14:42:39
ERIARUANDES VABADUSEL, TURVALISUSEL JA ÕIGUSEL RAJANEVAL 
ALAL ANTAVA ELi ABI MÕJUSUSE KOHTA VALGEVENES, MOLDOVAS JA UKRAINAS UURITAKSE ELi TOETUSE KASUTAMISE TULEMUSI JA ANALÜÜSITAKSE EESMÄRKIDE MITTESAAVUTAMISE PÕHJUSEID. ARUANDES VAADELDAKSE KA, MILLISES ULATUSES OLI KOMISJON 
VÄLJA TÖÖTANUD PROTSESSI, MILLE ABIL ARVESSE VÕTTA SAADUD 
KOGEMUSI SELLES VALDKONNAS ABI ANDMISE JÄTKAMISEKS. ARUANNE SISALDAB ÜKSIKASJALIKKE SOOVITUSI, MIS VÕIKSID KOMISJONIL 
AIDATA SUURENDADA NIMETATUD KOLMELE RIIGILE ANTAVA ABI 
MÕJUSUST.
EUROOPA KONTROLLIKODAQJ-AB-08-009-ET-C
ISBN 978-92-9207-137-0
ph812631_ET_cover_BT.indd   1 3/03/09   14:42:39