EUROOPA KOMISJON Brüssel,26.6.2020 COM(2020) 266 final KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE









direktiivi (EL) 2016/2284, mis käsitleb teatavate õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamist, rakendamisel tehtud edusammude kohta





















1.Sissejuhatus Direktiiv (EL) 2016/2284 teatavate õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamise kohta on peamine õigusakt, mille abil soovitakse saavutada puhta õhu programmis 2030. aastaks seatud eesmärgid. Selle direktiiviga – tuntud ka kui õhusaasteainete siseriiklike ülemmäärade direktiiv või NEC-direktiiv – kehtestatakse igale ELi liikmesriigile ajavahemikuks 2020–2029 riiklikud heitkoguste vähendamise kohustused ja alates aastast 2030 veelgi ambitsioonikamad kohustused piirata viit õhusaasteainet, millel on tugev negatiivne mõju inimeste tervisele ja keskkonnale: vääveldioksiid (SO2), lämmastikoksiidid (NOx), muud lenduvad orgaanilised ühendid kui metaan (metaanita LOÜ), ammoniaak (NH3) ja tahked peenosakesed (PM2,5). Puhta õhu programmiga seati eesmärgiks vähendada õhusaaste tervisemõju 2030. aastaks 2005. aastaga võrreldes poole võrra. Direktiiv jõustus 31. detsembril 2016 ja sellega tunnistati alates 1. juulist 2018 kehtetuks direktiiv 2001/81/EÜ teatavate õhusaasteainete siseriiklike ülemmäärade kohta. Direktiiviga (EL) 2016/2284 lisati tahked peenosakesed (PM2,5) nende saasteainete hulka, mille vähendamine on kohustuslik, ning laiendati aruandekohustusega hõlmatud saasteainete loendit. Samuti mindi direktiiviga üle õhusaasteainete ülemmääradelt, millega määrati kindlaks iga saasteaine aastased heitkogused tuhandetes tonnides, heitkoguste vähendamise kohustustele, mida väljendatakse protsendina iga saasteaine heitkogusest võrdlusaastal 2005. Õhukvaliteedi järjepideva parandamise tagamiseks sätestati direktiivis (EL) 2016/2284, et direktiiviga 2001/81/EÜ alates 2010. aastast ette nähtud õhusaasteainete siseriiklikud ülemmäärad jäävad kehtima 31. detsembrini 2019. Ülevaade sellest, mil määral liikmesriigid enda õhusaasteainete ülemmäärasid järgivad, on kättesaadav Euroopa Keskkonnaameti veebisaidil. Direktiivi (EL) 2016/2284 kohased heitkoguste vähendamise kohustused aastateks 2020–2029 vastavad neile heitkoguste vähendamise kohustustele, mille EL ja liikmesriigid võtsid alates 2020. aastast UNECE piiriülese õhusaaste kauglevi konventsiooni uuendatud Göteborgi protokolliga. Niisiis võeti direktiiviga üle nimetatud rahvusvahelised kohustused. Direktiiv (EL) 2016/2284, milles käsitletakse õhusaasteainete riiklikke heitkoguseid, moodustab osa ELi puhta õhu õigusraamistikust, millesse kuuluvad veel ELi välisõhu kvaliteeti käsitlevad direktiivid ning õhusaaste vähendamist selle tekkekohas reguleerivad ELi õigusaktid. Puhta õhu alaste õigusaktide tulemuslik rakendamine on äärmiselt oluline selleks, et jõuda mürgivaba keskkonna saavutamiseks seatud nullsaaste eesmärgini, millest komisjon teatas 11. detsembril 2019 Euroopa rohelises kokkuleppes, ja viia ellu sellega seotud algatused, näiteks 2021. aastaks kavandatud vee, õhu ja mulla nullsaaste tegevuskava. Liikmesriigid pidid direktiivi (EL) 2016/2284 täielikult siseriiklikku õigusesse üle võtma 1. juuliks 2018. Ülevõtmisest teatamisega hilinemise tõttu saatis komisjon viiel juhul ametliku kirja vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 258. Praeguseks on kõik liikmesriigid ülevõtmisest teatanud ning komisjon kontrollib nüüd teatatud siseriiklike meetmete vastavust, et muu hulgas algatada rikkumismenetlused, kui liikmesriikide õigusaktid ei ole direktiivi nõuetega kooskõlas. Vastavalt direktiivi (EL) 2016/2284 artikli 11 lõikele 1 on Euroopa Komisjon kohustatud teavitama Euroopa Parlamenti ja nõukogu direktiivi rakendamisel tehtud edusammudest. Käesolevas aruandes tutvustatakse seniseid saavutusi riiklike heitkoguste vähendamise kohustuste täitmisel, õhukvaliteedi parandamisel ning inimeste tervise ja keskkonna mõjutamisel. Kuna direktiivi rakendamise teatavad mõjud ilmevad alles pikema aja jooksul ja nende hindamiseks on vaja mitmeaastaseid andmekogumeid, käsitletakse direktiivi artikli 11 lõikes 1 loetletud teemasid selles aruandes erineval määral. Eelkõige tuleb märkida, et seoses 2020. aastast kehtivate heitkoguste vähendamise kohustustega esitavad liikmesriigid heiteandmed komisjonile alles aastal 2022. Niisiis hõlmab käesolev aruanne nende andmete osas üksnes prognoositud heitkoguste analüüsi tulemusi. Samuti saab praegu esitada vähe teavet selle kohta, milline on olnud direktiiviga nõutava heitkoguste vähendamise mõju tervisele ja ökosüsteemidele. Aruandes keskendutakse riiklikele õhusaaste kontrolli programmidele, mille liikmesriigid pidid esitama 1. aprilliks 2019. Kuna riiklikud õhusaaste kontrolli programmid on riiklike heitkoguste vähendamise kohustuste täitmisel keskseks juhtimisvahendiks, saab nende põhjal edukalt anda esialgse hinnangu selle kohta, mil määral püsivad liikmesriigid kohustuste täitmise graafikus ja kas jõupingutusi tuleks kiirendada. Käesolevat aruannet ja komisjoni analüüsi kohustuste täitmise trajektoori kohta täiendab teine puhta õhu poliitika aruanne, mis kavatsetakse avaldada 2020. aasta lõpus ja millega jätkatakse 2018. aastal avaldatud esimese puhta õhu poliitika aruandega alustatut. Täpsemalt antakse 2020. aasta puhta õhu poliitika aruandes üksikasjalik analüütiline hinnang sellele, mil määral peavad liikmesriigid ja EL tervikuna kinni direktiivis sätestatud heitkoguste vähendamise nõuete täitmise ning õhukvaliteedi, inimeste tervise ja keskkonnaseisundi parandamise ajakavast, ning milline on vajalike meetmetega seotud kulu ja neist saadav kasu ning oodatav mõju. 2.Heitkoguste vähendamise kohustuste täitmise prognoos 2.1.Kohustuste täitmise kontrolli aluseks olevad heiteinventuurid ja prognoosid Liikmesriikidele direktiiviga (EL) 2016/2284 kehtestatud keskseks kohustuseks on õhusaasteainete SO2, NOx, metaanita LOÜ, NH3 ja tahkete peenosakeste (PM2,5) vähendamise kohustused aastateks 2020–2029 ning alates 2030. aastast. Liikmesriigid esitavad heiteinventuurid iga aasta veebruaris vastavalt direktiivi artikli 10 lõikele 2. Nende inventuuride põhjal kontrollitakse heitkoguste vähendamise kohustuste täitmist. Samas kulub tegelikust heitest kuni inventuuri esitamiseni kaks aastat. 2020. aasta veebruaris esitatud värskeimad inventuurid käsitlevad 2018. aasta heitkoguseid. Seetõttu pole praegu veel võimalik kontrollida heitkoguste vähendamise eesmärkide täitmist 2020. aastal. Siiski on liikmesriigid vastavalt artikli 10 lõikele 2 kohustatud iga kahe aasta järel esitama ka oma heitkoguste prognoosid ning viimati esitati need aastal 2019. Prognoositud heitetasemeid võrreldakse vähendamiskohustustega aastateks 2020.–2029. ja alates 2030. aastast, et hinnata prognoositavat nõuete täitmist. Inventuuride ja prognooside hea kvaliteet on kohustuste täitmise usaldusväärseks hindamiseks ülimalt oluline. Komisjon jälgib hoolikalt inventuuride ja prognooside kvaliteedi parandamist ning toetab liikmesriike sellealastes jõupingutustes (vt aruande punkt 5.1), näiteks inventuuride ja prognooside läbivaatamise ja selle tulemuste avaldamise ning suutlikkuse suurendamise kaudu. Inventuuride läbivaatamise käigus kontrollitakse nii inventuuriandmete kvaliteeti kui ka liikmesriikide direktiivi artikli 5 alusel esitatud inventuuride kohandamise taotluste vastuvõetavust. Teatavatel direktiivis kindlaks määratud tingimustel võivad liikmesriigid kohustuste täitmata jätmise korral oma inventuure allapoole kohandada. Vastavalt direktiivi artikli 5 lõikele 1 võivad liikmesriigid esitada kohandatud inventuure, et võtta arvesse täiustatud inventuurimeetodeid, mida on vastavalt teadusandmetele ajakohastatud pärast heitkoguste vähendamise kohustuste algset kehtestamist. Direktiivi artikli 21 lõikega 2 lubatakse liikmesriikidel kohaldada artikli 5 lõiget 1 õhusaasteainete siseriiklike ülemmäärade direktiiviga (direktiiv 2001/81/EÜ) kehtestatud ülemmäärade suhtes. Kui 2017. aastal taotles kohandamist umbes kolmandik liikmesriike, siis 2018., 2019. ja 2020. aastal oli uusi kohandusi taotlenud liikmesriikide arv väiksem. 2019. aastal esitatud prognoose hinnati koos riiklike õhusaaste kontrolli programmidega, kuna prognooside alusel hinnatakse kohustuste täitmata jätmise riski ja sellest tulenevat uute meetmete vajadust. Direktiivi IV lisa 2. osas on esitatud viis kvaliteedi hindamise kriteeriumi: läbipaistvus, järjepidevus, võrreldavus, täielikkus ja täpsus. Viimasel läbivaatamisel osutus peamiseks puuduseks vähene läbipaistvus. Enamik liikmesriike (18) ei esitanud piisavalt teavet prognooside koostamiseks kasutatud metoodika, sisendandmete ja eelduste kohta. Prognooside võrreldavus ja täielikkus olid üldiselt head, kuid kümne liikmesriigi prognooside üldist täpsust peeti ebapiisavaks. Enamikul juhtudest olid selle põhjuseks liigselt lihtsustatud metoodika ning heite allikaks olevate põhisektorite sisendandmete ebapiisav üksikasjalikkus. 2.2.Ajavahemikuks 2020–2029 ja alates 2030. aastast seatud heitkoguste vähendamise kohustuste täitmise prognoos

Direktiivi (EL) 2016/2284 artikli 10 lõike 2 kohaselt peavad liikmesriigid esitama õhusaasteainete heitkoguste prognoosid aastateks 2020, 2025 ja 2030, et hinnata, mil määral püsivad liikmesriigid neile vastavalt ajavahemikuks 2020–2029 ja alates 2030. aastast seatud heitkoguste vähendamise kohustuste täitmise graafikus. Nende alusel hinnatakse ka, kas heitkogused vähenevad 2020. aastast 2030. aastani lineaarselt (kui mitte, tuleb seda põhjendada). Prognoosides tuleb esitada „meetmetega“ stsenaarium (vaid olemasolevate meetmetega) ja vajadusel ka „lisameetmetega“ stsenaarium (olemasolevad meetmed ja kavandatavad lisameetmed). Kui liikmesriigi prognoosi kohaselt täidetakse kõik heitkoguste vähendamise kohustused olemasolevate meetmetega, piisab „meetmetega“ stsenaariumist. „Meetmetega“ stsenaariumil põhinev analüüs näitab, et kümme liikmesriiki täidavad prognooside kohaselt kõik 2020. aasta heitkoguste vähendamise kohustused, kuid 2030. aasta kohustuste puhul on selliseid riike vaid neli (vt käesoleva aruande 1. lisa). Kõik liikmesriigid, kes heitkoguste vähendamise kohustusi olemasolevate meetmetega ei täida, peavad võtma lisameetmeid. Sellegipoolest on üheksa sellist liikmeriiki, kellel jääb prognooside kohaselt üks või mitu heitkoguste vähendamise kohustust „meetmetega“ stsenaariumi korral täitmata, jätnud „lisameetmetega“ stsenaariumi esitamata. Ühtlasi on 17st „lisameetmetega“ stsenaariumi esitanud liikmesriigist vaid seitse prognoosinud, et täidetakse kõik heitkoguste vähendamise kohustused (kõikidel aastatel ja kõikide saasteainete puhul). Ülejäänud liikmesriigid peavad heitkoguste vähendamise kohustuste täitmiseks võtma lisameetmeid. Nii „meetmetega“ kui ka „lisameetmetega“ stsenaariumides prognoositakse kohustuste täitmata jätmist kõige sagedamini NH3 heitkoguste vähendamise kohustuste puhul (nii ajavahemikus 2020–2029 kui ka alates 2030. aastast), millele järgnevad metaanita LOÜ, NOx ja PM2.5. Kui mõned erijuhtumid välja arvata, ei paista ELis praegu olevat probleeme SO2 heitkoguste vähendamise kohustuste täitmisega. 3.Riiklike õhusaaste kontrolli programmide analüüs 3.1.Õiguslike nõuete täitmine Direktiivi (EL) 2016/2284 artikli 6 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid võtma vastu riikliku õhusaaste kontrolli programmi, milles selgitatakse, kuidas nad kavatsevad oma aastaseid inimtekkelisi heitekoguseid piirata vastavalt neile pandud heitkoguste vähendamise kohustustele. Riiklik õhusaaste kontrolli programm on keskne juhtimisvahend, mis võimaldab liikmesriikidel kooskõlastada ja kokku leppida oma poliitikasuunad ja meetmed, millega tagatakse riiklike heitkoguste vähendamise kohustuste täitmine. Selle koostamiseks tuleb konsulteerida eri tasandite ja valdkondade, nagu keskkond, põllumajandus, energeetika, kliima, transport ja rahandus, pädevate asutustega ning neid kaasata. Erilist tähelepanu pööratakse sidususele kõikide asjaomaste poliitikavaldkondade kavade ja programmidega. Riiklik õhusaaste kontrolli programm on ühtlasi ka vahend, mille abil tutvustatakse liikmesriigi saastekontrolli põhimõtteid ning kaasatakse üldsust poliitika kujundamise protsessi. Kooskõlas direktiivi artikli 6 lõikega 10 kehtestas komisjon oma rakendusotsusega (EL) 2018/1522 riikliku õhusaaste kontrolli programmi vormi, nähes ette kohustusliku ja vabatahtliku sisu vastavalt direktiivi artiklile 6 ning III lisa 1. osale. Kohustusliku sisu oluliseks osaks on täiendavad poliitikasuunad ja meetmed, mille liikmesriigid on otsustanud vastu võtta heitkoguste edasiseks vähendamiseks. Need täiendavad poliitikasuunad ja meetmed tuleb esitada Euroopa Keskkonnaameti välja töötatud veebipõhise töövahendi „EEA-PaM“ abil. Lisaks on komisjon vastavalt direktiivi artikli 6 lõikele 9 koostanud riikliku õhusaaste kontrolli programmi koostamise juhised. Need juhised on liikmesriikidele abiks kehtestatud vormile ja direktiivi nõuetele vastava riikliku õhusaaste kontrolli programmi koostamisel. Esimeste riiklike õhusaaste kontrolli programmide esitamise tähtpäev oli 1. aprill 2019. Riiklikke õhusaaste kontrolli programme tuleb ajakohastada vähemalt iga nelja aasta tagant või ka varem, kui andmed seda nõuavad. Kaheksa liikmesriiki esitasid oma lõplikud riiklikud õhusaaste kontrolli programmid komisjonile õigeks ajaks. Veel 16 liikmesriiki esitasid oma lõplikud riiklikud õhusaaste kontrolli programmid 2020. aasta maiks, samas kui kaks liikmesriiki esitasid selleks ajaks vaid riikliku õhusaaste kontrolli programmi projekti. Kaks liikmesriiki ei ole riikliku õhusaaste kontrolli programmi projekti ega lõplikku programmi seni esitanud. Käesoleva aasta veebruaris algatas komisjon rikkumismenetlused kolme liikmesriigi suhtes, kes polnud riiklikku õhusaaste kontrolli programmi selleks ajaks esitanud, misjärel üks neist esitas oma riikliku õhusaaste kontrolli programmi märtsis. Tihti viitasid liikmesriigid hilinemise põhjusena aeganõudvatele konsulteerimismenetlustele ning vajadusele viia riiklik õhusaaste kontrolli programm vastavusse riikliku energia- ja kliimakavaga, mis tuli energialiidu ja kliimameetmete juhtimist käsitleva määruse (EL) 2018/1999 kohaselt esitada 31. detsembriks 2019. Komisjonile maiks 2020 laekunud lõplikes riiklikes õhusaaste kontrolli programmides kasutasid 13 liikmesriiki riikliku õhusaaste kontrolli programmi ühtset vormi, üheksa liikmesriiki kasutasid seda osaliselt ja kaks liikmesriiki ei kasutanud üldse. Direktiivi (EL) 2016/2284 artikli 6 lõike 5 kohaselt pidid liikmesriigid korraldama riikliku õhusaaste kontrolli programmi projekti teemal avaliku konsultatsiooni vastavalt direktiivile 2003/35/EÜ. 19 liikmesriiki esitasid lõplikus riikliku õhusaaste kontrolli programmis avaliku konsultatsiooni lingi ja viis liikmesriiki mitte. Riikliku õhusaaste kontrolli programmi kohustusliku sisu seisukohalt oli enamikus analüüsitud dokumentides kohustuslik sisu täielikult esitatud või esines vaid väikesi lünki, kuid täiendavate poliitikasuundade ja meetmete üksikasjalikkus on üldiselt ebapiisav ja see raskendab põhjalikku analüüsi. Lünki ja ebapiisavat üksikasjalikkust esines sagedamini siis, kui liikmesriigid ei kasutanud ühtset vormi või ei esitanud andmeid aruandes eespool mainitud töövahendi „EEA-PaM“ abil. Vabatahtliku sisu kohta esitas enamik liikmesriike andmeid vaid vähesel määral (üksikasjalikumalt vt punkt 4). 3.2.Teatatud täiendavate poliitikasuundade ja meetmete analüüs Liikmesriigid, kes ei prognoosi oma heitkoguste vähendamise kohustuste täitmist olemasoleva poliitika abil, peavad oma riiklikes õhusaaste kontrolli programmides esitama täiendavad poliitikasuunad ja meetmed, mille vastuvõtmist nad kaalusid, ning need, mis kohustuste täitmiseks reaalselt välja valiti. See teave tuli esitada töövahendi „EEA PaM“ abil. Liikmesriikide sellekohase aruandluse maht ja üksikasjalikkus oli riigiti ning poliitikasuundade ja meetmete lõikes erinev. Siiski saab välja tuua järgmised üldised suundumused. -Vastuvõtmiseks valitud poliitikasuunad ja meetmed, mis riiklikes õhusaaste kontrolli programmides esitati, käsitlesid peamisi saasteaineid igas nendega hõlmatud sektoris. Teatatud poliitikasuundadest ja meetmetest oli suur hulk seotud põllumajanduse (NH3 vähendamiseks), maanteetranspordi ning kaubanduslike, institutsiooniliste ja kodumajapidamiste sektoritega (PM2.5 ja NOx) ning energia tootmise ja jaotusega (PM2.5, SO2 ja NOx). Suurim arv poliitikasuundi ja meetmeid käsitles NOx ja PM2.5 heitkoguste vähendamist. Tuleks siiski arvestada, et poliitikasuundade ja meetmete arv ei ole heitkoguste tulemusliku vähendamisega lineaarses seoses. -Poliitikasuundi ja meetmeid on alates väga spetsiifilistest (nt konkreetse tehase töö piiramine) kuni väga üldisteni (nt energiatõhususe või transpordistrateegiate edendamine). Viimaste puhul on prognoositud heitkoguste vähenemise määramatus loomulikult suurem. -Heitkoguste vähendamise arvnäitajad esitati vaid väheste poliitikasuundade ja meetmete kohta (sõltuvalt sektorist, kuid igal juhul vähem kui poolte poliitikasuundade ja meetmete puhul), mistõttu meetmete usaldusväärsus ning nende panus riiklike heitkoguste vähendamise kohustuste täitmisse on ebakindel. Samuti ei ole riiklikes õhusaaste kontrolli programmides esitatud piisavalt andmeid, mis võimaldaksid võrrelda liikmesriikide heitkoguste eeldatavaid vähendusi (nende põhjal saaks hinnanguid paremini kontrollida). Paljud esitatud heitkoguste vähendamise arvnäitajad olid ajas kasvavad, mis tõenäoliselt kajastab meetmete järkjärgulist rakendamist.

-Teatavates sektorites (nt transport, energiatarbimine) on umbes pooled teatatud poliitikasuundadest ja meetmetest tegelikult seotud juba kehtivate (või vähemalt vastu võetud) meetmetega, mille vastuvõtmise ajaks oli märgitud 2004. kuni 2019. aasta. Mitmed poliitikasuunad ja meetmed on seotud kehtivate ELi õigusaktidega (nt parima võimaliku tehnika kasutamine vastavalt tööstusheidete direktiivile) ning kuuluvad seega pigem „meetmetega“ stsenaariumi kui „lisameetmetega“ stsenaariumi alla. Olemasolevate ja uute poliitikasuundade ja meetmete selgem eristamine võimaldab uute poliitikasuundade ja meetmete tegelikku vajalikkust ja lisandväärtust paremini hinnata. -Põllumajandussektoris vastavad poliitikasuunad ja meetmed direktiivi III lisa 2. osas kirjeldatud meetmetele (vaid üks liikmesriik esitas muu kui III lisas nimetatud poliitikasuuna ja meetme) ning liikmesriikide prognoositud heitkoguste vähendused on üldiselt omavahel kooskõlas. Põllumajandussektor on suurim ammoniaagiheite tekitaja ning selle sektori poliitikasuundade ja meetmetega püütakse õigustatult vähendada selle saasteaine heidet. Sageli on need aga heitkoguste vähendamise kohustuste täitmise tagamiseks ebapiisavad. Mõnede põllumajandussektori poliitikasuundade ja meetmete puhul on ammoniaagiheite vähendamise positiivse kõrvalmõjuna välja toodud ka tahkete peenosakeste heite vähenemine. Üldiselt ei ole riiklikes õhusaaste kontrolli programmides poliitikasuundade ja meetmete kohta esitatud teave piisav, et veendunult kinnitada nende tõsiseltvõetavust. Eelkõige on liiga vähe teavet poliitikasuundade ja meetmete kavandatud kasutuselevõtu, nende rakendamise ajakava ning heitkoguste vähenemise eeldatava ulatuse kohta. Lisaks esines umbes kolmandiku analüüsitud liikmesriikide puhul olulisi lahknevusi direktiivi artikli 10 lõike 2 alusel esitatud prognooside ja riiklikes õhusaaste kontrolli programmides esitatud prognooside vahel, mis tekitab küsimuse, kas riiklikes õhusaaste kontrolli programmides välja pakutud meetmed on piisavad. 3.3.Riiklike õhusaaste kontrolli programmide seosed riiklike energia- ja kliimakavadega Õhupoliitika ning kliima-/energiapoliitika vahel on palju seoseid, kuna kasvuhoonegaaside ja õhusaasteainete heite allikad on tihti samad. Seetõttu on paljudel juhtudel võimalik sama meetmega soodustada nii õhu kui ka kliimaga seotud eesmärkide saavutamist (nt aktiivsete transpordiliikide arendamine, hoonete parem isoleerimine energiatarbimise vähendamiseks). Mõnel juhul tuleb siiski teha ka kompromisse (nt bioenergia kasutamine eluruumide kütmiseks). Õhku käsitlevates õigusaktides ja energia/kliima valdkonna õigusaktides viidatakse üksteisele ning mõlema kohaselt tuleb luua seosed riiklike õhusaaste kontrolli programmide ning riiklike energia- ja kliimakavade vahel. Komisjoni juhistes riiklike õhusaaste kontrolli programmide koostamise kohta kutsutakse liikmesriike konkreetselt üles võtma oma riiklike õhusaaste kontrolli programmide koostamisel arvesse ka kliima- ja energiaalaste kohustustega seoses kavandatavaid poliitikasuundi ja meetmeid. On teada, et õiguslike tähtaegade järjestusest tulenevalt saab õigel ajal esitatud riiklikes õhusaaste kontrolli programmides viidata vaid riiklike energia- ja kliimakavade projektidele, mitte lõppversioonidele. Samas peaksid lõplikud riiklikud energia- ja kliimakavad kajastama õhu/kliima-energia seoseid, kuna 26 liikmesriiki said 2019. juunis komisjonilt energialiidu juhtimise määruse raames oma riikliku energia- ja kliimakava projekti kohta soovituse täiustada õhukvaliteedile avalduva mõju hindamist. Käesolevas aruandes analüüsitud riiklikes õhusaaste kontrolli programmides on kliima- ja energiapoliitikale küll viidatud, ent üksikasjaliku teabe puudumise tõttu jääb ebaselgeks, kui palju aitab see tegelikult kahe poliitikavaldkonna koostoimet maksimeerida ja kompromissidega tegeleda. Pealegi on asjaomased riiklikud õhusaaste kontrolli programmid selles küsimuses küllaltki erinevad. Mõnes on kajastatud ja isegi arvutatud kliima- ja energiameetmete mõju õhusaastele ning hinnatud vastupidi ka õhumeetmete mõju kasvuhoonegaaside heitele. Mõnes on kliima-/energiameetmed loetletud riikliku õhusaaste kontrolli programmi meetmetena. Lisaks kasutab osa liikmesriike kahe poliitikavaldkonna modelleerimiseks sama andmekogumit. Riiklike õhusaaste kontrolli programmide analüüsist nähtub siiski, et puhta õhu ning kliima- ja energiapoliitika vahelisi seoseid on võimalik tugevdada ning et neid kahte kavandamistegevust on vaja rohkem lõimida, et suurendada poliitika tulemuslikkust. Komisjon püüab sellist lõimimist tulevikus süvendada kooskõlas Euroopa rohelise kokkuleppe eesmärkidega. 3.4. Heitkoguste vähendamise kohustuste täitmata jätmise risk Olles analüüsinud heitkoguste vähendamise kohustuste täitmise prognoose, mille iga liikmesriik esitas vastavalt direktiivi artikli 10 lõikele 2, hindas komisjon ka heitkoguste vähendamise kohustuste täitmata jätmise riski, võttes aluseks prognooside kvaliteedi, riiklikes õhusaaste kontrolli programmides vastuvõtmiseks valitud poliitikasuundade ja meetmete usaldusväärsuse ning prognoositud nõuete täitmise määra koondanalüüsi. Hindamise tulemusena leiti, et aastate 2020–2029 heitkoguste vähendamise kohustuste puhul on analüüsitud kahekümnest liikmesriigist neljateistkümnel suur risk, et täitmata jäävad ammoniaagi heitkoguste vähendamise kohustused (vt 3. lisa). Seoses 2030. aasta kohustustega on pilt veelgi murettekitavam. Rohkem kui pooltel analüüsitud liikmesriikidest on suur risk, et täitmata jäävad kõikide direktiiviga (EL) 2016/2284 hõlmatud saasteainete heitkoguste vähendamise kohustused peale SO2. Selle riski vähendamiseks tuleks neis liikmesriikides võtta täiendavaid meetmeid lisaks riiklikes õhusaaste kontrolli programmides esitatutele. Nendeks võivad muu hulgas olla täiendavalt vastu võetavate poliitikasuundade ja meetmete valimine, juba vastuvõtmiseks valitud poliitikasuundade ja meetmete ümberkujundamine, poliitikasuundade ja meetmete rakendamist toetavate abinõude väljatöötamine ning näitajate määramine rakendamise edusammude paremaks jälgimiseks. Direktiivi artikli 6 lõike 4 kohaselt peavad liikmesriigid need lisameetmed dokumenteerima ajakohastatud riiklikes õhusaaste kontrolli programmides.



4.Prognoositud heitkoguste vähenemise mõju analüüs 4.1.Mõju õhukvaliteedile Saasteainete heitkoguste vähenemine toob kaasa saasteainete kontsentratsiooni vähenemise ning seega õhukvaliteedi paranemise. Kuueteistkümne riikliku õhusaaste kontrolli programmi hulgas, mis esitati õigeaegselt ja mida sai käesoleva punkti tarbeks hinnata, oli kümnel (allpool nimetatud) liikmesriigil täidetud valikuline nõue esitada teavet oma täiendavate poliitikasuundade ja meetmete eeldatava mõju kohta. Esitatud teave varieerus mõju kvalitatiivsest kirjeldusest kuni tulevaste kontsentratsioonide üksikasjalike mudelite ja õhukvaliteedi piirtasemete järgimise prognoosini. Liikmesriigid, kes modelleerisid õhukvaliteedi tulevasi muutusi, lisasid enamasti oma riiklikku õhusaaste kontrolli programmi õhusaasteainete tulevaste kontsentratsioonide kaardid. Selliste analüüside tegemine oleks kasulik ka teistes liikmesriikides, et suurendada direktiivi (EL) 2016/2284 ja välisõhu kvaliteedi direktiivide koostoimet. Taoline integreeritud analüüs võimaldaks välja valida sellised heitkoguste vähendamise meetmed, mis vähendaksid õhusaasteainete kohalikku kontsentratsiooni. Suurimat kasu toovad eeldatavasti transpordi ja eluruumide kütmisega seotud meetmed, kuna need hõlmaksid linnapiirkondi, kus saasteainetega kokku puutuvate elanike arv on suurem. Üldiselt on kõik liikmesriigid märkinud, et vastu võetavate poliitikasuundade ja meetmete valimisel on arvesse võetud mõju õhukvaliteedile, kuid ühtki poliitikasuunda ega meedet ei valitud peamiselt õhukvaliteediga seotud eesmärkidel.

4.2.Mõju ökosüsteemidele Õhusaaste ei mõjuta üksnes inimeste tervist, vaid põhjustab ka hapestumist, eutrofeerumist ja troposfääriosooni teket, mis kõik kahjustavad ökosüsteeme (magevee- ja maismaaökosüsteeme, poollooduslikke ja põllumajanduslikke ökosüsteeme) ning elurikkust. Direktiivi (artikkel 9 ja artikli 10 lõige 4) kohaselt peavad liikmesriigid teatama neist ökosüsteemimõjudest iga nelja aasta järel alates 1. juulist 2019, võttes aluseks esindusliku seirealade võrgustiku, mis pidi olema kindlaks määratud 1. juuliks 2018 ning millega seotud aruandlust tuleb samuti iga nelja aasta järel ajakohastada. Kõik liikmesriigid täitsid need kaks aruandekohustust. Selle põhjal saab teha kindlaks esmase võrdlusaluse, millega tulevikus direktiivi kohaselt esitatavaid ökosüsteemiandmeid võrreldakse ning mis aitab hinnata direktiivi tulemuslikkust keskkonna kaitsmisel pikema aja jooksul. Euroopa Komisjon avaldas teatise ja soovitusliku aruandevormi koos selle juurde kuuluva juhendiga, et lihtsustada liikmesriikide jaoks ökosüsteemimõjude aruandlust ja hilisemat analüüsi. Kõik liikmesriigid kasutasid aruande standardvormi 2019. aasta andmete esitamisel vähemalt osaliselt. Direktiivi V lisas on esitatud ka valikuliste seirenäitajate loetelu. Liikmesriigid esitasid peamiselt jõgede ja järvede ökosüsteemidega seotud näitajaid. Komisjoni hindamine näitab üldiselt, et praegune alade võrgustik ja esitatud andmed ei ole veel küllalt esinduslikud ega piisavad, et jälgida õhusaaste mõju Euroopa ökosüsteemidele. Et saadav teave oleks kasulik, on vaja, et seirevõrgustik ja esitatavad andmed esindaksid ELi territooriumi kõiki ökosüsteeme. 2018. aastal teatatud alade analüüsist selgus, et kõikjal see nii ei ole. Mõned õhusaaste suhtes eriti tundlikud ökosüsteemid (nõmmed, sood ja happetundlikud rohumaad) on alaesindatud ja seda isegi liikmesriikides, kus need ökosüsteemid on laialt levinud. 2019. aastal esitatud andmed kinnitavad nimetatud analüüsi, kuna need näitavad, et seire intensiivsus on eri liiki ökosüsteemide puhul erinev, ning kinnitavad veelgi, et õhusaaste suhtes eriti tundlikud ökosüsteemid ei ole piisavalt esindatud. Samas jälgitakse enamikus liikmesriikides eri surveteguritega kokkupuute eri tasemeid aladel, mis asuvad nii madala kui ka kõrge väävli ja lämmastiku sadenemise tasemega piirkondades, ning sellel on esitatavate andmete esinduslikkusele positiivne mõju. Direktiivi eesmärk on piirata ökosüsteemide seire nõuetega kaasnevat halduskoormust, julgustades kasutama samu alasid ja/või andmeid, mida muude ELi ja rahvusvaheliste aruandekohustuste puhul. Liikmesriigid on seda võimalust paljudel juhtudel ka kasutanud. 2019. aastal esimest korda direktiivi (EL) 2016/2284 kohaselt esitatud andmed ökosüsteemide kohta aitavad luua võrdlusaluse, millega saab võrrelda edaspidiseid mõjusid, juhul kui on tagatud aruandlusalade, näitajate ja seire sageduse järjepidevus. Ühtlasi võimaldab see direktiivi kohast ökosüsteemimõjude seiret kasutada elurikkuse strateegia koostamiseks 2030. aastani ja edaspidi. Ehkki riiklike õhusaaste kontrolli programmide ühtsel vormil on märgitud, et liikmesriigid peaksid (vabatahtliku sisuna) esitama teabe „lisameetmetega“ stsenaariumi keskkonnamõju kohta, ei sisaldunud neid üheski 2019. aastal esitatud riiklikus õhusaaste kontrolli programmis. Liikmesriigid esitavad selle tõenäolisemalt oma järgmises riiklikus õhusaaste kontrolli programmis, võttes aluseks direktiivi artiklist 9 tulenevate kohustuste täitmiseks kogutud teabe. 4.3.Õhusaasteainete heitkoguste vähendamisest tulenev kulu ja tulu Teave liikmesriikides vastuvõtmiseks valitud poliitikasuundade ja meetmetega seotud kulu ja tulu kohta kuulub riikliku õhusaaste kontrolli programmi vormi vabatahtliku sisu hulka. Käesoleva aruande jaoks analüüsitud 16st riiklikust õhusaaste kontrolli programmist vaid viies oli see teave esitatud. Isegi nendes riiklikes õhusaaste kontrolli programmides olid esitatud vaid väheste poliitikasuundade ja meetmete kulud ning üksikasjalikku teavet meetmete ulatuse ja mahu kohta oli suhteliselt vähe (või ei olnud üldse). Puudus teave selle kohta, millist ajavahemikku kuluhinnangud hõlmavad. Kavandatavate meetmete kuludega seotud andmete vähesus võib seada kahtluse alla, kas nende rakendamise rahastamine on tagatud. Ehkki kuluhinnangud sõltuvad suuresti konkreetse riigi oludest, saaks neid andmeid kasutada eri meetmete suhtelise tulemuslikkuse analüüsimiseks. Sellest oleks kasu edasiste poliitiliste valikute tegemisel asjaomases liikmesriigis või ka teistes liikmeriikides (vastastikune õppimine). Üheski riiklikus õhusaaste kontrolli programmis ei esitatud valitud meetmetest saadava tulu hinnangulist rahalist väärtust. Selle põhjuseks on asjaolu, et meetmete mõju õhusaasteainete heitele ja õhukvaliteedile alati ei kvantifitseerita, mis raskendab lõplikku hindamist. Järgmistes riiklikes õhusaaste kontrolli programmides oodatakse liikmesriikidelt rohkem teavet õhusaasteainete heitkoguste vähendamisest tuleneva kulu ja tulu kohta, kuna see on oluline teave, millest edasiste meetmete väljatöötamisel õppida. Seniks analüüsitakse seda aspekti peagi avaldatavas puhta õhu poliitika aruandes, kasutades modelleerimismetoodikat. 5.Direktiivi (EL) 2016/2284 rakendamise muud aspektid 5.1.Rakendamist toetavad olemasolevad ELi meetmed Komisjon peab vastavalt direktiivi (EL) 2016/2284 artiklile 12 looma ja kutsuma korrapäraste ajavahemike järel kokku Euroopa puhta õhu foorumi, et soodustada õhukvaliteedi alaste liidu õigusaktide ja poliitikavaldkondade koordineeritud rakendamist. Komisjon on koostöös asjaomaste liikmesriikidega seni korraldanud kaks Euroopa puhta õhu foorumit. Esimene toimus Pariisis 16.–17. novembril 2017 ja teine Bratislavas 28.–29. novembril 2019. Valitsuste, tööstuse, vabaühenduste ja kodanike esindajate huvi mõlema ürituse vastu oli suur. 2017. aasta puhta õhu foorum keskendus linnade õhukvaliteedile, põllumajandusest pärinevale õhusaastele ning puhta õhuga seotud ärivõimalustele. 2019. aasta puhta õhu foorumil jätkati arutelu põllumajanduse mõjust õhukvaliteedile ning pöörati lisaks tähelepanu puhta õhu seostele tervisega, eluruumide kütmisele ning puhta õhu meetmete rahastamise võimalustele. Komisjon toetab liikmesriike direktiivi (EL) 2016/2284 rakendamisel ka muude vahenditega, nagu puhta õhu poliitikat käsitlevad dialoogid, suutlikkuse suurendamise meetmed ning välisõhu kvaliteedi eksperdirühm. Puhta õhu poliitikat käsitlevad dialoogid on komisjoni ja liikmesriikide kahepoolsed kohtumised, mille eesmärk on edendada õhukvaliteeti parandavaid ja õhusaastet vähendavaid meetmeid ja tuua koostööks kokku eri osalised ja sektorid. Nende raames käsitletakse liikmesriigi konkreetset olukorda ja vajadusi, tutvustatakse parimaid tavasid ning teavitatakse rahastamisvõimalustest. Ajavahemikul 2017–2019 toimus seitse dialoogi: Iirimaa, Luksemburgi, Ungari, Slovakkia, Hispaania, Tšehhi ja Itaaliaga. Et aidata liikmesriikidel suurendada nende võimet koostada õhusaasteainete heitkogustega seotud usaldusväärseid prognoose, käivitas komisjon 2018. aastal suutlikkuse suurendamise projekti, milles osales kümme liikmesriiki. Projekti üheks tulemuseks oli prognooside koostamise juhend, mis on kättesaadav kõikidele liikmesriikidele. Lisaks annab Copernicuse Maa seire programm alates 2014. aastast atmosfääriseire baasteenuse (CAMS) kaudu pidevalt andmeid ja teavet õhukvaliteedi ja selle muutuste kohta riikide ja Euroopa tasandil.

5.2. Liidu rahastamisvahendite kasutamine direktiivi (EL) 2016/2284 eesmärkide toetamiseks Direktiivi artikliga 7 on ette nähtud, et „komisjon püüab lihtsustada juurdepääsu olemasolevatele liidu rahastamisvahenditele”, toetamaks direktiivi eesmärkide saavutamist. Direktiivi artikli 11 lõike 1 punkti c kohaselt peab komisjon nende kasutamisest aru andma. ELi rahastamisvahendeid on eri rahastamisprogrammide kaudu liikmesriikidele aastate jooksul edukalt kättesaadavaks tehtud ja õhukvaliteedi parandamiseks kasutatud. Rahaliste vahenditega kas toetatakse otse puhta õhu poliitikaga seotud projekte või võetakse puhta õhu poliitika eesmärke arvesse muudes investeeringutes (nt taristu, maaelu arengu ja regionaalarengu vallas). Et jälgida liikmesriikide edusamme ELi rahastamisvahendite kasutamisel, on komisjon välja töötanud metoodika, mille abil hinnatakse iga rahastamisallika panust puhta õhu eesmärkide saavutamisse. Selline seire on ka liikmesriikidele abiks puhta õhu poliitika rakendamisel. Kõnealust metoodikat kirjeldatakse aruande 4. lisas, kus on esitatud ka puhta õhu eesmärkide täitmist toetavate ELi rahaliste vahendite hinnangulise summad. Komisjon esitab igal aastal eelarveprojekti raames aruande puhta õhu poliitika rahastamise kohta igast rahastamisprogrammist. 5.3. Komisjoni „metaaniavalduse” järelmeetmed Kuigi metaani koguheide vähenes ELis ajavahemikul 2005–2017 17 % (sama palju kui kasvuhoonegaaside koguheide), vähenes põllumajandussektori metaaniheide samal perioodil 1,6 % (mille tulemusena on põllumajandussektori osakaal suurenenud). Komisjoni ettepanek direktiivi (EL) 2016/2284 kohta sisaldas metaaniheite vähendamise kohustust, kuna selle saasteaine heitkoguste vähendamine on ülioluline nii puhta õhu (metaan on osooni oluline eeldusaine) kui ka kliima seisukohalt. Euroopa Parlament ja nõukogu otsustasid vastuvõtmise ajal viite metaanile siiski välja jätta, mistõttu see saasteaine jäi direktiiviga reguleerimata. Komisjon tegi seejärel avalduse, mis avaldati direktiivi lõpus. Avalduse tekst on järgmine: „Komisjon leiab, et õhukvaliteedi seisukohalt on eriti oluline jätkata liikmesriikides metaaniheite koguste üle järelevalve teostamist, et vähendada osooni kontsentratsiooni ELis ja aidata kaasa metaaniheite vähendamisele rahvusvahelisel tasandil […]. Komisjon kinnitab, et ta kavatseb [...] hinnata metaaniheite mõju õhusaasteainete siseriiklike ülemmäärade direktiivi [...] eesmärkide saavutamisele ja kaalub meetmete võtmist sellise heite vähendamiseks ning vajaduse korral esitada selleks seadusandlik ettepanek.“ Komisjon on nimetatud hindamisega tegelenud. Teatises, milles käsitletakse Euroopa pikaajalist strateegilist visiooni, et jõuda 2050. aastaks jõuka, nüüdisaegse, konkurentsivõimelise ja kliimaneutraalse majanduseni, on hinnatud võimalusi metaaniheite edasiseks vähendamiseks ELis kõikides sektorites. Selle aluseks olnud põhjalik analüüs näitas, et endiselt on võimalusi metaani heitkoguste edasiseks vähendamiseks kõikides asjaomastes sektorites: põllumajandus, jäätmed ja reovesi ning ka energeetika. Komisjon arvab endiselt, et metaaniheidet tuleb jälgida, et piirata selle mõju osooni kontsentratsioonile ELis ning vähendada metaaniheidet rahvusvahelisel tasandil. See annaks Euroopa Liidule kliimamuutuste ja õhusaaste vastase võitluse sünergia saavutamisel liidripositsiooni. Viimastel aastatel tehtud analüüsist lähtudes ja 2018. aasta puhta õhu poliitika aruannet arvestades on eespool viidatud komisjoni avaldus endiselt täielikult kehtiv. 5.4.Rahvusvahelised seosed Direktiiv (EL) 2016/2284 on tihedalt seotud UNECE piiriülese õhusaaste kauglevi konventsiooni (õhukonventsioon) ja selle protokollidega. Võimaluste piires uuritakse nende kahe õiguskorra koostoimet ja tagatakse koostöö, eelkõige heiteinventuuride ja -prognooside esitamise vallas. Ühtse metoodika huvides on koostatud ühine inventuurijuhend, mida EEA abiga pidevalt täiustatakse. Heitkoguste vähendamise kohustused aastateks 2020–2029 on suures ulatuses samad nii direktiivis kui ka õhukonventsiooni muudetud Göteborgi protokollis, mis jõustus 7. oktoobril 2019. Göteborgi protokoll vaadatakse õhukonventsiooni raamistikus läbi alates 2020. aastast, mis annab võimaluse neid kahte õiguskorda veelgi ühtlustada, sealhulgas nt metaani ja musta süsiniku heidet käsitleva lähenemisviisi väljatöötamise kaudu. 6.Kokkuvõte Direktiivi (EL) 2016/2284 korrektne rakendamine algusest peale on ülioluline, et tagada õhusaasteainete heitkoguste õigeaegne vähendamine, aidata tulemuslikult kaasa inimeste tervise ja ökosüsteemide seisundi parandamisele ning jõuda Euroopa rohelise kokkuleppe raames komisjoni seatud „nullsaaste eesmärgini mürgivaba keskkonna saavutamiseks“. Praegu pole veel võimalik teha tegelikel heiteandmetel põhinevaid järeldusi selle kohta, kui lähedal liikmesriigid eesmärkidele on ja kuidas kohustuste täitmine kulgeb, kuna 2020. aasta andmed on kohustuste täitmise kontrollimiseks kättesaadavad alles 2022. aastal. Heiteandmete prognoosid ja riiklike õhusaaste kontrolli programmide analüüs osutavad siiski selgelt, et jõupingutusi on vaja suurendada juba lähiajal.