[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 31.1.2007

SEK(2007) 56

KOMISJONI PERSONALI TÖÖDOKUMENT Saatedokument

Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV, millega muudetakse direktiivi 98/70/EÜ seoses bensiini, diislikütuse ja gaasiõli spetsifikatsioonidega ja kehtestatakse autotranspordis kasutatavatest kütustest pärinevate kasvuhoonegaaside heitkoguste järelevalve ja vähendamise mehhanism, ning millega muudetakse nõukogu direktiivi 1999/32/EÜ seoses siseveelaevades kasutatava kütuse spetsifikatsioonidega, ning tunnistatakse kehtetuks direktiiv 93/12/EMÜ Kütusekvaliteedi direktiivi läbivaatamise mõju hindamine Kommenteeritud kokkuvõte

{KOM(2007) 18 lõplik}{SEK(2007) 55}

SISUKORD

1. Menetlusküsimused ja konsulteerimine huvitatud isikutega 3

1.1. Organisatsioon ja ajakava 3

1.2. Konsultatsioon ja eksperdiarvamus 3

2. Probleemi määratlemine 3

3. Eesmärgid 3

4. Võimalikud poliitikasuunad ja mõju analüüs 4

4.1. Ülemaailmne kütuseharta 4

4.2. Biodiislikütuse (rasvhapete metüülestrite) sisalduse piirnorm diislikütuses 4

4.3. Veeldatud naftagaasi, surumaagaasi ja biokütuse spetsifikatsioonid 4

4.4. Suurte sõidukiparkide kütuse spetsifikatsioonid 4

4.5. Lõpptähtaeg, millal hakatakse rakendama 10 ppm-ist väävlisisalduse normi diislikütuses 5

4.6. Raskeveokite heide 5

4.7. Süsinikdioksiidi ja autosid käsitleva vabatahtliku kokkuleppe läbivaatamine 5

4.8. Direktiivi 1999/30/EÜ läbivaatamine 5

4.9. Polüaromaatsed süsivesinikud. 6

4.10. Liikurmasinate diiselkütus. 6

4.11. Detergendid 6

4.12. Metallilisandid 7

4.13. Diislikütuse tihedus 7

4.14. Oksügenaatide sisaldus bensiinis. 7

4.15. Bensiini suurim aururõhk. 8

4.16. Heide kasvuhoonegaasi olelustsükli jooksul. 8

5. Järelevalve ja hindamine 9

1. MENETLUSKÜSIMUSED JA KONSULTEERIMINE HUVITATUD ISIKUTEGA

1.1. Organisatsioon ja ajakava

Komisjoni 2006. aasta tööprogrammi referentsdokumendis 2006/ENV/19 on läbi vaadatud direktiiv 98/70/EÜ. Pärast 2005. aastal toimunud andmete kogumist ja konsultatsioone moodustati 2006. aasta mais talitustevaheline töörühm, kes kohtus neli korda. Koostöös kõnealuse töörühmaga valmistas keskkonna peadirektoraat ette mõju hindamise.

1.2. Konsultatsioon ja eksperdiarvamus

Järgitud on komisjoni konsulteerimise miinimumnõudeid. Läbivaatamisse kaasati asjakohased sidusrühmad. Need on eelkõige erinevad tööstusharud, liikmesriigid ja valitsusvälised organisatsioonid. Sidusrühmadega peeti 2005. aastal kaks koosolekut. Kõnealustel koosolekutel tehtud ettekanded, sidusrühmade kommentaarid ja muud dokumendid on üldkättesaadavad veebisaidil http://forum.europa.eu.int/Public/irc/env/fuel_quality/home.

2. PROBLEEMI MÄÄRATLEMINE

Direktiiviga 98/70/EÜ kehtestati maanteetranspordis kasutatava bensiini ja diislikütuse minimaalsed spetsifikatsioonid. Kõnealused spetsifikatsioonid kehtestati tervise- ja keskkonnakaitse eesmärgil pärast programmi Auto Oil protsessi. Direktiiviga 2003/17/EÜ muudeti kõnealust direktiivi mitmes aspektis, kaasa arvatud nõuet direktiivi läbivaatamise kohta. Jätkuv tehnika areng auto- ja kütusetehnoloogia alal ning jätkuv soov tagada keskkonna- ja tervisekaitse optimaalne tase on põhjustanud vajaduse kütuste spetsifikatsioonid perioodiliselt läbi vaadata. Läbivaatamisel hinnatakse, kas sõidukite heitgaaside piirväärtusi, autodest lähtuva süsinikdioksiidi heite vähendamist, õhukvaliteeti, alternatiivkütuseid ja kütuselisandite väljatöötamist käsitleva poliitikaga nõutakse asjaomases direktiivis muudatuste tegemist.

3. EESMÄRGID

Kõnealuse direktiiviga tagatakse ühtse kütuseturu loomine keskkonna- ja tervisekaitsest lähtuvate miinimumspetsifikatsioonide kehtestamise abil turustatavatele kütustele. Seetõttu on kõnesolevad küsimused spetsifikatsioonide muutmisvajaduse hindamisel esmatähtsad.

Läbivaatamise suuna kohta võib leida suuniseid mitmest ühenduse strateegiast. Õhusaastet käsitleva temaatilise strateegia[1] raames seati kõrgetasemelised eesmärgid õhusaastainete heite vähendamiseks. Muid läbivaatamise jaoks asjaomaseid eesmärke võib leida Lissaboni strateegias, säästva arengu strateegias, kliimamuutusi käsitlevas poliitikas ja biokütuste strateegias.

4. VÕIMALIKUD POLIITIKASUUNAD JA MÕJU ANALÜÜS

Läbivaatamine hõlmab laiaulatuslikku teemaderingi. Teemad on jaotatud üksikuteks analüüsitavateks valdkondadeks. Sellega välditakse võimalikult palju eri valdkondade vastastoimet. Valdkonnad on sätestatud allpool koos probleemi ülevaate, analüüsi ja soovitatava lahendusvõimalusega.

4.1. Ülemaailmne kütuseharta

Ettepaneku ülemaailmse kütuseharta (WWFC) koostamiseks tegid autotootjad, et ühtlustada kütusestandardeid. Väidetakse, et selle vastuvõtmine hõlbustab sõidukite turustamist mitmel eri turul. Ülemaailmses kütusehartas viidatakse mitmetele parameetritele, millest igaühte tuleb hinnata keskkonnakasu ja kulutasuvuse seisukohast. Sellest lähtudes ei hinnata ülemaailmset kütusehartat tervikuna, vaid vajaduse korral hinnatakse asjakohaseid parameetreid eraldi.

4.2. Biodiislikütuse (rasvhapete metüülestrite) sisalduse piirnorm diislikütuses

Kõnealuses direktiivis kehtestatud diislikütuse spetsifikatsioon ei sisalda rasvhapete metüülestrite piirnorme. Selline piirnorm on olemas Euroopa standardis EN590, sest rasvhapete metüülestrite kasutamine suuremates kogustes põhjustab tehnilisi probleeme. Rasvhapete metüülestreid tootev tööstusharu nõudis piirnormi kehtestamist kõnesoleva direktiivi raames, kuid analüüsidega ei määratud kindlaks ühtki tervise või keskkonnaga seotud põhjust sellise piirnormi kehtestamiseks. Ei esitatud ühtegi ettepanekut õigusnormide täiustamiseks tehtavate muudatuste kohta, kuid komisjon palus Euroopa Standardikomiteel läbi vaadata standardis EN590 sätestatud rasvhapete metüülestrite piirnormid.

4.3. Veeldatud naftagaasi, surumaagaasi ja biokütuse spetsifikatsioonid

Kõnealuses direktiivis asjaomaste kütuste spetsifikatsioonide kehtestamiseks võivad olla keskkonna või inimeste tervisega seotud põhjused. Nende ja muude kütuste, kaasa arvatud vesinikkütuse, emulgeeritud kütuste ja dimetüüleetri, hindamisel jõuti järeldusele, et kõnealuste kütuste lisamiseks asjaomasesse direktiivi ei ole põhjust.

Pidades silmas kasu puudumist ja järgides parema õigusloome põhimõtet, tehti ettepanek jätta kõnesolevate kütuste spetsifikatsioonid asjaomasesse direktiivi lisamata.

4.4. Suurte sõidukiparkide kütuse spetsifikatsioonid

Kui kehtestada suurtes sõidukiparkides kasutatavale kütusele erispetsifikatsioonid, võib see olla kasuks tervise- ja keskkonnakaitsele, sest kõnealuseid sõidukeid kasutatakse linnapiirkondades, kus võib olla teatavaid õhukvaliteedi probleeme. Analüüsid näitavad, et transpordivahenditest õhku paisatavate heitgaaside ja õhukvaliteediga seotud probleemide lahendamiseks on palju võimalusi. Suurtes sõidukiparkides kasutatava kütuse spetsifikatsioonide kehtestamine annab muude võimalustega võrreldes vähe kasu või ei anna seda üldse.

Direktiiviga võimaldatakse teatavatel asjaoludel kasutada rangemaid kütusespetsifikatsioone. Tehti kindlaks, et suurtes sõidukiparkides kasutatava kütuse spetsifikatsioonide kehtestamine ei anna täiendavat kasu ja seega ei tehtud ka ettepanekut meetmete kohta.

4.5. Lõpptähtaeg, millal hakatakse rakendama 10 ppm-ist väävlisisalduse normi diislikütuses

Diislikütus maksimaalse väävlisisaldusega 10 ppm aitab suurendada sõidukite tõhusust ning vähendab vääveldioksiidi ja tahkete osakeste heidet. Väävel saastab NOx eemaldamise järeltöötlussüsteeme, mida tõenäoliselt hakatakse edaspidi kasutama. Kõnealuses direktiivis on esitatud esialgne lõpptähtaeg, millal hakatakse rakendama diislikütuse 10 ppm-ist maksimaalse väävlisisalduse normi.

Kõnealune otsus peaks põhinema tingimusel, et kasvuhoonegaaside heide üldiselt ei suurene, kuid seda ei saa veenvalt kindlaks määrata. Kergveokitel põhinevad analüüsid näitavad, et tasuvuspunkt võib olla hilisem kui esialgne tähtaeg, milleks on aasta 2009. Seejuures on jäetud tähelepanuta raskeveokitest saadav võimalik kokkuhoid, mille puhul väikesel kasul võib olla suur mõju. Tähtaja edasilükkamisest 2009. aastast hilisemale ajale ei tulene selget kasu, välja arvatud võimalik tühine kokkuhoid kasvuhoonegaaside osas.

Tähtaja kinnitamine aastaks 2009 oleks mõneti kasulik õhukvaliteedile ja tagaks sõidukitootjatele kütuse kättesaadavuse ning hõlbustaks Euro 5 heite piirnormide saavutamist. Järeldusi pole võimalik teha üksnes kasvuhoonegaaside heite põhjal, kuid pidades silmas kasu ja seni saavutatud edusamme, tehakse ettepanek kinnitada 10 ppm-ise väävlisisaldusega kütuse kasutuselevõtmise tähtajaks 1. jaanuar 2009.

4.6. Raskeveokite heide

Euro VI heite piirnormide kehtestamise ettepaneku ettevalmistamise ajal küsis komisjon sidusrühmadelt, milline peaks olema nõutav kütuse kvaliteet erinevate piirnormistsenaariumide korral. Vastustest ei ilmne, et kütuse koostist tuleks muuta, et järgida võimalikke muudatusi raskeveokite heite suhtes kehtestatud nõuete osas. Selles suhtes muudatusettepanekuid ei esitatud.

4.7. Süsinikdioksiidi ja autosid käsitleva vabatahtliku kokkuleppe läbivaatamine

Euroopa autotootjate ühenduse (ACEA), Jaapani autotootjate ühenduse (JAMA) ja Korea autotootjate ühenduse (KAMA) vabatahtliku kokkuleppe osana ning koostöös Euroopa Komisjoniga vaadati olukord läbi ja avaldati üldist rahulolu läbivaatamisperioodi ajal kasutusel olnud kütuse kvaliteedi üle. Konsultatsioonide jooksul ei nõudnud sidusrühmad selgesõnaliselt kütusespetsifikatsioonide muutmist seoses praeguse süsinikdioksiidi ja autosid käsitleva vabatahtliku kohustusega. Kõnealuseid fakte silmas pidades ei tehtud ettepanekut ühegi muudatuse kohta.

4.8. Direktiivi 1999/30/EÜ läbivaatamine

Direktiiviga 1999/30/EÜ kehtestatakse vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi, lämmastikoksiidide, tahkete osakeste ja välisõhus leiduva plii piirnormid. Direktiiv vaadati läbi programmi „Puhas õhk Euroopale“ (CAFE) raames, millele järgnes teatis õhusaastet käsitleva temaatilise strateegia kohta.

Vääveldioksiidi ja plii heide ei ole enam peamine maanteetranspordist tingitud mureallikas. Plii suhtes ei nõuta täiendavaid meetmeid. Diislikütuse väävlisisaldust käsitletakse eespool punktis 4.5. Õhukvaliteedi parandamise alal on maanteetranspordiga seonduvaks peamiseks lähituleviku väljakutseks lämmastikoksiidid ja tahked osakesed.

Praegu ei ole ühtegi veenvat tõendit, et kütusespetsifikatsiooni täiendav muutmine vähendaks kõnealuste ainete heidet või näeks selleks ette kõige kulutasuvama lähenemisviisi. Seda silmas pidades ei tehtud ettepanekut ühegi muudatuse kohta.

4.9. Polüaromaatsed süsivesinikud

Teatavad polüaromaatsed süsivesinikud on kantserogeensed. Saastamine polüaromaatsete süsivesinike heitega toimub sõiduki heitgaaside kaudu ja kõnealuses direktiivis on polüaromaatsete süsivesinike maksimaalseks sisalduseks diislikütuses kehtestatud 11%. ACEA nõudis sidusrühmadega peetud arutelude käigus polüaromaatsete süsivesinike sisalduse vähendamist diislikütuses, kuigi Euroopa bensiinitootjate assotsiatsioon (EUROPIA) väidab, et polüaromaatsete süsivesinike sisaldust pole vaja täiendavalt vähendada, sest selle mõju polüaromaatsete süsivesinike heitele on ebaoluline.

Siiski on naftatööstus näidanud, et 8%-lise vähendamise võiks kuludeta saavutada paralleelselt väävlisisalduse vähendamisega 10 ppm-ni. Seda silmas pidades tehti ettepanek vähendada piirväärtust 8%-ni.

4.10. Liikurmasinate diiselkütus

Umbes 9% diiselkütusest tarvitavad ära liikurmasinad. Direktiivi 98/70/EÜ eelmisel läbivaatamisel märkis komisjon, et heitgaaside suhtes rangemate normide kehtestamiseks tuleks muuta liikurmasinate jaoks ettenähtud diislikütuse väävlisisaldust.

Direktiivis 2004/26/EÜ on kehtestatud liikurmasinate heitgaaside piirnormid. Spetsifikatsioonidele vastavad täiustatud heitekontrolliseadmed vajavad parema kvaliteediga kütust. Direktiivi eelnõuga nähti ette, et vajatakse kütust, mille väävlisisaldus on 10–50 ppm. Mootoritootjad eelistavad 10 ppm-ise väävlisisaldusega kütust, mille kasutamise korral on lihtsam täita heitgaaside suhtes kehtestatud piirnorme ja suurendada usaldusväärsust.

Siseveeteedel kehtivad heitgaaside piirnormid ei ole nii ranged, kuid siseveeteedel sõitvate laevade kasutajad soovivad väiksema väävlisisaldusega kütust. Direktiiviga nähti ette kütuse kasutamine, mille väävlisisaldus on 1000 ppm, kuigi asjakohane etalonkütuses sisalduv väävlikogus on 300 ppm.

Analüüsidest järeldub, et maa peal kasutatavate masinate jaoks peaks kütuse väävlisisaldus olema 10 ppm, siseveeteedel kasutatavate masinate jaoks aga 300 ppm. Direktiivis 1999/32/EÜ (mis käsitleb väävlisisalduse vähendamist teatavates vedelkütustes) viidatakse siseveeteedel kasutatavale kütusele ning sellest muudatusest lähtudes on vaja asjaomast direktiivi muuta. Täiendavat vähendamist on vaja siis, kui mootori heitgaaside piirnormid muudetakse rangemaks ning see on kavandatud 2011. aastaks.

4.11. Detergendid

Mootori kasutamisel tavalistes tingimustes võib mootoris tekkida sade. Probleemi lahendamiseks kasutatakse kütuse detergente. Detergendid ei mõjuta otseselt saastainete heidet; nende abil võib vähendada või vältida sademest tingitud heitkoguste võimalikku suurenemist, mis mõjutab saastainete heidet, juhitavust ja kütuse kokkuhoidu.

Autotootjad peavad jätkuvalt tagama, et sõidukid täidaksid heitgaaside suhtes kehtestatud nõudeid kogu kasutusea jooksul. Seda silmas pidades on nende jaoks üha olulisem vältida sademe tekkimist mootoris. Praegu võib detergente kütusele lisada, kuid see ei ole kohustuslik. Kütusetarnijad nõuavad kompleksseid detergente sisaldavaid kvaliteetsemaid kütuseid ja autotootjad soovivad, et nende kasutamine tehakse kohustuslikuks.

Kütuse detergentide hindamiseks ei ole praegu kiiret, odavat ja tõhusat testi, seega ei saa seda hinnata kütuseproovide võtmisega. Ainus tõhus lähenemisviis oleks määrata kindlaks kütuse töötlemise asjakohased määrad (vahekorrad), kontrollida detergentide lisamist ja tagada sellega kaudselt eesmärgipõhine kasutamine.

Kõnealused raskused osutavad protsessidele ja menetlustele, mis kooskõlas parema reguleerimisega sobivad detergentide käsitlemiseks kõige rohkem. Täiendava töö tulemusena võidakse detergentide suhtes kindlaks määrata tegelikud toimimisnormid. Pidades silmas sõidukite tõhususe väidetavat parandamist võib detergentide kasutamist edendada kasvuhoonegaaside olelustsükli järelevalvemehhanismi kaudu, mille kohta on tehtud ettepanek.

4.12. Metallilisandid

Transpordikütustes kasutatakse mitmeid metallilisandeid, näiteks põlemise parandamiseks või oktaaniarvu tõstmiseks. Muret tekitab lisandeid sisaldava kütuse heite mõju tervisele ning lisandite toime mootorile ja heitekontrolliseadmetele. Vaatamata sellele ei saa kindlalt väita, et metallilisandid põhjustavad kahjustusi. Küsimuse paremaks mõistmiseks peeti soovitavaks kehtestada mõjude kindlaksmääramiseks katseprotokoll.

Seni ei ole saadud ühtegi piisavat tõendit metallilisandite üldiseks keelamiseks või konkreetse toote keelamiseks. Komisjon jätkab katseprotokolli väljatöötamist. Samal ajal peavad asjaomased tööstusharud andma tarbijatele teavet, mis aitab neil vältida ebasoovitavaid mõjusid.

4.13. Diislikütuse tihedus

Diislikütuse suurim tihedus kehtestatakse sellepärast, et see on seotud saastainete heitega. Mida suurem tihedus, seda suurem heide. Rasvhappe metüülester on tihedam asjaomase piirnormiga ettenähtust ja arvati, et kõnealune piirnorm takistab rasvhappe metüülestri kasutamist. Analüüsid näitavad, et asjaomane takistus on tühine ning probleemi võib lahendada väiksema tihedusega diislikütuse, näiteks biomassist valmistatud kütuse kasutuselevõtmine. Selles osas ei ole põhjust muudatusi teha ja vastavaid ettepanekuid ka ei tehtud.

4.14. Oksügenaatide sisaldus bensiinis

Kõnealuse direktiiviga piiratakse bensiinis kasutatavate oksügenaatide lubatud maksimaalset sisaldust. Seda on vaja selleks, et piirata autodest tulenevat heidet ja tagada sobiv kütus kasutusesolevale sõidukipargile.

Peamine probleem seisneb selles, et etanool ei ühildu mõne sõiduki kütusesüsteemiga. Kuna teatavatel autodel võivad tekkida kahjustused, lubatakse etanooli suuremat sisaldust vaid eraldi segudes selleks sobilikele autodele.

Etanooli ja oksügenaatide suurem sisaldus ohustab ka keskkonda. Suurem oksügenaatide sisaldus võib suurendada NOx heidet, eelkõige vanemate sõidukite puhul. Suurema etanoolisisalduse puhul on oht, et kütuseaurude kontrollisüsteemi tõhususe vähenemisel tekib suurem lenduvate orgaaniliste ühendite heide. Praegusest tasemest suurem etanoolisisaldus suurendab ka lenduvate orgaaniliste ühendite läbitungimisvõimet. Suurema etanoolisisaldusega segul peab aururõhk olema madalam kui tavalisel bensiinil, sest segamisel madala etanoolisisaldusega kütusega võib selline kütus käituda ettearvamatult.

Selleks et hõlbustada biokütuse laiaulatuslikumat kasutamist, soovitatakse oksügenaatide suuremat lubatud sisaldust, järelikult tuleb valida lähenemisviis, millega vähendatakse ohtu keskkonnale. Selgelt märgistatud seguna soovitatakse 10%-list etanoolisegu.

4.15. Bensiini suurim aururõhk

Etanooli lisamine bensiinile tõstab selle aururõhku. Tehti ettepanek suurendada maksimaalset lubatud aururõhku etanoolisisaldusega bensiinisegudes, mille tagajärjel tekib suurem kogus lenduvate orgaaniliste ühendite heidet. Modelleerimine näitas, et rõhu tõstmine 10 kPa võrra suurendab lenduvate orgaaniliste ühendite heidet umbes 1% võrra, samal ajal kui ühenduse eemärk on heite 50%-line vähendamine 2020. aastaks. Mõju üldine tase ei ole teada.

Selliste erandite tegemine etanoolisegude puhul on ebasoovitav ja probleemi võiks lahendada nii, et bensiinist eemaldatakse mõni muu kerge ühend, näiteks butaan. Erieeskirjade kehtestamine biokütusetööstuse ühele osale ei oleks tehnilises plaanis neutraalne. Kuna etanooli tarnijad konkureerivad otseselt nii eetrite (näiteks etüül-tert-butüüleetri (ETBE)) kui ka muude biokütuste tarnijatega, annaks see ühele tootele de facto eelise muude ees.

Piirangu osas ei pakutud ühtegi muudatust ja õiguskindluse tagamiseks selgitati välja erandid, mida aururõhu osas nähakse ette talvekütusele.

4.16. Heide kasvuhoonegaasi olelustsükli jooksul

Seoses tehnoloogiliste edusammude, energiakulude ja murega energiavarustuse tagamise pärast on toimunud areng ebatavaliste viiside kasutamises maanteetranspordikütusega varustamisel. Mõned protsessid tekitavad rohkem kasvuhoonegaase, mõned vähem. Lisaks sellele saab sünteetilisi kütuseid valmistada mitmest lähteainest, mille kasvuhoonegaaside heide on väga erinev. Kõnealuse probleemiga on vähe arvestatud, kuigi biokütuse strateegias on sellele viidatud.

Probleemi lahendamiseks võetakse tarvitusele nõue, et kütusetarnijad peavad kontrollima ja andma aru kasvuhoonegaaside olelustsükli jooksul tekkinud heite kohta, mida nende tarnitud kütus eraldab. Kontrolli üksikasjad töötatakse välja komiteemenetluse raames. Biokütuse alase poliitika rakendamisega toetatakse edaspidi nõutavat kasvuhoonegaaside heite kohustuslikku vähendamist.

5. JÄRELEVALVE JA HINDAMINE

Direktiivi 98/70/EÜ eesmärkide saavutamiseks ettenähtud näitaja on kooskõlas kütuse parameetritega. Kütusekvaliteedi järelevalvesüsteem on paigas ja viies aruanne (2005. aasta kohta) avaldatakse 2006. aasta lõpul. Komisjon esitab aastaaruanded nõukogule ja parlamendile. Kogu sellekohane teave on kättesaadav veebisaidil: http://europa.eu.int/comm/environment/climat/emission.htm. Kavandatavate muudatuste tõttu on vaja kehtestada maanteetranspordis kasutatavast kütusest tuleneva kasvuhoonegaasi heite järelevalve- ja aruandluskord.

[1] Komisjoni teatis nõukogule ja Euroopa Parlamendile: Õhusaastet käsitlev temaatiline strateegia - KOM(2005) 446, 21.9.2005.