KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

keskkonnamüra direktiivi rakendamise kohta kooskõlas direktiivi 2002/49/EÜ artikliga 11

Sissejuhatus

Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2002/49/EÜ, mis on seotud keskkonnamüra hindamise ja kontrollimisega (edaspidi „keskkonnamüra direktiiv”), võeti vastu 25. juunil 2002. aastal. See oli samm edasi ELi mürapoliitika kujundamises.

Nimetatud direktiivi eesmärk on „ määratleda ühtne lähenemisviis, et vältida, ennetada või vähendada keskkonnamüraga kokkupuutumisest tingitud kahjulikke mõjusid, sealhulgas häirivust, nende tähtsuse järjekorras ”.

Selle saavutamiseks on direktiivis nõutud, et liikmesriigid rakendaksid mitmeid meetmeid, eelkõige:

1. määraksid kindlaks kokkupuute keskkonnamüraga müra kaardistamise abil,

2. võtaksid vastu müra kaardistamise tulemustel põhinevad tegevuskavad ning

3. tagaksid, et teave keskkonnamüra ja selle mõjude kohta on üldsusele kättesaadav.

Lisaks on direktiiviga ette nähtud alus ELi edasiste meetmete väljaarendamiseks, millega soovitakse vähendada eri allikate tekitatavat müra. Käesolev rakendusaruanne on koostatud kooskõlas keskkonnamüra direktiivi artikliga 11, mille kohaselt komisjon pidi hindama eelkõige[1]:

- keskkonnamüra käsitlevate ELi lisameetmete vajadust (artikkel 11 lõige 2) ja

- ELi akustilise keskkonna kvaliteedi ülevaadet, mis põhineb liikmesriikide esitatud andmetel (artikkel 11 lõige 3).

Käesoleva aruande ettevalmistamisel sai komisjon andmeid Euroopa Keskkonnaametilt[2] ja viis läbi mitu tugiuurimust,[3] kust saab lisateavet.

Keskkonnamüra ja selle mõjud

Keskkonnamüra on oluline keskkonnaprobleem kogu ELis. Müra tervisemõjude kohta on saada üha rohkem teavet. Näiteks Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) ja komisjoni Teadusuuringute Ühiskeskuse viimane väljaanne[4] näitab, et liiklusmüra tõttu kaotatakse ELi liikmesriikides ja muudes Lääne-Euroopa riikides igal aastal üle miljoni tervena elatud aasta.

Lisaks tunnistatakse ELi müra käsitlevates WHO suunistes,[5] et keskkonnamüra (sh häirivus) mõjud on raske terviseprobleem. Euroopa öist müra käsitlevates WHO suunistes[6] pakutakse öise müra taseme suunisväärtuseks 40 detsibelli (dB, Lnight). Ühtlasi on EL ajavahemikul 2009–2011 rahastanud ulatuslikku kooskõlastustegevust, milles osaleb 33 instituuti Euroopast[7]. Hiljutised uuringud[8] näitavad, et keskkonnamüra on oluline keskkonnaoht, mis ähvardab rahvatervist, ja et sellise müra koormus näitab Euroopas muude stressiteguritega võrreldes kasvutrendi. Keskkonnamüra tekitavad peamiselt linnastumine, kasvav nõudlus mootoritranspordi järele ja ebaefektiivne linnaplaneerimine. Pealegi on mürasaaste sageli seotud linnaaladega, kus võib probleem olla ka õhukvaliteet.

Mürasaaste võib olla häiriv, segada und, kahjustada koolilaste õppimisvõimet, tekitada psühholoogilisi stressireaktsioone ning põhjustada müraga pidevalt kokkupuutuvatel inimestel südame-veresoonkonnaprobleeme[9]. Stress võib vallandada teatud hormoone, mis võib avaldada mitmesugust ajutist mõju, kaasa arvatud vererõhu tõusu. Pikaajalisel kokkupuutel võib selline mõju omakorda suurendada südame-veresoonkonnahaiguste ja psühhiaatriliste häirete riski. WHO pakkus sellise tervisekahjuliku mõju ärahoidmiseks välja mitu künnisväärtust5, 6 vahemikus 32 (LAmax[10], sees) kuni 42 (Lnight, väljas) dB.

Mürasaaste majanduslikud kulud hõlmavad kinnisvarahindade langust, tööviljakuse kaotust tervisele kahjuliku mõju tõttu ja ülekanduvaid mõjusid. Sotsiaalne kulu on seotud enneaegse surma või haigestumusega (halb keskendumisvõime, väsimus, kuulmisprobleemid). Liiklus-, raudtee- ja maanteemüra sotsiaalseks kuluks kogu ELis hinnati hiljuti kokku 40 miljardit eurot aastas, millest 90 % on seotud sõiduautode ja kaubaveokitega. Koos tervishoiukuludega moodustab see umbes 0,4 % kogu ELi SKP-st[11]. Vastavalt komisjoni 2011. aasta transpordipoliitika valgele raamatule suurenevad müraga seotud väliskulud transpordi valdkonnas aastaks 2050 umbes 20 miljardi euro võrra, kui täiendavaid meetmeid ei võeta.

Õiguslik ülevõtmine

Keskkonnamüra direktiiv tuli üle võtta 18. juuliks 2004. Komisjoni andmetel ei ole 14 ELi[12] liikmesriiki direktiivi ülevõtmisest teatanud. Kõik teised liikmesriigid võtsid keskkonnamüra direktiivi siseriiklikesse õigusaktidesse üle tähtajaks. 2007. aasta oktoobriks oli kõigi teatamata jätmise juhtumite menetlemine lõpetatud.

Õigusaktidesse ülevõtmise üldine kvaliteet oli rahuldav. Komisjon tuvastas, et seni on kahes liikmesriigis esinenud puudusi artiklite 4, 5, 6, 7 ja 8 ülevõtmises[13]. Mittevastavuse kohta antud hinnang on siiski alles kinnitamata. Kui esialgsed tähelepanekud leiavad kinnitust, võtab komisjon asjakohased järelmeetmed.

Direktiivi rakendamine

Liikmesriikidel on keskkonnamüra direktiivi alusel mitmeid kohustusi, samuti peavad nad esitama Euroopa Komisjonile teatavaid andmeid. Kõigi nõuete täitmise tähtajad kokku moodustavad ulatusliku perioodilise rakendus- ja aruandlustsükli (vt järgnev tabel 1).

Rakendustähtaeg | Teema | Viide | Ajakohastamine |

30. juuni 2005 | Teave liikmesriigi määratud põhimaanteede, põhiraudteede, põhilennujaamade ja linnastute kohta, mis vastavad ülemistele piirmääradele ja on seotud 1. kaardistamisvooruga | Artikli 7 lõige 1 | Kohustuslik iga 5 aasta tagant |

18. juuli 2005 | Strateegiliste mürakaartide, tegevuskavade ja andmete kogumise jaoks pädevate asutuste asutamine | Artikli 4 lõige 2 | Võimalik igal ajal |

18. juuli 2005 | Kehtivad või kavandatud müra piirväärtused ja nendega seotud teave | Artikli 5 lõige 4 | Võimalik igal ajal |

30. juuni 2007 | Strateegilised mürakaardid põhimaanteede, raudteede, lennujaamade ja linnastute kohta, mis vastavad ülemistele piirmääradele | Artikli 7 lõige 1 |

18. juuli 2008 | Tegevuskavad põhimaanteede, raudteede, lennujaamade ja linnastute kohta | Artikli 8 lõige 1 | Kohustuslik iga 5 aasta tagant |

31. detsember 2008 | Teave liikmesriigi määratud põhimaanteede, põhiraudteede, põhilennujaamade ja linnastute kohta, mis vastavad alumistele piirmääradele ja on seotud 2. kaardistamisvooruga | Artikli 7 lõige 2 | Võimalik igal ajal |

30. juuni 2012 | Strateegilised mürakaardid põhimaanteede, raudteede, lennujaamade ja linnastute kohta, mis vastavad alumistele piirmääradele | Artikli 7 lõige 2 | Kohustuslik iga 5 aasta tagant |

Haldusasutuste määramine

Enamik liikmesriike esitas komisjonile aruanded õigeaegselt ja kõik liikmesriigid on määranud asjaomastele haldusasutustele pädevused keskkonnamüra direktiivi rakendamiseks. Kuna keskkonnamüra direktiivi rakendusala hõlmab paljusid valdkondi, osaleb mõnes liikmesriigis infrastruktuuri haldamises mitmeid eri valitsusasutusi ning samuti eraettevõtjaid. Mitu liikmesriiki teatasid probleemidest kaasatud asutuste koordineerimisel, nii andmete kogumise varases etapis kui ka hilisemas meetmete ja rakendamise planeerimise etapis.

Müraindikaatorid ja piirväärtused

Keskkonnamüra direktiivi artikliga 5 on kehtestatud aruandluseks müraindikaatorid, aga ei ole määratud kogu ELis õiguslikult siduvaid müra piirväärtusi või sihttasemeid. Liikmesriikidel tuli esitada teave oma riigis kehtivate või kavandatavate piirväärtuste kohta.

Liikmesriigid on järginud mitmesuguseid lähenemisviise. Enamik[14] on määranud õiguslikult siduvad müra piirväärtused või vaatavad neid praegu läbi[15]. Mujal[16] kehtivad suunisväärtused.

Mürakaardid näitasid, et müra piirväärtusi ületatakse sageli, kuid piisavaid meetmeid selle vältimiseks ei rakendata. Oli tõendeid selle kohta, et meetmete rakendamine müra piiramiseks või müraga kokkupuutuva elanikkonna eraldamiseks ei ole mõnes riigis seotud sellega, kas piirväärtus on siduv või mitte.

Teine probleem oli piir-, künnis- ja suunisväärtuste lai vahemik. Ainult vähesed liikmesriigid[17] osutasid konkreetselt, et nad olid kasutanud müra piirväärtuste kehtestamisel tervisepõhiseid hindamisi või lähtusid WHO tervisepõhistest hindamistest. Selliste sageli erinevate lähtekohtade, mõistete ja eristustasemete tõttu oli raske võrrelda eri liikmesriikide olukorda ja teha sellest kokkuvõtet[18].

Müra hindamine

Üldiselt võimaldas liikmesriikide tehtud aruandlustöö komisjonil ja Euroopa Keskkonnaametil koostada ELi tasandil seni puudunud teabebaasi. Aruannete kvaliteet ja nende esitamise ajastus varieerus siiski suuresti ja pärssis vastavushindamise protsessi.

Keskkonnamüra direktiivis ei ole täpsustatud eri andmevoogusid käsitleva aruandluse üksikasju. Määratletud on ainult tehnilised miinimumnõuded (vt keskkonnamüra direktiivi VI lisa).

Seetõttu töötasid komisjon ja Euroopa Keskkonnaamet välja keskkonnamüra direktiivi aruandlusmehhanismi (ENDRM),[19] mis lihtsustas ja kiirendas andmete kogumist, kvaliteedikontrolli ja vastavushindamist. 2007. aastal nõustus müraküsimuste komitee kasutama ENDRMi vabatahtlikult. ENDRMi ühendamine Euroopa Keskkonnaameti võrgustikuga Reportnet[20] muutis selle veelgi tõhusamaks.

Põhilinnastud, -maanteed, -raudteed ja -lennujaamad

2005. aastaks tuli liikmesriikidel teatada komisjonile sellistest oma territooriumil asuvatest põhimaanteedest, põhiraudteedest, põhilennujaamadest ja -linnastutest, mis vastasid ülemistele piirmääradele[21]. Andmete esimese ajakohastamise tähtaeg oli 30. juuni 2008, kui tuli esitada alumiste piirmääradega seotud andmed[22]. Alates 2010. aastast tuleb liikmesriikidel iga viie aasta tagant mõlemate piirmääradega seotud nimekirju ajakohastada.

Aruandlusprotsessis omandatud kogemuse varal muutus aruandlus järk-järgult õigeaegsemaks, võrreldavamaks ja kontrollitavamaks. Kui viimase liikmesriigi 2005. aasta aruanne hilines peaaegu kaks aastat, siis 2010. aastal oli hilinemine vaid viis kuud. 2010. aastal esitasid aruande õigeaegselt 18 liikmesriiki, kaheksa hilinesid. Aruannet ei ole siiani esitanud veel ainult Itaalia.

Strateegilised mürakaardid

Liikmesriikidel tuli koostada strateegilised mürakaardid hiljemalt 30. juuniks 2007 (artikli 7 lõige 1). Sama nõue tuleb täita jälle 30. juuniks 2012 ja seejärel iga viie aasta tagant. Mürakaardid tuleb vastavalt artikli 7 lõikele 1 koostada kõikide eelneval kalendriaastal kindlaks määratud põhimaanteede, -raudteede, -lennujaamade ja -linnastute kohta (vt punkt 4.3.1)[23].

Pädevad asutused kasutavad strateegilisi mürakaarte tegevuskavade prioriteetide kindlaksmääramiseks ja komisjon kasutab neid müraga kokkupuutuvate inimeste arvu hindamiseks.

Kaksteist liikmesriiki[24] esitas kõik kohustuslikud andmed kõikide allikate kohta, üksteist[25] esitas andmed kõikide allikate kohta mõne väikese puudusega ja kolm[26] esitas andmed mõne allika kohta. Komisjonile ei ole (seni) aruannet saatnud ainult Malta ja komisjon algatas selles asjas rikkumismenetluse.

Mürakaardistamise esimese vooruga seotud hindamine näitab, et umbes 40 miljonit inimest kogu ELis puutub linnastutes öösel kokku üle 50 dB tasemel maanteeliikluse müraga (vt tabel 2). Üle 25 miljoni inimese väljaspool linnastuid puutub kokku samal tasemel müraga põhimaanteedelt. Need arvud ilmselt suurenevad, kui saadakse ja/või hinnatakse rohkem mürakaarte.

Tabel 2: Liikmesriikide poolt mürakaardistamise esimeses voorus esitatud andmete põhjal tehtud kokkuvõte keskkonnamüraga kokkupuutuvate inimeste koguarvust

Kohaldamisala | Üle Lden[27] > 55 dB müraga kokkupuutuvate inimeste arv [miljonit] | Üle Lnight > 50 dB müraga kokkupuutuvate inimeste arv [miljonit] |

Linnastutes (ELis 163 linnastut > 250 000 elanikku) |

Kõik maanteed | 55,8 | 40,1 |

Kõik raudteed | 6,3 | 4,5 |

Kõik lennujaamad | 3,3 | 1,8 |

Tööstusobjektid | 0,8 | 0,5 |

Põhiinfrastruktuurid, väljaspool linnastuid |

Põhimaanteed | 34 | 25,4 |

Põhiraudteed | 5,4 | 4,5 |

Põhilennujaamad | 1 | 0,3 |

Komisjon analüüsis ka mürakaartide koostamisega seotud halduskoormust ja -kulusid. Kõige raskem ülesanne oli saada andmeid müraallikate, topograafia, ümbritsevate hoonete ja elanikkonna kohta. Mürakaardistamise maksumus on vahemikus 0,33-1,16 eurot elaniku kohta, keskmise maksumusega 0,84 eurot elaniku kohta[28].

Ühtlustatud hindamismeetodid kaardistamiseks

Vastavalt keskkonnamüra direktiivi artiklile 6 tehti komisjonile ülesandeks koostada müraindikaatorite kindlaksmääramiseks ühtsed mürahindamismeetodid. Direktiivis ei ole siiski sätestatud tähtaega ega ajakava. Direktiiviga on kehtestatud ajutised meetodid, mis on mõeldud kasutamiseks kuni ühtlustatud meetodite väljatöötamiseni, aga liikmesriikidel oli ka võimalus kasutada enda meetodeid.

Komisjon hindas eri meetoditega saadud tulemuste võrreldavust. Hindamisel järeldati, et riikide hindamismeetodid erinesid ajutistest meetoditest 13 liikmesriigi puhul. Sellepärast alustas komisjon 2008. aastal ühtlustatud hindamismeetodite väljatöötamist (CNOSSOS-EU) (vt 0).

Tegevuskavad

Vastavalt artiklile 8 tagavad liikmesriigid, et pädevad asutused on koostanud tegevuskavad, mille abil müra ja selle mõjusid ohjata ja vajaduse korral müra vähendada. Tegevuskavades ette nähtud meetmete üle võisid pädevad asutused otsustada omal äranägemisel, tingimusel et need vastavad V lisas sätestatud miinimumnõuetele.

Seni on tegevuskava kokkuvõtte esitanud 20 liikmesriiki. Viis liikmesriiki[29] esitas keskkonnamüra direktiivis nõutud andmed õigeaegselt[30]. Kaheksa[31] esitas need kuuekuuse hilinemisega ja seitse[32] saatis teabe enam kui aasta pärast tähtaega. Seni ei ole tegevuskava esitanud järgmised seitse liikmesriiki: DK, FR, EL, HU, IT, MT ja SI.

Liikmesriikide esitatud teave oli väga erinev ja andmed olid hajusad. Seetõttu osutus tegevuskavade põhjalik analüüsimine raskeks ülesandeks ja see on veel pooleli.

Vaiksed piirkonnad

Vaiksed piirkonnad on rahvatervise seisukohast head, eriti nende inimeste jaoks, kes elavad mürarikastel linnaaladel. Liikmesriikidel tuli tegevuskava osana kehtestada erimeetmed ja koostada tegevuskavad linnastutes vaiksete piirkondade kaitsmiseks müra suurenemise eest. Keskkonnamüra direktiiviga jäeti nende piirkondade piiritlemine siiski suurel määral liikmesriikide otsustada.

Sellise otsustusvabaduse tagajärjel on lähenemisviisid ELis väga erinevad. Kui enamik liikmesriike on kindlaks määranud linnastute vaiksed piirkonnad, siis maapiirkondade kohta ei ole paljud seda veel teinud.

Üldsuse teavitamine, konsulteerimine ja andmehaldus

Vastavalt artiklitele 8 ja 9 tagavad liikmesriigid, et üldsusega konsulteeritakse tegevuskavade osas ning need tehakse üldsusele kättesaadavaks ja levitatakse kooskõlas keskkonnateabele vaba juurdepääsu käsitleva direktiiviga[33]. Direktiivi artikli 10 lõike 3 kohaselt loob komisjon strateegilistest mürakaartidest saadud andmete alusel andmebaasi, et hõlbustada artiklis 11 nimetatud aruande koostamist ja muu tehnilise töö tegemist.

Seepärast tegi komisjon kõik liikmesriikide poolt 2010. aasta detsembriks esitatud aruanded üldsusele kättesaadavaks[34]. Lisaks hõlbustas Euroopa Keskkonnaameti võrgustiku Reportnet kasutamine teabe haldamist ja lühendas aruannete hindamiseks vajalikku aega. Ehkki aruannete avaldamine Reportnetis on praegu vabatahtlik, on sinna üles riputatud ligikaudu 80 % liikmesriikide aruannetest. Lisaks käivitas Euroopa Keskkonnaagentuur 2009. aasta oktoobris üldsuse teavitamiseks Euroopas mürasaastest Euroopa müraseire- ja -teabeteenistuse ( Noise Observation and Information Service for Europe – N.O.I.S.E)[35].

Võimalik UD MEETMED LÜHIAJALISES JA KESKPIKAS PERSPEKTIIVIS

Keskkonnamüra direktiiv võimaldas astuda sammu edasi mürasaaste probleemi käsitlemisel ELi tasandil. Käesolevas aruandes tuvastatakse rida saavutusi ja veel täitmata ülesandeid nimetatud direktiivi rakendamisel.

Saavutusi on lisaks komisjoni analüüsile tunnustatud ka mujal. Eurocities-võrgustik[36] järeldas ühes hinnangus, et direktiiv on toonud suurt kasu.

Alustuseks võeti direktiiviga kõikides liikmesriikides kasutusele keskkonnamüra ohjamise süsteem. Mõni liikmesriik oli sellised süsteemid juba välja arendanud ja kogemusi omandanud, samas kui teised käsitlesid neid küsimusi süstemaatiliselt esimest korda. Kui üldiselt oli müra kontrollimise vastutus liikmesriikides mitmel asutusel ja haldustasemel, siis mõni liikmesriik kasutas keskkonnamüra direktiivi rakendamist selleks, et luua asjakohased koostöö- ja koordineerimisstruktuurid.

Muud peamised saavutused olid järgmised:

- edusammud ELis mürasaaste kaardistamisel ja hindamisel, mille tulemusel saadakse esmakordselt ülevaade mürasaaste probleemide ulatusest;

- strateegilise mürakaardistamise võrreldavuse täiendav paranemine, sealhulgas ühised näitajad ja kogu ELi hõlmavad müraandmed, mida enne ei olnud;

- kogu ELis müra tegevuskavade koostamine, milles käsitletakse liikmesriikide kindlaksmääratud valupunkte;

- müraallikaid (nt sõidukid, raudteed, lennukid) käsitlevate ELi õigusaktide puuduste kindlaksmääramine (vt punkt 5.2).

Samas on viimaste aastate jooksul tehtud kindlaks mitmeid rakendusprobleeme ja muid puudusi, mis vajavad tulevikus käsitlemist. Need probleemid on rühmitatud kahte peamisesse valdkonda, kus võidakse võtta järelmeetmeid: rakendamise parandamine ja müraallikaid reguleerivate õigusaktide edasi arendamine.

Rakendamise parandamine

Keskkonnamüra direktiivi esimese rakendusetapi analüüs tõi välja täiendamist vajavad valdkonnad, kus komisjon ja liikmesriigid võiksid tegutseda otse ja viivitamata. Selleks kavatseb komisjon esitada direktiivi artiklis 13 osutatud müraküsimuste komiteele tööprogrammi, mis sisaldab mõnda allpool nimetatud elementidest. Vajaduse korral kaalub komisjon ka õiguslike meetmete võtmist, et täiendada allpool loetletud ennetavaid rakendusmeetmeid.

Kaardist amismeetodite ühtlustatud raamistiku lõpuleviimine

Vaatamata strateegilise mürakaardistamise võrreldavuse paranemisele, ei ole olukord kaugeltki ideaalne. Jooksvad hindamised on näidanud, et ikka on raske esitada võrreldavaid arve selle kohta, kui palju inimesi puutub kokku ülemäärase müratasemega. Raskused on muu hulgas seotud andmete kogumise, kvaliteedi ja kättesaadavuse ning kasutatud hindamismeetodite erinevusega. Selle tõttu on tulemused ELi liikmesriikides erinevad. Meetodi(te) ühtlustatud raamistik, mis kajastab piisavalt valdkondlikke eripärasid, annaks lõpuks nõutava võrreldavustaseme.

Komisjon alustas 2008. aastal mürakoormuse hindamiseks ühtlustatud meetodite väljatöötamist (vastavalt artikli 6 lõikele 2). Teadusuuringute Ühiskeskuse juhitav projekt CNOSSOS-EU ( Common Noise Assessment Methods in Europe ) annab tehnilise aluse komisjoni rakendusotsuse koostamiseks. Kui tehniline töö saab 2011. aastal valmis, kaalub komisjon keskkonnamüra direktiivi II lisa läbivaatamist 2012. aasta alguses (pärast komitee arvamust 2011. aastal). Ühtlustatud metodoloogiline raamistik võiks keskenduda strateegilisele kaardistamisele ja selles tuleks hoolikalt tasakaalustada ühtlustamisvajadused proportsionaalsuse ja valdkondlike eripärade vahel, näiteks andmenõuete osas. Komisjonil on kavas teha selle otsuse osana ettepanek komisjoni, Euroopa Keskkonnaagentuuri ja liikmesriikide ühise tööprogrammi kohta CNOSSOS-EU-projekti rakendamiseks aastatel 2012–2015, et projekti meetodid oleksid kasutatavad kolmanda aruandlustsükli ajaks aastal 2017.

ELi rakendusjuhiste väljatöötamine

Mitmeid direktiivi aspekte ei ole üksikasjalikult kindlaks määratud või need jätavad teatud määral ruumi erinevalt tõlgendamiseks ja rakendamiseks. Paljud liikmesriigid avaldasid arvamust, et neid küsimusi saab lahendada spetsiaalsete meetmetega, näiteks juhenddokumentide väljatöötamine, parimate tavade alane teabevahetus või spetsiaalsete õpikodade ja koolituskursuste korraldamine, mis toetab rakendamist ja nõuete täitmist ELi tasandil. Selliste meetmetega soovitakse käsitleda järgmisi küsimusi: kaardistamismeetodid ja parimad kaardistamistavad, prognoositavad väärtused mürakaartide jaoks, annuse ja reaktsiooni suhe, mitmekordse kokkupuute arvutamine, tegevuskavade koostamine ning künnis- või sihtväärtuste väljatöötamine.

Seoses tegevuskavadega leidsid paljud liikmesriigid, et V lisas sätestatud miinimumnõuded ei ole piisavad, et aidata neid kavasid koostada. See puudutab eelkõige vaiksete piirkondade määramist (vt punkt 4.3.5).

Tööprogrammi osana kavandatud rakendusmeetmed peaksid samuti aitama parandada koostöö- ja koordineerimismehhanisme liikmesriikides.

Õhukvaliteedi ja müra kontrollimise vahelise sünergi a parandamine

Korduvalt on avaldatud arvamust, et õhukvaliteedi ja müra kontrollimist oleks võimalik paremini koordineerida ja siduda. Välisõhu kvaliteedi direktiivi (2008/50/EÜ) ja sellele eelnenud õigusaktide rakendamine eeldab sarnaseid elemente, nt andmete kogumist linnastutes, hindamismeetodite parandamist, tegevuskavade koostamist, üldsuse teavitamist ja komisjonile aruannete esitamist. Mõned liikmesriigid on teatanud, et neil on häid kogemusi seoses õhukvaliteedi ja müra ühise kontrollimisega, näiteks ühismeetmete kavandamine selliste maanteetranspordi valupunktide lahendamiseks, mis tekitavad müra- ja õhusaaste probleeme. Neid aspekte võiks täiendavalt uurida, et suurendada sünergiat ja saada kogemusi.

Aruandlus e lihtsustamine

Direktiiviga on ette nähtud mitu tsüklilist aruandluskohustust, mis mõnel juhul tekitab täiendavat halduskoormust, andmata samas vajalikku lisandväärtust ELi meetmetele. Aruandlust ja elektroonilisi aruandlusprotsesse võiks veelgi ladusamaks muuta ja teha nende kasutamine kohustuslikuks. Muud probleemid, mida mitu liikmesriiki rõhutasid, olid seotud sisendandmetele esitatavate nõuete, sealhulgas andmete koordineerimise, kogumise ja kättesaadavusega, samuti kvaliteedinõudeid käsitlevate andmete ja juhiste puudumine ning probleemid mõõtmiskõrgustega. INSPIRE-direktiivi[37] alusel elluviidavad rakendusmeetmed (nt ühine müraandmete infrastruktuur ) võivad viia vajaduseni kaaluda täiendavat ühtlustamist.

Müraallikaid reguleerivad õigusaktid

Keskkonnamüra käsitletakse ELi tasandil paljudes erinevates õigusaktides, sealhulgas teatud sõidukite ja seadmete turulepääsunõudeid käsitlevates sätetes, raudtee koostalitluse tehnilistes kirjeldustes[38] ja lennujaamade tegevuspiiranguid käsitlevates eeskirjades. Lisaks mitmesugustele meetmetele ja ELi õigusaktide täiendustele selles valdkonnas viimasel kümnendil[39] kavatseb komisjon neid meetmeid edasi arendada, et vähendada mürakoormust ja -saastet ELis. Komisjoni 2011. aasta tööprogrammi lisati mitmeid müraga seotud olulisi algatusi, eelkõige:

- transpordipoliitika valge raamat, [40] milles sätestatakse tegevuskava 2050. aastani, et vähendada muu hulgas transpordi mürasaastet (nt meetmed sõidukitele mürastandardite kehtestamiseks);

- lennuväljamüra käsitleva direktiivi 2002/30/EÜ läbivaatamine lennujaamu käsitleva õigusaktide paketi osana parandab mürakaardistamist rahvusvaheliselt tunnustatud meetodi ja andmete põhjal ning edendab kuluefektiivse müraleevendusmeetme vastuvõtmist, võttes arvesse rahvusvaheliselt kokkulepitud standardeid lennuväljamüra direktiivi ja keskkonnamüra direktiivi ühtlustamiseks. Läbivaatamisega ajakohastatakse ka mürarikka õhusõiduki („müra piirväärtusega õhusõiduki”) mõiste määratlust kooskõlas praeguse õhusõidukipargi koosseisuga.

- kui järgmine kord vaadatakse läbi õigusaktid, milles käsitletakse vähemalt neljarattaliste mootorsõidukite tekitatud müra , hinnatakse täiendatud katsemeetodi põhjal võimalusi kehtestada rangemad piirmäärad, mis tagavad, et turule toodaks vaiksemad sõidukid. See võib hõlmata ettepanekut võtta vastu määrus mootorsõidukite lubatud mürataseme ja heitgaasisüsteemi kohta. Algatuse põhieesmärk on püüda vähendada mootorsõidukite liiklusest tingitud mürakoormuse kahjulikku mõju Euroopa kodanikele.

- välitingimustes kasutatavate seadmete müra käsitleva direktiivi [41] läbivaatamisel hinnatakse direktiivi reguleerimisalasse kuuluvate seadmete valikut ja vaadatakse läbi müranõuded, et võtta arvesse uusimat tehnoloogiat. Samal ajal lihtsustatakse asjaomaseid haldusnõudeid.

Lisaks kavatseb komisjon täiendavalt analüüsida muid võimalikke meetmeid mürasaaste vähendamiseks ELis (näiteks nn vaiksed teekatted) ning teeb vajaduse korral ettepanekud.

Täiendavat käsitlemist vajavad küsimused

Läbivaatamise osana vaadeldi ettevalmistustöö käigus ka selliseid elemente, mille käsitlemine võib osutuda vajalikuks, et keskkonnamüra käsitlevad ELi õigusaktid oleksid tulemuslikud ja tõhusad. Need on eelkõige järgmised:

- Künnis- või sihtväärtused : liikmesriigid on võtnud kasutusele palju erinevaid lähenemisviise ja kehtestanud eri raskusastmega eesmärke, mis takistab võrdsete tingimuste loomist siseturul ja tagab ELi kodanikele väga erineva kaitsetaseme (vt punkt 4.2). Samas aga puudutaks kohustuslike ELi tasandil müra piir- või sihtväärtuste kehtestamine subsidiaarsusküsimusi ning piiraks riiklike ja kohalike ametiasutuste mänguruumi kaitsetaseme ning tegevuskavade ja meetmete kohandamisel vastavalt kohalikele oludele. Muu võimalusena võiks kehtestada ELi tasandil müra künnisväärtused, miinimumnõuded, või esitada soovitusi. Kõnealused lähenemisviisid võiksid võimaldada määrata minimaalsed künnisväärtused müraalaste meetmete käivitamiseks, kuid ei takistaks liikmesriikidel kehtestada vajaduse korral rangemaid nõudeid.

- Müraindikaatorid : praegu kehtiva direktiivi kohaselt tuleb liikmesriikidel kasutada kindlaksmääratud müraindikaatoreid Lden ja Lnight ning esitada aruanne juhtumite kohta, kus elanikud puutuvad kokku müraga, mille tugevus on vastavalt 55 dB ja 50 dB või rohkem (vt punkt 4.2). Praeguses aruandluses aga ei arvestata asjaolu, et oluline osa ELi elanikkonnast puutub kokku madalamal tasemel müraga, mis võib ikkagi tervist kahjustada (vt punkt 2). Vastavalt WHO viimastele soovitustele tuleks indikaatori Lnight puhul nõuda aruandlust juba siis, kui müra tugevus on 40 dB, et saada tegelikkusele paremini vastav ülevaade mürasaaste mõjude kohta ELis.

- Jõustamine : direktiiviga ei ole ette nähtud selget jõustamiskorda, kus tegevuskavad oleks otseselt seotud müratasemete ületamisega ja sanktsioonid oleks võimalikud isegi juhtudel, kui liikmesriikidel on riigi tasandil kehtestatud õiguslikult siduvad piirväärtused; mürakaartide hindamine näitas, et müra piirväärtusi oli sageli ületatud, ilma et sellel oleks tagajärgi. Võiks kaaluda tegevuskavade eesmärkide, sisu ja jõustamisküsimuste selgitamist, kuid nii, et järgitaks subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid.

- Tehnilised määratlused, nõuded ja mõisted : tehti kindlaks mitmeid võimalusi, kus saaks teha tehnilisi parandusi, sealhulgas täpsustada linnastute, vaiksete piirkondade, põhimaanteede, tööstusmüra ja tegevuskavadega seotud määratlusi ja kohustusi. Mõõtmiskohad on endiselt probleem, muuhulgas mõõtmiskõrgusega seotud paindlikkus, mis põhjustas mõnes liikmesriigis muret nende eriliste ehitusstruktuuride tõttu. Kokkuvõttes tuleks täiendav täpsustamine või ühtlustamine kasuks väärtuste ja hindamistulemuste esitamisele.

- Halduskoormus ja õiguslike aspektide ühtlustamine : aruandluse ajakava saaks ühtlustada ja lihtsustada. Mõni element[42] oli aruannetes esitatud mitu korda. Samuti ei selgu keskkonnamüra direktiivist piisavalt selgelt, et hindamisraamistiku eri etapid (mürakaardistamine ja meetmete kavandamine) on üksteisega tihedalt seotud. Peale selle märgiti ühe peamise probleemina lühikest tähtaega strateegilise mürakaardistamise ja tegevuskavade lõpliku valmimise vahel, mis takistas üldsusega konsulteerimist. Lisaks tuleks asjaomased keskkonnamüra direktiivi sätted vajaduse korral kooskõlastada delegeeritud õigusaktide ja rakendusmeetmete uue süsteemiga (ELTL artiklid 290 ja 291).

Järeldused

Keskkonnamüra jääb kogu ELis suureks probleemiks, millel on oluline tervisemõju. Müra tervisemõju kohta kättesaadava teabe põhjal näib, et tuleks kaaluda täiendavaid meetmeid, et kahjulik müratasemega puutuks kokku vähem inimesi kui praegu.

Keskkonnamüra direktiivi rakendamine on hiljuti jõudnud müra kaardistamise ja meetmete kavandamise etappi. Käesolevas esimeses rakendusaruandes tuuakse välja olulised saavutused, aga ka mitmed raskused ja valdkonnad, mis vajavad parandamist. Keskkonnamüra direktiivi kogu potentsiaali ei ole siiski veel ära kasutatud. Tegevuskavasid on alles nüüd hakatatud rakendama ja need ei ole sageli (veel) avaldanud soovitud mõju.

Nagu on kirjeldatud käesolevas aruandes, kaalub komisjon täiendavaid meetmeid rakendamise parandamiseks ja võimalikke meetmeid müraallikate vähendamiseks. Lisaks on ettevalmistamisel hindamise metodoloogilise raamistiku ühtlustamine. Läbivaatamise osana vaadeldi ettevalmistustööde käigus (vt punkt 5.3) ka indikaatoreid ja tugevdatud jõustamismehhanisme, mille käsitlemine võib tulevikus osutuda vajalikuks, et keskkonnamüra käsitlevad ELi õigusaktid oleksid tulemuslikud ja tõhusad.

Käesolev aruanne on aluseks edasistele aruteludele liikmesriikide ja muude huvitatud sidusrühmadega, et uurida võimalusi, kuidas parandada müraalaste õigusaktide tõhusust.

Kõnealusest konsultatsiooniprotsessist sõltumatult tuleb silmas pidada, et keskkonnamüra direktiivi tõhusust saab ulatuslikumalt ja realistlikumalt hinnata alles pärast mürakaardistamise teist vooru, kui teadmised mürasaaste kohta on paremad.

[1] Aruanne hilines mitmel põhjusel, eelkõige rakendamisel esinenud viivituste, piisavate andmete puudumise ja hindamisprotsessi keerukuse tõttu.

[2] http://www.eea.europa.eu/themes/noise.

[3] http://www.milieu.be/noise/index.html.

[4] WHO-JRC (2011), Burden of disease from environmental noise , http://www.euro.who.int/en/what-we-do/health-topics/environmental-health/noise.

[5] WHO (1999) http://whqlibdoc.who.int/hq/1999/a68672.pdf.

[6] WHO (2009) http://www.euro.who.int/en/what-we-do/health-topics/environmental-health/noise/publications.

[7] ENNAH, www.ennah.eu.

[8] Keskkonnast tingitud haigusi käsitleva uurimisprojekti ( The Environmental Burden of Disease in Europe ) põhjal on müra keskkonnaalastest stressiteguritest teisel kohal. Selles projektis võeti kasutusele meetod, mille alusel arvutatakse tervise tõttu kaotatud eluaastad ( Disability-adjusted life years, DALY ). DALY-ühik on üldkasutatav mõõtühik. http://en.opasnet.org/w/Ebode.

[9] Babisch (2006, 2008), Miedema & Vos (2007), WHO Europe (2009, 2010).

[10] LAmax – maksimaalne helirõhutase.

[11] EC Delft, 2007, http://www.transportenvironment.org/docs/Publications/2008/2008-02_traffic_noise_ce_delft_report.pdf.

[12] AT, BE, CZ, DE, EL, FI, FR, IE, IT, LU, PT, SE, SL, UK.

[13] LV, PL.

[14] AT, BG, BE, CZ, DK, EE, ES, FR, DE, EL, IT, LV, LT, LU NL, PL, PT, SL, SI.

[15] LT, LV, RO.

[16] FI, IE, SE, UK.

[17] EE, LU, PT, SL ja BE (Brüsseli haldusala).

[18] Täpsemat teavet saab Euroopa Keskkonnaameti tehnilisest aruandest nr 11/2010 ja uuringu aruandest (vt joonealune märkus 2).

[19] http://eea.eionet.europa.eu/Public/irc/eionet-circle/eione_noise/library.

[20] http://www.eionet.europa.eu/reportnet.

[21] Ülemised piirmäärad: põhimaanteed > 6 miljonit sõidukit aastas; põhiraudteed > 60 000 rongi aastas; põhilennujaamad > 50 000 liikumist aastas; põhilinnastud > 250 000 elanikku.

[22] Alumised piirmäärad: põhimaanteed > 3 miljonit sõidukit aastas; põhiraudteed > 30 000 rongi aastas; ja põhilinnastud > 100 000 elanikku.

[23] Märkus: artiklis 7 on sätestatud, et strateegilise mürakaardi koostamisel tuleb 2005. aastal esitatud põhilinnastute, -maanteede, -raudteede ja -lennujaamade nimekiri läbi vaadata, võttes arvesse kõige viimast olukorda 2006. aastal. Samuti tuleb komisjonile juba esitatud nimekirjad mürakaardistamise järgnevates etappides ajakohastada, et vältida põhiliste oluliste paikade väljajätmist, kus on piirmäärasid vahepeal ületatud.

[24] BG, CZ, EE, HU, IE, LT, LV, LU, PL, PT, SI, UK.

[25] AT, BE CY, DK, FI, DE, NL, RO, ES, SE, SK.

[26] FR, EL, IT.

[27] Lden – päevase-õhtuse-öise müra indikaator.

[28] Euroopa Komisjon, Cost study on noise mapping and action planning , P-44581-W, 2000.

[29] FI, IE, SE, UK.

[30] 18.1.2009.

[31] CY, CZ, EE, ES, FI, LU, PL, SL.

[32] AT, BE, BG, LV, NL, PT, RO.

[33] 2003/4/EÜ (ELT L 41, 14.2.2003, lk 26–32).

[34] http://circa.europa.eu/Public/irc/env/d_2002_49/library.

[35] http://noise.eionet.europa.eu/.

[36] Eurocities WG Noise (2009): http://workinggroupnoise.web-log.nl/.

[37] ELT L 104, 25.4.2007, lk 1–14.

[38] Komisjoni otsus 2006/66/EÜ, mis käsitleb üleeuroopalise tavaraudteevõrgustiku alasüsteemi „veerem – müra” tehnilisi koostalitlusnõudeid.

[39] Eelkõige raudteemüra käsitleva ELi poliitika läbivaatamine, mis põhineb 2008. aasta teatisel „Olemasoleva veeremi raudteemüra vähendamist käsitlevad meetmed” ja sellele järgnenud komisjoni ettepanekutel, muu hulgas rehvimüra käsitleva direktiivi 2001/43/EÜ kohta, ning ettepanekutel direktiiviga 97/24/EÜ reguleeritud L-kategooria sõidukite müra kohta.

[40] KOM(2011) 144 (lõplik).

[41] Direktiiv 2000/14/EÜ välitingimustes kasutatavate seadmete müra kohta.

[42] Nt linnastud, põhimaanteed, põhiraudteed ja lennujaamad.