On ilmne, et ettevõtjate poolt reservist kvoodi saamiseks koostatud taotlused ei põhine üldjuhul realistlikul hinnangul eeldatava müügi kohta. Uued turule tulijad üksi (kes taotlesid algselt kvooti 11 % ulatuses turust) taotlesid kvoote mahus, mis ületas mitu korda kogu ELi turule saada olevat üldkogust. See liiga suurte kvoodimahtude taotlemine ettevõtjate poolt tähendab, et vaid mõni ettevõtja saab soovitud koguse. Kõik ülejäänud ettevõtjad, kes on taotlenud kvooti reservist, saavad sama proportsionaalse osa. Kuna taotluste arv on aasta-aastalt suurenenud ja reservi kogus üldjuhul samaks jäänud, on reservist ettevõtja kohta eraldatud suurim kvoot aasta-aastalt vähenenud.

Vanadele turul olijatele varasema tarbimise põhjal kvootide eraldamisega tagatakse olemasolevatele ettevõtjatele stabiilne algne turupositsioon. Aja jooksul väheneb neile vanadele turul olijatele saada olevate kvootide osa kiiremini kui üldine turg (sest see väheneb järkjärgulise vähendamise meetmete tulemusel), mis tähendab seda, et praegustele vanadele turul olijatele eraldatud kvootide turuosa väheneb aja jooksul. Järkjärgulise vähendamise alguses 2015. aastal moodustas uutele turule tulijatele reserveeritud kogus 11 % üldkvoodist. Kvootide kindlaksmääramise korra tõttu püsivad sellest reservist saada olevad absoluutsed kogused aja jooksul enam-vähem samad. Arvestades aga, et üldine turg fluorosüsivesinike järkjärgulise vähendamise tulemusel väheneb, siis uutele turule tulijatele mõeldud reservist eraldatud kvootide suhteline osa aastatega suureneb. Näiteks eraldatakse järkjärgulise vähendamise viimasel, 2030. aastal reservist rohkem kui pool üldkvoodist.

Kvoodieraldamismeetod mõjutab praegu ligikaudu 1 100 ettevõtjat, kellest umbes kaks kolmandikku on fluorosüsivesinike kvootide omanikud (mahtkaubana tootjad ja/või importijad) ning ülejäänud seadmete importijad . 78 vana turul olijat on saanud kvoodi igal aastal, millele on aluseks olnud nende fluorosüsivesinikega seotud tegevus aastatel 2009–2012. Uute turule tulijate arv on märkimisväärselt suurem ja on kasvanud igal aastal. 2017. aastal oli uusi turule tulijaid 579 ettevõtjat ehk 73 % rohkem kui 2015. aastal. Mõni neist uutest turule tulijatest paistab olevat teiste uute turule tulijate ja/või vanade turul olijatega seotud.

F-gaaside määruse vastuvõtmise ajal jäeti andmete puudumise tõttu kõrvale võimalus eraldada kvoote otse seadmete importijatele baasperioodi kohta teatatud andmete alusel. Nii vanadest turul olijatest kui ka uutest turule tulijatest kvoodiomanikud võivad anda seadmete importijatele loa oma kvooti kasutada, kuid uued turule tulijad peavad tõendama vastavate gaasikoguste tegelikku tarnimist, et oleks võimalik kindlaks teha, et nad gaasiga kauplemises osalevad. Luba võetakse arvesse kvoodiomaniku selle aasta kvoodi puhul, mil luba anti. Seadmete tarnijal aga loa kasutamisele ajalist piirangut ei ole. Seega võib 2015. aastal antud luba kasutada 2017. aastal või hilisematel aastatel.

Fluorosüsivesinikud ei jõua ELi ainuüksi gaaside mahtkaubana importimise kaudu. Fluorosüsivesinikke leidub ka imporditud seadmetes. Kui fluorosüsivesinikke sisaldavaid seadmeid lubataks importida ilma piiranguteta, seaks see ohtu nende gaaside järkjärgulise vähendamise vastavuse keskkonnaeesmärkidele ja oleks ebaõiglane selliste ELi ettevõtjate suhtes, kes kasutavad seadmete tootmisel fluorosüsivesinikke, mis on toodud ELi turule järkjärgulise vähendamise nõuete kohaselt. Seepärast on F-gaaside määrusega ette nähtud, et alates 1. jaanuarist 2017 peavad liidu turule lastud jahutus- ja kliimaseadmetes ning soojuspumpades (nn RAC-seadmed) sisalduvad fluorosüsivesinikud olema kvoodisüsteemis arvesse võetud. Fluorosüsivesinikke sisaldavate seadmete importijatele tähendab see seda, et nad peavad saama kvoodiomanikelt loa kasutada importimisel nende kvooti .

Vanadele turul olijatele eraldatud kvoodid on võimalik üle kanda teistele ettevõtjatele. Reservist eraldatud kvoote seevastu üle kanda ei või. Selle eesmärk on hoida ära olukorda, kus fluorosüsivesinikega kauplemises mitte osalevad ettevõtjad taotlevad tasuta kvoote üksnes nende müümiseks.

·reservist, lähtudes ettevõtjate iga-aastasest kvooditaotlusest. Kuni 2018. aastani eraldatakse sellest reservist tegelikult kvoote vaid uutele turule tulijatele, st ettevõtjatele, kes aastatel 2009–2012 aruannet ei esitanud. Alates 2018. aastast võivad nii ettevõtjad, kes on uued turule tulijad, kui ka need, kes on vanad turul olijad, saada reservist kvoote võrdsetel alustel.

Seepärast on F-gaaside määruse artikli 21 lõikes 5 sätestatud, et komisjon „avaldab [---] aruande, milles hinnatakse kvootide eraldamise meetodit, sealhulgas kvootide tasuta eraldamise mõju, ning käesoleva määruse rakendamise kulusid liikmesriikides ning vajaduse korral fluorosüsivesinikke käsitlevat rahvusvahelist lepingut. Komisjon esitab selle aruande põhjal Euroopa Parlamendile ja nõukogule vajaduse korral seadusandliku ettepaneku, et a) muuta kvootide eraldamise meetodit; b) luua asjakohane meetod võimalike tulude jaotamiseks.“

Et mitte ületada fluorosüsivesinike koguse aastast piirmäära, on F-gaaside määrusega kehtestatud kvoodisüsteem. Alates 2015. aastast peavad ettevõtjatel olema fluorosüsivesinikke mahtkaubana seaduslikult turule laskmiseks kvoodid, mille komisjon eraldab ettevõtjatele igal aastal tasuta. Mitmesuguste kvoodieraldamismeetodite tugevaid ja nõrku külgi vaadeldi F-gaaside määruse3 ettepaneku mõju hindamisel ning kvootide jagamist tasuta, tasu eest või enampakkumise kaudu kaaluti põhjalikult kaasseadusandliku protsessi käigus. Tollal leidis teatavat poolehoidu kvooditasu või enampakkumissüsteemi kasutamine ja seda muu hulgas põhjusel, et need meetodid oleksid võinud tuua tulu, mida oleks saanud kasutada mitmepoolse fondi täiendamiseks juhul, kui fluorosüsivesinike järkjärguline vähendamine oleks Montreali protokolli raames kokku lepitud, ning et need meetodid oleksid võinud aidata kaasa tulemuslikule rakendamisele. Lõplikus otsuses jäädi siiski tasuta kvoodieraldamise juurde ning otsustati jälgida kehtestatud meetodi toimimist ja (võimalikke) kulusid liikmesriikides.

F-gaaside määruse eesmärgid on piisavalt kõrged tagamaks, et EL saab täita talle Kigali muudatusest tulenevad üleilmsed kohustused. Peamine meede selle saavutamiseks on ELi poolne fluorosüsivesinike järkjärguline vähendamine, mis tähendab, et selliste fluorosüsivesinike üldkogust (mõõdetuna CO2-ekvivalentides), mida ettevõtjatel on lubatud ELi importida või seal toota (st esimest korda turule lasta), vähendatakse järk-järgult kuni 2030. aastani.

Pärast F-gaaside määruse vastuvõtmist 2014. aastal on rahvusvahelised läbirääkimised sujunud edukalt ning 2016. aasta oktoobris leppisid 197 riiki kokku vähendada Montreali protokolli raames järk-järgult üleilmset fluorosüsivesinike kasutamist ja tootmist (edaspidi „Kigali muudatus“). Tegemist on õiguslikult siduva kokkuleppega, mis aitab kõigil riikidel täita Pariisi kokkuleppest tulenevaid kohustusi . Arenguriigid võivad saada toetust Montreali protokolli rakendamise mitmepoolsest fondist (edaspidi „mitmepoolne fond“), millesse ELi liikmesriigid panustavad.

Määruse (EL) nr 517/2014 (edaspidi „F-gaaside määrus“) eesmärk on luua tõhus ja proportsionaalne mehhanism fluoritud kasvuhoonegaaside heite vähendamiseks, et aidata kaasa liidu kliimaeesmärkide saavutamisele . Samuti soodustab see määrus innovatsiooni ja hõlbustab üleilmse kokkuleppe saavutamist fluorosüsivesinike kasutamise järkjärguliseks vähendamiseks Montreali protokolli kohaselt.

Tänu uuestiarvutamise tsüklile, mida kasutatakse kvootide jaotamisel varasemate aastate tarbimise põhjal, saavad uutest turule tulijatest iga kolme aasta tagant vanad turul olijad. Näiteks saab ettevõtjatest, kes on 2015. aastaluued turule tulijad, alates 2018. aastast vanad turul olijad, kes saavad kvoodi nende poolt seaduslikult turule lastud fluorosüsivesinike koguse alusel. Samal ajal on neil võimalus saada reservist lisakvoot.

Ainus aasta, mille kohta on praegu ettevõtjate järelaruannetes esitatud andmeid, on 2015. Nende andmete kohaselt saavutati 2015. aastal järkjärguline vähendamine varuga. Teatatud üldkogused jäid 8 % allapoole lubatud piirmäära. Mitu ettevõtjat ei kasutanud neile eraldatud kvoote täielikult ära ning seejuures olid uute tulijate tulemused üldiselt kehvemad kui vanadel olijatel. Sidusrühmade hinnangul võib selle põhjus olla i) vähene arusaam uutest eeskirjadest, st kvootide ja lubade vahelisest erinevusest, ii) vajadus tagada ka REACHi kohustuste täitmine, mida mõni uus turule tulija ei osanud võib-olla kvoodi taotlemise ajal arvesse võtta ning iii) asjaolu, et paljud ettevõtjad valmistusid järkjärguliseks vähendamiseks impordi suurendamisega 2014. aastal just enne järkjärgulise vähendamise algust (ja neil ei olnud seega võib-olla 2015. aastal täit kvooti tarvis). Mitu sidusrühma avaldasid arvamust, et kõik pooled peaksid tegema veel rohkem tööd selle nimel, et kõigil turul tegutsejatel (eriti eeltäidetud seadmete tootjatel ja importijatel ning uutel turule tulijatel) oleks parem arusaam oma osast järkjärgulises vähendamises.

Vaid vähesed ettevõtjad ületasid 2015. aastal kvooti. Komisjon on liikmesriikide ametiasutuste toel võtnud nõuete mittetäitmise juhtumite korral järelmeetmeid, et määrata F-gaaside määrusega kooskõlas karistused (st ettevõtja tulevasest kvoodist vähendatakse kaks korda suurem kogus kui see, mille võrra kvooti ületati) ja tagada karistuste määramine ka riigi tasandil. Nõuete mittetäitmine avastatakse seeläbi, et võrreldakse eraldatud kvooti ja aruandes sisalduvaid väärtusi, mida on kontrollinud sõltumatu audiitor. Peale selle võib toll kontrollida, kas importijad, kes toovad sisse gaase mahtkaubana ning fluorosüsivesinikke sisaldavaid seadmeid, on kantud fluorosüsivesinike registrisse ja kas neil on kvoot või luba.

b.Kvootide ülekandmine ja load

Vanade turul olijate õigus kanda kvoote üle ei toonud kaasa suuri muutusi kvootide jaotumises ettevõtjate vahel. Ülekandmine piirdus suures osas mõne tehinguga suurte vanade turul olijate vahel, seda osaliselt ettevõtte ümberkujundamise tõttu, aga ka ettevõtjate turult lahkumisega seotud tehingutega. Peale nende tehingute näis ettevõtjatel olevat vähe soovi kaubelda kvootidega ka muude turul tegutsejatega.

Kvoodilubade andmise võimalust kasutati seevastu 2015. ja 2016. aastal laialdaselt, sest paljud seadmete importijad valmistusid täitma kohustust saada alates 1. jaanuarist 2017 jahutus- ja kliimaseadmete ning soojuspumpade importimiseks luba. Kogukvoodist eraldati seadmete importijatele 2015. aastal 9 % ja 2016. aastal 12 %. Võrdluseks asjaolu, et ettevõtjate aruannete järgi moodustasid imporditud jahutus- ja kliimaseadmetes ning soojuspumpades sisalduvad fluorosüsivesinikud 7 % ELi 2015. aastal tarnitud fluorosüsivesinikest. Vaatamata ettevalmistustegevusele väljendas mõni seadmete importija küsitluses kahtlusi seoses eeskirjadest täpse arusaamisega, raskustega vajaduste prognoosimisel ja lube müüa soovivate kvoodiomanike leidmisel ning lubade kõrge hinnaga. Nende murepunktide lahendamiseks muudeti fluorosüsivesinike registrit, et võimaldada lubade siirmist, nii et teatav ettevõtja saaks koordineerida importijatele lubade hankimist. Näiteks võivad välismaised seadmete tootjad saada vajalikud load ja siirda need seadmeid importivatele ettevõtjatele. See uus võimalus peaks oodatavasti hõlbustama nõuete täitmist ning seda eelkõige väikeste koguste importijate, enamasti VKEde ja mikroettevõtjate poolt. See meede leidis sidusrühmade organisatsioonide laialdast poolehoidu14.

c.Hinnasuundumused

Fluorosüsivesinikke kasutav sektor on üsna keerukas ja selles tegutsevad mitmesugused ettevõtjad: fluorosüsivesinike tootjad (üleilmsed osalised), mitmesuguste seadmete või toodete tootjad (üleilmsed osalised), seadmete või toodete importijad (ELi osalised), gaase mahtkaubana turustavad ettevõtjad (ELi osalised), seadmete paigaldamise ja teenindamise ettevõtjad (ELi osalised) ning seadmete lõppkasutajad (ELi osalised). Kvoodisüsteemi mõju hindamiseks jälgitakse eri fluorosüsivesinike hinna suundumusi väärtusahela eri tasanditel, tuginedes külmaainete tootjatelt, gaaside turustajatelt ja seadmete tootjatelt saadud andmetele. Ehkki järkjärgulise vähendamise nii varases etapis ei ole võimalik põhjapanevaid järeldusi teha, võib hindades sellegipoolest täheldada üldist tõususuunda alates 2014. aastast. Kõige märgatavam on see tõus gaaside turustajate ning vähemal määral ka teenindamisettevõtjate ostuhindades, (veel) aga mitte nii ilmne ELis tegutsevate seadmeimportijate ostetud gaaside hinnas ja seda võib-olla tulenevalt nende pikaajalistest lepingutest gaasitootjatega. Täheldatud hinnatõus on eri liiki fluorosüsivesinike puhul erinev ja üldjuhul suurem suure globaalse soojendamise potentsiaaliga fluorosüsivesinike puhul. Väärib märkimist, et fluorosüsivesinikke sisaldavate seadmete importimiseks vajalike lubade saamise maksumus paistab olevat sarnane mahtkaubana müüdavate gaaside hinna suurenemisega turustajate tasandil, arvestatuna ümber eurodesse CO2-ekvivalenttonni kohta.

Need hinnatõusud on järkjärgulise vähendamise eeldatud ja soovitud tulemus, sest selle turumeetme eesmärk on piirata suure globaalse soojendamise potentsiaaliga fluorosüsivesinike pakkumist, et soodustada innovatsiooni väiksema globaalse soojendamise potentsiaaliga ainete ja muude võimalike ainete kui fluorosüsivesinike valdkonnas ning selliste ainete kasutamist. Arvestades aga, et kvoodid jaotatakse tasuta, võivad mõned osalejad hinnatõusudest kasu saada. Mõne sidusrühma sõnul said kasu kvoodiomanikud ning mõistlikum oleks hoopis kehtestada süsteem, mis aitaks saada tulu, mida võiks kasutada fluorosüsivesinike ELi sisese ja rahvusvahelise vähendamise toetamiseks, ning mille raames võiksid ka seadmete importijad saada oma kvoodi14.

4.Määruse rakendamise kulud liikmesriikides

F-gaaside määruses tuginetakse suurel määral varasema määrusega (EÜ) nr 842/2006 juba kehtestatud kohustustele, mis on eelkõige seotud seadmetest heite tekkimise ärahoidmisega, nt lekkekindluse kontrollimise ja lekke kõrvaldamise kohustus, liikmesriikide sertifitseerimis- ja koolitusprogrammidega, seadmete märgistamisega, aruandlusega ning kokkukogumisega olelusringi lõpus. Kõnealuse varasema määruse (EÜ) nr 842/2006 hindamisel arvutati nimetatud meetmete rakendamisest ja kohaldamisest liikmesriikide avaliku halduse asutustele tulenevateks kuludeks 11,4 miljonit eurot aastas. See summa hõlmab ametiasutuste personaliga ning teadlikkuse suurendamise ja nõuete täitmise tagamise meetmetega seotud kulusid.

F-gaaside määruse peamine uus meede ehk fluorosüsivesinike järkjärguline vähendamine ei ole kaasa toonud liikmesriikide avaliku halduse asutuste kulude olulist suurenemist. Tänu järkjärgulise vähendamise kesksele haldamisele Euroopa Komisjonis kaetakse need kulud komisjoni olemasolevast mitmeaastasest halduseelarvest. Euroopa Komisjon teeb muu hulgas järgmist:

·haldab F-gaaside portaali ja fluorosüsivesinike registrit ettevõtjate, kvootide ning kvoodiülekandmiste ja -lubade registreerimiseks;

·haldab kvooditaotlusi, arvutab iga kolme aasta tagant välja uued kvootide kontrollväärtused ja laadib igal aastal üles uued kvoodid;

·jälgib ettevõtjate poolset iga-aastast järelaruandlust süsteemis, mida haldab Euroopa Keskkonnaamet;

·kontrollib järelaruannete põhjal, et ettevõtjad ei ole oma kvooti ületanud, ja rakendab kvootidega seotud karistusi tulevastest kvootidest vähenduste tegemise kujul;

·kontrollib järelaruannete põhjal, kas fluorosüsivesinikke sisaldavate seadmete importijatel on nõutud kvoodiload ning

·annab ettevõtjatele juhtnööre F-gaaside portaali ja fluorosüsivesinike registri kasutamise ning kvoodisüsteemiga seotud kohustuste kohta.

Seepärast on liikmesriikidele järkjärgulisest vähendamisest tulenevad kulud seotud vaid sidusrühmadele lisajuhtnööride andmisega, mõjusa piirikontrolli, sh tolliametnike koolitamise tagamisega ning järelmeetmete võtmisega nõuete mittetäitmise juhtumite, sh ebaseadusliku kauplemise korral.

Üldisemad tööstussektori kulud, mis tulenevad varasemas määruses (EÜ) nr 842/2006 juba sätestatud meetmete rakendamisest, on hinnatud umbes 1 miljardile eurole 2015. aastal ja kuni 1,5 miljardile eurole 2030. aastaks. Lisaks hinnati fluorosüsivesinike järkjärgulise vähendamisega seotud kulud ligikaudu 1,5 miljardile eurole aastas. Tegelikkuses peaksid need kulud aga olema väiksemad. Esimene arv põhineb eeldusel, et fluorosüsivesinike kasutus ei vähene enne aastat 2030, kuid tänu nende gaaside järkjärgulise vähendamise rakendamisele uue määruse alusel väheneb nende kasutus tunduvalt. Teine arv on konservatiivne ja põhineb vaid 2010. aasta seisuga saada oleval teabel. Seega ei ole selles arvesse võetud sellest ajast saati välja töötatud uusi tehnoloogialahendusi ega kliimasõbralike tehnoloogialahenduste maksumuse vähenemist. Ja kui võrrelda neid arve saavutatava märkimisväärse heitevähenemisega, on F-gaaside meetmed väga kulutõhusad võrreldes võimalike meetmetega muudes sektorites. Heitkoguste vähendamise keskmised kulud hinnati 2010. aastal kasutada oleva tehnoloogia põhjal 16 eurole CO2-ekvivalenttonni kohta3. Saavutatav energiasääst korvab tõenäoliselt algsed investeerimise lisakulud.