Käesoleva toimivuskontrolli käigus on hinnatud, kas kemikaale käsitlevad ELi õigusaktid täidavad oma eesmärke riskide ja ohtude hindamise ning ohtlike kemikaalide haldamise tähenduses ja kas need teevad seda ühtsel ja tõhusal viisil. Üldiselt saab järeldada, et kemikaale käsitlevate ELi õigusaktidega on saavutatud kavandatud tulemusi ja need on eesmärgipärased. Siiski tuvastati mitu olulist probleemi ja puudust, mis ei lase kemikaale käsitlevatel ELi õigusaktidel saavutada oma täit potentsiaali ja mis piiravad nende suutlikkust saavutada oma sihid ja olla eesmärgipärane.

ELi tasandi riskihindamisvõimesse on tehtud märkimisväärseid investeeringuid, mis on otseselt või kaudselt kaasa aidanud käesoleva toimivuskontrolliga hõlmatud õigusaktide kohaldamisele. ELi üldeelarvest tehtavad maksed Euroopa Kemikaaliametile (ECHA) ja Euroopa Toiduohutusametile (EFSA) moodustasid 2017. aastal 150 miljonit eurot. EL on ka kaasa aidanud loomadega mitteseotud katsemeetodite parandamisele, eraldades alates 2000. aastast üle 650 miljoni euro teadus- ja arendustegevuselening 7 miljonit eurot liidu referentlabori tegevusele loomkatsetele alternatiivide leidmisel. ELi mitmesugused rahastamisprogrammid, näiteks Horisont 2020, LIFE ja COSME on samuti toetanud innovatsiooni kemikaalide valdkonnas, eelkõige seoses ohutu ja säästva keemiaga.

Kemikaale käsitlevate ELi õigusaktide täiendused kajastavad vajadust lahendada paljud ülemaailmsed, majanduslikud, ühiskondlikud ja keskkonnaalased probleemid. Need on kujundanud tänased ambitsioonid ja muutunud mitmeks uueks eesmärgiks, mida EL on kohustunud täitma, näiteks ÜRO säästva arengu tegevuskava aastaks 2030, või endale seadnud, näiteks ringmajanduse tegevuskava ja ELi uuendatud tööstuspoliitika strateegia. Seda tehes on EL saavutanud mitmes aspektis juhtiva positsiooni maailmas. Kemikaale käsitlevad ELi õigusaktid on muutunud kemikaalidega seotud riskijuhtimise eeskirjade väljatöötamisel võrdlusaluseks nii rahvusvahelisel tasandil kui ka teistes riikides ja piirkondades. Kui EL astub samme ohtlike kemikaalide kasutamise piiramiseks, siis teised riigid ja piirkonnad sageli järgnevad talle.

Esimene kemikaale käsitlev ELi õigusakt, ohtlike ainete direktiiv, võeti vastu 1967. aastal, et kaitsta rahvatervist, eelkõige ohtlike ainetega tegelevate töötajate tervist. Kuna kuue liikmesriigiga Euroopa siseriiklike õigusnormide erinevused takistasid kaubavahetust ja seega mõjutasid otseselt ühisturu loomist ja toimimist, võeti meetmeid kogu ühendust hõlmavate normide kasutuselevõtuks ohtlike ainete liigitamise, pakendamise ja märgistamise kohta. Sellest ajast alates on ohtlike ainete direktiivi muudetud ja see on asendatud määrusega ainete ja segude klassifitseerimise, märgistamise ja pakendamise kohta (CLP-määrus) ning järk-järgult on vastu võetud muid õigusakte ohtlike kemikaalide reguleerimiseks vees, jäätmetes, väetistes, pestitsiidides, tööstustegevuses, tarbekaupades ja töökeskkonnas. Sellega paralleelselt on EL olnud tegev rahvusvahelistes protsessides, mille eesmärk on kõige rohkem muret tekitavate ohtlike kemikaalide reguleerimine.

Käesoleva toimivuskontrolli käigus hinnatud enam kui 40 õigusakti on arenenud kindlaks raamistikuks, mis kajastab 50 aastat järjepidevaid jõupingutusi ja edusamme. Need õigusaktid hõlmavad kogu väärtusahelat ja täielikku kasutustsüklit, st alates kemikaalide tootmise hetkest kuni nende kasutamiseni ja pärast nende keskkonda viimist. Reguleeritud aspektid sisaldavad andmete kogumist, andmete genereerimist ja kontrollimist, keemiliste ohtude kindlakstegemist ja klassifitseerimist, märgistamist, riskihindamist ja riskijuhtimist.

Hindamine annab laiaulatusliku ülevaate selle kohta, kuidas mitmesugused kemikaale käsitlevad ELi õigusaktid kokku sobivad ja millised on nende tugevused ja nõrkused. See võtab arvesse ka mitut konsultatsioonide käigus väljendatud sidusrühmade muret. Lisaks võetakse käesoleva toimivuskontrolli käigus kogutud tõendid ja andmed lähteväärtuseks ning need on võrdluspunktiks kemikaale käsitlevate ELi õigusaktide tulevaste hindamiste puhul.

Komisjon algatas kemikaale käsitlevate muude õigusaktide kui REACH toimivuskontrolli (edaspidi „toimivuskontroll“) 2015. aastal, et näha, kas õigusaktid vastavad eesmärgile ja kas neid viiakse ellu kavakohaselt. Toimivuskontrolli raames on hinnatud üle 40 õigusakti, mis hõlmavad suurt osa ELi kemikaalialasest õigustikust, keskendudes keemiliste ohtude ja riskide hindamisele ning riskijuhtimise nõuetele, menetlustele ja protsessidele selle kohaldamisalasse kuuluvates õigusaktides. Hindamine on Euroopa Komisjoni õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi(REFIT) osa.

Kajastades kasvavat rolli, mida kemikaalid etendavad meie ühiskonnas ja majanduses, ning näidates jätkuvat pühendumist inimeste ja keskkonna kõrge kaitsetaseme ning kemikaalide vaba liikumise tagamisele siseturul, on kemikaale käsitlevad ELi õigusaktid alates esimese kemikaalidega seotud direktiivi vastuvõtmisest 1960ndate aastate lõpus märkimisväärselt edasi arenenud ja laienenud. Nendega reguleeritakse nüüd nii keemiasektorit kui ka sellega seotud ja kemikaale kasutavat järgtööstust. Need õigusaktid hõlmavad Euroopas toodetud või Euroopasse imporditud toodete täielikku kasutustsüklit ning keskkonna ja inimeste tervise kaitset keemiliste ohtude ja riskide eest.

Toimivuskontrolli eesmärgil tehtud hindamine keskendus kemikaalide ohtude ja riskide hindamisele ning riskijuhtimise protsessidele, mis on sätestatud mitmesugustes vaatlusalustes õigusaktides. Käesoleva toimivuskontrolli kohaldamisalast jäeti välja REACH-määrus ning ravimeid, veterinaarravimeid ja toidu lisaaineid käsitlevad õigusaktid. See tõi kaasa mitu probleemi, eelkõige seoses kulude ja kasu hinnangute eristamisega, kuna REACH on sageli selle poliitikakogumi lahutamatu osa, mis hõlmab vastutust ohtlike kemikaalidega kokkupuutumise vähendamise kulude ja kasu eest.

Toimivuskontrolli käigus uuriti õigusakte, millega otseselt reguleeritakse keemilisi aineid ja segusid, ning neid, millega reguleeritakse tingimusi, mille kohaselt kemikaale toodetakse, töödeldakse või kasutatakse (nt töötervishoiu- ja tööohutuse või keskkonnaalased õigusaktid) või millega reguleeritakse tooteid, mille tootmisel kasutatakse kemikaale (nt mänguasjad ja toiduga kokkupuutuvad materjalid), või kemikaalide mõju teatavates keskkonnasektorites (nt vesi ja merendus).

ELi lähenemisviis riskihindamisele ja riskijuhtimisele Ohtlike kemikaalidega kokkupuutumisest põhjustatud riskidega inimeste tervisele ja keskkonnale tegeldakse kemikaale käsitlevates ELi õigusaktides ohtude ja riskide hindamiseks ette nähtud menetluste kaudu. Kemikaalidest põhjustatud riskide hindamise ja juhtimise protsessi peamised etapid (nt otsuse tegemine ja rakendamine ning jõustamine) hõlmavad tavaliselt järgmist: CLP-määrus on üks kemikaale käsitlevate ELi õigusaktide nurgakividest. Selles tegeldakse ohtude kindlakstegemisega, kemikaalide hindamise ja liigitamisega ning nendest ohtudest tarbijatele ja töötajatele teatamisega. Riskijuhtimise eesmärgil viidatakse mitmes tootepõhises õigusaktis CLP-määrusele (nt kosmeetika, puhastusvahendid, biotsiidid, taimekaitsetooted) selle keemiliste ohtude liigitamise kriteeriume kasutades. CLP-määrusega rakendatakse ELis ÜRO ühtne ülemaailmne kemikaalide klassifitseerimise ja märgistamise süsteem (GHS). Lisaks ohtude liigitamisele CLP-määruse alusel võivad teistes õigusaktides olla ette nähtud täiendavad ohukategooriad. ECHA, EFSA ja Euroopa Ravimiamet (EMA) ning ELi kaks teaduskomiteed vastutavad otsustajate varustamise eest teaduslike nõuannetega ohtude ja riskide hindamise kohta. Seejärel teeb komisjon kindlakstehtud ohtude ja/või riskide valguses otsuse riskijuhtimismeetmete kohta, mis võivad olla olemuselt poliitikapõhised ja/või tehnilised. Sõltuvalt ohtude olemusest ja suurusest ning asjaomastest ohtudega kokkupuutumise olukordadest võetakse riskijuhtimise meetmeid otseselt kindlaksmääratud ohuklassifikatsiooni (üldine riskide arvessevõtmine) või konkreetse riskihinnangu alusel. Enamikul juhtudel kasutatakse kemikaale käsitlevates ELi õigusaktides mõlemat lähenemisviisi koos.

Seosed kemikaale käsitlevate ELi eri õigusaktide vahel on üldiselt juba ammu välja kujunenud ja toimivad küllaltki hästi. Kemikaalide suhtes kehtiv ELi õigusraamistik on üldiselt kavandatud teadus- ja tõenduspõhiste otsuste tegemiseks. Lähenemisviis võimaldab saavutada tulemusi tõhusal, tulemuslikul ja ühtsel viisil. Poliitilise tegevuse lisaväärtus ELi tasandil on suur ja püsivalt oluline.

Kui kemikaale käsitlevate ELi õigusaktide üldised reguleerimiskulud ELi tööstuse jaoks on hinnanguliselt mitu miljardit eurot aastas, siis kemikaale käsitlevad ELi õigusaktid on kaasa toonud ka märkimisväärse kasu ärahoitud tervise- ja keskkonnamõju tähenduses (nt tervishoiukulud, tootlikkuse vähenemine, kannatused ja enneaegsed surmad, tervendamismeetmetest tingitud kulud ning keskkonna ja ökosüsteemi teenuste halvenemine). Usaldusväärsete riskihinnangute ja riskijuhtimisotsuste tegemiseks vajalike andmete kvaliteet ja kättesaadavus on viimastel aastatel märkimisväärselt paranenud. ELi teadmistest keemiliste ohtude ja riskide kohta on saanud kogu maailmas tunnustatud vara ning selle kasv ja täiustumine jätkub. Palju sellest kajastab vastutuse nihkumist ELi ja liikmesriikide asutustelt tööstusele ohtude ja riskide hindamiseks vajalike andmete kogumisel ja märkimisväärsete investeeringute tegemisel ressurssidesse tunnustatud ja sõltumatute ELi ametite asutamiseks.

3.Kindlakstehtud probleemid, lüngad ja puudused

Toimivuskontrolli käigus tehti kindlaks mitu probleemi, lünka ja puudust. Mõned neist on seotud konkreetsete õigusaktidega. Kooskõlas toimivuskontrolli laia suunitlusega esitatakse järgmistes punktides ainult need järeldused, mis mõjutavad õigusaktide nõuetekohast toimimist lähtuvalt raamistikust ja üldisemast vaatepunktist ning mis takistavad sellel oma täielikku potentsiaali saavutamast.

3.1.Rakendamine ja jõustamine

Kemikaale käsitlevate ELi õigusaktide nõuetekohane toimimine sõltub suuresti nende rakendamise ja jõustamise eest vastutavate riigiasutuste vahendite kättesaadavusest. Kulukärped ja erinevused liikmesriikide pädevate asutuste suutlikkuse, kättesaadavate vahendite ja teadmiste vahel kujutavad endast märkimisväärset probleemi kemikaale käsitlevate ELi õigusaktide rakendamisel ja jõustamisel ning samuti nende üldise tõhususe ja tulemuslikkuse seisukohast. Mitu sidusrühma on näiteks väljendanud muret seoses ühtlustatud klassifitseerimisprotsesside tempoga võrreldes tööstusettevõtete iseklassifitseerimisega. Klassifitseerimine võimaldab nõuetekohast riskijuhtimist kogu ELis ja sellel on ka teatavad seosed taimekaitsetoodetes ja biotsiidides kasutatavate toimeainete heakskiitmise protsessiga. Liikmesriikide suutlikkus ühtlustatud klassifitseerimistoimikute koostamisel on piiratud, eelkõige pärast 2008. aasta finantskriisi. Töökoormus on liikmesriikide pädevate asutuste vahel ka ebaühtlaselt jagunenud, suuremat osa sellest kannavad üksikud liikmesriigid.

Ressursside piiratus riiklikul tasandil mõjutab suutlikkust teostada mitmesugust jõustamistegevust, nt inspekteerimised ja muud kontrollid, kaasa arvatud turujärelevalve või aruandlus. Need piirangud koos liikmesriikidevaheliste erinevustega rakendamise ja jõustamise tasemes viivad ELi õiguse ebajärjekindla kohaldamiseni. See võib tekitada liikmesriikide vahel usaldamatust, mis kahjustab vastastikuse tunnustamise põhimõtte kohaldamist, millel on lõpuks negatiivsed tagajärjed kaupade vabale liikumisele ELis.

Teave kemikaale käsitlevate kehtivate ELi õigusaktide nõuete täitmise taseme kohta on märkimisväärselt puudulik, eriti seoses tarbekaupadega. ELi toiduks mittekasutatavate ohtlike toodete kiirhoiatussüsteem (RAPEX) ning toidu- ja sööda kiirhoiatussüsteem (RASFF) on tõhusad ja kasulikud vahendid teabe vahetamisel ja meetmete võtmisel seoses toodetega, mis kujutavad endast tõsist riski tervisele või keskkonnale. Kindlaks tehtud risk ei pruugi siiski tuleneda nõuetele mittevastavusest. Lisaks sellele ei teatata RAPEXi või RASFFi kaudu nõuetele mittevastavatest toodetest, mis ei kujuta endast tõsist riski. Järelikult saavad need kaks kiirhoiatussüsteemi anda ainult osalise pildi ELi turule viidud toodete üldisest nõuetele vastavuse tasemest. Tooted, mis on ELi imporditud, kaasa arvatud internetimüügi kaudu, kujutavad endast turujärelevalveasutuste jaoks endiselt tõsist probleemi nii üldise tarbijakaitse kui ka õiglase konkurentsi tagamisel.

Õigusnõuete muudatustest arusaamine ja nende järgimine on VKEde jaoks suuremate ettevõtjatega võrreldes keerulisem. Olemasolevate eeskirjade nõuete täitmise tase sõltub ka eeskirjade selgusest, nimelt sellest, kas osalejad saavad aru oma õiguslikest kohustustest. Selle näiteks on selguse puudumine selle kohta, kuidas kohaldada CLP seostamispõhimõtete meetodit. Liikmesriigi ja tööstusliidu seisukohast võib väikeettevõteteni jõudmine olla keeruline ning on olemas märkimisväärsed erinevused toetuse tasemes, mida liikmesriigid VKEdele pakuvad, aidates neil mõista ja täita kemikaale käsitlevaid ELi õigusakte.

3.2.Dubleerimine, koormus ja menetluste tempo

Praegu varustavad komisjoni teaduslike nõuannete ja riskihinnangutega eri asutused ja teaduskomiteed. Nende sekkumise valdkonnad ja pädevused on kindlaks määratud asjaomaste õigusaktidega. Olemasolevate komiteede toimimist reguleerivates töökordades tunnustatakse sõnaselgelt vajadust tagada nende vahel ning asjaomaste ELi asutustega hea ja tõhus koostöö. Ühtlustamise kohustuse rangus on siiski erinev. Nende ülesannete ja pädevuste piiritlemine on küll sageli selge, kuid on võimalikke kattuvaid valdkondi (nt mänguasjad, pesuained või muud tarbekaubad, nanomaterjalid). See tähendab, et sama ainet võib sõltuvalt sellest, milliseid õigusakte kohaldatakse, hinnata ECHA või üks ELi teaduskomiteedest, ja see võib viia erinevate arvamusteni. Komisjon on juba alustanud tööd ECHA ja EFSA teostatava ohtude/riskide hindamise ühtlustamiseks, et tagada paremini järelduste ühtsus. Praeguse ülesehituse lihtsustamiseks ning riskihindamismenetluste ühtlustamiseks ELi kõikide asjaomaste hindamisasutuste vahel on lisavõimalusi. See võiks muuta kemikaale käsitlevate õigusaktide toimimise tõhusamaks (nt vältides jõupingutuste dubleerimist) ja prognoositavamaks (nt vähendades võimalikku ohtu, et ohtude/riskide hindamiste tulemused ELi tasandil on erinevad). See võiks vähendada ka vajadust esitada teavet mitmele osalejale ja tagada kõikide asjaomaste sidusrühmade aktiivse kaasamise.

Jõupingutuste mõningane dubleerimine võib tekkida ka andmete genereerimisel, kuna huvitatud pooled ei ole teadlikud sellest, milline teave on kättesaadav ning kus ja kuidas on võimalik olemasolevaid andmeid kasutada. Ebapiisava koostöö tõttu, aga ka selle tõttu, et juurdepääsu ja taaskasutamise õigused on mõnikord liiga piiravad, puututakse kokku ka probleemidega andmete jagamisel institutsioonide vahel ja seoses õigusaktidega. Dubleerimine võib kaasa tuua lisakulusid, samuti vajalikust pikemaid tähtaegu ning viimaks mõjutada negatiivselt kaitsetaset ning konkurentsivõimet ja juurdepääsu turule, eelkõige VKEde jaoks. Need negatiivsed mõjud võivad tulevikus süveneda, võttes arvesse, et aineid ja nende ohtlikke omadusi käsitleva teabe hulk eeldatavasti suureneb. Näiteks ringmajanduse suunas liikumine nõuab ainete jälgimist toodetes ja jäätmevoogudes, mis tekitab loomulikult rohkem andmeid. Samal ajal luuakse praeguse ja tulevase inimeste ja keskkonna seire kaudu üha rohkem teavet ja andmeid. Terviklikum lähenemisviis kõikides kemikaale käsitlevates ELi õigusaktides, kaasa arvatud avatud andmete poliitika ja arukate tehnoloogiate parema kasutamise kaudu, võiks parandada kemikaale käsitleva ELi õigusraamistiku üldist tõhusust ja aidata täita komisjonil kohustust saavutada suurem läbipaistvus.