Eriaruanne Ülevaade ELi arengu-  
ja koostöötegevuse 
tulemustele suunatud 
lähenemisviisis 
sisalduvatest riskidestET 2015  nr 21
EUROOPA
KONTROLLIKODA
EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2015
Trükis ISBN 978-92-872-3433-9 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/185830 QJ-AB-15-019-ET-C
PDF ISBN 978-92-872-3411-7 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/555355 QJ-AB-15-019-ET-N
EPUB ISBN 978-92-872-3370-7 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/77709 QJ-AB-15-019-ET-E
© Euroopa Liit, 2015
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Leheküljel 41 esitatud lisa kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguse valdajalt. 
Printed in Luxembourg
Ülevaade ELi arengu- 
ja koostöötegevuse 
tulemustele suunatud 
lähenemisviisis 
sisalduvatest riskidest
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2015  nr 21
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tule -
mus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende 
mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengu -
suundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Kõnealuse tulemusauditi viis läbi välistegevuse kuluvaldkondade eest vastutav III auditikoda. Auditikoja eesistuja on 
kontrollikoja liige Karel Pinxten, kes oli ka käesoleva auditi ettekandev liige. Auditit juhtis III auditikoja direktor Philippe 
Froidure, kedas toetas direktori assistent Hubert Devillé.
Vasakult paremale:  P . Froidure, K. Pinxten, H. Devillé.

03
 Sisukord
Punkt
I–V Kokkuvõte
1–12 1. Sissejuhatus
1–5 1.1. Miks on tulemused tähtsad
6 1.2. Mis on tulemus?
7–12 1.3. ELi arengu- ja koostöötulemuste üldine raamistik
13–19 2. Tulemustealane poliitika ja õiguslik taust
13–18 2.1. Poliitika taust
14-15 2.1.1. Kõrgetasemelised arengueesmärgid
16-17 2.1.2. Abi tulemuslikkust käsitlevad kõrgetasemelised foorumid
18 2.1.3. ELi vastu võetud dokumendid
19 2.2. Õiguslik ja regulatiivne taust
20–22 3. Kontrollikoja koostatud ülevaade
23–79 4. Peamised riskivaldkonnad
24–38 4.1. Eesmärkide ja näitajate sõnastamine
24–26 4.1.1. Terminoloogia
27–31 4.1.2. Dokumentide sidusus ja järjepidevus
32–35 4.1.3. SMART-eesmärkide ja selgete näitajate seadmine
36–38 4.1.4. Määratleda eesmärgiks partnerriigi reformitahe
39–46 4.2. Tulemuste ahela määratlemine
39–42 4.2.1. Tegevuste ja tulemuste sidumine üheks loogiliseks ahelaks
43–46 4.2.2. Sekkumise ja mõju vaheline seos
47–50 4.3. Mitut valdkonda hõlmavate teemade integreerimisest tulenev suurem keerulisus
04 Sisukord
51–57 4.4. Arengupartnerite vahendite ja raamistike ühtlustamine
51–53 4.4.1. Partnerriikide tulemusraamistike ühtlustamine
54-55 4.4.2. Arenguabi sidusrühmade kasutatavate vahendite ühtlustamine
56-57 4.4.3. Toimetulek paralleelsete aruandlusstruktuuridega
58–61 4.5. Puudused hindamisel ja tulemustealases aruandluses
62–65 4.6. Andmete konsolideerimine ja aruandlus
66–68 4.7. Andmete kvaliteet
69–73 4.8. Eelarve täitmine
74–79 4.9. ELi tegevuse muutuv kontekst
74–77 4.9.1. Riskijuhtimine ja rakendusviisi valik
78-79 4.9.2. Välised mõjurid
80–83 5. Järeldused ja soovitused
80–82 5.1. Järeldused
83 5.2. Soovitused
 Lisa.  Põhjalik hindamisraamistik eelarvetoetuse hindamiseks
 Komisjoni vastus
05
 Kokkuvõte
I
EL eraldab igal aastal märkimisväärseid ressursse 
maailma kõige vaesemate riikide arengu toetamiseks. 
Selleks, et arenguabi oleks usaldusväärne, on tähtis 
näidata kasutatud ressurssidega saavutatud tulemusi.
II
Viimasel ajal on Euroopa Parlament ja nõukogu haka -
nud taas üles näitama huvi ELi arengukoostöö poliitika 
rõhuasetuse muutmise vastu tegevustelt tulemustele. 
2013. aasta detsembris valmis ka komisjon talituste 
töödokument „Sillutades teed ELi arengu- ja koostöö -
tulemuste raamistiku jaoks” ning 2015. aasta märtsis 
tutvustati raamistikku veel ühes talituste töödoku -
mendis („ELi rahvusvahelise koostöö ja arengu tule -
muste raamistiku käivitamine”).
III
Kontrollikoja käesolevas ülevaates leiti ELi rahvusvahe -
lise koostöö ja arengu tulemustele suunatud lähene -
misviisis üheksa peamist riskivaldkonda.IV
Kontrollikoja töö näitas, et komisjon on neile riski -
valdkondadele tähelepanu juhtinud paljudes doku -
mentides. Samuti leiti, et valitseb suur huvi komisjoni 
tegevuse vastu ELi rahvusvahelise koostöö ja arengu 
tulemuste raamistiku käivitamisel.
V
Sellegipoolest tuleb veel teha tööd selle nimel, et 
kasutada komisjoni algatuste kogu potentsiaal ELi 
arengukoostöö poliitika tulemuste parandamiseks. Kir -
jeldatud kontekstis sõnastas kontrollikoda komisjonile 
kaalumiseks mitu soovitust.
06
 1. Sissejuhatus
1.1. Miks on tulemused 
tähtsad
01 
Maailma kõige vaesemate riikide 
arengu toetamiseks eraldatakse 
märkimisväärseid ressursse. Komisjoni 
sõnul puudub ühtne allikas arenguabi 
puudutavate andmete saamiseks;  
samas hindas komisjon 2014. aasta  
juulis, et kümne aasta jooksul alates 
2002. aastast eraldati arengumaadele 
kokku ligikaudu 2,171 triljonit Ameeri -
ka dollarit (summa sisaldab nii riigi -
siseseid kui ka rahvusvahelisi avaliku ja 
erasektori vahendeid).
02 
Püüdes saavutada rahvusvahelist 
heaks kiidetud ametlikule arengu -
abile seatud sihtmäära (0,7% kogu -
rahvatulust kasutatakse ametlikuks 
arenguabiks), eraldas EL tervikuna (sh 
liikmesriigid) 2013. aastal ametlikuks 
arenguabiks 56,5  miljardit  eurot (ELi 
kui terviku ametliku arenguabi ja  
kogurahvatulu suhe oli 0,43%)1.
03 
Perioodiks 2014–2020 on ELi üldeel -
arves arengukoostööks kavandatud 
19,661  miljardit  eurot2, millele lisandub 
Euroopa Arengufondi kaudu AKV riiki -
dele eraldatud 30,506  miljardit  eurot3.04 
Usaldusväärse arenguabi eelduseks 
(eelkõige puudutab see kasutatud abi -
vahendeid, abi andmise meetodeid ja 
asjaomaseid fonde) on see, et suude -
takse näidata kasutatud ressurssidega 
saavutatud tulemusi.
05 
Tähtsaks küsimuseks on ka avaliku sek -
tori aruandekohustus. Euroopa Parla -
ment märkis oma 2014. aasta jaanuaris 
avaldatud aruandes, et „tegevuspõhi -
ne eelarvestamine [oli] jätkuvalt liidu 
eelarve koostamise aluspõhimõte” 
ning avaldas kahetsust selle üle, et osa 
programmitöö perioodiks 2014–2020 
esitatud ettepanekuid olid „peamiselt 
sisendipõhised (kulutustele suunatud) 
ja seega suunatud endiselt pigem 
eeskirjade täitmisele kui tulemuslikku -
sele”. Parlament juhtis ka tähelepanu 
sellele, komisjoni poolt mitmeaastase 
finantsraamistiku 2014–2020 jaoks 
kasutatav tulemusraamistik peaks 
sisaldama järgmisi kolme elementi4:
a) programmidele seatud eesmärkide 
(tulemuste) saavutamine;
b) komisjoni- ja liikmesriikidepool -
ne programmide usaldusväärne 
juhtimine;
c) programmide tulemuste ja usal -
dusväärse juhtimise panus liidu 
põhieesmärkide saavutamisse.1 SWD(2014) 235 (final) – „EU 
Accountability Report 2014 on 
Financing for Development - 
Review of progress by the EU 
and its Member States’”
2 http://ec.europa.eu/budget/
mff/figures/index_en.cfm  
#documents , jaanuar 2015.
3 Komisjoni trükis 
„Mitmeaastane 
finantsraamistik 2014–2020 
ja ELi 2014. aasta 
eelarve – arvandmed”.
4 Aruanne liidu rahanduse 
tulemuspõhise hindamise kui 
uue vahendi kohta Euroopa 
Komisjoni eelarve täitmisele 
heakskiidu andmise 
menetluse täiustamiseks – 
A7–0068/2014,30. jaanuar 
2014.
07 1. Sissejuhatus
1.2. Mis on tulemus?
06 
Tulemus on põhjuse ja tagajärje seose 
(kas otseselt või kaudselt tekitatud) 
järelm. Arengukoostöö valdkonnas 
põhineb tulemustele suunatud lähene -
misviis põhimõttel, et arengukoostöö 
raskuskese peaks olema tulemuste 
saavutamisel, mitte tegevusel või selle 
juhtimisel. Tavaliselt hõlmavad tulemu -
sed kolme kategooriat5:
a) väljund: sekkumisele (nt töötutele 
tehtud koolitused, ehitatud teed) 
eraldatud vahenditega saavutatu;b) tulem: sekkumisest tulenev muu -
tus, mis on tavaliselt seotud sellele 
seatud eesmärkidega. Tulemid 
võivad olla nii oodatud kui ka oota -
matud, positiivsed või negatiivsed 
(nt tänu koolitusele töökoha leid -
nud koolitatavad, ehitatud teest 
tulenev paranenud juurdepääs 
mingile piirkonnale);
c) mõju: pikaajalisemad sotsiaalma -
janduslikud muutused (ilmnevad 
mõni aeg pärast sekkumise toimu -
mist), mis võivad mõjutada nii sek -
kumisest otseselt kui ka kaudselt 
kasu saanud isikuid.Joonis  1Tulemuste mõiste
Tulemused
Mõju Väljundid Tulemid SisendidTegevused/
protsessid
1.3. ELi arengu- ja 
koostöötulemuste üldine 
raamistik
07 
Lisaks tulemuste mõõtmiseks ja nende -
alaseks aruandluseks kasutatavatele 
olemasolevatele mehhanismidele tegi 
komisjon detsembris 2013 algatuse, 
milleks oli komisjoni talituste töö -
dokument „Sillutades teed ELi arengu- 
ja koostöötulemuste raamistiku jaoks”. 
Algatuse eesmärk oli:„panna paika protsessid [---], mille 
eesmärk on täita Muutuste kavas 
võetud kohustus parandada komisjoni 
võimekust ELi rahastatud arengu- ja 
koostööprojektide elluviimisel saavu -
tatud tulemusi kontrollida ja nende üle 
aru anda”6.5 Käesolevas aruandes 
toetutakse nimetatud kolme 
kategooria puhul 
välistegevuse 
rahastamisvahendeid 
kajastavates dokumentides 
kasutatud terminoloogiale. 
Muudes ELi dokumentides 
võidakse sarnaseid termineid 
kasutada teisiti.
6 SWD(2013) 530 (final), 
10. detsember 2013.
08 1. Sissejuhatus
08 
Komisjoni talituste töödokumendis 
võeti arvesse komisjoni poolt 2013. 
aastal tehtud uuringut, mille eesmärk 
oli analüüsida juba praegu enda 
tulemusraamistikke kasutava viie 
arenguabiga tegeleva organisatsiooni 
kogemusi. Dokumendis esitati esi -
algne lähenemisviis ELi üldise aren -
gu- ja koostöötulemuste raamistiku 
koostamiseks. Raamistikku kirjeldati 
järgnevalt:
„Tulemusraamistik on eri arengu -
partnerite kasutatav tööriist, millega 
mõõdetakse strateegiliste arenguees -
märkide täitmisel saavutatud tulemusi. 
Tulemusraamistikku võib vaadelda 
kui konkreetse strateegia, programmi 
või projekti kavandatud tulemuste 
saavutamise erinevate tasandite või 
tulemuste ahela väljendust”.
09 
ELi arengu- ja koostöötulemuste 
raamistikul on kaks peamist eesmärki: 
see on aruandlusvahend (sidusrühmi 
teavitatakse saavutatud tulemus -
test) ning juhtimisvahend, mis annab 
juhtimisotsuste tegemiseks vajalikke 
tulemuslikkusealaseid andmeid.
10 
Juunis 2014 koostati veel üks komisjoni 
talituste töödokument, milles püüti kir -
jeldada nn MORE raamistikku – „kuni 
järgmise mitmeaastase finantsraamis -
tiku lõpuni kasutatavat järelevalve-, 
hindamis- ja aruandlusraamistikku, mis 
põhineb järgmise põlvkonna prog -
ramme toetavatel õigusaktidel ning komisjoni poolt raamistiku valmimi -
seks tehtud tööl”. Dokumendis antakse 
iga poliitikavaldkonna lõikes ülevaade 
rahastamisvahendite üld- ja täpsema -
test eesmärkidest, iga eesmärgi kohta 
kehtestatud peamistest näitajatest, 
järelevalvekorrast ning hindamise ja 
aruandluse ajakavast ja sisust7.
11 
Aprillis 2014 avaldas Euroopa Parla -
ment toetust „komisjoni jätkuvatele 
jõupingutustele minna sisendipõhiselt 
lähenemisviisilt üle tulemuslikkusele 
ja mõjule suunatud lähenemisviisile”8. 
Mais 2014 avaldas nõukogu heameelt 
komisjoni talituste töödokumendi 
„Sillutades teed ELi arengu- ja koos -
töötulemuste raamistiku jaoks” üle 
(detsember 2013) ning näitas üles 
huvi „tutvuda katseetapi tulemustega, 
tagades ELi arengukoostöö raamistiku 
õigeaegne valmimine, et 2014. aastal 
saavutatud tulemusi saaks esitleda 
2015. aasta esimeses trimestris”9.
12 
Komisjon võttis 2015. aasta märtsis 
vastu uue talituste töödokumendi 
teemal „ELi rahvusvahelise koostöö ja 
arengu tulemuste raamistiku käivitami -
ne.” Dokumendi eesmärk oli koostada  
2013. aasta talituste töödokumendis 
(vt punkt 7) esitatud lähenemisviisi 
alusel rahvusvahelise koostöö ja aren -
gu peadirektoraadi jaoks tööplaanid 
alates 2015. aastast tehtavaks iga-  
aastaseks aruandluseks, milles käsit -
letakse kasutatud vahendite panust 
poliitikaeesmärkide saavutamisse10.7 „Perioodi 2014–2020 
mitmeaastase 
finantsraamistiku 
programmide järelevalve-, 
aruandlus- ja 
hindamisraamistike ülevaade, 
mis on lisatud dokumendile 
„Komisjoni aruanne Euroopa 
Parlamendile ja nõukogule 
liidu rahanduse 
tulemuspõhise hindamise kui 
uue vahendi kohta””, 
SWD(2014) 200 (final), 
26. juuni 2014.
8 Euroopa Parlamendi 3. aprill 
2014. aasta otsus Euroopa 
Liidu 2012. aasta üldeelarve 
täitmisele heakskiidu andmise 
kohta (III jagu – komisjon ja 
rakendusametid) (SEK(2010) 
963 – C72 014/0287 – 
2010/2142(DEC)), punkt 264.
9 Nõukogu järeldused ELi 
arengu- ja koostöötulemuste 
raamistiku kohta, Euroopa 
Liidu Nõukogu (välisasjad/
arenguküsimused) istung, 
19.5.2014.
10 SWD(2015) 80 (final),  
26. märts 2015.
09
 2. Tulemustealane poliitika 
ja õiguslik taust
2.1. Poliitika taust
13 
Komisjoni roll rahvusvahelisel tasan -
dil on paika pandud Euroopa Liidu 
lepingu artiklis 17. Arengukoostöö 
küsimustes teeb komisjon eelkõige 
koostööd Ühinenud Rahvaste Organi -
satsiooni (ÜRO) ning Majanduskoostöö 
ja Arengu Organisatsiooniga (OECD). 
Nimetatud kontekstis lepitakse kokku 
kõrgetasemelised eesmärgid ning  
mõjusama abi andmise põhimõtted11.
2.1.1. Kõrgetasemelised 
arengueesmärgid
14 
2000. aasta septembris võttis Ühine -
nud Rahvaste Organisatsiooni pea -
assamblee vastu ÜRO aastatuhande 
deklaratsiooni, mis kohustas organi -
satsiooni liikmeid uueks globaalseks 
partnerluseks eesmärgiga vähendada 
äärmist vaesust; deklaratsioonis sea -
takse 2015. aastaks saavutatavad siht -
näitajad, mida tuntakse aastatuhande 
arengueesmärkide nime all.
15 
2012. aasta juunis jõuti Rio+20 konve -
rentsil kokkuleppele töötada aasta -
tuhande arengueesmärkide alusel  
välja säästva arengu eesmärgid12.  
2013. aasta septembris vaatasid maa -
ilma riikide juhid üle aastatuhande 
arengueesmärkide saavutamise seisu 
ning otsustasid korraldada 2015. aasta 
septembris tippkohtumise, kus võe -
takse aasta  tuhande arengueesmärki -
de alusel vastu uued säästva arengu 
eesmärgid13. Eri protsesside raames 
toimuvad praegu üle maailma arutelud pärast 2015. aastat rakendatava laiema 
tegevuskava teemadel. ÜRO peasek -
retär avaldas 2014. aasta detsembris 
kokkuvõtva aruande säästva arengu  
tegevuskava kohta pärast aastat 
20151415.
2.1.2. Abi tulemuslikkust 
käsitlevad kõrgetasemelised 
foorumid
16 
Euroopa Komisjon ja ELi liikmesriigid 
on osalenud mitmel kõrgetasemelisel 
foorumil, mille eesmärk on olnud aren -
guabi programmide tulemuslikkuse 
suurendamine:
a) ühtlustamist käsitlev Rooma dekla -
ratsioon (2003);
b) abi tõhusust käsitlev Pariisi dekla -
ratsioon (2005);
c) Accra tegevuskava (2008);
d) tulemusliku arengukoostöö part -
nerlust käsitlev Busani partnerlus -
kokkulepe (2011);
e) Méxicos toimunud üleilmse tule -
musliku arengukoostöö partner -
luse esimene kõrgetasemeline koh -
tumine: kaasava arengukoostöö 
kava väljatöötamine 2015. aastale 
järgnevaks ajaks (2014).11 http://ec.europa.eu/
europeaid/policies/
international-development-
dialogue_en
12 Rio+20 töö tulemuste 
lõppdokument „Soovitud 
tulevikuvisioon” („Future We 
Want”).
13 ÜRO Peaassamblee 
aastatuhande tippkohtumise 
tulemusi kajastav dokument 
„ÜRO majandus-, sotsiaal- ja 
nendega seotud valdkondade 
tähtsamate konverentside ja 
tippkohtumiste kokkulepete 
integreeritud ja 
koordineeritud elluviimine ja 
saavutatud tulemused” 
(„Integrated and coordinated 
implementation of and 
follow-up to the outcomes of 
the major United Nations 
conferences and summits in 
the economic, social and 
related fields”) , viitenr 
A/68/L.4.
14 ÜRO Peaassamblee 
kokkuvõttev aruanne „Tee 
väärikuseni 2030. aastaks: 
vaesuse kaotamine, kõikide 
elude muutmine ning meie 
planeedi kaitsmine” („ The 
Road to Dignity by 2030: 
Ending Poverty, Transforming 
All Lives and Protecting the 
Planet” ), viitenr A/69/700.
15 Vt ka 5. veebruari 2015. aasta 
dokument „Vaesuse 
likvideerimise ja säästva 
arengu ülemaailmne 
partnerlus pärast aastat 2015”, 
COM(2015) 44 (final).
10 2. Tulemustealane poliitika ja õiguslik taust
17 
Loetletud foorumite käigus saavutasid 
rahastajad ja partnerriigid konsensuse 
ning kokku lepiti mitu arengukoos -
töö tulemusi puudutavat põhimõtet, 
sealhulgas:
a) suurendada partnerriikide valitsus -
te võimet võtta tugevam liidriroll 
ja isevastutus arenguabi tulemuste 
eest;
b) teha partnerriikidega koostööd, 
et (nii palju kui võimalik) toe -
tuda partnerriikide tulemus -
tele suunatud järelevalve- ja 
aruandlusraamistikele;
c) ühtlustada rahastajate järelevalve- 
ja aruandlusnõudeid;
d) parandada rahastajate ja partner -
riikide tulemustele suunatud 
juhtimist;
e) suurendada keskendumist arengu -
abi tulemustele.
2.1.3. ELi vastu võetud 
dokumendid
18 
Euroopa Liidu tahe saavutada rahvus -
vaheliselt heaks kiidetud arenguees -
märgid ning suurendada abi mõjusust 
on dokumenteeritud mitmes avalikus 
avalduses ja teatises; kõigis neis rõhu -
tatakse ühel või teisel viisil arengu -
koostöö tulemuste olulisust:a) nõukogu ja liikmesriikide valitsuste 
ühised avaldused, mis puudutavad 
Euroopa konsensust arengu küsi -
muses (viitenr 14 820/05, 24. veeb -
ruar 2006);
b) „Arenguriikide toetamine kriisiga 
toimetulemiseks” (KOM(2009) 
160 (lõplik), 8. aprill 2009);
c) „ELi 159-punktiline tegevuskava 
aastatuhande arengueesmärki -
de toetamiseks” (KOM(2010) 159, 
21. aprill 2010);
d) Abi tõhusust käsitleva tegevusraa -
mistik – nõukogu peasekretariaat 
(viitenr 18 239/10, 11. jaanuar 2011);
e) „Muutuste kava ELi arengupoliitika 
mõju suurendamiseks” (KOM(2011) 
637 (lõplik), 13. oktoober 2011);
f) „Inimväärne elu kõigile: vaesuse 
kaotamine ja maailmale säästva 
tuleviku tagamine” (COM(2013) 
92 (final), 27. veebruar 2013),
g) „Pärast aastat 2015: eesmärgiks 
ulatuslik ja terviklik lähenemisviis 
vaesuse kaotamise ja säästva aren -
gu rahastamisele” (COM(2013) 531, 
16. juuli 2013).
11 2. Tulemustealane poliitika ja õiguslik taust
2.2. Õiguslik ja 
regulatiivne taust
19 
Aruandekohustust ja avaliku sektori 
auditit16 puudutavad põhinõuded 
on esitatud Euroopa Liidu toimimise 
lepingus, Euroopa Liidu üldeelarve ja 
Euroopa Arengufondide suhtes kohal -
datavates finantsmäärustes ning liidu 
välistegevuse rahastamisvahendite 
rakendamise ühiseid eeskirju ja menet -
lusi käsitlevas määruses.
a) Euroopa Liidu toimimise lepingus 
sätestatakse, et:
i) komisjonil tuleb Euroopa Parla -
mendile ja nõukogule esitada 
liidu rahanduse hindamisaru -
anne, mis põhineb saavutatud 
tulemustel (artikli 318 lõige 2); 
ning
ii) kontrollikoda võib igal ajal 
teha tähelepanekuid, eelkõige 
eriaruannete vormis (artikli 287 
lõige 4)17;
b) Euroopa Liidu üldeelarve suhtes 
kohaldatavas finantsmääruses18,19 
(finantsmäärus) sätestatakse, et:
i) kõikidele eelarvega hõlmatud 
tegevusvaldkondadele sea -
takse täpsed, mõõdetavad, 
saavutatavad, asjakohased ja 
ajaliselt piiritletud eesmärgid. 
Nende eesmärkide saavutamist 
jälgitakse iga tegevuse jaoks 
ettenähtud tulemusnäitajate 
abil (artikli 30 lõige 3);ii) otsuste tegemise parandami -
seks teevad institutsioonid nii 
eel- kui ka järelhindamisi; selli -
seid hindamisi tehakse kõikide 
programmide ja tegevuste 
puhul, millega kaasnevad mär -
kimisväärsed kulud (artikli 30 
lõige 4);
iii) komisjon peab eelarve pro -
jektile lisama mitu dokumenti, 
sealhulgas tegevusaruande 
või mis tahes muu asjakoha -
se dokumendi, mis sisaldab 
järgmist: teavet kõigile eri 
meetmetele eelnevalt seatud 
konkreetsete, mõõdetavate, 
saavutatavate, asjakohaste ja 
ajaliselt piiritletud eesmärkide 
saavutamise ning näitajate 
abil mõõdetud uute eesmär -
kide kohta (artikli 38 lõike 3 
punktid e ja i), assigneeringute 
tasandil kavandatavate muu -
datuste igakülgset põhjendust, 
sealhulgas nende kuludel ning 
neist saadaval kasul põhine -
vat analüüsi (artikli 38 lõike 3 
punktid e ja ii), ning hinda -
mistulemuste kokku  võtet, kui 
see on eelarvemuudatuste 
jaoks oluline (artikli 38 lõike 3 
punktid e ja v);
iv) volitatud eelarvevahendite 
käsutaja annab institutsioonile 
oma ülesannete täitmisest aru 
iga-aastase tegevusaruande 
vormis, mis sisaldab finants- ja 
haldusteavet; tegevusaru -
andes esitatakse tegevuse 
tulemused, võrreldes neid 
seatud eesmärkidega, esita -
takse tegevusega seotud riskid 
ning kirjeldatakse vahendite 
kasutamist ning sisekontrolli -
süsteemide tulemuslikkust ja 
tõhusust (artikli 66 lõige 9);
v) kontrollikoja eriaruanded koos 
asjaomaste institutsioonide või 
asutuste vastustega edasta -
takse viivitamata Euroopa 
Parlamendile ja nõukogule 
(artikkel 163);16 Aruandekohustuse all 
mõistetakse peamiselt avaliku 
sektori asutuste poliitika ja 
tegevuse demokraatlikku 
järelevalvet, samas kui avaliku 
sektori auditi all mõistetakse 
poliitikasuundade ja nendega 
seotud avaliku sektori 
vahendite finants- ja 
tulemusauditeid ning nende 
seoseid aruandlusprotsessiga. 
Vt kontrollikoja aruanne 
„Lüngad, kattuvused ja 
väljakutsed: ELi 
aruandekohustuse ja avaliku 
sektori auditeerimiskorra 
ülevaade”, 2014  
(http://eca.europa.eu ).
17 Vt ka finantsmääruse 
artikkel 163.
18 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 25. oktoobri 
2012. aasta määrus (EL, 
Euratom) nr 966/2012, mis 
käsitleb Euroopa Liidu 
üldeelarve suhtes 
kohaldatavaid finantseeskirju 
ning millega muudetakse 
nõukogu määrust (EÜ, 
Euratom) nr 1605/2002 
(ELT L 298, 26.10.2012, lk 1).
19 Sarnased sätted on ka 
Euroopa Arengufondide 
finantsmäärustes.
12 2. Tulemustealane poliitika ja õiguslik taust
c) liidu välistegevuse rahastamis -
vahendite rakendamise ühiseid 
eeskirju ja menetlusi käsitlevas 
määruses sätestatakse, et20:
i) rahastamisotsustele peaks 
lisama iga meetme kirjelduse, 
milles on täpsustatud selle 
eesmärgid, peamised tege -
vused, oodatavad tulemused, 
rakendusmeetodid, eelarve ja 
kavandatud ajakava, mis tahes 
seonduvad toetusmeetmed 
ja järelevalve kord (preambuli 
punkt 5);
ii) rahastamisvahendite raames 
toimuv liidu välistegevus peaks 
aitama kaasa (väljundeid, taga -
järgi ja mõju hõlmavate) sel -
gete tulemuste saavutamisele; 
liidu välistegevuse tulemusi 
ja konkreetsete rahastamis -
vahendite tõhusust tuleks 
jälgida ja hinnata eelnevalt 
kindlaks määratud selgete, 
läbipaistvate ning vajaduse 
korral riigipõhiste ja mõõdeta -
vate näitajate alusel (preambu -
li punkt 12);
iii) tegevusprogrammides määra -
takse iga meetme puhul kind -
laks taotletavad eesmärgid, 
oodatavad tulemused ja pea -
mised tegevused (artikkel 2);iv) komisjon esitab Euroopa 
Parlamendile ja nõukogule 
alates 2015. aastast iga-aastase 
aruande iga määruse eesmärki -
de saavutamise kohta, tugine -
des näitajatele, millega mõõ -
detakse saadud tulemusi ja 
asjaomase rahastamisvahendi 
tõhusust; aruandes hinnatak -
se liidu rahalise abi tulemusi, 
kasutades võimaluse korral 
konkreetseid ja mõõdetavaid 
näitajaid abi rolli kohta rahas -
tamisvahendite eesmärkide 
saavutamisel (artikkel 13).20 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 11. märtsi 2014. aasta 
määrus (EL) nr 236/2014,  
millega sätestatakse liidu 
välistegevuse 
rahastamisvahendite 
rakendamise ühised eeskirjad 
ja menetlused (ELT L 77, 
15.3.2014, lk 95).
13
 3. Kontrollikoja koostatud 
ülevaade
20 
Kontrollikoja töö eesmärk oli anda 
ühes dokumendis ülevaade kõigist ELi 
arengukoostöö tulemustele suunatud 
lähenemisviisis sisalduvatest peamis -
test riskidest. Riskide kirjeldamisel 
kasutatakse ka kontrollikoja välistege -
vuse valdkonna auditite käigus saadud 
kogemusi. Dokument on eriti oluline 
komisjoni tulemusraamistikualaste 
arutelude (vt punkt 5) ning ELi rahvus -
vahelise koostöö ja arengu tulemuste 
raamistiku (vt punkt 11) rakendamise 
kontekstis.
21 
Kontrollikoja tehtud läbivaatamine 
lähtus järgmisest küsimusest: kas 
komisjon tegeles asjakohaselt ELi 
arengukoostöö tulemustele suunatud 
lähenemisviisis peituvate peamiste 
riskide maandamisega?22 
Töö viidi läbi ajavahemikus oktoober 
2014 kuni jaanuar 2015. See koosnes 
ELi ja teiste peamiste rahvusvaheliste 
ja kahepoolsete rahastajate dokumen -
tide läbivaatamisest, intervjuudest ko -
misjoni töötajate (sh Kambodžas asuva 
ELi delegatsiooni töötajatega) ning 
kahe rahvusvahelise organisatsiooni ja 
mitme rakendusasutuse ametnikega. 
Peamistest riskivaldkondadest konk -
reetsete näidete toomiseks vaadati 
läbi ka kontrollikoja viimastel aastatel 
valminud eriaruanded. Arengukoostöö 
tegevuste kestusest tulenevalt puudu -
tavad mõned näited mitu aastat tagasi 
aset leidnud tegevusi.
14
 4. Peamised 
riskivaldkonnad
23 
Läbivaatamise tulemusel leidis kont -
rollikoda üheksa riskivaldkonda, 
mida kirjeldatakse ja näitlikustatakse 
allpool. Need on seotud järgnevate 
küsimustega:
a) tulemustealase terminoloogia 
järjepidev kasutamine (jagu 4.1);
b) selge tulemuste ahela koostamine 
(jagu 4.2);
c) valdkondadevaheliste küsimuste 
integreerimisest tulenev suurem 
keerukus (jagu 4.3);
d) vahendite ja raamistike arengu -
partnerite vaheline ühtlustamine 
(jagu 4.4);
e) tulemustest aru andmine ja nende 
hindamine (jagu 4.5);
f) andmete konsolideerimine ja üle -
vaade tulemustest (jagu 4.6);
g) andmete kvaliteet (jagu 4.7);
h) keskendumine eelarve täitmise 
määrale (jagu 4.8);
i) muutused ELi tegevuse kontekstis 
(jagu 4.9).4.1. Eesmärkide ja 
näitajate sõnastamine
4.1.1. Terminoloogia
24 
ELi uue arengu- ja koostööraamistiku 
rakendamisega seotud poolte mitme -
kesisuse ja suure arvu juures on ülimalt 
oluline, et kõik kasutaksid järjepidevalt 
ühtset terminoloogiat.
25 
Kontrollikoda märgib aga, et tulemus -
tega seotud terminoloogiat ei kasutata 
alati järjepidevalt (vt 1 selgitus ).
26 
Kasutatava terminoloogia ebaselgus 
ja -järjepidevus võib põhjustada ELi 
arengukoostööga seotud pooltes 
mittemõistmist ja segadust (eelkõige 
tegevuse hindamise kontekstis).
15 4. Peamised riskivaldkonnad
4.1.2. Dokumentide sidusus 
ja järjepidevus
27 
Eesmärke (koos neile seatud näitaja -
tega) on kergem mõista ning tõenäo -
lisem saavutada, kui need on kõigis 
omavahel seotud dokumentides 
selgelt ja järjekindlalt formuleeritud.Näiteid terminoloogiaprobleemidest
Kui vastavalt liidu välistegevuse rahastamisvahendite rakendamise ühiseid eeskirju ja menetlusi käsitlevale 
määrusele21 hõlmavad tulemused väljundeid, tulemeid ja mõju (vt punkt 19), siis EuropeAidi 2014. aasta juhti -
miskavas kasutatakse teistsugust ülesehitust, milles tulemid hõlmavad tulemusi ja mõju22.
Kui määruses sätestatakse konkreetsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajaliselt piiritletud 
(SMART) eesmärgid, siis EuropeAidi kõigi tulemustele orienteeritud tegevuste alusdokumendiks olevas Euro -
peAidi tulemustele orienteeritud järelevalve käsiraamatus kasutatakse terminit „SMART objektiivselt mõõ -
detavad näitajad” – seega aetakse segi eesmärgid ja näitajad; ka komisjoni 2014. aasta eelarve ringkirjas on 
mõiste „SMART” tähenduseks „eesmärkide ja näitajate saavutatavad miinimumtingimused”23.
Kuigi määrustes sätestatakse „eelnevalt kindlaks määratud selgete, läbipaistvate ning vajaduse korral riigi -
põhiste ja mõõdetavate näitajate kasutamine”, on kohati kasutusel ka teistsugused kvaliteedikriteeriumid – nt 
EuropeAidi 2012. aasta eelarvetoetuse suunistes24 märgiti, et „näitajate kvaliteedi hindamiseks on erinevaid 
tingimuste süsteeme: SMART-näitajad on täpsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajaliselt piirit -
letud. CREAM kriteeriumid tähistavad selgeid, asjakohaseid, piisavaid ja kontrollitavaid näitajaid. Eurostati 
suunistes kasutatavad kriteeriumid keskenduvad loogikale, olulisusele, sihtnäitajate seadmise võimalusele, 
andmete kogumise sagedusele, asjakohasusele ning täpsuse hindamise võimalusele. RACER näitajate puhul 
on tegu asjakohaste, heakskiidetud, usaldusväärsete, lihtsate ja töökindlate näitajatega.
21 Määrus (EL) nr 236/2014.
22 Vt nt arengukoostöö rahastamisvahendi sekkumisloogika EuropeAidi 2014. aasta juhtimiskava jaos 4.1.4.
23 Euroopa Komisjon – 2014. aasta eelarve ringkiri – kehtivad suunised, 14.12.2012.
24 Eelarvetoetuse suunised – programmitöö, ülesehitus ja juhtimine – moodne lähenemisviis eelarvetoetusele („ Budget support – Programming, 
Design and Management – A modern approach to Budget Support” ), september 2012.1. selgitus
16 4. Peamised riskivaldkonnad
28 
ELi arengukoostööle seatud eesmär -
gid ja näitajad on määratletud suures 
hulgas dokumentides. Nende hulka 
kuuluvad:
a) Euroopa Liidu toimimise leping;
b) kõrgetasemelised arenguees -
märgid (vt jagu 2.1.1);
c) välistegevuse rahastamisvahen -
deid käsitlevad määrused25;
d) komisjoni piirkondlikud ja riigi -
strateegiad ning mitmeaastased 
sihtprogrammid;
e) komisjoni rahastamisotsustele  
lisatud iga-aastased 
tegevusprogrammid;
f) partnerriikidega sõlmitud rahas -
tamislepingud, rahvusvaheliste 
organisatsioonidega allkirjastatud 
haldus- ja osamaksete lepingud, 
vabaühenduste ja teenuseosuta -
jatega sõlmitud toetuslepingud ja 
kokkulepped;g) eelarvemenetluse osana koostatud 
iga-aastased tegevusaruanded;
h) asjaomaste komisjoni peadirekto -
raatide iga-aastased juhtimiskavad 
ja tegevusaruanded.
29 
Ülalloetletud dokumentide koosta -
jateks on eri ametiasutused, nende 
vastuvõtmisel ja käsitlemisel kasuta -
takse eri protseduure; seetõttu tuleb 
nende eesmärke ja näitajaid töö käigus 
kohandada, mis võib kohati kaasa tuua 
ebajärjepidevust. Seoses eelnevaga 
2014. aastal tulemusraamistiku ette -
valmistamiseks läbi viidud komisjoni 
katseprojektis leiti, et kui otsuste ja 
lepingute tasandil kasutatigi loogilisi 
raamistikke, oli nendevaheline järje -
pidevus parimal juhul vastakas”26.
30 
Kontrollikoja varasemates auditites on 
leitud vastuolusid eesmärkide ja näita -
jate seadmist käsitlevate dokumentide 
vahel (vt 2. selgitus ).
Näide dokumentidevahelisest ebajärjepidevusest
„Iga-aastased tegevusaruanded käsitlevad Kesk-Aasia puhul seitset näitajat. Ehkki näitajad on asjakohased 
Kesk-Aasiale antud ELi arenguabi üldise edukuse mõõtmiseks, erinevad nad piirkondlikus strateegiadoku -
mendis ja mitmeaastastes sihtprogrammides määratletud näitajatest ega ole ka otseselt seotud nõukogu uue 
Kesk-Aasia-suunalise partnerlusstrateegia kavandatud tulemustega.”27
27 Eriaruanne nr 13/2013 – „ELi arenguabi Kesk-Aasiale”, punkt 79 ( http://eca.europa.eu ).2. selgitus25 ELT L 77 2014, 15.3.2014.
26 Loogiline raamistik on 
dokument, milles antakse 
ülevaade projekti 
eesmärkidest, tegevustest ja 
ressurssidest. Selles esitatakse 
tavaliselt ka projekti aluseks 
olevad kriitilised eeldused ja 
kirjeldatakse projekti 
järelevalvet, sealhulgas ka 
näitajate kasutamist.
17 4. Peamised riskivaldkonnad
31 
Ebajärjekindlus eesmärkide ja näitajate 
sõnastamisel võib tekitada segadust, 
kuna ei ole selge, mille alusel saavuta -
tud tulemusi hinnatakse.
4.1.3. SMART-eesmärkide ja 
selgete näitajate seadmine
32 
ELi arengukoostöö kõigi tegevuste 
jaoks kehtib õiguslik nõue seada konk -
reetseid, mõõdetavaid, saavutatavaid, 
asjakohaseid ja ajaliselt piiritletud 
(SMART) eesmärke. Lisaks peaks ELi 
välistegevuse (sealhulgas arengukoos -
töö) tulemuste ja konkreetsete vahen -
dite tõhususe järelevalve ja hindamise 
aluseks olema eelnevalt fikseeritud, 
selged, läbipaistvad ja (vajaduse 
korral) riigipõhised ja mõõdetavad 
näitajad (vt punkt 19)28.Joonis 2Vajadus SMART-eesmärkide ja selgete näitajate järele
Selged näitajad SMART eesmärgidTulemusedMõjuTulemVäljundidTegevusedSisend28 2014. aasta aprillis kutsus 
Euroopa Parlament 
kehtestama mitmeaastase 
finantsraamistiku 2014–2020 
4. rubriigi (Globaalne Euroopa) 
kõigile programmidele 
konkreetsed, mõõdetavad, 
saavutatavad, asjakohased ja 
ajaliselt piiritletud sihtnäitajad. 
Vt Euroopa Parlamendi 
3. aprilli 2014. aasta otsus 
Euroopa Liidu 2012. aasta 
üldeelarve täitmisele 
heakskiidu andmise kohta 
(III jagu – komisjon ja 
rakendusametid), 
viitenr P7_TA-PROV(2014)0287.
18 4. Peamised riskivaldkonnad
33 
Kontrollikoda on varasemates auditites 
tihti leidnud, et seatud eesmärgid olid 
kas liiga ebamäärased või ebarealistli -
kud (vt 3. selgitus ). Samuti on kont -
rollikoda tihti leidnud juhtumeid, kus 
näitajad puudusid või olid ebaselged 
(vt  4. selgitus ). Isegi kui näitajad on 
hästi määratletud, võib nende tõlgen -
damine olla suhteline ning nende väär -
tus võib erineda olenevalt näitajate 
kasutamise kontekstist (vt  5. selgitus ).
34 
2014. aastal tulemusraamistiku etteval -
mistamiseks läbi viidud komisjoni tule -
mustealase aruandluse katseprojektis 
leiti ka, et kui otsuste ja lepingute 
tasandil kasutatigi loogilisi raamistikke, 
oli nende kvaliteet puudulik – eesmär -
gid ei vastanud SMART-kriteeriumidele 
ning näitajad ei olnud kas hästi mää -
ratletud või põhinesid nende andmed 
ebaselgetel allikatel.35 
SMART-eesmärkide ja selgete näi -
tajate mitteseadmine ei ole üksnes 
vastuolus määrustega, vaid õõnestab 
ka tulemuslikkusealast järelevalvet ja 
tulemuste hindamist, mis omakorda 
mõjutab negatiivselt aruandekohus -
tuse täitmist ja avaliku sektori poolset 
auditit. Kui sekkumise eesmärgid ei ole 
algusest peale hästi määratletud, või -
vad ka selle tulemused jääda piiratuks.
Näiteid liiga ebamäärastest või ebarealistlikest eesmärkidest
„Projektide eesmärkide selge määratluse puudumine oli eelkõige seotud kavandatud seadmete, nende töö 
(vee kogus ja kvaliteet) ning sihtgrupiga, kes projekti tulemustest kasu pidi saama. Selgete ja kvantifitseeritud 
meetmete puudumine takistas oluliselt komisjoni poolset teostamisetapis tehtud edusammude jälgimist ning 
saavutatud tulemuste pikemaajalise jätkusuutlikkuse hilisemat mõõtmist ja kontrollimist [---].”29
„Eesmärgid on sageli ka liiga ambitsioonikad, eriti valitsusväliste organisatsioonide elluviidavate projektide 
puhul, mille eelarve on tagasihoidlik ning rakendamisperiood suhteliselt lühike. Eelkõige puudutas see toidu -
ainete rahastamisvahendi kaudu rahastatud valitsusväliste organisatsioonide elluviidavaid projekte: nende 
rakendamiseks oli aega 20 kuud, mis tegelikkuses vähenes 15 kuuni, sest esimesed kuud kulusid hangetele ja 
muule ettevalmistustegevusele. Mõnel juhul olid sekkumise aluseks põhjendamatud eeldused seoses eduka 
rakendamise jaoks vajalike tingimustega, näiteks riiklike ja kohalike ametiasutuste haldussuutlikkusega, maa -
piirkonna infrastruktuuri kvaliteediga või sobiva personali (toitumisspetsialistid ja põllumajandusnõustajad) 
kättesaadavusega.”30
29 Eriaruanne nr 13/2012 – „Euroopa Liidu arenguabi Sahara-taguse Aafrika joogiveega varustamisele ja sanitaarvaldkonnale”, punkt 50  
(http://eca.europa.eu ).
30 Eriaruanne nr 1/2012 – „Euroopa Liidu arenguabi mõjusus toiduga kindlustatuse tagamiseks Sahara-taguses Aafrikas”, punkt 52  
(http://eca.europa.eu ).3. selgitus
19 4. Peamised riskivaldkonnad
4.1.4. Määratleda eesmärgiks 
partnerriigi reformitahe
36 
Selleks, et tegevusele seatud eesmär -
gid oleksid arengu seisukohast oluli -
sed, peaksid nad vastama tulemuse 
saavutamisele, st kajastama asjaoma -
sest tegevusest tulenevat mõõdetavat 
muutust.Näide näitajate muutuvast olulisusest
EL toetab Kambodžat riigi haridussektori arendamisel. Viimastel aastatel on Kambodžas keskkooli 12. klassi 
eksamite usaldusväärsust õõnestanud mahakirjutamine ja korruptsioon. Positiivse tulemuse sai siis enam kui 
80% eksamil osalenutest. 2014. aastal otsustasid Kambodža ametiasutused võtta meetmeid eksamite käigus 
esinenud puuduste vältimiseks ja kõrvaldamiseks – eelkõige võeti eksamikeskustes meetmeid mahakirjutami -
se ärahoidmiseks. Augustis 2014 korraldatud esimesest eksamist sai läbi vaid 25% osalenutest; koos oktoobris 
korraldatud korduseksamiga suurenes positiivse tulemuse saanute osakaal 41%-ni kandidaatidest (2013. aastal 
oli eksami läbinute osakaal ligikaudu poole suurem). Esmapilgul võiks eksami läbinute näitaja muutust tõlgen -
dada tagasiminekuna; teisest küljest saab seda aga vaadelda kui märki eksamite suurenenud usaldusväärsu -
sest ja usaldatavusest.5. selgitusNäiteid puuduvatest või ebaselgetest näitajatest
„PEGASE rahalise otsetoetuse rahastamiskokkulepetes ei määratud kindlaks tulemusnäitajaid, mis muudab 
Euroopa välisteenistusel, komisjonil ja liikmesriikidel toetuse konkreetsete tulemuste hindamise keeruliseks 
[---]. Tulemusnäitajate puudumine raskendab ka tulemuste demonstreerimist, millega äratada huvi võimali -
kes rahastajates. Lisaks ei vasta see ENPI määruse sõnaselgele nõudele, mille kohaselt tuleb mis tahes vormis 
antava ENPI abi puhul kehtestada järelevalve eesmärgil tulemusnäitajad.”31
„[---] Kõrgõzstanis olid toiduga kindlustatuse teabeprogrammil üldsõnalised näitajad, nagu „teavet toiduga 
kindlustatuse küsimustes peetakse üldiselt täpseks ja õigeaegseks”, „väljaõppe saab piisav arv töötajaid” ja 
„saagiprognooside kasulikkus”.”32
31 Eriaruanne nr 14/2013 – „Euroopa Liidu rahaline otsetoetus Palestiina omavalitsusele”, punkt 31 ( http://eca.europa.eu ).
32 Kontrollikoja eriaruande nr 13/2013 punkt 52.4. selgitus
20 4. Peamised riskivaldkonnad
37 
Kontrollikoja varasemates auditites 
on leitud, et ELi tegevustele seatud 
eesmärgid on kohati sõnastatud part -
nerriigi poolt teatud ajahetkel võetava 
kohustusena. Mõnel sellisel juhul, isegi 
kui seatud eesmärk on täidetud (st 
kui partnerriik tundus olevat oodatud 
kohustuse võtnud), puudus tegevusel 
märkimisväärne mõju või oli see väike. 
Teisisõnu – tegevusega ei saavutatud 
arengu seisukohast märkimisväärset 
mõju (vt 6. selgitus ).38 
ELi arenguabi tulemuslikkust ja koordi -
neerimist võib õõnestada suhtumine, 
mille kohaselt peetakse toetusmakse 
tegemiseks küllaldaseks seda, kui 
partnerriik tundub olevat võtnud ko -
hustuse tulemusi saavutada, ent samas 
ei nõuta tõendeid selle kohta, et olulisi 
reforme on ka tegelikult tehtud.
Näiteid sellest, kuidas partnerriigi lubadusele reforme läbi viia ei järgnenud 
arengualaseid tulemusi
„Komisjon jagas Kõrgõzstanile makstava eelarvetoetuse kolmeks osaks, millest igaühe maksmisele eelnes riigi 
rahanduse juhtimise eesmärkide täitmisel tehtud edusammude hindamine. Komisjoni hinnangul olid edu -
sammud aeglased, kuid ta õigustas kõigi kolme osa väljamaksmist peamiselt sellega, et tema hinnangul jäi 
Kõrgõzstani valitsus kindlaks eesmärgile viia läbi täiendavaid reforme. Puudusid selged tõendid selle arvamu -
se kinnitamiseks. Komisjon lähtub raha väljamaksmise otsuste põhjendamisel pigem oma hinnangust sellele, 
kui pühendunud on partnerriigid reformide läbiviimisele, mitte tegelikult saavutatud edusammudest”.33
„Komisjonil ei õnnestunud tagada, et Egiptuse ametivõimud oleksid alamkomitees tõstatatud küsimustes 
hiljem konkreetseid meetmeid võtnud. Isegi kui kohtumise lõpus lepiti kokku tõstatatud teemade alased 
meetmed, ei viidud neid tavaliselt ellu. Näiteks lepiti alamkomitee 2009. aasta kohtumisel kokku, et „uuritakse 
võimalusi ELi tehnilise abi kasutamiseks, et nõustada liikmesriikides Egiptust valitsusväliste organisatsiooni -
de alaste õigusaktide väljatöötamisel”. Kokkuleppele mingit tegevust ei järgnenud. [---] Komisjon ei sidunud 
eduaruannetes inimõiguste rikkumise kohta avaldatud kriitikat Egiptusele antava abi vähendamise või peata -
mise võimalusega.”34
33 Kontrollikoja eriaruande nr 13/2013 punkt 57.
34 Eriaruande nr 4/2013 („ELi ja Egiptuse valitsemistava alane koostöö”) punktid 39 ja 41 ( http://eca.europa.eu ).6. selgitus
21 4. Peamised riskivaldkonnad
4.2. Tulemuste ahela 
määratlemine
4.2.1. Tegevuste ja tulemuste 
sidumine üheks loogiliseks 
ahelaks
39 
Oodatud tulemuste saavutamiseks on 
vaja määratleda asjakohased tegevu -
sed ning panna seeläbi paika tege -
vuste, väljundite, tulemuste ja mõju 
vahelised selged loogilised seosed35,36. 
Kirjeldatud loogilise ahela moodusta -
mine on tähtis selleks, et näidata, kui -
das aitavad ELi arengukoostöö tegevu -
sed kaasa tulemuste saavutamisele37.
40 
Mõnes kontrollikoja varasemas eriaru -
andes ja komisjoni hindamisaruandes 
on leitud, et tegevuste ja tulemuste 
vahel ei ole alati olnud selget seost (vt 
7. selgitus ).
41 
Mõne tegevuse korral saab rahastamis -
lepingutes kokku leppida tulemustel 
põhinevad maksetingimused, mille 
abil seotakse makse otseselt tulemus -
te saavutamisega – selle eesmärk on 
motiveerida paremat tulemuslikkust, 
kuna tulemuste osalisel saavutamisel 
tehakse vaid osa maksest ja täielikul 
saavutamisel kogu makse38,39. Vara -
semates auditites on kontrollikoda 
kohati leidnud, et selline seos kas 
puudus või ei olnud seda rakendatud 
(vt  8. selgitus ).42 
Kui tegevuste (või maksete eelduseks 
olevate tingimuste) ja nende eesmär -
giks seatud tulemuste vahel puudub 
selge seos, võivad sekkumiste eesmär -
gid tahaplaanile nihkuda, mis mõjutab 
omakorda negatiivselt abi mõjusust 
ning õõnestab ELi võimet näidata oma 
tegevuse tulemusi ja nende kohta aru 
anda. Nii võivad ka pealtnäha erinevad 
poliitikad olla tegelikkuses üksteisega 
lähedalt seotud40. Konkreetse poliitika 
raames tegevust kavandades on oht, 
et selle võimalikke tulemusi mõnele 
teisele poliitikale ei pruugita küllalda -
selt arvesse võtta; näiteks võib projekt 
panustada tervishoiualaste eesmär -
kide saavutamisse (nt malaaria vastu 
võitlemisel), kuigi selle eesmärgiks on 
üksnes parandada juurdepääsu puhta -
le joogiveele.35 „Study on Legal Instruments 
and Lessons Learned from the 
Evaluations Managed by the 
Joint Evaluation Unit” - Final 
Report Volume 1: Final 
Summary Report , juuli 2011, 
lk vi: „Tähtis on määratleda 
määrustes selged loogilised 
ahelad. Selle edendamiseks 
peaks vältima tegevuste 
struktureerimata nimekirju 
ning tegevuste, väljundite ja 
nende soovitud mõju vahelisi 
ebaselgeid seoseid. Loogikas 
tekkivate lünkade ning mitte 
konkreetsetel tegevustel 
põhinevate väljundite või 
mõju vältimiseks peaks ahela 
iga lüli vahel olema selge ja 
loogiline seos.” – viitenr 
hindamine DEVCO 1292.
36 Tulemuste ahelat selgitatakse 
üksikasjalikult Ühinenud 
Rahvaste Organisatsiooni 
arengurühma tulemustel 
põhineva juhtimise 
käsiraamatus, oktoober 2011, 
lk 14.
37 Uuring EuropeAidi 
strateegilistes hindamistes 
esitatud kogemuste 
ülevõtmisest 
arengupoliitikasse ja selle 
elluviimisesse, lõpparuanne, 
juuni 2014, lk vii.
38 Komisjoni eelarvetoetuse 
suunised („ Commission 
Budget Support Guidelines – 
Executive Guide – A modern 
approach to Budget support” ), 
september 2012.
39 Vt ELi ühine seisukoht Busani 
neljandal kõrgetasemelisel abi 
tulemuslikkust käsitlev 
foorumil (Busan, 29. november 
kuni 1. detsember 2011) – 
nõukogu järeldused – 
välisasjade nõukogu 
(arengupoliitika)  
3124. kohtumine Brüsselis, 
14. november 2011: „EL kutsub 
partnerriike ja 
arengupartnereid üles 
senisest rohkem keskenduma 
ühtlustatud ja tulemustel 
põhinevale tingimuslikkusele”.
40 Euroopa Komisjoni abi 
tervishoiuvaldkonnale – 
temaatiline hindamine – 
lõpparuanne – 1. köide, 
august 2012, lk xiv.
22 4. Peamised riskivaldkonnad
Näiteid tegevuse ja tulemuste vahelisest ebaselgest seosest
„24 läbi vaadatud sekkumise puhul toimub koostöö selgelt Euroopa naabruspoliitika üldises raamistikus. 
Kavandamisdokumentides viidatakse selgelt Euroopa naabruspoliitika ühele või mitmele eesmärgile ning 
sekkumised on strateegiadokumentidega kooskõlas. Läbi vaadatud dokumentides ei näidata ega selgitata 
aga selgelt, kuidas eesmärke konkreetsete tegevustega kavatsetakse saavutada, ega seda, kuidas kavandatud 
sekkumised aitavad kaasa eesmärkide saavutamisele.”41
„Malawi ja Rwanda eelarvetoetuse programmides viidatakse riiklike vaesuse vähendamise strateegiate ning 
valdkondlike poliitikate ja programmide eesmärkidele. Eelarvetoetuse programmides ei märgita, kuidas prog -
rammide abil aidatakse kaasa riigi eesmärkide saavutamisele.”42
41 Hinnang Euroopa Liidu naabruspoliitika kahele piirkonnale (ida ja lõuna) antud abile – lõpparuanne – 1. köide, juuni 2013, lk 24.
42 Kontrollikoja eriaruande nr 1/2012 punkt 53.7 . selgitus
Näiteid ebamõjusate maksetingimustega finantssekkumistest
„Kahe suunatud eelarvetoetuse programmi üheks eesmärgiks oli aidata kaasa riigi rahanduse juhtimise paran -
damisele. Programmid ei sobitunud aga valitsuse riigi rahanduse reformi kavaga ning neis ei olnud määratle -
tud ka toetatavaid prioriteete. Ei ole selge, kuidas sellised programmid saaksid täita mainitud eesmärgi, võttes 
arvesse asjaolu, et vahendid eraldati ühe kindlasummalise osamaksena ja puudusid tulemustega seotud 
tingimused või poliitilist dialoogi puudutavad nõuded.”43
„Maanteede infrastruktuuri investeerimisprojektide puhul kasutab komisjon tingimusi sellisel viisil, mis ei 
motiveeri partnerriike nendest kinni pidama. Seatud tingimused ei ole õiguslikult siduvad, vaid on esitatud 
rahastamislepingutes kui „kaasnevad meetmed”, mida partnerriigid peavad rakendama. Tegelikkuses kinnitab 
komisjon üldjuhul ehitustööde hankelepingud partnerriikide ja töövõtjate vahel sõltumata sellest, kas nime -
tatud kaasnevaid meetmeid on rakendatud või mitte. Seeläbi on komisjonil kohustus maksta nende lepingute 
alusel EAFi toetust ning tal on vähe võimalusi kohustada partnerriiki tingimustest kinni pidama.”44
43 Eriaruanne nr 9/2013 – „ELi toetus Kongo Demokraatliku Vabariigi juhtimisele”, punkt 65 ( http://eca.europa.eu ).
44 Eriaruande nr 17/2012 („Euroopa Arengufondi (EAF) panus jätkusuutliku teedevõrgu arendamisse Sahara-taguses Aafrikas”) punkt 27  
(http://eca.europa.eu ).8. selgitus
23 4. Peamised riskivaldkonnad
4.2.2. Sekkumise ja mõju 
vaheline seos
43 
ELi arengukoostöö sekkumised toimu -
vad keerulises kontekstis, kus tulemus -
te saavutamist mõjutavad (positiivselt 
või negatiivselt) paljud teised rahas -
tajad ja mitu välist mõjurit. Seetõttu 
võiks lisaks ELi arengukoostöö tege -
vuse ja selle tulemuste vahelise seose 
määratlemisele (vt jagu 4.2.1) olla kasu -
lik hinnata ka selle seose tugevust – st 
näha, milline osa tulemustest tuleneb 
ELi tegevusest.
44 
Paraku ütles juba komisjon oma 
talituste töödokumendis „Sillutades 
teed ELi arengu- ja koostöötulemuste 
raamistiku jaoks” (vt punkt 7), et „kee -
ruline on hinnata ühe tasandi tulemus -
te panust järgmise tasandi tulemuste 
saavutamisse ”, st väljundist tulemini ja 
tulemist mõjuni. Tõepoolest, ka mõnes 
kontrollikoja auditis on leitud, et kui 
sekkumise väljundid on enamasti 
tegevustega kergesti seostatavad, siis 
tulemite puhul on see juba keerulisem 
ja mõju puhul veelgi keerulisem (vt 
9. selgitus ).45 
Eelarvetoetuse puhul, kus ELi rahaline 
toetus makstakse otse partnerriigi 
eelarvesse, ei ole väljundeid tavaliselt 
võimalik kindlaks teha. Partnerriigi eel -
arve toetab kogu riigi arengustratee -
giat ning ELi eelarvetoetus on seega 
seostatav valitsuse muutunud poliitika 
ja teenustega, mis ei ole tingitud aga 
üksnes eelarvetoetuse programmist, 
vaid ka valitsuse paljudest muudest 
sammudest ja otsustest, teistest välis -
abiprogrammidest [---] ning valitsuse -
ga mitteseotud välistest mõjuritest45. 
Seda kirjeldatakse hästi OECD koosta -
tud põhjalikus eelarvetoetuse hinda -
misraamistikus (vt I lisa ).
46 
Seetõttu, isegi kui tegevuse ja tule -
muste vahel valitsebki selge seos, võib 
olla keeruline (kui mitte võimatu) hin -
nata, milline osa tulemustest tuleneb 
ELi sekkumistest, ning milline teiste 
rahastajate panusest või muudest mõ -
juritest. Eelnevast tulenevalt ei tuleks 
rääkida sellest, kas sekkumine põhjus -
tas tulemuse, vaid pigem sellest, kas 
see panustas tulemuse saavutamisse. 
Lisaks tehnilistele aspektidele puu -
dutab see pigem poliitilist küsimust 
selle kohta, kes saab tulemusi enda 
omaks nimetada. Kui abi osutajaid on 
palju, sealhulgas EL, partnerriigid ja 
muud rahastajad, võib rohkem kui üks 
pool soovida tulemused enda arvele 
kirjutada või negatiivsete tulemuste 
tunnistamisest keelduda.45 OECD hindamisraamistik 
eelarvetoetuse hindamiseks 
(„OECD – DAC Network on 
Development Evaluation – 
Evaluating Budget Support 
Methodological Approach” ), 
lk 11. Vt ka eelarvetoetuse 
tulemeid kirjeldav osa 
leheküljel 12: „Tulemid 
põhinevad valitsuse paljudel 
poliitikatel, strateegiatel ja 
kulutustel [---], asjaomaste 
sidusrühmade reaktsioonil 
avaliku sektori poliitikas 
tehtud muutustele ja 
ressursside ümberjagamisele, 
ning muude väliste faktorite 
mõjul. Seega mõjutab 
eelarvetoetus neid tulemeid 
vaid osaliselt. Eelarvetoetuse 
ja tulemite vahelist 
põhjuslikku seost nõrgestavad 
seega (tugevalt) muud 
mõjurid”.
24 4. Peamised riskivaldkonnad
Näide sellest, kui keeruline on seostada tulemusi ELi sekkumisega
„Kontrollikojal ei ole võimalik hinnata, millises ulatuses ELi eelarvetoetuse programmid Malawis ja Rwandas on 
aidanud kaasa valitsusprogrammide tulemuste saavutamisele, sest seda mõjutavad mitmed keerukad tegurid 
[---]”.46
46 Kontrollikoja eriaruande nr 1/2012, punkt 57.9. selgitus
4.3. Mitut valdkonda 
hõlmavate teemade 
integreerimisest tulenev 
suurem keerulisus
47 
Teatises „Muutuste kava ELi arengu -
poliitika mõju suurendamiseks” (vt 
punkt 18) teeb komisjon ettepaneku, 
mille kohaselt peaks ELi tegevus igas 
partnerriigis keskenduma maksi -
maalselt kolmele valdkonnale. ELi 
sekkumiste suunamine väiksele arvule 
valdkondadele võib suurendada nende 
mõju ja võimendust, ning aidata taga -
da ELi toetuse juhitavus mitte ainult 
partnerriikide, vaid ka komisjoni ja 
selle delegatsioonide jaoks47.
48 
Vastavalt programmitöö perioodi 
2014–2020 mitmeaastaste kavandamis -
dokumentide koostamisele kehtivatele 
ELi juhistele peab valdkondade polii -
tikas arvesse võtma ka üheksat vald -
kondadevahelist teemat (inimõiguste 
edendamine, sooline võrdõiguslikkus, 
demokraatia, hea juhtimistava, laste 
õigused, puuetega inimesed, põlisrah -
vad, keskkonnasäästlikkus ja HIVi/AIDSi 
vastane võitlus)48 (vt 10. selgitus ).47 Euroopa välisteenistuse ja 
komisjoni ühised juhendid 
programmitööks 11. Euroopa 
Arengufondi (EAF) ja 
arengukoostöö 
rahastamisvahendi raames 
perioodil 2014–2020.
48 Vt ka näiteks t arengukoostöö 
rahastamisvahendi määrus 
(EL) nr 233/2014, kus 
sätestatakse, et: „Kõigis 
programmides 
süvalaiendatakse „Euroopa 
konsensuses” kindlaks tehtud 
mitut valdkonda hõlmavad 
küsimused. Lisaks 
süvalaiendatakse vajaduse 
korral konfliktide ennetamine, 
inimväärne töö ja 
kliimamuutuste käsitlemine ” 
(artikkel 3).
25 4. Peamised riskivaldkonnad
49 
Komisjoni varasemates hindamisaru -
annetes mainitakse raskusi inimõigus -
te teema süvalaiendamisel ELi arengu -
abi tegevustes (vt. 11. selgitus ).50 
Mitut valdkonda hõlmavate teemade 
süvalaiendamine ELi sekkumistes võib 
nende prioriseerimise veelgi keeruli -
semaks muuta. Suurem keerukus, mis 
tuleneb mitut valdkonda hõlmavate 
teemade integreerimisest ELi prog -
rammidesse, kujutab endast tulemus -
te saavutamise ja neist aru andmise 
seisukohast täiendavat riski.Joonis 3Sihtvaldkonnad ja mitut valdkonda hõlmavad teemad
Sihtvaldkond nr 3 Sihtvaldkond nr 2
Mitut valdkonda hõlmav
teema nr 2
Mitut valdkonda hõlmav
teema nr 3
Mitut valdkonda hõlmav
teema nr 4
Mitut valdkonda hõlmav
teema nr 5
Mitut valdkonda hõlmav
teema nr 6
Mitut valdkonda hõlmav
teema nr 7
Mitut valdkonda hõlmav
teema nr 8
Mitut valdkonda hõlmav
teema nr 9Sihtvaldkond nr 1
Mitut valdkonda hõlmav
teema nr 1
Mitut valdkonda hõlmavate teemade integreerimine programmi – Kambodža 
näide
Kambodža jaoks koostatud komisjoni mitmeaastane sihtprogramm aastateks 2014–2020 sisaldab kolme 
valdkonda: põllumajandus / loodusvarade haldamine, haridus/oskused ning hea valitsemistava. Sihtprogram -
mis käsitletakse ka mitme mitut valdkonda hõlmava teema süvalaiendamist: sooline võrdõiguslikkus ja naiste 
mõjuvõimu suurendamine, toitumine, keskkond, ning info- ja kommunikatsioonitehnoloogiad.10. selgitus
26 4. Peamised riskivaldkonnad
Raskused mitut valdkonda hõlmavate teemade käsitlemisel – inimõiguste näiteil
„EL on püüdnud liidule olulist inimõiguste teemat programmitöö tasandil veelgi süvalaiendada ning kajastada 
seda piirkondlikes strateegiadokumentides, kahepoolsetes tegevuskavades ja teemaprogrammides. Inim -
õigused ja demokraatia on poliitikadokumentide peamisteks põhimõteteks. Sellegipoolest on märgata, et 
programmide edenedes (st teel üldistest poliitilistest lubadustest poliitikaraamistike, programmitöö, vahen -
dite valiku, summade jagamise ja projektide valikuni) kipub demokraatia ja inimõiguste komponent tähtsust 
kaotama. Tähtsuse vähenemine võtab eri vorme, sealhulgas: i) järjepideva strateegia puudumine probleemi -
de vastu võitlemiseks konkreetsete sekkumiste abil; ii) piiratud vahendid demokraatia ja inimõiguste alaste 
aspektide rahastamiseks teistes olulistes temaatilistes valdkondades; iii) tendents piirduda inimõigustealases 
töös temaatiliste vahenditega.”49
„Euroopa Komisjoni poolt süvalaiendamiseks valitud kuue konkreetse valdkonna analüüs näitab, et inimõigus -
te komponendi tähtsus töötsükli edenedes väheneb [---]. Seda võimendab asjaolu, et süvalaiendamise seireks 
ja edenemise hindamiseks puuduvad ka kõige lihtsamad süsteemid. Tähtsuse vähenemine on seotud partner -
riikide poliitilise vastuseisuga, ent ka ELi tasandi suurte sisemiste puudustega (nt vähene poliitiline mõju ja 
ebajärjepidevad otsused inimõiguste teema tähtsustamisel ELi välistegevuses). ELi raskusi väärtuste ja huvide 
kokkuviimisel on laialdaselt kajastanud ja kritiseerinud nii meedia kui ka kodanikuühiskond. Araabia kevad 
oli häirekell, mis näitas kahe lähenemisviisi (stabiilsus või inimõigused) piire ning võib avada tee inimõiguste 
tõsisemaks süvalaiendamiseks.”50
49 Hinnang Euroopa Liidu naabruspoliitika kahele piirkonnale (ida ja lõuna) antud abile – lõpparuanne, 1. köide, juuni 2013, lk 62.
50 „Euroopa Komisjoni toetus inimõiguste ja põhivabaduste kaitseks (sh solidaarsus represseerimise ohvritega) – temaatiline hindamine”, 
lõpparuanne, 1. köide, detsember 2011, lk 15.11. selgitus
27 4. Peamised riskivaldkonnad
Näide partnerriikide tulemusraamistike puudulikust ühtlustamisest
„[---] tulemushindamise raamistiku näol ei olnud enam kaugeltki tegu valitsuse juhitava harmoniseeritud 
raamistikuga; sellest oli saanud „kõigi arengupartnerite eelistuste ja nõudmiste summa”. [---] valitsuse mõjus 
isevastutus oli kadunud ning tulemushindamise raamistiku hindamisprotsess oli muutunud kohustuslikuks 
protsessiks, mis oli vaja läbi viia selleks, et eelarvetoetuse maksed jätkuksid [---]. Koos isevastutuse ja pühen -
dumise kadumisega on märkimisväärselt suurenenud iga-aastase hindamisprotsessi ja sellega seotud polii -
tilise dialoogi kulud. Sellisel seisukohal olid kõik intervjueeritud sidusrühmad. Kõige selgemini näitab seda 
tulemushindamise raamistikes fikseeritud näitajate arvu pidev suurenemine.”52
52 Tansaaniale antava eelarvetoetuse ühishindamine: kogemused ja soovitused tulevikuks, 1. köide, 2013, punktid 74 ja 75.12. selgitus4.4. Arengupartnerite 
vahendite ja raamistike 
ühtlustamine
4.4.1. Partnerriikide 
tulemusraamistike 
ühtlustamine
51 
Vastavalt kõrgetasemelistel rahvus -
vahelistel foorumitel kokku lepitud 
põhimõtetele peaksid rahastajad (sh 
EL) nii palju kui võimalik toetuma part -
nerriikides kasutatavatele tulemustele 
suunatud aruandluse ja järelevalve 
raamistikele (vt jagu 2.1.2). Eelkõige 
peaksid rahastajad kasutama nii vähe 
kui võimalik täiendavaid raamistikke  
ning mitte nõudma partnerriikidelt  
selliseid tulemusnäitajaid, mis ei 
ole kooskõlas riikide endi riiklike 
arengustrateegiatega51.52 
Komisjoni varasemates hindamisaru -
annetes leiti aga probleeme, mis olid 
seotud rahastajate ja partnerriikide 
raamistike puuduva ühtlustamisega (vt 
12. selgitus ).
53 
Kui partnerriigid peavad täitma 
paljusid eri rahastajate nõutavaid eri 
tasandite aruandlus- ja maksetingimu -
si, võivad need endast kujutada liiga 
rasket koormust, mis mõjub halvasti nii 
abi tõhususele kui ka mõjususele.51 Tulemusliku arengukoostöö 
partnerlust käsitlev Busani 
partnerluskokkulepe.
28 4. Peamised riskivaldkonnad
Näiteid probleemidest, mis tulenevad arengupartnerite kasutatavate vahendite 
puudulikust ühtlustamisest
„ÜRO Arenguprogrammi hinnangul on loodud üle 50 rahvusvahelise avaliku sektori fondi, 45 CO2-turgu ning 
6000 kliimamuutustega seotud rahastamist pakkuvat erakapitali investeerimisfondi, millest igaühel on oma juh -
timisstruktuur. Nagu Maailmapank märgib, ähvardab sellist laadi killustatus vähendada kliimamuutustega seo -
tud rahastamise üldist mõjusust [---]. Komisjon ja liikmesriigid kasutavad kliimamuutustega seotud rahastamise 
jagamisel nii kahe- kui mitmepoolseid kanaleid. 2010. aastal kasutasid nad vähemalt 22 mitmepoolset kanalit.
[---] Kliimafondide paljusust ei ole üritatud vähendada, mis võib põhjustada ebatõhusust, ebapiisavat vastu -
tust ning abi killustatust [---]”53.
53 Eriaruanne nr 17/2013 – „Kliimamuutuste vastu võitlemise ELi poolne rahastamine välisabi kontekstis”, punktid 57, 58 ja 68 ( http://eca.europa.eu ).13. selgitus4.4.2. Arenguabi 
sidusrühmade kasutatavate 
vahendite ühtlustamine
54 
Kontrollikoja varasemates eriaruan -
netes on leitud probleeme, mis olid 
seotud arengupartnerite kasutatavate 
vahendite puuduliku ühtlustamisega 
(vt 13. selgitus ).55 
Arengupartnerite kasutatavate va -
hendite puudulik ühtlustamine võib 
halvasti mõjuda tulemuste alasele 
järelevalvele ning mõjususe ja tõhusu -
se alasele aruandlusele.
4.4.3. Toimetulek 
paralleelsete 
aruandlusstruktuuridega
56 
ELi arengukoostöö raames delegee -
rib Euroopa Komisjon kaudse eelarve 
täitmise puhul eelarve täitmise üles -
andeid ka rahvusvahelistele organi -
satsioonidele54. Nimetatud ülesannete 
puhul rakendatakse aruandluses nii 
asjaomaste rahvusvaheliste organi -
satsioonide aruandlusraamistikke (see 
hõlmab juhtimist, tulemusraamistikke55 
ja välisauditit) kui ka ELi enda auditi ja 
aruandekohustuse alaseid nõudeid.57 
Kontrollikoja varasemates auditites on 
leitud, et koos rahvusvaheliste orga -
nisatsioonidega kaudselt täidetava 
eelarve puhul on paralleelsed aruand -
lusstruktuurid kohati põhjustanud 
lünki aruandluses.54 Finantsmääruse artikkel 58 – 
eelarve täitmise viisid.
55 Vt näiteks ÜRO arengurühma 
tulemuspõhise juhtimise 
käsiraamat, ÜRO 
Rahvastikufondi integreeritud 
tulemusraamistik või ÜRO 
Arenguprogrammi 
arengutulemuste 
kavandamise, järelevalve ja 
hindamise käsiraamat.
29 4. Peamised riskivaldkonnad
Näiteid erinevatest aruandlusstruktuuridest – Ühinenud Rahvaste Organisatsioon
„Kuigi komisjon kontrollib oma ÜRO partnerite finantsjuhtimissüsteeme (kasutades neljal sambal põhinevat ana -
lüüsi), sõltub komisjon kontrollisüsteemide praktilise toimimise ja tulemuste saavutamise kinnitamisel ÜRO rapor -
titest. Auditi läbiviimise ajal ei olnud komisjonil veel õnnestunud saada ÜRO-lt sellega seoses asjakohast teavet.”56
„Komisjon ei saa ÜRO koostatavatest aruannetest küllaldaselt õigeaegset teavet. Suur osa aruannetest esitatakse 
endiselt hilinemisega, nad ei ole küllalt üksikasjalikud või keskenduvad pigem tegevustele kui tulemustele.”57
56 Ülevaatearuanne 2014 „Lüngad, kattuvused ja väljakutsed: ELi aruandekohustuse ja avaliku sektori auditeerimiskorra ülevaade”, 1. selgitus 
(http://eca.europa.eu ).
57 Eriaruanne nr 3/2011 – „ÜRO organisatsioonide kaudu konfliktidest mõjutatud riikides antava ELi abi tõhusus ja mõjusus”, punkt IV  
(http://eca.europa.eu ).14. selgitus
4.5. Puudused hindamisel 
ja tulemustealases 
aruandluses
58 
Tulemustealast järelevalvet, hindamist 
ja auditit käsitlevates õigusaktides 
sätestatakse kaks erinevat ajastamise 
liiki:
a) perioodiline aruandlus : näiteks 
Euroopa Liidu toimimise lepingu 
artikli 318 kohaselt peab komisjon 
esitama igal aastal [---] Euroopa 
Parlamendile ja nõukogule liidu 
rahanduse hindamisaruande, mis 
põhineb eelkõige Euroopa Parla -
mendi ja nõukogu poolt eelarvele 
heakskiidu andmise protseduuri 
raames antud juhiste rakendamise 
tulemustel;b) tegevuspõhine aruandlus : näiteks 
finantsmääruse kohaldamise ees -
kirjade artikli 18 lõikes 3 sätesta -
takse, et selle kindlakstegemiseks, 
kas kõik mitmeaastased program -
mid, mille puhul koondatud vahen -
did ületavad 5 000 000 eurot, olid 
seatud eesmärkidega kooskõlas, 
tuleb saavutatud tulemusi hinnata 
nii tihti, et see võimaldab võtta 
sellisel hindamisel tehtud leidusid 
arvesse mis tahes otsuse tegemisel 
programmi jätkamise, muutmise 
või peatamise kohta. 
59 
Kontrollikoja varasemates auditites 
on kohati leitud, et projektide või 
programmide eesmärkide saavutamist 
ei hinnatud enne nende lõpetamist; 
see õõnestas omakorda nõuet, mille 
kohaselt tuleb tulemuste saavutamist 
regulaarselt hinnata (vt 15. selgitus ).
30 4. Peamised riskivaldkonnad
60 
Kontrollikoda leidis ka puudusi hinda -
miste õigeaegses valmimises – stra -
teegiliste hindamiste tegemine võttis 
tihti kavandatust kauem aega ning 
programmide hindamisi lükati kohati 
edasi või jäeti need pooleli58. Komis -
joni poolt äsja tellitud uuringus leiti 
hindamiste, poliitika määratlemise, 
programmitöö, järelevalve ja tulemus -
tele suunatud juhtimise vahel olulisi 
lünki. Eelkõige leiti, et kasutamata olid 
jäetud võimalused õppida varasema -
test kogemustest, kuna otsustusprot -
sesside käigus ei olnud veel olemas 
hindamiste leide, [---] või kuna leidude 
kättesaadavaks tegemise ajaks oli kon -
tekst juba muutnud59.61 
Puudused tulemustealases aruandlu -
ses ja hindamiste ajastamises võivad 
takistada asjakohaste teadmiste ja 
kogemuste kajastamist aruandluses ja 
otsustusprotsessides.Joonis 4Tegevuse ajaline kulg
Õigusloome- 
protsess
Määratlemine
FormuleerimineJärelkontroll  
(sh hindamine)Kavandamine
Rakendamine
(sh seire ja 
vahehindamine)58 Eriaruanne nr 18/2014 – 
„EuropeAidi hindamisele ja 
tulemustele suunatud 
järelevalve süsteemid”, 
punktid 27–29  
(http://eca.europa.eu ).
59 Uuring EuropeAidi 
strateegilistes hindamistes 
esitatud kogemuste 
ülevõtmisest 
arengupoliitikasse ja selle 
elluviimisesse, lõpparuanne, 
juuni 2014, lk vii.
31 4. Peamised riskivaldkonnad
4.6. Andmete 
konsolideerimine ja 
aruandlus
62 
ELi arengupoliitika tulemuste näitami -
seks tuleb infosüsteemide abil koguda 
ja konsolideerida ELi arengukoostöö 
saavutatud tulemusi ning neid asja -
kohaste aruandlussüsteemide kaudu 
esitleda ja jagada.
63 
Kontrollikoda on oma varasemates 
auditiaruannetes aga leidnud problee -
me seoses EuropeAidi infosüsteemide 
võimekusega koguda tulemustealast 
teavet (vt 16. selgitus ). 2014. aastal 
märkis komisjon, et selleks, et EL 
suudaks tulemuste üle aru anda, tuleks 
andmekogumissüsteeme ja töövahen -
deid veelgi ratsionaliseerida ning edasi 
arendada61.64 
ELi arenguabi ja koostöötegevuse 
alaseid andmeid kasutatakse suure 
arvu aruannete koostamiseks; neist 
peamised on:
a) komisjoni raamatupidamise aasta -
aruanne ning aruanne eelarve hal -
damise ja finantsjuhtimise kohta62;
b) EuropeAidi aasta tegevusaruanne 
ning komisjoni koondaruanne63;
c) OECD arenguabi komiteele 
koostatav iga-aastane aruandlus 
(vastavalt arenguabi komitee 
suunistele)64;
d) rahvusvahelise abi läbipaistvuse 
algatuse (IATI) andmeregistrile 
igakuiselt esitatavad andmed (vas -
tavalt IATI standarditele)65;
e) iga-aastane aruanne liidu rahan -
duse tulemuspõhise hindamise 
kohta66;Näide tulemustest, mida saab hinnata alles pärast asjaomase tegevuse lõpetamist
„19 projektist koosneva valimi mõjususe hindamiseks võrdles kontrollikoda kaasrahastamise kokkulepetes ka -
vandatud eesmärke projektide tegelike tulemustega. Ebapiisavast teabest tingituna ei saanud järgmistel juh -
tumitel tulemusi hinnata: [---] üks suurem projekt oli usaldusfond ning kaasrahastamise kokkuleppes loetletud 
eesmärgid kehtisid fondile kui tervikule ja olid seega rohkem üldist laadi. Kuigi rahastatavate projektide jaoks 
defineeriti täpsemad eesmärgid, puudub selge seos projektide eesmärkide ning kaasrahastamise kokkuleppes 
sätestatud üldiste eesmärkide vahel. Seega saab mõjusust hinnata alles peale fondi enda sulgemist. Auditi 
toimumise ajaks polnud see veel toimunud.”60
60 Eriaruande nr 3/2011 punktid nr 25 ja 27b.15. selgitus
61 SWD(2013) 530 (final), lk 12.
62 Finantsmäärus, eelkõige selle 
artiklid 141 ja 142.
63 Finantsmäärus, eelkõige selle 
artikkel 66.9.
64 „Ühtlustatud statistilise 
aruandluse juhised 
kreeditoride 
teavitussüsteemide jaoks ning 
arenguabi komitee küsimustik 
koos lisadega” –  
viitenr CD/DAC(2013)15/
LÕPLIK , 11.6. 2013;
65 Rahvusvahelise abi 
läbipaistvuse algatuse 
veebisait ( www.iatiregistry.
org).
66 Euroopa Liidu toimimise 
lepingu artikkel 318.
32 4. Peamised riskivaldkonnad
Näiteid puudustest EuropeAidi infosüsteemis
„Komisjon kasutab delegatsioonide ja koostöötalituse vahelise aruandluse aluseks peamiselt välisabi korral -
damise aruannet [---]. Aruannetes kirjeldatakse aga peamiselt tegevusi ja rakendamisel esinenud probleeme. 
Lisaks kattub see teave välissuhete peadirektoraadi ühises infosüsteemis olevaga. Abi tegelikke tulemusi 
kajastatakse aruannetes vähe, olgu see siis läbi delegatsioonide enda hinnangute või pärast abi sekkumiste 
lõpetamist tehtud hindamiste tulemuste esitamise kaudu. [---]”69
„[---] Sarnaselt ei ole CRISi lihtne kasutada mingi kindla poliitika või rahastamisvahendi raames kulutatud 
kogusumma arvutamiseks. Tõepoolest, CRISi paljusid mooduleid ja klassifikaatoreid omavahel ühendavas 
klassifikaatorite nimekirjas on omavahel segamini geograafilised piirkonnad (nt Aasia), rahastamisvahendid 
[---] ja poliitikavaldkonnad (nt toiduga kindlustatuse tagamine).
Kirjeldatud olukorrast tulenevalt on CRISis salvestatud andmete (eelkõige finantsandmete) aruandluse ees -
märkidel konsolideerimine eriti keeruline. Lisaks pärsib see ka CRISi kui aruandlus- ja juhtimistööriista tõhu -
sust ning mõjusust.”70
69 Eriaruanne nr 1/2011 – „Kas komisjonipoolse välisabi korraldamise üleandmine peakorterilt delegatsioonidele on parandanud abi andmist?”, 
punkt 59 ( http://eca.europa.eu ).
70 Eriaruanne nr 5/2012 – „Arenguabiprogrammide teabesüsteem (CRIS)”, punktid 40 ja 41 ( http://eca.europa.eu ).16. selgitus f) iga-aastane aruanne Euroopa Liidu 
arengu- ja välisabipoliitika ning 
selle rakendamise kohta;
g) komisjoni veebisaidi „EU Aid Explo -
rer” regulaarne uuendamine67.65 
Praegu keskendutakse enamikus 
aruannetes tegevustele ning üheski 
neist ei esitata konsolideeritud teavet 
tegevuste abil saavutatud tulemuste 
kohta68. ELi abitegevust puudutavate 
konsolideeritud aruannete ja tegevus -
tega saavutatud tulemusi käsitlevate 
ülevaadete puudumine võib negatiiv -
selt mõjutada nii otsuste tegemist kui 
ka aruandekohustuse täitmist.67 http://tr-aid.jrc.ec.europa.eu
68 Eelkõige iga-aastane aruanne 
liidu rahanduse 
tulemuspõhise hindamise 
kohta ei anna selget ülevaadet 
selle kohta, mil määral on ELile 
seatud peamised eesmärgid 
saavutatud. Vt aruanne liidu 
rahanduse tulemuspõhise 
hindamise kui uue vahendi 
kohta Euroopa Komisjoni 
eelarve täitmisele heakskiidu 
andmise menetluse 
täiustamisel – A7–0068/2014, 
30.1.2014.
33 4. Peamised riskivaldkonnad
Näide andmete puudulikust kvaliteedist
„Üldiselt on komisjoni kasutatud näitajad asjakohaselt keskendunud ÜRO aastatuhande arengueesmärkidele, 
kuigi hariduse kvaliteedinäitajatele pööratakse ebapiisavalt tähelepanu. Siiski ei anna riiklikud haridusalased 
juhtimisinfosüsteemid, millele komisjon toetub, alati piisavat, usaldusväärset ja õigeaegset teavet.”71
71 Eriaruanne nr 12/2010 – „ELi arenguabi põhiharidusele Sahara-taguses Aafrikas ja Lõuna-Aasias”, punkt V ( http://eca.europa.eu ).17 . selgitus4.7. Andmete kvaliteet
66 
Tulemuste järelevalve ja hindamine  
eeldab piisava, usaldusväärse ja 
aja kohastatud teabe kogumist. Abi 
tulemuslikkust käsitlevatel kõrgetase -
melistel foorumitel võetud kohustuste 
kohaselt (vt jagu 2.1.2) peaks andme -
te kogumine (nii palju kui võimalik) 
toetuma partnerriikides kasutatavatele 
tulemustele suunatud aruandluse ja 
järelevalve raamistikele.67 
Kontrollikoja varasemates auditites ja 
komisjoni hindamistes on aga kohati 
leitud, et andmete kogumiseks kasuta -
tud allikad ei taganud tulemuste kohta 
piisavat, usaldusväärset ja ajakohasta -
tud teavet (vt 17. selgitus ). Andmete 
kogumine on kohati kulukas (eriti 
juhul, kui tegu on rahvaloendusega) 
ning seega partnerriigid seda sageli ei 
tee.
68 
Piisava, usaldusväärse ja ajakohastatud 
teabe puudumine võib märkimisväär -
selt vähendada esitatud tulemuste 
kvaliteeti ja usaldusväärsust.
4.8. Eelarve täitmine
69 
Eelnevatel aastatel on valitsenud surve 
ELi arengukoostöö eelarve suurenda -
miseks, eelkõige tulenes see kohustu -
sest suurendada arenguabi nii, et  
2015. aastaks oleks saavutatud amet -
likku arenguabi / kogurahvatulu 
rahvus  vaheliselt kokku lepitud suhtarv 
0,7%72.72 „Aastaks 2015 kohustuvad 
liikmesriigid saavutama 
ametliku arenguabi määraks 
0,7% rahvamajanduse 
kogutulust, kusjuures selle 
künnise juba ületanud 
liikmesriigid kohustuvad seda 
taset hoidma; Euroopa Liiduga 
pärast 2002. aastat ühinenud 
liikmesriigid püüavad aastaks 
2015 tõsta oma ametliku 
arenguabi osakaalu 0,33%ni 
rahvamajanduse kogutulust” – 
vt 16. ja 17. juuni 2015. aasta 
Brüsseli Euroopa Ülemkogu, 
eesistujariigi järeldused – 
viide10 255/1/05 REV 1, 
punkt 27.
34 4. Peamised riskivaldkonnad
70 
Euroopa Liidu toimimise lepingu artik -
lis 317 sätestatakse, et komisjon täidab 
eelarvet kooskõlas finantsmääruste 
sätetega ning võttes arvesse usaldus -
väärse finantsjuhtimise põhimõtteid. 
Finantsmääruse artikli 38 lõikes 3 
sätestatakse, et komisjon peab eelarve 
projektile muu hulgas lisama teavet 
nii eelnenud kui jooksva eelarveaasta 
eelarve täitmise määrade kohta.
71 
Eelarve täitmist võidakse vaadelda 
kui eraldi eesmärki ja nii on see kohati 
esitatud ka komisjoni juhtimiskavades 
(vt 18. selgitus ).
72 
Seetõttu võib tekkida vastuolu: ühest 
küljest tuleb tagada eelarve täitmine, 
kuid teisest küljest tuleb seda teha 
vastavalt usaldusväärse finantsjuhti -
mise põhimõtetele (mõjusus, tõhu -
sus ja säästlikkus)73. Eelarve täitmine 
või mitte  täitmine on palju paremini 
jälgitavad kui vahendite kasutamise 
tulemuslikkuse alal tehtud edusam -
mud. Eelkirjeldatud põhjustel võib 
ilmneda loomulik kalduvus kesken -
duda tulemuste saavutamise asemel 
hoopis eelarve täitmisele – nagu leidis 
kontrollikoda eelarveaasta 2013. eelar -
ve täitmist kajastavas aastaaruandes: 
„ELi vahendite kasutus programmitöö 
perioodil 2007–2013 keskendus pigem 
vahendite kasutamise suutlikkusele 
(raha ärakasutamine) ja nõuetele vasta -
vusele kui heale tulemuslikkusele”74.73 
Eelarve täitmisele kui eesmärgile 
keskendumine võib kahjulikult mõju -
tada usaldusväärset finantsjuhtimist ja 
tulemuste saavutamist.73 „Üks pidev küsimus [---] on, 
kuidas ühitada arengukoostöö 
pikaajalist olemust (mille 
kavandamine eeldab 
mitmeaastast perspektiivi) 
ühe aasta kaupa eraldatavate 
toetussumadega. OECD 
arenguabi komitee paljude 
liikmesriikide valitsuste 
protseduuride kohaselt tuleb 
eelarveaastaks eraldatud 
vahendid sama aasta sees ka 
ära kasutada (või vähemalt 
kulukohustustega siduda ja 
varsti peale seda ka ära 
kasutada). Seetõttu lasub abi 
haldajatel mõnes riigis 
märkimisväärne surve 
vahendid kiiresti 
kulukohustustega siduda ja 
ära kasutada; nii rõhutatakse 
arenguabi valdkonnas 
soovitud tulemite ja tegelike 
tulemuste asemel hoopis 
finantssisendite olulisust.” – vt 
OECD dokument 
„Development Assistance 
Committee – Managing aid: 
practices of DAC Member 
countries”, referents  
DCD/DAC(2004)40.
74 Vt Euroopa Kontrollikoja 
eelarveaasta 2013 
aastaaruande punkt 10.56 
(ELT C 398, 12.11.2014).
35 4. Peamised riskivaldkonnad
Näide eelarve täitmisele seatud eesmärgist
EuropeAidi 2014. aasta juhtimiskavas seatakse Euroopa Arengufondile Aafrikas järgmine eesmärk75: „Eelarve 
täitmise määr – hoida eelarve täitmise kõrget määra, k.a eelarvetoetuse maksete alal”.
EuropeAidi juhtimiskava sisaldab ka lisa (see puudutab muid rahastamisvahendeid peale EAFide) pealkirjaga 
„Usaldusväärne finantsjuhtimine ja Euroopa Komisjoni ressursside mõjus kasutamine”, milles seatakse ka eel -
arve täitmisele mitu näitajat ja sihtarvu.
Näitaja Sihtmäär (2014)
1 Iga-aastase algse finantsprognoosi täitmine: maksed 90–110%
2 Lepingute iga-aastase finantsprognoosi täitmine 90–110%
3 Otsuste iga-aastase finantsprognoosi täitmine 90–110%
75 Juhtimiskava 2014 – arengu ja koostöö peadirektoraat EuropeAid.18. selgitus
4.9. ELi tegevuse muutuv 
kontekst
4.9.1. Riskijuhtimine ja 
rakendusviisi valik
74 
ELi arengukoostöö tegevusi rakenda -
takse paljudes erineva arengutaseme -
ga riikides, mille sotsiaalne, poliitiline 
ja humanitaarne olukord on tihti krii -
tiline, ning julgeolekuolukord kohati 
muutlik. Tegevuse eesmärkide saavu -
tamiseks valitav rakendusviis peaks 
põhinema selle eeldataval võimekusel 
saavutada tegevuse kontekstis tule -
musi, ning seda mõjusalt ja tõhusalt. 
Teistest riskantsema rakendusviisi vali -
kut saab kohati põhjendada ootusega, 
et see saavutab paremaid või kiiremaid 
tulemusi.
36 4. Peamised riskivaldkonnad
75 
Seda olukorda saab hästi kirjeldada 
eelarvetoetuse näitel. Ühest küljest 
saab eelarvetoetust vaadelda kui 
vahendit suurte toetussummade 
andmiseks ettearvatavamal viisil kui 
traditsiooniliste projektide raames; 
samas antakse eelarvetoetust sageli 
riigi rahanduse juhtimise nõrkade 
süsteemidega riikidele. Arvestades, 
et eelarvetoetuse raames eraldatavad 
vahendid liidetakse riigi teiste eel -
arveressurssidega (nn asendatavus), 
ohustavad ka neid riigi rahanduse juh -
timises peituvad samad puudused (sh 
pettuse ja korruptsiooni oht)76. Lisaks 
võib eelarvetoetuse tulemusi ja nende 
jätkusuutlikkust ohustada partnerriigi 
poliitiline ebastabiilsus (nt kui ei pöö -
rata tähelepanu heale valitsemistavale, 
suurtele majandus-, sotsiaalsetele või 
inimõigustealastele probleemidele). 
ELi abi andmise otsuse peaks seega te -
gema juhtumipõhiselt ning seda peab 
toetama oodatavat kasu ja potentsiaal -
seid riske analüüsiv hindamine77.76 
Varasemates auditiaruannetes on 
kontrollikoda kohati leidnud, et raken -
dusviisi valikule ei eelnenud oodatud 
eeliseid käsitlevat sobivat riskianalüüsi 
(vt 19. selgitus ).
77 
Kui oodatud eeliseid ei võrrelda valitud 
rakendusviisiga kaasnevate potent -
siaalsete puudustega, võidakse valida 
väär rakendusviis või kaasneb sellega 
ELi eelarvele ebamõistlikult suur risk.
Näide valitud rakendusviisi puudutava riskianalüüsi puudumisest
„Vaatamata sellele, et komisjon on partneriga rahul, ei tõenda komisjon enne ÜRO organisatsiooniga koos -
tööotsuse tegemist veenvalt, et ta on kaalunud, kas koostöö eelised ületavad selle puudusi. ÜRO organisat -
siooni valimine ei põhine piisavatel tõenditel selle kohta, et kõnealune lähenemisviis on tõhusam ja tulemusli -
kum kui muud abi andmise viisid.”78
78 Kontrollikoja eriaruande nr 15/2009 punkt III.19. selgitus76 Euroopa Kontrollikoja 
eelarveaasta 2011 
aastaaruande punkt 7.10 
(ELT C 344, 12.11.2012).
77 „Tulevane lähenemisviis 
kolmandatele riikidele 
antavale ELi eelarvetoetusele” 
(KOM(2011) 638 (lõplik), 
13. oktoober 2011.
37 4. Peamised riskivaldkonnad
4.9.2. Välised mõjurid
78 
Enamiku ELi arengukoostöö tegevuste 
kavandamise aluseks on eeldus, et 
tulemuste saavutamiseks kulub mitu 
aastast. Selle aja jooksul võivad need 
tegevused aga märkimisväärselt muu -
tuda või mõjutab neid ebastabiilsus:
a) poliitilises või majanduslikus 
kontekstis nii riigi (seda juhtus nt 
Egiptuses79, Kongo Demokraatlikus 
Vabariigis80 ja Palestiinas81) kui ka 
projekti tasandil (vt 20. selgitus );b) arengu kontekstis loodus-
katastroofide kujul (nt Haitil, mille 
pealinnas ja selle ümbruses toimus 
2010. aasta jaanuaris 7,0 palline 
(Richteri skaalal) maavärin82; või
c) ELi abi juhtimis- ja kontrollisüstee -
mides (vt 21. selgitus ).
79 
Ülalkirjeldatud liiki muutused ELi aren -
gukoostöö tegevustes võivad rasken -
dada järjekindlat ja otstarbekat tule -
mustealast järelevalvet ja aruandlust.79 Eriaruanne nr 4/2013.
80 Eriaruanne nr 9/2013.
81 Eriaruanne nr 14/2013.
82 Eriaruanne nr 13/2014 – 
„Haitile pärast maavärinat 
antud ELi rehabilitatsiooniabi” 
(http://eca.europa.eu ).
Näide projekti ebastabiilsest majanduslikust kontekstist
Kambodžas rahastas komisjon ühte projekti, mille eesmärk oli edendada riisiveskites jääkidest energia toot -
mist. Viimastel aastatel on aga Kambodžas tehtud märkimisväärseid investeeringuid suurtesse ja tõhusatesse 
riisiveskitesse, millega on ajavahemikus 2009–2013 kaasnenud tootmisvõimsuste neljakordne suurenemine83. 
Praegu eeldatakse, et enamik riisiveskeid vajab palju võimsamaid ja kallemaid süsteeme kui projekti raames 
algselt plaaniti. Seetõttu on projekti mõned eesmärgid minetanud osa oma tähtsusest ning neid ei ole tõe -
näoliselt võimalik algselt kavandatud kujul saavutada.
83 Maailmapanga teatis kaubanduse arendamise teemal – „Turning Cambodia into a leading rice exporter”, september 2013.20. selgitus
Näide muutustest juhtimis- ja kontrollisüsteemides
1. jaanuaril 2015 viidi komisjoni Ukraina toetusrühm ning naabruspoliitika direktoraat EuropeAidi alluvusest 
üle naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadi struktuuri (peadirektoraadi nimi oli varem 
laienemise peadirektoraat)84. See muudatus mõjutab nii EuropeAidi tulemusraamistiku geograafilist katvust 
kui ka naabruspoliitika tulemuste alast järelevalvet ja aruandlust.
84 Komisjoni 2104. istungi (kolmapäev, 5.11.2014) protokoll, PV(2014) 2104.21. selgitus
38
 5. Järeldused ja soovitused
5.1. Järeldused
80 
Kontrollikoja käesoleva ülevaate põhjal 
leiti ELi rahvusvahelise koostöö ja aren -
gu tulemustele suunatud lähenemisvii -
sis üheksa peamist riskivaldkonda:
a) tulemustega seotud terminoloogia 
ebajärjepidev kasutamine ning 
tegevuste, väljundite, tulemuste 
ja mõju vaheliste selge ja loogilise 
ahela puudumine võib tekitada se -
gadust ning negatiivselt mõjutada 
saavutatud tulemuste hindamist 
(jagu 4.1 ja 4.2);
b) suurem keerukus, mis tuleneb mi -
tut valdkonda hõlmavate teemade 
integreerimisest ELi programmi -
desse, kujutab endast tulemuste 
saavutamise ja neist aru andmi -
se seisukohast täiendavat riski 
(jagu 4.3);
c) arengupartnerite abi osutamise 
vahendite, tulemusraamistike ja 
aruandlusstruktuuride ebapiisava 
ühtlustamisega võib kaasneda 
ebatõhusus ja ebapiisav vastutus 
(jagu 4.4);
d) puudused hindamisel ning tule -
mustealases aruandluses võivad 
takistada asjakohaste teadmiste ja 
kogemuste alase tagasiside kajas -
tamist aruandluses ja otsustusprot -
sessides (jagu 4.5);
e) konsolideeritud aruannete ja 
ELi antud arenguabiga saavuta -
tud tulemusi käsitleva ülevaate 
puudumine võib negatiivselt 
mõjutada nii otsuste tegemist 
kui ka aruande  kohustuse täitmist 
(jagu 4.6);f) piisava, usaldusväärse ja aja -
kohastatud teabe puudumine 
võib märkimisväärselt vähendada 
esitatud tulemuste kvaliteeti ja 
usaldusväärsust (jagu 4.7);
g) eelarve täitmisele kui eesmärgile 
keskendumine võib kahjulikult 
mõjutada usaldusväärset finants -
juhtimist ja tulemuste saavutamist 
(jagu 4.8);
h) arengukoostöö tegevuste kon -
tekstis toimuvad muutused võivad 
kahjustada tulemuste jätkusuut -
likkust ja raskendada saavutatud 
tulemuste hindamist (jagu 4.9);
81 
Kontrollikoja töö näitas, et komisjon 
on neile riskivaldkondadele paljudes 
dokumentides tähelepanu juhtinud. 
Samuti leiti, et valitseb suur huvi ko -
misjoni tegevuse vastu ELi rahvusvahe -
lise arengukoostöö tulemusraamistiku 
käivitamisel.
82 
Sellegipoolest tuleb veel teha tööd 
selle nimel, et ära kasutada komis -
joni algatuste kogu potentsiaal ELi 
arengukoostöö poliitika tulemuste 
parandamiseks.
39 5. Järeldused ja soovitused
5.2. Soovitused
83 
Leitud riskide maandamiseks esitab 
kontrollikoda järgmised soovitused.
1. soovitus  
Parandada terminoloogia 
kasutamiseks ning 
eesmärkide ja näitajate 
sõnastamiseks 
kasutatavaid suuniseid
Komisjon peaks parandama enda suu -
niseid, tagamaks väljundite, tulemite ja 
tulemuste alase terminoloogia järje -
kindla kasutamise ning vajaduse korral 
SMART-eesmärkide ja selgete näita -
jate sõnastamise sekkumiste kõigil 
tasanditel.
2. soovitus  
Luua selge seos tegevuste 
ja nende eesmärgiks 
seatud tulemuste vahel
Sisemiste suuniste, praktiliste töö -
vahendite, projektide määratlemise ja 
järelevalve abil peaks komisjon tagama 
selge seose tegevuste ja nende ees -
märgiks seatud tulemuste vahel (k.a 
mitut valdkonda hõlmavad teemad).3. soovitus  
Parandada tulemuste ja 
omandatud kogemuste 
alaseks aruandluseks 
kasutatavat infosüsteemi
Sekkumiste tulemuste mõjusaks kon -
solideerimiseks ja nendealase aru -
andluse koostamiseks peaks komisjon 
parandama oma infosüsteemi. Lisaks 
tuleks võtta meetmeid, mis võimal -
daksid ammutada komisjoni hindamis -
tegevusest kasulikku teavet, mida 
saaks kasutada vastavate valdkondade 
õigusloomes, programmitöös ja tege -
vuste kavandamisel.
4. soovitus  
Tagada andmete 
kättesaadavus ja kvaliteet
Komisjon peaks kõigi sekkumiste 
puhul hindama andmete kättesaada -
vust ja kvaliteeti, ning püüdma omada 
piisavat, asjakohast, usaldusväärset 
ja ajakohastatud teavet saavutatud 
tulemuste kohta. See peab kajastu -
ma nii komisjoni süsteemides kui ka 
suunistes.
5. soovitus  
Hinnata enne rahastamise 
eraldamist abi 
rakendusviisis sisalduvaid 
riske
Enne rahastamise eraldamist ning 
oodatavaid tulemusi vaagides peaks 
komisjon hindama konkreetses abi 
rakendusviisis sisalduvaid riske.
40 5. Järeldused ja soovitused
III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva 
aruande vastu 17. novembri 2015. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

41
VÄLISED TINGIMUSED, KONTEKST JA TAGASISIDE PROTSESSIDVALITSUSE POLIITIKA JA KULUTUSED (STRATEEGIA)
Valitsuse poliitika ja kulutused – sisendid 
3. Väljundid. Parem 
poliitika, avaliku sektori 
institutsioonide, kulutuste 
ja teenuste paranemine4. Tulemid. 
Toetusesaajate, teenuste 
kasutajate ja ettevõtjate 
positiivne tagasiside 
valitsuse pliitika ja 
teenuste suhtes5. Mõju. Jätkusuutlik 
ja kaasav majandus -
kasv ning vaesuse 
vähendamine1a. Üldise ja valdkondliku 
eelarvetoetuse sisendid 
2a. Otsesed väljundid.  
Välisabi ning liikmesriigi 
eelarve ja poliitikaprotsesside 
vaheline parem suhe
– Eelnevalt kokku lepitud 
eeltingimuste täitmi -
sest sõltuv toetus riigi 
eelarvesse.
– Poliitikadialoog ja 
tulemusnäitajad.
– Suutlikkuse arendamine 
(k.a tehniline abi).–  Läbi riigieelarve liikuva 
välisabi suurem summa ja 
osakaal.
–  Riigi enda otsusega 
kasutatava välisabi suurem 
summa ja osakaal.
–  Välisabi väljamaksete 
parem prognoositavus.
–  Poliitilise dialoogi, eeltingi -
muste ning tehnilise abi /  
suutlikkuse arendamise 
parem koordineerimine, et 
see soodustaks valitsuse 
strateegiate elluviimist.
–  Välisabi kui terviku (sh 
eelarvetoetuse) parem 
ühtlustamine ja sobita -
mine valitsuse poliitika ja 
süsteemidega.
–  Abi osutamise väiksemad 
tehingukulud.–  Parem makroökonoomili -
ne ja eelarvejuhtimine (nt 
maksu-, raha-, kauban -
dus- ja majanduspoliitika).
–  Avaliku sektori pakuta -
vate toodete ja teenuste 
suurem arv ja parem 
kvaliteet.
–  Riigi rahanduse juhtimise 
ja riigihangete paremad 
süsteemid (läbipaistvus, 
maksudistsipliin, järele -
valve, ressursijaotuse ja 
toimimise tõhusus).
–  Avaliku sektori poliitika 
määratlemise ja elluviimi -
se parandamine.
–  Tugevamad avaliku sekto -
ri institutsioonid.
–  Valitsuse ja järelevalve -
organisatsioonide vahe -
lised tugevamad seosed 
(poliitika määratlemine ja 
heakskiitmine, finantsi -
line ja mittefinantsiline 
aruandekohustus ning 
eelarvekontroll).
–  Parem valitsemine (nt 
suurem detsentrali -
seerimine, õigusriigi 
põhimõtete rakendamine, 
inimõigused).–  Avaliku sektori 
pakutavate toodete ja 
teenuste laialdasem 
kasutamine ning 
sellest tulenev suurem 
kasu.
–  Ärisektoripoolne 
suurem usaldus, inves -
teeringute ja tootmise 
suurenemine.
–  Majanduse parem 
konkurentsivõime.
–  Rahvastiku suurem 
usaldus valitsuse 
tegevuse vastu 
(eelkõige puudutab 
see valitsemist, riigi 
rahanduse juhtimist ja 
teenuste osutamist).–  Kiirem jätkusuutlik ja 
kaasav majanduskasv.
–  Rahalise ja mitte -
rahalise vaesuse 
vähendamine.
–  Vaeste inimeste ja 
ebasoodsas olukorras 
olevate elanikkonna -
rühmade (sh naiste) 
võimestamine.
–  Partnerlusraamistikes 
ja prioriteetides 
määratletud muud 
teemad ( nt demo -
kraatia, inimõiguste 
ja keskkonnakaitse 
parandamine ).
 
 
1b. Valitsuse sisendid2b. Valitsuse sisendite  
tingitud muud efektid 
 
- xxxx –  Riigisisesed tulud ja  
riigisisese poliitika sisendid
1c. Muude abiprogrammi -
de sisendid2c. Välisabi tingitud muud 
efektid
- xxxx - xxxx
– Nn sisenemistingimuste muud efektid
– Abi üldine raamistik
–  Olemasolevad õppeprotsessid ja vahendid– Valitsuse võimekus reforme läbi viia
– Poliitilise reformitahte tugevus– Avaliku sektori võimekus
–  Valitsuse teenuste järele valitseva 
nõudluse olemus
–  Siseriikliku aruandekohustuse tugevus– Globaalne majandusareng
– Väliskapitali sissevool
– Reageerimine muutuvatele stiimuliteleLisa LisaPõhjalik hindamisraamistik eelarvetoetuse hindamiseks
Allikas : OECD arenguabi komitee hindamisraamistik eelarvetoetuse hindamiseks („ OECD – DAC Network on Development Evaluation – Evalua -
ting Budget Support Methodological Approach” ).
42
3. Kontrollikoja koostatud ülevaade
22
Kontrollikoja ülevaate laadist tulenevalt sisaldab 
see näiteid, mis on mõnikord seotud mitme aasta 
taguste meetmetega. See kehtib eelkõige mitme -
aastaste kavandamisdokumentidega (strateegia -
dokumendid või sihtprogrammid) seotud näidete 
kohta, mille puhul komisjon soovib juhtida tähele -
panu asjaolule, et ta on süstemaatiliselt lisanud 
näitajaid perioodi 2014–2020 kavandamisdokumen -
tidesse, aga ka eelarvetoetust käsitlevate näidete 
kohta, mille puhul on käsitletud mitut riski eelarve -
toetuse läbivaadatud suuniste vastuvõtmisega 
2012. aastal.
Ühtlasi osutab komisjon vastustele, mille ta esitas 
kõnealustele kontrollikoja eriaruannetele, ning 
käesolevas aruandes esitatud täiendavatele vas -
tustele teatavaid näiteid käsitlevate kontrollikoja 
tähelepanekute kohta, et rõhutada mõnda aspekti, 
mida ta peab eriti oluliseks seoses oma vastusega 
asjaomastele tähelepanekutele.
4. Peamised riskivaldkonnad
26
Komisjon nõustub kontrollikojaga ja on teadlik 
vajadusest tagada kasutatava terminoloogia järjepi -
devus. Komisjoni talituste 26. märtsi 2015. aasta töö -
dokumendis „ELi rahvusvahelise koostöö ja arengu 
tulemuste raamistiku käivitamine” kasutatakse 
terminikooslust „sisendid-väljundid-tulemid-mõju”, 
mis vastab rahvusvaheliselt kasutatavale tulemusi 
käsitlevale terminoloogiale, mille on kehtestanud 
OECD arenguabi komitee ning mis on kooskõlas 
ka perioodi 2014–2020 rahastamisvahendite puhul 
kasutatud terminoloogiaga. Samu termineid kasu -
tati uues tegevusdokumendi vormis (mida kohalda -
takse alates 1. jaanuarist 2015) ja uues tulemustele 
orienteeritud järelevalve käsiraamatus (tulemustele 
orienteeritud järelevalvega seotud ülevaadete ja 
projektide lõpptulemuste kohta aruannete esita -
mise käsiraamat, märts 2015).Kokkuvõte
III
Kontrollikoja ülevaate laadist tulenevalt sisaldab 
see näiteid, mis mõnikord on seotud mitme aasta 
taguste meetmetega. See kehtib eelkõige eel -
arvetoetust käsitlevate näidete kohta, mille puhul 
on käsitletud mitut riski eelarvetoetuse läbivaa -
datud suuniste vastuvõtmisega 2012. aastal (vt 
vastused mitmesugustele selgitustele allpool), 
aga ka mitmeaastaste kavandamisdokumenti -
dega (strateegiadokumendid või sihtprogrammid) 
seotud näidete kohta, mille puhul komisjon soo -
vib juhtida tähelepanu asjaolule, et ta on süste -
maatiliselt lisanud näitajaid perioodi 2014–2020 
kavandamisdokumentidesse.
1. Sissejuhatus
07
Tulemusraamistik on üks vahend tulemuste esi -
tamiseks väljundite ja otseste tulemite tasandil. 
Hindamine annab ülevaate eri tasandi tulemuste 
põhjuslikust loogilisest ahelast kuni mõjuni ja nn 
strateegiliste arengueesmärkide saavutamiseni kas 
riigi või üleilmsel tasandil. Peale selle on käivitatud 
mitu algatust kogu järelevalve- ja hindamissüsteemi 
täiustamiseks, et parandada komisjoni kasutatavat 
tulemustele suunatud lähenemisviisi.
10
Nn MORE raamistikku käsitlevas komisjoni talituste 
töödokumendis kirjeldatakse mitmesuguseid ole -
masolevaid mitmeaastase finantsraamistiku raken -
damise järelevalve-, hindamis- ja aruandlusraamis -
tikke. Selles kirjeldatakse eesmärke ja näitajaid, 
mis on kindlaks määratud õigusaktidega, millega 
kehtestatakse perioodi 2014–2020 rahastamisva -
hendid ning mida on täiendatud 2014. ja 2015. aasta 
eelarvekava käsitlevate avalduste alusel, samuti 
iga-aastastes juhtimiskavades ja iga-aastastes tege -
vusaruannetes sisalduvate järelevalve-, hindamis- ja 
aruandlusvahenditega. Välisabivahendite puhul 
viidatakse selles ka uuele tulemusraamistikule kui 
ühele mitmeaastase finantsraamistiku rakendamise 
järelevalve- ja aruandlusvahendile.Komisjoni  
vastus
Komisjoni vastus 43
29
Komisjon nõustub, et dokumentide mitmekesisus, 
millele kontrollikoda viitas, suurendab ebajärjepide -
vuse riski. Arvestades asjaolu, et dokumendid on 
vastu võetud poliitika kujundamise ning projektide 
ja programmide juhtimistsükli eri etappidel (sh 
programmitöö etapil), toob see paratamatult kaasa 
kohandamise ja täpsema suunamise rakendamise 
käigus.
Komisjon on võtnud meetmeid kontrollikoja 
nimetatud riskide vähendamiseks. Seega vaadati 
riiklikud, piirkondlikud ja temaatilised kavandamis -
dokumendid perioodi 2014–2020 programmide 
koostamisel süstemaatiliselt läbi, et tagada oodata -
vate tulemuste ja näitajate asjakohane kvaliteet (st 
mõõdetavus) ning hallatav arv (vt kavandamisdo -
kumendid aadressil http://eeas.europa.eu/around/
index_et.htm ).
1. jaanuarist 2015 kehtiva tegevusdokumendi vormi 
läbivaatamise ning kvaliteedi tugirühma asjaomaste 
sisedokumentide käimasoleva läbivaatamise 
eesmärk on tagada, et oodatavad tulemused ja 
näitajad on tegevusdokumentides nõuetekohaselt 
kajastatud.
Peale selle töötavad komisjoni talitused järelevalve- 
ja hindamissüsteemi täiustamisega, mis hõlmab 
võimalusi teha vajalikke muudatusi meetmete 
rakendamise käigus ning paindlikkust, mida on vaja 
selliste muudatuste rakendamiseks, et kohaneda 
riikide olukorra ja poliitika muutumisega.
32
Komisjon on võtnud ja võtab jätkuvalt meetmeid 
kontrollikoja nimetatud riskide vähendamiseks. Vt 
komisjoni vastus punktile 29.
4. selgitus
Kooskõlas kontrollikoja eriaruandes nr 14/2013 
esitatud 2. soovitusega tulemusnäitajate väljatööta -
mise kohta koostas komisjon tulemustele suunatud 
raamistiku, mis sisaldab mitut näitajat Palestiina 
omavalitsuse edusammude jälgimiseks reformide 
tegemisel.1. selgitus
EuropeAidi iga-aastases juhtimiskavas järgitakse 
terminoloogiat, mis on ette nähtud komisjoni 
peasekretariaadi ja eelarve peadirektoraadi üld -
juhistega komisjoni peadirektoraatide ja talituste 
juhtimiskavade koostamise kohta.
1. selgituses esitatud näite puhul esinev risk on seo -
tud terminoloogiaga, mida on kasutatud eelmise, 
2014. aasta kevadel lõppenud tulemustele orien -
teeritud järelevalvesüsteemi suhtes kohaldatud 
tulemustele orienteeritud järelevalve käsiraamatus. 
See on asendatud uue tulemustele orienteeritud 
järelevalvesüsteemi ja uue tulemustele orientee -
ritud järelevalve käsiraamatuga, mis võeti kasutu -
sele 2015. aasta kevadel ning mis ei sisalda enam 
kõnealuseid viiteid ja on täielikult kooskõlas rahvus -
vahelise keelekasutusega, mille kohaselt mõiste 
„SMART” viitab eesmärkidele, mitte näitajatele. 
Sellest tulenevalt teeb komisjon muudatused oma 
järgmises eelarve ringkirjas.
Lisaks sellele kavatseb komisjon täpsustada ees -
märke ja näitajaid käsitlevat keelekasutust ja juhi -
seid, mida kasutatakse eelarve ringkirja kontekstis.
Komisjon nõustub, et eesmärgid ja oodatavad 
tulemused peaksid võimalikult suurel määral olema 
täpsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja 
ajaliselt piiritletud, kuid leiab samas, et paljudel juh -
tudel ei ole see hõlpsalt teostatav. Selline olukord 
esineb eelkõige siis, kui oodatavaid tulemusi saab 
mõistlikult mõõta üksnes kvalitatiivselt ning neid ei 
ole võimalik kvantifitseerida, mis muu hulgas kehtib 
laiaulatuslike poliitikavaldkondade või rahastamis -
vahendite puhul.
Nagu on märgitud komisjoni talituste töödokumen -
dis „ELi rahvusvahelise koostöö ja arengu tulemuste 
raamistiku käivitamine” (ELi tulemusraamistik), kes -
kendutakse üldtasandi tulemusraamistikes nende 
laadist tulenevalt kvantitatiivsetele tulemustele. 
Nagu on täpsustatud kontrollikoja viidatud Euro  stati 
suunistes, on ELi tulemusraamistikus sisalduvate 
näitajate kehtestamisel võimalikult suures ulatuses 
järgitud RACER-näitajaid (asjakohased, heakskiide -
tud, usaldusväärsed, lihtsad ja töökindlad näitajad).
Komisjoni vastus 44
Oma vastuses kontrollikoja järeldustele märkis 
komisjon ka järgmist: „Eristada tuleb ühelt poolt 
eelarvetoetusega seotud abikõlblikkuse kritee -
riume, millega nõutakse usaldusäärsusel ja posi -
tiivsel rakendamisel põhinevat terviklikku lähene -
misviisi ja mis on oma laadilt üldised, ning teisalt 
eritingimusi, mis on lisatud erinevatele osamakse -
tele ning mis peavad tõepoolest olema selged ja 
konkreetsed. […] Abiandjad peavad mõistma refor -
mide keerukust ning määrama kindlaks sihid, mis 
on mõistlikumad ja paremini järjestatud. Näiteks 
on edusammud riigi rahanduse juhtimisel mõlemas 
eelarvetoetust saavas riigis [Kõrgõzstanis ja Egiptu -
ses] olnud oodatust aeglasemad. Kuid algselt suures 
osas väliste abiandjate koostatud riigi rahanduse 
juhtimise alased reformikavad olid tõepoolest liiga 
auahned ning nendes hinnati üle kohalikku suut -
likkust neid kavu rakendada. Selle heastamiseks 
vaadati riigi rahanduse juhtimise reformid ja tege -
vuskavad üle, et need oleksid realistlikumad, ning 
anti täiendavat tehnilist abi.”
Selle tagajärjel on asjaomase juhtumi puhul tege -
mist pigem näitega liiga auahnetest eesmärkidest. 
Peale selle tuleb rõhutada, et riigi rahanduse juhti -
mise süsteemi reformimine on pikaajaline protsess. 
Ühe meetme kolmeaastase kestusaja jooksul on 
märgata vaid väga piiratud arvul tulemusi.
Egiptuse juhtum on pigem seotud näitega, kus küsi -
mus ei ole mitte partnerriigi reformitahte eesmär -
gina püstitamises (vt jao 4.1.4 pealkiri), vaid selles, 
et lähtuvalt eelarvetoetuse 2012. aasta suunistest on 
väljamakse eeltingimuseks sellised olulised elemen -
did nagu inimõigused.
Vastavalt nõukogu 2013. aasta augusti / 2014. aasta 
veebruari järeldustele ja kontrollikoja soovitus -
tele on komisjon suunanud oma abi sotsiaal -
majanduslikeks sekkumisteks ja kodanikuühiskonna 
toetamiseks.
Egiptuses ei ole rakendatud uusi eelarvetoetuse 
meetmeid alates 2011. aastast ning viie käimasoleva 
eelarvetoetuse meetme raames ei ole tehtud eel -
arvetoetuse makseid alates 2012. aastast.Tulemustele suunatud raamistikus, mis töötati välja 
koostöös Maailmapanga ja ELi liikmesriikidega 
kohaliku arengu ELi strateegia raamistikus, lepiti 
Palestiina omavalitsusega kokku 25. märtsil 2015 
allkirjastatud vastastikuse mõistmise memorandu -
miga. Katseetapiga hõlmatud valdkondade hulka 
kuuluvad makromajanduslikud / eelarvenäitajad, 
riigi rahanduse juhtimine, avaliku halduse reform 
(sh mittetöötavate Gaza sektori ametnike töötu -
ru le tagasitoomisele suunatud meetmed), haridus, 
tervishoid ja sotsiaalkaitse. Katseetappi hinnatakse 
2015. aasta lõpus / 2016. aasta alguses ja järgmiseks 
etapiks võidakse lisada täiendavaid valdkondi. Eel -
kirjeldatu kinnitab, et kooskõlas ENPI määrusega on 
näitajad kehtestatud.
5. selgitus
Komisjon käsitab seda juhtumit näitena olukorrast, 
kus tal tuli lõpuks kohandada arusaamist asja -
omasest näitajast konkreetse kohaliku konteksti 
asjaoludega ning vastavalt sellele nõustuda näitaja 
sihtväärtuse kohandamisega. See näide tõendab, 
kui oluline on sellistele olukordadele pidevalt 
tähelepanu pöörata, ent ei ole seotud riskiga, mida 
komisjon suudab ohjata muul viisil.
38
Institutsioonide reformimine on pikaajaline ja 
keeruline protsess, mille puhul partnerriigi valitsuse 
toetamine järkjärguliste edusammude tegemisel 
võib olla jätkusuutlikum kui projektide kiire lõpule -
viimine. Vt vastus 6. selgitusele.
6. selgitus
Komisjon märgib, et valdavalt tehti nimetatud mak -
sed (2008. aasta juunis, 2010. aasta detsembris ja 
2011. aasta juulis) enne uut eelarvetoetuse poliitikat, 
millega kehtestati toetuskõlblikkuskriteeriumide, 
eelkõige riigi rahanduse juhtimise kriteeriumi palju 
rangem hindamine. Selles näites kirjeldatud riski 
vähendatakse eelarvetoetuse 2012. aasta suunis -
tega alates nende kohaldamise algusest.
Komisjoni vastus 45
46
ELi panus riigi arenguga seotud tulemustesse 
esitatakse riigi tulemustena, mida toetati, seega 
on valitud panustamisel põhinev lähenemisviis (vt 
komisjoni talituste 2015. aasta märtsi töödokument 
„ELi rahvusvahelise koostöö ja arengu tulemuste 
raamistiku käivitamine”). Sellise panuse saab 
kvantifitseerida kahe meetodi abil, mida rahastajad 
praegu kasutavad:
– nn üldmeetod, mille puhul esitatakse kõik (või 
üldised) tulemused, mille EL saavutas koos teis -
tega (nagu partnerriigi valitsus ja teised rahas -
tajad), mitte need tulemused, mis on seotud ELi 
osaga asjaomastes rahalistes vahendites;
– nn proportsionaalne meetod, mille puhul 
tulemuste esitamise alus on ELi osakaal kogu 
rahastamises. Selle lähenemisviisi kohaselt 
arvutatakse projektide ja programmide tulemu -
sed proportsionaalse osana, mis on võrdne ELi 
antud rahaliste sisendite tasemega. Selle lähe -
nemisviisi puhul järgitakse aruandluses kaudselt 
asjaomaste eraldatud rahaliste vahendite ja 
saavutatud tulemuste otsest põhjuslikku seost.
Koondtasandil, nagu uue tulemusraamistiku põhjal 
toimuva aruandluse puhul, on vaja valida üks mee -
tod. Kuna üksikasjalik eelarveteave sisendite kohta 
ei ole teiste, sealhulgas partnerriikide valitsuste 
käest alati hõlpsalt kättesaadav, et võimaldada pro -
portsionaalsete tulemuste arvutamist, on komisjon 
valinud üldmeetodil põhineva aruandluse, sest 
praegu on see ainus realistlik võimalus koondtule -
muste esitamiseks. Nagu on täpsustatud komisjoni 
talituste 2015. aasta märtsi töödokumendis, on üld -
meetod asjakohasem ka abi tõhususe seisukohast, 
kuna sellega pööratakse suurt tähelepanu riikide 
isevastutusele.7 . selgitus. Teine lõik
Eelarvetoetuse meetmed Malawis ja Rwandas said 
alguse enne 2010. aastat ja valdavalt eelnesid need 
uuele eelarvetoetuse poliitikale, millega kehtestati 
palju rangem lähenemisviis ELi rahastatud meetme 
ning riigi poliitika vahelise seose selgitamisele.
Selles näites kirjeldatud riski vähendatakse eelarve -
toetuse 2012. aasta suunistega alates nende kohal -
damise algusest.
8. selgitus
Tegemist oli erakorraliste suunatud eelarvetoetuse 
meetmetega, et võimaldada riigi makromajandus -
likku stabiliseerimist, mille üldeesmärk oli toetada 
Kongo Demokraatlikku Vabariiki majandus- ja 
toidukriisis, ning sellest tulenevalt peab tulemuste 
analüüsi vaatlema selles kontekstis.
Rahastamislepingus oli tõepoolest mainitud riigi 
rahanduse reformi kava, millele kontrollikoda 
osutab, ja selle kehtestamine oli üks vahe-eesmärke 
edusammude mõõtmisel.
Ka kindlasummaliste osamaksete suhtes kehtivad 
toetuskõlblikkuskriteeriumid, st need on seotud 
tulemuslikkusega. Seepärast olid maksetingimused 
seotud eesmärkidega, mille hulka kuulus riigi rahan -
duse juhtimise parandamine.
Komisjoni vastus 46
60
Komisjon on juba astunud samme hindamise 
parandamiseks:
– koostades ja andes välja dokumendi „Euroopa 
Liidu arengukoostöö hindamise poliitika” (2014);
– parandades projektide ja programmide hinda -
mise kavandamise, rakendamise ja järelevalve 
kvaliteeti (tegevus kestab);
– suurendades juhtkonna strateegilises hindami -
ses osalemist juba algetapis (tegevus kestab) ja
– kohaldades põhimõtet „kõigepealt hinda” vasta -
valt teatisele COM(2013) 686 (final).
15. selgitus
Komisjon ei leia, et selle näite puhul oleks tegemist 
juhtumiga, kus tulemuste esitamine või hindamine 
oleks nõrk seoses meetme kui tervikuga, mille tõhu -
sust saab selle olemuse tõttu hinnata alles kõikide 
elementide või allprojektide rakendamise lõpus või 
pärast selle lõppu.
65
Komisjon annab 2015. aastal välja oma esimese kon -
solideeritud aruande ELi rahvusvahelise koostöö ja 
arengupoliitika raames antud abi tulemuste kohta. 
See esitatakse aastaaruannet täiendava aruande 
vormis.
16. selgitus. Kolmas lõik
Täiustatud järelevalve- ja aruandlussüsteemid ning 
tegevusteabe haldussüsteemi rakendamine (mis 
asendab ka CRISi) parandab oluliselt EuropeAidi 
aruandlusega seotud infosüsteemide kasutamist, 
eelkõige tulemuste esitamist.9. selgitus
Kuigi üldiselt saab hinnata, kas riigi poliitika, mida 
eelarvetoetuse programmiga toetati, on panusta -
nud teatavate täpselt määratletud tulemuste saavu -
tamisse riigi tasandil, ei ole võimalik seostada tule -
muste konkreetset osa ELi rahaliste vahenditega.
11. selgitus
11. selgituses esitatud näide rõhutab pigem inim -
õiguste teema ebapiisavat integreerimist program -
midesse kui mitut valdkonda hõlmavate teemade 
integreerimisest tingitud suuremaid raskusi või 
sellest tulenevaid lisariske eesmärkide ja näitajate 
asjakohasel määratlemisel ning seotud tulemuste 
mõõtmisel.
14. selgitus. Teine lõik
2015. aastal kehtestas komisjon ELi rakenduspartne -
ritepoolse tulemuste esitamise suhtes erisätted hal -
duslepingu (mis hõlmab rakenduspartnerina Maa -
ilmapanka) üldtingimustes ja nn PAGODA lepingu 
(mis hõlmab kõiki organisatsioone, mille puhul on 
sambaid hinnatud, sealhulgas ÜRO allasutusi) üld -
tingimustes. See peaks tagama tulemusi käsitlevate 
andmete parema kättesaadavuse ELi rakenduspart -
nerite edastatud edu- ja lõpparuannetes.
59
Asjaolu, et teatavatel juhtudel saab projekti või 
programmi laadi tõttu tulemused kindlaks teha ja 
neist aru anda alles projekti või programmi lõpus 
ning et seepärast ei ole võimalik nende saavutamist 
regulaarselt hinnata, ei tähenda tingimata, et selle 
tagajärjel oleks tulemusi käsitlev aruandlus nõrk. 
Sellistel juhtudel saab kindlaks määrata vahe-ees -
märgid või võrdlusnäitajad, mis aitavad jälgida, kas 
projekt või programm edeneb piisavalt hästi, et 
tulemusi oleks võimalik tõhusalt saavutada.
Komisjoni vastus 47
75
Eelarvetoetuse programmide puhul on komisjon 
välja töötanud riskijuhtimise raamistiku peamiste 
riskide kindlakstegemiseks ja maandamiseks. 
Riskijuhtimise raamistikku võetakse otsustamis -
protsessis arvesse, eeskätt eelarvetoetuse juhtimis -
komitee kaudu toimuva tõhusama juhtimise teel. 
See toetab süstemaatiliselt strateegilise tasandi 
poliitilist dialoogi partnerriikidega, muu hulgas 
põhiküsimustele keskendumise kaudu. Riskijuhti -
mise raamistikku kasutatakse selleks, et tasakaa -
lustada tegevusdokumendis kindlaks määratud 
oodatav kasu kindlakstehtud riskidega, ja soovitada 
maandamismeetmeid.
Siseanalüüs (eelarvetoetuse 2013. ja 2014. aasta aru -
anne) näitab, et ELi eelarvetoetust saavates riikides 
on riigi rahanduse juhtimine eelarvetoetust mitte 
hõlmava abi saajatega võrreldes selgelt parem ja 
paraneb jätkuvalt.
Selles näites kirjeldatud riski vähendatakse eelarve -
toetuse 2012. aasta suunistega alates nende kohal -
damise algusest.
19. selgitus
2015. aastal otsustas komisjon kiirendada selle hin -
damist, kas teha rahvusvahelise organisatsiooniga 
rakenduspartnerina koostööd või mitte, hinnates 
iga juhtumit eraldi.
20. selgitus
Komisjon tunnistab, et poliitilise ja majandusliku 
konteksti muutumine kujutab endast saavutata -
vate tulemuste seisukohast riski. Seda liiki riskide 
tõttu ongi konteksti analüüsimine oluline osa 
tavapärases projektide ja programmide kindlaks -
tegemise ja koostamise protsessis, mida komisjoni 
talitused ja ELi delegatsioonid kohaldavad nende 
ettevalmistamisel.17 . selgitus
Andmete kogumise ja haldamise süsteemide puu -
dused riikides, millele EL abi annab, on asjaomaste 
riikide arengustaatusega olemuslikult kaasnev tegur 
ja pidev mureküsimus kõikide rahastajate jaoks. 
Seda probleemi saab jätkusuutlikult lahendada 
ainult asjakohaste riiklike statistikasüsteemide üles -
ehitamise teel. EL maandab seda riskitegurit vald -
kondliku ja muul eesmärgil antava toetuse osana. 
Piisavalt saab sellega tegelda aga ainult siis, kui riik 
ja rahastajate kogukond teevad selleks pidevaid 
kollektiivseid jõupingutusi.
72
Mitmeaastase finantsraamistikuga 2014–2020 keh -
testatakse mitu uut elementi eelkõige kuluprogram -
mide tulemuslikkuse edendamiseks. Sellest lähtub 
eelarve ja personali eest vastutava asepresidendi 
Kristalina Georgieva juhitav komisjoni algatus, mille 
eesmärk on minna kulutamiselt üle tulemustele 
keskenduvale ELi eelarvele. Sellega soovitakse luua 
tingimused eelarve tulemuslikkuse täiendavaks 
tugevdamiseks nii programmide tulemuste kui ka 
vahendite usaldusväärse finantsjuhtimise seisuko -
hast, järgides terviklikku tasakaalustatud lähenemis -
viisi. Sellega püütakse vähendada riski, et eelarve 
täitmisele keskendudes seatakse ohtu programmide 
tulemuste saavutamine; muu hulgas hõlmab see 
kuluvaldkondi ja meetodeid, millega saavutada ELi 
eelarve puhul maksimaalseid tulemusi, ning rangete 
kulutõhususe kontrollide rakendamist nõuetele 
vastavuse parandamiseks.
73
Komisjon tegeleb selle riskiga mitmeaastase prog -
rammitöö, individuaalsete meetmete rakendamise 
24-kuulise kavandamise ja sisemise kvaliteedi 
tugirühma protsessi kaudu. Seda tegevust toetavad 
lisameetmed, nagu tulevane ELi tulemusraamistik. 
Vt ka vastus punktile 29.
Komisjoni vastus 48
5. Järeldused ja soovitused
80 a)
Komisjoni talitused on juba mitmel tasandil teinud 
jõupingutusi järjepideva terminoloogia tagamise 
nimel – 2013. aasta suunised valdkondlike näitajate 
kohta, tegevusdokumendi vorm ja seotud suunised, 
mida kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2015, samuti 
uus rahvusvahelise koostöö ja arengu tulemusraa -
mistik ning seotud juhised ja suunised tulemusraa -
mistiku põhjal aruannete esitamiseks.
Peale selle tegelevad komisjoni talitused sisemise 
kvaliteeditagamise toetamise tugevdamisega 
seoses individuaalsete tegevusdokumentide kõne -
aluste aspektidega, mida komisjon peab oluliseks 
nii rakendamise, tulemuslikkuse, tulemuste järe -
levalve ja aruandluse kui ka tegevuste hindamise 
jaoks.
Samuti on need kooskõlas terminoloogiaga, mida 
kasutatakse alusmäärustes, mis moodustavad ELi 
välisabi õigusraamistiku.
Komisjon nõustub, et „selge ja loogilise ahela” 
loomine sisendist kuni mõjuni on projekti tasandil 
äärmiselt oluline. Seda põhimõtet tugevdati tege -
vusdokumendi vormi kehtestamisega 1. jaanuaril 
2015. Selge ja loogilise ahela loomine strateegilisel 
või poliitika tasandil ei kajasta aga arengutegevuse 
konteksti keerukust. Lineaarse loogilise raamistiku 
kasutamine sellisel strateegilisel / poliitika tasandil 
on rahvusvahelise tasandi hindamistegevuse vald -
konnas üha keerulisem.
80 b)
Mitut valdkonda hõlmavate teemade integreeri -
misega kaasneb tõepoolest teatavaid probleeme 
seoses tegevuste konkreetsete eesmärkide ja tule -
muste nõuetekohase sõnastamise ning vastavate 
andmete kogumisega, mis võimaldaksid teha nende 
üle järelevalvet.Abi kontekstis esinevate ettenägematute muutus -
tega kohanemiseks on rakendusetapis vaja teatavat 
paindlikkust. See tagati asjaomaste eeskirjade ja 
menetluste lihtsustamisega 2014. aasta juulis. Kõne -
alused lihtsustamismeetmed hõlmasid näitajate 
kasutamise muutmist, mis võimaldab võtta arvesse 
konkreetsete prioriteetide või andmete kogumise ja 
kättesaadavusega seotud muudatusi.
Ei saa aga välistada, et projekti algseid eesmärke 
ei ole võimalik saavutada ning sel juhul tuleb neid 
muutuva olukorra ja kontekstiga kohandada.
21. selgitus
2015. aasta jaanuaris tehtud ümberkorraldus ei 
mõjuta eesmärkide kindlaksmääramist ega seotud 
tulemuste saavutamist konkreetsete meetmete 
raames.
Olenemata oma halduskorraldusest ja vastavalt 
Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendiga hõl -
matud riike käsitlevale ühisele rakendusmäärusele 
(eelkõige artiklid 12 ja 13) täidab komisjon kohus -
tust teha projektide rakendamise üle järelevalvet 
ning anda sellest aru liikmesriikidele, Euroopa Parla -
mendile ja muudele ELi institutsioonidele.
Kooskõlas nõukogu 26. mai 2015. aasta järeldus -
tega nr 9145/15 esitab komisjon tulemusraamistiku 
põhjal aruandeid ka Euroopa naabruses asuvate 
riikide kohta. Uue tulemustele orienteeritud järele -
valvesüsteemi raames on kehtestatud ka erivahend, 
mis toetab aruannete esitamist projektide lõpp -
tulemuste kohta ja aitab konsolideerida projekti 
lõpptulemusi käsitlevaid andmeid, mis on eelkõige 
seotud kokkulepitud tulemusraamistikul põhine -
vate näitajatega.
Seoses hindamisega on naabruspoliitika ja laiene -
misläbirääkimiste peadirektoraadil oma hindamis -
üksus, mis tegeleb alates 2015. aastast nii naabrus -
poliitikaga hõlmatud kui ka laienemisprotsessis 
osalevate piirkondadega.
Komisjoni vastus 49
Need kõik on kooskõlas alusmäärustes kasutatud 
terminoloogiaga.
Peale selle tegelevad komisjoni talitused sisemise 
kvaliteeditagamise osana toetuse tugevdamisega 
seoses individuaalsete tegevusdokumentide kõne -
aluste aspektidega ning jätkavad ka täiustuste tege -
mist oma üldsuunistes, mis käsitlevad projektide ja 
programmide juhtimist ning töötajate koolitusmoo -
duleid selles valdkonnas.
2. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus.
Komisjon on viimased kaks aastat tegelnud mitme -
suguste meetmete ettevalmistamisega oma vasta -
vate süsteemide, suuniste ja protsesside tugevdami -
seks. Vt ka vastus 1. soovitusele.
Komisjon on nõus (vt vastus punkti 80 alapunk -
tile a), et „selge ja loogilise ahela” loomine sisendist 
kuni mõjuni on projekti tasandil äärmiselt oluline.
3. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus.
Komisjon tegeleb kogu järelevalve- ja hindamis -
süsteemi parandamisega, millega suurendatakse 
ka komisjoni suutlikkust teha kindlaks saadud 
kogemused (vt ka komisjoni vastused kontrollikoja 
eriaruandele nr 18/2014).
Konkreetsemalt infosüsteemi puhul on komisjon 
seni võetud meetmetega loonud esialgse süs -
teemi, millega tagatakse konsolideeritud tulemuste 
esitamine komisjoni esimeses tulemusi käsitlevas 
aruandes 2015. aastal ning millele järgneb komisjoni 
uue tegevusteabe süsteemi esimeste moodulite 
väljatöötamine, mis hõlmavad kavade kohaselt ka 
tulemusi käsitlevaid aruandeid.80 c)
Ebatõhususe ja ebapiisava vastutuse risk, millele 
kontrollikoda juhib tähelepanu, paistab olevat kõige 
ilmsem riikide tasandil. See näitab, kui tähtis on see, 
et rahastajad järgiksid eelistatud lähenemisviisina 
riigi süsteemi / poliitikat / tulemusraamistikku, 
võrreldes üksnes ühtlustamisega rahastajate vahel, 
nagu kontrollikoda osutas juba punkti 17 alapunkti -
des a ja b.
Seda lähenemisviisi kohaldades on komisjon juba 
teinud perioodi 2014–2020 mitmeaastase prog -
rammitöö kontekstis olulisi jõupingutusi selleks, 
et järgida võimalikult ulatuslikult riikide poliitikat 
ja raamistikke kooskõlas Busanis võetud abi tule -
muslikkust käsitlevate kohustustega. Sellest lähe -
nemisviisist on komisjon juhindunud ka üldtasandi 
uue tulemusraamistiku loomisel. Riikide tasandil 
pooldab komisjon koos teiste rahastajatega selliste 
tulemusraamistike koostamist, mille eest riikidel 
on isevastutus, ja käsitab ühist programmitööd 
ELi liikmesriikidega ühe võimalusena kõnealuseid 
raamistikke edendada.
80 h)
Tegevuste kontekstis toimuvad muutused võivad 
kaasa tuua kasutatud näitajate või näitajate algsete 
sihtväärtuste muutumise.
1. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus ja on juba teinud 
jõupingutusi järjepideva terminoloogia tagamise 
nimel – 2013. aasta suunised valdkondlike näitajate 
kohta, tegevusdokumendi vorm ja seotud suunised, 
mida kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2015, samuti 
uus rahvusvahelise koostöö ja arengu tulemusraa -
mistik ning seotud juhised ja suunised tulemusraa -
mistiku põhjal aruannete esitamiseks.
Komisjoni vastus 50
Uue süsteemi ootuses ja kooskõlas ka ühe soovi -
tusega, mille kontrollikoda esitas oma eriaruandes 
nr 18/2014 hindamise ja tulemustele suunatud 
järelevalve kohta, on komisjon hindamisega seotud 
spetsiaalse infomooduli väljatöötamise lõppetapis; 
seda kavatsetakse hakata tootma 2016. aasta esi -
mesel poolel ning see parandab järk-järgult komis -
joni suutlikkust teha mitmesugustel asjakohastel 
eesmärkidel kindlaks saadud kogemused.
4. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon on juba 
suurendanud vastavaid jõupingutusi, nagu on täp -
sustatud tema vastuses 1. soovitusele.
5. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus.
See soovitus viiakse ellu teatava tegevusega 
kaasnevate riskide üldise hindamise osana (nt 
konkreetse rakendusviisi valik; vt ka alates 1. jaa -
nuarist 2015 kohaldatava tegevusdokumendi vormi 
2. jaotis „Riskid ja eeldused”).
Eelarvetoetuse programmide puhul on komisjon 
välja töötanud riskijuhtimise raamistiku peamiste 
riskide kindlakstegemiseks ja maandamiseks. Riski -
juhtimise raamistikku võetakse otsustamisprotsessis 
arvesse, eeskätt eelarvetoetuse juhtimiskomitee 
kaudu toimuva tõhusama juhtimise teel. See toetab 
süstemaatiliselt strateegilise tasandi poliitilist 
dialoogi partnerriikidega. Riskijuhtimise raamis -
tikku kasutatakse selleks, et hinnata oodatava kasu 
tasakaalu, mis tuleb kavandatava tegevuse puhul 
tagada, teha kindlaks riskid ja soovitada meetmeid 
nende maandamiseks.
Siseanalüüs (eelarvetoetuse 2013. ja 2014. aasta aru -
anne) näitab, et ELi eelarvetoetust saavates riikides 
on riigi rahanduse juhtimine eelarvetoetust mitte 
hõlmava abi saajatega võrreldes selgelt parem ja 
paraneb jätkuvalt.
2015. aastal otsustas komisjon kiirendada selle hin -
damist, kas teha rahvusvahelise organisatsiooniga 
rakenduspartnerina koostööd või mitte, hinnates 
iga juhtumit eraldi.
KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplarid:  
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),  
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)  
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).
Kontrollikoja käesolevas ülevaates määratleti ELi 
rahvusvahelise koostöö ja arengu tulemustele suunatud lähenemisviisis üheksa peamist riskivaldkonda.
Kontrollikoda leidis, et komisjon on need riskivaldkonnad 
ka ise õigesti määratlenud. Ülevaade näitas ka huvi 
komisjoni algatuste vastu, mille eesmärk on ELi arengukoostöö poliitika tulemuste parandamine.Ometi tuleb veel teha tööd selle nimel, et ära kasutada 
komisjoni algatuste kogu potentsiaal. Selleks esitas 
kontrollikoda komisjonile mitu soovitust.
EUROOPA
KONTROLLIKODA