[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 24.1.2007

SEK(2007) 85

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud dokumendile: KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

Halduskoormuse vähendamise tegevusprogramm Euroopa Liidus Mõju hindamise kokkuvõte [KOM(2007) 23 lõplik SEK(2007) 84]

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Dokumendile „Halduskoormuse vähendamise tegevusprogramm Euroopa Liidus”lisatud mõju hindamine

Kommenteeritud kokkuvõte

Majanduskasvu ja tööhõivet käsitleva Lissaboni strateegia peamine eesmärk on tõsta ELi rahvusvahelist konkurentsivõimet. Paremat õiguslikku reguleerimist peeti parimaks vahendiks selle eesmärgi saavutamiseks. Halduskoormuse ehk bürokraatia ja liigsete asjaajamiskulude vähendamine on üks olulisim komponent parema ettevõtluskeskkonna loomisel nii, et ei vähendata praegusi ega kahjustata uusi poliitilisi eesmärke keskkonna- ja tarbijakaitse ning tervishoiu valdkonnas. Käesolev mõju hindamine on lisatud komisjoni teatisele Halduskoormuse vähendamise tegevusprogramm Euroopa Liidus. Mõju hindamise eesmärk on määratleda halduskoormuse vähendamise kõige tõhusamad ja tulemuslikumad viisid. Käesolevas mõju hindamises ei analüüsita üksikute halduskoormuse vähendamise meetmete mõju. Selline analüüs tuleb vajadusel teha üksikjuhtumi põhiselt.

Madalate palkadega majandused Aasias ja mujal pakuvad järjest tihedamat konkurentsi, millele vastamiseks on vaja tõsta konkurentsivõimet ja tootlikkust ning suurendada kõrge lisandväärtusega toodangut. Üks võimalus konkurentsivõime tõstmiseks on parandada ettevõtluskeskkonna reguleerimist. Paljud halduskoormusega seotud kohustused on väga olulised ning ametiasutused vajavad neid poliitika edukaks elluviimiseks ja/või teabe kogumiseks.

Siiski on halduskoormusega seotud kohustustele loomuomane, et nende esmane, otsene mõju äritegevusele on negatiivne, sest töötajad kulutavad aega vormide täitmiseks, selmet anda oma panus firma toodangu suurendamisse. Majandusele tekib probleem siis, kui kohustusi rakendatakse ebaefektiivselt või on need muutunud ülearusteks, kuid neid ei ole tühistatud, mistõttu kohustused segavad äritegevust. Tegevusprogrammis käsitletakse just selliseid kohustusi.

Madalmaade keskplaneerimisbüroo tehtud uuringust selgub, et halduskoormuse osakaal SKTst varieerub 6,8% Kreekas, Ungaris ja Balti riikides kuni 1,5% Ühendkuningriigis ja Rootsis. Halduskoormuse tase ei ole üldiselt üldsegi madalam suurema SKTga riikides. Veelgi enam, riikide puhul, mille õigusaktid on suhteliselt ühtlustatud, tekitavad need erinevused küsimusi õigusaktide ebaefektiivsuse ja rakendamise teemal.

Praegune halduskoormus tuleneb ELi, riigi ja piirkondliku tasandi õigusaktidest ning seetõttu tuleb sellega vähemalt osaliselt ja võimalusi arvestades tegelda ühenduse tasandil.

Halduskoormuse vähendamise peamine eesmärk on tõsta ELi konkurentsivõimet, luues parema õiguskeskkonna, kuid säilitades samas kodanike ja keskkonna kaitse. Eesmärk soovitakse saavutada nii, et komisjon koostöös liikmesriikide ja muude seadusandjatega vähendab halduskoormust 25% võrra viie aasta jooksul ehk aastaks 2012. Kuna halduskoormuse vähendamiseks kasutatavad ressursid on piiratud (20 miljonit eurot), siis on eesmärgiks ka tõhusus ja kulutasuvus.

Halduskoormus vähendamise eesmärk ei hõlma selliste aruannete ja teabe esitamise kohustust, mis annavad kasulikku ja olulist informatsiooni poliitikakujundajatele ja kolmandatele isikutele. Pigem üritatakse leida nõuded, mis on vananenud või võimalused, kuidas kohustuslikult esitatavate andmete kasutajad saaksid tõhusamalt vajalikku teavet.

Mõju hindamises esitatakse tõendeid liikmesriikide kogemuse põhjal, kes on oma halduskoormuse mõõtmised juba lõpule viinud (Taani, Madalmaad, Ühendkuningriik ja Tšehhi Vabariik), ja majandusmudelite põhjal, mille alusel arvatakse, et halduskoormuse vähendamine 25% võrra annab märkimisväärseid tulemusi SKT ja tööhõive seisukohast. Erinevatel majandusmudelitel põhinevad uuringud viitavad sellele, et halduskoormuse 25% vähendamine tõstab SKT 1,4–1,8%. Kui arvestati tööhõive uuringuid, jõuti seisukohale, et mõju tööhõivele on positiivne, kuni lastakse konkurentsil tiheneda.

Gelauff ja Lejour (2006)[1] on välja arvutanud, et halduskoormuse vähendamine 25% võrra võib tõsta SKTd 1,4%. Nad oletavad, et halduskoormus koosneb põhiliselt palkadest, see tähendab, et halduskoormuse vähendamine aitab tõsta töötajate efektiivsust ja seeläbi tootlikkust. Komisjoni sisesed arvutused on tehtud sama meetodit ja sama tasakaalumudelit (WORLDSCAN) kasutades ning need annavad sarnase tulemuse, kuigi eeldustesse on tehtud mõningaid muudatusi. Ökonomeetrial põhinev mudel QUEST pakub SKT kasvuks kuni 1,8%. See mudel võtab arvesse ka mõju tööhõivele, ennustades selle mõju positiivsust, sest kõrgemate kasumite tõttu tuleks turule uusi ettevõtteid. Ka Taanis tehtud sektorispetsiifiline analüüs oletatava majandusliku mõju kohta näitas, et kasu oleks märkimisväärne.

Kuna halduskoormuse vähendamine suunatakse ebavajalike aruandekohustuste kõrvaldamisele siis keskkonnale ja sotsiaalsfäärile negatiivset mõju ei kaasne. Nõuete selgitamine aitaks võib-olla tõsta nõuetele vastavust. Mõju hindamist tuleb jätkata konkreetsete halduskoormuse vähendamise ettepanekute tekkimisel, negatiivne mõju on siiski vähetõenäoline.

Mõju hindamine käsitleb nelja võimalust ning selles analüüsitakse üksikasjalikult nende võimaluste positiivset ja negatiivset mõju. Võimalus 1 (algolukorra võimalus) tähendaks praeguse olukorra säilitamist. Võimalus 2 tähendaks liikmesriikide meetmeid ning komisjon kohustub liikmesriike aitama vaid juhul, kui seda palutakse. Kolmanda võimaluse korral tegeleks komisjon vaid halduskoormuse selle osaga, mis vähemalt osaliselt tuleneb ühenduse tasandilt, ning vaid valitud esmatähtsates valdkondades. Viimane võimalus oleks suunata meetmed kogu halduskoormusele, olenemata sellest, kas halduskoormus tuleneb ELi tasandilt, rahvusvahelistest kohustustest või riiklikult/piirkondlikult tasandilt.

Kõik neli võimalust viiksid halduskoormuse vähenemiseni, kuid leiti, et võimalus 3 garanteeriks tegeliku, kiire ja mõõdetava vähenemise kogu ELi piires. Algolukorra võimalus näeks ette mõningase halduskoormuse vähenemise, sest üha rohkem liikmesriike alustavad riiklikke mõõtmis- ja vähendamisprogramme. Halduskoormuse vähendamist ohustaks aga fakt, et optimaalsete tulemuste saavutamiseks oleks vaja sekkuda ELi tasandil, sest osa halduskoormusest tuleneb ühenduse õigusaktidest. See võimalus aitaks komisjonil kokku hoida 20 miljonit eurot, mida kavatsetakse eraldada halduskoormust vähendavatele meetmetele. Kui aga võtta arvesse eespool nimetatud positiivne mõju, oleks selline rahaeraldus täielikult põhjendatud. Võimalus 2 tähendaks komisjoni seisukohalt samuti ressursside säilimist, kuid probleeme võib tekkida võrreldavusega, kui iga liikmesriik käivitab oma süsteemi teistest eraldiseisvalt. Lisaks oleks raske tagada ühenduse õigusakte käsitlevate ELi meetmete tõhusus ja tulemuslikkus. Samuti on tõenäoline, et see võimalus ei aitaks ressursse säästa, kui liidetaks kokku kõik liikmesriikide eraldatavad ressursid. Võimalus 4 tähendaks komisjonile väga suuri väljaminekuid ning lisaks ei ole see parim meetod riiklikult või piirkondlikult tasandilt tuleneva halduskoormuse mõõtmiseks ja kaardistamiseks. Teatud prioriteetsetele valdkondadele suunatud tegevus ei oleks võimalik ning kogu halduskoormuse mõõtmisest tulenev marginaalne kasu oleks vägagi küsitav.

Võimaluse 3 puhul on komisjoni halduskoormuse vähendamise programmi keskmes määrused ja direktiivid ning teabe esitamise kohustused, mis tulenevad nimetatud õigusaktide rakendamisest, ning sedagi ainult valitud esmatähtsates valdkondades. Valitud esmatähtsad valdkonnad on määratletud andemete põhjal, mis saadi neljalt liikmesriigilt, kes on juba mõõtmised läbi viinud. Need andmed näitavad, et vähesed esmatähtsad valdkonnad katavad rohkem kui 75% ühenduse õigusaktidega seotud halduskoormusest. Komisjon määratleb kõik ELi tasandi õigusaktidest esmatähtsates valdkondades tulenevad teabe edastamise kohustused ning mõõdab halduskoormust nendes valdkondades. Liikmesriigid võivad keskenduda sellele osale, mis tuleneb „üksnes“ riiklikest õigusaktidest. Komisjon teeb liikmesriikidega koostööd valdkondades, kus on vajalik ühine tegevus, eriti nende ülevõtmis- ja rakendusmeetmete puhul, mida mõõdetakse komisjoni eestvedamisel esmatähtsates valdkondades.

Selle lähenemise eeliseks on, et mõõtmine keskendatakse valdkondadele, kus saadakse kasu sünergiast, mis aitab protsessi märkimisväärselt kiirendada ja vähendada aega, mis kulub ebavajalike aruandluskohustuste kõrvaldamiseks. Sellega vabaneksid ressursid ja liikmesriikidel oleks võimalik keskenduda enda riigi õigusaktidele. Komisjon võib koostöös konsultantide ja liikmesriikidega kaardistada õigusaktid, millest aruandluskohustused tulenevad. Tegeliku mõõtmise sooritavad väliskonsultandid, kes töötavad komisjoni heaks kokkulepitud meetodite alusel, mis põhinevad juba mõõtmised ise läbi viinud liikmesriikide kogemustel ja kättesaadavatel andmetel. See teave võimaldab komisjonil määratleda poliitikavaldkonnad, kus halduskoormus on eriti olulisel kohal. Seetõttu ei pea komisjon alustama nullist ja võib suunata ressursid nendesse valdkondadesse, kust oodatav kasu on suurim.

Selle võimalusega lahendatakse ka erinevate mõõtmise andmebaaside võrreldavuse probleem, sest tagatakse ELi õigusaktide ja neist tuleneva halduskoormuse ning riigi õigusaktidest tuleneva halduskoormuse mõõtmise ühtlustatus. Teabe edastamise kohustuste kaardistamine tsentraalselt tagab, et kõikides liikmesriikides kasutatakse kaardistamisel samu kriteeriume. Samuti ühtlustatakse viis, kuidas teabe edastamise kohustusi direktiivides sätestada. Kui direktiivide rakendusmeetmeid kaardistataks igas riigis eraldi, siis võidakse teabe edastamise kohustusse suhtuda erinevalt (kas ELi õigusakti või riiklikku rakendusmeetme alusel).

Algolukorra mõõtmised läbiviinud riikidest võib saada rohkelt teavet. Taanis, Madalmaades, Ühendkuningriigis ja Tšehhi Vabariigis läbi viidud mõõtmiste katseprojektist järeldub, et kulud tulenevad vaid vähestest teabe edastamise kohustustest. Katseprojekti järgi tundub oluline osa kulusid koonduvat üksikutesse poliitikavaldkondadesse. Taani kõikides ministeeriumides moodustab kümme kõige koormavamat õigusakti 89,2% kogu halduskoormusest. Madalmaadest ja Ühendkuningriigist pärit teave kinnitab kulude koondumise fakti. See tähendab, et vähemalt kogu ELi hõlmavate mõõtmiste puhul oleks mõistlik seada tähtsuse järjekorda ja arutada läbi need mõõdetavad valdkonnad, mis olemasolevate riiklike mõõtmiste ja muu teabe põhjal põhjustavad arvatavasti kõige suuremat koormust.

ELi õigusaktide esmatähtsate valdkondade (vt II lisa) määratlemisel on kasutatud 2006. aasta oktoobris lõppenud katseprojekti järeldusi, sidusrühmade panust käimasolevasse lihtsustamisprogrammi ja komisjoni 14. novembril vastu võetud töödokumendiga käivitatud arutelu tulemusi.

Komisjoni suur mõõtmisprogramm võiks alata 2007. aasta kevadel ning lõppeda 2008. aasta neljandas kvartalis. Samas määratletakse halduskoormuse vähendamise võimalused ja antakse tulemustest perioodiliselt aru. Et saaks hinnata eesmärkide saavutamist, viiakse perioodiliselt läbi halduskoormuse mõõtmisi ja arvutatakse selle vähenemist algolukorraga võrreldes. Aruandlus lisatakse eraldi peatükina käimasolevasse lihtsustamisprogrammi, mis juba sisaldab mitmeid olulisi halduskoormuse vähendamise ettepanekuid.

Kui kõik osalejad ehk ELi institutsioonid ja liikmesriigid annavad oma panuse tulemuste saavutamisse, siis võib 2012. aasta kevadisel Euroopa Ülemkogu istungil programmile hinnangu anda ja selle lõpetada.

[1] Gelauff, G.M.M. ja A.M. Lejour (2006). Five Lisbon highlights: The economic impact of reaching these targets. CPB Document 104. CPB, Haag, koostatud ettevõtluse peadirektoraadi jaoks.