Direktiiviga lubatakse liikmesriikidel kehtestada täiendavad lepingueelsed teavitamisnõuded äriruumides sõlmitud lepingute kohta (artikli 5 lõige 4) ja kasutada oma siseriikliku õiguse võimalusi kuues valdkonnas. Liikmesriikidel tuleb nende õiguslike võimaluste kasutamise kohta esitada aruanded ja komisjon on teinud need aruanded kättesaadavaks oma veebisaidil kooskõlas tarbija õiguste direktiivi artikliga 29.

Võrreldes varasemate direktiividega, kus ettevõtjate ja tarbijate vahel väljaspool äriruume sõlmitud lepinguid ja kauglepinguid käsitlevaid tarbijakaitse norme ühtlustati vähimal tasemel, on tarbija õiguste direktiivis sätestatud täielik ühtlustamine. See tähendab, et liikmesriigid ei tohi direktiivi kohaldamisalas säilitada ega kehtestada siseriiklikke sätteid, mis ei ole kooskõlas direktiiviga, kui direktiivis ei sätestata teisiti (artikkel 4).

Direktiivi põhjenduses 4 on selgitatud, et ühtlustamine on vajalik toimiva ning tarbijatele suunatud siseturu arendamiseks, kus valitseb tasakaal kõrgetasemelise tarbijakaitse ja ettevõtjate konkurentsivõime vahel.

Direktiivi artiklis 1 on märgitud, et selle eesmärk on saavutada kõikjal ELis kõrge tarbijakaitse tase ja aidata kaasa siseturu nõuetekohasele toimimisele, ühtlustades liikmesriikide õigus- ja haldusnormide teatavaid aspekte, mis käsitlevad tarbijate ja kauplejate vahel sõlmitud lepinguid.

Hindamine on koostatud komisjoni talituste töödokumendina, mis on lisatud käesolevale aruandele, kus on esitatud selle peamised tulemused. Kuna direktiivi hindamise ajaks ei olnud seda üle võtva siseriikliku õiguse ettenähtud kohaldamisajast möödunud kolme aastatki, oli tõendusbaas suhteliselt piiratud. Et direktiiv on ikka veel varajases rakendusetapis, on käesoleva hinnangu eesmärk selle ülevõtmise ja esmase kohaldamise edusammude hindamine.

Direktiiv tuli liikmesriikide siseriiklikku õigusesse üle võtta 13. detsembriks 2013, et see oleks kõikides ELi liikmesriikides kohaldatav alates 13. juunist 2014.

Komisjon viis kõikides liikmesriikides läbi tarbija õiguste direktiivi ülevõtmise ulatusliku kontrolli ja algatas selle tulemuste põhjal 21 struktureeritud kahepoolset dialoogi liikmesriikide asjaomaste ametiasutustega (nn EU Pilot juhtumid). Kõnealusest ülevõtmise kontrollist ilmnes esiteks, et enamik liikmesriike ei olnud oma siseriiklikku õigusesse üle võtnud mitut direktiivi määratlust ja olulist terminit. Asjaomased liikmesriigid on küll viinud ülevõtvatesse õigusaktidesse sisse olulisi muudatusi või teinud sellekohaseid ettepanekuid, et neid probleeme lahendada ja oma õigusaktid direktiiviga kooskõlla viia, kuid komisjon jätkab enamiku asjaomaste liikmesriikidega kahepoolset dialoogi, et tagada täielik vastavus direktiivi nõuetele. Kuigi direktiivi ülevõtmata jätmine või ebaõige ülevõtmine mõjutab selgesti direktiivis sätestatud eesmärkide saavutamist, on komisjonil praegu vähe andmeid konkreetse mõju kohta, mida selline hilinenud ja/või ebaõige ülevõtmine praktikas avaldab, kuna kõik nimetatud EU Pilot juhtumid (välja arvatud üks) algatati ex officio, mitte kaebuste alusel.

Tarbija õiguste direktiivi sätteid teavitamisnõuete kohta peetakse endiselt asjakohaseks, välja arvatud artikli 6 lõike 1 punktis c sätestatud nõue esitada kaupleja faksinumber ja e-posti aadress, kuna muud, palju ajakohasemad kommunikatsioonivahendid (nt veebipõhised vormid) võimaldavad samuti tarbijal kauplejaga tulemuslikult ühendust võtta ja säilitada selle kohta tõendi püsival andmekandjal. Hindamine osutas ka, et on veel võimalusi uurida, kuidas lihtsustada lepingueelse teabe ning tüüptingimuste esitamist. Lisaks kasvab internetiplatvormide roll ja nii tarbijate ühendused kui ka mõned ettevõtjate ühendused on nõudnud internetipõhistele kauplemiskohtadele konkreetsete läbipaistvusnõuete kehtestamist. Eesmärk on tagada, et tarbijad teaksid, kes on tarnija/üleandja ja milline on tema positsioon (kaupleja või tarbija), millised on erinevused tarbijakaitse tasemes, kui lepingu sõlmimisel eelistatakse teisele tarbijale kauplejat, ning millised on esitatud pakkumiste suhtes vaikimisi seadistatud järjestuskriteeriumid.

Hindamisel jõuti järeldusele, et direktiivi algsed eesmärgid on praegu sama asjakohased kui siis, kui direktiivi kohta tehti esimest korda ettepanek. Eelkõige kõrge tarbijakaitse taseme tagamine ja võrdsed võimalused ettevõtjatele internetis ettevõtjate ja tarbijate vahel sõlmitud lepingutes on jätkuvalt väga asjakohased eesmärgid, eriti digitaalse ühtse turu poliitika raames. Kauglepinguid käsitlevad sätted muutuvad tõenäoliselt tulevikus veelgi olulisemaks, kuna tarbijate poolt internetis tehtavate ostude arvu suurenemine jätkub.

Praegu ei ole veel selget ülevaadet direktiivi üldmõjust ettevõtjate kuludele, kuna ei ole olnud võimalik koguda kvantitatiivseid hinnanguid direktiivi rakendamise kulude ja tulude kohta. Täpsemalt ei esitanud sidusrühmad, kellega hindamise raames konsulteeriti, kvantitatiivseid hinnanguid tarbija õiguste direktiivi mõju kohta, ega osanud luua otseseid põhjuslikke seoseid müügi suurenemise ja tarbija õiguste direktiivi kohaldamise vahel. Andmed tegeliku kulu ja tulu kohta on samuti väga piiratud, kuna direktiivi ülevõtmisest on möödunud vähe aega. Seetõttu põhineb analüüs kvalitatiivsel teabel. Olemasolevate andmete piiratus tähendab, et ei ole võimalik teha lõplikke järeldusi kulude taseme kohta, mida ettevõtjad on pidanud direktiivi nõuete täitmiseks kandma. Uuringus osalenud ettevõtjad ei olnud altid esitama selliste kulude kohta rahalisi hinnanguid ja sellekohast kättesaadavat infot on vähe. Siiski on kvalitatiivsetes hinnangutes teatatud teatavatest konkreetsetest kuludest, eriti VKEde puhul. Need hõlmavad peamiselt lepingueelseid teavitamisnõudeid, eriti seoses kattuvate teavitamisnõuetega, ja taganemisõigust. Sidusrühmad teatasid muu hulgas kahjumitest seoses sellise tagastatud kaubaga, mida on kasutatud enam, kui on vaja selle olemuses, omadustes ja toimimises veendumiseks, kuna kauplejatel on raske hinnata tagastatud kauba vähenenud väärtust ja seda uuesti müüa. Samuti on teatatud probleemidest seoses asjaoluga, et kauplejad peavad tarbijatele maksed tagastama, ilma et neil oleks võimalik tagastatud kaupu kontrollida pärast seda, kui tarbija on esitanud tõendid kauba tagasisaatmise kohta (artikli 13 lõige 1).

·oli raskusi teatavate sätete tõlgendamisel, näiteks muu hulgas põhitariifi määratlus (artikkel 21), väljaspool äriruume sõlmitavate lepingute puhul mõiste „väljaspool äriruume“ (artikli 2 lõige 8), digitaalse sisu lepingu ja tasuliste internetiteenuste lepingu eristamine, nii müügi kui ka teenuste elemente sisaldavate lepingute puhul 14-päevase taganemistähtaja kulgemise alguse kindlakstegemine (artikkel 9) ja kaupade vähenenud väärtuse arvutamine juhtudel, kui tarbijad kasutavad oma taganemisõigust pärast seda, kui on kaupa kasutanud suuremal määral, kui on vaja selle olemuses, omadustes ja toimimises veendumiseks (artikli 14 lõige 2);

Kõikides liikmesriikides enne ja pärast direktiivi ülevõtmist valitseva õigusliku olukorra võrdlev analüüs tõi samuti esile, et enamikus või isegi kõikides liikmesriikides on tarbijakaitse paranenud. See soodustab tõenäoliselt kooskõlas direktiivi eesmärkidega tarbijate usaldust nii riigisiseste kui ka piiriüleste ostude tegemisel ja seda eriti internetiostude puhul. Eurostati analüüs näitab, et piiriüleste internetiostude hulk on ajavahemikul 2012–2016 suurenenud . Lisaks sellele näitavad kättesaadavad Eurobaromeetri uuringu andmed seoses suurema tarbijate usalduse saavutamise ja õiguste laiema kasutamisega, et 2016. aastal nõustus 76 % tarbijatest väitega, et üldiselt jaemüüjad ja teenusepakkujad täidavad tarbijakaitse norme ja õigusakte. See on võrreldes 2006. aastaga 14 protsendipunkti rohkem.

Liikmesriikide siseriiklike õigusaktide analüüs enne direktiivi rakendamist näitas, et kauplejate ja tarbijate vahelisi lepinguid käsitlevad tarbijakaitse normid erinevad olulisel määral. Kui välja jätta teatud piiratud valdkonnad, kus liikmesriigid võivad endiselt kasutada siseriiklikke õiguslikke võimalusi, on tarbija õiguste direktiiv need liikmesriikidevahelised erinevused enamasti kaotanud ja aidanud sellega luua kauplejatele ja tarbijatele suuremat õiguskindlust, eriti piiriüleses kauplemises.

ELi lähenemisviis on sobivaim lahendus ja tõenäosus, et sellega saavutatakse direktiivis sätestatud eesmärgid, on suurem kui liikmesriikide lähenemisviiside puhul. Tegelikult on direktiiv oma ühtlustava lähenemisega järjekindlalt vähendanud liikmesriikide hulgas valitsenud õiguslikku killustatust ja aidanud sellega suurendada tarbijate usaldust piiriülesesse müüki ning vähendanud kauplejate piiriülese müügi nõuete täitmise kulusid, nagu on esile toonud sidusrühmad, kellega hindamise raames konsulteeriti. Ühtlustatud norme vajatakse ka selleks, et kindlustada liikmesriikide vahel tõhusad piiriülesed täitmise tagamise meetmed.

5. Digitaalset sisu käsitlevad normid

Esmakordselt ELi tarbijakaitse ja turunduse õigusaktide ajaloos kehtestatakse direktiiviga konkreetsed lepingueelsed teavitamisnõuded digitaalse sisu suhtes ja normid taganemiseks sellist digitaalset sisu käsitlevatest lepingutest, mis ei ole üle antud füüsilisel andmekandjal. Need sätted on eriti asjakohased digitaalse ühtse turu strateegia eesmärkide täitmisel.

Digitaalne sisu on määratletud kui „andmed, mis on toodetud ja edastatud digitaalsel kujul“ (tarbija õiguste direktiivi artikli 2 punkt 11). Mis puudutab tarbija õiguste direktiivi kohaldamisala seoses digitaalse sisuga, siis on 2014. aasta juunis avaldatud tarbija õiguste direktiivi juhenddokumendis märgitud järgmist:

„[...] põhjenduses 19 sätestatut arvesse võttes [kohaldatakse] direktiivi veebipõhise digitaalse infosisu lepingute suhtes isegi siis, kui tarbija ei tasu seoses lepingutega kauba või teenuse hinda“.

Kuigi tarbija õiguste direktiivi juhenddokument koostati liikmesriikide ja sidusrühmade koostöös, on mõni huvitatud isik arvamusel, et tarbija õiguste direktiivi kohaldamine „tasuta“ digitaalse sisu suhtes ei ole täiesti selge. Komisjon kinnitab tarbija õiguste direktiivi juhenddokumendis esitatud tõlgendust, kuid praktikas võivad tõesti tekkida raskused digitaalset sisu käsitlevate lepingute eristamisel sellistest lepingutest, millega pakutakse internetipõhiseid teenuseid ja mille põhiese on pigem teenuse osutamine kui digitaalne sisu ise; viimasel juhul kuulub leping direktiivi kohaldamisalasse kui teenusleping üksnes siis, kui teenust osutatakse tasu eest.

Põhimõtteliselt on kõik tarbija õiguste direktiivi sätted kohaldatavad ka digitaalse sisu üleandmise lepingute suhtes. Lisaks sellele on mitmes sättes digitaalse sisu kohta kehtestatud konkreetsed nõuded:

·lepingueelsed teavitamisnõuded funktsioonide ja koostalitlusvõime kohta (artikli 5 lõike 1 punktid g ja h; artikli 6 lõike 1 punktid r ja s);

·taganemisõigus – lepingust taganemise tähtaja arvestamise algus ja teavitamisnõue taganemisõiguse kaotamise kohta allalaadimise korral (artikli 9 lõike 2 punkt c ja artikli 14 lõike 4 punkt b);

·taganemisõiguse kasutamisega seotud erand (artikli 16 punkt m).

Digitaalne sisu on endiselt võtmevaldkond, kus tarbijad ei tunne end nii kaitstuna kui müügi- ja teenuslepingute puhul. Hindamise tulemused näitavad, et digitaalse sisu sätete vähene tulemuslikkus tuleneb sellest, et ei kauplejad ega tarbijad ole normidest teadlikud, et kauplejad ei järgi norme ning et riikide ametiasutuste võetud meetmed ei ole piisavad, et tagada normide täitmine. Väidetavalt on ka kauplejad osutanud teatavatele raskustele nende sätete praktilisel rakendamisel ja mõistmisel, eelkõige seoses nõudega esitada lepingueelselt teavet taganemisõiguse kohta. Teadlikkuse osas näitasid andmed, et kõige vähem oldi teadlik digitaalse sisuga seotud lepingueelsetest teavitamisnõuetest ja digitaalse sisuga seotud taganemise normidest. Hindamisel ilmnes, et digitaalse sisu norme täideti väga vähe; eelkõige tuli välja, et kauplejad tavaliselt ei teavita tarbijaid sellest, millal nad taganemisõiguse kaotavad.

Samuti leiti hindamise käigus, et teatavad digitaalset sisu käsitlevad tarbija õiguste direktiivi normid võiks ümber hinnata, et need viia paremini kooskõlla ELi praeguste vajadustega. Täpsemalt ei kohaldata tarbija õiguste direktiivi praegu „tasuta“ internetiteenuste osutamise suhtes. Sellised teenused on pilvsalvestus või veebimeil, kus kaupleja peamine lepinguline kohustus on mitte digitaalse sisu pakkumine, vaid pigem teenus, mis võimaldab tarbijal oma andmeid luua, töödelda, salvestada või jagada. Pärast 2016. aasta juunis toimunud justiits- ja siseküsimuste nõukogus peetud arutlusi digitaalse sisu üleandmise lepinguid käsitleva direktiivi ettepaneku teemal esitasid ministrid komisjonile selge palve „lisada oma tarbijaõiguste direktiivi kohaldamist käsitlevasse aruandesse hinnang tarbijaõiguste direktiivi kohaldamisele, eelkõige mis puudutab kõnealuses direktiivis sätestatud lepingueelsete teavitamisnõuete kohaldamist digitaalse sisu üleandmist käsitlevatele igat liiki lepingutele, mis on hõlmatud digitaalse sisu direktiiviga [direktiivi ettepanek detsembris 2015], et oleks võimalik hinnata, kui suures ulatuses on vaja need kaks õigusakti (eelkõige neis kasutatavad mõisted) viia parema sidususe tagamiseks omavahel vastavusse“.

Seetõttu on komisjon seisukohal, et selleks, et direktiiv püsiks asjakohasena ja sobiks praeguste probleemide lahendamiseks, tuleks direktiivi kohaldamisala laiendada nii, et see hõlmaks „tasuta“ digitaalsete teenuste lepinguid, tagades samas, kui see on asjakohane, digitaalsete teenuste ja digitaalse sisu võrdse kohtlemise direktiivis.

6. Järeldused ja edasised sammud

Komisjon võtab hindamise tulemuste suhtes järgmisi järelmeetmeid:

·suurendab tarbijate ja kauplejate teadlikkust nende õigustest ja kohustustest. Selleks algatas komisjon 2016. aasta detsembris katseprojekti, mis käsitleb VKEde koolitamist ELi tarbijakaitse- ja turundusõigusest. Katseprojekti eesmärk on oluliselt suurendada kauplejate teadlikkust nende kohustustest ja tarbijate vastavatest õigustest;

·kaalub täiendavate suuniste koostamist sätete kohta, mida hindamisel peeti ebaselgeteks;

·juhtida hiljuti REFITi platvormi sidusrühmade rühmas käivitatud iseregulatsiooni algatust, et jõuda mitmepoolse kokkuleppeni kesksetes põhimõtetes selle kohta, kuidas paremini esitada nii tarbija õiguste direktiivi kohast lepingueelset teavet kui ka lepingu tüüptingimusi. Loomulikult ei piira see töö uute õigusaktide vastuvõtmist, eelkõige juhul, kui see iseregulatsiooni lähenemisviis ei osutu rahuldavaks;

·uurib edaspidi (sõltuvalt mõjuhinnangu tulemustest) direktiivi võimalike suunatud muudatuste tegemist selleks et:

Ølaiendada direktiivi kohaldamisala, et hõlmata „tasuta“ digitaalsete teenuste lepingud ja seega kohaldada lepingueelseid teavitamisnõudeid ja taganemisõigust kõigi digitaalsete teenuste suhtes. See muudatus peaks täpsustama, et direktiiv hõlmab ka digitaalse sisu pakkumise lepinguid, mida ei edastata tasu eest;