KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJU HINDAMISE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud dokumendile:

Ettepanek: nõukogu määrus Euroopa sihtasutuse (Fundatio Eurpaea) põhikirja kohta

Käesolev dokument on Euroopa Komisjoni talituste teabeotstarbeline töödokument. See ei esinda ega kujunda komisjoni selleteemalist ametlikku seisukohta.

1. Probleemi määratlemine

Avalikes huvides tegutsevad sihtasutused, millele käesolev mõjuhinnang konkreetselt keskendub, on ELis ja selle majanduses olulised osalised. Tegutsedes sellistes tähtsates valdkondades nagu haridus ja teadusuuringud, sotsiaal- ja tervishoiuteenused, kunst ja kultuur või keskkonnakaitse, annavad nad suure panuse mitmete ELi eesmärkide saavutamisse. ELis on ligikaudu 110 000 avalikes huvides tegutsevat sihtasutust. Nende varad ulatuvad 350 miljardi euroni ning kulud 83 miljardi euroni (mis on mõlemad vähimad prognoosid)[1]. Sihtasutuste roll avaliku huviga seotud tegevuse elluviimisel on alati olnud tähtis, ent see on muutunud veelgi tähtsamaks vahetult pärast hiljutist majandus- ja finantskriisi, sest kodanike ootused on kasvanud. Samas ei ole erasektori toetust avalikust huvist kantud üritustele kõikjal ELis täielikult ära kasutatud.

Üks selle peamisi põhjusi on ilmselt selles, et sihtasutused ei oska oma vahendeid ELis piiriüleselt tõhusalt suunata. Kui sihtasutus otsustab tegutseda piiriüleselt, peab ta kulutama osa kogutud vahenditest õigusabile või eri riikide õigusaktidega kehtestatud õigus- ja haldusnõuete täitmisele. See tähendab, et avaliku huviga seotud tegevuseks jääb alles vähem rahalisi vahendeid. Seda kinnitas üldsusega konsulteerimine,[2] mille komisjon viis läbi 2009. aastal ja mille käigus vastajad rõhutasid, et osa välismaal tegutsevate sihtasutuste rahalistest vahenditest kasutatakse tegevuskulude katmiseks, selle asemel et suunata need avaliku huvi eesmärkide täitmiseks.

– Lisaks mõjuvad need õigus- ja haldusnõuded piiriülest tegevust alustavatele või arendavatele sihtasutustele väga heidutavalt, mistõttu on nende tegevuse ulatus väiksem, kui nende potentsiaali ja suurte laienemiseesmärkide põhjal oleks võinud eeldada.

Konkreetselt seisavad sihtasutused sageli silmitsi ebakindlusega selles osas, kas neid tunnustatakse teistes liikmesriikides avalikes huvides tegutseva sihtasutusena (millega kaasneb ühtlasi ebakindlus nende suhtes kohaldatava maksustamise osas); tsiviil- ja maksuõiguslike takistuste tõttu on nad sunnitud kandma rahaliste vahendite piiriülesel kanaliseerimisel tarbetuid kulusid ning neile tehtavad piiriülesed annetused on sageli väikesed seetõttu, et annetajad ei usalda välismaiseid sihtasutusi piisavalt, neil ei ole nende kohta piisavalt teavet ning nad ei ole kindlad, kas neil on piiriüleselt tehtud annetuste pealt õigus maksusoodustustele.

2. Subsidiaarsuse analüüs

Sihtasutuste piiriülest tegevust praegu pärssivate takistuste ja kitsenduste kõrvaldamiseks kogu ELis on vaja rakendada meetmeid ELi tasandil. Praegune olukord näitab, et riikide tasandil ei tegelda selle probleemiga piisavalt ning selle piiriülene iseloom nõuab ühist lahendust, et suurendada sihtasutuste liikuvust. Väljapakutava meetme eesmärke on võimalik saavutada paremini ELi tasandil, sest see tagaks selged ja sidusad eeskirjad kogu ELis. Euroopa sihtasutuse eelistatud põhikiri, millega kaasneb automaatne mittediskrimineeriva maksustamise kohaldamine Euroopa sihtasutuste suhtes, on rakendatav vabatahtlikkuse alusel ning see ei asenda riiklikke õigusakte. See ei ületaks eesmärkide rahuldavaks saavutamiseks vajalikku ning seega on see kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.

3. Eesmärgid

Ettepaneku peaeesmärgiks on võimaldada sihtasutustel suunata erasektori rahalisi vahendeid piiriüleselt üle kogu ELi tõhusamalt avalikke huve teenivate eesmärkide täitmisse, mis suurendaks – nt tänu sihtasutuste väiksematele kuludele – avaliku huviga seotud tegevuse rahastamiseks kättesaadavate vahendite mahtu, mis tuleks omakorda kasuks Euroopa kodanikele ja ELi majandusele. Sellest tuleneb mitu konkreetset eesmärki, sealhulgas kulude ja ebakindluse vähendamine sihtasutuste jaoks ning piiriüleste annetuste suurendamine.

4. Poliitikavalikud

Mõjuhinnangus vaadeldakse järgmisi valikuvõimalusi: 1) baasstsenaarium; 2) teavituskampaania ja vabatahtlikult allkirjastatav kvaliteediharta; 3) Euroopa sihtasutuse põhikiri (milles käsitletakse või ei käsitleta maksuküsimusi) ning 4) sihtasutusi käsitlevate õigusaktide piiratud ühtlustamine. Põhikirjaga seonduvaid alamvalikuid on käsitletud üksikasjalikumalt lisas.

Baasstsenaarium hõlmab elluviimisel olevaid algatusi, millel oleks sihtasutuste piiriülesele tegevusele jätkuvalt mõju: muu hulgas rikkumiste juhtumid ja töö maksude valdkonnas, mis tagab teenuste direktiivi tervikliku rakendamise, ning mitte-õigusloomealased algatused teadusuuringute valdkonnas ja piiriülese annetamise toetamiseks.

Teavituskampaania eesmärgiks oleks parandada sihtasutuste teadlikkust nende siseriiklike õigusaktide kohastest õigustest ja kohustustest piiriülese tegutsemise korral. Kampaania võiks läbi viia üleeuroopalise veebisaidi kaudu või spetsiaalsete väljaannete abil. Seda võiks juhtida ja rahastada komisjon või sihtasutuste sektor või viimane komisjoni toel. Lisaks võiks kutsude sihtasutusi üles kirjutama vabatahtlikkuse alusel alla kvaliteedihartale, et tagada nende tegevuse kvaliteet ja usaldusväärsus. Selle, sihtasutuste sektori poolt komisjoni toel koostatava hartaga kehtestataks kogum ühtseid eeskirju ja kriteeriume, mida tuleks järgida (nt aruandluse, läbipaistvuse ja avalikustamise osas). Hartast kinnipidamist võiks jälgida sõltumatu ja objektiivne kolmas osapool. Lisaks võiks kutsuda sektorit üles avardama harta hõlmavust, leppides kokku avalikes huvides tegutseva sihtasutuse ühtse määratluse osas. Selleks et parandada üldsuse teadlikkust hartast ning seda järgivate sihtasutuste nähtavust, võiks omistada neile sihtasutustele Euroopa kvaliteedimärgise.

Euroopa sihtasutuse põhikiri, milles ei käsitleta maksuküsimusi, tähendaks alternatiivset sihtasutuste õiguslikku vormi. See ei eeldaks mingeid muudatusi riiklikes sihtasutuse õiguslikes vormides ning selle kasutamine oleks vabatahtlik. Põhikirjas sätestataks peamised nõuded Euroopa sihtasutusele, mida käsitataks juriidilise isikuna üle kogu ELi.

Pidades silmas usaldusväärsust ja aruandekohustuslikkust, peaks Euroopa sihtasutuse algkapital olema võrdne vähemalt 25 000 euroga. Selle varad oleksid eraldatud sihtotstarbeliselt avaliku huvi eesmärkideks, nagu määratletud põhikirjas, kus esitataks ammendav loetelu enamikus liikmesriikides ühiselt aktsepteeritavatest eesmärkidest. Sihtasutus, mis soovib seda põhikirja kasutada, peaks tõestama oma tegevuse piiriülest mõõdet või kavatsust selline mõõde saavutada, kusjuures see tegevus peaks haarama vähemalt kaht liikmesriiki. Euroopa sihtasutusel oleks vabadus tegutseda oma eesmärkide saavutamise nimel õiguspärasel ning tema põhikirjaga lubatud viisil, kooskõlas tema avalikku huvi teeniva eesmärgiga ning vastavalt põhikirja käsitleva määrusega. Tal oleks lubatud tegutseda mis tahes liikmesriigis ning väljaspool ELi. Tal oleks vabadus tegelda majandustegevusega, tingimusel et kogu kasumit kasutatakse üksnes tema avaliku huvi eesmärgil. Euroopa sihtasutuse avaliku huvi eesmärgiga mitte seotud majandustegevus oleks seejuures siiski lubatav kuni teatava läveni, mis määratakse kindlaks põhikirjas. Et tagada kõrgetasemeline läbipaistvus ja aruandlus, peaks Euroopa sihtasutuse aastaaruanne kuuluma auditeerimisele ning üldsusele avalikustamisele. Kõige lõpuks teostaksid järelevalvet selleks määratud riiklikud järelevalveasutused, milleks sätestataks neile põhikirjas proportsionaalsed, kuid tugevad volitused.

Euroopa sihtasutuse põhikirjaga, milles käsitletakse maksuküsimusi, antaks Euroopa sihtasutusele lisaks automaatselt samad maksusoodustused, mis on sätestatud kohalike avalikes huvides tegutsevate sihtasutuste jaoks, ilma et tarvitseks kontrollida, kas need on siseriiklike soodustustega „võrreldavad”. Sedasama lahendust kohaldataks ka Euroopa sihtasutusele annetajate ning sellest abi saavate isikute suhtes.

Sihtasutusi käsitlevate õigusaktide piiratud ühtlustamine tähendaks nende nõuete ühtlustamist, mida sihtasutused peavad järgima, et neil oleks võimalik ennast välismaal registreerida ja seal tegutseda, st avalikes huvides tegutseva sihtasutuse aktsepteeritavad eesmärgid, kapitali alammäär, registreerimisnõuded ning mõningad sisejuhtimise aspektid. Liikmesriigid peaksid olema kohustatud lubama ühtlustatud kriteeriumidele vastavatel sihtasutustel oma riigis tegutseda, ilma et neile seataks mingeid täiendavaid nõudeid. Kaaluti ka riiklike sihtasutusi käsitlevate õigusaktide suurema ühtlustamise ning sihtasutuste ja neile annetajate suhtes kohaldatava maksustamise ühtlustamise võimalusi.

5. Mõjuhinnang ja valikuvõimaluste võrdlus

Kaalumisel olnud poliitilistel valikutel on oodatavalt alljärgnevad mõjud.

Baasstsenaariumil oleks sihtasutustele ja piiriülestele annetustele positiivne, kuid vähene mõju – sel määral, kuivõrd praeguse rikkumismenetlusega on võimalik kõrvaldada välismaiste avalikes huvides tegutsevate sihtasutuste ja neile annetajate maksualane diskrimineerimine. Rikkumismenetlus ei pruugi aga lahendada diskrimineerimise probleeme piisavalt kiiresti. Lisaks ei hõlbustaks lihtsalt mittediskrimineerimise põhimõtte kohaldamine sihtasutuste tegevust piisavalt ega soodustaks piiriüleseid annetusi, sest ikkagi jääks alles teatav ebakindlus selles suhtes, kas maksuhaldur tunnistab välismaist avalikes huvides tegutsevat sihtasutust kohalikega võrreldavana. Samuti on teenuste direktiivi rakendamisel positiivne mõju küll majandustegevuse alustamist plaanivate sihtasutuste loomist ja nende poolt piiriüleste teenuste osutamist pärssivate takistuste ning sellega seonduvate kulude vähendamisel, kuid see ei too kaasa muutusi nende sihtasutuste jaoks, mis ei ole hõivatud majandustegevuses (nt toetusi väljastavad sihtasutused). Seetõttu ei väheneks ebakindlus välismaise sihtasutuse kui avalikes huvides tegutseva sihtasutuse staatuse osas ilmselt kuigivõrd. Tulenevalt neist põhjustest ei täidaks see variant valitud poliitilisi eesmärke.

Teavituskampaania ja vabatahtlikult allkirjastatav kvaliteediharta poleks kuigi tõhusad. Teavituskampaania soodustaks mõningal määral piiriülest annetamist ja sihtasutuste tegevust, pakkudes rohkem teavet liikmesriikide eeskirjade ja menetluste kohta. Samas eeldaks see põhjalikku teabekogumist ning tekitaks seega kulusid, kuid ei asendaks ikkagi selleteemalist õigusnõustamist. Kvaliteediharta võib tänu vabatahtlikele, üle kogu ELi ühtsetele eeskirjadele ning Euroopa märgise omistamisele suurendada annetajate valmidust hartaga ühinenud sihtasutustele annetada ning riiklike asutuste usaldust nende suhtes. Sellegipoolest oleks sel pehme õiguse vahendina vähene mõju, kuna see ei käsitleks kehtivaid riiklikke tsiviil- ja maksuõiguslikke takistusi ning riigiasutustel oleks vaba voli otsustada, kas tunnustada seda märgist või mitte.

Nende kahe variandiga ei kaasneks riigiasutustele täiendavat halduskoormust ning need võivad pälvida hea poliitilise vastuvõtu. Kuna sihtasutuste ees seisvad takistused ja nende kulud jääksid suures osas muutumatuks, ei pruugi nad olla valmis arendama kuigi paljusid uusi piiriüleseid projekte ning sellest tulenevalt ka värbama lisatöötajaid või -vabatahtlikke. Seepärast võivad otsesed kasusaajad ja ELi kodanikkond tervikuna jääda omakorda ilma nii mõnedestki sotsiaalsetest, keskkonnaalastest või majanduslikest hüvedest.

Euroopa sihtasutuse põhikiri, milles ei käsitleta maksuküsimusi, seaks sihtasutuse tunnustamisele avalikes huvides tegutseva sihtasutusena ühetaolisemad tingimused, vähendades seeläbi õiguslikku ebakindlust liikumisel ühest liikmesriigist teise. Samuti vähendaks see praegusi riiklikest tsiviilõigusaktidest tulenevate takistuste tõttu tekkivaid kulusid. Euroopa märgis soodustaks piiriüleseid annetusi tunduvalt ning põhikirja kui Euroopa põhikirja maine võib samuti julgustada suuremat hulka sihtasutusi tegelema rohkem kogu ELi puudutavate küsimustega, nagu teadusuuringud ja keskkond. Teisalt ei käsitletaks selle poliitilise valiku puhul välismaiste sihtasutuste ja annetajate maksualast kohtlemist ja sellega seotud kulusid ning ennekõike ebakindlust selles oas, kas sihtasutust tunnustatakse välismaal maksustamise kohaldamisel avalikes huvides tegutseva sihtasutusena või mitte. Sellel võib olla mõningane kaudne positiivne mõju, kui maksuhaldurid pole „võrreldavustesti” läbiviimisel nii ranged, arvestades Euroopa õigusliku vormi suuremat usaldusväärsust.

Euroopa põhikiri, millega kaasneb automaatne mittediskrimineeriva maksustamise kohaldamine, tundub olevat kõige asjakohasem poliitiline valik, kuna sellega saavutataks kõik püstitatud eesmärgid, sest sellega kõrvaldataks suurel määral nii tsiviil- ja maksuõiguslikud takistused kui ka kulud. Sellega kaasneksid samad kasud, mida mainiti eespool seoses põhikirjaga, milles ei käsitleta maksuküsimusi. Lisaks, kui juurutada mittediskrimineeriv maksustamiskohtlemine ilma „võrreldavustestita”, vähendaks see veelgi nõuete täitmise ja õigusnõustamise kulusid ja alandaks veelgi õiguslikku ebakindlust – eelkõige seetõttu, et sihtasutus võib kindel olla, et maksustamise kohaldamisel tunnustatakse teda kõigis liikmesriikides avalikes huvides tegutseva sihtasutusena.

Kokkuvõttes jääks maksuküsimusi käsitleva põhikirja rakendamise tulemusena eeldatavalt ära suurem osa õigusnõustamise kuludest, mis on praegu (tsiviil- ja maksuõiguse osas) hinnanguliselt vahemikus 90–102 miljonit eurot aastas. Kuna selle variandiga loodaks sihtasutustele teiste valikutega võrreldes parimad tingimused piiriülese tegevuse arendamiseks ühiskonnale olulistes valdkondades (nt teadus ja haridus, sotsiaal- ja tervishoiuteenused, kunst, kultuur või keskkond) ning ärgitataks inimesi enim annetusi tegema, peaks selle variandi rakendamise mõju otsestele kasusaajatele ja ELi kodanikele sotsiaalsete, majanduslike või keskkonnaalaste hüvede aspektist olema samuti suurem kui teiste poliitiliste valikute puhul.

Põhikirja mõju sõltub nende sihtasutuste arvust, kes otsustavad seda kasutada, ning sellest tulenevate annetuste arvust. Kui Euroopa sihtasutuste suhtes kohaldatavad eeskirjad on täpsed ja ühetaolised, võib eeldada, et paljud sihtasutused, kes soovivad oma praegust kogu ELis toimuvat tegevust laiendada (neid on 25 000–30 000[3]), võivad olla huvitatud selle tegemisest selle õigusliku vormi kaudu. Lisaks võivad sellest põhikirjast olla huvitatud ka praegu ainult ühe riigi turul tegutsevad või alles tulevikus asutatavad sihtasutused. Mis puutub mõjusse piiriülestele annetustele, siis näitavad Euroopa piiriülese annetamise mehhanismi kaudu suunatud annetused, mis kasvasid 2010. aastal 25 %, ületades 4,2 miljoni euro piiri, et piiriülese annetamise potentsiaal on kasvamas ning kõnealuse põhikirjaga oleks võimalik see potentsiaal vallandada.

Liikmesriikidel tuleks oma siseriiklikke süsteeme kohandada ning oma asjakohaste riiklike registreerimis-, järelevalve- ja maksuasutuste töötajaid koolitada, et nad oleksid suutelised uut Euroopa sihtasutuse õiguslikku vormi käsitlema, kuid see ei tohiks kaasa tuua suurt halduskoormust. Enamikus riikides on sihtasutuste register juba olemas ning samuti on kõigis liikmesriikides olemas riiklik sihtasutuste järelevalvet teostav asutus, mistõttu ei kaasneks kõnealuse põhikirjaga märkimisväärseid kulusid seoses uute asutuste loomisega. Arvestades asjaolu, et kõnealune põhikiri ei eeldaks mingite muudatuste tegemist siseriiklikes õigusaktides, peaks see olema ka poliitiliselt vastuvõetavam kui ühtlustamisvariant.

Sihtasutusi käsitlevate õigusaktide piiratud ühtlustamine muudaks riikide selleteemalised õigusaktid ühetaolisemaks. Kuna ühtlustataks sihtasutuste piiriülese tegevuse seisukohast tähtsaimaid eeskirjad ning eelkõige avalikku huvi teeniva eesmärgi mõiste, võib see nende tegevust soodustada, vähendada nende kulusid ja pakkuda neile suuremat õiguskindlust, et neid tunnustatakse välismaal tsiviilõiguse kohaldamisel avalikes huvides tegutseva sihtasutusena. Samas oleks riiklike õigusaktide suure erinevuse tõttu väga raske jõuda ühtlustatud mõistete määratluste osas kõiki liikmesriike rahuldava kompromissini.

Samuti ei kaasneks piiratud ühtlustamisega mingit otsest kasu maksupiirangute valdkonnas, ehkki võidakse väita, et see võib tuua kaudset kasu ning soosida mitte nii range lähenemisviisi rakendamist maksuametite poolt „võrreldavustesti” läbiviimisel. Seega oleks selle variandi tulemuseks kulude vähenemine ja positiivne mõju annetustele, mis oleksid potentsiaalselt võrreldavad maksuküsimusi mittekäsitleva põhikirjaga kaasnevate tulemustega, kuid erinevalt nimetatud põhikirjast ei annaks see sihtasutustele äratuntavat Euroopa märgist. Ühtlustamise raames vajaliku sihtasutusi käsitlevate riiklike õigusaktide uuendamisega kaasneksid riiklikele asutustele ja huvirühmadele mõningased haldus- ja nõuete täitmise kulud.

Riiklike sihtasutusi käsitlevate õigusaktide suuremahulise ühtlustamise ning sihtasutuste ja neile annetajate suhtes ühetaolise maksuseaduste kogumi kehtestamise variandid lükati kõrvale. Kuigi need võivad tuua märkimisväärset kasu, kõrvaldades tõhusalt kõik olulised siseriiklike seaduste vahelised erinevused ja tagades samasuguse maksukohtlemise kogu ELi ulatuses, oleks nende valikute elluviimine tehniliselt keerukas ja liikmesriikidele poliitiliselt vastuvõetamatu, sest mitte vähim tähtsa põhjusena on siin oma roll ka asjaolul, et maksuküsimused on poliitiliselt tundlik teema.

6. Jälgimine ja hindamine

Komisjon jälgib heakskiidetud poliitikavaliku rakendamist ning hindab selle rakendamise edenemist vastavalt seatud eesmärkidele. Vajalikke andmeid kogutakse koostöös riiklike asutuste, sihtasutuste sektori ja kõigi muude asjaomaste huvirühmadega. Kui otsustatakse põhikirja kasuks, võiks komisjon keskenduda jälgimisel sellistele küsimustele nagu loodud Euroopa sihtasutuste arv, erinevused nende piiriüleses tegevuses ning piiriüleste annetuste suundumused. Kui eelistatakse piiratud ühtlustamist, keskenduks komisjon esialgu ettepaneku rakendamisele ning alles seejärel andmete kogumisele. Seitse aastat pärast valitud ettepaneku jõustumist viiakse läbi hindamine, mille käigus vaadeldakse tehtud edusamme ning kontrollitakse, kas seatud eesmärgid on saavutatud, ning koostatakse vastav hindamisaruanne.

[1] Andmed pärinevad 2008. aasta teostatavusuuringust. Ülalesitatud andmed on mõeldud pigem ettekujutuse loomiseks kui tervikliku pildi andmiseks sihtasutuste sektorist ning neid tuleb vaadelda ligikaudsena, sest andmeid Euroopa sihtasutuste kohta ei ole lihtne hankida. Vt http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/eufoundation/feasibilitystudy_en.pdf.

[2] Vt http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/foundation/summary_report_en.pdf.

[3] Andmed pärinevad teostatavusuuringust.