1. SISSEJUHATUS

Kui Rumeenia ühines 2007. aastal Euroopa Liiduga, loodi koostöö- ja jälgimiskord, et tegeleda puudustega kohtureformis ja korruptsioonivastases võitluses. Alates sellest on koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes kaardistatud edusamme ja püütud Rumeenia ametiasutuste jõupingutusi konkreetsete soovituste kaudu suunata. Koostöö- ja jälgimiskorda on käesolevaks aastaks kohaldatud kümme aastat ja komisjon teeb kokkuvõtte, milles antakse ülevaade saavutustest, lahendamata probleemidest ja ülejäänud meetmetest, mis on vajalikud, et saavutada koostöö- ja jälgimiskorra eesmärgid.

Nagu nõukogu on korduvalt selgitanud, lõpetatakse koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamine siis, kui Rumeenia on rahuldavalt täitnud kõik neli eesmärki. Eesmärgid määrati kindlaks ühinemise ajal ning need hõlmavad liikmesriigi toimimise seisukohalt olulisi küsimusi, nagu kohtute sõltumatus ja tõhusus, eetika ja korruptsioonivastane võitlus. Selleks et eesmärgid täita, tuleb võtta seadusandlikke ja institutsionaalseid meetmeid. Meetmete edukust saab täielikult hinnata vaid siis, kui uuritakse, kas nende kavandatud mõju on tunda ka tegelikult, ning kas neid võib pidada Rumeenia õigus- ja institutsioonilise raamistiku osaks ja kas need on pöördumatud. Siis saavad kodanikud olla kindlad, et Rumeenia otsused ja tegevus on täielikult kooskõlas õigusriigi põhimõttega, ning samuti loob see aluse liidu õiguse tõhusaks rakendamiseks vajalikule vastastikusele usaldusele.

Kohtureform ja korruptsioonivastane võitlus on olnud Rumeenia ühiskonna jaoks viimase kümne aasta jooksul olulised küsimused . Koostöö- ja jälgimiskorral on reforme liikuma paneva jõuna ning edusammude jälgimise vahendina Rumeenias oluline roll. Nõukogu on komisjoni järeldusi ja koostöö- ja jälgimiskorra metoodikat järjepidevalt toetanud. Samuti on oma panuse andnud ja töös osalenud mitmed liikmesriigid. Koostööd on tõhustanud ka ELi fondide raames Rumeeniale antav sihipärane toetus.

Viimasel kümnel aastal on koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes tehtud kokkuvõtteid edusammudest, alates 2014. aastast on esile toodud, kuidas edusammude järjepidevus on muutumas jätkusuutlikuks. Seadusandlikud ja institutsionaalsed meetmed on andnud häid tulemusi, kuna paljud kohtunikud ja prokurörid on näidanud pühendumust, justiitsministrid on tegutsenud edukalt ning Rumeenia ametiasutused ja komisjon on teinud head koostööd. Kodanikuühiskonna ulatuslik kaasamine on samuti olnud kesksel kohal kohtusüsteemi reformi elluviimise ja kõigil tasanditel korruptsioonivastases võitluses konkreetsete meetmete võtmise edendamisel. Samal ajal on koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes rõhutatud, et on veel valdkondi, kus edasisi reforme on keeruline ellu viia ja mõnikord osutatakse neile vastupanu. Kohtute sõltumatuse ja kohtuotsuste ülimuse kahtluse alla seadmine ja mõnikord ka konkreetsed püüdlused reformide kulgu muuta, on vältimatult aeglustanud koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide saavutamiseks tehtavate edusammude tempot.

Käesolevas aruandes vaadatakse tagasi Rumeenias alates 2007. aastast toimunud muudatustele. Nagu ka eelnevatel aastatel, on tegemist komisjoni põhjaliku analüüsi tulemusega, mis on koostatud tihedas koostöös Rumeenia ametiasutustega, samuti on kasutatud kodanikuühiskonna ja teiste sidusrühmade, sealhulgas liikmesriikide panust.

Sellega seoses on oluline täpsustada koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamise ulatust. Koostöö- ja jälgimiskorra kehtestamise otsustes on sätestatud näitajad selle korra kohaldamisala kohta kohtureformi ja korruptsioonivastase võitluse valdkonnas. Nende näitajate raames võetud meetmete põhjal määratakse kindlaks, millal eesmärgid on täidetud. Reformide tempo ja ulatuse määravad Rumeenias siiski laiemad ühiskondlikud, õiguslikud ja poliitilised tingimused, mis moodustavad koostöö- ja jälgimiskorras käsitletud küsimuste lahendamise keskkonna. Näiteks on viimastel aastatel Rumeenias tehtud jõupingutused suurendada haldussuutlikkust veel pooleli ja see mõjutab reformiprotsessi. Õigusloome tava võimaldab parlamendil teha ootamatuid muudatusi, minnes mööda paremast õiguslikust reguleerimisest ja konsulteerimisest ning muutes keerukamaks õigusliku raamistiku jätkusuutlikkuse tõendamise sellistes valdkondades nagu korruptsioon. Kuna Rumeenia meedias rünnatakse endiselt kohtunikke ja prokuröre ning vaja on tugevamat õiguskaitsemehhanismi, tuleb institutsioonidevahelise lojaalse koostöö ja kohtute sõltumatuse austamise põhimõtte järgimist veel parandada. Kuigi neid küsimusi ei käsitleta koostöö- ja jälgimiskorra raames, mõjutavad need otseselt reformide läbiviimise suutlikkust ja eelkõige on need muutnud Rumeenia jaoks raskemaks tõendada seda, et reformikursilt ei kalduta enam kõrvale.

Üks valdkond, kus üldisem keskkond on arenenud positiivses suunas, on läbipaistvus. Koostöö- ja jälgimiskorra paljudes valdkondades on muu hulgas eelmise aasta jooksul märgatav suundumus edastada parema kvaliteediga teavet kohtusüsteemi ja korruptsiooni kohta, samuti ollakse avatumad selle teabe kättesaadavaks tegemisel. Kui suurem hulk Rumeenia institutsioone liiguks samuti selles suunas, siis kindlustaks see toimunud muutust, mis võiks aidata tuua esile tehtud edusamme. Käesolevas aruandes esitatakse seetõttu koostöö- ja jälgimiskorra valdkondades mitu soovitust ulatuslikuma aruannete esitamise ja läbipaistvuse kohta. Lühikeses perspektiivis aitaks see komisjonil jõuda lõplikule järeldusele; kui koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamine lõpetatakse, aitaks see vastutuse edendamise kaudu kaasa reformide jätkusuutlikkusele.

Tuleb siiski rõhutada, et koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamise ulatuse konkreetne olemus on vastuolus sellega, et loodaks seoseid teiste poliitikavaldkondadega. Seetõttu on komisjon seisukohal, et ei ole asjakohane siduda koostöö- ja kontrollimehhanism otsustega muudes valdkondades, nagu Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest toetuse saamine või juurdepääs Schengeni alale.

Käesolevas aruandes vaadeldakse muudatusi pikemas perspektiivis, et määrata kindlaks peamised tulevased sammud koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide saavutamiseks. Loodud eeldused võimaldavad keskenduda peamistele ülejäänud meetmetele, mida on vaja võtta. Kui käesolevas aruandes esitatud eesmärkide täitmiseks vajalikud meetmed on võetud, peetakse asjaomast eesmärki ajutiselt täidetuks. Kui see kehtib kõigi eesmärkide kohta, siis koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamine lõpetatakse. Esitatud soovitusi võib seega pidada kõnealuse eesmärgi saavutamiseks piisavateks (välja arvatud juhul, kui toimuvad muudatused põhjustavad selgelt vastupidise arengu). Komisjon on veendunud, et see peaks võimaldama Rumeenia ametiasutustel ja ELil tervikuna protsessi kiirendada. Kui komisjon leiab mõne eesmärgiga seoses, et selle saavutamisel on tehtud olulisi edusamme, on ta seisukohal, et otsusekindel rakendamine ning reformide tempo ja järjepidevuse säilitamine võimaldaksid need eesmärgid kiiresti täita, teiste eesmärkidega oleks see keerukam. Seepärast kavatseb komisjon koostada järgmise aruande juba 2017. aasta lõpuks ning on valmis osutama täiendavat abi, et aidata kindlustada edusammude pöördumatus ja seega lõpetada korra kohaldamine.

2. EESMÄRKIDE TÄITMISEL TEHTUD EDUSAMMUDE HINDAMINE KOOSTÖÖ- JA JÄLGIMISKORRA ALGUSEST SAADIK

Käesolevas jaotises käsitletakse 2016. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruandes esitatud soovituste täitmist ja antakse üldine hinnang kümne aasta jooksul elluviidud reformidele. Kõige olulisemad muudatused ja tulemused on üksikasjalikult esitatud aruandele lisatud tehnilises aruandes. Kuigi eesmärgid on eraldiseisvad, on olemas olulised seosed, mis mõjutavad nende täitmist. Edusammude hindamine puudutab struktuurilisi tingimusi (näiteks seadused, institutsioonid ja vahendid), tulemusi ja saavutusi ning seda, kas edusamme võib pidada pöördumatuks. Samuti tuleb märkida, et alates ajast, mil lepiti kokku koostöö- ja jälgimiskorra eesmärgid, on Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas, rahvusvahelistes standardites ja parimates tavades toimunud olulisi muudatusi, samuti on täienenud ELi liikmesriikide kohtusüsteeme käsitlev võrdlev teave. Kõikidest nendest muudatustest on Rumeenia ametiasutused reformide elluviimisel juhindunud ning need aitavad objektiivselt ja võrreldavalt mõõta Rumeenia kohtusüsteemi arengu ja korruptsioonivastase võitluse tulemusi nelja eesmärgi täitmisel.

2.1 Kohtumenetlus

Esimene eesmärk käsitles kohtusüsteemi, eelkõige sõltumatu, erapooletu ja tõhusa süsteemi tagamist, kohtumenetluse järjepidevuse tugevdamist ning läbipaistvuse ja usaldusväärsuse parandamist. Selles valdkonnas on tehtud märkimisväärseid institutsioonilisi ja seadusandlikke edusamme. Alates 2012. aastast on kõrgem justiitsnõukogu kujunenud kohtusüsteemi juhiks ja ta on näidanud üha suuremat valmisolekut täita oma põhiseaduslikku rolli, eelkõige kohtute sõltumatuse kaitsmisel, mis on hiljuti valitud uue kõrgema nõukogu peamine ülesanne. 2016. aasta arvamusuuringud näitasid, et avalikkus peab kohtusüsteemi sõltumatuks ja usaldab seda. Kuid nagu on näidanud varasemad koostöö- ja jälgimiskorra aruanded, on sellel suundumusel ka vastaseid, nagu seda kinnitavad poliitilised ja meedia rünnakud kohtunike ja kohtuasutuste vastu. Riiklikku korruptsioonivastast direktoraati rünnati 2016. aastal eriti sageli.

Edusammud tõhususe, ressursside ja töökoormusega seotud struktuurireformide alal on olnud aeglasemad ega näita olulisi muudatusi, kuigi selle teabe kvaliteet, mida justiitsministeerium on viimaste aastate jooksul saanud komisjonile edastada, on näidanud nüüd ministeeriumi ja kõrgema justiitsnõukogu käsutuses oleva, kohtusüsteemi toimimist käsitleva teabe arengut. Viimase kolme aasta jooksul on justiitsministeerium, kõrgem justiitsnõukogu ja kohtud näidanud oma tahet ja suutlikkust teha koostööd ning leida lahendusi, et reforme jätkata. Neid muudatusi on toetanud eelkõige kahe viimase valitsuse ajal kohtutele eraldatud suuremad vahendid. Siiski on edusammud olnud aeglased selliste probleemide lahendamisel nagu kohtute vahelise ja sisese töökoormuse tasakaalustamine, väikeste ja suurte kohtute töökoormuse erinevuste vähendamine ning ülesannete jaotus kohtunike ja kohtuametnike vahel. Nende probleemide lahendamiseks vajalike õigusaktide vastuvõtmine ei edenenud 2016. aastal ja juhtkonda puudutavad meetmed üksi ei ole suutnud pakkuda lahendust. Suur edusamm on see, et nüüd on olemas kõik vahendid kohtute toimimise ja inimressursside olukorra jälgimiseks, samuti on olemas põhjalik kohtusüsteemi arengustrateegia aastateks 2015–2020.

Samuti omab kohtunikonna professionaalsuse tugevdamisel ja sõltumatuse suurendamisel olulist rolli kohtunikkonna liikmeks saamise range kord, millele lisandub kohustuslik koolitus riiklikus kohtunike instituudis. Kõrgemate kohtunike ja prokuröride ametisse nimetamisel osutati eelmises koostöö- ja jälgimiskorra aruandes 2016. aastale kui katseaastale ametisse nimetamisega seoses. Nii oli see eelkõige prokuratuuri juhtkonna ja selle asetäitjate ametisse nimetamise puhul. Ühegi ametisse nimetatud kandidaadiga seoses ei tekkinud kahtlusi tema aususes ja professionaalsuses või vastuolusid kohtunikkonnas või kodanikuühiskonnas, osad kohtunikud oli juba tõestanud oma suurt usaldusväärsust. Siiski ei võimaldanud kasutatud kord selge, avatud ja läbipaistva menetluse kasutamist kandidaatide valimisel ning nende kaasamisel stabiilsesse ja püsivasse süsteemi.

Kõrgema justiitsnõukogu ülesanne on ka kohtunike karistamine ametialase väärkäitumise ja distsiplinaarsüütegude eest. Selliste juhtumite uurimise eest vastutab kohtuinspektsioon. 2012. aastal reformiti kohtuinspektsiooni ning muudeti see sõltumatuks ja professionaalseks institutsiooniks. See on muutnud inspektsiooni töö tõhusamaks ja autoriteetsemaks, nagu leidis kinnitust 2016. aasta aruandes. Kõrgema justiitsnõukogu distsiplinaarmeetmeid käsitlevaid otsuseid saab edasi kaevata kõrgemasse kassatsioonikohtusse ning 2016. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruandes märgiti, et otsuste tegemine näib olevat muutunud paremini ennustatavaks ja järjepidevamaks.

Rumeenia on vastu võtnud ja rakendanud uue tsiviil- ja kriminaalseadustiku, et ajakohastada materiaalõigust ning parandada kohtumenetluse tõhusust ja järjepidevust. Uus tsiviilseadustik jõustus 2011. aastal, tsiviilmenetluse seadustik 2013. aastal ja uus kriminaalseadustik 2014. aastal. Üleminek uuele tsiviilseadustikule on toimunud järk-järgult ja nüüd kohaldatakse seda peaaegu kõikides kohtuasjades. Kriminaalseadustikku kohaldati täies ulatuses selle vastuvõtmisest alates ning aastatel 2014, 2015 ja 2016 on tegeletud selle ühtse rakendamise tagamisega kõikides kohtutes ja prokuratuurides ning selles sisalduvate õigusnormide stabiliseerimisega. Kohanedes selle olulise reformiga on kohtusüsteem tervikuna ilmutanud oma professionaalsust. On tõendeid, et kohtumenetluste kestus on natuke lühenenud, õiglase kohtupidamise õiguse tagamine on paranenud ja suurenenud on kohtuotsuste järjepidevus. Need olulised reformid on peaaegu lõpule viidud. Kuid nende seadustike olulise reformimise lõpuleviimine, nagu soovitati 2016. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruandes, on osutunud raskeks ja osutab püsivatele puudustele. Sellest tulenevalt on tulnud edasi lükata uut infrastruktuuri nõudvate tsiviilseadustiku sätete rakendamine; see omakorda osutab puudustele kavandamisel. Kriminaalseadustiku vältimatu täiendamise protsessi konstitutsioonikohtu otsuste kaudu on veelgi keerulisemaks muutnud ettearvamatu seadusandlik lähenemisviis parlamendis. Valitsuse esitatud olulised muudatused kriminaalseadustiku vastavusse viimiseks konstitutsioonikohtu otsustega olid valitsuse ametiaja lõpus 2016. aasta detsembris veel pooleli. Samas tegeleti parlamendis muudatusettepanekutega, mis tekitasid vaidlusi seoses korruptsioonivastase õigusraamistiku väidetava nõrgenemisega isegi siis, kui neid ei ole vastu võetud. 18. jaanuaril 2017 esitas valitsus konsultatsiooni käigus arutamiseks kaks erakorralise määruse eelnõu, millest üks käsitleb armuandmist ning teine kriminaalseadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmist.

Konstitutsioonikohtul on olnud oluline roll õigusriigi põhimõtte arendamisel ja sõltumatu kohtusüsteemi tugevdamisel. Pärast 2012. aastal toimunud põhiseaduslikke muudatusi on paljud konstitutsioonikohtu otsused aidanud säilitada kohtunikkonna sõltumatust ning nendega on püütud leida võimude tasakaalu ja põhiõiguste austamise valdkonnas lahendusi, mida ei olnud võimalik leida kohtusüsteemi sees. Enamik 2016. aastal tehtud konstitutsioonikohtu 12 otsusest, millega tühistati uue kriminaalseadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku sätteid, tehti Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni alusel.