[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 15.11.2007

SEK(2007) 1497

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Ettepanek Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus toimimisjuhendi kohta arvutipõhiste ettetellimissüsteemide puhul

MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE{KOM(2007) 709 finalSEK(2007) 1496}

1. SISSEJUHATUS

Käesolevas dokumendis tehakse kokkuvõte mõju hindamise aruandest, milles on kirjeldatud lennundussektori arvutipõhiseid ettetellimissüsteeme hõlmava raamistiku puhul tekkinud probleeme ning analüüsitakse erinevaid poliitilisi valikuvõimalusi nende lahendamiseks.

Arvutipõhiste ettetellimissüsteemide kaudu pakutakse nende kasutajatele hetketeavet õhuveoteenuste kättesaadavuse ning selliste teenuste hinna kohta. Nende abil saavad nii traditsioonilised kui ka online -reisibürood teha oma klientide nimel koheseid kinnitatud tellimusi. Praegu on Euroopa turul tegutsemas neli suurt arvutipõhist ettetellimissüsteemi: Amadeus, Sabre, Galileo ja Worldspan (kaks viimast on praegu ühinemas).

2. NÕUKOGU MÄÄRUS (EMÜ) NR 2299/89 JA MUUTUV TURG

Arvutipõhiste ettetellimissüsteemide toimimisjuhend (edaspidi „toimimisjuhend”) kehtestati esimest korda 1989. aastal määrusega (EMÜ) nr 2299/89. Siis tehti enamik lennupiletite ettetellimisi arvutipõhiste ettetellimissüsteemide kaudu. Lennureiside puhul said tarbijad kasutada põhimõtteliselt ainult ühte ainsat teabe- ja levituskanalit, mis koosnes arvutipõhistest ettetellimissüsteemidest ja reisibüroodest. Lisaks sellele oli enamik arvutipõhiseid ettetellimissüsteeme lennuettevõtjate omanduses ja nende kontrolli all. Kõnealused tegurid kutsusid eelkõige esile konkurentsi takistavat kuritarvitamist, mille puhul ei olnud üldised konkurentsieeskirjad piisavad ning mille jaoks oli vaja kehtestada toimimisjuhendi vormis erilised ajutused eeskirjad. Võttes arvesse arvutipõhiste ettetellimissüsteemide keerukat ja rahvusvahelist olemust ning nende toetust ühtse lennundusturu toimimisele, on ELi tasandit hõlmaval määrusel käesolevas sektoris lisaväärtus.

Muutused arvutipõhiste ettetellimissüsteemide alases tehnoloogias ja majanduses nõrgendavad järk-järgult selle konkurentsivõimelise keskkonna põhielemente, mille jaoks toimimisjuhend loodi. Esiteks on paljud lennuettevõtjad loobunud oma osalusest arvutipõhistes ettetellimissüsteemides. Neljast arvutipõhisest ettetellimissüsteemist kolme (Galileo, Worldspan ja Sabre) puhul puudub lennuettevõtjate osalus täiesti ning kolmel lennuettevõtjal on üksnes vähemusosalus süsteemis Amadeus. Teiseks on tänu alternatiivsete levituskanalite (näiteks lennuettevõtjate veebisaidid või nende kõnekeskused) arengule tarbijatel nüüd juurdepääs paljudele lennuteenuste teabe- ja ettetellimiskanalitele. Kõigist ELis ettetellitavatest lennupiletitest tellitakse ligikaudu 40 % alternatiivsete kanalite kaudu ning ligikaudu 60 % reisibüroode ja arvutipõhiste ettetellimissüsteemide kaudu.

Toimimisjuhend on muutunud turutingimustes üha ebasobivam ning see põhjustab majanduslikku ebatõhusust. Toimimisjuhendi sätetega suurendatakse arvutipõhiste ettetellimissüsteemidega seotud teenuste maksumust (keskmiselt ligikaudu 10 eurot edasi-tagasi pileti kohta) ning piiratakse asjaomaste süsteemide paindlikkust kohandada oma teenused vastavalt lennuettevõtjate ja reisibüroode erivajadustele. Kõige tähtsam on see, et toimimisjuhendis sisalduv ja ettetellimistasusid käsitlev mittediskrimineerimisalane nõue lämmatab hinnakonkurentsi ning lennuettevõtjate suhtes kehtestatud keeld eristada sisu arvutipõhiste ettetellimissüsteemide vahel piirab märkimisväärselt nende läbirääkimisvabadust. Sellest tuleneva konkurentsi puudumisega kaasnevad arvutipõhiste ettetellimissüsteemide puhul kõrgemad ettetellimistasud ja luuakse süsteem, mille raames saavad lennuettevõtjate ja reisijate arvelt majanduslikku kasu hoopis arvutipõhised ettetellimissüsteemid ning reisibürood.

Tarbetult kõrged ettetellimistasud õhutavad lennuettevõtjaid levitama üha suurenevat osa oma lennupiletitest alternatiivsete levituskanalite kaudu, milleks on näiteks nende endi veebisaidid, mis on vähemkulukad ning tehniliselt paindlikumad. Paljud odavlennuettevõtjad ei kasutagi arvutipõhiste ettetellimissüsteemide teenuseid ning nende teenuseid ei paku seega suur hulk reisibüroosid.

Kuna arvutipõhiste ettetellimissüsteemide turud on mujal maailmas vabastatud, siis tuleb tagada, et lennuettevõtjad ja arvutipõhiste ettetellimissüsteemide pakkujad nii ELis kui ka väljaspool seda konkureeriksid võrdsetel alustel.

3. AVALIK ARUTELU

23. veebruarist kuni 27. aprillini 2007 korraldati avalik Interneti-põhine arutelu. Selleks avaldasid komisjoni talitused aruteludokumendi, milles anti ülevaade hiljutistest turuarengutest, eelkõige alternatiivsete levituskanalite ja arvutipõhiste ettetellimissüsteemide omandi- ja kontrollistruktuuri arengust ning turu liberaliseerimisest Ameerika Ühendriikides.

2. mail 2007 olid sidusrühmad ja sidusrühmade ühendused kutsutud koosolekule Brüsselisse, kus anti lühiülevaate nende vastustest.

Komisjonile saabus 48 vastust, mille hulgas oli nii sidusrühmadelt otse kui ka neid esindavate ühenduste kaudu esitatud vastuseid, vastuseid lennuettevõtjatelt, arvutipõhiste ettetellimissüsteemide pakkujatelt, tarbijatelt/reisijatelt, reisibüroodelt ja raudtee-ettevõtjatelt.

Aruteludokumendi, vastuste kokkuvõtte ja (mittekonfidentsiaalsete) üksikute vastustega on võimalik tutvuda komisjoni veebisaidil:

http://ec.europa.eu/transport/air_portal/consultation/2007_04_27_en.htm.

Avaliku arutelu käigus selgus, et enamik sidusrühmi pooldab toimimisjuhendi läbivaatamist, et kohandada seda vastavalt praegustele tingimustele, kuid säilitada tähtsaimad sätted, millega tagatakse erapooletu teabe pakkumine kasutajatele ning kaitse võimaliku kuritarvitamise vastu lennuettevõtjate ja arvutipõhiste ettetellimissüsteemide pakkujate vahelise tiheda seose kontekstis.

4. POLIITILISED VALIKUVÕIMALUSED

Käesolevas mõju hindamises võrreldi praeguse olukorra kui lähteolukorra säilitamist kahe võimaliku kontrollivõimalusega – osalise ja täieliku piirangutest loobumisega. Esimene valikuvõimalus ehk osaline piirangutest loobumine on jaotatud veel kolmeks eraldi valikuvõimaluseks, mis erinevad lennuettevõtjate ja arvutipõhiste ettetellimissüsteemide vahelise tiheda seose korral võetavate kaitsemeetmete poolest. Kõigi valikuvõimaluste eesmärk on laiendada konkurentsi ulatust arvutipõhiste ettetellimissüsteemide turul:

- valikuvõimalus 0: praeguse olukorra säilitamine;

- valikuvõimalus 1: osaline piirangutest loobumine:

- valikuvõimalus 1a: osaline piirangutest loobumine, millega kaotatakse lennuettevõtjate kontroll arvutipõhiste ettetellimissüsteemide üle ja vastupidi. Kõnealuse valikuvõimaluse kohaselt ei tohi lennuettevõtjad kontrollida arvutipõhiste ettetellimissüsteemide pakkujaid ja vastupidi;

- valikuvõimalus 1b: osaline piirangutest loobumine, mille käigus kohaldatakse arvutipõhiste ettetellimissüsteemide emaettevõtjate suhtes erisätteid. Kõnealuse valikuvõimalusega säilitatakse emaettevõtjate kohustus osaleda võrdsetel tingimustel ka muudes arvutipõhistes ettetellimissüsteemides lisaks nende enda omale ning keeld pakkuda reisibüroodele stiimuleid/takistusi teatava arvutipõhise ettetellimissüsteemi kasutamiseks;

- valikuvõimalus 1c: osaline piirangutest loobumine, mille käigus ei kohaldata arvutipõhiste ettetellimissüsteemide emaettevõtjate suhtes erisätteid;

- valikuvõimalus 2: täielik piirangutest loobumine (toimimisjuhendi tühistamine).

5. POLIITILISTE VALIKUVÕIMALUSTE VÕRDLEMINE

Praeguse olukorda säilitamine on tagasi lükatud, kuna hinnakujundust ja läbirääkimisvabadust käsitlevatel kehtiva määruse piirangutel on üha suurenev negatiivne mõju, mis ilmneb eelkõige suurte levituskulude kaudu. Kõnealuste kulude tõttu on lennuettevõtjad sunnitud üha suureneva osa oma piletimüügist ümber suunama alternatiivsete levituskanalite kaudu.

Suurem hinnakujundamisvabadus ettetellimistasude osas suurendaks turustiimuleid arvutipõhiste ettetellimissüsteemide turul ning võimaldaks lennuettevõtjatel kasutada loomulikku tingimist ning sunniks arvutipõhiseid ettetellimissüsteeme hinnast ja teenuste kvaliteedist sõltuva lennuettevõtjate osalemise eest innukamalt võitlema. Väiksemad ettetellimistasud ahvatleksid lennuettevõtjaid pakkuma reisibüroode kaudu oma teenuseid suuremas mahus ning võimaldaksid kõigile tarbijatele (ka nendele, kellel ei ole Internetiühendust) suuremat hulka erinevaid reisimisvõimalusi.

Praeguses turuolukorras on tagasi lükatud ka täielik piirangutest loobumine (valikuvõimalus 2). Paljud ärireisijad on siiani väga sõltuvad reisibüroodest ja arvutipõhistest ettetellimissüsteemidest koosnevast ainsast levituskanalist. Sama kehtib ka sellistest liikmesriikidest pärit reisijate suhtes, kus Interneti kasutamine on vähelevinud: rohkem kui poolel ELi elanikkonnast puudub juurdepääs Internetile, mis on kõige tähtsam alternatiivne levituskanal. See erineb USAs täheldatud olukorrast, kus 70 %-l elanikkonnast on juurdepääs Internetile (ning kus erinevused üksikute osariikide vahel on väiksemad kui ELi liikmesriikide vahel), ja kus arvutipõhiste ettetellimissüsteemide alternatiivina kasutusel olev Interneti-põhine müük on rohkem arenenud.

Kõnealuses olukorras on konkurentsi kuritarvitamise oht suurem kui muudes majandussektorites ning toetumine pelgalt üldistele konkurentsieeskirjadele ei oleks piisav, eelkõige lennuettevõtjate ja arvutipõhiste ettetellimissüsteemide tiheda seose korral. Lisaks sellele oleks arvutipõhiste ettetellimissüsteemide teatav turukäitumine (nt teabe erapoolik kuvamine) tarbijate suhtes kahjulik isegi siis, kui see ei tulenekski konkurentsi kuritarvitamisest.

Õiguskeskkonna lihtsustamist käsitleva komisjoni strateegia[1] raames oli kavandatud määruse (EMÜ) nr 2299/89 kehtetuks tunnistamine. Käesolevas mõju hindamises jõutakse järeldusele, et eespool osutatud määruse lihtsustamiseks on veel ruumi, kuid kõnealusele turule omaste tunnusjoonte tõttu on sektoripõhiste eeskirjade säilitamine hädavajalik. Käesolevast mõju hindamisest nähtub, et valikuvõimalusega 1b pakutakse kõige soodsamat tulemust, mis on seotud suurema konkurentsi, konkurentsi kuritarvitamise vastaste kaitsemeetmete, tarbijatele erapooletu, läbipaistva ja põhjaliku teabe pakkumise ning raudteetranspordi edendamisega arvutipõhiste ettetellimissüsteemide abil.

6. LISAMEETMED

Iga alles jäänud valikuvõimaluse puhul on uuritud järgmisi täiendavaid küsimusi.

1. Seoses mõistega „emaettevõtja” jõutakse mõju hindamise raames järeldusele, et muudatusi ei ole vaja.

2. Käesolevas mõju hindamises toetatakse põhikuva alaste nõuete lihtsustamist ning samaaegset kaitsemeetmete säilitamist, millega tagatakse reisimisvõimaluste erapooletu kuvamine.

3. Kooskõlas komisjoni ettepanekuga, mis käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust ühenduses lennutransporditeenuste osutamist käsitlevate ühiseeskirjade kohta (KOM (2006) 396), kus süsteemi tarnija seab reisimisvõimalused hindade alusel pingeritta, tuleb hinnad kuvada selliselt, et need sisaldaksid kõiki kohaldatavaid makse, lõive ja lennuettevõtja kehtestatud vältimatuid tasusid.

4. Turuinfo andmete edastamise (TIAE) puhul ei tuleks reisibüroo nime enam avaldada. Kuid ei ole vaja säilitada erisätteid, mis käsitlevad turuinfo andmete edastamise rühmaviisilist hankimist.

5. Sätted arvutipõhiste ettetellimissüsteemide pakkujate ja nende ostjate vaheliste lepingute kohta: osalise piirangutest loobumise kontekstis tuleb mitmed kõnealustest sätetest tühistada või neid lihtsustada. Siiski tuleks säilitada kaitse lepingu põhjendamatute sätete vastu, eelkõige väiksemate reisibüroode puhul.

[1] Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ja Regioonide Komiteele – Ühenduse Lissaboni kava rakendamine: õiguskeskkonna lihtsustamise strateegia (KOM(2005) 535 (lõplik)), 25. oktoober 2005, lk 15.