SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Direktiivi 2014/59/EL (pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiiv) muudatusettepanekud on osa seadusandlikust paketist, mille raames muudetakse ka määrusi (EL) nr 575/2013 (kapitalinõuete määrus), direktiivi 2013/36/EL (kapitalinõuete direktiiv) ja määrust (EL) 806/2014 (ühtse kriisilahenduskorra määrus).

Peamiselt ELi rahvusvaheliste partneritega kokkulepitud ülemaailmsete standardite alusel on EL viimastel aastatel oluliselt reforminud finantsteenuste õigusraamistikku, et tugevdada ELis finantseerimisasutuste vastupanuvõimet. Reformipakett hõlmas eelkõige määrust (EL) nr 575/2013 (kapitalinõuete määrus) ja direktiivi 2013/36/EL krediidiasutuste ja investeerimisühingute usaldatavusnõuete ja järelevalve kohta (kapitalinõuete direktiiv), direktiivi 2014/59/EL krediidiasutuste ja investeerimisühingute finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse kohta (edaspidi „pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiiv“) ning määrust (EL) 806/2014 ühtse kriisilahenduskorra kohta.

Need meetmed võeti aastatel 2007–2008 puhkenud finantskriisi ajel. Asjakohaste kriisiohje- ja kriisilahendusraamistike puudumine sundis valitsusi kogu maailmas päästma finantskriisi sattunud panku. Selle mõju riigi rahandusele ja ebasoovitav stiimul jätta panga maksejõuetusmenetluse kulud avalikkuse kanda on selgelt näidanud, et pangakriisi ohjamiseks ja finantsstabiilsuse kaitsmiseks on vaja teistsugust lähenemisviisi.

Kooskõlas rahvusvahelistel foorumitel astutud oluliste sammudega on liidus direktiiviga 2014/59/EL (pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiiv) ja määrusega (EL) nr 806/2014 (ühtse kriisilahenduskorra määrus) loodud pankade kriisilahenduse tugev raamistik, et tulemuslikult ohjata pangakriise ning vähendada nende negatiivset mõju finantsstabiilsusele ja riigi rahandusele. Tugeva kriisilahendusraamistiku nurgakivi on kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise vahend, millega hinnatakse eelnevalt kindlaksmääratud hierarhia alusel võlainstrumendid alla või konverteeritakse võlanõuded või muud kohustused omakapitaliks. Vahendit saab kasutada maksejõuetu või tõenäoliselt maksejõuetuks muutuva krediidiasutuse või investeerimisühingu kahjumi katmiseks ja tema ettevõttesiseseks rekapitaliseerimiseks, nii et tema elujõulisus taastatakse. Seepärast peavad krediidiasutuse või investeerimisühingu maksejõuetusest tulenevat koormust kandma maksumaksjate asemel aktsionärid ja teised võlausaldajad.

Pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi üks põhieesmärke on lihtsustada pangakriisi korral erasektoripoolset kahjumikatmist. Selle eesmärgi saavutamiseks peavad kõik pangad täitma omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõuet, et tagada allahindamiseks või omakapitaliks konverteerimiseks piisavate vahendite olemasolu. Pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivis ei ole seoses omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõudega üldiselt nõutud, et selle jaoks tuleb kõlblikud instrumendid kohustuslikus korras allutada. Praktiliselt tähendab see, et kohustus, mis sobib omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõude täitmiseks, võib maksejõuetusmenetluses kuuluda samasse nõudeõiguse järku (pari passu) teatavate muude kohustustega, mida ei saa pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi kohaselt teisendada, nt sellised tegevusega seotud kohustused nagu lühiajalised pankadevahelised laenud või teatavad muud kohustused, mis on teisendatavad, kuid mille võib kriisilahendusasutus otsustada teisendamisest välja arvata, kui ta suudab põhjendada, et neid on raske teisendada tegevusega seotud põhjustel või riski tõttu, et mõju kandub süsteemselt üle (nt tuletisinstrumentide puhul). See võiks viia olukorrani, kus teisendatavate võlakirjade omanikud võivad väita, et neid on kriisilahendusmenetluses koheldud halvemini, kui oleks tehtud hüpoteetilise maksejõuetusmenetluse korral. Sellisel juhul tuleks see neile kompenseerida kriisilahendusfondi rahalistest vahenditest. Selle ohu vältimiseks võivad kriisilahendusasutused otsustada, et omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõue tuleks täita instrumentidega, mille nõudeõigusjärk on maksejõuetusmenetluses madalam kohustustest, mis kas ei ole seaduse kohaselt teisendatavad või mida on keeruline teisendada („allutatuse nõue“).

Ülemaailmsel tasandil avaldas finantsstabiilsuse nõukogu (FSB) 9. novembril 2015 kogu kahjumikatmisvõime tingimused (edaspidi „kogu kahjumikatmisvõime standard“), mis võeti vastu nädal hiljem Türgis G20 tippkohtumisel. Kogu kahjumikatmisvõime standardis on nõutud, et globaalsed süsteemselt olulised pangad, millele liidu õigusaktides osutatakse kui globaalsetele süsteemselt olulistele ettevõtjatele, hoiaksid piisavas miinimummahus väga kiiresti kahjumit katta võivaid (teisendatavaid) kohustusi (edaspidi „kogu kahjumikatmisvõime miinimumnõue“), et tagada kriisilahenduse korral kahjumi sujuv ja kiire katmine ning ettevõtja rekapitaliseerimine. Komisjon võttis 24. novembri 2015. aasta teatises kohustuse esitada seadusandlik ettepanek käesoleva aasta lõpuks, et kogu kahjumikatmisvõime standardi saaks rakendada kokkulepitud tähtajaks 2019. aastaks.

Käesolev ettepanek on osa komisjoni jõupingutustest rakendada kogu kahjumikatmisvõime standard liidus, millega koos rea muude ettepanekutega muudetakse liidu kehtivat finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse raamistikku.

Ettepanek hõlmab eelkõige pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi muutmist seoses liidu pankade sellel eesmärgil emiteeritud võlainstrumentide omanike järjestusega maksejõuetusmenetluses, et täita pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi ja kogu kahjumikatmisvõime standardi nõudeid pankade kahjumikatmis- ja rekapitaliseerimisvõime kohta. Selleks et parandada kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise volituste praktilist kasutamist ja tugevust ning et vältida õiguskindlusetust, nõutakse kogu kahjumikatmisvõime standardis, et kohustustega saab kogu kahjumikatmisvõime nõuet täita üksnes juhul, kui need on allutatud muudele kohustustele, st kui nad katavad maksejõuetusmenetluses või kriisilahenduse korral kahju enne muid nn eelisnõudeõigusega kohustusi, mis on selgelt välja arvatud kogu kahjumikatmisvõime nõude täitmisest (nt tuletisinstrumendid, tagatud hoiused või maksukohustused). Seepärast on kogu kahjumikatmisvõime standardiga ette nähtud allutatuse nõue, millest tehakse teatavad erandid, kuid standardis ei sätestata, kuidas nõude täitmine saavutada.

Kogu kahjumikatmisvõime standardi nõue hoida allutatud instrumente ja liidu kriisilahendusasutuste võimalus nõuda, et omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõue tuleb täita ka allutatud instrumentidega, on pannud mõned liikmesriigid hindama oma riiklike maksejõuetusmenetluste hierarhiaid uuesti. Mitu liikmesriiki on muutnud (või muutmas) oma riigi maksejõuetusseaduse kohast pankade teatavate võlausaldajate järjestust maksejõuetusmenetluses, et oleks võimalik pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi alusel kasutada kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise vahendit ja et tagada, et nende globaalsed süsteemselt olulised ettevõtjad täidavad kogu kahjumikatmisvõime standardi allutatuse nõuet. Selleks et pangad saaksid täita pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivist või kogu kahjumikatmisvõime standardist tulenevat mis tahes allutatuse nõuet, on mõne riigi õiguses allutatud olemasolevad tagamata kõrgema nõudeõiguse järguga võlainstrumendid nii, et see hakkab kehtima kohe. Teiste riikide seaduste kohaselt peaksid pangad emiteerima uued võlainstrumendid, mis vastavad allutatuse kriteeriumile. Kuna seni vastu võetud siseriiklikud õigusnormid lahknevad märkimisväärselt, on sidusrühmad ja liikmesriigid ühte meelt, et maksejõuetusmenetluses panga võlausaldajate seadusjärgset järjestust käsitlevad erinevad lähenemisviisid tekitavad ebakindlust nii emitentidele kui ka investoritele, mistõttu on kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise vahendi kasutamine piiriüleste krediidiasutuste ja investeerimisühingute puhul keerulisem. Selline ebakindlus võib tekitada ka konkurentsimoonutusi, kuna tagamata võlainstrumentide omanikke võidakse käsitleda eri liikmesriikides erinevalt ning kogu kahjumikatmisvõime ning omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõuete täitmise kulud võivad pankade jaoks liikmesriigiti erineda. Peale selle käsitletaks nii erinevate maksejõuetusmenetluste alusel pankade võlausaldajaid väga erinevalt, kui nad ostavad võlainstrumente, mille on emiteerinud pangad, kes kuuluvad võlausaldajate hierarhiat käsitlevate eri siseriiklike kordade kohaldamisalasse.

Eespool nimetatud põhjustel kutsub Euroopa Parlament aruandes pangandusliidu kohta komisjoni üles esitama ettepanekuid, millega veelgi vähendada nõuetega seotud õigusriske võlausaldajate võrdse kohtlemise põhimõtte alusel ning majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu kutsus 17. juuni 2016. aasta järeldustes komisjoni üles esitama ettepanekut pankade võlausaldajate hierarhiat käsitleva ühtse lähenemisviisi kohta.

Võttes arvesse teema eripära ja hädavajadust liidu ühtsete õigusnormide järele, et ennetada mis tahes tulevasi konkurentsimoonutusi siseturul, on spetsiaalne ettepanek panga võlausaldajate hierarhia kohta õigustatud. .

1.1.Kooskõla poliitikavaldkonnas praegu kehtivate õigusnormidega

Liidus kehtiva pankade kriisilahendusraamistikuga juba nõutakse liidu pankadelt piisavas mahus väga kiiresti kahjumit katta võivate (teisendatavate) selliste kohustuste hoidmist, mis tuleks panga kriisilahenduse korral teisendada. Ettepanekuga lihtsustatakse kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise vahendi kasutamist, kuna järgitakse kahjumikatmisvõime standardit ning pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi allutatuse nõuet, ning tänu sellele parandatakse kehtivate normide kohaldamist ja toetatakse liidus kahjumikatmisvõime standardi rakendamist. Seega on ettepanek kooskõlas liidu pankade kriisilahendusraamistiku üldeesmärgiga vähendada maksumaksjate osa pankade kriisilahenduses.

1.2.Kooskõla muude liidu tegevuspõhimõtetega

Ettepanek on osa liidu finantsalaste õigusaktide laiemast läbivaatamisest, mille eesmärk on vähendada finantssektoris riske, toetades samas majandustegevuse jätkusuutlikku rahastamist. See vastab täielikult ELi põhieesmärkidele edendada finantsstabiilsust, vähendada maksumaksjate osa pankade kriisilahenduses, aga ka toetada majanduse jätkusuutlikku rahastamist.

2.ÕIGUSLIK ALUS, SUBSIDIAARSUS JA PROPORTSIONAALSUS