[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 6.11.2007

SEK(2007) 1425

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Lisatud dokumendile: Ettepanek: Nõukogu raamotsus, millega muudetakse raamotsust 2002/475/JSK terrorismivastase võitluse kohta MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE {KOM(2007) 650 lõplik}{SEK(2007) 1424}

Mõju hindamise kokkuvõte

1. PUNKT: MENETLUSKÜSIMUSED JA KONSULTEERIMINE HUVITATUD ISIKUTEGA

Komisjoni 2007. aasta õigusloome- ja tööprogrammis tehakse ettepanek vaadata läbi 13. juuni 2002. aasta raamotsus terrorismivastase võitluse kohta (edaspidi „raamotsus”) eesmärgiga töötada välja tõhusad lahendused võitluseks terrorismi propageerimise vastu erinevates meediakanalites ja piirata terrorismiga seotud kogemuste (eriti lõhkeainete ja pommide valmistamise kogemuste) edastamist.

2006. aasta juunis tehti algust laiaulatusliku võrdleva analüüsiga. Komisjon väljastas 2006. aastal kolm erinevat küsimustikku: 26. juunil 2006. aastal küsimustiku liikmesriikidele; 20. novembril 2006. aastal küsimustiku meediale, asjaomastele tööstussektoritele ja kodanikuühiskonnale ning lõpuks 11. detsembril 2006. aastal küsimustiku Euroopa Politseiametile (Europol) ja Eurojustile. Nende küsimustike vastuste kokkuvõte on esitatud mõju hindamise I, II ja III lisas. Lisaks peeti vestlusi ja kohtumisi Euroopa meedia- ja Interneti-teenuste osutajatega. 20. märtsil 2007. aastal korraldati liikmesriikide, Euroopa Politseiameti, Eurojusti ja Euroopa politseikolledži (Cepol) osalusel konverents, kus tutvustati küsitluste tulemusi ja arutati võimalikke lahendusi võitluses Interneti kasutamise vastu terroristlikel eesmärkidel.

2. PUNKT: PROBLEEMI MÄÄRATLUS

Tänapäevasel info- ja sidetehnoloogial on oluline osa praeguse terrorismiohu kujundamisel. Eriti seetõttu, et Internet on odav, kiire, kergesti kättesaadav ja peaaegu ülemaailmse katvusega. Seaduskuulekad kodanikud, kellel on Internetist oma igapäevases elus palju kasu, hindavad kõiki neid eeliseid väga kõrgelt, kuid kahjuks kasutavad neid ära ka terroristid, kes on suurepäraselt aru saanud, et Internet on propagandavahend, mille abil saab peaaegu riskivabalt ja väga väikeste kuludega mobiliseerida ja värvata inimesi ning edastada väljaõppeks ja rünnakute kavandamiseks vajalikke juhtnööre ja juhendmaterjale.

Seetõttu on Internetist saanud radikaliseerumise ja värbamise üks peamisi võimendajaid: kuna seda kasutatakse kohalike võrgustike ja üksikisikute innustamiseks ja mobiliseerimiseks Euroopas ning teabe hankimiseks terrorismis kasutatavate vahendite ja meetodite kohta, on sellest saanud „virtuaalne väljaõppekeskus”. Seega on terrorismi propageerimine ja sellealaste kogemuste levitamine Interneti kaudu aidanud õigustada terrorismi ja suurendanud terroriohtu. Võttes arvesse Interneti-kasutajate arvu kiiret kasvu, võib oletada, et nimetatud teabe edastamise viis muutub üha olulisemaks ja tulevikuühiskonnas on Interneti osatähtsus praegusest veelgi suurem.

Terrorismi propageerimisega ja sellealaste kogemuste levitamisega (eriti Interneti kaudu) seotud vägivaldse radikaliseerumise ja terrorirünnakute spiraal on seadnud õiguskaitseorganid väga raskesse olukorda. Raskused on tingitud puudulikust seadusandlusest, levitatava terrorismipropaganda ja -kogemuste mahu ning keelelise mitmekesisusega toimetulekuks vajaliku suutlikkuse ja kogemuste puudumisest ning Interneti enda olemusest: selle eksterritoriaalsus koos anonüümsusega takistab tõsiselt õiguskaitseorganite tööd, raskendades niihästi vastava sisu eemaldamist Internetist kui ka asjakohase veebilehekülje ja selle sisu eest vastutajate uurimist ja vastutuselevõtmist.

Riiklike õigusaktide analüüs näitab, et terrorismi propageerimine ja sellealaste kogemuste levitamine ei ole alati liikmesriikide kriminaalõigusega piisavalt kaetud. Puudulik seadusandlus (eriti pommide valmistamise ja muude terrorismikogemuste levitamise kohta) ja riiklike õigusmeetmete olulised lahknevused (eriti terrorismipropaganda levitamise kohta) näitavad, et julgeoleku valdkonnas esineb puudusi, millega on vaja tegeleda, ning et ühtlustamine on vajalik.

ELi õigusaktid ei hõlma selgesõnaliselt avalikku terroriaktidele õhutamist, terroristide värbamist ja väljaõpetamist. Lisaks ei ole ka päris selge, kas terrorismivastast võitlust käsitlev raamotsus nõuab liikmesriikidelt selle tagamist, et oluline osa Interneti kaudu levitatavatest sõnumitest, mis ergutavad terroriakte sooritama või jagavad terrorismialaseid kogemusi ning mis on kas igaühele kättesaadavad (nt veebilehekülg), piiratud juurdepääsuga (nt süsteemid mõttevahetuseks võrgus) või suunatud eelnevalt valitud kandidaadile nende värbamise eesmärgil, oleks karistatavad.

Euroopa Nõukogu terrorismi tõkestamise konventsioonis vaadeldakse Interneti kasutamist kui ühte terroriaktidele õhutamise, värbamise ja terrorismialase väljaõppe avalikku vahendit. Konventsioon sisaldab ka tingimusi ja kaitsemeetmeid, mis tagavad inimõiguste (eriti õigus sõnavabadusele) austamise. Konventsiooni allkirjastamisega ja ratifitseerimisega ühtlustatakse liikmesriikide selle valdkonna õigusaktid.

Iga nimetatud valdkonna õigusakt, mis käsitleb vabaduste (näiteks sõna-, ühinemis- või usuvabadus) seaduspärase kasutamise ja kuritegeliku käitumise piirimaile jäävaid küsimusi, mõjutab otseselt põhiõigusi. Kuritegelikuks kuulutamise sätestamisel, rakendamisel ja taotlemisel tuleks austada põhiõigustest tulenevaid kohustusi. Ka on iga liiki sätestamise, rakendamise ja taotlemise puhul vajalik proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamine saavutada soovitavatele õiguspärastele eesmärkidele ja nende vajalikkusele demokraatlikus ühiskonnas, välja arvatud mis tahes omavoli vormid või diskrimineeriv või rassistlik käitumine.[1]

3. PUNKT: EESMÄRGID

Tõhusate meetmete ettenägemine võitluseks avaliku terroriaktidele õhutamise, terroristide värbamise ja väljaõpetamise (eriti Interneti kaudu) vastu aitab takistada terrorismiaktivistide ja -toetajate laiema ja tugevama ühise tegevusaluse väljakujundamist. Sellised meetmed peaksid sisaldama õigussätteid, mis kõrvaldaksid eespool osutatud seadusandluse puudused, ning õiguskaitseorganite suutlikkust ja kogemusi suurendavaid praktilisi tegevusi. Need meetmed aitavad vähendada terrorirünnakute ohtu ning kitsendavad radikaliseerumise ja värbamise võimalusi.

Õigussätted peaksid andma õiguskaitseorganitele selgesõnalise loa tegeleda terrorismi propageerimise ja terrorismikogemuste levitamise (ka Interneti kaudu) uurimisega ning võtta levitamisega tegelevad terrorismiaktivistid ja -toetajad vastutusele kõikjal Euroopa Liidus. Lisaks peaksid õiguskaitseorganid saama nende uute kuriteoliikide puhul kasutada kõiki võimalusi, mis terrorismivastase võitluse ühtlustamise tulemusel tänaseks on loodud ning rakendama ka selliseid koostöövahendeid nagu on näiteks Euroopa vahistamismäärus.

Praktiliste meetmete raames tuleks õiguskaitseorganitele pakkuda asjakohast koolitust, piisavat varustust ja ekspertide asjatundlikku abi nii keelte kui ka infotehnoloogia puhul, et oleks võimalik avastada ja analüüsida Interneti vägivaldset radikaalset sisu ning jälitada ja välja selgitada terrorismipropaganda ja -kogemuste levitamise taga seisvaid isikuid.

4. PUNKT: TEGEVUSVÕIMALUSED

Nimetatud eesmärgi saavutamiseks on võimalik kasutada järgmisi võimalusi:

1. Tegevus jääb muutumatuks. See võimalus näeb ette endise vaieldava seisundi säilitamise tulenevalt Euroopa Nõukogu terrorismi tõkestamise konventsioonist ning selle allkirjastamise ja ratifitseerimise protsessist.

2. Keelatakse Interneti-teenuste osutajate juurdepääs materjalidele, mis avalikult õhutavad sooritama terroriakte, käsitlevad terroristide värbamist või väljaõpet. See võimalus muudab oluliselt e-kaubanduse direktiivis sätestatud korda, nähes ette uue kohustuse, mida hakatakse peamiselt kohaldama teenuseosutajatele.

3. Täiendatakse õiguskaitseorganite suutlikkust ja kogemusi võitluseks Interneti terroristlikel eesmärkidel kasutamise vastu. Selle võimaluse puhul on ette nähtud asjakohase koolituse, tõhusa varustuse ja ekspertide kaasamise rahastamine, mis peab õiguskaitseorganitel aitama tõhusamalt avastada ja analüüsida avalikult terroriaktidele õhutavaid, terroristide värbamist või väljaõpetamist käsitlevaid materjale ning jälitada nende materjalidega seotud terrorismiaktiviste ja -toetajaid.

4. Ergutatakse liikmesriike allkirjastama ja/või ratifitseerima Euroopa Nõukogu terrorismi tõkestamise konventsiooni. Selle võimaluse sisuks on poliitiline avaldus, mille eesmärk on konventsiooni allkirjastamise ja ratifitseerimise protsessi kiirendamine.

5. Vaadatakse läbi terrorismivastast võitlust käsitlev raamotsus, et paralleelselt Euroopa Nõukogu terrorismi tõkestamise konventsiooniga sätestada õigusrikkumised ja muuta karistatavaks avalik terroriaktidele õhutamine, terroristide värbamine ja väljaõpe (ka Interneti kaudu).

5. JA 6. PUNKT: MÕJU JA VÕIMALUSTE VÕRDLEMINE

Tegevusvõimaluste mõju julgeolekule, majandusele ja inimõigustele kaalutakse hoolikalt. Mõju julgeolekule on eelkõige seotud õiguskaitseorganitele õigus- või tegevusvolituste andmisega. Majanduslik mõju sisaldab nii avalike asutuste kui ka erasektori kulusid ja selle piires eristatakse otsest ja kaudset mõju. Mõju inimõigustele hõlmab otsest mõju sõnavabadusele ja kaudset mõju õigusele elule ning füüsilisele ja emotsionaalsele puutumatusele. Kõigi võimaluste puhul analüüsitakse hoolikalt nende mõju turvalisusele, majandusele ja inimõigustele ning selgitatakse välja peamised eelised ja puudused.

Variandi 1 kasutamisel avaldab terrorismi tõkestamise konventsioon teatavat soodsat mõju julgeolekule, aidates lahendada küsimusi, mis on seotud Interneti kasutamisega terroristlikel eesmärkidel. Selle võimaluse puhul antakse õiguskaitsele volitused võidelda uute terroristlike tegutsemisviiside vastu, mis hõlmavad ka Interneti kaudu sooritatud õigusrikkumisi; seejuures järgitakse täielikult inimõigusi ning täiendav reguleerimine ELi tasandil ei ole vajalik. Ent täielik ühtlustamine saavutatakse üksnes siis, kui kõik liikmesriigid konventsioonile alla kirjutavad ja selle ratifitseerivad, milleks võib aga kuluda aastaid.

Variant 2 on uuritud võimalustest kõige äärmuslikum. Selle eelis on otseste piirangute seadmine vastavate materjalide levitamisele Interneti kaudu. Kuid sellel variandil on ka tõsiseid puudusi, neist kõige olulisem on see, et terrorismi propageerimist ja sellealaste kogemuste edastajate käitumist ei peeta kuritegelikuks ning see variant ei taga ka täielikku vastavust inimõiguste kohta esitatavatele nõudmistele.

Variant 3 pakub praktilisi lahendusi, mis aitavad ületada õiguskaitseorganite töös praegu esinevaid puudusi terrorismi propageerimiseks ja terrorismikogemuste levitamiseks kasutatavate Interneti-sõnumite avastamisel ja analüüsimisel. See võimalus aitab ka välja selgitada nende sõnumite autorid. Sel viisil saadud teave aitab mõista terrorismisuundumusi, ennetada terroristlikku tegevust ja tõkestada terrorirünnakuid. Kuid kui vastavaid õigusakte vastu ei võeta, ei ole selle variandi puhul võimalik uurida terrorismi propageerimist ja sellealaste kogemuste levitamist ega anda kohtu alla levitamise eest vastutavaid terrorismiaktiviste või -toetajaid. Siit võib järeldada, et kuna variandil 3 puudub õiguslik külg, annab see õiguskaitseorganitele vaid osalised volitused.

Variandi 4 eelised ja puudused sarnanevad väga variandi 1 eeliste ja puudustega.

Variant 5 sarnaneb variandiga 1 inimõigustele avaldatava mõju poolest, sest sisaldab Euroopa Nõukogu terrorismivastase kaitse konventsioonis sätestatud tingimusi ja kaitsemeetmeid, mille eesmärk on tagada inimõiguste ja põhivabaduste kaitse. Kuid sellel on ka olulisi eeliseid, nagu näiteks raamotsuse karistusi ja kohtualluvust käsitlevate eeskirjade kohaldamine terrorismivastast võitlust käsitlevasse raamotsusesse kaasatud uutele kuritegudele. Ka tagab see Euroopa vahistamismääruse kohaldamise ning lubab kasutada ELi erikoostöövahendeid terrorismivastase võitluse raamotsuses sätestatud uute kuritegude puhul. Lisaks peegeldab see kõiki ELi õigusaktide eeliseid rahvusvaheliste konventsioonide ja lepingute ees.

Käesolev analüüs näitab, et võitluseks terroristide uute tegutsemisviiside vastu, eriti aga Interneti kasutamise vastu terroriaktidele õhutamise, terroristide värbamise ja väljaõpetamise avaliku vahendina sobib kõige paremini tegevussuund, mis saadakse variantide 3 ja 5 kombineerimisel ning mis austab ka täielikult inimõigusi.

7. PUNKT: JÄRELEVALVE JA HINDAMINE

Terrorismivastast võitlust käsitleva raamotsuse läbivaatamisega tagatakse variandi 5 raames kavandatud õiguslike meetmete järelevalve ja hindamine siseriikliku rakendamise hindamise abil, mille käigus kontrollitakse peamiselt raamotsuste ülevõtmist vastavalt nimetatud instrumendi artiklile 11.

Variandi 3 mitteõiguslike meetmete järelevalve ja hindamine tagatakse kuritegevuse ennetamise ja selle vastu võitlemise eriprogrammi artiklitega 13 ja 15. Artikkel 13 täpsustab, kuidas toimub järelevalve iga nimetatud programmi raames rahastatava tegevuse puhul, ning artiklis 15 nähakse ette programmi enese hindamise kord.

[1] Vt Euroopa Nõukogu terrorismi tõkestamise konventsiooni selgitavat raport, punktid 143–151.