ET Euroopa Liidu Teataja C 314/1

OLAFi järelevalvekomitee tegevusaruanne

Juuni 2008 – Mai 2009

(2009/C 000/01)

OLAFi järelevalvekomitee liikmedLuis LÓPEZ SANZ-ARANGUEZEsimeesÜlemkohtu prokurör, HispaaniaKálmán GYÖRGYIJustiits- ja korrakaitseministri peanõunik,Ungari Vabariigi peaprokurör (pensionil), UngariPeter STRÖMBERGAudiitorite koja nõukogu direktor, RootsiDiemut R. THEATOEuroopa Parlamendi endine liige, eelarvekontrollikomisjoni endine esimees, SaksamaaRosalind WRIGHTPettustevastase võitluse nõuandekomisjoni esimees, Ühendkuningriik

SISUKORD

ESIMEHE EESSÕNA JÄRELEVALVEKOMITEE TEGEVUSARUANDELE

SISSEJUHATUS

I JÄRELEVALVEKOMITEE TÖÖMEETODID

I – 1. Koosolekud

I – 2. Aruande esitajad

I – 3. Sekretariaat

II OLAFi JUURDLUSÜLESANDED

II – 1. OLAFi juurdlusülesannete täitmise kontroll: OLAFi sõltumatuse tugevdamine

II – 1.1. Korrapärane kontroll OLAFi peadirektori poolt järelevalvekomiteele saadetud teabe põhjal (määruse (EÜ) nr 1073/1999 artikli 11 lõige 7)

II – 1.1.1. Enam kui üheksa kuud kestnud juurdlused

II – 1.1.2. Soovitused institutsioonidele

II – 1.1.3. Juhtumid, mille puhul teave tuleb edastada liikmesriikide õigusasutustele: kohtuasjas T-48/05 tehtud Esimese Astme Kohtu otsuse mõju

II – 1.2. OLAFi vähese tähtsusega juhtumite poliitika: väiksemad rikkumised, mida suudavad rahuldavalt lahendada muud talitused

II – 1.3. Korrapärane kontroll järelevalvekomitee algatusel (määruse (EÜ) nr 1073/1999 artikli 11 lõige 1)

II – 1.3.1. Juurdluste kavandamine ja strateegiline juhtimine

II – 2. OLAFi juurdluste menetluseeskirjad: OLAFi käsiraamat – menetluseeskirjad

II – 3. OLAFi juurdlusülesannetega seotud haldus- ja eelarveküsimused ning personalipoliitika

III. SUHTED OLAFi, ELi INSTITUTSIOONIDE, OLAFi PARTNERITE JA SIDUSRÜHMADEGA

III – 1. Suhted OLAFiga

III – 2. Suhted ühenduse institutsioonide ning OLAFi partnerite ja sidusrühmadega

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

1. LISA Järelevalvekomitee koosolekute kalender

2. LISA Järelevalvekomitee poolt ajavahemikus 1. juuni 2008 kuni 31. mai 2009 vastuvõetud arvamuste loetelu

3. LISA Arvamus nr 5/2008 „OLAFi vähese tähtsusega juhtumite poliitika”

4. LISA Arvamus nr 1/2009 „OLAFi 2009. aasta juhtimiskava”

5. LISA Arvamus nr 2/2009 „OLAFi enam kui üheksa kuud kestnud juurdluste aruanded”

6. LISA Arvamus nr 3/2009 „OLAFi 2010. aasta esialgne eelarveprojekt”

ESIMEHE EESSÕNA JÄRELEVALVEKOMITEE TEGEVUSARUANDELE

Mul on rõõm esitada OLAFi praeguse järelevalvekomitee kolmandat aastaaruannet, mis hõlmab ajavahemikku juuni 2008 – mai 2009.

Järelevalvekomitee esimene ametiaeg on lõppenud ning nende kolme aasta jooksul saadud kogemuste põhjal loodame me suure pühendumusega jätkata järelevalvekomiteele usaldatud oluliste ülesannete täitmist OLAFi töö tõhususe parandamisel ja OLAFi sõltumatuse tugevdamisel.

Järelevalvekomitee tõlgendab oma ülesannet tugevdada ja tagada OLAFi sõltumatust ning aidata OLAFi peadirektorit täita oma ülesandeid viisil, mis kõige paremini toetab ja nõustab OLAFit, et see suudaks toimida tõhusalt administratiivse uurijana, täiesti sõltumatuna välissurvest ja -sekkumisest. Mida rangemaks ja erapooletumaks OLAFi operatiivtööd peetakse, seda enam suudab ta end kaitsta mis tahes põhjendamatu kriitika vastu ning seega tagada, et suudab täita oma ülesanded täiesti sõltumatult.

Järelevalvekomitee on oma põhitöö keskendanud OLAFi juurdluste korrapärasele kontrollimisele. Näide meie tööst kõnealuses valdkonnas on esitatud järelevalvekomitee arvamuses nr 2/2009, mis käsitleb enam kui üheksa kuud kestvaid juhtumeid. Nimetatud arvamuses, kus üksikuid juhtumiaruandeid uuriti rangeid meetodeid kasutades, tõstetakse esile mitmed juurdluste teostamisega seotud puudused, millest mõned on seotud tegevuslike teguritega ning osa puudusi tulenevad nõrkustest kavandamisel või sisestruktuuris. Järelevalvekomitee on soovitanud teha muudatusi OLAFi operatiivmeetoditesse, mis järelevalvekomitee arvates peaksid kõnealused probleemid lahendama.

Järelevalvekomitee on pidevalt rõhutanud vajadust selgete menetluseeskirjade järele, mida saab kasutada OLAFi juurdluste suunistena ning mida peaksid teadma ka juurdlusalused, et paremini kaitsta oma õigusi. On selge, et praegu kehtiv 2005. aastal avaldatud menetluseeskirju käsitlev OLAFi käsiraamat ei täida kõnealuseid tingimusi. Järelevalvekomitee on teadlik OLAFi tegevusest käsiraamatu ajakohastamisel kõnealusel ajaperioodil, töö ei ole veel lõpuni viidud, kuigi edusamme on tehtud, ja palju on veel teha, enne kui uurijatele mõeldud praktilised suunised on kasutamiskõlblikud.

Kõiki Euroopa Liidu institutsioone mõjutavad eelarvepiirangud mõjutavad ka OLAFit. 2010. aasta eelarve ei hõlma OLAFi jaoks uusi töökohti ning seetõttu on vaja kavandamise, haldamise ja olemasolevate vahendite kasutamise parandamiseks teha suuremaid jõupingutusi. Järelevalvekomitee on kutsunud OLAFit üles suunama enamuse oma töötajatest oma põhiülesannete täitmisele, st operatiivjuurdluste teostamisele.

OLAFi õigusliku aluse (määrus (EÜ) nr 1073/1999) reformi üle on käesoleva aruandega hõlmatud perioodi vältel peetud Euroopa Parlamendi eelarvekontrollikomisjonis pingelisi arutelusid, mis kulmineerusid Euroopa Parlamendi 18. detsembri 2008. aasta resolutsiooniga nõukogu lähenemisviisi kohta OLAFi määruse (EÜ) nr 1073/1999 läbivaatamiseks. Olles teadlik kõnealuse reformi olulisusest, on järelevalvekomitee osalenud arutelus aktiivselt ja konstruktiivselt, esinedes eelarvekomisjoni ees ettepanekutega, mis käsitlesid järelevalvekomitee juhtimist uues määruse raames.

Järelevalvekomitee on nõudnud, et säilitataks juurdluste korrapärane kontroll, kuna need on parim viis, kuidas säilitada OLAFi sõltumatus.

Järelevalvekomiteel on hea meel, et OLAF on võtnud meetmeid mitmete järelevalvekomitee tehtud soovituste rakendamiseks. Eelkõige on edusamme tehtud vähese tähtsusega juhtumite poliitika rakendamisel. Siiski on siiani lahendamata probleemid, mis on seotud juurdluste juhtimisega, seda eelkõige seoses juurdluste kestuse, kontrollisüsteemide ja järelevalvega.

Käesolev aasta on ka OLAFi kümnes tegevusaasta. Kõnealune aastapäev annab hea võimaluse teha tagasivaate sellele, kuidas OLAF on hakkama saanud oma ülesannetega võidelda pettuste, korruptsiooni ja muu ELi finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevusega sõltumatute juurdluste teostamise kaudu ning kuidas OLAF kavatseb oma tegevust jätkata.

OLAFil on erakordne 10aastane kogemus sise- ja välisjuurdluste teostamise alal, millel on ka rahvusvaheline mõõde. Ameti tähtsus ja maine kasvab pidevalt. OLAF peab oma saavutusi ja kogemusi kasutama selleks, et tagada enda püsimine olulise osalejana Euroopa pettuste ja korruptsiooni vastases võitluses. Järelevalvekomitee on arvamusel, et OLAF peab mängima olulist rolli Lissaboni lepinguga ette nähtud Euroopa Prokuratuuri asutamisel.

Järelevalvekomitee on valmis toetama OLAFi jõupingutusi töökvaliteedi parandamisel ja sõltumatuse tagamisel.

Sooviksin tänada järelevalvekomitee sekretariaati aruandeperioodi vältel tehtud töö eest.

SISSEJUHATUS

OLAFi järelevalvekomitee loodi eesmärgiga tugevdada ja tagada OLAFi sõltumatust ning aidata peadirektorit tema ülesannete täitmisel. Järelevalvekomitee esitab arvamusi OLAFi peadirektorile ning annab igal aastal oma tegevusest aru institutsioonidele. Käesolevas kolmandas aruandes käsitletakse järelevalvekomitee tegevust ajavahemikus juunist 2008 kuni maini 2009.

Oma teises tegevusaruandes rõhutas järelevalvekomitee, et OLAF peab piirama teatavate juurdluste ülemäärast kestust, kehtestama selged juurdlusmenetlused, tähtajad ja sisekontrolli mehhanismid, et vältida juurdluste käigus võimalikke huvide konflikte. Lisaks sellele soovitati, et kohtu- ja õigusabiüksuse kohtunikud oleksid juurdlustesse kaasatud juba varajases etapis, et vältida aja otsa lõppemist ja tagada selliste tõendite kogumine, mis oleksid vajalikud liikmesriikide õigusasutustele.

Käesolevat aruannet arutati komisjoni asepresident Siim Kallase ja komisjoni peasekretär Catherine Day’ga. Lisaks arutati seda Euroopa Parlamendi eelarvekontrolli komitees ja Prantsusmaa eesistumise ajal toimunud pettusevastase võitluse alases nõukogu töörühmas. Järelevalvekomiteel on hea meel positiivse tagasiside ja toetuse üle. OLAFi peadirektor Franz-Hermann Brüner hindas järelevalvekomitee konstruktiivset lähenemisviisi ning märkis, et enamus järelevalvekomitee arvamustes tehtud soovitusi oli juba rakendatud või olid need rakendamisel.

Aruandeperioodi ajal oli järelevalvekomitee esimeheks Luis López Sanz-Aranguez.

I JÄRELEVALVEKOMITEE TÖÖMEETODID

I – 1. Koosolekud

Järelevalvekomitee pidas Brüsselis kümme koosolekut (1). Järelevalvekomitee koosolekud ei ole avalikud ja kõik nendega seotud dokumendid on konfidentsiaalsed; läbipaistvuse huvides ja institutsioonidele korrapärase teabe andmiseks järelevalvekomitee töö kohta võimaldatakse siiski OLAFil ning Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni peasekretariaatidel koosolekute protokollidega tutvuda.

Nagu ka eelmisel aruandeperioodil, kutsus järelevalvekomitee OLAFi peadirektorit ja OLAFi töötajaid oma koosolekutele, et arutada järelevalvekomitee töö seisukohast asjakohaseid küsimusi ja olla nendest teadlik ning et teavitada OLAFit järelevalvekomitee tegevusest. Järelevalvekomitee sidusrühmad ja OLAFi partnerid osalesid mõnikord ka järelevalvekomitee koosolekutel viimase kutsel.

I – 2. Aruande esitajad

Järelevalvekomitee liikmed kiitsid OLAFi peadirektorile esitatud arvamused ühehäälselt heaks. Aruande esitajad (2) määratakse ka edaspidi, et suurendada järelevalvekomitee huviorbiiti kuuluvate eriküsimuste ettevalmistamise ja nende järelkontrolli tõhusust. Sellisel viisil määratakse järelevalvekomitee liige aruande esitajaks järelevalvekomitee kindlas töövaldkonnas, näiteks enam kui üheksa kuud kestnud juurdluste juhtumiaruannete analüüsimine, vähese tähtsusega juhtumite poliitika toimimine, OLAFi eelarve, OLAFi käsiraamat jne. Aruande esitaja koostab koostöös järelevalvekomitee sekretariaadiga arvamuse kavandi, mida arutatakse järelevalvekomitees enne selle heaks kiitmist.

I – 3. Sekretariaat

Järelevalvekomitee sekretariaadi ülesanded on sätestatud järelevalvekomitee töökorras, (3) mille kohaselt peab sekretariaat toetama järelevalvekomiteed ja aitama kaasa tema ülesannete täitmisele ning tagama, et järelevalvekomitee saaks oma õigusaktidel põhinevaid volitusi täiesti sõltumatult täita.

Aruandeperioodi kestel palus järelevalvekomitee juulis vabaneva sekretariaadi juhi ametikoha konkursi väljakuulutamist direktori tasandil, et tagada valikumenetluse sõltumatus. Asepresident Siim Kallasega peetud arutelude järel kuulutati ametikoht välja kui üksusejuhi ametikoht, kuid rõhutati, et sekretariaadi juhataja töötab järelevalvekomitee esimehe alluvuses ja on tema ees vastutav.

Järelevalvekomitee sekretariaadi liikmete ametissemääramine peab toimuma järelevalvekomitee nõusolekul, tagades seega järelevalvekomitee täieliku sõltumatuse tema ülesannete täitmisel (4). OLAF ja komisjon nõustuvad, et järelevalvekomitee osalemine kõnealuse olulise ametikoha värbamismenetluses on vältimatu.

Esimese Astme Kohus otsustas, (5) et järelevalvekomitee järelevalveroll laieneb, mis avaldab mõju sekretariaadi personali koosseisule 2010. aastal. Kuna uus mehhanism ei ole veel paigas, ei ole järelevalvekomiteel võimalik hinnata konkreetset lisapersonali vajadust, kuid ta teeb seda 2010. aasta alguses.

Järelevalvekomitee tunnistab, et Euroopa Komisjoni personalieeskirjad ning edutamis- ja hindamissüsteem ei võimalda praegusel hetkel järelevalvekomitee liikmetel hinnata sekretariaadi personali töö tulemuslikkust. Sellegipoolest ei ole järelevalvekomitee arvates rahuldav, et sekretariaadi personali töö iga-aastase tulemuslikkuse üle otsustab lõppkokkuvõttes OLAFi peadirektor ja et järelevalvekomitee ei ole sellega seotud, kuigi sekretariaat allub otseselt talle.

II OLAFi JUURDLUSÜLESANDED

II – 1. OLAFi juurdlusülesannete täitmise kontroll: OLAFi sõltumatuse tugevdamine

Järelevalvekomitee peaülesanne on kontrollida OLAFi juurdlusülesannete täitmist, et tagada OLAFi sõltumatuse puutumatus.

Järelevalvekomitee on uurinud sõltumatuse küsimust laias kontekstis, võttes arvesse oma ülesannet. Järelevalvekomitee on teadlik, et mis tahes allikad võivad lubamatult mõjutada juurdluste algatamist, teostamist või lõpetamist. Valitsused, institutsioonid, asutused või ametid, kuid ka juurdlusalused isikud, juriidilised isikud või välisallikad võivad põhjustada võimalikke ohte. Lisaks sellele on olemas peenekoelisemaid pingeallikaid, mis võiva mõjutada OLAFi sõltumatust juurdlusülesannete täitmisel. Nende hulka võivad kuuluda:

— institutsioonide, asutuste või organisatsioonide jõupingutused takistada OLAFit juurdluse algatamisel või juurdluse käigus,

— tõendite või dokumentide OLAFile edastamata jätmine või sellega viivitamine, et takistada OLAFi juurdlusülesandeid,

— OLAFi finants- või inimressursside põhjendamatu piiramine, sealhulgas ametikohtade arvule või astmetele piirangute seadmine.

Ainult kontrollides ka tulevikus erinevatest juhtumitest koosnevat representatiivset valimit ning arutades juhtumeid OLAFi uurijate ja juhtivtöötajatega, on võimalik tuvastada OLAFi suhtes rakendatavat võimalikku põhjendamatut survet, mis võiks ohtu seada OLAFi sõltumatuse

Seetõttu on OLAFiga peetud arutelusid eesmärgiga määrata kindlaks juhtumikorraldamise süsteemi mooduli põhijooned, et järelevalvekomiteel ja selle sekretariaadil oleks juurdepääs suurele hulgale oluliste juhtumitega seotud andmetele. Järelevalvekomiteele ja selle sekretariaadile juhtumikorraldamise süsteemile juurdepääsu andmisega kaasnevad isikuandmete kaitsega seotud mõjud. Sellega seotud küsimusi arutatakse praegu Euroopa andmekaitseinspektori ja komisjoni õigustalitusega.

Personalieeskirjade artikliga 22a kehtestatakse ametnikele kohustus teavitada oma ülemusi, peasekretariaati või OLAFit, kui neile saavad teatavaks asjaolud, mille alusel võib eeldada võimaliku ebaseadusliku tegevuse olemasolu, või raskeid olukordi seoses ametikohustuste täitmisega, mis võivad endast kujutada ühenduste ametnike kohustuste täitmata jätmist (6).

OLAFi peadirektor on järelevalvekomitee nõusolekul teavitanud OLAFi personali täiendavast võimalusest teatada järelevalvekomitee esimehele mis tahes neile teatavaks saanud faktilisest teabest või tõenditest, mis on seotud võimaliku ebaseadusliku tegevuse või ametialaste normide tõsise rikkumisega OLAFi sees (7). Aruandeperioodil ei ole selliseid aruandeid esitatud.

Järelevalvekomitee ei ole üheksa kuu aruandeid kontrollides tuvastanud ühtegi tegelikku ohtu OLAFi tegevuse sõltumatusele.

II – 1.1. Korrapärane kontroll OLAFi peadirektori poolt järelevalvekomiteele saadetud teabe põhjal (määruse (EÜ) nr 1073/1999 artikli 11 lõige 7)

II – 1.1.1. Enam kui üheksa kuud kestnud juurdlused

OLAFi peadirektor esitab järelevalvekomiteele kuuaruande, millele on lisatud kokkuvõte kõigi enam kui üheksa kuu kestnud juurdluste kohta (edaspidi „üheksa kuu aruanded”). Üheksa kuu aruannetes esitatakse põhjused, miks juurdlusi ei ole suudetud lõpetada, ning iga juhtumi lõpetamise arvatav ajakava.

Järelevalvekomitee avaldas arvamuse, (8) mis põhineb 275 üheksa kuu aruandel (kokku 424 käimasolevast menetlusest), mis hõlmavad ajavahemikku jaanuarist 2007 kuni detsembrini 2008, ning 115 esialgse teabe hindamisel, mille OLAFi uurijad koostasid enne juurdluse algatamise otsuse langetamist ning mis hõlmavad ajavahemikku 2008. aasta märtsist detsembrini. Kõnealused esialgse teabe hindamised sisaldavad ka esialgseid töökavaga seotud soovitusi.

Järelevalvekomitee soovis selgitada, kas enam kui üheksa kuud kestvate juurdluste suure osakaalu (2008. aasta detsembris üle 78 %) põhjused olid objektiivsed ja vältimatud. Järelevalvekomitee võib väljaspoolse sekkumise või erapoolikute otsuste vältimiseks jälgida OLAFi juurdluste kestust ainult juhul, kui viivituste kohta antakse objektiivsed ja kontrollitavad põhjendused. Erilist tähelepanu pöörati ka juurdluse arvatavale lõpetamistähtajale ja sellele, kas juurdlused teostati järjepidevalt ajavahemiku jooksul, mis on kooskõlas juhtumi asjaolude ja keerukusega (9).

Sellega seoses teostati analüüs ning aruanded jaotati erinevatesse kategooriatesse vastavalt OLAFi tööülesannetele. Märkimisväärne avastus, mis tehti paljude juhtumite puhul, oli see, et aruandes esitatud põhjus, miks juurdlus kestis enam kui üheksa kuud, ei olnud sageli seotud ühegi juurdlustoimikus või isegi aruandes esitatud asjaoluga. Esitatud viivituste põhjused ei ole seetõttu paljudel juhtudel usaldusväärsed ning võivad juhtida OLAFit valedele järeldustele. Valesti esitatud põhjused võivad takistada OLAFi jõupingutusi tagada seda, et juhtumite uurimisele eraldatakse asjakohased personali- ja eelarveressursid ning need võivad üldiselt segada juurdluste tõhusat juhtimist. Valesti esitatud põhjuste tõttu ei ole ka võimalik korralikult hinnata, kas juurdluste viivituste suur arv on põhjendatud.

Lisaks tuvastati, et üksuste juhid ning direktorid allkirjastasid sageli aruandeid, milles esitati juurdluste lõpule mitte viimise põhjustena eksitavaid põhjuseid. Sellest võib järeldada, et juurdluste igapäevase teostamise järelevalve ja kontroll ei ole piisaval tasemel.

Märgiti, et juurdluste viibimisel ei ole erilisi objektiivseid ega kontrollitavaid põhjuseid, ning järelevalvekomitee soovitas, et kogu üheksa kuu etapis toimuv aruandlusprotsess tuleks uuesti läbi vaadata, et järelevalvekomiteel oleks võimalik tuvastada viivituste tegelikud põhjused. Järelevalvekomitee andis konkreetset nõu, kuidas seda teha (10).

Järelevalvekomitee tuvastas üheksa kuu aruannetes tõsise kvaliteediprobleemi, mis tuleneb sellest, et aruannetes ei esitata sageli viidet juurdluste eeldatavale lõpptähtajale. Juurdluste eeldatava lõpptähtaja ära märkimine ei ole mitte ainult OLAFi seaduslik kohustus järelevalvekomitee ees, vaid ka oluline vahend, millega juurdlusi juhtida ning vältida nende liiga pikaks veninud kestusest tulenevaid negatiivseid tagajärgi. Järelevalvekomitee soovitab nagu varasemategi arvamuste puhul kasutada üheksa kuu aruandeid juurdluste tõhusa juhtimisvahendina.

Eduka ja tulemusliku juurdluse aluseks on juurdluse hea planeerimine. Seetõttu soovitab järelevalvekomitee, et OLAF peaks välja töötama süsteemi, mis sisaldaks iga avatud juurdluse kohta üksikasjalikke juurdluskavasid. OLAF reageeris kõnealusele ettepanekule positiivselt, kuid järelevalvekomitee ootab kirjalikku ettepanekut.

II – 1.1.2. Soovitused institutsioonidele

OLAFi peadirektor on kohustatud teavitama järelevalvekomiteed juhtumitest, kus asjaomane institutsioon, asutus või amet ei ole toiminud OLAFi soovituste kohaselt (11). Aruandeperioodil ei ole sellistest juhtumitest järelevalvekomiteele teatatud.

II – 1.1.3. Juhtumid, mille puhul teave tuleb edastada liikmesriikide õigusasutustele: kohtuasjas T-48/05 tehtud Esimese Astme Kohtu otsuse mõju

Järelevalvekomitee kontrollis aruandeperioodil 36 juhtumit, mille OLAF komiteele oli esitanud ning mis tuli edastada liikmesriikide õigusasutustele. Kohtu- ja õigusabiüksuse kohtunikud esitlesid kõnealuseid aruandeid järelevalvekomitee kohtumistel.

Järelevalvekomitee teeb esialgse analüüsi, mis võimaldab komiteel arutada küsimust OLAFi esindajatega ning mõista iga juhtumiga seotud asjaolusid ja menetluslikke küsimusi. Järelevalvekomitee pöörab erilist tähelepanu aruande kvaliteedile, et oleks võimalik tuvastada juhtumeid, mida ei saa edastada liikmesriikide õigusasutustele aegumise, tõendite ilmse puudumise või muude põhjuste tõttu. Järelevalvekomitee on varasemalt tuvastanud mitu juhtumit, mille puhul oli probleeme aegumisega. Käesoleval aruandeperioodil esines märkimisväärselt vähem juhtumeid, kus liikmesriikide õigusasutused ei saanud aegumise tõttu meetmeid võtta. Järelevalvekomitee märkis ära ka aruannetes esitatud teabe kvaliteedi paranemise, seda eelkõige väidetavalt sooritatud kuritegude analüüsi käsitlevate andmete puhul ja eeskirjade puhul, mida kohaldatakse liikmesriigis, kellele aruanne edastatakse.

Käesoleva aruandeperioodi ajal on järelevalvekomitee märganud kahetsusega, et kohtunike roll kohtu- ja õigusabiüksuses on vähenenud. Nimetatud kohtunikel on ainulaadne ja väärtuslik ülesanne liikmesriikide õigusasutuste kontaktpunktina OLAFi sees. Samuti tagavad nad, et liikmesriikide õigusasutustele edastatavates toimikutes sisalduvad tõendid vastavad kõnealuse liikmesriigi õigusnõuetele.

Seetõttu kutsub järelevalvekomitee OLAFit üles kasutama kohtunike teenuseid juba juurdlusmenetluse algetapis. Kohtunikud peaksid ka uurima juurdluse poolte põhiõiguste võimalikke rikkumisi ning uurijad peaksid kohtunikega konsulteerima juhul, kui tekivad küsimused seoses põhiõigustega. Kõnealused sätted tuleks uues käsiraamatus selgelt ette näha nagu varasemaski käsiraamatus.

Hiljutiste kohtuotsuste mõju

Paljudel juhtudel uuris järelevalvekomitee juhtumiaruandeid pärast nende edastamist liikmesriikide õigusasutustele.

Hiljutises Esimese Astme Kohtu otsuses otsustas kohus, (12) et järelevalvekomitee teavitamata jätmine enne, kui juhtumit käsitlev aruanne edastatakse liikmesriigi õigusasutustele, on vastuolus määruse (EÜ) nr 1073/1999 artikli 11 lõikega 7. Kohtuotsuses märgiti ka, et järelevalvekomiteega tuleb konsulteerida enne teabe edastamist põhiõiguste kaitse tõttu.

Kõnealuse viimase punkti mõjud tundusid põhimõtteliselt ületavat järelevalvekomiteele määrusega (EÜ) nr 1073/1999 pandud kohustused. Järelevalvekomiteele tekitasid muret kõnealusest kohtuotsusest tulenevad mõjud. Need hõlmasid järelevalvekomitee õiguslikku kohustust mitte sekkuda käimasolevate juurdluste teostamisse, järelevalvekomitee arvamuste mittesiduvat iseloomu, järelevalvekomitee pädevuse puudumist takistada aruannete edastamist liikmesriikide õigusasutustele, mis on OLAFi ainupädevus, samuti vajadust kontrollida kõiki juhtumiga seotud dokumente, mis suurendaks järelevalvekomitee sekretariaadi juba niigi suurt ülesandekoormat veelgi. Nimetatud põhjuste tõttu soovitas järelevalvekomitee komisjonil Esimese Astme Kohtu otsus edasi kaevata (13). Komisjon otsustas siiski edasikaebamisest loobuda.

Sellises olukorras otsustas järelevalvekomitee kehtestada koos OLAFiga kohtuotsuse rakendamiseks uue töökorralduse. Juurdluste käigus põhiõiguste tagamine on püsiv kohustus. Selleks ajaks, kui juhtumist teatatakse järelevalvekomiteele, võib järelevalvekomitee kontrollida põhiõiguste täitmist ainult tagantjärele. Järelevalvekomitee poolt selles etapis esitatud arvamusel ei ole teatavate juhtumite puhul mingit praktilist väärtust.

OLAF kavatseb edastada aruanded järelevalvekomiteele viis tööpäeva enne nende edastamist liikmesriigi õigusasutustele. Järelevalvekomitee teeb ettepaneku küsida OLAFilt iga juhtumi kohta aruanne, milles käsitletakse põhiõiguste ja menetlustagatiste täitmist. Juhtumite puhul, kus on kahtlusi seoses põhiõiguste ja menetlustagatiste täitmisega, nõuab järelevalvekomitee juurdepääsu kogu toimikule.

Sellega seoses soovib järelevalvekomitee, et teda teavitataks kõigist põhiõiguste ja menetlustagatiste rikkumisi käsitlevatest kaebustest, mida OLAFile on esitanud juurdluste pooled või mida OLAF on uurinud. Järelevalvekomitee soovib, et OLAF teavitaks teda kõigist juhtumitest, mitte ainult liikmesriikide õigusasutustele edastatud juhtumitest, mille puhul on esitatud kaebus põhiõiguste ja menetlustagatiste väidetava rikkumise kohta.

Euroopa Liidu Avaliku Teenistuse Kohtu (14) ja Euroopa ombudsmani (15) hiljutised otsused on rõhutanud, et OLAF peab võtma arvesse tingimust, mille kohaselt tuleb austada juurdlusaluste isikute menetluslikke õigusi.

II – 1.2. OLAFi vähese tähtsusega juhtumite poliitika: väiksemad rikkumised, mida suudavad rahuldavalt lahendada muud talitused

Järelevalvekomitee uuris OLAFi vähese tähtsusega juhtumite poliitikat läbi vaadates seda, kuidas OLAF ühitab omavahel vajadust tegeleda vähem tähtsate rikkumiste lahendamisega ja kasutada võimalikult tõhusalt ära OLAFi käsutuses olevaid piiratud vahendeid. Järelevalvekomitee soovis eelkõige hinnata praeguse vähese tähtsusega juhtumite poliitika tõhusust ja tulemuslikkust ning selle vastavust OLAFi praegustele vajadustele.

Läbivaatamise käigus kontrolliti 45 juhtumit, (16) mille hinnanguline finantsmõju jääb alla 50 000 euro. Järelevalvekomitee tegi läbivaatamise alusel järgmised tähelepanekud.

— Praegune menetluseeskirju käsitlev käsiraamat ei hõlma vähese tähtsusega juhtumeid käsitlevaid täpseid kriteeriume, mille alusel kõnealuseid juhtumeid OLAFi tegevusvaldkondades välja valitakse ja töödeldakse.

— Vahendite eraldamine vähese tähtsusega juhtumite sisejuurdlusele ei kujuta endast vahendite kõige tõhusamat kasutamist. Tuleb kindlaks määrata OLAFi roll seoses sisejuurdlusi käsitleva nulltolerantsi poliitikaga, tuleb otsustada, kuidas töödelda saabuvat teavet ja edastada saabunud väiksemaid rikkumisi ja/või vähese mõjuga juhtumeid käsitlevat teavet komisjoni teistele talitustele, selle asemel, et algatada OLAFi juurdlus.

— OLAF ei suuda töödelda kogu saabuvat teavet, vaid peaks võtma eesmärgiks jagada töökoormat komisjoni teiste talitustega, kui see on võimalik. Komisjon on heaks kiitnud nulltolerantsi, kuid see ei tähenda, et OLAF peaks uurima vähese tähtsusega juhtumeid, eelkõige teostama sisejuurdlusi, kui on olemas asutused, kes võivad seda ise teha. Tulevikus ei pruugi OLAF suuta uurida kogu saabuvat teavet, isegi kui see kuuluks tema õigusliku pädevuse raamesse.

— Mõnedes välisjuurdluse valdkondades (abistamine, järelevalve ja kooskõlastamine) on vähese tähtsusega juhtumite suhtes kohaldatav poliitika kokku lepitud iga-aastases juhtimiskavas, kuid see on suures osas teoreetiline ning eeldab selle edasi arendamist, kaalumist ja tõhusat rakendamist.

Järelevalvekomitee kohtus 2009. aasta aprillis OLAFi juhtkonnaga, et arutada vähese tähtsusega juhtumite poliitikaga seonduvat, ning tõdes heameelega, et ollakse ühel meelel, et kiiresti on vaja kasutusele võtta kõiki juurdlusvaldkondi hõlmav tõhusam vähese tähtsusega juhtumite poliitika. Järelevalvekomiteel on heameel märkida, et direktoraadi A juurdluste ja operatiivtöö üksuse ning komisjoni juurdlus- ja distsiplinaarüksuse vaheline koostöö on nendevahelise tööjaotuse selgitamise eesmärgil tihenenud ning et välisjuurdluste valdkonnas (toll ja põllumajandussektorid, SAPARD ja struktuurifondid) on kokku lepitud selgetes vähese tähtsusega juhtumeid käsitlevates künnistes.

Arvestades asjaolu, et OLAFil on juurdluste teostamiseks väga piiratud vahendid ning tema ülesandeks on teostada tõsiseid pettuseid ja rikkumisi hõlmavaid juurdlusi, julgustab järelevalvekomitee OLAFit leidma viisi, kuidas keskenduda keerukamatele ja raskematele juhtumitele, tagades seeläbi ühenduse rahaliste vahendite kasutamise võimalikult kulutõhusal viisil.

II – 1.3. Korrapärane kontroll järelevalvekomitee algatusel (määruse (EÜ) nr 1073/1999 artikli 11 lõige 1)

II – 1.3.1. Juurdluste kavandamine ja strateegiline juhtimine

Aruandeperioodil hakkas järelevalvekomitee läbi vaatama, kuidas juurdluste ja operatiivtöö üksused hindavad ja kavandavad enne juurdluste algatamist esialgse teabe hindamisi ning juurdluse lõpparuandeid. Järelevalvekomitee pidas ka mitu vajalikku arutelu OLAFi personali ning juurdluste ja operatiivtööga tegelevate direktoraadi A ja direktoraadi B juhtkonnaga. Järelevalvekomiteele on avaldanud muljet järjepidev tõhusus ja professionaalsus, millega direktoraadis B ja paljudel juhtudel ka direktoraadis A on juurdlusi teostatud. Järelevalvekomiteel on hea meel, et pika ebakindla perioodi järel on lõpuks ametisse määratud direktoraadi A „Juurdlused ja operatiivtöö I” direktor. Järelevalvekomitee eeldab, et ametissemääramise tulemusena paraneb pikemas perspektiivis juurdluste juhtimine kõnealuses direktoraadis.

Käesoleva aruandeperioodi vältel uuris järelevalvekomitee umbes 40 esialgse teabe hindamise vormi ja nendega seotud lõpparuannet. Uurimisel kontrollitakse põhjuseid, mille alusel juurdlused algatati, nende finantsmõju ja seda, kas juurdluste teostamiseks määrati kindlaks ajakava. Juhtumite kavandamise ja strateegilise juhtimise uurimine on oluline osa järelevalvekomitee tööst juurdluste üle järelevalve teostamisel, et hinnata, kas järgitakse sõltumatuse, erapooletuse ja õiguslikkuse põhimõtteid.

Järelevalvekomiteel on hea meel selle üle, et võetakse meetmeid juurdluste juhtimise tõhustamiseks.

Järelevalvekomitee kontrollis OLAFi iga-aastast juhtimiskava. Kõnealuse kava tegevusprioriteedid on jätkuvalt teoreetilised ning senini teostatud järelevalvemeetmed viitavad, et praktikas ei kasutata nimetatud prioriteete juurdluse algatamise kindlaks määramiseks. OLAF ei tee erilist vahet juurdluste ja muude juhtumite (koordineerimine ja abistamine kriminaalasjades) vahel ning kohtleb kõiki juhtumeid võrdsetel alustel, kuigi OLAFil on kõnealustes valdkondades oluliselt erinev roll.

Nimetatud asjaolu ja see, et saabuvate kaebuste ja teabe hindamisega tegelevad isikud, kes teostavad ka juurdlusi, muudab väga keeruliseks hallata üha suurenevat saabuvat teabehulka ning jaotada tõhusalt tööülesandeid. Järelevalvekomitee arvates peaksid praeguseks OLAFi juhtkonna võetud juhtumite algatamisega seotud meetmed olema selgemad.

Juurdluste eesmärk on jätkuvalt ebaselge ning see mõjutab juurdluste läbiviimist, nende ajakava ja vahendite kasutamist. Järelevalvekomitee soovitab kokku leppida ajakavas ja tähtaegades ning need tuleks kinnitada kõigi juurdlusetappide puhul, seahulgas hindamine ja järelmeetmed, samuti tuleks tugevdada tulemuslikkuse põhinäitajatel põhinevat tulemuste hindamissüsteemi.

Lõpliku otsuse teatavaks tegemise tähtaja prognoosimiseks peab uurimisrühm koostama iga juurdluse jaoks piisavalt üksikasjaliku juurdluskava. Kõnealune kava peaks hõlmama iga kavandatavat juurdlusetappi ning sellele peaks olema lisatud iga etapi esialgne ajakava. Järelevalvekomitee teeb ettepaneku esitada veel üks üksikasjalikum juurdluskava käsitlev arvamus (10).

Järelevalvekomitee avaldas arvamuse OLAFi 2010. aasta tegevuskava (17) kohta, milles tehti mitu soovitust juurdluseesmärkide ja mõõdetavate tulemuslikkuse näitajate parandamiseks. Järelevalvekomitee loodab, et tema seisukohad aitavad OLAFil parandada juurdluste kavandamist ja strateegilist juhtimist.

II – 2. OLAFi juurdluste menetluseeskirjad: OLAFi käsiraamat – menetluseeskirjad

OLAF jätkas kõnealusel perioodil menetluseeskirjade käsiraamatu ajakohastamist. Järelevalvekomitee on jälginud selle töö edenemist suure huviga. Järelevalvekomitee arvates oli selge, et peaaegu viie jõusoleku aasta järel tuleb enamus sätteid ümber sõnastada. Järelevalvekomiteele teeb erilist muret asjaolu, et juurdlusüksused tegutsevad jätkuvalt erinevate juhiste ja tavade alusel ning puuduvad ühtsed ja selged eeskirjad ning juhised. OLAF edastas 2008. aasta augustis järelevalvekomiteele uue menetluseeskirjade käsiraamatu pika versiooni kavandi, mis hõlmab juurdlusmenetluse põhieeskirju ja põhimõtteid.

Järelevalvekomitee saatis OLAFi peadirektorile (18) teate, milles rõhutati, et komitee arvates ollakse käsiraamatu koostamisega ikka veel väga algses etapis ning et see ei ole vastuvõtmiseks valmis. Dokumendi peamine nõrkus, nagu ka lühikese versiooni puhul, on selgete juurdlusmenetlust käsitlevate suuniste ja täpsete eeskirjade puudumine. Järelevalvekomiteele jäi mulje, et dokumendi üldist ülesehitust, aluskava, kasutajasõbralikkust ning selgust tuleks parandada. Samuti tuleks radikaalselt läbi vaadata ja kõrvaldada dokumendis leiduvad vastuolud, kordused ja ebatäpsused.

Järelevalvekomiteele tegi üldiselt muret kõige rohkem see, et käsiraamatu kavand ei vastanud tema ootustele. Käsiraamatuga ei antud selgeid suuniseid juhtumite algatamise kriteeriumide ning nende juhtimist käsitlevate kriteeriumide kohta. Samuti ei esitatud juurdluste ja hindamiste teostamise selgeid tähtaegu. Järelevalvekomitee märgib eriliselt ära, et kohtu- ja õigusabiüksuse kohtunike teostatavale järelevalvele, mis on vajalik põhiõiguste ja menetlustagatiste tagamiseks juurdluste käigus, ei viidata dokumendis üldsegi.

Järelevalvekomitee soovitas OLAFil jätkata sellise praktilise juhendi koostamist, mis suurendaks OLAFi tegevuse õiguspärasust, tõhusust ja läbipaistvust ning sellega seotud vastutust. Käsiraamatu koostamine on veel pooleli ning järelevalvekomiteele saadeti selle parandatud kavand pärast käesoleva aruandeperioodi lõppu.

II – 3. OLAFi juurdlusülesannetega seotud haldus- ja eelarveküsimused ning personalipoliitika

Järelevalvekomitee huvitub jätkuvalt OLAFi personalipoliitikast, kuna see mõjutab otseselt juurdluste tulemusi, ning on kutsunud OLAFi juhtkonda üles suurendama oma juurdlustegevuse suutlikkust ja võimekust. Järelevalvekomitee uuris OLAFi 2010. aasta esialgset eelarvet ning esitas selle kohta arvamuse (4).

Järelevalvekomitee on märganud, et OLAFi aktiivse juurdluspoliitika tõttu on raske ennustada tulevast töökoormust ning vahendite eraldamist valdkondadele, kus neid kõige rohkem vaja on. Vahendite eraldamine direktoraatidele ning juurdluste ja operatiivtööga tegelevatele direktoraadi A ja B üksustele võiks järelevalvekomitee meelest olla läbipaistvam ning töökoormust tuleks pidevalt jälgida. 2008. aasta detsembri personalistatistika ülevaate näitab, et 34 % OLAFi töötajatest oli määratud ametisse direktoraatidesse A ja B.

Järelevalvekomitee rõhutab 2010. aasta eelarvet käsitlenud arvamuses, kui oluline on suunata OLAFi vahendid juurdlusülesannete täitmisse (OLAFi põhitöö) ja vältida täiendava personali värbamist haldustoe ja koordineerivate toimingute valdkonnas. Järelevalvekomitee arvates on tungiv vajadus asetada kõik tegevused tähtsuse järjekorda, et seeläbi tõhustada inim- ja finantsressursside kasutamist. Järelevalvekomitee soovitab eriliselt selgitada OLAFi lähetus- ja reisikulusid, mis moodustavad märkimisväärse osa kogueelarvest.

Järelevalvekomitee on märganud, et edukas juurdlus eeldab motiveeritud ja kvalifitseeritud töötajaid, kellel on usaldusväärse personalipoliitika ja -strateegia abil saadud kogemusi ja erioskusi. Järelevalvekomitee tunnistab, et märkimisväärseid edusamme on tehtud eelkõige seoses ajutiste töötajate olukorra lahendamisega. Järelevalvekomitee kutsub OLAFit üles jätkama jõupingutusi uurijate erikoolituse korraldamisel samas ulatuses ning loodab, et kiiresti lahendatakse mõned teised töötajatega seotud küsimused, nagu näiteks koolitamine ja liikuvus.

Haldus- ja eelarveküsimustega seoses märkis järelevalvekomitee, et tõhusa personalipoliitika kehtestamisel esineb praktilisi raskusi. OLAFi peadirektor ei ole eelarve- ja haldusküsimustes täielikult sõltumatu, vaid peab järgima komisjoni finants- ja personalieeskirju detsentraliseeritud tegutsemise vaimus. Seetõttu on järelevalvekomitee arvamusel, et OLAFi ja komisjoni juhtkonna vahelise koostöö lihtsustamisel on vaja teha täiendavaid jõupingutusi, et oleks võimalik kokku leppida ametisiseses halduskorralduses, mis võimaldaks OLAFil täielikult rakendada oma personalipoliitikat.

OLAFi ajutiste töötajatega seoses tervitab järelevalvekomitee avalike konkursside lõpule viimist ja kahe sisekonkursi väljakuulutamist, see lahendab probleemi siiski ainult osaliselt. Seetõttu on vaja võtta lisameetmeid. Järelevalvekomitee kutsub OLAFit üles suurendama oma ajutiste töötajate liikuvust ning samal ajal kavandama hoolikalt oma üldist värbamispoliitikat pärast nii käimasolevate kui ka kavandatud konkursside lõpule viimist. Järelevalvekomitee peab julgustavaks seda, et on alustatud meetmetega, mis võimaldavad OLAFi ajutistel töötajatel tõusta karjääriredelil järgmisele astmele või olla edutatud.

III SUHTED OLAFi, ELi INSTITUTSIOONIDE, OLAFi PARTNERITE JA SIDUSRÜHMADEGA

III – 1. Suhted OLAFiga

Suhted OLAFiga on aruandeperioodil arenenud konstruktiivselt ja vastastikuse teabevahetuse vaimus. Järelevalvekomitee liikmed on kohtunud OLAFi ametnike ja direktoritega mitmel korral nii ametlikel kohtumistel kui ka väljapool neid ning arutlenud mõlemale poolele huvipakkuvatel teemadel. Kohtumised on toimunud meeldivas ja südamlikus õhkkonnas ning arutelud on olnud avatud ja siirad.

OLAFi töötajad, nende seas mitmel korral ka peadirektor ise, on kõnealuse aruandega hõlmatud perioodil osalenud järelevalvekomitee kohtumistel. Enamikul aasta jooksul toimunud järelevalvekomitee koosolekutest esitlesid kohtu- ja õigusabiüksuse kohtunikud järelevalvekomiteele juhtumeid, mis edastati liikmesriikide õigusasutustele, ning järelevalvekomitee liikmetel oli võimalus küsida juhtumite kohta üksikasjalikumat teavet. Järelevalvekomitee pidas OLAFiga põhjaliku arutelu selle üle, kuidas tuleks rakendada kohtuasjas T-48/05 (5) tehtud otsust eelkõige seoses põhimõttega, mille kohaselt tuleb järelevalvekomiteega konsulteerida enne seda, kui teave saadetakse liikmesriigi õigusasutusele.

Lisaks sellele kohtus järelevalvekomitee aruandeperioodi jooksul OLAFi peadirektori, direktorite, üksuste juhtide ning OLAFi andmekaitseinspektoriga, et arutada küsimusi, nagu menetluseeskirjade käsiraamatu viimane kavand, määruse (EÜ) nr 1073/1999 kavandatud läbivaatamine, eespool nimetatud kohtuotsused ja komisjoni otsus kohtuotsust edasi mitte kaevata. Muudeks aruteluteemadeks olid järelevalvekomitee arvamus OLAFi vähese tähtsusega juhtumite kohta, OLAFi esialgne 2010. aasta eelarve, järelevalvekomitee liikmete ametiaja uuendamine ning järelevalvekomitee sekretariaadi uue juhi määramise küsimus.

Järelevalvekomitee osales OLAFi kutsel direktoraadi A direktori juhitud OLAFi juhtkonna koosolekul, et saada parem ülevaade juurdluste algatamist ja teostamist käsitlevatest OLAFi töömeetoditest.

Isikuandmete kaitse küsimustega seoses on veel lahendamata järelevalvekomitee juurdepääsu juhtumikorraldamise süsteemile käsitlev küsimus.

III – 2. Suhted ühenduse institutsioonide ning OLAFi partnerite ja sidusrühmadega

Järelevalvekomitee on alati hinnanud ühenduse institutsioonide ning OLAFi partnerite ja sidusrühmade häid suhteid, kuna OLAF sõltub nendest juurdluste käigus tehtud soovituste rakendamisel.

Järelevalvekomitee kohtus aruandeperioodil mitmel korral komisjoni asepresident Siim Kallase ja komisjoni peasekretär Catherine Dayga, kahel korral Euroopa Parlamendi eelarvekontrolli komiteega ja Prantsusmaa eesistumise ajal pettusevastase võitluse alase nõukogu töörühmaga. Järelevalvekomitee tunneb heameelt kõnealuste institutsioonide poolt OLAFile ja järelevalvekomiteele osutatud toetuse eest.

Järelevalvekomitee tõstatas kohtumisel asepresident Kallase ja komisjoni peasekretäriga järelevalvekomitee liikmete ametiaja uuendamise küsimuse, kuna ametiaeg lõppes 2008. aasta novembris. Komisjon on väljendanud praeguste liikmete ametiaja pikendamisele toetust.

Peasekretär Cathrine Day oli järelevalvekomiteega ühel nõul, et juurdluste kestuse järelevalvet tuleb tugevdada, ning kutsus järelevalvekomiteed üles tegema enda poolt kõik, et vähendada juurdlusmenetluses esinevaid viivitusi. Peasekretär Day rõhutas ka, kui oluline on OLAFi kohtu- ja õigusabiüksuse kohtunike kaasamine juba juurdluse varajases etapis, eelkõige arvestades aegumisega seotud probleeme. Järelevalvekomitee jagab täielikult peasekretäri arvamust.

Järelevalvekomitee kohtus juurdlus- ja distsiplinaarüksuse direktori Michel Magnier’ga, et arutada OLAFi ning juurdlus- ja distsiplinaarüksuse vahelisi suhteid. Järelevalvekomitee oli Michel Magnier’ga ühel arvamusel, et on väga oluline selgitada mõlema talituse pädevusi ning parandada omavahelisi suhteid ning igapäevast operatiivtööd. Sellest saaksid kasu mõlemad talitused. Nii juurdluste algatamisel kui ka juurdluste ajal ja järelmeetmete võtmisel on vaja teabevahetust parandada. Kuigi järelevalvekomitee märkis rahuloluga, et OLAFi ning juurdlus- ja distsiplinaarüksuse vahelised suhted on paranenud, on komitee seisukohal, et tulevikus on võimalik teha veel tõhusamat koostööd, kui jätkub poliitilist tahet ning nii OLAF kui ka juurdlus- ja distsiplinaarüksus kooskõlastavad oma tegevust tihedamalt.

Järelevalvekomitee esitas Euroopa Parlamendi eelarvekontrolli komiteele mitmel korral ka oma seisukohti. 2008. aasta septembris osales järelevalvekomitee aktiivselt arutelus, mis käsitles määruse (EÜ) nr 1073/1999 muutmist, rõhutades järelevalvekomitee rolli juurdluste korrapärasel kontrollimisel kui sobivat vahendit, millega tagada OLAFi sõltumatus. Järelevalvekomitee seisukoht kinnitati 2008. aasta detsembris Euroopa Parlamendi esitatud määruse (EÜ) nr 1073/1999 lõplikus muudatusettepanekus, millega mitte ainult ei toetatud järelevalvekomitee rolli juhtumite kontrollimisel, vaid tehti ka ettepanek, et järelevalvekomiteel peaks olema juurdepääs kogu toimikule juhtumite puhul, kus juurdlus on kestnud enam kui 24 kuud (19).

Järelevalvekomitee kohtus aruandeperioodil Ungari peaprokuröri Tamás Kovácsiga, et hinnata liikmesriikide õigusasutustele edastatud OLAFi juurdlusaruannete kvaliteeti ja kasutatavust ning edendada kvaliteetset ja aktiivset teavevahetust OLAFi ja Ungari õigusasutuste vahel. Tamás Kovács rõhutas Ungari ametiasutuste soovi tugevdada Ungari ja teiste liikmesriikide vahelist koostööd ning viitas eriti sujuvale koostööle tema juhitava asutuse ja OLAFi vahel. Ungari Prokuratuuri juurde kavatsetakse luua isegi eraldi üksus, mis tegeleks ainult OLAFiga seotud küsimustega. Järelevalvekomiteele teeb selline lähenemisviis head meelt, kuna see aitaks tõhustada OLAFi juurdluste järelmeetmete teostamist Ungaris. Selgitati Ungari Pettustevastase Koordineerimisüksuse rolli seoses OLAFiga tehtava koostööga. Järelevalvekomitee peab ülimalt tähtsaks seda, et liikmesriigid tagaksid, et OLAFi kontaktpunktiks liikmesriikides oleks võimalusel kohalik õigusasutus.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

I. Järelevalvekomitee uuris sõltumatuse mõju OLAFi operatiivtöö kontekstis. Komitee järeldab, et lisaks ilmsetele võimalikele otsestele ohtudele eksisteerib ka peenekoelisemaid ohtusid, mis võivad seada kahtluse alla OLAFi sõltumatuse juurdluste algatamisel ja teostamisel. Seetõttu on järelevalvekomitee mitmekordistanud oma jõupingutusi, et uurida erinevaid juhtumeid ja arutada neid OLAFi töötajatega, tuvastamaks põhjendamatuid pingeid, mis ohustavad OLAFi sõltumatust operatiivtöö valdkonnas.

II. Järelevalvekomitee uuris 275 aruannet, mis käsitlesid juurdlusi, mis kestsid enam kui üheksa kuud (üheksa kuu aruanded), hõlmates ajavahemikku 2007. aasta jaanuar kuni 2008. aasta detsember, ning 115 esialgse teabe hindamist, mis hõlmasid ajavahemikku 2007. aasta jaanuarist 2008. aasta detsembrini. Järelevalvekomitee märkis, et väga suur osa (78 %) OLAFi juurdlustest kestis enam kui üheksa kuud. Järelevalvekomitee leidis, et viivitustel ei olnud objektiivseid ega kontrollitavaid põhjuseid. Seetõttu ei suutnud järelevalvekomitee kinnitada, kas kõnealuste juhtumite lõpetamiseks kulunud aeg oli põhjendatud. Järelevalvekomitee soovitab OLAFil esitada juurdluste lõpetamisega seotud viivituste põhjendamiseks täpsemad ja konkreetsemad põhjused ning esitas terve rea soovitusi.

III. Järelevalvekomitee tuvastas üheksa kuu aruannetes tõsise kvaliteediprobleemi, mis tuleneb sellest, et aruannetes ei esitata sageli viidet juurdluste eeldatavale lõpptähtajale. Juhtumite eeldatava lõpetamistähtaja ära märkimine ei ole mitte ainult OLAFi seaduslik kohustus järelevalvekomitee ees, vaid ka oluline vahend, millega juhtida juurdlusi ja nende liiga pikka kestust. Järelevalvekomitee soovitab nagu varasemategi arvamuste puhul kasutada üheksa kuu aruandeid juurdluste tõhusa juhtimisvahendina.

IV. Järelevalvekomitee on täheldanud, et juurdluste igapäevase teostamise järelevalve ja kontroll ei ole piisaval tasemel ning OLAF peaks selle probleemi lahendama. Iga algatatud juurdluse kohta tuleks koostada üksikasjalik juurdluskava ning kokku tuleks leppida ajakavas ja tähtaegades ning need tuleks kinnitada kõigi juurdlusetappide puhul, sealhulgas hindamine ja järelmeetmed ning tulemuslikkuse põhinäitajatel põhinev tulemuste hindamissüsteem.

V. Järelevalvekomitee uuris 155 enne juurdluste algatamist teostatud esialgse teabe hindamist ning tegeleb praegu kõnealuste hindamiste analüüsimisega osana järelevalvekomitee korrapärasest juurdluste kontrollist, et määrata kindlaks, kuidas juurdluste ja operatiivtöö üksused hindavad ja kavandavad juurdlusi, ning hinnata, kas sõltumatuse, erapooletuse ja õiguspärasuse põhimõtted on täidetud.

VI. Järelevalvekomitee vaatas läbi 45 vähese tähtsusega juhtumit, mille hinnanguline finantsmõju jääb alla 50 000 euro. Järelevalvekomitee järeldas, et vahendite eraldamine väikese ulatusega sisejuurdlustele ei kujuta endast vahendite kõige tõhusamat kasutamist. Komisjoni heaks kiidetud nulltolerantsi poliitika kohaselt võivad OLAFi asemel kõnealuseid juurdlusi teostada ka teised asutused (näiteks juurdlus- ja distsiplinaarüksus). Järelevalvekomitee soovitab, et menetluseeskirjade käsiraamat võiks sisaldada vähese tähtsusega juhtumite valiku- ja töötlemiskriteeriume.

VII. Järelevalvekomitee on arvamusel, et OLAFi ning juurdlus- ja distsiplinaarüksuse vahel on nii juurdluste algatamisel kui ka juurdluste ajal ja järelmeetmete võtmisel vaja teabevahetust parandada. Kuigi järelevalvekomitee märkis rahuloluga, et OLAFi ning juurdlus- ja distsiplinaarüksuse vahelised suhted on paranenud, on komitee seisukohal, et tulevikus on võimalik teha veel tõhusamat koostööd, kui jätkub poliitilist tahet ning nii OLAF kui ka juurdlus- ja distsiplinaarüksus kooskõlastavad oma tegevust tihedamalt.

VIII. Järelevalvekomitee kontrollis 36 juhtumit, mille OLAF edastas liikmesriikide õigusasutustele. Järelevalvekomiteel on hea meel, et võrreldes eelmise aruandeperioodiga oli kõnealusel aruandeperioodil vähem juhtumeid, mille puhul oli probleeme aegumisega.

IX. Esimese Astme Kohus otsustas, et järelevalvekomiteed tuleb teavitada juhtumitest, mis tuleb edastada liikmesriikide õigusasutustele enne nende edastamist, et oleks tagatud juurdluste poolte põhiõiguste kaitse. Järelevalvekomitee on koos OLAFiga koostamas uut töömeetodit, milles võetakse arvesse, et järelevalvekomitee ei tohi sekkuda käimasoleva juurdluse teostamisse.

X. Järelevalvekomitee soovib, et teda teavitataks kõigist põhiõiguste ja menetlustagatiste rikkumisi käsitlevatest kaebustest, mida OLAFile on esitanud juurdluste pooled või mida OLAF on uurinud. Järelevalvekomitee soovib, et OLAF teavitaks teda kõigist juhtumitest, mitte ainult liikmesriikide õigusasutustele edastatud juhtumitest, mille puhul on esitatud kaebus põhiõiguste ja menetlustagatiste väidetava rikkumise kohta.

XI. Järelevalvekomitee kutsub OLAFit üles kasutama kohtu- ja õigusabiüksuse kohtunike teenuseid juba juurdlusmenetluse algetapis selliste juhtumite puhul, mis tuleb edastada liikmesriikide õigusasutustele. Kohtunikud peaksid ka uurima juurdluse poolte põhiõigustega seotud küsimusi ning uurijad peaksid kohtunikega konsulteerima juhul, kui tekivad küsimused seoses põhiõigustega. Kõnealused sätted tuleks uues OLAFi menetluseeskirju käsitlevas käsiraamatus selgelt ette näha.

XII. Järelevalvekomitee on jälginud OLAFi tegevust menetluseeskirju käsitleva käsiraamatu ajakohastamisel. Järelevalvekomitee väljendas peadirektorile kahtlusi seoses käsiraamatu kavandis esinevate puudustega. OLAF peaks jätkama sellise praktilise juhendi koostamist, mis suurendaks OLAFi tegevuse õiguspärasust, tõhusust ja läbipaistvust ning sellega seotud vastutust.

XIII. Järelevalvekomitee rõhutab, kui oluline on suunata OLAFi vahendid juurdlusülesannete täitmisse (OLAFi põhitöö) ja vältida täiendava personali värbamist haldustoe ja koordineerivate toimingute valdkonnas. Järelevalvekomitee arvates on tungiv vajadus asetada kõik tegevused tähtsuse järjekorda, et seeläbi tõhustada inim- ja finantsressursside kasutamist. Järelevalvekomitee soovitab eriti selgitada OLAFi lähetus- ja reisikulusid, mis moodustavad märkimisväärse osa kogueelarvest.

XIV. Järelevalvekomitee tõdeb, et edukas juurdlus eeldab motiveeritud ja kvalifitseeritud personali, kellel on usaldusväärse personalipoliitika ja -strateegia abil saadud kogemusi ja erioskusi. Järelevalvekomitee tunnistab, et märkimisväärseid edusamme on tehtud eelkõige seoses ajutise personali olukorra lahendamisega. Järelevalvekomitee kutsub OLAFit üles jätkama jõupingutusi uurijate erikoolituse korraldamisel samas ulatuses ning loodab, et kiiresti lahendatakse mõned teised töötajatega seotud küsimused, nagu näiteks koolitamine ja liikuvus.

XV. Järelevalvekomitee on arvamusel, et OLAFi ja komisjoni juhtkonna vahelise koostöö lihtsustamisel on vaja teha täiendavaid jõupingutusi, et oleks võimalik kokku leppida ametisiseses halduskorralduses, mis võimaldaks OLAFil täielikult arendada ja rakendada oma personalipoliitikat.

(1) Vt lisa 1: Järelevalvekomitee koosolekute kalender.

(2) OLAFi järelevalvekomitee töökorra (ELT L 33, 7.2.2007) artikkel 8.

(3) Järelevalvekomitee võttis töökorra vastu augustis 2006 ja avaldas selle veebruaris 2007 (OLAFi järelevalvekomitee töökord (ELT L 33, 7.2.2007)).

(4) Vt lisa 6: Arvamus nr 3/2009 „OLAFi 2010. aasta esialgne eelarveprojekt”

(5) Kohtuasi T-48/05, Yves Franchet ja Daniel Byk vs Euroopa Ühenduste Komisjon.

(6) Vt personalieeskirjade artiklid 22a ja 22b.

(7) Teade OLAFi personalile, 10. november 2008.

(8) Vt lisa 5: Arvamus nr 2/2009, OLAFi enam kui üheksa kuud kestnud juurdluste aruanded.

(9) Määruse (EÜ) nr 1073/1999 artikli 6 lõige 5.

(10) Vt lisa 5: Arvamus nr 2/2009 „OLAFi enam kui üheksa kuud kestnud juurdluste aruanded, lõppjäreldused ja soovitused” (lk 60–63).

(11) Määruse (EÜ) nr 1073/1999 artikli 11 lõige 7.

(12) 8. juulil 2008 Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu kolmandas kojas tehtud otsus kohtuasjas T-48/05 Yves Franchet ja Daniel Byk vs Euroopa Ühenduste komisjon.

(13) Dokument D 53/02-09-08.

(14) Kohtuasi F-05/05 ja F 07/05, Violetti ja teised vs Euroopa Komisjon.

(15) http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/3831/html.bookmark

(16) Vt lisa 3: Arvamus nr 5/2008, OLAFi vähese tähtsusega juhtumite poliitika

(17) Vt lisa 4: Arvamus nr 1/2009 „OLAFi 2009. aasta juhtimiskava”

(18) Järelevalvekomitee saatis 25. veebruaril 2009 teate, mis hõlmas üksikasjalikke märkusi käsiraamatu üldise ülesehituse kohta ning samuti soovitusi dokumendi erinevate osade kohta.

(19) Vt Euroopa Parlamendi esitatud määruse (EÜ) nr 1073/1999 eelnõu lõpliku ettepaneku artikli 11 lõige 3 ja artikkel 14.

1. LISA JÄRELEVALVEKOMITEE KOOSOLEKUTE KALENDER 2008 Kuu Koosoleku kuupäev JUUNI Teisipäev, 24. juuni – kolmapäev, 25. juuni JUULI Teisipäev, 8. juuli – kolmapäev, 9. juuli SEPTEMBER Neljapäev, 18. september OKTOOBER Esmaspäev, 6. oktoober – teisipäev, 7. oktoober NOVEMBER Teisipäev, 11. november –kolmapäev, 12. november DETSEMBER Teisipäev, 16. detsember – kolmapäev, 17. detsember

2009 Kuu Koosoleku kuupäev JAANUAR Teisipäev, 20. jaanuar – kolmapäev, 21. jaanuar VEEBRUAR Teisipäev, 17. veebruar – kolmapäev, 18. veebruar MÄRTS Teisipäev, 24. märts – kolmapäev, 25. märts APRILL Teisipäev, 21. aprill – kolmapäev, 22. aprill

2. LISA JÄRELEVALVEKOMITEE POOLT AJAVAHEMIKUS 1. JUUNI 2008 KUNI 31. MAI 2009 VASTUVÕETUD ARVAMUSTE LOETELU 2008 Arvamus nr 5/2008 OLAFi vähese tähtsusega juhtumite poliitika 2009 Arvamus nr 1/2009 OLAFi 2009. aasta juhtimiskava Arvamus nr 2/2009 OLAFi enam kui üheksa kuud kestnud juurdluste aruanded Arvamus nr 3/2009 OLAFi 2010. aasta esialgne eelarveprojekt

3. LISA ARVAMUS nr 5/2008 OLAFi vähese tähtsusega juhtumite poliitika 2. detsember 2008 SISSEJUHATUS OLAFi juurdlusteks kasutatavad vahendid on piiratud, võrreldes juurdluste arvuga, mida tal palutakse läbi viia. Selleks et juurdlused ELi finantshuvisid kahjustavates rasketes pettuse ja eeskirjade eiramise juhtumites kulgeksid võimalikult kiiresti ja tõhusalt, on OLAFil hädavajalik kasutada enda käsutuses olevaid vahendeid tõhusal viisil. Järelevalvekomitee on varem väljendanud oma muret, (1) et OLAF ei ole veel töötanud välja selget ja järjepidevat juurdluspoliitikat ja -strateegiat. EÜ määrustes ja komisjoni otsuses, millega asutatakse OLAF, (2) ei osutata spetsiaalselt väikeste rahasummadega seotud juhtumite (vähese tähtsusega juhtumid) kohta saadud teabe ja kaebuste prioriseerimisele. Järelikult tuleb OLAFil käsitleda saadud teavet ja läbiviidavaid juurdlusi, sealhulgas vähese tähtsusega juhtumeid, põhimõtteliselt võrdsetel alustel. OLAFi juurdlusprioriteedid on esitatud käsiraamatus (3) ja kehtivas iga-aastases juhtimiskavas. 2007. aasta juulis järelevalvekomiteele saadetud teatises (4) kirjeldab OLAF oma null-tolerantsi poliitikat ja sisejuurdlustes rakendatavat vähese tähtsusega juhtumite reeglit. Järelevalvekomitee on seetõttu otsustanud uurida, mil viisil OLAF käsitleb vähese tähtsusega juhtumeid, et hinnata OLAFi praeguse vähese tähtsusega juhtumite poliitika rakendamist ja tõhusust. 1. JUHTUMITE VALIK Ajavahemikus 2005. aasta detsembrist kuni 2008. aasta novembrini (36 kuud) oli OLAFil CMS andmebaasis (juhtumite haldussüsteemi andmebaas) ligikaudu 2 000 lõpetatud juhtumit. Sellest nimekirjast on järelevalvekomitee valinud 45 juhtumit (täpsema teabe saamiseks vt lisa 1 (5)), mille hinnanguline finantsmõju jääb alla 50 000 euro. Kõnealune 50 000 euro suurune künnis valiti keskmise juurdluse minimaalse kulu kohta tehtud kulutõhususe arvutuse põhjal, võttes arvesse OLAFi juurdluse keskmist kestust (28 kuud) ja selleks kasutatavaid vahendeid (kaks uurijat ja keskmiselt 15 juhtumit inimese kohta). Valitud juhtumite finantsmõju jagunes järgmiselt: Finantsmõju (eurodes) Valimisse kuuluvate juhtumite arv 0- 500 6 501 – 25 000 20 25 001 – 50 000 19 Kokku 45 Valimis on esindatud kõik OLAFi erinevat liiki juhtumid alates sise- ja välisjuurdlustest kuni abi, järelevalve ja koordineerimise juhtumiteni. Järelevalvekomitee on neid juhtumeid uurinud, vaadates läbi hindamise ning vahe- ja lõpparuanded ja järelmeetmete aruanded, et teha kindlaks järgnev: — kas iga juhtumi algatamine oli kooskõlas OLAFi käsiraamatus sätestatud eeskirjadega; — kas OLAF oli juhtumi uurimiseks ainus või kõige asjakohasem organ (eelkõige sisejuhtumite puhul); — juurdluse kestus (kuudes) ja juhtumi liik; — juurdluse mõju ja järelmeetmed, mille liikmesriikide ametiasutused/ELi institutsioonid ja asutused võtsid pärast juurdluse lõppu; — hinnanguliselt kasutatud vahendid (juurdlusesse kaasatud inimeste arv); — saadud teabe või lõpetatud juhtumite üleandmine asjaomastele komisjoni talitustele. 2. ANALÜÜS JA JÄRELDUSED 2.1. Üldised märkused OLAFil kulus saadud teabe hindamiseks keskmiselt viis kuud ja valitud juhtumite uurimiseks 15 kuud. Suure enamusega juhtumitest tegeles kaks uurijat ja esialgne hindaja oli need liigitanud madala prioriteediga juhtumiteks. Kuue juhtumi puhul juurdluse lõppedes järelmeetmeid ei soovitatud. Järelevalvekomitee uuris juurdluste algatamise aluseks olevaid põhjendusi käsiraamatus sätestatud kriteeriumite valguses ja jõudis järeldusele, et enamiku puhul neist juhtumitest olid juurdluse algatamise põhjendused halvasti määratletud ja esialgse hindamise ankeetides puudusid selged toetavad põhjused. Esialgse hindamise ankeedis kirjeldatakse väiteid, OLAFi kohaldatavat õiguslikku alust ja allika usaldusväärsust, kuid selles ei selgitata juhtumi algatamise põhjust käsiraamatus nimetatud kriteeriumide alusel. Juhtumite algatamise kriteeriumina kasutatakse „piisavalt tõsist kahtlust”, (6) kuid seda mõistet ei ole käsiraamatus kusagil määratletud. Seetõttu näib selle kriteeriumi täitmine sõltuvat täielikult hindajast, kes otsustab, mis meetodil seda tõlgendada ja rakendada. Paljudel juhtudel oli juhtumi soovitanud algatada hindaja ja seejärel oli selle heaks kiitnud üksuse juhataja, direktor ja juhatus, kuigi esialgse hindamise ankeedis ei olnud nimetatud ühtegi selget juhtumi algatamise kriteeriumit ega põhjust ja juhtumi toimikutes puudusid ka mis tahes muud kirjalikud juhtumi algatamist toetavad põhjendused. Praegu kehtivas OLAFi käsiraamatus, mis on mõeldud kasutamiseks uurijatele ja hindajatele, ei ole antud selgeid suuniseid, mis võimaldaksid saadud teabele esialgset hinnangut andvatel hindajatel soovitada, kas juurdlus tuleks algatada või mitte. Paremini määratletud juurdluse algatamise kriteeriumid parandaksid läbipaistvust ja võimaldaksid käsitleda saadud teavet järjepidevamalt, asjakohasemalt ja ühtsemalt. Praeguse tava kohaselt viib saadud teabele esialgse hinnangu andnud isik ka ise juurdluse läbi. Kuigi OLAF ei ole ainus, kes sellist tava rakendab, võib see takistada teabe neutraalset ja kallutamata hindamist, kui seda ei tasakaalusta juhtumite algatamisele seatud selged ja läbipaistvad kriteeriumid ning põhjalik juhtimiskontroll. Kuigi juurdlused liigitatakse kõrge, keskmise ja madala prioriteediga juurdlusteks, ei suutnud järelevalvekomitee tuvastada keskmise või madala prioriteediga juhtumite puhul mingit erikäsitlust. Selgitusi oleks vaja seoses sellega, kuidas käsitleda madala prioriteediga juhtumeid juhul, kui muudest juhtumitest on vahendeid vabanenud. Praegu jääb mulje, et valimisse kuuluvaid juurdlusi käsitleti samamoodi nagu mis tahes muid juurdlusi, kuigi algselt liigitati need madala või keskmise prioriteediga juurdlusteks. Üldiselt tundub, et pärast juurdluse algatamise otsuse tegemist on juurdluse kavandamiseks võetud meetmete kohta saadaval väga vähe teavet. Iga juurdluse puhul on hädavajalik selge ja täpne juurdluse läbiviimise kava (st konkreetsed eesmärgid, oodatavad tulemused, riskianalüüs, ajaline raamistik, sihttasemed ja eraldatavad vahendid), millest saaks lähtuda ja mis struktureeriks tööd ning mida vajadusel ajakohastatakse. Soovitused1. Käsiraamatu jaotist „tegevusprioriteedid” tuleks edasi arendada, et see sisaldaks selgeid vähese tähtsusega juhtumite puhul kohaldatavaid suuniseid ja poliitikat. Samuti tuleks määratleda erinevate juurdluse liikide puhul kohaldatavad soovituslikud vähese tähtsusega juhtumite künnised koos kriteeriumidega, mille alusel saaks otsustada, kas vähese tähtsusega juhtum algatada või mitte.2. Selgitust vajab juurdluste madala, keskmise ja kõrge prioriteedi määratluste praktiline tähendus.3. Enne juurdluse algatamist tuleks koostada juurdluse kava, milles oleks kirjeldatud juurdluse eesmärki.4. OLAF peaks võimaluse korral (kui keeleoskus seda võimaldab) tagama hindaja ja uurija rollide lahususe. 2.2. Sisejuurdlused OLAF järgib selles valdkonnas komisjoni null-tolerantsi poliitikat (7) ja kuna tema pädevuseks on olla ühenduse asutus, kelle ülesanne on ühenduse finantshuvide eest seismine ja nende kaitse, siis peab ta kõiki sisejuhtumeid võrdselt tähtsaks. Lisaks ühenduse eelarvele avalduvale võimalikule finantsmõjule on OLAFil kohustus võtta arvesse ka muid tegureid, sealhulgas teabe poliitilist tähtsust, ühenduse mainet ja/või juhtumi raskust eelkõige seoses ühenduse personali ametialase käitumisega (8). Selle tulemusel on OLAF tõdenud, (9) et juurdluse algatamise või algatamata jätmise otsustamisel on talle jäetud vähe valikuvabadust; pigem nõutakse OLAFilt kõigi tema pädevusse jäävate juhtumite uurimist, välja arvatud nn väiksemad rikkumised, mille uurimise võib üle anda muudele komisjoni talitustele nagu komisjoni julgeolekubüroo või komisjoni juurdlus- ja distsiplinaarüksus (IDOC). OLAFi põhiülesanne on kaitsta ühenduse finantshuvisid. Juhtudel, mil tegemist oli ühenduse vahenditest suhteliselt väikeste summade väidetava kadumisega või kadumise ohuga, mille põhjuseks olid põhjendamatud või võltsitud hüvitamistaotlused, huvide konflikt, mitteabikõlblikud kulud või tööandjale avaldamata tööväline tegevus, oleks järelevalvekomitee arvamuse kohaselt võinud saadud teabe kohe IDOCile üle anda. Erandiks on siin juhtumid, millesse olid kaasatud kõrgemad ametnikud või mille puhul oli esinenud pidev eeskirjade eiramine või väidetav pettus, või juhtumid, mis olid seotud mõne muu OLAFi juurdlusega või ühenduse ametiga, mille puhul IDOCil puudub tegutsemiseks pädevus. Järelevalvekomitee arvates on vaja täiendavaid juhiseid selle kohta, mis liiki teavet saab liigitada väiksemaks rikkumiseks ja millal saaks teabe saata muudele talitustele. Seoses IDOCiga tehtava koostööga rõhutab järelevalvekomitee, et on oluline, et OLAF annaks väiksemaid rikkumisi ja/või väga väikse finantsmõjuga juhtumeid käsitleva teabe IDOCile üle varakult, et distsiplinaarmenetluse saaks algatada viivitamata. See tagaks tõhusa ja kiire karistamise iga rikkumise eest. 99 % puhul uuritud valimisse kuuluvatest juhtumitest järgnes OLAFi juurdlusele IDOCi haldusjuurdlus ja seejärel distsiplinaarmeetmed. Üldiselt on järelevalvekomitee seisukohal, et distsiplinaarmeetmed tuleb võtta viivitamatult, nagu seda on kinnitanud Euroopa Kohus (10). See nõuab teabe kiiret üleandmist OLAFilt IDOCile või muule asjakohasele komisjoni talitusele ning juurdluste mis tahes kattumist tuleks vältida. See on eriti oluline juhul, kui asjaomased isikud ei ole ametnikud või kui on oht, et nad võivad peagi teenistusest lahkuda, nagu see oli mõnede valimisse kuuluvate juhtumite korral. Järelevalvekomitee arvamuse kohaselt ei olnud mingit põhjust, miks selliste juhtumite puhul ei oleks võinud edastada teavet kohe IDOCile ilma OLAFi juurdlust algatamata. Järelevalvekomitee tervitab hiljutisi jõupingutusi, mida OLAF on teinud koostöö parandamiseks nii IDOCi kui ka muude komisjoni talitustega, ning soovitab selles valdkonnas tegevust veelgi tõhustada. Tihedam koostöö parandab saadud teabe suunamist otse asjakohastele talitustele ilma OLAFi juurdlust algatamata. Eelkõige peaks OLAF püüdma parandada teabevahetuse protsessi ja koostööd kõnealuste talitustega. Koostöö korraldus ei tohiks aga piirata OLAFi peamisi pädevusi ega tema tegevuse sõltumatust. Järelevalvekomitee usub, et koostööd tugevdades saab OLAF vabastada rohkem vahendeid raskemate pettuse ja eeskirjade eiramise juhtumite jaoks, mille uurimiseks ta on selgelt ainus pädev ühenduse asutus. Kuna OLAFi eesmärk on kasutada ühenduse rahalisi vahendeid kulutõhusal viisil, siis oleks järelevalvekomitee arvates nii OLAFi kui ka muude talituste jaoks kasulik jagada sisejuhtumite kohta ekspertteadmisi ja teavet regulaarse teabevahetuse ja pooleliolevate juhtumite üle arutlemise teel, ilma sealjuures liiga rangeid ja üksikasjalikke eeskirju kehtestamata. Veel üks tähelepanek seondub sisejuurdluste suhtes kohtulike järelmeetmete võtmisega. Enamiku valimisse kuuluvate juhtumite puhul ei soovitatud ega võetud kohtulikke järelmeetmeid erinevatel põhjustel, nagu ajalised piirangud või piisavate tõendite puudumine kriminaaljuurdluse algatamiseks. Järelevalvekomitee järeldab sellest, et paljude valimisse kuuluvate juhtumite puhul ei olnud liikmesriikide kohtuorganitel oma töökoormuse või tähtsamate prioriteetide tõttu võimalik vähese tähtsusega juhtumeid menetleda. Järelevalvekomitee arvamuse kohaselt tuleks neil enne vähese tähtsusega juhtumite algatamist või ülevõtmist hoolikamalt kaaluda, kas asjaomase juhtumi suhtes edukate kohtulike järelmeetmete võtmine on teostatav; samuti on järelevalvekomitee arvates konstruktiivne teabevahetus liikmesriikide kohtuorganitega äärmiselt oluline, et tagada tõhusate järelmeetmete võtmine juhtumite lõpetamisel. Soovitused1. OLAF peaks sisejuurdlustes rakendatava null-tolerantsi poliitika paremini määratlema ja eelkõige otsustama, kuidas käsitleda vähese finantsmõjuga juurdlustega seonduvat teavet. Eelnimetatu tuleks selgesti sätestada käsiraamatus.2. OLAF peaks juhul, kui juurdluse läbiviimiseks on ka muid võimalusi, edastama väiksemaid rikkumisi ja/või vähese finantsmõjuga juhtumeid käsitleva saadud teabe pigem komisjoni muudele talitustele kui otsustama algatada OLAFi juurdluse. Vajalik on selgitada, millal peaks teabe edastama IDOCile ja komisjoni muudele talitustele, ja määratleda mõiste „väiksem rikkumine”.3. OLAF peaks parandama vähese tähtsusega sisejuhtumeid käsitlevat teabevahetust asjaomaste komisjoni talituste vahel.4. OLAFi üldine tegevusprioriteet peaks olema keskendumine keerulistele ja rasketele juhtumitele, et oma piiratud vahendeid paremini kasutada, tagades seeläbi ühenduse rahaliste vahendite kasutamise võimalikult kulutõhusal viisil. 2.3. Välisjuurdlused Välisjuurdluste puhul on ühenduste finantshuvide kaitse kohustus, mida jagatakse liikmesriikide pädevate ametiasutustega (11). Selles valdkonnas on OLAFil üldiselt rohkem vabadust ja paindlikkust otsustamisel, kas juurdlus algatada või mitte. Käsiraamatu kohaselt (12) tuleb juurdluse algatamisel arvesse võtta teatavaid kriteeriume, nagu subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõte. Kui liikmesriigis aga puudub ametiasutus, kelle ülesandeks oleks juurdlus algatada, siis on OLAF juurdluse läbiviimiseks ainus pädev organisatsioon. Valimisse kuulunud juhtumite valdkonnad seondusid väiksemate eeskirjade eiramistega ühenduse programmide rakendamisel ja kõige tüüpilisemal juhul oli tegemist juhtumitega, kus kahtlustati huvide konflikti, põhjendamatuid makseid või projekti vahendite ebakorrektset haldamist. Kõnealuste juhtumite suhtes järelevalve tegemisel pööras järelevalvekomitee tähelepanu eelkõige juhtumite raskusele, nende algatamise kriteeriumitele ja liikmesriikide ametiasutuste võetud meetmetele ning järelmeetmetele. Sarnaselt uuritud vähese tähtsusega sisejuhtumitele leidis järelevalvekomitee, et ka välisjuhtumite puhul ei kasutatud juhtumi algatamise otsuse tegemisel selgeid kriteeriume. Seetõttu on järelevalvekomitee arvamusel, et praegune strateegia ja välisjuurdlustele prioriteetide omistamine ei ole selge. Välisjuurdluse algatamise kriteeriume (sh soovituslikud minimaalsed künnised) on vaja edasi arendada, vältides seega vähese tähtsusega juhtumite algatamist. Järelevalvekomitee arvamuse kohaselt tagaksid strateegia ja selged prioriteedid ühenduse piiratud vahendite parema kasutamise ja kui vähegi võimalik, siis võimaldaksid vahendeid paremini jaotada, et kasutada neid raskemate juhtumite uurimiseks. Järelevalvekomitee ei ole veendunud, et OLAFi vahendeid kasutatakse optimaalselt, kui regulaarselt võetakse uurimiseks juhtumeid, mille finantsmõju on väga väike, ületades juurdluse kulusid. Järelevalvekomitee tegi valimisse kuuluvate juhtumite põhjal tähelepaneku, et väga sageli oli asjaomane ühenduse talitus või amet OLAFi juurdluse ajal või enne selle algatamist juba edukalt võtnud rahalisi järelmeetmeid või distsiplinaarmeetmeid (nt lisanud ettevõtja nime varajase hoiatamise süsteemi) ja/või nõudnud põhjendamatult makstud summad sisse või olid need meetmed neil pooleli. Järelevalvekomitee jaoks ei olnud aruannete põhjal selge, millist lisaväärtust andis sellele protsessile väiksemate eeskirjade eiramiste suhtes algatatud OLAFi juurdlus ja eelkõige selle raames võetud rahalised järelmeetmed, sest programmi rakendamise eest vastutav talitus oli sissenõudekorralduse juba välja andnud ja kõnealusel talitusel oli õigus seda teha kohe, kui teave võimaliku pettuse või eeskirjade eiramise kohta talle teatavaks sai. Järelevalvekomitee täheldas ka tava, et kui OLAFi juurdluse oli algatanud juhatus, siis menetleti see lõpuni ja juhtumi lõpetamiseks meetmeid ei võetud, kuigi prognoositavad järelmeetmed oleks võinud lõpetada juurdluse ajal. Seoses kohtulike järelmeetmetega pani järelevalvekomitee tähele, et sageli on OLAFi jaoks temast sõltumatutel põhjustel koormav koguda kolmandatelt riikidelt teavet selle kohta, millisesse etappi on järelmeetmed jõudnud. Seepärast töötlevad kõnealust teavet peamiselt asjaomastes riikides asuvad komisjoni delegatsioonid ja OLAFi panus sellesse menetlusse on seetõttu piiratud. Soovitus1. Vaja on välja töötada/määratleda välisjuurdluste puhul rakendatav vähese tähtsusega juhtumite strateegia ning määratleda selliste juurdluste minimaalsed künnised. 2.4. Abi, järelevalve ja koordineerimise juhtumid Vähese tähtsusega juhtumite suhtes järelevalve tegemisel kaasati valimisse mitmed abi, järelevalve ja koordineerimise juhtumid. Üldiselt on kõnealuse tegevuse õiguslik alus EÜ asutamisleping ja asjaomased määrused, (13) mis kohustavad OLAFit abistama liikmesriike koostöö korraldamisel ja nende tegevuse kooskõlastamisel eesmärgiga kaitsta ühenduste finantshuvisid pettuse vastu. Sarnaselt vähese tähtsusega sise- ja välisjuhtumitega tegi järelevalvekomitee ka siin järelduse, et väga kasulik oleks anda käsiraamatus suuniseid selle kohta, kuidas OLAF sellist liiki juhtumitega seoses saadud teavet käsitleb, eelkõige kuidas ta neile prioriteete omistab ja juhtumeid menetlemiseks valib (kriteeriumid, mille alusel otsustada, kas juhtum algatada või mitte). Valimisse kuuluvate juhtumite põhjal järeldas järelevalvekomitee, et juhtumi toimikute (juurdluse läbiviimine ja järelmeetmetega seonduv tegevus) omandiõigus jäi alati liikmesriikide ametiasutustele ja OLAFi roll oli seetõttu väga piiratud, vastupidiselt välis- ja sisejuhtumitele, mille puhul OLAF viis läbi ka tegelikud juurdlustoimingud, nagu inspekteerimised, kontrollid ja teabe kontrolli. Seetõttu oli järelevalvekomiteel raske näha potentsiaalset lisaväärtust, mida OLAF selles valdkonnas annab, ning tundub olevat mõistlik kaaluda, millises ulatuses OLAFi vahendeid peaks sellise tegevuse joaks kasutama, kui välis- ja sisejuurdluste valdkonnas on vahendeid puudu. Soovitus1. OLAFi käsiraamatusse tuleks lisada sätted, mis käsitlevad prioriteetide omistamist ja valikukriteeriumeid abi, järelevalve ja koordineerimise juhtumite puhul. (1) Vt näiteks järelevalvekomitee 2005. aasta detsembri kuni 2007. aasta mai ja 2007. aasta juuni kuni 2008. aasta mai iga-aastase tegevusaruande järeldusi ja soovitusi. (2) Määrused (EÜ) nr 1073/1999 ja nr 1074/1999; komisjoni 28. aprilli 1999. aasta otsus (EÜT L 136, 31.5.1999, lk 20). (3) OLAFi 25. veebruari 2005. aasta käsiraamatu punkt 3.2 (tegevusprioriteedid) kohaselt võetakse sisejuurdluste valdkonnas arvesse järgmisi kriteeriume: kuriteo või distsiplinaarsüüteo raskus, kuritegeliku kokkuleppe esinemine või ühe toimepanija või kõrgemate ametnike kaasatus, võimu kuritarvitamise esinemine, negatiivne mõju ELi mainele/usaldusväärsusele ja see, kas juurdlust on taotlenud talitus/institutsioon. Välisjuurdluste valdkonnas lähtutakse 15 kriteeriumist, nagu finantsmõju olulisus, avalik huvi jne. (4) 18. juuni 2007. aasta sisekasutuseks mõeldud teatis, mis käsitleb OLAFi praktikat seoses null-tolerantsi ja sisejuurdlustes rakendatava vähese tähtsusega juhtumite reegliga. Teatises kirjeldatakse komisjoni null-tolerantsi poliitika üldpõhimõtteid ja vähese tähtsusega juhtumite reeglit, mida rakendatakse sisejuurdluste puhul juurdluste algatamisel ja lõpparuannete saatmisel liikmeriikide ametiasutustele. Teatises järeldatakse, et OLAF peab juurdluste algatamisel jääma oma pädevuse piiresse ja et väiksemate rikkumistega, millel puudub seos ühenduste finantshuvidega, peaks tegelema muud talitused kui OLAF. (5) Lisa 1: seda 12leheküljelist dokumenti, milles analüüsitakse juhtumitega seonduvat teavet, ei avalikustata. (6) Euroopa Kohtu 10. juuli 2003. aasta otsus kohtuasjas nr 11/00, Euroopa Komisjon vs. Euroopa Keskpank, punkt 141 ja Euroopa Kohtu 10. juuli 2003. aasta otsus kohtuasjas nr C-15/00, Euroopa Komisjon vs. Euroopa Investeerimispank, punkt 164. (7) 18. juuni 2007. aasta sisekasutuseks mõeldud teatis, mis käsitleb OLAFi praktikat seoses null-tolerantsi ja sisejuurdlustes rakendatava vähese tähtsusega juhtumite reegliga. (8) Komisjoni 28. aprilli 1999. aasta otsuse (EÜT L 136, 31.5.1999, lk 20) artikli 2 lõige 1. (9) Käsiraamatu punkt 3.2.1.1, mis käsitleb sisejuurdluste tegevusprioriteete. (10) Euroopa Kohtu 27. novembri 2001. aasta otsus kohtuasjas nr C-270/99; Esimese Astme Kohtu 10. juuni 2004. aasta otsus kohtuasjas nr T-307/01; kohtujuristi 22. märtsi 2001. aasta ettepanek kohtuasjas nr C-270/99. (11) EÜ asutamislepingu artikli 280 lõige 2. (12) Vt punkt 3.2.1.2 Välisjuurdlused – diskretsiooni põhimõte, lk 63. (13) EÜ asutamislepingu artikkel 280, määruse nr 1073/99 artikli 1 lõige 2 ja määruse nr 2988/95 artikli 9 lõige 1.

4. LISA ARVAMUS nr 1/2009 OLAFi 2009. aasta juhtimiskava Brüssel, 19. märts 2008 Järelevalvekomitee on analüüsinud OLAFi 2009. aasta juhtimiskava avalikku osa ja sisekasutuseks ette nähtud lisasid, pöörates eelkõige tähelepanu juurdluste eesmärkidele, näitajatele ja eeldatavatele tulemustele ning nende seosele ameti muu tegevusega. Üldiselt leiab komitee, et OLAFi juhtimiskava on selge, loogilise ülesehitusega ja täpne. Samuti on selles viidatud komitee soovitustele. Komitee konkreetsed tähelepanekud ja märkused 2009. aasta juhtimiskava kohta on esitatud alljärgnevalt. 1. Avalik osa Komitee märgib, et kui 2008. aastal oli üldeesmärgiks ja näitajaks „pettuste määra vähendamine miinimumini”, siis nüüd on rõhuasetus nihkunud tagasisidele klientidelt. Komitee kiidab selle lähenemisviisi heaks ja leiab, et see on kooskõlas tema soovitusega nr 3/2006, milles rõhutati vajadust kaasata OLAFi sidusrühmad ameti tegevuse kvalitatiivsete ja kvantitatiivsete nõuete ja võrdlusnäitajate määratlemisse. Seoses sellega kordab komitee, et OLAFil on vaja luua süsteem korrapärase tagasiside saamiseks oma sidusrühmadelt. Üldeesmärgi „sidusrühmauuringu tulemuste tõhus kasutamine” näitaja hindamiseks uuris komitee ametilt saadud 2007. ja 2008. aasta Eurobaromeetri ja komisjoni uuringute tulemusi ja analüüse. Komitee järelduse kohaselt ei käsitle need uuringud OLAFi menetluste tõhusust ega tulemuslikkust ega anna selle kohta teavet. Seetõttu kahtleb komitee, kas OLAF saab kasutada sel viisil saadud tulemusi juhtimiskava menetluslike eesmärkide täitmise hindamiseks. Komiteel on nimetatud uuringute suhtes reservatsioone ka seetõttu, et need ei ole tavaliselt suunatud isikutele, kes teevad OLAFiga otseselt koostööd. Seoses sellega teeb komitee OLAFile ettepaneku korraldada paremini suunatud ja OLAFi eripära arvestav uuring, millest selguks ametiga igapäevaselt suhtlevate liikmesriikide asutuste ning ELi institutsioonide ja ametite esindajate arvamus. Sellisest teabest oleks 2009. aasta juhtimiskavale rohkem kasu. Teine tähelepanek, mis uuringute põhjal tehti, oli üldsuse madal teadlikkus OLAFi tegevusest, mis peaks andma ametile mõtlemisainet oma edasiste meetmete kavandamiseks. Nii näiteks ei olnud 2008. aasta Eurobaromeetri uuringu andmetel 59 % küsitletutest üldse OLAFist kuulnud, samal ajal kui 20 % OLAFist kuulnud küsitletutest ei osanud või ei soovinud öelda, kas nad usaldavad nimetatud organisatsiooni (kokku küsitleti juhuvaliku meetodil 25 000 ELi kodanikku). Komisjoni töötajate seas tehtud uuringu tulemused olid sarnased, sest vastanutel ei olnud OLAFiga isiklikke kogemusi ja puudus selle tegevuse kohta oma arvamus. Komitee soovitab OLAFil 2010. aasta juhtimiskava koostamisel nende tulemuste üle järele mõelda. Komiteele teeb heameelt erieesmärk nr 1, mille raames pannakse rõhku OLAFi menetluste tõhususe ja tulemuslikkuse mõõtmisele. 2009. aasta eesmärk on keskenduda raskematele pettusejuhtudele vastavalt komitee märkustele 2008. aasta juhtimiskava kohta ja arvamusele nr 3 väiksemate rikkumiste kohta. Komitee tunnustab täiustatud strateegiat, millega nähakse ette sisejuurdlus üksnes suuremate rikkumiste puhul ja mida selgitati hiljutises kirjas sellealase poliitika kohta. Komitee soovib rohkem teavet, eriti kriteeriumide kohta, mille alusel valitakse välja „raskemad” välisjuurdlused, ning kutsub OLAFit esitama selgema ja järjekindlama strateegia ning suunised nende juhtumiliikide kohta, mida amet kavatseb 2009. aastal uurida. Komitee rõhutab samuti, et menetluskorda käsitleva käsiraamatu kavand (punkt 2.3) peaks samuti selgitama, kuidas määratakse kindlaks menetluslikud prioriteedid. Komitee nõustub OLAFiga, et üldeesmärgi saavutamiseks on oluline OLAFi menetluste tulemuslikkus. Seoses sellega palub komitee selgitada, kuidas näitaja 1.1 „järelevalvemenetluse algatamise alampiiri ja kriteeriumeid käsitlevate suuniste järgimine” aitab kaasa nimetatud eesmärgi täitmisele 2009. aastal. Menetluste tõhususe mõõtmiseks võiks komitee arvates lisaks juhtumite algatamise ja lõpetamise suhte ja kestusega seotud kriteeriumidele luua menetluste (sh nende kvaliteedi) korrapärase kontrollimise süsteemi või mehhanismi, et vähendada viivitusi ja kõrvaldada probleemid nii pea, kui need tekivad. Komitee soovib rohkem teavet „18 kuu hoiatussüsteemi” kohta, millele osutatakse juhtimiskava erieesmärgi nr 1 all. Nagu juhtimiskavas märgitakse, kestab umbes 25 % juurdlustest ikka veel kauem kui juhtkonna eesmärgiks seatud 24 kuud. Kuna see suundumus ei ole viimastel aastatel muutunud, kahtleb komitee, kas ainuüksi tõhususnäitajatest piisab viivituste vähendamiseks ja kõrvaldamiseks. Nii nagu 2008. aasta juhtimiskava puhul, teeb komiteele ka see kord muret asjaolu, et juhtumite algatamise ja lõpetamise suhe (tulemusnäitaja 2.2) on 1 lähedal, kui võtta arvesse uute juhtumite menetlemise algatamist kalendriaastal. Kuna kõnealuse eesmärgi saavutamine ei aita vähendada lõpetamata juhtumite arvu, peab OLAFi juhtkond võtma lahendamata juhtumite lõpuleviimiseks täiendavaid meetmeid (2008. aasta detsembris umbes 440 juhtumit). Seda kinnitab ka 2008. aasta oktoobris toimunud direktorite koosoleku protokoll, mille kohaselt juhtumite algatamise ja lõpetamise suhe halvenes 2008. aasta esimeses pooles, suurendades uuesti mahajäämust. Samuti märgib komitee, et menetluste tõhusust ja tulemuslikkust mõõdetakse ainult juurdluste põhjal, ilma et võetaks arvesse muid meetmeid ja tugiteenuseid. Komitee arvab, et strateegiasse tuleks kaasata ka OLAFi tugiteenused (muud meetmed ja haldusteenused), et teha ametist maailmaklassi haldusjuurdlusüksus. Tulevikus tasuks kaaluda, kuidas mittejuurdluslikud meetmed aitavad kaasa OLAFi juurdlustele ja kuidas seda võiks juhtimiskavas mõõta. Komitee märgib, et erieesmärgi nr 2 „koostöö edendamine pettuse- ja korruptsioonivastase võitluse huvides” alla kuuluvast tõhusast teabevahetusstrateegiast puudub selge ametisisene teabevahetuspoliitika. Komitee teostatud järelevalve OLAFi juhtumite üle näitab, et ameti üksuste ja osakondade tegevuse üldist kooskõlastamist võiks veel parandada. Seepärast soovitab komitee kaasata juhtimiskavasse ametisisese teabevahetusstrateegia, mis parandaks teadmiste vahetust ja suurendaks OLAFi oma töötajate üldist teadlikkust ameti tegevusest. 2. Sisekasutuseks ette nähtud lisad Komitee tunneb heameelt selle üle, et kaubanduse ja tollialaste juurdluste puhul on võetud kasutusele finantsmõju kirjeldav erinäitaja ning et keskendutakse juhtumitele, mille eeldatav finantsmõju ületab 1 miljonit eurot. Direktoraatide A ja B juurdluste ning menetluste tõhususe hindamiseks soovib komitee eelkõige teada, kuidas jälgitakse praegu juurdluste kestust ja nendega seotud võimalikke viivitusi. Komitee väljendab küll rahulolu juhtumite läbivaatamise üle iga 18 kuu tagant, kuid kutsub OLAFit üles kaaluma, kas kõnealusest süsteemist piisab viivituste vältimiseks. Samuti soovib komitee, et amet selgitaks, mida hõlmab uus „poolelioleva menetluse etapp”. Üldisemas plaanis rõhutab komitee, et viivituste vähendamiseks ja menetluste kvaliteedi säilimiseks on vaja ranget kontrollisüsteemi. Kuna tulemusi on juurdluste alguses raske prognoosida, kahtleb komitee nii nagu ka 2008. aasta juhtimiskava puhul, kuivõrd otstarbekas on mõõta, mitu protsenti kõikidest juhtumitest on lõpetatud ja viinud finantsalaste/kohtulike/haldusalaste järelmeetmeteni. Komitee osutab sellele, et tulemusnäitaja, mis mõõdab juhtumite kestuse piiramist 24 kuule, ei vastanud 2008. aastal nagu ka sellele eelnenud neljal aastal eesmärgile. 2008. aasta oktoobris toimunud direktorite koosoleku protokolli põhjal kestsid 2008. aasta esimeses pooles lõpetatud juhtumitest ainult 49 % alla 24 kuu. Juhtumi menetlemise keskmine kestus 2008. aasta esimeses pooles oli 27 kuud. Komitee kahtleb, kas nimetatud eesmärk on ka 2009. aastal saavutatav, eriti juhul kui OLAF kavatseb keskenduda keerulisematele juhtumitele, ilma et selleks antaks lisavahendeid. Juhtimiskava punktis 1.2 (tõhusus) on kirjas, et hinnangute andmine (hindamine) moodustab umbes 50 % juurdluste teostajate tööst (direktoraadis A 48 % ja direktoraadis B 54 %). Komitee märgib, et juurdluste käsitlemise kohta „väljaspool menetlusetappi” ei ole kehtestatud mingeid eesmärke ning et juhtimiskava ei paku teavet juhtumite hindamise keskmise kestuse kohta. Komitee soovitab kaaluda, kuidas kaasata juurdluse menetlusväline etapp juhtimiskavasse, kuna see ei nõua suuri vahendeid, kuid on oluline näiteks selleks, et määrata kindlaks tõendite aegumistähtajad ja OLAFi juhtumite lõpparuannete järelmeetmed. Viimaks märgib komitee, et mõned tugimeetmeid kirjeldavad tulemusnäitajad (nt korraldatud koosolekute arv, koostöö sujuvus, saadud tagasiside) on liiga üldised ja raskesti mõõdetavad ja/või ei ole täpselt teada, kuidas need võimaldavad jälgida seatud eesmärkide saavutamist. Komitee kahtleb samuti, kas need tulemusnäitajad kujutavad endast sobivat ja tõhusat meetodit tulemuste hindamiseks.

5. LISA ARVAMUS nr 2/2009 OLAFi enam kui üheksa kuud kestnud juurdluste aruanded Brüssel, 28. mai 2009 I OSA SISSEJUHATUS Euroopa Pettustevastase Ameti peadirektor esitab järelevalvekomiteele kuuaruande, millele on lisatud kokkuvõte kõigi enam kui üheksa kuu kestnud juurdluste kohta (edaspidi „üheksa kuu aruanded”). Üheksa kuu aruannetes esitatakse põhjused, miks juurdlusi ei ole suudetud lõpetada ning iga juhtumi lõpetamise kavandatav ajakava. Võttes arvesse viivitustest juurdluste osapooltele ning ka kõnealuste OLAFi teostatavate juurdluste haldus-, kohtulikele ja finantsjärelmeetmetele tekkida võivaid negatiivseid tagajärgi, on juurdluste pikkus institutsioonide ja OLAFi (1) ühine probleem. Samuti pärsivad OLAFi igapäevast tööd suur hulk juhtumeid, mis on hilinemise tõttu menetlusse võtmata. Juba ainult vanade juhtumite haldamine kulutab märkimisväärse osa ameti esmasteks ülesanneteks ette nähtud vahenditest. OLAFil on Euroopat hõlmavate ning rahvusvaheliste juurdluste teostamisel erakordne ja märkimisväärne 10aastane kogemus. Ameti tähtsus ja maine kasvab pidevalt. Seetõttu on oluline, et juhtumite uurimiseks ja lõpetamiseks kuluv aeg oleks võimalikult lühike. Järelevalvekomitee ülesanded Järelevalvekomitee kõnealuse aruande üldeesmärk on anda hinnang juurdluste kestusele ja võimalike põhjendamatute viivituste põhjustele, et oleks võimalik tagada juurdluste teostamine järjepidevalt ajavahemiku jooksul, mis on kooskõlas juhtumi asjaolude ja keerukusega (2). Kõnealuse regulaarse järelevalvemenetluse kaudu tugevdab järelevalvekomitee eelkõige OLAFi sõltumatust, kontrollides, et juurdluste erapooletusse teostamisse ei sekkuta väljaspoolt ning et viivituste tõttu ei oleks raskendatud juurdluste soovitud tulemuste saavutamine näiteks ajalise piiri tõttu. Tegemist on järelevalvenõukogu teise arvamusega üheksa kuu aruannete kohta. Pärast kõigi ajavahemikku jaanuar–detsember 2006 hõlmava 150 üheksa kuu aruandega tutvumist avaldas järelevalvekomitee 2007. aasta aprillis arvamuse nr 1/2007. Kõnealuse arvamuse eesmärk oli hinnata kahte erinevat aspekti: kas nimetatud aruandes oli esitatud piisavalt teavet, et järelevalvekomiteel oleks võimalik teostada järelvalvet, ning anda hinnang, kui suures ulatuses saaks OLAF kõnealuseid aruandeid kasutada juhtimisvahendina, millega juurdlused proportsionaalse ajavahemiku jooksul eduka lõpuni viia. OLAF nõustus kõnealuses arvamuses esitatud järelduste ja soovitustega ning hakkas neid järgima (3). Järelevalvekomitee märkis arvamuses, et tulevase meetmena hakatakse kontrollima põhjuseid, miks ei suudeta juurdlusi OLAFi märgitud ajavahemiku jooksul lõpule viia. OLAFi üheksa kuu aruanded Käesolev arvamus põhineb 275 „üheks kuu aruande” (kokku 424st käimasolevast menetlusest) läbivaatamisel, mis hõlmab ajavahemikku 2007. aasta jaanuar kuni 2008. aasta detsember ning 115 „esialgse teabe hindamisel”, mis hõlmab kõiki „üheksa kuu aruandeid”, mida OLAF saatis järelevalvekomiteele ajavahemikus 2008. aasta märtsist detsembrini (4). OLAFi uurijad koostasid kõnealused „hindamised” enne juurdluse algatamise otsuse tegemist ning need sisaldavad ka „esialgseid töökavaga seotud soovitusi”. Menetluste staatuse kindlaks määramiseks teostati ka juhtumikorraldamise süsteemi kontroll. Kontrolli tulemused olid valdkonniti järgmised (5): — 47 sisejuurdlust: Euroopa institutsioonid: OLAFil on juhtroll ja selge menetluslik pädevus (6). — 11 sise- ja välisjuurdlust: ELi institutsioonid: OLAFil on juhtroll (7). — 51 otsekulu ja välisabi käsitlevat juurdlust: OLAFil on juhtroll ja juurdluste teostamise eeskirjade aluseks on „kokkulepped kolmandate riikidega” (8). — 46 välistegevust käsitlevat juurdlust: OLAFil on juhtroll ja juurdluste teostamise eeskirjade aluseks on „kokkulepped kolmandate riikidega” (9). — 43 põllumajandust käsitlevat juurdlust: OLAFil on kindel ja väljakujunenud õiguslik pädevus. See valdkond hõlmab aga ka tollivaldkonnaga seotud juhtumeid, mis käsitlevad põllumajandustooteid ja milles OLAFil on peamiselt koordineeriv ja abistav roll (10). — 51 tolliküsimusi I ja II käsitlevat juurdlust: OLAF-il on selles valdkonnas koordineeriv ja abistav ülesanne ning juhtumi kestus sõltub suurel määral asjaomaste liikmesriikide või kolmandate riikide tegevusest (11). — 26 struktuurimeetmeid käsitlevat juurdlust: OLAFil on selles valdkonnas kindel juurdluste teostamise pädevus (12). OLAF on kehtestanud „üheksa kuu aruannete” jaoks näidisvormi. Uurijad märkisid OLAFi „üheksa kuu aruannete” näidisvormil eelnevalt määratletud menetluste lõpule viimata jätmise põhjused järgmiselt (13): — 133 aruandes (50 %) märgiti „vaatamata märkimisväärsele ressursside eraldamisele läheb operatiiv/juurdlustöö mahu tõttu vaja rohkem aega”, — 16 aruandes (6 %) „taktikaline viivitus juurdluse käigus”, — 30 aruandes (11 %) „ressursside puudumine”, — 12 aruandes (5 %) „vähene prioriteetsus ja piiratud vahendid”, — 43 aruandes (15 %) „liikmesriikide, komisjoni talituste, teiste institutsioonide üksikisiku/ettevõtja poolne koostöö puudumine”, — 77 aruandes (27 %) „muud põhjused: vaata juhtumit”. Kõnealuste OLAFi uurijate koostatud üheksa kuu aruannetele kirjutavad ametlikult alla kõnealuse valdkonna üksuse juht ning iga vastava juurdlused ja operatiivtöö üksuse juhid. Alates 2008. aasta jaanuarist ja pärast üheksa kuu aruande näidisvormi (14) muutmist eemaldati põhjuste loendist põhjused „taktikaline viivitus juurdluse käigus” ja „vähene prioriteetsus ja piiratud vahendid”. Praeguse läbivaatamise eesmärk ja metoodika Iga juurdlusasutuse jaoks on äärmiselt oluline olla võimeline andma selgeid põhjendusi nende juurdlusmenetlust segavate viivituste ja takistuste kohta. See võimaldab juurdluste täpsemat kavandamist ja strateegia kindlaks määramist, sobival arvul töötajate värbamist, väliskoostöö täpset hindamist, juhtumi prioriseerimist ja juurdlusmeetodite kehtestamist. Peale selle võib järelevalvekomitee väljapoolse sekkumise või erapoolikute otsuste vältimiseks jälgida OLAFi juurdluste kestust ainult juhul, kui viivituste kohta antakse objektiivsed ja kontrollitavad põhjendused. 2008. aasta detsembris oli OLAFi käimasolevatest juurdlustest olnud 78 % menetluses üle üheksa kuu ning 40 % üle kahe aasta. Lisaks üheksa kuu aruandes esitatud teabe üldanalüüsile otsustas järelevalvekomitee kontrollida, kas üheksa kuu aruannetes OLAFi uurijate märgitud põhjendused lõpetamata juurdluste kohta on kooskõlas aruande põhiosas esitatud põhjendustega. Järelevalvekomitee vaatles ka viivituste põhjuseid, et analüüsida, millises ulatuses aitavad need kaasa mõistmaks tegelikke põhjuseid ja kõige olulisemaid tegureid, mis põhjustavad käimasolevates juurdlustes viivitusi. Sellega seoses analüüsis järelevalvekomitee ka „esialgse teabe hindamist”, eelkõige esialgse töökava soovitusi. Kõnealust analüüsi tehes soovis järelevalvekomitee täiendavalt selgitada, kas kauem kui üheksa kuud kestvate juurdluste põhjused olid objektiivsed ja vältimatud. Erilist tähelepanu on juhitud ka juurdluste eeldatavale lõpptähtajale, mille OLAF on kohustatud üheksa kuu aruandes järelevalvekomiteele edastama (15). Metoodika Analüüs teostati valdkondade kaupa (16) ning arvesse võeti iga valdkonna eripära, erinevaid volitusi ning iga valdkonna suhtes kohaldatavat menetluskorda. Käesoleva arvamuse peamise eesmärgi tarbeks oleme jaotanud OLAFi aruanded üheksa kuu aruannete näidisvormis märgitud juhtumite eelnevalt määratletud lõpetamata jätmise põhjuste alusel kindlaks määratud ajavahemiku jooksul. Konkreetsed järeldused ja soovitused tehakse valdkondlikult, kuid esitatakse ka üldised järeldused ja soovitused. 2. OSA ANALÜÜS OLAFi MÄRGITUD PÕHJUSTE KOHTA, MIKS JUURDLUSEID EI OLE ÜHEKSA KUU JOOKSUL LÕPETATUD 1. „VAATAMATA MÄRKIMISVÄÄRSELE RESSURSSIDE ERALDAMISELE LÄHEB OPERATIIV-/JUURDLUSTÖÖ MAHU TÕTTU VAJA ROHKEM AEGA” Umbes 50 % järelevalvekomiteele edastatud juurdluste puhul oli OLAF märkinud viivituse põhjuseks just nimetatud põhjuse (17). Sisejuurdlused: Euroopa Liidu institutsioonid Uuriti 15 juhtumit (31 % kõnealusest valdkonnast järelevalvekomiteele edastatud juhtumitest), mille puhul esitati nimetatud põhjus. Mõned juhtumid olid väga hästi lahti seletatud ning mõiste „juurdlustöö maht” oli aruande kontekstis selgelt mõistetav (18). Sellegipoolest oli viivituse põhjus mitmete juurdluste puhul vastuoluline: juurdluse algatamisele eelnenud pikaajaline tegevusetuse periood (kuni 7 kuud), menetluse kulgemise sõltuvus väljaspoolsest allikast saadavast võimalikust teabest olukorras, kus OLAF ei olnud tegelikku juurdlustegevust algatanudki, samuti viivituste selgitamata põhjused (19). Põhjustena märgiti ära ka üksikisikute poolse koostöö puudumine, ülekuulamiste edasilükkamine hilisemale kuupäevale ning vastuse ootamine üksikisikutelt või institutsioonidelt (20). Tuvastasime olulise tegurina asjaolu, et uurijad tegelevad samal ajal ka muude juhtumitega ja prioriteetsemate juurdlustega (21). Mõnedel juhtudel on vaatamata juhtumiga tegelema määratud suurele arvule uurijatest viivituse põhjuseks teatatud nii „märkimisväärsete ressursside eraldamine” kui ka „ressursside puudumine” (22). Kuigi juurdluse eri etappides erineval hulgal töötajate kasutamisel võib olla mõjuvad põhjused, jätab see aruannet lugedes eksitava mulje. Sise- ja välisjuurdlused: ELi asutused Uuriti kaheksat juhtumit (72 % kõnealusest valdkonnast järelevalvekomiteele edastatud juhtumitest), mille puhul esitati nimetatud põhjus. Mitmel juhul oli viivituse põhjusena märgitud „juurdlustöö maht” hästi põhjendatud ning aruande kontekstis hästi mõistetav (23). Muude juhtumite puhul märkis järelevalvekomitee, et teatavatel juhtudel on viivituse peamiseks põhjuseks juurdluse algatamisest kuni uurijate määramiseni või juurdluse alguskuupäevani kestvad (kuni 6 kuud) pikaajalised tegevusetuse perioodid ning ilma põhjenduseta uue uurija määramine (24). Väga madala majandusliku mõjuga menetluste puhul on märgata ka üksikisikute poolset koostööga viivitamist (25). Kahes erinevas üheksa kuu aruandes, milles kasutati erinevaid operatiivmeetmeid, tuvastati juurdluse ja juurdluse tulemuste identsed kirjeldused (26). Otsekulud ja välisabi Uuriti 21 juhtumit (41 % kõnealusest valdkonnast järelevalvekomiteele edastatud juhtumitest), mille puhul esitati nimetatud põhjus. Kuigi enamuse juurdluste puhul märgitud põhjus on hästi põhjendatud ja vastab menetluse töökoormusele, (27) siis märgiti ka, et kolmandik menetlustest hõlmasid abistamist kriminaalasjades ning OLAF ei võtnud nendega seoses operatiivmeetmeid (28) või ei ole teised asutused oma vastust veel esitanud (29). Välisabi Uuriti 20 juhtumit (43 % kõnealusest valdkonnast järelevalvekomiteele edastatud juhtumitest), mille puhul esitati nimetatud põhjus. Mõned juurdlused on hästi kavandatud, nende eesmärk on selge ja üksikasjalikult kindlaks määratud, nad teostatakse korrektselt ning viivituste põhjused on esitatud selgelt ja põhjendatult (30). Teatavate juhtumite puhul ei vasta „juurdlustöö maht” aga mitte OLAFi tehtud tööle, vaid pigem asjaolule, et OLAF ootab väljapoolsete ettevõtjate või ekspertide tehtavate auditite lõpetamist, milles OLAF ei ole aktiivselt osalenud ega teostanud ka nende järelevalvet (31). Nagu märgiti juba ka kõnealust valdkonda käsitlevas järelevalvekomitee esimeses arvamuses, ei kajastu selles valdkonnas OLAFi töö lisaväärtus. Järelevalvekomitee arvates esineb lähetuste järel kolmandatesse riikidesse ning mõned kuud pärast juurdlusmeetmete võtmist juurdluste kavandamises puudusi (32). Järelevalvekomitee täheldas mõnede lähetuste puhul kolmandatesse riikidesse puudujääke kavandamises (33). Asjakohaste dokumentide koostamisel ei järgitud ühtset lähenemisviisi, mõnikord korraldatakse lähetus selleks, et koguda dokumentaalseid tõendeid, teinekord on dokumentide edastamine korraldatud otse EÜ delegatsiooni (34) kaudu, ilma et asjaomase peadirektoraadiga eelnevalt kontakteerutaks, mille tulemusena viibib juurdluse teostamine (35). Lisaks sellele viitab see kulutasuvuse hinnangu puudumisele. Viivituste põhjuseks on mõnikord asjaolu, et riiklikud õigusasutused ei ole vastavat taotlust esitanud (36). Komitee märkis ka ära asjaolu, et viivituse põhjendamiseks on esitatud vastuolulisi põhjuseid, näiteks näidisvormis on ära märgitud nii „märkimisväärsed ressursid” kui ka „vähene prioriteetsus ja piiratud ressursid” (37). Järeldused ja soovitused: Enam kui pooltel juhtudel läbivaadatud juurdlustest ei ole põhjus „vaatamata märkimisväärsele ressursside eraldamisele läheb operatiiv- / juurdlustöö mahu tõttu vaja rohkem aega” kooskõlas viivituse tegeliku põhjusega. Järelevalvekomitee peab murettekitavaks asjaolu, et uurijad märgivad aruandes tegeliku põhjuse asemel nimetatud põhjuse. Järelevalvekomitee arvates on nimetatud põhjust kasutatud ulatuslikult erinevat liiki juhtumites ning seda on erinevalt tõlgendanud ka samas üksuses töötavad uurijad. Asjaolu, et omavahel vastuolus olevate, juurdluste lõpule mitte viimist käsitlevate põhjustega aruanded on juhtkonna (üksuse juht, direktor) poolt allkirjastatud, näitab seda, et juurdluste sisekontrollile ei pöörata piisavalt tähelepanu. Kõnealuse põhjuse ebausaldusväärne kasutamine viivituste põhjendamisel võib OLAFi siseselt viia eksitavate järeldusteni, mis on seotud töötajate vajaduste, eelarveliste nõudmiste ja viivituste vähendamist käsitlevate meetmete heakskiitmisega. Nimetatud aruandeid tuleks kasutada juurdluste juhtimisvahendina. Järelevalvekomitee soovitab OLAFil vaadata läbi juurdlused, mille aruandes on põhjendusena märgitud kõnealune põhjus, et anda uus hinnang oma juurdlusstrateegiale, ning võtma arvesse ka juurdluste lõpule mitte viimist käsitlevaid tegelikke põhjuseid. Põllumajandus Uuriti 28 juhtumit (65 % kõnealusest valdkonnast järelevalvekomiteele edastatud juhtumitest), mille puhul esitati nimetatud põhjus. Järelevalvekomitee märkis, et juurdluste käik on hästi lahti seletatud ning OLAFi uurijad on oma tööd teinud katkematult (38). Enamus juurdlusi kõnealuses valdkonnas on seotud koordineerimisega ning peamine viivituste põhjus ei ole mitte OLAFi juurdlustöö suur maht, vaid pigem liikmesriikide ametiasutuste kohese sekkumise puudumine (või ei sekkuta üldse). Selliste juhtumite puhul ootab OLAF nimetatud ametiasutuste sekkumist (39). Mõnede välisjuurdluste puhul märgiti sama probleemi (40) ning vahetevahel ilmnes, et juurdluse erinevate etappide kohta esitatav teave oli ebaselge ning ei olnud kronoloogilises järjestuses, mis muutis viivituse täpse põhjuse hindamise keeruliseks (41). Lisaks sellele märgati, et mõnikord oli esialgse teabe hindamisel ilmnenud pikaajalise tegevusetuse tagajärjeks see, et üheksa kuu jooksul tehti väga vähe operatiivtööd (42). Komitee pani tähele ka seda, et teatavad juhtumid sisaldasid kuriteo tunnuseid, mis olid asjaomases liikmesriigis kohtuliku uurimise all. Sellises olukorras jäi OLAFi juurdlus pooleli, kuna liikmesriigi kohtuasutustega otsest teabevahetust ei toimunud (43). Tolliküsimused I ja II Uuriti 28 juhtumit (55 % kõnealusest valdkonnast järelevalvekomiteele edastatud juhtumitest), mille puhul esitati nimetatud põhjus. Suurem osa kõnealustest juhtumitest sõltuvad koostööst liikmesriikide ametiasutustega ning suuremalt jaolt abistab OLAF liikmesriikide ametiasutusi juurdluste läbiviimisel. Muudel juhtudel ootab OLAF, et teavet edastaksid liikmesriigid või kolmandad riigid (44). Järelevalvekomitee nõustub OLAFi dumpinguvastaseid välismenetlusi käsitleva selgitusega, mille kohaselt ei olnud juurdlust võimalik üheksa kuu jooksul lõpule viia nimetatud menetluste iseloomu, ulatuse, kolmandatesse riikidesse toimunud lähetuste ja asjaolu tõttu, et mitmed liikmesriigid osalesid neis vastastikuse abi kaudu (45). Lõpetamata jäämise põhjustena märgiti ka suurema tähtsusega juurdlusi ning seda, et teatavad vanade juhtumite puhul oodati liikmesriikide vastust (46).. Tähelepanu juhiti ka sellele, et koordineerimisega seotud juhtumites olid üheksa kuulise tähtaja ületamist käsitlevatele põhjustele lisatud selged ja põhjendatud selgitused. Peale selle töötati kohe algusest peale välja üksikasjalikud juurdluskavad (47). Ära märgiti mõned kriminaalasjades abistamise menetlused, mille teostamine sõltub liikmesriikide kohtute tööst või õigusabitaotluse rakendamisest (48). Järelevalvekomitee märkis rahuloluga, et pärast viivituste vältimatuid põhjuseid hõlmavat üksikasjalikku analüüsi kasutati üheksa kuu aruandeid juhtumite uuesti hindamisel abivahendina (49). Struktuurimeetmed Uuriti 13 juhtumit (50 % kõnealusest valdkonnast järelevalvekomiteele edastatud juhtumitest), mille puhul esitati nimetatud põhjus. Mõnedel juhtudel on juurdlustöö maht seotud põhjus kooskõlas vastutava uurija vahetumisega (50). Muudel juhtudel on vastutava uurija töökoormus peamiseks viivituse põhjuseks (51). Tundub, et juurdlustöö mahtu ei saa põhjendada operatiivsete meetmete loeteluga (52). Järelevalvekomitee märkis, et nii esialgse teabe hindamisele kui ka operatiivtööle kulunud aeg oli liiga pikk, vastavalt üle aasta ning kuni kümme kuud juhtumi kohta, ilma et aruandes oleks selle kohta esitatud selgeid põhjuseid (53). Järeldused ja soovitused: Operatiiv/juurdlustöö mahtu käsitleva põhjenduse kasutamisel puudub üldjuhul täpsus, kuna enamikus abistamist ja koordineerimist käsitlevates juhtumites ei eristata OLAFi teostatava töö mahtu ja liikmesriikide ametiasutuste vastutusalasse kuuluva töö mahtu. Selline täpsuse puudumine ei võimalda selgelt näha ega mõõta riiklike ametiasutustega toimuvat abistamise ja koostöö alast tegevust, mis raskendab OLAFil oma tegevuse tõhustamist. Välisjuurdluste valdkonnas (välja arvatud tollivaldkond) olid viivituste põhjused muud ning väga erinevad. Soovitav oleks uuesti läbi vaadata töömahu määratlus nagu seda kohaldatakse iga juhtumi suhtes, et paremini tuvastada, kelle vastutusalasse võetav meede kuulub. 2. „TAKTIKALINE VIIVITUS JUURDLUSE LÕPETAMISEL” Järelevalvekomitee on juba oma varasemas käesolevat valdkonda käsitlevas arvamuses teatanud, et üheksa kuu aruannetes kasutatava termini „taktikaline viivitus juurdluse lõpetamisel” kasutamist tuleks kas piirata või hoopis kõrvale jätta. Kõnealust põhjust tuleks juurdluse lõpetamata jätmise põhjusena kasutada mõistlikult ja täpselt. Meil on hea meel märkida, et 2008. aastal ei esitatud järelevalvekomiteele ühtegi aruannet, kus kõnealust põhjust oleks ametlikult kasutatud, kuid terminit kasutati üheksa kuu aruannetes koos põhjusega „muud põhjused” (54). Peale selle on siiani lõpetamata mitu juurdlust, kus on kõnealust põhjust välja toodud (55). Sisejuurdlused: Euroopa Liidu institutsioonid Uuriti nelja juhtumit (8 % kõnealusest valdkonnast järelevalvekomiteele edastatud juhtumitest), mille puhul esitati nimetatud põhjus. Komitee märkis, et kõnealust põhjust ei ole piisavalt selgitatud ega põhjendatud. Mõnedel juhtudel on seda kasutatud kahe omavahel seotud juhtumi ootele jätmiseks, (56) ilma et arvestataks menetluses hõlmatud isikute menetluslike õigustega. Tuvastati ka ilma majandusliku mõjuta juurdlusi, mille aluseks tunduvad olevat ähmased süüditused. Samuti märgiti ära lähetused kolmandatesse riikidesse, millel puudus selge juurdlusstrateegia. Termin „taktikaline viivitus” on mõnedel juhtudel kombineeritud muude põhjustega: näiteks vastutava uurija töökoormus ja üksikisiku poolse koostöö puudumine, (57) samal ajal kui tegelikuks põhjuseks on see, et OLAFil puuduvad volitused