EUROOPA KOMISJON Brüssel,17.5.2017 COM(2017) 242 final KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE Euroopa ühtse hankedokumendi (ESPD) praktilise kohaldamise läbivaatamise kohta



1Euroopa ühtne hankedokument (ESPD) ja ESPD muutmine Euroopa ühtne hankedokument, mida käsitletakse peamiselt direktiivi 2014/24/EL artiklis 59, on ettevõtja kinnitus, mis esitatakse standardvormil, mille komisjon kinnitab rakendusaktiga, mis võetakse vastu kooskõlas teatava kontrollimenetlusega. Ettevõtja kinnituse vormis sisaldab see esialgseid tõendeid kõrvalejätmis- (nt kriminaalkaristused, ametialaste käitumisreeglite rasked rikkumised) ja valikukriteeriumide (finantsiline, majanduslik ja tehniline suutlikkus) kohta, nii et kogu tõestusmaterjali (nt tõendid, tunnistused) peab tavaliselt esitama ainult hanke võitnud ettevõtja (kui menetluse nõuetekohaseks teostamiseks ei ole vaja teatavaid dokumente kontrollida ka teiste osalejate puhul). Kui direktiivi 2014/25/EÜ kohaselt tegutsevad hankelepingu osalised kohaldavad (mõningaid) direktiivis 2014/24/EL sätestatud kõrvalejätmis- ja/või valikukriteeriume, peavad nad vastavalt direktiivi artikli 80 lõikele 3 kasutama ka Euroopa ühtset hankedokumenti. Vastavalt direktiividele 2014/24/EL ja direktiivile 2014/25/EL esitatakse Euroopa ühtne hankedokument ainult elektrooniliselt. Kuid võimaldamaks üleminekut ELis kohustuslikule elektroonilisele suhtlusvahendile, võib kuni 18. aprillini 2018 paralleelselt kasutada nii Euroopa ühtse hankedokumendi paber- kui ka elektroonilist versiooni. Arvestades Euroopa ühtse hankedokumendi olulisust ja uuenduslikku iseloomu, sätestas ELi seadusandja, et komisjon peab „vaatab komisjon Euroopa ühtse hankedokumendi praktilise kohaldamise läbi liikmesriikide andmebaaside tehnilist arengut arvesse võttes ning esitab selle kohta hiljemalt 18. aprilliks 2017 Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande“. 2Riigihankedirektiivide ülevõtmise ja Euroopa ühtse hankedokumendi hetkeseis Direktiivide 2014/24/EL ja 2014/25/EL rakendamise lõpptähtaeg oli 18. aprill 2016. Kuid mitmed liikmesriigid jäid nende rakendamisega hiljaks ning tegid seda alles mõned nädalad või kuud pärast tähtaja möödumist. Alates 2017. aasta 16. veebruarist peavad liikmesriigid direktiive 2014/24/EL ja 2014/25/EL endiselt täies ulatuses rakendama ja riiklikest rakendusmeetmetest teavitama. Täieliku ülevõtmise mittesaavutamisega kaasnevad menetlused on praegu käimas. Kuna Euroopa ühtne hankedokument on seotud direktiivide rakendamisega, väheneb seega Euroopa ühtse hankedokumendi praktilise kasutamise hindamise aeg ja geograafiline ulatus. Lisaks komisjoni rakendusmäärusele (EL) 2016/7 lisatud paberversioonile ja eesmärgiga toetada liikmesriike rakendamise algjärgus, on komisjoni talitused välja töötanud Euroopa ühtse hankedokumendi elektroonilise versiooni („eESPD“). See on liikmesriikidele kättesaadav neljas erinevas rakendusrežiimis, mis võimaldavad liikmesriikidel kohandada rakendust eri tasanditel. eESPD-teenuse eesmärk on toetada ainult liikmesriikide üleminekuetappi, sest ESPD täieliku potentsiaali ärakasutamiseks tuleks „riiklik“ ESPD integreerida iga liikmesriigi e-hangete süsteemi ja tunnistuste/tõendite registritesse või andmebaasidesse. See võimaldab saavutada kolme eesmärki: riiklikke süsteeme paremini individualiseerida ja kohalike oludega kohandada; edendada avaliku halduse digiteerimist; luua alus menetluste lihtsustamiseks ühekordsuse põhimõtte rakendamise kaudu. Riiklikud ESPD-lahendused on olemas juba Taanis, Soomes, Madalmaades ja Sloveenias. Kuigi eESPD töötati välja ainult üleminekuperioodiks, on komisjoni eESPD-d kasutatud väga palju (vt tabel 2 aruande lisas). 3Meetmed Euroopa ühtse hankedokumendi liikmesriikides rakendamise toetamiseks Lisaks eespool nimetatud IT-vahenditele on Euroopa Komisjon välja töötanud kaasnevad meetmed, mis peaksid liikmesriike toetama Euroopa ühtse hankedokumendi rakendamisel. ·Rahastamine Euroopa ühtse hankedokumendi integreerimiseks riiklikesse e-riigihangete süsteemidesse on eraldatud ka rahalisi vahendeid. Euroopa ühendamise rahastust (CEF) on eraldatud 4,9 miljoni euro väärtuses toetusi kümnele konsortsiumile, mille liikmete hulka kuulub üksusi 17 riigist. Järgmised konkursikutsed väärtuses 4 miljonit eurot algatatakse 2017. aastal. ·Rakendusseminarid Kõigis liikmesriikides on korraldatud rakendusseminare, et analüüsida riigi hetkeolukorda, arutleda võimalike rakendusvariantide üle ning pakkuda abi Euroopa ühtse hankedokumendi rakendamise lihtsustamisel. Kohtumistel osales palju asjaomaseid sidusrühmi (avaliku sektori asutused, tõendiregistrite pidajad, e-hankelahenduste pakkujad, kasutajad jne), aidates kaasa konstruktiivse arutelu tekkimisele. 2016. aasta augustist 2017. aasta 28 veebruarini toimus 18 seminari (2017. aasta suveks on need toimunud kõigis liikmesriikides). Seminarid andsid liikmesriikide esindajatele parema ettekujutuse Euroopa ühtsest hankedokumendist ja komisjoni eESPD-teenusest, komisjon aga kogus teavet selle kohta, missugused probleemid on liikmesriikidel selle rakendamisel. Eelkõige selgitati seminaridel e-Certise rolli ja võimalusi protsesside automatiseerimiseks riiklike andmebaaside ESPDga ühendamise kaudu ning riiklikku digitaristut võimendades. Koosolekutel tõstatati tehnilisi, õiguslikke ning menetluslikke küsimusi. Nende seminaride käigus ilmnes, et IT-vahendite jaoks optimaalse tehnilise rakendusstrateegia määratlemiseks tuleb kombineerida õiguslikke ja tehnilisi aspekte. Mõningad osapooled märkisid, et tuleks avaldada konkreetne kava ESPD andmemudeli tulevaste tehniliste väljalasete kohta, et liikmesriigid saaksid tõhusalt ette planeerida ja vahendeid eraldada. Teine tõstatatud küsimus käsitles riiklike ESPD-rakenduste kokkusobivust ELi versiooniga.

·Tehniline abi Liikmesriikidele on võimaldatud ka tehnilist abi ESPD rakendamiseks. Paljusid sidusrühmi hõlmava e-riigihangete ekspertgrupi kohtumisi on peetud kolm korda aastas; lisaks on loodud kasutajakogukond eESPD parandamiseks, võttes arvesse liikmesriikide soovitusi. Samuti on korrapäraselt korraldatud veebiseminare, et pakkuda avaliku sektori riigihangete ameti keskse tasandi töötajatele väljaõpet ESPD kasutamise alal. Sellele lisaks on võetud liikmesriikide tasandi meetmeid ESPD kasutuselevõtu ja tarvilikkuse mõistmise edendamiseks. Näiteks on osa liikmesriike korraldanud koolituskursusi ESPD kasutuselevõtu ja kasutamise hõlbustamiseks. Mitmete riikide (Taani, Saksamaa, Itaalia, Rootsi ja Ühendkuningriigi) ametiasutused on pakkujate ja hankijate jaoks välja andnud spetsiaalsed juhised Euroopa ühtse hankedokumendi täitmiseks. 4Rakendamine liikmesriikides Ülevaade olukorrast liikmesriikides Käesoleva aruande ettevalmistamise käigus palus komisjon liikmesriikidel anda aru ESPD rakendamisest piirmäära ületavate riigihankemenetluste puhul. Selleks valmistati ette veebiküsitlus: see koosnes kümnest küsimusest ESPD praktilise rakendamise kohta liikmesriikides, peegeldades olukorda 31. detsembri 2016. aasta seisuga.



Euroopa ühtse hankedokumendi rakendamine liikmesriikides Küsitluse tulemuste kohaselt on 22 liikmesriiki alustanud Euroopa ühtse hankedokumendi kasutamist ning 6 liikmesriiki ei ole seda teinud, peamiselt seetõttu, et direktiiv ei olnud veel üle võetud. Need kuus riiki olid Austria, Belgia, Küpros, Eesti, Leedu ja Rootsi. Tegelikkuses olid kogemused ESPDga enamikus liikmesriikides üsna piiratud. Osa liikmesriike märkis, et direktiivi 2014/24/EL kohaselt sõlmitakse väga vähe hankelepinguid ning selle põhjuseks on näiteks eelarvelised piirangud või alles hiljutine direktiivi ülevõtmine küsimustikule vastamise ajal. Joonis 1 Euroopa ühtse hankedokumendi esialgne rakendamine liikmesriikides Joonisel 2 on kujutatud, missuguse viisi Euroopa ühtse hankedokumendi rakendamiseks on liikmesriigid paljude neile pakutud rakendusviiside seast valinud. Nähtub, et enamik liikmesriike on otsustanud kasutada samaaegselt rohkem kui üht rakendusviisi. Teistest enam leidsid kasutust kaks rakendusviisi: praeguseks eelistavad liikmesriigid eESPD-d ja paberversiooni, mõlemat kasutab 15 liikmesriiki. Tulemustest ilmneb, et kuna liikmesriigid olid Euroopa ühtset hankedokumenti alles kasutama hakanud, on kvalitatiivset analüüsi raske teha; kuigi liikmesriigid tunnistavad, et selle oma riiklikku e-hankesüsteemi integreerimine tooks rohkem kasu kõigile sidusrühmadele, on selle täielikuks teostamiseks vaja aega. Mitmete rakendusviiside paralleelselt kasutamine on tüüpiline nende liikmesriikide puhul, kus e-hankekeskkond hõlmab mitut riikliku või piirkondliku ja kohaliku tasandi platvormi, kus haldusasutused rakendavad Euroopa ühtset hankedokumenti erinevalt; nii on see näiteks Itaalias, Rootsis ja Ühendkuningriigis.

Joonis 2 Euroopa ühtse hankedokumendi eri rakendusviiside kasutamine liikmesriigiti Selgitus: Other (muu) / Local solution (kohalik lahendus): kohalikul tasandil väljatöötatud veebivorm VCD: ettevõtja virtuaaltoimik ESPD EC OS (ESPD EÜ avatud lähtekood): avatud lähtekood ESPD EC service (ESPD EÜ teenus) –eESPD teenus ESPD EC DM (ESPD EÜ andmemudel): andmemudel Paper Form: paberversioon Direktiivi 2014/24/EL kohaselt võivad liikmesriigid ESPD paberversiooni kasutada 2018. aasta aprillini. Enamikul juhtudel, mil kasutati eESPD-d (12 liikmesriiki 15st), kasutatakse paralleelselt ka paberversiooni. Prantsusmaa, Ungari ja Iirimaa teatasid, et Euroopa ühtset hankedokumenti kasutatakse ainult paberversioonis. Seetõttu kasutab paberversiooni rohkem kui 80% ESPD kasutamist juba alustanud liikmesriikidest. See tähendab, et nad saavad riigihankemenetluse digiteerimist edendavast ESPD kasutamisest tulenevast potentsiaalsest lihtsustumisest vaid marginaalset kasu. Samas tuleks siiski arvestada, et olemasolev teave ei ole piisavalt üksikasjalik selleks, et teada näiteks seda, mitu hankijat kasutavad üht erinevatest rakendusviisidest. Kahes liikmesriigis (Saksamaa, Hispaania) soovitasid avaliku sektori asutused kasutada komisjoni poolt välja töötatud eESPD-d. Paistab, et neis kahes liikmesriigis ei kasuta enamik ettevõtjaid ESPD-d hoolimata sellest, et hankijad pakuvad võimalust see hankemenetluses esitada. Seoses ESPD-d veel mitte rakendanud liikmesriikide plaanidega on osa liikmesriike teatanud, et esialgses etapis kavatsevad nad kasutada komisjoni poolt välja töötatud teenust või selle avatud lähtekoodiga versiooni ja kolm neist töötavad välja oma lahenduse, kasutades selleks2017. aastal kättesaadavaks tehtavat andmemudelit. Ükski neist liikmesriikidest ei teatanud kavatsusest kasutada paberversiooni. ESPD kasutamine allapoole ELi piirmäärasid jäävate hangete või kontsessioonide puhul Joonis 3 ESPD kasutamine allapoole ELi piirmäärasid jäävate hankemenetluste või kontsessioonilepingute puhul Riigihankedirektiividega jäetakse liikmesriikide pädevusse otsus ESPD kasutamise kohta allapoole ELi piirmäärasid jäävate hangete või kontsessioonidega seotud menetluste puhul. Nagu eespool esitatud jooniselt nähtub, ei kavatse 61% liikmesriikidest kasutada ESPD-d allapoole ELi piirmäärasid jäävate hankemenetluste või kontsessioonilepingute puhul. Kuid päris paljud liikmesriigid on valinud vastupidise lähenemisviisi. Näiteks on Bulgaaria, Horvaatia, Taani, Läti, Leedu, Madalmaad ja Rumeenia kõigil või mõningatel juhtudel (näiteks allapoole piirmäärasid jäävate menetluste puhul, kui hankija palub teavet kõrvalejätmise põhjuste kohta) teinud ESPD kasutamise kohustuslikuks, ning Ungari, Itaalia, Sloveenia, Slovaki Vabariik ja Hispaania jätnud selle kasutamise vabatahtlikuks. ESPD kui riigihangete digiteerimise soodustaja: ühekordsuse põhimõte

Direktiiviga 2014/24/EL kutsuti üle Euroopa ühtse hankedokumendi praktilise kohaldamise kohta aru andma, võttes arvesse liikmesriikide andmebaaside tehnilist arengut. Üheks riigihankemenetluse märkimisväärseks lihtsustuseks on ESPD integreerimine andmebaasidesse ja/või IT-süsteemidesse tarnijate eelkvalifitseerimist silmas pidades. Sellised süsteemid võimaldavad kontrollida, kas tarnija vastab riigihankemenetluses kasutatavatele kõrvalejätmis- või valikukriteeriumidele (näiteks (edaspidi automaatselt) kontrollides, kas tarnija on maksejõuetu ning edastades vastava teabe hankijale). Allpool esitatud jooniselt 4 ilmneb, et kaks kolmandikku liikmesriikidest (Belgia, Bulgaaria, Hispaania, Eesti, Iirimaa, Itaalia, Kreeka, Küpros, Leedu, Läti, Malta, Poola, Portugal, Prantsusmaa, Rumeenia, Saksamaa, Soome, Tšehhi Vabariik ja Ühendkuningriik) kavatsevad seesugust integreerimist jätkata, tunnistades ESPD olulisust avaliku halduse digiteerimise vallas. Joonis 4 Liikmesriigid, kes kavatsevad integreerida ESPD tarnijate eelkvalifitseerimissüsteemidesse Küsitlus hõlmas ka võimalust, et ostjad saaksid riigihankemenetluses vajalikke tõendusdokumente, omades otsest juurdepääsu riiklikule andmebaasile (riiklik hankeregister, ettevõtja virtuaaltoimik, elektrooniline dokumentide säilitamise süsteem või eelkvalifitseerimissüsteem). Seda kutsutakse tavaliselt „ühekordsuse põhimõtteks“, mis tähendab, et tarnijatelt ei tohiks nõuda (või tohiks nõuda ainult ühekordselt) andmete esitamist tõestamaks, et nad vastavad riigihankemenetluses sätestatud nõuetele, sest need andmed on ametiasutuste andmebaasides juba olemas. Joonis 5 Kas hankijatel on võimalik riigihankemenetluses nõutavaid dokumente saada otse riiklikest andmebaasidest? Selgitus: J/K – Jah, kõigi kategooriate hankijatel J/P – Jah, kuid see piirdub teatava kategooria hankijatega (nt politseikeskasutused, ainult maksuasutused …) Ei – puudub juurdepääs riiklikele andmebaasidele Liikmesriikidelt on küsitud, kas nad kavatsevad ESPD integreerida mõnda eespool nimetatud IT-süsteemi. Liikmesriikide vastused (vt joonis 5) jagunevad kahte vastandlikku rühma: ühelt pool ei ole 11 liikmesriigis hankijatel veel võimalik riigihankemenetluses nõutavaid dokumente otse riiklikest andmebaasidest saada. See viitab asjaolule, et nende haldusasutuste andmebaasid ei ole teistele haldusasutustele päringute tegemiseks või ühendamiseks avatud; samuti näitab see, et ühekordsuse põhimõtte rakendamiseni ei ole veel jõutud. Teisalt omavad 11 liikmesriigis kõik hankijad riiklikele andmebaasidele juurdepääsu ning saavad tarnija kohta käivaid tõendeid ja tunnistusi ise kätte. Kuid seda võimalust saab rakendada ainult teatavat tüüpi dokumentide puhul, näiteks kõrvalejätmise põhjustega seotud dokumendid (nagu Soomes, Saksamaal, Lätis, Leedus, Hispaanias), samas kui muud dokumendid tuleb esitada tarnijatel. Sellest tundub ilmnevat, et need liikmesriigid on omapoolse rahastamise põhimõtte rakendamisega juba alustanud, et vähendada kõigi asjaomaste osapoolte halduskoormust. Eelkõige Läti ja Leedu kasutavad juba süsteemi, mis annab kõigile ostjatele automaatselt juurdepääsu dokumentidele ning võimaldab kontrollida tarnijate vastavust teatud tüüpi nõuetele. Need liikmesriigid kavatsevad siduda ESPD kõigi registritega, et hõlmata kõik punktid ning lihtsustada andmete kontrollimist. Ülejäänud liikmesriikide vastusest tuleb välja ka kolmas olukord, kus juurdepääs on ainult teatava kategooria hankijatel (nt politseikeskasutused, ainult maksuasutused jne); selline olukord valitseb ainult kuues liikmesriigis. ESPD kasutuselevõtust tulenev eeldatav ja hinnanguline kasu Liikmesriike hõlmava küsimustiku kaudu üritati koguda andmeid mõju kohta, mida avaldas ESPD kasutamine selle rakendamise esimestel kuudel. Kuid paljudes liikmesriikides on ESPD-d kasutatud lühikest aega ning seetõttu on sellise hinnangu andmiseks liiga vara. Sellised riigid on Eesti, Iirimaa, Luksemburg, Malta, Prantsusmaa, Saksamaa ja Sloveenia. Vaid kaks riiki esitas kvantitatiivse hinnangu, mis käsitles mõju ettevõtetele: Taani teatel on kokkuhoid 12 miljonit eurot aastas, Horvaatia aga teatas pakkumuste ettevalmistamisel kulude 83% vähenemist seoses tõendusmaterjaliga. Ükski liikmesriik ei ole veel üritanud kvantifitseerida kokkuhoidu, mis tuleneb ostjate halduskoormuse vähenemisest.

Liikmesriikides toimunud seminaridest ilmneb, et liikmesriigid hakkavad potentsiaalsest kasust aru saama ja mõistma, kuidas oma riiklikke lahendusi parandada. Siiski esitas enamik liikmesriike ESPD mõju kohta kvalitatiivse hinnangu, mis on välja toodud allpool esitatud tabelis. Liikmesriikide seisukohtades on märkimisväärseid erinevusi ja need sõltuvad ESPD rakendamise etapist. Üldiselt andis enamik liikmesriike süsteemi kasutamisest tuleneva positiivse hinnangu; märgiti, et kasud ilmnevad siis, kui ESPD ühendada tõendiregistrite ja -andmebaasidega. Teine rühm liikmesriike, mis hõlmab Taanit, Saksamaad ja Hispaaniat, teatas, et nii ettevõtted kui ka ostjad on ESPD-d väga teravalt kritiseerinud. Teised, näiteks Iirimaa, märkisid, et kuni praeguseni on esialgne rakendamine olnud raske, hoolimata sellest, et tunnustatakse elektroonilise lahendusega kaasnevat lihtsustamispotentsiaali. Aruande lisa tabelis 3 on esitatud liikmesriikide poolt välja toodud ESPD kasutamise positiivsed ja negatiivsed aspektid. 5Peamiste sidusrühmade küsitlus 2016. aasta novembris korraldas komisjon peamistele sidusrühmadele suunatud küsitluse ESPD praktilise rakendamise kohta 2017. aasta 31. jaanuarini. Hõlmati kümme olulist Euroopa ostjate või müüjate ühendust, mis tegutsevad eri sektorites ja esindavad riigihangetes eri huvisid. Neil paluti konsulteerida ka oma liikmetega vastavates riikides. Järgneb aruteludel osalenud sidusrühmade loetelu: ·Euroopa arhitektide nõukogu (Architects' Council of Europe, ACE) ·Business Europe ·Euroopa Raudteede Ühendus (CER) ·Euroopa Kohalike ja Piirkondlike Omavalitsuste Nõukogu (CEMR) ·kesksete hankijate võrgustik (CPBs Network) ·e-riigihankeplatvormide pakkujate Euroopa assotsiatsioon (European Association of Public eTendering Providers, EUPlat) ·Eurocities ·Euroopa Ehitajate Keskliit (European Builders Confederation, EBC) ·Euroopa Ehitustööstuse Ühendus (FIEC) ·Euroopa Käsitööettevõtjate ning Väikeste ja Keskmise Suurusega Ettevõtjate Keskliit (UEAPME). Joonis 6 Sidusrühmadega peetud sihtotstarbeliste konsultatsioonide käigus ühenduste poolt antud vastused Küsimustikule vastas 48 sidusrühma 16 liikmesriigist. Eespool esitatud joonis kajastab saadud vastuseid ühenduste/rühmade kaupa. ESPD kasutamisest teatasid vaid pooled vastanutest, levinuim kasutusviis oli paberversioon, sellele järgnes eESPD. Kokkuvõttes väljendasid mitmed nii ostjaid kui ka müüjaid esindavad sidusrühmad teatavat muret seoses ESPD kasutamisega, viidates vormi keerukusele. Kuid see võib tuleneda ka paberversiooni kasutamisest või mõnel juhul teatavast süsteemi valestimõistmisest.