KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, kiire elektroonilise side võrkude kasutuselevõtukulude vähendamise meetmete kohta /* SWD/2013/074 final */





KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, kiire elektroonilise side võrkude kasutuselevõtukulude vähendamise meetmete kohta 1. Probleemi määratlus Strateegiaga „Euroopa 2020” ettenähtud arukas, jätkusuutlik ja kaasav majanduskasv sõltub vägagi kiire interneti kättesaadavusest ja laialdasest kasutusest. Kvaliteetne digitaalne taristu toetab praktiliselt kõiki kaasaegse ja innovatiivse majanduse sektoreid. See on ühtse turu tugisammas, majanduskasvu peamine ja siiani suures osas veel kasutamata allikas ning ELi konkurentsivõime võtmetegur. Digitaalarengu tegevuskavas, mis on strateegia „Euroopa 2020” üks juhtalgatusi, on sätestatud kaugelepürgivad eesmärgid seoses lairibaühenduse kättesaadavuse ja kiirusega. Kuigi ettevõtjad on telekommunikatsioonisektorisse juba teinud märkimisväärseid investeeringuid, näib, et tuleks tugevdada lairibaühenduse kasutuselevõtu edendamiseks tehtavaid pingutusi. Käesolev mõjuhinnang on lisatud õigusakti ettepanekule, mis muudaks kiirete lairibavõrkude kasutuselevõtu odavamaks ja lihtsamaks, kui Euroopa Parlament ja nõukogu selle vastu võtaksid. Selle saavutamiseks tagataks parem juurdepääs lairibaühenduse kasutuselevõtuks sobilikule passiivsele taristule, suurendataks tsiviilehitustööde vallas koostöö tegemise võimalusi, ühtlustataks lubade andmise menetlusi ning suurendataks kiiret ühendust toetavate hoonete arvu. Ettepanek on koostatud pärast 2012. aasta kevadel Euroopa Ülemkogu poolt esitatud üleskutset võtta ELi tasandil meetmeid kulude säästmiseks seoses püüdlustega viia digitaalse ühtse turu loomine lõpule 2015. aastaks. See on osa ühtse turu aktist II. Algatuses käsitletav probleem tuleneb sellest, et lairibavõrkude kasutuselevõtu protsessiga seonduvad mitmed puudused ja kitsaskohad. Kõnealused puudused ja kitsaskohad tekitavad võrkude kasutuselevõtu sooviga ettevõtjatele suuri kulusid ja suurt halduskoormust. Samuti tuleks märkida, et uute võrkude kasutuselevõtukulude suurem osa (kuni 80 %) on seotud tsiviilehitusega. Uuringutele ja sidusrühmadelt saadud ulatuslikule tagasisidele tuginedes on määratletud neli tegevusvaldkonda: 1) olemasoleva passiivse taristu (nagu näiteks kaablikanalid, juhtmed, juurdepääsuluugid, kaablikapid, postid, mastid, paigaldatavad antennid, tornid ja muud tugikonstruktsioonid) kasutusega seotud puudujäägid või kitsaskohad, 2) taristu ühise kasutuselevõtuga seotud kitsaskohad, 3) halduslike lubade andmise ebatõhusus ning 4) klientide ühendamise eesmärgil võrkude hoonesisese kasutuselevõtuga seotud kitsaskohad. Arvatakse, et järjepidevate ja üksteist vastastikku tugevdavate meetmete kehtestamisega nimetatud valdkondades oleks võimalik saavutada 20–30 % sääst. 2. Subsidiaarsuse analüüs Kõnealuseid meetmeid on vaja liidu tasandil, et elektroonilise side reguleeriva raamistiku täiendamiseks parandada siseturu loomise ja toimimise tingimusi ning eelkõige: – kõrvaldada ühtse turu toimimise tõkked, mis tulenevad riikliku ja kohaliku tasandi eeskirjade killustatusest, mis takistab jätkuvalt Euroopa ettevõtjate arengut ja kasvu, mõjutab negatiivselt Euroopa konkurentsivõimet ning pidurdab investeeringute tegemist ja piiriülest tegutsemist ning pärsib seega kehtivate ELi õigusaktidega tagatud vabadust pakkuda elektroonilise side teenuseid ja võrke; – edendada lairibaühenduse täielikku katvust, mis on eelduseks digitaalse ühtse turu arengule ning mis seetõttu aitab kaasa ühtse turu lõpliku väljakujundamise olulise takistuse kõrvaldamisele; – saavutada kulude kokkuhoiu ja lairibaühenduse kasutuselevõtu lihtsustamise suur kasutamata potentsiaal. 3. Eesmärgid Kõnealuse algatuse erieesmärk on vähendada kiire lairibaühenduse kasutuselevõtu kulusid ja suurendada selle tõhusust. Täpsemalt tuleks kiirele lairibaühendusele ülemineku kulusid vähendada 25 % võrra. Samas tugevdavad kõnealuses valdkonnas ELi tasandil võetavad meetmed ka ühtset turgu. Neid kaht erieesmärki tuleb vaadelda lairibaühenduse ELi ülese kasutuselevõtu edendamise laiemas kontekstis, kooskõlas digitaalarengu tegevuskava eesmärkidega. Algatuse tegevuseesmärgid on järgmised: 1) suurendada lairibaühenduse kasutuselevõtuks sobiliku olemasoleva passiivse taristu kasutust, suurendades taristuga seonduvat läbipaistvust ning tagades sellele juurdepääsuks järjepidevama ja tõhusama reguleeriva korra, sõltumata omanikust; 2) suurendada koostööd tsiviilehitusprojektide puhul, mis on olulised lairibaühenduse kasutuselevõtuks kogu ELis, tagades eelkõige sektorite/kommunaalettevõtjate ülese koostöö läbipaistvuse ja suurendades selle õiguskindlust; 3) ühtlustada võrgu ELi ülese kasutuselevõtuga seotud haldusmenetlusi, suurendades eelkõige lubade andmise menetluste läbipaistvust ja selles vallas tehtavat koostööd ning tagades samas tähtaegade ja „mõistlike tingimustega” seonduvate miinimumstandardite jõustamise ning 4) suurendada ELis hoonete varustamist avatud ja kiiret ühendust toetava taristuga, eesmärgiga vähendada vastava taristu tagantjärele paigaldamisega seonduvaid kulusid ja koormust. 4. Poliitikavalikud Põhjalikuma analüüsi jaoks valiti välja neli poliitikavalikut. Valiku aluseks oli nende potentsiaal hõlbustada lairibaühenduse kasutuselevõttu ja vähendada selle kulusid, üldine sidusus ja terviklikkus ning lõpetuseks tehnoloogiline neutraalsus. 1. valikuvõimaluse kohaselt jätkaks komisjon tavapärast tegevust, kuna vastavad meetmed ei ole täiesti uued ja head tavad on juba tekkimas. Meetmed hõlmaksid seiret, kehtivate eeskirjade jõustamist ja täiendavate suuniste esitamist teatavate artiklite kohta. 2. valikuvõimalus toetab elektroonilist sidet reguleeriva raamistiku kehtivate sätete ja vahendite intensiivsemat, järjepidevamat ja ühtsemat kohaldamist. Täpsemalt esitaks komisjon soovituse vastavate sätete kohaldamise selgitamiseks. 3. valikuvõimaluse kohaselt töötaks komisjon kogu ELi jaoks välja terviklikumad ja kaugeleulatuvamad kulude vähendamise meetmed, mida kohaldataks ka telekommunikatsioonisektori väliste osapoolte suhtes. Täpsemalt esitatakse järgmised meetmed: 1) üldine õigus pakkuda ja kasutada lairibaühenduse kasutuselevõtuks sobilikke olemasolevaid füüsilisi taristuid õiglastel tingimustel, olenemata sellest, kas neid omavad või kasutavad elektroonilise side võrkude pakkujad. Kasutustingimused lepitaks kokku äriläbirääkimistel ning vaidluste lahendamise mehhanism oleks sekkumisvõimaluseks üksnes siis, kui äriläbirääkimised kukuvad läbi mõistliku põhjenduseta; 2) õigus saada juurdepääs läbipaistvale teabele lairibaühenduse kasutuselevõtuks sobilike olemasolevate füüsiliste taristute kohta, olenemata nende omanikust (telekommunikatsioonisektori või selle välised operaatorid, avalik-õiguslikud või eraõiguslikud isikud); 3) konkreetsed õigused ja kohustused, mille eesmärk on suurendada koostööd tsiviilehitustööde alal (üldine õigus pidada läbirääkimisi tsiviilehitustööde koordineerimise üle, mis on seotud üldise õigusega saada ligipääs planeeritud ehitistöid käsitlevale teabele; lisakohustused on ette nähtud seoses avaliku sektori vahenditega rahastatavate tööde puhul); 4) suurenenud läbipaistvus ja tähtaegadest kinnipidamine lubade andmise menetluste puhul, koos kaitsemeetmetega, mille eesmärk on tagada mittediskrimineerivad, läbipaistvad, objektiivselt põhjendatud ja proportsionaalsed nõuded ja/või tingimused; 5) kohustus varustada uued hooned ja ka ulatuslikult rekonstrueeritavad vanad hooned kiiret ühendust toetava hoonesisese füüsilise taristuga (nt piisavalt ruumi väikestes kaablikanalites), tagades samas tehnoloogilise neutraalsuse ning kohustus varustada uued või ulatuslikult rekonstrueeritavad korterelamud hoonesisese või sellest väljaspool asuva liitumispunktiga. 3. valikuvõimaluse alla kuuluvad täiendavad alavõimalused 3a ja 3b, mis erinevad selle poolest, milline on eespool kirjeldatud meetmete rakendamiseks väljapakutud vahendi funktsioon. 4. valikuvõimaluse raames esitaks komisjon uue siduva õigusakti ettepaneku, millega kehtestataks ELi standarditele vastavad taristu kaardid, kulupõhiste hindadega juurdepääsu võimaldamise kohustus kõigile lairibaühenduse kasutuselevõtuks sobilike taristutele, täieliku ühtse teenuspunkti loomine kõigi uue võrgustiku kasutuselevõtuks vajalike lubade koondamiseks ning kõigi hoonete kohustuslik varustamine kiiret ühendust toetava taristuga 2020. aastaks. 5. Mõju hindamine Kuna algatus on peamiselt majanduslikku laadi, avaldab see peamiselt ka majanduslikku mõju. Sotsiaalsed ja keskkonnaalased mõjud on enamasti kaudsed, kuna need sõltuvad algatuse tulemusena võrku tehtavatest investeeringutest ning muudest kaudsetest majanduslikest mõjudest. Analüüsiti väljapakutud meetmete mõju põhiõigustele. Eeldatavasti ei vähendaks praeguste suundumuste jätkumise stsenaarium (1. valikuvõimalus) märkimisväärselt üleeuroopalise lairibaühenduse kasutuselevõtu kulusid ega avaldaks tugevat mõju ka investeeringutele. Kuna ennustatakse, et see avaldaks ELis üksnes väga piiratud mõju investeeringutele, oleks piiratud ka selle ülekanduv mõju. Lisaks on väga tõenäoline, et suureneks eeskirjade praegune killustumine ELis. Arvestades, et mõju investeeringutele oleks väike, oleksid marginaalsed ka sotsiaalsed ja keskkonnaalased mõjud. 2. valikuvõimaluse tulemusena võiks eeldada üldist mõõdukalt positiivset mõju võrkudesse tehtavatele investeeringutele, võttes arvesse peamiste asjaomaste sidusrühmade kulusid ja tulusid ning seda, et võrreldes suuniste ja parimate tavade vahetamisega avaldaks soovitus tugevamat mõju. Selle tulemusena võiks eeldada veidi suuremat lairibaühenduse kättesaadavust ja konkurentsi. Samas jääks selle võimaluse kohaselt alakasutatuks kommunaalettevõtjate koostööst johtuva kulude kokkuhoiu täielik potentsiaal (seoses taristu kaardistamise ja jagamise ning ehitustööde koordineerimisega), mõjutades kogu algatuse kulude ja tulude suhet. Samuti prognoositakse mõõdukalt positiivseid makromajanduslikke mõjusid majandusele. Ühtse turu puhul suurendaks soovitus üksnes teataval määral järjepidevust kogu ELi piires, sest edendataks reguleeriva raamistiku sätete rakendamist. Sotsiaalsete mõjudega seoses arvatakse, et võrkudesse tehtavatele investeeringutele avalduv mõõdukalt positiivne mõju avaldaks väikest viisi positiivset mõju ka töökohtade loomisele. Telekommunikatsioonisektori suurem läbipaistvus ja tööde koordineerimine avaldaks tagasihoidlikult positiivset mõju ka keskkonnale (peamiselt seoses tööde dubleerimise vältimisega). 3. valikuvõimalus („tõhususe suurendamise võimaldamine”) tooks suure netokasu kõikidele ELi ettevõtjatele, kes soovivad lairibaühendust kasutusele võtta. Peamiselt oleks see tingitud märkimisväärsetest kapitalikulutuste säästudest seoses võrkudesse tehtavate investeeringutega, mis johtuvad suurenenud läbipaistvusest, olemasoleva passiivse taristu suurenenud kasutusvõimalustest, sektoriteülese ühise kasutuselevõtu võimalustest, kiiremast, lihtsamast ja odavamast kasutuselevõtust, sealhulgas tänu ühtlustatud lubadele ja kiiret ühendust toetavatele hoonetele. Passiivse taristu omanikele tooks see võimalus kaasa kohustuse esitada oma taristu kohta teavet ja anda sellele juurdepääs, mis tooks kaasa teatavad kulud. Samas oleksid saadavad tulud kuludest suuremad, arvestades eelkõige seda, et juurdepääs antaks äriläbirääkimiste tulemustena ja võimaldaks lisatulu saamist. Mis puutub riigiasutustesse, siis kuigi kõnealuste meetmete kulud näivad kõrged, esineb palju sünergiat nimetatud meetmete ja muude siseriikliku poliitika (nt katastroofiennetus) või ELi õigusega (nt INSPIRE-direktiiv) nõutavate meetmete vahel, mis vähendaks üldkulusid. Seega võib eeldada, et 3. valikuvõimalus mõjutaks kiiretesse võrkudesse tehtavaid investeeringuid üldiselt päris positiivselt ning selle tulemuseks oleks suurem lairibaühenduse kättesaadavus ja konkurents. Lairibavõrgud jõuaksid piirkondadeni, mida tavapäraselt ei peeta kaubanduse seisukohast atraktiivseks. Võrkudesse tehtavate investeeringute suurenemine teeks nähtavaks positiivse makromajandusliku mõju majandusele, seoses nii seonduvatesse tööstustesse (seadmete tootjad, ehitusettevõtted) ülekanduva mõjuga kui ka kõigi ettevõtjate, sealhulgas VKEde, suurema innovaatilisuse ja tootlikkusega. Tänu kiiremate arukate võrkude ja arukate transpordisüsteemide kasutuselevõtule ning sellega seonduvale energiasäästule võib see avaldada positiivset üldist mõju ELi konkurentsivõimele. Ühtlustamismeetmed vähendaksid ka eelkõige väiksemate operaatorite turule sisenemise tõkkeid ning vähendaksid oluliselt digitaalse ühtse turu killustumist. Mis puutub sotsiaalsesse mõjusse, siis 3. valikuvõimalus tagab märkimisväärse positiivse mõju investeeringutele ja seega ka tööturule. Taristu jagamise ja ehitustööde koordineerimise suurenemine tagaksid ka üldiste häirete vähenemise. Meetme sektoriülest iseloomu arvestades võiks sünergia suurenemine tuua lisaks kaasa märkimisväärse keskkonnamõju, tulenevalt arukate võrkude ja arukate transpordisüsteemide kiiremast kasutuselevõtust, ning energiasäästu. 4. valikuvõimaluse mõju hõlmaks kulupõhiste hindadega passiivsele taristule juurdepääsu võimaldamise kohustust kommunaalettevõtjate vahel, mis maksimeeriks taristu jagamist, kuid sellega seonduks märkimisväärne risk piirata füüsilistesse taristutesse investeeringute tegemise stiimuleid. Lisaks näivad mõned meetmed rakendamiseks liiga keerulised ning nendega seondub kulude ja halduskoormuse dubleerimise oht. Selle tulemusena hinnatakse majanduslikku mõju eelmisest poliitikavalikust madalamaks. Samas, ühtse turu perspektiivist lähtudes toob see võimalus kaasa selgeid eeliseid. 4. valikuvõimalusega prognoositakse ka positiivset sotsiaalset ja keskkonnamõju. 6. Valikute võrdlemine Valikute võrdlemisel võeti arvesse nende tulemuslikkust, tõhusust (sealhulgas eespool kirjeldatud kulusid ja tulusid) ning sidusust (majanduslike, sotsiaalsete ja keskkonnamõjude tasakaal, kooskõla ELi üldiste poliitiliste eesmärkidega). Vähese tulemuslikkuse tõttu ei saavutata 1. valikuvõimalusega soovitud eesmärke ning seetõttu ei näi see olevat proportsionaalne. 2. valikuvõimalus, millega edendatakse telekommunikatsiooni valdkonnas kehtiva reguleeriva raamistiku olemasolevate sätete ja vahendite intensiivsemat, järjepidevamat ja ühtsemat kohaldamist, tooks lähtestsenaariumiga võrreldes küll teatavat positiivset mõju, kuid ei võimaldaks siiski saavutada oodatud tõhususe suurendamist, jättes eelkõige realiseerimata kulude kokkuhoiu potentsiaali, mis on seotud sektoriülese koostöö ning lubade andmise menetluste koordineerimisega. Sellega võrreldes kasutab 3. valikuvõimalus kulude kokkuhoiu potentsiaali tõesti ära, laiendades siduvate meetmete reguleerimisala sektoriti ning kõikides lairibaühenduse kasutuselevõtu etappides. Samas säilitaks 3. võimalus omaette stiimulina äriläbirääkimised ning austaks liikmesriikide organisatsioonilist iseseisvust. Rakenduskulud sõltuksid suuresti liikmesriikides loodud struktuuridest ja süsteemidest, võimaldades seetõttu kulusid kokku hoida. Veelgi olulisem on see, et näib, et kulud saaksid korvatud ulatuslike tuludega, mida prognoositakse seoses lairibaühenduse üha tõhusama kasutuselevõtuga operaatorite poolt ning lairibaühenduse suurema kättesaadavusega kogu ühiskonnas. Üldiselt võimaldab 3. valik tõhusalt saavutada määratletud eesmärke, tagades väga hea kulude-tulude suhte ning kooskõla ELi poliitika üldeesmärkidega (näiteks lairibavõrkude riigiabi suunised ja INSPIRE-direktiiv). 4. valikuvõimalus näib maksimeerivat nende ettevõtjate tulu, kes soovivat võtta kasutusele lairibavõrgud. Samas kaasneksid sellega mitmed kohustused ja piirangud, mis võivad olla mittevajalikud või ebaproportsionaalsed seoses soovitud eesmärkide saavutamisega. 4. valik muudaks haldusstruktuuri palju keerukamaks ning hõlmaks ka pädevuste üleandmist. Lisaks võiks see tõsiselt kahjustada äriotsuseid, hõlmates investeeringute tegemise stiimulite piiramise riski, tuues kaasa sotsiaalsete ja keskkonnaalaste eeliste vähenemise, takistades seega ELi üldiste eesmärkide saavutamist ning seades ohtu kõnealuse valiku üldise kooskõla. Seda kõike arvesse võttes näib 3. valikuvõimalus olevat parim võimalus, arvestades selle tulemuslikkust seoses määratletud eesmärkide saavutamisega, selle tõhusust ja kooskõla seoses kulude kokkuhoiu potentsiaali ärakasutamisega ELi üldiste poliitiliste eesmärkide raames. 7. Järelevalve ja hindamine Mitmeid algatuse üldistele ja konkreetsetele eesmärkidele vastavaid näitajaid uuritakse digitaalarengu tegevuskava tulemustabeli koostamise raames. Eelkõige teostatakse üldise (edendada lairibaühenduse kasutuselevõttu) ja konkreetse eesmärgi (vähendada lairibaühenduse kasutuselevõtu kulusid ja suurendada selle tõhusust) saavutamise üle järelevalvet võrku tehtavate iga-aastaste investeeringute analüüsimisega. Tuginedes seire ja põhjalike uuringute käigus saadud teabele, viiakse iga kolme aasta järel läbi vahendi mõjusid käsitlev hindamine, eesmärgiga pakkuda vajaduse korral välja vajalikke kohandusi.