KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Mõju hindamise kommenteeritud kokkuvõte Lisatud dokumendile: ETTEPANEK: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV, MILLES KÄSITLETAKSE EURO JA MUUDE VÄÄRINGUTE KRIMINAALÕIGUSLIKKU KAITSET VÕLTSIMISE VASTU JA MILLEGA ASENDATAKSE NÕUKOGU RAAMOTSUS 2000/383/JSK /* SWD/2013/020 final */





SISUKORD 1........... Probleemi olemus ja õiguslik taust 2 2........... Põhistsenaarium.. 4 3........... Tegutsemisvajaduse õiguslik alus. 4 4........... Subsidiaarsuspõhimõtte analüüs. 5 5........... Peamised poliitikaeesmärgid. 5 6........... Võimalikud strateegiad. 5 7........... Järelevalve ja hindamine. 8 1. Probleemi olemus ja õiguslik taust Vääringute võltsimine on endiselt probleemiks kogu Euroopa Liidus. Erilist muret tekitab meis ja omab meie jaoks tähtsust eurode võltsimine. Tänapäeval on euro tähtsuselt teine rahvusvaheline vääring maailmas. Euro ülemaailmse tähtsuse tõttu ähvardab seda eriti suur võltsimise oht. Euroopa Keskpanga andmetel on eurode võltsimine tekitanud alates selle kasutuselevõtmisest 2002. aastal tuvastatud rahalist kahju rohkem kui 500 miljoni euro ulatuses Mõju hindamine keskendub seetõttu peamiselt eurole. Siiski on võltsimine samasugune probleem ka muude Euroopas käibivate vääringute jaoks. Seepärast võib seoses euroga tuvastatud probleeme pidada üldisteks ja ka muude vääringute suhtes kehtivaiks. Euroopa Liidul on juba praegu olemas spetsiaalselt euro kaitseks mõeldud vahendid, näiteks eurorahatähtede ja -müntide autentimise õigusraamistik ning ELi teadlikkuse tõstmise ja väljaõppekava (programm Pericles[1]). Eelkõige nõutakse raamotsuses 2000/383/JSK (võltsimisvastase kaitse tugevdamiseks kriminaal- ja muude karistuste abil seoses euro kasutuselevõtmisega), et liikmesriigid tagaksid teatavate tegevuste karistatavuse ning et eurode või muude vääringute võltsimisega seotud süütegude eest saaks kohaldada karistusi. Nimetatud raamotsus kaitseb euroga samadel alustel ka muid vääringuid. On tuvastatud mõningaid euro ja muude vääringute kriminaalõigusliku kaitseraamistiku puudusi piisava ja tulemusliku kaitse saavutamisel. Raamistik ei paku piisavat alust eurode võltsimise ärahoidmiseks, uurimiseks ja selle eest karistamiseks järjekindlal viisil kogu liidus. See takistab ka liikmesriikide koostööd ja meelitab kurjategijaid kolima oma tegevust ümber riikidesse, kelle suhtumist euro võltsimisse peetakse leebemaks. Võttes arvesse hinnangut, mille komisjon koostas oma kolme aruande, raamotsuse rakendamist käsitlenud küsimustiku ja erinevate ekspertide kohtumistel sidusrühmadega toimunud konsultatsioonide alusel, tuvastati Euroopa ühisvääringu võltsimisevastase kaitse õigusraamistikus järgmised puudused: § Sularaha võltsimise eest kohaldatavate karistused ei ole piisavalt tõkestavad ja tulemuslikud o Ebapiisav tõkestav mõju Erinevates liikmesriikides kehtestatud karistused erinevad oluliselt. See on ebapiisava tõkestava mõju ning euro ja muude vääringute ebaühtlase kaitse üks põhjus Euroopa Liidus. Mõnes liikmesriigis ei ole kehtestatud miinimumkaristusi, mõnes muus liikmesriigis on miinimumkaristuseks isegi kümne aastane vangistus. Praktikas mõjub võltsimisahvatlust tõkestavalt teadmine võimalikust miinimumkaristusest. Teatava minimaalse pikkusega vanglakaristuse ja näiteks trahviga pääsemise vahel on ilmne erinevus. o Oht, et kurjategijad valivad leebemate karistustega asukohariigi Kuna märkimisväärselt rikkad organiseeritud kuritegelikud rühmitused on tihti seotud sularaha võltsimisega, on neil kerge viia oma tegevus organiseeritud jaotusvõrgustike kaudu üle piiri. Sellised rühmitused võivad juba tegutseda mitmes liikmesriigis ning seega on oht, et kurjategijad asuvad ümber leebema kriminaalõigusliku süsteemiga riikidesse. Arvnäitajad viitavad sellele, et väiksemate karistustega liikmesriigid kipuvad võltsijaid ahvatlema. o Kohtuasutuste koostöö vähene tulemuslikkus Karistuste erinev tase võib mõjutada kohtuasutuste koostööd negatiivselt. Kui liikmesriigi karistusseadustikus on väiksed miinimumkaristused, võivad korrakaitse- ja kohtuasutused pidada raha võltsimise juhtumite uurimist ja nende eest süüdistuste esitamist väheprioriteetseks. See võib mõjuda negatiivselt piiriülest koostööd, kui üks liikmesriik palub abi ja taotluse läbivaatamine võtab liiga kaua aega. Peale selle võib miinimumkaristuste puudumine mõnes liikmesriigis tuua kaasa vähem kui nelja kuu pikkuste vanglakaristuste või trahvi määramise, mis tähendab, et mitte kõik sularaha võltsimise või võltsitud sularaha levitamise juhtude puhul tehtud kohtuotsused ei võimalda taotleda Euroopa vahistamismäärust. § Piiriülesed uurimised ja süüdistuste esitamised võivad luhtuda koostööprobleemide tõttu, mis tulenevad erinevustest tõhusate uurimisvahendite kättesaadavuses Mõnes ELi liikmesriigis ei kasutata võltsimisjuhtumite puhul, mis on tüüpilised organiseeritud kuritegevuse juhtumid, organiseeritud ja piiriüleste kuritegude uurimiseks ettenähtud vahendeid (telefonide pealtkuulamine, jälitusseadmed, kontrollialused saadetised ja politseiagendid). Sularaha võltsitakse sageli samaaegselt kahes või enamas liikmesriigis, kusjuures tootmine toimub ühes ja levitamine teises liikmesriigis. Seepärast peavad nende tegevuste uurimiseks kasutatavad vahendid olema samad. Kui võltsimisjuhtude uurimine on algatatud ühes liikmesriigis, kasutades konkreetseid uurimismeetodeid, ei ole seda võimalik jätkata teises liikmesriigis, kelle õigussüsteem ei näe selliseid meetodeid ette. Sellisel juhul võivad uurimiste käigus tekkida mitte üksnes viivitused ja lisakulud, vaid see võib põhjustada ka uurimise katkemise selle algpunktis. § Võltsitud sularaha tuvastamise seadmete seadistamisel esinevad viivitused, mis tulenevad puudustest konfiskeeritud võltsingute saatmisel analüüsiks pädevatele asutustele kohtumenetluse käigus Praegu ei ole kohustust edastata konfiskeeritud võltsinguid kohtumenetluse käigus. Kohtuasutused keelduvad mõnel juhul võltsitud euro rahatähtede ja müntide näidiste edastamisest analüüsiks enne kriminaalmenetluse lõppu isegi juhul, kui selline edastamine oleks konfiskeeritud võltsingute kogust arvestades võimalik. Kõnealuste võltsingute edastamine pärast kriminaalmenetluse lõppu on piiratud väärtusega. Sageli viivitatakse aastaid, enne kui finantsasutustes kasutatavad rahatähtede ja müntide töötlemise masinad seadistatakse ümber tuvastamaks võltsinguid, et hoida ära seda tüüpi võltsingute ringlusse sattumine. 2. Põhistsenaarium Praeguse raamistikuga jätkates võiks eeldada, et kõik liikmesriigid rakendaksid keskpika ajavahemiku jooksul raamotsuse sätted täielikult. Võltsingute ringlussesattumist ja juba ringluses olevate võltsingute kindlakstegemist saaks tõhustada hiljuti täiustatud autentimist käsitlevate õigusaktide[2] abil ning teadlikkuse tõstmise ja väljaõppe abil programmi Pericles raames. Pikas perspektiivis võiks tõkestav mõju paraneda pärast ettevalmistamisel oleva horisontaalse algatuse vastuvõtmist, mis käsitleb varade konfiskeerimist seoses mitmesuguste kuritegude, sh võltsimise juhtude menetlemisega. Olukorra paranemine ei mõjutaks käesolevas aruandes kirjeldatud probleeme. Eelkõige jääks lahendamata tõkestava mõju probleem, sest karistuste tase ei oleks piisav. Pidev, EKP statistiliste andmetega tõendatud võltsimisoht jääb tõenäoliselt püsima või isegi suureneb. Peale selle ei lahendataks eespool seoses piiriüleste uurimismenetlustega tuvastatud probleeme, sest kõik liikmesriigid ei suudaks kasutada uurimisvahendeid raskete piiriüleste võltsimisjuhtude puhul. Samuti ei pakutaks välja lahendust võltsingute väljastamise probleemile kohtumenetluste käigus. Seepärast jääb oht, et võltsingud jäävad õigeaegse autentimise puudusel käibesse. 3. Tegutsemisvajaduse õiguslik alus EL võib võtta Euroopa Liidu toimimise lepingu (Lissaboni lepingu) artikli 83 kohaselt eriti raske piiriülese mõõtmega kuritegevuse valdkonnas vastu direktiive, mis sisaldavad ELi kriminaalõiguse miinimumeeskirju, tulenevalt asjaomaste süütegude olemusest või mõjust või vajadusest võidelda nende vastu ühiselt. Maksevahendite võltsimist kui sellist on selgesõnaliselt nimetatud Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõikes 1 eriti ohtlikuks kuriteoks. 4. Subsidiaarsuspõhimõtte analüüs Oluline on tagada, et tulemuslikud ja tõhusad kriminaalõiguslikud meetmed kaitseksid asjakohasel viisil eurot ja muid seaduslikus käibes vääringuid kõigis liikmesriikides. Ainult EL on pädev töötama välja siduvad ühised õigusaktid, mis kehtivad kõigis liikmesriikides, ja looma seega õigusraamistiku, mis aitab kõrvaldada praeguse olukorra puudusi, nagu kirjeldatakse punktis 3.2.1. Kõiki kriminaalõiguslikke meetmeid tuleb põhjalikult hinnata ja need koostada, võttes arvesse nende võimalikku mõju põhiõiguste kaitsele. Käesolev aruanne sisaldab sellist hinnangut. 5. Peamised poliitikaeesmärgid Tuvastatud probleemide alusel sõnastati rida üldisi ja erieesmärke. Üldeesmärgid Takistada euro ja muude vääringute võltsimist, tugevdades täies vastavuses ELi põhiõiguste hartaga kriminaalõiguslikku kaitset ning piiriülest kohtu- ja korrakaitseasutuste koostööd; Hoida ja tugevdada usaldust Euroopa ühisvääringu ja muude vääringute ehtsusesse. Erieesmärgid Suurendada meetmete tulemuslikkust ja tõkestavat mõju seoses sularaha võltsimisega (tootmise ja levitamisega) ning kõrvaldada mõnes liikmesriigis stiimulid valida väiksemate karistustega asukohariik; Hõlbustada Euroopa vahistamismääruse proportsionaalset kohaldamist sularaha võltsimise (tootmise ja levitamise) suhtes; Hõlbustada sularaha võltsimise juhtumite piiriüleseid uurimismenetlusi ja lühendada viivitusi koostöötaotluste käsitlemises; Tõhustada sularaha võltsimise ärahoidmist, suurendades rahatähtede ja müntide tuvastamise võimalust autentimismenetluste õigeaegse kohaldamise teel. 6. Võimalikud strateegiad Kaaluti kolme valikuvõimalust. 1. valikuvõimalus: praeguse olukorra säilitamine ELi tasandil ei võetaks muid meetmeid kui see üks, mida näeb ette olemasolev raamistik, s.o raamotsuse rakendamiseks tehtavate jõupingutuste tavapärane jätkamine, samuti teadlikkuse tõstmine, spetsialiseerunud uurijate ja prokuröride väljaõpe ja nõustamine. 2. valikuvõimalus: direktiiv, mis asendaks 2000. aasta raamotsust, ning uurimisvahendeid ja konfiskeeritud võltsingute edastamist käsitleva sätte lisamine See valikuvõimalus võtab probleemide 2 ja 3 lahendamiseks üle praeguse raamotsuse sisu ja asendab selle direktiiviga, mis käsitleb lisaks uurimisvahendeid ja konfiskeeritud võltsingute edastamist. 3. valikuvõimalus: direktiiv, mis asendaks 2000. aasta raamotsust, ning kriminaalkaristuste miinimum- ja maksimumtasemeid, uurimisvahendeid ja konfiskeeritud võltsingute edastamist käsitleva sätte lisamine See valikuvõimalus hõlmab 2. valikuvõimalust (uurimisvahendid ja võltsingute edastamine) koos võltsingute valmistamise ja levitamise eest määratavate karistuste miinimum- ja maksimumtasemetega (võrreldes praegu sätestatud üksnes maksimumkaristusega võltsingu valmistamise eest). Lisatakse miinimumkaristus vähemalt kuus kuud vangistust ja maksimumkaristus vähemalt kaheksa aastat vangistust. 6.1. Valikuvõimaluste mõju hindamine 1. valikuvõimaluse mõju: praeguse olukorra säilitamine See valikuvõimalus aitab eesmärke saavutada väga vähesel määral, kui üldse. Komisjoni praegusi raamotsuse sätete järelevalve- ja jõustamisvolitusi tugevdatakse pärast 1. detsembrit 2014 (vastavalt Lissaboni lepingu protokollile 36). Parem rakendamine võib suurendada usaldust sularaha vastu ja hoida ära võltsingute negatiivse mõju üldisele kaubandusele. See kasu oleks aga piiratud, sest õigusraamistiku eespool tuvastatud puudused jäävad. Karistuste piisavate tasemete puudumisel ei tegeldaks tõkestava mõju probleemiga. Peale selle ei lahendataks eespool seoses piiriüleste uurimismenetlustega tuvastatud probleeme, sest kõik liikmesriigid ei suudaks kasutada uurimisvahendeid raskete piiriüleste võltsimisjuhtude puhul. Ei esitataks lahendust ka võltsingute kohtumenetluse käigus edastamise probleemile ja seega võib suureneda võltsingute käibessejäämise oht õigeaegse autentimise puudumise tõttu. Sellelt valikuvõimaluselt ei oodata suuremat mõju põhiõigustele, siseriiklikele õigussüsteemidele või majandus- ja finantsvaldkonnale kui praeguselt õigusraamistikult. 2. valikuvõimaluse mõju: direktiiv, mis asendaks 2000. aasta raamotsust, ning uurimisvahendeid ja konfiskeeritud võltsingute edastamist käsitleva sätte lisamine See valikuvõimalus hõlbustaks võltsimisjuhtumite piiriülest uurimist ning tõhustaks võltsimise ärahoidmist konfiskeeritud võltsingute õigeaegse edastamise abil tehniliseks analüüsiks ja tuvastamiseks kohtumenetluse käigus, suurendades nii käibes olevate võltsrahatähtede ja müntide tuvastamist. See on teataval määral reaktsioon püsivale eurode võltsimise ohule ja eelkõige võltsingute kvaliteedi paranemisele viimasel ajal. Siiski on selle võimaluse lisaväärtus euro kaitsmisel piiratud. Sellel võimaluse mõju põhiõigustele oleks väike või keskmine, kuna olemasolevate uurimisvahendite kasutamise laiendamisel raha võltsimisele ja võltsingute edastamisel kontrollimiseks kohtumenetluse ajal võib olla otsene mõju teatavatele põhiõigustele. Väljapakutud meetmelt võib eeldada finantskasu, mis tuleneb võltsimise põhjustatud kahju ärahoidmisest. Kulud on väiksed, sest need piirduvad siseriiklike õigusaktide muutmise ja teatava tagasihoidliku tehniliste seadmete kuluga uurimisvahenditele ning võltsingute edastamisele mõnes liikmesriigis. 3. valikuvõimaluse mõju: direktiiv, mis asendaks 2000. aasta raamotsust, ning kriminaalkaristuste miinimum- ja maksimumtasemeid, uurimisvahendeid ja konfiskeeritud võltsingute edastamist käsitleva sätte lisamine Lisaks 2. valikuvõimaluse raames saavutatavatele eelistele aitaks see eurot paremini kaitsta võltsimise eest, suurendades tõkestavat mõju, vähendades väiksemate karistustega liikmesriikide valimist ja laiendaks Euroopa vahistamismääruse kasutamisvõimalusi raha võltsimise juhtumite (valmistamise ja levitamise) juhtude puhul. Raha võltsimise ja võltsitud raha levitamise eest karistuste miinimumtaseme lisamine ning praeguse raha võltsimise eest ettenähtud maksimumkaristuse taseme laiendamine ka võltsitud raha levitamisele tähendaks, et selliste tegude tõkestatuse tase oleks tõenäoliselt väga kõrge. Need ühtsed miinimumkaristusi käsitlevad eeskirjad ühtlustavad ka karistusi kogu ELis ja parandavad seega kohtuasutuste omavahelist usaldust. See hõlbustab õigusaktide täitmise tagamist piiriüleste juhtumite puhul. Kuna see valikuvõimalus mõjutab märkimisväärselt tõkestavat mõju ja suutlikkust tagada õigusaktide täitmine, peetakse selle tulemuslikkust keskmiseks kuni kõrgeks. Selle valikuvõimaluse mõju põhiõigustele oleks keskmine, sest miinimum- ja maksimumkaristuste ühtlustamine, uued uurimisvahendid ja ennetusmeetmed võivad mõjutada otseselt teatavaid põhiõigusi. Nimetatud meetmed on mõeldud liidu poolt tunnustatud (vt harta artikli 52 lõige 1) üldist huvi pakkuvate eesmärkide saavutamiseks ning eelkõige tulemuslike ja tõkestavate meetmete pakkumiseks euro kaitsmiseks, samuti ei lähe need selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale. Tänu suuremale tõkestavale mõjule ja paremale jõustamisele ning seega väiksemale võltsingutest põhjustatud kahjule, võib eeldada täiendavat finantskasu võrreldes 2. valikuvõimalusega. Võiks eeldada teatavaid kulusid liikmesriikidele, eelkõige seoses õigusaktide muutmisega. 6.2. Eelistatav variant Eelistatav on 3. valikuvõimalus. Eelistatava valikuvõimaluse kokkuvõte Eelistatav valikuvõimalus hõlmaks järgmisi elemente. · Uues ettepanekus säilitatakse põhiosas 2000. aasta raamotsuse sätted väikeste muudatustega, võttes arvesse Lissaboni lepingut. · Karistusi käsitlevaid sätteid muudetakse võrreldes raamotsusega, kehtestades raha võltsimise ja võltsitud raha levitamise eest miinimumkaristusena kuuekuuse karistuse ning levitamise eest maksimumkaristusena vähemalt kaheksa-aastase karistuse. · Lisatakse uus säte, mis kohustab liikmesriike võimaldama kasutada raha võltsimise juhtude uurimisel teatavaid uurimisvahendeid. · Lisatakse uus säte, mis kohustab liikmesriike võimaldama edastada konfiskeeritud eurorahatähtede võltsinguid ka kohtumenetluse ajal. 7. Järelevalve ja hindamine Direktiivis sätestatakse, et liikmesriigid peaksid esitama aruandeid rakendamise tulemuslikkuse kohta. Peale liikmesriikide esitatud kvantitatiivsete andmete kogutakse muudest võimalikest allikatest, nagu õigusfoorum, OLAF ja Eurojust, kvalitatiivset teavet direktiivi järgimise kohta. Komisjon jälgib direktiivi rakendamist regulaarselt euro võltsingute tuvastamise eksperdirühma koosolekute kaudu. Peale selle kavatseb komisjon korraldada ühe kuni kolme aasta möödumisel ettepaneku rakendamisest spetsiaalse empiirilise uurimise andmekogumise kohta. Andmed võimaldaksid komisjonil hinnata mitte ainult kõnealuse õigusakti, vaid ka ELi põhiõiguste hartas sätestatud õiguste, vabaduste ja põhimõtete järgimist liikmesriikides. Kui direktiivi ülevõtmisaeg on möödas, kontrollib komisjon selle ülevõtmist ja algatab vajaduse korral Euroopa Liidu toimimise lepingu kohased rikkumismenetlused. [1] Nõukogu otsus 2001/923/EÜ, 17. detsember 2001. [2] Vt punktis 2.1 nimetatud määrused 1338/2001 ja 1210/2010 ning EKP 16. septembri 2010. aasta otsus.