SÕNASTIK

Füüsiline toetatav pindala : põllumajandustootjate ja teiste maavaldajate poolt kasutatav põllumajanduslik pindala, mille puhul kehtivad põllumajanduskeskkonna kohustused. Kui ühele pindalale kehtib mitu kohustust, arvestatakse selle näitaja puhul kohustustega kaetud kogupindala ühekordselt.

Integreeritud tootmine : põllumajandustootmise süsteem, millel puudub ühtne ELi standardite kogum, mille eesmärk on loodusvarade kasutamine ja säästva põllumajandustootmise tagamine, eelkõige saastavate sisendite minimeerimise abil.

Keskkonnasõbralik põllumajandus : põllumajandustootmise ja põllumajandusmaa liigid, mille eriomaduste kohaselt peaks nende abil olema võimalik toetada suurt bioloogilist mitmekesisust või liike ja elupaiku, mille säilimine on ohus.

Liikmesriik : käesoleva auditi kontekstis tähendab ametiasutusi, kes vastutavad põllumajandusliku keskkonnatoetuse haldamise eest. Liikmesriigid määravad selle ülesande täitmiseks haldusasutuse. Piirkondadeks jaotatud liikmesriikides, nagu Saksamaa, Hispaania ja Itaalia, on igal piirkonnal eraldi programm ning eraldi haldusasutus.

Maaelu arengukava : peamine liikmesriikide koostatav ja komisjoni poolt heaks kiidetav programmidokument ELi maaelu arengu kavandamiseks ja rakendamiseks. See hõlmab perioodi 1. jaanuar 2007 kuni 31. detsember 2013 ning võib sisaldada kuni 40 meedet, millest üks on põllumajanduslik keskkonnatoetus.

Mahepõllundus : toiduainete tootmismeetod, mis on loodud keskkonnale avaldatava inimmõju minimeerimiseks. 1991. aastast alates on ELi tasandil kehtestatud nõuded, sh tootmismeetodid ja kontroll. Praegu reguleerib seda nõukogu määrus (EÜ) nr 834/2007.

Mõjunäitajad : nendega mõõdetakse pärast teatud perioodi möödumist arengukava tasandil määratletud maaelu arengule ilmnevat pikaajalist sotsiaalmajanduslikku ja keskkonnaalast mõju. Põllumajanduskeskkonna jaoks olulised näitajad on: bioloogilise mitmekesisuse kahanemisele järgnev kasv, põllumajandusmaastike lindude populatsiooni muutused, keskkonnasõbraliku põllumajandusmaa ja metsanduse säilitamine, vee kvaliteedi parandamine ja kliimamuutusega võitlemine.

Natura 2000 alad : kogu ELi hõlmav looduskaitsealade võrgustik, mis loodi 1992. aasta elupaikade direktiiviga (nõukogu direktiiv 92/43/EMÜ).

Põllumajanduskeskkonna alameede : liikmesriikide poolt põllumajandusliku keskkonnatoetuse rakendamiseks kasutatav toetuskava, mida iseloomustab põllumajandustootjatelt nõutavad tootmisviisid. Maaelu arengukava sisaldab mitu (tavaliselt umbes kümmet) põllumajanduskeskkonna alameedet. Põllumajanduskeskkonna alameetmed on näiteks põllumajandustootmise ekstensiivistamine, külvikord ja bioloogilise mitmekesisuse kaitsemeetmed.

Põllumajanduslik keskkonnatoetus : rahaliselt ELi maaelu arengu poliitika rakendamise kõige suurem meede, mis võeti 1987. aastal esmakordselt ÜPP raames kasutusele valikulise rakendamise põhimõttel ning alates 1992. aastast muudeti see liikmesriikidele kohustuslikuks. Praegu reguleerib seda nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikkel 39.

Põllumajanduslik tootmine : põllumajandustootmise meetod, mis võib keskkonda positiivselt või negatiivselt mõjutada.

Tulemusnäitajad : kasutatakse arengukava sekkumise tulemusel toimunud otseste muutuste mõõtmiseks – 2. telje meetmete (k.a põllumajandusliku keskkonnatoetuse) puhul edukalt hooldatav ala (hektarite arv), mis aitab kaasa mingi kindla eesmärgi saavutamisele (nt vee kvaliteedi parandamine).

Vesikond : maa-ala, millelt kogu äravoolav pinnavesi voolab ojade, jõgede ja mõnikord ka järvede kaudu merre ühe jõesuudme või delta kaudu (direktiivi 2000/60/EÜ, millega kehtestatakse ühenduse veepoliitika alane tegevusraamistik, artikkel 2).

Võrdlustase : võrdlusalusena kasutatav tase tagamaks, et põllumajandusliku keskkonnatoetusega hüvitatakse põllumajandustootjale vaid see tegevus, mis nõuab suuremaid pingutusi kui seaduses sätestatud. Võrdlustaseme oluliseks elemendiks on "nõuetele vastavus", mis on seotud nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 II ja III lisas loetletud nõuetega järgmistes valdkondades: inimeste ja loomade tervishoid ja taimetervis, keskkond, loomade heaolu ning maa hoidmine heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes.

Väljundinäitajad : kasutatakse, et mõõta sekkumise abil saavutatut – põllumajandusliku keskkonnatoetuse puhul põllumajandusettevõtete/lepingute arv ja pindala (hektarite arv) või meetme raames toetatavate loomade arv.

Ühenduse strateegilised suunised : nõukogu poolt vastu võetud ELi maaelu arengu prioriteedid programmiperioodiks 2007–2013 (otsus 2006/144/EÜ).

Ühine seire- ja hindamisraamistik : komisjoni ja liikmesriikide poolne lähenemisviis, selle eesmärk on anda aru maaelu arengukavade rahaliste vahendite kasutamise, väljundite, tulemuste ja mõju kohta.

ÜPP : ühine põllumajanduspoliitika.

KOKKUVÕTE

I. Põllumajanduslik keskkonnatoetus on tähtis ELi poliitika; toetused hõlmavad 2,5 miljardit eurot ELi vahendeid aastas ning nende eesmärk on ühiskonna kasvava keskkonna- alaste teenuste nõudluse rahuldamine. Nimetatud poliitikat haldab komisjon koostöös liikmesriikidega. Põllumajanduslikku keskkonnatoetust iseloomustab liikmesriikides kasutatav erinev praktika ning asjaolu, et osalemine on vabatahtlik. Sellele tuginedes hinnati kontrollikoja auditis, kas antud maaelu arengu meede on hästi kavandatud ja hallatud.

II. Kontrollikoda leidis, et liikmesriikide määratletud eesmärke on palju ning nad ei ole piisavalt täpsed, et hinnata, kas nad on saavutatud või mitte. Kuigi maaelu arengu- kavades on keskkonnale avalduv surve määratletud, ei saa seda nii lihtsalt põllumajandusliku keskkonnatoetuse põhjendamiseks kasutada. Ühise seire- ja hindamisraamistiku rakendamine on seiresüsteemidega seotud edasiminek, samuti leiti sellest raamistikust välja jäävat head tava. Vaatamata sellele esines arvestatavaid probleeme seoses juhtimisteabe asjakohasuse ja usaldusväärsusega. Eriti vähe teavet oli saadaval põllumajandusliku keskkonnatoetuse keskkonnaalase kasu kohta.

III. Põllumajandustootjad on põllumajandusliku keskkonnatoetuse rakendamisel ülimalt olulised ning on tähtis, et neid suuniste kaudu nõuetekohaselt toetatakse ja et toetussummad neid õigesti motiveeriks. Põllumajandustootjatele suuniste andmise süsteemid olid üldiselt hästi rakendatud. Toetussummadega seoses leiti siiski olulisi probleeme alates toetuste arvutamisel tekkinud puudustest kuni piirkondlike või kohalike tingimustega mittearvestamiseni.

IV. ELi õigusaktide kohaselt peavad liikmesriigid andma toetust vastavalt erivajadustele. Auditi käigus aga leiti, et enamik kulutustest oli tehtud horisontaalsetele alameetmetele ilma valikumenetluste rakendamiseta. Nimetatud kulutused ei tuginenud asjaomastel kulutustel põhinevatel eesmärgile suunatud otsustel. Pealegi ei põhinenud juhtimisotsused küllaldaselt tõenditel ega suunanud toetusi konkreetsetele keskkonnaprobleemidele.

V. Kontrollikoda soovitab:

- komisjonil ja liikmesriikidel paremini põllumajanduskeskkonna alameetmeid selgitada, põhjendada ja vastavat aruandlust koostada;

- komisjonil enne maaelu arengukavade heakskiitmist nende põhielemente rangemini hinnata;

- järgmise programmiperioodiga seoses peaks komisjon kaaluma, kas:

- põllumajanduskeskkonna kulutused peaksid olema täpsemini suunatud;

- ELi kaasrahastamise määr peaks suurema keskkonnaalase potentsiaaliga alameetmete puhul suurem olema;

- põllumajanduskeskkonna lihtsamaid ja keerulisemaid alameetmeid tuleks selgelt eristada;

- liikmesriigid peaksid põllumajandusliku keskkonnatoetuse haldamisel aktiivsemad olema.

SISSEJUHATUS

PÕLLUMAJANDUS JA KESKKOND ON VASTUOLULINE PARTNERLUS

1. 1970. ja 1980. aastatest alates on üha suuremaks probleemiks olnud põllumajanduse negatiivne mõju keskkonnale. See puudutab muu hulgas põllumajandusettevõtete üha suuremat spetsialiseerumist, väetiste ja pestitsiidide kasutust, kõrget loomkoormust ning niisutatavate alade laiendamist (eriti lõuna- poolsetes liikmesriikides). Sellist intensiivset põllumajandustootmist innustasid varem põllumajandustoodetele ühise põllumajanduspoliitika raames pakutud hinnatagatised.

2. Teisalt võivad teatud ulatusliku põllumajandustootmise liigid paikkonna keskkonda säilitada. Suurte põllumajandusettevõtete tegevuse ja nende maa harimise lõpetamine on osas Euroopa Liidu piirkondadest muutumas üha suurenevaks probleemiks, mis põhjustab negatiivset mõju bioloogilisele ja maastiku mitmekesisusele, millega kaasneb ka suurem metsatulekahjude oht.

ELi TOETUS PÕLLUMAJANDUSLIKULE KESKKONNATOETUSELE

3. EL on alates 1987. aastast kaasrahastanud liikmesriikide põllumajanduslikku keskkonnatoetust, et tegeleda kahe probleemiga, milleks on intensiivse põllumajanduse negatiivse mõju vastu võitlemine ja ekstensiivse põllumajanduse positiivse mõju säilitamine. Nimetatud toetus peaks "kannustama põllumajandustootjaid ja teisi maa valdajaid teenindama ühiskonda tervikuna, võttes kasutusele põllumajandusliku tootmise meetodeid, mis on ühitatavad keskkonna, maastiku ja selle tunnusjoonte, loodusvarade, mulla ja geneetilise mitmekesisuse kaitse ja parandamisega, või jätkates nende meetodite kohaldamist" [1].

Põllumajanduslikule keskkonnatoetusele perioodiks 2007–2013 eraldatud ELi rahalised vahendid: 22,2 miljardit eurot

4. Põllumajanduslik keskkonnatoetus on 2000. aastast alates olnud ELi maaelu arengu poliitika osa, mida rakendatakse liikmesriikide poolt seitsmeks aastaks koostatud maaelu arengukavade kaudu. Liikmesriigid on kohustatud kaasama põllumajandusliku keskkonnatoetuse oma kavadesse ning käesoleval perioodil, mis hõlmab aastaid 2007–2013, on liikmesriigid sellele eraldanud 22,2 miljardit eurot ELi vahendeid. Joonis 1 kujutab eraldisi liikmesriikide lõikes. Eelarveaasta 2009 tegelikud kulutused ulatusid 2,5 miljardi euroni ja programmiperioodi esimese poole ( 1. jaanuar 2007 kuni 1. juuli 2010) kulutused 7,7 miljardi euroni [2].

JOONIS 1

PÕLLUMAJANDUSLIKULE KESKKONNATOETUSELE ERALDATUD ELi RAHALISED VAHENDID (2007–2013)

(HEAKSKIIDETUD MAAELU ARENGUKAVADES SEISUGA DETSEMBER 2009)

+++++ TIFF +++++

Allikas: Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat: Maaelu areng Euroopa Liidus – Statistiline ja majandus- teave – Aruanne 2009, detsember 2009 (Jaotis 4.1.1 EAFRD – Rahastamiskavade ülevaade).

5. Põllumajanduslikku keskkonnatoetust rakendatakse üldiselt liikmesriikide ametkonna ja abisaaja (põllumajandustootja või maa valdaja) vaheliste lepingute kaudu. Nimetatud lepingutes, mis hõlmavad tavaliselt perioodi viiest seitsme aastani, sätestatakse üksikasjalikult abisaaja poolt täidetavad kohustused. Nimetatud kohustuste alla kuulub suur hulk erinevaid põllumajandusliku tootmise liike, mida on võimalik rühmitada alljärgnevalt.

Peamised põllumajandusliku keskkonnatoetusega seotud põllumajandusliku tootmise liikide rühmad |

Mahepõllundus (vt sõnastik) |

Integreeritud tootmine (vt sõnastik) |

Põllumajandussüsteemide muud ekstensiivistamise viisid: väetiste vähendamine, pestitsiidide vähendamine ja loomakasvatuse ekstensiivistamine |

Külvikord, tootmisest kõrvaldatud maa hooldamine |

Pinnase erosiooni ennetamine või vähendamine |

Geneetilised ressursid (kadumisohus olevad kohalikud tõud ja taimesordid, mida ohustab genofondi vaesumine) |

Bioloogilise mitmekesisuse säilitamine ja parandamine |

Põllumajandusmaa maastiku ja ajalooliste iseloomulike vormide säilitamine |

Veega seotud tegevused (välja arvatud toitainete kasutamine), nt puhvervööndid, põlluservad ja märgalade majandamine. |

6. Põllumajandusliku keskkonnatoetuse peamise põhimõtte kohaselt on lepingu taotlemine ja sõlmimine põllumajandustootjatele vabatahtlik. See tähendab, et toetused peaksid olema piisavalt suured võrreldes täidetavate kohustuste ja nendega seotud kulutustega. Abisaajatele makstav toetus peaks põhinema ainult lisakuludel ja põllumajanduskeskkonna kohustustega seonduvast tegevusest tulenevalt saamata jäänud tulul; tehingukulud on samuti võimalik sinna hulka lugeda.

7. Põllumajandusliku keskkonnatoetusega ei ole võimalik põllumajandustootjatele hüvitada õigusaktidega ette nähtud tegevust. Olukord, millega lisakohustusi võrreldakse, sisaldab "lähtealust" või "võrdlustaset". Sellest tasemest kõrgemale jääv eeldatav keskkonnaalane kasu võib oluliselt erineda ning sõltub peamiselt sellest, kui kõrgete nõudmistega konkreetne põllumajanduslik tootmine on. Vt joonis 2, millel on esitatud täiendavad üksikasjad.

8. Põllumajanduskeskkonna hindamistes määratleti meetme rakendamiseks kaks võimalikku lähenemisviisi, mida nimetatakse "lai ja madal" ning "sügav ja kitsas", "madalama taseme kavad" versus "kõrgema taseme kavad", või "lihtsamate nõudmistega" versus "kõrgemate nõudmistega" [3]. Selline eristamine põhineb kontseptsioonil, mille kohaselt on neil kahel lähenemisviisil täiesti erinevad loogikad põllumajandusliku keskkonnatoetuse rakendamisel: erinevad on nii alameetmetega hõlmatavad valdkonnad, asjaomaste abisaajate arv, eelarvelised ja halduskulud, rakendatavad halduseeskirjad kui ka eeldatav mõju. Neid selgelt määratletud põllumajanduskeskkonna alameetmete analüüsimeetodeid ei ole õigusaktidega kehtestatud, mistõttu on asjaomastel ametiasutustel võimalik neid vabalt valida, sõltuvalt probleemide kontekstist ja iseloomust. Komisjoni teatis [4], millega algatatakse 2013. aastale järgneva perioodi arutelu, sisaldab ettepanekut, mille kohaselt oleksid lihtsad, üldistatud põllumajanduse keskkonnameetmed otsetoetuste üheks osaks.

Foto 1: Näide Inglismaa põllumajanduskeskkonnast, millel on vasakult paremale esitatud nisu all olev maatükk, harimata "põllupeenra" riba ja "metslinnu seemneseguga" külvatud riba.

+++++ TIFF +++++

© Euroopa Liit, allikas: Euroopa Kontrollikoda.

9. Lihtsad põllumajanduskeskkonna alameetmed võivad olla kulusäästlikuks viisiks põllumajandusliku keskkonnatoetuse rakendamiseks juhul, kui tegevust on vaja korraldada ulatuslikul alal. Nimetatud alameetmeid iseloomustab lihtne ja üldistatud tegevus (nt rohumaa säilitamine, põllumajandusmaa kaetus taimkattega) ning suur hulk abisaajaid. Kuna põllumajandustootjatele esitatavad nõuded on piiratud, on ka toetussummad suhteliselt väikesed.

JOONIS 2

PÕLLUMAJANDUSLIKU KESKKONNATOETUSE SEKKUMISLOOGIKA

+++++ TIFF +++++

10. Suuremaid nõudeid sisaldavaid alameetmeid on vastupidiselt võimalik kohandada kohalike oludega ning nende puhul vajatakse keerukamat ja kõrgemaid nõudmisi eeldavat põllumajandusettevõtte juhtimist. Üldiselt rakendavad liikmesriigid neid kavasid rohkem piiratud geograafilistes piirkondades [5], mis hõlmavad väiksemat abisaajate hulka. Kuna põllumajandustootjatele esitatud nõuded on rangemad ja põhjustavad suuremaid kulusid ja/või saamata jäänud tulusid, on toetussummad suhteliselt suured. Konkreetsetele piirkondadele kehtestatud rangemate nõuete tõttu on kõrgemate nõudmistega alameetmetega potentsiaalselt võimalik ühe toetatava hektari puhul saada suuremat keskkonnaalast kasu, olgugi et suurema kulu eest.

11. Komisjon haldab koostöös liikmesriikidega põllumajanduslikku keskkonnatoetust. Komisjon hindab ja kiidab heaks liikmesriikide koostatud ja esitatud maaelu arengukavad. Liikmesriigid võtavad vastu kõik nõutavad õigus- ja haldussätted, et tagada rahaliste vahendite korrektne kasutus. Põllumajandustootjad (või maa valdajad) sõlmivad liikmesriigi vastava haldusasutusega lepingu ning vastutavad selle lepingu tingimustele vastava põllumajandusliku tootmise eest.

Põllumajandusliku keskkonnatoetuse lühiülevaade |

Innustada põllumajandustootjaid kasutama keskkonnakaitsega kooskõlastatud põllumajandustootmise meetodeid. |

Peamine ELi poliitika, millele kulutatakse ligikaudu 2,5 miljardit eurot ELi vahendeid aastas. |

Liikmesriikidele kohustuslik, kuid põllumajandustootjatele vabatahtlik. |

Võetud kohustused peavad olema baastasandist suuremad. |

Toetused põhinevad täiendavatel kulutustel ja saamata jäänud tulul, sh on võimalik kaasata tehingutega seotud kulud. Soodustused ei ole lubatud. |

Toetuse haldamine on jagatud komisjoni ja liikmesriikide vahel. |

KONTROLLIKOJA VARASEMAD AUDITID

12. Kontrollikoda on põllumajanduslikku keskkonnatoetust juba varasemalt auditeerinud ja leidnud nendega seoses mitu puudust. Peamised puudused on toodud I lisas.

AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

13. Auditi eesmärk on otsustada, kas põllumajanduslikku keskkonnatoetust hallatakse hästi. Täpsemalt on auditi eesmärk vastata järgmistele küsimustele:

- Kas põllumajanduse keskkonnapoliitika kavandamine ja seire on suunatud konkreetse keskkonnaalase kasu saavutamisele?

- Kas põllumajandustootjaid toetatakse nõuetekohaselt suuniste ja korrektsete toetussummade abil?

- Kas põllumajanduse keskkonnapoliitika juhtimisel võetakse arvesse konkreetseid keskkonnaalaseid vajadusi?

14. Kontrollikoda kehtestas auditikriteeriumid seoses põllumajandusliku keskkonnatoetuse kavandamise, rakendamise ja seire/hindamisega. Nimetatud kriteeriumid tuletati õigusaktidest, komisjoni dokumentidest ning väljaannetest ja teaduslikest uurimustest (vt II lisa). Auditikriteeriumide põhjendatuse ja otstarbekuse osas konsulteeris kontrollikoda põllumajanduse keskkonnaekspertide rühmaga [6]. Pärast dokumentide kontrollimist ja ekspertide rühmaga konsulteerimist leidis kontrollikoda, et põllumajanduskeskkonna alameetmete tõhususe suurendamisele aitas oluliselt kaasa teaduslikus kirjanduses sisalduv parimate tavade loetelu [7]. Kontrollikoda külastas Inglismaad, Rheinland-Pfalzi piirkonda Saksamaal ja Prantsusmaa "keskosa" piirkonda, kus nimetatud tootmisviise kasutati.

15. Audit algas liikmesriikide poolt 2008. aastal komisjonile deklareeritud kuludest koosneva juhuvalimi põhjal valitud 203 põllumajandusliku keskkonnatoetuse lepingu dokumentaalse kontrolliga. Valim hõlmas 21 liikmesriigi 48 maaelu arengukava.

16. Seejärel valis kontrollikoda täiendavaks kontrollimiseks kaheksa programmi. Valitud liikmesriigid (piirkonnad) olid: Hispaania (Andaluusia), Itaalia (Piemonte), Saksamaa (Berliin ja Brandenburg), Rootsi, Austria, Ungari, Poola ja Prantsusmaa. Igas liikmesriigis koguti põllumajanduskeskkonna mitme alameetme kohta tõendusmaterjali ning seda kontrolliti vestluste ning dokumentide ja andmete analüüsiga. Külastati ka mitut põllumajandusettevõtet, et kontrollida põllumajanduslikku keskkonnatoetust ettevõtte tasandil koos põllumajandustootjate ja kohapealsete kontrollide eest vastutavate inspektoritega.

TÄHELEPANEKUD

KAS PÕLLUMAJANDUSE KESKKONNAPOLIITIKA KAVANDAMINE JA SEIRE ON SUUNATUD KONKREETSE KESKKONNAALASE KASU SAAVUTAMISELE?

17. Õiguslik alus sisaldab mitut elementi, mis peaksid tagama, et põllumajanduslik keskkonnatoetus ka tõepoolest keskkonnaalast kasu annaks. Liikmesriigid peavad oma maaelu arengukavades kirjeldama keskkonna hetkeolukorda. Samuti peavad nad esitama põllumajandusliku keskkonnatoetuse maksmisega seotud erinevate kohustuste liikide kirjeldused ja põhjendused, mis põhinevad keskkonnaalaste vajaduste ja prioriteetidega seotud eeldataval keskkonnamõjul [8].

18. Finantsmääruse artiklis 27 [9] sätestatud usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete kohaselt peaksid poliitika eesmärgid olema täpsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajaliselt piiritletud. Kõik maaelu arengukavad peavad sisaldama teavet meetmetega seotud täpsete tõendatavate eesmärkide ja nende saavutamise kohta ning nende tõhusust ja mõjusust tuleb mõõta seoses nimetatud eesmärkidega [8].

19. Kontrollikoda uuris, kas põllumajandusliku keskkonnatoetusega seotud maaelu arengukavade eesmärgid olid piisavalt konkreetsed (täpsed, mõõdetavad ja ajaliselt piiritletud), et usaldusväärselt nende saavutamist hinnata. Kontrollikoda uuris ka seda, kas põllumajandusliku keskkonnatoetuse ning maaelu arengukava kohaselt keskkonnale avalduva surve seos on maaelu arengukavades usaldusväärselt põhjendatud. Kuna kvaliteetsete andmete olemasolu on poliitika tulemuste saavutamise hindamiseks vajalik, hindas kontrollikoda seda, kas seiresüsteemidega saadi usaldusväärseid andmeid, mis olid põllumajandusliku keskkonnatoetuse keskkonnale avalduva positiivse mõju hindamisel asjakohased.

PÕLLUMAJANDUSLIKU KESKKONNATOETUSE EESMÄRGID EI OLE PIISAVALT TÄPSED, HINDAMAKS, KAS NAD ON SAAVUTATUD VÕI MITTE

PÕLLUMAJANDUSE KESKKONNA EESMÄRGID KEHTESTATAKSE OSANA ÜLDISEST MAAELU ARENGU RAAMISTIKUST

20. Kõrgema tasandi õigusaktidega kehtestatakse maaelu arengu üldine õigusraamistik, mille üks osa on põllumajanduslik keskkonnatoetus. Nõukogu kehtestas perioodi 2007–2013 ELi maaelu arengu prioriteedid ühenduse strateegilistes suunistes (vt sõnastik). Põllumajanduslik keskkonnatoetus koos teiste maaelu arengu meetmetega peaksid ELi tasandil kaasa aitama kolmele prioriteetsele valdkonnale: bioloogiline mitmekesisus ning keskkonnasõbraliku põllumajanduse ja metsandussüsteemide ning traditsiooniliste põllumajanduslike maastike säilitamine ja loomine; vesi; ja kliimamuutus.

21. Määruses (EÜ) nr 1698/2005 sätestatud ELi eesmärgid on kõrgema tasandi õigusaktidele omaselt suhteliselt üldised. Nõukogu määruses sätestatakse maaelu arengu poliitika eesmärgid ühtsetele meetmerühmadele (nimetatakse "teljed"). Põllumajanduslik keskkonnatoetus on osa nimetatud telgedest, mille eesmärk on keskkonna ja paikkonna säilitamine maakasutuse toetamise kaudu.

EESMÄRKE LIIGA PALJU JA NAD ON LIIGA KEERUKAD

22. Kõik liikmesriigid peavad esitama riikliku strateegiadokumendi, mis sisaldab Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ja asjaomase liikmesriigi tegevuse prioriteete, võttes arvesse ühenduse strateegilisi suuniseid, konkreetseid maaelu arengu eesmärke ja olemasolevaid rahalisi vahendeid. Maaelu arengukavad peavad tagama, et ELi maaelu arengu toetused aitavad kaasa ühenduse strateegilistes suunistes ja riiklikes strateegiadokumentides määratletud prioriteetide ja eesmärkide saavutamisele. Nad peavad sisaldama teavet telgede ning iga telje puhul esitatud meetmete kohta, eriti täpseid tõendatavaid eesmärke, mis võimaldavad mõõta programmi edenemist, tõhusust ja mõjusust.

Andaluusia arengukava põllumajandusliku kesk- konnatoetuse meetme eesmärkide väga suur arv muu- tis tulemuste mõõtmise raskeks

23. Põllumajanduslikule keskkonnatoetusele erinevates programmidokumentides kehtestatud eesmärkide tulemusel muutub raamistik liiga keerukaks. Seda tõestab Andaluusia näide. Riiklik strateegia sisaldab 20 keskkonnaalast eesmärki. Maaelu arengukavadega rakendatakse seda struktuuri, paigutades põllumajandusliku keskkonnatoetuse üldisesse jaotisse, mis sisaldab kaheksat eesmärki, mis erinevad eelnevalt kehtestatud 20 eesmärgist või mis on üldisemalt ümber sõnastatud.

24. Lisaks sisaldab maaelu arengukava kõigi 15 põllumajanduse keskkonna alameetme eesmärke (mida on kokku 51), mis on samuti mõnikord osaliselt või täielikult erinevad üldises osas kehtestatud eesmärkidest. Üldist raamistikku, sh keskkonnamõju strateegilist hindamist [10] ja eelhindamist [11] arvesse võttes muudab eesmärkide väga suur arv tulemuste mõõtmise raskeks.

25. Kontrollikoda leidis, et maaelu arengukavades sisalduvad eesmärgid ei olnud täpsed, mõõdetavad ja ajaliselt piiritletud. Liikmesriigid kehtestasid eesmärke tavaliselt ebatäpsete terminitega, nagu "vähendamine", "kaitse", "kaasaaitamine" jne. Kui kvantifitseerimine oligi võimalik, siis seda paljudel juhtudel ei tehtud (nt vähendada 20% võrra). Poolas põllumajanduse keskkonna alameetmete puhul kasutatud eesmärgid, nagu nt "piisav mullakasutus ja veekogude kaitse" ei ole kontrollitavad. Pealegi ei sisalda eesmärgid lähtealuseid, mis kirjeldaksid enne põllumajandusliku keskkonnatoetuse rakendamist valitsenud olukorda ning eesmärkide täitmisele ei olnud kehtestatud ajalisi piiranguid. Nimetatud puudused, mis leiti kõigis auditeeritud liikmesriikides, raskendasid eesmärkide täitmise hindamist.

26. Vaatamata sellele leiti ka positiivseid näiteid täpsete ja mõõdetavate eesmärkide kohta. Rootsis on põllumajanduse keskkonna eesmärgid kaasatud riiklikesse keskkonnaalase kvaliteedi eesmärkidesse, mille Rootsi parlament võttis vastu 1999. aastal. Nimetatud eesmärkide täitmise tähtaeg on 2020. aasta, kuid 2010. aastaga seotud vahe-eesmärgid on kehtestatud enamikule eesmärkidest.

27. Parimad leitud näidetest olid nii-öelda "tulemustele-suunatud" alameetmed, mille rakendamisega saadakse tulemused, mis on kohapeal otseselt jälgitavad. Andaluusias, Piemontes ja Prantsusmaal olid nimetatud meetmed seotud kohalike ohustatud tõugu loomade kaitsega (vt foto 2). Rheinland-Pfalzi ja Prantsusmaa alameetmed, mida auditeeriti seoses parimate tavadega, puudutasid rohumaade majandamist (vt 3. selgitus).

Foto 2. Põllumajanduskeskkonna näide Prantsusmaal: põllumajandustootmise tõttu ohustatud tõugu hobuste ("ardennide") kaitsmine.

+++++ TIFF +++++

© Euroopa Liit, allikas: Euroopa Kontrollikoda.

KESKKONNALE AVALDUV SURVE EI OLE PÕLLUMAJANDUSLIKU KESKKONNATOETUSE PUHUL SELGE PÕHJENDUS

KESKKONNALE AVALDUVAD SURVETEGURID ON MÄÄRATLETUD MAAELU ARENGUKAVADES

28. Kõikide auditeeritud maaelu arengukavade puhul määratleti keskkonnale avalduvad survetegurid. Need olid seotud eelkõige bioloogilise mitmekesisuse kadumise, vee kvaliteedi ohustatuse, pinnase erosiooni, õhu saastatuse ja kliimamuutusega. Survetegurite kindlaks määramine põhines enamjaolt ühenduse strateegilistel suunistel, milles nõukogu kehtestab ELi prioriteedid maaelu arengu programmiperioodiks 2007–2013.

29. Leitud keskkonnale avalduvat survet märgistavad kaardid olid lisatud kaheksast auditeeritud maaelu arengukavast seitsmele. Liikmesriigid võiksid üldiselt esitada dokumente, mis toetavad keskkonnale avalduva survega seotud analüüsi (nt andmed ja uurimused). Näiteks sisaldab Piemonte maaelu arengukava erinevaid kaarte, millel on näidatud pinnasega seotud ohud (orgaanilise ainese vähenemine, pinnase tihenemine ja saastumine jne). Samuti suutis haldusasutus esitada andmed, millega liigitati kõik 1206 piirkonnas asuvat omavalitsust (ja nende konkreetset osa) vastavalt pinnase erosiooni ohule, mis oli jaotatud kolmeks alaliigiks (alla 3 tonni, 3–15 tonni ja üle 15 tonni hektari kohta aastas).

30. Mitmes auditeeritud arengukavas aga kirjeldati keskkonna- probleeme üldiselt ja puudus selge seos põllumajanduskeskkonna alameetmetega. Näiteks osa Hispaania, Itaalia ja Prantsusmaa maaelu arengukavades määratletud keskkonnale avalduvatest surveteguritest ei olnud põllumajandusliku keskkonnatoetusega hõlmatud. Arengukavades selliseid juhtumeid ei selgitatud.

KESKKONNA JA PÕLLUMAJANDUSLIKU TOOTMISE VAHELISI SEOSEID ON PALJU NING NEID ON KEERULINE TÄPSELT TUVASTADA

31. Põllumajanduskeskkonna eesmärkide täitmise ulatuse hindamine sõltub põllumajanduskeskkonna alameetmete ja keskkonnale avalduvate survetegurite vahelise seose olemasolust. Põllumajanduskeskkonna alameetmed võivad avaldada positiivset mõju mitmele keskkonnale avalduvale survetegurile (vesi, pinnas, õhk, bioloogiline mitmekesisus jne). Keskkonnale avalduva surve puhul ei ole võimalik selget eelisjärjekorda või paremusjärjestust koostada, kuna see on seotud elementidega, mis on kõik olulised, erineva iseloomuga ja omavahel võrreldamatud.

32. Selle tulemusel ei saa auditeeritud maaelu arengukavadest mingit (või saab vaid vähest) teavet keskkonnale avalduvate survetegurite suhtelise tähtsuse kohta. Pealegi ei määratle nad täpseid seoseid esitatud põllumajanduskeskkonna alameetmetega. Selle tulemusel on keeruline hinnata, kui suurt mõju avaldas mõni alameede konkreetse tuvastatud keskkonnale avalduva surveteguri puhul. Seetõttu peavad liikmesriigid põllumajanduskeskkonna eesmärkide saavutamist üldiselt hindama, arvestades kõiki alameetmeid koos.

33. Seega märgitakse maaelu arengukavades, et keskkonnale avalduva surve ja põllumajanduskeskkonna raames toetatava põllumajandusliku tootmise vahel on palju seoseid. Sellest tulenevalt võis kaheksast auditeeritud kavast kahe puhul keskkonnale avalduva surve ja põllumajanduskeskkonna alameetmete vahelised seosed liigitada otsesteks või kaudseteks. Näiteks Piemontes eeldati ühe auditeeritud põllumajanduskeskkonna alameetme puhul (integreeritud tootmise toetamine, vt sõnastik), et see aitab kaasa neljale viiest keskkonnaalasest eesmärgist [12], olgugi et valiti vaid üks otsene ja peamine eesmärk (vee kvaliteedi kaitse). See aitab selgitada põllumajandusliku keskkonnatoetuse panust raamistikus kehtestatud keskkonnaalaste eesmärkide täitmisel.

34. Veel üks näide põllumajanduskeskkonna alameetme ja tuvastatud survetegurite vahelise otsese seose kohta leiti Poolas. Poola maaelu arengukava kohaselt ohustab tuuleerosioon 28% territooriumist. Talvel pinnase taimkattega katmine on põllumajanduslik tootmisviis, millega vähendatakse pinnase erosiooni, mida muu hulgas põhjustab ka tuul. Nimetatud praktikat toetatakse Poola maaelu arengukavas sisalduva põllumajandusliku keskkonnatoetusega, nagu näidatud fotol 3.

Foto 3: Poola põllumajanduskeskkonna näide; foto paremal pool on näha taimkatteta ala ja tuuleerosioonist mõjutatud pinnas, samas kui vasem pool on kaetud rukkiga, mis on külvatud põllumajanduskeskkonna alameetme raames pinnase kaitsmiseks erosiooni eest.

+++++ TIFF +++++

© Euroopa Liit, allikas: Euroopa Kontrollikoda.

NÄITED PÜSIVA KESKKONNAALASE KASU SAAMISEKS KAVANDATUD TOOTMISVIISIDE KOHTA

SELGED RESSURSSIDE ERALDAMISE EESKIRJAD

35. Keskkonnale avalduvate survetegurite määratlemisel tuleks ressursside eraldamist põhjendada vastavalt nende kulutasuvusele, mis on seotud asjaomastes valdkondades keskkonnaalase kasu saavutamisega. Sellega seoses rakendab näiteks Inglismaa, mida kontrollikoda külastas parima tava kontrollimise raames, lähenemisviisi, mille puhul eristatakse madalama ja kõrgema tasandi alameetmeid. Nimetatud lähenemisviis on parandanud tulemuste selgust ja nähtavust, nagu kirjeldatud 1. selgituses.

36. Kolm auditeeritud liikmesriiki kasutavad samuti eraldi eel- arvelisi eraldisi erinevate alameetmete puhul. Ungari maaelu arengukavas märgitakse, et ei kavatseta kulutada rohkem kui 35% eraldatud vahenditest madalama keskkonnaalase kasuga alameetmetele. Poola eraldas oma maaelu arengukava üheksast alameetmest kahele eraldi eelarve. Neist ühele, ohustatud linnuliikide ja looduslike elupaikade kaitsega Natura 2000 piirkonnas seotud alameetmele eraldatud eelarve moodustab 19% perioodi 2007–2013 põllumajandusliku keskkonnatoetuse kogueelarvest. Prantsusmaa eraldas 27% perioodi 2007–2013 eelarvest 5. selgituses kirjeldatud suunatud alameetmetele.

PÕLLUMAJANDUSLIKU KESKKONNATOETUSE ALTERNATIIVIDELE PÖÖRATI VAID VÄHEST TÄHELEPANU

37. Põllumajanduslik keskkonnatoetus on üks mitmest poliitikast, mida kasutatakase keskkonna kaitsmiseks ja parandamiseks. Liikmesriigid võivad selleks näiteks kasutada ka konkreetseid õigussätteid, erimakse või tõhustatud koolitust ja nõustamist. Erinevate alternatiivide kaalumine aitaks selgitada, kus põllumajanduslik keskkonnatoetus on parim lähenemisviis määratletud survetegurite vastu võitlemisel.

1. SELGITUS

LIHTSAD JA KÕRGEMATE NÕUDMISTEGA ALAMEETMED INGLISMAAL

Inglismaa ametiasutused olid määratlenud keskkonnale mõjuvad survetegurid erinevates geograafilistes piirkondades. Nad analüüsisid, millist liiki alameede (Inglismaal jaotatakse lihtsateks ja kõrgemate nõudmistega meedeteks) oli keskkonnaalase kasu saavutamisel kõige kulutasuvam. Selle tulemusel lähtuti lihtsate meedete eelarve koostamisel eesmärgist sõlmida 70% põllumajandusliku maa puhul lihtsate meetmete põllumajanduskeskkonna lepingud. Ülejäänud summa eraldatakse kõrgemate nõudmistega meetmetele ja jaotatakse üheksa piirkonna vahel, võttes aluseks nende suuruse ja keskkonnale omased tunnused, aga ka varasemad ja prognoositavad eelarved.

Kõikides piirkondades on kindlaks määratud nn "sihtvaldkonnad", mis on kõrgemate nõudmistega meetme raames eelisjärjekorda seatud vastavalt kriteeriumidele, nagu nt nende seos bioloogilise mitmekesisuse, maastiku ja loodusvarade kaitsega (nt erosioon) jne. Iga sihtvaldkonna puhul teavitatakse potentsiaalseid abisaajaid vastava valdkonna puhul nõutavast maakasutustegevusest. Saadud tulemuste jälgimiseks kehtestatakse erinäitajad (vt punkt 51).

38. Kontrollikoda leidis ainult kaks juhtumit (Prantsusmaa, Rootsi), mille puhul oli maaelu arengukavades selgesõnaliselt kaalutud nimetatud alternatiive. Rootsi maaelu arengukavas selgitatakse, et kehtivad õigusnormid kuuluvad kõige tähtsamate alternatiivsete vahendite hulka, mille abil on võimalik vähendada väetiste ja taimekaitsevahendite kasutamise negatiivset mõju. Programm sisaldab tulevikuväljavaadete prognoosi ja näeb ette põllumajandusliku keskkonnatoetuse ümberkavandamist seoses õigusaktide muudatustega. Prantsusmaa programmis kirjeldatakse riikliku ja ELi poliitika vahelist sünergiat ning mainitakse põllumajanduslikku keskkonnatoetust ühe olemasoleva vahendina (koos siseriiklike õigusaktidega, maksupoliitikaga jne), mille abil teatavate probleemidega tegeleda (bioloogiline mitmekesisus, vesi jne).

39. Poolas ja Saksamaal (Berliin ja Brandenburg) ei antud maaelu arengukavades selgitust, miks põllumajanduslikku keskkonnatoetust peeti kõige asjakohasemaks keskkonnaalaste vajaduste käsitlemisel. Näiteks oleks puhverribadega seotud põllumajanduskeskkonna alameedet Poolas võinud rakendada ka nõuetele vastavuse kaudu, mis on osa võrdlustasemest (vt sõnastik). Seda on juba mainitud kontrollikoja varasemas aruandes [13].

PÕLLUMAJANDUSE KESKKONNAPOLIITIKA SAAVUTUSED EI OLE KERGESTI KONTROLLITAVAD

ÜHTNE SEIRE- JA HINDAMISRAAMISTIK KAJASTAB EDENEMIST, KUID EI ANNA PIISAVALT ASJAKOHASEID JA USALDUSVÄÄRSEID ANDMEID

40. Perioodi 2007–2013 maaelu arengukavade ühtne seire- ja hindamisraamistik on edasiminek võrreldes 2007. aastale eelnenud olukorraga. Nimetatud raamistik sisaldab muu hulgas ühiseid näitajaid, mida liikmesriigid peavad oma kavadesse kaasama. Väljundi- ja tulemusnäitajatest antakse komisjonile iga-aastaselt aru. Seejärel kontrollib komisjon näitajate ja edastatud andmete järjepidevust ja usaldusväärsust. Nimetatud kontrollide tulemusel leidis komisjon mitu puudust, millest peamised olid: puuduvad või ebakorrektsed andmed, erinevate tabelite vahel järjepidevuse puudumine ja vead esitatud kuludes.

41. Kontrollikoja auditi tulemusel kinnitati komisjoni leitud puudusi ning leiti, et mitme liikmesriigi esitatud andmed ei olnud usaldusväärsed. Näiteks Andaluusias ei olnud väljundi- ja tulemusnäitajatel mingit seost põllumajanduskeskkonna kulutustega. Prantsusmaal leidis kontrollikoda mitut puudust, sh puuduvad andmed komisjonile saadetud 2008. aasta tabelites. Lisaks olid ELi kulutused hinnatud tegelikust suuremaks, kuna tabelitesse kirjendati jätkuvalt lõppenud lepingutega seotud andmeid. Kõikide lõpetatud kavade puhul eeldatakse, et neil on kuni programmiperioodi lõpuni jätkuvalt sama mõju [14].

42. Ühtne seire- ja hindamisraamistik sisaldab väljundi, tulemus- ja mõjunäitajaid. Liikmesriigid peavad komisjonile esitama iga-aastase arenguaruande programmi rakendamise kohta, sh väljundi- ja tulemusnäitajad. Kaheksa auditeeritud liikmesriigi poolt oma 2009. aasta arenguaruandes esitatud andmed on toodud III lisas. Mõjunäitajatega mõõdetakse laiemaid nähtusi, mida lisaks põllumajanduslikule keskkonnatoetusele mõjutab terve rida muid faktoreid [15].

43. Tulemusnäitaja ("edukalt hooldatav ala") on eriliselt mitte- rahuldav. Ta on tegelikult identne liikmesriikide esitatud arvnäitajaga, mis väljendab väljundinäitajat "põllumajandusliku keskkonnatoetusega hõlmatav ala". Selle põhjuseks on asjaolu, et liikmesriigid ei erista neid kahte näitajat ning kõiki lepinguga hõlmatud alasid loetakse "edukaks". Sellest tulenevalt on keskkonnaalase kasu seire ebapiisav: auditi käigus leiti juhtumeid, kus põllumajandusliku keskkonnatoetuse leping ei olnud edukas, kuid see sisaldus ikkagi tulemusnäitajas. Järgmises osas esitatakse näiteid sellest, kuidas seda oleks võimalik parandada (vt punktid 48–51).

44. Kuna ühtne seire- ja hindamisraamistik on standardiseeritud süsteem, sätestatakse määruse (EÜ) nr 1698/2005 artiklis 81, et liikmesriigid peavad rakendama piiratud arvul eriomaseid lisanäitajaid. Kuigi kõik auditeeritud liikmesriigid olid oma kavadesse kaasanud lisanäitajaid, leiti nende kõigi puhul puudusi. Peamised puudused seisnesid selles, et maaelu arengu- kavades nõutud lisanäitajaid kas ei edastatud, nad kattusid olemasolevate ühiste näitajatega, ei olnud piisavalt konkreetsed või neid ei olnud konkreetsete keskkonna survetegurite jaoks kehtestatudki. Lisanäitajad puudusid näiteks Ungaris, kus on kehtestatud mitu põllumajanduskeskkonna alameedet, mis käsitlevad konkreetseid keskkonnaalaseid probleeme, nagu nt suur vee- ja tuuleerosioonioht ning ohustatud linnuliikide säilitamine. Maaelu arengukavades ei kehtestatud aga lisanäitajaid asjaomaste mõjude jälgimiseks.

ÜHINE SEIRE- JA HINDAMISRAAMISTIK EI SOBI KESKKONNAALASE MÕJU HINDAMISEKS

45. Põllumajandusliku keskkonnatoetusega seotud keskkonna- alane kasu sõltub toetuste rakendamise piirkonna eripäradest. On eriliste keskkonnaalaste probleemidega piirkondi, nagu need, mis sisalduvad raamistiku lähtenäitajates [16], ning muud piirkonnad, mille puhul üldine keskkonnale avalduvad survetegurid puuduvad. Seepärast on oluline jälgida, kus rahalisi vahendeid kulutatakse. Hoolimata nimetatud vajadusest ei jälginud liikmesriigid üldiselt, kui palju raha asjaomastes piirkondades kulutati. Näiteks märkis osa liikmesriikidest oma maaelu arengukavades, et põllumajanduskeskkonna poliitika rakendamine Natura 2000 raames oli üks prioriteetidest. Nad ei suutnud aga esitada teavet selle kohta, kui palju nendes piirkondades tegelikult kulutati.

46. Põllumajanduskeskkonna alameetmete keskkonnaalane mõju võib oluliselt erineda, sõltuvalt nõuete tasandist ja piirkonna eripärast. Ühises seire- ja hindamisraamistikus ei võeta seda siiski väljundite ja tulemustega seotud aruandluses arvesse. Kõik arvnäitajad liidetakse kokku, vaatamata sellele, kas nende mõju on väike või suur. Eelkõige arvandmed, mis on seotud alameetmetega, millel on tavaliselt suuremale alale väiksem mõju, liidetakse kokku selliste alameetmete arvandmetega, millest tõuseb tavaliselt väiksemale alale suuremat keskkonnaalast kasu. See tekitab olukorra, kus aruandlus on suuresti mõjutatud suuremal alal kohaldatud alameetmest ning arvandmed kaotavad oma tähenduse, kui need ELi tasandil kokku liidetakse, nagu on näidatud 2. selgituses.

2. SELGITUS

NÄIDE ARVANDMETE MITTETÄHENDUSLIKUST KOONDAMISEST

Üks 15 alameetmest Andaluusia piirkonnas Hispaanias toetab mesindust, mille eesmärk on bioloogilise mitmekesisuse kaitsmine ning taimestiku ja loomastiku säilitamine põllumajanduslikest piirkondadest väljaspool. See on lihtne alameede, mille puhul antakse abisaajatele rahalist toetust summas 21,40 eurot hektari kohta. 2008. aastal olid Andaluusias 579339 hektariga seotud 1540 lepingu puhul tehtud ELi kulutused 7,9 miljonit eurot. Juba see alameede moodustab üle 3% komisjoni poolt ELi tasandi põllumajanduse keskkonna kohta edastatud arvandmetest [17].

Üks teine Andaluusia alameede on mahepõllundus. Hektari kohta antavad toetussummad jäävad vahemikku 123,10 kuni 600 eurot sõltuvalt põllukultuurist. Andaluusias on kavas anda aastast toetust 4000 põllumajandustootjale ning arvestades, et keskmiseks põllumajandusettevõtte suuruseks on 15 hektarit, läheb toetus 60000 hektarile, mis moodustab 0,3% ELi toetatavast kogupindalast.

ELi tasandil liidetakse 579339 ja 60000 kokku, mis ei ole mõistlik. Tavaline leping ühe mesiniku puhul hõlmab 250 mesilastaru 500 hektaril. Mahepõllunduses sarnase arvu saamiseks vajatakse üle 33 põllumajandustootja, kes rakendavad väga rangeid nõudeid.

47. Audit leidis aset enam kui kolm aastat pärast programmi- perioodi algust. Komisjonil ja liikmesriikidel oli väga vähe teavet perioodi 2007–2009 põllumajandusliku keskkonnatoetuse keskkonnaalase kasu kohta. Üldiselt olid liikmesriigid kontrolli- kojaga nõus, et ühise seire- ja kontrolliraamistiku abil saadav teave oli antud küsimuses ebapiisav. Osa liikmesriike ja komisjon tegid ettepaneku, et see peaks olema kava hindamise üks osa. Keskkonnaalase kasuga seotud teavet vajatakse aga nii põllumajandusliku keskkonnatoetuse juhtimiseks kui ka hindajatele kindlate alusandmete andmiseks.

HEA SEIREPRAKTIKA NÄITEID LEITI VÄLJASPOOL ÜHIST SEIRE- JA HINDAMISRAAMISTIKKU

48. Parima tavaga seotud kolme külastuse käigus leidis kontrollikoda mitu näidet hea seirepraktika kohta. Igal nimetatud juhul oli tegemist kõrgemate nõudmistega alameetmetega, mille puhul oli keskkonnaalase kasu hindamine ja vastav aruandlus koostatud väljaspool ühist seire- ja hindamisraamistikku. Sellise praktika üldistamine ühise seire- ja hindamisraamistiku kontekstis oleks kulukas. Puudub aga hinnang selliste kulude ja saadava kasu kohta.

49. Prantsusmaal rakendatakse vee kaitsega seotud alameedet, mis on loodud konkreetsetele geograafilistele piirkondadele, mida nimetatakse vesikondadeks (vt sõnastik). Nimetatud piirkondades asuvaid põllumajandusettevõtteid hindab konsultant. Selle tulemusel määratakse kindlaks konkreetsed põllumajandustootjate poolt rakendatavad tegevused, mis on integreeritud seiresse. Iga projekt sisaldab seirekava, mida hindavad ametiasutused enne selle algust. Konkreetseid vees sisalduvaid saasteelemente (nt fosfor) jälgitakse keemilise analüüsi kaudu. Seirekavas määratakse kindlaks analüüside arv ja sagedus, asjassepuutuvad jõed ja vastutavad asutused. Need sätted võimaldavad alameetmete keskkonnamõju täpselt hinnata.

50. Rheinland-Pfalzi piirkonnas Saksamaal võeti 2007. aastal kasutusele kaks põllumajanduskeskkonna alameedet, mille eesmärk oli kõrge loodusväärtusega rohumaa säilitamine. Eeldatav tulemus on mitme taime ja liigi säilitamisele karjamaadel. Nimetatud alameetmete seiret tehakse standardiseeritud andmekogumise meetodiga (vt 3. selgitus).

3. SELGITUS

NÄIDE "TULEMUSTELE-SUUNATUD" ALAMEETME SEIRE KOHTA

Peamine nõue on nelja kuni kaheksa (sõltuvalt alameetmest) indikaatortaime dokumenteeritud olemasolu eelnevalt kindlaksmääratud liikide nimekirjas. Lisaks minimaalsetele korraldusnõuetele on põllumajandustootjatel võimalik vabalt valida tootmisviis, mis nende äranägemise järgi sobib kõige paremini nõutava tulemuse saavutamiseks. Põllumajandustootjad peavad taimede olemasolu fikseerima kindlaksmääratud meetodite kaudu. Indikaatortaimede arv on kõige pikema diagonaali kahemeetrisel laiusel asuvas vahes paiknevate taimede arv. Nimetatud vahe on jagatud kolmeks osaks ning igas osas paiknevad indikaatortaimed loetakse eraldi üle. Seda kogumismeetodit on kirjeldatud alltoodud fotol.

+++++ TIFF +++++

Allikas: © Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa – Vertragsnaturschutz Grünland – Kennarten", Mainz 2008, lk 8.

51. Kõrgemate nõudmistega alameetmete puhul (vt 1. selgitus) sisaldavad põllumajandustootjatega sõlmitavad lepingud Inglismaal "edukuse näitajaid". Nende ülesanne on tagada, et maa valdaja ja ametiasutuse nõustaja saaksid jälgida, kas keskkonna- alased tulemused on saavutatud või mitte. Need näitajad on kehtestatud igale põllumajandusettevõttele ja igale lepingus sisalduvale käitlusmeetodile eraldi. Näitajate abil saadakse ajaliselt piiratud, täpsed ja kvantifitseeritud elemendid, millega võrreldes on võimalik tulemuslikkust esitatud nõuete kohandamise kaudu parandada. Näited nimetatud näitajate kohta on fotol 1, millel on näidatud harimata "põllupeenrad" või "metslinnu seemneseguga" külvatud ribad, ning et "see peaks olema 5–50% ulatuses kaetud laialeheliste taimedega, sh vähemalt kolme liiki sihtgruppi kuuluvat põllukultuuri" ning et "maatükid peaksid tagama jätkusuutliku seemnevaru terveks talveks kuni 15. veebruarini". Ametiasutused hindavad igal aastal mitme lepingu edukuse näitajaid.

KAS PÕLLUMAJANDUSTOOTJAID TOETATAKSE NÕUETEKOHASELT SUUNISTE JA KORREKTSETE TOETUSSUMMADE ABIL?

52. Põllumajandustootjad peavad olema teadlikud keskkonna- alastest probleemidest ja saama aru, mida neilt oodatakse ning kuidas põllumajanduskeskkonna alameetmeid rakendada. Teadlikkust ja mõistmist on võimalik suurendada põllumajandustootjatele pakutava toe kaudu. Kontrollikoda uuris, kas ja kuidas pakuti koolitust, nõustamist ja teavet ning kas selle mõjusust hinnati ja suurendati hea tava levitamisega.

53. Põllumajanduskeskkonna alameetmed on põllumajandustootjatele vabatahtlikud, mis tähendab seda, et alameetmete piisavalt atraktiivseks muutmiseks tuleb tagada küllaldane rahaline toetus, vältides samas ülekompenseerimist. Kontrollikoda uuris, kas programmides sisalduvad toetussummad olid korrektselt arvutatud, asjakohaste tõendusmaterjalidega põhjendatud, vastavalt piirkondlikele või kohalikele tingimustele diferentseeritud ning keskkonnamõjust sõltuvad.

PÕLLUMAJANDUSTOOTJAID TOETATAKSE ASJAKOHASTE SUUNISTEGA ÜLDISELT HÄSTI, KUID HEA TAVA LEVITAMINE VAJAB TÄIUSTAMIST

54. Kõikides külastatud liikmesriikides leidis kontrollikoda, et olemasolevaid haldusraamistikke kasutati lihtsamatest meetmetest abi saavatele isikutele suuniste, nõu ja koolituse andmiseks. Üldist teavet anti koosolekute, brošüüride ja veebilehtede kaudu. Üksikasjalikumat teavet ja suuniseid oli võimalik saada ka kursuste või tehnilise abina, mida pakkusid kas ametiasutused või erakonsultandid. Kõik külastatud liikmesriigid on kasutanud või kavatsevad kasutada maaelu arengu meetmeid põllumajanduskeskkonna alameetmete rakendamiseks, enamikul juhtudest on nendeks koolitus- või teabemeetmed. Rootsis on peaaegu kõik põllumajanduslikku keskkonnatoetust saavad ettevõtted sellistes koolitusmeetmetes osalenud.

55. Lisaks anti enamikus liikmesriikidest kõrgemate nõudmistega meetmete alla kuuluvatele abisaajatele täpsemaid suuniseid. Suunisteks oli tavaliselt keskkonnakava, mille koostamise eest vastutas konsultant, kes pärast põllumajandusettevõtte külastamist määras kindlaks ettevõtte keskkonnaalased eripärad (elupaigad, tiigid, tundlik pinnas jne). Nimetatud kava sisaldab juhiseid kõige sobivama majandamisviisi leidmiseks. Näiteks Rootsis, Brandenburgis, Poolas ja Prantsusmaal on juhtumipõhiselt koostatavad looduskaitsekavad kohustuslikud alameetmete puhul, mis käsitlevad konkreetsete piirkondade bioloogilist mitmekesisust.

Põllumajandustootjatele edastati vähesel määral parimat tava ja tagasisidet

56. Parima tava levitamine on üks viis nii ametiasutustele kui ka abisaajatele suuniste andmiseks. Komisjon võttis kasutusele Euroopa maaelu arengu võrgustiku, mille eesmärk on koguda, levitada ja konsolideerida maaelu arengu head tava ELis. Põllu- majanduskeskkonna puhul oli see aga piiratud, kuna olemasolevate struktuuridega tuvastati vaid paar konkreetset parima tava näidet.

57. Liikmesriikide tasandil leiti auditis, et pärast lepingu sõlmimist andsid vastutavad haldusasutused harva abisaajale tagasisidet põllumajanduskeskkonna alameetmetega saavutatud tulemuste kohta. 203 auditeeritud lepingu puhul oli ühendust võetud vaid 2%-ga. Tagasiside andmine võib aidata suurendada põllumajandustootjate teadlikkust ja arusaamist rakendatud alameetmetega seonduvast keskkonnamõjust, eriti juhul, kui tootjad on oma majandamisviisi muutnud.

PUUDUSED PÕLLUMAJANDUSLIKU KESKKONNATOETUSE SUURUSE KEHTESTAMISEL

OLEMASOLEVATE MENETLUSTEGA EI SUUDETA TOETUSSUMMADE ARVUTAMISEL TEKKIVAID VIGU JA PUUDUSI ÄRA HOIDA

58. Liikmesriikide kavad peavad sisaldama arvutuste tegemise metoodikat ja agronoomilisi eeldusi. Neilt ei nõuta aga üksikasjalike arvandmete ja toetussummade kalkulatsioonide esitamist, mis ka tõepoolest kavades süstemaatiliselt ei kajastu. Samuti peab kavadest nähtuma, et ekspertarvamusi andsid kalkulatsioonide eest vastutavatest asutustest sõltumatud asutused, mida ei ole aga süstemaatiliselt tehtud. Heaks näiteks on Piemonte programm, milles esitatakse üksikasjalikult kõik ekspertarvamustega seonduv. Need hõlmasid ka kalkulatsioonide korrektsuse ja kohaldatavate õigusaktide nõuete täitmise kontrolli. Komisjon kontrollis programmi heakskiitmise menetluste raames toetussummasid. Nimetatud kontrollid piirdusid siiski vaid kalkulatsioonide "usaldusväärsuse" kontrollimisega.

59. Eespool mainitud menetlustega ei olnud võimalik toetussummade arvutamisel tekkivaid vigu ja puudusi ära hoida. Lihtsaid, kuni 8,5%-ni ulatuvaid arvutusvigu leiti Andaluusias, Piemontes ja Rootsis. Asjassepuutuvaid tegureid (nt väetiste väiksema kasutuse tulemusel saadud kokkuhoid) ei võetud alati nõuetekohaselt kalkulatsioonide puhul arvesse. Osa liikmesriikidest kasutas toetussummade põhielementide arvutamiseks vananenud arvnäitajaid – üks neist riikidest oli Poola, kus kasutati perioodi 2001–2003 saamata jäänud tuluga seotud arvandmeid, hoolimata sellest, et vahepeal on need arvud oluliselt suurenenud.

60. Samuti ei ole olemasolevate menetlustega võimalik ära hoida põllumajandusliku keskkonnatoetuse andmist põllumajandusliku tootmise viisidele, mida abisaajad juba kasutasid. Andaluusias antakse mesinikele põllumajanduskeskkonna alameetme raames hüvitist oma tegevuse registrisse kandmise eest, mis kattub suures osas juba olemasolevate registripidamise nõuetega. Ühe külastatud projekti puhul oli mesinik saanud 1770 eurot viimatinimetatud nõuete täitmise eest, mis tegelikkuses tähendas, et ta tegi oma registrisse mõne sissekande (vt foto 4).

Foto 4. Kontrollikoja poolt külastatud Hispaania mesiniku tegevust sisaldav register. Tarude liikumise registreerimine on "põllumajanduslik tootmine", mida hüvitatakse ELi põllumajanduskeskkonna alameetme raames.

+++++ TIFF +++++

61. Kõige suurem puudus leiti Prantsusmaa lihtsama alameetme puhul, mille eesmärk oli rohumaade pindala säilitamine bioloogilise mitmekesisuse kaitsmiseks. Sellele on kavandatud ligikaudu 770 miljonit eurot perioodil 2007–2013, millest 235 miljonit eurot ELi vahendeid kulutati juba perioodil 2007–2009. Toetussummade põhjendamiseks kasutatavad kalkulatsioonid tuginevad põhiliselt nirtaatväetiste vähendamisele. Kalkulatsioonideks kasutatavad parameetrid ei vasta neile, mida tegelikult alameetmete rakendamispiirkonnas kasutati (vt 4. selgitus). Komisjon seda Prantsusmaa arengukava heakskiitmisel ei kontrollinud.

4. SELGITUS

TOETUSSUMMADE ARVUTAMISEL PUUDUB SEOS TEGELIKU PÕLLUMAJANDUSLIKU TOOTMISEGA

Ligikaudu 90% rohumaa säilitamise alameetme toetussummast Prantsusmaal põhineb madalamal sissetulekul, mis saadakse rohumaadel väetiste kasutamise vähendamisel 180 kilogrammilt 125 kilo- grammi nitraadini hektari kohta.

Riiklike ametiasutuste kasutatud statistilisest allikast saadud prognoosid näitavad, et tegelikkuses kasutatavate väetiste kogus on keskmiselt 65 kg nitraati hektari kohta ning seega tublisti alla maksimaalselt lubatud 125 kg hektari kohta. Seda kinnitasid ka kontrollikoja poolt külastatud kolm põllumajandusettevõtjat, kellest kaks kasutasid keskmiselt 15 kg nitraati hektari kohta ja üks kasutas maksimaalselt 60 kg. See näitab, et põllumajandustootjatele antakse hüvitist tootmisviisi eest, mida nad juba rakendavad.

Prantsusmaa ametiasutused selgitavad, et maksimaalselt lubatav 125 kg on keskkonnasõbralikuks peetav võrdluspraktika, kuigi see ületab põllumajandustootjate poolt tegelikkuses kasutatavaid väetise koguseid.

Need selgitused ei ole kooskõlas liikmesriikidele esitatud komisjoni dokumendis [18] toodud seisukohaga, milles juhitakse tähelepanu "põllumajandustootjatele, kelle kohustused (või osa neist) on nende puhul tavapraktika või kui kalkulatsioonid põhinevad arvudel, mis ei kehti konkreetse piirkonna kohta. See oht on kõige suurem siis, kui toetust arvutatakse (nt üleriigilise) keskmisena, ilma erinevate piirkonnale omaste argonoomiliste- ja kulustruktuuride arvesse võtmiseta".

62. Toetussummade arvutamisel kasutatavate parameetrite väärtus muutub aja jooksul ning selle tulemusel võivad teatud alameetmed (nt külvikorra mitmekesistamisele suunatud alameetmed) potentsiaalsetele abisaajatele rahaliselt ebapiisavalt atraktiivseks muutuda. Selline olukord tekkis näiteks Prantsusmaal, kus üks alameede tuli huvi puudumisel uutele abisaajatele 2008. aastal sulgeda. Enamik liikmesriikidest hoidis toetussummad lepingu kehtivuse ajal stabiilsena, et põllumajandustootjatele teatud kindlust pakkuda ning kuna toetussummade kohandamine muutuva olukorraga võib osutuda kulukamaks kui kasu, mis põllumajandustootjad sellest muutusest saaksid. Kontrollikoja uuritud 203 lepingu puhul oli hindade muutmissüsteem kasutusel 10%-l juhtudest.

TOETUSSUMMAD EI OLE PIIRKONDLIKKE VÕI KOHALIKKE TINGIMUSI ARVESTADES PIISAVALT ERINEVAD

63. Põllumajanduskeskkonna alameetmeid on võimalik rakendada piirkondades, millel on erinevad omadused (pinnase kvaliteet, sademed, geograafia: tasandikud, mäed jne), mis mõjutavad põllumajandusettevõtete kulusid ja sissetulekuid. Määruse (EÜ) nr 1974/2006 artiklis 53 sätestatakse, et liikmesriigid tagavad, et põllumajanduskeskkonna alameetmete rahaline toetus on erinev, et võtta vajaduse korral arvesse piirkondlikke või kohalikke tingimusi ja tegelikku maakasutust.

64. Ebapiisava puhul kasutatakse arvutusteks keskmisi kulusid ja sissetulekuid, millest tulenevalt antakse osale põllumajandusettevõtetest liiga suuri hüvitisi, mille tulemusel kasutatakse avalikke vahendeid ebaefektiivselt, ning osale põllumajandusettevõtetest antakse liiga väikseid hüvitisi, mille tulemusel on oht, et osalejate vähesusest tingituna on meetme mõju liiga väike. 2006. aasta andmed näitavad, et Andaluusia oliivitootmise saagikus kõikus 0,48 tonnist hektari kohta mitteniisutatavates piirkondades 5,46 tonnini hektari kohta niisutatavates piirkondades. Hoolimata nimetatud erinevustest kasutati toetussummade arvutamiseks keskmiselt 3,5 tonni hektari kohta, ilma niisutatavate ja mitteniisutatavate piirkondade eristamiseta.

65. Kontrollikoda leidis juhtumeid, kus põllumajandustootjad võiksid eristamisest kasu saada, kuid see tähendaks võimalikke lisakulutusi haldamisele nelja liikmesriigi riiklikes arengu- kavades (Prantsusmaa, Poola, Ungari ja Rootsi).

66. Prantsusmaa ametiasutused otsustasid 4. selgituses kirjeldatud lihtsamate nõudmistega alameetme puhul kasutada riiklikke keskmisi näitajaid, hoolimata vajadusest erinevate toetussummade järele vastavalt tasandikele, mägedele ja vähemsoodsatele piirkondadele. Kui Prantsusmaa toetussummad oleks olnud diferentseeritud, oleksid tasandike ja vähemsoodsate piirkondade summad olnud vastavalt 33% ja 20% väiksemad, moodustades 2009. aastal ligikaudu kaheksa miljonit eurot ELi vahendeid. Poolas kasutati sama suurt saamata jäänud tulu summat enam kui kümne erineva alameetme puhul, hoolimata vajadusest eristada nt põllukultuure ja rohumaad. Toetussummasid ei diferentseeritud ka erinevate piirkondade lõikes, hoolimata nende vägagi erinevatest omadustest.

LIHTSAMATE MEETMETEGA SEOTUD OSALUSMÄÄR

67. Lihtsamate nõudmistega alameetmete puhul peab konkreetses piirkonnas mõju saavutamiseks osalus piisavalt suur olema. Enamik liikmesriikidest ei hinda aga minimaalset osalus- taset, mida vajatakse selleks, et alameetmed tagaksid oodatava keskkonnamõju ning et toetussummad oleksid selle osalejate miinimumtaseme saavutamiseks piisavad.

68. Poola kolm lihtsamate nõudmistega alameedet, mis moodustasid 75% 2008. aasta kulutustest, rakendati vähem kui ühele protsendile kontrollikoja poolt külastatud piirkondades kasutatavatest põllumajanduslikest aladest. Puuduvad andmed, näitamaks, et see hõlmatus on piisavalt suur keskkonnamõju saavutamiseks. Hoolimata vähesest hõlmatusest hoiti nende alameetmetega seotud toetussummasid oluliselt väiksemana (16–44%) võrreldes täiendavate kulude ja saamata jäänud tulu põhjal arvutatud summadega.

69. Teistel juhtudel suurendati toetussummasid, hoolimata sellest, et kavandatud osalusmäärad olid juba saavutatud. Selle tulemusel tekkis nt Rootsis olukord, kus ühe alameetme toetussummat suurendati kolm korda, hoolimata sellest, et kavandatud osalejate arv oli juba saavutatud.

KAS PÕLLUMAJANDUSE KESKKONNAPOLIITIKA JUHTIMISES VÕETAKSE ARVESSE KONKREETSED KESKKONNAALASED VAJADUSED?

70. Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 39 lõikes 1 sätestatakse, et liikmesriigid teevad oma territooriumil kättesaadavaks põllumajanduse keskkonnatoetuse vastavalt oma erivajadustele. Kõik auditeeritud maaelu arengukavad näitasid, et keskkonnale avalduv surve on teatud mõnes piirkonnas suurem kui teistes.

71. Kontrollikoda uuris, mil määral võetakse põllumajandusliku keskkonnatoetuse puhul arvesse keskkonnaalaseid vajadusi, kas kasutati olemasolevaid juhtimisvahendeid (nt geograafiline suunamine ja valik) ning kas juhtimine oli innovatiivne ja tõenditel põhinev. Lõpuks uuris kontrollikoda, kas vahendite haldamine oli suunatud keskkonnamõju saavutamisele.

SUUNAMISE JA VALIKUMENETLUSTE PIIRATUD KASUTUS

HINNANGUD GEOGRAAFILISE SUUNAMISE ÕIGE TASEME KOHTA PUUDUVAD

72. Piirkondlikele vajadustele ja prioriteetidele vastava vahendite kasutuse tagamine on keskse tähtsusega põllumajanduskeskkonna alameetmete keskkonnamõju suurendamisel. Seda on võimalik saavutada vahendite suunamisega konkreetsetesse geograafilistesse piirkondadesse, põllumajandusettevõtetesse või põllumajanduslikku tootmisse asjakohaste abikõlblikkuskriteeriumide kehtestamisega.

73. Põllumajandusliku keskkonnatoetuse suunamine on olnud püsivaks probleemiks viimase kümne aasta jooksul. Kontrollikoda kritiseeris oma 2000. aastal avaldatud eriaruandes "ÜPP ökoloogiliselt säästvamaks muutmine" seda, et põllumajanduse keskkonnakavad ei olnud keskkonnaalastele prioriteetidele suunatud (täiendava teabe saamiseks vt I lisa). Alates sellest on mitmes hindamises ja uurimuses [19] tuvastatud vajadus põllumajanduskeskkonna kulutuste paremaks suunamiseks määratletud vajadustele. Euroopa maaelu arengu võrgustiku hiljutises aruandes [20] oli suunamine määratletud ühena tulemuste eduka saavutamise üheksast põhikriteeriumist. Komisjoni hiljutine teatis "ÜPP eesmärgid 2020. aastaks" sisaldab soovitusi maaelu arengu poliitika meetmete suunamise parandamiseks.

74. Asjakohane lähenemisviis võimaldab kulusid suunata keskkonna- probleemidega piirkondadesse. Selleks võib näiteks kehtes- tada abikõlblikkuskriteeriumid, mille kohaselt tuleb kulutused teha täpselt määratletud piirkondades, kus vajatakse põllu- majandusliku tootmisega seotud muudatusi või kus olemasolevat keskkonnasõbralikku põllumajanduslikku tootmist ei oleks võimalik ilma põllumajandusliku keskkonnatoetuseta säilitada. See on näidatud joonistel 3–5, millel on kujutatud vahendite jagunemine geograafilise suunamisega ja ilma. Kohalikke vajadusi on paremini käsitletud joonisel 5. Sama rahasummat on kasutatud mõjusamalt joonisel 5 võrreldes joonise- ga 4, kus vahendeid on kasutatud ka keskkonnaprobleemideta piirkondades.

75. Liikmesriigid võivad põllumajanduskeskkonna alameetmeid rakendada suurel alal ja/või suunata neid kohalikele eri- päradele, vastavalt kindlaksmääratud keskkonnaalastele vajadustele. Üldiselt leiti auditis, et enamik kulutustest oli tehtud "horisontaalsetele" alameetmetele, mida rakendati terves maaelu arengukavaga hõlmatavas piirkonnas (vt tabel 1). Osa neist kuludest on ette nähtud olemasoleva keskkonnasõbraliku põllumajandusliku tootmise säilitamiseks [21]. See on kooskõlas kehtiva õigusraamistiku ühe eesmärgiga (vt punkt 3). Praegu ei ole nõuet kulutuste suunamiseks konkreetsetesse piirkondadesse. Geograafiline suunamine võib aga samuti olla mõjus vahend selleks, et seada eelisjärjekorda näiteks piirkonnad, mille puhul liikmesriigid on tõestanud, et ilma põllumajandusliku keskkonnatoetuseta toimuks üleminek vähem keskkonnasõbralikule maakasutusele.

TABEL 1

KOGU ARENGUKAVA GEOGRAAFILISES ULATUSES RAKENDATUD PÕLLUMAJANDUSKESKKONNA KULUTUSED

Allikas: Euroopa Kontrollikoja hinnang alameetmetele tehtud kulutuste kohta ilma geograafilise piiranguta perioodil 2009/2010.

Maaelu arengukava Liikmesriik / Piirkond | % kogu arengukava geograafilises ulatuses tehtud kulutustest |

AT – Austria | 90% |

DE – Brandenburg ja Berliin | 90% |

ES – Andaluusia | 50% |

FR – Prantsusmaa | 90% |

HU – Ungari | 80% [9999] |

IT – Piemonte | 85% |

PL – Poola | 100% [8888] |

SE – Rootsi | 60% |

JOONIS 3

PIIRKONNA ERIOMADUSED

+++++ TIFF +++++

JOONIS 4

VAHENDITE JAGUNEMINE ILMA GEOGRAAFILISE SUUNAMISETA

+++++ TIFF +++++

JOONIS 5

VAHENDITE JAGUNEMINE GEOGRAAFILISE SUUNAMISEGA

+++++ TIFF +++++

Allikas: Koostatud Dr Pierre Dupraz’i (INRA-uurimiskeskus Prantsusmaal) töö ja eriti uuringu "Specific targeted research project noSSPE-CT-2003-502070 Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes" põhjal.

76. Kontrollikoda leidis ka mõne alameetme, mis oli kohalikele vajadustele suunatud. Kaks positiivset näidet selle kohta on esitatud 5. selgituses.

77. Sarnaselt järgmistes punktides toodud juhtimistavadele kaasnevad suunamisega täiendavad halduskulud. Oleks mõistlik ja soovitatav, et komisjon võtaks rahastamiskavade esitamisel arvesse tasuvusanalüüsi, ning liikmesriigid teeksid sama kavade rakendamise üle otsustamisel.

78. Kontrollikoja audit viitas siiski sellele, et auditeeritud liikmesriigid ei olnud tasuvusanalüüsi põhjal kaalunud keskkonna- toetuse suunamise soovitavat määra.

5. SELGITUS

POSITIIVSED NÄITED GEOGRAAFILISE SUUNAMISE KOHTA

Prantsusmaa suunab põllumajanduskeskkonna alameetmeid Natura 2000 aladele või erilistest probleemidest (peamiselt vee saastatus, kuid ka pinnase erosioon) mõjutatud aladele. Keskkonnaprobleemidega piirkonnad on täpselt piiritletud ning ainult need alad on kõnealuste alameetmete raames abikõlblikud. Iga projekt sisaldab maakasutusega seotud tegevusi, mis valitakse erinevate alternatiivide hulgast põllumajanduslike maatükkide tasandil. Intensiivsetes piirkondades vee saastatusele suunatud alameetmete puhul on osalus ikka veel madal, kuna selleks vajatakse muudatusi põllu- majanduslikus tootmises, eriti taimekaitsevahendite kasutuse osas.

Ungari kasutab geograafilist suunamist 22-st arengukavas sisalduvast alameetmest 12 puhul. Sel eesmärgil koostatakse erilised alameetmed ja eraldatakse 25% põllumajanduskeskkonna eelarvest viit liiki piirkondadele:

kõrge loodusväärtusega alad;

kallakute erosioonist mõjutatud piirkonnad;

tuuleerosioonist ohustatud liivane ja lösspinnas;

ohualtimate veevarutsoonide ja üleujutatud piirkondade kaitsealad;

märgalad.

79. Poola arengukavas märgitakse näiteks, et keskkonnaolukorraga seotud probleemid, nagu veekvaliteeti mõjutav kõrge loomkoormus, erinevate pinnaseliikide tundlikkus jne, on mõnes piirkonnas suuremad kui teistes. Perioodil 2004–2006 rakendatud tsoonipõhise lähenemisviisi asemel on Poola siiani kasutanud põllumajanduskeskkonna alameetmeid üleriigiliselt. Eelmisest lähenemisviisist loobumine ei põhinenud tasuvusanalüüsil. Austrias on 28 alameetmest vaid neli (mis moodustavad ligikaudu 10% kulutustest) konkreetsetele piirkondadele suunatud.

KUNA EELARVE OLI KÜLLALDANE, SIIS MINGEID SPETSIIFILISI VALIKUKRITEERIUME EI KASUTATUD

80. Valikumenetlustega on võimalik tagada, et valituks osutunud projektidega saadakse parim hinna ja kvaliteedi suhe. Määruses (EÜ) nr 1698/2005 täpsustatakse, et kulutused peavad olema kooskõlas pädeva asutuse poolt kindlaksmääratud valikukriteeriumidega ning et vajaduse korral võib abisaajad valida riigihangete abil, kohaldades majandusliku ja keskkonnatõhususe kriteeriume [22]. Komisjon tuletas 2008. aastal liikmesriikidele kirjalikult meelde kohaldatavaid õigussätteid ning rõhutas asjaolu, et valikukriteeriumide eesmärk oli "võimaldada eelarvevahendeid kulutada tehingutele ja projektidele, mis aitavad kõige rohkem kaasa meetme eesmärkide saavutamisele". Komisjon kontrollib süstemaatiliselt, et liikmesriigid põllumajanduskeskkonna valdkonna valikukriteeriumid ka tegelikkuses kehtestaksid.

81. Kontrollikoda leidis, et mõnel juhul kasutati valikukriteeriume lepingute sõlmimata jätmiseks, kuna nad ei pakkunud piisavalt keskkonnaalast väärtust. Näiteks kasutab Prantsusmaa "territoriaalsete" alameetmete raames rakendatavate projektide valiku- menetlust, mille puhul seab erikomisjon projektid vastavalt keskkonnaalastele kriteeriumidele (nagu nt projektide asjakohasus ja sobivus kohalikku keskkonda) paremusjärjestusse. Valikumenetlusi kasutati siiski vaid väga vähestel juhtudel. Tegelikkuses rakendatakse üle 90% põllumajanduskeskkonna eelarvest üksnes abikõlblikkuskriteeriumide alusel. Kontrollikoja uuritud 203 lepingust ei valitud mitte ühtegi riigihanke põhjal.

82. Kõik teatud kavaga liitumist taotlevad põllumajandustootjad peavad täitma samu abikõlblikkuskriteeriume ja nõudeid, mis on esitatud (komisjoni ja liikmesriikide poolt) sama keskkonna- alase kasu saavutamiseks. Eeldades, et eelarved on piisavad, kasutatakse vahendeid ilma taotluste keskkonnaalast väärtust hindamata. Enamikul juhtudest on eelarve piisav, kuna vahendite vähesus tekib vaid juhul, kui kõikide 2. telje meetmete eelarve on otsas. Üksnes selles staadiumis muutuvad valiku- kriteeriumid kohustuslikuks. Seega, kuigi viis liikmesriiki olid valikukriteeriumid kehtestanud [23], ei olnud neid siiski rakendatud, kuna eelarvevarud olid sel hetkel piisavad.

83. Valikukriteeriume on võimalik rakendada ka eesmärkidele, nagu nt abisaajate arv. Kaheksast auditeeritud liikmesriigist kuues leidis kontrollikoda alameetmeid, mille vastav taotluste arv ületas kavandatud eesmärgid, kuid millest hoolimata kõik taotlused siiski rahastati. Liikmesriigid jätkasid taotluste vastuvõtmist, kuna nende kavandatud abisaajate arv ei olnud seatud tasemele, mis võimaldaks keskkonnaprobleeme piisavalt käsitleda. Taotluste vastuvõtmise lõpetamine oleks tõhusam juhul, kui on saavutatud abisaajate arv, mis tagab keskkonnaprobleemide piisava käsitlemise, võimaldades seeläbi allesjäänud rahalised vahendid suunata põllumajanduskeskkonna muude alameetmetega seotud eesmärkide täitmisele.

RAHALISTE VAHENDITE KASUTAMINE EI TAGA OPTIMAALSET KULUEFEKTIIVSUST

HALDAMINE EI OLE KÜLLALDASELT UUENDUSLIK EGA TÕENDITEL PÕHINEV

84. Kuludele vastava tulu optimeerimiseks on mitu elementi, mida võiks kasutada põllumajanduskeskkonna alameetmete juhtimisel. Lisaks eespoolmainitud elementidele käsitletakse selles osas ELi kaasrahastamise diferentseerimist, kollektiivlepinguid ja usaldusväärset tõendusmaterjali.

85. Maaelu arengu ELi kaasrahastamise määr on määratletud "telgede" tasandil (kokkukuuluvad meetmerühmad) ning see sõltub peamiselt sellest, kas kulutusi rakendatakse lähenemiseesmärgi raames abikõlblikes või muudes piirkondades [24]. ELi kaasrahastamise määr põllumajanduskeskkonna puhul on seega sama, mis paljude teiste maaelu arengu meetmete puhul, kuid sellele kehtib üks erand. Alates 2009. aastast võib ELi kaasrahastamise määra (teatud piirangutega) suurendada 10% lähenemiseesmärgiga hõlmatud ja 20% teiste piirkondade puhul seoses kliimamuutuse, veevarude haldamise ja bioloogilise mitmekesisusega seotud tegevusega. Peale selle eristamise ei sõltu ELi toetus keskkonnaalastest või muudest põllumajanduskeskkonnaga seotud teguritest, nagu nt täpsem suunamine või parem keskendumine ELi prioriteetidele.

86. Põllumajanduse keskkonnapoliitika raames pakutakse alameetmeid põllumajandustootjatele, kes (igaüks eraldi) võtavad vastu otsuse lepingu allkirjastamiseks. Teatud juhtudel võib konkreetses geograafilises piirkonnas osutuda vajalikuks lepingu allkirjastavate põllumajandustootjate miinimumarvu kehtestamine. Sellistel juhtudel on eesmärgiks säilitatada/parandada kohalikku tüüpilist maastikku, vähendada vee saastatust jõe valgalas või kaitsta teatud liike või elustikke. Vaid mõnele üksikule lepingule tehtud kulutused ei pruugi sellistel juhtudel olla mõjusad (vt ka punkt 67). Üks viis tagamaks, et piisavalt palju põllumajandustootjaid toodab vajalikku keskkonnaalast kasu, on seda teha kollektiivse lähenemisega.

87. Auditis leiti siiski, et sellist lähenemisviisi kasutatakse harva. 203-st auditeeritud põllumajanduse keskkonnalepingust vaid üks oli seotud kollektiivlepinguga. Maaelu arengu poliitika Leader-lähenemist võib samuti kasutada kollektiivse lähenemisviisi rakendamiseks. Kontrollikoja hiljutises auditis [25] leiti siiski, et üldiselt liikmesriigid piirasid Leader-meetme ulatust, jättes osal juhtudest põllumajanduskeskkonna sellest isegi välja.

88. Selgitamaks, kas põllumajanduskeskkonna alameetmed on mõjusad, vajatakse selget ja tõestatud põhjuslikku seost põllu- majandusliku tootmise ja keskkonnaalaste tulemuste vahel. Seda on võimalik teostada, kasutades katsemaatükke, juhtumi- uuringuid, kvantifitseeritud mõju mudelit, uurimusi jne. Sellised "kindlad" tõendid on eriti asjakohased kõrgemate nõudmistega alameetmete puhul, kuna nende mõju sõltub alameetmete konkreetsetest nõuetest ja nende rakenduspiirkonna eripärast.

Oodatud keskkonnaalane kasu ei ole 24% lepingute puhul tõestatud

89. Auditis leiti siiski, et konkreetset kvantifitseeritud tõendus- materjali kasutati vaid vähestel juhtudel põllumajanduskeskkonna alameetmete kavandamiseks ja haldamiseks. Kontrollikoja uuritud 203 lepingu puhul korraldati abisaajatele küsitlusi, kasutati mudeleid/simulatsioone või juhtumiuuringuid vaid vastavalt 11%-l, 14%-l ja 30%-l juhtudest. 24%-l kontrollitud lepingutest märkisid liikmesriigid, et põllumajandusliku tootmise ja oodatava keskkonnaalase kasu vaheline põhjuslik seos ei olnud tõestatud. Need andmed ühtivad hiljuti tehtud uuringuga [26], milles leiti, et "üle poole uuritud [põllumajandus- keskkonna alameetmetest] põhines "loogilise mõtlemise" mõjumudelitel ning seega olid nende aluseks dokumentaalse tõendusmaterjali asemel pigem üldised arusaamad sellest, kuidas põllumajanduslik tootmine on seotud keskkonnaalaste muutustega."

90. Mõne alameetme puhul leidis kontrollikoda tõendeid sellest, et kasutatud tootmisviisid olid olnud keskkonnaalase kasu saavutamisel mõjusad. Seda täheldati eriti mahepõllunduse puhul, kus mõjud on hästi dokumenteeritud [27]. Sama kehtib ka tulemuspõhiste alameetmete puhul (vt punkt 27), kus eeldatav keskkonnaalane kasu on otseselt seotud rakendatava põllu- majandusliku tootmisviisiga.

SUUTMATUS TOETUSI KONKREETSETELE KESKKONNAPROBLEEMIDELE SUUNATA

91. Selgelt määratletud keskkonnaprobleemidest lähtuvalt on mõistlik põllumajanduse keskkonnapoliitika rakendamiseks kehtestada nõutavad mõjuga seotud eesmärgid ja osalejate arvud ning selle alusel määrata kindlaks vajalikud rahalised vahendid. Keskkonnaprobleemide määratlemine tähendab, et on olemas keskkonnaalane oht, mis põhjendab põllumajandusliku tootmise säilitamist või muutmist. Selle loogika rakendamata jätmise tulemusel ei pöörata keskkonnamõjule piisavalt tähelepanu. Seega leiti auditis, et 39%-l 203-st uuritud lepingust ei olnud lepingute rakendamise piirkonnas konkreetseid keskkonnale avalduvaid survetegureid või liikmesriigid ei suutnud neid probleeme tuvastada, nagu näidatud tabelis 2.

92. Põllumajanduskeskkonna eelarved põhinevad varasematel kasutusmääradel ning kehtestatud eesmärgid ei sõltu mitte saavutatavast keskkonnamõjust vaid varasematest kulutustest. Liikmesriigid kasutavad osalejate arve alameetmete igapäevases juhtimises, kuid ei suuda analüüsida, kas osalus on oodatava keskkonnamõju saavutamiseks piisav. Põllumajandustootjatele on osalemine valikuline, mis tähendab, et toetussummade suhtes leebemate nõuetega alameetmeid on rangemate nõuetega alameetmetega võrreldes lihtsam rakendada. Selle näideteks olid Piemonte ja Prantsusmaa, kus ühe lihtsa alameetme jaoks kasutati vastavalt ligikaudu 75 % ja 85 % kulutustest, ilma seda oma maaelu arengukavas küllaldaselt analüüsimata või põhjendamata.

TABEL 2

203 LEPINGUST KOOSNEVA VALIMI PÕLLUMAJANDUSETTEVÕTETE ÜMBER 10 KM RAADIUSES ESINEV(AD) PEAMINE (PEAMISED) KESKKONNAPROBLEEM(ID)

Keskkonnaprobleem | % lepingutest [7777] |

Lepinguga seotud põllumajandusettevõttest 10 km raadiuses ei esine konkreetseid keskkonnaprobleeme või neid ei ole võimalik tuvastada | 39% |

Põllumajandustootmisest põhjustatud veereostus | 27% |

Marginaliseerumine ja maa kasutamata jätmine | 22% |

Oht taimede erakordsele bioloogilisele mitmekesisusele (erilise keskkonnaalase tähtsusega piirkondades – kõrge loodusväärtusega alad) | 21% |

Mulla degradatsioon (mida põhjustavad tuuleerosioon, orgaanilise ainese kadu, ülekasutamine, pinnase tihenemine jne) | 18% |

Oht tavapärase bioloogilise mitmekesisusega piirkondade loomapopulatsioonidele | 18% |

Oht loomade erakordsele bioloogilisele mitmekesisusele (erilise keskkonnaalase tähtsusega piirkondades - kõrge loodusväärtusega alad) | 18% |

Oht tavapärase bioloogilise mitmekesisusega piirkondade taimestikele | 18% |

Maastiku degradatsioon | 10% |

Muu | 11% |

93. Kõikides auditeeritud liikmesriikides oli põllumajanduskeskkonna eelarve kõigi 3. telje meetmete ühise seitsmeaastase eelarve üks osa. See parandab olemasolevate rahaliste vahendite juhtimise paindlikkust, ent loob olukorra, kus puudub analüüs sellest, kui suur summa oleks piisav keskkonnaalaste vajaduste käsitlemiseks.

94. Kontrollikoda analüüsis, kas liikmesriigid suutsid tõestada, et rahaliste vahendite kulutamine põllumajanduslikule keskkonnatoetusele oli kooskõlas kindlaks määratud peamiste keskkonnale avalduvate surveteguritega. Selline olukord leiti kaheksast auditeeritud liikmesriigist kahes (Austria ja Rootsi). Teiste liikmesriikide puhul see aga nii ei olnud, kuna asja- kohane teave ei olnud kättesaadav või seda ei olnud esitatud (Poola, Ungari ja Piemonte) või kuna kulutused ei olnud kooskõlas peamiste keskkonnale avalduvate surveteguritega (Anda- luusia, Berliin, Brandenburg ja Prantsusmaa). Viimatimaintud juhtumit kirjeldatakse 6. selgituses.

6. SELGITUS

VAHENDITE ERALDAMINE PÕLLUMAJANDUSLIKELE KESKKONNATOETUSTELE EI OLE KOOSKÕLAS KESKKONNAPROBLEEMIDEGA

Määruses (EÜ) nr 1974/2006 sätestatakse, et kõik maaelu arengukavad peavad sisaldama erinevate põllumajandusliku keskkonnatoetuse liikide põhjendust seoses kavas määratletud keskkonnavajaduste ja -prioriteetidega. Prantsusmaa arengukavas on loetletud kolm peamist keskkonnaprobleemi: bioloogiline mitmekesisus, vesi (kvaliteet ja kvantiteet) ning kliimamuutus. Põllumajanduskeskkonna meetmete raames bioloogilisele mitmekesisusele kavandatud eelarve on ligikaudu miljard eurot, mis on peaaegu kolm korda suurem kui veekvaliteedile suunatav eelarve. Kuigi Prantsusmaa ametiasutused on arvamusel, et ulatuslike rohumaade säilitamisele suunatud programmi kõige olulisem alameede hoiab muu hulgas süsihappegaasi sidumise kaudu ära ka kliimamuutus, puuduvad kulutused, mis oleksid seotud spetsiaalselt kliimamuutusevastase võitlusega. Arengukava ei põhjenda vahendite eraldamist tuvastatud põhiprobleemidele.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

95. Põllumajanduskeskkond on keeruline poliitikavahend: selle eesmärk on käsitleda mitu keskkonnaprobleemi (bioloogiline mitmekesisus, pinnas, vesi, õhk, maastik) 27 liikmesriigis. Veidi enam kui 20 aasta jooksul alates poliitika kasutuselevõtust on toimunud oluline edenemine. Paljud põllumajandustootjad rakendavad praegu palju jätkusuutlikumat tootmist, kui nad oleksid muidu ilma toetuseta teinud, ning kontrollikoja auditiga leiti mitmes valdkonnas arvukalt parima tava näiteid.

96. Vaatamata sellele leidis kontrollikoda, et poliitika ei olnud kavandatud ning selle üle ei tehtud järelevalvet viisil, mis oleks taganud olulise keskkonnaalase kasu. Üldiselt olid eesmärgid nende saavutamise hindamiseks liiga ebamäärased. Mitmel juhul ei olnud põllumajanduslik keskkonnatoetus selgelt põhjendatud maaelu arengukavades määratletud keskkonnale avalduva survega. Ühine seire- ja hindamisraamistik on küll samm edasi, kuid selle abil saadakse vaid vähest teavet keskkonnaalase kasu kohta.

1. SOOVITUS

Komisjon ja liikmesriigid peaksid iga põllumajanduskeskkonna alameetme puhul tagama, et:

- seatakse selged eesmärgid, mis sobivad maaelu arengukavades ,kehtestatud keskkonnaalaste eesmärkide hierarhiasse;

- maaelu arengukavades on neis sisalduvad alameetmed ning keskkonnale avalduva surve ja põllumajandusliku keskkonnatoetuse vaheline seos selgelt põhjendatud. Arengukavad peaksid eelkõige täpsustama, kas põllu- majanduslik keskkonnatoetus on sobivam kui alternatiivsed poliitikad.

Liikmesriigid peaksid seoses keskkonnaalase kasuga koguma asjakohaseid andmeid, koostama nende põhjal aruandeid ja kasutama neid järelevalveks.

97. Põllumajandustootjatel on keskne roll põllumajanduskeskkonna kavades ning ilma piisava teadlikkuse ja rahalise motiveeringuta ei suudeta poliitikat asjakohaselt rakendada. Auditis leiti, et põllumajandustootjaid toetati suuniste kaudu üldiselt hästi, kuigi parima tava levitamist ja tulemustega seotud tagasi- sidet oleks võimalik parandada. Kontrollikoda leidis probleeme toetussummade kindlaksmääramisel. Pealegi ei ole tasustamine mitte alati õige, kuna toetussummad ei ole kohalikele tingimustele vastavalt piisavalt diferentseeritud ning osalejate arvu ei ole arvesse võetud.

2. SELGITUS

Komisjon peaks enne arengukavade heakskiitmist tagama, et:

- kalkulatsioonid sisaldaksid kõiki vajalikke elemente;

- põhieeldused ja kasutatavad parameetrid oleksid asja- kohased;

- võrdlustasemed vastaksid alati tavapärastele põllu- majanduslikele tootmisviisidele piirkondades, kus põllumajanduskeskkonna alameetmeid rakendatakse;

- alameetmete toetussummad, mille eesmärk on olemasoleva põllumajandusliku tootmise säilitamine, põhi- neksid tegelikel kuludel;

- toetussummad oleksid põhjendatud juhtudel diferentseeritud.

98. Liikmesriigid peavad andma toetust vastavalt konkreetsetele vajadustele. Nad ei olnud oma vajadustes kaalunud suunamise soovitavat määra, mis põhineks tasuvusanalüüsil. Parimat kuludele vastavat keskkonnaalast tulu pakkuvate projektide valikumenetlusi kasutati vaid üksikutel juhtudel, kuna eel- arvevarud olid piisavad. Muid menetlusi, nagu nt ELi erinevad kaasrahastamismäärad, tõenditel põhinevad alameetmed ja kvantifitseeritud eesmärkide kehtestamine seoses nõutaval keskkonnaalasel mõjul põhineva osalejate arvuga, kasutati vaid vähestel juhtudel.

3. SOOVITUS

Auditis leiti, et enamik põllumajanduskeskkonna kulutustest tehakse terve arengukava ulatuses rakendatud vähestele alameetmetele. Järgmise programmiperioodi puhul peaks komisjon kaaluma, kas:

- kulutused peaksid olema täpsemini konkreetsetele keskkonnaalastele vajadustele suunatud;

- komisjon ja liikmesriigid peaksid põllumajanduslikku keskkonnatoetust aktiivsemalt juhtima, rakendades näiteks järgmist:

nõudma, et liikmesriigid esitaksid paremad põhjendused keskkonnasõbraliku põllumajandusliku tootmise säilitamisega seotud juhtudel;

hindama põllumajanduskeskkonna kulutuste parema geograafilise suunamisega tekkivat potentsiaalset kasu, võrreldes suunamisest tingitud suurenenud halduskuludega;

püstitama nõutaval keskkonnamõjul põhineva osalejate arvu kvantifitseeritud eesmärgid ning seejärel määrama kindlaks vajalike rahaliste vahendite mahu;

täiendavalt uurima põllumajandusettevõtete keskkonnakavade, tulemuspõhiste meetmete, riigihangete ja kollektiivlepingute kasulikkust;

- diferentseerima põllumajanduskeskkonna alameetmetele suunatud ELi kaasrahastamise määra nii, et alameetmetele, millel on suurem potentsiaal püsiva positiivse keskkonnamõju saavutamiseks, antaks rohkem ELi vahendeid.

99. Lihtsamate nõudmistega meetmetele kulutatud märkimisväärselt suured summad ja kõrgemate nõudmistega meetmetele kulutatud väikesed summad olid maaelu arengukavades seoses nende keskkonnamõjuga ebapiisavalt põhjendatud. Selline eristamine on komisjoni ettepaneku (ÜPP pärast 2013. aastat) kontekstis tekitanud arutelu selle üle, et lihtsad, üldised meetmed võiksid olla otsetoetuste osaks [28].

4. SOOVITUS

Järgmise programmiperioodi puhul peaks komisjon kaaluma põllumajandusliku keskkonnatoetuse jagamist lihtsustatud, suhteliselt madala toetusmääraga üldisteks põllumajanduskeskkonna meetmeteks ning suurema toetusmääraga ELi tasandi prioriteetsetele valdkondadele suunatud kõrgema tasandi meetmeteks. Mahepõllunduse toetused moodustaksid kolmanda meetme.

100. Vaatamata praeguseks tehtud edusammudele tuleks veel oluliselt palju ära teha ELi põllumajanduskeskkonna poliitika tõhustamiseks. ELi maaelu arengu poliitika usaldusväärsust tuleks parandada ning saavutatud mõju kohta tuleks rohkem teavet hankida. Kuigi auditiga leiti näiteid heast tavast, on kontrollikoja leitud puudused takistanud põllumajanduskeskkonna põhieesmärkide – ELi tasandi prioriteetsetesse valdkondadesse (bioloogiline mitmekesisus, vesi, kliimamuutus) panustamise ning keskkonna ja paikkonna säilitamise – optimaalset saavutamist.

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Olavi ALA-NISSILÄ, võttis käesoleva aruande vastu 24. mai 2011. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

president

[1] Nõukogu 20. septembri 2005. aasta määruse (EÜ) nr 1698/2005 Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta, põhjendus 35 (ELT L 277, 21.10.2005, lk 1).

[2] 2,5 ja 7,7 miljardit eurot kajastavad tavalist kulutuste struktuuri. Põllumajanduskeskkonnale tehtud esialgset eraldist (20,2 miljardit eurot) suurendati 2 miljardi võrra pärast ÜPP läbivaatamist ("tervisekontrolli" ja majanduse elavdamise kava raames). Lisaks olid 2007. ja 2008. aasta kulutused suhteliselt madalad, kuna arengukavade heakskiitmine oli veel pooleli.

[3] Komisjoni koostatud alates 2006. aastast maaelu arengu poliitikaga seotud maaelu arengukavade mõju hindamise (põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat, EPECi esitatud lõplik aruanne, november 2004) leheküljel 85 mainitakse, et see "kitsa ja sügava" või "laia ja madala" arutelu on toimunud alates põllumajanduskeskkonna poliitika kasutuselevõtmisest ning mõlemaid lähenemisviise kasutatakse praegustes põllumajanduskeskkonna programmides. Nimetatud eristamine sisaldub paljudes teistes Euroopa Komisjoni hindamisaruannetes, mis pärinevad juba isegi aastast 1998 (määruse nr 2078/92 hindamine (dokument DG AGRI VI/7655/98).

[4] "Ühise põllumajanduspoliitika eesmärgid 2020. aastaks: toidu, loodusvarade ja territooriumiga seotud tulevikuprobleemide lahendamine", KOM(2010) 672 (lõplik), 18. november 2010.

[5] Erandiks on mahepõllundus, mis on üks nõudlikumaid põllumajandusettevõtte juhtimise liike, kuid mida rakendatakse suures geograafilises piirkonnas.

[6] Nimetatud rühm koosnes üheksast eksperdist: kolm avalik-õiguslikest uurimisasutustest (Prantsusmaa "Riiklik Agronoomia Uurimisinstituut", Saksamaa "von Thünen Institute" ja Iirimaa "Teagasc Research Centre"), kaks ülikoolidest (Kopenhaageni ja Gloucestershire ülikoolid), kaks ELi organisatsioonidest (Euroopa Keskkonnaamet ja Teadusuuringute Ühiskeskus), üks keskkonnaalasest vabaühendusest ja üks ELi tasandil põllumajandustootjaid esindavast organisatsioonist.

[7] Selliseks praktikaks on näiteks abisaajatele alameetmete rakendamiseks antavad suunised, väljundipõhiste alameetmete kavandamine ja seire ning alameetmete suunamine täpselt määratletud vajadustele.

[8] Vt eelkõige nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 16 punktid a ja c ning artikli 81 lõige 1 ja komisjoni määruse (EÜ) nr 1974/2006 lisa II (ELT L 368, 23.12.2006, lk 15).

[9] Nõukogu 25. juuni 2002. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002, mis käsitleb Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust (EÜT L 248, 16.9.2002, lk 1).

[10] Keskkonnamõju strateegiline hindamine on osa eelhindamisest (vt järgmine joonealune märkus) ning selle käigus käsitletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2001/42/EÜ (EÜT L 197, 21.7.2001, lk 30) ("Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv") kehtestatud keskkonnaalase hindamise nõudeid.

[11] Eelhindamine on osa maaelu arengukava koostamismenetlusest; selle eesmärk on eelarveliste vahendite tõhustamine ja programmitöö kvaliteedi parandamine.

[12] Bioloogilise mitmekesisuse ja kõrge loodusliku väärtusega alade säilitamine, veeressursside kaitse, kasvuhoonegaaside vähendamine, põllumajandusliku tegevuse säilitamine aladel, kus on maa kasutamata jätmise oht, ning territooriumi kaitse.

[13] Eriaruanne nr 8/2008: "Kas nõuetele vastavus on mõjus poliitika?", punkt 60 ja 3. selgitus.

[14] See on ühtse seire- ja hindamisraamistikuga tehtud lihtsustamine. Teatud alameetmetest saab kasu kohe pärast nende rakendamist, kuid teised alameetmed hakkavad kasu tootma alles meetme elutsükli lõpus. Selle tulemusel võeti vastu ühtne lähenemisviis, mis eeldab, et positiivne mõju jätkub ka pärast meetmete lõpetamist. See ei ole siiski alati tõsi; näiteks, kui põllumajandustootja, kellele on antud viie aasta jooksul toetust mahepõllundusele üleminemiseks, naaseb lepingu lõppedes traditsioonilise põllumajanduse juurde.

[15] Mõjunäitajad on: bioloogilise mitmekesisuse vähenemise peatamine, kõrge loodusväärtusega alade ja metsa säilitamine, vee kvaliteedi parandamine ning kliimamuutusega võitlemisele kaasa aitamine.

[16] Ühine seire- ja hindamisraamistik sisaldab järgmisi eriliste keskkonnaalaste huvivaldkondadega seotud lähtenäitajaid: kõrge loodusväärtusega põllumajandusmaa ja metsandus, nitraadi- ja pestitsiidireostuse all kannatavad alad (haavatavad piirkonnad), pinnase erosioonist ohustatud alad, vähemsoodsad piirkonnad, ekstensiivse põllumajanduse alad ja Natura 2000 alad.

[17] Põllumajandusliku keskkonnatoetusega toetatav füüsiline pindala (vt sõnastik).

[18] Maaelu arengu komitee, töödokument RD 10/07/2006-lõplik, Põllumajanduskeskkonna kohustused ja nende tõendatavus.

[19] Vt näiteks: 1) Komisjoni koostatud alates 2006. aastast maaelu arengu poliitikaga seotud maaelu arengukavade mõju hindamise ühe osana 2004. aasta novembris tehtud hindamisuuring. (Hindamises määratleti põllumajanduskeskkonna meetmete suunamise parandamine liikmesriikides ja piirkondades maaelu arengu poliitika elluviimise parandamise ühe põhiteemana) ja 2) Uurimisprojekt "Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes", mida rahastati ELi kuuendast raamprogrammist aastatel 2004–2006. (Uurimuses määratleti suunamine põllumajanduskeskkonna meetmete keskkonnatoime põhikriteeriumina.)

[20] Temaatiline töörühm 3, Avalikud hüved ja avalik sekkumine, lõpparuanne, detsember 2010.

[21] See kehtib eriti Austria puhul, kus põllumajanduskeskkonna alameetmed koostati eelkõige selleks, et säilitada keskkonna olukorda terves riigis, mida maaelu arengukavas hinnatakse suhteliselt positiivseks. Austria rakendab seega ennetavat ja horisontaalset lähenemist, kus 70% põllumajandustootjaist osaleb põllumajanduskeskkonna alameetmetes, mis hõlmavad 93,5% kogu põllumajanduslikust maast.

[9999] Hinnang põhineb "tsoonipõhiste" alameetmete piirkondadel.

[8888] Ligikaudu 20% eelarvest on kavandatud suunatud alameetmetele, kuid seda ei ole veel kasutatud.

[22] Artikli 39 lõige 4 ja artikli 71 lõige 2.

[23] Kaheksast auditeeritud liikmesriigist ei olnud valikumenetlusi kehtestatud Poolas, mida oli märkinud ka komisjon. Austria ja Rootsi olid kehtestanud teatud valikuelemente, kuid ainult väiksele osale eelarvest (Austria puhul 7,5% kulutustest ja Rootsi puhul 12,5%).

[24] Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artiklis 70 täpsustatakse, et põllumajanduskeskkonna puhul on minimaalne ELi osalus 20% avaliku sektori kuludest ja maksimaalne 80 % lähenemiseesmärgiga hõlmatud piirkondades ning 55% teistes piirkondades. Osalust suurendatakse 85%-ni äärepoolseimate piirkondade ja väiksemate Egeuse mere saarte puhul.

[25] Eriaruanne nr 5/2010: Leader-lähenemise rakendamine maaelu arengus, punktid 84 ja 85.

[26] Primdahl ja teised "Current use of impact models for agri-environment schemes and potential for improvements of policy design and assessment, Journal of Environmental Management" (2010), doi:10.1016/j.jenvman.2009.12.012.

[27] 2005. aasta novembris tehtud põllumajanduskeskkonna meetmete hindamises kontrolliti kokku 288 teaduslikku uuringut, millest 30 uuringut oli täpsemalt mahepõllundusele suunatud. Hindamises leiti, et mahepõllundusega saavutati positiivne mõju seoses bioloogilise mitmekesisuse (suurenenud taimne, loomne ja elustike mitmekesisus) ning vee ja õhu saastatusega sisendite vähendamise kaudu. Ühenduse strateegilistes suunistes (vt sõnastik) määratleti mahepõllundust kui terviklikku lähenemisviisi säästvale põllumajandusele, mis parandab keskkonda ja paikkonda, ning soovitati konsolideerida ja tõhustada selle panust seoses keskkonna ja loomade heaolu eesmärkidega.

[7777] Lepingu rakenduspiirkonnas võib esineda mitu probleemi.

[28] Komisjoni teatise "Ühise põllumajanduspoliitika eesmärgid 2020. aastaks: toidu, loodusvarade ja territooriumiga seotud tulevikuprobleemide lahendamine" 2. võimalus.

--------------------------------------------------

I LISA

KONTROLLIKOJA EELMISTE PÕLLUMAJANDUSKESKKONNAGA SEOTUD ARUANNETE PEAMISED LEIUD

Aruanne "ÜPP ökoloogiliselt säästvamaks muutmine" [1] sisaldas järgmist leidu: põllumajanduslik keskkonnatoetus aitas keskkonda ekstensiivsete tootmisviiside säilitamise toetamisega, kuid nende abil ei suudetud innustada üleminemist keskkonnakahjulikult intensiivselt põllumajandustootmiselt keskkonnasõbralikele põllumajandustootmise meetoditele; eelnevalt kehtestatud keskkonnaalastele prioriteetidele vastav ELi vahendite suunamine oli piiratud, mille tulemusel saadi tehtud kuludega võrreldes vastupidiselt ootustele väiksemat keskkonnaalast tulu; mõnel juhul olid toetussummad liiga madalad, et motiveerida põllumajandustootjaid keskkonnasõbralikke põllumajandusviise kasutama; teistel juhtudel olid aga põllumajandustootjatele antavad toetused oluliselt suuremad nende tegelikest kuludest; ning lõpuks muutis kvantitatiivsete eesmärkide ja keskkonnaalaste võrdlusaluste puudumine keeruliseks keskkonnaalaste eesmärkide saavutamisel tehtud edusammude jälgimise.

Aruandes "Põllumajanduse keskkonnameetmega seotud kulude kontroll" [2] leiti, et komisjon oli enne maaelu arengukavade heakskiitmist kontrollitavuse vaid osaliselt taganud ega olnud piisavalt kontrollinud liikmesriikide põllumajanduskeskkonna kontrollisüsteemide korrektset toimimist. Liikmesriikides tehtud auditileiud olid seotud paikvaatluste ajastuse ja mõne põhilise alameetme kontrollitavusega. Auditis järeldati, et põllumajanduskeskkonna meetme kontrollimine põhjustas erilisi probleeme ning sellega oli harva võimalik mõistlike kuludega piisavat kindlust saada. Sellega seoses soovitati, et komisjon, nõukogu ja parlament peaksid kaaluma, kuidas rakendada põhimõtet, mille kohaselt ei peaks avalik sektor rahastama meetmeid, mida ei ole võimalik piisavalt kontrollida.

[1] Eriaruanne nr 14/2000.

[2] Eriaruanne nr 3/2005.

--------------------------------------------------

II LISA

AUDITIKÜSIMUSTELE VASTAMISEKS KASUTATUD AUDITIKRITEERIUMIDE KIRJELDUS JA PÄRITOLU

Auditiküsimus (vt punkt 13) | Auditikriteerium | Auditikriteeriumi selgitus |

Kas põllumajanduskeskkonna poliitika kavandamine ja seire on suunatud konkreetse keskkonnaalase kasu saavutamisele? | 1.Põllumajanduskeskkonna meetmetel on täpsed (SMART) eesmärgid, mis on tihedalt seotud kindlaks määratud keskkonnaalase kasuga. | 1.Määruses (EÜ) nr 1698/2005 sätestatakse, et iga maaelu arengukava peab sisaldama meetmete kontrollitavaid erieesmärke ning et nende eesmärkide abil tuleb mõõta programmi edenemist, tõhusust ja tulemuslikkust (artikli 16 punkt c ja artikli 81 lõige 1). |

| 2.Territooriumidel keskkonnale avalduvate survetegurite iseloom on selgelt määratletud, põhjendatud ja seatud prioriteetide järjekorda. | 2. ja 3.määruses (EÜ) nr 1698/2005 ja määruses (EÜ) nr 1974/2006 sätestatakse, et iga maaelu arengukava peab sisaldama geograafilise ala keskkonna ja maakasutuse hetkeolukorra kirjeldust, kasutades kvantifitseeritud andmeid, esitades tugevad ja nõrgad küljed, olulised erinevused, vajadused ja lüngad ning maaelu arengupotentsiaali (määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 16 punkt a ja määruse (EÜ) nr 1974/2006 II lisa). |

| 3.Territooriumidel keskkonnale avalduvate survetegurite asukoht on selgelt määratletud, põhjendatud ja seatud prioriteetide järjekorda. |

| 4.Liikmesriigid suudavad põhjendada põllumajanduskeskkonna meetmete vajalikkust seoses keskkonnale avalduva survega. | 4.Määruses (EÜ) nr 1974/2006 sätestatakse, et iga maaelu arengukava peab sisaldama erinevate kohustuseliikide kirjeldust ja põhjendust, mille aluseks on nende oodatav keskkonnamõju, mis on seotud keskkonnavajaduste ja -prioriteetidega (II lisa). |

| 5.Lähtetasandid ja kavandatud eesmärgid on kehtestatud ning eelarve piires ja vajadustele vastavalt kvantifitseeritud. | 5.Määruses (EÜ) nr 1698/2005 sätestatakse, et maaelu arengu- kavade arengut, tõhusust ja tulemuslikkust seoses nende eesmärki- dega mõõdetakse näitajate abil, mis on seotud lähteolukorraga ning programmide finantsteostuse, tootluse, tulemuste ja mõjuga (artikli 81 lõige 1). Määruses (EÜ) nr 1974/2006 sätestatakse, et selleks, et hinnata maaelu arengukava eesmärkide saavutamise suunas liikumist, määratakse kava rakendamise ajaks väljundi-, tulemus- ja mõjunäitajatele soovituslikud eesmärgid (artikli 62 lõige 2). |

| 6.Liikmesriigi rakendatav ühine seire- ja hindamisraamistik võimaldab põllumajanduskeskkonna kavade keskkonnamõju hinnata. | 6.Ühine seire- ja hindamisraamistik, mida rakendatakse vastavalt määruse (EÜ) nr 1698/2005 artiklile 80, on koostatud komisjoni ja liikmesriikide koostöö tulemusel. Nimetatud seiresüsteemi üks põhieesmärk on arengukavade tulemuste mõõtmine: ühise seire- ja hindamisraamistiku käsiraamatus sätestatakse, et "näitajaid kasutatakse vahenditena, millega hinnatakse kavandatud eesmärkide saavutamist meetmete või kogu arengukava lõikes". |

| 7.Vajaduse korral rakendatakse lisanäitajaid. | 7.Määruses (EÜ) nr 1698/2005 sätestatakse, et igas maaelu aren- gukavas määratakse kindlaks piiratud arv sellele kavale eriomaseid lisanäitajaid (artikli 81 lõige 2). |

| 8.Kontrolli- ja järelevalvesüsteemidest saadud teavet kasutatakse põllumajanduskeskkonna meetmete kavandamise, rakendamise ja järelevalvega seotud paranduste määratlemiseks. | 8.Määruses (EÜ) nr 1698/2005 sätestatakse, et seirekomisjon võib teha korraldusasutusele arengukava mis tahes muudatus- või läbivaatamisettepaneku, mis on suunatud EAFRD eesmärkide saavutamisele või selle juhtimise parandamisele (artikli 78 punkt e). |

Kas põllumajandustootjaid toetatakse nõuetekohaselt suuniste ja korrektsete toetus- summade abil? | 9.(Potentsiaalsetele) abisaajatele antakse suuniseid, abistamaks neid kasutuselevõtu määrade rakendamisel või suurendamisel. | 9.Kuna põllumajanduslik keskkonnatoetus on põllumajandustootjatele vabatahtlik, peavad nad olema teadlikud keskkonna- probleemidest ja sellest, kuidas rakendada alameetmetega seotud nõudeid. Lepingu sõlmimisel peavad põllumajandustootjad mõistma seda, mida neilt oodatakse. Nimetatud teadlikkust ja mõistmist on võimalik saavutada suuniste, koolituse ja tulemuste levitamise abil. See kriteerium põhineb usaldusväärse finants- juhtimise põhimõttel. |

| 10.Liikmesriikidel on võimalik oma edusamme näidata põllumajanduskeskkonna meetmete juhtimiseks kasutatava süsteemi lihtsustamise kaudu. | 10.Tavaliselt kritiseeritakse põllumajanduse keskkonnapoliitikat "keeruliste eeskirjade" tõttu. Lihtsustamise huvides tuleks hinnata, kas ka tegelikkuses on tõendeid liigsest keerulisusest. Selle kriteeriumi raames puudutab keerulisus pigem juhtimis- tasandit kui põllumajanduse keskkonnakavade sisu, kuna keeruliste kohustuste tulemusel võidakse saada suurt keskkonnaalast kasu. See kriteerium põhineb usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttel. |

| 11.Kohustuste ja kontrollide iseloom, ajastus ja ulatus on selgelt määratletud. | 11.Määruses (EÜ) nr 1975/2006 sätestatakse, et liikmesriigid määravad kindlaks sobivad meetodid ja vahendid, et kontrollida iga toetusmeetme puhul toetuste andmise tingimuste täitmist (artikli 10 lõige 2). Paikvaatlused jaotatakse aasta peale ning need hõlmavad kõiki toetusesaaja keskkonnaalaseid ja muid kohustusi, mida on võimalik kontrollkäigu ajal kontrollida (artikkel 14). |

| 12.Toetussummad on täies ulatuses põhjendatud usaldusväärsetest allikatest pärinevate andmete ja uurimustega. | 12.Määruses (EÜ) nr 1974/2006 sätestatakse, et liikmesriigid tagavad, et arvutused ja vastavad toetusmeetodid a) sisaldavad ainult kontrollitavaid elemente; b) põhinevad asjakohaste teadmiste ja oskustega määratud arvnäitajatel ja c) viitavad selgelt arvnäitajate päritolule (artikli 53 lõige 2). |

| 13.Toetussummad on korrektselt arvutatud ja kalkulatsioone on kontrollinud haldusasutusest sõltumatu asutus. | 13.Määruses (EÜ) nr 1974/2006 sätestatakse, et selleks, et põhjendada ja kinnitada arvutatavate maksete piisavust ja õigsust, tagavad liikmesriigid, et asjakohane ekspertiis tuleb organitelt või teenistustelt, mis on arvutuste eest vastutavast teenistusest funktsionaalselt sõltumatud. Sellise ekspertiisi tegemist tõendatakse maaelu arengukavas (artikli 48 lõige 2). |

| 14.Toetussummad on diferentseeritud vastavalt piirkondlikele või kohalikele tingimustele. | 14.Määruses (EÜ) nr 1974/2006 sätestatakse, et liikmesriigid tagavad, et arvutused ja vastavad toetusmeetodid on eristatud, et võtta vajaduse korral arvesse piirkondlikke või kohalikke tingimusi ja tegelikku maakasutust (artikli 53 lõike 2 punkt d). |

| 15.Toetussummadega antakse mõju saavutamiseks piisav motivatsioon (nõutavate eelarvevahendite ärakasutamise määrade saavutamine, ülekompenseerimise vältimine). | 15.Määruses (EÜ) nr 1698/2005 sätestatakse, et toetust hõlmab antud kohustusest tulenevaid lisakulusid ning saamatajäänud tulu (artikli 39 lõige 4). Toetussummad on samuti põllumajandus- tootjate nimetatud meetmes osalemise põhielemendiks. Usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete kohaselt tuleb toetussummad kehtestada asjakohasel tasandil, et saada nõutav arv põllumajandustootjaid, vältides samas ülekompenseerimist. |

Kas põllumajanduskeskkonna poliitika juhtimisel võetakse arvesse konkreetseid keskkonnaalaseid vajadusi? | 16.Meetmed on suunatud piirkondade vajadustele; ning eelkõige eripiirkondades asuvatele vajadustele. | 16.Määruses (EÜ) nr 1698/2005 sätestatakse, et liikmesriigid teevad oma territooriumil kättesaadavaks toetuse vastavalt oma erivajadustele (artikli 39 lõige 1). Määruse eesmärk ei ole põllumajandusliku keskkonnatoetuse täielik piirkondlikustamine. Kui teatud piirkondades on aga mõni konkreetne vajadus/keskkonnale avalduv surve, tuleks neid käsitleda konkreetsete ja geograafiliselt suunatud põllumajanduse keskkonnmeetmetega. |

| 17.Erinevad menetlused tagavad, et olemas- olevaid eelarveid kasutatakse suuremat keskkonnaväärtust pakkuvate projektide rahastamiseks. | 17.Usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete kohaselt tuleb põllumajanduslikuks keskkonnatoetuseks ettenähtud eelarveid kasutada kõige tõhusamal ja mõjusamal viisil. Menetlused peaksid tagama, et olemasolevate vahenditega saavutataks parimad tulemused. Iga alameetme erieelarve tuleks kehtestada vastavalt keskkonnakriteeriumidele. Eelarve tuleks valikumenetluste kaudu eraldada kõige suurema keskkonnaväärtusega projektidele. Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 39 lõikes 4 sätestatakse, et "... abisaajad võib valida pakkumiskutse alusel, kohaldades majandusliku ja keskkonnatõhususe kriteeriume." |

| 18.Liikmesriigid suudavad näidata, et meetmetega muudetakse või säilitatakse kasulikke põllumajanduslikke tootmisviise (st välditakse tühimõju). | 18.Määruses (EÜ) nr 1698/2005 sätestatakse, et põllumajanduslik keskkonnatoetus peaks kannustama põllumajandustootjaid võtma kasutusele põllumajandusliku tootmise meetodeid, mis ühitavad keskkonnakaitse ja -parandamise (ning arvestades järgmist 35). Olemasolevate tootmisviiside toetamisega saadakse aga kuludele vastavat tulu vaid siis, kui on võimalik näidata, et toetuse alternatiiviks oleks nimetatud tootmisviiside lõpetamine. |

| 19.Liikmesriigid suudavad tõestada kavandatud põllumajandusliku tootmise ja oodatava keskkonnaalase kasu vahelise põhjusliku seose õigsust. | 19.Määruses (EÜ) nr 1974/2006 sätestatakse, et iga maaelu arengukava peab sisaldama erinevate kohustuseliikide kirjeldust ja põhjendust, mille aluseks on nende oodatav keskkonnamõju, mis on seotud keskkonnavajaduste ja -prioriteetidega (II lisa). Põllumajandusliku tootmise ja keskkonnaalase kasu vahelise põhjusliku seose puudumisel ei ole meede mõjus. Liikmesriigid peavad suutma näidata tugeva seose olemasolu. |

| 20.Puuduste tuvastamisel kontrollitakse põllumajanduskeskkonna meetmeid sellele vastavalt. | 20.Puuduste tuvastamine on põll