Direktiivi 2015/413/EL (millega hõlbustatakse piiriülest teabevahetust liiklusohutusnõuete rikkumise kohta) (edaspidi „piiriülese teabevahetuse direktiiv“) artikli 11 kohaselt on komisjon kohustatud hindama direktiivi kohaldamise konkreetseid aspekte liikmesriikides ning esitama Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande 7. novembriks 2016. Käesolev aruanne, mida toetab väline hindamisuuring , on selle kohustusega kooskõlas.

Kõnealuse direktiivi kohaldamisala saab pidada piisavaks, kuna see hõlmab kaheksat kõige olulisemat liiklusohutusnõuete rikkumist. Õigusrikkumised, nagu lubatud sõidukiiruse ületamine, turvavöö kinnitamata jätmine, sõiduki juhtimine alkoholijoobes ja sidevahendite kasutamine (tähelepanu kõrvalejuhtimine) juhtimise ajal, kujutavad endast suurt ohtu liiklusohutusele ning neid panevad sageli toime mitteresidendist juhid. Vajadus elektroonilise teabevahetussüsteemi järele on vähem ilmne, kui sõiduk tuleb peatada õigusrikkumise tuvastamiseks, kuna siis tuvastatakse õigusrikkuja kohapeal. See kehtib sõiduki alkoholi- ja narkojoobes juhtimise kohta, mille korral tuleb juhil teha alkoholi- või narkotest. Samas peetakse sõiduki alkoholi- ja narkojoobes juhtimise jätmist direktiivi kohaldamisalasse nõuetekohaseks, võttes arvesse erieesmärki suurendada kodanike teadlikkust liikluseeskirjade ja karistuste kohaldatavusest liikmesriikides.

Kui sõiduki omanik/valdaja või isik, keda kahtlustatakse liiklusohutusnõuete rikkumises, on tuvastatud, otsustab õigusrikkumise toimumise liikmesriik, kas algatada järelmenetlus või mitte. Piiriülese andmevahetuse direktiivis on täpsustatud, mil viisil asjaomasele isikule rikkumisest teatatakse, ning esitatud saadetava teatise (mittekohustuslik) vorm. See teatis peab olema sõiduki registreerimisdokumendiga samas keeles või selle liikmesriigis ühes ametlikus keeles, kus sõiduk on registreeritud.

Kõnealuse direktiiviga on ette nähtud elektroonilise teabesüsteemi kasutamine, mis võimaldab ELi liikmesriikidel teostada sõiduki registreerimisandmete automatiseeritud otsinguid, et tuvastada selle sõiduki omanik/valdaja, millega on liiklusalane õigusrikkumine toime pandud. Direktiivis on nõutud, et iga liikmesriik peab määrama riiklikud kontaktpunktid, kes vastutavad muude liikmesriikide riiklike kontaktpunktide juurdepääsu eest teabesüsteemile, kasutades asjaomase sõiduki täielikku registreerimisnumbrit (artikkel 4). Kõiki isikuandmeid tuleb töödelda kooskõlas direktiiviga 95/46/EÜ üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta (artikkel 7) .

Piiriülese teabevahetuse direktiivi eesmärk on tagada kõigi liiklejate kaitstuse kõrge tase, hõlbustades piiriülest teabevahetust liiklusohutusnõuete rikkumise kohta ning seeläbi karistuste täitmist, juhul kui need õigusrikkumised on toime pandud sõidukiga, mis on registreeritud muus kui õigusrikkumise toimumise liikmesriigis.

Direktiiv 2011/82/EL (piiriülest võeti vastu ELi toimimise lepingu artikli 87 lõike 2 alusel, mis on politseikoostöö õiguslik alus, mis võimaldas Ühendkuningriigil, Taanil ja Iirimaal loobuda direktiivi kohaldamisest. Euroopa Kohtu 6. mai 2014. aasta otsusega kohtuasjas C-43/12 tühistati direktiiv 2011/82/EL põhjusel, et seda ei saanud politseikoostöö õigusliku aluse põhjal vastu võtta ning direktiivi oleks pidanud vastu võtma, lähtudes transporti käsitlevast õiguslikust alusest, mille komisjon algselt välja pakkus (Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 71 lõike 1 punkt c, praegu ELi toimimise lepingu artikkel 91). Kohtuotsuses säilitati direktiivi 2011/82/EL mõju ajavahemiku kohta, mis ei ületa 12 kuud kohtuotsuse tegemise kuupäevast. Uus direktiiv 2015/413/EL võeti muudetud õigusliku alusega vastu 2015. aasta märtsis, sealjuures muutmata tühistatud direktiivi sisu ning hõlmates kõiki liikmesriike.

Tuleb siiski märkida, et käesolev hindamine toimus enamikus liikmesriikides vähem kui 18 kuud pärast direktiivi kohaldamist, mis on ebapiisav aeg selleks, et piisaval hulgal andmeid ja muud tõendusmaterjali muutuks kättesaadavaks direktiivi mõju täielikuks ja nõuetekohaseks hindamiseks. Kuid sellegipoolest on olemasolevate andmete ja tõendusmaterjali alusel juba võimalik saada mõned kasulikud esialgsed näitajad direktiivi toimimise ja mõju aspektide kohta.

Kaaluda võiks eespool liikuva sõidukiga ebapiisava pikivahe hoidmise, ohtliku möödasõidu ja ohtliku parkimise lisamist direktiivi kohaldamisalasse automaatsete kontrolliseadmete suurenenud kasutamise tõttu. Samas tõstatab teemaksuga seotud õigusrikkumiste lisamine küsimuse direktiivi sisemise ja välise ühtsuse kohta, kuna teemaksustamine kuulub liiklusohutusest erinevate transporti käsitlevate õiguslike aluste alla ning selle peamine eesmärk on kõrvaldada konkurentsimoonutused liikmesriikide transpordiettevõtete vahel. Sama kehtib ka kohalike tasude ja maksude maksmata jätmisega seotud ebaseadusliku parkimise ning selliste kohalike korralduste rikkumise kohta, mis ei ole seotud liiklusohutusega.

4.Piiriülese teabevahetuse direktiivi mõju liiklusohutusele

Kõnealune direktiiv peaks parandama liikmesriikide asutuste võimekust tuvastada mitteresidendist õigusrikkujaid ning suurendada mitteresidendist liiklejate teadlikkust muudes liikmesriikides kehtivatest liikluseeskirjadest. Sellel peaks olema tõkestav mõju mitteresidendist liiklejatele, mille tulemusena paraneb eeskirjade täitmine. Eeskirjade suurem järgimine, st parem käitumine ja vähem õigusrikkumisi, peaks vähendama liiklussurmasid ja surmaga lõppevaid õnnetusi.

Teave liiklejate teadlikkuse kohta muudes liikmesriikides kehtivatest liikluseeskirjadest ei ole kättesaadav. Komisjoni korraldatud avalikule arutelule laekus liiklejatelt vähe vastuseid, seega on võimatu teha järeldusi kehtivate liikluseeskirjadega seotud teabe kohta, mis on esitatud vastavalt piiriülese teabevahetuse direktiivi artiklile 8. Lisaks on võimatu teha mõistlikke järeldusi kõnealuse direktiivi võimaliku mõju kohta seoses kodanike teadlikkusega muudes liikmesriikides kehtivatest eeskirjadest teoreetilise lähenemisviisi puudumise tõttu, millega hinnatakse teadlikkusmeetmete mõju liiklejate käitumisele. Sellest hoolimata valitseb üldine arusaam, et täitmise parandamiseks on vaja parandada liiklejate teadlikkust eeskirjadest.

Piiriülese teabevahetuse direktiivi mõju liiklusohutusele on tugevalt kinnistunud võimesse tõhustada mitteresidentidest õigusrikkujate tuvastamist. Nagu on üksikasjalikumalt kirjeldatud punktis 8, suurenes mitteresidentide poolt toime pandud liiklusalaste õigusrikkumistega seotud uurimiste arv direktiivi rakendanud liikmesriikides ajavahemikus 2013–2015 ligikaudu neli korda. Samas on endiselt olemas potentsiaal suurendada elektroonilise teabevahetussüsteemi kasutamist liiklusohutuse huvides. Nagu on selgitatud punktis 6, tehti hindamise käigus kindlaks ka tegurid, mis vähendavad liiklusalaste õigusrikkumistega seotud karistuste tõhusust: ligikaudu pool karistustest jäi edukalt täitmata. See on tõenäoliselt takistanud piiriülese teabevahetuse direktiivi hoiatava mõju avaldumist, mis peaks parandama liikluseeskirjade täitmist mitteresidentidest liiklejate poolt.

Lisaks esineb üldiseid tegureid, nt sõiduki tehniline rike, sõiduki turvavarustus, maanteetaristu, hädaolukorras reageerimine avarii korral, majanduslik areng ja selle mõju liiklusmahule, ilmastik ja kliimamuutused, haavatavamate liiklejate (nt jalgratturid) suurenenud arv, jõustamistavad, samuti automaatsete kontrolliseadmete arv, kommunikatsioonivahendite kasutamine, liiklejate käitumine ja muu ELi õigusega sätestatud liiklusohutusmeetmete mõju, mille tulemusena ei ole liiklussurmade arv praeguse seisuga alates 2014. aastast märkimisväärselt vähenenud.

Liikluseeskirjade rikkumiste suundumused liikmesriikides kajastavad järgmist olukorda: 13 liikmesriigi esitatud andmetest nii residentide kui ka mitteresidentide toime pandud liiklusalaste õigusrikkumiste kohta ajavahemikus 2013–2014 ei nähtu selget seost piiriülese teabevahetuse direktiivi ja mitteresidentidest liiklejate liikluseeskirjade täitmise vahel. Sama kehtib ka mitteresidentidega seotud liiklussurmade ja surmaga lõppenud õnnetuste osakaalu kohta liiklussurmade ja surmaga lõppenud õnnetuste koguarvus, mistõttu on võimatu saada selgeid tõendeid direktiivi mõju kohta selles valdkonnas.

5.Liikluseeskirjade automaatse täitmise tagamine

Hindamise käigus ei tehtud kindlaks ühtegi piiriülest juhtumit, kus automaatsete kontrolliseadmete tõenditest keelduti või neid ei tunnustatud seadmete ebausaldusväärsuse tõttu. Kui piiriülese teabevahetuse direktiivi rakendamist jätkatakse, võib siiski suureneda ka selle esinemise tõenäosus. Kui see juhtub, võidakse ühtlustatud ELi tasandi standardite, tüübikinnitusmenetluste ja automaatsete kontrolliseadmete perioodilise kontrollimise abil (nt seadmete kalibreerimine) suurendada seadmete usaldusväärsust.

Liikmesriikides on erinevad meetodid sõidukiiruse ületamise automaatseks tuvastamiseks (automaatse tuvastamise meetodid sisuliselt puuduvad muude liiklusalaste õigusrikkumistega seoses). Mõnes liikmesriigis on võimalik tuvastada sõidukiiruse ületamist teelõigul lisaks hetkekiiruse mõõtmisele ka keskmise kiiruse mõõtmise abil. Muudes liikmesriikides on teelõigu kontrolliseadmete kasutamine problemaatiline õiguslike ja praktiliste takistuste tõttu (nt suuremad kulud). Niikaua kui puuduvad tõendid liiklusohutusele või karistuste piiriülesele täitmisele avalduva olulise mõju kohta, vaadeldakse tuvastamismeetodite ühtlustamist selles etapis mitteõigustatud sekkumisena liikmesriikide jõustamispoliitika valikutesse.

Üldiselt tunnistatakse, et parimate jõustamistavade vahetamine ja rakendamine, sealhulgas automaatsete kontrolliseadmete kasutamine ja toimimine, võib mõjutada liiklusohutust positiivselt. Liikluseeskirjade tõhusa automaatse täitmise tagamise näide, mis põhineb hindamisuuringu raames liikmesriikide antud teabel, on esitatud käesoleva aruande lisas. Praktika hõlmab kõiki liiklusalaseid õigusrikkumisi, mida on võimalik automaatselt tuvastada.

6.Järelkontrolli menetlused rahatrahvi maksmata jätmise korral

Järelkontrolli menetlused liiklusalase õigusrikkumisega seotud rahatrahvi maksmata jätmise korral peaksid põhinema ühistel kriteeriumidel. Kõnealused kriteeriumid peaksid kajastama põhiõigusi ja põhimõtteid, mida tunnustatakse Euroopa Liidu põhiõiguste hartas ja toetatakse piiriülese teabevahetuse direktiiviga, täpsemalt isikuandmete kaitse, õigus õiglasele kohtulikule arutamisele, süütuse presumptsioon ja kaitseõigus.

Kõnealuse direktiivi märkimisväärset potentsiaali tõhustada liiklusohutust on võimalik täiendavalt suurendada. Ligikaudu 50 % mitteresidentide toime pandud liiklusalaste õigusrikkumistega seotud uurimistest on praeguse seisuga jäänud edukalt jõustamata järgmiste direktiivist välja jäetud jõustamisahelaga seotud asjaolude tõttu:

liikmesriikide vahel puudub vastastikune abistamine ja koostöö seoses liiklusalaste õigusrikkumiste uurimisega pärast sõiduki registreerimisandmete vahetamist, nagu on selgitatud punktis 8; või

liikmesriikide väljastatud kohtuotsused nende õigusrikkumistega seotud rahatrahvide maksmata jätmise korral ei kattu sageli nõukogu raamotsusega 2005/214/JSK.

Lisaks sellele on väga väike nende vastastikku tunnustatud otsuste arv, mis kuuluvad raamotsuse kohaldamisalasse ning on seotud liiklusalaste õigusrikkumiste eest määratud rahatrahvidega. Edukalt jõustatud rahatrahvide osakaal kõikidest rahatrahvidest, mida ei maksta vabatahtlikult, on 0–1 % . Üksnes Saksamaa (föderaalne justiitsministeerium) esitas üksikasjalikud andmed sissetulevate ja väljaminevate taotluste kohta, millega tunnustatakse liiklusalaste õigusrikkumiste eest väljastatud rahatrahvidega seotud otsuseid (nt ajavahemikus 2011–2014 väljastas Saksamaa 15 843 mitteresidentide toime pandud liiklusalaste õigusrikkumistega seotud otsust, millest 43 % jäi täitmata). Tundub, et raamotsuse kohaseid menetlusi ei ole kohandatud praeguse olukorraga, kus tuleb jõustada miljoneid liiklusalaste õigusrikkumiste eest määratud rahatrahve, ning need ei täienda piisavalt piiriülese teabevahetuse direktiivi alusel toimuvat teabevahetust. Tuvastatud liiklusalaste õigusrikkumiste eest määratud karistuste hoiatava mõju kaudu avalduv direktiivi positiivne mõju liiklusohutusele ei ole veel nähtav ning isegi juhul, kui mõju avaldub, ei pruugi see ilma karistuste täitmiseta olla kestev.

Nõukogu raamotsus 2005/214/JSK kujutab endast vastastikuse tunnustamise vahendit, mis on ette nähtud hõlmama kõiki kuriteoliike. See ei ole ette nähtud hõlmama massilisi liiklusalaseid õigusrikkumisi, mis kujutavad endast tavaliselt (väiksemaid) haldusrikkumisi. Välise hindamisuuringu käigus ilmnes, et kõige olulisem õiguslik takistus raamotsuse edukale rakendamisele on seotud liikmesriikide vahel valitsevate erinevustega liiklusalaste õigusrikkumiste normatiivses kvalifitseerimises (kriminaalne vs. haldusalane kvalifitseerimine) ning nende mõjus riiklikele menetlustele ja oletatavatele õigusrikkujatele antud õigustele. Praegu saab liikmesriikide otsuseid rahatrahvide kohta tunnustada üksnes siis, kui liiklusalased õigusrikkumised klassifitseeritakse kuritegudeks või kui need vaadatakse läbi menetluse alusel, mis on sarnane kriminaalmenetlusega. Hoolimata Euroopa Kohtu hiljutisest tõlgendusest tundub, et endiselt esineb õiguskindlusetust, mille tõttu on liikmesriikide haldusasutustel raske hinnata, kas kohtuotsuseid väljastavaid muude liikmesriikide kohtuid saab kvalifitseerida kohtutena, kes on pädevad kriminaalasjades, või (haldus)kohtutena, kes vaatavad liiklusalased õigusrikkumised läbi kriminaalmenetlusele sarnase menetluse raames.

Enamik huvirühmi, kellel on kogemusi nõukogu raamotsuse 2005/214/JSK rakendamisega, rõhutasid, et rahatrahvidega seotud otsuste ja tunnistuste saatmine täidesaatvale liikmesriigile elektrooniliselt on sobivaim viis tagada liiklusalaste õigusrikkumiste eest määratud rahalise karistuse tõhus piiriülene täitmine.

Komisjon avaldas 2008. aastal hindamisaruande raamotsuse kohta ning teeb praegu koostööd mitme liikmesriigi ekspertidega, et välja töötada standardvormid, hõlbustamaks raamotsuse alusel määratud rahaliste karistuste piiriülese täitmise menetlust.