ET Euroopa Liidu Teataja C 51/59

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Era- ja avaliku sektori investeeringute kasutamine majanduse elavdamiseks ja pikaajalise struktuurimuutuse saavutamiseks: avaliku ja erasektori partnerluse arendamine” ”

KOM(2009) 615 lõplik

2011/C 51/12

Raportöör: Bernard HUVELIN

19. novembril 2009 otsustas Euroopa Komisjon vastavalt EÜ asutamislepingu artiklile 262 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Era- ja avaliku sektori investeeringute kasutamine majanduse elavdamiseks ja pikaajalise struktuurimuutuse saavutamiseks: avaliku ja erasektori partnerluse arendamine””

KOM(2009) 615 lõplik.

Komitee asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav majandus- ja rahaliidu, majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse sektsioon võttis arvamuse vastu 7. septembril 2010.

Võttes arvesse komitee ametiaja vahetumist, otsustas täiskogu kõnealust arvamust käsitleda täiskogu oktoobrikuu istungjärgul ja nimetas kooskõlas kodukorra artikliga 20 pearaportööriks Bernard HUVELINI.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 466. istungjärgul 21. oktoobril 2010 vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 151, vastu hääletas 3, erapooletuks jäi 11.

1. Sissejuhatus

1.1 Komisjon avaldas 19. novembril 2009. aastal teatise „Era- ja avaliku sektori investeeringute kasutamine majanduse elavdamiseks ja pikaajalise struktuurimuutuse saavutamiseks: avaliku ja erasektori partnerluse arendamine”, milles esitatakse komisjoni tulevase tegevuse suunised.

Dokument on kiiduväärt algatus ja sisaldab huvitavaid aluspõhimõtteid avaliku ja erasektori partnerluse jaoks, mis on vägagi asjakohane, arvestades vajadust mobiliseerida avaliku ja erasektori investeeringud, eelkõige finantskriisi perioodi ajal, ning avaliku ja erasektori partnerluste arvu ja mahu märkimisväärset kahanemist 2009. aastal. Selles antakse ülevaade sellise partnerluse eelistest ja eripäradest ning analüüsitakse ka põhjuseid, mis on võinud viimastel aastatel selle kasutamise arengut takistada. Siiski tuleks arvesse võtta mõningaid võimalikke avaliku ja erasektori partnerlusega kaasnevaid puuduseid ning teatud eelnevate tehingute kogemusi (tehingukulud, järelläbirääkimiste oht, konkurentsi intensiivsuse vähenemine keskpikas ja pikas perspektiivis, sageli pikas perspektiivis oodatavad kulude suurenemised, pikaajaliste puudustega avaliku sektori jaoks kaasnevad (peidetud) lepingusätted keerukates lepingutes, demokraatliku kontrolli kadumine), samuti EUROSTATi juhistest tulenevaid probleeme eelarvepuudujäägi deklareerimisest hoidumisega ning sellega kaasnevaid valesid stiimuleid (seotud ka kulude suurenemisega).

Komisjon kinnitab dokumendis muu hulgas, et kavatseb „uurida uusi viise avaliku ja erasektori partnerluse arendamise toetamiseks”. Komisjoni teatist tuleks täiendada ettepanekutega institutsioonilise raamistiku edasiarendamiseks, millega vähendada avaliku ja erasektori partnerluse probleeme ja puudusi.

Teatises esile toodud avaliku ja erasektori partnerlust toetavad argumendid on järgmised:

— vähendada infrastruktuurikulusid, kasutades konkurentsivõimelise erasektori tõhusust ja innovatsioonipotentsiaali;

— hajutada infrastruktuuri rahastamisega seotud kulud vara kasutusajale;

— parandada riskijagamist avaliku ja erasektori partnerite vahel;

— suurendada jõupingutusi säästva arengu, innovatsiooni ning teadus- ja arendustegevuse vallas;

— anda erasektorile keskse rolli peamiste tööstus-, ettevõtlus- ja infrastruktuuriprogrammide väljatöötamises;

— suurendada ELi ettevõtjate turuosa riigihangete valdkonnas kolmandate riikide turgudel.

Samuti tasub veelkord meelde tuletada, et komisjoni seisukoht avaliku ja erasektori partnerluse kohta katab nii kontsessioonilepingutega seonduva (mille puhul maksab ehitise kasutaja) kui ka avaliku ja erasektori partnerluslepingutega seonduva (mille puhul kannab kulud täielikult või osaliselt ametiasutus).

1.2 Komisjoni viis eesmärki 2010. aastaks

Komisjon esitab oma teatises järgmised ettepanekud:

— luua avaliku ja erasektori partnerluse rühm, kus asjaomased sidusrühmad saaksid oma probleemide üle arutleda; määratleda suunised, mis aitaksid liikmesriikidel vähendada halduskoormust ja viivitusi avaliku ja erasektori partnerluste rakendamises;

— suurendada koostöös Euroopa Investeerimispangaga avaliku ja erasektori partnerlustele kättesaadavat rahastamist, luues ja täiendades rahastamisvahendeid tegevuse võtmevaldkondades;

— tagada, et juhul, kui kaasatud on ühenduse rahastamine, ei esineks avalike vahendite eraldamisel diskrimineerimist seoses projektide haldamisega, olgu need siis avaliku või erasektori projektid;

— luua tõhusam innovatsiooni käsitlev raamistik, mis annab muu hulgas ELile võimaluse osaleda eraõiguslikes üksustes ja otseselt investeerida konkreetsetesse projektidesse;

— kaaluda käimasoleva mõjuhindamise alusel kontsessioone käsitlevate konkreetsete õiguslike vahendite loomist.

1.3 Komisjoni dokumendi uurimisest nähtub siiski, et avaliku ja erasektori partnerluse puhul konstateeritud teatud vähem positiivsed aspektid on jäetud mainimata. Nendeks on nimelt teatud partnerlusprojektide probleemid, mida tuleks märkida eelkõige seetõttu, et komitee saaks neid oma ettepanekutes arvestada. Ebaõnnestumiste puhul täheldati peamiselt järgmisi põhjuseid:

— läbipaistvuse ebapiisavus teatud riikides või mõnedes lepingutes, tasuvusuuringutes, tulemuslikkuse aruannetes avaliku ja erasektori partnerite vahel, sh alltöövõtu lepingud teistele ettevõtetele, mis piirab demokraatlikku kontrolli;

— võimalikud stiimulid poliitikute jaoks viia ellu mõned avaliku ja erasektori partnerlused, millega kaasneb kulude suurenemine, sest avaliku ja erasektori partnerluste puhul, kus ehitusinvesteeringuid finantseeritakse lepingute kehtivusaja alguses esmajoones erakapitaliga, võib (infrastruktuuri)projekte EUROSTATi olemasolevate eelarvealaste reeglite alusel varem realiseerida – võrreldes eelarvelisel finantseerimisel põhineva tavapärase realiseerimisega. Avaliku ja erasektori partnerluste puhul, kus käitaja hüvitis pärineb eelarvest, suurendab erafinantseerimine siiski kaudselt riigivõlga. Sest erafinantseeringu kaudu tekivad sarnaselt riikliku laenu võtmisega tulevikus maksekohustused, mis piiravad järgmiste eelarvevaldkonna seadusandjate manööverdamisruumi;

— mõningates olukordades puudub tegelik eelhindamine, mis võimaldaks avaliku ja erasektori partnerluse menetluse ja lepingu saaja objektiivset valikut;

— teatud olukordades vähene riskijagamine avaliku ja erasektori vahel, mis ei järgi tõelise partnerluse põhimõtet;

— mõningatel juhtudel lüngad pädevate riigiasutuste teostatavas kontrollis.

Kõiki neid küsimusi võeti komitee ettepanekutes arvesse.

1.3.1 Sellest tulenevalt põhineb komitee ettepanek kolmel ideel.

1.3.2 Esiteks tuleb olla teadlik sellest, et komitee põhjalikul käsitlemisel võib olla reaalne mõju kõnealusele teemale, mis on oluline infrastruktuuri tuleviku jaoks üldiselt (ehk majanduskasv ja avalik haldus), kuid samas ei tohi unustada, et tegemist on – siiski kriitiliselt vaadeldava – panusega vahendi loomisse riigihangete tellijate jaoks, kellel on igal juhul täielik õigus seda kasutada või kasutamata jätta.

Komitee soovib tegutseda tõelise liikumapaneva jõuna, andes panuse olemasolevate heade tavade arendamisse ning kandes hoolt selle eest, et vähendatakse valesid stiimuleid, tunnistatakse probleeme seoses demokraatliku ja ühiskondliku kontrolliga ning lahendatakse need, samuti et hinnatakse õigesti avaliku ja erasektori partnerluse pikaajalisi mõjusid. Selles küsimuses on veel palju arenguruumi, et töötada välja võimalikult hea vahend.

1.3.3 Lisaks tuleb arvesse võtta nii häid tavasid kui ka läbikukkumisi teatud juhtudel ja soovitada komisjoni dokumendi täiendamist, et avaliku ja erasektori partnerluse vahend oleks vastuvõetav kõikides liikmesriikides. Samuti tuleb arvestada selle rakendamisel saavutatud edu, aga ka selle rakendamisega seotud raskusi ning võtta meetmeid nende raskuste vältimiseks tulevikus.

1.3.4 Komitee soovib, et avaliku ja erasektori partnerluse lepinguliste sätete rakendamine toimuks kooskõlas asjaomasele tegevusele (kavandamine, ehitamine, hooldus) kohaldatavate sotsiaalsete õigusnormidega. Pädevatel asutustel peab olema võimalik nõuda senise personali ülevõtmist eelnevatel tingimustel. Selleks soovitab komitee, et avaliku ja erasektori partnerluslepingutes osalevad asutused lisaksid need sotsiaalnõuded oma lepingudokumentidesse ja võtaksid arvesse pakkujatega peetud läbirääkimiste tulemusi. Sama põhimõtet tuleks rakendada ka puudega inimeste ligipääsule avaliku ja erasektori partnerluse raames teostatud objektidele vastavalt kogu Euroopa Liidus kehtivatele õigusnormidele.

1.3.5 Kuna avaliku ja erasektori partnerluse puhul kasutatakse avaliku sektori vahendeid ning tegemist peab olema riigihangete tellija vaba otsusega, siis nõuab komitee:

— avaliku ja erasektori partnerluse projektide lepingute avaldamist;

— EUROSTATi reeglite vastava muutmise kaalumist, et avaliku ja erasektori partnerluse projektide raames kasutatavat võõrkapitali käsitletaks eelarvereeglite täitmise kontrollimisel vajadusel samamoodi nagu avaliku sektori kapitali tavapäraselt elluviidavate projektide puhul eelarvelise rahastamise raames.

2. Euroopa avaliku ja erasektori partnerluse koht Euroopa majanduses ning seda toetavad argumendid

Organisatsiooni BusinessEurope hinnangul viiakse praegu üksnes 4 % infrastruktuuriprojektidest kogu maailmas ellu avaliku ja erasektori partnerluse kaudu. Euroopa Liidu liikmesriikidest sõlmitakse enim avaliku ja erasektori partnerluslepinguid Ühendkuningriigis (58 % kõigist lepingutest Euroopas). Teised peamised riigid, kus kasutatakse avaliku ja erasektori partnerlusi, on Saksamaa, Hispaania, Prantsusmaa, Itaalia ja Portugal.

Arvestades, et OECD hinnangul suurenevad 2030. aastaks maantee-, raudtee-, elektri- ja veevarustuse aastakulud 2,5 %-ni maailma SKPst, on oluline, et riigiasutused võtaksid kasutusele kõikvõimalikud lepinguliigid, mis võimaldaksid vastata avalike teenuste ja infrastruktuuri ootustele ja vajadustele. Kontsessioonilepingud ning avaliku ja erasektori partnerlus on andnud sellele probleemile tõelise ja ajaloolise lahenduse, näidates, et pädevust, energiat ja kapitali koondades võib avaliku ja erasektori partnerlus kindlalt toetada majanduskasvu. Mõju on veelgi suurem, kui arvestada asjaolu, et investeeringute eelarved vähenevad ilmselt peaaegu kõigis ELi riikides seoses eesootavate säästukavadega.

2.1 Avaliku ja erasektori partnerlust toetavaid argumente on komisjoni dokumendis põhjalikult käsitletud. Siiski ei ole komisjoni dokumendis rõhutatud avaliku ja erasektori partnerluse projektide ebaõnnestumisi. Need tulenevad alljärgnevatest põhjustest:

— projekte viiakse ellu avaliku ja erasektori partnerluse lähenemisviisi järgi, kuigi need ei ole selleks sobilikud; siinkohal tuleb viidata sellele, et lisandväärtusahela astmete ülekandmine eraettevõtetele koos (kulu)riski jaotamisega eraettevõttele ei too tingimata tõhususe eeliseid. Tõhususe eeliseid oleks eelkõige võimalik saavutada arvukate eelduste täitmisel (vähene keskkonnaalane ohtlikkus, kõrge optimeerimispotentsiaal lisandväärtusahela astmete vahel, mitte väike konkurentsi intensiivsus, avaliku sektori oskusteave lepingute koostamisel, sõlmimisel ja kontrollimisel jne);

— vahel on ellu viidud teatud avaliku ja erasektori partnerlusi, millega kaasneb kulude suurenemine, sest avaliku ja erasektori partnerluste puhul, kus ehitusinvesteeringuid finantseeritakse lepingute kehtivusaja alguses esmajoones erakapitaliga, võib (infrastruktuuri)projekte EUROSTATi olemasolevate eelarvealaste reeglite alusel varem realiseerida – võrreldes tavapärase eelarvelisel rahastamisel põhineva realiseerimisega. Avaliku ja erasektori partnerluste puhul, kus käitaja hüvitis pärineb eelarvest, võivad siiski kaudselt suurendada riigivõlga. Sest teatud avaliku ja erasektori partnerlused tekitavad sarnaselt riikliku laenu võtmisega tulevikus maksekohustusi, mis piiravad järgmiste eelarvevaldkonna seadusandjate paindlikkust. Avaliku ja erasektori partnerlused, mille elluviimisel minnakse mööda eelarvepiirangute põhimõttest avaliku sektori laenu võtmisel, tuleb rahvamajanduslikust vaatepunktist tagasi lükata. Lisaks kaotavad poliitikud ja muud sidusrühmad huvi tasuvuse objektiivse hindamise vastu;

— ebapiisav läbipaistvus teatud avaliku ja erasektori partnerite vaheliste lepingute puhul, sh alltöövõtu lepingud teistele ettevõtetele;

— sageli ebapiisav läbipaistvus lepingute, tasuvusuuringute ja tulemuslikkuse aruannete puhul viib selleni, et erinevaid kokkuleplusprobleeme, mis nende pikaajaliste ja keerukate ning samuti eelfinantseerimise võimalustega lepingute puhul tekivad, ei ole võimalik piisavalt kontrollida ega demokraatlikku kontrolli läbi viia;

— teatud juhtudel puudub tõeline eelkontroll, mis võimaldaks avaliku ja erasektori partnerluse menetluste ja lepingupartnerite objektiivset valikut;

— teatud juhtudel riski jaotamine avaliku ja erasektori vahel, mille puhul ei ole osalejate vahel tegelikku partnerlust;

— ja lõpuks teatud juhtudel on asjaomaste asutuste poolne kontroll puudulik, eriti seoses mõjudega avaliku sektori eelarvetele ja tulemuse kvaliteediga.

Selleks, et tagada komitee arvamuse täiendavus, on komitee valinud pisut erineva esitusviisi, mis põhineb ehk mõnevõrra realistlikumal loetelul avaliku ja erasektori partnerluse eelistest ja puudustest.

2.1.1 Liiga tihti kiputakse arvama, et tähtsaim argument avaliku ja erasektori partnerluslepingu valimiseks on eelarve. Ehkki selle olulisust ei saa alahinnata (tuleme selle juurde hiljem tagasi), on põhjalik uurimine ja saadud kogemused näidanud, et üldise majandusliku mõju seisukohast ei ole see kõige olulisem.

Tähtsaim argument avaliku ja erasektori partnerluse valimiseks on optimaalne ajakasutus. Kõik avaliku ja erasektori partnerluse tehingute erapooletud ja tähelepanelikud vaatlejad täheldasid, et

— avaliku ja erasektori partnerlus võimaldab käivitada avaliku infrastruktuuri projekte palju kiiremini, kui seda võimaldab tavamenetlus. Selline ajaline eelis toob sotsiaalset kasu, mida veel ei osata hästi hinnata, kuid mis on sellegipoolest oluline. Sotsiaalne kasu väljendub üldiselt suurenenud majandusaktiivsuses, mis omakorda toob kaasa maksutulu, mis vähendab kogukonna finantskoormust;

— ettevalmistus- ja uuringute tähtajad on võrreldes tavapäraste riigihankemenetlustega sageli lühemad tingimusel, et kõik valikud on oma pädevuse piires teinud avaliku sektori klient;

— tähtaegadest peetakse paremini kinni, kuna projektide teostajatel on suurem vastutus.

Neid tõenäolisi ajalisi eeliseid tuleks käsitleda avaliku ja erasektori partnerluslepingute peamise trumbina, isegi kui need mõnikord tunduvad olevat vastuolus tellijate väljakujunenud tavadega ja tavapäraste menetluste peaaegu rutiinse kasutamisega.

Eelkõige majanduse elavdamise ja kriisist väljumise kavade perioodil saab avaliku ja erasektori partnerlus olla ning peab olema vahend vastuvõetud otsuste elluviimise tulemuslikuks kiirendamiseks ning pakkuma esmajärgulise võimaluse anda majanduse elavdamise kavale selle mõju suurendamiseks vajalik hoog.

2.1.2 Avaliku ja erasektori partnerlust toetav teine argument on selle võime toetada projekti ühtsust, tagades ühiskonnale maksimaalse majandusliku tõhususe.

Nagu väljendatakse komisjoni dokumendis, on see tingitud tootmisahela võimalikult ulatuslikust integreerimisest – alates kujundusetapist kuni hooldus- ja kasutusetapini, hõlmates infrastruktuuri tegelikku elluviimist.

Sellises olukorras mõistavad arendajad, et ehitamise protsess ja kvaliteet peavad olema optimaalsed, kuna aja jooksul muutuvad nad vastutavaks ka infrastruktuuri toimimise eest ning nad peavad lepingu lõppedes andma ametiasutusele üle asjakohaselt toimiva infrastruktuuri, mis vastab lepingu täitmise normidele ja eeskirjadele. Seega võtavad nad selliste projektide puhul kohe integreeritud lähenemisviisi, mida on palju raskem saavutada juhtudel, kus ülesannete ja nendega seotud vastutuse jagamine on jäigem, nagu see kipub olema riigihankelepingute puhul.

2.1.3 Avaliku ja erasektori partnerlust toetav kolmas argument on loomulikult rahastamine.

Lihtne on ette kujutada sellise avaliku sektori otsustaja olukorda, kes haldab eelarvet (teades hästi selle piiranguid) ja otsib võimalust luua infrastruktuur, mida tema vastutusalas olev kogukond vajab. Avaliku ja erasektori partnerlus võib pakkuda rahastamisvõimaluse probleemile, mille lahendamiseks jääb eelarve ebapiisavaks.

Enne kui tuleme põhjalikumalt tagasi ettepanekute juurde, mida võiks teha avaliku ja erasektori partnerluse rahastamisvõimaluste laiendamiseks üldiselt, tasuks ehk uurida peaaegu kõigis Euroopa riikides kehtestatud avaliku sektori raamatupidamiseeskirjade piiratust – teema, millest kõik on ammu teadlikud, kuid mida keegi ei julge puudutada – ja eelkõige seda, et praegused raamatupidamiseeskirjad ei võimalda jaotada avaliku sektori investeeringute maksumust nende tavapärase kasutusaja peale.

Avaliku ja erasektori partnerluslepingu kaudu rahastamine võimaldab ühiskonnal jagada koormust normaalse amortisatsiooniaja peale. Kas ei võiks see olla esimene samm selles suunas, et muuta paljude soovil avaliku sektori raamatupidamiseeskirju, mis aeglustavad üha enam otsuste tegemist ning mis ei kajasta kunagi sageli üsnagi ilmselget majanduslikku olukorda?

Avaliku ja erasektori partnerluse mudeli kasutamine asjakohase poliitilise arutelu käivitamiseks võib olla Euroopa Liidu jaoks võimalus tõestada oma praktilist lähenemisviisi. Lisaks on mõnedes riikides tutvustatud avaliku ja erasektori partnerluse kasutuselevõttu kui esimest sammu avaliku halduse ja selle kasutatavate vahendite vajaliku reformi suunas.

2.2 Enne kaugeleulatuvate poliitiliste otsuste langetamist taotleb komitee igakülgse mõjuuuringu avaliku ja erasektori partnerluste eeliste ja puuduste kohta sõltumatu hinnangu läbiviimist, ning soovib, et arvestataks ja kasutataks ära sotsiaalpartnerite, sh VKEde esindusorganisatsioonide, ettepanekuid. Sealjuures tuleks uurida protsesside kiirust, kulude küsimust, teenuste kvaliteeti ning sotsiaalseid mõjusid töötajatele ja kasutajatele. Komitee arvates on oluline, et nii väikese kui keskmise suurusega ettevõtetel oleksid avaliku ja erasektori partnerluses osalemiseks parimad võimalused.

3. Komitee aruteluteemad

Need peavad olema kooskõlas kolme väljapakutud argumendiga (tähtaeg – projektide ühtsus – rahastamisvõimalused) ning komisjoni ettepanekute ja kehtiva õigus- ja regulatiivraamistikuga.

Ettepanekud on jagatud kahte kategooriasse:

— rahastamisega seotud küsimused üldiselt;

— õigusstruktuuridega seotud küsimused, püüdes eristada, milliseid neist tuleks: — säilitada; — muuta; — edasi arendada.

Ettepanekutes tuleks kindlasti arvestada kolme põhinõudega, mis kehtivad nii kõnealuse erimenetluse kui ka kõigi riigihankemenetluste korral, nimelt:

— eelhindamine, mis võimaldab põhjendada nii tellija kavandatud investeeringu teostamist kui ka konkreetse menetluse valikut;

— läbipaistvus konsulteerimisetapis, esialgse valiku tegemisel ja samuti tegevuse elluviimise ajal;

— kontroll, mida viivad läbi pädevad haldusasutused ja asjaomaste eelarvete eest vastutavad valitud kogud.

3.1 Rahalised aspektid

Rahalisest aspektist tuuakse esile neli põhiteemat.

3.1.1 Avaliku ja erasektori partnerluse määratlust Eurostati menetlustes tuleks muuta selles suhtes, et avaliku sektori maksekohustusi avaliku ja erasektori partnerluste raames tuleb riigivõla suhtes käsitleda sarnaselt maksekohustustega tavaliste avaliku sektori lepingute raames.

3.1.2 Struktuurifondide roll avaliku ja erasektori partnerluse rahastamises on seni olnud väike. Kas see pole vastuoluline, arvestades, et nende eesmärgid on oma olemuselt täielikult kooskõlas?

Isegi kui selles valdkonnas on juba saadud teatud kogemusi (seitsmes riigis), on arenguruumi veel palju ning kahtlemata tuleb potentsiaalselt huvitatud riike ja ametiasutusi rohkem teavitada, et nad saaksid üldise pildi avaliku ja erasektori partnerluse rahastamisvahendist, mida saab ühendada mis tahes liiki avaliku sektori rahastamisvahenditega, eelkõige muidugi ELi vahenditega.

3.1.3 Komisjoni ettepanek, et Euroopa Investeerimispank võtaks oma pädevusele tuginedes enda kanda juhtiva rolli Euroopa avaliku ja erasektori partnerluse rahastamispoliitikas, on loomulik. See ei tohiks olla üksnes koordineeriv ja nõuandev roll seoses valdkonna meetmetega, vaid peaks samuti toetama finantsstruktuure, mis nõuavad praegusel kriisiperioodil üha suuremat pädevust ja oskusteadmisi.

Euroopa Investeerimispangal on nimetatud aspektide osas kaks eelist: tehniline pädevus ja vajalik poliitiline erapooletus. Seega võiks ta toimida riiklike ja kohalike järelevalveasutuste alalise vahendajana.

Sellest tulenevalt oleks sobiv paluda Euroopa Investeerimispanga abi eelkõige järgmistes küsimustes:

— Euroopa avaliku ja erasektori partnerluse eksperdikeskuse EPEC (Euroopa Investeerimispanga juurde spetsiaalselt loodud asutus Euroopa avaliku ja erasektori partnerlustegevuse jälgimiseks) tegevuse osatähtsuse soovitav suurendamine: EPECi ümber tuleks luua ELi avalik organ, mis jälgiks ja juhiks avaliku ja erasektori partnerlust käsitlevat ühist poliitikat ning pakuks liikmesriikidele praktilist abi. EPECi üks uus ülesanne oleks abi korraldamine ja selle järelevalve sellistes kogukondades, mis on väikesed ja millel puuduvad piisavad vahendid;

— erasektori ekspertide rühma (kuhu kuuluks võrdselt tööandjate, ametiühingute ja kodanikuühiskonna, sh VKE-de esindusorganisatsioonide esindajaid, finantseksperte, juriste jne) loomine ja juhtimine: see oleks huvitav kontaktasutus EPECi avaliku sektori ekspertide rühmaga nõuandva lähenemisviisi kaudu;

— kõigi avaliku ja erasektori partnerluslepingute korrapärane järelevalve Euroopa tasandil;

— mehhanismide loomine avaliku ja erasektori partnerluste refinantseerimiseks pärast ehitusetappi, näiteks kasutades võlakirjaturgu, nagu soovitatakse allpool esitatud punktis 3.1.4.

3.1.4 Avaliku ja erasektori partnerlustegevuse uurimisest nähtub, et tänu oma põhiomadustele (pikaajalisus ja kõrgetasemelised avaliku sektori toetajad) võib finantsaspektist olla tegemist erakordse vahendiga hoiuste (sh pensionihoiuste) kogumiseks turul.

Mõned riigid on juba alustanud aktiivset tööd, et luua üks või mitu erifondi, mis osaleksid finantsturul ning mis oleksid suunatud avaliku ja erasektori partnerluses teostatavate hangete refinantseerimiseks pärast ehitusperioodi (seega vältides ehitusega seotud viivitus- ja kuluriske). Sellise vahendi loomisel Euroopa tasandil võiks olla märkimisväärne mõju ja selle tehnilise haldamise eest võiks vähemalt algetapis vastutada Euroopa Investeerimispank.

Samas viitab komitee aga ka sellele, et paljud avaliku ja erasektori partnerlused tegelevad (majanduslike) üldhuviteenustega. Nimetatud teenuste kvaliteet, kättesaadavus ja taskukohasus on olulisemad kui puhtalt finantskriteeriumid.

3.2 Õiguslik ja regulatiivne aspekt

Komitee soovib jätkusuutlikult töötada selles suunas, et avaliku ja erasektori partnerlusi kasutataks vaid siis, kui nad – teatud poliitilisi raamtingimusi (sotsiaalsete standardite, teenuste kvaliteedi jms osas) täites – pikemas perspektiivis ning tehingukulusid, uute läbirääkimiste kulusid jne arvesse võttes – toovad kaasa kulude vähenemise. Samas tuleks kõrvaldada eelfinantseerimisstiimulid, mis viitab EUROSTATi kriteeriumide reformimise tungivale vajadusele. Avaliku ja erasektori partnerluste uurimine näitab, et oma keeruka olemuse ja teatud riikides või teatud lepingutes ebapiisava läbipaistvuse (lepingute, tasuvusuuringute jms osas) tõttu ei allu mõned neist demokraatlikule kontrollile. Seega kutsume Euroopa Komisjoni tungivalt üles liikmesriikidele sellega seonduvaid probleeme teadvustama.

Vaatleme praegust olukorda järgmise kolme küsimuse valguses:

— Mida on vaja säilitada?

— Mida on vaja muuta?

— Mida on vaja edasi arendada?

3.2.1 Mida säilitada olemasolevatest õigustekstidest?

Asjaomastes tekstides ega õiguses ei leidu täpset määratlust selle kohta, mida mõeldakse avaliku ja erasektori partnerluse all riigihankeid, kontsessioone ja infrastruktuuri elluviimisega seotud küsimusi käsitlevates sätetes.

Lähemal uurimisel ning paljude avaliku ja erasektori partnerlust juba kasutavate riikide kogemust arvestades tundub, et selge määratluse puudumine ELi tasandil ei ole kuidagi takistanud tegevuse arendamist ja selle järelevalvet Euroopa ametiasutuste poolt.

Kui komisjoni vaikimisest järeldada seda, et ta ei näe vajadust täpsema määratluse järele, siis võiks komitee seda seisukohta jagada ja peaks seda tegema, jättes liikmesriikidele vabaduse kohandada määratlust vastavalt oma konkreetsele olukorrale ja tavadele.

Selline seisukoht jätab lahtiseks küsimuse, kas jätta teatud kehtivad õigustekstid muutmata. Tasub meelde tuletada, et Euroopa Parlamendis hiljuti toimunud hääletuse alusel tuleks riigihangete valdkonnas esmalt kasutada pigem olemasolevaid tekste, kui püüda koostada uusi.

Konteksti arvestades soovitab komitee, et säilitataks direktiiv 2004/18, milles käsitletakse ehitustööde riigihankelepingute sõlmimise puhul üksnes ehitustööde kontsessiooni, ega lisataks sellesse avaliku ja erasektori partnerluse määratlust, mille reguleerimise pädevus kuulub ELi liikmesriikide ametiasutustele. Direktiivis määratletakse ehitustööde kontsessiooni järgmiselt: „Riiklike ehitustööde kontsessioon – sama liiki leping kui ehitustööde riigihankeleping, välja arvatud asjaolu, et vastutasuks teostatavate tööde eest antakse üksnes ehitise ekspluateerimise õigus või see õigus koos tasuga”.

Teenuste kontsessiooni määratletakse täpselt samamoodi (sõna „teenused” asendab sõna „ehitustööd”), kuid direktiivis jäetakse reguleerimata selle kohaldamine, pühendades samas terve peatüki ehitustööde kontsessioonilepingute sõlmimise korrale.

Eespool nimetatud määratlustest on teadlikult välja jäetud üksikasjad, mida peetakse riiklikeks ja mis muudaksid ühe ühise teksti moodustamise võimatuks.

Praktilistest kaalutlustest lähtudes leiab komitee, et puudub vajadus mõiste „kontsessioon” (ehk nimelt pikaajaline leping, mis hõlmab avaliku ehitustöö või teenuse väljatöötamist, elluviimist, rahastamist, haldamist ja/või hooldust) üksikasjalikuma määratluse järele, kuna praeguses olukorras katab see tõhusalt tavapärastest riigihangetest erinevad mis tahes liiki avalikud lepingud, mille sõlmimisele kehtivad ELi miinimumnõuded.

Komitee on seisukohal, et pigem tasub vältida reguleerimist kõnealuses valdkonnas, mis võib kiiresti muutuda erakordselt keeruliseks. Seda enam, et praegu saavad sidusrühmad kõikides liikmesriikides ja vastavalt nende riiklikele traditsioonidele sõlmida avaliku ja erasektori partnerluslepinguid laiemas mõttes (erasektori kasutajate rahastatud kontsessioonid, riigi rahastatud partnerluslepingud ning muud avaliku ja erasektori partnerluslepingud), mis pakub nimetatud probleemidele asjakohase lahenduse.

3.2.2 Mida on vaja muuta?

Seoses direktiiviga 2004/18 soovitab komitee siiski, et kasutatud tekstide ühtluse huvides kaalutaks seoses käesoleva arvamusega avaliku ja erasektori partnerluse kohta teenuste kontsessioonide kohaldamise kriteeriumide täpsustamist, kuna see on nimetatud direktiivis unustatud, ehkki teenuste kontsessioonid on direktiivis selgelt määratletud.

Komitee kasutab võimalust selgitada institutsioonilise avaliku ja erasektori partnerluse delikaatset probleemi, mida on osaliselt käsitletud 2008. aastal avaldatud tõlgendavas teatises, milles tuletati meelde konkurentsieeskirjade tingimusteta järgimist olukorras, kus avalik-õiguslikud isikud kasutavad hangeteks riigi osalusega ettevõtteid.

Tegelikkuses ei ole avalik-õiguslikud isikud sellest teatisest kas teadlikud või ignoreerivad seda tahtlikult või tahtmatult. Kui komisjon kavatseb jätkata kavaga luua kontsessioonide jaoks eraldi õigusakt, peaks see sisaldama konkreetseid sätteid institutsioonilise avaliku ja erasektori partnerluse tegevuse algatamise ja uuendamise kohta. Samuti tuleks õigusakte parandada, et vältida Euroopa kohtupraktika kuritarvitamist, mille kohta on palju näiteid ja mis ohustavad vahel taotletud läbipaistvust.

3.2.3 Mida on vaja edasi arendada?

Menetluste osas soovitab komitee parandatud raamistikku avaliku ja erasektori partnerluse kolme järgmise põhiaspekti jaoks:

— eelhindamine, mida kasutatakse sageli avaliku ja erasektori partnerluse kogumaksumuse mõju hindamiseks tavapärase riigihankega võrreldes. Hea vahend on ka nn avaliku sektori võrdlusvahend (public sector comparator);

— konkursimenetlus, mille puhul esineb kohati kõrvalekaldumisi seoses eetika, tähtaegade ja eraõiguslikele ettevõtetele esitatavate nõuetega;

— avaliku ja erasektori partnerlustehingute järelevalve, et hinnata võimalikult täpselt nendest tulenevat kasu ning parandada seeläbi edasiste tehingute eelhindamist.

3.2.3.1 Eelhindamine

Esialgne analüüs, mille eesmärk on põhjendada teatud menetluse eelistamist mõnele teisele, peaks muutuma kohustuslikuks reegliks kõigi riigihangete sõlmimise puhul.

Avaliku sektori tellija jaoks on tegemist parima vahendiga hindamaks oma kavandatava otsuse mõju – või pigem mõjusid. Hindamise tulemuste avaldamise kohustuslikuks muutmine oleks paljudel juhtudel suur samm suurema läbipaistvuse suunas, mida on vaja parimate lahenduste ja eeskirjadele vastava konkurentsi tagamiseks.

See peab samuti pakkuma võimaluse hinnata kogumaksumuse aspektist selliste rahastamise erinevuste mõju, mis tulenevad intressimääradest, mida turud kohaldavad avaliku sektori laenajatele ning avaliku ja erasektori projektidele. Tasub märkida, et see eelhindamise aspekt on juba kohustuslik riikides, mis on avaliku ja erasektori partnerluse osas kõige arenenumad.

Prantsusmaal on eelhindamise aluseks neli kriteeriumit: kogumaksumus, riskide ülekandmine, säästev areng ja lepingu täitmine. Komitee soovitab neid kriteeriume süstematiseerida, lisades kriteeriumi asjaomaste riikide sotsiaalsete õigusaktide range järgimise nõude kohta, nagu juba soovitati punktis 1.3.4.

3.2.3.2 Konkursimenetlus

See lähenemisviis, mis erineb tavapäraste menetluste lõpuleviimiseks kasutatavatest lihtsatest kahepoolsetest läbirääkimistest, on tegelikult laialdaselt kasutusel – ning mõnedes riikides isegi kohustuslik – laiemas tähenduses avaliku ja erasektori partnerluslepingute sõlmimisel. Selle käigus sõlmitakse lõplik leping kliendi poolt läbiviidud eelhindamise alusel valitud kahe või kolme partneriga peetud läbirääkimistel, mille jooksul kaalutakse ja parandatakse järk-järgult lepingu sisu.

Siiski selgusid praeguse kasutuse kohta läbi viidud uuringust järgmised asjaolud:

— mõned riigiasutused on käivitanud halvasti ettevalmistatud konkursimenetlusi, kuna neil on selles osas vähe kogemusi. See on viinud vaidlusteni seoses lepingu punktide, tähtaegade ja lõppvoorus osalevatele ettevõtetele esitatavate kohati liiga üksikasjalike nõudmistega;

— avaliku sektori tellijatel on endiselt mõnikord kiusatus kasutada kõnealust menetlust valesti, et nad ei peaks järgima intellektuaalomandi ja uuenduslike ideede kaitse tavapäraseid õigusi.

Mõistagi peaks originaalseid ideid kaitsma pakkumiste konfidentsiaalsus. Siiski on kogemus näidanud, et tegelikkuses see nii ei ole ja ebaeetiline käitumine võidakse lihtsalt maskeerida lekkeks, mille allikat ei suudeta tuvastada.

ELi lepingulise raamistiku ühtlustamisel peaks arvesse võtma vahendeid intellektuaalomandi kaitseks, mis on iseenesest edu ja innovatsiooni tagatis.

3.2.3.3 Avaliku ja erasektori partnerlustehingute järelevalve

Läbipaistvuse ja kontrollinõuete järgimise tagamiseks on vaja koostada süsteemne nimekiri avaliku ja erasektori partnerlustehingutest ning jälgida nende täitmist riiklikul ja Euroopa tasandil. See ülesanne tuleks – lisaks sellele, mida juba eelnevalt mainiti seoses Euroopa Investeerimispanga ja EPECiga – usaldada mõnele neutraalsele organisatsioonile, kellel ei ole süstemaatilist motivatsiooni avaliku ja erasektori partnerluste positiivseks ega negatiivseks hindamiseks, ja seega tuleks see usaldada eksperdirühmale.

4. Järeldused

— Komisjoni teatis on huvipakkuv ja asjakohane dokument, kui arvestada avaliku ja erasektori investeeringute kasutamise vajadust – eelkõige praeguse finantskriisi ajal. Tuleb jätkata rahvusvahelise raamistiku loomist avaliku ja erasektori partnerluse parandamiseks ning nende pakutavate võimaluste ja eeliste kasutamiseks, aga ka selleks, et leevendada mõningaid eelnimetatud partnerluse probleeme, mida on käsitletud arvamuse eelmistes punktides (eelfinantseerimise ja kulude suurenemise probleemid, mida tuleb selliste pikaajaliste lepinguliste suhete puhul sageli ette).

— Avaliku ja erasektori partnerluse pakutavaid võimalusi ei tasu lihtsalt eitada, sest need võivad kaasa aidata avalike (väikeste ja suurte) infrastruktuuride arendamisele ning seeläbi Euroopa Liidu majandusarengule.

— EL peaks siiski tagama, et tal on avaliku ja erasektori partnerluste jaoks sobivad vahendid varasematest raskustest õppimiseks, parandades selleks järelevalvemenetlusi ja kogudes korrapäraselt tehingute lõpptulemusi. Komitee arvates on oluline, et ka VKEd saaksid paremad võimalused avaliku ja erasektori partnerluses osalemiseks.

— Paljud ELi ja riiklikud õiguslikud vahendid on juba praegu olemas, seetõttu ei pea komitee vajalikuks alustada kõike otsast peale, et luua üksainus ja teoorias täiuslik raamistik. Nii kaotataks palju aega ja saavutataks üksnes piiratud kasu või koguni soovitule vastupidiseid tulemusi. Sidusrühmad toimivad iga päev nende õigusraamistike alusel ja kõige kahtluse alla seadmine aeglustaks riigihangete tellimist või viiks avaliku ja erasektori partnerluse koguni tõsiselt tasakaalust välja. Direktiivis 2004/18 esitatud praegused määratlused tuleks jätta muutmata ja täiendamata. Nii on igal liikmesriigil vabadus kehtestada avaliku ja erasektori partnerlusele selline õiguslik määratlus, mis sobib kõige paremini kokku asjaomase riigi konkreetse konteksti ja seal valitsevate heade tavadega.

— Kõige otstarbekam on olemasolevaid vahendeid optimeerida, täpsustades ja parandades neid mõnedes punktides ning kasutades selleks olemasolevaid pädevusi, eelkõige Euroopa Investeerimispanga rahastamisplatvormi. Samuti tuleks tugevdada EPECi ja ekspertide rühma rolli, mis aitaks veelgi enam edendada lepinguliste menetluste üldistumist, heade tavade kogumist, edendamist ja väärtustamist ja dialoogi pidamist erasektoriga Euroopa tasandil, luues selleks erasektori ekspertide töörühma.

— Tulevikus tuleks uurida ka läbipaistvuse arendamist, kogumaksumusel põhinevat eelhindamist, edu- ja ebaõnnestumise analüüsi ning õigusaktidest kinnipidamist.

— Vaja on kaaluda mehhanismi loomist avaliku ja erasektori partnerluse refinantseerimiseks pärast ehitusetappi, et kasutada ära võlakirjaturgu, mille võimalusi ei rakendata praegu veel piisavalt.