[pic] | EUROOPA KOMISJON |

Brüssel 26.5.2010

KOM(2010) 254 lõplik

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE JA EUROOPA KESKPANGALE

Pangakriiside lahendamise fondid

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE JA EUROOPA KESKPANGALE

Pangakriiside lahendamise fondid

1. Taust

Praeguse kriisi ajal on valitsused Euroopa Liidus ning rahvusvahelisel tasandil eraldanud märkimisväärseid summasid avaliku sektori raha oma finantssektori toetamiseks[1]. Kõnealust toetust oli vaja, et tagada finantsstabiilsus ja kaitsta hoiustajaid ning sellega kaasnesid meetmed reaalmajanduse toetamiseks. Toetusega on siiski kaasnenud suur majanduslik koormus, mida peavad kandma tänased maksumaksjad ja tulevased põlvkonnad[2].

Pittsburghis 2009. aasta septembris G20 kohtumisel esitati selge poliitiline sõnum, et maksumaksjate raha ei tuleks uuesti kasutada pangandussektori kahjude korvamiseks, ning seda toetab tugevalt EL[3]. Euroopa Komisjon püüab seda saavutada vähemalt kahel teineteist täiendaval viisil: i) vähendades pankade maksejõuetuse tõenäosust tugevama makro- ja mikromajandusliku järelevalve, äriühingu parema üldjuhtimise ning karmimate regulatiivsete standardite kaudu ning ii) tagades, et kui makseraskused tekivad hoolimata kõnealustest meetmetest, siis on kättesaadavad sobivad meetmed ning piisavad vahendid, et kriis nõuetekohaselt ja õigel ajal lahendada. Selle olulise osana tuleb luua pangakriiside lahendamise fondid, mida rahastatakse erasektori vahenditest.

Komisjon toetab kriiside lahendamise eelrahastatavate fondide loomist , mida rahastatakse pankade makstavatest maksudest,[4] ja mille eesmärk on hõlbustada makseraskustesse sattuvate pankade kriiside lahendamist viisil, millega välditakse kriisi levikut, võimaldatakse likvideerida pank nõuetekohaselt ning ajavahemiku jooksul, millega välditakse varade kiirmüüki ( principe de prevoyance ). Komisjon on arvamusel, et kriiside lahendamise fondid on vajalik osa mitmete erinevate meetmete kogumist, mis sisalduvad ELi uues kriisiohjamise raamistikus, mille eesmärk on leevendada maksumaksjate koormust ning vähendada, või veel parem välistada, maksumaksjate vahendite kasutamist pankade päästmisel tulevikus.

Üha enam integreeritud ja ülemaailmsete finantsturgude ajastul on lahenduste leidmine pangakriiside tõhusaks lahendamiseks kriitilise tähtsusega. Finantsturgude hiljutine ülisuur volatiilsus on selge näide ja meeldetuletus sellest, mil määral on finantsturud integreeritud. Töökindlat ning usaldusväärset rahastamiskorda on vaja rohkem kui kunagi varem.

2009. aasta oktoobri teatises[5] toetas komisjon tugevalt uue sellise kriisiohjamise raamistiku loomist ELi tasandil, mille eesmärk on hõlbustada pangakriiside nõuetekohast lahendamist ning viia maksumaksjate jaoks kulud miinimumini. Komisjoni talituste 2010. aasta aprilli töödokumendis[6] märkisid komisjoni talitused, et pangamaksud on üks võimalus kaasata finantssektor kriisiga seotud kulude katmisse ning ennetada tulevasi kriise. 9. mail 2010 jõudis majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu järeldusele, et kriiside ohjamise ja lahendamise alast tööd tuleb kiirendada.

Poliitiline toetus kasvab, et kohaldada keskkonnapoliitikast tuttavat nn „saastaja maksab” põhimõtet ka finantssektoris, et võimalike tulevaste finantskriisidega seotud kulud kannaksid need, kes vastutavad kriisi tekkimise eest. Mitmed riigid on juba võtnud või on võtmas kasutusele pangamakse, kuigi need erinevad jurisdiktsiooniti.

G20 korraldab esimese selliseid makse käsitleva arutelu juunis oma ministrite kohtumisel. Käesolev teatis on oluline panus neisse kohtumistesse. EL peaks juhtima G20 jõupingutusi leidmaks ülemaailmne lähenemisviis ja mudel, et tagada võrdsed võimalused ülemaailmsel tasandil.

Käesolevas teatises esitatakse komisjoni arvamus selle kohta, kuidas finantssektor saaks osaleda makseraskustesse sattunud pankadega seotud kriiside lahendamise kulude rahastamises. Samuti selgitatakse, milline on pangakriiside lahendamise fondide osa kõigi meetmete hulgas, mis peaksid tehtama kättesaadavaks kriiside ennetamise ja pankade juhtimise valdkonnas. Käesolevas teatises esitatakse ka komisjoni üldised arvamused mitme olulise küsimuse kohta, nagu fondide eesmärk, nende võimalik suurus ja ka nende kasutuselevõtu tingimused.

Siiski ei käsitleta mis tahes tasusid või makse, mille eesmärk on hüvitada avaliku sektori vahendeid, mis eraldati praeguse kriisi ajal, et stabiliseerida pangandussüsteemi või piirata ülemäärast riskide võtmist või spekuleerimist. Selliste meemete analüüsi tuleks samal ajal jätkata kasuliku täiendusena käesolevas teatises kaalutud ennetavatele fondidele.

Pangakriiside lahendamise fondide loomine tõstatab mitmeid küsimusi – eelkõige moraalse ohuga seotud küsimused , mida on võimendanud kriisi ajal võetud meetmed. Komisjon tunnistab, et see on üks peamine küsimus, millega tuleb tegeleda, tehes ühemõtteliselt selgeks, et pangakriisi tagajärgedega peavad kõigepealt silmitsi seisma aktsionärid (oma investeeringu väärtuse ulatuses) ja võlausaldajad (v.a hoiustajad, kelle hoiused on tagatud hoiuste tagamise skeemidega) ning et pangakriiside lahendamise fonde ei tohi kasutata kindlustusena makseraskustesse sattumise vastu või pankade päästmiseks , vaid pigem pangakriiside nõuetekohase lahendamise lihtsustamiseks. Pangakriiside lahendamise fondid tuleks, nagu IMF soovitab, tugevalt siduda tulevase kriisilahenduskorraga.

Pangakriiside lahendamise fondide loomine on osa uuest kriisiohjamise raamistikust. On tunnistatud, et sellega kaasneb pankadele kulusid ajal, mil nad rakendavad täiendavaid meetmeid kriisi ohjamiseks. Komisjon tunnistab, et on oluline kujundada selge arusaam ja hoolikalt hinnata pangamaksude, hoiuste tagamise skeemide ja pangakapitaliga seotud ulatuslike reformide kogumõju ning vastavalt kohandada reformipaketi üksikud osad. Tuleb tagada, et kulud määratakse kindlaks viisil, millega ei seata ohtu majanduse elavnemist ega suurendata reaalmajanduse krediidikulusid. Samuti tuleks vältida, et suurenenud kulusid ei maksaks kinni panga kliendid kõrgemate teenustasude kaudu. Komisjon tagab, et kõik kõnealused elemendid võetakse kaasnevas mõjuhinnangus nõuetekohaselt arvesse.

2. Pangakriiside lahendamise fondid peaksid olema finantsstabiilsuse raamistiku osa

Pangakriiside lahendamise fondide loomist ei tuleks käsitleda eraldi, vaid seda tuleks käsitada osana erinevatest laiaulatuslikest algatustest, mille eesmärk on tugevdada praeguse kriisi vaibumisel finantssüsteemi. Praegu on pooleli finantsturgude reguleerimise ja järelevalve põhjalik reform, et tegeleda panganduskriisi käigus ilmnenud puudustega. Komisjon on esitanud ettepanekud meetmete kohta, et karmistada kapitalinõudeid ja reformida ELi järelevalve ülesehitust, ning esitab juulis ettepaneku tugevdada olemasolevaid hoiuste tagamise skeeme. Lisaks sellele algatab komisjon varsti ulatusliku arutelu, et tugevdada äriühingu üldjuhtimist finantseerimisasutuste ja eelkõige pankade puhul.

Laiema konteksti mõistmine on olulise tähtsusega otsuste tegemisel selle kohta, mida fondid peaksid tegema, kuidas nad töötaksid ning kui suured nad võiksid olla. Finantsraamistiku üldisemad reformid, mis keskenduvad ennetamisele , peaksid vähendama pankade makseraskuste tõenäosust ja ulatust ning tõhusamad menetlused, millega kaasnevad varasem sekkumine ja tulemuslikud kriisilahendamise meetmed, peaksid vähendama mis tahes võetud meetme kulusid ning vähendama kaudseid tagatisi, mis on seotud asutustega, mida peetakse „liiga suurteks, et pankrotti minna”.

Joonis 1: Millal kasutataks pangakriiside lahendamise fonde?

[pic] Komisjon võtab 2010. aasta oktoobris vastu tegevuskava, milles määratakse kindlaks ajakava, konkreetsed meetmed, vahendid ning kavad kriisiohjamist käsitleva täieliku ELi raamistiku jaoks. Hiljemalt 2011. aasta alguses on kavas esitada asjakohased õigusaktide ettepanekud nii kriisiohjamise meetmete ja vahendite kui ka pangakriiside lahendamise fondide puhul.

Uue raamistiku eesmärk on tagada, et liikmesriigi ametiasutustel on ühised meetmed, mida saab kasutada koordineeritult, et võimaldada kohest ja õiguslikult tugevat tegutsemist pankade suurte makseraskuste korral, kaitstes laiemat finantssüsteemi, vältides kulusid maksumaksjatele ning tagades võrdsed tingimused. Eesmärk on eelkõige tagada, et pangakriisi nõuetekohane lahendamine on usaldusväärne võimalus mis tahes pangale, sõltumata tema suurusest või keerukusest.

Kriisilahendamise meetmete võtmisel koos erasektori kaasneva rahastamisega võib väga suurtele ja keerukatele finantseerimisasutustele kaasneda teatavaid probleeme. Seepärast peavad kättesaadavad olema ka muud alternatiivsed meetmed, mis ei hõlmaks erasektori rahastamist. Neid võiks kasutada erijuhtudel, et stabiliseerida olukorda ning vältida sunniviisilist või tormakat likvideerimist, mis võib lühiajaliselt kahjustada finantsstabiilsust.

Rahvusvahelisel tasandil on väljatöötamisel meetmed, et vähendada selliste asutuste makseraskustesse sattumise tõenäosust ning mõju (lahter 1).

LAHTER 1: Tegelemine raskustes olevate suurte ja väga keerukate finantseerimisasutustega On vaja piisavat kindlust selle kohta, et raskustes olevate majandusüksuste probleemid võiks lahendada ilma, et satuks ohtu finantsstabiilsus või et see mõjutaks kogu finantssüsteemi. Edaspidi kirjeldatud meetmed võiksid täiendada eelrahastatavaid pangakriiside lahendamise fonde ning anda ametiasutustele piisavalt töökindlate meetmete kogumi, et tegeleda raskustes olevate suurte ja väga keerukate finantseerimisasutustega. Taastamis- ja kriisilahenduskavad Nii ELi (Euroopa Pangandusjärelevalve Komitee) kui ka rahvusvahelisel tasandil (finantsstabiilsuse nõukogu) on käimas taastamis- ja kriisilahenduskavade väljatöötamine ning testimine (G20 on kutsunud ülesse koostama need kavad 2010. aasta lõpuks). Kõnealused kavad on oluline osa ELi tulevasest kriiside ennetamise raamistikust. Asjaomastel ametiasutustel peaks olema võimalik kasutada aktiivselt olemasolevaid, või vajaduse korral uusi, ennetavaid volitusi, et tagada juba enne kriisi, et pankasid saab likvideerida nõuetekohaselt. Esmatähtis on luua kriisilahendamisele tõhus õigusraamistik. Võlausaldaja nõuete allahindamine ja võla konverteerimine omakapitaliks Asutusespetsiifilised võimalused hõlmavad võla konverteerimist omakapitaliks (kas halduslikult või lepinguliselt[7]) või nõuete allahindamist allutatud laenude omanike ja kindlustamata võlausaldajate puhul (v.a hoiused), et pakkuda raskustes olevale ettevõtjale märkimisväärset rahastamist ning tagada tema tegevuse jätkumine. Käimas on rahvusvaheline aktiivne arutelu selliste meetmete võimaliku kasutuselevõtu üle. Meetmed võiksid hõlmata usaldatavusnormatiivide muutmist, et nõuda või soodustada allutatud laenuinstrumentide kasutamist (et finantseerimisasutused saavad end ise kindlustada), või ametiasutustele haldusvolituste andmist kohaldada mittekonverteeritava võla puhul väärtuse allahindamist või konverteerida võlg omakapitaliks. Rekapitaliseerimine selliste mehhanismide kaudu enne maksejõuetuse tekkimist võiks aidata stabiliseerida finantseerimisasutust. Seda laadi meetmetel oleks selge mõju pankade rahastamise kuludele, kapitali struktuurile ning turutavadele, kuid need aitaksid ka tugevdada turudistsipliini tagades, et kindlustamata võlausaldajad kannavad kõik enda võetud riskidega seotud kulud. Selleks et meetmed praktikas töötaksid, oleks vaja ületada olulised õiguslikud ja praktilised takistused ning täiendav töö selleks käib. |

3. ELi tasandil on vaja kindlaks määrata lähenemisviis pangakriiside lahendamise fondidele

Ülemaailmsete finantsturgude integreerituse ulatus nõuab ühiste lähenemisviiside vastuvõtmist pangakriiside lahendamise fondide kasutuselevõtu suhtes nii ELi tasandil kui ka ülemaailmselt. Kogemused piiriüleste maksejõuetusjuhtumitega tegelemisel praeguse kriisi ajal on selgelt osutanud, miks on vaja uut kriisiohjamise korda. Vahetu vastusena finantskriisile tegi EL ettepaneku õigusaktide kohta, millega tulenevalt tihedama koostöö vajadusest loodi uued ametiasutused ning tugevdati makromajanduslikku järelevalvet ja piiriülest järelevalvekorda. Uue korra kohaselt jääb igapäevase järelevalve teostamine siseriiklike ametiasutuste pädevusse, mis on kooskõlas liikmesriikide maksustamisega seotud pädevusega. Valik säilitada järelevalvesüsteem, mis on põhiliselt detsentraliseeritud, põhineb ametiasutustevahelisel suurel usaldusel ja koostööl uutes Euroopa järelevalveasutustes ning kõiki selle võimalusi saab kasutada ainult juhul, kui seda toetatakse tugeva piiriülese kriisiohjamisraamistikuga, mida omakorda toetab töökindel rahastamiskord.

Põhimõtteliselt tooks vahendite koondamine ühte üleeuroopalisse pangakriiside lahendamise fondi selgelt kasu järgmiselt: riskide suurem hajutamine, mastaabisääst, jagamisele kuuluva kulude summa vähendamine, õiged koostööstiimulid, otsuste tegemise kiirendamine ning võrdsete võimaluste tagamine. Samuti kajastaks see paremini pangandusturgude üleeuroopalist mõõdet ja seda eelkõige piiriüleste pangakontsernide puhul.

Komisjon siiski tunnistab, et ELi pangakriiside lahendamise fondi loomist oleks väga keerukas alustada, kui puudub ELi integreeritud järelevalve ja kriisiohjamise raamistik. Euroopa lähenemisviis pangakriiside lahendamise fondide loomisel peaks peegeldama järelevalvekorra üldisemat käsitlusviisi.

Sel põhjusel võiks sobiv esimene samm olla süsteem, mis põhineb siseriiklike fondide ühtlustatud võrgustiku loomisel ja on seotud koordineeritud siseriikliku kriisiohjamiskorra kogumiga[8]. Selline kord oleks esimene samm ning see vaadataks läbi 2014. aastaks[9] eesmärgiga luua ELi integreeritud järelevalve- ja kriisiohjamiskord ning ka ELi pangakriiside lahendamise fond pikas perspektiivis.

Ametiasutuste vahel suurema selguse ja vastastikuse mõistmise loomine tugevama rahastamiskorra kaudu on määrava tähtsusega ka stiimulite ühtlustamiseks ametiasutuste vahel, et teha täielikult koostööd piiriülese pangakriisi korral. See omakorda toetaks oluliselt piiriülese kriisiohjamise korra tõhusust.

Kui pangakriiside lahendamise fondide puhul ei võeta vastu ELi lähenemisviisi, võidakse kriisilahendamise maksud kehtestada siseriiklikult ühepoolselt ning seega on oht, et liikmesriikide pangandusturgudel võivad tekkida konkurentsimoonutused. Samuti võib sellega piiriüleste pankade puhul kaasneda topeltmaksustamine. Kui erasektori rahastamismehhanismide puhul kasutatakse erinevaid lähenemisviise, siis võivad sellega kaasneda ka takistused kriiside tõhusal ohjamisel ja kriisilahendamise meetmete kasutamisel, kui avaliku sektori rahastamine on kättesaadav ühes liikmesriigis aga mitte teises, ning see võib muuta kulude jagamist käsitleva kokkuleppe keerukamaks või isegi võimatuks.

Seepärast on ELi lähenemisviis sobiv suund edasiseks seoses subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtetega, nagu on sätestatud Euroopa Liidu lepingu artiklis 5. Ainult ELi meede tagaks, et rohkem kui ühes liikmesriigis tegutsevate pangakontsernide puhul kohaldatakse sarnaseid nõudeid seoses kriiside lahendamise fondidega ning seega tagatakse üldjoontes võrdsed võimalused, välditakse põhjendamatuid kulusid seoses piiriülese tegevuse nõuetele vastavusega ja edendatakse siseturu edasist integratsiooni. Lisaks sellele peaks selline lähenemisviis tagama vajaduse korral kooskõla ELi olemasolevate õigusaktidega. Selline ELi tasemel meede tugevdaks ka finantsstabiilsust ELis.

4. Pangakriiside lahendamise fondide rahastamine, kulude ulatus ja valitsemine

Käesolevas peatükis analüüsitakse selliste kriisilahendamise fondide kolme peamist sammast: rahastamine (4.1), ulatus ja suurus (4.2) ning valitsemine (4.3).

4.1. Pangakriiside lahendamise fondide rahastamine

Fondi rahastamise korra väljatöötamisel peaks silmas pidama kahe eesmärgi saavutamist: i) piisavate summade kogumine, mis kajastab selle kasutamist (nt pangakriisi tõenäosus ja selle lahendamisega seotud kulud); ii) teha seda viisil, mis soodustab sobivat käitumist ja vähendab pangakriisi ohtu. On kolm peamist parameetrit: sissemakse võiks põhineda asutuse kohustustel, tema varadel või kasumil.

- Pankade varad kajastavad hästi nende riski. Varad võivad täpselt kajastada ka panga maksejõuetuse võimalikku tõenäosust ning seega vajadust lahendada pangakriisi[10]. Kaudselt võiksid varad olla selle summa näitajaks, mida võib olla vaja pangakriisi lahendamiseks. Pankade varade puhul kohaldatakse siiski juba riskiga kaalutud usaldusnormatiivide kapitalinõudeid. Varadel põhineva maksu kehtestamine võiks seega olla täiendav kapitalinõue ning seda tuleks hoolikalt kaaluda kapitalinõuete praegu läbiviidavate ulatuslike reformide taustal.

- Pankade kohustused [11] näivad olevat kõige sobivamad näitajad selliste summade kindlaks määramisel, mida võib olla vaja pangakriisi lahendamiseks. Pangakriisi lahendamisega seotud kulud tulenevad kõige tõenäolisemalt vajadusest toetada teatavaid kohustusi (v.a omakapital ja kindlustatud kohustused – nt hoiused). Pankade kohustused võivad siiski olla vähem tõhusad näitajad riski taseme kajastamisel.

- Lisaks bilansiga seotud maksudele võiksid maksud olla seotud kasumi ja lisatasudega , mis on panga suuruse näitaja ning peegeldab rohkem „saastaja maksab” põhimõtet[12]. Kasumid ja lisatasud võivad siiski mitte olla tihedalt seotud summaga, mida pank võib vajada kriisi lahendamiseks, või maksejõuetuse tõenäosusega.

Komisjon hindab tähelepanelikult seda, milline erinevatest osutatud alustest oleks kõige sobivam pangakriiside lahendamise fondide rahastamisel. Igal juhul, sõltumata sellest, milline variant lõpuks valitakse, on komisjon arvamusel, et see peaks olema kooskõlas vähemalt järgmiste põhimõtetega: a) vältida mis tahes võimalikku arbitraaži, b) kajastada asjakohaseid riske, c) võtta arvesse teatavate finantsüksuste süsteemset olemust, d) võtta aluseks võimalikud summad, mida võiks kasutada juhul, kui kriisi lahendamine osutub vajalikuks ning e) vältida konkurentsimoonutusi.

Oluline on ka kaaluda, kas vahendid on vaja koguda enne või pärast kriisi. Komisjon on seisukohal, et pangakriiside lahendamise fondid tuleks luua eelrahastatavana pankade sissemaksetest. Täielikult tagantjärele rahastatavate skeemidega võib kaasneda esmalt maksumaksjate vahendite kasutuselevõtmine ning seega suureneda risk, et pankade maksevõimetusega kaasneb ulatuslikum negatiivne majanduslik mõju. Selline lähenemisviis võib osutuda protsükliliseks, avaldades avaliku sektori eelarvele survet finantskriisi ajal, mil riigil on kõige vähem täiendava rahastamise võimalusi[13].

4.2. Kulude ulatus ja suurus

Pangakriiside lahendamise fondide ülesanne on osaleda raskustesse sattunud finantseerimisasutuste kriiside nõuetekohase lahendamise rahastamises. Fondid peaksid olema kättesaadavad pangakriiside lahendamiseks sõltumata pankade suurusest ja seotusest muude finantseerimisasutustega, kuid selgelt tuleks välistada fondide kasutamine finantseerimisasutuste päästmiseks. Praeguses etapis ei näi olevat asjakohane laiendada kriiside lahendamise fonde teistele finantseerimisasutustele, nagu näiteks investeerimisfondid või kindlustusasutused. Kuigi ka need on aktiivsed osalejad finantsturgudel, on neil mitmeid eripärasid, mis muudaksid pankadele ettenähtud kriisilahenduskorraga sarnase korra kohaldamise nende puhul keerukaks. Kuigi kriiside lahendamise fonde ei kasutata pankade rekapitaliseerimiseks, peab seal olema piisavalt vahendeid, et toime tulla erinevate kriisilahendamise kuludega ning valitud lähenemisviis tuleb kohandada erineva suuruse ja olemusega majandusüksuste jaoks.

Fondide suurus sõltub sellest, millist tüüpi finantseerimisasutused on hõlmatud kriiside lahendamise raamistikuga ning selle väljatöötamisel tuleb arvestada ka finantssektori kavandatud ulatuslike reformide konteksti.

LAHTER 2: Milliseid meetmeid pangakriiside lahendamise fond eeldatavasti katab?

Kriisilahendusasutuste võetavad meetmed pangakriisi nõuetekohaseks lahendamiseks võivad hõlmata mitmeid erinevaid kulusid. Põhimõtteliselt peaks hästi väljatöötatud kriisilahendamisraamistik kohustama kriisilahendusasutust raskustes olevate majandusüksuste kriise lahendama madalaima majandusliku ja sotsiaalse kuluga vastavalt aluslepingu asjakohaste sätetele ning riigiabi eeskirjadele. Erinevad meetmed, mida võiks fondid eeldatavasti katta, on näiteks järgmised:

– Ajutise panga rahastamine (koos sellega, et kriisilahendusasutus võtab panga üle), et võimaldada makseraskustes oleva asutuse tegevuse jätkumist. See võib hõlmata näiteks ajutist rahastamist ja/või tagatiste andmist.

– Varade ja/või kohustuste ülekandmise rahastamine , kui raskustes oleva majandusüksuse varad ja/või kohustused kantakse täielikult või osaliselt üle kolmandale isikule. Kulud võivad sisaldada varadele antavat tagatist (nt kahjumi jagamine rämpsvarade potentsiaalse omandajaga) ja/või kohustuste ülekandmise rahastamist või tagamist teatava ajavahemiku jooksul, et säilitada turu usaldus ning ära hoida võlausaldajate väljumise riski.

– Toimiva panga / rämpspanga lahutamise rahastamine. Kulud fondile võivad sisaldada rämpsvara ajutist ostmist ja valitsemist ning toimiva panga ajutist rahastamist.

– Halduskulude ning õigusabi ja nõustamiskulude katmine , samuti ka vajadus säilitada pankade teatavad peamised funktsioonid – nt maksesüsteemid.

Praeguse kriisi ajal jõudis ELi valitsemissektori poolt pangandussektori toetuseks antud tagatiste suhe SKPsse märkimisväärse tasemeni. Pangakriiside lahendamise fondidel, nagu kirjeldatud käesolevas teatises, ei ole võimalik saavutada sellist mahtu, sest kriiside lahendamise fondide peamine eesmärk on tagada, et välditakse valitsuste sekkumist pankade päästmiseks. Eelkõige leiab komisjon, et kriisiohjamise raamistikuga tuleb tagada, et panga maksejõuetusega seotud mis tahes kahjud kannavad esmalt ja eelkõige aktsionärid, allutatud laenude omanikud ning kindlustamata võlausaldajad, ning alles siis võib kasutada kriiside lahendamise fonde. Komisjon võtab seisukoha fondide sobiva sihtmäära kohta pärast täiendavat üksikasjalikku kvantitatiivset analüüsi ja ulatuslikku mõjuhinnangut. Lahtris 3 esitatud näited on lisatud näitlikustamise eesmärgil ning kajastavad võimalikku sihtmäära hiljutiste algatuste põhjal.

LAHTER 3: Fondide loomiseks hiljuti tehtud algatustega seotud kulud

Mõni riik on juba võtnud vastu otsuse kehtestada pankadele maksud, mille peamine eesmärk on luua sihtotstarbelised fondid. Kõnealuste fondide täpne eesmärk ning ka finantsmõju on riigiti erinev.

– Saksamaal valmistatakse ette ettepanekuid pankade sellise süsteemse maksu kehtestamiseks, mida tuleb maksta stabiilsusfondi, et rahastada meetmeid kriiside lahendamise erikorra alusel. Üksikasjad maksu ülesehituse, fondi suuruse ning selle kohta, kuidas vahendeid tuleks investeerida ja kasutada tuleb alles välja töötada. Esialgse hinnangu kohaselt saab maksuga koguda ligikaudu 1 miljard eurot aastas.

– Rootsis on hiljuti loodud panga stabiilsusfond, mille eesmärk on rahastada meetmeid vältimaks finantssüsteemi tõsise häire riski Rootsis[14]. 15 aastaga peaks fondi maht moodustama 2,5 % SKPst. Fondi rahastatakse pankade ja muude krediidiasutuste makstavast stabiilsustasust, mis moodustab 0,036 protsenti aastas ja põhineb asutuse kohustuste teatavatel osadel (v.a omakapital ning mõni riskivõlakiri).

– IMF on osutanud,[15] et kriisiga seotud kogemuste põhjal peaks ligikaudu 2–4 % SKPst olema piisav kriiside lahendamise fondide rahastamiseks (see vastab praeguse panganduskriisi otsestele kuludele), sõltuvalt finantssektori suhtelisest olulisusest.

Mitmes liikmesriigis on juba kehtestatud hoiuste tagamise skeemidele ülesanne rahastada hoiuste ülekandmist makseraskustesse sattunud majandusüksuselt[16]. Komisjon usub, et hoiuste tagamise fondide kasutamine pangakriiside lahendamise eesmärgil peaks olema piiratud summaga, mis oleks olnud vajalik, et maksta välja kaetud hoiused. Seda piirmäära ületavad kulud tuleks katta kriiside lahendamise fondidest. Süsteemide väljatöötamisel on vaja ka jälgida, et välditakse mis tahes dubleerimist.

4.3. Pangakriiside lahendamise fondide valitsemine

Arvestades et pangakriiside lahendamise fondi suurus on enamikus majandustes tõenäoliselt märkimisväärne, on sellise fondi valitsemise eeskirjad ülima tähtsusega. Pankade sissemaksed pangakriiside lahendamisega seotud kulude katmiseks võiks paigutada kas üldeelarvesse või fondi. Mõnel liikmesriigil võib tekkida ahvatlus kasutada kõnealuseid sissemakseid valitsemissektori eelarvepuudujäägi vähendamiseks. Pikemas perspektiivis võib siiski pangakriiside lahendamise sihtotstarbeliste fondide loomata jätmine tuua kaasa finantssektori suureneva sõltuvuse avaliku sektori rahastamisest, kui peaks aset leidma uued kriisid, ning veelgi tugevdama moraalset probleemi, mis on seotud finantseerimisasutustega, mis on „liiga suured, et pankrotti minna”. Lisaks sellele püsib alati oht, et üldeelarvesse aja jooksul makstud makse võidakse kasutada muul otstarbel.

Seepärast on komisjon seisukohal, et pangakriiside lahendamise fondid tuleb hoida riigieelarvest eraldi ning neid tuleb kasutada ainult kriiside lahendamise kulude katmiseks.

Praktilistel põhjustel tuleks pangakriiside lahendamise fondide valitsemine anda ametiasutustele, kes vastutaksid finantseerimisasutuste kriiside lahendamise eest ning tegutseksid sõltumatute täitevorganitena. Kui antakse uusi volitusi vahendite eraldamiseks, siis on vaja selgeid vastutusahelaid. Tegevuse sõltumatus valitsusest tagaks, et vahendeid kasutatakse üksnes kriisilahendusmeetmete rahastamiseks. Valitsemiskorra üksikasjad tuleb veel üksikasjalikumalt täpsustada. Selle taustal on fondi valitsemise puhul eriti olulised kolm küsimust:

i) kuidas tuleks kogutud raha hoida, ii) millistel tingimustel tuleks vahendeid kasutada pangakriiside lahendamiseks ja iii) kuidas määrata fondidest makstavate kulude jaotus piiriülese kriisi lahendamise korral.

i) Vahendid tuleks investeerida geograafiliselt hajutatud portfelli väga likviidsetesse pangandussektori välistesse varadesse, millel on madal krediidi- ja tururisk, ning teha seda viisil, mis toetab reaalmajandust.

ii) Vahendite kasutamise osas kavatseb komisjon kehtestada kriiside lahendamise ühtlustatud raamistiku, mille eesmärk peaks olema vältida mis tahes erinevusi, mis tulenevad sellest, kuidas liikmesriikide ametiasutused kohaldavad kriisilahendamise volitusi ja meetmeid, ning seeläbi piirata ka konkurentsimoonutusi. Sellega määratakse kindlaks, millal ja kuidas saab kriiside lahendamise fonde kasutada.

iii) Piiriülest kriisilahendamist käsitleva korra osas kavatseb komisjon esitada ettepanekud kehtestada selged eeskirjad selle kohta, kuidas peaks koordineerimine aset leidma. Kõnealuse korra keskmes võiks olla kolleegiumid, kuhu kuuluvad kriisilahenduse eest vastutavad ametiasutused, et võtta vastu ühisotsus piiriülese pangakontserni kriisi lahendamise ettevalmistamise kohta sellise üksuse järelevalve all, nagu näiteks komisjoni poolt soovitatud tulevane Euroopa Pangandusjärelevalve Asutus. Kriiside lahendamise kavad, mis põhinevad selgetel seadusega kehtestatud põhimõtetel, hõlmaksid arutelu selle kohta, kuidas võiks koormust õiglaselt jagada ning kuidas jagada kulud erasektori rahastatavate kriisilahendamise fondide vahel.

Pangakriiside lahendamise fondide kasutamisel tuleb järgida ELi riigiabi eeskirju . Pangakriiside lahendamise fondide toimimise põhimõtete määratlemisel on vaja asjakohaselt arvesse võtta riigiabi võimalikku mõju. Pangakriiside lahendamise fondidel põhinevate sekkumiste puhul tuleb määratleda tunnused, mis lihtsustavad nende vastavushindamist, eriti seoses antava toetuse liigi, koormuse sobiva jagamise ning liigse konkurentsimoonutuse vältimisega.

5. Järgmised sammud

Käesoleva teatisega antakse panus maksudega ning pangakriiside lahendamise fondidega seotud arutellu, mis leiab aset eelseisvate G20 kohtumiste raames. Kõnealuste küsimuste üldpõhimõtete ja suundumuste puhul on oluline saavutada võimalikult kiiresti laiapõhjaline kokkulepe – ELis ja ülemaailmselt – et vältida lahknevate riiklike lähenemisviiside teke.

Komisjon kutsub 17. juunil 2010 kokkutulevat Euroopa Ülemkogu üles kiitma heaks käesolevas teatises esitatud põhimõtted ja soovitatud edasised sammud ning kutsuma ELi esindajaid G20s üles toetama seda eelseisvatel kohtumistel.

Ulatusliku kriisiennetamise ja -ohjamise raamistiku loomise järgmise sammuna esitab komisjon 2010. aasta oktoobris teatise, mis sisaldab tegevuskava ning laiemaid ja üksikasjalikke kavasid uue kriisiohjamise raamistiku väljatöötamiseks, sealhulgas meetmete elujõulisuse täiendavat hindamist, et tagada võlausaldajate panus pangakriiside lahendamise varajases etapis (nt võlausaldaja nõuete allahindamise kaudu). Komisjonil on kavas kiita kriisiohjamist ja pangakriiside lahendamise fonde käsitlevate õigusaktide ettepanekud heaks 2011. aasta alguses.

[1] IMFi andmetel on G20 arenenud riikides kriisiga seotud otsesed eelarvekulud (neto) olnud keskmiselt 2,7 % SKPst, kuigi võetud kohustused (sealhulgas tagatised ja muud tingimuslikud kohustised) moodustasid keskmiselt 25 % SKPst.

[2] Prognooside kohaselt suureneb valitsemissektori võlg G20 arenenud majandustes ajavahemikul 2008–2015 ligikaudu 40 protsendipunkti (vt IMF).

[3] Majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu 18. mai 2010. aasta järeldused.

[4] Vastavalt pangandust käsitlevate ELi õigusaktide (st kapitalinõuete direktiiv 2006/48/EÜ) reguleerimisalale hõlmab viide pangale käesolevas teatises pankasid ja investeerimisühinguid.

[5] KOM(2009) 561.

[6] Innovative Financing at a Global Level – SEK(2010) 409, 1.4.2010.

[7] Näiteks tingimusliku kapitali emiteerimisega, mis sisaldab kas laenu konverteerimist omakapitaliks või mahakandmist. Mitmed pangad, nt Lloyd’s ja Rabobank, on juba emiteerinud selliseid instrumente.

[8] Selles lähenemisviisis võetakse arvesse kriiside lahendamise fonde, mis mõnes liikmesriigis juba toimivad.

[9] 2014. aasta on tähtaeg, mis on esitatud Euroopa Pangandusjärelevalve Asutuse määrusega ette nähtud uue järelevalve läbivaatamiseks.

[10] Panganduse reguleerimise puhul tähendaks see varade riskitaseme praeguse järelevalvesuutlikkuse suurendamist, et hinnata nii makseviivituse tõenäosust kui ka maksejõuetusest tingitud kahju selleks, et hinnata maksude suhtelist suurust

[11] Kohustuste kasutamine maksusumma arvutamise alusena on IMFi eelistatud lähenemisviis.

[12] Mõni liikmesriik on hiljuti otsustanud kehtestada lisatasudel põhineva maksu. See erineb käesolevas teatises kirjeldatud pangamaksust.

[13] Kui eelrahastatavad fondid osutuvad ebapiisavaks, et katta pangakriisi lahendamisega seotud kulusid, siis oleks vaja lisaks pangakriiside lahendamise fondidele piisavalt usaldusväärset alternatiivset rahastamisvahendit.

[14] Fondi volitused on võrreldes komisjoni kirjeldatud pangakriiside lahendamise fondidega ulatuslikumad.

[15] A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector , G20-le esitatud vahearuanne, aprill 2010.

[16] On olnud mitmeid näiteid selle kohta, kuidas hiljutise finantskriisi ajal kasutati pangakriiside nõuetekohaseks lahendamiseks hoiuste tagamise skeemi. Need annavad ettekujutuse väikeste ja keskmise suurusega pangakriisidega seotud võimalikest kuludest (nt Dunfermline Building Society 1,5 miljardit naelsterlingit, Bradford & Bingley 14 miljardit naelsterlingit).