ET Euroopa Liidu Teataja C 225/6

Euroopa andmekaitseinspektori esialgse arvamuse kokkuvõte eraelu puutumatuse ja konkurentsivõime kohta suurandmete ajastul

(Arvamuse täistekst (inglise, prantsuse ja saksa keeles) on Euroopa andmekaitseinspektori veebilehel www.edps.europa.eu.)

(2014/C 225/07)

KOKKUVÕTE

ELi lähenemisviisid andmekaitse, konkurentsi ja tarbijakaitse valdkonnas on suunatud ühistele eesmärkidele, sealhulgas majanduskasvu ja innovatsiooni edendamisele ning üksiktarbijate heaolu tagamisele. Tegelikkuses teevad aga nende valdkondade poliitikud koostööd vähesel määral.

Digitaalmajanduse tohutu kasvu taga on veebiteenused. Paljusid neist teenustest turustatakse tasuta, ent isikuandmete edastamise nõue teeb need klientidele ometi mingis mõttes tasuliseks. On aeg hinnata sellise vahetustehingu kulusid ja tulusid nii tarbijate kui ka ettevõtjate seisukohalt.

Eri poliitikavaldkondade reguleerivate asutuste ja ekspertide tihedam dialoog oleks abiks mitte üksnes tarbijakaitse- ja konkurentsieeskirjade jõustamisel, vaid aitaks edendada ka eraelu puutumatust soodustavate teenuste turgu.

1. Sissejuhatus

1. Digitaalmajanduses peitub tarbijatele ja kodanikele arvukalt eeliseid. Veebiteenused pakuvad enneolematuid võimalusi suhtlemiseks, innovatsiooniks ja probleemide tõhusaks lahendamiseks. Samal ajal avaldavad kõnealuste teenuste kasutajad enda kohta tohutul hulgal teavet. Tavapärased andmekaevandamise ja -analüüsi tehnoloogiad ei suuda ohjata veebiteenuste kasutamise käigus loodavate andmete mahtu ja mitmekesisust, ent kõnealust teabevoogu on tänapäeval võimalik kontrolli all hoida suurandmete kontseptsiooni abil (1). Suurandmetest saadava väärtuse kasv tugevdab olulisel määral internetiturgude suurimate tegijate autoriteeti. Suurandmed ei pruugi alati hõlmata isikuandmeid, ent paljudes internetipakkumistes, mida tutvustatakse või mida tarbijad tajuvad tasuta teenustena, on isikuandmed omamoodi asendamatu vahetuskaup kõnealuste teenuste eest tasumisel. Need kasvavad turud kätkevad endas eeliste kõrval seega ka konkreetseid riske tarbijate heaolule ning eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse õigusele.

2. ELi andmekaitse, tarbijakaitse ja konkurentsi valdkonna põhimõtted ja eeskirjad on välja töötatud eesmärgiga tagada õitsev siseturg ning kaitsta üksikisikut. Nende poliitikasuundade kohaldamist lähendades on võimalik lahendada suurandmetega seotud probleeme. Praeguseni on aga olnud pigem tavaks, et need poliitikasuunad kulgevad paralleelselt ning ühishuvi pakkuvates küsimustes ei tehta eriti koostööd (2). Peale selle on ELi poliitikud ja reguleerivad asutused praeguseni peamiselt keskendunud turgudele, kus kaubeldakse toodete ja teenustega raha eest. Ajal, mil nii tarbijad kui ka ettevõtjad kohanevad pidevate tehnoloogiamuutustega ja ajendavad selliseid muutusi, peavad ka poliitikud ja reguleerivad asutused nendega sammu pidama, nagu on näha hiljuti võetud poliitilisest kohustusest kujundada lõplikult välja digitaalne ühtne turg (3).

3. Euroopa andmekaitseinspektor edendab ELi institutsioonides ja asutustes andmekaitsekultuuri rakendamist, mille puhul võetakse andmekaitsepõhimõtteid arvesse kõikides asjakohastes poliitika- ja õigusvaldkondades (4). Selle eesmärgiks saavutamiseks soovib Euroopa andmekaitseinspektor käesoleva esialgse arvamusega elavdada dialoogi ekspertide ja praktikute, sealhulgas ELi institutsioonide ning riikide konkurentsi, tarbijakaitse ja andmekaitse valdkonna reguleerivate asutuste vahel. Hiljem analüüsib Euroopa andmekaitseinspektor kõnealuse dialoogi käigus tekkinud vaatenurki ja ideid järelarvamuses, mis hõlmab ka soovitusi edaspidisteks meetmeteks.

4. Käesoleva arvamuse 2. peatükis käsitletakse esmalt digitaalmajanduse suundumusi ning isikuandmete rolli suurandmete ajastul. 3. peatükis kirjeldatakse ELi andmekaitse-, tarbijakaitse- ja konkurentsieeskirjade asjakohaseid aspekte. 4. peatükis analüüsitakse kolme poliitikavaldkonna vastakmõju, käsitledes järgmisi küsimusi: — isikuandmete kontrollimise roll turuvõimu saavutamisel digitaalmajanduses ja selle mõju andmekaitsele; — tarbijariskid, mis tulenevad turukontsentratsioonist ja turgu valitseva seisundi kuritarvitamisest tohutu hulga isikuandmete töötlemisel ettevõtetes; — eraelu puutumatust soodustavate teenuste elava turu (5) kasvu edendamine tarbijate teadlike valikute tagamise abil. Oluline on ka rahvusvahelise, ELi ja riikide tasandi järelevalveasutuste ühine mõttetöö, jõustamistegevus ja koostöö (6).

5. Viimases, 5. peatükis heidetakse pilk võimalikele poliitikameetmetele ning kutsutakse komisjoni, riikide järelevalveasutusi, surverühmitusi ja õigusala töötajaid üles pidama selles küsimuses ulatuslikumat ja põhjalikumat arutelu. Iga jaotise alguses esitatud loetelupunktide ja ristviidete eesmärk on tutvustada lugejale kolme ELi poliitikavaldkonnaga seotud põhiargumente ja nendevahelisi kokkupuutepunkte. Kokkuvõte nendest seostest on esitatud käesoleva dokumendi lisas.

5. Kokkuvõte: vaja on täiendavat uurimist ja arutelu

Hoogsalt laienev digitaalne turg või turud […] mõjutavad üha rohkem kõiki äritegevuse tahkusid. Konkurentsi tõhusa toimimise tagamine nendel turgudel on edaspidi esikohal […] tarbijate tehinguandmete järjest laialdasem kogumine, töötlemine ja kasutamine turunduseesmärkidel […] pakub üha enam võimalusi konkurentsieelise saamiseks ja [see võib] aina suuremal määral tekitada kahju tarbijatele.

(Väljavõte Ühendkuningriigi konkurentsi- ja turgude ameti esimehe David Currie’ kõnest loengutesarjas Beesley Lectures, 7.11.2013)

85. Käesolevas esialgses arvamuses on analüüsitud ja kaalutud ELi õiguse kolme valdkonna vahelisi võimalikke kokkupuutepunkte ja lahknevusi kiiresti muutuval suurandmete ajastul. Kuigi eraelu puutumatus ja isikuandmete kaitse on avalikud huvid ja aluslepingutes talletatud põhiõigused, on võimalik, et vähese koostöö tõttu konkurentsi-, tarbijakaitse- ja andmekaitsepoliitika arendamisel jääb vajaka nii konkurentsieeskirjade jõustamise tõhususest kui ka stiimulitest selliste teenuste väljatöötamiseks, mis soodustaksid eraelu puutumatust ja vähendaksid tarbijatele kahju tekitamise tõenäosust. Digitaalmajanduses on isikuandmed oluline immateriaalne vara väärtuse loomisel ja omamoodi vahetuskaup veebiteenuste eest. Sellel võib aga olla kaugeleulatuv mõju teatavate põhimõistete tõlgendamisele, nagu läbipaistvus, turgu valitsev seisund, tarbijate heaolu ja tarbijatele tekitatav kahju.

86. Nendele küsimustele tervikliku lahenduse leidmiseks on vaja lisauuringuid, -analüüse ja -arutelusid, aga see võiks hõlmata järgmisi meetmeid (kas kõiki või osa neist): — tarbijate, teenuseosutajate ja reguleerivate asutuste suurem teadlikkus tehnoloogia arengu praegustest ja tulevastest suundumustest asjaomastel digitaalmajanduse turgudel ja nende mõjust konkurentsivõimele, tarbijate heaolule ja valikutele ning eraelu puutumatust soodustavate teenustega seotud innovatsioonile; — tõhusad juhised eraelu puutumatuse, tarbijakaitse- ning konkurentsieeskirjade kohaldamise kohta veebiteenuste, eeskätt „tasuta” teenustena tutvustatavate teenuste puhul, võttes arvesse klientide ja konkurentide arvamusi ning tarbijaeelistusi ja -probleeme; — ametiasutuste koostöö uurimisel ja jõustamisel, näiteks koostades stsenaariume ja võimalikke nõudeid turuvõimu väljaselgitamiseks digitaalmajanduses, samuti üksteisega konsulteerimine konkreetsete juhtumite uurimisel; — 21.sajandi digitaalturgudega seotud konkurentsiõigusaktide läbivaatamine, sealhulgas nende kokkupuuted muude õigusvaldkondadega ja võimalused tulemuslikuks koostööks teiste asjaomaste ametiasutustega.

87. Isikuandmed on digitaalmajanduses olnud kasvu eestvedaja ja toetaja rollis. Üksiktarbijatele peaks jääma kõnealusest kasvust saadavatest tulemustest õiglasem osa. Üha enam tunnistavad konkurentsi- ja andmekaitseasutused, et tegemist on pöördelise katsumusega digitaalmajanduses usalduse loomisel ja vastutuse tagamisel. Andmekaitse on erakordne võimalus anda üksikisikutele vahendid, mille abil nad saavad ennast kaitsta ning tõhustada konkurentsi- ja tarbijakaitse-eeskirjade jõustamist.

88. Järgmine samm on välja uurida, kuidas tihendada reguleerivate asutuste koostööd nende eesmärkide saavutamiseks. Sedalaadi koordineerimine ei tohiks piirduda ainult Euroopaga, vaid peaks peegeldama digitaalmajanduse valdkonnas tegutsevate ettevõtjate üleilmset haaret. Euroopa andmekaitseinspektor on valmis andma oma panuse sellesse arutellu.

Brüssel, 26. märts 2014 Euroopa Andmekaitseinspektor Peter HUSTINX

(1) Terminiga „suurandmed” tähistatakse ettevõtete, valitsuste ja muude suurorganisatsioonide valduses olevaid hiiglaslikke digitaalseid andmestikke, mida pärast omandamist arvutialgoritmide abil ulatuslikult analüüsitakse; artikli 29 alusel asutatud andmekaitse töörühm, arvamus 03/2013 eesmärgi piiritlemise kohta, lk 35. Ühe teise määratluse järgi hõlmavad suurandmed andmestikke, mis on nii suured, et neid ei ole võimalik koguda, säilitada, hallata ega analüüsida tavapäraste andmebaasitarkvara vahenditega; McKinsey Global Institute, „Big data: The next frontier for innovation, competition, and productivity”, juuni 2011. Käesolevas esialgses arvamuses tähistatakse üldterminiga „suurandmed” suuremahulise isikuandmete kogumise ja analüüsitegevuse kombinatsiooni ülimalt mitmekesiste ja mahukate andmestike puhul.

(2) Käesolevas esialgses arvamuses käsitletakse üksikasjalikumalt teemasid, millest Euroopa andmekaitseinspektor kõneles ka ühel 13. juunil 2013 Brüsselis toimunud seminaril: https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Speeches/2013/13-06-13_Speech_CB_Brussels_EN.pdf. Samal teemal arutleti andmekaitse ja eraelu puutumatuse volinike 32. rahvusvahelisel konverentsil 2010. aastal Jeruusalemmas. Peale selle pidas komisjoni asepresident Joaquin Almunia novembris 2012 kõne konkurentsist ja eraelu puutumatusest andmeturgudel (http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-860_en.htm). Veebruaris 2013 toimunud konverentsil „New Frontiers of Antitrust 4th International Concurrences Conference” kutsus komisjoni õigusküsimuste peadirektoraadi peadirektor pärast ümarlauaarutelu „Isikuandmed – kas konkurentsiõigus põrkub eraelu puutumatusega?” üles võtma suuremal määral arvesse andmekaitse ja konkurentsiõiguse vastakmõju; Françoise Le Bail, „Protection de la vie privée et des données personnelles: l’Europe à l’avant garde”, Concurrences Revue des droits de la concurrence, Competition Law Journal, Demain la concurrence New Frontiers of Antitrust Colloque l Concurrences, nr 2-2013. Sarnane arutelu on käimas ka USAs, eeskätt pärast föderaalse kaubanduskomisjoni otsust Google’i ja DoubleClicki ühinemise kohta (vt joonealune märkus 76), millega seoses kaubanduskomisjoni volinik Jones Harbour esitas lahkarvamuse, http://www.ftc.gov/sites/default/files/documents/public_statements/statement-matter-google/doubleclick/071220harbour_0.pdf; Harbouri arvamustega saab tutvuda tema essees „The Transatlantic Perspective: Data Protection and Competition Law” väljaandes „Data Protection Anno 2014: How to Restore Trust?”, toim: Hijmans, H. ja Kranenborg, H., 2014, lk 225–234.

(3) 2013. aasta oktoobris võttis Euroopa Ülemkogu kohustuseks kujundada 2015. aastaks välja ühtne digitaalne turg, sätestades sealhulgas suurandmete haldamise ja pilvandmetöötluse ühtse turu sobivad raamtingimused, arendamaks e-valitsust, e-tervist, e-arveldamist ja e-riigihanget, kiirendamaks e-identimise ja usaldusteenuste ning e-arveldamise ja makseteenuste kasutuselevõttu ning tagamaks sisu ja andmete ülekantavuse; http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/139197.pdf. Euroopa andmekaitseinspektor avaldas arvamuse Euroopa digitaalarengu tegevuskava ELi raampoliitika programmi kohta: https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13-04-08_Digital_Agenda_EN.pdf.

(4) Vt Euroopa andmekaitseinspektori strateegia aastateks 2013 ja 2014: „Towards excellence in data protection” („Püüdlus tipptasemel andmekaitse suunas”); https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Strategy/13-01-22_Strategy_EN.pdf. Lisaks määruse (EÜ) nr 45/2001 artikli 28 lõike 2 alusel korrapäraselt avaldatavatele arvamustele komisjoni või teiste institutsioonide või organite tehtud seadusandlike ettepanekute või poliitikadokumentide kohta ning pidades silmas, et asjaomase määruse artikli 41 lõike 2 kohaselt kuulub Euroopa andmekaitseinspektori kohustuste hulka institutsioonide ja asutuste ning andmesubjektide nõustamine kõikides isikuandmete töötlemisega seotud küsimustes, võib Euroopa andmekaitseinspektor avaldada nõuandvaid dokumente omal algatusel, et anda panus aruteludesse selliste õigusvaldkonna ja ühiskonnaga seotud suundumuste üle, millel võib olla oluline mõju isikuandmete kaitsele. Vt nt Euroopa andmekaitseinspektori arvamus pilvandmetöötluse ja andmekaitse õigusraamistiku seose kohta (ELT C 253, 3.9.2013, lk 1). Euroopa andmekaitseinspektor võib avaldada nõuandeid ka muudes asjakohastes valdkondades.

(5) Komisjoni mõistes tähendavad eraelu puutumatust soodustavad tehnoloogiad „info- ja sidetehnoloogia meetmete ühtset süsteemi, mis kaitseb eraelu puutumatust isikuandmete kustutamise või vähendamise ning tarbetu ja/või soovimatu töötlemise takistamise kaudu, ilma et see vähendaks infosüsteemi funktsionaalsust”; komisjoni teatis andmekaitse edendamisest eraelu puutumatust soodustavate tehnoloogiate kaudu, KOM(2007) 228 (lõplik). Käesolevas dokumendis tähistatakse terminiga „eraelu puutumatust soodustavad teenused” sellistel tehnoloogiatel põhinevaid tarbijatele suunatud teenuseid.

(6) See hõlmab kontakte koostööplatvormiga Global Privacy Enforcement Network ja rahvusvahelise konkurentsivõrgustikuga, samuti ulatuslikumat koostööd ELi ametiasutuste ja USA föderaalse kaubanduskoja vahel.