1.Sissejuhatus

Liidu finantssüsteemi toetab tugev õigus- ja järelevalveraamistik, mida on viimastel aastatel põhjalikult uuendatud, et säilitada finantssektoris tegutsevate krediidiasutuste ja investeerimisühingute tugev finantsseisund ja usaldusväärsus ning finantssüsteemi stabiilsus. Tugevdatud raamistik teeb nüüd võimalikuks pangandusliidu ja selle loomine ongi lõpusirgel. Paigas on pangandusliidu kaks esimest sammast, mille kaudu kuulub osalevates liikmesriikides pangandussüsteem ühtse järelevalvemehhanismi ja ühtse kriisilahenduskorra ühisesse vastutusalasse, toetatuna ELi-ülesest ühtsest reeglistikust. Kogu liidus ühtse ja tõhusa finantsjärelevalve toetamiseks on komisjon esitanud ka seadusandlikud ettepanekud Euroopa järelevalveasutuste volituste ja juhtimissüsteemi tugevdamiseks. Nimetatud ettepanekud on kapitaliturgude liidu jaoks ülimalt olulised ja need on vaja kiiresti vastu võtta.

Tugev ja usaldusväärne süsteem rahapesu ja terrorismi rahastamise tuvastamiseks ja sellega võitlemiseks on kõnealuse raamistiku oluline osa, samuti hästitoimiv pangandus- ja kapitaliturgude liit. Kuigi praegust süsteemi on viimastel aastatel märkimisväärselt täiendatud, on mitme tuvastatud puuduse kõrvaldamiseks vaja kiiresti võtta õiguslikke ja muid meetmeid.

Liit on rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse raamistikku märkimisväärselt tugevdatud, võttes vastu neljanda rahapesuvastase direktiivi, mis on kooskõlas rahvusvaheliste standarditega. Juulis 2018 jõustunud ja 10. jaanuariks 2020 ülevõetava viienda rahapesuvastase direktiiviga tuleb juurde veel olulisi parandusi. See on rahvusvahelistest standarditest rangem ja sisaldab tegeliku tulusaaja läbipaistvuse parandamise meetmeid, sellega tugevdatakse suure riskiga kolmandate riikide hindamise raamistikku, käsitletakse anonüümsete ettemaksekaartide ja virtuaalvääringutega seotud riske ning sätestatakse rahapesuvastase järelevalve ja usaldatavusnõuete täitmise järelevalve asutuste koostöö eeskirjad.

Selliselt tugevdatud õigusraamistikust hoolimata äratavad mitmed Euroopa pankade hiljutised rahapesujuhtumid kahtlust, et liidu järelevalveraamistikus esineb endiselt lünki. Eelkõige võib esile tõsta seda, et finantseerimisasutuste puhul ei ole usaldatavusnõuded ja rahapesuvastased eeskirjad selgelt piiritletud. Komisjonile teevad muret ka viivitused järelevalvealaste meetmete võtmisel ning puudused koostöös ja teabevahetuses – nii liikmesriigi tasandil usaldatavusnõuete täitmise järelevalve ja rahapesuvastase järelevalve asutuste vahel kui ka piiriüleselt eri liikmesriikide või kolmandate riikide asutuste vahel.

Kuigi need juhtumid puudutavad ainult väga väikest osa liidu finantssüsteemist, on neil suur mõju selle mainele ning liit peab tegutsema kiirelt ja otsustavalt, et kõrvaldada tuvastatud puudused ja veelgi vähendada liidu finantssüsteemis rahapesu ja terrorismi rahastamisega seotud riske.

Ka teised liidu institutsioonid on väljendanud sama muret. Euroopa Parlament on hiljutistele skandaalidele reageerimiseks korraldatud mitu ärakuulamist ja nõukogus on selle teema tõstatanud rahandusministrid, sh viimati eurorühma esimees Mário Centeno oma 25. juuni 2018. aasta kirjas Euroopa Ülemkogu eesistujale Donald Tuskile. Ka Prantsusmaa ja Saksamaa 19. juuni 2018. aasta Mesebergi deklaratsioonis ja tegevuskavas rõhutatakse seda küsimust.

Kõigepealt kutsus Euroopa Komisjon 2018. aasta mais ühise töörühma moodustamiseks kokku Euroopa järelevalveasutuste eesistujad, Euroopa järelevalveasutuste rahapesu tõkestamise komitee ja Euroopa Keskpanga järelevalvenõukogu eesistuja, et algatada ühine arutelu selle üle, kuidas parandada rahapesuvastase järelevalve ja usaldatavusnõuete täitmise järelevalve asutuste koostöö praegust raamistikku.

Seda arvesse võttes nähakse käesolevas teatises ja juurdekuuluvas seadusandlikus ettepanekus ette vajalikud sammud, millega muuta rahapesu ja terrorismi rahastamise vastu võitlemiseks liidu finantseerimisasutuste järelevalve veelgi tõhusamaks. Lisaks suurendab kõigi asjaomaste asutuste otsustav tegutsemine liidu finantssüsteemi ja eeskätt pangandusliidu usaldusväärsust, parandab finantsstabiilsust ning aitab liidus finantskuritegusid veelgi vähendada.

2.Miks on vajalik ELi meede?

ELil on juba rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamiseks ja selle vastu võitlemiseks tugev õigusraamistik. Sellega võetakse üle rahapesuvastase töökonna rahvusvahelised standardid, kuid nähakse ette ka täiendavad kaitsemeetmed, et tagada kindel ja hästi toimiv ELi finantssüsteem. Selles rahapesuvastases raamistikus on põhjapaneva tähtsusega, et nii finantseerimisasutused kui ka muud üksused peavad kehtestama ettevõttesisesed süsteemid oma äritegevusega seotud rahapesuriskide tuvastamiseks, hindamiseks ja juhtimiseks. Rahapesu ja terrorismi rahastamise vastase võitluse järelevalveraamistik on koondatud ühte õigusakti – rahapesuvastasesse direktiivi, mida kohaldatakse ka paljude väljaspool finantsteenuste sektorit tegutsevate ettevõtjate suhtes. Rahapesuvastaste õigusaktide täitmise järelevalves lähtutakse riiklikust lähenemisviisist, mis põhineb vastuvõtva riigi järelevalvel, kusjuures järelevalvepädevusi on ühtlustatud minimaalselt ja järelevalveasutuste volitusi ei ole üldse ühtlustatud.

Finantseerimisasutustes rahapesu riskide vähendamine on iseseisev ülesanne, mis on siiski tihedalt seotud usaldatavusnõuete täitmise järelevalve asutuste ülesandega, et tagada finantseerimisasutuste tugev finantsseisund ja usaldusväärsus ning finantssüsteemi laiem stabiilsus. Ülesande täitmisel tuginetakse liidu finantseerimisasutuste usaldatavusraamistikule, mis koosneb mitmest õigusaktist mitmesugustes finantsteenuste sektorites. Usaldatavusnõuete täitmise järelevalve volitused on suures ulatuses ühtlustatud ja vastutusalad kuuluvad peamiselt päritoluriigi asutuse pädevusse. Pankade puhul on pangandusliidus osalevates liikmesriikides järelevalvevolitused alates ühtse järelevalvemehhanismi loomisest jagatud Euroopa Keskpanga ja liikmesriikide pädevate asutuste vahel.

Praegusesse raamistikku on kaasatud eri jurisdiktsioonide asutused, kellel on järelevalves erinevad ülesanded, volitused ja vastutusalad. Tõhusus on seejuures võimalik ainult nimetatud asutuste tiheda koostöö korral. Viienda rahapesuvastase direktiiviga kõrvaldatakse rahapesuvastase järelevalve ja usaldatavusnõuete täitmise järelevalve asutuste koostööd pidurdanud takistused, sh suhtluses Euroopa Keskpangaga. Siiski on tõhusa järelevalvealase koostöö tagamiseks vaja veel tööd teha, eriti juhtudel, kui finantseerimisasutused tegutsevad piiriüleselt.

a)Rahapesuvastase direktiivi täitmise järelevalve

Rahapesuvastane direktiiv põhineb minimaalsel ühtlustamisel. See sisaldab üldpõhimõtteid ja mõnda üksikasjalikku suunist järelevalveasutustele. Seega on liikmesriikidel rakendamisel kaalutlusõigus, mille tulemusel on liikmesriikides kujunenud erinevad järelevalvetavad. Praegu ei ole kohustuslikku mehhanismi ega üksikasjalikke suuniseid, millega oleks tagatud piiriüleselt koostööd tegevate rahapesuvastase järelevalve ja usaldatavusnõuete täitmise järelevalve asutuste pidev struktureeritud koostöö, ning kaalutlusõigus hõlmab teabe jagamise võimalikkust ja ajastust. Rahapesuvastase järelevalve asutuste volituste ulatust ei ole üksikasjalikult kindlaks määratud. Lisaks on koostöö kolmandate riikidega endiselt killustatud.

b)Rahapesuvastaste aspektide arvessevõtmine usaldatavusnõuete täitmise järelevalve asutuste, sh järelevalveülesannete täitmisel Euroopa Keskpanga poolt

Rahapesuvastase järelevalve ja usaldatavusnõuete täitmise järelevalve vahel on ilmsed seosed: suutmatus tegeleda rahapesu ja terrorismi rahastamise riskidega võib kahjustada konkreetsete krediidiasutuste majanduslikku usaldusväärsust, siseturu usaldusväärsust, samuti finantsstabiilsust. Seepärast nõutakse usaldatavusnõuetealastes õigusaktides, et finantseerimisasutuste järelevalveasutused arvestaksid kogu oma töös rahapesuvastaseid aspekte.

Praktika on siiski selline, et järelevalveasutuste suhtes kohaldatakse liikmesriikides eeskirju, mis pole ühetaoliselt üle võetud, sest õigusaktides sätestatud usaldatavusnõuete toetuseks ei ole koostatud ühtlustatud suuniseid. Lisaks ei ole hoolimata rahapesuvastaste eeskirjade tõsiste rikkumiste juhtudel tegevusloa tühistamiseks antud ilmsest pädevusest, mis on sätestatud nii usaldatavusnõuetes kui ka rahapesuvastastes raamistikes, piisavalt selge see, millistel tingimustel võib tegevusloa tühistada. Usaldatavusnõuete täitmise ja rahapesuvastase järelevalve asutuste koostöö sõltub samuti suurel määral asjaomaste asutuste heast usust ja tahtest.

Pangandusliidus ei vastuta Euroopa Keskpank rahapesuvastases direktiivis sätestatud eeskirjade täitmise tagamise eest. Siiski on Euroopa Keskpangale tehtud järelevalveülesannete raames ülesandeks oluliste krediidiasutuste ja investeerimisühingute otsene järelevalve, mistõttu ta peab eespool nimetatud probleeme lahendama. Lisaprobleeme tekitab veel see, et ta peab rahapesuvastases järelevalves usaldatavusnõuetealaste aspektide puhul tuginema liikmesriikide õigusaktidele, millega ELi direktiivid on kõikides ühtses järelevalvemehhanismis osalevates liikmesriikides üle võetud, ning neid kohaldama. Liikmesriigiti erineva ülevõtmise tulemusel on pangandusliidus olenevalt asjaomase panga koduriigist olulised erinevused seoses teabega, mida Euroopa Keskpank võib koguda, riiklike rahapesu andmebüroode või rahapesuvastase järelevalve asutuste poole pöördumise võimalustega ning järelevalvevahendite kättesaadavusega.