KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

Vahearuanne nõukogu direktiivi 2011/85/EL (liikmesriikide eelarveraamistiku nõuete kohta) rakendamise kohta

1. Sissejuhatus

Nõukogu direktiiv 2011/85/EL, liikmesriikide eelarveraamistiku nõuete kohta,[1] jõustus 2011. aasta detsembris. See on oluline osa majanduse juhtimise tugevdamist käsitlevast seadusandlikust paketist (nn majanduse juhtimist käsitleva kuue seadusandliku ettepaneku pakett). Kõnealune direktiiv oli ELi jaoks esimene võimalus määrata kindlaks eelarveraamistike miinimumnõuded, millega suurendatakse õiguskindlust lisaks Euroopa poolaasta protsessi raames antud riigipõhistele soovitustele. Võttes arvesse eelarve konsolideerimise tungivat vajadust paljudes liikmesriikides, on tulemuste saavutamine muutunud ülioluliseks. Selle taustal on püüdlused riikide eelarveraamistike tugevdamiseks põimunud tugevalt eelarve konsolideerimise poliitikaga, sest mõlema eesmärk on püsivalt parandada eelarvetulemuste kvaliteeti.

Direktiivi kohaselt tähendab eelarveraamistik korraldusi, menetlusi, eeskirju ja asutusi, mis on valitsemissektori eelarvepoliitika elluviimise aluseks, eelkõige: i) eelarvealase raamatupidamisarvestuse ja statistilise aruandluse süsteemid; ii) eelarve planeerimisel kasutatavate prognooside koostamise eeskirjad ja menetlused; iii) riigispetsiifilised arvudes väljendatud eelarve-eeskirjad; iv) keskpika perioodi eelarveraamistikud; v) mehhanismid, millega reguleeritakse eelarvealaseid suhteid valitsemissektori kõigi allsektorite ametiasutuste vahel. Iga valdkonna puhul kehtestatakse direktiiviga mitu peamist standardit. Liikmesriigid peavad need oma siseriiklikku õigusesse üle võtma 31. detsembriks 2013. 2011. aasta juulis anti direktiivi rakendamisele lisahoogu euroala liikmesriikide riigipeade ja valitsusjuhtide poolt võetud poliitilise kohustusega võtta direktiiv siseriiklikusse õigusesse üle 2012. aasta lõpuks[2]. Direktiivi järelmeetmeks oli valitsustevahelise majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingu vastuvõtmine. 25 liikmesriiki võtsid kohustuse kehtestada riiklik eelarve (struktuurse) tasakaalu eeskiri.

Direktiivi artikli 15 lõike 3 kohaselt on komisjonile antud ülesanne valmistada „liikmesriikide asjaomase teabe põhjal ette käesoleva direktiivi põhiliste sätete rakendamise vahearuanne, mille ta esitab Euroopa Parlamendile ja nõukogule 14. detsembriks 2012”. Selleks esitas komisjon 2012. aasta mais majanduspoliitika komiteele küsimustiku, millega anti liikmesriikidele võimalus anda aru võetud meetmete, alustatud reformide või konkreetsete kavade kohta. Seega põhineb käesolev aruanne peamiselt liikmesriikide esitatud teabel. Enamus liikmesriike esitas oma teabe 2012. aasta septembris[3]. Seepärast kajastab teave aruande esitamise ajal kehtinud olukorda. Liikmesriikidelt saadud üksikasjalikud aruanded on esitatud lisatud komisjoni talituste töödokumendis (SWD(2012) 433).

Vahearuande eesmärk on teavitada nõukogu, Euroopa Parlamenti ja avalikkust edusammudest, mis on tehtud direktiivi siseriiklikkuse õigusesse ülevõtmisel. Seepärast ei tohiks seda tõlgendada siseriiklike sätete ja direktiivi vastavuse täieliku hindamisena, mis tehakse ELi õiguse kohaselt pärast ülevõtmise tähtaja möödumist. Selleks et anda asjakohane ülevaade, on käesoleva aruande 2. jagu jaotatud viieks alajaoks, mis vastavad direktiivi peamistele sätetele, ja sellele järgneb kokkuvõte peamistest järeldustest.

2. Edusammud direktiivi peamiste sätete ülevõtmisel

2.1 Raamatupidamisarvestuse, statistika ja läbipaistvuse sätted (direktiivi II peatükk ja artikkel 14)

Usaldusväärse eelarvepoliitika aluseks peaks olema usaldusväärne eelarveandmete aruandlus. Täielik, õigeaegne ja täpne teave eelarve täitmise kohta on poliitikakujundajatele olulise tähtsusega mitmel põhjusel. Esiteks tagatakse sellega, et seadusandlike organite vastuvõetud eelarveid täidetakse nõuetekohaselt. Teiseks võimaldab see eelarveasutustel peaaegu reaalajas jälgida kõiki kõrvalekaldeid eelarve kokkulepitud suundumustest. Kolmandaks tagatakse sellega ettevaatavalt, et eelarve planeerimine toimub kõige ajakohastatuma teabe alusel, vähendades eelarveandmete hilisematest läbivaatamistest tulenevaid baasefekte.

Viimase ajani on sagedamini esitatavate eelarveandmete aruandlus olnud enamikus liikmesriikides ebaühtlane. Isegi kui aruandluskohustused on olnud nõuetekohaselt määratletud, on valitsemissektori eri osade andmeid kogutud eri raamatupidamiseeskirjade või statistiliste põhimõtete alusel, mis kajastub aruandluse sageduses, tähtaegades või koostamise metoodikates. Sellest tulenevalt on negatiivsed eelarvearengud jäänud liiga pikalt märkamata, eelkõige juhul, kui need pärinesid mujalt kui keskvalitsuse üksustest. Üks esimesi samme, mis liikmesriikidel tuli majanduse kohandamise ja majanduskasvu programmide kohaselt teha, oli kõige sagedasemate eelarvearuannete koostamine valitsemissektori kõigi üksuste kohta[4].

Seepärast on direktiivi rakendamine suur võimalus ühtlustada raamatupidamisarvestuse tavasid valitsemissektoris, kohandada aruandlusahelaid ning tagada tulemuslikud sisendandmed otsuste tegijatele ja välisvaatlejatele. Praeguste mitteametlike andmekogumise protsesside ja uute statistiliste nõuete talletamine õigusaktides tagaks, et sajad või isegi tuhanded valitsemissektorisse kuuluvad üksused on nõuetekohaselt integreeritud terviklikus andmekogumissüsteemis.

Peaaegu kõik andmeid esitanud liikmesriigid teevad igakuised andmed keskvalitsuse üksuste kohta kättesaadavaks kassapõhiselt või muu arvepidamispõhimõtte alusel (BG, DK, DE, EE, EL, ES, FR, IE, IT, LT, MT, NL, AT, PT, RO, SK, FI, SE, SI ja UK)[5]. Direktiivile vastavate eelarveandmete kättesaadavus on siiski märgatavalt väiksem sotsiaalkindlustuse üksuste puhul (BG, DK, EE, EL, NL, RO, PT ja FI) ning käimasolevaid reforme ei ole veel lõpetatud riigivalitsemise üksuste puhul riikides AT, DE ja ES[6]. Kohalikul tasandil, mille puhul direktiiviga nõutud standardid on leebemad (aruanne kord kvartalis, kassapõhiselt või samaväärselt), esitavad mõningaid andmeid ainult 11 liikmesriiki (BG, DK, EE, EL, IT, LT, MT, PT, RO, FI ja UK). Sellest tulenevalt on enamikus liikmesriikides vaja teha veel palju tööd keskvalitsusest väljapoole jäävate allsektorite puhul. See on eriti asjakohane, arvestades et mõnikord moodustavad need avaliku sektori kogukuludest märkimisväärse osa, eelkõige väga detsentraliseeritud riikides.

Samal ajal liikmesriikide püüdlustega võtab ka komisjon statistika valdkonnas meetmeid. Selleks, et aidata liikmesriike direktiivi artiklites 3 ja 14 esitatud statistikasätete praktilisel rakendamisel, on Eurostat loonud rakkerühma, mis tegeleb direktiivi mõjuga eelarveandmete kogumisele ja levitamisele. Rakkerühm peaks koostama vormide ja nendega seotud märkuste kogumi, millega täpsustatakse metoodika, kohustuslike üksikasjade ulatus ning sagedus ja tähtajad, mille kohaselt liikmesriigid avaldavad üksikuid näitajaid, et suunata riiklike statistikaametite tööd. Enamus liikmesriike on andnud teada oma valmisolekust võtta arvesse rakkerühma järeldusi oma statistikavaldkonna meetmete võtmisel.

Lisaks on direktiivi artikli 16 lõikes 3 sätestatud, et „komisjon hindab 31. detsembriks 2012. aastal rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite sobivust” liikmesriikide jaoks. Seoses sellega on komisjoni algatatud üldsusega konsulteerimise käigus saadud rohkem kui 60 vastust. Hindamisaruanne on kavas avaldada enne 2012. aasta lõppu ning see hõlmab tekkepõhise arvestuse olulisust ja kasulikkust, tekkepõhise arvestuse praegust kasutamist liikmesriikides, rahvusvaheliste avaliku sektori raamatupidamisstandardite (IPSAS) kokkuvõtet ja sobilikkuse hinnangut, IPSASi ja statistilise raamatupidamisarvestuse vahelist seost ja erinevusi, uute raamatupidamisstandardite rakendamise võimalikku kulu ning haldamisküsimusi.

Seoses direktiivi artikli 4 lõike 7 rakendamisega avaldas Eurostat esimest korda 6. veebruaril 2012 spetsiaalse regulaarse pressiteate, milles esitati andmed valitsemissektori kvartaalse võla kohta ELis, euroalal ja üksikutes liikmesriikides. Sarnane algatus on kavandatud eelarve puudujäägi kvartaliandmete avaldamiseks.

2.2 Makromajanduslikud ja eelarveprognoosid (direktiivi III peatükk)

Aastaeelarvete koostamise protsessis on pikka aega peetud nõrgaks kohaks eelarve planeerimiseks kasutatavaid makromajanduslikke ja eelarveprognoose. Mõni liikmesriik on pikka aega kannatanud oma eelarvet käsitlevate hinnangute moonutatuse tõttu. Moonutatud eeldustel põhinevatelt eelarvetelt ei saa ka oodata, et nad pakuksid õiget ja õiglast ülevaadet, kui nad parlamentidele ja üldsusele esitatakse. Seepärast pööratakse direktiivis erilist tähelepanu prognoosimisele, pühendades sellele küsimusele peatüki, milles eelkõige nõutakse, et liikmesriikide eelarve planeerimine põhineks realistlikel makromajanduslikel ja eelarveprognoosidel, kasutades kõige ajakohasemat teavet.

Kuigi standardite kehtestamine prognooside tegemiseks on keerukas, peaksid liikmesriigid oma prognoose koostama, avaldama ja hindama nõuetekohase hoolsusega. Rakendamise etapi asjakohased sammud hõlmaksid tavapäraselt selget ülesannete jaotamist prognooside koostamises osalevate üksuste vahel ning järelhindamist. Kuigi viimast ei ole vaja teha igal aastal, on see oluline etapp, mis võib eelarveasutusi teavitada moonutuste olemasolust.

Prognoosimine võib hõlmata ka sõltumatute asutuste või selliste organite kaasamist, mis on oma tööülesannete täitmisel sõltumatud, nagu on esitatud kahte ettepanekut sisaldavas määruse eelnõus, mis käsitleb euroala liikmesriikide eelarvekavade seiret[7] ning millega pikendatakse ja veelgi täpsustatakse direktiivi mõnda sätet. Kui see lõpuks vastu võetakse, võib kahest osast koosnev eelarvet käsitlev määrus tulemuslikult toetada direktiivi eesmärkide saavutamist selles valdkonnas.

Kokku teatas kolmandik liikmesriikidest (BG, DE, DK, EE, PL, RO, SE, SI, SK ja UK), et neil on kehtestatud struktureeritud protsessid, kuhu on kaasatud mitu asutust või organit, et tagada prognooside läbipaistvus ja vastutuse võtmine. Ülejäänud liikmesriigid on ikka veel kavandamisetapis või on seni teatanud ainult ebamäärastest tahteavaldustest. AT, BG, CY, DE, DK, EL, RO, SE ja UK on teatanud alternatiivsete makromajanduslike ja eelarvestsenaariumide koostamisest – see on usaldusväärne ennetav meede, mis hõlbustab eelarvemuudatuste tegemist eelarve täitmise etapis, kui tegelikud näitajad erinevad kesksest stsenaariumist. Ainult väike hulk liikmesriike teatas, et nad võrdlevad (või kavatsevad võrrelda) oma prognoose Euroopa Komisjoni prognoosidega (BG, CY, DE, EE, EL,[8] FR, RO ja SI), kuigi mõni liikmesriik kasutab komisjoni mõnda prognoosi oma protsessis sisendina (EE ja PL). Vähesed liikmesriigid on praeguses etapis teatanud mõnest konkreetsest meetmest, millega teostatakse prognooside kvaliteedi järelhindamist direktiivi artikli 4 lõike 6 tähenduses.

2.3 Riiklikud arvudes väljendatud eelarve-eeskirjad (direktiivi IV peatükk)

Direktiiviga nõutakse, et liikmesriigid kehtestaksid riigispetsiifilised arvudes väljendatud eelarve-eeskirjad, millega edendatakse tõhusalt aluslepingu kohaste kohustuste täitmist eelarvepoliitika valdkonnas (artiklid 5–7). Kuigi direktiiviga ei ole täpsustatud selliste eeskirjade üksikasju, peavad need sisaldama nõuet, et eeskirjade eesmärgid ja ulatus on hästi määratletud, et kehtestatud on tulemuslik ja õigeaegne sõltumatu jälgimine, et olemas on ranged mehhanismid nõuete täitmise tagamiseks ning et määratletud on ainult kitsalt piiritletud vabastusklauslid[9].

On teada, et hästi väljatöötatud, eeskirjadel põhinevad raamistikud parandavad eelarvedistsipliini märgatavalt. Selliste eeskirjade väljatöötamisel tuleb liikmesriikidel täita mitu eeltingimust. Esimene ja kõige tähtsam on see, et riiklikud eelarve-eeskirjad peavad olema täielikult kooskõlas ELi eelarveraamistikuga. Teiseks on oluline vältida kahte vastandlikku lõksu. Ühelt poolt nõrgestaksid lüngad katvuses kogu raamistiku tulemuslikkust, nähes ette võimalused eelarve ületamiseks. Teisalt võib riiklike eeskirjade ülekuhjamine suurendada eeskirjade vaheliste vastuolude tõenäosust, kui need ei ole asjakohaselt koostatud, ja selle tulemusena vähendada nende endi mõjuvõimu. Peale selle tuleb eeskirjade olemasolu täielikuks tunnetamiseks ja eelarvedistsipliini tulemuslikuks tagamiseks regulaarselt hinnata eeskirjade järgmist. Tulemuslik seire ja järelhindamine on eriti vajalikud juhul, kui eeskirjad on keerukad või on suur arv riiklikke eeskirju, mille omavahelist toimet võib olla keerukas tõlgendada. Seire eest vastutavate asutuste perioodiline kontroll koos piisavate volitustega annaks ka võimaluse suurendada teadlikkust riigi rahanduse jätkusuutlikkusest ning edendada eelarveasutuste ja üldsusega konstruktiivset debatti ühiste eelarve-eesmärkide üle.

Hoogustatuna direktiivi kehtestamisest ning stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingust, on 20 liikmesriiki (AT, BG, CY, CZ, DE, DK, EE, ES, IE, IT, FR, LT, LV, NL, PL, PT, RO, SE, SK ja SI) teatanud kavatsusest teha ulatuslikke reforme, millega kaasneb eelarve-eeskirjade läbivaatamine, või on teatanud juba nende lõpuleviimisest. 11 liikmesriiki (CY, IE, ES, FR, IT, LT, LV, NL, PL, PT ja SI) on teatanud uutest eelarvetasakaalu käsitlevatest eeskirjadest, sealhulgas õigusaktide ettepanekutest. Lisaks ajakohastavad viis ülejäänud liikmesriiki (BG, DK, DE, EE ja AT) eelarvetasakaalu käsitlevaid eeskirju, et neid tugevdada. Mõned eelarvetasakaalu käsitlevad eeskirjad jõustuksid täies ulatuses alles pärast üleminekuperioodi. See on nii Saksamaal (2016. aastal liiduvalitsuse ja 2020. aastal liidumaade kohta), Austrias (2017. aastal) ja Hispaanias (2020. aastal). Kulueeskirjad kehtestavad kümme liikmesriiki (AT, CY, DK, EE, ES, IT, LT, LV, PL ja PT) ja neid reformivad viis liikmesriiki (BG, CZ, RO, SI ja SK). Riiklike võlaeeskirjade loomine või tugevdamine on uus suundumus 12 liikmesriigis (AT, BG, CY, CZ, EE, IE, IT, ES, NL, PL, PT ja SK). Lisaks kohaldatakse neis liikmesriikides, kus on käimas kohandamisprogramm, mitut eesmärki sisaldavat mitmeaastast raamistikku, mis piirab nende riikide eelarvepoliitikat tegelikkuses nagu tugevdatud seiret ja jõustamist sisaldav eelarve-eeskiri.

Mitu liikmesriiki on teatanud, et uued või ajakohastatud eeskirjad hakkavad sisaldama direktiivi nõuetele vastavaid elemente. Eelkõige on mitu liikmesriiki teada andnud, et seiret teostavatele asutustele antakse ülesanne hinnata eelarve-eeskirjade rakendamist (BG, CY, CZ, DK, DE, EE, IE, IT, LV, PL ja SK). Vabastusklauslid on määratlenud BG, CY, CZ, DK, DE, ES, IE, LV, AT, PL ja SK. Eelarve-eeskirjade ulatust laiendatakse, et need hõlmaksid ka väljapoole keskvalitsust jäävaid allsektoreid. Ka kohaliku või piirkondliku omavalitsuse suhtes kohaldatakse eelarve-eeskirju, kas siis eelarve tasakaalu käsitlevaid eeskirju (BG, DE, ES, FR, LT, LU, NL, AT, RO, SE ja SK), võla-eeskirju (BG, CZ, EE, ES, IT, AT, PT, RO ja SK) või kulueeskirju (BG, ES ja AT). Üldiselt näib riiklike arvudes väljendatud eelarve-eeskirjade kehtestamine liikuvat õiges suunas. Siiski tuleks lõpuks hinnata nende konkreetseid tunnuseid ja üldist kooskõla, võrreldes neid direktiivi artiklites 5 ja 6 sätestatud nõuetega.

2.4 Keskpika perioodi eelarveraamistikud (direktiivi V peatükk)

Direktiiviga on nõutud, et liikmesriigid kehtestavad usaldusväärse ja tõhusa keskpika perioodi eelarveraamistiku, mis võimaldab neil kavandada eelarvet pikemaks perioodiks kui aasta ning seega edendab järjepidevamat, tulemuslikumat ja ehk ka kõrgemate eesmärkidega poliitika kujundamist keskpikas perspektiivis. Keskpika perioodi eelarveraamistik peab sisaldama mitmeaastaseid eelarve-eesmärke koos iga peamise tulu- ja kuluartikli prognoosiga, kasutades eeldust, et poliitikat ei muudeta, ning selgitusi korrigeerivate keskpika perioodi meetmete kohta, millega kõrvaldatakse lünk poliitika mittemuutmise prognooside ja poliitikaeesmärkide vahel. Lisaks peab see sisaldama hinnangut selle kohta, kuidas kavandatud meetmed tõenäoliselt mõjutavad riigi rahanduse pikaajalist jätkusuutlikkust.

Kuigi direktiivis on keskpika perioodi eelarveraamistike kohta peatükk (artiklid 9–11), on oluline, et riiklike keskpika perioodi eelarveraamistike koostamist ei vaadata täielikult eraldi. Keskpika perioodi eelarveraamistiku koostamise ajastust ja selle iga-aastasesse eelarvetsüklisse lisamist tuleb hoolikalt kaaluda, et see oleks riigile täies ulatuses strateegiline dokument, mis toimib koos tavapäraste iga-aastaste eelarvedokumentidega. Vajaduse korral peaks keskpika perioodi eelarveraamistik asendama olemasolevad kavandamise dokumendid või koondama need üheks, hästi määratletud strateegiliseks dokumendiks. Järjepidevus on kriitilise tähtsusega ja seda tuleks käsitleda mitmes eri mõõtmes. Esiteks peaks keskpika perioodi eelarveraamistik olema eelkõige aluseks aastaeelarve järgmistel koostamistel. Teiseks, kuna mõni liikmesriik on välja töötanud mitmeaastased siduvad eelarve-eeskirjad, tuleks neist eelarve-eeskirjadest pärinevad arvulised näitajad loomulikult lisada keskpika perioodi eelarveraamistikku. Lõpuks peaks keskpika perioodi eelarveraamistiku dokument olema aja jooksul järjepidev ja selles peavad üksikasjalikult ja läbipaistvalt olema dokumenteeritud arvuline korrigeerimine ja see, kas korrigeerimine tuleneb baasefektidest, eelarve täitmise tulemuste kõrvalekaldest või kaalutlusõiguse alusel tehtud muudatustest.

Esitatud teabe kohaselt on mitmeaastased raamistikud kehtestatud või nende kehtestamiseks on konkreetne kava 22 liikmesriigis (BG, CY, CZ, DK, DE, EE, IE, EL, FR, HU, IT, LT, LV, NL, AT, PL, PT, RO, SE, SI, SK ja UK). Peaaegu kõik on aastast aastasse edasikanduvad ning seepärast ajakohastatakse neid vähemalt igal aastal, lisades ühe aasta. Siiski Madalmaad ajakohastavad oma raamistikku ainult, et lisada sinna hinnasuundumused õigusakti kehtimise ajal, kuid Prantsusmaa ajakohastab seda iga kahe aasta järel. Sloveenia kasutab igal aastal korrigeeritavat kaheaastast eelarvet koos kolmeaastase kuluraamistikuga. Teatatud mitmeaastased raamistikud katavad kolm aastat (BG, CY, FR, IT, LT, LV, HU, RO, SE ja SK), neli aastat (CZ, DK, EE, EL, NL, PL, AT, PT ja SI) või viis aastat (DE, UK). Õigusaktide sätted, millega tagatakse kooskõla riiklike mitmeaastaste raamistike ja vastavate aastaeelarve protsesside vahel, on kasutusel riikides BG, CZ, EE, LV, PL ja SK. Mitmeaastaseid raamistikke kasutatakse ka kulude ülemmäärade või eesmärkide kehtestamiseks (CZ, DK, EE, EL, FR, LT, LV, NL, AT, PT, SE ja SI). Ainult keskpika perioodi kulusuundumuste esitamisest siiski ei piisa selleks, et neid saaks käsitada keskpika perioodi eelarveraamistikuna direktiivi tähenduses. Ainult mõni liikmesriik andis teada, et mitmeaastaste prognooside tegemisel lähtuti eeldusest, et poliitikat ei muudeta, kuigi on määravalt oluline kehtestada baasstsenaarium koos poliitikameetmetega, millega tagatakse olemasolevate eelarve-eeskirjade poliitikaeesmärkide või arvuliste näitajate saavutamine.

2.5 Mehhanismid valitsemissektori allsektorite koordineerimiseks (direktiivi artiklid 12 ja 13)

Artiklis 12 on sätestatud, et direktiiviga ette nähtud meetmed peavad olema kõigis valitsemissektori allsektorites ühetaolised ning hõlmama täielikult kõiki kõnealuseid sektoreid. See kajastab asjaolu, et algsed püüded parandada eelarveraamistikke olid suunatud ainult keskvalitsuse tasandile. Direktiiviga püütakse ulatuslikult laiendada raamatupidamisarvestuse, statistika, prognooside koostamise ja eelarve-eeskirjade põhimõtete kohaldamist sotsiaalkindlustusfondidele ja kohalikule omavalitsusele, mis koos moodustavad märkimisväärse osa kogukuludest. Hea halduse tagamiseks rõhutatakse direktiivi artiklis 13 ka selle olulisust, et selgelt oleksid kirjeldatud eelarvekohustused valitsemise tasandite vahel, ning kehtestatakse põhimõte, et „liikmesriigid võtavad kasutusele asjakohased mehhanismid valitsemissektori allsektorite koordineerimiseks, et näha ette kõigi valitsemissektori allsektorite täieulatuslik ja sidus kaasamine eelarve planeerimisse, riigispetsiifiliste arvudes väljendatud eelarve-eeskirjade koostamisse ja eelarveprognooside tegemisse, ning mitmeaastase planeerimise ettevalmistamine, nagu on eelkõige sätestatud mitmeaastases eelarveraamistikus”.

Siseriiklike õigusnormidega tuleks vastavalt tagada, et valitsemissektori eelarve-eesmärkidest tulenevad piirangud on asjakohaselt arvesse võetud kõigil valitsemise tasanditel. Sellised üksikasjalikud sätted saavad olla ainult riigispetsiifilised, tulenevalt vahel keerukate horisontaalsete ja vertikaalsete ümberjaotamiskavade eripärast halduse tasemete vahel ja sees. Kuigi selged ja tulemuslikult jõustatud eeskirjad ja menetlused on selle eesmärgi saavutamisel esmatähtsad, peaksid selliste vahenditega ideaalis kaasnema foorumid, kus valitsusüksuste esindajatel on võimalus vahetada arvamusi ja osaleda üldises iga-aastases eelarvetsüklis strateegilisel tasandil, enne kui iga valitsemise tasand koostab oma aastaeelarve vastavalt enda menetluseeskirjadele.

Lisaks sellele, et piirkondlikele või kohalikele omavalitsustele on kehtestatud (või neile laiendatud) eelarve-eeskirjad, on liikmesriigid teatanud mitmetest koordineerimisvahenditest iga-aastase eelarveprotsessi eri etappides. Bulgaarias konsulteeritakse kohalike omavalitsustega samal ajal, kui koostatakse keskpika perioodi eelarveraamistikku. Selliste konsultatsioonide protokollid on sisendiks riigieelarve seaduse eelnõu arutelule ministrite nõukogus. Taanis on kavas kehtestada tihedam seos kokkulepitud eesmärkide ja kohalikele omavalitsustele keskvalitsuste poolt antavate toetuste vahel. Saksamaal kuuluvad eelarve tasakaalu käsitleva eeskirja jälgimise eest vastutavasse organisse (stabiilsusnõukogu) liiduvalitsuse ja liidumaa liikmed. Pikaajaline tava on olnud, et komitees prognoositakse koos, kui palju saadakse tulu ühistest maksudest, ning see on ka teatavat liiki „sisseehitatud” koordineerimine. Hispaanias on uue alusseadusega kehtestatud laenu ülemmäärad valitsemise tasandite lõikes koos piirkondlike ja kohalike omavalitsuse suhtes kohaldatavate korrigeerivate menetlustega. Ka Austrias on kasutusel sellist liiki riiklik stabiilsuspakt, milles on igale tasandile määratud eelarve puudujäägi eesmärgid, ning lepitusorgan, et lahendada valitsemistasandite vahelised vaidlused. Madalmaades on riigi rahanduse jätkusuutlikkust käsitleva seaduseelnõu eesmärk õiguslikult kinnitada kohalike omavalitsuste kohustus anda oma õiglane panus keskpika perioodi eesmärgi saavutamisse. Kui ühiseid eesmärke ei saavutata, võidakse kohaldada trahve kõigi eesmärki mitte saavutanud valitsemistasandite suhtes. Rumeenias esitab riigi rahandusministeerium kohalikele omavalitsustele raamkirjas juhiseid kohalike eelarvete koostamise, makromajandusliku raamistiku ning ka riigieelarvest üle kantavate summade piirmäärade kohta. Lisaks kaaluvad BE, DE, IE, FI, FR, LU ja SI muudatuste tegemist oma koordineerimiskorras.

3. Kokkuvõte

Liikmesriigid teatasid märgatavatest, kuid ebaühtlastest edusammudest direktiivi ülevõtmisel siseriiklikkusse õigusesse. Direktiivi II peatüki puhul on liikmesriikidel veel tööd teha, tagamaks et valitsemissektori kõigist allsektoritest saadakse õigeaegsed ja ulatuslikud statistilised andmed. Mitme liikmesriigi puhul ei ole prognoose käsitlevad teatatud õigusnormid piisavalt üksikasjalikud. Mõnevõrra rohkem edusamme on tehtud direktiivi IV peatükis sätestatud arvudes väljendatud eelarve-eeskirjade puhul – koostatakse laia valikut riiklikke instrumente, millega toetada riikliku eelarvepoliitika kujundamist. Kõigi majanduse juhtimise paketis sisaldunud ning stabiilsuse ja kasvu pakti reformiga seotud õigusaktide vastastikku toetav laad, millele andis lisahoogu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise leping, aitas seada need teemad liikmesriikide reformikavades kõrgele kohale. Kuigi mitu liikmesriiki teatasid, et keskpika perioodi eelarveraamistikud direktiivi IV peatüki tähenduses on kehtestatud või on kavas kehtestada, siis nende avaldatud üksikasjad olid mõnel juhul napid ega andnud piisavalt tõendusmaterjali selle kohta, et need raamistikud direktiivi nõuetele täielikult vastavad. Mitmes liikmesriigis töötatakse piirkondlike ja kohalike omavalitsuste tulemusliku koordineerimiskorra kallal, kuid teatatud positiivsed kavatsused on vaja muuta konkreetseks ja jõustatavaks korraks. Mitu liikmesriiki, kelle puhul eelarvetulemusi peetakse headeks, on teatanud praeguses etapis üksikutest lõpetatud reformidest, kuid tõhususe suurendamiseks kaaluvad nad oma praegu mitteametlike raamistike osalist ametlikuks muutmist. Komisjon jätkab direktiivi rakendamist nende osade puhul, mille eest ta on vastutav ning teostab pärast direktiivi siseriiklikku õigusesse ülevõtmise tähtaega täiemahulise vastavushindamise vastavalt ELi tavapärastele menetlustele.

[1] ELT L 306, 23.11.2011, lk 41.

[2] 21. juuli 2011. aasta avaldus, lk 4, punkt 14.

[3] NL, SI, LT, PT, IT ja HU esitasid teabe oktoobris; CY, LV, MT ja UK novembris.

[4] Seoses sellega on ulatuslikku tööd tehtud Kreekas; vt European Economy – Occasional Paper nr 94. „The Second Economic Adjustment Programme for Greece – March 2012”.

[5] Siiski ei ole liikmesriikide aruannete põhjal alati selge, kas kõik üksused ja organid, kes kuuluvad küll keskvalitsusse, kuid jäävad riigieelarvest välja, osalevad tegelikult andmete kogumises.

[6] Mõnel juhul kuulub sotsiaalkindlustus keskvalitsuse alla ning mitmes liikmesriigis ei ole piirkondliku taseme eelarveid, mis vastaksid Euroopa arvepidamissüsteemile (S.1312).

[7] Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse ettepanek, milles käsitletakse esialgsete eelarvekavade seire ja hindamise ning euroala liikmesriikide ülemäärase eelarvepuudujäägi kõrvaldamise tagamise üldsätteid – KOM(2011) 821 (lõplik).

[8] See toimub majanduse kohandamise ja majanduskasvu programmi raames kahepoolsete arutelude käigus.

[9] Valitsustevahelise stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepinguga nähakse ette direktiivi konkreetne kohaldamine euroala liikmesriikide puhul ja liikmesriikide puhul, kes on selle vabatahtlikult ratifitseerinud. Selles nõutakse eelarve (struktuurse) tasakaalu nõude kehtestamist liikmesriigi tasandil, mis peaks loomulikult olema kooskõlas nii direktiivi nõuetega kui ka liikmesriigi teiste arvudes väljendatud eeskirjadega.