EUROOPA KOMISJON Brüssel,18.12.2020 COM(2020) 813 final KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE nõukogu 16. märtsi 2010. aasta direktiiviga 2010/24/EL (vastastikuse abi kohta maksude, maksete ja teiste meetmetega seotud nõuete sissenõudmisel) kehtestatud korra toimimise kohta {SWD(2020) 340 final}



Sissejuhatus 1.Õiglane maksustamine on väga oluline tegur hiljuti vastu võetud komisjoni õiglase ja lihtsa maksustamise tegevuskavas, millega toetatakse majanduse taastamise strateegiat. Igaühelt oodatakse, et ta maksab oma õiglase osa maksudest. Kui maksud jäävad maksmata, peavad maksuhaldurid võtma meetmeid nende sissenõudmiseks. Maksuhaldurite pädevus on siiski piiratud nende riigi territooriumiga. Nad ei saa võtta sissenõudmismeetmeid teistes riikides, kuigi maksuvõlgnikud võivad olla kolinud teise riiki või omada muudes riikides vara. Seetõttu on EL vastu võtnud õigusaktid, mis võimaldavad ELi liikmesriikidel osutada üksteisele vastastikust abi seoses oma maksude sissenõudmisega ja muude direktiivi artiklis 2 määratletud ELi nõuetega. Järgmine näide illustreerib, kuidas see sissenõudmisabi toimib: isik ei maksa liikmesriigis A oma maksuvõlgu. Ta kolib liikmesriiki B ja tal on ka vara liikmesriigis C. Sellisel juhul saavad liikmesriigi A maksuhaldurid paluda liikmesriikide B ja C maksuhalduritelt abi liikmesriigis A tasumisele kuuluvate maksude sissenõudmisel. Nii aitab vastastikune sissenõudmisabi tagada maksustamise valdkonnas võrdsuse ja mittediskrimineerimise: see aitab kindlustada, et kõik maksavad oma makse, ning vältida maksupettusi ja kadu liikmesriikide ja ELi eelarvetuludes. 2.Käesolev aruanne on järg Euroopa Parlamendile ja nõukogule esitatud komisjoni 18. detsembri 2017. aasta aruandele COM(2017) 778 nõukogu 16. märtsi 2010. aasta direktiiviga 2010/24/EL (vastastikuse abi kohta maksude, maksete ja teiste meetmetega seotud nõuete sissenõudmisel) kehtestatud korra toimimise kohta. Selle direktiivi artikli 27 lõikes 3 on sätestatud, et komisjon esitab iga viie aasta järel Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande direktiiviga kehtestatud korra toimimise kohta. Käesolev aruanne on teine selle uue direktiivi kohane aruanne. Aruanne hõlmab ajavahemikku 2017–2019. 3.Kooskõlas eelmise aruande järeldustega on kindlaks määratud järgmised meetmed: 1) parandada maksude sissenõudmisel osutatava abi kasutamist käsitlevate statistiliste andmete kogumist, et hinnata üksikasjalikumalt vastastikuse sissenõudmisabi tõhusust ja tulemuslikkust, võttes arvesse vajadust vältida või piirata riikide maksuhaldurite töökoormuse suurenemist. Erilist tähelepanu tuleks pöörata ka laekuvate abitaotlustega seotud töökoormuse ja taotluse saanud liikmesriigis kasutatavate haldusressursside vahekorrale; 2) uurida eri liikmesriikide tasandil probleeme, mis takistavad vastastikuse sissenõudmisabi tõrgeteta toimimist, et esitada soovitusi või võtta meetmeid nende probleemide lahendamiseks; 3) uurida vajadust parandada sissenõudmisabi süsteemi toimimist ELi tasandil ja viise, kuidas seda teha; 4) suurendada nii riikide maksuhaldurite kui ka maksumaksjate teadmisi ja teadlikkust vastastikust sissenõudmisabi käsitlevatest õigusaktidest; 5) uurida võimalusi ja viise edendada ja hõlbustada sissenõudmisabi osutamist ELi ja kolmandate riikide vahel, võttes arvesse ELi pädevust ja prioriteete. 4.Kolme esimese meetmega seoses tegi Fiscalise projektirühm nr 110, milles osales 13 liikmesriiki, lisaanalüüsi. Teavet koguti ka teistelt liikmesriikidelt, eelkõige liikmesriigi tasandil ette tulnud probleemsete küsimuste kohta. 5.Käesolevas aruandes tutvustatakse järelmeetmeid ning esitatakse hulk soovitusi täiustuste tegemiseks.

1. Esimene meede: statistiliste andmete kogumise parandamine ja automatiseerimine 6.Taotluse esitanud liikmesriikide ja taotluse saanud liikmesriikide teatatud sissenõutud summad on ajavahemikul 2017–2019 mõnevõrra erinevad. Tabel 1. Ülevaade sissenõutud summadest (2017–2019) Teiste liikmesriikide taotlusel sissenõutud summad enne oma kulude mahaarvestamist (taotluse saanud liikmesriikide andmete põhjal) Teistele liikmesriikidele esitatud taotluste kaudu sissenõutud summad (taotluse esitanud liikmesriikide andmete põhjal) eurodes eurodes 2017 103 536 690 159 544 517 2018 86 099 511 127 517 949 2019 93 304 732 106 391 930 Eespool esitatud andmetest on näha, et kolme aasta jooksul nõuti sisse 283–393 miljonit eurot. Ülaltoodud tabeli vasakus ja paremas veerus märgitud summad ei pea olema täpses vastavuses. Vasakus veerus on esitatud sissenõutud summad enne taotluse saanud liikmesriigil tekkinud kulude mahaarvestamist (mistõttu vasaku veeru summa on tavaliselt suurem) ning mõni võlg võidakse maksta otse taotluse esitanud liikmesriigile (mille tulemusel on suurem parema veeru summa). Paraku on lahknevused veergude vahel märkimisväärsed, eriti 2017. aasta puhul, ehkki erinevused teatatud summades aasta-aastalt vähenevad. Hoolimata olukorra paranemisest tekivad küsimused statistika täpsuse kohta. Lahknevusi võib täheldada ka liikmesriikide teatatud abitaotluste arvus (lisateavet abitaotluste arvu kohta vt käesolevale aruandele lisatud komisjoni talituste töödokumendi punktist 1.1). 7.Üleminek statistiliste andmete automatiseeritud kogumisele aitab suurendada liikmesriikide edastatavate statistiliste andmete usaldusväärsust. Samuti vähendab see liikmesriikide halduskoormust. 8.Statistika automatiseeritud kogumine võimaldab liikmesriikidel koguda veel asjakohasemat teavet oma tegelike tulemuste kohta maksude sissenõudmisel abi osutamisel. Sissenõudmise eksperdirühm on juba arutanud liikmesriikide võimalust laiendada statistiliste andmete automatiseeritud kogumist, et hõlmata järgmine teave: -sissenõudmistaotlustele antud vastuste liigid, sealhulgas teave, mis käsitleb taotluste kasulikkust ja väljavaateid saavutada nende abil sissenõudmine; -nende juhtude arv, kus taotluse esitanud liikmesriik taotlust pärast parandusi, vaidlusi, (osalisi) makseid jms muudab;

-abitaotluste kättesaamise kinnituste ja abitaotlustele antud esimeste vastuste õigeaegsus; -taotluse saanud riigi tehtavate käibemaksutagastustega seotud sissenõudmistaotluste arv (meede, mille võtmist asjaomaselt riigilt taotletakse, piirdub asjaomase käibemaksu tagastamata jätmisega). Komisjon loodab, et see lisateave aitab parandada töö hindamist ning anda parema ülevaate taotluse saanud ja taotluse esitanud liikmesriikide jõupingutustest. 9.Eespool nimetatud statistiliste andmete automatiseeritud kogumiseks on vaja mõningasi infotehnoloogilisi täiustusi. Nende tegemine viiakse lõpule eeldatavasti 2021. aastal, nii et liikmesriigid saaksid täielikult rakendada kõnealuse statistika automatiseeritud kogumist taotluste ja vastuste puhul, mis saadetakse alates 2022. aastast. 2. Teine meede: liikmesriikide õigusaktide ja tavade täiustamine 10.Sissenõudmist ja sissenõudmisabi taotluste täitmist tuleks liikmesriikide tasandil eri olukordades parandada. 1a) Taotlusele vastamata jätmine, mis osutab selgelt koostöö puudumisele. Siia alla kuuluvad olukorrad, kus taotluse saanud ametiasutus ei kinnita abitaotluse kättesaamist või ei esita taotlusele täiendavaid vastuseid. Need olukorrad kahjustavad vastastikust usaldust, mis on maksude sissenõudmisel osutatava abi puhul väga oluline. 1b) Muud olukorrad, kus ei tehta ebapiisava või ebaselge teabe ja suhtlusprobleemide tõttu koostööd. Siia alla kuuluvad olukorrad, kus taotluse esitanud ametiasutus ei esita oma taotluse kohta selget teavet (nt varasema nõude sissenõudmise taotlust ei ole (piisavalt) põhjendatud või teavet, millel taotlus põhineb ja mis oleks kasulik taotluse täitmisel, ei ole selgitatud) või taotluse saanud ametiasutus ei esita selget teavet taotluse saanud liikmesriigis võetud meetmete ja/või probleemide kohta, mis takistavad abitaotluse täitmist. Need olukorrad mõjutavad maksude sissenõudmisel osutatava abi tulemuslikkust ja tõhusust. Ebaselged taotlused ja vastused tekitavad asjaomastele ametiasutustele tarbetut täiendavat halduskoormust. Samuti ei lase ebakindlus taotluse esitanud liikmesriigil teha otsuseid edasiste meetmete võtmise kohta (nt otsus algatada maksejõuetusmenetlus või otsus katkestada või peatada aegumistähtaeg). 2a) Sissenõudmisdirektiivi ebaõige rakendamine: olukorrad, kus direktiivi 2010/24/EL ei rakendata taotluse saanud liikmesriigi õigusaktides ja/või haldustavades õigesti, või olukorrad, mis on seotud direktiivi vale tõlgendamisega (vt aruandele lisatud komisjoni talituste töödokumendi punktid 2.2.1–2.2.4). Need olukorrad takistavad tõsiselt sissenõudmisabi süsteemi korralikku toimimist. Nad tekitavad tarbetut segadust, mis mõnikord toob kaasa täiendava väärtõlgendamise ja teineteise vääritimõistmise.

2b) Liikmesriikide õigusaktide või tavade ebapiisavus: olukorrad, kus taotluse saanud liikmesriigi õigusraamistik või tavad ei võimalda osutada teisele liikmesriigile sissenõudmisabi (vt aruandele lisatud komisjoni talituste töödokumendi punkt 2.2.5). Kui liikmesriigi õigusaktid või tavad ei ole piisavalt välja arendatud ja kohandatud vastavalt rahvusvahelise sissenõudmisabi vajadustele, ei saa sissenõudmisabi korralikult toimida. Sellised olukorrad võivad olla otseselt või kaudselt diskrimineerivad ning neil on kahjulikud tagajärjed maksukogumisele ja siseturu toimimisele. 11.Kokkuvõttes võib öelda, et liikmesriigid peavad rakendama piisavaid inimressursse ja piisavat IT-taristut, et käsitleda laekuvaid sissenõudmisabi taotlusi, ning liikmesriikide õigusnorme ja haldustavasid tuleb arendada, et sissenõudmisabi oleks võimalik anda aktiivselt ja tõhusalt. 12.Komisjon kavatseb jälgida teatatud probleeme tähelepanelikult. Kõiki asjassepuutuvaid liikmesriike on kutsutud üles esitama märkusi ja vajaduse korral tutvustama oma järelmeetmeid. Komisjon tegeleb praegu nende probleemide hindamisega, mis võib sissenõudmisdirektiivi ebaõige rakendamise korral mõnel juhul kaasa tuua rikkumismenetluse algatamise. 3. Kolmas meede: sissenõudmisabi toimimise parandamine ELi tasandil 13.Komisjoni aruandes COM(2017) 778 on jõutud järeldusele, et võiks kaaluda ELi sissenõudmisabi süsteemi toimimisega seotud erinevate õiguslike ja tehniliste aspektide parandamist (vt nimetatud aruande punkt 4.3). 14.Liikmesriigid esitasid mõned ELi raamistiku parandamise ideed 2017. aastal toimunud hindamise raames. Fiscalise projektirühm nr 110 on analüüsinud põhjalikumalt mitut soovitust parandada sissenõudmisabi korra tõhusust. Allpool on esitatud ülevaade peamistest elementidest. 15.Suurt muret valmistab teabevahetus. Seda saaks parandada muu hulgas järgmiselt: – võimaldada suuremat paindlikkust teabe vahetamise taotlusvormi kasutamisel; – laiendada teabe vahetamist ilma taotluseta ja kiiret juurdepääsu teabele. 16.Varem anti sissenõudmisabi üksnes maksude puhul, mis kehtisid mõlemas asjassepuutuvas riigis. Sellest peegelmeetodist loobuti 2010. aastal, mil direktiivi 2010/24/EL kohaldamisala laiendati nõuetele, mis on seotud „kõikide maksude ja maksetega“. Mõnel juhul peegelmeetod – mille rakendamisel nõutakse, et taotluse esitanud liikmesriigi ja taotluse saanud liikmesriigi maksud oleksid sarnased – siiski säilitati: – sissenõudmismeetmete või ettevaatusabinõude võtmise taotluse täitmisel peab taotluse saanud liikmesriik kasutama oma pädevust ja menetlusi, mida kohaldatakse samasuguse maksu või makse või samasuguse puudumisel sarnase maksu või maksega seotud nõuete suhtes (jättes varuvariandiks tulumaksu) (direktiivi 2010/24/EL artikli 13 lõige 1);

– abitaotluse saatmisel peab liikmesriik arvesse võtma taotluse saava liikmesriigi sisest pädevuse jaotust selle konkreetset liiki maksu sissenõudmisel, mille jaoks sissenõudmisabi taotletakse. Seepärast loodi 13 postkasti süsteem, mida võidakse kasutada liikmesriikides erinevalt, sõltuvalt riigisisesest pädevuse jaotusest konkreetset liiki maksu puhul; – aegumistähtaja peatamisel, katkestamisel või pikendamisel direktiivi 2010/24/EL artikli 19 lõike 2 kohaselt jälgitakse, et sama mõju on ette nähtud mõlema liikmesriigi õigusaktide alusel. 17.Tuleks kaaluda eespool kirjeldatud sätete lihtsustamist, vähemalt vabatahtlikkuse alusel. See hõlbustaks sätete kohaldamisala võimalikku (vabatahtlikku) laiendamist muudele riiklikele nõuetele, mille jaoks praegu sissenõudmisabi raamistik puudub. Mitu liikmesriiki on korduvalt palunud laiendada sissenõudmisabi kohaldamisala muudele riiklikele nõuetele, mille jaoks praegu muud õiguslikku alust ei ole. 18.Tähelepanu tuleks pöörata ka sellele, kuidas käsitletakse tehingute ja vara digiteerimist, mis tekitab olemasolevatele sissenõudmisprobleemidele lisamuresid, näiteks – probleemid internetipanga kontode ja krüptoraha arestimisega; – raskused maksude sissenõudmisel sellistelt maksukohustuslastelt, kelle asukoht on mõnes muus riigis kui riik, kus nad tegutsevad (eriti e-kaubanduse puhul). Sellega seoses tuleks uute maksualaste õigusaktide väljatöötamisel pöörata rohkem tähelepanu sissenõudmisega (sissenõudmisel osutatava abiga) seotud aspektidele. 19.Komisjonil on kavas pidada liikmesriikidega edasisi arutelusid, et analüüsida põhjalikult võimalusi ja vajadust tugevdada ja hõlbustada sissenõudmisabi raamistikku. 20.Mis tahes edasiarenduse puhul tuleks siiski igati arvesse võtta vajadust kaitsta maksuvõlgnike õigusi. Euroopa Kohtule esitatavate eelotsuse küsimuste arvu suurenemine annab kinnitust sellest, et direktiivi 2010/24/EL kohase sissenõudmisabi, nagu ka mis tahes muu kokkuleppe kohase sissenõudmisabi puhul tuleb austada maksuvõlgnike õigusi, eelkõige nende kaitseõigust. 4. Neljas meede: vastastikust sissenõudmisabi käsitlevate õigusaktidega seotud teadmiste ja teadlikkuse suurendamine 21.Üks komisjoni hindamisaruande COM(2017) 778 järeldusi on seotud vajadusega suurendada teadmisi ja teadlikkust vastastikust sissenõudmisabi käsitlevatest õigusaktidest. Ilmneb, et vastastikuse sissenõudmisabiga seotud probleemid tulenevad sageli sellest, et direktiivi 2010/24/EL sätetest ei saada aru. Lisaks riikide maksuhaldurite teadlikkuse suurendamisele tuleb suurendada ka maksumaksjate teadlikkust. 22.ELi tasandil on mõni koolitusüritus juba toimunud. Komisjonil on kavas korraldada Fiscalise programmi raames korrapärasemaid ja süstemaatilisemaid koolitusi, et parandada ühist arusaama ja teadlikkust sissenõudmisabi saamise võimalustest ELis.

Koolituse pakkumisel tuleb pöörata tähelepanu ka maksude sissenõudmise ja sissenõudmisabi alase kohtupraktika üha suuremale mõjule. 23.Peale selle peaks iga liikmesriik jagama teiste liikmesriikidega teavet oma riiklike õigusaktide ja tavade kohta. See teave on oluline teiste liikmesriikide maksuhalduritele, kes soovivad tutvuda sissenõudmisabi võimalustega teistes riikides. Mõningane riikide teave on juba kättesaadav ühises andmebaasis CIRCABC. Komisjon koordineerib seda tegevust, kutsudes liikmesriike üles seda riigi tasandi teavet ajakohastama ja laiendama. 24.Samuti kutsutakse liikmesriike üles suurendama maksumaksjate teadlikkust piiriülese sissenõudmisabi võimalustest ja tagajärgedest. 5. Viies meede: ELi ja kolmandate riikide vahelise sissenõudmisabi osutamise edendamise ja hõlbustamise võimaluste ja viiside uurimine 25.2018. aastal sõlmis Euroopa Liit Norra Kuningriigiga käibemaksu valdkonnaga seotud halduskoostööd, pettuste vastast võitlust ja nõuete sissenõudmist käsitleva kahepoolse lepingu, mis oli esimene taoline kolmanda riigiga sõlmitud leping. ELi ja Norra leping võimaldab liikmesriikidel ja Norral kasutada e-vorme sissenõudmisabi jaoks ka muude maksude kui käibemaksu puhul. Sellise võimaluse kasutamise vastu on väljendanud huvi mitu liikmesriiki. See oleks kasulik seoses tüüpvormide automaattõlkega, mis võimaldab teavitada asjaomaseid isikuid taotluse saanud riigi ametlikus keeles. Norra märkis, et e-vormide laiema kasutamise hindamine viiakse lõpule 2020. aasta lõpuks. 26.Euroopa Liidu Nõukogu tunnistab oma 5. detsembri 2019. aasta järeldustes, et ELi ja Norra leping oli oluline samm maksuteabe vahetamisel kolmandate riikidega. Nõukogu rõhutab sellise ELi liikmesriikide ja kolmandate riikide vahelise koostöö tähtsust käibemaksupettuse vastases võitluses ning kutsub komisjoni üles uurima võimalusi uute käibemaksualase vastastikuse abi ja käibemaksu sissenõudmise lepingute sõlmimiseks kolmandate riikidega. Lepingud, mis käsitlevad halduskoostööd kolmandate riikidega ja mille eesmärk on eelkõige võidelda e-kaubandusega seotud maksupettuse vastu, on osa algatustest, mis on visandatud hiljuti vastu võetud komisjoni õiglase ja lihtsa maksustamise tegevuskavas, millega toetatakse majanduse taastamise strateegiat. 27.Ühendkuningriigi väljaastumisleping sisaldab sissenõudmisabi käsitlevaid sätteid, millega on jäetud võimalus kasutada kehtivat raamistikku sissenõudmisabi taotluste puhul, mille täitmine on pooleli. Euroopa Liidu Nõukogu andis Euroopa Komisjonile loa alustada Ühendkuningriigiga läbirääkimisi uue partnerluse üle. Kavandatud partnerlus hõlmab muu hulgas halduskoostööd ja vastastikust abi tolli- ja käibemaksuasjades, sealhulgas teabe vahetamist tolli- ja käibemaksupettuste vastu võitlemiseks, ning vastastikust abi tolli- ja muude maksudega seotud nõuete sissenõudmisel, nagu on märgitud läbirääkimisjuhistes.

28.Alates 2019. aastast saab kolmandate riikide puhul kasutada elektroonilisi sissenõudmisabi taotlemise vorme (Java-vormingus). Need vormid töötati välja nii, et neid saab kasutada ka muude kolmandate riikide puhul. Koostöö kolmandate riikidega võidakse kavandada ka ELi praeguste sissenõudmisabi taotlusvormide läbivaatamiseks. 29.Lõpetuseks on ELi sissenõudmise eksperdirühm soovitanud välja töötada ELi vastastikuse mõistmise memorandumi näidise kahepoolsete lepingute sõlmimiseks kolmandate riikidega. Liikmesriigid saaksid kasutada seda heade tavade jagamisel põhinevat näidist sissenõudmisabi osutamise korraldamiseks kolmandate riikidega, et lihtsustada selliste lepingute täitmist. 6. Üldised järeldused ja soovitused 30.Statistiliste andmete automatiseeritud kogumine aitab suurendada statistika täpsust ja vähendada liikmesriikide halduskoormust. Liikmesriike kutsutakse üles tõhusalt rakendama statistiliste andmete automatiseeritud kogumist ning esitama kogutud lisaandmed oma komisjonile saadetavates iga-aastastes aruannetes. 31.Ehkki sissenõutud summad on märkimisväärsed, nähtub teatatud probleemidest, et mõne liikmesriigi valmisolek või suutlikkus anda sissenõudmisabi tekitab muret/kahtlusi. Liikmesriikidel on juriidiline kohustus abistada teisi liikmesriike maksunõuete sissenõudmisel, seega tuleb liikmesriigi tasandil võtta selle nõude täitmiseks asjakohaseid meetmeid. 32.Igat abitaotlust tuleks nõuetekohaselt kaaluda ja taotluse läbivaatamisele kuluvat aega tuleks oluliselt lühendada. Liikmesriigid peaksid eraldama maksude sissenõudmisel abi osutamiseks piisavad inimressursid ning IT-taristu ja -vahendid, et täita oma abistamiskohustust ja käsitleda üha suuremat arvu abitaotlusi. Liikmesriikide õigusnorme ja haldustavasid tuleb arendada nii, et maksuhaldurid saaksid sellist abi osutada. Liikmesriike kutsutakse üles korraldama sisekontrolli, kandmaks hoolt selle eest, et abitaotlusi täidetakse tõhusalt ning taotluse saanud asutused annavad taotluse esitanud asutustele abitaotluste täitmise kohta selget ja õigeaegset teavet. Maksuhaldureid kutsutakse üles teatama liikmesriigi asjakohase tasandi ametiasutusele juhtudest, kus sissenõudmisabi käsitlevatest õigusnormidest ei ole kinni peetud, ning liikmesriike kutsutakse üles teavitama nendest probleemidest (varakult) teisi liikmesriike ja komisjoni, et püsivaid probleeme suhetes teiste liikmesriikidega saaks lahendada ennetavamalt ja tulemuslikumalt.