[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 28.11.2007

SEK(2007) 1555

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Lisatud dokumendile: Ettepanek: NÕUKOGU DIREKTIIV, millega muudetakse kindlustus- ja finantsteenuste käsitlust direktiivis 2006/112/EÜ, mis käsitleb ühist käibemaksusüsteemi MÕJU HINDAMISE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE (Käesolev kokkuvõtlik tekst on vaid ülevaade analüüsist, mille terviktekst koos kõigi nimetatud lisadega on kättesaadav üksnes originaalkeeles ja esitatud üksnes koos ettepaneku ingliskeelse versiooniga)

{KOM(2007) 747 lõplik}{SEK(2007) 1554}

1. MENETLUSKÜSIMUSED JA KONSULTEERIMINE HUVITATUD ISIKUTEGA

Peamiselt pragmaatilistel põhjustel vabastatakse direktiiviga käibemaksust enamik põhilistest finantsteenustest ja kindlustustest. Mõningal määral on direktiivis esitatud lähenemisviis siiski ebajärjekindel, lubades liikmesriikidel anda maksukohustuslastele õigus valida, kas neid teenuseid maksustatakse või mitte.

Kui neis majandusharudes osutatakse maksust vabastatud teenuseid, siis ei maksustata neid käibemaksuga, kuid üldjuhul ei ole neil siis võimalik ka ettevõtluse tarbeks soetatud kaupade ja teenuste eest tasutud käibemaksu tagasi taotleda. See tagastamisele mittekuuluv maks on liikmesriikide maksuhaldurite jaoks oluline tuluallikas. Selle osakaal tõuseb automaatselt, kui finantseerimisasutused ja kindlustusandjad suurendavad kolmandatest isikutest spetsialiseerunud teenuseosutajate kasutamise (allhanke) osakaalu või ühendavad oma tegevused piiriüleselt (näiteks jagatud kulukeskuste kaudu).

Käesoleva mõjuhinnangu koostamisel komisjoni tehtud töö näitab, et maksuvabastuse selge ja järjekindla kohaldamise tagamine kogu ühenduses on järjest keerulisem. Mõnede keeruliste tehingute puhul võib olla isegi raske tuvastada, kes on teenuse saaja maksustamise mõistes.

Olenemata päritolust ja alternatiivse lahenduse leidmise keerukusest, on maksuvabastuse tagajärjeks see, et äriühingul ei ole võimalik soetatud kaupade ja teenuste eest tasutud käibemaksu tagasi saada. Samas jäävad alles maksuvabastuse negatiivsed tagajärjed, eriti maksustamise neutraalsuse kadumine. Samas tuleb ELil pöörata täiendavalt tähelepanu sellele, et käibemaksusüsteem peab toimima 27 liikmesriigis nii, et see võimaldaks üleeuroopalise siseturu loomist. Sellega seoses tekitab käibemaksu kohaldamine pingeid, mida mujal maailmas tarbimismaksu kohaldamisel finantsteenuste ja kindlustuste suhtes ette ei tule.

Kehtiva maksustamise korra alusel saadav tulu on märgatavalt suurenenud. Mis tahes muutuse puhul tuleb arvestada reaalse olukorraga, mis on osaliselt tingitud käibemaksumäärade tõusust, kuid peamiselt maksustatavate summade suurenemisest, seda olenemata äriühingute erinevatest majandusoludest.

Tasakaalu leidmine majandusliku tasuvuse ning stabiilse ja õiglase maksusüsteemi vahel ei ole lihtne, eriti kui see tähendab ühisturu eesmärkide ning finantsteenuste ja kindlustussektorile sobiva maksustamise ühitamist. Liikmesriike tuleb veenda, et finantsteenuste sektori elujõulisuse säilitamine ja edasine areng ELis peaks üles kaaluma käibemaksu laekumiste mõningase languse.

Komisjon on kaasanud liikmeriigid, et leida uusi võimalusi edasiliikumiseks.

Liikmesriikidega tehtava eeltöö raames korraldas komisjon kaks „Fiscalis” programmi seminari, mille käigus keskenduti pingeid tekitavate valdkondade leidmisele kehtivates õigusaktides.

2006. aasta märtsis avaldati aruteludokument, milles käsitleti kehtivat õigusraamistikku ja selle muutmise võimalusi ning millele saadi maksualase konsulteerimise kohta rekordiline arv vastuseid. Vastajad pidasid prioriteetseks tõkete kõrvaldamist piiriüleselt konsolideerimiselt ja mõistete ajakohastamist. Asjade kulu kiirendamiseks tellis komisjon (Price Waterhouse Coopers’ilt) uuringu finantsteenuste ja kindlustuste käibemaksust vabastamise majandusliku mõju kohta ELi 25 liikmesriigis. 2006. aasta novembris valminud aruandes jõuti järeldusele, et käibemaksu lisamine tõstab ELi finantseerimisasutuste kulusid ja erasektori finantsteenuste kulusid. Käibemaksudirektiivi erinev tõlgendamine finantsteenuste maksustamisel ja maksust vabastamisel tekitab ebakindlust seal, kus otsuseid peaks tegema puhtalt majanduslikel kaalutlustel. Uuringust nähtus, et finantseerimisasutuste tagastamisele mittekuuluva käibemaksu tase oli üsna kõrge kas korporatiivse või mõne muu alternatiivse struktuuri tõttu, mida võiks muudes tingimustes pidada õiguslikust või ettevõtte tulumaksu seisukohast mitte just kõige paremaks lahenduseks kontsernisisese käibemaksu vähendamisel.

Väljapakutud muudatusvariantide puhul rõhutati, et maksust vabastatud teenuste määratlemine peab olema selge, järjekindel ja püsiv. Kõnealune aruanne on lisatud mõjuhinnangu täistekstile.

Lisaks palus komisjon rahvusvahelisel finantsdokumentatsiooni bürool (International Bureau for Fiscal Documentation) uurida, milliseid sisendkäibemaksu mahaarvamise meetodeid kasutavad liikmesriigid finantsteenuste ja kindlustuste puhul. Price Waterhouse Coopers’i aruandest nähtub, et käibemaksumäärad jäid vahemikku 0%–74%, vaatamata sellele, et käibemaksudirektiiviga nähakse ette, et need määrad tuleb ühtlustada.

Olenemata sellest antakse direktiivis liikmesriikidele märkimisväärselt suur vabadus tagastusnõude arvutamise metoodika osas. Direktiivi reguleerimisalast välja jäävate õigusaktide ja soodustuste kohaldamine on liikmesriikides erinev.

Seega võib maksustamise võimaluse valimisega kaasneda kõrge tagastamise määr isegi siis, kui maksustatavat käivet ei teki.

Maksuvabastuse tõttu tasumisele mittekuulunud või tagastamisele mittekuuluva tasutud käibemaksu kohta ei olnud võimalik usaldusväärseid andmeid saada. Price Waterhouse Coopers’i uuringus on viidatud trükis avaldamata sõltumatule raportile, mille kohaselt moodustab ühes liikmesriigis (Ühendkuningriigis) tagastamisele mittekuuluv käibemaks 20,3% finantssektori tasutud maksudest, mis on suurendanud finantsteenuste maksumust kuni 4%. Komisjoni kasutuses olevatest vähestest andmetest ei selgunud, kas maksuvabastuse lõpetamine mõjutaks laekuvat maksutulu. Tagastamise kõrgem määr neelaks tõenäoliselt potentsiaalse maksulaekumiste suurenemise.

2. PROBLEEMI MÄÄRATLUS

Kehtivad õigusaktid on aegunud ega peegelda adekvaatselt kaasaegse äritegevuse keerukust, mis toob kaasa ülemääraseid kulusid ja on olemuselt ebaefektiivne. Direktiivis on toodud teatavate maksust vabastatud finantsteenuste ja kindlustuste loetelu, mida tuleb tõlgendada kitsendavalt. Ometi käsitleb üksnes 6% (24) Euroopa Kohtu käibemaksualastest kohtuasjadest maksust vabastatud finantsteenuste ja kindlustuste mõisteid, kuigi selle mõju võib olla laiaulatuslik. Ka kohtukulud, kuigi neid on keeruline arvuliselt väljendada, on kõrged, ning selle peamiseks põhjuseks on tõenäoliselt halvasti koostatud õigusaktid.

Maksu lisamise tõttu suurenevad finantseerimisasutuste ja kindlustusandjate kogukulud. Nimetatud asutused soovivad maksustatavaid teenuseid osutada pigem kontsernisiseselt, selle asemel et osta teenust sisse professionaalsetelt teenuseosutajatelt, kelle lisatud käibemaksu ei oleks võimalik tagasi taotleda. Käibemaksu erapoolikus takistab seega üldise tõhususe saavutamist.

Kui teenuse osutamine lõpptarbijale on käibemaksuvaba, siis avaldab see piiriülese teenuste osutamise puhul vältimatult mõju käibemaksulaekumiste jaotusele.

Tagastamisele mittekuuluv käibemaks kogutakse tõenäoliselt seal, kus on asutatud maksu saaja, mitte seal, kus on asutatud maksust vabastatud teenuse lõpptarbija.

See tendents süveneb koos ühenduse finantsteenuste poliitika eesmärkide saavutamisega ning jaekaubanduse integratsiooni ja piiriülese müügi tõkete kadumisega. Kokkuvõttes jõudis komisjon mõjuhinnangu koostamise käigus järeldusele, et ainuke kindel moodus moonutava mõju vältimiseks on täielik maksustamine. Komisjon tuvastas ka liikmesriikides lubatud või kohaldatavate käibemaksu tagastamise metoodikate erinevused. Mõnedes liikmesriikides kohaldatavad metoodikad põhjustavad tõenäoliselt konkurentsimoonutusi ja suurendavad kulusid. Tagastamise eeskirjade järjekindlama kohaldamise üle liikmesriikidega peetud arutelude käigus saadi sellele järeldusele kinnitust. Konsultatsioonidel tõstatati muude küsimuste hulgas ka šariaadil põhinevate finantsteenuste ja kindlustuste käibemaksuga maksustamine, kuid komisjon ei käsitle seda praeguses etapis.

3. EESMÄRGID

- Maksujärelevalvega tegelevate asutuste ja maksukohustust täitvate ettevõtjate halduskulude vähendamine.

- Eelarvekindluse parandamine liikmesriikide jaoks ja õiguskindluse parandamine ettevõtjate jaoks.

- Vastuolude kõrvaldamine 1977. aasta käibemaksusätete ja uuemate õigusnormide (nt finantsteenuste tegevuskava) vahel.

Mis tahes muutmisettepanekud võivad sisaldada lahendusi, mille abil on võimalik need eesmärgid osaliselt või täielikult saavutada. Halduskulud ja maksuseaduste nõuete täitmise kulud on koormavad nii maksuhalduritele käibemaksu kogumisel kui ka ettevõtjatele maksukohustuste täitmisel. Käibemaksualased nõuded ei ole siiski sätestatud ühenduse õiguses, vaid määratud kindlaks siseriiklike õigusaktidega, mille puhul on sellised valikud subsidiaarsuse põhimõtet järgides jäetud liikmesriikidele. Piiratud on ka võimalust vähendada maksuseaduste nõuete täitmise kulusid muude aruandlusmeetodite kasutamise kaudu, sest finants- ja hinnaarvestussüsteemidel on muud eesmärgid. Maksuseaduste nõuete täitmine ja aruandlus on väga harva ühendatud finantseerimisasutustes järjest enam kasutatavate andmebaaside ja haldusteabe platvormidega. ELi käibemaksuga seotud vastuolud on tingitud peamiselt sellest, et liikmesriikides kehtib 27 erinevat aruandlus- ja nõuetele vastavuse kohustuste süsteemi.

Mõned liikmesriigid saavad siiski teiste arvel piiriülesest konsolideerimisest kasu. Nende tööstusharude ELis püsimise ja seeläbi maksutulu tagamine võib tähendada leppimist käibemaksulaekumiste mõningase langusega.

Käibemaksusüsteem peaks kõrvaldama „niipalju kui võimalik tegurid, mis võivad moonutada konkurentsitingimusi nii liikmesriigi kui ka ühenduse tasandil”. Käesolevas ettepanekus tuleks seda silmas pidada, kuid nii mõnigi loogiline meede, mis võiks finantsteenuste ja kindlustussektorile kasu tuua, avaldab mõju liikmesriikide eelarvele.

4. POLIITILISED VALIKUD

Tõsiseltvõetavaid poliitilisi valikuid on kolm: jätta kehtiv olukord muutmata, ajakohastada maksust vabastatud teenuste mõisteid nii, et oleks tagatud nende järjekindel kohaldamine, või pakkuda välja üks või mitu suunatud struktuurilist muutust, et taastada mingilgi määral käibemaksusüsteemi neutraalsus.

Teine potentsiaalne struktuuriline muutus oli laiendada maksust vabastatud teenuste loetelu. Tegelikkuses lükkaks see maksust vabastamise probleemi teistele ettevõtjatele. Neutraalsuse mõningaseks taastamiseks on Austraalia ja Singapur võtnud kasutusele piiratud sisendkäibemaksu mahaarvamise lihtsustatud mudeli, mis põhineb prognoositaval palgakulul, millele on lisatud teenuseosutaja lisandväärtus, kuid ELi tingimustes ei ole see sobiv. Direktiiviga juba lubatakse liikmesriikidel valida finantsteenuste maksustamine ja neis viies liikmesriigis, kus see võimalus kehtib, võivad finantseerimisasutused maksuvabastusest loobuda ja valida nende maskust vabastatud finantsteenuste (kuid mitte kindlustuste) maksustamise. Komisjon vaatles ka piiriülese käibemaksuga maksustamise osa moonutuste vähendamisel. Nendel ettevõtjatel, kes kasutavad sama juriidilise isiku peakontori ja filiaali skeemi, on võimalus omavahelisi tehinguid käibemaksuga mitte maksustada. Selle tulemus on käibemaksu mõistes soodsam kui emaettevõtja ja tütarettevõtja baasil struktureeritud ettevõte. Piiriüleste isikute maksustamise muutmist tuleb seega hinnata selle põhjal, kas muutus parandab erinevate struktuuriüksuste vahelist neutraalsust. Ühe maksukohustuslasena registreeritud isik võib anda sama tulemuse, kuid ligikaudu pooltes liikmesriikides on selle kasutamine piiratud riigisiseste toimingutega. Ühe maksukohustuslasena registreeritud isiku praktiline mõte on selles, et see kaitseb rühma liikmete vahel tehtud tehinguid käibemaksu suhtes.

Direktiiv juba lubab kulude jagamise kokkulepped teatud asjaoludel maksust vabastada. Tuginedes kulude jagamise kokkuleppe täielikust rakendamisest saadud kogemustele ja laiemale analüüsile leiab komisjon, et selle sätte ulatuslikum kasutamine on kasulik muuhulgas ka kolmandatest isikutest teenuseosutajatele ja erinevate liikmesriikide ettevõtjatele.

Kuigi sellekohase ettepaneku tegi vaid väike arv vastajaid, ei ole käibemaksu alandatud määr finantsteenustele ja kindlustustele kaalumiseks tõsiseltvõetav variant. Hiljutised kogemused muude teenusetüüpide vähendatud käibemaksumäära asjus on kõike muud kui julgustavad.

Peale selle pakuti välja veel vaid üks muutmise võimalus, milleks oli sinise raamatu (ehk teisisõnu Euroopa käibemaksu kommenteeritud väljaande) koostamine, mis sisaldaks mõistete seletusi ning maksuvabastuse ja selle ulatuse, aga ka Euroopa Kohtu kohtupraktika rakendamise ja kohaldamise tõlgendusi. Selle juurde võiks hiljem tagasi tulla.

5. MÕJU ANALÜÜS

Valikuvõimaluste kaalumise tulemuseks on soovitus ajakohastada maksust vabastatutud kindlustusteenuste mõisteid. Seejärel tuleks struktuuriliste muutuste kaudu keskenduda kulude jagamise soodustuste ja ettevõtjatele maksustamise valimise võimaluse andmise üldisemale rakendamisele. Eelkõige kulude jagamise soodustus võib oluliselt vähendada turu killustatust, võimaldades tööstusharu erinevatel sektoritel kulude kokkuhoiu nimel koostööd teha ja saavutada strateegilistes äriotsustes maksuneutraalsus.

Komisjon kavatseb töötada kehtiva maksuvabastuse piires ja mitte neid piire muuta. Selle tulemusel peaksid kõik praegu maksust vabastatud teenused jääma maksuvabaks ka tulevikus ning kõik praegu maksustatavad teenused jääma maksustatavaks ka tulevikus.

Kulude jagamise kokkulepete puhul on võimalus vabastada käibemaksust sisseostetud teenused, mis tavaliselt ei ole maksust vabastatud, mis lahendaks vähemalt osa probleemidest. Mõjuhinnangus nähakse selle saavutamiseks kaht võimalust.

Minimalistlik lähenemine, mis põhineb kehtivate sätete täpsustamisel ja hõlmab maksust vabastatud finants- ja kindlustusteenuste osutamise sättele kulude jagamise kokkulepete lisamist, on tegelikult tööstusharupõhine meede, millest saadav kasu oleks piiratud.

Dünaamilisem lähenemine tähendaks suuremat juurdepääsu kulude jagamise soodusutusele, nii et see hõlmaks piiriüleseid kokkuleppeid ja kolmandatest isikutest teenuseosutajaid, kes ise ei ole finantseerimisasutused või kindlustusandjad. Need on täna erinevates liikmesriikides kasutusel olevad meetmed, mille üldisemat kasutuselevõttu oleks kõige lihtsam saavutada direktiivi täpsustamisega. Maksustamise valimise võimaluse eeskirjade muutmise analüüsist nähtub, et lahendada tuleb ühendusesiseste tehingute korrektse kajastamise ja võib-olla ka täiendavate aruandlusnõuete küsimus.

Kuni maksustamise võimaluse valimine piirdub ettevõttelt ettevõttele toimuvate tehingutega, ei saa liikmesriigid sellest täiendavat maksutulu, kuid finantseerimisasutuste maksukoormuse vähendamine peaks ettevõtete jaoks finantsteenuste hinda alandama. On olemas võimalus, et teatud asjaoludel laekub täiendav maksutulu tagastamisele mittekuuluvast maksust. Pragmaatilistel põhjustel võib olla vajalik kohaldada maksustamise võimalust tehingupõhiselt või kliendipõhiselt, mitte kogu äritegevusele. Maksustamise võimaluse kasutamise tingimused tuleb kahtlemata kehtestada ühenduse tasandil, et tagada järjekindel kohaldamine. Nende tingimuste täitmise tagamine on siiski liikmesriikide ülesanne.

6. VÕIMALUSTE VÕRDLUS

Veelgi julgem lähenemine, mille puhul on neutraalsus veel paremini tagatud tööjõumahukate teenuste allhankena tellimisega, võib maksutulu mõjutada – seda sõltuvalt sellest, kas kulude jagamise kokkuleppe raames osutatavad teenused asendavad ettevõtte enda teenuseid (mõju tulule on väike või olematu) või kolmandatelt isikutelt sisse ostetud teenuseid (käibemaksusumma väheneb).

Sellest veel üldisema maksustamise valimise võimalus tähendaks sammu ühetaolise käibemaksu kohaldamise suunas. See peaks vähendama moonutusi ja suurendama neutraalsust, kuid selliste hüvedega kaasneks liikmesriikide jaoks maksukoormuse muutumine. Komisjon kavatseb kõik õigusaktide muudatused läbi viia käibemaksudirektiivi ja rakendusmääruste samaaegse muutmisega sama direktiivi artikli 397 alusel.