SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Määruses (EMÜ) nr 95/93 (edaspidi „teenindusaegade määrus“) on sätestatud ELi lennujaamades teenindusaegade jaotamise eeskirjad. Määruse artiklis 10 on sätestatud põhimõte „kasuta või kaota“, mille kohaselt peavad lennuettevõtjad teatava sõiduplaani perioodi (suve- või talvehooaja) jooksul kasutama teenindusaegade sarjast vähemalt 80 % neile antud teenindusaegadest, et säilitada õigus samade teenindusaegade sarjade kasutamiseks järgmisel samaväärsel sõiduplaani perioodil (st eelnevalt antud õigused ehk väljakujunenud õigused).

COVID-19 pandeemia tõttu vähenes reisijatepoolne nõudlus äkiliselt ja enneolematult (madalaimasse punkti jõuti 2020. aasta aprillis, kui see vähenes 2019. aasta samade nädalatega võrreldes 89 %). Kuna lennuettevõtjad ei saanud põhimõtet „kasuta või kaota“ ilma märkimisväärse rahalise või keskkonnakahju riski tõttu enam järgida, muutis EL teenindusaegade määrust kaks korda, et seda põhimõtet kohandada. Muudetud määrusega anti ka Euroopa Komisjonile delegeeritud volitused pikendada vabastust teenindusaegade kasutamisest ning kohandada kasutuskünnist, juhul kui COVID-19 pandeemiast tingitud lennuliikluse vähenemine jätkub ja tõenäoliselt püsib. Komisjon kasutas neid volitusi kolm korda. Praegused teenindusaegade kasutamisest vabastamise eeskirjad aeguvad 29. oktoobril 2022. Komisjoni delegeeritud volitused aegusid 21. veebruaril 2022 ja seega ei saa komisjon pikendada ELi vabastust teenindusaegade kasutamisest kauemaks kui 2022. aasta suvise sõiduplaani perioodiks.

Põhimõte „kasuta või kaota“ peatati täielikult 1. veebruarist 2020 kuni 27. märtsini 2021 (st täielik loobumine). Arvestades et järgnev lennuliikluse nõudluse taastumine, mis oli seotud vaktsineerimiskampaaniaga ning ELi digitaalse COVID-tõendi kasutuselevõtuga, leidis EL, et vabastus teenindusaegade kasutamisest tuleks suunata sinna, kus seda on vaja, ja tasakaalustada seda teatavate konkurentsi soodustavate aspektide kasutuselevõtuga. Iseenesest annab vabastus teenindusaegade kasutamisest teatava eelise turgu valitsevatele lennuettevõtjatele nende uustulnukate kahjustamise arvelt, kes võiksid olla suutelised osutama lennuteenuseid, aga ei saa kasutada lennujaamade läbilaskevõimet. Konkurentsivastase mõju riski vähendamiseks suurendati teenindusaegade kasutamise määra järk-järgult 0 %-lt 64 %-le (2022. aasta suviseks sõiduplaani perioodiks). Kui teenindusaegade kasutamise määra suurendati üle 0 %, võeti täiendava kaitsemeetmena kasutusele mitmed uued teenindusaegade põhjendatud kasutamatajätmise (justified non-use of slots, JNUS) erandid. Nende eranditega võimaldatakse täiendavat leevendust konkreetsetel juhtudel, kui lennuettevõtja ei saa lendu käitada põhjusel, et ametiasutused on kehtestanud meetmed COVID-19 leviku vähendamiseks (näiteks lennukeelud või liikumispiirangud marsruudi kummaski otsas).

Lennujaamade läbilaskevõime tõhusaks ja konkurentsi soodustavaks kasutamiseks kehtestati ka muud eeskirjad (nt kolmenädalane tagastamistähtaeg nende teenindusaegade puhul, mida ei kavatseta kasutada, teatavatel tingimustel ajutiste teenindusaegade kasutajate eelistamine jne). Nende eeskirjade eesmärk on tuua võimalikult palju kasu võimalikult paljudele kasutajatele ning võimaldada reisijatel kasutada ära konkurentsile avatud lennundusturgu ja ühendusi.

Eurocontroli riikide praegune lennuliikluse maht on ligikaudu 86 % võrreldes 2019. aasta sama perioodi mahuga. Samuti nähtub Eurocontroli arvudest, et liiklus teistele mandritele taastub sarnasel määral. Lennuliiklus Põhja-Ameerikasse on ainult 8 % väiksem kui 2019. aastal ja Aafrikasse 37 % väiksem kui 2019. aastal (kusjuures liiklus Põhja-Aafrika riikidesse on vähem langenud). Lennuliiklus Lõuna-Ameerikasse on 20 % väiksem kui 2019. aastal ja Lähis-Idasse 8 % väiksem kui 2019. aastal. Kõige rohkem on turg maha jäänud ELi-Aasia suunal, mis moodustab 2019. aasta tasemest 65 %. Selle põhjuseks saab pidada COVID-19 tõttu jätkuvaid reisipiiranguid, eelkõige Hiinas (mõjutatud marsruutide teenindusajad on kaitstud põhjendatud kasutamatajätmise eranditega), ning asjaolu, et paljud lennuettevõtjad peavad Aasia riikidesse jõudmiseks lendama ümber Venemaa õhuruumi. See pikendab märkimisväärselt mõjutatud marsruutide lennukestust ning nõuab lennuettevõtjatelt lendude sageduse vähendamist.

Eurocontroli liiklusülevaates (baasstsenaarium, praegu ületatud) nähakse 2022.–2023. aasta talvehooaja sõiduplaani perioodiks ette 90 % liiklusest. Sama prognoosi kohaselt on lennuliiklus 2022. aasta lõpus 92 % (baasstsenaarium), 96 % (suure kasvu stsenaarium) või 83 % (väikese kasvu stsenaarium). 2022. aasta juunis on senine aastane lennuliikluse maht 75 % 2019. aasta mahust ning täheldatakse kasvutendentsi. 2022. aasta mais korrigeeris Rahvusvahelise Lennujaamade Nõukogu Euroopa esindus oma reisijate arvu prognoosi ülespoole: aasta kohta varem prognoositud –32 % reisijateveo vähenemise asemel on see nüüd –22 %. 2022. aasta mais avaldatud analüüsis prognoosib CAPA (lennunduskeskus, mis pakub turuteavet), et 2022. aasta III kvartalis võib pakutav istekohtade arv jõuda 2019. aasta tasemeni. Kuigi reisijate arv on endiselt väiksem, on pakutavate istekohtade arvu ja reisijate arvu vahe vähenemas. Seda järjekindlat lennuliikluse taastumist arvesse võttes soovitatakse alates 2022.–2023. aasta talvehooaja sõiduplaani perioodist standardset 80 % kasutusmäära mitte muuta.

Pandeemiaaegsed kogemused on näidanud, et COVID-19 epidemioloogiline olukord on ebastabiilne ja ettearvamatu. Mõned terviseametid on juba hoiatanud, et COVID-19 juhtumid võivad sügis- ja talvehooajal põhja pool jälle hoogustuda. Ei saa ennustada võimalike uute variantide või esinemisjuhtumite arvu suurenemise mõju reisijate suutlikkusele reisida. Pealegi võib segavaks teguriks jätkuvalt olla Venemaa Ukraina-vastane sõjaline agressioon.

Kui need stsenaariumid saavad teoks, on lennuliikluse mahtudele avalduva võimaliku negatiivse mõju leevendamiseks oluline, et teenindusaegade jaotamise õigusraamistik oleks piisavalt vastupanuvõimeline, võimaldamaks proportsionaalset, konkurentsi soodustavat ja kiiret vabastust teenindusaegade kasutamisest. Seega soovitatakse anda komisjonile piiratud ajaks delegeeritud volitused, et ta saaks kohandada teenindusaegade kasutamise määra juhul, kui lennuliiklus jääb COVID-19 või Venemaa sõjalise agressiooni otsese mõju tõttu püsivalt alla teatava künnise.

Pealegi peaksid lennuettevõtjad juhul, kui ametiasutused kehtestavad sanitaarmeetmed, millega piiratakse lennureise või takistatakse oluliselt reisijate reisimisvõimalusi, saama jätkuvalt kasutada põhjendatud kasutamatajätmise erandeid. Samuti on tehtud ettepanek laiendada erandit nii, et see hõlmaks kõigi lennujaamu mõjutavate epidemioloogiliste olukordade (mitte ainult COVID-19), loodusõnnetuste ja poliitiliste rahutuste tõttu kehtestatud meetmeid. See soovitatav põhjendatud kasutamatajätmise erandite laiendamine on saanud laialdase heakskiidu kõigilt sidusrühmade kategooriatelt (täpsemalt kirjeldatud allpool).

Kuigi teenindusaegade määrust tuleb rakendada teenindusaegade koordinaatoritel, näitavad kogemused, et teenindusaegade määruse eesmärkidest kinnipidamiseks, sarnastes olukordades ELi eeskirjade ühetaolise kohaldamise tagamiseks ja võrdsete võimaluste säilitamiseks on vaja koordinaatorite vahel tihedamat koostööd. Seetõttu soovitatakse tugevdada Euroopa lennujaamade koordinaatorite ühenduse (EUACA) osa suuniste väljaandmises. Lennuettevõtjatele on väga oluline, et põhjendatud kasutamatajätmise erandeid kohaldatakse läbipaistvalt, mistõttu peaksid koordinaatorid avalikustama, milliste sihtkohtade puhul need erandid kehtivad. Lisaks, kui koordinaator kohaldab erandit marsruudi ühes otsas, peaks marsruudi teise otsa koordinaator samuti selle kohaldamist kaaluma, tingimusel et see ei piira põhjendamatult lennujaamade tegevust ega õiglast juurdepääsu lennujaamade piiratud läbilaskevõimele või mõlemat. Veel soovitatakse, et kui meetmed, millega tõsiselt takistatakse lennureise, mõjutavad enamikku ELi elanikkonnast, võivad kõik teenindusaegade koordinaatorid teha põhjendatud kasutamatajätmise erandi kõigile teenindusaegadele.

Korrapärase suhtlemise käigus sidusrühmadega on komisjonile saanud selgeks, et tegeleda tuleb teatava mõjuga, mida põhjustab lennuliiklusele Venemaa Ukraina-vastane sõjaline agressioon. Regulaarlende mõjutab liidu ja muude riikide lennuettevõtjatele kehtestatud keeld siseneda Valgevene, Venemaa ja Ukraina õhuruumi. Vajadus muuta lendude marsruuti võib lennuaega märkimisväärselt pikendada, mistõttu ei ole võimalik algselt jaotatud teenindusaegadest kinni pidada. Esiteks toetab komisjon täielikult seda, et koordinaatorid kasutavad teenindusaegade määruse artikli 8 lõikega 4 võimaldatud paindlikkust teenindusaegade ümberjaotamiseks otsemarsruutidel, mida mõjutab keeld siseneda Valgevene, Venemaa ja Ukraina õhuruumi. Teiseks tehakse ettepanek selgitada, et kui Ukraina õhuruum uuesti avatakse, tuleks lennuettevõtjatele, kelle teenindusajad ELi ja Ukraina vahelistel marsruutidel on artikli 10 lõike 4 punkti a kohaselt kaitstud, anda täiendav 16-nädalane taastumisperiood, enne kui teenindusaegade kasutamise nõuded uuesti kehtima hakkavad. Kolmandaks, et aidata Ukrainal taastuda ja julgustada lennuettevõtjaid taastama ELi ja Ukraina vahelised ühendused, tehakse ettepanek anda komisjonile õigus võtta vastu delegeeritud õigusakte teenindusaegade kasutamise määra vähendamiseks nendel konkreetsetel ELi ja Ukraina lennujaamade vahelistel marsruutidel. Viimaks tehakse ettepanek otsesõnu selgitada, et lennuettevõtjad, kelle kohta kehtivad Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELi toimimise leping) artikli 215 kohaselt vastu võetud piiravad meetmed või kes on kantud ELi lennukeelunimekirja, ei või saada kasu teenindusaegade määruse artikli 10 lõigete 4 ja 4a kohaldamisest. Nende teenindusajad võetakse tagasi, et vältida lennujaamade läbilaskevõime blokeerimist.

Komisjon korraldas 26. aprillist kuni 24. maini 2022 tagasisidekorje ning kutsus sidusrühmi üles vastama soovitatud algatusele pikendada vabastust teenindusaegade kasutamisest. Komisjon sai kokku 43 vastust, millest 29 on avalikult kättesaadavad parema õigusloome portaalis .

Kõik vastanud toetavad teenindusaegade kasutamisest vabastamise pikendamist, eriti: i) põhjendatud kasutamatajätmise erandite jätkuvat kättesaadavust; ii) teenindusaegade koordinaatorite vahelist kooskõlastamist nende erandite kohaldamisel ja iii) komisjonile delegeeritud volituste andmist kasutusmäära vähendamiseks (mida toetasid peaaegu kõik sidusrühmad). Kõigist vastajatest 5 sidusrühma (3 lennuettevõtjat ja 2 ühendust, kes esindavad enamikku ELi lennujaamadest) nõudsid sõnaselgelt 80 % kasutusmäära taaskehtestamist, samas kui 26 nõudsid sõnaselgelt väiksemat kasutusmäära (lennuettevõtjad palusid peamiselt praeguse 64 % kasutamise määra säilitamist). Mõned sidusrühmad, peamiselt liikmesriigid, ei maininud eelistatavat kasutusmäära, aga toetasid ettepanekut anda komisjonile õigus võtta vastu delegeeritud õigusakte. Lisaks toetasid sidusrühmad laialdaselt seda, et lennuettevõtjad, kes kasutasid teenindusaegade kasutamisest vabastamise perioodil ajutisi teenindusaegu, peaksid saama nendele teenindusaegadele eelisjuurdepääsu, olenevalt olemasolevast läbilaskevõimest.

Komisjon möönab, et taotlus säilitada väiksem kasutusmäär on seotud ebakindlusega, mida põhjustavad COVID-19 ja Venemaa Ukraina-vastane sõjaline agressioon ning neist tulenev majanduslik mõju. COVID-19 juhtumid võivad jälle sageneda talvise sõiduplaani perioodil, kui on üldiselt väiksem nõudlus. Eurocontroli eeldustel peaks lennuliiklus talvise sõiduplaani perioodil moodustama siiski 90 % 2019. aasta mahtudest. Seega ei ole väiksema kasutusmäära teatavakstegemine selles etapis põhjendatud. Komisjon leiab, et ettenägematute kahjulike sündmuste vastu on piisavalt kaitsemeetmeid, nimelt võimalus igal ajal vähendada kasutusmäära delegeeritud õigusaktide vastuvõtmise abil (kasutades vajaduse korral kiirmenetlust), samuti põhjendatud kasutamatajätmise erandite pidev kättesaadavus. Samuti on komisjon korduvalt öelnud, et tavapärase kasutuskohustuse taaskehtestamiseks ei pea lennuliiklus jõudma 2019. aasta mahtudeni, sest tõenäoliselt on tarbijate eelistused muutunud ja turg peab nendega kohanema. On oluline, et lennujaamade läbilaskevõimet kasutatakse tarbijate ja ühenduste huvides tõhusalt ja konkurentsi soodustavalt.

Paljud lennuettevõtjad pooldasid põhjendatud kasutamatajätmise erandite laiemat rakendamist, näiteks et hõlmata avalikke soovitusi mitte reisida, hõlmata mitte ainult otseselt mõjutatud marsruute, vaid ka etteveoliiklust, ning hõlmata oluliste maapealse teeninduse või muu lennutegevuse toetamiseks hädavajaliku tegevuse kättesaamatu.

Komisjon tuletab meelde, et põhjendatud kasutamatajätmise erandid kujutavad endast erandit tavapärastest reeglitest ning et seega peaksid need piirduma rangelt vajalikuga, et mitte piirata põhjendamatult konkurentsi, mis omakorda võib kahjustada tarbijaid. Riigi soovitused mitte reisida võivad mõjutada reisijate soovi reisida, kuid iseenesest ei ole need reisimisele tõsine takistus ja reisitakse ikkagi. Kui marsruudi teises otsas esinevad olulised piirangud, nagu kohustuslik karantiin, liikumispiirangud jne, siis erand kehtib ning nii pakub see asjakohast kaitset.