SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Kuna Põhja-Makedoonia sõltub suuresti sisseostetavast energiast, halvenes riigi maksebilanss 2022. aastal gaasi- ja elektrihindade kiire tõusu tõttu märkimisväärselt. Kindlatel alustel seisva majandus- ja rahapoliitika ning reformide kohusetundliku rakendamise toel oli COVID-19 tõttu langusesse sattunud majandus taas tõusuteel. Kuid sisenõudlusele ja riigi maksebilansile hakkas mõju avaldama toiduainete ja energia üleilmne järsk hinnatõus. 2022. aasta algusest peale on riigi kaubandusbilansi ja jooksevkonto puudujääk märkimisväärselt suurenenud, seda hoolimata välismaalt tulevatest rahasaadetistest. Ennekõike tõusvate impordihindade ja välisvõla tagasimaksete tõttu vähenesid 2022. aasta esimestel kuudel välisvaluutareservid, mis aga on suvest peale taas stabiilsed. 2022. aasta esimeses pooles oli SKP keskmine aastane kasv endiselt 2,6 %, kuid kolmandas kvartalis langes see 2 %ni. Sisenõudlus väheneb ilmselt veelgi suure ebakindluse tõttu seoses Venemaa Ukraina-vastase agressioonisõja põhjustatud majanduslike tagajärgedega, kasvavast inflatsioonist ja rahastamistingimuste karmistumisest. Ekspordile on hoobi andnud väiksem välisnõudlus ja praegused tarneahelate häired, ennekõike need, mis mõjutavad riigi üht peamistest eksportivatest sektoritest, nimelt autoosade tootmist.

Üleilmsete finantseerimistingimuste karmistumise, energiahindade tõusu ja riigi omanduses oleva kodumaise elektritootja oodatust suurema kahjumi kontekstis esitas Põhja-Makedoonia valitsus 18. oktoobril 2022 uuesti makromajandusliku finantsabi taotluse. Komisjon oli valitsuse algse makromajandusliku finantsabi taotluse (mis esitati 19. aprillil 2022) ootele pannud, peamiselt seetõttu, et majandus oli endiselt suhteliselt vastupanuvõimeline ja 2022. aasta välisrahastamisvajaduste katmiseks oli muid võimalusi. Juba aprillis oli valitsus saanud Rahvusvahelise Valuutafondi (edaspidi „IMF“) tehnilise tasandi heakskiidu 24 kuu pikkusele ennetuslikule ja likviidsust pakkuvale krediidiliinile summas kuni 530 miljonit eurot, mille IMFi direktorite nõukogu kiitis ametlikult heaks 22. novembril 2022. Rahvusvahelise Valuutafondi hinnangul on riigi välisrahastamisvajadus 2023. aastal umbes 1,5 miljardit eurot, mis kajastab maksebilansi jooksevkonto suurt puudujääki ja valitsemissektori võla suuri tagasimakseid (sealhulgas eurovõlakiri, mille lunastustähtpäev on 2023. aasta juulis). Kuna 2023. aastal eelduste kohaselt poole riigi välisrahastamisvajadusest katma pidanud välise turupõhise rahastamise kättesaadavuse ja kulude suhtes valitseb märkimisväärne ebakindlus, esitab komisjon nüüd Euroopa Parlamendile ja nõukogule ettepaneku anda Põhja-Makedooniale makromajandusliku finantsabi laenu summas kuni 100 miljonit eurot. Kavandatav õiguslik alus on Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 212.

Ettepaneku kohane makromajanduslik finantsabi aitaks Põhja-Makedoonial katta 2023. aastal osa riigi täiendavast välisrahastamisvajadusest, mis on IMFi lähtestsenaariumi kohaselt hinnanguliselt 800 miljonit eurot. Meetmega vähendataks majanduse maksebilansi ja eelarve lühiajalist haavatavust ning see oleks märk ELi toetusest riigile selle problemaatilise olukorraga tegelemisel. Selle väljatöötamisel ja rakendamisel võetaks arvesse poliitilisi suuniseid, milles lepiti kokku ELi, Lääne-Balkani ja Türgi majandus- ja rahandusteemalise dialoogi ühistes järeldustes (24. mai 2022), samuti programmi, milles Põhja-Makedoonia on kokku leppinud IMFiga.

Summa kavatsetakse välja maksta kahes osas. Osamaksete eraldamise tingimuseks on edusammud komisjoni ja ametiasutuste vahel kokku lepitava ja vastastikuse mõistmise memorandumis loetletud poliitikameetmete rakendamisel, samuti rahuldavad tulemused IMFi programmi rakendamisel. Tõenäoliselt keskendutakse vastastikuse mõistmise memorandumis poliitikareformidele sellistes valdkondades nagu eelarvejuhtimine, maksupoliitika, avaliku sektori investeeringute haldus, avaliku ja erasektori partnerlus, ettevõtluskeskkond, riigiabi läbipaistvus, energiatõhusus, kohtusüsteemi reform ja korruptsioonivastane võitlus. Poliitikameetmete eesmärk on tegeleda mõnede Põhja-Makedoonia majanduse ja riigi majandusjuhtimisüsteemi kõige suuremate nõrkustega.

Nagu on täpsemalt selgitatud käesoleva ettepaneku juurde kuuluvas komisjoni talituste töödokumendis, leiab komisjon, tuginedes muu hulgas oma hinnangule poliitilise olukorra kohta, et kavandatud makromajandusliku finantsabi andmise poliitilised ja majanduslikud eeltingimused on täidetud.

•Üldine taust

Pandeemia põhjustatud majanduslangusest osaliselt taastunud Põhja-Makedooniat on tabanud rängalt Venemaa Ukraina-vastase agressioonisõja tagajärjed. 2020. aastal langes SKP 4,7 %, kuid kasvas 2021. aastal sisenõudluse varal taas 3,9 %. Välismaalt pärinevad rahasaadetised saavutasid taas kriisieelse taseme, kasvatades leibkondade kasutada olevat sissetulekut. Järk-järgult kaotati COVID-19ga seotud piiramismeetmed. Kasv aeglustus 2021. aasta lõpupoole sedamööda, kuidas välisnõudlus vähenes, häired üleilmsetes tarneahelates sagenesid ning toiduainete ja energia hinnad hakkasid kogu maailmas kiiresti tõusma (hinnatõus hoogustus veelgi 2022. aastal Venemaa Ukraina-vastase agressioonisõja tagajärjel). Põhja-Makedoonia otsesed riskid seoses Venemaa või Ukrainaga on piiratud, kuid riigi majandus ei ole kaitstud kaupade hinnatõusu tagajärgede eest. Valitsuse püüded leevendada mõju leibkondadele ja väikeettevõtetele on tinginud eelarvekulutuste suurenemise määral, mis ületab oluliselt algset eelarvet. 2022. aasta sügisel tõstsid järsult kasvanud toidu- ja energiahinnad inflatsiooni ligi 20 %ni. 2022. aasta esimeses pooles kasvas SKP 2,6 %, osaliselt tänu investeeringute suurenemisele, kuid see oli suuresti tingitud ettevõtete varude suurenemisest. 2022. aasta kolmandas kvartalis aeglustus aastane kasv 2 %ni.

2021. aasta lõpus hakkas välispositsioon halvenema, kuna impordihinnad tõusid järsult. Jooksevkonto puudujääk oli 2021. aastal 3,5 % SKPst (sama nagu 2020. aastal). See ületas 2017.–2019. aasta keskmist, mis oli 1,5 %. Samas on kaubavahetusbilanss alates 2021. aasta viimasest kvartalist pidevalt halvenenud, suuresti tulenevalt tõusvatest energiahindades ja kajastades suurt sõltuvust sisseostetavast energiast. Riik katab impordiga 30 % siseriiklikust energiavajadusest ning ostab sisse kogu tarviliku gaasi ja nafta. Seoses energiabilansi järsu halvenemisega tõusis jooksevkonto nelja kvartali libisev keskmine puudujääk 2022. aastas 7,3 %ni SKPst (võrdluseks: 2021. aasta kolmandas kvartalis oli see 1 %). See juhtus hoolimata eraisikute rahasaadetiste (rahaülekannete) voo märkimisväärsest suurenemisest ja teenustekaubanduse ülejäägist, millele aitas kaasa turismi taastumine. Välisvõla suhe SKPsse tõusis ajavahemikul 2016–2019 igal aastal, ent tegi 2020. aastal 7,3 protsendipunkti suuruse hüppe, jõudes 80,3 %ni SKPst, ja kasvas 2021. aastal veelgi 81,4 %ni, peamiselt kuna kriisist tingitud vajaduste jaoks oli endiselt tarvis välisrahastust.

Välisvaluutareservid kahanesid 2022. aasta esimeses pooles oluliselt, peamiselt suurema energiaimpordi ja välisvõla tagasimaksete tõttu. Välisvaluutareservid kahanesid 2022. aasta esimeses pooles enam kui 14 %, kuna üha rohkem siseriiklikke denaarides nomineeritud hoiuseid konverteeriti eurodesse, energiaimport kasvas hüppeliselt, toimusid välisvõla tagasimaksed ja hoitavate väärtpaberite hinnanguline väärtus langes. 2022. aasta alguses, kui energiat väga palju sisse osteti, sekkus keskpank valuutaturul, et toetada euroga de facto seotud vahetuskurssi. Valuutaturud stabiliseerusid mõnevõrra suvel tulenevalt sellele aastaajale omasest suurest välisvaluuta sissevoolust, mis ületas keskpanga ootused ja mida toetas septembrikuine riigivõlakirjade suunatud pakkumine Saksamaal summas 250 miljonit eurot. Välisvaluutareservid suurenesid juuli ja detsembri vahel igas kuus, jõudes 100 %ni IMFi piisava reservi näitajast, ja vastavad nüüd 3,9 kuu impordile. Kuid reservid hakkavad eelduste kohaselt taas kahanema sedamööda, kuidas kütteperiood edeneb ja energiaimport veelgi suureneb.

Keskpank on karmistanud rahapoliitikat, et kompenseerida inflatsiooni oodatavat kiirenemist ja kaitsta de facto seotud vahetuskurssi. Koguinflatsiooni määr tõusis 2022. aasta oktoobris 19,8 %ni, kajastades üleilmse energia ja toiduainete hinnašoki ülekanduvat mõju, kuid langes novembris-detsembris mõnevõrra. 2022. aasta aprillist on baasintressimäära kaheksa korda järjest tõstetud, kokku 350 baaspunkti võrra ehk 4,75 %ni, mis on suurendanud erinevust Euroopa Keskpanga (edaspidi „EKP“) intressimääraga. Samuti kohandas keskpank juunis ja septembris reservinõuete määrasid, et pidurdada üleminekut eurohoiustele, millel oli oluline osa reservide vähenemises 2022. aasta alguses. Nimetatud meetmed on vähendanud inflatsiooniootusi ja survet vahetuskursile.

Ametiasutused on välisšokkidele reageerinud märkimisväärse eelarvetoetusega. Lisaks ka praegu tehtavatele kulutustele energeetikasektori toetuseks ja leibkondade elektrihindade subsideerimise jätkamiseks võtsid Põhja-Makedoonia ametiasutused 2022. aasta märtsis vastu 400 miljoni euro suuruse eelarvega meetmepaketi ja oktoobris veel ühe, mille eelarve oli 350 miljonit eurot, et kaitsta leibkondi tõusvate toidu-ja energiahindade eest ning aidata ettevõtetel säilitada likviidsus. Suuresti tulenevalt kapitalimahutuste eelarve alakasutamisest jäi valitsemissektori eelarvepuudujääk 2022. aasta koguarvestuses (4,3 % valitsuse prognoositud SKPst) alla läbivaadatud eesmärki (5,3 %) ja vastas valitsuse esialgsele eesmärgile. Valitsus kavatseb toetada kahjumit kandvat kodumaist elektritootjat ja lõppkasutajaid ka 2023. aastal, kuid teha seda sihipärasemalt. Valitsemissektori ja avaliku sektori võlatase (mis hõlmab riigi osalusega ettevõtete võlga) püsis mõõdukas, kuid tõusis 2020. ja 2021. aastal märgatavalt, tulenevalt valitsemissektori suurest eelarvepuudujäägist ja 2020. aastal SKP vähenemisest.

2022. aasta detsembris parlamendis vastu võetud 2023. aasta eelarvega suurendatakse eelarvepuudujäägi eesmärki (võrreldes algsete plaanidega, mis visandati 2022. aasta maikuises keskpika perspektiivi eelarvestrateegias) 4,2 %-lt 4,6 %ni SKPst. Samal ajal alandas valitsus SKP 2023. aasta kasvuprognoosi 2,9 %ni. Tulenevalt teatavate eelarvestiimulite lõpetamisest ja riigi omanduse olevale elektriettevõtjale makstavate subsiidiumide vähendamisest on 2023. aasta eelarvel väike mõju konsolideerimisele. See põhineb mitmel eelarve konsolideerimise meetmel, ennekõike tulu suurendavatel maksusüsteemi reformidel, mille valitsus 2022. aasta detsembris vastu võttis. Kooskõlas 2022. aasta maikuiste ühiste järeldustega on kriisiga seotud eelarvetoetus prognooside kohaselt edaspidi paremini suunatud haavatavatele rühmadele.

Komisjoni sügisprognoosis nähakse pärast 2022. aastat ette kasvu aeglustumist ja eelarvepuudujäägi mõningast vähenemist, samas kui riskid on selgelt languse poole. SKP kasv 2022. ja 2023. aastal aeglustub ja jõuab vastavalt 2,3 %ni ja 2,5 %ni, kuna suur inflatsioon pidurdab sisenõudlust. Valitsemissektori eelarvepuudujääk püsib 2023. aastal suurena tulenevalt jätkuvast vajadusest toetada majandust energiakriisi ajal. Seega võib valitsus olla sunnitud oma eelarve konsolideerimise kava veel aasta võrra edasi lükkama. Teisalt on valitsus kindlalt nõuks võtnud rakendada oma reformikava avaliku sektori finantsjuhtimise vallas. Parlamendis 2022. aasta juulis vastu võetud uue eelarvet käsitleva alusseadusega kehtestatakse piirmäär eelarvepuudujäägile (3 % SKPst kriisivälisel ajal) ja valitsemissektori koguvõlale (60 % SKPst) ning sellele hakkab pärast seaduse kohaldamise alustamist tuginema keskpika perioodi eelarvepoliitika. Kasvuperspektiivi võib varjutada see, kui geopoliitilised probleemid toovad kaasa uued energia ja toiduainete hinnašokid potentsiaalses koostoimes üleilmsete finantstingimuste edasise karmistumise ja tärkava turumajandusega riikide endisest keerulisema juurdepääsuga kapitalile. Teisalt võib ELiga ühinemise protsess aidata kaasa reformidele ning eelarve ja välispositsiooni kestlikkusele, sealhulgas suurendades veelgi välismaiste otseinvesteeringute sissevoolu.

2023. aasta välisrahastamisvajadus on suur ja turutingimused endiselt volatiilsed. IMFi hinnangul on riigi välisrahastamisvajadus 2023. aastal 1,5 miljardit eurot. Selle hulgas on suur võla refinantseerimisvajadus, mis tuleneb ennekõike valitsuse vajadusest teha 450 miljoni euro suurune tagasimakse oma 2016. aasta eurovõlakirja eest. IMF eeldab, et valitsus laenab välisturgudelt kokku 800 miljonit eurot. Praeguse geopoliitilise ebakindluse ja keeruka rahastamiskeskkonna tõttu võib see osutuda problemaatiliseks. Põhja-Makedoonial on seni olnud valitsuse tasandil stabiilne juurdepääs rahvusvahelistele kapitaliturgudele soodsatel tingimustel. Teisalt on finantstingimuste üleilmse karmistumise kontekstis riigivõlakirjade tootluse vahe viimaste kuude jooksul oluliselt kasvanud ja eurovõlakirjade emiteerimise plaanid kõikjal Lääne-Balkani piirkonnas ootele pandud. Kõige sellega arvestades aitaks kavandatud makromajanduslik finantsabi Põhja-Makedoonial katta oma täiendavat välisrahastamisvajadust.

•Kooskõla poliitikavaldkonnas praegu kehtivate õigusnormidega