ET    ET ET 
 
ET    ET  EUROOPA KOMISJON 
Brüssel 20.9.2010 
SEK(2010) 1041 lõplik 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE 
  
Lisatud dokumendile: 
EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS 
 
lõhkeainete lähteainete turu stamise ja kasutamise kohta 
  
COM(2010) 473 
 SEC(2010) 1040 
 
 
 
 
ET 2   ET KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE 
  
Lisatud dokumendile: 
EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS 
 
lõhkeainete lähteainete turust amise ja kasutamise kohta 
   
 
ET 3   ET 1. T AUST  
Kooskõlas lõhkeainete turvalisuse tõhustami se ELi tegevuskavaga, mille justiits- ja 
siseküsimuste nõukogu võttis vastu 2008. aasta apri llis ja milles kutsuti komisjoni üles 
„looma alalist lähteainete komiteed, kes arutaks meetmeid ja annaks soovitusi turul saada 
olevaid lõhkeainete lähteaineid  käsitlevate õigusnormide koht a, võttes seejuures arvesse 
nende mõju kulutasuvusele”, kavatseb komisj on võtta 2010. aasta septembris vastu meetmed 
lõhkeainete lähteainete turust amise ja kasutamise kohta.  
Kõnealuste meetmete üldine eesmärk on kehtestada ühtlustatud eeskirjad, millega piirata 
teatavate ainete turustamist ja kasutami st, mida kasutatakse sageli lõhkeainete 
ebaseaduslikuks valmistamiseks, eesmärgiga hoida  ära nende levik ja väärkasutamine. Need 
meetmed oleksid vältimise valdkonnas 1. dets embril 2005 justiits- ja siseküsimuste nõukogus 
vastuvõetud ELi terrorismivastase võitluse st rateegia käegakatsutavaks tulemuseks. 
Kavandatava poliitika aluseks on  alalise lähteainete  komitee töö ja soovitused (alaline 
lähteainete komitee on ad hoc nõuandekomitee, mis koosneb l iikmesriikide ametiasutuste 
ekspertidest ja erasektori es indajatest) ning välistöövõtja koos tatud põhjalik ettevalmistav 
uuring, mis on lõhkeainete keemiliste lähteainete s uhtes kehtestatavate võimalike õiguslike ja 
muude piirangutega kaasneva mõju hindamise al useks. Nii alalises lä hteainete komitees kui 
ka lõhkeaineid käsitlevas komisjoni talitustev ahelises töörühmas arut ati korrapäraselt uuringu 
ettevalmistamise käigus esitatud aruandeid.  
2. P ROBLEEMI OLEMUS  
Viimastel aastatel on nii EL kui ka EFTA  riigid kokku puutunud ar vukate terrori- ja 
kuritegelike rünnakutega, milles kasutatakse lõ hkeaineid, isevalmistatavaid lõhkeaineid ja 
improviseeritud lõhkeseadeldisi. Ärahoitud või ebaõnnestunud rünnakute arv on veelgi 
suurem1. Kõige rohkem kasutatakse rünnakutes  isevalmistatavaid lõhkeaineid.  
2.1. Konkreetsete probleemide hindamine 
 
Lähteainete laialdane ja hõlbus  kättesaadavus tavakodanikele  
Praegu on mitmesugused lähteained tavakodanike le hõlpsalt kättesaadav ad. Eriti lihtne on 
lähteaineid osta Interneti teel. Veelgi  suuremaid lähteainete koguseid saadakse 
kaubandusahela lõppkasutajatelt või muudelt seaduslikelt lõppka sutajatelt või nende kaudu. 
Lähteainete võimsus 
Teatavate tavakodanikele ja sea duslikele lõppkasutajatele kätte saadavate toodete lähteainete 
kontsentratsioonitase on tihtipeale pi isav lõhkeaine valmistamiseks. 
 
 
                                                 
1 Allikas: Europoli aruanded, mis käsitlevad terrorismi olukorda ja suundumusi ELis. 
 
ET 4   ET  
ELis puuduvad võrdsed võimalused 
Kuigi nii rahvusvahelisel, ELi kui ka liikmesriikide tasandil on võetud õiguslikke ja muid 
meetmeid, ei ole need konkreetselt suuna tud teatavate kemikaalidega seotud 
julgeolekuriskidele ega hõlma kogu ELi. See tähenda b, et ühes riigis pi iratud või kontrolli all 
olevad lähteained on teises riigis hõlpsalt kä ttesaadavad. Lisaks julg eoleku ohustamisele võib 
selline olukord põhjustada ka turumoonutusi, mis piiravad se lles valdkonnas ELis võrdseid 
võimalusi. 
Peamised lähteainete rühmad, mis nõua vad teravdatud tähelepanu, on järgmised. 
Lähteainete rühm Kemikaal Peamine kasutusviis 
ammooniumnitraat  
kaaliumnitraat  
naatriumnitraat  
nitraadid/  
lämmastikväetised  
kaltsiumnitraat  Ammooniumnitraat (segatuna kütuse, nt 
diisliõli (ANFO), või suhkruga) on üks 
levinumaid improviseeritud lõhkeseadeldiste 
komponente. Improviseeritud lõhkeseadeldistes võib oksüdeeriva 
komponendina kasutada ka muid nitraate.
 
vesinikperoksiid  vesinikperoksiid ja 
atsetoon  
atsetoon (propanoon)  Mitmes terrorirühmituses kasutusel triatsetoontriperoksiidi valmistamiseks.
 
nitrometaan  nitrometaan ja heksamiin  
heksamiin (meteenamiin)Nitrometaani kasutab ETA ja võimalik, et ka 
muud rühmitused. Koos ammooniumnitraadi 
või lämmastikhappega kasutatav lõhkeainena.  
Heksamiini kasutatakse koos vesinikperoksiidiga lõhkeainete valmistamiseks.
 
lämmastikhape  
soolhape  
tugevad happed  
väävelhape  Lämmastikhapet kasutatakse isevalmistatavate lõhkeainete, nagu karbamiidnitraadi sünteesil.
 
naatriumkloraat  
naatriumperkloraat  
kaaliumkloraat  
kloraadid ja perkloraadid  
kaaliumperkloraat  Kasutatakse isevalmistatavate lõhkeainete tegemisel oksüdeerijana või hapnikugeneraatorina. Kloraatide segu võib 
isevalmistatava lõhkeainena kasutada ka ilma 
detonaatori või vahedetonaatorita. Kloraate võib kasutada ka vahedetonaatorina.
 
2.2. Subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõte 
EL on ainult nii turvaline kui selle nõrgim lüli. Seega on vaja tegutseda ja tagada 
koordineeritud lähenemisviis ELi tasandil, se st see on kasulik kõiki dele asjaomastele 
sidusrühmadele. Niisiis on subsidiaarsuse põhimõtte  nõuded täidetud, sest lõhkeainetega 
 
ET 5   ET seotud meetmetega saavutatavate eesmärkideni ei saa ELi liikmesriigid üksi jõuda, mistõttu 
tuleb seda teha ELi tasandil.  
Europoli andmetest ilmnev rünnakute või nende katsete suur arv rõhutab probleemi ulatust ja 
kiireloomulisust. 
ELi õigusnormide puhul tuleb kindlas ti arvesse võtta siseturu aspekti , sest praegune olukord, 
kus keemiatööstust reguleeritakse eri normi de alusel, moonutab turgu ja põhjustab 
erasektorile lisakulusid. Neid asjaolusid arve sse võttes on ELi määrus lõhkeainete lähteainete 
turustamise ja kasutamise kohta proportsionaalne. 
3. E ESMÄRGID  
Tuvastatud probleemide alusel on tabelis 3 esitatud järgmised poliitikaeesmärgid. 
Tabel 3: üldised, konkreetse d ja rakenduslikud eesmärgid  
Üldine eesmärk Konkreetsed eesmärgid Rakenduslikud eesmärgid 
1.1.1 Vähendada ELi tarbijaturul 
teatavate lähteainete kättesaadavust 
tavakodanikele  1.1 Piirata tavakodanike juurdepääsu 
teatavatele lähteainetele  1.1.2 Vähendada teat avate lähteainete 
tarne kanalite arvu või lähteainetele 
juurdepääsu viise  
1.2.1 Töötada välja sobivad lisaained 
ja edendada nende kasutamist, et ära hoida lähteainete kasutamist 
lõhkeainetes
 1.2 Vähendada pahatahtlikul või 
kuritegelikul eesmärgil tehtud isevalmistatavate lõhkeainete või nende 
komponentide töökindlust ja võimsust
 1.2.2 Vähendada teatavate 
tavakodanikele kättesaadavate lähteainete kontsentratsioone
 
1.3.1 Suurendada kontrolli ja 
järelevalvet teatavate lähteainete 
müügi ja nendega kauplemise üle  
1.3.2 Suurendada kontrolli ja järelevalvet transpordi, turustamise, 
impordi ja ekspordi jms üle
 1.3 Suurendada lähteainete tarneahela julgeolekut ja selle osaliste teadlikkust 
 
1.3.3 Suurendada tarneahela osaliste 
teadlikkust üldistest ja probleemsete tehingutega kaasnevatest riskidest
 Vähendada ELis nende terrori- ja 
muude kuritegelike 
rünnakute arvu ja tõenäosust, milles 
kasutatakse 
lõhkeaineid, 
takistades 
kurjategijatel lõhkainete 
valmistamiseks 
lähteaineid kasutada ja neile 
juurde pääseda. 
 
1.4 Takistada terroristidel ja teistel 
kurjategijatel kasutada ära teatavates 
riikides kehtivaid madalamaid kontrollitasemeid ja vähesemaid 
piiranguid
 1.4.1 Kehtestada ELi ja rahvusvahelisel tasandil ühised 
meetmed
 
 
 
ET 6   ET Need poliitikaeesmärgid on täielikult kooskõlas ELi  terrorismivastase võitluse strateegiaga, 
lõhkeainete turvalisuse tõhustamise te gevuskavaga ning Stockholmi programmiga,2 milles on 
sätestatud, et „välja tuleks t öötada lähteainetega seotud ohtus id käsitlev õigusraamistik”.  
4. P OLIITIKAVÕIMALUSED  
Poliitikavõimalused on esitatud tabelis 4. Poliitikavõimalused 0–4 puudutavad üksnes 
lähteainete müüki tavakodanikele , mistõttu need ei mõjuta otseselt nende kasutamist 
kutsetegevuses. Neid, kes kasutavad kindlak smääratud lähteaineid kutsetegevuses, võidakse 
mõjutada kaudselt, sest mõnikord kasutavad nad üldisi jaemüügikanaleid, mille suhtes võidakse poliitikavõimaluste kohaselt seada teatavad piirangud. Ainult 5. poliitikavõimalus 
hõlmab tarneahela osaliste laiemat ringi.  
Tabel 4: Ülevaade poliitikavõimalustest  
0-võimalus: säilitada 
praegune olukord  Meetmeid ei võeta. See tähendab, et praeguses olukorras 
muudatusi ei tehta. Aluseks on kehtiva poliitika, ELi õigustiku ning vabatahtlike ja  muude asjakohaste meetmete 
kombinatsioon. 
1. poliitikavõimalus  Lähteainete müük tavakodanikele  keelatakse täielikult, 
sõltumata lähteainete kontsentratsioonitasemest. 
2. poliitikavõimalus  Igasuguse kontsentratsioonitase mega ja igasuguses koguses 
lähteainete müük Inte rnetis keelatakse. 
3. poliitikavõimalus  Lähteainete müük tavakodanikele keelatakse, kui selle 
kontsentratsioon ületab teatavat taset.  
4. poliitikavõimalus  3. võimalus + täiendavad meetmed 
võimalus 4a  Keelatakse müük alaealistele. 
võimalus 4b  3. võimalusega lubatud kontse ntratsioonitaset ületavate 
lähteainete müük ettevõtjatele või tarbijatele loa andmise 
süsteemi kaudu keelatakse. 
võimalus 4c  Kasutusele võetakse kahtlu stäratavatest tehingutest 
teatamise süsteem. 
võimalus 4d  Luuakse süsteem, et lisada lähteainetele kood, mis näitab 
võimalikku registreerimisnõuet,  ja süsteem ostja isiku 
registreerimiseks (sealhulga s Interneti-tehingute puhul). 
Pädevatel õiguskaitseasutustel peab olema õigus registriandmetega tutvuda. 
5. poliitikavõimalus  Võetakse meetmeid õiguspä rase ja kutsetegevuses 
                                                 
2 17024/09. 
 
ET 7   ET kasutamise järelevalveks. Võimalus sisaldab ka järgmisi 
alavariante: 
käitumisjuhendite väljatöötamise edendamine haridus ja koolitus personali teadlikkuse parandamine meetmed, mille adressaadiks on eelkõige väike- ja keskmise 
suurusega kasutajad 
 
5. E ELISTATUD VÕIMALUS  
Eelistatud poliitikavõimaluse eesmärgi võiks sõnastada järgmiselt. 
Kehtestada kontsentratsioonikünnised teatavate lä hteainete müügiks tavakodanikele ja võtta 
kasutusele teatavate lähteainetega tehtavat est kahtlustäratavates t tehingutest teatamise 
süsteem. Töötada välja tarbijatele loa andmis e süsteem, mille kaudu saab taotleda luba 
kõrgema kontsentratsioonitasemega lähteain ete müügiks. Lisaks võtta vabatahtlikke 
meetmeid, et toetada kahtlustäratavatest tehi ngutest teatamist ja tarbijatele loa andmise 
süsteemi rakendamist ning muid asjakohaseid meet meid kõigi tarnahela osaliste teadlikkuse 
suurendamiseks.  
5.1. Eelistatud poliitikavõimaluse peamised mõjud 
5.1.1. Finants- ja majanduslik mõju Praegu müüakse kavandatavat kontsentratsiooni künnist ületavaid tootei d tavakodanikele igal 
aastal hinnanguliselt 450 – 1 150 miljoni euro väärtuses. Umbes pooli nendest toodetest 
müüdaks ja ostetaks siiski lo a alusel edasi. Tarbijate kä sutuses on ka asendustooted. 
Müüginumbrite langus ei ületa hinna nguliselt 115–280 miljonit eurot.  
Kuna täielikku keeldu ei kavandata ja asjaom aste lähteainete erat arbimine moodustab kokku 
ainult 1–5 % nende kemikaalide kogutarbimisest ELis, on mõju põhikemikaalide tootjatele 
väike. 
Kulud, mis kaasnevad ettevõtjatele ja ame tiasutustele eelistatud poliitikavõimaluse 
järgimisega, võivad kokku ulatuda kuni 100–140 m iljoni euroni aastas (millest ligikaudu 65 
miljonit eurot kannavad ametiasutused), lis aks täiendav ühekordne kulu 80–126 miljoni euro 
ulatuses. Kui seaduslikult kasutajalt nõutakse is iku ja seadusliku kasutamise tõendamist, peab 
ta kandma asjaomased halduskulud, mis kaasneva d näiteks loa taotlemise , registreerimise või 
dokumentide esitamisega. Nende tarbijate käsu tusse, kes otsustavad luba mitte taotleda, 
jäävad asjaomased kemikaalid lahjendatud kujul , või kui see ei ole teostatav, nende sobivad 
alternatiivid.  
Kõikide kalkulatsioonide tegemisel on aluseks eel dus, et tulemus jääb skaala ülemisse ossa, 
mistõttu tegelikkuses võivad kogused mä rkimisväärselt väiksemaks osutuda.  
 
ET 8   ET 5.1.2. Sotsiaalne mõju 
Eelistatud poliitikavõimalusega kaasnevatel meetmetel ei ole eeldatavalt erilist sotsiaalset 
mõju. Siiski on isevalmistatavate lõhkeainete abil toimepandavate rünnakute vastase eduka 
võitluse üldine positiivne sotsiaalne mõju julgeoleku suurenemine, sest vähenevad õnnetusjuhtumid ja pikaajalised  terviseprobleemid, kahaneb hi rm ja suureneb turvatunne. 
Teisalt võivad piirangud põhjustada ebamuga vusi tarbijatele, kes küll saavad kõrgema 
kontsentratsioonitasemega lähteaineid osta, kuid peavad selleks luba taotlema. Samuti jääb 
teatav risk, et müüjad peavad tehingut enna tlikult kahtlustäratavak s ja keelduvad müügist. 
Sellest probleemist peaks aga jagu saama selg ete suuniste ja asjakohase koolitusega. Veel 
esineb risk, et pädevad asutused võivad otsustada mitte aktsepteerida nende isikute lube, kes ei ela seaduslikult riigis, kus nad soovivad ostu  sooritada, sest sellest tulenevalt ei ole neil 
võimalik selle isiku andmetega tutvuda. Lisaks  ei tohi kahtlustäratavatest tehingutest 
teatamise süsteem põhjustada seda, et e ttevõtjad hakkavad kliente liiga varmalt 
diskrimineerivalt kohtlema näiteks füüsiliste tundemärkide või võõrapärase aktsendi tõttu. 
5.1.3. Mõju põhiõigustele 
Eelistatud poliitikavõimalus eeldab isikuandmet e töötlemist ja kahtlustäratavate tehingute 
korral nende andmete avalikustamist kolmandate le isikutele (nt õiguskaitseasutustele). See 
tähendab, et eraelu ja õigust isikua ndmete kaitsele võidakse märkimisväärselt riivata, mistõttu 
tuleb järgida rahvusvahelist ja ELi andmekaitseõ igust ning liikmesriikide andmekaitseõigust, 
millega rakendatakse ELi asjaomast õigust.  
Ettevõtlusvabadust ei piirataks, sest ette võtjatele (mõnede eranditega, nagu heksamiini 
kütusetablettide tootjad) jääb õigus müüa kõiki lähteaineid, kuigi  võidakse kohaldada 
teatavaid piiranguid, sest nad peavad kasutusele võtma uue kahtlustäratavat est tehingutest 
teatamise süsteemi ja tegema lisakontrolle eran dkorras antud lubade üle. Õigust omandile ei 
mõjutataks, sest lähteainete käsitlemine, m üük ja omamine jääb põhimõ tteliselt võimalikuks.  
5.2. Eelistatud poliitikavõimaluse elluviimisest saadav kasu 
5.2.1. Piiratakse tavakodanike juurde pääsu teatavatele lähteainetele 
Tarbijatel oleks vaba juurdepääs keemilistele  ainetele, mille kontse ntratsioonitase jääb 
allapoole teatavat künnist. J uurdepääsu kõrgema kontsentrats ioonitasemega ainetele ei 
keelata, kuid piiratakse ja kontrollitakse.  
5.2.2. Vähendatakse pahatahtlikul või kuritegeli kul eesmärgil tehtud isevalmistatavate 
lõhkeainete või nende komponen tide töökindlust ja võimsust 
Kontsentratsioonikünniste kehtes tamise tagajärjel muutuks  töökindlate ja võimsate 
isevalmistatavate lõhkeainete tegemine vä hemalt raskemaks. Nii kahtlustäratavatest 
tehingutest teatamisel kui ka loa andmise süst eemil on hoiatav mõju ja nendega suurendatakse 
võimalust, et terroristid ja muud kurjategi jad saadakse enne kätte, kui nad jõuavad 
isevalmistatavaid lõhkeaineid teha.  
5.2.3. Suurendatakse lähteainete tarneahela julg eolekut ja selle osaliste teadlikkust 
Selle poliitikavõimaluse eri komponentide ku mulatiivne mõju mõjutaks positiivselt 
lähteainete tarneahela julgeolekut ja selle osaliste teadlikkust. Võrreldes seni rakendatavate 
 
ET 9   ET ELi ja liikmesriikide meetmetega pöörataks rohkem tähelepanu julgeolekule (mitte üksnes 
turvalisusele). 
5.2.4. Takistatakse terroristidel ja teistel kurjateg ijatel kasutada ära te atavates riikides 
kehtivaid madalamaid kontrollitaseme id ja vähesemaid piiranguid  
Avalike müügikanalite kaudu müüdavate kemik aalide kontsentratsioon itaseme alandamise, 
kahtlustäratavatest tehingutest teatamise sü steemi ja kõrgema kontsentratsioonitasemega 
kemikaalide müügi kontrollimise kumulatiivse  mõju tagajärjel luuakse ELis võrdsed 
võimalused. Nii välditakse siseturu moonutamis t ja takistatakse pa hatahtliku eesmärgiga 
isikutel ära kasutada teistes liikme sriikides kehtivaid leebemaid norme. 
5.3. ELi lisaväärtus 
Kavandatavate meetmete eesmärk on luua ELi tasandil terviklik strateegia ja minimeerida 
seni liikmesriikides rakendatud strateegiate erin evusi. Seeläbi edendatakse siseturu toimimist 
ja takistatakse terroristidel ja teistel kurjategijatel kasutada ära teatavates liikmesriikides kehtivaid leebemaid norme. Lisaks tagatakse meetmetega, et EL keskendab oma tähelepanu 
lähteainete julgeolekule (seni oli eesmärk üksnes turvalisus) ja aitab suurendada nii tarneahela 
osaliste kui ka tarbijate teadlikkust. Haridus ja kool itus toetavad eelistatud 
poliitikavõimalusega kaasnevate meetmete ra kendamist, uurimistegevus aitab lähteainete 
ohtlikkust vähendada ning ühine ELi strateegia selliste m eetmete väljatöötamise ja 
rakendamise suhtes võimaldab liikmesr iikidel kogemusi ja teavet vahetada. 
5.3.1. Sidusrühmade osalemine 
Liikmesriikide eksperdid ei väljendanud küll am etlikku poliitilist seisukoht a, kuid olid üldiselt 
eelistatud poliitikavõimalusega kaasnevate meet mete kombinatsiooni poolt. Nende arvates on 
kõnealune poliitikavõimalus üldjoontes kooskõlas meetmetega, mida mitmes liikmesriigis juba rakendatakse ja mis on osutunud edukaks või mis on hiljuti kasutusele võetud, arvestades vajadust suurendada lähteainete julgeolekut. Kõik  olid ühel meelel, et ELi tasandi strateegia 
soodustaks võrdsete võimaluste loomist ELis. 
Tööstuse sidusrühmad oleksid küll eelistanud pi gem vabatahtlike meetmete rakendamist, kuid 
andsid eelistatud poliitikavõimalusega kaasne vate meetmete kombinatsioonile samuti oma 
toetuse.