ET    ET ET 
 
ET    ET  EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON 
Brüssel 25.3.2009 
SEK(2009) 359  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
Lisatud dokumendile: 
 
Ettepanek: 
   
NÕUKOGU RAAMOTSUS, 
  
milles käsitletakse inimkaubanduse ennetamist  ja selle vastast võitlust ning ohvrite 
kaitset ja millega tunnistatakse  kehtetuks raamotsus 2002/629/JSK 
  
MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE
 
  
{KOM(2009) 136 lõplik} 
{SEK(2009) 358}
 
ET 2   ET MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE  
1. P ROBLEEMIASETUS  
Inimkaubandust peetakse kogu maailmas üheks kõige raskemaks kuriteoliigiks, inimõiguste 
rängaks rikkumiseks, orjanduse tänapäevaseks vormiks1 ja organiseeritud kuritegevuse 
sisukohast äärmiselt tulutoovaks äriks. In imkaubandus koosneb isikute värbamisest, 
üleviimisest või vastuvõtmisest sunnimeetodite, pe ttuse või kuritarvitamise abil, et kasutada 
isikut ära, see hõlmab ka seksuaalset või t ööjõu ärakasutamist, sunniviisilist tööd, kodust 
sunnitööd või muid ärakasutamise vorme.  
Kuigi inimkaubandus on ELis tihti seotud ebaseadusliku sisserände ja inimeste ebaseadusliku 
üle piiri toimetamisega, on neid tegevusi siis ki võimalik selgesti eristada. Inimkaubandus on 
kuritegu, mille käigus rikutakse  isiku põhiõigusi, samas kui in imeste ebaseaduslik üle piiri 
toimetamine on piire kaitsva õiguse rikkumine. Ebaseaduslik sisseränne, millele ebaseaduslikult üle piiri toimetaja kaasa aitab, toimub sisserändaja ja üle piiri toimetaja kokkuleppel ning nendevaheline suhe lõppeb, kui siss erändaja vastuvõtva r iigi territooriumile 
siseneb. Inimkaubandus on protsess, mille teat avates etappides kasutatakse selliseid 
ebaseaduslikke vahendeid nagu sunnimeetodeid, pe ttus või kaitsetu seisundi kuritarvitamine; 
Lisaks toimub isiku üleviimine edasise ärakasutamise eesmärgil, mis tavaliselt algab sihtriigis.  
Inimkaubanduse peamine põhjus on kahtlemata so tsiaalne kaitsetus. Kaitsetus tuleneb 
majanduslikest ja sotsiaalsetest teguritest, nagu vaesus, sooline diskrimineerimine, relvastatud 
konfliktid, koduvägivald, probleemsed perekonnad, ning isiklikest teguritest, nagu vanus, 
tervislik seisund või puue. Nimetatud kaitsetu t seisundit kasutavad ära organiseeritud 
kuritegevuse võrgustikud, et hõlbustada rännet ja selle tulemusena inimesi julmalt ära 
kasutada, rakendades jõudu, ähvardusi, sundi või mitmeid muid kuritarvitamise vorme, nagu 
võlaorjus. Inimkaubanduse üks peamisi tõukej õude on sellest saadav suur kasu. Teine 
tõukejõud on sihtriikide nõudlus seksuaal teenuste ja odava tööjõu järele.  
Isik võib langeda inimkaubanduse ohvriks seks uaalse ärakasutamise eesmärgil või muudel 
ebaseaduslikel eesmärkidel, nagu tööjõu ärakas utamine või kodune sunnitöö. Kuigi ka noored 
mehed võivad olla inimkaubanduse ohvrid, peam iselt tööjõu ärakasutamise eesmärgil, on 
enamik inimkaubanduse ohvreid naised ja tüdrukud. Inimkaubanduse peamiste põhjuste seas on ka sooline diskrimineerimine ja koduvägiva ld ning seetõttu pe etakse inimkaubandust 
soolise vägivalla üheks vormiks. Lastega kaube ldaks kerjamise või ebaseadusliku tegevusega 
seotud ärakasutamise eesmärgil. Nii poiste kui ka tüdrukutega ka ubeldakse seksuaalse 
ärakasutamise eesmärgil. Inimkaubandus võib toimuda ka elundite eemaldamise eesmärgil.  
Selle kuriteoliigi ulatust ei ole lihtne hinna ta, kuna inimkaubandusega seotud kuritegevus on 
varjatud selliste laialt levinud nähtustega  nagu prostitutsioon võ i sisseränne. Ainsad 
läbipaistval ja t unnustatud meetodil põhinevad hinnangud, inimkaubanduse ja sunniviisilise 
töö kohta on ulatuselt üleilmsed ja need on koostanud Rahvusvaheline Tööorganisatsioon. 
Arvestades, et suurem osa sunnivi isilisest tööst ja teenustest on  seotud tavapärase orjusega, s.t 
isikut ei viida üle, vaid kasutataks e ära kohapeal, moodustab Rahvusvahelise 
                                                
 
1 Georgina Vaz Cabral, La traite des źtres humains. Réalités de l'esclavage contemporain , Paris, 2006. 
 
ET 3   ET Tööorganisatsiooni hinnangul2 inimkaubanduse raames toimuv sunniviisiline töö 20 % kogu 
sunniviisilisest tööst. Seepärast usutakse, et  terves maailmas on 2,45 miljonit isikut, kes 
teevad inimkaubanduse tulemusena sunniviisilis t tööd. Neist isikutest 1,225 miljonit on igal 
aastal sunniviisilis e töö eesmärgil toimuva inimkaubanduse ohvrid. Need hinnangud 
hõlmavad nii riikidevahelist kui  ka riikidesisest inimkauband ust. Suurem osa inimkaubanduse 
ohvreid teeb sunniviisilist tööd är ilise seksuaalse är akasutamise eesmärgil (43 %) või mitmel 
põhjustel (25 %). Ülejäänud (32 %) on majandus likel põhjustel toim uva ärakasutamise 
ohvrid. Naised ja tüdrukud moodustavad 56 % sunniviisilise majandusliku ärakasutamise 
ohvritest, mehed ja poisid 44 %. Enamik (9 8 %) ärilisel eesmärgil toimuva seksuaalse 
ärakasutamise ohvritest on naised ja tüdr ukud. Alla 18-aastased lapsed moodustavad 
sunniviisilise töö ohvritest 40–50 %3.  
ELis toimuv inimkaubandus on peamiselt kolmanda test riikidest tulene v kuritegelik nähtus, 
kuid eriti pärast viimast laienemist leidub inimkaubanduse vooge ka ELi sees. ELi sisese 
inimkaubanduse juhtumitest on teatatud ka riiklike järelevalvemehhanismide kaudu4. 
Hinnangud, mis käsitlevad Euroopat, on haruldased ja need ei ole usaldusväärsed. Kuna aga 
Euroopa näol on tegu ühe olulisema sihtkohaga  maailmas, on olemasolevate arvnäitajate 
põhjal mõistlik oletada, et ig al aastal hõlmab ELi suunatud või ELis toimuv inimkaubandus 
sadu tuhandeid inimesi. 
Inimkaubandusvastane võitlus peab olema järjekindel ja suunatud nii kuriteo eest süüdistuse 
esitamisele kui ka ohvrite kaitsele.  
Rahvusvahelisel tasandil oli rahvusvahelise or ganiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise 
ÜRO konventsiooni täiendav inimestega, eelkõige na iste ja lastega kauplemise takistamist, 
sellise kauplemise vastu võitl emist ja selle eest karistamis t käsitlev 2000. aasta protokoll5 
esimene terviklik rahvusvaheline õigusakt, milles käsitletakse in imkaubandust. Euroopa 
Nõukogu inimkaubandusvastaseid meet meid käsitlevas konventsioonis6 sätestatakse senini 
kõrgeimad rahvusvahelised standardid. ELi tasandil käsitleti raamotsuses 2002/629/JSK 
Inimkaubanduse vastu võitlemise kohta)7 eelkõige vajadust kriminaalõiguse ja karistuste 
ühtlustamise järele8.  
Kuigi liikmesriikide õigus on raamotsuse peam iste nõuetega üldiselt kooskõlas, on tervikliku 
ja tõhusa inimkaubandusvastase poliitika rakendamiseks veel vaja pingutada.  
                                                 
2 Patrick Belser, Michaelle De  Cock, Fahrad Mehran, ILO Minimum Estimate of Forced Labour in the 
World, ILO, Geneva, aprill 2005. 
3 Need protsendid vastavad 4,9 ja 6,15 miljonile lapsele. Viimast hinnangut peetakse kooskõlas olevaks 
hinnanguga, mis sisaldus Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni 2002. aasta üleilmses aruandes „A future without child labour”, milles anti erinevat meetodit kasutades hinnang, et 5,7 miljonit last osaleb 
sunniviisilises töös. 
4 Näiteks on ELi sisesest inimkaubandusest teatatud Madalmaade riikliku raportööri kuuendas aruandes, 
2008. 
5 Riikidevahelise organiseeritud kuritegevuse vastast ÜRO konventsiooni täiendav ÜRO protokoll 
inimestega, eelkõige naiste ja lastega, kauplemise takistamise, sellise kauplemise vastu võitlemise ja selle eest karistamise kohta, 2000. 
6 Selgitav aruanne Euroopa Nõukogu konventsiooni kohta seoses inimkaubandusvastase tegevusega, 
(Euroopa Nõukogu lepingud nr 197). 
7 2002/629/JSK.  
8 Aruanne põhineb nõukogu 19. juuli 2002. aasta inimkaubanduse vastu võitlemist käsitleva raamotsuse 
artiklil 10, KOM(2006) 287 (lõplik). 
 
ET 4   ET 2. EL I TASANDI MEETME PÕHJNDUS  
Inimkaubandust käsitlev rahvusvaheline materiaalõiguse raamistik on juba olemas. Kehtivat 
raamistikku rakendavad liikmesriigid sidusrühmad e arvates aga ebapiisavalt või valesti. 
Komisjoni 2006. aasta aruandest raamotsuse  (inimkaubanduse vastu võitlemise kohta) 
rakendamise kohta9 ja 2008. aasta töödokumendist  ELi tegevuskava kohta10 selgus, et 
liikmesriigid on raamotsuse nõuded suures osas täitnud õigusaktide ülevõtmise kaudu. Tegelikult on liikmesriikide õiguse vastavus kehtiva raamotsuse nõuetele juba varem olemasolevate õigusaktide või raamotsust ülevõt vate uute õigusaktide tulemus. Kuna mitmete 
raamotsuse sätetega võimaldatakse erandeid võ i reservatsioone ja kuna  raamotsus sisaldab 
ainult kriminaalõiguse sätteid, ei ole tervik liku inimkaubandusvastase poliitika rakendamine 
liikmesriikides ikka veel rahuldav. Eelneval t nimetatud komisjoni töödokumendis leiti, et 
inimkaubandusvastase poliitika rakenda miseks tuleb veel pingutada.  
2005. aasta Euroopa Nõukogu inimkaubandusvastas eid meetmeid käsitlevas konventsioonis 
kehtestatakse kõrgemad rahvusvahelised stan dardid ja see on oluline samm õigusaktide 
ühtlustamise poole, hõlmates kriminaalõigust, ohvr ite abistamist, ennetustööd ja järelevalvet. 
Konventsioon sisaldab siduvaid ja mittesi duvaid sätteid ning selles võimaldatakse 
reservatsioonide tegemist ol ulistes valdkondades, nagu ekstra territoriaalne jurisdiktsioon. 
Seetõttu on ka konventsioonis endas mitmeid nõrku kohti.  
Võttes arvesse kehtivat õigusraamisti kku, mis on seotud ÜRO ja Euroopa Nõukogu 
konventsioone, ning ELi õigust, on kindlak stehtud kitsaskohad järgmised:  
– Kuriteo toimepanijaid ei võeta vastutusele  
• Praegu ei toimu piisavalt kriminaalmenetlusi
11. 2006. aastal olid kõrgeimad arvnäitajad 
seoses seksuaalse ärakasutam ise eesmärgil toimuva inimkauba nduse uurimise ja selle eest 
süüdistuse esitamisega Austrias (128), Belg ias (291), Bulgaarias (291), Itaalias (214) 
Portugalis (65), Saksamaal ( 353) ja Ühendkuningriigis (54)12. Terves ELis uuritud 
juhtumite arv oli 2001. aastal 195, 2003. aasta l 453, 2005. aastal 1 060 ja 2006. aastal 
1 56913. Hoolimata kasvusuundumusest ei ole kr iminaalmenetluste arv siiski veel 
võrreldav eespool kirjelda tud kuritegude ulatusega.  
– Ohvrid ei saa piisavat abi, kaitset või hüvitist 
• Arvnäitajad viimaste aastate jooksul hüvi tist saanud ohvrite kohta on esitanud ainult 
järgmised riigid: Austria (162), Belgia (121), Bulgaaria (81), Itaalia (2 143), Leedu (96), 
                                                 
9 Aruanne põhineb nõukogu 19. juuli 2002. aasta inimkaubanduse vastu võitlemist käsitleva raamotsuse 
artiklil 10, KOM(2006) 287 (lõplik). 
10 Komisjoni töödokument „ELi kava (inimkaubanduse tõkestamise ja selle vastase võitluse heade tavade, 
standardite ning korra kohta) rakendamise hindami ne ja järelevalve”, KOM(2008) 657. Dokument 
koostati 24 vastuse põhjal küsimustikule, mille komisjon 2007. aasta detsembris välja saatis, ja teabe 
põhjal, mida edastasid erinevad organid, nagu Europol ja Eurojust. 
11 Komisjoni töödokument KOM(2008) 657, samast tekstist on pärit kõik lõigus kasutatud arvnäitajad.  
12 Teatavate riikide puhul hõlmavad näitajad ka tööjõu ärak asutamisega seotud inimkaubandust. On 
võimalik, et mitmeid seksuaalse ärakasutamise eesmärgil toimunud inimkaubanduse juhtumeid menetletakse tõendite kogumise keerukuse tõttu siiski kui prostitutsioonile kallutamist.  
13 Süüdimõistva otsusega lõppenud juhtumite arv on palju väiksem. Kokku mõisteti 2006. aastal 
seksuaalse ärakasutamise eesmärgil toimuvas inimkaubanduses süüdi 284 juhul. 
 
ET 5   ET Norra (37), Poola (10), Sloveenia (40) Soome (9) ja Tšehhi (14)14. Võttes arvesse 
inimkaubanduse hinnangulist ulatus t Euroopas, tuleb järeldada, et ainult mõned riigid on 
võtnud meetmeid, mida võib pidada tegelikuks  probleemile reageerim iseks. Teisalt on 
riikides, nagu Austria, Belgia, Bulg aaria, Itaalia ja Ühendkuningriik, kus on 
märkimisväärselt palju abi saanud ohvreid, suur ka kriminaalmenetluste arv.  
– Olukorra ebapiisav jälgimine 
• Inimkaubandust käsitlevates ar vnäitajates ja hinnangutes on igal pool puudujääke. Ohvrite 
õiguste ja nende abistamise valdkonnas ei ole suuremal osal riikidest üldse arvnäitajaid 
esitada. Järelevalvemehhanismide seisukohast tunduvad riiklikud vahendid olevat endiselt 
ebapiisavad. Kaks riiki (Madalmaad ja R ootsi) on määranud riiklikud raportöörid ja 
kaheksa riiki (Belgia, Bulgaaria, Küpr os, Portugal, Soome, Taani, Tšehhi, 
Ühendkuningriik) on teatanud samaväärsete mehh anismide kasutuselevõtust. Olukord võib 
avaldada ebasoodsat mõju kogutud andmete kvaliteedile. 
Neil põhjustel pooldavad sidusrühmad tõhusamai d, konkreetsemaid ja siduvamaid meetmeid 
eelkõige eelnevalt nimetat ud olulistes valdkondades. 
3. M EETME EESMÄRGID  
Meetmete üldeesmärk on võidelda nii organiseer itud kui ka muu kuritegevuse vastu, eelkõige 
inimkaubanduse ja laste suhtes toimepandud kuritegude valdkonnas kooskõlas Euroopa Liidu 
lepingu artikliga 29, luues kolmanda samba raames ühtsema raamistiku inimkaubandusega võitlemiseks ja võitluse tõhustamiseks.  
A Konkreetne eesmärk: kuriteo  eest süüdistuse esitamine 
– Tegevuseesmärgid: 
– A1 kehtestada tõhusad, proportsio naalsed ja hoiatavad karistused; 
– A2 hõlbustada ohvrite koostööd õigusasutustega; 
– A3 eemaldada takistused rahvus vahelise koostöö teelt ja muuta 
üldkasutatavaks uurimisvahendid, mis on organiseeritud ja  riikidevahelise 
kuritegevuse juhtumite puhul tulemuslikud; 
– A4 hõlbustada inimkaubitsejatele süüdi stuse esitamist, kui kuritegu pandi 
toime väljaspool liikme sriigi territooriumi. 
B Konkreetne eesmärk: ohvri õiguste kaitse 
– Tegevuseesmärgid:  
– B1 pakkuda kõigile oletatavatele ohvritel e tingimusteta ja isiklikku abi enne 
kriminaalmenetlust, selle ajal ja pärast seda; 
                                                
 
14 Need arvnäitajad ei ole võrreldavad Rahvusvahe lise Migratsiooniorganisatsiooni andmebaasiga.  
 
ET 6   ET – B2 kaitsta ohvreid selle eest , et neid ei peetaks kinni  või neile ei esitataks 
süüdistust kuritegude eest, mida nad on olnud sunnitud toime panema, näiteks sisserännet käsitlevate õigusaktide rikkumine; 
– B3 suurendada ohvrite kaitset uuesti ka udselt ohvriks langemise vastu, mis võib 
olla tingitud viisist, kuidas pädevad ametiasutused menetlusi läbi viivad; 
– B4 kehtestada erimeetmed, mille eesmärk on tõhusa kaitse ja hüvitiste tagamine.  
C Konkreetne eesmärk: in imkaubanduse ennetamine  
– Tegevuseesmärgid: 
– C1 vähendada kaitsetust põhjustav aid tegureid lähteriikides;  
– C2 parandada riigiteenistuja te oskusi potentsiaalsete ohvr itega kontakti saavutada; 
– C3 vähendada nõudlust seksuaalt eenuste ja odava tööjõu järele. 
– D Konkreetne eesmärk: tõhusate jä relevalvesüsteemide kehtestamine  
– Tegevuseesmärgid: 
– D1 kehtestada vastavad riiklikud me hhanismid, nagu riiklike raportööride 
määramine või samaväärsete mehhanismide loomine;  
– D2 luua tihe koostöö riiklike raportööride või samaväärsete mehhanismide 
vahel. 
4. P
OLIITIKAVALIKUD  
Kindlaksmääratud eesmärkide saavutamise vahend itena kaaluti erinevaid poliitikavalikuid. 
• 1. poliitikavalik: ELi tasandil uusi meetmeid ei võeta  
• EL ei võtaks meetmeid inimkaubandusega võitlem iseks, kuid liikmesriigid võivad jätkata 
Euroopa Nõukogu inimkaubandusvastaseid meetmeid käsitleva konventsiooni 
allakirjutamist ja ratifitseerimist.  
• 2. poliitikavalik: mittereguleerivad meetmed  
Raamotsust 2004/629/JSK ei muudeta. Ohvrite ab istamise kavade, järelevalve, siht- ja 
lähteriikides võetavate ennetusmeetmete, koo lituse ning õiguskaitsealase koostöö valdkonnas 
võetakse mittereguleerivaid meetmeid.  
• 3. poliitikavalik: uus õigusakt, milles käsitletakse süüdistuse esitamist, ohvrite abistamist, 
ennetustööd ja järelevalvet 
Vastu võetakse uus raamotsus, millesse inkorporeeritakse olemasoleva raamotsuse sätted koos 
teatavate Euroopa Nõukogu konventsiooni sätete ja täiendavate elementidega. Eelkõige 
sisaldaks uus raamotsus sätteid, mis käsitlevad kriminaalõigust, jurisdiktsiooni ja süüdistuse 
 
ET 7   ET esitamist, ohvri õigusi kriminaalmenetlustes, ohvri te abistamist, eraldi kaitsemeetmeid seoses 
lastega, ennetustööd ja järelevalvet.  
• 4. poliitikavalik: uus õigusakt (nagu esitatud valikus 3) ja mittereguleerivad meetmed 
(nagu esitatud valikus 2)  
– Vastu võetakse uus raamotsus, millesse inkorporeeritakse olemasolev raamotsus ja milles 
sisalduvad uued sätted. Uut raamotsust täiendatakse mittereguleerivate meetmetega, eelkõige nendega, mis on määrat ud kindlaks 2. poliitikavalikus. 
5. V
ALIKUTE VÕRDLUS  
1. valiku ( status quo ) kasutamine võib olukorda märkimisväär selt parandada, kui liikmesriigid 
kirjutavad alla ja ratif itseerivad Euroopa Nõukogu konventsiooni CETS nr 197. Pikad 
riiklikud ratifitseerimismenetlused ilma õi guslikult siduva kogu ELi hõlmava raamistikuta 
muudavad kahtlaseks, millal ja mil määral ni metatud konventsiooni kasutegurit rakendatakse.  
2. valiku  kasutamine edendaks olemasoleva õigusraamistiku rakendamist, kuid oleks 
ebapiisav, et suurendada süüdistuste esitamise arvu nendes valdkondades, milles on tarvis konkreetset õiguslikku alust. Lisaks ei anna  varem vastu võetud mittesiduvate dokumentide 
rakendamise madal tase alust loota 2. valiku tulemuslikkuse peale. 
3. valiku 
kasutamine parandaks praegusega võrreldes olukorda. See karmistaks õigusnorme 
valdkondades, mida hõlmavad kehtivad ELi eeskir jad, mis käsitlevad kuriteo toimepanijatele 
süüdistuse esitamist ja ohvrite kaitset. Samuti hõlmaks selle valik u kasutamine ka ennetustööd 
ja järelevalvet. Kulud peaks tasakaalustama saadav sotsi aalne ja majanduslik kasu, mis 
tuleneb tõhusamatest kuritege vusevastastest meetmetest. 
4. valiku  kasutamine mitmekordistaks 2. ja 3. vali ku tõhusust neid koondades ja julgustades 
liikmesriike tegema koostööd loodava ühtsema õigusraamistiku rakendamise parandamise nimel. 
Pärast majanduslike ja sotsiaalmõjude ning põhiõ igustele avalduvate mõ jude analüüsi selgus, 
et 3. ja 4. poliitikavalik kujutavad endast pari mat lähenemisviisi kindlaksmääratud eesmärkide 
saavutamiseks. Eelistatud poliitikavalik on 4. valik.