EUROOPA KOMISJON Brüssel,31.3.2016 COM(2016) 169 final KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE väikelaste joogisegude kohta {SWD(2016) 99 final}



SISUKORD 1.SISSEJUHATUS 2.Väikelaste joogisegude turg ELis 2.1Toodete esinemine ja koostis 2.2Turu suurus ja väärtus, hinnad ja turu struktuur 2.3Väikelaste joogisegude turustamine 3.Tarbijate arusaamad ja käitumine 4.Väikelaste joogisegude suhtes kohaldatav õigusraamistik 5.Euroopa Toiduohutusameti teaduslik nõuanne väikelaste joogisegude kohta 6.Väikelaste joogisegudega seotud küsimuste kokkuvõte 7.Liikmesriikide ja huvirühmade seisukohtade kokkuvõte 8.Järeldused KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE väikelaste joogisegude kohta 1.SISSEJUHATUS Käesoleva aruandega täidetakse komisjonile Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EL) nr 609/2013 imikute ja väikelaste toidu, meditsiinilisel näidustusel kasutamiseks ettenähtud toidu ning kehakaalu alandamiseks ettenähtud päevase toidu asendajate kohta („Erirühmade toitu käsitlev määrus”) artikliga 12 kehtestatud kohustus. Artikli 12 kohaselt esitab komisjon Euroopa Parlamendile ja nõukogule pärast konsulteerimist Euroopa Toiduohutusametiga (EFSA) aruande võimaliku vajaduse kohta kehtestada väikelastele ettenähtud piimapõhiste jookide ja sarnaste toodete suhtes erisätted. Käesolev aruanne põhineb EFSA kahel teaduslikul arvamusel, EFSA teostatud turu-uuringul ja laiaulatuslikul konsulteerimisel riikide pädevate asutuste ja huvirühmadega. Aruande juurde kuulub komisjoni talituste töödokument, mis sisaldab üksikasjalikumat teavet aruande järelduste kohta.

2.Väikelaste joogisegude turg ELis 2.1Toodete esinemine ja koostis Väikelaste joogisegu mõiste ei ole ELi õigusaktides määratletud. Neid võib kirjeldada kui eriliselt töödeldud ja erikoostisega valgupõhiseid jooke, mille eesmärk on rahuldada 1–3aastaste väikelaste toitumisvajadusi. Kuigi tootjaid on vähe, on ELi turul sadu väikelaste joogisegusid. Toodete arv võib liikmesriigiti oluliselt erineda. Väikelaste joogisegude energiasisaldus ja koostis on erinev. Enamasti kasutatakse valguallikana lehmapiima, kuid toote valgusisaldus on tavaliselt väiksem kui lehmapiimal ja jääb enamikul juhtudel imiku piimasegu ja jätkupiimasegu suhtes kohaldatavate õigusaktidega lubatud piiridesse. Väikelaste joogisegud on rikastatud mitmesuguste mikrotoitainetega (nt raud, D-vitamiin), polüküllastumata rasvhapetega (nt alfalinoleenhape) ja muude ainetega (nt tauriin), mida sisaldavad tavaliselt imiku piimasegud ja jätkupiimasegud ning mida lehmapiimas paljudel juhtudel ei esine (või esineb väiksemas koguses). Väikelaste joogisegud võivad sisaldada erinevaid suhkruid (nt laktoos, sahharoos, glükoos, maltoos), mõnikord mett ja teatud juhtudel lõhna- ja maitseaineid (nt vanill). 2.2Turu suurus ja väärtus, hinnad ja turu struktuur Peaaegu kõikides vaadeldud riikides täheldati ajavahemikul 2008–2012 väikelaste joogisegude turu kasvu. 2012. aastal oli jaemüügituru hinnanguline maht üle 42 000 tonni ja jaemüügi turu väärtus rohkem kui 500 miljonit eurot. Väikelaste joogisegude hind erineb liikmesriigiti, olenedes mitmest tegurist, nagu näiteks turustajate roll ja maksud. Nende hind sarnaneb imiku piimasegude või jätkupiimasegude hinnale (või on pisut madalam) ja on lehmapiima või rikastatud piima hinnast kõrgem. Väikelaste joogisegusid turustatakse erinevate kanalite kaudu (jaemüüjad, erikauplused, veebisaidid ja apteegid) ning apteekides on hind pisut kõrgem kui selvekauplustes. Väikelaste joogisegude turg on jagatud väikese arvu tootjate vahel. Tooteid valmistatakse üksikutes liikmesriikides ja Šveitsis ning müüakse ülejäänud ELis ja kolmandatele riikidele. ELi tootjad on maailmas juhtpositsioonil. 2.3Väikelaste joogisegude turustamine ELis kasutatakse väikelaste joogisegude turustamisel kõige sagedamini nimetust „väikelaste piimasegu”. Veel kasutatakse selliseid nimetusi nagu „väikelaste piim” või „väikelaste piimapõhine jook”. Väikelaste joogisegusid turustatakse kui erikoostisega tooteid väikelaste toitumisvajaduste rahuldamiseks. Kasutatakse üldisi väiteid toodete rolli/sobivuse kohta väikelaste tervisliku kasvamise soodustamiseks ja tooteid esitletakse sageli kui kõige tähtsamaid väikelaste toitumisvajaduste rahuldamise vahendeid, viidates raskustele, mis võivad tekkida nende vajaduste rahuldamisel tavalise toiduvaliku kaudu. Sageli kasutatakse turundusargumendina toitumuslikku paremust võrreldes lehmapiimaga (nt „sisaldab 40 korda rohkem rauda kui lehmapiim”). Seoses sellega kasutatakse mitmesuguseid toitumisalaseid väiteid koostisainete kirjeldamiseks, mida lisatakse toodetele ja mida peetakse väikelastele kasulikuks (nt „sisaldab D-vitamiini” või „lisatud oomega-3 rasvhappeid”), või toitainete kohta, mille sisaldust tootes on vähendatud, et suurendada sobilikkust väikelastele (nt „vähendatud valgusisaldus”). Samuti kasutatakse lubatud tervisealaseid väiteid konkreetsete koostisainete kohta, laste arengule ja tervisele viitamist ning rõhutatakse neid toitaineid, mida väikelaste jaoks peetakse elutähtsaks (nt „raud soodustab laste normaalset kognitiivset arengut”). Väikelaste joogisegusid turustatakse 1–3aastaste väikelaste tarbeks, või teatud juhtudel kitsamatele allrühmadele (1–2- ja 2–3aastased). Imiku piimasegu ja jätkupiimasegu eristatakse toote nimetuse abil (nt „väikelaste piim”), näidates märgisel vanusevahemikku (nt „+1”) või vastavat arvu (1 imiku piimasegu puhul, 2 jätkupiimasegu puhul, 3 ja 4 väikelaste joogisegu puhul) ja/või kasutades märgisel erinevaid värve/kujundust. 3.Tarbijate arusaamad ja käitumine Väikelaste toitmistavad erinevad kogu ELis märkimisväärselt, võttes arvesse sotsiaalmajanduslikke ja kultuurilisi erinevusi, tervishoiuspetsialistide ja riiklike asutuste erinevaid soovitusi ning toodete kättesaadavust. Üldiselt võib väita, et imetamine väheneb üle üheaastaste laste puhul liikmesriikides oluliselt, nii selle osakaalu kui ka tarbitavate rinnapiima koguste osas. Joogisegutooted konkureerivad väikelaste toiduvalikus lehmapiimaga ja eelistused erinevad olenevalt liikmesriigist. Väikelapse joogisegu tarbitakse üldiselt kõige rohkem vanusevahemikus 12–18 kuud, hiljem tarbimine väheneb. Samal ajal võib täheldada lehmapiima tarbimise vastavat kasvu. Vanemate ja hooldajate otsuseid väikelaste joogisegude kohta mõjutavad mitmesugused teabeallikad, sealhulgas mitte ainult toodete märgistus ja reklaam, vaid ka tervishoiuspetsialistide nõuanded ning pere ja sõprade eelnevad kogemused. Kõige levinumad väited, mida vanemad ja hooldajad väikelaste joogisegude kasutamise põhjendamiseks esitavad, on sobivus väikelaste toitumisvajaduste rahuldamiseks ja paremus võrreldes lehmapiimaga. Teatavate liikmesriikide riiklikud asutused ja tervishoiuspetsialistid soovitavad väikelaste joogisegude tarbimist praktilistel põhjustel (st kõigi toitainete jaoks on raske saavutada piisavat tarbitavat kogust mitmekesistatud toiduvaliku kaudu). Teiste liikmesriikide tervishoiuspetsialistid ja riiklikud asutused eelistavad seoses tasakaalustatud toitumisega soovitada lehmapiima tarbimist (mõnikord koos lisatoiduga). 4.Väikelaste joogisegude suhtes kohaldatav õigusraamistik Kuni 19. juulini 2016 kehtivad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2009/39/EÜ (mis on suures osas sama kui 1989. aastal vastu võetud õigusakt) sätestatakse eeskirjad eritoiduks ettenähtud toiduainete kohta (niinimetatud „dieettoiduained”). Selles direktiivis määratletakse dieettoiduained kui „toiduained, mis oma erilise koostise või valmistusviisi tõttu on selgesti eristatavad tavatoidust, on sobilikud kasutamiseks väidetaval toitumisalasel eesmärgil ja mida turustatakse nii, et sellisele sobivusele on viidatud” (direktiivi artikli 1 lõige 2). Direktiivis ei esitata ammendavat loetelu tooterühmadest, mida peetakse dieettoiduaineteks, praegu määratletakse eespool esitatud määratluse alusel 17 liikmesriigis ja Norras väikelaste joogisegusid kui dieettoite. Sellest tulenevalt peavad need tooted vastama direktiivi 2009/39/EÜ nõuetele, eriti selle üldnõudele, mille kohaselt nende toodete omadused või koostis on sellised, et „kõnealused tooted sobiksid kasutamiseks eritoiduna, milleks need on ette nähtud” (direktiivi artikli 3 lõige 1). Tooted peavad vastama ka kohustuslikele märgistusnõuetele, näiteks viitama nende sobivusele kasutamiseks ettenähtud eesmärgil (direktiivi artikkel 9), ja neist tuleb teavitada pädevaid asutusi neis liikmesriikides, kus need tooted turule lastakse (direktiivi artikkel 11). 10 liikmesriiki ei liigita väikelaste joogisegusid dieettoiduks.

2011. aastal võttis komisjon vastu seadusandliku ettepaneku dieettoiduainete suhtes kohaldatava õigusraamistiku lihtsustamiseks. Ettepaneku eesmärk oli kaotada „dieettoiduainete” vananenud käsitlus direktiivi 2009/39/EÜ kehtetuks tunnistamise ja selle asendamise kaudu uue raamistikuga, mis hõlmaks teatavatele haavatavatele elanikkonnarühmadele ettenähtud toiduaineid, mille suhtes vajati erinõudeid. Euroopa Parlament ja nõukogu võtsid ettepaneku vastu muudetud kujul (erirühmade toitu käsitlev määrus), jättes selle kohaldamisalast välja väikelaste joogisegud, kuid otsustasid teha komisjonile ülesandeks esitada aruandes täiendav analüüs võimaliku vajaduse kohta kehtestada nende toodete suhtes erisätted. Erirühmade toitu käsitlevat määrust hakatakse kohaldama alates 20. juulist 2016. Sellest kuupäevast tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2009/39/EÜ ja väikelaste joogisegusid, mida praegu lastakse turule „dieettoiduna”, hakatakse liigitama tavatoiduks, mis on rikastatud teatud toitainetega ja mille sihtrühmaks on elanikkonna spetsiifiline allrühm (väikelapsed), nii nagu seda tehakse juba 10 liikmesriigis, kus väikelaste joogisegu ei liigitata dieettoiduks. Uues õigusraamistikus jäävad väikelaste joogisegud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 1925/2006 kohaldamisalasse ja peavad vastama selle määruse nõuetele (nt vitamiinide ja mineraaltoitainete lisamise ning märgistamise, esitlemise ja reklaami kohta). Määruse artikli 15 kohaselt võivad liikmesriigid turujärelevalve huvides kehtestada tootjatele teatamiskohustused. Väikelaste joogisegud peavad vastama ka muudele liidu õiguse asjakohastele eeskirjadele, mida kohaldatakse kõikide toitude suhtes. Näiteks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 178/2002 eeskirjade kohaselt peavad väikelaste joogisegud olema ohutud. Väikelaste joogisegudes sisalduvad toidu lisaained, pestitsiidijäägid ja uuendained peavad vastama Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruste (EÜ) nr 1333/2008, (EÜ) nr 396/2005 ja (EÜ) nr 258/97 nõuetele. Väikelaste joogisegude kohta tuleb esitada ettenähtud toidualane teave, sealhulgas Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1169/2011 kohane toitumisalane teave, ja nende kohta võib esitada ainult selliseid eritoitumise ja tervisealaseid väiteid, mis on ELi tasandil lubatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EÜ) nr 1924/2006. Selliste väidete kasutamine peab olema kooskõlas nii kasutamise eritingimustega kui ka määruse (EÜ) nr 1924/2006 üldiste põhimõtete ja nõuetega. Näiteks määruse artikliga 3 keelatakse eksitavate väidete kasutamine, samuti väidete esitamine, mis seavad kahtluse alla muude toitude ohutuse ja/või piisava toiteväärtuse. Artikli 4 lõikes 1 sätestatakse: „[toitainelised põhijooned [Termin on muutunud. Uus termin on „toitaineline koostis”]], millele toit või teatavad toidugrupid peavad vastama, et kanda toitumis- või tervisealaseid väiteid (…)”. Artikli 10 lõikega 3 nähakse ette, et viiteid toidu üldistele eelistele seoses üldise hea tervisega võib teha üksnes koos konkreetsete tervisealaste väidetega. Riiklikud eeskirjad väikelaste joogisegude kohta on olemas ainult Prantsusmaal ja need võeti vastu seoses õigusaktide kehtestamisega dieettoiduainete kohta. 5.Euroopa Toiduohutusameti teaduslik nõuanne väikelaste joogisegude kohta Euroopa Komisjon küsis käesolevat aruannet ette valmistades EFSAlt teaduslikku nõuannet. EFSA jõudis oma 9. oktoobri 2013. aasta arvamuses järeldusele, et väikelaste joogisegud kuuluvad vahendite hulka, mille abil suurendada imikute ja väikelaste puhul n-3 polüküllastumata rasvhapete, raua ja D-vitamiini tarbitavaid koguseid (EFSA määratles need (ja joodi) kui toitained, mille puhul esineb osal imikutest ja väikelastest ELis nende alatarbimise oht). EFSA arvamuse kohaselt on ka muud vahendid, nagu näiteks rikastatud lehmapiim, rikastatud teraviljatooted ja teraviljapõhised toidud, toidulisandid või liha ja kala varajane kasutuselevõtmine lisatoiduna ja nende edasine pidev tarbimine siiski tõhus alternatiiv nende toitainete tarbitava koguse suurendamiseks. Seetõttu tegi EFSA järelduse, et väikelaste joogisegudel ei ole ainulaadset rolli, mistõttu neid ei saa pidada väikelaste toitumisvajaduste rahuldamisel hädavajalikeks, võrreldes muude toiduainetega, mida võib esineda nende tavapärases toiduvalikus. Lisaks märkis EFSA oma 26. juuni 2014. aasta arvamuses, et esimesel eluaastal tarbitud imiku piimasegudega võib väikelapsi edasi toita ja ei pidanud seetõttu vajalikuks esitada eritingimusi väikelaste joogisegude koostise kohta. 6.Väikelaste joogisegudega seotud küsimuste kokkuvõte Nagu kirjeldati eelmistes punktides, on väikelaste joogisegud ELis laialt levinud. Nende toodete turuosa ELis kasvab ja nende vaba ringlus siseturul on siiani olnud tõhus. ELi tootjad on maailmas juhtpositsioonil ja sellega seoses tuleks märkida, et Codex Alimentariuse raames vaadatakse praegu läbi standardit STAN 156-1987, kuhu lisatakse ka läbivaadatud eeskirjad väikelaste joogisegude kohta. Toitumise seisukohalt ei ole väikelaste joogisegud hädavajalikud, kuid kuuluvad vahendite hulka, mille abil suurendada tarbimist nende toitainete puhul, millega seoses esineb osal väikelastest ELis alatarbimise oht. ELis ei ole teatatud väikelaste joogisegudega seotud ohutusprobleemidest ja erinevate toitainete sisaldus nendes toodetes jääb üldiselt jätkupiimasegude puhul lubatud kontsentratsioonide vahemikku. Siiski võivad teatud väikelaste joogisegud sisaldada aineid (nt suhkrud, lõhna- ja maitseained) kogustes, mida väikelaste puhul üldiselt ei soovitata (pidades silmas suhkrute tarbimise seost rasvumisega või suhkrute või lõhna- ja maitseainete mõju väikelaste maitse-eelistuste kujunemisele). Teatavates segudes võivad puududa toitained, mille suhtes EFSA on väikelaste puhul kindlaks teinud nende alatarbimise riski, või need sisaldavad toitaineid, mille puhul sellist riski ei ole. ELis on neid probleeme võimalik käsitleda toiduvaldkonda reguleerivas õigusraamistikus. Näiteks tuleb määrusega (EL) nr 1169/2011 sätestatud nõuete kohaselt esitada nende toodete kohta toitumisalane teave. Lisaks sellele võib tootele kanda väiteid üksnes määrusega (EÜ) nr 1924/2006 sätestatud tingimustel. Konkreetselt kehtestatakse määruse (EÜ) nr 1924/2006 artikli 10 lõikega 3, et üldisi väiteid, mis viitavad toodete mittespetsiifilistele tervisealastele eelistele (sealhulgas väited toodete sobivuse kohta väikelastele), võib kasutada ainult juhul, kui need esitatakse koos konkreetsete lubatavate väidetega (nt „kaltsium ja D-vitamiin on vajalikud laste luude normaalseks kasvuks ja arenguks”). Lisaks sellele võib määruse (EÜ) nr 1924/2006 artiklit 4 kasutada nõuete kehtestamiseks toitainelise koostise kohta, millele väikelaste joogisegud peavad vastama, et väited oleksid põhjendatud (sellega tagatakse nõuetekohane koostis joogisegu puhul, mille kohta väited esitatakse). Määruse (EÜ) nr 1924/2006 artiklit 4 ei ole siiski veel kohaldatud. Väikelaste joogisegude turustamist võib teatud juhtudel pidada eksitavaks, sest see tekitab põhjendamata kahtlusi tavaliste toitude piisava toiteväärtuse suhtes (nt väide „sisaldab 40 korda rohkem rauda kui lehmapiim”, arvestades, et lehmapiim ei peakski rauda sisaldama). Õiguslikust seisukohast tähendaks see siiski ELi õigusaktide asjakohaste sätete ebaõiget kohaldamist (nt määruse (EÜ) nr 1924/2006 artikkel 3, millega keelatakse väidete esitamine, mis seavad kahtluse alla muude toitude piisava toiteväärtuse). Alates 20. juulist 2016 liigitatakse kõik väikelaste joogisegud ELi turul ühesuguselt (teatud toitainetega rikastatud tavatoit) ja need peavad vastama toidu suhtes kehtivatele ELi asjakohastele horisontaalsetele eeskirjadele. Kuigi nendes liikmesriikides, kus väikelaste joogisegud juba liigitatakse tavatoiduks, ei ole muutusi ette näha, võimaldavad praegu kättesaadavad andmed eeldada teatavat arengut ülejäänud 17 liikmesriigis. Näiteks direktiivi 2009/39/EÜ kehtetuks tunnistamine avab eeldatavasti turulepääsu dieettoiduainete „eristaatuse” kaotamise ja koostist käsitlevate üldnõuete ning olemasoleva dieettoiduainetele kohaldatava teatamismenetluse kehtetuks tunnistamise tõttu. See peaks arvatavasti suurendama konkurentsi ja tootevalikut ning muutma hinnad soodsamaks. Ehkki konkurentsi suurenemine võib väikelaste joogisegude tootjatele investeeringute tagasiteenimise raskemaks muuta, suurendab turu avamine toidusektori üldist konkurentsivõimet ja vähendab turumoonutusi. Õiguskindlus suureneb (kõiki tooteid liigitatakse kogu ELis ühesuguselt), õigusraamistik lihtsustub ja ettevõtjate halduskoormus väheneb (nt teatamismenetluse kaotamine dieettoiduainete puhul, tingimusel, et liikmesriigid ei nõua rikastatud toitudest teatamist). Arvestada tuleks teatavate kuludega seoses ümbersõnastamise ja uuesti märgistamisega (nt praegu dieettoiduaineteks liigitatavate toodete vastavusse viimine määrusega (EÜ) nr 1925/2006 vitamiinide ja mineraaltoitainete kohta kehtestatud nõuetega, nende toodete märgistuste kohandamine, et eemaldada viited „dieettoiduainetele”; või määrusega (EL) nr 1169/2011, milles käsitletakse toidualase teabe esitamist tarbijatele, selles sätestatud toitumisalase teabe eeskirjade täitmiseks, mis hakkavad kehtima alates 13. detsembrist 2016). Võiks väljendada kahtlust, et kui direktiivi 2009/39/EÜ ja selle üldnõude, mille kohaselt toodete omadused või koostis „on sellised, et kõnealused tooted sobiksid kasutamiseks eritoiduna, milleks need on ette nähtud”, kehtetuks tunnistamine annab tootjatele, kes praegu turustavad väikelaste joogisegusid dieettoiduna, suurema paindlikkuse oma toodete koostise üle otsustamisel, võib tagajärjeks olla nende toitude ebarahuldav koostis.