KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Ühtekuuluvuspoliitika: 2013. aasta strateegiline aruanne programmide rakendamise kohta ajavahemikul 2007–2013 /* COM/2013/0210 final */





KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Ühtekuuluvuspoliitika: 2013. aasta strateegiline aruanne programmide rakendamise kohta ajavahemikul 2007–2013 1. Sissejuhatus Käesolevas aruandes esitatakse teine strateegiline ülevaade 2015. aastal lõppevate ühtekuuluvuspoliitika programmide rakendamisest ajavahemikul 2007–2013. Esimene aruanne esitati 2010. aasta märtsis. Käesolevas aruandes tehakse kokkuvõte 27 strateegilisest aruandest, mille esitasid liikmesriigid 2012. aasta lõpus[1]. Ühtekuuluvuspoliitika raames investeeritakse riikide ja piirkondade majanduse ajakohastamisse, toetades oluliste võrgutaristute rajamise, keskkonnakaitse, sotsiaalse kaasatuse edendamise ja haldussuutlikkuse arendamise kaudu innovatsiooni ja töökohtade loomist VKEde, teadus- ja arendustegevuse ning tööturu ja inimkapitali valdkonnas. Kõnealuse poliitika tõhus rakendamine on alates 2008. aasta majanduskriisi puhkemisest muutunud veelgi olulisemaks, sest selle abil tagatakse paljudes liikmesriikides avaliku sektori investeeringute jätkumine eelarve konsolideerimise tingimustes. Aruannetes antakse ülevaade sotsiaal-majanduslikest probleemidest, millega liikmesriigid silmitsi seisavad, ning ELi rahastatavate programmide rakendamisest äärmiselt keerulisel ajalooetapil. Seeläbi aidatakse kaasa läbipaistvuse suurendamisele ja aruandluskohustuse tagamisele seoses ühtekuuluvuspoliitika eesmärkide saavutamisega. Lisatud komisjoni talituste töödokumendis[2] selgitatakse, kuidas komisjon edusamme hindab, ja esitatakse 13 temaatilist teabelehte, milles on kokku võetud meetmete rakendamist käsitlev materjal. Käesolevast aruandest nähtub, et pärast 2010. aasta aruande esitamist on meetmete rakendamise kaudu kiirendatud abi pakkumist mitmes majanduskasvu alalhoidmiseks ja töökohtade loomiseks vajalikus valdkonnas. Ühtlasi näitavad andmed, et on toimunud selged edusammud perioodi algul kindlaks määratud eesmärkide saavutamise alal. Samuti on ühtekuuluvuspoliitika näidanud võimet muutuvates tingimustes kohaneda ja kriisile tõhusalt reageerida. Siiski oodatakse, et programmid annaksid märkimisväärseid tulemusi veel 2015. aasta lõpuni, mistõttu on oluline, et jõupingutused jätkuksid senisel tasemel või isegi suureneks. Lisaks on komisjon välja pakkunud olulised muudatused 2014–2020 perioodiks seoses mitmete käesolevas aruandes analüüsitud küsimustega: vahendite kontsentreerimise, tulemustele keskendumise, ühistel näitajatel põhineva usaldusväärse aruandluse, tulemusraamistiku ja hindamisega. Käesolev aruanne ja selle juurde kuuluvad dokumendid tõendavad väljapakutud muudatuste asjakohasust. 2. Sotsiaal-majanduslik areng ja suundumused 2008. aastal alanud finants- ja majanduskriis on kardinaalselt muutnud ühtekuuluvuspoliitika programmide konteksti. Juba 2008. aastal oli SKP kasv ELis väga väike (0,3 %), kuid 2009. aastal vähenes liidu SKT enam kui 4 % võrra. ELi SKP kasvas taas 2010. ja 2011. aastal, kuid 2012. aastal toimus tõenäoliselt järjekordne kahanemine[3]. Majanduslangus on olnud eriti ränk Balti riikides, Kreekas, Iirimaal, Portugalis ja Hispaanias. Balti riigid ja Iirimaa on suutnud majanduskasvu taastada ja prognooside kohaselt peaks kasv eelnimetatud riikides jätkuma. Portugalis ja Hispaanias kestab ka 2012. ja 2013. aastal majanduslangus, kuid 2014. aastaks suudetakse majanduskasv taastada. Küpros ja Kreeka seisavad samas silmitsi SKP jätkuva kahanemisega[4]. Tööhõive ELis on pärast kriisi algust märkimisväärselt vähenenud. 2012. aasta viimasele kvartalile eelnenud viie aasta jooksul kaotati kuus miljonit töökohta. Kuigi 2010. aasta algusest paranes olukord teataval määral, on tööhõive olnud 2011. aasta keskpaigast peale taas languses. Võrreldes 2011. aasta neljanda kvartaliga oli tööhõive 2012. aasta neljandaks kvartaliks vähenenud 0,4 % võrra. 2013. jaanuaris oli töötuse määr ELis 10,8 %, samas kui 2009. aasta jaanuaris oli see 8,1 %. Värskeimad andmed näitavad selgelt erinevusi liikmesriikide, eriti euroala põhja- ja lõunaosa vahel. Töötuse erinevus nende kahe ala vahel oli 2000. aastal 3,5 protsendipunkti ja 2007. aastal kadus, kuid suurenes seejärel 2012. aasta detsembriks 10,5 protsendipunktini. ELi kõige kõrgema ja kõige madalama töötuse määra vahe, mis on vastavalt 27,0 % (Kreeka 2012. novembri seisuga) ja 4,9 % (Austria 2013. jaanuari seisuga), on praegu kõigi aegade suurim. Majandustegevuse nõrkus avaldab ka tulevikus tööturule negatiivset mõju. Prognooside kohaselt suureneb töötuse määr ELis 2013. ja 2014. aastal veelgi ja saavutab 11 % taseme. Majanduslanguse tõttu halvenes järsult ka ärikliima ja vähenes tarbijate usaldus. Koguinvesteeringud (kapitali kogumahutus põhivarasse), mis moodustasid 2008. aastal 21 protsenti SKPst, olid vähenenud 2012. aastaks 18 protsendini SKPst. Kaupade ja teenuste eksport ja välismaised otseinvesteeringud vähenesid 2009. aastal järsult, kuid nende kasv on hiljem taastunud. Andmed[5] näitavad, et majanduskriis ja sellele järgnenud reaktsioonid põhjustavad piirkondliku ebavõrdsuse suurenemist näiteks pealinnade piirkondade või tootmispiirkondade ja vähemarenenud või perifeersete piirkondade vahel. 3. Kriis: probleemid ja reaktsioonid Liikmesriigid, piirkonnad ja linnad ei kogenud kriisi negatiivseid vapustusi võrdselt ega samaaegselt. Paljud riiklikud aruanded kajastavad samu üldisi suundumusi, kuid negatiivsete ilmingute ajastus ja intensiivsus varieerub. Mõnede programmide puhul vähenes nõudlus innovatsiooni pikemaajalise toetamise järele, kahanes teatavate projektide suurus ja pikenesid tulemuste saavutamise tähtajad. Samas on suurenenud nõudlus selliste meetmete järele nagu tööturusekkumised, ettevõtluse üldine toetamine ja VKEdele rahastamisele juurdepääsu pakkumine või nende meetmete ärakasutamine. Paljude programmide puhul on tekkinud probleeme seoses riikliku või piirkondliku kaasrahastamisega[6] ja vahetuskursi muutustega,[7] samas kui teatavatel juhtudel on positiivset mõju avaldanud ehituskulude vähenemine[8]. Eelarve konsolideerimine on avaldanud eriti ränka mõju avaliku sektori püsiinvesteeringutele: kahe aasta jooksul ajavahemikus 2009–2011 kahanes nende tegelik ulatus ELis keskmiselt 12 % ja vähemalt nii palju Bulgaarias, Rumeenias, Hispaanias, Kreekas ja Portugalis. Euroopa Regionaalarengu Fondi ja Ühtekuuluvusfondi toetus moodustab programmitöö perioodi jooksul üle kolmandiku enamiku EL 12 riikide iga-aastastest valitsemissektori kapitalikuludest. Kuna aga suur osa vabadest vahenditest on veel liikmesriikidele välja maksmata, on perioodi lõpuni saadaolev summa võrdne ligikaudu poole või enamaga iga-aastastest kapitalikuludest kaheksas EL 12 liikmesriigis ning peaaegu kolmandikuga Kreeka ja Portugali kapitalikuludest. Kasutamata vahendite maht on sarnane ka Hispaania ja Itaalia lähenemispiirkondade puhul. Kõnealused arvud rõhutavad ühtekuuluvuspoliitika raames toimuva rahastamise äärmiselt olulist mõju arendustegevusega seotud kulutustele mitmel pool ELis[9]. Kirjeldatud probleemide lahendamiseks reageerisid ELi institutsioonid kiiresti, võttes kasutusele kõik olemasolevad vahendid, vajaduse korral neid kohandades. 3.1. Programmide paindlikkus 2012. aasta lõpuks oli kõige pakilisemate vajaduste rahuldamise ja teatavate sekkumismeetmete tõhustamise toetamiseks ühest teemavaldkonnast teise ümber kavandatud peaaegu 36 miljardit eurot – 11 % vahendite kogusummast. Nimetatud summast on enam kui 30 miljardit eurot seotud Euroopa Regionaalarengu Fondi ja Ühtekuuluvusfondiga ning peaaegu 5,5 miljardit eurot Euroopa Sotsiaalfondiga. Muudatuste peamiseks tulemuseks on olnud innovatsiooni ning teadus- ja arendustegevuse, ettevõtluse üldise toetamise, säästva energia, kultuuriliste ja sotsiaalsete taristute ning teede ja tööturu jaoks ette nähtud vahendite mahu suurendamine. Vahendite mahtu on vähendatud IKT teenuste, keskkonnameetmete, raudteetranspordi, muu transpordi, koolituse ja hariduse ning suutlikkuse suurendamise meetmete puhul; kõigis nimetatud valdkondades on nõudlus kriisi tõttu vähenenud või on programmile eraldatud vahendid olnud ülemäära ulatuslikud. Komisjon toetas liikmesriikide ümberkavandamistööd. Esmalt lõi komisjon 2011. aasta juulis töörühma Kreeka abistamiseks ELi/IMFi kohandamiskava rakendamisel ja ELi vahendite kasutamise kiirendamisel. Seejärel kiitis Euroopa Ülemkogu 2012. aastal heaks noortele/VKEdele keskenduvate töörühmade loomise valitud liikmesriikides, et tegeleda noorte tööhõivega seotud probleemidega (vt punkti 4.1). 3.2. Muud kriisivastased meetmed Finantskriisile reageerides leppisid ELi institutsioonid muuhulgas kokku meetmepaketis, mille eesmärk oli ELi rahastamist lihtsustada ja rahavoogusid parandada[10]. 2012. aasta riiklikes aruannetes on taas sageli mainitud nelja meedet. · Programmide rakendamisse kaasatud asutuste rahavoogude parandamine: EL tegi 2009. aastal 6,25 miljardi euro ulatuses lisaettemakseid, et suurendada eelkõige avaliku sektori toetusesaajate (nt omavalitsusüksused) eelrahastamist. · Veel heaks kiitmata suurprojektide kulude deklareerimine: meedet rakendavad peaaegu kõik suurte taristuprojektidega liikmesriigid. · Riiklike või piirkondlike menetluste lihtsustamine või ratsionaliseerimine: kiirem rakendamine tagati ametiasutustele ettemakseid tehes ja riigiabiskeemide kaudu abi saavatele ettevõtjatele tehtavaid ettemakseid suurendades[11]. · Riikliku kaasrahastamise vähendamine: võttes arvesse ülempiiri, kiitis komisjon teatavate liikmesriikide (Hispaania, Kreeka, Iirimaa, Itaalia, Leedu ja Portugal ning vähemal määral Belgia, Prantsusmaa ja Ühendkuningriik) puhul heaks nõutava riikliku kaasrahastamise vähendamise. Lisaks kiitsid ELi institutsioonid heaks riikliku kaasrahastamise täiendava vähendamise struktuurifondide kaasrahastamismäärade ajutise suurendamise kaudu 95 %ni rängimate eelarveraskustega liikmesriikides (Kreeka, Ungari, Iirimaa, Läti, Portugal ja Rumeenia). Riikliku kaasfinantseerimise vähendamise tulemusel kahanevad programmide investeerimismahud kokku ligikaudu 15,5 miljardi euro võrra, mis moodustab u 3,1 % kogu kavandatud investeeringust ehk peaaegu 11 % riiklikust kaasfinantseerimisest. Riiklik kaasfinantseerimine on suhteliselt kõige rohkem vähenenud Iirimaa, Portugali, Läti, Kreeka ja Hispaania puhul, kus see on jäänud 26 % (Hispaania) ja 47 % (Iirimaa) vahele. Meetme eesmärk on olnud vähendada riigieelarvetele avaldatavat survet, tagades samas majanduskasvu ja töökohtade loomise potentsiaaliga projektidesse tehtavate investeeringute jätkumise. 3.3. Muud rakendamisega seotud väljakutsed Kuigi aruannetes nimetatakse kriisi raskuste peamiseks põhjuseks, on mõned riigid[12] esile tõstnud ka muid tegureid. Nende hulka kuulusid programmide käivitumise viibimine eelneva perioodi pikendamise tõttu, haldussuutlikkuse puudulikkus (või lausa selle vähenemine), suurte taristuprojektide ettevalmistamise ja komisjoni heakskiidu saamisega seotud probleemid, muudatused õigusaktides, järjepidevuse puudumine poliitilise vastutuse valdkonnas (riiklike ja piirkondlike valitsuste ning institutsioonide muutumine) ja riiklike valdkondlike reformide mõjud. 4. Panus konkurentsivõimesse ja töökohtade loomisse Ühtekuuluvuspoliitika programmid pidid toetama Lissaboni majanduskasvu- ja tööhõivestrateegia eesmärkide saavutamist. Lissaboni strateegiat asendab 2010. aastast strateegia „Euroopa 2020”. Mitmel järjestikusel Euroopa Ülemkogul on kinnitatud strateegia „Euroopa 2020” eesmärke ning 2012. juuni Euroopa Ülemkogu järeldustes majanduskasvu ja töökohtade loomise kokkuleppe kohta rõhutati struktuuri- ja ühtekuuluvusfondide rolli kõnealuste eesmärkide saavutamisel. Paljude liikmesriikide väitel kehtivad nende esialgsed investeerimisstrateegiad ja -eesmärgid jätkuvalt, vaatamata sotsiaal-majandusliku olukorra kriisist tulenevale järsule muutumisele. Enamikus aruannetest ollakse optimistlikult seisukohal, et programmide käigus suudetakse saavutada suurem osa eesmärkidest. Mitmes aruandes rõhutatakse, et ühtekuuluvuspoliitikal on olnud oluline roll riiklike investeeringute jätkumise tagamisel sellistes elutähtsates majandusvaldkondades nagu teadus- ja arendustegevus, VKEde toetamine, säästev energia, taasindustrialiseerimine, sotsiaalne kaasamine, haridus- ja koolitussüsteemide reformimine ning tööturuga seotud probleemide lahendamine. Rahastamisvahendeid on peaaegu kõikides liikmesriikides kasutatud VKEdega seotud investeeringute ja töökohtade loomise toetamiseks ajal, kui finantssektor on finantsvõimendust vähendanud. 2011. aasta lõpuks oli ühtekuuluvuspoliitika programmide kaudu antud enam kui 8,9 miljardi euro suurune panus (4,4 % Euroopa Regionaalarengu Fondi kogumahust) ettevõtjatele mõeldud finantsinstrumentidesse, millest üle 3,6 miljardi euro (40 %) oli ettevõtjatele välja makstud.. Euroopa Sotsiaalfondi tähtsus kriisiga tegelemisel sõltub fondi rollist tööturu toetamisel. ESF on olnud peamiseks aktiivsete tööturumeetmete toetajaks liikmesriikide puhul, kes on kriisi tugevale negatiivsele mõjule vaatamata reageerimisvõimelised. ESF on aidanud kõnealuseid meetmeid tugevdada eelarvepiirangutega silmitsi seisvates liikmesriikides, kus on ajalooliselt pigem toetatud eelkõige passiivseid meetmeid. Nendes riikides olid muudatused programmides otseselt seotud muudatustega tööturupoliitikas. Mitmed liikmesriigid tõstavad esile ERFi ja ESFi rolli riiklike reformide toetamisel, eelkõige parema õigusloome, haridussüsteemide reformimise, tööturu, avaliku halduse ja veesektori struktuurireformide valdkonnas. Lisaks on ESF toetanud tööturu osapoolte suutlikkuse suurendamist. Liikmesriigid on samuti kirjeldanud meetmeid, mida on võetud vastusena Euroopa Ülemkogu heaks kiidetud riigipõhistele soovitustele. Näiteks sisaldab Poola aruanne teavet selliste heastavate meetmete kohta nagu raudteeplaan, kõrghariduse reform ning teaduse ja äritegevuse vaheliste sidemete loomine teadmistepõhist arengut soodustava õigusaktide paketi abil. Leedu aruandes käsitletakse suure tööpuuduse leevendamiseks ja hoonete energiatõhususe edendamiseks võetud meetmeid. Ühendkuningriik rõhutab ühtekuuluvuspoliitika rolli piirkondliku tootlikkuse soodustamisel ning majanduskasvu ja tööhõive edendamisel. 4.1. Noortele ja VKEdele keskendumine 2012. aasta jaanuaris kiitis Euroopa Ülemkogu heaks noortele/VKEdele keskenduvate töörühmade loomise kaheksas liikmesriigis, kus noorte tööpuuduse tase on kõige kõrgem. Tänu töörühmade,[13] komisjoni ametnike ja riiklike esindajate tööle kasvas noorte tööhõive ja koolitusprogrammide edendamiseks ümberjaotatavate ESFi vahendite kasu saavate noorte arv hinnanguliselt 780 000 võrra. Tänu meetmetele, mida ERF on kõnealuse algatuse raames võtnud, võivad toetust saavate VKEde arv olla 54 800 võrra suurem esialgselt kavandatust. Need tulemused annavad tunnistust mitme liikmesriigi ambitsioonikast tegevusest noorte tööpuuduse kõrgele tasemele reageerimisel. 4.2. Poliitiliste eesmärkide saavutamisega seotud edasimineku määratlemine Aruanded sisaldavad suurt hulka teavet ja andmeid. Käesolev programmiperiood on esimene, mille puhul on komisjonil võimalik koondada ja analüüsida andmeid, mis on seotud iga-aastastes rakendamisaruannetes ja riiklikes strateegilistes aruannetes esitatud ühiste väljundinäitajatega. Kõnealused andmed näitavad, et ühtekuuluvuspoliitika on andnud konkreetseid tulemusi ja et 2011. aastal teatati väljundite ja tulemuste saavutamise märkimisväärsest kiirenemisest võrreldes varasemate aastatega. Järgmised konkreetsed saavutused, millest on programmide vahendusel teatatud, võib koondada Euroopa tasandile[14]. · Praeguse seisuga on loodud peaaegu 400 000 töökohta, millest 190 000 on loodud pärast 2010. aastat. See hõlmab järgmist: – enam kui 15 600 töökohta teadusuuringute alal (9 500 on loodud pärast 2010. aastat) – enam kui 167 000 töökohta VKEdes (69 100 on loodud pärast 2010. aastat) Uusi töökohti loodi kõige rohkem Ühendkuningriigis, Itaalias, Saksamaal, Hispaanias, Poolas ja Ungaris. See näitab, et ühtekuuluvuspoliitika raames antaval toetusel on positiivne ning teatud juhtudel märkimisväärne antitsükliline mõju tööhõivele. · Toetatud on 53 240 teadusuuringute ja tehnoloogiaarenduse projekti ning 16 000 ettevõtjate ja teadusasutuste vahelist koostööprojekti. · Toetust on saanud 53 160 iduettevõtet (neist 28 000 pärast 2010. aastat), kellest enamik tegutseb EL 15 riikides, kuid märkimisväärne osa ka Ungaris ja Poolas. · Lairibaühenduse kasutajate arv on tõusnud 1,9 miljoni inimese võrra (eelkõige Hispaanias, Prantsusmaal, Iirimaal ja Itaalias). · Alates 2007. aastast on eelkõige EL 15 riikides lisandunud 1 222 megavatti taastuvatel energiaallikatel põhinevat elektrienergia tootmisvõimsust[15]. · Veevarustusprojektidest kasu saavate inimeste hulk on suurenenud 2,6 miljoni võrra ja heitveeprojektide puhul on see näitaja 5,7 miljonit. · Algatatud on rohkem kui 5 000 transpordiprojekti, mille väljundid hakkavad kohalikul tasandil nähtavaks muutuma: rajatud on 460 km TEN-T teid ja 334 km TEN-T raudteid[16]. · Ligi 3,4 miljonil inimesel on võimalik kasutada paremat linnatransporti. · Toetatud on rohkem kui 19 000 haridustaristu projekti, millest on kasu saanud 3,4 miljonit õpilast eelkõige Itaalias, kuid samuti Bulgaarias, Hispaanias ja Kreekas. ESFi puhul kasvas ajavahemikul 2009–2010 oluliselt osalejate arv (10 miljonilt osalejalt 15 miljoni osalejani aastas) ja see kõrge tase on säilinud. Osalejate profiil on väga mitmekesine ja peegeldab riikide tingimuste erinevusi ning ESFi toetusega seotud prioriteete. 2007. aastast kuni 2011. aasta lõpuni teatasid liikmesriigid järgmistest tulemustest. · Koolituse või muude abivormide kaudu tööturule juurdepääsu toetamiseks võetud ESFi meetmetel oli 12,5 miljonit osalejat. Kaks kolmandikku kõigist osalejatest olid heitunud või töötud. Meetmete tulemusena leidus 2,4 miljonit osalejat töö kuue kuu jooksul pärast sekkumist, mis on majanduslangust arvestades märkimisväärne saavutus. · 15 miljonit osalejat olid noored (alla 24-aastased) ja see näitaja kasvas 2010. ja 2011. aastal kriisi tõttu märkimisväärselt. Saksamaal, Prantsusmaal ja Ungaris moodustavad noored kõigist osalejatest vähemalt 40 %. · Peaaegu poolte (46 %) osalejate haridustase piirdub teise taseme hariduse alumise astmega. Saksamaal, Kreekas ja Maltal moodustavad kõnealuse haridustasemega inimesed kõikidest osalejatest 60 %, samas kui Soomes, Rootsis, Sloveenias ja Küprosel on vastav näitaja 20 %. Küprosel, Eestis, Leedus ja Sloveenias on vähemalt 40 % osalejatest kolmanda taseme haridus. · Elukestva õppe valdkonnas on ESF toetanud ligikaudu 5 miljonit noort. Haridusprofiili poolest oli 5,5 miljonit osalejat vähese kvalifikatsiooniga[17]. · Sotsiaalse kaasamise valdkonnas on seni toetatud 14,5 miljonit abi lõppsaajat ja hõlmatud paljusid sihtrühmi. 18 % osalejatest kuulusid inimrühmadesse, kes on tööturul eriti haavatavad. Kuigi olukord on riigiti erinev, näivad Ühendkuningriik ja Austria olevat eriti edukad mingit liiki puudega inimeste kaasamisel. Osa liikmesriike, eelkõige Austria, Küpros, Madalmaad ja Läti, kasutavad ESFilt saadavat abi edukalt vähemustesse kuuluvate ja sisserändaja taustaga inimeste toetamiseks. · Ligikaudu 700 000 osalejat, eelkõige riigiteenistujad, on ESFi toel oma oskusi täiendanud. Neli liikmesriiki (Bulgaaria, Kreeka, Ungari ja Rumeenia) rakendavad konkreetselt institutsioonide suutlikkuse suurendamisele suunatud programmi. · Üle poole (52 %) ESFi meetmetes osalejatest on naised ja see näitaja on kooskõlas ESFi üldise eesmärgiga edendada võrdseid võimalusi ja tõsta naiste tööjõus osalemise määra keskmist taset. Küprosel, Eestis, Leedus ja Lätis moodustavad naised üle 60 % tööjõus osalejatest. Olgugi et ülaltoodud andmed ei hõlma ühtekuuluvuspoliitika kõiki tulemusi, sest paljusid näitajaid ei ole võimalik koondada, pakuvad need meetmete rakendamise kohta olulist teavet, mis ei olnud meile varem kättesaadav. Kuigi komisjon on viimastel aastatel täheldanud märkimisväärseid edusamme aruandluse kvaliteedi parandamisel, võiks paljud programmide rakendamisse kaasatud asutused kasutada rohkem Euroopa Regionaalarengu Fondi ja Ühtekuuluvusfondi jaoks kõige olulisemaid näitajaid ja parandada aruandluse täpsust. ESFi jaoks on samuti oluline ühiste tulemusnäitajate ulatuslikum kasutamine. Andmed 2012. aasta lõpuni kestnud perioodi kohta on kättesaadavad alates 2013. aasta keskpaigast. Komisjon jätkab aruannetes esitatud andmete avaldamist kuni programmi lõpetamiseni 2017. aastal. 4.3. Hindamistõendid Hindamine võimaldab mõõta seda, kuidas programmi meetmed aitavad kaasa ühtekuuluvuspoliitika eesmärkide saavutamisele, ning mängib olulist rolli poliitilise mõttevahetuse kujundamisel. Käesoleva programmitöö perioodi puhul ei hõlma liikmesriikide hindamiskohustused mõju hindamist. Hindamistest saadud tõendid on seotud korraldusasutuste konkreetsete vajadustega. Mõned liikmesriigid, eelkõige Poola ja Itaalia, on teostanud rohkelt hindamisi, millest paljud on väikese ulatusega, kuid mille hulka kuulub ka mahukamaid strateegilisi uuringuid. Prantsusmaa ja Rootsi on kokku koondanud kõik hindamistulemused. Programmitöö perioodi esimesel poolel olid hindamised enamjaolt protsessikesksed ja neid kasutati programmide sujuvama rakendamise edendamiseks ning programmide muutmise põhjendamiseks. Teostatud on palju vahehindamisi (süstemaatiliselt Saksamaal, Prantsusmaal, Madalmaades ja Ühendkuningriigis). Hindamised kinnitasid enamasti esialgse strateegia õigsust, kuigi mitmel juhul soovitati hindamise põhjal muuta rahastuse jaotust ja rakendamise korda. Muudatuste tegemise peamiseks põhjuseks oli sageli majanduskriisi mõju. Alates 2011. aastast algatati veel programmide mõju hindamise menetlusi. Kuigi eri liikmesriikidest pärinevaid tulemusi ei ole võimalik koondada, on kõnealuste hindamiste põhjal regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi jaoks koostatud kokkuvõttes[18] täheldatud, et üha enam hindamisi käsitlevad teadusuuringuid, tehnoloogiaarendust ja innovatsiooni ning ettevõtjatele mõeldud toetusmeetmeid, vähenenud on aga taristumeetmeid käsitlevate hindamiste hulk (mis ei ole üllatav, sest viimatinimetatud sekkumismeetmed annavad aeglasemalt tulemusi). Hindamiste põhjal on olnud positiivsed teadusuuringute, tehnoloogiaarenduse ja innovatsiooniga seotud tulemused. Paljudel juhtudel on sekkumismeetmete abil loodud kriitiline mass, mis võimaldab hüppelist arengut riiklikus või piirkondlikus teadus- ja arendustegevuses. Positiivseid tulemusi on näidanud ka enamik ettevõtjatele mõeldud toetusega seotud hindamisi. Alates 2010. aastast on toimunud märkimisväärselt rohkem ESFi programmide hindamisi. See näitab, et ESFi tähtsus on programmitöö perioodi algusega võrreldes järsult suurenenud, kuigi kriis on ESFi tõhususele negatiivselt mõjunud. Komisjon on hinnanud käimasolevaid programme kahe asjatundjatest koosneva hindamisvõrgustiku abil ja jätkab seda tegevust ka tulevikus. Käesoleva perioodi järelhindamine tuleb teoks teha 2015. aasta lõpuks. Komisjoni tegevus sõltub järelevalvesüsteemide ja hindamiste kättesaadavusest liikmesriikides ja piirkondades. On selge, et nii praegu kestva perioodi vältel kui ka tulevikus vajatakse rohkem kvaliteetseid hindamisi, mis käsitleksid sekkumismeetmete mõjusid. Programmitöö perioodil 2014–2020 on korraldusasutused kohustatud koostama hindamiskava ja hindama seda, kuidas aitavad ühtekuuluvuspoliitika sekkumismeetmed kaasa programmide eesmärkide saavutamisele. 4.4. Vahendite kasutamine Jaos 4.2 esitatud arvud annavad olukorrast ainult osalise ülevaate, sest väljundite ja tulemuste saavutamine toimub viivitusega ja kõiki näitajaid ei ole võimalik ELi tasandil koondada. Kõnealuseid andmeid saab täiendada finantsteabega projektivaliku määra ja komisjonile deklareeritud kulude kohta. Projektivaliku suundumused Viis aastat pärast programmitöö perioodi algust ja neli aastat enne selle lõppu oli valitud projektide rahaline maht aruannete kohaselt 246 miljardit eurot, mis moodustas 71 % saadaolevatest ELi vahenditest. Joonisel 1 on esitatud projektivaliku suundumused valdkondade kaupa, kusjuures mõned valdkonnad (nt teed, muu ettevõtjatele pakutav toetus, sotsiaalsed taristud ning kultuuripärand ja turism) on keskmisest populaarsemad, samas kui teiste valdkondade (nt innovatsioon ning teadus- ja arendustöö, raudteed, IT-teenused ja lairibaühendused, energia ja suutlikkuse suurendamine) populaarsus jääb allapoole keskmist taset. Viimati nimetatud rühma kuuluvad valdkonnad, mille puhul on haldusorganitel kavade elluviimisega vähem kogemusi (innovatsioon, IKT, suutlikkuse suurendamine) ning sellised valdkonnad nagu raudtee, mille puhul on tulemuste saavutamine traditsiooniliselt teiste valdkondadega võrreldes keerulisem. Keskmiste näitajate taga peituvad siiski märkimisväärsed erinevused liikmesriikide vahel. Joonis 1: Projektivaliku määr peamiste valdkondade kaupa, 2007–2011 Kuigi 2012. üksikasjalikest näitajatest ei teatata ametlikult kuni 2013. aasta keskpaigani[19], on viimaste hinnangute kohaselt projektivaliku kogumäär 2012. aasta lõpuks 88 % ning projektidele oli selleks ajaks eraldatud ligikaudu 304 miljardit eurot. Maksete suundumused Nagu joonisel 2 näidatud, varieerub liikmesriigiti projektivaliku ja väljamaksete edukus. 2012. aastal on selles valdkonnas tehtud märkimisväärseid edusamme. Kuna kohalikul tasandil kulutuste tegemise ja nende komisjonile deklareerimise puhul esinevad süsteemsed viivitused, on edusamme alahinnatud. Siiski eksisteerib keskmistest näitajatest märkimisväärselt maha jäävate liikmesriikide puhul oht, et kui projektivaliku ja väljamaksete protsessi tunduvalt ei kiirendata, siis jäävad projektid käesoleva programmitöö perioodi vältel rakendamata. Olukord on liikmesriigiti väga erinev. Vahendeid suudetakse suuremal määral ära kasutada Austrias, Belgias, Saksamaal, Eestis, Iirimaal, Leedus, Portugalis ja Rootsis. Väljamaksete määrad on eriti madalad Bulgaarias, Tšehhi Vabariigis, Ungaris, Itaalias, Maltal, Slovakkias ja eelkõige Rumeenias. Kui viimati loetletud riigid ei suuda saadaolevaid ELi vahendeid ära kasutada, on neil tõsine oht kaotada märkimisväärne hulk kõnealustest vahenditest, mistõttu jääks saavutamata ka kavandatud eesmärgid. Kulutuste määr on kõikide fondide puhul üldjoontes sarnane. Samas on ESF kulutanud ERFist ja Ühtekuuluvusfondist rohkem Austrias, Itaalias, Lätis ja Portugalis ning ERF/Ühtekuuluvusfond edestab ESFi Bulgaarias, Kreekas, Ungaris, Madalmaades ja Rootsis tehtud kulutuste poolest. Joonis 2: Teatatud projektivaliku koondmäär (2007–2011) ja väljamaksete koondmäär, mille on deklareerinud liikmesriigid (ajavahemikul 2007. aastast kuni 2013. aasta jaanuarini) 5. Järeldused On üha enam selgeid tõendeid selle kohta, et programmid annavad tulemusi korraga mitmete poliitiliste prioriteetide ja liikmesriikide puhul. ERFi ja Ühtekuuluvusfondi programmide põhinäitajate puhul näitavad kumulatiivsed andmed, et kõnealustest programmidest on olulisel määral kasu paljudel piirkondadel, kus majanduse kaasajastamiseks ja konkurentsivõime tagamiseks on vaja investeeringuid. Võrreldes varasemate aastatega suurenes 2011. aastal aruannete andmeil märkimisväärselt saavutatud väljundite arv. ESFi puhul on väga palju kasusaajaid programmidel, mille raames investeeritakse tööturule, haridusele ja koolitusele juurdepääsu tagamisse, sotsiaalsesse kaasamisse ning haldussuutlikkuse arendamisse. Tõestust on leidnud ühtekuuluvuspoliitika programmide suutlikkus kriisile reageerida,… Ühtekuuluvuspoliitika sisseehitatud paindlikkus on võimaldanud kriisi vältel rahuldada nii piirkondlikke kui ka riiklikke vajadusi. Perioodi algusest on ümber kavandatud enam kui 11 % eraldatud eelarvest. Märkimisväärse ümberkavandamisega 2011. ja 2012. aastal kindlustati programmide jätkuv vastavus muutuvatele vajadustele. …. kuid saavutada tuleb veel palju ja teatavates strateegilistes valdkondades esineb ohte Kõnealustelt programmidelt oodatakse eeloleva 33 kuu jooksul veel märkimisväärseid tulemusi seoses töökohtade loomise ning aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvuga. Liikmesriigid ja piirkonnad peavad oma jõupingutusi suurendama ning valitud projektid 2015. aasta lõpuks ellu viima. Selline jõupingutus aitaks olulisel määral kaasa ka 2012. aasta juunis Euroopa Ülemkogul sõlmitud majanduskasvu ja töökohtade loomise kokkuleppe eesmärkide saavutamisele. See on keeruline kahel põhjusel. Kuna poliitiline arutelu keskendub üha enam tulevastele programmidele, võib tähelepanu koonduda järgmisele programmitöö perioodile. Lisaks võib riikide rahandusega seotud probleemide tõttu osutuda teatavate piirkondade jaoks keeruliseks programmide teostamiseks vajaliku kaasrahastamise leidmine. Mõnedes liikmesriikides esineb olulisi viivitusi innovatsiooni ning teadus- ja arendustöö, raudteede, IT-teenuste ja lairibaühenduse ning energia ja suutlikkuse suurendamise valdkonnas. Teatavad liikmesriigid võivad 2014. ja 2015. aastal soovida vahendeid ümber kavandada valdkondadesse, kus on lihtsam raha kulutada (nt kohalikud teed). Mis tahes edasine ümberkavandamine peaks olema selgelt suunatud investeeringutele, mille mõju majanduskasvule ja tööhõive suurendamisele on maksimaalne; samuti tuleb ümberkavandamist hinnata, et luua parimad võimalused meetmete tõhusaks rakendamiseks programmitöö perioodi hilises etapis. Komisjon on nõus kaaluma riikliku kaasrahastamise vähendamist Mis tahes kaasrahastamise vähendamine tuleks aga seada sõltuvusse järgmistest kriteeriumidest: a) meede peab kaasa aitama saavutustele ühtekuuluvuspoliitika prioriteetses valdkonnas, näiteks VKEde innovatsiooni, energiatõhususe ja taastuvate energiaallikate, raudteede, hariduse ja sotsiaalse kaasamise ning suutlikkuse suurendamise valdkonnas; b) kaasrahastamise vähendamise tulemusel vabanenud riiklike vahendite sihtotstarbeks tuleb määrata riiklikud majanduskasvu edendavad investeeringud, eelkõige lühiajalise ja antitsüklilise mõjuga investeeringud, mille rakendamine ei piirdu praeguse programmitöö perioodi lõpuga. Varasematest ja praegustest programmidest on võimalik õppida nii mõndagi olulist: … 2007.–2013. aasta programmide hilinenud alguse õppetunnist lähtudes kannustab komisjon jätkuvalt liikmesriike vastu võtma kõik vajalikud õigusaktid, et hoida ära viivitusi uute programmide alustamisel. Samuti teeb komisjon liikmesriikidega tihedat koostööd uute programmide vastuvõtmise alal ja on mitteametlikud ettevalmistused algatanud juba kõikide liikmesriikide puhul. Komisjon tuletab meelde, et käesoleva perioodi abikõlblikkus lõpeb 2015. aasta detsembris[20] ja liikmesriigid peavad praeguste ning tulevaste programmide kattumisega toime tulema nii, et ei tekiks viivitusi uute programmide raames investeeringute tegemisel. …tuleb täiustada hindamise ja näitajate kasutamise korda … On oluline, et liikmesriigid ja korraldusasutused jätkaksid toetatavate sekkumismeetmete mõju hindamist terve käesoleva programmitöö perioodi jooksul. Meetmete mõju hindamine annab parema ülevaate investeeringute kvaliteedist, kõige tõhusamatest meetmetest ja nende tõhususe põhjustest. Samavõrd oluline on ühtlustada näitajate – eelkõige ühiste näitajate – kasutamine ja jälgimine. See saab olema järgmise programmitöö perioodi peamine tunnusjoon. … ning tulevikus tuleb rakendada paremat kavandamismetoodikat 2007.–2013. aasta programmidel on tugevad rahastamise ja vahendite kasutamise seiremehhanismid, kuid nõrgemad eesmärkide seadmise, järelevalve ja hindamise mehhanismid. Seetõttu sisaldavad aruanded piisavalt andmeid vahendite kasutamise kohta, kuid esineb probleeme veenva narratiivi esitamisega, mida toetaks arvandmed eesmärkide saavutamisel tehtud edusammude kohta. Käesolev aruanne ja sellele lisatud komisjoni talituste töödokument kujutavad endast esimest katset analüüsida liikmesriikide aruannetest lähtudes programmide sisendeid, väljundeid ja tulemusi. Komisjoni hinnangul annab kõnealuste faktide ja näitajate üle peetav avalik arutelu liikmesriikidele ja piirkondadele olulise stiimuli aruandluse kvaliteedi parandamiseks. Lõppkokkuvõttes tõhustab kõnealune tagasiside ühtekuuluvuspoliitika eesmärkide saavutamist. Käesoleva aruande jaoks tehtud analüüs kinnitab komisjoni poolt järgmise programmitöö perioodi jaoks tehtud ettepanekute asjakohasust. Komisjoni hinnangul peaks ühtekuuluvuspoliitika olema tulemuskesksem ning valdkondlikult ja rahaliselt koondatum, tuleks kehtestada eeltingimused investeerimiskvaliteedi ja kiire rakendamise tagamiseks ning juurutada korrapärast, usaldusväärset ja varast aruandlust. Tehtud on märkimisväärseid edusamme ühtekuuluvuspoliitika raskuspunkti põhimõttelist muutmist käsitleva kokkuleppe saavutamisel liikmesriikide ja Euroopa Parlamendiga. Uue lähenemisviisi abil tagatakse tulevikus suurem vastutus seoses nii saavutatud tulemuste kui ka kasutatud vahenditega. [1] Nõukogu määruse (EÜ) nr 1083/2006 artiklid 29 ja 30. Üldsusele kättesaadavad aruanded asuvad aadressil http://ec.europa.eu/regional_policy/how/policy/strategic_report_en.cfm. [2] Talituste töödokument (2013) 129 lõplik , 18.4.2013. [3] 2013. aasta majanduskasvu analüüs, november 2012: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/ags2013_et.pdf. [4] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee1_en.pdf. [5] 8. eduaruanne (ilmumas). Vaata ka DG REGIO Expert Evaluation network "Achievements of Cohesion Policy Synthesis report 2012" (ERDF/ Cohesion Fund) Section 2 - http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/index_en.cfm [6] CZ, GR, IT, PL, PT, RO ja SK. [7] PL ja UK. [8] BG ja PL. [9] Expert evaluation network on the performance of Cohesion policy 2007–2013 . Synthesis of National Reports 2012: http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/index_en.cfm#1. [10] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/economic_crisis_sec20101291.pdf [11] BG, CY, ES, HU, IE, IT, LT, LV, SI ja UK [12] BG, IT, LT, LV, PL, RO, SI ja SK. [13] http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/barroso/report_et.pdf [14] Üksikasjalikum teave liikmesriikide kaupa on esitatud käesolevale aruandele lisatud temaatilistel teabelehtedel. [15] Kõnealune näitaja on tegelikust madalam, sest koondnäitajast tuli välja jätta erinevaid mõõtühikuid kasutavad piirkonnad ja liikmesriigid. [16] Kõnealused näitajad suurenevad lähikuudel märkimisväärselt, sest suurte taristuprojektide elluviimine on aeganõudev ja paljud väljundid saavad valmis alles programmitöö perioodi lõpus. [17] Elukestva õppe puhul vaadeldavad andmed on kogutud 2007. aastast kuni 2010. aasta lõpuni. [18] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/expert_innovation/2011_synthesis_national_reports.pdf [19] See teave tehakse kättesaadavaks valdkondade kaupa pärast 2012. aasta rakendamise aastaaruannete esitamist (2013. juuni lõpus). [20] Nõukogu määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikkel 56.1.