ET    ET ET 
 
ET 1   ET  EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON 
Brüssel 21.10.2009 
SEK(2009) 1377 lõplik 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
Lisatud järgmisele dokumendile:  
 
ettepanek: 
 
EUROOPA PARLAMENDI JA  NÕUKOGU DIREKTIIV 
 
liikmesriikides rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise  menetluse miinimumnõuete 
kohta 
  
Mõju hindamise kokkuvõte  
  
{KOM(2009) 554} 
{SEK(2009) 1376}  
 
ET 2   ET 1. PROBLEEMI OLEMUS  
Hoolimata Euroopa ühise varjupaigasüsteemi esimeses etapis võetud meetmetest, on 
varjupaigataotlejatel rahvusvaheli se kaitse saamiseks väga erin evad väljavaated, mis sõltuvad 
ELi riigist, kus nende taotlus lä bi vaadatakse. Enamik rohelise raamatule vastajatest osutasid 
tõsistele puudujääkidele nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiivis 2005/85/EÜ (edaspidi 
„varjupaigamenetluste direktiiv” või „direkt iiv”), mis võivad põhjustada probleeme kaitsega 
ning kaasa tuua tagasi- ja väljasaatmise riski.   
Enamik direktiivi sätteid on vabatahtlikud ja seega on liikmesriigid saanud jätkata kehtivate 
menetluste rakendamist. Selle tulemuseks on ELi  menetluste vastuolulisus ja taotlejate 
ebakindlus, mistõttu ei saa rääkida ühisest va rjupaigasüsteemist. Varj upaigastatistika kinnitab, 
et erandite ebamäärasus ja erandite tege mise võimalused on põhjustanud miinimumnõuete 
direktiivi väga erineva kohaldamise.  Näiteks: 
• positiivsete otsuste määr er inevates liikmesriikides o li 2007. aastal väga erinev: 
Luksemburgis 52,2 %, Saksamaal 27,5 % ja Kreekas 0,8 %; 
• sama kodakondsusega taotlejate taotluste heak skiitmise määr erinevates liikmesriikides 
ajavahemikul 2005–2007 oli väga erinev: näitek s Venemaalt pärit va rjupaigataotlejate 
puhul (enamik tšetšeeni päri tolu) oli see Austrias 63%  ja Slovakkias 0 %. 
Mõjuhinnangus keskendutakse kõige vastuolulisemaks osutunud küsimustele, millele 
liikmesriigid pakuvad tõenäoliselt erinevai d lahendusi ning mille lahendamine eeldab 
täiendavaid rahalisi investeeringuid, näiteks: 
• takistused rahvusvahelise  kaitse taotlemisel; 
• haldusvea tõenäosus; 
• lahknevus menetlustega seotud mõistetes; 
• otsustusprotsessi tõhususe ja kvaliteediga seotud probleemid.  
2. ELI MEETME LISAVÄÄRTUS JA SUBSIDIAARSUSE PÕHIMÕTTE JÄRGIMINE  
Tampere kohtumise järeldustes on sätestatud, et Euroopa ühine varjupaigasüsteem peaks 
lühikeses perspektiivis hõlmama tulemuslike ja tõhusate varjupaigamenetluste ühiseid 
nõudeid  ning pikas perspektiivis ühenduse õigusakte, mille tulemuseks on ühine 
varjupaigamenetlus Euroopa Ühenduses . Haagi programmis on Euroopa ühise 
varjupaigasüsteemi teise etapi eesmärgina sä testatud ühise varjupaigamenetluse loomine 
Euroopa Liidus.  
Euroopa ühise varjupaigasüsteemi väljaarendamine  on saanud ELi prioriteediks mitme asjaolu 
tõttu. Nimelt saabub mõnesse liikmesriiki mä rkimisväärselt rohkem rahvusvahelise kaitse 
taotlejaid kui teise. Korduvad taotluse d moodustavad ligikaudu  20 % taotlustest. 
Varjupaigataotlejad eelistavad sihtriikidena te atavaid liikmesriike: näiteks 2006. aastal esitati 
Belgiale, Saksamaale, Prantsusmaale, Root sile ja Ühendkuningriigile rohkem kui 3 000 
korduvat taotlust, samas kui Küprosele ja Portuga lile esitati alla 100 taotluse. Teatavatele 
kaitset vajavatele isikutele ei ole kaitset antud. 
 
ET 3   ET Selliste erinevuste põhjuseks on taotluste läbivaatamise menetluste ebaühtlane kohaldamine. 
See on põhjustanud nn varjupaigal oterii jätkumise ja sellest tuleneva edasiliikumise ühest 
liikmesriigist teise, kahjustades Dublini määrust, mis tugineb eeldusele, et taotlejatel on võimalik kaitset saada kõikides liikmesriikides  samaväärsetel tingimustel. Direktiiv on 
otseselt seotud Euroopa ühise va rjupaigasüsteemiga, sest tugi neb muudele varjupaigaalastele 
õigusaktidele ja toetab neid ning selle puudu jäägid mõjutavad negatiivselt ühenduse muude 
eeskirjade kohaldamist. 
Seega on ELi meede vajalik , et tagada senisest rangemad ja paremini ühtlustatud nõuded, 
mis tuginevad varjupaigamenetluste s uhtes kehtivatele miinimumnõuetele.  
3. P
OLIITIKAEESMÄRGID  
Üldeesmärk: 
tagada kogu ELis senisest rangemad kaitsenõude d isikutele, kes vaja vad rahvusvahelist 
kaitset. 
Konkreetsed eesmärgid:  (1) tagada varjupaigamenetluste kättesaadavus; 
(2) suurendada menetluste õiglust; 
(3) tagada menetlustega seotud ühiste va hendite järjekindel kohaldamine; 
(4) parandada menetluste kvaliteeti ja tõhustada neid; 
(5) parandada juurdepääsu tõhus ale õiguskaitsevahendile; 
(6) tagada ELi erinevate varjupaig aalaste õigusaktide kooskõla. 
4. P
OLIITIKAVALIKUD  
Puudujääkide erinev laad ei  võimalda leida ühte, kõi ki puudujääke kõrvaldavat 
poliitikavalikut. Seega pakutakse mõjuhinna ngus iga eesmärgi jaoks välja erinevad 
poliitikavalikud. Iga sellise valiku puhul kirjeldatakse kahte või kolme seadusandlikku alamvalikut, sest varjupaigaal aseid menetlusi käsitlevate õi gusaktide puhul saavad ainult 
seadusandlikud meetmed tagada süsteemse ja ke stva mõju taotluse läbivaatamise menetluste 
kvaliteedile ja tõhususele. Alamvõimaluse d on peaaegu alati kumulatiivsed ja nendega 
kaasnevad praktilise koostöö kavandatud meet med. Selleks et tuvastada eelistatud valiku 
osad, hinnatakse mõjuhinnangus kõiki alamvõimalu si võrreldes põhistsen aariumiga tõhususe, 
tulemuslikkuse ja sidususe seisukohalt, võt tes arvesse ka võimaluste proportsionaalsust, 
sotsiaalset mõju ja mõju põhiõigustele. 
Arvestades kavandatud valikute keerukust, piirdutakse käesolev as kokkuvõttes eelistatud 
valiku peamiste osade kirjeldamisega. 
i) Praeguse olukorra säilitamine 
 
ET 4   ET Kehtiv õiguslik raamistik jääks muutmata. Komisjoni järelevalve aitaks kaasa kehtivate 
nõuete senisest paremale järgimisele. Euroopa  Kohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu otsused 
ja järeldused, milles rõhutatakse  näiteks taotluste põhjaliku lä bivaatamise põhimõtet, võiksid 
vähendada omavoli direktiivi rakendamisel. Siiski oleks selline areng konkreetset, mitte 
süstemaatilist laadi. Varjupaigamenetluste kehtiv ast direktiivist tulenev lahknevus jääks alles, 
kuigi seda saaks praktilise koostöö ab il vähendada, eriti juhul, kui Euroopa 
Varjupaigaküsimuste Tugiamet töötab välja koolitusprogrammid või pakub vajaduse korral ekspertide kaudu erialast erituge. 
ii) Tagada juurdepääs varjupaigamenetlustele 
- Näha ette pädev ametiasutus, kes vastutab rahvusvahelise kaitse ta otluste registreerimise 
eest;
 
- täpsustada, et politsei-, piirivalve- ja muude le ametiasutustele, ke lle poole rahvusvahelise 
kaitse taotlust esitada soovivad isikud tõenäoliselt pöörduva d, tuleks anda selged juhised 
nimetatud juhtumite menetlemiseks, sealhul gas kohustus edastada taotlus pädevale 
ametiasutusele;  
- muuta kohustuslikuks taotluse esitamise menetlustega seotud teabe, nõustamise ja tõlgi 
teenuste kättesaadavus piir ipunktides olevatele tegelikel e varjupaigataotlejatele; 
- kehtestada liikmesriikidele kohustus regist reerida taotlusi mõistliku aja jooksul; 
- vaadata läbi taotluse vastuvõetamatuse alused  ja näha ette kord, mis võimaldab taotlejal 
esitada oma seisukohad aluste ja teabe kohta, mi llele tuginedes kavatsevad ametiasutused oma 
otsuse teha; 
- kaotada Euroopa turvalise kolmanda riigi mõiste. 
iii) Täiustada menetlustagatisi  
- Kaotada erandid üldpõhimõtetest  ja tagatistest ning näha esimese astme menetlustes ette 
tasuta õigusabi saatjata alaealis tele ja muudele varjupaigatao tlejatele, kellel ei ole selleks 
rahalisi vahendeid; 
- tagada, et väljaandmislepinguid ei kasutata  varjupaigataotle ja tagasisaatmiseks tema 
päritoluriiki; 
- anda varjupaigataotlejale juurdepääs vestluse  aruandele ja õigus teha  selle kohta märkusi, 
enne kui tehakse otsus tema taotluse kohta; 
- näha ette, et vestluse ajal peaks suhtlus toimuma keeles, milles taotleja on võimeline 
suhtlema ja oma taotlusega kaasne vaid dokumente nõuetekohaselt esitama.  
iv) Parandada kaitse võrd set kättesaadavust erivaj adustega isikute jaoks 
- Kehtestada erivajadustega taotleja mõiste;  
 
ET 5   ET - näha ette lapse õigus esitada rahvusvahelise kaitse taotlus ja kaotada kehtiv võimalus jätta 
esindaja määramata, kui saatjata alaealine on 16aastane või vanem;  
- määrata kindlaks eestkostja kvalifikatsioon ja täpsustada eestkos tja õigust taotleda 
varjupaika saatjata alaealise nimel;  
- nõuda liikmesriikidelt iga täisealise taotleja eraviisil teavitamist tema õigusest esitada uus 
rahvusvahelise kaitse taotlus ja anda täiseali sest ülalpeetavale võimalus esitada teave oma 
konkreetse olukorra kohta menetleva ametiasutuse personalile;  
- määrata kindlaks piinamise tunnuseid dokumenteeriva kohtumeditsiinilise aruande roll ja 
sellega seotud menetlused, anda piinamise ohvriks langenud isikule piisavalt aega valmistuda 
taotluse sisu käsitlevaks ves tluseks ning kehtestada tao tlejaga peetavale vestlusele 
sootundlikud ja taotleja vanust arvestavad nõuded;  
- selgitada, et sooliseid kaalut lusi ja rahvusvahelisi kohustusi se oses lapse õigustega tuleks 
direktiivi kohaldamisel nõuetekohaselt arvesse võtta, ning mitte kohaldada piinamise ohvriks langenud ja vaimse puudega isikute ning saatjata al aealiste suhtes kiirendatud menetlusi, mille 
aluseks on selgelt põhjendamatu taotluse mõiste;  
- mitte kohaldada saatjata alaealiste suhtes pi iri- ja turvalise kolmanda riigi menetlusi;  
- näha ette sooküsimuste ning tervisekahjustus te ja vanusega seotud küsimuste lisamine 
varjupaigaküsimustega tegeleva personali koolitusprogrammi.  
v) Ühtlustada kiirendatud menetlusi  
- Kehtestada selgelt põhjendamatu taotluse mõistele tugineva kiirendatud läbivaatamise aluste 
piiratud ja täielik loetelu, säilitades samal ajal liikmesriikide otsustusõiguse prioriseerida muid taotlusi;  
- nõuda liikmesriikidelt taotleja ga vestluse korraldamist ja  täpsustada, et menetleval 
ametiasutusel peaks olema taotluse põhj alikuks hindamiseks piisavalt aega.  
vi) Täpsustada turvalise päritoluriigi mõistet  
- Kaotada turvaliste päritoluriikide ühise miin imumnimekirja mõiste ja erandid olulistest 
nõuetest, millest lähtutakse sise riiklikul tasandil kolmanda riig i turvaliseks päritoluriigiks 
tunnistamisel; 
- näha ette turvaliseks tunnist atud kolmandate riikide olukorra korrapärane läbivaatamine.  
vii) Parandada juurdepääsu tõhusale õiguskaitsevahendile  
- Täpsustada, et vähemalt esimese astme apellatsioonimenetluses tuleks läbi vaadata nii 
faktilised kui ka õiguslikud asjaolud ja läbivaatamise aluseks peaks olema kaitsevajaduste ex 
nunc  hindamine;  
- näha väheste eranditega ette esimese astme otsuste edasikaebamise automaatne peatav 
toime. Erandi korral võiks kohus iga juhtumi puhul  eraldi kehtestada ajutised meetmed;  
 
ET 6   ET - näha ette kohtu piiramatu õigus tutvuda dok umentidega, millest menetlev ametiasutus on 
otsust tehes lähtunud;  
- kehtestada mõistlik tähtaeg esimese astme otsuse edasikaebamiseks.  
viii) Parandada ELi erinevate varj upaigaalaste õigusaktide kooskõla  
- Näha direktiiviga ette ühtse varj upaigamenetluse olulised etapid; 
- laiendada direktiivi pagulasseisundi äravõtmist käsitlevaid sätteid täiendava kaitse 
seisundi äravõtmisele;  
- rõhutada, et direktiiviga on hõlmatud is ikud, kelle suhtes kohaldatakse Dublini 
menetlusi, ning et taotluse kaudse tagasivõtmi se mõistet ei kohaldat a isikute suhtes, kes 
antakse üle Dublini määruse kohase le vastutavale liikmesriigile. 
ix) Tõhustada otsustusprotsessi ja parandada selle kvaliteeti  
- Vähendada kehtivaid erandeid ühe menetleva ametiasutuse põhimõttest; 
- näha ette, et menetleval ametiasutusel p eaks olema piisav hulk pädevat personali;  
- kehtestada vestluse sisu miinimumnõuded; - täpsustada koolitusprogrammi sisu miinimumnõudeid; - ühendada korduvate taotluste menetlemist kä sitlevad sätted taotluse vastuvõetavust 
käsitleva menetlusega;  
- nõuda liikmesriikidelt täiendavate selgitust e arvessevõtmist enne lõpliku sisulise 
otsuse tegemist; 
- kehtestada mõistlik tähtaeg esimese astme otsuse tegemiseks.  
5. M
ÕJU HINDAMINE  
Iga alamvalik mõjutab erineval  määral järgmisi valdkondi:   
• kaitse ja õiguskaitse senisest parem kättesaadavus , sest haldusvigu varjupaigamenetlustes 
vähendatakse menetlustagatiste tugevdamise, varjupaigaalaste õigusaktide kooskõlastamise 
ja otsustusprotsessi täiustamise abil märkimisväärselt; 
• sotsiaalkaitse senisest parem kättesaadavus , sest varjupaigataotlejatel on senisest suuremad 
võimalused kasutada varjupaigamenetlusi ni ng vajaduse korral saada kaitset, sealhulgas 
vajalikke sotsiaal- ja tervishoi uteenuseid. Sama kehtib ka ra hvatervise parandamise kohta; 
• senisest suurem võrdsus ja mittediskrimineerimine : eelistatud valik, millega suurendatakse 
võrdsust ja tagatakse mittediskrimineerimine, hõlmab eelkõige sätteid, millega edendatakse 
tegelikku võrdsust varjupaigamenetlustes (e ritagatised naistele ja haavatavatele 
 
ET 7   ET taotlejatele), milles käsitlet akse juurdepääsu tõhusale õiguskaitsevahendile ja millega 
täiustatakse menetlustagatisi;  
• hea valitsemistava  oleks liikmesriigis tagatud, kui m äärataks üks menetlev ametiasutus ja 
oleks personal, kellel on vajali kud oskused ja eksperditeadmised.  
Euroopa ühise varjupaigasüsteem i muutmisega kaasnevaid kulusid  on väga keeruline 
kindlaks määrata . Kaitse andmise üle otsustatakse iga juhtumi puhul eraldi , tuginedes  
keerulisele, asjaolusid arvestavale analüüsile, ning selline otsus sõltub mitmest õiguslikust ja 
faktilisest asjaolust. Perioodilised andmed tao tluste heakskiitmise ja tagasilükkamise põhjuste 
kohta puuduvad. Varjupaigataotlejate voo suurust ega laadi ei ole võimalik aastast aastasse 
prognoosida. Eelistatud valiku peamisi osi käsitlevad ar vnäitajad on järgmised: 
Kümme liikmesriiki, keda taotlejaga vestlust  käsitlevad kavandatud sätted tõenäoliselt 
mõjutavad, said 2008. aastal kokku 111 650 taotlust. Kui vestlusi korraldat aks praegusest 5 % 
võrra rohkem, mõjutaks kavandatud säte  vähemalt 5 582 taotlejat, nõudes ligikaudu 
266 149,76 eurot  aastas1. Viis liikmesriiki, keda tõenäoliselt mõjutavad sätted, millega 
tagatakse merepiiril senisest parem juurdepä äs menetlustele, menetlesid 2008. aastal 56 985 
taotlust. Esimeses astmes pakutavat tasuta õi gusabi käsitlevad sätted mõjutaksid vähemalt 
ühtteist liikmesriiki, kellele esitati 2008. aastal 125 255 taotlust . Piinamisohvrite abistamiseks 
kavandatud meetmeid võib vajada kuni 48 400 isik ut (20 % kõigist tao tlejatest). Kaheksas 
liikmesriigis võivad ligikaudu 45 140 isikut saad a senisest parema juurdepääsu tõhusale 
õiguskaitsevahendile.  Eelistatud valiku halduskulu kogus umma on hinnanguliselt 2 857 555 
eurot. 
Paljusid kulusid võiks suurel määral tasakaalustada pikaaj alises perspektiivis saadav 
finantskasu.  Võimalik kokkuhoid võib tuleneda edasil iikumiste vähenemisest ja esimese 
astme menetluste tõhustamisest. Eelistatud valik peaks tänu esimese astme teenustele, eksperditeadmistele ja taotluste läbivaat amisele vähendama edasikaebuste hulka, mis 
omakorda aitab saavutada haldus- ja raha list kokkuhoidu. On alust eeldada, et edasikaebus 
võib varjupaigataotlusega seotud kulusid kaheko rdistada, kusjuures nä iteks 2007. aastal esitati 
hinnanguliselt 110 846 edasikaebust. Lisaks  võiks eelistatud valik vähendada 
vastuvõtuteenustega kaasnevaid kulusid, näitek s taotleja ülalpidamisele võib ühel aastal 
keskmiselt kuluda 11 000 eurot isiku kohta. Esimese astme menetluste kavandatud pikkus on kuus kuud, samas kui edasikaebamismenetlus kestab sageli vähemalt ühe aasta.  
Ettepanekus sätestatud nõuete rakendamise ks võetavaid riiklikke meetmeid saab 
kaasrahastada Euroopa Pagulasf ondist 50 % või 75 % ulatuses. 
6. V
ALIKUTE VÕRDLUS  
Eelistatud valik võimaldab kehtestada ühenduse õiguses olulised menetluspõhimõtted ja -
tagatised ning menetlusega seotud mõisted. Menetluste ühtlustamise kaudu on eelistatud 
valikuga võimalik tagada kaitse kättesaadavus kogu Euroopa Liidus samalaadsete tingimuste 
alusel ja jagada liikmesriikide koormust seni sest paremini. See on ka oluline samm, et 
saavutada ELi eesmärk tagada varjupaigaõigus e, tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse 
põhimõtte ning laiemalt põhiõiguste austamine. 
                                                           
1 Hinnanguline maksumus põhineb varjupaigaküsim ustega tegeleva ametniku keskmisel tunnitasul 
(23,84 eurot).  
 
ET 8   ET Eelistatud valikuga soovitakse es imese astme teenuste, nõustamise  ja eksperditeadmiste abil 
menetlusi tõhustada ja parandada nende kvalite eti ning julgustatakse liikmesriike esimeses 
astmes mõistliku aja jooksul tegema senisest  usaldusväärsemaid otsuseid. See peaks i) 
võimaldama liikmesriikidel teha eri taustaga saabujate puhul senisest kiiremini vahet varjupaigataotlejatel ja  muudel rändajatel; ii) suurendama esimese astme eitava otsuse 
põhjendatust; iii) võimaldama va rjupaigaküsimustega tegeleval personalil senisest paremini 
tuvastada põhjendamatuid ja süsteemi kuritarv itavaid taotlusi ning iv) toetama liikmesriikide 
jõupingutusi saata territooriumilt ta gasi varjupaigataotlejad, kelle  taotlus on tagasi lükatud.  
7. J
ÄRELEVALVE JA HINDAMINE  
Järelevalve ja hindamine toimub komisjoni hind amisaruande vormis, mis koostatakse iga viie 
aasta järel. Jätkuvad korrapärased eksperti de kohtumised, et arut ada rakendusega seotud 
probleeme ja vahetada liikmesriikide vahel häid tavasid. Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet aitab kaasa direktiivi rakendamist käsitleva ajakohase teabe kogumisele.