EUROOPA KOMISJON Brüssel,31.5.2017 COM(2017) 284 final KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE vastavalt direktiivi 98/70/EÜ (bensiini ja diislikütuste kvaliteedi kohta) artiklile 9



KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE

JA NÕUKOGULE



vastavalt direktiivi 98/70/EÜ

(bensiini ja diislikütuste kvaliteedi kohta) artiklile 9 1.Sissejuhatus Kütusekvaliteedi direktiiviga parandatakse ja hoitakse Euroopa siseturul müüdava transpordikütuse kvaliteeti. Direktiivi eesmärgid on kindlustada transpordikütuste kasutamisel keskkonna- ja tervisekaitse kõrge miinimumtase ning tagada nende kütuste tehniline sobivus sisepõlemismootoritega. Direktiiviga kehtestatakse maanteesõidukites ja väljaspool teid kasutatavates liikurmasinates tarbitavat bensiini ja diislikütust (ja nendesse segatud biokütust) käsitlevad keskkonnakaitselised spetsifikatsioonid. Samuti kohustatakse direktiiviga kütusetarnijaid vähendama nende tarnitavatest kütuseliikidest tingitud kasvuhoonegaaside heitemahukust 2020. aastaks võrreldes 2010. aastaga 6 %. Selle aruandega täidetakse nõue, mille kohaselt komisjon peab aru andma kütusekvaliteedi direktiivi artiklis 9 loetletud eriküsimuste kohta. Samuti hindas komisjon kütusekvaliteedi direktiivi teatavaid osi õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) alusel. Hinnangus, mis avaldati koos käesoleva aruandega, jõuti järeldusele, et kütusekvaliteedi direktiiv loob ELile lisaväärtust, parandades ja hoides transpordikütuste kvaliteeti. Üldiselt leitakse olemasolevate tõendite põhjal, et direktiiv toimib otstarbekalt ja täidab oma eesmärgid tõhusalt ja üldjoontes tulemuslikult. Siiski võib transpordikütuste siseturu arengusuundumuste hoolikamast jälgimisest kasu olla. 2016. aasta novembris võttis komisjon vastu paketi „Puhas energia kõigile eurooplastele“, mis sisaldas taastuvenergia direktiivi uuestisõnastamise ettepanekut (COM(2016) 767 final). Ettepaneku kohaselt tuleks aastatel 2021–2030 reguleerida vähese heitega ja taastuvallikatest toodetud kütust ainult selle direktiiviga ja jätta kütusekvaliteedi direktiiviga kehtestatud kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise eesmärk pärast 2020. aastat pikendamata. 2. Kütusekvaliteet ja sellega seotud kasvuhoonegaase käsitlevad küsimused Kasvuhoonegaaside heitkoguste 6 % vähendamise eesmärgi saavutamisel tehtud edusammud

Kooskõlas nõukogu direktiiviga (EL) 2015/652, mille ülevõtmise tähtaeg on 21. aprill 2017, peavad liikmesriigid korraldama transpordikütuste kasvuhoonegaaside heitemahukuse põhjaliku seire ja sellest aru andma. Esimesi aruandeid oodatakse 2018. aastal. Taastuvenergia direktiiviga nõutavate aruannete põhjal, mis käsitlevad taastuvenergia kasutamist transpordisektoris, võib teha juba esialgseid järeldusi. 2017. aasta taastuvenergia eduaruande kohaselt oli taastuvenergia osakaal 2015. aastal transpordisektoris 6 %. Biokütused moodustavad sellest 88 %, elektrienergia osa jääb aga tagasihoidlikumaks. Liikmesriigid teatasid, et tänu taastuvenergia kasutamisele ulatus kasvuhoonegaaside heite netovähenemine transpordisektoris 2014. aastal ligikaudu 35 miljoni CO2-ekvivalenttonnini. Heide vähenes enamasti tänu biokütuste kasutamisele, millele lisandus taastuvallikatest toodetud elektrienergia väike, aga üha kasvav osakaal. Vähenemine hõlmab üksnes otseheidet ega sisalda maakasutuse kaudsest muutmisest tulenevat heidet. ELis tarbitavate biokütustega seotud maakasutuse kaudsest muutusest tulenev heide on hinnanguliselt 23 miljonit CO2-ekvivalenttonni ning netovähenemine 12 miljonit CO2-ekvivalenttonni. Taastuvenergia direktiivi VIII lisa kohase tundlikkusanalüüsi alusel leitud määra kohaldamisel jääks maakasutuse kaudsest muutmisest tulenev heide vahemikku 14–28 miljonit CO2-ekvivalenttonni ning netovähenemine jääks vastavalt vahemikku 7–21 miljonit CO2-ekvivalenttonni. Hiljutised mudelarvutused, milles käsitleti erinevatest biokütuste lähteainetest tulenevat mõju maakasutuse kaudse muutmisega seotud heitele, kinnitasid, et sellisest muutmisest tulenev heide võib taimeõlist toodetud biokütuse puhul olla palju suurem kui tärklisest või suhkrust toodetud biokütuse puhul. Muudest kui toiduks kasutatavatest põllukultuuridest toodetud täiustatud biokütustega seotud maakasutuse kaudsest muutmisest tulenev heide on üldiselt väga väike või puudub üldse. Et täita 2020. aastaks 6 % eesmärk, tuleb heidet vähendada umbes 66 miljonit CO2-ekvivalenttonni võrreldes 2010. aasta kütuse alusstandardiga. Kuid 6 % eesmärgi täitmisele võivad kaasa aidata ka taastumatutest allikatest toodetud kütused (nt vedelgaas, surumaagaas ja veeldatud maagaas) ja töötlemiseelses etapis tekkiva heite vähendamine, millest ei ole taastuvenergia direktiivi alusel vaja aru anda. Seetõttu ei ole võimalik praegu täielikult hinnata kõiki artikli 7a kohase kasvuhoonegaaside heite 6 % vähendamise eesmärgi saavutamiseks tehtud edusamme ega selle eesmärgi mõju ELi heitkogustega kauplemise süsteemile. Komisjon tegi ettepaneku jätta kütusekvaliteedi direktiivis kehtestatud kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise eesmärk pärast 2020. aastat pikendamata. Selle asemel peaks taastuvenergia direktiiv saama peamiseks õigusaktiks, millega toetatakse taastuvallikatest toodetud ja vähese heitega transpordikütuste kasutuselevõttu 2030. aastaks. Sellel põhjusel ei peetud asjakohaseks ettepanekut muuta 2020. aasta 6 % eesmärki. See välistaks ka võimaluse suurendada eesmärki puhta arengu mehhanismi ühikute laialdasema kasutamise või süsinikdioksiidi kogumise ja säilitamise tehnoloogia abil ning maanteesõidukite elektrienergiaga varustamise teel. Komisjon märgib, et nende tehnoloogiavaldkondade turuosa on piiratud ja seepärast on neil väike potentsiaal vähendada 2020. aastaks kütuste ja energia olelusringi jooksul tekkivate kasvuhoonegaaside heitkoguseid. Biokütuste segamise piirmäärad Kütusekvaliteedi direktiivil on biokütuste segamisele kahesugune mõju. Ühelt poolt paneb kütuste kasvuhoonegaaside heitkoguste 6 % vähendamise eesmärk kasutama transpordisektoris rohkem biokütuseid ja muid vähese CO2-heitega kütuseid. Kuid teisalt määratakse direktiiviga kehtestatud kütusespetsifikatsioonides vabalt turustatava bensiini ja diislikütuse biokütusesisalduse ülemmäär, et tagada nende kütuste kokkusobivus kogu ELis kasutatavate sõidukite mootorite ja järeltöötlussüsteemidega. Komisjoni tellitud uuringus hinnati biokütuste praeguste segamispiirmäärade hüpoteetilise tõstmise teostatavust ning mõju majandusele ja keskkonnale, sealhulgas kütusesektorile ja sõidukipargile. Jõuti järeldusele, et praegu kehtivad segamispiirmäärad võimaldavad veel biokütuste kasutamist suurendada. Peamised praegu ELis turustatavad kütused on kuni 7 % rasvhappe metüülestri sisaldusega diislikütus (B7) ja kuni 5 % etanoolisisaldusega bensiin (E5). Biokütuste kasutamist on edaspidi võimalik hoogustada segamismäära tõstmise teel kuni lubatud piirmäärani ja eeskätt E10 kasutuselevõtmisega kõikides liikmesriikides. Peale selle on võimalik kasutada kütuseid, mis põhinevad vedelatel süsivesinikel, näiteks hüdrogeenitud taimeõlil, ja mille suhtes piirmäärasid ei kohaldata. Kütusekvaliteedi direktiivi hindamisel ei leitud tõendeid selle kohta, et segamispiirmäärad takistaksid taastuvate energiaallikate 10 % osakaalu käsitleva eesmärgi täitmist transpordisektoris. Selle põhjuseks on asjaolu, et seda eesmärki aitavad saavutada muud kättesaadavad vahendid, mida eespool ei nimetatud, näiteks topeltarvestatud täiustatud biokütused ja taastuvallikatest toodetud elektrienergia. Hinnangus ei vaadeldud, milline on segamispiirmäärade võimalik mõju taastuvenergia direktiivi kavandatava kasutuselevõtukohustuse täitmisele 2020. aasta järgsel perioodil, mille saavutamist võivad eelkõige etanooli segamispiirmäärad takistada. Autopargi väike osa – mis kujutab endast aga siiski märkimisväärset hulka sõidukeid, mille puhul ei saa suurema biokütusesisaldusega segusid kasutada – jääb 2020. aastal ja ka hiljem eelduste kohaselt autopargi koosseisu. Alternatiivkütuste taristu kasutuselevõtu direktiivi kohaselt tuleb alates 18. novembrist 2016 teavitada tarbijaid kütuse ja auto kokkusobivusest, et aidata neil vältida sobimatu kütuse tarbimist. Seepärast võttis Euroopa Standardikomitee oktoobris 2016 vastu standardi EN 16942 „Fuels – Identification of vehicle compatibility – Graphical expression for consumer information“ (Kütused. Sõiduki sobivuse kindlakstegemine. Graafiline teabematerjal tarbija jaoks). Standardis pakutakse tarbijatele teavet nende sõidukite ja tanklates müüdavate kütuste kokkusobivuse kohta. Ka praegu on Euroopa Standardikomitees käsil komisjoni tellitud uuring mitmesuguste biokütusesegude, eriti E20/25 kohta. Mõned autotootjad väidavad, et nende mootorid suudavad juba E20 või E25 seguga töötada. Euroopa Standardikomitee lepingulise uuringu tulemusi on oodata 2019. aastal.

Samuti võib rohkem biokütust, eriti bioetanooli ja rasvhappe metüülestrit sisaldavate segude kasutuselevõtt mõnikord avaldada tehnilist mõju ning tekitada sellega kaasnevaid kulusid kütusejaotuse taristus (nt teenindusjaamad, torustik, mahutid, pumbad) ja kütuse tarneahela logistikas. See mõju ei ole seotud ainult biokütustega, vaid võib ilmneda ka muude alternatiivkütuste kasutamise korral, välja arvatud juhul, kui tegu on vedelatel süsivesinikel, näiteks hüdrogeenitud taimeõlil põhinevate kütustega. Arvesse tuleb võtta mõningast kütuse tanklahinna tõusu ja vanemate autode sobivuse probleeme, eriti kui vanemate autode jaoks ohutud kütused ei ole enam kättesaadavad. Uuringus10 modelleeritud hüpoteetilised stsenaariumid biokütuse kõrgema segamispiirmäära kohta vabaturu kütustes lasevad oletada, et mingit väga kahjulikku mõju autode ja rafineerimistehaste saasteainete heitkogustele ei avaldu ning kui arvesse võetakse kogu heite olelusringi mõju, sealhulgas biokütustest tulenevat maakasutuse kaudset muutmist, on oodata positiivset, kuid üsna aeglast kasvu kasvuhoonegaaside heitkoguste vähenemisel. Kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamisele võib palju soodsamat mõju avaldada näiteks jäätmetest ja jääkidest toodetud täiustatud biokütuste kasutamine. ELi viimane, 2014. ja 2015. aasta kütusekvaliteedi seirearuanne näitab bensiini ja diislikütuse üldist vastavust kütusekvaliteedi direktiivis sätestatud spetsifikatsioonidele. Esines vaid mõni üksik kõrvalekalle asjakohastest nõuetest. Komisjonile ei ole kordagi teada antud sõidukite heitkoguste või mootori toimimisega seotud negatiivsest mõjust. See näitab, et siiani on biokütust sisaldavate segude suurema mitmekesistamise suundumust suudetud kehtivate kütusespetsifikatsioonidega sobitada. Seda arvestades ei ole vabaturul saadaolevate kütuste spetsifikatsioonide muutmine seoses biokütust sisaldavate segude ELi ülempiiridega praegu ilmselt vajalik. Komisjon peaks selle teema uuesti läbi vaatama, kui Euroopa Standardikomitee töötab välja standardid suurema sisaldusega segude jaoks ja kui on vajadus tagada kütuse CO2-heite pikaajaline vähendamine transpordisektoris. Seotus CO2-heitenormidega CO2-heite vähendamist maanteetranspordis edendatakse poliitiliste meetmetega, mille eesmärk on vähendada maanteesõidukite CO2-heidet. Määrustega (EÜ) nr 443/2009 ja (EL) nr 510/2011 on kehtestatud vastavalt uute sõiduautode ja uute väikeste tarbesõidukite CO2-heite sihttasemed. Sõidukitootjad peavad vähendama sõidukite CO2-heidet kogu ELI sõidukipargi keskmiste sihttasemete saavutamiseks uute sõiduautode puhul 95 g CO2/km 2021. aastaks ja uute väikeste tarbesõidukite puhul 147 g CO2/km 2020. aastaks. 2015. aastal nende määruste hindamise kohta koostatud aruandes järeldati, et nende rakendamine on olnud uute sõiduautode ja väikeste tarbesõidukite CO2-heite vähendamisel tulemuslik. Lisaks on need loonud majanduslikku puhaskasu, olnud kogu aeg asjakohased, tõhusad ja sidusad ning tekitanud ELile uut lisaväärtust. Leiti küll mõni puudus, eriti seoses katsemenetlustega, kuid kütuste puhul ei tekkinud ühtegi probleemi. Komisjon töötab praegu välja edasisi heitenorme raskeveokite jaks ja on korraldanud avaliku konsultatsiooni õigusaktide üle, mis käsitlevad raskeveokite kütusetarbimise andmete ning CO2-heite seiret ja aruandlust. Põhimõtteliselt võib kütuse parem kvaliteet maanteesõidukite heitgaase vähendada. Võib-olla on võimalik täiustada mootori ehitust, et kasutada uurimismeetodil määratud suurema oktaaniarvuga (RON) bensiini, mille puhul kõrgem surveaste võimaldaks vähendada kütuse tarbimist ja CO2-heidet. Paraku kasvataks suurem RON (nt RON 100) rafineerimisel tekkivat heidet (kokku 1 mln CO2 ekvivalenttonni võrra) ja tootmiskulusid (1–2 % võrra toote väärtusest). Miinimumväärtusest suurema RONiga kütused on juba turule toodud. Need kütused annavad eeliseid vaid spetsiaalselt kohandatud mootorite puhul. Kuna kehtivate kütusespetsifikatsioonide järgi on juba lubatud turustada suurendatud RONiga bensiini, ei näi praegu olevat vajadust sellekohaste muutuste järele.

3. Kütusekvaliteet ja sellega seotud keskkonnaprobleemid Kütusekvaliteedi direktiivi üks eesmärk on vähendada sõidukite tekitatud õhusaastet. Kütusespetsifikatsioonidega hoitakse kontrolli all esmased õhusaasteained (näiteks plii, vääveloksiidid, lämmastikoksiidid, põletamata süsivesinikud, tahked osakesed, süsinikmonoksiid ja benseenid) ning muud mürgised heited, mis põhjustavad teiseste saasteainete (näiteks osoon) moodustumist ja mis paisatakse mootorsõidukite ja väljaspool teid kasutatavate liikurmasinate heitgaaside ja -aurudega õhku. Aastatel 1995–2013 vähenes transpordisektoris SOx heitkogus -98 %, plii heitkogus -95 %, NOx heitkogus -51 %, PM10-osakeste heitkogus -42 %, ja polütsükliliste aromaatsete süsivesinike heitkogus -62 %. Väljaspool teid kasutatavate liikurmasinate kütuste keskkonnakaitselised spetsifikatsioonid Maanteesõidukite diislikütuse keskkonnakaitselisi spetsifikatsioone ei saa väljaspool teid kasutatavatel liikurmasinate gaasiõlide suhtes täielikult kohaldada. Komisjon analüüsis võimalust laiendada neid nõudeid väljaspool teid kasutatavate liikurmasinate kütustele ja sellega kaasnevat mõju. Analüüsis jõuti järeldusele, et sellisel laiendamisel ei ole tõenäoliselt märkimisväärset mõju enamiku liikmesriikide jaoks. Mõningane vähene kasu võib tekkida seoses õhusaastega. Ka väljaspool teid kasutatavate liikurmasinate tootjad saaksid maanteel liikuvate raskeveokite mootorite ühise väljatöötamise tulemusel paar eelist, nimelt leebemad hooldusnõuded ja mootorite väiksema arenduskulu. Üleüldine eeldatav mõju Euroopa rafineerimistehastele on suhteliselt väike. Ei tuvastatud ühtegi kaalukat probleemi, mis muudaks praegu vajalikuks väljaspool teid kasutatavate liikurmasinate gaasiõlide suhtes kehtivate nõuete ühtlustamise maanteesõidukite diislikütuse nõuetega. Kütuselisandid Kütuselisandid on ained, mida lisatakse teadlikult kütusele, et parandada mootorite käitamistingimusi. Kütuselisandid, mis toimivad nagu detergendid, hoiavad ära sisesadestumise ja aitavad sellega vähendada kütuse tarbimist, heitkogust ja hooldusvajadust. Sadestumist kontrolli all hoidvaid lisandeid kasutatakse ELis müüdavatest maanteesõidukite kütustest umbes 75 % puhul. Neid töödeldakse koos kütusega suletud süsteemides ja need põlevad enne keskkonda jõudmist täielikult ära. Komisjon on varem tunnistanud, et praegu ei ole rahuldavat viisi kütuseproovide detergentsete omaduste katsetamiseks, ja on teinud ettepaneku panna kütuse ja sõidukite tarnijatele kohustus teavitada oma kliente detergentide eelistest ja kasutamisest. Samuti annavad detergendid kütuse turustajatele võimaluse oma konkurentidest eristuda ja sellest asjaolust tarbijatele teada anda. Euroopa kütusekvaliteedi standarditega (EN228 bensiini ja EN590 autodiislikütuse puhul) lubatakse kasutada kütuselisandeid kvaliteediomaduste parandamiseks. Komisjon leiab, et praegune vabatahtlik standardite kehtestamise tava on aidanud saavutada detergentide kasutamise sobival tasemel ja sellega seotud kasu. Selles valdkonnas ei ole vaja edasisi meetmeid võtta. Metallilisandid

Kütuse metallilisandid võivad tekitada rohkem probleeme, sest nende metallilised komponendid ei muutu kütuse kasutamise käigus kahjutuks ja lõpuks jõuavad need keskkonda. Sel põhjusel on kütusekvaliteedi direktiiviga kehtestatud plii kasutamise keeld ja metüültsüklopentadienüülmangaantrikarbonüüli piirmäärad. Komisjon on välja töötanud katsemetoodika kütuse metallilisandite kasutamisega seotud tervishoiu- ja keskkonnariskide hindamiseks. Aruandest selgub, et nende lisandite iseloomulik reageerimisvõime, mürgisus ja tõenäoline võime koguneda elusorganismides võivad avaldada mõju inimestele ja keskkonnale. Seda võimalikku mõju kujundab mitu tegurit: metallilise kütuselisandi liik, kontsentreerituse määr, metallilisandiga kokkupuute tase ja kestus ning kokkupuute kujunemine. Liikmesriikides metallilisandite puhul kehtivad kütusekvaliteedi seiret ja kütuseproove käsitlevad õigusnõuded piirduvad üksnes plii ja MMTga. Komisjonile teadolevalt ei kasutata kütusejaotusvõrgus müüdavas kütuses muid metallilisandeid. Ehkki leidub teateid, et mõnes sõidukipargis on kunagi kasutatud muid metallilisandeid (tseerium ja ferrotseen), puudub teave selle kohta, et neid ikka veel kasutataks. Keskkonnaalaste õigusaktidega reguleeritud komponendid Komisjon peab andma aru bensiinis ja diislikütuses kasutatud komponentide kohta vastavalt liidu keskkonnaalastele õigusnormidele, sealhulgas seoses veepoliitika raamdirektiivi eesmärkidega. Siiski piirduvad liikmesriikidele kehtestatud kütusekvaliteedi seire ja mõõtmise õiguslikud nõuded ainult reguleeritud parameetritega. Kütusetööstus peab kütuse kogukoostist ärisaladuse alla kuuluvaks teabeks. Veepoliitika raamdirektiiviga kehtestatakse keskkonnaalased kvaliteedistandardid prioriteetsete ainete ja teatavate muude saasteainete kohta veekogudes, mille hulka kuuluvad teatavad kütusekvaliteedi direktiiviga reguleeritud ained (nt polütsüklilised aromaatsed süsivesinikud ja benseenid). Ehkki veepoliitika raamdirektiivi alusel tehtava seire ja aruandluse puhul ei keskenduta kütuse komponentidele, on viimane veepoliitika raamdirektiivi rakendamist käsitlev aruanne reguleeritud keemiliste ainete seisukohalt oluline. Aruande kohaselt ei ole liikmesriikide veemajanduskavades esitatud teave pinnavee keemilise seisundi kohta piisavalt selge. Kõikide prioriteetsete ainete seiret ei ole tehtud ja seiratavate veekogude arv on piiratud. Olemasoleva teabe põhjal ei ole võimalik kindlaks teha veepoliitika raamdirektiivi alusel käsitletavate kütusekomponentide hulka. Järelikult ei ole kütusespetsifikatsioonide muutmine selles valdkonnas praegu vajalik. Aururõhk Kütusekvaliteedi direktiivi abil saab vähendada lenduvate orgaaniliste ühendite heitkoguseid ja täiendada sel viisil lenduvate orgaaniliste ühendite I ja II direktiivi. Asjaomaste kütusekvaliteedi parameetrite hulka kuuluvad benseeni ja hapnikuühendite sisaldus, eriti bensiini aururõhk. Suveperioodil kasutatava bensiini maksimaalseks lubatud aururõhuks on kehtestatud 60 kPa, et vähendada maanteesõidukite muude lenduvate orgaaniliste ühendite kui metaani (metaanita LOÜ) heitkoguseid. Erandid sellest on lubatud juhul, kui segu sisaldab bioetanooli ja välistemperatuur on madal. Komisjonile koostatud aruandes on hinnatud maksimaalse lubatud aururõhu edasise vähendamise kulusid, eeliseid ja mõju. Aruandes oletatakse, et selle tõttu kahaneksid heitaurud eeskätt vanemate sõidukite puhul. Teisalt avalduks kütusetööstusele tehniline, kaubanduslik, keskkonnaalane ja tegevusega seotud mõju, mille tagajärjeks on suuremad kapitali- ja käitamiskulud. Muu hulgas kaasneks sellega rafineerimistehaste suurem energiamahukus ning vajadus kujundada ümber või vahetada välja olemasolevad seadmed. Selle analüüsi põhjal on seonduvad kulud võrreldes eeldatava keskkonna- ja rahalise kasuga väga suured.