Euroopa Liidu Õiguskaitsekoolituse Amet (CEPOL) on Ungaris Budapestis asuv Euroopa Liidu amet, mis tegeleb õiguskaitseametnike koolitamisega. See on ülioluline roll, mille eesmärk on tagada Euroopa õiguskaitseametnikele ettevalmistus inimõiguste kaitsmiseks, raskete kuritegude ja terrorismi ennetamiseks ja nende vastu võitlemiseks ning avaliku korra säilitamiseks, et luua ühine ELi õiguskaitsekultuur. CEPOL asutati 2000. aastal Euroopa Politseikolledžina ja 2005. aastal sai sellest amet. Ameti praegused õiguslikud volitused jõustusid 1. juulil 2016 vastavalt 2015. aasta määrusele (EL) 2015/2219 Euroopa Liidu Õiguskaitsekoolituse Ameti kohta (CEPOLi määrus). Määruse artikli 3 kohaselt hõlmavad CEPOLi volitused õiguskaitseametnike koolituse toetamist, väljatöötamist, läbiviimist ja koordineerimist.

Käesoleval hindamisel on kaks peamist eesmärki: 1) hinnata CEPOLi ja selle töö tulemuslikkust, tõhusust, asjakohasust, sidusust ja ELi lisaväärtust alates 2015. aastast; ning 2) kirjeldada saadud kogemusi ja töötada välja soovitused, et reageerida paremini pidevalt muutuvast keskkonnast tulenevatele probleemidele, võttes arvesse CEPOLile praegu lubatud rahalisi vahendeid ja inimressursse. Hindamine hõlmab aastatel 2015–2020 aset leidnud CEPOLi tegevust kõigi ELi liikmesriikidega (v.a Taani), kolmandate riikidega, kellega CEPOL on leppinud kokku töökorralduses, sõlminud koostöölepingud ja muud sarnased kokkulepped, ning rahvusvaheliste organisatsioonide ja ELi ametitega.

Käesolev aruanne esitatakse Euroopa Parlamendile ja nõukogule ning ameti haldusnõukogule. Sellele lisatud komisjoni talituste töödokument sisaldab välishindamise tulemuste üksikasjalikku analüüsi.

2.HINDAMISE PEAMISED JÄRELDUSED

Tulemuslikkuse osas leiti hindamise käigus, et CEPOLi peamistes programmdokumentides võetakse arvesse ja kajastatakse CEPOLi õigusliku aluse eesmärke ja prioriteete, mis on sätestatud 2015. aasta Euroopa julgeoleku tegevuskavas. Seda kinnitavad sidusrühmad, kes arvasid ülekaalukalt, et CEPOLi tegevus ajavahemikul 2015–2020 on kajastanud nõuetekohaselt ameti volituste raames seatud eesmärke. CEPOL on võtnud kohustuse täita oma volitusi seoses piiriülese ja Euroopa tasandi politseitööga ning investeerib vastavalt oma ressursse, saavutades märkimisväärseid tulemusi.

Lisaks on ELi strateegilise koolitusvajaduse hindamise metoodika – mis töötati välja selleks, et tuvastada lüngad teadmistes, oskustes ja pädevustes ning koolitusvajadustes – kasutuselevõtt parandanud oluliselt koolitusvajaduste prioriteetide seadmist. Metoodika abil määratakse kindlaks koolitusprioriteedid ja selle eesmärk on koordineerida olemasolevaid koolitustegevusi, et vältida kattumist ja dubleerimist, osutades samal ajal tekkivatele õiguskaitsealastele suundumustele. Hindamise käigus juhiti siiski tähelepanu sellele, et CEPOLi koolitajate koolitamise pakkumine, mis võimaldab koolitajatel rakendada nüüdisaegseid õpetamismeetodeid ja põimõppemeetodeid, et tagada kvaliteetne politseikoolitus mitmekultuurilises keskkonnas, on suhteliselt väiksem kui teiste ELi justiits- ja siseküsimustega tegelevate asutuste pakkumine ning kaaluda tuleks selle laiendamist.

Hindamise käigus jõuti järeldusele, et arvestades CEPOLi suhteliselt väikest suurust (96 töötajat 2020. aastal) ja aastaeelarvet (10,6 miljonit eurot 2020. aastal), ei saa eeldada, et CEPOL jõuab statsionaarõppetegevuse kaudu otse märkimisväärse osani sihtrühmast. CEPOLi määruse idee kohaselt peab amet laiendama oma sihtrühmani jõudmist astmelise mõju kaudu, mitmekordistades koolitajate koolitamise ja vastastikuse teadmussiirde tulemusena teavitustegevust. Praegusel kujul sõltub astmelisus suurel määral liikmesriikide tegevusest ja CEPOL ei jälgi seda järjepidevalt. Samuti on CEPOLis piiratud koolitajate koolitamise metoodika kasutamine: 2019. aastal viidi läbi vaid viis sessiooni ja 2020. aastal enne pandeemiat kaks sessiooni. CEPOLi investeeringud oma veebipõhise koolituspakkumise ajakohastamisse ja laiendamisse osutusid teavitustegevuse laiendamisel positiivseks strateegiaks ja muutus COVID-19 pandeemia tingimustes ülioluliseks.

CEPOLi statsionaarõppetegevusse valitud osalejatel ei ole eksperditeadmiste ja staaži seisukohast alati sobivat profiili. CEPOLi tegevusjuhtidel on õigus osalejate taotlusi läbi vaadata ja tagasi lükata, kuid hindamisel leiti, et seda õigust ei kasutata peaaegu kunagi, kuna väljakujunenud tava kohaselt võetakse vastu esimene kandidaat, kelle liikmesriigid on esitanud, olenemata tema profiilist. See on teada-tuntud probleem, mida CEPOLi riiklikud üksused oma korrapärastel koosolekutel sageli arutavad. Sidusrühmad teatasid siiski, et CEPOLi tegevusjuhid vaatavad teadaolevalt nüüd osalejate taotlusi tähelepanelikumalt läbi.

Tõhususe osas leiti hindamise käigus, et CEPOLi tegevuses osalemisest saadav kasu kaalus üles liikmesriikide kantavad kulud ning CEPOLi ressursse hallati hästi. Hindamise käigus jõuti ka järeldusele, et haldusnõukogu otsustusprotsessis, CEPOLi planeerimisprotsessides ja järelevalvemenetlustes esines teatavat ebatõhusust. CEPOLi sisestruktuur näib toimivat tõhusalt, kuigi CEPOLi tööjõu voolavus võis ajavahemikul 2015–2020 mõjutada ameti üldist tõhusust. CEPOL tegutseb nüüd hübriidärimudeli alusel, mis ühendab endas traditsioonilise toetuste meetodi, mis hõlmab sobivate raampartnerite pakutavaid teemasid, ja CEPOLi uue teadmuskeskuse meetodi, mis koosneb teemale spetsialiseerunud ekspertide rühmast. Selle segameetodi eesmärk on ühtlustada ja lihtsustada toetuste haldamist ning see võeti kasutusele pärast seda, kui haldusnõukogu oli lükanud toetuste süsteemi täieliku kaotamise tagasi. Üldiselt suutis CEPOL saadud ELi rahastuse ära kasutada.

CEPOLi koolitustegevuse iga-aastast arendustsüklit peetakse liiga lühikeseks, mis seab ohtu kvaliteedi. Enne CEPOLi koolituse väljatöötamist peab haldusnõukogu tegema otsuseid teemade kohta, koostatakse suunised ning raampartnerid läbivad valikumenetluse. Kui need protsessid on lõpule viidud, on mõne sidusrühma sõnul kvaliteetse sisu väljatöötamiseks vähe aega, kuna iga-aastane tsükkel on lõppenud. Sellest tulenevalt ei soovitata raampartneritel, kellel ei ole kasutuskõlblikke koolituslahendusi, mida saaks selle piiratud aja jooksul pakkuda, kursuse korraldamise eesmärgil kandideerida. Selle tulemusena väheneb pidevalt raampartnerite toetustaotluste arv.

CEPOLi kvaliteedi tagamise mehhanism mõjutab vähem koolitustegevust, mille väljatöötamine ja läbiviimine on tellitud CEPOLi raampartneritelt allhanke korras. Selle tagajärjeks on erisuguse kvaliteediga koolitustegevus. CEPOLil on olemas kvaliteedi tagamise mehhanism, et kontrollida koolitustegevust alates väljatöötamisest kuni läbiviimiseni; see toimib tähelepanekute kohaselt kvaliteetse sisu ja kvalifitseeritud koolitajate tagamisel tõhusalt, kui CEPOL vastutab nii koolituse väljatöötamise kui ka läbiviimise eest. Raampartneritelt allhankena tellitud koolitustegevused, mida osalejad küll väärtustavad, on mõnikord kõikuva kvaliteediga, kuna neid ei ole CEPOLi kvaliteedi tagamise mehhanismi raames alati süstemaatiliselt kontrollitud.

CEPOLi küberkuritegevuse akadeemiat peetakse ameti oluliseks sammuks esilekerkivatele vajadustele vastamise suunas, kuid seda tuleks edasi arendada. CEPOLi küberkuritegevuse akadeemia loomise kohta esitasid sidusrühmad vastuolulisi hinnanguid. Kuigi tegemist on väga olulise teemaga, kus nõudlus on suur, tõstatati küsimusi selle tegeliku missiooni, piiratud suuruse ning suutlikkuse kohta meelitada koolitusi andma asjakohaste teadmiste ja oskustega eksperte. Küberkuritegevuse akadeemia raames toimuvale tegevusele on avaldanud negatiivset mõju ka COVID-19 pandeemia, kuna erivahendeid nõudev kohapealne statsionaarõppetegevus ei saanud toimuda. Üldisemalt suhtusid mõned liikmesriikide ja ELi tasandi sidusrühmad CEPOLi pakutavasse küberkuritegevusalasesse koolitusse kriitiliselt, seades kahtluse alla pakutava koolituse kvaliteedi, järjepidevuse ja ulatuse.

Hindamise käigus leiti, et kuigi CEPOLi tegevdirektori ja haldusnõukogu vahel on head suhted, takistavad haldusnõukogu koosolekuid mõne liikme vähene osalemine ja ebaproportsionaalne keskendumine haldusküsimustele. Lisaks kerkisid esile mõned CEPOLi haldusnõukoguga seotud esindusküsimused (st mitme liikmesriigi vähene osalemine; sooline tasakaalustamatus; tolli- ja piirivalveametnike puudumine; esindajate erinev tööstaaži tase). Nõukogu koosolekutel osaleb iga liikmesriigi kohta suur hulk delegaate, kes ei esinda alati nõuetekohaselt kõiki õiguskaitseasutusi ja nende panust. Mitu sidusrühma täheldas, et kuigi enamik haldusnõukogu otsuseid on seotud sisu ja strateegiaga, on nõukogu koosolekute päevakord täis haldusküsimusi, jättes strateegiliseks aruteluks suhteliselt vähe võimalusi.

CEPOLi töötajate arv kasvas aastatel 2015–2020 järjepidevalt (45-lt 96-le). Hindamisel selgus, et CEPOLi ümberpaigutamine Ühendkuningriigist Ungarisse ja sellest tulenev Budapesti suhtes kohaldatav palga paranduskoefitsient näivad olevat peamised põhjused, miks CEPOLil on raskusi meelitada ligi ja hoida töötajaid. Detsentraliseeritud ametite seas ei ole see siiski ainulaadne kaebus. Töötajate vahetumine on toonud kaasa muutuse organisatsioonikultuuris ja probleeme nõuetekohase kvalifikatsiooniga töötajate ligimeelitamisel.

Kinnitati, et ELi vajaduste ja probleemide seisukohalt, mis on kindlaks määratud peamistes strateegilistes dokumentides, on CEPOLi eesmärgid asjakohased ning CEPOLi koolituspakkumine on ELi liikmesriikide vajaduste seisukohalt asjakohane. Hindamine näitas, et CEPOLi eesmärgid vastavad Stockholmi programmi, Euroopa julgeoleku tegevuskava ja Euroopa õiguskaitsealase koolituskava põhielementidele või on nendega kooskõlas. 27st ELi liikmesriigist pärit koolitusel osalejad märkisid ka, et ajavahemikul 2015–2020 vastasid CEPOLi pakutavad koolitused piisavalt nende riikide vajadustele ja ootustele. CEPOLi eesmärkide ja koolitustegevuse asjakohasus on seotud järgmisega: 1) CEPOLi iga-aastaste tööprogrammide vastavusse viimine Euroopa julgeoleku tegevuskavaga (nagu eelnevalt mainitud); 2) ELi strateegilise koolitusvajaduse hindamise kasutuselevõtmine, mis on võimaldanud CEPOLil siduda koolitusprioriteedid oma sihtrühmade vajadustega; ning 3) kuritegevusega seotud ohte käsitleva valdkondadevahelise Euroopa platvormi prioriteetide lisamine statsionaarõppetegevusse ja veebipõhisesse koolitustegevusse. Lisaks tunnustatakse ulatuslikult CEPOLi tegevust usalduse suurendamisel ja õiguskaitseasutuste koostöö arendamise hõlbustamisel. ELi strateegilise koolitusvajaduse hindamise ja operatiivkoolituse vajaduse hindamise kasutuselevõtt oli oluline edasiminek, et tagada koolitusteemade ja -tegevuste parem vastavus sidusrühmade vajadustele. Sellegipoolest esines vastuolulisi tähelepanekuid CEPOLi suutlikkuse kohta kohandada oma koolituspakkumist teaduse, tehnoloogia ja sotsiaalpoliitilise arenguga.

CEPOLi pädevusvaldkonnad ja tegevus näivad olevat sidusad teiste ELi tasandi asjaomaste osalejatega ja täiendavad neid. Sidusrühmad teistest justiits- ja siseküsimustega tegelevatest asutustest pidasid oma suheteid CEPOLiga üldiselt positiivseks. Siiski sõltub koordineerimise ulatus olukorrast ja erineb nii asutuste lõikes kui ka vastavalt sellele, milline on CEPOLi ning justiits- ja siseküsimustega tegelevate asutuste ja ELi institutsioonide koostöö tase. See tähendab, et mõningat arenguruumi veel on. Seepärast võiks CEPOL kohandada oma töömeetodit, et maksimeerida võimalikku sünergiat. Justiits- ja siseküsimuste koolitusmaatriks – tabel, mille asutused pidid täitma käsitsi ja mille eesmärk oli tagada struktureeritud koordineerimine – jäeti 2019. aastal kõrvale põhjustel, mis olid peamiselt seotud justiits- ja siseküsimustega tegelevate asutuste vähese teadlikkusega vahendist ja selle vähese kasutamisega. Justiits- ja siseküsimuste koolitusmaatriksit ei ole aga asendatud ühegi struktureeritud metoodikaga; selle asemel kohaldab CEPOL koordineerimisel vastastikust lähenemisviisi, eelkõige osaledes justiits- ja siseküsimustega tegelevate asutuste võrgustiku koosolekutel ja/või konkreetsetes projektides; see aga ei võimalda saavutada täielikku sünergiat.

Hindamise käigus jõuti järeldusele, et ELi lisaväärtuse osas olid kõik konsulteeritud sidusrühmad seisukohal, et CEPOL pakub seoses koolitusega konkreetsetes kuritegevuse valdkondades riikide tasandil pakutavaga võrreldes tõepoolest lisaväärtust. CEPOLi eesmärgid ja ülesanded aitasid parandada liikmesriikide suutlikkust koolitada oma õiguskaitseametnikke võrreldes sellega, mida nad oleksid suutnud teha riigi tasandil. Mõned ametnikud, kellega konsulteeriti, märkisid, et CEPOL pakkus kasulikke koolitusi ELi tasandi vahendite ja tööriistade kohta ning andis ülevaate piiriüleste vahendite, näiteks elektrooniliste tõendite piiriülese vahetamise ja rahvusvahelise õiguskaitsealase koostöö ELi mõõtmest, mida käsitleti riigi tasandi koolitustel harva. Selle koolituse kaasneva asjaoluna tunnustatakse CEPOLit laialdaselt selle eest, et tema tegevus aitas luua usaldust ja arendada õiguskaitseasutustevahelist koostööd. Enamik sidusrühmi, kellega konsulteeriti, nõustus, et CEPOLi tegevus tervikuna aitab suurendada õiguskaitseasutuste vastastikust usaldust. Lisaks kinnitasid sidusrühmad, et CEPOLi tegevus on hõlbustanud koostöövõimaluste ja riiklike õiguskaitseasutuste vahelise koostöö kvaliteedi kasvu ELi tasandil ning vähemal määral ka kahepoolsel ja piirkondlikul tasandil. Enamik koolitusel osalejaid nõustub, et CEPOLi koolitustegevus pakub konkreetseid võimalusi luua Euroopa kolleegidega võrgustikke ning et CEPOL lisab koostöö arendamisele ainulaadset väärtust, mida ei oleks riigi tasandi vahenditega muidu saavutatud. Seda peetakse eelkõige CEPOLi vahetusprogrammi ja statsionaarõppetegevuse teeneks. Hindamise käigus leiti, et informeeritud sidusrühmad hindavad kõrgelt CEPOLi tööd kolmandates riikides, kuigi CEPOLi juhtimistasandil ei ole kõik neist tegevustest teadlikud. Oma volituste täitmisel laiendas CEPOL toetust ELi välispoliitikale, arendades õiguskaitsealast suutlikkust ELi naabruses asuvates partnerriikides. CEPOLi suutlikkuse suurendamise projektidega kolmandates riikides aidatakse tõhusalt kaasa stabiilsuse parandamisele ELi naabruses ja usalduse loomisele naaberriikidega. Kuigi koolitamine kolmandates riikides on konkurentsitihe, kiidetakse CEPOLit pühendumuse eest pakkuda kolmandatest riikidest partneritele vajadustele vastavat koolitust. Vastavalt volitustele haldab CEPOL sihtotstarbelisi liidu välisabi vahendeid, et täita oma eesmärke kolmandates riikides.

3.ÕPPETUNNID JA SOOVITUSED

Hinnangus rõhutatakse, kui oluline on, et CEPOL keskenduks oma tegevuses kuritegevusega seotud ohte käsitleva valdkondadevahelise Euroopa platvormi, ELi julgeolekuliidu strateegia ja hiljutiste sisejulgeoleku strateegiate peamistele prioriteetidele, jäädes samal ajal avatuks liikmesriikide konkreetsete koolitustaotluste hindamisele ja rahuldamisele asjaomases raamistikus. Sellega seoses peaks CEPOL suurendama koostööd teiste ametitega, eelkõige Europoliga, et saavutada võimalikult suur sünergia. Selle raames on CEPOL nõustunud võtma kuritegevusega seotud ohte käsitleva valdkondadevahelise Euroopa platvormi eelseisvas tsüklis 2022–2025 juhtrolli ühise horisontaalse strateegilise eesmärgi „suutlikkuse suurendamine koolituse, võrgustike loomise ja innovatsiooni kaudu“ koordineerimisel. Samuti peaks CEPOL suurendama oma koordineerivat rolli, aidates rakendada ka kõiki sisejulgeoleku strateegiaid, sealhulgas 2020. aasta detsembris vastu võetud terrorismivastase võitluse tegevuskava ning 2021. aasta alguses vastu võetud organiseeritud kuritegevust ja inimkaubandust käsitlevat ELi strateegiat.

Sellega seoses on äärmiselt oluline, et CEPOL täidaks õiguskaitsekoolituse koordineerimisel kõigi eri sidusrühmade, eelkõige teiste justiits- ja siseküsimustega tegelevate asutuste vahel keskset rolli. Selle asemel, et konkureerida teiste ELi koolitusvaldkonna sidusrühmadega, peaks CEPOL püüdma kujuneda ELi õiguskaitsekoolituse keskuseks. Kuigi amet ei suuda ise vastata kõikidele koolitusvajadustele, on sel ainulaadne roll kõigi justiits- ja siseküsimustega tegelevate asutuste ja muude sidusrühmade pakutavate olemasolevate õiguskaitsealaste koolituspakkumiste kataloogi kaardistamisel ja jälgimisel ning see toimib portaalina õiguskaitsetöötajate jaoks, kes otsivad sobivaid koolitusvõimalusi ELi tasandil.

Samal ajal on samavõrd oluline, et liikmesriikide esindajad tugevdaksid veelgi koordineerimist oma riikides, et koguda arvamusi ja käsitleda kogu õiguskaitsekogukonna vajadusi. Eelkõige rõhutati hindamise käigus CEPOLi haldusnõukogu rolli olulisust organina, mis peaks kajastama kõiki panuseid ja nõudmisi väljaspool akadeemilist maailma, eelkõige oma liikmesriikide operatiivtasandilt, ning need edasi andma, et võtta neid haldusnõukogu strateegilistes otsustes arvesse. Sellega seoses tuleks pöörata tähelepanu ka soolisele esindatusele haldusnõukogus, nagu rõhutas ka Euroopa Parlament, kes nõudis 2019. aasta eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse raames tungivalt, et CEPOL tagaks oma liikmete nimetamisel soolise tasakaalu.