Subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte rolli suurendamine ELi poliitikakujundamises

Soovin, et liidus keskendutaks rohkem olulistele küsimustele, toetudes seejuures komisjoni eelnevale kogemusele. Me ei tohiks sekkuda Euroopa kodanike igapäevaellu, reguleerides nende elu kõiki aspekte. Me peaksime tegelema oluliste asjadega. Me ei tohiks keskenduda ainult uute initsiatiivide väljamõtlemisele või pädevuse pidevale suurendamisele. Valdkondades, kus see on loogiline, tuleks pädevus anda liikmesriikidele tagasi.“

President Jean-Claude Junckeri 2017. aasta kõne olukorrast Euroopa Liidus

1.Sissejuhatus

Praegune komisjon keskendub olulistele küsimustele. Komisjoni tegevuse keskmes on tõenditel põhinev poliitikakujundamine ja parem õigusloome. Komisjon on teinud ettepaneku lihtsustada tööprogramme ja toetuda president Junckeri kümnele prioriteedile. Ametisolev komisjon rõhutab vajadust olla suurtes asjades suur ja väikestes väike.

Subsidiaarsus ja proportsionaalsus kuuluvad komisjoni parema õigusloome tegevuskava põhielementide hulka, mille alusel koostab komisjon poliitikaettepanekuid. Ametisolev komisjon on paremasse õigusloomesse tugevalt panustanud ning sellest on saanud osa komisjoni DNAst. Varasematest kogemustest saadud õppetunnid ning sidusrühmade ja kodanikuühiskonna seisukohad on enne uue õigusakti ettepaneku esitamist seatud kindlalt poliitikakujundamise protsessi keskmesse. Komisjoni jõupingutusi on hiljuti tunnustanud OECD, kes peab nüüd komisjoni parema õigusloome valdkonnas parimate hulka kuuluvaks. Me ei kavatse siiski loorberitele puhkama jääda. Komisjon koostab praegu kokkuvõtet reformipaketi kohta, mis hõlmab kogu 2015. aasta mais alanud poliitikatsüklit. Reformide eesmärk oli parandada ELi otsustusprotsessi avatust ja läbipaistvust, suurendada eelnõude ja muudatuste tõhusamate mõjuhinnangute kaudu uute õigusaktide kvaliteeti ning edendada kehtivate ELi õigusaktide pidevat ja järjekindlat läbivaatamist. Kokkuvõte keskendub paremat õigusloomet käsitleva poliitika, sealhulgas subsidiaarsuse ja proportsionaalsusega seotud küsimuste käsitlemise täiustamisele ja edendamisele.

Kokkuvõtte koostamisega samal ajal toimub arutelu Euroopa tuleviku kohta, mille kohta komisjon esitas 2017. aasta märtsis valge raamatu. Valges raamatus esitati viis stsenaariumi, kuidas liit võiks 2025. aastal välja näha, ning algatati protsess, mille raames korraldati enam kui 2000 avalikku üritust, mille eesmärk on anda eurooplastele võimalus avaldada liidu tuleviku kohta oma arvamust. Kõnealust arutelu oma 2017. aasta kõnes olukorrast Euroopa Liidus kommenteerides esitas president Juncker visiooni demokraatlikumast liidust, mis põhineb vabadusel, võrdsusel ja õigusriigi põhimõttel. Selle töö jätkamiseks kutsus president Juncker kokku subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse rakkerühma, et uurida kriitilise pilguga kõiki poliitikavaldkondi, tagamaks, et EL tegutseb vaid juhul, kui see annab lisaväärtust, ning tutvumaks lähemalt eelkõige 4. stsenaariumiga „Teeme vähem, aga paremini“, mille kohaselt suunab liit oma piiratud vahendid väiksemale arvule tegevustele, et olla oma prioriteetide saavutamisel tõhusam.

Komisjon on juba teinud edusamme liidu poliitikate elluviimiseks tõhusamate lahenduste leidmisel, tehes vähem liidu tasandil ning võttes rohkem meetmeid liikmesriikide tasandil. Enam kui 97 % riigiabi meetmetest võetakse liikmesriigi, piirkondlikul või kohalikul tasandil, toetudes selgelt määratletud kriteeriumidele, milleks ei ole vaja komisjoni eelnevat nõusolekut. Liikmesriikide konkurentsiasutustele suuremate volituste andmine on võimaldanud neil alates 2004. aastast teha ligikaudu 85 % konkurentsieeskirjade täitmise otsustest. Ühise põllumajanduspoliitika kavandatava muutmise raames võetakse arvesse kohalike tingimuste mitmekesisust liidu erinevates osades ning antakse vastutus tagasi liikmesriikide ametiasutustele, et pakkuda põllumajanduse ja keskkonna toetamiseks tõhusaid ja sihtotstarbelisi lahendusi.

Tulevikku silmas pidades peaks komisjoni ametisoleku ajal välja töötatud lähenemisviis komisjoni tegevuses rohkem väljenduma. Sellest peaks saama osa jätkuvast arutelust selle üle, millises ulatuses peaks EL oma kodanike igapäevaelu reguleerima. Seda eesmärki silmas pidades esitatakse käesolevas teatises, kuidas tuleks subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte rolli ELi poliitikakujundamises suurendada. Teatisega algatatakse komisjoni järelmeetmed, mis käsitlevad rakkerühma soovitusi, ning selles tõstetakse esile valdkonnad, kus teised peaksid tegutsema. Komisjon kavatseb täpsustada üksikasju paremat õigusloomet käsitleva kokkuvõtte raames 2019. aasta esimeses pooles, olles ära kuulanud kõigi parema õigusloome vastu huvi tundvate poolte seisukohad.

2.Subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte tähtsus

Subsidiaarsuse põhimõte on liidu tegevuse alustala. Aluslepingute kohaselt on liikmesriigid andnud teatavad pädevused liidu otsustada ning subsidiaarsuse põhimõtte alusel reguleeritakse nende kasutamist. Valdkondades, mis ei kuulu liidu ainupädevusse, võtab liit kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega meetmeid ainult siis, kui liikmesriigid ei suuda riigi, piirkonna või kohalikul tasandil kavandatava meetme eesmärke piisavas ulatuses täita, kuid selle ulatuse või toime tõttu saab seda paremini saavutada liidu tasandil.

Subsidiaarsuse põhimõttele vastavuse kontrollimine on peamiselt poliitiline küsimus, mis on usaldatud ELi poliitilistele institutsioonidele ja liikmesriikide parlamentidele. Seda silmas pidades rõhutas president Juncker oma poliitilistes suunistes liikmesriikide parlamentidega suhtluse tõhustamise olulisust, et tuua liit oma kodanikele lähemale. Aluslepingute protokollides nr 1 ja nr 2 on sätestatud liikmesriikide parlamentide roll liidus ning neile antakse õigus kontrollida subsidiaarsuse põhimõtte järgimist. Komisjoni õigusakti ettepanek tuleb esitada eelkõige liikmesriikide parlamentidele, kellel on seejärel kaheksa nädalat aega esitada põhjendatud arvamus; igal liikmesriigi parlamendil on kaks häält. Kui nende hääled ületavad teatava künnise, peab komisjon oma ettepaneku läbi vaatama ning selgitama, miks ta otsustas ettepanekut mitte muuta, teha sellesse muudatusi või selle tagasi võtta. Kui seadusandliku tavamenetluse raames arutatava ettepaneku eest antavad liikmesriikide parlamentide hääled moodustavad lihthäälteenamuse, peab komisjon põhjendama, miks ta otsustas ettepanekut mitte muuta (kui ettepanekut ei võeta tagasi või ei muudeta), ning Euroopa Parlament ja nõukogu peavad kaaluma, kas ettepanek on kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega. Kui Euroopa Parlamendi liikmete lihthäälteenamus või 55 % nõukogu liikmetest leiab, et ettepanek rikub subsidiaarsuse põhimõtet, ettepaneku arutamine lõpetatakse. Euroopa Kohus arutab selliseid subsidiaarsuse põhimõtte rikkumist käsitlevaid hagisid, mille on esitanud liikmesriigid (või millest liikmesriigid on teatanud oma parlamentide nimel) või Regioonide Komitee, kui tal on Euroopa Liidu toimimise lepingu alusel õigus nõuda, et temaga konsulteeritakse.

Praktikas tähendab subsidiaarsus poliitikakujundamiseks ja selle rakendamiseks parima valitsemistasandi kindlaksmääramist. EL peaks tegutsema ainult siis, kui see on vajalik ja kui see toob riiklikul, piirkondlikul või kohalikul tasandil võetavate meetmetega võrreldes kaasa selget kasu. ELi meetmete potentsiaalne lisaväärtus ja meetmete võtmata jätmisest ELile tekkivad kulud (neid nimetatakse sageli Euroopa mõõtme puudumisest tulenevateks kuludeks) on omavahel tihedalt seotud. Poliitiline hinnang, kas konkreetset ELi poliitikavahendit saab pidada lisaväärtuseks, võib sõltuvalt poliitilistest prioriteetidest aja jooksul muutuda.

Subsidiaarsust iseloomustatakse sageli kui valikut ELi meetmete võtmise ja mitte tegutsemise vahel. See ei vasta tõele. Subsidiaarsus tähendab seda, et kõige sobivamale valitsemistasandile jäetakse ruumi tegutsemiseks. Liikmesriigid võivad vabalt võtta meetmeid ka seal, kus liit seda ei tee, ning meetmed võivad teatava poliitika puhul olla vajalikud kõigil valitsemistasandeil. Üldiselt uuritakse komisjoni hinnangute raames iga uue algatusega kaasnevate probleemide ja mõjude ELi mõõdet.

Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei tohi liidu meetme sisu ega vorm minna taotletavate eesmärkide saavutamiseks vajalikust kaugemale. Protokollis nr 2 sätestatakse üksikasjalikumalt õigusakti eelnõu proportsionaalsuse nõuded. Liidule, liikmesriikide valitsustele, kohalikele ja piirkondlikele omavalitsustele ning ettevõtjatele tekkiv võimalik finants- või halduskoormus tuleb hoida võimalikult madalal tasemel ning vastavuses seatud poliitiliste eesmärkidega. Komisjoni jaoks tähendab see oma ambitsioonikate eesmärkide saavutamist kõige lihtsamal ja vähem kulukal viisil ning tarbetu bürokraatia vältimist. See tähendab kavandatava meetme osatähtsuse saavutatavate eesmärkidega hoolikalt vastavusse viimist. Proportsionaalsus on komisjoni parema õigusloome poliitika ja õigusloome kvaliteedi programmi nurgakivi. Euroopa Kohtul on proportsionaalsusega seotud küsimustes lõplik sõnaõigus ning ta võib õigusakti tagasi lükata, kui see rikub proportsionaalsuse põhimõtet.

Kuna mõlema põhimõtte nõuetekohane kohaldamine on väga oluline ning võttes arvesse komisjoni tihedaid kontakte liikmesriikide parlamentidega, avaldab komisjon mõlema põhimõtte kohta igal aastal aruande. Käesolevale teatisele on lisatud Euroopa Komisjoni ja liikmesriikide parlamentide vahelisi suhteid käsitlev 2017. aasta aruanne ning subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamist käsitlev 2017. aasta aruanne.

3.Subsidiaarsus ja proportsionaalsus: Parema õigusloome põhikomponendid

Subsidiaarsus ja proportsionaalsus on komisjoni parema õigusloome suhtes kohaldatava lähenemisviisi põhikomponendid. See lähenemisviis tugineb kolmele protsessile, milleks on hindamine, mõju hindamine ja konsulteerimine sidusrühmadega. Ametisolev komisjon on teinud selle lähenemisviisi täiustamiseks olulisi jõupingutusi. Tehtud muudatused on oluliselt parandanud ka subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse hindamist:

–Komisjon suurendab oma töö läbipaistvust, õiguspärasust ja usaldusväärsust. Õigusloomele kaasaaitamise veebisait võimaldab sidusrühmadel osaleda komisjoni töös kogu poliitikatsükli vältel alates tagasiside andmisest esialgsete ideede kohta kuni kommentaarideni komisjoni vastu võetud ettepanekute ja delegeeritud aktide ning rakendusaktide eelnõude kohta.