[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 13.11.2007

SEK(2007) 1473

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Mõju hindamise kokkuvõte Lisatud dokumentidele: Komisjoni ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiive 2002/19/EÜ, 2002/20/EÜ ja 2002/21/EÜ Komisjoni ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiive 2002/22/EÜ ja 2002/58/EÜ Komisjoni ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse Euroopa Elektroonilise Side Turu Amet

{KOM(2007) 697 lõplik}{KOM(2007) 698 lõplik}{KOM(2007) 699 lõplik}{SEK 2007) 1472}

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Mõju hindamise kokkuvõte

SISSEJUHATUS

Käesolevas dokumendis võetakse kokku mõju hindamise aruanne,[1] mis käsitleb ELi elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste (e-side) reguleeriva raamistiku läbivaatamist. Kõnealuses aruandes süvendatakse ja täpsustatakse esimest, 2006. aasta juunis tehtud esialgset mõju hindamist.

Läbivaatamise raames tehakse muudatusettepanekuid, milles võetakse arvesse praeguseks saadud kogemusi ning eeldatavat turu ja tehnoloogia arengut, et suurendada raamistiku tõhusust selle eesmärkide saavutamisel ning toetada algatuse i2010 poliitiliste eesmärkide saavutamist.

Mõju hindamise aruandes on kolm laiemat põhiteemat , mille puhul võib eristada konkreetsemaid probleeme ja eesmärke.

I TEEMA – parem õigusloome

1) Konkurents, investeeringud ja innovatsioon: määrata kindlaks parim viis konkurentsi, investeeringute ja innovatsiooni edendamiseks e-side valdkonnas ning tagada sellega kasutajate vajaduste rahuldamine ja tarbijate huvide kaitse.

2) Spektri haldamine: tagada, et ühiskond saaks raadiospektri kui suure nõudlusega napi ressursi kasutamisest maksimaalset kasu ning et tehnoloogia ja nõudluse struktuuri muutumine kajastuks kiiresti kõnealuse ressursi kasutamise viisis.

II TEEMA – e-side ühtse turu väljakujundamine

3) Reguleerimise järjepidevus ja tulemuslikkus – institutsioonilised ja menetluslikud küsimused: töötada välja reguleeriv mudel, mis võimaldab järjepideva ja tõhusa reguleerimise abil luua e-side ühtse turu, järgides subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid.

III TEEMA – seos kodanike vajadustega

4) Kasutajate õigused ja tarbijakaitse: tagada tarbijate õiguste, tarbijakaitse ja avaliku huvi piisavad kaitsemeetmed tehnoloogilise lähenemise tingimustes kooskõlas algatuses i2010 kõiki hõlmava infoühiskonna eesmärkidega.

5) Eraelu puutumatus ja turvalisus: kooskõlas algatuse i2010 eesmärkidega aidata kaasa Euroopa e-side võrkude turvalisuse ja terviklikkuse parandamisele, mis toob reaalset kasu kõikidele kodanikele ja ühiskonnale tervikuna.

PROBLEEMIDE JA KAALUTUD POLIITIKAVALIKUTE KOKKUVÕTE

Konkurents, investeeringud ja innovatsioon

ELi tulemused e-side konkurentsi ja innovatsiooni valdkonnas on vähemalt sama head kui tema peamistel kaubanduspartneritel. ELi eeskirjade tõhus rakendamine on avanud turud, vähendades sellega kõne- ja lairibateenuste hindu ettevõtjatele ja tarbijatele. Mõni ELi riik on nüüd mobiiltelefoni- ja lairibaside leviku poolest maailmas juhtival kohal.

Lähiaastate põhiküsimus seisneb selles, kas raamistik stimuleerib piisavalt investeeringuid uutesse kiiretesse võrkudesse, mis toetavad infomahukate Interneti-teenuste innovatsiooni. Selles valdkonnas on poliitiline arutelu keskendunud küsimusele, kas avatud juurdepääs vähendab stiimuleid investeerida uude infrastruktuuri.

Selles punktis käsitleti kolme peamist poliitikavalikut:

1. poliitikavalik: võtta vastu uue võrgu infrastruktuuri „avatud juurdepääsu” mudel (st eraldada infrastruktuuri pakkumine teenuse osutamisest);

2. poliitikavalik reguleerimise puudumine – lõpetada valdkondlik reguleerimine või seda piirata („regulatiivne puhkus”) ning

3. poliitikavalik: säilitada olemasolev raamistik.

Teenuseosutajate võrdne juurdepääs probleemsele infrastruktuurile on juba seatud eesmärgiks olemasolevas reguleerivas raamistikus (3. poliitikavalik), mis sisaldab sätteid diskrimineerimise vältimiseks, et säilitada turu avatus ja konkurentsivõime. Kui võrguettevõtjad on vertikaalselt integreeritud teenuseosutajad, on sellise võrdsuse tagamine siiski endiselt raske, eelkõige hinnavälise diskrimineerimise puhul.

Püsiva diskrimineerimise juhtudel, mida ei saa lahendada tegevusega seotud abinõudega, kaob integreeritud operaatori eraldamisel iseseisvateks üksusteks stiimul teenuseosutajatel vahet teha (1. poliitikavalik). Asjakohane eraldamise määr oleneb asjaomase võrgutööstuse (nt telekommunikatsioon, energeetika või raudtee) iseloomust. Täielik struktuuriline eraldamine (omandisuhete täielik eristamine) on otsustav samm, tänu millele diskrimineerimise ajend kõrvaldatakse dubleerimatu võrguvara loovutamise teel. Kui aga tehnoloogia ja teenuste puhul toimub oluline innovatsioon, nagu e-side puhul, on vähem sekkuvaks lähenemisviisiks nõuda probleemse vara paigutamist funktsionaalselt eraldatud tütarettevõttesse, millel on erinevad halduslikud stiimulid, säilitades sedasi infrastruktuuri- ja teenuste osakonna ühisest üldisest omandilisest kuuluvusest tuleneva paindlikkuse, samas suurendades läbipaistvust ja stimuleerides mittediskrimineerimist.

2. poliitikavalik – „regulatiivne puhkus” – seab ohtu tegeliku konkurentsi enamikul Euroopa e-side turgudel. Empiirilised tõendid näitavad, et investeeringud ja innovatsioon on suurimad siis, kui infrastruktuuride vahel esineb tegelik konkurents. Umbes 80 %-l ELi kliendiliinidest ei ole veel infrastruktuuril põhinevat konkurentsi. See tähendab, et eelreguleerimisel, millega kehtestatakse turgu valitsevatele operaatoritele kuuluvale infrastruktuurile juurdepääsu tingimused, on endiselt oluline osa konkurentsi säilitamisel ja tarbijate kaitsmisel.

Järeldus

Empiirilised tõendid näitavad, et ehkki diskrimineerimine on mõnel turul endiselt tõsine probleem, on olemasolevate abinõudega loodud teistel turgudel nõuetekohane võrdne juurdepääs. Seega toetab analüüs juurdepääsu säilitamiseks praeguse lähenemisviisi ( 3. poliitikavaliku ) kohaste eelreguleerimise meetmete jätkuvat kasutamist. Komisjon peab aga vajalikuks anda riikide reguleerivatele asutustele volitused kasutada erakorralise abinõuna funktsionaalset eraldamist , et lõpetada püsiv diskrimineerimine, mida olemasolevad tegevusega seotud abinõud ei lõpeta.

Spektri haldamine

Spektripõhiste teenuste osa ELi majanduses on 250 miljardit eurot ja suureneb. Raadiospekter on aga piiratud ning praegused jaotussüsteemid on jäigad ja pidurdavad innovatsiooni. Komisjoni praegune poliitika seisneb paindlikuma ja tõhusama spektrikasutuse edendamises, kaitstes traadita teenuste kasutajaid häirete eest. Käesoleva punkti poliitikavalikud käsitlevad võimalusi integreerida kõnealune tegutsemisviis reguleerivasse raamistikku.

Komisjoni 2006. aasta juuni läbivaatamisdokumentide avaliku arutelu tulemusena jäeti kõrvale üks poliitikavalik – sõltumatu asutus, mis kooskõlastab ja kiirendab spektrit käsitlevate otsuste vastuvõtmist – ning spektrihaldusega seotud valikuid vähendati kaheni:

1. poliitikavalik: kohandada raamistikku, võttes kasutusele tehnoloogia ja teenuse neutraalsuse põhimõtte ning kooskõlastatud spektrikaubanduse, ning

2. poliitikavalik: jätta reguleeriv raamistik muutmata.

Teenuse ja tehnoloogia neutraalsus (1. poliitikavaliku peamised põhimõtted) kõrvaldaksid enamiku regulatiivseid piiranguid, tugevdaksid konkurentsi ja vähendaksid kasutajatele reguleerimisest tulenevat koormust. Koos spektrikaubandusega ja konkurentsieeskirjade jõustamisega tagaks see uutele tehnoloogiatele ja uutele teenusepakkujatele avatud juurdepääsu turule.

2. poliitikavalik võimaldab küll põhimõtteliselt erinevate haldusmudelite kooseksisteerimist, kuid tegelikkuses see tõenäoliselt säilitaks praegu valitseva tehnoloogial ja teenustel põhineva haldusmudeli, mis piirab litsentside arvu ja aeglustab uue tehnoloogia kasutuselevõttu.

1. poliitikavalik hõlmab tugevdatud kooskõlastusmehhanisme, 2. poliitikavalik põhineb aga vabatahtlikul kooskõlastamisel.

Järeldus

Komisjon leiab, et 1. poliitikavalik on kõige sobivam alus Euroopa spektrihalduse reformimiseks.

Reguleerimise järjepidevus ja tulemuslikkus: institutsioonilised ja menetluslikud küsimused

Euroopa suurim konkurentsieelis maailmamajanduses on peaaegu 500 miljoni tarbijaga avatud turg. Siseturu eeliste kasutamine sõltub ettevõtjate suutlikkusest saavutada reguleerivate õigusaktide stabiilsel ja järjekindlal kohaldamisel mastaabiefekt.

ELi e-side raamistikuga on loodud ühiste eeskirjade abil kooskõlastatud 27 siseturu süsteem. Vaatamata suurtele edusammudele mõnes valdkonnas on jätkuvalt probleeme nende eeskirjade ebajärjekindla rakendamisega.

Nende probleemide lahendamiseks analüüsiti kolme peamist poliitikavalikut:

1. poliitikavalik: ühtne Euroopa reguleeriv asutus, millel on turuanalüüsidega seotud otsuste tegemise diskretsioon ja mis vastutab ELi spektriküsimuste haldamise eest.

2. poliitikavalik: Euroopa reguleeriv asutus, millel ei ole otsuste tegemise diskretsiooni ja mis aitab rakendada ühenduse tugevdatud menetlusi, ning

3. poliitikavalik: parem kooskõlastamine liikmesriikide vahel.

1. poliitikavaliku puhul kavandatud tsentraliseeritud reguleerimine tooks kasu kogu ELis tegutsevatele operaatoritele, soodustades üleeuroopalise potentsiaaliga teenuste kiiremat kasutuselevõttu ja riikidevahelist konkurentsi. Selle valiku kahjuks räägivad aga olulised subsidiaarsusega seotud ja õiguslikud piirangud.

2. poliitikavaliku puhul tagatakse järjepidev reguleerimine, säilitades detsentraliseeritud reguleerimissüsteemi. See poliitikavalik ühendab ühenduse suuremad volitused Euroopa uue asutuse nõuandva rolliga, pakkudes tõhusa lähenemisviisi sagedusi ja/või numbreid kasutavate üleeuroopalise potentsiaaliga teenuste valimiseks, lubade andmiseks ja ühtlustamiseks.

Hindamine ja avalik arutelu on näidanud, et võrgu- ja infoturbe tõhusust on vaja suurendada. 2. poliitikavaliku korral antaks Euroopa Võrgu- ja Infoturbe Ameti (ENISA) ülesanded üle Euroopa reguleerivale asutusele. ENISA selline integreerimine Euroopa reguleeriva asutusega võimaldaks kahe asutuse ühendamisel tegevust tõhustada.

3. poliitikavaliku puhul nõutakse, et kõik riikide reguleerivad asutused järgiksid ühiseid suuniseid ja kohaldaksid ühtseid abinõusid. On vähe tõendeid selle kohta, et kõnealune vabatahtlik kooskõlastamine tegelikkuses toimiks.

Järeldus

Komisjon leiab, et 2. poliitikavalik on praeguses institutsioonilises ja õiguslikus raamistikus kõige sobivam.

Kasutajate õigused ja tarbijakaitse

Konkurents on toonud tarbijaile suurt kasu, alandades absoluuthindu. Konkurents ja innovatsioon suurendavad aga ka keerukust. Seega on vaja täiendavaid meetmeid, et suurendada läbipaistvust, kaitsta sideteenuste kvaliteeti ja ühenduvust ning tagada, et uute turgude tekkimisel ei jäetaks kõrvale selliseid põhiteenuseid nagu hädaabikõned ega „e-kaasatuse” eesmärke.

Analüüsiti kolme poliitikavalikut :

1. poliitikavalik: soodustada tööstuse suuremat isereguleerimist;

2. poliitikavalik: ajakohastada ja tugevdada olemasolevaid sätteid ning

3. poliitikavalik: jätta reguleeriv raamistik muutmata.

1. poliitikavaliku tõhusus oleneb suuresti kõikide asjaomaste sidusrühmade üksmeelest. Praegu ei saa eeldada, et vabatahtlik isereguleerimine täiustaks oluliselt tarbijakaitset ja tarbijate õigusi.

2. poliitikavaliku puhul võetakse arvesse tehnoloogilisi saavutusi ja turu arengut ning tagatakse tarbijakaitse sätestamine õigusaktides, mitte üksnes tööstusharu kokkulepetes. Avalik arutelu tõi ilmsiks vajaduse täiustada komisjoni esialgseid ettepanekuid, kuid selliste kohanduste korral näib 2. valikul olevat lai poliitiline toetus.

3. poliitikavalik ei võimaldaks lahendada e-side probleeme seoses tarbijakaitse ja kasutajate õigustega ega oleks seega kooskõlas algatuse i2010 eesmärkidega.

Järeldus

Komisjon leiab, et 2. poliitikavalik on kõige sobivam, välistamata seejuures isereguleerimise võimalust 2. poliitikavalikuga loodavas õiguslikus raamistikus, kui see oleks oodatavate tulemuste saavutamiseks tõhus.

Eraelu puutumatus ja turvalisus

Käesoleva teema puhul määrati kindlaks kolm poliitikavalikut:

1. poliitikavalik: jätta reguleeriv raamistik muutmata;

2. poliitikavalik: ajakohastada ja tugevdada olemasolevaid sätteid ning

3. poliitikavalik: kehtestada uus üksikasjalik õigusakt, mis käsitleb turvalisust ja terviklikkust.

1. poliitikavalik tähendaks, et võrgu terviklikkust käsitlevad nõuded jääksid kehtima vaid tavatelefonivõrkude suhtes, mis vähendaks oluliselt nende asjakohasust tulevikus, arvestades võrkude arenemist täielikult IP keskkonna suunas.

2. poliitikavalik võimaldaks ühtlustatult lahendada terviklikkuse ja jõustamise küsimused, tagades raamistiku kohandamise tekkivatele vajadustele ilma liigse ettekirjutavuse ohuta.

Avaliku arutelu tulemused näitasid, et sidusrühmad ei toeta üldiselt 3. poliitikavalikut. Eriti tunti muret selle üle, et uued üksikasjalikud õigusaktid võivad oluliselt suurendada ettevõtluskulusid ja mõjuda konkurentsile negatiivselt.

Järeldus

Komisjon leiab, et 2. poliitikavalik on kõige sobivam, pakkudes ühtlustatuse, prognoositavuse ja paindlikkuse tasakaalu, mis võimaldab õigeaegselt reageerida tulevaste turvalisusega seotud ohtude korral.

EELISTATUD VALIKUTE PEAMINE MÕJU

Käesolevas punktis võetakse kokku eespool kindlaks määratud eelistatud valikute peamine mõju.

I TEEMA – parem õigusloome

1) Olemasoleva turupõhise eelreguleerimise mudeli säilitamine on parim viis edendada konkurentsi, investeeringuid ja innovatsiooni e-side valdkonnas: riikide reguleerivatel asutustel on vahendid konkurentsi edendamiseks, võttes arvesse riskantsete investeeringute vajadust piisava kapitalitulu saamiseks. Funktsionaalne eraldamine uue viimase abinõuna võiks parandada konkurentsi juhtudel, kui konkurentsi- ja muud probleemid püsivad ning kui muud abinõud ei aita mittediskrimineerimist saavutada.

Asjaomaseid turgusid käsitleva 2003. aasta soovituse läbivaatamine (mis toimub paralleelselt käesoleva läbivaatamisega) näitab, et olemasolev raamistik on võimaldanud juba olulist dereguleerimist, sest praegusest 18 turust, mida eelreguleerimine mõjutab, kavandatakse selle kohaldamisalast järk-järgult välja jätta 11, peamiselt jaemüügiturgu. Valdkonna reguleerimisel saab seega keskenduda hulgimüügiturgudele, kus endiselt püsivad peamised tõhusa konkurentsi probleemid.

2) Spektri haldamise reformimine turu paindlikumaks muutmise teel tugevdab konkurentsi ja vähendab spektri kasutajatele reguleerimisest tulenevat koormust. See soodustab investeeringuid ja võimaldab operaatoritel rakendada uut tehnoloogiat sagedusalas, mille kasutusõigus neil on, muutes uute tehnoloogiate kasutamise seega praktiliseks ning kiirendades suurema valiku ja madalamate hindade abil uute tehnoloogiate vastuvõttu tarbijate hulgas.

II TEEMA – e-side ühtse turu väljakujundamine

3) Kuigi riikide sõltumatute reguleerivate asutuste süsteem tagab reguleerivate meetmete võtmiseks põhjalikud alusteadmised, aitaks nõuandvas rollis Euroopa ameti lisamine ning abinõude läbivaatamine komisjoni poolt oluliselt kaasa ELi otsustamisprotsessi tõhustamisele ja kiirendamisele. Tegemist oleks proportsionaalse lahendusega reguleeriva lähenemisviisi ebajärjekindlusega seotud probleemidele, mille tõttu teenuseosutajatele kehtivad ELis ebavõrdsed tingimused. Järjepidevus mitte ainult ei soodusta operaatoreid piiriülest tegevust arendama, vaid tänu üleeuroopaliste teenuste edendamisele vähendab Euroopas ka üldisi ettevõtluskulusid.

III TEEMA – seos kodanike vajadustega

4) Kasutajate, sealhulgas puuetega kasutajate õiguste ning tarbijakaitset käsitlevate sätete ajakohastamisel ja tugevdamisel võetakse arvesse tehnoloogia ja turu arengut, pakkudes seega kõikidele kasutajatele suuremat valikut ja õiguskindlust. Tarbijad saavad hindade ja teenuste kohta paremat informatsiooni. Sideteenuste laialdasem kasutamine ja parem juurdepääs neile suurendab puuetega ja/või erivajadustega kasutajate, samuti eakate sotsiaalset kaasatust. Helistaja asukohaga seotud teabe täiustamine parandaks hädaabiteenuste kvaliteeti.

5) Olemasolevate eraelu puutumatust ja turvalisust käsitlevate sätete ajakohastamine ja tugevdamine tagab tarbijatele võrkude ja teenuste parema kvaliteedi ja suurema turvalisuse, samuti rohkem teavet ja suurema läbipaistvuse, nii et teenuse kvaliteet ja turvalisus muutuvad tarbija valikukriteeriumide üheks osaks. Suurem teabe hulk, läbipaistvus ja usaldus soodustavad info- ja sidetehnoloogia rakendamist.

Kokkuvõte

Kõikide eelistatud valikute ühendamine aitab kaasa ettevõtjatele pandud regulatiivsete kohustuste lihtsustamisele , tugevdades samas kodanike õigusi ja tuues kasu tarbijatele. Lihtsustamise peamised elemendid on asjaomaste turgude arvu vähendamine komisjoni soovituses, turuanalüüsi lihtsustatud kord ja spektri haldamise reform, mis kokkuvõttes viib halduskulude vähenemiseni. Elektroonilise side infrastruktuur on majanduse kui terviku alus ning selle valdkonna areng toob kasu ELi ülejäänud majandusele.

[1] SEK(2007) 1472.