I.Sissejuhatus

Sisepiirikontrollita Schengeni ala (edaspidi „Schengeni ala“) võib pidada Euroopa integratsiooni üheks sümboolseimaks saavutuseks ja üheks kõige ilmsemaks euroopaliku eluviisi väljundiks, mis annab hoogu majandustegevusele ja ühendab eurooplasi ka sisepiiride üleselt.

Alguse sai see 1985. aastal viie liikmesriigi (Prantsusmaa, Saksamaa, Belgia, Madalmaad ja Luksemburg) valitsuste vahelise projektina, mis seitsmes etapis järk-järgult laienes, ja nüüdseks on sellest saanud maailma suurim vaba liikumise ala. Sisepiiride avatuse eelised on täna sama ilmsed kui 1985. aastal. Schengen on miljonite inimeste jaoks tavaelu osa: iga päev ületab sisepiire ligikaudu 3,5 miljonit inimest, olgu töötamiseks ja õppimiseks või perekonna ja sõprade külastamiseks. Schengeni ala parandas meie kollektiivset julgeolekut, võimaldades liikmesriikide ametiasutustel teha tihedat koostööd. Lisaks on Schengeni ala kavandatud nii, et see oleks Euroopa Liidu ja selle ühtse turu kui terviku alustala. Praeguses keerulises geopoliitilises ja majanduslikus olukorras on täielikult toimiv ja lõpuleviidud Schengeni ala stabiilsuse, vastupidavuse ja taastumise seisukohast ülioluline.

Tänase seisuga hõlmab Schengeni ala 26 riiki, laiub üle 4 miljoni ruutkilomeetri ja seal elab peaaegu 420 miljonit inimest. Schengeni alasse kuulub 22 ELi liikmesriiki. Ülejäänud liikmesriikidest on kõik peale ühe kohustatud samuti Schengeni alaga ühinema ja seetõttu tuleks neil lubada sellega ühineda, kui nad suudavad vajalikud tingimused täita. Neist ülejäänud viiest liikmesriigist neli, nimelt Bulgaaria, Horvaatia, Küpros ja Rumeenia, on juba osaliselt seotud Schengeni acquis’ga, kuid piirikontrolli nende liikmesriikidega ei ole sisepiiridel veel kaotatud. Iirimaa osaleb Schengeni süsteemi mõnes olulises osas, kuid mitte Schengeni acquis nendes osades, mis puudutavad välispiire ja sisepiirikontrolli kaotamist. Schengeni ala liikmesriike, kes ei ole ühtlasi ELi liikmesriigid, on neli. Need on Island, Liechtenstein, Norra ja Šveits, kes on igaüks sõlminud liiduga lepingu Schengeni acquis’ kohaldamisega ühinemise kohta ning kuuluvad seega ka Schengeni alasse. Kui Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia asuvad Schengeni acquis’d täielikult kohaldama, suureneb Schengeni ala 4,5 miljonit ruutkilomeetrile ja jõuab 450 miljoni elanikuni.

Schengeni acquis on ELi õigusraamistiku lahutamatu osa ning tähendab märkimisväärseid kohustusi ja suurt vastutust, mida iga uus liikmesriik peab kandidaadina täielikult aktsepteerima. Eelkõige peavad nad olema valmis ja võimelised kõigi teiste Schengeni riikide nimel tulemuslikult välispiire haldama ning andma välja ühtseid Schengeni viisasid. Nad peavad olema suutelised tõhusaks koostööks teiste riikide õiguskaitseasutustega ning suutma ühendada ja kasutada vajalikke infosüsteeme, näiteks Schengeni infosüsteemi, et säilitada pärast seda, kui sisepiiridel enam piirikontrolli ei toimu, julgeoleku kõrge tase. Lisaks peavad nad tagama, et seejuures järgitakse põhiõigusi ja andmekaitsenõudeid.

Lisaks nende nõuete täitmisele on Schengeni acquis’ täielikuks kohaldamiseks vaja kõigi teiste Schengeni acquis’d täielikult kohaldavate liikmesriikide ühehäälsest heakskiitu. Selles suhtes on toimunud märkimisväärne edasiminek ning hiljuti on astutud olulisi poliitilisi samme, et toetada Bulgaarias, Rumeenias ja Horvaatias Schengeni acquis’ täielikku kohaldamist. Seda toetab kindlalt Euroopa Parlament ja see on Euroopa Liidu Nõukogu eesistujariigi Tšehhi eesistumise üks põhiprioriteet.

Lisaks on käimas Schengeni hindamisprotsess, millega käigus hinnatakse Küprose valmisolekut Schengeni alaga ühinemiseks. Schengeni infosüsteem võetakse Küprosel peagi kasutusele ja seda protsessi kontrollitakse selleks korraldatava Schengeni hindamisega 2023. aastal.

Käesolevas teatises antakse ülevaade Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia senistest headest tulemustest selliste meetmete võtmisel, mis olid vajalikud, et nende 2005. ja 2011. aasta ühinemisaktis sätestatud Schengeni acquis’ kõigi asjaomaste osade kohaldamiseks vajalikud tingimused saaksid kindlasti täidetud. Nõukogu kutsutakse üles võtma viivitamata vastu vajalikud otsused, et võimaldada ühineda neil kolmel riigil, kes veel sisepiirikontrollita alal täielikult ei osale.

Ei ole kahtlust, et liit on selliseks ajalooliseks otsuseks valmis. Viimaste aastate ühised jõupingutused on muutnud Schengeni ala tugevamaks ja vastupidavamaks. Hiljuti loodud Schengeni ala juhtimise tsükkel sisaldab kõiki vahendeid, mida on vaja Schengeni olukorra korrapäraseks hindamiseks, ning sellega minnakse haldusraamistikult üle ühisele poliitilisele juhtimisele ja vastutusele. Schengeni nõukogu ja Schengeni foorum hõlbustavad läbipaistvat ja konstruktiivset dialoogi ELi institutsioonide ja liikmesriikide vahel. Uus ja tugevdatud Schengeni hindamis- ja järelevalvemehhanism, mida kohaldataks Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia suhtes kohe pärast Schengeni acquis’ täieliku kohaldamise otsuste vastuvõtmist, tagab võimalike puuduste ja parandusmeetmete õigeaegse tuvastamise.

Seega kinnitaks ja tugevdaks Schengeni ala kaheksas laienemine Schengeni ala moodustavate liikmesriikide vastastikust usaldust ja ühtsust ning aitaks seda ülimalt olulist projekti jätkuvalt kohandada ja sellega edasi liikuda.

II.Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia senised head tulemused

Alates 2011. aastast on komisjon järjepidevalt olnud seisukohal, et Bulgaaria ja Rumeenia on sisepiirikontrollita Schengeni alasse kuulumiseks valmis. Sama kehtib alates 2019. aastast Horvaatia kohta. Komisjon on korduvalt ja tungivalt palunud, et nõukogu võtaks vastu otsused, mis võimaldaksid Bulgaarial, Rumeenial ja Horvaatial sisepiirikontrollita alaga ühineda. Sama on korduvalt väljendanud ka Euroopa Parlament .

Need liikmesriigid on juba aastaid märkimisväärselt toetanud Schengeni ala head toimimist, sealhulgas rändekriisides, pandeemiapiirangute olukorras ja ka viimasel ajal, kui on tulnud olla silmitsi Ukrainas toimuva sõja enneolematute tagajärgedega. Kuna kõik Schengeni hindamised on edukalt lõpule viidud, on Bulgaarial, Rumeenial ja Horvaatial õiguspärane ootus, et nad saavad sisepiirikontrollita Schengeni alaga täielikult ühineda. Hiljutine vabatahtlik teabekogumismissioon Bulgaariasse ja Rumeeniasse, samuti viimane korduskülastus Horvaatiasse ja selle riigi tulemused põhiõiguste seirega oma välispiiridel näitavad üheselt, et need riigid täidavad rangeid Schengeni standardeid jätkuvalt tulemuslikult ja on tõestanud suudavad neid eeskujulikult rakendada. Kuigi need liikmesriigid rakendavad aktiivselt enamikku Schengeni acquis’st, ei saa nad täit kasu, mis kaasneks sisepiirikontrollita Schengeni alasse kuulumisega.

Strateegilise geograafilise asukoha tõttu on Bulgaarial, Rumeenial ja Horvaatial oluline roll meie ühise välispiiri kindlustamisel ning julgeoleku ja heaolu kõrge taseme tulemuslikul toetamisel, nagu oli näha ka hiljutistes kriisides. Olemas on kõik vajalikud vahendid, struktuurid ja menetlused, millega tõhusalt hallata välispiiride ületamist ning tegeleda võimalike julgeolekuohtudega nendel piiridel, et aidata seeläbi võidelda piiriülese mõõtmega raskete kuritegude vastu. Samuti on need riigid näidanud üles suurt pühendumust tagada tulemuslik reageerimine rändesurvele ja sellega seotud probleemidele, milleks on arendatud tihedat koostööd lähinaabritega. Lisaks hinnatakse uue Schengeni hindamismääruse kohaselt liikmesriike, kelle kohta on vastu võetud nõukogu otsus, et Schengeni acquis’ sätteid tuleb kohaldada täielikult, hiljemalt ühe aasta jooksul pärast kuupäeva, mil nendes liikmesriikides alustati Schengeni acquis’ täielikku kohaldamist . See kehtib pärast vastavate otsuste vastuvõtmist Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia puhul.

Bulgaaria ja Rumeenia viisid 2011. aastal oma Schengeni hindamisprotsessi 2005. aasta ühinemisakti artikli 4 lõike 2 kohaselt edukalt lõpule. See protsess algas 2009. aastal ja acquis’ kõiki asjakohaseid osi hinnati põhjalikult kooskõlas kohaldatavate menetlustega. Nõukogu tunnustas hindamisprotsessi lõpuleviimist 9. juunil 2011 kahes eraldi järelduses . Bulgaarias ja Rumeenias Schengeni acquis’ sätete täielikku kohaldamist käsitleva nõukogu otsuse eelnõu pälvis 8. juunil 2011 Euroopa Parlamendilt positiivse arvamuse . Hoolimata Schengeni hindamisprotsessi positiivsest tulemustest ja lõpuleviimisest ei ole enam kui 11 aasta jooksul vastu võetud nõukogu otsust Schengeni acquis’ täieliku kohaldamise kohta Bulgaarias ja Rumeenias ning nende sisepiiridel piirikontrolli kaotamise kohta.

Arvestades, et Bulgaaria ja Rumeenia hindamisprotsessid viidi lõpule 2011. aastal ning Schengeni hindamis- ja järelevalvemehhanismi määrus ei võimalda Bulgaaria ja Rumeenia ametlikku hindamist uuesti alustada, esitasid mõlemad riigid vastastikuse usalduse tugevdamiseks ja tunnistades, et Schengeni acquis on vahepeal edasi arenenud, 2. märtsil 2022 ühisdeklaratsiooni, milles nad soovisid vabatahtlikkuse alusel, et moodustataks komisjoni koordineeritav eksperdirühm, „et tagada muu hulgas Schengeni acquis’ viimaste muudatuste kohaldamine alates hindamisest, keskendudes välispiiride haldamisele ja politseikoostööle“.

Kokkuleppel Bulgaaria ja Rumeeniaga, kes mõlemad näitasid üles paindlikkust ja pühendumust, ning pärast liikmesriikide taotlusi laiendati missiooni ulatust märkimisväärselt, et see hõlmaks kõik Schengeni acquis’ asjakohased elemendid, sealhulgas alates 2011. aastast toimunud muutused ning eelkõige välispiiride ja politseikoostööga seonduva. Uuriti ka tagasisaatmise, Schengeni infosüsteemi, viisainfosüsteemi, samuti viisapoliitika vallas toimunud muutusi. Missiooni raames võeti arvesse põhiõiguste austamist, sealhulgas andmekaitset, ja Schengeni acquis’ asjakohaseid osi kohaldavate ametiasutuste toimimist. Külastused tehti Rumeeniasse (9.–11. oktoober) ja Bulgaariasse (12.–14. oktoober 2022). Suurem osa liikmesriike andis missioonile oma panuse ja rühm koosnes 17 liikmesriigi eksperdist. Lisaks viiele komisjoni eksperdile osalesid teabekogumismissioonil vaatlejad Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ametist (Frontex), Europolist ja Euroopa Liidu Põhiõiguste Ametist.

Vabatahtlikul teabekogumismissioonil leidsid kinnitust 2011. aastal lõpuleviidud hindamisprotsessi järeldused ning ilmnes, et Bulgaaria ja Rumeenia ei ole mitte ainult jätkanud uue acquis’ ja vahendite rakendamist, vaid nad on ka märkimisväärselt tugevdanud Schengeni acquis’ terviklikku kohaldamist kõigis selle mõõtmetes.

Türgiga piirneval Bulgaarial on oluline roll ELi välispiiride kaitsmisel ja sisejulgeoleku kõrge taseme säilitamisel. Selleks on Bulgaaria kehtestanud tugeva piirihalduse, mis tagab kvaliteetse piirivalve ja süstemaatilise piirikontrolli. Nagu on kajastatud teabekogumisaruandes, julgustatakse Bulgaariat veelgi parandama riiklikku olukorrapilti, milleks tuleks täielikult rakendada ühtne integreeritud riskianalüüsi mudel. Praegustest välisprobleemidest hoolimata rakendab Bulgaaria ühtset lähenemisviisi, et saata tagasi kolmandate riikide kodanikud, kellel ei ole õigust riigis viibida, ja ennetada ebaseaduslikku teisest rännet. Võitlus piiriülese kuritegevusega on esmatähtis ja selleks on olemas aktiivse rahvusvahelise politseikoostöö vahendid, sealhulgas tööks Europoli kaudu ja Europoliga, samuti on Bulgaaria sõlminud oma naabritega operatiivkokkulepped, mis võimaldavad piiriülest jälgimist ja jälitust. Schengeni infosüsteem on hästi sisse seatud. Ametiasutuste toimimise suhtes rakendatakse Bulgaaria riiklikku korruptsioonivastase võitluse ja ennetamise strateegiat kõigil tasanditel ning seda tugevdavad ennetusmeetmed ja kindlad distsiplinaarmenetlused. Samuti tõestas Bulgaaria, et tal on olemas vajalikud struktuurid, millega tagada põhiõiguste austamine ja juurdepääs rahvusvahelisele kaitsele, tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimine, samuti Schengeni infosüsteemi ja politseikoostöö suhtes kohaldatavad andmekaitsenõuded.