[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 20.12.2006

SEK (2006) 1683

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT NÕUKOGU OTSUS, MILLEGA ASUTATAKSE EUROOPA POLITSEIAMET

Mõju hindamise kokkuvõte

{COM(2006) 817 lõplik } {SEC(2006) 1682}

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENTNÕUKOGU OTSUS, MILLEGA ASUTATAKSE EUROOPA POLITSEIAMET

MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE

millise probleemi lahendamisele peaks ettepanek kaasa aitama?

Euroopa Politseiamet (Europol) asutati 1995. aastal liikmesriikidevahelise konventsiooni alusel. Europol oli esimene Euroopa Liidu lepingu kohaselt moodustatud organisatsioon.

Alates sellest ajast on vastu võetud märkimisväärne hulk õigusakte, sealhulgas õigusakte, millega asutatakse teisi julgeolekuga seotud küsimusi käsitlevaid asutusi ja ameteid. Kõige viimased sellised näited on Eurojust ja Euroopa Politseikolledž (CEPOL), mille asutamise õiguslik alus on nõukogu otsus ehk õigusakt, mis kehtestati Amsterdami lepinguga. Kui konventsiooni muutmise peavad tavaliselt ratifitseerima kõik allakirjutanud, siis otsuse muutmise saab otsustada vaid nõukogu (ühehäälselt) pärast konsulteerimist parlamendiga.

Austria ja Soome eesistumise ajal peetud arutelud näitasid, et isegi pärast kolme protokolli jõustumist on Europoli toimimist siiski soovitav veel täiendavalt parandada. Europoli praegune raamistik tuleb viia vastavusse uute tekkinud julgeolekuohtudega, mis nõuavad uusi lähenemisviise. Esialgsed arutelud nõukogu struktuurides Europoli tuleviku kohta on näidanud, et liikmesriigid toetavad ülekaalukalt Europoli konventsiooni asendamist nõukogu otsusega.

Millised on poliitika üldised eesmärgid?

Ettepanekus sisalduva poliitika üldine eesmärk on kehtestada Europoli õiguslik raamistik, mida saab lihtsamini kohandada muutuvate oludega. Poliitika konkreetsete eesmärkide osas peaks ettepanek tagama järgmise:

- Europol on võimeline paremini täitma oma missiooni, milleks on liikmesriikide õiguskaitseasutuste toetamine võitluses raskete kuriteoliikidega, sealhulgas terrorismiga;

- Europoli mandaat on viidud kooskõlla põhiseaduse lepingus sätestatud kõrgetasemelise poliitilise visiooniga Europolist;

- Europoli õiguslik raamistik on viidud kooskõlla teiste kolmanda samba valdkonnas tegutsevate asutuste, eelkõige Eurojusti ja CEPOLi õigusliku raamistikuga;

- Europoli õiguslik raamistik võimaldab tal täielikult toetada õiguskaitsealase teabe kättesaadavuse põhimõtet;

- saavutatakse Europoli toimimise lihtsustamine;

- praegu Europoli konventsiooni ja selle rakendusmeetmete kaudu tagatud kõrgetasemeline andmekaitse säilitatakse ning võimaluse korral seda parandatakse;

- suurendatakse Euroopa Parlamendi osalust Europoli toimimises;

- muudatused õiguslikus raamistikus ei mõjuta liigselt Europoli igapäevast tööd. Selleks nähakse ette hoolikalt kaalutud üleminekukord, millega tagatakse Europoli ja tema partnerite õiguskindlus ning austatakse Europoli töötajate praegusi õigusi.

Millised on peamised poliitikavalikud, mida kasutatakse eesmärkide saavutamiseks?

Käesoleva ettepaneku ettevalmistamisel on komisjon kaalunud mitmeid erinevaid poliitikavalikuid, millest enamik jäeti varajases etapis viimasel paaril aastal toimunud arengu tõttu kõrvale.

Võimalus jätkata muutusteta jäeti peagi kõrvale, arvestades selgeid raskusi, mida Europoli konventsiooni muutmismenetlustega seoses praegu kogetakse. Lisaks ei ole põhiseaduse lepingu tuleviku suhtes kokkuleppele jõutud, mistõttu on jätkuvalt ebaselge, millised õigusaktid on tulevikus Europoli praeguse olukorra muutmiseks kättesaadavad. Lõplikuks kaalukeeleks oli õigus- ja siseküsimuste nõukogu 1.–2. juuni 2006. aasta järeldustes esitatud üleskutse „kaaluda kas ja kuidas asendada 1. jaanuariks 2008 või võimalikult kiiresti pärast seda Europoli konventsioon nõukogu otsusega vastavalt ELi lepingu artikli 34 lõike 2 punktile c, võimaluse korral konkreetse algatuse või ettepaneku alusel.”

Teine võimalus oli asendada Europoli konventsioon nõukogu otsusega ja teha samal ajal ettepanek koostada protokoll, millega tühistatakse Europoli konventsioon. Pärast põhjalikku õiguslikku analüüsi on komisjon seisukohal[1], et protokoll, millega tühistatakse Europoli konventsioon, ei ole vajalik. Pärast täiendavaid arutelusid nõukogu struktuurides toetas komisjoni seisukohta enamik liikmesriike, samuti nõukogu õigustalitus.

Kolmas võimalus oleks olnud asendada Europoli konventsioon nõukogu otsusega, sätestamata, et Europoli rahastatakse ühenduse eelarvest. Siiski on komisjoni seisukohast selline poliitiline valik, mille kohaselt Europoli rahastatakse ühenduse eelarvest, ainuke loogiline võimalus, sest üldise eelarve koostamises määrab nõukogu koos parlamendiga Europoli eelarve, tugevdades niimoodi demokraatlikku kontrolli Europoli üle. Europoli allutamine kõikidele tavalistele õigusaktidele (ELi personali- ja eelarve-eeskirjad) lihtsustab märkimisväärselt haldamist. Lisaks tuleks märkida, et Euroopa Liidu lepingu artikli 41 lõige 3 sätestab järgneva: „Nende sätete rakendamisel tekkivad tegevuskulud tuleb (samuti) katta Euroopa ühenduste eelarvevahenditest, kui nõukogu ühehäälselt ei otsusta teisiti.”

Arvestades praegusest õigusaktist tulenevaid probleeme, kaaluti vaid raamotsust ja nõukogu otsust. Kuna raamotsused on õigusaktid, mille eesmärk on pigem ühtlustada liikmesriikide õigusakte, siis ilmnes, et Euroopa Liidu lepingu artikli 34 lõike 2 punktil c põhinev nõukogu otsus on Euroopa Liidu lepingu VI jaotise kohase ameti asutamiseks kõige asjakohasem õigusakt. Ettepaneku ettevalmistamisel uuriti mitmeid võimalusi, kuidas parandada Europoli toimimist. Paljud sellised võimalused tuvastati Austria eesistumise ajal tehtud töö raames ja need koondati valikuvõimalusi kajastavasse dokumenti.

Millised on valitud võimaluse positiivsed ja negatiivsed mõjud?

Üldiselt on ettepaneku eesmärk parandada Europoli toimimist ja toetada poliitilist eesmärki parandada politseikoostööd.

Liikmesriigid toetasid Europoli kui organisatsiooni ettevaatlikku arengut, mitte „revolutsiooni”, mis oleks tähendanud organisatsiooni täielikku ümberkujundamist. Vastavalt sellisele selgele sõnumile on ettepanekus arvestatud mitmete liikmesriikide ja Europoli tehtud märkustega, kuid käesoleva ettepanekuga ei muudeta organisatsiooni oluliselt.

Nõukogu otsusega tagatakse, et Europoli õiguslik raamistik võimaldab edasisi vajalikuks osutuvaid muudatusi rakendada. Selliste üldtuntud ja ajakohastatud sätete kohaldamine, mis käsitlevad Europoli eelarvet ning sellega seotud menetlusi, ning Europoli töötajate allutamine ELi personalieeskirjadele lihtsustab märkimisväärselt organisatsiooni juhtimist, otsuste tegemist ja kontrolli selle ameti eelarve üle.

Europoli mandaadi muutmise kõige otsesem positiivne mõju on see, et Europol ei ole enam seotud piiranguga, mille kohaselt võib ta tegutseda üksnes juhul, kui juhtumiga on seotud kuritegelik struktuur. Igapäevatöös on selle nõude tõlgendamine põhjustanud palju probleeme.

Kuigi üleminek nõuab märkimisväärset tööd, on see ühekordne jõupingutus. Hästi läbimõeldud üleminekukord võimaldab Europolil jätkuvalt keskenduda oma põhiülesannetele, isegi ülemineku ajal. Arvestades, et Europolis töötab rohkem kui 400 inimest, tema aastaeelarve on umbes 60 miljonit eurot ja tal on head suhted mitmete partneritega, tuleb muudatusi hoolikalt ja kõigi asjaosaliste jaoks läbipaistvalt juhtida. Seda saab teha hoolika teavitamise ja kehtivate õiguste austamise kaudu.

Kättesaadavuse põhimõtte rakendamine igapäevases töös eeldab siiski ulatuslikke arutelusid. Seega piirdub ettepanek selge õigusliku alusega, mis annab Europolile laiema juurdepääsu riiklikele ja rahvusvahelistele andmebaasidele, arvestades et selline juurdepääs on võimalik vaid juhul, kui kohaldatavas riiklikus või rahvusvahelises õigusaktis on see ette nähtud.

Ettepanek ei hõlma kõiki neid kaitsemeetmeid, mis on varem kehtestatud andmekaitse praeguse taseme tagamiseks. Ühise järelevalveasutuse rolli, mis on praegu rahuldav, üldiselt ei muudeta, kuid ettepanekus nähakse ette vajaduse korral koostöövõimalused Euroopa andmekaitseinspektoriga. Mõnedel juhtudel, nagu Europolis sõltumatu andmekaitseametniku koha loomine ning kodanike õiguste lihtsustamine ja selgitamine, on kaitse taset isegi parandatud. Sellest tulenev kasu on see, et tagatakse liikmesriikide ametiasutuste täielik usaldus Europoli kui usaldusväärse õiguskaitseorganisatsiooni vastu.

Kuna Europoli uueks rahastamisvahendiks on ühenduse eelarve, tuleb hinnata sellega kaasnevat finantsmõju. Asjakohased eelarvevahendid on juba 2007.–2013. aasta finantsraamistikus planeeritud – 2010. aastaks 82 miljonit eurot, mis suureneb 2013. aastaks 85 miljoni euroni. Euroopa Parlamendi osalemine Europoli eelarve koostamises tähendab paremat demokraatlikku kontrolli Euroopa tasandil. Tulevikus laienevad ELi üldised personalieeskirjad Europoli töötajatele, et tagada nende praegused õigused ja vältida palgakulude suurenemist. Ettepanekus on lähtutud eeldusest, et otsuse jõustumisel pakutakse sel hetkel Europolis töötavatele töötajatele ELi personalieeskirjade kohast ajutist lepingut.

Inimõiguste osas on ettepanek kooskõlas ühenduse õiguse ja ELi põhiõiguste hartaga. Kuigi on selge, et kavandatav otsus mõjutab kodanike õigust eraelu puutumatusele, mis on tagatud harta artikliga 7, ja ka õigust isikuandmete kaitsele, mis on tagatud harta artikliga 8, on nende õiguste piiramine õigustatud harta artikli 52 kohaselt. Kõnealuste õiguste piiramise ettenägemine käesolevas ettepanekus on proportsionaalne ja vajalik, et saavutada üldiselt tunnustatud eesmärke ennetada kuritegevust ja terrorismi ning nende vastu võidelda.

Rahvusvahelistele lepingutele omaselt nähakse üleminekusätetes ette, et kõik olemasolevad lepingud jäävad kehtima. Siiski palutakse Europoli koostööpartneritel teatud ajavahemiku jooksul kaaluda, kas muudatusel on mõju kehtivale lepingule, ja kui on, siis kaaluda, kas sellega peaks kaasnema mingeid muudatusi. Lisaks on ettepaneku eesmärk vaadata süsteem üle nii, et Europoli rahvusvahelised suhted oleksid tihedamalt seotud Euroopa Liidu kui terviku välissuhete strateegiaga. Eesmärk on sõlmida kolmandate riikidega üldised lepingud (välja arvatud töökorda käsitlevad kokkulepped, mis ei sisalda sätteid isikuandmete vahetamise kohta), mis reguleeriksid kolmandate riikide ja Euroopa Liidu vahelise koostöö kõiki aspekte justiits- ja siseküsimuste valdkonnas.

Pärast ettepaneku kohta otsuse tegemist peab Europol esmalt läbima üleminekuaja, mis nõuab märkimisväärseid jõupingutusi eelkõige õigus-, finants- ja personaliosakonnalt. Uurimistoiminguid ei tohiks üleminekuaeg mõjutada. Pärast üleminekuaega muutub Europoli käsitlev otsus täielikult kohaldatavaks.

KUIDAS JÄLGIDA JA HINNATA ETTEPANEKU TULEMUSI JA MÕJU PÄRAST SELLE RAKENDAMIST?

Ettepaneku tulemusi ja mõju jälgib ja hindab pärast selle rakendamist pidevalt eelkõige Europoli haldusnõukogu, kuid seda teevad ka nõukogu, komisjon ja Euroopa Parlament aastaaruannete alusel. Ettepanekus nähakse ette järelevalvesüsteemi kehtestamine ja välishindamine iga viie aasta järel.

KONSULTEERIMINE SIDUSRÜHMADEGA

Ettepanek tugineb üldiselt Austria eesistumise ajal huvitatud pooltega peetud konsultatsioonidele, mis algasid 2006. aasta jaanuaris aruteluga justiits- ja siseküsimuste mitteametlikus nõukogus ja millele veebruaris järgnes Europoli tulevikku käsitlev kõrgetasemeline konverents. Kõrgetasemeline konverents koondas liikmesriikide õiguskaitseasutuste, Europoli ja Eurojusti, Europoli ühise järelevalveasutuse, komisjoni ja akadeemiliste ringkondade esindajaid. Konverentsi eesmärk oli koguda mõtteid edasiseks tööks, mis hõlmab Europoli tulevikule uuendatud lähenemisviisi kujundamist. Üks järeldustest oli see, et praeguse Euroopa Liidu lepingu kasutamine Europoli õigusliku alusena tähendaks konventsiooni asendamist nõukogu otsusega. Europoli mandaadi suhtes tehti ettepanek, mille kohaselt peaks Europolile tegema ülesandeks tegeleda piiriülese raske kuritegevusega.

Koostööd kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega peeti eriliselt tähtsaks küsimuseks. Europoli eeskirjad kolmandate osapooltega struktureeritud koostöö alustamiseks vajavad siiski selgelt parandamist. Konverentsil jõuti ka järeldusele, et Europolil peab olema parem juurdepääs teabele. Tehti ettepanekud, mille kohaselt peaks haldusnõukogu tegutsema strateegilisemalt. Suurele osale komisjoni ettepanekust on olnud aluseks kõrgetasemelise konverentsi ja valikuvõimalusi kajastavas dokumendis nimetatud eesistujariigi sõprade rühma töö tulemused.

Pärast kõrgetasemelist konverentsi jätkus töö eesistujariigi sõprade rühma mitmetel kohtumistel, kus olid esindatud peaaegu kõik liikmesriigid. Selle töö tulemused koondati valikuvõimalusi kajastavasse dokumenti, kus esitati suur hulk võimalusi Europoli toimimise parandamiseks. Samuti osutusid ettepaneku ettevalmistamisel kasulikuks täiendavad kontaktid huvitatud osapooltega, sealhulgas Europoliga.

Arvestades, et sellesse töösse olid kaasatud juba kõik huvitatud osapooled, ei peeta täiendavaid ametlikke konsultatsioone ettepaneku ettevalmistamiseks enam vajalikuks.

KOMISJONI ETTEPANEK JA SELLE PÕHJENDUS

Valitud algatus koosneb ettepanekust nõukogu otsuse kohta, millega asutatakse Europol, ja Europoli konventsiooni asendamisest. Lõplik eesmärk on luua Europolile täiesti uus õiguslik raamistik, mis aitab tal tõhusamalt toetada liikmesriikide õiguskaitseasutusi.

Komisjon jõudis järeldusele, et Europolil on vaja ajakohastatud õiguslikku raamistikku, mis peaks olema nõukogu otsuse vormis. Samuti leiti, et Europoli tuleks rahastada ühenduse eelarvest ja Europoli töötajad tuleks allutada ELi üldistele personalieeskirjadele. Nõukogu järeldustes, mis võeti vastu 2006. aasta juunis ja esitati ülemkogule 2006. aasta detsembri kohtumisel, toetati sellist arengut.

Ettepanekus pööratakse eelkõige tähelepanu Europoli õigusliku raamistiku, mandaadi ja ülesannete parandamise vajadusele. Ambitsioonikamaid võimalusi, eelkõige Europolile sõltumatute uurimisvolituste andmist, küll arutati, kuid need jäeti peagi kõrvale. Ükski vähem ambitsioonikas võimalus ei pakkunud käesoleva ettepaneku pakutavaid märkimisväärseid eeliseid.

[1] Komisjoni talituste töödokument (SEK (2006) 851, 21. juuni 2006).