KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJU HINDAMISE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE /* SEC/2012/0056 lõplik */





1. Poliitiline taust 1.1. Mõisted, eesmärgid ja reguleerimisala Maailma Loomatervishoiu Organisatsioon määratleb loomade heaolu järgmiselt: „ [...] Looma heaolu loetakse heaks kui [...] ta on terve, mugavates tingimustes, hästi toidetud, turvaliselt, kui ta saab loomulikult käituda ja teda ei vaeva valu, hirm ega kannatused.” Euroopa Liidu (EL) loomade heaolu poliitika eesmärgid, põhimõtted ja kohaldamisala tulenevad ELi toimimise lepingu artiklist 13. Selles artiklis ei ole sätestatud õiguslikku alust loomade kaitsmiseks, kuid pannakse liikmesriikidele ja liidule kohustus tagada, et teatavate ELi poliitikate raames arvestatakse loomade heaolu nõuetega. 1.2. Asjaomased sektorid Loomakasvatussektor kasutab umbes kaks miljardit lindu ja 334 miljonit imetajat aastas. Hinnanguliselt 12 miljonit looma aastas kasutatakse katseteks. Lisaks ligikaudu 120 miljonit koera ja kassi, keda peetakse peamiselt lemmikloomadena. ELi loomakasvatuse aastane väärtus on 149 miljardit eurot. Lisaks on katseloomade kasutamise hinnanguline aastane väärtus 930 miljonit eurot. Majandustegevuse käigus loomadega tegelevate ettevõtjate (peamiselt põllumehed) arv on hinnanguliselt ligi 4 miljonit. 1.3. ELi loomade heaolu poliitika ELi loomade heaolu poliitikas on välja töötatud õiguslikke ja muid vahendeid. ELi loomade heaolu käsitlevate õigusaktide põhiosa on kohaldatavad toiduloomade (vasikad, sead, kodulinnud, vedu ja tapmine) ja katseloomade suhtes. Mitteseadusandlikud vahendid sisaldavad ELi loomade heaolu rahastamist ühise põllumajanduspoliitika maaelu arengu fondist ning teadusuuringute, rahvusvahelise tegevuse, teabevahetuse ja koolitustegevuste rahastamist ELi vahenditest. Aastal 2006 võttis komisjon vastu teatise loomade kaitset ja heaolu käsitleva ühenduse tegevuskava kohta aastateks 2006–2010[1]. 2006. aasta tegevuskava oli esimene dokument, kus võeti ühes tekstis kokku ELi loomade heaolu poliitika erinevad aspektid. 1.4. Viited ja konsultatsioonid 2009. aasta detsembris palus komisjon ELi loomade heaolu poliitika välishindamist. Hindamise ja mõjuhinnangu koostamise käigus konsulteeriti ulatuslikult sidusrühmadega. Nende hulka kuuluvad loomi kasutavad sektorid, loomakaitseorganisatsioonid ja loomade heaoluga tegelevad teadlased. 2. Probleemi kirjeldus 2.1. Loomade heaolu probleemid ja mõjutavad tegurid Teatavate loomakategooriate heaolu pannakse ELis pidevalt proovile. Näiteks lõigatakse põrsaste sabasid ning neid kastreeritakse ilma tuimestuseta. Nõukogu juhtis tähelepanu ka heaoluprobleemidele, mis on seotud koerte ja kasside paaritamise ja kaubandusega. Igal loomal on oma spetsiifilised heaoluprobleemid. Samas on mitmeid ühiseid mõjureid: 1. ELi õigusaktide täitmise tagamine liikmesriikide poolt on paljudes valdkondades veel puudulik. Mõned liikmesriigid ei võta piisavalt meetmeid sidusrühmade teavitamiseks, riiklike inspektorite koolitamiseks, kontrollimiseks ja sanktsioonide kohaldamiseks. Selle tulemusena on osa olulisi ELi õigusnorme täielikult rakendamata ega ole andnud soovitud mõju loomade heaolule. Lisaks põhjustavad paremad loomade heaolu standardid tootjatele mõnikord täiendavaid kulusid. Paljudel juhtudel ei saa ELi loomade heaolu reeglitele vastavad, neid eelnevalt või tõhusamalt rakendavad käitlejad täiendavat majanduslikku kasu. 2. Tarbijatel puudub asjakohane teave loomade heaolu kohta. Loomade heaolu märgistusega toodete turg on väga piiratud. Kogu ELi hõlmav uuring näitab, et loomade heaolu on oluline teema 64 % elanike jaoks. Siiski näitavad uuringud, et loomade heaolu on ainult üks tegur, mis mõjutab tarbijate valikuid. 3. Loomadega tegelevatel sidusrühmadel on vähesed teadmised sellest, mida loomade heaolu tähendab. See on mõjutanud käsitlust uutest tootmisviisidest. Käitlejate ja ametnike vähesed teadmised alternatiivsete võimaluste kohta põhjustab vastuseisu uutele loomasõbralikematele tootmisviisidele. 4. Spetsiifiliste ELi õigusaktide ja juhiste puudumine muudab sobivate heaolutingimuste loomise keeruliseks mõnede loomakategooriate puhul (mõned põllumajandusloomade liigid või koerad ja kassid). 2.2. Baasstsenaarium Komisjon teostab järelevalvet liikmesriikide üle. Komisjonil ei ole õigust inspekteerida või sanktsioneerida ettevõtteid, vaid otsustada selle üle, kas pädevad asutused seda teevad. Kontrollkäike korraldatakse seoses spetsiifiliste ELi õigusaktidega, mida kohaldatakse põllumajandusloomade suhtes. Rikkumiste korral võib komisjon liikmesriigi vastu algatada kohtumenetluse. Õigusaktide täitmise algatused nõuavad suurt inimressurssi ning nende mõju pädevatele asutustele on vähene. Seetõttu on praegune ELi poliitika võimeline tegelema kriitiliste täitmisküsimustega, kuid selle reguleerimisala on piiratud. Majanduslikust aspektist pakub ELi poliitika mõningaid vahendeid tootjatele suuremate tootmiskulude kompenseerimiseks. Üleminekuperioodid ei ole osutunud kuigi edukaks. Tarbijate seisukohast ei ole ELi õigusakti (välja arvatud munade puhul), mis võimaldaks tarbijatel teha valik, eelistades loomasõbralikumaid tooteid. EL on loonud algatused, et tegelda sidusrühmade teadmiste puudulikkusega loomade heaolu küsimustes. Pädevusnõuded loomadega tegelevatele isikutele on järk-järgult kehtestatud mõnes konkreetses ELi õigusaktis. Siiski ei puuduta sellised nõuded kõiki asjaomaseid loomi. EL on rahastanud loomade heaolu uurimise projekte aastas keskmiselt 15 miljoni euro ulatuses. Siiski on vaja rohkem pingutada uurimistulemuste levitamisega ja nende muutmisega praktilisteks töövahenditeks. Praegune ELi poliitika ei tegele mitmete loomade heaolu küsimustega. EL võiks jätkata konkreetsete õigusaktide vastuvõtmist juhtumipõhiselt. Selline sektoriomane lähenemisviis ei lahenda aga üldisi probleeme. 2.3. Subsidiaarsuse kontroll Mitmed liikmesriigid nõuavad võimalust säilitada oma loomade heaolu poliitika. Liit on järk-järgult vastu võtnud mitmeid loomade heaolu käsitlevaid õigusakte, et vältida riiklike õigusaktide erinevusest tuleneda võivaid takistusi siseturul. Selline reguleerimisala põhineb faktil, et loomade heaoluga seotud majandustegevust mõjutab loomade heaolu nõuete tase. Nõuete ühtlustamine ELi tasandil annab nendel juhtudel lisaväärtuse, luues asjaomastele ettevõtetele ühised reeglid. 3. Eesmärgid Loomade heaolu uue strateegia eesmärgid on järgmised: – Eesmärk 1: tõhustada ELi õigusaktide täitmist; – Eesmärk 2: pakkuda ELi ettevõtjatele avatud ja õiglast konkurentsi; – Eesmärk 3: parandada ELi ettevõtjate teadmisi ja teadlikkust loomade heaolu kohta; – Eesmärk 4: suurendada loomade heaolu ühtlust kõikide loomaliikide puhul. 4. Variandid Iga variant keskendub ühele või enamale erieesmärgile: – Variant 1: Tugevdada eeskirjade järgimist liikmesriikides (ELi mitteregulatiivne meede) Variant 1 sisaldab järgmisi algatusi: – suurendada kontrollkäikude arvu liikmesriikides ja kolmandates riikides; – tugevdada valitsuste koostööd, et edendada õigusaktide paremat täitmist; – korraldada sidusrühmade seminare spetsiifiliste loomade heaolu küsimuste kohta; – koostada juhtnöörid põllumajandusloomade kaitse Euroopa konventsiooniga hõlmatud liikide kohta; – suurendada osalemist koolitusalgatuses „Parem koolitus ohutuma toidu nimel”. Selle stsenaariumi puhul ELi õigusraamistik ei muutu. Olemasolevaid eeskirju ajakohastatakse või uusi võetakse vastu juhtumipõhiselt. – Variant 2: Vabatahtlike skeemide võrdlemine (sektori iseregulatsioon) Variant 2 sisaldab järgmisi algatusi: – õigusraamistik sertifitseerimisskeemide võrdlemiseks loomade heaolu nõuetega; – teavituskampaaniad tarbijate informeerimiseks; – ELi loomade heaolu meetmete prioriteediks seadmine rahvusvahelisel tasandil. Komisjon esitab õigusraamistiku, et luua turuvõimalus vabatahtlikele sertifitseerimisskeemidele, mis sisaldavad loomade heaolu nõudeid. Selline raamistik võimaldab sertifitseerimisskeemide registreerimist ELi tasandil. Registreerimise tagajärjel luuakse esialgne ELi võrdlusalus. Selle stsenaariumi puhul tehakse ettepanek uueks õigusaktiks, kuid ülejäänud ELi õigusraamistik ei muutu. Olemasolevaid eeskirju ajakohastatakse või uusi võetakse vastu juhtumipõhiselt. – Variant 3: Euroopa tugikeskuste võrgustiku rajamine (spetsiifiline ELi õigusakt) Selle stsenaariumi puhul teeb komisjon ettepaneku tugikeskuste võrgustiku rajamiseks, võttes aluseks loomatervise valdkonnas eksisteeriva mudeli. Võrgustik ühendaks olemasolevaid riiklikke teaduslikke ressursse loomade heaolu valdkonnas. Võrgustiku roll ei dubleeriks Euroopa Toiduohutusameti rolli ja ELi Teadusuuringute Ühiskeskuse tegevust. Igal keskusel oleks järgmised ülesanded: – viia läbi ja koordineerida ELi tasandil ELi jaoks oluliste teemade uurimist; – pakkuda pädevatele asutustele teaduslikku ja tehnilist nõu ELi õigusaktide kohta; – levitada uurimistulemusi ja uuendusi ELi sidusrühmade hulgas ja rahvusvahelistes teadusringkondades; – koordineerida ELi tasandil loomade heaoluga seotud professionaalse koolituse registreerimist ja hindamist. – Variant 4: Pädevusnõuete lihtsustamine ja loomade heaolu näitajate kasutamine (üldine raamõigusakt) See variant sisaldaks üldise ELi õigusakti eelnõu loomade heaolu kohta, mis lihtsustaks mõningate ELi õigusaktidega kehtestatud nõudeid järgmiselt: – pädevusnõuded lõimitakse ühtsesse ja täpsemasse üldteksti; – loomade heaolu näitajate kasutamine alternatiivina õigusakti täitmise asemel. Kõiki põllumajandusloomi käsitlev raamdirektiiv 98/58 asendataks uue õigusaktiga. Variant 4 oleks piirduks spetsiifiliste õigusaktidega hõlmatud loomade kategooriatega. – Variant 4+: Variandi 4 reguleerimisala laiendamise uurimine Variandi 4+ puhul uuritaks variandi 4 reguleerimisala laiendamise asjakohasust seoses teiste loomadega, kelle heaolu probleemid on kindlaks tehtud. 5. Mõju analüüs Mingil juhul ei oleks ühelgi variandil negatiivne mõju põhiõigustele ning täpsemalt usuvabadusele, sest see on garanteeritud asjaomase õigusaktiga, mis käsitleb loomade kaitset tapmisel või surmamisel. 5.1. Variandi 1 mõju Variandi 1 mõju tõhustada õigusaktide täitmist on üsna positiivne (++), kuid piiratud teatavates probleemsetes valdkondades. Variandi 1 mõju pakkuda ELi ettevõtetele avatud ja õiglast konkurentsi on tõenäoliselt positiivne (+), kuid piiratud, sest see ei aita tarbijatel kindlaks teha loomasõbralikke tooteid. Sidusrühmadega õigusaktide täitmise probleeme käsitlevate seminaride korraldamine on varem olnud üsna positiivne kogemus. Seepärast eeldatakse, et variandi 1 mõju seoses sidusrühmade teadmiste parandamisega on kergelt positiivne (+). Variandi 1 mõju seoses loomade heaolu ühtlustamisega on tõenäoliselt neutraalne (0). Mõju ELi eelarvele on eeldatavasti kergelt negatiivne (-) või neutraalne (0), kui vajalikud ressursid eraldatakse teiste meetmete arvelt. Varianti 1 toetavad üksmeelselt kõik sidusrühmad. 5.2. Variandi 2 mõju Variandiga 2 loodav suurem majanduslik väärtus võiks julgustada käitlejaid kasutama kõrgemaid loomade heaolu standardeid. Seepärast eeldatakse, et variandi 2 mõju seoses õigusaktide täitmise parandamisega, on kergelt positiivne (+). ELi võrdlussüsteemi loomine ELi registreeritud skeemidele suurendaks ELi tootjate võimalusi saada paremat hinda paremate loomade heaolu standardite eest. Variandi 2 mõju pakkuda ELi ettevõtetele avatud ja õiglast konkurentsi on seetõttu väga positiivne (+++). Variandi 2 puhul muutuksid ettevõtjad tõenäoliselt vastutustundlikemaks loomade heaolu osas. Seepärast eeldatakse, et variandi 2 mõju seoses ettevõtjate teadmistega on kergelt positiivne (+). Variandil 2 on potentsiaali lahendada teatavad loomade heaolu probleemid, mis ei ole ELi õigusaktidega hõlmatud, kuid halvimaid tavasid see vaevalt lahendab. Seepärast eeldatakse, et variandi 2 mõju seoses loomade heaolu ühtlustamisega on kergelt positiivne (+). Variant 2 võib ka ähmastada erinevust õigusaktide täitmise ja erastandardite vahel. Tarbijate seisukohast on läbipaistvus aga oluline ning sellise süsteemi loomise puhul tuleks seda aspekti kindlasti arvesse võtta. Variandi 2 puhul on tõenäoliselt vaja täiendavaid rahalisi vahendeid, et tutvustada uut võrdlusskeemi tarbijatele ning suurendada rahvusvahelist tegevust. Variandi 2 mõju ELi eelarvele on eeldatavasti kergelt negatiivne (-). Enamik sidusrühmi suhtub varianti 2 positiivselt. 5.3. Variandi 3 mõju Variant 3 aitab kaasa õigusaktide paremale täitmisele, pakkudes pädevatele asutustele ja ettevõtjatele tehnilist abi. Tõenäoliselt ei jõua see abi siiski tootjateni, kes seda kõige rohkem vajaksid. Seepärast eeldatakse, et variandi 3 mõju seoses õigusaktide täitmise parandamisega on kergelt positiivne (+). Variandil 3 on tõenäoliselt positiivne mõju ELi tootjate konkurentsivõimele, sest rohkem investeeritakse rakendusuuringutesse. See võib aidata neid ka sertifitseerimisskeemide loomisel. Seepärast on variandi 3 mõju avatud ja õiglasele konkurentsile tõenäoliselt kas kergelt või üsna positiivne (+ või ++), sõltuvalt rahaliste vahendite kättesaadavusest. ELi uurimisprojektide rahastamise suurendamine aitab kasvatada sidusrühmade teadlikkust loomade heaolu kohta. Seepärast eeldatakse, et variandi 3 mõju seoses ettevõtjate teadmistega on üsna positiivne (++). Seoses loomade heaolu ühtlustamisega on variandi 3 mõju kas neutraalne (0) või kergelt positiivne (+). Variandi 3 mõju ELi eelarvele on eeldatavasti kergelt negatiivne (-). Variandil 3 on sidusrühmade üldine toetus, eriti toetab seda Euroopa Parlament. 5.4. Variandi 4 mõju Loomade käitlejate pädevusnõuded aitavad kaasa õigusaktide paremale täitmisele. Loomade heaolu näitajate kasutamine õigusaktidele vastavuse tagamiseks võimaldab paindlikkust teatavate sätete rakendamisel ning lihtsustab sellega õigusaktide täitmist. Meetme laiaulatuslikkusest tulenevalt on variandi 4 mõju õigusaktide täitmise parandamisele tõenäoliselt üsna positiivne (++). Variant 4 sisaldab ettevõtjate koolituskulusid. Siiski on sellel ka positiivne pikaajaline mõju ettevõtjate konkurentsivõimele. Lisaks võimaldab variant 4 loomade heaolu näitajate kasutamist, mis võib vähendada muid õigusaktide täitmisega seotud kulusid. Seetõttu on variandi 4 mõju avatud ja õiglasele konkurentsile kas kergelt negatiivne (-) või neutraalne (0), sõltuvalt sellest, millist kasu toob täiendkoolitus ja loomade heaolu näitajate kasutamine võrreldes koolituse maksumusega. Pädevusnõuded suurendavad käitlejate teadmisi. Kuna meede on kohustuslik, on sellel palju laiem mõju kui variandil 3. Seetõttu on variandi 4 mõju ettevõtjate teadmiste suurendamisele loomade heaolu vallas tõenäoliselt väga positiivne (+++). Variant 4 ei mõjuta loomade heaolu ühtlustamist (0). Sidusrühmad on üksmeelsel seisukohal, et töötajate koolitamisel on positiivne ja pikaajaline mõju loomade heaolule. Sidusrühmadel ei ole ühtset seisukohta loomapõhiste näitajate kasutamise osas. Tootjad kardavad liigset halduskoormust, samas kui loomakaitseorganisatsioonid kahtlevad, kas näitajad suudavad tõhusalt asendada ettekirjutatud meetmeid. 5.5. Variant 4+: Variantide 1, 2 ja 3 mõju ei peeta asjakohaseks, samas kui variandi 4 mõju on tõenäoliselt kergelt või üsna positiivne (+/++), sõltuvalt sellest, milliseid järelmeetmeid uuringute põhjal võetakse. 6. Variantide võrdlus Üldiselt täiendavad variandid üksteist. Variant 4 on jõuline oluliste eesmärkide lahendamisel, sest see loob kohustuse kõikide ettevõtjate jaoks. Siiski toob see kaasa õigusakti täitmise kulud, mis võivad mõjuta konkurentsivõimet. Variant ei tegele majanduslike küsimustega. Seda aspekti lahendaks paremini variantide 2 ja 3 kombinatsioon, mis teineteist täiendaksid. Üldiselt on variant 3 kõige kulutõhusam, sest see oleks hea kompromiss mõõdukate kulude ja laialdase mõju vahel peamistele teguritele. 7. Eelistatud variant Ühtki varianti, mis probleemi tõhusalt ja tulemuslikult lahendaks, ei ole. Eelistatud variant on seega poliitikakombinatsioon järgnevast: 1. Uurida võimalust lihtsustatud ELi õigusraamistikuks, mis sisaldaks järgmist: – raamistik loomade heaolu kohta tarbijatele antava teabe läbipaistvuse ja adekvaatsuse parandamiseks, – Euroopa tugikeskuste võrgustiku rajamine, – pädevusnõuete lõimimine ühte teksti (koos üleminekuperioodiga, et vähendada õigusaktide täitmise kulusid), – võimalus kasutada loomade heaolu tulemuspõhiseid näitajaid. 2. Arendada välja tööriistad, et tugevdada ELi eeskirjade täitmist liikmesriikide poolt; 3. Toetada rahvusvahelist koostööd; 4. Anda tarbijatele ja avalikkusele asjakohast teavet; 5. Uurida nende loomade heaolu, keda spetsiifilised ELi eeskirjad ei hõlma. 8. Seire ja hindamine Mitmed elemendid on juba olemas, mis võivad tulevikus osutuda kasulikeks seirevahenditeks. Mitmed võimalikud näitajad on loetletud aruandes. Tundub asjakohane korraldada uus hindamine strateegia lõppedes (2016). [1] KOM(2006) 13 (lõplik).