[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 28.2.2007

KOM(2007) 72 lõplik

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

ELi tegevusjuhend tööjaotuse kohta arengupoliitikas

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

ELi tegevusjuhend tööjaotuse kohta arengupoliitikas

Sissejuhatus 3

1. Tekkinud pretsedenditu võimalus 4

1.1. Probleemid 4

1.2. Võimalused 5

2. Omavahel läbipõimunud mõistete keeruline süsteem 5

2.1. Vastastikuse täiendavuse erinevad mõõtmed 6

2.2. Rakendamise põhimõtted 7

3. Edasised sammud: tõhusam tööjaotus 8

3.1. Pragmaatiline ja teabel põhinev lähenemisviis 8

3.2. Tegevusjuhendi meetod 9

3.2.1. Tegevusjuhendi laad 9

3.2.2. Kohaldamisala 10

3.2.3. Põhimõtted 10

3.2.4. Järelmeetmed 12

Kokkuvõte 13

SISSEJUHATUS

Euroopa kodanikud tahavad tugevamat Euroopat, mis on võimeline parandama maailma kõige vaesemate inimeste elutingimusi. Euroopat, mis võitleb rohkem, paremini ja kiiremini vaesuse vastu maailmas. Tugevama häälega Euroopat, kelle poliitiline mõju on võrdväärne tema rahalise heldekäelisusega.

Kuid Euroopa kodanikud tahavad ka tõhusamat ja tulemuslikumat Euroopat. Viimase kümnendi jooksul on arenguabi tegevuse ja struktuuride mitmekordistumine viinud keerulise ja kuluka abiandmise majandusharu väljakujunemiseni. Igal arengumaal on aastas keskmiselt 350 rahastamismissiooni. Liiga paljud rahastajad keskenduvad samadele riikidele ja valdkondadele. Näiteks Mosambiigis võitleb praegu vähemalt 27 rahastajat HIVi vastu. Missioone, tarbetuid halduskulusid, kattumisi ja dubleerimist ning rahastajate erinevaid nõudmisi, eeskirju ja tingimusi on nii palju, et arengumaad tulevad nendega sageli vaevu toime. Selline olukord vähendab läbipaistvust ja suurendab korruptsiooni võimalust. Samal ajal on mõned rahastajad väsinud mõnede riikide, nagu Kesk-Aafrika Vabariik ja Somaalia, rahastamisest, kes on jäetud peaaegu saatuse hooleks.

Kujunemas on konsensus selles osas, et selline ähmane ja keeruline olukord ei ole jätkusuutlik ja et Euroopa Liit peaks võtma probleemi lahendamisel juhtrolli. Uute ELi rahastajate esilekerkimine ja lubadus ELi abi kahekordistada on muutunud veelgi selgemaks vajaduse parandada radikaalselt olukorda. Võttes vastu Euroopa konsensuse arengupoliitikas[1] 2005. aastal, sai ELi arenguabi uut hoogu. See oli üldse esimene kord, kui nõukogu, parlament ja komisjon leppisid kokku ELi arengupoliitika ühistes väärtustes, põhimõtetes ja eesmärkides, seades ELi arengupoliitikas liidrirolli maailmas. Mõni kuu hiljem, 2006. aasta aprillis leppis EL kokku meetmete paketis, millega saavutada ulatuslikum, parem ja kiirem abi.

On aeg minna sõnadelt üle tegudele. Kui EL soovib ELi uue arengupoliitika rakendamisel edusamme teha, siis on kõige tähtsam vastate küsimusele, kes mida teeb . Seega on käesoleva teatise eesmärk esitada konkreetsed meetmed, mille abil tõhustada ELi rahastajate vastastikust täiendavust ja nende vahelist tööjaotust . Kõnealuse eesmärgi saavutamiseks peab EL analüüsima enda ees seisvaid peamisi probleeme ja võimalusi (1. osa) ning uuesti määratlema ELi tegevuse mõiste ja põhimõtted (2. osa). Eelneva põhjal peaks EL määratlema, kuidas edasi minna (3. osa).

1. TEKKINUD PRETSEDENDITU VÕIMALUS

Vastastikune täiendavus ei ole poliitikas uus teema. Sellistel rahvusvahelistel rahastajatel nagu Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon, ÜRO ja Maailmapank on pikka aega püüdnud parandada vastastikust täiendavust. Euroopa tasandil osutavad 1995.[2] ja 1999. aasta[3] teatised ja nõukogu resolutsioonid, paljud aruanded ja mitmed katseprojektid sellele, et EL on võtnud endale kohustuse edendada tööjaotust. 2000. aasta ühises poliitilises avalduses arengupoliitika kohta[4] püüti esimest korda saavutada komisjoni ja liikmesriikide tegevuse vastastikune täiendavus, määratledes valdkonnad, mille puhul ühenduse abil on tunnustatud lisandväärtus. Ometi ei õnnestunud paljusid kõnealustest poliitilistest algatustest tegelikkuses kohapeal ellu viia poliitiliste ja rakenduslike raskuste tõttu, mis sellise lähenemisviisiga seoses üles kerkisid.

1.1. Probleemid

Poliitika ja nähtavus . Arengukoostöö kuulub doonorriikide välispoliitika meetmete hulka. Doonorriigid võivad olla tõrksad loobuma koostööst mõnes valdkonnas või riigis, sest see vähendab nende tegevuse nähtavust. Nähtavusel on ka siseriiklik mõõde. Parlamentidele ja avalikkusele võib olla vastumeelne toetada meetmeid, millega tõmbutakse tagasi otseselt vaesuse vähendamisega seotud valdkondadest (nt haridus, laste tervishoid).

Rakenduslikud probleemid . Ka juhul, kui rahastajad seda poliitiliselt soovivad, kaasnevad optimaalse tööjaotusega rakenduslikud probleemid. Mõnel juhul on partnerriigid võtnud endale kohustusi ja nende valitsused edendanud rahastajate vahelisi ühtlustamisprotsesse ja tööjaotust. 2006. aasta alguses olid kohalikud protsessid, sealhulgas need, millele sageli viidatakse kui vaesuse vähendamise strateegiatele, välja töötatud umbes 15 riigis. Ometi ei viinud need kiiduväärsed algatused tingimata suurte praktiliste edusammudeni, sest nendega kaasnesid rakenduslikud probleemid.

Olemasolevate ekspertteadmiste kasutamine . Mis tahes tööjaotuse strateegia peab võtma arvesse ELi rahastajate vahelisi märkimisväärseid erinevusi. Mõned riigid on andnud suures mahus ametlikku arenguabi juba pikka aega. Teised on säilitanud koloniaalajast pärinevad tugevad kultuurilised ja poliitilised sidemed. Mõned riigid on aga alustanud arengukoostööd alles hiljuti. Igal ELi rahastajal on oma spetsiifilised ekspertteadmised ja igaüks neist saab tööjaotuses aktiivselt osaleda. Neil teadmistel ei tohiks lasta kaduma minna, vaid neid peaks täiel määral ära kasutama. Tööjaotus ei tohiks viia jäiga bürokraatliku lähenemisviisini, vaid jätma ruumi paindlikkusele.

1.2. Võimalused

Uue ülemaailmse ja Euroopa konsensuse alusel astutavad edasised sammud . 2005. aastal allkirjastasid rahastajad Pariisi deklaratsiooni, milles rõhutati vastastikuse täiendavuse tähtsust ja vajadust kasutada täiel määral ära üksteise suhtelisi eeliseid, järgides samal ajal partnerriikide omavastutust. EL on astunud ühe sammu edasi. Ta nõustus andma oma panuse Pariisi deklaratsiooni ja töötama ühtlustamise ad hoc töörühma aruandele[5] tuginedes välja tegevusstrateegia, mis aitaks saavutada vastastikuse täiendavuse. Kõnealune võetud kohustus sai seejärel lahutamatuks osaks 2005. aasta Euroopa konsensusest arengupoliitikas ning on 2006. aastal esitatud ELi abi tõhususe tegevuskavas kesksel kohal. Kõnealuse ettepaneku järel leppisid ELi ministrid kokku, et töötatakse välja tegevuspõhimõtted selle kohta, kuidas tööjaotust partnerriigis või riikide vahel paremini korraldada. Käesolevat teatist, mille väljatöötamist alustati 2004. aastal ja mida on seejärel seitsme eesistujariigi ajal liikmesriikide ekspertide osalusel järjest edasi arendatud, peaks vaatlema kõnealuses raamistikus.

ELi võimalik juhtroll ja vajalik vastutus. Euroopa suurenenud teadlikkus on seotud tema erilise vastutusega – 52% ametlikust arenguabist maailmas ja 80% abi suurenemise kavadest tuleb ELilt. Kõik ELi rahastajad jagavad ühist nägemust ja ühiseid arengueesmärke, väärtuseid ja põhimõtteid. Kõnealune nägemus, mis on sõnastatud Euroopa konsensuses arengupoliitikas, on alus, mille pinnalt saab välja töötada vastutuse jagamise põhimõtted. Peale selle toimub komisjoni ja liikmesriikide vahel praktikas juba koordineerimine ja pidev dialoog. Käimas on ELi ühiste programmide koostamine. Euroopa konsensuses on tunnustatud eelarve- ja valdkonnatoetust kui eelistatud abi andmise viisi, mis annab täiendava võimaluse koordineerimise, ühtlustamise ja tööjaotuse edasiseks edendamiseks.

Tulemuslikkuse parandamine . ELi doonorriikide atlases on välja toodud puudujäägid, dubleeriv tegevus ja tarbetud halduskulud, mis piiravad ELi rahastajate antud abi mõju ja suurendavad partnerriikidele pandud koormust. ELi rahastajate tegevuse vastastikuse täiendavuse tugevdamine on keskse tähtsusega tegur Euroopa kui teistele eeskujuks oleva rahastaja tulemuslikkuse suurendamisel.

2. Omavahel läbipõimunud mõistete keeruline süsteem

Vastastikune täiendavus hõlmab väga erinevaid põhimõtteid ja mõisteid. EL peab kõiki neid mõõtmeid hoolikalt hindama ja selgitama. Mõistete raamistikus kokkuleppimine on ühise tegevuse eeltingimus. Praeguses etapis puudub selge rahvusvaheliselt kokkulepitud vastastikuse täiendavuse määratlus ja ka Pariisi deklaratsioonis on see visandatud vaid pealiskaudselt. Seetõttu on oluline, et EL pakuks rahvusvahelisele üldsusele välja peamiste mõistete ja põhimõtete määratlused.

2.1. Vastastikuse täiendavuse erinevad mõõtmed

Vastastikune täiendavus on korralduslikku laadi mõiste. Selle all tuleb mõista, et rahastajate tegevus on täielikus tasakaalus ja kooskõlas, mitte üksnes täiendavat planeerimistegevust. Vastastikune täiendavus algab koordineerimisest, kuid läheb sellest palju kaugemale; see eeldab, et iga osaline suunab oma abi valdkondadele, milles see võib anda kõige rohkem lisandväärtust, arvestades teiste rahastajate tegevusega. Seega on vastastikune täiendavus erinevate osaliste vaheline optimaalne tööjaotus, mis võimaldab inimressursse ja rahalisi vahendeid optimaalselt ära kasutada . Vastastikune täiendavus võib toimuda viies erinevas mõõtmes, mis kõik vastastikku üksteist mõjutavad ja mida tuleb vaadelda ühe tervikuna.

Riigisisene vastastikune täiendavus: nagu eespool kirjeldatud, toob abi killustatus kaasa suurenenud halduskoorma ja tehingukulud partnerriikides, muudab poliitilise dialoogi laialivalguvaks ja võib põhjustada vahendite ebaotstarbekat paigutamist. Poliitiliselt atraktiivseid valdkondi võidakse sageli rahastada ülemäära, samal ajal kui teised, mitte vähem tähtsamad valdkonnad jäävad alarahastatuks. Farmaatsiavaldkonna rahastamine Keenias, kus ravimite ostmises osaleb 20 rahastajat 13 hankeasutuse kaudu, illustreerib kujukalt seda, kui ebaratsionaalseks süsteem võib kujuneda (vt 7. lisa).

Riikidevaheline vastastikune täiendavus: liiga paljud rahastajad keskenduvad sageli mõnedele edukatele riikidele, jättes kõrvale teised, nõrgemad riigid. Selline tendents viib abistamisel "lemmikute" ja "vaeslapse ossa jäänud" riikide vahelise lõhe suurenemiseni. Välja töötamisel on huvitavad lähenemisviisid, mis tagavad minimaalse rahvusvahelise abi riikides, kus partnerlus on keeruline ja riigi enda suutlikkus piiratud. ELil on siin eriline roll – EÜ on rahvusvaheline jõud ja tema kohalolu on kõikjal maailmas tuntav, liikmesriikidel on sidemed kõigi arengumaadega ja ELil on peaaegu kõigiga neist ametlikud lepingud.

Valdkondadevaheline vastastikune täiendavus: kõik rahastajad ei pea arendama suutlikkust kõigis valdkondades. Mõned rahastajad on välja töötanud spetsiifilise oskusteabe, mida tuleks täielikult ära kasutada. Näiteks on Euroopa konsensuses arengupoliitikas nimetatud valdkonnad ja teemad, millele Euroopa Komisjon peaks oma ülemaailmses tegevuses keskenduma. Mõned rahastajad on kasutanud täielikult ära oma suhtelist eelist ja määranud asutuse tasandil kindlaks prioriteetsed valdkonnad. EL tervikuna peaks suutma pakkuda terviklikku temaatiliste ja valdkonnapõhiste vahendite komplekti, tuginedes üksikute rahastajate spetsiifilistele ekspertteadmistele.

Vertikaalne vastastikune täiendavus: ülemaailmsete abi andmise algatuste ja piirkondlike organisatsioonide osatähtsuse kasvamine on loonud arenguabi valdkonnas keeruka mitmekihilise süsteemi. On mitmeid valdkondi, kus sarnaseid meetmeid viiakse samaaegselt läbi riigi (sealhulgas riigi tasemest madalamal), piirkondlikul ja rahvusvahelisel tasandil. Peaks mõtlema läbi, kuidas saavutada uus koostoime. Näiteks kavandatakse piiriülest tegevust, suuremahulisi projekte ja suutlikkuse arendamise projekte sageli nii riigi kui ka piirkondlikul tasandil.

Rahastamisviiside ja -vahendite vastastikune täiendavus: mõned algatused hõlmavad mitmete rahastamisviiside ja -vahendite kombinatsiooni, mille koostoimet on vaja tugevdada. Näiteks tuleb sageli teha valik, kuidas täiendada toetusi laenude või erakapitali vahenditega. Mõned rahastajad on ka spetsialiseerunud või eelistavad teatavat liiki rahastamisviise või -vahendeid (näiteks eelarvetoetust, projekte, tehnilist tuge või valitsusvälistele organisatsioonidele antavat abi).

2.2. Rakendamise põhimõtted

Omavastutus: Esmane juhtimine ja omavastutus tööjaotuse eest riigi tasandil peaks ennekõike lasuma partnerriigi valitsusel. Kui kõnealune juhtimine ja omavastutus puudub, peaks EL seda protsessi edasi viima. Mõlemal juhul peaks ELil olema vastastikuse täiendavuse ja tööjaotuse edendamisel aktiivne roll. Kõigi algatuste väljatöötamisel on vaja võimalusel tugineda olemasolevatele protsessidele ning, kui see on asjakohane, anda nende juhtimine üle valitsusele. EL peaks toetama partnerriike suutlikkuse arendamisel, et nad oleksid suutelised ise vastutama.[6]

Mõju abivoogudele: On väga oluline, et tööjaotust ei rakendataks abi kogumahu ega prognoositavuse arvelt. Suurenevad kõikumised võivad põhjustada olulisi probleeme abisaajariigi majandusele. Seoses sellega on võimalik kasutada ära abi kavandatavat suurenemist, kuid ELi rahastajad peaksid vältima abi ootamatut katkestamist. Poliitilisi muutusi tuleks teha koostöös partnerriikidega.

ELi ja kõiki rahastajaid hõlmavad mõõtmed: Nagu eespool mainitud, lasub ELil kui üle 50% maailma ametliku arenguabi andjal eriline vastutus. Lisaks sellele loovad ELi ühine nägemus, arengueesmärgid ja ühised poliitilised püüdlused tõhusamale tööjaotusele ideaalse aluse. Seepärast peab ELi esmajärjekorras korraldama oma enda tööjaotuse. ELi juhtrolli ja vastastikuse täiendavuse tõhustamine on ka aluseks paremale rahvusvahelisele tööjaotusele. Euroopa konsensuses arengupoliitikas määrati kindlaks põhimõtted, kuidas nimetatud kahe, üksteist täiendava mõõtme raames kõige paremini koostööd teha.

Suhteline eelis ja lisandväärtus: Vastastikune täiendavus peaks põhinema suhtelisel eelisel, mis igal rahastajal on partnerriikide valitsuste toetamisel (vt määratlus 2. lisas). ELi rahastajad peaksid igaüks oma suhtelisi eeliseid maksimaalselt ära kasutama, et (i) tõhustada tööjaotust, (ii) süvendada tegevuse kontsentreerimist ja (iii) arendada delegeeritud koostööd. Suhtelisi eeliseid võib leiduda ka allsektorites või sektorisisestes niššides. Näiteks võib tuua kaasava hariduse haridussektoris, kalanduse loodusvarade majandamises, kohaliku omavalitsuse avaliku sektori reformis jne. Euroopa konsensuses määratleti tegevus, mille kaudu komisjon seab endale eesmärgiks lisandväärtust luua (lõiked 46–55). Lisaks oma rahastaja rollile on komisjoni tegevuse lisandväärtust tunnustatud strateegiliste poliitikavaldkondade arendamisel, parimate tavade arendamise edendamisel ning koordineerimisel ja ühtlustamisel (lõiked 50 ja 51), aga ka ühenduse sisepoliitika välismõõtme raames.

Juhtiv rahastaja ja delegeeritud koostöö: Delegeeritud koostöö on praktiline kord, mille kohaselt üks rahastaja ("juhtiv rahastaja") tegutseb ühe või mitme teise rahastaja ("delegeerivad rahastajad" või "vaikivad partnerid") nimel. Juhtiv ametiasutus ja delegeerivad ametiasutused peavad määratlema omavahel praktilise rakenduskorra, sealhulgas nähtavuse küsimuses. Delegeerimise ulatus ja vorm on erinevad, ulatudes vastutusest projektitsükli ühe elemendi eest (nt konkreetne ülevaade) kuni kogu sektorit hõlmava programmini või isegi kogu riiki hõlmava programmini.[7]

Euroopa naabrus- ja partnerluspoliitika (ENP): ENP eesmärk on seada partnerriikidega sisse eelispartnerlus, kasutades selleks asjakohaseid vahendeid (sealhulgas arenguvahendeid), millega edendada tõhusat haldamist ja rakendamist. Seetõttu sisaldavad ENP ja asjaomased rahastamisvahendid erisätteid kogu ELi toetuse üldise kavandamise kohta ning kavandamise kohta riigi ja piirkondlikul tasandil, aga ka sätteid poliitilise ja valdkonnapõhise dialoogi, liikmesriikide tugevate külgede ärakasutamise (nt mestimisprogrammid) ja komisjoni poolse koordineerimise kohta. ELi tegevusjuhendi kohaldamisel kõnealuste sätete suhtes võetakse kooskõlas Euroopa konsensuse artikliga 62 nõuetekohaselt arvesse laiemat poliitilist raamistikku ja ENP tehnilist laadi (ELi õigustikule lähendamine).

3. Edasised sammud: tõhusam tööjaotus

vastastikuse täiendavuse parandamine nõuab nii rahastajate kui ka abisaajariikide poolse suhtumise muutumist. See avaldab tugevat mõju planeerimisprotsessile ja pikaajalisele partnerlusele riikides ja valdkondades. Paranemine ei toimu üleöö. Seetõttu on vajalik pikaajaline perspektiiv ja mitmeetapiline lähenemisviis.

3.1. Pragmaatiline ja teabel põhinev lähenemisviis

Analüüsimine ja olemasolevatele kogemustele tuginemine. Parem vastastikune täiendavus ja tööjaotus on olnud mitme riigi arengupoliitika eesmärk ja töö selle nimel veel käib. Õppida saab headest tavadest, aga ka nendest algatustest, mis ei ole viinud oodatud tulemusteni (vt 3. lisa).

Poliitiliste volituste andmine: Arengukoostöö põhineb poliitilistel otsustel ja abieelarvete suhtes rakendatakse parlamentaarset kontrolli. Iga muutus on seega suur poliitiline otsus ja töös peaks juhinduma kõrgeimalt tasemelt saadud selgetest poliitilistest volitustest.

Asjakohase rakenduskorra kehtestamine: Vastastikune täiendavus on väga suurel määral seotud sellega, kuidas rahastajad on korraldanud oma töö arengukoostöö poliitika kavandamisel, programmide koostamisel ja nende rakendamisel. Välja töötades abi andmise metoodikas käsitlevate teemade hulka kuuluvad juhtivate ja aktiivsete rahastajate ning delegeerivate rahastajate rollid, ühine programmide koostamine ja ühine rahastamiskord.

Pragmaatiline lähenemisviis rakendamisele . Vastastikuse täiendavuse edendamine peaks põhinema pragmaatilisel lähenemisviisil, mis on suunatud konkreetsete ja käegakatsutavate tulemuste saavutamisele. Viimaste aastate ulatuslikud arutelud riigisisese vastastikuse täiendavuse üle peaksid tegema võimalikuks selle varase rakendamise. Riikide- ja valdkondade vahelise ja vastastikuse täiendavuse puhul on vajalikud täiendavad poliitilised diskussioonid, millest rakendamisel juhinduda. Töömeetodid peaksid kõikideis etappides jääma ratsionaalseks, läbipaistvaks ja hästi tasakaalustatuks.

Tõhusa järelevalvesüsteemi väljatöötamine: Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni arenguabikomitee järelevalvesüsteemid annavad Pariisi deklaratsiooni allakirjutanutele hea aluse edusammude pidevaks jälgimiseks. Teistes riikides tuleks kasutada olemasolevaid riiklike süsteeme, luues võimalikult vähe uusi süsteeme. Euroopa tasandi ülevaateid pakuvad ELi doonorriikide atlas ja iga-aastased rakendusaruanded.

3.2. Tegevusjuhendi meetod

Tehakse ettepanek võtta vastu tegevusjuhend, milles kehtestatakse tegevuspõhimõtted, mille eesmärk on tagada ELi rahastajate vaheline parem tööjaotus. See põhineb praktilise töö käigus saadud kogemustel ja on koostatud koostöös liikmesriikide ekspertidega. Tegevusjuhend on kooskõlas Pariisi deklaratsioonis sätestatud omavastutuse, lähendamise, ühtlustamise ja tulemustele orienteeritud juhtimise põhimõtetega ning Euroopa konsensuses rõhutatud täiendavate eesmärkide ja väärtustega.

Euroopa Komisjon kohaldab kõnealust tegevusjuhendit oma arengu- ja välisabipoliitika, täpsemalt arengu- ja koostöövahendi ja Euroopa Arengufondi suhtes kohaldatavas õiguslikus raamistikus sätestatud eesmärkide ja põhimõtete alusel.

3.2.1. Tegevusjuhendi laad

Tegevusjuhend on vabatahtlik, paindlik ja isereguleeruv. Tegemist on "pehme" seadusega, millest juhinduda poliitikas ja meetmete raames ning mille eesmärk on õhutada kooskõla meie kohustustega. Tegevusjuhendis on esitatud ELi arenguabi suhtes kohaldatavad põhimõtted ja nõuded, kuid selle võib kaasata ka teistesse sarnastesse kohalikesse või rahvusvaheliselt kokkulepitud tegevusjuhenditesse või see võib olla nende osa, kui sellised tegevusjuhendid peaks välja töötatama.

Tegevusjuhend on dünaamiline dokument. Selles määratakse kindlaks eesmärgid, mille suunas ELi rahastajad kohustuvad järk-järgult liikuma. Seda hinnatakse ja see vaadatakse perioodiliselt läbi, kui selle rakendamise ja selle arengu jälgimise käigus on kogunenud teavet.

Tegevusjuhend on oma laadilt üldine ja keskendub üldistele suunistele . Selle välja töötamisel on lähtutud pigem soovitud tulemustest, kui nende tulemuste saavutamiseks ettenähtud menetlustest. Selline lähenemisviis võimaldab paindlikkust, et saavutada tasakaal kiirete tulemuste vajaduse ja piirangute vahel, millega mõned ELi rahastajad nende põhimõtete rakendamisel kokku puutuvad.

Tegevusjuhend on suunatud kõigile ELi otsuste tegijatele, kes on mis tahes vormis seotud arenguabi määratlemise ja rakendamisega. Neid õhutatakse tegevusjuhendit järgima.

Tegevusjuhend on panus rahvusvahelisse tegevusse. Loodetakse, et rahastajad kogu maailmas leiavad selle olevat kasuliku ja võtavad endale avalikult kohustuse seda täita. Valitsused ja rahastavad asutused võivad soovida kasutada seda mõõdupuuna, mille alusel otsustada nende asutuste tegevuse üle, kellega nad koostööd teevad. Samal ajal on partnerriikidel õigus oodata, et potentsiaalsed abiandjad vastaksid kõnealustele nõuetele.

3.2.2. Kohaldamisala

Kodanikuühiskonna tegevus ja koostöö erasektori sihtasutustega moodustavad olulise osa riikidele antavast abist, kuid era- ja avaliku sektori vastastikuse täiendavuse tõhustamist käesolevas tegevusjuhendis ei käsitleta. Kuigi kõnealuse mõõtme tähtsust tunnustatakse täielikult, keskendutakse käesolevas tegevusjuhendis ainult avaliku sektori asutuste vastastikusele täiendavusele.

Kavandatud tegevusjuhendis keskendutakse eespool rõhutatud viiest mõõtmest praeguses etapis peamiselt esimesele kolmele, st ELi rahastajate vahelisele tööjaotusele ja sellele, kuidas ELi rahastajad saaksid üksteise tööd täiendada (riigisiseselt, riikidevaheliselt ja valdkondadevaheliselt). Sellele vaatamata kinnitatakse tegevusjuhendis uuesti vajadust käsitleda muudel juhtudel, kui see on asjakohane, ka ülejäänud mõõtmeid.

Lisaks sellele käsitletakse käesolevas tegevusjuhendis ka tegevuse vastastikust täiendavust. Selle eesmärk ei ole muuta mis tahes institutsionaalset ülesehitust. Ometi eeldavad edasised edusammud tööjaotusalase tegevuse ja töömetoodika muutmist ja ümberkorraldamist ja isegi võimalikke struktuurilisi kohandusi. Neid on vaja edendada toetavate meetmete abil.

3.2.3. Põhimõtted

Tehakse ettepanek, et ELi rahastajad kohustuksid täitma järgmiseid põhimõtteid (täpsemalt kirjeldatud 1. lisas):

- 1. juhtpõhimõte – riigisiseses tegevuses sihtvaldkondadele keskendumine

ELi rahastajad keskenduvad oma riigisiseses tegevuses kahele sihtvaldkonnale, mille igaüks valib oma suhteliste eeliste alusel. Partnerriike õhutatakse etendama sihtvaldkondade kindlaksmääramisel aktiivset rolli. Euroopa konsensuses määratleti tegevus, mille abil komisjon seab endale eesmärgiks luua lisandväärtust (lõiked 46–55). Seda täiendab asutamisleping, milles tunnustatakse ühenduse sisepoliitika välismõõtme lisandväärtust. Lisaks kahele sihtvaldkonnale, millesse peaks suunatama pakutava rahastamise põhiosa, võivad rahastajad anda üldist eelarvetoetust, kui tingimused seda võimaldavad, ning rahastada tegevust teistes valdkondades, nagu kodanikuühiskond, teadusuuringud või ülikoolide või koolide vaheline koostöö.

1. lahter: Riikliku strateegia dokumentides, mille Euroopa Komisjon algatas 2001. aastal ja vaatas läbi 2005. aastal, on seoses abi eraldamisega kõigi arengumaade puhul määratletud komisjoni strateegiline programmitöö. Tegevuse ja rahalise abi koondamine kahele valdkonnale on kõnealuste strateegiliste dokumentide keskne põhimõte ning on oluliselt suurendanud komisjoni koostöö suunatust ja tõhusust.

- 2. juhtpõhimõte – oma muu riigisisese tegevuse ümberkorraldamine

ELi rahastajad korraldavad ümber oma abitegevuse, mis ei ole seotud sihtvaldkondadega. Selleks nad kas jätkavad tegevust juhtiva rahastaja kokkulepete ja delegeeritud koostöö/partnerluste raames, korraldavad oma tegevuse ümber üldiseks eelarvetoetuseks või lõpetavad tegevuse vastutustundlikul viisil.

a) allpõhimõte 2a – juhtiva rahastaja kokkulepe

ELi rahastajad seavad eesmärgiks sõlmida juhtiva rahastaja kokkuleppe, mis põhineb sisulistel volitustel.

b) allpõhimõte 2b – delegeeritud koostöö/partnerlus

Kui teatavat valdkonda loetakse partnerriigi või rahastaja jaoks strateegiliseks ja see on puudulikult rahastatud, võivad ELi rahastajad sõlmida teise rahastajaga delegeeritud koostöö/partnerluskokkuleppe.

2. lahter: Lõuna-Aafrikas on Ühendkuningriigi rahvusvahelise koostöö ministeerium delegeerinud oma maareformi jaoks antava toetuse rakendamise Belgiale. Rwandas on Rootsi delegeerinud haridussektori toetuseks antavate vahendite järelevalve ja auditeerimise Ühendkuningriigi rahvusvahelise koostöö ministeeriumile, mis annab üldist eelarvetoetust.

- 3. juhtpõhimõte – ELi piisava kohaloleku tagamine strateegilistes valdkondades

ELi rahastajad peaksid tagama, et vähemalt üks neist tegutseb aktiivselt igas strateegilises valdkonnas, mida peetakse asjakohaseks vaesuse vähendamise seisukohast. Lisaks sellele püüavad ELi rahastajad piirata 2010. aastaks aktiivsete rahastajate arvu igas valdkonnas maksimaalselt kolme rahastajani.

- 4. juhtpõhimõte – nimetatud põhimõtete ülevõtmine ka piirkondlike partnerinstitutsioonidega tehtava koostöö puhul

Võttes arvesse abimeetmete arvu ja nende mahu suurenemist piirkondlikul tasandil, kohaldavad ELi rahastajad eespool nimetatud riigisisese tööjaotuse põhimõtteid ka oma töös piirkondlike partnerinstitutsioonidega.

- 5. juhtpõhimõte – prioriteetse riikide kindlaksmääramine

ELi rahastajad keskenduvad senisest enam kindlatele piirkondadele. Selleks peetakse ELi sisest dialoogi, võttes arvesse rahastajate kohustusi tervikuna. Vastavalt Euroopa konsensuse kinnitatule jääb ühenduse abi üldiseks.

3. lahter: Näiteks on Madalamaad vähendanud oma peamiste/prioriteetsete riikide arvu drastiliselt (rohkem kui 70 riigilt umbes 20 prioriteetse riigini), kasutades laias laastus kolme valikukriteeriumi: (i) prioriteetsustase, (ii) makroökonoomiline tulemuslikkus ja (iii) head haldustulemused.

- 6. juhtpõhimõte – abi eraldamisel "vaeslapse ossa jäänud" riikide abistamine

ELi rahastajad püüdlevad selle poole, et suunata osa oma abieelarvest alarahastatud riikidele. Sageli on need nõrgad riigid, mille stabiliseerimine mõjub positiivselt kogu ümbritsevale piirkonnale.

4. lahter: Euroopa Humanitaarabi Ameti abistrateegia keskendub olulisel määral unustatud kriisipiirkondadele. 2002. aastal seadis amet eesmärgiks suunata 10% oma vahenditest unustatud kriisipiirkondadele. Praeguseks on see eesmärk suures osas saavutatud. Juba 2004. aasta jooksul toetati unustatud kriisipiirkondi kokku 239 miljoni euroga (st 42% koguvahenditest).

- 7. juhtpõhimõte – ülemaailmselt tugevate valdkondade analüüs ja laiendamine

ELi rahastajad süvendavad oma suhteliste eeliste hindamist. Nad peaksid rohkem spetsialiseeruma, nii et ELis tervikuna säiliks samal ajal ekspertteadmiste mitmekesisus.

Komisjon arendab edasi oma ekspertteadmisi ja suutlikkust valdkondades, milles tal on suhtelised eelised, pöörates erilist tähelepanu vajaliku suutlikkuse ja ekspertteadmiste arendamisele riigi tasandil.

- 8. juhtpõhimõte – edusammude tegemine vertikaalse mõõtme ning rahastamisviiside ja -vahendite vastastikuse täiendavuse mõõtme raames

ELi rahastajad võtavad peamiselt asjaomaste rahvusvaheliste foorumite ja partnerluste raames endale kohustuse teha edusamme seoses teiste vastastikuse täiendavuse mõõtmetega.

- 9. juhtpõhimõte – tööjaotuse ühine edendamine

ELi rahastajad tuginevad üha enam ühisavaldustele, milles selgitatakse tööjaotuse eesmärki, viise ja tulemusi, ning suurendavad kogu ELi ühispanuse mõju.

- 10. juhtpõhimõte – abisüsteemide reformi süvendamine

ELi rahastajad tunnistavad, et tööjaotus eeldab tegelikke struktuurilisi muutusi ja reforme ning mõjutab personali.

3.2.4. Järelmeetmed

Eespool nimetatud põhjustel tehakse ettepanek võtta käesolev tegevusjuhend kõigepealt vastu ELi tasandil ning avada see teises etapis kõigile rahastajatele, kes soovivad selle hea tavaga ühineda. Käesoleva tegevusjuhendi rakendamise edukus sõltub liikmesriikide ja komisjoni ühistest jõupingutustest ning nõuab selgeid juhiseid. Selle rakendamisel on keskne roll komisjoni esindustel ja komisjoni osakondadel liikmesriikides.

Tegevusjuhendi rakendamist peaks tugevalt edendama ja selle üle peaks teostama tugevat järelevalvet. Tegevusjuhend peaks olema osa ELi arenguabipoliitika suundade üle peetavast iga-aastasest arutelust ja põhinema kolmel põhielemendil: riikide iga-aastane valim, poliitiliseks otstarbeks kohandatud ELi doonorriikide atlas ja koostamisel olev ELi arenguaruanne. Tegevusjuhendi peaks läbi vaatama 2010. aastal.

Kokkuvõte

Rahastajate koostöö on liiga ebatõhusus, et seda jätkata samal viisil. ELi ülesanne on näidata üles initsiatiivi selle probleemi lahendamiseks. Praegu on tekkinud ainukordne võimalus, et täita järk-järgult juba ammu võetud kohustus tõhustada vastastikust täiendavust ja korraldada rahastajate vaheline tegelik tööjaotus. ELi rahastajaid kutsutakse üles kavandatud tegevusjuhendit vastu võtma ja asuma selle põhimõtteid kohe rakendama nii olemasoleva kui tulevase laiendatud tegevuse puhul. Komisjon jälgib ja hindab selle rakendamise olukorda iga-aastase aruandluse ja regulaarse riikide valimi koostamise abil.

ELil on nüüd aeg minna poliitilistest avaldustest edasi ja sõnadelt üle tegudele. Tööjaotuse kokkulepped suurendaksid abi tõhusust, tugevdaksid arengukostöö osatähtsust ELi välissuhetes ning aitaksid kaasa Euroopa identiteedi kujunemisele väärtuste alusel, mis on esitatud Euroopa konsensuses arengupoliitikas. EL on võimeline toimima kõiki rahastajaid hõlmava tööjaotuse liikumapaneva jõuna ja see on ka tema kohustus.

[1] ELT C 46, 24.2.2006.

[2] Komisjoni teatis nõukogule ja Euroopa Parlamendile ühenduse arengukoostööpoliitika ja liikmesriikide poliitika vastastikuse täiendavuse kohta, Brüssel, mai 2005. Nõukogu resolutsioon ühenduse arengukoostöö ning liikmesriikide poliitika ja tegevuse vastastikuse täiendavuse kohta, Brüssel, juuni 1995.

[3] Komisjoni teatis nõukogule ja Euroopa Parlamendile ühenduse ja liikmesriikide arengukoostööpoliitika vastastikuse täiendavuse kohta - KOM(1999) 218, 6.5.1999. Nõukogu resolutsioon ühenduse ja liikmesriikide arengupoliitika vastastikuse täiendavuse kohta, Brüssel, mai 2005.

[4] Nõukogu ja komisjoni ühisavaldus EÜ arengupoliitika kohta (november 2000).

[5] Nõukogu kinnitas selle 2004. aasta novembris.

[6] Nõukogu ja nõukogus kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajate järeldused vastastikust täiendavust ja tööjaotust käsitlevate ELi suuniste kohta (17.10.2006) – Üldpõhimõtted.

[7] Arenguabikomitee suuniste ja võrdlusmaterjalide mõiste: rahastajate tavade ühtlustamine tõhusaks abi andmiseks, heade tavade dokumendid.