Eriaruanne Kas ELi rahaline  
toetus vastab piisavalt 
mikroettevõtjate 
vajadustele?ET 2015  nr 08
EUROOPA
KONTROLLIKODA

EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2015
Trükis ISBN 978-92-872-2554-2 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/415359 QJ-AB-15-008-ET-C
PDF ISBN 978-92-872-2602-0 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/443481 QJ-AB-15-008-ET-N
EPUB ISBN 978-92-872-2568-9 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/26401 QJ-AB-15-008-ET-E
© Euroopa Liit, 2015
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Printed in Luxembourg
Kas ELi rahaline toetus 
vastab piisavalt 
mikroettevõtjate 
vajadustele?
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2015  nr 08
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tule -
mus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende 
mõju. Seejuures võetakse arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, 
tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Käesoleva tulemusauditi viis läbi struktuuripoliitika, transpordi ja energeetika kuluvaldkondade eest vastutav II audi -
tikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Henri Grethen. Auditit juhtis kontrollikoja liige Iliana Ivanova, teda toetasid 
kabinetiülem Tony Murphy, kabineti atašee Mihail Stefanov, üksuse juhataja Emmanuel Rauch, auditirühma juht Dennis 
Wernerus, auditirühma juht Romuald Kayibanda ning audiitorid Piotr Senator ja Christian Wieser.
Vasakult paremale: C. Wieser, R. Kayibanda, E. Rauch, I. Ivanova, T. Murphy,  
D. Wernerus, P . Senator, M. Stefanov.

03
 Sisukord
Punkt
 Lühendid
 Sõnastik
I–VI  Kokkuvõte
1–16 Sissejuhatus
17–18 Auditi ulatus ja lähenemisviis
19–63 Tähelepanekud
19–37 Mikroettevõtjatele eraldatud ELi toetuse kavandamine ja ülesehitus
21–30 Mikroettevõtjatele eraldatud ESFi toetuse puhul ei tehtud konkreetsete vajaduste hindamist ja puudus 
asjakohane riskijuhtimissüsteem
31–33 EPMFi loomise kord on üldiselt rahuldav
34–36 Suurem osa ESFi rahastamisvahendeid ei kaasanud erasektoripoolset rahastamist
37 EPMFi rahalised vahendid kaasasid mingil määral ka erasektoripoolselt rahastamist
38–54 Järelevalve ja tulemustest aru andmise süsteemid
41–44 Teave ESFi rakenduskavade mõjuala ja püsimajäämise määra kohta on piiratud
45–47 EPMFi projektide mõjuala ja püsimajäämismäärade kohta on saadaval rohkem teavet
48–54 Toetus jõudis mikroettevõtjateni, kellest pooled olid varem olnud töötud
55–63 Teave mikroettevõtjatele eraldatud ELi toetuse rakendamiskulude kohta
56–58 Teave ESFi rakenduskavade halduskulude kohta on ebatäielik
59–63 ESFi rahastamisvahenditest rahastatavad kulud vahelduvad
64–72 Järeldused ja soovitused
 Komisjoni vastused
04
 Lühendid
CGAP : vaeste abistamise nõuanderühm
EaSI : Euroopa tööhõive ja sotsiaalse innovatsiooni programm
EIF: Euroopa Investeerimisfond
EIP: Euroopa Investeerimispank või Euroopa Investeerimispanga grupp, kui viidatakse EIP -le ja EIF -ile koos
EL: Euroopa Liit
EPMF : Euroopa mikrokrediidirahastu „Progress”
ERF : Euroopa Regionaalarengu Fond
ESF : Euroopa Sotsiaalfond
VKEd : väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad
05
 Sõnastik
EaSI : Euroopa tööhõive ja sotsiaalse innovatsiooni programm on ELi tasandi rahastamisvahend, millega 
edendatakse kvaliteetse ja jätkusuutliku tööhõive kõrget taset, tagatakse piisav ja inimväärne sotsiaalkaitse, 
võideldakse sotsiaalse tõrjutuse ja vaesusega ning parandatakse töötingimusi.
Programmi haldab Euroopa Komisjon otse. Selles on ühendatud EPMF ja kaks muud ELi programmi, mida 
ajavahemikul 2007–2013 hallati eraldi.
Euroopa Investeerimisfond : EIF on spetsialiseerunud Euroopa väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete 
riskifinantseerimisele. EIF on osa EIP grupist ning selle aktsionärid on Euroopa Investeerimispank (EIP), Euroopa 
Komisjon ning mitmed avaliku ja erasektori pangad ja finantseerimisasutused.
Euroopa mikrokrediidirahastu „Progress” (EPMF) : Euroopa mikrokrediidirahastut „Progress” (EPMF) rakendab 
Euroopa Komisjoni nimel Euroopa Investeerimisfond (EIF) mikrokrediidi tagatiste ning pankadele muudele 
finantsvahendajatele antavate laenude osas.
Viimase puhul on EIP EPMFi kaasinvestor.
Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF) : Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) eesmärk on tugevdada 
majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust Euroopa Liidus, vähendades piirkondadevahelist ebavõrdsust. Selleks 
eraldab fond toetust taristu rajamiseks ning tootvateks investeeringuteks, mis aitavad töökohti luua (eelkõige 
erasektoris).
Euroopa Sotsiaalfond (ESF) : Euroopa Sotsiaalfondi eesmärk on tugevdada majanduslikku ja sotsiaalset 
ühtekuuluvust Euroopa Liidus, suurendades tööhõivet ja töö leidmise võimalusi (peamiselt koolitusmeetmete abil), 
soodustades kõrget tööhõivet ning suurema arvu ja paremate töökohtade loomist. 
Finantsvõimendus : ELi eelarvest ja riigi vahenditest rahastatud rahastamisvahendite puhul väljendatakse 
finantsvõimendust selle kaudu, kui mitu eurot (avaliku ja erasektori vahenditest) läheb lõppsaaja rahaliseks 
toetamiseks iga rahastamisvahendisse suunatud avaliku sektori eraldatud euro kohta.
Kapitali ringlus : kapitali ringlusega on tegu siis, kui rahastamisvahendile eraldatud vahendeid kasutatakse uuesti 
vähemalt ühe korra (laenude või tagatiste kujul).
Korraldusasutus : liikmesriigi poolt määratud riiklik, piirkondlik või kohalik haldusasutus või avalik -õiguslik 
või eraõiguslik juriidiline isik, kes täidab rakenduskava juhtimise ülesannet. See hõlmab eelkõige rahastatavate 
projektide valimist, järelevalvet nende rakendamise üle ning aruannete esitamist komisjonile nii finantsaspektide 
kui ka saavutatud tulemuste kohta.
Mikroettevõte : nagu täpsustatud komisjoni soovituses 2003/361, loetakse mikroettevõtteks need ettevõtted, mis 
annavad tööd vähem kui 10 inimesele ja mille aastakäive ja/või aasta bilansi kogumaht ei ületa 2 miljonit eurot.
Mikroettevõtja : käesolevas aruandes peetakse mikroettevõtja all silmas nii füüsilisest isikust ettevõtjaid kui ka 
mikroettevõtteid (registreeritud kui juriidiline isik).
Mikrokrediidiga tegelevate asutuste Euroopa tegevusjuhend : komisjoni poolt 2011. aasta detsembris välja 
antud hea tava suunised ja soovitused mikrokrediidi pakkujatele.
06 Sõnastik
Mikrokrediit : komisjon määratleb mikrokrediiti kui kuni 25 000 euro suurust laenu mikroettevõtjatele (vt komisjoni 
töödokument „Microcredit for European small businesses”, SEK(2004) 1156).
Mõjuala : mõjuala tähendab seda, millises ulatuses jõuavad projektid kavandatud sihtrühmani (nagu 
mikroettevõtjad).
Püsimajäämise määr : püsimajäämise määr näitab mikroettevõtjatele antava toetuse edu. Määr arvutatakse, 
jagades toetatud ettevõtete, mis konkreetse perioodi (tagasivaate periood) lõpuks ikka veel tegutsevad, arvu 
kõikide toetatud ettevõtete arvuga.
Rahastamisvahendid : rahastamisvahend on üldnimetus lepingutele, mis annavad nende valdajale teatud nõude 
võlgniku suhtes. EL toetab kolme liiki rahastamisvahendeid: omakapitali-, laenu- ja tagatisvahendid. Omakapitali- 
ja laenuvahendid on lepingud investori ja investeerimisobjekti või laenuandja ja laenuvõtja vahel. Tagatised on 
lepingud, mille puhul tagaja tagab investori või laenuandja õigused.
Rakenduskava : rakenduskavas esitatakse liikmesriigi prioriteedid ja erieesmärgid ning see, kuidas projektidele 
suunatud rahastust (ELi ja liikmesriigi poolne avaliku ja erasektori kaasrahastamine) kasutatakse konkreetsel 
perioodil (tavaliselt seitse aastat). Projektid peavad aitama kaasa rakenduskava prioriteetse telje tasandil esitatud 
teatud eesmärkide saavutamisele. Rakenduskavasid viiakse ellu mõlema ühtekuuluvusvaldkonna fondi (ERF ja ESF) 
abil. Liikmesriik valmistab rakenduskava ette ja komisjon peab selle enne ELi eelarvest maksete tegemist heaks 
kiitma. Rakenduskavasid võib nende kestusperioodil muuta ainult mõlema poole nõusolekul.
Riskist ohustatud portfell : selliste laenude koguväärtus, mille üks või mitu põhisumma tagasimakset on hilinenud 
enam kui teatud arv päevi (enamasti 30 päeva).
Toetuse lõpetamine : toetuse lõpetamine on protsess, mis hõlmab kõikide fondi varade müümist, võlausaldajatele 
laenude tagasimaksmist, ülejäänud varade kasutamist laenu põhisumma katmiseks ja seejärel fondi tegevuse 
lõpetamist. Sisuliselt tähendab tegevuse lõpetamine rahastamisvahendit rakendava fondi likvideerimist.
Vaeste abistamise nõuanderühm (CGAP) : vaeste abistamise nõuanderühm (CGAP) on poliitika ja teadusuuringute 
keskus, mida toetavad ligi 30 arenguasutust ja eraõiguslikku sihtasutust, mis edendavad maailma vaeste 
juurdepääsu finantsteenustele. Rühma peakorter asub Maailmapangas.
Väikerahastamine : käesolevas aruandes tähendab väikerahastamine mikroettevõtjatele antavaid laene ning 
tagatisi pankadele ja muudele finantsvahendajatele, kes neid laene annavad.
Väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad (VKE) : VKE on vähem kui 250 töötajaga ettevõte, mille aastakäive 
ei ületa 50 miljonit eurot ja/või aasta bilansimaht ei ületa 43 miljonit eurot. VKEde kategoorias loetakse väikesteks 
need ettevõtjad, mis annavad tööd vähem kui 50 inimesele ja mille aastakäive ja/või aasta bilansi kogumaht ei ületa 
10 miljonit  eurot.
Väljumispoliitika : väljumispoliitika tähendab poliitikat/strateegiat, mille abil rahastamisvahend loobub oma 
osalustest nii, et saavutatakse maksimaalne tulusus.
Ülerahastatud rahastamisvahend : rahastamisvahend loetakse ülerahastatuks, kui sellele eraldatud kogutoetus 
ületab märgatavalt sihtrühma (käesoleva auditi raames mikroettevõtjad) tegelike vajaduste katmiseks vajalikud 
vahendid.
07
 Kokkuvõte
I
Mikroettevõtjatel on keeruline pääseda tavapärasele 
krediiditurule, mis takistab loomast uusi mikroettevõt -
teid ja tegutsemast füüsilisest isikust ettevõtjana. ELi 
toetuse eesmärk on täita osaliselt selle sektori rahasta -
mislünk, pakkudes mikroettevõtjatele rahalist toetust 
(ESFi raames) või muutes laenude saamise lihtsamaks 
mikrokrediidi andjatele mõeldud rahastamisvahendite 
abil (laenud ja tagatised).
II
ELi toetust eraldatakse peamiselt kahe rahastamisva -
hendi kaudu: Euroopa Sotsiaalfond (ESF) ja Euroopa 
mikrokrediidirahastu „Progress” (EPMF). ESF toetab 
meetmeid, mida rakendatakse peamiselt toetuste, 
kuid ka rahastamisvahendite kaudu (laen või tagatis). 
Toetused ja rahastamisvahendid sisalduvad liikmes -
riikide koostatud ja komisjoni poolt heaks kiidetud 
rakenduskavades. EPMFi rakendab komisjoni nimel 
Euroopa Investeerimisfond.
III
Kontrollikoda hindas, kas ELi toetuse kavandamine ja 
ülesehitus vastasid mikroettevõtjate tegelikele vaja -
dustele ning kas olid olemas põhjalikud tulemustest 
aruandmise süsteemid. Lisaks uuris kontrollikoda, kas 
mikroettevõtjaid toetavate ELi eri rahastamismehha -
nismide rakenduskulude kohta oli saadaval piisavalt 
teavet.
IV
Kontrollikoda järeldab, et ESFist mikroettevõtjatele 
eraldatava rahalise toetuse kavandamises ja ülesehi -
tuses esineb puudusi ning puudub ka asjakohane ja 
usaldusväärne järelevalveteave tulemuslikkuse kohta. 
Lisaks ei ole komisjonil ja liikmesriikidel piisavalt tea -
vet iga liikmesriigi halduskulude ja iga rahastamismeh -
hanismi kohta (st tagastamatud toetused või rahasta -
misvahendid, nagu laenud ja tagatised).V
Kokkuvõttes järeldab kontrollikoda, et need asjaolud 
võivad avaldada negatiivset mõju mikroettevõtjate 
vajadustele suunatud ELi rahalise toetuse mõjususele.
VI
Aruandes välja toodud küsimuste lahendamiseks esi -
tab kontrollikoda järgmised soovitused:
a) programmitöö perioodi 2014–2020 raames peak -
sid liikmesriigid tegema järjepideva vajaduste hin -
damise nende rahastamisvahendite kavandamise 
ja rakenduskavade ettevalmistamise käigus, mis 
hõlmavad ELi rahalist toetust mikroettevõtjatele. 
See aitaks ka eraldada asjakohases mahus toetust 
erinevatele rahastamismehhanismidele, nagu 
tagastamatud toetused ning rahastamisvahendid 
(laenud või tagatised). Komisjon peaks koostama 
selleks suuniseid;
b) komisjon peaks muutma liikmesriikidepoolse ESFi 
rahastamisvahendite kasutamise sõltuvaks mitte 
ainult regulatiivsete nõuete järgimisest, vaid ka 
töökindla riskijuhtimissüsteemi olemasolust, et 
vältida rahastamisvahendite ülerahastamist;
c) mõjuala parandamiseks peaksid komisjon ja liik -
mesriigid kavandama mikroettevõtjatele mõeldud 
ESFi rahalised toetusmeetmed ning määrama 
toetuskõlblikkuse kriteeriumid, mis on suunatud 
töötutele ja haavatavatele inimestele, kes on tava -
pärasel laenuturul ebasoodsamas olukorras;
d) programmitöö perioodil 2014 -2020 peaks komis -
jon tegema ESFi tagastamatute toetuste, ESFi 
rahastamisvahendite ja EPMFi rahastamisvahen -
dite rakenduskulusid võrdleva analüüsi, et teha 
kindlaks nende tegelik suurus. Hindamine peaks 
võimaldama teha kindlaks hea tava selle kohta, 
kuidas jagada mõistlike kuludega väikesemahuli -
sed toetused, laenud ja tagatised.
08
 Sissejuhatus
01 
Mikroettevõtjatel on sageli keeruline 
pääseda tavapärasele krediiditurule. 
Kokku on mikrorahastamist ELi liik -
mesriikides vaja hinnanguliselt enam 
kui 12  miljardit  eurot (2012. aastal1), 
mis ületab pankade ja muude rahas -
tamisasutuste pakutavad laenupakku -
mised. ELi mikroettevõtjatele mõeldud 
toetuse eesmärk on täita osaliselt selle 
sektori rahastamislünk.
02 
Mikroettevõtjatele eraldatav rahaline 
toetus võimaldab luua või arendada 
uusi ettevõtteid ning selle abil tuleks 
tegeleda ka tõrjutuse probleemiga ja 
parandada tööhõivet, eriti eelnevalt 
töötute isikute hulgas. Seega annab EL 
oma panuse strateegia „Euroopa 2020” 
eesmärkide saavutamiseks, milleks on 
aruka, jätkusuutliku ja kaasava ma -
janduskasvu edendamine tööhõive, 
tootlikkuse ja sotsiaalse ühtekuuluvuse 
suurendamise abil.
03 
Komisjon määratleb mikrokrediiti kui 
EPMFi kaudu mikroettevõtjatele eral -
datud kuni 25 000  euro suurust rahalist 
toetust. Toetuse kättesaadavust paran -
datakse rahastamisvahendite abil lae -
nude ja tagatiste näol. Käesoleva auditi 
kontekstis loetakse mikroettevõtjatele 
eraldatud rahaliseks toetuseks ka  
25 000 euro määra mitte ületavad toe -
tused, mis on eraldatud uute ettevõte -
te loomiseks või arendamiseks.ESFi ja EPMFi kaudu 
mikroettevõtjatele 
suunatud ELi toetus
04 
ELi toetust eraldati programmitööpe -
rioodil 2007–2013 peamiselt Euroopa 
Sotsiaalfondi (ESF) kaudu ja perioodil 
2010–2013 Euroopa mikrokrediidira -
hastu „Progress” (EPMF) kaudu.
05 
Mikroettevõtjatele pakuvad mikro -
krediiti ka muud ELi allikad, nagu 
VKEde rahastamisvahendid ERFi 
rakenduskavade raames (3,136  mil -
jardit  eurot programmitöö perioodil 
2007–20132) ja VKEde tagatissüsteem 
konkurentsivõime ja uuendustege -
vuse raamprogrammi raames, mida 
komisjoni nimel haldab EIF (550 mil -
jonit  eurot3 programmitöö perioodil 
2007–2013). Käesolevas auditis neid 
vahendeid ei käsitleta, sest need kas 
ei ole osa ELi eelarvest (EIP laenud) 
või ei ole need suunatud konkreetselt 
mikroettevõtjatele.
06 
Näited kontrollikoja auditeeritud pro -
jektide kohta on toodud 1. selgituses .1 Euroopa Komisjon,  Evaluation 
of the JASMINE Technical 
Assistance Pilot Phase , ICF GHK 
regionaal- ja linnapoliitika 
peadirektoraadi nimel,  
14. november 2013, lk 20–22.
2 Allikas:  kokkuvõte andmetest, 
mis on esitatud aruandes 
finantskorraldusvahendite 
rahastamise ja rakendamise 
edusammude kohta vastavalt 
nõukogu 11. juuli 2006. aasta 
määruse (EÜ) nr 1083/2006, 
millega nähakse ette 
üldsätted Euroopa 
Regionaalarengu Fondi, 
Euroopa Sotsiaalfondi ja 
Ühtekuuluvusfondi kohta ning 
tunnistatakse kehtetuks 
määrus (EÜ) nr 1260/1999 (ELT 
L 210, 31.7.2006, lk 25), artikli 
67 lõike 2 punktile j.  
Programmitöö periood 
2007–2013, september 2014, 
Euroopa Komisjon, seisuga 
31. detsember 2013, lk 26.
3 Allikas:  andmed perioodi 
2007–2013 rahalise toetuse 
kohta, EIF, november 2011 
(http://www.eif.org/
news_centre/publications/
corporate_brochure/
fei_brochure_new/files/
assets/seo/page14.html ).
09 Sissejuhatus
Euroopa Sotsiaalfond
07 
ESFi eesmärk on kergendada töötaja -
te rakendamist (sh füüsilisest isikust 
ettevõtjana tegutsemine), suurendada 
nende geograafilist ja ametialast liiku -
vust liidu piires ning soodustada nen -
de kohanemist tööstuse muudatuste 
ja tootmissüsteemide muutumisega4. 
Programmitöö perioodi 2007–2013 
vältel soovitas komisjon ESFil toetada 
meetmeid, mis parandavad ebasood -
samas olukorras olevate isikute majan -
duslikku ja sotsiaalset kaasatust ning 
juurdepääsu tööturule5.
08 
ESFi rahastatud toetus mikroette -
võtjatele hõlmab meetmeid, mida 
rakendatakse tagastamatute toetuste 
ja rahastamisvahendite kaudu. Toetus 
on määratletud liikmesriikide koosta -
tud rakenduskavades, mille komisjon 
heaks kiidab.09 
Programmitöö perioodiks 2007–2013 
lõid liikmesriigid 117 ESFi rakendus -
kava. Neist 96 rahastasid meetmeid, 
mis on liigitatud kui „füüsilisest isikust 
ettevõtjana tegevuse alustamise ning 
ettevõtte asutamise toetamine”6. 
Kokku oli selleks eraldatud ligi 2,4 mil -
jardit  eurot, peamiselt tagastamatute 
toetuste kaudu. Puudub aga teave sel -
le kohta, kui suur osa toetusest suunati 
mikroettevõtjatele. Teisest küljest oli 
mikroettevõtteid toetavatele ESFi ra -
hastamisvahenditele 2013. aasta lõpu 
seisuga eraldatud 680 miljonit eurot7.4 Euroopa Liidu toimimise 
lepingu artikkel 162.
5 Komisjoni 3. oktoobri 2008. 
aasta soovitus 2008/867/EÜ 
tööturult tõrjutud isikute 
aktiivse kaasamise kohta (ELT 
L 307, 18.11.2008, lk 11); 
SEK(2010) 1564 (lõplik),  
16. detsember 2010 „Peamiste 
algatuste loetelu”.
6 Hinnangu aluseks on kulude 
analüüs 86 koodi alusel, mis 
on esitatud komisjoni  
8. detsembri 2008. aasta 
määruses (EÜ) nr 1828/2006, 
milles sätestatakse 
rakenduseeskirjad nõukogu 
määrusele (EÜ) nr 1083/2006, 
millega nähakse ette 
üldsätted Euroopa 
Regionaalarengu Fondi, 
Euroopa Sotsiaalfondi ja 
Ühtekuuluvusfondi kohta  
(II lisa), ning Euroopa 
Parlamendi ja nõukogu 
määruse (EÜ) nr 1080/2006, 
mis käsitleb Euroopa 
Regionaalarengu Fondi (ELT 
L 371, 27.12.2006 lk 1) ning 
eelkõige koodi 68 (füüsilisest 
isikust ettevõtjana tegevuse 
alustamise ning ettevõtte 
asutamise toetamine) raames 
tekkinud kulusid.
7 Mikrokrediidina makstud 
680 miljoni  euro suurune 
toetus sisaldub osaliselt, aga 
mitte täielikult ESFi füüsilisest 
isikust ettevõtjate toetamise 
kuludes, mille kogumaht on 
2,4 miljardit  eurot.Mis liiki mikroettevõtjad said kasu ELi toetusest?
Poola väikelinnas Opole vojevoodkonnas sai üks mikroettevõtja ESFi projekti raames 40 000 zlotti toetust  (ligi 
9500  eurot), et rajada laste sisemänguväljak ja riidepood.
Baierimaal (Saksamaa) sai mikroettevõtja 7000 eurot mikrokrediiti, et osta uus helisüsteem, mis tooks tema 
järveäärsesse baari rohkem kliente.  Laenu  andis ESFi toetatav finantsvahendaja.
Kreeta saarel (Kreeka) kasutas üks mikroettevõtja 5000 euro suurust käibekapitalilaenu, et laiendada oma 
linnakioskit. Mikrokrediidi andis kohalik pank EPMFi  tagatise  toel.1. selgitus
10 Sissejuhatus
8 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 25. märtsi 2010. aasta 
otsus 25/2010/EL, millega 
luuakse tööhõive elavdamise 
ja sotsiaalse kaasamise 
Euroopa mikrokrediidirahastu 
„Progress” (ELT L 87, 7.4.2010,  
lk 1).
9 SEK(2009) 907, 2. juuli 2009.
10 Belgia, Bulgaaria, Taani, 
Iirimaa, Kreeka, Hispaania, 
Prantsusmaa, Horvaatia, 
Itaalia, Küpros, Leedu, 
Madalmaad, Austria, Poola, 
Portugal, Rumeenia, 
Sloveenia, Slovakkia, Rootsi  
ja Ühendkuningriik.
11 COM(2014) 639 final,  
20. oktoober 2014 
„Mikrokrediidirahastu 
„Progress” 
rakendamine  – 2013”.
12 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 11. detsembri  
2013. aasta määrus (EL) nr 
1296/2013, millega luuakse 
Euroopa Liidu tööhõive ja 
sotsiaalse innovatsiooni 
programm (EaSI) ning 
muudetakse otsust nr 
283/2010/EL, millega luuakse 
tööhõive elavdamise ja 
sotsiaalse kaasamise Euroopa 
mikrokrediidirahastu 
„Progress” (ELT L 347, 
20.12.2013, lk 238).Euroopa mikrokrediidi­
rahastu „Progress”
10 
Euroopa mikrokrediidirahastu „Prog -
ress” (EPMF) eesmärk on parandada 
töötute juurdepääsu mikrorahastami -
sele ning parandada selle kättesaada -
vust muudele haavatavatele inimes -
tele, kes on tavapärasel laenuturul8 
ebasoodsamas olukorras, ning mikro -
ettevõtjatele. Rahastut haldab komis -
joni nimel Euroopa Investeerimisfond 
(EIF), tegutsedes rahaliste vahendite 
puhul fondihaldurina ning tagatiste 
puhul volitatud üksusena.
11 
Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsus 
Euroopa mikrokrediidirahastu „Prog -
ress” loomise kohta põhines komisjoni 
tehtud eelhindamisel. Dokumendis 
järeldatakse, et lisaks olemasolevatele 
ELi vahenditele on vajadus luua ELi 
eelarve raames mikrokrediidirahastu9.
12 
Perioodil 2010–2013 oli rahastu 
suurus 203 miljonit eurot (103 mil -
jonit eurot ELi eelarvest ja 100 mil -
jonit eurot EIP -lt): 25 miljonit eurot 
(12% kogusummast) oli ette nähtud 
tagatisteks ja 178 miljonit eurot (88%) 
laenude rahastamiseks. EPMFi rahasta -
misvahenditest ei anta mikroettevõt -
jatele toetust mitte otse, vaid pigem 
toetatakse vahendajaid laenude ja/või 
tagatiste kaudu.13 
EIF valib pangad või muud finantsva -
hendajad, kes on huvitatud mikroet -
tevõtjaid toetama tingimustel, mis on 
turutingimustega võimalikult sarnased. 
Vahendajad annavad toetuskõlblikele 
lõplikele toetusesaajatele laenu sood -
samatel tingimustel kui laenuturul 
sarnase krediidiriski puhul pakutakse.
14 
30. juuni 2014 seisuga on 20 liikmes -
riigis valitud välja 55 panka või muud 
finantsvahendajat10 ning mikroette -
võtjatele11 on antud 23 000 mikrolaenu 
kogusummas 208  miljonit  eurot.
15 
Programmitöö perioodiks 2014–2020 
asendatakse EPMF järk -järgult ühega 
Euroopa Liidu tööhõive ja sotsiaalse 
innovatsiooni programmi (EaSI)12 kol-
mest suunast.
16 
Joonisel 1  on toodud näide selle 
kohta, kuidas ESFi toetuste ja rahasta -
misvahendite kaudu eraldatakse ELi 
toetust mikroettevõtjatele.
11 Sissejuhatus Joonis 1ELi toetus mikroettevõtjatele ESFi toetuste ja rahastamisvahendite ning EPMFi kaudu 
(skeem)
Allikas : Euroopa Kontrollikoda.Mikroettevõtjad
(lõplikud toetusesaajad)Liikmesriikide eelarved ELi eelarve EIP eelarve
Euroopa Sotsiaalfondi rakenduskavad 
(ESFi rakenduskavad) 
rakendavad komisjoni ja liikmesriikide korraldusasutused
         
Toetused Rahastamisvahendid Rahastamisvahendid
Finantsvahendajad 
(sh pangad) Finantsvahendajad
(sh pangad)ProjektijuhidESF EPMF
Euroopa mikrokrediidirahastu „Progress”
(EPMF)  
rakendab EIF komisjoni nimeltagatisteks laenudeks
12
 Auditi ulatus ja 
lähenemisviis
13 Projekte kontrolliti 
korraldusasutuse või 
vahendusasutuse (toetuste 
puhul) või finantsvahendaja 
tasandil (rahastamisvahendite 
puhul).
14 Saksamaa (viis projekti), 
Kreeka (kuus projekti), Itaalia 
(neli projekti), Poola (kaheksa 
projekti) ja Rumeenia (neli 
projekti).
15 Belgia, Tšehhi Vabariik, 
Bulgaaria, Eesti, Hispaania, 
Prantsusmaa, Läti, Leedu, 
Malta, Portugal, Sloveenia, 
Slovakkia, Soome ja 
Ühendkuningriik.
16 Vastused saadi 16 
korraldusasutuselt 14 
liikmesriigis ja need käsitlesid 
19 rakenduskava.17 
Käesoleva auditi raames hindas 
kontrollikoda seda, kas Euroopa Sot -
siaalfondi (ESF) ja Euroopa mikrokre -
diidirahastu „Progress” (EPMF) kaudu 
eraldatud toetus vastas mikroettevõt -
jate vajadustele. Eelkõige uuris kont -
rollikoda seda, kas:
– ELi toetuse kavandamine ja üles -
ehitus vastas mikroettevõtjate 
tegelikele vajadustele;
– oli olemas põhjalik tulemustest 
aruandmise süsteem;
– oli saadaval piisavalt teavet 
mikroettevõtjaid toetavate ELi eri 
rahastamismehhanismide raken -
duskulude kohta.
18 
Auditi tulemuste aluseks on:
– dokumentide hindamine komisjoni 
ja liikmesriigi tasandil (ESFi puhul) 
ja EIFi tasandil (Euroopa mikrokre -
diidirahastu „Progress” puhul);
– mikroettevõtjaid rahaliselt toeta -
vast 27 projektist13 koosneva valimi 
hindamine: kuus ESFi rakendus -
kava – 14 tagastamatut toetust ja 
kuus rahastamisvahendit (kolm 
laenu ja kolm tagatisfondi), ning 
seitse EPMFi rahastamisvahendit 
(kaks laenu andvat rahastamis -
vahendit ja viis tagatisi andvat 
rahastamisvahendit). Projektid, 
millele on kokku eraldatud ligi 
1,6 miljardit  eurot (1,2  miljardit  eu-
rot on välja makstud), viidi ellu 
viies liikmesriigis14 (Saksamaa, 
Kreeka, Itaalia, Poola ja Rumeenia) 
ning need olid 2013. aasta lõpuks 
kas osaliselt või täielikult lõpetatud 
(vt tabel 1 ).– intervjuud vastava valdkonna 
ekspertidega;
– klientide toimikute analüüs (toe -
tustesaajad ja laenuvõtjad) panka -
de ja muude finantsvahendajate 
tasandil;
– füüsilisest isikust ettevõtjana te -
gevuse alustamise ning ettevõtte 
asutamise toetamisega seotud 22 
ESFi rakenduskava eest vastutava 
18 täiendava korraldusasutuse 
küsitlemine 14 liikmesriigis15. Kü-
sitlusele vastamise määr oli 89%16 
ning selles anti tagasisidet koge -
mustest mikroettevõtjatele rahalist 
toetust võimaldavate meetmetega. 
Kontrollikoda analüüsis 11 korral -
dusasutuse vastuseid 10 liikmes -
riigis, kelle rakenduskavad hõlma -
sid mikroettevõtjatele mõeldud 
meetmeid.
13 Auditi ulatus ja lähenemisviis Tabel 1Kontrollikoja kontrollitud projektides mikroettevõtjate rahastamisele juurdepääsu 
toetamiseks kasutatud avaliku sektori vahendid (miljonites eurodes)
LiikmesriikESF EPMF
Kokku
Toetused Tagatised Laenud Tagatised Laenud
Saksamaa 665,8 100,0 765,8
Kreeka 368,9 0,8 369,7
Itaalia 9,1 13,9 9,5 32,5
Poola 21,0 11,6 7,9 40,5
Rumeenia 1,7 6,2 18,9 26,8
Kokku 1 066,5 13,9 121,1 14,9 18,9 1 235,3
Allikas:  kontrollikoja analüüs, detsember 2013.
14
 Tähelepanekud
17 Bulgaaria, Tšehhi Vabariik, 
Eesti, Prantsusmaa (mandriosa, 
Martinique), Läti, Leedu, 
Portugal (Madeira), Sloveenia, 
Slovakkia ja Soome.Mikroettevõtjatele 
eraldatud ELi toetuse 
kavandamine ja 
ülesehitus
19 
Teatud poliitikaeesmärgi saavutami -
seks rahastamisvahendi kavandamine 
on keeruline ülesanne. Sellega seoses 
on oluline tagada, et toetuse olemus 
ja liik (tagastamatud toetused või ra -
hastamisvahendid) ning olemasolevad 
summad on suunatud potentsiaalsete 
toetusesaajate tegelikele vajadustele.
20 
Kontrollikoda hindas järgmist:
– kas ESFi puhul oli tehtud vajaduste 
hindamine, et teha kindlaks, milli -
ne on mikroettevõtjatele pakuta -
vate toetusmeetmete üldine tase 
ja liik; rahastamisvahendite puhul 
hinnati, kas olid olemas ülekapi -
taliseeritust vältivad asjakohased 
investeerimisstrateegiad ja riski -
juhtimise menetlused; lisaks hin -
nati, kas on määratletud väljumis -
poliitika ja/või toetuse lõpetamise 
tingimused;
– kas EPMFi raames rahastatud 
rahastamisvahendite jaoks on ole -
mas töökindel riskijuhtimissüsteem 
ning kas on tehtud nõutav portfelli 
riskipositsiooni määra hindamine;
– kas ESFi või EPMFi rahastatud 
rahastamisvahendid suutsid kaa -
sata täiendavat erasektoripoolset 
rahastamist. Selleks arvutati välja 
saavutatud finantsvõimenduse 
määr.Mikroettevõtjatele eraldatud 
ESFi toetuse puhul ei tehtud 
konkreetsete vajaduste hin ­
damist ja puudus asjakohane 
riskijuhtimissüsteem
Kontrollitud ESFi 
rakenduskavade puhul ei 
võtnud korraldusasutused 
kavandamisetapis arvesse 
mikroettevõtjate vajadusi
21 
Kontrollikoja audit näitas, et kontrol -
litud rakenduskavasid haldavad ESFi 
korraldusasutused ei teinud enne 
vahendite eraldamist ega vahendite 
kõige sobivama kasutusviisi valimist 
mikroettevõtjate vajaduste hindamist.
22 
Kontrollikoja küsimustikule vastates 
teatasid 11 korraldusasutust 10 liikmes -
riigist17, et nende ESFi rakenduskavad 
hõlmasid ka toetusmeetmeid mikro -
ettevõtjatele. Kontrollikoja analüüs 
näitas aga, et ükski 11 korraldusasu -
tusest ei olnud enne rakenduskava 
heakskiitmist hinnanud mikroettevõt -
jate konkreetseid vajadusi. Olukord oli 
samasugune kõikide rakenduskavade 
puhul viies liikmesriigis, kus kontrolli -
koda konkreetseid projekte kontrollis. 
Kontrollikoda märgib, et liikmesriiki -
del ei olnud programmitöö perioodi 
2007–2013 raames regulatiivset nõuet 
sellist vajaduste hindamist teha.
15 Tähelepanekud
19 Komisjoni määruse (EÜ) nr 
1828/2006 artikkel 43.23 
2. selgituses  on esitatud näide vali -
misse mittekuulnud rakenduskavast, 
mille puhul tehti põhjalik vajaduste 
hindamine, et teha kindlaks vajadus 
mikroettevõtjatele suunatud toetus -
meetmete järele.
Kuuest auditeeritud ESFi 
rahastamisvahendist puudus 
investeerimisstrateegia kolme 
puhul
24 
Üldiselt makstakse ESFi rahastamisva -
henditele rakenduskavast eraldatud 
toetus välja pärast nende õigusliku 
struktuuri loomist. Seejärel kasutatak -
se neid vahendeid rakenduskava raa -
messe jäävate projektide toetamiseks 
(näiteks andes laene ja tagatisi lõplike -
le toetusesaajatele). ESFi rahastamisva -
henditega seotud regulatiivsete nõue -
te kohaselt tuleb seega iga fondi jaoks 
luua oma investeerimisstrateegia. ESFi rahastamisvahendite puhul hõlmab 
investeerimisstrateegia19 ka potent -
siaalse sihtrühma analüüsi, et vältida 
fondi üle- või alakapitaliseerimist.Näide uuringust, millega tehti kindlaks vajadus mikroettevõtjatele suunatud 
konkreetse toetusmeetme järele
Saksamaal Brandenburgi liidumaal tehti 2006. aastal uuring, et teha kindlaks, mida vajavad füüsilisest isikust 
ettevõtjana tegevuse alustajad18, ning eriti see, kui asjakohased on pankade poolt mikroettevõtjatele pakuta -
vad finantsteenused.
Uuring põhines selle piirkonna mikrorahastamise pakkumise ja nõudluse kvalitatiivsel ja kvantitatiivsel 
hindamisel.
Uuringust selgus, et i) traditsiooniliste pankade jaoks ei olnud finantsteenuste osutamine mikroettevõtjate -
le piisavalt atraktiivne, eriti kui tegemist oli väikelaenudega summas kuni 10 000 eurot, ning ii) olemasole -
vad rahalise toetuse algatused (nagu riigi subsideeritud laenud) ei pakkunud mikroettevõtjatele sobivaid 
alternatiive.
18 Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ , varem GTZ) GmbH, „Microfinance in Europe – Regional Case Studies from France, 
Germany and Greece“, lk 13–15 (ESFi kaasrahastatud aruanne).2. selgitus
16 Tähelepanekud
20 Guidance Note on Financial 
Engineering Instruments under 
Article 44 of Council Regulation 
(EC) No 1083/2006 , COCOF_10-
0014-04-EN, 21. veebruar 2011, 
artikkel 4.1.6.25 
Kontrollikoda leidis, et kuuest Poolas 
ja Itaalias (Calabria) auditeeritud ESFi 
rahastamisvahendist kolme puhul ei 
koostatud investeerimisstrateegiat (vt 
tabel 2 ).
Kuuest auditeeritud ESFi 
rahastamisvahendist viie puhul 
olid riskijuhtimissüsteemid 
puudulikud
26 
Lisaks vajaduste eelnevale hinda -
misele peaksid vahendite haldajad 
kehtestama ka asjakohased riskijuhti -
mismenetlused. See hõlmab eelkõige 
rahastamisvahendi portfelli riskiposit -
siooni määra analüüsi, et teha kindlaks, 
kas fondi rahastamine on asjakohane, 
ning kas laenude ja tagatistega seotud 
potentsiaalne kahju suudetakse katta. Komisjoni liikmesriikidele programmi -
töö perioodiks 2007–2013 koostatud 
suuniste20 kohaselt vastab sellise ana -
lüüsi tegemine usaldusväärse finants -
juhtimise põhimõtetele.Tabel 2Investeerimisstrateegia, riskijuhtimissüsteemide ja väljumispoliitika / toetuse 
lõpetamise tingimuste olemasolu auditeeritud ESF rahastamisvahendite puhul
Auditeeritud ESFi 
rahastamisvahendidInvesteerimisstrateegia Riskijuhtimissüsteemid  
(PAR analüüs)Väljumispoliitika / toetuse 
lõpetamise tingimused
Rahastamisvahend  
A (Saksamaa)jah ei jah
Rahastamisvahend  
B (Itaalia)ei ei ei
Rahastamisvahend  
C (Itaalia)ei ei ei
Rahastamisvahend  
D (Itaalia)jah ei ei
Rahastamisvahend  
E (Poola)jah jah jah
Rahastamisvahend  
F (Poola)ei ei jah
Allikas : Euroopa Kontrollikoja analüüs (2014).
17 Tähelepanekud
21 Komisjoni määruse (EÜ) 
nr 1828/2006 artikli 43 lõige 2.
23 Komisjoni määruse (EÜ) 
nr 1828/2006 artikli 43 lõige 2.27 
Kontrollikoda leidis, et portfelli riski -
positsiooni määra analüüsiti kuuest 
kontrollikoja läbivaadatud vahendist 
vaid ühe ESFi rahastamisvahendi 
puhul (vt tabel 2 ). Itaalia puhul leidis 
kontrollikoda, et kolm auditeeritud 
ESFi rahastamisvahendit olid oluliselt 
ülakapitaliseeritud (vt 3. selgitus ).28 
Määruse kohaselt tuleb rahastamisva -
hendite kasutamata jäänud eraldised 
rakenduskava sulgemisel ELi eelarves -
se tagastada21.
ESFi rahastamisvahendite 
väljumispoliitika ja toetuse 
lõpetamise tingimustega 
seotud puudused
29 
Kontrollikoda hindas ka seda, kas 
korraldusasutustel oli olemas ESFi ra -
hastamisvahenditele kohaldatavatele 
eeskirjadele23 vastav väljumispoliitika 
ja/või toetuse lõpetamise tingimu -
sed. Poliitika ja tingimuste eesmärk 
on tagada vahendite usaldusväärne 
ja korrektne likvideerimine fondide 
sulgemisel.30 
Kontrollikoda leidis, et kuuest ESFi ra -
hastamisvahendist kolme puhul (kaks 
Campanias ja üks Calabrias) puudusid 
väljumispoliitika ja toetuse lõpetamise 
tingimused.Näide ülakapitaliseeritud ESFi rahastamisvahenditest
2013. aasta lõpuks moodustasid mikroettevõtjatele välja makstud summad 9,5% Campania laenufondist (mis 
loodi detsembris 2009), samas kui Calabria kahe tagatisfondi puhul (mis loodi septembris ja novembris 2012) 
moodustasid antud tagatised 0% ja 26,7% fondide kapitalist.
Kulutuste rahastamiskõlblikkuse eeskirjade kohaselt tuleb toetus maksta välja 31. detsembriks 201522. Ei ole 
kuigi tõenäoline, et ülejäänud vahendid jõuavad mikroettevõtjateni enne 2015. aasta lõppu.
22 Määruses (EÜ) nr 1083/2006 kehtestatud rahastamiskõlblikkuse perioodi lõpp on praegu arutamisel.3. selgitus
18 Tähelepanekud
24 Finantsvõimenduse määr võib 
jääda alla 1,0, kui osa eraldisest 
on kasutatud halduskulude 
katmiseks.EPMFi loomise kord on üldi ­
selt rahuldav
31 
EMPFi rahastamisvahendite ülesehitus 
erineb ESFi alla kuuluvate rahastamis -
vahendite omast. EPMFi finantsvahen -
dajad (pangad) peavad esitama EIFile 
taotluse oma rahastamisvahenditele 
rahastamise eraldamiseks. Kui finants -
vahendajad laene ei väljasta või taga -
tisi ei anna, ei kasuta nad lihtsalt neile 
eraldatud EIFi rahastamist ära. Seega 
ei ole konkreetne piirkondlik vajaduste 
hindamine vajalik.
32 
Lisaks peab iga finantsvahendaja 
EPMFi eeskirjade kohaselt läbima EIFi 
tehtava standardse hoolsuskontrolli. 
Kontroll hõlmab riskijuhtimissüstee -
mide hindamist, sh portfelli riskiposit -
siooni puudutavaid menetlusi. Finants -
vahendaja teeb portfelli ja vastava 
makseviivituse määra üle järelevalvet 
ning annab sellest EIFile perioodiliselt 
aru. Järelevalve- ja aruandluskorda 
käsitlevad konkreetsed eeskirjad on 
oluline osa EIFi ja finantsvahendaja 
vahelisest lepingust.
33 
Kontrollikoda leidis, et nõutavad port -
felli riskipositsiooni määra analüüsid 
olid tehtud kõigi seitsme kontrolli -
tud EMPFi rahastamisvahendi puhul. 
Mikrorahastamise meetmed on juba 
olemuselt kõrge riskiga, kuid kontrol -
likoja analüüs näitas, et Rumeenia lae -
nufondi portfelli riskipositsiooni määr 
oli teiste sarnaste fondidega võrreldes 
madal. Fondil, mis tegutses alates 2012. 
aasta märtsist, oli portfelli maksujõue -
tuse risk 0,3% ning 30. septembri 2013 
seisuga puudusid mahakandmised.Suurem osa ESFi rahastamis ­
vahendeid ei kaasanud era ­
sektoripoolset rahastamist
34 
Üks rahastamisvahendite kasutamise 
eeliseid tagastamatute toetustega võr -
reldes on see, et potentsiaalselt aita -
vad rahastamisvahendid lisaks avaliku 
sektori rahastamisele (ELi ja liikmesrii -
kide eelarved) kaasata erasektoripool -
set rahastamist. Seda nimetatakse ka 
finantsvõimenduseks, mida mõõdetak -
se kogu rahastamise ja avaliku sektori 
rahastamise suhtarvuna. Finants -
võimenduse ühest suurem suhtarv 
tähendab, et kaasati erasektoripool -
set rahastamist. Kontrollikoda uuris, 
kas ESFi või EPMFi raames kasutatud 
rahastamisvahendid mikroettevõtja -
te toetamiseks suutsid lisaks avaliku 
sektori vahenditele edukalt kaasata ka 
erasektoripoolset rahastamist.
35 
Kontrollikoja analüüs näitas, et ainult 
üks kuuest auditeeritud ESFi rahasta -
misvahendist suutis kaasata erasektori 
rahastamist: Itaalia (Calabria) tagatis -
fondi finantsvõimenduse määr oli 1,2. 
Nelja rahastamisvahendi puhul kuuest 
puudus finantsvõimendus täiesti  – 
finantsvõimenduse määr oli üks või 
sellest väiksem24. Viimase rahasta -
misvahendi puhul, milleks oli samuti 
Itaalia (Calabria) tagatisfond, ei suut -
nud korraldusasutus edastada teavet 
finantsvõimenduse määra kohta.
19 Tähelepanekud
36 
Kvantitatiivsete eesmärkide osas 
märgib kontrollikoda, et finantsvõi -
menduse sihtmäära seadmine ei olnud 
programmitöö perioodil 2007–2013 
nõutav. Kontrollikoda täheldab siiski, 
et ühest suuremad finantsvõimenduse 
sihtmäärad pandi paika ainult kahe 
Itaalia tagatisfondi loomisel (eesmärk 
oli saavutada 1,25 fondi lõpetamise 
ajaks aastal 2015). Kõikidel muudel 
juhtudel ei olnud teave finantsvõimen -
duse sihtmäära kohta saadaval või ei 
olnud erasektori rahastamise kaasami -
sega arvestatud.EPMFi rahalised vahen ­
did kaasasid mingil mää ­
ral ka erasektoripoolselt 
rahastamist
37 
Kontrollikoda leidis, et kõik seitse 
auditi ajal rakendatud EPMFi rahasta -
misvahendit olid kaasanud täiendavat 
erasektoripoolset rahastamist (vt 
tabel 3 ). Tagatiste osas saavutati täpne 
finantsvõimenduse sihtmäär ühel juhul 
ning kahel juhul jäi see saavutamata. 
Kahe ülejäänud juhtumi puhul ei ole 
algse sihtmäära saavutamine kuigi 
tõenäoline, sest praeguse määra ja 
sihtmäära vaheline erinevus on liiga 
suur, et seda 2015. aasta keskpaigaks 
tasa teha. Kahe mikrokrediidi portfelli 
puhul ei pandud paika sihtmäärasid. 
Komisjon on seisukohal, et kogu EPMFi 
eesmärgiks seatud finantsvõimenduse 
sihtmäära lõplik hindamine viiakse läbi 
pärast rahastu sulgemist, seega mitte 
enne kui 2020. aastal.Tabel 3Kontrollitud EPMFi rahastamisvahendite finantsvõimendus
Ettevõte (liikmesriik) Projekti kirjeldusFinantsvõimenduse määr
Määratud 
kuupäevErasektori rahastamine 
(miljonites eurodes)EesmärkTegelik tulemus 
(31.12.2013)
1. ettevõte (Kreeka)Mikrokrediidi portfelli 
tagatis7, 47 1,33 18.12.2014 0,3
2. ettevõte (Rumeenia) Mikrokrediidi portfell Täpsustamata 1,25120.3 .2014 2,4
3. ettevõte (Rumeenia) Mikrokrediidi portfell Täpsustamata 1,18 16.5 .2013 1,7
4. ettevõte (Rumeenia)Mikrokrediidi portfelli 
tagatis8,33 1,38 29.12.2013 2,4
5. ettevõte (Poola)Mikrokrediidi portfelli 
tagatis9,13 9,13 30.3 .2013 55,2
6. ettevõte (Poola)Mikrokrediidi portfelli 
tagatis6,67 1,33 27.6 .2015 0,3
7. ettevõte (Poola)Mikrokrediidi portfelli 
tagatis7, 5 8 1,33 27.6 .2015 0,1
1 Finantsvõimenduse seisuga 30.9.2013.
Allikas : kontrollikoja analüüs EIFi andmete alusel (2013).
20 Tähelepanekud
25 Komisjoni määruse (EÜ) 
nr 1828/2006 artikli 20 lõige 2.
26 Mikrokrediidiga tegelevate 
asutuste Euroopa 
tegevusjuhend; vaeste 
abistamise nõuanderühm 
(CGAP), The Smart Campaign 
(Center for Financial Inclusion), 
Universal Standards for Social 
Performance Management 
(Social Performance Task 
Force).Järelevalve ja tulemustest 
aruandmise süsteemid
38 
Kontrollikoda hindas valimisse kuu -
lunud projektide puhul esmalt liik -
mesriikide ja EPMFi poolt kohaldatud 
tulemustest aruandmise süsteemi 
asjakohasust ning teiseks seda, kas 
projektide abil toetati tõenäoliselt mik -
roettevõtjaid, eelkõige neid, kes varem 
töötud olid. Kontrollikoda märgib, et 
ESFi järelevalve toimus programmitöö 
perioodil 2007–2013 prioriteetse telje 
tasandil, mitte projektitasandil25.
39 
ELi poolt mikroettevõtjatele eraldatava 
rahalise toetuse peamine eesmärk on 
luua või arendada edasi jätkusuutlikke 
ettevõtteid ja töökohti ning ennetada 
ja vähendada töötust. Kontrollikoda 
hindas, kas ESF või EPMF olid esi -
tanud järgneva teabe, sest selliste 
tulemusnäitajate esitamist soovi -
tavad nii komisjoni tegevusjuhend 
kui ka mikrorahastamise valdkonna 
organisatsioonid26:
– teave mikroettevõtjatele suunatud 
rahalise toetuse saajate sotsiaal -
se profiili kohta (haridus, vanus, 
asukoht või haavatavasse rühma 
kuulumine: töötu, puudega, rah -
vusvähemused või sisserändajad);– teave mikroettevõtjate püsima -
jäämise määra kohta teatud aja 
(näiteks kahe aasta) möödumisel 
toetuse lõppemisest.
40 
Hindamise aluseks oli projektide 
kontrollimine kohapeal, vastused 
kontrollikoja uuringule ning korraldus-
asutuste poolt komisjonile esitatud 
auditi hõlmatud 17 ESFi rakenduskava 
iga-aastaste rakendamisaruannete 
läbivaatamine.
Teave ESFi rakenduskavade 
mõjuala ja püsimajäämise 
määra kohta on piiratud
41 
Kontrollikoja analüüsist selgus, et:
- 17 ESFi rakenduskavast 11 puhul 
(65%) ei olnud teavet selle kohta, 
kas mikroettevõtjatele suunatud 
rahalise toetuse saajad kuulu -
sid haavatavasse rühma. Kuue 
rakenduskava puhul loeti teave 
osaliselt kättesaadavaks, sest see 
oli esitatud vaid nende projektide 
puhul, mis olid otseselt töötutele 
suunatud. Lisaks ei tehtud auditee -
ritud ESFi rakenduskavade puhul 
süstemaatilist seiret toetusesaaja -
te profiilide üle, kui need olid 
kättesaadavad;
- teave ettevõtete püsimajäämise 
määrade kohta oli 17 ESFi raken -
duskavast saadaval kolme raken -
duskava (18%) puhul (Saksamaa, 
Bulgaaria ja Soome). Kuna puudu -
vad usaldusväärsed ja põhjalikud 
tulemusandmed püsimajäämise 
määra kohta, ei ole ülejäänud 14 
rakenduskava puhul võimalik hin -
nata projektide jätkusuutlikkust.
21 Tähelepanekud
27 Otsuse nr 283/2010/EL  
artikkel 8.42 
Analüüsi kinnitab ka korraldusasutuste 
poolt komisjonile esitatud iga -aastaste 
rakenduskavade rakendusaruannete 
läbivaatamine: need sisaldavad samuti 
väga vähe teavet ELi toetuste kohta 
mikroettevõtjatele.
43 
Kuna liikmesriikide esitatud andmed 
on piiratud, ei ole komisjonil võimalik 
koguda ühtlustatud, tähenduslikku ja 
usaldusväärset teavet, et teha järele -
valvet mikroettevõtjatele antava ESFi 
toetuse (eriti selle sotsiaalse kaasavuse 
aspekti) üle.
44 
Kontrollikoda peab seega piisava ja 
usaldusväärse tulemusalase teabe 
puudumise tõttu võimatuks teha kok -
kuvõtvaid järeldusi selle kohta, millises 
ulatuses on saavutatud ESFi poolt 
mikroettevõtjatele antava toetuse 
lõppeesmärgid.EPMFi projektide mõjuala ja 
püsimajäämismäärade kohta 
on saadaval rohkem teavet
45 
Kontrollikoja auditi käigus kontrolli -
tud seitsme EPMFi projekti puhul oli 
kõikidel esitatud teave selle kohta, kas 
projektist oli mikroettevõtjatele abi. 
Enamikul juhtudest sisaldas EPMFi aru -
andlus ka teavet rahalist toetust saa -
vate mikroettevõtjate profiilide kohta 
(sugu, haridus, vanus ja religioon). Toe -
tusesaajate varasema tööhõiveseisundi 
kohta oli aga teave saadaval ainult ühe 
puhul seitsmest kontrollitud EPMFi 
rahastamisvahendist (Kreekas).
46 
Ettevõtjate püsimajäämismäärade osas 
teatasid kolm EPMFi projekti 100% 
määrast ning üks projekt keskmiselt 
70% määrast. Kolme ülejäänud EPMFi 
projekti puhul ei võimaldanud nende 
rakendamise etapp veel sellekohaseid 
arvutusi teha.
47 
Kokkuvõttes leidis kontrollikoda, et 
aruandlus vastas EPMFi otsusele kõigi 
seitsme kontrollitud projekti puhul,27 
ning andis paremat teavet kui see, 
mis oli saadaval rahastamisvahen -
dite kohta, mida hallati koostöös 
liikmesriikidega.
22 Tähelepanekud
28 Komisjoni 6. mai 2003. aasta 
soovitus 2003/361/EÜ, mis 
käsitleb mikroettevõtjate ning 
väikeste ja keskmise 
suurusega ettevõtjate 
määratlust (ELT L 124, 
20.5.2003, lk 36).Toetus jõudis mikroettevõt ­
jateni, kellest pooled olid 
varem olnud töötud
48 
Kontrollikoda viis läbi hindamise 
selle kohta, kas valimisse kuulunud 
projektid olid tõenäoliselt toetanud 
mikroettevõtjaid ja eelkõige töötuid. 
Hindamise käigus kontrolliti esmalt, 
kas keskmine toetussumma vastas mik -
roettevõtjate vajadustele, ning seejärel 
uuriti toetuse- või rahastamisvahendi -
te saajate profiile.Keskmine ELi toetus on 
kooskõlas mikroettevõtjate 
vajadustega
49 
Kontrollikoda leidis, et keskmine toe -
tussumma oli veidi suurem või väiksem 
ELi soovituslikust 25 000 euro suuru -
sest ülemmäärast28 kõigi 20 kontrolli -
tud ESFi projekti puhul (v.a üks erand). 
Kõik seitse EPMFi projekti pidasid kinni 
EPMFi õigusliku alusega kehtestatud 
kohustuslikust 25 000  euro ülemmää -
rast (vt joonis 2 ). Komisjoni andmetel 
on seisuga 30. september 2014 EPMFi 
laenu keskmine suurus 9825  eurot 
tagatisfondide puhul ja 6717  eurot 
laenufondide puhul.Joonis 2Keskmine ELi rahaline toetus mikroettevõtjatele projektide kaupa valitud lävendite 
alusel
Allikas : Euroopa Kontrollikoja analüüs (2013) korraldusasutuste (2013) ja Maailmapanga (2012) esitatud andmete alusel.
90
80
70
60
50
40
3020
10
-
Saksamaa Itaalia Kreeka Poola RumeeniaCGAP „Vaesusrisk”
ELi mikrorahastamine
ESFi projektid
EPMFi projektid(tuhat eurot)
23 Tähelepanekud
29 CGAP ülemmääraks on USA 
dollarites esitatud 
kogurahvatulu inimese kohta 
korrutatuna 2,5-ga.50 
Kontrollikoda märgib, et kõigis 28 
liikmesriigis kohaldatava 25 000  euro 
suuruse ülemmäära puhul ei võeta 
arvesse liikmesriikidevahelisi suuri 
erinevusi sissetulekutes ja rikkuses. 
Seetõttu kontrollis kontrollikoda, kas 
toetus jäi allapoole kogurahvatulu 
alusel kaalutud lävendit ja millises 
ulatuses oli seda kasutatud laenude ja 
tagatiste saajate valikukriteeriumina; 
nimetatud lähend võtab arvesse seda, 
mil määral on toetus jõudnud vaesu -
sest ohustatud elanikkonnani (CGAP 
“vaesusrisk”29). Kirjeldatud lisaanalüüs 
näitas, et kõik 27 kontrollitud projekti 
jäid CGAP ülemmäärast allapoole.
51 
See näitab, et rahalise toetuse meet -
mete ulatust võib lugeda mikroette -
võtjate vajadustele vastavaks.
Mitte kõik valimi projektid ei 
olnud suunatud töötutele
52 
Kontrollikoda vaatas läbi ka toetuse -
saajate profiilid (korraldusasutuste 
tasandil) ja ESFi ja EPMFi kaudu toetust 
saanud klientide profiilid (vahendite 
haldajate tasandil), et hinnata, millises 
ulatuses olid toetused suunatud eelne -
valt töötutele mikroettevõtjatele.53 
20 kontrollitud ESFi projektist 11 oli 
suunatud eelnevalt töötutele mikro -
ettevõtjatele. See hõlmab 9 projekti 
(45%), mis olid suunatud eranditult 
töötutele (viis Kreekas, kaks Poolas, üks 
Itaalias (Campania) ja üks Saksamaal).
54 
EPMFi puhul olid lõplikud toetusesaa -
jad eelnevalt töötud olnud ühe puhul 
kontrollitud seitsmest projektist. Ko -
misjoni andmetel näitavad aga EPMFi 
koondandmed 2014. aasta septembri 
lõpu seisuga, et 58% EPMFist rahalist 
toetust saanud füüsilisest isikust et -
tevõtjatest olid eelnevalt töötud ning 
enam kui 60% toetatud mikroettevõt -
jatest olid idufirmad, mis annab tunnis -
tust sellest, et toetus jõudis eelnevalt 
töötute mikroettevõtjateni.
24 Tähelepanekud
30 Belgia, Tšehhi Vabariik, Itaalia, 
Malta, Poola, Soome ja 
Ühendkuningriik.
31 Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja 
sotsiaalse kaasatuse 
peadirektoraat, aasta 
tegevusaruanne 2013, lk 61 
(http://ec.europa.eu/atwork/
synthesis/aar/doc/empl_
aar_2013.pdf ).Teave mikroettevõtjatele 
eraldatud ELi toetuse 
rakendamiskulude kohta
55 
Mikroettevõtjatele eraldatud ELi toetu -
se rakendamiskulude puhul tuleb võtta 
arvesse kaht asjaolu: avaliku sektori 
halduskulud ning rahastamisvahendi -
test rahastavad kulud. Kontrollikoda 
hindas, kas komisjonil ja liikmesriikidel 
oli nende kulude kohta piisavalt teavet.
Teave ESFi rakenduskavade 
halduskulude kohta on 
ebatäielik
56 
Komisjon hindas 2011. aastal, et raken -
duskavade halduskulud moodustavad 
3,2% ERFi/Ühtekuuluvusfondi ja ESFi 
rahastamisest programmitööperioodil 
2007–2013. See hõlmab ka kontrolli -
kulusid, mis olid hinnanguliselt 0,9%. 
Kontrollikulud on seotud riigi audi -
tiasutuste tehtavate kontrolli-, sertifit -
seerimis- ja audititegevusega. Hinnan -
gu aluseks on teatud liikmesriikide30 
esitatud arvud programmitöö perioodi 
2007–2013 algusaastate kohta nii ERFi/
Ühtekuuluvusfondi kui ka ESFi raken -
duskavade puhul.57 
Nende andmete alusel31 hindas tööhõi -
ve, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse 
kaasatuse peadirektoraat 2013. aasta 
tegevusaruandes, et liikmesriigi tasan -
dil moodustavad kulud ligi 4,8% ESFi 
programmitöö perioodi 2007–2013 eel -
arvest (sh haldus- ja sertifitseerimisku -
lud ning auditiasutused). Hinnang põ -
hineb liikmesriigi keskmisel kulul, mis 
jäi vahemikku 2–13%. Lisaks moodus -
tab komisjoni iga -aastane halduskulu 
kogueraldisest 0,2%. ESFi juhtimise ja 
kontrollimise hinnanguline halduskulu 
kokku on umbes 5% aasta eelarvest. 
Halduskulude peamised komponendid 
on esitatud 4. selgituses .
58 
Kokkuvõttes märgib kontrollikoda, et 
komisjonil ei ole võrreldavat teavet iga 
liikmesriigi halduskulude ja iga rahas -
tamismehhanismi kohta (st tagastama -
tud toetused või rahastamisvahendid, 
nagu laenud ja tagatised). Lisaks on 
saadaolevad arvnäitajad ajakohasta -
tud ainult rahastamisvahendite puhul. 
Kontrollikoja poolt viies liikmesriigis 
kontrollitud ESFi rakenduskavade 
puhul ei olnud saadaval mitte mingit 
teavet tegelike halduskulude kohta eri 
korraldusasutuste tasandil.
25 Tähelepanekud
32 Vastavalt komisjoni määruse 
(EÜ) nr 1828/2006 artiklile 43 
on ESFi rahastamisvahendite 
halduskulude ülemmääraks 
4%  fondi aasta keskmisest 
eraldisest, kui fondihaldur ei 
ole valitud konkurentsipõhise 
hankemenetluse alusel, nagu 
oli ühe fondi puhul Saksamaal.ESFi rahastamisvahendi ­
test rahastatavad kulud 
vahelduvad
59 
Suurte kulude tõttu on mikroettevõt -
jateni jõudev rahastamine lõppkok -
kuvõttes väiksem. See võib ohustada 
fondi jätkusuutlikkust, eriti väiksemate 
mikrorahastamise fondide puhul. 
Rahastamisvahendite kõige sagedase -
mad kulud on halduskulud, mis võivad 
hõlmata mitmeid alaliike (personaliku -
lud, reklaami -ja turunduskulud, reisi- ja 
konsultatsioonikulud).60 
Kontrollikoja analüüs näitas, et kontrol -
litud kuuest ESFi rahastamisvahendist 
olid viie puhul halduskulud vahemikus 
2,3–4,2%32. Üks Itaalia (Calabria) taga -
tisfond ei edastanud kontrollikoja nõu -
tud teavet oma halduskulude kohta.ESFi rakenduskavade halduskulude peamised komponendid
Liikmesriikide puhul hõlmavad halduskulud riigiasutuste tehtavaid rakenduskavade juhtimise, kontrolli, 
järelevalve ja hindamisega seotud tegevusi. Sellisteks kuludeks võivad olla palgakulud, tegevuskulud, reisi- ja 
koolituskulud. Tagamaks, et riik saab eraldatud toetusest mõjusat kasu, võib halduskuludest katta ka kulusid, 
mis on seotud ESFi rakenduskavade pakutavate rahastamisvõimaluste alase teavitamis- ja kommunikatsiooni -
tegevusega, või toetusesaajate haldussuutlikkuse suurendamise kulusid (näiteks koolituse abil).
Rahastamisvahendite puhul teeb osa haldustegevusest (nt lõplike toetusesaajate valimine) fondihaldur, mis 
vähendab halduskulusid liikmesriigi tasandil. Nende tegevuste halduskulud makstakse fondihalduritele tagasi 
otse rakenduskavade eelarvetest.
Komisjoni tasandil hõlmavad halduskulud ESFi õigusraamistiku koostamise, finantshalduse, kontrolli, auditi, 
liikmesriikidega tehnilise koordineerimise ja hindamis- ning teavitustegevusega seotud kulusid.
Halduskulud ei hõlma ELi rahalise toetuse saajate kantud kulusid.4. selgitus
26 Tähelepanekud
61 
Kontrollikoda märgib, et valimis lisan -
dub halduskuludele kahe Itaalia ESFi 
rahastamisvahendi puhul rakenduska -
va eelarvest makstud lisakulu, milleks 
on tagatud laenude intressimaksed 
(vt 5. selgitus ). See suurendab kahest 
rahastamisvahendist ühe puhul raken -
duskulusid 7,8%-ni, mis tähendab ligi 
4 miljonit eurot aasta kohta.62 
ELi eelarvest rahastatavate ESFi 
rahastamisvahendite kulude struk -
tuur varieerus sõltuvalt eri teguritest. 
Kontrollikoda küll tunnistab, et sellised 
erinevused võivad olla asjakohaselt 
põhjendatud, kuid komisjon ei oma 
terviklikku ülevaadet selle kohta, 
mille alusel ESFi rahastamisvahendite 
haldus- ja rakenduskulud arvutati ning 
kas need on põhjendatud.
63 
EPMFi puhul (laenu- ja tagatisvahendid 
kokku) on komisjoni hinnangul aasta 
keskmine ELi eelarvest makstav kulu 
maksimaalselt 0,5–0,7% eraldisest.
Calabria rahastamisvahendi suured kulud
Calabrias teatati komisjonile, et ühe mikrokrediidi tagatisfondi küsitud halduskulude osakaal on 2,3% ko -
gueraldisest, mis tähendab, et formaalselt jäid need alla nõutava 4% ülemmäära.
Korraldusasutused aga leppisid kohalike pankadega kokku halduskulude struktuuri, mille puhul ESF maksab 
laenuvõtjate eest mikrokrediidi intressi. Kui halduskuludele lisada 5,6% suurune tagatud laenude intress, teeb 
see rakenduskava raames rahastatud kogukulude määraks üle 7,8%. Samal ajal teenisid samad intressimakseid 
saavad erapangad intressi ka ESFi poolt tagatisena hoiustatud vahenditelt.5. selgitus
27
 Järeldused ja soovitused
64 
Kontrollikoda järeldab, et ESFist mikro -
ettevõtjatele eraldatava rahalise toetu -
se kavandamises ja ülesehituses esineb 
puudusi ning puudub ka asjakohane 
ja usaldusväärne teave tulemuslikku -
se kohta. Lisaks ei ole komisjonil ja 
liikmesriikidel võrreldavat teavet iga 
liikmesriigi halduskulude ja iga rahas -
tamismehhanismi kohta (st toetused 
või rahastamisvahendid, nagu laenud 
ja tagatised).
65 
Kokkuvõttes järeldab kontrollikoda, et 
need asjaolud võivad avaldada nega -
tiivset mõju mikroettevõtjate vaja -
dustele suunatud ELi rahalise toetuse 
mõjususele.
Mikroettevõtjatele eraldatud 
ESFi toetuse kavandamises ja 
ülesehituses esineb puudusi
66 
Üldiselt ei ole liikmesriigid ESFi raken -
duskavasid kavandades mikroettevõt -
jate vajadusi asjakohaselt hinnanud. 
Programmitöö perioodil 2007–2013 
ei olnud õigusaktidest tulenevat 
kohustust käsitleda mikroettevõtjate 
konkreetseid vajadusi Euroopa tasan -
dil. Auditiga hõlmatud perioodil olid 
tagastamatud toetused mikroettevõt -
jate toetamiseks kasutatav peamine 
ESFi toetusmehhanism.67 
ESFist eraldatavat ELi rahalist toetust 
mikroettevõtjatele anti tavaliselt ilma 
igasuguse põhjendatud vajaduste 
hindamiseta. Mõne kontrollitud ESFi 
rahastamisvahendi puhul eraldati fon -
didele liiga suuri summasid. Selle põh -
juseks olid investeerimisstrateegiate 
puudumine ja puudulikud riskihaldus -
süsteemid. Kontrollikoda leidis ka, et 
pooltel kontrollitud ESFi rahastamisva -
henditel puudusid väljumispoliitika ja 
toetuse lõpetamise tingimused, kuigi 
asjaomased määrused seda nõuavad.
68 
Komisjoni rahastamisvahendi EPMFi 
ülesehitus on riskihaldussüsteemi osas 
üldiselt rahuldav. EPMF on suutnud 
kaasata teatud määral ka erasekto -
ripoolset rahastamist, ESFi rahasta -
misvahendid aga mitte. Siiani on ELi 
eelarvest EPMFile eraldatud vahendid 
olnud aga piiratud (ESFi rahastamisva -
henditega võrreldes).
1. soovitus
Programmitöö perioodil 2014–2020 
peavad liikmesriigid mikroettevõtjate -
le antavat ELi rahalist toetust hõlmava -
te rahastamisvahendite kavandamise 
ja rakenduskavade ettevalmistamise 
käigus tegema järjepidevalt vajaduste 
hindamisi. See aitaks ka eraldada asja -
kohast toetust erinevatele rahastamis -
mehhanismidele, nagu tagastamatud 
toetused ning rahastamisvahendid 
(laenud või tagatised). Komisjon peaks 
koostama asjaomased suunised.
28 Järeldused ja soovitused
2. soovitus
Komisjon peaks muutma liikmesriiki -
depoolse ESFi rahastamisvahendite 
kasutamise sõltuvaks mitte ainult 
regulatiivsete nõuete järgimisest, 
vaid ka töökindla riskijuhtimissüstee -
mi olemasolust, et vältida vahendite 
ülekapitaliseerimist.
Puudub asjakohane ja 
usaldusväärne järelevalveteave 
tulemuslikkuse kohta
69 
EPMFi tulemusalase aruandluse süs -
teemid andsid täielikumat teavet kui 
ESFi süsteemid, mis olid puudulikud. 
Liikmesriikide edastatud andmete alu -
sel ei ole komisjonil võimalik koostada 
järjepidevat, tähenduslikku ja usal -
dusväärset teavet (nt mikroettevõtja -
te püsimajäämismäärade ja toetuse 
mõjuala kohta), et teha järelevalvet 
selle üle, mida mikroettevõtjatele suu -
natud ESFi toetuse abil on saavutatud. 
Kontrollikoda on seisukohal, et sellises 
olukorras on võimatu teha üldiseid 
järeldusi mikroettevõtjatele suunatud 
ESFi toetuse mõjususe kohta.
70 
Kontrollitud valimi põhjal on ESFi 
toetused, ESFi rahastamisvahendid 
ja EPMF pakkunud mikroettevõtjate -
le rahalist toetust. Eelnevalt töötute 
mikroettevõtjatega olid seotud vaid 
pooled projektid.3. soovitus
Teavitustegevuse parandamiseks peak -
sid komisjon ja liikmesriigid tulevikus 
kavandama mikroettevõtjatele mõel -
dud ESFi rahalise toetuse meetmed 
ning panema paika toetuskõlblikkuse 
kriteeriumid, mis on suunatud töötute -
le ja haavatavatele inimestele, kes on 
tavapärasel laenuturul ebasoodsamas 
olukorras.
ESFi toetuste ja 
rahastamisvahendite 
rakenduskulude kohta ei ole 
piisavalt teavet
71 
Kontrollitud ESFi rakenduskavade 
puhul puudus korraldusasutustel teave 
halduskulude tegeliku suuruse koh -
ta. Komisjonil ja liikmesriikidel ei ole 
võrreldavat teavet iga liikmesriigi hal -
duskulude ja rahastamismehhanismi 
kaupa (st toetused või rahastamisva -
hendid, nagu laenud ja tagatised). Sel -
line olukord ei võimalda neil kaaluda 
kõige kulutasuvamat viisi ELi toetuse 
eraldamiseks mikroettevõtjatele.
72 
Kontrollikoda täheldas, et kontrollitud 
rahastamisvahendite kulustruktuurid 
on erinevad. Lisaks leiti, et ELi eel -
arvest rahastatavate halduskulude 
osakaal varieerus. Komisjon ei oma 
terviklikku ülevaadet ESFi rahastamis -
vahendite rakendamise kogukulude 
arvutamispõhimõtetest ega saa seega 
hinnata, kas rahastamisvahenditevahe -
lised erinevused on põhjendatud.
29 Järeldused ja soovitused
4. soovitus
Programmitöö perioodil 2014–2020 
peaks komisjon tegema ESFi toetus -
te, ESFi rahastamisvahendite ja EaSI 
rahastamisvahendite rakenduskulusid 
võrdleva analüüsi, et teha kindlaks 
nende tegelik määr. Hindamine peaks 
võimaldama koostada hea tava selle 
kohta, kuidas jagada väikesemahulisi 
toetusi, laene ja tagatisi nii, et kulud 
oleksid mõistlikud.
II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Henri GRETHEN, võttis käesoleva 
aruande vastu 10. juuni 2015. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

30
VI d)
Komisjon ei nõustu soovitusega.
Ühelt poolt leiab komisjon, et analüüsi tegemiseks 
tuleks kindlaks teha kulud, mis korraldusasutusel 
tekivad seoses toetuse või rahastamisvahendi 
haldamisega. Lisaks on ESFi toetuste ja rahasta -
misvahendite kulude ja tasude ning ESFi ja EPMFi 
rahastamisvahendite kulude ja tasude keeruline. Nii 
näiteks kuuluvad ESFi rahastamisvahendite kulude 
hulka panga teenustasud, kuid mitte korraldus- 
ja vahendusasutustega seotud kulud; seejuures 
on EPMFi rahastamisvahendi kulude struktuur 
erinev ESFi omast, kuna EPMFi puhul ei kaasata 
korraldusasutust.
Teisest küljest ei tarvitse analüüs aidata täita uue 
programmiperioodi hea tava eesmärke, kuna regu -
leeriva raamistikuga on ette nähtud uued haldusku -
lude ja -tasude eeskirjad, mis on tulemuspõhised ja 
sisaldavad künniseid (vt delegeeritud määrus (EL) nr 
480/2014).
Sissejuhatus
09
2007.–2013. aasta programmitöö perioodil ei olnud 
korraldusasutused kohustatud esitama komisjonile 
aruandeid mikroettevõtjate sihtrühma kohta pro -
jekti tasandil.Kokkuvõte
VI a)
Komisjon nõustub soovitusega.
2014.–2020. aasta programmitöö perioodi regu -
leeriva raamistikuga tagatakse, et kõik rahastamis -
vahendid põhinevad eelhinnangul, mille käigus 
on kindlaks tehtud turutõrked ja ebaoptimaalsed 
investeerimisolukorrad ning investeerimisvajadu -
sed. Eelhindamise nõue kehtib ka juhul, kui kasu -
tatakse edasi eelmisel programmitöö perioodil 
loodud rahastamisvahendeid.
Rakenduskavade heakskiitmisel lähtub komisjon 
strateegilistest prioriteetidest, määrab kindlaks ja 
täidab eeltingimused ning analüüsib kavandatava 
toetusvormi mõttekust.
Samuti kohustub komisjon andma nõu eelhinda -
mise küsimustes ning suuniseid rahastamisvahen -
dite rakendamiseks.
Ta on juba esitanud suunised ja praktilise meetodi 
uue programmiperioodi kohustusliku eelhindamise 
ettevalmistamiseks.
VI b)
Komisjon nõustub soovitusega. Euroopa Sotsiaal -
fondi uues reguleerivas raamistikus on seda juba 
arvesse võetud ning rahastamisvahendite eelhinda -
mine on muudetud kohustuslikuks.
VI c)
Komisjon nõustub soovitusega.
Uus õigusraamistik pakub võimalust välja selgitada 
mikrokrediidirahastu kõige olulisemad sihtrühmad 
iga vaatlusaluse turu puhul. Selleks viiaksegi läbi 
eelhindamine.Komisjoni  
vastus
Komisjoni vastus 31
27
Vt ühine vastus punktidele 21 ja 22.
2014.–2020. aasta programmitöö perioodil on eel -
hindamise läbiviimine kohustuslik ning makseees -
kirjadega on ette nähtud maksete järkjärguline 
tõendamine. See aitab optimeerida rahastamisva -
hendi mahtu.
3. selgitus
Campania puhul tulenes ülekapitaliseerimine ühe 
suunaga seotud taotluste üleküllusest võrreldes 
muude suundadega, mille kasutamiseks soovi ei 
avaldatud. Selle küsimuse lahendamiseks muudeti 
konkursikutset. 2015. aasta mai lõpus moodustas 
mikroettevõtjatele tehtud väljamaksete summa 
37,4% fondi mahust.
33
Komisjon on seisukohal, et praegu on veel liiga vara 
hinnata portfelli riskipositsiooni, kuna EPMFi port -
fell on noor ja esimene väljamaksete tsükkel ei ole 
veel lõpule jõudnud.
Ühine vastus punktidele 35 ja 36
2007.–2013. aasta programmitöö perioodil ei olnud 
finantsvõimendus õiguslikult nõutav, 2014.–2020. 
aasta programmitöö perioodil aga küll1.
Kuid ka ilma erasektori vahendeid kaasamata või -
vad ESFi rahastatud rahastamisvahendid avaldada 
mitmekordistavat mõju, sest nad on oma olemuselt 
uuendatavad.
1 Määruse (EL) nr 1303/2013 põhjendus 34, artikli 37 lõike 2 
punkt c ning artikli 46 lõike 2 punkt h.Tähelepanekud
Ühine vastus punktidele 21 ja 22
Ühissätete määrusega (määrus (EL) nr 1303/2013) on 
2014.–2020. aasta programmitöö perioodiks kehtes -
tatud kohustuslik eelhindamine nende rahastamis -
vahendite puhul, mille eelarvet täidetakse koostöös 
liikmesriikidega. Eelhindamine peaks hõlmama ka 
kavandatud toetusvormi mõttekust.
Ühine vastus punktidele 24 ja 25
Eelarve täitmisel koostöös liikmesriikidega tuleb 
kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega riikide 
ametiasutustel tagada, et meetmeid rakendatakse 
kooskõlas õigusnormidega.
Komisjon tunnistab, et kuuest rahastamisvahendist 
kolme puhul ei koostatud investeerimisstrateegiat.
See probleem on pärit juba 2007.–2013. aasta 
programmitöö perioodist ning selle põhjustas 
ilmselt järjekindluse puudumine üldmääruses (EÜ) 
nr 1828/2006, kuna määruse rahastamisvahendid 
käsitlevaid sätteid muudeti 2010. ja 2011. aastal mitu 
korda.
26
2007.–2013. aasta programmitöö perioodil tulenes 
kõnealune nõue osutatud COCOFi teatisest. See 
ületab korraldusasutuste pädevust ning selle eest 
vastutavad fondivalitsejad kooskõlas usaldusväärse 
finantsjuhtimise põhimõtetega.
2014.–2020. aasta programmitöö perioodiks on 
need nõuded selgelt sätestatud ühissätete määruse 
artikli 37 lõikes 2, millega on ette nähtud eelhinda -
mise teostamise kohustus.
Komisjoni vastus 32
45
Vastavalt EPMFi reeglitele koguti küll andmeid 
füüsiliste isikute, kuid mitte mikroettevõtjate kohta. 
Seda küsimust on võetud arvesse Euroopa tööhõive 
ja sotsiaalse innovatsiooni programmi rahastamis -
vahendite kavandamisel.
Ühine vastus punktidele 52–54
Komisjon märgib, et auditeeritud mikrorahasta -
misvahendid on ESFi ja EPMFi kaudu rakendatavad 
vahendid, mis aitavad saavutada ESFi ja EPMFi 
rakenduskavade eesmärke. Need eesmärgid võivad 
olla laiemad kui ainult töötute tööturule tagasipöör -
dumise toetamine.
Vastavalt EPMFi käsitlevale otsusele on rahastamis -
vahendi sihtrühmaks nii inimesed, eelkõige haava -
tavatest rühmadest, kui ka mikroettevõtjad.
Koostöö selliste turul juba tegutsevate mikrora -
hastamisasutustega, mis ei ole pangad, tagab hea 
kontakti mikrolaenu võtjatega, kes ei tavapärasel 
laenuturul kuigi soodsas olukorras. Mikrorahas -
tamisega tegelevate pangandusväliste asutuste 
ärimudel lähtub praegusest olukorrast, kus haava -
tavad isikud on tavapärasel laenuturul halvemas 
olukorras, sest pangad peavad neid kulukamaks ja/
või riskantsemaks.
58
Komisjon on seisukohal, et kõnealuse teabe kogu -
mine oleks ebaproportsionaalselt koormav võrrel -
des oodatavate tulemustega. Esiteks tuleks selleks 
kindlaks teha kulud, mis korraldusasutusel tekivad 
seoses toetuse või rahastamisvahendi haldamisega. 
Lisaks on ESFi toetuste ja rahastamisvahendite 
kulude ja tasude võrdlemine keeruline. Nii näiteks 
kuuluvad ESFi rahastamisvahendite kulude hulka 
panga teenustasud, kuid mitte korraldus- ega 
vahendusasutustega seotud kulud.37
Seoses finantsvõimenduse sihtmääraga soovib 
komisjon rõhutada, et asjaolu, et teatud tehingute 
puhul ei ole saavutatud loodetud võimendust, ei 
osuta puudulikult tulemuslikkusele. Tegemist on 
aktsepteeritava seisundiga nii väljakujunemata 
mikrorahastamisturu kui ka rahastamisvahendi 
jaoks, mis püüab ühtaegu jõuda nii parimate tule -
musnäitajatega vahendajateni kui ka haavatavate 
rühmadega tegelevate äsja asutatud vahendajateni. 
Selleks et ELi eelarvega ettenähtud vahendid maksi -
maalselt ära kasutada, kohandab Euroopa Investee -
rimisfond võimenduse sihtmäära mittesaavutanud 
tagatislepingutega ettenähtud tagatise ülemmäära 
ja kasutab vabastatud summasid uute tehingute 
jaoks. Lisaks tasuvad vahendajad kohustistasu, kui 
portfell ei saavuta lepinguta ettenähtud mahtu.
Ühisvastus punktidele 41–44
ESF teostab seiret ainult prioriteetsete suundade, 
mitte aga projektide tasandil. Väljundi- ja tule -
musnäitajad töötati välja prioriteetsete suundade 
jaoks vastavalt nende eesmärkidele. 2014.–2020. 
aasta programmitöö perioodil olukord paraneb, 
kuna väljundi- ja tulemusnäitajad määratakse 
kindlaks investeerimisprioriteetide tasandil vas -
tavalt iga investeerimisprioriteedi konkreetsetele 
eesmärkidele.
Püsimajäämismäärade kohta aruannete esitamist ei 
saagi oodata, kuna määrus seda ei nõua.
Lisaks ei pea komisjon püsimajäämismäära tin -
gimata selliseks kriteeriumiks, mille alusel saab 
hinnata mikrorahastamisvahendi edukust. Näiteks 
kui töötu loob oma ettevõtte, kuid see ettevõte ei 
jää püsima, on töötu siiski saanud kutseoskusi ja 
juhtimiskogemust, tänu millele ta võib leida tööd 
kunagi hiljem. Seetõttu tuleb seda toetust pidada 
tulemuslikuks.
Lisaks toetust saanud mikroettevõtjate püsimajää -
mismäärale võiks mõõta näiteks ka toetusesaaja 
olukorda tööturul pärast teatava aja möödumist 
meetme lõpuleviimisest.
Komisjoni vastus 33
Järeldused ja soovitused
Ühine vastus punktidele 64 ja 65
Komisjon on seisukohal, et kõnealuse teabe kogu -
mine oleks ebaproportsionaalselt koormav. Lisaks 
on ESFi toetuste ja rahastamisvahendite kulude ja 
tasude ning liikmesriikide kulude ja tasude võrdle -
mine keeruline.
Pealegi ei tohiks sobivaima rahastamismehhanismi 
valikul lähtuda halduskulude suurusest.
67
Vt komisjoni vastus punktidele 21, 22 ja 27.
68
2010. aastal käivitati EPMFi katsealgatus. Pärast seda 
algatust käivitatud programmile on täiendavaid 
eelarvelisi vahendeid eraldatud Euroopa tööhõive ja 
sotsiaalse innovatsiooni programmi raames.
1. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega.
2014.–2020. aasta programmitöö perioodi regu -
leeriva raamistikuga tagatakse, et kõik rahastamis -
vahendid põhinevad eelhinnangul, mille käigus 
on kindlaks tehtud turutõrked ja ebaoptimaalsed 
investeerimisolukorrad ning investeerimisvajadu -
sed. Eelhindamise nõue kehtib ka juhul, kui kasu -
tatakse edasi eelmisel programmitöö perioodil 
loodud rahastamisvahendeid.
Rakenduskavade heakskiitmisel lähtub komisjon 
strateegilistest prioriteetidest, määrab kindlaks ja 
täidab eeltingimused ning analüüsib kavandatava 
toetusvormi mõttekust.59
Konkreetset sihtrühma ning mikrokrediidiasutuste 
antud laenude väikest summat ja suurt arvu silmas 
pidades on mikrokrediidi pakkumisel halduskulud 
suuremad kui tavapärase laenuandmise puhul.
62
Eelarve täitmisel koostöös liikmesriikidega tuleb 
kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega riikide 
ametiasutustel tagada, et meetmeid rakendatakse 
kooskõlas õigusnormidega.
Alates 2011. aastast tuleb liikmesriikidel oma 
iga-aastases rakendusaruandes esitada andmed 
rahastamisvahendite rakendamisega seotud haldus -
kulude ja -tasude kohta.
Selleks et institutsioonid ja üldsus saaksid nende 
andmetega tutvuda, avaldatakse iga aasta det -
sembris kokkuvõte korraldusasutuste aruannetest 
finantskorraldusvahendite rahastamise ja rakenda -
mise edusammude kohta.
Samuti tuleks rõhutada, et fondivalitseja on välja 
valitud hankemenetluse abil, kuid halduskulude ja 
-tasude suurus kujuneb turul.
Mis puudutab kulude arvutamist, siis 2014.–2020. 
aasta programmitöö perioodi õigusraamistikuga 
on kehtestatud halduskulude ja -tasude ülempiir, 
samamoodi nagu see oli kehtestatud 2007.–2013. 
aasta programmitöö perioodil. Nüüd tuleb tasu 
suurus seada osaliselt sõltuvusse ka saavutatud 
tulemustest2.
Rahastamisvahendite tulemuspõhiste halduskulude 
ja -tasude kindlaksmääramise kriteeriumid ning hea 
turutava kohaste halduskulude ja -tasude künnised 
on ette nähtud komisjoni delegeeritud määrusega 
(EL) nr 480/2014.
2 Vt määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 42 lõige 5.
Komisjoni vastus 34
Ühisvastus punktidele 71 ja 72
Alates 2011. aastast tuleb liikmesriikidel oma 
iga-aastases rakendusaruandes esitada andmed 
ESFi rahastamisvahendite rakendamisega seotud 
halduskulude ja -tasude kohta.
2014.–2020. aasta programmitöö perioodi rahas -
tamisvahendite tulemuspõhiste halduskulude ja 
-tasude kindlaksmääramise kriteeriumid ning hea 
turutava põhiste halduskulude ja -tasude künnised 
on ette nähtud komisjoni delegeeritud määrusega 
(EL) nr 480/2014.
4. soovitus
Komisjon ei nõustu soovitusega.
Ühelt poolt leiab komisjon, et analüüsi tegemiseks 
tuleks kindlaks teha kulud, mis korraldusasutusel 
tekivad seoses toetuse või rahastamisvahendi 
haldamisega. Lisaks on ESFi toetuste ja rahasta -
misvahendite kulude ja tasude ning ESFi ja EPMFi 
rahastamisvahendite kulude ja tasude võrdlemine 
keeruline. Nii näiteks kuuluvad ESFi rahastamis -
vahendite kulude hulka panga teenustasud, kuid 
mitte korraldus- ja vahendusasutustega seotud 
kulud; seejuures on EPMFi rahastamisvahendi 
kulude struktuur erinev ESFi omast, kuna EPMFi 
puhul ei kaasata korraldusasutust.
Teisest küljest ei tarvitse analüüs aidata täita uue 
programmiperioodi hea tava eesmärke, kuna regu -
leeriva raamistikuga on ette nähtud uued haldusku -
lude ja -tasude eeskirjad, mis on tulemuspõhised ja 
sisaldavad künniseid (vt delegeeritud määrus (EL) nr 
480/2014).Samuti kohustub komisjon andma nõu eelhinda -
mise küsimustes ning suuniseid rahastamisvahen -
dite rakendamiseks.
Ta on juba esitanud suunised ja praktilise meetodi 
uue programmiperioodi kohustusliku eelhindamise 
ettevalmistamiseks.
2. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega. Euroopa Sotsiaal -
fondi uues reguleerivas raamistikus on seda juba 
arvesse võetud ning rahastamisvahendite eelhinda -
mine on muudetud kohustuslikuks.
69
EPMFil ei puudu piisav ja usaldusväärne seireteave 
tulemuslikkuse kohta.
2014.–2020. aasta programmitöö perioodi kohta 
märgib komisjon, et seda, kui tõhus on mikroette -
võtjatele antud ESFi toetus, aitavad lisaks püsima -
jäämismäära näitajale mõõta sellised konkreetsed 
näitajad nagu toetust saanud mikroettevõtjate arv 
ning meetmega ühinevate ja sellest lahkuvate osa -
lejate seisund tööturul.
3. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega.
Uus õigusraamistik pakub võimalust välja selgitada 
mikrokrediidirahastu kõige olulisemad sihtrühmad 
iga vaatlusaluse turu puhul. Selleks viiaksegi läbi 
eelhindamine.
KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplarid:  
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),  
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)  
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).
Kogu ELis on mikroettevõtjatel keeruline pääseda 
tavapärasele krediiditurule. Olukorra parandamiseks pakub EL mikroettevõtjatele rahalist tuge tagastamatute toetuste 
ja rahastamisvahendite kaudu.
Käesolevas aruandes hindas kontrollikoda, kas ELi toetuse 
kavandamine ja ülesehitus vastasid mikroettevõtjate 
tegelikele vajadustele ning kas olid olemas põhjalikud 
tulemustest aruandmise süsteemid. Lisaks uuris 
kontrollikoda, kas mikroettevõtjaid toetavate ELi eri rahastamismehhanismide rakenduskulude kohta oli 
saadaval piisavalt teavet.
EUROOPA
KONTROLLIKODA