[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 5.12.2007

SEK(2007) 1594

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud dokumendile:

Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV kaitseotstarbeliste toodete ühendusesisese veo tingimuste lihtsustamise kohta MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE {KOM(2007) 765 lõplik}{SEK(2007) 1593}

1. POLIITILINE TAUST

Komisjon on korduvalt toonud esile probleeme, millega Euroopa kaitsetööstus silmitsi seisab, ning rõhutanud vajadust luua Euroopa kaitsevarustuse turg[1]. Seda vajadust on alates 2004. aastast toonitatud ka Euroopa Kaitseagentuuri ja komisjoni algatustes. Kaitsevarustuse turu tekke peamiseks takistuseks on pikka aega peetud ebaproportsionaalseid loanõudeid kaitseotstarbeliste toodete veoks liikmesriikide vahel.

Poliitilisest seisukohast võib nentida, et hoolimata 50 aastat Euroopa integratsioonist, ei erista liikmesriigid kaitseotstarbeliste toodete ekspordi kontrollimise puhul vedu teistesse liikmesriikidesse ja eksporti kolmandatesse riikidesse.

Majanduslikult seisukohast on kaitseturgude jaotumine riiklikeks turgudeks üha vähem jätkusuutlik. Eelarvepiirangud ja sõjavarustuse tõusvad hinnad muudavad Euroopa kaitsetööstuse olukorra ebakindlaks. Üldtunnustatud seisukoht, mille on Euroopa Kaitseagentuuri kaudu omaks võtnud ka kaitseministeeriumid, on, et jätkusuutlik ja konkurentsivõimeline kaitsetööstus vajab suuremat integreeritust, vähem dubleerimist ning rohkem spetsialiseerumist. Kaitsetööstuse vastastikuse sõltuvuse suurenemine nõuab vedude lihtsustamist.

2. MENETLUSKÜSIMUSED JA KONSULTATSIOONID SIDUSRÜHMADEGA

2003. aasta teatise järel korraldas komisjon esimese uuringu kaitseotstarbeliste toodete veo kohta („ Intra-Community Transfers of Defence Products ”)[2]. Uuringus vaadeldi kaitseotstarbeliste toodete ühendusesisese veo kõiki riiklikke takistusi, hinnati nende otsest ja kaudset maksumust ning pakuti välja võimalikud lisameetmed ühenduse tasandil.

Euroopa Komisjoni ja Euroopa Kaitseagentuuri koostöös 2005. aasta juulis korraldatud konverentsil „Euroopa Kaitsetööstus ja turg“ algatati arutelu ning tutvustati esmakordselt uuringu tulemusi. Avalik arutelu toimus 2006. aasta märtsist septembrini komisjoni aruteludokumendi alusel. Seitse liikmesriiki, kümme tööstusühendust ja ettevõtet, viis valitsusvälist ja kolm muud organisatsiooni kasutasid võimalust oma arvamust avaldada. Kokkuvõtte võib leida komisjoni veebisaidilt2.

Aruteluetapis 2005. aasta juulist 2007. aasta juulini toimus komisjoni korraldusel Brüsselis kokku seitse seminar (neli liikmesriikidega ja kolm tööstusharu esindajatega). Kohtumised võimaldasid komisjoni talitustel avardada ja täpsustada oma teadmistebaasi, koguda arvamusi nendelt sidusrühmadelt ja liikmesriikidelt, kes avalikul arutelul ei osalenud, ning kaaluda võimaliku algatuse erinevate variantide tehnilist, majanduslikku ja poliitilist teostatavust.

3. PROBLEEMI MÄÄRATLEMINE

Kõikidel liikmesriikidel on oma õigusaktid, mis reguleerivad kaitseotstarbeliste toodete importi, eksporti ja vedu siseturul. Kontroll selliste toodete leviku üle on kõikide demokraatlike valitsuste jaoks keskne julgeolekuküsimus, mis on seotud ka poliitilise ja/või juriidilise vastutusega. Range ja tõhusa ekspordidistsipliini vajalikkust kinnitab ka kodanikuühiskonna analüüs inimõiguste ja demokraatia olukorra kohta sihtriigis[3].

Kontrollimehhanismi tuumaks on eellubade süsteem. Kõikides liikmesriikides on kasutusel üks või mitu järgmisest kolmest loatüübist:

- üksikluba on riikliku asutuse poolt üksiku tarnija taotlusel välja antud luba üheks veoks ühele vastuvõtjale;

- koondluba on riikliku asutuse poolt üksiku tarnija taotlusel välja antud luba üheks või mitmeks veoks ühele või mitmele vastuvõtjale;

- üldluba on üldise haldus- või õigusaktiga antud luba, mis võimaldab mis tahes eksportijal vedada kontrollitud kaupu teatavatesse sihtpunktidesse; nii kaup kui ka sihtpunkt on täpsustatud loas.

Riiklikud loasüsteemid erinevad üksteisest oluliselt kohaldamisala, pädevate asutuste, menetluste ja tähtaegade poolest. See põhjustab märkimisväärset halduskoormust ja pikki tähtaegu. Halduskoormust ja kaudset mõju hinnatakse vastavalt 433 miljonile eurole ja 2,73 miljardile eurole aastas.

Ranged loanõuded ja sellega seotud halduskoormus on selgelt tegeliku kontrollivajadusega võrreldes ebaproportsionaalsed – ühendusesisese veo taotlusi ei lükata peaaegu kunagi tagasi (aastas antakse sellisteks vedudeks välja 11 500 luba ning alates 2003. aastast ei ole ühtegi taotlust ametlikult tagasi lükatud).

Lisaks kinnitavad nii tööstusharu kui ka valitsuste sidusrühmad, et ranged loanõuded takistavad Euroopa kaitsesektori tööstusliku ja tehnoloogilise baasi arengut ning vähendavad tarnekindlust liikmesriikide vahel.

- Tööstusharul on erinevate riiklike loasüsteemide tõttu raske optimeerida tarneahelaid. Vältimaks aeganõudvaid, ebakindlaid ja kalleid menetlusi, kipuvad ettevõtted eelistama oma riigi tarnijaid. See takistab Euroopa kaitsetööstuse spetsialiseerumist ning nõrgendab võimalikku mastaabiefekti. Ka üleeuroopalised ettevõtted ei saa täit kasu piiriülesest integratsioonist, sest ühes liikmesriigis asuva ettevõtte ja tema teises riigis asuva tütarettevõtte vaheliseks veoks on vaja eelnevalt läbida pikk ja keeruline loa taotlemise protsess.

- ELi hanget korraldatav valitsusasutus ei saa olla kindel ekspordiloa andmises, kui soovitakse hankida kaitsevarustust teises liikmesriigis asutatud tarnijalt. Kuigi lubade andmisest ei keelduta peaaegu kunagi, on siiski olemas teoreetiline võimalus, et liikmesriik ei anna luba, sest eelistab sensitiivset sõjatehnikat hankida oma riigi tootjalt, mitte (tõenäoliselt soodsamalt) Euroopa konkurendilt.

Valitsustevahelisel tasandil on kokku lepitud mitmetes kahe- ja mitmepoolsetes lepingutes ja algatustes, mille eesmärk on lihtsustada kaitseotstarbeliste toodete vedu. Siiski ei ole siiani saavutatud erilisi tulemusi isegi kõige tuntumate lepingutega, nagu eelleping ja sellele järgnenud Farnborough' raamleping, millele on alla kirjutanud kuus peamist relvi tootvat liikmesriiki (Prantsusmaa, Saksamaa, Ühendkuningriik, Hispaania, Itaalia ja Rootsi). Euroopa Kaitseagentuuril aga puuduvad volitused veoga tegelemiseks.

4. EESMÄRGID

Komisjoni peamiseks eesmärgiks on luua ELis avatud ja konkurentsivõimeline Euroopa kaitsevarustuse turg. Hästi toimiva kaitsevarustuse turu tekkeks on vaja ühtset reguleerivat raamistikku mitmetes poliitikavaldkondades, näiteks hangete ja veo puhul. Liikmesriikide julgeolekuhuvide kaitsmiseks peab raamistikus arvesse võtma kaitsevarustuse eripära (strateegiline tähtsus, tarnekindlus ja nõutava info turvalisus).

Eesmärk sobitub ka Lissaboni strateegia laiemasse pilti, sest aitab arendada Euroopa kaitsesektori tööstusliku ja tehnoloogilise baasi konkurentsivõimet, mis omakorda tugevdab ühist välis- ja julgeolekupoliitikat.

Komisjoni kitsamaks eesmärgiks on kaitseotstarbeliste toodete ühendusesisese veo lihtsustamine ning erinevatest riiklikest loasüsteemidest tuleneva keerulisuse ja sellega seotud halduskoormuse vähendamine. Selle eesmärgi saavutamine täiendab tulevast kaitsealaste riigihangete direktiivi. Kaitseotstarbeliste toodete veo lihtsustamine ELi kaitsejõududele suurendab hanget korraldavate valitsustele kindlust ettevõtluskeskkonna ja tarnete osas, mis aitab leevendada praegust vastumeelsust sooritada piiriüleseid hankeid. Piiriülesed tarnijad saavad näidata oma suutlikkust tarnida kaitseotstarbelisi tooteid õigeaegselt.

5. VÕIMALIKUD TOIMIMISVIISID

Arvesse on võetud viis erinevat võimalust.

1. võimalus | Meetmeid ei võeta (praegune olukord jätkub) |

2. võimalus | Mitteseadusandlikud meetmed, artiklit 296 tõlgendav teatis või usaldust suurendavad meetmed |

3. võimalus | Kõigi kaitseotstarbeliste toodete veo täielik liberaliseerimine |

4. võimalus | Ühendusesiseste vedude haldamine ELi tasandil eraldiseisva ameti kaudu |

5. võimalus | Riiklike loasüsteemide lihtsustamine ja ühtlustamine. Lihtsustamine hõlmaks järgmist: välja antava loa tüüp (3 varianti: A1 = ainult üldload, A2 = ainult koondload, A3 = nii üld- kui ka koondload ), vastuvõtjate usaldusväärsuse garantiid (3 varianti: B1 = ettevõtteid ei sertifitseerita ELi tasandil, B2= kohustuslik sertifitseerimine, B3 = sertifitseerimine üldloa alusel vastuvõetavate vedude puhul), kolmandatesse riikidesse mineva taasekspordi haldamise garantiid (2 varianti: C1 = informatsioonialased eeskirjad ja sanktsioonid, C2 = jälgitavussüsteem tsentraliseeritud andmebaasi alusel) . |

Proportsionaalse analüüsi põhimõttest lähtuvalt on 2., 3. ja 4. võimalust uuritud, kuid need on hilisemast üksikasjalikust mõju hindamisest välja jäetud, kas põhjusel, et nimetatud eesmärgi saavutamine sellisel viisil on ebatõenäoline või on nad ebarealistlikud poliitilise aktsepteeritavuse seisukohast. Põhjalikult hinnati praeguse olukorra säilimise mõju ning seadusandliku lihtsustamise iga variandi mõju.

Sidusrühmadega konsulteerimise käigus olid kõik liikmesriigid nõus pidama nõukogu sõjaliste kaupade ühist nimekirja ühiseks viitedokumendiks Euroopa Liidu relvaekspordi toimimisjuhendi raamistikus. Nimekirja osas on juba kokku lepitud ning seetõttu oli see loomulik valik seadusandliku meetme kohaldamisala kindlaksmääramisel.

6. MÕJU HINDAMINE

1. võimalus: ELi tasandil ei võeta meetmeid

Isegi kui ühenduse tasandil kaitseotstarbeliste toodete ühendusesisestesse vedudesse ei sekkuta, ei tähenda see veel, et olukord püsiks täiesti muutumatuna. Teatavad liikmesriigid jätkavad tõenäoliselt oma loakordade läbivaatamist, et neid lihtsustada, ning valitsustevaheliste (praeguste ja tulevaste) algatustega soovitakse samuti lihtsustada vedu osalevate riikide vahel.

Kuna nendes meetmetes osalejate ringi suurendamine on keeruline, siis võib see põhjustada mitteosalevate liikmesriikide jätkuvat erikohtlemist või isegi suurendada seda. Selline olukord takistaks Euroopa pädevuste ja nišisuudete täielikku kasutamist (eelkõige uute liikmesriikide puhul). Meetmetest välja jäävatel liikmesriikidel puuduks täiendav stiimul osta Euroopa kaitseotstarbelisi tooteid, sest (a) nende kaitsealased ettevõtted (peamiselt VKEd) oleksid vähem integreeritud suurtesse kaitseprogrammidesse ning (b) tarnekindlus ei oleks suurem, võrreldes kolmandate riikide tarnijatega.

Kui Euroopa kaitsetööstus ei integreeru ega tee tihedamat koostööd, siis keskmises ja pikas perspektiivis kaob tööstusharu konkurentsivõime ning tema roll võib muutuda nišitegijaks või -tarnijaks peamiselt Euroopa-välistele peatöövõtjatele. See vähendaks Euroopa võimet iseseisvalt arendada Euroopa kaitse- ja julgeolekupoliitikaks vajalikke suuteid. Suurima lisaväärtusega turusegmentidest väljajäämine mõjuks negatiivselt Euroopa kaitseettevõtetelt saadavatele tuludele, mis raskendaks investeeringute kaasamist. ELi kaitsetööstuse konkurentsivõime järk-järguline vähenemine mõjutaks negatiivselt nii sektori tööhõive taset kui ka kvaliteeti.

5. võimalus: riiklike loasüsteemide lihtsustamine ja ühtlustamine

Arutelude käigus tuli selgelt esile, et praegune üldine julgeolekuhuvide kaitse tuleb säilitada. See tähendab, et ühendusesiseste vedude lihtsustamine tuleb teostada meetmetega, mis suurendavad vastastikust usaldust, eelkõige võimaliku taasekspordi puhul kolmandatesse riikidesse. Eespool nimetatud variantide kulutõhusust on lihtsustamise vahendite (loa tüüp) ja garantiide (sertifitseerimine ja taasekspordi kontroll) osas üksikasjalikult uuritud.

Analüüsis jõuti järeldusele, et koond- ja üldlubadel põhinev ELi süsteem oleks adekvaatne kompromiss meetme eesmärkide tõhususe (s.t kaitseotstarbeliste toodete ühendusesisese veo tegelik lihtsustamine) ja liikmesriikide nõutava paindlikkuse (määrata ise täpsemalt võimaliku taasekspordi või lõppkasutuse piirangud) vahel.

Vastuvõtjaid puudutav ELi sertifitseerimine oleks tugev vahend vastastikuse usalduse suurendamiseks minimaalsete kulutustega. Võttes arvesse võimalikku ebaproportsionaalset mõju, mis oleks sertifitseerimise kohustuslikuks muutmisel (eelkõige VKEdele), peetakse varianti, mille alusel saab sertifitseeritud ettevõtte võtta tooteid vastu üldloa alusel, kõige tõhusamaks usaldust tekitavaks stiimuliks liikmesriikidele kasutada võimalikult laialdaselt kõige vähem koormust põhjustavaid lubasid. Usaldus, mis on seotud ELi valitsustega, kes ostavad tooteid oma kaitsejõududele (s.t tooteid, mille lõppkasutajaks on ELi liikmesriikide valitsused), võimaldab avada üldlubade süsteemi hankeid teostavatele ELi liikmesriikide valitsustele.

Taasekspordi kontrolli puhul põhjustaks kahekordse kontrolliga arvutipõhine jälgitavussüsteem märkimisväärseid lisakohustusi nii ettevõtetele kui ka haldusasutustele. Seetõttu peetakse kulutõhusamaks tavapärasemat kontrollmenetlust, mis põhineb teabe nõudmisel tagantjärele ja tõhusal rakenduspoliitikal.

Vastavate variantide hinnangulise kasu liitmisel saadi tulemuseks, et netokasu halduskoormuse vähenemisest oleks 190–405 miljonit eurot aastas . Kuid veelgi olulisem on, et otseset netokasust märkimisväärselt suurem oleks kaudne kasu, mida veo lihtsustamine annaks hästi toimiva Euroopa kaitsevarustuse turu ja tõhusa Euroopa kaitsesektori tööstusliku ja tehnoloogilise baasi arengule.

Otsene sotsiaalne mõju oleks minimaalne, kuid kaudne mõju oleks tõenäoliselt olulisem. Euroopa kaitsesektori tööstusliku ja tehnoloogilise baasi tugevnemine põhjustaks lühikeses perspektiivis struktuuride ratsionaliseerimist ning seetõttu väheneks töökohtade arv ebavajalikes programmides ja nõrga konkurentsivõimega ettevõtetes. Sellised ümberkorraldused on siiski vajalikud, et ELi kaitsetööstus suudaks sammu pidada tehnoloogilise arenguga, mis on vajalik uute turuletulijatega konkureerimiseks ja selleks, et tehnoloogiline mahajäämus kõige arenenumatest konkurentidest ei suureneks. See stsenaarium oleks parim garantii säilitada keskmises või pikas perspektiivis tööhõive kvaliteet ja kvantiteet.

Meetmetel ei tohiks olla märgatavat mõju keskkonnale.

7. JÄRELEVALVE JA HINDAMINE

Kõiki kaitseotstarbeliste toodete ühendusesisese veo lihtsustamiseks võetud ühenduse meetmeid peavad kohaldama ja rakendama liikmesriigid. Liikmesriigid peavad kohandama oma õiguslikku raamistikku, näiteks lisades õigusaktidesse sertifitseerimist ning koond- ja üldlube käsitlevad asjakohased sätted. Komisjoni talitused peavad teostama järelevalvet riiklike rakendusmeetmete üle, esiteks selleks, et kontrollida nende vastavust ühenduse reeglitele, ning teiseks, et korraldada läbipaistvat ja usaldust suurendavat teabevahetust liikmesriikide vahel.

Keskpikas perspektiivis peab komisjon hindama uue lihtsustatud ELi süsteemi toimimist, pöörates erilist tähelepanu halduskuludele.

Kuna kaitsevarustuse eluiga on üsna pikk, ei peaks eeldama, et muutused riigihangete korraldamises ja tööstuse tarneahelates toimuksid kohe. Tarnekindluse suurenemine on üsna subjektiivne tunne ning aeg on seetõttu vastastikuse usalduse tekkimisel oluline parameeter. Kaitseotstarbeliste toodete ühendusesisese veo lihtsustamisest tulenev kaudne kasu ilmneb alles pikema perioodi jooksul. Laiemat makromajanduslikku mõju tuleks seetõttu hinnata samuti pikema ajaperioodi tagant, tõenäoliselt mitte varem kui viis aastat pärast ühenduse meetme rakendumist.

[1] KOM(97) 583, 12. november 1997, KOM(2003) 113, 11. märts 2003.

[2] http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm

[3] 1998. aastal vastu võetud Euroopa Liidu relvaekspordi toimimisjuhend põhineb kaheksal ühtsel relvaekspordi kriteeriumil ning see sisaldab ka keeldumisest teatamist ja konsultatsioonimehhanisme. Toimimisjuhendi vastuvõtmisega algas kvalitatiivselt uus etapp ELi relvaekspordi ühtse lähenemise väljakujundamisel ühise välis- ja julgeolekupoliitika olulise osana.