ET Euroopa Liidu Teataja C 175/26

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee Arvamus teemal „Proaktiivne õigus: samm parema õigusliku reguleerimise poole ELi tasandil”

(2009/C 175/05)

17. jaanuaril 2008 otsustas Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee vastavalt kodukorra artikli 29 lõikele 2 koostada omaalgatusliku arvamuse järgmises küsimuses:

„Proaktiivne õigus: samm parema õigusliku reguleerimise poole ELi tasandil”.

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsioon võttis arvamuse vastu 6. novembril 2008. Raportöör oli Jorge PEGADO LIZ.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 449. istungjärgul 3.–4. detsembril 2008 (3. detsembri istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 155, erapooletuks jäi 5.

1. Järeldused

1.1 Käesoleva arvamuse aluseks on veendumus, et mitte spetsialistide välja mõeldud õigusaktid, vaid pigem õigus peegeldab konkreetses ühiskonnas heaks kiidetud käitumist ja kohustusi, mis on ühiskonnas korra säilitamise eeltingimused; õigus ei koosne igavesti kehtivatest kivisse raiutud formaalsetest kontseptsioonidest, vaid reeglitest ja põhimõtetest (nii kirjutatud kui ka kirjutamata), mis kajastavad kõigi kodanike ühiseid põhjendatud huvisid teatud ajahetkel.

1.2 Igas õigussüsteemis on seadusandja tavapärane ülesanne tõlgendada ühiskonna ühiseid huve, määratledes vajadusel õigusaktides selle, mida tähendab õiguspärane käitumine ja milline on karistus selle rikkumise eest. Juba ammu on mõistetud, et sel viisil kehtestatud seadused ei pea olema mitte üksnes õiglased ja erapooletud, vaid ka arusaadavad, kättesaadavad, aktsepteeritavad ja jõustatavad. Tänapäeva ühiskonnas aga sellest enam ei piisa.

1.3 Liiga kaua on õigusvaldkonnas keskendutud minevikule. Seadusandjad ja kohtusüsteem on reageerinud puudustele, vaidlustele, tähtaegade eiramisele ja rikkumistele, otsides lahendusi ja parandamisvõimalusi. Vaidlused, menetlused ja meetmed sundimaks õigusest kinni pidama on liiga kulukad. Neid kulusid ei saa mõõta üksnes rahas.

1.4 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee nõuab paradigma muutust. Saabunud on aeg loobuda sajandeid vanast reaktiivsest õigusest ja võtta omaks proaktiivne lähenemine. On aeg läheneda õigusele teise nurga alt: tagasi vaatamise asemel vaadata edasi, keskenduda sellele, kuidas õigust kasutatakse ja kuidas see toimib igapäevaelus ning kuidas võtab selle vastu kogukond, kelle elu reguleerimiseks see on mõeldud. Ehkki probleemidele reageerimine ja nende lahendamine on jätkuvalt tähtsad, on ülioluline ära hoida probleemide põhjused, tagades samas kodanike ja ettevõtete vajaduste rahuldamise ning lihtsustades nende viljakat suhtlemist.

1.5 Proaktiivne õigus rajaneb võimaldamisel ja volitamisel – selle tegijaks on seaduse kasutajad, üksikisikud ja ettevõtted, seda tehakse koos nendega ja nende jaoks; eesmärk on ühiskond, kus inimesed ja ettevõtted teavad oma õigusi ja kohustusi, saavad kasutada seaduse pakutavaid hüvesid, teavad oma seadusjärgseid kohustusi, millega hoiavad võimalusel ära probleemid, ning suudavad vältimatud vaidlused lahendada varases staadiumis, kasutades selleks kõige kohasemaid meetodeid.

1.6 Proaktiivses õiguses kasutatakse soovitud eesmärgile jõudmiseks eri meetodite kogumit, keskmes ei ole pelgalt õigusnormid ja nende formaalne jõustamine. Soovitud sihtide seadmiseks ja nende saavutamiseks sobivaima vahendite kogumi tagamiseks on vaja varakult kaasata sidusrühmad, kooskõlastada eesmärgid, sõnastada ühine visioon ning kindlustada eduka rakendamise tagamiseks toetus ja juhtimine juba varases staadiumis. Komitee on veendunud, et proaktiivses lähenemises kajastuvat uut mõtlemisviisi saab üldiselt kohaldada seadustele ja õigusloomele.

1.7 Oma loomult on ühenduse õigussüsteem just see valdkond, milles tuleks õigusaktide kavandamisel, koostamisel ja rakendamisel kasutada proaktiivset lähenemist; selle taustal on komitee veendunud, et eeskirjad ja määrused ei ole ainus ega alati ka parim võimalus seatud sihtide saavutamiseks; mõnikord saab reguleerija parimal viisil toetada väärtuslikke eesmärke siis, kui ta hoidub reguleerimisest ning sobivusel innustab ise- ja ühisreguleerimist. Sellisel juhul saavad uue tähtsuse ja mõõtme niisugused peamised põhimõtted nagu subsidiaarsus, proportsionaalsus, ettevaatus ja jätkusuutlikkus.

1.8 Komitee usub, et ühtne turg saaks märkimisväärset kasu, kui ELi õigusaktid ja nende koostajad – seadusandjad ja ametnikud kõige üldisemas tähenduses – suunaksid põhitähelepanu seestpoolt: õigussüsteemi, eeskirjade ja institutsioonide seest väljapoole, õigusaktide kasutajatele: ühiskonnale, kodanikele ja ettevõtetele, kelle jaoks õigussüsteem on mõeldud.

1.9 Ehkki õigusaktide ülevõtmine ja rakendamine on olulised sammud parema õigusliku reguleerimise poole liikumisel ELi tasandil, peaks reguleerimise edu mõõdupuu olema see, kuidas saavutatakse eesmärgid õigusaktide kasutajate, st ELi kodanike ja ettevõtete tasandil. Õigusaktid tuleb tähenduslikul viisil edastada nende sihtrühmale, st eelkõige neile, kelle käitumist need mõjutavad, mitte ainult asjaomastele institutsioonidele ja ametnikele.

1.10 Proaktiivse õiguse rakendamisega tuleks süsteemselt arvestada kogu õigusloomes ja õigusaktide rakendamisel Euroopa Liidus. Komitee on täiesti veendunud, et kui kõnealune lähenemisviis saab nii parema õigusliku reguleerimise kava osaks kui lisaks ka seadusandjate ja ametnike prioriteediks ELi, riigi ja piirkonna tasandil, on võimalik selle abil rajada inimeste ja ettevõtete õitsengu tagamiseks tugev õiguslik vundament.

2. Soovitused

2.1 Õiguskindlus on hästi toimiva ühiskonna üks põhiline eeltingimus. Seadused toimivad juhul, kui kasutajad neid tunnevad ja mõistavad. Seepärast nõuab komitee tähelepanu pööramist proaktiivsele õigusele. See on tulevikule orienteeritud lähenemisviis, mille eesmärk on soovitava arengu edendamine ja ennetavalt võimaluste maksimeerimine, vähendades samas probleeme ja riske.

2.2 Käesoleva omaalgatusliku arvamuse vastuvõtmisega rõhutab komitee, et parem õiguslik reguleerimine peaks tähendama optimaalset õiguslike vahendite kogumit, mis parimal viisil edendab ühiskonna eesmärke ning hästitoimivat inim- ja ettevõtetesõbralikku õiguskeskkonda.

2.3 Käesoleva arvamuse eesmärk on näidata, kuidas proaktiivne õigus võib soodustada paremat õiguslikku reguleerimist, pakkudes uutmoodi mõtlemisviisi – mõtlemisviisi, mis rajaneb tegeliku elu vajadustel ning inimeste ja ettevõtete püüdlustel.

2.4 Õigusaktide koostamisel peaks seadusandja looma tõhusalt toimivad eeskirjad, mis kajastavad reaalseid vajadusi ja mida rakendatakse nii, et kõnealuste eeskirjade lõppeesmärgid täidetakse.

2.5 Õigusakti elutsükkel ei alga ettepaneku koostamisega ega lõpe selle ametliku vastuvõtmisega. Eesmärk ei ole mitte õigusakt, vaid selle edukas rakendamine. Samuti ei tähenda rakendamine ainult institutsioonidepoolset jõustamist, vaid ka vastuvõtmist, tunnustamist ja vajaduse korral asjaomaste isikute ja organisatsioonide käitumise muutumist.

2.6 Me võime ette aimata selle lähenemise teatud tulemusi, ka praktilisi:

— sidusrühmade aktiivne ja tõhus osalus, mitte pelk konsulteerimine nendega enne ettepanekute koostamist ja selle ajal ning kogu otsustamisprotsessi jooksul;

— mõjuhinnangutes ei arvestata mitte ainult majanduslikke, vaid ka sotsiaalseid ja eetilisi külgi; mitte ainult ettevõtluskeskkonda, vaid ka tarbijaid; mitte ainult organiseeritud kodanikuühiskonna arvamust, vaid ka anonüümse kodaniku häält;

— aimatakse ette pigem lahendusi kui probleeme ning õigusakte kasutatakse eesmärkide saavutamiseks ja jõustamiseks ning õiguste ja vabaduste realiseerimiseks konkreetses kultuurikontekstis;

— õigusaktid koostatakse võimalikult selgesõnaliselt ja kasutajalähedaselt, tagades, et kasutatud keel on hõlpsalt arusaadav ja selge;

— üleliigsete, vasturääkivate, iganenud ja kohaldamatute õigusaktide kaotamine ning terminite, mõistete, kirjelduste, piirangute ja tõlgenduste mõistmise ühtlustamine ühtsesse tugiraamistikku;

— nõutakse, et viidaks sisse uued, lepinguvabaduse ning ise- ja ühisreguleerimise valdkonnad ning sellised valdkonnad, mida võib käsitleda riigi või Euroopa tasandi standardites või tegevusjuhendites;

— õigusloomes keskendutakse pigem „mudelseaduste” lähenemisviisile (nn 28. režiim), mitte niivõrd liiga üksikasjalikule ja tarbetule üleüldisele ühtlustamisele.

2.7 Seda oleks võimalik käivitada uurimisprojektide ja huvirühmadega peetavate dialoogide kaudu, mis keskenduvad proaktiivse õiguse erilisele rollile õigusliku reguleerimise kogu elutsükli jooksul ja selle kõigil tasandeil.

2.8 Seega soovitab komitee, et komisjon, nõukogu ja Euroopa Parlament võtaksid ühenduse õiguse kavandamisel, koostamisel, parandamisel ja rakendamisel omaks proaktiivse lähenemisviisi ning innustaksid liikmesriike igal võimalusel samuti käituma.

3. Sissejuhatus: natuke õigusteooriat

3.1 Erinevalt moraalsetest või esteetilistest normidest iseloomustab õigussätteid ehk eeskirjade valdkonda (st „kuidas asjad olema peaksid”) sunduslikkus – võimalus, et järgimist saavad nõuda kohtud ja rikkumisele võivad järgneda sanktsioonid. Ius cogens'i ehk imperatiivse õiguse üks tüüpiline omadus on võimalus kasutada jõudu, mis üldiselt tähendab pöördumist kohtusüsteemi poole, et tagada õiguse järgimine või, kui seda ei tehta, siis rikkumise karistamine.

3.2 Selle, „kuidas asjad olema peaksid”, tuum on aga kontseptsioon, et õiguse järgimine on üldiselt võttes vabatahtlik ja kohtumenetlus on erand ehk ultima ratio (viimne abinõu). Ilma üldsuse vabatahtliku ja üleüldise kokkuleppeta täita eeskirjadega kehtestatud kohustusi oleks eeskirjade tõhusus päästmatult ohus.

3.3 Seetõttu lasub seadusandjatel vastutus luua õigusakte, mis üldiselt õhutavad inimesi seadust vabatahtlikult järgima ja spontaanselt täitma. Selline reaktsioon õigusaktidele on iga inimese õiguste austamise eeldus ja ühiskonna osana elamise alus. Selle taustal on mure hea ja parema õigusloome (1) pärast iseäranis oluline ning sellel on eriline tähtsus ja suur mõju õigusaktide tõlgendamisele, integreerimisele ja kohaldamisele.

3.4 See tähendab, et lisaks sellele, et õigusakt peab olema õiglane, (2) peab see olema ka:

— arusaadav;

— kättesaadav;

— aktsepteeritav (3) ja

— jõustatav.

Kui neid kriteeriumeid ei täideta, on inimestel, kellele õigusakt on suunatud, kalduvus seda mitte tunnustada, need, kelle kohus on selle järgimine tagada, ei tee seda, ja õigusakt muutub kasutuks, sest kohtuvõim ei suuda seda mõjusalt rakendada.

3.5 Ehkki see on oluline küsimus riikide õigussüsteemide jaoks, omandab see veel suurema tähtsuse Euroopa Liidu õigussüsteemis, kus õigusriigi kaks „poolt” on tavaliselt eraldi: õigusloome kohustus kuulub ühenduse pädevusse, aga rakendamine ja vastavad sanktsioonid sõltuvad üldiselt riikide õigussüsteemide sunnivõimest.

3.6 See ehk selgitabki, miks kõigis liikmesriikides valitsev üldsegi mitte uus soov parema õigusloome järele on ühenduse institutsioonide jaoks viimasel ajal eriti oluliseks saanud.

3.7 Prognoositavus, jätkusuutlikkus ja ettearvatavus on peamised nõuded hästi toimiva ning inim- ja ettevõttesõbraliku õiguskeskkonna jaoks. Sidusrühmadel on vaja mõistlikul määral õiguskindlust, et seada eesmärke, viia ellu oma plaane ja saavutada ettearvatavaid tulemusi. Seadusandjad kõige laiemas mõistes peaksid tegelema niisuguse kindluse andmise ja stabiilse õigusliku infrastruktuuri loomisega, tagades samas selle, et õigusaktid täidavad oma eesmärgi.

3.8 Selline on käesoleva omaalgatusliku arvamuse taust. Arvamuse eesmärk on rõhutada uuenduslikku lähenemist õigusele, millele pani aluse Nordic School of Proactive Law (Põhjamaade proaktiivse õiguse koolkond ja selle eelkäijad, (4) ning vaadata, mil määral võib see olla samm parema õigusliku reguleerimise suunas ELi tasandil. Kohaselt on arvesse võetud kõnealust teemat käsitlevaid kõiki komitee arvukaid arvamusi, mis juba moodustavad doktriini väga olulise osa ning mis käesolevas arvamuses ära märgitakse ja mida toetatakse.

4. Pilguheit paremale õiguslikule reguleerimisele, ELi õigusaktide paremale rakendamisele ja paremale jõustamisele

4.1 Parema õigusloome kontseptsioon, mis keskendub õigusaktide kasutajate vaatenurgale, (5) hõlmab mitut viimaste aastate jooksul oluliseks saanud põhimõtet: eelnev konsulteerimine, õigusaktide arvu kasvu vastu võitlemine, iganenud õigusaktide või ettepanekute kaotamine, halduskoormuse ja -kulude vähendamine, ühenduse õiguse lihtsustamine, õigusaktide ettepanekute parem koostamine (sh eelnevad ja järgnevad mõjuhindamised), õigusaktidest vaid nende põhiolemuse säilitamine ning keskendumine õigusaktide eesmärkidele ja jätkusuutlikkusele, tagades samas nende paindlikkuse.

4.2 Euroopa Komisjon, (6) Euroopa Parlament (7) ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee (8) on ühtse turu lõpuleviimise raames peamiste poliitiliste eesmärkidena juba kaua propageerinud paremat õiguslikku reguleerimist, lihtsustamist ja teabevahetust. Ei tohi aga unustada üht esimest olulist dokumenti kõnealusel teemal, 1995. aasta MOLITORi aruannet, mille 18 soovitust on siiani aktuaalsed (9).

4.3 Parem õigusloome hõlmab ka proportsionaalsust ja subsidiaarsust ning seadusandjate range järelevalve all võidakse õigusaktide koostamisse kaasata sidusrühmi (st ise- või ühisreguleerimise abil), nagu on sätestatud 2003. aasta institutsioonidevahelises kokkuleppes (10) ning edasi arendatud komisjoni hilisemates aastaaruannetes.

4.4 Parem õigusloome ei pea tingimata tähendama vähemat õiguslikku reguleerimist või deregulatsiooni (11). Õigupoolest on õiguskindlus üks ühtse turu hea toimimise oluline nõue (12).

4.5 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ühtse turu seireüksus on alates 2000. aastast keskendunud sidusrühmade algatustele, mis nõuavad paremat õigusloomet kodanikuühiskonna seisukohast. Komitee kui organiseerunud kodanikuühiskonna seisukohtade väljendamise institutsionaalne foorum on Euroopa Komisjoni tööprogrammi hoolikalt järgides andnud viimasele aastate jooksul nõu mitmes arvamuses, milles käsitleti paremat õiguslikku reguleerimist (13).

4.6 Koos Euroopa Komisjoniga on ühtse turu seireüksus välja töötanud Euroopa ise- ja ühisreguleerimise andmebaasi (14). Isereguleerimisalgatuste kohta kogutud andmete alusel kavatseb ühtse turu seireüksus töötada välja mudelid (tõhususnäitajad, järelevalve- ja jõustamissuunised jms) ning moodustada akadeemiliste ringkondade, eksperdirühmade, sidusrühmade ja institutsioonidega ise- ja ühisreguleerimisteemalise klastri.

5. Natuke ennetust: proaktiivne lähenemine

5.1 Tavaliselt on õigusvaldkonnas keskendutud minevikule. Juriidiline analüüs on keskendunud peamiselt ebaõnnestumistele – puudused, viivitused ja rikkumised seaduse täitmisel.

5.2 Proaktiivne lähenemine keskendub muule – tulevikule. Proaktiivsus on reaktiivsuse või passiivsuse vastand. Lähenemine, mida hakati nimetama proaktiivseks õiguseks, sai alguse 1990ndatel aastatel Soomes. Selle uue valdkonna praktiliste meetodite ja õigusteooriate edasiarendamiseks loodi 2004. aastal Nordic School of Proactive Law (15).

5.3 Sõna proaktiivne tähendab etteaimavat tegutsemist, kontrolli enda kätte võtmist ja omaalgatust (16). Kõik need elemendid leiavad käsitlemist proaktiivses õiguses; kõnealune lähenemisviis eristab veel kahte proaktiivsuse tahku – edendamist (soovitava arengu edendamine, hea käitumise soodustamine) ja ennetamist (soovimatu arengu ennetamine, õiguslike riskide realiseerumise takistamine).

5.4 Proaktiivne õigus keskendub pigem edule kui ebaõnnestumisele. See tähendab initsiatiivi võtmist, et edendada ja tugevdada edule viivaid tegureid. Proaktiivne õigus on kasvanud välja proaktiivsest lepingute sõlmimisest (17). Algne eesmärk oli koostada raamistik juriidilise ettenägelikkuse integreerimiseks igapäevase äritegevuse tegelikku praktikasse ning liita üheks lepingu, õigusliku, projekti-, kvaliteedi- ja riskijuhtimise head tavad.

5.5 Kuigi proaktiivne õigus on saanud paljuski inspiratsiooni ennetavast õigusest, (18) tegeleb viimane küsimustega siiski peamiselt juristi vaatevinklist, keskendudes õiguslike riskide ja vaidluste ennetamisele. Proaktiivses õiguses on rõhk edu tagamisel ja olemasolevas olukorras soovitud eesmärkide saavutamise võimaldamisel. Tervishoiu ja ennetava meditsiini analoogiat kasutades võib öelda, et proaktiivne õigus ühendab endas nii tervise edendamist kui ka haiguste ennetamist eesmärgiga aidata inimestel ja ettevõtetel säilitada „hea tervis” ja vältida selliseid „haigusi” nagu õiguskindlusetus, vaidlused ja kohtuasjad.

6. Kuidas proaktiivne lähenemine saab kaasa aidata paremale õiguslikule reguleerimisele, ELi õigusaktide paremale rakendamisele ja paremale jõustamisele

6.1 Euroopa Liidu üks olulisi eesmärke on pakkuda oma kodanikele vabaduse, turvalisuse ja õiguse ala, millel puuduvad sisepiirid – ala, mis rajaneb läbipaistvuse ja demokraatliku kontrolli põhimõtetel. Õiglus ei realiseeru pelgalt selle tõttu, et tagatakse juurdepääs kohtutele või hilisematele parandusmeetmetele. Inimeste ja ettevõtete eduks on vaja kindlat õiguslikku alust.

6.2 Inimesed ja ettevõtted ootavad seadusandjatelt mõistlikul määral kindlust, selgust ja järjepidevust, et nad saaksid seada eesmärke, viia ellu oma plaane ja saavutada prognoositavaid tulemusi.

6.3 Seadusandjad peaksid kindlasti muretsema, kui inimesi või ettevõtteid ei ole piisavalt informeeritud, et nad teaksid, millal mingi õigusakt käib nende kohta, oskaksid soovi korral otsida lisateavet oma õigusliku olukorra kohta, väldiksid võimalusel vaidlusi või lahendaksid need kõige kohasemal viisil (19). Kogemused ja uuringud osutavad sellele, et üksikisikutel ja ettevõtetel, eelkõige tarbijatel ja VKEdel, ei ole tänapäeval alati piisavalt teadmisi.

6.4 Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon on paremat õigusloomet käsitlevas institutsioonidevahelises kokkuleppes määratlenud mõned ühised kohustused ja eesmärgid, et parandada õigusloome kvaliteeti ning edendada lihtsust, selgust ja järjepidevust õigusaktide koostamisel ning õigusloomeprotsessi läbipaistvust.

6.5 Siiski on selge, et paremat õiguslikku reguleerimist ei suuda saavutada allkirjastanud institutsioonid üksi (20). Lihtsustamist ja muid kavasid on vaja arendada ja tugevdada ka riiklikul ja piirkondlikul tasandil. Vaja on kooskõlastatud pühendumust ning osalema peavad ELi õiguse rakendamise eest vastutavad riiklikud ametiasutused, kohalikud ja piirkondlikud omavalitsused, samuti õigusaktide kasutajad (21).

6.6 Euroopa Liit on juba astunud samme proaktiivse lähenemise suunas, millega seoses avaldab komitee toetust järgmistele algatustele:

— otsus luua ühtne turg ja hiljem võtta kasutusele ühisraha;

— asutamislepingu kohaselt on sotsiaalpartneritel võimalus pidada läbirääkimisi õigusaktide kujundamise üle sotsiaalvaldkonnas;

— Euroopa väikeettevõtlusalgatus „Small Business Act”/ „kõigepealt mõtle väikestele” (KOM(2008) 394 lõplik, 25.6.2008) ja selle lisa: heade tavade vahetamine VKE-poliitika raames (22);

— näited liikmesriikide heade tavade kohta, mida võib eelnimetatud algatuse rakendamisel eeskujuks võtta, (23) mis on Euroopa väikeettevõtete harta alla koondatud;

— konkurss „Euroopa ettevõtlusauhinnad”, millega tunnustatakse tipptasemel saavutusi piirkondliku ettevõtluse edendamisel;

— parema õigusloome kava teine strateegiline läbivaatamine;

— Solvit – Interneti-põhine probleemide lahendamise võrk;

— intellektuaalomandiõiguste kasutajatugi;

— Euroopa standardite väljatöötamine komisjoni õhutusel;

— EMSK ise- ja ühisreguleerimise veebileht ja andmebaas.

6.7 Seni näivad need sammud mõneti kokkusobimatud; samuti ei tundu toimuvat palju analüüsimist ega sektoriülest õppimist saadud kogemustest. Kasulik oleks uurida rakendatud abinõude tulemusi ning nende asjakohasust, mõju ja väärtust teistes valdkondades kohaldatuna. Komitee soovitab neid algatusi hoolikalt jälgida ning kasutada parimate tavade tunnustamisel ja levitamisel.

6.8 Teisest küljest osutavad mõned hiljutised näited ebavajalikele probleemidele ja raskustele, rõhutades seega proaktiivse lähenemise vajadust:

— siseturu teenuste direktiiv 2006/123/EÜ, 12. detsember 2006 (tuntud kui Bolkesteini direktiiv) (24);

— ebaausate kaubandustavade direktiiv 2005/29/EÜ, 11. mai 2005 (25);

— tarbijakrediidilepingute direktiiv 2008/48/EÜ, 23. aprill 2008, (26) ehkki peaaegu kõik sidusrühmad olid direktiivi selleks ajaks üldiselt vaidlustanud (27);

— tarbijaõigustiku terve pakett, (28) mida üldiselt ei peeta õigesti koostatuks, hästi ülevõetuks ega kohaselt rakendatuks (29);

— ühise tugiraamistiku kasutamine õilsa eesmärgiga lihtsustada lepinguõiguse õigusakte, kuid juba üksnes selle üldosa võtab enda alla koletuslikud 800 lehekülge (30)!

— hiljutine sisserändedirektiivi ettepanek (31);

— tõdetud läbikukkumine jaefinantsteenuste ja eriti ülemäärase võlgnevuse valdkonnas (32);

— kasvavad puudused õigusaktide ülevõtmisel liikmesriikides, mida nendib isegi komisjon (33).

6.9 Käesoleva arvamuse eesmärk on näidata, kuidas proaktiivne õigus võib soodustada paremat õiguslikku reguleerimist, pakkudes uutmoodi mõtlemisviisi – mõtlemisviisi, mis rajaneb tegeliku elu vajadustel ning inimeste ja ettevõtete püüdlustel, mitte õiguslikel vahenditel ega sellel, kuidas neid kasutada tuleks.

6.10 See tähendab, et õigusaktide koostamisel peaks seadusandja looma tõhusalt toimivad eeskirjad, mis kajastavad reaalseid vajadusi ja mida rakendatakse nii, et kõnealuste eeskirjade lõppeesmärgid täidetakse. Eeskirjad tuleb tähenduslikul viisil edastada nende sihtrühmale nii, et neist saadakse aru ja et need, kellele eeskirjad on mõeldud, neid ka järgiksid.

6.11 Õigusakti elutsükkel ei alga ettepaneku koostamisega ega lõpe selle ametliku vastuvõtmisega. Eesmärk ei ole mitte õigusakt, vaid selle edukas rakendamine. Samuti ei tähenda rakendamine ainult institutsioonidepoolset jõustamist, vaid ka vastuvõtmist, tunnustamist ja vajaduse korral asjaomaste isikute ja organisatsioonide käitumise muutumist. Teadusuuringud näitavad, et mida suuremal määral olid sotsiaalpartnerid kaasatud läbirääkimistesse tulevaste Euroopa õigusaktide üle, seda edukam on õigusaktide elluviimine.

Me võime ette aimata selle lähenemise teatud tagajärgi, ka praktilisi, ELi õigusloome, rakendamise ja jõustamisega seotud otsustamisprotsessi jaoks.

6.12.1 Esiteks tuleks nimetada sidusrühmade aktiivset ja tõhusat osalust, mitte pelka konsulteerimist nendega enne ettepanekute koostamist ja selle ajal ning kogu otsustamisprotsessi jooksul, nii et alguspunktiks oleksid reaalsed probleemid ja nende lahendused ning otsustamisprotsess oleks pidev dialoog ja mõlemapoolne õppimisprotsess, mis põhineb teatud eesmärkide saavutamisel (34).

6.12.2 Teiseks ei arvestata mõjuhinnangutes mitte ainult majanduslikke, vaid ka sotsiaalseid ja eetilisi külgi; mitte ainult ettevõtluskeskkonda, vaid ka tarbijaid kui õiguslike meetmete ja algatuste lõppkasutajaid; mitte ainult organiseeritud kodanikuühiskonna arvamust, vaid ka anonüümse kodaniku häält (35).

6.12.3 Kolmandaks aimatakse ette pigem lahendusi kui probleeme ning kasutatakse õigusakte eesmärkide saavutamiseks ja jõustamiseks ning õiguste ja vabaduste realiseerimiseks konkreetses kultuurikontekstis, mitte ei keskenduta formalistlikule õigusloogikale (36).

6.12.4 Samuti on oluline õigusaktide võimalikult selgesõnaline ja kasutajalähedane koostamine (tagades, et kasutatud keel on hõlpsalt arusaadav ja selge), õigusaktide sisu sobiv edasiandmine, nende rakendamise abistamine ja suunamine ning jõustamine nende elutsükli kõigis etappides.

6.12.5 Lisaks tuleb üleliigsed, vasturääkivad, iganenud ja kohaldamatud õigusaktid kaotada ning ühtlustada terminite, mõistete, kirjelduste, piirangute ja tõlgenduste mõistmist ühtse tugiraamistiku abil (37). Samuti on väga oluline lõpetada uute terminite või ebamäärase tähendusega eurokeele loomine, mis on üldises kasutuses, ilma et enamik inimesi teaks, mida need mõisted tegelikult tähendavad.

6.12.6 Lisaks nõutakse, et viidaks sisse uued, lepinguvabaduse ning ise- ja ühisreguleerimise valdkonnad ning sellised valdkonnad, mida võib käsitleda riigi või Euroopa tasandi standardites või tegevusjuhendites, (38) ning tuvastataks ja kõrvaldataks teele jäävad õiguslikud takistused.

6.12.7 Õigusloomes keskendutaks pigem „mudelseaduste” lähenemisviisile (nn 28. režiim), mitte niivõrd liiga üksikasjalikule ja tarbetule üleüldisele ühtlustamisele, ning vajadusel ise- ja ühisreguleerimisele piisava ruumi jätmisele.

6.13 Seda oleks võimalik käivitada uurimisprojektide ja huvirühmadega peetavate dialoogide kaudu, mis keskenduvad proaktiivse õiguse erilisele rollile õigusliku reguleerimise kogu elutsükli jooksul ja selle kõigil tasandeil. Üks esimesi samme võiks olla ümarlauaarutelu või seminar akadeemiliste ringkondade, eksperdirühmade, sidusrühmade ja institutsioonidega, et luua edasiste algatuste tarbeks raamistik ja tegevuskava eesmärgiga viia proaktiivse lähenemisega arvestamine sisse kõigil tasandeil; nii nagu praegu alati arvestatakse subsidiaarsuse ja proportsionaalsusega. Kuna ühtse turu seireüksus selgelt keskendub paremale õiguslikule reguleerimisele, sobiks ta proaktiivse õiguse üle toimuvate edasiste arutelude platvormiks.

Brüssel, 3. detsember 2008 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Mario SEPI Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee peasekretär Martin WESTLAKE

(1) Parema õigusloome tähenduse kohta EÜ institutsioonide jaoks vt Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamust teemal „Parem õigusloome”, CESE, ELT C 24, 31.1.2006, lk 39, raportöör: Daniel RETUREAU. Selle mõiste õigusliku sisu leiate 2003. aasta institutsioonidevahelises kokkuleppes, ELT C 321, 31.12.2003.

(2) Mida tahes see ka ei tähenda konkreetses ühiskonnas valitsevate väärtuste valguses ja konkreetsel ajahetkel; paljud Kreeka tragöödiad analüüsivad sellist seadustele tugineva õiguse ja õiglase õiguse konflikti.

(3) Kaks peamist eeskirjade aktsepteeritavuse tingimust on nende relevantsus ja proportsionaalsus (vt punkt 1.6 EMSK 29.11.2001. aasta arvamuses ELT C 48, 21.2.2002, lk 130 lihtsustamise teemal, raportöör Kenneth WALKER).

(4) Lisateavet pakub Helena Haapio artikkel „An Ounce of Prevention – Proactive Legal Care for Corporate Contracting Success”, mis avaldati Soome õigusajakirjas JFT, Tidskrift utgiven av Juridiska Föreningen i Finland, number 1/2007, samuti järgmistest teostest: Helena Haapio (Ed.) „A Proactive Approach to Contracting and Law”, Turu 2008 ja Peter Wahlgren & Cecilia Magnusson Sjöberg (Eds.) „A Proactive Approach”, 49. köide, Scandinavian Studies in Law, Stockholm 2006; vt http://www.cenneth.com/sisl/tom.php? choice=volumes&page=49.html.

(5) Väga täpselt on seda kajastatud EMSK arvamuses teemal „Parem õigusloome” (ELT C 24, 31.1.2006, lk. 39, punkt 1.1.2, raportöör: Daniel RETUREAU): „Parem õigusloome eeldab ennekõike võimet vaadelda olukorda seadusnormi kasutaja tasandilt. Siit ka osalemist eeldava lähenemise olulisus, kuna nii peetaks eelnevalt nõu kodanikuühiskonna organisatsioonide ja sotsiaalpartneritega …”.

(6) Komisjoni põhidokumendid kõnealusel teemal:

— ELi säästva arengu strateegia, KOM(2001) 264 lõplik

— Teatis mõjuhinnangu kohta, KOM(2002) 276 lõplik

— Regulatiivse keskkonna lihtsustamine ja paremaks muutmine, KOM(2002) 278 lõplik

— Ekspertteadmiste ja -oskuste kogumine ja kasutamine, KOM(2002) 713 lõplik

— Ühenduse õiguse ajakohastamine ja lihtsustamine, KOM(2003) 71 lõplik

— Ühenduse Lissaboni kava rakendamine: õiguskeskkonna lihtsustamise strateegia, KOM(2005) 535 lõplik

— Euroopa Liidu parema õigusloome strateegiline ülevaade, KOM(2006) 689

— Õiguskeskkonna lihtsustamise strateegiat käsitlev esimene eduaruanne, KOM(2006) 690 lõplik

— Õiguskeskkonna lihtsustamise strateegia teine arenguaruanne, KOM(2008) 33 lõplik

— Ühenduse õigusaktide koostamise ühine praktiline juhend (ELi institutsioonides õigusakte koostavatele inimestele)

(7) Euroopa Parlamendi põhidokumendid:

— Raport teemal „Parem õigusloome 2004: subsidiaarsuse põhimõtte kohaldamine (12. aastaaruanne)”, A6–0082/2006

— Raport teemal „Komisjoni 21. ja 22. aastaaruanne: ühenduse õiguse kohaldamise järelevalve (2003 ja 2004)”, A6–0089/2006

— Raport teemal „Soovituslike õigusaktide kasutamise institutsiooniline ja õiguslik mõju”, A6–0259/2007

— Raport teemal „Euroopa liidu parem õigusloome”, A6–0273/2007

— Raport teemal „Õigusaktidega kehtestatud halduskulude minimeerimine”, A6–0275/2007

— Raport teemal „„Parem õigusloome 2005”: subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamine – 13. aastaaruanne”, A6–0280/2007

— Raport teemal „Ühtse turu läbivaatamine: tõkete ja ebatõhususte ületamine parema rakendamise ja jõustamise abil”, A6–0295/2007

— Raport komisjoni 23. aastaaruande kohta ühenduse õiguse kohaldamise järelevalve (2005) kohta, A6–0462/2007

(8) EMSK põhidokumendid:

— Omaalgatuslik arvamus teemal „Eeskirjade lihtsustamine ühtsel turul”, EÜT C 14, 16.1.2001, lk 1

— Omaalgatuslik arvamus teemal „Lihtsustamine”, EÜT C 48, 21.2.2002, lk 130

— Ettevalmistav arvamus teemal „Regulatiivse keskkonna lihtsamaks ja paremaks muutmine”, KOM(2001) 726 lõplik, EÜT C 125, 27.5.2002, lk 105

— Omaalgatuslik arvamus teemal „Lihtsustamine eelkõige seoses Euroopa valitsemisasjadega: parem õigusloome”, ELT C 133, 6.6.2003, lk 5

— Arvamus teemal „Ühenduse õigustiku ajakohastamine ja lihtsustamine”, KOM(2003) 71 lõplik, ELT C 112, 30.4.2004, lk 4

— Brošüür „Milline on laienenud ühtse turu olukord? – Ühtse turu seireüksuse 25 leidu”, EMSK C-2004–07-EN

— Teabearuanne teemal „Ühis- ja isereguleerimise olukord ühtsel turul”, CESE 1182/2004 lõplik

— Brošüür „ELi regulatiivse raamistiku paremaks muutmine – alt-üles ja ülevalt-alla seadusloome”, EMSK 2005–16-EN

— Ühendkuningriigi kui eesistujariigi palvel koostatud ettevalmistav arvamus teemal „Parem õigusloome”, ELT C 24, 31.1.2006, lk 39

— Omaalgatuslik arvamus teemal „Euroopa Liidu õigusaktide rakendamise ja jõustamise parandamise viisid”, ELT C 24, 31.1.2006, lk 52

— Arvamus teemal „Ühenduse Lissaboni kava rakendamine: õiguskeskkonna lihtsustamise strateegia”, KOM(2005) 535 lõplik, ELT C 309, 16.12.2006, lk 18

— Euroopa Komisjoni palvel koostatud ettevalmistav arvamus teemal „Masinaehitussektorit käsitlevate õigusaktide lihtsustamine”, ELT C 10, 15.1.2008, lk 8

(9) Sõltumatute ekspertide rühma aruanne õigusaktide ja halduse lihtsustamise kohta (KOM(95)0288 – C4–0255/95 – SEK(95) 1379). Eraldi märkimist väärib ka MANDELKERNi aruanne (november 2001) ja selles esitatud soovitused, mis on kokkuvõtlikult toodud EMSK 21.3.2002. aasta arvamuses ELT C 125, 27.5.2002, lk 105, raportöör: Kenneth WALKER.

(10) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:C:2003:321:0001:0005:EN:PDF.

(11) Juba arvamuses CES ELT C 14, 16.1.2001, lk 1 (raportöör: Bruno VEVER) märkis komitee, et eesmärk ei ole drastiline ja lihtsustatud dereguleerimine, mis ohustaks nii toodete kui ka teenuste kvaliteeti ja kõigi kasutajate üldisi huve – olgu nad ettevõtjad, töölised või tarbijad. Nii ühiskond kui ka majandus vajavad tõhusaks toimimiseks reegleid (punkt 2.8). Arvamuses parema õigusloome kohta (ELT C 24, 31.1.2006, lk 39), märkis komitee, et „lihtsustamise all tuleb mõista keerukuse vähendamist, kuid see ei tähenda kogu ühenduse õigustiku drastilist vähendamist või piirangute kaotamist, mis läheks vastuollu kodanikuühiskonna ootustega kindlustunde suurendamiseks ja ettevõtete vajadusega õiguskindluse ja stabiilsuse järele” ning arvamuses ühtse turu läbivaatamise kohta (ELT C 93, 27.4.2007, lk 25, raportöör: Bryan CASSIDY) tuletas komitee meelde, et „samas ei pruugi uute eeskirjade arvu vähendamine tingimata parandada õigusraamistikku” (punkt 1.1.7).

(12) „Less (legislation) is more”, http://bre.berr.gov.uk/regulation/news/2005/050720_bill.asp.

(13) Samuti on komitee korduvalt esitanud ettevalmistavaid arvamusi ELi Nõukogu eesistujariikidele (ELT C 175, 27.7.2007).

(14) http://eesc.europa.eu/self-and-coregulation/index.asp.

(15) Vt http://www.proactivelaw.org.

(16) Sõna „proaktiivne” definitsioonid sõnaraamatutes rõhutavad kahte tahku: etteaimamist, mis hõlmab ennetavat tegutsemist tulevase olukorra eel, nagu näiteks „tulevasi probleeme, vajadusi või muutusi ennetav käitumine” (Merriam-Webster Online Dictionary), ja kontrolli enda kätte võtmist ja muutuste põhjustamist, nagu näiteks „olukorra kontrollimine, pannes midagi juhtuma, mitte reageerimine juhtunule” (proactive. Dictionary.com. WordNet® 3.0. Princeton University). Hiljutised proaktiivse käitumise uuringud võtavad aluseks samasugused määratlused. Näiteks Parker jt (2006) määratlevad proaktiivset käitumist kui „omaalgatuslikku ennetavat tegevust, mille eesmärk on muuta ja parandada olukorda või iseend”. Vt proaktiivsuse uurimise programm organisatsioonides: Proactivity Research in Organisations Programme http://proactivity.group.shef.ac.uk.

(17) Esimene raamat proaktiivse lepingute sõlmimise kohta ilmus soome keeles 2002. aastal: Soile Pohjonen (Ed.): Ennakoiva sopiminen, Helsingi 2002.

(18) Louis M. Brown nimetas kõnealust lähenemisest esmakordselt selliselt uurimuses „Manual of Preventive Law”, Prentice-Hall, Inc., New York 1950.

(19) Vt Civil Justice 2000 – A Vision of the Civil Justice System in the Information Age 2000. http://www.dca.gov.uk/consult/meta/cj2000fr.htm#section1.

(20) Omaalgatuslikus arvamuses teemal: „Ühtse turu eeskirjade lihtsustamine”ELT C 14, 16.1.2001, lk. 1, raportöör: Bruno VEVER, juhiti juba tähelepanu asjaolule, et peaaegu kõik ELi eeskirjad pärinevad üksnes ELi institutsioonide kitsast ringist, millel on otsuste vastuvõtmise või kaasotsustamise õigus, ning et kohase partnerluskultuuri loomise ebaõnnestumine sotsiaal-majanduslike osapooltega koos sügavalt poliitilise ja haldusliku lähenemise omaksvõtmisega otsuste tegemisel raskendab kodanikuühiskonna osapooltel otsustava rolli mängimist lihtsustamise vallas (punkt 3.5).

(21) Seos ELi ning riikide ja piirkondade ametivõimudega on leidnud rõhutamist EMSK arvamuses CESE ELT C 325, 30.12.2006, lk 3, raportöör: Joost VAN IERSEL.

(22) EMSK arvamus ELT C 27, 3.2.2009, lk 7, raportöör: Claudio CAPPELLINI, ja praegu koostamisel olev arvamus, raportöör: Henri MALOSSE.

(23) Vt eelmise teatise lisa 1.

(24) EMSK arvamus CESE ELT C 175, 27.7.2007, lk 14, raportöör: Karin ALLEWELDT.

(25) EMSK arvamus CESE ELT C 108, 30.4.2004, lk 81, raportöör: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER.

(26) ELT L 133, 22.5.2008, lk 66.

(27) EMSK arvamus CESE ELT C 234, 30.9.2003, lk 1, raportöör: Jorge PEGADO LIZ.

(28) Vähemalt need 8 direktiivi, mis on valitud 22 peamise tarbijakaitse õigusakti hulgast ja mis käsitlevad järgmisi teemasid: väljaspool äriruume sõlmitud lepingud (direktiiv 85/577/EMÜ, 20.12.1985), reisipaketid, puhkusepaketid ja ekskursioonipaketid (direktiiv 90/314/EMÜ, 13.6.1990), ebaõiglased tingimused tarbijalepingutes (direktiiv 93/13, 5.4.1993), osaajalise kasutamise õigus (direktiiv 94/47/EÜ, 26.10.1994), sidevahendi abil sõlmitud lepingud (direktiiv 97/7/EÜ, 20.5.1997), hindade avaldamine (direktiiv 98/6/EÜ, 16.2.1998), ettekirjutused (direktiiv 98/27/EÜ, 19.5.1998) ja tarbekaupade müük ja nendega seotud garantiid (direktiiv 1999/44/EÜ, 25.5.1999).

(29) EMSK arvamus CESE ELT C 256, 27.10.2007, lk 27 raportöör: Richard ADAMS.

(30) Vt „EC Consumer Law Compendium – Comparative Analysis”, Bielefeld University (12.12.2006), professorid Hans Schulte-Nolke, Christian Twig-Felsener ja dr Martin Ebers.

(31) EMSK arvamus CESE ELT C 44, 16.2.2008, lk 91, raportöör: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS.

(32) Vt „Single Market in Financial Services Progress Report 2006”, 21.2.2007 ja EMSK arvamused ELT C 151, 17.6.2008, lk 1 teemal „Roheline raamat jaefinantsteenuste kohta ühtsel turul”, raportöörid: Edgardo Maria IOZIA ja Reine Claude MADER-SAUSSAYE; ELT C 44, 16.2.2008, lk 74 teemal „Võlad ja sotsiaalne tõrjutus jõukas ühiskonnas”, raportöör: Jorge PEGADO LIZ; ELT C 65, 17.3.2006, lk 113 teemal „Roheline raamat: Hüpoteeklaen ELis”, raportöör: Umberto BURANI; ELT C 27, 3.2.2009, lk 18 teemal „Valge raamat ELi hüpoteeklaenuturgude integreerimise kohta”, raportöör: Angelo GRASSO.

(33) Vt Komisjoni teatis „Tulemuslik Euroopa – ühenduse õiguse kohaldamine” (KOM(2007) 502 lõplik) ja seda käsitlev EMSK arvamus ELT C 204, 9.8.2008, lk 9, raportöör: Daniel RETUREAU, ning dr Michael Kaedingi väga põhjalik artikkel „Active Transposition of EU Legislation” (EIPASCOPE 2007/03, lk 27).

(34) Juba esimeses arvamuses lihtsustamise kohta (26.3.2003) märkis EMSK, et ametlik konsulteerimisprotsess ei tohiks piirduda üksnes komisjoni valitud osalejatega. Protsessi tuleb kaasata kõik sidusrühmad. /…/ Konsultatsioone tuleb laiendada, kutsudes kõiki huvitatud osapooli üles esitama oma panuse, et osapooltele oleks tagatud konsultatsioonides osalemise võimalus. (ELT C 133, 6.6.2003, lk 5, punktid 4.1 ja 4.1.1.1, raportöör: John SIMPSON).

(35) Vt eelkõige EMSK arvamusi „Parem õigusloome”, ELT C 24, 31.1.2006, lk 39 ja „Sotsiaalse mõju uuringute sisu, menetluste ja meetodite osas järgitavad kvaliteedinõuded sotsiaalpartnerite ja kodanikuühiskonna teiste osalejate seisukohast”, ELT C 175, 27.7.2007, lk 21, mõlema raportöör: Daniel RETUREAU.

(36) Seda on juba rõhutatud EMSK arvamuses „Euroopa Liidu õigusaktide parem rakendamine”ELT C 24, 31.1.2006, lk 52, raportöör: Joost VAN IERSEL. „Et seadus oleks jõustatav, peab see olema piisavalt selge, ja et jõustamine oleks tulemuslik, peab seadus pakkuma sobiva lahenduse spetsiifilistele probleemidele. Halvad seadused toovad kaasa seaduste ülekülluse ja ülemäärase hulga eeskirju, mis panevad ettevõtetele tarbetu täitmiskoormuse ja ajavad kodanikud segadusse” (punkt 1.6).

(37) Esimene lähenemine kõnealusele meetodile on määratletud komisjoni teatises „Ühenduse õigustiku ajakohastamine ja lihtsustamine” (KOM(2003) 71 lõplik), millest tulenevalt koostas EMSK arvamuse CESE ELT C 112, 30.4.2004, lk 4, raportöör: Daniel RETUREAU.

(38) Arvamus teemal „Ühtse turu prioriteedid 2005–2010”, ELT C 255, 14.10.2005, lk 22, raportöör: Bryan CASSIDY.