KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE Teine aruanne direktiivide 2006/48/EÜ ja 2006/49/EÜ mõju kohta majandustsüklile /* COM/2012/0400 final */





SISUKORD 1........... Sissejuhatus.................................................................................................................... 3 2........... regulatiivsete kapitalinõuete tsüklilisus.............................................................................. 4 3........... Kapitalinõuete mõju pankade kapitali tasemele................................................................ 6 4........... Pankade kapitalitasemete mõju laenuandmisele................................................................ 7 5........... Laenude kättesaadavuse mõju majandustsüklile............................................................... 8 6........... Protsüklilisuse vähendamise meetmed.............................................................................. 8 6.1........ Ühtne eeskirjade kogumik............................................................................................... 9 6.2........ Antitsükliline kapitalipuhver............................................................................................. 9 6.3........ Finantsvõimenduse suhtarv.............................................................................................. 9 6.4........ Reitinguagentuurid......................................................................................................... 10 6.5........ Väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad (VKEd)...................................................... 10 7........... Kokkuvõte................................................................................................................... 11 8........... Viited........................................................................................................................... 13 KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE Teine aruanne direktiivide 2006/48/EÜ ja 2006/49/EÜ mõju kohta majandustsüklile 1. Sissejuhatus 1. ELi kapitalinõuete direktiivist[1] tulenevad raamistikul Basel II põhinevad miinimumkapitali nõuded pankadele on riskitundlikud. Kuna krediidi- ja tururiskid majanduslanguse tingimustes kasvavad, suurenevad ka miinimumkapitali nõuded pankadele, et suuremate riskidega toime tulla. Pankadel võib olla vaja hankida kõrgemate nõuete täitmiseks lisakapitali, arvestades, et praegu on nende kapitaliressursid kahjude tõttu vähenenud ning kapitali hankimise võimalusi napib ja need on kulukad. See võib piirata pankade võimet anda majandusele laene, suurendades sellega majanduslangust. Majanduskasvu ajal, kui hinnad järjest tõusevad ja maksejõuetus väheneb, võib riski ilmne kahanemine kapitalinõudeid vähendada ja laenuandmist suurendada, tekitades järjest suuremat majanduskasvu. Kui eeskirjadel on selline mõju, siis kirjeldatakse seda protsüklilisena. 2. Pidades silmas võimalust, et kapitalinõuete direktiiv võib suurendada eelmise raamistiku, Basel I aegses finantssüsteemis täheldatud protsüklilisust, lisati kapitalinõuete direktiivi artikkel 156,[2] milles nõutakse, et Euroopa Komisjon (komisjon) kontrolliks korrapäraselt, kas direktiivil on „märkimisväärne mõju majandustsüklile”, ja esitaks kontrolli tulemuste põhjal Euroopa Parlamendile ja nõukogule iga kahe aasta järel aruande koos asjakohaste korrigeerivate meetmetega. 3. Komisjon koostas esimese aruande protsüklilisuse kohta 2010. aastal. Käesolev teine aruanne põhineb taas kord Euroopa Keskpanga analüüsil, mida toetas mõju hindamise rühm, mis on Euroopa Keskpankade Süsteemi finantsstabiilsuse komitee ja Euroopa Pangandusjärelevalve 2011. aastal ühiselt loodud järglane uue kapitalinõuete raamistiku mõju hindamise ühisele rakkerühmale (JTFICF). EKP aruandes keskenduti sisereitingul põhineva meetodiga seotud pangaandmete kvantitatiivanalüüsile, kuid see sisaldab ka lühikäsitust standardmeetodi võimaliku protsüklilisuse kohta, mis on ka käesolevasse aruandesse kaasatud[3]. 4. Regulatiivsete kapitalinõuete ning pankade protsüklilise väljalaenamiste vaheliste seoste analüüsimine on keeruline ülesanne. Nagu osutati esimeses aruandes, on peamised küsimused alljärgnevad. (a) Kas kapitalinõuded on tsüklilised? (b) Kui jah, kas siis tsüklilised kapitalinõuded mõjutavad pankade kapitali soovitud või tegelikku taset? (c) Kui jah, kas siis soovitud või tegelik panga kapitali tase mõjutab laenuandmise tsüklilisust? (d) Kui jah, kas siis tsükliline laenuandmine mõjutab majandustsüklit? 5. 2011. aasta juulis esitas komisjon õigusaktide paketi panganduseeskirjade reformimiseks. Pakett sisaldas direktiivi (neljas kapitalinõuete direktiiv) ja (kapitalinõuete) määrust. Komisjoni ettepanek sisaldab meetmeid, mis võivad protsüklilisust vähendada. Käesolevas aruandes on esitatud arvamus selle kohta, mil määral võivad nimetatud tsüklilisuse vähendamise poliitika meetmed kapitalinõuete direktiivi protsüklilisi mõjusid finants- ja majandustsüklitele leevendada. 2. regulatiivsete kapitalinõuete tsüklilisus 6. EKP 2011. aastal korraldatud uuringu põhjal võib väita, et riiklikud järelevalveasutused arvavad üksmeelselt, et kapitalinõuete direktiivi miinimumkapitali nõuded on riskitundlikumad ja kalduvad olema tsüklilisemad kui olid eelnenud Basel I nõuded. Kapitalinõuete tsüklilisuse kasv on põhjustatud peamiselt üldraamistiku suuremast riskitundlikkusest, eriti seoses kapitalinõuete arvutamisega sisereitingutel põhinevate meetodite alusel. 7. EKP kvantitatiivanalüüsiga uuriti, mil määral on sisereitingutel põhinevate meetodite riskisisendi parameetrid, täpsemalt maksejõuetuse tõenäosus, maksejõuetusest tingitud kahju hinnangud ja nõude suurus maksejõuetuse hetkel, korrelatsioonis makromajanduslike teguritega ning kuivõrd soodustab see nõutava miinimumkapitali tsüklilisust. Analüüsis tehtud tähelepanekuid tuleb käsitleda pigem kui esialgseid näitajaid, mitte kui tõestatud empiirilisi tulemusi[4]. 8. EKP analüüsist selgus, et maksejõuliste äriühingute ja jaeklientide maksejõuetuse tõenäosus kaldub enam suurenema madala ettevõtlusaktiivsusega, madalamate kinnisvarahindadega ja suurema tööpuudusega riikides, mis on üks tsükliliste kapitalinõuete eeldusi. Maksejõuetusest tingitud kahjude kohta leiti analüüsis aga, et tsükliline mõju oli üsna piiratud; see võib osutada sellele, et pankade sisemudelites registreeritud maksejõuetusest tingitud kahju määrad on mõnevõrra püsivamad kui maksejõuetuse tõenäosuse näitajad ja reageerivad seetõttu aeglasemalt makromajandusliku keskkonna muutustele. Riskipositsioonide muutused tunduvad olevat seotud tööstuse ja tarbijate usaldusnäitajate (majandustsükli näitajad) aeglaste muutustega vastavalt äriühingute või jaeportfellide suhtes, mis samuti tekitab tsüklilisust: kui majanduse väljavaated on viletsad, vähendavad pangad nimetatud portfellide riskipositsioone. Üldkokkuvõttes eeldab nõutava miinimumkapitali riskisisendi parameetrite hindamine teatava tasakaalustava mõju olemasolu ühelt poolt tsükliliste riskiparameetrite – maksejõuetuse tõenäosuse või maksejõuetusest tingitud kahjude – ning teiselt poolt riskipositsioonide tsükliliste muutuste vahel: majanduslanguse ajal võib riskipositsioonide kahanemine korvata maksejõuetuse suuremat tõenäosust, kui see on kombineeritud nõutava miinimumkapitali sisenditena. Need tasakaalustavad mõjud võivad muuta tsüklilise mõju kogu nõutavale miinimumkapitalile mõnevõrra ebaselgeks või ajapikku isegi ebastabiilseks, kuna korrigeerimiskiirus võib olla parameetrite ja portfellide lõikes erinev. 9. Prognoositud muutused pankade kumulatiivses nõutavas miinimumkapitalis ei viita erilisele seosele nõutava miinimumkapitali muutumise ja SKP kasvu vahel, kui vaadelda panga tasandi (ja mitte portfelli tasandi) üldvalimit. Kui võtta analüüsi aluseks aga üksnes esimese rühma pangad,[5] on näha olulist seost SKP kasvu aeglustumise ja nõutava miinimumkapitali suurenemise vahel. See kaldub osutama nõutava miinimumkapitali teatavale tsüklilisusele esimese rühma pankade puhul. 10. Siinkohal tuleb märkida, et andmekogu sisaldas üksnes sisereitingutel põhinevat meetodit kasutavaid panku, jättes välja paljud teise rühma kuuluvad väiksemad pangad, mis kasutavad standardmeetodit. Seepärast võib nõutava miinimumkapitali tsüklilisus olla ka teise rühma pankade hulgas tervikuna märkimisväärne, olgugi et statistiliste tõendite esitamine selle kohta jääb EKP uuringust välja (vt punkt 13). 11. On märke nõutava miinimumkapitali mõningase tsüklilisuse kohta portfelli tasandil. Majandustsükli põhinäitaja, viivitusega SKP kasvu puhul on näha olulist negatiivset seost üksnes esimese rühma pankade äriühingute portfelli nõutava miinimumkapitaliga. Samas on kõikide valimis sisaldunud pankade puhul näha oluline negatiivne seos äriomandi viivitusega hindade ning äriühingute portfelli nõutava miinimumkapitali vahel. Jaeportfelliga seoses on SKP kasv seotud üksnes esimese rühma pankadega, kuigi see seos ei ole väga tugev. Kui vaadelda üldvalimit, sõltub jaeportfelli puhul nõutav miinimumkapital oluliselt tööpuuduse määrade muutumisest ning esimese rühma pankade puhul ei ole näha suurt erinevust sõltuvuse tasemes. 12. Kokkuvõtvalt võib öelda, et panga tasandil näivad portfelli tasandi tsüklilised mõjud vähenevat. Nagu juba osutatud tähelepanekutes nõutava miinimumkapitali parameetrite tasakaalustava tsüklilise mõju kohta, peitub vähenemise põhjus eelkõige selles, et pangad korrigeerivad oma üldportfellide suurust ja sisu. Siiski tundus täheldatud varade ümberkorraldamine olevat pigem finantskriisi kui puhtalt vastavate riskiparameetrite muutumise tulemus. Näiteks võisid pangad muuta rohkem varasid abikõlblikuks keskpanga likviidsustehingute suhtes, et parandada oma likviidsust ja kasutada keskpanga odavaid rahalisi vahendeid. Kriisi leevenedes võis nõutav miinimumkapital muutuda seepärast tsüklilisemaks. 13. Oluline lisategur, mis võib kaasa aidata miinimumkapitali nõuete tsüklilisusele, tuleneb pangabilansis sisalduvate teatavate varade suhtes tehtud välistest krediidireitingutest. Märkimisväärne arv ELi riikide panku kasutab (osaliselt või täielikult) kapitalinõuete arvutamisel standardmeetodit. Kuna standardmeetodi väga oluline tegur on välisreitingute kasutamine reguleerimise eesmärgil, tooks välisreitingute mis tahes tsüklilisus kaasa ka kapitalinõuete tsüklilised kõikumised[6]. Standardmeetodit kasutavad pangad võivad kujuneda täiendavaks ja oluliseks jõuks kapitalinõuete direktiividest tekkiva mis tahes protsüklilisuse puhul laenuandmisprotsessis. 14. Lisaks sõltuvad pankade kapitali paigutamise otsused oluliselt reitinguagentuuride nõuetest, kuna pankade äristrateegia üks eesmärke on sageli olemasoleva reitingu säilitamine või kindla reitingu saavutamine ning see võib tekitada kõrgemat ja tsüklilisemat kapitali osakaalu kui kapitalinõuete direktiivis ette nähtud[7]. 3. Kapitalinõuete mõju pankade kapitali tasemele 15. Pankade laenuandmisvõime ja -tahe sõltub osaliselt sellest, kui siduvad on miinimumkapitali nõuded. Majanduslanguse ajal avaldaks nõutava minimaalkapitali protsükliline kasv teravamat mõju allapoole miinimumi jäävale kapitalipuhvrile ning ettevaatlikumad pangad on sunnitud hankima lisakapitali või vähendama nõutavat miinimumkapitali laenamise piiramisega. 16. Teaduslikus kirjanduses pankade kapitalipuhvrite käitumise kohta majandustsüklis väidetakse üldiselt, et nõutavast miinimumkapitalist suuremad pankade kapitalipuhvrid äritegevuse aktiviseerudes vähenevad, väljendudes liigses riskivõtmises majanduskasvu ajal ning laenuandmise piiramises majanduslanguse ajal[8]. 17. EKP empiirilises analüüsis täheldatakse nõrka seost SKP kasvu ja karmide kapitalipuhvrite vahel, mis tähendab vastupidist käitumist – suuremad puhvrid majanduskasvu ja väiksemad majanduslanguse ajal. Võttes aga arvesse lühikest vaatlusaega ning 2010. aasta teise ja 2011. aasta esimese poolaasta kapitalipuhvrite suurendamist kriisi tõttu, tuleb nimetatud tähelepanekutesse suhtuda ettevaatlikult[9]. 18. Pangad võivad otsustada oma kapitali taseme üle ka tulevasi seadusega kehtestatud nõudeid prognoosides. Need nõuded hõlmavad Basel III lepingus sisalduvat määrust, Euroopa Pangandusjärelevalve[10] hiljutisi meetmeid või mis tahes muid riigi tasandi eeskirju pankade kapitalimäärade kohta, mis on viimasel ajal heaks kiidetud või kavatsetakse lähitulevikus heaks kiita. Uuringutest saadud andmed viitavad üldiselt sellele, et õigusraamistiku muutumine avaldab kohati märkimisväärset mõju pankade bilansile ja laenuandmispoliitikale, sealhulgas laenustandarditele[11]. 19. Euroopa Pangandusjärelevalve on avaldanud esimesed andmed rekapitaliseerimise kohta[12]. Meetmed kokku annavad esialgseks kumulatiivseks kapitali ülejäägiks umbes 26 %. Meetmed keskenduvad valdavalt kapitali otsemeetmetele, mis moodustavad 96 % kapitalipuudujäägist ning 77 % kõikidest väljapakutud meetmetest. Suurema osa meetmetest moodustab kapitali kasvatamine, jaotamata kasum ning hübriidvahendite konverteerimine põhiomavahenditeks. Ülejäänud 23 % kõikidest meetmetest moodustavad riskiga kaalutud varasid mõjutavad meetmed. Kui arvata maha ELi riigiabiotsused pankade ümberkorraldamise kohta või riigi tasandi programmid, moodustab selliste meetmete mõju, mis seisnevad laenu andmise vähendamises reaalmajandusele, vähem kui 1 % meetmete kogusummast. Komisjon, Euroopa Pangandusjärelevalve ja Euroopa Keskpank püüavad siiski võimenduse vähendamise protsessi hoolikalt jälgida, olgu see rekapitaliseerimise kavaga seotud või mitte. Kuna võimenduse vähendamine on rohkem seotud mittepõhitegevusega ja/või muu kui päritoluriigi jurisdiktsiooniga, on nii ELis kui ka väljaspool oluline teha tihedat koostööd päritolu- ja vastuvõtjariigi jurisdiktsioonide raames. Lisaks on euroala pankade osakaal Kesk- ja Ida-Euroopale antud laenude seas (47,3 %) võrreldes tärkava majandusega riikide laenudega kõrge, kajastades väga suurt laenusõltuvust ning eriti suurt tundlikkust emaettevõtjate võimenduse vähendamise otsuste suhtes. Mõnes piirkonna riigis on laenupakkumised peaaegu täielikult euroala panganduskontsernide kontrolli all[13]. 4. Pankade kapitalitasemete mõju laenuandmisele 20. Valdav osa riiklikke järelevalveasutusi märkis, et pankade kapitalipoliitika ja laenuandmisprotsessi vahel on olemas selged seosed. Enamikul juhtudel on kapitalinõuete direktiivis sätestatud regulatiivsetel kapitalinõuetel oluline roll. Siiski ei tuvastanud asutused regulatiivsete kapitalinõuete nähtavat mõju kindlatele varaliikidele või laenukategooriatele. Kuna pankade kapitalipoliitika taga on ka muid mõjureid, on keeruline tuua eraldi välja kapitalinõuete direktiivi mõju pankade laenuandmisprotsessidele. Need mõjurid on näiteks pankade riskivalmiduspoliitika, stressitestid, I/II samba nõuded, samuti RAROC[14] ja portfelli kasvatamise eesmärgid. Seoses muude nõudmise ja pakkumise teguritega, mis võivad mõjutada riskipositsioonide tsüklilisust laenuandmisprotsessis, väljendasid järelevalveasutused erisuguseid arvamusi, kuid muid tegureid peeti valdavalt tähtsamaks kui regulatiivseid kapitalinõudeid. Olulised tegurid laenupakkumise juures on nende kohaselt makromajanduslik keskkond (rahastamise maksumus, kapitali kättesaadavus ja likviidsus, turu usaldus) ning pankade endi laenuandmisstrateegiad. Laenunõudlust mõjutavad põhiliselt makromajanduslikud tingimused (majanduskasvu määr, inflatsioon, tööpuudus, sissetulekute muutumine, maksejõuetusjuhtumid, tarbimine (prognoosid), eksport jne), nimetati ka turutingimusi (intressimäärad, rahastamise kättesaadavus). Järelevalveasutused märkisid veel, et laenude väärtuse langus ja kustutamine on tsüklilisem kui toimivate laenude suhtes esitatavad regulatiivsed kapitalinõuded. Õiglase väärtuse arvestamist ja rahvusvahelisi finantsaruandlusstandardeid nähakse samuti kui olulisi mõjureid pankade laenuandmistegevuses. 5. Laenude kättesaadavuse mõju majandustsüklile 21. Endiselt on keeruline mõõta, mil moel mõjutavad muutused nõutavas miinimumkapitalis laenuandmist ja SKPd. EKP on uurinud makromajanduse hindamisrühma koostatud analüüsi (BIS, 2010). Rühma asutasid Baseli pangandusjärelevalvekomitee ja finantsstabiilsuse järelevalve nõukogu selleks, et hinnata kapitali kõrgematele sihttasemetele ülemineku ning Basel III likviidsusnõuete makromajanduslikke mõjusid. Nimetatud analüüs märgitakse ära siiski vaid näitlikustamise pärast, kuna viimases keskenduti ühekordsele karmimatele nõuetele üleminekule ja mitte niivõrd miinimumstandardite, laenuandmise ja SKP vaheliste standardsete seoste tuvastamisele. 22. Makromajanduse hindamisrühm märkis, et tavapärased makromajandusmudelid ei võimalda uurida otseselt usaldatavusnõuete muutumise mõju laenuandmisele ja SKP-le. Rühma kasutatud eri mudelid hõlmasid küll paljusid võtmeaspekte, aga ei ole olemas ühte mudelit, mis koondaks kõik asjakohased mehhanismid. Seepärast esitatakse analüüsis mitme mudeli kumulatiivne keskmine tulemus ehk mõju üldprognoos mudelite ja riikide lõikes[15]. 23. Võttes siiski arvesse kõiki probleemküsimusi, millele osutati nõutava miinimumkapitali tsüklilisust käsitlevas EKP kvantitatiivanalüüsis – olemasolevate andmete vähesus ja finantskriisi mõju, mis tõid kaasa täiendavad muudatused õigusnormides, valitsuste sekkumismeetmed ja käitumiskorrektiivid – tundub, et veel on liiga vara teha kvantitatiivne prognoos selle kohta, kui ulatuslik võib olla kapitalinõuete direktiivi kapitalinõuete protsükliline mõju laenuandmisele ja SKP-le. 6. Protsüklilisuse vähendamise meetmed 24. 2011. aasta juulis esitas komisjon õigusaktide paketi panganduseeskirjade reformimiseks. Pakett sisaldas direktiivi (neljas kapitalinõuete direktiiv) ja (kapitalinõuete) määrust. See on jätk Basel III lepingule ja vastab põhieesmärgile – säilitada ELis laenupakkumine reaalmajandusele. 25. Komisjoni ettepanek sisaldab meetmeid, mis võivad protsüklilisust pankade laenutegevuses vähendada: ühtne eeskirjade kogumik, antitsükliline kapitalipuhver, finantsvõimenduse suhtarvu kehtestamine, usaldatavusnõuded, et vähendada sõltuvust reitinguagentuuridest ning reguleerimisala määramine edasiste meetmete võtmiseks, mille eesmärk on suurendada laenude kättesaadavust väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele. 6.1. Ühtne eeskirjade kogumik 26. Nagu osutatud punktis 19, võib ELi pangandussektori integreerimise tulemusel ning vastusena riiklike järelevalveasutuste kehtestatud regulatiivsetele nõuetele laenuvõimenduse vähendamise protsess rahvusvahelistes pankades esineda väljaspool päritoluriigi jurisdiktsiooni. Seepärast ei vähenda ühtse eeskirjade kogumiku kasutuselevõtmine mitte üksnes õigusnormide erinevuste ärakasutamist, vaid leevendab lisaks laenuvõimenduse ebasümmeetriliste vähendamiste protsüklilist mõju vastuvõtjariigi jurisdiktsioonis. 6.2. Antitsükliline kapitalipuhver 27. Üks määravam seadusandlik vastus pankade laenuandmise protsessides täheldatud protsüklilisusele on antitsükliline kapitalipuhver – komisjoni kapitalinõuete neljanda direktiivi ettepaneku lahutamatu osa. Nimetatud täiendava puhvri, mida kogutakse järkjärguliselt majanduse kõrgaegadel, saab vabaks anda majanduslanguse ajal, et pangad suudaksid korvata oma kahjumeid nõuetekohaselt, mis ei tekita kulukat laenuhinna tõusu, mis võib veelgi suurendada majanduslangust. See leevendab nii seadusega kehtestatud nõuete praegust mittereageerimist riskide kuhjumisele makrotasandil kui ka nende tsüklilisust. 28. Kuna eri turgude dünaamika on erinev, määratakse puhvrid kindlaks iga riigi turu iseärasustest lähtudes. Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu ülesanne on arendada välja ühtsed juhised ning asjaomast makromajandusliku järelevalve vahendit oma pädevuse piires lihtsustada ja kooskõlastada. 29. EKP aruandes rõhutatakse, et kuigi antitsüklilise kapitalipuhvri praktilisel rakendamisel on kerkinud üles mõningaid põhimõttelisi küsimusi,[16] peaks puhvri üldine maht järgima selget antitsüklilist suunda. Võttes arvesse kriisieelsete aastate laenukasvu ning tuginedes puhvri hüpoteetilisele rakendamisele 2005. aastal, võib öelda, et puhvri maht oleks tasapisi tõusnud ning hõlmanud 2007. aastal kõikide ELi riikide peale kokku umbes 290 miljardit eurot[17]. 6.3. Finantsvõimenduse suhtarv 30. Finantsvõimenduse suhtarv on täiendav kapitalinõue, millest võib saada siduv finantsvõimenduse piirmäär teatavale hulgale varadele võrreldes esimese taseme kapitaliga. See aitaks piirata pankade liigset laenuandmist majandustsükli kõrgajal, kui pangad võivad suurendada bilanssi, ilma et nad peaksid suurendama vastavat kapitali. 31. Kooskõlas Basel III lepinguga tegi komisjon ettepaneku käsitleda finantsvõimenduse suhtarvu kui 2. samba meedet „üleminekul 1. samba kohasele menetlusele, mis põhineb asjakohasel läbivaatamisel ja kalibreerimisel”. Kuna finantsvõimenduse suhtarv on ELi (ja praegusel kujul praktiliselt kogu maailma) jaoks uus vahend, pakkus komisjon välja läbimõeldud käsitluse, mis hõlmab põhjalikku analüüsimist ja paralleelset katseaega enne uue vahendi lõpliku kuju üle otsustamist[18]. 6.4. Reitinguagentuurid 32. Reitinguagentuuridel võib sarnaselt majanduslikele kapitalimudelitele olla oluline roll pankade tegeliku kapitalitaseme määramisel. Nagu osutatud punktis 13, on välisreitingud majandustsükliga tihedalt seotud, mis tähendab, et nendega seotud kapitalinõuded toetavad vähemalt individuaalsete riskipositsioonide puhul selgelt omakorda tsüklilisust. Standardmeetodi suur sõltuvus välisreitingute alusel võetavast krediidiriskist tähendab, et küsimus on eriti aktuaalne nende pankade puhul, kes ei ole veel läinud üle sisereitingutel põhinevale meetodile. 33. Eelnevat silmas pidades julgustatakse kapitalinõuete neljanda direktiivi ettepanekus sisereitingute kasutamist, vähendades viiteid välisreitingutele ja tugevdades sätteid selle kohta, kuidas välisreitinguid kasutada[19]. Seejuures peetakse kinni proportsionaalsuse põhimõttest, võimaldades väiksematel finantsasutustel ja investeerimisfirmadel valida vähem reitinguagentuuridest sõltuv sisereitingutel põhinev (ja riskitundlikum) meetod ning võimaldades neil järgida võimalikult lihtsat reitingumenetlust[20]. Sisereitingutel põhineva meetodi kasutamine nõuab iseseisvat riskihindamise võimet, samuti kiirendab see parema riskijuhtimismehhanismi juurutamist, et hoida krediidiriski pankade portfellides paremini kontrolli all. 34. 15. novembril 2011 tegi komisjon lisaks seadusandliku ettepaneku,[21] milles on kehtestatud kõigile reguleeritud finantsasutustele kohustus hinnata krediidiriski ise. Samad ettepanekud tehakse 2012. aastal ka kindlustussektorile. Komisjon on aktiivselt kaasatud ja suhtub toetavalt Baseliga toimuvasse töösse, mille eesmärk on vähendada reitingutel põhinevatele kriteeriumitele tuginemist likviidsete varade määramisel ning otsida muid võimalusi investeerimist tagavate kapitalinõuete arvutamiseks. Kõik see peaks vähendama liigsest krediidireitingutele tuginemisest tuleneva finantsreguleerimise protsüklilisust. 6.5. Väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad (VKEd) 35. VKEd on pankadest üsna sõltuvad, sest neil on alternatiivsete rahastamisallikate leidmiseks vähem võimalusi. Kuna VKEd on aga Euroopa majanduse alustala,[22] võib igasugune kapitalinõuete protsüklilisus mõjutada VKEdele laenamise piiramise tõttu ülioluliselt reaalmajanduse kasvu. 36. 2011. aasta aprillist detsembrini läbi viidud EKP uuringus SAFE täheldati pangalaenude kättesaadavuse vähenemist VKEde jaoks, sama suundumus leidis kinnitust oktoobrist 2011 kuni märtsini 2012 toimunud uuringus. Hilisema uuringu tulemuste kohaselt kasvasid euroala VKEde finantsvajadused sel ajavahemikul – 19 % VKEdest märkis, et nende vajadus (nõudlus) pangalaenu järele kasvas (varem 17 %) ning 11 % teatas selle vajaduse vähenemisest (varem 12 %). Pangalaenude kättesaadavuse (laenupakkumise) halvenemisest teatas ülekaalukas 20 % ettevõtetest (14 % eelmises uuringuvoorus)[23]. Samal ajal nähtub EKP pankade laenuandmistehingute viimasest kvartaliuuringust (aprill 2012) VKEdele antavate laenude saamise standardite üldine karmistamine – kui 2011. aasta neljandas kvartalis oli näitaja 28 %, siis 2012. aasta esimeses kvartalis oli see 1 %. Mittefinantsteenuseid pakkuvatele ettevõtjatele tervikuna langesid laenustandardid 35 %-lt 9 %-le, mis oli oluliselt suurem langus, kui eelmises uuringus osalejad olid kartnud. Seda võib selgitada nende euroala pankade selge osakaalu vähenemisega, kes teatasid vahendite maksumuse ja bilansikitsenduste mõjust laenusaamise standardite karmistamisele – kui varem oli keerulisest turu finantseerimiskeskkonnast teatanud 28 %, siis nüüd 8 % pankadest. Siiski ei muuda see ajutine hingetõmbeaeg laenusaamise standardite veelgi suuremast edasisest karmistamisest kergemaks keerulist olukorda VKEde rahastamisel. 37. VKEde riskipositsioonide suhtes kehtib praeguse kapitalinõuete direktiivi raames sooduskohtlemine. Kapitalinõuete neljanda direktiivi ettepanekus suurendatakse kõigi krediidiriskipositsioonide raames kapitalinõudeid, mis tähendab, et VKEd säilitavad sooduskohtlemise muude riskipositsioonide puhul Basel II alusel. Siiski on komisjon palunud EKP-l analüüsida VKEdele laenamisega seotud praeguseid riskikaale ning VKEde määratlemisel uue Basel III standardite kontekstis kasutatud künniseid ning esitada selle kohta aruanne. VKEde riskipositsioonide edasine veelgi soodsam kohtlemine hõlmab näiteks riskikaalu langetamist 75 %-lt 50 %-le või VKEdele kehtiva riskikünnise tõstmist 1 miljonilt eurolt kas 2 miljonile eurole või 5 miljonile eurole. Komisjon kaalub kõiki valikuid hoolikalt, pidades silmas kapitalinõuete neljanda direktiivi ettepaneku üldist eesmärki – tugevdada finantsstabiilsust. 38. Märkimisväärne on veel asjaolu, et kuna pangad suhtuvad VKEdele laenamisse ettevaatlikult, peaksid viimased saama esimesena kasu protsüklilisuse langusest, mis peaks kaasnema kapitalinõuete neljanda direktiiviga kehtestatavate karmimate antitsükliliste meetmetega. 7. Kokkuvõte 39. EKP leidis mõningaid tõendeid selle kohta, et suuremate esimese rühma pankade puhul, kes kasutavad krediidiriskide jaoks sisereitingute meetodit, oli nõutava miinimumkapitali tsüklilisus tingitud maksejõuetuse tõenäosuse tsüklilisusest, mida mõningal määral korvas riskipositsioonide tsüklilisus (majanduslanguse ajal väiksemad). Olgugi et nõutava miinimumkapitali tsüklilisust on esialgu tuvastatud portfellide (nii äriühingute kui ka jaeportfellide) tasandil, tundub, et pankade tasandil (üldvalimi puhul) nimetatud mõju väheneb. 40. Vähenemise põhjus võib peituda eelkõige selles, et pangad korrigeerivad finantskriisi tõttu oma portfelle, näiteks muudavad rohkem varasid abikõlblikuks keskpanga likviidsustehingute suhtes, ning kriisi leevenedes võib nõutav miinimumkapital olla tsüklilisem. Standardmeetodit kasutavate pankade puhul võib nõutava miinimumkapitali tsüklilisus tuleneda nimetatud meetodi liigsest tuginemisest välisreitinguagentuuridele, kelle reitingud on tsüklilised. 41. Pankade laenuandmisvõime ja -tahe sõltub osaliselt sellest, kui siduvad on miinimumkapitali nõuded. Kuigi praeguse kapitalinõuete direktiivi kohaselt arvutatud nõutav miinimumkapital võis teataval määral mõjutada pankade praeguseid kapitalitasemeid, võisid mitmed muud tegurid ja lisaks karmimate reguleerivate nõuete kartused tekitada olukorra, kus kehtestati nõutavast miinimumkapitalist oluliselt kõrgemad kapitali sihtmäärad, mis avaldas olulist mõju bilanssidele ja laenupoliitikale. Nimetatud mõjur erineb siiski praegu kehtiva õigusraamistiku tsüklilisusest. 42. Kapitalinõuete neljas direktiiv, millega rakendatakse Basel III lepingut ELis, on minevikuga võrreldes struktuuriline murrang, hõlmates karmimaid miinimumkapitali nõudeid (seoses nõutava kapitali kvaliteedi ja kvantiteediga) ning lisaks uusi nõudeid likviidsuse ja finantsvõimenduse kohta. On oluline, et see sisaldab mitmeid antitsüklilisi poliitikameetmeid, nagu ühtne eeskirjade kogumik, antitsükliline kapitalipuhver, finantsvõimenduse suhtarv, samuti reitinguagentuuride ja VKEdega seotud meetmed. Vajaduse korral toimub meetmete võtmine järk-järgult ja pikema aja jooksul, et hoida ära nende protsüklilist mõju. 8. Viited „Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems”, Baseli pangajärelevalve komitee, Rahvusvaheliste Arvelduste Pank, 16. detsember 2010: http://www.bis.org/publ/bcbs189.pdf „Assessing the macroeconomic impact of the transition to stronger capital and liquidity requirements”, BIS (2010), makromajanduse hindamisrühma vahearuanne, august 2010: http://www.bis.org/publ/othp10.pdf „Pro-Cyclicality of Capital Requirements”, Euroopa Keskpank, Euroopa Pangandusjärelevalve teine aruanne, 2012 EKP aruanne ELi pangastruktuuride kohta „EU Banking Structures”, EKP 2010: http://www.ecb.int/pub/pdf/other/eubankingstructures201009en.pdf „Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule direktiivide 2006/48/EÜ ja 2006/49/EÜ mõju kohta majandustsüklile”, Euroopa Komisjon, juuni 2010: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/regcapital/monitoring/23062010_report_et.pdf Sisaldab lisaks järgmiseid viiteid „New proposals on capital requirements (CRD IV)”, Euroopa Komisjon, juuli 2011. Lisateave: http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/index_en.htm [1] Hõlmab Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2006/48/EÜ krediidiasutuste asutamise ja tegevuse kohta ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2006/49/EÜ investeerimisühingute ja krediidiasutuste kapitali adekvaatsuse kohta. [2] Muudetud 2009. aastal Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. septembri 2009. aasta direktiiviga 2009/111/EÜ. [3] Et arvutada pankade kapitalinõuded, sisaldab EKP kvantitatiivhinnang umbes 80 panga kvartaliandmeid (2008. aasta neljas kvartal kuni 2011. aasta teine kvartal), kes kasutavad sisereitingul põhinevat meetodit. Kvaliteedihinnang põhineb riiklike järelevalveasutuste uurimistõenditel ja eurosüsteemi pankade laenuandmistehingute uuringul. [4] On kaks põhilist küsitavust – kapitalinõuete direktiivi on kohaldatud üsna lühikest aega (täiustatud mudeleid on kasutatud alates 2008. aastast), mis piirab tervet majandustsüklit käsitlevate andmete kättesaadavust. Seepärast on analüüs sõltuv liikmesriikide erinevustest konjunktuuritsükli etappides, samuti hõlmab vaatlusaeg hiljutist finantskriisi, mis tõi kaasa muutusi tavapärastes käitumismallides ning poliitiline sekkumine võis moondada üldiseid käitumisseoseid. [5] Esimese rühma pangaks loetakse panka, mille esimese taseme kapital on üle 3 miljardi euro ning mis on hästi diversifitseeritud ja tegutseb rahvusvahelisel tasandil. Kõik muud pangad kuuluvad teise rühma. [6] Vt käesoleva dokumendi juurde kuuluva komisjoni talituste töödokumendi märkust ning graafikuid 1, 2 ja 3. [7] Vt ka jaotis 6.4. [8] Vt näiteks Ayuso, Perez ja Saurina (2004), Bikker ja Metzemakers (2004), Lindquist (2004), Jokipii ja Milne (2008) ning Stolz ja Wedow (2011). [9] Siiski märgib EKP, et mõnes teoorias (nt Heid (2007), Zhu (2008), Jokivuolle, Kiema ja Vesala (2009) ning Repullo ja Suarez (2009)) on viidatud võimalusele, et pankade kapitalipuhvrialase käitumise muutumine on seotud üleminekuga Basel II raamistikku. Pangad võivad otsustada võtta kasutusele täiendavad puhvrid ja kaugemaleulatuvama tegevuskava, et kindlustada end nõutava miinimumkapitali puhul täheldatud tsüklilisuse kasvu vastu. Nii võivad tekkida tsükliga koos arenevad kapitalipuhvrid, mis on suuremad majanduskasvu ja väiksemad majanduslanguse ajal. [10] Euroopa Pangandusjärelevalve kehtestas kapitalialase eesmärgi 70-le Euroopa pangale. See oli kaheosaline ja tuli täita 2012. aasta juuniks. Esimene osa seisneb ajutise kapitalipuhvri loomises 2011. aasta septembri turuhindadega seotud riiginõuetega toimetulemiseks. Teine osa seisneb esimese taseme kapitalimäära tõstmist 9 %-le. [11] Vt graafikud 4, 5, 6, 7, mis sisaldavad euroala pankade laenuandmistehingute uuringu (õigusraamistiku muutmise mõju pankade laenuandmiskäitumisele) tulemusi. Siiski tuleb märkida, et see on olemasolevate nõuete protsüklilisuse üks teistsuguseid tahke. [12] Euroopa Pangandusjärelevalve veebisait, 9. veebruar 2012, http://www.eba.europa.eu/News--Communications/Year/2012/The-EBAs-Board-of-Supervisors-makes-its-first-agg.aspx [13] Lisateave ja arutelu piiriülese laenuandmise kohta – komisjoni talituste töödokumendi tabel 1 (ELi pankade koguvarad) ning graafikud 8 ja 9. [14] Riskiga korrigeeritud tulusus, riskipõhine tasuvuse mõõdik. [15] Vt. makromajanduse hindamisrühma mudeluuringu tulemused: komisjoni talituste töödokumendi graafik 10. [16] EKP uuris Basel III alusnäitajat, laenude suhet SKPsse eri liikmesriikides. [17] Vt komisjoni talituste töödokumendi graafik 11. [18] Kapitalinõuete neljanda direktiivi ettepanekus tehakse EKP-le ülesanne koostada aruanne finantsvõimenduse suhtarvu tõhususe ja mõju kohta ning esitada see komisjonile 2016. aasta juuniks. EKP aruandest lähtuvalt koostab komisjon 31. detsembriks 2016 Euroopa Parlamendile ja nõukogule omapoolse aruande finantsvõimenduse suhtarvu tõhususe ja mõju kohta ning esitab „vajaduse korral” 2018. aastal seadusandliku ettepaneku finantsvõimenduse suhtarvu kasutuselevõtmise kohta (artikli 482 lõige 1). [19] Rahvusvahelisel tasandil avaldas finantsstabiilsuse järelevalve nõukogu 2010. aasta oktoobris põhimõtted, et vähendada ametiasutuste ja finantseerimisasutuste tuginemist reitinguagentuuride reitingutele (http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf). [20] 2011. aasta juulis vastu võetud kapitalinõudeid käsitleva määruse põhjendused 28–29. [21] Lisateavet vt http://ec.europa.eu/internal_market/securities/agencies/index_en.htm. [22] VKEd moodustavad 99,8 % EL 27 ettevõtetest, 58,4 % kogulisandväärtusest ning annavad tööd 66,9 % töötajatest (2010. aasta prognoos, Eurostat/National Statistics Offices of Member States/Cambridge Econometrics/Ecorys). [23] Uuring euroala VKEde juurdepääsu kohta rahalistele vahenditele (SAFE): http://www.ecb.europa.eu/stats/money/surveys/sme/html/index.en.html