Direktiivis 2011/64/EL on kehtestatud ELi eeskirjad tubakatoodetele kohaldatava aktsiisi struktuuri ja määrade kohta. Eelkõige on selles määratletud ja klassifitseeritud mitmesugused direktiiviga hõlmatud tubakatooted, lähtudes nende omadustest. Ühtlasi on kõnealuses direktiivis kehtestatud eri liiki toodete aktsiisi struktuur. Direktiivi eesmärk on tagada siseturu nõuetekohane toimimine ja samal ajal ka tervise kõrgetasemeline kaitse. Siseturu nõuetekohase toimimise eelduseks on see, et viis, kuidas liikmesriigid selle majandussektori tooteid maksustavad, ei moonutaks konkurentsi ega takistaks nende toodete vaba liikumist ELis. Selles valdkonnas peaks direktiiv tagama, et tubakatooted on nõuetekohaselt maksustatud selles liikmesriigis, kus toimub nende lõpptarbimine. See on oluline, arvestades asjaolu, et aktsiisitulu tubakatoodetelt tõi liikmesriikide eelarvetesse 2014. aastal kokku üle 81 miljardi euro.

Erinevalt eelmistest aruannetest ei keskenduta käesolevas aruandes direktiiviga 2011/64/EL ette nähtud minimaalsete aktsiisimäärade tõstmisele. Paljudel juhtudel on minimaalse üldise aktsiisi tõus jõustunud alles hiljuti; mõnele liikmesriigile on võimaldatud üleminekuperiood ja teatavad järkjärgulised aktsiisitõusud ei ole veel kehtima hakanud. Seepärast uuritakse selliste meetmete mõju mõnes tulevases aruandes.

Peale selle on otsustatud, et kõnealust direktiivi hinnatakse komisjoni õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) raames.

Direktiivi 2011/64/EL artikli 19 lõike 1 kohaselt peab komisjon iga nelja aasta järel esitama aruande kõnealuses direktiivis sätestatud aktsiisimäärade ja aktsiiside struktuuri kohta. Selles aruandes tuleb võtta arvesse siseturu nõuetekohast toimimist, aktsiisimäärade tegelikku väärtust ja aluslepingu üldeesmärke ning see peab põhinema eelkõige liikmesriikide esitatud teabel. Käesolev aruanne on üks mitmest tubakatoodetele kohaldatavat aktsiisi reguleerivate ELi eeskirjade toimimist käsitlevast aruandest, mille komisjon on alates 1992. aastast esitanud.

Hindamine ei hõlmanud miinimummäärade mõju tervisekaitsele, sest paljudel juhtudel on minimaalse üldise aktsiisi tõus jõustunud alles hiljuti, mis tähendab seda, et nende aspektide hindamiseks on vaja rohkem aega. Peale selle on mõnele liikmesriigile võimaldatud sigarettide suhtes miinimummäärade kehtestamiseks üleminekuperiood kuni 31. detsembrini 2017. Peeneks lõigatud suitsetamistubaka puhul tõstetakse minimaalset üldist aktsiisi järkjärguliselt ajavahemiku jooksul, mis kestab 1. jaanuarini 2020.

Hindamise käigus kaardistati esimese sammuna tubakatoodete aktsiisisüsteemide põhitunnused, viidates kahele peamisele direktiivile, millega on reguleeritud tubakatoodete aktsiis . Seejärel keskenduti hindamisel sellele, et leida vastused kokkulepitud hindamisküsimustele. Hindamise järeldused on rühmitatud vastavalt kõnealustele hindamisküsimustele, mis on loetletud punktis 3.3. Ühtlasi tehti hindamise käigus kindlaks asjaomastest järeldustest tulenevad probleemid, mida on käsitletud käesoleva aruande 4. jaotises.

Direktiivi toimimise hindamiseks tellis maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat välishindamise (edaspidi „hindamine”) konsortsiumilt, mille moodustasid Ramboll Management Consulting AS, The Evaluation Partnership ja Europe Economics.

REFITi alusel peab komisjon tagama, et ELi õigusaktid on eesmärgipärased ning täidavad oma eesmärgid võimalikult väikeste kulude ja koormusega.

Üldiselt on direktiivi 2011/64/EL artiklites 2–5 esitatud mõisted aktsiisi piisavaks kogumiseks tõhusad. Seevastu ei ole need mõisted optimaalsed tubakatoodete liikumise ja valdamise jälgimiseks.

Maksuhaldurite ja ettevõtjate halduskulude ja nõuetele vastavusega seotud kulude puhul tuleneb suurim kahjulik mõju aktsiisi määratluste ja kombineeritud nomenklatuuri kohase tariifse klassifikatsiooni vahelistest lahknevustest ning õiguskindlusetusest teatavate toodete kohtlemisel (sh kohtuvaidlused). Kuigi õiguskindlusetusega seotud kulud on üldiselt suhteliselt väiksed, kuna sageli puudutab see nišitooteid, võib mõju ettevõtjale või maksuhalduritele olla märkimisväärne.

Kehtiva direktiiviga lubatud erandite mõju piiriülesele ostude tegemisele ja ebaseaduslikule kauplemisele on piiratud. Peale selle ei leitud selgeid tõendeid selle kohta, et tubakaaktsiisi tasemete mis tahes jõustunud muudatused oleksid kaubanduse struktuuri muutnud.

Leiti, et minimaalse aktsiisi rakendamine, e-sigarettide ja teatavate tubakatoodete ebajärjekindel kohtlemine ning maksudest tingitud asendamised tooterühmade vahel ja raames tekitavad siseturul moonutusi. Kuigi siseturu nõuetekohast toimimist võivad samuti kahjustada ühtlustamata meetmed üleliigsete laovarude ennetamiseks, ei pea maksuhaldurid ühtlustamist selles valdkonnas ei teostatavaks ega soovitavaks. Kui need erandid kõrvale jätta, leiti hindamisel, et aktsiisi praeguse struktuuri ja määrade puhul on siseturul üldiselt tagatud neutraalsed konkurentsitingimused ja hindade vaba kujunemine.

Pärast direktiivi 2011/64/EL jõustumist muudeti sigarettide, sigarillode, sigarite ja suitsetamistubaka mõisteid, et võtta neis arvesse varasemates mõistetes esinenud puudusi. Hindamisel kaaluti uute mõistete toimimist. Kõnealuse protsessi käigus tehti kindlaks mitu küsimust, mida tuleks täiendavalt uurida. Need küsimused on loetletud järgmistes punktides.

osa leidis, et ei ole asjakohane soovitada aktsiisikategooriate ja CN-koodide vaheliste lahknevuste kõrvaldamist, sest CN-koodid on välja töötatud teistsugusel eesmärgil;

Artikli 5 praegune sõnastus, eelkõige sellised väljendid nagu „jaemüügiks pakendatud” ja „mida võib tarvitada ilma täiendava tööstusliku töötlemiseta” võivad põhjustada õiguskindlusetust ning ühe ja sama toote erinevat kohtlemist liikmesriikides.



Sigarite, sigarillode ja suitsetamistubaka mõisted ei taga piisavat õiguskindlust nende klassifitseerimiseks. Tubakatoodete (eriti n-ö piiripealsete toodete) ebajärjekindel kohtlemine võib kaasa tuua erineva maksuolukorra igas liikmesriigis. See võib kahjustada siseturu nõuetekohast toimimist. Pooltel liikmesriikidel oli kogemusi toodetega, mille puhul nende arvates püüti kehtivate mõistete sõnastust ära kasutada, et saavutada soodsam maksukohtlemine. Mitu ettevõtjat märkis, et teatavaid väiksemaid sigareid või sigarillosid, mille suhtes kehtivad madalamad aktsiisimäärad, tuleks käsitada sigarettidena. Nad olid seisukohal, et need tooted on sigarettide otsesed asendustooted.

Direktiivis sisalduvate mõistete laialt tõlgendatav sõnastus või mõistete puudumine (vt punkt 4.2) põhjustab õiguskindlusetust. Näiteks juba sellise toote klassifitseerimine, millega ei kaasne eriti keerulisi probleeme, nõuab ettevõtjatelt 2–8 tundi tööd. Kui klassifitseerimine on probleemne, kulub selleks veelgi rohkem aega. Seepärast võib õiguskindlusetuse mõju individuaalsetele ettevõtjatele või maksuhalduritele olla märkimisväärne.

4.1.2 Tolli- ja aktsiisivaldkonna vahelised lahknevused

Praegu on kasutusel kaks erinevat süsteemi toodete aktsiisialaseks ja tariifseks klassifitseerimiseks. Eelkõige ei ole direktiivi 2011/64/EL artiklites 2–5 sätestatud mõisted täielikult kooskõlas kehtiva tariifse klassifitseerimise süsteemiga. Lahknevused tekitavad suuremaid nõuetele vastavusega seotud kulusid nii maksuhalduritele kui ka ettevõtjatele. Eelkõige on just väiksemad ettevõtjad teatanud probleemidest seoses erinevate mõistetega aktsiisi- ja tollivaldkonnas, mis võivad põhjustada suuremaid nõuetele vastavusega seotud kulusid, sest eri süsteemide alusel, mida ametiasutused kasutavad, peavad sellised ettevõtjad tegema samalaadseid toiminguid topelt. Üldiselt teatas 68 % ettevõtjatest, et mõistete erinevus toob endaga kaasa suure halduskulude kasvu, 4 % leiab isegi, et kulude kasv on väga suur.

4.1.3 Minimaalne aktsiis

Alates 2011. aastast on liikmesriikidel võimalus kehtestada minimaalne aktsiis sigarettidele. Minimaalse aktsiisi kasutuselevõtmise eesmärk oli tagada liikmesriikidele raameeskirjad sellise miinimumsumma ühetaoliseks kehtestamiseks. Hindamisel leiti aga, et artikli 8 lõige 6 on ebaselge ning et tegelikkuses paistab rakendamine olevat liikmesriikides erinev. Liikmesriikidega peetud vestlustest ilmnes, et praegu lähtutakse minimaalse aktsiisi kehtestamisel mitmesugustest tõlgendustest.



4.2 Mõistete puudumine

Praegu on direktiivis 2011/64/EL määratletud sigaretid, sigarillod, sigarid ja suitsetamistubakas.

Teatavad määratlemata tooted võivad kuuluda mõnda nimetatud kategooriasse (näiteks vesipiibutubakas). Muud tooted võivad jääda väljapoole direktiivi kohaldamisala (selline olukord esineb üldiselt toortubaka, teatavate vahetoodete ja e-sigarettide puhul). Mõne liikmesriigi turul on ka uusi kuumutatavaid tubakatooteid, millega kaasneb toodete erinev kohtlemine. Sellised kuumutatavad mittepõlevad tubakatooted erinevad e-sigarettidest selle poolest, et need sisaldavad tubakat. Tubaka põletamise asemel toimub aga kuumutamisprotsess.

Osa liikmesriike ja ettevõtjaid märkis, et kehtivad mõisted ei täida enam oma eesmärki. Selle põhjuseks ei ole mitte üksnes arengusuundumused turul, vaid ka kahtlused seoses sellega, kas kehtivad mõisted on piisavalt tõhusad ebaseadusliku kauplemise tõkestamiseks.

Tunnistades, et aktsiisikaupadega ebaseadusliku kauplemise tõkestamine (eelkõige nõuete täitmise tagamine) on peamiselt liikmesriikide ülesanne, on komisjon sellest hoolimata seisukohal, et sellise kauplemise vastu võitlemiseks peaksid ELi eeskirjad olema võimalikult tõhusad. Viimastel aastatel on EL suurendanud sellealaseid jõupingutusi, allkirjastades tubakatoodetega ebaseadusliku kauplemise tõkestamise protokolli ning võttes vastu tubakatoodete direktiivi, mis sisaldab sõnaselgeid ebaseadusliku kauplemisega võitlemist käsitlevaid sätteid, ja komisjoni 6. juuni 2013. aasta teatises sätestatud tegevuskava. Hindamise käigus prognoositi, et ebaseadusliku kauplemise tõttu jääb maksudena saamata ligikaudu 11,1 miljardit eurot aastas. Välistöövõtja esitatud hinnangute kohaselt võib ebaseadusliku kauplemise vähendamise tagajärjel iga-aastaselt sissenõutav maksusumma jääda vahemikku 6,1–7,2 miljardit eurot, korrigeerituna hindadest tingitud vähenemisega tarbimises (prognoos põhineb asjaomase turu keskmisel hinnaelastsusel).

Peale selle tehti kindlaks järgmised probleemid.