EUROOPA KOMISJON Brüssel,3.8.2015 COM(2015) 387 final KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE AJUTISE RAHAVOOTOETUSE SCHENGENI OSA JA SCHENGENI RAHASTU KASUTAMISE KOHTA (2007–2009) BULGAARIAS JA RUMEENIAS {SWD(2015) 157 final}



Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule ajutise rahavootoetuse Schengeni osa ja Schengeni rahastu kasutamise kohta (2007–2009) BulgaariaS ja RumeeniaS 1.Sissejuhatus Rahavootoetus ja Schengeni rahastu loodi Bulgaaria ja Rumeenia Euroopa Liiduga ühinemise akti (edaspidi „ühinemisakt”) artikli 32 lõikega 1 [viidatud sättes on kasutatud vananenud terminit „rahavoogude ja Schengeni toetus”] kui ajutine vahend, et aidata Bulgaarial ja Rumeenial rahastada toiminguid uuel liidu välispiiril, et rakendada Schengeni acquis ja välispiirikontroll ning aidata parandada riigieelarvetes rahavooge. Ühinemisakti artikli 32 lõikes 3 sätestatakse, et vähemalt 50 % vahendist oleks tulnud kasutada selleks, et toetada Bulgaaria ja Rumeenia kohustust rahastada toiminguid uuel liidu välispiiril, et rakendada Schengeni acquis ja välispiirikontroll. Käesoleva aruande eesmärk on anda ülevaade ajutise rahavootoetuse Schengeni osa ja Schengeni rahastu (edaspidi „teine Schengeni rahastu”) kasutamisest ning esitada vahendi järelhindamise tulemused.

2.Teise Schengeni rahastu kasutamise kirjeldus Vastavalt ühinemisakti artiklile 32 tegi komisjon Bulgaariale ja Rumeeniale rahavootoetuse ja Schengeni rahastu alusel ajavahemikul 2007–2009 iga-aastaseid ühekordseid makseid (kogusummad on esitatud tabelis allpool). Tabel 1. Teise Schengeni rahastu maksed ja rahastamiskõlblikud kulud – ülevaade Bulgaaria Rumeenia Rahavootoetuse ja Schengeni rahastu iga-aastaste maksete kogusumma (miljonites eurodes – 2004. aasta hindades) 239,5 559,8 Rahavootoetuse ja Schengeni rahastu iga-aastaste maksete kogusumma (miljonites eurodes – jooksvates hindades) 257,9 602,5 50 % rahavootoetuse ja Schengeni rahastu iga-aastaste maksete kogusummast (miljonites eurodes – jooksvates hindades) 129,0 301,2 Plaanitud kogusummad (miljonites eurodes – jooksvates hindades) 161,0 404,4 Deklareeritud ja tõendatud kulud kokku (miljonites eurodes – jooksvates hindades) 128,2 353,6 Rahastamiskõlbmatud kulud (miljonites eurodes – jooksvates hindades) 2,7 3,1 Teise Schengeni rahastu rahastamiskõlblikud kogukulud (miljonites eurodes – jooksvates hindades) 125,5 350,5 Komisjoni sissenõutud summad (miljonites eurodes – jooksvates hindades) 3,5 0,0 Komisjon võttis vastu otsuse teise Schengeni rahastu haldamise ja kontrolli kohta. Otsuses sätestati, et rahastamiskõlblikud on järgmised meetmed: investeeringud piiriületuspunktide taristusse; investeeringud piirikontrolliseadmetesse; piirivalvurite koolitus; tegevuskulude toetus. Rahastamiskõlblikkuse periood algas 1. jaanuaril 2007 ja lõppes 31. detsembril 2010.

Toetust saavad liikmesriigid vastutasid vahendi alusel rahastatavate konkreetsete toimingute väljavalimise ja rakendamise eest. Bulgaaria ja Rumeenia ametiasutused koostasid mitmeaastased ja iga-aastased sihtprogrammid, milles kirjeldati Schengeni acquis’ ja piirikontrolli rakendamisega seotud vajadusi, vajaduste rahuldamise strateegiat, teise Schengeni rahastu toetuse abil saavutatavaid eesmärke ja vahendi raames toetatavaid erimeetmeid. Bulgaaria määras teise Schengeni rahastu sihtprogrammides kindlaks kaheksa meedet. Teise Schengeni rahastu plaanitud eraldiste jaotus eesmärkide lõikes (ja tegelik deklareeritud kulu) on esitatud tabelis 2. Tabel 2. Plaanitud rahalised eraldised ja deklareeritud kulu eesmärgi kohta – Bulgaaria Plaanitud (eurodes) Deklareeritud ja tõendatud kogusumma (eurodes) 1. eesmärk: uute tehnikaseadmete hankimine välispiiri valvamiseks ja kontrolliks 97 324 000,00 80 393 650,78 2. eesmärk: eriseadmed politsei ühisoperatsioonide jaoks piirialal 7 454 000,00 4 509 320,63 3. eesmärk: riiklike andmesidesüsteemide ajakohastamine ja arendamine 21 279 000,00 20 688 213,42 4. eesmärk: Schengeni acquis’ rakendamisega seotud infosüsteemid ja arvutivõrgud 12 650 000,00 8 458 239,17 5. eesmärk: olemasoleva piiritaristu remontimine ja ajakohastamine 4 400 000,00 4 077 125,06 6. eesmärk: muu ELi välispiiri kontrolliga otseselt seotud tegevus 2 808 000,00 654 711,43 7. eesmärk: töötajate kvalifikatsiooni parandamine, sealhulgas keelekoolitus 1 510 000,00 521 649,45 8. eesmärk: riikliku viisasüsteemi arendamine ning ühinemine ELi viisinfosüsteemi (VIS) ja konsultatsioonivõrguga VISION 13 575 000,00 8 891 301,83 Kokku 161 000 000,00 128 194 211,77 Üle 60 % teise Schengeni rahastu Bulgaariale mõeldud vahenditest oli plaanitud ja kulutati 1. eesmärgile. Enamik 1. eesmärgi vahenditest oli plaanitud ja kulutati kolme helikopteri ja üheksa veesõiduki ostule ning Musta mere piiri kontrolliks ja valvamiseks mõeldud integreeritud süsteemi sisseseadmisele. Süsteem hõlmas radarite, kaamerate ja sidevahenditega varustatud statsionaarseid ja liikuvaid jälgimispunkte.



Rumeenia määras teise Schengeni rahastu sihtprogrammides kindlaks kolm meedet. Teise Schengeni rahastu plaanitud eraldiste jaotus eesmärkide lõikes (ja tegelik deklareeritud kulu) on esitatud tabelis 3. Tabel 3. Plaanitud rahalised eraldised ja deklareeritud kulu eesmärgi kohta – Rumeenia Plaanitud (eurodes) Deklareeritud ja tõendatud kogusumma (eurodes) 1. eesmärk: välispiiri kontrolli tugevdamine ning välispiiri ala valve ja kaitse piiriülese kuritegevuse eest 199 700 000,00 174 970 037,61 2. eesmärk: kontrollivõime tugevdamine, suurendades andmete esitamise suutlikkust ja nende kättesaadavust 192 121 240,00 177 792 172,57 3. eesmärk: toetus logistiliste ja operatiivkulude katmiseks 14 565 504,00 478 673,92 Kokku 404 383 744,00 353 593 864,85 1. eesmärgi raames ostis Rumeenia piirivalve ja -kontrolli tarvis 33 alust ning 1 278 sõidukit ja seadet. Samuti hõlmas 1. eesmärk 31 piiripolitseijaoskonna ja piiriületuspunkti taastusremonti. 2. eesmärgi raames toetas Rumeenia eri info- ja sidesüsteeme, sealhulgas teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi riiklikku osa, viisainfosüsteemi riiklikku osa ning digitaalset raadiosidesüsteemi TETRA. Tuleb märkida, et Rumeenia plaanis kasutada teise Schengeni rahastu raames üle minimaalse 50 % rahavootoetuse ja Schengeni rahastu eraldistest (301 234 674 eurot) ning kogu deklareeritud ja tõendatud kulu (353 593 864.85 eurot) ületas isegi seda künnist.

3.Teise Schengeni rahastu järelhindamine 3.1.Hindamise korraldamine ja metoodika Teise Schengeni rahastu hindamise viis 2014. aastal läbi sõltumatu välishindaja, kellel paluti hinnata teise Schengeni rahastu asjakohasust, mõjusust, tõhusust, täiendavust ja sidusust, jätkusuutlikkust ja mõju. Hindamismetoodika hõlmas järgmisi andmekogumisvahendeid: dokumentide läbivaatamine;

poolstruktureeritud intervjuud; vahetud vaatlused kohapealse kontrolli käigus; uuringud toetusesaajate kohta. Eespool osutatud vahendite abil kogutud andmeid analüüsiti 12 juhtumiuuringu raames (viis Bulgaaria ja seitse Rumeenia kohta), mis hõlmasid 79 % teise Schengeni rahastu kulutustest Bulgaarias ja 76 % kulutustest Rumeenias. Juhtumiuuringute tulemuste põhjal vastati komisjoni sõnastatud neljale hindamisküsimusele. Komisjon võttis teise Schengeni rahastu järelhindamise aruande vastu septembris 2014. Komisjoni arvates on allpool esitatud hindamise tulemused usaldusväärsed, kuna hindamine näitas, et need põhinesid usaldusväärsetest andmetest ja analüüsist saadud tõenditel. 3.2.Asjakohasus Hinnates teise Schengeni rahastu vastavust asjakohasuse kriteeriumile, hinnati vahendi eesmärkide haakumist vajadustega. Lisaks hinnati teise Schengeni rahastu tegeliku mõju (väljundid, tulemused ja toime) vastavust vajadustele (kasulikkust). Hindamise tulemusena selgus, et teise Schengeni rahastu eesmärgid ja tegelik mõju vastasid vajadustele. Bulgaaria merepiiri valvamiseks tehtud investeeringute järele oli selge vajadus, sest Musta mere ranniku jaoks ei jätkunud piisavalt piirivalvealuseid, mis amortiseerusid ja vananesid alates 1990ndatest aastatest järk-järgult ega suutnud rasketes ilmastikutingimustes merepiiri turvata. Sama moodi tehti õhuseirega seotud investeeringuid olukorras, kus Bulgaaria siseministeeriumil puudus õhuseiresuutlikkus. Investeeringud Rumeenia piiripolitsei liikuvusse merel ja maal tehti olukorras, kus olemasolev aluse- ja sõidukipark ei olnud piiri valvamiseks piisav. Piiriületuspunktide ehitamise ja renoveerimise järele Rumeenias oli selge vajadus, sest maismaapiiripunktid olid hooletusse jäetud ja neid peeti kas liiga vanaks või Schengeni piirieeskirjade nõuetele mittevastavaks. 3.3.Mõjusus Hinnates teise Schengeni rahastu vastavust mõjususe kriteeriumile, hinnati vahendi eesmärkide saavutamise taset. Eelkõige hinnati, mil määral aitas teine Schengeni rahastu valmistada Bulgaariat ja Rumeeniat ette Schengeni alaga ühinemiseks, ajakohastades valvet ja piirikontrolli tulevasel välispiiril, parandades suutlikkust esitada Schengeniga seotud andmeid ja tagada neile juurdepääsu ning ajakohastades viisahaldussüsteeme. Hindamise tulemusena selgus, et üldiselt oli teine Schengeni rahastu oma eesmärkide saavutamisel mõjus. Bulgaaria ja Rumeenia piisavat valmisoleku taset Schengeni alaga ühinemiseks kinnitati nõukogu 2011. aasta juunikuu järeldustes. Teise Schengeni rahastu abil panustati valmisolekusse piirivalve, piirikontrolli, IT- ja sidesüsteemide ning viisahalduse ajakohastamisega.

Integreeritud süsteemi sisseseadmine Musta mere piiri kontrollimiseks ja valveks Bulgaarias oli eriti mõjus, sest sellega muudeti merepiiri kontrolli korraldamise viisi ning tagati merepiiri pidev valve. Tänu investeeringule on paranenud piirivalve ning suurenenud politsei piiriülese kuritegevusega võitlemise suutlikkus. Helikopterite ostmine parandas Bulgaaria politsei piirivalvesuutlikkust. Helikopterite kasutamine piirivalves on eriti mõjus kaugetes mägipiirkondades, näiteks Türgi piiri lähedal, kus patrullsõidukitel puudub ligipääs osale rohelise piiri lõikudest. Sellegipoolest esines probleeme seoses õhupiiride valveseadmete mõjususega. Investeeringu mõjusust pärssisid tõsiselt öösel lendamise õiguslikud piirangud ja mis tahes ilmastikutingimustel lendamist võimaldavate jäätumiskontrolliseadmete puudumine ning töötajate nappus esimesel kahel aastal pärast ostu tegemist. Samuti piirasid õhuseiresse investeerimise mõjusust kütusepuudus ja varuosade kohaletoimetamise viibimine. Investeeringud Rumeenia piiripolitsei liikuvusse merel, jõgedel ja maal parandasid politsei suutlikkust valvata mere- ja maapiiri. Ostetud seadmed suurendasid suutlikkust sekkuda piirkondades, kus piiri valvamine täies ulatuses oli varem keeruline ja sageli see ei õnnestunudki. Alates 2010. aastast on mereseiret tänu uute laevade tegevusautonoomiale laiendatud üle külgvööndi 24 meremiili Rumeenia majandusvööndisse. Rumeenias on piirikontrolli tõhustatud investeeringutega piirületuspunktide ajakohastamisse. Olemasoleva taristu uuendamine ja paranenud töötingimused piiriületuspunktides võimaldasid tööle võtta rohkem ametnikke, mis omakorda võimaldab korraldada konkreetsel ajavahemikul rohkem piirikontrolle. 3.4.Tõhusus Hinnates teise Schengeni rahastu vastavust tõhususe kriteeriumile, hinnati vahendi soovitud eesmärkide mõistlike kuludega saavutamise taset. Hindamise tulemusena selgus, et teise Schengeni rahastu tõhusust võib hinnata piisavaks, ehkki hankeprotsess ei olnud alati optimaalne. Tõhususe hinnang põhines teise Schengeni rahastu kulude võrdlemisel võrreldavate vahendite kuludega ja hankemenetluste analüüsil, mida peeti tõhususe asjakohaseks näitajaks, eeldusel, et konkurentsil põhinev hankemenetlus tagab kaupade või teenuste hankimise turuhindadega. Teise Schengeni rahastu õhuseire investeeringute raames Bulgaarias helikopterite eest tasutud ühikuhinnad olid sarnased esimesest Schengeni rahastust tasutud hindadega. Bulgaarias konkureeris merepiiri valvamise hankeprotsessis piiratud arv äriühinguid, sest kuuest pakkujast viis jäeti tehnilistel põhjustel kõrvale. Aluseid hõlmavate hangete puhul toimiti sama moodi. Ühel juhul (laevad kogumahutavusega 200 ja 60) hange tühistati, sest ainsana osalenud kaks pakkujat jäeti tehnilistel põhjustel kõrvale ning ühe pakkuja puhul rakendati läbirääkimistega menetlust. Teisel juhul (alused kogumahutavusega 20 ja 15) jäeti kolmest pakkumusest kaks tehnilistel põhjustel kõrvale. Sama kehtib ka õhuseire kohta, kus hankemenetlus tühistati kaks korda ning leping sõlmiti alles kolmanda hanke tulemusena. Kõigis kolmes hankes oli lubatud osaleda vaid ELi pakkujatel ja kõik peale ühe pakkuja (kõigis kolmes hankes) jäeti tehnilistel põhjustel enne rahalise pakkumuse tegemist kõrvale. Seega tundub, et hankemenetlus piiras konkurentsi, mis seab meetme tõhususe kahtluse alla. Ka Rumeenias oli probleeme hankemenetluse tõhususega, ehkki tundub, et need lahendati kiiremini ja viivitusi oli vähem kui Bulgaarias. Probleem oli ka selles, et sageli ületas lepingu ligikaudne väärtus saadud pakkumusi olulisel määral. Hangetes, mis olid seotud liikuvusega merel ja maal, erines konkurents kahes aspektis. Merehangetes osales hanke kohta vähem pakkujaid ning paljud neist jäeti eelvaliku etapis kõrvale. Hangetes, mis olid seotud liikuvusega maismaal, jäeti maksimumeelarve ületamise eest kõrvale vaid üks pakkuja (kokku 15 pakkujast viie sõlmitud lepingu kohta). Elektrooniline pakkumismenetlus parandas hangete tõhusust. Kõikide hangete korral valiti võitja madalaima hinna alusel ning võitnud pakkumuste hind jäi eraldatud eelarvest oluliselt madalamaks (nende hangete puhul, mis olid seotud .liikuvusega maismaal, kuni 50 %). Piirületuspunktide ajakohastamise ja ümberkujundamise hangetes loeti majanduslikult soodsaima pakkumuse seisukohast konkurentsivõimeliseks vaid 11 hankementlust 31st. 3.5.Vastastikune täiendavus ja sidusus Hinnates teise Schengeni rahastu vastavust täiendavuse ja sidususe kriteeriumile, hinnati seda, mil määral aitasid teise Schengeni rahastu eesmärkide saavutamisele kaasa muud sekkumised ning mil määral välditi teise Schengeni rahastu puhul vastuolusid teiste sekkumistega, millel olid samad eesmärgid. Hindamise tulemusena selgus, et teine Schengeni rahastu oli teistest allikatest rahastatavate piirikontrollimeetmete suhtes sidus ja vastastikku täiendav nii Bulgaarias kui ka Rumeenias. Nii Bulgaarias kui ka Rumeenias eraldati teise Schengeni rahastu eesmärkidega sarnaste eesmärkide saavutamiseks erinevaid vahendeid. Schengeni alaga ühinemise riiklike strateegiate ja teise Schengeni rahastu vastastikune täiendavus ja sünergia oli piisav. Seoses Bulgaaria merepiiri valvamisega täiendasid teise Schengeni rahastu vahendid ülejäänud investeeringuid merepiiri valvamise suutlikkusse. Ühinemiseelse abi rahastamisvahendi PHARE toel renoveeriti kolm patrull-laeva ja osteti kuus laeva.

Õhuseire valdkonnas rahastati PHAREst 2008. aastal sama moodi helikopteri Agusta АW109Е ostu. 3.6.Jätkusuutlikkus Vaadeldes teise Schengeni rahastu vastavust jätkusuutlikkuse kriteeriumile, hinnati vahendi positiivse mõju püsivuse taset pärast sekkumise lõpetamist. Hindamise tulemusena selgus, et ilma edasisi kulutusi tegemata ei oleks enamiku teise Schengeni rahastu meetmete mõju pärast nende lõpetamist jätkunud. Teatavatel juhtudel tekitas ebapiisav eelarve olukorra, kus teise Schengeni rahastu toel ostetud seadmeid ei saanud kõrgete hooldus- või remondikulude tõttu mõnda aega kasutada (eriti Bulgaarias). Bulgaaria merepiiri valvamisse investeerimise puhul viitavad tõendid sellele, et Musta mere piiri kontrolli ja valvamise ühissüsteemi hooldusega on tekkinud probleem, ehkki üldjoontes on süsteem väga jätkusuutlik. Pärast süsteemi käivitamist selgus, et juba olid tekkinud raskused kulumaterjalidega, millel ei olnud alati garantiid. Intervjueeritud isikud nimetasid probleemina kõige sagedamini radari magnetroni loomulikku kulumist 12 alalises piirivalvepunktis. Õhuseire puhul hõlmasid iga-aastased hooldus- ja tegevuskulud kindlustust, angaaride renti ja kütust. Lennuandmed näitavad, et eri tüüpi helikopterite kasutamine oli pärast 2010. aastat piiratud. Üldiselt kasutati aktiivselt vaid ühte kerget helikopterit (A109-SN11790), samal ajal kui teisi kasutati mõne aasta jooksul vähem või üldse mitte. Kergeid helikoptereid kasutatakse üldjuhul eelisjärjekorras, sest need tarbivad vähem kütust, kusjuures nende seiresuutlikkus on samaväärne raskema AW139 helikopteri omaga. Lendude arvu erinevust seletab ka seisuaeg, sest tõsise avarii tagajärjel ei ole üht A109 helikopterit 2012. aastast saadik kasutatud. Raskema AW139 helikopteri kasutamine pärast 2012. aasta juulit kergema klassi A109 (remondis) asemel suurendas kütusekulu lennutunni kohta ning 2013. aastal kasvas kütuse üldkulu lennutundide arvu olulisest vähenemisest hoolimata. Muud probleemid olid esialgu seotud helikopterite sobivate hoiuvõimaluste puudumisega. Bezmeri helikopteribaasis ei olnud optimaalseid tingimusi, sest angaaris ja hoiuruumides ei valitsenud soovitud temperatuur ning puudus võimalus õhuniiskust reguleerida. Helikopter viiakse Välispiirifondi rahastatud uude õhuväebaasi Sofias. Kuid pikemas perspektiivis on nõuetekohase angaari ja rajatiste kättesaadavus Musta mere ja kirdepiiri lähedal probleem, mis vajab lahendamist. Välispiirifondi programmid hõlmasid ka pilootide ja pardainseneride põhikoolitust. Raskused töötajate leidmisel tulenesid sellest, et mõned töötajad ei sooritanud tootja pakutud eelmiste koolituste ajal eksameid edukalt ning siseministeeriumi süsteemis oli vabu piloote vähe. Teise Schengeni rahastu abil soetatud seadmete jätkusuutlikkus on olnud teravam probleem Rumeenias, kus sõidukite ja aluste hoolduse eest tasumiseks on kasutatud riiklikke vahendeid. 3.7.Mõju Mõju hindamise käigus hinnati teisest Schengeni rahastust tulenevat pikaajalist soovitud või ettekavatsematut otsest või kaudset mõju. Hindamise tulemusena selgus, et üldiselt avaldas teine Schengeni rahastu soovitud mõju, eelkõige Bulgaaria ja Rumeenia valmisolekule Schengeni alaga ühinemiseks. Ent kuigi teise Schengeni rahastu investeeringud tõhustasid ebaseadusliku rände tõkestamist üle Bulgaaria ja Rumeenia tulevase välispiiri ning parandasid julgeolekut nendes kahes riigis, ilmneb investeeringute täielik mõju Schengeni ala kodanike julgeolekule tulevasel välispiiril alles Bulgaaria ja Rumeenia ühinemisel Schengeni alaga. Hindamise käigus negatiivset mõju ei tuvastatud, ehkki suutlikkuse suurenemisega teise Schengeni rahastu toel seostati tervet rida ettekavatsematuid positiivseid mõjusid. Teisel Schengeni rahastul oli positiivne mõju Bulgaaria ja Rumeenia valmisolekule Schengeni alaga ühinemiseks, nagu näitasid tulevase välispiiri ajakohastatud valve, piirikontroll, IT- ja sidesüsteemid ja viisahaldus ning nõukogu asjaomased järeldused juunis 2011. Mis puutub teise Schengeni rahastu laiemasse mõjusse, siis aitasid sellest rahastatud meetmed tõhustada ebaseadusliku rände tõkestamist üle Bulgaaria ja Rumeenia tulevase välispiiri ning parandada julgeolekut nendes kahes riigis, nagu näitas ebaseaduslike piiriületuste ja piiriüleste kuritegude avastamiste kasv, ehkki avastatud ebaseaduslike piiriületuste sagenemist võis seostada ka väliste teguritega (suurenenud rändesurve). Teise Schengeni rahastu investeeringutel (eelkõige piirivalvesüsteemi tehtud investeeringutel) oli hoiatav mõju nii ebaseadusliku rände kui ka piiriülese kuritegevuse valdkonnas. Kuid teise Schengeni rahastu investeeringute mõju julgeolekule Schengeni alal jääb kuni Bulgaaria ja Rumeenia ühinemiseni piiratuks, sest kõigepealt teostatakse piirikontrolli endiselt Bulgaaria ja Rumeenia vahelisel piiril ja seejärel Schengeni alal. Seega võib kvaliteedivahe kõigepealt Bulgaaria ja Rumeenia vahelise piirikontrolli ja seejärel ELi mittekuuluvate riikide vahel avaldada julgeolekule Schengeni alal vaid tähtsusetut mõju. Seoses ettekavatsematu positiivse mõjuga leiti hindamise tulemusena, et investeeringud merepiiri valvamisse aitasid avastada ka salakaubavedu ja keskkonnavastaseid kuritegusid (jäätmete merre heitmine).