SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Schengeni ala välispiiride turvalisuse ja nõuetekohase toimimise tagamise oluline element on ELi ühine viisapoliitika. See hõlbustab seaduslikku viibimist Schengeni riikides või nendest läbisõitu ning on aidanud ühtlustada liikmesriikide viisade väljastamise tavasid. Selleks et säilitada sisejulgeoleku kõrge tase, kaitsta Schengeni alal isikute vaba liikumist ja hõlbustada kolmandate riikide kodanike seaduslikku ELi reisimist, vähendades samal ajal ebaseaduslikku rännet, töötavad liikmesriigid praegu selle nimel, et parandada oma ühiste välispiiride haldamist.

Alates viisaeeskirja jõustumisest 2010. aastal ja viisainfosüsteemi (VIS) kasutuselevõtust 2011. aastal on viisapoliitika rakendamise keskkond oluliselt muutunud. Ühest küljest on viimastel aastatel suurenenud rände- ja julgeolekuprobleemid; teisest küljest pakuvad olulised tehnoloogilised arendused uusi võimalusi, et muuta Schengeni viisa taotlemise protsess sujuvamaks nii reisijate kui ka konsulaatide jaoks.

Kuigi viisade menetlemine juba on osaliselt digiteeritud ning taotlused ja otsused registreeritakse VISis, on kaks olulist etappi endiselt paberkandjal: viisa taotlemise protsess ja viisakleebis. Need kaks etappi koormavad kõiki sidusrühmi alates riiklikest keskasutustest, st sise- ja välisministeeriumidest, kuni konsulaatide ja taotlejateni. Liikmesriigid on sellest teadlikud ja mõned neist on oma taotlusprotsessi osaliselt digiteerinud, et muuta see tõhusamaks ja kasutajasõbralikumaks.

ELi tasandil avas Euroopa Liidu Nõukogu eesistujariik Eesti 2017. aastal nõukogu viisatöörühmas arutelu võimaluste üle parandada praegust viisa taotlemise protsessi veebipõhise viisataotluse ja digitaalse viisa abil. See poliitiline tõuge ühes praeguste ja tulevaste seadusandlike muudatustega, st läbivaadatud viisaeeskirja, VISi läbivaatamise, riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi (EES) ning Euroopa reisiinfo ja -lubade süsteemiga (ETIAS), ajendas komisjoni avaldama 14. märtsi 2018. aasta teatist ühise viisapoliitika kohandamise kohta uute väljakutsetega toimetulekuks ning algatama arutelu digitaalsetele viisadele ülemineku üle.

Komisjoni 2018. aasta märtsi teatises viisapoliitika kohta pooldati e-viisade ideed. Nagu kõnealuses komisjoni teatises välja oli kuulutatud, tehti 2019. aastal viisamenetluste digiteerimise teostatavusuuring ja selle tulemusi on kasutatud käesolevale ettepanekule lisatud mõjuhinnangu koostamisel. Lisaks viis Vabadusel, Turvalisusel ja Õigusel Rajaneva Ala Suuremahuliste IT-süsteemide Operatiivjuhtimise Euroopa Liidu Amet (eu-LISA) 2020.–2021. aastal tihedas koostöös komisjoni ja liikmesriikidega ellu ELi platvormi prototüübi väljatöötamise projekti. Prototüübiga saadud kogemusi kasutatakse tulevase ELi taotlusplatvormi väljatöötamisel.

ELi viisaeeskirja läbivaatamise käigus 2019. aastal teatasid Euroopa Parlament ja nõukogu selge sõnaga, et eesmärk on töötada välja ühine lahendus, mis võimaldaks tulevikus esitada Schengeni viisataotlusi veebis, kasutades nii täielikult ära viimase aja õiguslikku ja tehnoloogilist arengut. COVID-19 pandeemia, mis osaliselt seetõttu, et konsulaatides ja viisataotluskeskustes oli keeruline viisataotlejaid vastu võtta, tõi kaasa Schengeni viisatoimingute aeglustumise kogu maailmas, ajendas liikmesriike kutsuma komisjoni üles viisamenetluste digiteerimiseks tehtavat tööd kiirendama. Uues rände- ja varjupaigaleppes, mille komisjon esitas 23. septembril 2020, seati eesmärk minna viisamenetluse puhul 2025. aastaks täielikult üle digitaaltehnoloogiale, võttes kasutusele digitaalse viisa ja luues võimaluse esitada viisataotlusi internetis.

Praegu nõutakse ELi välispiiride ületamiseks kehtivat viisat 102 kolmanda riigi kodanikelt. Viisasid väljastavad liikmesriigid kolmandates riikides asuvate konsulaatide võrgustiku kaudu. Käesolevale ettepanekule lisatud mõjuhinnangus kasutatud prognooside kohaselt peaks lühiajaliste viisade arv kuni 2025. aastani veidi suurenema ja seejärel stabiliseeruma.

Luues viisataotlejale võimaluse allkirjastada taotlusvorme elektrooniliselt, on muudetud viisaeeskiri andnud võimaluse esitada ja menetleda viisataotlusi digitaalselt; enamik liikmesriike digiteerisid siiski vaid osa lühiajaliste viisade andmise protsessist ja kasutavad endiselt palju paberipõhist menetlust. Seetõttu erinevad liikmesriigiti nii digiteerimise aste kui ka viisa taotlemise protsess.

Riikide taotlemisprotsessi juhtimise tavade praegune killustatus mõjutab negatiivselt ELi viisapoliitika toimimist ja arusaama Euroopa Liidust kui ühtsest geograafilisest üksusest ning muudab viisa taotlemise protsessi viisataotlejatele koormavaks.

Lisaks tekitavad praegused paberipõhised menetlused liikmesriikidele pabertaotluste menetlemisel suuri halduskulusid, kuna praegu ELi tasandil kehtivates lühiajaliste viisade eeskirjades ei ole liikmesriikidele digiteerimise kohustust ette nähtud.

Samuti on füüsilist viisakleebist kerge võltsida ja väärkasutada (nt järele teha) ning see võidakse varastada, mis tähendab turvariski. Viisakleebis võeti kasutusele 1995. aastal ja sellest ajast peale on seda turvaelementide täiustamiseks korrapäraselt ajakohastatud. Viimane uuendus on viisakleebise allkirjastatud 2D-vöötkoodi kasutuselevõtt, mis jõustub 1. mail 2022. Sellest hoolimata on viisakleebist tõenäoliselt kerge järele teha ja võltsida.

Veel üks praeguse olukorraga seoses kindlaks tehtud risk on see, et taotlejad hakkavad otsima soodsamat viisakohtlemist. Taotluse esitamise viiside heterogeensus võib motiveerida viisataotlejaid esitama taotluse liikmesriigis, kus taotlemismenetlus on rohkem digiteeritud ja mis on muu liikmesriik kui see, mis oleks muidu pädev viisataotlust läbi vaatama.

Lisaks on kolmandatest riikidest pärit külastajate ligimeelitamisel ELiga otseselt konkureerivates kolmandates riikides, nagu Austraalia ja Uus-Meremaa, olemas juba täielikult digiteeritud protsessid kõikidele välisriikide kodanikele, kellele kehtib viisanõue. Muud riigid (nt Ühendkuningriik, Ameerika Ühendriigid, Kanada, [Venemaa,] India) on protsessi digiteerinud, et hõlbustada teatavate selliste oluliste riikide kodanikel, kellele kehtib viisanõue, saada teatavatel reisimise eesmärkidel viisa asemel kiiresti ja lihtsasti elektrooniline reisiluba. Need menetlused on suurel määral võrreldavad Euroopa reisiinfo ja -lubade süsteemiga (ETIAS). Nendega võrreldes on ELi külastamiseks viisa taotlemise menetlus üsna keerukas ja tülikas. Ülemaailmne digiteerimise suundumus, lisaks reisijate ootused, et menetlused peaksid olema järjest kiiremad, nüüdisaegsemad ja lihtsamad, võivad põhjustada ELi mahajäämuse ja panna ELi, eelkõige ELi tööstuse majanduslikult ebasoodsasse olukorda, kuna rahvusvahelised reisid annavad positiivse panuse ELi SKPsse, eelkõige turismitööstusesse.

Järelikult võivad ELi tasandil meetmete võtmata jätmise kulud aja jooksul suureneda. Ilma digiteerimiseta oleks liikmesriikidel jätkuvalt suur halduskoormus viisamenetluste haldamisel, viisataotlejad läbiksid endiselt kulukaid ja aeganõudvaid menetlusi ning viisakleebise turvalisusega seotud riskid jääksid alles.

Peamised probleemid, mis on seoses liikmesriikides viisataotluste ja viisade väljastamisega tegelevate ametiasutustega kindlaks tehtud, on järgmised.