[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 24.1.2007

SEK(2007) 75

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Värske ja töödeldud puu- ja köögivilja turu ühise korralduse reformimine Mõju analüüsi koondaruande kokkuvõte {KOM(2007) 17 lõplik}{SEK(2007) 74}

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Värske ja töödeldud puu- ja köögivilja turu ühise korralduse reformimine

FAKTID JA ARVNÄITAJAD: REFORMIMISE PÕHJUSED

Sektor ja selle keskkond

Euroopa Liidu 25 liikmesriigi 9,7 miljonist põllumajandusettevõttest toodetakse puu- ja köögivilju 1,4 miljonis ettevõttes. Puu- ja köögiviljakasvatussektor kasutab 3% haritavast maast ja toodab 17% ELi põllumajanduse kogutoodangust.

Sektoril on vaja toime tulla äärmiselt kontsentreeritud jaekaubanduskettide ja kolmandate riikide toodete järjest tugevama konkurentsiga.

Kuna tegemist on kiirestiriknevate toodetega, mille tootmine ja tarbimine sõltuvad ilmastikuoludest, esineb kõnealuses sektoris pidevalt kriisiolukordi.

Puu- ja köögiviljade tootmise mõju keskkonnale sõltub kasutatava vee, energia (kasvuhooned), pestitsiidide ja väetiste kogusest ning tekkivate jäätmete hulgast.

Võrreldes soovitatava päevase puu- ja köögiviljade tarbimiskogusega (400 g) on nende tarbimine ELis (eelkõige laste hulgas) vähene. Tarbimise suurenemiseks on kasvuruum olemas.

Ühise turukorralduse ja ühise põllumajanduspoliitika edasiarendamine

Puu- ja köögiviljasektorile eraldatakse umbes 3,1% ühise põllumajanduspoliitika eelarvest (2005. aastal ligikaudu 1,5 miljardit eurot).

Alates 1996. aastast on tootjaorganisatsioonidel olnud oluline osa puu- ja köögivilja pakkumise rühmitamisel tasakaalustamaks toiduahelat; 2004. aastal turustasid nad kogutoodangust ligikaudu 34%.

EL annab toetust tootjaorganisatsioonidele, kes teostavad rakenduskavasid, mida 50% ulatuses finantseerib tootjaorganisatsioon ja 50% EL (kuni 4,1% tootjaorganisatsiooni turustatud toodangu väärtusest). Meetmed hõlmavad kvaliteedi parandamist, turustamist, müügiedenduskampaaniaid, mahepõllumajandusliku ja integreeritud ning keskkonnasõbraliku tootmise arendamist.

Töödeldud puu- ja köögiviljade ühise turukorraldusega nähakse ette toetus tomatite, tsitrusviljade, pirnide, virsikute, kuivatatud viigimarjade, kuivatatud viinamarjade ja ploomide töödeldud toodetele, mis on liigitatud Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) nn kollasesse kategooriasse. Kõnealust toetust antakse üksnes tootjaorganisatsiooni kuuluvatele tootjatele.

Euroopa Kontrollikoja eriaruandes „Kasvav edukus? Euroopa Liidu puu- ja köögiviljatootjate rakenduskavadele antud toetuse mõjusus“[1] soovitatakse eesmärkide parema seadmise ja hindamisega teha rakenduskavad lihtsamaks ja tõhusamaks ning tehakse ettepanek kohandada abikava eeskirjad maaelu arengu eeskirjadega.

2003. aasta reformiga (ühtne otsemaksete kava – SPS) kehtestatud toodanguga sidumata toetuskava põllumajandustootjatele välistas puu- ja köögiviljakasvatusalad (ja kartulikasvatusalad muu kui tärklisekartuli kasvatuseks), välja arvatud mõned kohaldamismudelid, mille valisid teatavad liikmesriigid.

Teises toodanguga sidumata toetuskavas – ühtses pindalatoetuse kavas (SAPS), mida kohaldatakse kaheksas uues liikmesriigis, nõutakse, et pindalatoetusi antakse kõikidele puu- ja köögiviljakasvatusaladele.

Seepärast on olukord hetkel liikmesriigiti väga erinev.

Reformi eesmärgid

Reformi eesmärgid on:

- tugevdada turule suunatust ja sektori konkurentsivõimet,

- vähendada põllumajandustootjate sissetuleku kõikumisi,

- aidata kaasa puu- ja köögivilja turustusahela paremale tasakaalustamisele,

- võtta paremini arvesse sektori mitmekesisust,

- tugevdada tootjate haldussuutlikkust eriolukordade ohjamiseks,

- vähendada survet keskkonnale,

- suurendada puu- ja köögivilja tarbimist,

- tagada vastavus WTO eeskirjadele ning arengu- ja naabruspoliitikale,

- tugevdada riiklike kulutuste prognoositavust ja kontrolli,

- lihtsustada haldamist ja parandada kontrolli.

stsenaariumid ja võrdlusvõimalused

Reformi eesmärk on puu- ja köögivilja ühist turukorraldust lihtsustada ja nii palju kui võimalik kohandada reformitud ühise põllumajanduspoliitikaga. Eelkõige kaotatakse kavandatud reformiga kõik toodanguga seotud toetused, lülitatakse puu- ja köögiviljakasvatusalad ühtsesse otsemaksete kavasse (kaasa arvatud nõuetele vastavuse eeskirjad), täidetakse meie rahvusvahelised kohustused ja tugevdatakse eelarve prognoositavust. Kõik reformimise võimalused sisaldaksid järgmisi aspekte:

- toodanguga sidumata toetustest ja nendega kaasnevatest nõuetele vastavuse eeskirjadest tulenev vabadus põllumajandustootjatele;

- liikmesriikide poolt ühtse otsemaksete kava toetusõiguste jaotamine puu- ja köögiviljatootjatele vastavalt objektiivsetele ja mittediskrimineerivatele kriteeriumidele;

- töötlemistoetuse kaotamine ja niimoodi kokkuhoitud summade ülekandmine riiklike otsemaksete kavasse;

- eelkõige laste ja noorukite puu- ja köögiviljatarbimise suurendamiseks võetavad meetmed;

- ELi turult kõrvaldamistoimingute ja eksporditoetuste tühistamine.

Hinnati kahte sellele ühisele põhialusele toetuvat reformimise võimalust.

1. Ülekandmise võimalus, millega kaasneb peaaegu kogu ühise turukorralduse tühistamine ja ELi poolt tootjaorganisatsioonidele antava toetuse ülekandmine ühise põllumajanduspoliitika 2. samba ja ühtse otsemaksete kava riiklike assigneeringute alla või alternatiivina eraldi riiklike otsetoetuse assigneeringute alla. Nagu ka teiste sektorite puhul, võiks kõnealuse sektori kaasajastamise ja korraldamise toetust määrata maaelu arengu poliitika raames. Tootjaorganisatsioonid teostaksid üksnes turult kõrvaldamise toiminguid.

2. Võimalus tootjaorganisatsioon+ , millega püütakse tootjaorganisatsioonid muuta tõhusamaks ja huvipakkuvamaks, vastab reformimise eesmärgile tõsta sektori konkurentsivõimet. Õiguslikku raamistikku muudetaks lihtsamaks ja paindlikumaks ning selle reguleerimisala laiendataks uute kriisiohjamismeetmetega, ELi toetusmäära suurendamisega uutes liikmesriikides ja piirkondades, kus pakkumise rühmitamine on vähene, minimaalselt 20% kasutamisega rakendusfondide vahenditest keskkonnaalasteks meetmeteks, tootjaorganisatsioonide kontrollimise ja tõhususe tugevdamisega ning liikmesriikidele võimaluse andmisega kavandada riiklikke strateegiad. Mitmed muudatused järgivad Euroopa Kontrollikoja eriaruandes „Kasvav edukus? Euroopa Liidu puu- ja köögiviljatootjate rakenduskavadele antud toetuse mõjusus“ esitatud soovitusi.

Lisaks nendele võimalustele vaadati läbi võrdlusstsenaarium „praegune olukord“.

Reformi mõjud

Mõju hindamine hõlmas ulatuslikku avalikku arutelu. Enamik vastanud organisatsioone soovivad jätkuvat toetust tootjaorganisatsioonidele. Puu- ja köögiviljatarbimise tõhusam edendamine on ka tingimata vajalik. Toodanguga sidumata toetuste puhul on arvamused asjaomasest tootest olenevalt erinevad. Mõningate vastajate arvates on see õige lahendus praegu esinevatele juhtimise ja töötlemiserinevuste probleemidele.

Reformi erinevate võimaluste mõju kvantifitseerimine oli piiratud sektori mitmekesisuse, olemaolevate andmete võrreldavuse puudulikkuse või puudumise ning kavandatud muudatuste modelleerimisvahendite puudumise tõttu. Kõnealuste asjaolude tõttu pidi mõju analüüs reformi poliitilisi ja majanduslikke eesmärke arvesse võttes jääma peamiselt kvalitatiivseks.

Ülekandmise võimaluse puhul ilmnesid mitmed kitsaskohad: probleem praeguses staadiumis maaelu arengu programmitöösse uute meetmete lisamisel, kohustuslik riiklik kaasrahastamine ning praegune ebavõrdne toetuse jaotus (mis kajastab tootjaorganisatsioonide poolset ebaühtlast pakkumise rühmitamist) liikmesriikide vahel, mis oleks selle võimaluse puhul jätkunud. Seepärast loobuti kõnealusest võimalusest.

Allesjäänud võimalus on reform tootjaorganisatsioon+ , mis peaks aitama määratletud eesmärgid saavutada. Kavandatud reformi mõjud on kirjeldatud allpool.

Majanduslik mõju

1. Haritavad pinnad Haritav pind, millel kasvatatakse puu- ja köögivilju (ja lauakartuleid) osutub abikõlblikuks nii ühtse otsemaksete kava kui ka ühtse pindalatoetuse kava alusel ja võiks innustada uusi tootjaid puu- ja köögivilju tootma.

Toodanguga sidumata toetus töötlemiseks ettenähtud puu- ja köögiviljadele võimaldab tootmist kohandada vastavalt turu tegelikule olukorrale ja seega vahetada viljeldavat kultuuri. Kõnealune toetus võimaldab ka neil tootjatel, kes ei ole tootjaorganisatsioonide liikmed, niisugust tootmist arendada.

2. Toormaterjali tarned töötlevale tööstusele Praeguse abikavaga ei tagata tomatite jaoks tarnete stabiilsust. Põllumajandusliku raamatupidamise andmevõrgu (FADN) andmete põhjal teostatud analüüsist ei järeldu, et toodanguga sidumata toetus põhjustaks tootjate massilist lahkumist tomatite töötlemise sektorist. Hindamistest nähtub ka, et toodanguga sidumata toetuse laiendamine töötlemiseks ettenähtud tomatitele aitaks taastada võrdsed võimalused kõikide puu- ja köögiviljade jaoks. Teiste töötlemiseks ettenähtud toodete puhul ei tundu toodanguga sidumata toetus kujutavat endast ohtu, et tarned töötlevale tööstusele oluliselt väheneksid.

3. Tootjatele makstavad hinnad ja tootjate sissetulek Tootjaorganisatsioonide arvestatavam osa peaks kaasa tooma parema tasakaalu sektori erinevate osaliste vahel ja lisandväärtuse ühtlasema jagamise. Mõju ühenduse toodete turuväljunditele ja tootjahindadele võiks olla positiivne, ilma et see tooks kaasa hinnatõusu tarbijate jaoks.

Tootjaorganisatsioonide poolt teostatud detsentraliseeritud kriisiohjamine võiks niisugusele tulemusele kaasa aidata eelkõige tänu võimalusele meetmeid täpselt olukorrale kohandada.

Samuti mängivad positiivset rolli muud aspektid: tootmiskulude ennustatav vähenemine ja tootjatele antud valikuvabadusest tulenev tootlikkuse üldine tõus.

Niinimetatud kollase kategooria toetused ei ole pikemas perspektiivis jätkusuutlikud. Toodanguga sidumata toetus aitab tagada tootjate sissetuleku suurema stabiilsuse.

4. Konkurentsivõime: Tootjaorganisatsioonide liikmelisuse soodustamine ELi rahastamismäära suurendamisega uutes liikmesriikides ja piirkondades, kus organisatsioone on veel vähe, peaks muutma tootjaorganisatsioonid huvipakkuvamaks ja selle tulemusena võiks suureneda pakkumise rühmitamine, eelkõige värskete toodete pakkumise puhul. Sellega muutuksid kõnealused tooted konkurentsivõimelisemaks ja tootjad saavutaksid tugevama positsiooni jae- ja odavmüügikettide suhtes.

Töötlemistoetuse maksetega seotud kontrollimiste tühistamise tagajärjel peaksid vähenema halduskulud ja paranema sektori konkurentsivõime.

Eksporditoetuste tühistamine ei tohiks ELi eksporti oluliselt mõjutada.

5. Tarbimine Ettepanek suurendada ELi rahalist panust edendamistegevusse, mille eesmärk on laste puu- ja köögiviljatarbimise suurendamine, peaks aitama kaasa paremate, tasakaalustatumate ja tervislikumate toitumisharjumuste tekkimisele.

Tootjaorganisatsioonide arengu tulemusel paraneks sektori toodete kvaliteet.

6. Eelarve prognoositavus Töödeldud puu- ja köögiviljale ettenähtud toetussummade ülekandmine ühtsesse osamaksete kavasse lõpetab olemasoleva eelarvelise ebakindluse ELis ligikaudu poolte puu- ja köögiviljatoodete toetuseks tehtud kulude suhtes. Viimaste aastate kogemustest nähtub, et tootjaorganisatsioonide kulud kasvavad aastas keskmiselt 50 miljoni euro võrra. Reformid aastatel 2000 ja 2003 aitasid tootjaorganisatsioonide huvipakkuvust suurendada ja kõnealust arengutendentsi jätkata. Reformi eesmärk on tootjaorganisatsioonide huvipakkuvuse jätkuv suurendamine. Uute tootjaorganisatsioonide areng on järkjärguline, seepärast ei ole arvata kulude järsku suurenemist, küll aga praeguse suundumuse jätkumist. Tootjaorganisatsioonide kavandatav tugevdamine nõuab ilmselt praeguse olukorraga võrreldes täiendavaid rahastamisvahendeid. Kõnealune toetussvahendite suurendamine jääb aga teatud piiridesse, kuna põhireeglid ei muutu (tootjaorganisatsioonide rakenduskavadele ettenähtud ELi toetusmäär on eritingimustest olenevalt kuni 50% või 60% ning ei tohi ületada 4,1% turustatud toodangu väärtusest). Lähtutakse hüpoteesist, et turult kõrvaldamiste ja eksporditoetuste kaotamise tõttu on üldine mõju eelarvele suures osas neutraalne.

Piirkondlik mõju

Toodanguga sidumata toetuse mõju on väga erinev mitte ainult eri toodete ja tootjate puhul, vaid ka piirkonniti. Ainuüksi ühes piirkonnas on töötleva tööstuse poolt tootjatele makstavad hinnad erinevad. Seepärast on keeruline teha lõplikke järeldusi. Tuleb silmas pidada, et enamik piirkondi, kus töötlev tööstus asub, on ühtluspiirkonnad.

Lisaks kavandatud õigusaktide muudatuste mõjule on ostjate/jaemüüjate kasvav kontsentratsioon, soikunud tarbimine, impordi suurenemine, eksporditurul kogetud raskused ja teatavate tootjate turupositsiooni tugevnemine tootmisstruktuurile juba teatavat mõju avaldanud.

Tõhustatud pakkumise rühmitamine uutes liikmesriikides ja teatavates muudes piirkondades aitaks nendes piirkondades tootmist säilitada, kuna see tooks kaasa jätkusuutlikuma puu- ja köögiviljatootmise.

Sotsiaalne mõju

Toodanguga sidumata toetus oleks ühtse osamaksete kava alusel abi saavate puu- ja köögiviljatootjate sissetuleku ühe osa tagatis. Seega aitab kõnealune toetus kaasa asjaomaste piirkondade sotsiaalsele stabiilsusele, võimaldades säilitada sektori varustava ja järgtööstuse tegevuste taset, millel omakorda on mõju tööhõivele.

Puu- ja köögiviljatootjatele antav toodanguga sidumata toetus võimaldaks kasutada vähem intensiivseid tootmismeetodeid ja edendada turu märguannetele toetuvat, eelkõige töötlemiseks ettenähtud puu- ja köögiviljade jätkusuutlikku tootmist. Raske on hinnata reformimise netomõju üldisele tööhõivele, kuid eeldatakse, et reformi tulemusena konkurentsivõimelisemaks muutunud sektoris peaksid mõjud olema soodsad.

EL rahastab jätkuvalt 100% puu- ja köögiviljade turult kõrvaldamist, andes kõrvaldatud puu- ja köögiviljad tasuta enim puudustkannatavatele isikutele ELis – see on selgelt positiivse sotsiaalse mõjuga meede.

Mõju keskkonnale

Ühtsest otsemaksete kavast toetust saavate puu- ja köögiviljatootjate suhtes nõuetele vastavuse eeskirjade kohustuslik kohaldamine, igas rakenduskavas kavandatud minimaalselt 20% keskkonnaalasteks meetmeteks ning rakendusfondides ühenduse kaasrahastamise määra suurendamine 60% võrra rakenduskava raames toimuvale mahepõllumajanduslikule tootmisele – kõigel sellel on positiivne mõju keskkonnale.

Ettepanekul, et liikmesriigid töötaksid rakenduskava jaoks välja riikliku strateegia, mis keskenduks kulude paremale kavandamisele, et saavutada toetuskava suuremat tõhusust, on positiivne mõju keskkonnameetmetele, mis on osa kõnealusest riiklikust strateegiast.

Tootjaorganisatsioonide areng ja tootjate rahalise olukorra parandamine kajastuksid suuremates keskkonnaalaste investeeringutega seotud jõupingutustes ja kvaliteedi tõstmises.

Üldtulemusena oodatakse, et puu- ja köögiviljasektor panustaks rohkem keskkonnakaitsesse ja selle hoidmisse ning et võetud meetmete tulemusi oleks võimalik paremini mõõta ja hinnata.

Lihtsustamine

Haldamine lihtsustub tänu töötlemisabi ja eksporditoetuste kaotamisele.

Tootjaorganisatsioonide huvipakkuvuse parandamiseks tahetakse reformiga saavutada lihtsustamist ja paindlikkuse suurendamist.

Riiklike strateegiate väljatöötamine peaks organiseerunud tootjate jaoks tähendama tegelikku lihtsustamist.

Komisjon on kindlalt pühendunud turustusnormide lihtsustamisele. Siiski peaksid olemas olema ka ühised eeskirjad, et tagada ühtse turu ladus korraldus ja täita ELi rahvusvahelised kohustused. Komisjon otsib parimat lahendust, et kõiki neid aspekte arvesse võttes edasi liikuda.

Lihtsustamise tulemusena saab hõlpsamini meetmeid võtta ning ka asjakohane kontrollimine on kergem.

Kokkuvõte eelistest ja puudustest

Valitud võimalus on tõhustamise ja lihtsustamise kombinatsioon, mis võimaldaks sektoril paremini turule orienteeruda. See aitaks kaasa paremale tasakaalu saavutamisele turuvõimu, hindade kujunemise ja tootjate sissetuleku vahel. Uute kriisiohjevahenditega saaks kavandatud reformi raames vähendada põllumajandustootjate sissetuleku kõikumisi. Saavutatakse suurem järjekindlus WTO pandud kohustuste ja ELi rahvusvaheliste kohustuste täitmisel. Puu- ja köögiviljatootjad, kes soovivad saada ELi toetust, kohustuvad hoidma keskkonda nõuetele vastavuse eeskirjade tõttu ning seepärast, et rakenduskavade vahenditest on keskkonnakaitse meetmetele ette nähtud minimaalselt 20%. Eriliselt rõhutatakse puu- ja köögiviljatarbimise suurendamise vajadust noorema põlvkonna hulgas. Tänu puu- ja köögiviljade töötlemistoodete olemasolevate toetuste lahtisidestusele ja vastavate summade lisamisele otsetoetuste assigneeringutesse on reformiga võimalik eelarvet teataval määral tõhusamalt prognoosida. Lõpuks püüti kogu reformi väljatöötamise käigus teksti lihtsustada ja selgemini sõnastada, et tulemuseks oleks hõlpsasti loetavad ja täpsed õigusaktid, mida oleks lihtsam kohaldada.

Töötlemistööstus märkis reformiettepaneku ainsa puudusena toetustele lahtisidestuse tagajärjel tekkivat võimalikku toormaterjali tarne puudumist.. Teostatud hindamised ja analüüsid seda siiski ei kinnita.

Järelevalve ja hindamine

Ühtse põllumajanduspoliitika perioodiliste hindamiste raames 2009. aastaks kavandatud tootjaorganisatsioonide hindamine annab võimaluse taas kontrollida riiklikku eritoetust, mida antakse pakkumise rühmitamiseks puu- ja köögiviljaturul. Komisjon esitab hiljemalt 31. detsembriks 2013 Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande tootjaorganisatsioone, rakendusfonde ja rakenduskavasid käsitlevate õigusaktide rakendamise kohta.

KOKKUVÕTE

Mõjuanalüüsi tulemustest nähtub, et võimalus „tootjaorganisatsioon+“ pakub maksimaalselt eeliseid. Sellega nähakse ette:

- hõlmata puu- ja köögiviljatootjad (ja lauakartuli tootjad) ning asjaomased piirkonnad ühtsesse otsemaksete kavasse,

- säilitada tootjaorganisatsioonid ja muuta need huvipakkuvamaks.

Põhieesmärgid:

- konkurentsivõime parandamine,

- pakkumise rühmitamine,

- põllumajandustootjate sissetuleku stabiliseerimine,

- kriisiohjevahendite tagamine,

- tarbimise suurenemine,

- keskkonna hoidmine,

- tõhustatud seostatus WTO eeskirjadega,

- eelarve prognoositavus ning

- lihtsustamine

tuleks täita.

[1] Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 8/2006 „Kasvav edukus? Euroopa Liidu puu- ja köögiviljatootjate rakenduskavadele antud toetuse mõjusus“, Euroopa Kontrollikoja poolt vastu võetud 28. juunil 2006.