KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

lisatud dokumentidele:

komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule Tegevuskava maksupettuste ja maksudest kõrvalehoidumise vastase võitluse tõhustamiseks komisjoni soovitus, milles käsitletakse meetmeid, mille eesmärk on julgustada kolmandaid riike kohaldama hea maksuhaldustava miinimumnõudeid komisjoni soovitus agressiivse maksuplaneerimise kohta

SISUKORD

1........... Sissejuhatus.................................................................................................................... 4

2........... Menetlusküsimused ja konsulteerimine huvitatud isikutega................................................ 5

3........... Poliitiline kontekst, probleemi olemus ja subsidiaarsus...................................................... 5

4........... Eesmärgid...................................................................................................................... 8

5........... Poliitikavalikud............................................................................................................... 9

6........... Poliitikavalikute mõju analüüs........................................................................................ 10

7........... Peamiste poliitikavalikute võrdlus.................................................................................. 10

8........... Eelistatud poliitikavalikud.............................................................................................. 11

9........... Järelevalve ja hindamine................................................................................................ 11

1. Sissejuhatus

ELi liikmesriikide riiklike maksusüsteemide ühine eesmärk on olla tõhus ja õiglane, st saada piisavat tulu õiglasel viisil iga riigi demokraatlike valikute kohaselt. Paraku ohustavad nimetatud eesmärki maksupettused, maksudest kõrvalehoidumine ja agressiivne maksuplaneerimine, mis hõlmavad sageli maksuparadiise.

Saamata jäänud maksutulu suurust on raske hinnata, kuid Ameerika Ühendriike käsitleva uuringu kohaselt võib rahvusvaheliste äriühingute poolt maksuparadiisidesse ülekantud kasumist tulenev eelarvekulu olla kuni 60 miljardit dollarit, samas kui üksikisikute maksudest kõrvalehoidumine võib aastas ulatuda kuni 50 miljardi dollarini[1]. ELi kohta hinnangud puuduvad, kuid võttes arvesse, et Ameerika Ühendriikide ja ELi välismaiste otseinvesteeringute maht maksuparadiisides on sarnane, võib oletada, et saamata jääv maksutulu on umbes samas suurusjärgus.

Mõjuhinnangus analüüsitakse igale tõstatatud probleemile vastaval viisil meetmeid, mida võiks kaaluda nimetatud probleemide lahendamiseks. Eesmärk on aidata komisjoni parimate poliitikavalikute valimisel ja nende üle otsustamisel.

Käesolevas dokumendis kasutatud mõisted on esitatud mõjuhinnangu aruande (vt COM(2012) 351,[2] kui ei ole märgitud teisiti) 14. lisas leiduvad terviklikus sõnastikus.

Maksupettus on tahtlik maksudest kõrvalehoidumine, mis on üldiselt kriminaalõiguse kohaselt karistatav.

Maksudest kõrvalehoidumine on seadusevastane tegevus, kui maksukohustust varjatakse või eiratakse, st maksumaksja tasub vähem makse, kui ta on õigusnormidest tulenevalt kohustatud maksma, varjates maksuhalduri eest sissetulekut või teavet.

Maksuparadiisid, millele vahel osutatakse ka kui koostööd mittetegevatele jurisdiktsioonidele, on üldiselt jurisdiktsioonid, kes suudavad rahastada oma avalikke teenuseid ilma tulumaksuta või üliväikese tulumaksuga ning kes esitlevad end kohana, mida mitteresidendid saavad kasutada, et pääseda maksustamisest oma elukohariigis. Maksustamise vältimine on raskesti defineeritav mõiste, millega kirjeldatakse enamasti maksumaksja rahaasjade korraldamise võte, mille eesmärk on vähendada tema maksukohustust ja mis on üldjuhul vastuolus õigusaktidega, mida see peaks järgima, kuigi kõnealune võte võib olla täiesti seaduslik. (OECD maksuterminite sõnastik)

2. Menetlusküsimused ja konsulteerimine huvitatud isikutega

Mõjuhinnangu vaatas läbi mõju hindamise komitee. 2012. aastal viidi ellu konsultatsioone ja uurimistegevust hõlmav ulatuslik programm. See hõlmas ametlikku avalikku arutelu topeltmaksuvabastuse üle ning PWC teostatud ulatuslikku andmete kogumist ja analüüsi, milles käsitleti valitud liikmesriikide maksualaseid kaitsemeetmeid seoses maksuparadiiside ja agressiivse maksuplaneerimisega. Kasutada sai üksnes piiratud koguses kvantifitseeritud andmeid. Näiteks Taanis, Prantsusmaal, Saksamaal ja Madalmaades teatavatest erimeetmetest saadav kvantifitseeritud kasu ulatus 13 miljonist eurost kuni 1,5 miljardi euroni aastas. Teatavad liikmesriigid on seega võimelised koguma maksutulusid, võttes konkreetseid kaitsemeetmeid, kuigi meetmete täpsed liigid on erinevad.

Liikmesriikide ametiasutuste ja ettevõtjatega, vabaühenduste ja akadeemiliste sidusrühmadega korraldati kõnealuseid teemasid kajastavad seminarid Fiscalis. Peamised järeldused olid üldine toetus a) meetmetele, millega tõhustada olemasolevaid koostöövahendeid ja automaatse teabevahetuse väljatöötamist, ning b) ELi koordineeritud lähenemisviisile, sealhulgas põhimõistete selgetele määratlustele, kuigi osa liikmesriike eelistaks siseriiklikke meetmeid ja teatavad osalejad rõhutasid, et on oluline mitte suurendada halduskoormust ega mõjutada konkurentsi. Muid kvantifitseeritud andmeid ei edastatud.

Maksupoliitika töörühm ja nõukogu kõrgetasemeline töörühm on samuti hiljuti arutanud maksudest kõrvalehoidumise ja maksupettuse teemat ning üldiselt ollakse üksmeelel selles, et nimetatud probleemide vastase võitluse tõhustamine on peamine prioriteet. Meetmed peavad olema proportsionaalsed ja ei tohi kaasa tuua suuremaid kulusid maksumaksjatele.

3. Poliitiline kontekst, probleemi olemus ja subsidiaarsus

Maksudest kõrvalehoidumine ja maksustamise vältimine on arenenud rahvusvaheliselt koos majanduse globaliseerumisega. Praegune majanduskriis ja eelarvepiirangud nõuavad, et tuleb vältida maksutulu igasugust vähenemist, maksusüsteemid peavad olema võimalikult tõhusad ja kaotada tuleb kuritarvitamise võimalused, et tagada jätkusuutlikud maksutulud ja soodustada maksukuulekuse kõrget taset, mis põhineb õiglastel ja õiglaselt kohaldatavatel maksusüsteemidel.

3.1. Probleemi olemus

Maksupettused ja maksudest kõrvalehoidumine piiravad liikmesriikide suutlikkust oma poliitilisi strateegiaid ellu viia ja tekitavad nõudeid täitvate ja nõudeid eiravate maksumaksjate vahelisi õiglusprobleeme.

ELis on vaja käsitleda kolme probleemi:

– maksude puudulik kogumine liikmesriikides; see on seotud vähese maksukuulekuse ja madala haldussuutlikkusega;

– vähene efektiivsus piiriüleses halduskoostöös, mida pärsivad raskused maksumaksjate identifitseerimisel automaatse teabevahetuse käigus, ja nõukogus kokkulepete saavutamisel hoiuste intresside maksustamise direktiivi lünkade täitmiseks;

– maksualaste õigusaktide kvaliteet ja eesmärgipärasus kehtivate õigusaktide puuduliku kasutamise tõttu.

Rahvusvahelises kontekstis õõnestatakse liikmesriikide maksusüsteemide tõhusust kolmel põhjusel:

- kuna liikmesriikidel endal on soovimatuid lünki ja teiste riikide maksusüsteemidega tekivad ebakõlad, mis toovad kaasa topeltmaksuvabastuse piiriülestes olukordades. ELi siseturul annab topeltmaksuvabastus teatavatele maksumaksjatele konkurentsieelise ja võib avaldada kahjulikku mõju nendele liikmesriikidele, kelle maksubaas kahaneb. Probleemi võib lahendada, muutes siseriiklikke õigusakte ja topeltmaksustamise vältimise konventsioone;

- kuna maksumaksjad kasutavad nimetatud lünki ja ebakõlasid ära (agressiivne maksuplaneerimine). Maksuplaneerimine hõlmab üha rohkem ja üha keerulisemaid võtteid, mis arenevad eri jurisdiktsioonides ning millega liigutatakse maksustatav tulu soodsa maksukorraga riikidesse. Paljude võtete piiriülese mõõtme ning kapitali ja isikute suurenenud liikuvuse tõttu siseturul on liikmesriikidel keeruline probleemi üksi lahendada;

- kuna teised jurisdiktsioonid võimaldavad aktiivselt või passiivselt teiste riikide maksubaasi kahanemist. Kõnealune stsenaarium võib hõlmata agressiivse maksuplaneerimise skeeme, maksustamise erikordasid, mille raames kehtivad mitteresidentidele madalad maksumäärad, või üldisi väga madalaid maksumäärasid ja vastumeelsust teha koostööd teiste riikide maksuhalduritega. Maksuparadiisid pakuvad teiste riikide maksumaksjatele võimalust paigutada oma maksubaasid nende madala maksukoormusega jurisdiktsioonidesse ja varjata seda oma asukohariigi maksuhaldurite eest (kasutades tegeliku tulusaaja identifitseerimise tõkkeid ja pangasaladust).

Kuigi tulude vähenemise täpne ulatus on teadmata, on need üldiste oletuste kohaselt miljardites eurodes. Üksikud riigid hindavad vahel saamata jäänud tulu ja akadeemikud on kasutanud eri meetodeid selle kvantifitseerimiseks. Nimetatud meetoditega ei tehta mõnikord vahet maksudest kõrvalehoidumisel ja maksustamise vältimisel, ühendatakse otsesed ja kaudsed maksud, arvestatakse ka ELi väliste riikide andmeid ning kasutatakse kaudseid indikaatoreid, nagu varimajanduse suurus, saamata jäänud tulu hindamiseks. Lisaks kasutatakse eri viisil teatavaid mõisteid, nagu maksudest kõrvalehoidumine, maksustamise vältimine ja maksuparadiisid. Ühest näitest nähtub siiski, et probleem vajab viivitamata lahendamist. Ühendkuningriigi hiljutiste hinnangute kohaselt vähendas maksustamise vältimine ainuüksi selles riigis tulusid mitme miljardi naelsterlingi[3] võrra aastas.

Nimetatud nähtuse rahvusvahelise mõõtme tõttu on liikmesriikidel raske kaitsta oma maksusüsteeme, kuna siseriiklikest kuritarvituste vältimise meetmetest on lihtne kõrvale hiilida, kasutades keerukaid maksuvõtteid ja maksuparadiise või liikudes läbi teise liikmesriigi, kus kaitsetase on nõrgem.

Vaatamata riigitasandi arvukatele pingutustele mõjutada kolmandaid riike täitma hea maksuhaldustava miinimumnõudeid (st läbipaistvus, teabevahetus ja õiglane maksukonkurents), ei soovi paljud kolmandad riigid koostööd teha. Praegused mõjutamisvahendid ei ole seega piisavalt tõhusad.

3.2. Mõjutatavad osalised

ELi liikmesriigid on mõjutatud eelarvega seotud mõju tõttu ja vajaduse tõttu võtta parandusmeetmeid (haldus-, õiguslikud või välispoliitilised meetmed).

Maksumaksjad on mõjutatud, kuna asjaomase valdkonna poliitika on oluline nendevahelise õigluse tagamisel. Neid mõjutavad ka liikmesriikide parandusmeetmed. Näiteks ainuüksi ühe Ühendkuningriigi maksustamise vältimist käsitleva õigusakti kohaldamise kõige uuemad juhised on 115 lehekülje pikkused. Kui kõik liikmesriigid toimiksid samamoodi, seisaks hulk äriühinguid silmitsi märkimisväärse täiendava raskusega. Lisaks leiti 14 liikmesriiki hõlmavas PWC uuringu käigus 165 erinevat kuritarvituste vältimise meedet.

Siiski puuduvad tõendid selle kohta, et väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad (VKEd) kannataksid rohkem kui suured äriühingud, sest piiriülene tegevus hõlmab tõenäolisemalt kõnealust viimast kategooriat. Kodanikke kui heaoluriigist kasusaajaid mõjutab kaudselt avalike teenuste ja sotsiaalsete hüvedega seotud kahanev eelarve.

Ka kolmandad riigid on mõjutatud kas maksuparadiisidena, mis meelitavad põhjendamatult ligi liikmesriikide tulusid, või partnerriikidena, mille kaubandusvoogusid võivad takistada liikmesriikide kuritarvituste vältimise eeskirjad. Kui tegemist on meetmetega, mis on suunatud teatavatele riikidele (mustad või hallid nimekirjad), siis puudub ühtsus ELi liikmesriikide vahel peaaegu täiesti.

3.3. Probleemi tõenäoline areng (lähtestsenaarium)

Kui meetmeid ei võeta, siis jätkuvad liikmesriikide probleemid maksutulude saamisel ja neil tuleb oma tulude tagamiseks võib-olla makse suurendada.

Maksupettuste ja maksudest kõrvalehoidumisega seoses on jätkuvalt kolm spetsiifilist probleemi, mille puhul tuleb võtta viivitamata meetmeid.

Edu ei saavutata selliste kolmandate riikide, eriti maksuparadiiside puhul, kes ei täida hea maksuhaldustava miinimumnõudeid ega ka agressiivse maksuplaneerimisega seoses. Tõenäoliselt võtavad ELi liikmesriigid meetmeid eraldi, mistõttu nimetatud meetmed ei ole kuigi tõhusad. Lisaks on praegu vähe tõendeid selle kohta, et liikmesriigid käivitaksid spontaanselt kahe- või mitmepoolseid algatusi, et lahendada probleemid ühiselt. Muude rahvusvaheliste algatuste (OECD) raames ei käsitleta tõenäoliselt ELi spetsiifilisi probleeme.

3.4. Subsidiaarsus

Liikmesriikidel on raske oma maksusüsteeme üksi tõhusalt kaitsta, kuna hajutatud riiklikud vastumeetmed ei ole eriti tõhusad keerukate rahvusvaheliste maksustamise vältimise skeemide käsitlemisel. Lisaks võivad liikmesriigid kehtestada individuaalselt selliseid meetmeid viisil, mis õõnestaks tavapäraseid äriinvesteeringuid ja looks täiendavaid maksutõkkeid.

Liikmesriikide meetmetel (või meetmete mittevõtmisel) on siiski otsene mõju siseturu üldisele toimimisele, sest need võivad moonutada konkurentsi ELi ettevõtjate vahel, ning liikmesriikide võimele täita stabiilsuse ja kasvu paktist[4] tulenevaid kohustusi.

Seepärast on liidu tasandi meetmed eesmärkide saavutamiseks sobivamad.

4. Eesmärgid

Üldeesmärk on kaitsta siseturu toimimist tagava liidu lähenemisviisi abil paremini liikmesriikide maksusüsteeme kuritarvituste ja lünkade eest ning eelkõige piiriüleste rahvusvaheliste maksupettuste ja maksustamise vältimise eest. Sellised toimimisviisid kahjustavad liikmesriikide maksutulusid.

Selle üldise eesmärgi saab ümber sõnastada järgmisteks konkreetseks eesmärkideks.

· Otsese ja kaudse maksustamisega seotud piiriülesed maksupettused ja maksudest kõrvalehoidumine:

· (1.eesmärk) Tõhustada liikmesriikide maksuhaldurite vahelist maksukoostööd, maksude haldamist, sissenõudmist ja kogumist piiriüleste tehingute puhul

· Hea maksuhaldustava miinimumnõuetele mittevastavad jurisdiktsioonid, eelkõige maksuparadiisid, ja agressiivne maksuplaneerimine:

· (2. eesmärk) Täidetakse lüngad seadusandluses ja hoitakse ära võimalused liikmesriikide otsese maksustamise süsteemide kuritarvitamiseks (siseriiklikud õigusaktid ja topeltmaksustamise vältimise lepingud) – sellega aidataks kaasa topeltmaksuvabastuse ja agressiivse maksuplaneerimise probleemide lahendamisele

· (3. eesmärk) Parandatakse selliste siseriiklike meetmete tõhusust, millega võideldakse rahvusvahelise tasandi maksustamise vältimisega – sellega aidatakse kaasa agressiivse maksuplaneerimise probleemi lahendamisele

· (4. eesmärk) Parandatakse ELi tasandil liikmesriikide maksualast mõjuvõimu kolmandate riikide suhtes – sellega oleks võimalik käsitleda hea maksuhaldustava miinimumnõuetele mittevastavate jurisdiktsioonide probleemi.

Tegevuseesmärk on tagada liikmesriikide maksutulud ja neid suurendada. Võttes arvesse liikmesriikide maksusüsteemide ja majandusstruktuuride erinevusi, tuleb kõnealuse eesmärgi rakendamist kaaluda iga liikmesriigi puhul eraldi.

Nimetatud eesmärgid on kooskõlas muude poliitiliste strateegiatega. Need põhinevad hea maksuhaldustavaga seotud kehtival poliitilisel strateegial ja Euroopa Ülemkogu 2012. aasta märtsi palvel tõhustada maksupettuste ja maksudest kõrvalehoidumise vastast võitlust. Need on laiemalt kooskõlas ka ELi ja rahapesuvastase töökonna (FATF) jõupingutustega rahapesu ja terrorismi rahastamise vastases võitluses ning 2012. aasta majanduskasvu analüüsi ja selles sisalduvate soovitustega liikmesriikidele maksubaasi laiendamiseks ja maksude kogumise tõhustamiseks.

5. Poliitikavalikud

Alljärgnevas tabelis tehakse kokkuvõte nimetatud eesmärkide saavutamiseks kindlaksmääratud poliitikavalikutest.

Lähtestsenaarium

ELi tasandil ei tehta muudatusi.

(1. eesmärk) Tõhustada liikmesriikide maksuhaldurite vahelist maksukoostööd, maksude haldamist, sissenõudmist ja kogumist piiriüleste tehingute puhul

- Valikuvõimalus A1: Esitatakse tegevuskava, milles teatavad meetmed on prioriteetsed.

(2. eesmärk) Täidetakse lüngad seadusandluses ja hoitakse ära võimalused liikmesriikide otsese maksustamise süsteemide kuritarvitamiseks (siseriiklikud õigusaktid ja topeltmaksustamise vältimise konventsioonid)

- Valikuvõimalus B1: Käsitletakse lünki siseriiklikes õigusaktides äriühingute maksustamise käitumisjuhendi töörühmas peetavate arutelude abil. Kuna käitumisjuhendi töörühmas juba arutatakse kõnealuseid teemasid, võib seda valikuvõimalust käsitada juba toimivana. - Valikuvõimalus B2: Antakse topeltmaksuvabastuse vältimist käsitlev soovitus topeltmaksustamise vältimise konventsioonide jaoks.

(3. eesmärk) Parandatakse selliste siseriiklike meetmete tõhusust, millega võideldakse rahvusvahelise tasandi maksustamise vältimisega

- Valikuvõimalus C1: Antakse soovitus normina kehtiva üldise kuritarvituste vältimise reegli kohta, mis on tõhus ja vastab ELi nõuetele.

(4. eesmärk) Parandatakse ELi tasandil liikmesriikide maksualast mõjuvõimu kolmandate riikide suhtes, et veenda neid rakendama head maksuhaldustava.

- Valikuvõimalus D1: Kõnealuses valdkonnas tunnustatud põhimõtete alusel töötatakse välja hea maksuhaldustava miinimumnõuetele mittevastavaid kolmandaid riike käsitlev ELi määratlus. - Valikuvõimalus D2: Määratakse kindlaks meetmete kogum, mida kohaldatakse vastavalt sellele, kas asjaomased kolmandad riigid täidavad määratletud miinimumnõudeid või mitte.

6. Poliitikavalikute mõju analüüs

Alljärgnevas tabelis tehakse kokkuvõte mõju analüüsist (tõusvas järjekorras --- kuni +++).

Eeldatav mõju

|| Lähtestsenaarium Olukord jätkub tõenäoliselt samamoodi või halveneb || A1 || B2 || C1 || D1 || D2

Tõhusus poliitiliste eesmärkide saavutamisel || --- || ++ || +++ || ++ || +++ || +++

Põhiõigused / neli vabadust || -- || - || + || +/++ || + || =

Majanduslik mõju || --- || ++ || ++ || +++ || +++ || +++

Sotsiaalne mõju || -- || +++ || = || = || ++ || ++

Mõju maksumaksjatele/maksuhalduritele || --- || ++/+++ || ++ || +++ || ++ || +++

Mõju ELi eelarvele || = || -- || = || = || = || =

Mõju teistele osalistele || = || = || = || = || - || -

7. Peamiste poliitikavalikute võrdlus

Alljärgnevas tabelis tehakse kokkuvõte poliitikavalikute võrdlevast hindamisest (tõusvas järjekorras --- kuni +++).

Poliitikavõimaluste võrdlus

|| Lähtestsenaarium (ELi tasandil muudatusi ei tehta) || A1 || B1 Ei hinnatud || B2 || C1 || D1 || D2

Motiveeritakse liikmesriike eeskirju rangemaks muutma || = || +++ || || Ei kohaldata || Ei kohaldata || Ei kohaldata || Ei kohaldata

Tulemuslikkus || --- || +++ || || +++ || +++ || ++ || +++

Proportsionaalsus || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++

Tõhusus || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || ++

Paindlikkus || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++

Järeldus || || Eelistatud poliitikavalik || || Eelistatud poliitikavalik || Eelistatud poliitikavalik || Eelistatud poliitikavalik || Eelistatud poliitikavalik

8. Eelistatud poliitikavalikud

Võttes arvesse selle tulemuslikkust, proportsionaalsust ja paindlikkust, on eelistatud valikuvõimalus 1. eesmärgi täitmiseks, st liikmesriikide maksuhaldurite vahelise maksukoostöö, maksude haldamise, sissenõudmise ja kogumise tõhustamine piiriüleste tehingute puhul, meetmeid ja prioriteete sisaldava tegevuskava kasutuselevõtt. Kui valitakse poliitikavalik, mille raames muudatusi ei tehta, oleks sellega seotud hulgaliselt riske.

Eelistatud valikuvõimalused hea maksuhaldustava miinimumnõuetele mittevastavaid kolmandaid riike ja agressiivset maksuplaneerimist hõlmavate probleemide käsitlemiseks on eespool esitatud tabelite põhjal kombinatsioon valikuvõimalustest B2, C1, D1 ja D2. Tegemist on üksikasjalikuma meetmete kogumiga, mille abil oleks võimalik teha kiireid edusamme lühikese aja jooksul.

9. Järelevalve ja hindamine

Kuna järelevalve ja edusammude hindamise lähteolukorda ei ole võimalik piisavalt usaldusväärselt kindlaks määrata, peaks komisjon koostama korrapäraselt aruandeid tegevuskava ja eespool soovitatud meetmete rakendamise kohta.

[1] J. G. Gravelle (2009): Tax Havens: Tax Avoidance and Evasion. CSRi aruanne Kongressile.

[2] COM(2012) 351 final.

[3] Lifting the Lid on Tax Avoidance Schemes – juuli 2012 – http://www.hmrc.gov.uk/

[4] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm