SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Viimasel kümnendil on ELis ja mujal maailmas kasvanud raske ja organiseeritud kuritegevus. Europoli koostatud Euroopa Liidu raske ja organiseeritud kuritegevuse põhjustatud ohtude hinnangu kohaselt hõlmab suurem osa organiseeritud kuritegevusest rahvusvahelist reisimist, mille eesmärk on tavaliselt inimeste, uimastite või muude ebaseaduslike kaupade ebaseaduslik toimetamine ELi. Kurjategijad kasutavad tihti nii ELi peamisi lennujaamu kui ka väiksemaid piirkondlikke lennujaamu, mis teenindavad odavlennuettevõtjaid. Samamoodi ilmneb Europoli aruandest terrorismi olukorra ja suundumuste kohta, et terrorismioht on ELis jätkuvalt reaalne ja tõsine, samuti on aruandes esile toodud, et enamik terroriakte on oma laadilt piiriülesed ning hõlmavad piiriüleseid kontakte või väljapoole ELi reisimist. Sellega seoses on lennureisijaid käsitlev teave õiguskaitseasutuste jaoks oluline vahend ELis raske kuritegude ja terrorismi vastu võitlemiseks.

Lennureisijate andmed hõlmavad reisijaid käsitlevat eelteavet (edaspidi „eelteave“) ja broneeringuinfot, mis koos kasutatuna on eriti tõhusad suure riskiga reisijate kindlakstegemisel ja kahtlusaluste isikute reisimustrite kinnitamisel. Kui reisija ostab lennuettevõtjalt pileti, koostab lennuettevõtja broneeringusüsteem tema ärilistel eesmärkidel broneeringuinfo. See hõlmab andmeid kogu reisimarsruudi kohta, makse- ja kontaktandmeid ning reisija erinõudeid. Kui kehtib vastav kohustus, edastatakse broneeringuinfo andmed sihtriigi ja sageli ka lähteriigi broneeringuinfo üksusele.

ELis võeti 2016. aastal vastu broneeringuinfo direktiiv eesmärgiga tagada, et kõik liikmesriigid kohaldavad lennuettevõtjatelt broneeringuinfo kogumise eeskirju terroriaktide ja raskete kuritegude ennetamiseks, avastamiseks, uurimiseks ja nende eest vastutusele võtmiseks, ilma et see piiraks reisijaid käsitleva eelteabe direktiivis sätestatud kehtivaid ELi eeskirju lennuettevõtjate kohustuse kohta koguda eelteavet. Broneeringuinfo direktiivi alusel peavad liikmesriigid võtma vastu vajalikud meetmed selle tagamiseks, et lennuettevõtjad edastavad broneeringuinfot selles ulatuses, mil nad on neid andmeid oma tavapärase äritegevuse käigus juba kogunud. Broneeringuinfo direktiiviga on lubatud reisijaid käsitleva eelteabe ja broneeringuinfo ühine töötlemine, kuna selles esitatud broneeringuinfo määratlus hõlmab „kogutud reisijaid käsitlevat eelteavet (API)“. Broneeringuinfo direktiiviga ei kohustata aga lennuettevõtjaid koguma muid andmeid kui need, mida nad koguvad oma tavapärase äritegevuse käigus. Sellest tulenevalt ei koguta broneeringuinfo direktiivi alusel terviklikku eelteabe kogumit, sest lennuettevõtjatel puuduvad selliste andmete kogumiseks ärilised põhjused.

Lennuettevõtja kogub reisija lennule registreerimise ajal (elektrooniliselt ja lennujaamas) eelteavet ainult siis, kui kehtib vastav kohustus. Seejärel saadetakse need pädevatele piirivalveasutustele tervikliku nn reisijate nimekirja manifestina, kuhu on kantud kõik lennuki väljumisel pardal olevad reisijad. Kui eelteavet peetakse kontrollitud teabeks, sest see vastab lõpuks lennuki pardale läinud reisijatele, ning õiguskaitseasutused saavad seda kasutada ka kahtlusaluste ja tagaotsitavate isikute kindlakstegemiseks, siis broneeringuinfo on reisijate esitatud kontrollimata teave. Konkreetse reisija broneeringuinfo ei sisalda üldjuhul kõiki võimalikke broneeringuinfo elemente, vaid üksnes neid, mille reisija on esitanud ja/või mis on vajalikud registreerimiseks ja seega lennuettevõtja tavapäraseks äritegevuseks.

Alates reisijaid käsitleva eelteabe direktiivi vastuvõtmisest 2004. aastal ollakse üldiselt üksmeelel, et eelteave ei ole oluline vahend mitte üksnes piirihalduse seisukohast, vaid ka õiguskaitse eesmärkidel, eelkõige raskete kuritegude ja terrorismiga võitlemiseks. Seega on rahvusvahelisel tasandil Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Julgeolekunõukogu resolutsioonides alates 2014. aastast esitatud korduvalt üleskutse luua õiguskaitse eesmärkidel eelteabe ja broneeringuinfo süsteemid ja need ülemaailmselt kasutusele võtta. Peale selle kinnitab nende andmete terrorismi ja piiriülese kuritegevuse vastases võitluses kasutamise tähtsust Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioonis (OSCE) osalevate riikide kohustus luua eelteabe süsteemid.

Nagu ilmneb komisjoni aruandest broneeringuinfo direktiivi läbivaatamise kohta, suurendab eelteabe ja broneeringuinfo andmete ühine töötlemine pädevate õiguskaitseasutuste poolt – mis tähendab seda, et lisaks broneeringuinfo andmetele, mida lennuettevõtjad oma tavapärastel ärilistel eesmärkidel koguvad ja pädevatele õiguskaitseasutustele edastavad, on neil kohustus koguda ja edastada eelteavet – tunduvalt raskete kuritegude ja terrorismi vastase võitluse tõhusust ELis. Eelteabe ja broneeringuinfo andmete kombineeritud kasutamine võimaldab liikmesriikide pädevatel asutustel kinnitada reisijate isikut ja parandab märkimisväärselt broneeringuinfo andmete usaldusväärsust. Samuti võimaldab selline kombineeritud kasutamine enne saabumist õiguskaitseasutustel hinnata ja lähemalt kontrollida ainult neid isikuid, kes objektiivsete hindamiskriteeriumide ja -tavade põhjal ning kooskõlas kohaldatava õigusega julgeolekule kõige tõenäolisemalt ohtu kujutavad. See hõlbustab teiste reisijate reisimist ja vähendab ohtu, et pädevad asutused kontrollivad saabuvaid reisijaid selliste kaalutlusõigusest lähtuvate elementide põhjal nagu rass või etniline päritolu, mida õiguskaitseasutused võivad vääralt seostada julgeolekuriskidega.

ELi kehtiva õigusraamistikuga on aga reguleeritud üksnes broneeringuinfo andmete kasutamine raskete kuritegude ja terrorismi vastu võitlemiseks, kuid mitte konkreetselt eelteabe kasutamine – neid andmeid saab taotleda ainult kolmandatest riikidest tulevate lendude kohta ning selle tulemusel tekib julgeolekulünk seoses ELi-siseste lendudega, mille kohta liikmesriigid nõuavad lennuettevõtjatelt broneeringuinfo edastamist. Broneeringuinfo üksuste operatiivtulemused seoses lendudega on kõige tõhusamad siis, kui kogutakse nii eelteavet kui ka broneeringuinfot. See tähendab, et ELi-siseste lendude puhul ei saa pädevad õiguskaitseasutused kasutada eelteabe ja broneeringuinfo ühise töötlemise eeliseid, kuna nende lendude kohta edastatakse ainult broneeringuinfo andmeid.

Selle lünga kõrvaldamiseks kutsuti komisjoni 2021. aasta juuni strateegias täielikult toimiva ja vastupidava Schengeni ala loomise kohta üles kasutama sisejulgeoleku oluliseks suurendamiseks koos Schengeni-siseseid lende käsitlevate broneeringuinfo andmetega ulatuslikumalt eelteavet kooskõlas põhiõigusega isikuandmete kaitsele ja põhiõigusega liikumisvabadusele.

Seepärast on kavandatava määruse eesmärk kehtestada tõhusamad eeskirjad lennuettevõtjate poolt eelteabe kogumise ja edastamise kohta terroriaktide ja raskete kuritegude ennetamise, avastamise, uurimise ja nende eest vastutusele võtmise eesmärgil. Selleks et tagada Euroopa Liidu põhiõiguste hartas (edaspidi „harta“) sätestatud asjakohaste põhiõiguste, eelkõige eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse õiguste ning neist tulenevate vajalikkuse ja proportsionaalsuse nõuete järgimine, on ettepaneku kohaldamisala rangelt piiratud ning sisaldab rangeid isikuandmete kaitsega seotud piiranguid ja kaitsemeetmeid, nagu on täiendavalt selgitatud allpool.

•Kooskõla poliitikavaldkonnas praegu kehtivate õigusnormidega