KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2002/87/EÜ (milles käsitletakse finantskonglomeraati kuuluvate krediidiasutuste, kindlustusseltside ja investeerimisühingute täiendavat järelevalvet) läbivaatamine /* COM/2012/0785 final */





1. Sissejuhatus ja eesmärgid 1.1. Taust Finantsturgude kiire areng 1990. aastatel tõi kaasa finantsturgude erinevates sektorites teenuseid ja tooteid pakkuvate finantsgruppide, nn finantskonglomeraatide loomise. Aastal 1999 määras Euroopa Komisjon oma finantsteenuste tegevuskavas kindlaks vajaduse teostada nende konglomeraatide üle järelevalvet grupipõhiselt ning kuulutas välja panganduse, investeerimise ja kindlustuse valdkonna jaoks täienduseks sektorikesksetele õigusaktidele ka usaldatavusnõuete täitmise järelevalvet käsitlevate õigusaktide väljatöötamise. Selline täiendav usaldatavusnõuete täitmise järelevalve kehtestati finantskonglomeraatide direktiiviga 20. novembril 2002.[1] Direktiivis järgitakse ühisfoorumi[2] 1999. aasta põhimõtteid finantskonglomeraatide kohta. Finantskonglomeraatide direktiivi esimene läbivaadatud versioon (finantskonglomeraatide direktiiv 1) võeti vastu 2011. aasta novembris pärast aastatel 2007–2009 finantskriisist saadud õppetunde. Finantskonglomeraatide direktiiviga 1[3] muudeti valdkondlikke direktiive, et võimaldada järelevalveasutustel teostada panganduse konsolideeritud järelevalvet ja kindlustusgruppide järelevalvet kõrgeima emaüksuse tasandil, isegi kui see üksus on segafinantsvaldusettevõtja. Lisaks vaadati finantskonglomeraatide direktiivis 1 uuesti läbi konglomeraatide kindlaksmääramise reeglid, kehtestati gruppide õiguslike ja tegevusstruktuuride suhtes läbipaistvuse nõue ning viidi alternatiivsete investeerimisfondide valitsejad täiendava järelevalve alla samamoodi kui varahaldusettevõtjad. Finantskonglomeraatide direktiivi 1 artiklis 5 on nõutud, et komisjon esitaks enne 31. detsembrit 2012 läbivaatamisaruande, käsitledes eelkõige direktiivi reguleerimisala, selle kohaldamise laiendamist reguleerimata üksustele, suuremate mittefinantsgruppide omanduses olevate finantskonglomeraatide kindlaksmääramise kriteeriume, süsteemselt olulisi finantskonglomeraate ning kohustuslikku stressitestimist. Pärast läbivaatamist esitatakse vajaduse korral õigusaktide ettepanekud[4]. Tuleks märkida, et finantskonglomeraatide direktiivi 1 vastuvõtmisest saadik on mõned küsimused, nagu keerukate gruppide süsteemse olulisuse käsitlemine ning maksevõime taastamise ja kriisilahenduse vahendid lisaks finantskonglomeraatide direktiivis 1 sätestatud nn elutestamentide nõudele, lahendatud või lahendatakse muudes kontekstides ning on seetõttu muutunud käesoleva läbivaatamise seisukohast vähem tähtsaks. 1.2. Läbivaatamise eesmärk ning ühisfoorumi läbivaadatud põhimõtted Käesolev läbivaatamine lähtub finantskonglomeraatide direktiivi eesmärgist, milleks on kehtestada täiendav järelevalve konglomeraadi osaks olevate üksuste üle, keskendudes võimalikele nakkuse, keerukuse ja kontsentreerumise riskidele – nn grupi riskidele – ning finantsvõimenduse ehk kapitali mitmekordse kasutamise tuvastamisele ja kõrvaldamisele. Läbivaatamise eesmärgiks on analüüsida, kas praegused finantskonglomeraatide direktiivi nõuded oluliste sektorikesksete eeskirjade osas, mis käsitlevad kontsernide ja konsolideeritud järelevalvet, on tõhusad, kui välja arvata finantskonglomeraatide direktiiviga 1 kehtestatud lisasätted. Läbivaatamine on põhjendatud seetõttu, et turu, milles konglomeraadid tegutsevad, dünaamika on 2002. aastast saadik, mil direktiiv jõustus, oluliselt muutunud. Finantskriis näitas, kuidas grupi riskid realiseerusid kogu finantssektori ulatuses. See tõestab, et kogu gruppi hõlmav järelevalve selliste finantsgrupisiseste ja finantseerimisasutuste vaheliste vastastikuste ühenduste üle on väga tähtis, olles täienduseks sektorispetsiifilistele usaldatavusnõuetele. Finantskonglomeraatide direktiivi 1 piiratud lähenemine oli osaliselt tingitud ühisfoorumi läbivaadatud põhimõtete ootusest, mida oleks tulnud käesoleva läbivaatamise raames käsitleda. Need põhimõtted avaldati 2012. aasta septembris[5] ning kaks peamist neis käsitletud teemat olid reguleerimata üksuste kaasamine järelevalve kohaldamisalasse hõlmamaks nende riskide, millega finantsgrupp kokku puutub või võib kokku puutuda, kogu spektrit ning vajadus määrata kindlaks üksus, kes kogu grupi suhtes kehtivate nõuete täitmise eest lõplikult vastutab. Käesoleva läbivaatamise raames on neid läbivaadatud põhimõtteid nõuetekohaselt arvesse võetud koos väljatöötatavate sektoripõhiste õigusaktidega, nagu allpool kirjeldatud. 1.3. Arenev regulatiiv- ja järelevalvekeskkond Finantskonglomeraatide direktiivi reeglid on oma olemuselt täiendavad. Need täiendavad reegleid, mida krediidiasutused, kindlustusandjad ja investeerimisühingud peavad järgima vastavalt asjakohastele usaldatavusnõuetele. Nimetatud sektoripõhised õigusaktid on praegu põhjalikul ülevaatamisel ning regulatiivkeskkond on välja kujunemas. Praegu on Euroopa Parlamendis ja nõukogus läbivaatamisel ettepanekud CRD IV[6] ja Omnibus II[7] ning Solvency II kätkeb laiendatud sätteid konsolideerimisgruppide järelevalve kohta, mis ei ole veel kohaldatavad. Kui need sätted on muutunud kohaldatavaks, jälgib komisjon tähelepanelikult nende uute raamistike rakendamist, mis sisaldavad ka hulka delegeeritud õigusakte ja rakendusakte, sealhulgas regulatiivseid tehnilisi standardeid, mis komisjonil ja Euroopa järelevalveasutustel tuleb mitme aasta jooksul välja töötada. Lisaks ei jõuta finantskonglomeraatide direktiivi hiljuti tehtud muudatusi rakendada enne 2013. aasta keskpaika, mistõttu ei ole neid praktikas võimalik terviklikult analüüsida enne 2014. aasta lõppu. Need hõlmavad Euroopa järelevalveasutuste poolt välja antavaid regulatiivseid ja rakenduslikke tehnilisi standardeid ning ühtseid suuniseid. Lõpuks kutsutakse pangandusliidu määruse[8] ettepanekus üles oluliselt muutma Euroopa pankade üle teostatavat järelevalvet ning see mõjutab ka järelevalvet konglomeraatide üle, sest üheks Euroopa Keskpanga ülesandeks saaks ka osalemine finantskonglomeraatide täiendava järelevalve teostamises. Nagu käesolevast aruandest nähtub, on täiendavas järelevalves valdkondi, mida oleks võimalik parandada. Nagu aga mis tahes õigusaktide puhul, tuleb õigusaktide muutmisest tulenevat kasu alati kaaluda võrreldes õigusaktide muutmisega kaasnevate kuludega. Euroopa finantskonglomeraatide komitee poolt tema 21. septembri 2012 koosolekul avaldatud arvamuse kohaselt, nagu ka järelevalve teostajate kogukonna arvamuse kohaselt, mis ilmnes Euroopa järelevalveasutuste poolt komisjonile osutatud nõustamise käigus,[9] ning vastava majandussektori esindajate arvamuse kohaselt, mis kajastus komisjoni poolt läbi viidud konsulteerimise käigus nende antud vastustes,[10] on parim aeg finantskonglomeraatide direktiivi muutmiseks alles siis, kui sektoripõhised õigusaktid on vastu võetud ja kohaldatavad. 2. Direktiivi reguleerimisala ning sihtrühmad, kellele direktiivi õigusnõuded on suunatud 2.1. Reguleerimisala 2.1.1. Finantskonglomeraatide direktiivi ja sektoripõhiste õigusaktide reguleerimisala Enamikul finantssektoris tegutsevatel gruppidel on väga mitmesuguseid tegevuslubasid. Kui keskenduda ainult üht liiki tegevusloaga üksuste järelevalvele, siis eirataks muid tegureid, millel võib olla grupi kui terviku riskiprofiilile oluline mõju. Killustatud järelevalve lähenemisviis ei ole piisav, et saada hakkama raskete ülesannetega, mida gruppide praegused struktuurid järelevalve ette seavad. Konglomeraatide järelevalve täiendav raamistik on mõeldud selleks, et reegleid tugevdada ja luua terviklik reeglite kogum, mis oleks kohaldatav finantsgruppide suhtes sektori- ja piiriüleselt. Samas tuleb regulatiivsest vaatevinklist vältida täiendavate järelevalve kihtide loomist, kui sektoripõhised nõuded juba hõlmavad kõiki liike riske, mis grupis tekkida võivad. 2.1.2. Reguleerimata üksuste, sealhulgas nende üksuste hõlmamine, kes ei tegele finantstegevusega Selleks et käsitleda grupiriske, mis oli finantskonglomeraatide direktiivi ja ühisfoorumi põhimõtete algne eesmärk ja mida kinnitati uuesti läbivaadatud põhimõtetes, peab järelevalve hõlmama kõiki gruppi kuuluvaid üksusi, mis on gruppi kuuluvate reguleeritud üksuste riskiprofiili seisukohast olulised. See peab hõlmama ka kõiki üksusi, mis ei ole usaldatavusjärelevalve seisukohast otseselt reguleeritud, isegi kui need üksused ei tegutse finantssektoris, kaasa arvatud reguleerimata valdus- ja emaettevõtjad, kellega grupp tipneb. Iga reguleerimata üksus või põhjustada konglomeraadile erinevaid riske ning igaüks neist võib vajada eraldi vaatlemist ja kohtlemist. Reguleerimata üksuste hulgas omistatakse eriline tähtsus eriotstarbelistele majandusüksustele. Eriotstarbeliste majandusüksuste arv kasvas enne finantskriisi märkimisväärselt ja need muutusid oma struktuurilt keerukamaks seoses väärtpaberistamise ja struktureeritud finantstoodete turgude kasvuga, kuid pärast seda on nende tähtsus langenud. Kuigi eriotstarbelised majandusüksused võivad olla kasulikud ja ei pruugi olla olemuslikult problemaatilised, näitas kriis, et halb riskijuhtimine ja eriotstarbeliste majandusüksustega kaasnevate riskide mittemõistmine võib viia maksehäirete ja maksejõuetuseni. Ühisfoorum tõstis oma 2009. aasta aruandes eriotstarbeliste majandusüksuste kohta esile vajaduse eriotstarbeliste majandusüksustega sõlmitud grupisiseste suhete põhjalikuma jälgimise järele[11]. 2.1.3. Süsteemselt oluliste finantskonglomeraatide hõlmamine Konglomeraatide järelevalvega seotud väljakutsed on kõige ilmselgemad gruppide puhul, mille suurus, vastastikune seotus ja keerukus muudab need eriti haavatavaks ja süsteemse riski allikaks. Kõigi süsteemselt oluliste finantseerimisasutuste suhtes tuleb ennekõike rakendada tugevamat järelevalvet, tehes seda CRD IV ja Solvency II raamistiku kaudu nii üksikasutuse kui ka grupi/konsolideeritud tasandil. Kui süsteemselt oluline finantseerimisasutus on ühtlasi ka konglomeraat, tuleb kohaldada ka täiendavat järelevalvet vastavalt finantskonglomeraatide direktiivile. Kuigi enamik süsteemselt olulisi finantseerimisasutusi on konglomeraadid, ei ole see alati siiski nii. Samuti ei ole süsteemne risk tingimata sama, mis grupirisk. Seepärast ei tundu mõttekas püüda tuua kõik süsteemselt olulised finantseerimisasutused finantskonglomeraatide direktiivi alla. Lisaks on rahvusvahelisel tasandil siiani käimas arutelu kindlustusvaldkonna süsteemselt oluliste finantseerimisasutuste teemal ning sektoripõhised õigusaktid, sealhulgas need, milles käsitletakse panganduse valdkonna süsteemselt olulisusi finantseerimisasutusi, ei ole veel stabiilsed. 2.1.4. Finantskonglomeraadi määratlemise künnised Kõik eespool käsitletud probleemid on seotud konglomeraadi mõistega ning künnistega, mille järgi konglomeraati määratleda. Finantskonglomeraatide direktiivi artiklis 3 sätestatud kahe künnise puhul on aluseks võetud olulisus ja proportsionaalsus ning vastavalt sellele tuleks konglomeraadid, mille suhtes tuleb rakendada grupiriskide täiendavat järelevalvet, määratleda nende kahe kriteeriumi alusel. Esimene künnis seab piirangu, et täiendavat järelevalvet tuleks rakendada konglomeraatide suhtes, mis tegutsevad finantssektoris, ning teine piirangu, et seda tuleks rakendada väga suurte gruppide suhtes. Nende kahe künnise kombineeritud rakendamine ja lubatava loobumise kasutamine järelevalveasutuste poolt on tekitanud olukorra, kus väga suured pangandusgrupid, mis on ühtlasi tõsised osalised Euroopa kindlustusturul, ei ole allutatud täiendavale järelevalvele. Samuti võib kindlaksmääramise sätte sõnastus jätta võimaluse erinevateks viisideks, kuidas sektoritevahelise tegevuse olulisust kindlaks määrata. Seda sätet võiks parandada, et tagada selle järjepidev rakendamine nii sektorite kui ka piiride üleselt. Selleks et tagada õiguslik selgus, on tähtis, et oleksid olemas lihtsalt mõistetavad ja rakendatavad künnised. Paraku jääb aga alles küsimus, kas neid künniseid ja loobumisvõimalusi tuleks muuta või täiendada, et järelevalvet oleks võimalik teostada proportsionaalselt ja riskidest lähtuvalt. 2.1.5. Finantskonglomeraate omavad tööstusgrupid Kuigi üldiselt nõustutakse, et kui reguleeritud finantsüksus kuulub suuremasse tööstusgruppi, puutub ta kokku sellest tulenevate grupiriskidega, ei ole praeguses staadiumis võimalik otsustada, kuidas laiendada finantskonglomeraatide direktiivi nõudeid suurematele finantssektorivälistele gruppidele. Finantskonglomeraatide direktiivi 1 läbivaatamise punktis nõuti, et komisjon hindaks, kas Euroopa järelevalveasutused peaksid andma ühiskomitee kaudu välja suunised, mille järgi hinnata, kuivõrd oluline on nende konglomeraatide tegevus finantsteenuste siseturul. Õigusakte, mis käsitleksid finantskonglomeraate omavate tööstusgruppide järelevalvet, ei ole praegu olemas ning Euroopa järelvalveasutustel ei ole volitusi asjakohaste suuniste väljaandmiseks. Kuigi Euroopa järelevalveasutustel on finantskonglomeraatide direktiivi järjepideva rakendamise tagamisel kindlasti jätkuvalt väga tähtis osa, on eespool öeldust tulenevalt ennatlik võtta vastu mis tahes otsuseid selle kohta, kas Euroopa järelevalveasutused peaksid andma sel konkreetsel teemal välja suunised. 2.2. Kogu grupile kehtivate nõuete täitmise eest vastutavad üksused Nõuete kehtestamine grupi tasandil ei taga veel nende täitmist, kui koos sellega ei määrata selgelt kindlaks üksust, millel lasub finantsgrupis lõplik vastutus kogu gruppi hõlmava riskijuhtimise ja grupi suhtes kehtivate õigusnõuete täitmise eest. See võimaldaks järelevalveasutustel nõudeid tõhusamalt täitmisele pöörata (seda käsitletakse allpool punktis 4). On vaja võtta arvesse ka vastastikuseid seoseid äriühinguõiguse sätetega, mis reguleerivad lõplikult vastutava üksuse kohustusi. Lõplikku vastutust võib olla vajalik laiendada mittetegutsevatele valdusettevõtjatele, kes on konglomeraatide eesotsas, isegi kui nende valdusettevõtjate suhtes, kelle põhitegevus ei kuulu finantssektori alla, nähakse ette piiratud kohaldamine. 3. Grupiriskide tuvastamise ja juhtimise tagamiseks vajalikud sätted Täiendava järelevalve eesmärgiks on grupiriskide tuvastamine, jälgimine, juhtimine ja kontrollimine. Praeguses finantskonglomeraatide direktiivis on selle eesmärgi saavutamiseks ette nähtud kapitali adekvaatsuse (artikkel 6), riskikontsentratsiooni (artikkel 7), grupisiseste tehingute (artikkel 8) ja sisejuhtimise (artiklid 9 ja 13) nõuded. Muude kriteeriumide kõrval tuleks neid hinnata lähtuvalt vajadusest suurendada konglomeraatide kõrgeima emaüksuse vastutust. 3.1. Kapital (artikkel 6) Tegevusloa alusel tegutsevate üksuste suhtes nii eraldi kui konsolideeritult kohaldatavad kapitalinõuded on sätestatud sektoripõhistes õigusaktides, mis käsitlevad finantseerimisasutuste tegevuslubade väljastamist. Finantskonglomeraatide direktiivi artikliga 6 kohustatakse järelevalvet teostavaid asutusi kontrollima konglomeraadi kapitali adekvaatsust. Nimetatud artiklis kindlaks määratud arvutusmeetodite eesmärgiks on tagada kapitali mitmekordse kasutamise vältimine. Euroopa järelevalveasutuste finantskonglomeraatide komitee ühiskomitee 2007. ja 2008. aasta kapitalisoovitustest[12] ilmnes väga mitmesuguseid meetodeid, mida riiklikud järelevalveasutused konglomeraadi tasandi olemasoleva ja vajaliku kapitali arvutamisel kasutavad. Kapitali arvutamise meetodid on kindlaks määratud finantskonglomeraatide direktiivi artikli 6 lõike 2 kohaselt välja töötatud ning 31. augustil 2012 konsulteerimiseks avaldatud regulatiivsete tehniliste standardite eelnõus[13]. Tehnilistest standarditest eeldatakse, et nendes oleks piisavalt käsitletud kapitali arvutamise meetodite ebajärjekindlat kasutamist seoses regulatiivsete kapitalinõuetega ning et need tagaksid, et grupi reguleeritud üksuste jaoks loetaks olemasolevaks ainult läbipaistev kapital. Tõepoolest, regulatiivsed tehnilised standardid peaksid tagama kapitali nõuetekohase ja usaldusväärse arvutamise, CRD IV ettepaneku arutelude käigus aga selgus, et finantskonglomeraatide direktiivi ei ole vaja muuta, et saavutada Basel III eesmärgid seoses võimaliku kapitaliinvesteeringute topeltarvestusega kindlustusandjate konsolideerimata tütarettevõtetes[14].. Samas ilmnesid selle tehnilise standardi väljatöötamisega kaasnenud aruteludest täiendavad probleemid seoses kogu gruppi hõlmava kapitalipoliitikaga. Järelevalvet teostavatel asutustel puudub sageli arusaamine kapitali olemasolust konglomeraadi tasandil. Selle probleemi lahendamiseks võiks paluda esitada järelevalve raames aruanne ning avaldada turu jaoks andmed lisaks konsolideeritud tasandile ka üksiküksuse või osaliselt konsolideeritud tasandi kohta. 3.2. Riskikontsentratsioon (artikkel 7) ja grupisisesed tehingud (artikkel 8) Artiklites 7 ja 8 riskikontsentratsiooni ja kontsernisiseste tehingute kohta kehtestatakse ettevõtjatele aruandluse nõuded. Koos järelevalve võimaliku laiendamisega reguleerimata üksustele ning finantskonglomeraatide direktiivide nõuete täitmise, sealhulgas aruandluskohustuste täitmise eest lõplikult vastutava üksuse kindlaksmääramisega peaksid need nõuded looma riskikontsentratsiooni ja grupisiseste tehingute täiendavaks järelevalveks asjakohase raamistiku. Euroopa järelevalveasutused koostavad asjakohased suunised, nagu sätestatud finantskonglomeraatide direktiivis 1, ning nendega peaks tagatama, et riskikontsentratsiooni ja grupisiseste tehingute järelevalvet teostatakse järjekindlal viisil. 3.3. Juhtimine (artiklid 9 ja 13) Arvestades finantskonglomeraatidele omast keerukust, tuleks äriühingu juhtimisel võtta hoolikalt arvesse ning tasakaalustada kõrgeima emaettevõtja teadaolevate sidusrühmade ja grupi teiste üksuste kombineeritud huve. Juhtimissüsteem peaks tagama sellise tasakaalu saavutamise läbi ühtse strateegia ning et reguleeritud üksused täidaksid määruse nõudeid nii üksiküksustena kui grupi tasandil. Muudetud finantskonglomeraatide direktiiv kätkeb nõuet, et konglomeraatides peavad olema kehtestatud asjakohane riskihalduse menetlus ja sisekontrolli mehhanismid; sobivat ja ranget nõuet neile, kes arendavad tõhusalt segafinantsvaldusettevõtja äritegevust; elutestamendi nõuet; läbipaistvuse nõuet gruppide õiguslike ja organisatsiooniliste struktuuride suhtes ning nõuet, et järelevalvet teostavad asutused peavad võimalikult hästi ära kasutama CRD-s ja Solvency II-s sätestatud olemasolevaid juhtimise nõudeid. CRD III ja ettepanek CRD IV kohta, ning samuti Solvency II, nõuavad äriühingu juhtimise ja tasustamise poliitika tõhustamist lähtuvalt kriisi ajal saadud õppetundidest. Finantskonglomeraatide direktiivi 1 elutestamendi nõuet peaks tugevdama pankade maksevõime taastamise ja kriisilahenduse raamistik.[15] Valdkond, mida need raamistikud veel ei hõlma, on grupi peaüksuse suhtes kehtestatav vastutus ning nõue, et see juriidiline isik oleks valmis mis tahes kriisilahenduseks ja kohustuks tagama grupi usaldusväärse struktuuri ja huvide konfliktide käsitlemise. Pankade maksevõime taastamise ja kriisilahenduse raamistik eeldaks grupi tasandi kriisilahenduse plaanide koostamist, mis hõlmaksid valdusettevõtjat ja pangandusgruppi kui tervikut. 4. Järelevalve vahendid ja volitused 4.1. Praegune režiim ning järelevalve vahendite ja volituste tugevdamise vajadus Artikkel 14 võimaldab järelevalvet teostavatel asutustel teavet hinnata, sealhulgas teavet vähemusosaluste kohta, kui see on järelevalve eesmärgil vajalik. Artikkel 16 annab koordinaatorile volitused rakendada meetmeid valdusettevõtja suhtes ning reguleeritud üksuste järelevalve teostajaile volitused rakendada meetmeid nende üksuste suhtes, juhul kui mõni neist ei täida kapitali, riskikontsentratsiooni, grupisiseste tehingute või sisejuhtimise nõudeid. Artiklis viidatakse üksnes olukorra parandamiseks „vajalikele meetmetele”, ilma et nende meetmete sisu täpsustataks. Omnibus I andis Euroopa järelevalveasutustele võimaluse koostada suunised meetmete kohta segafinantsvaldusettevõtjate suhtes, kuid need suunised ei ole veel koostatud. Artiklis 17 on nõutud, et liikmesriigid sätestaksid sanktsioone või parandusmeetmeid, mida saaks rakendada segafinantsvaldusettevõtjate või nende tegelike juhtide suhtes, kui nad rikuvad finantskonglomeraatide direktiivi rakendussätteid. Samuti nõutakse selles artiklis, et liikmesriigid annavad oma järelevalvet teostavatele asutustele volitused rakendada meetmeid vältimaks või käsitlemaks sektoripõhistest eeskirjadest kõrvalehoidumist finantskonglomeraati kuuluvate reguleeritud üksuste poolt. Artikli 16 sõnastus ja suuniste puudumine on tekitanud olukorra, kus konkreetselt finantskonglomeraatide jaoks ette nähtud üleliiduline täitmisele pööramise raamistik puudub. Sellest tulenevalt on finantskonglomeraatide järelevalve sektoritekeskne ning selle rakendamine on liikmesriigiti erinev. Lisaks märgivad Euroopa järelevalveasutused, et sanktsioonide režiimi tugevdamine, nagu soovitatakse CRD IV ettepanekus, võib luua finantskonglomeraatide vahel ebavõrdse tegevuskeskkonna olenevalt sellest, kas nende põhitegevuseks on pangandus või kindlustus. Samal ajal on enamik siseriiklikke järelevalveasutusi Euroopa järelevalveasutuste andmeil seisukohal, et sektorikeskseks järelevalveks kasutatavad meetmed on võrdselt asjakohased ka finantskonglomeraatide järelevalveks. Seega võiks finantskonglomeraatide järelevalvet tugevdada, parandades olemasolevate instrumentide tegelikku kasutamist. Mis puutub artikli 17 nõudesse, et liikmesriigid peavad sätestama tõhusad sanktsioonid, mille abil oleksid nõuded tõhusalt kehtestatavad, siis teadaolevalt ei ole konglomeraatide jaoks ühtegi sellist sanktsioonirežiimi olemas. Euroopa järelevalveasutused on esitanud kaheksa soovitust,[16] et suurendada ühelt poolt järelevalvet teostavate asutuste käsutuses olevate volituste ja vahendite hulka ning teiselt poolt tugevdada täitemeetmeid, võttes ühtlasi arvesse rakendamise erinevusi riikide lõikes. Need soovitused sisaldavad kehtestamisrežiimi loomist, mille abil oleks võimalik sundida lõplikult vastutavat üksust ja tema tütarettevõtjaid kehtestatud nõudeid täitma. See eeldab kahest lähenemisviisi, kus oleksid olemas volitused tegelemaks kogu gruppi hõlmavate riskide puhul kõrgeima üksusega ning sundimaks üksiküksusi nende vastavate kohustuste täitmise kohta aru andma. Lisaks peaks järelevalvet teostaval asutusel olema võimalik rakendada minimaalsel hulgal teavitus- ja uurimismeetmeid. Järelevalvet teostavatel asutustel peaks olema võimalik kehtestada sanktsioone segavaldusettevõtjatele, segakindlustusvaldusettevõtjatele ning vahepealse astme finantsvaldusettevõtjatele. 4.2. Kohustusliku stressitesti kehtestamise võimalus Võimalus nõuda konglomeraatidelt stressitestide läbiviimist võiks olla veel üks täiendav järelevalve vahend, mis tagaks konglomeraadis esinevate riskide varase ja tõhusa jälgimise. Finantskonglomeraatide direktiivis 1 sätestati võimalus (ehkki mitte kohustus), et järelevalvet teostav asutus võib stressiteste läbi viia regulaarselt. Lisaks võivad Euroopa järelevalveasutused kogu ELi hõlmavate stressitestide läbiviimisel arvesse võtta parameetreid, mis puudutavad finantskonglomeraatidega seostatavaid spetsiifilisi riske. 5. Kokkuvõte Kõige tähtsamad probleemid, mida tuleks finantskonglomeraatide direktiivi edaspidisel läbivaatamisel käsitleda, on konglomeraadi määratlemise ja tuvastamise kriteeriumid, kogu grupi suhtes kehtivate nõuete täitmise eest lõplikult vastutava emaüksuse kindlaksmääramine ning direktiivi tõhusam kehtestamine selle üksuse suhtes. Vastutava emaüksuse kindlaksmääramine aitaks paremini ja tõhusamalt rakendada ka olemasolevaid nõudeid kapitali adekvaatsuse, riskide kontsentratsiooni, grupisiseste tehingute ja sisejuhtimise osas. Krediidiasutuste, kindlustusandjate ja investeerimisühingute regulatiiv- ja järelevalvekeskkond on välja kujunemas. Kõiki sektoripõhiseid usaldatavusnõudeid on mõne viimase aasta jooksul mitmel korral märkimisväärselt muudetud ning veelgi märkimisväärsemad õiguslike reeglite muudatused ootavad seadusandjate poolt läbivaatamist. Lisaks muudab järelevalveraamistikku olulisel määral ettepanek pangandusliidu kohta. Seepärast ning võttes arvesse Euroopa finantskonglomeraatide komitee, järelevalvet teostavate asutuste ja majandussektori esindajate arvamusi, on komisjon seisukohal, et soovitatav on mitte esitada õigusakti muudatuse ettepanekut 2013. aastal. Komisjon jälgib pidevalt olukorda, et teha otsus läbivaatamise sobiva aja kohta. [1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2002/87/EÜ, 16. detsember 2007, milles käsitletakse finantskonglomeraati kuuluvate krediidiasutuste, kindlustusseltside ja investeerimisühingute täiendavat järelevalvet ning millega muudetakse nõukogu direktiive 73/239/EMÜ, 79/267/EMÜ, 92/49/EMÜ, 92/96/EMÜ, 93/6/EMÜ ja 93/22/EMÜ ning direktiive 98/78/EÜ ja 2000/12/EÜ. [2] Ühisfoorum on rahvusvaheliste standardite kehtestajate ühisorgan, kuhu kuuluvad: Baseli pangajärelevalve komitee (BCBS), Rahvusvaheline Kindlustusjärelevalve Assotsiatsioon (IAIS) ja Rahvusvaheline Väärtpaberikomiteede Organisatsioon (IOSCO). [3] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2011/89/EL, 16 november 2011, millega muudetakse direktiive 98/78/EÜ, 2002/87/EÜ, 2006/48/EÜ ja 2009/138/EÜ seoses finantskonglomeraati kuuluvate finantsüksuste täiendava järelevalvega. [4] „Komisjon vaatab direktiivi 2002/87/EÜ täielikult läbi, sealhulgas selle alusel vastu võetud delegeeritud õigusaktid ja rakendusaktid. Pärast läbivaatamist saadab komisjon Euroopa Parlamendile ja nõukogule 31. detsembriks 2012 aruande, milles käsitletakse eelkõige kõnealuse direktiivi reguleerimisala, sealhulgas , kas seda tuleks laiendada artikli 3 läbivaatamise teel, ning kõnealuse direktiivi kohaldamist reguleerimata üksustele, eelkõige eriotstarbelistele varakogumitele. Aruanne hõlmab ka suurematesse mittefinantsgruppidesse kuuluvate selliste finantskonglomeraatide kindlaks määramise kriteeriume, kelle üldine tegevus pangandussektoris, kindlustussektoris ja investeerimisteenuste sektoris on finantsteenuste siseturu jaoks olulise tähtsusega. Komisjon kaalub samuti, kas Euroopa järelevalveasutused peaksid andma ühiskomitee kaudu välja suunised tähtsuse hindamiseks. Eelnevaga seoses käsitletakse aruandes ka süsteemse tähtsusega finantskonglomeraate, mille suurus, omavaheline seotus või keerukus muudavad nad eriti kaitsetuks ning mis tuleb määratleda analoogselt finantsstabiilsuse nõukogu ja Baseli pangajärelevalve komitee väljatöötatavate standarditega. Aruandes käsitletakse ka seda, millised on kohustusliku stressitesti kehtestamise võimalused. Aruandele peaksid vajaduse korral järgnema asjakohased õigusaktide ettepanekud.” [5] http://www.bis.org/publ/joint29.htm. [6] Komisjoni ettepanekud KOM(2011) 452 ja KOM(2011) 453 (lõplik): „määrus krediidiasutuste ja investeerimisühingute suhtes kohaldatavate usaldatavusnõuete kohta” ja „direktiiv, mis käsitleb krediidiasutuste tegevuse alustamise tingimusi ning krediidiasutuste ja investeerimisühingute usaldatavusnõuete täitmise järelevalvet ning millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2002/87/EÜ finantskonglomeraatidekohta”. Neid ettepanekuid nimetatakse käesolevas dokumendis „CRD IV”. [7] Komisjoni ettepanek KOM(2011) 8 (lõplik) „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiive 2003/71/EÜ ja 2009/138/EÜ seoses Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve ning Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve volitustega”. [8] Komisjoni ettepanek COM(2012) 511 (final) „Ettepanek: Nõukogu määrus, millega Euroopa Keskpangale antakse eriülesanded seoses krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve poliitikaga”. [9] Selleks et koguda järelevalvealaseid ekspertarvamusi, kutsus komisjon 2011. aastal oma nõustamiskutses Euroopa järelevalveasutuste finantskonglomeraatide komitee ühiskomiteed (JCFC) üles selles küsimuses oma seisukohti esitama. Euroopa järelevalveasutuste finantskonglomeraatide komitee ühiskomiteel paluti uurida kolme peamist valdkonda: 1) kohaldamisala, eelkõige võimalik reguleerimata üksuste kaasamine; 2) sisejuhtimise nõuded ja sanktsioonid ning 3) järelevalve volitused praeguses raamistikus. Euroopa järelevalveasutuste poolt komisjonile antud nõu kajastub selles aruandes ning seal, kus see on vajalik, on sellele ka viidatud: https://eiopa.europa.eu/consultations/consultation-papers/2012-closed-consultations/may-2012/eba-eiopa-and-esmas-joint-consultation-paper-on-its-proposed-response-to-the-european-commissions-call-for-advice-on-the-fundamental-review-of-the-financial-conglomerates-directive-jccp201201/index.html. [10] Veebruarist aprillini 2012 viis komisjon läbi konsultatsiooni, et koguda sidusrühmade arvamusi gruppide täiendava järelevalve üldkontseptsiooni kohta, Euroopa tasandi vaatenurga kohta ühisfoorumi põhimõtetele ning finantskonglomeraatide direktiivi teatavate konkreetsete punktide kohta. http://ec.europa.eu/internal_market/financial-conglomerates/call_for_evidence_en.htm. [11] http://www.bis.org/publ/joint23.pdf. [12] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2002L0087:20110104:EN:PDF. [13] http://www.eba.europa.eu/cebs/media/Publications/Consultation%20Papers/2012/JC%2002/JC-CP-2012-02-on-RTS-on-Article-6-2-FICOD.pdf. [14] Vt Ettepanek: määrus krediidiasutuste ja investeerimisühingute suhtes kohaldatavate usaldatavusnõuete kohta, põhjendus 56. [15] Komisjoni ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega luuakse krediidiasutuste ja investeerimisühingute maksevõime taastamise ja kriisilahenduse raamistik ning muudetakse nõukogu direktiive 77/91/EMÜ ja 82/891/EÜ, direktiive 2001/24/EÜ, 2002/47/EÜ, 2004/25/EÜ, 2005/56/EÜ, 2007/36/EÜ ja 2011/35/EÜ ning määrust (EL) nr 1093/2010. [16] Vt 10. joonealune märkus