ET    ET ET 
 
ET    ET  EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON 
Brüssel 17.9.2008 
SEK(2008) 2437 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
Lisatud dokumendile:  
 
Ettepanek: 
 
NÕUKOGU MÄÄRUS, millega muudetaks e määrust (EÜ) nr 1290/2005 ühise 
põllumajanduspoliitika rahastamise koht a ja määrust (EÜ) nr 1234/2007, millega 
kehtestatakse põllumajandusturgude ühine korraldus ning mis käsitleb teatavate 
põllumajandustoodete erisätteid (ühise turuko rralduse ühtne määrus), seoses toiduabi 
jaotamisega ühenduses enim puudustkannatavatele isikutele 
 
Mõju hindamise kokkuvõte  
 
 
{KOM(2008) 563 lõplik} 
{SEK(2008) 2436}  
 
ET 2   ET 1. S ISSEJUHATUS  
ELi programmi „Toiduabi jaotamise ühenduses  enim puudustkannatavatele isikutele” 
(edaspidi „toiduabiprogramm”)  on rakendatud alates 1987. aas ta detsembrist, kui nõukogu 
võttis vastu eeskirjad, milles käsitletakse põllumajandustoodete riiklike sekkumisvarude 
väljastamist liikmesriikidele, kes soovivad kõnealuseid varusid kasutada toiduabina 
ühenduses enim puudustkannatavatele isikutele.  
Tarnete jätkumise tagamiseks muudeti toid uabiprogrammi 1990ndate keskel, et võimaldada 
sekkumisvarude täiendamist turuostudega. See ei pidanud olema pikaaj aline lahendus, vaid 
pigem võimalus seda konkreetsete toodete puu dumisel rakendada. Programmi aluseks olid 
endiselt sekkumisvarud „kuni varusid on vähendatud normaalkoguseni”.   
Ühise põllumajanduspoliitika käimasolevate re formidega on sekkumisvarud järkjärgult 
saanud tagasi oma algse rolli ohutu turvavõrg una. 2008. aastal oli 90 % jaotatud toiduabist 
turult ostetud. Sekkumisvarud on väikesed ni ng võttes arvesse ühise põllumajanduspoliitika 
läbivaatamist ja maailmaturu olukorda, ei ole va rude uusi ülejääke erit i suure tõenäosusega 
ette näha.  
Järelikult tuleb toiduabiprogrammile luua uus  alus. Sel eesmärgil toimus mõju hindamine, 
mille käigus peeti nõu liikmesriikide esindajate  ja heategevusorganisatsioonidega ning viidi 
läbi laialdast tagasisidet või maldanud Interneti-küsitlus. 
• Kuidas programm toimib 
Toiduabiprogrammi rahastatakse Euroopa Põ llumajanduse Arengu- ja Tagatisfondi (EAGF) 
tagatisrahastust. Selle eelarve on kasvanud veid i vähem kui 100 miljonilt eurolt 1987. aastal 
305 miljoni euroni 2008. aastal. Programmis osalemine on vabatahtlik; 2008. aastal võttis programmist osa üheksateist liikmesriiki. 
Igal aastal teatavad osaleda soovivad liikmesr iigid komisjonile oma sellised tootekoguste 
vajadused, mis on sekkumisvarudes kättesaadavad. Sellele ja Eurostati vaesust käsitlevatele 
andmetele tuginedes määrab komisjon iga os aleva liikmesriigi jaoks kindlaks eelarve 
ülemmäära ning koostab nimekirj a toodetest, mis võetakse välja  riiklikest sekkumisvarudest 
või ostetakse eraldatud eelarv evahendeid kasutades turult. 
Kui sekkumisvarud on kasutada antud, käivitat akse pakkumismenetlus kõnealuste kaupade (nt 
nisu) töötlemiseks samalaadseteks töödeldud t oodeteks (nt jahu ja tai gnatooted), või nende 
vahetamiseks. Kõnealuseid tooteid jaotatakse toiduabina enim puudustka nnatavatele isikutele 
kas toidukorvidena või heategevusorganisatsioonide ja liikmesriikide määratud muude pädevate asutuste hallatavates kes kustes toidukordadena. 2006. aastal sai 
toiduabiprogrammist kasu rohkem kui 13 miljonit inimest 15 liikmesriigis.  
• Keda programm aitab 
Toiduabiprogrammiga toetatakse toiduabi an dmist üksikisikutele või ebasoodsas olukorras 
perekondadele, kellel on toimetulekuraskusi.  2006. aastal ähvardas ELi 25 liikmesriigis 
näljahäda hinnanguliselt 43 miljonit inimest. Pr otsendimäär varieerus 2 %-st Taanis 37 %-ni 
Slovakkias. Kümnest uuest liikmesriigist viies oli kõnealune näitaja üle 20 %.  
 
ET 3   ET Vaestest peredest pärit lapsed on eriti ohusta tud; nende toitumusharjumustest on tingitud 
tulevased terviseprobleemid, sealhulgas aju vähene areng ja väiksem õppimisvõime.  
Sageli teatatakse vanurite alat oitumusest; tavapärane on ka vaesusest või puuetest tingitud 
sobimatu ja ebapiisav toitumine.  
Selgelt ohustatud on kodutud, varjupaigataotle jad, ebaseaduslikud võõrtöötajad, kelle kohta 
ametlik statistika üldiselt puudub; nende seisund takistab neil kasu saada sotsiaalteenustest 
ning supiköögis on neid kõige arvukamalt.  
• Ühenduse tegevuskava alus 
Nälg, aineline puudus, vaesus ja sotsiaalne tõrjutus on kõikide ELi liikmesriikide probleemid. 
Toiduabiprogramm tegeleb vahetult nende k itsaskohtadega, järgides asutamislepingu 
põhimõtet, mille kohaselt Euroopa Liidu eesmärk on „ oma inimeste heaolu parandamine ” ja 
„liikmesriikide vahelise solidaarsuse edendamine […] ”. 
Programm täidab ühise põllumajanduspoliitika eesmärke, mis hõlmavad turgude 
tasakaalustamist ja mõistliku hinnaga toodang u tarbijani jõudmise tagamist. Kuigi ühine 
põllumajanduspoliitika on minevi kus keskendunud tarnealastele meetmetele, on selle eesmärk 
alati olnud ka nõudluse täitmise tagamine. 
Liikmesriikide ametiasutuste osutatav sotsiaal abi hõlmab harva juurde pääsu toiduainetele. 
Sotsiaalselt tõrjututele ja elanikkonna äärmusr ühmadele suunatud toiduabiga seotud algatused 
on tavaliselt heategevusorganisatsioonide kä ivitatud ja vabatahtlik e abil teostatud.  
Toiduabiprogrammi peaks käsitama panusena, mis innustab liikmesriike tegutsema ning aitab 
heategevusorganisatsioonidel ja kodanikuühisk onnal välja töötada omaalgatusi, et tagada 
kõikide ELi kodanike õigus toidule. EL raamis tikuga saab tagada, et programmi juhitakse 
vastavalt ELi hea valitsemistava standarditele,  mida ühitatakse liikmesriikide olemasolevate 
programmidega.  
2. E ESMÄRGID  
Toiduabiprogrammi eesmärk on ebakindlust vähe ndada toiduainetega va rustamisel ning sel 
viisil aidata tagada õigus to idule ELis. Programmi läbivaatamise eesmärgid peaksid olema: 
• sihtgrupi liikmetele stabiilse toiduabi allika tagamine,  
• avaliku sektori juhtimise tugevdamine, 
• puudustkannatavatele isikutele suunatud abi tõhustamine. 
3. P OLIITIKA VALIKUVÕIMALUSED  
Variant 1 – Ainult sekkumisvarud („ status quo ”) 
Kui pidev turult ostmine ei ole võimalik, siis sõltub toiduabiprogramm kättesaadavatest 
sekkumisvarudest kui ainukesest enim puudustka nnatavatele isikutele jaotamiseks mõeldud 
toiduabi allikast. Sekkumisvarudest pärit to idukaubad vahetatakse li ikmesriigi vastutusel 
 
ET 4   ET samalaadsete, hõlpsamini kasutatavate toiduain ete vastu. Seejärel jagavad liikmesriikide 
valitud organisatsioonid toiduabi n ii nagu nad seda ka praegu teevad.  
Menetluste lihtsustamiseks on igal liikmesriig il vahetu juurdepääs asjaomase liikmesriigi 
territooriumil asuvatele sekkumisvarudele ; veokulud on kaasatud pakkumismenetlusse. 
Asjaomaste liikmesriikide vaheliste konkreets ete kokkulepete alusel võiks kättesaadavaid 
sekkumisvarusid üle anda ühelt liikmesriigilt te isele. Komisjoni elektroonilise teabe- ja 
sidesüsteemi kaudu tehakse kättesaadavaks teav e, milles käsitletakse hangitud varusid. 
Variant 2 – Sekkumisvarud, mida täiendatakse turult tehtud ostudega  
Jätkuvalt on programmi alus kauba välja võtmine sekkumisvarudest (kui need on 
kättesaadavad) ja selle täiendamine turult teht ud ostudega. Kui kättesaadavad varud ei ole 
sobivad (nt nende kvaliteet ei ole inimtoidu jaoks kohane) või nende asukoha tõttu tekiksid 
põhjendamatult suured veokulud, siis ei ole liik mesriigid kohustatud ne id toiduabiprogrammi 
jaoks kasutama. 
Kui sekkumisvarud on ära kasutatud, siis lihtsust akse menetlust samal viisil nagu variandi 1 
puhul. Ostmiseks kõlblikud tooted ei ole enam piiratud praeguste samalaadsete toodetega ning 
tooteid ei ole vaja ka eelneva lt liikide kaupa jaotada. Liikmesriigid võiksid otsustada, 
milliseid tooteid osta. 
Läbipaistvuse tõhustamiseks peaksid liikmesriigid Internetis avaldama teavet pakkumiste 
kohta.  
Variant 3 – Üksnes turult tehtud ostud 
Sekkumisvarudega seotus kaob ni ng programm põhineb üksnes eela rvest tehtaval ülekandel, 
mida kasutatakse turuostude jaoks. Liikmesriig id võivad piiranguteta otsustada selle üle, 
milliseid tooteid osta ühenduse eral datud rahaliste vahenditega.  
Nagu variandi 2 puhulgi oleks siin tulemuseks  suurem paindlikkus, praegusest paremad 
toitumistingimused ja toiduabiprogrammi t õhusam haldamine. Nagu võimaluse 2 puhulgi 
tuleks rõhutada pakkumisi kä sitleva teabe levitamist. 
Variant 4 – Toiduabi jaotam ise programmi lõpetamine 
Kuna sekkumisvarud on vähenenud, on progr ammi põhiprintsiibi vähemalt üks osa oma 
tähtsuse kaotanud ja programmi peaks pära st 2009. aastat järkjä rgult lõpetatama.  
4. H ORISONTAALSED KÜSIMUSED  
• Kaasamine laiemasse sotsiaalpoliitika konteksti  
EL koordineerib praegu heade kogemuste vahe tamise ja muude vastastikuse õppimise 
vormide kaudu liikmesriikide tegevuskavasid, milles käsitletakse võitlust vaesuse ja sotsiaalse 
tõrjutusega. Seda aspekti võiks uue s toiduabiprogrammis tõhustada.  
 
ET 5   ET • Abisaajate sihtgrupid 
Konkreetse(te)le elanikkonna r ühma(de)le suunatud toiduabi käsitlevad küsimused, valimi 
kriteeriumid ja parim tase kõn ealuse valimi määratlemiseks. 
• Äravisatavate toiduainete vähendamine 
Mõnede liikmesriikide heategevus organisatsioonid juba peavad läbirääkimisi ostukeskuste ja 
muude värskete toiduainete müügipunktidega, et koguda müümata, kuid endiselt kõlblikud 
tooted kokku ja jagada need puudustkannatavatele isikutele. Toiduabiprogrammis osalevatele 
liikmesriikidele võiks teha ettekirjutusi meetmete  kohta, milles käsitlet akse üleliigsete ja 
tavapäraselt äravisatavate toiduainete kasutamist. 
• Haldusjuhtimine 
Läbipaistvuse tõhustamiseks ja programmi  eesmärkide ühtsuse tagamiseks võiks 
mitmeaastastes riiklikes programmides olla ki rjeldatud esmatähtsad riiklikud ülesanded, 
abisaajate sihtgrupid, jaotatavat e toodete ja/või söögikordade liigid jne. Pakkumismenetluse 
läbipaistvus oleks tagatud üksikasjaliku korraga. 
• Eelarve ja rahastamine 
Mitmeaastane raamistik tagaks liikmesriikide ja  heategevusorganisatsioonide järjepidevuse 
ning keskpika kavandamise. Eelarve jagunemiseks kasutatud kriteeriumid tuleks läbi vaadata 
ja liikmesriikide kaasrahastamine arvesse võtta. 
• Toidutalongid 
Toidutalongide süsteemi aluseks võtmine toidua biprogrammile lükati ta gasi pettuseohu tõttu. 
Kontrollimenetlused oleksid koormavad, tõhusus vähene ja tehingukulud kõrged.  
5. M ÕJUDE ANALÜÜS  
Variantide makromajanduslike  või keskkonnaalaste  mõjude kindlaksmääramist ei peetud 
võimalikuks. Rahvusvahelist  mõju ei ole ette näha; imporditud kaubad oleksid turult 
ostmiseks kõlblikud. Eelkõi ge hinnati variantide mõju liikmesriikide riiklikule poliitikale , 
heategevusorganisatsioonidele  ja programmist kasusaajatele . 
Kuna sekkumisvarude kättesaadavus on pigem juhuslik, on variandi 1  mõju vaid veidi vähem 
äärmuslik kui variandi 4  oma:  esimese puhul väheneks programmi ulatus olulisel määral, 
teise tulemusel lõpetataks programm täielikult. 
Täielikult sekkumisvarudele tuginemise ( variant 1 ) tagajärg oleks jaotat ava toiduabi oluline 
vähenemine; oma praeguses ulatuses ei saaks toiduabiprogramm kauem toimida ja sellest 
oleks puudustkannatavatele isikutele vähe abi.  
Kui sekkumisvarudest pärit tooted ei ole enam kättesaadavad, oleks 
heategevusorganisatsioonide kahjum (2008. aasta eelarve alusel) 305 miljonit eurot. 
Heategevusorganisatsioonid ja sotsiaalteenuste osutajad pe aksid oma programme vähendama 
või otsima täiendavat abi eraannetajatelt ja  liikmesriikidelt või kohalikelt asutustelt.  
 
ET 6   ET Programmi lõpetamine ( variant 4 ) või selle täielik tuginemine sekkumisvarudele ( variant 1 ) 
võib otseselt ohustada rohkem kui 13 miljonit inimest (2006. aasta andmed; 15 osalevat 
liikmesriiki).  
Uutes liikmesriikides tähendaks  see tõenäoliselt puudustkannata vatele isikutele toiduabi 
jaotamise lõpetamist. Nn vanades liikmesriik ides oleks jaotatava toiduabi vähenemine 
proportsionaalne ELi panuse protsendimääraga.  
Kui vanades liikmesriikides ka jätkat aks arenenud hoolekandesüsteemide kaudu 
vähekindlustatud perekondade abis tamist, ei jõuaks see abi (mis enamasti ei hõlma toiduabi 
jagamist) üldjuhul siiski sotsiaalselt tõrjutut eni, keda programmi lõpetamine tabaks kõige 
valusamini. 
Toiduainete ja energia hinna tõusul võivad ELi  näljahädast ohustatud elanikkonna (ja eelkõige 
laste) jaoks olla sootuks  tõsisemad tagajärjed. 
Variantidel 2  ja 3 on üksteisega sarnane mõju, kuna mõlemad võimaldaksid programmi 
jätkumist. Mõlema eelis on jaotatava toidu li igi puhul paindlikkuse võimaldamine. Tühistada 
tuleks praegu kehtiv piira ng, et osta tuleb sekkumisva rudesse kuuluvate toodetega 
samalaadseid tooteid, võimaldades sellega he ategevusorganisatsiooni del nende jaotatavate 
toiduainete mitmekesisust ja toiteväärtust paremaks muuta.  
Programmis osalevad uued liikmesriigid pe avad ühenduse programmi oluliseks. Tänu 
kõnealusele programmile oli vastusena nendes riikides valitsevale konkreetsele vajadusele võimalik toetada enim puudustkannatava id isikuid ning aidata suurendada 
heategevusorganisatsioonide tõhusust ja professionaalsust. 
Lisaks sellele on toiduabi jaot amise tõttu võimalik esimene kontakt 
heategevusorganisatsioonide ja enim puudustkanna tavate isikute vahel. Edaspidi saavad 
heategevusorganisatsioonid või asjakohased so tsiaalteenuste osutajad pakkuda sotsiaalselt 
tõrjutute taaskohandamise võimaldamiseks ka muid abi liike.  
Kaasamine laiemasse sotsiaalpoliitika konteksti 
Toiduabiprogramm võiks anda suurema panuse so tsiaalse kaasatuse edendamisse eesmärkide, 
sihtgruppide ja toodete valikuga , programmi töö korraldamise ja  toiduabi jaotamisega ning 
sidusrühmade kaasamisega rahandusalastesse ja muudesse küsimustesse. Mõned heategevusorganisatsioonid võivad uusi haldus kohustusi võttes siiski raskustesse sattuda, 
kuna nende töö sõltub suures os as vabatahtlikust tööjõust. 
Suunatus 
Liikmesriigid peaksid jätkama sihtgruppide välj avalimist, keda nende veendumuse kohaselt 
saab nende riigis valitsevat  olukorda ja vajadusi arvestades kõige tõhusamalt aidata. 
Äravisatavad toiduained 
ELis on mitmeid algatusi äravisatavate toi duainete kokkukogumiseks ja jaotamiseks enim 
puudustkannatavatele isikutele, kuid ära saaks teha  veelgi rohkem, näiteks logistilise abi ja 
teabevahetuse valdkonnas. Toiduainete äraviskamise vältimisel on mõju keskkonnale ning see võib olla võimalus heategevusorganisats ioonide toiduvarude suurendamiseks. 
 
ET 7   ET Mõju eelarvele 
• ELi eelarve 
Variant 1:  Toiduabiprogramm tugine ks üksnes ebakorrapärase lt kättesaadavatele 
sekkumisvarudele. 2008. aasta programmi jaoks kättesaadavate sekkumisvarude alusel oleksid väljaminekud 0–25 miljonit eurot, seevastu kokkuhoid praeguse eelarve suhtes oleks 275–305 miljonit eurot. 
Variant 4: Toiduabiprogrammi lõpetamine säästa ks kogu eelarve, kuna puuduksid kaasnevad 
meetmed, mis põhjustaksid jooksvaid kulutusi. 
Variantidel 2  ja 3 on eelarvele üksteisega sarnane mõju. Kuigi toiduabiprogrammi 
reguleerimisala üle arutelu ei ole toimunud, on selge, et see peaks jääma programmiks, mis 
osaliselt panustab liikmesriikide toiduabi vajadustesse. 
Kõigis 27 liikmesriigis vaadeldava üldkogumi põhjal hinnates peak s toiduabiprogrammi 
eelarve 2003. aasta taseme säilitamiseks suurenema 2008. aastal ligikaudu 500 miljoni euro võrra. 
Toiduainete kõrgeid hindu arvesse võttes ei ol eks heategevusorganisa tsioonidel raske ära 
kulutada ka kahekordne eelarve. Viimastel aasta tel on programmile eral datud eelarve olnud 
alati väiksem liikmesriikide taotletust. 
• Programmide koostamine 
Mitmeaastase kavandamise eelis oleks liikmesriikidele keskpika perspektiivi võimaldamine, 
aastast aastasse toiduainetega varustamise ta gamine ja toiduabiprogrammi rakendamisel 
suurema paindlikkuse pakkumine. 
Iga-aastane järelevalve võimald aks vajaduse korral kohanduste tegemist. Kasutamata rahalisi 
vahendeid üle ei kanta. 
• Eelarve eraldamise metoodika 
Praegune eelarve jagunemine tugineb liikmesriikide teatatud vajadustele ja igas liikmesriigis 
enim puudustkannatavate isikute kõige täpsem ini hinnatud arvule. Ühtekuuluvuse eesmärkide 
paremaks kajastamiseks kontrolliti eelarve ja gunemise arvutamise meetodeid, võttes seejuures 
arvesse mitmesuguste näitajate kombinatsioone. 
• Kaasrahastamine 
Kaasrahastamine tähendaks riiklike ametiasutu ste jaoks suuremat osalust ja võimaldaks 
toiduabiprogrammi ulatust laiendada. Ka asrahastamise määr võib olla erinev 
Ühtekuuluvusfondist rahastatavate ja rahastamata liikmesriikide vahel. 
Halduskulud ja lihtsustamine 
Kui sekkumisvarude kasutamise (variandid 1 ja 2) puhul tekivad li sakulud ja täiendavad 
haldusmenetlused, mis tähendab eraldatud eelarve vahendite väärtuse os alist kaotust, siis 
toidukaupade ostmine turult (variant  3) võib tähendada kulueelist. 
 
ET 8   ET Variandiga 2 lihtsustataks liik mesriikide juurdepääsu sekkumisv arudele, muutes selle peaaegu 
sama tõhusaks kui variandi 3, millega võima ldatakse üksnes ümberpaigutamisi eelarves. 
Sekkumisvarude kasutamisel on see eelis, et vähe nevad nii kaupade laos hoidmise aeg kui ka 
haldus- ja rahastamiskulud. 
Arusaam heast valitsemistavast 
Abiandmise vähendamist või lõpetamist tajuksid  negatiivselt nii abis aajad kui ka üldsus. 
Variantide 2 ja 3 puhul säiliks toiduabiprogr ammi praegune positiivne maine. Programmi 
jaoks sekkumisvarude kasutamine (variandid 1 ja 2), eriti sel juhul, kui need saavutaksid 
kõrge taseme, võetaks positiivselt vastu ja see kajastaks head valitsemistava ELi tasandil. 
6. J ÄRELEVALVE , HINDAMINE JA ARUANDED  
Regulaarselt registreeritud näita jate alusel oleks võimalik to iduabiprogrammi vastavust oma 
eesmärkidele jätkuvalt hinnata ja  programmi pidevalt tõhustada.  
Järelevalvemenetlused jääksid liikmesriikide valitsuste vastutusele. Korrapäraseid auditeid 
teostab komisjon. 
Osalevad liikmesriigid esitaksid mitmeaasta sed programmid, milles määratakse kindlaks 
elanikkonna sihtgrupid, toiduabi jaotamiseks va litud heategevusorganisatsioonid, jaotatavad 
toidukaubad jne ning rakendamise aastaaruanded. 
7. K OKKUVÕTE  
ELi programmi „Toiduabi jaotamine ühenduses  enim puudustkannatava tele isikutele” 
eesmärk ei ole liikmesriikide kogu näljahäda  probleemi lahendamine. Selle eesmärk on 
tõhustada ja/või innustada liikmesriik e võtma meetmeid ning aidata toetada 
heategevusorganisatsioone ja kodanikuühiskonda  nende omaalgatuste väljatöötamisel, et 
tagada kõikide ELi kodanike õigus toidule.  
Variandid 2 ja 3 täidavad uue ndatud toiduabiprogrammile seatud eesmärke. Lisaks haldamise 
lihtsustamisele ja juhtimise tõhustamisele või ks programmis kasutusele võtta ka uuendused, 
mis on seotud äravisatava toidu probleemi ja programmi laiemasse sotsiaalpoliitika konteksti 
kaasamisega.