EUROOPA KOMISJON Brüssel,12.1.2018 COM(2018) 17 final KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE direktiivi 2011/64/EL kohta seoses tubakatoodetele kohaldatava aktsiisi struktuuri ja määradega



Sisukord 1) Sissejuhatus 2) Taust 3) Probleemid ja järeldused a) Uudsete toodete, näiteks e-sigarettide maksustamislahenduse ühtlustamine ELi tasandil b) Ebaseaduslik kauplemine toortubakaga c) Maksustamisest tulenev sigarettide asendamine madalahinnaliste sigarillodega d) Maksustamisest tulenev sigarettide asendamine peeneks lõigatud valmistubakaga e) Ebaseaduslik kauplemine vesipiibutubakaga f) Minimaalne aktsiisimäär sigarettide puhul 4) Järeldused ja edasised sammud



1)Sissejuhatus

8. märtsil 2016 palus nõukogu (ECOFIN) Euroopa Komisjonil teha vajalikud uuringud, et esitada seadusandlik ettepanek 21. juuli 2011. aasta direktiivi 2011/64/EL (tubakatoodetele kohaldatava aktsiisi struktuuri ja määrade kohta), läbivaatamiseks. Juhul, kui komisjon otsustab ettepanekut mitte esitada, palus nõukogu teda teavitada otsuse põhjustest. Käesolevas aruandes esitatakse kõnealust teemat käsitlenud välisuuringu tulemused ja järeldused ning põhjused, miks komisjon on otsustanud praegu direktiivi 2011/64/EL läbivaatamise ettepanekut mitte esitada. 2)Taust Direktiiviga 2011/64/EL on ELi tasandil kehtestatud ühtlustatud eeskirjad tubakatoodetele kohaldatava aktsiisi struktuuri ja määrade kohta. Eelkõige on selles määratletud ja klassifitseeritud mitmesugused direktiiviga hõlmatud tubakatooted, lähtudes nende omadustest. Ühtlasi on kõnealuses direktiivis kehtestatud eri liiki toodete aktsiisi struktuur. Kõnealuse direktiivi hindamine oli ette nähtud komisjoni õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (edaspidi „REFIT“) raames. Direktiivi välishindamine viidi lõpule 2014. aastal ning 2015. aastal järgnes sellele komisjoni aruanne, milles esitati hindamise tulemused ja järeldused. Liikmesriigid arutasid seda aruannet nõukogus (ECOFIN) ning 8. märtsil 2016 võeti vastu järeldused edasiste meetmete kohta. Et täita nõuet, mis nõukogu kõnealustes järeldustes esitas, alustas komisjon mõjuhinnangu koostamist ja tellis väliskonsultandilt selleks otstarbeks uuringu. Uuringu eesmärk oli aidata kaasa direktiivi 2011/64/EL võimaliku läbivaatamise jaoks tehtavale mõjuhinnangule. Uuringus analüüsiti 2014. aastal tehtud hindamise käigus tuvastatud probleeme. 3)Probleemid ja järeldused Välisuuringus direktiivi 2011/64/EL võimaliku läbivaatamise kohta keskenduti kuuele valdkonnale. Peamised analüüsitud probleemid ja välisuuringu järeldused on kokku võetud allpool. a)Uudsete toodete, näiteks e-sigarettide maksustamislahenduse ühtlustamine ELi tasandil E-sigaretid Tubakaaktsiisi direktiiv ei hõlma praegu e-sigarette. Liikmesriigid võivad e-sigarettide suhtes kohaldada siseriiklikku maksu nii, nagu see liikmesriigi õigusnormide kohaselt sobib. Praegu maksustab siseriiklike õigusnormide alusel e-sigarette üheksa liikmesriiki ja mõned liikmesriigid kaaluvad seda teha. Sellised erinevad maksulahendused võivad moonutada siseturu toimimist. Uuringus leiti, et kättesaadav teave e-sigarettide kohta on piiratud ja seetõttu oli raske teha järeldusi selle kohta, kuidas turg tulevikus areneb. Arvamused e-sigarettide võimaliku mõju kohta tervisele on suuresti erinevad ja sellest tulenevalt erineb ka asjakohane maksustamine. Seetõttu tuleks tervishoiu seisukohast võttes suhtuda e-sigarettide võimalikku ühtlustatud maksustamisse ettevaatlikult. Hüpoteetiline kahjum, mis tuleneb saamata jäänud aktsiisist, kui traditsioonilised sigaretid asendatakse uudsete toodetega, sealhulgas e-sigarettidega, on hinnanguliselt alla 2,5 % (2 miljardit eurot) sigarettide aktsiisi kogutulust. Positiivne maksumäär võib anda liikmesriikide eelarvesse umbes 0,3–0,5 miljardit eurot, kuigi võib eeldada, et nõuete täitmise tagamisega on raskusi. Neisse arvudesse tuleb suhtuda väga ettevaatlikult, sest 20. mail 2016 jõustunud tubakatoodete direktiivis kehtestatud eeskirjade täielik mõju, eriti väiksematele tootjatele, ei ole veel teada. Tubakatoodete direktiiv hõlmab laiemat tootevalikut kui direktiiv 2011/64/EL, sealhulgas suitsuvaba tubakat, taimseid suitsetatavaid tooteid ning eelkõige e-sigarette ja nende täitepakendeid. Tubakatoodete direktiiviga kehtestati muu hulgas konkreetsed nõuded e-sigarettide pakendamise, märgistamise, ohutuse, järelevalve ja aruandluse kohta. Komisjon toetab välisuuringu soovitust võtta tarvitusele järkjärguline lähenemisviis, alustades täpsete andmete kogumisest teabelünga täitmiseks. Usaldusväärse teabe- või tõendusmaterjali baasi koostamine on oluline element paremas poliitikakujundamises. Praegu kättesaadavad andmed ei paku piisavat tõendusmaterjali, et toetada ettepanekut e-sigarettide maksustamise ühtlustamiseks. Komisjon eeldab, et tubakatoodete direktiivi artiklist 20 tulenevate kohustuste tulemusena muutub kättesaadavaks rohkem andmeid, ning on otsustanud selle küsimuse uuesti läbi vaadata REFITi raames tehtava hindamise käigus ning järgmises tubaka maksustamist käsitlevas korrapärases aruandes, mis tuleb vastavalt direktiivi 2011/64/EL artiklis 19 sätestatud kohustusele esitada 2019. aastal. Eeldatakse, et selleks ajaks on tubakatoodete direktiivi nõuete mõju e-sigarettide turule ka paremini teada. Kuumutatavad mittepõlevad tubakatooted Uuringus selgus, et 2016. aastaks turustati kuumutatavaid mittepõlevaid tubakatooteid laialdaselt vaid mõnes liikmesriigis. Praegu käsitatakse liikmesriikides selliseid tooteid maksustamisel erinevalt. Mõnes liikmesriigis maksustatakse neid sama määraga kui suitsetamistubakat praegu kehtiva direktiivi kohaselt (Horvaatia, Kreeka, Läti, Madalmaad, Rumeenia, Saksamaa, Slovakkia, Sloveenia, ja Ühendkuningriik), teistes liikmesriikides aga riigiti erineva määraga (Ungari, Itaalia, Portugal). Sellised erinevad maksulahendused võivad moonutada siseturu toimimist.

Lisaks ei ole paljud liikmesriigid teinud otsust maksurežiimi kohta, kuna selliseid tooteid nende turul ei müüda. Kuumutatavaid mittepõlevaid tubakatooteid kasutab praegu vähem kui pool miljonit inimest kogu ELis ja nende asendamine traditsiooniliste tubakatoodetega on olnud kaduvväike. Komisjon on seisukohal, et arvestades selliste toodete uudsust ja turu arenevat iseloomu, oleks praeguses etapis äärmiselt keeruline välja töötada ühtlustatud selge määratlus, mis hõlmaks neid tooteid nii praegu kui ka tulevikus. Mõned neist toodetest on juba, kuigi kaudselt, hõlmatud direktiiviga, kuna need sisaldavad tubakat. Komisjon on seisukohal, et võimalik maksulahendus selliste toodete puhul oleks maksustada need sama määraga kui suitsetamistubakas praegu kehtiva direktiivi alusel. Jällegi on komisjon otsustanud selle küsimuse uuesti läbi vaadata REFITi raames tehtava hindamise ning direktiivi 2011/64/EL artikli 19 kohase tubaka maksustamist käsitleva aruande käigus. b)Ebaseaduslik kauplemine toortubakaga Toortubakas ei kuulu praegu direktiivis 2011/64/EL määratletud aktsiiskaupade hulka. 2014. aastal tehtud hindamise käigus ilmnes, et toortubakat suunatakse ebaseaduslikku ringlusse. Selle põhjuseks on asjaolu, et toortubaka suunamine ebaseaduslikku ringlusse võib olla lihtsam valik võrreldes tubakatoodetega, sest toortubaka liikumise jälgimiseks ei kasutata järelevalvevahendeid, nagu aktsiisikaupade liikumise ja kontrolli süsteemi (EMCS). Ebaseaduslikult kaubeldava toortubaka kogus aastas on hinnanguliselt 10 000 tonni, mis moodustab umbes 1 % ELi toortubaka turust. Kui sellest kogusest toortubakast toodetaks sigarette, võik see põhjustada maksudest kõrvalehoidumist 1–2 miljardi euro ulatuses, mis moodustab 1,6 – 2,7 % praegu sigarettidest saadavast tulust. Toortubaka lisamine aktsiisiga maksustavate kaupade hulka parandaks kontrolli, kuid samuti tooks see kõigi seaduslike ettevõtjate jaoks kaasa halduskulud ja nõuete täitmisega seotud kulud. Need kulud on toodangu väärtusega võrreldes suured, moodustades umbes 35 % ELi toortubaka turuhinnast. Võrreldes kogu ELi toortubaka turuga, moodustaksid need kulud umbes 8 % selle väärtusest. Selliste kulude puhul ei oleks ELis kasvatatud tubakas enam konkurentsivõimeline imporditud tubakaga. Regulatiivsed kulud koosnevad maksulao rajamisest ja loa saamisest selle käitamiseks ning aktsiisikaupade liikumise ja kontrolli süsteemi rajamisest ja kaupade transportimisest selle süsteemi raames. See annaks eelise kasvatajatele ja esimestele töötlejatele väljaspool ELi, kes ei pea neid kulusid kandma, kuid saaksid siiski eksportida (toor)tubakat ELi. Lisaks ei kataks aktsiisikaupade liikumise ja kontrolli süsteemi järelevalve abil maksudest kõrvalehoidmisest tagasi võidetav summa tõenäoliselt halduskulusid ja nõuete täitmisega seotud kulusid, mida ettevõtjad ja vähemal määral ka riigiasutused peavad kandma. Komisjon toetab seega välisuuringu järeldust, et toortubaka lisamine aktsiisiga maksustatava kauba hulka oleks ebaproportsionaalne ja et sarnast kasu oleks ELi kasvatajatele ja töötlejatele suunatud ühise õigusraamistiku abil võimalik saavutada madalamate kuludega. Mõned liikmesriigid on juba kehtestanud riikliku õigusraamistiku, mis kohustab ettevõtjaid end registreerima ja pidama arvestust laovarude ja toortubaka liikumise üle. c)Maksustamisest tulenev sigarettide asendamine madalahinnaliste sigarillodega Sigarite ja sigarillode kategooria suhtes kohaldatav minimaalne aktsiisimäär on väiksem kui sigarettide puhul. Kategooriate piiril olevad sigarillod on samade omadustega kui sigaretid, kuid neid võib müüa madalama hinnaga, kuna need on klassifitseeritud sigarillodena ja need on soodsamalt maksustatud. Sellised piiripealsed tooted võivad põhjustada tulude vähenemist, konkurentsi moonutamist ja kahjustada tubakatoodete tarbimise piiramist. Uuringus leiti siiski, et maksustamisest tulenev sigarettide asendamine piiripealsete sigarillodega on märkimisväärselt vähenenud tänu direktiivis 1. jaanuaril 2015 jõustunud sigarite ja sigarillode kategooria mõiste läbivaatamisele ja sellele järgnenud asjakohaste maksustruktuuride vastuvõtmisele liikmesriikides. Seepärast toetab komisjon välisuuringu soovitust, et ELi tasandil meetmete võtmine selles küsimuses ei ole piisavalt põhjendatud. Lisaks sellele võimaldab direktiiv liikmesriikidel kujundada sellist maksustruktuuri, mis vähendaks ajendit müüa madalahinnalisi sigarettidega konkureerivaid sigarillosid. Näiteks võiksid liikmesriigid selle kategooria suhtes kehtestada konkreetsed maksud või minimaalse aktsiisimäära või neid suurendada.