SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Käesolev algatus on osa paketist „õiglane maksustamine ühtse ELi käibemaksu piirkonna rajamiseks“, millest president Juncker teatas 2017. aasta kõnele olukorra kohta Euroopa Liidus lisatud kavatsusavalduses. Pakett hõlmab kahte ettepanekut käibemaksudirektiivi muutmiseks: üks ettepanek, milles käsitletakse piiriülese kaubanduse lõplikku käibemaksusüsteemi, ja teine ettepanek, milles käsitletakse väikeettevõtjaid ja mis võeti vastu koos käesoleva algatusega; ning ka ettepanek võtta vastu nõukogu määrus maksupettuste vastase võitluse kohta käibemaksu valdkonnas.

Käibemaks on Euroopa kõige pikaajalisem tarbimismaks. 1967. aastal otsustati kasutusele võtta lõplik käibemaksusüsteem, mis toimiks kogu Euroopa Ühenduses samamoodi nagu ühes riigis, ilma et oleks kokku lepitud konkreetsetes käibemaksumäärasid käsitlevates eeskirjades, v. a hariliku käibemaksumäära kohaldamine. Liikmesriigid võisid kohaldada piiramatul arvul vähendatud ja suurendatud käibemaksumäärasid ning minimaalset ega maksimaalset käibemaksumäära ei kehtestatud.

Kuna liikmesriikidevahelised maksupiirid 1992. aasta lõpuks kaotati, oli vaja kaubavahetuse maksustamise viisid ühenduses uuesti läbi vaadata. Eesmärk oli kaupade maksustamine päritoluriigis, mis kajastab täielikult tõelise siseturu olemust. Kuna poliitilised ja tehnilised tingimused ei olnud sellise süsteemi kasutuselevõtuks küpsed, võeti vastu käibemaksu üleminekukord.

Üleminekusüsteemi kohaselt pidid käibemaksumäärasid käsitlevad eeskirjad võimaldama hoida pärast maksupiiride kaotamist ära piiriülese ostmise ja kauplemise korral tekkida võivaid moonutusi. 1992. aasta oktoobris kiitis nõukogu heaks eeskirjad, millega piiratakse liikmesriikide otsustusõigust käibemaksumäärade kehtestamisel. Liikmeriigid pidid kohaldama vähemalt 15-protsendilist harilikku käibemaksumäära ja võisid kohaldada teatavate konkreetsete kaupade ja teenuste suhtes ühte või kahte vähemalt 5-protsendilist vähendatud määra (käibemaksudirektiivi III lisa). Liikmesriikidel oli erandina lubatud jätkuvalt kohaldada madalamaid käibemaksumäärasid, sh nullmaksumäära, ja vähendatud käibemaksumäärasid kõigi loetelus nimetamata kaupade ja teenuste suhtes, kui need käibemaksumäärad olid 1. jaanuariks 1991 juba kehtestatud.

Nende erandite eesmärk oli võimaldada üleminekuajal teatava valdkonna siseriiklikke õigusakte järkjärgult ühiseeskirjadega kohandada, kuna päritoluriigis maksustamisel põhineva lõpliku käibemaksusüsteemi täielikuks kehtestamiseks oli vaja ühtlustatud eeskirju. Seega pidi nende erandite kehtivusaeg lõppema siis, kui liikmesriikidevahelise kaubanduse maksustamise üleminekukord asendatakse lõpliku käibemaksusüsteemiga.

Komisjon tegi 2003. aasta juulis ettepaneku lihtsustada vähendatud käibemaksumäärasid käsitlevaid eeskirju, kaotades kõik III lisa kohaldamisalast välja jäävate kaupade ja teenuste suhtes kohaldatavad vähendatud maksumäärad, kuid nõukogu ei nõustunud sellise osalise erandite kaotamisega ja kõik erandid kehtivad siiani edasi.

Erandite kaotamine või nende aegumine oli põhjendatud seni, kuni lõplik käibemaksusüsteem oli kavandatud põhinema päritoluliikmesriigis maksustamise põhimõttel, mille rakendamine nõuab käibemaksumäärade ühtlustamist.

Kuna maksumäärade ühtlustamine märkimisväärselt ei edenenud, otsustas komisjon 2012. aastal nõukogu ja Euroopa Parlamendi nõusolekul loobuda päritoluliikmesriigis maksustamisel põhinevast käibemaksusüsteemist sihtriigis maksustamise põhimõtte kasuks.

2010. aastast oldi ka teenuste maksustamisel hakatud järk-järgult üle minema sihtliikmesriigis maksustamisele. Otsus tehti 2008. aastal, mil nõukogu võttis vastu ettepaneku, mille eesmärk oli hoida ära konkurentsimoonutusi erinevaid käibemaksumäärasid kohaldavate liikmesriikide vahel. Selle tulemusena maksustatakse praegu peaaegu kõiki teenuseid sihtliikmesriigis maksustamise põhimõttel. Teenuste sihtliikmesriigis maksustamise lõplik rakendamine toimus 2015. aastal. Sellest ajast maksustatakse kõiki ettevõtjalt tarbijale osutatavaid telekommunikatsiooni-, ringhäälingu- ja elektroonilisi teenuseid kohas, kus asub klient, mitte enam seal, kus asub teenuste osutaja.

Seetõttu tegi komisjon oma 2016. aasta käibemaksu tegevuskavas ettepaneku asendada olemasolev liikmesriikidevahelise kaubanduse maksustamise üleminekukord lõpliku korraga, mis põhineb sihtliikmesriigis maksustamise põhimõttel, et luua tugev ühtne Euroopa käibemaksuala. Samas teatas komisjon, et sihtliikmesriigis maksustamise põhimõte võimaldab liikmesriikidele rohkem paindlikkust käibemaksumäärade kehtestamisel ja et kõik kehtivad vähendatud käibemaksumäärad, sh erandid, mida liikmesriigid õiguspäraselt kohaldavad, tuleks kehtima jätta ja nende kehtestamist võiks lubada kõikidele liikmesriikidele, kui on tagatud võrdne kohtlemine. Komisjoni 2017. aasta tööprogrammi lisati käibemaksumäärasid käsitlev seadusandlik ettepanek.

Oma järeldustes võttis nõukogu teadmiseks komisjoni poolt käibemaksu tegevuskavas käibemaksumäärde osas võetud tegevussuuna ja komisjoni kavatsuse esitada 2017. aastal seadusandlik ettepanek viia läbi reform, et anda liikmesriikidele maksumäärade kehtestamisel suurem vabadus. Nõukogu tervitas komisjoni kavatsust esitada ettepanek, millega võimaldatakse liikmesriikidele suuremat paindlikkust, et nad saaksid ette näha vähendatud käibemaksumäärasid või nullmäära, nagu on kehtestatud teistes liikmesriikides. Samas rõhutas nõukogu, et piisav ühtlustamise tase ELis on endiselt vajalik ja et lahendust, mille kasuks otsustatakse, tuleb hoolikalt tasakaalustada, et hoida ära konkurentsimoonutusi, ettevõtluskulude kasvu ja negatiivset mõju ühtse turu toimimisele.

Komisjon võttis 4. oktoobril 2017 vastu esimese ettepaneku liikmesriikidevahelise kaubanduse maksustamise lõpliku süsteemi kasutuselevõtu kohta ja tõi käibemaksu tegevuskava järelmeetmetes välja selle süsteemi rakendamise järjestikused etapid ja alaetapid. Komisjon kinnitas oma teatises, et ta teeb ettepaneku käibemaksumäärade reformi kohta, mis oleks kooskõlas sihtliikmesriigi põhimõttel põhineva lõpliku korraga, mis asendaks järk-järgult praegu kehtiva üleminekukorra. Kui kaupu ja teenuseid maksustatakse sihtliikmesriigis, ei saa tarnijad sellest tegelikult mingit märkimisväärset kasu, kui nad on registreeritud mõnes madalama maksumääraga liikmesriigis, ja seetõttu ei häiriks erinevad käibemaksumäärad enam ühtse turu toimimist, tingimusel et lisaks kohaldatakse ka kaitsemeetmeid, et vältida võimalikke ohte, näiteks tulude kaotsiminekut, konkurentsi moonutamist, asjaajamise keerukust ja õiguskindlusetust.

Kooskõlas käibemaksu tegevuskavaga ja võttes arvesse nõukogu antud volitust, tehakse ettepanek muuta käibemaksudirektiivi. Direktiivi muutmine peaks langema kokku lõpliku käibemaksusüsteemi jõustumisega, mis aitab ära hoida seda, et erandite aegumine takistaks liikmesriike jätmast jõusse ligikaudu 250 kehtivat vähendatud maksumäära ja maksuvabastust koos eelmises etapis tasutud käibemaksu mahaarvamisega.

Lõplikus käibemaksusüsteemis kehtiks kõigi liikmesriikide suhtes ühed ja samad eeskirjad ja neil oleks käibemaksumäärade kehtestamisel võrdne vabadus. Ühtlustatud ja vähem piiravad eeskirjad annaks liikmesriikidele võimaluse kohaldada lisaks kahele vähemalt 5-protsendilisele vähendatud maksumäärale ja maksuvabastusele koos eelmises etapis tasutud käibemaksu mahaarvamisega veel viie- kuni nullprotsendilist vähendatud maksumäära. Selle asemel, et täiendada juba niigi pikka loetelu kaupadest ja teenustest, mille suhtes võib kohaldada vähendatud käibemaksumäära, asendataks III lisa negatiivse loeteluga kaupadest ja teenustest, mille suhtes vähendatud käibemaksumäära kohaldada ei või.

Vähem piiravamatena võimaldaks need eeskirjad rakendada laialdasemalt maksustamise neutraalsuse põhimõtet, mille kohaldamist praegu kehtivas käibemaksu üleminekukorra tingimustes takistavad III lisa sätted ja ajutised erandid, mille kohaldamisala on piiratud. Uute ühtlustatud eeskirjade alusel tuleks liikmesriikidel ka tagada, et vähendatud maksumääradest saavad kasu lõpptarbijad ja et nende määrade kehtestamine teenib üldist huvi pakkuvat eesmärki. Lisaks peaksid liikmesriigid tagama, et kaalutud keskmine käibemaksumäär, mida kohaldatakse nende tehingute suhtes, mille puhul käibemaksu maha arvata ei saa, on alati kõrgem kui 12 %.

Komisjon kohustub enne uute ühtlustatud eeskirjade kehtimahakkamist vaatama käibemaksudirektiivi artikli 100 alusel läbi III lisa, et võtta arvesse liikmesriikide konkreetseid soove. III lisa läbivaatamine peaks toimuma käibemaksukomitees ja seejärel tuleks komisjonil esitada seadusandlik ettepanek III lisa kohandamiseks.