ET    ET ET 
 
ET 1   ET  EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON 
Brüssel 20.10.2009 
SEK(2009) 1390 lõplik 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
Lisatud dokumendile:  
 
KOMISJONI TEATIS 
 
ELi raamistiku kohta piiriüleseks kriisijuhtimiseks pangandussektoris 
  
MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE
 
{KOM(2009) 561 lõplik} 
{SEK(2009) 1389} {SEK(2009) 1407} 
 
ET 2   ET 1. M ILLES PROBLEEM SEISNEB , KEDA SEE KÕIGE ENAM MÕJUTAB JA MIKS PEAB 
SEKKUMA AVALIK SEKTOR ? 
Finantskriisi ajal pandi karmilt proovile pädevate asutuse võime juhtida nii riigisiseseid kui ka 
piiriüleseid kriise. ELi  finantsturud on aja jooksul läbi põimunud sellisel tasemel, et ühes 
liikmesriigis tekkinud probleemide mõju krediidiasutu stele ei ole võimalik piirata ja isoleerida 
ning ühes riigis olnud krahhid võivad kiiresti ka nduda üle teise liikmesr iigi ettevõte tele ja 
turgudele.  
Kuigi piiriüleste pankade tegevus on suurel määral integreeritud (mistõttu tegevusvaldkonnad 
ja siseteenused on omavahel tihedalt seotud ja neid ei saa eraldada liikmesriikide geograafiliste riigipiiride alusel ), on pankade kriisijuhtimine jäänud riigipõhiseks. Seetõttu 
keskenduvad finantsjärelevalveasutused ja te ised pankade kriisi lahendamisega tegelevad 
asutused piiriülese panga krahhi korral pa ngandustegevusele, mis toimub vastava riigi 
territooriumil. See võib raskendada piiriülest  koostööd ja tingida ebatõhusate ja võib-olla 
konkureerivate lähenemisviiside kasutamise, nii et ELi tasandil ei ole võimalik optimaalset 
tulemust saavutada. 
Üks peamisi küsimusi finantsstabiilsuse säilit amiseks võetud meetmete puhul on asutuste 
võime ennetada pankade kriisiolukordi ( varane sekkumine
1) või juhtida neid ( kriisi 
lahendamine2). Pädevate asutuste kaasamine võib olla kogu finantssüsteemi stabiilsuse 
säilitamisel, inimeste ja äriühingute hoius te kaitsmisel ning maksesüsteemide ja muude 
peamiste finantsteenuste järjepidevuse tagamisel olulise tähtsusega. 
Kuigi mitme Euroopa järelevalveasutuse käsu tuses on vahendid panga nduskriisi sekkumiseks, 
võivad olemasolevad vahendid liikmesriigiti erineda, kusjuures mõnes liikmesriigis puuduvad 
need üldse. Need erinevused ja lüngad, seal hulgas erinevused liikmesriikide õigussüsteemides 
ja/või mõnes riigis õigusliku/institutsiona alse baasi puudulikkus, võivad muuta keerukamaks 
tõhusa pangakriiside piiriülese lahendamise või  seda isegi takistada. Kui eri asutused 
sekkuvad eri ajal, järgivad nad erinevaid eesmä rke ja kasutavad erinevaid vahendeid ja 
meetmeid, mille kriteeriumid sõltuvad nendepool sest probleemikäsitlusest, mistõttu ei 
saavutata suure tõenäosusega optimaalseid tulemusi. 
ELi tasandil puuduvad pankade kriisilahe ndust hõlmavad õigusaktid. Hoolimata 
järelevalveasutustele antavate miinimumvolituste kehtestamisest, mille eesmärk on panga seisundi taastamine
3, millele lisandusid kapitalinõuete direktiivi mõned hiljutised muudatused 
(eeskirjad teiste asutuste hoiatamise kohta hä daolukordades, selliste  situatsioonide korral 
järelevalvetegevuse ja teabevahetuse koordin eerimine), ning selliste  krediidiasutuste 
                                                 
1 Varane sekkumine: pangandusjärelevalveasutuste võetavad ennetavad heastavad meetmed (nt 
erakapitali kogumine, ärisuundade muutmine, vara de loovutamine), mille eesmärk on kõrvaldada 
pankade kõrvalekaldumised seadusest ja seega aidata  pankadel taastada normaalne äritegevus ja seeläbi 
vältida panga jõudmist kriisi. 
2 Pangakriisi lahendamine: raskustes pankade saneerimine (kas haldus- või juriidiline menetlus), mille 
eesmärk on säilitada finantsstabiilsus, pangateenuste osutamise järjepidevus ja panga taaselustamine. 
Lisaks traditsioonilistele saneerimistehnikatele kasu tatakse pangakriisi lahendamisel erivahendeid (nt 
ajutine pank, sunnitud ühinemine, omandamine pädeva asutuse toel, varade osaline müük), et saavutada 
eespool nimetatud eesmärgid. Protsessi juhib kriisilahendusasutus, mis võib liikmesriikides erineda (riiklik pank, finantsjärelevalveasutus, hoiuste tagamise skeem, rahandusministeerium, spetsiaalne 
ametiasutus). 
3 Kapitalinõuete direktiivi 2006/48/EÜ artikkel 136.  
 
ET 3   ET likvideerimise ja saneerimise korra kehtestamisest, millel on filiaalid teistes liikmesriikides, 
puudub ELis raamistik, kuidas ja millistel tingimust el peaksid pädevad asutused tegutsema 
piiriüleselt tegutseva panga kr iisi korral. Kriis ijuhtimise suhtes kohaldatakse praktiliselt ainult 
liikmesriikide siseseid õigusi.  
Ametiasutuste erinevad lähenemisviisid ja  vahendid, samuti vastuo lulised huvid võivad 
tingida kriiside ebatõhusa ennetami se ja lahendamise, nii et ELi tasandil ei saavutata soovitud 
tasemel tulemusi. Vastupidiselt võib see osutuda ELi kodanikele ja maksumaksjatele 
kulukaks, kuna süsteemselt olulis te piiriüleselt tegutsevate pa nkade pankrott võib olla palju 
kulukam kui panga kriisi õigeaegne ja tõhus lahendamine4. Rahvusvahelise Valuutafondi 
viimaste hinnangute5 kohaselt ulatuvad kriisiga seotud varade mahakandmised kogu maailmas 
2010. aastaks 4,1 triljoni USA dollarini , millest kaks kolmandikku moodustab 
pangandussektor , millest omakorda pool (või 1, 4 triljonit USA dollarit, mis vastab 9 %-le 
ELi SKPst) on Euroopa pankade kanda. 
Kuna suure rahvusvahelise panga kriis mõjuta b suurel määral finantssektorit ja kogu 
majandust, mõjutab see suurt hulka sidusrühmi kogu ELis, st järgmisi: 
• raskustes olevaid finantseerimisasutusi, se alhulgas nende aktsionä re ja töötajaid; 
• heas seisus olevaid finantseerimisasutusi, mille tegevus sõltub finantsstabiilsusest; 
• finantsteenuste kasutajaid, se alhulgas hoiustajaid, investorei d, pensionäre ja muid kui 
rahandusettevõtteid, väikesi ja ke skmise suurusega ettevõtteid; 
• riiklikke asutusi, sealhulgas  järelevalveasutusi, keskpa nku ja rahandusministeeriume; 
• maksumaksjaid. 
Teatises „ELi raamistik piiriüleseks kriisijuhtimiseks pangandussektoris”, millele käesolev 
mõjuhinnang on lisatud, esitatakse ülevaad e probleemidest ning valdkonnad, mida praegu 
seoses varase sekkumise ja pankade kriisilahendu sega uuritakse. Teatises tehakse ettepanekud 
poliitikaeesmärkide ja üldise lähe nemisviisi kohta. Siiski ei pakut a selles etapis üksikasjalikke 
poliitilisi lahendusi. Seega ke skendutakse käesolevas mõjuhinnangus eelkõige probleemi 
määratlemisele ja selles valdkonnas võetavate  ELi meetmete vajadusele ja eesmärkidele. 
Võttes arvesse teatise nõuandvat iseloomu, kaal utakse poliitikavõimalusi üksnes üldjoontes. 
Nõuandmise käigus saadavaid poliitikaettepane kuid käsitletakse sobival ajal järgmises ja 
põhjalikumas mõjuhinnangus.  
2. K AS ELI MEETMED ON SUBSIDIAARSUSE PÕHIMÕTTEL ÕIGUSTATUD ?  
ELi tasandil tuleb kõnealuses valdkonnas sekku da ELi pangandusturu integreerituse tõttu. 
Pangakriisidega tegelevad süsteemid jäävad ri igipõhiseks ja need ei võimalda tegeleda 
piiriüleste situatsioon idega. Sellistes olukordades koostö ö korraldamine on keeruline ja 
asutuste eesmärgid võivad erineda. Seetõttu ei  suuda õigusraamistik ta gada, et piiriülese 
                                                 
4 Tõhus piiriülene kord peaks tagama ELi tasa ndil optimaalse tulemuse, võttes arvesse kõigi 
liikmesriikide sidusrühmade huve ja seeläbi minimeerima üldisi kogukulusid. 
5 Rahvusvaheline Valuutafond „Responding to the Financial Crisis and Measuring Systemic Risk (Global 
Financial Stability Report)”, aprill 2009 
 
ET 4   ET pangandusgrupi kriitilised probl eemid lahendatakse õiglaselt,  tõhusalt ja kasulikult 
hästitoimiva koostöökorra alusel. 
Uut raamistikku on võimalik piiriülest koostööd käsitlevate algatustega tugevdada kõige 
tõhusamalt Euroopa tasandil (eelkõige on see nii riikide krii silahenduskordade ja 
maksejõuetusraamistike erinevuste kõrvalda mise ja kulude jagamise korra puhul).  
3. E ESMÄRGID  
ELi seisukohast võivad ELi tasand il võetavate meetmete üldised eesmärgid olla järgmised:  
• säilitada pankade finantsstabiilsus ja  usaldus, vältida probleemide levikut; 
• minimeerida maksumaksjate ja kogu ühiskonna kahjusid; 
• tugevdada pangandusteenuste siseturgu. 
Varase sekkumise kontekstis võiksi d erieesmärgid olla järgmised: 
• töötada välja vahendid ja läved pankade probleemide avastamiseks ja varaseks 
sekkumiseks; 
• tagada tõhus koostöö riiklike fina ntsjärelevalveasutuste vahel,  kes vastutavad kriisi korral 
piiriüleste pankade eest. 
Seoses panga kriisi lahendamisega või ksid erieesmärgid olla järgmised: 
• töötada välja vahendid ja läved piiriüleste panka de õigeaegse ja tõhusa saneerimise ja kriisi 
lahendamise tagamiseks; 
• parandada riikide nende ametia sutuste koostööd, kes vastutav ad kriisilahenduse eest, et 
pakkuda parimaid lahendusi ELi tasandil; 
• kõikidele sidusrühmadele selguse ja pr ognoositavuse loomine seoses panga kriisi 
lahendamisega; 
• tagada kriisi lahendamise ajal peamis te pangateenuste osutamise jätkumine. 
4. P OLIITIKAVALIKUD  
Käesoleva mõjuhinnangu jaoks analüüsit ud võimalused piirdusid uue raamistiku 
kasutuselevõtmise ja selle alte rnatiivide üldise hindamisega . Samuti käsitletakse valdkondi, 
mida uus raamistik võiks hõlmata, kuid ei eelistata konkreetseid meetmeid ega tehta nende 
ettepanekuid. Poliitikavõimaluste loetelu ei  ole lõplik ning juhul, kui sidusrühmadega 
konsulteerides peaks tehtama täiendavaid et tepanekuid, võib neid kaaluda hiljem, kui 
komisjon esitab konkreetsed ettepanekud.  
 
ET 5   ET Pankade kriisi lahendamise uue ra amistiku vajaduse üldised põhjused 
Teatises lähtutakse seisukohast, et ELi tasa ndil on vaja kriisilahendu sraamistikku. See peaks 
hõlmama probleemide määratlemise käigus  tuvastatud puudujääkide kõrvaldamist ning 
aitama saavutada ühiselt kokkulepitud eesmärke, kuidas tegeleda raskustes pankadega. Seda 
võimalust võrreldakse kahe a lternatiivse võimalusega. Esim ene neist on põhistsenaarium, 
mille puhul piiriülene koostöö panga kriisi la hendamisel sõltub vabatahtlikest kokkulepetest, 
mis on sätestatud 2008. aasta vastastikuse mõ istmise memorandumis; kombineerituna 
kapitalinõuete direktiivi uute nõuetega, mille ga luuakse piiriüleste pangandusgruppide 
kolleegiumid, uued kohustused seoses häire ja t eabevahetusega ning sätted ühise otsustamise 
kohta. Teine võimalus oleks eraldada piiriü lesed pangandusgrupi osad, et juhtida kriisi 
tõhusamalt kehtivate riiklike kordade alusel. Selle viimase võimaluse plusse ja miinuseid hinnatakse, võttes eriti arvesse asjaolu, et sell e võimaluse jaoks tuleks muuta asutamislepingut 
ja selle kasutamise korral s uureneks pangandusteenuste hinnad. 
Varane sekkumine 
Kaalutakse võimalusi seoses kolme laia  poliitikavaldkonnaga: võimalused käsitleda 
järelevalvemeetmete rakendamise lävede erine vusi, võimalused käsitleda erinevusi vahendite 
vahel ning riigipõhiste vastutusvaldkonda de ja pangandussektori globaalse iseloomu 
mittekattumist. 
Järelevalvemeetmete võtmise lävede puhul
 kaalutakse lisaks põhi stsenaariumile kahte 
alternatiivi. Üks hõlmaks varase hoiatuse indikaatorite miinimumarvu ühtlustamist ja ühtse hindamise raamistiku väljatöötamist, et li htsustada koostööd sedavõrd, et oleks võimalik 
ühiselt reageerida, kuid säilitad a seejuures piisav paindlikkus ja asjakohasus. Teine hõlmaks 
järelevalvemeetmete selge (aga mitte piirava)  raamistiku tagamiseks karmide automaatsete 
lävede väljatöötamist, mille ületamis el tuleb võtta järelevalvemeetmeid.  
Erinevuste puhul varase sekkumise võimalustes
 kaalutakse põhistsenaariumi kõrval kahte 
võimalust.Esimese võimaluse puhul täienda taks kapitalinõuete direktiivi artiklis 136 
loendatud võimalusi lisavõimalustega, mida kõigi liikmesriikide asutused ei saa praegu kasutada, nt õigus nõuda sane erimis- või likvideerimiskava, et ennetada pangandusgrupi 
võimalikku pankrotti, või laiendatud õigused seoses panga juhtimisega. Teise võimalusena kaaluti kokkuleppimist varase sekkumise täie likult ühtlustatud vahendites. Selle võimaluse 
puhul on eeliseks asutustevaheliste erinevus te kõrvaldamine, puuduseks aga keeruline 
rakendamine, võttes arvesse järelevalve- ja õigussüsteemide üldisi erinevusi. 
Erinevuste puhul riikide vastutuses ja panganduse ülemaailmses olemuses
 toetub 
põhistsenaarium 2008. aasta vastastiku mõis tmise memorandumile, kuigi kavandatud 
muudatused järelevalvestruktuur is annaksid aktiivsema ro lli peagi loodavale Euroopa 
Pangandusjärelevalve Asutusele. Alternatiivse võimaluse korral tuleks lähtuda viimastest 
muudatustest, kuid välja tuleks  töötada eeskirjad, mis nõuaks  järelevalveasutuste ühist 
otsustamist ühiste hinnangute alusel ja ühist saneerimiskava, mille esitab emaettevõte kogu grupi kohta tervikuna.  
Pangakriisi lahendamine  
Kaaluti lahendusi järgmise viie laia po liitikavaldkonna probleemide lahendamiseks: 
pangakriisi lahendamise vahendid ja meetme te võtmise läved, riikide ametiasutuste 
vastutusvaldkondade ja panganduse ülemaailmse olemuse mittekattumine, suuremad 
 
ET 6   ET takistused panga kriisi lahenda misel (äriühinguõigus, maksejõuetu sõigus), piiriüleste pankade 
kriisi lahendamise rahastamine ja pa ngateenuste osutamise jätkumine. 
Kriisilahendusvahendite ja lävede puhul  kaaluti minimaalse hulga vahendite väljatöötamist 
(õigus korraldada panga omandamine erasekto ri ostja poolt, kanda varad ja kohustised üle 
ajutisse panka või heade varade või halbade varadega panka, toetada osa äritegevuse müüki 
erasektori ostjale või natsionaliseerida), mille  eesmärk on võimaldada kriisilahendusasutustel 
sekkuda kiiresti ja tõhusalt. Sellised vahendid võiksid kas täiendada riikides kasutatavaid 
vahendeid (mis oleks lihtsam lahendus, kuid jäta ks alles erinevused riikide kasutatavate 
vahendite vahel) või tuleks alte rnatiivina töötada välja rida üht seid vahendeid kõigi riiklike 
asutuste jaoks ja mida kasutataks samadel tingi mustel (st kriisilahendust käsitlevaid riikide 
õigusi tuleb muuta suurel määral). 
Erinevuste puhul riik ide vastutuse ulatuse ja panga nduse ülemaailmse iseloomu vahel  kaaluti 
kriisilahendusasutuste (õiguslikult siduvate ko hustuste alusel) ja õi gusasutuste (kohtud ja 
maksejõuetushaldurid) koostöökorra väljatöötam ist. See võiks hõlmata koordineerivat 
raamistikku koostöö ja teabevahetuse kohta ( ELi eeskirjade alusel) või seoses grupi 
majandusüksustega (ambitsioonikamat) suunatumat riiklike menetluste koordineerimist juhtiva halduri võ i likvideerija poolt. Samu ti kaaluti ELi asutuse (tõenäoliselt Euroopa 
Pangandusjärelevalve Asutus) rakendamise võimal ust, tehes talle ülesandeks piiriüleste 
asutuste kriisi lahendamise. 
Suuremate probleemide lahendamise 
võimaluste puhul kaalut i, kas tuleb muuta 
äriühinguõigust, et anda kriisilahendusasutustele  õigus mitte järgida aktsionäride teatavaid 
õigusi (kuid seda asjakohase kompensatsiooni  või hüvitamissüsteemi rakendamise korral), 
ning kas tuleks muuta ka maksejõuetusõigust, et oleks võimalik lahe ndada raskustes panga 
kriis erikorra alusel, või käsi tleda kriisi lahendamisel panka tervikuna. Samuti kaaluti, kas 
piiriüleste pangandusgruppide puhul on vaja eral diseisvat ja sõltumatut maksejõuetuskorda, 
mis asendaks riikides kasutatavad korrad, et oleks võimalik piiriülest  gruppi saneerida või 
integreeritult likvideerida. Ka see lähenemisviis kujutaks endast märkimisväärset väljakutset. 
Võimaluste puhul toetada piiriüle se kriisilahenduse rahastamist  kaaluti mitut võimalikku ja 
vastastikku üksteist mi ttevälistavat võimalust, sealhulga s erasektorit hõlmavaid lahendusi 
äriühingu- ja maksejõuetusõiguste kohandamise  teel, ning võttes kasutusele raamistiku, 
millega lihtsustatakse grupisisest varade ülekantavust pärast maksejõuetusmenetluse alustamist; peale selle uuriti võimalust kasutada hoiuste tagamise skeemi laiemalt tavapärasest rahastamismehhanismist ning töötada kulude jagami se selge korra alusel välja avaliku sektori 
rahastamissüsteem. 
Lõpetuseks, pangandusteenuste osutamise järjepidevust toetava poliitika puhul
 kaaluti 
võimalikke meetmeid teatavate kriisilahendu svahendite rakendamiseks. Need hõlmavad 
äriühingu- ja maksejõuetusõiguse muutmist, et ta gada tugiteenuste osutamine panga jagamise 
korral (kriisilahenduse korral, kui kasutatakse ajutist panka või varade osalist müüki); 
lõpetamisõiguste piiramist lühikese perioodiga,  et võimaldada kriisilahendusasutusel kanda 
osa äritegevusest üle teise majandusüksusesse (nt ajutisse panka), ja kogu pangandusgrupi 
moratooriumi koordineeritud algatamist. 
Käesolev mõjuhinnang toetab komisjoni teatis t, mis on nõuandvat laadi ja avatud võimalikele 
lahendustele. Kui komisjon peaks otsustama teha konkreetse poliitikaettepaneku, on vaja 
täiendavat hindamist.