Kasutatud lühendite loetelu

CIDA : Kanada Rahvusvaheline Arenguagentuur

CRIS : Välissuhete peadirektoraadi ühtne teabesüsteem

DFID : Ühendkuningriigi rahvusvahelise arengu keskasutus

EAMR : Välisabi korraldamise aruanne

EL : Euroopa Liit

EuropeAid : Koostöötalitus EuropeAid

FAFA : Finants- ja haldusraamistiku leping

FAO : ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsioon

IFAD : Põllumajanduse Arendamise Rahvusvaheline Fond

ILO : Rahvusvaheline Tööorganisatsioon

UNDP : ÜRO arenguprogramm

UNFPA : ÜRO Rahvastikufond

UNHCR : ÜRO pagulaste ülemvolinik

UNICEF : ÜRO Lastefond

UNOPS : ÜRO projektiteenuste büroo

UNRWA : ÜRO Palestiina pagulasi Lähis-Idas toetav abiorganisatsioon

VVO : Valitsusväline organisatsioon

WFP : Maailma toiduabi programm

WHO : Maailma Terviseorganisatsioon

ÜRO : Ühinenud Rahvaste Organisatsioon

Kokkuvõte

I. EuropeAidi ja humanitaarabi peadirektoraadi hallatavad ja ÜRO organisatsioonide kaudu suunatavad ELi vahendid suurenesid 500 miljonilt eurolt 2002. aastal rohkem kui miljardi euroni 2008. aastal. Vahendite suurenemine on osaliselt seletatav lihtsustatud menetlustega ning osaliselt komisjoni eraldatud ja peamiselt ÜRO kaudu suunatud vahenditega seoses suurte kriisidega Afganistanis, Iraagis, Palestiina okupeeritud aladel ja Sudaanis. 2005. aasta detsembri Euroopa konsensus arengupoliitika küsimuses ja 2005. aasta märtsi Pariisi deklaratsioon abi tõhususe kohta kohustavad ELi koordineerima ja ühtlustama abi andmist tihedas koostöös rahvusvaheliste organisatsioonidega nagu ÜRO (vt punktid 1–10).

II. Audit tõstatas kaks järgmist küsimust (vt punktid 11–13):

a) kas otsused rakendada abi ÜRO kaudu tõendavad, et see on kõige tõhusam ja mõjusam võimalus?

b) kas järelevalvekord võimaldab veenduda rahastamiskorra kindluses ja eesmärkide saavutamises?

III. Partnerite objektiivsel ja läbipaistval viisil valimise strateegilisi ja õiguslikke nõudeid kohaldatakse otsustusprotsessi toetavate praktiliste kriteeriumide puhul ebapiisavalt. Vaatamata sellele, et komisjon on partneriga rahul, ei tõenda komisjon enne ÜRO organisatsiooniga koostööotsuse tegemist veenvalt, et ta on kaalunud, kas koostöö eelised ületavad selle puudusi. ÜRO organisatsiooni valimine ei põhine piisavatel tõenditel selle kohta, et kõnealune lähenemisviis on tõhusam ja tulemuslikum kui muud abi andmise viisid. Ei EuropeAid ega humanitaarabi peadirektoraat teosta süsteemselt alternatiivsete abiandmismehhanismide ametlikke hindamisi, et kompenseerida hankemenetluse puudumist (vt punktid 14–28).

IV. Komisjon kontrollib finantsjuhtimissüsteemide kindlust oma ÜRO partnerite kontrollisüsteemide eelneva hindamise abil (nelja samba analüüs). Komisjon otsib kinnitust finantssüsteemide praktikas toimimise ja tulemuste saavutamise kohta ÜRO aruannetest ning komisjoni enda kohapealsete järelevalve- ja kontrollkäikude abil. Kuid komisjon ei ole siiani suutnud saada ÜRO aruannetest asjakohast teavet abi andmise tõhususe ja tulemuste saavutamise kohta. Komisjoni enda kohapealne järelevalve ei ole kavandatud ÜRO aruannete puuduste kompenseerimiseks (vt punktid 29–39).

V. ÜRO välisaudiitorite komisjon on korduvalt vaidlustanud komisjoni õiguse teostada finantskontrolli. ÜRO väidab, et tema enda auditeerimiskord on piisav, kuid ei ole esitanud komisjonile rahuldavaid tõendeid finantskontrollimenetluste toimimise kohta tegelikkuses. Kontrollikojal on samuti olnud raskusi ÜRO organisatsioonide esitatud teabe hindamisega komisjoni raamatupidamise iga-aastase auditeerimise käigus (vt punktid 40–46).

VI. Kõnealuste tähelepanekute alusel esitab kontrollikoda soovitused otsustamismenetluste parandamiseks ja tulemuste saavutamisele keskendumiseks, mis aitaks komisjonil anda abi tõhusamalt ja mõjusamalt (vt punktid 48 ja 49).

1. Peatükk

Sissejuhatus

Jaotis 1.1

Auditi kontekst

1. Välisriikidele antava abi rakendamisel töötab komisjon mitmesuguste partneritega, sealhulgas riikide valitsused, erasektor, valitsusvälised organisatsioonid ja rahvusvahelised organisatsioonid, näiteks Ühinenud Rahvaste Organisatsioon (ÜRO). Kui abi rakendatakse ÜRO kaudu, rahastab komisjon konkreetse ÜRO organisatsiooni rakendatavaid meetmeid. Komisjoni otsused suunata koostöötalituse EuropeAid (EuropeAid) ja humanitaarabi peadirektoraadi abi ÜRO organisatsioonide kaudu suurendasid abi 500 miljonilt eurolt 2002. aastal rohkem kui miljardi euroni 2008. aastal, nagu näitab joonis 1. Kõnealune abisumma suurenemine näitab komisjoni strateegilisi kohustusi (vt lõige 5), reageerimist suurtele kriisidele Afganistanis, Iraagis, Palestiina okupeeritud aladel ja Sudaanis (vt punkt 6) ning lihtsustatud menetluste mõju (vt punktid 8 ja 9).

2. EuropeAid vastutab komisjoni arenguabi, sealhulgas pikemaajalise taastamistegevuse eest. 2008. aastal eraldati abina kokku 8890 miljonit eurot, millest 670 miljonit eurot (8 %) edastati ÜRO organisatsioonide kaudu. Komisjoni delegatsioonidel on abi saavates riikides abi rakendamise mehhanismi üle otsustamise protsessis võtmeroll.

Joonis 1

ÜRO kaudu välisriikidele suunatav Komisjoni abi 2002–2008

+++++ TIFF +++++

3. Humanitaarabi peadirektoraat vastutab komisjoni reageerimise eest humanitaarkriiside korral. Peadirektoraat rahastab meetmeid, mille eesmärk on elude päästmine ja hoidmine hädaolukordades ning lühiajaline taastamistegevus. Humanitaarabi peadirektoraat ei rakenda meetmeid otse, vaid partnerite kaudu, kelleks on rahvusvahelised ja valitsusvälised organisatsioonid (VVOd). 2008. aastal võttis humanitaarabi peadirektoraat 937 miljoni euro väärtuses abistamiskohustusi, millest 404 miljonit eurot (43 %) edastati ÜRO organisatsioonide kaudu. Abi rakendamise mehhanismi valimise eest vastutavad valdavalt volitatud eelarvevahendite käsutajad, kes tegutsevad Brüsseli ametnike ja abi saavates riikides kohapeal paiknevate ametnike nõuannete alusel.

4. ÜROd rahastatakse osaliselt ÜRO liikmesriikide kohustuslikest liikmemaksudest, mis põhinevad riikide kogurahvatulul, ning osaliselt vabatahtlikest annetustest ÜRO organisatsioonidele. Komisjonipoolne rahastamine on vabatahtlik makse ja moodustab ligikaudu 6 % ÜRO vahenditest. Komisjon võib teha makse mitut abiandjat hõlmavasse fondi kui üks meedet toetavast mitmest abiandjast või olla ainuke abiandja. Komisjon ei tee makseid ÜRO organisatsioonide üldeelarvesse, välja arvatud üks ÜRO organisatsioon Palestiina okupeeritud aladel, mida 2007. aastal toetati 66 miljoni euroga.

5. 2005. aasta detsembri Euroopa konsensus arengupoliitika küsimuses ja 2005. aasta märtsi Pariisi deklaratsioon abi tõhususe kohta kohustavad ELi koordineerima ja ühtlustama abi andmist tihedas koostöös selliste rahvusvaheliste organisatsioonidega nagu ÜRO. 2006. ja 2007. aastal tegi komisjon üle 700 eraldi makse ligi 30 erinevale ÜRO organisatsioonile. Peamised partnerid ja abina saadud summad on esitatud joonisel 2.

6. Meetmeid rahastati rohkem kui 90 riigis. Neli kõige rohkem abi saanud riiki olid kõik konfliktiolukorras (Palestiina okupeeritud alad, Iraak, Afganistan ja Sudaan), nagu on esitatud joonisel 3.

7. Euroopa Parlament on eelarve täitmisele heakskiidu andmist käsitlevates otsustes küsinud, miks komisjon suunab rahalisi vahendeid ÜRO kaudu, ning ergutanud komisjoni vahendeid rohkem otseselt haldama. Parlament on väljendanud muret ÜRO kaudu suunatava komisjoni abi läbipaistvuse ja nähtavuse puudulikkuse pärast ning nõudnud kinnitust kõnealuste vahendite asjakohase haldamise kohta [1].

Joonis 2

Maksed ÜRO organisatsioonidele 2006. ja 2007. aastal

+++++ TIFF +++++

Joonis 3

Maksed ÜRO-le abisaajariikide kaupa 2006. ja 2007. aastal (miljonit eurot)

+++++ TIFF +++++

Jaotis 1.2

Õiguslik raamistik

8. 2003. aastal jõustunud ja 2007. aastal üle vaadatud finantsmääruse artiklis 53 on sätestatud rahvusvaheliste organisatsioonidega töötamise tingimused [2]. Kõnealust eelarve täitmise meetodit nimetatakse ühiseks haldamiseks. Nimetusele vaatamata ei hallata kõnealuste vahendite rakendamisega seotud tegevusi ühiselt, vaid need delegeeritakse rahvusvahelistele organisatsioonidele rakendamiseks nende endi menetluste kohaselt [3]. Sellele vaatamata näevad Euroopa Liidu leping ja finantsmäärus ette, et komisjon kannab üldist vastutust eelarve nõuetekohase haldamise eest [4]. Ülesandeid võib organisatsioonidele delegeerida otse ning finantsmääruse rakenduseeskirjade artikliga 43 sätestatakse, et organisatsioonid ja rahastatavad meetmed valitakse objektiivsel ja läbipaistval viisil [5].

9. 2003. aasta finants- ja haldusraamistiku leping (FAFA) kehtestab finantsmääruse nõuded lepingutingimustena ning seda kohaldatakse kõigi komisjoni ja ÜRO vaheliste rahastamislepingute suhtes. Lepingus sätestatakse koostööd tugevdav raamistik, mis võimaldab ÜRO organisatsioonidel hallata makseid vastavalt nende oma menetlusele. ÜRO organisatsioonidega ühise haldamise menetlused erinevad valitsusväliste organisatsioonide kaudu rakendatud meetmete puhul nõutavatest, mille puhul üldiselt kasutatakse hankemenetlust ja komisjoni menetlusi. Finants- ja haldusraamistiku lepingu artikliga 3.1 nähakse ette, et kõik meetmed peavad vastama usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetele, milleks on eelkõige soodne hinna-kvaliteedi suhe ja kulutõhusus. Finants- ja haldusraamistiku lepinguga soositakse mitme abiandjaga meetmeid, nõutakse ÜRO-lt ELi rahaliste vahendite rolli avalikustamist, antakse ülevaade alltöövõtjate kasutamisest ning määratletakse finantsraamistik ja maksepoliitika. Finants- ja haldusraamistiku lepingus kirjeldatakse menetlusi rahaliste vahendite nõuetekohase haldamise kontrollimiseks, kaasa arvatud ÜRO kohustust esitada aruandeid ja komisjoni õigust teostada kontrollimist.

10. Iga komisjoni poolt rahastatava ÜRO meetme kohta sõlmitakse toetusleping, mis kirjeldab abi summat, meetmete eesmärki, kavandatud tegevusi ja ajakava. Toetuslepingusse on lisatud finants- ja haldusraamistiku lepingu sätted ÜRO organisatsiooni menetluse kasutamise, nähtavuse, alltöövõtjate kasutamise, finantsraamistiku ning kontrolli- ja aruandlusmenetluste kohta.

2. Peatükk

Auditi ulatus ja lähenemisviis

11. Käesolev audit käsitleb humanitaarabi peadirektoraadi ja EuropeAidi poolt ÜRO organisatsioonide kaudu välisriikidele antud abi ning selles on tõstatatud kaks järgmist küsimust:

a) kas otsustusprotsess abi rakendamiseks ÜRO kaudu tõendab, et see on kõige tõhusam ja mõjusam valikuvõimalus?

b) kas järelevalvekord võimaldab veenduda rahastamiskorra kindluses ja tulemuste saavutamises?

12. Puudulike menetluste tagajärg on komisjoni kulutuste tõhususe ja mõjususe vähenemise oht. Auditi teises etapis, mille aruanne esitatakse hiljem, hinnatakse kõnealuse ohu realiseerumise ulatust.

13. Auditi aluseks on:

a) dokumentide analüüs, sealhulgas komisjoni 2008. aasta mai hinnang oma koostööle ÜROga ning komisjoni siseauditi talituse aruanded finants- ja haldusraamistiku lepingu rakendamise kohta 2006., 2007. ja 2009. aastal;

b) intervjuud komisjoni ja ÜRO ametnikega institutsioonide peakorterites Brüsselis ja New Yorgis;

c) kohapealsed kontrollid Palestiina okupeeritud aladel ja Sudaanis, et saada kinnitust järelevalvesüsteemide usaldusväärsuse kohta;

d) finants- ja haldusraamistiku lepingu alusel moodustatud töörühma viienda, 2008. aasta aprillis Viinis toimunud iga-aastase kohtumise tulemused ja kõnealuse lepingu alusel moodustatud töörühma kuuenda, 2009. aasta aprillis Brüsselis toimunud iga-aastase kohtumise tulemused;

e) kontrollikoja eelnevad auditid, mis hõlmasid ÜRO meetmeid, ja

f) vastused 52 küsimustikule, mis saadeti EuropeAidiga seoses komisjoni delegatsioonidele ja humanitaarabi peadirektoraadi ametnikele ning mis sisaldasid küsimusi ÜROga töötamise põhjuste ja järelevalvesüsteemide rakendamise kohta [6].

3. Peatükk

Tähelepanekud

Jaotis 3.1

Otsused rakendada abi ÜRO kaudu

14. EÜ poliitikaeesmärkide saavutamiseks kõige asjakohasemate abiandmismehhanismide valimiseks on vajalikud kindlad menetlused tagamaks, et valik põhineb organisatsiooni võimel täita ülesanne tõhusalt ja tulemuslikult. Seetõttu uuriti auditi käigus, kas otsus rakendada komisjoni abi ÜRO kaudu oli objektiivne ja läbipaistev ning kas tõendati, et see on kõige tõhusam ja tulemuslikum valik. Eelkõige uuriti auditi käigus, kas otsused rahastada ÜRO organisatsioone põhinesid järgmisel:

a) strateegilised poliitikasuunised, mis nõuavad ÜRO organisatsiooni sobivuse hindamist kavandatud ülesannete läbiviimiseks;

b) võrdlus alternatiivsete abiandmismehhanismidega.

Strateegiliste nõuete ebapiisav rakendamine praktikas

15. Lisaks Euroopa konsensuse (vt punkt 5) raames võetud kohustustele sätestati 2001. aasta komisjoni teatises "Tõhusa partnerluse loomine ÜROga" komisjoni strateegia abi rahastamiseks ÜRO organisatsioonide kaudu [7]. Teatis sisaldas kahte olulisemat avaldust, mis on ÜROga töötamise eeltingimused:

a) otsus rahastada ÜRO organisatsiooni peab põhinema organisatsiooni suutlikkusel täita ülesanne tõhusalt ja tulemuslikult, ja

b) pigem süsteemset kui osade kaupa rahastamist võimaldades peaks komisjon tähelepanu keskmesse seadma tulemused, mitte sisendid, ja tagama, et ÜRO aruanded tõendavad asjakohaselt täpselt määratletud eesmärkide saavutamist.

16. Komisjoni strateegia seoses ÜRO kaudu suunatava ELi abiga hõlmab nii arengukoostööd kui ka humanitaarabi. Strateegias tehti ettepanek, et koostöö keskmes peaksid olema kuus teemavaldkonda, mis 2000. aasta novembri nõukogu ja komisjoni avalduses Euroopa Ühenduse arengupoliitika kohta [8] prioriteediks seati. Kuid 2007. aastal oli üle poole komisjoni poolt ÜRO kaudu suunatud vahenditest seotud kriisidega (peamiselt kriisijärgne humanitaarabi ja taastamistöödeks ettenähtud abi), mitte teatises määratletud teemavaldkondadega. Umbes 40 % komisjoni poolt ÜRO kaudu suunatud abist kulutati kõnealuses kuues prioriteetses valdkonnas [9], märkimisväärselt vähem kui komisjoni abi puhul üldiselt, mille puhul see määr oli kuni 80 % [10]. Pole selge, millist lisandväärtust teemavaldkondadele keskendumine annab, sest näib, et praktikas seda ei järgita.

17. Strateegilisi nõudeid kohaldatakse ebapiisavalt praktiliste kriteeriumide puhul, mille abil hinnatakse ÜRO organisatsioonidega töötamise eeliseid ja puudusi. Komisjon on läbi viinud tagasiulatuva analüüsi, millest ilmneb, et ÜRO kaudu abi rakendamisel on kaalukaid põhjusi (vt punkt 20) ja et komisjon oli oma valikutega rahul (vt punkt 27). Enne ÜRO organisatsiooniga koostööotsuse langetamist ei dokumenteeri komisjon siiski süsteemselt oma hinnangut selle kohta, kas ÜRO lisandväärtus kaalub üles selle võimalikud puudused.

18. Enne ÜRO organisatsiooniga lepingu sõlmimist ei teosta EuropeAid süsteemselt dokumenteeritud hindamist selle kohta, kas organisatsioon on ülesande täitmiseks suuteline. Teave varasemate tulemuste kohta, sealhulgas tulemuspõhise järelevalvesüsteemi andmed, on delegatsioonidele CRIS andmebaasi kaudu kättesaadavad ning 2008. aastast alates on kaks korda aastas koostatavatesse välisabi korraldamise aruannetesse lisatud ka eraldi jaotis rahvusvaheliste organisatsioonide kohta. Kuid praegu ei analüüsita ega edastata delegatsioonidele teavet viisil, mis võiks hindamisel kasulikumaks osutuda. Üheks komisjoni hindamise põhjuseks 2008. aastal oli teha kindlaks, kas on selgeid põhjusi abi rakendamiseks ÜRO kaudu. Ka EuropeAid on läbi viinud uuringuid, et teha kindlaks, miks on partneriks valitud ÜRO organisatsioonid.

19. Abiandmise kiireloomulisuse tõttu sõlmib humanitaarabi peadirektoraat kõigi oma partneritega raamlepingud, olles enne hinnanud partnerite suutlikkust. Lisaks teostab humanitaarabi peadirektoraat enne konkreetse abistamislepingu sõlmimist süsteemselt dokumenteeritud hindamise partneri suutlikkuse kohta konkreetne tegevus läbi viia. Kuid humanitaarabi peadirektoraadi projektide järelevalvesüsteemis sisalduv kasulik teave ÜRO partnerite varasemate tulemuste kohta salvestatakse pigem operatiivüksuste tasandil ega tehta hõlpsasti kättesaadavaks kõigile ametnikele, nii et nad saaksid teavet ÜRO organisatsioonide rahastamise otsuste tegemisel. Seetõttu võib humanitaarabi peadirektoraadi hindamismenetlus põhineda puudulikul teabel ja partner ei ole võib-olla suuteline oodatud tulemusi saavutama, eriti juhul, kui tegemist on tema põhitegevusest erineva ülesandega.

20. Kontrollikoja küsimustike (vt punkt 13), eesmärk oli iga 52 toetuslepingu puhul kindlaks teha kolm peamist põhjust, miks otsustati ÜROga töötamise kasuks. ÜRO valimise põhjuste olulisus on kokkuvõtlikult esitatud joonisel 4. Küsimustikele antud vastused kinnitasid komisjoni hindamise ja uuringute tulemusi, mille kohaselt komisjon valib ÜROga töötamise eeskätt organisatsiooni suutlikkuse tõttu ülesandeid täita, mis on tingitud tema kogemustest, teadmistest, logistilisest suutlikkusest (sealhulgas juurdepääs ebaturvalistele aladele) ja varasematest tulemustest. Teine põhjus, miks komisjon ÜRO kasuks otsustab, on organisatsiooni koordineerimisvõime ja oskus kõrgetasemelist dialoogi korraldada.

Joonis 4

ÜRO partneriks valimise peamised põhjused

+++++ TIFF +++++

21. Komisjoni strateegia, finantsmääruse ning finants- ja haldusraamistiku lepingu nõuete kohaselt peab otsustusprotsess olema objektiivne ja läbipaistev ning seadma eesmärgiks tõhususe ja mõjususe (vt punktid 8, 9 ja 15). Kuigi vastustes kontrollikoja küsimustikele ÜRO valimise kolme peamise põhjuse kohta kaaluti ka selliseid tegureid nagu maksumus (vt punktid 22 ja 23), kiirus (vt punkt 24) ja nähtavus (vt punkt 25), ei kerkinud nimetatud kriteeriumid siiski selgelt esile.

22. Kulude osas on komisjonil vähe teavet abi rakendamise kulutõhususe kohta. Komisjon rahastab ÜRO organisatsiooni kaudseid kulusid summas, mis ei ületa 7 % otsestest kuludest [11]. Finants- ja haldusraamistiku lepingu artikliga 5 sätestatakse, et alltöövõtjate kasutamise kulud ei tohi ületada ÜRO enda poolt tehtavaid abi otsese rakendamisega seotud kulusid. Kui meetmete rakendamisel kasutatakse alltöövõtjaid, siis ei teatata aga kõigi asjaomaste organisatsioonide kaudsete kulude rahastamise kogumahtu, nagu näiteks Sudaani desarmeerimise, demobiliseerimise ja taasintegreerimise ajutise programmi puhul, mil üks ÜRO organisatsioon suunas arenguprogrammi poolte meetmete rakendamise allhankelepingu alusel teisele ÜRO organisatsioonile, kes omakorda kasutas rakendamisel allhanget valitsusvälistelt organisatsioonidelt.

23. Lisaks kaudsete kulude teatavas ulatuses rahastamisele rahastab komisjon ka otseselt rahastatud meetmetega seotud kohalike büroode, personali ja transpordi toetuskulusid. Sudaani projektide analüüs näitas, et toetuskulude summa varieerub vahemikus 6–60 % projekti kogukuludest [12]. Komisjon ei võta toetuskulude õigustatud määra hindamisel arvesse sarnast liiki projekti toetuskulude tavalist vahemikku/võrdlusnäitajat.

24. Meetmete rakendamise kiirust arvestades on ÜRO mõnel juhul, näiteks transporditud toiduainete suurte koguste puhul, tõendanud oma suutlikkust abi kiiresti abivajajateni toimetada. Kuid otsustusprotsessis tuleks võtta arvesse ka näiteid abi kättetoimetamise aegluse kohta (vt 1. selgitus).

25. Nähtavusega seoses järeldati komisjoni hinnangus, et kuigi riigi tasandil oli projekti nähtavus rahuldav, ei olnud ELi maksumaksjad üldiselt teadlikud komisjoni osalusest ja rollist kõnealust liiki sekkumise korral. Näiteks kuigi desarmeerimise, demobiliseerimise ja taasintegreerimise ajutise programmi puhul oli Euroopa Komisjoni roll Sudaanis riiklikul haldustasandil selgelt esile toodud, mainiti seda üldsusele kättesaadavates ja ametlikes dokumentides vähe. Nähtavust käsitlevas 2006. aasta ühises tegevuskavas tunnistatakse nähtavuse vähesusega seotud ohte ja rõhutatakse selle küsimuse käsitlemise olulisust.

1. selgitus

Näited abi aeglase rakendamise kohta

2006. aasta novembri ülevaates Sudaani desarmeerimise, demobiliseerimise ja taasintegreerimise ajutise programmi kohta väljendati suurt rahulolematust seoses viivituste ja puuduliku rakendamisega. 2007. aasta detsembris väljendas Sudaani valitsus oma pettumust programmi aeglase rakendamise pärast, mida kinnitas ka järgnenud komisjoni kontrollkäik Sudaani.

Lõuna-Sudaanis valis EuropeAid partneriks ühe ÜRO organisatsiooni, kelle ülesanne oli jälgida õiguskeskuste kiirkorras ehitamist. Abisaajad nõustusid valmiselementidest hoonetega, mida saaks kiiresti kohale toimetada ja kokku panna. Kuid nad olid rahulolematud projekti rakendamisega viivitamise pärast, sest hoonete vundamendid rajati alguses valesse kohta, valmiselemendid toimetati kohale hilinemisega ja projektijuht lahkus.

Ühe ÜRO organisatsiooni projekt laagrite rajamiseks Palestiina okupeeritud aladele kavandati esialgselt 12kuuliseks perioodiks, mis pidi lõppema 2007. aasta juunis, kuid pärast tähtaja pikendamist kahel korral kestis projekt ikka veel ka 2008. aasta lõpus.

Ametlik võrdlus alternatiivsete abiandmismehhanismidega peaks olema süsteemne

26. EuropeAid ja ECHO ei teosta süsteemselt alternatiivsete abiandmismehhanismide ametlikke hindamisi. Hankemenetluse mittekasutamise kompenseerimiseks ei kasutata projektiettepanekute kulutõhususe analüüsimiseks projektikulude võrdlevat või standardset teavet. Valikut kasutada abi andmiseks ÜRO organisatsiooni ei toeta seega veenvad tõendid, et kõnealune lähenemisviis on tõhusam ja mõjusam kui muud abiandmisviisid.

27. Vastustest kontrollikoja küsimustikule ilmneb, et kui alternatiive ka võrreldi, siis seda üldiselt ei dokumenteeritud. Ka komisjoni hinnangus leitakse, et puudub alternatiivsete abiandmisvormide ametlik hindamine ja et enne otsustamist oli võimalik saada vähe teavet võimalike alternatiivide analüüsi kohta. Kuid hoolimata sellest, et toimunud otsustusprotsess oli vähe dokumenteeritud, oli komisjon rahul oma valikuga suunata abi ÜRO organisatsioonide kaudu. Eriti kriisiolukordade puhul käsitleti abi suunamist ÜRO kaudu sageli ainukese võimalusena. Kui oli ka teisi valikuvõimalusi, leidis komisjon tavaliselt, et vaatamata süsteemselt dokumenteeritud selgituste puudumisele otsuste vastuvõtmise hetkel oli ÜRO parim valik.

28. Veel üks abiandmise võimalus on komisjonipoolne abi rakendamine. Komisjoni juhtiv roll Palestiina okupeeritud aladel ajutise rahvusvahelise mehhanismi rakendamisel, mille kaudu osutati 2006. ja 2007. aastal abi enam kui 600 miljoni euro väärtuses, tõendab komisjoni suutlikkust rakendada ja koordineerida ulatusliku abi andmist ebastabiilses keskkonnas. Muudetud finantsmääruse artikli 18 lõikega 1 sätestatakse, et komisjoni programme võidakse rahastada liikmesriikide rahalise toetuse ja teiste rahastajate abil, mis annab võimaluse kaaluda komisjoni hallatud ja koordineeritud mitut rahastajat hõlmavate fondide kasutamist.

Jaotis 3.2

ÜRO kaudu suunatud abi järelevalve- ja auditisüsteemid

29. Õiguslikuks ja strateegiliseks nõudeks on kindlalt töötavad finantsjuhtimissüsteemid (vt punktid 8 ja 15). Need on vajalikud, et vähendada komisjoni rahastamise ebaökonoomse või ebakohase kasutamise ohtu. Selleks, et tagada komisjoni eesmärkide saavutamine, on vajalik usaldusväärne teave abi rakendamise tõhususe ja tulemuste saavutamise kohta. Seetõttu uuriti auditi käigus, kas järelevalve- ja auditisüsteemid tagavad rahastamiskorra kindluse ja tulemuste saavutamise.

30. Komisjon on kindlate finantsjuhtimismenetluste tagamise nõude täitmiseks välja töötanud järelevalve- ja kontrollimehhanismi, milles on ühendatud eelnev heakskiit ja järelkontrollid [13] (vt joonis 5). Komisjon teostab esmalt oma ÜRO partnerite finantskontrollisüsteemide hindamise (nelja samba analüüs), veendumaks, et need vastavad rahvusvaheliselt tunnustatud standarditele [14]. Veenmaks komisjoni kõnealuste süsteemide toimimises praktikas, esitavad ÜRO partnerid komisjonile aruandeid. Komisjon viib läbi ka kohapealseid järelevalve- ja kontrollkülastusi. Kuigi see ei ole komisjoni järelevalvemenetluste osa, kontrollib ka kontrollikoda komisjoni raamatupidamise iga-aastase finantsauditi käigus ÜRO organisatsioonide kaudu rakendatud abiga seotud kulude abikõlblikkust.

Nelja samba analüüs ei hõlma alltöövõtjate tegevusega seotud süsteeme

31. Nelja samba analüüsiga hinnatakse ÜRO partnerite raamatupidamise, sisekontrolli, välisauditi ja hankemenetluste asjakohasust. 2008. aastaks oli analüüs teostatud peaaegu kõigi ÜRO poolt hallatavate komisjoni rahaliste vahendite puhul. Analüüsi teostamise ajal jätkas komisjon koostööd ÜRO organisatsioonidega eeldatava vastavuse alusel.

32. ÜRO organisatsioonid suunavad meetmete rakendamise sageli alltöövõtulepingute alusel muudele organisatsioonidele, kelle finantskontrollisüsteeme komisjon ei ole üle vaadanud. Näiteks humanitaarabi peadirektoraadi rahastatud tervishoiualase esmaabiprojekti puhul Sudaanis suunas ÜRO organisatsioon meetmete rakendamise alltöövõtulepingute alusel valitsusvälistele organisatsioonidele, kes ei olnud humanitaarabi peadirektoraadiga partnerluslepingut sõlminud. Komisjon eeldab, et ÜRO organisatsioonide süsteemid kontrollivad alltöövõtjate tegevust.

Joonis 5

Järelevalve- ja kontrollimenetlused

■ Eelnev heakskiit

■ Järelkontroll

| 1.Nelja samba analüüsKomisjon uurib ÜRO organisatsioonide finantskontrolli nelja põhiliiki (raamatupidamine, sisekontroll, välisaudit ja hankemenetlused), et teha kindlaks, kas need vastavad rahvusvaheliselt tunnustatud standarditele. | |

2.ÜRO aruandedÜRO organisatsioonid peavad esitama iga-aastased eduaruanded ja lõpparuande 6 kuu jooksul (humanitaarabi puhul 3 kuu jooksul) pärast abi rakendamise lõppemist. Iga-aastast strateegiat toetavad programmitöö dialoogid. | 3.Kohapealne järelevalveKomisjon külastab projektikohti ja kohtub partneritega, et tagada rakendamise tõhusus ja eesmärkide saavutamine. Hõlmab ka tulemustepõhist järelevalvet (ROM). | 4.KontrollimineKomisjon teostab kontrollimist, sealhulgas kohapeal, et veenduda nelja samba analüüsis kindlaks tehtud menetluste asjakohasuses ja et uurida, kas hinna-kvaliteedi suhe on paigas. Lisaks kontrollitakse hindamise abil abi tõhusust ja mõjusust. |

ÜRO aruannetes tulemuste kohta esitatud teave on puudulik

33. Komisjon on kriitiline ÜRO aruannete suhtes, mis on liiga üldised, ei käsitle esinenud probleeme ja mis esitatakse sageli hilinemisega [15]. Komisjonil ei ole õnnestunud saada projektide tulemuste kohta asjakohast teavet, sest kõigi projektide jaoks ei ole välja töötatud selgeid kvantitatiivseid väljundi eesmärke. Kvantifitseeritud tulemuslikkuse näitajad pööravad tähelepanu pigem projekti hõlpsamini mõõdetavatele väljunditele kui projekti mõjule. Komisjoni projektitsükli juhtimise suunistes (märts 2004) eristatakse ühelt poolt väljundinäitajaid ja teiselt poolt tulemusnäitajaid ja mõjunäitajaid. Väljundinäitajad mõõdavad võetud meetmete kohest ja konkreetset mõju, kuid tulemus- ja mõjunäitajate abil saab hinnata projekti mõju abisaajatele ning pikaajalisi tagajärgi. Mõnel juhul olid lisatud ka mõjunäitajad, kuid need ei olnud mõõdetavad, eriti humanitaarabi peadirektoraadi lühema aruandlustähtaja puhul [16] (vt 2. selgitus).

2. selgitus

Probleemid tulemuslikkuse hindamisel

Juhul kui projektid sisaldasid nii väljundi- kui ka tulemusnäitajaid, ei suutnud ÜRO organisatsioon alati tulemusnäitajatest aruandluse jaoks ettenähtud tähtajaks aru anda. Näiteks ühe ÜRO projekti puhul Darfuris (Sudaan) oli väljundinäitajaks 25000 leibkonda, kes pidid saama seemneid taimekasvatuseks, tulemusnäitajaks oli aga tingimus, et iga abisaaja harib abi alusel lisaks 1,2 hektarit maad. ÜRO tervishoiu-, toitumis- ja veeprojekti puhul Sinise Niiluse ja Hartumi osariigis oli väljundinäitajaks toetatud kliinikute arv, tulemusnäitajateks aga suremus ja haigestumus. Kuigi mõlema kõnealuse humanitaarabi peadirektoraadi projekti puhul suutsid ÜRO organisatsioonid aru anda väljundinäitajate kohta, ei suutnud nad aruandluseks kehtestatud tähtajaks (kolme kuu jooksul pärast projekti lõppu) aru anda tulemusnäitajate, st lisaks haritud maa või suremuse ja haigestumuse kohta.

34. Aruandluse kvaliteet on oluline abi mõjususe eesmärgi ning komisjoni ja ÜRO tulemustele keskendumise eesmärgi jaoks [17]. Abi mõjusust käsitlev 2005. aasta Pariisi deklaratsioon kohustab abiandjaid rakendama meetmete kavandamisel ja rahastamisel riigi tasandil ühist korda. 2005. aasta Euroopa konsensus arengupoliitika küsimuses rõhutab samuti ELi võetud kohustust teha partneritega koostööd, et ühtlustada abiandmist paremini prognoositavate abimehhanismide abil. 2003. aastal Stockholmis vastu võetud humanitaarabi osutamise hea tava kohustab abiandjaid püüdma tagada ÜRO organisatsioonide rahastamise prognoositavus ja paindlikkus ning uurima rahaliste vahendite sihtotstarbelise eraldamise vähendamise ja pikemaajalise rahastamiskorra kehtestamise valikuvõimalusi. Abi sihtotstarbeline eraldamine arvukate konkreetsete meetmete võtmiseks võib olla vahend, mille abil suunata vahendeid konkreetsete tulemuste saavutamiseks, kuid see ei vasta abi mõjususe kavas ette nähtud ühisele lähenemisviisile. Kuid osaliselt ka ÜRO puudulike aruannete tõttu on komisjon eelistanud rahaliste vahendite sihtotstarbelist eraldamist, mitte pikaajalise koostöö rahastamist [18].

35. Isegi kui komisjon rahastab mitme rahastajaga fondi, siis selle asemel, et oma rahalised vahendid teiste rahastajate omadega kokku panna, kasutab komisjon mõnikord kõnealuse fondi raames rahaliste vahendite sihtotstarbelist eraldamist konkreetsete meetmete jaoks (vt 3. selgitus). Rahaliste vahendite sihtotstarbelise eraldamisega kaasnevad täiendavad aruandlusnõuded ja sellega seotud kulud. Kontrollikoja 1999. aasta aastaaruandes kritiseeriti ÜRO ja komisjoni nappide ressursside kulutamist sihtotstarbelistest kuludest aru andmise suuresti ebaproduktiivsele olemusele [19]. Komisjon vastas, et otsib uusi lähenemisviise, mis võtaksid arvesse kontrollikoja soovitust vähendada vahendite sihtotstarbelist eraldamist. Kontrollikoja küsimustikele antud vastustest ilmnes, et 29 mitme rahastajaga fondi seas oli komisjon 10 fondi puhul (34 %) eraldanud oma rahalised vahendid sihtotstarbeliselt konkreetsete meetmete võtmiseks.

3. selgitus

Näide rahaliste vahendite sihtotstarbelise eraldamise kohta

Komisjon maksis miljon eurot ÜRO organisatsiooni mitme rahastajaga fondi kogusummas14 miljonit eurot, mille eesmärk oli valimiste toetamine Guyanas 2006. aastal. Erinevalt komisjonist ei eraldanud teised rahastajad, sealhulgas Kanada (CIDA) ja Ühendkuningriik (DFID), rahalisi vahendeid sihtotstarbeliselt konkreetsete meetmete võtmiseks. Näiteks eraldas komisjon 146000 eurot infotehnoloogiale, 418000 eurot valijate teavitamiseks, 143000 eurot meediajärelevalveks ja 115000 eurot kohalikeks vaatlusteks. ÜRO organisatsiooni raamatupidamissüsteemid ei kirjendanud aga kulusid nimetatud eelarveridade järgi ega suutnud esitada komisjonile tehingute loetelu iga kategooria kohta.

36. Komisjon ei ole rahastanud ÜRO organite üldeelarvet, välja arvatud ühe ÜRO organisatsiooni puhul Palestiina okupeeritud aladel [20]. Selle organisatsiooni üldeelarve rahastajana sai komisjon osaleda kõrgetasemelises dialoogis, mille eesmärk oli organisatsiooni tulemuslikkuse hindamise parandamine ning selge ja usaldusväärse teabe andmine saavutatud tulemuste kohta. Praegune ÜRO katsealgatus luua konkreetses riigis rahastajatele ühtne ÜRO liides võib tulevikus pakkuda komisjonile täiendava võimaluse kaaluda vähem killustatud rahastamist, mis tagab abi suurema ühtlustatuse. Kuid rahaliste vahendite sihtotstarbelisest eraldamisest loobumisega peab kaasnema kindel aruandlussüsteem, mis annab rahastajatele usaldusväärset teavet saavutatud tulemuste kohta.

Komisjoni kohapealne järelevalve ei kompenseeri ÜRO aruannetes sisalduva teabe puudulikkust

37. Delegatsioonide töötajate teostatav EuropeAidi kohapealne järelevalve sisaldab kohtumisi ÜRO personaliga, projektikohtade ja abisaajate külastamist ning juhtkomiteede töös osalemist. ÜRO organisatsioonid, abisaajad ja teised rahastajad peavad EuropeAidi üldiselt suhteliselt aktiivseks rahastajaks. Lisaks hinnatakse EuropeAidi konsultantide teostatud tulemuspõhise järelevalve kontrollkülastuste alusel projektide asjakohasust, tõhusust, tulemuslikkust, mõju ja võimalikku jätkusuutlikkust.

38. Kuid delegatsioonide järelevalve ja tulemuspõhine järelevalve ei ole kavandatud selleks, et kompenseerida rakendamise tõhusust ja tulemuste saavutamist käsitlevate ÜRO aruannete puudulikkust (vt 4. selgitus). Tulemuspõhine järelevalve põhineb valimitel, samuti tuleb arvestada turvalisusega seotud probleemidega. Kontrollikoja küsimustikele antud vastustest ilmnes, et EuropeAidi 37 projekti seas teostati ainult seitsme projekti puhul (19 %) tulemuspõhist järelevalvet.

39. Seevastu külastavad humanitaarabi peadirektoraadi ametnikud järelevalve eesmärgil projektikohti süsteemselt kord kuue kuu jooksul (kuigi mõnikord ei leia külastused aset näiteks turvalisusega seotud põhjustel) ning dokumenteerivad tulemusi. Kõnealused järelevalvet käsitlevad aruanded on kasulikud juhul, kui peaks olema vaja võtta parandusmeetmeid, kuid nende tõhusust saaks veelgi tõsta, kui partneritega jagataks kirjalikke aruandeid, selle asemel et anda ainult suulist tagasisidet. Humanitaarabi peadirektoraadi ametnike kohapealne järelevalve ning sellele lisanduvad hindajate kontrollkülastused, kontoriametnike külastused ja ÜRO organisatsioonidega toimuvad iga-aastase strateegilise kavandamise dialoogid aitavad kompenseerida ÜRO aruannete puudulikkust.

4. selgitus

Europeaidi kohapealse järelevalve puudused

Sudaanis jagati komisjoni abi võrdselt riigi põhja- ja lõunaosa vahel. Komisjoni delegatsioon asus aga riigi põhjaosas Hartumis, riigi lõunaosas töötas eriti keerulistes tingimustes ainult üks projektijuht. 2009. aastaks kavandatud büroo avamine Sudaani lõunaosas Jubas võimaldab järelevalveressursside ebavõrdse jaotumisega seotud olukorda parandada.

Projektidega seotud probleemide, näiteks Lõuna-Sudaani kiirkorras õiguskeskuste ehitamise projekt, korral ei kompenseerinud delegatsiooni järelevalve ÜRO puudulikku järelevalvet.

Sri Lankal ei olnud ühe ÜRO organisatsiooni tee-ehitusprojekti puhul kehtestatud asjakohaseid järelevalvemenetlusi [21].

ÜRO audiitorkomisjon vaidlustab Komisjoni kontrolli

40. Finants- ja haldusraamistiku leping sätestab, et Euroopa ühendused võivad teostada Euroopa ühenduste rahastatud meetmete kontrolli, sealhulgas kohapeal. Kontrollimise eesmärk ei ole mitte ainult läbi vaadata finantsjuhtimissüsteemid, vaid uurida, kas projektide rakendamisel saavutati soodne hinna-kvaliteedi suhe. Kui mõni erand välja arvata [22], pööratakse kontrollkülastustel põhitähelepanu menetluste asjakohasusele, sellal kui rakendamise tõhusust ja tulemuslikkust käsitletakse ÜRO aruannetes ja komisjoni kohapealses järelevalves. Kontrollkülastustel pööratakse tavaliselt tähelepanu järgnevale:

a) hinnatakse komisjoni rahastamisega seotud kohalikke arvestussüsteeme ja tehakse kindlaks, et need praktikas toimivad, ning

b) kontrollitakse konkreetsete rahastatud meetmetega seotud kulude abikõlblikkust.

41. Samal ajal on ÜRO kaudu suunatavate komisjoni rahaliste vahendite summa suurenenud (vt punkt 1) ja komisjon on üha rohkem kasutanud oma kontrolliõigust. Ajavahemikul 2004–2006 teostasid EuropeAid ja humanitaarabi peadirektoraat koos kokku 22 kontrollkülastust, keskmiselt seitse aasta kohta. 2007. aastal kasvas kontrollkülastuste arv märgatavalt, EuropeAid viis läbi 38 ja humanitaarabi peadirektoraat üheksa kontrollkülastust. 2008. aastal viis EuropeAid läbi 25 ja humanitaarabi peadirektoraat üheksa kontrollkülastust. Kontrollkülastuste arvu laiemasse konteksti asetamiseks tuleb märkida, et EuropeAid ja humanitaarabi peadirektoraat sõlmivad kumbki ÜRO organisatsioonidega ligikaudu 180 lepingut aastas (vt punkt 5).

42. Suhtumine kontrollimisse on ÜROs erinev, kuid ÜRO audiitorkomisjon on korduvalt vaidlustanud komisjonipoolse kulude kontrollimise õiguse, väites, et ÜRO enda auditeerimiskord on piisav (vt 5. selgitus). ÜRO audiitorkomisjon teostab ÜRO organite finantsaruannete välisauditit [23]. Mitmed ÜRO bürood teostavad ka siseauditit. Näiteks ühe ÜRO organisatsiooni auditi ja tulemuslikkuse hindamise üksus on kohustatud auditeerima iga meedet vähemalt korra nende kestusaja vältel.

5. selgitus

Pikaajalised erimeelsused seoses Komisjoni kontrolliga

1993. aastal kirjutas ÜRO välisaudiitorite komisjon ÜRO peasekretärile, et rahastajad peaksid toetuma ÜRO tavapärasele auditeerimiskorrale. Kõnealust seisukohta toetas ÜRO Peaassamblee.

1994. aastal lepiti kokku kontrolliklauslis, mis annab EÜ-le juurdepääsu kogu asjakohasele ÜRO teabele ja õiguse teostada kontrollimist, kuid selles märgitakse, et tehingute ja finantsaruannete puhul lähtutakse ÜRO sise- ja välisauditi menetlustest.

ÜRO välisaudiitorite komisjon jätkas rahulolematuse avaldamist rahastajate sõltumatute auditite suhtes ja 2001. aastal allkirjastati kontrolliklausli kohaldamise lisaleping.

2005. aastal nõudis ÜRO kõrgetasemeline juhtimiskomitee ÜRO audiitoritele auditi ainuõigust, vaatamata osade rahastajate, sealhulgas komisjoni lähenemisele, mida juhtimiskomitee iseloomustas kui surve avaldamist ühtse auditipõhimõtte rikkumiseks.

2008. aasta alguses nõudis ÜRO kontrollide eest vastutav ametnik kõigi kontrollkülastuste peatamist seniks, kuni ÜRO sõltumatusega vastuolus oleva kontrolliklausli üle uuesti läbi räägitakse või klausel tühistatakse. Komisjon keeldus nõuet täitmast.

2008. aasta aprillis oli kontrolliküsimus finants- ja haldusraamistiku lepingu alusel moodustatud töörühma viienda iga-aastase kohtumise peateemaks. ÜRO ja komisjon leppisid kokku, et koostatakse kontrollkülastusi käsitlevad ühised suunised, mis võeti vastu finants- ja haldusraamistiku lepingu alusel moodustatud töörühma kuuendal iga-aastasel kohtumisel 2009. aasta aprillis.

43. Komisjon toetub ÜRO audiitorite tööle siis, kui selle tulemused on kättesaadavad läbivaatamiseks ja kontrolliks [24]. ÜRO organisatsioonide finantsaruanded tervikuna avalikustatakse. Komisjoni rahastatud meetmete finantsaruandeid aga eraldi ei auditeerita.

44. Komisjon ja ÜRO on teinud tööd oma kontrollimisega seotud erimeelsuste ületamiseks, kuid komisjonil on olnud mõningaid raskusi juurdepääsuga ÜRO süsteemidele ja dokumentidele (vt 6. selgitus).

6. selgitus

Näited Komisjoni piiratud juurdepääsu kohta

EuropeAid ei saanud 2007. aastal kontrollida ühe ÜRO organisatsiooni poolset Guyana valimiste toetamist, sest talle ei võimaldatud juurdepääsu selle ÜRO organisatsiooni raamatupidamissüsteemile.

EuropeAidi 2007. aasta ühe ÜRO organisatsiooni poliomüeliidi tõrjumise programmi kontrollimisel ei lubatud dokumentidest koopiaid teha.

ÜRO ühe organisatsiooni peakorteri kehtestatud piirangute tõttu ei olnud humanitaarabi peadirektoraadil 2008. aasta projektide kontrollimisel Ugandas võimalik valida asjakohast arvu tehinguid, et teha järeldusi kulude abikõlblikkuse kohta.

Kontrollikojal esineb finantskontrolli teostamisel takistusi

45. Komisjoni raamatupidamise iga-aastaseks auditeerimiseks kontrollib kontrollikoda maksete juhuvalimi abil kulude abikõlblikkust [25]. ÜROga seotud tehingute puhul kontrollib kontrollikoda, kas kulutused tehti komisjoniga sõlmitud lepingutingimuste kohaselt.

46. Komisjon tagas kontrollikojale finants- ja haldusraamistiku lepingu kontrolliklausliga vajaliku juurdepääsu kontrollide teostamiseks [26]. Finants- ja haldusraamistiku lepingu kontrolliklausel sätestab, et Euroopa ühendused ja seega ka kontrollikoda, kuigi teda ei ole eraldi ära märgitud, võivad teostada kohapealset finantskontrolli ning et ÜRO esitab kogu asjakohase finantsteabe. Sellele vaatamata on kontrollikojal olnud mõningaid raskusi seoses juurdepääsuga ÜRO teabele (vt 7. selgitus).

7. selgitus

Kontrollikojal on raskusi teabele juurdepääsuga

Kontrollikoja 2001. ja 2004. aasta aastaaruannetes kirjeldatakse raskusi seoses juurdepääsuga ÜRO teabele.

Kontrollikoja 2007. aasta Euroopa Arengufondide auditiaruandes teatatakse, et üheteistkümnest ÜRO organisatsioonidele tehtud maksest ei olnud kahte makset võimalik täielikult auditeerida, sest kontrollikoda ei saanud kätte makse aluseks olevaid dokumente. Muude ÜRO-le tehtud maksete auditeerimist takistas ÜRO organisatsioonide vähene koostöö ja lõpuks sai auditeerimine võimalikuks üksnes komisjoni sekkumise tõttu.

Kontrollikoja 2007. aasta ELi üldeelarvet käsitlevas aastaaruandes teatatakse, et ÜRO organisatsioonidele tehtud kolme makse puhul ei suutnud asjaomased organisatsioonid õigeaegselt vajalikke dokumente esitada.

4. Peatükk

Järeldused ja soovitused

47. Euroopa konsensus arengupoliitika küsimuses kohustab ELi koordineerima ja ühtlustama abiandmist tihedas koostöös ÜRO organisatsioonidega. 2003. aasta finantsmäärus ning finants- ja haldusraamistiku leping moodustavad raamistiku, mille alusel komisjon võib kontakteeruda otse ÜRO organisatsioonidega. Komisjon jääb vastutavaks ÜRO organisatsioonidele delegeeritud ülesannete eest. Seetõttu kontrollib komisjon finantsmääruse ning finants- ja haldusraamistiku lepingus sätestatud korra alusel, kas ÜRO rahastamiskord vastab rahvusvahelistele standarditele, ning soovib ÜRO aruannete ning komisjonipoolse kontrolli ja kohapealse järelevalve abil kinnitust kõnealuste süsteemide praktikas toimimise ja tulemuste saavutamise kohta.

Otsused rakendada abi ÜRO kaudu

48. Otsustest rakendada abi ÜRO kaudu ei selgu veenvalt, et see on kõige tõhusam ja mõjusam valikuvõimalus. Hankemenetluse puudumise kompenseerimiseks tunnistab komisjon vajadust kindlate otsustamismenetluste järele, mille kohaselt meetmete rakendamise partner valida. Strateegilisi ja õiguslikke nõudeid kohaldatakse otsustusprotsessi toetavate praktiliste kriteeriumide suhtes sellegipoolest ebapiisavalt. Enne otsust töötada koos konkreetse ÜRO organisatsiooniga ei tõenda komisjon veenvalt, et kõnealuse otsuse eelised kaaluvad üles selle võimalikud puudused. Valikut kasutada abi andmiseks ÜRO organisatsiooni ei toeta piisavad tõendid, et kõnealune lähenemisviis on tõhusam ja mõjusam kui muud abiandmisviisid.

1. soovitus

Komisjon peaks välja andma praktilised suunised, et parandada ülesande teostaja valimise otsustusprotsessi, ning tagama suuniste rakendamise. Suuniste alusel peaks olema võimalik läbipaistvalt, objektiivselt ja süsteemselt tõendada, et konkreetne valik on tõhusam ja tulemuslikum kui muud abiandmismehhanismid.

ÜRO kaudu suunatud abi järelevalve- ja auditeerimissüsteemid

49. Järelevalvekord ei anna asjakohast teavet rahastamiskorra kindluse ja eesmärkide saavutamise kohta. ÜRO aruanded ei esita süsteemselt asjakohast teavet projektide tulemuste kohta ning kuigi komisjoni järelevalve annab täiendavat teavet, on see nende puuduste täielikuks kompenseerimiseks ebapiisav. ÜRO välisaudiitorite komisjon on pidevalt vaidlustanud komisjoni õiguse kulutusi kontrollida ja kontrollikojal on olnud raskusi teabele juurdepääsul.

2. soovitus

Komisjon peaks jätkama võimaluste uurimist, kuidas saaks toetuda ÜRO organite teostatud auditile, ning jätkuvalt tagama finants- ja haldusraamistiku lepingu kohaldamise, et teabele juurdepääsuga seotud probleemid oleks võimalik kiiresti lahendada.

3. soovitus

Abi mõjususe kava täitmiseks peaks komisjon tagama, et ÜRO aruannetes esitatakse asjakohane teave projektide tulemuslikkuse ja eesmärkide saavutamise kohta, kaasa arvatud pikaajalise mõju saavutamine, mida ei ole võimalik kehtiva aruandlustähtaja vältel hinnata.

4. soovitus

EuropeAid peaks tagama, et kohapealne järelevalve annaks asjakohast teavet ÜRO organisatsioonide kaudu rakendatavate projektide kohta, nii et see täiendaks ja kinnitaks ÜRO aruannetest tulemuste kohta saadud teavet.

5. soovitus

Komisjon peaks kaaluma, kas ta saaks kasutada oma kogemusi seoses ühe ÜRO organisatsiooniga, et rahastada vähem killustatud viisil ka teisi ÜRO organisatsioone (näiteks riigi tasandil), seades eesmärgiks kõrgetasemelise dialoogi, mille abil pöörataks rohkem tähelepanu eesmärkide saavutamise tulemuslikkusele.

Kontrollikoda võttis käesoleva eriaruande vastu 22. oktoobri 2009. aasta istungil Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

president

[1] Euroopa Parlamendi otsused Euroopa Liidu 2004., 2005., 2006. ja 2007. eelarveaasta üldeelarve täitmisele heakskiidu andmise kohta.

[2] Nõukogu 25. juuni 2002. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002, mis käsitleb Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust (EÜT 248, 16.9.2002, lk 1).

[3] ÜRO organisatsioonid võivad hallata komisjoni vahendeid oma raamatupidamis-, auditi-, sisekontrolli- ja hankemenetluste kohaselt, tingimusel, et need vastavad rahvusvaheliselt tunnustatud standarditele (finantsmääruse artikli 53d lõige 1 ning finants- ja haldusraamistiku lepingu preambul).

[4] Eü lepingu artikliga 274 sätestatakse, et komisjon täidab eelarvet omal vastutusel. Finantsmääruse artikliga 27 sätestatakse, et eelarveassigneeringuid kasutatakse usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete kohaselt. Finantsmääruse artikliga 165 sätestatakse, et komisjon teostab järelevalvet selle üle, kuidas abi saavad rahvusvahelised organisatsioonid meetmeid rakendavad.

[5] Komisjoni 23. detsembri 2002. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 2342/2002, millega kehtestatakse Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust käsitleva nõukogu määruse (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 üksikasjalikud rakenduseeskirjad (EÜT L 357, 31.12.2002, lk 1).

[6] Valim 52 lepingust koguväärtusega 764 miljonit eurot moodustas 7 % ÜROga 2006. ja 2007. aastal sõlmitud lepingute koguarvust (741) ning 33 % nende koguväärtusest (2286 miljonit eurot).

[7] Komisjoni 2. mai 2001. aasta teatis KOM(2001) 231 "Tõhusa partnerluse loomine ÜROga arengu- ja humanitaarküsimustes". Järgmine komisjoni 10. septembri 2003. aasta teatis KOM(2003) 526 "Mitmepoolsus – Euroopa Liidu ja ÜRO valik" käsitles seda, kuidas ELi nõukogu, liikmesriigid ja komisjon saaksid ELi ÜRO poliitika kujundamisel tõhusamaks muuta, kuid ei vaadanud uuesti läbi koostööstrateegiat arengu- ja humanitaarküsimustes. Kahte teatist täiendavad strateegilise partnerluse lepingud ÜRO mitme organisatsiooniga.

[8] Kuus prioriteetset valdkonda on järgmised: i) kaubandus ja areng; ii) piirkondlik integratsioon ja koostöö; iii) makromajanduspoliitika ja sotsiaalvaldkonna toetamine; iv) transport; v) toiduainetega kindlustatus ja maapiirkondade säästev areng; vi) haldussuutlikkuse suurendamine.

[9] ÜRO aruanne "Parem elu" – ÜRO ja Euroopa Komisjoni koostöö tulemused 2007. aastal.

[10] Koostöötalituse EuropeAid 2008. aasta aruanne EÜ arenguabi ja välisabi poliitika ja selle rakendamise kohta 2007. aastal.

[11] Finants- ja haldusraamistiku lepingu artikli 4 lõikega1 sätestatakse, et ÜRO organisatsioonide kaudseid kulusid rahastatakse fikseeritud määra ulatuses (mitte rohkem kui 7 %) otsestest abikõlblikest kuludest. Komisjoni rahastatud kaudsed kulud ei ole komisjoni finantssüsteemides eraldi kindlaks määratud. Kuid toetudes iga-aastasele abisummale (üle 1 miljardi euro) ja eeldades, et kõigi projektide kaudseid kulutusi ei rahastata 7 % ulatuses, leiab kontrollikoda, et ÜRO organisatsioonide kaudseid kulusid rahastatakse igal aastal kokku hinnanguliselt summas 50 miljonit eurot.

[12] Näiteks ühe toiduabiprojekti toetuskulud olid 60 % projekti maksumusest, toetuskuludesse olid arvestatud kohalik transport, ladustamine ja käitlemine. Komisjon leidis, et kõnealused toetuskulud olid äärmiselt kõrged osaliselt Darfuris valitsevate tingimuste tõttu, kuid ka seepärast, et kulutõhususe suurendamiseks oli vaja tegevusi lihtsustada.

[13] Finantsmääruse artikliga 165 sätestatakse, et komisjon teostab järelevalvet selle üle, kuidas rahvusvahelised organisatsioonid meetmeid rakendavad. Sellist järelevalvet teostatakse kas eelneva heakskiitmise, järelkontrollide või liitmenetluse abil.

[14] Komisjon on määratlenud iga menetlusega seoses võrdlusnäitajad, millel hindamine põhineb.

[15] Rohkem kui 70 % kontrollikoja küsimustikele humanitaarabi peadirektoraadist saabunud vastustest osutasid, et ÜRO aruanded hilinesid.

[16] Finants- ja haldusraamistiku lepingu artikli 2. lõike 6 kohaselt tuleb lõpparuanne esitada kolme kuu jooksul pärast humanitaarabi rakendamise lõppu ja kuue kuu jooksul muudel juhtudel.

[17] Finants- ja haldusraamistiku lepingu preambulis sätestatakse: "Kõik võetud meetmed on suunatud humanitaarsete, arengualaste või muude tulemuste saavutamisele. Tulemustele orienteerituse suundumusega peab kaasnema eemaldumine ainult sisendite ja meetmete uurimisest." 2007. aasta aprillis vastu võetud ühistes suunistes finants- ja haldusraamistiku lepingu aruandluse kohta rõhutatakse samuti tulemustele keskendumise olulisust, kooskõlas ÜRO tulemuspõhiste juhtimispõhimõtetega, et võimaldada komisjonil hinnata, kas meetmete eesmärgid on saavutatud.

[18] Komisjoni 2. mai 2001. aasta teatises KOM(2001) 231 "Tõhusa partnerluse loomine ÜROga arengu- ja humanitaarküsimustes" märgitakse, et mitmesugused takistused, sealhulgas puudulik aruandlus, on seganud programmipõhise pikaajalise koostöö väljaarendamist.

[19] Kontrollikoja aastaaruanne 1999. eelarveaasta kohta.

[20] Komisjoni 2. mai 2001. aasta teatises KOM(2001) 231 "Tõhusa partnerluse loomine ÜROga arengu- ja humanitaarküsimustes" märgitakse, et kõnealuses etapis ei soovi komisjon teha makseid ÜRO organisatsioonide üldeelarvesse, sest Euroopa Ühendusele ei tuleneks sellest lisandväärtust, kui liikmesriikide poolt ühendusele usaldatud ressursid lihtsalt ÜRO eelarvemakseteks suunataks.

[21] Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 6/2008 Euroopa Komisjoni tsunami- ja orkaani Mitch järgse taastamisabi kohta (http://eca.europa.eu). Komisjon tugevdas hiljem enne lõpetatud tööde vastuvõtmist toimuvat sõltumatut kvaliteedikontrolli.

[22] Näiteks humanitaarabi peadirektoraadi poolt 2008. aastal teostatud Ugandas ümberasustatud isikute toetamise ja kaitsmise alaste ÜRO organisatsiooni ellu viidud projektide kontrollimine sisaldas ka vastavate näitajate alusel edusammude hindamist.

[23] ÜRO audiitorkomisjoni kuulub kolm ÜRO liikmesriikide audiitorit, komisjoni ülesanne on teostada ÜRO organite finantsaruannete välisaudit. Välisaudiitorite komisjoni kuuluvad ka audiitorkomisjoni liikmed ja selle ülesandeks on koordineerida auditeid ja vahetada teavet auditimeetodite ja -tulemuste kohta.

[24] Rahvusvaheline auditeerimisstandard 600 teise audiitori töö kasutamise kohta; rahvusvaheline auditeerimisstandard 402 kaalutluste kohta (majandus)-üksuste puhul, kes kasutavad kolmandatest isikutest teenuseosutajaid; Euroopa Kontrollikoja arvamus nr 2/2004 ühtse auditimudeli kohta, (ELT C 107, 30.4.2004, lk 1).

[25] Eü lepingu artikli 248 kohaselt teeb kontrollikoda Euroopa Parlamendile ja nõukogule avalduse, mis kinnitab raamatupidamise aastaaruande usaldusväärsust ja selle aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust.

[26] Finantsmääruse rakenduseeskirjade artikli 43 lõike 4 punktiga h sätestatakse, et rahvusvaheliste organisatsioonidega sõlmitud lepingud peavad sisaldama sätteid, mis annavad kontrollikojale juurdepääsu tema ülesannete täitmiseks vajalikule teabele.

--------------------------------------------------