Eriaruanne ELi ühinemiseelne 
abi SerbialeET 2014  nr 19
EUROOPA
KONTROLLIKODA
EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel +352  4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2014
ISBN 978-92-872-1813-1
doi: 10.2865/60085
© Euroopa Liit, 2014
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Printed in Luxembourg
ELi ühinemiseelne 
abi Serbiale
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2014  nr 19
02
 Sisukord
Punktid
 Lühendid
I–VII  Kokkuvõte
1–6 Sissejuhatus
1–4 Taust
5-6 ELi ühinemiseelne abi Serbiale
7-8 Auditi ulatus ja lähenemisviis
9–71  Tähelepanekud
9–48 Esimene osa. IPA projektide komisjonipoolne haldamine
9–22  Rahastamisotsused tuginesid asjakohastele strateegiatele
23–38  Komisjon on hakanud tegelema rakendamisel viivitusi põhjustanud projektide kavandamise puudustega
39–48  Enamasti saavutasid IPA projektid kavandatud väljundid, kuid muud tulemused ei pruugi olla 
jätkusuutlikud
49–71  Teine osa. Juhtimisele eraldatud mitterahalise toetuse komisjonipoolne haldamine
49–63  Komisjon käsitles Serbiaga peetud dialoogis juhtimisküsimusi  
väga põhjalikult ning sel oli positiivne mõju
64–71  ELi toetuse Serbia-poolseid haldamissüsteeme heaks kiites ei võtnud komisjon täielikult arvesse Serbia riigi 
rahanduse juhtimist
03 Sisukord
72–81  Järeldused ja soovitused
72–79  Järeldused
80-81  Soovitused
 I lisa – Auditeeritud IPA projektide nimekiri
 II lisa  –  Nimekiri IPA projektidest, mille puhul kontrolliti juhtimise ja korruptsioonivastase 
võitluse käsitlemist valdkonnaüleste teemadena
 Komisjoni vastus
04
 Lühendid
EP: Euroopa Parlament.
IPA: ühinemiseelse abi rahastamisvahend
MIFF : mitmeaastane suunav finantsraamistik
MIPD : mitmeaastane suunav kavandamisdokument 
NIPAC : riiklik IPA koordinaator
SEIO : Serbia Vabariigi Euroopa Integratsiooni Amet
SIGMA : juhtimistavade ja haldussuutlikkuse parandamise toetusprogramm
VKE -d: väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad
05
 Kokkuvõte
I
Euroopa Liit on alates 2007. aastast eraldanud Serbiale 
ühinemiseelse abi rahastamisvahendi (IPA) kaudu 
ligikaudu 170 miljonit eurot aastas. Komisjoni hinnan -
gul on riigijuhtimine Serbia kõige keerulisem vald -
kond ning sellele suunati veerand IPA vahenditest. EL 
täiendab IPA rahastamist mitterahaliste vahenditega, 
et aidata Serbial valmistuda ELi liikmeks saamiseks.
II
Auditi eesmärk oli hinnata, kas komisjon haldab 
mõjusalt Serbiale eraldatavat ühinemiseelset toetust, 
ning uurida põhjalikumalt komisjoni toetust peamisele 
valdkonnale  – juhtimisele. Audit hõlmas ajavahemikku 
2007–2013 ning keskendus kahele küsimusele.
a) Kas komisjon on IPA projekte mõjusalt hallanud?
b) Kas komisjon on juhtimist toetades hallanud mõju -
salt mitterahalist abi?
III
Auditi käigus kontrolliti IPA programmitöö ning 15 IPA 
raames rahastatud projekti 2007., 2008. ja 2009. aasta 
IPA Serbiale suunatud aastaprogrammidest. Eelkõige 
keskenduti projektitulemustele. Mitterahalise toetuse 
audit hõlmas ELi ja Serbia vahelist dialoogi haldus  - 
teemadel ning koostööd Serbia ettevalmistamiseks ELi 
vahendite detsentraliseeritud haldamiseks. Kontrolli -
koda vaatas läbi ka kümnest IPA projektist koosneva 
valimi aastate 2010, 2011  ja 2012 programmidest, et 
kontrollida, kas juhtimine ja korruptsioonivastane võit -
lus olid valdkonnaülesteks teemadeks ka projektides, 
mille peamiseks eesmärgiks ei olnud hea valitsemis -
tava edendamine.IV
Auditiga leiti, et üldiselt haldas komisjon Serbiale  
antavat ühinemiseelset toetust mõjusalt. Ühinemis-  
eelne rahaline toetus koos teiste toetusviisidega aitab 
Serbial mõjusalt rakendada sotsiaalseid ja majandus-  
reforme ning parandada riigi juhtimist. Tuginedes teis -
tes IPA toetust saavates riikides saadud kogemustele 
rõhutab komisjon Serbiale antava rahalise ja mitte -
rahalise toetuse kavandamisel üha enam juhtimisega 
seotud teemasid.
V
Komisjon on hallanud IPA projekte mõjusalt. IPA raha -
lise toetuse kavandamine põhineb ühtsel strateegilisel 
raamistikul ning järk -järgult paraneb ka Serbia ühi -
nemise seisukohast asjakohaste projektide valimisel 
kasutatav lähenemisviis. Kokkuvõttes saavutasid audi -
teeritud projektid kavandatud tulemused, kuid esines 
puudusi seoses projektide kavandamise, rakendamise 
ja jätkusuutlikkusega. Uusimate IPA aastaprogrammide 
koostamisel võttis komisjon meetmeid, et kõrvaldada 
kontrollikoja poolt varasemates IPA projektides tuvas -
tatud puudused.
Kokkuvõte 06
VI
Komisjon haldas Serbiale juhtimise valdkonnas antavat 
mitterahalist toetust edukalt. Auditiga leiti, et ELi ja 
Serbia vahelises struktureeritud dialoogis käsitleti asja -
kohaselt peamisi juhtimisvaldkondi ning seoti oma -
vahel poliitilised eesmärgid ja poliitika väljatöötamine. 
Projektide kavandamisel ei tulnud juhtimise rõhu -
tamine dialoogis kuigi selgelt esile, ent suurem osa 
kontrollikoja läbi vaadatud projekte toetas kaudselt 
paremat juhtimist ja/või korruptsioonivastast võitlust 
haldussuutlikkuse suurendamise meetmete kaudu. 
Seoses Serbia ettevalmistamisega ELi vahendite de-  
 tsentraliseeritud haldamiseks leiti auditiga, et komis -
joni käsitlusviis juhtimise toetamisele oli edukas, kuid 
seda vaid IPA haldusstruktuuride piiratud ulatuses. 
Riigi tasandi rahanduse juhtimise põhjaliku hindamise 
raames ei uuritud riiklike IPA struktuuride kohta tehtud 
komisjoni audititööd (vastavalt IPA määrusele).VII
Aruandes esitatakse konkreetsed soovitused Serbia 
IPA projektide kavandamise, ülesehituse ja raken -
damise parandamiseks. Mitterahalise toetuse osas 
soovitab kontrollikoda komisjonil toetada Serbia 
ameti  asutusi, et muuta riiklikud strateegiad veelgi 
tõhusamaks, viia lõpule riigi rahanduse juhtimise täie -
liku tegevuskava koostamine, parandada kodaniku -
ühiskonna organisatsioonide konsultatsioonimehha -
nisme, hinnata süstemaatiliselt vajadust konkreetsete 
korruptsioonivastaste ja muude heade juhtimistava -
dega seotud meetmete järele projektide kavandamis -
etapis ning võtta meetmeid komisjoni tehtud riiklikke 
IPA struktuure puudutava audititöö integreerimiseks 
riigi rahanduse juhtimise üleriigilisse hindamisse.
07
 Sissejuhatus
Taust
01 
Pärast Slobodan Miloševići režiimi 
kukutamist oktoobris 2000 alustas 
Serbia, nii pindalalt kui ka rahvaarvult 
Lääne -Balkani suurim riik1, stabiliseeri -
mis- ja assotsieerimisprotsessi raames 
Euroopa Liiduga ühinemise protsessi. 
Joonisel  1 esitatakse ülevaade peamis -
test sündmustest ELi ja Serbia suhetes 
ajavahemikul 1999–2014.1 Serbia pindala on 77 474 km2, 
ja elanike arv 7,2 miljonit 
(2014. aasta andmed, 
CIA World Factbook ).Joonis 1ELi ja Serbia suhete tähtsamad kuupäevad
2014•  21. jaanuar: toimub esimene valitsustevaheline konverents (Euroopa Liidu Nõukogu, Euroopa Komisjon ja Serbia), mis tähistab Serbia 
liitumisläbirääkimiste algust.
2013•  1. september: jõustub ELi ja Serbia vaheline stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping. Algab aquis’  analüütiline läbivaatamine 
(nn sõelumine).
•  28. juuni: Euroopa Ülemkogu otsustab avada ühinemisläbirääkimised Serbiaga.
2012 •  1. märts: Euroopa Ülemkogu kinnitab Serbia ELi kandidaatriigiks.
2011•  14. oktoober: komisjon esitab arvamuse Serbia ELiga ühinemise taotluse kohta.
•  20. juuli: vahistatakse Goran Hadžić, viimane endise Jugoslaavia asjade rahvusvaheline kriminaalkohtu (EJRK) poolt tagaotsitav isik.
•  26. mai: vahistatakse Ratko Mladić.
2010•  1. veebruar: jõustub kaubandust ja kaubandusküsimusi käsitlev vaheleping (osa ELi ja Serbia vahelisest stabiliseerimis- ja 
assotsieerimislepingust).
2009•  22. detsember: Serbia esitab ELi liikmeks saamise taotluse.
•  19. detsember: Serbia kodanikud tohivad reisida Schengeni ala riikidesse viisavabalt.
2008•  21. juuli: vahistatakse Radovan Karadžić.
•  29. aprill: kirjutatakse alla ELi ja Serbia vaheline stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping ning kaubandust ja kaubandusküsimusi käsitlev 
vaheleping.
2006•  3. mai: EL peatab ELi ja Serbia vahelise stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu üle peetavad läbirääkimised, sest Serbia ei tee endise 
Jugoslaavia asjade rahvusvahelise kriminaalkohtuga (EJRK) täielikku koostööd.
2005 •  1. oktoober: Serbia alustab läbirääkimisi ELiga rahvusvahelise lepingu (stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping) sõlmimiseks.
2003•  1. juuni: Thessaloníkis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel kinnitatakse Lääne -Balkani riikide Euroopa Liiduga ühinemise 
väljavaated.
2001 •  1. aprill: vahistatakse Slobodan Milošević.
2000•  1. juuni: Santa Maria da Feira Euroopa Ülemkogu kohtumisel märgitakse, et kõik stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessis osalevad riigid 
on potentsiaalsed ELi liikmekandidaadid.
1999•  26. mai: komisjoni ettepanek stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi ja Lääne -Balkani riikidele suunatud ELi poliitika kohta, mille 
eesmärk on tulevikus ELi liikmeks saamine.
08 Sissejuhatus
02 
Pärast kümmet aastat ebastabiilsust ja 
relvastatud konflikte endises Jugoslaa -
via Sotsialistlikus Föderatiivses Vaba -
riigis käivitas EL 1999. aastal stabilisee -
rimis- ja assotsieerimisprotsessi, mille 
aluseks on seisukoht, et ainult reaalne 
väljavaade ELiga integreerimiseks 
saab tuua Balkani riikidesse jätkusuut -
liku rahu, stabiilsuse ja demokraatia. 
Stabiliseerimis- ja assotsieerimisprot -
sess ühendab endas lepingulisi seoseid 
stabiliseerimis- ja assotsieerimislepin -
gute näol, kaubandusmeetmeid, mis 
tagavad piirkonnale vaba juurdepääsu 
ELi turgudele peaaegu kõikidele kau -
padele, ning märkimisväärset rahalist 
toetust ELi eelarvest.
03 
EL rõhutas, et Serbia peab andma Haa -
gi Rahvusvahelisele Kriminaalkohtule 
välja sõjakuritegudes kahtlustatavad 
isikuid ning leidma püsiva lahenduse 
suhetele Kosovoga, enne kui saab teha 
edusamme ELi liikmeks saamisel. Ser -
bia esitas ELi liikmeks saamise taotluse 
22. detsembril  2009 ning Euroopa 
Ülemkogu andis 1. märtsil 2012 Ser -
biale üldasjade nõukogu 28. veebruari 
järelduste alusel kandidaatriigi staatu -
se. Eelkõige märgiti järeldustes Serbia 
edusamme dialoogis Kosovoga2. Ülem -
kogu otsuse juures olid määravaks ka 
Serbia edusammud Kopenhaageni 
kriteeriumide3 poliitiliste elementide 
täitmisel ja mitme väidetava sõjakurja -
tegija üleandmine kohtuorganitele.04 
Ühinemisläbirääkimised Serbiaga 
algasid ametlikult 1. jaanuaril 2014. 
Euroopa Komisjon oli varasemalt 
märkinud, et peab juhtimisega seotud 
küsimusi Serbia jaoks kõige proble -
maatilisemaks, ning otsustas, et sellele 
kõige keerukamale valdkonnale tuleb 
peatükkide kaupa peetavatel läbirääki -
mistel4 keskenduda kõigepealt.2 Belgradi ja Priština vahelist 
dialoogi vahendas välisasjade 
ja julgeolekupoliitika kõrge 
esindaja ja Euroopa Komisjoni 
asepresident Catherine 
Ashton, keda toetas Euroopa 
välisteenistus.
3 Euroopa Ülemkogu juunis 1993 
koostatud Kopenhaageni 
kriteeriumid hõlmavad:
a)  poliitilisi kriteeriumeid: 
stabiilsed institutsioonid, 
mis tagavad demokraatia, 
õigusriigi ja inimõiguste 
kaitse ja rahvusvähemuste 
austamise ja kaitse;
b)  majanduslikke 
kriteeriumeid: toimiv 
turumajandus ning 
suutlikkus toime tulla 
konkurentsi ja 
turujõudude survega 
Euroopa Liidus;
c)  suutlikkust võtta 
liikmesusest tulenevaid 
kohustusi, sealhulgas 
poliitilise, majandus- ja 
rahaliidu eesmärkide 
täitmine.
4 Liitumisläbirääkimiste 
hõlbustamiseks on protsess 
jagatud ELi poliitikate 
kaupa 35 peatükiks. 
Läbirääkimised eri peatükkide 
üle ei piirdu regulatiivsete 
ja õiguslike aspektidega, 
vaid hõlmavad ka vajalike 
haldusstruktuuride loomist 
ning nende haldussuutlikkuse 
edendamisel tehtud 
edusamme. Juhtimist 
käsitlevad peatükid 23 
(Kohtusüsteem ja 
põhiõigused) ja 24 (Õigus, 
vabadus ja turvalisus).
09 Sissejuhatus
ELi ühinemiseelne abi 
Serbiale
05 
ELi ühinemiseelse abi eesmärk on abis -
tada kandidaatriiki haldussuutlikku -
se tugevdamisel ning toetada acquis 
communautaire ’i5 ülevõtmist ja raken -
damist. Haldussuutlikkuse suuren -
damiseks rahastab komisjon sellised 
tegevusi nagu institutsioonide üles -
ehitamine, haldussüsteemide loomine 
ning koolitused.06 
Ajavahemikul 2007–2013 toetas EL 
Serbiat haldussuutlikkuse vallas ühine -
miseelse abi rahastamisvahendi (IPA) 
komponent I (üleminekuabi ja insti -
tutsioonide väljaarendamine)6 kaudu. 
IPA toetus (keskmiselt 170 miljonit eu -
rot aastas) jagati küllaltki ühtlaselt 
mitme sektori vahel, nagu näidatud 
tabelis 1.  Juhtimisvaldkond  – justiits- ja 
siseküsimused (sh võitlus korruptsioo -
niga) ning avaliku halduse reform (sh 
riigi rahanduse juhtimise reform)  – sai 
neljandiku toetusest, mis näitab, et 
komisjon peab selle valdkonna puu -
dustega tegelemist väga oluliseks.5 Acquis communautaire  
koondab tervet hulka 
põhimõtteid, poliitikaid, 
seadusi, tavasid, kohustusi ja 
eesmärke, milles on kokku 
lepitud või mis on välja 
töötatud Euroopa Liidus.
6 IPA loodi nõukogu 
17. juuli 2006. aasta määrusega 
(EÜ) nr 1085/2006, millega 
luuakse ühinemiseelse abi 
rahastamisvahend (ELT L 210, 
31.7.2006, lk 82), ja komisjoni 
12. juuni 2007. aasta määrusega 
(EÜ) nr 718/2007, millega 
rakendatakse nõukogu 
määrust (EÜ) nr 1085/2006, 
millega luuakse ühinemiseelse 
abi rahastamisvahend 
(ELT L 170, 29.6.2007, lk 1).Tabel 1IPA toetus Serbiale (2007–2013)
ValdkondEraldis  
(miljonites eurodes )Protsent 
kogueraldistest
Justiits- ja siseküsimused 117 9,7%
Avaliku halduse reform 164 13,6%
Sotsiaalne areng 171 14,2%
Erasektori areng 109 9,1%
Transport 146 12,1%
Keskkond, kliimamuutus ja energeetika 192 16,0%
Põllumajandus ja maaelu areng 109 9,1%
Muu ELi acquis  ja horisontaalsed meetmed 195 16,2%
Kokku 1 203
Allikas:  Serbia mitmeaastane suunav kavandamisdokument ajavahemikuks 2011–2013.
10
 Auditi ulatus ja 
lähenemisviis
07 
Auditi eesmärk oli hinnata, kas komis -
jon haldab mõjusalt Serbiale eralda -
tavat ühinemiseelset toetust, ning 
uurida põhjalikumalt komisjoni toetust 
peamisele valdkonnale  – juhtimisele. 
Kontrollikoda esitas järgmised kaks 
peamist auditiküsimust.
a) Kas komisjon on hallanud IPA pro -
jekte mõjusalt?
b) Kas komisjon on juhtimist toetades 
hallanud mõjusalt mitterahalist abi?
08 
Audit toimus ajavahemikus mai 
2013  kuni jaanuar 2014 ning hõlmas 
järgmist:
a) kontrolliti 15 IPA kaudu rahastatud 
projekti, keskendudes eelkõige 
projektitulemustele (vt  I lisa )7. 
Valim sisaldas kaheksat juhtimis -
projekti vastavalt auditi rõhuase -
tusele, ja seitset projekti muudest 
sekkumisvaldkondadest: sotsiaalne 
areng, transport, energeetika, 
maaelu areng ja erasektori areng;b) kontrollikoda vaatas läbi ka küm -
nest IPA projektist koosneva valimi 
2010., 2011. ja 2012. aasta program -
midest ( vt II lisa ), et kontrollida, kas 
juhtimine ja korruptsioonivastane 
võitlus olid valdkonnaülesteks 
teemadeks projektides, mille pea -
miseks eesmärgiks ei olnud hea 
valitsemistava;
c) vaadati läbi IPA programmitöö 
protsess, juhtimisküsimustealased 
dialoogimehhanismid ja meetmed, 
mille alusel hinnatakse Serbia 
valmisolekut detsentraliseeritud 
rakendussüsteemi kasutamiseks 
IPA toetuste puhul;
d) ajavahemikul 17.–28.  juuni  2013 
tehti auditikülastused Euroopa Lii -
du delegatsiooni Belgradis ja vas -
tavate valdkondade ministeeriumi -
desse, ametitesse8, piirkondlikesse 
ja kohalikesse omavalitsustesse 
ning avaliku sektori ettevõtetesse. 
Kohapeal külastati projekte järg -
mistes paikades: Belgrad, Horgos, 
Kragujevac, Kraljevo, Leskovac, Niš, 
Novi Sad, Obrenovac, Prokuplje, 
Subotica ja Ušće.7 Valimisse kuulnud 15 IPA 
projekti valiti Serbia 2007., 
2008. ja 2009. aasta IPA 
programmide seast, sest 
nende projektide eeldatavad 
tulemused oleksid pidanud 
auditi ajaks (2013. aasta 
keskpaik) saavutatud olema. 
Auditi raames uuriti ka Serbia 
siiani ainukest eelarvetoetuse 
programmi, mida toetati 
2009. aasta IPA programmist 
100 miljoni  euroga.
8 Serbia Vabariigi Euroopa 
Integratsiooni Amet, 
korruptsioonivastase võitluse 
amet ja riigihankeamet.
11
 Tähelepanekud
Esimene osa. IPA 
projektide 
komisjonipoolne 
haldamine
Rahastamisotsused tuginesid 
asjakohastele strateegiatele
09 
Kontrollikoda uuris, kas strateegia -
dokumendid olid omavahel koos -
kõlas, sisaldasid selgeid prioriteete ja 
tulemusnäitajaid, ning kas komisjon 
ja Serbia ametiasutused olid töötanud 
välja protsessi, mille abil valida IPA 
rahastamiseks kõige asjakohasemad 
projektid. Kontrollikoda uuris, kas 
kodanikuühiskonna organisatsioonide 
kaasamine IPA toetusesaajate hulka 
oli piisav ning kas rahastajatevaheline 
kooskõlastamine toimis.
IPA toetus põhines ühtsetel 
strateegiadokumentidel
10 
IPA programmiraamistik on keerukas 
ning sisaldab mitut dokumenti, milles 
määratletakse poliitilised eesmärgid ja 
strateegilised prioriteedid (vt punktid 
13 ja 14 ning joonis 3 ). Dokumentide 
riigi vajaduste ja prioriteetide hinda -
mist käsitlevad osad on aga enamasti 
omavahel kooskõlas. Serbiat puudu -
tavad IPA programmitöödokumendid 
on kooskõlas ka riikliku ELi integrat -
sioonistrateegiaga ning riigi vajaduste 
hindamistega.11 
Serbia ametiasutused on töötanud 
välja enam kui 70 riiklikku strateegiat 
ja tegevuskava, mis käsitlevad mitut 
poliitilisi ja sotsiaal -majanduslikku kü -
simust, kuid nende kvaliteet ei olnud 
alati ühtlane. Lisaks ei hõlmanud suur 
hulk riiklikke strateegiaid kahte olulist 
juhtimisega seotud valdkonda:
 – Serbia territoriaalse detsentralisee -
rimise poliitiliselt tundliku olemuse 
tõttu rakendati detsentralisee -
rimisprotsessi ilma strateegilise 
raamistikuta, milles oleks paika 
pandud riiklikud prioriteedid ja 
nende rakendamise ajakava;
 – puudus üldine strateegia riigi 
rahanduse reformi rakendamise 
koordineerimiseks.
12 
Ajavahemikul juuli 2012  kuni kevad 
2014 võimul olnud koalitsioonivalitsus 
tegi suuri jõupingutusi Serbia ELiga 
ühinemise ettevalmistamise stratee -
gilise raamistiku konsolideerimiseks: 
detsembris 2012 võeti vastu tegevus -
kava komisjoni eduaruannetes esitatud 
leidude põhjal meetmete võtmiseks, 
ning veebruaris 2013 ELi õigusaktide -
ga ühtlustamise riiklik kava. Vahepeal 
võtsid komisjon ja Serbia Vabariigi 
Euroopa Integratsiooni Amet (SEIO) 
meetmeid, et ühtlustada Serbia stra -
teegilist raamistikku  – näiteks püüdes 
konsolideerida ajavahemiku 2011–2013 
vajaduste hindamise dokumendis 
esitatud arvukad riiklikud strateegiad. 
Riiklike strateegiate ja IPA eesmärkide 
vastavusse viimine on tänu 2012. aas -
tast kasutatavale valdkondlikule lähe -
nemisviisile veelgi järjepidevam.
12 Tähelepanekud
Strateegiadokumendid 
sisaldasid asjakohaseid 
prioriteete ning eesmärkide ja 
tulemusnäitajate määratlemine 
paranes järk -järgult
13 
Kõige viimane Euroopa partnerlus -
programm Serbiaga koostati aastal 
20079. See toimis reformide eden -
damise poliitikaraamistikuna ning 
tingimusklausli abil ka alusena finants -
toetuse potentsiaalseks peatamiseks10. 
Partnerlus hõlmas arvukaid lühikese 
ja keskmise tähtajaga prioriteete, mis 
käsitlesid nii ühinemiskriteeriume kui 
ka ELi standardite kohaldamist, aga 
prioriteedid ei olnud järjestatud selle 
järgi, kui olulised need olid Serbia ELi -
ga ühinemise või ELi toetuse saamise 
seisukohast.
14 
Mitmeaastastes suunavates kavan -
damisdokumentides, Serbia vajadusi 
hindavas dokumendis ning sellel 
põhinevates programmitöödokumen -
tides määratleti mitu eesmärki ning 
tulemusnäitajat, kuid need olid sageli 
liiga üldised. Seetõttu oli keeruline 
sekkumisvaldkondade edusamme 
objektiivselt hinnata11. Hiljuti loodud 
valdkondliku järelevalve alakomiteed 
(vt punkt 58) kinnitasid, et probleem 
on tõsine. Näiteks teatasid nii õigus -
riigi kui ka avaliku halduse valdkonna 
järelevalve alakomitee 2012. aasta 
novembris, et edusamme ei ole või -
malik mõõta, sest näitajad on halvasti 
kavandatud, ning soovitasid näitajad 
edasiste programmitöö tsüklite puhul 
paremini määratleda12.15 
Valdkondliku lähenemisviisi järk -
järgulise kasutuselevõtuga tehti 
2012.  ja 2013. aasta IPA programmi -
töös muudatusi. Valdkondlikud 
töörühmad leppisid kokku, et RACER -
näitajad13, lähte- ja sihtväärtused 
lisatakse 2013. aasta valdkondlikesse ja 
projektitoimikutesse14.
Komisjon on koos Serbia 
ametiasutustega järk -järgult 
parandanud asjakohaste 
projektide valimise meetodit
16 
Programmitööperioodi 2007–2013 
esimeses pooles ei hoidnud SEIO, ELi 
delegatsiooni ja komisjoni peakorteri 
poolne programmide prioriseerimine 
ära halvasti ettevalmistatud või prob -
leemsete projektide valimist.9 Nõukogu 
18. veebruari 2008. aasta 
otsus 2008/213/EÜ, millega 
sätestatakse Serbiaga, 
kaasa arvatud Kosovo, 
nagu on määratletud 
ÜRO Julgeolekunõukogu 
10. juuni 1999. aasta 
resolutsioonis 1244, loodud 
Euroopa partnerluse 
põhimõtted, prioriteedid ja 
tingimused ning tunnistatakse 
kehtetuks otsus 2006/56/EÜ 
(ELT L 80, 19.3.2008, lk 46).
10 Toetust antakse tingimusel, 
et tehakse edusamme 
Kopenhaageni kriteeriumide 
täitmisel ning eelkõige Euroopa 
partnerluse prioriteetide 
järgimisel (nõukogu otsuse 
2008/213/EÜ 1. lisa, punkt 5).
11 IPA raames ajavahemikul 
2007 -2011 põllumajandusele 
ja maaelu arengule eraldatud 
toetuse hindamise alusel 
järeldati, et eeldatud 
tulemuslikkuse ja mõju 
mõõtmine oli valdkond, milles 
„esines endiselt puudusi”, 
põhjuseks asjakohaste 
ja mõõdetavate näitajate 
puudumine programmitöö 
dokumentides (AESA 
konsortsiumi hindamisaruanne, 
jaanuar 2013).
12 Õigusriigi valdkonna 
järelevalvekomitee 
15. novembri 2012. aasta 
koosoleku protokoll ja avaliku 
halduse reformi valdkonna 
järelevalvekomitee 
16. novembri 2012. aasta 
koosoleku protokoll.
13 RACER: asjakohane ( relevant ) – 
tihedalt seotud sekkumise 
eesmärkidega; heakskiidetud 
(accepted ) kõikide sidusrüh -
made poolt; usaldusväärne 
(credible ) ka mitteprofessio -
naalidele ja lihtsad tõlgenda -
da; lihtne ( easy ) järelevalve 
tegemiseks  – andmete 
kogumine ei ole kulukas, 
ning töökindel ( robust ) – neid 
on raske manipuleerida.
14 Valdkondlikud ja projekti -
toimikud on standardsed 
dokumendid, mille IPA toetust 
saav riik esitab komisjonile 
aasta kohta pärast komisjoni 
ja toetust saava riigi vahelist 
arutelu. Toimikutes esitatakse 
selgelt valdkonna või projekti 
prioriteetsed teljed, eesmärgid, 
kavandatud tegevused, 
eeldatud tulemused ning 
sellega seotud objektiivselt 
kontrollitavad näitajad ja 
kavandatud rakenduskord, 
sh vahe -eesmärgid.
13 Tähelepanekud
Need projektid oleks tulnud valimata 
jätta või jätta reservi järgmise aasta -
programmi jaoks15. Komisjoni järeleval -
ve käigus tuvastatud kavandamisega 
seotud probleemid hõlmavad järgmist: 
riiklike asutuste toetuse puudumine, 
institutsioonidevahelise kooskõlasta -
mise puudumine, projektide puudulik 
kavandamine, tegevuse puudulik mää -
ratlemine, jätkusuutmatud rahastamis -
lahendused ning eelnevate projektide 
käigus saadud kogemuste ebapiisav 
kasutamine.
17 
Valikuprotsessis ei kasutatud kritee -
riumidena projektide kaasrahasta -
mise määra ja IPA toetuse eeldatavat 
finantsvõimendust. Kuni aastani 2012 
ei olnud Euroopa Komisjon koostanud 
suunised IPA toetusega paralleelse 
kaasrahastamise kohta. Serbia ko -
hustus kaasrahastama ajavahemiku 
2007–2012 IPA aastaprogramme 
289 miljoni  euro ulatuses, mis moo -
dustab 24% riigi ja ELi IPA rahastamise 
kogusummast16. Seda, kas riikliku 
kaasrahastamise kohustust ka täideti, 
oli keeruline kontrollida ning puudusid 
ka suunised, milliseid meetmeid võtta 
kohustuse mittetäitmise korral.
18 
Nii ELi delegatsioon kui ka Serbia ame -
tiasutused tegid tõsiseid pingutusi, 
et lahendada tuvastatud probleemid 
ning neid ka edaspidise programmi -
töö käigus arvesse võtta. Lisaks 
sisaldasid komisjoni ja SEIO poolt IPA 
2012.  ja 2013. aasta programmide 
raames valikuprotsessi tehtud paran -
dused järgmist:
a) projekti küpsusele seati rangemad 
nõuded;
b) komisjon sõlmis 2012. aastal Serbia 
ametiasutustega kokkulepe paral -
leelse kaasrahastamise suuniste 
kohta.IPA toetus juhtimisele hõlmas 
üha enam kodanikuühiskonna 
organisatsioone
19 
Euroopa laienemise strateegias rõhu -
tatakse kodanikuühiskonna organi -
satsioonide tugevdamist ning nende 
kaasamist poliitikakujundamisse. 
Ajavahemiku 2007–2010 IPA aasta -
programmide raames kiideti heaks neli 
kodanikuühiskonna toetamise projekti, 
mis said kokku toetust 9 miljonit eurot.
20 
Alates aastast 2007 on kodanikuühis -
konna organisatsioonide staatus ja 
valitsuse koostöö nendega oluliselt 
paranenud. Serbia kodanikuühiskonna 
organisatsioonid on nüüd juhtimise ja 
korruptsioonivastase võitluse17 vald -
kondades väga aktiivsed. Üldisemalt 
on 2010. aastast alates olnud IPA prog -
rammitöö käigus võimalik regulaarselt 
konsulteerida kodanikuühiskonna or -
ganisatsioonidega, kuid auditi toimu -
mise ajal ei olnud konsultatsioonimeh -
hanism veel kuigi laialdaselt kasutuses.15 Perioodil mai 2009 – mai 2013 
luges ELi delegatsioon 
problemaatiliseks keskmiselt 
14 IPA projekti kuus.
16 Serbias rakendatavate 
IPA aastaprogrammide 
andmete alusel. Kõrge 
kaasrahastamise määr saavutati 
peamiselt seetõttu, et 
2011. aastal võtsid Serbia 
ametiasutused kohustuse 
eraldada 122  miljonit  eurot 
keskkonna, kliimamuutuste ja 
energeetika valdkonna kohaliku 
tasandi keskkonnatoetusi 
ja laene hõlmavale 
investeerimisprogrammile 
(MEGLIP- programm).
17 Vt projekti nr 15 (Dialoog 
kodanikuühiskonnaga) 
tulemused 8. selgituses .
14 Tähelepanekud
Tegevuse kooskõlastamine 
teiste rahastajatega oli vaid 
osaliselt mõjus, kuid olukord on 
paranemas
21 
Vaatamata teatud pingutustele puudus 
varasemate IPA projektide kooskõlas -
tamisel teiste rahastajate projektidega 
range distsipliin, mis oleks taganud 
vastastikuse täiendavuse ning aidanud 
vältida kattuvusi, eelkõige õigusriigi 
valdkonnas (vt 1. selgitus ).
18 Komisjoni partnerlus 
rahvusvaheliste 
organisatsioonidega ei piirdu 
dialoogis kasutatava teabe 
koostamisega. Mitmed IPA 
projektid rakendatakse nende 
organisatsioonide toel, nagu 
näiteks projekt „Koridor X” 
(2010) koostöös 
Maailmapangaga, projekt 
„Hea kohalik omavalitus” (2007) 
ja projekt „Rahapesu vastu” 
(2010) koostöös Euroopa 
Nõukoguga; projekt „Haiglate 
teabesüsteem” (2008) koos 
ÜRO projektiteenuste bürooga; 
projekt „Kodanikuühiskonna 
toetamine” (2010) koos 
Euroopa Julgeoleku- ja 
Koostööorganisatsiooniga 
ja projekt „Toetus VKEde 
arendamisele” (2012) koos 
Euroopa Rekonstruktsiooni- 
ja Arengupangaga.Näide kooskõlastamislünkadest õigusriigi valdkonnas
Projekt nr 3 (Kohtusüsteem) on selge näide puudulikust kooskõlastamisest alates kavandamisest kuni raken -
damiseni. ELi rahastatud kohtuasjade haldamise süsteem oli kasutusel paralleelselt teise süsteemiga, mida 
rahastas USAID. Kooskõlastamise ja kohaliku isevastutuse puudumist seoses õigusriigi valdkonna IT -küsimus -
tega näitab asjaolu, et olulised IT -alased IPA investeeringud tehti ilma asjakohase IT -strateegiata.1. selgitus
22 
Alates valdkondliku lähenemisviisi 
kasutuselevõtust annavad IPA doku -
mendid tunnistust rahastajate tege -
vuse paremast ja süstemaatilisemast 
kooskõlastamisest. Valdkondlikud 
töörühmad peavad nüüd regulaarselt 
rahastajatega nõu ning komisjon tugi -
neb dialoogis Serbiaga suurel määral 
rahvusvaheliste organisatsioonide 
sekkumisele nende vastavates päde -
vusvaldkondades. Eelkõige tugine -
takse järgmistele organisatsioonidele: 
Maailmapank (riiklike kulutuste ja 
finantsaruandluse aruanded), Eu -
roopa Rekonstruktsiooni- ja Arengu -
pank, Majanduskoostöö ja Arengu 
Organisatsioon (SIGMA hinnangud), 
Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorga -
nisatsioon, Euroopa Nõukogu ja ÜRO 
organisatsioonid18.Komisjon on hakanud 
tegelema rakendamisel 
viivitusi põhjustanud 
projektide kavandamise 
puudustega
23 
Kontrollikoda uuris, kas 15 auditeeritud 
projekti (vt I lisa ) puhul püüti saavu -
tada konkreetseid eesmärke, kas need 
põhinesid vajaduste täpsel hindamisel 
ja kas projekti kavandamine hõlmas 
asjakohast tingimuslikkust. Kontrolli -
koda uuris ka seda, kas projektid viidi 
ellu vastavalt ajakavale, kas järelevalve 
oli asjakohane ning kas vajaduse korral 
võeti parandusmeetmeid.
15 Tähelepanekud
Projektide ja lepingute 
kavandamisel ei pööranud 
komisjon alguses piisavalt 
tähelepanu projektieesmärkide 
täpsele määratlemisele, 
konkreetsete vajaduste 
hindamisele ega eelnevate 
projektide käigus saadud 
kogemustele
24 
Kõik läbivaadatud projektid vastasid 
IPA strateegiadokumentides esitatud 
prioriteetidele, kuid ligi poolte projek -
tide eesmärgid olid liiga üldised või 
ebarealistlikud (vt 2. selgitus ). Komisjon 
oli samas paindlik eesmärkide ja eelda -
tud tulemuste kohandamisel, kui see oli 
vajalik projekti kavandamise ja tegelike 
tulemuste saavutamise vahelise pika 
ajavahemiku tõttu (kuni 4-5 aastat)19. 
Selline paindlikkus heastas osaliselt 
üldiste või ebarealistlike projektiees -
märkide algse negatiivse mõju.25 
Osa auditeeritud projekte kavandati ja 
rakendati ilma konkreetsete vajaduste  
hindamiseta, mis on mõnel juhul 
põhjustanud IPA vahendite ebatõhusat 
jaotamist (vt 3. selgitus ). Aastal 2012 
alustas komisjon selliste meetmete 
kasutamist, mille puhul võeti sekku -
mise kavandamisel rohkem arvesse 
vajaduste hindamist, millest annab 
kinnitust ka 2012. aasta IPA projekti- ja 
valdkondlike toimikute kontrollikoja -
poolne läbivaatamine.19 Tulemuste saavutamiseks 
kuluv pikk aeg märgiti ära 
ka eelarvekontrollikomisjoni 
aruande eelnõus ELi 
ühinemiseelsete vahendite 
kohta: 2011/2033(INI), 
20.06.2013, artikkel 11, lk 25.
Näide puudulikust vajaduste hindamisest
Projekti nr 14 (Maaelu areng) puhul ei olnud 40% IT -varustusest kasutusele võetud ning osa sellest oli auditi -
külastuse ajal endiselt makseasutuse laos.Näiteid ebaselgetest või ebarealistlikest projektieesmärkidest
Kuna võrdlusandmed puudusid, oli keeruline hinnata, millises ulatuses saavutati projektieesmärgid, nagu „ter -
vishoiuministeeriumi rolli suurendamine” (projekt nr 10 „Erakorraline arstiabi”) või „ühinemisprotsessi tõhus -
tamine, parendades mõlemapoolseid teadmisi ja vastastikust mõistmist Serbia ELiga integreerumisprotsessi 
kohta” (projekt nr 15 „Serbia ja ELi vaheline kodanikuühiskonna dialoog”).
Projekt nr 7 (Riigihankeamet) hõlmas e -hanke elementi, mis osutus hiljem ebarealistlikuks.3. selgitus 2. selgitus
16 Tähelepanekud
26 
Auditeeritud projektide kavandami -
sel kasutati vähe eelmiste projektide 
rakendamise käigus saadud kogemusi. 
Projektitoimikutes kogemusi kirjel -
davad lõigud olid pigem formaalsus. 
Lisaks ei olnud ühegi auditeeritud pro -
jekti toimikus esile toodud teiste toe -
tusesaajate riikide sarnaste projektide 
käigus saadud konkreetseid kogemusi. 
Komisjonisisene kogemuste kasuta -
mise mehhanism tugines peamiselt 
makrotasandi hindamiste tulemustele, 
mis mõnikord toimusid aastaid pärast 
projekti elluviimist, ning seega ei and -
nud need projektide kavandamisetapis 
õigeaegset tagasisidet.
Projektide 
käivitamistingimuste ja 
tegevuste järjestamise 
alased puudused kõrvaldati 
järk -järgult
27 
Ebapiisav tähelepanu tingimuslikkuse -
le ja tegevuste järjestuse määramisele 
ohustas sageli IPA projektide sujuvat ja 
õigeaegset rakendamist (vt 4. selgitus ).28 
Enamasti kontrollis komisjon, kas 
sekkumise edu tagamiseks olid olemas 
vastavaid riiklikud õigusaktid. Kahe au -
diteeritud projekti mõned elemendid 
ei olnud aga piisavalt kooskõlas Serbia 
praeguste või tulevaste õigusaktidega 
ning olid seega kasutud (vt 5. selgitus ).
29 
Projektide puhul, mis hõlmasid täien -
davaid tarne- ja suutlikkuse suurenda -
mise lepinguid, ei sisaldanud tingimu -
sed eelnevat põhjalikku turuanalüüsi, 
seda eelkõige erivarustuse või tundlike 
seadmete puhul. Näiteks projekti  
nr 1 (Politseireform) puhul ei nõutud 
turu analüüsi. Tarnelepingu täitmata 
jätmine mõjutas oluliselt ka täienda -
va mestimislepingu asjakohasust ja 
mõjusust.
Näiteid projektide puudulikust tingimuslikkusest ja järjestuse määramisest
Projekt nr 9 (Regionaalareng) hõlmas kahte teenuselepingut, mille järjestuse määramisel esines puudusi. 
Regionaalarengu strateegia koostati enne riiklikku regionaalarengu kava ning seetõttu tuli see kavaga koos -
kõlastamiseks ümber teha.
Projekti nr 12 (Žeželj sild) puhul ei olnud vajalike ehituslubade hankimine eeltingimus, vaid üks projekti -
tegevustest. See osutus probleemiks, sest ehituslubade hankimine on Serbias pikaajaline protsess. Projekt 
algas märtsis 2011, kuid ehitajad ei saanud vajalikke lube enne 2012. aasta aprilli, mille tõttu viibis projekti 
elluviimine.4. selgitus
17 Tähelepanekud
30 
Samal ajal peeti tingimuslikkuse nõue -
test rangelt kinni projektikonkursside 
puhul, näiteks projekti nr 15 (Serbia 
ja ELi vaheline kodanikuühiskonna 
dialoog) puhul, millele tuli kasuks ko -
danikuühiskonna organisatsioonide ja 
nende projektipartnerite üles näidatud 
suur pühendumus.
31 
Võrreldes aastate 2007 ja 2008 IPA 
programmidega asetatakse 2012. aas -
tast hilisemates programmitöö doku -
mentides suuremat rõhku tingimus -
likkusele. Projektiettepanekud lükati 
edasi puuduvate lubade20 tõttu või 
vähendati projektide ulatust, sest puu -
dus nõutav teostatavusuuring.Auditeeritud projektide 
rakendamisel esines viivitusi, 
kuid üldiselt hindas komisjon 
IPA suutlikkust abi kasutada 
heaks
32 
Kõikide auditeeritud projektide raken -
damist mõjutasid viivitused, mis kohati 
olid suured. See võib olla märk, et 
mõne Serbia projektipartneri suutlik -
kust sekkumise rakendamisel hinnati 
tegelikust suuremaks. Sageli esines 
toetuse kasutamise suutlikkusega 
seoses kitsaskohti suurte infrastruk -
tuuriprojektide puhul, nagu projekt 
nr 12 (Žeželj sild, vt punkt 43). IPA 
vahendite parem kasutamine tõi kaasa 
ka projekti  konkursside edu, eelkõige 
projekti nr 5 (Omavalitsuste toetamise 
programm) puhul, millele esitati üle 
200 projekti. Rahastati neist 67 projek -
ti, mis viidi suuremalt jaolt ellu ette -
nähtud ajakava raames.20 Näiteks võib tuua mitmeliigilise 
transpordiprojekti, mis 
on puuduvate lubade 
tõttu alates 2011. aasta IPAst 
mitme programmiaasta 
võrra edasi lükatud.Näiteid õiguslikest vastuoludest
Projekti nr 1 (Politseireform) üks element tuli kõrvale jätta, sest toetusesaaja väitel ei ole politsei aususe kont -
rollimine Serbia õiguse kohaselt lubatud.
Projekti nr 10 (Erakorraline arstiabi) puhul seisavad avalikesse kohtadesse paigutatud defibrillaatorid peaaegu 
kasutuseta, sest Serbia õigusaktide kohaselt tohivad neid kasutada ainult meditsiinitöötajad.5. selgitus
18 Tähelepanekud
33 
Samal ajal, vaatamata viivitustele ja 
auditeeritud valimi lepingute raken -
dusaja pikendamisele (ilma nende 
eelarvet suurendamata), näitab ELi 
delegatsiooni esitatud ajavahemiku 
2007–2013 programmitsükli kõrge 
lepingute sõlmimise ja maksete te -
gemise määr, et kogu IPA kava puhul 
on toetuse kasutamise suutlikkus riigi 
tasandil küllaltki suur.
IPA sekkumiste üle tehti 
järelevalvet lepingute, kuid 
mitte projektide tasandil
34 
IPA sekkumiste üle ei tehtud projekti -
tasandil süstemaatiliselt järelevalvet. 
Juhtkomiteed, mida eksitavalt nimetati 
ka projektide juhtimiskomiteedeks, 
vastutasid vaid teatud lepingute, mitte 
kogu projekti eest.
35 
ELi delegatsiooni kohapealsete 
kontrollide tase olid alguses ebaüht -
lane, kuid delegatsioon parandas 
üldolukorda 2011. aastal, mil võeti 
kasutusele ametlik sisemise järelevalve 
mehhanism. 2009. aastal kasutusele 
võetud tulemuspõhine järelevalve on 
suutlikkuse suurendamise projektide 
puhul nüüd peamine välise järeleval -
ve mehhanism. Kontrollikoda leidis, 
et auditeeritud projektide tulemus -
põhise järelevalve aruanded sisaldasid 
enamasti asjakohast teavet projektide 
edenemise kohta.36 
Nende projektid puhul, mis hõlmasid 
paralleelselt nii riiklikke kui ka PA ele -
mente, nagu projekt nr 6 (Tolli toeta -
mine), hallati kahte elementi eraldi, 
ilma igasuguse teabevahetuseta Serbia 
ametiasutuste ja ELi delegatsiooni va -
hel. Riiklike elementide puhul kohalda -
tavad ajalised piirangud olid ka vähem 
ranged kui need, mida kohaldati IPA 
komponentide puhul. Alates aastast 
2012 võimaldas Serbia ametiasutuste -
ga sõlmitud paralleelse kaasrahastami -
se leping komisjonil sellise kooskõlas -
tamise puudumise korral rangemaid 
meetmeid võtta (vt punktid 17 ja 18).
Komisjoni 
parandusmeetmetealane 
lähenemisviis oli küllalt 
piiratud
37 
Komisjoni võttis vajaduse korral raken -
damisprotsessi käigus parandusmeet -
meid, kuid need ei käsitlenud viivitusi 
põhjustanud probleeme (vt punkt 16). 
Peamiselt hõlmasid parandusmeetmed 
lepingu kestuse paindlikku pikenda -
mist, ilma igasuguse lisakuluta või 
lepingulise tegevuse muutmiseta. Kui 
näiteks projekti rakendamisel esines 
takistusi, sest Serbia ametiasutused ei 
olnud piisavalt pühendunud, jagati IPA 
vahendid ümber muudele tegevustele. 
Karmimaid meetmeid, nagu raken -
damise edasilükkamist probleemide 
lahendamiseni või lausa projekti tühis -
tamist, komisjon isegi ei kaalunud.
19 Tähelepanekud
38 
Projektide kavandamisel lisatud tingi -
mused ei olnud enamasti nii piiravad, 
et automaatselt viia parandusmeet -
mete võtmiseni (vt punktid 27–29)21. 
Samal ajal tegeles ELi delegatsioon 
toetusesaajapoolsete oluliste problee -
mide lahendamisega, mis võinuksid 
seada ohtu projektikonkursi, lepingute 
sõlmimise ja rakendamisprotsessi. 
Küsimused, mida ELi delegatsioonid 
ei suutnud lahendada, edastati järe -
levalvekomiteedele ja sealt edasi IPA 
järelevalve ühiskomiteele.
IPA projektid saavutasid 
enamasti kavandatud 
väljundid, kuid muud 
tulemused ei pruugi olla 
jätkusuutlikud
39 
Kontrollikoda uuris, kas kavandatud 
väljundid ja muud tulemused saavutati 
ning kas hankemenetlusi rakendati as -
jakohaselt. Kontrollikoda uuris ka seda, 
kas projektiväljundid ja muud tulemu -
sed on tõenäoliselt jätkusuutlikud ka 
pärast IPA rahastamise lõppemist.
40 
Tabelis  2 (juhtimisalased projektid) ja 
tabelis  3 (muude valdkondade projek -
tid) esitatakse üksikasjalik ülevaade 
projektide väljundeid ja muid tulemusi 
puudutavates kontrollikoja leidudest. 
Kontrollikoja hinnangus võeti võimalu -
se korral arvesse tulemustele suunatud 
järelevalve aruannete ja hindamiste22 
asjakohaseid järeldusi.IPA projektid saavutasid nii 
suurema osa kavandatud 
väljunditest kui ka väljunditest 
kaugemale ulatuvaid tulemusi
41 
Vaatamata süsteemsetele viivitustele, 
olid auditi ajaks lõpetatud projektid 
saavutanud suurema osa algselt kavan -
datud või projekti rakendamise käigus 
kohandatud tulemustest. Väljundite 
saavutamine oli komisjonipoolse lõpp -
makse tegemise eeltingimus ja see 
selgitab, miks esines väga vähe juhtu -
meid, mil tulemused ei olnud projekti 
lõppedes täies ulatuses saavutatud (vt 
7., 9. ja 10. selgitus ). Mõne auditileiu 
tõttu tekkis aga küsimus, kui kasulikud 
on need sageli suhteliselt väikese -
mahulised projektiväljundid keskmises 
või pikas perspektiivis (vt punkt 48).
42 
Projektid saavutasid üldiselt häid tule -
musi, ületades kavandatud väljundid, 
mis aitas kaasa IPA toetuse eesmärkide 
saavutamisele. Kokkuvõttes aitasid 
kaheksa auditeeritud juhtimisega 
seotud IPA projekti suurendada toetust 
saavate institutsioonide suutlikkust ja/
või parandada riigi õigusraamistikku 
(vt 6. selgitus ). Kontrollikoda leidis 
olulisi puudusi nelja juhtimisvaldkonna 
projekti tulemustes (vt 7. selgitus ).21 Seda kinnitab ka dokumendi 
eelnõu „Evaluation of the rule 
of law sector implemented 
and financed by IPA and other 
donors in Serbia” (hõlmab 
ajavahemikku 2007–2011), 
mai 2013: „Kui projekt algab 
tingimustes, mil ei ole võimalik 
selle tegevusi asjakohaselt 
läbi viia, on see alati märk 
halvast kavandamisest” (lk 24) 
ja „Tingimuslikkust tuleks 
kasutada ning võimalikuks 
karistuseks võiks olla 
projekti rakendamise 
peatamine” (lk 59).
22 Peamiselt „Interim evaluation 
and meta -evaluation of IPA 
assistance”, Serbia 
riigiaruanne, Ecorys, 
august 2013. Vt ka hindamised, 
millele on viidatud 
joonealustes märkustes nr 22, 
24, 28 ja 30.
20 Tähelepanekud
Näiteid juhtimisega seotud projektide konkreetsetest tulemustest
Projekt nr 2 (Korruptsioonivastane võitlus) toetas edukalt korruptsioonivastase võitluse ameti haldussuut -
likkuse parandamist, luues vajalikud IT -lahendused. See parandas ka korruptsioonivastase võitluse õigus- ja 
institutsioonilist raamistikku, aidates kaasa täiendatud korruptsioonivastase strateegia ja tegevuskava 
koostamisele.
Projekt nr 5 (Omavalitsuste toetamise programm) aitas parandada kohalike omavalitsuste suutlikkust ning 
kodanikele pakutavate teenuste kvaliteeti. Seda kinnitasid kontrollikoja kohapealsed külastused Kraljevosse 
(geoinfosüsteem) ja Niši (kõnekeskus ja ehituslubade keskus). Projekt aitas ka parandada omavalitsuste ning 
piirkondades tegutsevate kommunaalettevõtete vahelist kommunikatsiooni ja koostööd.
Näiteid juhtimisega seotud projektide ebaühtlastest tulemustest
Projekti nr 5 (Omavalitsuste toetamise programm) raames saavutas piiratud tulemuse omavalitsuste võlakir -
jade algatust toetav moodul. Linnade ja omavalitsuste alaline konverents edendas omavalitsuste võlakirjade 
kasutamist alternatiivina tavapärasele pangalaenule, kuid pangad olid vastu ning ka omavalitsused ei soovi -
nud muutusi. Omavalitsuste võlakirjade maht oli väga väike. 2013. aasta keskpaigaks olid võlakirju emiteeri -
nud ainult kaks linna: Novi Sad (35 miljonit eurot) ja Pančevo (miljon eurot). IPA raames rahastatud järelturg ei 
hakanud tööle, sest emiteeritud võlakirjade arv oli nii väike.
Projekt nr 8 (Avaliku sektori sisefinantskontroll) oli edukas: loodi rahandusministeeriumis tegutsev siseauditi 
ühtlustamisüksus, kuid auditi ajal olid kõik üksuse ressursid suunatud koolitustegevusse ning see ei täitnud 
veel muid siseauditi ühtlustamisüksuse tavapäraseid ülesandeid (nagu siseauditi strateegiate ja standardite 
koostamine). Eelkõige ei toetanud üksus veel finantsjuhte ja siseaudiitoreid riskide hindamisel ja pettusejuh -
tumitega tegelemisel. Kavandatud siseauditiüksused olid ametlikult olemas, kuid neil oli probleeme personali -
ga. Projekt oli siiski edukas siseaudiitoritele sertifitseerimiskava väljatöötamises.
Näiteid juhtimisega mitteseotud IPA projektide headest tulemustest
IPA rahastas osa projektist nr 13 (Serbia elektrienergia) ning toetuse abil saavutati eeldatavad tulemused 
seoses hankealase suutlikkuse suurendamisega ning õigusaktidega kooskõlas oleva saastetõrjesüsteemi 
paigaldamisega.
Projekti nr 15 (Kodanikuühiskonna dialoog) raames kodanikuühiskonna organisatsioonidele eraldatud kor -
ruptsioonivastase toetusega saavutati jätkusuutlikud tulemused: töötati välja praktilised meetodid korrupt -
siooniga võitlemiseks tervishoiusektoris ning riigihankemenetluste järelevalveks kodanike poolt. Lisaks viidi 
läbi riiklik korruptsioonivastase võitluse süsteemi uuring.6. selgitus 7. selgitus 8. selgitus
21 Tähelepanekud
43 
Juhtimisega mitteseotud sekkumis -
valdkondades auditeeritud seitsmest 
projektist olid neli saavutanud või 
saavutamas tulemused, mis ületasid 
kavandatud väljundid (vt 8. selgitus ), ja 
kaks projekti hinnati osaliselt mõjusaks 
(vt 9. selgitus ). Auditi ajal oli seitsmes 
projekt (projekt nr 12, Žeželj sild) veel 
pooleli ning eeldatavasti viibib projekti 
lõpetamine 18 kuud. Kitsaskohtade 
nimekirjas on põhiliselt suured infra -
struktuuriprojektid, mille peamised 
probleemid on aeglane edenemine ja 
tähtaegadest mittekinnipidamine23. 
EL rahastas eelnevalt kahte muud 
projekti Žeželj silla taastamise toeta -
miseks: CARDS 2004 projekt24, millest 
rahastati üksikasjalik tehniline kirjeldus, 
ning IPA 2008 projekt ehituse järele -
valveks. Vaatamata ELi rahastamisele 
ja tehnilisele abile on Serbia ametivõi -
mudepoolne investeerimisprojektide 
kavandamine ja rakendamine puudu -
lik. Ehituslubade saamine on endiselt 
tõsiseks probleemiks, mida komisjon 
püüab IPA programmitöö raames  
lahendada (vt punkt 31).23 „Evaluation of effectiveness 
and efficiency of development 
assistance to the Republic 
of Serbia per sector”, 
Maxima Consulting, viide 
SWE14/OC01-18, 2014, lk 80.
24 Ajavahemikul 2000–2006 
rahastati Serbiat toetavaid 
programme peamiselt 
vastavalt nõukogu 
5. detsembri 2000. aasta 
CARDSi määrusele (EÜ) 
nr 2666/2000, mis käsitleb 
Albaania, Bosnia 
ja Hertsegoviina, Horvaatia, 
Jugoslaavia Föderatiivse 
Vabariigi ning endise 
Jugoslaavia Makedoonia 
vabariigi abistamist ja millega 
tühistatakse määrus (EÜ) 
nr 1628/96 ning muudetakse 
määrusi (EMÜ) nr 3906/89 
ja (EMÜ) nr 1360/90 ning 
otsuseid 97/256/EÜ 
ja 1999/311/EÜ (EÜT L 306, 
7.12.2000, lk 1). CARDS on 
ühenduse rekonstruktsiooni-, 
arengu- ja stabilisatsiooniabi 
programm.
Näiteid juhtimisega mitteseotud osaliselt mõjusatest IPA projektidest
Projekt nr 11 (Erasektori konkurentsivõime) saavutas osaliselt institutsioonide tugevdamise alased eeldatud 
tulemused: valitsuse tasandil tuleb klastrite strateegia uuesti kavandada ning töötada välja mõjusad toetus -
meetmed kohalike tootekettide arendamiseks. Eesmärgid täideti osaliselt ka rahvusvahelistumises: saavutati 
viis eesmärki kaheksast.
Projekt nr 14 (Maaelu areng) oli samuti osaliselt mõjus. Loodi makseasutus ja korraldusasutus, kuid nende 
akrediteerimine viibis (auditi tegemise ajaks 1,5 aastat) projektist sõltumatute väliste asjaolude tõttu. Makse -
asutus ei suutnud kavandatud projektitegevusi (eelkõige koolitust) ellu viia. Ka projekti teine element (Leader) 
saavutas tulemused osaliselt. Kavandatud kohalike struktuuride loomine oli edukas, kuid projekti käigus ei 
suudetud koolitada vajalikul hulgal töötajaid.9. selgitus
22 Tähelepanekud
Hankemenetlused olid üldiselt 
mõjusad
44 
Hankemenetlused olid enamasti 
asjakohased, et tagada eeldatud 
tulemuste õigeaegne saavutamine25. 
Nelja auditeeritud projekti puhul leiti 
aga tõsiseid probleeme kogu või osa 
vajaliku varustuse hankimisel, eriti kui 
tegemist oli erivarustuse või tundlike 
seadmetega (vt 10. selgitus ).
45 
Komisjon ei nõudnud ebaõnnestunud 
hangete kohta järelevalvedokumenti -
de kokkuvõtteid ega analüüsinud, miks 
mõned hanked lausa korduvalt eba -
õnnestuvad. Ei ole saadud tõendeid 
2008. aasta IPA kavandamissuuniste 
erivarustust käsitlevatest sätetest26 
kinnipidamise kohta.IPA projektide potentsiaalne 
jätkusuutlikkus ei olnud 
täielikult rahuldav
46 
Auditeeritud projektidest kahe kol -
mandiku puhul leidis kontrollikoda 
teatud väljundite ja muude tulemuste 
puhul probleeme jätkusuutlikkuse -
ga. Ostetud kaupadest saadava kasu 
jätkusuutlikkus oli eriti ohus juhul, kui 
puudusid olulised otsused või toetuse -
saajal puudusid piisavad eelarvevahen -
did ja ta sõltus välistest rahastajatest 
(vt 1 1. selgitus ). Juhtimisega seotud 
projektide jätkusuutlikkust ohustasid 
eelkõige personaliga seotud problee -
mid ning olukorra tegid veelgi keeruli -
semaks Serbia valitsuse ülemaailmsest 
kriisist põhjustatud kasinusmeetmed 
(vt 12. selgitus ).25 Kuna ELi delegatsioon viis 
hankemenetlused läbi 
tsentraliseeritud halduse 
korras, ei ole projektide alusel 
võimalik teha järeldusi Serbia 
ametiasutuste hankealase 
haldussuutlikkuse kohta.
26 Investeerimisprojektide, 
erivarustust hõlmavate 
projektide elementide 
või suurt toetust saavate 
projektide toimikute 
lõplik heakskiitmine sõltub 
asjakohase turu -uuringu 
eelnevast esitamisest. 
Selle reegli erandite kohta 
peab riigi IPA koordinaator 
esitama komisjonile 
kirjalikult põhjenduse (IPA 
kavandamissuuniste osa 7.2).
Näiteid hangetega seotud probleemidest
Projekti nr 1 (Politseireform) puhul tekkis varjatud jälgimiseks vajaliku varustuse hankemenetluse käigus 
ajapuudus ning eraldatud vahendid lõpuks vabastati. Suutmatus varustust hankida vähendas toetusesaaja 
pühendumist ning takistab endiselt sisekontrolliosakonna suutlikkust mõjusalt politseisisese korruptsiooniga 
võidelda, mis oli projekti põhiline eesmärk.
Projekti nr 6 (Tolli toetamine) IPA rahastatud varustuse 2. osa (riietus) jäeti lõpuks hankemenetlusest välja, sest 
tekkisid raskused ELi päritolueeskirjade järgimisel, ning projekti selle osa rahastas Serbia otse.10. selgitus
23 Tähelepanekud
Näiteid personaliga seotud probleemidest juhtimisalastes projektides
Projekti nr 8 (Avaliku sektori sisefinantskontroll) tulemuste jätkusuutlikkus sõltub rahandusministeeriumi 
suutlikkusest luua asjakohane ja püsiv ja kvalifitseeritud avaliku sektori siseauditifunktsioon. Kuna avalik 
sektor konkureerib erasektoriga ja riikliku auditeerimisasutusega, oli avalikul sektoril keeruline täita töötajate 
värbamise kava ning vähendada kaadri voolavust28.
Kaadri voolavus ohustab ka projekti nr 14 (Maaelu areng)29 kaudu rahastatud IPA maaelu arengu komponendi 
rakendamise eest vastutavate uute asutuste institutsioonilist suutlikkust.
28 Auditi ajal külastatud siseauditiüksustel oli probleeme personaliga. Justiitsministeeriumis oli kaheksa kavandatud siseaudiitori asemel tööl ainult 
kaks (sertifitseerimata) audiitorit. Rahandusministeeriumis oli tööl vaid üks siseaudiitor (üksuse juhataja) kavandatud kolme asemel.
29 Vt ka „Evaluation of Agriculture and Rural development Sector implemented and financed by IPA programme and other donors”, jaanuar 2013, 
valdkondlik hindamine, lk 37–39.Näiteid riskidest jätkusuutlikkusele
Serbia ametiasutused ei olnud auditi ajaks veel teinud projekti nr 3 (Kohtusüsteem) jätkusuutlikkuse seisu -
kohast olulist otsust selle kohta, millist lahendust (EU SAPS või US AVP) hakkab kasutama Serbia kohtusüs -
teem. Vahendite olemasolu lahenduse üleriigiliseks kasutuselevõtuks oli ebaselge ning seda oleksid tõenäo -
liselt takistanud ka tarkvara aegumisega seotud probleemid ning ebapiisav või vananenud riistvara. Ligi 70% 
Serbia kohtusüsteemi IT -eelarvest eraldasid IPA või muud rahastajad, ülejäänud 30% pärineb riigieelarvest. 
See lahendus ei ole IT -arenduse seisukohast jätkusuutlik ega taga toetusesaaja isevastutust.
Peamine jätkusuutlikkusega seotud probleem projekti nr 9 (Regionaalareng) puhul oli regionaalarengu po -
liitika ebaselge organisatsiooniline ülesehitus nii riigi kui ka piirkondlikult tasandil. Puudus selge konsensus 
detsentraliseerimise ulatuse kohta ning selle kohta, kuidas piirkondadeks jaotamine toimub27. Oli suur oht, et 
toetatavad regionaalarengu asutused selgete rollide ja kohustuste määratlemiseta ei toimi. Ka seisid asutused 
silmitsi suurte finantsprobleemidega ning sõltusid endiselt välistest rahastajatest.
Puudus plaan ja ajakava IPA raames rahastatud kiirabiautode väljavahetamiseks, kuigi sõidukite kasutusiga 
saab peagi läbi ning nende hoolduskulud suurenevad pidevalt. Seega ei olnud kindel, kas projektist nr 10 
(Erakorraline arstiabi) tulenev parem suutlikkus jääb püsima ka pikas perspektiivis.
27 Riikliku regionaalarengukava ja regionaalarengu strateegiate eelhindamine, IBF International Consulting, juuli 2012, lk 7.12. selgitus 11. selgitus
24 Tähelepanekud
47 
Õigusaktid osutusid takistuseks teatud 
projektielementide mõjususe puhul 
(vt punkt 28), kuid mõnel juhul on 
need jällegi parandanud kogu projekti 
jätkusuutlikkust. Serbia uus riigihanke -
seadus aitas tagada projekt nr 7 (Riigi -
hanked) mitme tulemuse jätkusuut -
likkust, samuti projekti nr 15 (Dialoog 
kodaniku  ühiskonnaga) raames audi -
teeritud tegevustoetuste rahastatud 
meetmete jätkusuutlikkust. Tabel 2Juhtimisalaste IPA projektide väljundite ja muude tulemuste hindamine
AuditikriteeriumidProjekt1. Politseireform
2. Korruptsioonivastane 
võitlus
3. Kohtusüsteem
4. Prokuratuur ja 
karistussüsteem
5. Omavalitsuste 
toetamise programm
6. Serbia toll
7 . Riigihankeamet
8. Avaliku sektori sise­
finantskontroll, 3. etapp
Kavandatud väljundid saavutati.
Tulemused ületasid kavandatud väljundid.E/K 
Pooleliolev
Hankemenetlused olid asjakohaselt ettevalmis -
tatud, et tagada eeldatud tulemuste õigeaegne 
saavutamine.
Sekkumise edu tagamiseks olid olemas vastavad 
riiklikud õigusaktid.
Projekti jätkusuutlikkuse väljavaated pärast IPA ra -
hastamise lõppemist olid head, eelkõige: IPA -järgne 
rahastamine oli tagatud ning toetusesaajal oli piisav 
isevastutus ja suutlikkus projekti järjepidevuse 
tagamiseks.
Rahuldav
Osaliselt rahuldav
Mitterahuldav
E/K – ei käsitleta
25 Tähelepanekud
48 
Jätkusuutlikkuse temaatika kohta 
puuduvad asjakohased järelkontrolli -
meetmed. Pärast lepingute lõppemist 
hinnatakse harva nende mõju ja kasu -
likkust. Serbias ei ole veel kasutusele 
võetud tulemustele suunatud järele -
valvet, et kontrollida IPA projektitule -
muste jätkusuutlikkust keskmises ja 
pikas perspektiivis. Projektide/lepingu -
te elluviijad ise ei vastuta kavandatud 
tulemuste keskmise või pikaajalise 
mõju ja jätkusuutlikkuse eest. Selline vastutus lakkab koos lepinguliste 
tegevuste lõpetamisega. Asjakohane 
järelevalvemehhanism puudub eelkõi -
ge siis, kui teatud tulemuste praktilist 
kasu saab hinnata alles aastaid pärast 
projekti lõppu (näiteks poliitikadoku -
mentide, protokollide, meetmete, prot -
seduuride, manuaalide, analüüside, 
mitmesuguste uuringute jne puhul) või 
juhtudel, mil see on eraldi välja toodud 
(nagu projekti nr 1 (Politseireform) ja 
projekti nr 10 (Erakorraline arstiabi) 
puhul).Tabel 3Muude IPA projektide väljundite ja muude tulemuste hindamine
AuditikriteeriumidProjekt9. Maaelu arengukava
10. Erakorraline arstiabi
11. Erasektori 
konkurentsivõime
12. Žeželj sild 
13. Serbia elektrienergia 
14. Maaelu 
arengupoliitika 
15. Kodanikuühiskond
Kavandatud väljundid saavutatiE/K 
Pooleliolev
Tulemused ületasid kavandatud väljundid.E/K 
Pooleliolev
Pakkumis- ja hankemenetlused olid asjakohaselt ette -
valmistatud, et tagada eeldatud tulemuste õigeaegne 
saavutamine.
Sekkumise edu tagamiseks olid olemas vastavad 
riiklikud õigusaktid.E/K
Projekti jätkusuutlikkuse väljavaated pärast IPA rahasta -
mise lõppemist olid head, eelkõige: IPA -järgne rahasta -
mine oli tagatud ning toetusesaajal oli piisav isevastutus 
ja suutlikkus projekti järjepidevuse tagamiseks.
Rahuldav
Osaliselt rahuldav
Mitterahuldav
E/K – ei käsitleta
26 Tähelepanekud
Teine osa. Juhtimisele 
eraldatud mitterahalise 
toetuse komisjonipoolne 
haldamine
Komisjon käsitles 
Serbiaga peetud dialoogis 
juhtimisküsimusi väga 
põhjalikult ning sel oli 
positiivne mõju
49 
Kontrollikoda uuris, kas ELi ja Serbia 
vahelises dialoogis käsitleti peamisi 
juhtimisküsimusi ning kas pandi paika 
meetmed ja nende järelkontroll. Uuriti 
ka seda, kas poliitika määratlemisel ja 
projektide kavandamisel võeti arvesse 
poliitilisi prioriteete. Kontrollikoda vaa -
tas läbi kümme hiljutist IPA projekti, 
mis viidi ellu muudes kui juhtimisvald -
kondades (vt II lisa ), et hinnata, millises 
ulatuses oli juhtimine ja korruptsiooni -
vastane võitlus neis projektides vald -
konnaüleseks teemaks.
Komisjoni ja Serbia vaheline 
juhtimisteemaline dialoog 
oli struktureeritud
50 
Stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping 
(vt punkt 2) sisaldab sätteid ELi ja Ser -
bia vahelisest dialoogist poliitilistel ja 
koostööpoliitika teemadel30. Komisjon 
on võtnud kasutusele keeruka süsteemi, 
mis hõlmab ametlikke ja vähem amet -
likke kohtumisi ning dokumente mitmel 
eri tasandil, et võimaldada põhjalikku 
ja kestvat dialoogi Serbia partneritega. 
Tõhustatud pideva dialoogi, vahelepin -
gu dialoogi ja kõrgetasemelise IPA dia -
loogi struktuurid on esitatud joonisel 2 . 
Poliitilise dialoogi ja IPA programmitöö 
keerukust illustreerib joonis  3.51 
Tõhustatud pidevas dialoogis pandi 
poliitiliste kriteeriumide osana suurt 
rõhku avaliku halduse reformile ja koh -
tusüsteemi reformile (sh ka korrupt -
sioonivastane võitlus). Neid valdkondi 
käsitleti järjepidevalt ja üksikasjalikult 
nii tõhustatud pideva dialoogi plenaa -
ristungitel kui ka tõhustatud pideva 
dialoogi alakomiteedes. Kohtureform 
ja korruptsioonivastane võitlus on jät -
kuvalt oluline Serbia kui kandidaatriigi 
staatusele, mida näitab ka asjaolu, et 
neid teemasid hõlmavaid aqcuis’ pea -
tükke  (23 ja 24)  käsitletakse eelnevate 
ühinemiste käigus saadud kogemus -
tele tuginedes läbirääkimisprotsessi 
algetapis.30 Eriti stabiliseerimis- 
ja assotsieerimislepingu 
jaotised II ja VIII.
27 Tähelepanekud
EU-Serbia dialoogi struktuurid (kuni septembrini 2013)Joonis 2
IPA dialoogi struktuurVaheleping
Dialoogi struktuur
Ainult ELi 
liikmesriigid 
Serbia 
valitsusKomisjonELi liikmesriigid 
Serbia 
valitsus 
(NIPAC & 
SEIO)KomisjonIga-aastane 
IPA komitee
Serbia 
valitsusKomisjonIga-aastane IPA 
komitee
Transport
Siseturg ja 
konkurents
Kaubandus, toll ja 
maksundus
Põllumajandus ja 
kalandus
StatistikaMõjuhindamise 
alakomiteedStabiliseerimis- ja 
assotsieerimisleping
Iga-aastane tõhus-
tatud pideva dialoogi 
plenaaristung
Õigus, vabadus, 
turvalisus
Transport, energeeti-
ka, keskkond, regionaalpoliitika
SiseturgSotsiaalpoliitika, 
infoühiskond, audiovisuaalne meedia, teadusuurin-gud ja innovatsioon
Majandus- ja 
ﬁnantsküsimused, statistika
Põllumajandus, 
kalandus, toiduohu-tus
TööstusTõhustatud 
pideva dialoogi 
alakomiteedIPA järelevalve 
ühiskomitee
Valdkondlikud 
töörühmad/vald-
kondliku järele-
valve alakomiteed
ÕigusriikAvaliku halduse 
reform
Kodanikuühiskonna 
organisatsioonid ja meedia
Majanduslik arengTransportSotsiaalne arengPõllumajandus ja 
maaelu areng
Keskkond ja 
energeetikaStabiliseerimis- ja assotsieerimisleping
Tõhustatud pideva dialoogi stuktuur
Allikas: Euroopa Kontrollikoda, komisjoni ja Euroopa välisteenistuse andmete alusel.
28 Tähelepanekud
ELi ja Serbia vahelise poliitilise ning IPAt käsitleva dialoogi peamised elemendidJoonis 3
Poliitiline dialoog Poliitikadialoog Rakendamine ja järelkontroll
Auditiaruanne HindamineTulemustele 
suunatud aruandlusKomisjoni iga-aas-
tased eduaruandedLepingute vahe- ja 
lõpparuandedKomisjonAruandlus, järelevalve ja hindamineProjektiettepanekudSerbiaSerbia vajaduste 
hindamineSerbia ELiga 
integreerumise kava
IPA aastaprogramm RahastamisotsusMIPD MIFFSerbia
KomisjonKomisjonKomisjoni 
teatisedLaienemise stratee-
giadokumendidNõukogu 
järeldusedEuroopa 
Parlamendi 
aruandedEuroopa 
partnerlusMõjuhin-
damineStabiliseerimis- 
ja assotsieerim-
isleping 
Lepingute kohandamised Hanked Otsus lepingu sõlmimise kohta KomisjonProjekti/lepingu rakendamineIPA kavandaminePoliitiline strateegiaraamistik
Serbia riiklikud 
tegevuskavadSerbia riiklikud 
strateegiad
Allikas: Euroopa Kontrollikoda, komisjoni ja Euroopa välisteenistuse andmete alusel.
29 Tähelepanekud
52 
Riigi rahanduse juhtimise reformi 
käsitleti enamasti tõhustatud pideva 
dialoogi plenaaristungitel avaliku 
halduse reformi valdkonna raames, 
kuid sellele teemale pöörati mõne -
võrra vähem tähelepanu kui muudele 
juhtimisküsimustele. Konkreetseid riigi 
rahanduse juhtimise reformi teema -
sid (nagu riiklik auditeerimisasutus, 
avaliku sektori sisefinantskontroll, 
siseauditi ühtlustamisüksus, siseaudit 
ja eelarvesüsteemi seadus) käsitleti 
aga põhjalikumalt tõhustatud pideva 
dialoogi alakomiteedes.
53 
Komisjonil oli lisaks võimalus arutada 
riigi rahanduse reformi teemasid Ser -
biaga ka üldise eelarvetoetusprogram -
mi kavandamise käigus IPA 2009 kom -
ponent I raames. Programmi eesmärk 
oli lühiajaliselt toetada Serbia makro -
majanduslikku stabiilsust ning võimal -
dada riigil majanduskriisile vaatamata 
viia läbi struktuurireformid31. Makse -
tingimuste puhul keskenduti eelkõige 
Serbia finants- ja haldusmenetluste 
usaldusväärsusele, Serbia valitsuse 
esitatavale uuele eelarveseadusele 
ning avaliku sektori finantskontrolli 
teemalise strateegiadokumendi heaks -
kiitmisele. Teiseks tingimuseks oli 
riiklike kulutuste ja finantsaruandluse 
hindamise ajakohastamine eesmärgiga 
koostada riigi rahanduse reformi te -
gevuskava. Komisjon oli seisukohal, et 
kõik need tingimused olid 2010. aasta 
lõpuks täidetud. Kuigi Serbia ei olnud 
koostanud konkreetset riigi rahanduse 
juhtimise tegevuskava, leidis kontrolli -
koda, et Serbia avaliku halduse reformi 
strateegia ajavahemikuks 2013–2016 
käsitleb mitut riigi rahanduse juhti -
misega seotud teemat. Lisaks kõrval -
dati 2012. aasta riigihankeseadusega 
mitu varasematel aastatel tuvastatud 
puudust.Dialoog hõlmas hea 
juhtimistavaga seotud 
meetmete kehtestamist 
ja nende süstemaatilist 
järelkontrolli
54 
Mitmetasandilised struktuurid (vt 
joonised  2 ja 3) olid hea alus avatud 
dialoogiks, et leppida kokku prioritee -
did, need paika panna ja nende üle 
järelevalvet teha. Peamiste juhtimis -
küsimustega seotud meetmed vaadati 
igal aastal uuesti läbi nii tõhustatud 
pideva poliitilise dialoogi plenaaristun -
gil kui ka alakomiteede koosolekutel.
55 
Komisjoni järelevalveprotsess on 
koondatud iga -aastastesse eduaru -
annetesse. Kontrollikoda analüüsis 
olukorda ning leidis, et komisjoni 
eduaruannetes hinnati realistlikult Ser -
bia juhtimise peamistes valdkondades 
tehtud edusamme. Aruannete kohaselt 
on ajavahemikul 2007–2013 saavutatud 
konkreetseid tulemusi võitluses kor -
ruptsiooniga: alates institutsioonilise 
raamistiku loomisest (IPA toetuse abil) 
ja kodanikuühiskonna organisatsiooni -
de suurenenud osalusest kuni kõrge -
tasemelisi korruptsioonijuhtumeid 
käsitlevate juurdlusteni. Edusamme 
täheldati ka avaliku halduse reformi 
ja riigi rahanduse juhtimise reformi fi -
nantskontrolli elemendi juures, samuti 
täheldati olulist edasiminekut riigihan -
gete alal. Hea juhtimistava valdkon -
dadest esines kõige rohkem puudusi 
kohtusüsteemi reformi vallas  – ala -
tes aastast 2007 oli seal tehtud väga 
vähe edusamme.31 IPA 2009 raames Serbiale 
suunatud 100  miljoni  euro 
suurune eraldis oli mõeldud 
eelarvetoetuseks. See täiendas 
läbivaadatud IMFi programmi 
(2,9 miljardit  eurot) ning 
arengupoliitika laene 
Maailmapangalt.
30 Tähelepanekud
56 
Serbia poolel on alates 2010. aastast 
alates komisjoni soovituste rakendami -
se riiklikud tegevuskavad andnud tun -
nistust läbipaistvatest eesmärkidest ja 
tegevustest, lisaks on järelevalve olnud 
asjakohane ning edasiste meetmete 
kokkuvõte on olnud süstemaatiline ja 
kergesti võrreldav.
Dialoogi käigus loodi seosed 
poliitiliste prioriteetide ja 
poliitika määratlemise vahel
57 
Ajavahemiku 2007–2013 Serbia IPA 
programmitöö põhidokumendid32 (mil -
lest enamik ongi kesksed dialoogidoku -
mendid) käsitlesid asjakohaselt peamisi 
juhtimisvaldkondi, kuigi riigi rahanduse 
juhtimise reform sai mõnevõrra vä -
hem tähelepanu. Dialoogis viidatakse 
regulaarselt IPA toetusele üldiselt või 
konkreetsetele IPA projektidele kui 
olulistele vahenditele Serbia juhtimise 
parandamiseks. 2008. aastal loodud 
IPA järelevalve ühiskomitee (vt  joo -
nis 2) käsitles kõrgema tasandi dialoogi 
konkreetseid rakendusaspekte ning ka 
rahalise toetuse strateegilist taset33.58 
2012. aastal alustasid järelevalve 
ühiskomitee juhtimise all tööd kaheksa 
valdkondliku järelevalve alakomiteed. 
Alakomiteed keskenduvad peamiselt 
IPA toetuse eraldamise kontekstile. 
Alakomiteesid juhivad komisjon ja 
Serbia (SEIO), nende struktuur on läbi -
paistev ning nad on võtnud kasutusele 
mõjusa ja lihtsalt võrdlemist võimal -
dava järelevalvevahendi. Valdkondliku 
järelevalve alakomiteed on ka oluliselt 
parandanud riikide vajaduste määrat -
lemise ja IPA toetuse vahelist koos -
kõlastamist. Näiteks kõige uuemate IPA 
riiklike programmide raames teostatud 
avaliku halduse reformiga seotud 
projektid hõlmasid peaaegu kõiki 
prioriteete, mis olid määratletud Serbia 
ajavahemikuks 2011–2013 koostatud 
vajaduste hindamise dokumendi avali -
ku halduse reformi käsitlevas osas34.
Dialoogi ja programmitöö 
käigus juhtimisele pööratud 
tähelepanu ei väljendunud 
projektide kavandamises
59 
Kõrgetasemelise IPA programmitöö 
käigus pandi juhtimisele rõhku osali -
selt seetõttu, et eelmiste hindamiste 
käigus oli selles vallas esinenud prob -
leeme, mida peeti märgiks asjaomaste 
riikide ebapiisavast ettevalmistusest 
ühinemiseks. See rõhuasetus ei kajas -
tunud aga selgesti komisjoni ja Serbia 
ametiasutuste poolsel projektide 
kavandamise tasandil.32 Stabiliseerimis- ja 
assotsieerimisleping, 
komisjoni laienemisstrateegia, 
Euroopa partnerlus, 
mitmeaastased suunavad 
kavandamisdokumendid 
ning iga -aastased riiklikud 
IPA programmid.
33 IPA järelevalve ühiskomiteed 
juhivad komisjoni kõrge 
esindaja ning riiklik IPA 
koordinaator, kelleks hetkel on 
Euroopa integratsiooniminister.
34 Lisaks kajastub poliitika 
määratlemisel juhtimisele 
suurema tähelepanu 
pööramine ka ELi  
ajavahemiku 2013 -2014 
laienemisstrateegias, millega 
nähakse ette märkimisväärsed 
edasised jõupingutused 
avaliku sektori finantshalduse 
ja kontrolli arendamiseks.
31 Tähelepanekud
60 
Alla poole perioodi 2007–2012 pro -
jektide kavandamisdokumentidest 
sisaldasid konkreetseid viiteid heale 
juhtimistavale. Nende projektide pu -
hul, kus juhtimisaspekt oli oluline, aga 
mitte peamine eesmärk, viidati projek -
tidokumentides enamasti üldsõnaliselt 
vajadusele suurema läbipaistvuse 
järele. Vaid mõne projekti kavandamis -
dokumendis viitasid komisjon ja Serbia 
ametiasutused konkreetselt korrupt -
siooniohule või võimalikule huvide 
konfliktile. Alates aastast 2011 sagenes 
aga hea juhtimistava rõhutamine pro -
jektide kavandamisel.
61 
Projektide kavandites sisalduvad 
valdkonnaülesed teemad ei hõlmanud 
head juhtimistava ega korruptsiooni -
vastast võitlust. Perioodi 2007–2011 
projektide kavandamisdokumendid 
piirdusid rangelt kolme valdkonnaüle -
se kriteeriumiga: võrdsed võimalused, 
keskkond ja vähemused. Neljan -
da valdkonnaülese teemana lisati 
2012. aastal veel kodanikuühiskond ja 
sidusrühmade kaasamine.
62 
Ükski kontrollitud projektidest (vt  II lisa ) 
ei sisaldanud korruptsioonivastaste 
või muude hea juhtimistavaga seotud 
meetmete vajaduse hindamist konk -
reetse toetust saava valdkonna puhul. 
Erandiks oli projekt E (Õiguskorra tu -
gevdamine tsentraalsel tasandil), mille 
projektitoimikus käsitleti korruptsiooni 
piiratud ulatuses, ning projekt I (Toetus 
VKEde arendamisele), mille konkreet -
ne eesmärk oli võitlus korruptsiooni ja 
mitteametliku majandusega e -teenuste 
kasutuselevõtu kaudu.63 
Vaatamata sellele, et kavandamisel ei 
viidatud selgelt korruptsioonivastasele 
võitlusele ega juhtimisele, on suurem 
osa projekte siiski kaudselt aidanud 
kaasa võitlusele korruptsiooni vastu 
ning juhtimise parandamisele. Tege -
vused, mis aitasid kaasa teadmiste 
levitamisele hangete ja lepingutega 
seotud heade tavade ja nende kasuta -
mise kohta (näiteks projektid A (Kohalik 
infrastruktuur) ja B (Teede -ehituse 
järelevalve koridoris X)) olid kooskõlas 
riikliku korruptsioonivastase stratee -
giaga. Projekt A (Kohalik infrastruktuur) 
toetas head juhtimistava ka tegevuste 
kaudu, mis hõlmasid finantsjuhtimist, 
kontrolli ja auditit kohalikul tasandil, 
ning tegevustega, mis olid seotud ELi 
standarditele vastavate projektide 
ettevalmistamisprotsessiga. Projektid, 
mis toetavad haldussuutlikkuse paran -
damist keskkonna- ja energiasektoris 
(projektid D (Keskkonnainspektsiooni 
tugevdamine) ja H (Energiaagentuur)) 
ning põllumajandussektoris (projek -
tid C (Maa tõhus majandamine) ja J (Põl -
lumajanduse toetamine)) võib samuti 
lugeda projektideks, mis aitavad kaasa 
korruptsiooni vähendamisele.
32 Tähelepanekud
ELi toetuse Serbia-poolseid 
haldamissüsteeme heaks 
kiites ei võtnud komisjon 
täielikult arvesse Serbia riigi 
rahanduse juhtimist
64 
Kontrollikoda uuris, kas komisjon 
hindas süstemaatiliselt riske seoses 
IPA rakendusasutustega, kas Serbia 
ametiasutused võtsid asjakohaseid 
meetmeid riskide leevendamiseks 
ning tegid vajaduse korral meetmete 
järelkontrolli, ning kas see protsess oli 
osa komisjonipoolsest riigi rahanduse 
juhtimise terviklikust hindamisest.
IPA rakendusasutuste 
puhul tehti süstemaatiliselt 
riskianalüüsi, kuid enne 
ELi vahendite haldamise 
detsentraliseerimist puudus 
riigi rahanduse juhtimise 
terviklik hindamine
65 
IPA määrus näeb ette, et võimaluse 
korral tuleb ELi vahendite haldamine 
detsentraliseerida komisjonilt kandi -
daatriikidele, et suurendada toetust 
saava riigi isevastutust ELi vahendite 
haldamisel. Seda tehakse uute riigiasu -
tuste kaudu (need moodustavad kokku 
detsentraliseeritud rakendussüsteemi), 
mis rakendavad ühinemiseelset toe -
tust. Enne haldusvolituste35 üleandmist 
toetust saavale riigile peab komisjon 
tagama, et asjaomane riik vastab sea -
tud tingimustele, eelkõige riigi haldus- 
ja kontrollisüsteemide36 osas.66 
Detsentraliseerimise saavutamiseks 
(esmalt koos ja hiljem ilma komisjo -
nipoolse eelkontrollita) järgib Serbia 
üksikasjalikku tegevuskava, millel on 
soovituslikud võrdlusnäitajad ning 
tähtajad. Osana tegevuskavast viisid 
Serbia ametiasutused ja komisjon struk -
tuuride akrediteerimise raames läbi IPA 
rakendusstruktuuride37 süstemaatilise 
riskihindamise. Akrediteerimisprotsess 
hõlmas aga vaid neid struktuure, mis 
loodi IPA vahendite detsentraliseeritud 
haldamiseks. Puudus juriidiline nõue 
viia läbi riigi rahanduse juhtimise ning 
korruptsiooni ennetamise ja sellega 
võitlemise üldiste edusammude hin -
damine Serbias. Sellest tulenevalt oli 
detsentraliseeritud rakendussüsteemi 
akrediteerimismenetlus mõjus juhtimi -
se toetamisel IPA haldusstruktuuride 
kitsas valdkonnas, kuid ei olnud osa 
riigi rahanduse juhtimise üleüldisest 
strateegiast riigi tasandil.
67 
Rahandusministeeriumi ja valdkonda -
de ministeeriumide piisavalt arene -
nud siseaudit peaks andma positiivse 
panuse detsentraliseeritud halduse 
jaoks vajalikku järelevalve- ja kont -
rollisüsteemi. Vaatamata hiljutistele 
edusammudele38 on riigi siseauditi 
võimekus alles arenguetapis ega toeta 
veel kuigi mõjusalt ELi vahendite det -
sentraliseeritud haldamist. 2013. aasta 
SIGMA aruanne39 näitas, et finantsjuh -
timisega seotud pettuste ja eeskirjade 
eiramiste alast poliitikat ei ole vastu 
võetud, ning et rahandusministee -
riumi sise  auditi ühtlustamisüksus40 ei 
ole andnud piisavat metoodilist tuge 
finantsjuhtidele ja siseaudiitoritele 
seoses riskide hindamise ja pettustega.35 Detsentraliseeritud halduse 
puhul annab komisjon teatud 
tegevuste haldamise 
üle toetust saavale riigile, 
säilitades lõppvastutuse 
eelarve täitmise üle.
36 Nõukogu 25. juuni 2002. aasta 
määruse (EÜ, Euratom) 
nr 1605/2002, mis käsitleb 
Euroopa ühenduste üldeelarve 
suhtes kohaldatavat 
finantsmäärust, (EÜT L 248, 
16.9.2002, lk 1) artikli 56 lõige 2, 
ning IPA rakendusmääruse (EÜ) 
nr 718/2007 artiklid 11 ja 19.
37 Detsentraliseeritud juhtimine 
nõuab, et Serbia loob 
struktuurid IPA 
programmidega seotud 
riigihangeteks, lepingute 
sõlmimiseks, maksete 
tegemiseks, järelevalveks 
ja aruandluseks.
38 Vt projekt nr 8 (Avaliku 
sektori sisefinantskontroll)  
järeldused  7. ja 12. selgituses .
39 SIGMA hinnang Serbiale, 
aprill 2013, Avaliku halduse 
reformi koordineerimine, 
rakendamine ja prioriteedid.
40 Siseauditi ühtlustamisüksuse 
ülesanne on arendada ja 
ühtlustada avaliku teenistuse 
siseauditi funktsioon. 
Vt ka  7. ja 12. selgitus .
33 Tähelepanekud
68 
Komisjoni 2013. aasta laienemisstra -
teegias võeti samme õiges suunas, 
rõhutades vajadust käsitleda esmalt 
kandidaatriikide põhialuseid. Eelkõige  
rõhutati seda, et pettuse- ja korrupt -
siooniohtu vähendamiseks tuleb 
märgatavalt tugevdada riigi rahanduse 
juhtimise süsteeme. Lisaks sõltub IPA 
valdkondlik eelarvetoetus riigi rahan -
duse juhtimise alal nõutavate standar -
dite täitmisest.
Riskide maandamiseks võeti 
meetmeid ning nende üle tehti 
järelkontrolli
69 
IPA rakendusasutustes kindlaks tehtud 
riskide vähendamiseks võetud meet -
med olid asjakohased ning komisjon 
tegi nende üle järelevalvet. Kui haldus -
volitused on üle antud, jätkab komis -
jon süsteemi järelevalvet, kontrollides 
lahendamata jäänud probleeme (nt 
ülejäänud keskmise ja madala riskiga 
auditileiud). Oluline riske vähendav 
asjaolu on see, et nõuete mittetäitmise 
korral võib komisjon haldusvolitused 
uuesti ära võtta või need peatada.70 
Neid detsentraliseeritud halduse 
rakendamisel esinevaid riske, mis on 
seotud kaadri voolavuse41 ja poliitiliste 
muutustega ning võivad viia koge -
muste ja sünergiate kaotamisele, ei ole 
haldusvolituste üleandmise ajal lihtne 
käsitleda ning need vajavad aktiivset 
järelevalvet. Lisaks saavad juba tööle 
võetud inimesed peamiselt koolitusi 
ja neil on piiratud võimalused saada 
praktilisi kogemusi, sest tegevust veel 
ei toimu. See suurendab veelgi tööta -
jate motivatsioonipuuduse ning kaadri 
voolavuse ohtu.
71 
Veel üheks IPA struktuure mõjuta -
vaks riskiks on praegune rikkumisest 
teatajate piiratud kaitse, mida tun -
nistatakse ka ajavahemiku 2013–2018 
korruptsioonivastase võitluse stratee -
gias. Serbia ametiasutused töötavad 
välja rikkumisest teatamist käsitlevaid 
uusi õigusakte, et võita potentsiaalsete 
rikkumisest teatajate usaldust.41 SIGMA 2013. aasta aruande 
kohaselt on hinnanguline 
kaadrivoolavuse määr 
15–20% aastas. Aruandes 
märgitakse ka, et muutused 
valitsuses põhjustavad 
suuremat voolavust, seda eriti 
kõrgematel ametikohtadel.
34
 Järeldused  
ja soovitused
Järeldused
72 
Auditiga leiti, et üldiselt haldas komis -
jon Serbiale antavat ühinemiseelset 
toetust mõjusalt. Ühinemiseelne raha -
line toetus koos teiste toetusviisidega 
aitab Serbial mõjusalt rakendada sot -
siaal- ja majandusreforme ning paran -
dada riigi juhtimist. Teistes IPA toetust 
saavates riikides saadud kogemustele 
tuginedes rõhutab komisjon Serbiale 
antava rahalise ja mitterahalise toetuse 
kavandamisel üha enam juhtimisega 
seotud teemasid.
Kas komisjon on IPA projekte 
mõjusalt hallanud?
73 
Üldiselt on komisjon Serbia IPA projekte 
mõjusalt hallanud. IPA toetuse kavan -
damine põhineb terviklikul strateegili -
sel raamistikul ning Serbia ühinemise 
seisukohast oluliste projektide valimisel 
kasutatav lähenemisviis on järk -järgult 
paranenud (vt punktid 9–22).
74 
Auditeeritud projektid (nii juhtimisega 
seotud kui ka mitteseotud) saavutasid 
enamasti kavandatud väljundid (vt 
punktid 39–43), kuid siiski esines järg -
nevaid probleeme:a) projektide kavandamine. Eesmär -
kide määratlemisele, vajaduste 
hindamisele, eelnevate projekti -
de käigus saadud kogemustele, 
projektide käivitamise tingimus -
likkusele ning tegevuste järjestuse 
määramisele ei pööratud piisavalt 
tähelepanu (vt punktid 24–31);
b) projektide rakendamine. Varase -
mate IPA programmide raames 
teostatud auditeeritud projektide 
puhul esines sageli märkimis -
väärseid viivitusi; sekkumiste üle 
tehti süstemaatiliselt järelevalvet 
lepingute tasandil, kuid projekti 
tasandil mitte, ning komisjoni 
võetud parandusmeetmed piirdu -
sid sageli tegevuste muutmisega; 
mõned hankemenetlused ei olnud 
täielikult tõhusad ega mõjusad (vt 
punktid 32–38, 44 ja 45);
c) projektide jätkusuutlikkus. Kahe 
kolmandiku projektide puhul 
olid tulemuste jätkusuutlikkuse 
väljavaated küsitavad; eelkõige 
oli juhtimisega seotud projektide 
jätkusuutlikkus ohus personaliga  
seotud probleemide tõttu (vt 
punktid 46–48).
75 
Komisjoni paindlik juhtimisviis leeven -
das mõne kavandamispuuduse mõju 
ning hiljutiste IPA aastaprogrammide 
koostamisel võttis komisjon meet -
meid varasemates IPA programmides 
tuvastatud puuduste kõrvaldamiseks 
(vt punktid 27–31 ja 38).
35 Järeldused ja soovitused 
Kas komisjon on juhtimist 
toetades mitterahalist abi 
mõjusalt hallanud?
76 
Üldiselt haldas komisjon Serbiale juhti -
mise valdkonnas antavat mitterahalist 
toetust mõjusalt. Komisjon kasutas 
juhtimist ja korruptsioonivastast võit -
lust käsitlevate teemade puhul mõju -
salt Serbiaga peetavat dialoogi. Ühtlasi 
parandas komisjon oma lähenemisviisi 
ning kasutas dialoogi ka poliitika mää -
ratlemisel ja projektide kavandamisel. 
Komisjon oli edukas juhtimise toetami -
sel ELi rahastamisstruktuuride siseselt, 
kuid ei võtnud täielikult arvesse riigi 
rahanduse juhtimist (vt punktid 50–71).
77 
Komisjon peab Serbiaga juhtimis -
teemasid käsitlevat struktureeritud 
dialoogi. Dialoog katab asjakohaselt 
peamised juhtimisteemad, hõlmab 
meetmete kohaldamist ja nende 
järelkontrolli ning seob omavahel 
poliitilised eesmärgid ja poliitika mää -
ratlemise. ELi laienemisstrateegias ja 
läbivaadatud IPA määruses pööratakse 
üha enam tähelepanu ühinevate riiki -
de rahanduse ja majanduse juhtimisele 
(vt punktid 50–58).78 
Kontrollikoda leidis, et dialoogis ja 
kavandamisprotsessis juhtimisele pan -
dav rõhk kajastub vähem projektide 
ülesehituses. Projektide dokumentide 
nendes osades, mis käsitlesid tingi -
muslikkust, varasemaid kogemusi ja 
valdkonnaüleseid aspekte, võeti vähe 
või üldse mitte arvesse juhtimisega 
seotud riske. Vaatamata sellele, et suu -
remas osas läbivaadatud projektidest 
ei mainitud selgesõnaliselt vajadust 
korruptsioonivastaste või hea juhtimis -
tavaga seotud meetmete järele, leidis 
kontrollikoda, et enamik neid projekte 
on siiski kaudselt kaasa aidanud võit -
lusele korruptsiooniga ning juhtimise 
edendamisele haldussuutlikkuse pa -
randamisega seotud tegevuse kaudu 
(vt punktid 59–63).
79 
Detsentraliseeritud rakendussüsteemi 
heakskiitmisel hindas komisjon Serbia 
struktuure ELi vahendite haldamiseks. 
Komisjon hindas süstemaatiliselt IPA 
struktuurides sisalduvaid riske ning 
tegi järelevalvet riskide vähendamisega 
seotud meetmete üle. Õiguslike nõuete 
kohaselt hõlmas akrediteerimisprotsess 
ainult IPA rakendusasutusi, mis tä -
hendab, et detsentraliseeritud raken -
dussüsteem ei olnud seotud esialgse 
põhjaliku hindamisega, mis hõlmas riigi 
rahanduse juhtimist ja võitlust korrupt -
siooniga (vt punktid 65–71).
36 Järeldused ja soovitused 
Soovitused
80 
IPA projektide kavandamise, ülesehitu -
se ja rakendamise parandamiseks peab 
komisjon tegema järgmist:
a) muutma projektide prioriseerimise 
ja valikuprotsessid läbipaistvamaks 
ning neid süstemaatilisemalt do -
kumenteerima nii, et see hõlmaks 
projektide prioriseerimise põhjen -
datud konkreetseid etappe;
b) parandama varasemate kogemuste 
kasutamise protsessi, koostades 
selleks asjakohase andmebaasi, 
kuhu on kogutud eelnevate projek -
tide käigus saadud kogemused nii 
Serbias kui ka muudes asjaomastes 
toetust saanud riikides. Varasemate 
kogemuste puhul tuleks arvestada 
ka läbikukkunud või korratud han -
gete arvu ja tüüpi. Tuleb kaaluda ka 
lepingute lõpparuannete olulise -
mate soovituste lisamist andme -
baasi. Andmebaasi saaks üles ehita -
da IPA programmitöös kasutatud 
oluliste valdkondade kaupa;
c) süstemaatiliselt dokumenteerima 
projektide ja lepingute eeldatavate 
väljundite aluseks olevate vajadus -
te hindamist, eelkõige selleks, et 
parandada toetusesaaja vajaduste 
alast isevastutust;d) tugevdama tingimuslikkuse 
põhimõtet. Eelkõige tuleks eelne -
valt mõõdetaval viisil kontrollida 
toetusesaaja suutlikkust projekti 
kvaliteetseks elluviimiseks. Samuti  
tuleks kontrollida, kas projekti ele -
mendid on kooskõlas riigi õigus -
raamistikuga ja kas on olemas 
vajalikud ehitusload. Parem tingi -
muslikkus peaks aitama vähenda -
da selliste projektide arvu, mis ei 
ole rakendamiseks valmis (eelkõige 
suured infrastruktuuriprojektid);
e) looma süsteemi regulaarsete lühi -
keste eduaruannete esitamiseks, et 
tagada asjakohane auditijälg terve -
le projektile, mitte ainult üksikute -
le lepingutele. Ülevaatearuanded 
peaksid sisaldama vastava projek -
ti/valdkonnaga seotud lepingute 
täielikku nimekirja;
f) võtma kasutusele süsteemi, mille 
abil kontrollida projektiväljundite 
(sh uuringud, analüüsid, protseduu -
rid, protokollid ja koolitusmaterja -
lid) kasulikkust keskmises ja pikas 
perspektiivis. Suurem rõhuasetus 
projektide kasulikkusele peaks aita -
ma suunata tähelepanu väljundite 
loomiselt ning lepingute ja välja -
maksemäärade sihtarvude saavuta -
miselt kestvamatele tulemustele.
37 Järeldused ja soovitused 
III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva 
aruande vastu 21.  oktoobri  2014. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president  
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
81 
Serbiaga peetava juhtimisküsimuste ja 
detsentraliseeritud rakendussüsteemi 
alase struktureeritud dialoogi raames 
peaks komisjon tegema järgmist:
a) teatama Serbia ametiasutustele, et 
nad peavad oma riiklikke stratee -
giaid veelgi ratsionaliseerima ning 
viima lõpule riigi rahanduse juhtimi -
se täieliku tegevuskava koostamise; 
komisjon peaks vajaduse korral 
võimaldama selleks tehnilist tuge;
b) võtma IPA programmitöö raames 
meetmeid, et parandada konsul -
tatsioonimehhanismi juhtimise 
valdkonnas tegutsevate kodaniku -
ühiskonna organisatsioonidega;c) koostama suunised, mis tagaksid, 
et vajaduse korral hinnatakse pro -
jekti kavandamise käigus vajadust 
valdkonnapõhiste korruptsiooni -
vastaste või hea juhtimistavaga 
seotud meetmete järele;
d) üleriigiliste riigi rahanduse juhtimise 
reformide hindamisel kontrollima, 
et detsentraliseeritud rakendussüs -
teemi akrediteerimisprotsessi käi -
gus tehtavat komisjoni audititööd 
võetakse täies ulatuses arvesse.
38
 Lisad
Auditeeritud IPA projektide nimekiri
Nr PealkiriRiiklik programm/
projekti numberEelarve  
(miljonites eurodes)1
Juhtimisprojektid
Justiits ­ ja siseküsimused  – korruptsioonivastane võitlus ja haldussuutlikkus
1. Politseireform: siseasjad 2007/6 1,0
2. Korruptsioonivastane võitlus 2008/5 2,5
3. Kohtusüsteemi tõhususe ja läbipaistvuse parandamine 2007/4 2,6
4.Läbipaistvuse ja tõhususe suurendamine (prokuratuur 
ja karistussüsteem)2008/8 4,5
Avaliku halduse reform
5. Omavalitsuste toetamise programm 2007/2 22,5
6.Serbia tolli õiguskaitse osakonna ühtlustamine ELi õiguskaitseametite 
standardite, ülesehituse ja tegevusmeetoditega2008/6 4,4
Riigi rahanduse juhtimise reformid
7. Toetus riigihankeametile 2007/7 2,0
8. Toetus avaliku sektori sisefinantskontrolli 3. etapile 2008/2 2,0
Juhtimisega mitteseotud projektid
Sotsiaalne areng
9. Piirkondliku majandusliku ja sotsiaalse arengu programm 2007/13 23,3
10. Tervisesektori reform, erakorraline arstiabi 2007/16 10,0
Erasektori areng
11. Erasektori konkurentsivõime toetamine 2007/22 3,5
Transport
12. Žeželj sild – Serbia taristu ülesehitamine 2009/4 30,0
Keskkond, kliimamuutus ja energeetika
13. Serbia elektrienergia ettevõtte keskkonnakaitse 2008/17 11,0
Põllumajandus ja maaelu areng
14.Suutlikkuse parandamine maaelu arengu poliitikate rakendamiseks 
vastavalt ELi standarditele2007/32 4,4
Muu ELi acquis  ja horisontaalsed meetmed
15.Kodanikuühiskonna toetus I
Kodanikuühiskonna toetus II2007/12
2008/112,0
2,5
Kokku 128,4
1 Ei sisalda riiklikku kaasrahastamist.I lisa
39 Lisad II lisaNimekiri IPA projektidest, mille puhul kontrolliti juhtimise ja korruptsioonivastase 
võitluse käsitlemist valdkonnaüleste teemadena
Nr PealkiriRiiklik programm/
projekti numberEelarve 
(miljonites  eurodes)
A. Kohaliku infrastruktuuri toetamise programm – MISP 2010 2010/3 31,1
B.Tee-ehituse järelevalve koridoris X (Grdelica – Vladicin Han ja Pirot – 
Ciflc lõigud)2010/15 10,0
C.Institutsioonilise suutlikkuse arendamine ja toetus Serbia põllumajan -
dusele ja maaelu arengule2010/20 2,8
D.Serbia keskkonnainspektsiooni ja asjaomaste sidusrühmade 
tugevdamine2010/23 2,5
E.Seadusandluse, poliitika ja koordineerimissuutlikkuse tugevdamine 
kesktasandil2011/3 6,5
F. Doonau piirkonna sotsiaal -majanduslik areng 2011/13 18,5
G.Kohaliku tasandi keskkonnatoetusi ja laene hõlmav investeerimisprog -
ramm (Meglip)2011/17 19,1
H. Energiaagentuuri suutlikkuse arendamine 2011/19 1,5
I. Toetus VKEde arendamisele 2012/7 6,2
J. Põllumajanduse ja maaelu arengu toetus (eelkõige meetmed 1.4 ja 2) 2012/10 15,6
Kokku 113,8
40
11 Esimene taane
IPA raames antud piiratud toetus detsentralisee -
rimisprotsessile põhines Serbia valitsuse poolt 
2004. aastal vastu võetud avaliku halduse reformi 
strateegial ja sellega seotud tegevuskavadel. IPA 
toetuse konkreetsed valdkonnad on tuletatud 
otseselt avaliku halduse reformi strateegia tegevus-
kavadest. Valitud projekt nr 5 (omavalitsuste 
toetamise programm) keskendus kohalike omavalit -
suste suutlikkuse suurendamisele ELi integratsiooni 
prioriteetsetes valdkondades. Lisaks oli kooskõlas 
avaliku halduse reformi strateegia tegevuskavaga 
kavandatud projekt, et toetada detsentraliseerimis -
strateegia üksikasjalikku väljatöötamist, nagu taot -
les sel ajal detsentraliseerimise eest vastutav olnud 
ministeerium. Projekti elluviimiseks ei olnud aga 
poliitilist tahet. Sellest olenemata kasutab projekti 
selle komponendi tulemusi äsja loodud detsent -
raliseerimise nõukogu, kes kutsuti uuesti kokku 
2013. aasta sügisel, et jätkata strateegia viimistle -
mist. Uue valitsuse ajal on detsentraliseerimisstra -
teegia koostamise volitused antud regionaalarengu 
ja kohaliku omavalitsuse ministeeriumile.
Komisjon nõustub, et mis tahes detsentraliseerimis -
protsessile antav edasine toetus IPA II raames peaks 
põhinema selgel riiklikul detsentraliseerimisstratee -
gial ja selle tegevuskaval.
11 Teine taane
Komisjon tunnistab, et puudus kõikehõlmav riigi 
rahanduse juhtimise strateegia, mis oleks katnud 
kõik riigi rahanduse juhtimise põhiaspektid. Pigem 
on riigi rahanduse juhtimise eri aspektid olnud hõl -
matud konkreetsete strateegiatega, nagu näiteks 
eelarvestrateegia või avaliku sektori sisefinants -
kontrolli strateegia, ning seega oli konkreetseid 
IPA projekte toetav strateegiline alus olemas isegi 
siis, kui puudus ametlik kõikehõlmav riigi rahan -
duse juhtimise strateegia. 2013. aasta oktoobri 
uues laienemisstrateegias „Põhiküsimused kõige -
pealt” on eriline rõhk nii majanduse juhtimisel kui 
ka riigi rahanduse juhtimisel ning sellega nähakse Kokkuvõte
IV
IPA keskendub vajadustele ning selle prioriteedid 
põhinevad eelkõige komisjoni laienemise stratee -
giadokumentides ja aastaaruannetes esitatud ELiga 
seotud kriteeriumide täitmise taseme hindamistel. 
Vahendite eraldamise kriteeriumides võetakse 
arvesse Serbia suutlikkust kasutada ja hallata 
vahendeid ning seda, kuidas ta täidab ühinemistin -
gimusi. Sel viisil on IPA lüliks laienemise poliitilise 
raamistiku ja ELi eelarvemenetluse vahel.
VI
Komisjon tunnistab asjaolu, et IPA vahendite halda -
miseks on välja töötatud detsentraliseeritud raken -
dussüsteemi protsess. Serbia valmistab praegu ette 
ulatuslikku riigi rahanduse juhtimise reformikava, 
mis põhineb riigi rahanduse juhtimise allsüsteemide 
ulatuslikul analüüsil. Seepärast teostatakse riiklike 
kulutuste ja finantsaruandluse hindamine.
Tähelepanekud
11
Komisjon on juba toetanud valitsust strateegiado -
kumentide kvaliteedi parandamisel mitme IPAst 
rahastatud riskimaandamise meetme abil. Komisjon 
on viimase aasta jooksul teinud mitu valdkondlikku 
hindamist, mis käsitlevad varasemat IPAt ja muude 
rahastajate abi Serbias, et toetada ettevalmistusi IPA 
II jaoks, mille eesmärk on toetada ühtsete valdkond -
like strateegiate/programmide rakendamist vald -
kondliku lähenemisviisi kaudu.Komisjoni  
vastus
Komisjoni vastus 41
16
Komisjon tunnistab, et varasemate IPA program -
mide puhul valiti mõni projekt välja seetõttu, et see 
oli Serbia jaoks oluline, tuginedes valitsuse antud 
kinnitustele, et need projektid viiakse sujuvalt 
ellu. Projektide teostatavust käsitlevad rangemad 
nõuded on juba kehtestatud 2012. ja 2013. aasta 
IPA programmides ning neid jõustatakse veelgi 
süsteemsemalt IPA II raames. Komisjon on toetanud 
IPA abi kaudu nende investeerimisprojektide valiku 
uue metoodika väljatöötamist, mis on osa riiklikust 
projektide ettevalmistamise ühtsest raamistikust. 
Metoodika eesmärk on aidata Serbia valitsusel 
hinnata projektide/programmide a) prioriseerimist 
ning b) valmidust infrastruktuuri sektorites.
20
Komisjon tunnistab, et kodanikuühiskonna organi -
satsioonid on tähtsad, ning jätkab kodanikuühis -
konna organisatsioonide kaasamise soodustamist ja 
toetamist IPA programmitöös.
3. selgitus
Tarned olid sünkroniseeritud samaaegse mestimise 
sisenditega, et toetada makseasutuse institut -
sionaalset arengukava. Makseasutusele eraldati 
põllumajandusministeeriumi süstematiseerimisel 
105 ametikohta. Selle projekti ajal vahetus valitsus 
kolm korda, mistõttu tekkis häireid makseasutuse 
kavandatud personalivärbamises.
26
Meetmeid on võetud, et suurendada suutlikkust 
eelmiste projektide rakendamise käigus saadud 
kogemuste kasutamiseks ja seega parandada IPA II 
(2014–2020) programmitöö protsessi. IPA kompo -
nent I valdkonna hindamisel Serbias saadud varase -
maid kogemusi ja soovitusi on arvesse võetud IPA 
2014 programmi väljatöötamisel. Tabelit koos soovi -
tustega iga valdkonna kohta eraldi ja programmitöö 
kui terviku kohta kasutatakse peamise lähtedoku -
mendina valdkondlike töörühmade 2014. aasta 
programmitöö protsessis.ette, et laienemisprotsessis osalevad riigid peaksid 
koostama konkreetsed riigi rahanduse juhtimise 
tegevuskavad. Seepärast põhineb toetuse and -
mine IPA II raames selles valdkonnas varasemast 
ühtsemal raamistikul. Oluline on märkida, et Serbia 
uus avaliku halduse reformi strateegia ajavahemi -
kuks 2013–2016 hõlmab ka riigi rahanduse juhtimist. 
See on oluline edusamm võrreldes varasemaga, 
sest sellega rõhutatakse asjaolu, et riigi rahanduse 
juhtimine puudutab kõiki eelarve kasutajaid ja 
mitte ainult rahandusministeeriumi ning et vaja on 
kooskõlastamist ja järjepidevust selle rakendamisel. 
Lisaks aitab kavandatud riiklike kulutuste ja finants -
aruandluse hindamine kaasa olemasolevatest riigi 
rahanduse juhtimise süsteemidest üldise ülevaate 
saamisele.
13
Euroopa partnerluse eesmärk on olnud toimida 
pigem üldise võrdlusraamistikuna kui poliitikaraa -
mistikuna, et määrata kindlaks reformi prioriteetsed 
valdkonnad ja nende prioriteetsete valdkondade 
rahalise abi üldised suunised, lootes, et riik järgib 
selles rõhutatud põhimõtteid ja prioriteete. Kõne -
alused põhimõtted on Serbiaga alati kokku lepitud 
ja kajastatud IPA programmitöö esimestel aastatel 
riiklikes programmides. Konkreetsem ja ühinemise 
seisukohalt asjakohane raamistik on ette nähtud 
igal aastal ajakohastatava laienemisstrateegia ja 
riigipõhiste iga -aastaste eduaruannetega.
14
Komisjon tunnistas vajadust paremate tulemus -
näitajate järele IPA abi programmitöös ning on 
seda küsimust käsitlenud IPA II raamistikus. Riikide 
suunavad strateegiadokumendid, milles määratakse 
kindlaks IPA rahastamise pikaajaline strateegiline 
suund iga riigi puhul eraldi, sisaldavad lisa, milles 
on üksikasjalikult esitatud eri tasandite tulemus -
näitajad. Need hõlmavad muu hulgas ka tulemus -
näitajaid majanduse juhtimise ja korruptsiooni -
vastase võitluse valdkonnas.
Komisjoni vastus 42
toetuseta omavalitsuste võlakirjade turgu Serbias ei 
oleks ning omavalitsused peaksid jätkuvalt maksma 
pangalaenude kõrgeid intresse. Seepärast oli oma -
valitsuste võlakirjade toetus oluline lähtepunkt 
kohaliku omavalitsuse laenuturule Serbias, kommu -
naalinfrastruktuuri rahastamiseks ning kokkuhoiuks 
kohalikes eelarvetes.
7. selgitus. Vastus teisele lõigule
IPA rahaline toetus aitab valitsusel täita ELi kritee -
riume ja täiendab poliitikadialoogi. Komisjon tõi 
välja siseauditi ühtlustamisüksuse tegevuses ning 
siseauditi üksuste personalis asjaomastes struktuu -
rides esinevad puudused oma poliitilises dialoogis 
Serbia ametiasutustega, kusjuures eelkõige stabi -
liseerimis- ja assotsieerimislepingu asjaomases 
ala komitees ja ka peatüki 32 sõelumisaruandes. 
Seega on lühiajalises perspektiivis oodata ühinemis -
läbirääkimiste raames edusamme. Kui 2008. aasta 
projekt ei olnud piisav kõigi probleemide lahenda -
miseks, aitas see siiski paljuski kaasa sellise ette -
valmistuse taseme saavutamisele, mis võimaldaks 
komisjonil teha ettepaneku peatüki 32 avamiseks.
43
Kõnealuse konkreetse projekti põhjal ei saa teha 
üldiseid järeldusi ELi toetuse mõjususe kohta riik -
like ehitustööde valdkonnas. Enamik viivitusi olid 
inseneri hinnangul töövõtja põhjustatud. Lisaks on 
eelkõige alates 2011. aasta IPAst seda liiki problee -
mide vähendamiseks kasutatud paremat seotust 
poliitikaelementide ja programmitöö vahel.
45
Komisjon tunnistab, et puudub kokkuvõtlik järeleval -
vedokument ebaõnnestunud hangete kohta. Siiski 
analüüsitakse tühistatud või ebaõnnestunud han -
gete põhjuseid juhtumipõhiselt ning seda võetakse 
arvesse hanke võimaliku uuesti korraldamise puhul.27
Alates 2012. aasta IPA programmitööst on tingimus -
likkust kasutatud suunatult, see on selgelt määrat -
letud valdkonna/projekti toimikus mõõdetavana ja 
seda jõustatakse rakendamise ajal. Programmitöös 
on mitu projekti edasi lükatud, kui olulise tähtsu -
sega eeltingimused ei ole olnud täidetud. Komisjon 
siiski kavatseb jõustada tingimusi rangemalt ja on 
selgitanud Serbia valitsusele, et programmitööks 
võetakse arvesse ainult täielikult ettevalmistatud 
projekte.
33
Tõepoolest osutavad komisjoni aruannetes, mille on 
esitanud edasivolitatud eelarvevahendite käsutaja, 
esitatud täidetud kõrged eesmärgid ja lepingute 
sõlmimise määr, mis on aastate lõikes olnud järjepi -
dev, suurele abi kasutamise suutlikkusele.
37
Selleks et kaitsta käimasolevate projektide edu -
kat rakendamist, käsitles komisjon seda eelkõige 
esimestes järelevalvekomiteedes, mille tulemuseks 
oli paindlik lepingute haldamine. Sellest protsessist 
kujunesid välja paremad järelevalvemehhanismid 
ja rangemad juhtumipõhised otsused rakendamise 
käigus esinevate probleemide korral.
7. selgitus. Vastus esimesele lõigule
Linna Novi Sad emiteeritud omavalitsuste võlakir -
jade maht on suuruselt teine kohaliku omavalitsuse 
laenuvõtmine Serbias. Selle programmi alusel saa -
vutatud tulemused mõjutavad turgu ka 2014. aastal 
ning näiteks kavandavad emiteerida täiendavaid 
omavalitsuste võlakirju Sabaci linn ja Stara Pazova 
omavalitsus. Linnade ja omavalitsuste alaline konve -
rents saab jätkuvalt toetuse saamise taotlusi omava -
litsuste võlakirjade emiteerimiseks, mis on alterna -
tiiv laenudele. Komisjon on arvamusel, et ilma selle 
Komisjoni vastus 43
11. selgitus. Vastus kolmandale lõigule
Projekti saab käsitada kui valitsuse ühekordset abi 
kohaliku omavalitsuse struktuuridele, mis said alles 
siis vastutavaks oma tervishoiuasutuste seadmete ja 
infrastruktuuri hoolduse ja hangete eest.
Hanke ajal kavatses tervishoiuministeerium osta 
rohkem sõidukeid rohkemate vajaduste katmiseks  
(sõidukipark oleks pidanud koosnema 1000 sõidu -
kist ning Serbial oli üksnes ligi 400 sõidukit, seal -
hulgas ELi annetatud 252 sõidukit). Kuna rahali -
sed vahendid on üha napimad, oli omavalitsuste 
eel arvetes vahendeid üksnes remonditöödeks ja 
mõneks üksikuks hankeks.
ELi teostatud hanget võib käsitada erakorralise taas -
tamisabina, kuna selliseid hankeid ei olnud tehtud 
enne 1991. aastat ning neid sõidukeid oli süsteemile 
hädasti vaja. Muidu oleks tagajärjed tervishoiutee -
nuste osutamisele ja elanike tervisele olnud tõsised. 
Need sõidukid on ikka veel uusimad olemasolevad 
riigis ja neid kasutatakse jätkuvalt maksimaalselt, 
seega püsib projektiga saavutatud suurem suut -
likkus jätkuvalt. Sõidukite uuendamine sõltub riigi 
edasisest majandusarengust. 
12. selgitus. Vastus esimesele lõigule
Komisjon nõustub asjaoluga, et mõnes ministee -
riumis on keeruline värvata siseauditi valdkonna 
töötajaid. Siiski teatas Serbia komisjonile, et siseau -
diti funktsioon on loodud 76 eelarvekasutaja puhul 
(55 keskvalitsuse tasandil ja 21 kohaliku omava -
litsuse tasandil). Nende kasutajate osa riiklikest 
vahenditest on 90%. Kõik ministeeriumid on loonud 
siseauditi üksused, kuid kahes ministeeriumis olid 
ametikohad ikka veel täitmata. Väiksemad eelarve -
kasutajad võivad samal ajal kas luua ühise siseauditi 
üksuse või sõlmida kokkuleppe nende eelarvekasu -
tajatega, kellel on siseauditi funktsioon, ja kasutada 
nende audiitoreid.10. selgitus. Vastus esimesele lõigule
Politseireformi projekti hankemenetlus ebaõnnes -
tus, kuna ainus esitatud taotlus laekus pärast amet -
likku tähtaega. Toetusesaaja (siseministeeriumi sise -
asjade üksus) jäi projektile pühendunuks ka pärast 
hankemenetluse ebaõnnestumist, kuid sellised 
probleemid nagu üksuse autonoomia puudumine, 
ebapiisav personal ja siseministeeriumi kõrgema 
astme juhi toetus mõjutasid jätkuvalt sisekontrolli 
osakonna suutlikkust tulemuslikult võidelda polit -
seisisese korruptsiooniga. Neid küsimusi on käsitle -
tud konkreetsetes kirjades, mille delegatsiooni juht 
ja mestimispartneri saadik on saatnud ministrile.
11. selgitus. Vastus esimesele lõigule
Komisjon kasutab juba siin saadud kogemusi. 
2012. aasta IPA programmis hõlmab IT aspekt õigus -
valdkonnas esimese tegevusena vajaduste analüüsi. 
Iga täiendavat abi saab anda alles pärast seda, kui 
vajaduste analüüs on tehtud.
11. selgitus. Vastus teisele lõigule
Komisjon nõustub, et selge regionaalpoliitika 
raamistiku puudumine ohustas jätkusuutlikkust. 
Siiski ei olnud olemas ühtegi ELi mudelit, mida 
oleks saanud soovitada, sest organisatsioonilised 
aspektid tuleb kindlaks määrata riigisiseselt Ser -
bia valitsuse poliitilise otsusena. Jätkusuutlikkus 
muutus murettekitavaks valdkonnaks, kui selgus, 
et Serbia ei suuda protsessi alguses kehtestada 
regionaalpoliitika ja õiguslikku raamistikku ega ka 
selgeid rahastamise mehhanisme. Komisjon soovib 
rõhutada, et kõik ELi rahastatud regionaalarengu 
asutused on jätkanud tegutsemist ka pärast projekti 
ja ELi rahastamise lõppemist. Kuigi need sõltuvad 
suures osas ikka veel projektist, on enamik neist 
piirkondlikult tunnustatud ning saavad toetust pii -
riülese koostöö programmidest, riiklikest fondidest, 
kahepoolsete rahastajate vahenditest ja ka tulusid 
erinevatest ettevõtjatele osutatavate teenuste osu -
tamisest. Programmist saadud oluline õppetund on 
see, et tegevused on vaja ajaliselt järjestada nii, et 
näiteks strateegilise / õigusraamistiku vastuvõtmine 
on täiendava toetuse andmise eeltingimus.
Komisjoni vastus 44
66
Serbia valmistab praegu ette ulatuslikku riigi rahan -
duse juhtimise reformikava, mis põhineb riigi rahan -
duse juhtimise allsüsteemide ulatuslikul analüüsil. 
Seepärast teostatakse riiklike kulutuste ja finants -
aruandluse hindamine. Ulatuslik ja usaldusväärne 
riigi rahanduse juhtimise reformikava on üks Serbia 
Euroopa Liiduga ühinemisläbirääkimiste peamistest 
nõuetest ning samal ajal on see ka pikaajaliste refor -
mide kavandamise ja rakendamise üks põhielement.
Riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hindami -
sega saab Serbia valitsus ülevaate riigi rahanduse 
juhtimise üldisest tulemuslikkusest. See võimaldab 
hinnata praegust olukorda põhivaldkondades ning 
teha kindlaks riigi rahanduse juhtimise uue reformi -
strateegia piirangud ja riskid. Seoses sellega hinna -
takse ka Serbia ametiasutuste IPA struktuure.
67
Komisjon nõustub, et ELi finantshuvide kaitsmiseks 
on vaja teha täiendavaid jõupingutusi. Siseauditi 
funktsioon on loodud progresseeruvalt, et tulla 
toime detsentraliseeritud juhtimisega. Aja jooksul 
on siseaudiitorite ja teostatud auditite arv suurene -
nud. Mitmel eelarvepädeval asutusel ja toetuse  saajal 
on ikka veel vaja luua tulemuslik ja toimiv sise -
auditisüsteem, mis oleks kooskõlas eelarvesüsteemi 
seaduse nõuetega. Sisekontroll keskendub õigus -
normidega vastavuse järelkontrollile ja eeskirjade 
võimalike eiramiste tuvastamisele, nagu on näha 
siseaudiitorite, tsentraalsete eelarveinspektorite ja 
ka riigikontrolli tehtud tööst. Et vältida eeskirjade 
eiramise tekkimist, tuleks vastavalt juhtide vastu -
tuse põhimõttele keskenduda järk -järgult sellele, et 
muuta juhid vastutavaks asjakohaste finantsjuhti -
mise kontrolli struktuuride loomise ja rakendamise 
eest, mida toetab siseauditi funktsioon.Seda küsimust käsitletakse läbirääkimiste peatükis 
32 ning seepärast eeldatakse edusamme ja seda 
jälgitakse tähelepanelikult enne peatüki sulgemist.
12. selgitus. Vastus teisele lõigule
Komisjon tunnistab, et raskused on kvalifitseeritud 
personali hoidmisega olulistes haldusstruktuurides 
ja et see on kandidaatriikides horisontaalne prob -
leem. Seda küsimust jälgitakse läbirääkimiste ajal 
kõigi valdkondade puhul, sest peatükki saab sulgeda 
üksnes siis, kui õigusaktid on täielikult vastavusse 
viidud ELi õigusaktidega ning haldussuutlikkus tun -
nistatakse olevat piisav ELi poliitika rakendamiseks.
48
Jätkusuutlikkuse valdkonnas on puuduste vähen -
damiseks meetmeid juba võetud. Tulemuspõhise 
järelevalve 2014. aasta ajakava sisaldab mitut ex post 
tulemuspõhise järelevalve menetlust, mille eesmärk 
on kontrollida IPA projektitulemuste jätkusuutlik -
kust keskpikas ja pikas perspektiivis.
59
Serbia ühinemisläbirääkimisi alustati ametlikult 
2014. aasta jaanuaris õigusriigi põhimõtteid käsit -
levate peatükkidega (23. peatükk „Õigussüsteem 
ja põhiõigused” ja 24. peatükk „Õigus, vabadus ja 
turvalisus”) ning selles pandi suurt rõhku vajadusele 
tagada usaldusväärne ja prognoositav õigusriigi 
keskkond, mis aitab kaasa üldise juhtimiskeskkonna 
parandamisele. See tähendab eelkõige ja esmajärje -
korras tõhusat ja heidutavat korruptsioonivastast 
võitlust kõigil tasanditel ja kõigis valdkondades, 
sealhulgas projekti tasandil.
61
Valdkonnaüleseid teemasid käsitleti kõigil program -
mitööperioodidel üldisemate õigusriigi küsimuste 
raames. Isegi kui seda ei ole eelnevatel aastatel 
sõnaselgelt öeldud, käsitleb komisjon neid valdkon -
naüleselt, tunnistades siiski, et sõnaselged viited 
võivad suurendada selgust.
Komisjoni vastus 45
74 b)
Komisjon tunnistab, et varasemate projektide 
rakendamisel oli üksikuid probleeme, millega on 
tegelnud hankija, et kaitsta lepingu rakendamist 
ja tagada usaldusväärne finantskäitumine lepin -
gute haldamise puhul. Komplekssus ja tehniliselt 
keerulised hankemenetlused põhjustasid mõnin -
gaid ebaõnnestumisi, kuid need korvati uute 
hankemenetlustega.
74 c)
Komisjon tunnistab, et raskused on kvalifitseeritud 
personali värbamise ja hoidmisega haldusstruk -
tuurides ja et see on kõigis kandidaatriikides ühine 
probleem. Seda küsimust jälgitakse läbirääkimiste 
ajal, sest peatükki saab sulgeda üksnes siis, kui 
õigusaktid on ELi õigusaktidega täielikult vasta -
vusse viidud ning haldussuutlikkus tunnistatakse 
olevat piisav ELi poliitika rakendamiseks.
76
Serbia valmistab praegu ette ulatuslikku riigi 
rahanduse juhtimise reformikava, mis põhineb 
riigi rahanduse juhtimise allsüsteemide ulatuslikul 
analüüsil. Seepärast teostatakse riiklike kulutuste ja 
finantsaruandluse hindamine. Ulatuslik ja usaldus-
väärne riigi rahanduse juhtimise reformikava on 
üks Serbiaga peetavate ühinemisläbirääkimiste 
peamistest nõuetest ning samal ajal on see ka 
pikaajaliste reformide kavandamise ja rakendamise 
üks põhielement.
78
Valdkonnaüleseid teemasid käsitleti kõigil program -
mitööperioodidel üldisemate õigusriigi küsimuste 
raames. Isegi kui seda ei ole eelnevatel aastatel 
sõnaselgelt öeldud, käsitleb komisjon neid vald -
konnaüleselt, tunnistades siiski, et sõnaselged viited 
võivad suurendada selgust.70
Komisjon on võtnud meetmeid, et maandada perso -
nali suure voolavusega seotud riske. Personal osaleb 
aktiivselt delegatsiooni ülesannete täitmisel praegu -
ses tsentraliseeritud töökorralduses, et saada prak -
tiline kogemus tegelike juhtumitega enne, kui nad 
hakkavad tehinguid ise teostama siis, kui kehtesta -
takse detsentraliseeritud töökorraldus. Kõnealuste 
ülesannete hulka kuulub hindamiskomisjonide töö 
vaatlemine, projektidega seotud kohapealsetes 
kontrollimistes ja kontrollkäikudes osalemine.
71
Rikkumisest teatajate parem kaitse on oluline ele -
ment, millele on osutatud juba peatükki 23 käsitle -
vas sõelumisaruandes. Toimiva rikkumistest teata -
jate kaitse süsteemi väljatöötamine peaks olema 
keskne element selles tegevuskavas, mida Serbia 
praegu koostab, et täita kõnealuse peatüki avamis -
kriteeriumi. Rikkumisest teatajate kaitset käsitlev 
eelnõu on koostatud ja see on kavas vastu võtta.
Järeldused ja soovitused
74 a)
Komisjon tunnistab, et on esinenud mõned pro -
jektide kavandamisega seotud puudused, seda 
eelkõige varajastes IPA projektides. Seepärast 
täiustas komisjon oma valdkondlikke toimikuid 
seoses sellega. IPA raames rahastatud valdkond -
likes hindamistes on kasutatud IPA I (2007–2012) 
rakendamisel saadud kogemusi. Nende hindamiste 
alusel tehtud soovitused on esitatud töörühmadele 
ja neid analüüsitakse IPA II programmitöö raames. 
Mõnda valdkondlikes hindamistes käsitletud konk -
reetset soovitust on juba kajastatud IPA II -s (määrus 
(EL) nr 231/2014), ühises rakendusmääruses (määrus 
(EL) nr 236/2014) ja raamlepingute projektides, mis 
sõlmitakse iga toetusesaajaga eraldi.
Komisjoni vastus 46
meetmete arengut nii valdkondade kui ka abi liikide 
puhul. Lisaks kavatseb komisjon analüüsida IPA 
II õigusraamistikust tulenevate aruandlusnõuete 
täitmiseks ette nähtud järelevalve- ja aruandlus -
raamistiku loomise raames seda, kas on võimalik 
luua tõhusat ja kulutõhusat aruandlusvahendit, mis 
hõlmab ka hankeprotsessi ja põhineks võimaluse 
korral olemasolevatel vahenditel. Lisaks on kooskõ -
las laienemise peadirektoraadi hiljuti ajakohastatud 
hindamist käsitlevate poliitikasuundadega ette 
nähtud olemasolevate järelevalvetavade ja -vahen -
dite läbivaatamine ning ka hindamise ja järelevalve -
funktsioonide vahelise koostoime tugevdamine, 
mis aitab varasemate leidude ja soovituste puhul 
tagada järjepideva järelmeetmete võtmise.
80 c)
Komisjon nõustub soovitusega ning kavatseb seda 
arvesse võtta, parandades sekkumiste loogilist 
raamistikku IPA II tegevussuunistes, eelkõige seoses 
tegevuste tulemuste ja väljunditega, ning paranda -
des veelgi vajaduste hindamistega seotud dokumen -
tatsiooni, mis esitatakse tegevusdokumentide lisana.
80 d)
Komisjon on selle soovitusega nõus. Tegelikult on 
seda suures osas juba arvesse võetud, sest alates 
2012. aasta IPA programmitööst on tingimuslikkust 
kasutatud suunatult, see on selgelt määratletud 
valdkonna/projekti toimikus mõõdetaval viisil ja 
seda jõustatakse rakendamise ajal. Programmitöös 
on mitu projekti edasi lükatud, kui olulise tähtsu -
sega eeltingimused ei ole olnud täidetud. Komisjon 
kavatseb siiski jõustada tingimusi rangemalt ja on 
selgitanud Serbia valitsusele, et programmitööks 
kaalutakse ainult täielikult ettevalmistatud projekte. 
Seda poliitikat toetatakse veelgi taristu osas, luues 
projektide ettevalmistamise ühtse raamistiku, mis 
hõlmab kõigi projektide eraldi hindamist vastavalt 
nende valmiduse tasemele (ja tingimuste täitmisele).80 a)
Komisjon nõustub soovitusega. Prioriseerimist 
ja valikuprotsessi on juba üldiselt parandatud 
IPA I rakendamise ajal. Täiendavaid edusamme 
on oodata IPA II projektide puhul kooskõlas äsja 
väljatöötatud metoodikaga ja üleminekuga vald -
kondlikule lähenemisviisile, mis suurendab seost 
poliitiliste prioriteetide ja abi programmitöö vahel. 
Programmitöö peamisi poliitilisi prioriteete kajas -
tatakse riigi strateegiadokumendis ning puuduseid 
hinnatakse igal aastal komisjoni strateegiadoku -
mendis ja eduaruannetes. Pärast ühinemisläbirää -
kimiste alustamist peaks programmitöö olema igas 
valdkonnas otseselt seotud asjaomastes peatük -
kides kindlaks määratud prioriteetidega, vajaduse 
korral esmalt sõelumisaruandes ja seejärel avamis- 
või sulgemiskriteeriumides. Veel üks selge edasi -
minek investeeringute valdkonnas peaks tulenema 
transpordi-, energeetika-, keskkonna- ja ettevõtlus -
taristu strateegiliste projektide ettevalmistamise 
ühtse raamistiku väljatöötamisest. Pärast seda, kui 
valitsus võtab selle vastu, hakatakse seda kasutama 
ühtse alusena taristuprojektide IPA toetuse puhul.
80 b)
Komisjon nõustub soovitusega. Seoses temaatiliste 
valdkondlike hindamistega on projektide rakenda -
misel saadud kogemusi, mis on olulised mitmele 
riigile ja/või valdkonnale, juba jagatud ja eelkõige 
on IPA raames rahastatud valdkondlikes hinda -
mistes tuginetud IPA I (2007–2012) rakendamisel 
saadud kogemustele. Seega on mõnda valdkond -
likes hindamistes käsitletud konkreetset soovitust 
juba kajastatud IPA II -s (määrus (EL) nr 231/2014), 
ühises rakendusmääruses (määrus (EL) nr 236/2014) 
ja raamlepingute projektides, mis sõlmitakse iga 
toetusesaajaga eraldi. Neid võetakse võimaluse 
korral arvesse ka IPA II programmitöös. Sisemise 
järelevalve ja aruandluse eesmärgil on kajastatud 
konkreetses tabelis varasemate hindamiste pea -
miste leidude ja soovituste rakendamiseks võetud 
Komisjoni vastus 47
81 b)
Komisjon nõustub selle soovitusega ning soosib 
kodanikuühiskonna organisatsioonide edasist 
kaasamist poliitika ja programmitöö protsessidesse. 
Tegelikult on komisjon arvamusel, et need meet -
med on suures osas juba võetud. Komisjon on juba 
andnud IPA toetust kodanikuühiskonnaga koostöö 
edendamisega tegeleva valitsusbüroo loomiseks. 
Büroo loodi 2010. aastal. Riigi ametiasutused lõid 
2010. aastal ka SECO -nimelise mehhanismi ( sector 
civil society organisations  – kodanikuühiskonna 
valdkondlikud organisatsioonid), et kodanikuühis -
kond saaks osaleda IPA abi kavandamises, prog -
rammitöös ja järelevalves. SECO -mehhanism toimib 
valdkonnapõhiselt. Kodanikuühiskonna organisat -
sioonid on registreeritud iga valdkonna puhul. IPA 
toetust on antud tehnilise abina SECO -mehhanismi 
kavandamiseks ja selle mõju suurendamiseks üldi -
ses poliitikakujundamises. Kuigi seoses IPA prog -
rammitööga konsulteeritakse kodanikuühiskonna 
organisatsioonidega korrapäraselt, on seda mehha -
nismi varasemalt kasutatud üsna vähe.
81 c)
Komisjon nõustub soovitusega ning koostab suu -
nised, mis tagaksid, et vajaduse korral hinnatakse 
projekti kavandamise käigus vajadust valdkonnapõ -
histe korruptsioonivastaste või muude hea juhtimis -
tavaga seotud meetmete järele.
81 d)
Komisjon nõustub soovitusega ning tagab, et seo -
ses 2014. aasta akrediteerimise ja haldamise üleand -
mise otsusega tehtud audititööd võetakse arvesse 
riigi rahanduse juhtimise reformiprotsessis.80 e)
Komisjon on selle soovitusega nõus. Edasivolitatud 
eelarvevahendite käsutaja 2014. aasta aruandes 
on kavas esitada kogu projekti kohta, st lepingute 
jaoks, mis on hõlmatud 2014. aasta kinnitamisstra -
teegia ja 2014. aasta auditikavaga, parem kontroll -
jälg. Auditite ja kohapealse järelevalve tulemused, 
leiud ja soovitused esitatakse ülevaatearuannetes, 
mis sisaldavad andmeid kogu projekti/valdkonna 
kohta. Kõnealuseid aruandeid täiustatakse nii, et 
need lihtsustaksid ja aitaksid täita antud soovitusi.
80 f)
Komisjon on selle soovitusega nõus ja kavatseb luua 
süsteemi, et lisada selliste kontrollide valimid oma 
iga-aastasesse auditi ja kohapealsete kontrollide 
kavadesse.
81 a)
Komisjon nõustub soovitusega. Komisjon toetab 
riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hindamist, et 
anda Serbia valitsusele üldine ülevaade riigi rahan -
duse juhtimise praegusest toimimisest. Sellise hin -
damise käigus hinnatakse olukorda põhivaldkonda -
des ning tehakse kindlaks, kus on piirangud ja riskid 
riigi rahanduse juhtimise uue reformistrateegiaga 
edenemisel. Seoses sellega hinnatakse ka Serbia 
ametiasutuste IPA struktuure. Serbia valmistab 
praegu ette ulatuslikku riigi rahanduse juhtimise 
reformikava, mis põhineb riigi rahanduse juhtimise 
allsüsteemide ulatuslikul analüüsil. Edusamme juhi -
takse ja jälgitakse tähelepanelikult finantskontrolli 
käsitleva peatüki 32 läbirääkimiste raames.

KUST  SAAB  ELi VÄLJAANDEID ?
Tasuta väljaanded :
•  üksikeksemplar id: 
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop .europa.eu);
•  rohkem eksemplar e ning plak atid ja kaardid: 
Euroopa Liidu esindust est (http://ec .europa.eu/r epresen t_et .htm),  
delega tsioonidest väljaspool ELi (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_et .htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_et .htm) 
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne oper aatori, hotelli ja telefonik abiini puhul).
Tasulised väljaanded :
• EU Bookshopi kaudu (http://bookshop .europa.eu) .
Tasulised tellimused :
•  Euroopa Liidu Väljaannet e Talituse edasimüüja te kaudu  
(http://publica tions .europa.eu/others/agen ts/inde x_et .htm).
QJ-AB-14-019-ET-N  ISSN 1977-5652
Aruandes hinnatakse, kas ELi toetus 
(ligi  1,2 miljardit  eurot ajavahemikul 2007–2013) 
oli mõjus Serbia ettevalmistamisel ELi liikmeks 
saamiseks. Auditeeritud projektid saavutasid 
kavandatud väljundid, kuigi nende 
kavandamises, rakendamises ja 
jätkusuutlikkuses esines puudusi. Kokkuvõttes 
järeldab kontrollikoda, et komisjon rõhutab 
Serbiale antava toetuse kavandamisel 
õigustatult juhtimisega seotud teemasid ning ELi 
toetus aitab Serbial mõjusalt läbi viia 
struktuurireforme ja parandada riigi rahanduse 
juhtimist.
EUROOPA
KONTROLLIKODA