Sularaha kontrollimise määrusega on kehtestatud kontrollisüsteem, mida kohaldatakse selliste füüsiliste isikute liitu sisenemisel või sealt lahkumisel, kellel on kaasas sularaha või vabalt kaubeldavaid esitaja maksevahendeid vähemalt 10 000 euro väärtuses. Komisjon esitas 21. detsembril 2016 uue õigusakti ettepaneku, mille eesmärk on tugevdada seda kontrolli veelgi. Kaasseadusandjad peavad praegu selle ettepaneku üle läbirääkimisi.

Välistöövõtja teostatud uuringu tulemused näitasid, et sularahamaksete piirangud ei aitaks olulisel määral ära hoida terrorismi rahastamist, kuid samas märgiti, et sellised piirangud võivad olla kasulikud võitluses rahapesu vastu. Samuti märgiti uuringu raames, et lahknevatel riiklikel piirangutel on märkimisväärne negatiivne mõju siseturule, kuna need moonutavad konkurentsi ja panevad teatavad ettevõtjad ebavõrdsesse olukorda.

Majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu 17. juuni 2016. aasta kohtumisel esitas komisjon teavet selle mitteametliku kiiruuringu kohta ja teatas, et teostatakse üksikasjalik mõju hindamine, sealhulgas ELi võimalike meetmete kulude ja tulude analüüs. See hindamine hõlmaks ka avalikku konsultatsiooni.

Seoses komisjoni meetmetega, millega laiendati määruse kohaldamisala Euroopa Liitu sisse toodava või sealt välja viidava sularaha kontrollile, osutati vajadusele uurida võimaliku sularahamaksete ülempiiri ajakohasust. Samuti märgiti tegevuskavas, et „mitmes liikmesriigis on kehtestatud teatavat piirmäära ületavate sularahamaksete keeld“. Kuid sellist keeldu ei ole kaalutud ELi tasandil.

Terroristid ja kurjategijad kasutavad sularaha ulatuslikult, kuna see aitab neil vähendada vahelejäämise tõenäosust. Sularaha tagab anonüümsuse ning aitab varjata mitte üksnes ebaseaduslikku tegevust, vaid ka seaduslikke abitehinguid, mida õiguskaitseasutused saaksid vastasel korral jälgida. Paljude terroristlike tegevuste puhul on sularahal oluline roll.

Sellega seoses tuleks märkida, et enamik vastanutest pärines kolmest liikmesriigist: Austria, Saksamaa ja Prantsusmaa. See oli tingitud sellest, et nendes riikides reklaamiti konsultatsiooni riiklikus meedias. Komisjon ei teinud ühtki suunatud teabekampaaniat. Kuid teistest riikidest saadud tulemused ei erinenud oluliselt nendes kolmes riigis täheldatud üldisest suundumusest.

Sellist negatiivset reaktsiooni saab põhjendada asjaoluga, et küsimus oli seotud üldise keelu kehtestamisega, mida võidakse kohaldada kõigi kodanike suhtes (erinevalt näiteks teatavate kemikaalide tootmise keelust, mida kohaldatakse üksnes tööstuslike tootjate suhtes). Lisaks on selge, et avalikud konsultatsioonid kajastavad üksnes selliste vastajate arvamust, kes vastavad küsitlusele spontaanselt ja vabatahtlikult, erinevalt arvamusküsitlustest, kus vastajatega võetakse ühendust proaktiivselt ja süsteemselt.

Uuringust saadud peamine sõnum oli, et suur enamus (94,94 %) vastas eitavalt küsimusele „Kas olete nõus sularahamaksete piirangute kehtestamisega ELi tasandil?“. See oli kõigi vastanute ühine seisukoht, sõltumata sellest, kas nende elukohariigis olid piirangud kehtestatud või mitte.

Teiseks, võttes arvesse, et sularaha kasutatakse ikka veel laialdaselt, isegi suuremate maksete tegemiseks, eelkõige teatavates majandusharudes ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate puhul, tunnistati, et sularahamaksete piirangute kehtestamine võib neid majandusharusid ja turuosalisi märkimisväärselt mõjutada. Seepärast oli konsultatsiooni teine eesmärk koguda selliste sidusrühmade seisukohti, kes tegutsevad majandusharudes või on seotud tegevusega, kus kasutatakse märkimisväärselt sularaha, ja eelkõige saada nende hinnang selle kohta, kuidas sellised piirangud mõjutaksid nende tegevust.

Esiteks tunnistati, et sularaha on endiselt kõige levinum makseviis ja mõnes liikmesriigis on sularaha kasutamine sügavalt juurdunud avalikku arvamusse kui isikuvabadus. Seepärast oleks poliitika mis tahes võimalik muutmine tundlik teema, mis puudutab kõiki kodanikke. Seda arvestades oli konsultatsiooni esimene ja peamine eesmärk koguda üldsuse seisukohti sularahamaksete piirangute võimaliku kehtestamise kohta.

Eraõiguslik töövõtja viis uuringu lõpule 2018. aasta veebruaris. Peamine järeldus oli, et sularahamaksete piirangutel oleks vähene positiivne mõju terrorismi rahastamise või maksupettuste piiramisele. Samas jõuti uuringus järeldusele, et sularahamaksete piirangud aitavad võidelda rahapesu vastu ja et lahknevatel riiklikel piirangutel on märkimisväärne negatiivne mõju siseturule, kuna need moonutavad konkurentsi ja panevad teatavad ettevõtjad ebavõrdsesse olukorda.

Enamikus ELi liikmesriikidest on kehtestatud sularahamaksete piirangud. Need piirangute ülempiirid varieeruvad 500 eurost kuni 15 000 euroni. Need meetmed on meetmete liigi, ülempiiri ja katvuse seisukohast üsna erinevad. Lisaks tuleb märkida, et selliste ELi liikmesriikide arv, kus on kehtestatud sularahapiirangud, on viimastel aastatel kiiresti kasvanud (2008. aastal oli selliseid riike 4, 2017. aasta septembris 17).

Uuringus esitatud teatavate hiljutiste terrorirünnakute üksikasjalik analüüs tõi samuti esile, et sularahamaksete piirangutel oleks olnud vähene mõju selliste rünnakute ettevalmistamise suutlikkusele.

Esiteks on terrorirünnaku kulud pärast 9/11 terrorirünnakuid pidevalt vähenenud, olles sageli alla 10 000 euro, mis on väga väike osa 9/11 terrorirünnaku kuludest, mis olid hinnanguliselt 400 000–500 000 USA dollarit.

Teiseks on üksikute tehingute summad sellise piiratud eelarve raames sageli isegi väiksemad ja seepärast ei mõjutaks neid piirangud, mis kehtiksid üksnes suure väärtusega maksetele. Uuringus esitatud juhtumianalüüs kinnitab seda ulatuslikult.

Samuti tuleb märkida, et hinnates sularahamaksete piirangute mõju terrorismile ja muule kuritegevusele, tuleb teha vahet ebaseaduslike ja seaduslike tehingute vahel.

Ebaseaduslikud tehingud on iseenesest ebaseaduslikud tehingud (nt lõhkeaine omandamine) või näiliselt seaduslikud tehingud, mille puhul mõlemad pooled teavad, et neid kasutatakse ebaseaduslikuks tegevuseks. Kuivõrd need tehingud on juba ebaseaduslikud ja osapooled on valmis võtma süüdistuse esitamise ja õiguskaitsemeetmetega seotud riski, on kaheldav, kas sularahamaksete keeldu järgitaks või kas sellel oleks mingi hoiatav mõju. Kurjategijaid, kes juba tahtlikult rikuvad seadust, ei heidutataks tõenäoliselt täiendav keeld seoses tehingu eest maksmisega. Seda eriti juhul, kui täiendava keelu rikkumise eest ettenähtud karistus on võrreldes kuritegeliku põhitegevuse eest ettenähtud karistusega väike.

Seaduslikud tehingud on kuritegeliku põhitegevuse abitehingud, mis ei ole iseenesest ebaseaduslikud (nt autorent) ja mille puhul võib eeldada, et vastaspool (nt autorendi ettevõte) ei ole tehingu kuritegelikust eesmärgist (nt lõhkeaine transport) teadlik. Selles kontekstis võidakse sularahas maksmise keeldu järgida ausa vastaspoole algatusel, mis viiks selleni, et tehingu eest makstaks muul viisil või tehing jäetakse tegemata. Kahjuks oleks sellisel juhul alust arvata, et kuna need tehingud on seaduslikud ja tavalised, ei pruugi jälgitaval viisil maksmine tingimata aidata tuvastada kahtlast tegevust. Tuleb märkida, et hiljutiste terrorirünnakute ettevalmistamisel maksti paljude selliste tavaliste tehingute eest jälgitaval viisil, ilma et see oleks andnud ohusignaale.

Kokkuvõttes tuleb märkida, et suure väärtusega sularahamaksete keeld ei takistaks otseselt terroristliku või muu kriminaalse tegevuse rahastamist. Enamikku tehingutest see ei puudutaks või seda keeldu tõenäoliselt lihtsalt eirataks või seda järgitaks üksnes tehingute puhul, mis on iseenesest niivõrd tavalised, et ei tekita tõenäoliselt mingit kahtlust.

5.2.Uuringu järeldused seoses maksupettustega

Kuigi maksupettused ja sularaha kasutamine on sageli seotud, ei ole nendevaheline seos uuringu kohaselt alati selgepiiriline.

Esiteks, kuigi majanduses sularaha kasutamise ja maksupettuste vahel on teatav korrelatsioon, näib, et ka muud tegurid mängivad olulist rolli, mis põhjendab ka erandite olemasolu (nt Austria, kus maksupettuste tase on madal, kuid sularahakasutus väga levinud).

Teiseks, kuigi sularaha kasutatakse ulatuslikult terrorismi rahastamiseks ja muuks kuritegelikuks tegevuseks, tehakse märkimisväärses ulatuses maksupettusi mittesularahaliste tehingute kaudu, tuginedes keeruliste õiguslikele struktuuridele ja toimingutele, mis on sageli rahvusvahelist laadi ega hõlma mingit sularaha kasutamist. Sellistel juhtudel oleks sularahamaksete keeld täiesti kasutu.

Kui sularaha kasutatakse tõepoolest maksupettuse eesmärgil, võib eristada kahte juhtu. Mõlemal juhul näib, et sularahapiirang ei aita kaasa maksupettuste piiramisele. Esimesel juhul on tegemist tehingutega, kus mõlemad pooled on seotud maksupettusega, nagu deklareerimata töö. Sellised tehingud võivad olla suure väärtusega (näiteks palgamaksed), kuid kuna mõlemad pooled võivad juba saada karistuse maksupettuse eest, oleks sularahamaksete keelul vähene hoiatav mõju. Teisel juhul on tegemist tehingutega, kus ainult üks pool tugineb maksupettuse eesmärgil tehingu sularahavoole (tavaliselt müüja), samas kui teine pool ei ole pettusega seotud ega sellest teadlik. Komisjonile näib, et sularahapiirangutel võib sellistel juhtudel olla mõju. Kuid võttes arvesse, et selliste tehingutega seotud summad on sageli väiksed (nt restoraniarved), ei oleks need üldjuhul hõlmatud suure väärtusega sularahamaksete keeluga.

Kokkuvõttes näib, et suure väärtusega sularahamaksete piirangul oleks maksupettustele üksnes piiratud mõju, välja arvatud juhul, kui ülempiir seatakse väga madalale tasemele.

5.3.Uuringu järeldused rahapesu kohta

Paljud kuriteod pannakse üksikisiku või rühma poolt toime tulu saamise eesmärgil. Rahapesu on kriminaaltulu töötlemine, et varjata selle ebaseaduslikku päritolu nii, et sellest tulenev raha näib seaduslik ja seda saab kasutada reaalmajanduses. Nagu märgitud uuringus, on selge, et sularahatehingutel on rahapesus oluline roll, mille peamiseks põhjuseks on see, et hoolimata sularahata makseviiside kasutamise pidevast kasvust ja kuritegevuse muutumisest (küberkuritegevuse, internetipettuste ja ebaseaduslike veebipõhiste kauplemiskohtade levik), toob kuritegevus jätkuvalt sisse suuri sularahasummasid. Sularaha on seega sageli rahapesu lähtekohaks, kuna rahapesuks on vaja teha teatavaid sularahatehinguid, sageli suure väärtusega kaupade omandamise kaudu. Ka Euroopa Komisjoni riigiüleses riskihindamisaruandes rõhutatakse sularaha olulist rolli rahapesul (vt eelkõige punktid 2.1.4. ja 2.2.1).

Hoolimata sellest, et sularahapiiranguga ei oleks kaetud kõik sularahatehingud, on rahapesuga seotud tehingud sageli suure väärtusega. Keeld või deklareerimiskohustus kõrvaldaks tehingu anonüümsuse ja muudaks rahapesu suure väärtusega kaupade ostmise teel keerulisemaks. Kõnealuste tehingute koguväärtust ja sularahapiirangute mõju rahapesule üldiselt ei ole siiski võimalik täpselt kvantifitseerida. Selles kontekstis annaks deklareerimiskohustus õiguskaitseasutustele juba luureandemeid. Deklareerimiskohustuse tulemuslikkus sõltuks sellest, kui kohusetundlikult suure väärtusega kaupadega kauplejad nõudeid täidavad ning mil määral aruandeid rahapesu uurimisel tegelikult analüüsitakse ja luureandmetena, teabena või tõenditena tõhusalt kasutatakse. Nõuete täitmise kulud oleks eeldatavasti suuremad, kui need oleks üldise sularahakeelu puhul.

Rahapesu üks eripära on selle rahvusvaheline mõõde ja asjaolu, et kurjategijad kasutavad ära siseriiklike õigusaktide erinevusi seoses sularahatehingutest teavitamisega ja sularahamaksete piirangutega. Erinevused ELi liikmesriikide seadustes, mis käsitlevad sularahapiiranguid, mitte üksnes ei takista siseturu nõuetekohast toimimist (vt allpool), vaid annavad ka võimaluse kontrollidest kõrvalehoidumiseks, investeerides suuri sularahakoguseid käitlevatesse ettevõtjatesse teises ELi liikmesriigis, kus sularahatehinguid ei kontrollita või kontrollitakse vähem. Teisisõnu, sularahamaksete piirangute olemasolu teatavates liikmesriikides ja nende puudumine teistes liikmesriikides annab võimaluse hoida piirangutest kõrvale, viies tegevuse üle mõnda teise ELi liikmesriiki.

Kokkuvõttes näib, et ühtsed piirangud suure väärtusega sularahamaksetele kas keelu või deklareerimiskohustuse vormis mõjutaksid positiivselt võitlust rahapesu vastu, isegi kui seda mõju ei saa täpselt mõõta. Võttes arvesse, et rahapesu on tavaliselt muu kriminaalse või ebaseadusliku tegevuse kõrvalharu, laieneks selline positiivne mõju kaudselt ka nende tegevuste vastasele võitlusele, kuigi piirangud ei mõjutaks selliseid tegevusi otseselt.

5.4.Uuringu järeldused seoses siseturu, konkurentsi moonutamise ja sularahamaksete piirangutega

Lahknevate siseriiklike piirangute olemasolu tõstatab küsimuse, kas kõnealused piirangud põhjustavad tegevuse piiriülest ümberpaigutamist. Uuring annab sellele küsimusele jaatava vastuse.