ET Euroopa Liidu Teataja C 100/6

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Kommertskasutusele eelnevad hanked: Innovatsiooni kiirendamine jätkusuutlike ja kõrgekvaliteediliste avalike teenuste tagamiseks Euroopas””

KOM(2007) 799 lõplik

2009/C 100/02

14. detsembril 2007 otsustas komisjon vastavalt EÜ asutamislepingu artiklile 262 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Kommertskasutusele eelnevad hanked: Innovatsiooni kiirendamine jätkusuutlike ja kõrgekvaliteediliste avalike teenuste tagamiseks Euroopas””

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutava ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsiooni arvamus võeti vastu 1. oktoobril 2008. Raportöör oli Joost VAN IERSEL.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 448. istungjärgul 21.–23. oktoobril 2008 (22. oktoobri istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 70, erapooletuks jäi 1.

1. Järeldused ja soovitused

1.1. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee toetab täielikult komisjoni eesmärki edendada stiimuleid innovatsiooniks avalike hangete valdkonnas üle Euroopa. Kui Euroopa tahab hoida juhtpositsiooni kõrgekvaliteediliste kulutõhusate avalike teenuste pakkumisel oma kodanikele, millest saavad kasu majandus-, sotsiaal- ja ökoloogiline keskkond, peab ta otsima võimalusi uuenduste ja tehnoloogiliste edusammude paremaks ärakasutamiseks avalikes teenustes.

1.2. Komitee nõustub komisjoni soovitustega, mis puudutavad teadlikku klienti kui hädavajalikku sammu ennetavama suhtumise arendamiseks kaasaegsesse ostude sooritamisse ametiasutustes. Reeglina toob eratarnijatega sõlmitud lepingute kvaliteedile kasu riikliku ostja laialdane ja teadlik kaasamine.

1.3. Komitee nõustub komisjoniga, et innovatsioonivõimaluste ja rakendustehnoloogia edendamine avalikes hangetes toob Euroopale kasu kahel viisil. Esiteks avalike teenuste kvaliteedi ja hinna suhte parandamisega, tuues nii kasu maksumaksjatele, ning teiseks uute innovatsioonivõimaluste pakkumisega ettevõtetele, andes nii panuse Euroopa üldisesse innovatsioonisuutlikkusse ja konkurentsivõimesse.

1.4. Komitee rõhutab, et sõltumata uute või eri lähenemisviiside võimalikest eelistest avalike hangete valdkonnas on jätkuvalt prioriteet 2004. aasta direktiivide (1) korrektne ülevõtmine riiklikesse õigusaktidesse ja nende rakendamine. Traditsioonilised ja kultuurilised lähenemisviisid on tihti sügavalt juurdunud. Praktiline tõendusmaterjal näitab, et korrektne rakendamine liikmesriikides nõuab pidevat hoolikat jälgimist koos kogemustevahetuse ja parimate tavade tutvustamisega.

1.4.1. Tänapäeval hõlmab avalik hange väga ulatuslikke valdkondi ja uusi paradigmasid. Komitee rõhutab, et tuleb teha selget vahet ametiasutuste poolt välja kuulutatud hangete ja avalike kommunaalteenuste hangete vahel, eriti innovatsiooni edendamisel. Kommunaalteenuste osutajad on innovatsiooniprojektidesse kaasatud juba üle saja aasta ning neil on rohkem professionaalseid oskusi ja kogemusi kõrgtehnoloogiliste projektidega, võimaldades neil tegeleda uusima innovatsiooniga. Sama kehtib ka kaitsevaldkonna kohta, kuigi Ameerika Ühendriikidega võrreldes kannatab Euroopa suurte eelarvete ja vastava üleeuroopalise varustusbaasi puudumise all. Seetõttu keskendutakse käesolevas arvamuses ametiasutustele, kuna kommunaalteenuste valdkond tuleb juba uurimis- ja arendustegevuse juhtimisega toime.

1.5. Mis puutub tehnoloogia, innovatsiooni ja avalike hangete ühendamisse Euroopas, siis näib, et komisjon on väga kindel USA kasulike kogemuste ülevõtmise osas. Komitee kardab, et võrreldavate võimaluste loomine ei ole nii lihtne. Praegu on kommunaalteenuste ja kaitseturud ning nende hanked ja seonduv innovatsioon arenenud Euroopas peamiselt riiklike tingimuste ja ekspertteadmiste baasil.

1.6. Üldiselt seisneb avalike hangete puhul Euroopa ja USA erinevus selles, et Euroopal puudub:

— üks suur turg ja sarnased tingimused kõrgtehnoloogilistele VKEdele üle kogu mandri;

— ühine keel;

— eriline suhe kaitseministeeriumi ja tehnoloogiale keskendunud ettevõtete vahel;

— militaarvaldkonna mõju ülekandumine tsiviiltoodetele ja -rakendustele.

1.7. Komitee soovib selgitada, et jagab komisjoni seisukohta, et me peame kasutama iga võimalust stimuleerida innovatsiooni, et arendada kvaliteetsemaid ja suurema väärtusega avalikke teenuseid. Selles osas peaks komisjon innustama ametiasutusi otsima võimalusi üksteise parimatest tavadest kasu saamiseks.

1.8. Riiklikke ostjaid tuleks innustada olema avatud innovaatilistele ja alternatiivsetele (nn variandid) lahendustele, mitte tingimata jätkama ostude sooritamist nii nagu varem. Nad peaksid otsima sama raha eest saadavat lisaväärtust, mitte lihtsalt kõige madalamat hinda. Euroopa eeskujude leidmisel võivad kasulikud olla vahetused mõne liikmesriigi kõnealuse valdkonna teaduskeskuste vahel. Sel viisil saab ostjaid innustada arendama teadlikule kliendile vajalikke oskusi ning seejärel järk-järgult kogemusi omandama. Nimetatud oskused ja kogemused on vältimatu eeldus.

1.9. Innovatsiooni osas tuleb riiklikel ostjatel alustada läbipaistvat tehnilist dialoogi varakult enne pakkumiskutsete avaldamist, et mõista turul pakutavaid uusimaid lahendusi ja anda turule võimalus paremini mõista käsitlemist vajavat probleemi ning seeläbi pakkuda optimaalseid lahendusi.

1.10. Komitee soovitab olla ettevaatlik enamiku ametiasutuste kaasamisel innovatsiooniprotsessidesse või esimeste kasutajatena. Ametiasutustel puudub tihti võimalus arendada oskusi ja kogemusi, et osaleda tõeliselt innovaatilises projektis; riskid on märkimisväärsed ning nõuavad väga kvaliteetset juhtimist, pidades meeles, et ebaõnnestumise võimalused on väga reaalsed.

1.11. Liikmesriikides tuleks luua kogenud ja professionaalsete inimeste ja organisatsioonide võrgustikud, kelle abi täiendaks ostja omavahendeid keerukamate innovatsiooniprojektide puhul.

1.12. Kuigi lisas antakse ülevaade kommertskasutusele eelnevatest hankelepingutest, mis jäävad erandi (2) tõttu küll direktiivi kohaldamisalast välja, kuid on sellegipoolest kooskõlas kehtiva õigusraamistikuga, on rikkumise (ka juhusliku rikkumise) võimalus sellegipoolest olemas. Komitee soovitab ostjatel hoolikalt uurida lisa ja järgida selles tehtud soovitusi. Juhul kui hanke esitanud ametiasutusel või mõnel potentsiaalsel tarnijal tekib vähimgi kahtlus, soovitab komitee tungivalt, et ametiasutus peaks komisjonilt taotlema eelnevat heakskiitu riigiabi tingimuste võimalike rikkumiste või direktiivi kohaldamisalast väljajätmise kohta ning peaks esitama sellekohased materjalid kõigile potentsiaalsetele tarnijatele.

1.13. Komisjon rõhutab õigesti intellektuaalomandi õiguste olulisust. Komitee lisab, et nende loomisel, andmisel ja haldamisel tuleb olla äärmiselt hoolikas. Tegemist ei ole lihtsa tegevusvaldkonnaga.

2. Taust ja kontekst

2.1. 2004. aastal võttis nõukogu vastu praegu kehtivad direktiivid kommunaalteenuste hangete kohta (3) ja riigiasutuste tellitavate hangete kohta, (4) mis kokku moodustavad ligikaudu 16 % Euroopa SKTst.

2.2. Direktiivide eesmärk oli määratleda sidusad mittediskrimineerivad ja läbipaistvad eeskirjad, mis tagaksid seni täiesti või osaliselt suletud turgude avamise, edendades tarnijate konkurentsi ning soodsamaid hinna ja kasumi suhteid valitsuse ja kodanike jaoks.

2.3. Lõplike ettepanekute koostamise ajal peeti pikki ja ulatuslikke arutelusid tagamaks, et direktiivid oleksid praktilised ja eesmärgi saavutamiseks sobivad.

2.4. Praegu tegeletakse direktiivide ülevõtmisega riiklikesse õigusaktidesse. Direktiivide praktikas rakendamine riiklikul ja piirkondlikul tasandil on aga osutunud keerukaks. Menetlused nõuavad oskusi, professionaalsust ja kogemusi, mis on ostjate seas tihti veel nõrgalt arenenud. Paljudel juhtudel on õppimiskõver pikk.

2.5. Kuna innovatsioon on Lissaboni strateegia keskne teema, teevad liikmesriigid ja komisjon mitmeid algatusi, et uurida ja välja töötada, kuidas on direktiividele tuginedes võimalik edendada innovatsiooni avalike hangete valdkonnas.

2.6. Muu hulgas kuuluvad komisjoni viimaste algatuste hulka:

— juhend kümne hea tava soovitusega, mis on vajalikud avalike hangete edukaks läbiviimiseks (5) („10-Point Guide”);

— arutelud komisjoni ametnike ja riiklike IST (6) alase uurimistegevuse direktorite vahel liikmesriikides on viinud kommertskasutusele eelnevate hangete (7) osas konkreetsete ettepanekuteni, mida arutatakse üksikasjalikumalt käesoleva arvamuse 4. punktis;

— keskkonna peadirektoraadi keskkonnatehnoloogiate tegevuskava (ETAP) (8) raames tehtud algatus, mis puudutab tehnoloogia kontrolli ja vastavaid sertifikaate;

— teadusuuringute peadirektoraadi juures alustas äsja tööd avalike hangete riskijuhtimise ekspertrühm.

2.7. Komisjoni algatuste alus ja inspiratsiooniallikas on sellised teedrajavad aruanded nagu Aho aruanne „Innovaatilise Euroopa loomine” (9) ja teatis „Juhtivate turgude algatus Euroopas”. (10) Mõlemas dokumendis viidatakse selgelt sellele, et avalikud hanked saavad olla ja peaksid olema uuenduslike tööde, toodete ja teenuste väärtuslik allikas. (11) Juhtivate turgude algatuses innovaatilisteks projektideks eriti sobivana määratletud kuuest sektorist (12) viies on avaliku sektori uuendustegevuseks palju tegutsemisruumi.

2.8. Sidusrühmadega konsulteerimisel määratleti kriteeriumide kogum juhtivate turgude jaoks, mille hulgas on kriteeriumid „tehnoloogia asemel nõudlusel põhinev” ning „strateegiline ja majandushuvi”, mis on ostjatele eriti huvipakkuvad. Kõigis konsultatsioonides tuuakse esile üldiselt tajutavat vajadust, et avalikud hanked peaksid varasemast enam toetama uuenduslikke töid, tooteid ja teenuseid Euroopas.

2.9. Juhend, mis avaldati 2007. aasta märtsis, tuleneb Aho aruandest ning toob ära hea tava innovaatiliste lahenduste leidmiseks avalike hangete valdkonnas. Seal loetletakse kümme olulist punkti selle kohta, kuidas saada edukaks teadlikuks kliendiks. (13) Teadliku kliendi mõistet käsitletakse üksikasjalikumalt punktis 3.14.

2.10. Teatises kommertskasutusele eelnevate hangete kohta (14) tutvustab komisjon uut vahendit innovatsiooni aktiveerimiseks avalike hangete valdkonnas. Austades 2004. aasta direktiivide eeskirju, tahab komisjon edendada uurimis- ja arendustegevuse alaseid teenuslepinguid riiklike ostjate ja potentsiaalsete tarnijate vahel, mis katavad kommertskasutuse etapile eelnevad uurimis- ja arendustegevuse etapid, st kavandamine, prototüübi loomine, katsetamine ja tootmiseelsed etapid vahetult enne kommertstootmist ja müüki.

2.11. Komitee tervitab kõiki püüdlusi innovatsiooni edendamiseks avalike hangete valdkonnas. Selles mõttes tervitab komitee kõiki dokumente ja neile järgnevaid konsultatsioone ja arutelusid poliitikakujundajate ja ostjate seas, mis aitavad valmistada ette pinda ELi tööstuse innovaatilise potentsiaali suurendamiseks, et ühiskonnale kasu tuua.

2.12. Käesoleva arvamuse eesmärk on siiski uurida:

— kommertskasutusele eelnevate hangete mõistet, nagu seda on tutvustatud teatises ja selle lisas;

— kuidas saavad kommertskasutusele eelnevad hanked anda teiste algatuste seas panuse uuenduslikke töid, tooteid ja teenuseid soosiva keskkonna parandamisse;

— mil määral ja viisil on avalike hangete käsutuses õiged vahendid innovatsiooni edendamiseks avalike teenuste valdkonnas;

— hoolikalt, milles seisnevad piirangud ja kus varitsevad ohud.

3. Märkused

3.1. Juhendis (15) sedastatakse selgelt kümme head tava, mis aitavad ametiasutustel tulemuslikult leida innovaatilisi lahendusi avalike hangete valdkonnas. Juhendi näol on tegemist kindla alustalaga, millelt edasi areneda. Kuid juhendi praktikas rakendamiseks tuleb palju rohkem ära teha. Mõnes valdkonnas on vaja positiivsemaid meetmeid, teistes tuleb olla ettevaatlik.

3.2. Edukad hanked sõltuvad direktiividega kooskõlas olevast heast tavast. Direktiividega edendatakse ühtset turgu, aidates Euroopal seeläbi konkureerida teiste suurte koduturgudega kaubanduspiirkondadega. Hea tava ja direktiivid on lahutamatud.

3.3. Mõnes liikmesriigis on 2004. aasta direktiivide riiklikesse õigusaktidesse ülevõtmise protsess veel käimas (vt punkt 2.4) ning teistes on kooskõla riiklike õigusaktidega puudulik. Sellised puudused raskendavad direktiividest täieliku kasu saamist.

3.4. Praktilisel tasandil, avalike hankelepingute üldiselt suureneva keerukuse taustal on ilmselge vajadus parandada kõigi nende oskusi ja kogemusi, kes on hangetega seotud. Eelkõige on vaja edendada keerukate projektide edukaks rakendamiseks sobivat kultuuri kogu ostja organisatsioonis.

3.5. Innovatsiooni õitsenguks on äärmiselt vajalik suur juurdepääsetav turg. Ainult siis tasuvad innovatsioonikulud (raha, aeg, jõupingutused) end ära. Innovatsioon on väga oluline majanduse kasvuks ja tugevdamiseks.

3.6. Pärast 2000. aasta Lissaboni tegevuskava võeti vastu otsus, et avalikel hangetel peaks olema oluline osa innovatsiooni innustamisel ja toetamisel.

3.7. Kui peamised innovatsiooni käsitlevad komisjoni dokumendid, millele viidatakse 2. punktis, on seotud üldiselt ilma vahet tegemata kahe avaliku sektoriga – ametiasutuste ja kommunaalteenustega – siis juhib komitee erilist tähelepanu nimetatud kahe sektori organisatsioonide olemuse erinevustele.

3.8. Kommunaalteenuseid, nagu ka militaarteenuseid ja osa tervishoiuteenuseid osutavaid ettevõtteid on pikka aega olnud innovaatiliste projektide sponsorid, kasutajad, ostjad ja arendajad, mis annab neile vajalikud oskused ja kogemused. Nende juhtimiskogemust innovatsiooni riskide ja mitmekülgsusega tegelemisel ei tohiks mingil juhul kõrvale jätta.

3.9. Ametiasutused saavad kommunaalteenuste, militaarteenuste ja teistest kogenud sektoritest õppida, kuidas juhtida edukat innovaatilist projekti. Samuti on neil võimalik paremini mõista, milliseid vahendeid tuleks kogu organisatsiooni ulatuses projekti jaoks eraldada. On võimalik, et lühikeses perspektiivis võib väärtuslikuks kogemuste allikaks osutuda nende organisatsioonide asjaomaste osakondade inimeste töölevõtmine, kes on äsja pensionile läinud, kuid tahavad veel mõne aasta aktiivselt töötada.

3.10. Innovatsioon on uute tegutsemisviiside rakendamine. Seda on võimalik rakendada töödes, tarnetes või teenustes. Uurimis- ja arendustegevus on innovaatilise projekti jaoks otsustava tähtsusega. Selgelt tuleb meeles pidada alus- ja rakendusuuringute vahet: alusuuringud toimuvad peamiselt ülikoolides ja uurimisasutustes, see moodustab teoreetilise ja praktilise tausta, millele saab rajada rakendusliku uurimis- ja arendustegevuse. Rakendusuuringud koosnevad teoreetilisest ja praktilisest tööst, mille eesmärk on luua alus ühe või mitme projekti arendamiseks. Käesolevas arvamuses ei käsitleta alusuuringuid rohkem kui 4. punktis toodud arutelus kommertskasutusele eelnevate hangete üle.

3.11. Avaliku sektori ja kommertssektori vahel ei ole põhimõtteliselt suurt erinevust selles, kuidas innovaatilist projekti tuleks käsitleda. Väikesed erinevused on muidugi olemas: avalik sektor allub sellisele kontrollitasemele, mille eest kommertssektor on suures osas kaitstud. Igasuguse murdelise arenguga kaasnevad ebaõnnestumised, see on progressi hind. Kui hea distsipliin peaks aitama kaasa ebaõnnestumisvõimaluste vähendamisele ja nendest õppimisele, siis liigne ahastamine ebaõnnestumiste üle piirab edasist arengut.

3.12. Direktiivide 2004. aasta versioonis on juba käsitletud innovatsiooni hõlmavaid lepinguid. Täiendavaid õigusakte ei ole vaja, on vaja üksnes mõista, kuidas juhtida innovaatilist projekti nende direktiivide raames.

3.13. Kõikide uuendustegevust hõlmavate projektide, nagu ka paljude teiste projektide puhul peavad ostjal olema teadliku kliendi omadused. Nimetatud omadusi on ulatuslikult käsitletud juhendis ning käesolevas arvamuses rõhutatakse nende olulist tähtsust.

3.14. Lühidalt öeldes peab teadlik klient olema avatud uutele ideedele, kuid samas distsiplineeritud, et neid kontrolli alla hoida. Selleks on vaja kogenud ja innovaatiliste projektide juhtimise oskuse omandanud inimesi. Kuid ennekõike peaks organisatsioon kuni juhtideni välja vastama innovaatiliste projektide vajadustele. Ilma selle kultuurita ei ole projektiga otseselt seotud inimestel võimalik edu saavutada.

3.15. Innovaatilised projektid on kasulik jagada kolme kategooriasse, millel on oma spetsiifilised omadused, kuid ka mõned ühised aspektid. Käesolevas arvamuses hõlmab „toode” töid, tarneid ja teenuseid, kui ei ole öeldud teisiti.

3.16. Kõnealused kolm kategooriat on järgmised:

a) Innovaatilise toote heakskiitmine, et täita kindlakstehtud vajadus, kuid mis mõjutab ostja toimimisviisi vähe või üldse mitte. See pakub kasu vähese riski või häirimisega.

b) Sellise innovaatilise toote heakskiitmine, mis nõuab ostjalt toimimisviisi kohandamist. See võimaldab märkimisväärset potentsiaalset kasu, kuid toob kaasa mõningase riski ning vajaduse uute menetluste ja töötajate koolitamise järele.

c) Innovaatilisse projekti kaasamine. Ostjat võib kaasata suuremal või vähemal määral alates tõeliselt ühisest projektist, alustades projekti määratlemisega, kuni beeta (16) etapi katsetes osaleva esimese kasutajani, ostes esimesi tootmiseelseid tooteid.

3.17. Ostjate vahetuks kaasamiseks innovatsiooni valdkonnas on kõige olulisem ja innovatsiooni edendamisel kõige tõhusam a-kategooria. See nõuab ostjalt avatust variantidele (17) – alternatiivsetele lahendustele – ning inimesi, kes suudavad hinnata erinevaid pakkumisi selle järgi, milline neist on majanduslikult kõige soodsam.

3.18. B-kategooria on väärtuslik ostja jaoks, kes püüab parandada oma toiminguid, võttes kasutusele uue toote, mis võib tihti vajada mõningast arendustööd enne uue toote integreerimist oma toimingutesse. See nõuab oskust kehtestada selgelt nõuded, mis ei ole liiga piiravad, ning hõlmab ostja organisatsiooni tarbija- ja tehnikaosakonna inimeste kaasamist. Vahendid, mida ostja peab kasutama, ei ole triviaalsed, kuid kui projekti juhitakse hästi, tullakse integratsiooniriskidega toime ja saadav kasu kaalub kaasnevad jõupingutused üles.

3.19. C-kategooria on kõige keerulisem. Täiesti uute lahenduste määratlemine ja arendamine päris algusest sisaldab endas suuremat tehnoloogilist riski kui järk-järguline muutuste tegemine, et uusi tooteid kohandada või neid integreerida olemasolevatesse protsessidesse (b). Peale punktis 3.8 nimetatud organisatsioonide (militaarsektor jm) on vähestel organisatsioonidel oskus ja kogemused, et täielikult osaleda tõeliselt innovaatilises c-kategooria projektis. Riskid on märkimisväärsed ning nõuavad kõrgekvaliteedilist juhtimist. Ehkki kasu võib olla märkimisväärne (vastasel juhul oleks projekti läbiviimine mõttetu), on ebaõnnestumise võimalused väga reaalsed. Teatises käsitletavad projektid kuuluvad c-kategooriasse.

3.20. Teatises antakse mõista, et ostja võiks innovaatilise projekti läbi viia uurimis- ja arendustegevuse hankena kuni esimeste toodete algse arendamise hetkeni. Kõigi lõpptoodete kaubanduslike koguste järelhangete puhul tuleb konkursinõuet hinnata iga juhtumi puhul eraldi kooskõlas riigihangete direktiividega. Tavaliselt teevad ettevõtted asju, mida nad kavandavad. Seda vähemasti hetkeni, kui litsentseeritud tootmisest saab praktiline võimalus. Komitee on seisukohal, et ükskõik, milliste projektist tulenevate intellektuaalomandi õiguste andmist ning nende haldamise korda tuleks enne projekti alustamist hoolikalt kaaluda praktilisest ja kaubanduslikust aspektist.

3.21. On olemas tõendusmaterjal, et teatises käsitletavat menetlust kasutatakse Ameerika Ühendriikides. Selle kohta on näiteid militaarvaldkonnas üldiselt (õhutankeri leping, mis võidakse jagada Boeingu ja Airbusi vahel), kuid peamiselt leiab selle kohta näiteid elektroonika valdkonnast. Kõnealuses valdkonnas on kommerts- ja militaarvaldkonnad üksteisele lähemal kui enamikus teistes valdkondades. Erand on siinkohal nt integraallülituse tugevdamine elektromagnetilise impulsi vastu.

3.22. Ameerika Ühendriikidega võrdlemisel tuleb meeles pidada USA ja Euroopa struktuurilisi erinevusi. USA on pikka aega olnud homogeenne riik, mille majanduskasv on toimunud tänu peaaegu piiramatutele füüsilistele ressurssidele, nagu põllumajandus, kuld, nafta, inimesed ning kapital, kui välja arvata 1929. aasta järgne periood. See on viinud püsiva ühtse turu ja seda toetava infrastruktuuri arenguni, välja arvatud hiljutised sündmused pangandussektoris. Läheb veel palju aega, kuni Euroopa saab samu hüvesid nautida. Eelöeldut arvestades ning vaatamata USA ilmselgetele tugevatele külgedele, on mõned valdkonnad, kus ta jääb Euroopa praegusest olukorrast maha, seda kõige märgatavamalt peaaegu üldise juurepääsu osas tervishoiuteenustele.

3.23. Lisaks tehnilise ebaõnnestumise ohtudele, mis on olemas iga innovaatilise projekti puhul, vajavad tähelepanu ka finantsriskid, mis tulenevad riigiabi, läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise eeskirjade mittetäitmisest ning direktiivide rakendamata jätmisest. Neid käsitletakse punktis 4.3: Riigiabi.

4. Lisa – SEC(2007) 1668 teatisele: „Kommertskasutusele eelnevad hanked – töödokument”

4.1. Pakutud süsteem (nn süsteem)

4.1.1. Aluspõhimõte. Kui ostja kohaldab riskide ja kasude jagamist turuhinnaga, saab uurimis- ja arendustegevuse alaseid hankeid läbi viia erandite raames (18) direktiivide (19) kohaldamisalas ning neid saab kasutada nõuetele innovaatiliste lahenduste uurimiseks (nagu lõpptoodete kaubanduslike koguste pakkumiskutsete teerajaja), stimuleerides nii ka innovaatiliste ideede loomist üldiselt.

4.1.2. Oluline teerajaja. Ostjal on vaja tutvuda potentsiaalsete tarnijate tegevuse ja suutlikkusega ning selgelt määratleda vajadused toodangu osas, olemata seejuures liiga piirav.

4.1.3. Tegutsemisviis. Kui nõue on kehtestatud ja potentsiaalsed tarnijad kindlaks tehtud, soovitatakse ostjal viia läbi kolmeetapiline uurimis- ja arendustegevuse alane projekt, alustades mõistliku arvu projektidega (soovituslik on viis) ning vähendades arvu järk-järgult kahele, millega lõpetatakse tootmiseelne ja beeta katseetapp. Edasi tuleks kooskõlas direktiivide sätetega kuulutada tootmisnõude kohta välja hange.

4.2. Märkused

4.2.1. Süsteem põhineb suures osas eri riikides kaitsevaldkonna hangete puhul kasutatud praktikal. Need on kogu maailmas üldjoontes sarnased ja hästi mõistetavad.

4.2.2. Kaitsetööstus on omapärane selles mõttes, et peab vaatama kaugele tulevikku, tuginedes poliitilistele ja taktikalistele oletustele, mida ei saa nende olemuse tõttu täpselt väita. Süsteemiga kooskõlas tehakse on tehtud palju uuringuid ja vähe arenguid, millest on välja kasvanud vaid mõned tootmisprogrammid. Uurimis- ja arendustegevuse alastesse projektidesse ja ka tootmislepingutesse viiakse liiga tihti pidevalt sisse muudatusi pikkade ajakavade jooksul saadava uue taktikalise ja poliitilise teabe tõttu. Tegemist on seega pideva ülekuluga. Tsiviilametiasutuste poolt elluviidavad arendusprojektid ei tohiks korrektse juhtimise korral sellist muudatustevoolu läbi teha.

4.2.3. Arutamist vajab küsimus, kas selline süsteem on asjakohane avaliku sektori nendes osades, millel on vähem kogemusi kõrgtehnoloogiliste uurimis- ja arendustegevuse alaste projektidega.

4.2.4. Ilmselget muret valmistab asjaolu, et erandit, mis on sätestatud direktiivides uurimis-ja arendustegevuse alaste teenuslepingute kohta, mis ei ole eranditult ostja kasutuseks, võib kasutada konkurentsivastasel viisil, et arendada riiklikke tšempione, millega kahjustataks direktiivide eesmärki aidata kaasa üleeuroopalise ühtse turu arengule.

4.2.5. Eeldades, et süsteemi kuuluvaid projekte viiakse ellu, väärivad mõned üksikasjalikud aspektid täiendavat kaalumist.

4.3. Riigiabi

4.3.1. Iga süsteemi raames läbi viidava hanke alguses tuleb käsitleda riigiabi küsimust, nagu on märgitud lisas. Küsimus, kas igas konkreetses projektis sisaldub riigiabi element või mitte, ning kui sisaldub, siis kas see on õigustatud, jääb käesoleva arvamuse käsitlusest välja. Kuid süsteemi raames läbiviidava projekti ebakindluse mõjud kuuluvad kindlasti arvamuse käsitlusalasse.

4.3.2. Kommertskasutusele eelnevad hanked on teatises määratletud kui lähenemisviis uurimis- ja arendustegevuse alaste teenuste hangetele viisil, mis hõlmab riskide ja kasude jagamist hankijate ja tarnijate vahel ning mis ei ole riigiabi. Komitee soovitab ostjatel hoolikalt analüüsida lisa, milles tuuakse näide kommertskasutusele eelnevate hangete rakendusviisi kohta kooskõlas kehtiva õigusraamistikuga. Kommertskasutusele eelnevate hangete esimeste katseprojektide alustamisel tekkiva kahtluse korral oleks soovitav saada komisjonilt eelnev heakskiit võimaliku riigiabi tingimuste või muude tingimuste rikkumiste kohta ning sellekohased materjalid peaks esitama kõigile potentsiaalsetele tarnijatele. Otsustamine, kas riigiabi on saadud, on igal juhul keeruline küsimus.

4.3.3. Kui selgub, et riigiabi on saadud ning et see on ebaseaduslik, võidakse tarnijalt nõuda selle tagasimaksmist, kuid tal puudub võimalus selle eest hüvitist nõuda ostjalt, kes sõlmis uurimis- ja arendustegevuse alase lepingu. Sellega kaasneb tarnija jaoks materiaalne risk, mida ei saa tõenäoliselt kindlustada. Asjaolu, et iga ebaseaduslik riigiabi saaja (tarnija) peab saadud raha tagasi maksma, kuid ilma õiguseta esitada nõuet ostjale, ei ole ainuomane üksnes uurimis- ja arendustegevuse alastele lepingutele; samad eeskirjad kehtivad kõigile hankelepingutele. Asjaolu, et kasutatakse kinnitatud hankemenetlust (nt direktiivide menetlus), ei anna täielikku tagatist, et ei kasutata riigiabi, kuna tarnijate soosimiseks on mitmeid otseseid ja kaudseid viise. Erandi kasutamine ei too tingimata kaasa suuremat või väiksemat ebaõnnestumise ohtu osta läbipaistval, mittediskrimineerival viisil turuhinnaga.

4.3.4. Kõige soovitavam on suurendada kõigi ametiasutuste hankeosakondade kogemustepagasit, et nad saaksid õigesti kohaldada kriteeriume riigiabi puudumise kinnitamiseks. Kriteeriumide hulka kuulub turuhinnaga ostmine läbipaistval, mittediskrimineerival viisil. See kogemus on kõigile oluline, kuna nimetatud kriteeriumid ei ole ainuomased uurimis- ja arendustegevuse alastele lepingutele, vaid need on samad kriteeriumid, mida kohaldatakse igat liiki hankelepingute suhtes, kuigi riskid võivad kommertskasutusele eelnevate hangete puhul olla suuremad.

4.3.5. Lisas antakse ülevaade kriteeriumidest, et veenda neid, kes on mures selle üle, et kommertskasutusele eelnevate hangete projekt ei kujuta endast riigiabi. Seetõttu soovitab komitee komisjonil ja liikmesriikidel kaaluda koolitamise ja teadmiste jagamise edendamist kommertskasutusele eelnevate hangete projektide koostamise kohta kooskõlas õigusraamistikuga, et vältida ohtu, et ametiasutused ja nende tarnijad satuvad hiljem riigiabiga seotud probleemidesse.

4.3.6. See ei ole küll riigiabi küsimus, aga juhul, kui teatud liiki uurimis- ja arendustegevuse alastele teenustele sätestatud erand direktiivi kohaldamisalast osutuks kehtetuks, põhjustaks see lepingute sattumise direktiivide kohaldamisalasse. Vastavalt parandusmeetmete direktiivile tunnistataks tühiseks leping, mille kohta ei ole tõenäoliselt korralikult avaldatud lepinguteadet või mis on nn ooteajal. (20) Nimetatud tingimustel ohustaks tarnijat tehtud töö eest tasustamata jäämine. Kõnealune risk, mida ei ole tõenäoliselt ka võimalik kindlustada, ei ole ainuomane uurimis- ja arendustegevuse lepingutele, vaid on suurenenud uurimis- ja arendustegevuse alaste teenuste direktiivide kohaldamisalast väljajätmise kasutamise tõttu. Siinkohal tuleb olla ettevaatlik ja küsida nõu.

4.4. Riskid

4.4.1. Riskid esinevad kõigis uurimis- ja arendustegevuse programmides; kõikide innovaatiliste projektidega ei saavutata loodetud lahendust. Süsteemis kehtestatakse küllaltki õigesti, et riske ja kasu tuleks jagada ostja ja tarnija vahel. Siiski muudab tõenäoliselt vältimatu rõhuasetus riigiabi kaalutlustele ja asutamislepingu põhimõtetele juba niigi keerulise küsimuse veelgi keerukamaks.

4.4.2. Nagu igasuguse riskijuhtimise puhul, peaksid osapooled kokku leppima vastutuses nende riskide eest, mille juhtimiseks on kumbki parimas positsioonis, ning jätkama pidevaid kontakte tagamaks, et ükski risk ei tekiks ega väljuks kontrolli alt ilma seda määratlemata ja leevendamata.

4.4.3. Lisas arutletakse fikseeritud hinnaga lepingute üle, millega ametiasutus kehtestab maksimumhinna ja kutsub pakkujaid esitama maksimumhinnast madalamaid pakkumisi kavatsusega, et tarnijad peaksid projekte vastutasuna kasutusõiguste eest suuremal või vähemal määral ise toetama. Selline kord võib huvi pakkuda nendele tarnijatele, kellel on juba juurdepääs laiemale turule arengust saadavate viljade noppimiseks, kuid sellega kaasneb keerukas element juhtudel, kus täiendava ärakasutamise võimalus ei ole ilmne, kuid millest tõuseb ostjale märkimisväärset kasu. Sellistel juhtudel peaks ostja tõenäoliselt kaaluma teistsuguseid meetmeid.

4.5. Intellektuaalomand

4.5.1. Esile kerkivad intellektuaalomandi õigused on süsteemi oluline osa. Kellel on õigused ning mil määral see mõjutab projekti õiguslikku alust, samuti uurimis- ja teadustegevusest saadava kasu praktilist tulemust.

4.5.2. Intellektuaalomandi kaitsmiseks on põhimõtteliselt kolm viisi:

— patendid – seadusjärgne monopol;

— autoriõigus – mis puudutab kõiki algupäraseid töid;

— salastatus – kui ei patent ega autorõigus ei paku tõhusat kaitset.

4.5.3. Patendid on kõige tugevam ja kaubanduses kõige rohkem kasutatav kaitse tõeliselt põhjapanevatele leiutistele, mille kasutusõigust on võimalik anda kolmandatele osapooltele. Nad on ka kõige kallimad. Kui leiutis vastab nendele kriteeriumidele või kui projekti viiakse ellu tööstussektoris, kus patente kasutatakse konkurentsirelvana, ei ole patentimine tõenäoliselt raha tuulde loopimine. Patente on ka äärmiselt kulukas kaitsta.

4.5.4. Autoriõigus ei maksa midagi, see lihtsalt eksisteerib. Vastupidiselt patendile peab autoriõiguse omanik tõestama, et rikkuja teadis autoriõigusega kaitstud materjalist ning kopeeris seda. Autoriõigusega kaitstud materjali sõltumatu paljundamine, kus paljundaja ei olnud autoriõigusest eelnevalt teadlik, ei ole kopeerimine ning seda ei saa edukalt vaidlustada.

4.5.5. Salastamist kasutatakse laialdaselt kaubandussektoris konkurentsieelise kaitsmiseks. Salajas hoidmine on väga oluline leiutise puhul, mida kavatsetakse patentida; selle varajane avalikustamine võib patentimist raskendada. Salajas hoidmine on ainus võimalus sel puhul, kui ei patent ega autoriõigus ei paku tõhusat kaitset kaubanduslikult väärtuslikule leiutisele. Coca-Cola kaitseb kiivalt samanimelise joogi koostist.

4.5.6. Kuigi salastamine on intellektuaalomandi kaitsmiseks tõhus ning mõningatel tingimustel ainus olemasolev vahend, ei sobi see hästi läbipaistvuse konteksti.

4.5.7. Kommertsvaldkonna lõpptoodete järelhangete pakkumistingimuste sõnastamine toote funktsionaalsete, mitte normatiivsete spetsifikatsioonide alusel võib aidata täita läbipaistvusnõuded konkureerivate pakkujate jaoks, avaldamata seejuures kommertskasutusele eelnevas etapis välja töötatud individuaalsete lahenduste tehnilise rakendamise üksikasju.

4.5.8. Intellektuaalomandi õigused on ilmselgelt väga olulised süsteemis käsitletavate uurimis- ja arendusprojektide puhul. Kuid nende loomisel, andmisel ja haldamisel tuleb olla väga hoolikas ja mõistlik. Tegemist ei ole lihtsa tegevusvaldkonnaga.

4.5.9. Kommertskasutusele eelnevate hangete puhul jagunevad intellektuaalomandi õigused ostjate ja tarnijate vahel: intellektuaalomandi õigused jäävad tarnija omandisse, ostjale jääb litsentsivaba kasutusõigus ning õigus nõuda osalevatelt ettevõtetelt intellektuaalomandi õiguste andmist kolmanda osapoole tarnijatele ausatel ja mõistlikel turutingimustel. Litsentsivaba kasutusõigus võimaldab riiklikul ostjal kasutada teadus- ja arendustegevuse tulemusi sisekasutuseks ilma, et ta peaks tasuma litsentside kulud osalevatele ettevõtetele. Õigus nõuda osalevatelt ettevõtetelt intellektuaalomandi õiguste andmist kolmanda osapoole tarnijatele turuhinnaga võimaldab riiklikul ostjal tagada juurdepääsu piisavalt suurele ja konkurentsivõimelisele tarneahelale, võimaldades samas osalevatel ettevõtetel saada tulu intellektuaalomandi õigustest, mille nad on omandanud kommertskasutusele eelnenud hankeprojekti käigus. Euroopa ostjatel võivad puududa kogemused intellektuaalomandi õiguste turuväärtuse hindamisel ning seetõttu on soovitav korraldada koolitusi ja omandada kogemusi intellektuaalomandi õigustega seonduvate riskide ja kasude jagamise osas.

4.5.10. Ametiasutustel on vaja õppida erasektori olemasolevatest intellektuaalomandi õiguste ostu- müügi parimatest tavadest ning samuti kogu maailmas kasutatavatest valitsuste tüüplepingute tavapärastest klauslitest intellektuaalomandi õiguste jagamise kohta tarnijatega avalike hangete puhul.

4.6. Tarnijate ja ostja kvalifikatsioon

4.6.1. On selge, et potentsiaalsed tarnijad vajavad oskusi innovaatiliste projektide juhtimiseks. Teadliku kliendi jaoks on nende kogemuste saamine suhteliselt lihtne.

4.6.2. Ka potentsiaalsel ostjal on vaja oskusi selliste projektide juhtimiseks. Teadmiste omandamine asjaomase turu olukorra kohta, tootmisega seotud nõuete ettevalmistamine, tarnijate valik ja valitud tarnijatega läbirääkimine, projekti ja sellega seotud riskide juhtimine nõuavad kõik ostja organisatsiooni süvendatud oskusi ja kogemusi. Kui kogu organisatsioonis – tipust rohujuuretasandini – puudub selliste projektide juhtimiseks sobiv kultuur, riskib ta kuluka ebaõnnestumisega. Nimetatud aspektid on muidugi mõista teadliku kliendi omadused.

Brüssel, 22. oktoober 2008 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Mario SEPI

(1) 2004. aasta direktiivid: kommunaalteenused 2004/17/EÜ; ametiasutused 2004/18/EÜ.

(2) Väljajätmisklauslid:

— Kommunaalteenused, artikli 24 lõige e: Lepingud käesoleva direktiivi reguleerimisalast välja jäetud teenuste kohta. Käesolevat direktiivi ei kohaldata teenuste hankelepingutele: e) uurimis- ja arendustegevuse teostamiseks, välja arvatud juhul, kui lepingu tulemusi kasutab üksnes ostja omaenda tegevuses ja tingimusel, et osutatud teenuse eest tasub täismahus ostja.

— Ametiasutused, artikli 16 lõige f – konkreetsed erandid. Käesolevat direktiivi ei kohaldata teenuste riigihankelepingute suhtes, mis käsitlevad: f) uurimis- ja arendustegevusega seotud teenuseid, välja arvatud juhul, kui neist tuleneb kasu üksnes ostjale tema enese tarbeks ja tema enese tegevuse käigus, tingimusel, et osutatud teenuse eest tasub täismahus ostja.

(3) 2004/17/EÜ.

(4) 2004/18/EÜ.

(5) The 10-Point Guide: „Guide on dealing with innovative solutions in public procurement, 10 elements of good practice”, SEC(2007) 280.

(6) IST: info- ja sidetehnoloogia.

(7) „Kommertskasutusele eelnevad hanked: innovatsiooni kiirendamine jätkusuutlike ja kõrgekvaliteediliste avalike teenuste tagamiseks Euroopas”, KOM(2007) 799 lõplik ja selle lisa SEK(2007) 1668.

(8) ETAP prioriteedid on: uurimis- ja arendustegevuse edendamine, rahaliste vahendite mobiliseerimine, abi nõudluse juhtimisel ja turutingimuste parandamine.

(9) Pärast Hampton Courti tippkohtumist loodud uurimis- ja arendustegevuse ning innovatsiooni sõltumatu ekspertrühma aruanne „Innovaatilise Euroopa loomine”, jaanuar 2006.

(10) „Juhtivate turgude algatus Euroopas”, KOM(2007) 860 lõplik.

(11) Märkimist väärivad ka teised komisjoni dokumendid, nt teatis „Rohkem teadusuuringuid ja innovatsiooni – Investeerimine kasvu ja tööhõivesse – Ühtne lähenemisviis”. Avaldatud 2005 ISBN 92-894-9417-4.

(12) E-tervishoid, kaitsetekstiilid, säästev ehitus, taaskasutus, biotooted, taastuvenergia.

(13) „Guide on dealing with innovative solutions in public procurement, 10 elements of good practice”, SEK(2007) 280.

(14) „Kommertskasutusele eelnevad hanked: innovatsiooni kiirendamine jätkusuutlike ja kõrgekvaliteediliste avalike teenuste tagamiseks Euroopas”, KOM(2007) 799 lõplik ja selle lisa SEK(2007) 1668.

(15) „Guide on dealing with innovative solutions in public procurement, 10 elements of good practice”, SEK(2007) 280.

(16) Alfa ja beeta katsed pärinevad tarkvaratööstusest.

— Alfa katsed on simuleeritud või tegelikud testid, mille viib läbi potentsiaalne kasutaja või sõltumatu katserühm, tavaliselt arendaja asukohas.

— Beeta katsed toimuvad pärast alfa katseid. Tarkvara versioonid, mis on tuntud beeta versioonidena, jagatakse piiratud hulgale kasutajatele väljaspool programmeerimismeeskonda, et täiendava sõltumatu katsetamisega tagada, et tootesse on jäänud vähe vigu.

(17) Ametiasutuste direktiiv 2004/18/EÜ, artikkel 24. Pakkumiste variandid

1. Kui lepingu sõlmimise kriteeriumiks on majanduslikult soodsaim pakkumine, võivad ostjad lubada pakkujatel esitada pakkumiste variante.

2. Ostjad märgivad hanketeates, kas nad lubavad esitada pakkumiste variante; selle teabeta ei ole pakkumiste variante lubatud esitada.

3. Pakkumiste variante lubavad ostjad nimetavad lepingudokumentides miinimumnõuded, millele pakkumiste variandid peavad vastama, ning pakkumiste variantide esitamise tingimused.

4. Arvesse võetakse ainult need pakkumiste variandid, mis vastavad ostja kehtestatud miinimumnõuetele. Asjade või teenuste riigihankelepingute sõlmimisel ei tohi pakkumiste variantide esitamist lubanud ostjad pakkumise varianti tagasi lükata üksnes seetõttu, et selle valimine tooks kaasa teenuste hankelepingu sõlmimise asjade riigihankelepingu asemel või asjade hankelepingu sõlmimise teenuste riigihankelepingu asemel.

(18) The 10-Point Guide: „Guide on dealing with innovative solutions in public procurement, 10 elements of good practice”, SEK(2007) 280.

(19) Vt allmärkus 2.

(20) Direktiivi 2007/66/EÜ (Läbivaatamise direktiiv) artikkel 2d Tühisus (Liikmesriigid tagavad, et ostjast sõltumatu läbivaatamisasutus tunnistab lepingu tühiseks või lepingu tühisus tuleneb sellise läbivaatamisasutuse otsusest järgmistel juhtudel: a) kui ostja on sõlminud lepingu ilma lepinguteate eelneva avaldamiseta Euroopa Liidu Teatajas ja lepinguteate avaldamata jätmine ei olnud (käesoleva) direktiivi kohaselt lubatud;