MÕISTED

EAFRD: Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfond.

EERP: Euroopa majanduse elavdamise kava.

Göteborgi strateegia: Göteborgi strateegia kui esimene ELi jätkusuutliku arengu strateegia loodi 2001. aastal.

Lissaboni strateegia: 2000. aastal algatatud ELi majanduskasvu ja töökohtade loomise strateegia, mille eesmärk on soodustada majanduskasvu ning luua rohkem ja paremaid töökohti investeeringute kaudu oskustesse, majanduse keskkonnasõbralikumaks muutmisesse ja innovatsiooni.

Maaelu arengu programm: liikmesriigi koostatud ja komisjoni heakskiidetud dokument ELi maaelu arengu poliitika kavandamiseks ja rakendamiseks. Maaelu arengu programm koostatakse piirkondlikul või liikmesriigi tasandil.

Meede: poliitika rakendamise toetuskava. Meetmega määratletakse telje kaudu rahastatavate projektide eeskirjad.

Meede 121: põllumajandusettevõtete moderniseerimine.

Programmitöö periood: ELi poliitikate, nagu maaelu arengu poliitika, kavandamise ja rakendamise mitmeaastane raamistik. Maaelu arengu periood on ajavahemik 2007–2013.

Teljed: programmitöö perioodi 2007–2013 maaelu arengut rakendatakse nelja temaatilise telje kaudu, mis vastavad maaelu arengu meetmete ühtsetele rühmadele.

Toiming: projekt, leping või muu tegevus, mida kaasrahastab EAFRD.

Tühimõju tähendab olukorda, kus subsideeritud projekti oleks rakendatud osaliselt või täielikult ka toetust saamata.

Ühenduse strateegilised suunised: nende strateegiliste suuniste abil määratleb nõukogu Euroopa Liidu prioriteedid Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi (EAFRD) raames. See loob seose Lissabonis ja Göteborgis toimunud Euroopa Ülemkogul püstitatud eesmärkidega ning väljendub maaelu arengu poliitikas. Eesmärk on tagada maaelu arengu järjepidevus teiste ELi poliitikatega, eelkõige ühtekuuluvuse ja keskkonna valdkonnas, ning toetada uue põllumajanduspoliitika (ÜPP) rakendamist, sh ümberstruktureerimist.

ÜPP: ühine põllumajanduspoliitika: Euroopa Liidu heakskiidetud ühise ühtlustatud põllumajanduspoliitika õigusaktide ja tavade kogum.

ÜPP "tervisekontroll": 2009. aastal kohandati ühist põllumajanduspoliitikat selleks, et põllumajandusette võtjad saaksid paremini reageerida turutingimustele, et lihtsustada otsemaksete haldamist ja et aidata põllumajandusettevõtjatel paremini toime tulle uute ülesannetega, eelkõige seoses kliimamuutusega. Selline kohandamine on tuntud "tervisekontrollina".

KOKKUVÕTE

I. Euroopa Liit (EL) kaasrahastab põllumajandusettevõtete investeerimisprojekte maaelu arengu poliitika kaudu. Käimasoleval programmitöö perioodil 2007–2013 on spetsiaalse investeerimismeetme "põllumajandusettevõtete moderniseerimine" eelarve 11,1 miljardit eurot [1]. ELi rahastamist täiendab liikmesriigi eelarve, millega kaetakse investeeringute üldmaksumus osaliselt.

II. Nõukogu on määratlenud ühenduse maaelu arengu strateegiasuunistes konkreetsed ELi prioriteedid ja liikmesriikidelt nõutakse rahastamise suunamist selgelt määratletud eesmärkidele, mis kajastavad väljaselgitatud vajadusi liikmesriikide maapiirkondades.

III. 2009. aastal eraldati maaelu arengu meetmetele täiendavalt 4,95 miljardit eurot moderniseerimisele "tervisekontrolli" ja Euroopa majanduse elavdamise kava kaudu selleks, et veelgi tõhustada toiminguid, mis on seotud selliste ELi prioriteetidega nagu kliimamuutus, taastuv energia, veemajandus, bioloogiline mitmekesisus ja piimasektori ümberkorraldamine.

IV. Auditiga kontrolliti, kas ELi põllumajandusettevõtete moderniseerimise toetus oli suunatud ELi prioriteetidele ja liikmesriikide spetsiifilistele vajadustele.

V. Kontrollikoda leidis, et:

a) kuigi põllumajandusettevõtete moderniseerimise meetmega 121 saavutati moderniseerimise eesmärk, on see küllaltki enesestmõistetav, kuivõrd mis tahes uute seadmete ostmise või neisse investeerimise tulemuseks on teatav moderniseerimine. Meetmega on võimalik anda rahastamisele lisaväärtust, kui kasutatavaid rahastamisvahendeid suunataks paremini.

b) Suunamise määr erineb auditeeritud liikmesriikides oluliselt. Mõned liikmesriigid suunavad rahalisi vahendeid mõjusalt, teised aga ei rakendanud enda kehtestatud häid valikukriteeriume või kasutasid puudulikke suunamissüsteeme.

c) Liikmesriikide maaelu programmid ei sisalda piisavalt teavet selleks, et näidata, kas investeeringuabi on suunatud sihipäraselt. Ka teave projektide valikumenetluste kohta puudub. Seetõttu ei ole komisjon sageli projektivalikumenetlustest teadlik, kui ta maaelu arengu programme heaks kiidab.

d) Ühine järelevalve- ja hindamisraamistik ei anna sellist liiki andmeid, mis on vajalikud ELi prioriteetide saavutamisel tehtud edusammude jälgimiseks. Andmed osutusid ebausaldusväärseks ja nende abil ei saa liikmesriike (ja/või piirkondi) võrrelda.

e) Mõned liikmesriigid ei saavutanud ELi prioriteetidega seonduvate toimingute tõhustamist seetõttu, et täiendav rahastamine asendati rahaliste vahenditega, mis olid kavandatud "tervisekontrollile" eelnenud meetmete võtmiseks.

f) Põllumajandusettevõtte või investeerimisprojekti majandusliku elujõulisuse ja jätkusuutlikkuse kindlaksmääramise menetlused ei olnud kõikides liikmesriikides mõjusad.

g) Kontrollikoda leidis, et tühimõju risk seoses juba alustatud ja tagantjärele heakskiidetud investeeringutega on jätkuvalt olemas.

VI. Oma leidude põhjal esitab kontrollikoda järgmised soovitused:

a) Komisjon ei tohiks heaks kiita neid maaelu arengu programme, mis ei näita, et abi on sihipäraselt suunatud ja ei sisalda ELi prioriteete ja riiklikke või piirkondlikke vajadusi käsitlevaid selgeid ja asjakohaseid valikukriteeriume.

b) Komisjon peaks tulevase programmitöö perioodi jaoks tagama asjakohase ja usaldusväärse teabe kättesaadavuse, mille abil hõlbustada meetme tulemuste haldamist ja jälgimist ning näidata, mil määral aitab kõnealune abi saavutada ELi prioriteete.

c) Kui teatud eriotstarbelised meetmed ja eelarvelised assigneeringud kavatsetakse suunata konkreetsetele prioriteetidele, nagu "tervisekontrolli" puhul, peaks komisjon rahastamise täiendava mõju saavutamiseks esitama õigusalase ettepaneku, et lisada vastav nõue asjassepuutuvatesse ELi määrustesse.

d) Liikmesriigid peaksid kehtestama mõjusad ja riskidele vastavad menetlused selleks, et tagada toetuste andmata jätmine projektidele, mille puhul on investeeringu majanduslik elujõulisus või põllu majandusettevõtte jätkusuutlikkus kaheldav.

e) Komisjon peaks toetama liikmesriike järgima head tava, mille kohaselt on projekti kulud abikõlblikud alles toetuse heakskiitmisest alates.

SISSEJUHATUS

MAAELU ARENG – MEETME 121 RAAMISTIK

1. EL on kehtestanud ühise maaelu arengu poliitika, mida tuntakse ka ühise põllumajanduspoliitika "teise sambana". Kõnealust poliitikat rakendatakse mitmeaastase programmitöö perioodide kaupa. Praegune programmitöö periood hõlmab aastaid 2007–2013 ja maksed peavad olema tehtud aastaks 2015. Poliitika aluseks on kaasrahastamise põhimõte: ELi rahastamist täiendab rahastamine riiklikest, kuid ka erasektori rahalistest vahenditest. EL kaasrahastab toiminguid EAFRD kaudu, millele eraldati programmitöö perioodiks 2007–2013 96 miljardit eurot. Kõnealune summa sisaldab ligikaudu 5 miljardit eurot täiendavaid vahendeid, mis võeti kasutusele pärast "tervisekontrolli" ja Euroopa majanduse elavdamise kava (EERP) [2].

2. Poliitika põhineb kolmel teemal (teljel), millele lisandub telg Leader. Kolm telge on:

- 1. telg: põllumajandus- ja metsandussektori konkurentsivõime parandamine;

- 2. telg: keskkonna ja paikkonna parandamine;

- 3. telg: maapiirkondade elu kvaliteedi parandamine.

3. Ühenduse strateegilistes suunistes on sätestatud maaelu arengu strateegilised prioriteedid ühenduse tasandil; peamised maaelu arengu poliitikat käsitlevad eeskirjad ajavahemikuks 2007–2013 ning ka liikmesriikidele ja piirkondadele mõeldud poliitikameetmed on aga sätestatud nõukogu määruses (EÜ) nr 1698/2005 [3].

4. Igale teljele on õigusaktiga kavandatud maaelu arengu meetmed, mis on konkreetsed vahendid telje rakendamiseks.

5. Liikmesriigid koostavad riiklikul või piirkondlikul tasemel oma maaelu arengu programmid, milles nad määratlevad strateegia ja teevad ettepaneku meetmete kohta, mida nad soovivad kindlakstehtud vajaduste käsitlemiseks kasutada. Need maaelu arengu programmid on peamiseks programmitöö vahendiks, mille kaudu ELi rahastamist suunatakse. Programmid kiidab heaks Euroopa Komisjon. Käesolevaks programmitöö perioodiks kiideti heaks kokku 97 maaelu arengu programmi.

6. Maaelu arengu poliitika rakendamise jälgimiseks ja hindamiseks on Euroopa Komisjon ja liikmesriigid kavandanud ühise järelevalve- ja hindamisraamistiku. Raamistik sisaldab näitajaid, mille abil hinnata väljundite, tulemuste ja mõju põhjal, millisel määral on seatud eesmärgid saavutatud.

7. Käesolevas aruandes käsitletakse 1. telje meedet 121, mille kaudu subsideeritakse investeerimisprojekte eesmärgiga moderniseerida põllumajandusettevõtteid.

MIDA KUJUTAB ENDAST MEEDE 121?

8. Meetme 121 kaudu rahastatakse põllumajandusettevõtete investeeringuid. Sellised investeeringud võivad hõlmata lihtsaid kuluartikleid, nagu põllumajandusettevõtte tööriistad ja puidust puuviljakorvid, kuni keeruliste projektideni, nagu biogaasiseadmed. Meetmele eraldatud ELi eelarve on kokku 11,1 miljardit eurot (rahastatakse EAFRD kaudu) [4], mis moodustab ligikaudu 11% kogu programmitöö perioodil 2007–2013 kõikidest ELi maaelu arengule kavandatud kulutustest ELis. Kõik liikmesriigid on otsustanud meedet 121 kasutada.

1. SELGITUS

NÄITEID MEETME 121 KAUDU RAHASTATUD ERINEVAT LIIKI INVESTEERINGUTEST

Auditeerimise käigus tehtud fotod näitavad, kuivõrd erinevad on meetme 121 kaudu rahastatud investeeringud, alates kahveltõstukitest …

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

9. Peamise maaelu arengut käsitleva määrusega sätestatakse kogu riigiabi ühtseks abimääraks (EAFRDst ning riiklikust või piirkondlikust eelarvest) 40% abikõlblikest investeeringutest. Liikmesriigid võivad kehtestada madalama abimäära või abikõlblike kulude ülempiiri tõsta, piirates seega abi saamist. Teatud olukorras võib ühtset abimäära siiski tõsta. Nii võib noor põllumajandusettevõtja saada abi kuni 50% ulatuses investeeringust. Põllumajandusettevõtjad mägistes piirkondades, muudes ebasoodsates piirkondades või Natura 2000 [5] aladel võivad saada abi lisaks veel 10%. Erandjuhtudel (st äärepoolseimates piirkondades ja väiksematel Egeuse mere saartel) võib abi määr ulatuda kuni 75%-ni. ELi määrustes ei ole sätestatud abi miinimummäärasid.

ABI SUUNAMINE

MEEDE 121 PEAKS KÄSITLEMA ELI PRIORITEETE JA KINDLAKSTEHTUD VAJADUSI

10. Ühenduse strateegilistes suunistes sätestatakse põllumajanduse konkurentsivõime parandamiseks ELi prioriteedid, mis hõlmavad moderniseerimist, innovatsiooni ja kvaliteeti. Nõukogu peamise määruse (EÜ) nr 1698/2005 preambulis sätestatakse meetme 121 kohase moderniseerimisega seotud investeeringuabi eesmärk järgmiselt [6]:

"Ühenduse põllumajandusettevõtete investeeringutoetuse eesmärk on põllumajandusettevõtete moderniseerimine, et parandada nende majanduslikku suutlikkust tootmistegurite parema kasutamise, sealhulgas uute tehnoloogiate ja innovatsiooni kasutusele võtmise, kvaliteedi taotlemise, mahepõllundustoodete ja põllumajandusliku/mittepõllumajandusliku tegevuse mitmekesistamise kaudu, sealhulgas mittetoidukaubasektorid ja energiakultuurid, ning parandades põllumajandusettevõtetes keskkonna- ja tööohutust, hügieeni ja loomade heaolu."

11. Määruses sätestatakse abikõlblikkuskriteeriumid, mille kohaselt peaks toetust andma ainult investeeringutele, mis [7]:

- parandavad põllumajandusettevõtte üldist tulemuslikkust ja

- vastavad asjaomase investeeringu suhtes kohaldatavatele ühenduse nõuetele.

12. Liikmesriigid peavad tagama, et nende maaelu arengu programmides olevad investeerimismeetmed suunatakse selgelt määratletud eesmärkidele, mis väljendavad kindlakstehtud struktuuri- ja territoriaalseid vajadusi ning struktuurilist halvemust [8], võttes arvesse ühenduse strateegilisi suuniseid.

13. Liikmesriigid võivad selle saavutamiseks valida erinevad lähenemisviisid. Suunamise esimese taseme saavutamiseks võib seada piiravad abikõlblikkuskriteeriumid ja eri liiki investeerimisprojektide puhul diferentseeritud abimäärad, mida tuleb maaelu arengu programmis täpsustada. Seega võib liikmesriik lugeda teatavat tüüpi põllumajandusettevõtjad ja põllumajandusettevõtted abikõlblikeks (abisaajate abikõlblikkus) ja kehtestada investeerimisprojektide abikõlblikkuskriteeriumid kas koostades "positiivse loetelu" abikõlblikest investeeringuliikidest või "negatiivse loetelu" abikõlbmatutest investeeringutest. Selle tagajärjeks võib olla piirkondade või sektorite eristamine (välistades abi saamise teatud sektorites) ja abi piirmäärade seadmine.

14. Eelmises punktis kirjeldatud põhiliste abikõlblikkuskriteeriumide kasutamisega võidakse välja jätta projektid, mis ei ole kindlakstehtud vajaduste ja prioriteetidega seotud. Määrus nõuab siiski täiendavat suunamist: liikmesriik peab tegema kõikidest esitatud abikõlblikest projektidest valiku, kasutades selleks spetsiaalseid kriteeriume [9].

15. Kuigi aluseks olevates õigusaktides seda ei nõuta, on üheks valiku tegemise võimaluseks seada projektitaotlused paremusjärjestusse, andes neile iga valikukriteeriumi alusel punkte. Selliste punktisüsteemide eesmärk on koostada loetelu "parimatest" projektidest, s.o nendest projektidest, mis aitavad saavutada meetmega püstitatud eesmärke kõige paremini.

16. Joonisel on esitatud diagramm selle kohta, kuidas liikmesriigid võivad meedet 121 suunata.

JOONIS

+++++ TIFF +++++

AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

17. Auditiga uuriti, kuidas Euroopa Komisjon haldas ja liikmesriigid rakendasid meedet "põllumajandusettevõtete moderniseerimine" (meede 121). Auditi üldine küsimus oli:

Kas põllumajandusettevõtete moderniseerimiseks antud ELi abi on suunatud ELi prioriteetidele ja liikmesriikide konkreetsetele vajadustele?

Selle küsimuse abil püüti auditiga kindlaks teha, kas meetme 11,1 miljardi euro suurune eelarve suunati projektidele, millega kõige paremini saavutada moderniseerimist käsitlevat ELi prioriteeti, võttes eelkõige arvesse määruses (EÜ) nr 1698/2005 määratletud valdkondi (vt punkt 10).

18. Samuti hinnati auditiga, kuidas rakendati meetme 121 kaudu "tervisekontrolli" ja EERP raames antud täiendavat rahastamist.

19. Lõpuks hinnati auditiga, kas liikmesriigid võtsid kasutusele mõjusad süsteemid selleks, et vähendada majanduslikult elujõuetute põllumajandusettevõtete investeeringute rahastamise riski ning tühimõju riski.

20. Audit keskendus peamistele etappidele, mille käigus suunata investeerimisabi prioriteetidele ja kindlakstehtud vajadustele, toetudes järgmistele poliitikaraamistiku aspektidele: ELi õigusraamistik, maaelu arengu programm, komisjonipoolne maaelu arengu programmi heakskiitmine ja meetme liikmesriikidepoolne rakendamine.

21. Audititöö hõlmas nii komisjoni kui kümmet liikmesriiki [10]. Komisjoni tasandil uuriti meetme kavandamist selle aluseks olevate kohaldatavate ELi õigusaktide kaudu [11] ja Euroopa Komisjoni tegevust liikmesriikide esitatud maaelu arengu programmide heakskiitmisel ning sellele järgnevat järelevalvet. Auditimeeskonnad külastasid kümnest valitud liikmesriigist (ja/või piirkonnast nendes liikmesriikides) seitset ja ülejäänud kolme liikmesriigi osas toimus dokumentide läbivaatamine. Audit hõlmas maaelu arengu programmide aluseks olevate dokumentide ja asjakohaste riiklike/piirkondlike õigusaktide ning meetme 121 kaudu rahastatavate investeerimisprojektide valikumenetluste läbivaatamist. Ühise järelevalve- ja hindamisraamistiku kui meetme 121 järelevalvevahendi hindamise eesmärgil kontrollis kontrollikoda liikmesriikide kogutud ja iga-aastaselt esitatud andmeid.

22. Kontrollikoda vaatas läbi 2009. aastal pädevate riiklike või piirkondlike ametiasutuste poolt heakskiidetud 100 investeerimisprojektist (kümme investeerimisprojekti iga auditeeritud liikmesriigi või piirkonna kohta) koosneva valimi [12], selleks et analüüsida nende projektide valikumenetlusi. Kontrollikoja audiitorid külastasid valimi projektidest 21 projekti kohapeal ja intervjueerisid lõplikke abisaajaid.

TÄHELEPANEKUD

MEETME 121 KOHASE RAHASTAMISE SUUNAMINE ELI PRIORITEETIDELE JA KINDLAKSTEHTUD VAJADUSTELE

UUTE SEADMETE VÕI RAJATISTE OSTMISEGA SAAVUTATAKSE TEATUD MODERNISEERIMISE TASE

23. Kontrollikoda leidis, et kõigi läbivaadatud valimi 100 projekti puhul oli saavutatud põllumajandusttevõtete ja/või asjaomase põllumajandussektori moderniseerimine. See oli siiski üsna enesestmõistetav tulemus, kuna investeeringute abil ostetaksegi tavaliselt uued masinad, seadmed, hooned või renoveeritakse hooned ning moderniseerimise tase sõltub mis tahes uute seadmete või rajatiste ostust.

24. Samuti aitavad uued investeeringud teatud määral automaatselt saavutada ELi prioriteete (vt punkt 10), nagu uue tehnoloogia kasutusele võtmine ja põllumajandusettevõtete keskkonna- ja tööohutuse ning hügieeni ja loomade heaolu parandamine. Tehnoloogia ja keskkonnastandardite pidev arendamine tähendab, et mis tahes uue seadmega kaasneb ka energiatõhususe paranemine ja vanematest seadmetest tingitud heitgaaside vähenemine. Näiteks uus loomalaut peab vastama ELi direktiividega kehtestatud standarditele, mistõttu vanade rajatistega võrreldes paraneb mõnevõrra hügieen, tööohutus ja keskkonnakaitse. Kuid investeerimine uutesse seadmetesse või rajatistesse ei ole siiski automaatselt seotud teiste ELi prioriteetidega, nagu innovatsioon, kvaliteet ja mitmekesisus.

TEATAVAD LIIKMESRIIGID SUUNAVAD ABI PROJEKTIDELE, MILLEGA KÄSITLETAKSE KINDLAKSTEHTUD VAJADUSI JA ELI PRIORITEETE …

25. Kui abi on suunatud ELi prioriteetidega kooskõlas olevatele konkreetsetele vajadustele, siis võib tulemuseks olla tulusam abi. Kokkulepitud prioriteete ja kindlakstehtud vajadusi käsitlevad projektid peaksid andma ELi ja maksumaksjate poolsele rahastamisele lisaväärtuse.

26. Enamik liikmesriike kohaldas abi suunamiseks peamiselt piiravaid abikõlblikkustingimusi. Näiteks:

- Ungaris kuulutasid ametiasutused välja projektikonkursid teatud sektoritele või projektiliikidele, nagu loomakasvatusettevõtete moderniseerimine, aiandusseadmed, niisutussüsteemid jne;

- Saksamaal (Baden-Württemberg) ei antud abi põllumasinatele (traktorid). Mõnes liikmesriigis, nagu Poola ja Luksemburg, loeti aga peaaegu mis tahes liiki põllumajandusettevõtete investeeringud abikõlblikuks.

27. Mitmes liikmesriigis suunati abi, stimuleerides selliste projektide elluviimist, mis vastasid maaelu arengu programmis määratletud vajadustele ja prioriteetidele. Näiteks:

- Luksemburg pakkus kõrgemaid abimäärasid (täiendavalt 10% projekti maksumusest) investeeringutele, millega käsitleti keskkonnaprobleeme või loomade heaolu;

- Belgias kohaldati 40% suurust ehk tavapärasest 20% määrast kaks korda kõrgemat abimäära projektide suhtes, millega parandati sõnnikuhoidlaid ja sõnnikulaotamise seadmeid.

28. Kaks liikmesriiki tegid täiendava suunamise, valides abikõlblike projektide hulgast välja parimad projektid. Itaalia (Veneto) ja Rumeenia kasutasid selliseid valikukriteeriume koos muude suunamismeetoditega selleks, et käsitleda maaelu arengu programmis määratletud vajadusi kooskõlas ELi prioriteetidega.

2. SELGITUS

NÄIDE HEAST TAVAST: ITAALIA (VENETO PIIRKOND) MAKSIMEERIS SELLISTE INVESTEERIMISPROJEKTIDE VALIMISE TÕENÄOSUST, MIS KÕIGE PAREMINI VASTAVAD KINDLAKSTEHTUD VAJADUSTELE JA ELI PRIORITEETIDELE

Venetos on kehtestatud valikukriteeriumid, mille alusel valitakse abikõlblike projektitaotluste hulgast projektid punktisüsteemi abil, millega võetakse arvesse piirkonna maaelu arengu programmis kavandatud prioriteedid ja koostatakse loetelu prioriteetsetest investeeringuliikidest sektorite kaupa.

Nendeks prioriteetideks olid tulu keskkonnale; toodete väärtuse suurendamine; ettevõtete integreerimine; struktuuriline moderniseerimine; juurdepääs info- ja kommunikatsioonitehnoloogiale; teatud põllumajandussektorite ja projektide ümberkorraldamine ja ümberkujundamine mägistes piirkondades.

Näiteks valiti välja õunte ladustamise ja külmhoone projekt, kuna see vastas mahepõllumajandusliku tootmise (mis tõstab väärtust) prioriteetidele. Projektis kasutati energia tarbimise vähendamiseks foto galvaanilisi paneele (tulu keskkonnale) ja projekti rakendati mägises piirkonnas.

… KUID TEGELIKULT ESINEB PRIORISEERIMIST VÄGA VÄHE

29. Hispaanias (Kataloonia), Portugalis (mandriosa), Prantsusmaal, Saksamaal (Baden-Württemberg) ja Ungaris kehtestati riiklike menetlustega valikukriteeriumid, mille alusel hinnati kõiki projekte. Hoolimata hindamise tulemustest anti siiski toetust kõikidele abikõlblikele projektitaotlustele, kuna meetme eelarve oli selleks piisav.

30. Näiteks Prantsusmaal pidasid ametiasutused abikõlblikuks hobusetallide ehitamise projekti (maksumus 76000 eurot), mis kogus hindamisega null punkti, kuna ei käsitlenud ühtegi meetmele vastavat prioriteeti. Projekt sai siiski toetust, kuna eelarve oli suurem kui selleks ajaks saabunud abikõlblikes projektitaotlustes taotletud abi kogusumma.

31. Belgias, Luksemburgis ja Poolas ei olnud valikukriteeriume kehtestatud, kuigi komisjon oli liikmesriike teavitanud, et selliste valikukriteeriumide määratlemine on seadusjärgne kohustus.

3. SELGITUS

POOLA MAAELU ARENGU PROGRAMM, NÄIDE SUUNAMISE PUUDUMISEST

Poola maaelu arengu programmi sõltumatu eelhindamine näitas, et suunamissüsteem oli nõrk, ning selles soovitati valikukriteeriumide kavandamist ja rakendamist. Maaelu arengu programmis ei määratleta siiski mingeid valikukriteeriume või muid vahendeid, mille abil konkreetseid vajadusi või eesmärke käsitleda. Kuna heakskiidetud kriteeriumid välistasid ainult teatavast suurusest väiksemad põllumajandusettevõtted, said abi taotleda peaaegu kõik eri põllumajandussektorites tegutsevad põllumajandusettevõtted. Seetõttu ületas nõudmine tunduvalt nende projektide arvu, mida oli võimalik rahastada.

Sel põhjusel kasutas Poola haldusasutus esimese projektikonkursi ajal 2007. aastal põhimõtet "kes ees, see mees". Abikõlblikud taotlused võeti vastu ja kiideti heaks nende esitamise järjekorras seni, kuni saavutati asjaomase piirkonna eelarve piirmäär. Seetõttu tekkisid mõne piirkonna haldusasutuste ees taotluste esitajate järjekorrad. Teise projektikonkursi ajal 2009. aastal tehti projektidest juhuslik valik. Kõigi peamistele abikõlblikkuskriteeriumidele vastavate taotluste hulgast valiti juhuslikkuse alusel seni, kuni piirkonna eelarve oli ammendunud. Selliste valikumeetodite kasutamisel puudub mehhanism, mille abil suunata rahastamine projektidele, mis vastavad väljaselgitatud struktuurilistele või territoriaalsetele vajadustele.

ÜLEVAADE AUDITEERITUD LIIKMESRIIKIDES (PIIRKONDADES) KASUTATUD ERINEVATEST SUUNAMISMEETODITEST

32. Tabelis 1 on esitatud ülevaade kümnes liikmesriigis rakendatud erinevatest suunamismeetoditest koos kontrollikoja analüüsiga saavutatud suunamise määra kohta maaelu arengu programmides sätestatu, liikmesriikide õigusaktide ja rakenduskorra kaudu.

TABEL 1

ERINEVAD SUUNAMISMEETODID JA MÄÄRAD KÜMNES AUDITEERITUD LIIKMESRIIGIS (PIIRKONNAS)

Liikmesriik | Kavandatud prioriteetide ja/või antud stiimulitega seotud piiravad abikõlblikkuskriteeriumid | Abi suunamise valikukriteeriumid | Mõjusalt kohaldatud valikukriteeriumid | Üldhinnang suunamisele |

Belgia (Valloonia) | √ | X | X | puudulik |

Saksamaa (Baden-Württemberg) | √ | √ | X | piiratud |

Hispaania (Kataloonia) | √ | √ | X | piiratud |

Prantsusmaa (mandriosa) | √ | √ | X | piiratud |

Itaalia (Veneto) | √ | √ | √ | tõhus |

Luksemburg | piiratud | X | X | puudulik |

Ungari | √ | √ | X | piiratud |

Poola | X | X | X | puudulik |

Portugal (mandriosa) | √ | √ | X | piiratud |

Rumeenia | √ | √ | √ | tõhus |

KOMISJON KIITIS HEAKS MÕNED MAAELU ARENGU PROGRAMMID, MILLEGA EI SUUNATUD ABI KINDLAKSTEHTUD VAJADUSTELE JA PRIORITEETIDELE

33. Punktides 29–32 täheldatud mõjusa suunamise puudumist ei tohiks tekkida, kuna liikmesriikide koostatud maaelu arengu programmid esitatakse komisjonile heakskiitmiseks ja õigusaktidega nõutakse, et programmides oleks piisavalt tõendeid selle kohta, et investeerimismeetmed suunatakse selgelt määratletud eesmärkidele, mis kajastavad kindlakstehtud struktuurilisi ja territoriaalseid vajadusi ning asukohast tulenevaid puudusi [13]. Kehtivate õigusaktide kohaselt ei ole liikmesriigid kohustatud kasutatavaid valikukriteeriume maaelu arengu programmis avalikustama. Liikmesriigid võivad need vastu võtta pärast komisjonipoolset maaelu arengu programmi heakskiitmist. Maaelu arengu programmis on siiski oluline esitada põhielemendid, mida liikmesriik kavatseb investeerimisprojektide valikul kasutada, eesmärgiga teha kindlaks, kas ja millisel määral nõutav suunamine toimub.

34. Kümnest kontrollitud maaelu arengu programmist kaks sisaldasid selgeid tõendeid meetme 121 asjakohase suunamise kohta (Itaalia (Veneto) ja Ungari). Ülejäänud kuuel juhul oli eesmärkidele suunatuse kohta maaelu arengu programmis vähe tõendeid (Belgia (Valloonia), Hispaania (Kataloonia), Portugal, Prantsusmaa, Rumeenia [14], Saksamaa (Baden-Württemberg)). Kaks maaelu programmi (Luksemburg ja Poola) ei sisaldanud meetme 121 suunamise kohta piisavaid tõendeid. Komisjon oli need kümme maaelu arengu programmi siiski heaks kiitnud.

35. Komisjoni talitused uurisid meetme 121 suunamise puudumist hindamise käigus Poola kavandatud maaelu arengu programmi kohta juulis 2007. Selles kontekstis tõstatas komisjon küsimuse kavandatud "kes ees, see mees" põhimõtte kohta. Poola maaelu arengu programmi selle alusel ei muudetud, kuid vaatamata puudulikule suunamisele kiitis komisjon selle septembris 2007 heaks.

36. Luksemburgi maaelu arengu programmis seatakse abikõlblikkuskriteeriumid ja diferentseeritud abimäärad, kuid ei täpsustata, kuidas abi suunatakse teatud vajadusi käsitlevate eesmärkide saavutamiseks. Komisjon on mitmel korral Luksemburgi ametiasutustele meelde tuletanud, et valiku kriteeriumide seadmine on kohustuslik.

37. Luksemburgi ja Poola juhtumid näitavad seda, et komisjonil on vaja tagada suunamise piisav määr, mida tõendatakse heakskiitmiseks esitatavas maaelu arengu programmis. Kui komisjon on maaelu arengu programmi heaks kiitnud ja EAFRD rahalised vahendid on liikmesriigile kättesaadavaks tehtud, on komisjonil raskem suunamist tagasiulatuvalt tagada.

MAAELU ARENGU PROGRAMMIS KIRJELDATUD SUUNAMINE EI VASTA ALATI TEGELIKULT RAKENDATUD SUUNAMISELE

38. Kontrollikoda leidis, et rakendatud valikuprotsess ja tegelik suunamine erines mõnikord oluliselt kirjeldusest, mis esitati maaelu arengu programmis ehk peamises dokumendis, millel põhineb komisjoni otsus üldise kuluprogrammi heakskiitmise kohta. Mõned liikmesriigid kirjeldasid oma maaelu arengu programmis üksikasjalikke valikusüsteeme, kuid tegelikult rahastasid kõiki abikõlblikke projekte, mis muutis nende valikumenetlused ebaoluliseks (Prantsusmaa, Ungari). Seevastu teised liikmesriigid, eelkõige Portugal, töötasid välja üksikasjalikumad suunamissüsteemid kui komisjoni poolt heakskiidetud maaelu arengu programmis kirjeldatud.

ÜHINE JÄRELEVALVE- JA HINDAMISRAAMISTIK EI VÕIMALDA JÄLGIDA, MIL MÄÄRAL KÄSITLETAKSE MEETMEGA KÕIKI ELI PRIORITEETE

39. Ühine järelevalve- ja hindamisraamistik annab teavet programmi rakendamise edusammude kohta finantssisendeid, väljundeid ja tulemusi hõlmavate näitajate alusel. Järelikult peaks see aitama meetme suunamise tulemusi kindlaks teha.

40. Meetme 121 puhul määratletud ühise järelevalve- ja hindamisraamistiku näitajad (vt tabel 2) ei ole asjakohased selleks, et jälgida, mil määral käsitletakse rahastatavates projektides teatavaid ELi prioriteete või spetsiifilisi meetmeid, nagu kvaliteet, põllumajandusliku/mittepõllumajandusliku tegevuse mitmekesistamine ning keskkonna- ja tööohutuse, hügieeni ja loomade heaolu parandamine põllumajandusettevõtetes, kuna selliseid andmeid ei koguta.

ÜHISE JÄRELEVALVE- JA HINDAMISRAAMISTIKU ANDMED TULEMUSTE KOHTA ON VÄHEUSALDATAVAD

41. Tulemusnäitaja "Uued tooted ja/või uus tehnika" on tähtis investeerimismeetme seisukohalt, mille peamine eesmärk on põllumajandusette võtete moderniseerimine. Audit näitas, et liikmesriikidel oli raske koguda andmeid, mis vastavad selle näitaja ühise järelevalve- ja hindamisraamistiku kohasele määratlusele [15]. Mõni liikmesriik selle kohta aruannet ei esitanudki (Prantsusmaa) või mõõtis seda ainult osaliselt (Belgia (Valloonia)), võttes arvesse ainult "uued tooted". Lisaks märgiti hindamise vahearuannetes, et kümnest auditeeritud liikmesriigist viiel oli raskusi "uue tehnika" määratlemisega (Belgia (Valloonia), Luksemburg, Prantsusmaa, Rumeenia, Saksamaa (Baden-Württemberg)). Teised liikmesriigid kohaldasid seda määratlust laiemalt, kui oli kavandatud ühises järelevalve- ja hindamisraamistikus. Rumeenias hõlmab määratlus põllumajandusettevõtte mis tahes uut toodet või tehnikat. Seega hõlmab määratlus peaaegu kõiki meetme kaudu toetatud investeerimisprojekte (98% lõpuleviidud investeeringutest [16]).

TABEL 2

MEETMEGA 121 SEONDUVAD ÜHISE JÄRELEVALVE- JA HINDAMISRAAMISTIKU NÄITAJAD

Näitaja liik | Näitaja |

Võrdlusalus | Tööviljakus põllumajanduses |

Kapitali kogumahutus põhivarasse põllumajanduses |

Sisend | Riiklike kulutuste summa (kokku versus EAFRD) |

Väljund [9999] | Investeerimistoetust saanud põllumajandusettevõtete arv (jaotus vastavalt soole, õiguslikule seisundile, vanusekategooriale, investeeringu liigile – FADN [8888] – ja põllumajandusharule) |

Investeeringute kogumaht (jaotus vastavalt investeeringu liigile – FADN – ja põllumajandusharule) |

Tulemus | Uusi tooteid ja/või tehnikat kasutusele võtnud põllumajandusettevõtete arv (jaotus vastavalt tootmise ümber paigutamise liigile) |

Toetust saanud põllumajandusettevõtete kogulisandväärtuse kasv |

Mõju | Majanduskasv |

Tööviljakus |

42. Vastavalt komisjoni avaldatud suunistele mõõdetakse näitajaga "kogu lisandväärtuse kasv" majandustulemuse paranemist toetust saanud põllumajandusettevõtete tasandil [17]. Seitsmest külastatud liikmesriigist kaks ei esitanud aruannet kogulisandväärtuse kasvu kohta ajavahemikul 2007–2010, kuna vajalikke andmeid oli raske koguda (Luksemburg ja Prantsusmaa). Teistes külastatud liikmesriikides leiti auditiga, et andmete kogumisega seonduvad määratlused ja meetodid olid väga erinevad. Hispaania (Kataloonia) hindamise vahearuandes toodi esile, et näitaja "kogulisandväärtuse kasv" on väheusaldatav, kuna vajalikud raamatupidamisandmed olid kättesaadavad ainult piiratud arvu toetust saanud põllumajandusettevõtete kohta.

43. Vähese usaldusväärsuse ja ühiste määratluste puudumise tagajärg on see, et kogutud andmeid ei saa liikmesriikide vahel võrrelda ega ELi tasandil otstarbekalt agregeerida.

TÄIENDAVATE RAHALISTE VAHENDITE SUUNAMINE "TERVISEKONTROLLI" KAUDU

"TERVISEKONTROLLI" EESMÄRK ON SUUNATA TÄIENDAVAD RAHALISED VAHENDID UUTE ÜLESANNETE LAHENDAMISEKS

44. 2007. aasta "tervisekontrolli" ettepanekus [18] määras komisjon kindlaks mitmed uued Euroopa põllumajanduse ülesanded kliimamuutuse, taastuvenergia, veemajanduse ja bioloogilise mitmekesisuse valdkonnas. Nõukogu lisas veel ühe uue ülesandena piimasektori restruktureerimise. Nõukogu tegi täiendavalt kättesaadavaks 4,95 miljardit eurot [19] "tervisekontrolli" ja EERP kaudu ning rõhutas nende rahaliste vahendite suunamise tähtsust eesmärgiga veelgi tõhustada [20]toiminguid, mis on seotud ELi uute ülesannetega liikmesriikide maaelu arengu programmides. Liikmesriigid, kes kavandasid oma maaelu arengu programmides uute ülesannete käsitlemist ja seega "tervisekontrolli" ning EERP kaudu saadavate rahaliste vahendite kasutusele võtmist alates jaanuarist 2010, pidid juuniks 2009 esitama komisjonile heakskiitmiseks läbivaadatud maaelu arengu programmid. Pärast seda kavandati meetmele 121 hinnanguliselt täiendavalt 630 miljonit eurot.

45. Kontrollikoda vaatas meetme 121 kasutamise läbi uute ülesannete käsit lemise seisukohast ning hindas "tervisekontrolli" alusel läbivaadatud ja komisjoni poolt heaks kiidetud maaelu arengu programme ja liikmesriikide rakendusmenetlusi kümnes auditeeritud liikmesriigis.

MÕNED LIIKMESRIIGID EI KASUTANUD TÄIENDAVAID RAHALISI VAHENDEID MEETME 121 "TÄIENDAVAKS TÕHUSTAMISEKS"

46. Liikmesriigid võivad kasutada täiendavaid rahalisi vahendeid näiteks abimäärade tõstmiseks asjakohastes projektides või võttes kasutusele alameetmed uute ülesannetega toimetulemiseks. Samuti võivad liikmesriigid vaadata läbi oma menetlused ja kriteeriumid selleks, et eelistada valikuprotsessis uusi ülesandeid käsitlevaid investeeringuid.

47. Kümnest auditeeritud liikmesriigist seitsmes [21] suurendas "tervisekontrolli" ja EERP vastuvõtmine meetmele 121 eraldatud eelarvet. Kõigil neil juhtudel oli maaelu arengu programmides uute prioriteetidega seotud eesmärke enne "tervisekontrolli" juba käsitletud.

48. Meetme 121 eelarvet suurendanud seitse liikmesriiki reageerisid uutele prioriteetidele erinevalt. Kolm liikmesriiki (Itaalia (Veneto), Rumeenia ja Portugal) vaatasid läbi oma valikumenetlused selleks, et anda meetme 121 raames suurem eelistus investeerimisprojektidele, milles käsitleti uusi prioriteete:

- Itaalias suurenesid abi määrad ja kasvas piimasektori projektide toetuse maksimumsumma. Uute ülesannetega seonduvad prioriteedid lisati esmatähtsate valikukriteeriumide hulka, suurendades seega uusi ülesandeid käsitlevate projektide väljavalimise tõenäosust.

- Rumeenia muutis oma menetlusi, andes taastuvenergia investeerimisprojektidele täiendavaid punkte.

- Portugali ametiasutused kuulutasid välja piimasektori projektide konkursi, mille puhul olid abimäärad mitteprioriteetsete sektorite abimääradest 10% kõrgemad.

49. Kolm liikmesriiki (Luksemburg, Prantsusmaa ja Saksamaa (Baden-Württemberg)) ei muutnud oma menetlusi. Poola vaatas oma menetlused läbi auditeerimise ajal.

50. Lisaks sellele näitavad punktides 29–32 esitatud tähelepanekud, et paljud liikmesriigid ei rakendanud abikõlblikkuseeskirju, valikumenetlusi ega -kriteeriume, mis oleksid võimaldanud suunata täiendavaid rahalisi vahendeid prioriteetidele, nagu kliimamuutus, taastuvenergia, vee majandus ja bioloogiline mitmekesisus.

51. Liikmesriigid on kohustatud tagama, et uusi ülesandeid käsitlevateks toiminguteks kulutatakse "tervisekontrolli" ja EERP alusel eraldatavate täiendavate rahaliste vahenditega võrdne summa [22]. Liikmesriigid peavad tagama, et eraldi finantsaruanne uusi ülesandeid käsitlevate toimingute kohta võimaldab komisjonil kontrollida, et seda tingimust on täidetud. Liikmesriikidelt nõutakse ka ühise järelevalve- ja hindamisraamistikuga selle jälgimist, mil määral käsitleti EAFRD rahastatud toimingutega uusi ülesandeid alates aastast 2010. Eraldi aruandlust toimingute kohta, millega juba käsitleti uusi ülesandeid enne "tervisekontrolli", ei esitatud aga ei komisjonile edastatavates finantsaruannetes ega ühise järelevalve- ja hindamisraamistiku raames. Seetõttu on raske võrrelda "tervisekontrollile" eelnevat olukorda sellele järgnevaga.

52. Kontrollikoda tegi kindlaks, et on oht, et liikmesriigid, kes kavandasid uute ülesannetega seotud toimingute rahastamist enne "tervisekontrolli", võivad kasutada täiendavaid rahalisi vahendeid muuks otstarbeks kui uute prioriteetide täiendavaks tõhustamiseks. See võib juhtuda, kui liikmesriigid on kavatsenud käsitleda sarnaseid prioriteete, nagu piimasektor, enne uut täiendavat rahastamist. Sel juhul peetakse eelnevalt kavandatud kulutusi "tervisekontrolli" nõuete täitmiseks ja "tervisekontrolli" alusel eraldatud täiendavat toetust kasutatakse muuks otstarbeks.

53. Selline oht realiseerus, kuna ühel auditeeritud juhul kirjeldati sellist asendamist selgelt "tervisekontrollile" vastavas maaelu arengu programmis, mis esitati komisjonile ja mille komisjon ka heaks kiitis (vt 4. selgitus ).

54. Komisjoni arvates on 4. selgituses esitatud eelarve asendus kooskõlas määruse sätetega, kuna näidatakse, et 59,8 miljoni euro suuruse summaga hõlmatakse uusi prioriteete käsitlevaid toiminguid. Kuna täpselt sama summa kulutatakse uutele prioriteetidele, nagu oli kavandatud enne "tervisekontrolli", siis tulemuseks ei ole "täiendav tõhustamine".

55. Seetõttu toob kontrollikoda esile asjaolu, et "tervisekontrolli”/EERP raames saadud rahalisi vahendeid ei kasutata täies ulatuses määratud prioriteetide täiendavaks tõhustamiseks ja et on raske teha kindlaks nimetatud prioriteetide tõhustamiseks kasutatud tegelikku summat, võrreldes seda olukorraga enne "tervisekontrolli".

4. SELGITUS

SAKSAMAA (BADEN-WÜRTTEMBERG): TÄIENDAVA "TERVISEKONTROLLI" TOETUSEGA ASENDATI EELARVELISI KULUSID, MILLEGA JUBA KÄSITLETI UUSI ÜLESANDEID

Pärast "tervisekontrolli”/EERPd eraldati "tervisekontrolli" alusel läbi vaadatud ja komisjonile esitatud maaelu arengu programmi raames täiendavalt 59,8 miljonit eurot maaelu arengu programmi eelarvesse (Baden-Württemberg) selleks, et käsitleda kolme uut ülesannet: piimasektori restruktureerimine, kliimamuutus ja bioloogiline mitmekesisus. Rahalised vahendid suunati eranditult olemasolevatele meetmetele 121 ja 214 (põllumajanduse keskkonnameede). Piimasektori ümberkorraldamist pidi käsitletama meetmega 121.

Baden-Württembergi ametiasutused kinnitasid, et novembris 2007 heakskiidetud maaelu arengu programmis oli olemasolevate meetmete 121 ja 214 raames kulukohustustega kaetud enam kui 59,8 miljoni euro suurune summa uute ülesannete käsitlemiseks enne "tervisekontrolli". Seega arvasid Baden-Württembergi ametiasutused 59,8 miljonit eurot meetmete 121 ja 124 eelarvest maha ja jaotasid selle ümber mitmele olemasolevale meetmele, millest ca 18 miljonit eurot eraldati meetmele 121, et käsitleda teatud piirkondlikke vajadusi.

Meetme 121 eelarve raames suunasid ametiasutused 26 miljonit eurot piimasektori ümberkorraldamisega seonduvate uute ülesannete täitmiseks. Enne "tervisekontrolli" tehtud kulutused näitavad aga, et piimasektori esialgse eelarve tõenäoline summa oli juba ligikaudu 35 miljonit eurot.

ABI SUUNAMINE JÄTKUSUUTLIKKUSE JA TÜHIMÕJUGA SEOTUD RISKIDE VÄLTIMISEKS

PÕLLUMAJANDUSETTEVÕTETE JA ESITATUD INVESTEERIMISPROJEKTIDE MAJANDUSLIKU ELUJÕULISUSE EBAPIISAV TÕENDAMINE

56. Liikmesriigid peavad tagama, et põllumajandusettevõtete kavandatud investeeringute majanduslikku elujõulisust saab näidata enne toetuse andmist, et vältida abi andmist põllumajandusettevõtetele, kellel see tõenäoliselt ebaõnnestub, ja tagada toetust saanud investeeringu jätkusuutlikkus. Kuigi seadusjärgne kohustus selleks puudub, nõudsid kõik auditeeritud liikmesriigid (piirkonnad) taotlejatelt teataval tasemel tõendi esitamist põllumajandusettevõtte ja/või projektitaotluse majandusliku elujõulisuse [23] kohta. Sellest hoolimata leiti auditiga, et sellise tõendi tase ja põhjalikkus on liikmesriigiti oluliselt erinev.

57. Luksemburgis nõutakse teatud künnist ületavate investeeringute puhul tõendit, mis kinnitab, et põllumajandusettevõtjat on oma investeerimisprojekti suhtes nõustatud. Selline kinnitus sisaldab põllumajandusettevõtte brutokasumi ja projektikulude kokkuvõtet, kuid mitte majandusanalüüsi tulemust.

58. Ungaris hinnatakse projektitaotlusega koos esitatava finantsplaani kvaliteeti ja põhjendatust punktisüsteemiga, mis põhineb arvutipõhisel võrdlusel kontrollandmetega. 2008. aastal väljakuulutatud projektikonkursi käigus valitud projektidest ei saanud üle veerandi ühtki punkti ühe või mitme kriteeriumi eest, millega hinnati finantsplaani teostatavust. Kontrollikoda tegi kindlaks, et finantsplaani hindamisel ei kehtestatud miinimumpunkte ja et kõik projektid võeti vastu, hoolimata saadud punktisummast.

59. Poolas peab toetuse taotleja näitama projekti maksevõimet ainult juhul, kui projekti erieesmärk on suurendada põllumajandusettevõtte kogu lisandväärtust. Taotleja otsustab aga ise, kas ta soovib taotluses kõnealuse eesmärgi ära märkida, mis tähendaks automaatselt haldusasutusepoolset taotluse põhjalikumat analüüsi. Kümnest kontrollikoja läbivaadatud projektist mitte üheski ei olnud seda eesmärgiks seatud ja seega nende projektide majanduslikku elujõulisust ei kontrollitud.

LIIKMESRIIGID VALISID JUBA ALUSTATUD PROJEKTID, MILLEGA KAASNES TÜHIMÕJU RISK

60. Eelmistes aruannetes (nt Leader-lähenemise kohta) [24] tõdes kontrolli koda, et mis tahes programmile antava toetuse tõhusust ohustab see, kui investeering oleks tehtud ka riiklikest vahenditest abi saamata. Sellised investeeringud kujutavad endast nn tühimõju.

61. Kindel näide võimalikust tühimõjust on see, kui projektidega alustati või need viidi koguni lõpule enne toetuse saamist. Kui abi antakse tagasiulatuvalt, näitas põllumajandusettevõtja oma esialgse investeerimis otsusega, et ta soovis investeerida isegi siis, kui puudus kokkulepe toetuse saamise kohta riiklikest vahenditest.

62. Meetme 121 puhul on juba alustatud projekti heakskiitmist käsitlevad lähenemisviisid erinevad:

- Luksemburgis võivad põllumajandusettevõtted taotleda investeerimistoetust pärast investeeringu tegemist, kui summa on väiksem kui 100000 eurot või kui projekti alustati ajavahemikul, mis jääb programmitöö perioodi alguse ja liikmesriigi rakendava õigusakti avaldamise kuupäeva vahele.

- Teistes liikmesriikides, sh Hispaanias (Kataloonia), Itaalias (Veneto) ja Portugalis, võivad põllumajandusettevõtted alustada potentsiaalselt abikõlblikku investeerimist abitaotluse esitamise kuupäevast alates, kuigi nad ei ole veel kindlad selles, kas nende projekti rahastamine kiidetakse heaks.

- Belgias (Valloonia) ja Rumeenias on investeerimiskulud abikõlblikud alles toetuse heakskiitmise kuupäevast alates, mis on hea tava näide [25].

63. Auditiga leiti, et neljas auditeeritud liikmesriigis/piirkonnas (Hispaania (Kataloonia), Itaalia (Veneto), Luksemburg ja Portugal (mandriosa)) alustati poolte valimis olevate projektide teostamist (või need olid isegi lõpetatud) enne toetuse saamist. Sellistel juhtudel esineb oluline tühimõju risk, mis tähendab, et põllumajandusettevõtja oleks teinud investeeringu ka riiklikest vahenditest toetust saamata.

64. Kehtivat maaelu arengu määrust puudutavates komisjoni muudatusette panekutes [26] sätestatakse, et kulud on abikõlblikud alles pärast toetuse saamise taotluse esitamist. See takistab tagasiulatuvat heakskiitmist (Luksemburg), kuid ei ole tühimõju riski käsitlemiseks piisav, kuna investeerimisprojekti võis siiski alustada enne taotluse heakskiitmist (ja isegi enne taotluse esitamist, eeldusel et taotluse esitamise kuupäevani tehtud kulutused ei ole toetuse saamiseks abikõlblikud).

65. Komisjoni ettepanekus maaelu arengu perioodi 2014–2020 kohta esitatakse see nõue uuesti. Kuid selles nähakse ette ka hea tava ja sätestatakse sõnaselgelt, et liikmesriigid võivad otsustada, et kulud on abikõlblikud alles toetuse heakskiitmise kuupäevast alates (vt 5. selgitus).

5. SELGITUS

Komisjoni ettepanek maaelu arengu perioodi 2014–2020 [27] kohta

Erandina üldkuludest (ettevalmistusega seonduvad kulud) [---] käsitatakse investeerimistegevuste puhul [---] toetuskõlblikena üksnes selliseid kulutusi, mis on tehtud pärast taotluse esitamist pädevale asutusele.

Liikmesriigid võivad oma programmides sätestada, et toetuskõlblikud on üksnes sellised kulutused, mis on tehtud pärast seda, kui pädev asutus on toetuse taotluse heaks kiitnud.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

66. Kontrollikoja auditiga leiti, et maaelu arengu investeerimise meetmega 121 "Põllumajandusettevõtete moderniseerimine" saavutati selle peamine eesmärk, s.o põllumajandusettevõtete moderniseerimine. Auditiga siiski järeldati, et selline tulemus on küllaltki enesestmõistetav, pidades silmas asjaolu, et mis tahes uute seadmete ostmist või neisse investeerimist võib käsitada teataval määral moderniseerimisena ja väga laialdaste abikõlblikkuskriteeriumide täitmisena (punktid 23–24).

67. Kuigi liikmesriikidelt nõutakse investeerimistoetuse suunamist selgelt määratletud vajadustele nende maapiirkondades, erineb suunamise määr auditeeritud liikmesriikides oluliselt. Mõned liikmesriigid suunavad toetust mõjusalt nende konkreetsetele vajadustele ja on kehtestanud valikumenetlused selleks, et valida abikõlblike taotlejate hulgast välja kõige paremini sobivad projektid (punktid 25–28).

68. Teised liikmesriigid on andnud toetust kõikidele peamisi abikõlblikkustingimusi täitvatele projektitaotlustele, hoolimata sellest, kas projekt aitab meetmega seatud eesmärki saavutada. Selle tagajärjel on rahastamine liikmesriigi ning ka ELi rahalistest vahenditest vähem mõjus ja tõhus. EAFRD on kõnealuse meetme rahastamiseks eraldanud 11,1 miljardit eurot, mis võib anda suuremat lisaväärtust, kui seda ELi prioriteetidele ning liikmesriikide ja piirkondade vajadustele paremini suunataks (punktid 29–32).

69. Komisjon kiitis heaks maaelu arengu programmid, mille kaudu ei suunatud abi asjakohaselt ja eelkõige ei määratud kindlaks projektide valiku suhtes kohaldatavaid menetlusi või kriteeriume (punktid 33–38).

1. SOOVITUS

a) Komisjon peaks tegema muudatusettepaneku õigusaktide kohta, milles liikmesriikidelt nõutakse maaelu arengu programmis selge ja üksikasjaliku teabe esitamist selle kohta, kuidas meedet suunatakse kindlakstehtud vajadustele ja üldistele prioriteetidele, lisades ka rakendatavate projekti valikumenetluste ja kriteeriumide üksikasjad. Samuti peaks komisjon maaelu arengu programmide heakskiitmisel tagama nende nõuete täitmise.

b) Maaelu arengu programmide rakendamisel eelseisval programmi töö perioodil peaksid liikmesriigid suunama toetust selgete ja asja kohaste valikukriteeriumide abil, võttes arvesse ELi prioriteete ning riiklikke ja piirkondlikke vajadusi.

70. Ühine järelevalve- ja hindamisraamistik on loodud vahendina liikmesriikidele ja komisjonile. Kontrollikoda leidis, et see ei anna asjakohaseid andmeid, mida saaks kasutada meetme 121 raames saavutatud tulemuste jälgimiseks. Määratletud näitajad ei võimalda jälgida ELi prioriteetide saavutamisel tehtud edusamme. Samuti leiti, et andmed olid väheusaldatavad ja nende abil ei saa liikmesriike (ja/või piirkondi) võrrelda (punktid 39–43).

2. SOOVITUS

Komisjon peaks tagama tulevase programmitöö perioodi jaoks asja kohase ja usaldusväärse teabe laekumise, mille abil hõlbustada meetme tulemuste haldamist ja jälgimist ning näidata, mil määral aitab kõnealune abi saavutada ELi eesmärke.

71. 2009. aasta "tervisekontrolli" raames anti täiendavalt 5 miljardi euro ulatuses rahalisi vahendeid selleks, et veelgi tõhustada ELi uuteks ülesanneteks nimetatavaid ELi prioriteete, muu hulgas kliimamuutust ja bioloogilist mitmekesisust. Mõjusate suunamismehhanismide puudumine nõrgendab täiendavate rahaliste vahendite võimalikku mõjusust nende ülesannete täitmisel. Lisaks avastas kontrollikoda auditiga juhtumeid, kus täiendavat tõhustamist ei saavutata, kuna "tervisekontrolli”/EERP täiendavad rahalised vahendid asendati rahaliste vahenditega, mis olid meetmetele kavandatatud juba enne "tervisekontrolli" (punktid 44–55).

3. SOOVITUS

Kui teatud eriotstarbelised meetmed ja eelarvelised assigneeringud kavatsetakse suunata konkreetsetele prioriteetidele, nagu "tervisekontrolli" puhul, peaks komisjon rahastamise täiendava mõju saavutamiseks esitama õigusalase ettepaneku, et lisada vastav nõue asjassepuutuvatesse ELi määrustesse.

72. Kõik auditeeritud liikmesriigid (piirkonnad) nõuavad taotlejatelt teataval tasemel tõendi esitamist põllumajandusettevõtte ja/või projektitaotluse majandusliku elujõulisuse kohta. Mõned liikmesriigid siiski ei võtnud saadud tõendeid projektitaotluste hindamisel arvesse (punktid 56–59).

4. SOOVITUS

Liikmesriigid peaksid kehtestama mõjusad menetlused, mis oleksid proportsionaalsed riskiga, tagamaks et toetusi ei antaks projektidele, mille puhul on investeeringu majanduslik elujõulisus või põllumajandusettevõtte jätkusuutlikkus kaheldav.

73. Kontrollikoda leidis, et tühimõju risk seoses juba alustatud ja tagantjärele heakskiidetud investeeringutega on jätkuvalt olemas (punktid 60–65).

5. SOOVITUS

Komisjon peaks toetama liikmesriike järgima head tava, mille kohaselt on investeerimiskulud abikõlblikud alles toetuse heakskiitmise kuupäevast alates.

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Ioannis SARMAS, võttis käesoleva aruande vastu 14. märtsi 2012. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

president

Vítor Manuel da Silva Caldeira

[1] Finantsandmed seisuga jaanuar 2012.

[2] 2007. aastal tegi Euroopa Komisjon ühise põllumajanduspoliitika "tervisekontrolli" ettepaneku, mille nõukogu 2008. aastal vastu võttis. Pärast "tervisekontrolli" ja 2008. aasta kriisile reageerimise eesmärgil koostas komisjon Euroopa majanduse elavdamise kava, mille nõukogu kiitis heaks detsembris 2008.

[3] Nõukogu 20. septembri 2005. aasta määrus (EÜ) nr 1698/2005 Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta (ELT L 277, 21.10.2005, lk 1).

[4] Finantsandmed seisuga jaanuar 2012, sh 630 miljonit eurot, mis on eraldatud "tervisekontrolli" ja EERP alusel.

[5] "Natura 2000" hõlmab erikaitsealasid.

[6] Määruse (EÜ) nr 1698/2005 põhjendus 21.

[7] Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikkel 26.

[8] Komisjoni 15. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1974/2006, milles sätestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 (Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta) kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad, artikkel 43 (ELT L 368, 23.12.2006, lk 15).

[9] Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikliga 71 nõutakse, et projektid valitakse asjaomaste liikmesriikide või piirkondade kehtestatud valikukriteeriumide alusel.

[10] Audit hõlmas järgnevaid riiklikke või piirkondlikke maaelu arengu programme: Belgia (Valloonia), Saksamaa (Baden-Württemberg), Hispaania (Kataloonia), Prantsusmaa (mandriosa), Itaalia (Veneto), Luksemburg, Ungari, Poola, Portugal (mandriosa) ja Rumeenia.

[11] Määrus (EÜ) nr 1698/2005 ja määrus (EÜ) nr 1974/2006.

[12] Itaalia (Veneto) puhul hõlmas valim ka 2008. aastal heakskiidetud projekte.

[13] Nõukogu määruse (EÜ) nr 1974/2006 artikkel 43.

[14] Kuigi Rumeenia maaelu arenguprogrammis oli komisjonipoolse heakskiitmise ajal vähe tõendeid hea suunamise kohta, olid meetme 121 investeeringud tegelikult hästi suunatud, kuna rakendati piiravaid abikõlblikkuskriteeriume ja kohandati mõjusalt asjakohaseid valiku kriteeriume (vt tabel 1).

[15] "Maa kasutamise või põllumajandustavade muutmine põhjustab muutusi peamiste põllumajandustoodete koostises." ("Ühise järelevalve- ja hindamisraamistiku käsiraamat", põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat, september 2006.)

[16] Rumeenia 2009. aasta eduaruanne.

[9999] Vastavalt ühisele järelevalve- ja hindamisraamistikule esitatakse ka heakskiidetud taotluste arv.

[8888] Põllumajandusliku raamatupidamise andmevõrk.

[17] "Töödokument ühise järelevalve- ja hindamisraamistiku kogulisandväärtuse näitajate kohta", Euroopa Komisjon, märts 2010.

[18] KOM(2007) 722 (lõplik), 20. november 2007.

[19] Nõukogu 19. jaanuari 2009. aasta määrus (EÜ) nr 74/2009, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1698/2005 Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta (ELT L 30, 31.1.2009, lk 100).

[20] Määruse (EÜ) nr 74/2009 põhjendus 6: "On oluline, et nende ühenduse prioriteetidega seotud tegevusi tugevdatakse jätkuvalt maaelu arengu programmide abil, mis on heaks kiidetud kooskõlas määrusega (EÜ) nr 1698/2005".

[21] Kolm auditeeritud liikmesriiki ei eraldanud meetmele 121 pärast "tervisekontrolli" täiendavaid vahendeid (Belgia (Valloonia), Hispaania (Kataloonia) ja Ungari).

[22] Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 69 punkt 5a, mis kehtestati määrusega (EÜ) nr 74/2009.

[23] Määrustes nõutakse ainult, et kavandatud investeeringuga parandataks põllumajandusettevõtte üldist tulemuslikkust.

[24] Eriaruanne nr 5/2010. Leader-lähenemise rakendamine maaelu arengus (http://eca.europa.eu).

[25] Samasuguseid eeskirju kohaldati Poolas, Prantsusmaal, Saksamaal ja Ungaris, kuigi lubati ka erandeid.

[26] KOM (2010) 537 (lõplik), 30. september 2010 – määruse (EÜ) nr 1698/2005 komisjoni muudatusettepanek; kaasotsustusmenetlus KOD/2010/0266.

[27] KOM(2011) 627 (lõplik/2). Komisjoni ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta, mille komisjon esitas ajavahemiku 2014–2020 ühise põllumajanduspoliitika õigusraamistikus.

--------------------------------------------------

LISA

VALITUD MAAELU ARENGU PROGRAMMID JA VASTAVAD AUDITIGA HÕLMATUD LIIKMESRIIGID VÕI PIIRKONNAD KOOS VASTAVA MEETME 121 EELARVEGA AJAVAHEMIKUL 2007–2013

Maaelu arengu programm | ELi toetus (EAFRD kaudu) 2007–2013 (eurodes) | Meetme 121 eelarveline toetus riiklikest vahenditest 2007–2013 [1](eurodes) |

Belgia (Valloonia) | 28800000 | 96000000 |

Saksamaa (Baden-Württemberg) | 84196000 | 168393000 |

Hispaania (Kataloonia) | 27628000 | 119082000 |

Prantsusmaa (mandriosa) | 687062000 | 1374125000 |

Itaalia (Veneto) | 87816000 | 190381000 |

Luksemburg | 24574000 | 122871000 |

Ungari | 1175175000 | 1652571000 |

Poola | 1449672000 | 1919068000 |

Portugal (mandriosa) | 259874000 | 344923000 |

Rumeenia | 816404000 | 1020506000 |

[1] Kaasa arvatud riiklik või piirkondlik kaasrahastamine.

--------------------------------------------------