ET Euroopa Liidu Teataja C 291/29

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Eneseregulatsioon ja kaasregulatsioon Euroopa Liidu õigusraamistikus”

(omaalgatuslik arvamus)

(2015/C 291/05)

Üksikraportöör: Jorge PEGADO LIZ

10. juulil 2014 otsustas Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee vastavalt kodukorra artikli 29 lõikele 2 koostada omaalgatusliku arvamuse järgmises küsimuses:

„Eneseregulatsioon ja kaasregulatsioon Euroopa Liidu õigusraamistikus” (omaalgatuslik arvamus).

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsioon võttis arvamuse vastu 31. märtsil 2015.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 507. istungjärgul 22.–23. aprillil 2015 (22. aprilli istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 117, vastu hääletas 46, erapooletuks jäi 9 komitee liiget.

1. Järeldused ja soovitused

1.1. Eneseregulatsioon ja kaasregulatsioon on oma algatusel või kellegi korraldusel kasutusele võetud mehhanismid, millega reguleeritakse erinevate majandustegevuses osalejate (sidusrühmad) majanduslikke ja sotsiaalseid huvisid või kaubandussuhteid ja -tavasid.

1.2. Neid tuleks käsitada oluliste siduvaid õigusakte (hard law) täiendavate või neile lisanduvate vahendite, kuid mitte kunagi nende alternatiivina, välja arvatud juhul, kui „põhiõigusaktides” sisaldub asjakohane alus volituste andmiseks.

1.3. Kõnealune õiguslik alus puudub nii ELi aluslepingutest kui ka liikmesriikide põhiseadustest.

1.4. Selleks et kõnealuseid reguleerimisvahendeid saaks kehtivate vahenditena tunnustada mis tahes õiguskorras, peavad nende ülesehitus ja reguleerimisala olema selgelt määratletud selgete ja ühemõtteliste siduvate õigussätetega ning nad peavad olema kohtus kohaldatavad nii riiklikul kui ka ELi tasandil, austades samas kõnealuste vahendite olemust, eelkõige osalejatevaheliste kokkulepete vabatahtlikkust.

1.5. Kõnealustes sätetes tuleb selgelt määratleda parameetrid nende vahendite tunnustamiseks, neis järgitavad põhimõtted ning samuti nende piirangud täiendava reguleerimisvahendina asjaomase õiguskorra raames.

1.6. Nii enese- ja kui ka kaasregulatsioonile kohaldatavate üldpõhimõtete hulgast – olenemata sektoritest, mille suhtes neid kohaldatakse, ja ilma et see piiraks asjakohaste erinõuete kehtestamist erijuhtumitele – tuleb arvesse võtta eelkõige järgmisi: a) kooskõla ELi õiguse ja rahvusvahelise õigusega, k.a rahvusvaheliste kaubanduskokkulepetega; b) läbipaistvus ja avalikkus; c) osapoolte esindavus; d) eelnev konsulteerimine küsimusega otseselt seotud osapooltega; e) avaliku huvi seisukohast loodav lisaväärtus; f) kohaldamata jätmine — kui tegemist on põhiõiguste määratlemisega — või olukorras, kus eeskirju on vaja kohaldada kõikides liikmesriikides ühetaoliselt; g) nende allutamine ELi ja liikmesriikide kohtuorganite kontrollile; h) järelevalve rakendamise ja edusammude taseme üle vastavalt objektiivsetele kriteeriumidele ja eelnevalt kindlaksmääratud usaldusväärsete näitajate abil olenevalt sektorist ja konkreetsetest eesmärkidest; i) nende kohaldamise kontroll ja järelevalve ennetavate või karistusmeetmete abil, et tagada nende tõhusus; j) rahalistel karistustel (trahvid) või muudel sanktsioonidel, nagu osalejate kõrvaldamisel või nende tegevusloa tühistamisel põhineva süsteemi rajamine; k) korrapärase läbivaatamise võimalus vastavalt asjaolude, õigusnormide ja allkirjastanute ootuste arengule; l) rahastamisallikate selge äranäitamine.

1.7. Institutsioonidevaheline kokkulepe on oluline samm eneseregulatsiooni ja kaasregulatsiooni rakendusala määratlemisel ELi tasandil.

1.8. Selle läbivaatamise käigus peaks saama a) kindlaks määrata kohustusliku õigusliku aluse; b) struktureerida institutsioonidevahelist kokkulepet erivahendina vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 295; c) määratleda uuesti kokkuleppe põhimõisted kooskõlas valdkonda käsitlevate uusimate suunistega, milles eristatakse eneseregulatsioon kaasregulatsioonist ja tunnustatakse vahepealseid vorme nagu need, mida edendatakse ELi soovitustes ja teatistes; d) selgelt sätestada võimaluse lahendada vaidlusi alternatiivsete kohtuvälise lahendamise viiside abil.

1.9. Lisaks on komitee seisukohal, et kõnealust kokkulepet tuleks täiendada soovitusega liikmesriikidele, millega neid julgustatakse järgima riigi tasandil samu põhimõtteid ja parameetreid.

1.10. Komitee kutsub komisjoni, Euroopa Parlamenti, nõukogu ja liikmesriike üles tähtsustama institutsioonidevahelise kokkuleppe läbivaatamist käesoleva arvamuse soovituste kohaselt ning soovib, et temaga konsulteeritaks kõnealuse läbivaatamise ajal, taotledes arvamuse koostamist.

2. Sissejuhatus: arvamuse eesmärk

2.1. Paljudes valdkondades ning paljudes riiklikes ja rahvusvahelistes asutustes on eneseregulatsiooni ja kaasregulatsiooni juba pikka aega peetud teiste organite poolset reguleerimist täiendavateks lisavahenditeks, mis on vältimatud, et tagada mitmesuguste majanduslike ja sotsiaalsete tegevuste asjakohane reguleerimine.

2.2. ELi tasandil on komitee – iseäranis oma ühtse turu vaatlusrühma kaudu – teinud kõige rohkem jõupingutusi eneseregulatsiooni ja kaasregulatsiooni rolli määratlemiseks ja väärtustamiseks, käsitledes seda küsimust väga paljudes, eelkõige INTi sektsiooni väljatöötatud arvamustes (1). Tuleks märkida, et komitee lõi 2008. aasta märtsis ühtse turu vaatlusrühma raames enese- ja kaasregulatsiooni andmebaasi, millele ta tugineb oma tegevuses ja mida ta on ajakohastanud selles valdkonnas liikmesriikide ja ELi tasandil saadud erinevate kogemustega.

2.3. Vahepeal on teemat akadeemilisel tasandil süvitsi käsitlenud silmapaistvad professorid, eelkõige lepinguõiguse, ärijuhtimise, sotsiaalse vastutuse, interneti, e-kaubanduse, tooteohutuse, ametiteenuste, keskkonna, reklaami ja audiovisuaaltööstuse valdkonnas siseturul.

2.4. Siiski puudub ikka veel poliitilis-õiguslik arutelu, et selgelt määratleda õigusraamistik kõnealuste vahendite toimimiseks ELi tasandil, täpsustada nende õiguslikku iseloomu, kindlaks määrata nende kehtivustingimused ja rakendusvaldkonnad, selgitada nende suhteid teiste organite poolse reguleerimisega ning määratleda nende piirid järjepidevas, sidusas ja ühtlustatud raamistikus.

3. Põhimõisted ja -määratlused

3.1. Teiste organite poolse reguleerimise all (inglise keeles „straight regulation”) mõistetakse üldiselt riikide poolt loodud õigustikku, st õigusnorme, mille aluseks on riik ja valitsus ning mida luuakse rahvusriikide ja nendega samaväärsete üksuste traditsioonilistes demokraatlikes süsteemides demokraatlikel valimistel valitud riigiülestes institutsioonides, näiteks USA Kongressi seadused ning Euroopa Liidu määrused ja direktiivid. Mõistega tähistatakse üldiselt kõiki neid õigusakte tervikuna laias tähenduses, mille koostab seadusandlik või vastavate volituste delegeerimise korral ka täitevvõim. Nendega kaasnevad sunnivahendid nende jõustamiseks – vajaduse korral ka jõudu kasutades – ning tsiviil- või kriminaalõigusmeetmed nende järgimata jätmise karistamiseks (siduvad õigusnormid, inglise keeles „hard law”).

3.2. Eneseregulatsiooni mõiste pärineb käitumispsühholoogiast ja tähendab majandusele kohaldatuna üldisemalt, et majandustegevuses osalejad võtavad ise omaks teatavad käitumisreeglid, millega reguleeritakse suhteid omavahel või kolmandate isikutega turul ja ühiskonnas ning mille järgimises on nende vahel kokku lepitud ilma väliseid sunnimeetmeid kasutamata.

3.3. Välja on arenenud mitmesuguseid eneseregulatsiooni vorme, mida võib eristada mitme rohkem või vähem teadusliku liigitamiskriteeriumi abil. Need on a) algne või delegeeritud eneseregulatsioon, mis võib vastavalt konkreetsetele reeglitele tähendada lihtsalt asjast huvitatud isikute vabatahtlikult võetud kohustusi (tuntud ka kui „eraalgatuslik eneseregulatsioon”) või seda, et on olemas kõrgem juhtorgan (riik, reguleerivad ja valdkondlikud organisatsioonid, Euroopa Liit), mis kehtestab teatavad kohustuslikus korras järgitavad parameetrid (tuntud ka kui „avalikul algatusel põhinev eneseregulatsioon”); b) õigusnormidele, tavaõigusele või kohtupraktikale tuginev eneseregulatsioon, mille „allikaks” on õigus kui selline, eelkõige põhiseaduslik õigus või riigiülesed õigusnormid (nt ELi õigus), traditsioonilised kaubandustavad (mida tänapäeval nimetatakse „headeks tavadeks”) ja kohtuotsuste kogum; c) riigisisene või riikidevaheline eneseregulatsioon (tuntud ka kui „riikidevaheline eraalgatuslik eneseregulatsioon”) olenevalt sellest, kas see hõlmab üksnes ühe riigi küsimusi või tuleneb lepingutest, mille on sõlminud erasektori osalejad, ettevõtjad, valitsusvälised organisatsioonid või tehniliste standardite väljatöötamisega tegelevad sõltumatud eksperdid koostöös rahvusvaheliste ja valitsustevaheliste organisatsioonidega.

3.4. Lõpetuseks viitab kaasregulatsiooni mõiste üldiselt sidusrühmade reguleerimise vormile, mida edendab, suunab, juhib või kontrollib kolmas isik, kes võib olla ametiasutus või sõltumatu reguleeriv asutus, mis on üldjuhul pädev teostama järelevalvet ja kontrolli ning teatud juhtudel kehtestama karistusi.

3.5. Kuigi neid peetakse sageli sünonüümideks, kajastavad eetikakoodeksid ja heade tavade juhised kaht erinevat mõistet, mida tuleb lahus hoida.

3.6. Need kaks mõistet viitavad enese- või kaasregulatsiooni protsessides tekkinud eeskirjade või reeglite kogumile ja kujutavad endast enim arenenud meetodit huvitatud poolte kokkulepete ellurakendamiseks ning nende eesmärk on muuta kõnealused reeglid ja nende rakenduseeskirjad tervikuna läbipaistvaks ja kõigile asjaomastele osalistele kättesaadavaks.

3.7. Sellegipoolest järgitakse eetikakoodeksites selliste teatavate elukutsete kutse-eetika eeskirju, mille praktiseerijatele on seadusega antud enesereguleerimise õigus riigi seaduste või rahvusvaheliste standardite raames, mis reguleerivad vabade elukutsete (arstid, juristid, ajakirjanikud jne) tegevust.

3.8. Heade tavade juhised sisaldavad seevastu pigem enese- või kaasregulatsiooni normide kogumit käesolevas arvamuses kasutatud tähenduses.

4. ELi praegune enese- ja kaasregulatsiooni õigusraamistik

A) Väljenditega „parem õigusloome”, „arukas reguleerimine” ja „lihtsustamine” hõlmatud mõisted

4.1. Alles 2002. aasta märtsis Lissabonis toimunud Euroopa Ülemkogul käivitas Euroopa Komisjon ELi tasandil algatuse, mida tuntakse üldiselt nime „Parem õigusloome” all ja mis põhineb 2002. aasta juuni tegevuskaval paremaks reguleerimiseks Euroopa tasandil (2), millele järgnes Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni vahel sõlmitud oluline institutsioonidevaheline kokkulepe pealkirjaga „Parem õigusloome” (3).

4.2. Õigusloome parandamine ja – võimaluse korral – vähendamine – on alati olnud ühtse turu poliitika üks eesmärke (4), mida komitee on täielikult toetanud mitmes arvamuses (5), et selgitada välja parimad võimalused, kuidas muuta õigusaktid kasutajasõbralikumaks ning arusaadavamaks ettevõtjatele, töötajatele, tarbijatele ja kodanikuühiskonna organisatsioonidele.

4.3. Komiteel on olnud võimalus väljendada oma üksikasjalikku ja põhjalikku seisukohta kõnealustes küsimustes mitte ainult vastuseks komisjoni esitatud ettepanekutele, vaid ka pakkudes välja omaenda uuenduslikke algatusi nt arvamuses teemal „Proaktiivne õigus: samm parema õigusliku reguleerimise poole ELi tasandil” (6).

B) Enese- ja kaasregulatsiooni koht praeguses ELi õigusraamistikus

4.4. Vaatamata eespool mainitud institutsioonidevahelisele kokkuleppele parema õigusloome kohta tuleb tunnistada, et enese- ja kaasregulatsiooni küsimust käsitleti suhteliselt vähe komisjoni eespool nimetatud algatustes ja probleemipüstitustes (7).

4.5. Tuleks esile tõsta kõnealuse teksti teatavaid olulisi aspekte: a) selle küsimuse uuesti käsitlemine, kuidas tõlgendada nüüdseks Euroopa Liidu lepingu artiklis 5 ja sellele lisatud protokollis nr 2 sätestatud subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid, millest lähtudes tuleks uurida enese- ja kaasreguleerimise mehhanisme; b) kõnealuste mehhanismide lisamine parema õigusloome programmidesse, mille eesmärgiks on õigusloome vähendamine selle parandamiseks; c) selge vahetegemine kõigi nende mehhanismide ja „avatud koordinatsiooni meetodi” vahel, mille kohaldamisala on täpsustatud Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 6; d) samuti selge vahetegemine kõnealuste mehhanismide ja nn mittesiduvate õigusaktide (soft law) (8), nt ettevalmistavad või teabeaktid (nt valged ja rohelised raamatud, tegevuskavad ja -programmid), tõlgendavad õigusaktid, nagu nt konkurentsiõiguse valdkonna vähese tähtsusega abi käsitlev teatis (9), järeldused, deklaratsioonid, resolutsioonid ning soovitused ja arvamused, mis on ette nähtud Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 288 (10).

4.6. Oma olemuse tõttu on kõnealune „kokkulepe” aga üksnes institutsioonidevaheline „tahteavaldus” ega sisalda sellisena mingit juriidilist kohustust kolmandate isikute suhtes (11). Lisaks on komisjon iseäranis seoses eneseregulatsiooniga seisukohal, et ELi institutsioonid peaksid hoiduma sellistesse vabatahtlikesse algatustesse sekkumast (12) ja piirduma kõnealuste tavade asutamislepingule vastavuse kontrollimisega.

4.7. Institutsioonidevahelises kokkuleppes selgelt eelistatud kaasregulatsiooni osas kohustuvad institutsioonid edendama kokkulepete sõlmimist sidusrühmade vahel, määratledes õigusaktide abil nende õigusraamistiku, hinnates nende vastavust põhilistele õigustekstidele ja nende väljatöötamist võimaldavatele õigussätetele ning kontrollides nende rakendamist. Ent kõnealune kavatsus on viinud üksnes kümmekonnal juhul konkreetse kokkuleppeni (13).

4.8. Siiski ei määratleta ühelgi nendest juhtudest institutsioonilises kokkuleppes õiguslikku raamistikku kõnealuste mehhanismide kasutamiseks ELi tasandil, välja arvatud a) nende läbipaistvuse tagamiseks; b) nende kohaldamata jätmiseks juhul, kui põhiõigused või olulised poliitilised valikuvõimalused on ohus, või c) olukorras, kus eeskirju tuleb kohaldada kõikides liikmesriikides ühetaoliselt.

4.9. Lisaks juba mainitud põhiseaduskomisjoni raportile (14) paremat õigusloomet käsitleva institutsioonidevahelise kokkuleppe sõlmimise kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni vahel on Euroopa Parlament kõnealust küsimust käsitlenud mitmes resolutsioonis.

4.10. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee on paljudes arvamustes rõhutanud eneseregulatsiooni ja kaasregulatsiooni kasutamise eeliseid, ent ka piiranguid ning täpselt ja selgelt määratletud eesmärke (15). Komitee seisukoha võib kokku võtta järgmiselt. a) Eneseregulatsioon peab olema kooskõlas seadustega ja saama neile toetuda. Seda peab saama rakendada ning see peab alluma järelevalvele ja kontrollile. Lisaks peab see olema tõhus ja ette nägema selgelt määratletud õigusvahendid, iseäranis piiriülesel tasandil. b) Kaasregulatsioon ühendab õigusnormide tunnused, eelkõige nende prognoositavuse ja siduvuse, eneseregulatsiooni paindlikuma korraga. Kaasregulatsiooni puhul seisneb põhiraskus poliitiliste eesmärkide määratlemises, järgimises ja säilitamises, võimaldades samas suuremat paindlikkust õigusraamistikus. c) Demokraatlikus poliitilises raamistikus peab eraalgatuslik regulatsioon üldjuhul endast kujutama avalikul algatusel põhineva regulatsiooni edasiarendamist või kohaldamist või vajaduse korral seda asendama teatavates valdkondades. See hõlmab ka tavaõigusest pärit kirjutamata reegleid või sise-eeskirju, mille järgimist seadusandja ja riigiasutused otseselt või kaudselt nõuavad. Sellised eeskirjad on nt teatavate kutsealade eetikakoodeksid. d) Kaas- ja eneseregulatsiooni edu sõltub mitmest tegurist ehk üldhuviga arvestamisest, süsteemi läbipaistvusest, osalejate esindavusest ja suutlikkusest, hindamis- ja järelevalvemehhanismide olemasolust ning järelevalve tõhususest, hõlmates vajaduse korral ka sanktsioone, ning koostöövaimust sidusrühmade ja ametiasutuste ning üldiselt kodanikuühiskonna vahel. e) Kaas- ja eneseregulatsiooniga kaasnevad mitmed eelised: ühtse turu toimimist takistavate tõkete kõrvaldamine, eeskirjade lihtsustamine, rakendamise paindlikkus ja kiirus, õigusloomeprotsessi kitsaskohtade likvideerimine ning kõigi osalejate jagatud vastutus. f) Kaas- ja eneseregulatsioonil on ka oma piirangud, mis tulenevad peamiselt järelevalve ja sanktsioonide tõhususest, ebakindlusest selles osas, kas kõik pooled järgivad kokkulepitud eeskirju, ning täielikust kooskõlast kõigi kehtivate õigusnormide ja asjakohase õigusraamistiku arendamise nõuetega tervishoiu, ohutuse ja üldist huvi pakkuvate teenuste valdkondades.

5. Regulatsiooni, eneseregulatsiooni ja kaasregulatsiooni roll: määratlus ja õiguslik alus

a) Vajadus õigusliku aluse järele

5.1. Euroopa Liit määratleb ennast oma asutamisaktis õigusühendusena, mis kajastab hästi tuntud õigusriigi mõistet. Õigusühenduses oleneb mis tahes õigusnormi kehtivus volitussätetest, mis on kõigepealt hõlmatud alusteksti ja seejärel seaduste hierarhia mitmesugustesse seadusandlikesse aktidesse.

5.2. ELi asutamistekst koosneb praegu Euroopa Liidu lepingust ja Euroopa Liidu toimimise lepingust, millel mõlemal on samaväärne õigusjõud (Euroopa Liidu lepingu artikli 1 kolmas lõik), ning ELi põhiõiguste hartast, millest on nüüdseks saanud teksti lahutamatu osa, millel on sama õigusjõud (Euroopa Liidu lepingu artikkel 6). Kõigi ELi õigustikku kuuluvate õigusnormide õiguslik alus peab põhinema mõnel kõnealuse asutamisakti sättel, sõltumata sellest, kas tegemist on otsese seadusandliku pädevuse või selle pädevuse delegeerimisega (ELi toimimise lepingu artiklitega 290 ja 291 reguleeritud delegeeritud õigusaktid ja rakendusaktid).

5.3. ELile on aluslepinguga antud üksnes need pädevused, mille liikmesriigid on talle andnud vastavalt pädevuse andmise põhimõttele (Euroopa Liidu lepingu artikli 4 lõige 1 ja artikli 5 lõige 2) ainu- või jagatud pädevusena (ELi toimimise lepingu artikli 2 lõiked 1 ja 2). Lisaks on pädevused nii nende tõlgendamise kui ka kohaldamise osas piiratud subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttega (ELi lepingu artikli 5 lõiked 3 ja 4).

5.4. EL saab oma seadusandlikku pädevust delegeerida üksnes niivõrd, kui see on sõnaselgelt ette nähtud, ning delegeerida üksnes talle antud pädevusi (ELi lepingu artikli 13 lõige 2).

5.5. ELi seadusandliku pädevuse suhtes „alternatiivse” tegevusruumi tunnustamist ELi institutsioonide poolt (nõukogu, Euroopa Parlament ja komisjon) saab mõista üksnes pädevuse „delegeerimisena”. Seetõttu näib „ühenduse õigusena” tunnustamiseks olevat hädavajalik, et selline delegeerimise võimalus oleks sõnaselgelt ette nähtud alusaktides, ent nende rakendamise ja kohaldamise tingimusi ning sellekohaseid nõudeid võib reguleerida teisese õiguse aktidega.

5.6. Ent ühestki alusaktidest, ka mitte Euroopa Liidu põhiõiguste hartast ei ole võimalik leida sellist otseselt või kaudselt sätestatud õiguslikku alust – isegi mitte Euroopa Liidu lepingu artikli 11 väga laia tõlgendamise abil.

5.7. Pealegi ei moodusta institutsioonidevaheline kokkulepe iseenesest ühenduse õiguse allikat ega võimalda mis tahes siduvat pädevuse delegeerimist kolmandatele isikutele, mis tuleneb kokkuleppes sisalduvast määratlusest „tunnistada alternatiivsete reguleerimismehhanismide kasutamise vajadust [–-] seal, kus asutamisleping konkreetselt ei nõua mingi õigusakti kasutamist” (punkt 16).

5.8. Olenemata teisese õiguse erinevates õiguslikes vahendites taotletavast „õiguspärasusest” ning selliste põhimõtete ja tingimuste enamal või vähemal määral üksikasjalikust määratlemisest, millele kõnealused mehhanismid peaksid vastama, et seadusandlike volitustega institutsioonid saaksid neid ELi tasandil tunnustada, puudub endiselt õiguslik alus, mis lubaks kõnealustel institutsioonidel loobuda oma seadusandlikust pädevusest ja delegeerida see nendele mehhanismidele kui õiguspärasele alternatiivile aluslepingutes ettenähtud ELi reguleerimisvahenditele.

b) Erivahend eneseregulatsiooni ja kaasregulatsiooni määratlemiseks

5.9. Hoopis teine asi oleks käsitada kõnealuseid mehhanisme mitte alternatiivina ELi seadusandlikule pädevusele, vaid pigem kõnealuste õigusaktide täienduse või lisandusena eelnevalt täielikult läbipaistval viisil koostatud ja määratletud õiguslikus raamistikus.

5.10. Seepärast leiab komitee, et kõnealune raamistik peab olema määratletud üldiselt aluslepingute ja põhiõiguste harta alusel ega tohiks jätta igale teisesele õigusaktile ruumi juhtumipõhiseks tõlgendamiseks.

5.11. Määratlus tuleks lisada ELi toimimise lepingu artikli 295 kohasesse siduvasse institutsioonidevahelisesse erikokkuleppesse, mille kohaldamist võib kontrollida Euroopa Kohus.

5.12. Kuna EL võib oma pädevuse raames „soovitada” liikmesriikidel järgida oma riiklikus õiguskorras ELi tasandil loodavat mudelit, et määratleda eneseregulatsiooni ja kaasregulatsiooni vormid üleriigilisel, piirkondlikul või kohalikul tasandil, leiab komitee, et selleks sobiv vahend oleks soovitus, milles tuuakse ära uues institutsioonidevahelises kokkuleppes kindlaks määratud põhimõtted ja nõuded ning soovitatakse liikmesriikidele nende heakskiitmist ja kasutuselevõtmist oma vastavas riiklikus õiguskorras.

5.13. Lõpetuseks juhib komitee tähelepanu sellele, et tema kui kodanikuühiskonna esindajaga (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 304) tuleks eelnevalt konsulteerida uue kokkuleppe sätete osas.

c) Põhikontseptsioonide ümbermääratlemine

5.14. Uues institutsioonidevahelises kokkuleppes tuleks uuesti määratleda eneseregulatsiooni ja kaasregulatsiooni kontseptsioonid, liigid ja mehhanismid, võttes senisest paremini arvesse tegelikkust.

5.15. Praeguses institutsioonidevahelises kokkuleppes sisalduvad eneseregulatsiooni ja kaasregulatsiooni kontseptsioonid ei vasta ühelegi õigusteaduses tunnustatud mõistele ning seal ei tehta korrektselt vahet kahe mehhanismi vahel vastavalt erinevustele neid reguleerivates õiguskordades.

5.16. Teiselt poolt ei piirdu reaalsus mitte ainult institutsioonidevahelises kokkuleppes määratletud kahe liigiga, kuna nii jäävad hõlmamata eelkõige olukorrad, kus teatavad korrad on välja kujunenud mittesiduvate õigusaktide (nt soovitused) või eraõiguslike kokkulepete (nt ümarlauad) kombineerimise tulemusel. Sama kehtib ka eraalgatusliku regulatsiooni raames sõlmitud rahvusvaheliste kokkulepete kohta.

5.17. Peale selle jäetakse institutsioonidevahelises kokkuleppes tähelepanuta roll, mida peaksid etendama Euroopa Liidu reguleerivad asutused sõltumatu kolmanda isikuna, keda ei kaasata kaasreguleerimisalaste kokkulepete sõnastamisse ja nende üle peetavatesse läbirääkimistesse, nagu toimub riiklikul tasandil mitme reguleerija puhul erinevates sektorites.

d) Aluspõhimõtted ja põhinõuded

5.18. Tulevase institutsioonidevahelise kokkuleppe märkimisväärne osa peab olema pühendatud nende aluspõhimõtete ja põhinõuete selgele ja täpsele üldisele määratlemisele, mida tuleb järgida eneseregulatsiooni ja kaasregulatsiooni mehhanismides, et EL saaks neid tunnustada ja/või soovitada.

5.19. Tuleks rõhutada, et eneseregulatsiooni vorme Euroopa tasandil võib luua väljaspool institutsioonidevahelise kokkuleppe raamistikku lepinguvabaduse ja ühinemisvabaduse alusel. Sellised vormid on igati õiguspärased tingimusel, et need on kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtetega, ent neid saab tunnustada institutsioonidevahelise kokkuleppe raames üksnes siis, kui nad vastavad seal kindlaksmääratud nõuetele.

5.20. Praeguses institutsioonidevahelises kokkuleppes on mõned neist juba määratletud – neile on eespool viidatud ja neid tuleks edaspidigi kasutada, isegi kui neid võiks määratleda täpsemalt, iseäranis kohaldamata jätmise juhtudel, kui kaalul on põhiõigused, või oluliste poliitiliste valikute puhul või olukorras, kus eeskirju tuleb kohaldada kõikides liikmesriikides ühetaoliselt.

5.21. Siiski on õigusteaduse ja erinevate ettevõtjate kogemuste alusel jõutud mitme teise põhimõtte ja nõudeni, mis on kokkuvõtlikult esitatud allpool. a) Eneseregulatsioon ja kaasregulatsioon peaksid lähtuma üldhuvist ning mitte ainult reguleeritavate üksuste huvidest. b) Neis tuleb alati järgida kõiki Euroopas kehtivaid seadusandlikke nõudeid ja õigusnorme, esmajärjekorras Euroopa Liidu lepingu, Euroopa Liidu põhiõiguste harta ja Euroopa inimõiguste konventsiooni eesmärke ja sätteid. Samuti tuleks tagada nende kooskõla rahvusvahelise õiguse ja rahvusvaheliste kaubanduskokkulepetega, sealhulgas WTO vastu võetud sätetega. c) Kaasregulatsioon ja eneseregulatsioon peavad alluma ELi ja liikmesriikide kohtute kontrollile. d) Läbipaistvus peaks võimaldama praktilist ja kõigile kättesaadavat teavet, raskusteta ja taskupärase hinnaga. Nende eesmärgid peavad olema esitatud selgelt ja ühemõtteliselt. e) Saavutustaset tuleks jälgida objektiivsete kriteeriumide ja komisjoni poolt eelnevalt määratletud usaldusväärsete näitajate abil, kasutades mõju eel- või järelhinnanguid, mille komisjon koostab ise või mille koostamise ta usaldab avaliku või erasektori nõuetekohaselt akrediteeritud sõltumatutele hindajatele. f) Partnerite esindavus peaks tagama kokkulepitud eeskirjade tulemusliku kohaldamise ning sätete usaldusväärsuse ja tõhususe. Selline esindavus peab olema proportsionaalne asjaomase kutseala osatähtsusega erialade vahelisel või sektorite tasandil ning samuti heakskiidetud sätete ulatusega. Vajaduse korral tuleb neid hinnata kvantitatiivselt (kutseorganisatsiooni liikmete arv ja osakaal) ja eelkõige kvalitatiivselt (tegutsemisvõime kohapeal, et tagada vastuvõetud sätete õiguspärasus ja nende ellurakendamine). g) Eelnev konsulteerimine otseselt puudutatud sidusrühmadega on samuti esmatähtis selleks, et õigustada nõuete väärtust ja kvaliteeti ning tõhusust. h) Enese- ja kaasreguleerimissätete kohaldamise jälgimine, hindamine ja järelevalve peavad nende tõhususe tagamiseks hõlmama ennetavaid või karistusmeetmeid (sanktsioone), nimelt: 1. enesekontrolli ja enesedistsipliini mehhanismid, sh mõjude eelhindamine (16); 2. tõhusamat järelevalvet võimaldavad andmebaasid (17); 3. sertifitseerimist tõendava märgise või kvaliteedimärgise vastuvõtmine (18); 4. riiklike eeskirjade vastuvõtmine tulenevalt Euroopa tegevusjuhendi rakendamisest (19); 5. tehnilise kirjelduse koostamine kõrvuti õigusnormidega (20); 6. praktiliste kasutusjuhendite koostamine (21); 7. rahalistel karistustel (trahvid) või muudel sanktsioonidel, nagu kõrvaldamine või osalemiseks antud loa tühistamine, põhineva süsteemi rajamine; i) Lõpetuseks peab olema võimalik enesereguleerimissätteid korrapäraselt läbi vaadata ja muuta, võttes arvesse asjaolude, õigusnormide ja allkirjastanute püüdluste arengut.

5.22. Võttes asjakohaselt arvesse õiguskindluse ja paindlikkuse küsimusi, peab komisjon langetama otsuse ka selle kohta, kas neid kõnealuste mehhanismide struktureerivaid elemente võiks kajastada institutsioonidevahelise kokkuleppe tekstis endas või selle lisas, millel oleks samasugune õiguslik väärtus, ent mida saaks hõlpsamalt ajakohastada, tagades seejuures kõikide asjassepuutuvate osalistega konsulteerimise.

5.23. See üldine määratlus ei tohiks siiski piirata võimalust (mis peaks olema sõnaselgelt institutsioonidevahelises kokkuleppes kehtestatud), et igas õigusvahendis, mis näeb ette selliste mehhanismide kasutamise, tuleb kindlaks määrata konkreetselt vastavale sektorile kohandatud tingimused ja nõuded, nagu seda tehakse juba praegu erinevates sellealastes määrustes ja direktiivides.

e) Peamised prioriteetsed rakendusvaldkonnad

5.24. Komitee on seisukohal, et ühtki sektorit ei tuleks põhimõtteliselt tervikuna kõrvale jätta.

5.25. Komitee tunnistab siiski, et mõne sektori puhul tuleb konjunktuurist tingitud põhjustel kasutada suuremat ettevaatust või enese- ja kaasreguleerimise kasutamise tingimused täpsemalt määratleda. See kehtib iseäranis finantsteenuste, avaliku sektori või üldhuviteenuste puhul ja teatud valdkondades, mis ei puuduta otseselt põhiõiguste sisu määratlust, küll aga nende kasutamise viisi. Nii on see nt tarbijaõiguste puhul, nagu on märgitud mitmes komitee arvamuses.

5.26. Eelistatud rakendusvaldkonnad on esmajoones seotud ettevõtete juhtimise ja sotsiaalse vastutuse ning majandussuhetega.

5.27. Seega tervitab komitee komisjoni teatud hiljutisi algatusi, nt CoP-platvorm (Pilot Community of Practice for better self and co-regulation), mis põhineb komisjoni teatisel ettevõtja sotsiaalse vastutuse kohta (22), ja toetust peamiste veebiettevõtjate kokkuleppele turvalisema Interneti edendamiseks, aga ka elektroonilist kaubandust käsitlevast direktiivist (23) tulenevaid või erinevate ELi vahenditega seonduvaid algatusi.

f) Eelised ja puudused

5.28. Komitee on enese- ja kaasreguleerimise mehhanismide eelised ja puudused oma varasemates arvamustes juba välja toonud. Komitee varasemate arvamuste kohaselt võib kõige olulisemad eelised kokku võtta järgmiselt: „nad kõrvaldavad tõkkeid ühtsele turule, lihtsustavad eeskirju, neid on võimalik rakendada paindlikult ja kiiresti, nad vähendavad seadusandjate ülekoormatust ja tagavad kaasatud sidusrühmade kaasvastutuse”.

5.29. Samuti tuleb meenutada ka nende mehhanismide piiranguid, mis „sõltuvad peamiselt tõhusast kontrollist ja sanktsioonidest ning täielikust ühilduvusest kõigi olemasolevate õigusnormidega ning vajadusest piisava õigusliku raamistiku järele tervishoiu, turvalisuse ja üldiste huvidega seotud teenuste valdkondades” (24).

g) Alternatiivne vaidluste lahendamine

5.30. Pika ja vaevalise selginemisprotsessi tulemusel on vaidluste kohtuvälise lahendamise süsteemid praegu juba reguleeritud tarbijavaidluste internetipõhise lahendamise määruses ja vaidluste kohtuvälise lahendamise direktiivis (25), mis ootavad eri liikmesriikides alles rakendamist.

5.31. Kuigi see ei ole teoreetiliselt enese- ja kaasreguleerimise mehhanismide loomise seisukohalt määrava tähtsusega, soovitab komitee lisada tulevasse institutsioonidevahelisse kokkuleppesse nõuetele vastavuse tagamiseks nõude märkida nende mehhanismide puhul alati ära võimalus kasutada kooskõlas asjaomaste ELi vahenditega vaidluste alternatiivseid kohtuvälise lahendamise süsteeme.

h) Euroopa Liidu institutsioonide, liikmesriikide ja kodanikuühiskonna roll

5.32. Nende vahendite rakendamisel on kõigil õigusloomeprotsessis osalejatel konkreetsed ülesanded, mida neil tuleb täita.

5.33. Kõigepealt tuleb Euroopa Komisjonil initsiatiivi võtta ja algatada läbirääkimised Euroopa Paramendi ja nõukoguga praeguse institutsioonidevahelise kokkuleppe läbivaatamiseks käesolevas arvamuses määratletud parameetrite kohaselt.

5.34. Läbirääkimiste tingimuste osas tuleb konsulteerida kodanikuühiskonna ja eeskätt komiteega ning enne kokkuleppe lõpliku teksti ametlikku vastuvõtmist tuleb selle kohta taotleda komitee arvamust.

5.35. Arvamust peaksid avaldama ka liikmesriigid oma parlamentide kaudu ja kasutades neile aluslepingutes seoses subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise üle teostatava järelevalvega antud volitusi. Valitsused peaksid võtma kohustuse kohaldada neid põhimõtteid oma õiguskorras.

5.36. Lõpetuseks tuleb Euroopa Kohus ja liikmesriikide kohtud varustada võetud meetmete seaduslikkuse kontrollimiseks vajalike volituste ja vahenditega.

Brüssel, 22. aprill 2015 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Henri MALOSSE

(1) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32858

(2) Euroopa avaliku halduse valge raamat, COM(2001) 428 final (EÜT C 287, 12.10.2001) ning 5. juuni 2002. aasta teatised parema õigusloome kohta, COM(2002) 275, 276, 277 ja 278 final.

(3) Vt sellega seoses Linda A. J. Sendeni koostatud huvitavad artiklid „Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet”” (Electronic Journal of Comparative Law, 9. köide, 1. jaanuar 2005) ja „Soft Law and its implications for institutional balance in the EC” (Utrecht Law Review, IGITUR, 1. köide, nro2, detsember 2005, lk 79).

(4) Vt SLIM-algatus (Simpler Legislation for Internal Market – siseturualaste õigusaktide lihtsustamine) (COM(96) 559 final ja COM(2000) 104).

(5) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32858

(6) ELT C 175, 28.7.2009, lk 26.

(7) See puudutab eelkõige järjestikuseid aastaaruandeid ELi õiguse kohaldamise üle teostatava järelevalve kohta, erinevaid aruandeid õigusraamistiku lihtsustamise strateegia kohta ning Euroopa Liidu parema õigusloome programmi sagedasi strateegilisi analüüse. Mainimisväärsed erandid on viited komisjoni 14. novembri 2006. aasta dokumendis „Euroopa Liidu parema õigusloome strateegiline ülevaade”, COM(2006) 690 final.

(8) Vt mõiste määratlust Linda Sendeni teoses „Soft Law and its implications for institutional balance in the EC” (Utrecht Law Review, IGITUR, 1. köide, nro2, detsember 2005, lk 79).

(9) Dokument COM(2014) 4136 final, 25.6.2014.

(10) Komisjon viitab just nimelt seda laadi vahenditele ning mitte enese- ja kaasregulatsioonile, näiteks oma teatises „Euroopa Liidu maksupoliitika – järgmiste aastate prioriteedid” (COM(2001) 260 final, EÜT C 284, 10.10.2001, lk 6), eriti punktis 4.3.

(11) Linda Senden selgitab seda tõika arusaadavalt juba eespool tsiteeritud teoses „Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet”, kus on kirjas: „As regards the Interinstitutional Agreement on better law-making, its having at least binding force inter partes can be defended on the basis of two arguments. Firstly, it contains a number of rather compelling terms (‘agree’, ‘will’), which can be said to express the intention of the institutions to enter into a binding commitment. A confirmation of this intention can also be seen in its points 37 and 38 on the implementation and monitoring of the Agreement, providing, inter alia: ‘The three Institutions will take the necessary steps to ensure that their staff have the means and resources required for the proper implementation of the provisions of this Agreement’ (point 38). Secondly, where ‘agreed acts’ are specifically intended to reinforce interinstitutional cooperation such as the Interinstitutional Agreement at issue here, it can be argued that there is a specific duty of cooperation which in conjunction with the duty of sincere cooperation laid down in Article 10 EC may actually lead to the conclusion that such an agreed act must be considered binding upon the concluding parties.”

(12) Nagu on selgelt välja toodud komisjoni 2002. aasta tegevuskavas (COM(2002) 278 final, lk 11), ei nõua eneseregulatsioon erinevalt kaasregulatsioonist õigusakti vastuvõtmist.

(13) Vt muu hulgas

a) nõukogu ja nõukogus kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajate 1. detsembri 1997. aasta resolutsioon äriühingute maksustamise tegevusjuhendi kohta ning

b) 2007. aastal muudetud määrus toimimisjuhendi kohta arvutipõhiste ettetellimissüsteemide puhul (COM(2009) 709 final). Rohkem näiteid aadressil http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32859

(14) Raportöör: Monica Frassoni (A5-0313/2003, 25. september 2003).

(15) Erilist tähelepanu tuleks pöörata seisukohtadele, mida komitee on pooldanud eelkõige järgmistes arvamustes:

arvamus teemal „Ühtse turu eeskirjade lihtsustamine (ühtse turu vaatlusrühm)”, EÜT C 14, 16.1.2001, lk 1;

arvamus teemal „Ühtse turu prioriteedid 2005–2010”, ELT C 255, 14.10.2005, lk 22;

arvamus teemal „Euroopa Liidu õigusaktide rakendamise ja jõustamise parandamise viisid”, ELT C 24, 31.1.2006, lk 52.

ja iseäranis 24. jaanuari 2005. aasta teabearuanne.

(16) Siinkohal võib tuua järgmised näited:

tehnoloogia- ja nõustamisettevõtete 1992. aasta tegevusjuhendi rakendamise tagamiseks Euroopa Insener-tehnilise Nõustamise Ühenduste Liidu (European Federation of Engineering Consultancy Associations – EFCA) poolt kasutusele võetud enesekontrolli mehhanism;

ELi advokaatide eetikakoodeksi siduvad sätted, mille 1988. aastal võttis vastu Euroopa Advokatuuride ja Õigusliitude Nõukogu (CCBE);

distsiplinaarnõukogu, mis loodi varahaldurite käitumisjuhisega, et tagada selle rakendamine ja vajaduse korral kehtestada sanktsioone – nt märkus, noomitus ja kõrvaldamise ettepanek;

Euroopa Reklaamistandardite Liit (EASA), mis loodi 1992. aastal, et edendada ja koordineerida reklaamitööstuse eneseregulatsiooni;

Saksa Tööstuse Keskliidu (BDI) teostatav järelevalve 1995. aastal Berliinis valitsuse ja ettevõtjate vahel allkirjastatud kokkuleppe (CO2 heitkoguste vähendamise tingimuste ja järelevalve kohta Saksamaal, kooskõlas Kyoto konventsiooniga) asjakohase rakendamise üle.

(17) Näiteks inseneriharidust pakkuvate õppeasutuste andmebaas, mille 1987. aastal lõi Euroopa Riikide Inseneride Ühenduste Liit (FEANI), rakendades Euroopa eetikakoodeksit, millega tagatakse väljaõppe ja kvalifikatsioonide vastastikune tunnustamine. Sellel on 30 000 liiget.

(18) Näiteks Euroopa Kindlustuse ja Edasikindlustuse Föderatsiooni (CEA) liikmete loodud märgis, millega kinnitatakse Euroopa hea internetitava järgimist, või e-kaubanduse turvamärgised, mis võeti kasutusele kaugmüügi tegevusjuhendi tulemusel.

(19) Näiteks Euroopa Otseturunduse Assotsiatsioonide Liidu 1995. aastal vastuvõetud ja 2004. aastal muudetud Euroopa tegevusjuhend.

(20) Näiteks kvantitatiivsed nõuded vähendada pesumasinate energiatarbimist, mille 1999. aastal võttis koostöös Euroopa Komisjoniga vastu Euroopa kodumasinate tootjate komitee (CECED).

(21) Näiteks:

— Euroopa konservaatorite-restauraatorite kutse-eeskirjade koodeksit kohaldades juhendina määratletud väljaõppestandardid ja

— internetiteenuste osutajatele mõeldud kasutusjuhend, mille 2001. aastal töötas välja Milano kaubanduskoda, et edendada selle valdkonna häid tavasid.

(22) COM(2011) 681 final.

(23) Direktiiv 2000/31/EÜ (EÜT L 178, 17.7.2000, lk 1).

(24) Komitee 24. jaanuari 2005. aasta teabearuanne (INT/204) teemal „Ühtse turu kaas- ja iseregulatsiooni praegune seisund”.

(25) Määrus (EL) nr 524/2013 ja direktiiv 2013/11/EL (ELT L 165, 18.6.2013, lk 1 ja lk 63).