Eriaruanne Raskustes olevatele 
riikidele antud finantsabiET 2015  nr 18
EUROOPA
KONTROLLIKODA

EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2015
Trükis ISBN 978-92-872-3165-9 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/64557 QJ-AB-15-016-ET-C
PDF ISBN 978-92-872-3190-1 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/323370 QJ-AB-15-016-ET-N
EPUB ISBN 978-92-872-3188-8 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/89775 QJ-AB-15-016-ET-E
© Euroopa Liit, 2015
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Printed in Luxembourg
Raskustes olevatele 
riikidele antud finantsabi
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2015  nr 18
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tule -
mus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende 
mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengu -
suundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Kõnealuse tulemusauditi viis läbi tulude, teadusuuringute ja sisepoliitika, Euroopa Liidu institutsioonide ja asutuste audi -
teerimise eest vastutav IV auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Milan Martin Cvikl. Auditit juhtis kontrollikoja 
liige Baudilio Tomé Muguruza; teda toetasid kabinetiülem Daniel Costa de Magalhães ja kabineti atašee Ignacio García 
de Parada; inimressursside direktoraadi direktor Zacharias Kolias; auditirühma juht Josef Jindra ning audiitorid Giuseppe 
Diana, Marco Fians, Daniela Hristova, Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin, Kristian Sniter.
Vasakult paremale : D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana,  
B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.
03
 Sisukord
Punkt
 Lühendid
I–XIX  Kokkuvõte
1–26  Sissejuhatus
1–7 Riigivõlakriis ELi liikmesriikides
8–18  Kavandamine ja rakendamine
8–10  Programmi ülesehitus
11–15  Tingimused
16–18  Rakendamine
19–26  Rahalised ressursid
19–23  Programmi rahastamine
24–26  Turgudelt laenamine
27–32  Auditi lähenemisviis
33–47  I osa. Komisjon ei olnud puhkenud kriisi nii suureks ulatuseks valmis
33–44  Komisjon alahindas kriisieelset eelarve tasakaalustamatust
35–40  Komisjon hindas riiklikke eelarveid tugevamaks, kui need tegelikult olid
41–44  Hindamistes alahinnati võimalikke eelarveriske
45–47  Seetõttu ei olnud komisjon programmijuhtimiseks valmis
04 Sisukord
4 8 –114  II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad
50–96  Komisjoni menetlused ei sisaldanud alati piisavalt kontrolle ja tasakaalustamist
52–54  Järelevalve jaoks vajaliku teabe hankimisel oli komisjoni tegevus üldiselt põhjalik
55–70  Programmiprognoosides nähakse ette programmi kavandamise järjepidevuse laiaulatuslikud kontrollid, 
kuid esitatakse ka tõendamata väiteid
71–75  Programmi osad olid üldiselt hästi põhjendatud, kuid mõnikord puudusid olulised andmed
76–79  Komisjon jättis mõnikord nõukogu otsuse arvesse võtmata
80–92  Riike ei koheldud võrdselt
93–96  Puudulike kontrollide tõttu tekkisid puudused programmide haldamises
97–107  Programmdokumente oli aja jooksul täiustatud, kuid need sisaldasid ikkagi puudusi
97–99  Programmdokumentide kvaliteet on paranenud
100–107  Puudused nõuetele vastavuse järelevalves ja aruandluses
108 –114  Teiste partneritega tehti vaid mitteametlikku koostööd
115 –136  III osa. Laenamisega täideti rahastamisvajadused, kuigi alguses ei olnud 
asjaolude tõttu alati võimalik parimaid tavasid järgida
117–122  Võlakirjaemissioone märgiti üle
117-118  Võlakulu võrdlustasemetega kooskõlas
119 –122  Emissioonide hinnatase oli mõnikord pankade esialgsetest suunistest kõrgem
123–136  Asjaolude tõttu ei olnud parimaid tavasid alati võimalik järgida
137–178  IV osa. Programmide eesmärgid saavutati
138–143  Üldise rahastamise suurendamiseks vajadust ei ole
138–141  Rahastamispakett oli piisav, olgugi et kahe liikmesriigi puhul piiratud
142-143  Teatud liikmesriikidele võimadati paremaid finantstingimusi, kui algselt oli ette nähtud
05 Sisukord
144–154  Eelarvepuudujäägi ajakohastatud eesmärgid olid üldiselt täidetud, kuid mitte alati jätkusuutlikult
144–148  Kui mõni erand välja jätta, siis muudetud iga-aastased eelarvepuudujäägi eesmärgid täideti
149–152  Kõik riigid parandasid oma eelarvepoliitika seisundit, ent erineval määral
153-154  Riigid kasutasid ühekordseid meetmeid
155–164  Tingimuste täitmismäär oli kõrge
155–158  Liikmesriigid täitsid lõpuks vähemalt 80% tingimustest
159–164  Programmide tulemusel tehti reforme, kuid soovitud mõju jäi mõnikord saavutamata
165–178  Mil määral parandasid riigid oma konkurentsivõimet?
165–172  Konkurentsivõimet suurendati, kuid erineval määral
173-174  Riigisisene devalveerimine toimis uute töötajate palkade kohandamise abil
175–178  Välisvaluutas antavad laenud olid jätkuvalt probleemsed
179–204  Järeldused ja soovitused
179-180  Kriisieelne seire
181–192  Programmijuhtimise menetlused
193-194  Laenutehingud
195–204  Programmidega saavutatu
 I lisa.  Abitaotluse aluseks olevad põhjused
 II lisa.  Viie riigi laenuandmissüsteemid
 III lisa.  Auditi metoodika
 Komisjoni vastus
06
 Lühendid
EFC : majandus- ja rahanduskomitee
EFSF : Euroopa Finantsstabiilsuse Fond
EFSM : Euroopa finantsstabiilsusmehhanism
EKP : Euroopa Keskpank
EMTNs : keskmise tähtajaga eurovõlakirjad (Euro Medium Term Notes)
ESA : Euroopa arvepidamise süsteem
EWG : eurorühma töörühm
Nõukogu : Euroopa Liidu Nõukogu; tekstis kasutatakse terminit liikmesriikide mis tahes otsuseid tegeva organi 
kohta
VMM : vastastikuse mõistmise memorandum
07
 Kokkuvõte
I
Seitse aastat tagasi seisis Euroopa silmitsi finants -
kriisiga, millest kujunes riigivõlakriis. Riigivõlakriisi 
põhjustasid mitmesugused asjaolud, nagu puudulik 
pangandusjärelevalve ja kehv eelarvepoliitika, ning 
suurtes finantseerimisasutustes tekkinud raskused 
(ja nende lahendamiseks antud päästeabi kulud, mis 
jäid üldsuse kanda). Kriis tabas ELi liikmesriike kahe 
lainena, millest esimene mõjutas euroalasse mittekuu -
luvaid riike aastatel 2008–2009 ja teine euroala ennast. 
Kaheksa riiki olid sunnitud makromajanduslikku 
finantsabi paluma.
II
Kuid kas tekkinud segadus lahendati hästi? Käesolevas 
aruandes analüüsitakse viiele liikmesriigile (Iirimaa, 
Läti, Portugal, Rumeenia ja Ungari) antud finantsabi 
komisjonipoolset juhtimist.
Mõnele ohumärgile ei pööratud tähelepanu
III
On oluline meeles pidada, et liikmesriikide eelarvete 
järelevalvele suunatud raamistik oli olemas juba enne 
kriisi puhkemist. Komisjoni ülesanne oli hoiatada 
nõukogu järjest suureneva eelarve tasakaalustamatuse 
eest. Komisjon ei olnud esimesteks finantsabitaotlus -
teks valmis.IV
Kontrollikoda leidis, et Euroopa Komisjon hindas 
riikide eelarveid tugevamaks, kui need tegelikult 
olid. Enne 2009. aastat tehtud komisjoni hinnangute 
oluliseks puuduseks oli see, et ei koostatud aruandlust 
avaliku sektori tingimuslike kohustuste (millest kriisi 
ajal said reaalsed kohustused) kuhjumise kohta. Komis -
jon ei pööranud ka piisavalt tähelepanu seosele suurte 
välismaiste rahavoogude, pankade olukorra ja riigi 
rahanduse vahel.
V
Stabiilsuse ja kasvu pakti 2011., 2013. ja 2014. aasta 
reformidega sooviti käsitleda kriisieelse aja puudusi 
makromajandusliku järelevalve suurendamise abil. Kui 
riigid hakkasid 2008. aastal taotlusi esitama, ei olnud 
komisjon siiski finantsabi haldamiseks valmis.
Suure ülesande täitmine
Järelejõudmisprotsess
VI
Komisjon hakkas täitma uusi programmijuhtimise üles -
andeid, mille käigus tuli pidada läbirääkimisi liikmesrii -
kide ametiasutustega, koostada programmiprognoose 
ja rahastamispuudujääkide prognoose ning määrata 
kindlaks vajalikud reformid. Arvestades algsete aja -
piirangute ja vähese asjaomase kogemusega, oli see 
suureks saavutuseks.
Kokkuvõte 08
VII
Komisjon oli vajaliku teabe hankimisel enamjaolt 
põhjalik. Komisjon on üha rohkem kasutanud asutuse -
siseseid eksperditeadmisi ja kaasanud palju sidus -
rühmi abi palunud riikidest.
Keerukad vahendid
VIII
Makromajanduslike ja eelarvepuudujäägi prognoo -
side koostamine ei ole uudne tegevus. Komisjon 
kasutas juba olemasolevat ja suhteliselt kohmakat 
tabel arvutusel põhinevat prognoosimisvahendit. 
Kvaliteedi kontroll piirdus põhiliselt prognooside erine -
vate osade kooskõlastamisega ega sisaldanud prog -
nooside aluseks olevate eelduste juhtkonnapoolset 
kontrolli. Peamiste eelduste (nagu fiskaalvõimendus) 
usutavust oli väga keeruline hinnata mitte ainult hili -
sema kontrollimise, vaid ka juhtkonna poolt prognoo -
side koostamise ajal.
Käivitamisraskused
IX
Abiprogrammid olid tolle aja ELi tasandi poliitikat ja 
majandusalaseid teadmisi arvestades enamasti hästi 
põhjendatud. Komisjoni protseduuride kõige tavali -
sem puudus oli aga dokumentatsiooni puudumine. 
See ei võimaldanud ajas tagasi vaadata, et hinnata teh -
tud otsuseid. Kontrollikojal ei olnud võimalik tõendada 
osa olulistest nõukogule esitatud andmetest, nagu 
mõne programmi rahastamispuudujäägi esialgsed 
prognoosid.X
Seda võib osaliselt põhjendada kriisi, algsete ajapiiran -
gute ja komisjonipoolse programmijuhtimise uudsu -
sega. Dokumentide kättesaadavus muutus aja jooksul 
paremaks, kuid isegi kõige viimaste programmide 
puhul oli osa põhidokumentidest puudu.
XI
Vastastikuse mõistmise memorandumi tingimused 
olid suuremas osas põhjendatud viitega konkreetsele 
nõukogu otsusele. Tingimused ei olnud aga alati piisa -
valt suunatud nõukogu kehtestatud üldistele majan -
duspoliitilistele tingimustele.
Erinevad lähenemisviisid
XII
Kontrollikoda leidis näiteid selle kohta, et sarnases olu -
korras olevaid riike ei koheldud võrdselt. Abi tingimusi 
hallati iga programmi puhul erinevalt. Mõne prog -
rammi puhul olid tingimused üldiselt vähem ranged, 
mis muutis nende täitmise lihtsamaks. Sarnaste struk -
tuuriliste puudustega riikide võrdlus näitab, et vajali -
kud reformid ei olnud alati proportsionaalsed lahen -
damist vajavate probleemidega või neil olid vägagi 
erinevad eesmärgid. Mõne riigi eelarvepuudujäägi 
eesmärgid olid võrreldes majandusliku olu korraga liiga 
leebed.
Piiratud kvaliteedikontroll
XIII
Nimetatud puuduste üheks põhjuseks oli asjaolu, et 
programmide kavandamist ja järelevalvet tegid suure -
mas osas komisjoni programmirühmad. Viimaste poolt 
koostatud põhidokumendid vaadati enne nõukogule 
või komisjonile esitamist uuesti läbi, kuid see ei olnud 
piisav mitmel põhjusel. Dokumentide aluseks olevaid 
kalkulatsioone ei kontrollinud keegi peale programmi -
rühma, ekspertide tööd ei kontrollitud põhjalikult ja 
kontrollimise käik oli halvasti dokumenteeritud.
Kokkuvõte 09
Arenguruumi on
XIV
Positiivne on see, et nõukogu või komisjoni otsuste 
aluseks olevaid programmdokumente on alates esi -
meste abitaotluste esitamisest oluliselt täiustatud. See 
sai teoks, kuna programmijuhtimisele eraldati lisaper -
sonali, kogemusi oli rohkem ja ettevalmistus oli parem. 
Sellest hoolimata ei sisaldanud ka kõige värskemad 
programmdokumendid mõningaid olulisi andmeid.
XV
Järelevalve puhul kasutas komisjon tekkepõhiseid eel -
arvepuudujäägi eesmärke. Sellega tagatakse ülemää -
rase eelarvepuudujäägi menetluse järgimine, kuid see 
tähendab ka, et programmi jätkamise kohta otsuste 
tegemisel ei ole komisjonil võimalik kindlalt teada, kas 
abi saanud liikmesriik on eelarvepuudujäägi eesmärgi 
täitnud, kuna tekkepõhiseid eelarvepuudujääke on 
võimalik tuvastada alles teatud aja möödumisel. Tin -
gimuste täitmise kohta koostatud aruandlus ei olnud 
süsteemne. Tingimuste mittetäitmise väljendamiseks 
kasutati palju erinevaid mõisteid, mis tekitas segadust. 
Osa tingimustest ei käsitletudki. Mõningad tingimu -
sed väideti olevat täidetud, kuigi tegelikult see nii ei 
olnud.
Programmide eesmärgid saavutati
XVI
Eelarvepuudujäägi muudetud eesmärgid saavutati  
suuremas osas, kuid oli ka mõningaid erandeid. 
Negatiivse majanduskasvu tingimustes riikide tulud 
vähenesid 2009. aastal ning see nullis ka uute tulu -
meetmetega saadud tulu. Maksustamise seisukohast 
neutraalsed või maksude tasaarvestamise reformid 
põhjustasid täiendavaid lühiajalisi eelarvekulutusi ja 
osa riikidest võttis täiendavaid maksumeetmeid, et 
tasaarvestada oma väheneva maksutulu suhe SKPsse. 
Struktuursed eelarvepuudujäägid vähenesid, kuid 
väga erineva tempoga. Osa eelarvepuudujäägi kor -
rigeerimisest ei tehtud kestval viisil. Riigid kasutasid 
eesmärkide saavutamiseks ühekordseid meetmeid.XVII
Liikmesriigid järgisid enamikku oma programmides 
sätestatud tingimustest, ehkki mõningate viivitustega. 
Viivitused tekkisid enamikul juhtudest komisjonist 
mittesõltuvatel põhjustel. Komisjon oli siiski mõnikord 
laiahaardelistele reformidele kehtestanud ebarealist -
likult ranged tähtajad. Tingimuste suur täitmismäär 
ei tähenda, et kõik olulised tingimused täideti. Lisaks 
leidis kontrollikoda, et liikmesriigid jätsid oluliste tingi -
muste täitmise programmiperioodi lõppu.
XVIII
Programmide abil õnnestus algatada reforme. Riigid 
jätkasid tavaliselt programmi tingimustega algatatud 
reformide elluviimist. Auditi toimumise ajal oli refor -
mide tagasipööramine haruldane sündmus. Tagasi -
pööramised tasaarvestati alternatiivsete reformidega, 
mille potentsiaalne mõju ei olnud sageli samaväärne.
XIX
Viiest riigist neljas kohandati jooksevkonto oodatust 
kiiremini. Seda võib suuremas osas selgitada tulu -
bilansi ootamatu paranemisega ja väiksemas osas 
kaubandusbilansi ootamatu paranemisega.
Kokkuvõte 10
Kontrollikoja soovitused
a) Komisjon peaks looma tervet institutsiooni hõlma -
va raamistiku, mis võimaldaks finantsabi program -
mide loomisel komisjoni töötajaid ja eksperditead -
misi kiiresti mobiliseerida. Komisjon peaks ka välja 
töötama menetlused majanduse juhtimist käsitle -
va kahe seadusandliku akti paketi raames.
b) Prognooside koostamisprotsessi kvaliteeti tuleks 
kontrollida süstemaatilisemalt.
c) Programme käsitlevate otsuste aluseks olevate 
tegurite asutusesisese läbipaistvuse tagamiseks 
peaks komisjon tõhustama andmete säilita -
mist ja pöörama kvaliteedikontrolli ajal sellele 
tähelepanu.
d) Komisjon peaks tagama, et programmijuhtimise 
ja programmdokumentide sisu kvaliteedikontrolli 
protseduurid oleksid nõuetekohased.
e) Eelarve jälgimise eesmärgil peaks komisjon 
vastastikuse mõistmise memorandumisse lisama 
muutujad, mida oleks võimalik lühikese aja tagant 
koguda.
f) Komisjon peaks määratlema tingimused tähtsu -
se järjekorras ja keskenduma tõeliselt olulistele 
reformidele.
g) Kõikide edasiste programmide puhul peaks ko -
misjon püüdma muude programmipartneritega 
tehtava institutsioonidevahelise koostöö ametli -
kuks muuta.
h) Võlahalduse protsess peaks olema läbipaistvam.
i) Komisjon peaks riikide kohandumise põhiaspekte 
veel rohkem analüüsima.
11
 Sissejuhatus
Riigivõlakriis ELi 
liikmesriikides
01 
2008. aastal Euroopat tabanud finants -
kriis põhjustas Euroopa riigivõlakriisi. 
Riigivõlakriisi põhjustasid mitmesugu -
sed asjaolud, sh puudulik pangandus -
järelevalve ja kehv eelarvepoliitika, 
ning suurtes finantseerimisasutustes 
tekkinud raskused (ja nende lahenda -
miseks antud päästeabi kulud, mis jäid 
üldsuse kanda). Käesoleva aruande 
avaldamise ajal on selle kriisi mõju veel 
ikka tuntav ning kriisi tagajärjel loodud 
laenuprogrammide maksumus ulatub 
nüüd sadadesse miljarditesse euro -
desse, mis on kõikidele asjaosalistele 
suureks koormaks.
02 
Kriis tabas ELi liikmesriike kahe lai -
nena. Esmalt levis kriis väliskrediidi 
ja -kaubanduse kanaleid pidi mitmesse 
euroalasse mittekuuluvasse liikmes -
riiki. Väliskapitali väljavoolu järsu 
suurenemise ja ekspordi vähenemise 
tagajärjel märgati mitme riigi puhul 
olulist maksebilansi tasakaalusta -
matust. Kõnealustest riikidest kolm 
(Ungari, Läti ja Rumeenia) taotlesid ELi 
maksebilansi mehhanismist1, IMF-ist2 ja 
teistest allikatest3 finantsabi.03 
Kriisi teine laine tabas euroalasse 
kuuluvaid liikmesriike. Kuigi rahaliit 
tagas esialgu mõningase likviidsus -
puhvri, hakkasid reitinguagentuurid 
mitme liikmesriigi riigireitinguid 
alandama 2009. aastal. Riigivõlaturu 
intressimäärad kerkisid järsult teatud 
riikides4, kuid langesid teistes5. Erasek -
toripoolse rahastamise vähenemine ja 
järjest suurenevad laenukulud sundisid 
riikide valitsusi6, kelle hulka kuulusid 
ka Iirimaa ja Portugal, rahalist välisabi 
taotlema.
04 
Finantsabi eesmärk oli aidata riikidel 
oma lähenevate tagasimaksetähtaega -
dega võlgu tagasi maksta ja eelarve -
puudujääki rahastada. Finantsabi oli 
puhver, millega kergendati kohanda -
misprogrammide elluviimist, mis oli 
riikides tekkinud probleemide lahen -
damiseks vajalik. Üldiselt kaeti nende 
mehhanismidega vajadus kaitsta 
euroala ja kogu ELi stabiilsust, piirata 
levikuriski ning hoida ära järsk šokk 
abi saavate liikmesriikide majandusele. 
Programmide üksikasjalikud eesmärgid 
olid erinevad, kuid finantsabi üldine 
siht oli aidata liikmesriikidel taastada 
usaldusväärne makromajanduslik või 
finantsseisund ning parandada nende 
suutlikkust, mis võimaldaks neil täita 
oma avaliku sektori (euroala riigid) või 
maksebilansi (euroalasse mittekuu -
luvad riigid) kohustusi. Joonisel 1  on 
näidatud kontrollikoja auditiga hõlma -
tud viiele liikmesriigile antud finant -
sabi ajaline kulg.1 Vastavalt Euroopa Liidu 
toimimise lepingu artiklile 143.
2 Poola sai IMFi vahenditele 
juurdepääsu paindliku 
krediidiliiniga 2009. aasta 
mais, kuid ei taotlenud ELi abi.
3 Programmist sõltuvalt 
pakkusid muid 
rahastamisallikaid 
Maailmapank, Euroopa 
Rekonstruktsiooni- ja 
Arengupank, Euroopa 
Investeerimispank, Tšehhi 
Vabariik, Taani, Soome, Poola, 
Norra ja Rootsi.
4 Iirimaa, Kreeka, Hispaania, 
Itaalia ja Portugal.
5 Saksamaa, Prantsusmaa.
6 Euroala riikidest taotlesid 
finantsabi veel Hispaania, 
Kreeka ja Küpros.
12 Sissejuhatus
05 
Kuna kriis kulges igas riigis erinevalt, 
taotleti ka abi erinevatel põhjustel. 
I lisas  antakse ülevaade abi taotlemise 
põhjustest.
06 
Finantsabi andmiseks loodi mitu õi -
guslikku vahendit. Euroalasse mitte -
kuuluvatel liikmesriikidel võimaldati 
kasutada olemasolevat maksebilansi 
mehhanismi. Iirimaa ja Portugal said 
abi vastloodud Euroopa finantsstabiil -
susmehhanismist ja Euroopa Finants -
stabiilsuse Fondist. Euroopa Liidu 
toimimise lepingu alusel loodud ELi 
vahenditeks olid ainult maksebilansi mehhanism ja Euroopa finantsstabiil -
susmehhanism, kuna Euroopa Finants -
stabiilsuse Fond on valitsustevaheline 
mehhanism, mis jääb ELi raamistikust 
välja. II lisas  antakse ülevaade nende 
kolme vahendi õiguslikust alusest. 
Kõnealused viis riiki said finantsabi ka 
IMF-ilt.
07 
Euroalasse mittekuuluvatele riikidele 
antavat abi haldasid komisjon ja IMF. 
Kreeditoride kolmiku kolmas liige –  
Euroopa Keskpank – tegeles Iirimaale 
ja Portugalile antava finantsabi halda -
misega. Käesolevas tekstis nimetatakse 
neid institutsioone partneriteks.Joonis 1Finantsabi andmise ajaline kulg
Märkus: iga programmi alguseks loetakse liikmesriigi ja komisjoni vahelise vastastikuse mõistmise memorandumi sõlmimise kuupäeva.
Allikas: Euroopa Kontrollikoda.Euroala
riigidEuroalasse
mittekuuluvad
riigid2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HU (november 2008 – november 2010)
LV (jaanuar 2009 – jaanuar 2012)
RO (juuni 2009 – juuni 2011) RO 2 (juuni 2011– märts 2013)
IE (detsember 2010 – detsember 2013)
PT (mai 2011 –  mai 2014)
13 Sissejuhatus
Kavandamine ja 
rakendamine
Programmi ülesehitus
08 
ELis algatavad finantsabi taotlusi 
liikmesriikide ametiasutused. Taot -
lused tuleb esitada komisjonile ning 
majandus- ja rahanduskomiteele7 
koos makromajandusliku kohanda -
misprogrammi kavandiga8. Komisjoni 
töötajad9 koostavad iga programmi 
aluseks olevad makromajanduslikud 
prognoosid ja korraldavad läbirääki -
misi liikmesriikide ametiasutustega. 
Nende läbirääkimiste mandaat sätes -
tatakse eelnevalt poliitikaülevaates10. 
Komisjon võtab teiste sidusrühmadega 
(IMF, majandus- ja rahanduskomitee, 
ning euroala riikide puhul Euroopa 
Keskpank) mitteametlikult kontakti, 
et saavutada finantsabile lisatavate 
programmitingimuste suhtes ühine 
seisukoht (vt punkt 11).
09 
Liikmesriikidesse tehtavate 
läbirääkimis  külastuste11 tule -
musel koostatakse järgmised 
põhidokumendid:
a) nõukogu finantsabi andmise otsu -
se ettepanek, milles sätestatakse 
abi andmisega seotud üldised 
majanduspoliitilised tingimused 
ning laenu üldised finantstingimu -
sed (rahastamispakett, väljamakse -
te tegemise kord ja maksimaalne 
keskmine tagasimaksetähtaeg12);b) eespool nimetatud ettepaneku 
selgitavas märkuses esitatakse 
komisjoni hinnang liikmesriigi 
kavandatud majanduslikule kohan -
damisprogrammile. Hinnangute 
aluseks on komisjoni asutusesise -
sed prognoosid, finants- ja makro -
majanduslikud mudelid, Eurostati 
andmed ja läbirääkimiskülastuse 
ajal saadud teave;
c) vastastikuse mõistmise memoran -
dum kujutab endast liikmesriigi -
poolset üksikasjalikumat kohustust 
ning see sõlmitakse tavaliselt 
liikmesriigi ametiasutuste ja komis -
joni vahel. Vastastikuse mõistmise 
memorandumis kehtestatakse iga 
väljamakse täpsed majandustingi -
mused ja määratakse kindlaks 
liikmesriigi aruandluskohustused;
d) laenuleping, mis sisaldab laenu -
lepingu tehnilisi ja juriidilisi üksik -
asju (nt keskmise tähtaja arvutami -
ne, intressimäärad, väljamaksmise 
ja tagasimaksmise kord13).7 Majandus- ja rahanduskomitee 
loodi liikmesriikide majandus- 
ja rahanduspoliitika 
koordineerimise 
edendamiseks. Komitee 
koosneb liikmesriikide 
ametiasutuste ning 
keskpankade, Euroopa 
Keskpanga ja komisjoni 
kõrgematest ametnikest.
8 Nõukogu 18. veebruari  
2002. aasta määruse (EÜ) 
nr 332/2002, millega 
liikmesriikide maksebilansi 
toetamiseks luuakse keskmise 
tähtajaga rahalise abi süsteem 
(EÜT L 53, 23.2.2002, lk 1), 
artikli 3 lõige 2 ja nõukogu 
11. mai 2010. aasta määruse (EL) 
nr 407/2010, millega luuakse 
Euroopa 
finantsstabiilsusmehhanism 
(ELT L 118, 12.5.2010, lk 1), 
artikli 3 lõige 1. 
Makromajanduslik 
kohandamisprogramm 
sisaldab 
kohandamispõhimõtteid, mida 
teatav riik kavatseb 
probleemide lahendamiseks 
ning oma makromajandusliku 
ja finantsseisundi taastamiseks 
rakendada.
9 Programmirühm, programmi 
kohaldava riigi eest vastutava 
üksuse juhataja, 
programmijuht ja programmi 
kohaldava riigi eest vastutav 
direktor.
10 Poliitikaülevaates analüüsitakse 
liikmesriigi finants- ja 
makromajanduslikku seisundit 
ning kavandatavate meetmete 
potentsiaalset mõju selle 
majandusele. Selles 
kehtestatakse ka liikmesriigiga 
peetavate läbirääkimiste 
raamistik. Poliitikaülevaate 
kiidab heaks vastutav volinik 
pärast majandus- ja 
rahanduskomitee ning 
Eurorühma töörühma 
eesistujatelt kommentaaride 
saamist.
11 Külastusi viivad läbi komisjoni 
ja IMFi kõrged ametnikud ning 
euroala riikide puhul ka EKP 
kõrged ametnikud. Tavaliselt 
kestavad need külastused kaks 
kuni kolm nädalat.
12 Igal rahalise abi osamaksel võib 
olla erinev tagasimaksetähtaeg. 
Kõnealuste 
tagasimaksetähtaegade 
kaalutud keskmine ei tohi 
ületada nõukogu otsusega 
kehtestatud maksimaalset 
keskmist tagasimaksetähtaega.
14 Sissejuhatus
10 
Kuna IMF ja EL14 vastutavad ka oma 
laenuotsuste eest, koostatakse kaks 
erinevat programmdokumentide ko -
gumit – kumbki institutsioon koostab 
oma. ELis vastutab finantsabi andmise  
üle lõpliku otsuse tegemise eest 
nõukogu.
Tingimused
11 
Programmitingimused seovad rahas -
tamise heakskiitmise või jätkamise 
otseselt eri meetmete (mis on tavaliselt 
programmi eesmärkide saavutamise 
seisukohast olulised) rakendamisega. 
Programmitingimused võivad sisal -
dada ka põhiandmeid, mis saadavad 
hoiatussignaale, kui poliitika hakkab 
kursilt kõrvale kalduma (nt inflatsiooni 
sihttase)15.
12 
Tingimused on kas kvantitatiivsed (nt 
eelarvepuudujäägi limiit) või struktuu -
rilised (nt konkurentsiseaduse rangem 
jälgimine). Tingimuste funktsioon on 
samuti erinev:
a) peamiste eelarve tasakaalustama -
tuste parandamine (nt eelarve -
puudujäägi vähendamine);
b) eelarve tasakaalustamatuse välti -
mine tulevikus (nt eelarvepoliitilise 
vastutuse seaduste vastuvõtmine); 
ja
c) eelarve tasakaalustamatuse ula -
tuse väljaselgitamine (nt avaliku 
ja erasektori partnerluste põhjalik 
hindamine).13 
Kehtestatud tingimused põhinevad 
liikmesriigi makromajanduslikul 
kohandamisprogrammil ja partnerite 
analüüsil. Sellest tulenevalt on igal 
programmil erinevad tingimused, 
millega käsitletakse eelarve konsoli -
deerimist, majanduskasvu edendavaid 
struktuurireforme ja/või finantssektori 
reforme või toetusi (vt tabel 1 ).
14 
Kõik abiprogrammid olid suunatud eel -
arve konsolideerimisele, võttes selleks 
vastu eelarvepoliitika, et vähendada 
valitsemissektori eelarvepuudujääki ja 
muuta võlakoormus jätkusuutlikuks. 
Lisaks sellele peamisele eesmärgile on 
eelarve konsolideerimine programmi 
kontekstis oluline, kuna sellega on 
muu hulgas võimalik:
a) hõlbustada sisemist kohandamist 
erinevate allikate kaudu (nt kogu -
nõudluse otsene vähendamine ja 
avaliku sektori palkade ja tööhõive 
mõju vähendamine erasektori 
tööjõukuludele16);
b) hõlbustada välist kohandamist 
jooksevkonto ülemäärase puudu -
jäägi vähendamise abil;
c) aidata vähendada inflatsioo -
ni, avaldades hindadele mõju 
erinevate allikate kaudu (nt 
selle mõju kogu  nõudlusele ja 
rahanõudlusele);
d) vabastada ressursse teistele 
valdkondadele, kui majandus on 
pingelises finantsolukorras ning
e) tekitada majandusesiseselt usal -
dust (teatavatel tingimustel) ja 
avaldada seeläbi majanduskasvule 
kiirendavat mõju17.13 Iga osamakse puhul sõlmitakse 
ka laenuvõtmisleping.
14 Euroopa 
finantsstabiilsusmehhanismist 
anti Iirimaale ja Portugalile abi, 
mis oli ühendatud Euroopa 
Finantsstabiilsuse Fondi 
rahastamisega, ning mõlemale 
laenuallikale kehtisid samad 
majandustingimused.
15 Moon, S. ja Bulíř, A., „Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable?”, IMFi töödokument, 
2003.
16 Hernandéz de Cos, P. ja Enrique 
Moral-Benito, „The Role of 
Public wages in Fiscal 
Consolidation Process”, 
majandus- ja 
rahandusküsimuste 
peadirektoraadi korraldatud 
õpikoda „Government wage 
bill: determinants, interactions 
and effects”, 2014.
17 Daniel, J., Davis, J., Fouad, M. ja 
Van Rijckeghem, C., „Fiscal 
Adjustment for Stability and 
Growth”, brošüüride seeria 
nr 55, 2006, Rahvusvaheline 
Valuutafond, Washington.
15 Sissejuhatus
15 
Struktuuriliste tingimuste põhiees -
märk on rakendada struktuurireforme, 
mis on suunatud makromajanduslike 
kohandamiste pikaajalise jätkusuut -
likkuse suurendamisele. Finantssektori 
tingimused on suunatud finantssektori 
stabiliseerimisele, millel on programmi 
alguses (kui tavaliselt toimub pankade  
restruktureerimine) sageli kõige oluli -
sem roll.Rakendamine
16 
Komisjon peab korrapäraste ajavahe -
mike järel kontrollima, kas abisaava 
liikmesriigi majanduspoliitika on 
kooskõlas tema kohandamisprogram -
miga ja selle tingimustega. Programmi 
tingimuste täitmist jälgib komisjon18 
koostöös IMF-iga. Seoses sellega anna -
vad abisaavad liikmesriigid programmi 
elluviimise kohta korrapäraselt aru19 ja 
partnerid teevad kontrollkülastusi. Nii 
komisjon kui ka IMF koostavad pärast 
külastust oma kontrolliaruande.Tabel 1Programmitingimuste rõhuasetus
ProgrammEelarve 
tugevdamineStruktuurireformid Finantssektor
Ungari Jah Olulisi reforme ei tehtud – Reguleerimise ja järelevalve tugevdamine
Läti Jah– Ettevõtluskeskkond
– Aktiivne tööturupoliitika
– ELi vahendite haldamine– Reguleerimise ja järelevalve tugevdamine
– Kriisilahendamise või konsolideerimiskavad
Rumeenia I Jah– Ettevõtluskeskkond
– ELi vahendite haldamine– Reguleerimise ja järelevalve tugevdamine
Rumeenia II Jah– Tööturu reformid
– Majandusesisene konkurentsOlulisi reforme ei tehtud
Iirimaa Jah– Tööturu reformid
– Majandusesisene konkurents– Finantsvõimenduse vähendamine
– Reguleerimise ja järelevalve tugevdamine
– Kriisilahendamise või konsolideerimiskavad
Portugal Jah– Tööturu reformid
– Majandusesisene ja -väline konkurents
– Haridus
– Tervishoiusektor
– Ettevõtluskeskkond
– Kohtureformid
– Eluasemeturg– Finantsvõimenduse vähendamine
– Reguleerimise ja järelevalve tugevdamine
– Kriisilahendamise või konsolideerimiskavad
Allikas: Euroopa Kontrollikoda asjaomaste nõukogu otsuste ja algsete programmdokumentide alusel.
18 Euroopa 
finantsstabiilsusmehhanismi 
puhul on järelevalvesse 
kaasatud ka EKP.
19 Vastastikuse mõistmise 
memorandum sisaldab 
tavaliselt lisa, milles on 
loetletud näitajad ja andmed, 
mida riigid peavad 
korrapäraselt esitama.
16 Sissejuhatus
17 
Pärast majandus- ja rahanduskomitee -
ga konsulteerimist tehakse komisjoni 
kontrolli põhjal otsus edasiste osa -
maksete tegemise ja programmi tingi -
muste muutmise ja/või kohandamise 
kohta, võimaldamaks paremini käsitle -
da ettenägematuid asjaolusid, nagu nt 
makromajandusliku olukorra muutu -
mine, andmete oluline muutmine või 
liikmesriiki mõjutavad poliitilised või 
institutsioonilised tegurid. Algset vas -
tastikuse mõistmise memorandumit on 
võimalik muuta, et võtta arvesse neid 
uusi asjaolusid ja kindlustada kohanda -
misprogrammi elluviimine.
18 
Kui kontrolli tulemusel neid tingimusi 
oluliselt muudetakse20, tuleb muuta 
ka nõukogu otsust. Nõukogu otsuse 
muutmise menetlus on üldiselt sarna -
ne algse läbirääkimiste menetlusega 
(vt punktid 8–10)21.
Rahalised ressursid
Programmi rahastamine
19 
Iga abiprogrammi raames laenatav 
summa katab liikmesriigi rahastamis -
puudujäägi ehk tema rahastamis -
vajadused, kuni ta on võimeline oma 
valitsemissektori kohustusi (tasumisele 
kuuluv võlg ja uued eelarvepuudujää -
gid) või oma välismajanduskohustusi 
(maksebilanss) tavatingimustes ise 
rahastama.20 
Euroala riikide majanduse välisrahas -
tamine toimub läbi eurosüsteemi22. 
Euroala riikide rahastamispuudujääk 
piirdub seetõttu nende riikide valit -
suste vajadustega. Väljaspool euroala 
sisaldab rahastamispuudujääk kõiki 
riigi maksebilansis sisalduvaid väliseid 
rahastamisvajadusi.
21 
Programmi läbirääkimiste ajal anna -
vad partnerid rahastamispuudujäägile 
hinnangu, kasutades selleks makroma -
janduslikke ja eelarveprognoose ning 
kindlaksmääratud eeldusi, nagu laenu -
tähtaegade pikendamine23. Programmi 
rahastamise lõplik suurus põhinebki 
sellel hinnangul, kuid partnerid ja 
liikmesriik peavad pidama ka selle -
alaseid läbirääkimisi. Seejärel katab 
iga laenuandja ühe osa programmi 
rahastamisest24. Võidakse kaaluda ka 
liikmesriigisiseseid rahastamisallikaid.
22 
Programmi rahastamise põhielemen -
tide, iga peamise laenaja suhtelise osa 
ja väljastatud rahalise abi summade 
ülevaade on esitatud joonisel 2 .20 Nt kui muudetakse 
eelarvepuudujäägi eesmärke.
21 Komisjon viis kuue 
auditeeritud programmi puhul 
läbi 36 ametlikku kontrolli.  
16 juhul tehti pärast kontrolli 
muudatused vastavas 
nõukogu otsuses.
22 Eurosüsteem on euroala 
keskne pangandussüsteem. 
See koosneb Euroopa 
Keskpangast ja riikide 
keskpankadest.
23 Kui teatava riigi laenu 
tagasimaksetähtaeg hakkab 
kätte jõudma, tuleb seda 
pikendada ja võtta uus laen, 
mis kataks vana laenu 
tagasimaksmise. Uue laenuga 
kaasneb risk, et eelmist laenu 
võidakse refinantseerida 
kõrgema intressimääraga, 
suurendades seega 
intressikulusid, või et 
laenuvõtja riik ei suuda leida 
piisaval määral rahastamist, 
mis kataks vana laenu täieliku 
tagasimaksmise.
24 Kuigi õigusraamistik 
võimaldab EL-il ainuisikuliselt 
laene anda, on viimasel ajal abi 
andmine toimunud koostöös 
IMFi ja teiste rahvusvaheliste 
institutsioonide või riikidega.
17 Sissejuhatus Joonis 2Programmi rahastamine
Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni ja IMFi edastatud andmete põhjal.
… protsendina iga riigi SKPst
19% 40% 17% 43% 46%Ungari
20 miljarditLäti
7,5 miljarditRumeenia
20 miljardit 
+ 5,4 miljardit1Iirimaa
67,5 miljarditPortugal
78 miljardit
33%
6,5 miljardit41%
3,1 miljardit25%
5 miljardit33% (koos EFSFiga 60%)
22,5 (40,2) miljardit33% (67%)
26 (52) miljarditEuroopa Liidu eraldatud rahastamineProgrammi üldine rahastus eurodes
94%
65%
100%
92%85%
72%
92%
100%
97%100%
100%
97%Väljamaksed
protsendina eraldatud rahastamisest 
Portugal Iirimaa Rumeenia Läti Ungari
 Maksebilansi toetamisemehhanism / EFSM EFSF IMF Muud laenajad
1 Ennetav abi. Ei sisaldu teistes tabelites. 
18 Sissejuhatus
23 
Kõnealused viis liikmesriiki kasutasid 
95% Euroopa Liidu eraldatud rahas -
tamisest ja 13% sellest summast oli 
31. märtsiks 2015 juba tagasi makstud 
(vt  joonis 3 ).Joonis 3Finantsabi: väljamakstud summad ja tasumata tagasimaksed
Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni edastatud andmete põhjal.
63 miljardit eurotAbi, mida annab
Euroopa Liit
Laenatud ja
väljamakstud summad
60 miljardit eurotVäljamakstud
riikide kaupaTasumata tagasimaksed
riikide kaupa1
Tagasimaksmata kogusumma
52 miljardit eurot5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Rumeenia
Portugal
Läti
Iirimaa
Ungari70%
100%
24%
100%
27%
1    Andmed seisuga 31. märts 2015.
19 Sissejuhatus
Turgudelt laenamine
24 
Finantsabi kogusummast oma osa 
andmiseks laenas Euroopa Liit kapitali -
turgudelt ja andis raskustes olevatele 
liikmesriikidele laenu samadel tingi -
mustel, ehk samas summas ning sama 
kupongiintressi ja lunastamistähtajaga. 
2014. aasta lõpuks oli EL teinud kokku 
22 võlakirjaemissiooni nominaalväär -
tusega 60,1  miljardit  eurot. Komisjon 
haldas laenamist ELi nimel.
25 
Laenu võeti tavaliselt keskmise täht -
ajaga eurovõlakirjadena (EMTN), 
mida  väljastatakse kapitaliturgudel 
ja noteeritakse Luxembourgi börsil. 
EMTNi võla kirjad tuleb lunastustähtaja 
saabudes täies ulatuses tagasi maksta 
ja neil on kogu perioodi jooksul kindel 
iga-aastane intressimäär. Euroopa 
investorid moodustavad kõikidest  
EMTNi võlakirjade investoritest ligi -
kaudu 80%.
26 
EMTNi võlakirjade tagasimakseid teeb 
Euroopa Liit, kelle kohustus on tagada 
maksete õigeaegne tegemine juhul, 
kui deebitorliikmesriik ei suuda vasta -
vat kapitali- ja/või intressimakset teha.
20
 Auditi lähenemisviis
27 
Auditiga uuriti, kas komisjon hal -
das finantsabiprogramme asja -
kohaselt. Küsimus jagati järgmisteks 
alaküsimusteks:
i) kas suurenevaid eelarveriske mär -
gati õigeaegselt?
ii) Kas menetlused olid program -
mide otsustesse laiaulatusliku 
panuse tegemiseks piisavalt hästi 
kavandatud?
iii) Kas komisjon võttis laenu kõige  
soodsama intressiga ja järgis 
võlakirjade emiteerimise parimaid 
tavasid?
iv) Kas finantsabiprogrammid täitsid 
oma põhieesmärgid?
28 
Auditi käigus uuriti, kuidas komisjon 
haldas maksebilansi mehhanismi ja 
Euroopa finantsstabiilsusmehhanismi 
raames antud finantsabi, mille jaoks 
komisjon laenas kapitaliturgudelt, 
kasutades selleks tagatisena ELi eel -
arvet. Audit hõlmas Ungarile, Lätile, 
Rumeeniale (kaks esimest program -
mi), Iirimaale ja Portugalile makstud 
finantsabi, pöörates erilist tähelepanu 
komisjoni rollile nimetatud program -
mides. Kontrollikoda uuris ka komisjoni 
koostööd oma partneritega (EKP ja 
IMF), kuid partnereid ei auditeerinud.29 
Kontrollikoda ei auditeerinud ELi po -
liitilisel tasandil tehtud otsuseid ning 
piiras auditi ulatust mitmest aspektist. 
Kontrollikoda ei kaalunud vastupidist 
stsenaariumi, mille kohaselt finantsabi 
ei oleks antud, ega muude vahendite 
abil (nt ühine vastutus riigi võlakohus -
tuste eest) kriisi lahendamise teos -
tatavust. Kontrollikoda ei hinnanud 
ka võla jätkusuutlikkust ja laenude 
tagasimaksmise tõenäosust. Samuti 
ei hinnanud kontrollikoda seda, kas 
nõukogu oli valinud kõige asjakoha -
semad eelarvepuudujäägi eesmärgid 
ja struktuurilised tingimused kriisi 
lahendamiseks. Komisjoni ja muude 
partnerite koostöö auditeerimisel ei 
hinnanud kontrollikoda nende kaasa -
tuse õigustatust.
30 
Auditikriteeriumid pärinesid järgmis -
test allikatest:
i) regulatiivsed nõuded (nõukogu 
määrused, nõukogu otsused, 
komisjoni ja liikmesriikide vahe -
lised vastastikuse mõistmise 
memorandumid);
ii) komisjoni sise-eeskirjad ja menet -
lused (sisekontrolli standardid ja 
suunised);
iii) IMFi programmide hindamistest, 
kolmandatele riikidele ELi poolt 
antud maksebilansiabi järelhin -
damistest, makromajanduslikku 
finantsabi käsitlevatest kontrolli -
koja aruannetest, sõltumatute 
instituutide ja mõttekodade 
avaldatud suunistest ja muudest 
väljaannetest ning teadusuuringu -
test pärinevad head juhtimistavad 
ja hindamiskriteeriumid ning
iv) mitmes riigivõla haldamist, inves -
toritega suhteid ja võlakirjade emi -
teerimise läbipaistvust käsitlevas 
suunises esitatud parimad tavad.
21 Auditi lähenemisviis
31 
III lisa  sisaldab auditi metoodika täp -
semaid üksikasju.
32 
Auditi tõendusmaterjali koguti järg -
miste toimingutega:
i) ELi finantsabiprogrammidega 
seotud dokumentide (programm -
dokumendid, komisjoni asutuse -
sisesed analüüsid, tabelarvutusega 
tehtud prognoosid, hindamised ja 
teiste organisatsioonide tehtud  
uuringud) üksikasjalik 
läbi  vaata mine;
ii) intervjuud komisjoni majandus- ja 
rahandusküsimuste peadirektoraa -
di töötajatega;
iii) intervjuud liikmesriikide ametiasu -
tuste (rahandusministeeriumid, 
keskpangad, programmide koordi -
neerimisüksused ja valdkondlikud 
ministeeriumid) töötajatega;
iv) programmitingimuste25 tulemus -
kaardi analüüs, mille alusel need 
liigitati vastavalt omadustele ja 
nõuete täitmisele ning
v) intervjuud IMFi ja EKP töötajatega.25 Valim sisaldas 360 tingimust.
22
 I osa 
Komisjon ei olnud puhkenud kriisi nii 
suureks ulatuseks valmis
Komisjon alahindas 
kriisieelset eelarve 
tasakaalustamatust
33 
Nõukogu hoiatamine liikmesriikide 
eelarvete üha suureneva tasakaalus -
tamatuse eest on vaieldamatult üheks 
komisjoni kõige olulisemaks majan -
dus-   ja rahandusalaseks ülesandeks. 
Liikmesriikide eelarvete järelevalvele 
suunatud raamistik oli olemas juba 
enne kriisi puhkemist26.
34 
Kuigi finantsabiprogrammide makro -
majanduslikud eesmärgid ulatusid 
eelarve kohandamisest kaugemale, 
osutus kõigi viie programmi puhul 
eelarvetoetus27 kõige rohkem kasutata -
vaks abi osaks. See tõstatab küsimuse, 
kas suurenevaid eelarveriske märgati 
õigel ajal ja võeti need järelevalve käi -
gus kõrgendatud jälgimise alla.
Komisjon hindas riiklikke 
eelarveid tugevamaks, kui 
need tegelikult olid
35 
Eelarvenäitajad jaotatakse kahte pea -
misse liiki. Esimene on tegelik eelarve -
positsioon, ehk valitsemissektori 
tulude ja kulude vahe. Seda positsioo -
ni mõjutavad aga ajutised tegurid, 
nagu majanduskasv, varade hinnad ja 
ühekordsed fiskaalmeetmed. Teise liiki kuuluvad muud eelarvenäitajad (nt 
tsükliliselt kohandatud eelarveposit -
sioon, struktuurne eelarvepositsioon), 
mille eesmärk on korrigeerida ajutisi 
tegureid ja anda seeläbi täpsem üle -
vaade riigi eelarvepositsioonist. Nime -
tatud näitajaid ei ole võimalik otseselt 
jälgida, vaid need saadakse keerukate 
kalkulatsioonide abil.
36 
Kriisile eelnenud ajal hinnati tegelikke 
eelarvepositsioone üldiselt õigesti 
kõige hiljemalt kõnealuse aasta lõpus. 
Sellest hoolimata oli komisjon oma 
eelarvepuudujäägi prognoosides keh -
vasti ennustanud 2008. aastal Iirimaal, 
Lätis, Portugalis ja Rumeenias tekkinud 
suuri eelarvepuudujääke. Iirimaa kohta 
märkis komisjon 2008. aasta märtsis, 
et „2008. aastal on eelarveprognoosi -
dega seotud riskid üldiselt tasakaalus -
tatud”28. Ometi moodustas tegelik 
eelarvepositsioon 2008. aasta lõpus 
SKP-st 7,2 protsendipunkti vähem kui 
prognoositud.
37 
Perioodil 2005–2008 koostatud tsükli -
liselt kohandatud eelarvepositsiooni 
kalkulatsioonides ülehindas komisjon 
süstemaatiliselt riikide rahanduse 
tugevust29. Ülehindamise peamiseks 
põhjustajaks olid muudatused potent -
siaalse SKP kasvumäära prognoosides. 
Kõigis viies riigis toimus majanduse 
kiire kasv, ent komisjon hindas algselt 
selle ulatust tagasihoidlikumaks, kui 
see tagasi vaadates tegelikult oli.26 See oli nõukogu 7. juuli 1997. 
aasta määrusega (EÜ) 
nr 1466/97 (eelarveseisundi 
järelevalve ning 
majanduspoliitika järelevalve 
ja kooskõlastamise 
tõhustamise kohta (EÜT L 209, 
2.8.1997, lk 1)) kehtestatud 
stabiilsuse ja kasvu pakti 
ennetuslik osa. Järelevalve 
raamistikku uuendati viimati 
nõukogu määrusega (EÜ) 
nr 1055/2005, millega 
muudetakse määrust (EÜ) 
nr 1466/97 (ELT L 174, 7.7.2005, 
lk 1).
27 Praegu esinevate 
eelarvepuudujääkide 
rahastamine ja 
valitsemissektori võla 
tagasimaksmine.
28 Euroopa Komisjon: Iirimaa – 
makromajanduslik 
eelarvehinnang – 
stabiilsusprogrammi 2007. 
aasta detsembri ajakohastatud 
versiooni analüüs, lk 36.
29 Võrdle pärast aasta lõppu (st 
kevadprognoosis) tehtud 
esimest hinnangut viimase 
hinnanguga (st oktoober 
2013).
23
I osa. Komisjon ei olnud puhkenud kriisi nii suureks 
ulatuseks valmis
38 
Ülekuumenemise hinnanguline ulatus 
(positiivse SKP lõhe suurus30) oli koos -
kõlas majanduse üldise tootmisvõim -
suse näitajate hüppelise suurenemise -
ga. Hüppelist suurenemist põhjustasid 
eluasemebuumid ja eluasemetega 
seotud investeeringud ei oma sama -
sugust mõju majanduse suurendamis -
potentsiaalile nagu mõni teine, palju 
tulusam investeering.
39 
Komisjon oli keskendunud reaalmajan -
duse SKP lõhe hindamisele ega võtnud 
arvesse tasakaalustamatust erineva -
tes valdkondades, nagu finants- ja 
ehitus  sektor. Kriisi käigus selgus siiski, 
et inflatsiooni ja väljundi seire ei ole 
makromajandusliku stabiilsuse ja 
jätku suutliku eelarvepositsiooni taga -
miseks piisav. Järelevalveraamistikku 
on pärast seda oluliselt ümber tehtud, 
et finantssektori ja makromajanduslik -
ke riske paremini arvesse võtta.
40 
Pärast seda sündmust täheldas komis -
jon kiiret tõusu teatud valdkondades, 
nt ehitusbuumi Iirimaal, Lätis ja Ru -
meenias ning erakrediidibuumi kõigis 
viies riigis. SKP lõhe arvutamiseks 
kasutatud algoritm ei hõlmanud aga 
sellise tasakaalustamatuse arvutamist.Hindamistes alahinnati 
võimalikke eelarveriske
41 
Stabiilsuse ja kasvu pakti kohaselt 
peavad liikmesriigid oma stabiilsus- ja 
lähenemisprogrammides viimaste eel -
arve arengusuundade ja prognooside 
kohta aru andma. Nimetatud program -
me hindab komisjon, kes kontrollib 
SKP ja riigieelarvete arenguprognoosi -
de usaldusväärsust.
42 
Enne 2009. aastat tehtud komisjoni 
hinnangute üheks oluliseks puuduseks 
oli see, et ei koostatud aruandlust 
avaliku sektori tingimuslike kohustuste 
kuhjumise kohta31. Finantsstabiilsuse, 
riigile kuuluvate ettevõtete ja muude 
riigi tagatistega (nt avaliku ja erasek -
tori partnerlus) seotud eelarveriske ei 
määratletud.
43 
Komisjoni järelevalve ei hinnanud asja -
kohaselt suure väliskapitali sissevoolu 
mõju, eriti võlgade näol, mis soodus -
tasid ehitus- ja nõudlusbuumi ning 
olid hilisemas langusfaasis võimelised 
pangandussektori toimimist häirima. 
Komisjon ei täheldanud seda seost 
enne liikmesriikide finantsabi taotluste 
analüüsimist.30 Positiivne SKP lõhe on summa, 
mille võrra SKP tegelik maht 
ületab tema potentsiaalset 
mahtu.
31 Näiteks riiklike pensionidega 
seotud pikaajalised 
kohustused või päästeabi 
andmiseks võetavate 
meetmete vajadusest tingitud 
olulised eelarvekulud 
tulevikus. Peale riiklike 
pensionikohustuste ei 
koostanud komisjon 
aruandlust teiste tingimuslike 
kohustuste kohta.
24
I osa. Komisjon ei olnud puhkenud kriisi nii suureks 
ulatuseks valmis
44 
Komisjoni hindamistes ei uuritud ka 
eelarvepositsiooni tundlikkust riigi -
võlale kohaldatavate intressimäärade 
äkilise kasvu suhtes või sama ootama -
tute majanduskasvu- ja vahetuskursi -
šokkide suhtes. Ometi oli ka nendele 
riskidele tähelepanu juhitud või nende 
suhtes hoiatatud paljudes uuringutes, 
mis avaldati enne kriisi puhkemist32.
Seetõttu ei olnud 
komisjon 
programmijuhtimiseks 
valmis
45 
Enne 2008. aastat oli maksebilansi -
mehhanismi viimati kasutatud  
1993. aastal33. 1990ndate esimesel 
poolel saadud kogemused olid  
2008. aastaks kaotsi läinud. Seega oli 
riikidele finantsabi andmine komisjoni -
le tegelikkuses täiesti uus tegevus.
46 
Kuna komisjon oli alahinnanud eel arve 
tasakaalustamatust ja selle mõju liik -
mesriikidele, ei olnud ta programmi -
juhtimiseks valmis. Eelkõige algsed 
programmid tuli koostada suure ajalise 
surve all. Näiteks tuli esimese program -
mi ettepanek (Ungari) koostada vaid 
mõne päevaga. Komisjonil oli väga 
vähe finantsabi kavandamise ja halda -
mise alast asutusesisest kogemust ja 
seda ei olnud võimalik nii lühikese aja 
jooksul hankida.47 
Algfaasis aitasid IMFi rühmad komis -
jonil programmianalüüsi osi ette 
valmistada. Komisjoni kasutatavad 
meetodid loodi samuti IMFi eeskujul 
(vt punkt 109).32 Vt näiteks „Fiscal Policies and 
Financial Markets”, EKP 
igakuine bülletään 02/2006, 
lk 71.
33 Nõukogu 18. jaanuari  
1993. aasta otsus 93/67/EMÜ, 
mis käsitleb ühenduse laenu 
Itaalia Vabariigile (EÜT L 22, 
30.1.1993, lk 121).
25
 II osa 
Menetlused olid üldiselt kehvad
48 
Õigusaktidega määratakse finantsabi 
operatiivjuhtimine Euroopa Komisjoni 
ülesandeks. Suuremas osas tuleb selle 
tegevuse käigus vastu võtta program -
mi põhiotsuseid algse abi andmise ja 
(pärast iga kontrolli) programmi jätka -
mise kohta. Otsuste vastuvõtmiseks on 
vajalikud mitu etappi ning nõukogu ja 
teiste partnerite vaheline kooskõlasta -
mine (vt joonis 4 ).
49 
Kontrollikoda jagas programmijuhtimi -
se menetluste analüüsi kolme ossa:
i) Komisjoni sisemenetlused, eriti 
majandus- ja rahandusküsimuste 
peadirektoraadis. Kas komisjon 
säilitas kontrolli programmi edene -
mise üle?
ii) Nõukogule ja vastutavale voliniku -
le teabe edastamise protsess. Kas 
nõukogule ja vastutavale ametni -
kule edastatud programmdoku -
mentide kvaliteet oli hea?
iii) Suhtlus teiste partneritega. Kas 
suhtlus teiste partneritega toimis?
26
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad Joonis 4Programmotsused
Programmide
läbirääkimised1. läbi-
vaatamine2. läbi-
vaataminen. läbi-
vaatamine
Otsused abi
andmise kohtaOtsused programmide
jätkamise kohtaOtsused programmide
jätkamise kohta
Milliseid otsuseid tehakse?
Kõik 
otsused 
koosnevad
kolmest eraldi 
toimingustProgrammi
üldiste
parameetrite
kehtestamine
Koostatakse
üksikasjalik
reformikava
Makse
tegemine
Komisjoni otsus Nõukogu otsus1
Üldine summa
ja tagasimaksetähtaegEelarvepuudujäägi eesmärgidStruktuurireformide üldisedvaldkonnadBProgrammi ajakava
T avaliselt teeb selle komisjoni nimel asepresident 
1 Iiri ja Portugali programmide puhul seadsid programmi üldised parameetrid nii nõukogu kui ka Euroopa
Finantsstabiilsuse Fondi direktorite nõukogu, st eurorühm. Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi otsustusprotsess
ei ole ELi otsustusprotsessi osa. A
Igaks läbivaatamiseks kõiki otsuseid ei 
vajata Näiteks, kui abi üldised parameetrid ei vaja muutmist, ei ole ka nõukogu otsust vaja muuta. 
mis sisaldub vastastikuse mõistmise memorandumis, mille allkirjastavad liikmesriik ja Euroopa Komisjon
27
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad Joonis 4
Allikas: Euroopa Kontrollikoda.Erinevate etappide järjestus C
+
+
231
Auditi valdkonnad
1. Majanduse ja rahanduse peadirek-
toraadi sisemenetlus
2. Nõukogule ja vastutavale volinikule 
teabe esitamine
3. Suhtlus teiste partneritega
1 EFC – Economic and Financial Committee,
EWG – Eurogroup Working Group
MoU – memorandum of understandingKonsulteerimine majandus- ja rahanduskomiteega ning
eurorühma töörühmaga 
Liikmesriigi taotluselMakse tehakse ainult siis, kui liikmesriik on uue 
vastastikuse mõistmise memorandumi allkirjastanudProgrammidokumendid
MakseKomisjoni
otsusVastastikuse 
mõistmise 
memorandumi 
allkirjastamineNõukogu
otsusVolinike 
kolleegiumi
otsusKomisjonipoolne asutusesisene kontrollKui uut programmi 
või nõukogu 
tingimusi on vaja 
muutaKui reformikava
on vaja muuta
Nõukogu
otsuse
eelnõuVastastikuse 
mõistmise memoran-
dumi eelnõuSelgitav märkus 
või
kontrolliaruanneNõukogu 
seisukoht
Viiakse läbi 
samaaegselt IMFi ja 
EKP töötajategaMääratletakse 
läbirääkimisrühma 
mandaat
Läbirääkimiste 
või läbivaata-
misega seotud 
külastusPoliitika-
ülevaade
Muud partnerid
Suhtlus teiste partneritega, et ühtlustada oma seisukohad
ja saavutada ühine kokkulepeMajandus- ja rahanduskomitee ja 
eurorühma töörühma eesistuja Volinik 
läbirääkimismandaatimuudetakseNõukogu või eurorühma avaldus uue programmi või 
olulise muudatuse kohta
Arutelu majandus- ja rahanduskomitees ja 
eurorühma töörühmas
Majandus- ja rahanduskomitee ja eurorühma 
töörühma eesistuja hinnangudOlulisuse järgi võib see toimuda mitmel viisil:
28
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
Komisjoni menetlused ei 
sisaldanud alati piisavalt 
kontrolle ja 
tasakaalustamist
50 
Komisjoni menetlused peavad piisa -
vate kontrollide ja tasakaalustamise 
kaudu tagama, et programmi algne 
kavand ja kõik hilisemad muudatused 
vastavad järgmistele kriteeriumidele:
i) terviklikkus – asjakohast teavet 
(mis puudutab liikmesriiki ja mis 
pärineb majandusuuringutest) 
tuleb arvesse võtta;
ii) sidusus – programmi osad pea -
vad olema vastastikku sidusad, 
et programmi eesmärkide vahel 
oleks võimalikult vähesel määral 
vastuolu;
iii) dokumentatsioon – programmi 
osade aluseks olevate otsuste põh -
jendused peavad olema nõuete -
kohaselt dokumenteeritud34;
iv) kooskõlastus – vastastikuse mõist -
mise memorandum peaks olema 
kooskõlas nõukogu otsustega;
v) võrdne kohtlemine – kuna prog -
rammi tingimusi koostavad enam -
jaolt komisjoni programmirühmad, 
peavad eri rühmad riike ühetaoli -
selt kohtlema, kohaldades sarnas -
tes olukordades samu tingimusi35.
51 
Programmirühmade tööd tuleb kont -
rollida ja sellesse kriitiliselt suhtuda, 
tagamaks, et rühmad täidavad neid 
kriteeriume.Järelevalve jaoks vajaliku 
teabe hankimisel oli 
komisjoni tegevus üldiselt 
põhjalik
Komisjon kasutas 
laialdaselt asutusesiseseid 
eksperditeadmisi ning tegi 
koostööd mitme osapoolega 
liikmesriikides
52 
Komisjon tugines majandus- ja ra -
handusküsimuste peadirektoraadi 
olemasolevatele asutusesisestele 
eksperditeadmistele. Aja möödudes 
konsulteeriti ka järjest rohkem teiste 
peadirektoraatide spetsialistidega. 
Teiste peadirektoraatide spetsialistide 
panus algsetesse programmidesse 
oli piiratud ning seda anti peamiselt 
talitustevahelise konsultatsiooni kujul. 
Neid kaasati rohkem kahe euroala 
programmi puhul. Suurema hulga eks -
pertide kasutamine võimaldas põhja -
likumalt analüüsida riikide probleeme, 
eriti struktuurireformide valdkonnas. 
Ka komisjoni personalipoliitika ei 
võimaldanud konkreetsete kitsalt pii -
ritletud valdkondade puhul suuremal 
määral välisekspertiisi kasutada, mis 
on tavaline praktika IMFis.34 Komisjoni 
sisekontrollistandardid nr 8 ja 
nr 11.
35 Mitu uuringut on tõestanud, 
et see oht on reaalselt olemas. 
Näiteks Hakan Gunaydini 
asjaomaste teadusuuringute 
ülevaade: „Compliance with 
the IMF conditions: Selection 
Bias and Conditions on Social 
Policy, Prepared for the PEIO 
Annual Meeting”, 2014. IMFi 
sõltumatu hindamisamet 
teatas samuti, et täheldas oma 
hindamistes võrdse 
kohtlemise puudumist. 
Täiendava teabe saamiseks vt 
„IEO: Recurring Issues from 
a Decade of Evaluation 
Lessons for the IMF”, 2014.
29
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
53 
Komisjoni ja teiste partnerite poolt 
regulaarselt riikidesse tehtud külastu -
sed olid järelevalveks vajaliku teabe 
kogumise peamine viis. Läbirääkimiste 
ja kontrollikülastuste käigus konsultee -
ris komisjon ministeeriumide, muude 
valitsusasutuste ja peamiste sõltuma -
tute asutustega (nt keskpangad, eel -
arvenõukogud ja kõrgeimad kontrolli -
asutused). Samuti korraldas komisjon 
kohtumisi muude asutustega, sh 
tööandjate ühenduste, ametiühingute 
ja opositsioonierakondadega. Komis -
jonil on residendist esindaja vaadel -
davast viiest riigist kolmes36. Kõik see 
võimaldas komisjonil teavet hankida 
ja määrata kindlaks programmi jaoks 
vajalikud reformid.
Komisjon kogus palju erinevat 
teavet
54 
Lisaks riikide külastuste käigus kogu -
tud teabele määratleti vastastikuse 
mõistmise memorandumites järele -
valvearuanded, mida vastav riik pidi 
komisjonile esitama. Aruannetes 
kajastatav teave oli väga laiaulatuslik ja 
puudutas paljusid valdkondi. Komisjon 
nõudis sarnast järelevalveteavet kõiki -
de programmide puhul. Mõnel juhul 
siiski põhiteavet ei nõutud või seda 
koguti vaid väga vähesel määral.Programmiprognoosides 
nähakse ette programmi 
kavandamise järjepidevuse 
laiaulatuslikud kontrollid, 
kuid esitatakse ka 
tõendamata väiteid
55 
Programmi sidususe seisukohast on 
täpsed prognoosid väga olulised. 
Prognoosid ei ole aga tõenäoliselt 
kogu aeg 100% täpsed, kuna nad 
hõlmavad ettenägematuid asjaolusid, 
mida ei ole võimalik täpselt ennustada. 
Prognooside täpsusele keskendumise 
asemel hindas kontrollikoda komisjo -
ni kasutatava prognoosimisprotsessi 
ja -vahendite kvaliteeti programmide 
kontekstis. Praktikas koostab komisjon 
kaks erinevat, kuid tihedalt seotud 
prognoosi (vt joonis 5 ):
i) programmiprognoos (mis sisaldab 
makromajanduslikku ja eelarve -
prognoosi) ja
ii) hinnanguline 
rahastamispuudujääk.36 Läti, Iirimaa ja Portugal.
30
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad Joonis 5Programmiprognoosi ja hinnangulise rahastamispuudujäägi vahelised seosed
Allikas: Euroopa Kontrollikoda.Jooksevkonto
Selgitus:Kui on 
prognoosi osaHõlmab kõiki majanduse rahastamisvajadusi Ainult euroalasse mittekuuluvatele riikidele
Finantssektori päästmisest 
tulenevad
rahastamisvajadusedFinantssektori päästmiseks 
tehtavad ühekordsed 
kulutusedValitsemissektori 
kassapõhine 
eelarvepuudujääkValitsemissektori 
tekkepõhine 
eelarvepuudujääkKogu valitsemissektori võla
tagasimaksete netosummaValitsemissektori 
välisvõla 
tagasimaksete 
netosummaMuud maksebilansi- kontod
Seotud mitme raamatupidamis-
võrdusegaVälisrahastamise
hinnanguline puudujääkMakromajanduslik
prognoos
Seos kahe tihedalt seotud muutuja vahel
Märkus: Näidatakse ainult peamisi seoseid.RaamatupidamisvõrdusValitsemissektori 
rahastamise hinnanguline 
puudujääkEelarvepuudujäägi prognoosProgrammi prognoos Hinnanguline rahastamispuudujääk 
31
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
Programmiprognooside 
koostamist on keeruline 
hinnata
56 
Prognooside koostamiseks on või -
malik kasutada mitut meetodit alates 
lihtsast otsustusest kuni laiaulatuslike 
kohandatud või ökonomeetriliste 
hindamismudeliteni, mis koosnevad 
paljudest käitumuslikest võrranditest 
ja võrdustest.
57 
Komisjon kasutas programmi ja 
eelarve  puudujäägi prognoosimiseks 
põhiliselt raamatupidamisarvestuse 
võrduste kogumit, mille eesmärk oli 
tagada, et makromajanduslike või 
eelarve koondnäitajate prognoosid 
vastavad nende osaks olevate kompo -
nentide prognoosidele. Komponendid 
luuakse väljaspool prognoosimisva -
hendit, kasutades otsustust või vahel 
ka teisi kvantitatiivseid vahendeid. 
Komisjon ei kasuta teoreetilist ega 
empiirilist prognoosimismudelit.Prognoositabelid on kohmakad 
vahendid, mis põhjustavad 
probleeme kvaliteedikontrollis
58 
Iga kontrolli tulemusel tehtavad prog -
noosid koostati tavaliselt mitme tabel -
arvutusest koosneva faili kujul. Auditi 
ajal oli probleeme kõikidele asjaomas -
tele failidele juurdepääsemisega. Prob -
leeme põhjustas asjaolu, et kõnealune 
tabelite kogum kujutab endast ülisuurt 
ja kohmakat andmemassi37, millel puu -
dub läbipaistvus ja jälgitavus. Pealegi, 
kuna otsuseid tehti äärmise surve all, ei 
olnud prioriteediks kõikide prognoo -
simaterjalide säilitamine süsteemsel ja 
kergesti ligipääsetaval viisil.
59 
Tabelifailidesse koguti väljaspool 
vahendit loodud teave. Andmeid saadi 
tavaliselt mitmest allikast ja prognoo -
sid tuginesid otsustele, mida tegid 
prognoosijad nii komisjonis kui ka teis -
te partnerite ja riiklike ametiasutuste 
juures (vt joonis 6 ). Andmete hetero -
geensus ja paljude otsuste kasutamine 
on makromajandusliku prognoosimise 
tavaline osa, ning eri andmete ja otsus -
te arvesse võtmine on prognoosimis -
protsessis kasulikud faktorid. On siiski 
ka mõningaid riske, näiteks selline, 
et mistahes uute eelduste mõju ei 
suudeta kõikide prognoosidega õigesti 
näidata või et uued eeldused ei ole 
hästi põhjendatud.37 Prognoos koosneb kahest 
kuni neljast põhifailist, mis 
omakorda sisaldavad kümneid 
tabeleid. Need prognooside 
põhifailid on omavahel seotud 
mitme valemiga ning neisse 
sisestatakse andmeid ja 
prognoose teistest failidest, 
mida ei hoitud alati samas 
asukohas. See suurendab 
oluliselt prognooside 
ajakohastamisel 
ebajärjepidevate prognooside 
või andmete kasutamise riski, 
mida võib 
programmikontekstis 
igapäevaselt ette tulla. 
Eeldused on toodud 
prognooside põhifailide eri 
tabelites ning nende põhjal 
tehtud otsuste kohta selge 
ettekujutuse saamiseks tuleb 
teha arvestatavaid 
jõupingutusi. Pealegi 
kasutavad töötajad 
lisamudeleid, mis tabelites ei 
sisaldu.
32
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
60 
Nimetatud riskide juhtimiseks tehti 
prognoosimisprotsessi mitmes etapis 
prognoositulemuste kvaliteedikont -
rolli. Osa sidususe kontrollidest38 sisal -
duvad tabelarvutuses. Prognooside 
eelarve- ja makromajanduslike aspek -
tide eest vastutavad hindajad arutasid 
omavahel saadud tulemusi ja kohalda -
sid vajaduse korral täiendavat otsus -
tust, et tagada hinnangute sidusus39.61 
Prognoosijate töö kvaliteedikontrolli 
tehti sisuliselt siiski võrdluste vormis 
ega uuritud programmirühmasisest 
prognoosimisprotsessi. Tabelarvutus -
programmil põhinev lähenemisviis 
ja dokumentide vähesus raskendasid 
prognoosimisel kasutatavate eelduste 
ja kaudsete parameetrite usaldusväär -
suse hindamist. Partneritevaheline 
arutelu oli ainus kontrollistaadium, 
mille käigus vaadati läbi eelduste ja 
kaudsete parameetrite usaldusväärsus.Joonis 6Makromajanduslike ja eelarvepuudujäägi prognooside lühiülevaade
Allikas: Euroopa Kontrollikoda.
Rahandusministeerium 
StatistikaametVarasemad eelarvepoliitilised andmed
Eurostat 
StatistikaametVarasemad makromajanduslikud
andmed
Otsus eelarve 
prognoosimise kohtaUued eelarvepoliiti-
lised meetmed
RahandusministeeriumMakromajanduse mõju 
eelarveleEelarve mõju 
makromajandusele
Otsus makromajandus-
like muutujate kohtaEelarvepuudujäägi
prognoosMakromajanduslik 
prognoos
38 Näiteks arvepidamisvõrrand 
või osakaalupõhised 
usaldusväärsuse kontrollid.
39 2013. aasta sügisel võttis 
komisjon kasutusele uue 
arvuliste ja majanduslike 
ebakõlade automaatse 
avastamise vahendi, kuid 
programmiprognoosideks 
seda ei kasutatud.
33
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
62 
Prognoositabelite analüüs näitas veel, 
et vigu ja ebakõlasid esines ka sidususe 
kontrollidest hoolimata (vt 1. selgitus ).
Raskused fiskaalvõimenduse 
usaldusväärsuse hindamisel
63 
Eelarvemuutujad sisestati tabelisse 
tulude või kulude eeldatava mahuna, 
mida suurendati või vähendati aasta 
jooksul võetud uute eelarvemeetmete 
netotulu võrra. Uute meetmete mõju 
majandusele ja ülekanduvat mõju 
riigieelarvele ei olnud tabelites selge -
sõnaliselt väljendatud ega märgitud. 
Selle asemel võeti ülekantud mõju 
arvesse täiendava eelarvetulu prog -
noositud mahus.64 
Eelarve puhastulu prognoosid põhine -
sid liikmesriikide ametiasutuste prog -
noosidel, milles liikmesriigid hindasid 
seda ühe osana oma kavandamis -
menetlusest. Liikmesriikide ameti -
asutused arutasid oma hinnanguid 
partneritega ning pärast seda võidi 
neid enne ametlikku vastuvõtmist ja 
programmiprognoosi lisamist muuta.Näiteid prognoosides sisalduvatest vigadest ja ebakõladest
i) Eratarbimisele kohaldatava käibemaksu suurus ei olnud valitsemissektori tulude ja erasektori maksete 
vahel ühtlustatud, mistõttu tekkis SKP puhul ühe aastaga 0,7% suurune erinevus.
ii) Valemi käsitsi muutmise tõttu ei olnud tööjõule kohaldatavad otsesed maksud valitsus- ja kodumajapida -
miste sektorite vahel kooskõlas. Erinevus oli suurem kui 0,5% SKP-st.
iii) Aasta keskpaigast kehtima hakkavat maksumeedet kohaldati prognoosis kogu aasta põhiselt. Vastavat 
eelarvepuudujäägi prognoosi kasutati programmdokumendi koostamiseks, mis oli aluseks osamakse 
tegemisele, ning mis saadeti majandus- ja rahanduskomiteele 2009. aasta juunis.
iv) Kinnisvarahindade mõju ei võetud ühe aasta eri prognoosides kasutatava sama hinnaindeksi prognoosi -
de puhul järjepidevalt arvesse.1. selgitus
34
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
65 
Eri eelarvemeetmete mõju reaalmajan -
dusele arvestati kaudselt ja tabeliväli -
selt, kasutades heterogeenseid protse -
duure. Kasutatud tabelarvutused ei 
võimaldanud jälgida konkreetsete 
eelduste allikaid või nende põhjendusi. 
Liikmesriikidega tegelevatel osakonda -
del puudusid põhjalikumad teadmised 
mudelite kohta, mida liikmesriikide 
ametiasutused kasutasid eelarvemeet -
metega majandusele avaldatava mõju 
näitajate hindamiseks. Fiskaalvõimen -
duse kaudse väärtuse puhul puudusid 
läbipaistvus ja teadmised40. Komisjon 
viis otseste võimendajate hindamise 
läbi alles 2013. aastal.
66 
Ainsad eelarve puhastulu kontrollid 
olid partnerite tehtud usaldusväärsuse 
hindamised, mis põhinesid otsustusel. 
Kuigi sellise lähenemisviisiga on olu -
liste üle- või alahindamiste avastamise 
tõenäosus suur, ei sobi see suhteliselt 
väikeste vigade avastamiseks, mille 
koosmõju võib osutuda ikkagi suureks.
67 
Programmirühmad pidasid mõningate 
andmete üle arvestust, kuid erineval 
määral, sest seda ei olnud ametlikult 
nõutud. Selle tagajärjel ei saanud 
kontrollikoda kindlaks määrata ja läbi 
vaadata kasutatud eeldusi ja para -
meetriväärtusi. Kui mõni prognoos 
osutus vääraks (nt kui sellega alahin -
nati avaliku sektori kulutuste vähen -
damise negatiivset mõju SKP-le), oli 
veaallika kindlaksmääramine võimatu 
või äärmiselt keeruline.Rahastamispuudujääkide 
prognoosid olid ebatäielikud ja 
ebatäpsed
68 
Rahastamispuudujäägi prognoos on 
läbirääkimiste etapis kõige olulisema 
tähtsusega, kuna selles määratle -
takse finantsabi suurus, mida hiljem 
tavaliselt ei muudeta. Kui programmi 
jooksul ilmnevad uued rahastamis -
vajadused, tuleb need täita üldise 
finantseelarve piires. Erinevalt prog -
rammiprognooside koostamisest oli 
rahastamispuudujäägi hindamine 
komisjonile uueks tegevuseks.
69 
Euroala riikide puhul vastab rahas -
tamispuudujääk ainult nende riikide 
valitsussektori vajadustele. Väljaspool 
euroala peab rahastamispuudujääk 
sisaldama kõiki riigi maksebilansis 
sisalduvaid välisrahastamise vajadusi.  
Komisjon põhjendas alati oma abi 
andmise otsuseid nõukogule algse 
rahastamispuudujäägi hinnangu esi -
tamisega. Hinnangute aluseks olevad 
kalkulatsioonid koostati tabelarvutuse 
abil. Dokumentide vähesus piiras siiski 
oluliselt kontrollide tegemise võima -
likkust. Päringu korral oli komisjon 
võimeline esitama ainult esialgseid 
dokumente41, mis erinesid nõukogule 
esitatavatest lõplikest versioonidest, 
ei suutnud anda teavet oluliste hin -
nanguelementide kohta42 või esitada 
taustteabe faile.43.40 Fiskaalvõimendusega 
mõõdetakse erinevate eelarve 
konsolideerimismeetmetega 
peamistele 
makromajanduslikele 
(tarbimine, toodang) ja eelarve 
(puudujääk) muutujatele 
avaldatava mõju suurust.
41 Läti ja Rumeenia programmid.
42 Iirimaa programm.
43 Ungari ja Portugali 
programmid.
35
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
70 
Kontrollikojapoolse esialgsete doku -
mentide läbivaatamise käigus avastati 
olulisi prognoosimisvigu, nagu mõne 
muutuja topeltarvestus, välisvaluuta -
reservide puhul ebaõigete summade 
kasutamine ja refinantseeritud võl -
gade ebarealistlikult suured määrad. 
Tabelarvutustes sisalduvad vead olid 
mõnikord olulised44 ja neid ei olnud 
sisekontrolli käigus avastatud. Vigade 
avastamine ei oleks tingimata viinud 
finantsabi summa suurendamiseni, 
kuna see sõltub veel ka laenuandja 
valmisolekust ja suutlikkusest laena -
ta, kuid selle tulemusel oleks võidud 
valida teised põhimõtted rahastamis -
puudujäägi vähendamiseks.
Programmi osad olid üldiselt 
hästi põhjendatud, kuid 
mõnikord puudusid olulised 
andmed
Programmi osad tuginesid 
analüüsile
71 
Enamikul juhtudest suutis komisjon 
viidata konkreetsele analüüsile, mis 
põhines ELi poliitilistel prioriteetidel 
ja kehtivatel andmetel, mida kasutati 
programmi tingimuste kehtestamisel. 
Üldiselt oli analüüsi põhjalikkus aja 
jooksul suurenenud. Seda võimaldasid 
täiustatud eksperditeadmised ja ko -
misjoni poolt suurema arvu töötajate 
rakendamine programmi juhtimiseks.Teatavatest põhidokumentidest 
pole jälgegi
72 
Andmete säilitamine on mis tahes 
protsessi oluline osa. Mitu komisjoni 
sisekontrollistandardit viitavad sellega 
seotud headele tavadele45. Hoolikas 
andmete säilitamine võimaldab paran -
dada organisatsioonide sisekontrolli, 
aidates näha, miks teatavaid otsuseid 
tehti. Säilitatud andmed on järele -
valve ja hindamise põhiosa ning hea 
aruande  kohustuse eeltingimus.
73 
Kuna abiprogrammid tulid ootama -
tult, vajasid menetlused viimistlemist 
ja vormistamist ka pärast esialgsete 
toimingute alustamist. Toiminguid 
raskendasid ka ajalised piirangud, 
ebakindel makromajanduslik kesk -
kond ja programmijuhtimise keerukus. 
Seepärast keskenduti andmete hea 
säilitamise asemel usaldusväärsetele 
tegevusprotseduuridele.
74 
Mitmel juhul oli otsuste aluseks olev 
teave auditi ajaks kaduma läinud 
või kujunes selle hankimine ääretult 
suureks ülesandeks. Teatud kriitilise 
tähtsusega tegevusi ei olnud üldse 
dokumenteeritud. Tavaliselt mis tahes 
menetluse aluseks olevaid käsiraama -
tuid ei olnud hästi koostatud. 2. selgi -
tuses  on toodud auditi ajal esinenud 
takistused46.44 Rumeenia 
rahastamispuudujäägi 
hindamisel arvestati 
äriühingute kontsernisiseseid 
laene nii välismaiste 
otseinvesteeringute kui ka 
muude investeeringute alla 
kuuluvate uute 
võlavoogudena. 
Topeltarvestuse tagajärjel 
prognoositi 
rahastamisvajadusi 
1,8 miljardi  euro võrra 
väiksemana. Lisaks on algses 
prognoosis kasutatud 
välisreservide algse suuruse ja 
praegu 2008. aasta lõpu kohta 
Rumeenia keskpanga poolt 
esitatud arvandmete vaheline 
erinevus 0,7  miljardit  eurot. 
Läti programmi kohta 
prognoosis komisjon, et 
programmi esimesel aastal 
suudavad nii äri- kui ka 
pangandussektor saada 
rohkem pika ja keskmise 
tähtajaga rahastamist, kui neil 
oli amortiseerimiseks vaja. 
Sellise eelduse lisamine 
arvutustabelisse oli tõsist 
finantssurvet arvestades mitte 
ainult ebatõenäoline, vaid ka 
vastuolus selgitavas märkuses 
esitatud teabega.
45 Näiteks nõutakse 
sisekontrollistandardis nr 8, et 
peadirektoraadi peamised, 
eriti kriitiliste riskidega seotud 
protsessid ja menetlused 
oleksid nõuetekohaselt 
dokumenteeritud, ja 
standardis nr 11, et oleks 
kehtestatud asjakohased 
protsessid ja menetlused, et 
tagada peadirektoraadi 
dokumendihalduse (---) 
tõhusus (eelkõige seoses 
asjakohase teabe saamisega).
46 Käesolev audit ei olnud 
ainuke, mille puhul asjakohase 
teabe saamine oli 
probleemiks. Portugali 
riigikontroll täheldas 
samasuguseid piiranguid oma 
aruandes Portugalile antava 
finantsabi järelevalve kohta 
„Relatório de auditoria  
n.º 28/2013”–2.ª S., 
„Acompanhamento dos 
mecanismos de assistência 
financeira a Portugal”, 
Dezembro de 2013.
36
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
75 
On mõistetav, et 2008. aastal ja  
2009. aasta alguses toimunud alg -
etapis, millel olid kõik kriisiohjamise 
olukorra tunnused, puudusid paljud 
dokumendid. Aja jooksul paranes do -
kumentide säilitamine selgelt. Sellele 
vaatamata puudutab osa eespool too -
dud näidetest ka hilisemaid aastaid.Komisjon jättis mõnikord 
nõukogu otsuse arvesse 
võtmata
Nõukogu otsuste mittetäitmise 
juhtumid
76 
Kontrollikoda uuris vastastikuse mõist -
mise memorandumite ja vastavate 
nõukogu otsuste vahelist järjepidevust 
ning leidis, et enamik tingimustest oli 
põhjendatud viitega otsustele. Paaril 
juhul tingimused siiski erinesid nõu -
kogu otsusega seatud nõuetest või ei 
olnud vastastikuse mõistmise memo -
randumit õigel ajal ajakohastatud (vt 
3. selgitus ).Näiteid põhiteabe hankimisega seotud raskustest
Külastuse edenemisest kõrgemale tasemele aru andmiseks ja võimalikule läbirääkimisvolitustest kõrvalekaldu -
misele heakskiidu saamiseks kasutati e-kirju. E-kirjad olid ka oluliseks kommunikatsioonivahendiks partnerite ja 
liikmesriikide ametiasutuste vahel. Tavaliselt ei olnud seda põhiteavet siiski võimalik kätte saada, kuna e-kirjad 
olid kas kaotsi läinud või ei olnud neid võimalik üles leida.
Programmi jooksul liikmesriigi ametiasutuste poolt edastatud dokumente või andmeid ei olnud komisjon säilita -
nud või ei olnud nendega täies mahus võimalik tutvuda, kuna teabe kokkupanekuks oleks olnud vaja liiga suuri 
ressursse.
Osa Rumeenia makromajanduslikest programmiprognoosi tabelarvutustest ei tehtud auditi ajal kontrollikojale 
kättesaadavaks.
Osa lõplikke rahastamispuudujääke sisaldavaid tabelarvutusi oli kaotsi läinud või ei olnud neid IMF-ist ära too -
dud. Teatavate põhisummade aluseks olevaid kalkulatsioone ei olnud mõnikord võimalik kätte saada.
Komisjoni töötajate tehtud fiskaalseiret ei dokumenteeritud või tehti seda vaid väga algeliste tabelarvutustega, 
mis olid lisatud komisjonipoolsele eelarve täitmise analüüsile.2. selgitus
37
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
Tingimused ei olnud piisavalt 
keskendatud
77 
Vastastikuse mõistmise memorandu -
mis sisalduvate tingimuste eesmärk 
on luua tegevuskava, mille abil oleks 
võimalik täita nõukogu kehtestatud 
üldisi majanduspoliitilisi tingimusi 
rahuldaval tasemel.
78 
Enamiku tingimuste puhul oli seos 
üldise majanduspoliitikaga suhteliselt 
selge, kuna nendega nõuti kas poliitika 
muutmist või olid nad hüppelauaks 
olulistele reformidele. Juhtkond47 ei 
kaalunud aga tehtud ettepanekuid 
piisavalt, et kindlaks teha, kas kõik tin -
gimused olid üldise majanduspoliitika 
eesmärkide saavutamiseks ka tegeli -
kult vajalikud.79 
Programmid sisaldasid tingimusi, 
mis olid kas vähese tähtsusega (ar -
vestades programmi eesmärke) või 
mille potentsiaalne mõju ilmneb alles 
hulk aega pärast programmiperioodi 
lõppu. Tingimused, nagu spetsiaalsete 
IT-süsteemide rakendamine, eelarveva -
hendite eraldamine väikestele valitsus-
üksustele, riigiametnike koolitamine 
ning teadus- ja arendustegevus olid 
programmi eesmärkidega väga kaud -
selt (kui üldse) seotud.Näiteid eeskirjade mittejärgimise kohta
2009. aasta augustis Rumeeniasse tehtud mitteametliku külastuse käigus selgus, et liikmesriik ei suuda algseid 
eelarvepuudujäägi eesmärke täita. Komisjon ja Rumeenia ametiasutused otsustasid seejärel eesmärke oluliselt 
lõdvendada. Selle muudatuse kohta edastati majandus- ja rahanduskomiteele teade 2009. aasta augustis. Sel -
lest hoolimata ei tehtud ei nõukogu otsusesse ega vastastikuse mõistmise memorandumisse vastavaid muu -
datusi. Eesmärke ajakohastati lõpuks vastastikuse mõistmise memorandumis 2010. aasta veebruaris. Õiguslik 
alus – nõukogu otsus – ajakohastati veelgi hiljem, 2010. aasta märtsis. Komisjon lükkas 2009. aasta novembri 
makse tegemise siiski edasi, kuna Rumeenia eelarve ei täitnud ajakohastatud eesmärki.
Kuigi Läti puhul ei viidatud nõukogu otsustes pensionireformidele, sisaldas vastastikuse mõistmise memoran -
dum eritingimusi, mis olid seotud pensionikava teise sambaga.
Kuigi nõukogu otsused ei sisaldanud Iirimaa kohta ühtegi pangandusjärelevalve ning riigivarade müügi ja 
erastamisega seotud eritingimust, olid need lisatud vastastikuse mõistmise memorandumisse.3. selgitus
47 Komisjoni nimel allkirjastasid 
vastastikuse mõistmise 
memorandumi komisjoni 
kõrgem juhtkond ja 
asepresident.
38
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
Riike ei koheldud võrdselt
80 
Kontrollikoda analüüsis komisjoni 
programmijuhtimise erinevaid aspekte 
ja leidis näiteid sellest, et eri riikide pu -
hul kasutatud lähenemisviis ei olnud 
ühetaoline ning seda ei saanud õigus -
tada ka konkreetse riigi iseärasustega.Erinevused komisjonipoolses 
tingimuste haldamises
81 
Komisjon haldas iga finantsabi prog -
rammi tingimusi erinevalt. Mõnes 
programmis moodustasid tingimused 
suhteliselt kindla nõuete kogumi, kuid 
teiste programmide puhul muudeti 
neid pärast iga kontrolli oluliselt. Üle -
vaade on toodud tabelis 2 .Tabel 2Komisjoni poolt tingimuste haldamisel kasutatud mudelid
Ungari Läti Rumeenia I Iirimaa Portugal
Kuidas tingimused seati?
Eristati erinevaid tingi -
muste liikeEiEi, aga olulisusele viidati 
ühes kontrolliaruannetestEelnevad meetmed ja 
muud tingimusedPüsivad ja muud 
tingimusedEi
Kuidas jälgiti tingimuste täitmist?
Kuidas jälgiti nõuetele 
vastavust?Erinevalt1 Üldiselt vastavalt 
tingimuseleSõltuvalt teemast Sõltuvalt teemast Sõltuvalt tingimusest
Kuidas tingimusi ajakohastati?
Kuidas tingimusi 
muudeti?Praegused tingimu -
sed jäid kehtima; 
lisati vaid uued 
tingimusedIga lisaga asendati eelmine 
versioonPraegused tingimused 
jäid kehtima; lisati vaid 
uued tingimusedIga lisaga asendati 
eelmine versioonIga lisaga asendati eelmine 
versioon
Tingimuste püsimine2Tingimused aja 
jooksul osaliselt 
stabiilsed
Tingimused üldiselt 
muutmataTingimuste sagedane 
muutmine
Tingimusi muudeti ka 
siis, kui need ei olnud veel 
aegunud
Tingimusi on aja jooksul 
keeruline jälgidaTingimused alati 
kehtivad ja muutmata, 
välja arvatud juhul, 
kui need muudeti uute 
tingimustega kehtetuksErinevad
Osa tingimustest 
stabiilsed, teiste puhul 
sagedased muudatusedTingimused aja jooksul 
stabiilsed
Tingimused kuni täieliku täitmi -
seni kehtivad ja muutmata
1 Mõnes kontrollis märkis komisjon iga tingimuse täitmist, mõnes kontrollis aga ainult vastavalt teemadele.
2 Täiendava selgituse saamiseks vt III lisa .
Allikas: Euroopa Kontrollikoda.
39
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
82 
Osal kirjeldatud mudelitest oli prog -
rammi juhtimisele vastupidine mõju. 
Mõne programmi48 puhul oli tingimus -
te sagedase muutmise tagajärjel palju 
raskem konkreetse riigi tegevust jälgi -
da. Teatud juhtudel vähenes reformide 
mõju järk-järgult, kuna tingimused 
asendati vähem rangetega või eemal -
dati vastastikuse mõistmise memoran -
dumist enne nende täielikku täitmist 
(vt 4. selgitus ).83 
Tingimustega sooviti saavutada eri -
nevat struktuurilist mõju. Tingimused 
võivad olla erinevad, alates teatud 
strateegia või kava väljaandmisest või 
koostamisest kuni seadusandlike muu -
datusteni, mis võetakse riikide parla -
mentide poolt vastu ja mis mõjutavad 
majanduse olulisi osasid49. Esimest 
liiki tingimustega ei looda iseenesest 
mingeid tähenduslikke majandusala -
seid muudatusi, kuid need võivad olla 
palju tähtsamate reformide ettevalmis -
tavateks sammudeks. Viimatimainitud 
tingimuste abil saavutatakse tõenäo -
liselt pikaajalised majandusalased 
muutused.
Näiteid reformi mõju vähenemisest aja jooksul
Läti programmi esialgse vastastikuse mõistmise memorandumi kohaselt tuli luua „avaliku halduse asutuste 
jaoks ühtne inimressursside planeerimise ja juhtimise süsteem”. Seda tingimust ei täidetud ja see ei sisal -
dunud ka hilisemates muudatustes. See asendati hoopis mitme muu tingimusega, mille üldine eesmärk oli 
„avaliku halduse strateegia koostamine” – tingimus, mida on lihtsam täita.
Portugali programm sisaldas tingimust, mille kohaselt tuli 2011. aasta lõpuks koostada töötuskindlustussüs -
teemi reformimise tegevuskava, mille abil vähendada hiljuti töötuks jäänud isikutele mõeldud töötuskind -
lustustoetuste maksimaalset kestust kuni 18 kuuni. Reformi tulemusel vähendati töötuskindlustustoetuse 
maksimaalset kestust 38 kuult 26-le, mis oli siiski suurem kui Portugali ametiasutustega esialgselt kokkulepi -
tud 18-kuuline piirmäär.4. selgitus48 Eriti Läti, kuid ka Iirimaa ja 
teiste programmide 
spetsiifilised valdkonnad.
49 Muude näidete hulka 
kuuluvad institutsioonilise 
maastiku olulised muutused, 
nagu eelarvenõukogu 
loomine, omavalitsusüksuste 
ümberkorraldamine või 
erastamine. Vt III lisa .
40
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
84 
Kontrollikoda leidis olulisi erinevusi 
tingimuste rangusastmes. Maksebilan -
si programmi tingimustega nõuti tava -
liselt teatavate seadusandlike muuda -
tuste tegemist. Vastupidiselt sellele 
seati euroala programmidega tavaliselt 
vaid esimest liiki tingimus, mille puhul 
parlamendi heakskiitu nõuti harva. 
Seetõttu põhinesid osamakseid käsit -
levad otsused reformi tegeliku elluvii -
mise asemel ainult ettevalmistavatel 
sammudel (vt 5. selgitus ).
85 
Veel üheks erinevuseks oli tingimuste 
hulk, mis suurenes aja jooksul. Ungari 
oli kohustatud täitma alla 60 eritingi -
muse, kui Portugalile oli neid seatud 
ligikaudu 400. See suur erinevus ei 
viidanud mitte ainult vajadusele tea -
tavates riikides rohkem reforme teha. 
Kontrollikoda leidis ka vastupidiseid 
juhtumeid: mõnes valdkonnas rohkem 
reforme vajavatele riikidele oli kehtes -
tatud vähem tingimusi kui paremaid 
tulemusi saavutanud riikidele50. Tingi -
mused olid suunatud ka vägagi erine -
vatele reformikavadele, kuigi olukord 
oli riikide puhul sarnane51.Programmide eesmärke ei 
muudetud järjepideval viisil
86 
Eelarvepuudujäägi eesmärkide muut -
mine on abiprogrammide puhul 
tavaline. Muutmine ei tähenda auto -
maatselt, et liikmesriikide ametiasu -
tused on programmi puudulikult ellu 
viinud, kuna ka nemad võivad olla 
motiveeritud majandusliku olukorra 
objektiivsest muutmisest, millel on 
riigieelarvele kas siis negatiivne või 
positiivne mõju.
Näide ainult ettevalmistavate sammudega seotud tingimusest
Iiri programmi puhul nõuti, et valitsus võtaks vastu „finantsvaldkonna reguleerimist tõhustavad õigusaktid, 
mis laiendaksid keskpanga järelevalvealaseid ja täidesaatvaid volitusi52”. Iiri ametiasutused täitsid selle tingi -
muse väikse ühekuulise viivitusega pärast rahandusministeeriumi poolt seaduseelnõu avaldamist. Selle jõus -
tamiseks kulus aga veel kaks aastat. Jõustamisega ei seostatud ühtegi tingimust, mistõttu ei olnud jõustamine 
osamaksete lubamiseks vajalik.
52 Nt füüsiliste isikute ja äriühingute maksejõuetuse valdkond.5. selgitus50 Hilisemate tingimuste puhul 
nimetatakse „Keskpanga 
(järelevalve ja täidesaatmine) 
seaduseelnõuks”.
51 Nt struktuurifondide 
valdkond.
41
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
87 
Kuuest programmist nelja eelarve -
puudujäägi eesmärke muudeti (vt 
tabel 3 ). Komisjoni dokumentides 
selgitati nende allapoole korrigeeri -
mist alati majandustegevuse (olulise) 
langusega, nagu see toimus Ungaris, 
Rumeenias, Lätis ja Portugalis.88 
Majanduse väljavaadete muutumisel 
võib eri riikide puhul eelarvepuudu -
jäägi eesmärkide muutmisele olla 
erinevad tagajärjed. Eelarvejärelevalve 
ühe osana arvutab komisjon tsükli -
list eelarvepositsiooni53. Majanduse 
väljavaadete muutumisel muudetakse 
vastavalt ka tsüklilise eelarvepositsioo -
ni prognoosi. Seepärast peaksid tsükli -
lise eelarveprognoosi reaalajas tehtud 
muudatused vastama muutunud 
majandusolukorra tulemusel vajalikuks 
saanud eelarvepuudujäägi eesmärkide 
muudatustele54.Tabel 3Eelarvepuudujäägi eesmärkide ESA-kohased muutmised
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
UngariVMM0 (november 2008) –3,4% –2,6%
VMM1 (märts 2009) –2,9%
VMM2 (juuni 2009) –3,9% –3,8% –3,0%
LätiVMM0 (jaanuar 2009) –5,3% –5,0% –3,0%
VMM1 (juuli 2009) –10,0% –8,5% –6,0% –3,0%
VMM5 (detsember 2011) –4,5% –2,5%
Rumeenia IVMM0 (juuni 2009) –5,1% –4,1% –3,0%
VMM1 (veebruar 2010) –7, 8 % –6,4% E/K –3,0%
VMM2 (juuli 2010) –7, 3% E/K –3,0%
VMM3 (jaanuar 2011) –5,0% –3,0%
Rumeenia II VMM0 (juuni 2011) –5,0% –3,0%
Iirimaa VMM0 (detsember 2010) –10,6% –8,6% –7, 5%
PortugalVMM0 (mai 2011) –5,9% –4,5% –3,0%
VMM5 (oktoober 2012) –5,0% –4,5% –2,5%
VMM7 (juuni 2013) –5,5% –4,0%
Märkus: E/K – ei kehtestatud.
Allikas: Euroopa Komisjon.53 Eelarvepositsiooni võib jagada 
tsükliliseks ja mittetsükliliseks 
osaks. Tsükliline osa kajastab 
maksutulu ja tehtavate 
kulutuste kõikumiste mõju 
majandustsüklile.
54 Oletades, et tõenäolise SKP 
(mida kasutatakse tsüklilise 
eelarvetasakaalu arvutamisel 
sisendi muutujana) 
prognoosid ei sisalda olulisi 
vigu.
42
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
89 
Kui tsüklilist eelarvepositsiooni prog -
rammi jooksul oluliselt ei muudetud, 
puudus ka vajadus eelarvepuudujäägi 
eesmärkide muutmiseks. Nii oli see Iiri -
maa puhul. Kontrollikoda leidis siiski, 
et mitte kõik eesmärkide muudatused 
ei olnud tsüklilise eelarvepositsiooni 
muutmisega kooskõlas. Näiteks, kuigi 
Ungari 2009. aasta eelarvepuudujäägi 
eesmärki vähendati vähem, kui tsükli -
lise eelarvepositsiooni muutmises soo -
vitati, vähendati Portugali 2012. aasta 
eesmärki hoolimata sellest, et tsükli -
line eelarvepositsioon oli paranenud ja 
majanduse väljavaated jäid samaks.
90 
Auditi ajal väitis komisjon, et valit -
susest mitteolenevad tegurid, nagu 
majanduskasvu muutunud kompo -
nendid või tulude alalaekumine, võisid 
algatada eesmärkide muutmise. Ei 
programmdokumentidest ega komis -
joni sisemetoodikast aga ei nähtu 
süstemaatilist lähenemisviisi mainitud 
tegurite hindamisel, kui komisjon 
vaatas iga kontrolli käigus üle eelarve -
puudujäägi eesmärkide teostatavuse.
91 
Veel üheks erinevuseks oli see, kuidas 
käsitleti pankade abistamiseks võeta -
vaid meetmeid, mis avaldavad mõju 
eelarvepuudujäägile. Portugali ja Iiri -
maa programmide eelarvepuudujää -
kide eesmärgid määratleti ilma selliste 
meetmeteta, kuid Läti puhul olid need 
osaks programmi eesmärkidest.92 
Programmdokumentide puhul erines 
ka see, kui palju tähelepanu pöörati 
sotsiaalsele mõõtmele. Näiteks Portu -
gali programmis „(olid) maksutõusud 
kavandatud järkjärgulisel viisil, säilita -
des madalaima sissetulekuga rühma -
dele nende sissetuleku samal tasemel 
[---] ning jättes miinimumpalgad ja 
madalaimad pensionid samaks”55. See 
on vastuolus Rumeenia programmis 
sisalduva avalike teenistujate palkade 
üldise 25% suuruse kärpega, ent prog -
rammdokumentides ei viidatud, kuidas 
see võib madalamaid palgaastmeid 
mõjutada. Samamoodi ei võetud Läti 
esialgsetes programmdokumentides 
arvesse üksikisiku proportsionaalse 
tulumaksu alanemise ja käibemaksu 
tõusu (mis paneb tõenäoliselt eelarve 
konsolideerimise koorma sotsiaalselt 
ebasoodsamas olukorras olijatele) 
ühendamise tagajärgi.
Puudulike kontrollide 
tõttu tekkisid puudused 
programmide haldamises
93 
Kuigi lõppvastutus programmidega 
seotud otsuste eest lasub nõukogul 
ja/või komisjonil, on liikmesriikide 
ametiasutustega läbirääkimiste ja 
programmide läbivaatamiste tege -
mine komisjoni esindajate ülesanne. 
Läbirääkimiste mandaat sätestatakse 
poliitikaülevaates. Komisjoni esindajad 
annavad külastuse ajal tavaliselt korra 
päevas juhtkonnale läbirääkimiste 
kulgemise kohta teavet ja küsivad 
volituste ületamisel alati juhtkon -
na heakskiitu. Komisjoni esindajad 
koostavad pärast külastust programm -
dokumendid (nõukogu otsus, vastas -
tikuse mõistmise memorandum ja 
selgitav märkus). Need dokumendid 
vaadatakse läbi ning nad on aluseks 
komisjoni ja nõukogu otsustele.55 Euroopa Komisjoni Euroopa 
majanduse üldtoimetis 79, 
2011, lk 16: Portugali 
majanduslik 
kohandamisprogramm.
43
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
94 
Poliitikaülevaate ja programmdoku -
mentide koostamine on ekspertidele 
tuginev protsess, milles põhiroll on 
prognoosijate ja peadirektoraatide 
poliitikaekspertide otsustel. Nimetatud 
dokumente kontrollivad asepeadirek -
tor ja dokumentide koostamisel osale -
vate horisontaalsete üksuste juhatajad. 
Asepeadirektor keskendub dokumenti -
de üldisele sidususele ja horisontaalse -
te üksuste juhatajad nende vastavates 
valdkondades tehtud osamaksete 
puhul ELi poliitika järgimisele.
95 
Läbivaatamise protsessis leiti mitu 
puudust:
i) makromajandusliku prognoosi  
aluseks olevate arvutuste ja 
prognooside sidusust rahastamis -
puudujäägi hinnangu või program -
mitingimuste makromajandusliku 
mõjuga ei kontrollinud keegi peale 
programmirühma liikmete;
ii) paljude aspektide puhul ei hinna -
tud komisjoni esindajate tegevust 
piisavalt: ekspertide prognooside 
(vt punkt 61), rahastamispuudujää -
gi hinnangute (vt punktid 69 ja 70) 
ja programmitingimuste valiku (vt 
punkt 79) paikapidavust uuriti liiga 
vähe;
iii) asutusesisest kvaliteedikontrolli 
üldjuhul ei dokumenteeritud.96 
Ka IMF on kehtestanud programmi 
kavandamise ja ajakohastamise põhi -
joonte asutusesisese kontrolliprotsessi. 
Mõnes mõttes on see sarnane komis -
jonisisesele kontrolliprotsessile, kuid 
sellel on kolm peamist erinevust:
i) IMF-il on spetsiaalne kontrolli -
osakond, kes annab oma panuse 
juhtimisse;
ii) IMF-is osaleb kontrolliprotsessis 
rohkem ametnikke; ja
iii) IMFi protsess on dokumenteeritud.
Programmdokumente oli 
aja jooksul täiustatud, 
kuid need sisaldasid 
ikkagi puudusi
Programmdokumentide 
kvaliteet on paranenud
97 
Programmiti erines programmdoku -
mentide analüüsi põhjalikkus märki -
misväärselt. Paljud neist erinevustest 
tulenesid komisjoni paranenud analüü -
sivõimest. Esimese kolme programmi 
puhul anti programmdokumentides 
piiratud määral teavet paljude aspek -
tide kohta, nagu eelarve kohandamise 
sisu, kõrvalekallete analüüs eelarve -
puudujäägi eesmärkide mittetäitmisel 
ja sotsiaalsed mõjud. Kahes viimases 
programmdokumentide kogumis 
(Iiri maa ja Portugal) sisalduv analüüs 
oli oluliselt paranenud (vt 6. selgitus ) 
ning oli paljudes aspektides väga 
põhjalik.
44
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
98 
Teatud juhtudel leidis kontrolli  koda, et 
olulise tähtsusega teave oli program -
midokumentidest välja jäetud. Näiteks 
ei olnud komisjon alati edastanud ra -
hastamispuudujäägi arvutuste aluseks 
olevaid peamisi eeldusi.
i) Ungari programmi puhul ei olnud 
komisjon edastanud Ungarile 
programmiperioodi jooksul antava 
20 miljardi  euro suuruse prognoosi 
aluseks olevaid üksikasju.
ii) Iirimaa programmi puhul oli esi -
algsetes programmdokumentides 
kasutatud rahastamispuudujäägi 
kalkulatsiooni alusel programmi -
perioodi kumulatiivne tekkepõhine 
ESA eelarvepuudujääk 44  miljardit  
eurot. Prognoositud „riigikassa 
raha puudujääk, sh lihtvekslid”, 
mida kasutati rahastamisvajaduste 
kalkuleerimiseks, oli aga 58  miljar -
dit eurot. Selle märkimisväärselt 
suure 14,1  miljardi  eurose erinevu -
se (21% esialgsest rahastamispuu -
dujäägist) peamisi põhjuseid ei 
olnud dokumendis selgitatud.99 
Komisjon tegi mõned tundlikkuse 
põhitestid, et hinnata muutuse mõju 
üldiste rahastamisvajaduste suurusele 
ühe või mitme parameetri muutumi -
sel. Kuigi nendega oleks võinud saada 
väärtuslikku teavet vastupidiste tule -
muste riski kohta, ei avaldatud neid 
tulemusi programmdokumentides.
Puudused nõuetele 
vastavuse järelevalves ja 
aruandluses
100  
Iga programmi raames peaks komisjon 
kontrollima liikmesriigi majanduspolii -
tika kooskõlastatust nõukogu kehtes -
tatud tingimustega. Selleks kontrolliti, 
kas liikmesriik täitis vastastikuse mõist -
mise memorandumi tingimusi.Näide programmdokumentides sisalduva analüüsi paranemisest
Maksebilansi programmide esialgsetes programmdokumentides oli üldiselt eelarve konsolideerimist iseloo -
mustatud põhiliselt kuludest sõltuvana. Vajalike eelarvemeetmete üksikasjad olid aga kas katkendlikud (Un -
gari), selliseid meetmeid ei oldud määratletudki (Rumeenia) või kui oli, siis puudus hinnang nendest saadava 
kasu kohta (Läti). Nende kolme riigi puhul parandas komisjon seejärel programmdokumentide üksikasjalik -
kust, loetledes ja kvantifitseerides meetmed, mis olid kehtestatud eelarvepuudujäägi eesmärkide saavutami -
seks. Teiste programmide (Iirimaa ja Portugal) puhul oli tavapärane veelgi üksikasjalikum teave.6. selgitus
45
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
Üldiste eelarvepuudujäägi 
eesmärkide eelarve täitmise 
järelevalveks kasutamise 
ebausaldusväärsus
101  
Eelarve konsolideerimine oli kõigi viie 
programmi põhielement ja eelarve -
küsimused olid liikmesriikide ameti -
asutustega korraldatud läbirääkimiste 
ajal ja programmotsuste tegemisel üks 
peamisi küsimusi. Eelarvepuudujäägi 
eesmärgid olid tavaliselt väljendatud 
(kooskõlas Euroopa arvepidamise süs -
teemiga ESA) protsendina SKP-st. ESA 
eelarvepuudujäägi valimist eelarvepo -
liitika alustalaks motiveerisid ülemää -
rase eelarvepuudujäägi menetluse 
raames võetud kohustused56.
102  
ESA eelarvepuudujäägi üle ei ole aasta 
jooksul võimalik otsest järelevalvet 
teha57. Selle asemel jälgiti üldiste 
eesmärkide täitmist põhiliselt eelarve -
puudujäägi hindamisega. Nimetatud 
hinnangute kasutamine sisaldab aga 
ohtu, et komisjon ei suuda nõukogule 
aru andes olla kindel selles, et teatava 
riigi eelarvepoliitika on kohandamis -
programmiga kooskõlas. Komisjoni 
hinnangud osutusid mitmel juhul 
vääraks. Näiteks:
i) 2009. aasta kevadel teatati, et 
Ungari eelarvepuudujääk püsis 
programmi 2008. aasta eelarve -
puudujäägi eesmärgi piires.   
2009. aasta sügise teatises muudeti 
eelarvepuudujääk 3,8%-ks SKP-st, 
st eelarvepuudujäägi eesmärgist 
suuremaks58;ii) 2010. aasta jaanuaris teatas 
Rumeenia oma eelarvepuudu -
jäägi suuruseks 7,3% SKP-st, mis 
oli kooskõlas IMFi eesmärgiga, 
kuigi komisjoni esialgse hinnangu 
kohaselt oli ESA eelarvepuudujääk 
eesmärgiga kooskõlas ja komisjon  
märkis, et programm „edenes 
plaanipäraselt”. 2010. aasta mais 
komisjon siiski muutis ESA eelarve -
puudujäägi suurust 8,3 protsendi -
le. 2011. aasta sügiseks oli muude -
tud eelarvepuudujääk 9%;
iii) 2013. aasta jaanuaris oli komisjoni 
esialgsete arvutuste kohaselt Iiri -
maa ESA eelarvepuudujääk 2012. 
aastal 8,2%, kuid aprillis muutis 
komisjon selle 7,7 protsendiks ja 
2013. aasta sügisel uuesti 8,2 prot -
sendiks. Viimane muutmine tehti 
peamiselt ühekordse tulu ümber -
klassifitseerimise tõttu.
103  
Veel üheks keerukaks probleemiks oli 
euroala programmide puhul pankade  
toetusmeetmete mittekaasamine ees -
märkide määratlemisse. Sellisel viisil 
määratletud eelarve-eesmärk peaks 
olema eelarvepoliitikale põhimõtteli -
selt palju parem alustala, sest pankade 
toetusmeetmed on suured ühekordsed 
artiklid, mida valitsus ei suuda otseselt 
kontrollida. Iirimaa puhul ei kaasanud 
komisjon aga ainult pankadele anta -
vaid eelarvepuudujääki suurendavaid 
kapitalisiirdeid, lubades samas panka -
de toetusmeetmetega seotud tulude 
kaasamist. Selliste eesmärkidega ei 
anta väga selget signaali ja hinnangut 
eelarve olukorra kohta. Näiteks, kui 
kõik pangandusega seotud tehingud 
oleks välja jäetud, oleks 2012. aasta 
eelarvepuudujääk olnud 1 protsendi -
punkti võrra suurem.56 Ülemäärase 
eelarvepuudujäägi menetlus 
on ELi järkjärguline 
ülemäärase 
eelarvepuudujäägi (üle 3% 
SKP-st) või võlataseme (üle 
60% SKP-st) korrigeerimise 
menetlus.
57 ESA definitsioonidel 
põhinevaid liikmesriikide 
valitsemissektori kontode 
kvartaliandmeid avaldatakse 
90-päevase viivitusega. Lisaks 
tuleb ESA eelarvepuudujäägi 
hindamisel teha oletusi teatud 
suurte tehingute statistilise 
käsitlemisega seotud edasiste 
otsuste kohta.
58 Komisjoni sõnul kajastas  
2008. aasta eelarvepuudujäägi 
muutmine ELi rahaliste 
vahendite kasutamisega 
seotud muudatusi, kuna osa 
projektidest ei olnud saanud 
kaasrahastamist, mis oleks 
pidanud asendama eelarvest 
antavat eelrahastamist.
46
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
Tingimuste täitmise alane 
aruandlus oli ebasüstemaatiline
104  
Komisjoni koostatud aruandlus 
liikmesriikidepoolsete struktuuriliste 
tingimuste täitmise kohta oli süste -
maatiline ainult Portugali ning osaliselt 
ka Ungari, Läti ja Iirimaa puhul.
105  
Tingimuste mittetäitmisest teavitati 
harva. Komisjon märkis vaid väga 
väheste tingimuste puhul (4% Portu -
gali programmis) selgesti, et need on 
täitmata, kuigi peaaegu poolt kõiki -
dest tingimustest ei täidetud õigel 
ajal. Selle väljendamiseks kasutati 
palju erinevaid mõisteid59, mis tekitas 
segadust.
106  
Ligikaudu 30 tingimuse puhul (8% 
valimist) ei olnud märgitud tingimuste 
täitmise olukorda või olid tingimused 
nii ebamääraselt sõnastatud, et nende 
täitmist oli tegelikkuses raske kontrolli -
da (vt näiteid 7. selgituses )60.107  
Mõnel juhul olid tingimused märgitud 
täidetuks, kuid seda ei olnud võimalik 
kontrollida. Näiteks:
i) Iirimaa programmi puhul (pärast 
2012. aasta sügisel tehtud kontrolli) 
jätkas komisjon koostööd Iirimaa 
ametiasutustega, tagamaks, et 
mitmeaastase eelarveraamistiku 
osad oleksid ka pärast programmi -
perioodi lõppu piisavalt sidusad ja 
läbipaistvad, et moodustada tuge -
va poliitilise aluse61. Ometi märkis 
komisjon selle tingimuse täielikult 
täidetuks;
ii) Portugalis laiendati järk-järgult 
eelarve täitmise kohta igakuise 
aruandluse koostamise tingimust, 
et see hõlmaks kõiki riigi omandis 
olevaid ettevõtteid ning avaliku ja 
erasektori partnerlusi siseriiklikul, 
piirkondlikul ja kohaliku oma -
valitsuse tasandil. Tingimus loeti 
piirkondlikul tasandil spetsiaalse 
aruandluse kasutuselevõtmisega 
täidetuks, kuigi konsolideeritud  
eelarvearuandluse nõuet ei 
täidetud.59 Nt suures osas täidetud, 
üldiselt täidetud, täitmisel, 
osaliselt täidetud, täitmata.
60 Iga kontrollimise ajal püsivat 
täitmist vajavaid tingimusi ei 
kaasatud.
61 Eelarvepoliitika 
tugevdamisega luuakse 
struktuur valitsuse 
otsustusprotsessile, millega 
määratakse kindlaks 
eelarvepuudujäägi asjakohane 
suurus, arvestades majanduse 
olukorda ja teatavaid valitsuse 
rahaliste vahendite keskpika 
või pika perspektiivi eesmärke.
47
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
Teiste partneritega tehti 
vaid mitteametlikku 
koostööd
108  
ELi finantsabi anti kõikides programmi -
des koos IMFi finantsabiga. Iga insti -
tutsioon tegi sõltumatuid rahastamis -
otsuseid vastavalt oma põhikirjale ja 
asutusesisestele menetlustele. Iirimaa 
ja Portugali programmide puhul oli 
Euroopa Keskpank programmijuhtimi -
sega liiga tihedalt seotud.
109  
Koostöö IMFiga aitas komisjonil 
programmijuhtimist õppida. Kontrolli -
koda täheldas näiteid komisjoni poolt 
ülevõetud IMFi praktikast, nt üksikasja -
likumad prognooside arvutustabelid ja 
resideeruva esindaja kasutamine hilise -
mates programmides. Samuti suuren -
dati IMFi rühmade eeskujul komisjoni 
programmirühmasid.110  
Õiguslik alus võimaldas kolmel institut -
sioonil otsustada koostöö korraldamise 
üle. Kõikide programmide puhul tegid 
programmirühmad mitteametlikku 
koostööd. Kolme institutsiooni töö -
tajate eksperditeadmised ja kogemu -
sed võimaldasid teha põhjalikumaid 
hindamisi, mis vähendas programmide 
kavandamises ja ajakohastamises viga -
de ja väljajätmiste ohtu.Näiteid tingimustest, mille täitmise kohta aru ei antud
Avaliku sektori teadus- ja arendustegevuse prioriteetide arvu tuleks vähendada, et suunata rohkem vahendeid 
olulistesse teadusuuringute valdkondadesse (Läti).
Struktuurifondide ja Ühtekuuluvusfondi korraldusasutuse suutlikkust tuleks suurendada, et kontrollida ELi 
kulutusi ja teha nende kohta otsuseid (Rumeenia).
Valitsus peaks vastu võtma seaduse, et oluliselt vähendada maksude ja maksudele sarnanevate maksete arvu 
(Rumeenia).
Valitsus kavatseb 2012. aasta juuliks välja töötada konsolideerimiskava, et kohalikke omavalitsusi ümber kor -
raldada ja nende arvu (308) oluliselt vähendada. Valitsus kavatseb nimetatud kavad ellu viia ja muudatused 
jõustada järgmiste kohalike valimiste tsükli alguses. (Portugal).
Maksukohtutes spetsiaalsete kodade loomine (Portugal).7 . selgitus
48
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
111 
Institutsioonid ei kehtestanud ametlik -
ku korda omavahelise koostöö järgmis -
tes aspektides:
i) Teabevahetus – millist teavet (nt 
läbirääkimisvolitused, muud prog -
rammdokumendid, aluseks olevad 
arvutused62, liikmesriigilt kogutud 
teave) tuleks teiste partneritega 
vahetada? Kuidas käsitleda pärast 
perioodi lõppu saadud teavet?
ii) Konfidentsiaalsus – kuidas tuleks 
käsitleda algselt mõnele teisele 
institutsioonile esitatud doku -
mente? Mida teha, kui mõnele 
institutsioonile esitatakse teistele 
partneritele kättesaadamatut 
konfidentsiaalset teavet63, mis võib 
mõjutada programmi üldist kavan -
damist ja asutusesisest analüüsi?
iii) Ühise töö tulemuste kuuluvus – 
osa elektroonilistest dokumenti -
dest valmis kõigi kolme partneri 
koostöös (nt makromajanduslikud 
prognoosid, rahastamispuudujäägi 
arvutused), kuid neid ei jagatud 
täielikult institutsioonide vahel.
iv) Rahastamisotsuste või muude 
põhiliste programmi parameetrite 
puhul tekkivate lahkhelide lahen -
damise mehhanismid.EKP nõuandev roll oli väga lai
112  
Seoses programmijuhtimisega sätes -
tatakse Euroopa finantsstabiilsusmeh -
hanismi määruses64 EKP ja komisjoni 
vaheline nõuandev suhe:
i) „(üldised majanduspoliitilised) 
(---) tingimused määrab kindlaks 
komisjon konsulteerides EKPga”65; 
ja
ii) „Komisjon vaatab [---] EKPga 
konsulteerides läbi [---] üldised 
majanduspoliitilised tingimused”66.
113  
EKP töötajad andsid nõu teemadel, 
mis puudutasid finantsstabiilsust ja 
rahaturgude nõuetekohase toimimise 
tagamist. See hõlmas teemasid, nagu 
võla jätkusuutlikkus ja eelarve konso -
lideerimise tempo67, mida EKP pidas 
oma nõuandva rolli mõlema valdkonna 
puhul olulisteks eeltingimusteks.62 Maksebilansiprogrammide 
puhul koostas 
rahastamispuudujäägi aluseks 
olevad tegelikud 
arvutustabelid IMF ja 
komisjoni sõnul ei olnud need 
tema töötajatele 
kättesaadavad.
63 Nt IMFi finantssektori 
hindamistes sisalduv 
finantsturu teave, konkurentsi 
peadirektoraadi kogutav 
teave, EKP pangandusalane 
teave.
64 Nõukogu määrus (EL) 
nr 407/2010.
65 Artikli 3 lõike 3 punkt b.
66 Artikli 3 lõige 6.
67 Näiteks soovis EKP Portugali 
programmi puhul säilitada 
eelarvepuudujäägi eesmärgid.
49
 II osa. Menetlused olid üldiselt kehvad 
114  
Nõu andmine ei tähendanud siiski 
seda, et EKP oleks partneritele esita -
nud oma analüüsi, mis oli programmi 
läbirääkimiste ajal tema positsiooni 
aluseks. Näiteks ei edastanud EKP ko -
misjonile oma asutusesiseseid arutelu -
sid seoses eelisvõlakirjaomanikepoolse 
kohustuste jagamisega Iirimaa panka -
de restruktureerimisel. Arvestades, et 
eurosüsteemi eraldatud rahastamine 
moodustas peaaegu 100% Iirimaa 
SKPst, oli eurosüsteemi rahastami -
se jätkamine68 programmi edukuse 
seisukohast äärmiselt oluline. Teised 
kolmiku partnerid ei kiitnud  
eelis  võla  kirjaomanikepoolset kohus -
tuste jagamist heaks. IMFi tehtud 
Iirimaa programmi järelhindamise 
kohaselt olid olemas alternatiivsed 
poliitikameetmed kohustuste suurema 
jagamisega seotud riskide maandami -
seks69, kuid neid ei kasutatud.68 Eurosüsteemi lepingu kohaselt 
on eurosüsteem kahe teise 
institutsiooni tegevusest 
täielikult sõltumatu ja jääb 
selle ulatusest välja ning 
lepingu üheks osaks on selle 
osapooltele euro likviidsuse 
võimaldamine, selle 
peatamine või selle andmise 
vaidlustamine.
69 IMFi 2015. aasta jaanuari 
riigiaruanne nr 15/20 – 
Iirimaa – järelhinnang 
erakorralisele juurdepääsule 
2010. aasta pikendatud 
lepingu alusel, lk 48–52.
50
 III osa  
Laenamisega täideti rahastamisvajadused, 
kuigi alguses ei olnud asjaolude tõttu alati 
võimalik parimaid tavasid järgida
115  
Euroopa Komisjon haldas ELi nimel 
kogu laenukasutust, mis oli seotud 
makromajandusliku abi andmisega. 
2014. aasta lõpuks oli EL teinud kokku 
22 võlakirjaemissiooni nominaalväär -
tusega 60,1  miljardit  eurot, millest 
8 miljardit oli 31. märtsiks 2015 juba 
tagasi makstud.
116  
Komisjoni võlahalduse hindamiseks 
tegi kontrollikoda järgmist:
i) analüüsis emissioonide tulemust 
investori märkimiskorralduse ja 
võlakulu seisukohast; ning
ii) võrdles komisjoni menetlusi ja 
riigivõla haldamist, investoritega 
suhteid ja võlakirjade emiteerimise 
läbipaistvust käsitlevaid parimaid 
tavasid.Võlakirjaemissioonid 
märgiti üle
Võlakulu võrdlustasemetega 
kooskõlas
117  
Emissiooni hind70 sõltub nii võlakirja  
olemusest kui ka selle müügihetkel 
valitsenud turuolukorrast. Komisjon 
suutis hankida finantsabi ELi osa -
makse jaoks vajaliku rahastamise. Kõik 
võlakirjaemissioonid suutsid täielikuks 
väljamüümiseks genereerida kapitali -
turgudel piisavalt nõudlust. Märkimise 
ja pakkumise suhe oli vahemikus 1,2 
kuni üle 4,271 (vt joonis 7 ).Joonis 7ELi võlakirjaemissioonide märkimise ja pakkumise suhe
Allikas: Euroopa Komisjon.3a, 12-20085a, 2-20095,5a, 3-20097a, 7-2009 9a, 3-2010 7a, 9-2010 5a, 1-201110a, 9-2011 26a, 4-2012 10a, 5-2012 15a, 7-2012 10a, 3-20144
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 Hind määrab laenukulukuse.
71 12 võlakirjaemissioonist 
koosneva valimi põhjal.
51
III osa. Laenamisega täideti rahastamisvajadused, kuigi 
alguses ei olnud asjaolude tõttu alati võimalik parimaid 
tavasid järgida
118  
Algusest peale toimusid emissioonid 
õigel ajal72. Laenude lõplik kulukus oli 
kooskõlas turu ja võrdlustasemetega (vt 
joonis 8 ). Aja jooksul vähenes võlakirja 
hinnavahe valitseva riskivaba intressi -
määra suhtes ning eriti 2011. ja 2012. aas -
tal tehtud pikaajaliste emissioonide pu -
hul suutis EL tihti saavutada madalama 
kulukuse kui Euroopa Finantsstabiilsuse 
Fond, mis on ainuke asutus, mis tegeleb 
sarnaste pikaajaliste emissioonidega.
Emissioonide hinnatase 
oli mõnikord pankade 
esialgsetest suunistest 
kõrgem
119  
Komisjon kasutas võlakirjade emiteeri -
miseks sündikaatlaene. Komisjon valis 
emissioonide tagamiseks juhtivasutu -
sed – rahvusvahelisel tasandil tegutse -
vad pangad. Nimetatud pankade ülesan -
ne oli võtta investoritega otse ühendust 
ja anda komisjonile võlakirjade emiten -
dina nõu iga emissiooni ajastuse ja hin -
na kohta. Pangad ostavad seejärel kõik 
emissioonid välja ja müüvad need edasi 
investoritele, olles võtnud kohustuse 
välja osta emissioonide mis tahes osad, 
mida ei õnnestunud edasi müüa.
120  
Sündikaatlaenude eeliseks on see, et 
pakkumiste küsimine võimaldab kind -
laks määrata optimaalsed hinnatase -
med. Emitent võib võlakirjade emiteeri -
misel kasutada ka pankade ulatuslikku 
kliendivõrgustikku. Emitent võib avalda -
da üksikasju (tavaliselt nädal aega ette) 
tehtava emissiooni tagasimaksetähtaja 
ja mahu kohta ning küsib tavaliselt küsi -
mustiku abil kvantitatiivset ja kvalitatiiv -
set teavet. Vastutasuks annavad pangad 
suuniseid selle kohta, milline peaks 
kõnealuse instrumendi hind olema, 
arvestades turul kehtivat olukorda.121  
Hea tava73 kohaselt säilitab arveldus-
osakond laenutegevuse failid, mis 
sisaldavad suhtlust finantsvahendaja -
tega, sh pakkumiste küsimisi ja panka -
de hinnasuuniseid. Enamiku esimeste 
emissioonide puhul pakkumisi ei küsi -
tud ja seda ei tehtud enne 2011. aastat.
122  
Kontrollikoda uuris kolme 2012. aastal 
emiteeritud võlakirja faile74. Kahe võla -
kirja tegelik hinnatase oli kõrgem juh -
tivpankade poolt pakkumistaotluste 
esialgsetes vastustes märgitud konsen -
sustasemest. Ühel juhul oli erinevus  
11 baaspunkti (0,11%), teisel  
5 baas  punkti (0,05%)75. Mõlemal juhul 
oli investorite poolne nõudlus suur 
ning märkimise ja pakkumise suhe 
vastavalt rohkem kui 2 ja 1,6.72 Näiteks tehti esimene 
osamakse Ungarile üks kuu 
pärast finantsabi andmist 
lubava nõukogu otsuse 
tegemist (nõukogu  
4. novembri 2008. aasta otsus 
2009/102/EÜ, millega antakse 
Ungarile ühenduse keskmise 
tähtajaga rahalist abi (EÜT L 37, 
6.2.2009, lk 5)).
73 Komisjoni 
laenuandmistegevuse 
siseprotseduuride käsiraamat, 
komisjoni 
sisekontrollistandardid nr 8  
ja 11.
74 EL tegi 2012. aastal kuus 
võlakirjade emissiooni.
75 See tähendab vastavalt ca 3 ja 
1 miljonit eurot täiendavat 
võlakulu aastas.
52
III osa. Laenamisega täideti rahastamisvajadused, kuigi 
alguses ei olnud asjaolude tõttu alati võimalik parimaid 
tavasid järgidaJoonis 8Laenude kulukus sarnane turu ja võrdlustasemetega
Allikas: Euroopa Kontrollikoda, Bloombergi edastatud andmete põhjal, metoodika kohta vt III lisa .7-aastased emissioonid
4%
3%
2%
1%
2009 2010 2011 2010 2011 20124%
3%
2%
1%
üle 20-aastased emissioonid5-aastased emissioonid 10-aastased emissioonid
* 9-aastased emissioonid
* 15-aastased
    emissioonid
Selgitus:
ð
ðIntressimäär
Vahe oli sarnane ka võrdluseks võetud emitentidel. ELi võlakirjade tootluse ja riskivaba intressimäära vahe 
konkreetsel tagasimaksetähtajal vähenes aja jooksul.
Asjaomase tagasimaksetähtaja mid-swap määrTeiste samasuguste emitentide tehtud emissioonidELi tehtud emissioonid
* ELi või võrdluseks võetud emitentide tehtud emissioonid, 
mille tagasimaksetähtaeg on sama, kuid vahetuslepingute 
intressimäär on erinev
53
III osa. Laenamisega täideti rahastamisvajadused, kuigi 
alguses ei olnud asjaolude tõttu alati võimalik parimaid 
tavasid järgida
Asjaolude tõttu ei olnud 
parimaid tavasid alati 
võimalik järgida
123  
Kontrollikoda leidis algusaastate võla -
haldusprotsessis puudusi (vt joonis 9). 
Dokumentide puudumine ja muud 
puudused ei avaldanud laenamise 
tulemusele märgatavat mõju.
124  
Heaks tavaks on76 väljastada kirjalikud 
suunised, mis hõlmavad riigivõla  
haldamisega tegelevate asutuse 
korraldust, ülesannete ja vastutusvald -
kondade jagamist, maksimaalsete võla 
kontrollväärtuste kehtestamist, väljas -
tatava võla liiki ja emiteerimisprotsessi 
dokumenteerimiskorda.
125  
„Tänapäeva riigivõlaga tegelevate 
asutuste organisatsiooniline struktuur 
on paljudel juhtudel loodud erasektori 
finantseerimisasutuste, nagu pangad 
ja suurte ettevõtete finantsosakonnad, 
eeskujul”77. Selle põhimõtte koha -
selt tuleks riigivõlaga tegelev asutus 
jagada vähemalt kaheks peamiseks 
üksuseks:
i) tehinguid sõlmiv osakond ( front 
office ) – vastutab tavaliselt finants -
turgudel tehingute tegemise eest, 
sh enampakkumiste ja muude 
laenuandmisvormide haldamise 
ning kõikide teiste rahastamis-
toimingute tegemise eest; ja
ii) arveldusosakond ( back office ) – 
vastutab tehingute arveldamise 
ja finantsdokumentide säilitamise 
eest.126  
Lisaks võidakse mitu põhifunktsiooni 
(eriti riskijuhtimisega seonduvad) anda 
eraldi vahepealsele osakonnale.
127  
Piiratud inimressursid78 ja vajadus 
surve all olevatelt finantsturgudelt 
kiiresti vahendeid hankida79 muutsid 
algusaastatel võlahalduse hea tava 
järgimise väga raskeks.
Emiteerimiseelne aeg
128  
Võlahaldusmenetluste käsiraamat 
koostati esimeste emissioonide ajal, 
kuid menetluse oluliste osade kohta oli 
see kas ebaselge või juhendid puudu -
sid. Käsiraamatut täiustati järk-järgult 
mitme ajakohastamisega, mille väär -
tust oli näha pärast 2012. aastat tehtud 
võlakirjade emissioonide dokumentide 
kvaliteedis.
129  
Alates 2008. aasta lõpust kuni  
2011. aastani kohaldas komisjon ajapii -
rangute tõttu juhtivpankade valimisel 
erandlikku menetlust. Komisjon andis 
pankadele otsevolitused, mistõttu 
oli valikumenetluse dokumentide (nt 
pakkumistaotlused või põhjenduskir -
jad) auditijälg piiratud. Pakkumistaot -
lusi ei koostatud enne 2011. aastat, kui 
valikumenetluse dokumendid muudeti 
täpsemaks ja põhjalikumaks.76 IMF, 2014, „Valitsemissektori 
võla haldamise muudetud 
suunised”, IMF–Maailmapank, 
lk 5 ja 6.
77 OECD, 2002, „Debt 
Management and 
Government Securities 
Markets in the 21st Century”.
78 Esimese võlakirjade 
emissiooni ajal detsembris 
2008 oli nii laenuandmise kui 
ka laenuvõtmise eest 
vastutavas üksuses neli 
töötajat. Kõige kiiremal tööajal 
2011. aasta alguses oli üksuses 
ikka vaid kaheksa töötajat.
79 Soovitus nõukogu otsuse 
tegemiseks vastastikuse abi 
andmise kohta Ungarile – 
ettepanek nõukogu otsuse 
tegemiseks Ungarile keskmise 
tähtajaga rahalise abi andmise 
kohta, KOM(2008) 716 (lõplik), 
30.10.2008, artikkel 6.
54
III osa. Laenamisega täideti rahastamisvajadused, kuigi 
alguses ei olnud asjaolude tõttu alati võimalik parimaid 
tavasid järgidaJoonis 9Puudused algusaastate võlahalduses
Allikas: Euroopa Kontrollikoda.
1Emiteerimiseelne
aeg 2Emissioonistruktuur3Turustamine japaigutamine4Emiteerimisjärgneturu likviidsus
Järelturu järelevalve 
Järelturu likviidsusTurustamine potentsiaalseteleinvestoriteleHinnakujundusEmiteerimine ja jaotamine
RahastamisvajadustemääratlemineVõlaturu analüüsPaigutamismeetodi deﬁneeriminePeamiste osalejate valimineMenetluste käsiraamatut 
täiustati aja jooksul
Punkt 128Mitteavaliku- või siseteabe avaldamise vastuettevaatusabinõud rakendamata
Punkt 130
Järelturu järelevalve kohta puudub tõendusmaterjal
T agajärg: mõnel juhtivpangal on 
järelturul suured hinnavahed (ostu-/müügihind)
Punktid 135-136
Juhtivpankade 
mittevõistlev valik 
Punkt 129  Jaotamiskord ei ole täielikult selge
Punktid 131–133
Juhtivpankade valik nõuetekohaselt dokumenteerimata
Punkt 129Võlakirja tingimuste 
määratlemine, maht, tagasimaksetähtaeg, kupongiintress, tagasiostmise sätted jne
55
III osa. Laenamisega täideti rahastamisvajadused, kuigi 
alguses ei olnud asjaolude tõttu alati võimalik parimaid 
tavasid järgida
Paigutamine
130  
Kontrollikoda ei leidnud komisjoni 
ja juhtivpankade vahelistes kokku -
lepetes klausleid, mis oleks käsitlenud 
eelkohtumiste tundlikku teemat (vt 
8. selgitus ). Puudusid tõendid sellest, 
et komisjon oleks seoses mitteavaliku 
teabega ettevaatusabinõusid võtnud, 
samuti puudus auditijälg, mille abil 
tuvastada, kas juhtivpangad jagasid 
teatud investoritega siseteavet iga 
emissiooni puhul või kas nad lubasid 
neil seejärel kaubelda või tehingus 
osaleda.131  
Kõigi uute võlakirjaemissioonide puhul 
on oluline see, kuidas võlakiri jagatak -
se seda märkivate investorite vahel. 
Sündikaadi eelis enampakkumise ees 
on see, et emitendil on täielik kontroll 
investorite valimise üle, mis võimaldab 
tal valida näiteks seda, kuidas väärt -
pabereid jaotatakse. Parima tava koha -
selt peab jaotamiskord olema selge ja 
läbipaistev ning alati eelnevalt avalda -
tud. Emissiooni õiglane ja läbipaistev 
jaotamine aitab ka kaasata erinevaid 
investoreid.
Eelkohtumised ja siseteabe jagamine
Eelkohtumisi kasutavad esmase võlakapitalituru pankurid investorite nõudluse mõõtmiseks. Selline praktika 
on äris suhteliselt tavaline80, eriti turukõikumiste puhul, kuna see võib aidata pankadel ja emitentidel saada 
enne avalikku väljakuulutamist esialgset tagasisidet uue emissiooni kohta. Seda tagasisidet saadakse tavaliselt 
ainult üldise info jagamise kaudu. Täpsemat teavet (mis võib sisaldada mitteavalikku materjali või siseteavet) 
edastatakse aga tõenäoliselt turuosalistele muudel juhtudel; seega turu kuritarvitamise risk püsib.
Teabeahelasse kolmandate poolte kaasamisel tuleks parima tava kohaselt tõhustada dokumentide säilitamist 
ja kasutada ametlikke kirjalikke menetlusi. Mitteavaliku materjali või siseteabe avaldamisel ( wall-crossing81) 
peavad juhtivpangad oma kliente teavitama kõikidest sellise teabe omamise puhul kohaldatavatest õigusakti -
de ja eeskirjadega ettenähtud piirangutest.
80 Rahvusvaheline Kapitaliturgude Liit: „Primary Market Handbook - XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations”, 2014. Samuti Euroopa 
Väärtpaberiturujärelevalve: „Discussion Paper - ESMA’s policy orientations on possible implementing measures under the Market Abuse 
Regulation”, 2013.
81 Wall-crossing  tähendab siseteabe jagamist, millega muudetakse isik insaideriks.Joonis 8
56
III osa. Laenamisega täideti rahastamisvajadused, kuigi 
alguses ei olnud asjaolude tõttu alati võimalik parimaid 
tavasid järgida
132  
Komisjon märkis, et tal oli aktiivne roll 
iga emissiooni jagamisel. Komisjoni 
sõnul põhines jaotamine järgmistel 
kriteeriumidel:
i) investorite kategooria, mille abil 
mõõdeti kvaliteeti (investorite liik: 
„reaalne raha”  vs. kauplemine jne);
ii) iga tehingukorralduse kvaliteet (nt 
korralduse õigeaegsus, investoriga 
seotud varasem kogemus); ja
iii) geograafiline jaotus.
133  
Kättesaadavate jaotustabelite ana -
lüüs82 näitas, et väga väikeste summa -
de puhul täideti tehingukorraldused 
100% ulatuses, ent suuremate korral -
duste täitmismäärad ei olnud kuigi jär -
jepidevad. Lisaks tegid investorite ni -
mel peamiselt korraldusi spetsiaalsed 
finantssektori ettevõtted (nt suured 
investeerimisettevõtted). Pärast lõpliku 
jaotuse tegemist jaotavad investeeri -
misettevõtted võlakirjad investoritele. 
Kontrollikoda ei leidnud tõendeid 
sellest, et komisjon oleks võlakirjade 
lõpliku jaotusega nõus olnud.Emiteerimisjärgne aeg
134  
Kui uus võlakiri on järelturul likviidne, 
siis tähendab see, et teda on võimalik 
kiiresti müüa. Nii emitent kui ka juh -
tivpank peavad tagama, et järelturul 
oleks piisaval määral likviidsust uute 
emissioonide tegemiseks. Komisjon ja 
juhtivpangad peaksid iga emissiooni 
puhul allkirjastatavates kokkulepetes 
kehtestama järelturu kohustused. 
Lisaks peaksid osalevad juhtivpangad 
hoidma sarnast väikest ostu-/müügi -
hinna vahet vähemalt järelturu esime -
se paari päeva jooksul.
135  
Auditi ajal teatas komisjon, et uuris ELi 
võlakirjade likviidsust kvartalipõhiselt, 
kasutades alates 2012. aastast kehti -
vat ametlikumat uurimismenetlust. 
Kontrollikoda ei leidnud aga laenufaili -
de hulgas tõendeid, et komisjon oleks 
enne 2012. aastat uurinud likviidsust 
järelturul.
136  
Ostu- ja müügipakkumiste hindade  
analüüs näitas, et emissioonide 
esimese 30 päeva igapäevase ostu-/
müügihinna vahe oli suhteliselt väike. 
Iga võlakirja ostu-/müügihinna vahe 
suurus oli aga eri maaklerite puhul 
väga erinev. Näiteks ühe võlakirjaemis -
siooni puhul oli ostu-/müügihinna 
vahe suurus 7–30 baaspunkti83. Seda 
erinevust täheldati isegi juhtivpanka -
dena mitmes ELi emissioonis osalevate 
maaklerite puhul, kes pidid seetõttu 
täitma teatavaid järelturu kohustusi.82 Teave tehingukorralduste ja 
lõplike jaotuste kohta oli 
kättesaadav ainult seitsme 
võlakirjaemissiooni puhul 
kaheteistkümnest valimisse 
kuulunud emissioonist.
83 3,25% kupongimääraga 
võlakirjad 
lunastustähtpäevaga 4.4.2018.
57
 IV osa  
Programmide eesmärgid saavutati
137  
Finantsabi üldine siht oli aidata liik -
mesriikidel taastada usaldusväärne 
makromajanduslik või finantsseisund 
ning parandada nende suutlikkust, 
mis võimaldaks neil täita oma avaliku 
sektori (euroala riigid) või maksebilansi 
(euroalasse mittekuuluvad riigid) ko -
hustusi. Finantsabi oli puhver, millega 
kergendati kohandamisprogrammide 
elluviimist, mis oli riikides tekkinud 
probleemide lahendamiseks vajalik. 
Kontrollikoja tehtud programmitule -
muste analüüs koosnes neljast osast:
i) rahastamise kasutamine ja selle 
piisavuse taganud tegurid;
ii) eelarvepuudujäägi eesmärkide 
täitmine ja eelarve kohandamine;
iii) tingimuste täitmine ja struktuuri -
reformide elluviimine; ning
iv) muutused riikide 
konkurentsivõimes.
Üldise rahastamise 
suurendamiseks vajadust 
ei ole
Rahastamispakett oli piisav, 
olgugi et kahe liikmesriigi 
puhul piiratud
138  
Rahastamispuudujäägi areng ei kulge -
nud üheski riigis vastavalt kavandatule. 
Programmide ülesehitus oli piisavalt 
tugev, lahendamaks programmide 
raames olulised ebakõlad nii, et rahas -
tamine püsiks esialgse eelarve piirides 
(vt joonis 10 ).139  
Finantsabiga loodav leevendus oli 
siiski mõnevõrra erinev. Pärast Lehman 
Brothersi maksevõimetuks muutumist 
kavandatud esimesed programmid si -
saldasid olulist kindlusvaru. Ka Iirimaa 
programmid sisaldasid oluliselt suurt, 
25 miljoni euro suurust ettenäge -
matute kulude reservi, mis oli osaks 
panganduse toetuskavast. Üldkokku -
võttes said Iirimaa, Ungari ja Läti kasu 
vähendatud rahastamisvajadusest, mis 
võimaldas neil:
i) vähendada sõltuvust omavahendi -
test (Iirimaa);
ii) ületada algseid välisvaluutareservi 
prognoose (Ungari);
iii) vähendada programmi rahastamist 
(Läti, Ungari); ning
iv) maksta tagasi (või kaaluda selle 
tegemist) kallimad IMFi laenud 
enne nende tagasimaksetähtaega 
(Ungari, Läti, Iirimaa).
58
 IV osa. Programmide eesmärgid saavutati Joonis 10Kuidas raha kasutati?
Maksebilansiprogrammid
Selgitus:
Rahvusvaheliste reservide kasv Kapitali- ja ﬁnantskontoJooksevkonto Rahastamise puudujääk Muud
1 Andmed hõlmavad esimest Rumeenia programmi.Ungari
ο Vastupidiselt prognoosile suurendasid välismaised 
pangad kriisi haripunktis riski oma tütarettevõtete 
suhtes ja välisvaluuta tuletisinstrumentidega seotud oodatud kahjumid ei  materialiseerunud. Sellest tulenevalt ei vajatud kapitali- ja ﬁnantskonto katmiseks rahastamist. Selle asemel muutus see rahastamisallikaks.
Läti
ο Jooksevkonto taastus palju paremini kui algselt oodati ja muutus 
rahastamisallikaks. Vastukaaluks tekkisid kapitali- ja ﬁnantskonto puhul täiendavad rahastamisvajadused.
ο Finantsabi 4,7 miljardist eurost kasutati 3,2 miljardit eurot
valitsussektori jooksva eelarvepuudujäägi ﬁnantseerimiseks ja valitsemissektori võla tagasimakseteks. Finantssektori päästmine oli oodatust odavam.
Rumeenia1
ο Jooksevkonto taastus oodatust kiiremini. 
Vastukaaluks vähendati osaliselt kapitali-ja ﬁnantskonto kaudu saadavat rahastamist.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Vajadused Rahastamine
Kavandatud
Tegelik
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Rahastamine Vajadused
Kavandatud
Tegelik3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Vajadused Rahastamine
Kavandatud
Tegelik
59
 IV osa. Programmide eesmärgid saavutati Joonis 10Euroala riikide programmid
Selgitus:
Turupõhine rahastamine
OmavahendidRahastamispuudujääk
Laenude tagasimaksed
Finantssektori vajadusedEelarvepuudujääk Muud
Allikas: Euroopa Kontrollikoda, programmidokumentides 
sisalduv teave, liikmesriikide ametiasutuste kogutud 
statistiline teave.Kavandatud ja tegelike vajaduste ning valitsemissektori rahastamise vaheline võrdlus. 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12Kavandatud Tegelik Kavandatud TegelikVajadused
VajadusedRahastamine
RahastamineIirimaa Portugal
20
540
38
Muud riigiettevõtete rahastamisega seotud 
avaliku sektori sularahavajadused, ESMi osamaksed, võlgnevuste tasumine jne.
60
 IV osa. Programmide eesmärgid saavutati 
140  
Vastupidiselt eelnevale seisis Portugal 
silmitsi esialgsetest hinnangutest tun -
duvalt suuremate rahastamisvajadus -
tega ning Portugali programmi puhul 
oli rahastamine piiratud. Lisatingimus -
te täitmiseks pidi Portugal kasutama 
turupõhist rahastamist. Programmi 
teises pooles euroalal toimunud raha -
poliitika lõdvendamine aitas Portugalil 
edukalt finantsturgudele naasta84.
141  
Rumeeniale antud finantsabi oli piisav, 
täitmaks riigi maksebilansi vajadused, 
kuid Rumeenia avaliku sektori rahasta -
mine osutus programmi käigus piira -
tuks. Valitsuse täiendava rahastamise 
vajadused kaeti osaliselt keskpanga 
kaudse toetusega.
Teatud liikmesriikidele 
võimaldati paremaid 
finantstingimusi kui algselt 
oli ette nähtud
142  
Portugal ja Iirimaa said kasu alandatud 
intressimääradest ja ELi laenude pike -
matest lõpptähtaegadest85. Peamine 
eesmärk oli nende pikaajalise refinant -
seerimise väljavaadete parandamine86; 
see muutus aga vähendas ka program -
miperioodi jooksul tehtavate intressi -
maksetega seotud rahalist koormust. 
Kontrollikoja hinnangul säästsid 
Iirimaa ja Portugal programmiperioodil 
kumbki 2,2  miljardit  eurot.143  
Iirimaa ja Rumeenia said kasu oma 
keskpankade vastutulelikust poliitikast:
i) Iirimaa keskpank nõustus Anglo 
Irish pangale väljastatud mitte -
kaubeldavad lihtvekslid vahetama 
pikema tagasimaksetähtajaga 
Iiri riigivõlakirjade vastu87. See 
vabas  tas Iirimaa vajadusest otsida 
turupõhist finantseerimist summas 
3,1 miljardit  eurot, mis oleks tulnud 
välja maksta 2013. aastal. See 
vähendab ka riigi rahastamisvaja -
dusi kogusummas 30  miljonit  eurot 
perioodil 2014–2023 ja eelarvepuu -
dujääki keskmiselt 0,7% SKP-st88;
ii) novembris 2009 otsustas Rumee -
nia keskpank vähendada välis-
valuutareservi nõuet 30 protsen -
dilt 25 protsendile (pärast eelmist, 
augustis tehtud vähendust 35 prot -
sendilt). Sellega vabastati ligikaudu 
1,3 miljardit  eurot valitsemissektori 
rahastamisega seotud pangalaene. 
Seda otsust põhjendati avalikkuse -
le 2009. aasta IMFi/ELi osamaksete 
edasilükkamisega89.84 Rahapoliitika lõdvendamisel 
oli positiivne mõju ka Iirimaad 
puudutavale rahastamisele.
85 Euroopa 
finantsstabiilsusmehhanismi 
laenude esialgne kavandatud 
pikkus oli 7,5 aastat ning 
Iirimaale kehtestati 
intressimarginaaliks 2,925% ja 
Portugalile 2,15%. Oktoobris 
2011 need intressimarginaalid 
kõrvaldati ja juunis 2013 
pikendati keskmist 
tagasimaksetähtaega  
19,5 aastani. Euroopa 
Finantsstabiilsuse Fondi laene 
pikendati samuti ning 
kõrvaldati ka Iirimaale ja 
Portugalile kehtestatud 
intressimarginaalid (vastavalt 
2,47% ja 2,08%).
86 See vähendas ka ELi eelarvest 
oodatavat tulu kokku 
2,2 miljardi  euro võrra 
programmiperioodi jooksul.
87 EKP 2013. aasta aastaaruandes 
märgiti, et „Iirimaa 
pangakriiside lahendamise 
ettevõtte (IBRC) likvideerimine 
tõstatab tõsiseid 
rahastamisega seotud 
küsimusi, ent neid võib 
mõnevõrra leevendada Iirimaa 
keskpanga tagatiste 
realiseerimise strateegia.”
88 Euroopa Komisjoni Euroopa 
majanduse üldtoimetis nr 131, 
2013: Iirimaa majandusliku 
kohandamisprogrammi 
ülevaade – talv 2012.
89 Rumeenia riigipanga juhatuse 
16. novembri 2009. aasta 
pressiteade.
61
 IV osa. Programmide eesmärgid saavutati 
Eelarvepuudujäägi 
ajakohastatud eesmärgid 
olid üldiselt täidetud, 
kuid mitte alati 
jätkusuutlikult
Kui mõni erand välja 
jätta, siis muudetud iga-
aastased eelarvepuudujäägi 
eesmärgid täideti
144  
Muudetud eesmärkide täitmine oli 
üldiselt hea, erandiks oli Ungari prog -
ramm ning mõned Portugali ja Rumee -
nia programmide aastad (vt tabel 4 ).145  
Ebaõnnestumised eesmärkide saavu -
tamisel ei tähendanud aga eesmärkide 
elluviimise ebaõnnestumist. Näiteks 
võib Ungari programmi puhul 2008. ja  
2009. aasta eesmärkidega seotud 
ebaõnnestumisi põhjendada eelarve -
puudujäägi statistiliste muudatustega. 
Lisaks olid kõik maksebilansiprog -
rammid edukad, kuna liikmesriigid 
suutsid 2012. aastal väljuda ülemäärase 
eelarve  puudujäägi menetlusest.Tabel 4Ajakohastatud eesmärkide täitmine
% SKPst 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ungarieesmärk –3,4% –3,9% –3,8%
tegelik1–3,7% –4,6% –4,3% 4,3% –2,1% –2,2%
Lätieesmärk –10,0% –8,5% –4,5%
tegelik1–4,4% –9,2% –8,2% –3,5% –1,3% –1,0%
Rumeenia Ieesmärk –7, 8 % –7, 3%
tegelik1–5,7% –9,0% –6,8%
Rumeenia IIeesmärk –5,0% –3,0%
tegelik1–5,5% –3,0% –2,3%
Iirimaaeesmärk –10,6% –8,6% –7, 5%
tegelik2–8,9% –8,2% –7, 2 %
nominaalne 
eelarvepuudu -
jääk1–7, 4% –13,7% –30,6% –13,1% –8,2% –7, 2 %
Portugaleesmärk –5,9% –5,0% –5,5%
tegelik2–4,4% –6,0% –4,5%
nominaalne 
eelarvepuudu -
jääk1–3,6% –10,2% –9,8% –4,3% –6,4% –4,9%
Märkus:  eelarvepuudujäägi eesmärgi mittetäitmine on esitatud paksus kirjas. Programmiperioodi välised andmed on esitatud hallis kirjas.
Allikas: Euroopa Komisjon.
1 Valitsemissektori netolaenuandmine/-võtmine ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse jaoks 2014. aasta kevade seisuga.  
2 Komisjoni andmetele tuginev ja programmi määratlusega kooskõlas olev tegelik eelarvepuudujääk (vt punkt 91).
62
 IV osa. Programmide eesmärgid saavutati 
146  
Eelarvepuudujäägi eesmärkide saavu -
tamiseks sisaldasid kõik programmid 
spetsiaalset kulude-tulude segu.  
Maksebilansi programmides oli kon -
solideerimine suunatud kuludele, kuid 
Euroopa finantsstabiilsusmehhanismi 
programmide puhul oli see ühtlase -
malt jaotatud. Tulude ja kulude saa -
vutatud vahekorrad vastavad üldiselt 
esialgsele kavale, erandiks on Ungari, 
kes ei saavutanud kulude eeldatavat 
konsolideerimismahtu.
147  
Maksubaasi kahanemine (eriti 2009. 
aas tal pärast järsku majanduslangust) 
nullis sageli oluliste uute maksumeet -
metega teenitud tulu. Näiteks raken -
das Läti 2009. aastal kaudsete maksude 
konsolideerimismeetmeid, mille mõju 
pidi hinnangute kohaselt olema 2,5% 
SKP-st. 2013. aastal hindas komisjon, et 
lühiajaline vähenenud elastsus oli ni -
metatud meetmete mõju täies mahus 
neutraliseerinud. Sarnaselt põhjustas 
Ungaris 2009. aasta keskel ellu viidud 
maksustamise seisukohast neutraalne  
reform eelarves kõrvalekalde, mis 
moodustas 2010. aastal hinnanguliselt 
0,7% SKP-st.
148  
Muutmata eelarvepuudujäägi ees -
märkide tõttu võib langev maksude 
suhe SKP-sse tekitada maksuhaldurites 
soovi kasutada väheneva maksutulu 
kompenseerimiseks programmialaste 
läbirääkimiste käigus kokku lepitud 
meetmetest erinevaid meetmeid. 
Näiteks Rumeenias muudeti maksu -
seadustikku ajavahemikul 2009–2013 
97 korda ja koostati 51 õigusakti 
muudatuste elluviimiseks. Muudatuste 
sageduse tagajärjel oli majanduskliima 
ebastabiilne nii ettevõtete kui ka era -
isikute jaoks.Kõik riigid parandasid oma 
eelarvepoliitika seisundit, 
ent erineval määral
149  
Arvestades, et programmid koostati 
turulepääsu kaotamise tõttu, oli vaiel -
damatult kõige tähtsam eesmärk eel -
arvelise jätkusuutlikkuse taastamine. 
Programmi jooksul mõne riigi struk -
tuurse eelarvepositsiooni parandami -
ne90 viitaks edusammudele jätkusuutli -
kuma riigieelarve saavutamise suunas. 
Komisjon arvutas ja avaldas struktuur -
se eelarvepositsiooni andmeid91.
150  
Struktuurne eelarvepositsioon paranes 
kõikides riikides; aasta keskmine määr 
jäi vahemikku 0,7% potentsiaalsest 
SKP-st Ungaris ja 1,9% Portugalis. Muu -
tuse erinevaid määrasid võib põhjen -
dada kolme teguriga:
i) esialgne eelarvepoliitika seisund – 
mida suurem esialgne struktuurne 
eelarvepuudujääk, seda kiirem 
konsolideerimistempo;
ii) esialgne valitsemissektori võla -
tase – mida suurem esialgne võlg, 
seda kiirem konsolideerimistempo;
iii) ülemäärase eelarvepuudujäägi 
menetluse raames eelarvealaste 
jõupingutuste kohta antud eri -
nevad soovitused – mida suurem 
soovitusliku meetme maht, seda 
kiirem konsolideerimistempo.90 Valitsemissektori 
statistikaandmete aruandluse 
tähtaegadeks võeti järgmised 
programmiperioodid: Ungari 
2009-2010, Läti 2009–2011, 
Rumeenia 2009–2012, Iirimaa 
ja Portugal 2011–2013.
91 Põhineb 2014. aasta kevade 
hinnangulistel andmetel, mis 
saadi vastavalt ESA 95-le.
63
 IV osa. Programmide eesmärgid saavutati 
151  
Esialgne struktuurne eelarvepuudujääk 
näitas eelarve konsolideerimistempot 
kõikides liikmesriikides peale Iirimaa. 
Ungaril oli programmi alguses kõige 
väiksem struktuurne eelarvepuudujääk 
ja sealne konsolideerimine oli kõige 
aeglasem. Portugalil oli kõige suurem 
struktuurne eelarvepuudujääk ja kõige 
kiirem konsolideerimistempo. Iirimaa 
on aga selle analüüsi erand. Kuigi tal 
oli Portugaliga sarnane algus 2010. 
aas tal, oli tema struktuurne eelarve 
konsolideerimistempo (pärast pangan -
dus- ja muude ühekordsete meet -
mete mahaarvamist) peaaegu poole 
aeglasem92.
152  
Puudus seos algse valitsemissektori 
võlataseme ja keskmiste stimuleerivate 
fiskaalmeetmete vahel. Näiteks Ru -
meenia valitsemissektori võlg oli viie 
liikmesriigi hulgas kõige väiksem, kuid 
tema keskmised stimuleerivad fiskaal -
meetmed suhteliselt suured. Iirimaa 
ja Portugali võetud keskmised fiskaal -
meetmed olid hoolimata sarnasest 
algsest valitsemissektori võla suurusest 
väga erinevad.
Riigid kasutasid ühekordseid 
meetmeid
153  
Ajutiste fiskaalmeetmetega ei ole 
võimalik aluseks olevat eelarvepuudu -
jääki kestvate tulemustega parandada. 
Ajutisi meetmeid võib rakendada nii 
tulude kui ka kulude poolel. Program -
mide elluviimisel olid mitu liikmesriiki 
oma eelarvepuudujäägi eesmärkide 
täitmiseks sunnitud ühekordseid tulu -
meetmeid võtma:i) 2010. ja 2011. aastal riigistas 
Portugal nii Portugal Telecomi 
(eelarvepuudujääki vähendati 1,7% 
SKP-st) kui ka pangandussektori 
(4% SKPst) erapensionifondid93;
ii) Portugalis 2013. aastal kasutusele 
võetud ühekordse maksuvõlgade 
ja tasumata sotsiaalkindlustusmak -
sete sissenõudmise kavaga vähen -
dati ajutiselt eelarvepuudujääki 
(0,8 % SKP-st);
iii) 2012. aastal korrigeeris Rumeenia 
ülemäärase eelarvepuudujäägi 
ning saavutas 3 % suuruse piirmää -
ra. Telekommunikatsiooni litsent -
side ühekordse müügiga saadud 
kogutulu oli aga 0,5 % SKPst;
iv) Iirimaal kaasnes pangandusmeet -
metega ajutine tulude suurene -
mine (nt kodumaiste pankade 
kohustuste kohta antud tagatiste 
pikendamisest saadud tasud, 
ühekordsetest rahastamiskavadest 
saadud keskpanga dividendid).
154  
Komisjoni andmetel vajati ühekordseid 
meetmeid lühiajalise survega toime -
tulemiseks, kuid eesmärkide jätku -
suutlikuks saavutamiseks tuli ajutised 
meetmed asendada püsivatega.92 Seda ei saa põhjendada ka 
enne programmi struktuurses 
eelarvepositsioonis tehtud 
muudatustest tuleneva 
erinevusega. Komisjoni 
hinnangute kohaselt algas 
eelarve konsolideerimine 
2010. aastal mõlemas riigis 
sarnaste meetmetega.
93 Selle tehingu tulemusel võttis 
Portugal tulevaste 
pensionikohustuste maksmise 
üle. Kuigi statistilises 
raamistikus ei loeta neid 
kohustusi valitsemissektori 
võlaks, mõjutavad need 
negatiivselt valitsemissektori 
võla jätkusuutlikkust. 
Seepärast jäi mulje, et 
meetmega parandati ainult 
riigi võlapositsiooni.
64
 IV osa. Programmide eesmärgid saavutati 
Tingimuste täitmismäär 
oli kõrge
Liikmesriigid täitsid lõpuks 
vähemalt 80% tingimustest
155  
Komisjoni seirearuannetest nähtub, 
et liikmesriigid järgisid vastastikuse 
mõistmise memorandumis kehtes -
tatud tähtaegu erinevas tempos. Kui 
Portugal ja Läti täitsid õigeks ajaks 
vähem kui pool programmi tingimus -
test, täitis Ungari peaaegu kolm neljan -
dikku. Iirimaal ja Portugalis esines ka 
olulisi erinevusi ELi ja IMFi program -
mide tingimuste õigeaegses täitmises. 
Kuigi riigid ei pruukinud järgida algset 
tähtaega, täitsid nad tingimused sageli 
mõne aja pärast.
156  
Komisjon ei koostanud umbkaudu  
30 tingimuse kohta õigeaegselt aru -
andlust (vt punkt 106).
157  
Nõuete täitmise edasilükkamine 
toimus enamjaolt põhjustel, mille 
üle komisjonil puudus kontroll: pikk 
õigusloomega seotud menetlus, riigi 
ametiasutuste suutmatus kokkulepi -
tud reforme ellu viia, algselt arvesse 
võtmata õigusalased küsimused, 
ühiskondlik vastuseis jne. Mõnikord oli 
algne ajakava reformi mahtu, kohalike 
ja piirkondlike omavalitsuste tiheda 
koostöö vajadust või keerukate uute 
IT-lahenduste nõuet arvestades siiski 
ebarealistlik (nt avaliku teenistuse 
reform).158  
Suure struktuurilise mõjuga tingimus -
te õigeaegse täitmise tõenäosus oli 
sama suur kui väiksema struktuurilise 
mõjuga tingimuste puhul94. Kontrolli -
koda leidis, et väga suure struktuurilise 
mõjuga tingimused täideti paremini 
programmide lõpupoole. Komisjoni 
kontrollidega ei avaldatud riikidele 
esialgu survet olulisemate tingimuste 
õigeaegseks täitmiseks. Hiljem kesken -
duti mõnevõrra rohkem kõige olulise -
matele reformidele.
Programmide tulemusel tehti 
reforme, kuid soovitud mõju 
jäi mõnikord saavutamata
159  
Poliitika tulemuslikkuse hindamiseks 
tuleb kindlaks määrata poliitika ja 
täheldatud mõjude vaheline põhjuslik 
seos. Näiteks aktiivse tööturupoliitika 
parandamisele suunatud reformide 
mõju võib nõrgal tööturul avalduda 
hilinemisega. Kontrollikoja analüüsi 
raskendas asjaolu, et mõne programmi 
lõppemisest oli möödunud liiga vähe 
aega. Tingimused kajastasid sageli 
vaid alajaotust programmiperioodil 
ellu viidud poliitikameetmetest.94 Auditi eesmärgil mõõdeti 
tingimuste olulisust nende 
struktuurilise mõjuga: suur, 
keskmine või vähene.  
Vt III lisa .
65
 IV osa. Programmide eesmärgid saavutati 
160  
Kontrollikoda luges tingimuse mõju -
saks, kui:
i) reforme ei pööratud programmi  
lõpus tagasi, vaid asjaomane 
liikmesriik jätkas aktiivselt nende 
elluviimist;
ii) olemasolevad poliitikanäitajad või 
hinnangud näitavad selget parane -
mist asjaomases valdkonnas ning
iii) soovitud mõju saavutati.
161  
Põhimure – reformide tagasipöö -
ramine programmijärgsel perioo -
dil – osutus alusetuks. Auditi ajal oli 
reformide tagasipööramist vähe ning 
see puudutas peamiselt avaliku sektori 
palgakärpeid (Ungari, Rumeenia) ja 
tööturureforme (Iirimaa ja Portu -
gal). See tähelepanek ei välista siiski 
reformide tagasipööramist tulevikus. 
Tagasipööramise mõju tasakaalustasid alternatiivsed reformid, mille potent -
siaalne mõju ei olnud sageli samaväär -
ne. Selline oli olukord näiteks leeven -
dusmeetmete puhul, mis võeti Iirimaal 
minimaalse palgataseme tagasi -
viimiseks esialgsele tasemele, ning 
nende leevendusmeetmete puhul, mis 
kuulutati Portugalis põhiseadusevasta -
seks (vt 9. selgitus ).
162  
Programmiperiood oli mõne keeruka 
reformi täielikuks elluviimiseks liiga 
lühike. Kui eespool mainitud reformide 
tagasipööramine välja arvata, jätkasid 
riigid keerukate reformide elluviimist 
pärast programmi lõppu.
Tööturureformide mõju järkjärguline nõrgenemine ja tagasipööramine Portugalis
Kõige olulisemaid tööturureforme kavandati Portugalis. Programmi jooksul on Portugal tõepoolest ellu viinud 
hulgaliselt reforme, mis on vähendanud tööhõive kaitset. Edasiminek ei ole aga rahvusvahelise tasandiga 
võrreldes oluline olnud. Juba programmi alguses ei olnud reformid võrreldes teiste riikidega piisava ambit -
sioonikusega kavandatud. Näiteks paluti Portugalil koostada ettepanek, et viia lahkumishüvitised vastavusse 
Portugaliga rahvusvahelises kaubanduses konkureerivate riikide asemel ELi keskmisega. Programmi jooksul 
otsustati vähemambitsioonikate reformide kasuks. Näiteks on nüüd lahkumishüvitiste suuruseks 12 päevapal -
ka iga töötatud aasta eest, mis oli esialgse ajavahemiku ülemmäär (8–12 päevapalka iga töötatud aasta eest).
Reformi elluviimise kava mõju nõrgenes veelgi, kuna osa töölt vabastamise eeskirjade reforme vaidlustati 
edukalt põhiseaduskohtus. Vastuseks sellele võttis Portugal põhiseadusevastaseks kuulutatud reformide 
puhul leevendusmeetmeid, kuid komisjoni hinnangul ei olnud need meetmed võimelised saavutama algsete 
reformide sarnast mõju. Programmi tingimused ei sisaldanud leevendusmeetmeid, mis oleksid samaväärsed 
tööturu paindlikkusele potentsiaalse mõju avaldamise seisukohast. Pärast programmi lõppu pöörati teatavad 
elluviidud tööturureformid valitsuse haldusotsustega hõlpsasti tagasi. Komisjon kritiseeris neid otsuseid oma 
programmijärgsetes seirearuannetes.9. selgitus
66
 IV osa. Programmide eesmärgid saavutati 
163  
Kontrollikoda leidis95, et käegakatsu -
tavat edasiminekut oli näha seal, kus 
programmid olid suunatud aktiivse 
tööturupoliitika konkreetsete valdkon -
dade reformidele, tööturureformidele 
või ärikeskkonnale. Mõnes valdkonnas 
(nt eelarvepoliitiline vastutus) aitasid 
programmid innustada uusi reforme ja 
teistes valdkondades (nt ärikeskkond) 
kiirendada olemasolevate riiklike kava -
de elluviimist.
164  
Mitu tingimust olid küll täidetud, kuid 
ei andnud soovitud mõju. Näiteks ei 
realiseeritud programmitöö perioodi 
jooksul eelarvesääste kavandatud 
mahus ja eelarvepoliitilise vastutuse 
raamistik ei taganud piisavalt siduvat 
eelarvepoliitika alust (vt 10. selgitus ).
Kui tingimuste täitmine ei andnud soovitud mõju
 οUngaris jäi panganduse toetuspakett suures osas kasutamata, kuna see ei olnud oma lõplikul kujul panka -
dele atraktiivne.
 οProgrammi tingimustega kooskõlas kärbiti Ungaris eelarveseaduse raames kohalike omavalitsuste kulusid, 
kuid ei saavutatud olulisi sääste.
 οRumeenia täitis tingimuse, mis nägi ette avaliku sektori palkade raamseaduse vastuvõtmise, kuid 
ei kohaldanud eelarveliste vahendite puudumise tõttu selle reformi ühte põhielementi – palkade 
kompensatsioonimääru.
 οIirimaa ja Rumeenia võtsid programmi jooksul vastu uue eelarvepoliitika vastutusraamistiku. Komisjon lei -
dis siiski mõlemal juhul mitu elluviimisega seotud puudust. Kõige märkimisväärsem on asjaolu, et raamistik 
ei olnud mõjus, piiramaks valitsuse eelarvepoliitikat vastavalt keskmise tähtajaga eesmärkidele.
 οPortugali avaliku teenistuse töökohti vähendati vastavalt programmi vahe-eesmärkidele. Ei ole teada, 
palju sellest vähendamisest moodustas avalike teenistujate varajane pensionile jäämine ning seetõttu oli 
eelarve  line mõju piiratud.10. selgitus95 Kontrollikoda analüüsis viies 
riigis kolmes valdkonnas – 
tööturureformid, ärikeskkond 
ja eelarvepoliitiline vastutus – 
tehtud edusamme. 
Kontrollikoda tugines 
rahvusvahelistele 
regulatiivsetele näitajatele, 
sisendinäitajatele ning 
komisjoni, IMFi ja teiste 
rahvusvaheliste 
institutsioonide hinnangutele.
67
 IV osa. Programmide eesmärgid saavutati 
Mil määral parandasid 
riigid oma 
konkurentsivõimet?
Konkurentsivõimet 
suurendati, kuid erineval 
määral
165  
Üks programmide aluseks olev põhi -
eesmärk oli välistasakaalu taastamine 
majanduse konkurentsivõime suuren -
damise abil. Jooksevkonto ja kauban -
dusbilanss on selle konkurentsivõime 
kõige laiemad näitajad96.166  
Kõikide programmide käigus saavutati 
jooksevkonto muutus. Viiest riigist 
neljas juhtus see oodatust kiiremini.  
Ainult Iirimaal saavutatud muutus vas -
tas üldiselt programmi prognoosile.
167  
Kiiremat jooksevkonto muutust selgi -
tavaks ühiseks teguriks oli tulukonto 
saldo ootamatu paranemine97. Ka 
Iirimaal võib jooksevkonto saldo prog -
noosikohase arengu lugeda tulukonto 
saldo ootusi ületanud paranemise 
tulemuseks, mis kompenseeris kau -
bandusbilansi väga kehva tulemust (vt 
joonis 11 ).Joonis 11Jooksevkonto saldo kiire muutuse võimalikud põhjused
Märkus:  Joonisel näidatakse lähtestsenaariumi (st programmi algne prognoos) ja tulemuse vahelisi kumulatiivseid erinevusi protsendipunk -
tidena SKP-st. Ungari ja Rumeenia puhul hõlmas kalkulatsioon programmiperioodi 2009–2011, Läti puhul perioodi 2009–2013 ning Iirimaa ja 
Portugali puhul perioodi 2011–2015.
Allikas: Euroopa Komisjoni teabele tuginevad kontrollikoja andmed.-40-30-20-10010203040
UngariLäti
Rumeenia
IirimaaPortugalJooksvate puhassiirete puudujääk
Tulude konto puudujääk
Kaubandusbilansi puudujääk
Jooksevkonto puudujääkKumulatiivne protsentuaalne osakaal SKPst
programmiperioodil.96 Riikide konkurentsivõime on 
mitmetahuline ja keerukas 
kontseptsioon. Kontrollikoda 
otsustas keskenduda nimetatud 
kahele näitajale, kuna need olid 
kõikide riikide 
programmiprognooside 
koostamise osaks. See 
võimaldas kontrollikojal hinnata 
põhjuseid, miks 
konkurentsivõime ei arenenud 
mõnikord ootuspäraselt.
97 Tulukonto saldo kajastab 
residentide ja mitteresidentide 
vahelisi töötulu, 
otseinvesteeringute tulu, 
portfelli ja muude 
investeeringute tuluga seotud 
rahavoogusid. See sisaldab ka 
valitsuse ja mitteresidentide 
vahelisi toodetele ja tootmisele 
kohaldatavate maksude ja 
soodustustega seotud makseid.
68
 IV osa. Programmide eesmärgid saavutati 
168  
Kaubandusbilanss (eksport/import) 
kajastab jooksevkontost täpsemalt 
riigi konkurentsivõime muutuste mõju. 
Kaubandusbilansi  areng Portugalis ja 
Rumeenias toimus vastavalt program -
mi prognoosile. Lätis arenes kauban -
dusbilanss oodatust paremini (keskmi -
selt 2% aastas). Ungaris ja Iirimaal oli 
see aga prognoositust kehvem (vasta -
valt 2,8% ja 5,1% aastas).
169  
Kaubandusbilansi kahe komponendi  
kõikumist võivad mõjutada mitu 
muutujat. Nendeks võivad olla välised 
mõjurid (mõjutavad eksporti), SKP  
ootamatu suundumus (mõjutab im -
porti) ja konkurentsivõime ootamatu 
kõikumine (mõjutab mõlemat).
170  
Lätis ja Rumeenias suurenes konku -
rentsivõime98 oluliselt ja see selgitab, 
miks kaubandusbilanss oli esialgsetest 
prognoosidest parem olnud 2010. aas -
tast alates. Kasvu näitestab ka nende 
kahe riigi suurenenud osa ülemaailm -
ses ekspordis.
171  
Ülejäänud kolme riigi konkurentsi -
võime kasv oli oodatust väiksem ja 
kõikide nende riikide osa ülemaailmses 
ekspordis oli alates 2008. aastast vähe -
nenud. Ungari ja Portugali ekspordi 
osakaal oli esialgsetest prognoosidest 
väiksem, kuid Iirimaa oma prognoosi -
tust suurem99.172  
Portugalis ja Ungaris oli kaubandusbi -
lanss enam-vähem prognoosikohane, 
kuid see saavutati ainult seetõttu, et 
nii eksport kui ka import olid oodatust 
väiksemad. Ligikaudu 80% sellest im -
pordi ootamatust kahanemisest võib 
selgitada aeglase SKP kasvuga. Sellele 
vaatamata on isegi nende kahe riigi 
puhul märgata konkurentsivõime mõ -
ningast kasvu: näiteks ekspordi suhe 
SKPsse oli võrreldes programmieelse 
perioodiga suurenenud.
Riigisisene devalveerimine 
toimis uute töötajate 
palkade kohandamise abil
173  
Kolme riigi (Läti, Iirimaa ja Portugal) 
makromajandusliku strateegia põhie -
lement oli riigisisene devalveerimine. 
See koosneb teatud põhimõtetest, 
mille eesmärk on taastada rahvusva -
heline konkurentsivõime, põhiliselt 
hindade või tööjõukulude alandamise 
kaudu100. Avaliku sektori palkade ja 
töökohtade vähendamisele peaks 
järgnema erasektori palgakärped. See 
tuleneb asjaolust, et avaliku sektori 
kohandustega vabastatakse vahen -
deid, mis aitavad suurendada tööjõu 
kättesaadavust erasektoris ja viivad 
üldises majanduses töötasu madalale 
tasemele. Kogunõudluse vähenemine 
peaks aitama kaasa hindade ja palkade 
kohandamisele. Riigisisene devalvee -
rimine on oma valuuta puudumisel 
rahaliidus hinnataseme kohandamise 
põhistrateegiaks.98 Nagu näitavad erinevad 
konkurentsivõimet kajastavad 
makromajanduslikud näitajad, 
nagu reaalne tegelik 
vahetuskurss, tegelik tööjõu 
ühikukulu ja tööjõu tootlikkus 
ning samuti ülemaailmse 
konkurentsivõime edetabeli 
taolised koondnäitajad.
99 Peamiseks põhjuseks oli 
asjaolu, et suur osa Iirimaa 
koguekspordist läheb 
väljapoole euroala. Iirimaa sai 
seetõttu kasu euro 
odavnemisest USA dollari 
suhtes, mis ei olnud esialgse 
programmiprognoosiga ette 
nähtud. Euro odavnemine 
suurendas ka Iirimaale 
imporditud kaupade väärtust. 
Iirimaa ekspordikaupade 
impordi osa – ekspordiks 
toodetud kaupade puhul 
kasutatud imporditud 
vahetooted ja -teenused – on 
suur (ligikaudu 50%).
100 Komisjoni määratluse kohaselt 
on riigisisene devalveerimine 
poliitika, mis on suunatud 
„ekspordi-impordi suhteliste 
hindade mõjutamise või 
omamaiste tootmiskulude 
alandamise kaudu omamaiste 
hindade vähendamisele ja 
seeläbi reaalkursi 
langemisele.” Allikas : Euroopa 
Komisjoni kvartaliaruanne 
euroala kohta, III/2011, köide 
10, lk 22.
69
 IV osa. Programmide eesmärgid saavutati 
174  
Lätis mõjutas riigisisene devalveerimi -
ne põhiliselt äsja palgatud töötajate 
palkasid, samas kui erasektoris varem 
värvatud töötajate palk jäi põhimõtte -
liselt puutumata. Osa palgakohandus -
test tehti deklareerimata palkade 
kohandamisega, kuid selle ulatus oli 
piiratud (vt 11. selgitus ).
Riigisisese devalveerimise mõju palgatasemetele Lätis
Riigisisest devalveerimist peeti Läti kohandusprogrammi alustalaks. Üks põhjus, miks riigisisene devalveeri -
mine pidi toimima, oli usk tööturu erilisse paindlikkusse. Praktikas täheldati, et erasektoris alanesid palgad 
suhteliselt vähe101. Ehkki palgakasv aeglustus nii avalikus kui ka erasektoris kriisi edenedes 2008. aastal üsna 
kiiresti ja muutus 2009. aastal negatiivseks102, oli erasektoris nii negatiivse palgakasvu suurus kui ka kestus 
palju väiksem. Erasektori palkade suurim aastapõhine langus oli 6,6% (oktoobris 2009), samas kui suurim ava -
liku sektori langus oli natuke üle 26% (novembris 2009). Üldine palgatase ei näita kohandamise aluseks olevat 
protsessi ega võimalda seda seletada asjaoluga, et see oli osaliselt deklareerimata palgamaksete („ümbriku -
palgad”) alla paigutatud.
Palgaandmete analüüs103 näitab, et majanduslanguse ajal värvatud töötajate palk oli oluliselt madalam kui va -
rem värvatud töötajate oma, mis peaaegu üldse ei vähenenud. See tulemus on kooskõlas asjaomases kirjandu -
ses leitud tõendusmaterjaliga, mille kohaselt on palgad töölevõtmisel tsüklilisemad kui juba tööturul olevate 
inimeste palgad ja sellega on võimalik kulusid vähendada. Töökohtade arvu vähendamine ja osalise tööajaga 
töö osakaalu suurendamine omasid samuti tähtsust.
Tööandjate kohta koostatud tagasivaatav uuring näitab, et „tegelike” palgakulude langus jäi vahemikku 6–11% 
aastatel 2008-2009 ja püsis peaaegu muutumatuna (alla 2%) aastatel 2009-2010. Seega oli langus ametliku sta -
tistikaga võrreldes suurem (kasv 1,3% aastal 2009 ja langus 2,9% aastal 2010). See näitab, et erasektori palgad 
vastasid majanduslangusele, kuid meetmed polnud tööhõive laiaulatusliku ja pikaajalise languse ärahoidmi -
seks piisavad.
Allikas: Euroopa Kontrollikoja andmed, mis põhinevad Andrejs Semjonovsi, Alf Vanagsi ja Anna Zasova koostatud uuringul: „What happened to 
wages in Latvia’s „internal devaluation’?” (Mis juhtus palkadega Läti riigisisese devalveerimise käigus?), Balti Rahvusvaheline Majanduspoliitika 
Uuringute Keskus.
101 Palkade areng määrab erasektori ja eriti kaubandussektori konkurentsivõime taseme.
102 Avalikus sektoris märtsis 2009 ja erasektoris juulis 2009.
103 Anonüümsed andmed Läti Riiklikult Sotsiaalkindlustusametilt.11. selgitus
70
 IV osa. Programmide eesmärgid saavutati 
Välisvaluutas antavad laenud 
olid jätkuvalt probleemsed
175  
Kõigi kolme maksebilansiprogrammi 
rakendanud riigi ühine nimetaja oli 
välisvaluutas laenude suur suhtarv 
võrreldes tagasimaksmata laenude 
kogusummaga.
176  
Kriisi ajal ei saanud keskpangad välise 
konkurentsivõime taastamiseks lasta 
omavääringul odavneda. Muret tekitas 
asjaolu, et odavnemine võib pärssida 
laenuvõtjate suutlikkust tasuda oma 
laene välisvaluutas ja mõjutada seeläbi 
finantssüsteemi stabiilsust, mis ületaks 
kõnealuse poliitika majandusalast 
kasu104. Välisvaluutas laenamise suure 
mahu tõttu kaotasid riigid kriisi jooksul 
rohkem rahvusvahelisi reserve105.
177  
Kuigi need probleemid mõjutasid olu -
liselt olemasolevaid poliitikavalikuid, ei 
sisaldanud ELi finantsabi mingeid tin -
gimusi liikmesriikide ametiasutustele, 
käsitlemaks kodumaiste välisvaluuta -
laenude haldamist.
178  
Välisvaluutalaenude kogusumma oli 
kogu programmi vältel murettekitav106. 
Rumeenias ületas erasektori välis -
valuutas laenuvõtmine kodumaises 
vääringus laenuvõtmise. Välisvaluutas 
laenuvõtmise osakaal hakkas Ungaris 
langema 2012. aastal, kuid Rumeenias 
alles 2014. aastal.104 Seda probleemi täheldati ka 
Euroopa Süsteemsete Riskide 
Nõukogu soovituses 2011/1 
kui „rahapoliitika 
ülekandemehhanismi 
toimimise takistuste” riski, 
mille tingis kodumaiste 
välisvaluutalaenude suur hulk.
105 Euroopa Süsteemsete Riskide 
Nõukogu soovitus 2011/1.
106 Näiteks oli Ungari keskpank 
2013. aasta juuni lõpus 
seisukohal, et leibkonnad ja 
VKEd on väga suurel määral 
välisvaluutakursist sõltuvad.
71
 Järeldused ja soovitused
Kriisieelne seire
179  
Liikmesriikide eelarvete järelevalvele 
suunatud raamistik oli olemas juba 
enne kriisi puhkemist. Komisjoni 
ülesanne oli hoiatada nõukogu järjest 
suureneva eelarve tasakaalustamatuse 
eest. Komisjon ei olnud esimesteks 
finantsabitaotlusteks valmis.
180  
Komisjon ei suutnud kriisieelset eelar -
ve tasakaalustamatust hinnata ja hin -
das riiklikke eelarveid tugevamaks, kui 
nad tegelikult olid. Enne 2009. aastat 
tehtud komisjoni hinnangute oluliseks 
puuduseks oli see, et ei koostatud 
aruandlust avaliku sektori tingimus -
like kohustuste (millest kriisi ajal said 
reaalsed kohustused) kuhjumise kohta. 
Komisjon ei pööranud ka piisavalt 
tähelepanu seosele suurte välismaiste 
rahavoogude, pankade olukorra ja riigi 
rahanduse vahel. Kirjeldatud problee -
mid järelevalves tähendasid seda, et 
kui finantsabitaotlused hakkasid laeku -
ma, ei olnud komisjon programmijuhti -
miseks valmis (vt punktid 35–47).Programmijuhtimise 
menetlused
181  
Komisjon hakkas täitma uusi 
programmi  juhtimise ülesandeid, mille 
käigus tuli pidada läbirääkimisi liik -
mesriikide ametiasutustega, koostada 
programmiprognoose ja rahastamis -
puudujääkide prognoose ning määrata 
kindlaks vajalikud reformid. Arvesta -
des algseid ajapiiranguid ja eelneva 
kogemuse puudumist, oli see suureks 
saavutuseks (vt punktid 45–50).
182  
Vajaliku teabe hankimisel oli komisjoni 
tegevus üldiselt põhjalik. Komisjon on 
üha rohkem kasutanud asutusesiseseid 
eksperditeadmisi ja kaasanud palju 
erinevaid sidusrühmi abi palunud riiki -
dest. Komisjon ei mobiliseerinud aga 
aastatel 2008 ja 2009  euroala program -
mide jaoks samal määral ekspeditead -
misi nagu hilisematel aastatel, ning 
väliseksperte ei olnud lihtne kaasata. 
Komisjoni personalipoliitika ei olnud 
kavandatud käsitlema nii suurt ja olu -
list Euroopa tasandi projekti, milleks 
riikide võlakriisi lahendamine kujunes 
(vt punktid 52–54).
72 Järeldused ja soovitused
1. soovitus
Komisjon peaks looma tervet institut -
siooni hõlmava raamistiku, mis võimal -
daks finantsabi programmi loomisel 
sobivaid töötajaid ja eksperditeadmisi 
komisjoni osakondades või väljaspool 
asutust kiiresti mobiliseerida.
Seoses Euroopa Parlamendi ja nõuko -
gu määrusega (EL) nr 472/2013 peaks 
komisjon välja töötama menetlused 
uute võimalike finantsabiprogrammi -
de paremaks seireks ja haldamiseks. 
Nimetatud menetlused peaksid selge -
sõnaliselt käsitlema stsenaariumi, kus 
kõnealuseid tegevusi teevad ainult ELi 
institutsioonid.
183  
Makromajanduslike ja eelarvepuudu -
jäägi prognooside koostamine ei ole 
uudne tegevus. Komisjon kasutas juba 
olemasolevat ja suhteliselt kohmakat 
tabelarvutusel põhinevat prognoosi -
misvahendit. Kvaliteedikontroll piirdus 
põhiliselt prognooside erinevate osade 
kooskõlastamisega ega sisaldanud 
prognooside aluseks olevate eelduste 
juhtkonnapoolset kontrolli. Peamiste 
eelduste (nagu fiskaalvõimendus) usu -
tavust oli väga keeruline hinnata mitte 
ainult hilisema kontrollimise, vaid ka 
juhtkonna poolt prognooside koosta -
mise ajal (vt punktid 55–70).2. soovitus
Programmirühmadelt tuleks nõuda 
prognooside koostamisel tehtud 
põhieelduste ja töö süstemaatilist 
dokumenteerimist. Komisjon peaks 
panema paika dokumentatsiooni koos -
tamise vahendid. Need võivad hõlmata 
ka prognoosijate tehtud muudatuste 
automaatset logimist.
Kvaliteedikontrolli protseduurid peak -
sid sisaldama rohkem põhieelduste ja 
vastavate riikide osakondade valitud 
parameetrite kontrolle. Kvaliteedikont -
rollis võiks võrdluseks kasutada mu -
delipõhist prognoosi, et teha kindlaks 
valdkonnad, kus otsustuspõhine prog -
noos on oluliselt mudelipõhisest prog -
noosist erinev. See võimaldaks teha 
eesmärgistatumaid kvaliteedikontrolle.
184  
Programmid põhinesid üldiselt kindlalt 
ELi poliitika prioriteetidel ja ajakoha -
sel majandusalasel teabel. Komisjoni 
protseduure pärssis aga tavaliselt 
asjaolu, et andmete säilitamine ei ol -
nud süsteemne. Protseduurid ei olnud 
suunatud otsuste tegemise tagasivaa -
tavale hindamisele. Seda võib osaliselt 
selgitada kriisi, algsete ajapiirangute 
ja sellist laadi programmijuhtimise 
uudsusega komisjoni jaoks. Dokumen -
tide kättesaadavus muutus aja jooksul 
paremaks, kuid isegi kõige viimaste 
programmide puhul oli osa põhidoku -
mentidest puudu (vt punktid 71–75).
73 Järeldused ja soovitused
3. soovitus
Programmotsuste aluseks olevate 
tegurite asutusesisese läbipaistvuse 
tagamiseks peaksid:
a) programmijuhtimisega tegelevad 
töötajad säilitama kogu vajaliku 
teabe programmi kavandamise, 
tingimuste valiku ja programmi 
elluviimise komisjonipoolse järele -
valvega seotud aspektide kohta; 
ning
b) programmi juhid projekti pea -
mised otsused dokumenteerima 
otsuste logis, mis võimaldab neid 
hiljem hõlpsasti kindlaks teha.
185  
Vastastikuse mõistmise memorandumi 
tingimused olid suuremas osas põh -
jendatud viitega konkreetsele nõuko -
gu otsusele. Tingimused ei olnud aga 
piisavalt suunatud nõukogu kehtes -
tatud üldistele majanduspoliitilistele 
tingimustele (vt punktid 76–79).
186  
Abi tingimusi hallati iga programmi 
puhul erinevalt. Mõne programmi 
puhul olid tingimused üldiselt vähem 
ranged, mis muutis nende täitmise 
lihtsamaks. Sarnaste struktuuriliste 
puudustega riikide võrdlus näitab, et 
vajalikud reformid ei olnud alati pro -
portsionaalsed lahendamist vajavate 
probleemidega või neil olid vägagi eri -
nevad eesmärgid. Mõne riigi eelarve -
puudujäägi eesmärgid olid võrreldes 
majandusliku olukorraga liiga leebed 
(vt punktid 80–91).187  
Riikide erineva kohtlemise või eba -
vajalike reformide nõudmise oht 
on programmijuhtimise protsessis 
püsiv probleem. Programmide kriisist 
mõjutatud iseloomust tingituna on 
raske koostada üksikasjalikke suuniseid 
programmi  rühmade ja riiklike ameti -
asutuste manööverdamisruumi piira -
miseks, kui koostatakse ja arutatakse 
selliseid dokumente, nagu nõukogu 
otsused või vastastikuse mõistmi -
se memorandum. Kõik lahendused 
peavad seepärast põhinema komisjoni 
töötajate tegevuse tugevdatud järele -
valvel ja olema kooskõlastatud kontrol -
liprotsessi parandustega.
188  
Komisjoni töötajate tegevuse tule -
museks on programmdokumentide 
kogum, mis on aluseks komisjoni (või 
komisjoni nimel toimiva voliniku) ja 
nõukogu otsustele. Nii programm -
dokumendid kui ka nende aluseks olev 
analüüs on alates 2008. aasta lõpust 
oluliselt paranenud. Sellest hoolima -
ta ei sisaldanud ka kõige värskemad 
programmdokumendid mõningaid 
olulisi andmeid (vt punktid 97–99).
74 Järeldused ja soovitused
189  
Programmijuhtimise kõikides valdkon -
dades toetuti konkreetsete valdkon -
dade ekspertide otsustusele. Eksper -
tide analüüsi tulemusel koostatud 
põhidokumendid vaadati läbi, kuid 
see ei olnud piisav mitmel põhjusel. 
Dokumentide aluseks olevaid kalku -
latsioone ei kontrollinud keegi peale 
programmirühma, ekspertide tööd ei 
kontrollitud põhjalikult ja kvaliteedi 
kontrollimise käik oli halvasti doku -
menteeritud (vt punktid 93–96).
4. soovitus
Komisjon peaks tagama, et 
programmi  juhtimise ja programm -
dokumentide sisu kontrollimiseks 
kehtestatakse nõuetekohased protse -
duurid, võttes arvesse olemasolevaid 
vahendeid. Horisontaalne kontrolli -
mine peaks toimuma programmirüh -
made poolt tehtud tööle vastastikuse 
eksperdihinnangu andmisega. Selle 
raames peaks erilist tähelepanu pööra -
ma horisontaalsetele aspektidele, nagu 
riikide sarnane kohtlemine, ja juhtkon -
nale aru andma.190  
Komisjon vastutab programmi elluvii -
mise järelevalve eest. Selle valdkonna 
põhiline puudus on seotud eelarve 
täitmise järelevalvega. Kõigi program -
mide eelarvepuudujäägi eesmärgid 
kehtestati ESA eelarvepuudujäägi 
alusel. Kuigi sellega tagatakse koos -
kõlastatus ülemäärase eelarvepuudu -
jäägi menetlusega, tähendab see 
samuti, et programmi jätkamise kohta 
otsuste tegemisel mõjutab komisjoni -
poolset eelarvepuudujäägi eesmärkide 
järgimise kohta koostatud aruandlust 
lisaks mõõtmisega seotud ebakind -
lusele ka prognooside ebakindlus (vt 
punktid 100–103).
5. soovitus
Eelarve jälgimise eesmärgil peaks 
komisjon vastastikuse mõistmise 
memorandumitesse lisama muutujad, 
mida oleks võimalik lühikese aja tagant 
koguda (nt rahaliste vahendite saldo 
kvartalite kaupa ja/või võlgnevuste 
tähtaeg).
75 Järeldused ja soovitused
191  
Tingimuste täitmise kohta koostatud 
aruandlus oli süsteemitu. Tingimuste 
mittetäitmise väljendamiseks kasutati 
palju mõisteid, mis tekitas segadust. 
Osa tingimustest ei käsitletudki. 
Mõningad tingimused väideti olevat 
täidetud, kuigi tegelikult see nii ei 
olnud (vt punktid 104–107). Mõjus sise -
kontroll (vt 4. soovitus) peaks nende 
vigade riski vähendama. Kontrollikoja 
töö tulemused viitavad aga muudele  
tingimuste täitmise puudustele. Osa -
makseid tehti hoolimata sellest, et 
tingimuste täitmise õigeaegsus erines 
riikide vahel oluliselt (vt punkt 20). 
Programmid sisaldasid tingimusi, 
millega ei olnud võimalik reformide 
tegelikku elluviimist tagada või mis ei 
olnud kriisi lahendamise ja laenude 
tagasimaksmise seisukohast tegelikult 
olulised.
6. soovitus
Komisjon peaks täpsustama program -
mi tingimuste rolli:
a) programmdokumentides tuleks 
kindlaks määrata tingimuste kui 
osamaksete tegemise eeltingimuse 
suhteline olulisus;
b) tingimused peaksid olema suuna -
tud suure ja jätkusuutliku mõju -
ga reformidele. Kui osamaksete 
tegemine muudetakse sõltuvaks 
ettevalmistavatest sammudest, 
siis peaks vastastikuse mõistmise 
memorandum sisaldama tingimusi, 
mis tagavad reformide edaspidise 
vastuvõtmise;c) tingimusi peaks kasutama säästli -
kult ja nad peaksid olema selgelt 
seotud kriisi lahendamise või abi 
tagasimaksmise seisukohast olulis -
te reformidega. Programmirühmad 
peaksid olema kohustatud põh -
jendama iga tingimuse vajalikkust. 
Tingimuste valik tuleks asutuses 
läbi vaadata;
d) tingimused peaksid olema määrat -
letud nii, et nende täitmist oleks 
võimalik kindlalt jälgida. Pärast 
tingimuste kehtestamist peak -
sid programmirühmad püüdma 
kindlaks määrata andmed, mida 
võib hiljem programmi meetmete 
tulemuste käsitlemisel kasutada.
192  
Kõik programmirühmad tegid edukalt 
ja sujuvalt mitteametlikku koostööd 
IMFi ja EKPga. Ametlikku koostöökorda  
ei olnud programmile kehtestatud 
lühikese ajaraamistiku ja arvatavasti 
ka institutsioonide eelistuste tõttu (vt 
punktid 108–114).
7 . soovitus
Kui komisjon peab muude programmi -
partneritega koostööd tegema, peaks  
ta üritama institutsioonidevahelise  
koostöö ametlikuks muuta. Prog -
rammi   rühmade volitustes tuleks 
kindlaks määrata teabe jagamise, kon -
fidentsiaalse teabe käsitlemise ja lahk -
arvamuste lahendamise mehhanismid.
76 Järeldused ja soovitused
Laenutehingud
193  
Komisjoni korraldatud võlakirjade emi -
teerimine oli kordaminek, kuna kõik 
võlakirjaemissioonid suutsid täielikuks 
väljamüümiseks genereerida kapitali -
turgudel piisavalt nõudlust. Komisjon 
tegi võlakirjaemissioone õigel ajal. 
Lõplik laenukulukus oli kooskõlas turu 
ja partnerite omaga. Tegelikes menet -
lustes olid hinnatasemed mõnikord 
juhtivpankade algselt väljakuuluta -
tud hinnatasemetest kõrgemad (vt 
punktid 115–122).
194  
Võlahaldusprotsess sisaldas algusaas -
tatel puudusi. Neid võib osaliselt põh -
jendada selleks tegevuseks eraldatud 
komisjoni töötajate vähese arvuga. 
Puudused ei avaldanud laenamise 
tulemusele märgatavat mõju. Puudu -
sed said hilisemate võlakirjade emis -
sioonidega enamjaolt eemaldatud, 
nii et soovitus puudutab puudusi, mis 
olid auditi ajal veel kõrvaldamata (vt 
punktid 123–136).
8. soovitus
Seoses võlahaldusprotsessiga peaks 
komisjon:
a) muutma teemade jaotamise 
läbipaistvamaks;
b) säilitama süstemaatilisi andmeid 
kõikide peamiste emissioonide -
ga seotud toimingute kohta, mis 
tehakse juhtivpankadega;c) nõudma juhtivpankade panust 
emissioonieelses ja -järgses etapis 
ning
d) tegema regulaarset tulevikku 
suunatud turuanalüüsi, et määrata 
kindlaks iga emissiooni olemus ja 
hinnata järelturu likviidsust.
Programmidega 
saavutatu
195  
Saavutuste analüüsi tuleks käsitleda 
edaspidistes majandusuuringutes, 
et saada paremini aru sellest, millise 
lahenduse riigid kohandamise vajadu -
sele leidsid ja kuidas selle mõju oleks 
edaspidi võimalik ühtlasemalt jaotada.
Finantsabi kasutamine
196  
Viies riigis oli abi üldine suurus kava -
kohane. Kindluse tasemes esines siiski 
mõningaid erinevusi. Esimesed prog -
rammid ja Iirimaa programm sisaldasid 
olulist kindlusvaru. See võimaldas 
riikidel maksta tagasi kallimad IMFi lae -
nud enne nende tagasimaksetähtaega, 
vähendada programmi rahastamist või 
sõltuvust omavahenditest, või ületada 
oma välisvaluutareservi eesmärke (vt 
punktid 138 ja 139).
77 Järeldused ja soovitused
197  
Vastupidiselt eelnevale seisis Portu -
gal silmitsi esialgsetest hinnangutest 
tunduvalt suuremate rahastamisva -
jadustega ning Portugali programmi 
puhul oli rahastamine piiratud. Oma 
tingimuste täitmiseks pidi Portugal 
kasutama turupõhist rahastamist. 
Rumeeniale antud finantsabi oli piisav 
riigi maksebilansi vajaduste katmiseks, 
kuid Rumeenia avaliku sektori rahasta -
mine osutus programmi käigus keeruli -
semaks (vt punktid 140–143).
Eelarve kohandamine
198  
Kui mõni erand välja jätta, siis eelarve -
puudujäägi muudetud eesmärgid täi -
deti. Eelarve konsolideerimise tegelik 
sisu vastas üldiselt esialgsele kavale, 
kuid maksubaasi kahanemine nullis 
2009. aastal võetud olulistest uutest 
maksumeetmest loodetud tulu (vt 
punktid 144–148).
199  
Kõikide riikide struktuursed eelarve -
puudujäägid vähenesid, kuid tempo oli 
erinev, sest lähtepunktid olid erinevad. 
Osa eelarve konsolideerimisest andis 
eelarvepuudujäägi puhul ajutisi tule -
musi, kuna liikmesriigid kasutasid oma 
eesmärkide saavutamiseks ühekord -
seid meetmeid (vt punktid 149–154).Struktuurilised tingimused
200  
Vastastikuse mõistmise memorandu -
mis kehtestatud tähtaegade järgimine 
oli liikmesriigiti erinev. Nõudmiste 
täitmise edasilükkamine toimus 
enamjaolt põhjustel, mille üle puudus 
komisjonil kontroll. Kohati oli algne 
ajakava reformi mahtu arvestades liiga 
ambitsioonikas. Kuigi riigid ei pruu -
kinud järgida algset tähtaega, täitsid 
nad sageli tingimused mõne aja pärast 
(vt punktid 155–157).
201  
Oluliste ja vähemoluliste tingimuste 
esialgseks tähtajaks täitmise tõenäosus 
oli ühesuurune. Programmide lõpu -
poole oli oluliste tingimuste täitmise 
määr suurem, mis näitab, et komisjoni 
tegevus oli programmide lõpetamise 
ajal osaliselt suunatud kõige vajaliku -
matele reformidele (vt punkt 158).
202  
Programmitingimuste abil õnnestus  
algatada reforme, mis jätkusid tava -
liselt pärast programmi lõppu ning 
nende tagasipööramist tuli auditi ajal 
harva ette. Käegakatsutavat edasimi -
nekut oli näha seal, kus programmid 
olid suunatud konkreetsete valdkon -
dade reformidele. Mõnel juhul aitas 
EL innustada uusi reforme, samas 
kui teistes valdkondades kiirendati 
olemas olevate riiklike kavade elluvii -
mist. Paljude tingimuste puhul ei aval -
danud nende täitmine siiski seda mõju, 
mille pärast nad programmi kaasati (vt 
punktid 159–164).
78 Järeldused ja soovitused
Makromajanduslikud 
saavutused
203  
Peale eelarve konsolideerimise ja 
finantssektori stabiliseerimise oli prog -
rammide eesmärk välistasakaalu taas -
tamine majanduse konkurentsivõime 
suurendamise abil. Viiest auditeeritud 
riigist neljas kohandati jooksevkontot 
oodatust kiiremini. Seda võib põhili -
selt selgitada tulude bilansi ootamatu 
paranemisega ja vähemal määral 
kaubandusbilansi ootamatu parane -
misega. Impordi hinnad olid oodatust 
madalamad, mis oli peamiselt tingitud 
SKP langusest. Oodatust madalama -
te ekspordihindade põhjuseks olid 
tavaliselt välised tegurid (põhiliselt 
kaubanduspartnerite SKP langus) (vt 
punktid 165–172).204  
Riigisisene devalveerimine oli makro -
majandusliku strateegia põhielement 
kolmes riigis, kus koostati põhimõtete 
kogum, et põhiliselt tööjõukulude 
alandamise abil taastada rahvusvahe -
line konkurentsivõime. Praktikas puu -
dutasid palgakohandused majandus -
languse ajal värvatud uusi töötajaid ja 
varem värvatud töötajate palgad jäid 
üldiselt samaks (vt punktid 173–174).
9. soovitus
Komisjon peab parandama oma tead -
misi sellest, kuidas riigid kohanesid, 
et programmidest saadud kogemusi 
paremini kasutada. Edaspidi uurimist 
väärivad teemad on järgmised:
a) konkurentsivõime taastamise 
meetmete (nt riigisisene devalvee -
rimine) mõju;
b) sotsiaalne mõju ja kohandamis -
programmi koormuse jagamine; 
ning
c) kohandamismeetmete elluviimise 
järjekord.
IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Milan Martin CVIKL, võttis käesoleva 
aruande vastu 11. novembri 2015. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

79
 Lisad
Abitaotluse aluseks olevad põhjused
Kõik kriisiolukorrad klassifitseeriti teaduskirjanduses1 soovitatud kategooriate alusel.
Riik Kriisi liik Valitsuse abitaotluse aluseks olevad peamised põhjused
Ungari MaksebilansikriisLehman Brothersi maksevõimetuks muutumine põhjustas investorite meeleolu languse 2008. aasta 
oktoobri alguses. Selle tagajärjel algas riigivõlakirjade müügilaine, leidis aset võlakirjade ebaõnnestunud 
oksjon ja vääringu järsk odavnemine. Välisvaluutaturgude halvenemine põhjustas likviidsussurvet panka -
dele, kes seisid silmitsi välisvaluuta vahetustehingute pikendamisega seotud probleemidega.
Ungari finantsabi taotlemise põhjuseks oli mure, et üha suurenev paanika võib turumehhanisme sel 
määral raputada, et Ungari välisrahastamisvõime katkeb ootamatult.
Allikas: komisjoni esialgsed programmdokumendid (2008), IMFi koostatud Ungari järelhindamine (2011).
LätiMaksebilansikriis
PanganduskriisKolm kuud enne abitaotluse esitamist olid hoiused vähenenud 10%. Selle eesotsas oli Parex pank, 
kust võeti massiliselt hoiuseid välja ja kellel tekkisid tõsised likviidsusprobleemid pärast seda, kui ta oli 
kaotanud üle veerandi oma hoiustest. Samal perioodil vähenesid ametlikud reservid peaaegu 20%, kuna 
keskpank müüs vahetuskursi kaitsmiseks välisvaluutat. Novembris otsustas valitsus sekkuda ja Parex 
panga riigistada. Detsembris kehtestas valitsus piirangud hoiuste väljavõtmisele Parex pangast.
Läti peaministri sõnul vajas riik finantsabi kolmel põhjusel: Parex panga juhtimiseks, eelarvepuudujäägi 
rahastamiseks ja finantsturu stabiliseerimiseks.
Üha suurenevad Läti finantssüsteemi ja välisvõlaga seotud probleemid põhjustasid maksebilansi- ja 
panganduskriisi.
Allikas:  Läti taotlus IMFile (2009), Aslund, Anders ja Valdis Dombrovskis (2011): „How Latvia Came Through 
The Financial Crisis”, Peterson Institute for International Economics; Blanchard, Olivier; Mark Griffiths ja 
Bertrand Gruss (2013): „Boom, Bust, Recovery: Forensics of the Latvia Crisis”, Brookingsi majandustegevu -
se hindamise komisjonile 2013. aasta sügisel esitatud lõplik konverentsi eelnõu
Rumeenia MaksebilansikriisÜlemaailmse finantskriisi puhkemisega 2008. aastal olid siseriiklik finantsturg ja pangandussüsteem suu -
re surve all. Välisrahastamisele juurdepääs oli piiratud, mis põhjustas intressimäärade järsu suurenemise. 
Kapitalivoogude aeglustumine tõi kaasa vahetuskursi üle 15% suuruse odavnemise, mis vähendas varade 
väärtust ja nõrgendas veelgi pankade bilanssi.
Rumeenia leu stabiliseerimiseks sekkus keskpank. Rumeenia krediidireitingut alandati allapoole inves -
teerimisjärgu krediidireitingut, mis suurendas nii riskipreemiat kui ka laenukulu. Riigivõlakirjade tootlus 
kasvas hüppeliselt 9 protsendile.
Kuna ülemaailmse majanduskriisi ajal suurenes oluliselt riskikartlikkus, tekkisid surved vahetuskursile 
ning riigil oli võlakirjaturult rahalisi vahendeid veelgi raskem hankida, esitas Rumeenia 2009. aasta 
märtsis taotluse finantsabi saamiseks.
Allikas:  IMF: Rumeenia: tugilaenu taotlus (2009), IMFi Rumeenia järelhindamine (2012), Euroopa Komis -
jon: Rumeenia kahe maksebilansi toetamise programmi üldine hindamine, European Economy, Occasional 
Papers 156 (2013).I lisa
80 Lisad
Riik Kriisi liik Valitsuse abitaotluse aluseks olevad peamised põhjused
Iirimaa Panganduskriis2007. aasta lõpust saadik oli investorite usaldus Iiri kinnisvarasektoris hakanud vähenema, kuna kardeti 
ülepakkumist ja hinnamulli lõhkemist. Seetõttu seisis Iirimaa silmitsi kahe probleemiga: ehitusega seotud 
tsükliliste tulude järsu vähenemise ja suurte kahjumite ootamatu tekkega riigi pangandussüsteemis.
Ajavahemikul 2008–2010 võttis Iirimaa olulisi meetmeid oma pangandussektori tugevdamiseks. Iirimaa 
andis kodumaiste pankade kohustustele riiklikke tagatisi. Ta suunas pangandussektorisse kapitali, mis 
moodustas üle 20% riigi SKP-st. Iirimaa riigivara haldamise amet võttis üle pankade ehituse ja kinnis -
varaarendusega seotud probleemsed varad.
Valitsuse poolt finantssektoris võetud kohustused olid aga valitsuse võlakirjade hinnavahed viinud 
rekordtasemetele ning see vähendas oluliselt turulepääsu Iirimaa jaoks.
Allikas:  Iirimaa: kavatsusavaldus (2010), IMF: Iirimaa: laiendatud korra taotlus (2010), Euroopa Komisjon 
(2011).
Portugal RiigivõlakriisAbitaotlusele eelnes ebasoodne aeg riigi rahanduses ja majandusväljavaadete halvenemine. Selle tagajär -
jel vähenes usaldus ja suurenes turusurve Portugali võlakirjadele, mida võimendasid negatiivsed arengud 
euroala riigivõlakirjade turul.
Turulepääsu kitsenemise tõttu oli valitsus üha rohkem teinud lühemaajalisi väärtpaberiemissioone ja 
kasutanud muud liiki rahastamist (nt suunatud pakkumine, sündikaadi korraldatud emissioon ja oluliselt 
suur lühiajaline rahastamine kodumaiste pankade poolt). 2011. aasta mai alguses kasvasid Portugali 
10-aastaste riigivõlakirjade intressierinevused võrreldes Saksa riigivõlakirjadega 650 baaspunktini.
Kuna reitinguagentuurid langetasid mitmel korral Portugali riigivõlakirjade reitingut, ei suutnud riik 
enam refinantseerida oma laenusid intressimääraga, mis tagaks eelarve pikaajalise jätkusuutlikkuse.
Allikas:  Euroopa Komisjoni Euroopa majanduse üldtoimetis 79, 2011: Portugali majanduslik kohandamis -
programm, IMF: Portugal: laiendatud rahastamisvahendi raames abi saamise taotlus (2011).
1 Claessens ja Kose (2013); Laeven ja Valencia (2012); Kaminsky ja Reinhart (1999).I lisa
81 Lisad
Viie riigi laenuvõimalused
Maksebilansiabi Euroopa finantsstabiilsusmehhanism 
(EFSM)Euroopa Finantsstabiilsuse Fond 
(EFSF)
Institutsiooniline 
vormELi mehhanism ELi mehhanismEuroala riikide omanduses olev 
eraettevõte
Kapitali struktuur ELi eelarvega tagatud ELi eelarvega tagatud Euroala riikide antud tagatised
Laenuandmis­
võime eurodes50 miljardit  eurot 60 miljardit  eurot 440  miljardit  eurot
Rahastamis­
vahendidLaenud, krediidiliinid Laenud, krediidiliinidLaenud, võlakirjade ostmine esmastel ja 
järelturgudel
Kestus Alaline mehhanism Ajutine mehhanism Ajutine mehhanism
Peamised otsuseid 
langetavad 
organidNõukogu otsus, mis võetakse vastu Euroopa Komisjoni ettepaneku üle hääletamisel 
kvalifitseeritud häälteenamusegaEFSFi direktorite nõukogu (st Eurorühma 
liikmed)
Rahastamise 
õiguslik alusEuroopa Liidu toimimise lepingu 
artikkel  143Euroopa Liidu toimimise lepingu 
artikkel  122Valitsustevaheline otsus
Allikas: Euroopa Kontrollikoda.
Tabel ei sisalda kahte ülejäänud vahendit – Kreekale antavad valitsustevahelised laenud ja Euroopa stabiilsusmehha -
nism –, mis loodi euroala riikidele finantsabi andmiseks.II lisa
82 Lisad
Auditi metoodika
Auditikriteeriumide määratlemine
1. Kontrollikoda kasutas IMFi programmide hindamistest, kolmandatele riikidele ELi poolt antud maksebilansi -
abi järelhindamistest, makromajanduslikku finantsabi käsitlevatest kontrollikoja aruannetest, sõltumatute 
instituutide ja mõttekodade avaldatud suunistest ja muudest väljaannetest ning teadusuuringutest pärine -
vaid häid juhtimistavasid ja hindamiskriteeriume. Tabel 1  sisaldab kõige olulisemaid alusdokumente.
Tabel 1. Auditikriteeriumide põhiallikad
IMF ja IMFi sõltumatu hindamisamet
IMFi tingimuslikkuse suunised: IMF Guidelines on Conditionality (2002); Principles Underlying the Guidelines on Conditionality (2006); 2011 Review of 
Conditionality (2012)
Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs (2003)
Evaluation report: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil (2003)
Evaluation report: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs (2007)
Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents (2007)
Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt, IMF, 2011
Euroopa Komisjon
Üldise eelarvetoetuse kavandamist, ülesehitust ja haldamist käsitlevad suunised („Guidelines on the Programming, Design & Management of General 
Budget Support”), jaanuar 2007.
Lõplik aruanne makromajandusliku finantsabimeetmete metahindamise kohta („Final Report: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations”) 
(2004–2008) (2009)
Makromajandusliku finantsabi ja maksebilansi meetmete järelhindamise suunised („Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and 
Balance of Payments Operations”) (2010)
Majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi eelarvejärelevalve hindamine („Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ 
fiscal surveillance activities”) (2010)
Euroopa Kontrollikoda
Eriaruanne nr 5/2001: Eelarveabiks ette nähtud struktuurilise kohandamise toetuse ekvivalentfondid (seitsmes ja kaheksas EAF)
Eriaruanne nr 2/2005: AKV riikidele antav EAFi eelarvetoetus: riigi rahanduse reformi komisjonipoolne juhtimine
Eriaruanne nr 11/2010: Üldise eelarvetoetuse komisjonipoolne haldamine AKV, Ladina-Ameerika ja Aasia riikidesIII lisa
83 Lisad
2. Kontrollikoda kasutas riigivõla haldamise, investorisuhete ja võlakirjade väljaandmise läbipaistvuse vald -
kondades parimate tavade määratlemiseks järgmiste organisatsioonide asjaomaseid töödokumente ja 
suuniseid:
a) IMF ja Maailmapank, eriti riigivõla haldamist (2001, 2003, 2007 ja 2014) ja sündikaatide kasutamist 
(2010 ja 2013) puudutavate suuniste erinevad versioonid;
b) Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon, eriti valitsuse võlakirjade emiteerimismenetluste riikide -
vaheline analüüs (2009);
c) Rahvusvaheliste Arvelduste Pank;
d) erasektori ühingud, nagu Rahvusvaheline Kapitaliturgude Liit, Euroopa Finantsturgude Assotsiatsioon 
ja Rahvusvaheline Finantsinstituut.
Struktuuriliste tingimuste analüüs
3. Struktuuriliste tingimuste analüüs oli valimipõhine (vt tabel 2 ). Valdkonnad valiti pärast seda, kui oli hinna -
tud nende suhtelist tähtsust iga programmi jaoks.
Tabel 2. Valimi ülevaade
Ungari Läti Rumeenia Iirimaa Portugal
Analüüsitud tingimuste arv 44 56 67 59 135
Hinnanguline katvus  
(valimi ekstrapoleerimisega saadud hinnang)73%138% 39% 15% 34%
Temaatiline katvus
Avaliku sektori finantsjuhtimine (nt eelarvepoliitilised kohus -
tused, riigihanked)x x x x x
Avaliku teenistuse reform ja/või palgamaksed x x x x
Pension x x x x
Struktuurifondid x x x
Riigiettevõtted, erastamine, avaliku ja erasektori partnerlused x x x
Ettevõtluskeskkond x x
Tööturg (palgakujundus, aktiivsed tööturupoliitikad, 
töötustoetus)x x x x
Finantssektor (kapitali adekvaatsuse määr, 
pangandusjärelevalve)x x x
1 73% tingimustest kajastab kõiki struktuurilisi tingimusi. Ülejäänud 27% oli seotud ainult eelarvega.
Allikas: Euroopa Kontrollikoda.III lisa
84 Lisad
4. Vastastikuse mõistmise memorandumite erinevates versioonides rühmitati sarnased tingimused, et vältida 
ebavajalikku kordust. Seda osa, mille moodustasid rühmitatud tingimused erinevates vastastikuse mõistmi -
se memorandumites toodud tingimuste arvust, kasutati tingimuste jätkuvuse mõõtmiseks.
5. Rühmitatud tingimused jagati vastavalt struktuurilisele mõjule kolme kategooriasse:
i) vähene struktuuriline mõju: siia kategooriasse kuuluvad tingimused, mis ei too endaga kaasa tähen -
duslikke majandusalaseid muutusi. Need tingimused võivad olla aga palju tähtsamate reformide ette -
valmistavateks sammudeks. Näiteks: i) ühekordsed uurimismeetmed nagu üksikhindamine, ii) kavade 
või strateegiate koostamine ja avaldamine ning iii) asjaomase tegevuse jätkamine;
ii) keskmine struktuuriline mõju: siia kategooriasse kuuluvad tingimused, mis võivad potentsiaalselt oma -
da kohest olulist mõju mõne ettevõtjate rühma käitumisele (nt avalikud teenistujad, ettevõtted, tarbi -
jad, töötajad ja litsentsisaajad). Selle mõju pikaajalisuse tagamiseks tuleb võtta aga täiendavaid järel -
meetmeid. See kategooria sisaldab nelja liiki tingimusi. Esimene liik: tingimused, mille puhul valitsuse 
täidesaatev haru peab võtma meetmeid, mis tõenäoliselt avaldavad kohest mõju. Sellistel tingimustel 
võib olla isegi äärmiselt oluline makromajanduslik mõju (nt kui valitsus otsustab vähendada miinimum -
palka), kuid neid tingimusi on lihtne tagasi pöörata. Teine liik: tingimused, mille puhul valitsus peab 
mingit tegevust korduvalt läbi viima (nt regulaarne eelarvejärelevalve). Kolmas liik: tingimused, mille 
puhul tuleb ellu viia erinevaid haldusmeetmeid, nagu näiteks keskvalitsuse ümberkorraldamine, või 
meetmeid, mille tulemusel rakendatakse kehtivaid õigusakte. Neljas liik: kõik ühekordsed meetmed;
iii) suur struktuuriline mõju: siia kategooriasse kuuluvad tingimused, mis toovad endaga kaasa pikaajalisi 
majandusalaseid muutusi. Sellistel tingimustel võib olla väga laialdane ja oluline mõju, kuid see mõju 
võib olla suunatud ka vaid vähestele majandustegevuses osalejatele. Selle kategooria tüüpilised tingi -
mused eeldavad riigi parlamendi poolt seadusandlike muudatuste tegemist. Kategooriasse kuuluvad 
ka institutsioonilisel maastikul toimuvad olulised muudatused, nagu näiteks eelarvenõukogu asutami -
ne, kohaliku omavalitsuse ümberkorraldamine ja erastamine1.
6. Tingimuste täitmise hindamisel võrreldi algset tähtaega elluviimise hetkeseisuga auditi ajal. Hinnang põhi -
nes tavaliselt kättesaadavatel järelevalvearuannetel. Tingimuste täitmise analüüsimisel ei kasutatud järg -
mist liiki tingimusi:
i) ebamäärased tingimused – ehk tingimused, mis ei võimaldanud struktuurilist mõju nõuetekohaselt 
klassifitseerida;
ii) püsitingimused – ehk tingimused, mille puhul tuleb teatud tegevusi igas kvartalis teha;
iii) selge tähtajata tingimused.
1 Kategooria ei hõlma riigistamis- või pangandustoe meetmeid.III lisa
85 Lisad
7. Et olla valmis olukordadeks, kus tingimuste täitmise hetkeseisust ei ole võimalik teavet saada, tehti kõik sta -
tistilised testid alati vähemalt kaks korda: i) muude andmebaaside põhjal kui need, millest ei olnud võimalik 
tingimuste täitmise hetkeseisu kohta teavet saada; ja ii) kõikide andmebaaside põhjal, kusjuures andmete 
puudumisel loeti tingimused mittetäidetuks.
Laenukulukus
8. Laenude hindade määramisel kasutati vahetustehingute intressimäärasid, et näha, mida turul peetakse 
mõne tähtaja valdavaks riskivabaks tulukõveraks emiteerimise hetkel. Ostu- ja müügihindade vahetus -
tehingute intressimäärasid (ehk mid-swap ’i määra) kasutati ELi ja teiste samalaadsete emitentide saavu -
tatava emissioonide määra võrdlusnäitajana2. Andmed saadi Bloombergilt, kui neid aga ei olnud võimalik 
saada, siis kasutati nende arvutamiseks emissioonide määra ja mid-swap ’i määra erinevust väljakuulutamise 
päeval.
2 Euroopa Investeerimispank, Euroopa Finantsstabiilsuse Fond, Kreditanstalt für Wiederaufbau.III lisa
86
Programmide võrdlemisel on oluline arvestada ka 
abisaajate riikide erinevaid alustingimusi, poliiti -
lisi, halduslikke ja institutsioonilisi piiranguid ning 
seda, kuidas need on aja jooksul muutunud. Riikidel 
võib olla struktuurseid puudusi, mis on pealtnäha 
sarnased, kuid mida on siiski kõige parem lahen -
dada erinevate poliitikameetmete kogumite kaudu. 
Paindlikkus programmide kohandamiseks konkreet -
sete riikide vajadustele ning piirangutele on nende 
edu seisukohast ülioluline. Programmi kvaliteeti ei 
ole võimalik hinnata selle põhjal, et kehtestatakse 
sihttase struktuursete tingimuste arvule.
Komisjon on teinud juba olulisi edusamme auditis 
vaadeldavate programmide raames ja programmide 
lõppemisest saadik. See hõlmab asjatundlikkuse ja 
rahaliste ressursside täiendavat rakendamist ning 
ELi majandusjuhtimise ja finantsabi mehhanismide 
tugevdamist. Komisjon kavatseb nimetatud muu -
tustele tuginedes teha täiendavaid parendusi, mida 
kirjeldatakse vastuses auditi soovitustele.
III
Välja kujunenud eelarvejärelevalve raamistik oli 
rakendatud juba enne kriisi. Aastate 2007-2008 
ülemaailmse finantskriisi ulatus ja laad olid pretse -
denditud. See tingis mitmes ELi riigis korrapäratu 
tasakaalustamatuse.
Kriis näitas, et kriisieelsest järelevalveraamistikust ei 
piisa täielikult riski tuvastamiseks aluseks olevates 
eelarvepositsioonides pretsedenditu majanduskriisi 
ajal. Samuti tõstis see esile riikidevahelise ülekandu -
mise ulatuse ja vajaduse rakendada laiemat lähene -
misviisi järelevalvele pangandussektoris ja makro -
majanduses laiemalt. Finantsturgude reaktsioon, 
mis oli kriisi leviku kiirenemisel ülioluline, kujutas 
endast aga uut ja eriti raskesti ennustatavat mõju. 
Hetkel, kui riigid taotlesid abi, jälgiti kulisside taga 
juba halvenevat olukorda ja komisjon oli tihedas 
kontaktis riikide ametiasutustega. Finantsabiprog -
rammi palve peab esitama abisaaja liikmesriik, mitte 
komisjon. Samuti tähendab tavapärane järelevalve -
raamistik, et komisjoni roll riikide majandus- ja 
eelarvepoliitika otsuste järelevalvel ning poliitika -
soovituste esitamisel on piiratum kui programmi 
tingimustes.Kokkuvõte
I
Komisjon tervitab Euroopa Kontrollikoja tulemus -
auditit programmide kohta, mida toetab makse -
bilansi ja Euroopa finantsstabiilsusmehhanismi 
(EFSM) finantsabi. Programmidega saavutati nende 
peamised majanduseesmärgid – riikide naasmine 
finantsturgudele, riikide jätkusuutliku rahanduse 
saavutamine ja majanduskasvu taastumine koos 
sellest tuleneva töötuse vähenemisega.
Kriisi mõju ja areng olid pretsedenditud nii Euroo -
pas kui ka maailmas. Tasakaalustamatuste kiire 
vähenemise täielike tagajärgede ennustamine oli 
väga raske. Sellistes kriisitingimustes minetavad 
tavapärased majanduse reageerimise funktsioonid 
võime kirjeldada erinevate majandusmuutujate 
vastastikuseid suhteid adekvaatselt. Komisjon ja EL 
pidid tegutsema kiiresti, seistes silmitsi väga suure 
ebakindluse ning riikide süsteemse maksejõuetus -
riski ja likviidsusriskiga, mis ohustasid terve finants -
süsteemi stabiilsust ning riikide maksejõulisust.
Kriisi puhkedes oli mitmepoolne järelevalveraa -
mistik juba kehtestatud, kuid ei osutunud täielikult 
piisavaks. Ehkki komisjoni kogemused olid vajaliku 
sekkumise tüübi ja ulatuse suhtes piiratud, töötati 
kriisi lahendamiseks kiiresti välja vahendite pakett. 
ELi liikmesriikidele mõeldud maksebilansi  finants-
abi programmid käivitati kiiresti ja rasketes oludes. 
EFSMi programmide suhtes avaldus sama pakilisus 
tingituna riskist, et võib toimuda ülekandumine 
euroala teistesse riikidesse, ning lisaks raskusest, 
mida põhjustas rahastamine vast loodud rahas -
tamisvahendite kaudu. Komisjoni käsutuses olid 
äärmiselt piiratud personaliressursid ning lühikese 
ajaga õpiti palju. Programmide näol oli tegu keeru -
kate vahenditega, millega lahendati ettearvamatuid 
kriisiolukordi.
Abisaajate riikide sisend programmi ülesehitusse 
ja kujunemisse oli ülioluline. Selles kajastub mitte 
ainult nende erinev olukord, vaid ka erinevad polii -
tilised eelistused, ning see osalus on olulisim tegur, 
mis tagab reformiprogrammi jätkuva omaksvõtu 
nende hulgas. Ilma omaksvõtuta väheneb prog -
rammi õnnestumise tõenäosus oluliselt.Komisjoni  
vastus
Komisjoni vastus 87
Tuleb tunnistada, et prognoosimine ei ole täppis -
teadus. Komisjoni prognoosid on täpsuse suhtes 
häid tulemusi saavutanud.
Enne kriisi oli ELi majandusjuhtimise raamistik 
suunatud peamiselt eelarvepoliitikale ning ees -
kätt finantsriskide jälgimine jäeti keskpankadele ja 
riikide järelevalveasutustele. Euroopa finantseeri -
misasutuste integreeritud järelevalve- ja regulee -
rimisstruktuuri puudumise tõttu ei võetud riske 
süstemaatiliselt kõrgendatud jälgimise alla. Kriisi 
järel on nende institutsiooniliste ja valitsemisega 
seotud puuduste kõrvaldamisel saavutatud märki -
misväärseid edusamme. Järelevalveraamistikku on 
oluliselt ümber tehtud ning komisjoni ja äsja loodud 
Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu (ESRB) ning 
Euroopa järelevalveasutuse (ESA) vahel on loodud 
tihedamad sidemed.
Sellele vaatamata ei olnud võimalik hõlpsalt ette 
näha asjaolu, et finantskriisi pretsedenditu laadi 
ja ulatuse tagajärjel rakendasid valitsused finants -
sektori toetamiseks meetmeid, millel oli mõnikord 
oluline mõju riikide rahandusele.
V
Makromajanduslik järelevalveraamistik on täiendav 
protsess, mis ei ole osa stabiilsuse ja kasvu paktist 
(SGP). Stabiilsuse ja kasvu pakt koosneb eelarvejäre -
levalvega seotud õigusaktide ja poliitiliste doku -
mentide kogumist. Kriisi puhkedes oli stabiilsuse ja 
kasvu pakt kümme aastat vana ja seda oldi hiljuti, 
2005. aastal parandatud aluseks oleva eelarvepolii -
tilise hoiaku tähtsustamiseks. Komisjon on võtnud 
ülesandeks õppida ilmnenud puudustest ning 
parandas seda täiendavalt 2011., 2013. ja  
2014. aastal.
Stabiilsuse ja kasvu pakti seostamisel komisjoni 
valmidusega hallata programme ei arvestata asja -
olu, et nii stabiilsuse ja kasvu pakti reformide kui 
ka makromajandusliku järelevalve kehtestamisega 
taotleti järelevalvemehhanismide puuduste kõrval -
damist. See võimaldab avastada tasakaalustamatuse 
õigeaegselt, et teha poliitikaotsuseid, mida on vaja 
selleks, et riigid oleksid paremini valmis kriisidega 
toime tulema. Finantsabi haldamine on riskide 
tuvastamisest eraldi punkt.Reageerimine kriisile oli viivitamatu ja kõikehõlmav. 
See hõlmas ELi üldise majandusjuhtimise täienda -
vat tugevdamist Euroopa finantsjärelevalveasu -
tuste (ESRB, EBA, ESMA, EIOPA) ühtse süsteemi ja 
finantseerimisasutuste reguleeriva raamistikuga (st 
pangandusliit). Samuti võeti kasutusele esimene ja 
teine majanduse juhtimise pakett kriisis ilmnenud 
järelevalvepuuduste kõrvaldamiseks. Konkreetse -
malt sisaldas esimene majanduse juhtimise pakett 
makromajandusliku tasakaalustamatuse menetlust, 
millega muudeti makromajandusliku ja rahandus -
liku tasakaalustamatuse järelevalve oluliseks osaks 
ELi majandusjärelevalvest.
Asjaolu, et komisjoni meetmeid ei rakendatud vaa -
kumis, vaid et need paigutusid keerukasse institut -
sioonilisse raamistikku, ei ole komisjoni tegevuse 
tulemuste hindamisel piisavalt arvestatud. IMFi rolli 
ja euroala riikide puhul ka EKP rolli osa program -
mide ettevalmistamisel ning jälgimisel on alahinna -
tud. Samuti ei ole piisavalt tähtsustatud nõukogu 
kui esmase otsuseid tegeva organi rolli.
IV
2008. aasta makromajanduslikud ja eelarve täitmise 
tulemused erinesid üldjuhul oluliselt suure hulga 
institutsioonide, sh komisjoni, esialgsetes prognoo -
sides esitatust. See on seotud tasakaalustamatuste 
järsu esilekerkimise ja kriisi enneolematu laadiga – 
seda kriisi peetakse praegu üldiselt tõenäosusjao -
tuse ääreala sündmuseks, st võimalike tulemuste 
jaotuses väga ebatõenäoliseks tulemuseks. Pealegi 
põhinevad prognoosid alati teatud hetkel kättesaa -
daval teabel, mistõttu edaspidised sündmused ning 
andmete parandused mõistagi muudavad olukorda 
ja väljavaadet.
Komisjoni vastus 88
IX
Komisjon soovib rõhutada, et oluline on teha selget 
vahet sellise teabe esitamisel, mida on antud hetkel 
vaja teadliku otsuse tegemiseks, ja sellel, kas hiljem 
on võimalik saada terviklikku dokumentatsiooni.
Programmide algfaasis tegutses komisjon tähtae -
ga de tugeva surve all ning tal oli vaja kehtestada 
kindlad ja mõjusad kriisiohjemenetlused. Komisjon 
on nõus, et programmiprotsesside alguses esines 
dokumendihalduses puudusi ning et tegu oli töö 
käigus õppimise protsessiga.
Komisjon esitas kontrollikojale olulisel hulgal teavet, 
sh arvutustabeleid, rahastamise puudujäägi esialg -
sete arvutuste aluseks olnud andmete ja eelduste 
kohta. Taustdokumendid esitati kõikide asjaomaste 
programmidega hõlmatud riikide kohta.
X
Komisjon ei ole nõus, et viimastes programmdo -
kumentides oli oluline teave puudu. Portugali ja 
Iirimaa taustdokumendid olid väga põhjalikud.
XI
Komisjon ei ole nõus sellega, et vastastikuse mõist -
mise memorandumites (VMMid) oli tingimusi, mis 
ei olnud suunatud nõukogu kehtestatud üldistele 
majanduspoliitilistele tingimustele.
Nõukogu kehtestatud üldised majanduspoliitilised 
tingimused on „üldised” ega ole mõeldud ammen -
dava tingimuste loendina. Nende tingimuste täit -
miseks, eriti struktuursete probleemide puhul, on 
VMMis sageli vaja väga erinevaid meetmeid majan -
duse aluseks oleva positsiooni tugevdamiseks.
Lisaks tulenevad VMMid läbirääkimistest asjaomase 
liikmesriigi poliitiliste ametivõimudega, kelle sisend 
on programmi edu seisukohast ülioluline.VIII
Aruandes juhitakse õigustatult tähelepanu mitme 
arvutustabeli kasutamisele ja alguses dokumentat -
siooniga esinenud probleemidele. Komisjoni prog -
noosivahendid ei ole vajalikust keerulisemad.
Majanduse prognoosimine ei ole tegevus, mida on 
võimalik sooritada lihtsa rakenduse abil. Komisjoni 
prognoosid peavad hõlmama suurt muutujate 
kogumit. Sellega kaasneb paratamatult suur ja 
üsna keerukas andmete kogum, mida riikidega 
tegelevad ametnikud peavad prognoosi koostami -
sel käsitlema. Arvutustabelite kasutamine nõuab 
asjatundlikkust ja professionaalset otsustusvõimet. 
Komisjoni prognoosimeetod on kooskõlas teiste 
majandusprognoose koostavate organisatsioonide 
tavadega.
Komisjon ei ole nõus kontrollikoja avaldusega 
prognoosi eelduste hindamise raskuse kohta. 
Prognooside aluseks olevaid eeldusi kirjeldatakse 
iga prognoosivooru alguses koostatavas seisukoha -
võtudokumendis. Seejärel ajakohastatakse eeldusi 
enne iga järgmise prognoosi salvestamist ja need 
avaldatakse igas prognoosis. Komisjoni korra -
päraste prognooside koostamise ajal toimub mitu 
koosolekut, kus tulevad kokku riikidega tegelevad 
ametnikud, horisontaalüksused ja tippjuhtkond. 
Prognooside aluseks olevate eelduste arutamine on 
oluline osa nendest koosolekutest. Lisaks kontrolli -
vad horisontaalüksused süstemaatiliselt riikidega 
tegelevates osakondades koostatud prognooside 
matemaatilist ja majanduslikku järjepidevust.
Eelkõige on komisjon hoolikalt selgitanud oma hin -
nangut prognoosi aluseks olevatele eelarvekordisti -
tele (vt nt 2012. aasta sügisprognoos, lk 41, selgitus 
I.5). 2013. aastal korraldas majandus- ja rahandus -
küsimuste peadirektoraat kaudse eelarvekordisti 
hindamise. Kordistid on täielikult empiirilises ja 
teoreetilises kirjanduses esitatud vahemiku piires.
Komisjoni vastus 89
XIII
Komisjonis kontrollivad programmidega seotud 
otsuste aluseks olevaid arvutusi peamisse program -
mitoimkonda mittekuuluvad ametnikud, sh kõrgem 
juhtkond ja horisontaalüksuste juhid. Kontrolliaru -
annete suhtes korraldati konsulteerimismenetlused 
asjassepuutuvate peadirektoraatidega.
Lisaks tegi komisjon EFSMi programmide suhtes 
tihedat koostööd IMFi ja EKPga. Programmdoku -
mentide kavandeid vahetati ja ristkontrolliti järje -
kindlalt partnerinstitutsioonide vahel, kellest kõik 
tegid aktiivselt koostööd riikide ametiasutustega.
Lõpuks kanti läbirääkimiste tulemustest üksik -
asjalikult ette majandus- ja rahanduskomiteele 
ning eurorühma töörühmale, mis tagas tulemuste 
läbipaistvuse.
XIV
Vt komisjoni vastus punktile X.
XV
Tekkepõhiste eelarvepuudujäägi eesmärkide 
kasutamist toetab õigusraamistik, millel põhineb 
ELi majandusjärelevalve, ning sellega tagatakse 
riikidevaheline järjepidevus. Kõikidele ELi liikmes -
riikidele, sh majanduslikku kohandamisprogrammi 
kaasatuile, kehtivad ühised ELi eelarve-eeskirjad. 
Euroopa Liidu toimimise lepingu protokolli nr 12 
kohaselt, millega määratletakse ülemäärase eelarve -
puudujäägi menetluse kontrollväärtused, mõõde -
takse eelarvepuudujääki Euroopa arvepidamise 
süsteemi (ESA) järgi, mis on tekkepõhine. Seega 
näib riigi arvepidamisandmete kasutamine eelarve-
ees märkide määratlemiseks ja jälgimiseks ühises 
Euroopa raamistikus enam kui põhjendatud.
Põhimõtteliselt oli ESA95 kaudu kasutusele võetud 
tekkepõhise raamatupidamisarvestuse põhimõte 
oluline uuendus, mida ajendasid tollal kassapõhise 
raamatupidamisarvestuse puudused. Üks neist 
puudustest on asjaolu, et kassapõhine raamatupi -
damisarvestus on palju manipuleeritavam ega paku 
nii usaldusväärset pilti majanduse seisust.Erinevad lähenemisviisid
Komisjoni arvates oli asjakohane, et igas program -
mis kajastusid riigi eripärast tulenevad majandus -
tingimused, institutsiooniline raamistik, olud ja 
eelistused.
XII
Kuigi komisjon on nõus, et erinevate riikide järje -
kindlusetu kohtlemise või mittevajalike reformide 
nõudmise risk on programmijuhtimisprotsessis 
endiselt probleem, on ta seisukohal, et program -
mide riigispetsiifiline juhtimine oli asjakohane ning 
vajalik. Paindlikkus on soovitatav, arvestades eri 
riikides valitsevaid erinevaid majanduslikke, poliiti -
lisi ja haldustingimusi ning abisaaja riigi olulist rolli 
programmi ülesehituses ja kujunemisel. Riikidel 
võib olla struktuurseid puudusi, mis on pealtnäha 
sarnased, kuid mida on siiski kõige parem lahen -
dada erinevate poliitikameetmete kogumite kaudu.
Abisaajate riikide sisend programmi ülesehitusse 
ja kujunemisse, milles kajastub mitte ainult nende 
erinev olukord, vaid ka erinevad poliitilised eelistu -
sed, on olulisim tegur, mis tagab reformiprogrammi 
jätkuva omaksvõtu nende hulgas.
Komisjon on nõus, et on arenguruumi järjepidevuse 
seisukohast, millega tingimusi kategooriatesse 
liigitati.
Komisjoni arvates ei ole kontrollikoja kasutatud 
mõiste „struktuurne mõju” otstarbekas mõõdik 
poliitikameetmete analüüsimiseks ega nende olu -
lisuse kohta järelduste tegemiseks. Samuti vastab 
tõele, et tingimused muutuvad programmi kestel. 
Struktuurne reform, mille kontrollikoda liigitaks 
lõppkokkuvõttes „suurt mõju” avaldavaks, võib 
nõuda nõuetekohaseks hindamiseks ja ettevalmis -
tamiseks mitut eelnevat „väikest mõju” avaldavat 
etappi. Osa eelarvepuudujäägi eesmärkide lõdven -
damine põhines üldisel hinnangul selle kohta, kas 
esialgsed eesmärgid on endiselt asjakohased. Seda 
tehti hoolika analüüsi alusel, arvestades mitut riigile 
eriomast suundumust ja mitte ainult SKT kasvu.
Komisjoni vastus 90
XVII
Reformide rakendamise lühikesi tähtaegu võib 
mõnikord tagantjärele pidada ebarealistlikuks, kuid 
need kehtestati väga ambitsioonikalt kiirema tegut -
semise ergutamiseks.
Komisjon ei ole nõus sellega, et olulisimate tingi -
muste rakendamine jäeti programmide viimasesse 
osasse. Kriisitingimused ja poliitiline tõuge refor -
miks tähendasid, et olulised ja rasked reformid 
koondati programmi algusesse.
Soovitused
Komisjon on nõus soovitusega a.
Komisjon täiustas kriisiaastate jooksul ekspertide 
kaasamist. Rohkem eksperditeadmisi suutis ta 
kaasata euroala programmides, mis algasid hiljem 
kui euroalasse mittekuuluvate riikide programmid. 
Hiljuti loodi komisjonis struktuurse reformi ja toe 
talitus (SRSS). Komisjon uurib, kuidas saaks vajalike 
eksperditeadmiste kiire kaasamise olulisemaid 
põhimõtteid vajaduse korral täiendavalt tugevdada 
tervet institutsiooni hõlmavaks raamistikuks.
Komisjon võtab arvesse vajadust töötada teise 
majanduse juhtimise paketi raames välja menetlu -
sed euroala riikide võimalike uute finantsabiprog -
rammide tõhustatud järelevalveks ja haldamiseks.
Komisjon on nõus soovitusega b, tõstes samas esile 
vajadust tagada, et dokumenteerimine ei tekitaks 
prognoosijatele ebaproportsionaalset koormat, 
eelkõige programmide kontekstis.
Komisjon on täiustanud menetlusi ja dokumendi -
haldust juba alates esimeste programmide kehtes -
tamisest. Komisjon püüab veelgi parandada oma 
dokumendihalduse ja kvaliteedikontrolli põhi -
mõtete rakendamist.Siiski ei takista eesmärkide kindlaksmääramine ESA 
põhjal komisjoni kasutamast vajaduse korral järele -
valves muid kättesaadavaid teabe- ja andmeallikaid. 
Nendeks võivad olla ka kassapõhised eelarveand -
med, eriti kuna need on võrreldes tekkepõhiste 
andmetega kiiremini kättesaadavad. Kassapõhiseid 
andmeid tuleb tõlgendada, arvestades nõuetekoha -
selt nende teistsuguseid põhimõtteid.
Tervikuna võib suurema arvu erinevatel põhimõte -
tel kujundatud ja erineva kättesaadavusega andme -
allikate nõuetekohane kasutamine ainult kasuks 
tulla, et aidata vajaduse korral täiustada programmi 
eesmärkide jälgimist ning toetada otsuste tegemist.
XVI
Programmidega kehtestati eelarve kohandamis -
kavad kooskõlas stabiilsuse ja kasvu pakti nõuetega, 
arvestades riigi eripärast tulenevaid tingimusi ning 
programmi eesmärke. Ent kuigi programmides 
arvestatakse struktuurse paranemise tempo kavan -
damisel asjakohaseid tegureid, võib lõplikku tulemit 
mõjutada suurem hulk erinevaid tegureid, mis on 
seotud väliskeskkonnaga. Nende hulka kuuluvad 
erandlikud olud (nt algselt ettenähtust sügavam 
majanduslangus), inflatsioonimäärad, majandus -
kasvu komponendid, laenukulusid mõjutavad turu -
hoiakud ja andmete korrigeerimine tagantjärele.
Seega on vajalik uute tingimustega kohanemise 
paindlikkus. Seda arvestatakse ka ELi eelarvejärele -
valve raamistikus.
Teatud olukordades (kontrollikoja otsused, pankade 
päästeoperatsioonid) ei pruugi ühekordsed meet -
med olla välditavad, kuid nende liigitamine ühe -
kordsetena tagab selle, et neid peetakse ajutiseks. 
Struktuurses eelarvepositsioonis ei sisaldu neid 
just sellepärast, et valitsused ei rakendaks sellised 
meetmeid ülemääraselt. Lisaks on igati loomulik, et 
eri riikidel muutub struktuurne eelarvepositsioon 
erineva tempoga.
Komisjoni vastus 91
Komisjon on osaliselt nõus soovitusega g. Juba 
on kehtestatud suunised koostööks IMFi ja EKPga 
ning astutakse teisi samme institutsioonidevahelise 
koostöö soodustamiseks programmide käigus. Siiski 
on komisjon seisukohal, et koostöö täpsustamisel 
tuleb vältida formaliseerimist, mis muudab otsuste 
tegemise protsessi koormavaks, eriti arvestades 
vastavate tähtaegade survet. Tuleks säilitada paind -
likkus erimeelsuste lahendamisel, kuna vaidluste 
lahendamise protsessi ametliku kodifitseerimise 
katsed oleksid rasked ja samas väheväärtuslikud.
Komisjon on nõus soovitusega h. Komisjon on seisu -
kohal, et võlahaldusprotsess oli alati läbipaistev ja 
ajapikku on paranenud dokumentatsioon veelgi.
Komisjon on nõus soovitusega i. Ta püüab paran -
dada oma arusaamist programmide raames toi -
muvast kohandamisprotsessist, kasutades selleks 
käimasolevat terviklike järelhindamiste sarja ja 
tehes neist õpetlikke järeldusi. Hindamised hõlma -
vad programmide raames majandusliku kohanda -
mise kõiki tahke, sh kontrollikoja esitatud kolme 
ettepane  kut. Iirimaa majandusliku kohandamis -
programmi kohta on järelhindamine juba avaldatud.Komisjon on nõus soovitusega c.
Komisjon on juba täiustanud dokumentide 
säilitamist alates programmide käivitamisest. 
Keskendutakse selle tagamisele, et uued menet -
lused rakendataks täielikult, vähendamata prog -
rammitoimkondade võimet tulla toime kiirete 
tähtaegadega.
Komisjon uurib, kuidas täiendavalt tagada oluliste 
otsuste dokumenteerimine, aeglustamata otsus -
tamisprotsessi, kooskõlas dokumendihalduse ja 
kvaliteedikontrolli põhimõtetega.
Komisjon on nõus soovitusega d.
Komisjon on nõus soovitusega e. Ta püüab lisada 
vastastikuse mõistmise memorandumitesse täien -
davaid muutujaid, mida on võimalik koguda lühi -
kese viivitusega, nt kvartaalne kassajääk ja/või 
maksuvõlgnevusi puudutav eesmärk, mis aitaksid 
jälgida eelarve-eesmärke.
Komisjon on nõus soovitusega f. Komisjon märgib, 
et olulisim on see, et peamiste majandusproblee -
mide lahendamiseks on olemas sidus ja terviklik 
reformide kogum. Programmi raames võib tihti esi -
neda variante, milline reformipakett valida. Seega 
ei tohi vaadelda tingimusi eraldiseisvatena. Tingi -
muste valimine oleneb läbirääkimistest abisaaja rii -
giga. See peaks toetama riikide võimet kehtestada 
oma programmidele eesmärgid. See on eeltingi -
mus, et nad võtaksid reformiprotsessi omaks, mis 
on programmi edu oluline määraja.
Komisjoni vastus 92
36
Nagu selgitatakse täpsemalt komisjoni vastuses 
punktile IV, ei ole prognoosijal võimalik ette näha 
riigispetsiifilisi poliitikaotsuseid. Tegelikke tulemusi 
võib mõjutada ka andmete korrigeerimine tagant -
järele. Seega tuleb seda prognoosi ja tulemuste 
võrdlemisel arvestada.
Iirimaa puhul oli prognoositud eelarvepuudujääk 
kooskõlas makromajandusliku põhistsenaariu -
miga (sh majanduskasvu seisukohast), mis esitati 
komisjoni 2008. aasta kevadprognoosis Iirimaa 
kohta. Prognoositud eelarvepuudujäägi ja tulemi 
lahknevus on suuresti seletatav SKP prognoosi ning 
muude makromajanduslike muutujate korrekt -
sioonidega, mis mõjutavad üldist valitsemissektori 
eelarvet. Komisjoni 2008. aasta kevadprognoosi 
põhistsenaariumis ei osatud ette näha majandus -
kasvu järsku aeglustumist, mis realiseerus lõpuks 
aasta teises pooles. Komisjon ei olnud selles üksi: 
2008. aastal Iirimaal täheldatud majanduslanguse 
ulatust ei osanud oodata ei riigi ega rahvusvaheli -
sed institutsioonid ja erasektori prognoosijad.
37
Struktuurne eelarvepositsioon on poliitikajärele -
valve seisukohast keskne näitaja alates 2005. aastal 
toimunud stabiilsuse ja kasvu pakti reformist. Kuigi 
tegu on eelarvepoliitika järelevalve seisukohast 
täiesti asjakohase näitajaga, on komisjon nõus, et 
näitaja ei ole täiesti täpne ning tõlgendab seda 
seega vajaliku ettevaatlikkusega.
Struktuurse eelarvepositsiooni hindamist mõjutab 
põhimõtteliselt sama ebakindlus, mis mõjutab 
muude makromajanduslike muutujate prognoosi -
mist. Tegu on loomupärase omadusega, mis ei ole 
tingitud ühe meetodi nõrkusest võrreldes teisega.I osa
34
Nagu osutab komisjoni vastus punktile III, näitas 
kriis, et olemasolevast järelevalveraamistikust ei 
piisa täielikult selle aluseks olevate riskide tuvasta -
miseks teatud liikmesriikide eelarvepositsioonides 
pretsedenditu majanduskriisi ajal.
Finantsabi esmane eesmärk oli pakkuda rahasta -
mist abisaajatele riikidele, et neil oleks võimalik 
rakendada meetmeid, mis on vajalikud finantsturu 
kindlustunde järkjärguliseks taastamiseks. On selge, 
et riikide puhul, kes vajasid abi, kuna neil ei olnud 
võimalik eelarvepuudujääke finantsturgude abil 
rahastada, kasutati abi eelarvetoetuseks.
Komisjon tunnistab, et kriisile eelnenud ajal oli 
raske täielikult tuvastada kasvavat eelarve tasakaa -
lustamatuse riski, mida süvendas kiiresti tugeva 
makrorahandusliku tasakaalustamatuse ootamatu 
realiseerumine. Siiski on konkreetseid näiteid, nagu 
Iirimaa ja Hispaania, kelle puhul komisjon märkis 
oma ametlikes dokumentides, et makromajandus -
like ja finantsriskide tõttu peaksid asjaomased riigid 
hoidma oma eelarve ülejäägis.
Liikmesriikide programmide käivitamise vajaduse 
tingis ka kriisi ettearvamatu laad, pretsedenditu 
kestus ja ulatus.
35
Kuigi võla ja eelarvepuudujäägi suhe on vaadeldav 
muutuja, ei ole seda struktuurne eelarvepositsioon. 
See sõltub oma määratluse kohaselt SKP lõhe arvu -
tamisest, viimane aga on mittevaadeldav muutuja. 
Siiski arvutatakse potentsiaalne SKP , millest SKP 
lõhe tuletatakse, metoodika alusel, mis lepitakse 
kokku nõukoguga (edaspidi „ELi ühiselt kokkulepi -
tud metoodika”). See on üsna keeruline, kuid tagab 
riikide tasandil järjepideva raamistiku.
Komisjoni vastus 93
Ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluses osa -
levate liikmesriikide puhul on alates 2013. aastast 
struktuurset eelarvepositsiooni korrigeeritud, et 
vältida prognoosimisvigu potentsiaalses SKPs ning 
tulude alalaekumises / ootamatus lisatulus. Ülemää -
rase eelarvepuudujäägi menetluse raames kasu -
tatav meetmete mõjususe hindamise metoodika, 
mille nõukogu kinnitas 2014. aasta juunis, sisaldab 
ka teist eelarvepositsiooni tugevdamise näitajat, 
mis põhineb alates ülemäärase eelarvepuudujäägi 
menetluse soovitusest rakendatud üksikute meet -
mete tulemustel. Tingimuste täitmise hindamiseks 
kasutatakse nende kahe näitaja hoolikat kvalitatiiv -
set analüüsi.
Stabiilsuse ja kasvu pakti ennetusliku osa jaoks 
kehtestati 2011. aasta lõpus esimese majanduse juh -
timise paketi raames kulude kasvu eesmärk. Tegu 
on teise näitajaga (lisaks struktuursele eelarveposit -
sioonile), mille kaudu hinnata keskpika perioodi 
eesmärgi poole liikumiseks vajalike kohanduste 
järgimist. Nõuete täitmise hindamiseks hinnatakse 
mõlemat näitajat tervikuna.
Näitajad on kahtlemata keerukad ja põhinevad 
mittevaadeldavatel muutujatel. Kuid selleks, et 
teha kindlaks liikmesriigi poolt eelarvepositsiooni 
tugevdamiseks võetud meetmed ja anda soovitusi 
tulevikuks, on sellised näitajad nagu struktuurne 
eelarvepositsioon eelistatavad lihtsale eelarve -
puudujäägi ja võla suhtele, kuna viimane on palju 
tsüklisoodumuslikum.
Vt ka komisjoni vastus punktile IV.
38
Komisjon tunnistab, et ELi ühiselt kokkulepitud 
metoodika ei korrigeerinud täielikult sellel ajavahe -
mikul tekkinud eluasemebuumide mõju (vt Rumee -
nia ja Iirimaa juhtum), mis omakorda põhjustas 
kapitalivaru väga tugeva suurenemise. Kapitalivaru, 
mida võib pidada majanduse üldise suutlikkuse 
näitajaks, ELi ühiselt kokkulepitud metoodikas 
siiski ei keskmistata kogu perioodi vältel. Seetõttu 
ei tehtud korrektsioone selliste varamulli poolt 
esile kutsutud tsükliliste kõrvalekallete (st kapi -
talipuudujäägi) arvessevõtmiseks. Lisaks ei ole 
eluaseme  investeeringutel majanduse potentsiaalile 
sama mõju mis ettevõtete kapitali kogumahutusel 
põhivarasse. Seega näitas eluasemebuum üldist 
tootmisvõimsust suuremana.Struktuurse eelarvepositsiooni arvutamine sõltub 
oma määratluse kohaselt potentsiaalse SKP , SKP 
lõhe, valitsemissektori nominaalse eelarveposit -
siooni ja ühekordsete meetmete mõju arvutamisest. 
Potentsiaalse SKP arvutamisel juhindutakse ELi 
ühiselt kokkulepitud metoodikast. Seda arutatakse 
ja täiustatakse (vajaduse korral) korrapäraselt 
majanduspoliitika komitee (EPC) juurde kuuluvas 
SKP lõhe töörühmas. Erinevalt tellitavast meetodist 
tagab kõnealune meetod hindamise kvaliteedis ja 
põhjalikkuses riikidevahelise järjepidevuse.
ELi tasandil potentsiaalse SKP ja SKP lõhe hindami -
seks kasutatav ühiselt kokkulepitud lähenemisviis 
ei ole puhtalt statistiline meetod. Selles kasutatakse 
suurt hulka muutujaid riigi pakkumispotentsiaali 
määramiseks. SKP lõhe hinnangud sisaldavad üliolu -
lise sisendina kõikide asjassepuutuvate makroma -
janduslike muutujate prognoose. Nii SKP lõhed kui 
ka nominaalsed eelarvepositsioonid osutusid palju 
kõikuvamaks kui eelmistel perioodidel, mõjutades 
struktuurset eelarvepositsiooni. Selles kajastub olu -
korra erandlikkus ja prognoosimise iseloom.
Lisaks on prognoosid väikeste, avatud majandusega 
liikmesriikide kohta (enamik programmi kuuluvatest 
liikmesriikidest on sellised) üldjuhul kõikuvamad, 
kuna nad on kaitsetud suurema hulga šokkide suh -
tes ja šokkide mõju on ka tugevam.
Komisjon rõhutas mitmel juhul hinnangutes enne 
2008. aastat riske, mis olid seotud ebakindlusega 
tsüklilise olukorra suhtes. Näiteks seisis komisjoni 
soovituses nõukogu arvamuse kohta, mis käsitles 
Iirimaa stabiilsusprogrammi (2006–2009): „Igal 
juhul oleks mõistlik jätta manööverdamisruumi 
võimalike muutuste puhuks praeguses kasvustruk -
tuuris, milles peamist osa on etendanud suur areng 
elamumajandussektoris.”
Seega on komisjon täielikult teadlik struktuurse eel -
arvepositsiooni näitaja puudustest ja arvestab neid 
oma hinnangutes. Eelarvejärelevalve raamistikku on 
ka järjekindlalt täiustatud, nii et tänaseks põhineb 
see kõikehõlmaval vahendite kogumil, mitte ainult 
struktuursel eelarvepositsioonil.
Komisjoni vastus 94
42
Alates 2009. aastast on olukord avaliku sektori 
tingimuslike kohustuste järelevalve alal oluliselt 
paranenud.
Järelevalveraamistikku on oluliselt ümber tehtud 
komisjoni ja äsja loodud Euroopa Süsteemsete Ris -
kide Nõukogu (ESRB) ning Euroopa järelevalveasu -
tuse (ESA) vahel on loodud tihedamad sidemed.
Majanduse juhtimise esimese paketiga kehtestati 
ka makromajandusliku tasakaalustamatuse menet -
lus, millega muudeti majandusliku, sh valdkondliku 
tasakaalustamatuse järelevalve oluliseks osaks ELi 
majandusjärelevalvest.
2015. aastal koostas komisjon avaliku sektori tingi -
muslike kohustuste kohta esimest korda andmerea, 
mis on liikmesriikide tasandil võrreldav.
43
2008. aastal juhtis komisjon tähelepanu vajadusele 
laiendada järelevalvet väljapoole eelarvejärelevalve 
piire, et kõrvaldada makromajanduslik tasakaalusta -
matus. (Üksikasjalikuma teabe saamiseks vt välja -
anne „EMU@10: successes and challenges after 10 
years of Economic and Monetary Union ”, lk 247-248 ).
Alates 2011. aastast toimunud asjassepuutuvate 
institutsiooniliste ja seadusandlike muutuste ning 
märkimisväärsete täiustuste hulgas on Euroopa 
Süsteemsete Riskide Nõukogu (ESRB) ning Euroopa 
järelevalveasutuste (EBA, EIOPIA ja ESMA) loomine 
ning esimese ja teise majanduse juhtimise paketi 
vastuvõtmine (täiendava teabe saamiseks vt komis -
joni vastus punktile 39).
Konkreetsemalt kehtestati esimese majanduse 
juhtimise paketiga makromajandusliku tasakaalus -
tamatuse menetlus. Muuhulgas muutus sellega 
rahandusliku tasakaalustamatuse (nimelt rahvusva -
helise netoinvesteerimispositsiooni, erakrediidivoo, 
erasektori võla ja finantssektori kohustuste) järele -
valve oluliseks osaks ELi majandusjärelevalvest.Käib pidev töö selle nimel, et tagada ELi ühiselt 
kokkulepitud metoodika puhul tulevikus finants -
sektori muutujate mõju suurem arvestamine. 
Konkreetselt arutati komisjoni poolt 28. septembril 
2015 korraldatud seminaril liikmesriikide ja rahvus -
vaheliste institutsioonide sidusrühmadega võima -
lusi parandada ELi ühiselt kokkulepitud metoodikat. 
Seda töösuunda jätkatakse liikmesriikide osalusel 
majanduspoliitika komitees. Konkreetselt toimub 
see SKP kasvu töörühma egiidi all, kelle ülesanne on 
peamiselt tagada stabiilsuse ja kasvu pakti raames 
tehniliselt laitmatud ja läbipaistvad potentsiaalse 
SKP ja SKP lõhe näitajad ning tsükliliselt kohanda -
tud eelarvepositsioonid.
Vaatamata metoodikas enne kriisi ilmnenud prob -
leemidele tunnistatakse üldiselt, et praegune 
metoodika on toiminud alates 2009. aastast väga 
hästi võrrelduna OECD samaväärse metoodika ja 
muude metoodikatega, nagu Hodrick-Prescotti 
filter.
39
Potentsiaalse SKP arvutamisel on võetud arvesse 
valdkonna tasakaalustamatust. Siiski tuleb rõhu -
tada, et i) hetkel ei ole SKP lõhe arvutused vald -
kondlikul tasandil kättesaadavad ja ii) valdkondlikud 
hinnangud muudaksid juba niigi keerulise arvutus -
käigu veelgi keerulisemaks.
Kinnisvarahindade puhul ei tehtud ELi ühiselt 
kokku  lepitud metoodikas korrektsioone sellel 
ajavahemikul tekkinud eluasemebuumide mõju 
täielikuks arvessevõtmiseks. Vt ka komisjoni vastus 
punktile 38.
40
Valdkonna tasakaalustamatust ja eluaseme -
buumidega seotud riske ei jäetud komisjoni 
hinnangu  tes tähelepanuta. Näiteks Iirimaa puhul 
tõsteti eluasemebuumiga seotud riske esile juba 
komisjoni hinnangus 2005. aasta ajakohastatud 
stabiilsusprogrammile.
Komisjoni vastus 95
II osa
Programmid olid enamasti hästi põhjendatud, kuid 
esines puudusi dokumentide säilitamises.
48
Komisjonil on volitused analüüsida majandus- ja 
finantsolukorda ning aidata valmistada ette prog -
rammidega seotud otsuseid. Selleks tegi komisjon 
tihedat koostööd teiste programmipartneritega ja 
esitas asjassepuutuvatele poliitiliste otsuste tegija -
tele üksikasjalikke programmdokumente.
Komisjoni menetlused ei sisaldanud 
alati piisavalt kontrolli- ja 
tasakaalustusmeetmeid
Komisjon on seisukohal, et tema menetlu -
sed on alati sisaldanud piisavalt kontrolli- ja 
tasakaalustusmeetmeid.
50 v)
Programmidega hõlmatud riike tuleb käsitleda 
sarnaste probleemide lahendamisel ühetaoliselt. 
Programmide kestel oli see üks põhitaotlusi.
Abisaajate riikide sisend programmi ülesehitusse ja 
kujunemisse on olulisim tegur, mis tagab reformi -
programmi jätkuva omaksvõtu nende hulgas. Seda 
tuleb täielikult arvestada.
Lisaks on oluline, et kui hinnatakse, kas riikide 
olukord on konkreetses valdkonnas sarnane (või 
võrreldav), tuleb arvestada mitte ainult staatilist 
hinnangut nende tulemustele vastavas poliitika -
valdkonnas, vaid ka nende suutlikkust sisuliste muu -
datuste saavutamiseks. Samamoodi tuleb „sarnase 
tingimuste kogumi” all mõista nõuete üldist sisu, 
mitte tingimuste arvu.44
Tundlikkus erinevate šokkide suhtes oli osa komis -
joni järelevalvest. Komisjoni korrapärastes prog -
noosides esitatakse konkreetsed eeldused vahetus -
kursside ja intressimäärade kohta, millele tuginevad 
majandus- ja eelarveprognoosid iga liikmesriigi 
ning kogu ELi kohta. Peasuundumusi ning majan -
dus- ja eelarvemuutujatele avalduva mõju kanaleid 
selgitatakse avaldatud prognooside horisontaal -
setes peatükkides, samas kui sellised üksikasjad 
võivad iga liikmesriigi prognoosi märkustest välja 
jääda.
Komisjoni hinnang riikide stabiilsus- ja lähenemis -
programmidele sisaldas tavaliselt konkreetset riski -
hindamist käsitlevat osa, mille otstarve oli käsitleda 
programmi eelarveprognooside usaldusväärsust, 
analüüsides erinevaid riskitegureid. Sarnast sisu 
leidus ka stabiilsus- ja lähenemisprogrammide 
hinnangutes enne 2007. aastat rubriikide „Tundlik -
kusanalüüs” ja „Riskihindamine” all. Lisateavet leiab 
stabiilsus- ja lähenemisprogrammide hinnangutest:
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_  
governance/sgp/convergence/programmes/
index_en.htm
46
Arvestades kriisi pretsedenditust, oli vaja esimesel 
võimalusel ette valmistada asjakohane ja tõhus rea -
geerimisviis. See tähendas vajadust töötada väga 
karmide ajapiirangute tingimustes, eriti esimeste 
programmide puhul, nt Ungaris.
Komisjonil oli asutusesiseseid kogemusi kolmanda -
tele riikidele (sh pärast Kosovo kriisi Lääne-Balkani 
riikidele) antava makromajandusliku finantsabi 
rakendamise alal. Komisjon oli tuttav sellega, kuidas 
pidada läbirääkimisi ja teostada järelevalvet selliste 
VMMide puhul, mis sisaldasid struktuursete refor -
mide nõudeid ning makromajanduslikku tingimus -
likkust, mille IMF võttis enda juhtimise alla. Samuti 
oli komisjon tuttav vajalike vahendite laenamisega 
turgudelt ja nende edasilaenamisega kolmandatele 
riikidele. See asjatundlikkus võimaldas komisjonil 
teha ettepaneku väga lühikese aja jooksul. Teatud 
tahkude (nt eelarvejärelevalve) puhul olid komis -
jonil riigist sügavamad teadmised kui IMFil. Teistes 
valdkondades, nt pangandusjärelevalve alal, olid 
IMFil alguses kogenumad töötajad.
Komisjoni vastus 96
Prognoositabelid on kohmakad 
vahendid, mis põhjustavad probleeme 
kvaliteedikontrollis
Prognoosimine on oma määratluse kohaselt keeru -
line ja komisjon on kehtestanud süsteemi, millega 
tagatakse piisav kvaliteedikontroll.
58
Majanduse prognoosimine ei ole tegevus, mida on 
võimalik sooritada lihtsa rakenduse abil. Komisjoni 
prognoosid peavad hõlmama suurt muutujate 
kogumit. Sellega kaasneb paratamatult suur ja üsna 
keerukas andmete kogum, mida riikidega tegelevad 
ametnikud peavad prognoosi koostamisel käsit -
lema. Arvutustabelite kasutamine nõuab asjatund -
likkust ja professionaalset hinnangut. Komisjoni 
prognoosimeetod on kooskõlas teiste majandus -
prognoose koostavate organisatsioonide tavadega.
59
Prognoosis kasutatakse võimaluse korral alati Euro -
statis koostatud ja kinnitatud ajaloolisi andmeid. 
Muudest allikatest (tavaliselt riikide keskpankadest 
ja statistikaametitest) võetakse ainult andmeid, mis 
ei ole komisjonis kättesaadavad. Ajalooliste and -
mete puhul prognoosija hinnangut ei rakendata. 
Prognoosiandmete ainus allikas on oma määratluse 
kohaselt prognoosija (st riigiga tegelev ametnik).
Komisjon on seisukohal, et kontrollikoja esitatud 
näited ei tõenda riski olemasolu. Vastupidi, välis -
tegurite prognooside tuletamise protsess on selge 
ja hästi dokumenteeritud (nt igas avaldatud prog -
noosis sisalduvas tehnilises selgituses). Välistegurid 
tuletatakse tsentraalselt ja neid rakendavad kõik 
prognoosijad. Samuti on olemas ulatuslik kogum 
ametnikele mõeldud kirjalikke suuniseid selle kohta, 
kuidas selgitada välja ja hinnata eelarvemeetmeid 
(rakendamiseks eeldusel, et poliitika ei muutu).
Komisjoni ühine vastus punktidele 60 
ja 61
Prognooside numbrilist ja majanduslikku järjepide -
vust kontrollitakse aruandes kirjeldatust kaugelt 
laiemas ulatuses.52
Komisjon kogub palju erinevat teavet eri allikatest 
(sh väljastpoolt komisjoni). Seega tuginesid hin -
nangud asutusesisestele aruannetele ja järelevalve -
materjalidele, asjassepuutuvatele avalikult kättesaa -
davatele asutusevälistele väljaannetele (ülikoolide, 
valitsusasutuste, mõttekodade ja muude sõltuma -
tute asutuste aruannetele) ning põhjalikele arutelu -
dele sidusrühmadega.
54
Komisjon nõudis vajaduse korral olulist teavet. 
Andmed valiti selle põhjal, kas need olid prog -
rammi rakendamise järelevalve suhtes asjakohased, 
arvestades riigi ja programmi konkreetseid vajadusi, 
vältides samas hoolikalt riikide ametiasutuste üle -
koormamist aruandluskohustustega.
57
Prognooside numbrilise  järjepidevuse kontrollide 
hulgas on nt hoolikalt väljatöötatud rahvusvahelise 
kaubanduse prognooside järjepidevuse kontrollid. 
Lisaks kontrollitakse prognooside majanduslikku  
järjepidevust mitmel tasandil, sh prognoosikoosole -
kutel, millele viidatakse komisjoni vastuses punktile 
VIII.
Komisjon otsustas teadlikult võtta prognooside 
aluseks selliste majandusteadluste arvamuse, kes on 
asjatundjad riikides suhtes, mille kohta nad prog -
noose koostavad. Teistes rahvusvahelistes institut -
sioonides toimitakse samamoodi. Vastavasisulises 
kirjanduses ei ole esitatud tõendeid, et mudeli -
põhised prognoosid annaksid üldjuhul järjekindlalt 
paremaid tulemusi kui asjatundjate hinnangutel 
põhinevad prognoosid. Isegi tavaolukorras ei ole 
struktuursed suhted aja jooksul stabiilsed ja selleks, 
et kohandada ökonomeetrilistest hinnangutest 
tuletatavaid modelleeritud suhteid valitsevate 
majandustingimuste eripäradele, on vaja asjatund -
jate hinnanguid. Seevastu majandus- ja finantskrii -
side ajal annavad hinnangul põhinevad prognoo -
sid prognoosimismudelitest kindlasti paremaid 
tulemusi.
Komisjoni vastus 97
1. selgitus iii)
Komisjon ei ole hinnanguga nõus. Kontrollikoda vii -
tab veale dokumendis (2009. aasta juuni prognoos), 
mille puhul oli tegu käimasoleva tööga ja mis ei 
olnud lõplik. Järgmises lõplikus prognoosis (sep -
tember 2009) oli meede õigesti arvesse võetud.
1. selgitus iv)
Komisjon ei ole nõus kontrollikoja hinnanguga eba -
kõlade kohta Läti hinnaindeksite prognoosis. Kont -
rollikoda väidab, et 2009. aastal toimunud käibe -
maksu tõus ei kajastunud täielikult tarbijahindade 
prognoosis. Sellest järeldusest on jäetud välja hulk 
muid tegureid, mis mõjutavad samuti tarbijahindu. 
Tarbijahinnaindeks osutus 2009. ja 2010. aastal 
komisjoni prognoositust oluliselt madalamaks, mil -
lest järeldub, et maksutõusude mõju ei alahinnatud.
Andmetest ilmneb samuti, et tegelik erinevus tar -
bijahinnaindeksi ja eratarbimise hindade vahel oli 
komisjoni prognoosist suurem. Kummagi indeksiga 
hõlmatud elemendid on erinevad. Suurim erinevus 
on kaudse üüri katvus eratarbimises. Kinnisvarahin -
dade ja üüri järsk langus kriisi ajal avaldas seega 
palju suuremat mõju eratarbimise hindadele kui 
tarbijahinnaindeksile. See näide osutab sellele, 
kuidas majanduslikud suhted muutuvad raske kriisi 
ajal teistsuguseks.
65
Riikidega tegelevad ametnikud hindavad eel -
arvemeetmete mõju ise. Seetõttu on ebaoluline, 
kas riikidega tegelevatel ametnikel on põhjalikud 
teadmised meetoditest, mida kasutavad riikide 
ametiasutused.
Komisjon ei ole samuti nõus viimase lausega 
(kaudsete eelarvekordistite kohta). (Kaudsetest) 
eelarvekordistitest teatakse rohkem, kui aruandest 
võib järeldada. 2013. aastal korraldas majandus- ja 
rahandusküsimuste peadirektoraat kaudse eelarve -
kordisti hindamise. 2012. aasta kevade ja sügise 
majandusprognoosid sisaldasid ka spetsiaalseid 
selgitusi, milles käsitleti eelarvekordisteid. Kordistid 
on täielikult empiirilises ja teoreetilises kirjanduses 
esitatud vahemiku piires.62
Komisjon ei ole nõus 1. selgituses esitatud näide -
tega (vt üksikasjalikud märkused). Komisjon ei arva, 
et näited osutavad üldisele probleemile.
1. selgitus i)
Komisjon ei ole nõus hinnanguga käibemaksule 
Rumeenias. Prognoosifail võimaldab prognoosida 
üksikasjalikult muid tootmiselt kogutavaid makse 
sektorite kaupa (leibkonnad, äriühingud, valitsemis -
sektor). Komisjon ei prognoosinud nende üksikasja -
likumate muutujate puhul majanduskasvumäära 
ja tegi vastavad lahtrid halliks. Seetõttu jäid halliks 
tehtud lahtrites kasutatud valemite väärtused prog -
noosiaastate jooksul konstantsele tasemele.  
3,8 miljardi Rumeenia leu suurune lahknevus 
tuleneb nende kasutamata tabeliväljade võrdlu -
sest prognoosiga, mille riikidega tegelev osakond 
koostas tootmis- ja impordimaksudest laekuvate 
valitsemissektori tulude kohta.
1. selgitus ii)
Komisjon ei ole hinnanguga nõus. Kuigi „avalike 
teenistujate töötasud” ei olnud eraldi prognoosi -
rida, oli eraldi kirje sellega väga sarnane muutuja, 
mille näol esitati failis selgelt avaliku sektori palga -
maksete prognoos.
Kontrollikoja auditis vaadeldaval ajal (2008–2010) 
muutis ajakohaste andmete puudumine leib -
kondade ja ettevõtlussektori kohta (kaheaastane 
viivitus) need andmed väikeste, kõikuva avatud 
majandusega riikide puhul prognoosimise seisu -
kohast praktiliselt kasutuks. Seega ei olnud võima -
lik neid andmeid kasutada ka teiste valdkondade 
prognoosimiseks (mille kohta olid kättesaadavad 
usaldusväärsemad ja uuemad andmed) ega järje -
pidevuse kontrolliks kogu majanduse andmete 
suhtes. Seetõttu leibkondade ja ettevõtlussektori 
prognoose ei avaldatud ning need ilmusid ainult 
memokirjetena prognoositabelis, mõjutamata muid 
muutujaid. Tegelikult puudutab audiitorite märga -
tud matemaatiline ebatäpsus ainult leibkondade ja 
äriühingute liigendust, mis välistati tahtlikult Läti 
kohta tehtud prognoosist eelnimetatud andme -
kvaliteedi probleemide tõttu.
Komisjoni arvates näitab otsus välistada analüüsist 
ebaajakohased andmed pigem prognoosiprotsessi 
tugevust kui nõrkust.
Komisjoni vastus 98
Komisjon esitas kontrollikojale olulisel hulgal teavet, 
sh arvutustabeleid, rahastamise puudujäägi esialg -
sete arvutuste aluseks olnud andmete ja eelduste 
kohta. Taustadokumendid esitati kõikide asjaomaste 
programmidega hõlmatud riikide kohta.
Komisjon on nõus, et programmiprotsesside alguses 
esines dokumendihalduses puudusi. Vastab tõele, et 
Ungari puhul ei ole asjassepuutuv dokumentatsioon 
algse rahastamise puudujäägi kohta kättesaadav.
Vt ka komisjoni vastus punktile IX.
70
Komisjon on seisukohal, et rahastamise puudujäägi 
arvutustes ei olnud olulisi vigu. Rumeenia puhul esi -
nes viga, mille tõttu arvestati äriühingute kontserni -
siseseid laene kahekordselt.
Komisjon vaidlustab teised väidetavad vead, millel 
kontrollikoja hinnang põhineb. Komisjon ei arva, et 
näited osutavad üldisele probleemile.
Komisjon soovib rõhutada, et rahastamisvajaduste 
hindamine programmiperioodi jooksul sisaldab 
hulka erinevaid arvutusi ja eeldusi, mida saadab 
suur ebakindlus ning mida on võimalik usaldus -
väärselt kvantifitseerida ainult teatud vahemikus. 
Laenuandjate rahastamisvalmidus ja -võime piirab 
samuti rahastamispaketti ning programmi üles -
ehituse puhul tuleb seda piirangut arvestada.
Ei ole realistlik eeldada, et hinnangud oleksid 
täpselt õiged. Oluline on see, et praktikas ei tohiks 
väiksematel ebatäpsustel olla negatiivseid taga -
järgi programmide edu seisukohast. Tagasivaates 
on prognoosid osutunud täpseks, kuna ühelgi 
kontrollimise all oleval juhtumil ei ole rahastamis -
pakett osutunud ebapiisavaks ja seda ei ole tulnud 
parandada.
Väidetavad vead rahastamise puudujäägi arvutustes 
ei mõjutanud programmide poliitikasisu.Mudeliga QUEST tehti teatud programmide kriiti -
listes etappides (enamasti läbirääkimiste faasis) 
simulatsioonid, millele tugines baas- ja poliitika -
stsenaariumide kindlaksmääramine. Portugali prog -
rammi puhul on konkreetseid eelarvemeetmeid 
hinnatud mudeli QUEST riigispetsiifilise versiooni 
alusel. Asjassepuutuvat teavet, sh meetmespetsiifi -
lisi kordisteid, on kontrollikojaga jagatud.
66
Komisjon on ei ole hinnanguga nõus. Oletus, et 
pisivead võisid jääda avastamata ja tingida suuri 
kumulatiivseid vigu, on puhtspekulatiivne.
67
Komisjon tunnistab, et puudu oli terviklik dokumen -
tatsioon, eriti programmide algfaasis.
Osaline prognoosimisvigade analüüs teostati 2013. 
aastal. Ettevalmistamisel on ulatuslikum analüüs, 
mis korraldatakse prognoosimistäpsuse ümber -
hindamise raames. Samuti on riikidega tegelevad 
osakonnad mitme prognoosi koostamise käigus 
analüüsinud valitsemissektori eelarvepositsiooni 
ja SKP reaalkasvu korrigeerimist võrreldes eelmise 
prognoosivooruga. Analüüsid valitsemissektori 
eelarvepositsiooni prognoosi muutuste kohta on 
esitatud programmide kontrolliaruannetes.
Rahastamise puudujääkide prognoosid 
olid puudulikud ja ebatäpsed
Osa dokumentatsioonist, mis oli auditi ajal rahasta -
mise puudujäägi hinnangute kohta kättesaadav, ei 
olnud täielik. Siiski ei kajastu selles rubriigis piisavalt 
asjaolu, et puudused on seotud eeskätt dokumen -
tatsiooni, mitte hindamisega.
69
Komisjon ei ole nõus kontrollikoja üldistatud 
avaldusega rahastamise puudujäägi hinnangute 
kättesaadavuse kohta.
Komisjoni vastus 99
3. selgitus. Esimene taane
Rumeenia puhul rakendas komisjon maksebilansi 
programmi raames kaks korda aastas korraldatavaid 
ametlikke kontrolle, samas kui IMF rakendas tugilae -
nulepingu raames kvartaalseid kontrolle. ELi ja IMFi 
ühisprogrammi raames osales komisjon täielikult 
kõikides kvartaalsetes kontrollkäikudes. Ent VMMi/
TVMMi tingimusi saab ajakohastada alles pärast 
komisjoni ametlikku kontrollkäiku. Mitteametliku  
kontrollkäigu ajal ajakohastatakse komisjoni töö -
tajate ning teiste programmipartnerite vahelise 
kokkuleppe alusel ainult eellepingut / majandus- ja 
rahanduspoliitika memorandumit.
3. selgitus. Kolmas taane
Iirimaa puhul ei sisaldanud nõukogu rakendusotsus 
varade müüki ega erastamist. Iirimaa programm 
ei sisaldanud kunagi ametlikke tingimusi teatud 
arvu riigi osalusega äriühingute ega teatud hulga 
varade erastamise kohta. Iirimaal on riigi osalusega 
äriühingute arv väga piiratud. Sellest hoolimata 
olid ametiasutused programmi käigus nõus selgi -
tama välja teatava hulga varasid, mida oli võimalik 
erastada. Lisaks olid nad nõus, et kui Iirimaa ameti -
asutused otsustavad erastada, kasutatakse poolt 
tulust majanduskasvu soodustavateks meetmeteks. 
Programmi kestel erastamisest tulu ei saadud.
Tingimused ei olnud piisavalt 
keskendatud
Komisjon on seisukohal, et tingimused olid piisavalt 
keskendatud.
78
Komisjon ei ole nõus sellega, et juhtkond ei kaalu -
nud tehtud ettepanekuid piisavalt, et teha kindlaks, 
kas kõik tingimused olid ka tegelikult üldise majan -
duspoliitika eesmärkide saavutamiseks vajalikud. 
Komisjoni vastus punktile 79 käsitleb seost reformi 
ja majanduspoliitika eesmärkide vahel.
79
Kõik reformid olid tihedalt seotud programmi 
eesmärkidega ja neid tuleb vaadelda laiema 
poliitika reformide kogumi valguses, mille eesmärk 
on parandada eelarvepositsiooni, avaliku halduse 
tõhusust või ettevõtluskeskkonda. Vt ka komisjoni 
vastus punktile XII.Teatavatest põhidokumentidest pole 
jälgegi
Aja jooksul paranes dokumentide säilitamine selgelt 
ja osa otsuseid tehakse mittekirjalike menetluste 
teel.
2. selgitus. Teine taane
Portugali ametiasutused lõid rakendatud program -
mimeetmete kohta veebipõhise andmebaasi, mil -
lele kontrollikoda ei ole ligipääsu saanud. Seetõttu 
ongi komisjonil raske kõiki nõutavaid dokumente 
hõlpsalt esitada.
Ungari puhul, nagu komisjon kontrollikojale sel -
gitas, on määruste ja seaduste vastuvõtmist tava -
päraselt jälgitud ja kontrollitud parlamendi usaldus -
väärse veebipõhise õigusteabehoidla ning Ungari 
ametliku väljaande alusel (ligipääsetav tasuta). See 
on peapõhjus, miks komisjon vastu võetud õigus -
akte süstemaatiliselt ei arhiivinud.
2. selgitus. Viies taane
Prognoosimisprotsessis kasutatakse standardset 
Exceli failide kogumit. Samuti rakendatakse selget 
dokumenteerimisprotsessi, kvaliteedikontrolle ja 
ülevaatusi horisontaalüksustes, arutelu liikmesriigi 
asjatundjatega ning asutusesiseseid konsultat -
sioone. Standardseid Exceli faile, mis sisaldavad 
eelarvetabelit, kasutatakse riikidega tegelevates 
osakondades ka sündmuste jälgimiseks prognoosi -
kuupäevade vahepeal. Riikidega tegelevad osakon -
nad – eriti programmiriikidega tegelevad osakon -
nad – kasutavad eelarvemuutujate jälgimiseks ka 
täiendavad vahendeid. Need olenevad programmi 
ülesehitusest, riigispetsiifilistest teguritest ja kätte -
saadavate andmete detailsusest.
75
Komisjon ei ole nõus sellega, et viimastes program -
mdokumentides oli oluline teave puudu. Portugali 
ja Iirimaa taustdokumendid olid väga põhjalikud.
3. selgitus
Komisjon ei ole nõus sellega, et esines „eeskirjade 
mittejärgimise näiteid”. Nagu osutab komisjoni 
vastus punktile XI, on nõukogu kehtestatud üldi -
sed majanduspoliitikatingimused „üldised” ega ole 
mõeldud ammendava tingimuste loendina.
Komisjoni vastus 100
84
Komisjon on nõus, et VMMi tingimuste kindlaks -
määramine erines programmiti selle poolest, 
kas need sisaldasid õigusaktide „koostamise” või 
„vastuvõtmise” nõuet. Selles kajastus asjaolu, et 
teatud juhtudel ei olnud finantsabi küsinud riikide 
valitsuste arvates asjakohane võtta kohustusi, mis 
sidusid nende parlamente, arvestades võimude 
lahususe põhimõtet.
Nagu märgitakse komisjoni vastuses punktile 
XII, kajastab abisaajate riikide sisend programmi 
ülesehitusse ja kujunemisse nende erinevat olu -
korda ning erinevaid poliitilisi eelistusi. Mõlemad 
on olulised tegurid, mis tagavad reformiprogrammi 
omaksvõtu nendes riikides.
5. selgitus
Kuigi järelevalveraamistiku reform oli Iirimaal 
väga oluline, arvestades kriisile eelnenud puu -
dusi, käsitles parlament (Oireachtas) väga tiheda 
seadusandliku tegevuskava käigus, mida nõudis 
programmi finantssektori komponent, esmalt muid, 
programmi edu seisukohast otsustavamaid reforme. 
Samuti oli oluline võtta aega keskpanga järelevalve 
ja jõustamise seaduse (Central Bank Supervision 
and Enforcement Act) kaudu Iirimaa keskpangale 
antavate tõhustatud järelevalvevolituste piisavaks 
kalibreerimiseks. Seadus kehtestati 2013. aastal 
ja see andis ulatuslikud uurimisvolitused teabe 
hankimiseks ning kohapealsete kontrollide soorita -
miseks, määruste andmiseks ning otseste parandus- 
ja jõustamismeetmete rakendamiseks määruste 
rikkumisega võitlemisel ja pankade finantsarvestuse 
sõltumatute audiitorhindamiste nõudmiseks.
85
Portugali puhul oli tingimuste arv kooskõlas struk -
tuursete probleemidega, millega riik seisis silmitsi.
Lisaks ei olnud riigid struktuursete probleemide sei -
sukohast sarnases olukorras. See õigustab program -
mide struktuurse komponendi varieerumist.
Tingimuste lõplik arv on vähese tähtsusega. Lõpp -
kokkuvõttes „suurt mõju” avaldav struktuurne 
reform võib nõuda nõuetekohaseks hindamiseks ja 
ettevalmistamiseks mitut eelnevat „väikest mõju” 
avaldavat etappi.80
Kuigi komisjon on nõus, et eri riikide järjekindlusetu 
kohtlemise või mittevajalike reformide nõudmise 
risk on programmijuhtimisprotsessis endiselt prob -
leem, on ta seisukohal, et programmide riigispetsii -
filine juhtimine oli asjakohane ning vajalik. Paindlik -
kus on soovitatav, arvestades eri riikides valitsevaid 
erinevaid majanduslikke, poliitilisi ja haldustingi -
musi. Riikidel võib olla struktuurseid puudusi, mis 
on pealtnäha sarnased, kuid mida on siiski kõige 
parem lahendada erinevate poliitikameetmete 
kogumite kaudu.
Vt ka komisjoni vastus punktile XII.
81
Teatud poliitikatingimuste ülevaatamist või aja -
kohastamist tuleb vaadelda põhjendatud vastusena 
programmi käigus muutuvatele oludele. Esialgne 
VMM ei saa olla täielik leping, mis hõlmab kõikvõi -
malikke ettenägematusi, mis võivad programmi 
rakendamise käigus esineda. VMMid on muutu -
vad dokumendid ja neid tuleb uute majanduslike 
või rakenduslike probleemide puhul paindlikult 
kohandada.
82
Programmide riigispetsiifiline juhtimine oli asja -
kohane ning vajalik. Paindlikkus on soovitatav, 
arvestades eri riikides valitsevaid erinevaid majan -
duslikke, poliitilisi ja haldustingimusi. Vt ka komis -
joni vastused punktile XII ja 4. selgitusele.
4. selgitus. Teine taane
Töötuskindlustustoetuse kestuse vähendamisega 
taotleti tööpuuduse lõksu jäämise riski vähenda -
mist ja tegu oli sammuga õiges suunas, isegi kui 
ei saavutatud programmi tingimustega nõutavat. 
Seda hinnati laiema reformide kogumi kontekstis. 
Sotsiaalse dialoogi avatuse säilitamises nähti tugeva 
reformipaketi saavutamise seisukohast olulist 
tegurit.
Komisjoni vastus 101
Ungari puhul 2009. aasta mais kokku lepitud 
eelarve kohandamiskava parandus, millega piken -
dati ülemäärase eelarvepuudujäägi korrigeerimise 
tähtaega erandlikult kahe aasta võrra (aastalt 
2009 aastale 2011), oli osaliselt õigustatud ooda -
tust järsema majanduslanguse tõttu. Rakendati ka 
täiendavaid konsolideerimismeetmeid, mis kujuta -
sid endast selget nihet riigi rahanduse pikaajalise 
jätkusuut likkuse suunas. Parandus tähendas 2009. 
aastaks vähem tsüklisoodumuslikku eelarvepoliiti -
list hoiakut ja aitas vältida majanduse suletud 
allakäiguspiraali.
Portugali puhul korrigeeriti eelarve-eesmärki kaks 
korda, viienda ja seitsmenda kontrolli käigus. Mõle -
mal juhul korrigeeriti eesmärke pärast majanduse 
väljavaate olulist ootamatut halvenemist ja maksu -
tulu oodatust väiksemat osakaalu majanduskasvus. 
Seda arutatakse mõlema kontrolli vastavusaruanne -
tes (II ja III jaos). Lisaks eelnes mõlemale parandu -
sele konstitutsioonikohtu otsus, mis tekitas eelarves   
olulisi puudujääke. Need tegurid ei olenenud täieli -
kult valitsusest.
90
Stabiilsuse ja kasvu pakt lubab eelarve kohandamis -
kava teatud olukordades ümber kujundada. Määruse 
(EÜ) nr 1467/97 artikli 3 lõike 5 kohaselt tuleb raken -
dada tõhusaid meetmeid, kuid aset võib leida oota -
matuid majandust kahjustavaid sündmusi, millel on 
riigi rahandusele märkimisväärne negatiivne mõju.
Kuigi eelarve-eesmärkide ümberkujundamiseks ei 
ole eelnevalt kindlaks määratud algoritmi, hinna -
takse olukorda iga üksikjuhtumi puhul eraldi. Vaja -
duse korral on võimalik eelarve kohandamiskava 
ümber kujundada kooskõlas õigusaktidega ja konk -
reetsete tegurite alusel. Iga kord, kui eri tegurid 
mõjutasid eelarvepuudujäägi eesmärke negatiivselt, 
selgitati seda nõuetekohaselt sellistes riigipõhistes 
programmdokumentides nagu programmikontrol -
lid ning majandus- ja rahanduskomiteele suunatud 
märgukirjad.
92
Viidete puudumine konkreetsetele küsimustele 
programmdokumentides ei tähenda, et neid ei 
arvestatud. Rumeenia programmi puhul näiteks 
võeti palgakärbete kavandamisel konkreetselt 
arvesse Rumeenia avaliku teenistuse iseäralikku 
palgastruktuuri.Nagu osutab ka komisjoni vastus punktile 50, on 
selle hindamisel, kas riikide olukord on konkreetses 
valdkonnas sarnane, oluline arvestada mitte ainult 
staatilist hinnangut nende tulemustele vastavas 
poliitikavaldkonnas, vaid ka nende suutlikkust 
sisuliste muudatuste saavutamiseks. „Sarnase tingi -
muste kogumi” all tuleb mõista nõuete üldist sisu, 
mitte tingimuste arvu.
88
Komisjon arvutab ja avaldab igal prognoosikuu -
päeval tsükliliselt kohandatud eelarvepositsiooni, 
struktuurse eelarvepositsiooni ning muud muu -
tujad. Kui majandustingimused (või nende prog -
noos) on muutunud, võib see mõjutada tsüklilist 
eelarve  positsiooni. Siiski võib esineda ka majanduse 
väljavaadete muutusi, mis mõjutavad eelarveposit -
siooni, ent ei muuda tsüklilist eelarvepositsiooni, nt 
inflatsiooniprognooside muutuste kaudu.
Teisalt kui prognoosikuupäevade vahel toimuvad 
tsüklilise eelarvepositsiooni (või selle prognoosi) 
muutused, ei tähenda see automaatselt eelarve -
puudujäägi eesmärkide korrigeerimist ülemäärase 
eelarvepuudujäägi menetluse ega programmi 
raames. Eesmärkide korrigeerimist võib seostada 
muude teguritega peale majandustsükli muutunud 
väljavaate, nt majanduskasvu muutunud kompo -
nentide, tulude alalaekumise / ootamatu lisatulu, 
potentsiaalse majanduskasvu muutuste ja muude 
valitsusest olenematute teguritega. Neid erinevaid 
elemente võtab komisjon eesmärkide korrigeeri -
mise üle otsustamisel arvesse.
89
Tsükliliselt kohandatud eelarvepositsiooni korrekt -
sioonid ei tähenda – ega tohiks tähendada – auto -
maatselt (sarnaseid) eesmärkide korrektsioone, 
nagu osutab komisjoni vastus punktile 88. Seetõttu 
ei tohiks luua seost prognoositud tsüklilise tasakaa -
lustamatuse muutuste ja eesmärkide korrigeerimise 
vajaduse vahel.
Komisjoni vastus 102
6. selgitus
Komisjon ei ole nõus, et Rumeenia puhul selliseid 
meetmeid ei leitudki. Rumeenia parlamendis  
28. aprillil 2009 vastu võetud 2009. a parandatud 
eelarves sisaldunud meetmeid ei lisatud VMMi 
tingimuste hulka viivituse tõttu kontrollkäigu ja 
VMMi allkirjastamise vahel. 23. juunil 2009 allkirjas -
tatud VMMis on sätestatud eelarvepuudujäägi 
täiendav järkjärguline vähendamine aastail 2009-
2010: „Kohandamine toimub peamiselt kulude 
kaudu, vähendades avaliku sektori palgamakseid, 
kärpides kaupadele ja teenustele tehtavaid kulutusi, 
vähendades avalik-õiguslikele üksustele antavaid 
toetusi ning sõidukite ja kontoriseadmete taolistele 
artiklitele suunatud kapitalimahutusi. Eelistatakse 
ELi fondidest kaasrahastatavaid investeerimispro -
jekte.” Nõukogu 6. mai 2009. aasta otsus 2009/459/
EÜ, millega antakse Rumeeniale ühenduse keskmise 
tähtajaga rahalist abi, sisaldab nimetatud meetmeid 
artikli 3 lõike 5 punktides c–g.
Ungari puhul lisati kõik 2009. ja 2010. aasta eelarve -
projektis sisalduvad kontrollitavalt eelarvepuudu -
jääki parandava mõjuga eelarve konsolideerimise 
meetmed algsesse või järgnenud parandatud 
VMMidesse.
98
Komisjon esitas mitu faili, mis sisaldasid andmeid, 
mis olid aluseks komisjoni avaldatud rahastamise 
puudujäägi tabelite koostamisel. Mõnikord esitati 
rahastamise puudujäägi aluseks olnud eeldused 
üsna kokkusurutult, mistõttu ei ole võimalik korrata 
arvutust ainult selle teabe alusel.
Ühel juhul (Ungari) arvutas rahastamise puudujäägi 
ainult IMF ja komisjon tunnistab, et tal ei olnud 
võimalik esitada aluseks olevate arvutuste koopiat. 
Komisjon tõhustas kriisi arenedes oma võimet arvu -
tada rahastamise puudujääke.Puudulike kontrollide tõttu tekkisid 
puudused programmide haldamises
Komisjon ei ole nõus, et kontroll oli nõrk. Komis -
jon on seisukohal, et programmijuhtimine oli 
asjakohane.
95 i)
Komisjon ei ole nõus väitega, et programmi aluseks 
olevaid arvutusi ega prognoose ei kontrolli mitte 
keegi väljaspool programmitoimkonda. Arutelud 
ja faktid ristkontrolliti IMFiga (ja EFSMi programmi 
riikide puhul EKPga) ning majandus- ja rahandus -
küsimuste peadirektoraadi käsuliinis vaadeldi prog -
noose ning üldist järjepidevust.
95 ii)
Komisjoni esindajate tööd hindasid nende ülemu -
sed, seda küll karmide ajapiirangute tingimustes. Vt 
ka komisjoni vastus punktidele 61, 69, 70 ja 79.
Rahastamise puudujäägi hinnangud ja seega prog -
rammi rahastamispaketi suurus on oluline küsimus, 
mida ELi/euroala liikmesriigid hoolikalt uurivad.
95 iii)
Vt komisjoni vastus punktidele IX ja X. Komisjon 
on nõus, et programmiprotsesside alguses esines 
puudusi dokumendihalduses. Komisjon tegutses 
tähtaegade tugeva surve all ja tal oli vaja kehtes -
tada kindlad ning mõjusad kriisiohjemenetlused. 
Kriisiolukord ei võimaldanud dokumentide säilita -
misel põhjalikkust.
Komisjoni vastus 103
„Iirimaa majanduslik kohandamisprogramm” ja 
järgnenud programmdokumendid sisaldasid aga 
riigikassa kogu sularahapuudujäägi prognoose.
Kassa- ja tekkepõhiste hinnangute vahel on alati 
erinevusi. Siiski ei olnud vaja selgitada kassa- ja  
tekkepõhiste hinnangute lahknevusi, sest viima -
sed olid programmi seisukohast asjakohaseimad 
näitajad, eelkõige kuna tegu on näitajatega, mida 
nõuavad ELi eelarvejärelevalve ja ülemäärase eel -
arvepuudujäägi menetlus.
99
Komisjon on osaliselt nõus kontrollikoja hinnan -
guga. Komisjon teostas ulatuslikke tundlikkusteste, 
kuid säilitas nende konfidentsiaalsuse, et mitte 
vallandada ebasoodsate stsenaariumide teostumist. 
Teave oli äärmiselt tundlik ja selle avaldamine ei tar -
vitsenuks olla väga kõikuvate finantsturgude oludes 
asjakohane.
Konkreetselt Iirimaa puhul on majandus- ja eelarve -
prognoosides alati arvestatud tundlikkust vahetus -
kursside ja intressimäärade järskude muutuste 
suhtes. Iirimaale mõeldud finantsabiprogrammi 
kavandamise ajal saadi hästi aru „kahjulikest sõltu -
vusahelatest majanduskasvu, eelarve- ja finants -
kriiside vahel” (vt üldtoimetis nr 76). ELi ja IMFi 
programmi eesmärk oli sõltuvusahela murdmine, 
sh intressimäärade järsu muutuse mõju kõrvalejuh -
timine riikide rahanduselt rahalise välisabi kaudu ja 
seega kindlustunde andmine erasektorile (margi -
naalide vähendamisega).
100
Kui „nõukogu ettenähtud tingimused” on viide 
programmi raames kokku lepitud poliitikatingimus -
tele, siis on selge, et komisjon tegi seda. Kui „nõu -
kogu ettenähtud tingimused” on viide poliitikasuu -
nistele, mille nõukogu andis välja korrapäraste ELi 
majandusjärelevalve raamistike alusel, siis komisjon 
täitis ka kehtivaid õigusnorme.98 i)
Ungari programmi suurus põhines täielikult IMFi 
arvutustel. Kriisi ootamatul puhkemisel Ungaris, 
esimesena abi küsinud riigis, peeti oluliseks eeliseks 
seda, et programmitoimkonnal oli võimalik raken -
dada IMFi asjatundlikkust. Siiski uurisid ELi liikmes -
riigid enne rahastamispaketi kehtestamist näitajaid 
hoolikalt.
98 ii)
Iirimaa puhul võrdleb kontrollikoda kaht erinevat 
riigi rahanduse näitajat – tekkepõhist ESA puudu -
jääki ja kassapõhist riigikassa puudujääki. Kuigi 
mõlemas kajastub riigi rahanduse seis, võib nende 
suuruses ja koosseisus esineda olulisi erinevusi. 
Kahe näitaja võrdlemine nõuab põhjalikke teadmisi 
riigi rahanduse raamatupidamisarvestusest mõlema 
süsteemi korral. Tavaliselt teevad seda statistika -
ametid ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse 
teatise esitamisel Eurostatile kaks korda aastas.
Prognoosiperioodi puhul kasutatakse eeldusi 
suuremate finantstehingute puhul, mida riikide 
ametiasutused eeldatavalt kajastavad riigikassa 
arvepidamises, mis tekitab erinevuse kassapõhise 
ESA arvepidamisega võrreldes. Selliste suuremate 
tehingute hulgas olid lihtvekslite tagasimaksed, mis 
moodustasid puudujäägist umbes 9,3  miljardit  
eurot. Lisaks tavatses National Treasury Manage -
ment Agency (riigikassa haldamise amet) kasutada 
riigikassa rahastamisvajaduste baasarvutustes 
täiendavaid puhvreid ettenägematuteks olukorda -
deks, mis suurendas rahastamisvajadusi, samas kui 
ESA puudujäägi- ja võlahinnangutest jäeti need 
puhvrid välja. Turu äärmise tundlikkuse ajal tule -
nes konkreetsete üksikasjade puudumine Iirimaa 
ametiasutuste ja programmipartnerite soovimatu -
sest avalikustada konkreetseid laenuvõtmisplaane. 
Erinevuse muud elemendid on seotud asjaoluga, 
et esines lahknevusi erinevate institutsioonide 
hinnangutes eelarvepuudujäägi kohta. Rahastamis -
vajaduste arvutustesse lisati kõige konservatiivsem 
hinnang.
Programmdokumendid sisaldavad eelarveprognoo -
side põhielemente ja rahastamisvajaduste arvutusi 
ning samuti mainitakse seal joonealuses märkuses 
nendevahelisi erinevusi.
Komisjoni vastus 104
103
Programmidega riigid pidid täitma ka eelarvepuu -
dujäägi menetluse reegleid, millega on kehtestatud 
eelarve-eesmärkide raamistik. Eelarve-eesmärgid 
tuleb kindlaks määrata kooskõlas ESA määratlusega.
Kui pankade päästeoperatsioonidel võis olla märki -
misväärne, kuid raskesti ennustatav mõju eelarve -
tulemustele, jäeti operatsioonid programmi eel -
arve-eesmärkidest välja.
Iirimaa puhul on komisjon selgelt välja öelnud, et 
struktuurse eelarvepuudujäägi määratlus peab 
olema – ja ongi – kooskõlas riigi arvepidamissüstee -
miga. Seetõttu jäi eelarve-eesmärgi määratlusest 
välja pankadele võimaldatava otsese toetuse mõju.
Komisjon arvutas puudujäägi järgmiselt: valitsemis -
sektori nominaalne eelarvepuudujääk miinus 
puudujääki suurendavad kapitalisiirded, mida või -
maldati pankadele finantssektori päästemeetmete 
raames. Finantssektori tugimeetmete summa on 
esitatud Eurostati avaldatud „Finantskriisi lisatabe -
lis” real „Eelarvepuudujääki suurendavatena kajas -
tatud kapitalisüstid (kapitalisiire)”. Siiski sisaldab 
see rida mõnikord ka kapitalisiirdeid, mida ei loeta 
ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse seisu -
kohast rahalise toetuse meetmeteks. Konkreetselt 
loeti Anglo Irish Bankilt lihtaktsiate kujul laekunud 
dividendimaksed kapitalisiireteks.
104
Iirimaa puhul esitati tabel „Programmi jälgimine” 
kogu programmiperioodi vältel VMMi lisana. Selles 
kirjeldati üksikasjalikult kõigi erinevate nõuete 
täitmise seisu. Tabelis sisalduvate andmete detailsus 
suurenes programmi kestel.
Rumeenia puhul anti struktuurireformide edene -
mise kohta aru pigem teema alusel kui tingimuste 
kaupa. Komisjon on nõus, et see võib raskendada 
lugeja jaoks vastavuse täielikku hindamist.101
Vt komisjoni vastus punktile XV.
ESA puudujäägi valikut ei ajenda ainult ülemäärase  
eelarvepuudujäägi menetlus. Kasulik võib olla 
kontrollikoja tähelepaneku täiendamine selgitusega 
riigi arvepidamise heade ja halbade külgede ning 
ESA puudujäägi vs. kassapõhiste andmete kohta 
eelarvejärelevalve seisukohast. Kassajäägiga tööta -
mine ei vähendaks ebakindlust, vaid ainult suuren -
daks seda, kuna see avaks valitsustele võimaluse 
mängida teatud tehingute tasumise ajastusega, et 
saavutada eelarvepuudujäägi eesmärgid.
102
Statistiliste paranduste võimaluse olemasolu ei 
tohiks kasutada argumendina üleminekuks raha -
voopõhistele eelarve-eesmärkidele. Rahavoosüs -
teemiga kaasneks teistsugune ebakindlus, millel 
oleksid eelarvetingimuste usaldusväärsuse seisu -
kohast veelgi suuremad negatiivsed tagajärjed.
Vt ka komisjoni vastus punktile XV.
102 i)
Ungari kohta esitatu on faktiliselt õige ja viitab sta -
tistilisele korrigeerimisele tagantjärele (vt komisjoni 
vastus punktile 90).
102 ii)
Rumeenia kohta esitatu on faktiliselt õige ja viitab 
andmete tagantjärele korrigeerimisele, mida kin -
nitas Eurostat ja mis ei olene prognoosijast. Lisaks 
sisaldab majandus- ja rahanduskomitee 23. augusti 
2010. aasta märgukiri 26. juulist 5. augustini toimu -
nud kontrollkäikude kohta leheküljel 13 selgitust 
raha ning ESA95 kohase puudujäägi lõhe kohta 
Rumeenia puhul.
102 iii)
Iirimaa korrektsioon oli tingitud aastail 2012-2013 
mobiiltelefonilitsentside müügist saadud tulu 
ümberklassifitseerimisest (mida kinnitas Eurostat), 
mis ei olene prognoosijast.
Komisjoni vastus 105
7 . selgitus. Neljas taane
Kohaliku omavalitsuse ümberkorralduse tingimus 
Portugali programmis ei puudutanud ainult koha -
likke omavalitsusi. Algse VMMi tingimus oli järg -
mine: „Kujundada ümber kohalike omavalitsusük -
suste haldussüsteem. Hetkel on 308 omavalitsust ja 
4259 valda. 2012. aasta juuliks töötab valitsus välja 
konsolideerimiskava selliste üksuste ümberkorralda -
miseks ja nende arvu oluliseks vähendamiseks.”
Tingimuse täitmisest anti ülevaade mitmes prog -
rammi kontrolliaruandes. Poliitika selles küsimuses 
muutus aja jooksul, arvestades tugevat poliitilist 
vastuseisu. Valdade (freguesias) arv vähenes pärast 
2013. aasta septembris toimunud kohalikke valimisi 
2882ni. Kuigi kohalike omavalitsuste arv ei vähene -
nud, kehtestati uus õigussäte omavalitsustevahe -
liste kogukondade loomiseks.
107 i)
Iirimaa kohta esitatud näitest ilmneb, et mitme -
aastase eelarveraamistiku tingimusi peeti täielikult 
täidetuks. Komisjon on oma kvartaliülevaadetes 
samas korduvalt selgesti mõista andnud, et talle 
tekitavad muret raamistiku konkreetsed elemendid. 
Küsimus tõstatati uuesti seoses 2014. aasta Euroopa 
poolaastaga.
107 ii)
Arvestades Portugali kahe piirkonna ja 308 kohaliku 
omavalitsuse ulatuslikku autonoomiat, pidi komis -
jon leppima sellega, et konsolideeritud korrapärane 
aruandlus piirkondlike ning kohalike avaliku ja era -
sektori partnerluste ning riigi omandisse kuuluvate 
äriühingute kohta ei olnud teostatav ja nõudnuks 
ebaproportsionaalsel hulgal haldusressursse.
109
Komisjon on nõus, et koostöö IMFiga aitas tal 
juhtida programme ja samal ajal omandada koge -
musi kriisiohje alal. Siiski ei ole komisjon nõus, et 
kontrollikoja märgitud tavad võeti kasutusele alles 
programmide käigus. Komisjoni prognoositabelid 
olid juba IMFi omadest üksikasjalikumad. Komisjoni 
programmide kontrollkäikude meeskonnad kippu -
sid olema algusest peale IMFi omadest suuremad, 
sest neis osalesid peale majanduse ja rahanduse 
peadirektoraadi ka muud peadirektoraadid.105
Komisjon avalikustas, mis ulatuses tingimusi oli 
täidetud. Tavaliselt oli „Täitmata” kasutusel ainult 
olukorras, kus selgus, et tingimust niipea ei täideta. 
Tihti kehtestati tähtaegu kiirema tegutsemise ergu -
tamiseks väga ambitsioonikalt. Reformitegevuse 
edenemise korral oleks tundunud asjakohasem 
hinnangute „Täidetud” ja „Täitmata” vahepealne 
kirjeldus.
Konkreetselt Iirimaa puhul esitati tabel „Programmi 
jälgimine” lisana, milles kirjeldati üksikasjalikult 
kõigi erinevate nõuete täitmise seisu. Neid kirjeldati 
kui „Täidetud” või „Täitmata”.
106
Paljudel juhtudel esitati üksikasjalikud järelevalve -
tulemused kontrolliaruande põhitekstis, mitte 
järelevalvetabelis eneses. Eelkõige oli see nii tingi -
muste puhul, mis olid „täitmisel” ja „edasi lükatud”. 
Lisaks on programmide edenedes osa tingimusi ja 
nendega kaasnev järelevalve sulandunud muude 
tingimustega või nihkunud programmide teistesse 
osadesse.
7. selgitus. Teine taane
Haldussuutlikkuse tugevdamise edenemisest ja 
muudest ELi rahaliste vahendite kasutamise suuren -
damiseks rakendatud meetmetest antakse ülevaade 
kontrollkäikude aruannetes. Vt nt majandus- ja 
rahanduskomitee 23. augusti 2010. aasta märgukiri, 
milles esitatakse aruanne 26. juulist 5. augustini 
toimunud kontrollkäigu kohta, lk 17, punkt 37.
7 . selgitus. Kolmas taane
Komisjon on nõus, et selle konkreetse meetme alal 
Rumeenias tehtud edusammude kohta puudub 
aruandlus. Seda põhjustas tähelepanu nihkumine 
maksude kogumise täiustamisele ning maksudest 
kõrvalehoidmise ja maksupettuse vähendamisele, 
kusjuures tehnilist abi pakkusid IMF ning komisjoni 
maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi kontrollkäi -
gud (vt majandus- ja rahanduskomitee 23. augusti 
2010. aasta märgukiri, milles esitatakse aruanne  
26. juulist 5. augustini toimunud kontrollkäigu 
kohta, lk 14, punkt 27).
Komisjoni vastus 106
III osa
Emissioonide hinnatase oli mõnikord 
pankade algsest orientiirist kõrgem
Sellised erinevused on omased võlakirjaemissioo -
nide protsessile.
121
Kuigi ametlikud „Esitluste/ettepanekute kutsed” 
saadeti pankadele alates 2011. aastast (st kõikide 
EFSMi tehingute puhul), koguti kuni 2010. aastani 
pankadelt ettepanekuid koosolekute ja konverents -
kõnede käigus ning neid dokumenteeriti „pankade 
valimise märgukirjades”. Neid koostati alates  
2008. aasta detsembris toimunud kõige esimesest 
kriisiga seotud maksebilansitehingust ja need esi -
tati kontrollikojale.
122
Kontrollikoda hindas seda, kas hinnakujunduse tase 
tehingupäeval oli õigustatud, võrreldes seda lihtsalt 
pankade ettepanekutes esitatud algse hinnaorien -
tiiriga, arvestamata nõuetekohaselt kahe kuupäeva 
vahel turul toimunut. Kontrollikoja viidatud kaks 
juhtumit puudutavad üht ühtset „pakkumistaot -
lust”. Algse hinnaorientiiri ja tehingupäeva vahe oli 
vastavalt 14 ning 23 päeva. Lahknevused esialgse 
hinnaorientiiri suhtes on omased protsessile üldi -
selt, eriti aga nii pika ajavahemiku puhul.
Tähelepanekut tuleb vaadelda punktis 118 esitatud 
kontrollikoja tähelepaneku valguses, et „lõplik võla -
kulu oli kooskõlas turu ja võrdlustasemetega”.
123
Komisjon märgib, et tuvastatud puudused puu -
dutasid ainult ajavahemikku kuni 2010. aastani ja 
piirdusid dokumentatsiooniküsimustega. Need ei 
puudutanud võlahaldusprotsessi ennast.111
Mitteametlikud kokkulepped toimisid hästi. Teabe -
vahetus oli väga põhjalik ja puuduvad tõendid, et 
ametlikuma korralduse puudumine oleks olnud 
probleemiks.
111 iv)
Institutsioonidel on erinevad otsustamismenetlused 
ja näib ebarealistlik vormistada juba ette ametlikult 
erimeelsuste lahendamise kord, mis potentsiaalsete 
erimeelsuste lahendamist ka tegelikult soodustaks.
114
Iirimaal ei andnud EKP kui rahapoliitikaga tegelev 
sõltumatu institutsioon komisjonile siseteavet. See 
sisaldab teavet tema sisearutelude kohta kulude 
jagamise küsimuses või sellega seotud teavet. EKP 
sõltumatuse tõttu ei ole komisjonil võimalik sellist 
teavet EKP-lt nõuda. Arvestades, et EKP rahastamis -
summa oli Iirimaa aastase SKP lähedal, oli EKP 
rahastamise jätkamine programmi edukuse seisu -
kohast äärmiselt oluline. Seega oli komisjon, nagu 
ka IMF, sellise tingimusega nõus. Senised arengud 
on õigustanud valikut mitte teisendada eelisvõla -
kirjade omanike kohustusi ja nõudeõigusi. On 
selge, et Iirimaa võlg on jätkusuutlik, krediidiriski 
vahetusinstrumentide riskimarginaalid on langenud 
Prantsusmaa, Belgia ja Slovakkia tasemele, Iirimaa 
krediidireitingut on tõstetud ning Iirimaa pangad 
on enamiku EKP toetusest tagasi maksnud.
Lisaks tuleb otsust, et eelisvõlakirjade omanike 
kohustusi ja nõudeõigusi ei teisendata, vaadelda 
selle omas kontekstis. Hoiustele kehtis Iirimaa 
ameti  asutuste kavandatud üldtagatis. Sellise 
meetme eeliseid tuli kaaluda ka kulude suhtes, mis 
tekkinuks teistele pankadele ülekandumise ning 
kohtuvaidluste riski näol.
Komisjoni vastus 107
129
Komisjon rõhutab, et juhtivpankade valik oli alati 
kooskõlas olemasolevate menetlustega ja asjakoha -
selt dokumenteeritud. Algselt põhines see „pan -
kade valimise märgukirjadel” ja 2011. aasta jaanua -
rist muutus protsess ametlikuks „pakkumistaotluse” 
menetluse alusel.
130
Komisjon on seisukohal, et ta järgis selles suhtes 
olemasolevaid reegleid, eeskirju ja turutava. Lisaks 
kehtivad pankadele riiklikud väärtpaberieeskirjad, 
sh turu eelneva kompamise ja siseringi tehingute 
tõkestamise reeglid, mis annab komisjonile täien -
dava kindluse.
Peale selle on Euroopa Parlamendi ja nõukogu  
16. aprilli 2014. aasta määruse (EÜ) nr 596/2014 (mis 
käsitleb turukuritarvitusi) (ELT L 173, 12.6.2014, lk 1) 
artikli 6 lõike 2 punktiga a, mida hakatakse kohal -
dama emitentidele alates 3. juulist 2016, selgesõna -
liselt antud vabastus liidu tehingutele, korraldustele 
ja tegevusele.
133
Jaotamisstrateegiat arutatakse juhtivpankadega 
eelnevalt ja kooskõlas turutavaga rakendatakse 
standardset lähenemisviisi. Jaotamine toimub 
tihedas koostöös sündikaadiga ja kõik tellimused 
muudetakse läbipaistvaks komisjonile, kellel on 
täielik kontroll protsessi üle ning kes annab lõpli -
kule jaotusele oma nõusoleku. Kõik jaotustabelid on 
komisjoni juures kättesaadavad.
134
EFSMi puhul ELi volikirja standardse osana kehtes -
tati ametlik „järelturu kohustus”, st alates 2011. aasta 
jaanuarist.
135
Kuigi komisjon on kontrollinud järelturu likviidsust 
ametlikult alates 2012. aastast, tuleb märkida, et ei 
ole üldine tava, et emitendid kontrolliksid üldjuhul 
järelturu likviidsust.Komisjon tunnistab, et algusaastatel esines puudusi 
laenuvõtmise protsessi dokumenteerimises, kuid 
protsessi juhiti nõuetekohaselt ja see ei mõjutanud 
tulemusi.
Komisjon on seisukohal, et algusaastatel põhines 
juhtivpankade valik konkurentsil, ehkki seda ei 
dokumenteeritud täies ulatuses. Mis puutub mitte -
avalikustatava materjali ja siseteabe avalikustamise 
vastastesse ettevaatusabinõudesse, siis komisjon 
järgib rahastamistoimingute tegemisel olemasole -
vaid reegleid ja eeskirju ning turutava. Lisaks keh -
tivad rahastamistehingutesse kaasatud pankadele 
riiklikud väärtpaberieeskirjad, sh siseringi tehingute 
tõkestamise reeglid, mis annab komisjonile täien -
dava kindluse.
Jaotamisstrateegiat arutatakse juhtivpankadega 
eelnevalt ja kooskõlas turutavaga rakendatakse 
standardset lähenemisviisi. Jaotamiskord oli seega 
kõikide asjaosaliste jaoks täielikult selge. Lõpliku 
jaotuse otsustab komisjon.
Komisjon muutis järelturutegevuse järelevalve 
ametlikuks 2012. aastal.
Ostu-/müügihinna vahede tase oleneb hulgast 
erinevatest parameetritest.
127
Komisjon pidi sooritama laenuvõtutoimingud era -
kordselt raskes olukorras. Sellele vaatamata õnnes -
tus võlakirjade emiteerimine vastavalt turutavale 
edukalt.
128
Kuigi komisjon tunnistab, et menetluskorra käsi -
raamatut on aja jooksul ajakohastatud, oli protsess 
eraldi märgukirjades algusest peale selgesti doku -
menteeritud. Komisjon märgib, et alates   
2011. aasta jaanuarist on dokumentatsiooni kvali -
teet parem. Kontrollikoja aruande koostamise ajal 
oli see kehtinud üle 4 aasta ja seda kasutati kõikide 
EFSMi tehingute puhul, mis moodustasid enamiku 
toimingutest nii arvu kui ka summa poolest.
Komisjoni vastus 108
140
Tuleb märkida, et Portugal ei kasutanud täie -
likult kogu programmi alusel kättesaadavat 
finantsabi ning et riik lõpetas programmi olulise 
riigikassapuhvriga.
Ka Iirimaa programmi puhul leevendati rahandus -
likke tingimusi.
141
Programmi ajal tehti IMFi väljamaksed tavaliselt 
keskpangale valuutareservide moodustamiseks, 
samas kui komisjoni väljamaksed tehti rahandus -
ministeeriumile eelarve rahastamiseks. 2010. aastal 
tehti IMFist eelarve jaoks väljamakseid ka rahandus -
ministeeriumile. Selle põhjuseks oli, et eelarve -
puudujääk oli väiksema majanduskasvu ja poliitika 
kõrvalekallete tõttu algselt oodatust kõrgem, samas 
kui keskpanga reservide tase oli piisav. Sellest 
ei ole aga võimalik järeldada, et keskpank kattis 
kaudselt osa valitsuse täiendavatest rahastamis -
vajadustest. Valitsus suutis programmi kestel kõiki 
oma võla  kohustusi teenindada ja refinantseerida. 
Rahapoliitika, mis kuulub sõltumatu keskpanga 
ainupädevusse, mõjutab loomulikult ka riigisisese 
finantseerimise tingimusi. Seda ei tohiks aga vaa -
delda kaudse toena.
146
Ungari kohta esitatu ei võta arvesse ELi rahaliste 
vahendite kasutamise suurenemist.
147
Oluline on teha põhimõttelist vahet uute meetmete 
tulusid suurendava mõju ja majandustegevuse 
langusest tingitud tulude vähenemise vahel. Maksu -
reformi tegelikku mõju ei ole võimalik hinnata, 
vaadeldes üksnes majanduse tulupoolt tervikuna. 
Vaja on hinnata olukorda vastupidise stsenaariumi 
korral, kui reforme ei oleks.136
Asjaolu, et ostu-/müügihinna vahed on eri pan -
kades erinevad, on normaalne, eriti arvestades 
turuosaliste arvu.
138
Rahastamise puudujäägi hinnang programmi 
alguses ei ole kava. See kujutab endast programmi 
käigus kaetavate rahastamisvajaduste hinnangut 
koos sisseehitatud (mõnel juhul sõnaselgelt sätes -
tatud) puhvriga, milles kajastub sellistele hinnangu -
tele omane ebakindlus. Puhvri otstarve on tagada, 
et eeldatust halvemate tulemuste korral on rahas -
tamine piisav, tekitada investorites kindlustunnet 
ning toetada majanduse taastumise protsessi.
139
Lehman Brothersi maksevõimetuks muutumise järel 
kavandatud esimestes programmides sisaldunud 
kindlusvarudes kajastusid tol hetkel valitsenud eba -
kindluse ulatus ja vajadus tagada rahastamispaketi 
piisavus. Pangandussektori vajadusi on eriti raske 
ennustada, millest tuleneb vajadus suure ettenäge -
matute kulude reservi järele selliste riikide puhul 
nagu Iirimaa, kus pangandussektorit kimbutavad 
märkimisväärsed raskused. Rahastamispakett pidi 
olema piisavalt suur, et arvestada sellist ebakindlust 
ja anda turgudele kindlustunne, et kõik vajadused 
on kaetud. Seetõttu tuleb eeldada, et kui negatiiv -
seid sündmusi ei realiseeru, peaks rahastamisvaja -
dused jääma paketist väiksemaks.
139 iv)
IMFi laenude tagasimaksmine enne tähtaega näitab, 
et riikidel – ja laiemalt programmidel – õnnestus 
edukalt hankida turgudelt kapitali piisavalt odavate 
intressimääradega, et ennetähtaegne tagasimaks -
mine muutuks poliitiliselt ja rahaliselt soodsaks. 
Ennetähtaegse tagasimaksmise sidumine madala -
mate rahastamisvajadustega nõuab hulka eeldusi, 
mis ei tarvitse paika pidada. Lisaks, nagu mujal 
märgitud, sisaldasid programmi rahalised vahendid 
kindlusvaru kui turgudele suunatud märguannet 
ning aitasid oluliselt kaasa programmide edule.
Komisjoni vastus 109
Rumeenia kui euroalasse mittekuuluv keskmise 
sissetulekuga majandus on valitsemissektori võla -
taseme suhtes haavatavam kui kõrgema sissetule -
kuga euroala riigid. Programmi heakskiitmise ajal 
olid Rumeenia valitsemissektori võla intressimäärad 
tõusnud 300 baaspunkti, mis osutas rahvusvaheliste 
finantsturgude kahtlustele riigi riigivõla rahastamise 
positsiooni suhtes.
153
Kuigi ajutised eelarvemeetmed ei kujuta endast 
aluseks oleva eelarvepositsiooni püsivat muu -
tust, võivad nad mõjutada püsivalt põhivõlga 
ja seeläbi parandada või halvendada pikaajalist 
jätkusuutlikkust.
Mitte kõiki programmi aastatel võetud ajutisi meet -
meid ei kehtestatud eelarve-eesmärkide täitmiseks. 
Mõnedel juhtudel olid ajutised või ühekordsed 
meetmed vajalikud (nt pankade toetusmeetmed) 
või valitsusest olenematud (nt kontrollikoja otsu -
sed). Ajutised meetmed tuli lõpuks asendada struk -
tuurimeetmetega, et tagada eesmärkide täitmise 
jätkumine.
ELi eelarvejärelevalve raamistik teeb olulist vahet 
valitsemissektori nominaalse eelarvepositsiooni 
(hõlmab ühekordseid meetmeid) ja struktuurse 
eelarvepositsiooni vahel, millega mõõdetakse 
eelarvepositsiooni püsivat tugevdamist (ei sisalda 
ühekordseid meetmeid). See on põhjus, miks 
ülemäärase eelarvepuudujäägiga riikidel ei soovi -
tatud korrigeerida seda mitte ainult nominaalselt 
(st vähendada eelarvepuudujääki alla ELi toimimise 
lepingus sätestatud kontrollväärtuse 3% SKPst), vaid 
kohandada struktuurset eelarvepositsiooni, mis on 
kooskõlas nominaalse eesmärgi saavutamisega.
Seega ei ole ühekordsete ja ajutiste meetmete 
olemasolu iseenesest automaatselt vastuolus 
ülemäärase eelarvepuudujäägi jätkusuutliku 
korrigeerimisega.
153 i)
Samuti tuleb lisada, et Portugal võttis ka ühe -
kordseid kulutusi suurendavaid meetmeid, mis 
moodustasid 2010. aastal 2,8% SKPst ja 2011. aastal 
0,6% SKPst.148
Mitte kõikide viidatud õigusaktidega ei tehtud 
muudatusi, mis mõjutanuks maksude suhet SKPsse, 
ja mitte kõik neist ei olnud tingitud maksebilansi 
programmi tingimustest. Nende kehtestamise ajen -
did olid keerukad.
Komisjoni ühine vastus punktidele 150 
ja 151
Struktuurse eelarvepositsiooni muutust ei mõjuta 
mitte ainult püstitatud eesmärgid ja eesmärkide 
täitmiseks tehtud poliitilised valikud, vaid ka hulk 
erinevaid valitsusest olenematuid tegureid, mis 
tulenevad väliskeskkonnast. Nende hulka kuuluvad 
inflatsioonimäärad, majanduskasvu komponendid, 
laenukulusid mõjutavad turuhoiakud ja andmete 
korrigeerimine tagantjärele. Lisaks arvestati eesmär -
kide püstitamisel riigispetsiifilisi kaalutlusi, mis on 
laiemad allpool esitatud suhetest. Seega on punk -
tides 150 ja 151 nimetatud muutujate vahelised 
seosed laadilt keerukad. Selle tulemusena ei tarvitse 
riikide võrdlemine nimetatud suhete alusel tuua 
ilmsiks programmi ees seisvaid raskusi ega hilise -
maid tulemusi.
Kuigi üldjuhul nõuab nõrgem esialgne eelarveposit -
sioon kiiremat konsolideerimist, ei tohiks seda tegu -
rit vaadelda lahus teistest, mõnikord riigi eripärast 
tulenevatest teguritest, mis mõjutavad parandamist 
vajavat eelarve tasakaalustamatust. Samuti tuleb 
märkida, et ajavahemik, mille nõukogu andis üle -
määrase eelarvepuudujäägi korrigeerimiseks (koos 
selle aluseks oleva soovitatud eelarvepositsiooni 
struktuurse kohandamisega), ei tarvitse langeda 
kokku programmiperioodiga.
152
Programmides esitatud eelarvepositsiooni tugev -
damine määrati hulga erinevate tegurite alusel. 
Arvestati esialgset võlataset, kuid olulised olid ka 
muud riigi eripärast tulenevad tegurid.
Komisjoni vastus 110
160 iii)
Teatud reformide puhul ilmneb soovitud mõju alles 
pikema aja jooksul, pärast programmi lõppu.
161
Viide Ungari juhtumile reformide tagasipööramise 
seisukohast (avaliku sektori palgakärped) näib 
kohatu, kuna valdkonna olulisim säästumeede  
(13. kuupalga kaotamine) jäi puutumatuks. Otsene 
tagasipööramine oli täheldatav lastetoetuste ja 
eelarvehalduse valdkonnas.
164
Vt komisjoni vastus 10. selgitusele.
10. selgitus. Esimene lõik
Ungaris oli pangandussektori leige huvi põhjuseks 
ka edu, mida saavutati lõpuks Lääne-Euroopa ema -
pankadega koordineerimise valdkonnas ja, mida ei 
olnud võimalik teada programmi käivitamise ega 
pankade toetuspaketi kavandamise ajal. Konkreet -
selt kohustusid suurimad välisomanduses olevad 
kommertspangad säilitama oma üldist riskitaset 
Ungari suhtes, kõigepealt keskpangaga kahepool -
selt ja hiljem Euroopa pankade koordineerimis -
algatuse mitmepoolses raamistikus. Selline ühen -
datud tegevus aitas parandada finantsstabiilsust ja 
investorite kindlustunnet, sh piirkondlikul tasandil 
laiemalt.
10. selgitus. Viies lõik
Avaliku sektori tööhõive vähenes Portugalis aastail 
2011–2014 peaaegu 10%, mis on rohkem kui VMMis 
nõutud 2% aastane vähenemine. Kuna avalikke 
teenistujaid ei ole võimalik koondada, tuli oluline 
osa vähendamisest saavutada lahkunud töötajate 
asendamata jätmise teel. Varajane pensionile jää -
mine oli ette nähtud osa personali vähendamisest. 
See osutus oluliseks, mis aga ei tähenda, et mõju 
eelarvele oleks piirdunud sellega. Lisaks kehtestas 
valitsus töötajate arvu vähendamiseks täiendavaid 
meetmeid, nt vastastikusel kokkuleppel koonda -
mise kava. Töökohtade ja palgatasemete vähenda -
mise üldise tulemusena vähenesid avaliku sektori 
palgamaksed aastail 2010–2014 peaaegu 17%.153 iii)
Rumeenia ülemäärase eelarvepuudujäägi menet -
lus tühistati 2013. aasta juunis 2012. aasta tulemi 
andmete alusel. Ülemäärase eelarvepuudujäägi 
menetluse tühistamise oluliseks tingimuseks on 
korrektsiooni jätkusuutlikkus, st eelarvepuudujääk 
peab jääma komisjoni vastava prognoosi perioodil 
usutavalt alla SKP 3% kontrollväärtuse. Prognoos 
omakorda põhineb meetmetel, mille valitsus on 
usutavalt välja kuulutanud ja piisava üksikasjalikku -
sega täpsustanud.
153 iv)
Kohustuste garantiiskeemi rakendamise esmane 
põhjus Iirimaal ei olnud tulu tekitamine.
155
Komisjon on seisukohal, et ei ole otstarbekas 
võrrelda IMFi ja komisjoni arvandmeid tingimuste 
täitmise kohta programmi lõpus, kuna nimetatud 
institutsioonid hindavad neid erinevate võrdlus -
aluste suhtes.
Osa tähtaegu kehtestati alguses rakendamise 
ergutamiseks väga ambitsioonikalt, kuid programmi 
arenedes kohandati neid hiljem.
158
Komisjoni arvates ei ole kontrollikoja kasutatud 
mõiste „struktuurne mõju” otstarbekas mõõdik 
poliitikameetmete analüüsimiseks ega nende oluli -
suse kohta järelduste tegemiseks. Tingimused, mis 
nõuavad rohkem vahesamme (ja mida kontrollikoda 
klassifitseerib seega „väikest struktuurset mõju” 
avaldavaks), võivad olla vähemalt sama olulised kui 
tingimused, mille rakendamine on lihtsam.
Tingimuste struktuurse sisu suhtes kasutatud klas -
sifikatsioon ei kajasta konkreetsete tingimuste sisu 
ega olulisust. Paljud kõige olulisemad struktuuri -
reformid nõuavad vaheetappe, nagu näiteks üle -
vaatusi ja konsultatsioone (mis liigitatakse „väikest 
struktuurset mõju” avaldavaks), enne kui reform 
saab viimaks seaduseks ja rakendatakse. Kontrolli -
koja kasutatud klassifikatsiooni „suur struktuurne 
mõju” tähendus ei ole seega „oluline”.
Komisjoni vastus 111
Komisjoni ühine vastus punktidele 176, 
177 ja 178
Ungaris ei olnud leibkondade välisvääringus (val -
davalt Šveitsi frankides) võetud võlad programmi -
perioodi ajal (st kuni 2010. aasta I kvartalini) eriti 
põletav poliitikaprobleem.
Kodumaiste laenude väljastamine välisvääringus ei 
olnud probleem euroala programmides ka Lätis, kus 
programmi poliitikaeesmärk oli euro jäiga vahetus -
kursi säilitamine.
Rumeenias lisati tingimused välisvääringus laenude 
andmise piiramiseks, mis kehtestati finantssektorile 
suunatud eeskirjade kaudu ja mille järele hoolikalt 
valvati. Riigipangaga käis pidev dialoog. Välisvää -
ringus nomineeritud laenudega seotud nõrkade 
kohtade piiramiseks võttis Rumeenia riigipank kasu -
tusele meetmed, millega pärsiti 2011. aastal veelgi 
tarbijatepoolset välisvääringus riskiturbeta laenu -
võtmist. Osa nimetatud meetmetest laiendati hiljem 
kooskõlas ESRB (Euroopa Süsteemsete Riskide 
Nõukogu) soovitustega ka riskiturbeta väikestele ja 
keskmistele ettevõtetele. Lisaks lõpetas Rumeenia 
valitsus 2013. aasta augustis programmi „Esimene 
kodu – Prima Casa” raames riigigarantiide andmise 
välisvääringus nomineeritud hüpoteeklaenudele.165
Euroala programmid olid suunatud eelarve- ja 
finantsstabiilsuse taastamisele ning konkurentsi -
võime täiustamisele struktuursete puuduste kõrval -
damise teel. Välistasakaalu taastamine oli kaudselt 
osa euroala programmide tingimustest, kuid mitte 
selle vahetu ja peamine tingimus.
Jooksevkontot ja kaubandusbilanssi ei tohi kasu -
tada eraldiseisvate konkurentsivõime näitajatena, 
kuna välistasakaalu võivad mõjutada nii struktuur -
sed muutused kui ka tsüklilised tegurid. Sellest 
järeldub, et osa paranemisest võib aset leida 
tsükliliste tingimuste paranedes. Vaadeldes ainult 
jooksevkontot/kaubandusbilanssi, analüüsimata 
selle aluseks olevaid tegureid, ei ole võimalik kon -
kurentsivõime paranemist kindlaks teha.
167
Euroala liikmesriigina ei olnud Iirimaal makse -
bilansi abiprogrammi. Sellisena ei olnud välisrahas -
tamise puudujääk programmis keskel kohal, nagu 
euroalasse mittekuuluvate liikmesriikide puhul. 
Tuleb märkida, et Iirimaal oli pidevalt oluline välis -
kaubanduse ülejääk, mis kõikus märkimisväärselt. 
Selles suhtes võib kumulatiivsete andmete esita -
mine prognoosimisvigade kohta olla eksitav. Lisaks 
paranes kaubandusbilanss aastail 2011–2014 pisut, 
avaldades positiivset mõju jooksevkonto kohanda -
misele. Iirimaa välistasakaalu prognoosimist rasken -
dab oluliselt Iirimaa kaubandussektoris ülekaalus 
olevate suurte rahvusvaheliste ettevõtete tegevus.
Komisjon on seisukohal, et joonise 11 alusel ei ole 
võimalik teha õpetlikke järeldusi.
168
On vaieldav, kas „kaubandusbilanss kajastab riigi 
konkurentsivõime muutuste mõju täpsemalt kui 
jooksevkonto”.
Komisjoni vastus 112
Soovitus 2
Komisjon on nõus soovitusega 2, tõstes samas esile 
vajadust tagada, et dokumenteerimine ei tekitaks 
prognoosijatele ebaproportsionaalset koormat, 
eelkõige programmide kontekstis ja ressursside 
piiratust arvestades.
Komisjon on täiustanud menetlusi ja dokumendi -
haldust juba alates esimeste programmide kehtes -
tamisest. Komisjon püüab veelgi parandada oma 
dokumendihalduse ja kvaliteedikontrolli põhi -
mõtete rakendamist.
Komisjon töötab välja prognoosimise katsemudelit, 
esialgu euroala jaoks tervikuna, koos riigipõhiste 
moodulitega. Eesmärk ei ole asendada olemas -
olevat hinnangul põhinev prognoosi, vaid uurida, 
kuidas komisjon saab seda kasutada kvaliteedikont -
rollide korraldamiseks, mis täiendavad hinnangul 
põhinevat prognoosi. Siiski märgib komisjon, et 
tõenäoliselt ei ole mudel ebatavaliste majandus -
sündmuste ajal eriti kasulik.
184
Vt komisjoni vastus punktidele IX ja X.
Soovitus 3a)
Komisjon on nõus soovitusega 3a.
Komisjon on juba täiustanud dokumentide säilita -
mist alates programmide käivitamisest. Kesken -
dutakse selle tagamisele, et uued menetlused 
rakendatakse täielikult kooskõlas komisjoni 
dokumendihalduse põhimõtetega, vähendamata 
programmitoimkondade võimet tulla toime kiirete 
tähtaegadega.
Soovitus 3b)
Komisjon on nõus soovitusega 3b ja uurib, kuidas 
täiendavalt parendada oluliste otsuste dokumen -
teerimist kooskõlas komisjoni dokumendihalduse 
põhimõtetega, aeglustamata otsustamisprotsessi.Järeldused ja soovitused
179
Vt komisjoni vastus punktile III.
180
Vt komisjoni vastus punktile IV.
182
Komisjon suurendas pärast 2009. aastat võimet 
kaasata eksperte seoses euroala programmi -
dega ning suutis paremini kaasata asutusevälist 
asjatundlikkust.
Soovitus 1
Komisjon on nõus soovitusega 1.
Komisjon täiustas kriisiaastate jooksul ekspertide 
kaasamist, millest annab tunnistust asjaolu, et ta 
suutis rakendada rohkem asjatundlikkust euroala 
programmides, mis käivitusid pärast euroalasse 
mittekuuluvate riikide programme. Hiljuti loodi 
komisjonis struktuurse reformi ja toe talitus (SRSS). 
Komisjon uurib, kuidas vajaliku asjatundlikkuse kiire 
kaasamise olulisemaid põhimõtteid oleks võimalik 
vajaduse korral täiendavalt tugevdada tervet insti -
tutsiooni hõlmavaks raamistikuks.
Kui see on asjakohane, võtab komisjon arvesse 
vajadust töötada välja menetlused euroala riikide 
võimalike uute finantsabiprogrammide tõhustatud 
järelevalveks ja haldamiseks.
183
Vt komisjoni vastus punktile VIII.
Peamiste eelduste usutavust oli hilisema kontrolli -
mise ajal väga keeruline hinnata.
Komisjoni vastus 113
Soovitus 5
Komisjon on nõus soovitusega 5. Eesmärk on 
lisada vastastikuse mõistmise memorandumitesse 
täiendavaid muutujaid, mida on võimalik koguda 
lühikese viivitusega, nt kvartaalne kassajääk ja/või 
maksuvõlgnevusi puudutav eesmärk, mis aitaksid 
jälgida eelarve-eesmärke.
191
Vt komisjoni vastus punktidele XV ja 104–107.
Osamaksed tehti, lähtudes põhjalikust hindami -
sest, kas riigid on tingimused täitnud. Viivitusi 
tingimuste täitmisel hinnati iga üksikjuhtumi puhul 
eraldi. Lisaks võivad olla tingimused, mis „ei ole 
tegelikult kriisi lahendamise ja laenude tagasimaks -
mise seisukohast olulised”, siiski asjakohased, kui -
võrd nad toetavad majanduskasvu ja vähendavad 
riski, et laene ei maksta ootamatus olukorras tagasi. 
Auditis ei esitata tõendeid selle kohta, et esines 
asjassepuutumatuid reforme.
Soovitus 6a)
Komisjon on nõus soovitusega 6a.
Soovitus 6b)
Komisjon on nõus soovitusega 6b, ent märgib, 
et mõnel juhul ei oleks reformide rakendamise 
garanteerimisel mõtet enne, kui ettevalmistavate 
sammude käigus on tuvastatud lahendamist vajava 
küsimuse ulatus või võimalikud lahendused.
Soovitus 6c)
Komisjon on osaliselt nõus soovitusega 6c. Komis -
jon ei ole nõus, et programmitoimkondadel on 
kohustus põhjendada iga tingimust, kuna abisaaja 
riigi osa oma nägemuse esitamisel reformiprog -
rammi kohta on ülioluline.185
Vt komisjoni vastus punktile XI.
186
Vt komisjoni vastus punktile XII.
187
Vt komisjoni vastus punktile XII.
188
Vt komisjoni vastus punktile XIV.
189
Vt komisjoni vastus punktile XIII.
Eksperdianalüüsist tulenenud põhidokumente 
kontrollisid peamisse programmitoimkonda mitte -
kuuluvad ametnikud, sh kõrgem juhtkond ja 
horisontaalüksuste juhid. Kontrolliaruannete suhtes 
korraldati konsulteerimismenetlused asjassepuutu -
vate peadirektoraatidega. Dokumentide kavandeid 
vahetati ja ristkontrolliti partnerinstitutsioonidega 
ning läbirääkimiste tulemustest kanti üksikasja -
likult ette majandus- ja rahanduskomiteele ning 
eurorühma töörühmale.
Soovitus 4
Komisjon on nõus soovitusega 4. Komisjon tõhustab 
programmijuhtimise ja programmdokumentide sisu 
kontrollimise menetlusi olemasolevate ressursside 
piiratuse oludes, põhjustamata tarbetuid viivitusi.
190
Komisjoni vastuses punktile XV esitatakse põhjused, 
miks kasutati tekkepõhiseid andmeid.
Komisjoni vastus 114
193
Kontrollikoda hindas seda, kas hinnakujunduse tase 
tehingupäeval oli õigustatud, võrreldes seda lihtsalt 
pankade ettepanekutes esitatud algse hinnaorien -
tiiriga, arvestamata nõuetekohaselt algse hinna -
orientiiri kuupäevast tegeliku emissioonipäevani 
turul toimunut. Lahknevused esialgse hinnaorien -
tiiri suhtes on omased protsessile üldiselt, eriti aga 
pika ajavahemiku puhul.
194
Komisjon on seisukohal, et võlahaldusprotsessis 
ei olnud lünki, ainult dokumentatsioonis esinesid 
mõned lüngad esimeste tehingute puhul.
Soovitus 8a)
Komisjon on nõus soovitusega 8a.
Soovitus on juba rakendatud. Jaotamine toimub 
tihedas koostöös sündikaadiga ja kõik tellimused 
muudetakse läbipaistvaks komisjonile, kellel on 
täielik kontroll protsessi üle.
Soovitus 8b)
Komisjon on nõus soovitusega 8b.
Soovitus on juba rakendatud. Alates 2011. aasta jaa -
nuarist on „pakkumistaotluste” saatmise, pankade 
pakkumiste vastuvõtmise ja juhtivpankade määra -
mise protsessid hästi dokumenteeritud.
Soovitus 8c)
Komisjon on nõus soovitusega 8c.
Soovitus on juba rakendatud. Emissioonide juhtiv -
asutused võtavad ametlikult vastu „emissioonide 
tagamise kohustused” juhuks, kui märkimise maht 
ei ole nii suur kui eesmärgiks seatud (enne emis -
siooni) ja „järelturu kohustused”, et tagada aktiivne 
kauplemine järelturul (pärast emissiooni).Komisjon märgib, et olulisim on see, et peamiste 
majandusprobleemide lahendamiseks on olemas 
sidus ja terviklik reformide kogum. Programmi 
raames võib tihti esineda variante, milline reformi -
pakett valida. Seega ei tohi vaadelda tingimusi eral -
diseisvatena. Komisjon märgib samuti, et keskpika 
perioodi majanduskasvu suurendavad reformid 
on olulised ka eelarvepositsiooni parandamise ja 
rahalise abi tagasi maksmata jätmise riski vähen -
damise seisukohast. ELi abi on tihti väga pikkade 
tagasimaksetähtaegadega, mistõttu on tugev 
majanduskasv riigis laenude tagasimaksmise võime 
seisukohast oluline tegur.
Lõpuks oleneb tingimuste valimine läbirääkimistest 
abisaaja riigiga. See peaks toetama riikide võimet 
kehtestada oma programmidele eesmärgid. See 
on eeltingimus, et nad võtaksid reformiprotsessi 
omaks, mis on programmi edu oluline määraja. 
Tingimusi kontrollitakse juhtkonna ja ka poliitilisel 
tasandil.
Soovitus 6d)
Komisjon on nõus soovitusega 6d. Kehtestatud 
tingimuste puhul püüab komisjon tugineda oma 
vastuses võimaluste piires mõõdetavatele andme -
tele. Siiski rõhutatakse, et tingimuste mõju ei ole 
võrdselt mõõdetav, mõned tulemused on pigem 
kvalitatiivset kui kvantitatiivset laadi ning mitte kõi -
kide tingimuste puhul ei ole hindamiseks hõlpsalt 
kättesaadavaid andmeid.  
Soovitus 7
Komisjon on osaliselt nõus soovitusega 7. Juba on 
kehtestatud suunised koostööks IMFi ja EKPga ning 
astutakse teisi samme institutsioonidevahelise 
koostöö soodustamiseks programmide käigus. Siiski 
on komisjon seisukohal, et koostöö täpsustamisel 
tuleb vältida formaliseerimist, mis muudab otsuste 
tegemise protsessi koormavaks, eriti arvestades 
vastavate tähtaegade survet. Tuleks säilitada paind -
likkus erimeelsuste lahendamisel, kuna vaidluste 
lahendamise protsessi ametliku kodifitseerimise 
katsed oleksid rasked ja samas väheväärtuslikud.
Komisjoni vastus 115
200
Vt komisjoni vastus punktile XVII.
201
Komisjoni vastuses punktile 158 esitatakse põhju -
sed, miks komisjon on seisukohal, et kontrollikoja 
struktuursete tingimuste klassifitseerimise mõõdik 
ei väljenda nende tingimuste olulisust.
202
Asjaolu, et tingimusi lisati programmi ja need ei 
andnud programmi kestuse jooksul vaadeldavaid 
tulemusi, ei tähenda, et nende rakendamine eba -
õnnestus või et nende mõju oodati programmi 
kestuse jooksul. Struktuursete reformide realisee -
rumine võtab aega ja enamikul juhtudest on nende 
mõju täheldatav alles pikas perspektiivis.
203
Vt komisjoni vastus punktile 165.
Soovitus 9
Komisjon on nõus soovitusega 9. Selle eesmärk 
on täiustada veelgi programmide raames toimu -
vat kohandamisprotsessi käimasoleva terviklike 
järelhindamiste sarja kaudu ja teha neist õpetlikke 
järeldusi. Hinnangud hõlmavad kõiki programmide 
raames toimuva majandusliku kohandamise tahke, 
sh kontrollikoja esitatud kolme ettepanekut. Iirimaa 
majandusliku kohandamisprogrammi kohta on 
järelhindamine juba avaldatud.
Soovitus 9a)
Komisjon on nõus soovitusega 9a.Soovitus 8d)
Komisjon on nõus soovitusega 8d.
Soovitus on juba rakendatud. Turgude korrapärast 
hindamist dokumenteeritakse riigikassa juhtimise 
komitee aruannetes. Konkreetsem hindamine toi -
mub enne igat võlakirjaemissiooni ja see dokumen -
teeritakse tagantjärele tehingujärgses märgukirjas. 
Lisaks esitavad pangad kord kvartalis ELi võlakirjade 
ostu- ja müügitehingute käibe, mida komisjon 
jälgib.
195
Vt komisjoni vastus soovitusele 9.
196
Vt komisjoni vastus punktile 139.
197
Tuleb märkida, et Portugal ei kasutanud täielikult  
kogu programmi alusel kättesaadavat finantsabi  
ning et riik lõpetas programmi olulise 
riigikassa puhvriga.
198
Selles väites aetakse uute poliitikameetmete mõju 
segamini majandustingimuste mõjuga eelarvele.  
Vt ka komisjoni vastus punktile 147.
199
Nagu on märgitud komisjoni vastuses punk  tile 150i,  
ei tohiks mõju, mida avaldab konsolideerimise 
tempole lähtepositsioon, vaadelda lahus teistest, 
mõnikord riigi eripärast tulenevatest teguritest, 
mis mõjutavad parandamist vajavat eelarve tasa -
kaalustamatust. Komisjoni vastuses punktile 153 
selgitatakse, miks ühekordsed meetmed võivad olla 
vajalikud ja miks neid ei saa kirjeldada jätkusuutma -
tuid tulemusi andvatena.
Komisjoni vastus 116
Soovitus 9b)
Komisjon on nõus soovitusega 9b. Kooskõlas pre -
sident Junckeri poliitiliste suunistega viis komisjon 
hiljuti läbi Kreeka uue kohandamiskava sotsiaalsete 
mõjude eelhindamise. Selline hindamine hakkab 
toimuma kõikide teiste programmide puhul.
Soovitus 9c)
Komisjon on nõus soovitusega 9c.
KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplarid:  
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),  
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)  
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).
EUROOPA
KONTROLLIKODA
Kui 2008. aastal Euroopat tabanud finantskriis  
põhjustas Euroopa võlakriisi, pidid teatud liikmesriigid 
makromajanduslikku finantsabi paluma. Käesolevas 
aruandes uuritakse viiele liikmesriigile (Iirimaa, Läti, 
Portugal, Rumeenia ja Ungari) antud finantsabi juhtimist 
Euroopa Komisjoni poolt. Kontrollikoda leidis, et komisjon 
ei olnud kriisi ulatuseks valmis, mis selgitab suures osas ka 
juhtimisprotsesside alguses esinenud olulisi puudusi. 
Paljusid kontrollikoja leitud puudusi ei ole suudetud veel 
kõrvaldada ning käesoleva aruande põhisõnumiks on, et 
komisjon peab oma finantsabi juhtimise protseduure 
tõhustama.