SELETUSKIRI

1. ETTEPANEKU TAUST

Kavandatud nõukogu otsused võimaldavad liikmesriikidel ratifitseerida Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni (ILO) 1930. aasta sunniviisilise töö konventsiooni protokolli, edaspidi „protokoll”.

ILO sunniviisilise töö konventsioon (nr 29, 1930), edaspidi „konventsioon”, on üks ILO kaheksast peamisest konventsioonist, mis moodustavad peamised rahvusvahelised tööalased standardid, ja seda peetakse inimõiguste tagamise vahendiks. Konventsiooni vastuvõtmisel 1930. aastal kutsus Rahvusvaheline Töökonverents (edaspidi „konverents”) osalisriike üles lõpetama sunniviisilise töö kasutamise võimalikult kiiresti ning tunnistama sellise seaduserikkumise kriminaalkuriteoks. Kuigi on möödunud üle 80 aasta ja konventsioon peaaegu ülemaailmselt ratifitseeritud, leidub sunniviisilist tööd ikka veel, ehkki mitte nendes vormides, mis vallandasid sellise reaktsiooni 20. sajandi alguses. ILO hinnangul ulatub sunniviisilise töö ohvrite arv kogu maailmas praegu vähemalt 20,9 miljonini.

Konverentsi 103. istungil vastu võetud protokolli eesmärk on kompenseerida puudujääke rakendamises ja teha edusamme tööjõu ärakasutamise eesmärgil toimuva inimkaubanduse ennetamises ning sunniviisilise töö ohvrite kaitsmises ja neile kahju hüvitamises.

Euroopa Liit on võtnud endale kohustuse toetada inimõigusi ja inimväärset tööd ning likvideerida inimkaubandus nii liidu sees kui ka välissuhtluses. Protokolli osas on eriti oluline ka ELi pühendumus laste õiguste ja soolise võrdõiguslikkuse kaitse toetamisele, sest naised võivad olla mõne sunniviisilise töö vormi suhtes eriti haavatavad. Tööõigused on inimväärse töö keskne aspekt. ILO konventsioonide ja nendega seotud protokollide ratifitseerimisega näitavad ELi liikmesriigid ELi poliitika sidusust tööalaste aluspõhimõtete ja põhiõiguste edendamise ja töötingimuste parandamise valdkonnas kogu maailmas.

ELi inimkaubanduse likvideerimise strateegia[1] raames kutsus komisjon lisaks ELi liikmesriike tungivalt üles ratifitseerima kõiki asjakohaseid rahvusvahelisi õigusakte, lepinguid ja õiguslikke kohustusi. See aitab võidelda inimkaubandusega tõhusamalt, kooskõlastatumalt ja ühtsemalt. Ohvrite õiguste tugevdamine ELis on viimase paari aasta jooksul samuti olnud komisjoni jaoks strateegiliselt oluline. Horisontaalse kuriteoohvrite õiguste direktiiviga tagatakse, et kuriteoohvritele on politseiuurimiste ja kohtumenetluse käigus tagatud ühtsed miinimumstandarditele vastavad õigused. Protokolli tuleks vaadelda osana sellest tööst.

Seepärast on vaja ELi tasandil kõrvaldada kõik õiguslikud takistused, et võimaldada ELi liikmesriikidel protokolli ratifitseerida. Protokolli sisu ei tekita kehtivast ELi acquis’st lähtudes probleeme.

Protokolli sätetega on tugevdatud rahvusvahelist õigusraamistikku, kehtestades kohustused takistada sunniviisilise töö kasutamist ning pakkuda ohvritele kaitset ja juurdepääsu õiguskaitsevahenditele, nagu hüvitised.

Protokolli artiklitega 1 ja 6 on nõutud, et ILO liikmesriigid töötaksid välja riikliku poliitika ja tegevuskava, et tulemuslikult ja püsivalt vähendada sunniviisilist tööd ning võtta kasutusele meetmeid, et koostöös tööandjate ja töötajate organisatsioonidega kohaldada protokolli sätteid.

Protokolli artiklis 2 on sätestatud meetmed, mida ILO osalisriigid peavad kasutusele võtma, et takistada sunniviisilise töö kasutamist, nimelt:

· harida ja teavitada tööandjaid ja inimesi, eelkõige neid, kes on eriti haavatavad;

· teha jõupingutusi, tagamaks et sunniviisilise töö vältimist käsitlevate õigusaktide reguleerimisala ja jõustamine hõlmaks kõiki töötajaid ja kõiki majandussektoreid ning et tööjõuinspektsiooniteenuseid tugevdatakse;

· kaitsta inimesi, eelkõige võõrtöötajaid, värbamis- ja töölesuunamisasutuste eest, millel võivad olla kuritahtlikud ja ebaausad eesmärgid;

· toetada hoolsuskohustust nii avalikus kui ka erasektoris ning

· tegeleda sunniviisilise töö ohtu suurendavate algpõhjustega.

Sunniviisilise töö ohvrite osas on artikliga 3 ette nähtud, et tuleb kasutusele võtta tõhusaid meetmeid nende tuvastamiseks, vabastamiseks, kaitseks, taastumiseks ja rehabilitatsiooniks ning muudeks abi ja toetuse liikideks. Artikli 4 kohaselt peavad ILO osalisriigid tagama, et kõikidel ohvritel on juurdepääs õiguskaitsevahenditele, näiteks hüvitistele, ning et pädevatel asutustel on õigus ohvreid mitte süüdi mõista selliste kuritegude pärast, mida nad on olnud sunnitud sooritama.

Lisaks on artiklis 5 sätestatud rahvusvaheline koostöö sunniviisilise töö ennetamiseks ja kaotamiseks ning artikliga 7 on kustutatud konventsiooni üleminekusätted.

Protokollis on käsitletud ELi õiguse valdkondi, mille reguleerimine on juba väga ulatuslik.

Protokolli sätetes sunniviisilise töö ennetamise kohta on käsitletud ELi sotsiaalpoliitikaga hõlmatud valdkondi, mille kohta on ELi õiguses sätestatud töötingimuste miinimumeeskirjad[2].

Ohvrite kaitse ja õiguskaitsevahenditele juurdepääsu puudutavates sätetes on protokollis käsitletud küsimusi, mis on seotud õigusalase koostööga kriminaalasjades, mille kohta on ELi õiguses sätestatud inimkaubitsemise vastase võitluse ja ohvrite õiguste miinimumstandardid[3].

Protokolli mõnel osal on samuti kokkupuutepunkte töötajate liikumisvabaduse[4] ja varjupaiga- ja sisserändeeeskirjadega[5].

Lisaks sellele on protokollil kokkupuutepunkte ühise kaubanduspoliitika eeskirjade, ELi rahvusvaheliste kokkulepete, arengukoostöö ja kaubanduspoliitiliste vahenditega, milles on viidatud peamistele tööalastele standarditele, samuti ILO põhikonventsioonide ratifitseerimisele ja tõhusale rakendamisele nii kolmandate riikide poolt kui ka ELis.

2. HUVITATUD ISIKUTEGA KONSULTEERIMISE JA MÕJU HINDAMISE TULEMUSED

Ei kohaldata.

3. ETTEPANEKU ÕIGUSLIK KÜLG

Protokoll on ratifitseerimisele kuuluv siduv rahvusvaheline leping, mis on konventsiooniga seotud. Sellega luuakse juriidilisi kohustusi selle ratifitseerinud riikidele ja selle saavad ratifitseerida vaid riigid, mis on konventsiooni ratifitseerinud.

ILOs kasutatakse protokolli selleks, et konventsiooni osaliselt läbi vaadata või sellele lisandusi teha, võimaldades seda kohandada muutuvate tingimustega ning muuta see asjakohasemaks. ILO põhikirja artikli 19 lõiget 4 konventsioonide vastuvõtmise ja ratifitseerimise kohta kohaldatakse ka protokollile.

Kooskõlas Euroopa Liidu Kohtu praktikaga,[6] nimelt ILO konventsioonide sõlmimise ja ratifitseerimise[7] osas, ei saa liikmesriigid otsustada ratifitseerida protokolli väljaspool ELi institutsioonide raamistikku, sest protokolli osad kuuluvad ELi pädevusvaldkondadesse.

Euroopa Liit ise aga ei saa ILO protokolli ratifitseerida, sest vastavalt ILO eeskirjadele saavad selliste protokollide osalisteks olla ainult riigid.

Kuna käesoleva protokolli sisu kuulub osaliselt ELi pädevusvaldkonda ja osaliselt liikmesriikide pädevusvaldkonda, peavad Euroopa Liidu institutsioonid ja liikmesriigid kasutusele võtma vajalikud meetmed, et teha koostööd protokolli ratifitseerimisel ja nimetatud protokollist tulenevate kohustuste[8] täitmisel.

Viimase kümne aasta jooksul on nõukogu juba andnud liikmesriikidele loa ratifitseerida Euroopa Liidu huvides viis ILO konventsiooni, mille mõned osad kuuluvad ELi pädevusalasse[9].

Võrreldes protokolliga on inimkaubanduse, ohvrite kaitsmise ja tööhõivepoliitika erinevad aspektid nüüdseks niivõrd kõrgel tasemel reguleeritud, et liikmesriikidel ei ole enam võimalik selleteemalises välissuhtluses iseseisvalt tegutseda[10]. Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 82 lõige 2 ja artikkel 153 on peamiseks õiguslikuks aluseks asjaomastele ELi õigusaktidele, mis on üksikasjalikumad kui protokollis sätestatud üldpõhimõtted.

Protokolli sätete ja ELi acquis' nendes valdkondades sätestatud miinimumnõuete vahel ei ole vastuolu.

Kooskõlas ILO põhikirja artikli 19 lõikega 8 on protokollis sätestatud miinimumnõuded. ELi aqcuis järgib sama lähenemisviisi. See tähendab, et ELi õigus võib olla karmim kui ILO normid ja vastupidi[11].

Kavandatavate nõukogu otsustega antakse seega liikmesriikidele volitus ELi huvides ratifitseerida protokolli need osad, mis kuuluvad ELi pädevusalasse, ning neil soovitatakse teha jõupingutusi, et seda teha enne 2016. aasta lõppu.

Kavandatavad nõukogu otsused põhinevad ühelt poolt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 218 lõikele 6 koostoimes Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 82 lõikega 2, milles on sätestatud õiguslik alus ELi õigusaktidele, mis käsitlevad õigusalast koostööd inimkaubitsemise vastu võitlemise ja ohvrite õigustega seotud kriminaalasjades, ning teiselt poolt ELi toimimise lepingu artikli 153 lõike 2 teisele lõigule koosmõjus ELi toimimise lepingu artikli 218 lõikega 6, milles on sätestatud sunniviisilise töö takistamist ning töötingimuste kaitsmist ja parendamist puudutavate ELi õigusaktide õiguslik alus.

Protokollil on mitu eesmärki, mis on omavahel lahutamatult seotud, ilma et üks oleks teisejärguline või teistega võrreldes kaudsem. Eelkõige on protokoll mõeldud ühelt poolt korralike töötingimuste saavutamiseks ja teiselt poolt sunniviisilise või kohustusliku töö ohvrite kaitsmiseks ja kuritegude toimepanijate karistamiseks. Seega peavad selle aluseks olema nii ELi toimimise lepingu artikli 82 lõige 2 kui ka artikli 153 lõike 1 punktid a ja b. Ühte otsust ei saa vastu võtta kahel õiguslikul alusel, kui kummagi õigusliku aluse nõutavad menetlused on ühildamatud[12]. Käesoleval juhul on sellega tegemist seetõttu, et küsimused, mis puudutavad õigusalast koostööd kriminaalasjades, ei ole siduvad Taani suhtes, mis viib nõukogus vastuoluliste hääleõigusteni. Seega on vaja kahte eraldi nõukogu otsust.

Sunniviisilise või kohustusliku töö ohvrite kaitsmise ja kuritegude toimepanijate karistamise eesmärgi jaoks on ELi toimimise lepingu artikli 82 lõige 2 ainus õiguslik alus, millele käesolev ettepanek peaks tuginema. On tõsi, et ka protokollis käsitletakse sunniviisilise või kohustusliku töö ohvrite alalist elamisluba, juhul kui see on vajalik, et tagada ohvritele ligipääs asjakohastele ja tõhusatele õiguskaitsevahenditele (vt eriti protokolli artiklit 4). Sellegipoolest on ELi toimimise lepingu artikliga 79 seotud eesmärk vaid juhuslik, samas kui inimkaubanduse tõkestamine ja selle vastane võitlus ning ohvrite kaitse, mis on seotud ELi toimimise lepingu artikli 82 lõikega 2,[13] on määratletav peamise eesmärgi ja valdkonnana.

Komisjon tuletab seetõttu meelde, et 14. aprillil 2014, vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 218 lõigetele 3 ja 4, on komisjon nõukogule esitanud soovituse nõukogu otsuse kohta, millega antakse luba alustada Rahvusvahelise Töökonverentsi 103. istungil läbirääkimisi seoses Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni sunniviisilise töö konventsiooni (nr 29, 1930) täiendava protokolliga ja esitatakse läbirääkimisjuhised (COM(2014) 238, 14.4.2014). Komisjon tuletab meelde, et kõnealust soovitust on arutatud nõukogu töörühma 5. mai, 14. mai ja 16. mai 2014. aasta koosolekutel ning et hoolimata mitmetest püüdlustest saavutada vastuvõetavat lahendust, otsustati 23. mai 2014. aasta COREPERi istungil mitte jätkata küsimust põhjalikumalt ja seetõttu mitte esitada otsuse eelnõu nõukogule vastuvõtmiseks. Sellest tulenevalt esitas komisjon järgmise avalduse, mis on märgitud alaliste esindajate komitee (COREPER) koosoleku protokollis:

„Komisjon tuletab meelde lojaalse koostöö kohustust liikmesriikide ja komisjoni vahel igas olukorras. Nende otsuste puudumine viib olukorrani, mis ei ole kooskõlas aluslepingutega, sest liikmesriigid ei ole juriidiliselt vabad võtma juriidilisi kohustusi seoses liidu pädevusvaldkonda kuuluvate rahvusvaheliste läbirääkimistega ilma liidu otsuste raamistikuta. Komisjon hindab, milliseid asjakohaseid meetmeid sellega seoses kasutusele võtta. Komisjon tuletab meelde vajadust austada liidu pädevusi, vältida vastuolu ELi acquis’ ja ILO läbiräägitavate vahendite vahel ning kutsub liikmesriike tegutsema ILOs Euroopa Liidu huvides."

Samuti märgib komisjon, et hoolimata sellest, et nimetatud otsuse eelnõu jäi vastu võtmata, on liikmesriigid alustanud sunniviisilise töö konventsiooni 2014. aasta protokolli läbirääkimisi ja vastuvõtmist ILO-siseselt. Arvestades sunniviisilise töö konventsiooni 2014. aasta protokolli tähtsust, teeb komisjon ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 6 alusel ettepaneku, et liikmesriike volitatakse protokolli ratifitseerima, tegutsedes ühiselt ELi huvides. Komisjon toonitab samas, et seda ettepanekut ei saa mingil juhul pidada komisjonipoolseks kinnituseks, et ILO-siseselt protokolli vastuvõtmiseni viinud menetlus oli õiguspärane.

2014/0259 (NLE)

Ettepanek:

NÕUKOGU OTSUS,

millega volitatakse liikmesriike Euroopa Liidu huvides ratifitseerima Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni 1930. aasta sunniviisilise töö konventsiooni 2014. aasta protokolli sotsiaalpoliitikaga seotud küsimuste osas

EUROOPA LIIDU NÕUKOGU,

võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 153 lõike 1 punkte a ja b koostoimes artikli 218 lõike 6 punktidega a ja v,

võttes arvesse Euroopa Komisjoni ettepanekut,

võttes arvesse Euroopa Parlamendi nõusolekut[14]

ning arvestades järgmist:

(1) Euroopa Liit toetab ILO poolt ajakohaseks klassifitseeritud rahvusvaheliste töökonventsioonide ratifitseerimist, et aidata kaasa Euroopa Liidu jõupingutustele edendada selliseid eesmärke nagu inimõigused ja inimväärne töö kõigi jaoks ning inimkaubanduse kaotamine nii ELis kui ka väljaspool, millest tööalaste aluspõhimõtete ja põhiõiguste kaitse on määrava tähtsusega.

(2) Osad Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni (ILO) 1930. aasta sunniviisilise töö konventsiooni 2014. aasta protokolli (edaspidi „protokoll”) eeskirjad kuuluvad ELi toimimise lepingu artikli 153 lõike 1 punktide a ja b kohaselt liidu pädevusalasse. Mõned protokolli eeskirjad on juba sotsiaalpoliitika valdkonnas ELi aquis'ga[15] hõlmatud.

(3) Järelikult ei tohi liikmesriigid võtta endale nende osadega seotud kohustusi väljaspool Euroopa Liidu institutsioonide raamistikku[16].

(4) ILO põhikirja artikli 19 lõiget 4, mis käsitleb konventsioonide vastuvõtmist ja ratifitseerimist, kohaldatakse samuti protokolli suhtes, mis on ratifitseerimisele kuuluv konventsiooniga seotud siduv rahvusvaheline leping.

(5) Euroopa Liit ei saa protokolli ratifitseerida, kuna selle osalised saavad olla üksnes riigid.

(6) Seepärast on vaja, et liikmesriigid oleksid ühiselt Euroopa Liidu huvides tegutsedes volitatud ratifitseerima protokolli neid osasid, mis kuuluvad liidu pädevusalasse ELi toimimise lepingu artikli 153 lõike 1 punktide a ja b kohaselt.

(7) Protokolli eelnõu need sätted, mis ei ole seotud sotsiaalpoliitikaga, sõltuvad otsusest, mis võetakse vastu paralleelselt käesoleva otsusega,

ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:

Artikkel 1

Liikmesriikidele antakse luba ratifitseerida Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni 1930. aasta sunniviisilise töö konventsiooni 2014. aasta protokolli need osad, mis Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 153 lõike 1 punktide a ja b kohaselt kuuluvad Euroopa Liidu pädevusse.

Artikkel 2

Liikmesriigid peaksid tegema jõupingutusi, et anda protokolli ratifitseerimiskirjad hoiule Rahvusvahelise Tööbüroo peadirektorile niipea kui võimalik, soovitavalt 31. detsembriks 2016.

Artikkel 3

Käesolev otsus on adresseeritud liikmesriikidele.

Brüssel,

Nõukogu nimel

eesistuja

[1] Inimkaubanduse kaotamist käsitlev ELi strateegia aastateks 2012–2016, COM(2012) 286, 19.6.2012.

[2] Sealhulgas direktiiv 91/533/EMÜ tööandja kohustuse kohta teavitada töötajaid töölepingu või töösuhte tingimustest („kirjalik teade”), direktiiv 2008/104/EÜ renditöö kohta, samuti töötervishoiu ja tööohutuse direktiivid, k.a raamdirektiiv 89/391/EMÜ, direktiiv 2003/88/EÜ tööaja kohta, direktiiv 94/33/EMÜ noorte kaitse kohta tööl ja emaduse kaitse direktiiv 92/85/EMÜ.

[3] Direktiiv 2011/36/EL inimkaubanduse vastase võitluse kohta. Direktiiv 2012/29/EL ohvrite õiguste kohta.

[4] ELi toimimise lepingu artikkel 45 ja määrus nr 492/2011 töötajate liikumisvabaduse kohta liidu piires.

[5] Direktiiv 2004/81/EÜ ohvritele elamisloa andmise kohta ja direktiiv 2009/52/EÜ tööandjatele kohaldavate karistuste kohta. Protokolli valitud sätted ja sellega seotud soovitus puudutavad ka direktiivi 2008/115/EÜ tagasisaatmise kohta, direktiivi 2011/98/EL ühtse loa kohta ja direktiivi 2014/36/EL hooajatöötajate kohta.

[6] Euroopa Kohtu 31. märtsi 1971. aasta otsus kohtuasjas 22/70: komisjon vs. nõukogu, nn AETRi kohtuotsus (EKL 1971, lk 263). Vt ka Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 3 lõige 2, kus nimetatud põhimõtted on kodifitseeritud.

[7] Euroopa Kohtu 19. märtsi 1993. aasta arvamus 2/91 kemikaalide konventsiooni nr 170 kohta, EKL 1993-I, lk 1061.

[8] Euroopa Kohtu arvamus 2/91 (ibid), punktid 36, 37 ja 38.

[9] Nõukogu otsus 2005/367/EÜ, 14 aprill 2005, millega volitatakse liikmesriike ratifitseerima Euroopa Ühenduse huvides Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni konventsiooni meremeeste isikut tõendavate dokumentide kohta (konventsioon nr 185), ELT L 136, 30.5.2005, lk 1. Nõukogu otsus nr 2007/431/EÜ, 7. juuni 2007, millega volitatakse liikmesriike ratifitseerima Euroopa Ühenduse huvides Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni 2006. aasta konsolideeritud meretöönormide konventsiooni (ELT L 161, 22.6.2007, lk 63). Nõukogu otsus, 7. juuni 2010, millega volitatakse liikmesriike ratifitseerima Euroopa Liidu huvides Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni 2007. aasta kalandustöö konventsiooni (konventsioon nr 188), ELT L 145, 11.6.2007, lk 12. Nõukogu otsus nr 2014/52/EL, 28. jaanuar 2014, millega antakse liikmesriikidele luba ratifitseerida Euroopa Liidu huvides Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni 1990. aasta kemikaalide tööl kasutamise turvalisust käsitlev konventsioon (konventsioon nr 170). Nõukogu otsus nr 2014/51/EL, 28. jaanuar 2014, millega volitatakse liikmesriike ratifitseerima Euroopa Liidu huvides Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni 2011. aasta koduabiliste inimväärse töö konventsioon (konventsioon nr 189).

[10] Euroopa Kohtu arvamus 2/91, punktid 25 ja 26.

[11] Euroopa Kohtu arvamus 2/91, punkt 18.

[12] Vt hiljutine Euroopa Kohtu 11. juuni 2014. aasta otsus kohtuasjas C-377/12, punkt 34.

[13] Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2012/29/EL, 25. oktoober 2012, millega kehtestatakse kuriteoohvrite õiguste ning neile pakutava toe ja kaitse miinimumnõuded, mis põhineb ELi toimimise lepingu artikli 82 lõikele 2, ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2011/36/EL, 5. aprill 2011, milles käsitletakse inimkaubanduse tõkestamist ja sellevastast võitlust ning inimkaubanduse ohvrite kaitset, mis põhineb ELi toimimise lepingu artikli 82 lõikele 2 ja artikli 83 lõikele 1. Protokolli artikli 1 lõiked 1, 2, 3, artikli 2 punktid a ja c, artikkel 3 ning artikli 4 lõiked 1 ja 2 puudutavad otseselt nende direktiividega reguleeritavaid küsimusi.

[14] ELT C ..., ..., lk …

[15] Eelkõige protokolli artikli 1 lõige 1 ning artikli 2 punktid a ja d puudutavad küsimusi, mida reguleerivad direktiiv 91/533/EMÜ tööandja kohustuse kohta teavitada töötajaid töölepingu või töösuhte tingimustest („kirjalik teade”), direktiiv 2008/104/EÜ renditöö kohta, samuti töötervishoiu ja tööohutuse direktiivid, k.a raamdirektiiv 89/391/EMÜ, direktiiv 2003/88/EÜ tööaja kohta, direktiiv 94/33/EMÜ noorte kaitse kohta tööl ja emaduse kaitse direktiiv 92/85/EMÜ.

[16] Euroopa Kohus, kohtuasi 22/70, komisjon vs. nõukogu („AETR”), EKL 1971, lk 263, punkt 22, arvamus 2/91 („ILO”), EKL 1993-I, lk 1061, punkt 26, ja kohtuasi C-45/07, komisjon vs Kreeka, EKL 2009, lk I-701, punkt 31.