1. SISSEJUHATUS

Koostöö- ja jälgimiskord loodi, kui Bulgaaria ühines 2007. aastal Euroopa Liiduga. Lepiti kokku selles, et olulistes valdkondades on vaja jätkata tööd, et kõrvaldada puudujäägid kohtureformis, korruptsioonivastases võitluses ja organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses. Alates sellest on koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes kaardistatud Bulgaaria edusamme ja püütud Bulgaaria ametiasutuste jõupingutusi suunata konkreetsete soovituste kaudu. Komisjoni aruannetes ja nõukogu järeldustes on kaardistatud Bulgaaria areng ja esitatud soovitused edaspidiseks. Käesolevas aruandes antakse ülevaade viimase aasta jooksul tehtust ja esitatakse soovitused edasisteks sammudeks. Aruanne on komisjoni põhjaliku analüüsi tulemus ja selles on tuginetud tihedale koostööle Bulgaaria ametiasutuste, kodanikuühiskonna ja teiste sidusrühmadega. Komisjonil oli praktikute seisukoha pakkumiseks võimalik kasutada teiste liikmesriikide kohtunikkonna ekspertide abi.

2015. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruandes hinnati eelmise aasta areng aeglaseks. Nõukogu järeldustes kutsuti Bulgaariat üles „suurendama oma poliitilist tahet, et viia ellu reforme ja saavutada konkreetset edu”. Aruandes osutati aga ka mitmele valdkonnale, kus probleemid olid välja selgitatud ja on hakatud välja töötama lahendusi. Selle tulemusena algatati kaks ulatuslikku reformistrateegiat, millest ühes keskendutakse kohtureformile ja teises korruptsioonivastasele võitlusele. Need strateegiad olid aluseks mitmele määrava tähtsusega sammule 2015. aastal ja on olulised võrdlusalused ka 2016. aastal. Edusammude proovikiviks on strateegiates sisalduvate kohustuste muutmine konkreetseteks tulemusteks. Raskete juhtumite käsitlemine ja reformimist takistavate tõkete kõrvaldamine on otsustava tähtsusega Bulgaaria kodanike ja ELi partnerite usalduse suurendamisel. Samuti on neil keskne tähendus selle kindlaksmääramisel, mil määral on reformid hakanud kinnistuma. See on vajalik, et saavutada jätkusuutlikud muutused, mis on protsessi eesmärk.

Komisjon jätkab Bulgaaria jõupingutuste toetamist koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide saavutamisel. Bulgaariale on Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide raames mitmes valdkonnas juba toetust antud . Lisaks lõi komisjon 2015. aastal uue rahastamisvahendi struktuurireformi tugiteenistuse vormis, mis on mõeldud tehnilise abi andmiseks ELi liikmesriikide reformidega seotud jõupingutuste jaoks mitmesugustes valdkondades. Muud abi pakuvad ka liikmesriigid ja rahvusvahelised organisatsioonid, sageli koostöös Bulgaaria kodanikuühiskonnaga. Selline kaasatus on iseloomulik avatud ja demokraatlikule ühiskonnale ja see võib oluliselt toetada Bulgaaria reformipüüdlusi. Komisjonil on hea meel selle üle, et Bulgaaria on näidanud üles huvi täiendava tehnilise abi vastu, nagu Bulgaaria peaminister on teatanud. Komisjon julgustab Bulgaariat kasutama täiel määral ära kõiki olemasolevaid võimalusi.





2. REFORMIDE HETKESEIS BULGAARIAS

2.1 Kohtureform

Kohtusüsteemi sõltumatus, vastutus ja usaldusväärsus

Juba 2015. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruandes märgiti, et kohtusüsteemi reformistrateegiaga luuakse eelseisvateks aastateks terviklik ja üksikasjalik tegevuskava. Pärast seda, kui Bulgaaria Rahvusassamblee oli strateegia 2015. aasta jaanuaris heaks kiitnud, võttis valitsus konkreetsed järelmeetmed mitmes justiitsministeeriumi otsese järelevalve all olevas valdkonnas. 2015. aastal osutus aga avaliku arutelu käigus, et strateegia suurimaks proovikiviks on kõrgema justiitsnõukogu reform. Kõrgem justiitsnõukogu on Bulgaaria kohtusüsteemi peamine juhtiv institutsioon. Tal on ulatuslikud volitused kohtunike ja prokuröride ametissenimetamisel, hindamisel, edutamisel ja distsiplineerimisel ning kohtusüsteemi eelarve haldamisel. Samuti esindab ta kohtusüsteemi ühiskonnas, mistõttu on kõrgemal justiitsnõukogul keskne roll üldsuse suhtumise kujundamisel kohtusüsteemi tervikuna. Kodanikud usaldavad kohtusüsteemi endiselt vähe .

Sellest tulenevalt on kõrgema justiitsnõukogu tegevus keskse tähtsusega. Praeguse struktuuri eriprobleem on see, et kohtunikke ja prokuröre puudutavad otsused personali- ja distsiplinaarküsimustes tehakse samas organis. Justiitsnõukogude koosseisu kokkupanekuks ei ole ühte õiget mudelit. On siiski selge, et nii kohtunike kui ka prokuröride hinnangul ei ole asjakohane, et neid otsused teevad kõrgema justiitsnõukogu kohtunikest ja prokuröridest koosnevad rühmad. Paljud kõrgema justiitsnõukogu liikmed nimetatakse Bulgaarias ametisse poliitilisel tasandil. Seepärast on praegune mudel kohtusüsteemi sõltumatuse ja kohtunikele avaldatava võimaliku surve seisukohast iseäranis murettekitav. Neid aspekte silmas pidades tehti reformistrateegias ettepanek moodustada kõrgema justiitsnõukogu raames kaks eraldi haru, kellest üks tegeleks kohtunike ja teine prokuröride personaliküsimustega.

Ulatusliku arutelu tulemusena jõuti kevadel järeldusele, et mõned muudatusettepanekud eeldavad põhiseaduse muutmist. Rahvusassamblee võttis need muudatused vastu 2015. aasta detsembris. Vastuvõetud muudatused erinevad kohati märkimisväärselt valitsuse algselt väljapakutud tekstist, kuid sellest hoolimata on nende vastuvõtmine oluline samm kõrgema justiitsnõukogu reformimisel. Lisaks sellele, et kõrgema justiitsnõukogu raames loodi kaks otsuseid langetavat koda, on kavas suurendada ka kohtuinspektsiooni volitusi uurida huvide konflikte ja ebaseadusliku rikastumise juhtumeid kohtunikkonnas. Järgmine samm on reformi rakendamine, muutes kohtute seadust seadusandlike muudatuste kaudu. Valitsus valmistas ette seadusandliku paketi ja esitas selle 2015. aasta kevadel avalikuks konsulteerimiseks. Selle käsitlemine ei ole aga edenenud, kuna kõigepealt tuli oodata põhiseaduse muutmist käsitleva arutelu tulemusi.

Varasemates koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes on väljendatud jätkuvat muret kõrgema justiitsnõukogu suutlikkuse üle täita oma rolli kohtusüsteemi sõltumatuse ja usaldusväärsuse järelevalvajana. Erimeelsused on tekkinud sellistes küsimustes nagu kohtunike ametisse nimetamise menetluste läbipaistmatus, ebajärjekindlus distsiplinaarmenetlustes ja asjaolu, et kahtlustele juhuvaliku teel toimuva kohtuasjade jagamise süsteemi võimaliku manipuleerimise kohta ei ole järgnenud reaktsiooni. Sellele on lisandunud kahtlused, et kõrgemat justiitsnõukogu mõjutatakse poliitiliselt. Nende probleemide lahendamisel ei ole 2015. aastal kõigis küsimustes edu saavutatud. Aasta alguses nimetas kõrgem justiitsnõukogu ametisse uue kõrgema kassatsioonikohtu esimehe. Uus esimees on näidanud valmisolekut reformi toetada ja tal tundub olevat kohtusüsteemis teiste lugupidamine. Kevadel määrati ametisse ka Sofia linnakohtu uus juhtkond. Eelmine juhtkond oli sunnitud skandaalide tõttu tagasi astuma . Muud kõrgema justiitsnõukogu ametissenimetamise otsused olid jätkuvalt murettekitavad läbipaistvuse puudumise ja võimaliku lubamatu mõjutamise tõttu. Sofia apellatsioonikohtu esimehe ametikoht on olnud täitmata peaaegu kaks aastat: ehkki sellele kohale kandideeris kohtunik, kellel oli kõnealuse kohtu kohtunike kindel toetus, ei saanud ta kõrgemas justiitsnõukogus nõutavat häälteenamust . Ametisse nimetamise hindamiseks puuduvad selged kriteeriumid ja see tekitab kahtlusi nende menetluste objektiivsuse suhtes.

Kohtusüsteemis esinevaid tõsiseid korruptsiooni- ja mõjuvõimuga kauplemise süüdistusi on arvesse võetud alles pärast kohtusüsteemist endast ja väljastpoolt tulevat survet. Ametivõimud ei ole kas suutnud või soovinud algatada ennetavaid uurimisi. Sofia linnakohtus 2014. aasta lõpus avastatud eeskirjade eiramist kajastati eelmises koostöö- ja jälgimiskorra aruandes. Selles tõdeti, et kõrgema justiitsnõukogu esialgse reaktsiooni järgi otsustades ei peetud seda oluliseks. Kõrgem justiitsnõukogu käivitas menetluse, et parandada Bulgaaria kohtutes juhuvaliku teel toimuvat kohtuasjade jagamist ja võttis selleks 2015. aasta oktoobris kasutusele kogu kohtusüsteemi hõlmava uue tsentraliseeritud IT süsteemi. See peaks aitama lahendada varasemates koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes korduvalt mainitud probleemi. Kõrgem justiitsnõukogu ei tundunud aga olevat valmis reageerima väidetele, et Sofia linnakohtu peamised kohtunikud on süüdi tõsistes väärtegudes. Distsiplinaarmeetmeid võeti palju hiljem, pärast seda, kui justiitsminister oli pidanud mitmesse juhtumisse sekkuma .

2015. aasta sügisel teatas ajakirjandus väidetavast lindistatud vestlusest kahe isiku vahel, kellel oli keskne roll Sofia linnakohtus ilmsiks tulnud eeskirjade rikkumise juhtumis. See lisas olemasolevasse poleemikasse uusi elemente. Pärast korduvaid üleskutseid korraldada sõltumatu uurimine teatasid kõrgem justiitsnõukogu ja prokuratuur, et algatatud on lindistuste sisu uurimine . Menetluse usutavuse seisukohast on oluline, et võetaks kõik meetmed läbipaistva ja erapooletu uurimise tagamiseks.

2015. aasta kevadel valis rahvusassamblee uue peainspektori. Enne seda oli koht mitu aastat täitmata. Menetluse eri etapid olid korraldatud senisest läbipaistvamalt ja kodanikuühiskonna esindajaid kutsuti üles esitama kandidaate. Sama lähenemisviisi kasutati hiljem uue inspektorite kolleegiumi valimisel, mis algas sügisel ja kestab veel praegu . Valikumenetlus on eriti oluline, kuna kohtuinspektsioonil on edaspidi suurem roll kohtusüsteemi usaldusväärsusega seotud küsimuste ja korruptsiooniilmingutega tegelemisel. Oluline on tagada, et inspektsioonil oleksid vajalikud ressursid selle rolli tulemuslikuks täitmiseks.

Õigusraamistiku reformimine

Kõrgema justiitsnõukogu käimasolev reformimine on vaid üks (ehkki oluline) osa Bulgaaria uuest kohtureformi strateegiast. Strateegia on terviklik dokument, mis koosneb paljudest eesmärkidest, millest mitmed eeldavad seadusemuudatusi. Nagu eespool märgitud, on kohtute seaduse muudatuste pakett ette valmistatud ja selle käsitlemine peaks rahvusassamblees kiiresti edenema. Pakett sisaldab eri valdkondi käsitlevaid muudatusettepanekuid, millega püütakse parandada kohtusüsteemi juhtimise eri aspekte. Paljude ettepanekutega soovitakse suurendada tavakohtunike volitusi läbipaistvuse ja sõltumatuse parandamiseks. Teiste muudatustega püütakse rakendada karjääri või kohtunike kutsealase koolituse parandamisega seotud sätteid. Osa ettepanekuid käsitleb muudatusi, mida on vaja uue tehnoloogia kasutuselevõtmiseks, et parandada läbipaistvust, kvaliteeti ja tõhusust (e-õiguskeskkond). Muudatusettepanekuid on aasta jooksul kohtusüsteemis põhjalikult arutatud. Nende muudatuste vastuvõtmine on Bulgaaria jaoks 2016. aastal peamine proovikivi.

Seadusandlikke muudatusi valmistatakse praegu ette ka kriminaalseadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku valdkonnas. Varasemates koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes on juhitud tähelepanu sellele, et nende seadustike pikaajalist reformimist käsitlevate põhimõtteliste arutelude tõttu võivad viivituda kiireloomulisemad ja sihipärasemad muudatused . Mitu järjestikust valitsust on viimase viie aasta jooksul korduvalt püüdnud reformida kriminaalseadustikku, kuid edutult . 2015. aastal käivitas valitsus kriminaalpoliitika ulatuslikku reformimist käsitleva uue aruteluprotsessi . Arutelude eesmärgiks on terviklik reform ja see eeldab hoolikat analüüsi, ettevalmistusi ja laiapõhjalist konsulteerimist kohtusüsteemi ja õiguselukutsete esindajatega. Bulgaaria ametiasutused on siiski tunnistanud vajadust liikuda kiiremini edasi piiratud arvu sihipäraste muudatustega, eelkõige selleks, et lahendada probleemid seoses viivitustega kriminaalmenetlustes ja lihtsustada süüdistuste esitamist korruptsioonijuhtumites. Mõned peamiste puudujääkide likvideerimiseks mõeldud muudatusettepanekud on juba vastu võetud, kuid nende mõju ei ole praktikas veel avaldunud.

Kohtusüsteemi kvaliteet ja tõhusus