KOMISJONI ARUANNE

Võimsuse tagamise mehhanismide sektoriuuringu lõpparuanne

1. Sissejuhatus

Euroopa energialiidu strateegia eesmärk on tagada Euroopa tarbijatele turvaline, säästev ja taskukohane energiavarustus. Kuigi selle eesmärgi suunas on tehtud olulisi edusamme, on elektrienergia varustuskindlus üha enamates liikmesriikides järjest suurem probleem. Elektrienergiavarustuse võimalike katkestuste ärahoidmiseks on osa liikmesriike kasutusele võtnud mitmesugused võimsuse tagamise mehhanismid või kavatseb need kasutusele võtta. Need mehhanismid peaksid tagama elektritootjatele ja teistele tootmisvõimsuse pakkujatele, näiteks energiavahendajatele, tasu valmiduse eest.

Avaliku sektori toetus tootmisvõimsuse pakkujatele võib moonutada konkurentsi elektriturul ja põhimõtteliselt oleks selle puhul tegemist riigiabiga. Sageli toetatakse võimsuse tagamise mehhanismidega vaid kodumaiseid tootmisvõimsuse pakkujaid, võtmata seejuures arvesse importimise pakutavat väärtust ja moonutades investeerimissignaale. See tähendab, et paljud avatud ja hästi ühendatud energia siseturu pakutavad hüved jäävad kasutamata ja tarbijate kulud suurenevad. Ühtlasi võivad need mehhanismid mõnikord põhjendamatult soosida konkreetseid tehnoloogiavaldkondi või turuosalisi ning takistada uute konkureerivate osalejate sisenemist elektriturule. See moonutab konkurentsi, võib seada ohtu CO2-heite vähendamise eesmärkide saavutamise ja suurendab varustuskindluse eest makstavat hinda. Seetõttu käivitas komisjon 29. aprillil 2015 riigiabile keskenduva sektoriuuringu, et analüüsida võimsuse tagamise mehhanismide vajadust, kavandamist ja nende mõju turule.

Käesolevas lõpparuandes kajastatakse selle uuringu peamisi tulemusi, kusjuures üksikasjalikum teave on esitatud lisatud aruandes. Lõpparuandes käsitletakse seda, millistel juhtudel kujutavad võimsuse tagamise mehhanismid endast riigiabi ja kuidas komisjon hindab kõnealuseid mehhanisme seoses riigiabi eeskirjadega, . Nende eeskirjade kohaldamisel on komisjoni eesmärk tagada, et liikmesriigid rakendaksid võimsuse tagamise mehhanisme üksnes vajaduse korral ning väldiksid seejuures energia siseturu killustumist riikide turgudeks tarbijate ja võimalik, et ka kliimaeesmärkide saavutamise arvelt.

Sektoriuuringu ajal keskendusid komisjoni talitused elektriturgudele 11 liikmesriigis, kus võimsuse tagamise mehhanismid olid juba kasutusele võetud või kus nende kasutuselevõtmist kavandati. Komisjoni talitused kogusid hulgaliselt teavet liikmesriikidelt, energeetikasektorit reguleerivatelt asutustelt, ühendustelt ja elektrituru ettevõtjatelt, korraldades kohtumisi ja saates küsimustikud (kahe avaliku konsultatsiooni raames) enam kui 200 sidusrühmale. 13. aprillil 2016 avaldas komisjon võimsuse tagamise mehhanismide sektoriuuringu vahearuande avalikuks konsulteerimiseks. Käesolevas aruandes võetakse arvesse vahearuande kohta esitatud vastuseid, mida laekus kokku 114.

Käesolev aruanne ja selle lisad esitatakse koos seadusandlike ettepanekute paketiga osana strateegiast, mille eesmärk on luua ELi energialiit ja tulevikku suunatud kliimamuutuste poliitika. See pakett sisaldab seadusandlikke ettepanekuid, mille eesmärk on parandada ELi elektriturgude korraldust ja toimimist (turukorralduse algatus), sealhulgas ettepanekuid liikmesriikide tootmise piisavuse poliitika täiustamiseks sektoriuuringu tulemuste alusel, et lõppkokkuvõttes vältida olukordi, kus varustuskindluse jaoks on vaja rakendada võimsuse tagamise mehhanisme.

2. Küsimused varustuskindluse kohta

2.1. Kas praegu esineb ELis probleeme elektrienergia varustuskindlusega?

Alates majandus- ja finantskriisi puhkemisest 2008. aastal on nõudlus elektrienergia järele ELis kahanenud. Kogu ülesseatud tootmisvõimsus on samal ajavahemikul aga järjest suurenenud. Võimsusmarginaalid on seetõttu kasvanud ja alates 2010. aastast on hinnahüpete sagedus elektriturgudel vähenenud. Sektoriuuringus kinnitati, et võimsuse ebapiisavust, mille korral on tarbijad ebapiisava elektritootmise tõttu reaalselt võrgust lahti ühendatud, on viimasel viiel aastal esinenud väga harva. Teisisõnu valitseb ELis tervikuna praegu ülevõimsus.

Liikmesriikide olukord on aga erinev. Tundub, et osa liikmesriike seisab tõepoolest silmitsi varustuskindluse probleemidega, mis varieeruvad ulatuselt ja kestuselt, ning mõnes liikmesriigis mõjutavad kindlaid piirkondi teatavad kohalikud varustuskindluse probleemid. Peale selle kavatsetakse lähiaastatel järk-järgult sulgeda märkimisväärsel arvul praegu töötavaid elektrijaamu. Osa elektrijaamu on jõudmas tööea lõppu, mõni ei vasta uutele keskkonna- ega heitenormidele ning osa suletakse riigi tasandi energiapoliitika valikute tulemusena (nt Saksamaa loobub järk-järgult tuumaenergia kasutamisest).

Üldisemal tasandil on Euroopa elektrisektor pretsedenditus üleminekufaasis. Turgude liberaliseerimine ja kasvuhoonegaaside heite vähendamise jõupingutused on oluliselt muutnud elektrienergia tootmist, kaubandust ja tarbimist. Kiirel tõusuteel on elektrienergia tootmine taastuvatest energiaallikatest. Tänu sellele on langenud elektrienergia hulgihinnad, ent samal ajal on vähenenud elektrienergia tootmine tavatehnoloogiate abil, näiteks kivisöest ja gaasist, kuna taastuvenergia jooksvad kulud on üldiselt madalamad. Elektrienergia tavatootmise kasumlikkust on kärpinud ka vähenev nõudlus, madalamad hinnad ja väiksemad kasutusmäärad. Samal ajal on endiselt oluline roll paindlikel tavatehnoloogiatel – kuna taastuvate energiaallikate, näiteks tuule- ja päikeseenergia toodang oleneb ilmastikutingimustest ning on päevasel ja öisel ajal erinev, nõuab nende üha suurenev osakaal paindlikke energiasüsteeme, sealhulgas usaldusväärset varuvõimsust vajaduse korral tavatootmise, tarbimiskaja või energia salvestamise kujul, et tagada igakülgne varustuskindlus.

Liikmesriigid on mures, et olemasolevast elektrienergia tootmisvõimsusest ja oodatavate investeeringute toel loodavast lisavõimsusest ei pruugi piisata varustuskindluse säilitamiseks tulevikus. Kui tavatootmisel saadava tootmisvõimsuse väiksem kasumlikkus praegusel ajal peegeldab ainuüksi nüüdset liigvõimsust, ei pruugi olla olulist põhjust muretseda tulevase võimsuse piisavuse pärast. Kui kasumlikkus on kahanenud aga ka turutõrgete või õiguslike puuduste tõttu, ei pruugi investeerimisstiimulitest piisata selleks, et säilitada keskpikas ja pikas perspektiivis küllaldast tootmisvõimsuse taset.

2.2. Miks ei pruugi investeeringutest piisata varustuskindluse tagamiseks tulevikus?

Seda, kas säilitada olemasolev võimsustase või investeerida lisavõimsusesse, otsustavad ettevõtjad oodatavate tulude alusel.

Selgitamaks välja, kas analüüsitud turud suudavad pakkuda stiimuleid piisavateks investeeringuteks tulevast nõudlust rahuldavasse võimsusesse, analüüsiti sektoriuuringus võimalike õiguslike puuduste ja/või turutõrgete olemasolu, mis võivad investeeringuid takistada. Uuringus tehtigi kindlaks mitu turutõrget, mis võivad takistada elektriturgudel piisavate investeeringute ligimeelitamist varustuskindluse tagamiseks. Eeskätt järeldati sektoriuuringus, et tõhusaks toimimiseks sõltuvad elektriturud piisavast hinnatõusust perioodidel, kui pakkumine on nõudlusest väiksem. Nende n-ö nappusperioodide kõrgetest hindadest saadav kasum on oluline investeerimisstiimul, eeskätt paindlike tehnoloogiate korral, mida käitatakse harva ja mis seetõttu peavad nendesse investeeritud summad tasa tegema vaid väheste töötundidega.

Tegelikkuses on mitu tegurit, mis piiravad elektriturgude võimet tõsta energianappuse tingimustes hindu. Esiteks on vähe selliseid eraldiseisvaid elektritarbijaid, kes suudavad reageerida hinnamuutustele reaalajas ja vähendada kõrgete hindade korral tarbimist tipptundidel. Nõudluse hinnaelastsuse puudumisel sisaldavad riigi ametiasutuste koostatud pakkumise ja nõudluse tasakaalustamist reguleerivad eeskirjad sageli madalaid reguleeritud hinnalagesid, mis ei peegelda tarbijate valmidust maksta varustuskindluse eest ning mille tõttu elektrihinnad ei kajasta lisavõimsuse piisavuse tegelikku väärtust.

Teiseks, isegi konkreetsete hinnalagede puudumisel määravad forvardturgude hinnalaed tegelikult eeskirjad, millega reguleeritakse bilansiturge, kus võrguettevõtjad peavad reaalajas ühitama elektritootmist ja nõudlust ning kus määratakse kindlaks lõplik tunnipõhine elektrihind.