1. Sissejuhatus ja menetlusküsimused

Euroopa Liit on strateegias „Euroopa 2020” püstitanud eesmärgi vähendada vaesuse või sotsiaalse tõrjutuse ohus elavate inimeste arvu vähemalt 20 miljoni inimese võrra. Vaesus ja sotsiaalne tõrjutus on kasvuteel mitmes liikmesriigis ja muret valmistavad selle sotsiaalsed tagajärjed nii üksikisikute kui ka ühiskonna tasandil. Vajadused küll kasvavad, kuid liikmesriikide valmisolek ja võimekus toetada sotsiaalselt tõrjutuid on paljudel juhtudel vähenenud. Sageli väidetakse, et Euroopa tasandi meetmed isegi aitavad sellisele arengule kaasa.

1987. aastal loodi ELi programm toiduabi jaotamiseks enim puudustkannatavatele inimestele (MDP), et mõistlikult kasutada põllumajandussaaduste ülejääke. Kuna aastatel 2011–2020 sekkumisvarud arvatavasti tühjenevad või nende suurust on väga raske ette näha, on MDP oma esialgse tähenduse kaotanud ja see lõpetatakse 2013. aasta lõpuks.

Kuid enim puudustkannatavad inimesed vajavad ikkagi materiaalset abi. Komisjon on seda silma pidades reserveerinud mitmeaastase finantsraamistiku ettepanekus 2,5 miljardit eurot. Euroopa Sotsiaalfond (ESF) on liidu peamine meede tööhõive toetamiseks, vaesusega võitlemiseks ja sotsiaalse kaasatuse edendamiseks ja jääb selleks edaspidigi. Õiguslik analüüs näitab, et on vaja eraldi vahendit, sest ESF-i õigusliku aluse (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 162) kohaselt on nõutav, et toetatav tegevus oleks lähedalt seotud tööhõive või liikuvusega. Käesolevas mõjuhinnangus käsitletakse meetmeid, mida võidakse toetada Euroopa abifondist enim puudustkannatavate inimeste jaoks (edaspidi „abifond”).

2. Konsultatsioonid

Nõukogus, parlamendis, kodanikuühiskonnaga ja kohalike omavalitsustega peetavates aruteludes on käsitletud praegu toimivat abi enim puudustkannatavatele inimestele, mida antakse Euroopa Liidu asjaomase programmi kaudu, ning sel teel on saadud kasulikke arvamusi ja mõtteid edaspidiseks.

Euroopa Üldkohtu 13. aprilli 2011. aasta otsuse järgselt 2012. aastal kavandatud märgatav MDP-kava alusel antava abi kärbe pälvis arvukalt kriitilisi seisukohti. Paljud rõhutasid sellise toetuse vajadust ja soovisid toetusskeemi jätkata ajal, mil vajadused on kasvamas.

Suured heategevus- ja kodanikuühiskonnaorganisatsioonid, mis esindavad toidupankasid, aga ka laste ja kodututega tegelevad organisatsioonid on korduvalt väljendanud vajadust toetust jätkata ka pärast 2013. aastat ning on võtnud ühendust liikmesriikide esindajate ja Euroopa Ülemkogu eesistujaga. Jätkamise poolt on ka kohalikud omavalitsused.

Asja üle nõu pidamiseks on toimunud kaks koosolekut katusorganisatsioonidega, mis ei esinda üksnes toetusesaajaid, vaid ka tegelikke toetuse lõppsaajaid. Üldiselt organisatsioonid pooldasid kavatsust laiendada abistamist ka muudele valdkondadele peale toiduabi, ja seda, et abi keskmes oleks inimene, kuid samas tõdesid organisatsioonid, et nende eelarved on kahjuks vähenenud.

Liikmesriikide seisukohad sellise lähenemisviisi osas on erinevad: seitse liikmesriiki on seisukohal, et toiduabi on osa sotsiaalpoliitikast ja kuulub seega liikmesriigi pädevusse. Teised aga toetavad nii sotsiaalsetel kui ka poliitilistel põhjustel kindlalt abiskeemi. Kolmteist liikmesriiki esitasid 2011. aasta detsembris avalduse, milles nad taotlesid MDP jätkamist pärast 2013. aastat. Euroopa Parlament on korduvalt ja kõikide poliitiliste rühmade toel väljendanud kindlat toetust, et programmi tuleks jätkata.

2011. aasta detsembris kirjutasid 11 katusorganisatsiooni tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse volinikule ja vastava peadirektoraadi peadirektorile ja esitasid soovi, et kodutuse kaotamise ELi strateegia raames tuleks teha rohkem. Vähemalt pool liikmesriikidest on oma 2012. aasta riiklikes reformikavades osutanud kodutute küsimusele kui esmajärgulisele küsimusele sotsiaalse kaasatuse poliitikas. Ka Euroopa parlament on teinud üleskutse töötada välja kodutuse kaotamise Euroopa Liidu strateegia – esimest korda oma kirjalikus avalduses 2010. aastal ja seejärel 2011. aastal tehtud otsuses.

Majanduskasvu ja töökohtade loomise kokkuleppes, mille Euroopa Ülemkogu kiitis heaks 29. juunil 2012, märgitakse, et konkreetsetele riikidele ettenähtud soovituste rakendamisel pööravad liikmesriigid peatähelepanu tõhusale võitlusele töötuse ja majandussurutise sotsiaalsete tagajärgedega ning töötavad välja ja viivad ellu tõhusaid meetmeid võitluseks vaesuse vastu ja haavatavate rühmade toetamiseks.

3. Probleemi olemus

Kuigi kavandatud rahastamisvahend on uus, tuleks uurida praegust MDP programmi, mis on praegu ainuke Euroopa Liidu programm, mis on suunatud otseselt enim puudustkannatavate inimestega tegelemisele Euroopa Liidus.

MDP abil ei ole püütud lahendada toidupuuduse probleemi. Mitmel puhul on siiski MDP olnud põhiline toiduabi allikas. Aruteludel katusorganisatsioonidega on rõhutanud kõik pooled, et nende tegevuse oluline tahk on olnud ELi MDP kaudu saadava toetuse olemasolu eeldamine. MDP lõpetamine ilma seda asendamata ohustab saavutatut ja seda võidakse tõlgendada kui Euroopa liidu ükskõiksust pakiliste sotsiaalsete küsimuste suhtes.

Sellel on veel võimendav iseloom, sest asjaomase tegevusega seotud heategevusorganisatsioonid hoolitsevad toiduabi jagamise eest ja osaliselt ka toiduabi eest. MDP abil kaasatakse vahendeid, mille väärtus on kolm korda suurem kui MDP enda panus.

Määramatus valitseb nii programmi täpse ulatuse kui ka selle mõju osas. Toetusesaajate seisukoht on aga, et praegune sihtrühma määratluse avatus on asjakohane. Üksikasjalikumad tingimused põhjustaksid liigset halduskoormust ja abi kulukust, sest see tooks kaasa tingimuste täitmise kontrollimise vajaduse.

Kaheksa protsenti Euroopa kodanikest ehk ligikaudu 40 miljonit inimest elab ränga materiaalse puuduse tingimustes ja neil ei ole võimalik rahuldada paljusid selliseid vajadusi, mida peetakse oluliseks väärikaks eluks Euroopas. Vaesus ja sotsiaalne tõrjutus ei ole kogu Euroopa Liidu ulatuses ühetaoliselt jaotunud. Üldiselt on sellised probleemid teravamad Ida- ja Lõuna-Euroopa liikmesriikides.

Majandussurutis on toonud juurde vaesust ja sotsiaalset tõrjutust ning nõrgendanud liikmesriikide võimet tagada piisaval tasemel sotsiaalsete kulutuste ja investeeringute tegemist, et muuta negatiivset suundumust. Aastatel 2009–2012 eeldatavasti kahanevad kõikides liikmesriikides sotsiaalsete tagatiste mitterahalised hüvitised sisemajanduse kogutoodanguga võrreldes. Rahalised sotsiaalsete tagatiste hüvitised kahanevad eeldatavasti ligikaudu pooltes liikmesriikides.

8,7% Euroopa elanikkonnast ei saanud 2010. aastal piisavas koguses ja piisavalt kvaliteetset toitu. Toidupuudust kannatavate inimeste arv kahanes tasapisi 2009. aastani, mil see suundumus muutus. Liikmesriikide, piirkondlike ja kohalike omavalitsuste sotsiaalabi ei ole kas üldse mitte või on väga vähesel määral suunatud otseselt toidu tagamisele, välja arvatud koolisööklatele antav toetus või vanuritele ja puudega inimestele toidu koju toimetamine.

Eriti ränk materiaalse puuduse vorm on kodutus. Kodutuse ulatust on raske kindlaks teha ja neid andmeid tuleks täpsustada. Hinnanguliselt oli Euroopas 2009. ja 2010. aastal 4,1 miljonit kodutut. Kodutute arv on suurenemas. Murettekitav on asjaolu, et lisandumas on uus kodutute segment, mis koosneb lastega peredest, noortest inimestest ja sisserändaja taustaga inimestest. Kuigi Euroopas kodututele teenuseid osutavate vabaühenduste ja avaliku sektori osa on riigiti erinev, on valdav mudel selline, et kohalik omavalitsus on peamine vastutaja selliste teenuste võimaldamisel ja juhtimisel ning kodanikuorganisatsioonid on peamised teenuste osutajad; rahastajaks on aga enamasti kohalikud omavalitsused.

Kui jälgida vaesuse ja sotsiaalse tõrjutuse arengut liikmesriikides vanuserühmade lõikes, siis selgub, et majandussurutis on suhteliselt rohkem avaldanud mõju noortele inimestele ja lastele. 5,9 % Euroopa Liidu leibkondadest ei saa võimaldada uusi rõivaid lastele ja 4,5% isegi mitte kaht paari sobiva suurusega jalatseid (sh üks paar, mis sobib igasuguste ilmastikutingimuste puhul). See puudutab ligikaudu 6 miljonit last. Materiaalse puuduse pärast kannatavad lapsed ei jõua tõenäoliselt koolis nii hästi edasi kui nende jõukamad eakaaslased, neil on tõenäoliselt halvem tervis ja neil on täiskasvanuna oma võimeid raskem täiel määral kasutada.

Vabaühendused ja kodanikuorganisatsioonid annavad lastele mitmesugust abi, mis kujutab endast enamat kui laste vajadustele vastava tervisliku toidu pakkumine ja sellealase teadlikkuse tõstmine. Abi võib tähendada näiteks riietega varustamist, vaba aja sisustamist ja harrastuste võimaldamist (milleks paljudel ebasoodsas olukorras olevatel lastel ei tarvitse olla võimalusi, kuigi selline tegevus on lapse arengu seisukohast tähtis) või lastevanemate abistamist (näiteks nõustamine, teadlikkuse suurendamine, mis võib olla ka seotud lapsi kaasava mängulise tegevusega).

ELi meetmed põhinevad Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklil 174, mille kohaselt tuleb liidul „edendada oma igakülgset harmoonilist arengut” ning artiklile 175, milles sätestatakse struktuurifondide väliste erimeetmete võtmine.

ELi tasandi meetmed on tarvilikud, kui võtta arvesse vaesuse ja sotsiaalse tõrjutuse taset ja iseloomu liidus, probleemi veelgi võimendavat majandussurutist ning seda, et ei ole kindel, kas liikmesriigid suudavad hoida sotsiaalkulutusi ja investeeringuid piisaval tasemel, et sotsiaalne kaasatus ei nõrgeneks ning et saavutataks strateegia „Euroopa 2020” eesmärgid.

4. Eesmärgid

Enim puudustkannatavate isikute jaoks loodud Euroopa abifondi (edaspidi „abifond”) peaeesmärk on aidata kaasa strateegia „Euroopa 2020” vaesuse vähendamise eesmärgi täitmisele ja sellega suurendada sotsiaalset kaasatust Euroopa Liidus.

Konkreetsed eesmärgid on järgmised: leevendada vaesuse kõige raskemaid vorme, mis Euroopa Liidus esinevad, aidata kaasa püüdluste kooskõlastamisele ning töötada välja ja juurutada rahastamisvahendeid, millega edendatakse enim puudustkannatavate inimeste sotsiaalset kaasatust.

Kuna rahastamisvahendit rakendatakse ühise juhtimise põhimõtet järgides, tuleks tegevuseesmärkide määratlemisel arvesse võtta iga üksiku rakenduskava eelhindamist. Sellised hinnangud tuleb alles teha. Euroopa tasandi tegevuseesmärgid, mille kohta peab järelevalvesüsteem andma ühtlustatud andmeid, on järgmised:

1. varustada puudustkannatavaid inimesi põhikaupadega;

2. seejuures tuleb tagada mõju, mis on vähemalt kahekordne; mõju kordsus määratakse kõikide kaasatud vahendite ja ELi vahendite suhtena.

5. Poliitikasuundade valikud

Kõikide vaatluse all olevate poliitikasuundade ühine joon on see, et rakenduskavade rakendamine toimub ühise juhtimise raamistikus. Liikmesriigid esitavad ettepanekud ja komisjon teeb otsuse; rakenduskavade kestus on seitse aastat. Komisjoni ülesanne on vahendada teavet ja teha järelevalvet. Otsene elluviimine on korraldusasutuste ülesanne. Tegevuskavast sõltuvalt korraldavad korraldusasutused kas keskse hanke, korras kaupasid materiaalse abina jaotamiseks või lastakse toetusesaajatel ise selliseid kaupu hankida. Liikmesriikidele eraldatavad vahendid on ühesugused kõikide valikute puhul.

Keskne küsimus on uue rahastamisvahendi raamistikus tehtavate toimingute ulatus. Valikute ring ulatub praegusest MDP jätkuna antavast toiduabist (1. valik) kuni märksa põhjalikumalt läbimõeldud toetuseni. Laiendatud toiduabi (2. valik) rakenduskava puhul võiks rahastada mitmeid meetmeid või teenuseid, mis on otseselt toiduabi jagamisega seotud. Laiaulatusliku abi puhul (3. valik) ei oleks toiduabi enam ainus osa, vaid lisanduksid muud materiaalse abi vormid ja vastavad kaasnevad meetmed. Sellised meetmed võiksid olla seotud kodutuse ja laste vaesusega, mis on kaks tähtsamat sotsiaalset tõrjutust põhjustavat probleemi, mis majandussurutise tagajärjel selgelt süvenevad. Nende küsimuste lahendamiseks praegu ei ole kasutusel teisi liidu vahendeid, nagu näiteks ESFi. Pakutava materiaalse abiga otseselt seotud kaasnevad meetmed tugevdaksid veelgi laiendatud käsitlust vaesuse vähendamise ja sotsiaalse tõrjutuse küsimuste lahendamiseks kooskõlas vaesuse ja sotsiaalse tõrjutuse vastu võitlemise Euroopa tegevusprogrammiga.

MDP keskseks põhimõtteks oli põllumajandussaaduste ülejäägi mõistlik kasutamine. Sekkumisvarude kasutamist ei käsitleta täpsemalt järgmistel põhjustel: i) sekkumisvarude kasutamine vähendab eelarve läbipaistvust ja viib selleni, et Euroopa Liidu enim puudustkannatavatele inimestele suunatud programmis hakatakse tegutsema põllumajandustoodete tulevaste hindade arengu ootuste alusel; ii) määrus, millega nähakse ette sekkumisvarude kasutamine muutuks paratamatult keerukamaks; sekkumisvarude võimalust isegi ei oleks olemas, sest prognoosid näitavad, et tulevikus sekkumisvarusid (bilansiliselt) ei ole olemas. Sellegipoolest võiks olla õigustatud näha ette sellise võimaluse olemasolu tulevikus.

Eri valikute mõju ja nende võrdlus on esitatud järgmises tabelis. Tegevuseesmärk pakkuda abivajajatele põhikaupu esitatakse otseselt abi saavate inimeste arvuna ja selle kaudu, kas tegevus on suunatud peamiste esmatähtsate vajaduste rahuldamisele. Tegevuseesmärk saavutada vähemalt mõju kahekordistumine on esitatud küsimustena selle kohta, kas vastavate valikutega suudetakse vahendeid kaasata ja kas haldusnõuded on mõistlikud.

Mõju sotsiaalsele kaasatusele ja tööhõivele ning tööturule on tugevasti seotud üldeesmärgiga. Asjaomase valiku ning tööhõivele ja sotsiaalsele kaasatusele avalduva mõju vahelise tugeva otsese või mõõdetava seose eeldamist tuleb pidada siiski liiga kaugeleulatuvaks..

Tabel 1. Loodetav mõju

|| Valik 0 – rahastamist ei toimu || 1. valik – ainult toiduabi (lähtevalik) || 2. valik – laiendatud toiduabi || 3. valik – laiaulatuslik abi

Toetatavate inimeste arv || - Ei ole programmi– inimesi ei toetata || 0 Otsene hinnanguline mõju 2,1 miljonile aastas || - Otsene hinnanguline mõju 1,96 miljonile aastas. Pisut väiksem kui lähtevaliku korral, sest osa vahenditest kulutatakse kaasnevateks meetmeteks || 0 Otsene hinnanguline mõju 2,13 miljonile aastas

Jõutakse enim puudustkannatavate inimesteni (kõige rohkem lisaväärtust) || - || 0 || 0 || + Suurem paindlikkus võimaldab valida sihtrühma asjaomase liikmesriigi või piirkonna vajadusi paremini arvestades

Mõju sotsiaalsele kaasatusele || - || 0 Käsitletakse üht tõsist probleemi (toidupuudus) ei ole kindel, et tegemist on kõige pakilisema vajadusega || + Sama sihtrühm, kuid tõhusam pakkumine || ++ Tegevus paremini suunatud, käsitletakse kõige pakilisemaid vajadusi, mis peaks suurendama sotsiaalset kaasatust

Tööhõive ja tööturg || ?? Valiku 0 mõju tööhõivele ja tööturule sõltub raha kasutamisest. Kui selle programmi jaoks ettenähtud raha suunataks ESFi käsutusse, tuleneks sellest arvatavasti kas neutraalne või soodus mõju tööhõivele ja tööturule || 0 || + Toiduabi ühendamine muude aktiivsete meetmetega, mille jaoks on olemas toetusahel, võib tööhõivele avaldada tõhusat mõju || + 2. valikuga võrreldes võib see mõne osalise (nt lapsed) viia tööturult kaugemale. Vastukaaluna suurem paindlikkus tegutsemiseks kohalikele oludele vastavalt

Üldine sotsiaalne mõju || ? Sõltub sellest, kuidas vahendeid eraldatakse teistele programmidele, kuid võrreldes lähtevalikuga on üldmõju tõenäoliselt ebasoodne || 0 || + || ++

Vahendite kaasamine || - Kui programm lõpetatakse, on vabatahtlikke panuseid ilmselt raskem saada || 0 || + || ++

Juhtimise keerukus ja läbipaistvus || + Ei ole programmi – ei ole haldamist (ei võeta arvesse, et programmi puudumisel võib olla raskem korraldada abi, mida need inimesed ikkagi võivad vajada) || 0 || - Kuna 2. valiku puhul on tegemist ulatuslikuma tegevusega, on ka juhtimine keerukam. Suurem võimalus, et teiste, sealhulgas ESFi kavaga tekib kattuvusi. || -- Sama, mis 2. valiku puhul, kuid keerukus võib olla suurem, sest tegevusvaldkond on laiaulatuslikum, vähemalt sel juhul, kui rakenduskavaga nähakse ette tegutsemist rohkem kui ühel alal.

Üldine mõju majandusele || ? Palju sõltub sellest, kuidas asjaomaseid inimesi muul viisil abistatakse || 0 || + || ++

Keskkonnamõju || - || 0 || + || +

Tähistuste selgitus: lähtetase 0; - lähtetasemest halvem olukord; + lähtetasemest parem olukord; -- halvem kui -; ++ parem kui +

Praeguse toetusprogrammiga saadud kogemuste põhjal võib oletada, et kõnealuse rahastamisvahendiga saab sõltuvalt poliitikasuuna valikust abistada ligikaudu 2 miljonit inimest. See arv vastab ligikaudu 5 %-le ränka puudust kannatavast elanikkonnast. Tegelikkuses hõlmatakse tõenäoliselt vähemalt kaks korda suuremat arvu inimesi, kuna selles hinnangus ei ole arvestatud riiklikest ja eraallikatest kaasatavaid lisavahendeid. Nende abil saadakse sageli enam kui kaks korda rohkem vahendeid. Ränka materiaalset puudust kannatavad isikud on sihtrühma väga üldine määratlus. Seda kasutatakse üksnes seetõttu, et paremat määratlust ei ole olemas.. Kõikide poliitikasuuna valikute puhul võib tegelikkuses abikõlblikkuse tingimuste kohaselt abi saada vaid murdosa inimestest.

Abifondi mõju ühiskonnas ulatub eeldatavasti kaugemale. Abifond annab asjaomases valdkonnas tegutsejatele võimaluse vahetada teavet ja kogemusi, ja toob märkimisväärset kasu paljudele sidusrühmadele protsessides osalemise seisukohast. Euroopa enim puudustkannatavatele inimestele suunatud abifondi rakendamine lähtuvalt tõenditest ning keskpika kuni pika kestusega rakenduskavade abil hoogustab dialoogi erinevate sidusrühmade vahel ja toetab tulevasi strateegilisi lahendusi. Rakendusmehhanismide täiustamine (eelkõige lihtsustamine ja halduskoormuse vähendamine) peaks tagama protsessi kestva olulise mõju. Abifond on praktilise seose loomise vahend Euroopa prioriteetide ja sotsiaalse ühtekuuluvuspoliitika vahel..

Abifondi keskkonnamõju puudutab põhiliselt kaupade jaotamist ja jäätmete vähendamist. Süsihappegaasi osas on saavutatava vähenemise suurusjärk 0,5–1,0 tonni CO2-e ühe tonni toidu kohta. Üldiselt tundub olevat võimalik järeldada, et toiduabil on soodus mõju keskkonnale võrreldes selle olukorraga, et abi üldse ei antaks. Valikud esimesest (ainult toiduna antav abi) kuni kolmandani (laiaulatuslik abi) toovad kaasa toiduabi koguste vähenemise ja seega ka süsihappegaasi heite väiksemale vähenemisele (573 tuhandelt 400 tuhande tonnini). Meetmed, mis võetakse toidu raiskamise vastu ja teisese kasutamise toetuseks 2. ja 3. valiku korral, võivad seda vähenemist osaliselt või täielikult tasakaalustada. Kuigi süsihappegaasi heite vähenemine on piiratud, ei ole see tähtsusetu.

3. valiku eeliseks on see, et liikmesriigid saavad meetmeid paremini oma vajadustega kohandada. Kaasnevad meetmed peaksid samuti tagama saavutatud tulemuste suurema jätkusuutlikkuse.

6. Järelevalve ja hindamine

Programmi elluviimist juhivad liikmesriigid ühiselt. Täpne suunamine ja seos kasutusel olevate sotsiaalsete meetmetega sõltuvad suurel määral konkreetsest liikmesriigist. Materiaalset toetust saavad asutused toetuvad suurel määral vabatahtlike tööle ja annetustele. Seepärast tuleks võimalikult vältida rohkete aruannete esitamise kohustuse panemist sellistele organisatsioonidele. Sellised organisatsioonid peaksid oma tööst teavitama mitte ainult komisjoni, vaid ka teisi abiandjaid ja vabatahtlikke, et nende indu alal hoida. Kui määratleda piiratud arv peamisi tegevussuundasid, peaks iga tegevussuuna puhul olema võimalik esitada aruandes aasta lõikes teatavad ühised sisend- ja väljundnäitajad.

Lisaks sellisele põhiaruandele iga aasta kohta esitatakse vähemalt kaks struktureeritud uuringut kogu rakendusperioodi kohta. Selliste uuringute eesmärk on

1. saada lisateavet sihtelanikkonna struktuuri kohta;

2. hinnata mitterahalise panuse (muud kui kaubad) tähtsuse kohta;

3. koguda andmeid abi saanud inimestele avalduva vahetu mõju kohta.

Nende uuringute põhjal koostatakse rakendusprogrammide tõhususe, tulemuslikkuse ja mõju hinnang.