ET Euroopa Liidu Teataja C 248/113

Euroopa Majandus– ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Roheline raamat „Vähem bürokraatiat kodanike jaoks: avalike dokumentide vaba ringluse edendamine ja perekonnaseisuaktide õigusjõu tunnustamine” ”

KOM(2010) 747 lõplik

2011/C 248/19

Raportöör: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Euroopa Komisjon otsustas 14. detsembril 2010 vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 304 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Roheline raamat „Vähem bürokraatiat kodanike jaoks: avalike dokumentide vaba ringluse edendamine ja perekonnaseisuaktide õigusjõu tunnustamine””

KOM(2010) 747 lõplik.

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsioon võttis arvamuse vastu 26. mail 2011.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 472. istungjärgul 15.-16. juunil 2011 (15. juuni istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 127, vastu hääletas kaks, erapooletuks jäi kolm.

1. Järeldused ja soovitused

1.1 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee väljendab heameelt Euroopa Komisjoni rohelise raamatu üle ja tunnistab vajadust hõlbustada avalike dokumentide ringlemist kogu Euroopa Liidus, sest see lihtsustab Euroopa kodanike elu ja aitab neil praeguste takistuste kaotamise tulemusel tõhusamalt oma õigusi teostada.

1.2 Komitee toetab komisjoni algatusi soodustada avalike dokumentide vaba ringlust Euroopa kodakondsuse täiendusena, mis suurendavad kodanike majanduslikke ja sotsiaalseid õigusi.

1.3 Komitee on seisukohal, et komisjon peaks perekonnaseisuaktide suhtes:

— kehtestama Euroopa perekonnaseisutõendi vabatahtliku rahvusvahelise korra;

— alustama seaduse kollisiooninormide ühtlustamiseks vajalikke töid;

— kuni eespool nimetatud meetmete elluviimiseni kehtestama vastastikuse tunnustamise süsteemi, määrates kindlaks miinimumnõuded, millele perekonnaseisuaktid peavad vastama, ja otsides konsensust nende ELis üldise kehtivuse eelduse suhtes juhtudeks, kui on tõendatud, et asjaomane pädev asutus on need väljastanud seaduslikult.

1.4 Komitee kutsub sellele mõeldes teisi pädevaid ELi institutsioone ja organeid üles toetama viivitamata komisjoni selleteemalisi ettepanekuid, et riigiülesed normid saaks võimalusel vastu võtta juba praeguse ametiaja jooksul.

1.5 Seega on mõeldav pooldada üldist standardses vormis ja mitmekeelsete haldusdokumentide kehtestamist, mille puhul võiks võtta eeskuju rahvusvahelises perekonnaseisukomisjonis kasutatavatest mudelitest, mis muude eeliste hulgas kaotaksid vajaduse dokumenti sihtriigis tõlkida.

2. Sissejuhatus

2.1 Haldusformaalsused, mida tuleb avalike dokumentide kasutamiseks täita väljaspool liikmesriiki, kus need on väljastatud, võivad põhjustada asjaomasele isikule suurt ajakulu ja märkimisväärseid rahalisi kulusid, mida tekitab eeskätt dokumentide ehtsuse tõestamine või nende kinnitatud kirjaliku tõlke esitamine.

2.1.1 Üks kõnealuste probleemide põhjusi seisneb kodanike kohustuses esitada teisele liikmesriigile avalikke dokumente, et tõendada oma õigust teatud hüvele või seda, et nad peavad teatud kohustust täitma. Tegemist võib olla väga erinevate dokumentidega. Need võivad olla haldusdokumendid, notariaalaktid, perekonnaseisuaktid, mitmesugused lepingud ja kohtuotsused.

2.1.2 Tavaviis välismaal kasutamiseks mõeldud ametlike dokumentide ehtsuse tõestamiseks on legaliseerimine, mis seisneb üldjuhul selles, et dokumendi legaliseerivad selle välja andnud riigi pädevad ametiasutused ja seejärel selle riigi saatkond või konsulaat, kus seda dokumenti kasutama hakatakse. Tavapärasest legaliseerimisest lihtsam menetlus on apostille’i kasutamine, mille puhul dokumendi väljastav riik annab välja ka selle ehtsust kinnitava tunnistuse.

2.1.3 Euroopa Ülemkogu kutsub kooskõlas Stockholmi programmiga (1) komisjoni üles jätkama tööd selleks, et tagada vaba liikumise õiguse täielik teostamine. Stockholmi programmi tegevuskava näeb selleks ette kaks õigusloomeettepanekut, milles käsitletakse järgmisi küsimusi:

— dokumentide vaba ringlus, milleks on kavas kaotada dokumentide legaliseerimine teises liikmesriigis;

— teatavate perekonnaseisuaktide õigusjõu tunnustamine, et ühes liikmesriigis antud õiguslikku seisundit oleks võimalik tunnustada teises liikmesriigis ja et sel oleks seal samad õiguslikud tagajärjed.

3. Komisjoni roheline raamat

3.1 Komisjon algatab konsulteerimise küsimustes, mis hõlmavad avalike dokumentide vaba ringlust ja perekonnaseisuaktide õigusjõu tunnustamist.

3.2 Avalikud dokumendid

3.2.1 Komisjon soovib algatada arutelu avalike dokumentide teemal, mille kasutamiseks väljaspool dokumendi väljastanud riiki on vaja täita haldusformaalsusi. Need formaalsused hõlmavad ehtsuse tõestamist või kinnitatud tõlke esitamist. Kõigi nende ühine omadus on see, et nendega saab tõendada konkreetse ametiasutuse registreeritud sündmust.

3.2.2 Praegu iseloomustab liikmesriikide õigusraamistikku, millega on reguleeritud sellised haldusformaalsused nagu avalike dokumentide legaliseerimine ja tunnistuse kinnitamine, killustatus mitme aluse vahel:

— erinevad siseriiklikud õigused;

— arvukad rahvusvahelised mitme- või kahepoolsed konventsioonid, mille on ratifitseerinud piiratud arv riike ning mis ei paku lahendusi, mida on vaja Euroopa kodanike vabaks liikumiseks;

— ELi killustatud õigus, milles käsitletakse vaid teatavaid küsimusi.

3.3 Võimalikud lahendused, et hõlbustada avalike dokumentide vaba ringlust liikmesriikide vahel:

3.3.1 Haldusformaalsuste kaotamine: Tehakse ettepanek kaotada legaliseerimine ja ehtsust kinnitava tunnistuse nõue kõigi avalike dokumentide suhtes, et tagada nende vaba ringlus ELis.

3.3.2 Koostöö pädevate riiklike ametiasutuste vahel: 3.3.2.1 Kui on tõsiseid kahtlusi dokumendi ehtsuse suhtes või kui teatud dokumenti mõnes liikmesriigis ei kasutatagi, saavad pädevad riiklikud ametiasutused vahetada vajalikke andmeid ja leida sobiliku lahenduse. 3.3.2.2 E-õiguskeskkonna portaali kaudu saaks kodanikke teavitada olemasolevatest perekonnaseisuaktidest ja nende õiguslikest tagajärgedest. Kaaluda võiks varianti pakkuda kodanikele võimalust taotleda ja saada perekonnaseisuakte veebipõhiselt turvalise süsteemi kaudu.

3.3.3 Avalike dokumentide tõlkimise piiramine: Kaaluda võiks vähemalt kõige rohkem kasutatavatele avalikele dokumentidele valikuliste tüüpvormide koostamist mitmes haldusvaldkonnas, et kaotada tõlkimise vajadus ja vältida kulusid.

3.3.4 Euroopa perekonnaseisutõend: See Euroopa tõend eksisteeriks kõrvuti liikmesriikide perekonnaseisuaktidega, sest see ei oleks mitte kohustuslik, vaid vabatahtlik. Tõendi vormi ja sisu saaks ühtlustada ühe kandja, Euroopa tõendi abil.

3.4 Perekonnaseisuaktide õigusjõu vastastikune tunnustamine:

3.4.1 Perekonnaseisuandmeid käsitleva dokumendi on koostanud ametiasutused ja nendes registreeritakse isiku eluga seotud seigad, näiteks isiku sünd või vanemad.

3.4.2 Igale Euroopa kodanikule, kes kasutab vaba liikumise õigust, peab olema tagatud perekonnaseisuregistris dokumenteeritud olukorra järjepidevus, ning see, et perekonnaseisuregistri väljastatud tõendil märgitud õigusliku olukorraga kaasnevad tsiviilõiguslikud tagajärjed.

3.4.3 Tekib küsimus, kas EL peaks ehk sekkuma, et pakkuda Euroopa kodanikele perekonnaseisuküsimustes suuremat õiguskindlust ja kaotada takistused, mis tekivad ühes liikmesriigis teise liikmesriigi dokumenteeritud õigusliku olukorra tunnustamise taotlemisel.

3.4.4 Teiseses õiguses on EL siiamaani sekkunud väga konkreetsetes küsimustes (2) ning seni ei ole kehtestatud õigusakte, mis käsitleksid ühes liikmesriigis registreeritud perekonnaseisuga seotud olukordade tunnustamist teises liikmesriigis. Pealegi ei ole EL pädev sekkuma liikmesriikide perekonnaõiguse materiaalõiguslikesse küsimustesse, sest Euroopa Liidu toimimise lepinguga ei ole selleks ette nähtud ühtki õiguslikku alust.

3.4.5 Nende probleemide lahendamiseks pakub komisjon välja kolm varianti: 3.4.5.1 Riigi ametiasutuste abistamine praktiliste lahenduste leidmisel: Nimelt oleks Euroopa Liidu peamine ülesanne kõnealuses valdkonnas abistada riigi ametiasutusi tõhusama koostöö tegemisel. 3.4.5.2 Automaatne tunnustamine: Selliseks tunnustamiseks ei ole vaja olemasolevaid õigusakte ühtlustada ja jääks puutumata ka liikmesriikide õigussüsteem. See eeldaks, et iga liikmesriik aktsepteerib ja tunnustab vastastikuse usalduse alusel teises liikmesriigis registreeritud õiguslikust olukorrast tulenevaid tagajärgi. 3.4.5.3 Kollisiooninormide ühtlustamisel põhinev tunnustamine: See variant tähendaks töötada ELi tasandil välja ühiste eeskirjade kogum, millega oleks ette nähtud, millist õigust kohaldada perekonnaseisuga seotud sündmuste korral piiriülestes olukordades.

4. Üldmärkused

4.1 Euroopa Komisjoni koostatud roheline raamat on õigusloomealaselt õigustatud vajadusest täiendada ja muuta põhjalikumaks vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala toimimist ning selle vastastikust sidet isikutele ELi kodakondsuse staatuses antud õiguste ja majanduslike põhiõiguste teostamisega.

4.2 Selles suhtes väljendab komitee heameelt komisjoni algatuse üle: selles peetakse kooskõlas põhiseaduslike põhimõtete ja väärtustega ning Euroopa Liidu eesmärkidega, nagu need on sätestatud Lissaboni lepingu järgses Euroopa Liidu lepingus ja Euroopa Liidu toimimise lepingus, prioriteetseks õiguslikku perspektiivi, mis tugevdab inimeste rolli Euroopa integratsiooni protsessis.

4.3 Järelikult on ELi institutsioonide ja organite ülesanne hõlbustada oma liikmesriikide kodanikel ja kõikidel isikutel neile antud õiguste ja vabaduste üldist teostamist maksimaalses ulatuses ja võimalustega, mis on aluslepingutega ja kehtiva õigustikuga kehtestatud piirides võimalik.

4.3.1 See soodustaks võrdsemat kohtlemist kooskõlas Euroopa Liidu lepingu artiklis 9 sätestatud põhimõttega ning aitaks kõrvaldada kõnealuste õiguste ja vabaduste teostamise takistused, mis ei ole õigustatud avaliku korra kaitsmise põhjendusel ning mis sageli kaitsevad pelgalt grupihuve (mis tähendaks bürokraatide, notarite, registripidajate jt võimalikku sekkumist) või kätkevad põhjendamatut umbusaldust seoses ELi liikmesriikide suveräänsusega.

4.4 Haldusformaalsustest tingitud või keeleliste takistuste kõrvaldamise eesmärgil tulevaste meetmete vastuvõtmiseks on siiski vaja nende materiaalset ulatust läbikaalutult hinnata, sest koos soovitud inimsõbralikumate tulemustega halduslike takistuste ja tõkete ning rahaliste kulude kaotamisel, samuti avalike dokumentide väljaspool dokumendi väljastanud riiki kasutamise tähtaegade lühendamisel, võivad tekkida tõsised õigusnormide konfliktid seoses dokumentide õigusjõuga sellistes väga tundlikes küsimustes nagu perekonnaseis.

4.5 Sellist hinnangut arvestades tuleks analüüsida eraldi kõnealuste meetmete teostatavust, käsitledes ühelt poolt üksnes menetluslike ja keeleliste küsimuste aspekte ning teiselt poolt sisulisemaid küsimusi seoses asjaomaste isikute õigusliku seisundiga.

4.6 Vaba liikumise ja liikmesriikides elamise õiguse, samuti asutamisvabaduse, teenuste osutamise vabaduse ja töötajate vaba liikumise õiguste täielik rakendamine siseturul nõuab muu hulgas selliste riikideüleste mehhanismide ja normatiivaktide vastuvõtmist, mis kaotaksid avalike dokumentide ehtsuse tõestamise haldusformaalsused või piiraksid need väga konkreetsetele olukordadele.

4.6.1 Muude kui avaliku dokumendi väljastanud liikmesriikide ametiasutuste sekkumise taga on sageli varjatud huvid, mis on vastuolus ELi õigusega ning põhjustavad asjaomaste isikute diskrimineerimist ja on põhjendamatult koormavad.

4.6.2 Mõistagi võib liikmesriikide avaliku korra ja finantshuvide kaitset tagada isikute jaoks vähem koormavate meetoditega, mis igal juhul ei riiva nende ELi õiguskorras tunnustatud õigusi. Kui on põhjendatud kahtlusi dokumendi ehtsuses või konkreetset dokumenti teises liikmesriigis ei eksisteeri, vahetavad riikide pädevad ametiasutused teavet ja otsivad lahenduse.

4.6.2.1 Siinkohal rõhutab komitee siiski seda, et peab riigiasutuste kohuseks hõlbustada kõikide võimalike vahenditega kodanike jaoks kõikide selliste avalike dokumentide piiriülest seadustamist, mis tõendavad seisu või olukorda, mis on ELi tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamise tingimuseks või nõudeks.

4.6.3 Seda näitavad mitmed ELis omandatud kogemused, nagu:

— halduskoostöö, mida teevad omavahel üheteistkümne konventsiooniosalise liikmesriigi perekonnaseisuametnikud rahvusvahelise perekonnaseisukomisjoni konventsiooni nr 3 raames (3) ja mille rahuldavad tulemused on hea argument selleks, et komitee kutsuks ELi liikmesriike üles ühinema kõnealuse konventsiooniga kui selles valdkonnas riigiüleste eeskirjade eeldatava vastuvõtmise eeletapiga;

— kutsekvalifikatsioonide alane teabevahetus siseturu elektroonilise infosüsteemi kaudu;

— välisriigi kohtuotsuse tunnustamise (exequatur) nõude järkjärguline automaatseks muutmine ja kaotamine üldkasutatavate elektrooniliste menetluste, e-õiguskeskkonna jne raames.

4.6.3.1 Nende kogemuste varal näib mõistlik, et Euroopa Komisjon seoks oma õigusloomealase ettepaneku seoses rohelise raamatuga avalike dokumentide vaba ringluse kohta ka teiste algatustega, nagu „Euroopa digitaalne tegevuskava” ja „E-2020”. Komitee on seisukohal, et see oleks hea võimalus anda tõuge perekonnaseisuregistrite võrgustiku loomisele, mis hõlbustaks dokumentide ainult ühel korral esitamise põhimõtte rakendamist, lihtsustades kõiki haldusformaalsusi.

4.6.3.2 Komitee leiab, et samuti võiks kaaluda ideed luua lähiajal liikmesriikides kõige sagedamini väljastatavate avalike dokumentide mudeleid sisaldav elektrooniline andmebaas, mida haldaks Euroopa Komisjon. Selle eesmärk oleks lihtsustada selliste dokumentide vastastikust tunnustamist ja automaatset tõestamist kogu ELis: dokumentidest oleksid versioonid kõigis ELi ametlikes keeltes.

4.6.4 Teistes ELi tegevusvaldkondades omandatud kogemused näitavad samuti, et on võimalik kasutada identsete või sarnaste vormide, tehnika ja materjalidega väljatöötatud dokumente, nagu näiteks Europass (4) ja ELTLi artikli 20 lõike 2 punktis c ette nähtud abidokumendid; eri kategooria mootorsõidukite ja mootorratta juhiloa mudel jne.

4.6.5 Järelikult on mõeldav pooldada üldist standardses vormis ja mitmekeelsete haldusdokumentide kehtestamist, mille puhul võiks võtta eeskuju rahvusvahelises perekonnaseisukomisjonis kasutatavatest mudelitest, mis muude eeliste hulgas kaotaksid vajaduse dokumenti sihtriigis tõlkida.

4.7 Tihedam halduskoostöö ja kõikides ELi liikmesriikides kehtivate dokumentide väljastamine on vastastikuse usalduse või vastastikuse tunnustamise õhkkonnas kindlasti teostatavad ja selgelt soovitavad eesmärgid, et hõlbustada nimetatud kodakondsuse õiguste ja ELi majanduslike põhiõiguste teostamist. Kõikides liikmesriikides automaatselt kehtivate Euroopa õigusnormide vastuvõtmine on institutsiooniline ülesanne, mis kuulub ELi pädevusse ja on vajalik selleks, et muuta integratsiooniprotsess põhjalikumaks.

4.8 Perekonnaseisu tõendavate dokumentide küsimus on siiski keerukam ja see nõuab õigusloomepoliitika eri võimaluste uurimist.

4.8.1 Problemaatilisele asjaolule, et praegu ei tunnusta liikmesriikide pädevate ametiasutuste väljastatud perekonnaseisuaktid eraelu olukordi ühtemoodi ning nendega ei kaasne täielikult ja automaatselt nendes tõendites nõutav õigusjõud, on vaja leida ühine lahendus, milleks võib olla Euroopa perekonnaseisutõendi kasutuselevõtt.

4.8.2 Liidu liikmesriikide mitmesugused õiguslikud, kultuurilised ja usulised traditsioonid tingivad inimeste õigusliku seisundi erimõõtmelisuse. See tähendab erinevusi, mis ulatuvad mõnes liikmesriigis abielu sõlmimise eeltingimusena täieliku teovõime olemasolu nõudmisest kuni samasooliste ühenduste kui abielu tunnustamiseni, perekonnanimede järjestuse määramiseni või soo määramiseni pärast soovahetust.

4.9 Arvestades, et liikmesriikidel on praegu selles valdkonnas pädevus, et Lissaboni leping ei anna konkreetseid aluseid selles küsimuses riikideüleste õigusnormide ühtlustamise meetmete võtmiseks ning et ei ole ka, erinevalt ELTLi artikli 77 lõikest 3 viisade ja teiste ajutiste elamislubade kohta, ette nähtud pädevuse puudumist kompenseerivat klauslit, tuleb rangelt järgida subsidiaarsuse põhimõtet.

4.10 Järelikult tuleks hüpoteetilist vastastikuse tunnustamise põhimõtte rakendamist teatud tüüpi riikideülese õigusnormi abil, mis põhineb ELTLi artikli 81 lõike 1 üldsättel, vaadelda ELTLi artikli 81 lõikes 3 sätestatud seadusandliku erimenetluse seisukohast, milleks on vajalik liikmesriikide parlamentide osalemine.

4.10.1 Selleks ei oleks soovitatav läbi viia üksikasjalikku uurimist, näiteks hinnata selektiivselt õiguslikke valikuvõimalusi, mida EL peaks kasutama olenevalt perekonnaseisu liigist, mida kavatsetakse tunnustada, arvestades, et tõenäoliselt oleks praktilisem kohaldada seda põlvnemise, lapsendamise või inimese perekonnanimede järjestuse suhtes kui abielu tunnustamise suhtes.

4.10.2 Kokkuvõttes tuleks, olenemata sellest, millise õigusloomeviisi kasuks Euroopa Liit otsustab, või sellest, kui palju aega selle vastuvõtmiseks kulub, esimesel võimalusel aidata isikuid, kes nõuavad perekonnaseisuaktist tuleneva õigusliku seisundi või õigusjõu tunnustamist, siduvate Euroopa eeskirjade või suuniste väljatöötamise abil, mis aitaksid liikmesriikide pädevatel ametiasutustel leida järjekindlaid, kiireid ja inimesi kodakondsuse alusel mittediskrimineerivaid lahendusi.

4.11 Arvestades kiireloomulist vajadust hõlbustada avalike dokumentide vaba ringlust, peavad ELi liikmesriigid ja institutsioonid toetama komisjoni algatusi avalike dokumentide vaba ringluse soodustamiseks ning Euroopa perekonnaseisutõendi valikulise rahvusvahelise korra kehtestamiseks, alustades vajalikke töid kollisiooninormide ühtlustamiseks ning kehtestades ühtlasi vastastikuse tunnustamise süsteemi, määrates selleks kindlaks miinimumnõuded, millele perekonnaseisuaktid peavad vastama, ja otsides konsensust nende ELis üldise kehtivuse eelduse suhtes juhtudeks, kui on tõendatud, et asjaomane pädev asutus on need väljastanud seaduslikult.

4.12 Komitee kutsub selleks, et tagada ELi avalike dokumentide vaba ringluse alal võetavate tulevaste meetmete maksimaalne võimalik tõhusus, komisjoni üles kaaluma, kas on võimalik näha oma tulevastes õigusnormide ettepanekutes ette nende kohaldamisala laiendamine Euroopa Majanduspiirkonna ja nende kolmandate riikide kodanikele, kellega EL on sõlminud kehtivad assotsiatsioonilepingud (liikmesriikide kodanike vastastikuse tunnustamise korras), ja kolmandate riikide kodanikest pikaajalistele residentidele, kes elavad või asuvad seaduslikult ELi liikmesriigi territooriumil.

Brüssel, 15. juuni 2011 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Staffan NILSSON

(1) KOM(2004) 401 lõplik.

(2) Määruse (EÜ) nr 2201/2003 artikli 21 lõige 2.

(3) See konventsioon näeb ette, et kui perekonnaseisuametnik koostab abieluakti, peab ta sellest teavitama kummagi abikaasa sünnikohariigi perekonnaseisuameteid sellekohase vormi abil.

(4) EÜT C 241, 19.9.1981 ja EÜT C 179, 26.7.1982.