KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

SISSEJUHATUS

7.1. Käesolevas peatükis esitatakse kontrollikoja erihinnangu leiud loodusvarade valdkonna kohta. Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) testimise tulemused esitatakse mitmeaastase finantsraamistiku rubriigi muudest kuludest (maaelu areng, keskkond, kliimameetmed ja kalandus) eraldi. Põhiteave mitmeaastase finantsraamistiku rubriigi ülesehituse kohta on toodud joonisel 7.1 .

Joonis 7.1. Mitmeaastase finantsraamistiku 2. rubriik: loodusvarad (miljardites eurodes) Aasta maksed kokku 56,6 – ettemaksed (65) 0,5 + ettemaksete tasaarvestused 1,4 Auditeeritud andmekogum kokku 57,5

7.2. Lisaks erihinnangute raames esitatud korrektsust käsitlevatele leidudele tuuakse käesoleva peatüki eraldi osas ära mõningad tulemuslikkust puudutavad probleemid, mis ilmnesid maaelu arengu projektidest koostatud valimi kontrolli käigus.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

Mitmeaastase finantsraamistiku rubriigi kõnealuse valdkonna eritunnused

Ühine põllumajanduspoliitika

7.3. Ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) eesmärk (1) on suurendada põllumajandustoodangut, et tagada põllumajandusega tegelevale rahvastikuosale õiglane elatustase, stabiliseerida turge, tagada tarnete olemasolu ja tarnete jõudmine tarbijateni mõistlike hindadega.

7.4. ÜPPd rakendab koostöös liikmesriikidega komisjoni põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat läbi kahe fondi (2): EAGFi, mis rahastab täies mahus ELi otsetoetusi ja turumeetmeid, (3) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD), mis kaasrahastab koos liikmesriikidega maaelu arengukavasid.

7.5. EAGFist rahastatavad põhimeetmed on järgmised:

— ühtse otsemaksete kava otsetoetus, mille kulud olid 2014. aastal 30,8 miljardit eurot. See on tootmiskohustusega sidumata (4) sissetulekutoetuse kava, mis põhineb toetusõigustel. Ühe hektari suurune toetuskõlblik maatükk annab ühe toetusõiguse;

— ühtse pindalatoetuse kava otsetoetus, mille kulud olid 2014. aastal 7,4 miljardit eurot. See on ELiga 2004. ja 2007. aastal liitunud kümnes liikmesriigis (5) rakendatav tootmiskohustusega sidumata lihtsustatud sissetulekutoetuse kava, mille raames makstakse ühtne summa toetuskõlbliku põllumajandusmaa ühe hektari kohta;

— muud otsetoetused (2014. aastal 3,5 miljardit eurot), mille raames makstakse põhiliselt tootmiskohustusega seotud toetust (6) teatud tüüpi põllumajandustoodangu eest;

— põllumajandusturgudel tehtavad sekkumised (2014. aastal 2,5 miljardit eurot), mis hõlmavad eelkõige eritoetust veini- ning puu- ja juurviljasektorile, samuti äärepoolseimate piirkondade erimeetmeid.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

7.6. EAFRDst kaasrahastatakse liikmesriikide maaelu arengukavade kaudu hüvitatud maaelu arengu kulutusi. Kulutused hõlmavad 46 meedet, (7) mis sisaldavad nii pindalapõhiseid (8) kui ka muid kui pindalapõhiseid meetmeid (9). Maaelu arengu kulutuste suurus oli 2014. aastal 11,186 miljardit eurot.

7.7. Kõigi EAGFi otsetoetuste kavade ja kõigi EAFRD pindalapõhiste meetmete (10) puhul on toetusesaajatel kohustus täita nõuetele vastavuse tingimusi. Nimetatud tingimused hõlmavad kohustuslikke majandamisnõudeid, mis on seotud keskkonnakaitse, inimeste ja loomade tervishoiu ja taimetervise ning loomade heaoluga, ning maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi säilitamist. Kui põllumajandustootjad neid kohustusi ei täida, vähendatakse neile makstavat toetussummat (11) (vt ka punkti 7.14 alapunkt b). 7.7. Nõuetele vastavus on sanktsioonimehhanism, millega põllumajandustootjaid karistatakse, kui nad ei järgi eeskirju, mis üldiselt tulenevad muudest poliitikatest kui ÜPP ning mida kohaldatakse ELi kodanike suhtes ÜPPst sõltumatult. Nõuetele vastavuse kohustuste täitmine ei ole ühegi ÜPP toetuse kõlblikkuskriteerium ning seega ei puuduta nende nõuete täitmise kontroll raamatupidamisarvestuse aluseks olevate tehingute seaduslikkust ega korrektsust. Kõnealused põhimõtted on kehtinud alates ühtse otsemaksete kava algusest 2005. aastal. Asjaolu, et nõuetele vastavus ei mõjuta toetuskõlblikkust, on sõnaselgelt kinnitanud Euroopa Kohus (kohtuasi T-588/10) ning seda on täiendavalt selgitatud määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 97 lõikes 4 seoses 2015. ja sellele järgnevate taotlusaastatega. Seega kordab komisjon oma seisukohta, et nõuetele vastavuse nõuete rikkumise eest määratud vähendusi ei tule ÜPP veamäärade arvutamisel arvesse võtta.

7.8. Nimetatud kulutusi tehakse ca 80 makseasutuse kaudu, kes vastutavad toetusetaotluste toetuskõlblikkuse kontrollimise ja toetusesaajatele maksete tegemise eest. Makseasutuste raamatupidamisaruandeid ja maksedokumente kontrollivad sõltumatud auditeerimisasutused (sertifitseerimisasutused), kes esitavad igal aastal komisjonile kontrollitõendid ja aruanded.

7.9. Otsetoetuste puhul on tehingute korrektsust ohustavateks peamisteks riskideks pindalatoetuse maksmine toetuskõlbmatu maa eest, selleks õigustamata toetusesaajatele, sama maatüki eest toetuse maksmine rohkem kui ühele toetusesaajale, toetuste ebaõige arvutamine ning nende maksmine olematute loomade eest. Põllumajandusturgudel tehtavate sekkumiste puhul on tehingute korrektsust ohustavateks peamisteks riskideks toetuse maksmine toetuskõlbmatutele taotlejatele või rahastamiskõlbmatute või tegelikest suurematena esitatud kulude või koguste eest.

7.10. Maaelu arengu puhul on peamine risk kulude rahastamiskõlbmatus, mida põhjustab (eriti investeerimismeetmete) sageli keerukate eeskirjade ja rahastamiskõlblikkuse tingimuste mittejärgimine. 7.10. Komisjon jagab kontrollikoja seisukohta, et maaelu arengu kulutuste valdkondi reguleerivad keerukad eeskirjad ja rahastamiskõlblikkuse tingimused. Komisjon on seisukohal, et see on maaelu arengu poliitika kõrgelennuliste eesmärkide tagajärg ning seletab, miks kõnealune poliitika on eriti aldis vigadele. ÜPP õigusraamistik programmitöö perioodiks 2014–2020 sisaldab sätteid nii lihtsustamise kui ka ennetusmeetmete kasutuselevõtmise kohta (nt maaelu arengu programmide eelanalüüs, peatamised ja maksete katkestamine). Komisjon on võtnud kohustuse ÜPP eeskirju lihtsustada ning nõuab liikmesriikidelt riiklike eeskirjade lihtsustamist, ilma et see ohustaks usaldusväärset finantsjuhtimist.

Keskkonnapoliitika ja ühine kalanduspoliitika

7.11. ELi keskkonnapoliitika eesmärk on aidata kaasa keskkonna ja inimeste elukvaliteedi säilitamisele ja parandamisele ning loodusvarade mõistlikule kasutamisele. Kulutusi haldavad tsentraliseeritult komisjoni keskkonna peadirektoraat ja kliimameetmete peadirektoraat. Keskse tähtsusega on keskkonnaprogramm LIFE (12). Programmist kaasrahastatakse liikmesriikides projekte, mis on seotud looduse ja loodusliku mitmekesisusega, keskkonnapoliitika ja keskkonnaalase juhtimisega, ning info ja kommunikatsiooniga (kulud 2014. aastal 221 miljonit eurot).

7.12. Ühisel kalanduspoliitikal on ühise põllumajanduspoliitikaga sarnased üldeesmärgid (vt punkt 7.2). Komisjoni merendus- ja kalandusasjade peadirektoraadi poolt koostöös liikmesriikidega hallatav Euroopa Kalandusfond (13) (EKF) on peamine ühise kalanduspoliitika rakendamise vahend (kulud 2014. aastal 569 miljonit eurot).

7.13. Keskkonna- ja kalanduspoliitika valdkondades on peamine korrektsust ohustav risk rahastamiskõlbmatute või tegelikust suuremana näidatud kulude hüvitamine.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

7.14. Kontrollikoja üldist auditi lähenemisviisi ja metoodikat kirjeldatakse 1. peatüki lisa 1.1 teises osas . Loodusvarade auditi puhul tuleb märkida järgmisi asjaolusid: 7.14.

a) kahe erihinnangu koostamiseks kontrolliti 183st EAGFi ning 176st maaelu arengu, keskkonna, kliimameetmete ja kalanduse tehingust koosnevaid valimeid, nagu on määratletud lisa 1.1 punktis 7. Mõlemad valimid on koostatud nii, et need oleksid statistiliselt esinduslikud vastava erihinnangu kõikide tehingute suhtes. 2014. aastal koosnes valim 17 liikmesriigi tehingutest (14). Teise erihinnangu valim koosnes 162st maaelu arengu tehingust ning 14st keskkonda, kliimamuutusi ja kalandust puudutavast tehingust 18 liikmesriigis (15);

b) nõuetele vastavuse puhul keskendus kontrollikoda selliste maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi säilitamise kohustuste (16) ning kohustuslike majandamisnõuete (17) täitmise kontrollimisele, mille puhul oli võimalik auditikäigu ajal tõendusmaterjali koguda ja järeldusi teha (18) (vt ka punkt 1.15); b) Komisjonil on heameel kontrollikoja teatatud metoodika muutumise üle alates 2015. aastast ja rõhutab, kui tähtis on käsitleda hinnangulisi veamäärasid sõltumatult nõuetele vastavuse elemendist. Vt komisjoni vastused punktidele 7.7, 7.22 ja 7.33.

c) EAGFi valitud süsteemide (19) hindamise raames kontrolliti IACSi (ühtne haldus- ja kontrollisüsteem) Horvaatias, varasemates kontrollikoja aastaaruannetes kuue liikmesriigi (20) süsteemides osutatud suurte puuduste kõrvaldamiseks võetud parandusmeetmeid ja kindluse andmise menetluse tõhustamiseks (21) tehtud tööd Kreekas. Lisaks vaatas kontrollikoda üle 14 komisjoni vastavusauditit;

d) maaelu arengu valdkonnas vaatas kontrollikoda üle 12 komisjoni vastavusauditit ning tegi neist viie puhul uuesti komisjoni kontrollid ja testis valikuliselt peamisi kontrollimehhanisme kohapeal (22). Teistes poliitikavaldkondades vaatas kontrollikoda läbi Euroopa Kalandusfondi (Itaalias) ja keskkonna peadirektoraadi süsteemid;

e) komisjoni kontrollimise ja heakskiitmise otsuste aluste hindamiseks vaatas kontrollikoda üle põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi poolt kontrollimise ja heakskiitmise valdkonnas tehtud auditid (nii EAGFi kui EAFRD kohta);

f) aasta tegevusaruannete hindamine hõlmas põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi ning keskkonna peadirektoraadi aruandeid.

1.OSA. KONTROLLIKOJA HINNANG KORREKTSUSELE

Tehingute korrektsus

7.15. Lisas 7.1 on toodud kokkuvõte tehingute testimise tulemustest nii loodusvarade kohta tervikuna kui mõlema erihinnangu raames (EAGF ning maaelu areng, keskkond, kliimameetmed ja kalandus). 359st kontrollikoja auditeeritud tehingust oli vigadest mõjutatud 177 (49 %). Kvantifitseeritud 129 vea alusel on loodusvarade kui terviku hinnanguline veamäär 3,6 % (23) (24). 7.15. Komisjon võtab arvesse kontrollikoja hinnangul kõige tõenäolisemat veamäära, mis on möödunud aastaga võrreldes madalam. Komisjon on seisukohal, et mitmeaastase vastavuse kontrollimise menetlustest tulenevad netofinantskorrektsioonid ning toetuse saajatelt tagasisaadud ja ELi eelarvesse tagastatud summad väljendavad korrektsioonivõimet, mida tuleb üldise sisekontrollisüsteemi igakülgses hindamises arvesse võtta. Komisjon märgib ka, et nagu osutatud põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2014. aasta tegevusaruandes, ulatus tema korrektsioonivõime 2014. aastal 863,5 miljoni euroni (1,55 % ÜPP kogukuludest) (vt kontrollikoja aruande punktid 7.70 ja 7.71). Komisjon leiab, et nõuetele vastavuse kohustuste rikkumisi (0,6 protsendipunkti) ei tuleks veamäärade hindamisel arvesse võtta (vt komisjoni vastus punktile 7.7). Ilma nõuetele vastavuseta on kõige tõenäolisem veamäär 3,0 %.

7.16. Joonis 7.2 näitab eri veatüüpide osakaalu kontrollikoja 2014. aasta hinnangulises veamääras.

Joonis 7.2. Eri veatüüpide osakaal hinnangulises veamääras – loodusvarad Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

7.17. Kahe erihinnangu vigade iseloom ja jaotus erinevad üksteisest märkimisväärselt. Seetõttu käsitletakse kaht hinnangut järgnevates punktides eraldi.

EAGF – turu- ja otsetoetused

7.18. EAGFi puhul oli 183st kontrollikoja auditeeritud tehingust vigadest mõjutatud 93 (51 %). Kvantifitseeritud 88 vea alusel on kontrollikoja hinnanguline veamäär 2,9 %. 7.18. Komisjon võtab arvesse kontrollikoja hinnangul kõige tõenäolisemat veamäära, mis on möödunud aastaga võrreldes madalam. Ilma nõuetele vastavuseta, mis moodustab 0,7 protsendipunkti, on EAGFi kõige tõenäolisem veamäär 2,2 %.

7.19. Joonis 7.3 näitab eri veatüüpide osakaalu kontrollikoja 2014. aasta hinnangulises veamääras EAGFi kulutuste kohta.

Joonis 7.3. Eri veatüüpide osakaal hinnangulises veamääras – EAGF Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

7.20. Lõplike toetusesaajate tehtud 26 kvantifitseeritava vea puhul oli riiklikel ametiasutustel küllalt teavet, (25) et ära hoida või tuvastada ja parandada vead enne kulude komisjonile deklareerimist. Kui kogu teavet oleks kasutatud vigade parandamiseks, oleks kõnealuse erihinnangu hinnanguline veamäär olnud 0,6 protsendipunkti väiksem. Lisaks leidis kontrollikoda, et 34 juhul oli vea tegijaks riiklik ametiasutus. Selliste vigade osakaal hinnangulises veamääras oli 0,7 protsendipunkti. 7.20. Komisjon tervitab kontrollikoja hinnangut liikmesriikide rollile ja leiab, et liikmesriigid oleksid pidanud vigade vähendamiseks rohkem tegema. Komisjon jätkab liikmesriikidega vigade vähendamiseks tehtavat tööd.

7.21. Selliste vigade osakaal, mis on seotud tegelikust suuremana deklareeritud toetuskõlblike hektaritega teatud liikmesriikides, ei olnud kuigi suur. 2014. aastal leiti selliseid vigu 17st külastatud liikmesriigist 12s. Pool neist vigadest jääb alla 2 % künnise ja avaldab seega üldisele hinnangulisele veamäärale vaid vähest mõju. Nagu varasematelgi aastatel, puudutasid selle kategooria suuremad vead makseid, mis tehti toetuskõlbliku püsikarjamaana registreeritud toetuskõlbmatu maa eest (vt selgitus 7.1). Selgituses 7.1 on toodud näide ühest tegelikust suuremana deklareeritud toetuskõlbliku põllumaaga seotud veast. 7.21. Komisjon on teadlik püsikarjamaadega seotud puudustest. Eri riikides on käimas tegevuskavad ning kontrollikoda tunnustab nende tulemuslikkust selgituses 7.7.

Selgitus 7.1. Näited tegelikust suuremana deklareeritud toetuskõlbliku maa eest tehtud maksetest Püsikarjamaa Kreekas sai 12st kontrollitud toetusesaajast kaks ühtse otsemaksete kava toetust püsikarjamaana deklareeritud maatükkide eest, kuigi tegelikkuses olid need kaetud tiheda võsa, puhmastiku, metsa ja kividega. Seetõttu oleks maatükid pidanud kas täielikult või osaliselt ELi toetusest välja arvama. Vead tekkisid seetõttu, et Kreeka põldude identifitseerimise süsteemi (LPIS) andmebaasis olid asjaomaste maatükkide toetuskõlblikud osad tegelikust suuremana registreeritud (vt ka selgitus 7.8 ja punkt 7.43). Kreeka ametiasutused hindasid maatükkide toetuskõlblikkust uuesti ja tuvastasid kõnealustel juhtudel enammaksete tegemise. Ometi ei algatanud nad kummalgi juhul sissenõudmismenetlust. Kontrollikoda leidis, et pärast uut hindamist oli kahest juhust ühel LPISis registreeritud toetuskõlblike maatükkide pindala endiselt tegelikust suurem. Juhtumeid, kus toetust maksti osaliselt toetuskõlbmatu taimkattega kaetud maatükkide eest, leiti ka Tšehhi Vabariigis, Hispaanias, Prantsusmaal, Poolas ja Slovakkias. Põllumaa Hispaanias (Castilla–La Mancha) maksti toetust maatüki eest, mille eest taotleti toetust põllumaana ja mis oli sellisena ka LPISis registreeritud. Tegelikkuses oli tegemist motokrossirajaga. Toetuskõlbliku põllumaa enamdeklareerimist esines ka Tšehhi Vabariigis, Taanis, Saksamaal, (Rheinland-Pfalz ja Schleswig-Holstein), Hispaanias, (Andaluusia, Aragon), Prantsusmaal, Itaalias (Lombardia), Poolas, Slovakkias, Soomes ja Ühendkuningriigis (Inglismaa). Selgitus 7.1. Näited toetuskõlbmatutele toetusesaajatele ja rahastamiskõlbmatute kulude eest tehtud maksetest Komisjon oli juba avastanud samasugused puudused Kreekas ja Hispaanias ning taganud nende käsitlemise tegevuskavade kaudu, mis viisid oluliste parandusteni. Kreeka tegevuskava eesmärk oli põldude identifitseerimise süsteemist (LPIS) välja võtta toetuskõlbmatud maatükid. Kreeka ametiasutused rakendasid kava, mille tulemusena vähenes Kreeka LPISis püsikarjamaadena registreeritud alade suurus 3,6 miljonist hektarist 2012. aastal 1,5 miljoni hektarini 2014. aasta oktoobris (vt selgitus 7.8). Peale LPISis tehtud paranduste on Kreeka ametiasutused kindlaks teinud ülemäära makstud summad. Komisjon on finantsaastate 2010, 2011 ja 2012 kohta juba vastu võtnud finantskorrektsioonid nende summade ulatuses, mida Kreeka ametiasutused tagasi ei saanud. Finantsaastatega 2013 ja 2014 seotud vastavuskontroll peaks eelduste kohaselt lõppema 2015. aasta lõpuks. Komisjon on nimetatud liikmesriike auditeerinud. Poolas ja Tšehhi Vabariigis ei leitud olulisi puudusi. Vajaduse korral uuritakse nõuetele vastavuse kontrolli süsteemis leitud puudusi vastavuse kontrollimise menetluse käigus, mille tulemusena tehakse netofinantskorrektsioonid, mis tagavad, et risk ELi eelarvele on piisavalt maandatud. Riikide ametiasutused avastasid selle 2014. aasta veebruaris, kui nad uuendasid LPISi uusimate (2012. aasta) ortokujutistega. Makse oli aga tehtud 2013. aasta detsembris enne andmebaasi uuendamist. Kõnealuste aastate suhtes algatati 2014. aasta novembris tagasinõudemenetlus.

7.22. Nõuetele vastavuse kohustuste valikulisel kontrollimisel (vt punkti 7.14 alapunkt b) leidis kontrollikoda rikkumisi 46 makse puhul 170st, kus nõuetele vastavuse järgimine oli kohustuslik. Nõuetele vastavuse vigade sagedus (27 %) vastab liikmesriikide kontrollistatistikas toodud sagedusele. Nõuetele vastavuse vead mõjutasid punktis 7.18 toodud hinnangulist veamäära 0,7 protsendipunkti võrra. Selgituses 7.2 on toodud näiteid nõuetele vastavuse vigadest. 7.22. Vt komisjoni vastused punktidele 7.7 ja 7.14 b.

Selgitus 7.2. Näited nõuetele vastavuse vigadest Nõuetele vastavust käsitlevate ELi õigusaktide kohaselt tuleb riiklikku loomade andmebaasi teavitada loomade liikumisest/sünnist/surmast seitsme päeva jooksul. Sellised eeskirjad on olulised, et vähendada haiguste leviku riski, kontrollides loomade liikumist ja parandades nende jälgitavust. Veereostuse vähendamiseks on ühes teises nõuetele vastavuse eeskirjas kehtestatud 170 kg suurune ülempiir loomset päritolu nitraatide kasutamiseks ühe hektari kohta nitraaditundlikel aladel. Itaalias (Lombardias) teatas üks toetusesaaja 370st loomade liikumisest või sünnist, millest 291 teavitust oli toimunud hilinemisega. Sama toetusesaaja ületas ühe hektari kohta kehtestatud 170 kg suuruse nitraadi ülempiiri ligi 200 % võrra. Ühe teise toetusesaaja puhul leidis kontrollikoda, et 627st loomadega seotud teavitusest oli 237 hilinenud ja nitraadi ülempiir 380 % võrra ületatud. Loomade liikumisest teavitamise tähtaegade mittejärgimist leiti ka Belgias, Taanis, Saksamaal (Baieri), Eestis, Hispaanias (Kanaari saared), Prantsusmaal, Ungaris, Madalmaades, Poolas, Slovakkias ja Ühendkuningriigis (Wales). Selgitus 7.2. Näited nõuetele vastavuse vigadest Komisjon teeb liikmesriikides nõuetele vastavuse auditeid ning on paljudel juhtudel leidnud puudusi aruandluskohustuste kontrollis ja sanktsioneerimises ning üldiselt seoses loomade identifitseerimise ja registreerimisega. Süsteemse mittevastavuse leidmisel võtab komisjon alati järelmeetmed vastavuse kontrollimise menetluse kaudu. Seoses loomade identifitseerimise ja registreerimise probleemidega nõustub komisjon kontrollikoja märkusega ning pöörab nõuetele vastavuse auditi tegemisel neile nõuetele erilist tähelepanu.

7.23. Mitmel juhul leidis kontrollikoda ka haldusvigu riiklike ametiasutuste poolses taotluste menetlemises. Selle kategooria kõige sagedasem viga tulenes ühtse otsemaksete kava toetusõiguste piirmäära ületamisest Prantsusmaal. Ehkki kontrollikoda teavitas sellest püsiveast nii 2011., 2012. kui 2013. aasta aastaaruandes (26), esines seda endiselt ka 2014. aastal (27). Komisjon võttis siiski vastu vastavusotsuse, et osa (eelarve)aastate 2011 ja 2012 kuludest ELi toetusest mitte hüvitada. 7.23. Vastavuse kontrollimise menetluse raames on komisjon üksikasjalikult hinnanud fondi ohustavat riski. Taotlusaastateks 2011 ja 2012 on see juba maandatud netofinantskorrektsioonidega ning ülejäänud taotlusaastate suhtes on käimas vastavuse kontrollimise menetlus. Rakendatud tegevuskava eesmärk on olukord täielikult lahendada taotlusaastaks 2014 ning komisjon jälgib kava rakendamist hoolikalt.

7.24. Kontrollikoda leidis kaks juhtu, kus toetusesaaja või kulud ei olnud ELi toetuse saamiseks toetuskõlblikud (vt selgitus 7.3).

Selgitus 7.3. Näide rahastamiskõlbmatute kulude hüvitamisest Prantsusmaal maksti ühele veinitootjale veinisektori toetuskava alusel ELi toetust veini säilitustingimuste ajakohastamiseks. Osa toetusest kasutati vanade seadmete lammutamise ja äravedamise kulude hüvitamiseks, mis ei vasta ELi toetuse saamise tingimustele. Poolas leiti juhtum, kus toetust oli makstud toetuskõlbmatule toetusesaajale.

Maaelu areng, keskkond, kliimameetmed ja kalandus

7.25. Maaelu arengu, keskkonna, kliimameetmete ja kalanduse puhul oli 176st kontrollikoja auditeeritud tehingust vigadest mõjutatud 84 (48 %). Kvantifitseeritud 41 vea alusel on kontrollikoja hinnanguline veamäär 6,2 %. 7.25. Komisjon võtab arvesse kontrollikoja hinnangul kõige tõenäolisemat veamäära, mis on möödunud aastaga võrreldes madalam. Kui nõuetele vastavust mitte arvestada, on „maaelu arengu, keskkonna, kliimameetmete ja kalanduse” kõige tõenäolisem veamäär 6,0 %. Vt ka komisjoni vastus punktile 7.18.

7.26. Joonis 7.4 näitab eri veatüüpide osakaalu maaelu arengu, keskkonna, kliimameetmete ja kalanduse kohta arvutatud kontrollikoja 2014. aasta hinnangulises veamääras.

Joonis 7.4. Eri veatüüpide osakaal hinnangulises veamääras – maaelu areng, keskkond, kliimameetmed ja kalandus Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

7.27. Maaelu arengu 162 tehingust olid 71 seotud pindalapõhiste ja 91 muude kui pindalapõhiste meetmetega. Neist 162 tehingust olid vigadest mõjutatud 79 (49 %). Keskkonna, kliimameetmete ja kalanduse valdkonnas olid valimi 14 tehingust 5 (36 %) vigadest mõjutatud; neist 3 olid kvantifitseeritavad vead. 7.27. Kontrollikoja leitud (nii kvantifitseeritud kui ka kvantifitseerimata) vigade sagedus maaelu arengu valdkonnas on vähenenud 57 protsendilt 2013. aastal 49 protsendile 2014. aastal. Maaelu arengu veamäära puhul tuleb arvesse võtta ka maaelu arengu poliitika kõrgelennulisi eesmärke. Komisjon märgib, et kümme vigadest mõjutatud tehingut puudutas üksnes nõuetele vastavuse rikkumisi. Seetõttu, kuna nõuetele vastavuse nõuded ei mõjuta põllumajandustootjate kõlblikkust ÜPP toetustele (esimene ja teine sammas) ega ka maksete korrapärasust, siis komisjoni arvates vähendab nende vigade mittearvestamine vigadest mõjutatud tehingute arvu 69ni (43 %). Pindalaga seotud meetmete väiksem veamäär kinnitab, et IACS on endiselt tulemuslik vigade ennetamise ja parandamise süsteem.

7.28. Lõplike toetusesaajate tehtud 15 kvantifitseeritava vea puhul oli riiklikel ametiasutustel küllalt teavet, (28) et ära hoida või tuvastada ja parandada vead enne kulude komisjonile deklareerimist. Kui kogu teavet oleks kasutatud vigade parandamiseks, oleks kõnealuse erihinnangu hinnanguline veamäär olnud 3,3 protsendipunkti väiksem. Lisaks leidis kontrollikoda, et kolmel juhul oli vea tegijaks riiklik ametiasutus. Selliste vigade osakaal hinnangulises veamääras oli 0,6 protsendipunkti. 7.28. Komisjon on teadlik, et riikide ametiasutused oleksid võinud avastada paljud kontrollikoja leitud vead. ÜPP eeskirjadega on liikmesriikidele antud kõik vajalikud vahendid enamiku veariskide maandamiseks. Komisjoni leitud puuduste tõttu kontrollisüsteemides on liikmesriigid vastu võtnud tegevuskavad, et teha kindlaks vigade algpõhjused ja võtta asjakohased parandusmeetmed.

7.29. Vigu leiti kõigi külastatud 18 liikmesriigi tehingute valimis. Veamäär ja liigid on eelmiste aastatega väga sarnased. Sarnaselt eelnevate aastatega puudutas punktis 7.25 esitatud hinnangulise veamäära põhiosa (54 %) muid kui pindalapõhiseid meetmeid. Sellega seonduvalt avaldas kontrollikoda 2015. aasta veebruaris eriaruande, kus analüüsiti maaelu arengu kulutuste vigade põhjuseid ja nende parandamist (29). 7.29. Komisjon leidis oma auditite käigus mitmes liikmesriigis samasuguseid puudusi, nagu avastas kontrollikoda. Asjaomastele liikmesriikidele on ELi eelarve kaitsmiseks määratud olulised finantskorrektsioonid. Käimas on raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlused. Peale selle peavad asjaomased liikmesriigid võtma parandusmeetmeid juhtudel, mil tehti reservatsioone. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2014. aasta tegevusaruandes tegi peadirektor reservatsioonid seoses maaelu arengu kulutustega 16 liikmesriigis (28 makseasutust). Reservatsioonid tehti juhtudel, mil avastati puudusi haldus- ja kontrollisüsteemis, ning vajaduse korral nõuti asjaomaselt liikmesriigilt puuduste kõrvaldamist parandusmeetmetega. Komisjon tunnustab kontrollikoja eriaruandes 23/2014 avaldatud vigade algpõhjuste analüüsi, mis suures osas kinnitas 2013. aasta juunis Euroopa Parlamendile ja nõukogule esitatud komisjoni enda analüüsi (SWD(2013) 244), mille kohaselt kõrgelennulised poliitikaeesmärgid ja ebapiisavad kontrollisüsteemid suurendavad veamäära. Komisjon rõhutab, et pindalaga mitteseotud meetmete suured veamäärad ei pruugi tähendada pettust ega ELi vahendite väärkasutamist. Väga sageli on konkreetse meetme poliitikaeesmärgid tõepoolest saavutatud ja maksumaksja raha ei ole kaotsi läinud. Programmitöö perioodiks 2014–2020 pidid kõik maaelu arengu programmid hõlmama meetmete kontrollitavuse ühist eelhindamist korraldusasutuse ja makseasutuse poolt.

7.30. Investeerimisprojektide erinõuded aitavad suunata toetust kindla kategooria toetusesaajatele, parandades seeläbi maaelu arengu kulutuste mõjusust. Kontrollitud 91st muu kui pindalapõhise meetme tehingust 14 (15 %) ei vastanud aga rahastamiskõlblikkuse kriteeriumidele. Kontrollikoja hinnangul võisid toetusesaajad 14 juhust kolmel luua kunstlikult tingimused toetuskõlblikkuse kriteeriumide täitmisest kõrvalehoidmiseks. Täpsemad üksikasjad on toodud selgituses 7.4. Keskkonna, kliimameetmete ja kalanduse puhul tulenesid kolmest kvantifitseeritavast veast kaks rahastamiskõlbmatutest kuludest. 7.30. Kunstlike tingimustega on kontrollikoja hinnangul tegemist vaid kolme pindalaga mitteseotud meetmete tehingu puhul uuritud 91st. Investeerimistehingute peamised puudused on seotud toetuskõlbmatuse küsimustega (kulud või toetusesaaja). Komisjon jagab kontrollikoja muret kunstlike tingimuste pärast, kuid soovib rõhutada, et neid on raske tõendada ja neid saab kindlaks teha üksnes Euroopa Kohtu kehtestatud rangete tingimuste alusel. Komisjon on pärast oma auditeid kohaldanud pindalaga mitteseotud meetmete suhtes netofinantskorrektsioone ja teeb seda vajaduse korral ka edaspidi. Finantskorrektsioonide kõige tavalisemad põhjused olid puudused kõlblikkuskriteeriumide ja kulude mõistlikkuse kontrollis ning valikukriteeriumide kohaldamises. Maaelu arengu valdkonnas veamäära vähendamiseks koostatud tegevuskavades keskendutakse eriti pindalaga mitteseotud meetmete kõlblikkusnõuetega seotud parandusmeetmetele.

Selgitus 7.4. Rahastamiskõlblikkuse vead – oletatavalt kunstlikult loodud tingimused toetuse saamiseks, mis on vastuolus investeerimismeetme eesmärkidega Kontrollikoda tuvastas kolm arvatavalt tahtlikku toetuse saamise eesmärgil eeskirjadest kõrvalehoidmise juhtu, mis olid vastuolus asjaomase meetme eesmärkidega (kahel juhul põllumajandusettevõtete moderniseerimine ning ühel juhul ettevõtte loomine ja arendamine). Juhtumid on edastatud Euroopa Pettustevastasele Ametile analüüsiks ja võimalikuks juurdluseks. Konfidentsiaalsusnõuete tõttu ei saa juhtumite üksikasju avalikustada. Tüüpilisi juhtumeid illustreerivad aga hästi järgmised näited: — toimivad ettevõtted, mis oma nime all taotledes toetust ei saaks, asutasid uued üksused, mida kasutati projekti koostamiseks nii, et see vastaks formaalselt toetuskõlblikkuse ja valikukriteeriumidele. Tingimused, mida võidi sel viisil kunstlikult täita, on seotud mikroettevõtte staatuse nõudega (alla kümne töötaja ja alla 2 miljoni euro suurune käive või bilansiline väärtus) või nõudega, mille kohaselt peab ettevõtte omanik ja juht olema noor põllumajandusettevõtja (alla 40-aastane isik, kes alustab tegevust põllumajandussektoris); — inimeste rühm (sama perekonna liikmed või ettevõtluse kaudu üksteisega seotud inimesed) asutasid toetuse saamise eesmärgil mitu äriühingut eesmärgiga saada toetust investeerimismeetmest, mille tingimustele nad ei vastanud. Ehkki toetusesaajad kinnitasid, et äriühingud tegutsevad iseseisvalt, ei olnud see tegelikkuses nii, sest nad olid kavandatud ühiselt toimima. Nad kuulusid samasse ettevõtete rühma, neil olid sama tegevuskoht ja personal, samad kliendid, tarnijad ja rahastamisallikad. Selgitus 7.4. Rahastamiskõlblikkuse vead – oletatavalt kunstlikult loodud tingimused toetuse saamiseks, mis on vastuolus investeerimismeetme eesmärkidega Kontrollikoja hinnangul on kolm juhtumit, mil kahtlustatakse kunstlikult loodud tingimusi kõlblikkuskriteeriumide täitmisest kõrvalehoidmiseks. Euroopa Kohtu otsuse kohaselt kohtuasjas C-434/12 tuleb nn kunstlikult loodud tingimuste tõendamiseks eraldi näidata nii subjektiivset kui ka objektiivset koosseisu. Selles suhtes soovib komisjon rõhutada, et nn kunstlikult loodud tingimused eeldavad tahtliku teo tõendamist, mis hõlmab pettuse kasutamist ebaõiglase või ebaseadusliku eelise saamiseks. Komisjon jagab kontrollikoja muret. Kunstlike tingimuste tõendamiseks tuleb järgida Euroopa Kohtu kehtestatud rangeid tingimusi. Hädavajalik on säilitada nende toetusesaajate õiguskindlus, kes tegutsevad kooskõlas kohaldatavate õigusaktidega. Seetõttu võivad makseasutused maksmisest keelduda üksnes selgete tõendite ja mitte pelga kahtluse alusel. Sageli kulutavad nad aega ja jõupingutusi, et koguda veenvaid tõendeid, ning algatavad seejärel tagasinõudemenetluse. Eriti ühel kontrollikoja osutatud juhtumil tegi liikmesriik ise kindlaks nn kunstlikult loodud tingimuste riski ammu enne kontrollikoja auditit ja lõplikule toetusesaajale maksete tegemist ning käitus hoolikalt, rakendades kõiki menetlusetappe, mida riigi õigusaktide kohaselt tuleb rakendada kunstlikult loodud tingimuste kahtluse korral, sealhulgas riigi pädevate pettusevastaste ametiasutuste poole pöördumine. Enne makse tegemist lõplikule toetusesaajale oli liikmesriik järeldanud, et tal ei ole piisavaid tõendeid makse tegemisest keelduda. Liikmesriik jätkas aga juhtumi uurimist ning on hilisemate tõendite alusel astunud samme rahaliste vahendite tagasinõudmiseks.

7.31. Auditeeritud valim sisaldas 36 põllumajandusliku keskkonnatoetuse makset, mille eesmärk oli edendada põllumajandusliku tootmise meetodite kasutamist, mis on ühitatavad keskkonna, maastiku ja loodusvarade kaitsega. Kontrollikoda leidis kuus juhtumit (17 %), mille puhul põllumajandustootjad ei olnud kõigist toetuskõlblikkuse tingimustest kinni pidanud. Näide ühest sellisest veast on esitatud selgituses 7.5. 7.31. Komisjon on auditeerinud põllumajanduse keskkonnameetmete rakendamist programmitöö perioodil 2007–2013 kõigis liikmesriikides, kohaldatud on finantskorrektsioone ja nende kohaldamist jätkatakse vajaduse korral ka tulevikus. Kui järelejäänud puudusi mitte arvestada, on üldine rakendamiskvaliteet perioodi jooksul paranenud.

Selgitus 7.5. Näide põllumajandusliku keskkonnatoetuse kohustuste mittetäitmisest Üks Ühendkuningriigi (Wales) toetusesaaja võttis keskkonnakaitselistel põhjustel (30) kohustuse heinamaa igal aastal enne 15. maid kariloomadele sulgeda ja hoida seda suletuna vähemalt järgmised kümme nädalat. Kontrollikoda leidis, et kumbagi kohustust ei olnud täidetud. Samalaadseid põllumajandusliku keskkonnatoetuse nõuete mittejärgimise juhtumeid leiti Saksamaal (Rheinland-Pfalz), Itaalias (Umbria) ja Ühendkuningriigis (Inglismaa). Selgitus 7.5. Näide põllumajandusliku keskkonnatoetuse kohustuste mittetäitmisest Komisjon oli teatavates liikmesriikides tehtud auditi käigus juba varem avastanud sarnaseid puudusi. Tehtud on netofinantskorrektsioone ja vajaduse korral jätkatakse nende tegemist, et maandada ELi eelarvet ohustavat riski.

7.32. Läbivaadatud 27 tehingu puhul pidid toetusesaajad järgima riigihanke-eeskirju. Eeskirjad on kavandatud selleks, et tagada kaupade ja teenuste ostmine kõige soodsamatel tingimustel, tagades samas ka võrdse juurdepääsu hankelepingutele ning vastavuse läbipaistvuse ja mittediskrimineerimise põhimõtetele. Kontrollikoda leidis, et 13 juhul (48 %) ei järgitud ühte või enamat eeskirja. Näide ühest sellisest veast on toodud selgituses 7.6. 7.32. Komisjon on juba leidnud sarnaseid puudusi riigihangetes. Mõnes liikmesriigis, millele kontrollikoda osutab selgituses 7.6, on juba kohaldatud olulisi netofinantskorrektsioone või on veel käimas vastavuse kontrollimise menetlus ning vajaduse korral kohaldatakse netofinantskorrektsioone. Riigihanked on ka maaelu arengut käsitlevate tegevuskavade üks keskne element. Komisjon märgib, et kvantifitseeritud on vaid üks kontrollikoja teatatud viga. Peale selle võttis komisjon 19. detsembril 2013 vastu uued suunised, kuidas määrata kindlaks liikmesriikidega halduskoostöös rahastatavate kulude finantskorrektsioonid riigihanke eeskirjade mittetäitmise korral. Kõnealustest suunistest tulenevalt lähtutakse hanke-eeskirjade mittejärgimise hindamisel proportsionaalsuse põhimõttest. Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide juhtimisel kõige sagedamini esinevaid rikkumisi käsitlevad suunised on liikmesriikidele juba esitatud.

Selgitus 7.6. Näide riigihanke-eeskirjade rikkumisest Poolas sai üks veemajanduse eest vastutav avalik-õiguslik asutus toetust kahe pumbajaama renoveerimiseks. Ehitustööde leping sõlmiti riigihankemenetluse tulemusel ühe eraettevõttega. Toetusesaaja rikkus tõsiselt riigihankeseadust, piirates võimalike pakkujate võrdset juurdepääsu ja õiglast konkurentsi. Valituks osutunud pakkumus, mis oli ka ainus esitatud pakkumus, ei vastanud valikukriteeriumidele. Lisaks oli pakkumus ette valmistatud koostöös ettevõttega, kes valmistas ette ka hanke tehnilise kirjelduse ja töömahtude loetelu. Neil põhjustel oleks tulnud valituks osutunud ettevõte hankemenetlusest kõrvaldada. Riigihanke-eeskirjade rikkumist leiti ka Bulgaarias, Saksamaal (Saksi-Anhalt), Kreekas, Hispaanias (Castilla–La Mancha), Prantsusmaal, Itaalias (Apuulia), Madalmaades ja Rumeenias. Neid vigu aga ei kvantifitseeritud.

7.33. Nõuetele vastavuse kohustuste valikulisel kontrollimisel (vt punkti 7.14 alapunkt b) leidis kontrollikoda rikkumisi 17 makse puhul 64st (27 %), kus nõuetele vastavuse järgimine oli kohustuslik. Nõuetele vastavuse vead mõjutasid punktis 7.25 toodud hinnangulist veamäära 0,2 protsendipunkti võrra. 7.33. Vt komisjoni vastused punktidele 7.7 ja 7.14 b.

7.34. Riigiasutuste ülesanne on kontrollida kulude mõistlikkust. Kontrollikoda leidis, et 20 investeerimisprojekti suhtes ei olnud kontrolli nõuetekohaselt tehtud. Selliseid vigu ei saa aga üldjuhul kvantifitseerida, sest rahastamiskõlbmatute kulude summat pole võimalik kindlaks teha. Lisateave kulude mõistlikkuse kohta on esitatud jaotises „Maaelu arengu tulemuslikkusega seotud küsimused” (vt punkt 7.88). 7.34. Komisjon leiab, et kulude mõistlikkuse halduskontroll on kontrollisüsteemi tulemuslikkuse tagamiseks hädavajalik. Komisjon on oma vastavusauditite käigus leidnud puudusi ka kulude mõistlikkuse hindamises ja on seoses sellega teinud ELi finantshuvide kaitseks finantskorrektsioone. Komisjon soovib märkida, et järgmisel programmitöö perioodil 2014–2020 kasutatakse maksete hüvitamiseks laiemalt lihtsustatud kulusid (kindlamääraline rahastamine, ühikuhindade standardiseeritud astmik ja ühekordsed maksed). See peaks kaasa aitama fondide tõhusamale ja nõuetekohasemale kasutamisele. Vt ka komisjoni vastus punktile 7.88.

Valitud süsteemide ja aasta tegevusaruannete läbivaatamine

EAGFi tehingute korrektsusega seotud liikmesriikide süsteemid

Ühtne haldus- ja kontrollisüsteem

7.35. Ühtne haldus- ja kontrollisüsteem (IACS) on peamine otsetoetuste maksmise korrektsust tagav süsteem (31). See hõlmab üle 90 % EAGFi kulutustest ja aitab oluliselt kaasa süsteemiga hõlmatud toetuskavade vigade ärahoidmisele ja veamäära vähendamisele, mida kinnitavad nii komisjoni (32) kui kontrollikoja auditid. 7.35. Komisjonil on heameel kontrollikoja hinnangu üle, et IACS aitab veamäära märkimisväärselt ennetada ja vähendada. Komisjon on seisukohal, et IACSi kvaliteet ja katvus on hädavajalik otsetoetusmaksete korrapärasuse tagamiseks. Peale selle märgib komisjon, et IACS hõlmab ka 40,2 % EAFRD kuludest, täpsemalt põllumajanduse keskkonnameetmed ja vähem soodsad piirkonnad.

7.36. Süsteem koosneb põllumajandusettevõtete ja toetustaotluste andmebaasidest, LPISist, loomade andmebaasidest ja toetusõiguste andmebaasist nendes liikmesriikides, kes rakendavad ühtset otsemaksete kava. Makseasutused teevad nimetatud andmebaaside vahelisi haldusalaseid ristkontrolle, mille eesmärk on tagada, et maksed tehakse korrektses summas asjaomasele toetuskõlblikule toetusesaajale toetuskõlbliku maa või loomade eest. Suuremale osale taotlejatest (95 %) makstakse toetus välja pärast halduskontrolli edukat läbimist. Ülejäänud 5 % suhtes tehakse täiendavat kohapealset kontrolli.

7.37. Kontrollikoda kontrollis IACSi Horvaatias ja leidis üksnes väheolulisi puudusi Horvaatia ametiasutuste poolses taotluste haldamises ja kohapealsete kontrollide kvaliteedis. Puudused ei mõjuta süsteemi usaldusväärsust. 7.37. Komisjon jagab kontrollikoja seisukohta.

7.38. Lisaks kontrollis kontrollikoda dokumentaalselt 14st EAGFi kulusid käsitlevast komisjoni vastavusauditist koosnevat valimit. Komisjon tuvastas olulisi puudusi 14 liikmesriigi asjaomasest süsteemist kümnes. Kontrollikoda leidis, et komisjoni töö kvaliteet oli rahuldav (vt punkt 7.62). 7.38. Komisjonil on heameel kontrollikoja seisukohtade üle.

Varasemates aastaaruannetes osutatud IACSi puuduste kõrvaldamiseks võetud parandusmeetmed

7.39. Perioodil 2007–2013 tegi kontrollikoda IACSi süsteemide auditeid 35 makseasutuses ja käsitles vastavates aastaaruannetes suuremaid tuvastatud puudusi. Käesoleva aruande jaoks külastas kontrollikoda kaheksat makseasutust kuues liikmesriigis, et hinnata, kas nad olid LPISiga seotud puudused mõjusalt ja õigeaegselt kõrvaldanud ning kas komisjon oli rakendanud finantskorrektsioone, (33) mis vastaksid ELi vahendite kaotusele kõigil eelarveaastail, mida kõnealused puudused on mõjutanud. LPISi andmebaasis olev õige teave maa toetuskõlblikkuse kohta on usaldusväärsete haldusalaste ristkontrollide ja korrektsete toetusmaksete eelduseks.

7.40. Kontrollikoja hindamine näitas, et kõik kontrollitud makseasutused on komisjoni täpsete juhiste alusel ja aktiivse järelevalve all võtnud parandusmeetmeid, mis on üldjuhul viinud olukorra paranemiseni. Parandusmeetmeid ei võetud aga alati õigeaegselt ja mitmel juhul on puudused püsima jäänud, ehkki vähemal määral. Komisjon on kõigil läbivaadatud juhtudel rakendanud finantskorrektsioone või käivitanud vastavuse kontrollimise menetluse. 7.40. Vt ka komisjoni vastused selgitustele 7.7 ja 7.8. Mõnel juhul nõudis parandusmeetme ulatus mahukat tegevuskava või uute elementide lisamist olemasolevatesse tegevuskavadesse. Siiski on kõik lõpetatud ja käimasolevad tegevuskavad märgatavalt parandanud LPISi kvaliteeti ning komisjon jälgib hoolega, et need parandused jätkuksid ja/või säiliksid. Parandusmeetmete täieliku rakendamiseni maandatakse fondi risk finantskorrektsioonidega.

7.41. Kontrollikoda leidis, et LPISi puudusi on käsitletud kõigis auditeeritud liikmesriikides. Kolmes liikmesriigis on üldtulemused rahuldavad (vt selgitus 7.7). Ülejäänud kolmes liikmesriigis püsivad aga endiselt mõned olulised puudused (vt selgitus 7.8). 7.41. Vt ka komisjoni vastused selgitustele 7.7 ja 7.8. Kõigil juhtudel on käimas vastavuse kontrollimise menetlused ning puuduste jätkumise korral tehakse edasisi netofinantskorrektsioone. Lisateavet tegevuskavade kohta on esitatud põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2014. aasta tegevusaruande 10. lisa osas 3.2.

Selgitus 7.7. Liikmesriigid, kus LPISi puuduste kõrvaldamiseks võetud parandusmeetmed oli rahuldavad Bulgaaria: kontrollikoda on varasemates aastaaruannetes (34) teatanud, et Bulgaaria LPISis registreeritud toetuskõlblike maa-alade suurus ei ole usaldusväärne ning et kohapealsete kontrollide tulemuste kvaliteet on ebarahuldav. Puuduste kõrvaldamiseks koostati tegevuskava. Selle rakendamine algas 2009. aastal ja lõppes 2011. aastal. Kontrollikoda leidis, et võetud oli mõjusaid parandusmeetmeid. LPISi on parandatud ja seda ajakohastatakse pidevalt. Paranenud on ka kohapealsete kontrollide kvaliteet. Portugal: 2007. aasta aastaaruandes (35) teatas kontrollikoda tõsistest puudujääkidest Portugali LPISis. 2011. aastal alustas Portugal põhjalikku LPISi läbivaatamist, mis viidi lõpule 2013. aastal. Komisjoni auditid näitasid aga, et töö kvaliteeti pärssis asjaolu, et see põhines 2010. ja 2011. aastast pärinevatel ortofotodel. Täiendavat läbivaatamist, mis põhineb uuematel ortofotodel, alustati 2013. aastal, et järelejäänud puudused kõrvaldada. Kontrollikoja audit näitas, et kõige uuemate ortofotode analüüsil põhinevad toetuskõlblikkuse andmed on üldjuhul asjakohase kvaliteediga. Rumeenia: varasemates aastaaruannetes (36) on kontrollikoda teatanud tõsistest puudustest Rumeenias seoses LPISi ajakohastamisega. Rumeenia võttis 2009. aastal vastu tegevuskava ja viis selle 2011. aastal lõpule. Kontrollikoda leidis, et LPISi kvaliteedi parandamisel oli edusamme tehtud. Selgitus 7.7. Liikmesriigid, kus LPISi puudustega seotud parandusmeetmed olid rahuldavad Komisjoni auditid kinnitavad, et Bulgaarias, Portugalis ja Rumeenias rakendatud parandusmeetmed on süsteemi paremaks muutnud.

Selgitus 7.8. Liikmesriigid, kus puudused püsivad Selgitus 7.8. Liikmesriigid, kus puudused püsivad

Kreeka: varasemates aastaaruannetes (37) on kontrollikoda teatanud puudustest Kreeka LPISis, eelkõige seoses püsikarjamaade toetuskõlblikkusega. LPISi esimene suurem läbivaatamine lõpetati alles 2013. aastal ja selle fookuses olid hooldamata karjamaad. Teine läbivaatamine toimus komisjoni taotlusel 2014. aastal. Läbivaatamiste tulemusel vähendati toetuskõlblike püsikarjamaade pindala Kreeka LPISis 3,6 miljonilt hektarilt 2012. aastal 1,5 miljoni hektarini taotlusaastal 2014. Kontrollikoda leidis, et üldiselt vastavad pärast viimast läbivaatamist sisestatud uued toetuskõlblike maa-alade andmed paremini tegelikule olukorrale. Siiski tuleb võtta veel olulisel määral parandusmeetmeid, eriti mis puudutab hooldamata karjamaid. 15st juhuslikult valitud püsikarjamaast kahe puhul oli LPISis registreeritud toetuskõlbliku ala tegelik rohukate pärast mõlemat läbivaatamist endiselt tegelikust suuremana näidatud (vt ka selgitus 7.1) (38). Lisaks selgus, et Kreeka põllumajandusministeerium otsustas toetusesaajatelt mitte tagasi nõuda varasemalt tehtud enammakseid, mille põhjuseks olid toetuskõlblike hooldamata karjamaade ebaõiged andmed Kreeka LPISis. Vt ka komisjoni vastus punktile 7.1. Komisjoni järelauditite käigus, milles uuriti tegevuskavade rakendamist, on kindlaks tehtud sarnased puudused. Komisjon on seisukohal, et ehkki on tehtud märkimisväärseid parandusi, on siiski jäänud teatavad puudused seoses püsikarjamaa toetuskõlblikkusega Kreekas ja Hispaanias. Komisjon soovib aga juhtida tähelepanu asjaolule, et 2014. ja 2015. aastal rakendatud parandusmeetmed on mõlemas riigis osutunud rahuldavaks ning viinud toetuskõlbmatute piirkondade väljajätmiseni LPISist: Kreekas vähenes püsikarjamaana registreeritud ala 3,6 miljonilt hektarilt 1,5 miljoni hektarini ja Hispaanias 18,4 miljonilt hektarilt 15,6 miljoni hektarini. Allesjäänud puuduste kõrvaldamist jälgitakse vastavuse kontrollimise menetluse kaudu, millega tagatakse ELi eelarvet ohustava riski piisav maandamine netofinantskorrektsioonidega. Teave komisjoni nõutud tegevuskavade rakendamise kohta on avaldatud põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2014. aasta tegevusaruandes.

Hispaania (Andaluusia, Castilla–La Mancha ja Extremadura): varasemates aastaaruannetes (39) teatas kontrollikoda tõsistest puudustest Hispaania LPISis (Andaluusia, (40) Castilla–La Mancha ja Extremadura). Võrdlusmaatükkide eest, mis tegelikkuses olid täielikult või osaliselt kaetud kivide, tiheda võsa või puhmastikuga, taotleti ja maksti toetust nii, nagu need oleksid olnud püsikarjamaad. Hispaania ametiasutused viisid ellu tegevuskava, mille eesmärk oli parandada LPISi riiklikul tasandil ja mille lõpuleviimisest teatati 2013. aastal. Komisjon leidis aga, et karjamaade toetuskõlblikkuse hindamine ei olnud usaldusväärne, ja nõudis Hispaania ametiasutustelt karjamaade toetuskõlblikkuse andmete täiendavat läbivaatamist ja parandamist, kasutades alates 2015. aastast tunduvalt rangemaid kriteeriume. Kontrollikoda leidis ka, et taotlusaastat 2013 puudutavate parandusmeetmete tulemused ei ole rahuldavad. 2014. ja 2015. aastal võeti siiski täiendavaid meetmeid, et olukorda parandada. Itaalia: kontrollikoda teatas 2011. aasta aastaaruandes (41) puudustest Itaalia (Lombardia) LPISis, mis on seotud hooldamata karjamaadega mägipiirkondades. Leiti, et LPISis registreeritud püsikarjamaade toetuskõlblike aladega seotud puudusi ei olnud veel asjakohaselt käsitletud, eriti mis puudutab väikseid maatükke. Itaalia ametiasutuste poolt kontrollitud 18 püsikarjamaast 12 puhul leidis kontrollikoda, et LPISis registreeritud toetuskõlblik pindala oli endiselt tegelikust suurem. LPISi teabe parandamise tegevuskava rakendamine jätkus 2014. ja 2015. aastal komisjoni hoolsa järelevalve all (auditid 2014. aasta juulis ja novembris). Et komisjon hindas olukorda mitte päris rahuldavaks, otsustati vähendada Kreekale finantsaastal 2015 tehtavaid makseid (taotlusaasta 2014). Kreeka ametiasutused on kindlaks teinud varasemate ülemaksete tõttu alusetult makstud summa. Neid summasid käsitletakse vastavuse kontrollimise menetluses. Komisjon leiab, et Hispaania ametiasutuste võetud meetmed olid osaliselt rahuldavad. Nagu kontrollikoda märkis, on käimas täiendavad parandusmeetmed seoses aastatega 2014 ja 2015. Komisjon jätkab olukorra jälgimist ning allesjäänud puuduste kõrvaldamist jälgitakse vastavuse kontrollimise menetluse kaudu, millega tagatakse ELi eelarvet ohustava riski piisav maandamine.

Kontrollikoja leidude käsitlemine komisjoni poolt

7.42. Komisjon käsitles oma auditites kontrollikoja tuvastatud puudusi. Komisjon on kõigi liikmesriikide suhtes rakendanud finantskorrektsioone või käivitanud vastavuse kontrollimise menetluse (42). Üksikasjad on esitatud tabelis 7.1 . 7.42. Hispaania ja Itaalia puhul ei ole osutatud finantsaastad veel finantskorrektsioonidega hõlmatud, sest vastavuse kontrollimise menetlus on alles käimas.

Tabel 7.1. Komisjoni poolt LPISi süsteemi puuduste tõttu tehtud finantskorrektsioonid Liikmesriik Süsteemi puudus, millest kontrollikoda teavitas eelarveaastal: Viimane eelarveaasta, mida süsteemi puudus mõjutas Finantskorrektsioonidega hõlmatud eelarveaastad Finantskorrektsioonide kogusumma (miljonites eurodes) Eelarveaastad, mis ei olnud 2014. aasta lõpu seisuga finantskorrektsiooniga hõlmatud Vastavuse kontrolli menetlus algatatud, kuid mitte veel lõpule viidud Bulgaaria 2008 2012 2008–2012 65,8 — Kreeka 2009 2014 2007–2012 608,6 2013, 2014 jah Hispaania (Andaluusia) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 jah Hispaania (Castilla–La Mancha) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 jah Hispaania (Extremadura) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 jah Itaalia (Lombardia) 2011 2014 2009–2011 0,1 2012, 2013, 2014 jah, välja arvatud 2012 Portugal 2007 2013 2007–2012 186,4 2013 jah Rumeenia 2008 2014 2008–2012 80,8 2013, 2014 jah Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

7.43. Lisaks finantskorrektsioonide tegemisele tõsistest puudustest mõjutatud eelarveaastate suhtes on komisjonil ÜPP uue õigusakti alusel (43) suuremad volitused vähendada või peatada liikmesriikidele tehtavad maksed, kui riigi süsteemides esineb olulisi ja püsivaid puudusi. Tõhustatud vahend on kohaldatav alates eelarveaastast 2014. 2015. aasta mai seisuga oli komisjon seda võimalust kasutanud ühel juhul, vähendades alates eelarveaastast 2015 Kreekale tehtavaid EAGFi makseid.

Hinnang kindluse andmise menetluse tõhustamisele

7.44. 2010. aastal võttis komisjon kasutusele liikmesriikide suhtes vabatahtlikkuse alusel rakendatava kindluse suurendamise menetluse. Menetluse raames nimetab iga liikmesriik ühe sõltumatu auditeerimisasutuse (sertifitseerimisasutuse), kelle ülesandeks on lisaks sisesüsteemide nõuetekohase toimimise kohta arvamuse esitamisele anda statistiliselt esindusliku tehingute valimi üksikasjaliku läbivaatamise põhjal arvamus ka ELile deklareeritud kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Valim moodustatakse juhuslikkuse alusel makseasutuse poolt kohapeal kontrollitud taotlustest. Alates eelarveaastast 2015 peavad sertifitseerimisasutused esitama arvamuse ELi eelarvest taotletavate kulude aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. 7.44. Komisjon soovib selgitada, et pärast määruse (EL) nr 1306/2013 kehtestamist ei kohaldata enam punktides 7.44–7.50 kirjeldatud kindluse suurendamist. Et toetada ja suunata sertifitseerimisasutuste uut tööd alates finantsaastast 2015, koostas komisjon üksikasjaliku suunise, kuidas koostada valimit ja esitada algselt makseasutuste tehtud esmatasandi kontrollide korduskontrolli tulemused. Kui korduskontroll tehakse nõuetekohaselt, on selle tulemused aluseks statistiliselt õigele arvamusele raamatupidamisarvestuse aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Üksikasjalikke suuniseid on laialt selgitatud makse- ja sertifitseerimisasutustele ning komisjon jälgib hoolikalt nende rakendamist.

7.45. Kui liikmesriik on komisjoni hinnangul vabatahtlikku menetlust õigesti rakendanud ja liikmesriigi arvutatud allesjäänud veamäär on kahel järjestikusel aastal alla 2 %, on asjaomasel liikmesriigil õigus vähendada kohapealse kontrolli sagedust 5 protsendilt 1 protsendile (44).

7.46. Kontrollikoda auditeeris aastail 2011–2013 kindluse andmise menetluse tõhustamist kuuest vabatahtlikult menetlust rakendavast liikmesriigist või piirkonnast viies (45). 2014. aastal vaatas kontrollikoda menetluse rakendamise üle ka kuuendas liikmesriigis (Kreeka).

7.47. Kreeka rakendas kindluse andmise menetluse tõhustamist eelarveaastate 2013 ja 2014 suhtes. Kontrollikoda vaatas läbi eelarveaasta 2014 suhtes tehtud töö, mille kohta oli sertifitseerimisasutus väljastanud märkusteta arvamuse ja hinnanud EAGFi IACSi toetuskavade veamäära suuruseks 0,2 %.

7.48. Sertifitseerimisasutus ei järginud täielikult komisjoni suuniseid, mis käsitlevad valimi moodustamist, auditi ulatust ja kontrolli ajastust. Eelkõige olid vigade kvantifitseerimisel süstemaatiliselt kõrvale jäetud kõik enammaksed, mis olid tehtud LPISis registreeritud püsikarjamaade toetuskõlbliku pindala valede andmete tõttu. Lisaks jättis sertifitseerimisasutus arvestamata enammaksed, mis tulenesid asjaolust, et makseasutus lubas toetusesaajatel pärast tähtaja möödumist asendada toetuskõlbmatud maatükid oma taotluses toetuskõlblikega. See on vastuolus sertifitseerimisasutuse poolt eelarveaasta 2013 suhtes rakendatud lähenemisviisiga, kui selliseid vigu üldise veamäära kvantifitseerimisel arvesse võeti. Lähenemisviisi muutmine on peamine põhjus, miks vähenes sertifitseerimisasutuse poolt 2013. aasta suhtes esitatud 10,2 % suurune veamäär 2014. aastal 0,2 protsendini. 7.48. Komisjon on teadlik, et teatavad sertifitseerimisasutused, sh Kreeka asutused, ei järginud valimi koostamise suuniseid. Seetõttu ei aktsepteerinud komisjon teatatud veamäärasid, vaid kasutas põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2014. aasta tegevusaruande jaoks veamäära arvutamisel oma auditite tulemusi. Vt ka komisjoni vastus punktile 7.44.

7.49. Kirjeldatud puuduste tõttu on Kreeka sertifitseerimisasutuse poolt eelarveaasta 2014 suhtes esitatud veamäär tunduvalt alahinnatud. 7.49. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat kasutas 2014. aasta tegevusaruandes korrigeeritud veamäära 4,5 % arvutamiseks oma auditite tulemusi.

7.50. Kontrollikoda leidis, et kuue vabatahtlikult menetlust rakendava liikmesriigi puhul (välja arvatud Luksemburg) muutsid rakendamisel esinenud puudused esitatud veamäära ebausaldusväärseks. 7.50. Vt komisjoni vastus punktile 7.44.

Maaelu arengu tehingute korrektsusega seotud liikmesriikide süsteemid

7.51. Liikmesriikide ametiasutused vastutavad kontrollisüsteemi järgmiste koostisosade kehtestamise ja toimimise eest: 7.51. Samu põhimõtteid on alates 2007. aastast kohaldatud ka EAGFi suhtes. Alates 2014. aastast kohaldatakse nii EAGFi kui ka EAFRD suhtes ühtset horisontaalmäärust (määrus (EL) nr 1306/2013).

a) asjakohased haldus- ja kontrollimenetlused eesmärgiga tagada taotleja esitatud väljamaksetaotluste õigsus ja rahastamiskõlblikkuse nõuete täitmine;

b) kohapealsed kontrollid, mis hõlmavad olenevalt toetuskavast vähemalt 5 % kõikidest toetusesaajatest või asjassepuutuvatest kuludest (46).

7.52. Kontrollikoda tugines selle valdkonna süsteemide läbivaatamisel osaliselt komisjoni (põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat) tehtud audititele (vt ka punkt 7.62). Kontrollikoda kontrollis dokumentaalselt 12st maaelu arengut käsitlevast komisjoni vastavusauditist koosnevat valimit ning külastas viit asjaomast makseasutust (47). Komisjon tuvastas olulisi puudusi 12st liikmesriikide asjaomasest süsteemist üheksas. Kontrollikoda leidis, et komisjoni töö kvaliteet oli rahuldav.

7.53. Kontrollikoda leidis, et viie kohapeal kontrollitud makseasutuse süsteemide puudused olid väga sarnased eelmistel aastatel leitud ja väljatoodud puudustega (48). Puudusi leiti toetuskõlblikkuse tingimuste halduskontrollides, eriti neis, mis puudutavad keskkonnatingimusi ja ettevõtete maksimaalset suurust. Nagu eelmistel aastatel, nii leidis kontrollikoda ka nüüd püsivaid puudusi riigihankemenetluste kontrollimises. Süsteemides esinevad puudused on tehingute testimise käigus leitud vigade üheks suurimaks põhjustajaks (vt punkt 7.27). 7.53. Ühised vastused punktidele 7.53 ja 7.54: Komisjon on teadlik liikmesriikide EAFRD suhtes kohaldatava kontrollisüsteemi puudustest ning rõhutab, et poliitika ja kontrollisüsteemide rakendamise eest vastutavad eelkõige liikmesriigid. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2014. aasta tegevusaruande kohaselt kehtis 35 % makseasutuste suhtes EAFRD kulude reservatsioon nõudega võtta vajalikud parandusmeetmed (arvestamata varasemaid seni rakendamisel olevaid tegevuskavasid). Nagu märgitud punktis 7.52, põhineb kontrollikoja hinnang liikmesriikide süsteemidele osaliselt komisjoni talituste tehtud vastavusauditite tulemustel. Komisjon nõustub kontrollikoja eriaruandes 23/2014 tehtud järeldustega, et liikmesriigid peavad halduskontrolli ulatust suurendama. Komisjon on teadlik toetuskõlblikkusega, sh hankemenetluse ja ettevõtete maksimumsuurusega seotud puudustest. Liikmesriikides investeerimismeetmetele tehtavad auditid keskenduvad peamiselt nendele küsimustele. Kõnealuseid probleeme on käsitletud ja käsitletakse koos liikmesriikidega veamäärade vähendamiseks koostatud tegevuskavades.

7.54. Kontrollikoda kontrollis valimit, mis koosnes viie külastatud liikmesriigi 32 projektist, milles kasutati riigihankemenetlust. Neist 15 projekti (47 %) olid vigadest mõjutatud. Eelkõige ilmnes olulisi puudusi majanduslikult soodsaima pakkumuse valimise menetlustes. Samuti kontrollis kontrollikoda valimit, kuhu kuulus kaheksa projekti, kus liikmesriigid ei olnud riigihankemenetlust kasutanud. Neist kahel juhul oli riigihankemenetlus nõutav ja ELile deklareeritud kulud seega rahastamiskõlbmatud.

Tegevuskavad

7.55. Maaelu arengu kulutuste veamäära vähendamise eesmärgil julgustas komisjon aktiivselt kõiki liikmesriike välja töötama tegevuskavad, et välja selgitada vigade põhjused ja võtta sihipäraseid parandusmeetmeid vigade esinemise riski vähendamiseks. Kontrollikoda kontrollis, kas asjaomaste liikmesriikide tegevuskavad käsitlesid sagedaste vigade algpõhjuseid.

7.56. Vaadeldi 24 olulisemat kvantifitseeritavat viga, mis 14 liikmesriigis tehtud tehingute testimise käigus ilmsiks tulid (49). Neist üheksat viga (37,5 %) võib seostada liikmesriigi tegevuskava mõne konkreetse meetmega, 15 (62,5 %) aga mitte. Protsente kinnitas liikmesriikide süsteemide auditi käigus tuvastatud vigade kohta tehtud samalaadne analüüs. Seega ei käsitletud kontrollikoja ülevaadatud tegevuskavades suuremat osa vealiikidest ja süsteemide puudustest (vt selgitus 7.9). 7.56. Komisjoni hoolikas järelevalvetegevus näitab, et teatavates liikmesriikides ei ole komisjoni ja kontrollikoja auditite käigus avastatud puudusi piisavalt käsitletud. Komisjon on palunud asjaomastel liikmesriikidel oma tegevuskavasid tugevdada.

Selgitus 7.9. Näited sellest, et liikmesriikide tegevuskavad ei ole veel täiesti mõjusad Iirimaa tegevuskava sisaldab 20 tegevust, millest ühtegi ei olnud auditi toimumise ajaks ellu viidud. Lisaks on kõik 20 tegevust seotud pindalapõhiste meetmetega, hoolimata asjaolust, et investeerimismeetmed sisaldavad suuremat riski. Me leidsime kuus süsteemi puudust, millest viis põhjustasid rahastamiskõlbmatuid kulutusi. Kõik leiud on seotud investeerimismeetmetega, mistõttu tegevuskavas neid ei käsitletud. Rumeenia tegevuskava maaelu arengu vigade algpõhjuste käsitlemiseks näitab, et Rumeenia ametiasutused olid sihipäraselt maandanud kunstlikult loodud tingimuste riski seoses meetmetega „põllumajandusettevõtete moderniseerimine” ning „ettevõtete loomine ja arendamine”. Kontrollikoda leidis, et Rumeenia ametiasutuste võetud meetmed võivad lahendada probleemi uute heakskiidetud projektide puhul, kuid varasemalt heakskiidetud projektide eest tehtuid makseid mõjutavad endiselt tõsised eeskirjade rikkumised. Kahe eeltoodud meetme raames juhuslikult valitud 20 projektist seitsme puhul leiti selgeid viiteid kunstlikult loodud tingimustele, et saada toetust, mis on vastuolus meetme eesmärkidega. Tüüpilised juhtumid on näiteks investeeringu jagamine kaheks või enamaks samal ajal läbiviidavaks alamprojektiks, et hoida kõrvale spetsiifiliste toetuskõlblikkus- ja valikukriteeriumide täitmisest ning saada toetust üle lubatud piirmäära. Komisjon tuvastas samalaadseid puudusi ja algatas vastavuse kontrolli menetluse. Selgitus 7.9. Näited sellest, et liikmesriikide tegevuskavad ei ole veel täiesti mõjus vahend Meetmed lisatakse tegevuskavasse, kui riigi ametiasutused, komisjon või Euroopa Kontrollikoda avastavad ja teevad kindlaks puudusi. Komisjon jälgib tegevuskava rakendamist hoolikalt ja tagab, et neis käsitletakse uusi avastatud puudusi. Komisjoni 2013. ja 2014. aasta auditi käigus Iirimaal leiti puudusi nii haldus- kui ka kohapealses kontrollis. Liikmesriik on kehtestanud tegevuskava, mis ei ole küll täielikult rakendatud, kuid komisjonile on teatatud edusammudest. Iirimaa ametiasutusi on kutsutud jätkama tegevuskava rakendamist, et kõrvaldada hiljutise auditi käigus kindlaks tehtud puudused ning anda korrapäraselt teavet kava rakendamise kohta. Iirimaa puhul ei peetud põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2014. aasta tegevusaruandes maaelu arengu suhtes reservatsiooni tegemist vajalikuks, sest komisjon ei hüvitanud 2014. aastal EAFRD kulusid. Seoses Rumeenia tegevuskavaga on rakendatud mitu parandusmeedet, mis on olukorda parandanud, kuid ei ole veel andnud vajalikku tulemust kõigi komisjoni ja kontrollikoja auditite käigus leitud puuduste kõrvaldamisel haldus- ja kontrollisüsteemist. Komisjon on teadlik, et puudused investeerimismeetmete juhtimises on kõrvaldamata, sealhulgas puudused kunstlike tingimuste loomise hindamises. Et olukorda veelgi parandada, on Rumeenia ametiasutustel palutud tugevdada tegevuskava rakendamist, sealhulgas projektide kontrollimist enne maksete tegemist, et jätta välja need, keda mõjutavad kunstlikud tingimused.

Liikmesriikide süsteemid, mis on seotud Euroopa Kalandusfondi (EKF) raames tehtud tehingute korrektsusega

7.57. Liikmesriikides kontrollivad auditeerimisasutused EKFi korraldus- ja sertifitseerimisasutuste rakendatavate juhtimise ja kontrollisüsteemide mõjusat toimimist. Kontrollikoda hindas auditeerimisasutuse kontrollide mõjusust Itaalias. Lisaks tegi kontrollikoda valikuliselt uuesti auditeerimisasutuse auditid, mis hõlmasid EKFi rahastatud meetmeid.

7.58. Projektide ja süsteemide auditite metoodika oli mõjus, kuid puudusi leiti auditite juhtimises ja dokumenteerimises ning toetuskõlblikkuse kriteeriumide kontrollimises. Auditeerimisasutus ei teinud oma audititööd plaanipäraselt. Puudus kvaliteedikontrolli läbivaatamise ametlik kord, auditite dokumentatsioon oli puudulik ning valimi moodustamise metoodika ei vastanud komisjoni suunistele. Ehkki komisjon oli need puudused oma varasemate auditite käigus kindlaks teinud, ei olnud auditeerimisasutus neid kontrollikoja auditi toimumise ajaks täielikult kõrvaldanud. Lisaks ei olnud auditeerimisasutus mõnel juhul teinud nõutavat kohapealset kontrolli ega kontrollinud nõuetekohaselt nende laevade toetuskõlblikkuse tingimusi, mis said toetust oma tegevuse alalise lõpetamise eest. 7.58. Komisjon on enamiku neist küsimustest auditite käigus kindlaks teinud ning nende suhtes kohaldatakse järelmeetmeid. Seoses alalise lõpetamisega nõuab komisjon auditeerimisasutuselt piisava kontrolli tegemist, et kinnitada siseriiklike toetuskõlblikkusnõuete täitmist.

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi süsteemid ja aasta tegevusaruanne

Komisjoni raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlused

7.59. Valdavat osa põllumajanduskulutustest haldavad komisjon ja liikmesriigid koostöös. Liikmesriikide makseasutused maksavad toetuse põllumajandusettevõtjatele ja teistele toetusesaajatele ning komisjon hüvitab liikmesriikide kulud igakuiselt (EAGF) või kord kvartalis (EAFRD). Et komisjon saaks võtta lõpliku vastutuse eelarve täitmise eest, rakendab ta kahte eri menetlust:

a) iga-aastane raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlus hõlmab iga akrediteeritud makseasutuse raamatupidamise aastaaruannet ja sisesüsteeme. Selle alusel tehtav otsus põhineb komisjonile edastatud liikmesriikide sõltumatute sertifitseerimisasutuste tehtud auditite tulemustel;

b) mitmeaastane vastavuse kontrollimise menetlus, mille alusel võidakse asjaomastes liikmesriikides rakendada finantskorrektsioone, kui kulutuste tegemisel on rikutud ELi eeskirju. Selle alusel tehtav vastavusotsus põhineb komisjoni vastavusaudititel.

7.60. Kontrollikoda kontrollis 2014. aasta raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlust. Sarnaselt varasemate aastatega leidis kontrollikoda, et komisjon oli selle ülesande rahuldavalt täitnud.

7.61. Komisjoni vastavusaudititega hinnatakse, kas liikmesriikide süsteemid tagavad toetusesaajatele tehtud toetusmaksete korrektsuse. Süsteemides tuvastatud puuduste alusel tehakse finantskorrektsioone, mis on tihti kindlamääralised ja hõlmavad mitme eelarveaasta kulutusi. Kindlamääralisi (tavaliselt 2–5 %) korrektsioone rakendatakse olenemata süsteemides leitud puuduste arvust ja nende alusel esitatakse toetusesaajatele harva tagasimaksenõudeid (vt ka punktid 1.36 ja 1.37). 7.61. Võimaluse korral arvutatakse finantskorrektsioonide summa ELi eelarvele tegelikult tekitatud kahju alusel. Kui see ei ole võimalik, kasutatakse kindlaid määrasid, mis peegeldavad riikide kontrollisüsteemide puuduste raskusastet. Euroopa Kohus on leidnud, et kindla määraga korrektsioonide kasutamine on kooskõlas vastavustööd reguleerivate õigusaktidega. Määruse (EL) nr 1306/2013 artiklis 52 „Vastavuse kontroll” on sõnaselgelt kinnitatud, et kui väljajäetavaid summasid ei ole võimalik kindlaks määrata proportsionaalsete jõupingutustega, võib kohaldada ekstrapoleeritud või kindla määraga korrektsioone. Peale selle, et põllumajanduskulusid rakendatakse halduskoostöös, on liikmesriikidel võrreldes komisjoniga parem võimalus hinnata tegelikku rahalist kaotust või riski ELi eelarvele ning selle kohta tõendeid esitada. Seetõttu nõuab ELi eelarve rahalise kaotuse täpsem arvutamine asjaomase liikmesriigi aktiivset koostööd kõigil vastavuse kontrollimise menetluse tasanditel, sest ainult liikmesriigil on kogu vajalik teave sellise arvutuse tegemiseks. Konkreetselt on Euroopa Kohus kinnitanud, et kantud kahju täpseks kindlaksmääramiseks vajalikku kontrolli ei tee komisjon, vaid liikmesriik peab näitama, et komisjoni hinnang oli ülemäärane.

7.62. Kontrollikoda moodustas 120 (50) vastavusauditi põhjal valimi, kuhu kuulus 26 auditit, (51) ja kontrollis nende vastavust ISSAI 4100-le (kõrgeimate kontrolliasutuste rahvusvaheline standard) ning peamistele õigussätetele. Enamik põhinõuetest oli täidetud ja vastas peamistele õigussätetele, ning kontrollikoja hinnangul oli komisjoni auditite kvaliteet selline, mis võimaldab kontrollikojal nende tulemusi liikmesriikide süsteemide hindamisel kasutada (vt punktid 7.38 ja 7.52). 7.62. Komisjonil on heameel kontrollikoja järelduse üle, et komisjoni auditite kvaliteet võimaldab tulemusi kasutada liikmesriikide süsteemide hindamise ühe osana.

7.63. Komisjon võttis 2014. aastal vastu kolm vastavusotsust (mis hõlmavad 56 finantskorrektsiooni), mille alusel tehti korrektsioone summas 443,1 miljonit eurot (403,2 miljonit eurot EAGFi ja 39,9 miljonit eurot EAFRD raames). 2015. aasta jaanuaris tehti täiendav otsus, mille alusel tehti märkimisväärne korrektsioon summas 1,409 miljardit eurot (1,243 miljardit eurot EAGFi ja 166 miljonit eurot EAFRD raames), mis kanti 2014. aasta raamatupidamise aastaaruandesse viitlaekumistena (vt ka punkt 7.24 ja selgitus 1.3).

7.64. Viimastes aastaaruannetes on kontrollikoda tähelepanu juhtinud sellele, et püsivalt on probleemiks vastavuse kontrolli menetluse ülemäärane kestus, mille tagajärjeks on arvukalt lõpetamata toimikuid (52). 2014. aasta lõpus oli lõpetamata toimikute arv 15 % väiksem kui 2013. aasta lõpus. Hoolimata positiivsest arengusuunast on lõpetamata auditite arv endiselt suur – 180. 7.64. Komisjon on pühendanud konkreetsed ressursid mahajäämusjuhtumite lahendamiseks ning käsitleb lõpetamata toimikute küsimust endiselt esmajärjekorras. Konkreetse kindlakstehtud mahajäämusega seoses (2012. aastast ja varasemast lõpetamata juhtumid) kehtestati selged vahetähtajad, millest seni on kinni peetud ja mida on ka ületatud, ning komisjoni töö kõigi juhtumite tähtaegseks lõpetamiseks kulgeb plaanipäraselt.

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi aasta tegevusaruanne

7.65. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat hindas oma 2014. aasta tegevusaruandes peamiste kuluvaldkondade riski sisaldavaid kulutusi. Hindamisel lähtutakse liikmesriikide kontrollistatistikas (iga makseasutuse kohta) esitatud veamääradest. Seejärel kohandab komisjon veamääri, tuginedes peamiselt enda ja kontrollikoja viimase kolme aasta jooksul tehtud audititele. Tulemuseks saadud kohandatud veamäärad liidetakse ja selle põhjal arvutatakse riski sisaldavate kulutuste kogusumma, st komisjoni hinnangul ELi eelarvet mõjutav veamäär. Kontrollikoda on seisukohal, et kui eelkirjeldatud puudused kõrvale jätta, on see üldiselt asjakohane metoodika, mis võib anda piisava aluse reservatsioonide esitamiseks individuaalsete makseasutuste tasemel.

7.66. Sertifitseerimisasutused peavad esitama hinnangu makseasutuste tehtud kohapealsete kontrollide kvaliteedi ja kontrollistatistikas kajastatud tulemuste kohta. 2014. aastal esitasid sertifitseerimisasutused positiivse hinnangu kogu EAGFi IACSi statistika ja 88 % EAFRD statistika kohta, kuid komisjon toetus veariski sisaldavate kulutuste summa hindamisel eelkõige enda kohandustele. See näitab, et komisjoni usaldus liikmesriikide kontrollistatistika vastu on väga väike. Olukorda kirjeldatakse põhjalikumalt eriaruandes nr 18/2013 (53). 7.66. Komisjon soovib selgitada, et kuni finantsaastani 2014 pidid sertifitseerimisasutused oma iga-aastases sertifitseerimisaruandes tegema järelduse selle kohta, kas makseasutused on kontrollistatistika nõuetekohaselt koostanud ja andmebaasiga vastavusse viinud, jättes piisava kontrolljälje. Peale selle pidi sertifitseerimisasutus eraldi valimi tulemuste põhjal aru andma leitud lahknevuse taseme kohta. Sertifitseerimisasutused teatasid kõigil juhtudel, et kontrollistatistika on koostatud nõuetekohaselt ja viidud vastavusse asjaomase makseasutuse andmetega. Sellest kinnitusest aga ei piisa järelduseks, et kontrollistatistikat võib kasutada usaldusväärse veamäära hinnangu tegemiseks, sest makseasutuse tehtud kontroll ei pruugi olla küllalt tulemuslik. Alates finantsaastast 2015 (taotlusaasta 2014) peavad sertifitseerimisasutused esitama arvamuse tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta, mis kätkeb makseasutuse poolt juba kontrollitud tehingute esindusliku valimi korduskontrolli. Eeldatakse, et see tagab muu hulgas usaldusväärse arvamuse kontrolli kvaliteedi kohta ja liikmesriikide teatatud veamäärade kindluse taseme kohta.

7.67. Komisjon tegi kohandusi, et arvutada nende kulutuste kohandatud veamäär, mille kohta olid kättesaadavad komisjoni enda või kontrollikoja audititulemused. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat ei avalikustanud aga oma aasta tegevusaruandes, millist osa kuludest audititulemuste puudumise tõttu ei kohandatud. Sellistel juhtudel võtab komisjon aluseks liikmesriikide kontrollistatistika, mille tagajärjeks võib olla liiga väikekohandatud veamäär. 7.67. Komisjon uurib iga makseasutuse olukorda, lähtudes enda ja kontrollikoja viimase kolme aasta audititest ning peale selle ka sertifitseerimisasutuselt iga makseasutuste kohta asjaomasel finantsaastal saadud arvamusest. Seega on auditi tulemused olemas kõigil juhtudel.

7.68. Viimase kolme aasta keskmised finantskorrektsioonid vastavad EAGFi puhul 1,2 protsendile ning EAFRD puhul 1 protsendile asjaomastest kulutustest. See näitab, et kokkuvõttes on komisjon rakendanud finantskorrektsioone ulatuses, mis vastab veidi vähem kui poolele EAGFi puudutavast kohandatud veamäärast, EAFRD puhul aga umbes ühele viiendikule. Tunduvalt väiksema ulatuse üks peamisi põhjusi on EAFRD süsteemide arvukus. 7.68. Komisjoni korrektsioonivõime hõlmab finantskorrektsioone ja liikmesriikidepoolseid tagasinõudmisi toetusesaajatelt. Arvestades ELi eelarvesse tagasimakstud summasid, ulatub korrektsioonivõime EAGFi puhul 1,5 protsendini ja EAFRD puhul 1,8 protsendini – vt tabelit „Veamäär ja korrektsioonivõime” põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2014. aasta tegevusaruande 18. leheküljel.

7.69. EAFRD süsteemide suur arv tuleneb asjaolust, et poliitikat viiakse ellu 46 meetme (54) ja sageli ka allmeetmete kaudu, millel igaühel on erinevad tingimused. Meetmeid rakendatakse maaelu arengukavade raames. Osal liikmesriikidel on riiklikud kavad, teistel (nt Saksamaa, Hispaania ja Itaalia) piirkondlikud kavad. Perioodil 2007–2013 rakendati maaelu arengu poliitikat 94 riikliku või piirkondliku maaelu arengukava kaudu (55). Selle tagajärjeks on keeruline ja killustatud poliitika rakendamise struktuur, mis sisaldab arvukalt süsteeme ja piirab komisjoni tehtavate EAGFi kulude vastavusauditite katvust. 7.69. Võttes arvesse olemasolevate ressursside piiratust, tuleb maaelu arengu kaetuse suurendamist tasakaalustada vajadusega säilitada piisav kaetus EAFGile, mis moodustab 79 % ÜPP eelarvest. Komisjon on kindlaks teinud, et maaelu arengu valdkonnas on potentsiaalselt 576 auditivaldkonda (makseasutuste ja kontrollisüsteemide paarid). Kõiki auditivaldkondi ei ole võimalik mõistlike ressurssidega iga kolme aasta tagant auditeerida. Komisjon suutis liikmesriikides 2014. aastal teha 48 kohapealset maaelu arengu auditit. Maaelu arengu meetmete heterogeensuse tõttu on piiratud nii auditite kulude kaetus kui ka kohaldatavate lõplike finantskorrektsioonide ulatus.

7.70. Komisjoni vastavusaudititega hõlmatud kulud on seotud finantskorrektsioonidega. Juhul, kui komisjon tuvastab mõnes kontrollisüsteemis puudusi, võib finantskorrektsioone ekstrapoleerida üksnes auditeeritud süsteemidele. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat teatas oma 2014. aasta tegevusaruandes, et kõnealused auditid katsid 2014. aastal 24 % EAGFi turumeetmetest, 35 % EAGFi otsetoetustest ja 19 % EAFRD kuludest. Tabelis 7.2 on toodud peamised põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2014. aasta tegevusaruande hindamiseks kasutatud andmed.

Tabel 7.2. Ülevaade peamistest põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi (DG AGRI) 2014. aasta tegevusaruande hindamiseks kasutatud andmetest Peamine kuluvaldkond 2014. aasta kulud (miljonites eurodes) 2014. aasta tegevusaruandes liikmesriikide poolt esitatud keskmine veamäär Vigade kohandatud koondmäär (DG AGRI) 2014. aasta tegevusaruandes 2014. aasta tegevusaruande korrektsioonivõime Kolme viimase aasta keskmised finantskorrektsioonid 2014. aasta tegevusaruandes (miljonites eurodes) Kolme viimase aasta keskmised finantskorrektsioonid 2014. aasta tegevusaruandes (miljonites eurodes) Kokku EAGF 44 137,85 0,5 % 2,6 % 536,4 1,2 % 117,8 0,3 % 1,5 % EAFRD 11 186,0 1,5 % 5,1 % 113,6 1,0 % 95,6 0,9 % 1,9 % Allikas: Euroopa Kontrollikoda põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi aasta tegevusaruande põhjal.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

7.71. Komisjon määratleb korrektsioonivõimet kui mehhanismi, mille abil parandada tehtud vead ja kaitsta ELi eelarvet. EAFRD suhtes näitavad 2014. aasta arvandmed, et korrektsioonivõime on ebapiisav, vähendamaks riski sisaldavate kulude summat programmitöö perioodi lõpuks alla olulisuse läve. 7.71. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektor annab 2014. aasta tegevusaruandes kinnituse ÜPP kohta tervikuna, võttes arvesse nii riski kogusummat asjaomasel aastal kui ka korrektsioonivõimet. EAFRD kohta märkis peadirektor, et „maaelu areng jääb valdkonnaks, mis nõuab väga hoolikat kontrolli ja jätkuvat hinnangu andmist sellele, kas korrigeeritud veamäära on võimalik mõistliku jõupingutusega viia allapoole 2 %”.

Keskkonna peadirektoraadi süsteemid ja aasta tegevusaruanne

7.72. Kontrollikoda analüüsis keskkonna peadirektoraadi sisekontrollisüsteeme, keskendudes hilinenud maksete haldamisele, maksete peatamisele ja sissenõudmismenetlustele. Puudusi tuvastati peamiselt hilinenud maksete haldamises. Sarnaselt eelmiste aastatega tehti 11 % maksetest pärast ettenähtud tähtaja lõppu 2014. aastal.

7.73. Kontrollikoda vaatas läbi keskkonna peadirektoraadi 2014. aasta tegevusaruande, keskendudes sellele, kas esitatud teave oli kontrollikoja leidudega kooskõlas ja kas komisjoni poolt keskmise veamäära arvutamiseks kasutatud prognoosid olid põhjendatud. Kontrollikoja olemasolevad auditileiud ei sea aasta tegevusaruandes esitatud teavet kahtluse alla ning komisjoni kasutatud prognoosid olid põhjendatud.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

Järeldus ja soovitused

Järeldus 2014. aasta kohta

7.74. Üldine auditi tõendusmaterjal näitab, et loodusvarade ja mõlema erihinnanguga hõlmatud valdkonna (vt punktid 7.18 ja 7.25) kulud on olulisel määral vigadest mõjutatud.

7.75. Selle mitmeaastase finantsraamistiku rubriigi tehingute testimine näitab, et andmekogumi hinnanguline veamäär on 3,6 % (vt lisa 7.1 ). 7.75. Komisjon võtab arvesse kontrollikoja hinnangul kõige tõenäolisemat veamäära, mis on möödunud aastaga võrreldes madalam. Komisjon on seisukohal, et see vähenemine on kõigi komisjoni ja liikmesriikide poolt haldus- ja kontrollisüsteemide täiustamiseks võetud parandusmeetmete tulemus. Ilma nõuetele vastavuseta, mis moodustab 0,6 protsendipunkti, on kõige tõenäolisem veamäär 3,0 %.

Soovitused

7.76. Kontrollikoja varasemates aastaaruannetes antud soovituste põhjal võetud meetmete kontrolli tulemused on esitatud lisas 7.2 . 2011. ja 2012. aasta aastaaruannetes esitas kontrollikoda 21 soovitust. Komisjon ja liikmesriigid on täielikult ellu viinud viis, suuremas osas neli ning osaliselt 12 soovitust. 7.76. Komisjon võtab arvesse kontrollikoja viimast hinnangut varasemates aastaaruannetes esitatud soovituste rakendamisel tehtud edusammudele. Komisjon jätkab koostööd liikmesriikidega, et veelgi parandada kontrollikoja soovituste järgimist.

7.77. Nimetatud kontrolli, samuti 2014. aasta leidude ja järelduste alusel soovitab kontrollikoda EAGFi puhul: 7.77. Teatavad kontrollikoja soovitused on oma olemuse ja sõnastuse poolest alalised. Komisjon leiab, et ta on mitme aasta jooksul järginud sarnaseid soovitusi ja teinud soovitud paranduste saavutamiseks kõik, mis võimalik.

— 1. soovitus: teha liikmesriikidel täiendavaid jõupingutusi, et LPISi andmebaasid sisaldaksid usaldusväärset ja ajakohastatud teavet põllumajandusmaa (eriti püsikarjamaade) suuruse ja toetuskõlblikkuse kohta, ning süstemaatiliselt analüüsida ja kasutada kogu halduskontrollide raames olemasolevat teavet, sealhulgas ajakohastatud ortofotosid, et vältida maksete tegemist toetuskõlbmatu maa eest; Komisjon toetab soovitust. Et aidata ja suunata liikmesriike pindalapõhiste otsetoetuste rakendamisel, on põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadis loodud uus üksus. Liikmesriikide haldus- ja kontrollisüsteemide puudustega tegeldakse vajaduse korral ka sihipäraste ja põhjalike tegevuskavade abil. Kui komisjon avastab oma auditi käigus selliseid probleeme, nõuab ta liikmesriigilt parandusmeetmete võtmist. Kui probleem on eriti terav, nõutakse liikmesriigilt parandusmeetmete kava rakendamist, mida talitused hoolikalt kontrollivad. Senini on need kavad osutunud väga tulemuslikuks. Kui tegevuskava rakendamine ei osutu tulemuslikuks, võib ELi eelarve kaitsmiseks makseid vähendada või need peatada.

maaelu arengu puhul komisjonil:

— 2. soovitus: võtta asjakohaseid meetmeid tagamaks, et liikmesriikide tegevuskavad sisaldavad parandusmeetmeid vigade kõige sagedasemate põhjuste käsitlemiseks; Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon töötab koos liikmesriikidega innukalt selle nimel, et teha kindlaks ja kõrvaldada poliitika rakendamisel esinevate vigade põhjused. See töö jätkub, et tegelda edasi kindlaks tehtud vajakajäämistega, sh kontrollikoja avastatud puudustega. Veamäärasid käsitlevate tegevuskavadega seotud järelmeetmete võtmisel 2014. aastal juba paluti kõikidel liikmesriikidel siduda tegevuskavad ja leevendavad meetmed erinevate komisjoni või kontrollikoja edastatud audititulemustega. Komisjon pöörab sellele küsimusele erilist tähelepanu kõikidel iga-aastastel läbivaatamiskoosolekutel, mis toimuvad korraldusasutuste osalusel, ja kõikides järelevalvekomisjonides, mis tegutsevad korraldusasutuste osalusel, pannes rõhku tegevuskavade täielikkusele ja tõhususele. Kasutusele on võetud uus IT seirevahend, mille abil jälgitakse vajalike parandusmeetmete rakendamist.

— 3. soovitus: vaadata üle oma maaelu arengu vastavusauditite strateegia, et kindlaks teha, kas mingis piirkonnas (piirkondlike kavadega liikmesriikide puhul) leitud süsteemide vead esinevad ka teistes piirkondades, eriti seoses investeerimismeetmetega; Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon laiendab oma auditi ulatust maaelu arengule. See hõlmab kontrolli, kas ühes piirkonnas või meetmes leitud puudusi võib esineda ka muudes piirkondades/meetmetes. Komisjon tugevdab ka välisaudiitorite kasutamist konkreetsetes küsimustes.

ning nii EAGFi kui maaelu arengu puhul komisjonil:

— 4. soovitus: tagada, et sertifitseerimisasutused rakendavad uut tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta kindluse andmise menetlust (mis on alates eelarveaastast 2015 kohustuslik) korrektselt ja et see annab veamäära kohta usaldusväärset teavet, millele oleks võimalik tugineda. Komisjon on soovitusega nõus. Koostatud on sertifitseerimisasutuste uut rolli käsitlevad üksikasjalikud suunised ning neid arutati 2013. ja 2014. aastal. Komisjon jälgib hoolikalt nende rakendamist. Seoses sellega korraldatakse kaks korda aastas makse- ja sertifitseerimisasutuste osalemisel eksperdirühmade koosolekuid, kus selgitatakse seaduslikkuse ja korrektsusega seotud töö praktilisi küsimusi. Liikmesriikidesse tehakse korrapäraselt kontrollkäike, et vaadata läbi sertifitseerimisasutuste töömeetodid seoses tehingute seaduslikkuse ja korrektsusega. Sertifitseerimisasutuste esindajaid kutsutakse koolituse eesmärgil osalema korrapärastel vastavusaudititel. Komisjon nõustub soovitusega, kuid rõhutab, et sertifitseerimisasutustes toimub pidev õppimine ning alates 2015. aastast käsitletakse tehtud edusamme iga-aastastes tegevusaruannetes.

7.78. Lisaks soovitab kontrollikoda kalanduse valdkonnas komisjonil:

— 5. soovitus: tagada, et liikmesriikide auditeerimisasutused täidavad oma ülesandeid põhjalikumalt, eelkõige tehes nõutavaid kohapealseid kontrolle, rakendades kvaliteedikontrolli menetlusi ja parandades auditite dokumentatsiooni. Komisjon nõustub soovitusega ja leiab, et seda rakendatakse käimasoleva auditeerimistööga ja vajaduse korral juhendamisega, ning võtab halduskoostöö raames vajalikud sammud, et aidata liikmesriikide auditeerimisasutustel oma ülesandeid tulemuslikult täita.

2.OSA. MAAELU ARENGU TULEMUSLIKKUSEGA SEOTUD KÜSIMUSED

Projektide tulemuslikkuse hindamine

7.79. Kontrollikoda leidis oma 2013. aasta aastaaruandes, et koostöös liikmesriikidega hallatavate projektide valimisel, mis on liikmesriikide ülesanne, on keskendutud kõigepealt olemasolevate ELi vahendite ärakasutamisele, seejärel eeskirjade järgimisele ning alles kõige lõpuks (ja vaid piiratud määral) nende vahendite kavandatud tulemuslikkusele (56). Sel aastal kontrollis kontrollikoda osana katseprojektist lisaks tehingute korrektsuse kontrollimisele ka mõningaid tulemuslikkusega seotud küsimusi.

7.80. Katseprojekti jaoks valis kontrollikoda välja üksnes need projektid, mille puhul on tulemuslikkuse aspektide arvestamine põhjendatud. Seetõttu keskendus kontrollikoda 162st maaelu arengu tehingust neile 71 projektile, mis hõlmasid investeeringuid materiaalsesse varasse. 71 projektist 42 viidi auditikülastuse toimumise ajal lõpule. Lisaks tehingute korrektsuse kontrollimisele hindas kontrollikoda ka nende säästlikkust ja mõjusust, testides iga projekti tulemuskriteeriumide täitmist.

7.81. Kontrollikoda kontrollis lõpetatud projektide puhul, kas investeering on tehtud plaanipäraselt (57). Enamik projekte täitis selle kriteeriumi (93 %). Projektide puhul üldiselt tuvastas kontrollikoda aga järgmised tulemuslikkusega seotud põhiprobleemid:

— puudused meetmete suunamisel ja projektide valimisel;

— ebapiisavad tõendid kulude mõistlikkuse kohta.

Puudused meetmete suunamisel ja projektide valimisel

7.82. Kontrollikoda kontrollis, kas toetus oli suunatud selgelt määratletud eesmärkidele, mis väljendavad kindlakstehtud struktuurilisi ja territoriaalseid vajadusi ning struktuurilist halvemust (58). Seda kriteeriumit ei täitnud 21 % auditeeritud investeerimisprojektidest. Samuti kontrollis kontrollikoda, kas projekt oli valitud läbipaistva menetluse käigus vastavalt asjakohaste valikukriteeriumide alusel järjestatud paremusele (59). Seda kriteeriumit ei täitnud 51 % auditeeritud investeerimisprojektidest. 7.82. Seda küsimust on käsitletud valikukriteeriume käsitlevates suunistes programmitöö perioodiks 2014–2020, mille kohaselt tuleb tagada projektide järjestamine ja miinimumkünnis. Näitena on esitatud ka halbu tavasid, millest vähesed on võetud kontrollikoja aruannetest.

7.83. Kontrollikoja hinnangul olid meetmete suunamine ja valikumenetlused ebapiisavad. Enamikul juhtudel ei tulnud makseasutustel rakendada ranget suunamise ja valiku menetlust. Neile esitatud projektide jaoks oli vahendeid piisavalt. Seega puudus makseasutustel stiimul, et olemasolevat eelarvet tulemuskriteeriumide rakendamise läbi alakasutada. Leiti ainult üks hea tava juhtum. Näited on toodud selgituses 7.10. Kontrollikoda on maaelu arengu investeeringute ebapiisavat suunamist käsitlenud mitmes hiljutises eriaruandes (60).

Selgitus 7.10. Suunamise ja valimise hea ja halva tava näited Madalmaades algatati teadmiste jagamise allmeetme raames 3,6 miljoni euro suuruse eelarvega projektikonkurss. 40 toetuskõlblikku taotlust hindas neli sõltumatut eksperti, kes andsid projektidele punkte teatud valikukriteeriumide alusel. Seejärel kasutati projektide järjestamiseks kaalutud punktisüsteemi. Heaks kiideti üksnes 13 kõige rohkem punkte saanud projekti koguväärtuses 2,9 miljonit eurot – ülejäänud projektidest saadavat kasu peeti võrreldes nende maksumusega ebapiisavaks. Kontrollikoja hinnangul on siin tegemist hea tava näitega, sest vahendite ärakasutamisele eelistati usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete järgimist, mida näitab asjaolu, et ülejäänud eelarvet ei kasutatud toetuskõlblike, kuid vähem tulemuslike projektide rahastamiseks. Bulgaarias ei olnud meetme „Põllumajandus- ja metsandustoodetele lisaväärtuse andmine” toetus suunatud, sest kõik vähem kui 750 töötajaga või alla 200 miljoni euro suuruse aastakäibega ettevõtted olid toetuskõlblikud. Lisaks ei kasutatud toetuse suunamiseks valikukriteeriume, ehkki need olid määratletud, sest olemasolevast eelarvest piisas kõigi toetuskõlblike projektide rahastamiseks. Kontrollikoda leidis veel 20 juhtumit, kus valikukriteeriume ei kasutatud, sest kõigi toetuskõlblike projektide rahastamiseks olid olemas piisavad vahendid. Kõigil juhtudel tasuti 2014. aasta kulud perioodiks 2007–2013 kasutada olnud eelarvest. Selline olukord võib tekkida, kui eelarve ületab tegelikud vajadused. Selgitus 7.10. Suunamise ja valimise hea ja halva tava näited Korraldusasutuste valitud projektid peavad kaasa aitama poliitikaeesmärkide saavutamisele. Maaelu arengu programmides määratakse õigusraamistiku piires kindlaks tegevuse toetuskõlblikkus (meetmete esimene suunamine) ja kehtestatakse valikukriteeriumide põhimõtted (meetmete teine suunamine), seejärel täpsustatakse neid järelevalvekomisjonis (meetmete kolmas suunamine) ja lõpuks, kui järgitakse komisjoni nõudmisi, siis järjestatakse projektid, jättes välja need, mis ei ületa künnist. Seega hõlmab olemasolev õigusraamistik juba kõiki vajalikke elemente, millega tagatakse ELi rahaliste vahendite piisav suunamine.

7.84. Kontrollikoda kontrollis ka seda, kas tulemuskriteeriumid keskendusid suunamise ja valiku osana töökohtade loomisele (61). Strateegia „Euroopa 2020” eesmärkide saavutamise mõõtmiseks on kogu ELile seatud viis peamist eesmärki, millest esimene on 20–64-aastase elanikkonna 75 % suurune tööhõive aastaks 2020. Kooskõlas selle eesmärgiga teatab komisjon oma veebisaidil (62), et üks kolmest perioodi 2014–2020 ELi maaelu arengupoliitika pikaajalisest strateegilisest eesmärgist on maapiirkondade majanduse ja kogukondade tasakaalustatud territoriaalse arengu saavutamine, sealhulgas töökohtade loomine ja säilitamine. Maaelu arengu toetus keskenduks ELi ühele peamisele probleemile, kui töökohtade loomine oleks üks toetuse saamise tingimusi ja/või kui projektid järjestataks vastavalt loodavate töökohtade arvule. 7.84. Töökohtade loomine ei ole ainus arvesse võetav tulemusnäitaja. Samavõrd tähtis on vajadus töökohad säilitada, et peatada rahvastikukadu. Seetõttu ei saa tulemust hinnata mitte üksnes töökohtade loomise, vaid ka nende säilitamise seisukohalt. Peale selle on oluline märkida, et innovatsiooni ja tehnoloogiaga seotud tööviljakuse kasv võib avaldada negatiivset mõju töökohtade loomisele, eriti põllumajandussektoris. Et esmassektorites on tööhõive määr viimastel kümnenditel vähenenud, ei saa poliitikatulemusi asjakohaselt mõõta üksnes netomõju kaudu. Vt ka komisjoni vastus punktile 7.86.

7.85. Kontrollikoja hinnangul oleks 34 projekti puhul olnud võimalik kasutada töökohtade loomist toetuskõlblikkuse tingimuse ja/või valikukriteeriumina. Näiteks Poola eraldas 932 miljonit eurot meetmele „Peamiste põllumajandus- ja metsandustoodete lisaväärtuse suurendamine”. Toetusesaajad võivad saada EAFRD toetust summas kuni 12,8 miljonit eurot olenemata sellest, kas töökohti luuakse juurde või mitte. 7.85. Töökohtade loomise näitaja tuleks uuesti määratleda, et hõlmata töökohtade säilitamist, ning piirata tuleks nende meetmete ulatust, mille tulemust saab hinnata töökohtade loomise põhjal. Investeeringud põhivarasse (endine 1. telg) aitavad suurendada põllumajandusettevõtete elujõulisust ja konkurentsivõimet (määruse (EL) nr 1305/2013 teine prioriteet). Töökohtade loomist hõlmab peamiselt kuues prioriteet, mis edendab sotsiaalset kaasatust, vaesuse vähendamist ja majandusarengut maapiirkondades. Seetõttu ei ole sobiv hinnata projektide tulemust negatiivselt põhjusel, et kõnealust kriteeriumi ei ole valiku tegemisel arvesse võetud. Seda kriteeriumi tuleks hinnata üksnes nende projektide korral, mille puhul korraldusasutus tõepoolest otsustas seda tegevuste valikul kasutada. Muul juhul valitseb ebakõla õigusaktidega kehtestatud maaelu arengu strateegiliste prioriteetide ning kontrollikojapoolse projektitulemuste hindamise vahel.

7.86. 34 investeerimisprojektist 24 puhul (70 %) ei olnud loodavate töökohtade arv aga ei toetuskõlblikkuse tingimus ega valikukriteerium. Ei leitud ühtegi juhtumit, kus eesmärgiks oleks olnud töökohtade loomine noortele. 7.86. Komisjon märgib, et märkus töökohtade loomisele mittekeskendumise kohta piirdub teatavate meetmetega ning nende raames üksnes konkreetset liiki projektidega ega ole täiesti asjakohane kõikide investeerimismeetmete ega projektiliikide puhul.

7.87. Ainult nelja projekti puhul oli toetuse andmise tingimuseks ühe või mitme töökoha loomine. Nii oli näiteks Poolas, kus meetme „Mikroettevõtete loomise ja arendamise toetus” toetusesaaja pidi looma kaks töökohta ja need vähemalt kahe aasta jooksul säilitama. Ainult kümnel juhul oli töökohtade loomine üks valikukriteeriumidest. Nagu aga selgituses 7.10 märgitud, ei olnud sellised menetlused tavaliselt tõhusad. Lisaks oli töökoha loomise eest antavate punktide summa üldjuhul liiga väike, et projektide valimisel otsustavat rolli mängida. 7.87. Töökohtade loomise tõendamise nõudmine mikroettevõtetelt EAFRD toetuse saamise ühe tingimusena võib olla veamääraga seoses riskantne. See paneks lisakoormuse toetusesaajatele, kes mõnel juhul ei suudaks väliste asjaolude tõttu neid töökohti luua. Peale selle tuleb meeles pidada, et mikroettevõtetele antav toetus aitab paljudel juhtudel kaasa paljude eesmärkide saavutamisele, sh mitmekesistamine, kohalik areng, innovatsioon, majandustegevuse tulemuslikkus ning põllumajandustoodetele lisandväärtuse andmine.

Ebapiisavad tõendid kulude mõistlikkuse kohta

7.88. Kontrollikoda leidis 71 investeerimisprojektist 49 puhul (69 %) piisavaid tõendeid kulude mõistlikkuse kohta (63). 22 investeerimisprojekti puhul (31 %) see aga nii ei olnud. Selgituses 7.11 tuuakse kaks näidet investeerimisprojektidest, mille kulude mõistlikkuse kohta puudusid tõendid. Kontrollikoda avaldas hiljuti eriaruande, kus seda teemat põhjalikult käsitletakse (64). 7.88. Komisjon on lisanud kontrollisüsteeme ja karistusi käsitlevasse juhendisse perioodiks 2014–2020 kontrollikoja koostatud kontrollnimekirja kulude mõistlikkuse hindamiseks ja lisanud selle eriaruandele 22/2014. Makse- ja korraldusasutustele korraldati 17. märtsil 2015 Brüsselis EAFRD raames erikoolitus, mis käsitles kulude mõistlikkust ja riigihankeid. Üritusel oli esindatud ka kontrollikoda.

Selgitus 7.11. Näited tõendite puudumisest kulude mõistlikkuse kohta Portugal kasutab meetme „Loodusõnnetuste poolt kahjustatud metsandusliku tootmispotentsiaali taastamine ning asjakohaste ennetusmeetmete kasutuselevõtmine” puhul võrdluskulusid. Ühes investeerimisprojektis kasutati taimestiku ohjamise puhul kuut võrdluskulude määra, alates ca 47 eurost kuni 1 138 euroni hektari kohta, olenevalt metsatööde liigist ja maatüki omadustest (kalle, taimkate). Auditeeritud projekti kulumäärad ulatusid 232 eurost kuni 1 138 euroni hektari kohta. Kontrollikoda leidis, et makseasutus ei olnud mingil viisil kulude mõistlikkust kontrollinud. Eelkõige jäeti kontrollimata maatüki omadused, mistõttu polnud võimalik otsustada, kas metsatööde hind ühe hektari kohta oli mõistlik. Madalmaades hindas meetme „Põllumajanduse ja metsandusega tegelevate inimeste kutseõpe” projekte enne heakskiitmist hindamiskomisjon. Ühe meetme raames auditeeritud projekti suhtes teatas komisjon, et peab seda projekti sisu ja võimalikke tulemusi arvestades kulukaks. Makseasutus selle küsimusega ei tegelenud. Kontrollikoda ei leidnud mingeid tõendeid selle kohta, et makseasutus oleks kulude mõistlikkust kontrollinud. Selgitus 7.11. Näited tõendite puudumisest kulude põhjendatuse kohta Vt komisjoni vastus punktile 7.34.

Järeldus