LÜHENDID

CATS : Clearance Audit Trail System (andmebaas, mis sisaldab Euroopa põllumajandusfondide maksetega seotud andmeid)

EAFRD : European Agricultural Fund for Rural Development (Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfond)

EAGF : European Agricultural Guarantee Fund (Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond)

Eurostat : Euroopa Liidu statistikaamet

GAEC : Good agricultural and Environmental Condition (head põllumajandus- ja keskkonnatingimused)

SAPS : Single area payment scheme (Ühtne pindalatoetuse kava)

SMR : Statutory Management Requirements (kohustuslikud majandamisnõuded)

SPS : Single Payment Scheme (Ühtne otsemaksete kava)

URAA : Uruguay Round Agreement on Agriculture (Uruguay voorus sõlmitud põllumajandusleping)

WTO : World Trade Organisation (Maailma Kaubandusorganisatsioon)

ÜPP : ühine põllumajanduspoliitika

TERMINISÕNASTIK

1992. aasta reform : esimene ulatuslik ÜPP reform ("MacSharry reform"), mille tulemusel alandati sekkumishindu põllukultuuride ja loomakasvatussektoris. Eeldatavate kahjude hüvitamiseks kehtestati reformiga otsetoetused põllukultuuride tootjatele ja seoses tootmisest kõrvaldatud maaga.

2003. aasta reform : ÜPP reform ("Vahearuanne"), mille abil püüti vähendada hinnatoetust ja kompenseerida seda vähendamist otsese sissetulekutoetusega, oli jätkuks 1992. aastal alanud (MacSharry reform) ja 1999. aastal kinnitatud protsessile (Agenda 2000 reform). 2003. aasta reformiga kehtestati toetuste lahtisidumine toodangust ja nende tingimuslikkus, tugevdades samaaegselt maaelu arengu toetamist.

Agenda 2000 : selle reformiga seati ÜPP kahele põhisambale, mida ühendus rahastab kahe Euroopa Põllumajandusfondi kaudu. Esimene sammas (Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond) hõlmab otsetoetuste kaudu turu- ja sissetulekutoetust. Teisest sambast (Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfond) kaasrahastatakse nt järgmiste maaelu arengu valdkondade meetmeid: põllumajanduse keskkond, toidukvaliteedi edendamine, kõrgemad tehnilised standardid ja loomade heaolu.

Põllumajanduse ettevõtlustulu : põllumajanduslikust tegevusest saadav tulu, mida kasutatakse oma tootmise tasustamiseks (töö ja/või ettevõte, omakapital ja omandis olev maa). Selle arvutamiseks tuleb teguritulust lahutada kapitali laenamise ja tööjõu palkamisega seotud kulud.

Põllumajanduslikust tegurist sõltuv sissetulek : näitab põllumajanduslikust tegevusest (ning ka lahutamatutest mittepõllumajanduslikest lisategevustest) saadavat netolisandväärtust tegurikuludes. Selle arvutamisel lahutatakse alushindadel põhinevast põllumajandustoodangu väärtusest vahetarbimise väärtus, põhivara kulum ja tootmisega seotud maksud ning liidetakse tootmisega seotud (muude) toetuste väärtus. Kodumajapidamised saavad sageli tulu muudest allikatest (põllumajandusega mitteseotud tegevus, palgad, sotsiaaltoetused, kinnisvaraga seotud tulu), mistõttu ei ole põllumajanduslik sissetulek alati sama, mis põllumajanduslike kodumajapidamiste tegelik sissetulek.

Toodangust lahtisidumine : otsetoetuste lahutamine tegelikust põllumajanduslikust tootmisest.

WTO põllumajandusleping : sõlmiti perioodil 1986–1994 toimunud läbirääkimiste Uruguay vooru tulemusel, kui WTO liikmesriigid leppisid kokku turulepääsu parandamises ja kauplemist pärssivate põllumajandustoetuste vähendamises.

ÜPP tervisekontroll : 2008. aastal toimunud 2003. aasta ÜPP reformi läbivaatamine. Võeti vastu komisjoni ettepanekud seoses otsetoetuste edasise lahtisidumisega ning SPSi täiendava paindlikkusega, suuremad kulutuste ülekandmised maaelu arengu meetmetesse, sekkumissüsteemi muudatused, piimakvootide suurendamine ja muud sektoripõhised meetmed.

KOKKUVÕTE

I. Ühtne otsemaksete kava (SPS) on ühise põllumajanduspoliitika 2003. aasta reformi tähtsaim osa. Selle eesmärgiks on innustada põllumajandustootjaid paremini turunõudlusele reageerima ja toetada nende sissetulekut. SPSi rakendatakse praegu 27 ELi liikmesriigist 17s ning kava raames tehtavad kulutused ulatusid 28,8 miljardi euroni 2009. aastal.

II. Kontrollikoja tehtud SPSi rakendamise auditis keskenduti järgmistele teemadele:

- poliitikast abi saavad isikud, juurdepääs otsetoetustele ja abikõlbliku maa määratlus;

- kava osakaal põllumajandustootjate sissetuleku toetamises ja maa heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes hoidmises;

- kava erinevatest rakendusmudelitest tulenevad erimõjud.

III. SPSist abi saavad isikud on "põllumajandusliku tegevusega" tegelevad "põllumajandustootjad", kelle "käsutuses" on "abikõlblik maa". Nende mõistete määratluses esinev täpsuse puudumine ning viis, kuidas mõistetega seonduvaid sätteid seejärel kasutati, võimaldas aga põllumajandusliku tegevusega mittetegelevatel või vähesel määral tegelevatel isikutel või ettevõtetel SPSi toetustest kasu saada.

IV. 2008. aastal korraldasid komisjon ja nõukogu ÜPP läbivaatamise, mida tuntakse "tervisekontrolli" nimetuse all ning mille tulemusel järeldati, et SPSi toetust ei tohiks anda "füüsilistele ja juriidilistele isikutele, kelle põllumajanduslik tegevus moodustas üksnes tühise osa tema üldisest majandustegevusest või kelle peamine äriline või ettevõtte eesmärk ei hõlma põllumajanduslikku tegevust". Ükski liikmesriik ei ole aga veel kasutanud nimetatud võimalust SPSi toetuse paremaks suunamiseks.

V. Uute abisaajate SPSiga liitmine oli mõnikord piiratud. Pealegi ei olnud maa abikõlblikkuse kriteeriumid piisavalt selged ning nõutav minimaalne põllumajanduslik tegevus oli mõnel juhul viidud nullini.

VI. Otsemaksed, mis hõlmavad SPSi ja tootmisega seotud toetusi, moodustavad olulise osa põllumajanduslikust sissetulekust. Enamik toetustest antakse väiksele hulgale suurtest abisaajatest, kuigi suurem osa abisaajatest saab igaüks vaid vähest toetust.

VII. SPSi toetuse saamise tingimuseks on nõuetele vastavuse kohustuste täitmine. Kontrollikoda märkis aga, et puudus otsene seos SPSi toetuste ja põllumajandustootjate poolt seoses nimetatud kohustuste täitmisega kantud kulude vahel. Samuti ei ole võimalik luua otsest seost SPSi toetuste ja põllumajandusliku tegevusega loodavate positiivsete avalike välismõjude vahel.

VIII. Liikmesriikidele tehti kättesaadavaks mitu võimalust ("mudelit") SPSi rakendamiseks. Olemasolevate mudelite valik mõjutas oluliselt abi jagamist liikmesriikide siseselt (põllumajandustootjate vahel). See tähendab, et praegu on SPS põllumajandustootjate sissetuleku toetamisel halvasti suunatud meetod.

IX. Enamik praeguseks SPSi rakendanud liikmesriike on säilitanud ajaloolise mudeli, mille kohaselt toetuse summad põhinevad eelkõige aastatel 2000–2002 kehtestatud parameetritel, mis ei vasta enam praegusele tegevusele. Kui liikmesriikide ametiasutused ei ole kehtestanud nõuetekohaseid piiranguid, võib seda mudelit seostada abisaajate tehtavate spekulatiivsete üleminekute ja toetusõiguste kuhjumisega.

X. Piirkondliku mudeliga eelistatakse toetuste võrdsemat jagamist. Siiski on tõendeid, et nimetatud mudel raskendab toetuste maahindades ja maarendina "kapitaliseerimist". Nimetatud kapitaliseerimist võib täheldada kõikides haritava maa pindalal põhinevates toetussüsteemides, kuid veelgi enam SPSi rakendamise piirkondlikus vormis.

XI. Kuigi SPS on ÜPP eesmärkide saavutamisele kaasa aidanud, eelkõige innustades põllumajandustootjaid paremini turunõudlusele reageerima ja toetades terve põllumajandussektori sissetulekuid, soovitab kontrollikoda komisjonil kaaluda nimetatud elementide muutmist vastavalt soovitustes esitatud juhistele.

XII. Kontrollikoda soovitab:

- muuta kehtivaid seadusakte, tagamaks, et SPSi toetused oleksid suunatud aktiivsetele põllumajandustootjatele, jättes eelkõige välja abisaajad, kes ei tee põllumajanduslikku tegevust või teevad seda vähesel määral;

- määratleda täpsemalt abikõlblik maa ja põllumajanduslik tegevus, võimaldamaks SPSi abist välja jätta mittepõllumajanduslikud maatükid ja tegevused, mis ei aita kaasa põllumajandusliku tootmise suurendamisele (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 39, vt joonealune märkus 5) või maatüki keskkonnaväärtuse aktiivsele säilitamisele;

- muuta SPSi arvutamist keskkonna ja muu välismõju paremaks kajastamiseks;

- GAECi standardid peaksid sisaldama nõuet, mille kohaselt peaksid põllumajandustootjad toetuse täies ulatuses saamiseks tegema konkreetset ja regulaarset tegevust. Nõuetele vastavuse kohustuse mittetäitmisel rakendatavaid toetussummade vähendusi tuleks karmistada;

- jagada toetusi põllumajandustootjate vahel tasakaalustatumalt, kas toetuste täiendava muutmise või suurematele individuaalsetele toetustele ülemmäära kehtestamise või põllumajandustootjate eriasjaolude arvesse võtmisega;

- võtta toetusõiguste arvutamise aluseks erinevate piirkondade põllumajandustootmise tingimused.

SISSEJUHATUS

TAUST

1. Kuni 1992. aasta reformini tugines ÜPP enamikus põllumajandussektorites hinnatoetussüsteemil, mis oli kombineeritud avaliku sekkumisega nii põllumajandusturgudel kui ka piirikaitsel [1]. Hinnatoetustega tekkisid peaaegu alati peamiste põllumajanduskaupade ülejäägid ning turu stabiliseerimist oli võimalik saavutada vaid suurema eelarvega ning kasutades eraladustamist, kõrvaldamismeetmeid, eksporditoetusi või isegi põllumajandustoodete hävitamist. Pealegi oli mitmepoolsete kaubandusläbirääkimiste käigus hinnatoetust süstemaatiliselt kritiseeritud.

2. 1992. aasta reformi tulemusel vähendati teravilja ja veiseliha sekkumishindu ning kohustati suuremaid põllumajandusettevõtjaid osa oma maast tootmisest kõrvale jätma. Samaaegselt kehtestati reformiga täiendavad meetmed seoses keskkonnakaitse, põllumajandustootjate ennetähtaegselt pensionile jäämise ja metsastamismeetmetega. Teravilja ja veiseliha hindade langusele järgnenud sissetulekute vähenemise kompenseerimiseks said tootjad külvipindade suuruse või loomade arvuga seotud otsetoetusi. Nimetatud toetuste üldistele summadele seati ülemmäärad vastavalt sektoripõhistele piirkondlikele või riiklikele ülemmääradele.

1. SELGITUS

PÕLLUMAJANDUSTOOTJATE SISSETULEKUTOETUS JA EUROOPA LIIDU RAHVUSVAHELISED KOHUSTUSED

1994. aastal allkirjastasid Euroopa Liit ja Maailma Kaubandusorganisatsiooni liikmesriigid Uruguay vooru põllumajanduslepingu. Nimetatud lepinguga klassifitseeritakse erinevat liiki põllumajandustootjate toetused vastavalt nende poolt rahvusvahelise kaubanduse moonutamisele avaldatavale mõjule. Otsest hinnatoetust peetakse eriliselt moonutavaks ja WTO liikmesriigid on pühendunud seda liiki toetuse vähendamisele. "Toodangust lahti seotud" otsetoetusi ei loeta kaubandust moonutavaks ning need on seega lubatud [2].

3. 1999. aastal otsustati Euroopa Nõukogu Berliini kohtumisel ÜPP reformimist jätkata. Põllumajandustoetused keskendati kahte "põhisambasse", mida ühendus rahastas kahe fondi kaudu. Turumeetmeid rahastatakse jätkuvalt Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondist (EAGF) ja see hõlmab ka otsetoetuste kujul antavat toodanguga seotud sissetulekutoetust. Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) kaasrahastatakse maaelu arengu meetmeid, sh keskkonnakaitset ja säästvat põllumajandust, toidukvaliteedi parandamist ning kõrgemaid tehnilisi ja loomade heaolu standardeid.

ÜPP 2003. AASTA REFORMIGA VÕETI KASUTUSELE ÜHTNE OTSEMAKSETE KAVA

4. Uruguay voorus sõlmitud põllumajanduslepingu rakendamise ja poliitiliste prioriteetide muutmise tulemusel viidi 2003. aastal läbi ÜPP reform. Nimetatud reformi eesmärk oli innustada põllumajandustootjaid turunõudlusele reageerima ja edendama keskkonda kaitsvat põllumajanduspraktikat.

5. ÜPP esimese samba (EAGF) puhul, millest rahastatakse turu- ja otsetoetusi, tugines 2003. aasta reform neljale põhielemendile:

- Ühtse otsemaksete kava (SPS) kasutuselevõtt. Selle kavaga asendatakse enamik olemasolevatest otsetoetustest. SPSi kohaselt "seotakse" toetused "lahti" igasugusest tootmiskohustusest.

- Otsetoetused makstakse täiel määral välja tingimusel, et põllumajandustootjad hoiavad kogu oma maa heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes (GAEC) ja täidavad kohustuslikke majandamisnõudeid. Seda nimetatakse "nõuetele vastavuseks". GAEC ja kohustuslikud majandamisnõuded näevad ette põllumajandusmaa tootmispotentsiaali kaitsmise, loomade tervise ja heaolu ning taimede ja toiduohutusega seotud praktika sätestamise või keelustamise.

- Kõikide kalendriaasta jooksul 5000 eurot ületavate otsetoetuste puhul kindlaksmääratud vähendusprotsendi kohustusliku rakendusmehhanismi kasutuselevõtt ("ümbersuunamine") [3]. Ümbersuunamisest saadavad summad kantakse üle EAFRDsse.

- Finantsdistsipliini mehhanism, tagamaks, et ÜPP esimese samba rahastamiseks määratud summasid ei ületataks mis tahes aastal [4]. Nimetatud mehhanism kehtestati 2007. aastal, kuid seda ei ole tänaseni käivitatud.

6. SPSi ülesehitus vastab ÜPP üldistele eesmärkidele, mille abil püütakse "tõsta põllumajanduse tootlikkust" ja "selle kaudu kindlustada põllumajandusega hõivatud rahvastikuosa rahuldav elatustase, eelkõige põllumajanduses töötavate inimeste isikutulu suurendamise teel" [5]. Seetõttu on põllumajandustootjate sissetulek, mis on olnud üheks põhiteemaks ÜPP kasutuselevõtust saadik, ka jätkuvalt oluline poliitiline küsimus.

7. SPSi kasutusele võtnud 17 liikmesriigis oli toetusõiguste maksmiseks määratud riiklike ülemmäärade kogusumma 2008. aastal (eelarveaasta 2009) 31,5 miljardit eurot [6]. 2009. aasta eelarves moodustas SPS 72,1% ELi otsetoetustest ning 49,8% põllumajanduse ja maaelu arengu eelarvest.

TABEL 1

ÜHTSE OTSEMAKSETE KAVA IGA-AASTASED EELARVELISED ÜLEMMÄÄRAD

(tuhat eurot) |

Liikmesriik | Rakendusaasta |

| 2006 | 2007 | 2008 |

Belgia | 475641 | 488660 | 502200 |

Taani | 981539 | 987356 | 993338 |

Saksamaa | 5644898 | 5693330 | 5741963 |

Iirimaa | 1335311 | 1337919 | 1340752 |

Kreeka | 2041887 | 2069049 | 2234039 |

Hispaania | 3529453 | 3542583 | 3600357 |

Prantsusmaa | 6060555 | 6107448 | 6159613 |

Itaalia | 3593132 | 3612988 | 3827342 |

Luksemburg | 36602 | 37051 | 37051 |

Malta | | 1668 | 3017 |

Madalmaad | 325103 | 730632 | 743163 |

Austria | 540440 | 643956 | 649473 |

Portugal | 365645 | 413774 | 434232 |

Sloveenia | | 50454 | 62902 |

Soome | 519628 | 521285 | 523362 |

Rootsi | 630000 | 714201 | 719414 |

Ühendkuningriik | 3914945 | 3931186 | 3947375 |

Kokku | 29994779 | 30883540 | 31519593 |

SPSi PÕHIELEMENDID JA RAKENDAMISMUDELID

8. Nagu eespool mainitud, oli ühtne otsemaksete kava ÜPP 2003. aasta reformi aluseks ja sellega asendati enamik olemasolevatest otsetoetustest [7]. SPSi toetused on mõeldud ainult põllumajandustootjatele. Põllumajandustootja on isik, kes tegeleb põllumajandusliku tegevusega. Põllumajandusliku tegevuse alla kuuluvad taimekasvatus, loomakasvatus või maa hoidmine heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes (GAEC) [8].

9. SPSi toetuste saamiseks peavad põllumajandustootjal olema "toetusõigused" ja abikõlblik maa tema käsutuses. Iga deklareeritud toetusõigus koos ühe hektari abikõlbliku maaga annab õiguse saada SPSi toetust, mis võrdub deklareeritud toetusõiguse ühikuväärtusega [9]. Toetusõigus on oma olemuselt tingimuslik õigus ELi sissetulekutoetuse saamiseks ehk teisisõnu vara. Toetusõigused võib maast eraldada ja nendega sõltumatult kaubelda.

10. Toetusõigusi jagavad riiklikud ametiasutused. Riiklikud ülemmäärad vastavad kõikide põllumajandustootjatele kättesaadavate toetusõiguste, mida neil on võimalik seoses abikõlbliku maaga ühe liikmesriigi territooriumil aktiveerida, väärtusele. Nimetatud väärtus on suurem kui tegelikult makstavad summad, kuna kõiki põllumajandustootjatele antavaid otsetoetusi (sh SPSi toetused) vähendatakse ümbersuunamise tulemusel (nt 2008. aastal 5%), liikmesriigid ei ole veel täielikult kõiki saadavaid summasid eraldanud, põllumajandustootjad ei ole kasutanud ("aktiveerinud") kõiki toetusõigusi (nt seetõttu, et antud aastal viljelevad nad oma toetusõigustega võrreldes väiksemal hektarite arvul) või vähendati halduskaristuste tulemusel toetusi (nt abitaotluse hilinenud esitamise puhul). Seetõttu ulatus kava raames makstud toetuste kogusumma 28,8 miljardi euroni eelarveaastal 2009 [10].

11. Belgia, Taani, Saksamaa, Iirimaa, Itaalia, Luksemburg, Austria, Portugal, Rootsi ja Ühendkuningriik võtsid SPSi kasutusele 2005. aastal. Hispaania, Prantsusmaa, Madalmaad, Soome ja Kreeka kasutasid üleminekuperioodi ja võtsid SPSi kasutusele aasta hiljem, 2006. aastal.

12. ELiga 2004. või 2007. aastal liitunud uutele liikmesriikidele kehtivad erieeskirjad. Neil on põhimõtteliselt lubatud SPS sarnaselt teiste liikmesriikidega kasutusele võtta, kuid praeguseks on seda teinud vaid Malta ja Sloveenia 2007. aastal. Bulgaaria, Tšehhi, Eesti, Küpros, Läti, Leedu, Ungari, Rumeenia, Poola ja Slovakkia kasutavad võimalust võtta SPS kasutusele alles 2013. aastal. Kuni nimetatud ajani rakendavad nimetatud riigid ühtset pindalatoetuse kava (SAPS) [11]. Käesolevas aruandes käsitletud audit ei hõlmanud SAPSi.

13. Toetusõiguste arvutamiseks ja eraldamiseks loodi mitu rakendusvõimalust, määratledes seeläbi mitu "mudelit", mille vahel liikmesriigid võisid valida: ajalooline mudel, piirkondlik (kindlasummaline) mudel ja segamudelid, mis hõlmavad mõlemat:

a) Ajalooline mudel [12]: Igale põllumajandustootjale antakse toetusõigused, mis põhinevad reeglina kolmeaastase (2000, 2001, 2002) baasperioodi (ajalooline võrdlussumma) jooksul saadud toetuste keskmisel summal ja kõikide eelmiste toodanguga seotud toetuskavade (baaskülvipinna) raames antud perioodil viljeletud hektarite keskmisel arvul [13]. Seega on toetusõiguse ühikuväärtus võrdne võrdlussummaga, mis on jagatud toetusõiguste arvuga. Sellise arvutusmeetodi kasutamine põhjustab toetusõiguste ühikuväärtuses olulisi erinevusi, mis tulenevad konkreetsete põllumajandussektorite toetuste erinevustest baasperioodil.

b) Piirkondlik (kindlasummaline) mudel [14]: Selle mudeli puhul on kõikidel kindlaksmääratud piirkondade/alapiirkondade põllumajandustootjatele eraldatud toetusõigustel sama väärtus (kindlasummaline) ja igale põllumajandustootjale eraldatakse üks toetusõigus iga abikõlbliku hektari kohta, mis on deklareeritud taotluse esimesel aastal või SPSi rakendamisele eelnenud aastal.

c) Segamudelid ("hübriidmudelid"): Nendes mudelites on ühendatud ajaloolise ja piirkondliku mudeli elemendid. Põllumajandustootjatele antakse iga abikõlbliku hektari kohta kindlaksmääratud baassumma, millele lisandub kindlaksmääratud protsent neile baasperioodi jooksul antud toetuste summast. Hübriidmudelid võivad olla kas staatilised või dünaamilised, ehk et ajaloolise ja kindlaksmääratud väärtuse kombinatsioon võib jääda samaks või võib aja jooksul erineda ja areneda täielikuks piirkondlikuks kindlasummaliseks mudeliks. 17-s SPSi rakendavas liikmesriigis toetusõiguste arvutamiseks ja eraldamiseks valitud mudelid on toodud I lisas.

14. Liikmesriigid võisid suunata osa ajaloolistest toetustest riiklikku reservi, mida on võimalik kasutada toetusõiguste eraldamiseks uutele, pärast baasperioodi oma tegevust alustanud põllumajandustootjatele, eriolukorras olevatele põllumajandustootjatele või ümberkorraldamis- või arengukavadest mõjutatud põllumajandustootjatele.

ÜPP 2008. AASTA "TERVISEKONTROLLI" TULEMUSEL TEHTUD MUUDATUSED

15. 2008. aastal korraldasid komisjon ja nõukogu ÜPP läbivaatamise, mida tuntakse "tervisekontrolli" nimetuse all. Nõukogu võttis vastu komisjoni ettepanekud ikka veel toodanguga seotud otsetoetuskavade täiendavaks toodangust lahtisidumiseks [15]. Ülejäänud toodanguga seotud (kuivsööda, tärklise, lina ja kanepi) toetuskavad seotakse samuti toodangust lahti ja liidetakse SPSiga 2013. aastaks. Tervisekontrolliga lihtsustati veel täiendavalt eeskirju ja kaotati kohustus, mille kohaselt pidid põllumajandustootjad osa oma maast kesana hoidma (kohustuslik maa toodangust kõrvaldamine).

16. Samuti lubas nõukogu liikmesriikidel oma algseid otsuseid muuta, et neil oleks võimalik valida sobiv mudel SPSi rakendamiseks. Ajaloolise mudeli valinud liikmesriikidel on võimalik otsustada toetusõiguste ühikuväärtuste vahelise erinevuse vähendamise ja piirkondliku mudeli (täieliku või hübriidmudeli) kasutusele ülemineku vahel. Liikmesriigid, kes olid juba piirkondliku hübriidmudeli kasutusele võtnud, võivad otsustada vähendada toetusõiguste väärtuse ajaloolist koostisosa ja tuua need seeläbi lähemale piirkondlikule väärtusele. Liikmesriigid võivad samuti uuesti läbi vaadata piirkondade koosseisu [16]. Liikmesriikidel lubati eriteemade toetamiseks kasutada ka kuni 10% oma "riiklikest ülemmääradest" [17].

AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

17. Kontrollikoda on juba auditeerinud SPSi rakendamist 17-s liikmesriigis, kes kasutavad nimetatud süsteemi alates 2006. aastast. Nende auditite tulemused esitati vastavates aastaaruannetes.

18. Kontrollikoda otsustas seoses käesoleva aruandega teha veel täiendavat audititööd 2009. ja 2010. aastal. Täiendava töö raames tehti auditikülastusi Euroopa Komisjoni ja kolme liikmesriiki (Prantsusmaa, Ühendkuningriik, Itaalia), analüüsiti dokumente ning vaadati läbi uuringuid ja hindamisi.

19. Käesolev aruanne keskendub järgmistele valdkondadele:

- poliitikast abi saavate isikute määratlus, juurdepääs otsemaksetele ja abikõlbliku maa määratlus;

- kava osakaal põllumajandustootjate sissetuleku toetamises ning maa heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes hoidmises;

- kava erinevatest rakendusmudelitest tulenevad erimõjud;

- toetusõiguste kehtestamiseks vajalike keeruliste arvutustega seotud vead.

TÄHELEPANEKUD

POLIITIKAST ABISAAVAD ISIKUD, OTSETOETUSTELE JUURDEPÄÄSU TINGIMUSED JA KAVA PÕHIELEMENTIDE KEHTESTAMINE

20. Auditi käigus tuvastati täpsuse puudumine liikmesriikide poolt tehtaval SPSist abisaajate, abikõlblike tegevuste ja abikõlbliku maa määratlemisel ning märkimisväärne otsustusvabadus kava põhielementide kehtestamisel ja rakendamisel.

"PÕLLUMAJANDUSETTEVÕTTE", "PÕLLUMAJANDUSLIKU TEGEVUSE" JA "PÕLLUMAJANDUSTOOTJA KÄSUTUSES OLEVA MAA" MÄÄRATLUSED

21. SPSist abi saavad isikud on "põllumajandusliku tegevusega" tegelevad "põllumajandustootjad", kelle "käsutuses" on "abikõlblik maa". Nende mõistete (põllumajandustootja, põllumajanduslik tegevus jne) määratluses esinev täpsuse puudumine ning viis, kuidas mõistetega seonduvaid sätteid seejärel kasutati, võimaldas aga põllumajandusliku tegevusega mittetegelevatel või vähesel määral tegelevatel isikutel või ettevõtetel SPSi toetustest kasu saada.

22. Õigussätetes [18] määratletakse põllumajandusettevõte tootmisüksuste kogumina, mida põllumajandustootja ühe liikmesriigi territooriumil haldab. Tootmisüksus on põllumajanduslik maatükk (sh söödamaa) või loom, mis annab õiguse baasperioodil otsetoetusi saada. Põllumajanduslikuks tegevuseks loetakse põllumajandustoodete tootmist ja kasvatamist, sealhulgas saagikoristust, lüpsikarja pidamist, põllumajandusloomade aretamist ja pidamist, ning maa hoidmist heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes.

23. Seetõttu ei nõua õigusraamistik, et abisaajad

a) omaksid maad või mis tahes muid põllumajandusliku tootmise vahendeid,

b) oleksid põllumajanduslike toodete tootjad ja

c) tulu põllumajanduslikust tegevusest saadava toote müümisest turul.

24. Seoses maa kättesaadavusega nõuti algses SPSi õigusraamistikus, et taotlejate käsutuses oleks vähemalt 10-kuulise perioodi jooksul [19] olnud abikõlblik maa, mis vastaks nende omandis olnud tõetusõiguste arvule. Liiga piiravaks peetud säte asendati 2008. aastal kohustusega, et maa peab kindlaksmääratud kuupäevaks põllumajandustootja käsutuses olema [20]. Õigussätetes ei määratleta siiski mõistet "põllumajandustootja käsutuses olev maa" või "tootmisüksuste haldamine". Selle tulemusel võib deklareeritud maa olla mõne teise isiku käsutuses mis tahes perioodil, mis jääb sama kalendriaasta jooksul väljapoole sellest kindlaksmääratud kuupäevast, ilma et see mõjutaks taotleja kvalifitseerumist "põllumajandustootjana".

25. Osa liikmesriikidest on teinud jõupingutusi SPSi toetuste suunamiseks konkreetsetesse põllumajandustootjate kategooriatesse. Näiteks nõuab Luksemburg taotlejatelt vajalike põllumajandusmasinate või -seadmete olemasolu. Prantsusmaal loevad ametivõimud põllumajandustootjaks isikut, kes kannab majandusriski seoses oma põllumajandusliku tegevusega, millega ta tegeleb oma SPSi raames deklareeritud maal. Selleks loetakse isikut, kes teeb majanduslikke otsuseid, st omandab sisendeid (nt maa, masinad, seemned jne) ja saab sissetulekut põllumajandustoodete müügist.

26. Abisaajat, kes tegeleb põllumajandusliku tegevusega palgatööliste kaudu, loetakse põllumajandustootjaks. Kui maa on renditud ja rentnik kannab põllumajandusliku tegevusega seotud majandusriski, ei saa ta SPSi toetust, kui rendilepingus sätestatakse, et maaomanik on läbiviidava tegevuse majanduslik kasusaaja. Auditi käigus leiti mitu sellist juhtumit [21]. Nimetatud juhtudel maksti SPSi toetust maaomanikele tingimusel, et rentnikud hoiavad nende eest maad heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes.

2. SELGITUS

SPSi RAAMES ABISAAJAD, KES EI KANNA PÕLLUMAJANDUSTOOTMISEGA SEOTUD MAJANDUSRISKI

Kontrollikoja auditis leiti mitmel juhul, et rentnikust põllumajandustootja oli saanud toetust vähemsoodsate piirkondade toetuskava raames, kuid sama maatükiga seotud otsetoetust maksti teisele abisaajale (maaomanikule). Sellised juhtumid olid sagedased piirkondliku (hübriid-) mudeli puhul, kuna kava rakendamise aastal eraldati toetusõigusi kõikidele abikõlbliku maa deklareerinud isikutele, hoolimata sellest, kas isik oli või oli olnud põllumajandustootja.

MAKSED MINIMAALSETE GAECI NÕUETE TÄITMISE EEST PENSIONILE JÄÄNUD PÕLLUMAJANDUSTOOTJATELE

27. Enne SPSi rakendamist, st eelmiste toodanguga seotud toetuskavade puhul, ei olnud põllumajandustootjal pärast pensionile jäämist enam õigust otsetoetusi saada, kuna ta ei tegelenud enam põllumajandusliku tootmisega. SPSi rakendamisega võisid oma algsest põllumajandusettevõttest loobunud põllumajandustootjad säilitada oma toetusõigused ja aktiveerida need renditud maal, millel nad tegevust ei teinud, liitudes keeruka skeemiga, mis on koostatud määrustest tulenevate nõuete täitmiseks. Sellistel juhtudel oli algse põllumajandusettevõtte ülevõtnud isikutel õigus saada uued toetusõigused riiklikust reservist.

28. Komisjoni tellitud uuringu [22] kohaselt lükati SPSi rakendamisega põllumajandustootjate tegelikku pensionilejäämist edasi, kuna kava võimaldab neil säilitada oma toetusõigused ja põllumajandusettevõtted (mis võivad koosneda vaid madala väärtusega renditud maast, millele kehtivad minimaalsed GAECi kohustused). Riiklikud ametiasutused ei suutnud aga anda kontrollikojale usaldusväärset teavet selliste juhtumite ulatuse kohta. Kontrollikoda leidis, et ühes liikmesriigis (Prantsusmaa) on selliste juhtumite vältimiseks õigusaktidega sätestatud, et riikliku põllumajandustootja pensionikavaga liitumine on lubatud ainult tingimusel, et põllumajandustootjad loobuvad kõikidest toetusõigustest ja maast; võimalikuks erandiks on elatusvahendiks kasutatav maatükk. Üldiselt on aga oht, et põllumajandustootmisest loobumise edasilükkumine, mida soodustas SPSi kasutuselevõtt, mõjutab negatiivselt põllumajandussektori ümberkorraldamist.

3. SELGITUS

SPSi RAAMES ABISAAJAD, KES OLID OMA ALGSED ETTEVÕTTED ÜLE ANDNUD

Itaalias leidis kontrollikoda, et endised teravilja- ja tubakatootjad, kes omasid kõrge väärtusega toetusõigusi, olid kogu oma maa teistele põllumajandustootjatele üle andnud ja rentisid madala hinna eest kehva karjamaad mägipiirkondades, mis asuvad oluliselt kaugemal nii nende algsetest põllumajandusettevõtetest kui ka elukohast. Praktikas lubati kohalikel põllumajandustootjatel sellel maal oma loomi tasuta karjatada, mida peeti piisavaks maa heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes hoidmiseks. Ühel teisel juhul oli pensionile jäänud põllumajandustootja oma põllumajandusettevõtte üle andnud oma perekonnaliikmetele ja deklareerinud riigimaad ainult selleks, et aktiveerida oma toetusõigused ilma, et tal oleks olnud õigust deklareeritud maa kasutamiseks [23].

UUED ABISAAJAD

29. Pärast SPSi kasutuselevõttu on kontrollikoda tuvastanud mitu uut abisaajat, kelle põllumajandustegevus moodustab üksnes tühise osa nende üldisest majandustegevusest või kes oma põhilise äritegevusena ei tee põllumajandustegevust. Kõnealused juhtumid hõlmavad spordiklubisid, raudtee-ettevõtteid, looduskaitsealasid, lennujaamu, linnavolikogusid, jahi- ja spordipiirkondi, valitsusasutusi, koole ja laagriplatse.

30. Auditi käigus leiti uute abisaajate seast investoreid, kes olid soetanud toetusõigused (mõnikord kõrge väärtusega), mille nad aktiveerisid madala väärtusega maal, teenides seeläbi oma investeeringutelt vägagi suurt garanteeritud kasumit (vt punktid 66 ja 67).

31. Tervisekontrolli käigus tunnistati, et põllumajanduslikku sissetulekutoetust ei tohiks eraldada "füüsilistele ja juriidilistele isikutele, kelle põllumajanduslik tegevus moodustas üksnes tühise osa tema üldisest majandustegevusest või kelle peamine äriline või ettevõtte eesmärk ei hõlma põllumajanduslikku tegevust" [24]. Määrus aga jättis selliste abisaajate väljajätmise liikmesriikide otsustada. Ükski liikmesriik ei ole seda võimalust veel kasutanud ja nimetatud abisaajatele makstakse jätkuvalt SPSi toetust. Ei külastatud liikmesriikidel ega komisjonil ole täpset teavet selliste abisaajate arvu ega neile antud SPSi toetuste kogusumma kohta. Kuna riiklikud ülemmäärad on kindlasummalised, vähendab selliste uute abisaajate vastuvõtmine SPSi toetuste sihtrühmaks olevatele abisaajatele ettenähtud toetuste kogusummat.

LIIKMESRIIGID KEHTESTASID ÜHTSE OTSEMAKSETE KAVA PÕHIELEMENDID VÄGA ERINEVATEL VIISIDEL

32. Mitme SPSi põhielemendi üksikasjalik rakendamine on jäetud liikmesriikide otsustada. Põhielementide hulka kuuluvad uued kavaga liitujad, deklareeritud maal tehtava minimaalse kohustusliku põllumajandusliku tegevuse määratlus ja toetusõiguste konsolideerimisest kasu saamise tingimused.

UUTE SPSiga LIITUJATE VASTUVÕTT SÕLTUB ENAMJAOLT LIIKMESRIIKIDE RAKENDUSPOLIITIKAST

33. Põllumajandusliku tegevusega alustada soovivad isikud ei oma põhimõtteliselt mingit õigust SPSi raames toetust saada muidu, kui soetavad abikõlbliku põllumajandusliku ettevõtte koos sellega seotud toetusõigustega või ostavad need toetusõigused turult. Liikmesriikidel on samuti lubatud kasutada oma riiklikke reserve toetusõiguste andmiseks uutele põllumajandustootjatele, kes alles alustavad põllumajandusliku tegevusega. Tingimuseks on, et neil puudus põllumajandustegevus oma nimel ja omal vastutusel viie aasta jooksul enne uue põllumajandustegevuse algust [25].

34. Auditi käigus leiti, et osa liikmesriikidest kasutas reservi poliitikavahendina, mille abil edendati põllumajandussektorisse sisenemist uutele põllumajandustootjatele toetusõiguste andmise kaudu.

35. Teistes liikmesriikides ei ole aga vaatamata suurele nõudlusele uute toetusõiguste järele konkreetset poliitikat ja riiklikust reservist ei ole võimalik assigneeringuid saada. Seetõttu peavad uued liitujad toetusõigused ise hankima, mis võib kaasa tuua märkimisväärselt suuri investeeringuid ja seada takistusi kavaga liitumisele. Aja möödudes võib üha suuremal osal uutest põllumajandustootjatest tekkida raskusi toetusõiguste hankimisel. Samas on 57,5% Euroopa Liidu põllumajandustootjatest üle 55-aastased ning iga kolmas üle 65-aastane [26]. Seetõttu peaks dünaamilise ja innovatiivse põllumajandussektori nimel soodustama uute aktiivsete põllumajandustootjate tegevust.

ABIKÕLBLIK MAA JA NÕUTAV MINIMAALNE PÕLLUMAJANDUSLIK TEGEVUS EI OLE ALATI SELGESTI MÄÄRATLETUD

36. Abikõlblikku maad on kolme liiki – viljelusmaa, püsirohumaa ja püsikultuuride all olev maa-ala [27]. Abikõlbliku maatüki täpsed koostisosad on jäetud liikmesriikide otsustada. Teatud liikmesriikides loetakse abikõlblikuks tavaliselt mõningaseks karjatamiseks kasutatavat väheviljakat maad ja metsamaad, kuigi teistes liikmesriikides on selline maa SPSi abist välja jäetud. Selline väheviljakas maa võib kiiresti võsastuda ja metsastuda, mis muudab selle põllumajanduslikuks tegevuseks ebasobivaks.

37. Konkreetsete tegevuste suhtes, mida põllumajandustootjad on kohustatud oma maa heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes hoidmiseks tegema, kehtestatakse ELi õigusaktides vaid üldised eesmärgid seoses mulla erosiooni, mulla orgaanilise ainese, mulla struktuuri ja minimaalse nõutava säilitustegevusega. Viimatimainitud tegur on eriliselt oluline maa puhul, mida tootmiseks enam ei kasutata. Minimaalsete kohustuslike standardite määratluse kehtestavad liikmesriigid, kes kohandavad nimetatud standardid piirkondade eriomadustega. Selle tulemusel võivad põllumajandustootjad saada iga-aastaseid toetusi ilma konkreetse säilitustegevuseta või minimaalse ebaregulaarse tegevusega, nagu nt võsastumise vältimine või iga kolme või viie aasta tagant muru niitmine. Kui põllumajandustootjad ei suuda täita isegi sätestatud miinimumi, riskivad nad nõuetele vastavuse eeskirjadest tulenevalt SPSi toetuste mõõduka vähendamisega [28].

4. SELGITUS

ABIKÕLBLIKU MAA JA MINIMAALSE PÕLLUMAJANDUSLIKU TEGEVUSE LAI MÄÄRATLUS

GAECiga seotud sätetel on oluline mõju Ühendkuningriigis (Šotimaa), kus suurem osa põllumajandusmaast on looduslik rohumaa, millest peaaegu pool on SPSi raames deklareeritud [29]. Enamik sellest maast asub vähemsoodsates piirkondades. Vähemsoodsatele piirkondadele kehtivate riiklike eeskirjade kohaselt tuleb nimetatud maad aktiivselt harida. Vastupidiselt sellele on SPSi raames sama maa abikõlblik ainult tingimusel, et taotlejad ei tegele konkreetse tegevusega (nt kuivendustööd või künd), mis muudaks selle maa looduslikku seisundit. Kontrollikoda tuvastas mitu abisaajat, kellele maksti igal aastal alates mitme- sajast eurost kuni mitme tuhande euroni SPSi toetust ilma igasuguse põllumajandusliku tegevuseta nimetatud maal, sh looduskaitseala, mida ei olnud aastakümneid põllumajanduslikuks tegevuseks kasutatud. Hinnangute kohaselt makstakse praegu SPSi toetusi ligikaudu 150000 hektarile sellistest maatükkidest.

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Hispaanias loeti abikõlblikuks osaliselt puude ja kividega kaetud mägikarjamaad, kuigi põllumajandustootjad ei pidanud üldse säilitustegevust tegema. Püsirohumaade säilitamise tagamiseks kehtestatud loomkoormusnõuete täitmine asjakohasel tasemel oli üksnes vabatahtlik.

Itaalias tuleb püsirohumaad niita või sellel loomi karjatada. See kohustus kehtib ka puude ja kividega kaetud mägikarjamaade puhul. Riiklikud ametivõimud võtsid kasutusele vähenduskoefitsientide süsteemi, et määrata kindlaks abikõlbmatud maa-alad, mis ei ole rohuga kaetud. Kontrollikoda on juba oma eelarveaasta 2007 aastaaruandes juhtinud tähelepanu asjaolule, et vähenduskoefitsientide kasutamisega alahinnati selliste maa-alade suurust.

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Kontrollikoda leidis samuti, et Itaalias makstakse abisaajatele ikka veel toetust ebakorrektsete maakasutuse andmete põhjal, kuigi deklareeritud maatükid on oma looduslikku seisundisse tagasi läinud ning neid ei ole enam võimalik kasutada põllumajandusloomade karjatamiseks.

Prantsusmaal kohustavad riiklikud eeskirjad põllumajandustootjaid oma maad heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes hoidma loomade karjatamise või iga-aastase niitmisega, kuid kohalikul tasandil on võimalik kehtestada eristandardeid. Selle tulemusel on tekkinud olukord , kus teatud piirkondades võib SPSi toetust saada maatükkide eest, mis koosnevad 30% ulatuses abikõlbmatutest aladest, millel on kivid, võsa ja puud.

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

MAA AJUTINE KASUTAMINE MITTEPÕLLUMAJANDUSLIKUKS TEGEVUSEKS

38. Kui SPS kasutusele võeti, ei võimaldanud seadusandlus toetuste maksmist juhul, kui maatükke kasutati mittepõllumajanduslikuks tegevuseks. Tervisekontrolli [30] tulemusel loetakse sellist maad nüüd abikõlblikuks, kui mittepõllumajandusliku tegevuse intensiivsus, laad, kestus ja ajastus ei kahjusta oluliselt põllumajandustegevust [31]. Kirjeldatud olukordade täpne määratlemine on jäetud aga liikmesriikide otsustada. Kontrollikoda leidis juhtumeid, kus riiklikud ametiasutused olid eraldanud toetusõigusi, mis aktiveeriti maatükkide puhul, mida kasutati peamiselt meelelahutustegevuseks.

TOETUSÕIGUSTE KONSOLIDEERIMISE NEGATIIVNE MÕJU

39. SPSi toetuste maksmist seostatakse põllumajandusmaa kasutamise lõpetamise vältimise eesmärgiga [32]. Ajaloolise mudeli kohaselt peaksid põllumajandustootjad toetuste teoreetilise täissumma saamiseks jätkama põllumajandustegevust sama suurel hektarite arvul, nagu nad tegid baasperioodil [33]. Õigusaktides [34] sätestatakse erandid põllumajandustootjatele, keda mõjutasid ümberkorraldus- ja struktuuriprogrammid. Nimetatud meetmetest mõjutatud põllumajandustootjad võivad oma ajaloolised toetusõigused vahetada väiksema arvu kõrgema ühikuväärtusega toetusõiguste vastu. Seda menetlust nimetatakse "konsolideerimiseks". Põllumajandustootjad vajavad vähem maad oma toetusõiguste aktiveerimiseks, säilitades samaaegselt oma ajaloolise toetuste taseme. Kõnealused juhtumid hõlmavad riikliku kava raames metsastatud põllumajandusmaad või põllumajandustootjaid, kes on kaotanud osa oma maatükkidest ümberkruntimise raames tehtud põllumajandusmaa ümberkorraldamise tõttu.

40. Kontrollikoda leidis, et konsolideerimine toimus asjaoludel, mida ei olnud õigusaktidega sätestatud.

41. Kuna selliselt konsolideerimisest kasu saavad põllumajandustootjad vajavad sama toetussumma saamiseks vähem maad, võib ülejäänud maa minna teistele põllumajandustootjatele, kes sellel siis oma toetusõigused aktiveerivad, või uutele põllumajandustootjatele, kes saavad toetusõigused riiklikust reservist. Selle tulemusel makstakse ühe maatükiga seoses rohkem toetusi. Teiseks võimaluseks on oht, et ülejääv maa hüljatakse ning seda ei hoita enam heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes.

5. SELGITUS

KONSOLIDEERIMINE ÕIGUSAKTIDEGA MITTESÄTESTATUD ASJAOLUDEL

Prantsusmaal leidis kontrollikoda, et ametiasutused ei võtnud arvesse kogu põllumajandusmaad, mis kuulus teatud piimatootjate omandisse ajal, kui piimatoetused 2006. aastal toodangust lahti seoti ja määrasid selle toetuse kogusumma palju väiksemale maatükile. Ühe põllumajandustootja puhul, kes oli eelnevalt tegutsenud 70 hektari suurusel maatükil, määrati toetusõigused vaid kahele hektarile. Samamoodi ei võetud arvesse ühiskarjamaad, mida ekstensiivistamistoetusi saavad abisaajad kasutasid baasperioodil söödamaana. See omakorda võimaldas abisaajatel oma toetusõigusi väiksematel maa-aladel konsolideerida tingimustel, mida ei olnud õigusaktidega sätestatud.

SUUR OSA SPSi ABIST ANTAKSE SUUREMATELE PÕLLUMAJANDUSTOOTJATELE JA KAVA PANUS KESKKONNASÕBRALIKKU PÕLLUMAJANDUSSE ON PIIRATUD

SPSi TOETUSED MOODUSTAVAD OLULISE OSA PÕLLUMAJANDUSTOOTJATE SISSETULEKUST, KUID EI ERISTATA MADALA JA KÕRGE SISSETULEKUGA PÕLLUMAJANDUSTOOTJAID

42. 2008. aastal oli SPSi toetuste saajaid 4,49 miljonit ja kava raames tehtud kogumaksed ulatusid 28,7 miljardi euroni taotlusaastal 2008 [35]. Sissetulekutoetuste tase erineb aga oluliselt nii liikmesriikide kui ka põllumajandustootjate vahel. SPSi toetuste jagamine liikmesriikide vahel sõltub peamiselt nende suurusest ja põllumajandussektori olulisusest, mis väljendub riiklikes ülemmäärades. Individuaalsete abisaajate vaheline jaotus sõltub liikmesriigi valitud rakendusmudelist, baasperioodil viljeletud põllumajandusmaa pindalast, toetuste suurusest sektoris, kus põllumajandustootjad baasperioodil tegutsesid, ja hektarite arvust, millel nad parajasti oma põllumajandustegevust teevad.

JOONIS 1

2008. AASTA OTSETOETUSED ETTEVÕTTE KOHTA

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni makseandmete põhjal (CATS).

43. SPSi ja toodanguga seotud toetusi hõlmavad otsetoetused moodustavad olulise osa põllumajandusettevõtte sissetulekust [36], mis näitab, et põllumajandussektor tervikuna sõltub suures osas ELi toetustest. Kontrollikoda märgib siiski, et 74,4% kõikidest ELi põllumajandustootjatest töötab osalise tööajaga ehk et nad ei saa kogu oma sissetulekut põllumajandusest [37].

44. Kuigi näib, et SPS täidab oma eesmärki seoses põllumajandustootjate sissetuleku toetamisega, põhineb individuaalsetele põllumajandustootjatele toetuste jagamine ikka veel peamiselt viljeletava maa pindalal ning seetõttu antakse suur osa SPSi abist ikka veel suurtele põllumajandusettevõtetele, nagu oli ka eelmise süsteemi ajal. SPSi ülesehitus on vastuoluline – ta on ühest küljest loodud individuaalse sissetuleku toetamiseks, kuid teisalt võetakse toetuste jagamisel vaid vähesel määral arvesse abisaajate konkreetseid asjaolusid.

TOETUSTE JAGAMISE ANALÜÜS: SPSist SAAVAD PÕHILISELT KASU VÄHESED SUURED ABISAAJAD

45. 2003. aasta ÜPP reform sisaldas toetuste hüvitamise kontseptsiooni, mis tähendas, et uue SPSi tulemusel peaks säilitatama ligikaudu see toetuste summa, mida põllumajandustootja oli eelneva otsetoetuste kava raames saanud. Kõikide mudelite puhul saavad suuremad põllumajandusettevõtted suuremat sissetulekutoetust [38].

46. Põllumajandustootjate tasandil säilitavad ajaloolised ja teatud mahus ka hübriidmudelid varasemate toetustasemete olulised sektorile omased individuaalsed erinevused. Komisjoni tehtud toetusõiguste hektaripõhise jagamise analüüs näitab, et selle tulemusel on tekkinud olulised erinevused ajaloolise mudeli ja hübriidmudeli valinud liikmesriikide vahel [39]. Seda on näha eelkõige liikmesriikide puhul, kellel on hektaripõhiselt kõrget toetust saanud sektorid, nagu nt oliiviõli, puuvill või toortubakas, isegi juhul, kui individuaalsed ettevõtted olid suhteliselt väikesed. Intensiivse loomakasvatusega liikmesriikides, nagu nt Madalmaad, võib hektaripõhine SPSi toetus samuti suur olla, kui põllumajandustootjatel on vähe maad võrreldes nende loomakasvatustegevusega. Samas võivad ulatusliku põllumajandustootmisega aladel hektaripõhised toetused olla väga madalad. Ainult Taanis, Saksamaal ja Ühendkuningriigis (Inglismaal) kaob see olukord järk-järgult 2013. aastaks, kuna nimetatud liikmesriigid on otsustanud vähendada ajaloolist koostisosa, eelistades iga toetusõiguse puhul ühtset väärtust.

6. SELGITUS

TOETUSÕIGUSTE ERINEVAD ÜHIKUVÄÄRTUSED AJALOOLISE MUDELI PUHUL

Tootmise intensiivsusest sõltuvalt varieerus oliiviõlisektoris tootmistoetus mõnesajast eurost kuni mitme tuhande euroni hektari kohta. Tubakasektoris ulatusid toetused mitme tuhande euroni hektari kohta. Puuvillasektoris varieerus baassummas sisalduv toodanguga seotud toetus 966 eurolt hektari kohta (Kreeka) ja 1202 euroni hektari kohta (Portugal). Loomapidamistoetuste toetusõiguste ühikuväärtused võivad intensiivse tootmise puhul ulatuda kuni 5000 euroni hektari kohta. Teisalt võib ulatusliku lamba- ja kitsekasvatusega alade toetusõiguste ühikuväärtus olla vägagi väike.

47. SPSi toetuste abisaajatele jagamise analüüsis tõstetakse esile toetuste suunamist väiksele arvule põllumajandustootjatest. 2009. aastal (taotlusaasta 2008) said 84% abisaajatest alla 10000 euro, mis moodustab 25% toetuste kogusummast. Samas sai 0,41% abisaajatest üle 100000 euro, mis moodustab 12,78% toetuste kogusummast [40]. See on näitestatud tabelis 2 ja joonisel 2.

48. ÜPP tervisekontrolli raamistikus kaalus komisjon individuaalsetele abisaajatele makstavatele toetustele ülemmäärade seadmist. Lõpuks otsustas nõukogu [41] tõsta vähesel määral kohustuslikku ümbersuunamist väga suurte abisaajate puhul ja kehtestada üle 300000 euro ulatuvatele maksetele täiendavaks ümbersuunamiseks 4%. See täiendav kohandus ei mõjuta oluliselt üldist toetuste jagamist, sest see puudutab vaid väga väheseid abisaajaid (ligikaudu 2500).

TABEL 2

SPSi TOETUSTE JAGAMINE (TAOTLUSAASTA 2008)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni makseandmete põhjal (CATS).

Iga-aastane SPSi toetuse (eurodes) | Abisaajate arv | % kõikidest abisaajatest | % kogumaksetest saadud summast |

< 500 | 1395721 | 31,08% | 1,18% |

≥ 500 ja <5000 | 1912824 | 42,60% | 12,48% |

≥ 5000 ja <10000 | 458464 | 10,21% | 11,43% |

≥10000 ja < 50000 | 642954 | 14,32% | 47,67% |

≥ 50000 ja < 100000 | 62210 | 1,39% | 14,46% |

≥ 100000 ja < 300000 | 15927 | 0,35% | 8,30% |

≥ 300000 ja < 500000 | 1500 | 0,03% | 1,99% |

≥ 500000 ja < 1000000 | 783 | 0,02% | 1,81% |

≥ 1000000 | 144 | 0,00% | 0,68% |

Kogusumma | 4490527 | | |

SPSi TOETUS EI VÄLJENDA MAA HOOLDAMISEGA SEOTUD KULUSID EGA KA POSITIIVSEID AVALIKKE VÄLISMÕJUSID

49. 2003. aasta reformiga seati SPSi toetuste põllumajandustootjatele täismahus maksmisele tingimuseks sama reformiga kehtestatud keskkonna- ja säästva põllumajanduse kohustuste (nn nõuetele vastavuse kohustused) täitmine. Nõuetele vastavus on seetõttu muutunud oluliseks argumendiks põllumajandustootjatele toetuste maksmisel. Kõnealused standardid, millest enamik olid olemas juba enne 2003. aasta reformi, "põhjustavad … ühenduse põllumajandustootjate jaoks toomiskulude kasvu" [42].

50. Maa heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes hoidmine on avalikkuse huvides, kuna selle maa tootmispotentsiaal säilitatakse ning ka teiste korrapärasest hooldamisest tulenevate positiivsete mõjude tõttu, nt veekogude saastatuse eest kaitsmine, tulekahjude ärahoidmine ning maastikule iseloomulike vormide ja elupaikade säilitamine.

JOONIS 2

SPSi SISSETULEKUTOETUSTE JAGAMINE 2008. AASTAL (EUROT AASTAS)

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni makseandmete põhjal (CATS).

51. Puudub otsene seos SPSi toetuste ja põllumajandustootjate poolt nõuetele vastavuse kohustustega seotud kohustuslike standardite täitmisel kantud kulude vahel, samuti pole nimetatud kulusid kvantifitseeritud. Seetõttu on võimalik, et suure saagikusega aladel asuvad põllumajandustootjad saavad kõrgetasemelist toetust ilma GAECi kohustuste eriliselt täpse järgimiseta, kuigi teisalt madala saagikusega aladel asuvad põllumajandustootjad, kes peavad täitma ülimalt rangeid GAECi kohustusi, saavad vaid madalatasemelist toetust.

52. Nõuetele vastavuse kohustuste mittetäitmise tulemusel vähendatakse tavaliselt vaid kohustusi mittetäitnud põllumajandustootjale makstava SPSi ja muude toetuste kogusummat. Kontrollikoda on märkinud, et praktikas on see vähendamine enamjaolt väga väike ning seda rakendatakse harva (kohustuste mittetäitmist sageli isegi ei märgata, kuna igal aastal nõuetele vastavuse kontrolli raames kontrollitavate põllumajandustootjate arv on väga väike) [43].

53. Samuti ei ole praegu võimalik näidata otsest seost SPSi toetuste ja põllumajandusliku tegevusega loodavate positiivsete avalike välismõjude vahel, nt teenused, mida SPSi toetuste saajad osutavad laiemale avalikkusele, täites oma põllumajandusettevõtte tegevuses keskkonnanõudeid ning hoides põllumajandusmaad heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes.

KAVA ÜLESEHITUSEST JA LIIKMESRIIKIDE RAKENDUSKAVADEST TULENEVAD ERIMÕJUD

LIIKMESRIIGITI ERINEVATE MUDELITE, VARIANTIDE JA RAKENDUSPOLIITIKATE RÄGASTIK

54. Nagu eespool mainitud, on liikmesriikidel võimalik valida arvukate rakendusviiside vahel ning iga rakendusmudel sisaldab keerukaid arvutusi individuaalsete toetusõiguste kehtestamiseks.

55. Enamik ELi 17 liikmesriigist valis ajaloolise mudeli. Ainult Malta ja Sloveenia otsustasid kohe üle minna piirkondlikule kindlasummalisele mudelile. Taanis, Saksamaal ja Ühendkuningriigi ühes piirkonnas (Inglismaa) muutub hübriidmudel pärast põllumajandustootjatele uute tingimustega kohanemiseks antud üleminekuperioodi täielikuks piirkondlikuks mudeliks nii, et ühe piirkonna põllumajandustootjatel on ühtse väärtusega toetusõigused hektari kohta.

56. Konkreetsete sektorite puhul oli liikmesriikidel võimalik valida kas osalise või täieliku toetuste toodangust lahtisidumise vahel. Neil oli samuti võimalik kasutusele võtta uued eritoetused, mis olid seotud kvaliteetse tootmisega konkreetsetes põllumajandussektorites [44].

57. Võimaluste paljususe tulemusel on kõik 17 liikmesriiki kava omal viisil rakendanud. Praegu kasutatakse 20 erinevat mudelit ja varianti [45]. Kirjeldatud olukord ei ole võimaldanud sissetulekutoetuste süsteemi lihtsustamist täiel määral ellu viia, eriti liikmesriikides, kus osa otsetoetustest on jätkuvalt toodanguga seotud. Tervisekontrolli raamistikus liikmesriikidele avanenud uued võimalused, mis võimaldaks neil liikuda "kindlasummalisema" süsteemi suunas, ei ole olukorda eriliselt muutnud.

58. Rakendusvõimaluste paljusus on oluliselt mõjutanud seda, kuidas SPSi toetused liikmesriikides põllumajandustootjate vahel jagunevad. Toetuste jagamine sõltub suures osas rakendatavast mudelist. See tähendab, et SPS on praegu halvasti suunatud meetod sissetulekutoetuse andmiseks.

AJA JOOKSUL ON AJALOOLINE MUDEL TOOTMISEST ERALDUNUD …

SPSi TOETUSED EI PÕHINE PRAEGUSEL TEGEVUSEL

59. Ajaloolise mudeli puhul sõltub SPSi abi suurus sellest, kas põllumajandustootja tegevusele anti otsetoetusi baasperioodil (reeglina aastad 2000, 2001 ja 2002). Samamoodi on hübriidmudeli puhul, kus toetusõiguse väärtuse ajalooline komponent väljendab ikka veel kõikidele põllumajandustootjatele antava sektoripõhise toetuse suurust. Nagu eespool mainitud on "hüvitamise" kontseptsioon sekkumishindade vähendamise peamiseks põhimõtteks. Ajalooliste toetustasemete ja praeguse turunõudluse, viljeletava maa põllumajandusliku potentsiaali, põllumajandusettevõtete struktuuri ja keskkonnakriteeriumide vaheline seos on siiski piiratud.

60. Põllumajandustootjad, kes ei saanud toetusõigusi, kuna nende tegevus ei olnud baasperioodil otsetoetuste saamiseks abikõlblik, ei saa SPSi abi isegi siis, kui nad on vahepeal tootmist muutnud. SPSi toetuste saamiseks peavad nad toetusõigused turult ostma.

61. See võib põhjustada olukorra, kus kaks põllumajandustootjat, kes ühe suurusega pindaladel kasvatavad sama põllukultuuri, saavad erineva kohtlemise osaks, sõltuvalt sellest, mida nad baasperioodil tootsid ning kas nad baasperioodil tootmise eest toetusõigusi said.

62. Tervisekontrolli tulemusel tunnistas nõukogu, et aja möödudes on üha keerulisem põhjendada toetuste väga suuri individuaalseid erinevusi, mis põhinesid üksnes eelnevalt tehtud tegevusel. Komisjon kavatses sellega seoses kasutusele võtta "kindlasummalisema" süsteemi ehk vähendada suuri erinevusi individuaalsete toetusõiguste vahel. Ükski liikmesriik ei ole siiski veel otsustanud ühtegi tervisekontrolli reformidega loodud võimalust kasutada või valitud mudel uuesti läbi vaadata.

Ajaloolise mudeli puhul võimaldas toetusõigustega kauplemine spekulatiivseid [46]üleandmisi ja toetusõiguste kuhjumist

63. SPSi kasutuselevõtuga eraldati toetusõigus maast: toetusõigustega võib kaubelda sõltumatult üleantavast maast, mille alusel nad loodi, ning neid on võimalik aktiveerida mis tahes liiki abikõlblikul maal, millel tegeletakse mis tahes põllumajandusliku tegevusega. Sellega sillutati tee turgudele, millel kaubeldakse toetusõigustega, sõltumatult piirkonnast, kus nad kehtestati.

64. Toetusõigustega kauplemise turgu peeti toetuskava mõjususe suurendamise vahendiks. Selle oletuse majanduslik põhjendus ütleb, et kui toetusõigused on eraldatud, võivad põllumajandustootjad oma toetuste taset suurendada üksnes täiendavate toetusõiguste hankimisega teistelt omanikelt koos maaga või ilma. Eeldatakse, et avatud ja läbipaistval turul antakse toetusõigused põllumajandustootjatele, kes on nõus nende eest kõige rohkem maksma, mis aitab kaasa toetuste mõjusale jagamisele.

65. ELi õigusaktides sätestatakse mitu võimalust seoses toetusõiguste üleandmisega [47]. Osa liikmesriikidest piiras ilma maata toetusõigustega kauplemist, lubades selliste toetusõiguste aktiveerimist vaid piirkondades, kus nad loodud olid (Prantsusmaa, Ühendkuningriik (Inglismaa)) või rakendades osale maaga või maata toetusõiguste üleandmistest "vähendamist" (nt Prantsusmaa). Viimatimainitud juhul vähendatakse iga üleantava toetusõiguse väärtust kindla protsendimäära võrra. Teised liikmesriigid ei kaalunud toetusõiguste üleandmiste piiramist (Ühendkuningriik (Šotimaa)) või koguni kaotasid säilitamiste kohaldamise, et kauplemist soodustada [48]. Viimane valik oli ajendatud murest, et toetusõigusi müüa soovivad põllu- majandustootjad ei kipu seda tegema, kuna säilitamised on oluliselt vähendanud tulevaste maksete väärtust ning seeläbi ka kõiki toetusõigusi.

66. Kontrollikoda leidis, et selliseid üleandmisi reguleeriva raamistiku puudumise ja maa väga erineva põllumajandusliku potentsiaali tulemusel tekkisid ebasoovitavad mõjud: võimalus rentida madala alternatiivkuluga väheviljakat maad, mille puhul abisaajad ei pea eriliselt täpselt järgima GAECi kohustusi, on sillutanud tee spekulatiivsetele hangetele ja toetusõiguste ilma vastava maata kogumisele investorite poolt, kes aktiveerivad need toetusõigused maatükkidel, mille puhul ei nõuta "tõelist" põllumajanduslikku tegevust.

67. Kontrollikoja auditi käigus leiti juhtumeid, kus investorid olid soetanud kõrge väärtusega toetusõigused, mis loodi viljakates piirkondades ja intensiivsetes tootmissektorites, kuid mille investor oli aktiveerinud väheviljakal madala turuväärtusega maal, mis asus kaugel nende ettevõttest või elukohast ning mille puhul nõuti vaid minimaalset põllumajanduslikku tegevust või ei nõutud seda üldse. Nagu eespool mainitud, on selle tulemusel tekkinud uus kategooria abisaajaid, kes täidavad minimaalseid GAECi kohustusi, kuid saavad märkimisväärselt suurt garanteeritud sissetulekut.

7. SELGITUS

INVESTEERINGUTEGA SEOTUD JUHTUMID

Kontrollikoja eelarveaasta 2008 aastaaruandes märgiti ära juhtumid seoses Ühendkuningriigi (Šotimaa) taotlejatega, kes soetasid kõrge väärtusega toetusõigused ja rentisid väga madalate hindadega suuri maa-alasid, mille puhul nõuti vaid minimaalset säilitustegevust või ei nõutud seda üldse. 40% 2007. ja 2008. aastal ilma maata üleantud toetusõigustest aktiveeriti looduslikel rohumaadel. Peaaegu kõik alates 2007. aastast täiendavalt SPSi raames Šotimaal deklareeritud maa-alad (ligikaudu 58000 ha) olid looduslikud rohumaad (ligikaudu 50000 ha), kuigi lammaste arv on Šotimaal juba mitu aastat langenud.

Itaalias, kus GAECi standardite kohaselt tuleb maad niita või sellel karjatada, leidis kontrollikoda abisaajaid, kes olid soetanud toetusõigused ja rentinud rohumaad väheviljakatel maa-aladel. Näiteks oli üks abisaaja 2008. aastal soetanud ilma maata toetusõigused peaaegu vastavalt nende nimiväärtusele, milleks oli ligikaudu 197000 eurot. Pärast ümbersuunamist antakse toetusõigused praeguste tingimuste kohaselt abisaajale kuni 2013. aastani sissetulekutoetuse kogusummas ca 1088000 eurot. Abisaaja aktiveeris peaaegu kõik need toetusõigused 45 hektaril renditud väheviljakast rohumaast, mis asus 400 km kaugusel tema elukohast. Maa iga-aastane rendihind oli 7650 eurot. Abisaaja ei tegele sellel maal põllumajandusliku tegevusega, kuigi karjatamisõigused on tasuta määratud kohalikule põllumajandustootjale, et täita abisaaja GAECi kohustusi.

68. ELi õigusaktidega avanes liikmesriikidele võimalus sobivate eeskirjade kohaldamiseks, et vältida spekulatiivseid üleandmisi, mis põhjustab abisaajatepoolset toetusõiguste kogumist ilma vastava põllumajandusliku aluseta [49]. Nimetatud sätete kohaldamine on aga vabatahtlik.

OOTAMATU TULU KÄSITLEMISEKS LOODUD PARANDUSMEHHANISMID EI OLE MÕJUSAD

69. Ajaloolise ja piirkondliku (hübriid-) mudeli raames võidi pärast baasperioodi oma tegevuse lõpetanud või seda vähendanud põllumajandustootjate puhul rakendada "ootamatu tulu klauslit" [50]. Nimetatud klausli kohaselt võidi nende baasperioodi jooksul tehtud tegevusel põhinevaid toetusõigusi vähendada kuni 90%. Tulu nendest vähendamistest kantakse riiklikku reservi. Ootamatu tulu klausel kehtib ainult enne 15. maid 2004 tehtud ülekannetele.

70. Belgia, Prantsusmaa, Taani, Itaalia, Luksemburg, Kreeka ja Rootsi otsustasid seda klauslit rakendada, kuigi piiratult vaid teatud sektorite põllumajandustootjatele. Teistes liikmesriikides lubati põllumajandustootjatel oma ajaloolised toetusõigused säilitada.

71. Itaalias ja Prantsusmaal leidis kontrollikoda juhtumeid, kus põllumajandustootjad olid tubakatootmisega seotud toetusõigused üle andnud pärast 15. maid 2004 ja saanud seetõttu kõrge väärtusega toetusõigused, mis tulenesid nende varasemast tubakatootmisest, ilma et ametivõimudel oleks olnud õigust nõuda tagasi osa vastavatest summadest.

72. Kontrollikoja eelarveaasta 2006 aastaaruandes esitati üks teine juhtum [51]: "Riiklikust reservist võib anda toetusõigusi põllumajandustootjatele, kes on teinud investeeringuid tootmisvõimsuse suurendamiseks või ostnud maad. Ühendkuningriigis piisas tehtud investeeringu tõestamiseks 10% sissetuleku kasvu näitamisest. Paradoksaalselt oli põllumajandustootjatel võimalik seda kriteeriumi täita, suurendades 2002. aastal tapetud loomade arvu. Selle tulemuseks oli loomatoetuste taotlejate arvu kasv". Selle tulemusel võisid põllumajandustootjad, kes hukkasid kõik ettevõtte loomad enne baasperioodi lõppu, kõik oma ajaloolised baassummad SPSi lõpuni alles jätta.

73. 2009. aastal võttis nõukogu vastu komisjoni ettepaneku muuta ootamatu tulu eeskirju ja anda liikmesriikidele võimalus maksta tagasi kuni 100% ootamatu tulu baassummadest, mida põllumajandustootjad võivad saada juhul, kui allesjäänud toodanguga seotud toetused liidetakse 2012. aastaks SPSiga [52]. Nimetatud sätete rakendamine on aga vabatahtlik ning sellega ei korrigeerita vanu juhtumeid, mille puhul klausel ei kehtinud.

… KUID PIIRKONDLIK MUDEL TEKITAB MUID VASTUPIDISEID MÕJUSID

KUIGI PIIRKONDADEKS JAOTAMISE TULEMUSEL ON TOETUSTE JAGAMINE VÕRDSEM, EELISTATAKSE IKKAGI SUUREMAID PÕLLUMAJANDUSTOOTJAID

74. Piirkondlikku mudelit seostatakse toetusõiguste ühtsete ühikuväärtustega terves asjaomases piirkonnas, olenemata enne SPSi rakendamist tehtud põllumajandusliku tegevuse liigist. Dünaamilise hübriidmudeli puhul, mille kasutamisel toimub järkjärguline üleminek piirkondlikule mudelile ning mida praegu rakendatakse Taanis, Saksamaal ja Ühendkuningriigis (Inglismaa), vähendatakse järkjärguliselt ajaloolist komponenti ja jagatakse see ümber kõikide piirkonna toetusõiguste vahel. Kontrollikoda on juba oma eelarveaasta 2006 aastaaruandes esile tõstnud asjaolu, et "tulevikus hakkab tegelike põllumajandustootjate asemel ELi otsetoetusi saama oluliselt suurem hulk maaomanikke, kelle toetusõiguste väärtus kasvab Taanis ja Saksamaal neli ja Inglismaal kümme korda" [53]. See kehtib eelkõige uutele abisaajatele, kes eelmise, toodanguga seotud kava raames otsetoetusi ei saanud.

75. Hoolimata kõnealuse ümberjaotamise mõjust, eraldatakse piirkondliku või hübriidmudeli raames antavaid toetusõigusi esimesel aastal rangelt hektarite arvu põhjal nii, et suured põllumajandustootjad on jätkuvalt toetuste peamisteks saajateks. Selle tulemusel vähendatakse väiksemat pindala kasutavate põllumajandustootjate (nt intensiivse loomakasvatusega tegelevad tootjad) sissetulekutoetust võrreldes nende ajaloolise tootmisega seotud toetuste tasemega. Lisaks sellele võivad komisjoni andmete kohaselt praegu majandusraskustes olevaid sektoreid (nt piimatootmine) makstavate toetuste kaotamise korral ohustada kahjumid, kui nende tegevuse asukohaks olev liikmesriik otsustab piirkondadeks jagamist rakendada, kuna nad viljelevad võrreldes teiste sektorite põllumajandustootjatega keskmiselt väiksemal põllumajanduslikul maa-alal [54].

PIIRKONDADEKS JAGAMINE JA TOETUSE KAPITALISEERIMINE MAAHINDADES

76. Piirkondliku (hübriid-) mudeli puhul on toetusõiguste arv peaaegu sama, mis põllumajandusliku maa-ala hektarite arv [55]. See olukord mõjutas oluliselt maahindasid, kuna põllumajandustootjad, kellel oli rohkem toetusõigusi kui maad, said innustust oma maa rentimiseks, et aktiveerida võimalikult suur osa oma toetusõigustest. See aga suurendab üldist nõudlust renditava maa järele ja tõstab maarendi hindasid.

77. Kuigi toetuste maahindades "kapitaliseerimist" võis täheldada eelmiste, pindalaga seotud kavade puhul, näitavad mitu sõltumatut uuringut, et SPSi rakendamine ei ole seda mõju vähendanud, vaid mõnel juhul isegi suurendanud, eriti piirkondliku mudeli valinud liikmesriikides ja juhtudel, kus sõltutakse suuresti renditavast põllumajandusmaast. See vähendab toetuste mõjusust, kuna põllumajandustootjad peavad põllumajandusmaa eest maksma rohkem kui enne reformi. SPSi mõju maarendile loetakse suuremaks kui selle mõju maamüügihindadele ja "kapitaliseerimine" sõltub rentimiseks saadaval oleva põllumajandusmaa protsentuaalsest osast. Kontrollikoda näeb antud olukorras ohtu, et tervisekontrolliga ettenähtud piirkondadeks jagamise laiendamine teistesse liikmesriikidesse võib oluliselt põllumajandusettevõtete kasumlikkust mõjutada [56].

PIIRKONDLIKU JAGAMISE JA TOETUSÕIGUSTE ÜHIKUVÄÄRTUSTE KOHALDAMINE ON VALIKULINE

78. Kui SPS kasutusele võeti, pidid piirkondliku rakendamisvormi valinud liikmesriigid objektiivsete kriteeriumite kohaselt määratlema oma piirkondade piirid. Liikmesriigid põhjendasid antud küsimusega seotud otsuseid oma haldusstruktuuri [57], määratletud piirkondade põllumajandusliku potentsiaali [58] või eriliste põllumajandustootmise viisidega [59].

79. Tervisekontrolli tulemusel võttis nõukogu vastu komisjoni ettepaneku, mis võimaldas ajaloolist mudelit rakendavatel liikmesriikidel ühtlustada toetusõiguste ühikuväärtusi või minna üle (täis- või hübriid-) piirkondlikule mudelile. Piirkondliku mudeli valinud liikmesriikidel on võimalik oma otsused läbi vaadata, muuta piirkondade kavandust ja ühtlustada piirkondadevahelisi toetusõiguste väärtusi. Need otsused tuleb teha "kooskõlas Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklis 33 sätestatud eesmärkidega" (praeguse Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 39) ning tuginedes objektiivsetele ja mittediskrimineerivatele kriteeriumidele, nagu nt põllumajanduslik potentsiaal ja keskkonnaalased kaalutlused. Nimetatud meetmete eesmärk on anda liikmesriikidele suurem paindlikkus otsetoetuste suunamisel. Praeguse seisuga ei ole ükski liikmesriik otsustanud oma mudelit muuta.

SPSi RAKENDAMINE VAJAS KEERUKAID ARVUTUSI NING SELLE TULEMUSEL TEKKISID VEAD

80. Kontrollikoja auditiga leiti, et üldiselt arvutasid riiklikud ametivõimud toetusõiguste väärtusi ühenduse õigusaktidega kooskõlastatult. Leiti aga vigu, mis tulenesid vääradest või puuduvatest varasematest võrdlusandmetest; sellest, et ettevõtte või selle staatuse muudatused ei kajastunud andmetes; riiklikust reservist saadavate toetusõiguste taotluste ebatäpsest käsitlemisest. Praeguse seisuga ei ole need vead veel täielikult korrigeeritud.

81. Kontrollikoja eelarveaastate 2006, 2007 ja 2008 aastaaruannetes juhiti tähelepanu toetusõiguste arvutamises ja riiklike reservide toiminguid reguleerivate eeskirjade rakendamises esinevatele puudustele [60].

82. Kontrollikoda vaatas läbi komisjoni võetud järelmeetmed seoses SPSi rakendamise käigus tekkinud vigadega. Auditi ajal olid menetlused veel pooleli ning vaid üks ametlik vastavuskontrolli otsus oli vastu võetud ja avaldatud [61].

83. Kontrollikoda märgib, et nõukogu otsustas [62], et kõik enne 1. jaanuari 2009 eraldatud toetusõigused loetakse seaduslikeks ja korrektseteks alates 1. jaanuarist 2010, välja arvatud juhul, kui need olid eraldatud faktiliselt ebakorrektsete taotluste alusel. Kuigi sellega antakse põllumajandustootjatele õiguskindlus, tähendab see, et vastavuse kontrollimise menetluse kohaselt määratud finantskorrektsioone ei rakendata pärast 2009. aastat tehtavatele maksetele [63]. See tähendab, et eeskirjadevastaselt eraldatud toetusõigused "legaliseeritakse" ja muudetakse lõplikuks, millest tulenevalt tehakse nendega seoses iga-aastaseid makseid ka tulevikus.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

84. SPS on kaasa aidanud kahe ühise põllumajanduspoliitika eesmärgi saavutamisele: innustada põllumajandustootjaid paremini turunõudlusele reageerima ja toetada kogu põllumajandussektori sissetulekuid. Käesoleva aruande üldine järeldus on siiski, et kava rakendamise tulemusel on ilmnenud mitu kahtlust äratavat elementi seoses kavast abisaavate isikute määratlusega, liikmesriikidesisese ja -vahelise abi jagamisega ning ajalooliste ja piirkondlike mudelite erimõjudega. Seetõttu soovitab kontrollikoda komisjonil kaaluda nimetatud elementide muutmist vastavalt soovitustes esitatud juhistele.

ABISAAJAD, ABIKÕLBLIK MAA JA PÕLLUMAJANDUSLIKUD TEGEVUSED

85. Kava raames abi saavate isikute määratlus kehtestati ja kohaldati viisil, mis võimaldas isikutel või ettevõtetel, kes tegelesid vaid vähesel määral põllumajandusega või ei tegelenud sellega üldse, saada SPSi toetusi.

86. Kontrollikoda on seda olukorda oma eelmistes aastaaruannetes käsitlenud ning see pälvis 2008. aastal toimunud ÜPP tervisekontrolli käigus tunnustust. Seadusandja võimaldas seejärel liikmesriikidel sellised abisaajad SPSi toetustest ilma jätta. Auditi toimumise ajal ei olnud aga ükski liikmesriik seda võimalust kasutanud ning eespool kirjeldatud olukord püsib muutumatuna.

87. Juhtudel, kui liikmesriigid ei suutnud mõjusaid piiranguid kehtestada, soodustas toetusõiguste täielik eraldamine maast, millel nad olid algselt loodud, investeeringuid ettevõtjatelt, kes olid vaid vähesel määral põllumajandustootmisest huvitatud, kuid kes kasutasid ära SPSist saadavat garanteeritud tulu.

88. Uute põllumajandustootjate põllumajandussektorisse sisenemine on liiga sageli pärsitud praegustest toetusõigustele juurdepääsu tingimustest.

89. Täpsustused selle kohta, mis muudab maatüki SPSi abi saamiseks abikõlblikuks ning millest koosneb abikõlblik põllumajanduslik tegevus, on liiga üldiselt määratletud ega aita sellist abi suunata tegevustele ja maale, mis "suurendaksid põllumajanduslikku tootlikkust".

1. SOOVITUS

Kehtivaid õigusakte ja nende rakenduseeskirju tuleks muuta, tagamaks, et SPSi abi suunatakse aktiivsetele põllumajandustootjatele ja jäetakse välja abisaajad, kes ei tegele põllumajandusliku tegevusega või tegelevad sellega vähesel määral.

2. SOOVITUS

Abikõlblik maa ja põllumajanduslikud tegevused tuleks täpsemini määratleda, võimaldamaks SPSi abist välja jätta mittepõllumajanduslikud maatükid ja tegevused, mis ei aita kaasa põllumajandusliku tootlikkuse suurendamisele [64] või maa keskkonnaväärtuse aktiivsele säilitamisele.

KESKKONNAMÕJU

90. SPSiga samaaegselt nõuetele vastavuse tingimuse rakendamisega seati toetuste täismahus maksmisele tingimuseks keskkonna- ja muudel heade põllumajanduspraktikatel põhinevate kriteeriumide täitmine. Seetõttu muutus nõuetele vastavuse tingimus SPSi toetuste maksmise põhialuseks. Siiski on SPSi abi vaid kaudselt keskkonnaalaste kohustustega seotud.

91. Esiteks märkis kontrollikoda, et puudub otsene seos SPSi toetuste ja põllumajandustootjate poolt seoses GAECi kohustuste või kohustuslike majandamisnõuete täitmisega kantud kulude vahel. See ei kajasta ka põllumajandusliku tegevusega loodavate positiivsete avalike välismõjude väärtust.

92. Teiseks ei nõuta sageli maaga seotud GAECi kohustuste täitmisel mingitki tegevust või nõutakse seda vaid vähesel määral.

3. SOOVITUS

SPSi arvutamist tuleks muuta keskkonna- ja muu välismõju paremaks kajastamiseks.

4. SOOVITUS

GAECi standarditega tuleks toetuse täismahus saamiseks põllumajandustootjatelt nõuda konkreetset ja korrapärast tegevust. Nõuetele vastavuse kohustuste mittetäitmise puhul rakendatavaid maksete vähendusi tuleks karmistada.

SPSi TOETUSTE JAGAMINE

93. Individuaalsetele põllumajandustootjatele makstavad SPSi toetused põhinevad jätkuvalt a) haritava maa hektarite arvul ja b) ajaloolise mudeli puhul varasematel aastatel (2000–2002) makstud summadel. Selle tulemusel saavad nendest toetustest kõige rohkem kasu ikkagi suuremad põllumajandustootjad.

94. SPSi toetuste jagamist iseloomustab tõsiasi, et suurem osa abist antakse väiksele hulgale suurtest abisaajatest, samas kui enamik abisaajaid saavad vaid väikseid toetussummasid. Ümbersuunamismehhanism, mille abil vähendatakse kõige suurematele põllumajandustootjatele makstavaid summasid, puudutab vaid väga väheseid abisaajaid. Pealegi ei aita nimetatud mehhanism praegust jagamist korrigeerida, kuna selle põhieesmärk on suunata otsetoetustest saadavad vahendid ÜPP maaelu arendamise sambasse.

5. SOOVITUS

Põllumajandustootjatevahelise SPSi toetuste jagamise tasa- kaalustamiseks tuleks maksed täiendavalt ümber suunata või kõrgemaid individuaalseid makseid piirata või põllumajandusettevõtete konkreetset olukorda arvesse võtta.

RAKENDUSMUDELITE ERIMÕJUD

95. Praegu rakendatakse ELis 20 erinevat SPSi varianti. See olukord selgitab suures osas nii liikmesriikidevahelisi suuri erinevusi hektari kohta antava toetuse tasemes kui ka liikmesriikidesiseselt toimuva toetuste jagamise erinevusi.

96. Rakendatakse kahte põhimudelit. Ühest küljest on ajalooline mudel aja jooksul praegustest tootmistingimustest eraldunud.

97. Teisest küljest seostatakse piirkondlikku mudelit toetusõiguste ühtsete ühikuväärtustega terves asjaomases piirkonnas. Mõnes piirkonnas võib viimatimainitud mudeli ülevõtmine negatiivselt mõjutada põllumajandusliku tootmise teatavaid sektoreid ning selle tulemusel võivad põllumajandusmaa ja maarendi turuhinnad tõusta, mis vähendaks toetuste tõhusust.

6. SOOVITUS

Toetusõiguste arvutamine peaks põhinema eri piirkondade praegustel tootmistingimustel. Sellise ülemineku puhul tuleks tagada, et ebasoovitavad mõjud, nagu rendi- ja maa- hindade tõus, oleksid piiratud.

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Olavi ALA-NISSILÄ, võttis käesoleva aruande vastu 6. aprilli 2011. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

president

[1] Osas põllumajandussektoritest olid otsetoetused kasutusele võetud tootjate sissetuleku parandamiseks. Seda näitestab nõukogu 22. septembri 1966. aasta määrus nr 136/66/EMÜ õli- ja rasvaturu ühise korralduse kehtestamise kohta (EÜT 172, 30.9.1966, lk 3025–3066, millega võeti kasutusele oliiviõli ja lauaoliivide tootmistoetused. Puuvillatootjaid toetati kaudselt, andes abi toorpuuvilla töötlejatele.

[2] Põllumajandusleping (EÜT L 336, 23.12.1994, lk 22) võimaldab anda riiklikku põllumajandustoetust vastavalt eritingimustele. Põllumajanduslepingu lisa 2 kohaselt määratakse sissetulekutoetuse saamise õigus kindlaks selgete kriteeriumide alusel, nagu sissetulek, tootja- või maaomanikustaatus, tootmistegurite kasutamine või tootmistase määratletud ja fikseeritud baasperioodil. Selliste maksete suurus ei ole ühelgi antud aastal seotud tootmise liigi ega mahuga (kaasa arvatud kariloomade arv), millega tootja tegeleb ükskõik millisel aastal pärast baasperioodi, ega põhine nendel. Samuti ei põhine toetused ühelgi antud aastaga seotud tootmistegurite kasutamisel ükskõik millisel aastal pärast baasperioodi ning põllumajandustootjad ei ole kohustatud toetuse saamiseks tootma.

[3] 2005. aastal vähendati otsetoetusi 3%, 2006. aastal 4% ja alates 2007. aastast 5%. Alates 2009. aastast suurendatakse iga-aastaseid ümbersuunamisega seotud vähendusi 7 protsendilt 2009. aastal 10 protsendile 2012. aastal. Agenda 2000 reformiga oli juba kasutusele võetud vabatahtliku ümbersuunamise mehhanism, mis võimaldas liikmesriikidel ümber suunata kuni 20% otsetoetuste kogusummast. Vaid Ühendkuningriik, Prantsusmaa, Saksamaa ja Hispaania olid otsustanud neid valikulisi ümbersuunamise meetmeid rakendada. 2003. aasta ÜPP reformi raames võivad liikmesriigid lisaks kohustuslikule ümbersuunamisele kasutada nimetatud vabatahtlikku ümbersuunamise mehhanismi. Praegu teevad seda Ühendkuningriik ja Portugal.

[4] Nõukogu 21. juuni 2005. aasta määruse (EÜ) nr 1290/2005 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta, artikkel 12 (ELT L 209, 11.8.2005, lk 1).

[5] Euroopa Liidu toimimise lepingu (Lissaboni lepingu) artikkel 39:"1.Ühise põllumajanduspoliitika eesmärgid on:a)põllumajanduse tootlikkuse suurendamine tehnilise progressi edendamise ja põllumajandustootmise ratsionaalse arengu ning tootmistegurite, eriti tööjõu, optimaalse kasutamise tagamise abil;b)põllumajanduses hõivatud rahvastikuosale õiglase elatusstandardi tagamine, eeskätt põllumajandusega tegelevate inimeste töötasu suurendamise abil;c)turgude stabiliseerimine;d)tarnete kättesaadavuse tagamine;e)tagamine, et tarned toimetatakse tarbijateni mõistliku hinna eest.2.Ühise põllumajanduspoliitika ja selle rakendamise erimeetodite väljatöötamisel võetakse arvesse:a)põllumajandusliku tegevuse eripära, mis tuleneb põllumajanduse sotsiaalsest struktuurist ning põllumajanduspiirkondade struktuurilistest ja looduslikest erinevustest;b)vajadust viia asjakohaseid kohandamisi ellu järk-järgult;c)tõsiasja, et liikmesriikides kujutab põllumajandus endast kogu rahvamajandusega tihedalt seotud sektorit."

[6] Nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikkel 41 ja VIII lisa (kuni 31.12.2008) ja nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 lisa VIII (alates 1.1.2009). VIII lisas toodud summad on arvutatud kõikide otsetoetuste toodangust täiel määral lahtisidumise alusel. Kui liikmesriik oli otsustanud ainult osalise lahtisidumise kasuks, vähendatakse SPSi ülemmäära ja suurendatakse vastavalt toodanguga seotud toetuse jaoks eraldatavate assigneeringute ülemmäära (vt nt komisjoni määruse (EÜ) nr 674/2008 lll lisa, millega muudetakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 VIII lisa ning kehtestatakse osaliseks või valikuliseks rakendamiseks vajalikud eelarve ülemmäärad).

[7] SPSiga integreeritud toetuskavade üksikasjade kohta vt nõukogu 29. septembri 2003. aasta määruse nr 1782/2003, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, VI lisa (ELT L 270, 21.10.2003, lk 1).

[8] Vt nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikkel 1 ja artikli 2 punktid a, b, c.

[9] Erandiks on ainult teatavad veiseliha- ja piimatootjad ning lamba- ja kitsekasvatajad, kellel pole maad. Nimetatud tootjad saavad sissetulekutoetust tingimusel, et nad säilitavad minimaalse taseme oma traditsioonilisest loomakasvatusest. Põllukultuuride tootjatele anti eriõigused oma tootmisest kõrvaldatud maaga seotud kohustuste täitmiseks.

[10] SPSi raames makstud sissetulekutoetuste üksikasjade kohta vt II lisa.

[11] Nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, muudetakse määruseid (EÜ) nr 1290/2005, (EÜ) nr 247/2006, (EÜ) nr 378/2007 ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1782/2003, artikkel 122 (ELT L 30, 31.1.2009, lk 16).

[12] Nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikkel 43.

[13] Erisätteid kohaldatakse oliiviõlisektoris, kus baasperiood hõlmas turundusaastaid 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 ja 2002/2003.

[14] Nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 artiklid 58 ja 59.

[15] Alates 2005. aastast SPSi vaid osaliselt kasutusele võtnud liikmesriikidel lubati siiski säilitada toodanguga seotud ammlehma, lamba- ja kitsetoetused.

[16] Nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 artiklid 45–48.

[17] Nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 artikkel 68. Nende teemade täiendav analüüs vt I lisa.

[18] Nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikkel 2 ja komisjoni määruse (EÜ) nr 795/2004, artikkel 2.

[19] Nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 44 lõige 3.

[20] Nõukogu määruse (EÜ) nr 146/2008 artikli 1 lõige 3. Välja arvatud vääramatu jõu või erandlike asjaolude korral, on need maatükid põllumajandustootja käsutuses liikmesriigi kehtestatud kuupäeval, mis ei ole hilisem, kui asjaomase liikmesriigi kehtestatud kuupäev toetusetaotluse muutmiseks.

[21] Kontrollikoda on seda praktikat juba käsitlenud eelarveaasta 2006 aastaaruande punktis 5.21.

[22] Swinnen, J., Ciaian, P., ja Kancs, D.: Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the common agricultural policy, Brüssel 2008, lk 149–150. Mitme riikliku (nt Belgia, Soome, Iirimaa, Rootsi ja Ühendkuningriik) uuringu tulemused näitavad, et SPS võib piirata põllumajandustootmisest loobumist. Paljud Ühendkuningriigi põllumajandustootjad lükkasid oma loobumise 2012. aastasse, teades, et SPS on kasutusel vähemalt selle ajani. Samuti näitas uuring, et see SPSi mõju toimib toetusõiguste ebatäiusliku kaubeldavusega kombineeritult.

[23] Vt eelarveaasta 2009 aastaaruande punkt 3.21.

[24] Nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 artikli 28 lõige 2.

[25] Määruse (EÜ) nr 73/2009 artikli 41 lõige 2 ja komisjoni 29. oktoobri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 1120/2009, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 III jaotises sätestatud ühtse otsemaksete kava üksikasjalikud rakenduseeskirjad, artikli 2 punkt l (ELT L 316, 2.12.2009, lk 1).

[26] Eurostat pocketbooks – Põllumajanduslik statistika – Peamised tulemused2007–2008 (2009. aasta väljaanne).

[27] Nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 artikli 2 punkt h.

[28] Kontrollikoda on juba täheldanud, et nõuetele vastavusega seotud karistussüsteem on nõrk nii oma kontseptsiooni kui ka rakenduse poolest: eriaruanne nr 8/2008 "Kas nõuetele vastavus on mõjus poliitika?" http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions/specialreports.

[29] 2008. aastal oli 4,557 miljonist hektarist SPSi raames deklareeritud põllumajandusmaast ligikaudu 2,375 miljonit hektarit looduslik rohumaa. Statistika kohaselt võib selline maa (mida on kokku 4,027 hektarit) asuda mägedes, küngastel, rabades ja nõmmedel. Looduslik rohumaa on enamjaolt kaetud kanarbiku ja sõnajalgadega ning suhteliselt vähetootlik.Traditsioonilised põllumajandustootjad kasutavad seda tavaliselt üksnes lammaste ulatuslikuks karjatamiseks.

[30] Komisjoni määruse (EÜ) nr 73/2009 artikli 34 lõike 2 punkt a.

[31] Komisjoni määruse (EÜ) nr 1120/2009 artikkel 9.

[32] Vt nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 preambuli 2. ja 3. lõik.

[33] Üldise reegli kohaselt oli see keskmine arv hektaritest, millel nad olid viljelenud toetust saavaid põllukultuure, või söödamaad, millel karjatati terve aasta kestel loomi, kelle pealt maksti toetusi.

[34] Nõukogu määruse (EÜ) 1782/2003 artikli 42 lõige 5. Seda meedet kasutati edasi otsetoetuste puhul, mis on ikka veel (osaliselt) toodanguga seotud ning mis liidetakse SPSiga 2012. aastaks.

[35] SPSi raames tehtud maksete üksikasjade kohta vt II lisa.

[36] Eurostati andmete kohaselt moodustas otsetoetuste osakaal ELi 15 riigis perioodil 2005–2008 kokku 30% ressursituludest ja 52–56% ettevõtjatulust. Põllumajanduslik ressursitulu on netolisandväärtus tegurikuludes ning seda arvutatakse, lahutades baashindades esitatud põllumajandusliku väljundi väärtusest [= tootjahind + tootega seotud toetused – tootega seotud maksud] vahetarbimise väärtuse, põhivara kulumi ja tootmismaksud ning liites teiste tootmisega seotud toetuste väärtuse. Põllumajanduslik ettevõtjatulu moodustab sissetuleku selle osa, mis luuakse põllumajandusliku tegevusega, mida kasutatakse oma tootmistegurite tasustamiseks (töö ja/või ettevõte, omakapital ja omandis olev maa).

[37] Eurostati andmete kohaselt oli osalise tööajaga põllumajandustootjaid alates 33%-st Belgias kuni 90%-ni Maltal.

[38] Seega saavad ajaloolist mudelit kasutavad ajalooliselt kõrge otsetoetuste tasemega põllumajandustootjad kõrgetasemelist sissetulekutoetust tingimusel, et nad tegutsevad samal arvul hektaritel. Hübriid- ja piirkondliku mudeli puhul eraldati toetusõigused esimesel aastal kindla hektarite arvu põhjal. Kuigi selle tulemusel on erinevate sektorite põllumajandustootjate vahel ilmnenud teatud ümberjagamise mõjud (nt võib see tähendada sissetulekutoetuste kadumist intensiivsete piimatootjate puhul ning ulatusliku looma- ja lambakasvatusega tegelevate põllumajandustootjate puhul nende kehtestamist), oli põllumajandusmaa tiheda toetustega seostamise tulemuseks taas suurte toetuste andmine suurematele põllumajandustootjatele.

[39] Komisjon analüüsis toetusõiguste jagamist ÜPP 2008. aasta tervisekontrolli raames. Vt "Tervisekontroll – mõju hindamine märkus nr 1" kuupäevaga 20.5.2008, dokument D (2008) AH/15325CAP, I lisa, 3. joonis.

[40] Täpsemate üksikasjade kohta vt III lisa.

[41] Nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 artikli 7 lõige 2.

[42] Nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 põhjendus 24.

[43] Eriaruanne nr 8/2008 "Kas nõuetele vastavus on mõjus poliitika?"

[44] Nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikkel 69.

[45] Vt I lisa.

[46] Selles lõigus kasutatakse spekulatiivsuse mõistet "üleandmiste ja toetusõiguste ilma vastava põllumajandusliku aluseta kumuleerumise vastu" tähenduses. Nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 põhjendus 28 ja nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 põhjendus 30.

[47] Nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikkel 46 ja nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 artikkel 43.

[48] Itaalia on 2005. aastast alates rakendanud "säilitamisi" suurusega kuni 50% ilma maata müüdavatest toetusõigustest (nagu lubatud komisjoni määruse (EÜ) nr 795/2004 artiklis 9). Need piirangud kaotati 2007. aastal. Selle tulemusel tõusis ilma maata üleantud toetusõiguste väärtus 1,3 miljonilt eurolt 2006. aastal 65,2 miljonile eurole 2009. aastal.

[49] Vt nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 põhjendus 30 ja nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 põhjendus 28.

[50] Nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 42 lõige 9 ja komisjoni 21. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 795/2004, millega kehtestatakse nõukogu määruses (EÜ) nr 1782/2003 sätestatud ühtse otsemaksete kava üksikasjalikud rakenduseeskirjad, artikkel 10 (ELT L 141, 30.4.2004, lk 1).

[51] Eelarveaasta 2006 aastaaruande punktid 5.33 ja 5.34.

[52] Nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 artikli 41 lõige 6, mida on muudetud 30. novembri 2009. aasta määrusega (EÜ) nr 1250/2009 (ELT L 338, 19.12.2009, lk 1).

[53] Eelarveaasta 2006 aastaaruande punkt 5.28.

[54] Euroopa Komisjon. ÜPP tervisekontroll – Mõju hindamine – Otsetoetuste kindlasummalisemateks muutmise mõju. Detsember 2007

[55] Selle põhjuseks on asjaolu, et piirkondlikud ja hübriidmudelid liitsid peaaegu kogu abikõlbliku maa SPSiga, kuigi ajaloolise mudeli puhul liideti toetusõiguste arvuga vaid toodanguga seotud toetuskava raames viljeletud maa ja söödamaad.

[56] Swinnen, J., Ciaian, P., Kancs, D.: Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the common agricultural policy, Brüssel 2008, lk 141–145; Salhofer, K., Röder, N., Kilian, S., Henter, S. ja Zirnbauer, M.: Märkte für Zahlungsansprüche. Endbericht zum Forschungsauftrag 05HS041 des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Bonn 2009; von Witzke, H., Noleppa, S. ja Kennedy, P. L., Effects of the EU common agricultural policy and U.S. farm policy on agricultural land markets,Washington D.C.2007.

[57] Saksamaa, Ühendkuningriik.

[58] Rootsis ja Soomes põhines piirkondade määratlemine võrdlussaagistel. Ühendkuningriigis (Inglismaa) oli piirkondliku rakendusmudeli valimine ajendatud peamiselt riiklikest säästliku põllumajandustootmise strateegiatest. Inglismaa toetustasemed olid aga eristatud väga ebasoodsate piirkondade (nt rabad) ja tavaliste maa-alade vahel, kus võetakse kaudselt arvesse maa põllumajanduslikku potentsiaali.

[59] Ühendkuningriik (Põhja-Iirimaa). Taani valis piirkondliku rakendamise, mis algselt sisaldas madalaimat abisaajatevahelist ümberjagamist.

[60] Prantsusmaal olid ametivõimud vastu võtnud mitu abikõlbmatut programmi, mille raames oli antud põllumajandustootjatele toetusõigusi, aktsepteeritud lühiajaliselt renditud seadmeid investeeringutena ega oldud suudetud baasperioodi jooksul süstemaatiliselt rakendada kohustuslikke sätteid seoses uute põllumajandustootjatega. Eeskirjade vastaselt eraldatud toetusõiguste alusel 2006. aastast alates makstud kogusumma ulatus 60 miljoni euroni (eelarveaasta 2007 aastaaruande punktid 5.21–5.25);Itaalias ei olnud auditi toimumise ajaks korrigeeritud eeskirjadevastaselt eraldatud toetusõigusi uute oliivipuude puhul, mis olid istutatud pärast kehtestatud tähtaega ning mis ei olnud konkreetse programmiga hõlmatud, erakorraliste juhtude liiga kergekäelist heakskiitmist ning abikõlbmatuid pindalasid (eelarveaasta 2007 aastaaruande punkt 5.14)Ühendkuningriigi (Inglismaa) ametiasutused tegelesid 2009. aasta lõpus ikka veel 2005. aastal alusetult eraldatud toetusõiguste korrigeerimisega (eelarveaasta 2006 aastaaruanne).

[61] Komisjoni otsus, 24.9.2009, 2009/721/EÜ, mille kohaselt ühenduse rahastamine ei kata teatavaid kulutusi, mida liikmesriigid on teinud Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) tagatisrahastu, Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi (EAFRD) raames (ELT L 257, 24.9.2009 lk 28).

[62] Nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 artikkel 137.

[63] Nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009 artikli 137 lõige 3.

[64] Vt joonealune märkus 5.

--------------------------------------------------

I LISA

OTSETOETUSTE RAKENDAMINE, TOODANGUGA SEOTUD TOETUSTE JA ERITOETUSTE INTEGREERIMINE TULEVIKUS

Liikmesriik | Algus | Piirkond | Mudel | Toodanguga seotud sektorid | Toodangust lahtisidumise aasta | Teatavate põllumajanduslike tootmisviiside ja kvaliteetse tootmise valikuline rakendamine perioodil 2005–2009 (Määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikkel 69) | Eritoetuste valikuline rakendamine pärast 2009. aastat (Määruse (EÜ) nr 73/2009 artikkel 68) |

Belgia | 2005 | Flandria + Brüssel | Ajalooline | Pähklid ja seemned (teatud liigid) Tapatoetus, vasikad 100% Valgud Ammlehmatoetus 100% | 2010 2012 2012 – | | Kvaliteetne tootmine |

2005 | Valloonia | Ajalooline | Pähklid ja seemned (teatud liigid) Valgud Ammlehmatoetus 100% | 2010 2012 – | | Rohumaatoetus (aretamine) |

Taani | 2005 | Üks piirkond | Dünaamiline hübriidmudel, mis liigub täismahus piirkondliku mudeli poole | Valgud Isasveiste eritoetus 75% Lamba- ja kitsetoetus 50% Kartulitärklis | 2010 2012 2012 2012 | | Põllumajanduse keskkonnameetmed |

Saksamaa | 2005 | Liidumaad (Berliin oli hõlmatud Brandenburgi, Bremen Alam-Saksi- maa ja Hamburg Schleswig-Holsteini all) | ünaamiline hübriidmudel, mis liigub täismahus piirkondliku mudeli poole | Humalatoetused 25% Tubakas 60% Valgud | 2009 2009 2012 | | Rohumaatoetus (piimasektor) |

Iirimaa | 2005 | – | Ajalooline | Valgud | 2012 | | Rohumaa lammaste kava, rohumaa piimaprogramm, säilitustegevus Burrenis |

Kreeka | 2006 | – | Ajalooline | Seemned Valgud Riis Pähklid Puu- ja juurviljad (välja arvatud aastased kultuurid) Puu- ja juurviljad: tsitrusviljade töötlemine 60% Puu- ja juurviljad: tomatid 30% Puuvill 35% | 2010 2010 2010 2010 2010 2013 2011 – | Tubakas, oliiviõli, suhkur, põllukultuurid, veiseliha- sektor, lambad ja kitsed | Oliiviõli, kõva nisu, suhkur, veiselihasektor (mullikad ja ammlehmad), lambad ja kitsed, piimatoodete sektor, uued toetusõigused vähemsoodsates piirkondades, saagi kindlustus |

Hispaania | 2006 | – | Ajalooline | Lamba- ja kitsetoetused 50% Tubakas 60% Oliiviõli Puu- ja juurviljad: tsitrusviljade töötlemine Puu- ja juurviljad: tomatid Seemned 100% Põllukultuurid 25% Tapatoetus, vasikad 100% Tapatoetus, täiskasvanud veised 40% Valgud Riis Pähklid Kartulitärklis Ammlehmatoetus 100% Äärepoolseimad piirkonnad 100% Puuvill 35% | 2010 2010 2010 2010 2011 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 – – – | Tubakas, puuvill, suhkur, veiselihasektor, piima- toodete toetused | Tubakas, juurviljad, lambad ja kitsed, külvikord, piimasektor (kvaliteet ja vähemsoodsad piirkonnad) |

Prantsusmaa | 2006 | – | Ajalooline | Humalatoetused 25% Tubakas 60% Lamba- ja kitsetoetused 50% Ammlehmatoetus 100% Tapatoetus, vasikad 100% Tapatoetus, täiskasvanud veised Puu- ja juurviljad: tomatid Põllukultuurid 25% Valgud Riis Seemned (teatud liigid) 100% Pähklid Kartulitärklis Äärepoolseimad piirkonnad 100% Töötlemiseks mõeldud ploome, virsikuid ja pirne kasvatavate puuviljaaedade puhul 98% vastavatest riiklikest piirmääradest Töötlemiseks mõeldud ploome, virsikuid ja pirne kasvatavate viljapuuaedade puhul 75% vastavatest riiklikest piirmääradest | 2010 2010 2010 25% 2010 2010 2010 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 – 2010. a lõpuni 2011. a kuni 2012. a lõpuni | | Valgurikkad taimed, kõva nisu, mahepõllundus, külvikord, vasikad, lambad ja kitsed, mägipiirkondade piimatootjad, saagikoristuse kindlustus, ühised vahendid haiguste puhul |

Itaalia | 2005 | – | Ajalooline | Tubakas Puu- ja juurviljad: tomatid 50% Puu- ja juurviljad: töötlemiseks mõeldud pirnid, virsikud ja ploomid 100% Puu- ja juurviljad: ploomid 75% Seemned Valgud Riis Pähklid | 2010 2011 25% 2011 25% 2011 2012 2012 2012 2012 | Suhkur, põllukultuuride sektor, veiselihasektor, lambad ja kitsed | Veise- ja vasikalihasektor, lamba- ja kitseliha, oliiviõli, piimatooted lillekasvatustooted, külvikord, saagi kindlustus |

Luksemburg | 2005 | üks piirkond | Staatiline hübriidmudel | Valgud Pähklid | 2010 2010 | | |

Malta | 2007 | üks piirkond | Piirkondlik mudel | Ei ole | Ei ole | | |

Madalmaad | 2006 | – | Aajalooline | Valgud ja pähklid Tapatoetus, vasikad 100% Tapatoetus, täiskasvanud veised 100% Kiulina seemned 100% Kartulitärklis | 2010 2010 2010 2012 2012 | | Loomade heaolu, saagi kindlustus lambad ja kitsed, veetranspordi toetus |

Austria | 2005 | – | Ajalooline | Tapatoetus, vasikad 100% Tapatoetus, täiskasvanud veised 40% Humalatoetus 25% Valgud Pähklid Kartulitärklis Ammlehmatoetus 100% | 2010 2010 2010 2010 2011 2012 – | | Piimalehmatoetused |

Portugal | 2005 | – | Ajalooline | Tubakas Puu- ja juurviljad: tomatid Valgud Pähklid Seemned 100 % Ammlehmatoetus 100 % Tapatoetus, vasikad 100% Tapatoetus, täiskasvanud veised 40% Lamba- ja kitsetoetus 50 % Äärepoolseimad piirkonnad 100% Puuvill 35% | 2010 2011 2012 2012 2012 – – – – – – | Põllukultuurid, riis, veise- ja lambalihasektorid, oliiviõli, suhkur | Kohalike tõugude ulatuslikud käitlemissüsteemid, kvaliteet (taimed ja loomad), piima ja lammaste sektorid, põllumajanduse keskkonnameetmed |

Sloveenia | 2007 | Üks piirkond | Piirkondlik mudel | Lamba- ja kitsetoetus 50% Humalatoetus 25% Valgud Pähklid Isasveiste eritoetus 75% | 2010 2010 2012 2012 2012 | Veiselihasektor | Emasveiste ulatuslik kasvatamine, piimatoetused, loomade karjatamine püsirohumaadel |

Soome | 2006 | Kolm piirkonda (baassaagikuse põhjal) | Dünaamiline hübriidmudel, mis liigub täismahus piirkondliku mudeli poole | Isasveiste eritoetus 75% Valgud Kartulitärklis Seemned (timutiseemned) 100% Lamba- ja kitsetoetused 50% | 2010 2011 2012 2012 – | Põllukultuurid, veiselihasektor | Valgurikkad ja õliseemne aimed, kartulitärklis, hukatud lambad, veise- ja vasikalihatootmine, piimalehmatoetus |

Rootsi | 2005 | Viis piirkonda (baassaagikuse põhjal) | Staatiline piirkondlik hübriidmudel | Valgud Kartulitärklis Isasveiste eritoetus 74,55% | 2010 2012 2012 | Kvaliteedi- ja turustamismeetmed | Kvaliteedi- ja turustamismeetmed |

Ühendkuningriik | 2005 | Inglismaa – tavalised piirkonnad | Dünaamiline hübriidmudel, mis liigub täismahus piirkondliku mudeli poole | Valgud Pähklid | 2012 2012 | | |

2005 | Inglismaa – rabad |

2005 | Inglismaa -–väga ebasoodsad piirkonnad (v.a rabad) |

2005 | Šotimaa | Ajalooline | Valgud Pähklid | 2010 2010 | Veiselihasektor | |

2005 | Wales | Ajalooline | Valgud Pähklid | 2010 2010 | | |

2005 | Põhja-Iirimaa | Staatiline piirkondlik hübriidmudel | Valgud Pähklid | 2010 2010 |

--------------------------------------------------

II LISA

ÜHTSE OTSEMAKSETE KAVA RAAMES TEHTAVAD MAKSED (TAOTLUSAASTAD 2006–2008 – EELARVEAASTAD 2007–2009) (MILJONIT EUROT)

Eelarvepunkt 05 03 01 01 Ühtne otsemaksete kava – määruse (EÜ) nr 1782/2003 III jaotis |

Taotlusaasta | 2006 | 2007 | 2008 |

Eelarveaasta | 2007 | 2008 | 2009 | Kokku | 2008 | 2009 | Kokku | 2009 |

Belgia | 444,9 | 0,1 | | 445,0 | 453,4 | 0,4 | 453,8 | 467,3 |

Taani | 927,9 | 0,1 | -0,1 | 927,9 | 917,8 | 0,5 | 918,3 | 922,9 |

Saksamaa | 5358,1 | 4,4 | 0,7 | 5363,2 | 5339,0 | 1,4 | 5340,4 | 5390,6 |

Iirimaa | 1242,7 | 7,4 | 1,1 | 1251,2 | 1240,8 | 4,7 | 1245,5 | 1246,8 |

Kreeka | 1905,0 | 7,3 | 4,3 | 1916,6 | 1886,8 | 16,2 | 1903,0 | 2056,6 |

Hispaania | 3294,0 | 30,0 | 14,8 | 3338,8 | 3246,5 | 29,6 | 3276,1 | 3342,8 |

Prantsusmaa | 5722,1 | | 0,4 | 5722,5 | 5695,6 | 1,1 | 5696,7 | 5745,3 |

Itaalia | 3195,8 | 17,9 | 5,2 | 3218,9 | 3185,5 | 16,1 | 3201,6 | 3371,7 |

Luksemburg | 34,6 | | | 34,6 | 34,2 | | 34,2 | 34,1 |

Malta | | | | 0,0 | 1,6 | | 1,6 | 2,7 |

Madalmaad | 293,8 | 1,7 | 0,6 | 296,1 | 659,2 | 7,0 | 666,2 | 682,0 |

Austria | 508,5 | 0,3 | 0,1 | 508,9 | 598,9 | -0,1 | 598,8 | 604,0 |

Portugal | 307,0 | 1,8 | 0,3 | 309,1 | 341,6 | 4,2 | 345,8 | 356,6 |

Sloveenia | | | | 0,0 | 48,9 | 0,1 | 49,0 | 60,6 |

Soome | 493,9 | | | 493,9 | 488,9 | | 488,9 | 490,8 |

Rootsi | 595,0 | 0,5 | | 595,5 | 661,3 | 0,2 | 661,5 | 661,5 |

Ühendkuningriik | 3681,4 | 28,8 | -6,2 | 3704,0 | 3316,2 | 7,4 | 3323,6 | 3263,3 |

Kokku | 28004,7 | 100,3 | 21,2 | 28126,2 | 28116,2 | 88,8 | 28205,0 | 28699,6 |

Allikas: Euroopa Komisjoni põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat.

Eelarvepunkt 05 03 03 00 Täiendavad toetussummad – määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikkel 12 |

Taotlusaasta | 2006 | 2007 | 2008 |

Eelarveaasta | 2007 | 2008 | 2009 | Kokku | 2008 | 2009 | Kokku | 2009 |

Belgia | 6,2 | | | 6,2 | 7,6 | | 7,6 | 7,4 |

Taani | 8,0 | | | 8,0 | 9,6 | | 9,6 | 9,3 |

Saksamaa | 49,3 | | | 49,3 | 60,4 | | 60,4 | 59,6 |

Iirimaa | 19,3 | 0,2 | | 19,5 | 24,3 | 0,1 | 24,4 | 24,2 |

Kreeka | 60,2 | -0,1 | | 60,1 | 73,7 | -0,1 | 73,6 | 74,9 |

Hispaania | 74,4 | 0,6 | 0,2 | 75,2 | 91,3 | 1,1 | 92,4 | 94,9 |

Prantsusmaa | 66,5 | 1,0 | | 67,5 | 83,7 | 0,3 | 84,0 | 84,4 |

Itaalia | 72,8 | 0,3 | 0,1 | 73,2 | 89,8 | 0,3 | 90,1 | 92,2 |

Luksemburg | 0,3 | | | 0,3 | 0,4 | | 0,4 | 0,4 |

Malta | | | | 0,0 | | | 0,0 | |

Madalmaad | 8,9 | | | 8,9 | 10,5 | 0,1 | 10,6 | 10,4 |

Austria | 15,7 | | | 15,7 | 19,1 | | 19,1 | 18,8 |

Portugal | 8,2 | | | 8,2 | 9,5 | | 9,5 | 9,4 |

Sloveenia | | | | 0,0 | | | 0,0 | |

Soome | 10,2 | | | 10,2 | 12,5 | | 12,5 | 12,2 |

Rootsi | 8,8 | | | 8,8 | 10,9 | | 10,9 | 10,8 |

Ühendkuningriik | 22,5 | 0,6 | 0,1 | 23,2 | 26,0 | 3,1 | 29,1 | 27,7 |

Kokku | 431,3 | 2,6 | 0,4 | 434,3 | 529,3 | 4,9 | 534,2 | 536,6 |

Märkus

Eelarveaasta kulutuste kogusumma on võrdne samal eelarveaastal makstud summadega (erinevate rakendusaastate puhul). Näiteks: SPSikulutused olid 28809 miljonit eurot eelarveaastal 2009.

Täiendav toetussumma saadakse kõikidest otsetoetustest esimesele 5000 eurole või vähemale ümbersuunamise rakendamisega (SPS ja toodanguga seotud toetused ). See summa hüvitatakse põllumajandustootjatele. Tehnilistel põhjustel ei ole võimalik SPSiga seotud osa eraldi näidata.

--------------------------------------------------

III LISA

SPSi RAAMES ANTAVA SISSETULEKUTOETUSE JAGAMINE (TAOTLUSAASTA 2008)

Iga-aastased SPSi toetusmaksed (eurodes) | EU17 kokku | Belgia | Taani | Saksamaa | Iirimaa | Kreeka | Hispaania | Prantsusmaa | Itaalia |

< 500 | 1395721 | 2491 | 8013 | 49594 | 4571 | 277817 | 274088 | 28667 | 553801 |

≥ 500 ja < 5000 | 1912824 | 12940 | 20648 | 123480 | 49347 | 399590 | 367149 | 100144 | 546431 |

≥ 5000 ja < 10000 | 458464 | 6276 | 7398 | 53612 | 29810 | 76355 | 75198 | 55969 | 70478 |

≥ 10000 ja < 50000 | 642954 | 15280 | 13984 | 108532 | 38059 | 38787 | 78126 | 156466 | 58074 |

≥ 50000 ja < 100000 | 62210 | 808 | 4192 | 10844 | 1906 | 406 | 4493 | 18706 | 5003 |

≥ 100000 ja < 300000 | 15927 | 106 | 1281 | 3972 | 267 | 26 | 1420 | 1869 | 1781 |

≥ 300000 ja < 500000 | 1500 | 1 | 38 | 960 | 3 | 1 | 90 | 12 | 138 |

≥ 500000 ja < 1000000 | 783 | | 8 | 616 | 1 | | 28 | 3 | 56 |

≥ 1000000 | 144 | | | 108 | | | 6 | | 16 |

Kõik kokku | 4490527 | 37902 | 55562 | 351718 | 123964 | 792982 | 800598 | 361836 | 1235778 |

Iga-aastased SPSi toetusmaksed (eurodes) | Luksemburg | Malta | Madalmaad | Austria | Portugal | Sloveenia | Soome | Rootsi | Ühendkuningriik |

< 500 | 85 | 4018 | 8493 | 20851 | 101840 | 30000 | 1261 | 11265 | 18866 |

≥ 500 ja < 5000 | 345 | 612 | 20066 | 62813 | 47209 | 28038 | 31072 | 40311 | 62629 |

≥ 5000 ja < 10000 | 220 | 66 | 7234 | 20296 | 4882 | 1092 | 16100 | 9961 | 23517 |

≥ 10000 ja < 50000 | 1091 | 53 | 22357 | 16576 | 5881 | 302 | 16074 | 15796 | 57516 |

≥ 50000 ja < 100000 | 85 | | 1036 | 261 | 829 | 8 | 234 | 1644 | 11755 |

≥ 100000 ja < 300000 | 7 | | 142 | 63 | 302 | 7 | 18 | 365 | 4301 |

≥ 300000 ja < 500000 | | | 6 | 3 | 15 | 1 | 1 | 14 | 217 |

≥ 500000 ja < 1000000 | | | | 3 | 2 | 2 | | 4 | 60 |

≥ 1000000 | | | | | | | | | 14 |

Kõik kokku | 1833 | 4749 | 59334 | 120866 | 160960 | 59450 | 64760 | 79360 | 178875 |

--------------------------------------------------