SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Komisjon oli juba 2017. aasta oktoobris võtnud kohustuse käsitleda maksuhaldurite haldussuutlikkust e-kaubanduses asetleidva käibemaksupettuse vastu võitlemisel, parandades koostööd kolmandate isikutega. Nõukogu rõhutas avalduses, mis kanti nõukogu direktiivi (EL) 2017/2455 (e-kaubanduse käibemaksu direktiiv) vastuvõtmisel 2017. aasta detsembris nõukogu istungi protokolli, vajadust täiendada pettustevastaseid vahendeid. Praegune algatus e-kaubanduses asetleidva käibemaksupettuse vastu võitlemiseks täiendab uusi meetmeid, mis kehtestati komisjoni digitaalse ühtse turu strateegia raames e-kaubanduse käibemaksu direktiiviga, ning sillutab teed nende sujuvale kohaldamisele. Konkreetsemalt kehtestati e-kaubanduse käibemaksu direktiiviga elektroonilistele turgudele uued käibemaksukohustused ja uued lihtsustusmeetmed, et aidata ettevõtjatel täita käibemaksukohustusi teenuste osutamise, kaupade kaugmüügi ja impordi korral, sealhulgas käibemaksu elektrooniline deklareerimine ja tasumine nn ühe akna süsteemi kaudu (deklareerimine ühesainsas liikmesriigis, mitte kõigis tarbimisliikmesriikides). Need meetmed aitavad parandada käibemaksunõuete järgimist, lihtsustades käibemaksusüsteemi, kuid maksuhaldurid peavad ikkagi suutma tuvastada petturlusega tegelevaid ettevõtjaid ja neid kontrollida. Praegu on see maksuhaldurite jaoks probleem. Euroopa Kontrollikoda on märkinud, et e-kaubanduse käibemaksusüsteemi käsitlevad õigusaktid tuginevad ettevõtjate valmisolekule deklareerida ja tasuda maksmisele kuuluvat käibemaksu vabatahtlikult. Liikmesriikide võimalused kasutada praegust õigusraamistikku halduskoostööks on siiski piiratud. Juhul kui eespool nimetatud nõuete täitmist lihtsustavate meetmetega ei kaasne pettustevastased meetmed, ei ole petturitel piisavat stiimulit oma suhtumise muutmiseks ja käibemaksukohustuste täitma hakkamiseks. Seega sõltub e-kaubanduse käibemaksunõuetele vastavuse meetmete edu ka pettustevastaste meetmete tulemuslikkusest ning need kahte liiki meetmed tuleb välja töötada samal ajal. E-kaubandus on viimastel aastatel kiiresti kasvanud, tänu millele saavad tarbijad osta kaupu ja teenuseid internetis. Tarbijatel on võimalik valida erinevate tarnijate, toodete ja kaubamärkide vahel. Samuti saavad nad maksta internetis usaldusväärses keskkonnas, lahkumata oma arvutist või nutitelefonist. Tarnijad on muutnud oma ärimudeleid, et kasutada ära e-kaubandust ja müüa oma tooteid tarbijatele üle maailma, ilma et neil peaks olema füüsiline jaemüügikoht. Ent seda võimalust kasutavad ära ka petturlikud ettevõtjad, et saada oma käibemaksukohustuste täitmatajätmisega ebaõiglane turueelis. Käesolevale ettepanekule lisatud mõjuhinnangus on tehtud kindlaks kolm peamist juhtu, mille korral esineb piiriülese e-kaubanduse käibemaksupettust: i) ELi-sisesed kaupade tarned ja ELi-sisene teenuste osutamine, ii) kaupade import ettevõtjatelt, kelle asukoht on kolmandas riigis või kolmandal territooriumil (st ELi-välises riigis või ELi-välisel territooriumil), liikmesriikides asuvatele tarbijatele ning iii) teenuste osutamine ettevõtjate poolt, kelle asukoht on kolmandas riigis, liikmesriikides asuvatele tarbijatele.

Hinnanguliselt jääb igal aastal liikmesriikides piiriülestelt kaubatarnetelt saamata kokku viis miljardit eurot. Käibemaksupettust on tuvastatud ka piiriüleses teenuste osutamises, nimelt võrgutelevisiooni ja digimängude puhul. Seda liiki pettuse tõid esile Europol ja Euroopa Liidu Intellektuaalomandi Amet kõige hiljutisemas Europoli aruandes, milles käsitleti teleülekannete ebaseaduslikku levitamist (ja juurdepääsuõiguste müümist). Kõnealuse pettuse on teinud kindlaks ka teletööstuse organisatsioon Nordic Content Protection (NCP). Ainuüksi Rootsi, Soome ja Taani võrgutelevisiooni levitajad (need riigid moodustavad kokku vähem kui 10 % ELi võrgutelevisiooni koguturu teenitavast tulust) hindavad oma aastaseks käibelanguseks ebaseadusliku levitamise tõttu 436 miljonit eurot. See on umbes 103 miljonit eurot võimalikku käibemaksu kadu. Need arvud (mis kasvavad koos e-kaubanduse kasvuga) on tõenduseks sellele, et e-kaubanduses asetleidva käibemaksupettuse vastu võitlemiseks on vaja kiiresti tegutseda. Kuid enamikul maksuhalduritel pole vahendeid ja teabeallikaid e-kaubanduse käibemaksupettuse suuruse kindlaksmääramiseks. E-kaubanduses hõlbustab käibemaksupettust see, et petturlusega tegelevad ettevõtjad saavad tänu internetile peita oma isiku domeeni nime taha. Isegi kui maksuhaldur on teadlik konkreetse veebipoe olemasolust, siis selle taga oleva ettevõtja isik, selle tegelik asukoht või selle käive asjaomases liikmesriigis jääb sageli teadmata. See kujutab endast probleemi maksuhaldurite jaoks, kes võivad tahta alustada uurimist või halduskoostööd ELi või rahvusvahelisel tasandil. Tarbimisliikmesriigil, kus käibemaks tuleb tasuda, ei ole tõenäoliselt andmeid või teavet, mille alusel saaks algatada kontrolli. Seda seetõttu, et lõpptarbijatel ei ole kohustust pidada oma veebiostude üle arvestust. Isegi kui neil oleks see kohustus, ei oleks proportsionaalne pöörduda süstemaatiliselt lõpptarbijate poole, et uurida müüja sooritatud käibemaksupettust.

Samuti, kui petturid ja nende asukoht on teadmata, võib kujuneda suureks probleemiks see, kuidas teada saada, millisele liikmesriigile tuleks halduskoostöö taotlus esitada.

See võib kaasa tuua registreerimisandmete hulgataotlused. Need tuleks saata kas kolmandale isikule (st elektroonilisele turule või makseteenuse pakkujale), kellel võib see teave olla, või selle riigi maksuhaldurile, kus on kolmanda isiku asukoht. Seda peetaks määruse (EL) nr 904/2010 artikli 54 lõike 1 alusel siiski ebaproportsionaalseks. Samuti ei saa vastavalt sama määruse artikli 54 lõikele 2 nõuda liikmesriikidelt teabe andmist, kui nende õigusaktid ei võimalda neil seda teavet koguda. See piirab liikmesriikide võimalust taotleda teistelt liikmesriikidelt andmeid kolmandate isikute kohta.

Käesoleva ettepanekuga soovitakse lahendada e-kaubanduses asetleidva käibemaksupettuse probleem sellega, et tugevdatakse maksuhaldurite ja makseteenuse pakkujate koostööd. Viimastel aastatel on enam kui 90 % Euroopa klientide veebiostudest tehtud kreedit- ja otsekorralduste ning kaardimaksete abil, st tehinguga seotud vahendaja (makseteenuse pakkuja) kaudu, ning see suundumus jätkub ka edaspidi. Seega saavad makseteavet omavad kolmandad isikud anda maksuhalduritele veebiostudest täieliku ülevaate, mis aitab viimatinimetatutel täita nõuetekohaselt oma ülesannet jälgida käibemaksunõuetele vastavust e-kaubanduses kaupade tarnimisel ja teenuste osutamisel. Nende liikmesriikide kogemus, kes juba teevad makseteenuste pakkujatega riigisiseselt koostööd, on näidanud, et sellisel koostööl on reaalsed tulemused e-kaubanduses asetleidva käibemaksupettuse vastu võitlemisel. Osa kolmandaid riike kasutavad samuti makseteavet kui vahendit, mis võimaldab neil kindlaks teha nõudeid mittejärgivaid kauplejaid ja mida kasutatakse koos ELi süsteemiga sarnaste lihtsustatud maksukogumiskordadega, mis on kohaldatavad ettevõtjalt tarbijale kaupade tarnimise suhtes.

•Kooskõla poliitikavaldkonnas praegu kehtivate õigusnormidega

Käesolev ettepanek täiendab praegust käibemaksualast õigusraamistikku, mida muudeti hiljuti komisjoni digitaalse ühtse turu strateegia raames e-kaubanduse käibemaksu direktiiviga. Lisaks tugevdatakse käesoleva algatusega halduskoostöö raamistikku, et paremini võidelda käibemaksupettusega e-kaubanduses ja taastada õiglane konkurents. Maksupettuse ja maksudest kõrvalehoidumise vastu võitlemine konkurentsimoonutuste vältimiseks ning liikmesriikide ja ELi maksutulude säilitamiseks on komisjoni prioriteet. Praegusele komisjonile antud poliitilistes suunistes kutsuti üles tegema suuremaid pingutusi maksudest kõrvalehoidumise ja maksupettuse vastu võitlemisel ning Euroopa Liidu olukorda käsitlevas 2018. aasta aruandes on korratud, et komisjon järgib laiahaardelist strateegiat tagamaks, et kõik ettevõtted, nii suured kui ka väikesed, maksavad oma õiglase osa maksudest.

Määrusega (EL) nr 2018/1541 (millega muudetakse määrust (EL) nr 904/2010 halduskoostöö ning maksupettuste vastase võitluse kohta käibemaksu valdkonnas) luuakse uued vahendid halduskootöö tegemiseks liikmesriikide maksuhaldurite vahel. Neid vahendeid hakatakse kasutama peamiselt võitluses i) nn karusellpettusega (pannakse toime ettevõtjatevahelistes tehingutes); ii) pettustega, mis on seotud kasutatud autode suhtes kohaldatava kasuminormi maksustamise korraga; iii) pettustega, milles kasutatakse ära spetsiifilisi tollirežiime, mis on kohaldatavad maksukohustuslaste impordi suhtes (ka ettevõtjatevahelistes tehingutes) ning iv) need võimaldavad maksuhalduritel võtta ühismeetmeid (s.o teha ühiseid haldusuurimisi). Maksuhaldurite eksperdid ja ELi käibemaksufoorumil osalevad ettevõtjad rõhutavad, et traditsiooniline koostöö käibemaksupettuse vastase võitluse valdkonnas põhineb andmetel, mida säilitavad otseselt tehinguahelas osalevad ettevõtjad. Piiriüleste ettevõtjalt tarbijale tarnete puhul ei pruugi see teave olla vahetult kättesaadav ning seega traditsioonilisest maksuhaldurite vahelisest koostööst ei piisa. Seetõttu täiendab käesolev algatus ka kõige hiljutisemaid muudatusi, mis on tehtud ELi raamistikus, mis hõlmab halduskoostööd käibemaksu valdkonnas, tehes maksuhalduritele kättesaadavaks uue vahendi, mille abil saab tuvastada käibemaksupettust piiriülestes ettevõtjalt tarbijale tarnetes.

Lõpetuseks tuleks käesolevat algatust vaadelda ka rahvusvahelises kontekstis. Kui pettuse sooritavad tarnijad, kelle asukoht on kolmandas riigis või kolmandal territooriumil, on rahvusvaheline koostöö äärmiselt tähtis selleks, et nõuda sisse tasumisele kuuluv, kuid maksmata käibemaks. Liit sõlmis hiljuti Norraga käibemaksu valdkonnas koostöö tegemise lepingu ning tegutseb aktiivselt OECDs, et edendada halduskoostöö vahendite kasutamist rahvusvahelisel tasandil. Tänu käesolevale algatusele saavad liikmesriigid kasutada tõendeid, mis võimaldavad neil tuvastada pettureid kolmandates riikides. Neid tõendeid kasutatakse esimese sammuna rahvusvahelise koostöö algatamiseks või rahvusvahelises dialoogis osalemiseks, et arutada, kuidas parandada halduskoostööd teiste jurisdiktsioonidega.

2.ÕIGUSLIK ALUS, SUBSIDIAARSUS JA PROPORTSIONAALSUS

•Õiguslik alus