[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 23.10.2007

SEK(2007) 1382

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT, lisatud dokumendile

Ettepanek: NÕUKOGU DIREKTIIV,

nõukogu direktiiv kolmandate riikide kodanike kõrget kvalifikatsiooni nõudva töö eesmärgil liikmesriiki sisenemise ja seal elamise tingimuste kohta Mõju hindamise kokkuvõte

{KOM(2007) 637 lõplik}{SEK(2007) 1403}

1. SISSEJUHATUS

ELi tööturg vajab järjest enam kõrgelt kvalifitseeritud töötajaid: ELi arengu jaoks muutub aina olulisemaks tõmmata ligi kõrgelt kvalifitseeritud võõrtööjõudu, sest tulevikus ei ole võimalik loota ainult ELi töötajatele. Käesolevas dokumendis on esitatud kokkuvõte mõju hindamise aruandest, milles uuriti poliitilisi valikuid, et parandada ELi võimet tõmmata ligi nimetatud võõrtööjõudu ja seda tõhusalt paigutada, kehtestades selleks ühised eeskirjad võõrtööjõu sisenemiseks liikmesriikidesse ja seal elamiseks.

Aruanne on koostatud liikmesriikide ja huvirühmadega toimunud nõupidamiste põhjal. Andmed saadi peamiselt komisjoni tellimusel korraldatud nõupidamistest ja juhtumiuuringutest ning tema tellimusel koostatud väliste uuringute ülevaadetest. Uuringu väljatöötamisele ja aruande koostamisele aitasid kaasa tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraat ning eri talituste esindajatest koosnev juhtrühm, mille moodustas õigus-, vabadus- ja turvalisusküsimuste peadirektoraat.

2. PROBLEEMI MÄÄRATLEMINE

Kuigi see ei mõjuta kõiki liikmesriike samal määral, väheneb demograafiliste prognooside kohaselt ELi tööealine rahvastik 2050. aastaks 48 miljoni inimeseni ning ülalpeetavate suhtarv peaks 2050. aastaks kahekordistuma ja jõudma 51 %-ni. Kuigi muudetud Lissaboni strateegia, milles käsitletakse majanduskasvu ja tööhõivet, on hakanud esimesi tulemusi andma, nõuab mitmete seal kirjeldatud meetmete rakendamine aega ja investeeringuid. Selleks et kompenseerida nimetatud arengut, võiks elanikkonna vananemisega tulevikus kaasneda täiendava meetmena suurema hulga erinevate oskuste ja kvalifikatsiooniga võõrtööjõu ligitõmbamine. Arusaamale, et kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud tööjõu ligitõmbamine ja selle parem kasutamine on jätkuvalt ELi arenguperspektiivi peamiseks väljakutseks, aitab eelkõige jõuda teadmistepõhise majanduse suurenev tähtsus, majanduse struktuuri muutumine, teenindussektori kasv, tööjõumahuka tootmise üleviimine ning ELi kodanike väljavool. Samal ajal tuleks töötajate kutsealade vahelist (tööalast) ja piiriülest (geograafilist) liikumist käsitleda peamise mehhanismina tööturu tõhustamiseks, oskustööjõu puuduse leevendamiseks ja regionaalse ebaühtluse korvamiseks.

Ühine paindlik vahend – ligitõmbavad liikmesriiki sisenemise ja seal elamise tingimused ning ELi tööturu vajadustega seotud tööalase ja geograafilise liikumise julgustamine –, mis on kavandatud kõrgelt kvalifitseeritud töötajate sisserände soodustamiseks, ei lahenda iseenesest praegusi ega tulevasi probleeme, kuid peaks andma osana erinevatele tegevusvaldkondadele suunatud laiaulatuslikust meetmepaketist olulise panuse. Sellega seoses tunnistati 4.-5. novembri 2004. aasta Haagi programmis selgelt, et „seaduslikul rändel on tähtis roll Euroopa teadmistepõhise majanduse ja majandusarengu edendamisel ning see toetab Lissaboni strateegia rakendamist”.

Õigusakti ettepanek ei mõjuta EL 12 riikide töötajaid, kellel ei ole 2003. ja 2005. aasta ühinemisaktides sisalduva üleminekukorra alusel veel täielikku liikumisvabadust, mis on ette nähtud EÜ asutamislepingu ja acquis´ ga. On oluline meenutada, et üleminekukorras sisalduv sooduskohtlemise säte kuulub EÜ esmase õiguse hulka ning on sellisena ülimuslik teisese õiguse suhtes: see tähendab, et liikmesriigid rakendavad võimalikku tulevast direktiivi majanduslikel eesmärkidel toimuva sisserände suhtes viisil, mis vastab ühinemislepingutele, seni, kuni see jääb üleminekukorra piiresse, st eelistab nimetatud liikmesriikide töötajaid.

Õigusakti ettepanek sisaldab ka sätteid, millega tagatakse kooskõla teiste EÜ poliitikavaldkondadega, eelkõige arengupoliitikaga. Samal ajal võetakse täiendavaid meetmeid selliste oluliste küsimuste lahendamiseks, mida ei saa kõnealuses ettepanekus käsitleda. Tõhusad arutelud liikmesriikide ja arengumaadega – ning võimalik liikuvuspartnerlus – on olulised selleks, et vältida aktiivse värbamispoliitika negatiivset mõju selliste päritolumaade olukorrale, kus on puudus kvalifitseeritud inimressursist. Eelkõige kehtib see Saharast lõunasse jäävate Aafrika riikide ja Kariibi mere piirkonna riikide kohta.

2.1. Probleemi ulatus ja olemus

ELi äriühingutes suureneb selliste täitmata töökohtade arv, mis eeldavad eelkõige kõrgelt kvalifitseeritud töötajaid. Täitmata töökohtade varasem ja praegune arv ning ELi tööhõive struktuur näitab tööhõive suuremat kasvu kõrgharidussektoris (3 % aastas, samas kui teistes valdkondades on see näitaja 1 %), muutust töötava rahvastiku ametialases struktuuris (eelistatakse kõrgelt kvalifitseeritud, muud kui füüsilist tööd tegevaid töötajaid) ning nimetatud töötajate kõrget tööhõivemäära koos madala töötuse määraga. Lisaks kasvab kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajate osakaal üldises tööhõives kiiremini kui ELi kõrgelt kvalifitseeritud töötajate oma: seda saab seletada kasvava nõudlusega kõrgelt kvalifitseeritud töötajate järele ja ELi kõrgelt kvalifitseeritud kodanike kõrge tööhõivemääraga, mis ulatub peaaegu täistööhõiveni. Siiski on kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajate osakaal kõikidest töötajatest siiski suhteliselt madal, mis näitab, et ELil on äärmiselt keeruline tõmmata ligi – ja teatud juhtudel väärtustada – kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajaid. EL, kus kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajad moodustavad 1,72 % tööjõust, jääb selgelt maha kõikidest teistest peamistest sisseränderiikidest, nagu Austraalia (9,9 %), Kanada (7,3 %), Ameerika Ühendriigid (3,2 %) ja Šveits (5,3 %).

Probleemi ulatuse kindlaks määramine on keeruline: praegu ei ole andmed liikmesriikidesse lubatud kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajate kohta ühtlased ning hinnangud erinevad vastavalt kasutatavale määratlusele 34 000 isikust 74 000 isikuni (16 liikmesriigis). Kasutatav määratlus ning andmete kättesaadavus erineb liikmesriigiti, sõltudes erikordade olemasolust ja nende sisust. Kuna kõrgelt kvalifitseeritud töötajate liikmesriiki lubamine jääb sõltuma tegelikust nõudlusest tööturul ning liikmesriigid säilitavad oma täieliku pädevuse seoses selliste sisserändajate arvuga, keda lubatakse töö eesmärgil vastavasse liikmesriiki, sõltub nende isikute arv, kes võivad käesolevast ettepanekust kasu saada, mitmest asjaolust: ELi majanduse, eelkõige kõrget kvalifikatsiooni nõudvate sektorite tulevasest arengust, liikmesriikide vastuvõtuvõimest, ELi kodanike haridus- ja ametialastest valikutest jne.

2.2. Praegune õiguslik raamistik liikmesriikides

Kõikides liikmesriikides on kehtestatud erikorrad kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud kodanike teatavatele kategooriatele, kuid ainult kümne liikmesriigi[1] korras hõlmatakse rohkem isikute rühmi kui teadlased, loomeinimesed, äriühingusiseselt üleviidavad isikud, ülikooliõppejõud jne. Kui kordades on isegi võimalik leida teatavaid ühiseid aluseid (eelkõige see, et peaaegu kõik süsteemid on keskendunud nõudlusele), erinevad määratlused ning liikmesriiki sisenemise ja seal elamise tingimused.

Selline erinev lähenemisviis toob kaasa mitmeid tagajärgi:

- liikmesriikide erinevad lähenemisviisid ei anna edasi sõnumit, et kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajaid on vaja ELi majanduse ja konkurentsivõime toetamiseks;

- suured erinevused kõrgelt kvalifitseeritud töötajate määratluses ja liikmesriiki lubamise kriteeriumites piiravad selgelt selliste töötajate liikumist ELi piires ning mõjutavad seeläbi juba seaduslikult ELis elava inimressursi tõhusat ümberpaigutumist ja takistavad regionaalse ebaühtluse tasandamist;

- jättes kõrvale üksikud erandid, ei ole üheski liikmesriigis korda, millega edendatakse kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajate korduvrännet ja tagasipöördumist. Selline kord aitaks suurendada kõigi huvitatud osaliste kasu, see tähendab vastaks liikmesriikide tööjõuvajadusele ning samal ajal panustaks töötajate lõpliku tagasipöördumise kaudu nende päritoluriikide arengusse;

- liikmesriiki lubamise menetluse pikkusel ja keerukusel võib olla oluline roll ELi ligitõmbavuse vähendamisel;

- kõrgelt kvalifitseeritud töötajate täielik sotsiaalne ja majanduslik integreerumine on ülimalt vajalik selleks, et hoida selliseid vajalikke töötajaid ELis.

3. EESMÄRGID

Üldeesmärgid on järgmised:

1. parandada ELi võimet tõmmata ligi kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajaid ja hoida neid ELis. See on üheks tingimuseks majanduslikel eesmärkidel toimuva sisserände panuse suurendamiseks teatavate poliitikavaldkondade ja meetmete raames, mille eesmärk on suurendada ELi majanduse konkurentsivõimet ja pöörata tähelepanu elanikkonna vananemisega kaasnevatele tagajärgedele;

2. reageerida tõhusalt ja viivitamatult praegusele ja tulevasele nõudlusele kõrgelt kvalifitseeritud tööjõu järele ning tasakaalustada oskustööjõu puudust. Selleks suurendatakse kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajate sissevoolu ning tööalast ja liikmesriikidevahelist rännet ning edendatakse nende tõhusat paigutumist ja ümberpaigutumist ELi tööturul.

Konkreetsed eesmärgid, mida täidetakse ilma ELi kodanikke kahjustamata, on järgmised:

(1) töötada välja sidus lähenemisviis ja ühine sisserändepoliitika kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajate suhtes;

(2) suurendada ELi sisserändavate kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajate arvu tööjõuvajadusel põhineva lähenemisviisi kaudu;

(3) lihtsustada ja ühtlustada kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajate liikmesriikidesse lubamise menetlust;

(4) edendada kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajate sotsiaalset ja majanduslikku integreerumist;

(5) edendada liikumist ELi piires, kõrvaldada põhjendamatud piirangud ja lubada kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajatel tõhusamalt paigutuda ELis.

4. POLIITILISED VALIKUD

Kaaluti järgmisi võimalusi:

Võimalus A – säilitada praegune olukord. Liikmesriigiti erineb sisserändepoliitika kõrgelt kvalifitseeritud töötajate riiki lubamise aspektis märkimisväärselt. Praeguse ja tekkiva tööjõuvajaduse rahuldamiseks on selliseid töötajaid aina enam vaja, kuid EL ei suuda neid ligi tõmmata. Ühise tegutsemise puudumise korral selles valdkonnas ei pruugi olukord märkimisväärselt muutuda.

Võimalus B – kehtestada ühine põhipoliitika kõrgelt kvalifitseeritud töötajate lubamiseks liikmesriikidesse. Tehakse ettepanek kehtestada liikmesriiki sisenemise miinimumtingimused, jättes liikmesriikidele samas olulise vabaduse määrata oma siseriiklike õigusaktidega kindlaks eritingimused. Liikmesriigis elamise ja töötamise tingimusi kindlaks ei määrata. Sellel võimalusel oleks ainult piiratud mõju kõnealuste töötajate käitumisele ja ELi tööturu tõhustamisele: üldmõju makromajanduskeskkonnale oleks küllaltki piiratud.

Võimalus C – lihtsustada liikmesriikidesse lubamise süsteemi, mille raames kehtestatakse ELi punktisüsteem ja liikmesriikidesse lubamise kiirmenetlus, mis võimaldab perekonna viivitamatut taasühinemist ja millega seoses luuakse taotlejate oskusi kajastav andmebaas. See võimalus edendaks ja hõlbustaks märkimisväärselt kolmandate riikide kõrgelt kvalifitseeritud töötajate rännet ELi. Siiski peavad sisserändajad seni, kuni punktisüsteemi ELi tasandil ei ole loodud (mis on esialgu vastuolus subsidiaarsuse põhimõttega), jätkuvalt vastama väga keerulistele liikmesriiki lubamise tingimustele.

Võimalus D – kehtestada ühised kriteeriumid ja kiirmenetlus liikmesriiki sisenemiseks ning soodsad liikmesriigis elamise tingimused (töötamise ja elamisega seotud õigused, perekonna viivitamatu taasühinemine, EÜ pikaajalise elaniku staatuse kiirem saamine jne). Kolmanda riigi kõrgelt kvalifitseeritud töötajate tõhus integratsioon tööturule ja ühiskonda oleks parim viis suurendada nende panust majanduskasvu ja konkurentsivõimesse ning parandaks oluliselt ELi võimet lahendada praeguseid ja eeldatavaid probleeme. Siiski oleks sellise poliitika mõju liikmesriikidele piiratud.

Võimalus E1 – edendada ELi piires liikumist, mis saavutatakse liikmesriikide prioriteetide kooskõlastamise, ELi sinise kaardi kasutuselevõtu ja sellist kaarti omavate isikute andmebaasi loomise kaudu. Liikumine ELi piires oleks kolmanda riigi kõrgelt kvalifitseeritud töötajatele tugevaks ajendiks ELi tööturule tulemiseks ning see võiks mängida olulist rolli tööjõupuuduse leevendamisel teatavates valdkondades/sektorites. Täiendavad vahendid (nt ELi sinist kaarti omavate isikute andmebaas) peaksid tööjõu pakkumise viima vastavusse tööjõuvajadusega. Selle valikuga kaasneks märkimisväärne ja positiivne mõju tööturu tõhususele ja ELi makromajanduskeskkonnale.

Võimalus E2 – laiendada direktiiviga 2003/109/EÜ kehtestatud ELi raames liikumist käsitlevate sätete kohaldamisala kõrgelt kvalifitseeritud töötajatele. See võimalus hõlmab ka võimaluse C puhul kirjeldatud punktisüsteemi. Võrreldes võimalusega E1, oleks liikumine ELi piires kõnealuse võimaluse puhul tõenäoliselt piiratum. Seega oleks ka selle valiku üldine tähtsus ja tõhusus piiratum.

Võimalus F – teabevahetus, kooskõlastamine ja koostöö. Kavandatavad meetmed võiksid teataval määral toetada ühiste põhiseisukohtade kehtestamist, mis omakorda aitaks kaasa kõrgelt kvalifitseeritud töötajate ligitõmbamisele ja veelgi enam nende tõhusale paigutumisele ELi tööturul. Siiski kaasneks selle valikuga piiratud tõhusus.

5. VALIKUVÕIMALUSTE VÕRDLUS

Tabel 1 – mõju

Kõrgelt kvalifitseeritud töötajate määratlus ning liikmesriiki lubamise tingimused | Liikmesriiki lubamise süsteem tugineb ühistele kriteeriumitele (tööleping, palgakünnis, kutsekvalifikatsioonid) |

Avatud määratlus (st tugineb kriteeriumitele vastavusele) |

Erandid noortele spetsialistidele |

Liikmesriiki lubamise menetlus | Kiirmenetluse kehtestamine liikmesriiki lubamiseks (ühtne menetlus/ühtne luba, mida nimetatakse ELi siniseks kaardiks) |

Taotluse maksimaalse menetlusaja määratlemine (30 või 60 päeva) |

Loa algne kehtivusaeg: kaks või kolm aastat tähtajatu töölepingu korral |

Liikmesriigis esitatud taotluste rahuldamine ELi tasandil kehtestatud kategooriate puhul (lisaks sellele muud, liikmesriigi tasandil kehtestatud kategooriad) |

Liikmesriigis elamise tingimused | Liikumine elukohaliikmesriigi tööturul pärast nn ooteaega (kaks aastat) |

Loa automaatne tühistamine töötuse korral, kuid ainult teatud aja möödudes (kolm kuud) |

ELi erinevates liikmesriikides elatud perioodide liitmine, et saada EÜ pikaajalise elaniku staatus pärast viieaastast seaduslikku elamist ELis |

Perekonna taasühinemise lubamine võimalikult lühikese aja jooksul |

Kõrgelt kvalifitseeritud töötajate võrdne kohtlemine kodanikega, nagu see on ette nähtud direktiiviga 2005/71/EÜ |

Abikaasade kohene juurdepääs tööturule |

Sätted, millega lubatakse korduvrännet enne ja pärast EÜ pikaajalise elaniku staatuse omandamist |

Liikumine ELi piires | ELi piires liikumise võimaldamine teatud tingimustel (eelkõige tööpakkumine teises liikmesriigis) pärast minimaalset ooteaega esimeses liikmeriigis (kaks aastat). Perekonnal lubatakse järgneda liikumisõigust kasutavale kõrgelt kvalifitseeritud töötajale |

Eelistatud võimaluse peamised eelised

- Kogu ELis kehtiv, kõrgelt kvalifitseeritud võõrtööjõu rännet käsitlemise sidus viis, mille kaudu hõlbustatakse ja ühtlustatakse kõrgelt kvalifitseeritud töötajate liikmesriikidesse lubamist ning edendatakse nende tõhusat paigutumist ja ümberpaigutumist (tööalane ja geograafiline liikumine);

- positiivne mõju kõrgelt kvalifitseeritud töötajate ligitõmbamisele ja nende hoidmisele ELis ning reageerimisele ELi ettevõtjate praegusele ja tulevasele nõudlusele kõrgelt kvalifitseeritud töötajate järele tööjõuvajadusel põhineva lähenemisviisi kaudu;

- positiivne mõju ELi konkurentsivõimele lühi- ja pikas perspektiivis;

- oluline sõnum võimalikele kõrgelt kvalifitseeritud võõrtööjõust sisserändajatele;

- liikmesriikidele jäetud piisav paindlikkus kohandada kõnealust korda oma tööturuvajaduste ja -poliitikaga;

- kõrgelt kvalifitseeritud töötajate ja nende perekondade järkjärguline ja tõhus integratsioon asukohariigi tööturule ja ühiskonda;

- ELi ettevõtjate kasu kõrgelt kvalifitseeritud töötajate aina suuremast liikumisest;

- ELi tasandil kehtestatakse korduvrännet toetavad meetmed;

- täiendavad meetmed (näiteks ELi sinise kaardi andmebaas) võiksid olla vahendiks kõnealuse korra tõhusaks rakendamiseks ning kõrgelt kvalifitseeritud tööjõuga seotud nõudluse ja pakkumise vastavusse viimise toetamiseks.

Eelistatud võimaluse peamised puudused

- Kõnealune võimalus võiks parandada ELi kõrgelt kvalifitseeritud töötajate konkurentsivõimet tööturul. Arvestades, et kehtestatud on palgakriteerium ning tööalane ja geograafiline liikumine ei ole kohene ega tingimusteta, peaks võimalik negatiivne mõju olema piiratud. Lisaks võivad liikmesriigid jätkuvalt kohaldada riiklikke meetmeid, et kontrollida ühenduse eelistamise üldpõhimõttest kinnipidamist (nagu see on sätestatud nõukogu 20. juuni 1994. aasta otsuses);

- ettepaneku võimalik negatiivne mõju arengumaadele, kus teatavates valdkondades / teatavatel kutsealadel on puudus inimressursist. Ette tuleks näha meetmed, mis sellist mõju tasakaalustavad või võimaluse korral väldivad;

- nõudlusel põhinev lähenemisviis ei ole nii ligitõmbav kui pakkumisel põhinev: pikas perspektiivis võib see osutuda piiratuks, kui nõudlus kõnealuse kategooria töötajate järele muutub teravaks ja üldiseks.

[1] Austria, Belgia, Iirimaa, Kreeka, Madalmaad, Portugal, Prantsusmaa, Saksamaa, Taani, Ühendkuningriik. Tšehhi Vabariik kehtestas 2003. aastal katseprojekti kõrgelt kvalifitseeritud töötajate riiki lubamiseks.