Brüssel 02.05.2005

KOM(2005) 178 lõplik

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

ÜLDARUANNE ÜHINEMISEELSE ABI KOHTA(PHARE – ISPA – SAPARD) 2003. AASTAL{SEK(2005)558}

1. KOKKUVÕTE

Käesolev on neljas aruanne kolme ühinemiseelse rahastamisvahendi ja nende kooskõlastamise kohta, mis on esitatud Euroopa parlamendile ja nõukogule ühinemiseelse abi kooskõlastamist reguleeriva nõukogu määruse (EÜ) nr 1266/99[1] (edaspidi “kooskõlastamismäärus”) artikli 13 alusel. Kooskõlas positiivsete ühinemisläbirääkimistega Kopenhaagenis 2002. aastal pöörati 2003. aastal rohkem tähelepanu haldussuutlikkuse arendamisele, mis on vajalik ühenduse õigustiku edukaks rakendamiseks ja osalemiseks praegustes või tulevastes Euroopa Ühenduse programmides selle liikmetena.

Phare programmiga toetatakse ühenduse õigustiku vastuvõtmiseks esmatähtsaid meetmeid haldussuutlikkuse tõstmise või sellega seotud investeeringute toetamise kaudu. Üks osa Phare programmist on suunatud majanduslikule ja sotsiaalsele ühtekuuluvusele.

ISPA-st (ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend) rahastatakse peamisi keskkonna ja transpordi infrastruktuuri projekte.

SAPARD-ist (põllumajanduse ja maaelu arendamise ühinemiseelne programm) rahastatakse põllumajanduse ja maaelu arengut.

Üksikasjalik teave 2003. aasta tegevuse kohta iga ühinemiseelse rahastamisvahendi raames on esitatud asjakohastes PHARE[2], ISPA[3] ja SAPARDi[4] aastaaruannetes.

Ühinemiseelsete rahastamisvahendite finantsnäitajad on esitatud 5. jaos „Finantsülevaade“.

Kolme rahastamisvahendi kooskõla on tagatud vastutuse jaotamisega nende vahel. Komitee direktoraadi tasandil tagab asjaomaste komisjoni talituste tegevuse kooskõlastatuse. 2003. aasta aprillis esitati Phare korralduskomiteele, mis on rahastamisvahendite kooskõlastamisel komisjoni abistav organ, kõiki rahastamisvahendeid hõlmav „üldise abi dokument“. Riigi tasandil julgustas komisjon kandidaatriike tõhustama ministeeriumidevahelist kooskõlastamist, mida peetakse struktuurifondide eduka juhtimise väga oluliseks eelduseks.

2. ÜHINEMISEELSETE RAHASTAMISVAHENDITE ÜLDINE KIRJELDUS

2.1. Kohustused ja rahaliste vahendite ülekandmine

Enne EL rahaliste vahendite ülekandmist on nõutav: (1) komisjoni otsus vahendite lülitamiseks eelarvesse, (2) raamkokkulepe ja (3) iga-aastane kahepoolne rahastamisleping või memorandum, millega määratakse kindlaks ühenduse asjaomase meetmega seotud rahalised kohustused abisaaja riigi suhtes, st määratletakse mõlema poole õigused ja kohustused. Samas on iga rahastamisvahendi puhul otsuse tegemise ja rahaliste vahendite eraldamise kord erinev. Üksikasjalik teave igast rahastamisvahendist eraldiste tegemise korra kohta on esitatud lisas 1.1.

2.2. Kandidaatriikide rakendusstruktuurid

Toetusi ühinemiseelsetest rahastamisvahenditest suunatakse iga riigi rahandusministeeriumis loodud rahvusliku fondi kaudu, selle eest vastutab siseriiklik eelarvevahendite käsutaja. Phare ja ISPA konkreetne rakendamine toimub rakendusasutustes (näiteks lepingute sõlmimise ja rahastamise kesktalitus – CFCU), mis saavad rahalisi vahendeid rahvuslikust fondist[5]. SAPARDit rakendab SAPARDi rakendusasutus, mis saab rahalised vahendid rahvuslikust fondist.

2.3. Rakendamise detsentraliseerimine kooskõlastamismääruse[6] artikli 12 alusel

Detsentraliseerimine on protsess, millega ELi rahaliste vahendite juhtimine antakse üle kandidaatriikide haldusasutustele.

Phare ja ISPA puhul reguleeris seda protsessi 2003. aastal detsentraliseeritud rakendussüsteem. Detsentraliseeritud rakendussüsteem tähendab seda, et ISPA ja Phare rahastatud projektide või meetmete juhtimise korra üle teostatakse eelkontrolli, st otsuseid hangete ja lepingute sõlmimise kohta võtab vastu ostja ning esitab need abisaajariigi EÜ delegatsioonile kinnitamiseks. Seega vastutavad EÜ delegatsioonid hankedokumentide kinnitamise eest enne pakkumiste tegemist ja lepingute sõlmimist.

SAPARDit rakendatakse aga täielikult detsentraliseeritud süsteemi alusel (laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteem). Laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteem tähendab ELi toetuse andmise täielikku detsentraliseerimist – ELi ühinemiseelsete rahaliste vahendite juhtimine antakse üle kandidaatriigi haldusasutustele, kusjuures komisjon ei teosta üksikute tehingute süsteemset eelkontrolli, vaid üksnes järelkontrolli, jäädes samal ajal vastutavaks eelarve üldise täitmise eest.

Iga riik peab kõnealuse juhtimise eest vastutuse üleandmisel looma piisavad juhtimis- ja kontrollsüsteemid, mille peab siseriiklikult heaks kiitma siseriiklik eelarvevahendite käsutaja. Kui nimetatud tingimused on täidetud, viib komisjon enne finantsjuhtimise üleandmise kohta otsuse tegemist läbi vastavuskontrolli.

Kuigi 2003. aastal jätkati Phare ja ISPA rakendamist vastavalt detsentraliseeritud rakendussüsteemile, võis ühineja- ja kandidaatriikides märgata olulisi edusamme üleminekul kooskõlastamismääruses sätestatud laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemile. Ettevalmistuste tegemist laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemile üleminekuks kiirendati kõikides kandidaatriikides. Phare ja ISPA üleminek laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemile toimub neljas etapis, mida on kirjeldatud komisjoni töödokumendis „Ettevalmistuste tegemine laiendatud detsentraliseerimiseks“ ja dokumendis „ISPA ja Phare laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemile ülemineku plaan“. Plaanis sätestatakse menetlused, mis viivad laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi kasutuselevõtmise otsuseni. Etappide 1 kuni 3 eest vastutavad kandidaatriigid ja neis hinnatakse puudusi, nende kõrvaldamist ning juhtimis- ja kontrollsüsteemide täitmist. Komisjoni otsuse ettevalmistamine toimub 4. etapis ja selle eest vastutab komisjon. Kõnealune otsus võetakse vastu pärast siseriikliku eelarvevahendite käsutaja poolt komisjonile esitatud laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi taotluses kirjeldatud juhtimis- ja kontrollsüsteemide põhjalikku ülevaatamist, sealhulgas kohapealse kontrollauditi läbiviimist.

2002. aastal teatati ühinejariikide kohustusest seada ühinemise ajaks sisse toimiv laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteem ja seejärel lisati kõnealune kohustus ühe juriidilise nõudena 2003. aastal allkirjastatud ühinemisakti. Rumeenia ja Bulgaaria osas pooldab komisjon laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemile üleminekule 2005. aasta lõpuks või 2006. aasta alguseks. Lisateave laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi kohta on esitatud lisas 1.2.

3. JÄRELEVALVE JA HINDAMINE

3.1. PHARE

Phare programmide täitmise suhtes kohaldatakse süsteemset järelevalve- ja hindamisprotsessi. Iga riigi ühist järelevalvekomiteed toetavad valdkondade järelevalve allkomiteed, mis tulevad kokku kaks korda aastas.

2003. aastal koostati eelhindamise aruanne, mis viitas vajadusele rakendada strateegilisemat programmitööd, suurendada vahendeid projektide kavandamiseks ja kehtestada süsteemsem kvaliteedikontroll.

2003. aastal esitatud 123 hindamise vahearuannet ning põhjalik järelhinnang viitasid sellele, et Phare programmitööga on üldiselt koostatud projekte, mille prioriteedid on kooskõlas ühinemispartnerluse prioriteetidega.

Üldiselt andsid hindamistulemused tunnistust Phare programmi rahuldavatest tulemustest. Edusamme tehti eesmärkide saavutamisel piiriülese koostöö, keskkonna-, justiits- ja siseasjade, avaliku halduse ja rahanduse, transpordi ja sotsiaalvaldkonnas. Põllumajanduses, majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse ja regionaalpoliitika valdkonnas olid tulemused erinevad. Tulemused väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete ja siseturu valdkonnas on olnud ebaühtlased, kuid paranemas.

3.2. ISPA

Kõikide ISPA projektide suhtes kohaldatakse ISPA määruse ja rahastamislepingu järelevalvet ja hindamist reguleerivaid sätteid. Komisjoni talitused, eelkõige järelevalvekomiteed kontrollivad edusamme projektide rakendamisel süstemaatiliselt kaks korda aastas ja viivad läbi regulaarset järelevalvet.

Järelhindamise nõuded on kindlaks määratud iga projekti jaoks komisjoni ja ISPA abisaajariikide vahel sõlmitud finantsprotokolli lisa XIII jaos. Kõnealuses jaos on sätestatud, et projekti lõppedes hindavad komisjon ja abisaajariik selle mõju ja läbiviimise korda. Arvestades seda, et ISPA rakendamine on algusjärgus, ei ole 2003. aastal järelhindamist teostatud.

3.3. SAPARD

SAPARDi programmide rakendamisele kohaldatakse mitmeaastase rahastamislepingu järelevalvet ja hindamist reguleerivaid sätteid. 2003. aastal tulid kõik järelevalvekomiteed vähemalt üks kord kokku. Lisas 1.5 on esitatud komitee istungitel arutatud teemade nimekiri.

Komisjon jätkas tihedat koostööd abisaajariikidega järelevalve- ja hindamissüsteemi kohandamisel ja juhtimisel. Kohtumised andsid hea võimaluse arendada edasi komisjoni suuniseid vahehindamise läbiviimiseks, tagada hindamise põhjalikkuse ja õigeaegsuse ning pöörata tähelepanu konkreetsetele küsimustele, mida hindajad soovisid oma töö algusjärgus tõstatada.

Komisjon korraldas ka seminari teemal „Kohalike algatuste arendamine ja edendamine kandidaatriikides“ (Pardubice, Tšehhi Vabariik, 8.-11. mai), mille eesmärk oli luua foorum SAPARDi programmi rakendamise arutamiseks.

4. KOOSKÕLASTAMINE

4.1. Üldist

Nii nagu kooskõlastamismääruses nõutakse, tagab komisjon kolme ühinemiseelse rahastamisvahendi põhjaliku kooskõlastamise. Kõnealuses määruses täpsustatakse valdkonnad, mida igast rahastamisvahendist toetatakse, et seeläbi minimeerida rahastamisvahendite võimalikke kattuvusi.

Kolmest rahastamisvahendist antava toetuse üldraamistik määratletakse ühinemispartnerlusega. Phare puhul täiendab seda riiklik arengukava ja ISPA puhul riiklikud strateegiad keskkonna ja transpordi arendamiseks. SAPARDi projektid valitakse välja 2000.–2006. aasta maaelu arengukava alusel, mis on ette valmistatud kandidaatriikide kavade põhjal ja mille komisjon on iga riigi jaoks 2000. aastal heaks kiitnud.

Phare korralduskomiteel on üldises kooskõlastamises võtmeroll. Kooskõlastamismääruse artikli 9 järgi peaks kõnealune komitee abistama komisjoni kolme rahastamisvahendi kooskõlastamisel ja komisjon peaks teavitama komiteed igale riigile ja iga ühinemiseelse rahastamisvahendi kohta määratud rahaliste eraldiste soovituslikust suurusest ning meetmetest, mis on võetud tegevuse kooskõlastamiseks Euroopa Investeerimispanga, muude ühenduse rahastamisvahendite või rahvusvaheliste rahandusasutustega.

4.2. Kooskõlastamine komisjonis

Phare programmi ja rahastamisvahendite kooskõlastamise eest vastutab laienemise peadirektoraat, keda toetab Phare korralduskomitee. ISPA eest vastutab regionaalpoliitika peadirektoraat ning SAPARDi eest põllumajanduse peadirektoraat.

Programmitööd kooskõlastatakse talitustevahelistel laiendatud nõupidamistel. Lisaks on mitmetes asjaomastes komisjoni talitustes moodustatud direktorite tasandil ühinemiseelsete rahastamisvahendite kooskõlastuskomitee. Komitee pöörab erilist tähelepanu Phare ja ISPA laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi ettevalmistamisele.

Komisjon on kooskõlastamismääruse sätteid arvesse võttes dubleerimise vältimiseks välja selgitanud Phare ja SAPARDi kokkupuutepunktid. Projektide järelevalvet kooskõlastab ühine järelevalvekomitee. Ühist järelevalvekomiteed toetavad võimaluse korral ISPA järelevalvekomiteed ja asjakohased Phare allkomiteed.

4.3. Kooskõlastamine kandidaatriikides

Komisjon julgustab kandidaatriike kooskõlas detsentraliseerimise eesmärgiga tõhustama ministeeriumidevahelist kooskõlastamist, mis on oluline tingimus struktuurifondide edasiseks edukaks juhtimiseks ja lähemas tulevikus Phare majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmitööks ja rakendamiseks. Mitmetes riikides tuleb ministeeriumidevahelist kooskõlastamist siiski parandada.

Kuna täielikult detsentraliseeritud juhtimist on juurutatud juba algusest peale (SAPARDi puhul) või seda on järk-järgult laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemile üleminekuga (Phare ja ISPA puhul), tuleb vastavalt suurendada ka kandidaatriikide vastutust ühinemiseelse toetuse saamise ja toetatavate tegevuste kattumise vältimise kooskõlastamise eest. Vaid riigid ise saavad tagada projektide täieliku rakendamise. Seetõttu nõudis komisjon, et riigid võtaksid meetmeid efektiivse ja tõhusa kooskõlastamise tagamiseks.

4. 4. Tegevuste kooskõlastamine Euroopa Investeerimispanga ja rahvusvaheliste rahandusasutustega

Ühinemiseelne abi täidab oma ülesande täies mahus siis, kui kaasatakse rahvusvaheliste rahandusasutuste rahalisi vahendeid. Seetõttu jätkus koostöö Euroopa Investeerimispanga ja teiste rahvusvaheliste rahandusasutustega 2003. aastal dokumendi „Vastastikuse mõistmise memorandum ühinemiseelse abi alal tehtava koostöö kohta“[7] raames.

Olemasolevad andmed aastate 2000–2003 kohta näitavad, et rahvusvahelised finantsasutused on sõlminud igal aastal lepinguid 10 laienemisel liituva riigiga enam kui 22,8 miljardi euro väärtuses laenude andmiseks. Nimetatud summa annab ka tunnistust ühenduse ühinemiseelse abi kasvavast mõjust alates 2000. aastast.

Suuri infrastruktuuriprojekte, mida tavaliselt kaasfinantseeritakse rahvusvahelistest vahenditest, rahastatakse ISPA vahenditest ja Phare programmide kaasfinantseerimine on tegelikkuses väga piiratud.

Komisjon korraldas koosolekud kõnealuste rahvusvaheliste rahandusasutustega nii programmitöö ja rakendamisega seotud küsimuste kui ka menetlusküsimuste kooskõlastamiseks. Võimaluse korral kavandatakse ühislähetusi, mis on olulised kindlustamaks, et koostöö tegemine projektide elluviimisel oleks kandidaatriikidele kasulik. Komisjon seadis koostöös Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupangaga sisse regulaarse teabevahetuse, korraldas koosolekute kooskõlastamise ja viis läbi üksikasjalikke arutelusid metodoloogilistel teemadel, mis võimaldasid ühtlustada lähenemisi projektide hindamisel.

Ühinemiseelsete rahastamisvahendite raames tehtava koostöö võib vahendite lõikes kokku võtta järgmiselt:

- 2003. aastal kaasfinantseeriti Phare programmi peamiselt VKEde rahastamisvahendi raames, milles osalevad Euroopa Investeerimispank, Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank ning Euroopa Nõukogu Arengupank/KfW. Eesmärk on jätkuvalt suurendada rahandussektori kaasfinantseerimise võimet väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete ja kohalike omavalitsuste rahastamiseks. Detsembris kiitis komisjon heaks kaks Phare programmi väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete rahastamisvõimaluste kohta 2003. aastaks, mis esmakordselt sisaldasid maapiirkondade alajaotust, mis näeb ette suunatud toetuse kohalikele finantsvahendajatele maaelu krediteerimisel. Nimetatud programmid tagavad SAPARDist toetuse saajatele paremad võimalused pangast laenu saamisel maapiirkondades. Programmis osalevad kaks rahvusvahelist rahandusasutust on Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank ja Euroopa Nõukogu Arengupank/KfW.

- ISPA on peamine võimalus suurte infrastruktuuriprojektide kaasfinantseerimiseks, mille rahastamist toetatakse tavaliselt rahvusvaheliste rahandusasutuste vahenditest. Seega on rahvusvaheliste rahandusasutuste peamiseks partneriks projektide kaasfinantseerimisel regionaalpoliitika peadirektoraat.

- ISPA ja rahvusvaheliste rahandusasutuste (peamiselt Euroopa Investeerimispank ja Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank) koostöö tulemused on väga positiivsed. Teavet vahetati juba projektide analüüsimise algetapis, et saada võimalikke ettepanekuid kaasfinantseerimiseks. Koostöö tulemusena Euroopa Investeerimispanga ja Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupangaga kaasfinantseeriti 2003. aastal mitmeid projekte.

- Tööraamistiku väljatöötamiseks ning komisjoni ja Euroopa Investeerimispanga vahelise 2000.-2006. aastate ühenduse struktuuriabi (sh ISPA) kohta sõlmitud koostöölepingu rakendamise parandamiseks peeti korduvaid koosolekuid. Nende peamine eesmärk oli EÜ toetuste mõju maksimeerimine ja eelkõige EÜ eelarvevahendite suunamine nendesse projektidesse, mis vajavad suuremaid toetussummasid. Arutati ka koostööd pärast ühinemist, mil kandidaatriikidele avaneb võimalus saada toetust ühtekuuluvus- ja struktuurifondidest. Euroopa Investeerimispank ja Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank aitasid välja töötada regionaalpoliitika peadirektoraadi ettevalmistatud ja 2003. aasta alguses avaldatud dokumenti “Suunised avaliku ja erasektori edukaks koostööks.”

- SAPARDi programmi rakendamisel oli peamiseks takistavaks asjaoluks põllumeeste ja maal asuvate ettevõtete raskused laenuvõimaluste leidmisel oma projektide kaasfinantseerimiseks. 2003. aastal jätkas komisjon nõupidamisi ja teabevahetust rahvusvaheliste finantsasutustega, leidmaks koos viise kõnealuse probleemi lahendamiseks, mille üheks tulemuseks on eespool nimetatud Phare alajaotus maapiirkondadele.

5. FINANTSÜLEVAADE

Vahendite eraldamine riikide lõikes PHARE, ISPA and SAPARDi programmidele 2003. aastal (miljonites eurodes)

PHARE | SAPARD | ISPA | KOKKU |

Bulgaaria | 99 | 56 | 113 | 268 |

Tšehhi Vabariik | 95 | 24 | 76 | 195 |

Eesti | 40 | 13 | 31 | 84 |

Ungari | 107 | 41 | 96 | 244 |

Läti | 46 | 24 | 54 | 124 |

Leedu | 67 | 32 | 53 | 152 |

Poola | 403 | 182 | 378 | 963 |

Rumeenia | 272 | 162 | 261 | 695 |

Slovakkia | 57 | 20 | 51 | 128 |

Sloveenia | 38 | 7 | 15 | 60 |

Muu[8] | 476 | - | - | 476 |

Kokku | 1699.0 | 561 | 1128 | 3389 |

[1] Avaldatud EÜT L 161, 21.6.1999, lk 68.

[2] KOM(2005) 64 (lõplik)

[3] KOM(2004) 735 (lõplik)

[4] KOM(2004) 851 (lõplik)

[5] Juhul kui rahvuslik fond ei tegutse rakendusasutuse nimel makseasutusena.

[6] Kooskõlastamismääruse artiklis 12 sätestatakse õiguslik alus komisjoni eelneva heakskiidu nõudest loobumiseks projekti valikul, pakkumiste tegemisel ja lepingute sõlmimisel kandidaatriikide poolt.

[7] Septembris allkirjastas komisjon vastastikuse mõistmise memorandumi Euroopa Investeerimispanga, Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupanga, Põhjamaade keskkonna finantseerimiskorporatsiooni, Põhjamaade Investeerimispanga, Euroopa Nõukogu Arengupanga, Musta Mere Kaubanduse Arengupanga ja Maailmapanga kontserniga selleks, et tugevdada koostööd ja hõlbustada kaasfinantseerimist Phare, ISPA ja SAPARDi programmides.

[8] Horisontaalsed, regionaalsed ja osa tuumaprogramme