(...PICT...)

I. SISSEJUHATUS

Direktiiv 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta [1] (edaspidi „direktiiv”) võeti vastu 25. novembril 2003. See oli teine direktiiv [2] seadusliku rände kohta, mis võeti vastu pärast seda, kui Amsterdami lepinguga kehtestati pädevus reguleerida seda valdkonda ELi tasandil.

Direktiiviga loodud uut staatust taotles Euroopa Ülemkogu 1999. aastal eesmärgiga soodustada pikaajaliste elanike integratsiooni liikmesriikides ning edendada majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust. Selle eesmärgi saavutamiseks antakse pikaajalistele elanikele kindel elaniku staatus, sealhulgas kogum ühtseid õiguseid, mis on võimalikult lähedased ELi kodanike õigustele, ja teatavatel tingimustel ka õigus elada teistes liikmesriikides.

Seepärast on direktiiv oluline verstapost ELi sisserändepoliitika arengus. See poliitika mõjutab rohkem kui poolt miljonit [3] kolmandate riikide kodanikku 24 liikmesriigis, [4] kelle suhtes direktiivi kohaldatakse. 11. mai 2011. aasta muutmisdirektiiviga 2011/51/EÜ laiendati direktiivi kohaldamisala hiljuti ka rahvusvahelise kaitse saajatele.

Aruanne on esitatud kooskõlas komisjonile direktiivi artikliga 24 pandud kohustusega. Selles antakse ülevaade direktiivi ülevõtmisest ja rakendamisest liikmesriikides ning tuuakse välja võimalikud probleemid. See on koostatud komisjoni nimel läbi viidud uuringu põhjal [5] ja muude allikate põhjal, mille hulka kuuluvad mitmed Euroopa rändevõrgustiku [6] kaudu läbi viidud sihtuuringud, individuaalsed kaebused, küsimused, petitsioonid, arutelud liikmesriikidega direktiivi kohaldamisest tulenevates praktilistes küsimustes ja muud uuringud [7].

Liikmesriikidele on antud võimalus muuta ja ajakohastada faktilist teavet.

II. JÄRELEVALVE JA ÜLEVÕTMISE SEIS

Nagu on sätestatud direktiivi artiklis 26, pidid liikmesriigid direktiivi üle võtma 23. jaanuariks 2006.

Komisjon korraldas liikmesriikidega mitu kohtumist, et arutada direktiivi rakendamist ja tõlgendamist aastatel 2005–2010 käsitlevaid küsimusi.

Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 258 (endine artikkel 226) alusel algatas komisjon 2007. aastal rikkumismenetluse 20 liikmesriigi [8] suhtes, kuna nad ei olnud rakendanud direktiivi õigeaegselt või ei olnud nad komisjoni nõuetekohaselt teavitanud direktiivi rakendamiseks vastu võetud siseriiklikest õigusnormidest. Euroopa Kohus tegi kolme liikmesriigi suhtes süüdimõistva otsuse [9]. Sellest alates on kõik liikmesriigid komisjoni ülevõtmismeetmetest järk-järgult teavitanud, teatamata jätmisega seotud rikkumismenetlused on lõpetatud.

III. ÜLEVÕTMISMEETMETE VASTAVUS DIREKTIIVILE

3.1. Isikuline kohaldamisala (artikkel 3)

Direktiivi kohaldatakse liikmesriigi territooriumil seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanike suhtes. Sätestatud on siiski ka mitmed erandid. Konkreetsed probleemid kerkivad esile seoses nende kolmandate riikide kodanike väljajätmisega, kes on lubatud riiki üksnes ajutiselt (artikli 3 lõike 2 punkt e). Mõni liikmesriik tõlgendab selles sättes sisalduvat erandit väga laialt ja määratleb teatavatesse kategooriatesse kuuluvate kolmandate riikide kodanike staatuse ajutisena, kuigi nende elamisluba võib uuendada potentsiaalselt tähtajatult ilma kindla ajalise piiranguta ning olenemata liikmesriigis elamise kogukestusest. Kunstnikele, sportlastele, vaimulikele, sotsiaaltöötajatele, teadlastele, riigis alaliselt elavate kolmandate riikide kodanike pereliikmetele, vähekvalifitseeritud võõrtöötajatele või teistele kolmandate riikide kodanikele, kelle riigis viibimist käsitatakse alusetult ajutisena, võidakse sellepärast mitte anda ELi pikaajalise elaniku staatust Austrias, Küprosel, Kreekas, Itaalias ja Poolas. Direktiivi isikulise kohaldamisala selline piiramine mõjutab oluliselt direktiivi kasulikku mõju.

Selle küsimuse esitas Madalmaade kõrgeim halduskohus (Raad van State) kohtuasja C-502/10 (M. Singh) raames Euroopa Kohtule eelotsuse saamiseks.

3.2. Staatuse saamise tingimused esimeses liikmesriigis (artiklid 4, 5, 6 ja artikli 7 lõige 1)

· Seaduslik elamine liikmesriigis 5 aastat (artikkel 4)

Kolmandate riikide kodanikud peavad olema liikmesriigi territooriumil elanud seaduslikult ja pidevalt viie aasta jooksul vahetult enne pikaajalise elaniku staatuse taotluse esitamist.

Liikmesriikide pädevuses on määratleda siseriiklike õigusaktide alusel ja ELi õiguse piires mõiste „seaduslik riigis elamine”. Kuid pärast mõiste määratlemist ei tohi nad seda direktiivi artikli 4 ülevõtmisel kitsendada. Seadusliku riigis elamise piiritlemine elamisloa alusel elamisega ning viisade ja muude lubade alusel riigis viibimise põhimõtteline välistamine võib kujutada endast selle sätte ebaõiget ülevõtmist, kui selline viibimine ei kuulu artikli 3 lõikes 2 sätestatud erandite alla. Probleemid võivad sellega seoses tekkida Prantsusmaa, Itaalia, Luksemburgi, Rootsi ja Slovakkia puhul.

Vastavalt artikli 4 lõikele 3 ei katkesta viieaastast elamisperioodi liikmesriigi territooriumilt ära oldud aeg, mis on lühem kui kuus järjestikust kuud ja mis kokku ei ületa kümmet kuud viie aasta jooksul [10]. Leedu ei ole seda sätet üle võtnud [11]. Paljud liikmesriigid [12] on kasutanud võimalust lubada pikemaid äraolekuperioode konkreetsetel või erakorralistel asjaoludel (näiteks raske haigus, õpingud, tööalased põhjused), ilma et viieaastane periood katkeks.

Artikli 4 lõikes 2 on sätestatud õpilaste või kutseõpilaste suhtes kohaldatavad konkreetsed (valikulised) arvutuspõhimõtted, mille on üle võtnud suurem osa liikmesriike [13].

· Sissetulek ja ravikindlustus (artikli 5 lõige 1)

Sissetuleku nõue on liikmesriigiti erinev, kuna see on tavaliselt kindlaks määratud sotsiaaltoetustest, minimaalsest elatustasemest või miinimumpalgast/pensionist lähtuvalt. Paljud liikmesriigid on sätestanud künnised, mida suurendatakse proportsionaalselt pereliikmete arvuga ning mille puhul võetakse arvesse eluasemekulusid. Sissetuleku stabiilsuse ja regulaarsuse tõendamiseks nõuab Küpros, et tööleping kehtiks vähemalt 18 kuud, mis tegelikkuses võib osutuda tõsiseks takistuseks tööturul, mida iseloomustavad lühiajalised töölepingud.

Pereliikmete avalduste käsitlemine tekitab täiendavaid küsimusi. Bulgaarias, Eestis, Kreekas, Maltal, Poolas ja Rumeenias näeb õigusraamistik ette, et pereliikmed, kes taotlevad pikaajalise elaniku staatust, peavad tõendama, et neil on nõuetekohane sissetulek ning et see ei hõlma kutsuja sissetulekut. Selline sissetulekunõude piirav tõlgendamine takistab pereliikmetel stabiilse olukorra saavutamist ja on vastuolus pikaajaliste elanike integreerimise soodustamise eesmärgiga.

· Integratsioonitingimused (artikli 5 lõige 2)

Lisaks nendele tingimustele võivad liikmesriigid nõuda, et kolmandate riikide kodanikud täidaksid integratsioonitingimusi, nagu seda teevad Austria, Tšehhi, Saksamaa, Eesti, Kreeka, Prantsusmaa, Itaalia, Leedu, Luksemburg, Läti, Malta, Madalmaad, Portugal ja Rumeenia [14]. Nimetatud integratsioonitingimuste hulka kuulub erineval tasemel keeleoskus. Need võivad sisaldada ka täiendavaid teadmisi vastuvõtva riigi ühiskonnast, tavaliselt ajaloost, õiguskorrast ja väärtustest [15]. Mõni liikmesriik [16] nõuab kolmandate riikide kodanikelt eksami sooritamist, millele võivad eelneda kohustuslikud kursused. Teistes liikmesriikides on üksnes kohustuslik osaleda integratsioonikursustel [17].

Selle sätte ülevõtmisel peavad liikmesriigid pidama silmas direktiivi eesmärki ja võtma nõuetekohaselt arvesse ELi õiguse üldpõhimõtteid, näiteks selle tõhususe (kasulik mõju) säilitamise ja proportsionaalsuse põhimõtet. Sellise hindamise läbiviimiseks on väärtuslikeks näitajateks taotlejalt oodatavate teadmiste laad ja tase, võrdluseks ka teadmised vastuvõtva riigi ühiskonnast, eksami maksumus, integratsioonikoolitusele ja -katsetele ligipääsetavus, potentsiaalse pikaajalise elaniku suhtes kehtestatud integratsioonitingimuste võrdlemine nendega, mida kohaldatakse potentsiaalsete kodanike suhtes (mis on eeldatavasti rangemad).

· Avalik kord ja julgeolek (artikkel 6)

Arvestades asjaolu, et määratluse kohaselt on pikaajaline elanik elanud asjaomases liikmesriigis vähemalt 5 aastat, on liikmesriigi võimalus keelduda taotlusest avaliku korra või julgeolekuga seotud põhjustel piiratum kui muude seaduslikku rännet käsitlevate direktiivide puhul, kuna liikmesriik peab võtma arvesse nelja järgmist elementi: avaliku korra või julgeoleku vastu sooritatud õigusrikkumise raskusaste või laad; asjaomase isikuga seotud oht; asjaomase isiku riigis elamise kestus ning sidemete olemasolu elukohariigiga.

Ülevõtmise täielikkust on selles valdkonnas raske hinnata: tihti erinevad vastavad riiklikud ülevõtmismeetmed direktiivi tekstist mõnevõrra sõnastuse poolest, kuid lisaks põhinevad need tavaliselt ka erinevatel õiguse allikatel, mille kombinatsiooni ja õigusjõudu võib olla keeruline hinnata. Neid reservatsioone arvestades ei tundu siseriiklikud õigusaktid tagavat, et direktiivi kõnealuses artiklis nimetatud elemente võetakse arvesse iga kord, kui võetakse vastu staatuse andmisest keeldumise otsus Austrias, Belgias, Hispaanias, Prantsusmaal, Ungaris, Leedus, Lätis, Poolas, Rumeenias, Sloveenias [18] ja Slovakkias (kriteeriumide mittetäielik ülevõtmine, liiga ebamäärane sõnastus, automaatne seos teatavate vabaduskaotuslike karistuste / karistusregistri andmete ja keeldumise vahel).

· Dokumentaalsed tõendid (artikli 7 lõige 1)

Lisaks kehtivatele reisidokumentidele ja asjakohast elamispinda kinnitavatele dokumentidele on artiklites 4 ja 5 sätestatud dokumendid, mida võidakse avalduse toetamiseks nõuda. Sellepärast ei tundu olevat direktiiviga kooskõlas sellised siseriiklikud õigusaktid, mille alusel nõutakse süstemaatiliselt lisadokumente, näiteks karistusregistri väljavõtet (Küpros, Tšehhi, Ungari, Itaalia, Rumeenia, Sloveenia) või üksikasjalikku õppekava (Bulgaaria [19]).

Veel üks mõne riigi õigusaktidest tulenev probleem käsitleb asjakohast elamispinda tõendavate dokumentide puudumise tagajärgi – asjakohane elamispind tähendab tavaliselt tavalist elamispinda, mis vastab üldistele tervise- ja ohutusstandarditele, või elamispinda, mis vastab sotsiaalhoolekande eluasemestandarditele. Kuna see ei ole riiki lubamise tingimus, on direktiiviga vastuolus liikmesriikide õigusaktid, milles sätestatakse, et taotlusest võib selliste tõendite puudumise korral keelduda [20]. Lisaks tundub, et põhjendatud ei ole ka Malta õigusaktides sätestatud konkreetne nõue, et elamispinda ei tohi jagada teise inimese või teiste inimestega, kes ei ole taotleja pereliikmed.

Peale selle on dokumentaalseid tõendeid käsitlevate mis tahes konkreetsete õigusnormide puudumist, mis tundub nii olevat Saksamaal, Rootsis ja Madalmaades, raske pidada vastavuses olevaks üldise põhimõttega, et kolmandate riikide kodanikud peavad olema suutelised tegema kindlaks oma õigused ja kohustused [21].

· Lisatingimused

Austrias on ELi pikaajalise elaniku elamisloa andmine sõnastatud mittekohustusliku sättena ja sõltub elama asumise loa saamisest, mis omakorda sõltub kvoodikriteeriumi täitmisest või piisava arvu punktide kogumisest (oskustel põhinev punktisüsteem), mis ei ole direktiiviga kooskõlas.

Mis puudutab kõigi 24 liikmesriigi poolt taotluse menetlemiseks kogutavaid riigilõive, siis lõive võib juhul, kui need on liiga kõrged, käsitada proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus olevatena ja võrdsustada neid riiki lubamise ebaseadusliku lisatingimusega, mis kahjustab direktiivi kasulikku mõju. Sellega seoses võib käsitleda problemaatilistena järgmisi liikmesriike: Bulgaaria, Küpros, Kreeka, Prantsusmaa, Madalmaad ja Portugal, kuna nende lõivud jäävad vahemikku 260–600 eurot. See küsimus on Euroopa Kohtus arutamisel oleva rikkumismenetluse teemaks [22] .

3.3. Pikaajalise elaniku elamisluba ja staatus (artikli 8 lõiked 1, 2 ja 3)

Direktiivis tehakse põhimõttelist vahet pikaajalise elaniku staatuse ja elamisloa vahel, kuna pikaajalise elaniku staatus on alaline ja elamisluba ainult tõendab seda staatust [23]. Sellest lähtuvalt võib staatuse alalist laadi käsitlevate sõnaselgete sätete puudumine siseriiklikes õigusaktides (Prantsusmaal, Lätis, Madalmaades, Portugalis ja Rootsis) tuua kaasa õigusküsimusi.

Liikmesriigid võtsid korrektselt üle sätte, milles käsitletakse loa kehtivusaega (artikli 8 lõige 2), määrates selleks mõningate eranditega [24] üldjuhul 5 aastat.

Loa vormi suhtes kehtivaid eeskirju (artikli 8 lõige 3) muudeti nõukogu 18. aprilli 2008. aasta määrusega (EÜ) nr 380/2008, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1030/2002, millega kehtestatakse ühtne elamisloavorm kolmandate riikide kodanike jaoks. Loal olevaid kohustuslikke elemente ei nähtud direktiivi jõustumisele järgnevatel aastatel ette mitmes liikmesriigis (nt Hispaanias, [25] Itaalias ja Rumeenias), mis põhjustas probleeme Euroopa Liidu sisesel liikumisel.

3.4. Loa uuendamise tingimused ja staatuse kaotamine (artikli 8 lõige 2 ja artikkel 9)

· Pikaajalise elaniku elamisloa uuendamine (artikli 8 lõige 2)

Seoses loa automaatset uuendamist käsitleva sättega artikli 8 lõikes 2, mis on tihedalt seotud pikaajalise elaniku elamisloa kehtivusaja lõppemist käsitleva artikli 9 lõikega 6, on ülevõtmine olnud korrektne nendes liikmesriikides, kus uuendamismenetlust ei ole, sest luba kehtib tähtajatult. See on korrektne ka liikmesriikides, kus pikaajalise elaniku elamisluba uuendatakse aegumise või taotluse korral automaatselt. Sellisel juhul kohaldatavad kõrged lõivud (Küpros) ei tundu olevat kooskõlas automaatse uuendamise kontseptsiooniga; samuti ei ole sellega kooskõlas kõrged trahvid (kuni 1 659 eurot), mida teadete kohaselt kohaldatakse Slovakkias nende pikaajaliste elanike suhtes, kes ei esita elamisloa uuendamise taotlust õigeaegselt.

· Pikaajalise elaniku staatuse tühistamine või kaotamine (artikkel 9)

Artikliga 9 reguleeritakse pikaajalise elaniku staatuse tühistamise või kaotamise tingimusi. Tühistamine peab toimuma viiel artikli 9 lõigetes 1 ja 4 sätestatud erijuhul ja võib toimuda artikli 9 lõikes 3 osutatud asjaoludel. Muudel alustel ei ole pikaajalise elaniku staatuse tühistamine õigustatud.

Lisaks võimaldab artikli 9 lõige 2 liikmesriikidel elamisloa tühistada juhul, kui isik ei ole viibinud ELi territooriumil rohkem kui 12 kuud, välja arvatud juhul, kui pikem eemalviibimisperiood on lubatud [26] konkreetsetel või erakorralistel asjaoludel (nt projekti arendamine päritoluriigis). Ebakorrektne ülevõtmine on teadete kohaselt toimunud Slovakkias ja Madalmaades, kus pikaajalise elaniku staatuse võib täiendavalt kaotada juhul, kui isik viibib riigi territooriumilt eemal 180 päeva.

Vastavalt artikli 9 lõikele 3 võivad liikmesriigid ette näha, et pikaajalisel elanikul ei ole enam õigust pikaajalise elaniku staatusele juhul, kui ta kujutab ohtu avalikule korrale, kuid selline oht ei ole väljasaatmise põhjuseks. Enamiku liikmesriikide siseriiklike õigusaktidega nähakse ette selline võimalus; alati ei ole siiski selge, kas arvesse võetakse ka toimepandud õigusrikkumiste raskusastet. Eelkõige näivad artiklis 9 sätestatud tühistamise alustest kaugemale minevat Prantsusmaa õigusaktid, milles sätestatakse, et pikaajalise elaniku staatuse võib tühistada, kui tööle võetakse ilma nõutava tööloata kolmanda riigi kodanik.

Kõik liikmesriigid on võtnud üle artikli 9 lõike 4, mis on seotud pikaajalise elaniku staatuse kaotamisega esimeses liikmesriigis juhul, kui pikaajalise elaniku staatus saadakse teises liikmesriigis või pärast kuueaastast äraolekut esimese liikmesriigi territooriumilt.

Seoses artikli 9 lõikega 5 ja pikaajalise elaniku staatuse saamise lihtsustatud korraga (nt eluaseme või integratsioonitingimuse kaotamine või lõdvendamine) artikli 9 lõike 1 punktis c ja artikli 9 lõikes 4 osutatud juhtumite puhul ei ole Küprose, Hispaania, [27] Leedu ja Malta puhul näha nimetatud sätte ülevõtmist.

3.5. Õigus võrdsele kohtlemisele esimeses liikmesriigis (artikkel 11)

Vastavalt direktiivi artiklis 11 sätestatud tingimustele tuleb pikaajalisi elanikke kohelda võrdselt kodanikega mitmes valdkonnas, mille hulka kuuluvad juurdepääs tööhõivele, haridusele, sotsiaalsele kaitsele ning toodetele ja teenustele. Sellest tulenevalt on eelkõige sõnaselgete sätete puudumine mitme liikmesriigi õigusaktides tekitanud selles valdkonnas kahetsusväärse teabepuuduse. Seepärast on keeruline hinnata, kas siseriiklikud õigusaktid on artikliga 11 kooskõlas. Selles valdkonnas esitatud kaebuste hulk näitab siiski, et selle sätte ülevõtmine võib olla probleemne eriti seal, kus võrdse kohtlemise põhimõtet peavad rakendama paljud erinevad piirkondlikud ja kohalikud ametisutused.

12 liikmesriiki [28] on kasutanud artikli 11 lõikes 2 toodud võimalust piirduda võrdsel kohtlemisel nende juhtudega, kus pikaajalise elaniku või tema pereliikme registreeritud elukoht asub asjaomase liikmesriigi territooriumil. Lisaks on Kreeka ainus liikmesriik, kus kooskõlas lõikega 4 tagab liikmesriigi seadusandja võrdse kohtlemise üksnes sotsiaaltoetuste ja sotsiaalkaitse valdkonna põhihüvedega [29]. Seoses juurdepääsuga tööhõivele sisaldavad 17 liikmesriigi [30] õigusaktid piirangut või sätteid, millega jäetakse pikaajalised elanikud välja tegevusest, mis hõlmab avaliku võimu teostamist.

Ülevõtmisküsimused tekivad seoses järgnevaga: juurdepääs haridusele Madalmaades (ülikoolidel on lubatud küsida kõrgemaid tasusid Euroopa Majanduspiirkonda mittekuuluvate riikide kodanikelt, sealhulgas pikaajalistelt elanikelt); kinnisvara soetamine Poolas; vaba juurdepääs territooriumile Leedus (välismaalaste vaba liikumist võib piirata põhjuste täiendatud nimekirja alusel, mis sisaldab ka teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitset).

Küsimuse kohta, kas selline riiklik eluasemetoetuse, mida antakse üksnes ELi kodanikele, on kooskõlas artikliga 11, esitas Itaalia kohus Euroopa Kohtule eelotsuse taotluse [31].

3.6. Suhe riikliku alalise elamisloaga – soodsamad tingimused (artikkel 13)

Direktiivi artikliga 13 lubatakse liikmesriikidel välja anda riiklikke elamislube soodsamatel tingimustel. Sellised elamisload ei anna õigust elada teises liikmesriigis. 13 liikmesriiki [32] on seda võimalust kasutanud, sealhulgas nende inimeste kasuks, kes omavad rahvusvahelist kaitset, suurinvestorite või kolmandate riikide kodanike kasuks, kellel on asjaomase liikmesriigiga eriline suhe, kuna nad on selle territooriumil sündinud või pikka aega elanud või abielus kõnealuse liikmesriigi kodanikuga.

Võimalikud probleemid tekivad liikmesriikides, [33] kus kolmandate riikide kodanikele ei anta samaaegselt pikaajalise elaniku elamisluba ja muud elamisluba ning pikaajalised elanikud peavad kahe loa vahel valima. Selline valik ei ole kooskõlas artikli 4 lõikega 1 ja artikli 7 lõikega 3, milles sätestatakse, et liikmesriik peaks andma taotlejale pikaajalise elaniku staatuse, kui taotleja täidab direktiivis sätestatud tingimusi. Lisaks loob selline olukord ohu konkurentsi tekkeks riiklike ja ELi elamislubade vahel, mis ei pruugi tingimata tuua kaasa soodsamate sätete kohaldamist kolmandate riikide kodanike suhtes, kuna kahe erineva loa eeliste võrdlus on sageli delikaatne teema, mis nõuab süvateadmisi sisserännet käsitlevatest õigusnormidest ja põhjalikku hinnangut.

3.7 Teises liikmesriigis elamise ja töötamise tingimused (artiklid 14, 15, 16 ja 18)

Pikaajaliste elanike ELi-sisese liikumise lihtsustamine on üks direktiivi peamistest lisaväärtustest, soodustades siseturu tõhusamat toimimist. Selle eesmärgiga seoses jätab ülevõtmine soovida. Paljudes liikmesriikides on direktiivi III peatükk, milles käsitletakse elamist teistes liikmesriikides, ainult osaliselt üle võetud või on selle rakendamisega viivitatud. Lisaks on tekkinud probleeme seoses elamislubadega, mida ei väljastatud kooskõlas direktiivi sätetega (vt punkt 3.3). See on viinud olukorrani, kus keeldutakse vastu võtmast teise liikmesriigi pikaajalisi elanikke põhjustel, mis ei ole direktiivis sätestatud, või neile ei tagata nende õigusi.

ELi-sisene liikuvus on oluliselt parem nendes liikmesriikides, nimelt Belgias, [34] Küprosel, Ungaris, Lätis, Poolas, Portugalis ja Rootsis, kus pikaajalised elanikud, kes said selle staatuse teises liikmesriigis, on vabastatud tööturutestist (ja mõnel juhul ka tööloa nõudest). Itaalias, Rumeenias ja Sloveenias kehtivad riiklikud kvoodid, mis erinevad direktiivi artikli 14 lõikes 4 sätestatutest [35]. Nende kvootide vastavus direktiivile sõltub sellest, kas need põhinevad tööturu hindamisel. Seepärast tunduvad Itaalia kvoodid, mis on esitatud kodakondsuse lõikes, olevat direktiiviga vastuolus.

Mõni liikmesriik on elamisloa taotlemisel kaotanud teistest liikmesriikidest pärit pikaajalise elaniku staatusega isikutelt stabiilset ja korrapärast sissetulekut ja ravikindlustust tõendavate dokumentide esitamise nõuded. Artikli 15 kohaste sissetulekuga seotud nõuete kohaldamine, mis on rangemad artiklis 5 sätestatud nõuetest, nagu on ette nähtud Prantsusmaal, Itaalias ja Rumeenias mõne pikaajaliste elanike kategooria jaoks, takistab ELi-sisest liikuvust ja tekitab probleeme seoses proportsionaalsuse ja direktiivi tõhususe põhimõtetega.

Artikli 15 lõikes 3 on sätestatud, et liikmesriigid võivad nõuda elamisluba taotlevatelt pikaajalistelt elanikelt nn integratsioonimeetmete täitmist tingimusel, et integratsioonitingimuste täitmist ei ole asjaomastelt pikaajalistelt elanikelt nõutud esimeses liikmesriigis. Nagu näitab ka kasutatud sõnastus ning taotlusele ja selle sisule seatud piirangud, ei vasta need integratsioonimeetmed artikli 5 lõikes 2 sätestatud integratsioonimeetmetele. Seepärast on direktiiviga vastuolus siseriiklikud õigusaktid, milles sätestatakse, et teistest liikmesriikidest pärit pikaajalise elaniku staatusega isikud peavad, hoolimata integratsioonitingimuse nõude kohaldamisest esimeses liikmesriigis, täitma integratsioonimeetmeid, mis hõlmavad enamat kui keelekursusel osalemist. Nii on see Austrias, Eestis, [36] Prantsusmaal, Saksamaal ja Lätis.

Direktiivi artikli 18 lõikega 1 antakse liikmesriigile võimalus taotlus tagasi lükata, kui asjaomane isik kujutab ohtu rahvatervisele. Mõne liikmesriigi puhul ei ole selge, kas nimetatud haigustega seoses kohaldatakse kaitsemeetmeid ka oma kodanike puhul. Belgia, Ungari, Itaalia, Läti ja Rumeenia [37] ei võtnud üle artikli 18 lõiget 3, mille kohaselt ei ole liikmesriigil õigust keelduda elamisloa väljaandmisest, kui isik haigestus pärast esimese elamisloa saamist. Peale selle, olenemata artikli 18 lõikest 4, millega keelatakse süstemaatilise meditsiinilise kontrolli läbiviimine ja tasu nõudmine sellise läbivaatuse eest, on Kreekas ja Leedus meditsiinidokumendid nõutavad kõikidel juhtudel ning Küprosel, Tšehhis, Lätis, Leedus ja Rumeenias peab taotleja tasuma läbivaatuse või meditsiiniliste dokumentide kulud.

Artikli 16 lõike 1 ülevõtmisega, milles sätestatakse, et pikaajalise elaniku abikaasal ja alaealistel lastel on õigus pikaajalise elanikuga kaasa minna juhul, kui perekond loodi juba esimeses liikmesriigis, on probleeme Eestis ja Leedus, [38] kus kehtivad üldised perekondade ühinemise eeskirjad, ning Hispaanias ja Itaalias, kus kohaldatakse eluaseme nõuet. Lisaks sellele võib Ungari õigusaktides sisalduv mittekohustuslik säte olla eksitav ka seoses perekonna õigusega pikaajalist elanikku saata.

3.8 Pikaajalisele elanikule teises liikmesriigis väljastatud elamisluba (artikli 19 lõiked 2 ja 3 ning artikkel 21)

Kui tingimused on täidetud, annab teine liikmesriik vastavalt artikli 19 lõikele 2 pikaajalisele kodanikule välja uuendatava elamisloa ja peab teatama oma otsusest esimesele liikmesriigile. Kohustust teavet jagada ei ole üle võtnud Prantsusmaa, Itaalia, Leedu, Läti ja Rumeenia.

Kui pikaajaline elanik on saanud elamisloa teises liikmesriigis, koheldakse teda vastavalt artikli 21 lõikele 1 selles liikmesriigis võrdselt selle riigi kodanikega artiklis 11 sätestatud valdkondades. Konkreetsed ülevõtmise küsimused tekivad Soomes, Leedus, Sloveenias ja Slovakkias, kus täiesti võrdne kohtlemine kehtib ainult nende pikaajaliste elanike suhtes, kellel on alaline elamisluba, ja Madalmaades, kus pikaajalise elaniku ajutine elamisluba võidakse tühistada juhul, kui ta taotleb sotsiaalabi.

Belgia, Soome, Itaalia, Rumeenia, Sloveenia [39] ja Slovakkia kohaldavad jätkuvalt tööturule juurdepääsu piiranguid pärast esimest 12 kuud, mis on direktiiviga vastuolus. Sellekohased siseriiklikud õigusaktid on ebaselged Küprosel ja Kreekas.

Pereliikmetele peaks teine liikmesriik andma pikendatavad elamisload (artikli 19 lõige 3), mis kehtivad sama aja vältel nagu pikaajalisele elanikule välja antud elamisluba. Seda erisätet ei võtnud üle Rumeenia ja Slovakkia ning alusetuid piiranguid kohaldatakse Sloveenias ja Leedus [40]. Niipea kui pereliikmed on selle elamisloa saanud, peaksid neile tekkima perekonna taasühinemise direktiivi artiklis 14 loetletud õigused. Seda sätet ei võetud üle Eestis, Lätis ja Rumeenias ning seda ei ole nõuetekohaselt üle võetud Sloveenias seoses tööturule juurdepääsuga ning Soomes seoses haridusega.

3.9. Kaitse väljasaatmise eest (artiklid 12 ja 22)

Liikmesriigist väljasaatmine on direktiiviga rangelt reguleeritud (artikkel 12): liikmesriik võib pikaajalise elaniku välja saata üksnes siis, kui kolmanda riigi kodanik kujutab tegelikku ja piisavalt tõsist ohtu avalikule korrale ja julgeolekule, välja arvatud majanduslikel kaalutlustel. Väljasaatmisotsusele peab eelnema isikuga seotud konkreetsete asjaolude ja otsuse tagajärgede põhjalik hindamine, mis põhineb täpsustatud kriteeriumidel (artikli 12 lõige 3). Õiguslikud küsimused tekivad seoses nende siseriiklike õigusnormidega, milles ei määratleta konkreetset ohtu piisavalt sõnaselgelt (Hispaania, Rumeenia, Rootsi); ei võeta arvesse kõiki kriteeriume (Belgia, Bulgaaria, Prantsusmaa, Ungari, Luksemburg, Läti, Madalmaad, Rumeenia, Rootsi); sätestatakse muid põhjuseid lisaks avaliku korra ja julgeoleku ohustamisele või millega ei välistata konkreetselt majanduslikke kaalutlusi, nagu on sätestatud artikli 12 lõikes 2.

Artikkel 22 hõlmab võimalust saata välja pikaajaline elanik, kellele on antud elamisluba teises liikmesriigis, kuid kellele ei ole veel antud pikaajalise elaniku staatust kõnealuses liikmesriigis. Liikmesriigid, välja arvatud Malta, Portugal ja Rootsi, ei ole sellesisulisi erisätteid vastu võtnud. See on problemaatiline, kuna enamik liikmesriike sätestab mitmeid täiendavaid põhjuseid elamislubade andmisest keeldumiseks või nende tühistamiseks.

16. detsembri 2008. aasta direktiiv 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel mõjutas artikli 22 lõikeid 2 ja 3, kuna vastavalt kõnealuse direktiivi artiklile 6 peavad liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivad kolmandate riikide kodanikud, kellel on mõnes muus liikmesriigis väljastatud kehtiv elamisluba, viivitamatult minema kõnealuse liikmesriigi territooriumile. Kui asjaomane kolmanda riigi kodanik seda nõuet ei täida, on liikmesriigil õigus väljastada tagasisaatmisotsus. Samas tuleks järgida ka direktiivi 2008/115/EÜ kohaseid menetluslikke tagatisi ja sisenemiskeeldu käsitlevaid sätteid.

3.10. Menetluslikud tagatised (artikli 7 lõige 2, artikkel 10, artikli 19 lõige 1 ja artikkel 20)

· Taotluse läbivaatamise tähtaeg (artikli 7 lõige 2 ja artikli 19 lõige 1)

Vastavalt artikli 7 lõikele 2 peab enamik liikmesriike kinni 6-kuulisest tähtajast pikaajalise elaniku elamisloa taotluse läbivaatamisel [41] ja kasutab võimalust pikendada seda tähtaega erandlikel asjaoludel. Belgias ja Saksamaal on olukord õiguslikult problemaatiline, kuna nendes riikides ei ole maksimaalset tähtaega selgesõnaliselt sätestatud. Lisaks võib mõne liikmesriigi puhul tegelik olukord erineda ametlikest tähtaegadest [42].

Enamikus liikmesriikides on pikaajalisel elanikul lubatud jääda teise liikmesriiki seniks, kuni elamisloa taotlust menetletakse.

Liikmesriigid peavad määrama kindlaks otsuse tähtajaliselt tegemata jätmisest tulenevad tagajärjed (nt taotleja ajutise elamisloa pikendamine, positiivse otsuse tegemine või negatiivse otsuse tegemine, pärast mida võib taotleja esitada apellatsiooni). Ülevõtmine ei ole sellega seoses korrektne Eestis, Soomes ja Itaalias, kus vastavasisulisi sätteid pole vastu võetud.

Kooskõlas direktiivi kasuliku mõju tagamisega peaks positiivse otsuse tegemine olema võrdne tegeliku elamisloa saamisega, nagu on sätestatud Belgias ja Madalmaades, või tagama viivitusteta juurdepääsu loa kohastele õigustele.

· Muud menetluslikud tagatised (artikli 7 lõike 2 kolmas lõik, artiklid 10 ja 20)

Artikli 7 lõike 2 kolmandas lõigus sätestatud teabe edastamise kohustus näib olevat tegelikkuses ebapiisavalt täidetud, eriti seoses erinevate õigustega, mis on pikaajalisele elanikule tagatud vastavalt artiklile 11.

Mis puutub muudesse menetluslikesse tagatistesse, mis on sätestatud artiklites 10 ja 20, siis need on lisatud enamikusse siseriiklikesse õigusaktidesse. Vaidlustada ei saa siiski pikaajalise elaniku staatuse kadu Tšehhis vastavalt direktiivi artikli 9 lõikele 4.

IV. JÄRELDUSED

Kolmandate riikide kodanike, eriti pikaajaliste elanike integratsiooni ja mittediskrimineerimise soodustamine on ELi ammune kohustus. Pikaajaliste elanike direktiiv on oluline vahend selle eesmärgi saavutamiseks ning ELi sisserändepoliitika tugisammas. Uuendusliku skeemina, mis on inspireeritud nii ELi kodanike suhtes kehtivast režiimist kui ka sisserändepoliitikast, tagab kõnealune direktiiv pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikele laiendatud õigused kogu ELis, edendab mittediskrimineerimise põhimõtet ja kehtestab esmakordselt sätted ühest liikmesriigist teise liikumise lihtsustamiseks.

Seda auahnet eesmärki silmas pidades tuleb taunida pikaajalisi elanikke käsitleva direktiivi nõrka mõju paljudes liikmesriikides. Aastal 2009 elas ligikaudu neli viiendikku nendest pikaajalise elaniku staatusega kolmandate riikide kodanikest neljas liikmesriigis: Eestis (187 400), Austrias (166 600), Tšehhis (49 200) ja Itaalias (45 200). Prantsusmaal ja Saksamaal oli ainult 2 000 kolmandate riikide kodanikku saanud pikaajalise elaniku elamisloa [43]. Lisaks näitavad olemasolevad andmed, et seni on seda uut ELi-sisese liikumise võimalust kasutanud ainult väike arv pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikke (vähem kui viiskümmend inimest liikmesriigi kohta). Kuigi kolmandate riikide kodanikud, kes elavad liikmesriigis rohkem kui 5 aastat, ei vasta automaatselt pikaajalise elaniku staatuse saamise tingimustele (nt kuna nad ei vasta sissetulekuga seotud tingimustele) või võivad kvalifitseeruda kodakondsuse saamiseks ja eelistavad saada selle staatuse, on oluline teha vahet potentsiaalsete pikaajalise elaniku staatuse saajate ja selle eristaatuse saajate vahel.

Käesolevast aruandest nähtub, et kolmandate riikide kodanike seas valitseb üldine pikaajalise elaniku staatust ja sellega kaasnevaid õigusi käsitleva teabe puudus ning samuti ilmnevad mitmed puudused direktiivi ülevõtmisel (näiteks direktiivi kohaldamisala piirav tõlgendamine, vastuvõtmise lisatingimused, nagu kõrged lõivud, ebaseaduslikud takistused ELi-sisesele liikuvusele, võrdse kohtlemise põhimõtte ja väljasaatmise kaitsemeetmete eiramine), mis peaks viima täiendavate meetmete võtmiseni nii ELi kui ka riiklikul tasandil.

V. VÕETAVAD MEETMED

Komisjon teeb täiendavaid jõupingutusi, et tagada direktiivi nõuetekohane ülevõtmine ja rakendamine kogu ELis. Selle eesmärgi saavutamiseks kasutab komisjon kõiki talle aluslepinguga antud volitusi ja jätkab vajaduse korral rikkumismenetluste algatamist. Nüüd, viis aastat pärast direktiivi ülevõtmise tähtaega, on viimane aeg see täielikult kasutusele võtta.

Samal ajal jätkab komisjon liikmesriikidega tööd tehnilisel tasandil. Kontaktkomitee jätkab raskuste tuvastamist, arvamustevahetuse hõlbustamist direktiivi tõlgendamise küsimuses ja suuniste andmist. Täiendavalt võiks arutada ja selgitada mõningaid õiguslikke ja tehnilisi küsimusi, näiteks integratsioonimeetmeid ja -tingimusi; pikaajalise elaniku teise liikmesriiki lubamise eritingimusi; kaitset väljasaatmise eest ja teabevahetust liikmesriikide vahel.

Lisaks sellele peaksid pikaajalised elanikud olema paremini kursis oma direktiivist tulenevate õigustega. Komisjon kasutab maksimaalselt ära olemasolevaid veebisaite, peamiselt tulevase sisserändeportaali kaudu, ja kaalub lihtsustatud juhendi koostamist pikaajaliste elanike jaoks. Komisjon võiks lisaks julgustada ja toetada liikmesriike teadlikkuse suurendamise kampaaniate korraldamisel, et teavitada pikaajalisi elanikke nende õigustest.

Peale selle, et propageerida pikaajalise elaniku staatust, edendada kolmandate riikide kodanike integratsiooni ja parandada siseturu toimimist, võiks kaaluda ka järgmiste muudatuste tegemist direktiivi: ajutiste riigis viibimiste parem arvessevõtmine 5aastase perioodi arvutamisel; korduvrände täiendav soodustamine eemalviibimisperioode käsitlevate paindlikumate kordade abil kooskõlas ELi sinise kaardi süsteemiga [44]; teise liikmesriigi tööturule juurdepääsu hõlbustamine ja teises liikmesriigis pikaajalise elaniku staatuse omandamise täiendav lihtsustamine.

[1] ELT L 16, 23.1.2004, lk 44.

[2] Esimene direktiiv oli direktiiv 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta.

[3] 2009. aastal 567 100 inimest (allikas: Eurostat).

[4] Direktiiv ei ole siduv Taani, Iirimaa ja Ühendkuningriigi suhtes.

[5] Komisjoni toetusel ja Andersson Effers Felix (AEF) juhitava konsortsiumi läbi viidud uuring, mis hõlmab ettevõtet Matrix Insight Ltd (Matrix) ja Rändeõiguse keskust (CMR) ning millega ajakohastatakse 2007. aastal Euroopa sisserände- ja varjupaigaküsimustes õigusalaseid uuringuid teostava akadeemilise võrgustiku Odysseuse poolt läbi viidud uuringut.

[6] Vt eelkõige sihtuuringud nr 7, 41, 46, 53, 57, 148, 180, 209.

[7] Acosta Arcarazo, D., The Long-Term Residence Status as a Subsidiary Form of EU Citizenship: An Analysis of Directive 2003/109, Martinus Nijhoff, 2011.

[8] Kõik liikmesriigid, välja arvatud Austria, Sloveenia, Slovakkia, Poola.

[9] Kohtuasjad C-5/07: komisjon vs. Portugal, C-59/07: komisjon vs. Hispaania ja C-34/07: komisjon vs. Luksemburg.

[10] Kolmanda riigi kodanike jaoks, kellel on kolmandate riikide kodanike kõrget kvalifikatsiooni nõudva töö eesmärgil riiki sisenemise ja seal elamise tingimusi käsitleva direktiivi 2009/50/EÜ kohane nn sinine kaart, on kõnealust äraolekuperioodi pikendatud kuni 12 järjestikuse kuuni tingimusel, et see ei ületa kokku 18 kuud.

[11] Muudatused on ettevalmistamisel.

[12] Austria, Küpros, Tšehhi, Saksamaa, Hispaania, Soome, Itaalia, Luksemburg, Läti, Malta, Madalmaad, Poola, Rumeenia.

[13] Kõik liikmesriigid, välja arvatud Küpros, Soome, Prantsusmaa, Itaalia, Leedu ja Rootsi.

[14] See tingimus ei kehti siiski pereliikmete suhtes Saksamaal, Eestis, Leedus, Luksemburgis, Lätis, Maltal ja Rumeenias.

[15] Austria, Prantsusmaa, Saksamaa, Kreeka, Leedu, Malta ja Madalmaad.

[16] Austria, Saksamaa, Eesti, Kreeka, Itaalia, Leedu, Läti, Malta, Madalmaad, Portugal ja Rumeenia.

[17] Kodanikuõpetuse kursused Prantsusmaal.

[18] Muudatused on ettevalmistamisel.

[19] Muudatused on ettevalmistamisel.

[20] Ülevõtmisega seoses võib selles küsimuses probleem tekkida Austrias, Küprosel, Tšehhis, Saksamaal, Prantsusmaal, Ungaris, Itaalias, Leedus, Luksemburgis, Lätis, Maltal, Poolas, Rumeenias ja Slovakkias.

[21] Euroopa Kohtu 30. mai 1991. aasta otsus kohtuasjas C-361/88.

[22] Kohtuasi C-580/10 (komisjon vs. Madalmaad).

[23] Vt põhjendus 11.

[24] 10 aastat: Tšehhi, Prantsusmaa; määramatu kehtivus: Soome, Itaalia, Saksamaa, Sloveenia.

[25] Muudatused on ettevalmistamisel.

[26] Austria, Belgia, Tšehhi, Soome, Luksemburg, Malta, Portugal, Sloveenia.

[27] Muudatused on ettevalmistamisel.

[28] Austria, Belgia, Küpros, Tšehhi, Saksamaa, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Ungari, Itaalia, Luksemburg ja Poola.

[29] Soodustused, mis mõjutavad lapsepõlve, puudustkannatajate ja perekonna kaitset.

[30] Austria, Belgia, Bulgaaria, Küpros, Tšehhi, Saksamaa, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Ungari, Itaalia, Leedu, Luksemburg, Poola, Rumeenia, Rootsi ja Sloveenia.

[31] Kohtuasi C-571/10.

[32] Belgia, Bulgaaria, Tšehhi, Saksamaa, Kreeka, Hispaania, Soome, Prantsusmaa, Ungari, Madalmaad, Poola, Rootsi ja Sloveenia.

[33] Austria, Belgia, Saksamaa, Eesti, Kreeka, Soome, Itaalia, Leedu, Luksemburg, Poola, Portugal, Rumeenia, Sloveenia ja Slovakkia.

[34] Üleminekumeetmete kohaldamise ajal ELi kodanike jaoks; ainult nende tegevusalade puhul, kus valitseb suur tööjõupuudus.

[35] Kasutatakse ainult Austrias.

[36] Seda nõuet ei kohaldata siiski ajutiste elamislubade suhtes.

[37] Muudatused on ettevalmistamisel.

[38] Muudatused on ettevalmistamisel.

[39] Muudatused on ettevalmistamisel.

[40] Muudatused on ettevalmistamisel.

[41] 30 päeva Sloveenias; kaks kuud Tšehhis; kolm kuud Belgias, Tšehhis, Eestis, Hispaanias, Itaalias, Lätis, Poolas, Slovakkias; neli kuud Prantsusmaal, Ungaris.

[42] Nt Itaalia.

[43] Allikas: Eurostat.

[44] Direktiiv 2009/50/EÜ.

--------------------------------------------------