ELi kriminaalpoliitika suunas: kriminaalõigus Euroopa Liidu poliitika rakendamise teenistuses

Käesolevas teatises visandatakse Lissaboni lepingu kohase ELi kriminaalpoliitika edasiarendamise raamistik. Euroopa Liit on saanud selge õigusliku aluse võtta vastu kriminaalõiguse valdkonda käsitlevaid direktiive, et tagada ELi poliitika rakendamine poliitikavaldkondades, milles võetakse ühtlustamismeetmeid. ELi kriminaalpoliitika üldeesmärk on suurendada kodanike kindlustunnet, mis põhineb teadmisel, et nad elavad vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevas Euroopas, et neid kaitsvaid ELi õigusakte rakendatakse ja järgitakse täielikult ning et ELis peetakse täielikult kinni subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttest ning muudest aluslepingu põhinõuetest.

Üks olulisimatest teemadest ELi kodanike jaoks

ELi kodanikud peavad kuritegevust oluliseks probleemiks liidus. Kui kodanikelt küsiti, millistele valdkondadele peaksid Euroopa institutsioonid lähiaastatel keskenduma, et muuta Euroopa Liitu tugevamaks, nimetati esimese nelja tegevusvaldkonna seas kuritegevuse vastast võitlust[1]. EL on juba rohkem kui 10 aasta vältel võtnud meetmeid kriminaalõiguse valdkonnas, et tõhustada võitlust kuritegevusega, mis muutub üha rahvusvahelisemaks ja komplekssemaks. Need meetmed on teataval määral aidanud ühtlustada kuriteo määratlusi ja karistusmäärasid teatavate eriti raskete kuritegude puhul nagu terrorism, inimkaubandus, uimastite salakaubavedu ja Euroopa Liidu rahaliste huvide vastu suunatud pettus[2]. Kuna enne Lissaboni lepingu jõustumist puudus konkreetne õiguslik alus,[3] on seni väga vähe ära tehtud ELi poliitika jõustamise alal[4]. Käesolev teatis keskendub sellele ELi kriminaalõiguse aspektile.

ELi kriminaalõiguse lisaväärtus

Kriminaalõigus on teatavasti tundlik poliitikavaldkond, kus liikmesriikide vahelised erinevused on suured. Nii näiteks on erinevad kohaldatavate sanktsioonide liigid ja karmus ning teatavate rikkumiste liigitamine haldus- või kriminaalkuritegudeks. EL saab siiski kõrvaldada kriminaalpoliitika lüngad ja puudused valdkondades, kus ELi tegevus võimaldab luua lisaväärtust. Võttes arvesse, et paljud kuriteod on piiriülesed, saab ELi kriminaalõigusmeetmetega ära hoida kurjategijate peitumist teise liikmesriiki ja liikmesriikide õigussüsteemide erinevuste ärakasutamist kuritegelikel eesmärkidel.

Vastastikuse usalduse suurendamine

On oluline, et teatavates kuritegevuse valdkondades kehtiksid ühised miinimumeeskirjad. See võimaldaks parandada vastastikust usaldust liikmesriikide ja nende kohtute vahel. Usaldust tuleb suurendada, et eri liikmesriikide kohtute koostöö sujuks paremini. Ainult siis saab tõhusalt rakendada kohtulike meetmete vastastikuse tunnustamise põhimõtet, mis on kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö nurgakivi[5].

Tõhus jõustamine

Kriminaalõigus saaks olulist rolli mängida Euroopa Liidu poliitika elluviimisel, kuid selle rakendamine sõltub liikmesriikidest. Liit üksi ei saa tagada, et tema eeskirjad, mis ulatuvad keskkonnakaitsest ja kalavarude kaitsest liiklusohutuse, finantsteenuste reguleerimise, isikuandmete kaitse ja ELi finantshuvide kaitseni, avaldaksid kodanikele oodatud mõju.

ELi poliitika elluviimise eest hoolitsevad liikmesriigid, kes tavaliselt valivad ise selle rakendamise vahendid. Neid tuleb aga kontrollida ja inspekteerida. Juhul, kui liikmesriigi valitud jõustamismeede ei anna soovitud tulemust ja rakendamine jääb ebaühtlaseks, võib Euroopa Liit kehtestada ühised rakenduseeskirjad, sealhulgas vajaduse korral kriminaalkaristused ELi õiguse rikkumise eest.

Ühtsus ja järjepidevus

Kuigi ELi kriminaalõiguse meetmed võivad oluliselt täiendada siseriiklikke kriminaalõigussüsteeme, tuleb arvesse võtta, et iga riigi kriminaalõigus kajastab konkreetselt selle ühiskonna peaväärtusi, tavasid ja valikuid. Lissaboni leping arvestab selle mitmekesisusega[6]. Selleks et ELi kriminaalõiguse valdkonna õigusaktid saaksid luua lisaväärtust, on oluline, et need oleksid ühtsed ja järjepidevad[7].

Uus õigusraamistik

Lissaboni lepingus sätestatud õigusraamistik pakub uusi võimalusi ELi kriminaalõiguse edasiarendamiseks. Nii näiteks võimaldab õigusraamistik selgesõnaliselt ELi institutsioonidel

ja liikmesriikidel teha koostööd sellise ühtse ja järjepideva ELi kriminaalõiguse loomiseks, mis tõhusalt kaitseb kahtlustatavate ja süüdistatavate isikute ning ohvrite õigusi ning aitab parandada õigusemõistmise kvaliteeti. Õigusraamistikul, mida kohaldati kriminaalõiguse valdkonna õigusaktide[8] suhtes enne Lissaboni lepingu jõustumist, oli mitmeid puudusi. Neist olulisimad olid liikmesriikide ühehäälse heakskiidu nõue ja Euroopa Parlamendi osalemine vaid konsulteerijana. Lisaks puudus võimalus algatada Euroopa Kohtus rikkumismenetlusi, et tagada nõuetekohane rakendamine liikmesriikides.

Uue õigusraamistikuga on antud tähtsam roll Euroopa Parlamendile, kes on saanud õiguse osaleda kaasotsustamismenetluse raames; Euroopa Kohtule aga on antud kõnealuses valdkonnas täielik pädevus. Nõukogus saab ettepanekud vastu võtta liikmesriikide kvalifitseeritud häälteenamusega. Lissaboni lepinguga suurendati oluliselt ka liikmesriikide parlamentide rolli. Neil on nüüd õigus esitada seisukohti seaduseelnõude kohta ja nad täidavad olulist rolli subsidiaarsuse põhimõtte järgimise järelevalvel. Kriminaalõiguse valdkonnas on liikmesriikide parlamentide roll kaalukam kui muudes ELi poliitikavaldkondades. [9]

Kriminaalõigusmeetmed võivad olla agressiivsed, ulatudes vabaduse võtmiseni. Just sel põhjusel on põhiõiguste hartas, mis Lissaboni lepinguga[10] on muudetud õiguslikult siduvaks, sätestatud olulised piirangud ELi tegevusele kõnealuses valdkonnas. Harta on suunanäitajaks kõikides ELi poliitikavaldkondades ja seob üheks tervikuks kodanike kaitsmiseks kehtestatud eeskirjad.

Liikmesriigid võivad kriminaalmateriaalõiguse ja -menetluse alaste õigusaktide vastuvõtmise blokeerida (nn hädapidur), kui nad leiavad, et eelnõu mõjutab nende kriminaalõigussüsteemi aluseid. Sel juhul antakse eelnõu arutamiseks Euroopa Ülemkogule.

Taani ei osale uutes kriminaalmateriaalõiguse meetmetes; Ühendkuningriik ja Iirimaa aga osalevad konkreetsete õigusaktide vastuvõtmisel ja kohaldamisel nende endi valikul[11].

Miks on vaja ELi kriminaalõigust: ELi tasandil tegutsemise lisaväärtus

Lissaboni lepinguga sai EL endale kriminaalmenetluse ja kriminaalmateriaalõiguse alase pädevuse. Kuigi ELi kriminaalõiguse valdkonna õigusaktid ei asenda liikmesriikide karistusseadustikke, loovad nad ELi liikmesriikide kriminaalõigussüsteemidele olulist lisaväärtust ELi pädevuse piires.

· ELi kriminaalõigus suurendab kodanike kindlustunnet vaba liikumise õiguse kasutamisel ning kaupade ja teenuste ostmisel teiste liikmesriikide tarnijatelt, kuna kriminaalmenetluses ühiste menetlusõiguslike miinimumnõuete ja kuriteoohvritega seotud miinimumnõuete kehtestamine muudab võitluse kuritegevusega tõhusamaks.

· Tänapäeval on paljud rasked kuriteod piiriülesed, sealhulgas ELi ühtlustatud õiguse rikkumine. Kurjategijaid võib innustada võimalus valida liikmesriik, kus karistused teatava kuriteoliigi suhtes on kõige leebemad – seda juhul, kui siseriiklike õigusaktide ühtlustamisega selliseid „turvasaarekesi” ei likvideerita.

· Ühiseeskirjad aitavad süvendada liikmesriikide kohtute ja õiguskaitseorganite vastastikust usaldust. See hõlbustab õiguskaitseasutuste otsuste vastastikust tunnustamist, sest ametiasutustel on kergem tunnustada teise liikmesriigi otsuseid, kui kriminaalkuriteod on sarnaselt määratletud ja karistused vähemalt minimaalselt ühtlustatud. Ühiseeskirjad soodustavad ka uurimisalast erikoostööd piiriüleste juhtumite puhul.

· ELi kriminaalõigus aitab olulistes poliitikavaldkondades kehtestatud ELi õigusaktide olulisi rikkumisi (näiteks keskkonnakaitse ja ebaseaduslik töötamine) ära hoida ning rikkumise eest karistusi määrata.

1. ELi kriminaalõiguse kohaldamisala

ELi toimimise lepingu artikli 83 kohaselt võib EL vastu võtta direktiive, millega kehtestatakse kriminaalkuritegusid käsitlevad ELi miinimumeeskirjad.

Esiteks saab meetmeid võtta nimetatud lepingu artikli 83 lõikes 1 loetletud kümne kuriteoliigi suhtes (nn „eurokuriteod”), mille hulka kuuluvad terrorism, inimkaubandus, naiste ja laste seksuaalne ärakasutamine, ebaseaduslik uimastikaubandus, ebaseaduslik relvaäri, rahapesu, korruptsioon, maksevahendite võltsimine, arvutikuriteod ja organiseeritud kuritegevus[12]. Tegemist on kuritegudega, millega juba nende laadist lähtuvalt tuleb võidelda ELi tasandil, pidades silmas nende raskusastet ja piiriülest laadi, nagu see on ette nähtud aluslepinguski. Enamik kuritegevuse valdkondadest on hõlmatud veel enne Lissaboni lepingu jõustumist kehtestatud õigusaktidega, mida kas on juba ajakohastatud või mille ajakohastamine on pooleli. Täiendavaid „eurokuritegusid” saab Euroopa Parlamendi nõusolekul sätestada vaid nõukogu oma ühehäälse otsusega.

Teiseks võimaldab Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõige 2 Euroopa Parlamendil ja nõukogul komisjoni ettepaneku põhjal võtta vastu asjakohaseid direktiive („Kui kriminaalõiguse alaste õigus- ja haldusnormide lähendamine osutub möödapääsmatuks liidu poliitika tulemusliku elluviimise tagamiseks valdkonnas, kus on rakendatud ühtlustamismeetmeid, võidakse direktiividega kehtestada asjaomases valdkonnas kuritegude ja karistuste määratlemise miinimumeeskirjad”). Konkreetseid kuriteoliike ei ole loetletud, kuid ELi tasandil kriminaalõigusmeetmete võtmine seatakse sõltuvusse teatavate õiguslike kriteeriumide täitmisest. Seega kujutab ELi toimimise lepingu artikli 83 lõige 2 endast peamist ELi kriminaalpoliitikat käsitlevat sätet, mida selgitatakse käesolevas teatises. Oluline on märkida, et tegemist on valdkonnaga, kus ELi institutsioonidel tuleb teha poliitiline valik, kas kohaldada jõustamise eesmärgil kriminaalõigust või muid vahendeid (näiteks halduskaristusi), ning määrata kindlaks, millistes ELi poliitikavaldkondades tuleb täiendava jõustamise vahendina kasutada kriminaalõigust.

Näide: Kriminaalõigust võib täiendava jõustamise vahendina kasutada näiteks finantsturgude toimimist käsitlevate ELi eeskirjade täitmise tagamiseks. Nagu finantskriis on näidanud, ei täideta finantsturgude eeskirju alati piisavalt. See võib tõsiselt kahjustada finantssektori usaldusväärsust. Liikmesriikide õigusliku korra, sealhulgas kriminaalõiguse edasine ühtlustamine võib aidata vältida häirete tekkimist finantsturgudel ja tagada võrdsed tingimused siseturul[13].

Eeltoodule lisaks on alusakti artikli 325 lõikes 4 sätestatud võimalus võtta vajalikke meetmeid liidu finantshuve kahjustavate kelmuste ennetamiseks ja nende vastu võitlemiseks. Ka selles valdkonnas on õigusakte vastu võetud juba enne Lissaboni lepingu jõustumist[14]. Tegemist on väga olulise valdkonnaga ELi maksumaksjatele, kes rahastavad ELi eelarvet, kuna maksumaksjail on õigus oodata tõhusate meetmete võtmist ELi käsutuses oleva ühiskonnale kuuluvate vahendite (näiteks ELi põllumajandus- ja regionaalabifondid ning arenguabi vahendid) vastu suunatud ebaseadusliku tegevuse suhtes.[15]

2. Millistest põhimõtetest peaksid lähtuma ELi kriminaalõiguse valdkonna õigusaktid?

ELi kriminaalõiguse valdkonna õigusaktid tuleb sama hoolikalt läbi mõelda kui liikmesriikide omadki. Olgu tegemist liikmesriikide või ELi kriminaalõigusega, nii üks kui teine avaldab märkimisväärset mõju üksikisikutele. Osalt seetõttu ja osalt põhjusel, et kriminaalõigus peab alati jääma viimaseks abinõuks, tuleb uute õigusaktide väljatöötamisel järgida olulisimaid õiguslikke põhimõtteid.

2.1. Üldpõhimõtted

Mis tahes liiki kriminaalõiguse valdkonna õigusaktide puhul tuleb erilist tähelepanu pöörata ELi õigusaktide suhtes kehtivale subsidiaarsuse üldpõhimõttele. See tähendab, et EL saab õigusakte vastu võtta ainult siis, kui eesmärki ei õnnestu tõhusamalt saavutada meetmete

võtmisega riiklikul või piirkondlikul ja kohalikul tasandil ning meetme ulatus või mõju ilmneb paremini liidu tasandil.

Lisaks tuleb mis tahes poliitika valdkonnas austada põhiõiguseid, nagu need on tagatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga. Kriminaalõiguse meetmed võivad põhiõigusi tugevalt mõjutada. Need riivavad paratamatult üksikisiku õigusi, olgu siis tegemist kahtlusaluse, tunnistaja või ohvriga. Sellised meetmed võivad ulatuda isegi vabaduse võtmiseni ja seetõttu peab seadusandja olema nende puhul eriti hoolikas.

2.2. Kaheastmeline käsitus kriminaalõiguses

Selleks et ELi kriminaalõigusmeetmete rakendamine oleks tõhus, peaks ELi seadusandja ühtlustatavates ELi poliitikavaldkondades võetavate meetmete otsustamisel lähtuma kaheastmelisest etapist.

2.2.1. Etapp 1. Otsuse langetamine kriminaalõigusmeetme vajalikkuse kohta

· Vajalikkus ja proportsionaalsus: kriminaalõigus kui viimane abinõu

Kriminaaluurimine ja karistused võivad oluliselt mõjutada kodanike õigusi ja kahjustada nende mainet. Seetõttu tuleb kriminaalõigust kasutada vaid viimase abinõuna. See nõue tuleneb proportsionaalsuse üldpõhimõttest, mis on sätestatud Euroopa Liidu lepingus[16] ja konkreetselt kriminaalkaristuste puhul ka ELi põhiõiguste hartas[17]. ELi poliitika toetuseks võetavate meetmete kohta[18] on Euroopa Liidu lepingus selgesõnaliselt sätestatud nõue teha kindlaks, kas poliitika tulemusliku elluviimise tagamiseks tuleb tingimata võtta kriminaalõigusmeetmeid.

Seega tuleb seadusandjal analüüsida, kas poliitika rakendamist on võimalik tagada muude meetmetega, näiteks haldus- või tsiviilkorras määratavate karistustega, ning kas kriminaalõigus võimaldaks probleeme paremini lahendada. Selleks tuleb veel enne õigusakti eelnõu esitamist koostada mõjuhinnang. Nii näiteks tuleks olenevalt poliitikavaldkonna eripärast hinnata liikmesriikide sanktsioonide süsteemi, nende vastavust eesmärkidele ning raskusi, millega seisavad silmitsi ELi õigust rakendavad asutused liikmesriikides.

2.2.2. Etapp 2. Põhimõtted, millest lähtudes otsustatakse kriminaalõigusmeetmete võtmine

Juhul kui 1. etapis ilmnes, et kasutada tuleb kriminaalõigust, tuleb leida vastus küsimusele, milliseid konkreetseid meetmeid tuleks võtta.

· Miinimumeeskirjad

Vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 83 võib ELi õigusaktidega kehtestada üksnes miinimumeeskirjad kuritegude ja karistuste määratlemiseks. See on piirang, mis välistab täieliku ühtlustamise. Seejuures tuleb õiguskindluse põhimõttest lähtudes selgelt sätestada, millist käitumist käsitatakse kuritegulikuna.

Kriminaalõigust käsitlev ELi direktiiv ei mõjuta kodanikku vahetult: see tuleb esmalt siseriiklikku õigusesse üle võtta. Seetõttu selle suhtes esitatavad õiguskindluse nõuded erinevad siseriikliku kriminaalõiguse suhtes kehtivatest õiguskindluse nõuetest. Liikmesriikide seadusandjate jaoks on olulisim jõuda selgusele küsimuses, milliseid eesmärke soovitakse ELi õiguse rakendamise teel saavutada.

Karistuste suhtes võib miinimumeeskirju kehtestada karistuse liikide (näiteks trahvid, vanglakaristus, õiguste äravõtmine) ja karistusmääradena, samuti määrates ELi tasandil jaoks kindlaks raskendavad ja kergendavad asjaolud. Igal juhul saab ELi õigusaktiga kehtestada vaid selle, milline on vähim karistus, mille liikmesriikide kohtunikud saavad määrata.

· Vajalikkus ja proportsionaalsus

Eespool osutatud vajalikkuse kriteeriumi kohaldatakse ka küsimuses, millise õigusaktiga milliseid kriminaalõigusmeetmeid on võimalik kehtestada. Vajalikkuse hindamine on seda olulisem, mida üksikasjalikumaid karistuse laadi ja karistusmäära eeskirju kavatsetakse liikmesriikidele ette näha. Kohaldatakse põhiõiguste harta selgesõnalist nõuet, et karistuse raskus ei tohi olla kuriteo suhtes ebaproportsionaalne[19].

· Selge faktiline alus

Selleks et ELi institutsioonid saaksid kindlaks teha kriminaalõiguse valdkonna miinimumeeskirjade vajalikkuse, peavad nende käsutuses olema faktilised andmed asjaomase kuriteoliigi laadi ja mõju kohta, samuti liikmesriikide selliste õiguslike eripärade kohta, mis võivad kahjustada ühtlustatava ELi poliitika jõustamist asjaomases valdkonnas. Seetõttu tuleb liikmesriikide ametiasutustel esitada ELile statistilisi andmeid, mis võimaldavad tegelikku olukorda hinnata. Oma järelmeetmete raames töötab komisjon välja kava, kuidas koguda täiendavaid statistilisi andmeid ja tõendeid artikli 325 lõikes 4 ja artikli 83 lõikes 2 osutatud valdkondade kohta.

· Karistus peab vastama kuriteole

Kriminaalõiguse valdkonna õigusaktide väljatöötamisel, eelkõige selleks, et tagada ELi poliitika tõhusus, tuleb hoolikalt kaaluda näiteks järgmisi küsimusi:

– kas karistuse mõjususe, proportsionaalsuse ja hoiatavuse tagamiseks tuleks ette näha ka muid karistusi lisaks vabadusekaotusele ja trahvidele, ning kas tuleks sätestada ka täiendavaid meetmeid, näiteks konfiskeerimine, ning

– kas sätestada juriidiliste isikute kriminaal- ja muud laadi vastutus neis kuritegevuse valdkondades, kus kuritegusid sooritavad eelkõige juriidilised isikud.

Milline võiks olla ELi kriminaalõiguse valdkonna miinimumeeskirjade sisu?

Õigusrikkumiste määratlus, st kuriteoks peetav tegevus hõlmab igal juhul põhitoimepanija tegevust, kuid enamikul juhtudel hõlmab see ka abistavat tegevust, nagu teole kihutamine, kaasaaitamine ja kuriteole kallutamine. Mõnel juhul käsitatakse kuriteona ka kuriteo toimepanemise katset.

Kõik ELi kriminaalõigusvahendid hõlmavad tahtliku toimepanemise määratlust, kuid mõnel juhul ka kuriteo toimepanemist tõsise hooletuse tõttu. Mõnes õigusaktis on määratletud ka raskendavad ja kergendavad asjaolud, mida arvestatakse karistuse määramisel.

Üldiselt hõlmavad ELi õigusaktid õigusrikkumisi, mille on toime pannud nii füüsilised kui ka juriidilised isikud, näiteks äriühingud ja ühendused. Viimane võib osutuda oluliseks paljudel juhtudel, näiteks õlireostuse eest vastutuse kindlaksmääramisel. Kehtivates õigusaktides on liikmesriikidele jäetud vabadus ise valida, millise vastutuse nad määravad kuriteo sooritanud juriidilisele isikule, kuna teatavates õigussüsteemides juriidiliste isikute kriminaalvastutust ei tunta.

Lisaks hõlmavad ELi õigusaktid ka kohtualluvuse eeskirju ning muid õigussätete tegeliku kohaldamise seisukohalt olulisi asjaolusid.

ELi kriminaalõiguse kohaselt tuleb liikmesriikidel konkreetsete kuritegude eest määrata tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad kriminaalkaristused. Tõhusus tähendab, et karistus aitab saavutada soovitud eesmärgi, näiteks eeskirjade täitmise; proportsionaalsus tähendab, et karistus on vastavuses asjaomase teo ja selle tagajärje raskusastmega ega ole karmim kui vaja eesmärgi saavutamiseks; hoiatav mõju tähendab, et karistus on piisav uute samasuguste kuritegude vältimiseks.

Teatavatel juhtudel on ELi kriminaalõiguses täpsustatud, millist liiki karistused ja/või karistusmäärad tuleb ette näha. Sätestada võib ka konfiskeerimise. Kogu ELi hõlmava ühtlustamise peaeesmärk ei ole tõsta liikmesriikides kohaldatavaid karistusmäärasid, vaid pigem vähendada liikmesriikide süsteemide vahelisi erinevusi ning tagada, et kõikides liikmesriikides oleksid täidetud tõhususe, proportsionaalsuse ja hoiatava mõju nõuded.

3. Millistel ELi poliitikavaldkondadel on vaja ELi kriminaalõigusakte?

Kooskõlas ELi toimimise lepinguga võib kriminaalõigusmeetmeid käsitada ELi poliitika elluviimise tagamise vahendina. ELi poliitika hõlmab paljusid valdkondi, kus viimaste aastakümnete jooksul on kodanike huvides välja töötatud ühiseeskirju. Need poliitikavaldkonnad ulatuvad tolliliidust ja siseturust kuni keskkonnakaitseni.

Liikmesriikidel tuleb tagada, et neis poliitikavaldkondades kehtivate ELi õigusaktide rikkumiste eest määratakse tõhus, proportsionaalne ja hoiatav karistus. Liikmesriigid saavad enamasti otsustada määratava karistuse üle: see ei pea olema kriminaalkaristus, vaid võib olla ka halduskaristus.

Kui otsuste langetamine liikmesriigi tasandil ei taga ELi õiguse oodatud tõhusat jõustamist, võib osutuda vajalikuks kehtestada ELi tasandil miinimumeeskirjad nende karistuste kohta, mis liikmesriikidel tuleb oma siseriiklikes õigusaktides ette näha. Karistusmäärade ühtlustamist võib pidada vajalikuks eriti juhul, kui analüüsi tulemused toovad liikmesriigiti esile olulisi erinevusi haldus- või kriminaalkaristuse määramises, ning juhul, kui erinevused toovad kaasa ELi eeskirjade ebajärjekindlat täitmise.

Kui tegutseda on vaja ELi tasandil, tuleb ELi seadusandjal otsustada, kas kehtestada tuleb kriminaalkaristus või piisab ühisest halduskaristusest. See selgitatakse välja, hinnates juhtumhaaval poliitikavalkonna konkreetseid jõustamisprobleeme vastavalt eespool sätestatud juhtpõhimõtetele.

Mitmes poliitikavaldkonnas on ühtlustamine juba toimunud ja kriminaalmeetmete võtmise vajalikkus kindlaks määratud. Tegemist on meetmetega, mille eesmärk on kaitsta seaduslikke ettevõtteid ja maksumaksjate huve ning võidelda tõsise kahjustava tegevuse ja ebaseadusliku tulu saamisega majandussektorites:

· finantssektor, näiteks turuga manipuleerimine ja siseteabel põhinev kauplemine[20];

· võitlus Euroopa Liidu finantshuve kahjustava pettusega, et tagada maksumaksjate raha ühetaoline kaitsmine kõikjal Euroopa Liidus. Oma hiljutises teatises pakkus komisjon kaitse tugevdamiseks mitmeid vahendeid,[21] sealhulgas kuriteo ja kohtualluvuse ühise määratlemise ning kriminaalmenetluse;

· euro kriminaalõiguslik kaitse võltsimise eest, et tugevdada avalikkuse kindlustunnet maksevahendi turvalisuse suhtes.

Komisjon analüüsib võimalusi rakendada kriminaalõigus majanduse elavdamise teenistusse, kasutades seda võitluseks varimajanduse ja finantskuritegevusega.

Põhjalikumalt tuleks uurida, kas kriminaalõigust tuleks tõhusa jõustamise huvides kasutada ka muudes juba ühtlustatud poliitikavaldkondades, nagu näiteks:

· maanteetransport – seoses ELi sotsiaal-, tehniliste, ohutus- ja transpordiettevõtete turueeskirjade oluliste rikkumistega[22];

· isikuandmete kaitse – kehtivate ELi eeskirjade rikkumise puhul[23];

· tollieeskirjad – tollieeskirjade rikkumise ja selle eest määratavate karistuste ühtlustamiseks[24];

· keskkonnakaitse, kus kehtivat kriminaalõigust[25] tuleb tugevdada, et ennetada keskkonna kahjustamist ning tagajärgede eest karistuse määramist;

· kalanduspoliitika, kus EL peab nulltolerantsist lähtudes võitlust ebaseadusliku, teatamata jäetud ja reguleerimata kalapüügiga.

· siseturupoliitika, kus tuleb võidelda illegaalse tegevusega nagu võltsimine ja korruptsioon või deklareerimata huvide konflikt seoses riigihangetega.

Täiendavalt tuleb analüüsida, kas ja millistes valdkondades võiks kuritegude ja karistuste määratlemiseks miinimumeeskirjade kehtestamine olla ELi õigusaktide tõhusa rakendamise huvides.

Analüüsimisel tuleks arvesse võtta järgmist:

Õigusrikkumise raskus ja laad. Teatavate eriti tõsiste seadusrikkumiste puhul ei tarvitse piisata halduskaristusest. Samuti tuleks kriminaalkaristus valida juhul, kui peetakse oluliseks väljendada eriti tugevat hukkamõistu, vältimaks teo kordumist. Eriti hoiatavalt võib mõjuda süüdimõistva kohtuotsuse kandmine karistusregistrisse. Samal ajal on kriminaalmenetluses süüdistatava õigused sageli paremini kaitstud, mis peegeldab süüdistuste raskust. Silmas tuleb pidada ka karistussüsteemi tõhusust ning seda, mil määral ja mis põhjusel ei ole olemasolevad karistused jõustamise seisukohalt piisavad. Valida tuleks karistused, mis vastavad kõige paremini üldeesmärgile, olles tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad. Paljusid halduskaristusi saab määrata ja täide viia viivitamata ning nende puhul pole vaja pikka ja kallist menetlust. Seetõttu tuleks teatavatel juhtudel kaaluda halduskaristust, eelkõige valdkondades, kus õigusrikkumist ei saa pidada kuigi raskeks või kus rikkumisi esineb eriti palju, samuti juhul, kui halduskaristus ja -menetlus on sobiv ja tõhus muul põhjusel (näiteks keerulised majanduslikud analüüsid). Paljudel juhtudel on haldusõiguses sätestatud ka rohkem erinevaid karistusi alates trahvist ja loa peatamisest kuni riiklikest hüvitistest ilmajätmiseni. See võimaldab karistust valida vastavalt konkreetsele olukorrale. Seega paljudel juhtudel on halduskaristus piisav või koguni tõhusam kui kriminaalkaristus.

4. Järeldus

Kuigi Lissaboni lepinguga kehtestatud uus õigusraamistik ei muutnud oluliselt ELi kriminaalõiguse kohaldamisala, suurendas see märkimisväärselt võimalusi muuta ELi kriminaalpoliitika sidusamaks lähtuvalt tõhusa jõustamise eesmärgist ja põhiõiguste kindla kaitse põhimõttest. Käesoleva teatisega teeb komisjon esimese sammu ELi kriminaalpoliitika järjepidevuse ja ühtsuse suurendamiseks, nähes ette, kuidas tuleks kasutada ELi kriminaalõigust ELi poliitika tõhusaks rakendamiseks. Poliitika väljatöötamisel tuleb lähtuda ELi kodanike vajadustest ning ELi vabadusel, turvalisusel ja õigusel põhineva ala nõuetest, võttes arvesse ka subsidiaarsuse põhimõtet ja eesmärki kasutada kriminaalõigust vaid viimase abinõuna.

Sel eesmärgil töötab komisjon tihedas koostöös nõukogu ja parlamendiga välja tulevaste kriminaalõigusaktide sätete standardsõnastusi. ELi seadusandja saab neist lähtuda kuritegude ja karistuste miinimumeeskirju käsitlevate kriminaalõigussätete sõnastamisel. See aitaks parandada ELi õigusaktide järjepidevust ja rakendamist ning suurendada õiguskindlust. Komisjon loob ka eksperdirühma, kes aitab komisjonil koguda faktilisi andmeid ja edendada arutelu oluliste õiguslike küsimuste kohta, et tagada ELi õigusaktide tõhus ülevõtmine liikmesriikide kriminaalõigussüsteemi. Selliste küsimuste hulka kuuluvad näiteks:

- kriminaal- ja muude karistussüsteemide vaheline seos ning

- ELi õigusaktides tihti kasutatavate ELi kriminaalõiguse mõistete (nagu „tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad karistused ”, „vähetähtsad juhtumid” ja „kaasaaitamine või kallutamine”) tõlgendamine.

Komisjon jätkab lähiaastatel ELi kriminaalpoliitika arendamist, hinnates põhjalikult ELi olemasolevaid kriminaalõigusmeetmeid ning pidades pidevalt nõu liikmesriikide ja sõltumatute ekspertidega.

Meie nägemus ühtsest ja järjekindlast ELi kriminaalpoliitikast aastaks 2020

- ELi kriminaalõigus võib kujuneda oluliseks vahendiks, et vastata ELi kodanike ootustele ja paremini võidelda kuritegevusega ja tagada ELi poliitika tõhus rakendamine.

- Järgides täielikult aluslepingu kohast subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtet ning analüüsides senist jõustamistegevust, hindab komisjon uute kriminaalõigusmeetmete vajalikkust neis ELi poliitikavaldkondades, kus jõustamine on olnud puudulik. Sellised valdkonnad on eelkõige finantsturgude toimimise tagamine, ELi finantshuvide kaitse, euro kaitse võltsimise eest, maanteetranspordieeskirjade ja isikuandmete kaitse eeskirjade tõsine rikkumine, tollikuriteod, keskkonnakaitse, kalanduspoliitika, samuti siseturupoliitika, mille raames võideldakse võltsimise ja korruptsiooniga ning riigihangete puhul huvide konflikti deklareerimata jätmisega.

- Euroopa Liidul tuleb jõuda üksmeelele kriminaalõiguse aluspõhimõtete küsimuses, nagu ELi kriminaalõiguses kasutatavate põhimõistete tõlgendamine, ning selles, kuidas kasutada kriminaalõigusmeetmeid ELi tasandil nii, et need looksid võimalikult suurt lisaväärtust.

Kriminaalõigusmeetmed peavad kindlalt põhinema menetluslikke ja ohvrite õigusi käsitlevatel ELi normidel kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga.

[1] Vt Eurobaromeetri uuring nr 75, kevad 2011. Neli olulisimat valdkonda, mille puhul oodatakse ELilt tegusid, on järgmised: majandus- ja rahapoliitika, sisseränne, tervishoiupoliitika ja võitlus kuritegevusega.

[2] Raamotsus 2003/568/JSK, korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris, EÜT L 164, 22.6.2002, lk 3; raamotsus 2004/757/JSK, 11.11.2004, millega kehtestatakse miinimumeeskirjad ebaseadusliku uimastiäri kuriteokoosseisu ja karistuste kohta; direktiiv 2011/36/EL, milles käsitletakse inimkaubanduse tõkestamist ja sellevastast võitlust ning inimkaubanduse ohvrite kaitset ja millega asendatakse nõukogu raamotsus 2002/629/JSK (ELT L 101, 15.4.2011, lk 1); Euroopa Ühenduste finantshuvide kaitse konventsioon (ELT L 316, 27.11.1995, lk 49).

[3] Vt ka Euroopa Kohtu otsuseid kohtuasjades C-176/03 ja C-440/05.

[4] Direktiiv 2008/99/EÜ keskkonna kaitsmise kohta kriminaalõiguse kaudu (ELT L 328, 6.12.2008, lk 28); direktiiv 2009/123/EÜ, millega muudetakse direktiivi 2005/35/EÜ, mis käsitleb laevade põhjustatud merereostust ning karistuste kehtestamist merereostusega seotud rikkumiste eest (ELT L 280, 27.10.2009, lk 52); direktiiv 2009/52, millega nähakse ette kohaldatavate karistuste ja meetmete miinimumnõuded ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tööandjatele (ELT L 168, 30.6.2009, lk 24); nõukogu 29. mai 2000. aasta raamotsus võltsimisvastase kaitse tugevdamiseks kriminaal- ja muude karistuste abil seoses euro kasutuselevõtmisega (EÜT L 140, 14.6.2000, lk 1).

[5] Vt ELi toimimise lepingu artikli 82 lõige 1.

[6] Vt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 67 lõige 1: „Liit moodustab vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala, kus austatakse põhiõigusi ning liikmesriikide erinevaid õigussüsteeme ja -traditsioone”.

[7] Vajadust arendada ELi kriminaalõigust sidusamalt on nõutud näiteks 2009. aasta ELi kriminaalpoliitika manifestis (vt http://www.crimpol.eu), mille on koostanud 14 kriminaalõiguse professorit kümnest Euroopa Liidu liikmesriigist.

[8] Kuigi EÜ asutamislepingu kohaselt võeti nn kolmanda samba raames tavapärase õigusaktina vastu raamotsuseid, on vastu võetud ka mõned direktiivid, mis sisaldavad kriminaalõigusmeetmeid: (Euroopa Kohtu praktikal (C-176/03) põhinevad direktiivid 2008/99, 2009/123 ja 2009/52, mis sisaldavad kriminaalõigusmeetmeid keskkonna kaitseks, laevade põhjustatud reostuse vastu ja ebaseadusliku töötamise puhuks. Karistuste liike ja määra oli võimalik ühtlustada vaid raamotsustega (C-440/5).

[9] Vt protokollid nr 1 riikide parlamentide funktsiooni kohta Euroopa Liidus ning nr 2 subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta, eriti selle artikli 7 lõige 2.

[10] Vt komisjoni teatis „Euroopa Liidu põhiõiguste harta tõhusa rakendamise strateegia”, KOM(2010) 573, 19.10.2010.

[11] Vt protokollid nr 21 ja 22.

[12] Vt joonealuses märkuses nr 3 osutatud raamotsused ja direktiiv. Mitu nimetatud raamotsust vaadatakse vastavalt Lissaboni lepingule lähiaastatel läbi. Raamotsusega 2001/888 muudetud raamotsus 2000/383 vaadatakse läbi juba 2012. aastal.

[13] Vt teatis „Sanktsioonide tõhustamine finantsteenuste sektoris”, KOM(2010) 716, 8.12.2010.

[14] Halduskaristusi vt 1995. aasta ELi finantshuvide kaitse konventsioon ja selle protokollid ning nõukogu määrus (EÜ, Euratom) nr 2988/95, 18. detsember 1995, Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta (EÜT L 312, 23.12.1995, lk 1).

[15] Vt teatis „Euroopa Liidu finantshuvide kaitse kohta kriminaalõiguse ja haldusjuurdluste abil. Terviklik poliitika maksumaksjate raha kaitseks.”, KOM (2011)293, 26.5.2011.

[16] Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõige 4.

[17] ELi põhiõiguste harta artikli 49 lõige 3.

[18] Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõige 2.

[19] ELi põhiõiguste harta artikli 49 lõige 3.

[20] Vt teatis „Sanktsioonide tõhustamine finantsteenuste sektoris”, KOM(2010) 716, 8.12.2010, lk 14.

[21] Vt teatis „Euroopa Liidu finantshuvide kaitse kohta kriminaalõiguse ja haldusjuurdluste abil. Terviklik poliitika maksumaksjate raha kaitseks”, KOM(2011) 293, 26.5.2011, lk 10.

[22] Komisjoni talituste töödokument SEK(2011) 391, 28.3.2011, lisatud dokumendile „Valge raamat. Euroopa ühtse transpordipiirkonna tegevuskava – Konkurentsivõimelise ja ressursitõhusa transpordisüsteemi suunas”, KOM(2011) 144, 28.3.2011, punkt 176.

[23] Vt teatis „Terviklik lähenemisviis isikuandmete kaitsele Euroopa Liidus”, KOM(2010) 609, 4.11.2010, lk 9.

[24] Vt teatis „Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala Euroopa kodanikele. Stockholmi programmi rakendamise tegevuskava”, KOM(2010) 171, 20.4.2010, lk 22.

[25] Vt direktiiv 2008/99/EÜ keskkonna kaitsmise kohta kriminaalõiguse kaudu, ELT L 328, 6.12.2008, lk 28, ja direktiiv 2009/123/EÜ, mis käsitleb laevade põhjustatud merereostust ning karistuste kehtestamist merereostusega seotud rikkumiste eest, ELT L 280, 27.10.2009, lk 52.