Käesolev aruanne Ungarisse tehtud tõhustatud järelevalvemissiooni kohta edastatakse nõukogule vastavalt määruse (EÜ) nr 1466/97 artikli -11 lõikele 4. Nagu on ette nähtud määruse (EÜ) nr 1466/97 artikli -11 lõikes 5, edastati järelevalvemissiooni esialgsed järeldused Ungari ametiasutustele, et nad esitaksid oma märkused.

Ungari – märkimisväärse kõrvalekalde menetlus

Tõhustatud järelevalvemissioon, 18.-19. september 2018

Aruanne

1. Sissejuhatus

2018. aasta kevadel algatati Ungari suhtes märkimisväärse kõrvalekalde menetlus, kuna 2017. aastal täheldati märkimisväärset kõrvalekallet stabiilsuse ja kasvu pakti ennetusliku osa nõudest. 23. mail 2018 tegi komisjon Ungarile hoiatuse. 22. juunil 2018 vastu võetud nõukogu soovituses kinnitati komisjoni hinnangut ja kutsuti ametiasutusi üles võtma vajalikke meetmeid, et liikmesriik asuks taas järgima keskpika perioodi eelarve-eesmärgi täitmiseks nõutavat kohandamiskava. Eeskätt soovitas nõukogu võtta vajalikud meetmed tagamaks, et valitsemissektori esmaste netokulude nominaalne kasvumäär ei ületaks 2018. aastal 2,8 %, mis vastab iga-aastasele struktuursele kohandusele 1 % SKPst. 2018. aasta riigipõhises eelarvealases soovituses osutati selgelt sellele märkimisväärse kõrvalekalde menetluse soovitusele. Ungari teatas nõukogule võetud meetmetest 15. oktoobriks 2018, nagu tal oli palutud teha. Komisjon võttis 21. novembril 2018 vastu hinnangu Ungari võetud meetmetele. Käesolevas aruandes esitatakse komisjoni järeldused 18. ja 19. septembril 2018 Ungarisse tehtud tõhustatud järelevalvemissioonilt.

Komisjoni 2018. aasta kevadprognoos nägi ette, et 2018. aastal suureneb valitsemissektori nominaalne eelarvepuudujääk 2,4 %-le SKP-st (2017. aastal oli see 2 % SKP-st) ja struktuurne eelarvepositsioon halveneb veelgi. Puudujäägi kasvule aitab kaasa ajutiste tulude vähenemine, samuti täiendavad maksukärped. Samal ajal eeldati, et valitsemissektori kulude, välja arvatud ELi vahenditest tehtavad kulutused, kasv aeglustub 2017. aastaga võrreldes. Sellegipoolest prognoositi, et esmaste netokulude suurenemine, millest on maha arvatud kaalutlusõigusel põhinevad meetmed ja ühekordsed meetmed, ületab keskpika perioodi potentsiaalse SKP kasvu määra, mis ei ole kooskõlas ennetusliku osa nõuet kajastava soovitusliku kasvumääraga.

Komisjon korraldas tõhustatud järelevalvemissiooni 18.-19. septembril 2018. Missiooni eesmärk oli tutvuda ametiasutuste seisukohtadega eelarvesuundumuste ja kavandatavate meetmete kohta ning soovitada neil täita stabiilsuse ja kasvu pakti nõudeid. Komisjoni töötajad kohtusid i) minister Mihály Varga ning kantslerite Péter Banai ja Norbert Izeriga rahandusministeeriumist, ii) Ungari eelarvenõukogu esimehe Árpád Kovácsiga ning iii) Ungari keskpanga tegevdirektori Barnabás Virágiga. Missiooni käigus arutati märkimisväärse kõrvalekalde menetluse konteksti ja tagajärgi Ungari parlamendi liikmetega eelarve- ja Euroopa asjade komisjonist ning sotsiaalpartnerite ja mõttekodade esindajatega. Käesolev aruanne põhineb enne missiooni ja selle käigus saadud teabel.

2. Missiooni järeldused

Ungari ametiasutustel ei ole kavas märkimisväärse kõrvalekalde menetluse soovituse vastusena suuremaid meetmeid võtta, ent tundub, et nad on otsustanud karmistada eelarvepoliitikat alates 2019. aastast. 2018. aastal kavatsevad ametiasutused jääda valitsemissektori eelarvepuudujäägi algse eesmärgi juurde. Samal ajal on 2019. aasta eelarvega (mis võeti vastu juba 2018. aasta juulis) kavas järgmisel aastal vähendada eelarvepuudujääki 0,6 % võrra SKP-st. Ent märkimisväärse kõrvalekalde menetluse soovitus ei puuduta 2019. aastat.

Ungari tegi pärast kriisi suuri pingutusi riigi rahanduse konsolideerimiseks, kuid see protsess on viimasel ajal aeglustunud ning valitsemissektori võlg püsib suur, ületades 70 % SKP-st. Ungari liiduga ühinedes oli tema eelarvepuudujääk suur ja aastatel 2004–2013 kohaldati riigi suhtes ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust. Sellest ajast saadik on valitsemissektori eelarvepuudujääk püsinud kindlalt allpool 3 % SKP-st. Komisjoni töötajad tunnustasid seda saavutust, ent märkisid, et eelarve konsolideerimine on viimasel ajal peatunud. Komisjoni hinnangu kohaselt muutus eelarvepoliitika pärast 2016. aastat väga protsükliliseks. See toob kaasa olulisi riske tulevikuks, kui võivad toimuda uued majandusšokid. Ehkki Ungari 2018. aasta majanduskasv on ELis üks kiiremaid (4,7 % aasta esimeses pooles) ja juba on märke ülekuumenemisest, on käesolevaks aastaks kavandatud valitsemissektori nominaalne eelarvepuudujääk (2,4 % SKPst) suuruselt kolmas ELis ja tunduvalt üle ELi keskmise (0,6 % SKPst). Lisaks sellele püsib valitsemissektori suur võlg (umbes 73 % SKPst). Mõned parlamendiliikmed ja majanduseksperdid, kes missiooni raames komisjoni töötajatega kohtusid, nõustusid vajadusega Ungari protsükliline eelarvepoliitika läbi vaadata.

Ehkki Ungari ametiasutused möönsid eelarvepoliitika mõningast protsüklilisust, on nende poolt probleemi tõsidusele antud hinnang erinev juba seoses 2017. aasta eelarvetulemusega. Komisjoni hinnangul oli SKP lõhe 2017. aastal üle +1,5 % SKPst. Seevastu rahandusministeeriumi arvutuste kohaselt oli negatiivne SKP lõhe sel hetkel veel kahanemas. Seega hindavad ametiasutused struktuurset eelarvepositsiooni märkimisväärselt paremaks kui komisjon. Nende hinnangu kohaselt püsis struktuurne eelarvepositsioon 2017. aastal keskpika perioodi eelarve-eesmärgi lähedal (–1,7 % SKPst, kui keskpika perioodi eelarve-eesmärk oli –1,5 % SKPst) ja seega ei olnud märkimisväärse kõrvalekalde menetluse alustamine põhjendatud. Komisjoni esindajad rõhutasid oma vastuses, et stabiilsuse ja kasvu pakti sätetele vastavuse hindamisel tuleb lähtuda kõigi liikmesriikide vahel ühiselt kokku lepitud metoodikast. Samuti juhtis missioon tähelepanu asjaolule, et arvestades tsüklilisele positsioonile antud hinnangute erinevusi, pöörati komisjoni hinnangutes sellega paralleelselt suuremat tähelepanu kulude kasvu eesmärgile. Ent ka selle alusel saab vaevalt vastu vaielda sellele, et 2017. aastal esines märkimisväärne kõrvalekalle. Isegi kui jätta kõrvale märkimisväärsete maksukärbete mõju, siis 2017. aastal ületas esmaste kulude kasv (jättes välja ELi vahendid ja ühekordsed meetmed) igal juhul tunduvalt Ungari SKP potentsiaalset kasvu.

Mis puudutab 2017. aasta puhul tõdetud kulude suurt kasvu, siis ametiasutused märkisid, et see varjas märkimisväärselt paranenud eelarvepositsiooni (st tegelikku struktuurset eelarvepositsiooni). 2017. aastal otsustas valitsus kulutada aasta lõpus osa säästudest ja oodatust suurematest tuludest ühekordsetele kaalutlusõiguse alusel võetavatele meetmetele, eelkõige siiretele era- ja mittetulundussektorisse. Sellest hoolimata osutus eelarvepuudujääk väiksemaks kui 2017. aasta nominaalne eesmärk. Komisjon soovitas, et kui selline olukord 2018. aasta lõpus kordub, tuleks säästetud tulusid vastavalt märkimisväärse kõrvalekalde menetluse soovitusele kasutada struktuurse eelarvepuudujäägi vähendamiseks ja mitte teha täiendavaid kaalutlusõigusel põhinevaid kulutusi.

Ungari ametiasutused teatasid, et nad ei pidanud mõistlikuks teha märkimisväärset eelarvekohandust, mida nõukogu 2018. aasta teiseks pooleks soovitas. Nende arvamuse kohaselt sõltusid 2018. aasta eelarvetulemused suures osas varem tehtud otsustest ja aasta ülejäänud osaks soovitatud eelarvekohandus kahjustaks majandust. Siiski nimetasid nad teatavaid meetmeid, mis võiksid eelarvepositsiooni juba 2018. aastal parandada või vähemalt tingida positiivseid riske (näiteks elektrooniliste arvete süsteem, mis on alates 1. juulist 2018 ettevõtetevaheliste tehingute puhul kohustuslik ja mille eesmärk on tõhusam maksude kogumine) või hõlbustada 2019. aastaks kavandatud kulutuste piiramist (näiteks alustada haldusasutuste töötajate arvu ratsionaliseerimist). Ametiasutuste teatel eeldati 2018. aastal ainult ajutist kõrvalekallet keskpika perioodi eelarve-eesmärgist ja 2019. aastal kõrvalekalle kaotatakse.

Komisjoni delegatsioon märkis, et 2019. aasta eelarve vastuvõtmine oli samm õiges suunas. Samas hoiatas missioon, et valitsuse kavadega 2019. aastaks kaasneb endiselt oht kalduda 2018. ja 2019. aasta kokkuvõttes märkimisväärselt kõrvale nõutavast kohandamisest, nagu nähtub komisjoni hinnangust 2018. aasta lähenemisprogrammile. Teisisõnu on 2019. aasta eelarve kavandatud viisil rakendamise tulemuseks struktuurse eelarvepositsiooni paranemine, ent ilmselt ei piisa sellest, et neutraliseerida varasemalt järgitud protsüklilise eelarvepoliitika mõju eelarvepositsioonile, eriti juhul, kui 2018. aasta jooksul ei ole toimunud märkimisväärset paranemist. Samuti juhitakse tähelepanu sellele, et järgmise aasta eelarvekavad näivad väga kindlalt lootvat optimistlikule makromajanduslikule stsenaariumile, mille kohaselt SKP peaks jõuliselt kasvama (umbes 4 %). Sellega seoses rõhutasid ametiasutused, et eelarvestamisel suurendati stabiilsusreservi, mida saab vähem soodsate tingimuste puhul kasutada puhvrina.

Olemas on risk, et keskpika perioodi lõikes mõjutavad hiljutised maksukärped maksutulu rohkem kui Ungari ametiasutused eeldavad. Hiljuti kärpis Ungari oluliselt mitut maksu. Ennekõike vähendati 2017. ja 2018. aastal mitu korda järjest tööandja sotsiaalmakseid ning kärpeid kavatsetakse jätkata ka järgmisel aastal. Seni on sotsiaalmaksete vähendamise eelarveline mõju olnud piiratud, kuna olukord tööturul on pingeline ja palgad tõusevad kiiresti. Missioon hoiatas, et kärbete mõju võib suureneda, kui need asjaolud majandustsükli langusfaasis kaovad. Ametiasutused möönsid sellise riski olemasolu, väites samas, et dünaamilise palgakasvu seni konstateeritud mõju tulude suhtele SKPsse võib suures osas pidada alaliseks. Tõusuteel on palkade pärast kriisi vähenenud osakaal majanduses. Sellele võis samuti kaasa aidata miinimumpalkade hiljutine märkimisväärne tõus, mis deklareerimata sissetulekuid piirates vähendas ka „mustalt“ maksmist.

Avaliku sektori investeeringute dünaamika on väga protsükliline. Ungari kiirendab valitsemissektori investeeringute, sealhulgas nii riikliku kui ka ELi rahastusega projektide teostamist Avaliku sektori kogukulutused investeeringutele peaksid 2018. ja 2019. aastal kiiresti suurenema, saavutades 2019. aastal oma kõigi aegade haripunkti – umbes 7 % SKPst. Komisjon märkis, et see kava, mis paneb eriti suurt rõhku perioodi algusele, ei tundu olevat kooskõlas majandustsükli faasiga. Kuna ehitussektoris on praegu olemas ainult piiratud suutlikkus, võib see tingida erasektori investeeringute väljatõrjumise, aga samuti riiklike projektide hinnatõusu. Lisaks sellele, kui valitsus ei taga majanduse tõusufaasis küllaldast eelarvepoliitilist manööverdamisruumi, võib ta järgmise majanduslanguse saabudes olla sunnitud oma investeeringud kiiresti katkestama. See võimendaks tootmismahtude kõikumist valel ajal ja vales suunas. Sellega seoses tegi mõttekodadele ja sotsiaalpartneritele muret asjaolu, et avaliku sektori investeeringute järsk kiirenemine võib negatiivselt mõjutada avaliku sektori kulutuste kvaliteeti.

Ungari eelarvenõukogu hoiatas, et ajavahemiku 2017–2019 eelarvekavad ei olnud kooskõlas liikmesriigi eeskirjaga, mis käsitleb struktuurset eelarvepositsiooni. Ungari stabiilsusseaduse struktuurse eelarvepositsiooni eeskirjaga on ette nähtud, et valitsuse esitatud eelarveseaduse eelnõu peab olema igal aastal kooskõlas keskpika perioodi eelarve-eesmärgiga. Eelarveprojektide kohta esitatud arvamustes võrdleb eelarvenõukogu keskpika perioodi eelarve-eesmärki valitsuse poolt enne eelarve täitmist prognoositud struktuurse eelarvepositsiooniga. Kuna aastate 2017–2019 eelarvekavades prognoositud struktuurne eelarvepuudujääk ületas keskpika perioodi eelarve-eesmärki, oli eelarvenõukogu seisukohal, et kavad on vastuolus liikmesriigi asjaomase eeskirjaga. Eelarvenõukogu ei eeldanud, et 2018. aastal toimuks selles küsimuses paranemine. Eelarvenõukogu leidis oma 2018. aasta eelarvesuundumuste aruandes, mis avaldati missiooni ajal, et valitsemissektori 2018. aasta eelarvepuudujäägi ESA-kohase eesmärgi saavutamine on võimalik. Samal ajal kutsus nõukogu ametiasutusi tegema ülejäänud aasta jooksul ranget kontrolli eelarve üle, eriti seoses kesksete eelarveasutuste ja -peatükkide kuludega. Eelarvenõukogu märkis samuti, et suure tõenäosusega osutub rahavoo puudujääk kavandatust märkimisväärselt suuremaks. Selle põhjuseks on suured ettemaksed ELi rahastatavatele projektidele, millel lisandub asjaolu, et ELi reeglitepõhised väljamaksed on oodatust palju väiksemad.

Ungari keskpank (MNB) nõustus väitega, et pärast 2016. aastat on eelarvepoliitika muutunud protsükliliseks, ehkki vähem kui komisjoni hinnangul, ning prognoosis 2019. ja 2020. aastaks vastutsüklilist eelarvepoliitilist hoiakut. MNB rõhutas, et oluline on fiskaalse impulsi struktuur. Tema hinnangul oli oma osa ekspansiivses eelarvepoliitikas ka olulistel ajutistel teguritel, eriti 2018. aastal, muu hulgas järkjärgulisel maamüügi lõpetamisel ja kasvu toetava maksukrediidi kava raames äriühingute tulumaksust saadavate erakorraliste tulude kadumisel. Lisaks sellele rõhutas MNB ebakindlust seoses SKP lõhe hinnanguga. Tootmisvõimsuse rakendamise ja tööturu näitajate põhjal on loidus vähenenud, kuid finantsnäitajad, sealhulgas jooksevkonto ülejääk ning laenude ja SKP väike suhtarv, ei viita ülekuumenemisele. Makromajandusliku poliitikameetmete kombinatsiooni kohta väitis MNB, et ehkki kuni viimase ajani on eelarve- ja rahapoliitika olnud leebed, siis tulevikus see järkjärgult muutub, ja et finantshaavatavuse ohjeshoidmiseks on alati aetud ranget makrotasandi usaldatavusjärelevalve poliitikat.