Direktiiviga on uuesti sõnastatud varasemad direktiivid 93/7/EMÜ, 96/100/EÜ ja 2001/38/EÜ kultuuriväärtuste tagastamise kohta. Selles on öeldud, et liikmesriigid peaksid võtma direktiivi uute sätete, st artikli 2 punkti 1, artikli 5 esimese lõigu punkti 3, artikli 5 teise lõigu, artikli 7 kolmanda lõigu, artikli 8 lõike 1, artikli 10 esimese ja teise lõigu ning artikli 17 lõike 1 järgimiseks vajalikud meetmed vastu hiljemalt 18. detsembriks 2015.

Direktiiviga 93/7/EMÜ (uuesti sõnastatud direktiiviga 2014/60/EL) ning määrusega (EÜ) nr 116/2009 kultuuriväärtuste ekspordi kohta ja määrusega (EL) 2019/880, mis käsitleb kultuuriväärtuste sissetoomist ja importi, loodi ELi raamistik, et tõkestada Euroopa Liidus ebaseaduslikku kauplemist kultuuriväärtustega, nähes ette mehhanismid ja menetluse rahvusliku rikkuse tagasisaamiseks, kui see on liikmesriigi territooriumilt ebaseaduslikult välja viidud. Kui määruse (EÜ) nr 116/2009 eesmärk on ära hoida rahvusliku rikkuse kontrollita väljaviimine ELi territooriumilt, siis direktiiviga nähti ette mehhanismid liikmesriikide ametiasutuste halduskoostööks ja liikmesriikide kohtutele liikmesriigi territooriumilt ebaseaduslikult väljaviidud kultuuriväärtuste tagastamise nõuete esitamiseks. Peale selle on määruse (EL) 2019/880 eesmärk keelata ja ära hoida kolmandates riikides loodud või avastatud ja ebaseaduslikult eksporditud kultuuriväärtuste importimine liidu tolliterritooriumile. Lisaks on määruses sätestatud menetlus kultuuriväärtuste seaduslikuks importimiseks liitu.

Üldiselt oli liikmesriikide vastustest näha, et direktiiv on suurendanud sidusrühmade seas teadlikkust kultuuriväärtuste kaitsmisest ELis ja avaldanud head mõju kunstikaubanduse arengule. Sellegipoolest oli liikmesriikide vastustest näha ka seda, et direktiivi rakendamist saaks veelgi parandada, näiteks tugevdades liikmesriikide ametiasutuste haldus- ja õiguskoostööd ning edendades ühist arusaama direktiivi sätetest.

Selles aruandes (edaspidi „aruanne“) vaadeldakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. mai 2014. aasta direktiivi 2014/60/EL (liikmesriigi territooriumilt ebaseaduslikult väljaviidud kultuuriväärtuste tagastamise kohta) kohaldamist ja tulemuslikkust, nagu on ette nähtud direktiivi artikli 17 lõikega 2. Tegemist on esimese aruandega alates direktiivi jõustumisest. Aruanne järgneb neljale aruandele, mille Euroopa Komisjon esitas direktiivi 93/7/EMÜ (uuesti sõnastatud direktiiviga 2014/60/EL) kohaldamise kohta ja millest viimane hõlmab ajavahemikku 2008–2011.

Uuesti sõnastatud direktiiv hõlmab kultuuriväärtusi, st esemeid, „mis on enne või pärast ebaseaduslikku väljaviimist liikmesriigi territooriumilt liigitatud või määratletud selles liikmesriigis siseriiklike õigusaktide või haldusmenetluste kohaselt „kunstilise, ajaloolise või arheoloogilise väärtusega rahvuslikuks rikkuseks“ ELi toimimise lepingu artikli 36 tähenduses“ (direktiivi artikli 2 punkt 1). Direktiivi põhjenduse 9 kohaselt peaks direktiiv seega hõlmama ajaloolise, paleontoloogilise, etnograafilise, numismaatilise või teadusliku väärtusega esemeid, olenemata sellest, kas need kuuluvad riiklikku või muusse kogusse või on üksikud esemed ja kas need on saadud seaduslike või ebaseaduslike väljakaevamiste tulemusena, tingimusel et need on liigitatud rahvuslikuks rikkuseks või nii määratletud.

Enamiku liikmesriikide vastustest küsimustikule on näha, et mõiste „kultuuriväärtus“ määratlemine ELi tasandil on oluline edasiminek, mis aitab tugevdada kultuuriväärtuste kui konkreetse kaubakategooria kaitset. Tuleks siiski parandada liikmesriikide määratluste vastastikust mõistmist, nii et kõik liikmesriigid tunnistaksid ja kaitseksid üksteise kaitstud kultuuriväärtusi.

Ehkki enamik vastanud liikmesriike peab direktiivi artiklis 2 sätestatud mõiste „kultuuriväärtus“ määratlust rahuldavaks, on alles jäänud mõned raskused rüüstamise käigus saadud ja ebaseaduslikult mujale viidud arheoloogilise väärtusega esemete päritoluriigi kindlaksmääramisel. Kui ainulaadsete kultuuriväärtuste päritolu ja päritoluliikmesriiki võib olla lihtne kindlaks teha, siis teiste kultuuriväärtuste, näiteks ulatuslikul geograafilisel alal õilmitsenud tsivilisatsioonidest pärit kultuuriväärtuste või seeria või komplekti moodustavate kultuuriväärtuste (nagu mündid või ehted, mida on võimalik osadeks võtta) päritolu kindlakstegemine ei ole nii lihtne. Selliseid esemeid ei ole kuulutatud kogudest kadunuks või varastatuks ja nende päritolu on võrdlemisi keeruline välja selgitada, kuna esemeid ei ole kunagi registreeritud muuseumide kataloogides või nad kuuluvad väidetavalt erakogudesse, kus ei ole kunagi inventuuri tehtud.

Kümme liikmesriiki märkisid, et direktiiv peaks hõlmama liikmesriigi territooriumilt ebaseaduslikult eksporditud kultuuriväärtusi, ilma et kultuuriväärtusel peaks olema rahvusliku rikkuse eristaatus, kuna kultuuriväärtuste kategooriat, mille esemeid on võimalik direktiivi alusel tagasi nõuda, tõlgendavad mõned liikmesriikide kohtud pigem kitsalt.

Viis liikmesriiki ei näinud vajadust luua Euroopa tasandil ühist määratlust selliste mõistete jaoks nagu „kultuuriväärtus“ ilma viiteta siseriiklikele õigusaktidele, „antiikesemed“ ja „arheoloogilise väärtusega esemed“.

Kolmes vastuses märgiti, et parem oleks osutada kultuuriväärtuse ühtlustatud määratlusele, mis on esitatud määruses (EÜ) nr 116/2009 ja määruses (EL) 2019/880, et vältida siseriiklikes õigusaktides erinevusi selliste mõistete nagu „antiikesemed“ ja „arheoloogilise väärtusega esemed“ puhul.

Liikmesriikide vastuste põhjal tehti üldine tähelepanek, et direktiiv on hõlpsasti kohaldatav kultuuriväärtuste suhtes, mille kaubanduslik väärtus on tavaliselt suur, ning muuseumide kogudes või muudes kogudes registreeritud kunstiteoste suhtes. Väiksema kaubandusliku väärtusega rahvusliku rikkuse, nimelt arheoloogiliste esemete kaitsmiseks seoses nende kultuuriloolise väärtusega tuleb teha veel jõupingutusi.

b)Selle hindamine, mis liigitub kultuuriväärtuste ebaseaduslikuks väljaviimiseks liikmesriigi territooriumilt

Direktiivis sätestatud tagastamiskohustus kehtib üksnes liikmesriigi territooriumilt ebaseaduslikult välja viidud kultuuriväärtuste puhul. Direktiivi artikli 2 punkti 2 kohaselt tähendab „liikmesriigi territooriumilt ebaseaduslikult välja viidud“ järgmist: „a) väljaviimine liikmesriigi territooriumilt, rikkudes kõnealuse liikmesriigi eeskirju rahvuslike rikkuste kaitse kohta või määruse (EÜ) nr 116/2009 sätteid, või b) tagastamata jätmine pärast ajutise seadusliku väljaviimise tähtaega või sellise ajutise väljaviimise muu tingimuse rikkumine“. Peaaegu kõigis vastustes kinnitati, et liikmesriikide ametiasutustel on raskusi teiste liikmesriikide õigusaktides sätestatud rahvusliku rikkuse kaitse kontrollimisel.

Nende raskuste tõttu võidakse leida, et kultuuriväärtustega, mis on ühe liikmesriigi territooriumilt välja viidud ebaseaduslikult (direktiivi tähenduses), on kaubeldud teises liikmesriigis seaduslikult, kui liikmesriigi õiguses ei ole kehtestatud sel eesmärgil päritolunõuet. Direktiivi artikli 10 praeguses sõnastuses neid raskusi ei käsitleta, kuna selles osutatakse päritolule vaid omaniku hüvitise saamise õiguse kindlaksmääramisel. E-kaubanduse kasvades suureneb ühtsel turul ka ebakindlus kultuuriväärtuste seadusliku päritolu osas, mis takistab ELi kunstituru kestlikku kasvu.

Üheski liikmesriigi aruandes direktiivi kohaldamise kohta ei eitata vajadust kehtestada kunstikaupmeestele ELi tasandil hoolsuskohustus. Vähemalt kaheksa liikmesriiki on juba vastu võtnud erinormid hoolsuskohustuse kohta, mida kohaldatakse kunsti- ja antiigikaupmeeste suhtes ning kultuuriväärtuste turuleviimisel. Neli liikmesriiki leidsid, et ELi kohustuslike hoolsuskohustuse standardite kehtestamine kunstikaupmeestele edendaks jõupingutusi, mida tehakse läbipaistvuse suurendamiseks ja võrdsete tingimuste loomiseks kunstiturul, tingimusel et need standardid põhinevad kõige rangematel olemasolevatel nõuetel, et mitte alandada siseriiklike õigusaktidega juba saavutatud taset. Kolmteist liikmesriiki rõhutasid ka seda, et kunstiturul tegutsevate professionaalide hoolsuskohustuse tugevdamiseks ELi eetikakoodeksi abil tuleb jälgida selle koodeksi kohaldamist ja näha ette konkreetsed karistused koodeksi rikkumise korral.

Neid aspekte arvesse võttes on 2019. aastal avaldatud Euroopa Komisjoni uuringus, mis käsitleb ebaseaduslikku kauplemist kultuuriväärtustega Euroopas, esitatud üksikasjalik analüüs ja soovitused tugevdada päritolu ja kunstikaupmeeste nõuetekohase hoolsuse kontrollimist ning edendada seaduslikku, vastutustundlikku ja eetilist kauplemist kultuuriväärtuste kui konkreetse kaubakategooriaga. Kui uuringut tutvustati 2019. aasta oktoobris direktiivi eksperdirühma liikmetele, suhtusid liikmesriikide saadikud sellesse positiivselt.

3.3. Mõiste „kultuuriväärtus“ määratlus – ajaline kohaldamisala (artiklid 14 ja 15)

Direktiivi kohaldatakse kultuuriväärtuste suhtes, mis on liikmesriigi territooriumilt ebaseaduslikult välja viidud alates 1. jaanuarist 1993 (artikkel 14).

Artikli 15 lõikega 2 on jäetud liikmesriikidele võimalus laiendada direktiivi kohaldamisala taotlustele, mis on seotud enne seda kuupäeva ebaseaduslikult välja viidud kultuuriväärtustega, ilma et sellega rikutaks üldist õiguskindluse põhimõtet. Seni on ajalist kohaldamisala laiendanud oma õigusaktides vaid kolm liikmesriiki, kellest kaks ei kehtestanud siseriiklikes menetluseeskirjades mingit ajalist piirangut ja üks määras kõnealuseks kuupäevaks 1. jaanuari 1960. Erijuhtum on üks 1990. aastal omariikluse taastanud liikmesriik, kes kaalub võimalust kohaldada konkreetsetel juhtudel tagastamiskohustust väljaspool direktiivis sätestatud ajalist kohaldamisala, kuid ilma, et see kohustus ulatuks riigi olemasolu eelsesse aega.

Lisaks pooldab üks liikmesriik seda, et ELi tasandil kaotataks viide 1993. aastale, eriti ebaseaduslike väljakaevamiste käigus saadud ja ebaseaduslikult eksporditud arheoloogilise väärtusega esemete puhul.

Ülejäänud üheksateistkümnes vastuses märkisid liikmesriigid, et neil ei ole kavas ajalist kohaldamisala laiendada, juhtides tähelepanu sellele, et vastastikkuse klausli puudumisel ei ole direktiivi esemelise ja ajalise kohaldamisala ühepoolne laiendamine, millest saavad kasu vaid teised liikmesriigid, asjakohane samm. Äärmisel juhul võib kaaluda juhtumipõhiseid erandeid, võttes arvesse ka rahvusvahelisi konventsioone, mis tagavad asjakohase raamistiku. Peamine takistus, mis ei lase laiendada tagastamiskohustuse ajalist kohaldamisala, tundub olevat põhiseaduslik tagasiulatuvuse keeld.

Mitu liikmesriiki kinnitasid, et nad püüavad leida mõlemat poolt rahuldava lahenduse kõigil juhtudel, kui esitatakse tõendid, mis kinnitavad ebaseaduslikku väljaviimist, isegi enne kõnealust kuupäeva.