ET Euroopa Liidu Teataja C 18/44

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Füüsilisest isikust ettevõtjate töö uued suundumused: majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö erijuhtum” (omaalgatuslik arvamus)

2011/C 18/08

Raportöör: José María ZUFIAUR NARVAIZA

26. veebruaril 2009 otsustas Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee vastavalt kodukorra artikli 29 lõikele 2 koostada omaalgatusliku arvamuse järgmises küsimuses:

„Füüsilisest isikust ettevõtjate töö uued suundumused: majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö erijuhtum”.

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav tööhõive, sotsiaalküsimuste ja kodakondsuse sektsioon võttis arvamuse vastu 23. veebruaril 2010.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 462. istungjärgul 28.–29. aprillil 2010 (29. aprilli istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 137, vastu hääletas 52, erapooletuks jäi 11.

1. Kokkuvõte, järeldused ja soovitused

Arvamuses käsitletakse määratlusi, mis paljud Euroopa organisatsioonid on füüsilisest isikust ettevõtjate erinevate töövormide kohta välja töötanud. Arvamus sisaldab peamiselt osalise alluvussuhte ehk majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö kõige hiljutisemate suundumuste konkreetset analüüsi. Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö analüüsid kajastavad soovi paremini mõista füüsilisest isikust ettevõtjate töö arenguid, mis põhjalike muudatuste tõttu nii majandus- kui sotsiaalvaldkonnas on väljunud Euroopa Liidu riikides pikka aega tuntud füüsilisest isikust ettevõtjate töö traditsioonilistest vormidest. Seda uut töötajate kategooriat, mis jääb palgatöötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate kategooria vahepeale, tunnustatakse õiguslikult vaid mõnedes liikmesriikides. Olemasolevate riiklike õigusaktide üldeesmärk on paremini kaitsta töötajate teatud kategooriaid, asetamata neid kategooriad siiski palgatöötajate kategooriaga ühise nimetaja alla. Riikides, kus tunnustatakse palgatöötaja ja füüsilisest isikust ettevõtja vahepealset kategooriat, on majanduslik sõltuvus nende konkreetsete õiguste alus, mida ei tunnustata teist liiki füüsilisest isikust ettevõtjate puhul. Kuid võrreldes palgatöötajate kohta kehtivate õigustega on need väiksema ulatusega. Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate sotsiaalkaitse tase erineb oluliselt riigiti. Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate õigused võivad seonduda sotsiaalse kaitsega. Nad võivad tuleneda ka palgatöötajatele tööõigusega pakutavatest tagatistest. Sel juhul võidakse neid kohaldada töötaja ja tema kliendi vahelistes suhetes (miinimumsissetulek, tööaeg jne), kuid anda ka majanduslikult sõltuvatele füüsilisest isikust ettevõtjatele õiguse luua organisatsioone ja tegutseda kollektiivselt oma kutsehuvide kaitseks või järgimiseks.

Lisaks eri riikides valitseva majandusliku ja sotsiaalse tegelikkuse mitmekesisusele peegeldavad majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö õigusliku tunnustamisega seotud väljakutsed liikmesriikide õigusnormide erinevust. Sellise vahepealse staatuse olemasolu võib tekitada õigustatud kahtlusi. Seetõttu võib karta, et isegi kui asjaomaseid õiguslikke kategooriaid selgitatakse, võib majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö tunnustamine praktikas kaasa tuua seni palgatöötajana tegutsenud isikute ülemineku majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate tööle, näiteks seoses ettevõtete allhanke strateegiatega. Selge on see, et analüüsid, mis seonduvad majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö tunnustamisega, ei saa olla täielikult eraldatud analüüsidest näilise füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise kohta. See viimane nähtus on tegelikkus, mille esinemise kohta võib tõendeid leida paljudes ELi liikmesriikides. Näiliselt füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsetakse eelkõige sellistes sektorites nagu ehitus, kus selline ebaseaduslik praktika on niivõrd levinud, et kõnealuse sektori Euroopa sotsiaalpartnerid võtsid kõnealuses küsimuses vastu ühise seisukoha. Ei saa eitada, et leidub töötajaid, kes formaalselt (vastavalt määratlusele, mille mõlemad osapooled annavad oma töösuhetele) on füüsilisest isikust ettevõtjad, kuid tegutsevad oma ametialal palgatöötajatele kehtivates tingimustes. Need olukorrad vastavad sageli oletustele, mille kohaselt tööandja kasutab füüsilisest isikust ettevõtja määratlust, et vältida tööõiguse ja/või sotsiaalkindlustusõiguse rakendamist. Tegelikult ei ole paljudel juhtudel üleminek majanduslikult sõltuva füüsilisest isikust ettevõtja staatusesse vabatahtlik, vaid pealesunnitud valik, mis on tehtud väliste tegurite mõjul, sealhulgas allhanke korras tootmine või ettevõtete ümberkorraldamine, mille tulemusel sõlmitud lepingud lõpetatakse.

Vaadates kaugemale selle tööga kaasnevatest riskidest, on majanduslikult sõltuva füüsilisest isikust ettevõtja staatuse tunnustamine kõigis riikides, kes selle on kinnitanud, vahend, mille abil pakkuda rohkem õiguskaitset töötajatele, kes ei ole palgatöötajad, kuid tõelised füüsilisest isikust ettevõtjad, kes on sellele vaatamata olukorras, kus neil puudub majanduslik kaitse, mis võimaldaks neil töötada paljude tellijate jaoks. Selles suhtes võib majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö tunnustamine lisaks sotsiaalkindlustuskaitse ja kutsealase staatuse tõhustamisele olla ühtlasi vahend ettevõtlusvaimu tugevdamisel. Lisaks sellele tasakaalustab majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö tunnustamine töötaja ja tellija lepingulist suhet ning vähendab seega majanduslikku survet töötajate jaoks ning parandab teenuste kvaliteeti lõpptarbijate jaoks.

Piiriüleste teenuste arengut arvestades on erinevused kõnealuse valdkonna õigusaktides küsimus, mis puudutab ELi tervikuna. Euroopa Liidus kehtivate tööalaste staatuste ühtlustamisel, mis ei ole kindlasti mitte lihtne ülesanne, tuleks alustada majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö määratluse sõnastamisest. Selleteemalises analüüsis ei saa nimelt eirata liikmesriikide õigusnormide ja tavade mitmekesisust: Euroopa sotsiaalõigusnormide järgi määratakse töötaja ja ettevõtja määratlus kindlaks riiklikul tasandil.

Siiski ei saa kahe silma vahele jätta väga olulist vajadust paremini mõista füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise arenguid. Muidu võib riikides, kus majanduslikult sõltuvaid füüsilisest isikust ettevõtjaid ei ole määratletud kui palgatöötajaid, järjest suurem osa Euroopa töötajaid jääda kaitseta.

1.1 Tuleks luua vahendid, mis võimaldaksid koostada korrektse statistilise ülevaate majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö kohta Euroopa Liidus.

1.2 Tuleks edendada uuringuid, mis võimaldaksid üksikasjalikult hinnata liikmesriikide kogemusi majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö valdkonnas.

1.3 Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö küsimus tuleks selgesõnaliselt kaasata majanduskasvu ja tööhõive koondsuunistesse vastavalt määratletavatele üksikasjadele.

1.4 Euroopa sotsiaalpartnereid tuleks kutsuda üles lisama majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö oma töökavadesse valdkondadevahelisel ja -sisesel tasandil. 2007. aasta oktoobris avaldatud Euroopa sotsiaalpartnerite ühisanalüüs (1) on hea näide ametialase staatuse olulisuse kohta Euroopa sotsiaaldialoogis osalejate jaoks. Selles kontekstis oleks kasulik hinnata kontaktide arendamise võimalusi Euroopa sotsiaalpartnerite ja organisatsioonide (eelkõige riiklike) vahel, kes esindavad füüsilisest isikust ettevõtjaid.

1.5 Palgatöötaja määratlemiseks tuleks kehtestada eri Euroopa Liidu liikmesriikides kasutatavad ühised koostisosad, eelkõige tuginedes kogutud andmetele ja analüüsidele, mis on tehtud eelnimetatud soovitusi rakendades. Selline lähenemisviis oleks kasulik, et korrektselt rakendada olemasolevaid Euroopa tööõiguse alaseid direktiive ning hinnata seejuures paremini piiriülese tööhõive kasvu Euroopas. See võimaldaks ka saada teavet, mis on vajalik selleks, et paremini mõista, mis võib kuuluda majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö alla. Enne kui püütakse paremini mõista füüsilisest isikust ettevõtja tööd, mis on majanduslikult sõltuv töö, on vaja nimelt täpset ja korrektset palgatöötajate määratlust.

2. Sissejuhatus

Füüsilisest isikust ettevõtjad erinevad sõna otseses mõttes töötajatest, kes sõltuvad oma tegevuses teistest. Selle näilise lihtsusega ei saa varjata asjaolu, et füüsilisest isikust ettevõtja töö hõlmab sotsiaalsel ja majanduslikul tasandil väga mitmesuguseid olukordi, mida ei ole võimalik käsitleda samamoodi. Selline killustatus füüsilisest isikust ettevõtjate töös on tuntav kõigis Euroopa Liidu riikides. Sõltuvad tööettevõtjad on käesoleva arvamuse keskne teema. Arvamuses käsitletakse nähtusi, mis peituvad tegelikult füüsilisest isikust ettevõtja töö vormide taga, hindamaks seda, millal kõnealused nähtused võivad hakata kahjustama füüsilisest isikust ettevõtja majanduslikku sõltumatust. Me ei püüa käsitleda mitteametliku töö või näilise füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsejate problemaatikat, isegi kui neil kahel nähtusel võivad teatud juhtudel olla näilised või tegelikud sarnasused majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjatega.

Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö on väga aktuaalne teema Euroopa Liidus (1). Seda tunnustatakse teatud liikmesriikides ka õiguslikult, kes on kehtestanud määratlused ja konkreetsed kaitsemeetmed (2). Samuti on vajadus täielikult mõista majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate tööga seonduvaid küsimusi (3).

3. Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö: aktuaalne teema Euroopa Liidus

3.1 Uut tüüpi füüsilisest isikust ettevõtjad uute majanduslike ja sotsiaalsete tingimuste jaoks

3.1.1 Terve rida tegureid võis põhjustada selliste uut tüüpi füüsilisest isikutest ettevõtjate tekkimise, kes tegutsevad ametialadel, mis ei kuulu otseselt tavapäraste sõltumatute elualade, nt põllumajandustootjate ja vabade elukutsete alla (2). Siinjuures võib nimetada mitmeid nähtusi: — ettevõtete strateegiad, eelkõige teatud liiki allhanked; — uute sotsiaalsete vajaduste esilekerkimine, mis seonduvad eelkõige demograafiliste muutustega ja elanikkonna vananemisega; — tööjõudu mõjutavad muutused, sealhulgas rahvastiku koolitustaseme tõstmine; — naiste tööturul osalemise määra suurenemine; — vajadus tööturult kõrvale jäänud haavatavate rahvastikurühmade kutsealase integreerimise järele. Selliste rahvastikurühmade jaoks võib tegutsemine füüsilisest isikust ettevõtjana mõnel juhul olla alternatiiv töötusele; — mõnede töötajate soov paremini korraldada oma töö- ja eraelu; — info- ja sidetehnoloogia sektori pakutavate uute võimaluste ja teenuste kasv.

3.1.2 Arvestades neid arenguid on akadeemiline kirjandus, mis rajaneb empiirilistel uuringutel, keskendunud füüsilisest isikust ettevõtjate eri kategooriate määratlemisele. Kõige sagedamini kasutatud kategooriad on järgmised (3): — ettevõtjad, kelle ettevõttes töötavad palgatöötajad; — tavapäraste (4) vabade elukutsete esindajad, kes peavad oma elukutsel tegutsemiseks vastama konkreetsetele riiklikes eeskirjades määratletud nõudmistele (kutseoskuste tunnustamine, vastavus kõnealuse elukutse eetikakoodeksi nõuetele). Isegi kui nad on tööandjad, töötavad nad tavaliselt üksi või koos kolleegidega. Me peame siin silmas näiteks advokaate või arste; — käsitöölised, kaupmehed ja põllumajandustootjad, kes esindavad füüsilisest isikust ettevõtjate tegevuse tavapäraseid vorme ning keda võivad abistada nende pereliikmed ja/või mõned alalised või ajutised töötajad; — uut tüüpi füüsilisest isikust ettevõtjad, kes tegutsevad kvalifikatsiooni nõudvatel ametialadel, mis ei ole aga kõikides riikides reguleeritud eelpool mainitud vabade elukutsete eeskujul; — füüsilisest isikust ettevõtjad, kes tegutsevad kõrget või madalat kvalifikatsiooni nõudvatel ametialadel, kasutamata seejuures palgatöötajate abi, on kategooria, mis tekkis tootmisprotsessi teatud osade allhangete tulemusel.

3.1.3 Kõrvuti nende määratlustega eristatakse Eurostati tööjõu-uuringus („EUROSTAT Labour Force Survey”) füüsilisest isikust ettevõtjate kohta statistilise ülevaate saamiseks järgmisi füüsilisest isikust ettevõtjate rühmi: — tööandjad, keda määratletakse kui isikuid, kes tegutsevad oma ametialal (ettevõtted, vabad elukutsed, põllumajandus) tulu saamise eesmärgil, andes seejuures tööd vähemalt ühele isikule; — omal kulul töötajad (own account workers), keda määratletakse kui isikuid, kes tegutsevad oma ametialal (ettevõtted, vabad elukutsed, põllumajandus) tulu saamise eesmärgil, kasutamata seejuures palgalist tööjõudu. 2008. aastal kuulus selliste töötajate kategooriasse üle 36 miljoni isiku EL 27-s ehk ligikaudu 16 % töötavast elanikkonnast; — palgata töötavad pereliikmed (family workers), keda määratletakse kui isikuid, kes abistavad ühte oma pereliiget majandusliku (kaubandusliku või põllumajandusliku) tegevuse juures, kuid keda ei saa seejuures määratleda kui palgatöötajaid.

3.1.4 Väga raske on määrata majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö mahtu. Üksnes nendes riikides, kus õiguslikult tunnustatakse seda töötajate kategooriat, on olemas täpsem arvestus selle töötava elanikkonnarühma kohta, kes füüsilisest isikust ettevõtjatena töötavad majandusliku sõltuvuse tingimustes. Sellele vaatamata ei saa kahelda asjaolus, et vähemalt üks osa töötajaist, keda vaadeldakse statistilises mõttes füüsilisest isikust ettevõtjatena, sõltub oma ametialases tegevuses majanduslikult kliendist või peainvestorist.

3.1.5 Seega, kui me vaatleme saadavalolevaid Euroopa andmeid füüsilisest isikust ettevõtjate töö ulatuse kohta, (5) selgub, et 2007. aastal oli igas liikmesriigis füüsilisest isikust ettevõtjaid, kes ei kasutanud ühegi palgatöölise abi, vähemalt 50 % kõigist füüsilisest isikust ettevõtjatest. Mõnedes liikmesriikides oli kõnealune tase isegi kõrgem (70 % või enam): Tšehhi Vabariigis, Leedus, Portugalis, Slovakkias ja Ühendkuningriigis. Kui vaadelda majanduslikke ja sotsiaalseid muutusi, mis selgitavad füüsilisest isikust ettevõtjate töö uute vormide teket ja nende riikide kogemusi, kes on reguleerinud kõnealused töövormid, võiks arvata, et väga suur osa sellest omal kulul töötajate olulisest rühmast tegutsevad majandusliku sõltuvuse tingimustes.

3.1.6 Viimastel aastakümnetel ilmnenud arengud annavad tunnistust sellest, et Euroopas kaasatakse üha rohkem füüsilisest isikust ettevõtjaid töölepingutesse, samal ajal kui pidevalt kasvab sõltuva töö vormide arv tööhõivesüsteemist väljapoole jäävate õiguslike vahendite kaudu. Seetõttu on vajalik määratleda kriteeriumid, mille järgi kindlaks määrata selline majanduslik sõltuvus ja kehtestada statistilised mehhanismid, et määrata sel viisil teenuseid osutavate töötajate arv.

3.2 Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö: Euroopa tasandi küsimus

3.2.1 Euroopa Liit tunneb juba mõned aastad muret füüsilisest isikust ettevõtjate sotsiaalkaitse problemaatika üle. Siinjuures võib nimetada nõukogu 18. veebruari 2003. aasta soovitust 2003/134/EÜ, (6) milles käsitletakse füüsilisest isikust ettevõtjate töötervishoiu ja tööohutuse tõhustamist. Küsimused, mis seonduvad füüsilisest isikust ettevõtjate kaitsega, kajastuvad ka käimasolevas arutelus uue direktiivi ettepaneku üle füüsilisest isikust ettevõtjatena tegutsevate meeste ja naiste võrdse kohtlemise põhimõtte kohaldamise teemal.

3.2.2 Lisaks sellele on palgatöötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate erinevuste määratlemine praegu nende arutelude keskpunktis, mis käivad autovedude alase liikuva tegevusega hõivatud isikute tööaja korraldust käsitleva direktiivi 2002/15/EÜ muutmise üle.

3.2.3 Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö küsimust on mitmeid kordi selgesõnaliselt käsitletud Euroopa Liidu tasandil. Alain Supiot' aruandes, mis esitati Euroopa Komisjonile aastal 2000, (7) tunnistati selliste töötajate olemasolu, keda ei saa määratleda palgatöötajatena, kuid kes on majanduslikult sõltuvad tellijast. Sellega taheti näidata, et nende majanduslikust sõltuvusest tulenevalt peab tunnustama nende sotsiaalseid õigusi.

3.2.4 2006. aastal avaldatud tööõiguse ajakohastamise teemalises rohelises raamatus (8) märkis Euroopa Komisjon järgmist: „Tegutsemine füüsilisest isikust ettevõtjana pakub samuti võimalusi ümberstruktureerimisest tulenevate vajadustega toimetulekuks, otseste ja kaudsete tööjõukulude vähendamiseks ning vahendite paindlikumaks kasutamiseks ettenägematutes majanduslikes oludes. See kajastab ka teenustele orienteeritud ettevõtlusmudelit, mis pakub oma klientidele tervikprojekte. Paljudel juhtudel kajastab see vaba valikut töötada sõltumatult, hoolimata madalamast sotsiaalkaitse tasemest, saades vastukaaluks suurema kontrolli oma töö- ja tasustamistingimuste üle.” Sellel taustal väitis komisjon samuti järgmist: „Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö” mõiste „hõlmab olukordi, mis jäävad kahe kindlaks kujunenud mõiste – sõltuva töötaja ja sõltumatu füüsilisest isikust ettevõtja – vahele. Neil töötajatel puudub tööleping. Nad ei pruugi olla tööõigusega kaetud, kuna nad jäävad tööõiguse ja äriõiguse vahelisse „halli tsooni”. Kuigi formaalselt „füüsilisest isikust ettevõtjad”, on nad majanduslikult sõltuvad ühest neile sissetulekuallikaks olevast tellijast või kliendist/tööandjast. Seda nähtust tuleb selgelt eristada tahtlikust füüsilisest isikust ettevõtja väärtõlgendusest.”

3.2.5 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamuses rohelise raamatu (9) kohta käsitletakse samuti kõnealust küsimust.

4. Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö: õiguslik tegelikkus teatud liikmesriikides

4.1 Palgatöötaja ja füüsilisest isikust ettevõtja vahepealsed õiguslikult tunnustatud kategooriad

4.1.1 Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö mõiste õiguslik määratlemine võib viia selleni, et viimati nimetatut vaadeldakse kui palgatöötaja ja füüsilisest isikust ettevõtja vahepealset kategooriat.

4.1.2 Praegu tunnustavad vaid mõned liikmesriigid majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate kontseptsiooni kui sellist – kuigi eri vormides ja eri ulatuses – ning üritavad seda määratleda. See töötajate kategooria, mis paikneb füüsilisest isikust ettevõtjate ja palgatöötajate vahepeal, toob endaga kaasa uute tööhõivevormide loomise, mida iseloomustab erinev ulatus ja sisu vastavalt riigile. Selline areng on toimunud Saksamaal, Austrias, Hispaanias, Itaalias, Portugalis ja Ühendkuningriigis. Itaalias kasutatakse mõistet parasubordinazione (osaline alluvussuhe) nii töötajate puhul, kes töötavad kooskõlastatud ja jätkuva koostöö lepingu alusel, kui ka nende puhul, kes töötavad projektipõhise koostöö lepingu alusel. Ühendkuningriigis tehakse vahet kategooriate worker ja employee vahel. Worker erineb palgatöötajatest (employee) seetõttu, et ta teeb oma tööd sõltumatult tööandjast. Austrias esineb spetsiaalseid õiguslikult tunnustatud lepinguvorme, mille raames võib leida märke majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö üldise tunnustamise kohta. Heaks näiteks selle kohta on free service contracts. Töötajad, kes töötavad sellise lepingu alusel, erinevad palgatöötajatest selle poolest, et isegi kui nad töötavad sageli ühe isiku jaoks ja vastavalt määratletud ajakavale, ei tee nad oma tööd alluvussuhtes. Saksamaal kasutatakse mõistet arbeitnehmerähnliche Person. Selle töötajate kategooria all, mida eristatakse tööõigustikus palgatöötajate kategooriast, mõeldakse isikuid, kes kaubandus- või teenuste osutamise lepingu alusel täidavad ise tööülesanded, kasutamata seejuures palgatöötajate abi ning kelle käibest üle 50 % tagab ainult üks klient. Kõige hilisem ja kõige täielikum määratlus majanduslikult sõltuva töö kohta pärineb Hispaaniast. Füüsilisest isikust ettevõtjate eeskirjades, mis võeti vastu 2007. aastal, määratletakse majanduslikult sõltuvat töötajat mitme kriteeriumi põhjal. Majanduslikult sõltuv töötaja tegutseb alaliselt, isiklikult, otseselt ja põhitöökohaga majandus- või kutsealal tulu saamise eesmärgil füüsilisest või juriidilisest isikust kliendi jaoks, kellest ta majanduslikult sõltub, et saada vähemalt 75 % oma kutsealase tegevuse raames saadavast tulust. Need eeskirjad ei hõlma tsiviil- või kaubandusõiguslikke äriühinguid (10).

4.1.3 Nende riiklike süsteemide vaatluse põhjal, kes on tunnustanud uue õigusliku kategooria olemasolu seadustes, võib väita järgmist. Eelkõige on kõigil juhtudel tegemist täiesti uue kategooria loomisega, mis erineb palgatöötajate ning füüsilisest isikust ettevõtjate omast ja eelkõige tegelikest ettevõtjatest. Nende eri liikmesriikide eesmärk ei ole seega teha majanduslikult sõltuvaist füüsilisest isikust ettevõtjaist palgatöötajaid, vaid anda neile konkreetne staatus, mis tagab neile asjaomase kaitse, mida õigustab majanduslik sõltuvus. Seetõttu ei sõltu ülalpool nimetatud eri juhtudel majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate staatus õigusliku alluvussuhte olemasolust. Viimati nimetatu kujutab endast võtmeelementi palgatöötajate õiguslikus määratluses enamikus liikmesriikides. Seega on palgatöötaja see, kes töötab teise isiku – keda klassifitseeritakse tööandjana – juhtimise ja kontrolli all. Seda seisundit määratletakse mitmete tegurite põhjal, sealhulgas kohustus teostada tööd isiklikult, töö ühe isiku jaoks teatud aja jooksul, töötaja vastutuse puudumine ettevõtte finantsriskide osas, teise isiku kasuks tehtav töö jne. Kuigi neid kriteeriume silmas pidades on kõik töötajad majanduslikult sõltuvad, siis ei saa teha järeldust, et kõik majanduslikult sõltuvad füüsilisest isikust ettevõtjad on tingimata palgatöötajad.

4.1.4 Sellele vaatamata on vajalik kehtestada kriteeriumid majandusliku sõltuvuse määratlemiseks. Tegemist on keeruka, kuid mitte võimatu küsimusega, nagu näitavad kõnealuses valdkonnas olemasolevad riiklikud eeskirjad. Valitavad kriteeriumid võivad seonduda eelkõige töötaja isikuga: majanduslikult sõltuvat füüsilisest isikust ettevõtjat võib määratleda kui isikut, kes täidab temale antud tööülesanded isiklikult, kasutamata seejuures töötajate abi (näiteks Hispaanias). Teised kriteeriumid, mis lisanduvad eelpool nimetatutele, seonduvad majandusliku sõltuvuse olukorra endaga. Need võivad osaliselt seonduda ühelt kliendilt saadava käibe osakaaluga (sellisel juhul seisneb küsimus selles, kuidas määratleda täpselt käibe osakaal, millest algab majanduslik sõltuvus) või töötaja ja tema kliendi vahelise töösuhte kestusega (mida pikem on töösuhe, seda suurem on majanduslik sõltuvus kliendist). Viimati nimetatud kriteeriumi kasutatakse Itaalias „kooskõlastatud ja jätkuva koostöö” olemasolu määratlemisel. Lisaks sellele on kõnealuse küsimusega tegelenud eksperdid mõnikord teinud täiendava kriteeriumi ettepaneku. Professor Perulli (11) on seisukohal, et töötajat võib nimetada majanduslikult sõltuvaks siis, kui tema tootmistegevuse korraldus sõltub kliendi tegevusest. Teisisõnu peab töötajal puuduma ligipääs turule oma tootmistegevuse korralduse tõttu (mis katab eelkõige kasutatud materjalid ja tehnoloogiad), mis on suunatud ühe kliendi vajaduste rahuldamisele.

4.2 Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate kaitse

4.2.1 Riikides, kus tunnustatakse palgatöötaja ja füüsilisest isikust ettevõtja vahepealset kategooriat, on majanduslik sõltuvus nende konkreetsete õiguste alus, mida ei tunnustata teist liiki füüsilisest isikust ettevõtjate puhul. Kuid võrreldes palgatöötajate kohta kehtivate õigustega on need väiksema ulatusega. Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate õigused võivad seega seonduda sotsiaalse kaitsega. Nad võivad tuleneda ka palgatöötajatele tööõigusega pakutavatest tagatistest. Sel juhul võidakse neid kohaldada töötaja ja tema kliendi vahelistes suhetes (miinimumsissetulek, tööaeg jne), kuid anda ka majanduslikult sõltuvatele füüsilisest isikust ettevõtjatele õiguse luua organisatsioone ja tegutseda kollektiivselt oma kutsehuvide kaitseks või järgimiseks. Siin on tegemist ideega, et sõltuvus teistest, isegi kui on tegemist üksnes majandusliku ja mitte õigusliku sõltuvusega, õigustab erilise kaitse olemasolu.

4.2.2 Sotsiaalkaitse valdkonnas võib kõnealustes riikides kehtida sotsiaalse kaitse keskmine tase, mis on kõrgem kui sotsiaalse kaitse tase, mis on tagatud tavalistele füüsilisest isikust ettevõtjatele. Itaalias on selleks töötajad, kes töötavad projektipõhise koostöölepingu alusel ja kellele kehtivad rasedust, haigust, tööõnnetusi ja vanaduspuhkust puudutavad tagatised, mis sarnanevad üha enam ja enam töötajatele kehtivatele tagatistele. Sama kehtib ka Ühendkuningriigis, kus töötajate kategooriale workers makstakse seaduse järgi haigustoetust.

4.2.3 Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate ametialast tegevust reguleerivad eeskirjad tagavad majanduslikult sõltuvale töötajale, kes ei ole palgatöötaja, üldiselt teatud osa töötajatele kehtivast sotsiaalsest kaitsest.

4.2.4 Loomulikult väljaspool seda üldpilti erineb majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate sotsiaalkaitse tase oluliselt riigiti. Ühendkuningriigis on töötajate kategooriale workers tagatud kaitse miinimumpalga, tööaja ja puhkuse näol. Hispaania lähenemisviis on palju ambitsioonikam. 2007. aasta eeskirjade raames tagatakse majanduslikult sõltuvatele füüsilisest isikust ettevõtjatele järgmised õigused: — ametialase tegevusega seonduvad õigused: õigus puhkusele, õigus puhkepäevadele; — õigused, mis seonduvad töötaja ja kliendi vahelise lepingu rikkumisega: näiteks kliendi kohta kehtiv nõue, vastavalt millele on lepingut võimalik katkestada ainult õigustatud põhjustel. Lepingu põhjendamatu rikkumise korral on töötajal õigus saada hüvitist.

4.2.5 Lisaks kaitsele, mis on mõeldud majanduslikult sõltuvatele töötajatele, tuleks tagada sotsiaalse kaitse miinimumtase (sealhulgas näiteks sotsiaalkindlustuse, kutseõppe või kutsealaste riskide ennetamise võimaluste valdkonnas) kõigile ELi füüsilisest isikust ettevõtjatele, nagu on kirjas nõukogu 18. veebruari 2003. aasta soovituses. Eesmärk on tagada, et esmane sotsiaalkaitse kehtiks kõikide töötajate kohta, sõltumata nende ametialase tegevuse õiguslikust vormist.

5. Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö määratlemisega seotud väljakutsed

5.1 Palgatöö ja majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö: konkurents või vastastikune täiendavus?

5.1.1 Varemöeldust on näha, et vaid väga väheste ELi liikmesriikide õigustikes tunnustakse majanduslikult sõltuva füüsilisest isikust ettevõtja kategooriat. Lisaks eri riikides valitseva majandusliku ja sotsiaalse tegelikkuse mitmekesisusele peegeldab see asjaolu ka õigustatud kahtlusi, mida loob sellise vahepealse staatuse olemasolu. Seetõttu võib karta, et isegi kui asjaomaseid õiguslikke kategooriaid selgitatakse, võib majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö tunnustamine praktikas kaasa tuua seni palgatöötajana tegutsenud isikute ülemineku majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate tööle, näiteks seoses ettevõtete allhanke strateegiatega. Kõnealune oht kajastub teatud määral Itaalia kogemuses. Kui Itaalia valitsus seadis 2003. aastal sisse projektipõhise koostöö lepingud, siis oli eesmärgiks näiliste füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsevate isikute suunamine palgatööle. Seega kasvas 2003. ja 2005. aasta vahel oluliselt osalises alluvussuhtes (parasubordinazione) olevate töötajate arv. Need probleemid selgitavad kahtlemata seda, miks mitmetes ELi liikmesriikides on valitsused või sotsiaalpartnerid kindlalt vastu töötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate vahepealse staatuse loomisele. Näiteks võttis Briti Ametühingute Kongress 2009. aastal vastu soovituse, et Ühendkuningriigis peaks olema ainult kahte liiki töötajaid: palgatöötajad ja füüsilisest isikust ettevõtjad.

5.1.2 Selge on see, et analüüsid, mis seonduvad majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö tunnustamisega, ei saa olla täielikult eraldatud analüüsidest näilise füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise kohta. See viimane nähtus on tegelikkus, mille esinemise kohta võib tõendeid leida paljudes ELi liikmesriikides. Näiliselt füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsetakse eelkõige sellistes sektorites nagu ehitus, kus selline ebaseaduslik praktika on niivõrd levinud, et kõnealuse sektori Euroopa sotsiaalpartnerid võtsid kõnealuses küsimuses vastu ühise seisukoha. Ei saa eitada, et leidub töötajaid, kes formaalselt (vastavalt määratlusele, mille mõlemad osapooled annavad oma töösuhetele) on füüsilisest isikust ettevõtjad, kuid tegutsevad oma ametialal palgatöötajatele kehtivates tingimustes. Need olukorrad vastavad sageli oletustele, mille kohaselt tööandja kasutab füüsilisest isikust ettevõtja määratlust, et vältida tööõiguse ja/või sotsiaalkindlustusõiguse rakendamist. Seda olukorda arvesse võttes esitatakse Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni (ILO) (12) soovituses nr 198 valitsustele nõue kehtestada oma õigustikes selged kriteeriumid, mis võimaldavad määratleda töösuhet, et võidelda näilise füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise vastu. Siin on kahtlemata tegemist esmatähtsa küsimusega. See küsimus erineb siiski majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö küsimusest. Isegi riikides, kus tunnustatakse seda töö vormi, käsitletakse majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate tööd õiguslikul tasemel väga erinevalt palgatööst. Teisisõnu on majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö staatuse olemasolu mõeldav üksnes siis, kui viimase määratlus on palgatöö määratlusest erinev. Õigusliku alluvussuhte kriteeriumil on kindlasti oluline koht selles küsimuses. Kui üks isik töötab tingimustes, mille alusel saab temast palgatöötaja, ei peaks olema võimalik teda määratleda kui majanduslikult sõltuvat töötajat. See eeldab loomulikult ILO soovituste kohaselt palgatöö võimalikult selge ja täpse määratluse olemasolu riiklikes õigustikes. Teiste sõnadega peab majanduslikult sõltuva füüsilisest isikust ettevõtja tööd ja palgatööd olema võimalik eristada ning see eeldab, et mõlemad mõisted oleksid selgelt määratletud. See nõuab samuti tõhusate meetmete olemasolu seaduste järgimise kontrollimiseks. Neis tingimustes võib majanduslikult sõltuva füüsilisest isikust ettevõtja staatuse tunnustamine võimaldada paremat kaitset mitte näiliste vaid tegelike füüsilisest isikust ettevõtjate jaoks ning täiendada palgatöötajate staatust.

5.1.3 Kui majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö on määratletud, võib arvata, et ärisuhe kliendi ja majanduslikult sõltuva füüsilisest isikust ettevõtja vahel pikeneb ajaliselt niivõrd, et tegelikult jääb majanduslikult sõltuv füüsilisest isikust ettevõtja pidevatesse töösuhetesse oma kliendiga. Kui ärisuhe on juba algselt tõeline, peaks selle jätkamisel lühema või pikema aja jooksul määratlema sellised tingimused ja vahendid, mis võimaldavad majanduslikult sõltuval füüsilisest isikust ettevõtjal saada palgatöötajaks oma endise kliendi jaoks, kellest on saanud tööandja.

5.2 Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö tunnustamise pakutavad võimalused

5.2.1 Majanduslikult sõltuva füüsilisest isikust ettevõtja staatuse tunnustamine on kõigis riikides, kes selle on kinnitanud, vahend, mille abil pakkuda rohkem õiguskaitset töötajatele, kes ei ole palgatöötajad, kuid tõelised füüsilisest isikust ettevõtjad, kes on sellele vaatamata olukorras, kus neil puudub majanduslik kaitse, mis võimaldaks neil töötada paljude tellijate jaoks. Selles suhtes võib majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö tunnustamine lisaks sotsiaalkindlustuskaitse ja kutsealase staatuse tõhustamisele olla ühtlasi vahend ettevõtlusvaimu ja -vabaduse tugevdamisel. Seega võiks majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate jaoks olla tagatud konkreetne tööalane toetus (sealhulgas nõustamine, finantstoetused), mis võimaldaks neil arendada oma ettevõtteid ning väljuda majandusliku sõltuvuse olukorrast.

5.2.2 Lõpetuseks ei saa majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö analüüsimisel ignoreerida tarbijate huvisid. Tarbijatele osutatavate teenuste puhul on sageli kaasatud allhankeahelad, mille raames tegutsevad füüsilisest isikust ettevõtjad ja majanduslikult sõltuvad füüsilisest isikust ettevõtjad. Näiteks kui tarbija võtab ühendust suure ettevõttega seadmete (sealhulgas gaasi-, elektri-, telefoni- või digitaaltelevisiooniseadmed) paigaldamise või nende kontrolli või parandamise eesmärgil, siis on sageli tegemist füüsilisest isikust ettevõtjaga, kes osutab tarbijale teenuse kõnealuse ettevõtte nimel ning kes peaks võtma kogu vastutuse osutatud teenuse rahuldava taseme eest. Valitsev oligopoolne positsioon turul, millest saavad kasu suurettevõtted, võimaldab neil alltöövõtjatele peale suruda väga raskeid hinnatingimusi, sundides alltöövõtjaid aktsepteerima palju väiksemat kasumit, kui on kõnealuse teenuse puhul tavapärane. Selles kontekstis on füüsilisest isikust ettevõtjatel kaks võimalust: kas saavutada vajalik kasumilävi või pakkuda kvaliteetset teenust. Selles kontekstis tasakaalustab majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö tunnustamine töötaja ja tellija lepingulist suhet ning vähendab seega majanduslikku survet töötajate jaoks ning parandab teenuste kvaliteeti lõpptarbijate jaoks.

5.3 Majanduslikult sõltuvate füüsilisest isikust ettevõtjate töö: Euroopa tasandi küsimus

5.3.1 Eri liikmesriikides kehtivate ametialaste staatuste mitmekesisus mõjutab kindlasti Euroopa turu toimimist, eelkõige piiriüleste teenuste osutamise korral. Seda eelkõige juhul, kui teenust osutab füüsilisest isikust ettevõtja oma päritoluriigist erinevas riigis, kuna kõnealuse töötaja kohta, kes ei ole palgatöötaja, kehtivad tema päritoluriigi eeskirjad (13). See olukord on väljakutse kogu Euroopa jaoks.

5.3.2 Üldisemalt öeldes kinnitab 2007. aasta oktoobris avaldatud Euroopa sotsiaalpartnerite ühisanalüüs (14) suundumust, mille kohaselt koondub tööhõive teenuste sektorisse. See tuleneb tootmisorganisatsioone mõjutavatest muutustest. Kõnealuse analüüsi põhjal võib öelda, et töökorralduse ja tootmise kaasaegsed vormid peaksid sundima ümber hindama tööalase alluvussuhte mõistet, mis ulatub kaugemale õigusliku alluvussuhte mõistest.

Brüssel, 29. aprill 2010 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Mario SEPI

(1) Peamised Euroopa tööturu ees seisvad ülesanded: Euroopa sotsiaalpartnerite ühisanalüüs.

(2) Vt EIRO (Euroopa Töösuhete Vaatluskeskus ) koostatud aruanne „Self-employed workers: industrial relations and working conditions” („Füüsilisest isikust ettevõtjad: töösuhted ja töötingimused”), 2009.

(3) Vt eelpool allmärkuses 2 nimetatud EIRO aruanne.

(4) 7. septembri 2005. aasta direktiivi 2005/36/EÜ põhjenduses 43 esitatakse vabade elukutsete määratlus.

(5) Võttes arvesse selle mõiste Eurostati valitud mõiste erinevaid määratlusi.

(6) Nimetatud soovituse mõned punktid on igati kooskõlas käesolevas arvamuses käsitletud teemaga:

— Soovituses tunnistatakse füüsilisest isikust ettevõtjate ja palgatööliste ühes ja samas töökohas töötamist (põhjendused 4 ja 5).

— Selles väidetakse, et neile töötajatele, kes tegutsevad oma ametialal väljaspool töösuhteid tööandjaga, ei kehti üldjuhul asjaomased töökaitse õigusaktid (põhjendus 5).

— Selles rõhutatakse, et füüsilisest isikust ettevõtjate puhul võivad esile kerkida samad tervisriskid mis palgatöötajate puhul (põhjendus 6).

— Lõppsoovitustes mainitakse vajadust võtta meetmeid, mille eesmärk on teavitada seda töötajate kategooriat nende esindusorganisatsiooni kaudu.

(7) „Transformation of labour and future of labour law in Europe” („Töö muutmine ja tööõiguse tulevik Euroopas”), Euroopa Komisjon, 1999.

(8) Roheline raamat „Tööõiguse ajakohastamine 21. sajandi sõlmküsimuste lahendamisel” (KOM(2006) 708 lõplik).

(9) Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee 30. mai 2007. aasta arvamus teemal „Roheline raamat. Tööõiguse ajakohastamine 21. sajandi sõlmküsimuste lahendamisel”, raportöör Daniel Retureau (ELT C 175, 27.7.2007, lk 65), punkt 3.1.4.

(10) Vt füüsilisest isikust ettevõtjate eeskirju käsitleva 11. juuli 2007. aasta Hispaania seaduse punkt 11.

(11) A. Perulli, „Travail économiquement dépendant / parasubordination: les aspects juridiques, sociaux et économiques” („Majanduslikult sõltuv töö / osaline alluvussuhe: õiguslikud, sotsiaalsed ja majanduslikud aspektid”), 2003. aasta aruanne Euroopa Komisjonile.

(12) ILO, töösuhtealane soovitus, nr 198, 2006.

(13) Vt siseturu teenuste teemalise direktiivi 2006/123/EÜ põhjendus 87.

(14) Peamised Euroopa tööturu ees seisvad ülesanded: Euroopa sotsiaalpartnerite ühisanalüüs.