Iga päev pakub ELi toidutarneahel eurooplastele laias valikus kvaliteetset toitu. Seda tänu põllumajandus-, kalandus-, vesiviljelus- ja toiduainesektori kogemustele ja konkurentsivõimele. Nende sektorite ettevõtted, mis tegutsevad mitmesuguse kliimaga asukohtades ning mille majandusstruktuurid on mitmekesised, saavad tuge ühisest põllumajanduspoliitikast (ÜPP) ja ühisest kalanduspoliitikast (ÜKP), mille raames toetatakse rohkem kui 11 miljonit ELi põllumajandustootjat ja 81 000 kalalaeva. Tarbijatel on juurdepääs nii lühematele toidutarneahelatele, mille toetamist soovitatakse liikmesriikide ÜPP strateegiakavades, kui ka pikematele toidutarneahelatele, mis hõlmavad keerukamaid protsesse. ELi kaupade ja teenuste ühtne turg võimaldab ohutut toitu liikmesriikide vahel tõhusalt jaotada. ELi kaubanduspoliitika toel on EList kujunenud suur üleilmne toidukaupleja. 2020. aastal oli ELis põllumajanduslike toiduainete kaubandusbilansi ülejääk 62 miljardit eurot. Siiski on mereandide kaubandusbilanss olnud pikka aega puudujäägis, alates 2010. aastast on puudujääk kasvanud 33 %.

Kalanduse ja vesiviljeluse valdkonnas on ühise kalanduspoliitika eesmärk tagada, et kalapüük ja vesiviljelus oleksid pikas perspektiivis keskkonnasäästlikud ning tooksid majanduslikku, sotsiaalset ja tööhõivealast kasu. Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi 2021–2027 raames on ette nähtud mehhanism rahalise hüvitise maksmiseks erakorraliste sündmuste korral, mis põhjustavad turgudel märkimisväärseid häireid, kui komisjon on selliste sündmuste esinemist tunnistanud.

Kriis osutas ka asjakohase teabevahetuse vajalikkusele, et poliitikakujundajad ja sidusrühmad saaksid teha teadlikke otsuseid ja järgida talitluspidevuse kavasid ning et üldsust teavitataks kriisist objektiivselt ja välditaks mõttetut varude kogumist.

Aruandest selgus, et ELi avaliku sektori asutuste tegevuse koordineerimine on puudulik. Mõned liikmesriigid on võtnud ühepoolseid meetmeid, mis seavad ohtu ühtse turu toimimise, kuna nendega piiratakse toidu vaba liikumist või soodustatakse kodumaiseid tooteid. Sellised meetmed võivad küll pakkuda riiklikele ettevõtjatele ajutist kaitset, kuid samas võivad need kiiresti mõjutada ettevõtjate juurdepääsu vajalikele sisenditele, mida tarnitakse välismaalt. Need meetmed muudavad kriisi juhtimise selle esimeses etapis veelgi keerulisemaks ja suurendavad niigi pingelist olukorda toidusüsteemis.

Selleks, et tagada toidutarneahela jaoks ülioluliste valdkondade, näiteks kaupade ja inimeste liikuvuse toimimine, tuli võtta erakorralisi meetmeid. Komisjon avaldas 2020. aasta märtsi keskel suunised roheliste transpordikoridoride kohta, et tagada kaupade liikumine ühtsel turul. Teatises töötajate vaba liikumise kasutamise kohta COVID-19 puhangu ajal tunnistas komisjon oluliste töötajatena ka toiduainesektori piiriüleseid ja hooajatöötajaid ning transporditöötajaid. Selle algatuse teemakohasele küsimustikule vastajad pidasid rohelisi koridore käsitlevaid suuniseid kõige kasulikumaks meetmeks (54 % „väga kasulik“). Sidusrühmad hindasid kõrgelt ka komisjoni esitatud teavet ja suuniseid ning kaubanduse lihtsustamise meetmeid, näiteks elektrooniliste sertifikaatide kasutamise võimaldamist.

Kuna põllumajandus- , kalandus- ja vesiviljelus- ning toidusektor seisavad sageli silmitsi keeruliste oludega, mis on tingitud ilmast, kaubandusest või sanitaarolukorrast, on ÜPP ja ÜKP raames ette nähtud reguleerimisvahendid nende sektorite toetamiseks. COVID-19 kriisi ajal võimaldasid need vahendid ELil kiiresti reageerida: turu tasakaalustamatuse riskid tasakaalustati eraladustusabiga ning tootjate rahavooprobleeme leevendati kompensatsioonimaksete kaudu. Võetud meetmetel oli otsene mõju, need andsid rahustavaid signaale ja mõjutasid käitumist turgudel. Kutseorganisatsioonidel (tootjaorganisatsioonid, tootmisharudevahelised organisatsioonid) oli oluline roll tootmis- ja turustamisstrateegiate kohandamisel. Komisjon võimaldas ka vajalikku paindlikkust, et tagada ELi poliitikameetmete toimimine. Riigiabi ajutise raamistiku kiire vastuvõtmine 2020. aasta märtsi keskel võimaldas liikmesriikidel ettevõtjaid otsustavalt toetada. Kalandussektor sai kasu Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi (EMKF) toimimises tehtud muudatustest.

Käesoleva teatise eesmärk on teha kindlaks ELi meetmed puuduste kõrvaldamiseks, et tulevaste kriisidele tõhusamalt reageerida. Selleks tugevdab EL Euroopa ühise reageerimise koordineerimist toidukriiside korral, nagu on sätestatud strateegias „Talust taldrikule“. Nii Euroopa Parlament kui ka nõukogu toetasid komisjoni kavatsust töötada välja hädaolukorrakava,.

Toiduainetega varustamise ja toiduga kindlustatuse tagamine on Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 39 sätestatud eesmärk ning selle saavutamist ei tohiks pidada enesestmõistetavaks. COVID-19 kriis oli ärevusttekitav meeldetuletus neile, kes arvasid, et ELi kaupluste varustamisel toiduainetega ei saa tõsiseid probleeme tekkida. Probleemid toidutarneahelas tõid mõnel juhul kaasa tühjad riiulid, kuigi tarbijatele olid ajutiselt kättesaamatud vaid vähesed tooted.

Toiduohutuse nõuded ja ametlikud kontrollieeskirjad võimaldavad komisjonil esitada ettepanekuid selliste meetmete võtmiseks, mis on vajalikud loomade ja taimede tervist ning loomade heaolu mõjutavate riskide ohjamiseks. Lisaks luuakse toidust põhjustatud juhtumite puhuks ka kriisiohjeraamistik.

Liikmesriikidel on oluline roll kriisidele reageerimisel. Riigiabi eeskirjad võimaldavad hüvitada loodusõnnetuste tekitatud kahju, sealhulgas tõsiste häirete juhtumeid liikmesriigi majanduses.

Euroopa abifondist enim puudustkannatavate isikute jaoks (FEAD) toetatakse liikmesriikides toiduabi andmist neile, kes seda kõige enam vajavad. Toidupangad kinnitavad, et nõudlus toiduabi järele kasvas 2020. aastal järsult. Toidupankade vajaduste arvesse võtmiseks muudeti muu hulgas FEADi eeskirju. Selleks et tagada parem juurdepääs toidule, on liikmesriigid välja töötanud mitmesugused vahendid, nagu otsene toiduabi või toetus toidupankadele, ning käivitanud algatused ülejäävate toiduainete sihtotstarbeliseks kasutamiseks, et vältida toidu raiskamist.

Lisaks saavad liikmesriigid kasutada Euroopa Liidu elanikkonnakaitse mehhanismi, et taotleda ja pakkuda mitmesugust rahalist ja operatiivabi mis tahes katastroofi korral, sealhulgas paluda toidukriisi korral teistelt liikmesriikidelt toiduabi. Hädaolukordadele reageerimise koordineerimiskeskus (ERCC) toimib 24/7 kriisikoordineerimiskeskusena ning hõlbustab kiiret teabevahetust liikmesriikide ametiasutustega ja nende vahel hädaolukordadele reageerimisel. Toidu kättesaadavust mõjutavate ulatuslike mitmetahuliste katastroofide korral on väga oluline koordineerida tegevust koordineerimiskeskuse ja liidu kodanikukaitse mehhanismiga.

ELi toidusüsteemide vastupanuvõimet aitavad tugevdada ka mitu muud ELi meetmed, näiteks ringmajandust toetavad meetmed ning ELi teadus- ja innovatsioonipoliitika.

3.2.Käimasolevad algatused valmisoleku parandamiseks ELis

EL kaitseb elutähtsat taristut, et vähendada haavatavust ning tagada ühiskonna ja majanduse toimimine. Välismaiste otseinvesteeringute taustauuringute määrusega kehtestati kogu ELi hõlmav raamistik välisinvesteeringutega seotud meetmete koordineerimiseks. See tähendab, et põllumajandusmaa või taristuga seotud toimingute puhul hinnatakse toiduga kindlustatusega seotud riske. ELi tööstusstrateegia ajakohastamine hõlmab ühtse turu erakorraliste meetmete paketti, et tagada inimeste vaba liikumine ning kaupade ja teenuste kättesaadavus. Seirates strateegilist sõltuvust, soovitakse strateegia toel vältida ohtu, mis on seotud oluliste toodete kättesaadavust mõjutavate häiretega üleilmsetes tarneahelates. Ka liikuvussektori jaoks on komisjoni säästva ja aruka liikuvuse strateegia raames välja töötatud transpordi hädaolukorrakava. Tervishoiusektori osas tegi komisjon COVID-19 pandeemiast järeldused ja asutas ELi tervisealasteks hädaolukordadeks valmisoleku ja neile reageerimise asutuse (HERA), et prognoosida paremini rahvaterviseriske ja tõhustada hädaolukorrakava. Arvestades küberohuga tegi komisjon ettepaneku võtta vastu uus direktiiv, mis käsitleb meetmeid, millega tagada küberturvalisuse ühtlaselt kõrge tase kogu liidus, ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv (EL) 2016/1148, ning lisas selle kohaldamisalasse toidu tootmise, töötlemise ja turustamise.

Enamikus liikmesriikides on välja töötatud toiduainetesektori hädaolukorrakava. Sellega nähakse ette järelevalve ja andmete kogumine, teabe läbipaistvus turuaruannete kaudu ning korrapärane arutelu sidusrühmadega. Hädaolukorrakava rakendamine on liikmesriigiti erinev, näiteks võib vastutus jaguneda mitme institutsiooni vahel ja toit võib olla hõlmatud üldise hädaolukorrakavaga. Enamik liikmesriike plaanib pärast COVID-19 kriisi oma hädaolukorrakava läbi vaadata.

Strateegilised varud on loodud seitsmes liikmesriigis, kus neid haldavad kas riigiasutused või eraettevõtjad. Enamasti varutakse peamisi teravilju, kuid mõnikord ka muid kaupu (näiteks sisendkaupu). Mõni liikmesriik soovitab oma kodanikel hoida kodus kriisivarusid.

Eelkõige arengumaades võivad sellised varud aidata leevendada toiduga kindlustatuse kriise ja vähendada sõltuvust kaubandusest. Paraku võivad suurte varude säilitamisega kaasneda märkimisväärsed kulud, mis on seotud kaupade ja toiduainete riknemisega. Kui varusid haldavad otse riigiasutused, pärsib see erasektori jõupingutusi selles valdkonnas. Varude kasutuselevõtt võib häirida turgude toimimist.

4.Uued ohud ELi toiduainetega varustamise ja toiduga kindlustatuse jaoks: haavatavus ja sõltuvus

Suurenev ebakindlus ning hinna ja tarnete volatiilsus mõjutavad tootmisvõimsust ja toidutarneahela toimimist. Mõned riskid mõjutavad kõiki neid aspekte.

Viimastel aastakümnetel ei ole ELis olnud suuri toiduga kindlustatuse probleeme, mis oleksid tingitud põllukultuuride riknemisest või poliitilistest konfliktidest. Samas sagenevad kliimamuutustest ja keskkonnaseisundi halvenemisest tulenevad ilmastikunähtused, mis on toiduga kindlustamatuse peamine tajutav oht (60 % sihtküsimustikule vastanutest).

Sagedasemad äärmuslikud ilmastikunähtused, nagu hiljutised külmalained ja üleujutused, sagedasemad ja rängemad põuad, näiteks 2018. ja 2019. aastal, või kuumalained, mis põhjustavad ulatuslikke metsatulekahjusid, näitavad, et kliimamuutused mõjutavad üha enam ELi põllumajandussaaduste ja mereandide tootmist, näiteks hävivad põua tõttu söödakultuurid. Üha suurem on tõenäosus, et äärmuslikud sündmused toimuvad samaaegselt mitmes tootmispiirkonnas. Selline olukord võib põhjustada pingeid turgudel ja toiduvarude haldamisel. Muud toidutootmist survestavad tegurid on seotud keskkonnaseisundi halvenemise, ressursside nappuse ja bioloogilise mitmekesisuse vähenemisega ning taime- ja loomatervise probleemidega. Nendel kliima- ja keskkonnariskidel võib olla ELi toiduainetega varustamisele palju suurem mõju kui COVID-19 kriisil. Strateegias „Talust taldrikule“ on sätestatud meetmed, mille eesmärk on muuta toidusüsteemid vastupidavamaks ja tagada püsiv toiduga kindlustatus kliimamuutuste ja bioloogilise mitmekesisuse vähenemise tingimustes.

Toidutarneahela toimimist võivad häirida ka muud ohud, mis on seotud näiteks rahvatervise, tehnoloogia, rände, geopoliitiliste muutuste ning tööstus- või muude õnnetustega, sealhulgas tuumaõnnetustega, mille tõttu võivad suured alad põllumajandusmaast saada kiiritatud. Samuti tuleb arvesse võtta riske, mis mõjutavad peamiste sisendite (nt väetised, energia jne) kättesaadavust ja taskukohasust, ning selliseid tootmistegureid nagu tööjõud toidu- või transpordisektoris. Toidusüsteemide digiteerimisel on palju eeliseid, kuid sellega kaasneb küberrünnete ja suure mõjuga tõrgete oht. Toiduainetetööstuse suurettevõtete vastu suunatud küberrünnakud on viimasel ajal põhjustanud häireid toidutarneahelas. Geopoliitilised riskid võivad tuleneda välismaistest otseinvesteeringutest ELi elutähtsatesse taristutesse, olla seotud bioterrorismiga või juurdepääsu piiramisega olulistele sisenditele ja kaupadele.

Selles uues riskiolukorras peab ELi toidutarneahel tulema toime mitmesuguste sõltuvuste ja haavatavusega. Näiteks 76 % ELis söödaks ettenähtud õliseemnejahust on imporditud. Ka kalasektor sõltub suurel määral impordist, viie peamise tarbitava liigi puhul on ELi omavarustatus 14 %.

Mõne imporditava toote puhul on ELi tarneallikate arv piiratud. Sojauba toodetakse peamiselt kolmes riigis, kust tarnitakse 85 % ELi impordist, ning maisi imporditakse peamiselt kahest kolmandast riigist. Sisendid, nagu väetised või kemikaalid, pärinevad vähestest naaberriikidest. Paljusid sööda- ja toidulisandeid, nagu aminohapped, vitamiinid ja veterinaarravimid, imporditakse enamasti vaid ühest tarnijariigist.

Toidutarneahelad on keerukad, nad on tihedalt seotud muude tööstuslike ökosüsteemidega, nagu transport ja energeetika, mis raskendab kriisiolukordadele reageerimist. Vastastikuse sõltuvuse tõttu võivad häired muudes majandussektorites põhjustada ka häireid toidutarneahelas. Näiteks takistas pakendimaterjalide puudus COVID-19 kriisi ajal munade tarnimist. Spetsialiseerunud intensiivsed tootmissüsteemid, mis võivad olla majanduslikult tõhusad, ei pruugi kriisi ajal olla kõige vastupidavamad.

5.ELi hädaolukorrakava toiduga kindlustatuse tagamiseks

Hiljutine kriis osutas, et vaja on tõhustada koordineerimist ja parandada hädaolukorrakava, et tulla toime riskidega, mis võivad ohustada ELi toiduainetega varustamist ja toiduga kindlustatust. Eesmärk on vältida seda, et korduks COVID-19 tõttu tekkinud olukord, kus ELi tasandi koordineerimismeetmed tuli võtta ad hoc ja välja töötada kohapeal.