Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta”

COM(2012) 628 final – 2012/0297 COD

2013/C 133/07

Raportöör: Josef ZBOŘIL

19. novembril 2012. aastal otsustas Euroopa Parlament ja 16. novembril 2012. aastal otsustas nõukogu vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 192 lõikele 1 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta”

COM(2012) 628 final – 2012/0297 (NLE).

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav põllumajanduse, maaelu arengu ja keskkonna sektsioon võttis arvamuse vastu 29. jaanuaril 2013.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 487. istungjärgul 13.–14. veebruaril 2013 (13. veebruari istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 116, vastu hääletas 11, erapooletuks jäi 7.

1. Järeldused ja soovitused

Komitee avaldab heameelt, et keskkonnamõju hindamise mõiste on aidanud parandada keskkonnaseisundit liikmesriikides ja ELis tervikuna.

Komitee arvates on esmatähtis juhtida tähelepanu sellele, et seonduvad kulud (rahaline ja eelkõige ajaline kulu) võivad takistada VKEde projekte, eriti siis, kui seoses alternatiivide nõudega ei peeta kinni proportsionaalsuse põhimõttest.

Keskkonnamõju hindamise direktiivi tuleks kohaldada paindlikult ja proportsionaalselt, nii et nende projektide puhul, mille teadaolev või eelnevalt kindlaks tehtud keskkonnamõju on väike, saaks keskkonna- ja ehitusloamenetlusi kombineerida. Komitee avaldab heameelt selle üle, mida komisjon on teinud keskkonnamõju hindamise protsessis osalejate õiguskindluse parandamiseks.

Komitee arvates tuleks keskkonnamõju hindamise otsuses nõuda seiret ainult siis, kui see on õigustatud ja teha seda ainult täiesti vajalikul määral.

Mis puutub ettepanekusse lisada säte keskkonnamõju hindamise kohandamise kohta uute probleemidega, siis on komitee seisukohal, et sellist direktiivi kohaldamisala laiendamist tuleks kohaldada kõigile projektidele, millel on oodatav mõju hinnatavatele keskkonnakaitseaspektidele, kusjuures tähelepanu tuleb pöörata proportsionaalsuse põhimõttele ja sellele, et projekti ettevalmistamise ja elluviimise eri etappidel tehtaks selget vahet.

Komitee toetab kodanike õigust teabe kättesaadavusele ja keskkonnamõju hindamise protsessis osalemisele. Samal ajal aga kutsub ta üles kujundama projektide keskkonnamõju hindamise menetluseeskirju nii, et vältida keskkonnamõju hindamise direktiivi sätete kuritarvitamist korruptsiooni eesmärgil ja ajakava ülemäärast ületamist. Komitee soovib, et kõigi asjaomaste osapoolte huvides tuleks kaebusi käsitleda mõistliku aja jooksul.

2. Komisjoni dokument

Direktiivi 2011/92/EL on vaja muuta, et parandada keskkonnamõju hindamise menetluse kvaliteeti, ühtlustada menetluse eri etapid ning tugevdada sidusust ja sünergiat ELi muude õigusaktide ja meetmetega, samuti liikmesriikide väljatöötatud strateegiate ja meetmetega riikide pädevusse kuuluvates valdkondades.

Läbipaistvuse ja vastutustundlikkuse tagamiseks tuleks pädevalt asutuselt nõuda, et ta põhjendaks teatavale projektile teostusloa andmist ning märgiks ära, et ta on arvesse võtnud läbiviidud konsultatsioonide tulemusi ja asjaomast kogutud teavet.

3. Üldised märkused

Komitee avaldab heameelt, et keskkonnamõju hindamise mõiste on aidanud parandada keskkonnaseisundit liikmesriikides ja ELis tervikuna. See mõiste on ELi ja liikmesriikide keskkonnapoliitika ja õigussüsteemi valdkonnaülene vahend, mis on selle poliitika õigusraamistiku praktiline kehastus.

Komisjoni ettepanek projektide keskkonnamõju hindamise süsteemi täiendavaks parandamiseks tugineb ulatuslikul kogemusel, mida on 27 aasta jooksul alates esimese direktiivi vastuvõtmisest (1) keskkonnamõju hindamisega saadud. Viidi läbi ka avalik konsultatsioon, mille tulemusi kasutati keskkonnamõju hindamise kodifitseeritud direktiivi 2011/92/EL (2) sätete kohta esitatud muutuste ja kohanduste sõnastamisel, et kõrvaldada puudused, kajastada käimasolevaid keskkonnaalaseid ja sotsiaal-majanduslikke muutusi ja olemasolevaid probleeme ning viia need kooskõlla aruka reguleerimise põhimõtetega.

Ei ole olemas üldist käsitusviisi, mida saaks kõikjal kasutada. Kuna see sõltub iga esitatud projekti ja selle keskkonna konkreetsest vastastikusest mõjust tuleb täiustada põhiprintsiipe, mis tagavad kvaliteetsemad andmed alusteabe koostamiseks ning võimaliku mõju, alternatiivsete võimaluste ja andmete üldise kvaliteedi hindamiseks. Keskkonnamõju hindamise menetluste tõhususes on suur roll paindlikkusel nõuete proportsionaalsuse osas. See põhimõte on ka hädavajalik eeltingimus selleks, et parandada sidusust ELi muude õigusaktidega ja lihtsustada menetluse juhtimist, et vähendada ebavajalikku bürokraatiat.

Rakendamise tugevdamine peaks olema prioriteet ja selles tuleks juhinduda ühtsest Euroopa raamistikust. See raamistik peaks siiski pakkuma vajalikku paindlikkust ja seda tuleks kohandada, eelkõige konkreetsetele kohalikele ja piirkondlikele tervise ja keskkonnakaitse vajadustele. Samas projektide piiriülese mõju hindamisel peab see raamistik olema hästi määratletud ja piisavalt arusaadav, et sellesse ei sekkuks huvid, mis ei ole õiguspärased.

Kohaliku, piirkondliku ja riikliku tasandi hindamiste jaoks on vaja juurdepääsu kvaliteetsetele andmetele strateegilisel tasandil, et paigutada projektipõhised hinnangud konteksti. Vastutust selliste andmete kogumise ja nende kättesaadavaks tegemise eest hindamisprotsessi jaoks kõigile sektoritele peavad kandma riigiasutused.

Komiteel on hea meel, et komisjon kaalus keskkonnamõju hindamise direktiivi ettevalmistavas etapis mitmesuguseid alternatiive vajalike muutuste tegemiseks ja et ettepanek, mis pärast põhjalikku analüüsi koostati, tugineb alternatiivil, mille puhul mõjuhinnangu järgi on majanduslikud kulud keskkonnatuluga proportsionaalsed.. Samas on komitee arvates siiski esmatähtis juhtida tähelepanu sellele, et VKEde puhul võivad seonduvad kulud (rahaline ja eelkõige ajaline kulu) takistada projekte, eelkõige kehtib see nõude puhul esitada alternatiive, mis võib projektile lausa saatuslikuks osutuda.

Keskkonnamõju hindamise direktiivi tuleks kohaldada paindlikult ja proportsionaalselt, nii et nende projektide puhul, mille teadaolev või eelnevalt kindlaks tehtud keskkonnamõju on väike, saaks keskkonna- ja ehitusloamenetlusi kombineerida, et vältida projektide heakskiitmismenetluse kõikidel etappidel tarbetult pikki viivitusi. See soovitus on seda tungivam nüüd, kui on heakskiitmisel üleeuroopalised võrgustikud, mis on esmatähtsad elektri- ja gaasituru integreerimiseks ja transporditaristu arendamiseks.

4. Konkreetsed märkused

Komiteel on hea meel ka ettepaneku üle täpsustada direktiiviga nõutud peamiste etappide ajalisi piire (avalikud konsultatsioonid, sõelumisotsus ja keskkonnamõju hindamise lõplik otsus) ning kehtestada ühtse kontaktpunkti süsteem, millega tagatakse keskkonnamõju hindamise kooskõla või koostoime keskkonnaalase hindamisega. Kuid siiski on ebakonstruktiivne lubada pädeval asutusel kohustusliku sõelumise läbiviimiseks vajalikku tavapärast kolmekuulist tähtaega veel kolme kuu võrra pikendada. Protsessi kõikjal ELis ühtlustamine on lihtsalt esmatähtis ja pädevale asutusele tulemuste esitamiseks kõige rohkem 3+1 kuulise tähtaja seadmine on täiesti piisav.

Komitee toetab ettepanekut, et hädaolukorras, juhul kui see on vajalik ja põhjendatud, tuleks liikmesriikidel lubada keskkonnamõju hinnangut mitte kasutada. Komitee kiidab ka komisjoni tööd läbipaistvuse ja vastutustundlikkuse parandamiseks ning pädevatele asutustele esitatud nõuet oma (kas positiivset või negatiivset) otsust konkreetse projekti puhul korralikult põhjendada.

Komitee avaldab heameelt selle üle, mida komisjon on teinud keskkonnamõju hindamise protsessis osalejate õiguskindluse parandamiseks. Sellegipoolest on komitee veendunud, et kui seda soovitakse saavutada, siis tuleb vastu võtta siduvad ajapiirangud mitte ainult keskkonnamõju hindamise protsessi iga etapi, vaid ka kogu protsessi lõpuleviimise ja esitatud projekti kohta otsuse tegemise jaoks. Eriti oluline on vähenda keskkonnamõju hindamise protsessi osade kuritarvitamise ohtu, mistõttu otsustega viivitatakse ülemääraselt, vähendades sellega protsessi osalejate õiguskindlust.

Komitee soovitab olla väga ettevaatlik alternatiivide kasutamisel – teema, mille üle on korduvalt paljudes kohtades arutletud. Alusstsenaariumi taga on kindlasti põhjendus ja loogika, eriti taaselustamisesse investeerimisel. Alternatiivide arv ja see, kui detailselt neid kavandatakse, peaks vastama projekti ulatusele ja laadile ning selles tuleks pädeva asutusega eelnevalt kokku leppida.

tagamine, et bioloogilise mitmekesisuse mõjud ei jää sõelumise läbiviimisel tähelepanuta. Sageli on bioloogilise mitmekesisuse mõjud kumulatiivsed ja ulatuse tõttu jäävad nad arvesse võtmata, kuigi mõju võib olla märkimisväärne;

Teine probleem on seirenõue. Komitee leiab, et keskkonnamõju hindamise otsuses tuleks nõuda seiret ainult põhjendatud juhtudel ja ainult artikli 8 lõike 2 kavandatud muudatusettepanekuga kooskõlas projekti ehitusetappi peamiselt mõjutavate tegurite jälgimiseks täiesti vajamineval määral. Kehtivas IPPC-õigusaktis sätestatakse seirenõuded projekti või rajatise on käivitamise ajaks ja need sätted jäävad kehtima ka nt tööstusheite direktiivis.

Mis puutub ettepanekusse lisada säte keskkonnamõju hindamise uute probleemidega kohandamise kohta, siis on komitee seisukohal, et sellist direktiivi kohaldamisala laiendamist tuleks kohaldada kõigile projektidele, millel on oodatav mõju hinnatavatele keskkonnakaitse aspektidele. Komitee soovitab arvesse võtta järgmisi aspekte.

Bioloogilise mitmekesisuse kaitse osas tuleks projekti mõju hinnata niihästi vaid siis, kui mõju on piirkondlik, kui ka siis, kui mõju ilmneb kohalikul tasandil. Eri keskkonnaaspekte kaitstakse küll ka muude õiguslike vahenditega (nt rahvuspargid, looduskaitsealad, NATURA 2000 alad jmt), kuid on selge vajadus suurema ulatusega hindamismenetluse järele, nagu näiteks keskkonnamõju hindamine, mida juhitakse nii riiklike kui ELi tasandi sätete kaudu.

Kliimamuutused on üleilmne nähtus, mis mõjutab kohalikku tasandit ja mis nõuab kohaliku tasandi meetmeid. Projektide hindamine kliimamuutustele avaldatava üleilmse mõju vaatepunktist ja kliimamuutustega tegelemine on suur väljakutse. Sel juhul tuleb kohaldada proportsionaalsuse põhimõtet ning riiklikul ja kohalikul tasandil tuleb anda juhiseid. Seetõttu tuleks kliimakaitse valdkonna puhul hinnangus keskenduda sellele, millist otsest mõju avaldab projekt tegelikult kohalikule kliimale (maakasutus, veevarud jmt) ja milline on projekti mõju piirkondlikul tasandil. Komitee pöörab tähelepanu ka kliimamuutuste oodatava (kohaliku, piirkondliku ja üleilmse) mõju leevendamise potentsiaali hindamise küsimusele.

Katastroofiohu hindamisel ei tohiks keskenduda täiesti hüpoteetilistele juhtudele või nende hüpoteetilistele kombinatsioonidele. Seda laadi hinnang, milles peetakse kinni proportsionaalsuse põhimõttest, ei ole iseenesest uus nõue, arvestades et see puudutab ikka potentsiaalselt prognoositavaid looduskatastroofe (üleujutused, ulatuslikud tulekahjud, maavärinad jne).

Komitee leiab, et (loodus)varade kasutamise hindamine on keskkonnamõju hindamises teostusloa andmise menetluse etapis vajalik. Loodusvarade kokkuhoidlik kasutamine on kahtlemata iga projekti lahutamatu majanduslik põhimõte, kui seda soovitakse ellu viia, kuid bioloogilise mitmekesisuse vähenemine näitab, et peale selle on vaja ka proaktiivseid meetmeid. Sellise hindamise kohta ei ole keskkonnamõju hindamise etapis siiski piisavalt teavet. Keskkonnamõju hindamise selle aspekti üle otsustamiseks on vaja juhiseid ja teabe kogumist. Tooraine, loodusvarade ja energia tarbimist hinnatakse küll tootmisse tehtava investeerimise juures tööstusheite direktiivi järgi integreeritud loamenetluses, kuid seal ei ole käsitletud bioloogilise mitmekesisuse vähenemist.

Komitee toetab kodanike õigust teabe kättesaadavusele ja keskkonnamõju hindamise protsessides osalemisele. Samal ajal aga kutsub ta üles kujundama projektide keskkonnamõju hindamise menetluseeskirju nii, et vältida keskkonnamõju hindamise direktiivi sätete kuritarvitamist korruptsiooni eesmärgil ja ajakava ülemäärast ületamist. Otsuse esitamiseks ette nähtud 27 kuuline tähtaeg on lihtsalt vastuvõetamatu, kuna see muudaks ELi uuteks investeeringuteks sobimatuks majandusalaks.

(1) Nõukogu direktiiv 85/337/EMÜ, 27. juuni 1985.

(2) Direktiiviga 2011/92/EL (ELT L 26, 28.1.2012, lk 1) kodifitseeriti direktiiv 85/337/EMÜ ja selle kolm järgnevat muudatust (direktiivid 97/11/EÜ, 2003/35/EÜ ja 2009/31/EÜ).

I LISA

Komitee arvamuse

Sektsiooni arvamuse järgmisi punkte muudeti vastavalt täiskogus vastuvõetud muudatusettepanekutele, aga nende poolt anti siiski enam kui veerand häältest (kodukorra artikli 54 lõige 4):

Punktid 1.1 ja 3.1 (pandi koos hääletusele)

Komitee avaldab heameelt, et keskkonnamõju hindamise mõiste on aidanud järk-järgult, kuid märkimisväärselt parandada keskkonnaseisundit liikmesriikides ja ELis tervikuna. See mõiste on ELi ja liikmesriikide keskkonnapoliitika ja õigussüsteemi valdkonnaülene vahend, mis on selle poliitika õigusraamistiku praktiline kehastus.

Hääletuse tulemus:

Poolt : 55 Vastu : 41 Erapooletuid : 19

Punktid 1.2 ja 3.3 (pandi koos hääletusele)

Projekti keskkonnamõju kohta õigete otsuste tegemine sõltub suurel määral keskkonnamõju hindamise dokumentides kasutatud teabe kvaliteedist ning keskkonnamõju hindamise protsessi kvaliteedist. Probleem on aga selles, kuidas protsessis osalejad mõistavad kvaliteeti. Kvaliteet tuleks objektiivselt määratleda ja kvaliteedinõuded tuleks määratleda kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, s.t. vastavalt sellele, milline peaks olema piirkondliku menetluse etapis kättesaadava teabe kvaliteet ja hulk. Lisaks teabe kvaliteedile tuleks menetluse haldajatelt (eriti lubasid andvatelt asutustelt) nõuda piisavat ja pidevalt paranevat pädevust.

Hääletuse tulemus:

Poolt : 65 Vastu : 44 Erapooletuid : 13

Punkt 3.4

Teisisõnu ei ole olemas üldist käsitusviisi, mida saaks kõikjal kasutada, kuna see sõltub iga esitatud projekti ja selle keskkonna konkreetsest vastastikusest mõjust. Keskkonnamõju hindamise menetluste tõhususes on suur roll paindlikkusel nõuete proportsionaalsuse osas. See põhimõte on ka hädavajalik eeltingimus selleks, et parandada sidusust ELi muude õigusaktidega ja lihtsustada menetluse juhtimist, et vähendada ebavajalikku bürokraatiat.

Hääletuse tulemus:

Poolt : 68 Vastu : 51 Erapooletuid : 11

Punkt 4.6

Järgmist lõiku sektsiooni arvamuses ei olnud:

Konkreetsed valdkonnad, kus rakendamist on vaja tõhustada, hõlmavad järgmist:

— tagamine, et bioloogilise mitmekesisuse mõjud ei jää sõelumise läbiviimisel tähelepanuta. Sageli on bioloogilise mitmekesisuse mõjud kumulatiivsed ja ulatuse tõttu jäävad nad arvesse võtmata, kuigi mõju võib olla märkimisväärne;

— üldsuse osalemise tagamine keskkonnamõju hindamise varases etapis;

— kolmandate osapoolte seisukohtade ja eksperditeadmiste kaasamise menetluste täpsustamine;

— keskkonnamõju aruannete ja hindamise sõltumatuse ja kvaliteedi tagamine;

— hindamise ja selgituse menetlus juhtudeks, kus keskkonnamõju vähendamine ei toimi ja esineb märkimisväärseid kahjulikke keskkonnamõjusid;

— kavandatud keskkonnamõju vähendamise meetmete reaalse rakendamise tagamine.

Hääletuse tulemus:

Poolt : 70 Vastu : 54 Erapooletuid : 8

Punkt 4.7 (uus 4.8)

Mis puutub ettepanekusse lisada säte keskkonnamõju hindamise uute probleemidega kohandamise kohta, siis on komitee seisukohal, et sellist direktiivi kohaldamisala laiendamist tuleks kohaldada ainult projektidele, mille oodatav mõju hinnatavatele keskkonnakaitse aspektidele on suur ja mõõdetav. Komitee soovitab arvesse võtta järgmisi aspekte.

Hääletuse tulemus:

Poolt : 69 Vastu : 52 Erapooletuid : 11

Punkt 4.7.1 (uus 4.8.1)

Bioloogilise mitmekesisuse kaitse osas tuleks projekti mõju hinnata vaid siis, kui mõju on vähemalt piirkondlik või kui kohalikul tasandil on mõju tunda aladel, mida kaitstakse spetsiaalsete õigusaktidega (nt rahvuspargid, looduskaitsealad, NATURA 2000 alad jmt).

Hääletuse tulemus:

Poolt : 71 Vastu : 56 Erapooletuid : 5

Punkt 4.7.2 (uus 4.8.2)

Kliimamuutused on üleilmne nähtus, samas kui ainult mõned üksikud arendajad suudavad teadlikult hinnata, kas nende projekt avaldab üleilmset mõju kliimamuutustele. Seetõttu tuleb sel juhul kohaldada proportsionaalsuse põhimõtet. Seetõttu tuleks kliimakaitse valdkonna puhul hinnangus keskenduda sellele, millist otsest mõju avaldab projekt tegelikult kohalikule kliimale (maakasutus, veevarud jmt) ja milline on projekti mõju piirkondlikul tasandil. Komitee pöörab tähelepanu ka kliimamuutuste oodatava (kohaliku, piirkondliku ja üleilmse) mõju leevendamise potentsiaali hindamise küsimusele.

Hääletuse tulemus:

Poolt : 84 Vastu : 53 Erapooletuid : 6

Punkt 4.7.3 (uus 4.8.3)

Sellega seoses juhib komitee tähelepanu asjaolule, et konkreetse projekti ülemaailmsetele kliimamuutustele avaldatava mõju hindamiseks kavandatud kriteerium – kasvuhoonegaaside heitekogused – ei ole piisav. Seetõttu kutsub ta kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega üles lisama kavade ja programmide keskkonnamõju strateegilise hindamise etappi kliimamuutustele avaldatava mõju hindamise ning loobuma keskkonnamõju hindamise direktiivi kohaldamisala laiendamisest, et katta ülemaailmseid kliimamuutuseid.

Hääletuse tulemus:

Poolt : 74 Vastu : 51 Erapooletuid : 7

Punkt 4.7.5 (uus 4.8.5)

Komitee leiab, et (loodus)varade kasutamise hindamine on keskkonnamõju hindamises teostusloa andmise menetluse etapis ennatlik. Loodusvarade kokkuhoidlik kasutamine on kahtlemata iga projekti lahutamatu majanduslik põhimõte, kui seda soovitakse ellu viia. Pealegi ei ole sellise hindamise kohta keskkonnamõju hindamise etapis piisavalt teavet. Tooraine, loodusvarade ja energia tarbimist hinnatakse tootmisse tehtava investeerimise juures tööstusheite direktiivi järgi integreeritud loamenetluses.

Hääletuse tulemus: