KOMISJONI TEATIS

Juhenddokument ninasarvikusarvede ekspordi, reekspordi ja impordi ning liidusisese ninasarvikusarvedega kauplemise kohta

(2019/C 386/04)

1. Taustteave ninasarvikute kaitse ning salaküttimise ja ebaseadusliku kaubandusega kaasnevate ohtude kohta

Kõik ninasarvikuliigid on kantud ohustatud looduslike looma- ja taimeliikidega rahvusvahelise kauplemise konventsiooni (CITES) I lisasse, välja arvatud lõunapoolse laimokk-ninasarviku (Ceratotherium simum simum) populatsioonid Lõuna-Aafrikas ja Eswatinis, mis on loetletud II lisas.

Ninasarvikute salaküttimine Aafrikas kasvas kuuel järjestikusel aastal (2009–2015) ning jõudis haripunkti 2015. aastal, kui kütiti peaaegu 3,7 ninasarvikut päevas. 2013.–2015. aastal salaküttimise suurenemine siiski pidurdus (1). Kuigi salaküttimine on alates 2015. aastast vähenenud, on see endiselt suur – 2017. aastal kaotas salaküttide käe läbi elu umbes 3,1 ninasarvikut päevas. Salaküttimise taandumine alates 2015. aastast näib olevat jätkunud ka 2018. aastal, kusjuures esimese kaheksa kuni üheksa kuu andmete põhjal oli salaküttimine paljudes levilariikides vähene või vähenemas (2). Laimokk- ja teravmokk-ninasarviku (Ceratotherium simum ja Diceros bicornis) populatsioonide varasemat kasvu, mis tulenes viimastel kümnenditel levilariikides, eelkõige Lõuna-Aafrikas võetud tugevatest kaitsemeetmetest, kahjustab nii jätkuv ninasarvikute salaküttimine kui ka ninasarvikute sarvedega kauplemine.

Organiseeritud kuritegelikud ühendused on ka kõikjal ELis aktiivselt tegutsenud, et omandada ninasarvikusarvi ja nendega kaubelda. Kuigi ninasarvikute ja nendest saadud toodete sissetoomine ELi ei ole ärilistel eesmärkidel lubatud, võib nende sissetoomist lubada teatavatel tingimustel, nt jahitrofeedena (3). Neid jahitrofeesid käsitatakse isiklike asjade ja majatarvetena vastavalt komisjoni määruse (EÜ) nr 865/2006 (4) artiklile 57. Neid ei tohi müüa ega muul viisil ärilistel eesmärkidel kasutada ning need peavad jääma pärast importimist jahimehe omandisse. Viimastel aastatel on ninasarvikutest valmistatud jahitrofeedega kauplemise sätteid tahtlikult kuritarvitanud võrgustikud, kes maksavad jahimeestele selle eest, et nad osaleksid ninasarvikusafaritel, nt Lõuna-Aafrikas. Teatavates liikmesriikides ja kolmandates riikides on uurimine näidanud, et sellist töömeetodit, kus palgatakse „pseudojahimehi“ ja isegi „heauskseid jahimehi“, kasutavad ELis tegutsevad kuritegelikud võrgustikud laialdaselt. Pärast trofee importi võtavad võrgustikud sarved endale ja smugeldavad need Aasiasse.

Enne käesoleva juhenddokumendi esimese versiooni vastuvõtmist 2011. aasta veebruaris märkas mitu liikmesriiki antiikesemeteks ja töödeldud isenditeks nimetatavate ninasarvikusarvedega ELi-sisese kauplemise ja nende reekspordi arvu kasvu. Paljudel juhtudel näitas uurimine, et ostjate ajendid polnud esemete kunstilisusega eriti seotud. Sellele osutas asjaolu, et selliste toodete eest pakutavad hinnad olid enamasti seotud toodete kaalu, mitte kunstilise väärtusega.

2010. aastal võtsid kaks liikmesriiki vastu ninasarvikusaaduste reeksporti käsitlevate liidu õigusaktide ranged tõlgendused. Seejärel said teised liikmesriigid reekspordi taotlusi või teabenõudeid selle kohta, kuidas nad neid taotlusi menetleksid. See näitas, et mõned kauplejad püüavad kahest rangest režiimist kõrvale hiilida ja leida muid viise kõnealuste kaupade EList reeksportimiseks.

Kuigi ninasarvikusarvede varguste arv muuseumides, oksjonimajades ning antiigi- ja topisepoodides on hiljuti oluliselt vähenenud, näitab olukorra jätkuvat ohtlikkust ka see, et 2017. aasta märtsis tapeti Euroopa loomaaias esimest korda ninasarvik tema sarvede pärast (5).

On levinud arusaam, et ninasarvikusarvede reeksport EList võib suurendada Aasias nõudlust ninasarvikusarvede järele, mida seal kasutatakse peamiselt meditsiinilisel otstarbel, ning säilitada kõrged hinnad või isegi kergitada neid veelgi. Paljudes liikmesriikides on tunda mõnede kauplejate kooskõlastatud katseid ninasarvikusarvede omandamiseks, et need Aasiasse (re)eksportida. Suur nõudlus kõrge hinnaga toodete järgi tekitab omakorda kasumliku turu, mis on väga atraktiivne salaküttidele ning meelitab ligi ebaseaduslikke kauplejaid ja kuritegevust. See kahjustab aga ninasarvikute allesjäänud populatsioone veelgi.

2. Käesoleva dokumendi eesmärk ja laad

Looduslike liikidega kauplemist reguleerivat liidu raamistikku tuleb tõlgendada lähtuvalt selle eesmärkidest, ettevaatuspõhimõttest ning teadaolevaid viimase aja suundumusi piisavalt arvesse võttes. Liikmesriigid peavad jätkama looduslike liikidega kauplemist käsitlevate ELi õigusaktide täitmise tagamist viisil, mis aitab kaasa liikide kaitsele ja säilitamisele.

On vaja juhiseid, et tagada kõigi liikmesriikide ühine lähenemisviis ninasarvikusaaduste ekspordile ja reekspordile (punkti 3 alapunkt a), ELi-sisesele ninasarvikusarvedega kauplemisele (punkti 3 alapunkt b), ninasarvikusaaduste jahitrofeedena importimisele ELi (punkt 4) ning töödeldud ja töötlemata ninasarvikusarvede ELi importimisele isiklikuks kasutuseks mitteärilisel eesmärgil (punkt 5).

Käesoleva juhenddokumendi koostasid komisjoni töötajad ning dokumendi projekti on heaks kiitnud looduslike looma- ja taimeliikidega kauplemise komitee, mis on asutatud nõukogu määruse (EÜ) nr 338/97 (6) (edaspidi „alusmäärus“) artikli 18 alusel, ning seega liikmesriikide pädevad asutused.

Juhenddokumendiga soovitakse abistada riikide ametiasutusi määruse (EÜ) nr 338/97 kohaldamisel. Dokument ei ole õiguslikult siduv; selle ainus eesmärk on anda teavet määruse (EÜ) nr 338/97 ja määruse (EÜ) nr 865/2006 teatavate aspektide kohta ning meetmete kohta, mida peetakse parimaks tavaks. Sellega ei asendata, lisata ega muudeta kohaldatava liidu õiguse sätteid. Juhenddokumenti ei tohiks vaadelda eraldi; seda tuleb kasutada koos õigusaktidega, sealhulgas koos loomsete saaduste importi käsitlevate muude asjakohaste õigusaktidega, mitte eraldiseisva allikana. ELi õiguse siduva tõlgendamise pädevus on ainult Euroopa Liidu Kohtul.

Komisjoni talitused avaldavad dokumendi elektrooniliselt ja selle võivad avaldada ka liikmesriigid. Looduslike looma- ja taimeliikidega kauplemise komitee vaatab dokumendi sobival ajal läbi.

3. Juhised ninasarvikusarvede eksporti, reeksporti ja ELi-sisest kauplemist käsitlevate ELi õigusnormide tõlgendamise kohta

Liidu õigusakte tuleb tõlgendada kooskõlas nende eesmärkidega. Nõukogu määruse (EÜ) nr 338/97 artiklis 1 on sätestatud, et määruse eesmärk on „kaitsta looduslikke looma- ja taimeliike ning tagada nende säilimine sel teel, et reguleeritakse nendega kauplemist“. Seetõttu tuleb selle määruse sätteid käsitada kooskõlas nimetatud eesmärgiga.

Lisaks on Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 191 lõikes 2 sätestatud, et Euroopa Liidu keskkonnapoliitika rajaneb ettevaatusprintsiibil. See tähendab, et juhul kui tegevus või poliitika võib põhjustada tõsist või pöördumatut kahju üldsusele või keskkonnale, ei tohiks täieliku teadusliku kindluse puudumist kasutada sellist kahju vältivate kulutasuvate meetmete edasilükkamiseks. Selle põhimõtte eesmärk on tagada selliste riskide esinemise puhul kõrgetasemeline keskkonnakaitse ennetavate otsuste vastuvõtmise kaudu.

Vastavalt Euroopa Liidu Kohtu väljakujunenud kohtupraktikale kohaldatakse ettevaatusprintsiipi muu hulgas liidu keskkonnaõigustiku tõlgendamisel ja kohaldamisel, järelikult ka alusmääruse tõlgendamisel ja kohaldamisel. Liikmesriigid peaksid kohaldama ettevaatusprintsiipi alusmääruse kohase kaalutlusõiguse teostamisel (7).

a) Loa- või sertifikaaditaotlused vastavalt määruse (EÜ) nr 338/97 artiklile 5 (eksport ja reeksport)

Alusmääruse artikli 5 lõike 2 punkti d kohaselt nõutakse, et ninasarvikusarvede ekspordi ja reekspordi taotluste hindamisel on liikmesriikide korraldusasutused, „olles konsulteerinud pädeva teadusliku usaldusasutusega, […] veendunud, et ei ole muid liigi kaitsega seotud tegureid, mis räägiksid ekspordiloa väljaandmisele vastu“ (rõhuasetus lisatud). Seda sätet kohaldatakse A ja B lisas nimetatud liikide isendite ekspordi lubade ja vastavalt artikli 5 lõikele 3 ka nende liikide isendite reekspordi sertifikaatide suhtes. See tingimus kehtib igasuguse ninasarvikusarve kohta sõltumata sellest, kas seda loetakse töödeldud isendiks või mitte (8).

Praeguses olukorras peaksid liikmesriigid ettevaatusprintsiibist lähtudes ja juhul, kui ei ilmne ammendavaid teaduslikke tõendeid vastupidisest, arvestama, et ninasarvikuliikide kaitsega seoses esineb tõsiseid tegureid, mis ei võimalda ekspordilubasid ja reekspordisertifikaate välja anda.

Seetõttu leitakse olevat õigustatud, kui liikmesriigid tagavad, et ajutise meetmena ei anta ninasarvikusarvede kohta välja ekspordilube või reekspordisertifikaate, välja arvatud juhul, kui korraldusasutus on veendunud, et luba või sertifikaati kasutatakse õiguspärastel eesmärkidel, näiteks järgmistel juhtudel:

i) eseme jaoks, mida tunnustatud asutused (st muuseumid) tõepoolest vahetavad kui kultuuriväärtust või kunstiteost;

ii) eseme jaoks, mis on tunnustatud kunstiteos ja mille puhul on korraldusasutus kindel, et selle väärtus tagab, et seda ei kasutata muudel eesmärkidel;

iii) eseme jaoks, mida ei ole müüdud ja mis liigub perekonnareliikviana perekonna ümberasumise käigus või pärandina; või

iv) eseme jaoks, mida kasutatakse varjatud eesmärkideta uurimisprojektis.

Arvesse tuleks võtta ka kolmandate riikide võetud rangemaid meetmeid, mis võivad hõlmata ninasarvikusarvede üldist impordikeeldu. Enne käesoleva punkti tingimustel ekspordiloa või reekspordisertifikaadi väljastamist peaks asjaomane liikmesriik sihtriigi CITESi asutusi tehingust teavitama ning paluma neil kinnitada, et nad on nõus asjaomase isendi importimisega.

Eksportija ja importija andmeid tuleb igal juhul kontrollida ja need registreerida (nt säilitades koopia isikut tõendavatest dokumentidest).

b) Sertifikaaditaotlused vastavalt määruse (EÜ) nr 338/97 artikli 8 lõikele 3 (ELi-sisene kaubandus)

Alusmääruse artikli 8 lõike 1 kohaselt on A lisas loetletud isenditega ELi-sisene äriotstarbeline kauplemine keelatud. Määruse artikli 8 lõikega 3 on liikmesriikidel lubatud teha sellest keelust erandeid, kui on täidetud teatavad (punktides a–h loetletud) tingimused (9). Artikli 8 lõikes 3 (10) kasutatud sõna „võib“ osutab siiski, et liikmesriigid ei ole üldiselt kohustatud isegi nende tingimuste täitmisel ELi-siseseks kauplemiseks sertifikaati andma (välja arvatud juhul, kui liidu õigusega on ette nähtud teisiti). Teisisõnu ei saa lugeda, et artikli 8 lõige 3 annab taotlejale õiguse saada sertifikaat ELi-siseseks kaubanduseks. Liikmesriigid võivad keelduda sertifikaadi väljastamisest, kui see on vajalik liigi kaitsmiseks või säilitamiseks ning kui keeldumine ei lähe nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale. Komisjoni talitused ning liidu looduslike looma- ja taimeliikidega kauplemise komitee on seisukohal, et sellise juhtumiga on tegemist, kui taotleja ei ole ammendavalt tõendanud, et tehing on õiguspärane ja kooskõlas alusmääruse eesmärkidega.

Liikmesriigid peaksid käesoleva dokumendi esimeses punktis kirjeldatud asjaoludel ajutise meetmena üldreeglina loobuma artikli 8 lõike 3 alusel ninasarvikusarvede kohta ELi-sisese kauplemise sertifikaatide väljastamisest.

Kui liikmesriigi siseriikliku õiguse sätted ei võimalda riigi ametiasutustel keelduda ELi-sisese ninasarvikusarvedega äriotstarbelise kauplemise sertifikaadi taotluse rahuldamisest artikli 8 lõike 3 alusel, nagu on soovitatud eespool, ning juhul, kui isenditega kaubeldakse ELis mitteärilistel eesmärkidel (omandi üleminek annetuse või pärimise tõttu eraõiguslikele või avalik-õiguslikele üksustele, näiteks muuseumile), peaks liikmesriigi CITESi korraldusasutus järgima riskipõhist lähenemisviisi ja tagama ELi-siseste sertifikaatide taotluste käsitlemisel maksimaalse kontrolli.

Kui ELi-sisese kauplemise sertifikaat väljastatakse, peaks see sisaldama asjaomase eseme piisavalt üksikasjalikku kirjeldust, tagamaks, et sertifikaati saab kasutada üksnes asjaomase eksemplari jaoks ning seda ei saa kuritegelikult kasutada muude eksemplaride jaoks. Kui õigusaktid seda lubavad, võivad liikmesriigid kaaluda ka taotleja ja ostja isikuandmete võrdlemist, kontrollimist ja registreerimist (säilitades näiteks nende isikut tõendavate dokumentide koopiad).

Samuti tuleks sertifikaate ELi-siseseks kauplemiseks väljastada tehingupõhiselt – nii et võimalik on vaid üks tehing – mis ühtlasi tähendab, et sertifikaat kehtib üksnes selle 1. lahtris märgitud omaniku kohta. Selle soovituse alus on määruse (EÜ) nr 865/2006 artikli 11 lõike 3 teine lõik, mis lubab liikmesriikidel „olukorras, kus liigi säilitamisega seotud tegurid takistavad isendispetsiifiliste sertifikaatide väljaandmist, […] välja anda tehinguspetsiifilisi sertifikaate“.

4. Juhised selle kohta, kuidas tõlgendada ELi õigusnorme, mis käsitlevad ninasarvikute jahitrofeede importi ELi vastavalt määruse (EÜ) nr 865/2006 artiklile 57

Jahitrofeedega kauplemise sätete tahtliku kuritarvitamise probleemi lahendamiseks on CITESi ninasarvikute kaitse rakkerühm soovitanud „rakendada õigusakte ja täitmise tagamise kontrolli meetmeid, et takistada õiguspäraselt omandatud trofeedes sisalduvate sarvede kasutamist muul otstarbel kui jahitrofeedena ning tagada trofeede jäämine nende omanike valdusse CITESi ekspordiloas märgitud otstarbel“ (11).

Selles kontekstis soovitatakse liikmesriikidel, kes töötlevad ninasarvikute jahitrofeede impordi taotlust:

i) nagu alati, kontrollida, kas teadusasutused on kindlaks teinud, et ELi sissetoomine avaldab liigi kaitsele kahjulikku mõju – täiendavaid meetmeid ei ole vaja ja taotlus tuleb tagasi lükata, kui ei ole võimalik teha kindlaks, et see on kahjutu;

ii) pöörata erilist tähelepanu taotleja jahialasele kogemusele;

iii) teavitada taotlejat sellest, et importi ELi võib lubada üksnes isiklikuks kasutamiseks ning et jahitrofeede omanikele ei ole võimalik anda liidus ärilise eesmärgi sertifikaati vastavalt artikli 8 lõike 3 punktile c;

iv) vajaduse korral võtta ühendust eksportiva riigi CITESi korraldusasutusega, tagamaks, et nad on kavandatud jahist ja kavatsetavast ekspordist teadlikud ning neil ei ole impordiloa väljastamisele vasturääkivat teavet;

v) kui nad väljastavad (pärast seda, kui nad on nõuetekohaselt kontrollinud, et kõik alusmääruse ja seonduvate komisjoni määruste tingimused on täidetud) impordiloa, lisada sellesse järgmine teave: „Jahitrofeed on lubatud importida üksnes isiklikuks kasutuseks. Ese peab jääma käesoleva loa omaniku valdusse. Nõudmise korral tuleb see esitada pädevale asutusele.“;

vi) kui see on siseriiklike õigusaktide kohaselt võimalik, teha pärast 2009. aastat imporditud (12) ninasarviku-jahitrofeede importijate suhtes riskipõhiseid kontrolle, et teha kindlaks, kas need jahitrofeed on endiselt nende omanduses. Kontrollide tulemusi tuleks jagada teiste liikmesriikide, Euroopa Komisjoni ja CITESi sekretariaadiga.

Kui on kindlaks tehtud suurem risk, et jahitrofeed kasutatakse hiljem ebaseaduslikuks kaubanduseks, võivad liikmesriigid kaaluda jahitrofee impordiloa väljaandmist tingimusel, et trofee ei sisalda ninasarviku sarvi (nende asemel kasutatakse nt järeletehtud koopiat).

5. Juhised selle kohta, kuidas tõlgendada ELi õigusnorme, mis käsitlevad töödeldud ja töötlemata ninasarvikusarvede ELi importimist muud tüüpi isiklikuks kasutuseks mitteärilisel eesmärgil

Liikmesriigid peaksid pöörama erilist tähelepanu ja olema väga valvsad seoses kõikide taotlustega, mis käsitlevad töödeldud ja töötlemata ninasarvikusarvede, mis ei ole jahitrofeed, importi isiklikuks otstarbeks. Et hinnata, kuidas tõlgendada A lisas loetletud isendite impordi suhtes kohaldatavaid eeskirju ja milliseid „muid otstarbeid“ võib pidada liigi kaitset mittekahjustavaks, tuleks arvesse võtta teadusasutuse suuniseid (13).

(1) Emslie, R., Milliken, T. ja Talukdar, B. (2016). African and Asian Rhinoceroses – Status, Conservation and Trade. Kättesaadav aadressil https://rhinos.org/wp-content/uploads/2015/07/final-cop16-rhino-rpt.pdf.

(2) Rhinoceroses (Rhinocerotidae spp.) – Report of the Standing Committee and the Secretariat, CoP18 Doc. 83.1, kättesaadav aadressil https://cites.org/sites/default/files/eng/cop/18/doc/E-CoP18-083-01.pdf.

(3) Jahitrofee mõiste on määratletud komisjoni määruse (EÜ) nr 865/2006 artikli 1 punktis 4b.

(4) ELT L 166, 19.6.2006, lk 1.

(5) https://www.bbc.com/news/world-europe-39194844

(6) ELT L 61, 3.3.1997, lk 1.

(7) Täiendavaid kaalutlusi ettevaatuspõhimõtte kohaldamise kohta on ka komisjoni 2. veebruari 2000. aasta teatises ettevaatusprintsiibi kohta, KOM (2000) 1 – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52000DC0001.

(8) Vt komisjoni teatis „Suunis töödeldud isendite kohta vastavalt ELi looduslike liikidega kauplemise määrustele“, ELT C 154, 17.5.2017, lk 15–26, – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:52017XC0517(02)&from=EN.

(9) Vt Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-510/99, punkt 34: „Selle sättega lubatakse, kuid ei nõuta erandite tegemist keelust, mis on selle sättega kehtestatud.“

(10) Nõukogu määruse (EÜ) nr 338/97 artikli 8 lõikes 3 on sätestatud: „Kooskõlas ühenduse teiste õigusaktidega, mis käsitlevad loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitset, võib lõikes 1 nimetatud keelu suhtes teha erandi, kui isendite asukohaks oleva liikmesriigi korraldusasutus annab igal üksikjuhul välja tõendi, et isendid: […].“

(11) Vt http://cites.org/sites/default/files/notif/E-Notif-2014-006A.pdf.

(12) Ninasarvikust valmistatud jahitrofeede kohta, mis imporditi enne impordiloa nõude jõustumist, peaks olema taotluse korral võimalik saada ekspordiriikidest teavet ninasarvikust valmistatud jahitrofeede ekspordi lube edukalt taotlenute kohta.

(13) http://ec.europa.eu/environment/cites/pdf/srg/guidelines.pdf, lk 11 ja 12.