ET Euroopa Liidu Teataja C 487/57

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv tollieeskirjade rikkumisi ja asjaomaseid karistusi käsitleva liidu õigusraamistiku kohta“

[COM(2013) 884 final – 2013/0432 (COD)]

(2016/C 487/08)

Pearaportöör: Antonello PEZZINI

Konsulteerimistaotlus Euroopa Parlament, 22.6.2016 Õiguslik alus Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 114 Vastutav sektsioon ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsioon Vastuvõtmine täiskogus 21.9.2016 Täiskogu istungjärk nr 519 Hääletuse tulemus (poolt/vastu/erapooletuid) 173/0/3

1. Järeldused ja soovitused

1.1. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee on alati väitnud, et tõhus tolliliit on oluline element Euroopa integratsiooniprotsessis, et kindlustada kaupade vaba liikumine turvalisel ja läbipaistval viisil, järgides konkurentsieeskirju, kaitstes võimalikult suurel määral tarbijaid ja keskkonda ning võideldes tõhusalt rikkumiste, pettuste ja võltsimiste vastu, ning et soodustada seadusliku kaubanduse arengut.

1.2. Komitee toetab veendunult komisjoni ettepaneku eesmärke, eeldusel et soovitatud meetmete eesmärgid on järgmised: — teha esimene samm Euroopa tõhusa ühtse tollisüsteemi suunas, mida iseloomustab ühtne juhtimine, ühised tolliga seotud haldus- ja kohtuorganid, nagu Euroopa Tollikohus, ühine tolliseadustiku õigusnormide kogum, ühtne arvutisüsteem koos ühtse vastavuskontrolliga, õigusnormide ühetähenduslik tõlgendamine, et toetada ELi sise- ja väliskaubanduse arengut; — tagada kindlustunne õigusaktide ja nende ühtse rakendamise osas kogu liidus ühtse süsteemi kaudu, mis hõlmab rikkumiste avastamist ja süüdistuse esitamist, tsiviil- ja mittekriminaalseid karistusmeetmeid, mis on proportsionaalsed tasumata tollimaksudega ja rikkumiste raskusastmega ühtse miinimum- ja maksimummäära raames, sealhulgas mitterahalise karistuse võimalus; — lisada õigusakti lahutamatu osana ühised rikkumiste ennetamise ja vältimise tugevdatud süsteemid, mida toetavad info- ja kommunikatsioonitehnoloogia vastavusmudelid ning automaatse varajase hoiatamise süsteemid; — näha ette ühised vaidluste lahendamise ja määratud karistuste kokkuleppesüsteemid, et hõlbustada ja kiirendada Euroopa kaubanduse arengut ning vältida pikki ja kulukaid kohtumenetlusi; — täita täpselt Maailma Kaubandusorganisatsiooni ja Maailma Tolliorganisatsiooni rahvusvahelistest raamistikest tulenevaid kohustusi.

1.3. Komitee palub direktiivi eesmärkidesse lisada, et selle vahendiga, mis võimaldab kehtestada järk-järgult, kuid kindlalt ühtse reguleerimise, kohaldamise ja tõlgendamise süsteemi, kaasneks turukontroll ja -järelevalve, mis põhineks automaatsetel rikkumiste tuvastamise mehhanismidel, takistamata Euroopa seadusliku kaubanduse arengut.

1.4. Komitee soovitab, et iga kahe aasta tagant parlamendile, nõukogule ja komiteele esitatav aruanne sisaldaks lisaks uute õigusnormide ühtse kohaldamise hindamisele piirkondlikul tasandil ettepanekut näitajate kohta järgmisteks etappideks, et luua — tõeline Euroopa Tolliamet, — Euroopa Tollikohus, — tõhus ja tulemuslik ühtne tollikorpus, et ühtlustada ühtse õigusliku ja kohaldamisaluse ning ühemõttelise tõlgendamise abil tollialaste rikkumiste ja asjaomaste karistuste süsteemid.

2. Sissejuhatus

2.1. Tolliliit on Euroopa Liidu alus. Liidu tollialased õigusaktid on sisuliste ja menetlusnõuete osas alates 1992. aastast täielikult ühtlustatud. 2013. aastal võeti vastu uus tolliseadustik, määrus (EL) nr 952/2013, mis kehtib 2016. aastast.

2.2. Tollindusvaldkond kuulub regulatiivsete aspektide osas ELi toimimise lepingu artikli 3 kohaselt Euroopa Liidu ainupädevusse, liikmesriikide pädevusse kuuluvad aga kontrollide korraldamisega seotud tegevus, karistuste kohaldamise süsteem ja õiguskaitsetegevus õigusalase koostöö raames kriminaalasjades (ELi toimimise lepingu V jaotis).

2.3. ELi tollioperatsioonid moodustavad maailma kaubandusest ligikaudu 16 %, suunates importi ja eksporti üle 3 500 miljardi euro väärtuses aastas. 2013. aastal koguti tollimakse 15,3 miljardi euro väärtuses, mis moodustab ligi 11 % ELi eelarvest.

2.4. Ühtlustamata riiklikud tollieeskirjade rikkumiste ja asjaomaste karistuste süsteemid võivad põhjustada ebaseadusliku kaubanduse liikumist liikmesriikidesse, kus on väiksem avastamisoht ja leebemad karistused, samal ajal kui seaduse piires tegutsevad ettevõtjad peavad kandma suuremaid kulusid, kui nad tegutsevad mitmes kohtualluvuses, kus erinevad karistusrežiimid võivad moonutada kaubavoogusid ja majandustegevusskeeme ühtsel turul ning anda eeliseid ettevõtjatele, kes tegutsevad riikides, kus tollikontroll on leebem.

2.5. Alates programmist „Toll 2013“ on analüüsitud liikmesriikide süsteeme, mida rakendatakse tollieeskirjade rikkumiste ja asjaomaste karistuste puhul, ning on leitud märkimisväärne hulk erinevusi süsteemide vahel, nagu on kinnitanud ka hiljutised põhjalikud analüüsid (1).

2.6. Tollieeskirjade rikkumiste vastu võitlemisel järgitakse 28 (2) erinevat õiguskorda ja haldus- või õigusalast tava, kus erinevus mõistete ja karistuste raskusastmete vahel on väga suur – ühtsuse puudumine tollieeskirjade kohaldamisel mõjutab konkurentsitingimusi, mis peaksid olema siseturul võrdsed.

2.7. Eeskirjade ebaühtlane kohaldamine on seotud eelkõige selliste valdkondadega nagu haldus- ja/või kriminaalkaristuste olemus, karistuste liigid, karistuste künnised ja rikkumiste ulatus, vaidluste lahendamise ja kokkuleppesüsteemid, vastutuse tasemed ja liigid, raskendavad või kergendavad asjaolud, menetluste tähtajad ja aegumistähtajad ning juriidiliste isikute vastutus.

2.8. Erinevuste kaotamine eeskirjade kohaldamisel on oluline ja käivitada tuleb ühtlustatud Euroopa tollisüsteemid vastavalt Euroopa ühtse tollisüsteemi põhimõttele, mille raames liikmesriigid kiidavad heaks tollieeskirjade rikkumiste korral kasutatava vaidluste lahendamise süsteemi vastavalt rikkumise iseloomule ja ulatusele, et vältida pikki ja mõlemale poolele kulukaid kohtumenetlusi.

2.9. Lisaks tuleb meeles pidada, et tolliliit viib ellu suure osa ELi kaubanduspoliitika meetmetest ja rakendab mitut ELi kaubandusvoogudega seotud rahvusvahelist kokkulepet, toetades liikmesriikide ametiasutuste abil olulisi horisontaalseid andmehalduse, kaubandusettevõtjate ja rakenduste juhtimise protsesse – WTO-le on juba esitatud mitu kaebust erineva kohaldamise kohta Euroopa süsteemis.

2.10. Kuna tolliliidul on tõsised toimimishäired, millega tolliliit seisab silmitsi ELi eeskirjade erineva kohaldamise tõttu, mis võib seada ohtu üldise tõhususe, on komitee juba rõhutanud, et tuleks järgida „ühtsetel, ajakohastatud, läbipaistvatel, tõhusatel ja lihtsustatud menetlustel põhinevat ühtset tollipoliitikat, millega oleks võimalik anda panus ELi majanduslikku konkurentsivõimesse ülemaailmsel tasandil“ (3).

2.11. Komitee kohaselt (4) tuleb tõelise siseturu loomiseks tagada rakendussätete jõustamise kindlad tähtajad ja ELi tollieeskirjade ühtne tõlgendamine, kusjuures EL peab toimima ühtse organisatsioonina, et saavutada järgmine: ettevõtjate samasugune kohtlemine ükskõik millises ELi tolliterritooriumi punktis; volitatud ettevõtja staatuse saamise lihtsustamine; ajakohastatud teabe jagamine kõigile asjaomastele ettevõtjatele; IT-menetlused, personali kvaliteetne koolitamine. Sisuliselt peaksime suutma saavutada Euroopa ühtse tollisüsteemi.

2.12. Üksnes tõhusate sammudega Euroopa ühtse tollisüsteemi suunas ja sobivate juhtimisstruktuuride abil saab parandada endiselt keerulise ja ebaühtlase tolliliidu toimimist.

3. Komisjoni ettepanek

3.1. Komisjoni direktiivi ettepaneku peamine eesmärk on saavutada ühtlustamist käsitleva direktiivi abil ühine õigusraamistik, mille eesmärk on järgmine: — ettevõtjate võrdne kohtlemine; — ELi finantshuvide tõhus kaitse; — õigusnormide tõhus kohaldamine tollieeskirjade rikkumiste ja asjaomaste karistuste puhul; — õiguskindlus (lex certa) ning karistuse tingimuslikkus ja proportsionaalsus (nulla poena sine culpa), tagades tollieeskirjade ühtse järgimise kogu ELis ning tollieeskirjade rikkumisi ja asjaomaseid karistusi käsitlevate õigusnormide ühtlustatud kohaldamise, et vältida riiklike rikkumis- ja karistussüsteemide liigset erinevust, mis muudaks konkurentsireegleid ja mõjutaks kaupade vaba liikumist.

3.2. ELi täitevvõim on teinud järgmise ettepaneku, arvestades ELi toimimise lepingu artiklit 33 kui valitud õiguslikku alust: — liigitada karistatavate juhtumite pikk loetelu kolme põhikategooriasse: karistatavad juhtumid range vastutuse (mõiste sarnaneb mittesüülise vastutusega), vea või hooletuse või kelmuse korral; — kehtestada iga kategooria jaoks „tõhusate, proportsionaalsete ja hoiatavate“ karistuste skaala kooskõlas Euroopa Kohtu praktikas koostatud kriteeriumitega (5); — kehtestada kohaldatavate karistuste ulatuseks 1 % kuni 30 % kauba väärtusest või fikseeritud summa, kui rikkumine puudutab teatud seisundit või lube; — kehtestada karistuste määramise tähtaegade vahel esinevate erinevuste kaotamiseks aegumistähtajaks neli aastat alates rikkumise päevast või rikkumise jätkumise või kordumise korral alates selle viimasest päevast; — kehtestada haldusmenetluse peatamise mehhanismid, kui samade asjaolude põhjal algatatakse kriminaalmenetlus; — edendada koostööd ja teabevahetust liikmesriikide vahel.

3.3. Komisjoni kolm aastat tagasi esitatud ettepanekut on kontrollinud parlament ja sellele on mitu liikmesriiki esitanud vastuväiteid. Leedu parlament esitas vastuväite, et „ettepaneku, mis ei luba võtta liidul meetmeid tollieeskirjade rikkumiste ja nende rikkumiste karistuste kohaldamise raamistiku kehtestamiseks, õiguslik alus (ELi toimimise lepingu artikkel 33)“ (6) ei ole kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega, eriti juhul, kui see ei vasta pädevuse andmise põhimõtte nõuetele, mille kohaselt sekkub liit ainult siis, kui aluslepingutega antakse õiguslik alus liidu tegevusele.

3.4. Parlament jätkas ettepaneku läbivaatamist, usaldades arvamuse koostamise siseturu- ja tarbijakaitsekomisjoni raportöörile Kaja Kallasele, kes palus õigusliku aluse laiendamist ka ELi toimimise lepingu artiklile 114, (7) milles nähakse ette kohustuslik konsulteerimine komiteega, nagu on märkinud parlamendi siseturu- ja tarbijakaitsekomisjoni president komiteele esitatud konsulteerimistaotluses.

3.5. Komitee nõustub täielikult selle valikuga ja rõhutab sellise ühtse tollisüsteemi tähtsust, mis suudaks pakkuda väärtusi ja ühtsust mitte ainult siseturul, vaid ka kogu Euroopa ühiskonnale rohkem kui kunagi varem ühtse süsteemi otsingutel.

4. Üldised tähelepanekud

4.1. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee on alati väitnud, et tõhus tolliliit on oluline element Euroopa integratsiooni protsessis, et kindlustada kaupade vaba liikumine kooskõlas konkurentsieeskirjadega, kaitstes võimalikult suurel määral tarbijaid ja keskkonda.

4.2. Komitee peab äärmiselt oluliseks ühist lähenemisviisi rikkumiste ühtse ennetamise, ärahoidmise ja tuvastamise ning karistuste kehtestamise ühtse juhtimissüsteemi puhul, sealhulgas vaidluste rahumeelse lahendamise süsteem, et tagada ELi õigusnormide ühtne ja mittediskrimineeriv kohaldamine kogu territooriumil, nagu on sätestatud ELi toimimise lepingu artiklis 3.

4.3. Komitee toetab kindlalt arenguprotsessi kiirendamist tõhusa ühtse Euroopa tollisüsteemi suunas, mis hõlmab ühtset juhtimissüsteemi koos Euroopa Tolliameti, ühtsete haldus- ja õigusorganite (8) ning Euroopa Tollikohtuga, (9) mis rajaneb Põhja-Ameerika rikkumiste käsitlemise ühtsel süsteemil, ja viimase meetmena ühtse karistussüsteemiga, mida toetab ennetus- ja vaidluste lahendamise/kokkuleppesüsteemide ex ante käivitamine, mille eesmärk on kulukate ja ELi kaubandust kahjustavate vaidluste piiramine/kaotamine, eriti väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate puhul.

4.4. Komitee kohaselt peab Euroopa tollieeskirjade ühtne kohaldamine hõlmama ka ettevõtjate vaidluste etappi nii siseturu kui ka rahvusvahelise turu küsimustes, samuti ennetavat lähenemisviisi, mis põhineb ainulaadsetel tõhustatud telemaatika IKT rakendustel, et vältida tuvastamisel suurt halduskoormust.

4.4.1. Komitee kordab, kui oluline on „ühtsetel, läbipaistvatel, tõhusatel, tulemuslikel ja lihtsustatud menetlustel põhineva ühtse tollipoliitika [järgimine], millega oleks võimalik tugevdada ELi majanduslikku konkurentsivõimet ülemaailmsel tasandil ja kaitsta Euroopa ettevõtete ja tarbijate intellektuaalomandit, õigusi ja ohutust“ (10).

4.5. Komitee on seisukohal, et kõikide Euroopa tollieeskirjade rikkumiste, vaidluste lahendamise ja kokkuleppesüsteemidega peaksid kaasnema meetmed, mis hõlmaksid ka kõiki teisi üldise õigusaktide kohaldamise süsteemi elemente, nagu seire, kontroll, uurimine ja järelevalve.

4.6. Komitee arvates on esmatähtis pakkuda õigus- ja kohaldamiskindlust ühtlaselt kogu ELi territooriumil rikkumiste avastamise ja süüdistuse esitamise süsteemi abil konkreetsete, täpselt määratletud kategooriate puhul ning tsiviil- ja mittekriminaalsete karistusmeetmete abil, mis on proportsionaalsed nende raskusastmega ühtse miinimum- ja maksimummäära raames, ühtlustades suuniseid ning nähes ette mitterahalised karistused.

4.7. Komitee leiab, et esimese sammuna ühiste tollieeskirjade rikkumiste ja karistuste süsteemide ühtlustamise suunas tuleks — ühtlustada aegumistähtajad tollivõla teatamise tähtajaga, mis on kolm aastat, vastavalt tolliseadustikule; — tagada, et rikkumiste eest karistatakse sõltuvalt süü raskusest; — kehtestada rahatrahvid proportsionaalselt ja vastavalt tasumata tollimaksudele, mitte kauba väärtusele.

4.8. Komitee rõhutab, et tuleks tagada Euroopa turujärelevalve süsteemis olevate eri andmebaaside täielik koostalitlusvõime, et suurendada rikkumiste hoiatavat mõju ühise strateegia alusel ja ELi programmide tugeva toetuse abil, et tagada eri ametiasutuste vahel ja eri tasanditel reaalajas teabe jagamine, eelkõige raskete rikkumiste ja karmide karistuste puhul, et tugevdada võitlust ebaseadusliku kaubanduse vastu ja hõlbustada seadusliku kaubanduse protseduure.

4.9. Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale leiab komitee, et lisaks artiklile 33 on ka artikli 114 lisamine ettepaneku õiguslikku alusesse vastuvõetav, kuna ELi toimimise lepingu artiklis 114 sätestatud meetmete eesmärk on parandada siseturu toimimise tingimusi ning kaotada konkurentsimoonutused kooskõlas kõnealuse seadusandliku ettepaneku ideega.

4.10. Komitee kutsub tõhusa tolliliidu ootuses ELi üles tugevdama meetmeid kvalifitseeritud inimressursside loomiseks ja arendamiseks ning ELi õigusraamistiku tugevdamiseks haldussuutlikkuse suurendamise ja tolli ühistöörühma loomise kaudu, et tagada karistuste kohaldamise, vaidluste lahendamise ja kokkuleppesüsteemide kasutamise ühtsus.

4.11. Komitee soovitab, et aruanne, mida komisjon peab iga kahe aasta järel esitama parlamendile, nõukogule ja komiteele, sisaldaks lisaks õigusnormide ühtse kohaldamise hindamisele liikmesriikides eelkõige ka kokkuvõtlikku ülevaadet tollialaste karistuste, heade tavade levitamise, asjakohaste teenuste tõhususe ja vastu võetud ELi õigusraamistiku tõhususe peamistest tulemusnäitajatest, et hinnata järgmisi samme tõelise Euroopa Tolliameti, Tollikohtu ning tõhusa ja tulemusliku ühtse tollikorpuse loomise suunas.

Brüssel, 21. september 2016 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Georges DASSIS

(1) Vt „Analysis and effects of the different Member States’ customs sanctioning systems“, PE 569.990 – jaanuar 2016.

(2) Praegu.

(3) Vt ELT C 229, 31.7.2012, lk 68.

(4) Vt komitee arvamused ELT C 229, 31.7.2012, lk 68 ja ELT C 251, 31.7.2015, lk 25.

(5) Vt kohtuasjade C-382/92 ja C- 91/02 kohtuotsused.

(6) Vt Leedu Vabariigi Seim – Euroopa asjade komisjoni järeldused, dokument nr ES-14-51, 9. juuli 2014, nr 100-P-71.

(7) ELi toimimise lepingu artikkel 33 on seega asjakohane õiguslik alus koostöö raamistikule tolliasutuste vahel. ELi toimimise lepingu artikkel 114 on siseturgu puudutavate ühtlustamismeetmete vastuvõtmise õiguslik alus. Kõnealuses artiklis osutatud ühtlustamismeetmed näevad eeltingimusena ette, et liikmesriikide õigusaktide vahel on tõenäolisi erinevusi, mis häirivad kaubandustegevust siseturul.

(8) See eesmärk on juriidiliselt võimalik ELi toimimise lepingu artikli 257 alusel, mida juba kohaldab Euroopa Liidu Avaliku Teenistuse Kohus (st Euroopa töötajate töökohus), ja tulevikus kasutatakse seda ka Euroopa kaubamärkide ja patendikohtu loomisel.

(9) Eeskujuks võiks võtta Ameerika Ühendriikide rahvusvahelise kaubanduse kohtu. „1980. aasta tollikohtute seadus kehtestab tervikliku süsteemi nende tsiviilhagide kohtulikuks läbivaatamiseks, mis tulenevad rahvusvahelist kaubandust mõjutavatest impordi- ja föderaalsetest tehingutest.“

(10) Vt Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus (ELT C 271, 19.9.2013, lk 66).