KOMISJONI TEATIS

Suunised, mis tagavad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2004/35/EÜ (keskkonnavastutusest keskkonnakahjustuste ärahoidmise ja parandamise kohta) artiklis 2 määratletud mõiste „keskkonnakahjustus“ ühtse tõlgendamise

(2021/C 118/01)

Sisukord

1. Sissejuhatus 1

2. Õigusraamistik ja õigusnormide laiem taust 2

3. „Kahjustus“ 9

4. „Keskkonnakahjustuse“ ülevaade 10

5. „Kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele tekitatud kahju“ 17

6. „Veevarudele tekitatud kahju“ 26

7. „Pinnasele tekitatud kahju“ 43

8. Järeldused 48

LISA 49

Viidatud kohtuotsused 49

1. SISSEJUHATUS

3. Käesolevate keskkonnakahjustuse ühtse tõlgendamise suunistega käsitletakse vajadust, mille komisjon tegi 2016. aastal kindlaks direktiivi hindamise käigus (edaspidi „hindamine“) ( 10 ) . Hindamisel jõuti järeldusele, et direktiivi rakendamist takistab see, et põhimõisteid, eelkõige keskkonnakahjustusega seotud mõisteid, tõlgendatakse suurel määral erinevalt ( 11 ) . Seetõttu kaasas komisjon teenuseosutaja, et koos keskkonnavastutuse direktiivi rakendamist toetava valitsuste eksperdirühma ja komisjoni asjaomase talitusega koostada teadusuuringutel ja konsultatsioonidel põhinev ühisseisukoha dokument ( 12 ) . Kuigi selle tulemusena ei valminud komisjoni dokumenti ega ka liikmesriikidega kokkulepitud dokumenti, on see eeltöö aidanud ette valmistada käesolevate suuniste koostamist.

4. Eespool esitatut arvesse võttes käsitletakse käesolevates suunistes mõiste „keskkonnakahjustus“ määratluse kõiki aspekte. See termin on sisumahukas, seotud paljude muude terminite ja mõistetega või hõlmab neid. Suunistes käsitletakse ka neid seotud mõisteid, sest need on vajalikud mõiste „keskkonnakahjustus“ sisust arusaamiseks. Suunised on üles ehitatud nii, et kõigepealt vaadeldakse mõistega seotud õigusraamistikku ja õigusnormide laiemat tausta. Siis esitatakse mõiste „kahjustus“ määratlus ja mõiste „keskkonnakahjustus“ täielik määratlus ning seejärel vaadatakse üksikasjalikult läbi selles sisalduvad kolm keskkonnakahjustuse kategooriat: „kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele tekitatud kahju“, „veevarudele tekitatud kahju“ ning „pinnasele tekitatud kahju“. Üldised järeldused on esitatud dokumendi lõpus.

5. Arvestades, et suuniste eesmärk on tagada mõiste ühtne tõlgendamine, on nende sisu analüütiline ja üksikasjalik. Kuigi käesolevad suunised ei ole mõeldud mingile kindlale lugejaskonnale, on nende koostamisel siiski silmas peetud, et neid hakkavad kasutama eelkõige järgmised direktiivist tulenevate kohustuste täitjad: liikmesriigid, pädevad asutused, ettevõtjad, füüsilised ja juriidilised isikud ning rahalise tagatise andjad. Suuniste eesmärk on käsitleda võimalikult põhjalikult sisust arusaamise raskusi, mis on juba tekkinud või tõenäoliselt võivad edaspidi tekkida. Selleks on põhjalikult analüüsitud mõiste „keskkonnakahjustus“ määratluse kõiki osi, juhtides tähelepanu täpsetele kaalutlustele, mida saab järeldada sõnastusest ning õigusraamistikust ja õigusnormide taustast, ning viidates Euroopa Liidu Kohtu (edaspidi „kohus“) kohtulahenditele, mis võivad määratluse eri aspekte aidata selgitada kas otseselt või analoogia põhjal.

6. Suunised on koostatud komisjoni ainuvastutusel. Kuid liidu õiguse siduva tõlgendamise pädevus on ainult Euroopa Liidu Kohtul.

2. ÕIGUSRAAMISTIK JA ÕIGUSNORMIDE LAIEM TAUST

8. Keskkonnavastutuse direktiiv põhineb põhimõttel „saastaja maksab“ ja väljendab selle sisu ( 18 ) . Kui see on asjakohane, peab „keskkonnakahjustuse“ ühtne tõlgendamine tuginema ka muudele liidu keskkonnapoliitika aluseks olevatele põhimõtetele, nimelt ettevaatuspõhimõttele ( 19 ) ning „keskkonnakahjustuse“ tõlgendamise sellistele olulistele põhimõtetele, nagu ennetusmeetmete võtmise põhimõte ja keskkonnakahjustuse eeskätt tekkekohas heastamise põhimõte ( 20 ) . Selle direktiivi korral on olulised ka liidu õiguse üldpõhimõtted, näiteks proportsionaalsuse põhimõte.

9. Keskkonnavastutuse direktiivis käsitletakse ametialasest tegevusest tulenevat kahjulikku mõju keskkonnale. Ametialase tegevuse kohta kehtivad liidu muudes keskkonnaalastes õigusaktides sätestatud nõuded ( 21 ) . Asjaomased õigusaktid loovad õigusnormide laiema tausta, mis on oluline direktiivist tulenevate keskkonnakahjustusega seotud kohustuste korral. Seda sellepärast, et enamasti on nende õigusnormide eesmärk samuti ära hoida või piirata mitmesugust loodusele, veele ja pinnasele avaldatavat kahjulikku mõju, mis kuulub mõiste „keskkonnakahjustus“ alla.

Vastutus keskkonnakahjustuse eest

10. Mõistet „keskkonnakahjustus“ on vaja mõista seoses nendega, kes direktiivi alusel võivad selle eest olla õiguslikult vastutavad, samuti seoses vastutuse tekkimise võimalike asjaolude ja tingimustega ning sellega, millist laadi meetmeid nad peavad võtma.

11. Neid, kes võivad olla õiguslikult vastutavad, nimetatakse „ettevõtjateks“ ( 22 ) . Nad vastutavad üksnes sellise „ametialase tegevuse“ eest, mis kuulub direktiivi kohaldamisalasse ( 23 ) . Kohtuasjas C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, märkis kohus, et mõiste „ametialane tegevus“ ei ole piiratud üksnes selliste tegevustega, millel on seos turuga või mis on konkureeriva iseloomuga, vaid hõlmab kõiki ametialaseid tegevusi vastandina ainult isiklikele või kodustele tegevustele. Seetõttu kuuluvad ametialase tegevuse hulka ka need tegevused, millega tegeldakse üldsuse huvides seadusest tuleneva volituse alusel ( 24 ) . Kõnealuses kohtuasjas kinnitati, et direktiiv kehtib avaliku sektori asutuse kohta, kes vastutab märgalade kuivendamise eest põllumajanduslikul eesmärgil.

12. Peamised asjakohased ametialased tegevused ( 25 ) on nimetatud keskkonnavastutuse direktiivi III lisas. Nendega tegelevad ettevõtjad võivad direktiivi kohaselt vastutada keskkonnakahjustuse kõigi kolme kategooria eest. Peale selle on III lisaga hõlmatud ettevõtjate vastutus mittesüüline, s.t ei sõltu sellest, kas ta on süüliselt tegutsenud või jätnud tegutsemata (tahtluse või hooletuse tõttu). Mittesüülise vastutuse korral piisab, kui on tõendatud põhjuslik seos keskkonnakahjustuse ja ametialase tegevuse vahel. Direktiivi põhjenduses 8 on selgitatud, miks III lisas nimetatud ametialased tegevused kuuluvad direktiivi kohaldamisalasse. Selles sedastatakse, et direktiivi tuleks kohaldada selliste ametialaste tegevuste suhtes, mis põhjustavad ohtu inimeste tervisele või keskkonnale, lisades, et „selliste tegevuste määratlemisel tuleks põhimõtteliselt viidata [liidu] asjakohastele õigusnormidele, milles kehtestatakse nõuded teatud tegevustele ja toimingutele, mis loetakse olevat potentsiaalselt või tegelikult ohtlikud inimeste tervisele või keskkonnale.“

13. III lisas on ametialased tegevused määratletud viitega liidu muudele keskkonnaalastele õigusaktidele, millest paljusid on pärast keskkonnavastutuse direktiivi vastuvõtmist kodifitseeritud või muudetud või need on asendatud. Sellegipoolest jäävad need ametialased tegevused keskkonnavastutuse direktiivi kohaldamisalasse. Ühisseisukoha dokumendis esitati teave, kuidas on asjakohaseid õigusakte muudetud ( 26 ) . III lisas nimetatud ametialaste tegevuste alla kuuluvad muu hulgas paljud tööstustegevused, sealhulgas suuremate või riskantsemate tööstuskäitiste, nagu keemiatehased, käitamine; jäätmekäitlustoimingud; teatavad saastavad heitmed vette; vee võtmine ja veevoolu tõkestamine; teatavate ainete, valmististe ja toodete valmistamine, kasutamine, ladustamine, töötlemine, kasutamine täitena, laskmine keskkonda ja kohapeal teisaldamine, samuti ohtlike ainete või kaupade vedu maanteel, raudteel, siseveekogudel, merel või õhus.

14. Ühe „keskkonnakahjustuse“ kategooria korral (kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele tekitatud kahju) võivad ka muude kui III lisas loetletud ametialaste tegevustega tegelevad ettevõtjad olla vastutavad ka süülise või hooletu tegutsemise korral ( 27 )

15. vs . Iirimaa, milles kohus leidis, et ilma loata teostatavate jäätmekäitlustoimingute korral võidakse rikkuda loa nõuetega seotud kontrollimise nõudeid Muude kohaldatavate liidu keskkonnaalaste õigusaktidega on sageli nõutud, et ettevõtjal oleks olemas luba ja et ta järgiks loa tingimusi, või siis võivad nad olla kohustatud tegutsema üldisi siduvaid nõudeid järgides. Siiski ei saa välistada, et mõnel ettevõtjal ei ole ametialase tegevuse jaoks ettenähtud luba või nad ei järgi kõiki kohaldatavaid õigusnorme. See võib nii olla näiteks isikute puhul, kes tegelevad ebaseadusliku jäätmekäitlusega. Selline ebaseaduslik tegevus ei jäta neid ettevõtjaid keskkonnavastutuse direktiivi kohaldamisalast välja. Kui seda tehtaks, siis mindaks vastuollu põhimõttega „saastaja maksab“. Keskkonnavastutuse direktiiv väljendab seda põhimõtet ja direktiivi tõlgendamisel tuleb sellest ka lähtuda ( 28 ) . Ebaseaduslike ettevõtjate hõlmamist toetab ka kohtuasi C-494/01, komisjon. Iirimaa, milles kohus leidis, et ilma loata teostatavate jäätmekäitlustoimingute korral võidakse rikkuda loa nõuetega seotud kontrollimise nõudeid ( 29 ) . Analoogia põhjal võib väita, et direktiivist tulenevaid nõudeid vastutuse kohta võib samamoodi kohaldada ka sellise ametialase tegevuse suhtes, mille korral ei ole järgitud loa saamise nõuet või muid regulatiivseid nõudeid.

16. Kohtuasjades C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG I) SpA jt, ning C-534/13, Fipa Group jt, otsustas kohus, et direktiiviga ettenähtud keskkonnavastutuse mehhanism nõuab põhjusliku seose kindlakstegemist ühe või mitme tuvastatava ettevõtja tegevuse ja keskkonnakahjustuse või sellise kahjustuse tekkimise otsese ohu vahel ( 30 ) . Põhjusliku seose kohta on kohus otsustanud, et kui liikmesriigi õigusaktidega on nii ette nähtud, siis piisab seose kindlakstegemiseks usutavatel kaudsetel tõenditel põhinevast eeldusest ( 31 )

17. Direktiivis ei ole kindlaks määratud, millised juhtumid põhjustavad põhjusliku seose ametialase tegevuse ja keskkonnakahjustuse või selle otsese ohu vahel. Direktiivi tekstis on mitmes kohas viiteid „heitmetele, sündmusele või intsidendile“ ( 32 ) . Kuid need mõisted, välja arvatud „heide“, ( 33 ) ei ole määratletud ning kohtuasjade C-529/15, Folk, ( 34 ) ja C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, põhjal on direktiiviga reguleeritud tavalise toimimise või majandamise tagajärjed III lisa kohase ametialase tegevuse korral. Kohtuasjas C-529/15 loeti tavaliseks toimimiseks hüdroelektrijaama käitamine, kohtuasjas C-297/19 tavaliseks majandamiseks kuivenduse hooldus märgalal. Seetõttu ei tohiks eeldada, et vastutus tekib ainult ühekordsete õnnetusjuhtumite või intsidentide korral; see võib tekkida ka tavalise toimimise või majandamise korral ja olla seotud allpool punktides 18 ja 19 kirjeldatud asjaoludega. Selguse huvides nimetatakse käesolevates suunistes paljusid võimalikke juhtumeid „kahju tekitavateks juhtumiteks“.

18. Kahjulikku mõju avaldavad tegurid, mida võib nimetada „kahjustusteguriteks“, ( 35 ) võivad erineda ka laadi poolest ( 36 ) . Need võivad olla lisavat laadi, nagu näiteks jäätmete ladestamine maa peale või inertsete materjalide kasutamine märgala täitmiseks või vastuvõtva keskkonna saastumine saasteainetega. Samuti võivad kahjustustegurid oma laadilt olla vähendavad või kaevandavad, näiteks jõevoolu tõkestamine ( 37 ) või puude või mineraalide eemaldamine. Laad võib olla ka ainult hävitav, näiteks kui pinnase omadused rikutakse või kaitsealuse liigi isendid hukkuvad.

19. Kahjuliku mõju ilmnemine võib olla ootamatu ja juhuslik, näiteks kui keemiatehases toimunud plahvatuse tagajärjel tekib tulekahju, hävivad hooned ning pinnas ja vesi saastuvad toksiliste ainete või tulekustutusainete vette sattumise tõttu. See võib olla ka kohene, nagu siis, kui metsamaa kaitsealused elupaigad kiire metsaraie käigus kaovad. Samuti võib see olla järkjärguline, nagu siis, kui leke toru pragudest põhjustab vastuvõtvas keskkonnas kumulatiivse kahju, mis avastatakse alles mõne aja pärast. Konkreetse kahju tekitava juhtumi kahjulik mõju võib ilmneda ka mõlemal viisil korraga: näiteks põhjustab toksiliste ainete ootamatu ja juhuslik suures koguses jõkke sattumine nii kalade kohese hukkumise kui ka kaitsealuse vee-elupaiga või kaitsealuse liigi elupaiga struktuuri aeglasema ja järkjärgulisema halvenemise.

20. Samuti võivad aja jooksul täieneda teadmised nii kahju tekitavate juhtumite kui ka nende kahjuliku mõju kohta. Kui kahju tekitav juhtum on suurõnnetus, saab see kohe teatavaks, kuid tundmatu juhtum ei pruugi veel mõnda aega välja tulla, nagu näiteks praod ohtlike ainete maa-aluses mahutis ( 38 )

21. Direktiiviga nähakse ettevõtjatele ette kolm peamist kohustuste kategooriat. — Kui keskkonnakahjustust ei ole veel tekkinud, kuid on olemas selle otsene oht, peavad ettevõtjad viivitamatult rakendama vajalikke ennetusmeetmeid (39) , (40). — Kui keskkonnakahjustus on tekkinud, peavad ettevõtjad „rakendama kõik võimalikud meetmed vastavate saasteainete ja/või muude kahjustustegurite viivitamatuks ohjeldamiseks, leviku tõkestamiseks, kõrvaldamiseks või muul viisil mõjutamiseks nii, et oleks võimalik piirata või vältida täiendavaid keskkonnakahjustusi ja kahjulikku mõju inimeste tervisele või funktsioonide edasist halvenemist“ (41). Selguse huvides nimetatakse käesolevates suunistes neid samme „kahjustustegurite viivitamatuks ohjamiseks“. — Kui keskkonnakahjustus on tekkinud, peavad ettevõtjad rakendama parandusmeetmeid (42). Nad peavad asjakohased parandusmeetmed keskkonnavastutuse direktiivi II lisa alusel kindlaks määrama ja esitama need pädevale asutusele kinnitamiseks (43).

22. Täpsustused „viivitamatult“ ja „viivitamatu“ näitavad, et esimesed kaks kohustuste kategooriat on kiireloomulised. See on oluline ka mõiste „keskkonnakahjustus“ ühtse tõlgendamise jaoks. Direktiivi alusel on ettevõtja kohustatud võtma ennetusmeetmeid ja viivitamatult ohjama kahjustustegureid ning samal ajal täitma samalaadseid kohustusi, mis tulenevad muudest liidu keskkonnaalastest õigusaktidest, näiteks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta direktiivist 2010/75/EL tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll) ( 44 ) (edaspidi „tööstusheidete direktiiv“).

24. ratione temporis kohaldamisele keskkonnakahjustuste suhtes, mis tekkisid pärast 30. aprilli 2007, kuid mille on põhjustanud enne kõnealust kuupäeva vee-alaste õigusnormide alusel erikasutusloa saanud ja käiku antud rajatise käitamine“ Keskkonnavastutuse direktiiv sisaldab sätteid direktiivi kohaldamisaja kohta, määrates selle kohaldamise alguseks 30. aprilli 2007 ja kohaldamise lõpupiiriks 30 aasta möödumise kahjustuse tekkimisest ( 51 ) . Direktiivi muudatustes sisalduvate konkreetsete osade ajaline kohaldamine loomulikult erineb sellest: näiteks merevetele tekitatud kahju suhtes kohaldatakse direktiivi alates 19. juulist 2015 ( 52 ) . Oluline on tähelepanu pöörata sellele, et enne 30. aprilli 2007 väljastatud lubadega reguleeritud ametialase tegevuse kohta kehtib vastutus sel juhul ja määral, kui kahju tekitav tegevus jätkub pärast 30. aprilli 2007. Kohtuasjas C-529/15, Folk, otsustas kohus, et „direktiiv kuulubkohaldamisele keskkonnakahjustuste suhtes, mis tekkisid pärast 30. aprilli 2007, kuid mille on põhjustanud enne kõnealust kuupäeva vee-alaste õigusnormide alusel erikasutusloa saanud ja käiku antud rajatise käitamine“ ( 53 )

26. teistsuguseid õigusnorme, mis ei vasta direktiivi nõuetele; samuti ei ole liikmesriigil õigust jätta kohaldamata direktiivist tulenevat ettevõtjate vastutust „keskkonnakahjustuse“ eest. Direktiivi nõuded peavad kõigis aspektides olema igal juhul täidetud. Direktiiv võimaldab liikmesriikidel hoida kehtivana või kehtestada rangemaid õigusnorme keskkonnakahjustuse kohta ( 59 ) . See on kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 193. Kuid õigus kehtestada rangemaid õigusnorme ei tähenda õigust kehtestadaõigusnorme, mis ei vasta direktiivi nõuetele; samuti ei ole liikmesriigil õigust jätta kohaldamata direktiivist tulenevat ettevõtjate vastutust „keskkonnakahjustuse“ eest. Direktiivi nõuded peavad kõigis aspektides olema igal juhul täidetud.

Pädevate asutuste kohustused ja liikmesriikide laiemad asjakohased kohustused

27. Kuigi ettevõtja vastutab keskkonnakahjustuse eest, on ka pädevatel asutustel ( 60 ) sellega seoses kohustusi. Mõiste „keskkonnakahjustus“ ühtseks tõlgendamiseks on seega vaja nende kohustusi veidi selgitada.

28. Pädevad asutused peavad kindlaks tegema ettevõtja, kes on põhjustanud keskkonnakahjustuse või selle tekkimise otsese ohu ( 61 ) . Seega peavad pädevad asutused olema teadlikud keskkonnakahjustuse või selle ohu olemasolust, muidu ei ole ettevõtja kindlakstegemise kohustusel mingit mõtet.

29. Pädevad asutused peavad hindama ka keskkonnakahjustuse tähtsust ( 62 ) . Tähtsuse hindamise kohustusel on jällegi mõtet vaid siis, kui pädevad asutused on kahjustuse või selle ohu olemasolust teadlikud.

30. Pädevad asutused peavad otsustama, milliseid parandusmeetmeid peab ettevõtja direktiivi II lisa alusel rakendama, ( 63 ) lähtudes ettevõtja poolt kindlaksmääratud võimalikest parandusmeetmetest ja tehes asjaomase ettevõtjaga vajaduse korral koostööd. Kohtuasjas C-379/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA jt, kinnitas kohus pädevate asutuste võimalust parandusmeetmeid muuta, osutades samas vajadusele anda ettevõtjale võimalus esitada oma selgitused ( 64 )

31. Vastutava ettevõtja kindlakstegemise kohustus, keskkonnakahjustuse tähtsuse hindamise kohustus ja parandusmeetmete üle otsustamise kohustus eeldavad, et pädeval asutusel on olemas asjakohane teave kahju tekitava juhtumi, ametialase tegevuse, keskkonnakahjustuse ja nendevahelise põhjusliku seose ning tegutseva ettevõtja kohta ja ta kasutab seda teavet. Alljärgnevates punktides 32–37 kirjeldatakse mitut võimalikku asjakohase teabe liiki ja allikat. Siiski tuleb meeles pidada, et kogu teave ei pruugi alati olla hõlpsasti kättesaadav ja pädevad asutused peavad mõnikord kiiresti reageerima. Sellistel juhtudel on pädeval asutusel õigus võtta meetmeid ettevaatuspõhimõtte alusel, kui tal on põhjendatud alus arvata, et keskkonnakahjustus on tekkinud või lähiajal tekib.

32. Nagu eespool punktis 23 märgitud, on ettevõtjad direktiivist tulenevalt kohustatud kahju tekitavatest juhtumitest ja nendega seotud keskkonnakahjustustest teatama pädevatele asutustele. Samuti on märgitud, et ettevõtjad võivad olla kohustatud esitama pädevatele asutustele kahju tekitavate juhtumite kohta teavet ka liidu muude keskkonnaalaste õigusaktide alusel. Kuid ei saa välistada, et mõned ettevõtjad jätavad nendest juhtumitest teatamata. Teatamine on ebatõenäoline või vähem tõenäoline selliste kahju tekitavate juhtumite ja keskkonnakahjustuste korral, mis on põhjuslikult seotud salajase ebaseadusliku tegevusega või siis ebaseadusliku või hooletusest tingitud teo või tegematajätmisega loa alusel tegutsemise raames.

33. Direktiivi põhjenduses 15 on esile toodud, et ametiasutused peaksid tagama direktiiviga ette nähtud süsteemi nõuetekohase rakendamise ja rakendamise tagamise. Direktiiv sisaldab sätteid, mille kohaselt võivad pädevad asutused nõuda ettevõtjalt rohkem teavet ja suuremat osalemist ( 65 ) . Sellest olenemata on oluline, et pädevad asutused kasutaksid muid teabeallikaid kui need, mille ettevõtja on direktiivi alusel esitanud.

34. “ ( 67 ). Üks võimalik teabeallikas kahju tekitavate juhtumite ja keskkonnakahjustuse kohta on meetmete võtmise taotlused nendelt füüsilistelt või juriidilistelt isikutelt, kellel on õigus selliseid taotlusi esitada ( 66 ) . Meetmete võtmise taotlustele tuleb „lisada vajalikud andmed, mis tõendavad kõnealust keskkonnakahjustust käsitlevaid märkusi

35. Teine võimalik asjakohase teabe allikas on liidu muude kohaldatavate keskkonnaalaste õigusaktide kohase regulatiivse järelevalve tulemused. Selle näiteks on tööstuskäitiste rutiinne järelevalve, mis on ette nähtud tööstusheidete direktiiviga ( 68 ) . Kuigi vastutuse seisukohast ei ühti kõik kahju tekitavad juhtumid ettevõtja toimepandud õigusrikkumistega, on õigusrikkumise korral kahju tekitava juhtumi esinemine tõenäolisem. Selle põhjuseks on asjaolu, et asjaomaste regulatiivsete nõuete eesmärk on ohjeldada selliseid võimalikke või tegelikke ohte inimeste tervisele ja keskkonnale, mis on seotud asjakohaste ametialaste tegevustega. Seetõttu peaks nõuete järgimine tegelikult vähendama kahju tekitavate juhtumite esinemise tõenäosust. Samal põhjusel suurendab kahju tekitavate juhtumite esinemise tõenäosust nende nõuete täitmata jätmine, sealhulgas nende oluline eiramine. Tingimusel et teabe jagamiseks on olemas head süsteemid, peaks regulatiivsete nõuete täitmise järelevalve aitama pädevatel asutustel direktiivi alusel teada saada keskkonnakahjustusest või selle tekkimise otsesest ohust, teha kindlaks ettevõtja ja iseloomustada kahju tekitavat juhtumit. Samuti võib see pädevatel asutustel aidata hinnata keskkonnakahjustust, andes näiteks teavet saastava heite laadi kohta.

36. Nagu nähtub käesolevate suuniste järgmistest osadest, vajatakse keskkonnakahjustuse tähtsuse hindamiseks tavaliselt teavet vastuvõtva keskkonna seisundi kohta. Teatav teave keskkonnaseisundi kohta on otseselt seotud kahju tekitava juhtumiga, näiteks andmed kalade suremuse kohta jões, mida saastav heide hiljuti kahjustas. Kuid muu olulise teabe keskkonnaseisundi kohta moodustavad andmed ja info, mis on kogutud muudel eesmärkidel, näiteks kaitsealuste liikide üldise kaitsestaatuse või kaitseala (nagu Natura 2000 ala) seisundi kindlaksmääramiseks. Palju olulist teavet keskkonnaseisundi kohta saadakse riiklike ametiasutuste teostatavast keskkonnaseisundi seirest. Eriti oluline on teave, mis on kogutud ja koondatud eespool punktis 7 nimetatud nelja direktiivi alusel. Seda saab täiendada muu asjakohase tunnustatud teadusliku väärtusega teabega, näiteks võidakse valitsusväliselt keskkonnaorganisatsioonilt saada rohkelt teavet üldsuse teadusalase tegevuse teel ( 69 )

37. Keskkonnaseisundit käsitleva teabega sama oluline võib olla sellega tihedalt seotud teaduslik ja tehniline teave keskkonnakahjustuse sisu kohta, näiteks teaduslikud teadmised kaitsealuse kahjustatud liigi elutsükli kohta või teatavate saasteainetega kokkupuutest inimeste tervisele tulenevate ohtude kohta.

38. ei ole põhjus jätta täitmata kohustused, mis pädevatel asutustel on keskkonnakahjustuse hindamise ja vältimise tagamiseks, kahjustustegurite viivitamatuks ohjamiseks või kahjustuse parandamiseks kooskõlas direktiiviga. Sama kehtib ka vastupidisel juhul: keskkonnavastutuse võtmise taotlemine ei ole põhjus jätta karistamiskohustus täitmata Nagu eespool märgitud, rikutakse keskkonnakahjustuse või selle otsese ohu korral sageli, kuigi mitte alati, ka liidu muid keskkonnaalaseid õigusakte. Selliste rikkumiste korral võib olla vajalik või õigustatud, et liikmesriikide ametiasutused tegutsevad liidu muude õigusaktidega ettenähtud tulemuste tagamiseks eraldi (näiteks kaitsealade kaitsmine linnudirektiivi ja elupaikade direktiivi alusel) ning et rakendatakse tõhusaid, proportsionaalseid ja hoiatavaid sanktsioone. Seega võivad samad asjaolud tuua kaasa nii keskkonnavastutuse kui ka sanktsioonide kohaldamise ning direktiivikohase keskkonnakahjustuse hindamisega samal ajal võidakse tegelikult rikkumisi hinnata ka muudel eesmärkidel. Näiteks käitumine, mida liikmesriigid peavad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. novembri 2008. aasta direktiivi 2008/99/EÜ (keskkonna kaitsmise kohta kriminaalõiguse kaudu) (edaspidi „keskkonnakuritegude direktiiv“) ( 70 ) alusel käsitama kuriteona, hõlmab teatavaid käitumisi (kuigi mitte kõiki), mis toovad tõenäoliselt kaasa keskkonnavastutuse ( 71 ) . Sel juhul võivad pädevad asutused keskkonnakahjustuse tähtsuse hindamisel tugineda samadele teabeallikatele, mida kasutavad sanktsioonide eest vastutavad asutused. Siiski tuleb esile tuua, et direktiivist tulenevaid vastutust käsitlevaid nõudeid kohaldatakse sanktsioonide rakendamisest eraldi. Asjaolu, et ametiasutused võivad võtta meetmeid haldus- või kriminaalkaristuste määramiseks,ole põhjus jätta täitmata kohustused, mis pädevatel asutustel on keskkonnakahjustuse hindamise ja vältimise tagamiseks, kahjustustegurite viivitamatuks ohjamiseks või kahjustuse parandamiseks kooskõlas direktiiviga. Sama kehtib ka vastupidisel juhul: keskkonnavastutuse võtmise taotlemine ei ole põhjus jätta karistamiskohustus täitmata ( 72 )

39. vs . Rumeenia , mis käsitles kaevandamisjäätmete direktiivi, Palju küsimusi on seotud ka olukordadega, kus direktiivist tulenev vastutus ühtib liidu muude keskkonnaalaste õigusaktide, eelkõige direktiivis endas nimetatud muude õigusaktide kohaste rikkumistega. Esiteks, kui kahjustustegureid ei ohjata keskkonnavastutuse direktiivi või muid õigusakte järgides, siis eeldatakse tõhususe põhimõtte alusel, et liikmesriigid ja nende ametiasutused tagavad direktiivi ja muude õigusaktide nende asjakohaste sätete järgimise, mida on rikutud. Teiseks ei ole direktiiviga otseselt ette nähtud riigiasutuste teisest vastutust ennetusmeetmete, kahjustustegurite viivitamatu ohjamise meetmete ja parandusmeetmete võtmise eest, kuid ei ole ka otseselt sätestatud, et kõigist nendest meetmetest võib loobuda, kui ettevõtja neid ei võta või kui ettevõtja suudab põhjendada, miks ta ei pea nende meetmete kulusid kandma ( 73 ) . Direktiivis tehakse vahet meetmetel ja nende meetmete kuludel, mis näitab, et meetmeid tuleb võtta sõltumata sellest, kas ettevõtja suudab neid kulusid kanda või peab seda tegema ( 74 ) . Kolmandaks näitab kohtupraktika, kuidas võib liikmesriigilt nõuda täiendavate meetmete võtmist, kui vajalikku tulemust ei saavutata, kuigi ametiasutused on seda ettevõtjalt taotlenud. Kohtuasjas C-104/15, komisjon. Rumeeniamis käsitles kaevandamisjäätmete direktiivi, ( 75 ) leidis kohus, et liikmesriik vastutab selle eest, et kaevandusjäätmete hoidlast pärit toksilise tolmu heidet ei kontrollita, kuigi ta oli määranud ettevõtjale sanktsioonid ( 76 ) ja ettevõtja oli muutunud maksejõuetuks ( 77 )

3. „KAHJUSTUS“

40. Mõiste „keskkonnakahjustus“ määratlus sisaldab mõistet „kahjustus“, mis on eraldi määratletud. Mõiste „kahjustus“ ei ole autonoomne (selles mõttes, et direktiivist tulenevaid kohustusi ei rakendata nii üldisena). Direktiivi kohaldamisel konkreetsete olukordade suhtes tuleb lähtuda mõiste „keskkonnakahjustus“ määratluse täpsemast sõnastusest. Sellest reservatsioonist olenemata on mõiste „kahjustus“ määratlus oluline mitte ainult seetõttu, et see sisaldub mõiste „keskkonnakahjustus“ määratluses, vaid ka seetõttu, et see hõlmab nelja põhikontseptsiooni, mida on täpsustatud üksikasjalikumas määratluses. Seepärast käsitletakse suunistes mõistet „kahjustus“ enne mõiste „keskkonnakahjustus“ määratluse muude osade käsitlemist. Tekstikast 1. Mõiste „kahjustus“ määratlus

Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punktis 2 on määratletud, et „kahjustus“ on „otseselt või kaudselt esinev loodusvarade mõõdetav kahjulik muutus või loodusvara täidetava funktsiooni mõõdetav halvenemine“.

41. Mõiste „kahjustus“ määratluses sisalduvad neli põhikontseptsiooni on järgmised: — selle sisuline kohaldamisala, millele mõju avaldub, st loodusvarad ja loodusvarade funktsioonid; — kahjulik mõju, st kahjulikud muutused ja halvenemine; — kahjuliku mõju ulatus, st mõõdetav mõju; — viisid, kuidas selline kahjulik mõju võib avalduda, st otseselt või kaudselt.

Loodusvarade ja loodusvarade funktsioonide sisuline kohaldamisala

Tekstikast 2. Mõistete „loodusvara“ ja „loodusvara funktsioon“ määratlused

Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punktis 12 on määratletud, et „loodusvara“ on „kaitsealused liigid ja looduslikud elupaigad, veevarud ja pinnas.“ Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punktis 13 on määratletud, et „funktsioonid“ ja „loodusvarade funktsioonid“ on „ühe loodusvara poolt mõne teise loodusvara või avalikkuse heaks täidetavad funktsioonid“.

42. Sisuline kohaldamisala on „kahjustuse“ määratluses seotud kahe direktiivis otseselt määratletud mõistega, nimelt „loodusvara“ ja „loodusvara funktsioon“. „Loodusvara“ on määratletud kolme loodusvara kategooriana: kaitsealused liigid ja looduslikud elupaigad, veevarud ja pinnas. Samal ajal tuuakse „loodusvara funktsiooni“ määratluses esile nende kategooriate vastastikust sõltuvust, osutades funktsioonidele, mida nad üksteise jaoks täidavad. Mõned näited on järgmised (ei ole ammendav loetelu): sooldunud lodu (loodusliku elupaiga tüüp) võib kaitsta rannikualasid; pinnavesi (veevarude kategooria) võib olla toeks kaitsealustele metslinnuliikidele; pinnas võib filtreerida saasteaineid, mis muidu võivad jõuda põhjavette (veevarude kategooria). Mõiste „loodusvara funktsioon“ määratluses on osutatud ka nendele loodusvara funktsioonidele, mis on inimeste jaoks kasulikud. See ei ole küll ammendav loetelu, kuid näiteks võib tuua turbaalad, mis on üks looduslikest elupaikadest, kus talletub suurel hulgal süsinikku; osa veevarusid on joogivee allikad ja osas veevarudes on kalu harrastuskalapüügiks ning pinnas on vajalik toidu tootmiseks ja elamiseks.

Kahjulik mõju

43. Kahjulik mõju on „kahjustuse“ määratluses seotud esiteks loodusvara „kahjuliku muutusega“ ja teiseks loodusvara funktsiooni „halvenemisega“. Mõiste „keskkonnakahjustus“ määratluses on kahjulikku mõju kirjeldatud täpsemalt, kuid kasulik on meeles pidada kolme üldist kaalutlust. — Nii „kahjulik muutus“ kui ka „halvenemine“ osutavad kahjulikule mõjule. — See mõju võib kahjustada loodusvara seisundit ja ka loodusvara funktsioone, mis on kasulikud muude loodusvarade või siis inimeste jaoks. Kahjulik mõju tähendab seega peale kahjuliku mõju loodusvara omadustele ka kahjulikku mõju vastastikusele sõltuvusele ja dünaamilistele seostele loodusvarade ja funktsioonide piires ja nende vahel, st funktsioonidele, mida loodusvarad täidavad nii üksteise kui ka üldsuse jaoks. — Muutus ja halvenemine näitavad erinevust olukorra vahel „enne“ ja „pärast“ kahju tekitavat juhtumit.

Mõõdetav

44. „Kahjustuse“ määratluse kohaldamiseks peavad kahjulikud muutused ja halvenemine olema „mõõdetavad“. Mõõdetavus tähendab, et kahjustust peab olema võimalik kvantifitseerida või hinnata ning et olukorda enne ja pärast kahju tekitavat juhtumit peab olema võimalik sisukalt võrrelda.

Otseselt või kaudselt

45. Veel näidatakse „kahjustuse“ määratluses, et kahjulikud muutused või halvenemine võivad esineda nii otseselt kui ka kaudselt. „Otseselt või kaudselt“ on seotud põhjusliku seosega kahju tekitava juhtumi ja konkreetse kahjuliku mõju vahel. Mõnikord on põhjuslik seos otsene, nagu siis, kui ettevõtja tehtav raadamine hävitab kaitsealuse loodusliku metsaelupaiga. Kuid see võib olla ka kaudne, kui toitainete sattumine veekogusse toob näiteks kaasa eemalpaikneva kaitsealuse vee-elupaiga seisundi halvenemise. Põhjuse ja tagajärje seose tarvis on kasulik näidata ära allika-levikutee-vastuvõtja skeem. Ametialase tegevusega (allikas) seotud kahjustustegurid võivad enne konkreetsele loodusvarale (vastuvõtja) mõju avaldamist läbida õhu, vee või pinnase (levikutee). Kohtuasjas C-129/16, Túrkevei Tejtermelő Kft., märkis kohus, et kuigi õhusaaste ise ei kujuta endast keskkonnakahjustust, võivad õhusaaste tulemusena kahjustuda loodusvarad ( 78 ) . Kahju tekitav juhtum ja selle põhjustatav kahjulik mõju võivad olla eraldatud ajaliselt (näiteks loodusvarad saavad kannatada pika reageerimisajaga) või ruumiliselt (näiteks loodusvarad saavad kannatada kahjuliku mõju tõttu kohas, mis paikneb kahju tekitava juhtumi kohast eemal) või mõjutatava loodusvara poolest (näiteks tegevus, mille tagajärjel satub toksilist ainet pinnasesse, põhjustab kaitsealuse liigi hukkumise). Arusaam, et kahjulik mõju võib avalduda kaudselt, on seotud ka funktsioonidega, mida loodusvarad üksteise jaoks täidavad.

4. „KESKKONNAKAHJUSTUSE“ ÜLEVAADE

46. Mõiste „keskkonnakahjustus“ määratlus sisaldab ja täpsustab mõiste „kahjustus“ määratlust. Esiteks on „kahjustuse“ määratlusse kuuluva mõiste „loodusvara“ sisulise ja geograafilise kohaldamisala täpsustamiseks jaotatud loodusvara keskkonnakahjustuse määratluses kolme kategooriasse, st kaitsealused liigid ja looduslikud elupaigad, veevarud ja pinnas. Peale selle on seal loodusvara esimese kahe kategooria kohta esitatud teatavaid täpsustusi, mis aitavad määrata kindlaks direktiivist tulenevate kohustuste geograafilise kohaldamisala. Teiseks on loodusvara iga kategooria kahjulikke mõjusid kirjeldatud üksikasjalikumalt, osutades teatavatele kontseptsioonidele (neid nimetatakse käesolevates suunistes „võrdluskontseptsioonideks“). Kolmandaks on lisatud tähtsuse mõiste, et veelgi täpsemalt määratleda selle kahjuliku mõju ulatust, millega on vaja tegeleda. Neljandaks tuleb märkida, et keskkonnakahjustuse määratlus ei välista võimalust, et korraga võivad olla kahjustatud loodusvara kõik kolm alamkategooriat. Tekstikast 3. Mõiste „keskkonnakahjustus“ määratlus

Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punktis 1 (79) on määratletud, et „keskkonnakahjustus“ on: „a) kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele tekitatud kahju, millel on kõnealuste liikide või elupaikade soodsa kaitsestaatuse saavutamise või säilitamise seisukohast märgatav kahjulik mõju. Sellise mõju tähtsust tuleb hinnata baasolukorra suhtes, võttes arvesse I lisas kindlaks määratud kriteeriume. Kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele tekitatud kahju ei hõlma varem avastatud kahjulikku mõju, mis on põhjustatud ettevõtjate sellistest tegudest, millele asjakohased asutused on andnud selgesõnalise loa vastavalt direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 lõigete 3 ja 4 või artikli 16 või direktiivi 79/409/EMÜ artikli 9 täidesaatvatele sätetele või, ühenduse õigusnormidega mittereguleeritavate elupaikade ja liikide korral, vastavalt looduskaitsealastele riigisisestele õigusnormidele; b) veevarudele tekitatud kahju, st kahju, mis mõjub väga ebasoodsalt: i) veevarude ökoloogilisele, keemilisele või kvantitatiivsele seisundile ja/või direktiivis 2000/60/EÜ määratletud ökoloogilisele potentsiaalile, mitte arvestades kahjulikku mõju, millele kohaldatakse kõnealuse direktiivi artikli 4 lõiget 7, või ii) direktiivis 2008/56/EÜ määratletud kõnealuste merevete keskkonnaseisundile selles ulatuses, milles mere keskkonnaseisundi eriaspekte ei ole juba direktiivis 2000/60/EÜ käsitletud; (80) c) pinnasele tekitatud kahju, st pinnase mis tahes saastamine, mille korral ainete, valmististe, organismide või mikroorganismide otsene või kaudne sattumine maapinnale või pinnasesse põhjustab märgatavat ohtu inimeste tervisele.“

Iga loodusvaraga seotud sisuline ja geograafiline kohaldamisala

47. Sisulise kohaldamisala kategooriateks jaotamise tõttu on „keskkonnakahjustuse“ ühtse tõlgendamise jaoks vaja loodusvara iga kategooriat põhjalikult analüüsida. See hõlmab ka iga loodusvara kategooria geograafilist kohaldamisala. Sisulise ja geograafilise kohaldamisala kohta on selgitavaid täpsustusi esitatud käesolevate suuniste järgmistes osades.

Kahjuliku mõju võrdluskontseptsioonid

48. Mõiste „keskkonnakahjustus“ määratlemisel kasutatakse loodusvara kõigi kolme kategooria korral võrdluskontseptsiooni, mis aitab teha kindlaks, kas kahjulik mõju on oluline. Kaitsealuste liikide ja looduslike elupaikade korral on võrdluskontseptsiooniks nende liikide ja elupaikade soodne kaitsestaatus. Veevarude puhul on see veepoliitika raamdirektiivi alla kuuluvate vete ökoloogiline, keemiline või kvantitatiivne seisund või ökoloogiline potentsiaal ning merestrateegia raamdirektiivi alla kuuluva mereakvatooriumi keskkonnaseisund, mis on erineva ulatusega kontseptsioonid. Pinnase korral on see oht inimeste tervisele. Nende võrdluskontseptsioonide eesmärk on anda parameetrid ja kriteeriumid, mille alusel saab hinnata kahjuliku mõju tähtsust. Need kontseptsioonid hõlmavad selliseid elemente, mille suhtes tuleb kahjulikku mõju mõõta. Neid kontseptsioone analüüsitakse üksikasjalikumalt käesolevate suuniste osades, mis käsitlevad loodusvarale tekitatud kahju konkreetseid kategooriaid.

Tähtsuse hindamine

49. Võrdluskontseptsioonidega täpsustatakse direktiiviga hõlmatud kahjuliku mõju liike. „Keskkonnakahjustuse“ määratlus sisaldab veel ühte täpsustust: sõnu „märgatav“ ja „väga ebasoodsalt“ on kasutatud loodusvara iga kategooria kohta ja direktiiviga on ette nähtud ennetusmeetmed, kahjustustegurite viivitamatu ohjamine või parandusmeetmed ainult siis, kui kahjulik mõju hinnatakse nimetatud võrdluskontseptsioonide põhjal märgatavaks.

50. sui generis . Tähtsuse hindamise nõue on kehtestatud ka liidu muudes keskkonnaalastes õigusaktides peale keskkonnavastutuse direktiivi. Selline nõue sisaldub ka näiteks elupaikade direktiivis ( 81 ) ning see on keskne nõue Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivis 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta ( 82 ) (edaspidi „keskkonnamõju hindamise direktiiv“). Keskkonnavastutuse direktiivi kohane tähtsuse hindamine on siiski

51. Keskkonnavastutuse direktiivi kontekstis võib tähtsuse hindamise ühtset tõlgendamist toetada järgmiste asjaolude kaalumine: — asjaolud, mille korral tekib vajadus tähtsust hinnata, — tähtsuse hindamise eesmärk, — hindamise läbiviimisega seotud õiguslikud kohustused, — hindamise taust, — hindamise fookus, — hindamise läbiviimine, — tähtsuse kindlaksmääramine.

Asjaolud

52. Nagu käesolevate suuniste 2. osas on esile toodud, võivad kahju tekitavad juhtumid, kahjustustegurid, asjakohane ametialane tegevus, ettevõtja tegutsemine ja põhjusliku seose laad olla kõik väga erinevad. Tähtsuse hindamist peab saama kohandada kõigi nende muutujatega. Näiteks tekitab ühekordne õnnetus pideva käitamise seisukohast, mida on käsitletud kohtuasjas C-529/15, Folk, teistlaadi probleeme.

Eesmärgid

53. Kahjuliku mõju tähtsuse hindamine ei ole eesmärk omaette. Seda on vaja, et teha kindlaks, kas kahjuliku mõju korral tuleb võtta järgmisi meetmeid: — ennetusmeetmed, — kahjustustegurite viivitamatu ohjamine ja/või — parandusmeetmed.

54. Nendel kolmel eesmärgil saab vahet teha ning sõltuvalt asjaoludest võib mõni neist olla oluline ja teised mitte. Näiteks otsese ohu olukorras on hindamise ainus eesmärk ära hoida kahju tekitavat juhtumit. Olukorras, kus kahju tekitav juhtum on juba aset leidnud, võib kahjustustegureid vaja olla ohjata viivitamatult või mitte. Näiteks ei pruugi selline viivitamatu ohjamine olla enam võimalik, kui kahjustustegurid on oma kahjuliku mõju juba avaldanud ja ammendunud. Loomulikult võivad kõik kolm eesmärki muutuda üksteise järel oluliseks, kui kahju tekitava juhtumi esinemise otsesest ohust saab tegelik kahju tekitav juhtum, mille korral on kahjustustegureid vaja viivitamatult ohjata ja edaspidi võtta parandusmeetmeid. Seetõttu tuleb tähtsuse hindamist kohandada nende eesmärkide järgi, mis on olulised konkreetsete asjaolude korral.

55. Kahjustustegurite ärahoidmise ja viivitamatu ohjamise eesmärgid on seotud võimalike või tegelike kahjustusteguritega. Need eesmärgid kajastavad aluslepingu põhimõtteid kahjustuse ennetamise ja tekkekohas heastamise kohta. Nagu eespool märgitud, on need kiireloomulised.

56. Folki kohtuasi Parandusmeetmete vajaduse kindlaksmääramise eesmärk on tihedalt seotud direktiivi konkreetsete nõuetega parandusmeetmete kohta, mida on üksikasjalikult kirjeldatud direktiivi II lisas. Kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele tekitatud kahju ning veevarudele tekitatud kahju korral on parandusmeetmete eesmärk taastada keskkonna baasolukord (vt allpool tekstikast 4), kasutades esmast, täiendavat ja kompenseerivat parandamist (kõik need mõisted on määratletud). Nagu näha, keskenduvad need nõuded mitte kahjustusteguritele, vaid kahjustatud keskkonnale, kuigi ei saa välistada ka kahjustustegurite edasist ohjamist, nagu näitabkohtuasi ( 83 ) . Pinnase kahjustamise korral on parandusmeetmete eesmärk kahjustustegurite edasine ohjamine, kui need tegurid on isegi pärast eespool nimetatud teise eesmärgi täitmist endiselt märgatavaks ohuks inimeste tervisele. Tekstikast 4. Mõiste „baasolukord“ määratlus

Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punktis 14 on määratletud, et „baasolukord“ on „loodusvarade ja funktsioonide olukord kahjustuse tekkimise hetkel, st olukord, mis oleks valitsenud, kui keskkonnakahjustus ei oleks tekkinud, hinnatuna parima võimaliku kättesaadava teabe alusel“.

Asjaomaste isikute kohustused

57. Nagu on märgitud punktis 29, vastutab tähtsuse hindamise eest pädev asutus. Direktiivi põhjenduses 24 on sätestatud: „Pädevad asutused peaksid vastutama eriülesannete eest, mis hõlmavad asjakohast halduslikku kaalutlusõigust, eelkõige kahjustuse tähtsuse hindamist ja otsuste vastuvõtmist parandusmeetmete kohta“.

58. Kuid meeles tuleb pidada, et ettevõtjad vastutavad kahju tekitavate juhtumite viivitamatu ennetamise ja kahjustustegurite viivitamatu ohjamise eest. Need kohustused tähendavad seda, et ettevõtjad peavad ise ära tundma oma ametialase tegevusega seotud kahjustustegurid ja neile ennetavalt reageerima. Peale selle on direktiivi asjakohastes sätetes esile toodud, et tähtsuse hindamisel tuleb arvesse võtta dünaamilist seost ettevõtja ja pädeva asutuse vahel, milles ettevõtja peab aktiivselt esitama teavet ja järgima pädeva asutuse antud juhiseid ( 84 ) . Selleks võib olla juhis ettevõtjale, et ta viiks läbi oma hindamise ning esitaks kõik vajalikud andmed ja info ( 85 ) . See dünaamiline seos on eriti oluline siis, kui kahjulik mõju on juba esinenud ja vaja on võtta parandusmeetmeid.

59. Tähtsust võidakse hinnata olukorras, kus on ka teisi osalisi peale pädeva asutuse ja ettevõtja. Eelkõige on oluline, et pädev asutus on kohustatud täitma paljusid meetmete võtmise taotlusega seotud õiguslikke kohustusi ( 86 )

60. Kui keskkonnakahjustus mõjutab või tõenäoliselt mõjutab mitut liikmesriiki, on asjaomased liikmesriigid kohustatud tegema tähtsuse hindamisel koostööd ( 87 )

Taust

61. Hinnatavad elemendid määratakse kindlaks loodusvara asjakohaste kategooriate ja neile vastavate võrdluskontseptsioonide abil. Näiteks on kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele tekitatud kahju korral vaja arvesse võtta üsnagi erinevaid elemente kui pinnase kahjustamise korral. Neid konkreetseid elemente käsitletakse üksikasjalikumalt käesolevate suuniste järgmistes osades.

Hindamise fookus

62. Hindamisel tuleb lähtuda konkreetsetest asjaoludest, eesmärkidest ja taustast.

63. Mõiste „kahjustus“ määratlus näitab, et kahjulik mõju hõlmab muutusi ja halvenemist, mis peavad olema mõõdetavad, ning mõiste „keskkonnakahjustus“ määratlus näitab, et muutused ja halvenemine peavad olema seotud võrdluskontseptsioonidega.

64. enne kahju tekitava juhtumi esinemist nende seisundiga pärast juhtumit (selge on see, et otsese ohu korral on pärast esinev olukord vaid tinglik, sest oht ei ole kahjuna veel realiseerunud). Võrdlemine hõlmab kahte kvantifitseerimis- või hindamisviisi, millest üks keskendub varasemale olukorrale ja teine olukorrale pärast kahju tekitava juhtumi esinemist Mõõtmisel võrreldakse loodusvarade ja funktsioonide seisunditkahju tekitava juhtumi esinemist nende seisundigajuhtumit (selge on see, et otsese ohu korral onesinev olukord vaid tinglik, sest oht ei ole kahjuna veel realiseerunud). Võrdlemine hõlmabkvantifitseerimis- või hindamisviisi, millest üks keskendub varasemale olukorrale ja teine olukorrale pärast kahju tekitava juhtumi esinemist ( 88 ) . Oluline on esile tuua, et kuigi hindamist kasutatakse nii ennetus- kui ka parandusmeetmete korral, tuleb seda käsitleda erinevalt, lähtudes sellest, kas meede on kiireloomuline. Kui see on kiireloomuline, tuleb hindamine läbi viia kiire otsuse alusel, tuginedes olemasolevale ja kohe kättesaadavale teabele, mis sageli on üldist laadi. Sellist diferentseeritud lähenemisviisi toetab ka kohtuasi C-378/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA jt ( 89 )

65. Eelneva olukorra mõõtmisel võetakse arvesse baasolukorra kontseptsiooni (vt eespool tekstikast 4). Kuigi baasolukord võib olla konstantne, on siiski tõenäoline, et see võib aja jooksul varieeruda. Näiteks võib olukord varieeruda regulaarselt või ettearvatavalt (näiteks lammi või hooajalise järve korral, nagu turlok ( 90 ) ), samuti võib kahjustatud liigi elupaiga territoorium või populatsioon niigi suureneda või väheneda.

66. Muutus või halvenemine seisneb loodusvara või funktsiooni olukorra erinevuses pärast kahju tekitava juhtumi esinemist, kui võrrelda baasolukorraga. Seega peab olema teada ka olukord pärast kahju tekitavat juhtumit.

67. Erinevus baasolukorra ja kahju tekitavale juhtumile järgneva olukorra vahel võib muutuda, kui kahjustustegurite kahjulik mõju jätkub ja sellise kahjuliku mõju ulatus suureneb. Kahjustustegurite viivitamatu ohjamise eesmärgist võib järeldada, et tähtsuse hindamisel tuleb arvesse võtta ka kahjulikku mõju avaldavaid kahjustustegureid.

Hindamise läbiviimine

68. Sõltuvalt sellest, millised eesmärgid on konkreetsete asjaolude korral olulised, võib loodusvara muutuste tähtsuse hindamine hõlmata erinevaid etappe ja eri liiki teabe arvessevõtmist ( 91 )

69. Kui otsese ohu korral on vaja võtta ennetusmeetmeid, siis peab ettevõtja (ja vajaduse korral pädev asutus) tegema kindlaks võimalikud ametialase tegevusega seotud kahjustustegurid ning viivitamata tagama, et need ei avalda märgatavat kahjulikku mõju asjakohastele loodusvaradele ega halvenda mingit loodusvara funktsiooni.

70. Ka siis, kui kahjustustegureid on vaja viivitamatult ohjata, peab ettevõtja (ja vajaduse korral pädev asutus) tegema kindlaks ametialase tegevusega seotud kahjustustegurid ning võtma nende ohjamiseks kiiresti meetmeid, et peatada asjakohastele loodusvaradele avalduva märgatava kahjuliku mõju põhjuslik ahel või loodusvara funktsioonide halvenemine.

71. Ennetusmeetmete ja kahjustustegurite viivitamatu ohjamise korral tähendab kiire hindamise vajadus seda, et tugineda tuleb kergesti kättesaadavale teabele ja teha selle põhjal järeldusi. Põhiline on sageli üldine teave kahjustustegurite laadi kohta ja loodusvarade avatuse kohta tegurite kahjulikule mõjule, sest ei pruugi olla aega oodata, kuni konkreetse ala kohta on saadud täpsemaid andmeid. Sellistel juhtudel on vaja rakendada ettevaatuspõhimõtet ( 92 )

72. Kui läheb vaja parandusmeetmeid, siis tuleb teha põhjalikum hindamine ja see ei peaks olema nii kiireloomuline. Seda tuleb siiski teha õigeaegselt, sest aeg on oluline tegur ka II lisas kirjeldatud parandusmeetmete võtmisel ( 93 )

73. Nagu on selgitatud punktis 20, ei saa eriti parandusmeetmetega seoses välistada, et pärast kahju tekitavat juhtumit läheb aega, enne kui tekib esimene võimalus hinnata selle tähtsust. Kui direktiivi ajalist kohaldamist käsitlevatest sätetest ei tulene teisiti (nagu eespool punktis 24 on mainitud), ei ole ajaline vahe siiski põhjus hindamisest loobumiseks, eriti kui kahju tekitava juhtumi kahjulik mõju on püsiv.

74. Direktiivi alusel võimalikku vastutust kaasa toovate asjaolude korral võib hindamist vaja minna ka selleks, et käsitleda õiguslikku puudust seoses mõne muu keskkonnaalase õigusaktiga, nagu keskkonnamõju hindamise direktiiv või elupaikade direktiiv ( 94 ) . Keskkonnavastutuse direktiivi kohast tähtsuse hindamist ei tohiks siiski samastada selliste hindamise vormidega või selle suhtes kohaldada selliseid hindamise vorme, mida läheb vaja õigusliku puuduse kõrvaldamiseks. Mis tahes ühine menetlus (näiteks keskkonnamõju järelhindamine), mille eesmärk on korraga parandada õiguslik puudus (näiteks eelneva keskkonnamõju hindamise tegematajätmine, kui see on ette nähtud) ja läbi viia keskkonnavastutuse direktiivist tulenev loodusvara muutuste tähtsuse hindamine, peab olema kooskõlas direktiivikohase hindamise nõuetega.

Tähtsuse kindlaksmääramine

75. Tähtsus tuleb kindlaks määrata täitmist nõudvaid eesmärke silmas pidades. Võttes arvesse „baasolukorra“ määratlust, tuleb selle kindlaksmääramisel lähtuda tegelikust füüsilisest maa- või veealast või (kaitsealuste liikide korral) tegelikust populatsioonist, millele kahjulik mõju on avaldunud või mille korral esineb kahjuliku mõju oht, võttes arvesse kõiki neile omaseid varem olemasolevaid omadusi või dünaamilisi tegureid, mis võivad asjakohaseid loodusvarasid kahju tekitavast juhtumist sõltumata mõjutada.

76. „Märgatava“ kohta leidis kohus kohtuasjas C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, järgmist: „Direktiivi 2004/35 artikli 2 punkti 1 alapunkti a esimeses lõigus kasutatud sõnast „märgatav“ tuleneb, et üksnes teatava raskusastmega kahju, mis on selle direktiivi I lisas kvalifitseeritud kui „oluline kahjustus“, saab käsitada kaitstud liikidele ja looduslikele elupaikadele põhjustatud kahjuna, mis tähendab, et igal üksikjuhtumil on tarvis hinnata asjasse puutuva kahju mõju tähtsust“ ( 95 ) . See kohtuasi näitab, et see, mida lugeda „märgatavaks“, on lõppkokkuvõttes liidu õiguse küsimus. „Kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele tekitatud kahju“ kohta on keskkonnavastutuse direktiivi I lisas sätestatud, et „baasolukorra märgatavad kahjulikud muutused tuleb määratleda [...] mõõdetavate andmete alusel“. Seega viitab kohtuasja C-297/19 eespool tsiteeritud lõik ka sellele, et keskkonnakahjustuse selle kategooria korral tuleb tähtsus kindlaks määrata mõõdetavatel andmetel põhineva objektiivse ja tehnilise hindamise teel. Sellest saab järeldada, et sama kehtib ka direktiivist tulenevate keskkonnakahjustuse muude kategooriate kohta.

77. Eespool esitatust saab järeldada ka seda, et tähtsuse hindamisel ja kindlaksmääramisel ei saa direktiivi kohaldamist välistada meelevaldsete subjektiivsete arvamuste alusel selle kohta, mis on märgatav, või mis tahes sotsiaal-majanduslike kaalutluste alusel, mis ei kuulu direktiivi kohaldamisalasse. Vajaduse korral saab siiski kasutada keskkonnavastutuse direktiiviga ettenähtud välistamisi, erandeid ( 96 ) ja vastuväiteid, ( 97 ) et võtta arvesse sotsiaal-majanduslikke kaalutlusi, või direktiivist tulenevat proportsionaalsuse hindamist ( 98 )

78. Mõju tähtsus ei sõltu tingimata sellest, kas see esineb suures ulatuses. Kohtuasjas C-392/96, komisjon vs . Iirimaa, märkis kohus seoses keskkonnamõju hindamise direktiiviga, et „ka väikesemahuline projekt võib avaldada keskkonnale olulist mõju, kui selle asupaiga keskkonnategurid, mis on sätestatud direktiivi artiklis 3, nagu nt loomastik, taimestik, maapind, vesi, kliima või kultuuriväärtused, on vähimagi muutuse suhtes tundlikud“. Samasuguseid põhjendusi võib kohaldatavaks pidada keskkonnavastutuse direktiivi korral.

79. Ennetusmeetmete tagamise eesmärgi puhul on tähtsus seotud selliste kahjustustegurite vältimisega, millel on kahjulik mõju konkreetsetele territooriumidele või populatsioonidele. Sama kehtib ka kahjustustegurite viivitamatu ohjamise eesmärgi kohta. Kahjulikud mõjud on nimetatud allpool punktides 82 ja 83. Tähtsuse kindlaksmääramisel tuleb lähtuda sellest, kas kahjustustegurid põhjustavad tõenäoliselt kõik tekkivad kahjulikud mõjud või osa nendest.

80. ei rakenda või nõua ennetusmeetmeid või kahjustustegurite viivitamatut ohjamist, peab ka tema otsus põhinema sellel, et ei ole teaduslikult põhjendatud kahtlust selle suhtes, et puudub mõõdetav kahjulik mõju loodusvarale Direktiivi tõlgendamisel tuleb järgida kohtu tõlgendusmeetodeid ja asjakohaseid õiguspõhimõtteid, nagu ettevaatuspõhimõte ( 99 ) (vt ka eespool punkt 8). Ettevaatuspõhimõte ei nõua, et mõõdetava kahjuliku mõju avaldumine oleks teaduslikult tõestatud. Piisavaks loetakse põhjendatud arvamus. Kui ettevõtja või pädev asutus otsustab, etrakenda või nõua ennetusmeetmeid või kahjustustegurite viivitamatut ohjamist, peab ka tema otsus põhinema sellel, et ei ole teaduslikult põhjendatud kahtlust selle suhtes, et puudub mõõdetav kahjulik mõju loodusvarale ( 100 )

81. Kui ennetusmeetmete ja kahjustustegurite viivitamatu ohjamise eesmärgil määratakse kindlaks tähtsust, siis tekib küsimus, milliseid ennetusmeetmeid ja millist kahjustustegurite ohjamist on vaja. Meetmete ja ohjamise eesmärk peaks olema peatada või lõhkuda igasugune kahjustusteguritest tulenev põhjuslik ahel, mille tõttu võib loodusvarale avalduda või on juba avaldunud punktides 82 ja 83 nimetatud liiki kahjulik mõju. Folki kohtuasi näitab, et kahjustusteguritega seotud loa olemasolu ei vabasta ettevõtjat tingimata meetmete võtmise vajadusest. Niivõrd kui direktiiviga on lubatud tugineda olemasolevale loale, peavad olema täidetud asjakohased tingimused. Asjakohase loa tingimuste või muude regulatiivsete nõuete täitmatajätmine viitab juba iseenesest tõenäoliselt vajadusele võtta keskkonnavastutuse direktiivi alusel ennetusmeetmeid ja kahjustustegurite ohjamise meetmeid. Seda sellepärast, et tõenäoliselt ei ole asjakohaseid kahjustustegureid kontrollitud sellisel määral, mille tagaks regulatiivsete nõuete täitmine. Seetõttu on tõenäolisem, et kahjustustegurid põhjustavad direktiivi kohaldamisalasse jäävat kahjulikku mõju.

82. Seoses parandusmeetmete vajaduse kindlakstegemise eesmärgiga näitavad kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele ning veevarudele tekitatud kahju käsitlevad II lisa sätted, kuidas kõnealuste loodusvarade korral tuleks tähtsus kindlaks määrata ja teha järeldused funktsioonide halvenemise kohta. Asjakohaseid võrdluskontseptsioone ja funktsioonide halvenemise põhimõtet silmas pidades tuleb arvesse võtta kõike järgmist: territooriumi, territooriumi osa, populatsiooni või populatsiooni osa mõõdetav püsiv kadumine ( 101 ) ; territooriumi või territooriumi osa seisundi või populatsiooni või populatsiooni osa elutingimuste mõõdetav halvenemine, mida on siiski võimalik taastada ( 102 ) ; kahjustatud territooriumi või populatsiooni poolt täidetavate funktsioonide mõõdetav kadumine ( 103 ) ning mõõdetav ajavahemik baasolukorra taastumiseni, kui taastamine on võimalik ( 104 ) . Kahjulik mõju loodusvarale on märgatav, kui esineb territooriumi või populatsiooni mõõdetav kadumine või seisundi halvenemine. Seotud funktsioonide korral peab esinema nende loodusvarade poolt täidetavate funktsioonide mõõdetav kadumine.

83. Pinnasele tekitatud kahju korral on II lisa sätetes esile toodud, et arvesse tuleks võtta vähemalt järgmist: asjakohaste saasteainete olemasolu, tüüp ja kontsentratsioon, nende esinemise risk ja leviku võimalus; pinnase omadused ja funktsioon ning saastatud pinnase praegune ja heakskiidetud tulevane kasutamine. Oht inimeste tervisele on märgatav, kui konkreetses kohalikus keskkonnas toimub selline mõõdetav muutus ulatuses, mil määral inimesed puutuvad otseselt või kaudselt kokku saasteainetega, mida saab põhjuslikult seostada III lisas nimetatud ametialase tegevusega. Kaudne kokkupuude võib esineda, kui saastatud pinnas täidab muude loodusvarade jaoks vajalikke funktsioone, näiteks filtreerib saasteaineid, mis võivad jõuda vette, või kui saasteained levivad pinnase, õhu või vee kaudu.

Keskkonnakahjustuse kategooriate kombinatsioonid

84. Asjaolu, et mõiste „keskkonnakahjustus“ määratlus sisaldab kolme loodusvarale tekitatud kahju alamkategooriat, ei tähenda, et vastutuse tekkimiseks peab kahjulik mõju ilmnema igas neist kategooriatest. Vastutus võib tekkida ka ainult seoses ühe keskkonnakahjustuse kategooriaga. Sama põhjusel tuleb arvesse võtta kõiki asjakohaseid kategooriaid, kui keskkonnakahjustus esineb enam kui ühes kategoorias. Direktiiv ei võimalda kaalutlusõigust, et selle kohaldamisel saaks piirduda ainult mõne kategooriaga.

5. „KAITSEALUSTELE LIIKIDELE JA LOODUSLIKELE ELUPAIKADELE TEKITATUD KAHJU“

85. Mõiste „kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele tekitatud kahju“ on tihedalt seotud linnudirektiivi ja elupaikade direktiiviga. Käesolevates suunistes nimetatakse neid direktiive koos „loodusdirektiivideks“. Keskkonnavastutuse direktiivil ja loodusdirektiividel on mitu ühist kontseptsiooni. Nagu on esile toodud keskkonnavastutuse direktiivi põhjenduses 5, tuleb siis, kui mõiste pärineb muust liidu asjakohasest õigusaktist, kasutada sama määratlust, et lähtuda ühesugustest kriteeriumidest ja toetada ühetaolist kohaldamist. Samal ajal tuleb arvesse võtta paljusid erinevusi loodusdirektiivide ja keskkonnavastutuse direktiivi kohaldamisalas.

86. Suunistes on tähelepanu pööratud eelkõige järgmisele: — asjaomaste kaitsealuste liikide ja looduslike elupaikadega seotud sisuline ja geograafiline kohaldamisala; — kahjuliku mõju võrdluskontseptsioon, s.t soodne kaitsestaatus; — tähtsuse hindamine; — välistamised.

Kaitsealuste liikide ja looduslike elupaikadega seotud sisuline ja geograafiline kohaldamisala

Tekstikast 5. Mõiste „kaitsealused liigid ja looduslikud elupaigad“ määratlus

Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punktis 3 on määratletud, et „kaitsealused liigid ja looduslikud elupaigad“ on järgmised: „a) direktiivi 79/409/EMÜ artikli 4 lõikes 2 nimetatud või selle I lisas loetletud või direktiivi 92/43/EMÜ II ja IV lisas loetletud liigid; b) direktiivi 79/409/EMÜ artikli 4 lõikes 2 nimetatud või selle I lisas loetletud või direktiivi 92/43/EMÜ II lisas loetletud elupaigad või liigid ning direktiivi 92/43/EMÜ I lisas loetletud looduslikud elupaigad ja direktiivi 92/43/EMÜ IV lisas loetletud liikide paljunemiskohad või puhkealad ja c) liikmesriigi otsusel muud elupaigad või liigid, mida ei ole kõnealustes lisades loetletud, kuid millele liikmesriik näeb ette samaväärse otstarbe kui on sätestatud nimetatud kahes direktiivis.“

87. ei kattu. „Kaitsealused liigid“ hõlmavad esiteks teatavaid loodusdirektiivide alusel kaitstavaid liike ja teiseks mis tahes täiendavaid liike, mida liikmesriik otsustab vastutuse eesmärgil lisada. Liikide teise kategooria saab liikmesriik keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punkti 3 alapunktis c sätestatud võimaluse alusel määrata oma äranägemisel. Üle poole liikmesriikidest on seda võimalust kasutanud ( 105 ) . Liikide esimese kategooriaga hõlmatud liigid loodusdirektiivide ja keskkonnavastutuse direktiivi korral omavahel täpseltkattu.

88. alarühma ei kohaldata nende linnuliikide suhtes, mida linnudirektiivi I lisas ei ole nimetatud ja mis ei ole reeglipäraselt esinevad rändliigid, välja arvatud juhul, kui liikmesriik on need lisanud. Linnuliikidest on eespool tekstikastis 5 esitatud määratlusega hõlmatud need, millele on osutatud linnudirektiivi artikli 4 lõikes 2 või mis on loetletud kõnealuse direktiivi I lisas. Linnudirektiivi artikli 4 lõige 2 kehtib reeglipäraselt esinevate rändliikide kohta ning linnudirektiivi I lisas on loetletud teatavad muud linnuliigid. Üheskoos moodustavad need Euroopa linnustiku ( 106 ) . Mõistet „kaitsealused liigid“kohaldata nende linnuliikide suhtes, mida linnudirektiivi I lisas ei ole nimetatud ja mis ei ole reeglipäraselt esinevad rändliigid, välja arvatud juhul, kui liikmesriik on need lisanud.

89. ei hõlma otseselt teatavaid liike, mis on loetletud üksnes elupaikade direktiivi V lisas, Muude kui linnuliikide korral hõlmab määratlus elupaikade direktiivi II ja IV lisas loetletud looma- ja taimeliike. Seehõlma otseselt teatavaid liike, mis on loetletudelupaikade direktiivi V lisas, ( 107 ) välja arvatud juhul, kui liikmesriigid lisavad need eraldi või kui need esindavad elupaikade direktiivi I lisas loetletud looduslike elupaikade tüüpilisi liike ( 108 ) . Siiski tuleb märkida, et V lisas on nimetatud ka kalaliike, mis võivad olla seotud „veevarudele tekitatud kahjuga“ (vt allpool 6. osa).

90. Elupaikade direktiivi I lisas loetletud elupaigad asuvad eelkõige nende elupaikade jaoks määratud Natura 2000 aladel. Kuid keskkonnavastutuse direktiivi kohaldamine ei piirdu I lisas loetletud elupaikadega, mis asuvad Natura 2000 aladel. Elupaikade direktiivi artikli 17 alusel esitavad liikmesriigid I lisas loetletud elupaikade „levikukaardid“, mis hõlmavad kogu nende territooriumi ( 109 ) . Neid ei tohi siiski käsitleda ainsa teabena I lisas nimetatud elupaikade olemasolu kohta. Tähelepanu tuleb pöörata sellele, et looduslikud elupaigad koosnevad erinevatest elementidest, sealhulgas tüüpilistest liikidest, mida on kirjeldatud elupaikade käsiraamatus ( 110 )

91. Reeglipäraselt esinevate rändlinnuliikide ja linnudirektiivi I lisas nimetatud linnuliikide elupaigad hõlmavad eelkõige linnudirektiivi artikli 4 alusel erikaitsealadena klassifitseeritud aladel asuvaid elupaiku. Kuigi erikaitsealadel asuvad tõenäoliselt kõige olulisemad elupaigad, ei piira keskkonnavastutuse direktiivi sõnastus elupaikadele tekitatud kahju mõiste kohaldamist erikaitsealadel asuvate linnuliikide elupaikadega. Liikmesriigid esitavad komisjonile kõigi I lisas nimetatud pesitsevate liikide (sealhulgas paiksed) ja muude pesitsevate rändliikide kohta pesitsemise levikukaardid (10 km × 10 km), mis on erikaitsealana klassifitseerimise aluseks ( 111 )

92. Elupaikade direktiivi II lisas nimetatud liikide elupaigad asuvad eelkõige Natura 2000 aladel, mis on nende liikide jaoks määratud. Kuid keskkonnavastutuse direktiivi kohaldamine ei piirdu Natura 2000 aladel asuvate looduslike elupaikadega. Elupaikade direktiivi artikli 17 alusel esitavad liikmesriigid komisjonile II lisa liikide „levikukaardid“, mis hõlmavad kogu nende territooriumi ( 112 )

93. üksnes IV lisas nimetatud liikide korral). Elupaikade direktiivi IV lisas nimetatud liikide paljunemis- ja puhkepaikade kohta on komisjon välja töötanud suunised, mis võivad abiks olla nende määramisel ( 113 ) . Loodusdirektiivide alusel ei ole liikmesriikidel siiski kohustust esitada komisjonile aruandeid nende asukoha kohta (IV lisas nimetatud liikide korral).

94. Samamoodi nagu liikide korral, võivad liikmesriigid riigi tasandil määrata täiendavaid looduslikke elupaiku, mille otstarve on loodusdirektiivides sätestatuga samaväärne ( 114 )

95. Geograafilise kohaldamisalaga seoses tuleb märkida, et mõned kaitsealused liigid (näiteks vaalalised) ja mõned looduslikud elupaigad (näiteks rahud) leiduvad avamerel. Keskkonnavastutuse direktiivi kohaldatakse nende suhtes seoses järgmisega: siseveed ja territoriaalmeri; majandusvöönd ja/või muud alad, kus liikmesriigid kasutavad samaväärseid suveräänseid õigusi ning merepõhja või sellest sõltuvate liikide (näiteks merikilpkonnad) ja elupaikade korral mandrilava ( 115 )

Kahjuliku mõju võrdluskontseptsioon

96. Kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele avalduva kahjuliku mõju võrdluskontseptsioon „soodne kaitsestaatus“ on otseselt määratletud nii keskkonnavastutuse direktiivis kui ka elupaikade direktiivis ( 116 ) ning need määratlused on omavahel sarnased. Tekstikast 6. Mõiste „soodne kaitsestaatus“ määratlus keskkonnavastutuse direktiivis

Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punktis 4 on määratletud, et „kaitsestaatus“ on: „a) loodusliku elupaiga suhtes, looduslikule elupaigale ja selle tüüpilistele liikidele avalduv koosmõju, mis võib pikaajaliselt mõjuda kõnealuse elupaiga looduslikule levikule, struktuurile ja funktsioonidele ning samuti kõnealusele elupaigale iseloomulike liikide pikaajalisele ellujäämisele, sõltuvalt olukorrast, kas liikmesriikide Euroopas paikneval territooriumil, millele asutamislepingut kohaldatakse, või mingi liikmesriigi territooriumil või kõnealuse elupaiga looduslikus levilas. Loodusliku elupaiga kaitsestaatust loetakse soodsaks, kui: — elupaiga looduslik levila ja territoorium, millel kõnealune elupaik esineb, on stabiilne või laieneb, — selle pikaajaliseks säilimiseks vajalik eriomane struktuur ja funktsioonid on praegu ja tõenäoliselt ka lähitulevikus olemas ja — looduslikule elupaigale iseloomulike liikide kaitsestaatus on lõikes b määratletud viisil soodne; b) liigi suhtes, kõnealusele liigile avalduv koosmõju, mis võib pikaajaliselt mõjuda kõnealuse liigi levikule ja populatsiooni suurusele, sõltuvalt olukorrast, kas liikmesriikide Euroopas paikneval territooriumil, millele asutamislepingut kohaldatakse, või mingi liikmesriigi territooriumil või kõnealuse liigi looduslikus levilas. Liigi kaitsestaatust loetakse soodsaks, kui: — asjaomase liigi populatsiooni dünaamika andmed näitavad, et liik on oma looduslikus elupaigas elujõuline pikema aja jooksul ja — liigi looduslik levila ei ole vähenemas ega vähene tõenäoliselt ka lähitulevikus ning — selle liigi populatsiooni pikaajaliseks säilimiseks on olemas piisavalt ulatuslik elupaik, mis tõenäoliselt ei vähene ka tulevikus.“

97. Tekstikastis 6 esitatud määratluses esinev viide „koosmõjule“ näitab, et nimetatud kaitsestaatuse üldine tulemus sõltub erinevatest üksikmõjudest. Mõjud võivad olla kasulikud või kahjulikud ning avalduda otseselt või kaudselt. Keskkonnakahjustust põhjustavaid juhtumeid võetakse arvesse, kuid need ei kajasta kogu koosmõju.

98. Mõiste „kaitsestaatus“ määratluses on koosmõjust tingitud kaitsestaatuse tulemuse kirjeldamisel osutatud mitmele parameetrile. Looduslike elupaikade korral kuuluvad nende parameetrite hulka elupaiga pikaajaline looduslik levik, struktuur ja funktsioonid ning elupaiga tüüpiliste liikide pikaajaline ellujäämine vastavalt olukorrale kas nende liikmesriikide Euroopa territooriumil, mille suhtes kohaldatakse aluslepingut, või mingi liikmesriigi territooriumil või selle elupaiga looduslikus levilas. Liikide korral kuuluvad nende parameetrite hulka liigi pikaajaline levik ja selle populatsioonide arvukus vastavalt olukorrale kas nende liikmesriikide Euroopa territooriumil, mille suhtes kohaldatakse aluslepingut, või mingi liikmesriigi territooriumil või selle liigi looduslikus levilas. Geograafilisi viiteid eri skaaladele on käsitletud allpool punktis 118 seoses tähtsuse hindamisega.

99. Eespool nimetatud parameetreid on täpsustatud „soodsa“ kaitsestaatuse täpses kirjelduses. Näiteks looduslike elupaikade korral on pikaajalise loodusliku leviku parameeter piiritletud järgmiselt: „elupaiga looduslik levila ja territoorium, millel kõnealune elupaik esineb, on stabiilne või laieneb“.

100. Üksikmõjud (näiteks keskkonnakahjustust põhjustavad juhtumid) võivad olla seotud ühe või mitmega nimetatud parameetritest ja piiritlustest. Üksikmõju ei pea tingimata korraga mõjutama kõiki parameetreid ja piiritlusi. Kuigi kahju tekitav juhtum võib endast kujutada üksikmõju, ei saa siiski välistada, et mõned selle põhjustatud kahjulikud mõjud ilmnevad koos muude mõjudega. Näiteks võib kahju tekitav juhtum seisneda kaitsealuse liigi populatsiooni kuuluvate isendite mürgitamises olukorras, kus populatsioon juba kannatab muu kahjuliku mõju all, mis seejärel toimib koos mürgitamise kahjuliku mõjuga.

101. Loodusdirektiivide kontekstis on komisjoni talitused koostanud dokumendid, milles selgitatakse selliseid mõisteid nagu „looduslik levila“ ( 117 )

Märgatava kahjuliku mõju hindamine

Asjaolud

102. Nagu eespool punktist 14 nähtub, on kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele kahju tekitada võivate ettevõtjate ja ametialaste tegevuste hulk suurem kui veevarudele ja pinnasele tekitatava kahju korral. Seega tuleb kahjuliku mõju tähtsuse hindamisel tõenäoliselt arvesse võtta suuremal hulgal eri põhjuseid, vastutavaid isikuid ja kahjustustegureid.

Taust

103. Nagu on näha tekstikastis 3 olevast selgitusest, väljendab tähtsuse mõiste sisu kahjustus, millel on kaitsealuste liikide ja looduslike elupaikade „soodsa kaitsestaatuse saavutamise või säilitamise seisukohast märgatav kahjulik mõju“.

104. Nagu eespool punktidest 98–101 nähtub, võib kahjulik mõju olla märgatav, kui kahju tekitav juhtum mõjutab kas ainult ühte või mitut „soodsa kaitsestaatuse“ määratluses nimetatud parameetrit ja piiritlust. Näiteks võib haruldase röövlinnu hukkumine, kui maa majandamisel kasutatakse ebaseaduslikult mürki, kahjustada selle linnu populatsiooni dünaamikat ja levilat, vähendamata olemasolevat elupaika (kuigi mürk halvendab loomulikult elupaiga poolt lindude jaoks täidetavaid funktsioone).

105. Kaitsealuste liikide ja looduslike elupaikade kaitsestaatus on faktiline asjaolu ning see ei ole püsiv ega muutumatu. Loodusdirektiivide eesmärk on kas säilitada soodne kaitsestaatus seal, kus see on juba saavutatud, või saavutada soodne kaitsestaatus seal, kus praegune kaitsestaatus on ebasoodne. Soodsa kaitsestaatuse saavutamisele või säilitamisele osutades võetakse määratluse tekstis arvesse mõlemat võimalust. Seega, kui kaitsestaatus on juba soodne, võib kahjulik mõju ohustada senise positiivse olukorra säilitamist, ning kui kaitsestaatus on ebasoodne, võib kahjulik mõju senist negatiivset olukorda veelgi halvendada või ohustada selle vajalikku parandamist. See tähendab, et kahjulikku mõju ebasoodsa kaitsestaatusega kaitsealusele liigile või looduslikule elupaigale ei saa kaitsealusele liigile või looduslikule elupaigale tekitatud kahjustuse kohaldamisalast välja jätta üksnes põhjusel, et liik või elupaik on juba halvas seisundis. Lahendust tuleb otsida hoopis sellele, kuidas liik või elupaik oleks võimeline saavutama soodsa kaitsestaatuse, ja käsitleda tuleb seda võimet takistada võivaid tegureid. Nagu on märgitud allpool punktis 118, peab kahjuliku mõju tähtsuse hindamine olema kohalikul tasandil asjakohane.

106. Praktikas on paljud keskkonnavastutuse direktiivi ja loodusdirektiivide kohaldamisalasse kuuluvad kaitsealused liigid ja looduslikud elupaigad ebasoodsa kaitsestaatusega ( 118 )

107. Kui loodusdirektiivides nimetatud liigi või elupaiga kaitsestaatus on ebasoodne, siis tuleb loodusdirektiividest tulenevalt võtta meetmeid, et selle soodne kaitsestaatus taastada ( 119 ) . Sellega seoses tuleb arvesse võtta kahjulikku mõju kasutuselolevatele taastamismeetmetele, mille eesmärk on saavutada soodne kaitsestaatus. Need meetmed võivad olla näiteks elupaikade taastamise meetmed või liikide loodusesse taasasustamise programmid. Näiteks võetakse kalade suremusega seotud kahju tekitava juhtumi korral arvesse konkreetse ala kõiki kasutuselolevaid kaitsemeetmeid, mille eesmärk on parandada kahjustatud kalaliikide kaitsestaatust. See on seotud populatsioonidünaamika aspektiga. Arvesse tuleb võtta ka kahjulikku mõju taastumispotentsiaalile. Näiteks võib liik olla kahjustatud alal ebasoodsas seisundis, kuid tal on taastumispotentsiaal, mis kajastab liigi praegust esinemist. Kahjulik mõju, millel on negatiivne tagajärg liigi esinemisele, võib vähendada ka taastumispotentsiaali.

Hindamise läbiviimine

108. Määratluse kohaselt tuleb tähtsust hinnata „baasolukorra suhtes, võttes arvesse I lisas kindlaks määratud kriteeriume“. Tekstikast 7. Direktiivi I lisas esitatud kriteeriumide tekst

„Selliste kahjustuste tähtsust, mis mõjuvad kahjulikult looduslike elupaikade või liikide kaitse soodsa taseme saavutamisele või säilitamisele, tuleb hinnata suhtes nende kaitstuse tasemesse kahjustuse tekkimise hetkel, nende poolt täidetavatesse funktsioonidesse või loodusliku uuenemise võimesse. Baasolukorra märgatavad kahjulikud muutused tuleb määratleda järgmiste mõõdetavate andmete alusel: — isendite arv, nende esinemise tihedus või levikuala, — teatud isendite või kahjustatud territooriumi tähtsus suhtes kõnealuse liigi või elupaiga kaitsmisesse, liigi või loodusliku elupaiga harukordsus (hinnatuna lokaalselt, regionaalselt ja laiemalt, sealhulgas ühenduse tasandil), — liigi levimisvõime (vastavalt kõnealuse liigi või populatsiooni dünaamikale), selle eluvõimelisus või loodusliku elupaiga loodusliku uuenemise võime (vastavalt antud liikidele või nende populatsioonile omasele dünaamikale), — liigi või loodusliku elupaiga võime, rakendamata muid meetmeid kui tõhusamaid kaitsemeetmeid, taastuda kiiresti pärast kahjustust sellisesse seisundisse, mis loob ainult tänu liigi või loodusliku elupaiga dünaamikale olukorra, mida võib lugeda baasolukorrale vastavaks või sellest paremaks. Kahjustused, millel on tõestatav mõju inimeste tervisele, tuleb klassifitseerida olulisteks kahjustusteks. Järgmisi kahjustusi ei klassifitseerita märgatavateks kahjustusteks: — kahjulikud muutused, mis on väiksemad kui kõnealuse liigi või loodusliku elupaiga suhtes normaalseks loetavad looduslikud varieerumised, — kahjulikud muutused, mis on tingitud looduslikest põhjustest või tulenevad meetmetest, mis kuuluvad territooriumi tavalise majandamise hulka nii, nagu see on määratletud loodusliku elupaiga registris või sihtdokumentides või nii nagu maa-ala omanikud või ettevõtjad on varem majandanud, — liikidele või looduslikele elupaikadele põhjustatud kahjustused, mille suhtes on tehtud kindlaks, et liigid või looduslikud elupaigad taastuvad kiiresti ja ilma spetsiaalsete meetmeteta kas baasolukorda või sellisesse olukorda, mis loob ainult tänu liigi või loodusliku elupaiga dünaamikale seisundi, mida võib lugeda baasolukorrale vastavaks või sellest paremaks.“

109. Baasolukord on seotud konkreetse territooriumi või konkreetse liigi populatsiooni või populatsioonidega, mida kahjulik mõju kahjustab. Nende aspektide käsitlemiseks tuleb kasutada parimat võimalikku kättesaadavat teavet.

110. Võttes arvesse hindamise territooriumi- või populatsioonipõhist laadi, peaks baasolukord olema seotud eespool nimetatud parameetrite ja piiritlustega. Näiteks elupaikade direktiivi I lisas nimetatud looduslike elupaikade korral tuleks vaadelda konkreetsel alal esinevaid elupaiku, nende struktuuri ja funktsioone ning tüüpilisi liike. Näiteks võib esineda palju erinevaid elupaiku või elupaiga toimimine võib olla seotud veekoguga (nagu siis, kui sooldunud lodu toimib vastavalt rannikuvee loodetele). Natura 2000 alade korral on tõenäoliselt oluline teabeallikas standardne andmevorm ( 120 )

111. Nende erijoonte kindlaksmääramisel võib tekkida mitmeid praktilisi probleeme: otsustamine, mis konkreetsel juhul on parim võimalik kättesaadav teave, ja teabe usaldusväärsuse tagamine.

112. vs . Prantsusmaa, Kui kahjustus on juba tekkinud, võib ka kahjustus ise takistada baasolukorra hindamist. Kui elupaik on kahjustatud või hävinud või sellelt on liike välja tõrjutud, võib olla väga keeruline baasolukorda tagantjärele kogutud teabe abil kindlaks teha. Eriti selgelt näitavad seda kohtuasjades C-529/15, Folk, ja C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, käsitletud asjaolud: ametialane tegevus võis palju pikema aja jooksul kumulatiivselt avaldada kahjulikku mõju, pärssides elupaiga loomulikku toimimist või piirates kaitsealuse liigi esinemist. Seda, mida pärsiti või mis kaotati, ei ole siiski vaja täpselt kvantifitseerida, sest määratluses osutatakse „hinnangulisusele“. Näiteks saab tuua ka kohtuasja C-374/98, komisjon. Prantsusmaa, ( 121 ) milles kohus tõi esile, et linnudirektiivi nõuete täitmata jätmisest ei tohiks saada eelist. Direktiivi kontekstis ei tohiks ettevõtja, kes ebaseadusliku tegevuse või tegevusetusega hävitab või kahjustab seda, mida saaks andmete kogumisel aluseks võtta (näiteks täites kaitsealust märgala, et saada majanduslikku kasu), saada sellest rohkem kasu kui seaduslikult tegutsev ettevõtja.

113. vs . Itaalia, kus kohus käsitles parima võimaliku kättesaadava teabe mõistet linnudirektiivi kontekstis ja kinnitas üldist laadi teaduskirjanduse tähtsust, kui see on usaldusväärne ja sel teemal täpsemat kirjandust ei ole saada Asjakohane on ka kohtuasi C-157/89, komisjon. Itaalia, kus kohus käsitles parima võimaliku kättesaadava teabe mõistet linnudirektiivi kontekstis ja kinnitas üldist laadi teaduskirjanduse tähtsust, kui see on usaldusväärne ja sel teemal täpsemat kirjandust ei ole saada ( 122 )

114. Isegi kui ala on suurel määral kahjustatud, võib olla võimalik saada teavet baasolukorra kohta, kasutades olemasolevaid Maa seire andmeid. Kui teave on piiratud, siis võib baasolukorra kindlakstegemiseks kasutada ka nende samalaadsete alade andmeid, mida kahju tekitav juhtum ei mõjutanud (st „võrdlusalad“), või mudeleid ( 123 )

115. „Bioloogilise mitmekesisuse baasolukord“ Komisjon on avaldanud Exceli tabeli pealkirjaga ( 124 ) . Seal on esitatud väga paljud teabeallikad nii liidu kui ka kõigi liikmesriikide tasandil, sealhulgas alapõhine teave (nagu kõigi Natura 2000 alade „standardne andmevorm“), ning metodoloogilised lähenemisviisid liidu ja liikmesriikide tasandil, mille abil saab kindlaks määrata kaitsealuste liikide ja looduslike elupaikade baasolukorda ( 125 )

116. kvaliteeti ning kasutatud teabe põhjal tehtud järeldusi. Tähelepanu tuleb pöörata teabe usaldusväärsusele ja kehtivusele ning teabe põhjal tehtud järeldustele. Eelkõige on see oluline siis, kui ettevõtja eitab, et kahjulik mõju on tekkinud või võib tekkida. Sellega seoses võib viidata kohtuasjale C-209/02, komisjon vs . Austria, milles kohus leidis, et pädevad asutused ei teinud õigeid järeldusi teaduslikust hinnangust projekti tõenäolise mõju kohta Natura 2000 alal Parima võimaliku kättesaadava teabe mõiste hõlmab ka baasolukorra kindlaksmääramiseks kasutatava teabening kasutatud teabe põhjal tehtud järeldusi. Tähelepanu tuleb pöörata teabe usaldusväärsusele ja kehtivusele ning teabe põhjal tehtud järeldustele. Eelkõige on see oluline siis, kui ettevõtja eitab, et kahjulik mõju on tekkinud või võib tekkida. Sellega seoses võib viidata kohtuasjale C-209/02, komisjon. Austria, milles kohus leidis, et pädevad asutused ei teinud õigeid järeldusi teaduslikust hinnangust projekti tõenäolise mõju kohta Natura 2000 alal ( 126 )

117. Pärast kahju tekitavat juhtumit valitseva olukorra aitab baasolukorraga seostada I lisa esimese lõigu esimene lause, milles osutatakse kaitsestaatusele, täidetavatele funktsioonidele ja loodusliku uuenemise võimele. Need on üldised taustakriteeriumid, st mida kaitsealuste liikide või looduslike elupaikade korral üldiselt teatakse kahju tekitava juhtumi kahjuliku mõjuga kokkupuute kohta (abiks on eespool mainitud Exceli tabel pealkirjaga „Bioloogilise mitmekesisuse baasolukord“ ). „Kaitsestaatuse“ määratluses sisalduvad viited liikmesriikide Euroopa territooriumile, mille suhtes kohaldatakse aluslepingut, liikmesriigi territooriumile ja looduslikule levilale võimaldavad seda tausta kasutada eri tasanditel. Näiteks annab harva esinev endeemne ja geograafiliselt piiratud elupaik teistsuguse pildi kui elupaik, mis on laialt levinud kas ühes liikmesriigis või paljudes liikmesriikides.

118. I lisa esimese lõigu teises lauses osutatakse kahjulike muutuste kindlaksmääramisele mõõdetavate andmete alusel, tuues näiteid. Selle lause eesmärk on rõhutada, et kahjulik mõju on seotud mõõdetavate kahjulike muutuste ja halvenemisega. Need andmed on seotud nii konkreetsete kahjustatud alade ja populatsioonidega kui ka üldisemalt asjaomaste liikide ja elupaigatüüpidega. See tähendab, et oluline on nii teave konkreetse ala ja populatsiooni kohta kui ka üldisemat laadi teave (näiteks teaduskirjanduses leiduv teave). — Esimeses taandes on nimetatud „isendite arv, nende esinemise tihedus või levikuala“. Kaitsealuste liikide korral võib see hõlmata nii hukkunud isendite arvu kui ka nende isendite arvu, kes on kannatanud kahju või keda on muul viisil kahjustatud. Elupaikade korral võib ala hõlmata kaitsealuste liikide elupaiku, paljunemis- ja puhkepaiku ning elupaikade direktiivi I lisas nimetatud elupaiku, samuti võib ala olla seotud elupaikade kadumise, seisundi halvenemise ja nende täidetavate funktsioonide halvenemisega. — Teisel taandel on võrdlev eesmärk, et seostada kahjustatud isendid ja alad asjaomaste liikide ja elupaikade kaitsega laiemalt. Osutamine hindamisele kohalikul, piirkondlikul ja laiemal tasandil on seotud „kaitsestaatuse“ määratluses esineva viitega Euroopa ja liikmesriikide territooriumile ja looduslikule levilale. Hindamine ja tähtsuse kindlaksmääramine peab olema kohalikul tasandil asjakohane. Liikmesriikide ja Euroopa tasandile osutamine annab veel ühe suuna, mis aitab isendeid ja elupaiku paigutada erinevatesse geograafilistesse kontekstidesse. See ei tähenda, et kahjulikku mõju tuleb tõendada riigi ja Euroopa tasandil. — Kolmandas taandes keskendutakse kahjustatud liikide ja elupaikade taastumisvõimele. On selge, et see võib olla erinev. Mõnel elupaigal on abiootilised tunnused, mis ei saa uueneda. Näiteks võib tuua kohtuasjas C-258/11, Sweetman, (127) käsitletud paepaljandi, mille puhul tehti elupaikade direktiivi kohase hindamise käigus kindlaks, et seda ohustab püsiv hävimine. Selline püsiva kadumise olukord võib ilmselt tekkida seoses keskkonnavastutuse direktiiviga. — Neljandas taandes keskendutakse ajategurile ja see on tihedalt seotud kolmanda taandega. Siin on näidatud võimalus, et liik või elupaik võib ise „kiiresti“ ja muid meetmeid rakendamata taastuda. Siiski on vaja rõhutada, et sellest räägitakse baasolukorraga võrreldes. Seetõttu tuleb arvesse võtta kahjustatud ala ja populatsiooni eripära. Näiteks ei saa välistada, et kohalike tegurite tõttu võib taastumiseks kuluda rohkem aega kui mujal. Mõistet „kiiresti“ ei ole määratletud, kuid tekstist ilmneb, et see tähendab, et liik või elupaik peab olema vähemalt võimeline lühikese aja jooksul taastuma. Pika paljunemistsükliga liikidel ja aeglaselt moodustuvatel elupaikadel sellist võimet ei ole.

119. Nagu eespool märgitud, ei ole hindamisprotsess eesmärk omaette, vaid selle eesmärk on teha kindlaks ennetusmeetmete, kahjustustegurite viivitamatu ohjamise ja parandusmeetmete vajadus. Esimese ja teise eesmärgi kiireloomulisust tuleb arvesse võtta ka hindamisprotsessis. Mõiste „kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele tekitatud kahju“ selgituses on osutatud hindamisele, mida tuleb teha „võttes arvesse“ I lisas kindlaks määratud kriteeriume. See peaks võimaldama keskenduda I lisa nendele aspektidele, mida on vaja kahjustustegurite viivitamatu ohjamise meetmete või ennetusmeetmete vajaduse kiireks kindlakstegemiseks. Parandusmeetmete jaoks tuleb tõenäoliselt teha põhjalikum hindamine.

Tähtsuse kindlaksmääramine

120. Kahjustustegurite viivitamatu ohjamise meetmete ja ennetusmeetmete jaoks tuleb tähtsus kindlaks määrata, kui hindamise tulemusel tekib või võib tekkida põhjendatud alus arvata, et ilma nende meetmeteta tekivad punktides 121 ja 122 nimetatud kahjulikud muutused ja halvenemine.

121. Kui punktides 124 ja 125 nimetatud tähtsusetuse kriteeriumidest ei tulene teisiti, loetakse looduslike elupaikade parandusmeetmete eesmärgil kahjulikud muutused märgatavaks ja halvenemine olemas olevaks siis, kui kahjustatud loodusliku elupaiga territooriumil ilmneb üks või mitu järgmistest tagajärgedest: — elupaiga territooriumi püsiv või vahepealne mõõdetav kadumine; — elupaiga struktuuri või toimimise mõõdetav halvenemine; — elupaiga levila püsiv või vahepealne mõõdetav vähenemine; — tüüpiliste liikide püsiv või vahepealne mõõdetav kadumine või nende levila või sobivate elupaikade vähenemine; — loodusliku elupaiga territooriumi, struktuuri ja funktsioonide ning selle tüüpiliste liikidega seotud loodusvara funktsioonide püsiv või vahepealne mõõdetav halvenemine; — mõõdetav vahe kahjuliku mõju tekkimise aja ja selle aja vahel, kui konkreetse territooriumi, struktuuri, funktsioonide ja tüüpiliste liikide baasolukord taastatakse.

122. Kui punktides 124 ja 125 nimetatud tähtsusetuse kriteeriumidest ei tulene teisiti, loetakse kaitsealuste liikide parandusmeetmete eesmärgil kahjulikud muutused märgatavaks ja halvenemine olemas olevaks siis, kui kahjustatud populatsioonis ilmneb üks või mitu järgmistest tagajärgedest: — populatsiooni püsiv või vahepealne mõõdetav kadumine (sealhulgas isendi või isendite kadumine) või populatsiooni terviseseisundi halvenemine, mis kahjustab populatsiooni dünaamikat territooriumil, kus kahjuliku mõju ilmneb. Populatsiooni kadumine võib tuleneda suremusest, mis on põhjuslikult seotud kahju tekitava juhtumiga. Populatsiooni terviseseisundi halvenemine võib hõlmata näiteks selliseid kahjustuse vorme nagu toksiinide bioakumulatsioon või kahjulikud geneetilised modifikatsioonid pärast ristviljastamist geneetiliselt muundatud isenditega, mis on tahtlikult keskkonda viidud (128); — asjaomaste liikide levila püsiv või vahepealne mõõdetav vähenemine; — asjaomaste liikide pikaajaliseks säilimiseks sobivate elupaikade püsiv või vahepealne mõõdetav vähenemine; — loodusvara funktsioonide püsiv või vahepealne mõõdetav halvenemine, mis on seotud populatsiooni kadumise, levila vähenemise või sobivate elupaikade vähenemisega; — mõõdetav vahe kahjuliku mõju tekkimise aja ja selle aja vahel, kui populatsiooni, levila suuruse ja elupaikade olemasoluga seotud baasolukord taastatakse.

123. I lisa teises lõigus on sätestatud, et kahjustus, millel on tõendatud mõju inimeste tervisele, tuleb klassifitseerida märgatavaks kahjustuseks [antud sättes on kasutatud terminit „oluline“]. Kaitsealuse liigi või loodusliku elupaiga kahjulik muutus võib hõlmata mõju, mis seotud kahjustustegurite tõttu avaldub ka inimeste tervisele. Näiteks loodusliku elupaiga saastumine toksiliste ainetega võib samal ajal kahjustada inimeste tervist.

124. I lisa viimases lõigus on märgitud, millist kahjustust ei ole vaja pidada märgatavaks. Kohtuasjas C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, märkis kohus järgmist: „Väljendi „ei tule“ kasutusest ilmneb, et liikmesriikidel on seda direktiivi üle võttes õigus otsustada, kas need kahjustused on direktiivi I lisa mõttes olulised või mitte“ ( 129 ) . Samuti leidis kohus, et selle lõigu sätteid tuleb tõlgendada kitsalt ( 130 )

125. I lisa viimase lõigu sisu täpsustused. — Esimeses taandes käsitletakse kahjulikke muutusi, mis on väiksemad kui normaalseks loetavad looduslikud varieerumised. See on seotud eespool punktis 65 nimetatud võimalusega, et baasolukord ei ole oma laadilt muutumatu. Tähelepanu keskmes on kahjulike muutuste suurus võrrelduna looduslike varieerumistega. — Teises taandes käsitletakse looduslikest põhjustest või territooriumi tavalisest majandamisest tulenevaid kahjulikke muutusi. Kohus kaalus seda taanet üksikasjalikult kohtuasjas C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig Holstein eV. Selles käsitleti Natura 2000 märgala regulaarset kuivendamist avaliku sektori asutuse poolt põllumajandusliku kasutamise jaoks. Kuivendamine põhjustas veetaseme languse, millel oli kahjulik mõju kaitsealusele linnuliigile mustviires (Chlidonias niger). Kohus otsustas, et mõiste „tavaline majandamine“ on seotud nii elupaiga registri kui ka sihtdokumentidega (pädevate asutuste juhitavate majandamismeetmete kohta) ning ka varasema majandamisega omanike või ettevõtjate poolt (131). Kohus leidis järgmist: „Selleks, et siiski mitte võtta terminilt „tavaline“ keskkonnakaitse kontekstis soovitud toimet, tuleb aga lisada, et majandamist saab pidada tavaliseks vaid siis, kui see vastab niisugusele heale tavale nagu hea põllumajandustava“ (132). Samuti leidis kohus, et elupaikade direktiivi ja linnudirektiivi kohaldamisalasse kuuluva ala majandamine võib hõlmata ka põllumajanduslikku tegevust, sealhulgas niisutust, kuid seda võib pidada tavaliseks üksnes siis, kui see on kooskõlas nendes direktiivides sätestatud eesmärkide ja kohustustega (133). See otsus kehtib kõigi loodusdirektiividega reguleeritud alade, mitte üksnes Natura 2000 alade kohta (134). Kuid esile tuleb tõsta Natura 2000 alade kaitsmise eesmärkide tähtsust. — Kolmandas taandes on osutatud elupaikade ja liikide võimele taastada looduslikul teel kiiresti seisund, mida võib lugeda baasolukorraga samaväärseks või sellest paremaks.

Välistamine

126. Mõiste „kaitsealustele liikidele ja looduslike elupaikadele tekitatud kahju“ selgituses on näidatud, mille korral seda ei kohaldata, viidates elupaikade direktiivi artikli 6 lõigetele 3 ja 4 ning artiklile 16 ning linnudirektiivi artiklile 9. Kohtuasjas C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, otsustas kohus, et neid välistamisi tuleb tõlgendada kitsalt ( 135 )

127. Nendele loodusdirektiivide sätetele osutamisest võib teha mitu järeldust.

128. Esiteks, üksnes loa olemasolu eespool nimetatud sätete alusel ei tähenda, et kahjuliku mõju saaks kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele tekitatud kahjustuse kohaldamisalast täielikult välja arvata. Kahjuliku mõju saab välja arvata, kui — see on varem kindlaks tehtud; — põhjuslik seos on selge sõnaga lubatud. Sellest, kui ettevõtja ületab loas kindlaks määratud tingimusi (näiteks sekkudes elupaigas rohkem, kui luba võimaldab), võib tuleneda vastutus nõuete rikkumisega seotud kahjuliku mõju eest (136).

129. võib tekkida olukorras, kus luba ei ole, kuid kohaldatakse elupaikade direktiivi artikli 6 lõigete 3 ja 4 ning artikli 16 ning linnudirektiivi artikli 9 nõudeid. Nii on see näiteks juhul, kui ettevõtja oleks pidanud saama erandi elupaikade direktiivi artikli 16 alusel, et seaduslikult tegeleda ametialase tegevusega, kuid ei saanud seda Teiseks nähtub välistamiste sõnastusest, et keskkonnavastutuse direktiivi kohane vastutustekkida olukorras, kus luba ei ole, kuid kohaldatakse elupaikade direktiivi artikli 6 lõigete 3 ja 4 ning artikli 16 ning linnudirektiivi artikli 9 nõudeid. Nii on see näiteks juhul, kui ettevõtja oleks pidanud saama erandi elupaikade direktiivi artikli 16 alusel, et seaduslikult tegeleda ametialase tegevusega, kuid ei saanud seda ( 137 )

6. „VEEVARUDELE TEKITATUD KAHJU“

130. Nagu on eespool näha tekstikastist 3, on „veevarudele tekitatud kahju“ sisulise kohaldamisala poolest seotud veevarude kahe peamise kategooriaga: kõnealused veevarud, mis kuuluvad veepoliitika raamdirektiivi kohaldamisalasse, ja merestrateegia raamdirektiivi kohaldamisalasse kuuluv mereakvatoorium. Nendes suunistes käsitletakse neid eraldi.

A) KÕNEALUSED VEEVARUD, MIS KUULUVAD VEEPOLIITIKA RAAMDIREKTIIVI KOHALDAMISALASSE

Kõnealuste veevarudega seotud sisuline ja geograafiline kohaldamisala

131. Mõiste „veevarudele tekitatud kahju“ sisulise kohaldamisala mõistmiseks tuleb teada, mida tähendavad „kõnealused veevarud“. „Veevarude“ hulka kuuluvad kõik veevarud, mida hõlmab veepoliitika raamdirektiiv (vt tekstikast 8 allpool). Veepoliitika raamdirektiivi eesmärk on „kehtestada maismaa pinnavee, üleminekuvee, rannikuvee ja põhjavee kaitse raamistik“ ( 138 ) . Selles tsitaadis nimetatud veevarud on veepoliitika raamdirektiivi kohaldamisalasse kuuluvad veevarud. Veepoliitika raamdirektiivi kohaldatakse neist kõigi suhtes, olenemata nende suurusest ja omadustest ( 139 ) . Asjakohaseid määratlusi on veel esitatud tekstikastis 9. „Kõnealused“ veevarud on need, mida kahjustatakse. Tekstikast 8. Mõiste „veevarud“ määratlus

Keskkonnavastutuse direktiivi artikli 2 punktis 5 on „veevarud“ määratletud kui „kõik veevarud, mille suhtes kohaldatakse direktiivi 2000/60/EÜ.“

Tekstikast 9. Veepoliitika raamdirektiivis esitatud mõisted, mis on seotud „veevarudega“

Veepoliitika raamdirektiivis on otseselt määratletud kaks peamist veevarude klassi: „pinnavesi“ ja „põhjavesi“. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 1 on „pinnavesi“ määratletud kui „maismaavesi, välja arvatud põhjavesi, üleminekuvesi ja rannikuvesi, välja arvatud keemilise seisundi osas, mispuhul on hõlmatud ka territoriaalvesi.“ Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 2 on „põhjavesi“ määratletud kui „kogu vesi, mis asub maapinna all küllastusvööndis ja on otseses kokkupuutes pinnase või aluspinnasega.“ Nagu näha, on „pinnavee“ määratluses osutatud veevarude neljale alamklassile: „siseveed“, „üleminekuveed“, „rannikuveed“ ja „territoriaalveed“. Esimesed kolm neist on otseselt määratletud. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 3 on „maismaavesi“ määratletud kui „kogu seisev või voolav vesi maapinnal ning kogu põhjavesi maismaa pool lähtejoont, millest mõõdetakse territoriaalvete laiust“. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 6 on „üleminekuvesi“ määratletud kui „pinnaveekogu jõesuudme läheduses, mis on osaliselt soolane oma läheduse tõttu rannikuvetele, kuid millele mageveevool avaldab olulist mõju“. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 7 on „rannikuvesi“ määratletud kui „pinnavesi maismaa pool joont, mille iga punkt on ühe meremiili kaugusel mere pool lähimast punktist lähtejoonel, millest mõõdetakse territoriaalvete laiust, ulatudes vajaduse korral kuni üleminekuvete välispiirini“.

132. Nagu tekstikastis 9 esitatud määratlustest on näha, kehtib pinnavee geograafiline kohaldamisala ka rannikuvete kohta ja keemilise seisundi osas territoriaalvete kohta. Territoriaalveed ulatuvad kuni kaheteistkümne meremiilini lähtejoonest mere poole. Tähelepanu võib pöörata veel kahele punktile. Esiteks kattub pinnavee mõiste mingis osas merevete mõistega, nagu on näha tekstikastist 12. Kattumise korral on keskkonnavastutuse direktiivi kohaldamisel ülimuslik veepoliitika raamdirektiiv (vt tekstikast 12 ja punkt 175 allpool). Teiseks käsitletakse veepoliitika raamdirektiivis ka muid veevarude alamliike, nagu on kirjeldatud allpool tekstikastis 10. Kolmandaks, kui hinnatakse veepoliitika raamdirektiivi kohaldamisalasse kuuluvatele kõnealustele veevarudele avalduva kahjuliku mõju tähtsust, tuleb arvesse võtta geograafilisi piiranguid, mis on seotud kahjuliku mõju võrdluskontseptsioonidega. Neid käsitletakse allpool. Tekstikast 10. „Veevarude“ alamliikide määratlused veepoliitika raamdirektiivis

Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 4 on määratletud, et „jõgi“ on „maismaaveekogu, mis voolab peamiselt maapinnal, kuid võib osal oma jooksust voolata ka maa all“. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 5 on määratletud, et „järv“ on „seisev maismaaveekogu“. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 8 on määratletud, et „tehisveekogu“ on „inimtegevuse tulemusena tekkinud pinnaveekogu“. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 9 on määratletud, et „oluliselt muudetud veekogu“ on „pinnaveekogu, mis inimtegevuse põhjustatud füüsiliste muudatuste tagajärjel on oma iseloomult liikmesriigi poolt vastavalt II lisa sätetele antud määratluse järgi oluliselt muutunud“. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 10 on määratletud, et „pinnaveekogu“ on „eraldiseisev ja oluline pinnaveekogum, nagu näiteks järv, veehoidla, oja, jõgi või kanal, samuti oja, jõe või kanali osa, üleminekuvesi või rannikuveelõik“. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 12 on määratletud, et „põhjaveekogum“ on „piiritletav põhjaveekogum põhjaveekihis või –kihtides“. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 11 on määratletud, et „põhjaveekiht“ on „üks või mitu maa-alust kivimikihti või muud geoloogilist kihti, mis on piisavalt poorsed ja läbilaskvad, et põhjavesi saaks seal märkimisväärses ulatuses voolata või sealt saaks olulises koguses põhjavett võtta“.

Kahjuliku mõju võrdluskontseptsioonid

133. Kahjuliku mõju võrdluskontseptsioonid on kõnealuste veevarude ökoloogiline [asjakohane pinnavee puhul], keemiline [asjakohane nii pinnavee kui ka põhjavee puhul] ja/või kvantitatiivne seisund [asjakohane põhjavee puhul] ja/või ökoloogiline potentsiaal [asjakohane oluliselt muudetud ja tehisveekogude puhul], nagu on määratletud direktiivis 2000/60/EÜ . Pinnavee ja põhjavee keemilise seisundi erinevuse tõttu tähendab see, et arvesse tuleb võtta viit seisundi liiki, mille määratlused on hõlmatud veepoliitika raamdirektiiviga. Nagu on näidatud allpool tekstikastis 11, on otseselt määratletud mõisted „ökoloogiline seisund“ ja „kvantitatiivne seisund“, kuid mõisted „keemiline seisund“ ja „ökoloogiline potentsiaal“ on vaja tuletada „hea keemiline seisundi“ ja „hea ökoloogilise potentsiaali“ määratlusest. Tekstikast 11. Veepoliitika raamdirektiivis määratletud võrdluskontseptsioonid

Veepoliitika raamdirektiivis on esitatud „ökoloogilise seisundi“ ja „kvantitatiivse seisundi“ täpsed määratlused. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 21 on määratletud, et „ökoloogiline seisund“ on „mõiste, mis tähistab veeökosüsteemide struktuuri ja funktsioneerimise kvaliteeti pinnavee puhul vastavalt V lisas toodud liigitusele“. Veepoliitika raamdirektiivi artikli 2 punktis 26 on määratletud, et „kvantitatiivne seisund“ on „mõiste, mis näitab, millisel määral põhjaveekogumile avaldab mõju otsene ja kaudne veevõtt“. Kuigi veepoliitika raamdirektiivis on otseselt määratletud „ökoloogiline seisund“ ja „kvantitatiivne seisund“, ei ole selles otseselt esitatud „keemilise seisundi“ määratlust. Selle asemel on direktiivi artikli 2 punktides 24 ja 25 määratletud vastavalt „pinnavee hea keemiline seisund“ ja „põhjavee hea keemiline seisund“ (esiletõst lisatud). „Pinnavee hea keemiline seisund“ on määratletud kui „keemiline seisund, mis peab vastama pinnavee jaoks artikli 4 lõike 1 punktis a kindlaks määratud keskkonnaalastele eesmärkidele, see tähendab keemiline seisund, mille saavutab pinnaveekogu, milles saasteainete kontsentratsioon ei ületa IX lisas (140) ning artikli 16 lõike 7 ja muude ühenduse tasandil keskkonnakvaliteedi standardeid kehtestavate asjakohaste ühenduse õigusaktide alusel ette nähtud keskkonnakvaliteedi standardeid“. „Põhjavee hea keemiline seisund“ on määratletud kui „põhjaveekogumi keemiline seisund, mis vastab V lisa tabelis 2.3.2 sätestatud tingimustele“ (141). Samuti ei ole veepoliitika raamdirektiivis otseselt esitatud „ökoloogilise potentsiaali“ määratlust, kuid direktiivi artikli 2 punktis 23 on „hea ökoloogiline potentsiaal“ määratletud kui „oluliselt muudetud veekogu või tehisveekogu seisund, mis on selliseks liigitatud vastavalt V lisale“.

134. juhendis nr 2 veekogude kindlaksmääramise kohta, Veepoliitika raamdirektiivist tulenevalt kasutatakse viit võrdluskontseptsiooni peamiselt seoses veekogudega, mis on piiritletud selle direktiivi kohaselt ja mida hinnatakse seireprogrammide alusel, mis jätavad liikmesriikidele kaalutlusruumi seire sageduse ja alade valimisel. Selles õigusraamistikus kasutatakse mõisteid ja piiritletud veekogude kontseptsiooni peamiselt pikaajaliste eesmärkide saavutamiseks, mida tehakse vesikondade sobiva majandamise ja meetmete kavandamise teel. Sellega seoses on märgitud ( 142 ) mis on veepoliitika raamdirektiivi ühise rakendusstrateegia raames väljatöötatud mittesiduv viitedokument, et veekogude kontseptsiooni kasutatakse aruandluseks ja direktiivi peamistele keskkonnaeesmärkidele vastavuse hindamiseks. Veekogu piiritlemine on siiski vahend, mitte eesmärk omaette.

135. Keskkonnavastutuse direktiivi kontekstis on viis võrdluskontseptsiooni seotud samade kõnealuste veevarudega, st nendega, mis kuuluvad veepoliitika raamdirektiivi kohaldamisalasse, kuid neid kasutatakse teisel eesmärgil. Keskkonnavastutuse direktiiviga seoses on need võrdlusaluseks, mille põhjal hinnatakse veevarudele tekitatud kahju (st kahju, mis mõjub väga ebasoodsalt võrdluskontseptsioone määravatele kvaliteedielementidele).

136. Nagu allpool on näidatud, osutavad viis võrdluskontseptsiooni ise veel mitmele mõistele veepoliitika raamdirektiivis. Sõltuvalt kahjustatud veevarust tuleb mõiste „veevarudele tekitatud kahju“ rakendamisel arvesse võtta ka neid mõisteid. Keskkonnavastutuse direktiivi kohaldamisel on need viis kontseptsiooni kasulik jagada pinnaveega seotud mõisteteks (ökoloogiline seisund, ökoloogiline potentsiaal ja pinnavee keemiline seisund) ning põhjaveega seotud mõisteteks (põhjavee keemiline seisund ja kvantitatiivne seisund).

137. Mõiste „ökoloogiline seisund“ tähistab veeökosüsteemide struktuuri ja funktsioneerimise kvaliteeti pinnavee puhul vastavalt veepoliitika raamdirektiivi V lisas esitatud klassifikatsioonile. V lisas on osutatud viiele pinnavee alamklassile ehk jaotusüksusele: jõed, järved, üleminekuveed, rannikuveed, tehisveekogud ja oluliselt muudetud veekogud. Jõed, järved ning tehisveekogud ja oluliselt muudetud veekogud on tegelikult kõik eespool tekstikastis 9 osutatud alamklassi „sisevesi“ alla kuuluvad jaotusüksused ning kõik need on veepoliitika raamdirektiivis otseselt määratletud (vt eespool tekstikast 10). „Ökoloogiline seisund“ on seotud jõgede, järvede, üleminekuvete ja rannikuvetega. V lisas on esitatud ka nende pinnavee alamklasside ja jaotusüksuste jaoks olulised kvaliteedielemendid: bioloogilised elemendid; bioloogilisi elemente toetavad hüdromorfoloogilised elemendid; bioloogilisi elemente toetavad üldised füüsikalis-keemilised elemendid; konkreetsed saasteained, mille kohta tuleb kehtestada riiklikud keskkonnakvaliteedi standardid.

138. Ka „hea ökoloogilise potentsiaali“ määratluses on osutatud V lisale ning tehisveekogudele ja oluliselt muudetud veekogudele. V lisa punktis 1.2.5 on tehisveekogu ja oluliselt muudetud veekogu maksimaalne, hea ja keskmine ökoloogiline potentsiaal määratletud samade kvaliteedielementide abil, mida kasutatakse muude