1.Sissejuhatus

Selle teatise eesmärk on esitada poliitikaraamistik, millega hoida ära sundrände pikalevenimine ja kaotada järk-järgult praegustes sundrände tingimustes valitsev sõltuvus humanitaarabist, suurendades põgenike iseseisvust ja pakkudes neile võimalusi väärikaks eluks, et nad saaksid anda oma panuse vastuvõtvasse ühiskonda kuni vabatahtliku tagasipöördumise või ümberasumiseni.

Euroopa Liit, kes on peamine üleilmselt tegutsev humanitaar- ja arenguabi rahastaja, on pühendunud abivajajate aitamisele kogu maailmas. Liit teeb seda nii kriiside puhul kui ka riikide pikaajalist säästvat arengut edendades. Pidades silmas praeguse pagulas- ja rändekriisi tõsidust, pakkus Euroopa Komisjon Euroopa rände tegevuskavas välja laiahaardelise ja tervikliku lähenemisviisi. Tegevuskavas kutsutakse üles analüüsima strateegiliselt seda, kuidas maksimeerida ELi arengu- ja humanitaarabi mõju, et tulla sobival viisil toime sundrände mahu, mitmesuguste põhjuste ja mõjuga kohalikul tasandil.

Kogu maailmas on konfliktid, vägivald ja inimõiguste rikkumine sundinud ümber asuma üle 60 miljoni inimese, s.o pagulase ja riigisisese põgeniku. See on kõige ulatuslikum sundränne pärast teist maailmasõda. Kõigist viiest suurimast piirkonnast – Süüriast, Afganistanist, Somaaliast, Sudaanist ja Lõuna-Sudaanist – kulgev pagulaste sundränne on pikale veninud, kusjuures paljud afgaanid on olnud põgenikud üle kolme aastakümne. Sellist pikalevenimist halvendab veelgi tõsiasi, et 2014. aastal repatrieerus vabatahtlikult kõige vähem pagulasi viimase kolmekümne aasta jooksul. Pikale on veninud ka riigisisene ümberasumine viiest suurimast piirkonnast kolmes – Süürias, Colombias ja Sudaanis. Ainuüksi Süüria kriis, mis kestab nüüd juba kuuendat aastat, on kaasa toonud 4,7 miljonit pagulast ja 6,5 miljonit riigisisest põgenikku, sealjuures võttis üksnes EL 2015. aastal vastu 1 miljon pagulast. Suur mõju võib olla ka ilmastikunähtustel, nagu tänavune El Niño, mis on prognooside kohaselt kõige laastavam viimase 20 aasta jooksul. Konfliktide kasvu, vägivalla, kliimamuutuste ning keskkonna- ja loodusõnnetuste ühendmõju sunnib veelgi rohkem inimesi põgenema. Teatisele on lisatud komisjoni talituste töödokument, kus on esitatud taustteave sundrände konteksti ja põhjuste kohta ning hinnangud komisjoni praegusele poliitikale, senistele vahenditele ja tegevusele pagulaste, riigisiseste põgenike ja varjupaigataotlejate abistamisel kolmandates partnerriikides.

2015. aastal tegi ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet (UNHCR) kindlaks põhitegurid, mis sunnivad naaberriikides asuvaid Süüria pagulasi taotlema varjupaika Euroopas. Nende hulka kuuluvad lootusetus, suur elukallidus, süvenev vaesus ja piiratud võimalused elatist teenida või haridust saada. Kui pagulastel ja riigisisestel põgenikel ei ole arenguväljavaateid ega võimalusi teostada oma sotsiaalseid ja majanduslikke õigusi, siis suureneb tõenäosus, et nad liiguvad väljapoole oma päritolupiirkonda. Teisene ja korduv sundränne näitab ühist läbikukkumist toimetulekul põgenike ja vastuvõtvate kogukondade keskmise ja pika kestusega erivajadustega, nende haavatavusega ning neile püsivate lahenduste pakkumisega. Humanitaarabisüsteem üksi ei suuda põgenike ja vastuvõtvate kogukondade üha kasvavaid arenguvajadusi täita. Sundränne ei ole keeruline ainult humanitaarsetel põhjustel: see on ka poliitiline, inimõiguslik, arengualane ja majanduslik probleem, millega kaasnevad vältimatult seosed rände kui laiema nähtusega.

Kuigi ELi esmane mure on tema ümbruskonna konfliktidest põhjustatud sundränne, on pikaajaline sundränne üleilmne probleem. Seepärast kutsuti komisjoni teatises ELi välistegevuse rolli kohta praeguse pagulaskriisi lahendamisel ELi ja selle liikmesriike üles võtma endale kohustus teha pikaajalises plaanis rohkem ära, et asuda tegelema rände ja sundrände algpõhjustega. EL on näidanud oma tahet kõrvaldada sundrände algpõhjused rände lähtekohas. Ta on suurendanud oma pingutusi, et hoida ära uusi konflikte, lahendada olemasolevad konfliktid ja võidelda inimõiguste rikkumisega, mis kõik on sundrände peamised ajendid. ELi ja selle liikmesriikide pidev poliitiline ja diplomaatiline kohustus lahendada pooleliolevad konfliktid ja edendada inimõiguste austamist kogu maailmas moodustab seetõttu selle tegevuskava põhikomponendi. Sama kehtib ka inimelude päästmise ja koheste humanitaarabivajaduste täitmise kohta. Ent lisaks õigus- ja füüsilisele kaitsele, toidule ning peavarjule on põgenikel vaja ka saada tööd ja teenuseid, muu hulgas tervishoiuteenuseid, haridust ja majutust. Sobivaks näiteks sellest, kuidas partnerriigid suudavad vastu võtta palju pagulasi, võib pidada 1999. aastast saadik välja töötatud liidu õigustikku ja head tava Euroopa ühise varjupaigasüsteemi loomiseks ja varjupaiga ühiste miinimumnõuete ühtlustamiseks.

Sundränne on pikaleveninud ja keerukas probleem

Teatises keskendutakse konfliktide, vägivalla ja inimõiguste rikkumise tõttu tekkinud pikaleveninud sundrändest tingitud olukorrale partnerriikides, olenemata põgenike seisundist vastavalt 1951. aasta Genfi pagulasseisundi konventsioonile. Selle uue poliitikasuuna elemente võib rakendada ka loodusõnnetustest või ilmastikuoludest põhjustatud sundrände puhul, kuid sealjuures tuleb võtta arvesse erinevat poliitikat, konteksti, erinevaid vajadusi ja lahendusi. Kuna paljudes päritoluriikides ei valitse pidevalt rahu, vastuvõtvates riikides järgitakse piiravat poliitikat ja ümberasustamiskohti on vähe, elab enamik põgenikke pikaleveninud sundrände oludes kauem kui viis aastat. Vähesed on leidnud püsiva lahenduse, nagu vabatahtlik repatrieerimine, ümberasustamine või kohapealne lõimimine. 2014. aastal lisandus 2,9 miljonit uut pagulast, kuid oma päritoluriiki oli võimalik tagasi pöörduda vaid 126 800 endisel pagulasel ja püsivalt ümber asuda üksnes 105 200-l. Tänapäeval kestab pikaleveninud sundränne pagulaste jaoks keskmiselt 25 aastat ja 90 % riigisiseste põgenike jaoks üle 10 aasta.

2014. aastal elas 86 % kõikidest maailma pagulastest arenevates piirkondades ja vähim arenenud riigid pakkusid varjupaika kõikidest maailma pagulastest 25 %le. See avaldab tohutut survet nii põgenikele endile, neid vastuvõtvatele riikidele, valitsustele ja kogukondadele kui ka rahastajatele. Kõigil neil asjaosalistel on ühine kohustus olukorrale reageerida. Põgenike sissevool ja pikaajaline paigalejäämine avaldab eriti tugevat survet haavatavatele kogukondadele, riikidele ja piirkondadele. Sellel on kaugeleulatuv mõju avalikule haridussüsteemile, jäätmekäitlusele, majutus- ja kinnisvarahindadele, kommunaalteenustele, sealhulgas elektri- ja veevarustusele, toiduainehindadele, palkadele ja üleüldisele stabiilsusele. Kuna aina rohkem põgenikke leiab endale peavarju linnakeskkonnas, mõjutab see teenuste kavandamist ja pakkumist eriti suurel määral just linnades.

Säästva arengu tegevuskavas 2030 tunnistatakse, et sundränne on üks põhitegureid, mis ähvardab anda tagasikäigu viimaste aastakümnete arengualasele edule. Seepärast on pagulased ja riigisisesed põgenikud lisatud tegevuskavas haavatavate inimeste kategooriasse, keda ei tohiks hooletusse jätta. Kuigi põgenikele pakutakse humanitaarabi, jäävad nad sageli arenguabi andjate programmidest ja tegevusest välja. Vastuvõtvate riikide poliitika kahandab tihti põgenike juurdepääsu tööturule ning seab piiranguid põgenike liikumisele ja elukoha valikule riigi sees. Lisaks keelatakse põgenikel oma asundusi heakorrastada viisil, mis aitaks neil end alaliselt sisse seada, ning pikaajalise kindla õigusliku seisundi saamine tehakse neile raskeks, kui mitte võimatuks. Selline poliitika hoiab põgenikke pidevalt ebamäärases olukorras ja pikaajaliste arenguväljavaadete puudumise tõttu jäävad nad sõltuvaks humanitaarabi andjate alalisest toest. Pagulased ja riigisisesed põgenikud on töövõimelised inimesed, kes saavad oma oskuste ja omadustega anda panuse vastuvõtvate riikide või kogukondade majandusse ja ühiselusse. Ent ilma arenguvõimalusteta õõnestab selline laialt levinud abist ja hoolest sõltumise mudel pagulaste ja riigisiseste põgenike väljavaateid saavutada suurem iseseisvus.

Sundrände tingimused on väga keerukad ja paljuski erinevad. Mõne pagulase toimetulekuvõime võib olla esialgu nende vastuvõtjate omast suuremgi näiteks tänu säästudele või tihedatele peresidemetele vastuvõtvas riigis. Kuigi vastuvõttev riik võib saada ELilt arenguabi, ei saa haavatavad vastuvõtvad kogukonnad tavaliselt humanitaarabist kasu. Haavatavuse käes võivad kannatada ka need elanikud, kes on jäänud oma päritolukogukonda, samal ajal kui teised on olnud sunnitud lahkuma. Vabatahtlikel tagasipöördujatel võib olla suhteline eelis, mis tuleneb välismaal omandatud oskustest ja kapitalist. Pagulased ja riigisisesed põgenikud võivad seista silmitsi samasuguste probleemidega kui maapiirkondadest linna ümberasujad või vaesed, kes elavad laiematel linnaaladel või maal. See võib tekitada kogukondade vahel pingeid ja konflikte, mis võivad omakorda põhjustada ulatusliku teisese sundrände. Eelkõige just riigisiseste põgenike ja tagasipöördujate puhul võib põhjendamatu keskendumine nende seisundile kaasa tuua vastuolu humanitaarabi põhimõttega anda alati abi, kui seda vajatakse. Seisundipõhine lähenemine ei tarvitse toimida ka olukorras, kus rändepõhjuseid on mitu ja need on kumulatiivsed ning kus haavatavus sõltub pigem isiklikest asjaoludest, mitte kuuluvusest konkreetselt määratud kategooriasse või rühma.

Seega peaks sekkumismeetmete väljatöötamisel olema tegelik haavatavus suurema tähtsusega kui õiguslik seisund – sedasi järgitakse täiel määral rahvusvahelist ja inimõigustega seotud õigust. Arvestada tuleb põgenike erivajadust kaitse järele, lähtudes nende soost, vanusest ja puudest, poliitilistest vaadetest, rahvusest, keelest, kastilisest kuuluvusest, usust ja/või seksuaalsest sättumusest. Seetõttu kõigi jaoks ühesugune lahendus ei toimi. EL on võtnud endale ülesande tagada poliitikaraamistik, mille abil tegeleda kogu maailmas sundrändega tõhusamalt, kontekstipõhisemalt ja väärikamalt. Selleks kavatseb EL poliitilisi küsimusi, konfliktide ennetamist, arengut, inimõigusi ja humanitaarabi puudutavad arusaamad ühendada ning saadud seost tegusalt tugevdada.

Arengukeskse poliitikaraamistiku loomine pikaleveninud sundrändeolukorra lahendamiseks

Luua tuleb uus, sidus ja koostööpõhine poliitikaraamistik. Poliitikat, inimõigusi, humanitaar- ja arenguabi käsitlevad vaatenurgad peavad üksteist täiendama, et panna kokku stsenaarium, millest võidavad nii põgenikud kui ka neid vastuvõtvad kogukonnad. Uus poliitikaraamistik põhineb tugevatel külgedel, mida pakuvad ELi terviklik lähenemisviis ja ELi lähenemisviis vastupanuvõimele. Raamistiku abil hakatakse kasutama pagulaste ja riigisiseste põgenike töövõimet, aidates neil saada haridust, majutust, maad, tootmis- ja elatusvahendeid ning teenuseid ning toetades nende ja vastuvõtva kogukonna vahelist suhtlust.

Kui arengu- ja humanitaarabi andjad teevad rohkem koostööd, sidudes tihedamalt rahastamise juba programmi koostamise tasandil, teabe vahetamise ja hindamise ning eesmärkide püstitamise, siis on võimalik välja töötada tulemuslikumad ja püsivamad kaitse- ja iseseisvumisstrateegiad. Sellest saavad kasu nii põgenikud kui ka haavatavad vastuvõtvad kogukonnad. Uus arengukeskne lähenemine sundrändele ei too endaga kaasa lisakulu. Vastupidi – see kasvatab keskmise ja pika aja jooksul tõhusust ja toob paremaid tulemusi nii rahastajate kui ka kasusaajate jaoks, vähendades sõltuvust arenguabist ja suurendades arenguinvesteeringute mõjusust nii palju kui võimalik.

Vastuvõtvate riikide valitsuste roll on ülioluline, sest nemad vastutavad õigus- ja poliitikaraamistiku eest, mille abil täidetakse pagulaste, riigisiseste põgenike ja vastuvõtvate kogukondade vajadusi. Valitsused määravad arenguabiga seotud sekkumiseks asjaomased nõuded ning humanitaarabiga seotud sekkumiseks aja ja koha. Tihti ei saa paljud vastuvõtvad riigid nende ülesannete täitmisega ise hakkama. Rahvusvaheline kogukond peab tegema selleks suuri investeeringuid eriti kohalikul tasandil, et kindlustada pikema aja jooksul head tulemused ja kulude tegelik jagamine. Selliste investeeringute tegemisel tuleks vältida diskrimineerimist põgenike eri kategooriate alusel ning edendada õiglast ja võrdset kohtlemist, kõrvaldades tööturul osalemise tõkked, lihtsustades sotsiaalteenuste kättesaadavust, parandades asunduste seisukorda ja määrates põgenikele pikaajalise kindla õigusliku seisundi.

Selles teatises esitatakse uus arengukeskne poliitikaraamistik sundrändeolukorra lahendamiseks hulga soovituste abil. Teatise eesmärk on ühendada eri vahendid ja meetmed, et tagada ELi tulemuslik, pidev ja paljusid osalisi kaasav lähenemine võitlusele sundrändega. Lisaks esitatakse teatises üleskutse, et seda uut lähenemist toetaksid ka meie koostööpartnerid: ÜRO asutused, rahvusvahelised organisatsioonid, vabaühendused, kodanikuühiskonna organisatsioonid, erasektor ja valitsusvälised osalejad nii ELis kui ka partnerriikides.