Taustteave

Programm „Fiscalis 2020“ loodi Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrusega (EL) nr 1286/2013, millega luuakse tegevusprogramm eesmärgiga „parandada maksusüsteemide nõuetekohast toimimist siseturul, tihendades osalevate riikide, nende maksuhaldurite ja ametnike koostööd“. Programm on järg varasematele sarnastele programmidele. Aastatel 2014–2020 oli see üks peamisi vahendeid, mida kasutati maksustamise valdkonnas ELi õiguse sidusa rakendamise toetamiseks ning maksupettuste, maksudest kõrvalehoidmise ja agressiivse maksuplaneerimise vastaseks võitluseks, tagades teabevahetuse, toetades halduskoostööd ja suurendades osalevate riikide haldussuutlikkust.

Kooskõlas määruse artikliga 17 viis komisjon sõltumatute välishindajate abiga läbi uuringu, et toetada programmi lõpphindamist, nagu oli teinud ka vahehindamise käigus. Hindamise üksikasjalikud tulemused on esitatud käesolevale aruandele lisatud komisjoni talituste töödokumendis ning need on käesoleva aruande aluseks. Lõpphindamise eesmärk on hinnata programmi tulemuslikkust aastatel 2014–2020 ja saavutatud tulemuste püsivust pikemas perspektiivis. Hindamine hõlmab programmi tegevusaastaid (2014–2020) ja sisaldab 2018. aastal tehtud vahehindamise tulemusi. Lõpphindamise käigus hinnatakse, mil määral on vahehindamise järeldusi rakendatud ja mil määral need on olukorda parandanud. Hindamine hõlmas kõiki osalevaid riike, st ELi liikmesriike, kandidaatriike (Albaania, Põhja-Makedoonia, Montenegro, Serbia ja Türgi) ning potentsiaalseid kandidaatriike (Bosnia ja Hertsegoviina ning Kosovo*). Hindamisel võetakse arvesse kõiki rahastatud ja haldusmeetmeid ning kõiki asjaomaseid sidusrühmi (riiklikud haldusasutused, komisjoni talitused ja ettevõtjad) kõigist osalevatest riikidest.

Käesoleva aruande eesmärk on esitada lõpphindamise tulemused järgmistes küsimustes: i) tulemuslikkus, st mil määral programmi eesmärk saavutati; ii) tõhusus, st mil määral programm saavutas oma eesmärgi võrreldes kasutatud vahenditega; iii) programmi kooskõla ELi laiema poliitika ja prioriteetidega; iv) selle ELi tasandi sekkumise lisaväärtus ja selle mõju ning v) programmi asjakohasus.

1.Tulemuslikkus: mil määral programmi eesmärk saavutati

Programmi eesmärk on toetada maksustamissüsteemide nõuetekohast toimimist siseturul, tagades teabevahetuse, toetades halduskoostööd ja suurendades osalevate riikide haldussuutlikkust, mis omakorda võib toetada ELi õiguse ühtset rakendamist maksustamise valdkonnas ning võitlust maksupettuste, maksudest kõrvalehoidmise ja agressiivse maksuplaneerimise vastu.

Hindamise käigus kogutud tõendid kinnitasid, et programm „Fiscalis 2020“ oli selliste eesmärkide saavutamise peamine vahend. Programm on olnud otsustava tähtsusega: a) Euroopa infosüsteemide (EISid) arendamisel ja toimimisel, võimaldades luua ühise/ühtlustatud aluse automaatsele ja turvalisele teabevahetusele ning menetluste ühtlustamisele ja lihtsustamisele; b) tagades mitmesugused ühismeetmed, millega loodi koostöökeskkond, kus ametiasutused tegid koostööd, vahetasid teadmisi ja tegid kindlaks parimad tavad seoses haldusmenetluste ja -suuniste, ELi õiguse ja IT-süsteemidega, ning c) pakkudes koolitust, mis parandab töötajate oskusi ja pädevusi ning haldussuutlikkust.

Seeläbi aitas programm kaasa võitlusele maksupettuste, maksudest kõrvalehoidmise ja agressiivse maksuplaneerimise vastu, kuna Fiscalise programmi rahastatud IT-taristu ja IT-süsteemide abil saadud teabe kvaliteet ja ulatus võimaldasid piiriüleseid kontrolle, mille käigus avastati võimalikke petturlikke tehinguid, mis viisid ametiasutuste ühismeetmeteni. Intervjueeritavad ütlesid veel, et EISide võimaldatav automaatne teabevahetus takistab pettust ja aitab seega võidelda maksupettuste, maksudest kõrvalehoidmise ja agressiivse maksuplaneerimise vastu. EISid vähendasid ka nõuete täitmisega seotud kulusid ja suurendasid ettevõtjate õiguskindlust, suurendades üldist nõuete täitmist maksumaksjate poolt ning võimaldades ametiasutustel ja ettevõtjatel vähendada oma tegevuseks kuluvat aega ja nõutavaid ressursse. Lisaks oli umbes 44 % kõigist esitatud ühismeetmete ettepanekutest seotud maksupettuste, maksudest kõrvalehoidmise ja agressiivse maksuplaneerimise vastase võitlusega. Juhtumiuuringud näitasid, et programm „Fiscalis“ võis selle tulemusena suurendada maksutulu.

Programm parandas ja ühtlustas arusaamist ELi maksuõigusest nii maksuhaldurite kui ka ettevõtjate seas, aidates kaasa selle sujuvamale ja sidusamale rakendamisele. Ühismeetmeid ja koolitusmooduleid, mille otsene eesmärk on parandada liidu maksuõiguse mõistmist ja rakendamist, peeti väga kasulikuks ja need saavutasid kavandatud tulemuse. Üldisemalt on programm suurendanud usaldust ametnike vahel, edendades omavahelist suhtlust, mis jätkus ka väljaspool programmi raames tehtud konkreetseid tegevusi. Kokkuvõttes aitas see kaasa ELi maksusüsteemide sujuvale toimimisele.

Intervjueeritud ELi-välised riigid hindasid ka koostöövõrgustike loomise võimalusi käsitlevaid ühismeetmeid, kuid leidsid, et need ei vasta piisavalt nende vajadustele, sest meetmete prioriteet on ELi liikmesriigid ja need keskenduvad EISidele, millele kandidaatriikidel puudub juurdepääs.

2.Tõhusus: mil määral saavutas programm oma eesmärgi võrreldes kasutatud vahenditega

Tõhususe hindamisel vaadeldi välisuuringus seda, mil määral saavutati programmi vahenditega soovitud tulemused kõige vähem kulukal viisil. Püüti analüüsida kulusid ja kasu ning võimaluse korral neid rahaliselt hinnata. Kulude kohta on andmed kättesaadavad, kuid kasu mõõta on keerulisem. Kasu määratleti ka programmi sidusrühmadega peetud intervjuude käigus.

Programmi „Fiscalis 2020“ eelarve ajavahemikuks 2014–2020 oli ligikaudu 222 miljonit eurot. Ligikaudu 75 % eelarvest on kulutatud maksustamisvaldkonna EISi arendamiseks, hooldamiseks ja käitamiseks (168 miljonit eurot). Lisaks kandsid liikmesriigid kulusid EISide riiklike komponentide soetamisel, arendamisel, paigaldamisel, hooldamisel ja igapäevasel käitamisel. Muud sidusrühmad (nt ettevõtjad, finantsasutused) võivad kanda nende süsteemidega kaudselt seotud kulusid. Need ühised IT-taristud ja -süsteemid on selgelt ressursimahukad. Samas on need maksuhaldurite igapäevaseks tööks hädavajalikud ja toovad nende tegevuse kõigis valdkondades palju kasu. Selle hindamise käigus tehtud juhtumiuuringutest ilmnesid konkreetsed näited kasust, mis kaalub üles konkreetsete süsteemide kulud. EISid on standardinud ja lihtsustanud menetlusi ning vähendanud ametiasutuste ja ettevõtjate halduskoormust ja nõuete täitmisega seotud kulusid ettevõtjate jaoks ning aidanud avastada võimalikke petturlikke tehinguid. EISide ühiste komponentide väljatöötamise ja käitamisega on ELi tasandi programm toonud kaasa olulise mastaabisäästu, taganud koostalitlusvõime ja aidanud vältida liikmesriikide töö dubleerimist. Selle tulemusena võimaldasid EISid turvalist teabevahetust ning toetasid halduskoostööd ja haldussuutlikkust, hõlbustades ELi maksuõiguse tõhusamat rakendamist ja järjepidevamat kohaldamist ning võitlust maksupettuste, maksudest kõrvalehoidmise ja agressiivse maksuplaneerimise vastu. Hindamine andis nende tõhususest üldiselt positiivse pildi.

Programmist „Fiscalis 2020“ anti mitmesugustele ühismeetmetele rahalist toetust ligikaudu 33 miljoni euro väärtuses (15 % kogu programmi rahastamisest). Uuringute tulemuste põhjal leiti, et ühismeetmed on üldiselt andnud olulise panuse programmi eesmärkide saavutamisse. Ühismeetmete hulka kuulusid seminarid, õpikojad, projektirühmad, kahe- või mitmepoolsed kontrollid, muu halduskoostöötegevus, töövisiidid, ettevalmistavad meetmed, suutlikkuse suurendamise meetmed ja eksperdirühmad. Nagu öeldud, oli osalejaid kokku üle 30 000. Välja arvatud eksperdirühmade kulude puhul, oli osalevate riikide täieliku kaasamise tagamiseks võimalik hüvitada 100 % abikõlblikest reisi- ja majutuskuludest ning ürituste korraldamise ja päevaraha kuludest, kui see oli vajalik programmi „Fiscalis 2020“ eesmärkide täielikuks saavutamiseks. Keskmine kulu meetmes osaleja kohta igat liiki ühismeetmete puhul (v.a eksperdirühmad) püsis kogu perioodi vältel suhteliselt stabiilne, vähenedes üldiselt viimastel aastatel veidi, mis võib viidata tõhususe paranemisele. Fiscalise programmi käsitlevatel korrapärastel küsitlustel saadud tulemused olid valdavalt positiivsed, mis viitab sellele, et meetmetest saadav kasu on osalejate jaoks suur. Enamik maksuhaldureid nõustus, et kasu kaalub kulud üles. Ühismeetmetesse tehtud investeeringuid peeti kasulikuks ja kulutõhusaks, kui võtta arvesse kulusid võrreldes saavutatud tulemustega. Eksperdirühmades osalemist ei hüvitatud programmi „Fiscalis 2020“ raames täielikult (reisi- ja elamiskulud hüvitati täielikult, samal ajal kui personalikuludest kaeti vaid 50 %). Need eksperdirühmad olid siiski üliolulised mõne Fiscalise programmi IT-süsteemi arendamisel, mida ilma nendeta võib-olla ei olekski loodud. Need annavad liikmesriikidele võimaluse koondada ressursse ja eksperditeadmisi, selle asemel et tegutseda eraldi. Seega olid need üsna kulutõhusad. Üldiselt on ühismeetmed tõhustanud halduskoostööd ja -suutlikkust ning parandanud osalejatevahelisi töösuhteid. Need on aidanud vahetada kogemusi ja teha kindlaks haldusmenetluse parimad tavad ning omakorda toetanud ELi maksualaste õigusaktide tõhusat rakendamist ja nõuete täitmise parandamist.

Ühise maksukoolituse jaoks eraldati ligikaudu 6,9 miljonit eurot. Suurem osa programmi „Fiscalis 2020“ koolituseelarvest (4,7 miljonit eurot) eraldati e-õppe moodulitele. Nende moodulite abil koolitati 130 470 osalejat maksuhaldusasutustest ning veel 941 938 inimest ettevõtetest ja avalikkuse seast. Seega kujunes koolitusmoodulite kuludeks 4,9 eurot koolitusel osalenud inimese kohta, mis on väga väike summa. Maksuhaldurid pidasid e-õpet kasulikuks ja tõhusaks suutlikkuse suurendamisel ning abiks teistele sidusrühmadele. Leiti, et Fiscalise programmi muud koolitusmeetmed, mis toimusid osana projektirühmadest või suutlikkuse suurendamise meetmetest (eelkõige IT-koolitused), on suurendanud haldussuutlikkust ning hõlbustanud maksuhaldurite jaoks koordineerimist ja koostööd.