KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

liidu rahanduse tulemuspõhise hindamise kohta

1. Esialgsed märkused

See on komisjoni esimene aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule liidu rahanduse tulemuspõhise hindamise kohta kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 318.

Artiklis 318 sätestatakse, et komisjon:

„esitab Euroopa Parlamendile ja nõukogule samuti liidu rahanduse hindamisaruande, mis põhineb eelkõige Euroopa Parlamendi ja nõukogu artikli 319 alusel antud juhiste rakendamise tulemustel.”

ELi toimimise lepingu artikliga 319 nähakse ette, et Euroopa Parlament annab nõukogu soovituse alusel heakskiidu komisjoni tegevusele ELi eelarve täitmisel. Samuti sätestatakse kõnealuses artiklis, et selleks vaatavad nõukogu ja Euroopa Parlament läbi artiklis 318 märgitud eelarve täitmise aruande, bilansi ja hindamisaruande, kontrollikoja aastaaruande koos auditeeritud institutsioonide vastustega kontrollikoja märkustele, artiklis 287 osutatud avalduse, mis kinnitab raamatupidamiskontode usaldatavust ja nende aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust.

Komisjon uurib võimalusi eri menetluste raames nõutavate aruannete ühtlustamiseks, võttes nõuetekohaselt arvesse hinnangu ja eelarve täitmise heakskiitmise ajastuse ja ulatuse erinevusi, ning töö dubleerimise vältimiseks, nagu allpool selgitatud. See on järkjärguline protsess, mille käigus igal aastal täiendatakse varasematel aastatel saadud kogemusi. 2011. aasta heakskiidu andmise menetlusest alates püüab komisjon võtta hindamisaruande vastu iga aasta novembri keskpaigaks.

2. Sissejuhatus

Üks peamisi ELi toimimise lepingu artiklis 318 sätestatud nõudeid on see, et hindamisaruandes hinnatakse liidu rahandust eelkõige asjaomaste programmide abil saavutatud tulemuste seisukohast.

Üldiste tulemuste ja mõju hindamisele kaasaaitamiseks korraldab komisjon hindamist programmide jooksul ja pärast nende lõpuleviimist, et analüüsida, mil määral programmid on oma eesmärgid saavutanud ning mõõta nende mõju ühiskonnale.

Programmide rakendamisega kaasneb esialgne suutlikkuse suurendamine ja muutuste elluviimiseks võib kuluda aastaid, mistõttu kulud jaotatakse mitme aasta peale. Pikaajaline mõju avaldub alles aja jooksul ja mitte tingimata iga-aastaselt ning ühtses või korrapärases rütmis.

Samuti on usaldusväärsete järelduste tegemiseks oluline lähtuda tulemuste hindamisel ja edasiste otsuste tegemisel pigem suundumustest kui üksikutest arvandmehulkadest. Tihti saab konkreetsete programmide tulemuste ja mõju kohta piisaval määral usaldusväärset teavet alles mõni aasta pärast programmi lõpetamist.

ELi eelarvest tehtavate iga-aastaste kulutuste heakskiitmine on seevastu konkreetne protsess, mis peab andma kindla tulemuse seoses iga aasta kulutustega. Protsess järgib kindlat ajakava, mis võimaldab selle lõpule viia kulutuste tegemise aastale järgneva teise aasta maikuuks. Lisaks on heakskiitmisprotsess varem keskendunud peamiselt seaduslikkusele ja korrektsusele, ehkki praegu töötatakse välja mitmekülgsemat lähenemisviisi.

Seega puudub otsene vastavus finantsprogrammidele antavate hinnangute ning aasta kulutuste heakskiitmise ajastuse ja ulatuse vahel. Euroopa Parlamendi ja nõukogu poolt seoses ühe aasta kulutustele heakskiidu andmise menetlusega antud juhised ei pruugi alati olla seotud finantsprogrammi vastava etapiga ja samal ajal või ligikaudu samal ajal saadud hindamistulemustega.

Tänu individuaalsetele hinnangutele ja mõjuhinnangutele ning iga-aastastele tegevusaruannetele[1] ja samuti iga-aastaselt avaldatavatele haldustegevuse koondaruandele, tegevusavaldustele[2] ja heakskiitmisotsuse ja sellega seotud soovituse järelmeetmete aruandele on olemas juba palju üksikasjalikku teavet erinevate ELi finantsprogrammide tulemuste ja mõju kohta. Lisaks ei tohiks ELi toimimise lepingu artikli 318 kohane hindamisaruanne dubleerida ELi programmide asutamise alusaktidega ette nähtud hindamistegevust.

Seetõttu on komisjon kaalunud, kas hindamisaruanne peaks süstemaatiliselt hõlmama igal aastal kõiki programme või üksnes neid programme, mille kohta on saadud piisavalt asjakohast uut teavet. Kui igal aastal hõlmataks kõiki ELi rahastatavaid programme, tekib oht, et tulemuseks on väga pikk ja laialivalguv aruanne, milles selliste programmide kohta, mille suhtes viimasest aruandest saadik ei ole läbi viidud põhjalikku hindamist, korratakse eelmistes aruannetes sisalduvat teavet. Aruanded oleksid selgemad ja fookustatumad, kui igal aastal käsitletaks piiratud arvul programme, lähtudes programmide olulisusest ning uute hindamistulemuste kättesaadavusest ja tagades samas, et keskpikas perspektiivis oleks kaetud enamik finantssektoreid.

Dubleerimise vältimiseks ja kõnealuse uue aruandlusprotsessi käivitamiseks on komisjon otsustanud ka käesolevas hindamisaruandes keskenduda valitud poliitikavaldkondadele. Aruanne hõlmab kaht valdkonda: haridus ja kultuur ning teadus. Need valdkonnad tunduvad käesoleva esimese aruande puhul kõige asjakohasemad, sest nad aitavad ellu viia strateegia „Euroopa 2020” peamisi eesmärke ning juhtalgatusi[3]. Kõnealused valdkonnad hõlmavad suuri kulusid, mis 2010. aastal ulatusid ligi 8 miljardi euroni. Need on ka peamised poliitikavaldkonnad, mida rakendatakse tsentraliseeritult, mitte koostöös liikmesriikidega. Tulevikus kavatseb komisjon hõlmata peamisi finantsprogramme, mida rakendatakse tsentraliseeritult, detsentraliseeritult või koostöös liikmesriikidega, keskendudes igal aastal mõnele selliste valdkondade kombinatsioonile nagu regionaalpoliitika või mõni muu struktuurifond, ettevõtlus, maksustamine, energeetika, liikuvus ja transport või infoühiskond.

Kaht valitud valdkonda on hea käsitleda ka seetõttu, et nende kohta on olemas hiljutised hindamistulemused, millele osutatakse aruandes edaspidi; ehkki seoses uue mitmeaastase finantsraamistiku ettevalmistamisega on sel aastal uued hindamisandmed kättesaadavad paljude finantsprogrammide kohta. Muudel aastatel võib hindamistulemuste kättesaadavus varieeruda, sest hindamiste kavandamisel lähtutakse võimalikult palju vajadusest toetada otsuste tegemist. Komisjon püüab seepärast järelevalve- ja hindamistegevust paremini programmitöö tsüklitega kohandada ning seega viiakse uute ettepanekute ettevalmistamise aastatel läbi rohkem hindamisi kui muudel aastatel.

Kooskõlas ELi toimimise lepingu artikliga 318 peaks kaht valitud poliitikavaldkonda vaatlema koos 2009. aasta eelarve täitmise heakskiitmisotsusega kaasnevate soovitustega, st koos Euroopa Parlamendi ja nõukogu ettepanekutega kõnealuste valdkondade kohta. Eelarve täitmist kinnitav asutus aga ei andnud 2009. aasta heakskiitmisotsuses ja soovitustes konkreetseid juhiseid hariduse ja kultuuri ning teaduse poliitikavaldkondade tulemuste kohta.

Aruande järgmistes osades nimetatakse esmalt käsitletavad programmid ning esitatakse kokkuvõte nende rollist ja eesmärkidest. Teiseks vaadeldakse hiljutise hindamise tulemusi seoses sellega, mil määral programmid on saavutanud oma eesmärgi ning avaldanud oodatud mõju. Kuna programmid on alles käimas, esitatakse käesolevas hindamisaruandes peamised järeldused senitehtu kohta. Vahel osutatakse ka varasemate programmide hindamisele, et luua olukorrast terviklik pilt. Viidete loetelu on esitatud lisatud komisjoni talituste töödokumendis.

3. haridus ja kultuur 3.1. Sissejuhatus

Hariduse ja kultuuri poliitikavaldkonna üldised eesmärgid on järgmised.

(1) Tõsta haridussüsteemi tipptasemel, asjakohaseks ja õiglaseks toimimiseks vajalike oskuste taset ning anda kõigile noortele õppuritele ja teadlastele liikuvusvõimalus.

(2) Edendada loovust, kultuuridevahelist dialoogi ning kultuurilist ja keelelist mitmekesisust; suurendada loomemajanduse töökohtade loomise potentsiaali.

(3) Tugevdada osalust, solidaarsust ja inimestevahelist suhtlust, keskendudes noortele.

(4) Teha koostööd partnerriikide ja -piirkondade ning rahvusvaheliste organisatsioonidega Euroopa väärtuste edendamiseks terves maailmas ning tugevdada inimestevahelisi kontakte.

(5) Kõnealuste üldiste eesmärkide saavutamiseks kasutatavad peamised rahastamisvahendid on elukestva õppe programm, Euroopa Innovatsiooni- ja Tehnoloogiainstituut (EIT); Marie Curie meetmed (seitsmenda raamprogrammi programm „Inimesed”), programmid „Aktiivsed noored”, „Kultuur” ja „MEDIA 2007”, mille kogueelarve aastateks 2007–2013 on peaaegu 14 miljardit eurot. Samuti aitavad eespool mainitud programmid viia ellu mitut strateegia „Euroopa 2020” juhtalgatust („Noorte liikuvus”, uute oskuste ja töökohtade tegevuskava, „Innovatiivne liit”, digitaalarengu tegevuskava ja vaesusevastase võitluse platvorm) ning saavutada „Euroopa 2020” peamisi eesmärke hariduse valdkonnas[4].

Kõnealustele programmidele annab lisandväärtust riiklikke ja piirkondlikke meetmeid täiendav rahvusvaheline tegevus. Lisaks tagab Euroopa tasandi tegevus tulemuste laiema levitamise, mis aitab teha teadlikumaid poliitilisi otsuseid nii kogu Euroopa Liidus kui ka kaugemal.

3.2. Elukestev õpe

Elukestva õppe programm koosneb viiest valdkondlikust programmist:

(1) Comenius (põhi- ja keskharidus)

(2) Erasmus (kõrgharidus)

(3) Leonardo da Vinci (kutseharidus ja -koolitus)

(4) Grundtvig (täiskasvanuharidus)

(5) Ristprogramm ja Jean Monnet (toetus valdkonnaülesele tegevusele, näiteks poliitikakoostöö ja innovatsioon).

Elukestva õppe programmiga toetatakse kõigi haridusvaldkondade õpilaste ja haridustöötajate liikuvust, et võimaldada neil õppida mõne teise liikmesriigi haridussüsteemis. Kooskõlas strateegiaga „Euroopa 2020” on üldeesmärk aidata kaasa Euroopa Liidu muutmisele arenenud teadmistepõhiseks ühiskonnaks, mida iseloomustab säästev majanduslik areng, rohkem paremaid töökohti ja suurem sotsiaalne ühtekuuluvus.

2011. aasta vahehindamisel[5] leiti, et elukestva õppe programm vastab üldjoontes tõhusalt nende sektorite vajadustele, millele programm on suunatud. Leitakse, et tehtud töö annab riikide tegevusele selget lisandväärtust. Tõdetakse, et programm on kas saavutanud enamiku oma eesmärkidest või siis näitavad programmi rakendamise ja väljunditega seotud tulemused, et eesmärgid tõenäoliselt saavutatakse. Lisaks on programm jõudnud peamiste sihtrühmadeni. Hinnangu kohaselt suurendab programm õpilaste oskusi, kohanemisvõimet ning tööalast konkurentsivõimet, samuti tööturgude avatust ja tõhusust. See toetab haridustöötajate tööalast arengut, tõstes Euroopa hariduse taset.

Erasmuse allprogrammis osalenud üliõpilaste esialgu väike arv on järjest kasvanud ning alates 1987. aastast on Erasmuse toetust saanud 2,4 miljonit üliõpilast; 2013. aastaks loodetakse jõuda 3 miljoni üliõpilaseni. Sellise üliõpilasvahetuse turuväärtust kinnitavad üle 40 % tööandjatest, kes leiavad, et rahvusvahelise kogemusega ülikoolilõpetajad on pädevamad kui need, kellel selline kogemus puudub. Igal aastal osaleb samas programmis ka üle 40 000 ülikoolitöötaja.

Vastavalt elukestva õppe programmi vahehindamise tulemustele on üle 77 000 õpilase ja õpetaja kasutanud Leonardo da Vinci allprogrammiga toetatavaid liikuvusvõimalusi. 85 % Leonardo da Vinci liikuvusprogrammis osalejatest leiavad, et see praktikavõimalus tuli nende karjäärile kasuks.

Vahehindamine näitab, et elukestva õppe programm on tõestanud oma lisandväärtust, suurendades Euroopa mõõdet kõigis programmiga hõlmatud valdkondades ja allprogrammides. Kõrghariduse allprogrammi Erasmus puhul ületab ELi lisandväärtus[6] taset „inspireeriv” või „mõjutav”.

Üldiselt jõuti järeldusele, et elukestva õppe programm on tulemuslik ja tõhus ning selle eesmärgid on endiselt asjakohased. Programmi rakendamisega seotud probleemid on peamiselt tingitud negatiivsetest välistest teguritest, nagu näiteks võimalike osalejate puudulik keeleoskus. Selle probleemi lahendamisega tegeleb kõige otsesemalt Erasmuse allprogramm.

Vahehindamise tulemused näitavad siiski ka seda, et allprogrammide tase on ebaühtlane ning teatavatel juhtudel ei vasta eesmärgipüstitus eraldatud vahenditele, eelkõige Comeniuse allprogrammi puhul. Eri- ja tegevuseesmärkide arv on liiga suur, mis võib mõjutada negatiivselt elukestva õppe programmi juba niigi killustatud olemust. Lisaks sellele puudub mõnedel erieesmärkidel selge seos üldiste eesmärkidega ning mitmel juhul eesmärgid kattuvad. Neid kriitilisi järeldusi võeti arvesse ka programmi „Erasmus kõigile” võimalikult ratsionaalsel kavandamisel.

3.3. Euroopa Innovatsiooni- ja Tehnoloogiainstituut

Hiljuti loodud Euroopa Innovatsiooni- ja Tehnoloogiainstituudi (EIT) eesmärgiks on kõrghariduse, teadusuuringute ja innovatsiooni integreerimine. Programmi prioriteedid on pikaajalise innovatsioonitegevuse tulemuste kasutamine kommertsrakendustes, eelkõige innovaatiliste alustavate või hargettevõtete abil.

2010. aastal alustasid tööd esimesed EITi toetatavad teadmis- ja innovaatikakogukonnad, mille eelarvest 75 % tuli siiski teistest rahastamisallikatest. Esimene hindamine kinnitas, et EIT on tegevuse algfaasis oma peamised eesmärgid üldjoontes täitnud, kuigi asutuse töö keerukus on põhjustanud mõningaid viivitusi[7].

Hinnangus märgitakse siiski ka seda, et EITi arengu varajases etapis pole asutus veel täitnud etalonmudeliks olemise eesmärki. Euroopa Innovatsiooni- ja Tehnoloogiainstituudi kõigi ülesannete täitmiseks on veel vaja omandada piisavalt kogemusi ja teadmisi. Veel leiti, et saaks suurendada maailma tippülikoolide ja innovatsioonikeskuste osalemist ning samuti teineteist täiendavat koostööd EITi ja muude ELi programmide vahel. Kõnealust protsessi ning osalejate valiku kriteeriume saaks täpsustada. Neid hindamistulemusi võeti arvesse komisjoni hiljutise ettepaneku puhul EITi määruse (määrus (EÜ) nr 294/2008) muutmiseks ning hindamistulemuste põhjal koostatakse tegevuskava.

3.4. Marie Curie[8] meetmed

Marie Curie meetmeid teadlaste liikuvuse ja koolituse toetamiseks rahastatakse teadusuuringute seitsmenda raamprogrammi eriprogrammi „Inimesed” raames. Hiljutisel seitsmenda raamprogrammi vahehindamisel jõuti järeldusele, et programm „Inimesed” näib olevat olnud senini edukas ja et võetud meetmed on hästi struktureeritud ja tasakaalustatud. Kõnealused meetmed annavad ettekujutuse eeskujulikest töötingimustest ja –standarditest ELi teadlaste jaoks. Seitsmenda raamprogrammi ülejäänud aastate jooksul soovitati hoiduda uute toetuskavade kasutuselevõtmisest.

3.5. „Aktiivsed noored”

Programmi „Aktiivsed noored” eesmärk on edendada strateegia „Euroopa 2020” raames noote ja noorsootöötajate piiriülest õppimisega seotud liikuvust ja tööalast konkurentsivõimet ning nende isiklikku arengut ja ettevõtlikku vaimu. Programmi vahehindamise tulemused näitavad, et alates 2007. aastast on üle 500 000 noore ja noorsootöötaja osalenud programmiga toetatud projektides[9]. Kuni 2011. aastani on välja antud üle 130 000 „noortepassi” läbitud mitteformaalse õppe tõendamiseks, et dokumenteerida noorte paranenud oskusi ja suurendada nende tööalast konkurentsivõimet.

Vahehindamine kinnitab programmi lisandväärtust. Programmi eripäraks teiste programmidega võrreldes on see, et aidatakse noori, kelle võimalused on piiratumad. 95 % osalenud noortest leidsid, et nad õppisid paremini suhtlema teist keelt rääkivate inimestega, ning 66 % osalejatest usuvad, et kõnealuse kaasrahastatava projekti abil on paranenud nende võimalused leida tööd. Lisaks sellele on hiljutine hindamine ja järelevalve eesmärgil korraldatud uuringud[10] kinnitanud, et programm aitab tõhusalt edendada noorte aktiivset osalemist ühiskonnas.

Siiski leitakse, et liiga suure hulga eesmärkide ja meetmete tõttu on programm liiga laialivalguv ning puudu jääb sisemisest ühtsusest. Tulevase koondprogrammi „Erasmus kõigile” ettevalmistamine annab võimaluse praegused eesmärgid ümber grupeerida ja läbi vaadata, et need oleksid ühtsemad ja moodustaksid terviku.

3.6. Kultuur

Programm „Kultuur” edendab kultuurivaldkonna töötajate piiriülest liikuvust, toetab kultuuri ja kunsti rahvusvahelist ringlust ning soodustab kultuuridevahelist dialoogi.

Programmi peamine lisandväärtus seisneb selles, et see aitab suurendada teadlikkust ühise Euroopa kultuuripärandi olemasolust ja õhutada kultuuridevahelist dialoogi, kaitseb ja edendab Euroopa kultuuride mitmekesisust ja rikkust ning loovisikute ja kultuuritöötajate ja nende töö riikidevahelist liikuvust. Kooskõlas strateegiaga „Euroopa 2020” aitavad ELi meetmetega (nt Euroopa kultuuripealinn, ilukirjanduse tõlkimine, ELi auhinnad jne) toetatavad kultuuri- ja loomesektorid edendada innovatsiooni, töökohtade loomist, kohalikku ja piirkondlikku arengut ja sotsiaalset kaasatust.

Ainuüksi 2010. aastal oli peaaegu 20 000 kunstnikul ja kultuuritöötajal võimalus viibida riikidevahelise koostöö projektide raames mõnes teises liikmesriigis ning saadud toetus aitas tutvustada teistes liikmesriikides mitut tuhandet kunstiteost. See võimaldas miljonitele eurooplastele juurdepääsu Euroopa kultuuriteostele; näiteks külastas ligikaudu 25 miljonit inimest kõnealuse programmi alusel kaasrahastatud 2010. aasta Euroopa muinsuskaitsepäevade (European Heritage Days) raames üldsusele avatud enam kui 22 600 vaatamisväärsust.

Vahehindamisel leiti, et programmil on ainulaadne roll piiriülese koostöö edendamisel, vastastikuse õppimise toetamisel, sektori professionaalsuse suurendamisel ning Euroopa kodanikele parema juurdepääsu võimaldamisel Euroopa päritolu mitteriiklikele kunstiteostele[11].

Hinnangus järeldatakse siiski ka seda, et programmi kolme erieesmärki on vaja kohandada projektide elluviijate tegelikele vajadustele. Koostööprojektide kogemus osutab probleemidele seoses programmi eesmärkide tõlgendamise, sõnastamise ja propageerimisega. Programmi juhtimise seisukohast on võimalik veelgi parandada programmi toetavate infosüsteemide mõningaid aspekte. Neid kogemusi arvestades püütakse komisjoni ettepanekus „Loova Euroopa” raamprogrammi kohta teha vajalikud kohandused Euroopa kultuuri- ja loomesektorite ees seisvate probleemide lahendamiseks.

3.7. MEDIA 2007

Kooskõlas strateegiaga „Euroopa 2020” on MEDIA programmi peamine eesmärk tugevdada Euroopa audiovisuaalsektori konkurentsivõimet. Programmiga toetatakse spetsialistide koolitust ja võrgustike loomist ning Euroopa filmide ja audiovisuaalsete teoste loomist ja piiriülest levitamist. Uus MEDIA tagatisfond lihtsustab Euroopa audiovisuaalteoste tootmisega tegelevate ettevõtjate jaoks juurdepääsu rahastamisele. MEDIA Mundus toetab koostööd ELi ja kolmandate riikide spetsialistide vahel.

Komisjoni hinnangul võimaldab MEDIA tagatisfondi võimendav mõju saada filmitootjatel enam kui 100 miljoni euro ulatuses laenu. Kava „MEDIA Development” raames toetatakse igal aastal umbes 300 uut filmi ning 50 % kinodes näidatavatest Euroopa filmidest saavad toetust kava „MEDIA Distribution” alusel. MEDIA 2007 programmi raames investeeritud üks euro toob hinnanguliselt kaasa 6 eurot erasektori rahastamisallikatest; kinosektori rahastamises on kordistav mõju 14-kordne.

MEDIA 2007 vahehindamisel jõuti järeldusele, et programm on saavutanud oma põhieesmärgi. See aitab oluliselt edendada Euroopa kultuurilist mitmekesisust. Kinnitati kaasrahastatavate meetmete tõhusust ja lisandväärtust, mida programm annab riigisisestele meetmetele. Programmide MEDIA Plus ja MEDIA 2007 hindamistulemused on näidanud, et need aitasid tasakaalustada audiovisuaalsete teoste tootmist valdkonna tootmissuutlikkuse poolest erinevates Euroopa riikides[12].

Vahehindamise tulemusena järeldati siiski ka seda, et MEDIA programmi toetus ringhäälingule ning internetipõhiste ja võrguühenduseta interaktiivsete teoste arendamiseks ei ole olnud eriti tõhus. Ehkki programmi püütakse kohandada, ei vasta selle traditsioonilised sekkumisvõimalused mõnel juhul täielikult kõnealuse sektori kiiresti muutuvatele vajadustele. Komisjon on teinud ettepaneku olukorra parandamiseks tulevase programmi „Loov Euroopa” raames.

4. Teadusuuringud[13] 4.1. Sissejuhatus

Kooskõlas aluslepinguga, strateegiaga „Euroopa 2020” ning juhtalgatusega „Innovatiivne liit”[14] on Euroopa teaduspoliitika kolm peamist eesmärki:

(1) teadmiste- ja innovatsioonipõhise majanduse arendamine;

(2) teadustöö ja innovatsiooni korraldamine ja koordineerimine piisavas ulatuses, et lahendada ühiskonna ees seisvaid probleeme, nagu kliimamuutused, energiatõhusus ja ressursside tõhusam kasutamine, tervishoid ja elanikkonna vananemine;

(3) teadmiste süvendamine ja teaduse tipptaseme saavutamine Euroopas.

Seitsmes raamprogramm (FP7) on Euroopa Liidu peamine poliitikavahend teadusuuringute valdkonnas ja selle eelarve on kokku üle 50 miljardi euro[15].

FP7 raames toetatakse ja edendatakse maailmatasemel tippteadust. Seitsmendat raamprogrammi rakendatakse nelja eriprogrammi kaudu: „Koostöö”, „Ideed”, „Inimesed”[16] ja „Võimekus”.

Eriprogrammi „Koostöö” raames rahastatakse ühiseid uurimisprojekte, mida viivad läbi ettevõtete ja akadeemiliste ringkondade esindajate rahvusvahelised konsortsiumid ning mis keskenduvad kümnele teemale: tervishoid; toit, põllumajandus, kalandus ja biotehnoloogia; info- ja kommunikatsioonitehnoloogia; nanoteadused, nanotehnoloogiad, materjalid ja uued tootmistehnoloogiad; energeetika; keskkond (sealhulgas kliimamuutused); transport (sealhulgas lennundus); sotsiaal-majandus- ja humanitaarteadused; kosmos; julgeolek[17].

Eriprogrammi „Ideed” abil võimaldatakse rahastamist inimestele ja töörühmadele, kes tegelevad eesliiniuuringutega teaduse ja tehnoloogia arengu uutes valdkondades. Programmi rakendab Euroopa Teadusnõukogu (ERC). Euroopa Teadusnõukogu on loodud eesmärgiga suurendada pädevust, dünaamilisust ja loomingulisust ning Euroopa atraktiivsust teadusuuringute läbiviimise kohana.

Eriprogrammi „Võimekus” raames rahastatakse tegevust, mille eesmärk on parandada Euroopa teadustegevuse infrastruktuuri ja VKEde teadussuutlikkust. Eriprogramm hõlmab ka väiksemaid programme järgmistes valdkondades: teadus ühiskonnas; teadmiste piirkonnad; teadusuuringute potentsiaal; rahvusvaheline koostöö ja teaduspoliitika ühtne areng.

FP7 esimesel neljal aastal (2007−2010) saadi 245 lõpule viidud projektikonkursi raames 59 140 projektitaotlust[18], milles osales umbes 312 600 taotlejat. Kõnealustest taotlustest valiti rahastamisläbirääkimisteks välja peaaegu 12 500, milles osales 69 300 teadlast; ELi toetuse kogusuuruseks kavandati 20,4 miljardit eurot[19].

2010. aastal töötasid 35 % edukates taotlustes osalejatest kõrg- ja keskhariduse sektoris, st peamiselt ülikoolides. 27 % osalejatest esindasid ettevõtteid ja 24 % teadusorganisatsioone.

Komisjon pöörab erilist tähelepanu VKEde rahastamisele eriprogrammi „Koostöö” raames, võttes arvesse seitsmenda raamprogrammi otsuses sätestatud 15 % eesmärki[20]. Programmi „Koostöö” eelarvest läheb praegu VKEdele veidi üle 14 %. Võttes arvesse spetsiaalselt VKEdele kavandatud projektikonkursse 2011. ja 2012. aasta tööprogrammides, saavutatakse 15 % eesmärk tõenäoliselt FP7 lõpuks 2013. aastal.

FP7 rahvusvahelisust näitab asjaolu, et raamprogrammis osaleb 169 riiki.

Raamprogramm hõlmab ajavahemikku 2007–2013. Siin esitatud materjal põhineb seitsmenda raamprogrammi vahehindamisel, mis viidi läbi 2010. aastal, ning mõnevõrra ulatuslikumal kuuenda raamprogrammi järelhindamisel, mille tulemused esitati 2009. aastal.

4.2. Kuues ja seitsmes raamprogramm

Kuuenda raamprogrammi järelhindamise aruandes tunnustatakse raamprogrammi kui mõjusat vahendit Euroopa teadusuuringute ja arendustegevuse edendamiseks, mida on võimalik saavutada ainult Euroopa tasandi meetmetega. Kuuenda raamprogrammi raames toimunud tegevustel oli Euroopa lisandväärtus, need aitasid suurendada tööstuse konkurentsivõimet, lõid võrgu välismõju ja tugevdasid teadmiste infrastruktuuri Euroopas[21].

Täpsemalt märgiti ära, et kuues raamprogramm hõlmas esmaklassilisi projekte, kus osalesid tippteadlased ja hästi juhitud konsortsiumid. Need on aidanud suurendada teadlaste liikuvust ja muutnud uurimisrühmi rahvusvahelisemaks. See on aidanud parandada Euroopa suutlikkust viia läbi rahvusvaheliselt konkurentsivõimelisi teadusuuringuid teaduse ja tehnoloogia piirialadel ning ühiskonnale ja tööstusele olulistes valdkondades.

Arenguruumi on seoses naiste 40 %lise osaluse eesmärgiga, mida ei ole veel saavutatud ning mille saavutamise teeb eriti keeruliseks asjaolu, et ELi teadustöötajatest moodustavad naised üksnes ligikaudu 30 %. Kõige kõrgematel tasanditel on naised esindatud veelgi väiksemal määral, isegi kui eeldatakse olukorra järkjärgulist paranemist.

Lisaks on vaatamata sellele, et teadustulemuste ja innovatsiooni vahelise lünga täitmiseks rõhutatakse nii suurettevõtete kui ka VKEde teadusuuringutes osalemise tähtsust, ettevõtete osalemine vähenenud nii osakaaluna rahastamisest kui ka osalejate arvust. Ettevõtete osalemine vähenes neljanda raamprogrammi 39 %lt kuuenda raamprogrammi 31 %ni ning moodustab seitsmendas raamprogrammis praegu kõigest 25 %. Endiselt leidub tõendeid selle kohta, et menetluste keerukus ja lepingutega seotud viivitused takistavad eelkõige väikeettevõtete osalemist. Ühised tehnoloogiaalgatused küll eeldatavasti suurendavad ettevõtete aktiivsemat osalemist, kuid selles valdkonnas on areng olnud aeglane.

Hinnangu kohaselt on seitsmes raamprogramm siiski aidanud luua ja edendada võrgustikke paljude riiklike teaduskeskuste vahel, avades uusi võimalusi teadlastele ja täiendades näiteks riskijagamisrahastu kaudu pakutavaid rahastamisvõimalusi. Programm on aidanud edendada tugeva rahvusvahelise mõõtmega teaduskoostööd, kuna programmis on osalenud 169 riiki kogu maailmast[22]. Hindamine näitab, et nii osalevate teadlaste arvu, uurimisrühmade geograafilise paiknemise kui ka käsitletavate teemade valiku poolest on seitsmenda raamprogrammi ulatus muljet avaldav[23]..

Konkreetsemalt on seitsmenda raamprogrammi vahehindamine näidanud ka seda, et ehkki seitsmendat raamprogrammi määratletakse konkurentsieelse teadus- ja arenguprogrammina, toetavad FP7 mõned põhielemendid innovatsiooniprotsesse ja võimekust, mis aitavad suurendada tööstuse ja turu tõhusust. Viidatakse viisile, kuidas eri riikide ja eri sektorite uurimisrühmad teevad koostööd, luues dünaamilise innovatsioonisüsteemi. See täiendab järeldust, et ettevõtteid, teadusorganisatsioone ja ülikoole esindavad osalejad teevad tõhusat valdkondadevahelist koostööd ning on orienteeritud tulemuste rakendamisele[24].

Hindamise tulemusena tunnustatakse raamprogrammi rakendamise korrektsust, rõhutades, et raamprogrammi hindamise korraldamine on viimastel aastatel märkimisväärselt paranenud[25] ning et projektikonkursid on välja töötatud ja neid viiakse läbi tõhusalt; menetlused on aidanud tagada, et rahalisi vahendeid eraldatakse õigeaegselt ja õiglaselt[26].

Samal ajal osutavad mõlema raamprogrammi hinnangud tungivale vajadusele raamprogrammi lihtsustada, tuues välja mitmesugused probleemid, mis on seotud raamprogrammi toimimise keerukusega. Kuuenda raamprogrammi järelhindamine näitab, et raamprogrammiga on jätkuvalt kaasnenud suur halduskoormus. Eksperdid on välja toonud, et halduskoormus on eriti suur uute osalejate jaoks, sõltumata sellest, kas need on VKEd, noorteadlased, osalejad uutest liikmesriikidest või kolmandatest riikidest[27].

Kaks aastat hiljem, 2010. aastal, rõhutab seitsmenda raamprogrammi vahehindamise komitee, et mitu seitsmenda raamprogrammi puhul rakendatud muutust on teadlased heaks kiitnud ning need on kahtlemata osutunud edukaks, eelkõige spetsiaalne registreerimissüsteem (URF), taotluste elektroonilise esitamise vahend (EPSS) ja leebemad auditinõuded. Siiski peavad eksperdid kahetsusväärseks edusammude puudumist mitme ammu teadaoleva probleemi lahendamisel[28].

4.2.1. Programm „Koostöö”

Programm „Koostöö” on üks peamisi ELi liikmesriikide piire ületava koostöö avaliku sektori poolse rahastamise allikaid ning aitab tagada Euroopa lisandväärtust. Hindamistel on rõhutatud programmi olulisust üleeuroopaliste võrgustike moodustamisel. Seitsmenda raamprogrammi vahehindamisel jõuti järeldusele, et koostööprojektid on Euroopa teadusruumi aluseks ning et FP7 aitab täita olulisi lünki riikide teadustegevuse vahel, tagades seega paljudes valdkondades kriitilise massi ja lisandväärtuse. Paljude seitsmenda raamprogrammi tegevuste puhul on kindlaks tehtud, et ilma ELi tasandi rahastamiseta ei oleks neid tõenäoliselt toimunud[29].

Teadusvõrgustike ja nende moodustamise kohta tehtud uurimistöö üks peamisi järeldusi on, et raamprogrammid on väga oluliselt aidanud elavdada teadmiste vahetamist. Ühe uuringu kohaselt on kuues raamprogramm hõlbustanud Euroopa teadusruumi loomist, parandades teadusuuringute integreerimist ja koordineerimist kogu Euroopas, ja on suurendanud konkurentsivõimet. Uurimuses tõstetakse esile paljude kuuenda raamprogrammi osalejate olulist hoiakute ja käitumise muutumist ja eriti just suuremat avatust rahvusvahelisele teadmiste jagamisele ja teaduskoostööle[30].

Seitsmenda raamprogrammi hindamise üks järeldus on, et ELi tasandil toimuva meditsiinialase teadustöö peamine lisandväärtus tuleneb rahvusvahelisest koostööst, eri tegevuste ning eri projektides osalejate lõimimisest ning Euroopa tasandi töö koondamisest väiksemale arvule, kuid olulisematele prioriteetidele. Samuti nähtub hindamistulemustest, et seitsmenda raamprogrammi raames läbi viidavates transpordialastes teadusuuringutes rakendatakse probleemide lahendamisel tugevamat ja laiemat lähenemisviisi, mis hõlmab eri transpordiliikide lõimimist ning taristu ja kasutusmallide rolli rõhutamist. Mitmeliigilise transpordiga seotud teadusuuringutel, mis ühendavad eri transpordiliike, nagu maantee-, raudtee-, õhu- ja veetransport, on suur Euroopa lisandväärtus, kuna riiklikud programmid hõlmavad selliseid küsimusi harvem. Samuti näitab FP7 hindamine, et programm „Koostöö” arendab väiksemate liikmesriikide suutlikkust ja võimalusi osaleda ning koostööd teha.

4.2.2. Programm „Ideed”

Seitsmenda raamprogrammi vahehindamisel järeldati programmi „Ideed” kohta, et tipptaseme põhimõte projektide valikul on suures osas saavutatud, sest rahastamist võimaldatakse tippteadlastele, taotluste kvaliteet on üldiselt kõrge ning rahastamisele on tugev konkurents. Rõhutati, et Euroopa Teadusnõukogu on suutnud kaasata ja rahastada maailmatasemel teadustööd, täites seega olulist rolli andekate teadlaste sidumisel ELiga.

Teadlaste algatatud konkurentsivõimeliste projektide rahastamine on võimaldanud Euroopa Teadusnõukogul rahastada teadustööd, mis on otseselt seotud ELi poliitikavaldkondade vajadustega ning aitab lahendada võimalikke tulevasi probleeme. Euroopa Teadusnõukogu rahastatud projektide käigus on tehtud avastusi, mida teadlaskond on nimetanud „pöördeliseks” ja „erakordseks”.

4.2.3. Programm „Võimekus”

Praegused tõendid näitavad, et seitsmes raamprogramm on suurendanud tippteaduse ja tippteadmiste potentsiaali Euroopas, aidates luua võrgustikke, mis on aluseks enam kui 500 riiklikule teadustöö infrastruktuurile[31] eri valdkondades ning võimaldades noorteadlastele teadustöö infrastruktuuride raames tipptasemel haridust ja täiendõpet. Hindamisel leiti ka, et FP7 raames toetatavad teadustöö infrastruktuurid mõjutavad Euroopa konkurentsivõimet, edendades innovatsiooni ja pakkudes ettevõtetele võimalusi osaleda „teadusturul”[32].

5. Järeldused

Komisjon on käesolevas aruandes esitanud Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 318 alusel ülevaate hiljutise hindamise peamistest tulemustest, keskendudes eri arenguetappidele ELi rahalise sekkumise kahes peamises valdkonnas: haridus ja kultuur ning teadus.

Aruanne keskendub peamiselt ELi rahastamise abiga saavutatud tulemustele ja mõjule valitud programmide ja meetmete kõige uuemate ja põhjalikumate hinnangute kohaselt, mida vahel täiendatakse viidetega varasematele hindamistulemustele. Selles antakse ülevaade valitud programmidega seotud peamistest hindamistulemustest, mida võrreldakse programmide teatavate osade kohta varem avaldatud üksikasjalikumate aruannete ja muude dokumentidega.

Aruanne hõlmab hariduse ja kultuuri ning teadusuuringute valdkonda, pidades eelkõige silmas seost strateegia „Euroopa 2020” peamiste eesmärkide ja juhtalgatustega, tegevustulemuste ja hindamisega seotud olemasolevat teavet ning tsentraliseeritud juhtimise meetodit. Aruanne tugineb tekstis viidatud arvukates allikates esitatud üksikasjalikule teabele. Selle eesmärk on anda ülevaade liidu rahastatavate programmide eesmärkidest ning saavutatud mõjust ja tulemustest, sõltuvalt etapist, kuhu programm on hindamise ajaks jõudnud.

Seoses hariduse ja kultuuri valdkonnaga ilmneb aruandest, et olenevalt elluviimise etapist näitavad rakendatavad finantsvahendid käegakatsutavaid tulemusi ning on saavutanud või saavutavad tõenäoliselt enamiku oma eesmärkidest. Lisaks esitatakse aruandes mitu konkreetset näidet lisandväärtuse loomise kohta muu hulgas rahvusvahelise mõõtme andmise, piiriülese koostöö toetamise ja teadmiste laiema levitamise kaudu või võimendava mõju loomise kaudu, nagu näiteks programmis MEDIA 2007. Aruandes tuuakse välja ka täiustamist vajavad valdkonnad, nagu vajadus paremini määratleda ja täpsustada eesmärke või parandada programmide juhtimist; mõlema probleemi lahendamise peale on mõeldud kavandatud jätkuprogrammides.

Teadusuuringute valdkonnas näitab aruanne, et raamprogrammid on andnud või annavad oodatud tulemusi. Raamprogrammid on tõhusaks vahendiks teadustöö edendamisel sellisel määral, mida saab saavutada ainult Euroopa tasandil võetud meetmetega. Raamprogramme tunnustatakse ka Euroopa lisandväärtuse andmise, tööstusalase konkurentsivõime suurendamise, võrgu välismõjude loomise ning teadmiste infrastruktuuri tugevdamise eest Euroopas. On selge, et seitsmes raamprogramm annab olulise panuse Euroopa teadusele ja Euroopa teadusruumi arengule ning selle ulatus on muljet avaldavalt lai. Parandamist vajava valdkonnana osutatakse aruandes vajadusele teha täiendavat tööd raamprogrammi lihtsustamiseks ja rakendamiseks. Selles suunas on astutud samme järgmise finantsraamistiku jaoks ette valmistatavate uute programmide kavandamisel, eelkõige raamprogrammi „Horisont 2020” ettepanekutes.

Keskendudes igal aastal piiratud arvule programmidele, mille kohta on läbi viidud hindamine, hõlmatakse aruannetega keskpikas perspektiivis suur hulk eri juhtimismeetoditega hallatavaid finantsprogramme.

Aruandes osutatud hinnanguid on kasutatud ka uue mitmeaastase finantsraamistiku (2014−2020) ettepanekute ettevalmistamisel. Hindamisel saadud kogemusi arvestatakse ka edasiste hindamiste kavandamisel, et hindamisprotsessi tõhustada ja tulemuslikumaks muuta. Komisjon töötab selle nimel, et tagada parem kooskõlastamine, teabevahetus ja kooskõla nii komisjonis endas kui ka liikmesriikidega tehtavas koostöös seoses järelevalve ja hindamise kavandamise, korraldamise ja kasutamisega järgmise finantsraamistiku puhul.

Käesolevat aruannet esitades tõstatab komisjon ka küsimuse aruande toimimisest ja ajastamisest seoses eelarve täitmisele iga-aastase heakskiidu andmisega, arvestades eelkõige, et erinevalt konkreetselt ühele aastale keskenduvast heakskiitmisprotsessist hõlmab hindamine erineva pikkuse ja ajastusega ajavahemikke.

Komisjon uurib täiendavalt, kuidas parandada aruande sisu, võttes arvesse ELi toimimise lepingu artiklis 318 sätestatud kriteeriume ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu huve ja on valmis aruannet kohandama, et võtta arvesse nende arvamusi.

[1] Iga peadirektor / talituse juhataja esitab oma institutsioonile iga-aastase tegevusaruande koos finants- ja juhtimisandmetega. Kõnealuses aruandes esitatakse kokkuvõte asjaomase peadirektoraadi või talituse peamiste poliitiliste eesmärkide saavutamisest ja põhitegevustest, võttes arvesse kasutatud vahendeid.

[2] Tegevusavaldustes esitatakse peamised põhjendused komisjoni eelarveprojektis nõutud vahendite taseme kohta. Need hõlmavad vahendite (inim- ja rahalised ressursid) üksikasju tegevuste lõikes, samuti tegevustega seotud eesmärke, näitajaid ja tulemusi. Samuti esitatakse olulisemad saavutused ja hindamise tulemused. Seega põhjendatakse seal komisjoni eelarveprojekti tulemuslikkuse seisukohast (eesmärgid, näitajad, hindamistulemused ja väljundid), st kirjeldatakse, millist kasu saavad ELi programmidest abisaajad.

[3] KOM(2010) 2020 (lõplik).

[4] Vähendada 2020. aastaks varakult koolist väljalangenute arvu tasemele alla 10 % 18- kuni 24-aastastest noortest (see arv vähenes 17,6 %-lt 2000. aastal 14,4 %ni 2009. aastal); suurendada samaks aastaks lõpetajate arvu kolmanda taseme hariduses kuni vähemalt 40 %ni 30 – 34 aastastest (suurenes 22,4 %lt 2000. aastal 32,3 %ni 2009. aastal).

[5] Elukestva õppe programmi (2007–2013) 2011. aasta vahehindamine: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/education/2011/llpreport_en.pdf

[6] Üksikasjalikumat teavet ELi lisandväärtuse kohta vt SEK(2011)867: Komisjoni talituste töödokument „ELi eelarve lisandväärtus”, lisatud dokumendile KOM(2011)500: Euroopa 2020. aasta strateegia aluseks olev eelarve.

[7] Hinnang Euroopa Innovatsiooniinstituudile, 2011: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/education/2011/eitreport_en.pdf

[8] Kuigi Marie Curie meetmed on osa programmist „Inimesed”, mida rahastatakse seitsmenda raamprogrammi alusel, kuuluvad need tegevuspõhise eelarvestamise liigenduse kohaselt hariduse ja kultuuri poliitikavaldkonda ning seepärast antakse neist käesolevas punktis ülevaade.

[9] Programmi „Aktiivsed noored” 2011. aasta vahehindamine: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/youth/2011/interimreport_en.pdf

[10] Programmi järelevalveuuringud: http://ec.europa.eu/youth/focus/doc/monitoring_survey/report_monitoring_survey_2011.pdf

[11] Programmi „Kultuur” (2007–2013) 2011. aasta vahehindamine: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/culture/2010/progreport_en.pdf

[12] Programmi MEDIA 2007 vahehindamine 2010. aastal: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/evalreports/culture/2010/media_en.pdf Programmide MEDIA Plus ja MEDIA Formation 2007. aasta lõpphindamine: http://ec.europa.eu/culture/media/programme/docs/overview/evaluation/reports/media%20plus/rapport_finale_m_plus.pdf

[13] Käesolevas punktis keskendutakse üldeelarve 8. jaotisega „Teadusuuringud” hõlmatud tegevusele. Seitsmenda raamprogrammi tegevusi, mis tegevuspõhise eelarvestamise liigenduse kohaselt kuuluvad muudesse poliitikavaldkondadesse, ei käsitleta.

[14] SEK(2010)1161

[15] Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsus nr 1982/2006/EÜ, 18. detsember 2006, mis käsitleb Euroopa Ühenduse teadusuuringute, tehnoloogiaarenduse ja tutvustamistegevuse seitsmendat raamprogrammi (2007–2013) (ELT L 412, 30.12.2006, lk 1)

[16] Marie Curie meetmete eesmärkide saavutamist käsitletakse hariduse ja kultuuri osas, kuna alates 2010. aastast haldab seda programmi hariduse ja kultuuri peadirektoraat.

[17] Osa koostööprogrammist (kosmos ja julgeolek) haldab ettevõtluse peadirektoraat, infoühiskonna peadirektoraat vastutab info- ja kommunikatsioonitehnoloogia osa eest.

[18] Arvud näitavad abikõlblike taotluste hulka ning ei hõlma kaheetapilise konkursi puhul esimese etapi taotlusi.

[19] Need ja järgmises kolmes lõigus esinevad arvud pärinevad järgmisest allikast: Seitsmenda raamprogrammi neljas järelevalvearuanne – 2010. aasta järelevalvearuanne: http://ec.europa.eu/research/evaluations/index_en.cfm?pg=fp7-monitoring

[20] Eesmärk on tagada, et vähemalt 15 % programmi raames pakutavast rahastamisest on suunatud VKEdele.

[21] Teadusuuringute ja tehnoloogia arendamise kuuenda raamprogrammi (2002–2006) hindamine: http://ec.europa.eu/research/reports/2009/pdf/fp6_evaluation_final_report_en.pdf

[22] Seitsmenda raamprogrammi vahehindamine: http://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/other_reports_studies_and_documents/fp7_interim_evaluation_expert_group_report.pdf

[23] Seitsmenda raamprogrammi vahehindamine: http://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/other_reports_studies_and_documents/fp7_interim_evaluation_expert_group_report.pdf

[24] Seitsmenda raamprogrammi vahehindamine: http://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/other_reports_studies_and_documents/fp7_interim_evaluation_expert_group_report.pdf

[25] Kuuenda raamprogrammi järelhindamine, lk vii

[26] Seitsmenda raamprogrammi vahehindamine, lk 7

[27] Kuuenda raamprogrammi järelhindamine, lk 36

[28] Seitsmenda raamprogrammi vahehindamine, lk 56–57

[29] Seitsmenda raamprogrammi vahehindamine: http://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/other_reports_studies_and_documents/fp7_interim_evaluation_expert_group_report.pdf

[30] Netpact: Structuring effects of Community research. The impact of the RTD Framework Programme on network formation. Lõpparuanne Euroopa Komisjonile: http://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/fp6-evidence-base/evaluation_studies_and_reports/evaluation_studies_and_reports_2009/structuring_effects_of_community_research_-_the_impact_of_the_framework_programme_for_rtd_on_network_formation.pdf#view=fit&pagemode=none

[31] Programmiga „Võimekus” hõlmatud teadustöö infrastruktuuridest osa, IKT-põhiseid teadustöö infrastruktuure (e-infrastruktuure), haldab infoühiskonna ja meedia peadirektoraat.

[32] Fotkis C. (2010) Seitsmenda raamprogrammi vahehindamine: Seitsmenda raamprogrammi kaudu toetatavate, Euroopa teadusruumiga seotud teadustöö infrastruktuuride algatuste analüüs on kättesaadav aadressil http://ec.europa.eu/research/evaluations/pdf/archive/fp7-evidence-base/experts_analysis/c.%20fotakis_-_research_infrastructure.pdf#view=fit&pagemode=none