Hindamine on näidanud, et määruseid rakendatakse liikmesriikides väga erinevalt. Selle põhjused on muu hulgas erinevused liikmesriikides nende ülesannete jaoks eraldatud inimressursside suuruses, suured erinevused tegevusluba omavate või registreeritud ettevõtjate seas kohapeal tehtavate kontrollide sageduses, erinevused uimastite lähteaineid sisaldavate segude määratluse tõlgendamisel, erinevused määruste rikkumise korral kohaldatavate karistuste tasemes ning suured erinevused kahtlaste tehingute teadete arvus eri liimesriikides. Määruste erinevat rakendamist saab suurel määral seostada siiski ka liikmesriikides esinevate konkreetsete asjaoludega. Näiteks on keemiatööstuse suurus ja arengutase liikmesriikides väga erinev. Peale selle on uimastite ebaseadusliku tootmise ulatus liikmesriigiti väga erinev ja see mõjutab uimastite lähteainetega seotud poliitikale omistatavat tähtsust. Ka väga suured erinevused selles, millised ebaseaduslikud uimastid põhjustavad kõige enam tervise- või sotsiaalseid probleeme, selgitavad, miks liikmesriigid pööravad teatavate uimastite lähteainete jälgimisele erinevat tähelepanu. Näiteks ei pruugi liikmesriik, kus metamfetamiini ebaseaduslikku tootmist või tarbimist ei toimu või on see tühine, pidada esmatähtsaks metamfetamiini ebaseaduslikuks tootmiseks vajaminevate lähteainete jälgimist. Sellegipoolest võib mõni neist erinevustest nõuda lisatähelepanu, näiteks märkimisväärsed erinevused uimastite lähteaineid käsitlevate ELi õigusaktide rikkumise korral kohaldatavates karistustes, eelkõige et hinnata, kas need karistused on hoiatavad, tõhusad ja proportsionaalsed.

Määrustes sätestatud nõuete muutmisel lähtutakse sellest, kui asjakohased ja olulised on ained, mis on jaotatud mitmesse kategooriasse (kolm liidusisese kauplemise ja neli liiduvälise kauplemise puhul), uimastite ebaseaduslikuks valmistamiseks.

Määrusi kohaldatakse määruste lisades loetletud uimastite lähteainete suhtes, mis on määratletud kui „nimekirjas loetletud lähteained“. Samas sisaldavad määrused ka mõnda sätet – eelkõige vajadus teatada kahtlastest tehingutest ametiasutustele –, mida kohaldatakse ka nimekirjas loetlemata lähteainete suhtes. Nimekirjas loetlemata lähteained on ained, mida ei ole küll uimastite lähteaineid käsitlevates ELi õigusaktides nimetatud, kuid mida võidakse siiski kasutada uimastite ebaseaduslikuks tootmiseks. Nimekirjas loetlemata lähteained, mida kasutatakse kõige enam, leiab ELi vabatahtlikult jälgitavate nimekirjas loetlemata lähteainete loetelust. See loetelu on konfidentsiaalne ja seda levitatakse üksnes usaldusväärsetele käitajatele, kes peavad teatama loetellu kantud ainetega seotud kahtlastest tehingutest ametiasutustele.

Kõrvaletoimetamise ärahoidmisel on kõige tähtsam roll neil, kes osalevad seaduslikus kaubanduses (tootjad, turustajad, vahendajad, importijad, eksportijad ja hulgimüüjad). Õigusaktid kohustavad neid võtma meetmeid varguse vastu, kontrollima oma klientide heausksust, avastama kahtlaseid tehinguid ja hoiatama ametiasutusi. Seetõttu on õigusraamistiku rakendamise alustala asjaomase tööstusharu ja ametiasutuste vaheline tõhus partnerlus.

Meetmed, millega võideldakse uimastite lähteainete kõrvaletoimetamise ja nende lähteainetega kaubitsemise vastu, on oluline osa ELi narkootikumidealasest tegevuskavast (2017–2020), mis on välja töötatud aastateks 2013–2020 kehtestatud ELi üldise narkostrateegia alusel. Üks selle strateegia prioriteete, mis on kindlaks määratud uimastite pakkumise vähendamist käsitlevas peatükis, on uimastite lähteainete kontroll. Võitlus uimastite lähteainete kõrvaletoimetamise ja nende ainetega kaubitsemise vastu on ka ELi uimastitevastase võitluse programmi ja tegevuskava 2021–2025 eesmärkide seas. Need meetmed on osa üldisest strateegilisest prioriteedist tugevdada julgeolekut uimastiturgude tegevuse takistamise kaudu.

Kauplemine uimastite lähteainetega ei ole iseenesest keelatud, kuna neil ainetel on olulised seaduslikud kasutusotstarbed. Tõhus järelevalve ja kontroll nende kemikaalidega toimuva seadusliku kauplemise üle on parim viis võidelda nende kõrvaletoimetamisega uimastite ebaseadusliku valmistamise eesmärgil. Seda silmas pidades on loodud nii rahvusvahelisel kui ka ELi tasandil spetsiaalne õigusraamistik.

Ebaseaduslike uimastite, näiteks heroiini, kokaiini ja amfetamiinide tootmiseks on vaja kemikaale. Kuid neid kemikaale kasutatakse eelkõige mitmesugustel seaduslikel otstarvetel, näiteks ravimite, kosmeetikatoodete, plasti ja parfüümide tootmiseks. Neid kemikaale nimetatakse uimastite lähteaineteks. Kurjategijad, kes kavatsevad kasutada neid lähteaineid uimastite ebaseaduslikuks valmistamiseks, toodavad neid lähteaineid harva ise, sest selleks on sageli vaja suurt taristut. Seepärast püüavad kurjategijaid toimetada neid aineid kõrvale seaduslikust kaubandusest. See muster (millest on seni lähtutud uimastite lähteaineid käsitlevates rahvusvahelistes ja ELi õigusaktides) on muutumas seoses disainitud lähteainete tulekuga (vt lk 4 jj).

Määruste üldise tulemuslikkuse hindamisel tehakse vahet ELi poliitika jaoks olulistel peamistel uimastite lähteainete liikidel ja piirkondadel, kus neid lähteaineid uimastite ebaseaduslikuks valmistamiseks tavaliselt kasutatakse.





a) Sünteetiliste uimastite valmistamine ELis (peamiselt MDMA ja amfetamiinid)

Uimastite peamised lähteained

Üldiselt võib öelda, et uimastite peamisi lähteaineid, mis saavad tootmisprotsessi käigus täielikult või osaliselt uimasti molekuli (st lõpptoote) osaks ning millest on seega täielikult või osaliselt tingitud psühhotroopne toime, mida uimastitarbija soovib, ei toodeta ELis, vaid need imporditakse ELi seaduslikult või ebaseaduslikult.

Hindamine osutab, et neid uimastite lähteaineid ei toimetata kõrvale tavapärasel moel. Amfetamiinide ja MDMA tootmisel ELis kasutatakse peamiste lähteainetena nüüd peaaegu üksnes disainitud lähteaineid. Disainitud lähteained on nimekirjas loetletud lähteainete lähedased kemikaalid, mis on valmistatud eesmärgiga hoida kõrvale ametiasutuste tehtavatest kontrollidest ja millel ei ole teadaolevat seaduslikku kasutusotstarvet. Peale selle kasutatakse metamfetamiini tootmisel ELis peamiste lähteainetena sageli efedriini ja pseudoefedriini. Need ained ekstraheeritakse paljudel juhtudel neid aineid sisaldavatest ravimitest, mis on ostetud seaduslikult mõne liikmesriigi apteegist. Teisisõnu ei ole need lähteained tavapärases mõttes kõrvale toimetatud. Seepärast, kui vaadelda peamiste kemikaalide tarnimist sünteetiliste uimastite ebaseaduslikuks tootmiseks ELis, võime järeldada, et üldiselt võttes on uimastite lähteainete kõrvaletoimetamise ärahoidmine olnud tulemuslik. Samas on kõrvaletoimetamise edukas ärahoidmine koos uute tootmismeetoditega, mille jaoks ei ole vaja nimekirjas loetletud aineid, tõenäoliselt ajendanud kaubitsejaid kasutama üha enam disainitud lähteaineid (vt asjakohasus).

Uimastite abilähteained

Lisaks uimastite peamistele lähteainetele on sünteetiliste uimastite tootmiseks ELis vaja ka suures koguses eri liiki uimastite abilähteaineid, nagu reagendid, lahustid, eraldusained ja dispergendid, mida kasutatakse keemilise sünteesi käigus, kuid millest ei saa uimasti koostisosa.

Hindamine näitab, et tavaliselt toimetatakse paljud neist uimastite abilähteainetest seaduslikest kanalitest ebaseaduslikesse kanalitesse ELi sees. Seda kinnitab tõsiasi, et ELi tolliasutused ei konfiskeeri peaaegu kunagi uimastite abilähteaineid ELi välispiiridel, mille põhjal võib järeldada, et need ained on pärit EList.

Neid kemikaale, millest paljud on mahtlastikemikaalid, toodetakse ja nendega kaubeldakse tavaliselt väga suurtes kogustes, mis muudab kõrvaletoimetamise ärahoidmise eriti keeruliseks. Ebaseaduslike sünteetiliste uimastite tootjate varustamiseks on vaja vaid väikest osa kogu toodetud ja kaubeldud kogusest. See tähendab, et ehkki valdav enamik käitajatest võib määrusi täielikult järgida, piisab üksnes väga väikesest arvust hooletutest või korrumpeerunud käitajatest, et ebaseaduslike uimastite valmistajad saaksid vajaminevad abilähteained. Selle põhjal võib järeldada, et sünteetiliste uimastite valmistamise ja abikemikaalide puhul ei ole uimastite lähteainete kõrvaletoimetamise ärahoidmine olnud ELis tulemuslik.

b) Heroiini valmistamine, mis tavaliselt toimub Kesk- ja Kagu-Aasias

Atseetanhüdriidi kasutatakse atsetüleeriva toimeainena, et toota morfiinist heroiini, ja selle väga tähtsa rolli tõttu heroiini valmistamisel kohaldatakse selle suhtes rahvusvahelist uimastite lähteainete kontrolli. Tegemist on ühe uimastite lähteainega, millele ametiasutused üle kogu maailma pööravad enim tähelepanu, kuna heroiin on üks kõige enam sõltuvust tekitavaid uimasteid, millest on põhjustatud ebaproportsionaalselt suur hulk uimastitarbimisega seostatavatest terviseprobleemidest ja surmajuhtumitest, ning kuna kahtlustatakse, et heroiini tootmisel Afganistanis on seos terrorismi rahastamisega.

Atseetanhüdriidi seaduslik tootmine ja kaubandus maailmas on ulatuslik ja see laieneb. See koos asjaoluga, et heroiini ebaseaduslikuks valmistamiseks on vaja võrdlemisi väikeseid koguseid (umbes 0,01 %), muudab ebaseaduslikel eesmärkidel kõrvaletoimetamise ärahoidmise väga keeruliseks ülesandeks. EL tõhustas 2013. aasta detsembris oma uimastite lähteaineid käsitlevaid õigusakte, kehtestades atseetanhüdriidi lõppkasutajate registreerimise nõude, et vähendada ELis kõrvaletoimetamist. Ent rangetest kontrollidest hoolimata esineb ELis endiselt atseetanhüdriidi kõrvaletoimetamist. Eelkõige Türgi konfiskeerib korrapäraselt atseetanhüdriidi, mis on väidetavalt pärit EList ja on teel Afganistani. Sellele probleemile on juhitud tähelepanu ka Rahvusvahelise Narkootikumide Kontrollinõukogu viimastes aruannetes, kus kutsutakse ELi ametiasutusi üles võtma asjakohaseid meetmeid.

Peale selle on mõnes ELi liikmesriigis avastatud ebaseaduslikud laborid, kus toodetakse morfiinist heroiini. Ekspertide sõnul on see ebatüüpiline tootmiskoht (tavaliselt sünteesitakse heroiini lähemal neile piirkondadele, kus kasvavad taimed (moonid), millest heroiini valmistatakse) tingitud sellest, et atseetanhüdriid on ELis odavam ja kättesaadavam kui Afganistanis või teistes traditsioonilistes heroiini tootmise piirkondades. See osutab sellele, et atseetanhüdriidi kõrvaletoimetamise ärahoidmine ELis ei ole olnud tulemuslik.





Analüüs lähtuvalt konfiskeerimiste ja peatatud saadetiste arvust

Aja jooksul toimunud konfiskeerimiste ja peatatud saadetiste analüüs võib samuti anda ülevaate kõrvaletoimetamise arengust ja uimastite lähteaineid käsitleva ELi poliitika tulemuslikkusest. Konfiskeerimine on saadetise kinnipidamine kohtu või pädeva asutuse väljastatud korralduse alusel. Peatatud saadetis on saadetis, mis on käitleja või pädeva asutuse algatusel lõplikult kinni peetud, kuna on põhjendatult alust arvata, et asjaomase tehingu puhul võib olla tegemist uimastite lähteaine kõrvaletoimetamise katsega.

Käesoleva hindamise raames tehti eespool kirjeldatud analüüs. Paraku on peaaegu ainus üldine järeldus, mille saab teha, see, et peaaegu kõikide nimekirjas loetletud lähteainete jätkuv, ehkki korrapäratu konfiskeerimine osutab seaduslikust kaubandusest kõrvaletoimetamise jätkumisele. Kuigi mõne määruse tõhustamine (nt atseetanhüdriidi ümberliigitamine kategooria 2A aineks 2013. aastal, millega lõppkasutajatel ja käitajatel tekkis registreerimiskohustus) on kaasa toonud tugevama kontrolli, on pärast nende muudatuste tegemist konfiskeeritud siiski märkimisväärseid koguseid.

Teine võimalus selle küsimuse uurimiseks on vaadelda seda, kui palju on konfiskeeritud peamisi kemikaale, mis tavaliselt on loetletud 1. kategoorias, ja neid nimekirjas loetlemata aineid, millega saab neid kemikaale asendada. Seda on tehtud Madalmaade tolliasutuste hiljutises aruandes. Selle aruande kohaselt konfiskeeriti aastatel 2017 ja 2018 ELis vähemalt 189 tonni peamisi kemikaale. Selle tulemusel jäi tootmata ligikaudu 170 miljonit MDMA tabletti ja 103 tonni amfetamiinipastat.

Kõrvaletoimetamise ja ebaseadusliku üle piiri toimetamise tegelik ulatus on tõenäoliselt märksa suurem. Seda on võimalik järeldada ebaseaduslikes laborites leitud arvukate tühjade pakendite ning kasutatud kemikaalide arvukate ladestamispaikade põhjal. Sünteetilise tootmisega seotud ladestamispaikade Euroopa aruandlusvahendi andmetel teatati 2018. aastal 311 ladestamispaigast.