EUROOPA KOMISJON Brüssel,22.4.2015 COM(2015) 176 final KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Geneetiliselt muundatud organismide (GMOde) suhtes kohaldatava otsustusprotsessi läbivaatamine



1.SISSEJUHATUS Euroopa Komisjoni koosseis määrati ametisse Euroopa Parlamendile esitatud poliitiliste suuniste alusel. Nendes suunistes võttis komisjon kohustuse vaadata läbi kehtivad õigusaktid, milles käsitletakse geneetiliselt muundatud organismide (GMOd) lubamist. Käesolevas teatises esitatakse järeldused, millele komisjon jõudis pärast GMOde lubamise suhtes kohaldatava otsustusprotsessi läbivaatamist ning esitatakse põhjendused, mille alusel komisjon on vastu võtnud õigusakti ettepaneku. GMOde suhtes kohaldatavat otsustusprotsessi reguleeritakse spetsiifiliste õigusaktidega ja institutsiooniliste ühiseeskirjadega. Käesolevas teatises esitatakse kokkuvõte kõnealuste otsuste taustast, selgitatakse, kuidas lubasid tegelikult menetletakse, ja kirjeldatakse hiljuti tehtud muudatusi. Selles selgitatakse komisjoni järeldusi ja nende tegemisel arvesse võetud asjaolusid, s.t poliitilistes suunistes võetud kohustuse aluseks olevat eriolukorda seoses GMOdega, eelkõige demokraatlikke ja õigusküsimusi. 2.GMOde SUHTES KOHALDATAV OTSUSTUSPROTSESS 2.1. Õigusraamistik Euroopa Liidus kehtib põhjalik GMOde lubamist, jälgitavust ja märgistamist käsitlev õigusraamistik. Määruses (EÜ) nr 1829/2003 geneetiliselt muundatud toidu ja sööda kohta (edaspidi „2003. aasta määrus”) käsitletakse GMOdest koosnevat, neid sisaldavat või neist toodetud toitu, toidu koostisosi ja sööta. Selles käsitletakse ka muid kasutusalasid, nagu GMOde kasvatamine, kui GMOd on ette nähtud kasutamiseks toidu ja sööda tootmise lähtematerjalina. Eespool nimetatud ja 2003. aasta määrusega hõlmatud GMOdele osutatakse edaspidi kui „geneetiliselt muundatud toit ja sööt”. Seda valdkonda reguleeriv teine õigusakt on direktiiv 2001/18/EÜ geneetiliselt muundatud organismide tahtliku keskkonda viimise kohta (edaspidi „2001. aasta direktiiv”). See direktiiv hõlmab muuks kui toiduks ja söödaks (eelkõige kasvatamiseks) ettenähtud GMOsid. Mõlemas õigusaktis on sätestatud loamenetlused, mille eesmärk on tagada, et asjaomaste toodete turule laskmine ei kujuta endast riski inimeste või loomade tervisele ega keskkonnale. Seepärast on loamenetluse kõige olulisem osa teaduslik riskihindamine: toote turule laskmise iga taotlust tuleb nõuetekohaselt põhjendada ning põhjendus peab põhinema teaduslikul hindamisel. Õigusaktide kohaselt vastutab teadusliku riskihindamise eest Euroopa Toiduohutusamet (EFSA) koostöös liikmesriikide teadusasutustega. Õiguslikust seisukohast tehakse otsused GMOde lubamise kohta komisjoni vastuvõetud rakendusaktidega. Seega teeb loa andmise otsuse komisjon, kuid ka liikmesriigid on otsustusprotsessi olulised osalised. Liikmesriikide roll loamenetluses Liikmesriigid on kaasatud kahes etapis: nad hääletavad komisjoni esitatud otsuse eelnõu üle alalises komitees ja vajaduse korral apellatsioonikomitees, kui esimeses etapis otsust ei tehta. Nagu ka muudes ELi õigusaktide kohaselt loodud komiteedes, hääletavad liikmesriigid ka neis komiteedes aluslepingus sätestatud kvalifitseeritud häälteenamuse nõude alusel. Kui apellatsioonikomitees ei saavutata eelnõu poolt ega vastu kvalifitseeritud häälteenamust, tähendab see, et komitee arvamust ei esita. Komisjoni lõplik otsus Menetluseeskirjades (määrus (EL) nr 182/2011) on sätestatud, et kui apellatsioonikomitee arvamust ei esita, „võib komisjon rakendusakti eelnõu vastu võtta” . See sõnastus osutab sellele, et komisjonil on teatav kaalutlusõigus. GMOdega seotud juhtudel on komisjoni kaalutlusõigust 2003. aasta määrusega ja 2001. aasta direktiiviga oluliselt piiratud. Eelneva loa taotlemise süsteem, mida tõlgendatakse Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 ja Euroopa Liidu Kohtu kohtupraktika kohaselt, nõuab komisjonilt (toote ELi turule laskmise lubamise või keelamise kohta) otsuse vastuvõtmist mõistliku aja jooksul. See tähendab, et kui õigusaktiga on keelatud loata toote (praegusel juhul GMO) turule laskmine, ei saa luba andev organ (praegusel juhul komisjon) lubava või keelava otsuse tegemist määramata ajaks edasi lükata, kui talle on esitatud nõuetekohane loataotlus. Kui hääletamise tulemusel arvamust ei esitata, ei saa komisjon otsuse tegemisest hoiduda. Erakorralised meetmed, mida liikmesriigid võivad võtta 2003. aasta määrus sisaldab sätteid, millega lubatakse komisjonil või liikmesriikidel võtta erakorralisi meetmeid, et takistada lubatud GMO turule laskmist või kasutamist. Selliseid meetmeid võib võtta ainult juhul, kui on teaduslikke tõendeid selle kohta, et toode kujutab endast tõenäoliselt riski tervisele või keskkonnale.

2.2 GMOde lubamist käsitlevate otsuste tegemine tegelikkuses Alates määruse (EÜ) nr 1829/2003 jõustumisest ei ole liikmesriigid kordagi saavutanud GMOsid lubava komisjoni otsuse eelnõu suhtes poolt või vastu kvalifitseeritud häälteenamust, olgu siis tegemist kasvatamisega või geneetiliselt muundatud toidu ja söödaga. Arvamust ei ole esitatud ühelgi juhul. See on pidevalt nii olnud menetluse kõigis etappides (nii praeguste eeskirjade alusel alalises komitees kui ka apellatsioonikomitees kui ka varem nõukogus) (vt tabelid 1–3 ja lisa joonist 1). Kasvatamiseks ettenähtud GMOd ELis on GMOde kasvatamiseks antud väga vähe lube. Alates 1990. aastast on antud luba ainult kolme GMO kasvatamiseks ja praeguse seisuga on ainult üks toode (MON810 mais) lubatud. Seda kasvatatakse viies liikmesriigis ja alal, mis moodustab üksnes 1,5% maisi kasvatamiseks ELis kasutatavast kogualast. Seni GMOde kasvatamiseks antud lubade väike arv ja kaitseklauslid, mille mitu liikmesriiki on kasutusele võtnud ELi õigusaktidega lubatud GMOde kasutamise keelamiseks, näitavad paljude liikmesriikide seisukohta GMOde suhtes. Vastuseis GMOde kasvatamisele on viimastel aastatel kasvanud, mida näitab ka see, et paljud liikmesriigid olid nõukogus 2014. aasta veebruaris maisi 1507 kasvatamise vastu (vt lisa tabel 1). Geneetiliselt muundatud toit ja sööt Geneetiliselt muundatud toitu on müügil vähe (olenemata sellest, et sööta käsitlev ühisluba tähendab, et lubatud tooteid on rohkem). Arvamusküsitluste tulemused kinnitavad üldpilti, et ELi kodanikud on geneetiliselt muundatud toidu vastu. Paljud toidu jaemüüjad on otsustanud geneetiliselt muundatud toitu oma poodides mitte müüa. Selle põhjuseks võivad olla geneetiliselt muundatud toidu suhtes kehtivad märgistamisnõuded ning geneetiliselt muundamata alternatiivide olemasolu. On tarbijaid, kes tahavad olla kindlad, et GMOsid ei ole kasutatud nende ostetava toidu tootmise üheski etapis. Paljudele loomakasvatajatele ning kauplejatele ja jaemüüjatele eri liikmesriikides on seega GMOdest hoidumine müügitaktika. Seepärast on kasutusele võetud sellised märgistused nagu „ei ole toidetud geneetiliselt muundatud söödaga” või „bio”. Geneetiliselt muundatud sööda puhul on olukord teistsugune kui geneetiliselt muundatud toidu puhul: sellise sööda turg ELis on märkimisväärne. See kehtib eelkõige segasööda puhul, mis on põllumajandusloomade söödamaterjalide segu ja mida kasutatakse selle suure energia- ja valgusisalduse tõttu. ELis kasutatakse peamiselt imporditud sööta (2013. aastal imporditi ELi taimse valgu vajaduse rahuldamiseks 60% söödast – peamiselt sojauba ja sojajahu). Imporditakse kõige enam riikidest, kus kasvatatakse peamiselt GMOsid – 90% impordist oli pärit riikidest, kus ligikaudu 90% sojaubade kasvatamiseks kasutatavale alale oli istutatud geneetiliselt muundatud sojauba. Geneetiliselt muundatud sojajahu laialdase kasutamise peamised põhjused on kättesaadavus, hind ja konkurentsivõimelisus. Geneetiliselt muundatud sööda laialdane kasutamine ei ole siiski mõjutanud hääletamistulemusi. Geneetiliselt muundatud toidu ja sööda üle hääletamise tulemusel ei ole kordagi arvamust esitatud (vt tabelid 2 ja 3 ning lisa joonis 1). Kuigi hoiakud on aja jooksul stabiliseerunud, on tavaliselt rohkem liikmesriike otsuse eelnõu poolt kui vastu. Kuigi liikmesriigid on olnud väga huvitatud GMOde kasvatamist vältivate kaitseklauslite kehtestamisest, ei ole neid geneetiliselt muundatud toidu ja sööda suhtes eriti laialdaselt kasutatud (ainult üks liikmesriik kohaldab hetkel kolme toote suhtes meetmeid). Siiski näitab geneetiliselt muundatud toidu ja sööda vastu hääletavate liikmesriikide arv, et nende arvates ei võimalda menetlus neil täielikult oma individuaalseid huvisid kaitsta. Otsustusprotsessi käsitlevad järeldused GMOde lubamisega seotud otsustusprotsessis on saanud tavaks, et lõpliku otsuse teeb komisjon, mistõttu ei vasta otsuste tegemine selles valdkonnas ELi tavapärasele komiteemenetlusele. Loa andmise vastu olevate liikmesriikide tõstatatud küsimused ei põhine tavaliselt teaduslikel kaalutlustel, vaid tulenevad riiklikest huvidest, mis ei ole seotud ainult GMOde tervise- ja keskkonnaohutusega. Kuigi praeguste õigusaktide kohaselt on komisjonil õigus võtta lisaks EFSA riskihindamisele arvesse ka „teisi õiguspäraseid tegureid”, ei ole komisjonil olnud võimalik nende tegurite alusel kehtestada kogu ELi hõlmavat keeldu toodetele, mida EFSA on pidanud ohututeks. See näitab, et komisjon peab lubamise üle pidevalt otsustama olukorras, kus tal puudub liikmesriikide asjaomaste komiteede toetus. Selline olukord on iseloomulik just GMOde lubamise üle otsustamise protsessile. 3.KASVATAMISEKS LOA SAANUD GMOsid KÄSITLEVATES EESKIRJADES HILJUTI TEHTUD MUUDATUSED Komisjon esitas 2010. aastal ettepaneku muuta GMOsid käsitlevaid õigusakte, et lisada põhjendusi, mille alusel liikmesriigid saaksid oma territooriumil piirata ELis lubatud GMOde kasvatamist või selle keelata (nn kohaldamisest loobumise võimalused). Ettepaneku seletuskirjas märkis komisjon, et riiklikku, piirkondlikku või kohalikku tasandit peetakse otsuste tegemiseks kõige asjakohasemaks, et tegelda GMOde kasvatamise eripäraga. Kavandatud muudatus on nüüd ELi õigusesse vastu võetud direktiiviga (EL) 2015/412 (edaspidi „2015. aasta direktiiv”). Tänu sellele on liikmesriikidel võimalik oma territooriumil või selle osal piirata GMOde kasvatamist või see keelata muudel ülekaalukatel põhjustel kui inimeste või loomade tervise- ja keskkonnarisk, st muude kriteeriumide alusel kui need, mida EFSA käsitles oma riskihindamises. See on suur muutus, kuna nüüd on liikmesriikidel võimalik arvesse võtta kohalikku olukorda, kus võib olla muid kui tervise- ja keskkonnariskiga seotud õiguspäraseid põhjuseid GMOde kasvatamise piiramiseks või keelamiseks. Seega saavad liikmesriigid võtta arvesse ka muid põhjuseid, mis ei ole hõlmatud ELi lubade andmise süsteemiga, mis põhineb teaduslikul hindamisel ja mis toimib kehtivate ELi õigusaktide piires. Sätet kohaldatakse nii uute lubade kui ka ELi tasandil juba loa saanud GMOde suhtes. 2015. aasta direktiiv annab seega liikmesriikidele rohkem vabadust ise otsustada, kas nad soovivad GMOd oma territooriumil kasvatada või mitte, ja säilitab siiski ELis riskihindamisel põhineva lubade andmise süsteemi. Direktiiv lahendab seega ühe peamistest aastate jooksul seoses loamenetlusega tõstatatud probleemidest ning on täielikult kooskõlas komisjoni poolt Euroopa Parlamendile esitatud poliitilistes suunistes esitatud lähenemisviisiga. 2015. aasta direktiivi kohaldatakse siiski ainult kasvatamiseks ettenähtud GMOde, mitte geneetiliselt muundatud toidu ja sööda suhtes, mida suurem osa ELis antavatest lubadest puudutab. 4.KOMISJONI ETTEPANEK