KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud dokumendile:

nõukogu 20. detsembri 1996. aasta direktiivi 96/98/EÜ (laevavarustuse kohta) muutmine

Vastutav peadirektoraat: Liikuvuse ja transpordi peadirektoraat

Kommenteeritud kokkuvõte

1. Probleemi olemus

Laevavarustust käsitleva direktiiviga (edaspidi „laevavarustuse direktiiv”) tehtava töö käigus selgusid teatavad puudused direktiivi rakendamises ja jõustamises, peamiselt järgmistes valdkondades: teavitatud asutuste (organisatsioonid, mis teostavad liikmesriikide nimel vastavushindamismenetlusi) töö kvaliteet ja kontroll, ettevõtjate kohustused, turujärelevalve meetmete tõhusus, kaitsemehhanismid (need tagavad, et liikmesriigid võtavad nõuetele mittevastava varustuse suhtes meetmed ja et neid meetmeid kontrollitakse, et tagada, et need ei kujutaks endast varjatud takistust kaupade vabale liikumisele).

Võttes arvesse, et laevavarustuse direktiivis kasutatud seadusandlik meetod põhineb suurel määral neil põhimõtetel, mis on määratletud uues lähenemisviisis[1] kaupade vaba liikumise valdkonnas, on eespool mainitud rakendamise ja jõustamise probleemid ühised kõigile uue lähenemisviisi direktiividele.

Süsteemi vigade parandamiseks vaadati uus lähenemisviis 2008. aastal läbi ning võeti selle põhjal vastu uus õigusraamistik toodete turustamise valdkonnas (edaspidi „uus õigusraamistik”)[2].

Seepärast on võimalik laevavarustuse direktiivi puhul välja selgitatud probleeme lahendada, ühtlustades laevavarustuse direktiivi uue õigusraamistikuga, nagu näevad ette kaasseadusandjad. Laevavarustuse eripära arvesse võttes on põhiküsimus siiski see, kas mõnes valdkonnas on vajalikud ka laevavarustuse direktiivi põhised erimeetmed. Mõjuhinnangus kaardistatakse uus lähenemisviis üksikasjalikult laevavarustuse direktiivi taustal. Sealhulgas käsitletakse järgmisi aspekte:

· laevavarustus peab vastama ehituslikele ja toimivusnõuetele ning seda tuleb katsetada kooskõlas IMO kehtestatud katsestandarditega;

· laevavarustuse peab heaks kiitma lipuriik;

· laevavarustust ei turustata üksnes ELi territooriumil, vaid pigem paigutatakse see ELi laevadele mis tahes paigas, kus laevu ehitatakse või remonditakse või kuhu varud tarnitakse;

· laevavarustus hõlmab paljusid tooteid, mis kuuluvad teiste siseturgu käsitlevate direktiivide reguleerimisvaldkonda, kuid nende direktiivide nõuded erinevad siiski IMO nõuetest või ei ole nendega vastavuses;

· IMO eeskirjade siseriiklikku õigusse ülevõtmine tekitab ka õiguslikku ebakindlust ja koormab ülemääraselt tööstusettevõtjaid ja riiklikke ametiasutusi aegavõtva ja keerulise seadusandliku meetodi tõttu – toodetele tehniliste nõuete koostamine on Rahvusvahelisel Mereorganisatsioonil seetõttu raskendatud.

Nimetatud põhjustel ei taga laevavarustuse direktiiv IMO nõuete ja liikmesriikide muude nõuete täielikku kohaldamist ja rakendamist, mis omakorda suurendab ohutusriske ja vähendab laevavarustuse siseturu toimimise tõhusust.

Mõjutatud sidusrühmad on laevavarustuse tootjad, kelle hulgas on palju VKEsid, laevatehaseid, laevareisijaid ja laevaperesid, samuti riigi- ja valitsusasutused.

2. Subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse analüüs

IMO reguleeriva raamistiku otsene kohaldamine liikmesriikides juhul, kui puudub ühtlustamine liidu tasandil, tekitaks takistusi kaupade vabale liikumisele, mis enamasti tulenevad a) märkimisväärsest valikuvabadusest, mille IMO jätab lipuriikidele, ja b) täiendavate riiklike nõuete väljatöötamisest ja c) sertifitseerimismeetodite erinevustest. Selle tagajärjel tekkinud erinevused siseriiklikes eeskirjades põhjustaksid ohutuse ja keskkonnakaitse ebaühtlase taseme.

ELi ühtlustamismeetmetega saab need probleemid lahendada, kuna nendega võetakse vastu selgelt kindlaksmääratud nõuetepakett ja ühtsed sertifitseerimismenetlused, mis võimaldavad tagada ohutuse ja keskkonnakaitse kõrge taseme. Vastupidiselt rahvusvahelisele süsteemile näeb EL lisaks ette ka kohtuliku jõustamise süsteemi, ilma milleta saaks kõnealuste nõuete ja menetluste tõhusus oluliselt kahjustada.

EL ei ühtlusta ise kohaldatavaid tehnilisi kirjeldusi, need otsustatakse IMO tasandil ja liikmesriikide igakülgse kaasabiga. EL vaid määrab selgelt kindlaks, milliseid IMO tehnilisi kirjeldusi ja standardeid tuleks kohaldada.

3. ELi algatuse eesmärk

3.1. Üldeesmärgid

Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklite 90 ja 91 kohaselt peaks ühine transpordipoliitika kaasa aitama aluslepingute laiemate eesmärkide saavutamisele. Ühise transpordipoliitika raames ning laevavarustuse eripära arvesse võttes on kavandatud algatusel kahekordne eesmärk:

· tõhustada laevavarustuse direktiivi rakendamis- ja jõustamismehhanisme, tagades selle kaudu laevavarustuse siseturu asjakohase toimimise ning samaaegselt ka merereostuse vältimise ja meresõiduohutuse kõrge taseme;

· lihtsustada õiguskeskkonda, samal ajal tagades, et IMO nõudeid kohaldatakse ja rakendatakse ühtlustatult kogu ELis, aidates sellega tagada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 173 kohaste, liidu tööstuse konkurentsivõimelisuseks vajalike tingimuste olemasolu.

3.2. Erieesmärgid

Eespool punktis 2 kirjeldatud probleemi ja algpõhjuste taustal võib seda kahekordset üldeesmärki võib väljendada järgmiste erieesmärkide kaudu:

· leida optimaalne viis, kuidas viia laevavarustuse direktiiv vastavusse uue õigusraamistikuga (vastavalt otsuse nr 768/2008/EÜ (uue õigusraamistiku otsus) artiklile 2), võttes samal ajal turujärelevalve valdkonnas arvesse laevavarustuse eripära, toodete vastavushindamist ja tarneahelas osalejate kohustusi;

· kiirendada, lihtsustada ja selgitada IMO standardites tehtud muudatuste ülevõtmist Euroopa ja liikmesriikide õigusraamistikku.

4. Poliitikavalikud

Lisaks lähtestsenaariumile on komisjon välja töötanud neli poliitikavalikut. Kõik poliitikavalikud on kujundatud nii, et need oleksid adresseeritud punktis 3 kirjeldatud mõlema erieesmärgi täitmisele. Komisjon viis läbi nelja võimaliku poliitikavaliku eelhindamise selle põhjal, kui palju on neist kasu praeguste probleemide põhjuste kõrvaldamisel ja kui tõhusad need on. Paralleelselt hinnati võimalike poliitikavalikute sidusust subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtetega. Sellise eelneva sõelumise tulemusena jäeti peale lähtestsenaariumi alles kaks poliitikavalikut põhjalikuks hindamiseks.

2. poliitikavalik näeb ette laevavarustuse direktiivi maksimaalse ühildamise uue õigusraamistikuga, kusjuures lahknevus viimase sätetest on lubatud seal, kus see on igal juhul vältimatu – nimelt erimärgistuse osas.

3. poliitikavalik näeb ette laevavarustuse direktiivi tingimusliku ühildumise uue õigusraamistikuga, kusjuures lisataks laevavarustuse direktiivi põhised erimeetmed, et optimeerida mehhanismi tõhusust, nimelt valdkondades, mis käsitlevad IMO nõudeid ja standardeid, tootjate kohustusi, vastavushindamismoodulite kasutamist, toote jälgitavust ja kaitseklauslit. Need valdkonnad on enamasti samad, kus praegune laevavarustuse direktiiv lahkneb uuest lähenemisviisist.

Tabel 1. Allesjäetud poliitikavalikute kirjeldus

|| 2. poliitikavalik Maksimaalne vastavus uuele õigusraamistikule || 3. poliitikavalik Tingimuslik vastavus uuele õigusraamistikule

· Erieesmärk nr 1: Leida optimaalne viis laevavarustuse direktiivi ühtlustamiseks uue õigusraamistikuga, võttes samal ajal arvesse laevavarustuse eripära.

Turujärelevalve || ||

ELi ühine raamistik || Uue õigusraamistiku sätete sõna-sõnaline ülevõtmine laevavarustuse direktiivi || · Sama, mis 2. poliitikavalik

Tõhusam turujärgse kontrolli mehhanism || Uue õigusraamistiku sätete sõna-sõnaline ülevõtmine laevavarustuse direktiivi || · Sama, mis 2. poliitikavalik + võimalus kasutada elektroonilist märgist, et anda turujärelevalvega tegelevatele asutustele paremad vahendid nõuetele mittevastava varustuse väljaselgitamiseks.

Kaitseklausli menetlus || Uue õigusraamistiku sätete sõna-sõnaline ülevõtmine laevavarustuse direktiivi || · Sama, mis 2. poliitikavalik + sätted, millega kohaldatakse kaitseklausli haldamine, tehes komisjonile võimalikuks otsustada piirduda hindamisel sellega, et austab asjaomase liikmesriigi poolt läbiviidud asjakohast menetlust.

Toodete vastavushindamine || ||

Olulised nõuded || Uue õigusraamistiku sätete sõna-sõnaline ülevõtmine laevavarustuse direktiivi – laevavarustuse direktiivi praegustest lisadest loobutakse; IMO nõuetele vastavus[3] muudetakse nn oluliseks nõudeks. || · Kohustuslikud tehnilised normid, sh kohustuslikud ja mittekohustuslikud IMO nõuded, samuti Euroopa ja rahvusvahelised katsestandardid, mille Euroopa ja rahvusvahelised standardiorganisatsioonid on välja töötanud IMO nõuete põhjal.

Vastavushindamisasutuste teavitamine || Uue õigusraamistiku sätete sõna-sõnaline ülevõtmine laevavarustuse direktiivi || · Sama, mis 2. poliitikavalik

Vastavushindamismenetlused || Uue õigusraamistiku sätete sõna-sõnaline ülevõtmine laevavarustuse direktiivi || · Vastavushindamismoodulite valikuline kasutamine, kusjuures alles ei jäetud just mooduleid A ja C (vastab võimalusele, et toodete vastavushindamismenetlust teostab asutusesisene teavitatud asutus) .

CE-märgis || Ei viida vastavusse, CE-märgise vahetab välja roolimärgis || · Ei viida vastavusse, CE-märgise vahetab välja roolimärgis

Meetmetepakett seadusloomes kasutamiseks || ||

Turustamisahelas osalejate kohustused || Uue õigusraamistiku sätete sõna-sõnaline ülevõtmine laevavarustuse direktiivi || · Turustamisahelas osalejate kohustuste kohandamine, mis kajastab asjaolu, et ei ole oluline keskenduda sellele väikesele osale laevavarustusest, mis tegelikult lastakse turule ELi territooriumil. · Tootjad: sama, mis 2. poliitikavalik · Tarbijad ja turustajad: identifitseerimine ja registreerimine koostöö turujärelevalve asutustega (teave, dokumendid, riskide kõrvaldamine jne)

Ühtlustatud mõisted ja menetlused (v.a CE-märgis) || Uue õigusraamistiku sätete sõna-sõnaline ülevõtmine laevavarustuse direktiivi || · Sama, mis 2. poliitikavalik

· Erieesmärk nr 2: lihtsustada, selgitada ja kiirendada IMO standardites tehtud muudatuste ülevõtmist Euroopa ja liikmesriikide õigusraamistikku

-/- || Ei võeta üle ELi õigusaktidesse; IMO nõuded oluliste nõuete vormis, otseselt kohaldatavad liikmesriikides. Rahvusvahelised ja Euroopa standardid on vabatahtlikud ja nende kohaldamine eeldab nõuetele vastavust. || · IMO nõuete ülevõtmine delegeeritud määruste rakendamise kaudu, mis ei nõua siseriiklikku õigusesse ülevõtmist. Katsestandardid (kas IMO või standardimisasutuste poolt välja töötatud) on kohustuslikud.

5. Mõju hindamine

Järgmine tabel annab kvalitatiivse koondhinnangu loodetavale majanduslikule, sotsiaalsele ja keskkonnamõjule.

Tabel 2. Kvalitatiivne hinnang 2. ja 3. poliitikavaliku loodetava mõju kohta

|| 2. poliitikavalik || 3. poliitikavalik

Majanduslik mõju || ||

Siseturg || ||

ELi ühine raamistik || ++ || ++

Tõhusam turujärgse kontrolli mehhanism || ++ || +++

Kaitseklausli menetlus || ++ || +++

Toodete vastavushindamine || ++ || +++

Turustamisahelas osalejate kohustused || - || ++

Ühtlustatud mõisted || = || =

IMO nõuete ühetaoline tõlgendamine ja rakendamine || -- || =

Tegevuskulud ja halduskoormus || ||

Ettevõtjad || ++ || +++

Teavitatud asutused || = || =

VKEd || + || ++

Ettevõtjate konkurentsivõime || ||

Jõustamissüsteem || ++ || +++

Toodete jälgitavus || + || ++

Turustamisahelas osalejate kohustused || - || =

Vastavushindamine || ++ || +++

Riigiasutused || = || ++

Kasutajad ja reisijad || = || =

Kolmandad riigid ja rahvusvahelised suhted || = || =

Sotsiaalmõju || ||

Ohutus || ++ || +++

Keskkonnareostus || ||

Merereostus || ++ || +++

Õiguskeskkonna lihtsustamise strateegia || + || +++

Selgitus:

= Lähtestsenaarium või sellega võrdne

+ kuni +++ Väike kuni märkimisväärne paranemine võrreldes lähtestsenaariumiga.

- kuni --- Väike kuni märkimisväärne halvenemine võrreldes lähtestsenaariumiga.

Võrreldes lähtestsenaariumiga on mõlemad poliitikavalikud osutunud enamikul juhtudel positiivset mõju avaldavaks, eelkõige seoses kontrolli- ja jõustamismehhanismiga (teavitatud asutused, turujärelevalve, kaitseklausel). Seega oleks mõlema poliitikavaliku tulemuseks suurem ohutus ja tõhusam merekeskkonna kaitse. Praegusele süsteemile, mille kohaselt võetakse IMO nõuded üle riiklikesse õigusaktidesse, tuleks mõlemal juhul kasuks kiiremad ja tõhusamad mehhanismid, 3. poliitikavaliku puhul oleksid need tsentraliseeritud ja 2. poliitikavaliku puhul täielikult liikmesriikide hooleks jäetud.

Siiski on 2. poliitikavalikul kaks suurt puudust. Esiteks, praeguse direktiivi lisade asendamine üldise nõudega, et laevavarustus peab vastama asjaomastele rahvusvahelistele tehnilistele nõuetele ja katsestandarditele, mõjutaks pikemas perspektiivis negatiivselt siseturu tõrgeteta toimimist, kuna erinevused liikmesriikide vahel suureneksid aja jooksul; see vähendaks ka ohutust, kuna mitte kõik liikmesriigid ei rakendaks uusi nõudeid täpselt, samas jäetaks täielikult kõrvale mitmed väärtuslikud, kuid mittekohustuslikud IMO õigusaktid. Teiseks põhjustaks ettevõtjate kohustuste ühildamine uue õigusraamistikuga täiendavat ebaproportsionaalset koormust peamiselt importijatele ja turustajatele: need osalejad, kes on seotud üksnes murdosaga laevavarustusest, mis imporditakse ELi territooriumile, peaksid siiski looma haldusstruktuuri, mida praegu ei ole olemas ja mille toodav kasu ei hõlmaks enamikku käesoleva direktiiviga reguleeritavaid tooteid, mis paigutatakse ELi laevadele otse laevaehitus- ja -remonditehastes, mis asuvad enamasti väljaspool ELi territooriumi.

Vastupidiselt sellele on 3. poliitikavalik tänu laevavarustuse direktiivi põhistele erilahendustele, mis on valikuliselt kohandatud laevavarustuse sektori eriomadustega, osutunud soodsamaks mitmes valdkonnas.

· Rakendus- või delegeeritud määruste kasutamine praeguse direktiivi lisade asemel võimaldab kasutada mehhanismi, mis on sama kiire kui 2. poliitikavaliku raames ettenähtud lahendus, kuid sel puudub eespool osutatud negatiivne mõju siseturule, kuna kohaldatavad nõuded on nüüd ja edaspidi täielikult ühtlustatud; lisaks annab see protsessis osalejatele suurema õiguskindluse ja on riiklikele haldusasutustele vähem kulukas.

· Vastavuse kontrollimine paraneb tänu katsestandardite selgele määratlemisele, kusjuures IMO mittekohustuslike õigusaktide rakendamine annab 3. poliitikavalikule selge edumaa ohutuse küsimustes.

· Võimalus kasutada elektroonilisi märgiseid parandab turujärelevalve tõhusust ja aitab kaitsta tootja intellektuaalomandiõigust ilma märkimisväärsete kuludeta.

· Tootjate kohustused on paremini kohandatud ja see kõrvaldab liigse koormuse.

· Lihtsam ja kiirem kaitseklauslimehhanism aitab nõudeid järgivail tootjail hoiduda liigsetest majanduslikest ja mainega seotud kuludest.

6. Valikute võrdlus

Tõhususe seisukohast võimaldavad 3. poliitikavaliku erimeetmed paremini saavutada üldeesmärki – tagada laevavarustuse siseturu nõuetekohane toimimine, tagades samaaegselt ka meresõiduohutuse kõrge taseme ja merereostuse vältimise, kohandudes paremini kõnealuse sektori asjakohaste omadustega. Selle peamine põhjus on tugevamad kontrolli- ja jõustamismehhanismid (parem turujärelevalve, lihtsustatud kaitseklausel) ning süsteem, mis tagab, et kõik asjaomased IMO nõuded (kohustuslikud või mitte), samuti rahvusvahelised ja Euroopa standardid rakendatakse ELis ühtlustatud viisil. Lisaks kaotab 3. poliitikavalik kõige koormavama ja segadusttekitavama vajaduse võtta muudatused üle 27 liikmesriigi õigussüsteemi, kusjuures 2. poliitikavalik seda ei käsitle. Seepärast tuleks 3. poliitikavalikut eelistada 2. poliitikavalikule.

Tõhususe seisukohast pakub 3. poliitikavalik erinevatele sidusrühmadele lahendusi vähema kuluga ja paneb neile väiksema halduskoormuse kui 2. poliitikavalik, samuti on sel suurem mõju konkurentsivõimele (eelkõige VKEdele). Seepärast paistab 3. poliitikavalik olevat kõige tõhusam tegutsemisviis.

Mis puutub sidususse ELi üleüldiste eemärkide, strateegiate ja eelistustega, siis paremaid tulemusi saaks oodata 3. valikult, kuna 2. valik ei suuda võib-olla saavutada eesmärki siseturu tõrgeteta toimimise osas, ehkki mõlemad poliitikavalikud parandaksid tulemusi meresõiduohutuse ja merekeskkonna kaitse valdkonnas.

Table 3: Poliitikapakettide võrdlus

|| Tulemuslikkus || Tõhusus || Sidusus

Alusstsenaarium || puudub || puudub || puudub

2. poliitikavalik || väike || väike || keskmine

3. poliitikavalik || suur || suur || suur

Eespool esitatut arvesse võttes on 3. poliitikavalik tulemuslikum kui 2. ja seepärast ka eelisvalik.

7. Järelevalve ja hindamine

Kui laevavarustuse direktiiv on täielikult vastavusse viidud kaupade turustamiseks väljatöötatud uue õigusraamistikuga, saab see täielikult ära kasutada kõnealuse raamistiku järelevalve- ja hindamismehhanismi. Lisaks vastavusse viimisele on ette nähtud erimeetmed, et kontrollida meetmete tõhusust ja koguda tagasisidet sidusrühmadelt.

· Reformi tulemusena kogutakse turujärelevalve meetmete ja sadamariigi kontrolli kaudu rohkem andmeid. Euroopa Meresõiduohutuse Amet jätkab direktiivi rakendamise statistika täpsustamist ja koos liikmesriikidega seminaride korraldamist tehnilist laadi arutelude ja kutsealase väljaõppe küsimustes.

· Jätkatakse koostööd tootjatega, sealhulgas korraldatakse seminare muudetud direktiivi rakendamise küsimustes.

· Tõhustatakse teavitatud asutuste laevavarustuse direktiivi töörühma tegevust.

· Lõpuks tuleks märkida, et [5 aastat] pärast uue süsteemi jõustumist korraldatakse järelhindamine.

[1] Uue lähenemisviisi kirjeldust ja selle lähenemisviisiga seotud probleeme vt komisjoni mõjuhinnang määruse, millega sätestatakse akrediteerimise ja turujärelevalve nõuded seoses toodete turustamisega, ettepaneku kohta ning otsus toodete turustamise ühise raamistiku kohta, SEK 2007 (173).

[2] Käesoleva mõjuhinnangu 7. lisas esitatakse uue õigusraamistiku elementide kirjeldus.

[3] Järelikult ei hõlma see oluline nõue mittekohustuslikke nõudeid, soovitusi ja juhiseid.