ET Euroopa Liidu Teataja C 18/95

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Komisjoni 25. aastaaruanne ühenduse õiguse kohaldamise järelevalve kohta (2007)”

KOM(2008) 777 lõplik

2011/C 18/17

Raportöör: Christoph LECHNER

18. novembril 2008 otsustas Euroopa Komisjon vastavalt EÜ asutamislepingu artiklile 262 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Komisjoni 25. aastaaruanne ühenduse õiguse kohaldamise järelevalve kohta (2007)”

KOM(2008) 777 lõplik.

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsioon võttis arvamuse vastu 2. märtsil 2010.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 462. istungjärgul 28.–29. aprillil 2010 (29. aprillil istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 120, vastu hääletas 4 liiget.

1. Järeldused ja soovitused

1.1 Mõnedel liikmesriikidel on ikka veel raskusi vastavate eeskirjade koostamisel, mis puudutavad direktiivide sätete ülevõtmist. Rakendamisel võimaldavad direktiivid liikmesriikidele riiklike rakendusmeetmete valikul erineva otsustusvabaduse alates fakultatiivsetest sätetest, mis pakuvad tõeliselt laia mänguruumi, kuni kohustuslike või normatiivsete säteteni välja. Tarvis on leida õige tasakaal sõnasõnalise kopeerimise ja liiga vaba rakendamise vahel.

1.2 Komitee toetab komisjoni peamisi eesmärke, milleks on:

— tegeleda sagedase direktiivide hilinenud ülevõtmise probleemiga;

— tõhustada ennetavaid meetmeid, arvestades seejuures pidevat vajadust analüüsida rakendamise ja vastavusega seotud küsimusi mõju hindamise etapis;

— parandada kodanike ja äriühingute teavitamist ning nende probleemide lahendamist mitteametlikul viisil; ning

— prioriseerida kõige olulisemaid juhtumeid ja teha rikkumiste heastamise kiirendamiseks liikmesriikidega tihedat koostööd.

1.3 Komitee tervitab komisjoni kinnitusi, mille kohaselt on endiselt prioriteediks probleemid, mis avaldavad ulatuslikku mõju põhiõigustele ja vabale liikumisele. Samuti tunneb komitee heameelt prioriteedi andmisest rikkumistele, mille puhul satuvad kodanikud olulisel määral või korduvalt otsesesse ohtu või kannatab tõsiselt nende elukvaliteet.

1.4 Komitee soovitab proaktiivsemat lähenemisviisi, näiteks järgmisi samme:

— töötada ühenduse tasandil välja õigusaktid, mis on lihtsamini ülevõetavad;

— luua kohe alguses täpne ja pidevalt ajakohastatav vastavustabel;

— lubada ülevõtmist, mis toimub konkreetse viitega direktiivi normatiivsetele või kohustuslikele sätetele.

1.5 Samuti juhib komitee tähelepanu valdkondadele, kus õigusaktide kavandamine, koostamine ja ülevõtmine peaks toimuma proaktiivse lähenemisega õigusele. Sellega seoses märgib komitee, et sätted ja eeskirjad ei kujuta endast ainsat ja alati kindlasti mitte parimat võimalust seatud sihtide saavutamiseks.

1.6 Komitee leiab, et komisjon peaks tõhustama rikkumismenetluste korraldust, eelkõige komisjonipoolse kiirendatud menetluse kasutamist hilinenud ülevõtmise puhul.

1.7 Komitee on seisukohal, et teised probleemide lahendamise mehhanismid (nt SOLVIT, siseturu infosüsteem IMI, teabevahetussüsteem lähetatud töötajatega seoses ning EU PILOT) kujutavad endast head võimalust komisjoni töökoormuse vähendamiseks rikkumismenetluste läbiviimisel.

1.8 Komitee leiab, et tarvis on parandada viisi, kuidas kodanikuühiskonnale ja avalikkusele pakutakse Euroopa portaali kaudu teavet kaebuste esitamise erinevate mehhanismide kohta. Seejuures tuleb arvestada erandit, mis lähtub avaliku huvi kaitsest, nagu seda on kohtupraktikas määratletud.

1.8.1 Komitee teeb ka ettepaneku suurendada vastaval veebilehel pakutava teabe hulka ning avaldada rikkumisi puudutavad komisjoni otsused alates kaebuse registreerimisest kuni rikkumismenetluse lõpuleviimiseni.

1.9 Samuti on tarvis kontrollida kogu ELi hõlmavaid kollektiivse hüvitamise mehhanisme, et täiendada kavandatavaid algatusi tarbija- ja konkurentsiõiguse valdkonnas, tugevdamaks iseregulatsiooni mehhanisme liikmesriikides.

1.10 Komitee teeb ettepaneku, et komisjon küsiks edaspidi komiteelt korrapäraselt arvamust aastaaruande kohta, et kaasata sellesse organiseeritud kodanikuühiskonna seisukohad ning seeläbi toetada õigusaktide rakendamist ELis.

2. Komisjoni aruanne (1)

2.1 Komisjonil kui asutamislepingu täitmise järelevalvajal on õigus ja kohustus tagada Euroopa Liidu õiguse järgimine. Selleks kontrollib ta, kas liikmesriigid täidavad asutamislepingu ja teiseste õigusaktide sätteid. Asutamislepingu sätted koos 10 000 määruse ja üle 1 700 direktiiviga, mis kehtivad kõigis 27 liikmesriigis, moodustavad mahuka õigustekstide kogumi. Õiguse kohaldamisel tekib vältimatult palju mitmesuguseid probleeme. Teatud valdkondades on rakendamine seotud spetsiifiliste probleemidega.

2.2 2007. aasta septembris võttis komisjon vastu teatise „Tulemuslik Euroopa – ühenduse õiguse kohaldamine” (2), kus on öeldud, et komisjon „keskendub oma aastaaruandes strateegilistele küsimustele, õiguse hetkeseisu hindamisele erinevates valdkondades ja tulevase töö prioriteetidele ja kavandamisele”, et „aidata kaasa strateegilisele institutsioonidevahelisele dialoogile ühenduse õiguse eesmärkide saavutamise, tuvastatud probleemide ja võimalike lahenduste teemal”.

2.3 Aruandes rõhutatakse õigusaktide rakendamisega seonduvaid probleeme, tuues välja kolm prioriteetset tegevusvaldkonda: 1) ennetamine; 2) teabevahetus ja probleemide lahendamine ning 3) prioriteetide seadmine kaebuste ja rikkumiste menetlemises. Samuti rõhutatakse selles, kui oluline on komisjoni ja liikmesriikide tugev partnerlus ekspertrühmades õigusaktide kohaldamise haldamisel ning ennetav koostöö probleemide lahendamisel.

2.4 Analüüs valdkondade kaupa: kaebusi ja rikkumisjuhtumeid on palju keskkonna, siseturu, tolli ja maksustamise, energeetika, transpordi, tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste, tervishoiu ja tarbijakaitseküsimuste ning põhiõiguste, -vabaduste ja turvalisuse valdkonnas. Teistes valdkondades, nagu põllumajandus, haridus ja kultuur, esineb hilinemisi direktiivide ülevõtmises haruharva (3).

2.4.1 2007. aastal tõi direktiivide hilinenud ülevõtmine kaasa uued rikkumismenetlused järgmistes valdkondades:

— siseturg ja teenused: 206 menetlust;

— kaupade vaba liikumist reguleeriv ühenduse õigustik: 227 menetlust;

— tervishoid ja tarbijakaitse: üle 330 menetluse;

— keskkonda käsitlev ühenduse õigustik: 125 menetlust.

2.5 Järgmised konkreetsed näited illustreerivad ülevõtmisega seonduvate probleemide erinevat raskusastet ja mõju kodanikele.

Riigihanked

— 2007. aastal käsitleti 344 rikkumisjuhtumit riigihangete valdkonnas, nendest 142 juhtumit (41 %) lõpetati, vaid 12 juhtumit (umbes 3,5 %) suunati Euroopa Kohtusse. Umbes 200 kõnealusest 344 juhtumist olid tõelised rikkumised, millest 25 % olid prioriteetse tähtsusega.

— Mis puudutab riigihankeid käsitlevate direktiivide (4) ülevõtmist, siis 2007. aastal alustati rikkumismenetlust kümnest liikmesriigist nende seitsme vastu, kes ei olnud esitatud tähtajaks teatanud riiklikke ülevõtmismeetmeid. Aasta lõpuks ei olnud oma ülevõtmismeetmetest teatanud vaid kolm liikmesriiki – Belgia, Luksemburg ja Portugal. Praegu on Luksemburg ainuke liikmesriik, kelle suhtes on käimas rikkumismenetlus (5).

Tarbijaküsimused

— Tähtaeg siseturul esinevaid tarbijate ja äriühingute vaheliste tehingutega seotud ebaausaid kaubandustavasid käsitleva direktiivi (6) ülevõtmiseks oli 12. juuni 2007. Selleks kuupäevaks ei olnud 22 liikmesriiki komisjoni oma ülevõtmismeetmetest teavitanud, mis ajendas komisjoni saatma neile ametliku hoiatuskirja. Seepeale teavitasid enne 2007. aasta lõppu kuus liikmesriiki ülevõtmismeetmetest.

— 2007. aastal kontrollis komisjon ka ebaõiglasi tarbijalepinguid käsitleva direktiivi 93/13/EMÜ ülevõtmist kümnes liikmesriigis, kes ühinesid ELiga 2004. aasta mais. Üheksas liikmesriigis leiti erineva raskusastmega ülevõtmisprobleeme ning neile saadeti kirjad rikkumismenetluse alustamise kohta.

— Tarbijale suunatud finantsteenuste kaugturustust käsitleva direktiivi (7) osas leiti terve rida potentsiaalseid ülevõtmise probleeme, kuid 2007. aastal ei registreeritud ühtegi kaebust, mis oleks tulenenud kodanike rahulolematusest selle ülevõtmise suhtes.

2.6 Täiendavaid üksikasju olukorra kohta ühenduse õiguse eri valdkondades ning rikkumismenetluste loetelud ja statistika on esitatud aruandele lisatud komisjoni talituste töödokumentides (8).

3. Üldmärkused

3.1 Aruandest ja lisatud töödokumentidest, mis on osaliselt väga raskesti mõistetavad, selgub, et osal liikmesriikidest on ikka veel raskusi direktiivide sätete ülevõtmiseks vajalike eeskirjade koostamisega. Teoorias võib ülevõtmine lihtne näida, kuid tegelikkuses juhtub, et ühenduse õiguses kasutatavatele konkreetsetele mõistetele, mis tunduvad olema selged ja täpsed, ei leidu vastet riiklikus õigusterminoloogias (9) või et ühenduse õigustiku teatud mõistel puudub seos liikmesriikide õigusega, mis aitaks teha kindlaks selle tähenduse ja ulatuse (10).

3.2 Pealegi kui jõutakse rakendamiseni, võimaldavad direktiivid liikmesriikidele riiklike rakendusmeetmete valikul erineva otsustusvabaduse: alates fakultatiivsetest sätetest, mis pakuvad üsna laia mänguruumi, kuni kohustuslike või normatiivsete säteteni, nagu definitsioonid, nimekirjad või tabelid ainetest, esemetest või toodetest, mille puhul liikmesriigid peavad võtma „lihtsaid ülevõtmismeetmeid”, et tagada vastavus direktiivi sätetega.

3.3 Kõik uued sätted peavad tagama õiguskindluse, mis tähendab, et liigsed või vastuolulised sätted tuleb riiklikest õigusaktidest kõrvaldada. Seetõttu on tarvis leida õige tasakaal sõnasõnalise kopeerimise ja liiga vaba rakendamise vahel.

3.4 Siiski ei ole ülevõtmine vaid ühenduse õiguse mõistete riiklikesse õigusaktidesse ületoomine, vaid tegemist on ka konkreetse protsessiga. Sellega seoses peaksid liikmesriigid oma ülevõtmisprotsesse kiirendama kohe, kui vastav direktiiv on Euroopa Liidu Teatajas ilmunud, lubades ülevõtmisega tegelevatel riiklikel asutustel – kellel võiks olla ja isegi peaks olema selleks eesmärgiks koostatud ajakohastatud andmebaas – teha koostööd teiste liikmesriikide ametiasutustega võrgustiku kaudu, mille abil nad saaksid vahetada kogemusi ning selgitada oma raskusi teatud sätete ülevõtmisel.

3.5 Komisjon rõhutab vajadust:

— tegeleda sagedase direktiivide hilinenud ülevõtmise probleemiga;

— tõhustada ennetavaid meetmeid, arvestades seejuures pidevat vajadust analüüsida rakendamise ja vastavusega seotud küsimusi mõju hindamise etapis;

— parandada kodanike ja äriühingute teavitamist ning nende probleemide lahendamist mitteametlikul viisil; ning

— prioriseerida kõige olulisemaid juhtumeid ja teha tihedat koostööd liikmesriikidega rikkumiste heastamise kiirendamiseks.

3.5.1 Komitee pooldab väga viimases punktis toodud rikkumisjuhtumite prioriseerimist. Samuti märgib komitee, et see hõlmab poliitilisi ja mitte puhtalt tehnilisi otsuseid ilma välise kontrolli, järelevalve või läbipaistvuseta. Sellega seoses peaks komisjon konsulteerima kodanikuühiskonnaga otsuste suhtes, mis puudutavad rikkumiste prioriseeritud käsitlemist. Komitee on aga rahul sellega, et mõningaid tema varasemaid soovitusi on arvesse võetud, eriti mis puudutab kodanikuühiskonna organisatsioonide, sotsiaalpartnerite, ekspertide ja spetsialistidega konsulteerimist ülevõtmisprotsessi (11) ettevalmistamisel.

3.5.2 Komitee tervitab ka komisjoni kinnitusi, mille kohaselt on endiselt prioriteediks probleemid, mis avaldavad ulatuslikku mõju põhiõigustele ja vabale liikumisele. Samuti tunneb komitee heameelt nende rikkumiste prioriseerimise üle, mille puhul satuvad kodanikud olulisel määral või korduvalt otsesesse ohtu või kannatab tõsiselt nende elukvaliteet.

3.6 Komitee soovib kasutada võimalust teha ettepanek proaktiivsemaks lähenemisviisiks. Ühenduse õigustiku korrektse ülevõtmise lihtsustamiseks teeb komitee ettepaneku pidada kinni erinevatest reeglitest, sealhulgas:

— töötada välja lihtsamini ülevõetavad ühenduse õigusaktid, mis on mõistete osas ühtsed ja järjepidevad, mis on oluline õiguskindluse jaoks. Aastal 2007 taotlesid liikmesriikide riiklikud kohtud 265 juhul Euroopa Kohtult eelotsust vastavalt EÜ asutamislepingu artiklile 234 (12);

— direktiivi eelnõu üle peetavate arutelude algul tuleb koostada täpne ja pidevalt ajakohastatav riiklikule õigustikule vastavuse tabel (see toimub praegu juba paljudes liikmesriikides, kuid seda tuleks laiendada kõigile liikmesriikidele);

— lubada ülevõtmist konkreetse viitega direktiivi normatiivsetele või kohustuslikele sätetele, näiteks direktiivi lisades toodud tabelites

3.7 Samuti juhib komitee tähelepanu valdkondadele, kus õigusaktide kavandamine, koostamine ja ülevõtmine peaks toimuma proaktiivse õiguse idee alusel (13). Kõnealuses kontekstis märgib komitee, et sätted ja eeskirjad ei kujuta endast ainsat ja alati kindlasti mitte parimat võimalust seatud sihtide saavutamiseks. Mõnikord saab seadusandja väärtuslikke eesmärke kõige paremini toetada nii, et ei reguleerigi neid, ning vajadusel julgustab ise- ja kaasregulatsiooni. Sellisel juhul saavad suurema tähenduse ja ulatuse niisugused peamised põhimõtted nagu subsidiaarsus, proportsionaalsus, ettevaatus ja jätkusuutlikkus.

4. Konkreetsed märkused

4.1 2007. aastal lisandus 1 196 uut rikkumisjuhtumit seoses ühenduse direktiivide ülevõtmist käsitlevatest riiklikest meetmetest teatamata jätmisega või hilinenud teatamisega. Komisjoni (14) määratletud üldine maksimaalne periood on 12 kuud, mille vältel võib pöörduda Euroopa Kohtu poole, kes langetab otsuse või lõpetab juhtumi – seda ka siis, kui on vaja põhjalikumat uurimist. Komitee leiab, et seda laadi juhtumite korral, mis ei nõua eraldi analüüsi või hindamist, on vaja kiiremat tegutsemist. Komisjon peaks tõhustama rikkumismenetluste korraldust, eelkõige kiirendatud menetluse kasutamist hilinenud ülevõtmise puhul.

4.1.1 Samuti tuleb märkida, et 99,4 % vastuvõetud direktiivide puhul (september 2009) (15) on riiklikest rakendusmeetmetest juba teatatud.

4.2 Komitee toetab mõtet luua võrgustikud ja algatada teabevahetus riiklike rakendusasutuste vahel, tingimusel et sellise süsteemiga ei kaasne täiendavat halduskoormust või ei vähene läbipaistvus.

4.3 Komitee on seisukohal, et teised probleemide lahendamise mehhanismid (nt SOLVIT, siseturu infosüsteem IMI, (16) komisjoni soovitatud teabevahetussüsteem lähetatud töötajatega seoses (17) ning EU PILOT) kujutavad endast head võimalust komisjoni töökoormuse vähendamiseks rikkumismenetluste läbiviimisel, kui komisjon jätkab ülevõetud tekstide süstemaatilist ja põhjalikku riskipõhist vastavushindamist.

4.4 Komitee nõustub, et tarvis on „komisjoni ja liikmesriikide ennetavat koostööd”, nagu rõhutatakse komisjoni aruandes. Niisugune koostöö oleks veelgi tõhusam, kui see toimuks varasemas staadiumis ning koolitusena ühenduse õiguse rakendamise kohta, mis on mõeldud liikmesriikide ametnikele. Komisjon võiks aidata koolitusvajaduste määratlemisel.

4.5 Komitee leiab, et tarvis on parandada viisi, kuidas kodanikuühiskonnale ja avalikkusele pakutakse Euroopa portaali kaudu teavet kaebuste edastamise erinevate mehhanismide kohta. Praegu on tavakodanikul keeruline mõista, millistel tingimustel võib ta komisjonile kaebuse esitada või kas tuleks eelistada teisi õigusvahendeid, nagu riiklike hüvitamismehhanismide kasutamine või riikliku ombudsmaniga konsulteerimine (18).

4.6 Komitee tervitab komisjoni uut töömeetodit (EU PILOT), vastavalt millele edastatakse komisjonile saabunud teabetaotlused ja kaebused otse asjaomasele liikmesriigile, kui küsimus nõuab liikmesriigi kiiret selgitust asjaolude või õigusliku seisukoha kohta.

4.7 Tarvis oleks kontrollida kogu ELi hõlmavaid kollektiivse hüvitamise mehhanisme, et täiendada kavandatavaid algatusi tarbija- ja konkurentsiõiguse valdkonnas, (19) tugevdamaks iseregulatsiooni mehhanisme liikmesriikides.

4.8 Komisjon on loonud veebilehe „Ühenduse õiguse kohaldamine (20)”, mille kaudu juba pakutakse olulist teavet ühenduse õiguse ülevõtmise kohta. Seejuures tuleb arvestada erandit, mis lähtub avaliku huvi kaitsest, nagu seda on kohtupraktikas määratletud.

4.8.1 Avaliku huvi kaitse õigustab nendele ametlikele hoiatuskirjadele ja põhjendatud arvamustele juurdepääsu keeldu, mis on välja töötatud seoses rikkumismenetlusega ning mis puudutavad kontrollimisi, uurimisi ja kohtumenetlusi (21). Siiski on oluline rõhutada, et komisjon ei või rikkumismenetluse võimalikku algatamist ning avaliku huvi kaitset põhjenduseks tuues keelduda lubamast juurdepääsu kõigile kodanike esitatud kaebusega seonduvatele dokumentidele (22).

4.9 Kuna komitee peab tõhusa poliitika aluseks tõhusat teabe- ja teabevahetussüsteemi, soovitab komitee sellele lisaks esitada olemasolev teave asjakohastel veebisaitidel ning avaldada rikkumisi puudutavad komisjoni otsused alates kaebuse registreerimisest kuni rikkumismenetluse lõpetamiseni, lähtudes alati avalike huvide kaitsest vastavalt kohtupraktikas määratletule.

4.10 See on esimene kord, kui komisjon taotles komitee algatusel Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteelt arvamuse koostamist ühenduse õiguse kohaldamise järelevalve aastaaruande kohta. Komitee teeb ettepaneku, et komisjon taotleks komiteelt tulevikus korrapäraselt vastavasisulise arvamuse, et märkida üles organiseeritud kodanikuühiskonna seisukohad ning seeläbi toetada õigusaktide kohaldamist Euroopa Liidus.

Brüssel, 29. aprill 2010 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Mario SEPI

(1) KOM(2008) 777 lõplik; SEK(2008) 2855, punktid 1 ja 2.

(2) KOM(2007) 502 lõplik, 5.9.2007, vt ka EMSK vastavasisuline arvamus ELT C 204, 9.8.2008, lk 9.

(3) http://ec.europa.eu/community_law/docs/docs_directives/mne_sector_na_20091124_en.pdf.

(4) ELT L 134, 30.4.2004, lk 1; ELT L 134, 30.4.2004, lk 114.

(5) KOM(2008) 777 lõplik; SEK(2008) 2854, 18.11.2009, lk 206.

(6) ELT L 149, 11.6.2005, lk 22.

(7) EÜT L 271, 9.10.2002, lk 16.

(8) KOM(2008) 777 lõplik; SEK(2008) 2854; SEK(2008) 2855.

(9) Euroopa Ühenduste Kohus, 26. juuni 2003, komisjon versus Prantsusmaa, C-233/00 Rec. I, lk 6625.

(10) Euroopa Ühenduste Kohus, 19. september 2000, Luksemburgi Suurhertsogiriik versus Berthe Linster ja Yvonne Linster, C-28798, Rec. I, lk 6917.

(11) ELT C 24, 31.1.2006, lk 39; ELT C 24, 31.1.2006, lk 52.

(12) KOM(2008) 777 lõplik; SEK(2008) 2855, VI lisa, lk 1.

(13) ELT C 175, 28.7.2009, lk 26.

(14) Vahepeal on komisjon parandanud rakendusnõuete mõju hindamist komisjoni poolt läbivaadatud mõjuhindamise suunistes, mis võeti vastu 2009. aastal

(http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/impact_en.htm#_guidelines). Komisjonil on kavas võtta vastu poliitiline seisukoht Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 260 rakendamise kohta Euroopas Kohtu poolt väljamõistetud rahalise karistuse osas.

(15) Vt http://ec.europa.eu/community_law/directives/directives_communication_en.htm.

(16) Vt EMSK arvamus 1694/2009, 5.11.2009, „Ühtse turu eeliste ärakasutamine tõhusa halduskoostöö kaudu”.

(17) Vt ELT C 85, 4.4.2008, lk 1.

(18) Vt http://ec.europa.eu/community_law/your_rights/your_rights_et.htm.

(19) ELT C 128, 18.5.2010, lk 97.

(20) Vt http://ec.europa.eu/community_law/index_et.htm.

(21) Esimese Astme Kohus, 5. märts 1997, kohtuasi T-105/95, WWF UK (World Wide Fund for Nature) versus Euroopa Ühenduste Komisjon, punktid 63 jj.

(22) Esimese Astme Kohus, 11. detsember 2001, kohtuasi T-191/99, David Petrie et al. versus komisjon.