KOKKUVÕTE

I. Ühise põllumajanduspoliitika raames on Euroopa Liidul konkreetselt lastele suunatud kaks sarnast programmi:

- Koolipiima programm, mille raames alates 1977. aastast pakutakse koolidele soodushinnaga piimatooteid;

- Koolipuuvilja programm, mille raames alates õppeaastast 2009/2010 kaas- rahastatakse koolidele puu- ja juurvilja jagamist;

II. Mõlema toetusprogrammi ühisel põhi- strateegial (koolide mingi tootega varustamine) on kaks sarnast eesmärki:

a) aidata stabiliseerida turgu (turuga seon- duv eesmärk);

b) edendada tervislikku toitumist (toitumis- ja tervisealane eesmärk).

Eelkõige koolipiima programm, mis esialgselt oli kavandatud varude realiseerimiseks, on aegamööda saanud komisjoni soovitusel oma põhieesmärgiks parema toitumise.

III. Mõlema programmi eesmärk on avaldada mõju kahel tasandil:

a) lühemas perspektiivis suurendada või säilitada noorte hulgas nimetatud toodete tarbimist, tehes need koolides kätte- saadavaks;

b) pikemas perspektiivis avaldada harivat mõju toitumisharjumustele.

IV. Kontrollikoda tegi mõlema programmi mõjususe auditi. Pidades silmas koolipuuvilja programmi alustamist alles hiljuti, keskenduti auditis koolipiima programmile ja lisaks võrreldi seda käivitamisel oleva koolipuuvilja programmiga.

V. Mõlemad programmid põhinevad suurel määral hüpoteesil, et rahvatervise ja kõnealuste subsideeritud toodete tarbimise vahel on positiivne seos. Auditiga seda hüpoteesi testida ei kavandatud, kuna kontrollikojal puuduvad selleks volitused. Kontrollikoda leiab, et hüpotees ei ole siiski leidnud üldist heakskiitu.

VI. Kümme aastat pärast nõukogu otsust jätkata koolipiima programmi vaatamata selle äärmiselt negatiivsele hinnangule ja komisjoni ettepanekule programm lõpetada, leidis kontrollikoda, et koolipiima programmi ei olnud oluliselt muudetud ja isegi parimal juhul oli sellel endiselt väga piiratud mõju.

a) Seoses eeldatava lühiajalise mõjuga (koolide piimaga varustamine) leiab kontrollikoda, et programmi tulemused on väga väikesed.

i) Eelkõige toetuse madala määra tõttu on see jätkuvalt väheatraktiivne ja seega on sellel vaid tühimõju. Enamikul juhtudel oleksid subsideeritud tooted olnud igal juhul koolisöökla menüüs või toetuse saajad oleksid neid tõenäoliselt ostnud ka toetust saamata.

ii) Audit näitas, et kuigi teatavate liikmesriikide tasuta jagamise otsusel oli rahuldavam mõju, rahastatakse sellisel sel kujul jagamist praegu liikmesriikide kulukate programmide raames, milles ühenduse eelarve osa ei ole märkimisväärne.

b) Seoses eeldatava pikaajalise mõjuga (hariv) leiab kontrollikoda, et praegu ei võeta programmis piisavalt arvesse kindlaksmääratud harivaid eesmärke. Eelkõige ei toimu jagamine alati nähtaval viisil ja muid haridusalaseid erimeetmeid ei ole võetud.

VII. Teiselt poolt leidis kontrollikoda, et komisjon oli enamikku koolipiima programmis tuvastatud puudusi tähele pannud ja vähemalt osaliselt võtnud need oma koolipuuvilja programmi kavandamisel arvesse. Peamiseks tagajärjeks oli see, et kiideti heaks tasuta ja väljaspool sööklaid toimuva jagamise ühtne mudel ja võeti kasutusele erivahendid haridusalaste eesmärkide saavutamiseks. Sellised edusammud lähevad siiski kulukaks ja oluline osa kuludest kaetakse liikmesriikide ja kohalike omavalitsuste eelarvest. Kuigi uue programmi lõpliku mõjususe kohta on veel vara teha järeldusi, siis lühi- ja pikaajalised eesmärgid sellega tõenäoliselt saavutatakse. See näitab ka teatud määral, kuidas võiks koolipiima programmi parandada.

VIII. Kontrollikoja peamised soovitused on järgmised:

a) Pidades silmas koolipiima programmi väga piiratud mõju, olenemata sellest, kas seda jätkata või mitte, tuleks see siduda tingimusega, et tuvastatud puuduste parandamiseks viidaks läbi põhjalikud reformid. Rahvatervise eesmärkide valguses tuleks otsuses eelkõige võtta arvesse toote tunnustatud toiteväärtust. Kui võetaks ette põhjalikud reformid, peaksid need põhinema järgmistel kaalutlustel.

b) Kui koolipiima programm peaks mõjutama koolides tarbitud piima kogust tegelikult, siis tuleks oluliselt suurendada kilogrammi kohta antavat toetust, nii et piima saaks jagada tasuta. Selle soovitusega ei kaasne siiski ELi suurem toetus, vaid otse vastupidi, see tähendaks vahendite suunamist kitsamale siht- rühmale, mis aitaks ka mõjusalt kaasa tühimõju probleemi lahendamisele. Siht- rühma määratlemisel tuleks võtta arvesse toitumisvajadusi.

c) Koolipiima programmi puhul tuleks võtta meetmeid selleks, et piirata konkreetset tühimõju, mille põhjustab piima jagamine sööklates, tagades samas koolipiima programmi maksimaalse nähtavuse.

d) Haridusalaste eesmärkide puhul tuleks anda paremini ühtlustatud hinnang kahe programmiga kaasnevate meetmete osale ja tähtsusele. Kui nende meetmete tähtsus leiab kinnitust, võiks uuesti kaaluda nende ELi-poolse kaasrahastamise abi- kõlblikkust.

e) Üldiselt peaks kahe programmi vahel olema parem kooskõlastamine ja koostoime selleks, et need kujutaksid ühtlustatud lähenemisviisi toitumisele ja oleks tagatud nende mõjus haldamine.

SISSEJUHATUS

+++++ TIFF +++++

Allikas: http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/index_en.htm

KAKS SARNAST TOITUMISPROGRAMMI KOOLIDES

1. "Söö, joo, liigu!" Selline oli komisjoni avalikkusele suunatud kampaania loosung 2009-2010, mille eesmärk oli edendada ELi laste hulgas tervislikku toitumist. Selle ELi põllumajanduse eelarvest rahastatava kampaania eesmärk oli toetada laste paremate toitumisharjumuste kujunemist. "Tasty Bunch" kampaania algas rändnäitusega ja see põhines peamiselt kahel järgneval toiduaineid koolides kättesaadavaks tegeval programmil:

a) Koolipiima programmi [1] kaudu on antud toetust alates 1977. aastast selleks, et müüa koolilastele soodushinnaga piimatooteid.

b) Koolipuuvilja programmi [2] alustati õppeaasta 2009/2010 alguses. Sellega kaasrahastatakse koolidele puu- ja köögivilja jagamisega seonduvaid kulusid.

2. Praegune olukord on seega järgnev: alates 2009. aastast on komisjonil olnud kaks sarnast vahendit, millest üks hõlmab piimatooteid ning teine puu- ja köögivilja (vt kahte programmi võrdlevat tabelit I lisas). Nende sihtrühmaks on samad toetuse saajad ja nende eelarved on üldjoontes sarnased (vt joonis 1).

3. Mõlemal programmil on samad eesmärgid:

a) aidata stabiliseerida turgu (turuga seonduv eesmärk) [3];

b) edendada tervislikku toitumist (toitumis- ja tervisealane eesmärk) [4].

Eelkõige koolipiima programmi puhul, mis oli esialgselt kavandatud varude realiseerimiseks, on komisjon järk-järgult esitanud programmi põhieesmärgiks parema toitumise (vt 1. selgitus).

JOONIS 1

ELi KULUTUSED [5] KOOLIPIIMA JA KOOLIPUUVILJA PROGRAMMIDELE (MILJONIT EUROT)

+++++ TIFF +++++

Allikas: ELi eelarve.

4. Nimetatud strateegial põhinedes on mõlema programmi eesmärk avaldada mõju kahel tasandil:

a) lühemas perspektiivis soodustada või säilitada noorte hulgas nimetatud toodete tarbimist, tehes need koolides kätte- saadavaks;

b) pikemas perspektiivis avaldada harivat mõju toitumis- harjumustele [6].

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

Allikas: http://ec.europa.eu/agriculture/index_fr.htm

1. SELGITUS

KOOLIPIIMA PROGRAMMI TOITUMISALASED JA HARIVAD EESMÄRGID

1990. aasta komisjonisiseses teatises märgiti: "Koolipiima programmi ei ole kavandatud selleks, et realiseerida kvooti ületavat piimatoodangut. See on tõeline haridusalane meede, mille esmane eesmärk on säilitada või soodustada koolides piima ja piimatoodete tarbimist. Programmil on ka toitumisalane eesmärk, st et jagatud piimatooted võiksid täiendada ebapiisavat või tasakaalustamata toitumist. Kahtlemata on programmil ka teisene mõju, tagades olulises mahus piimatoodete tarbimist, vastasel juhul lisanduks need kogused kvooti ületavale piimatoodangule ja jagataks muude meetmete raames."

Allikas: Komisjon – 1990.

"Koolipiima programmil on nii toitumis- kui ka haridusalased eesmärgid. Programm aitab kaasa võitlusele ülekaalulisuse vastu ja tagab laste kasvamisele ja tervisele olulised elemendid".

Allikas: volinik Fischer Boeli pressiteade, 2008.

KAHE PROGRAMMI HALDUSKORRA ÜLEVAADE

5. Mõlemaid toetusi makstakse otse koolidele või teistele toetuse taotlejatele, kelleks võivad olla haridusasutused (tavaliselt kohalik omavalitsus), varustajad või selleks otstarbeks loodud vahendusasutused [7]. Kui nende taotlused on heaks kiidetud, vastutavad taotlejad tarnimise korraldamise eest (ostmine, ladustamine, jagamine ja haldamine).

PIIMATOOTED

6. Toetust antakse ELi kindlaksmääratud ülemmäära piires s.o 18,15 eurot 100 kg piima kohta [8] ja liikmesriikidel ei ole rahalise toetamise kohustust.

7. Iga haridusasutus otsustab ise, kas osaleda või mitte, ning ELi rahaline toetus arvutatakse heakskiidetud abikõlblike taotluste summa alusel. Määruses ei ole sätestatud eelarve ülemmäära, kuid on sätestatud subsideeritav maksimumkogus: 0,25 liitrit koolipäeva ja korrapäraselt kohalkäiva õpilase kohta [9]. Selle ülemmäärani taotlejad tavaliselt ei jõua.

JOONIS 2

KOOLIPIIMA TOETUSE ERINEVAD RAKENDUSMUDELID KÜLASTATUD LIIKMESRIIKIDES

+++++ TIFF +++++

Allikas: külastatud liikmesriigid.

8. Kuigi programmi rakendusmudelid võivad olla erinevad, kasutati külastatud liikmesriikides peamiselt kolme mudelit (vt joonis 2 ja 1. selgitus):

a) toetused sööklatoitudes sisalduvatele piimatoodetele [10](pea- miselt Prantsusmaal, Itaalias ja Rootsis);

b) piima soodushinnaga müük väljaspool sööklaid (Saksamaal, Poolas (keskkoolides) ja Ühendkuningriigis (üle viie aasta vanused lapsed));

c) tasuta piima jagamine väljaspool sööklaid [11] (peamiselt Poolas (algkoolides) ja Ühendkuningriigis (kuni viieaastastele lastele)).

PUU- JA KÖÖGIVILI

9. ELi toetus moodustab jagatud puu- ja köögivilja maksumusest 50–75% [12], sh teatavad sellega seonduvad kulud, kusjuures ülejäänud osa rahastavad tavaliselt liikmesriigid.

2. SELGITUS

TÜÜPILISED PIIMATOOTED, MIDA KÜLASTATUD LIIKMESRIIKIDES SUBSIDEERITAKSE

Prantsusmaa: juust või jogurt magustoiduks (sööklad)

Itaalia: parmesani juust pastaroogadega või mozzarella juust salatis (sööklad)

Rootsi: iseteenindamise korras töötavad piimaautomaadid toidukordade ajal (sööklad)

Ühendkuningriik ja Poola: pakendatud piima müük soodushinnaga või tasuta jagamine noorematele lastele (subsideeritakse peamiselt liikmesriigi eelarvest)

Saksamaa: pakendatud ja maitsestatud piima soodushinnaga müük koolipoodides

10. Määrusega sätestatud eelarve ülemmäär on 90 miljonit eurot, mis on jagatud programmis osalevate liikmesriikide vahel. Lähtuvalt oma riiklikust strateegiast on iga liikmesriigi otsustada, kuidas liikmesriigile eraldatud toetust potentsiaalsete taotlejate vahel jaotada.

11. Koolipuuvilja programmi edukuse tagamiseks on kohustuslik võtta sellega kaasnevaid harivaid meetmeid. Kuigi need meetmed võivad olla ELi rahastamiseks abikõlbmatud, peetakse neid programmi oluliseks osaks.

12. Audiitorid nägid, et külastatud liikmesriikides tarniti ja jagati kogu puuvili tasuta ja väljaspool söögiaega.

AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

MÕLEMA PROGRAMMI MÕJUSUSE KOONDAUDIT …

13. Auditis käsitleti peamiselt koolipiima ja koolipuuvilja programmide mõjusust. Tõdeti, et kuna toimiva koolipiima programmiga sarnanev koolipuuvilja programm käivitati 2009. aastal, siis oli õige aeg neid mõlemaid analüüsida. Sellise ajastuse tõttu keskenduti auditis peamiselt koolipiima programmile ja lisaks võrreldi seda praegu koolipuuvilja programmi jaoks loodava süsteemiga.

14. Seoses programmide mõjususega olid auditiküsimused järgmised:

a) Kas programmis osalemist toetatakse piisavalt (hinnang osalemist pärssivate tingimuste kohta) ja kas see on eesmärkide saavutamiseks piisav?

b) Kas kulutustel on otsene mõju toetuse saajate poolsele jaga- tud toodete tarbimisele? (tühimõju: kas tooteid tarbitaks ka ilma toetuseta?)

c) Kas programmid tõenäoliselt saavutavad harivad eesmärgid ja mõjutavad toitumisharjumusi ka edaspidi?

JOONIS 3

KOOLIPIIM – 2009. AASTA MAKSED LIIKMESRIIKIDE KAUPA

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Komisjon.

15. Mõlemad programmid põhinevad suurel määral hüpoteesil, et rahvatervise ja kõnealuste subsideeritud toodete tarbimise vahel on positiivne seos [13]. Auditiga seda hüpoteesi testida ei kavandatud, kuna kontrollikojal puuduvad selleks volitused. Kontrollikoda leiab, et kõnealune hüpotees ei ole üldist heakskiitu leidnud.

16. Auditiga vaadeldi õppeaastaid 2008/2009 ja 2009/2010. Auditis uuriti ka kahe jõustunud määruse kavandamist ning anti hinnang koolipiima programmi viimastele hindamistulemustele.

17. Audit viidi läbi komisjonis ning Saksamaal [14], Prantsusmaal, Itaalias, Poolas, Rootsis ja Ühendkuningriigis. Need kuus liikmesriiki (kaks viimast osalesid ainult koolipiima programmis) moodustasid 75% koolipiima programmi raames tehtud maksetest 2009. aastal ja 63% koolipuuvilja programmi esimese aasta hinnangulisest eelarvest (vt joonised 3 ja 4).

JOONIS 4

KOOLIPUUVILI – PERIOODI 2009/2010 EELARVE LIIKMESRIIKIDE KAUPA

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Komisjon.

18. Audiitorid uurisid komisjoni ja liikmesriikide poolt programmide rakendamiseks ja järelevalveks kehtestatud menetlusi. Samuti külastasid nad 31 toetuse taotlejat, kes said toetust 40000 haridusasutuse ja liikmesriikide kahe miljoni lapse nimel. Lisaks külastati 56 haridusasutust (kus õppis üle 16000 lapse), mis osalesid vähemalt ühes programmis.

… JA KORREKTSUSE ÜLEVAADE

19. Audit sisaldas ka ülevaadet põhiaspektidest, millel oli kõige tõenäolisem otsene mõju toetuse saajatele ja kõnealuse poliitika mõjususele. Mitmes külastatud liikmesriigis avastati puudusi, sealhulgas seoses kehtivate eeskirjade tõlgendamisega. Puudused tõsteti esile teatises komisjonile ja asjaomastele liikmesriikidele. Täiendava teabe saamiseks on need kokkuvõtlikult esitatud II lisas.

+++++ TIFF +++++

Allikas: http://agriculture.gouv.fr/un-fruit-pour-la-recre

TÄHELEPANEKUD

1999. AASTA HINDAMISES ANTI KOOLIPIIMA PROGRAMMILE VÄGA KRIITILINE HINNANG, KUID SIIANI EI OLE TEGELIKKE MUUDATUSI TEHTUD

20. 1999. aastal tehti koolipiima programmile ühenduse tasandil välishindamine [15]. Programm sai suure kriitika osaliseks ning vähese mõjususe ja tasuvuse tõttu soovitati see peatada (vt 3. selgitus).

21. Komisjon arvestas välishindamist ja tegi programmi lõpetamise ettepaneku, mille nõukogu lükkas tagasi. Pärast sellist poliitilist otsust esitas komisjon seejärel uued ettepanekud eesmärgiga vähendada programmi ühendusepoolset rahalist toetust. Need ettepanekud võeti vastu ainult osaliselt (vt 4. selgitus).

3. SELGITUS

1999. AASTA HINDAMINE – JÄRELDUS JA LÕPLIK SOOVITUS

"[…] Meetme praeguste eesmärkide üle otsustades (piimatoodete tarbimise säilitamine ja suurendamine) on meetme positiivne mõju olnud tähtsusetu ja meede ei ole taganud tehtud kulutuste eest võimalikult suurt kasu. See tähendab, et komisjon peaks tõsiselt kaaluma kõnealuse meetme peatamist. Sellise sammu peamine mõte oleks panna koolilaste mis tahes vormis subsideeritud piimaga varustamise jätkamise kohustus liikmesriikide valitsuste õlule. Kuna sellise otsuse tulemusi on võimatu ette arvata, siis on tõenäoline, et selle tagajärjel väheneks piimatoodete kättesaadavus ja tarbimine koolides. Hindamisaruandes esitatud tõendite põhjal järeldub, et mõju oleks tõenäoliselt siiski väga piiratud.

[…] Kuna eespool esitatud peamised soovitused keskenduvad meetme lõpetamisele ning ressursside suunamisele alternatiivsetele ja mõjusamatele meetmetele, siis täiendavaid soovitusi olemasoleva meetme parandamiseks ei tehta. Hindamise läbiviijad on arvamusel, et mis tahes muudatuse tegemisel peaks meetme eesmärkide saavutamise nimel käsitlema selle põhilisi puudusi. Kuigi kasutatava meetme tõhususe parandamiseks võiks anda soovitusi, ei käsitleks need meetme piiratud mõjususega seonduvaid küsimusi."

22. 2005. aastal tehti Ühendkuningriigis veel üks ELi ja riiklikust eelarvest antava toetuse hindamine [16] (vt punkt 8. b). Aruande kokkuvõttes nimetatakse meedet ebatõhusaks, kalliks ning eelkõige halduskulude ja vähese lisandväärtuse vahekorda ebaproportsionaalseks. Hindamises soovitatakse, et Ühendkuningriigi valitsus peaks "kaaluma arutelu Euroopa Komisjoniga ELi koolipiimatoetuse programmi lõpetamise üle".

23. Alates 1999. aastast on komisjon püüdnud omalt poolt programmi regulaarselt parandada, muutes selle rakenduseeskirju (neid lihtsustades, muutes toodete loetelu ja toetuse määrasid kategooriate kaupa jne). Selline areng on jäänud siiski "vähetähtsaks" – st see ei ole mõjutanud programmi loogikat või selle põhijooni. Kuigi muudatusi hinnatakse üldiselt positiivselt, ei võeta nendes arvesse programmi põhikontseptsiooniga seonduvat põhilist kriitikat.

4. SELGITUS

KOMISJONI ETTEPANEKUD SEOSES 1999. AASTA HINDAMISEGA.

"Selle soovituse alusel tegi komisjon esialgselt programmi lõpetamise ettepaneku ja esitas esialgse 2000. aasta eelarveprojekti, mis põhines eeldusel […], et eelkõige toitumisega seonduvate positiivsete külgede tõttu soovisid kõik programmis osalejad ELi subsideerimise jätkumist […] Võttes arvesse seda arutelu, vaatas komisjon oma esialgse plaani uuesti üle ja esitab uue koolipiima programmi kaasrahastamist (50/50 alusel) käsitleva ettepaneku […] Pidades silmas pingelist eelarvet ja meetme vähest tasuvust, ei saa koolipiimatoetuse eelarve olla tulevikus sama suur kui enne" […] "Sageli kaitstakse koolipiima programmi seoses üldisemate tervise-, toitumisalaste või isegi sotsiaalsete eesmärkidega. Kuigi selle argumendi tähtsust täielikult tunnistatakse, on need eesmärgid liiga kõrged programmi suhtes, mis on piima ja piimatoodete ühise turukorralduse üks osa. Kui liikmesriigid on seadnud sellised eesmärgid, siis nad peaksid olema valmis jagama ka vastutust kõnealuse programmi kulutuste eest."

Allikas: VI peadirektoraadi peadirektori teatis põllumajanduse ja maaelu arengu eest vastutava komisjoni voliniku kabinetile – märts 2000.

EELDATAVAT MÕJU VÄHENDAVAD TAGASIHOIDLIKUD KULUTUSED JA PUUDUB MEHHANISM ESMATÄHTSATELE VAJADUSTELE KESKENDUMISEKS

PUUDUVAD RAHULDAVAD TULEMUSLIKKUSE HINDAMISE SÜSTEEMID

24. Programmide kahte eesmärki – "turg" ning "toitumine ja tervis" – määratletakse väga laialt ja kvalitatiivses mõistes (vt 5. selgitus). Neid ei ole väljendatud kvantitatiivselt, ja veel vähem kui SMART-eesmärke [17].

25. Koolipiima programmi puhul puuduvad täpsed eesmärgid, mille põhjal hinnata poliitika mõjusust, kasutatavad näitajad (kogused, mida jagatakse kategooriate kaupa, ligikaudne osalevate õpilaste arv) on tegevusnäitajad, millega ei saa mõõta poliitika tulemusi või mõju [18]. Auditis toodi esile ka kogutud teabe ebausaldusväärsus, eriti seoses osalevate õpilaste ligikaudse arvuga [19].

5. SELGITUS

KOOLIPIIMA PROGRAMMI EESMÄRKIDE ÜLDINE ISELOOM

"Piimaturu tasakaalustamiseks ning piima ja piimatoodete turuhindade stabiliseerimiseks […]" (nõukogu määruse (EÜ) nr 1234/2007 põhjendus 43)

"… etendama laiemaid üldiseid ning tervise, toitumise või sotsiaalpoliitikaga seonduvaid eesmärke" (seletuskiri nõukogu määruse ettepaneku kohta, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1255/1999)

"Samuti on sellel hariv roll, toetades eluaegsete heade söömis- ja toitumisharjumuste kujunemist" (põllumajanduse ja maaelu arengu direktoraadi veebileht)

"Koolipiima programmil on toitumisalane ja hariv iseloom ning see aitab kaasa võitlusele ülekaalulisuse vastu" (volinik Fischer Boeli pressiteade, 11. juuli 2008)

26. Koolipuuvilja programmile ei ole seatud näitajaid. Programmiga võetakse siiski kasutusele mitu meedet, mis soodustavad tulemuslikkuse kontrollimist alates esialgse strateegia ettevalmistusest kuni korrapäraste kohustuslike hindamisteni igas liikmesriigis. Nende meetmete mõjusust on siiski veel vara hinnata, kuna neid tuleb edasi arendada.

KULUTUSED PROGRAMMIDE EESMÄRKIDE SAAVUTAMISEKS ON VÄGA TAGASIHOIDLIKUD

TURUGA SEONDUV EESMÄRK

27. Enne koolipuuvilja programmi käivitamist oli Euroopa Parlament teinud läbirääkimiste käigus 500 miljoni euro suuruse aastaeelarve ettepaneku. Lõpuks jõuti komisjoni ettepanekul kokkuleppele, et eelarve ülemmääraks on 90 miljonit eurot. Eelkõige oli komisjon arvamusel, et programm peab ennast õigustama väiksemas mahus, enne kui kaalutakse suurema eelarve vastuvõtmist.

28. Komisjoni lähenemisviis osutus tagantjärele õigeks, sest programm käivitus väga aeglaselt (vt IV lisa ). Isegi kui liikmesriikide kaasrahastamine arvesse võtta [20], seisnes otsuse mõju selles, et määruses sätestatud eelarve ülemmäär moodustas 0,3% kogu ELi puu- ja juurvilja toodangu mahust. Sama näitaja arvutati ka koolipiima programmi kohta, mille abil olemasolevate arvnäitajate põhjal otsustades jagati veidi vähem kui 0,28% kogu ELi piimatoodangust 2008.-2009. aastal.

29. Isegi kui neid summasid kulutati mõjusalt, ei avalda nendele vastavad kogused tõenäoliselt kummalgi juhul otsest olulist mõju [21] turu tasakaalule.

30. Koolipiima programmi puhul oli see leid ära märgitud juba 1999. aasta hindamises [22].

TOITUMIS- JA TERVISEALANE EESMÄRK

31. Kui mõlema programmi eelarve kulutused jagada laste arvuga Euroopa Liidus, siis iga lapse kohta kulutatakse aastas 50–80 senti. Sellise suurusjärgu juures on raske ette kujutada programmi olulist mõju sihtgrupi toitumisharjumustele tervikuna.

32. Kui kulutustest saab tegelikult kasu vähem lapsi [23], on igale toetuse saajale avalduv potentsiaalne mõju suurem. Toitumis- ja tervisealaste eesmärkide seisukohast sõltub programmide üldine mõjusus väga palju toetuse saamiseks välja valitud alamkogumist.

TOITUMISEELISTUSTE SUUNAMISEKS PUUDUVAD MEHHANISMID

33. Piima pakkumine lapsele, kes tavaliselt joob seda palju vähem kui tema eakaaslased või soovitatud kogustest vähem [24], annab rohkem lisandväärtust, kui anda sama kogus piima lapsele, kes juba tarbib piimatooteid üle keskmise näitaja või soovitatud kogustest rohkem. Seega mõlema programmi puhul tähendab toitumis- ja tervisealane eesmärk jagamise eelistamist sihtgruppidele (piirkondade, liikmesriikide, sotsiaalsete kategooriate kaupa jne), kus tarbimist loetakse ebapiisavaks või on see alla keskmise näitaja. Peaeesmärk ei ole niivõrd suurendada keskmist tarbimist, kuivõrd võimaldada võimalikult suuremale arvule lastele rahuldav tarbimise miinimumtase.

34. Mõned liikmesriigid on koolipiima puhul olukorrast juba teadlikud. 2005. aasta hindamises Ühendkuningriigis leiti, et sihtgrupp enamasti juba tarbis piimatooteid piisavas koguses [25], ja soovitati keskenduda prioriteetsetele kategooriatele. Prantsusmaa ametiasutused on otsustanud eraldada riigieelarvest antav toetus vähem soodsatele piirkondadele, kus toitumisprobleemid on kõige suuremad [26]. Sellisel sihtrühmade seadmisel võiks olla ka palju teisi vorme, kuigi mõnega neist võivad kaasneda täiendavad kulutused.

35. Mõlema programmi puhul ei anta eraldamisele kuuluvaid vahendeid siiski toitumisvajaduste analüüsi põhjal.

36. Koolidele puuvilja jagamise kava käsitlevas määruses jäetakse liikmesriikide otsustada, kas sellist lähenemisviisi oma siseriiklikkus strateegias kasutada. Ükski liikmesriik ei ole seda aga seni teinud [27].

37. Koolipiima programmi puhul selline mehhanism puudub. Ühe liikmesriigi tehtud analüüs näitab, et programmi raames ei suunata vahendeid sinna, kus neid on kõige rohkem vaja, ning ka seda, et üldiselt saavad programmist kõige rohkem kasu need liikmesriigid, kus piimatoodete tarbimine on juba niigi suurim ning seega ei ole vajadused nii olulised ja tungivad (vt 6. selgitus).

6. SELGITUS

2009. AASTAL KOOLIPIIMATOETUST SAANUD LIIKMESRIIKIDE PIIMATOODETE TARBIMISE VÕRDLUS

Kaks elaniku kohta kõige suurema piimatoodete tarbimisega liikmesriiki on ka kaks peamist toetuse saajat elaniku kohta.

Kuus elaniku kohta kõige suurema piimatoodete tarbimisega liikmesriiki saavad keskmiselt 3,5 korda rohkem ühenduse toetust elaniku kohta kui kümme kõige madalama tarbimisega liikmesriiki.

Kuues elaniku kohta kõige suuremat toetust saavas liikmesriigis tarbitakse piimatooteid elaniku kohta keskmisest rohkem.

Kümme elaniku kohta kõige väiksema piimatoodete tarbimisega liikmesriiki saavad ainult 20% kogu toetusest. Neist üheksa liikmesriiki saavad elaniku kohta toetust kaks kuni viis korda keskmisest vähem või isegi ei osale programmis.

KAVANDAMISPROBLEEMID PIIRAVAD SEDA, MIDA KOOLIPIIMA PROGRAMMIGA VÕIB TEGELIKULT SAAVUTADA. LAHENDUSED ON SIISKI OLEMAS

KOOLIPIIMA PROGRAMM ON SUHTELISELT VÄHEATRAKTIIVNE

38. Komisjon ei ole koolipiimale tehtavate kulutuste taset otseselt määranud, vaid see on taotlejate ja potentsiaalsete toetuse saajate taotletav kogusumma. 2009. aastal kulutati 74 miljonit eurot, mis moodustab programmi maksimaalselt võimalikest kulutustest vähem kui 10% [28]. Seega kasutatakse ära vaid väike osa programmi potentsiaalsest mahust ja poliitika on suhteliselt väheatraktiivne (vt 7. ja 8. selgitus) kui varem [29].

39. Audit näitas, et sellise vähese atraktiivsuse põhjuseks oli madal toetuse tase ja selle ebaproportsionaalsus halduskoormusega.

SOODUSHINNAGA PIIMA MÜÜK VÄLJASPOOL SÖÖKLAID

40. Praeguse taseme puhul katab ELi toetus jagatud toodete maksumusest ainult väikese osa [30]. Muude palju olulisemate rahastamisvahendite (vt punkt 60 jne) puudumise tõttu ei võimalda ELi programm jagada piima tasuta, vaid seda ainult soodushinnaga müüa.

7. SELGITUS

MADAL OSALUSMÄÄR JA PROGRAMMI VÄHENE ATRAKTIIVSUS

Saksamaal tehtud uuring näitab, et 56%-st õpilastele piima või piimatooteid pakkuvatest haridusasutustest taotlesid toetust ainult 21%.

Allikas: Baieri liidumaa põllumajandusministeerium.

41. Poolas katab ELi toetus ainult veerandi piima otsesest maksumusest. Saksamaal ja Ühendkuningriigis katab see ainult 10–15%. Näiteks Saksamaal võimaldab toetus müüa maitsestatud pakendatud piima hinnaga 35 senti 40 sendi asemel. Selline hinnaalandus on üldiselt ostuotsuse tegemiseks liiga väike ja uuringud näitasid nõudluse väikest hinnaelastsust [31].

42. Paljudel juhtudel otsustab haridusasutus ise mitte osaleda. Programmi rakendamiseks koolis on vaja tavaliselt head tahet. Soodushinnaga piima müük koolides nõuab sageli paratamatult rohkem tööd (ostmine, ladustamine, jagamine, saajatelt raha kogumine jne), mis võib olla osalemise tõeliseks takistuseks [32].

43. Mõnel juhul vähendab otsustajate valmidust aktsepteerida programmiga kaasnevat töömahtu asjaolu, et perekondade huvi soodushinnaga piima ostmiseks on väike või mõnel juhul ei ole asjaomane personal ise programmi tervisealases kasus veendunud.

PIIMATOOTED SISALDUVAD SÖÖKLA TOIDUS

44. Kui söökla toidus kasutatavatele toodetele makstakse toetust, kaob suurem osa halduskuludest, kuna programmi haldus seondub söökla tavapärase haldamisega. Selline leid tähendab, ilma et see piiraks mis tahes negatiivset hinnangut sellises vormis programmi mõjususe kohta (vt punktid 47–50), et ainuke lisakulu on seotud ajaga, mis kulub toetuse taotluse esitamiseks. On paradoksaalne, et isegi selline halduskoorem on jätkuvalt ebapopulaarne ja võib osutuda takistuseks.

45. Enamiku taotlejate, eriti kõige väiksemate taotlejate jaoks muudab haldamise koormavaks mitte selle keerukus, vaid asja- olu, et saadud toetus on nii väike (vt 8. selgitus). Toetuse absoluutväärtus tundub veelgi ebaolulisem, kuna seda võrreldakse mitte piimatoodete maksumusega, vaid üldise eelarvega, millest see moodustab ainult väikese osa (sööklates alla 1% ja veelgi vähem, kui võrrelda sõltumatu erakooli või laste- aia üldeelarvega).

Koolipiima programmi raames tehtud kulutuste otsest mõju ohustab nende märkimisväärne tühimõju [33]

46. Sõltumata jagamise viisist saab koolipiimatoetust kõikide abikõlblike toodete puhul ja puudub mehhanism, mis lubaks mitte maksta koguste eest, mida toetuse saajad oleksid igal juhul ostnud ilma toetust saamata. Auditiga leiti, et erinevate jagamismudelite puhul on tühimõju erinev.

8. SELGITUS

SÖÖKLATELE ON TOETUS VÄHEATRAKTIIVNE

Prantsusmaal saab 11000 toetuse taotlejast 70% keskmiselt 300 eurot aastas.

Paljud intervjueeritud isikud väitsid, et sellises ulatuses toetus ei ole nende harjumuste muutmiseks piisav. Näiteks ühe kooli juhataja ütles: "Ma saan kõigest 200 eurot aastas ja mul pole kavas raisata oma aega sellist väikest tulu toovale ringkirjale."

Kuigi mis tahes söökla kasutab abikõlblikke piimatooteid, mille puhul ta võiks taotluse esitamisel saada miinimumtoetust, siis taotluse esitavad ainult 60% haridusasutustest Prantsusmaal ja 15% haridusasutustest Itaalias.

PIIMATOOTED SISALDUVAD SÖÖKLA TOIDUS

47. Audit näitas, et söökla toidus sisalduvate toodete eest toetuse maksmise tulemuseks on süstemaatiline tühimõju. Eelkõige:

a) kuigi tavaline toit sisaldab sageli piimatooteid (need võivad olla isegi kohustuslikud), ei saa praegu takistada sööklatel saada makseid toodete eest, mida nad oleksid igal juhul serveerinud;

b) ei leitud tõendeid selle kohta, et toetusel on mingi mõju menüüs sisalduvate piimatoodete kogusele;

c) peaaegu kõik intervjueeritud vastutavad isikud väitsid sõnaselgelt, et toetus ei mõjutanud mitte mingil moel õpilastele serveeritud piimatoodete kogust (vt 9. selgitus).

9. SELGITUS

SÖÖKLA JUHATAJATE ARVAMUSED KOOLIPIIMA PROGRAMMI KOHTA

"ELi toetus meie menüü koostist ei mõjuta […] See ei ole arvamus, vaid fakt" (Itaalia ühes suurimas linnas sööklaid opereeriva toitlustusasutuse juhataja)

"Ma ei ole kunagi mõelnud ELi koolipiima programmi peale, kui ma koostan lõunasöögi menüüd" (Rootsis sama linna mitut kooli toitlustava ja toetust saava toitlustusettevõtte esindaja)

"ELi toetus ei mõjuta meie menüüd mitte mingil moel" (Itaalias otsest toetust saava asutuse esindaja)

Prantsusmaal tegevusluba ootava lastesõime juhid selgitasid, et raha hankimine oli nende tavaline kohustus ja nad soovisid hankida raha nende toodete eest maksmiseks, mida nad tavaliselt ostsid enne programmi.

Ühe teise toetuse taotleja juures töötav isik, kes vastutas söökla menüü eest, ei olnud teadlik isegi sellest, et tema asutus oli saanud toetust juba aastaid.

48. Sööklad saavad seega toetust piimatoodete eest, mida nad igal juhul pakuksid ja toetus ei innusta neid suurendama piimatoodete kasutamist. Isegi Rootsis, kus olukord näib olevat kõige positiivsem [34], toimis subsideeritud programm (enamasti piimaautomaadid sööklates) juba kaua enne ELi toetuse kasutuselevõtmist. Piimatarbimise kõrge määr on pikaajaline kultuuritava, mida ei saa seostada ELi programmiga, mis ei ole midagi rohkemat kui rahalise toetuse maksmine tava eest, mida ta ise ei ole mõjutanud.

49. Praegu on toetuse maksete mõju sööklatele raskesti märgatav. Kui otsustada kohapealsete külaskäikude põhjal, siis isegi parimal juhul on mõju toetuse saajate piimatoodete tarbimisele väga väike. Hoolimata määruses sätestatust on sageli väga raske kontrollida programmi potentsiaalset mõju perekondade poolt makstavale hinnale (vt II lisa) ja igal juhul oleks see ebaoluline.

50. Selline leid kehtib ka lastesõimede kohta, eelkõige mida nooremad on lapsed, seda suurem on tõenäosus, et nende tavaline toit sisaldab piimatooteid. Näiteks Prantsusmaa lastesõimedes (lapsed vanuses kuni kolm aastat) peetakse piimatoodete kasutamist toidus kohustuslikuks.

SOODUSHINNAGA PIIMA MÜÜK VÄLJASPOOL SÖÖKLAID

51. Pidades silmas toetuse praegust madalat määra, näib sellel olevat väga väike positiivne mõju. ELi programmiga antav väike müügihinna alandus (vt punktid 40 ja 41) ei innusta programmis osalema ja programmist saavad toetust isikud, kes ei oleks teinud teist valikut isegi toetust saamata. Kuna toetus ei ole ostuotsuste tegemise mõjutamiseks piisav [35] (vt ka 10. selgitus), siis enamik toetust saavaid õpilasi oleks tõenäoliselt ostnud piima ka ilma toetust saamata.

52. Lisaks on toetuse saajad määratluse kohaselt need, kes tõenäoliselt tarbivad piima ka väljaspool kooli. Ühe liikmesriigi analüüs näitab, et toetus läheb sinna, kus teda kõige vähem vajatakse (vt punkt 37), ja sellisest väikesest hinnaalandusest saavad kasu peamiselt lapsed, kes tõenäoliselt juba tarbivad piimatooteid kõige suuremates kogustes.

10. SELGITUS

VÄLJAVÕTTED HINDAMISARUANNETEST, MIS NÄITAVAD TOETUSE PIIRATUD MÕJU TOETUSE SAAJATE TARBITUD KOGUSTELE

Ühendkuningriigi 2005. aasta hindamine: "Meie koolilaste küsitlusega leiti väga vähe tõendust selle kohta, et koolis tarbitud piim täiendas piima tarbimist mujal […]. Lisaks leidus lapsi, kes jõid väga vähe piima nii koolides, mis osalesid, kui ka neis, mis ei osalenud koolipiimatoetuse programmis. […] Meie küsitluses leidis väga vähe tõendust see, et koolide osalus koolipiimatoetuse programmis mõjutab laste üldist piimatarbimist […] Nii programmis osalevates kui ka mitteosalevates koolides oli vähe piima joovate laste hulk vähemuses. Sellise tõendi alusel võib väita, et koolide koolipiima programmis osalemise tõttu suurenes piima tarbimine eelkõige laste hulgas, kes oleks tarbinud piima suures koguses, isegi kui nende kool ei oleks programmis osalenud."

"Laste kõrgekvaliteedilise toiduga varustamise eksperiment näitas, et paljud lapsevanemad, kes ei soovinud osta sellist toitu poest, ei soovinud selle eest maksta ka koolides. Sama probleem on ka piimaga, mida koolid müüvad lastevanematele riikliku lisatoetuse raames."

1999. aasta hindamine: "On vähe tõendeid, et programm mõjutab piimatoote kättesaadavust […] Programmis osalemise aktiivsust mõjutasid kõige enam programmivälised tegurid ning programmi enda osa toote kättesaadavuse suurendamisel on väga piiratud."

KOMISJON (SEOSES KOOLIPUUVILJAGA) JA MÕNED LIIKMESRIIGID (SEOSES KOOLIPIIMAGA) ON JUBA LAHENDUSED LEIDNUD

KOMISJONI KOOLIPUUVILJA PROGRAMMI KAVANDAMISEL ON VÕIMALIKUD LAHENDUSED JUBA ARVESSE VÕETUD

53. Koolipuuvilja programmi kavandamisel võttis komisjon vähemalt osaliselt arvesse koolipiima programmi vähest atraktiivsust ja tühimõju ohtu.

PUUVILJA JAGAMINE VÄLJASPOOL SÖÖKLAID

54. Kuna komisjon oli teinud kindlaks, et subsideeritud puuvilja jagamine samaaegselt tavapärase koolitoiduga on risk programmi lisaväärtusele [36], siis sellist jagamist oluliselt piirati, nii et seda praktiliselt ei toimunudki. Selle tulemusena ei lülitanud mitte ükski liikmesriik sellist valikuvõimalust oma strateegiasse ja seega jagati kogu tarnitud puuvili väljaspool sööklaid.

SUUREM TOETUSE MÄÄR JA TASUTA JAGAMINE

55. ELi koolipuuvilja programmi kaasrahastamine on liikmesriigiti erinev ja jääb vahemikku 50–75%. See on koolipiimatoetusest palju suurem.

56. Sellest lähtuvalt jagatakse koolipuuvilja ainult tasuta (koolidele puuvilja jagamist käsitlevas määruses kasutatakse sageli terminit "jagamine", samal ajal kui koolipiima käsitlevas määruses kasutatakse terminit "varustamine").

57. Seega on puuvilja jagamine õpilastele tasuta, mille tulemusel osalevad programmis peaaegu kõik, kellele tasuta puuvilja pakutakse. Selle mõjul väheneb suhteline tühimõju, kuna toetuse saajate hulgas on ka lapsed, kes ei oleks olnud valmis ostma toodet ilma subsideerimiseta. Samuti muutub ka koolide osa väga suurel määral lihtsamaks, kuna nad ei pea lastevanematelt enam raha koguma.

58. Enamikus liikmesriikides on puuvilja jagamine tasuta ka koolidele, kuna ELi kaasrahastamist täiendab liikmesriigi rahaline osalus, mida makstakse otse tarnijatele. Koolidele on tarned tasuta ja ettemaksuta. Itaalias on "kõikehõlmavate" hangete raames (sh puuvilja kättetoimetamine klassiruumidesse ja kaasnevate meetmete korraldamine) võimalik koolid kõikidest halduskohustustest isegi vabastada. Koolide osalust piirab ainult olemasoleva eelarve suurus.

59. Prantsusmaal riiklik rahaline osalus siiski puudub ja koolide programmis osalemine sõltub nende võimest ise kohalikul tasandil raha hankida. Kuna tegelikult on see väga harva võimalik, siis on taotlejate arv äärmiselt väike (vt IV lisa).

MÕNED LIIKMESRIIGID JAGAVAD TASUTA PIIMA KA VÄLJASPOOL SÖÖKLAID

60. Kuigi Prantsusmaal makstakse suurem osa ELi toetusest ikka veel sööklatele, eraldavad ametiasutused riikliku rahalise toetuse tasuta jagamise programmidele, mis ei hõlma sööklaid. Seda põhjendati selgesõnaliselt sooviga avaldada riikliku rahalise osaluse abil tegelikku mõju, mis nende arvates ei ole sööklate subsideerimisel võimalik.

61. Poolas ja Ühendkuningriigis täiendab ELi toetust riiklikust eelarvest antav toetus, millega võimaldatakse subsideeritud piima müük asendada piima tasuta jagamisega väljaspool sööklaid isegi suuremale arvule toetuse saajatele (algkooli õpilastele Poolas, lastele vanuses kuni viis aastat Ühendkuningriigis).

62. Selline mudel on palju atraktiivsem kui müügi subsideerimine ja see innustab rohkem osalema (vt 11. selgitus). Sel viisil väheneb tunduvalt tühimõju, mis on seotud soodushinnaga piima müümisega, kuna piima tasuta jagamine hõlmab kõiki lapsi, aga mitte ainult neid, kes nagunii oleksid selle eest maksnud.

11. SELGITUS

TASUTA JAGAMISE MÕJU

Üks Ühendkuningriigi uurimus näitas, et õpilaste osalus langeb järsult, juhul kui piima ei jagata enam tasuta (allikas: Ühendkuningriigi suurim piimatoetuse taotleja alg- ja keskkoolide hulgas). Auditiga leiti ühes haridusasutuses, kus osalus lastesõime piimatoetuse programmis (piima tasuta jagamise riiklik programm lastele vanuses kuni viis aastat) oli äärmiselt suur, et mitte ükski õpilane ei olnud valmis osalema selles pärast lastesõime. Teised asutused keeldusid subsideeritud piima jagamisest ja osalesid vaid programmides, mis olid abikõlblikud piima tasuta jagamiseks.

Poolas mindi õppeaastal 2007/2008 üle tasuta jagamise süsteemile algkoolides ning osalevate koolide arv suurenes rohkem kui kaks korda ja osalevate laste arv neli korda.

Üks Saksamaa uurimus näitab, et isegi olulised erinevused müügihinnas (30/35 sendi asemel 15 senti) avaldavad osalemisele vähest mõju. Reaalne mõju muutus avaldub siis, kui jagamine hakkab toimuma tasuta (vt joonis 5).

JOONIS 5

MÜÜGIHINNA JA ÕPILASTE OSALEMISE SEOS PROGRAMMIS OSALEVATES KOOLIDES

+++++ TIFF +++++

Allikas: Nordrhein-Westfaleni liidumaa valitsus.

63. Poolas ja Ühendkuningriigis sõltub tasuta jagamine siiski väga suurel määral liikmesriigi jõupingutustest (vt joonis 6), sest ELi toetus katab kulutustest väga väikese osa [37]. Pidades silmas praeguseid ELi toetuse määrasid, ei saa tasuta jagamist seega seostada otseselt ELi programmiga [38]. Olukord neis kahes liikmesriigis siiski näitab, kui palju rahalisi vahendeid on tasuta jagamiseks vaja.

JOONIS 6

KAHE TASUTA PIIMA JAGAVA LIIKMESRIIGI POOLNE RAHALINE TOETUS (MILJONIT EUROT ÕPPEAASTAL 2008/2009)

+++++ TIFF +++++

Allikas: Liikmesriikide eelarved.

AUDITI KÄIGUS TUVASTATUD HEAD TAVAD, MIS AITAVAD PARANDADA OSALUST JA MÕJUSUST

64. Auditiga toodi esile ka mitu kohaliku tasandi tegurit ja otsust, mis võimaldasid vähendada halduskulusid ning aitasid kaasa osaluse ja mõjususe parandamisele. Eelkõige:

a) kasutades ära iga määruses sätestatud võimaluse selleks, et lihtsustada toetuse taotluste esitamist ja kontrollimist (eelkõige kindla määraga koefitsientide kasutamine arvu- tustes);

b) keskendudes teatud suurust ületavatele taotlejatele (vähendab halduskulude osa ja võib isegi võimaldada märkimisväärset mastaabisäästu);

c) kaasates erasektori partnereid mõne või kõigi haldus- ja logistiliste ülesannete täitmisel [39], samas suurendades otsest huvi osaluse parandamiseks.

ÜHENDAMINE HARIVATE EESMÄRKIDEGA

65. Lisaks jagamise otsesele mõjule on mõlemal programmil sama hariv eesmärk mõjutada toitumisharjumusi pikemas perspektiivis. Seda eesmärki käsitletakse kahes programmis siiski erinevalt ja see tuleks veelgi konsolideerida.

KOOLIPIIMA PROGRAMM EI HÕLMA HARIVAID EESMÄRKE VEEL PIISAVALT HÄSTI, SEEGA ON OLULINE PIKAAJALINE MÕJU VÄHE TÕENÄOLINE

HARIV MÕJU SUBSIDEERITUD JAGAMISEL SÕLTUB NÄHTAVUSEST, MIDA EI OLE VEEL TAGATUD

66. Üldiselt võib subsideeritud jagamise programmi olemasolu ise kanda sõnumit kõnealuse toote väärtuse kohta. Selleks peab aga programm olema nähtav.

67. Sellele kriteeriumile vastas enamik vaadeldud programme, mille raames jagati piima väljaspool sööklaid. Samuti oli see rahuldav Rootsis, kus jagamisel kasutati sööklasse paigutatud piimaautomaate. Teatavatel juhtudel ei olnud toetus ega ka jagatud toode siiski piisavalt nähtav.

68. Saksamaal ei edendata piima müüki koolipoodides ja seda mõjutavad kahjustavalt läheduses müüdavad teised tooted (karastusjoogid, krõpsud ja maiustused). Üheainsa toote jagamisel ei teki selget nähtavust.

69. Samuti kui sööklatoit sisaldab subsideeritud piimatooteid, siis ei ole tegemist enam jagamise kui sellisega ja hariv mõju väheneb. Pärast seda, kui komisjon tuvastas selle puuduse, on komisjon püüdnud toetuse sööklate kaudu andmist piirata [40]. Kuigi tegu on positiivse arenguga, ei ole see piisav selleks, et tegelikult tagada toetuse harivate eesmärkide saavutamine.

Menüüs onvõiga valmistatud pasta (Parme- sani soust), mida subsideeritakse koolipiima programmi raames.

+++++ TIFF +++++

Allikas: Itaalia söökla.

70. Esiteks, toodet ei esitleta sellisena, milleks ta on tegelikult mõeldud. Määratluse kohaselt on tema väärtus väiksem kui seda konkreetse jagamise puhul [41]. Teiseks, üldiselt ei teavitata toetuse saajaid programmi olemasolust [42] ehk sellest, et tootele on omistatud eriline staatus. Prantsusmaal ja Itaalias mõned koolide juhtajad isegi ei teadnud, et nende sööklaid subsideeriti.

PROGRAMMIL PUUDUVAD HARIVAD EESMÄRGID

71. Isegi kui nähtavuskriteerium on täidetud, ei piisa ainult jagamisest, et saavutada rahuldavaid harivaid eesmärke.

72. Juba 1999. aasta hindamises oli rõhutatud harimisega seonduvaid puudusi programmis, millega ainult pakuti soodushinda, kuid välistati edendavad ja harivad meetmed [43]. 2005. aasta Ühendkuningriigi hindamises rõhutati sama [44]. Paljud auditi ajal intervjueeritud kinnitasid kõnealust analüüsi, rõhutades eriti, et peamine põhjus, miks täiskasvanud ei tarbi küllaldaselt piima (vähemalt joogina), seisneb piima imagos, seda probleemi ei ole programmi kavandamisel arvesse võetud.

73. Hoolimata nendest leidudest käsitletakse määruses (EÜ) nr 657/2008 ainult piimatoodete kättesaadavust, ei nõuta ega toetata täiendavate meetmete kasutamist. Seoses sellega ei ole mitte ükski külastatud liikmesriik kehtestanud sellist kohustust ega ükski külastatud asutus rakendanud täiendavaid meetmeid.

74. Kahtlemata on lisaks koolipiima programmile läbi viidud ka edendamiskampaaniaid. Sarnaselt kampaaniale "Tasty Bunch" [45] kaasrahastab komisjon nõukogu määruses (EÜ) nr 3/2008 [46] sätestatud edendusmeetmeid, millest mõned üksikud on seotud piimatoodetega ja sihtrühmaks on lapsed [47]. Ka mitmes liikmesriigis leitud teistel näidetel on kahtlemata positiivne mõju. Kuna määruses (EÜ) nr 657/2008 ei ole sellist laadi meetmeid nõutud ega toetatud, siis suurelt osalt ei sõltu need endiselt koolipiima programmist ega ole seotud nimetatud programmi mõjuga.

PUUDUVAD MÄRGID PIKAAJALISEST MÕJUST TOITUMISHARJUMUSTELE

75. Täiendavate toetavate meetmete puudumisel ei ole isegi pärast mitut aastakümmet kestnud programmi mingeid märke sellest, et programmil on olnud pikaajaline mõju toetuse saajate toitumisharjumustele. Tsitaat 2005. aasta Ühendkuningriigi hindamisest: "Ei ole selge, et koolipiima programmidega tekitataks kestvat piimatarbimise harjumust".

76. Nendes liikmesriikides, kus andmed on kättesaadavad, võib vastupidiselt näha, kuigi kõik muu on sama, et osalus sellistes programmides vanusega järsult langeb. Programmi kasutamisel algkoolides ei ole keskpikas perspektiivis piisavat mõju, et tagada rahuldav osalus järgnevatel aastatel. Pidades silmas seda, et koolipiima programm ei suuda osalejaid isegi mõõduka aja jooksul säilitada, on üha usutavam, et tõenäoliselt ei ole programmil toitumisharjumustele pikaajalist mõju.

+++++ TIFF +++++

Allikas: http://www.drinkitup.europa.eu

HARIVATE EESMÄRKIDE PAREM KASUTAMINE KOOLIPUUVILJA PROGRAMMIS

77. Kuigi koolipuuvilja programmi pikaajalist mõju on veel liiga vara hinnata, näib selle lähenemisviis olevat harivate eesmärkidega paremini kooskõlas.

78. Esiteks, kõikidel auditeeritud juhtudel oli puuvilja jagamine eriliselt nähtav, avaldades tõenäoliselt üha suuremat harivat mõju. Osaliselt oli see nähtavus seotud programmi uudsusest tuleneva entusiasmiga, kuid selle tagas ka asjaolu, et jagamine oli korraldatud just väljaspool sööklaid (vt punkt 54).

79. Teiseks, erinevalt koolipiima programmist oli koolipuuvilja programmil tänu erivahendile juba algusest peale vajalik hariv mõõde. Koolipuuvilja käsitlevas määruses sätestatakse, et "Koolidele puuvilja jagamise kavade tulemuslikkuse tagamiseks on vaja võtta kaasnevaid meetmeid." [48] ja kuigi selles ei määrata konkreetselt meetmete rahastamist, seatakse toetuse saamise tingimuseks nimetatud meetmete võtmine.

12. SELGITUS

NÄITEID AUDITIGA UURITUD KAASNEVATEST MEETMETEST

Puu- ja köögivilja tarbimise edendamist käsitlev haridusalane rändnäitus

Kooli peaukse juures asuv interaktiivne teabelett

Lapsevanemate vestlused arstide ja toitumisspetsialistidega

Kooli territooriumil asuv köögiviljaaed

Õppematerjal õpetajatele

80. Samal põhjusel toetatakse sünergiat määruses (EÜ) nr 3/2008 esitatud edendamismeetmetega, pakkudes võimalust täiendavaks kaasrahastamiseks [49], mis koolipiima puhul puudub.

81. Pidades silmas kaasnevate meetmete võtmise kulusid, näitas audit siiski, et kuigi puudub erirahastamine ja rahuldavaid kaasnevaid meetmeid on raske määratleda, on tulemuseks erineva põhjalikkusega meetmed (vt 13. selgitus). Seega saab näha, kas praegu käivitatavad haridusalased programmid osutuvad mõjusaks.

13. SELGITUS

AUDITI AJAL OLI KASUTUSEL SUUR HULK ERINEVAID KAASNEVAID MEETMEID

Itaalias esimesel aastal käivitatud paljunõudliku süsteemi raames pakuvad kaasnevaid meetmeid toodete jaotuse eest vastutavad piirkondlikud tootjaorganisatsioonid.

Saksamaal ja Prantsusmaal olid külastatud haridusasutused korraldanud mitu kaasnevat haridusalast puu- ja köögivilja ning üldist toitu käsitlevat üritust. Pidades eriti silmas kontrollimeetmete puudumist, sõltusid need üritused kõnealusel etapil siiski kohaliku tasandi heast tahtest.

Poolas ei olnud külastatud haridusasutustes kaasnevaid haridusalaseid meetmeid veel võetud ega kavandatud (määruse üleminekut käsitlevate sätete kohaselt on sellised meetmed programmi esimesel aastal vabatahtlikud, kuid Poola ametiasutused olid ühepoolselt võtnud endale kohustuseks neid selles etapis rakendada).

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

82. Hoolimata välishindamise äärmiselt negatiivsetest järeldustest otsustas nõukogu 1999. aastal vastupidiselt komisjoni esialgsetele soovitustele jätkata koolipiima programmi (vt punktid 20–23). Vaatamata olukorra vähesele paranemisele leidis kontrollikoda kümme aastat hiljem, et kõnealusel ajal tuvastatud tõsiste puuduste likvideerimiseks ei olnud tegelikke lahendusi leitud.

83. Praegusel ajal on koolipiima programm suurel määral endiselt ebatõhus:

a) Seoses oodatud lühiajalise mõjuga (piima pakkumine koolides) leiab kontrollikoda, et programmi saavutused on väga piiratud.

i) Toetuse madala määra tõttu on programm jätkuvalt vähe- atraktiivne ja selle tulemusel ei paku ta enamat kui tühi- mõju. Enamikul juhtudel oleksid subsideeritud tooted söökla toitudes niigi sisaldunud või oleksid toetuse saajad neid tõenäoliselt ostnud isegi ilma toetust saamata (vt punktid 38–52).

ii) Audit näitas, et kuigi mõne liikmesriigi piima tasuta jagamise otsuse tõttu on mõju olnud rahuldavam, rahastatakse sellist tüüpi jagamist praegu liikmesriikide kulukate programmidega ja jagamisele ühenduse eelarvest antav rahaline toetus on vähetähtis (vt punktid 60–63).

b) Seoses eeldatud pikaajalise mõjuga (hariv) leiab kontrolli- koda, et praegu ei võeta programmiga piisavalt arvesse haridusalaseid eesmärke. Eelkõige ei toimu jagamine nähtaval viisil ja mingeid muid konkreetseid haridusalaseid vahendeid ei ole kasutusele võetud (vt punktid 66–75).

84. Teiselt poolt kontrollikoda siiski leiab, et enamikku koolipiimaga seonduvaid tuvastatud puudusi on tähele pandud ja vähemalt osaliselt on komisjon neid koolipuuvilja programmi kavandamisel arvesse võtnud. Eelkõige kasutatakse uues programmis ühtset jagamismudelit, mille kohaselt jagatakse puuvilja tasuta ja väljaspool sööklaid (vt punktid 53–59) ning haridusalaste eesmärkide saavutamise hõlbustamiseks on võetud kasutusele spetsiaalsed vahendid (vt punktid 77–81). Selline areng läheb siiski liiga kulukaks ning oluline osa sellest kaetakse liikmesriikide ja kohalike omavalitsuste eelarvest. Kuigi uue programmi lõpliku mõjususe kohta on veel vara teha järeldusi, siis lühi- ja pikaajalised eesmärgid sellega tõenäoliselt saavutatakse. Uus programm näitab teatud määral, kuidas võiks koolipiima programmi parandada.

85. Kontrollikoda leiab siiski, et mõlema programmi raames tehtavatel praegustel kulutustel on ainult piiratud mõju eelkõige seetõttu, et mõlemal programmil puudub mehhanism, mis aitaks keskenduda prioriteetsetele vajadustele (vt punktid 27–37). Koolipuuvilja programmi puhul esitati kulutuste ülemmääraks 500 miljonit eurot, kuigi lõplikuks kokkulepitud ülemmääraks jäi 90 miljonit eurot, kuid komisjon oli eelkõige arvamusel, et esmalt peab programm ennast õigustama. Kuna programm käivitati alles hiljuti, siis on liiga vara seda aspekti uuesti läbi vaadata (vt IV lisa).

86. Võttes arvesse nimetatud leidusid, on kontrollikoja peamised soovitused järgmised:

a) Pidades silmas koolipiimatoetuse programmi väga väikest mõju, tuleks selle jätkamise otsus siduda tingimusega, et tuvastatud puuduste parandamiseks viidaks läbi põhjalikud reformid. Otsuses tuleks rahvatervisealaste eesmärkide valguses eelkõige võtta arvesse toote tunnustatud toiteväärtust. Kui põhjalikud reformid ette võetakse, siis peaksid need põhinema järgmistel kaalutlustel:

b) Kui koolipiima programmi eesmärgiks on koolides tarbitud piima koguse tegelik mõjutamine, siis tuleks oluliselt suurendada kilogrammi kohta antavat toetust, nii et piima saaks jagada tasuta [50]. Selle soovitusega ei kaasne siiski ELi suurem toetus, vaid otse vastupidi, see tähendaks vahendite suunamist kitsamale sihtrühmale, mis aitaks mõjusalt kaasa tühimõju probleemi lahendamisele. Sihtrühma määratlemisel tuleks võtta arvesse toitumisvajadusi.

c) Seoses koolipiima programmiga tuleks võtta meetmeid selleks, et piirata tühimõju, mida seostatakse piima jagamisega sööklates, tagades samal ajal koolipiima programmi maksimaalse nähtavuse.

d) Haridusalaste eesmärkide suhtes tuleks anda paremini ühtlustatud hinnang kahe programmiga kaasnevate meetmete osale ja tähtsusele. Kui nende meetmete tähtsus leiab kinnitust, võiks uuesti kaaluda nende ELi-poolse kaasrahastamise abikõlblikkust.

e) Kahe programmi vahel peaks olema suurem kooskõla ja sünergia selleks, et üldiselt tagada toitumist käsitlev järjepidev ja ühtlustatud lähenemisviis ning mõjus haldamine.

87. Lisaks annab kontrollikoda järgmised soovitused:

a) Pidades silmas programmide tulemuslikkuse mõõtmise rahuldava süsteemi puudumist (vt punktid 24–26), tuleks parandada tulemuslikkuse kontrollimehhanismi selleks, et paremini järgida finantsmääruses sätestatud nõudeid.

b) Tuleks jätkata lihtsustamismeetmete võtmist ja toetada häid tavasid eesmärgiga hõlbustada programmide rakendamist.

c) Kulude korrektsusega (vt II lisa) seotud küsimusi tuleks võimaluse korral lahendada kooskõlas lihtsustamisega, pöörates erilist tähelepanu kontrollide kulusäästlikkusele.

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Olavi ALA-NISSILÄ, võttis käesoleva aruande vastu 13. juuli 2011. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

president

Vítor Manuel da Silva Caldeira

[1] Komisjoni 10. juuli 2008. aasta määrus (EÜ) nr 657/2008, milles sätestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1234/2007üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses haridusasutuste õpilaste piima ja teatavate piimatoodetega varustamise puhul antava ühenduse abiga (ELT L 183, 11.7.2008, lk 17).

[2] Nõukogu määrus (EÜ) nr 13/2009 (ELT L 5, 9.1.2009, lk 1) ja komisjoni 7. aprilli 2009. aasta määrus (EÜ) nr 288/2009, milles sätestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1234/2007 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses ühenduse abiga, mis antakse koolidele puuvilja jagamise kava raames puu- ja köögivilja, töödeldud puu- ja köögivilja- ning banaanitoodete jagamiseks haridusasutuste lastele (ELT L 94, 8.4.2009, lk 38).

[3] Põhjendus 43 nõukogu 22. oktoobri 2007. aasta määruses (EÜ) nr 1234/2007, millega kehtestatakse põllumajandusturgude ühine korraldus ning mis käsitleb teatavate põllumajandustoodete erisätteid (ühise turukorralduse ühtne määrus) (ELT L 299, 16.11.2007, lk 1): "Piimaturu tasakaalustamiseks ning piima ja piimatoodete turuhindade stabiliseerimiseks". Põhjendus 2 nõukogu määruses (EÜ) nr 13/2009: "… selle tulemusel aitaks koolidele puuvilja jagamise kava saavutada ühise põllumajanduspoliitika eesmärke, sealhulgas põllumajanduses saadavate tulude suurendamine, turgude stabiliseerimine ning tarnete kättesaadavuse parandamine nii praegu kui ka tulevikus".

[4] Põhjendus 2 määruses (EÜ) nr 657/2008: "Pidades silmas võitlust rasvumise vastu ja laste varustamist igapäevaste tervislike piimatoodetega …". Põhjendus 4 määruses (EÜ) nr 13/2009: "Koolidele puuvilja jagamise kavast tervisele tulenev ilmne kasu …".

[5] Tegelikud kulutused 2008., 2009. ja 2010. aastal ning kavandatud kulutused eelarveaasta 2011 üldeelarve esialgses projektis.Vt IV lisa, ajakohastatud teave koolipuuvilja programmi kohta.

[6] Põhjendus 4 määruses (EÜ) nr 657/2008: "Pealegi ei ole see tõhus abikava haridusalase eesmärgi saavutamise viis". Põhjendus 2 määruses (EÜ) nr 13/2009: "…on soovitav järjepidevalt suurendada puu- ja köögiviljade osakaalu laste menüüs nende toitumisharjumuste väljakujunemise ajal […] õpetama noori tarbijaid hindama puu- ja köögivilju ning sel viisil soodustama nende tarbimist tulevikus".

[7] Kuna mõned liikmesriigid on otsustanud abikõlblike taotlejate tüüpe piirata, hallatakse programme väga erineval viisil. Näiteks piima saamiseks on antud luba rohkem kui 11000 koolile ja kohalikule omavalitsuse volikogule Prantsusmaal, ligikaudu 40 tarnijale Hispaanias ning ainult neljale tootjaorganisatsioonile Itaalias.

[8] Selline määr on kehtestatud nõukogu määrusega (EÜ) nr 657/2008. Muudele abikõlblikele piimatoodetele (juust, jogurt jne) sätestatakse määruses piimatoote kategooriate kaupa valemi nende ümberarvestuseks piimaekvivalendiks kilogrammides.

[9] Määruse (EÜ) nr 657/2008 artikkel 5.

[10] "Abikavast ei saa toetust toidu valmistamiseks kasutatud piima ja piimatoodete puhul. Haridusasutuse tööruumides toidu valmistamiseks kasutatud kuumutamata piima ja piimatoodete puhul võib abikavast siiski toetust saada." (Määruse (EÜ) nr 657/2008 artikli 5 lõige 4.)

[11] Kuna ELi toetus katab kuludest ainult väikese osa, siis tasuta jagamise tagab rahastamine liikmeriikide eelarvetest. Vt punktid 61 ja 63.

[12] Protsent on liikmesriigiti erinev ning kõrgem ühtlus- ja äärepoolseimates piirkondades.

[13] Vt punkt 3. b ja 1. selgitus.

[14] Nordrhein-Westfalen ja Baier.

[15] "Koolipiimameetme hindamine", mille 1999. aasta veebruaris tegi CEAS Consultants (Wye) Limited – Euroopa Põllumajandusuuringute Keskus ja Müncheni Tehnikaülikooli juures asuv Piimatootmisettevõtete Haldusinstituut. Kättesaadav komisjoni veebilehel: http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/schoolmilk/.

[16] "ELi koolipiimatoetuse programmis riikliku rahalise toetuse hindamine Inglismaal", mille tegi keskkonna, toidu ja maaelu osakonnale (Defra) London Economics koostöös dr. Susan Newiga. Väljavõtted on esitatud III lisas koos vastava lingiga.

[17] Nõukogu määruse (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 (EÜT L 248, 16.9.2002, lk 1) artikli 27 lõikes 3 on sätestatud: "Kõikidele eelarvega hõlmatud tegevusvaldkondadele seatakse täpsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajaliselt piiritletud eesmärgid."

[18] 1996. aasta aprillis märgiti komisjonisiseses teatises: "Mõjususe hindamisel on peamiseks teguriks meetme mõju piima imagole ja piima tarbimise tasemele, kuid VI peadirektoraadi osakondadel ei ole võimalik neid valdkondi ega tarbijate reageeringut hinnata."

[19] Näiteks Prantsusmaal oli 7,3 miljonit last – rohkem kui üks kolmandik kõigist osalejatest. See oli siiski osalevate haridusasutuste nimekirjades olevate õpilaste arv, kuid programmist saavad tegelikult toetust ainult need, kes söövad koolisöökla toitu. Seega oli toetuse saajatena näidatute arv tegelikust arvust umbes 3 miljoni võrra suurem.

[20] ELi kaasrahastamise määr on keskmiselt ligikaudu 58%, praegune eelarve ülemmäär on 90 miljonit eurot, seega kulutused kokku (komisjon ja liikmesriigid) on ligikaudu 155 miljonit eurot.

[21] Mõlema programmi eesmärk on saavutada rohkemat kui otsene mõju jagatud kogustele, avaldades kestvat harivat mõju toitumisharjumustele. Nimetatud aspekti uuritakse alates punktist 66 jne.

[22] "Programmi raames tarnitud piima ja piimatoodete kogused on ELi turu suurusega võrreldes äärmiselt väikesed (0,3% ajavahemikul 1996/97 ELi piimatöötlemisettevõtetele tarnitud piimast). Ka selle suhteline tähtsus langeb […] Ka kõige parimal juhul on programmi mõju olnud kogu turu ja programmi esmatähtsate eesmärkide suhtes väga väike […] "piimatoodete turu laiendamise meetmena" ja "ülejäägi realiseerimise mehhanismina" ei ole programm taganud tehtud kulutuste eest võimalikult suurt tulu."

[23] Komisjoni hinnangul (auditi kohaselt üsna ebausaldusväärne) saavad koolipiima programmist toetust 21 miljonit last ehk ligikaudselt 20% sihtrühmast. Koolipuuvilja programmi esimesel aastal otsustasid külastatud liikmesriigid keskenduda algkooliõpilastele.

[24] Kuigi täpse koguse suhtes puudub üksmeel, on paljudes riikides kasutusel soovituslikud kogused.

[25] "Koolilapsed, kes ei osalenud koolipiimatoetuse programmis, jõid keskmiselt piisava koguse piima, et rahuldada oma igapäevase kaltsiumi vajadust. See on kooskõlas kõige viimase toitumisalase riikliku uuringuga, milles leiti, et lastel vanuses neli kuni kümme aastat oli kaltsiumi keskmine tarbimine piisav."

[26] Samas makstakse Prantsusmaal ELi toetust peamiselt sööklatele, kus on proportsionaalselt vähem probleemsematesse sotsiaalsetesse gruppidesse kuuluvaid tarbijaid. Seega statistiliste andmete põhjal suunatakse ELi toetust vähem nendele sihtrühmadele, keda peavad esmatähtsaks liikmesriikide valitsused.

[27] Tuleks märkida, et kuigi koolidele puuvilja jagamise kava käsitlevas määruses on sätestatud ühtlus- ja äärepoolsematele piirkondadele kõrgem kaasrahastamise määr, ei põhinenud see otsus toitumisvajaduste analüüsil, ja lisaks põhineb ELi rahalise toetuse eraldamine ikka veel üksnes kuue kuni kümme aasta vanuste laste arvul.

[28] Kuna määruses ei ole sätestatud võimalike kulutuste ülemmäära, võeti maksimaalselt võimaliku summa (ligikaudu 900 miljonit eurot) arvutamisel aluseks 25 cl koolipäeva kohta (määrusega lubatud maksimaalne päevane kogus) iga haridusasutuses õppiva lapse kohta.

[29] 1999. aasta hindamises on märgitud: "Programmis osalemine ELis õppeaastal 1996/97 hõlmas ainult 12% toetuse maksimaalsest lubatud mahust. Õppeaastal 1992/93 oli see 19%. Seega võib arvata, et sihtelanikkonnale avalduva tõhususe ja mõjususe tase on suhteliselt madal […]".

[30] Eelkõige pidades silmas programmi eesmärki subsideerida mitte ainult toodet, vaid ka kogu teenust, mis hõlmab eripakendamist ja logistilisi kulusid (nt Ühendkuningriigis värske piima kättetoimetamine igal hommikul).

[31] 1999. aasta hindamises on märgitud: "Hind ei näi olevat peamine tegur, mis mõjutab tarbijaid, sh koolilapsi piima ja piimatooteid tarbima […] Seega põhineb koolipiimameetme (hinnatoetus) rakendamise peamine mehhanism teguril, mille mõju piimatoodete tarbimise taseme määramisele on väga väike. See tähendab, et meetme netomõju tarbimisele on väga väike."

[32] 1999. aasta ja 2005. aasta hindamine:

- "Samuti me leiame, et ELi koolipiimatoetuse programm on ebatõhus. Inglismaal kulutatakse koolipiimatoetuse programmi ja siseriikliku rahalise toetuse raames ligikaudu 7,2 miljonit naela aastas ja hinnanguliselt 5 miljonit naela halduskuludele koolides ning lisaks 831000 naela halduskuludele kohalikes haridusametites ja maapiirkondades asuvates makseasutustes … […] Soovitame selliste programmide raames tarnida piima pigem tasuta kui mingi hinnaga, kuna tõenäoliselt on palju odavam hallata programme, kus õpetajad ei pea jälgima lastevanemate sooritatud makseid."

- "… mõned peavad programmi haldus- ja finantsnõudeid koolide programmis osalemises pärssivaks. See tuleneb peamiselt koolipiima programmi rakendamiseks ja haldamiseks kuluvast ajast."

[33] Tühimõju esineb siis, kui meedet kasutatakse nende toetuse saajate subsideerimiseks, kes oleksid teinud sama valiku ka toetust saamata. Sellistel juhtudel ei sõltu tulem poliitikast ja toetuse saajale makstaval toetusel ei ole mingit mõju. Seega on tühimõju põhjustav kulutuse osa määratluse kohaselt ebaefektiivne, kuna see ei aita kaasa eesmärkide saavutamisele. Paratamatult on väga raske tühimõju täpselt mõõta, kuna see tähendab hüpoteetilise olukorra – riikliku toetuse puudumise – hindamist.

[34] Rohkem kui 90% koolidest sai toetust, mis tähendab peaaegu 120 cl päevas iga kooli õpilaste nimekirja kantud lapse kohta.

[35] 1999. aasta hindamisele järgnenud toetusmäärade langus muutis programmi veelgi ebatõhusamaks, vähendades veelgi programmi võimalusi taotlejate ja potentsiaalsete toetuse saajate valikuid mõjutada.

[36] Määruse (EÜ) nr 288/2009 põhjendus 2: "Kõnealuse määruse kohaselt kehtestatud koolidele puuvilja jagamise kava lisandväärtuse tagamiseks peaksid liikmesriigid oma strateegias selgitama, kuidas nad tagavad kava lisandväärtuse, eriti sellisel juhul, kui tavapärast koolisööki tarbitakse samal ajal kui koolidele puuvilja jagamise kava alusel rahastatud tooteid."

[37] See kehtib tasuta jagamise programmide puhul ka Prantsusmaal. Need on siiski väiksemad programmid ja vastavalt sellele on liikmesriigi toetuse kogueelarve palju tagasihoidlikum.

[38] Kuni 2008. aastani rahastas täielikult tasuta jagamist Ühendkuningriigis tervishoiuministeerium. Alles 2008. aastal võttis Ühendkuningriigi valitsus vastu otsuse kõnealuse siseriikliku poliitikaga seonduvate kulutuste ELi-poolse osalise katmise kohta.

[39] Allhange ei kaota lepingu sõlmija halduskulusid, vaid ainult muudab need asutuseväliseks. Ühendkuningriigi ametiasutused lubavad seega kõnealusel äriühingul esitada arve, mis on kaks korda suurem kui ELilt saadud toetus. Asutuseväliseks muutmine sellest hoolimata i) toob väga tõenäoliselt kaasa halduskulude kokkuhoiu ja ii) vabastab otsustajad ülesandest, mis vastasel juhul võiks mõjutada nende koole programmis osalemisest loobuma.

[40] Põhjendus 4 määruses (EÜ) nr 657/2008: "…pealegi ei ole see tõhus abikava haridusalase eesmärgi saavutamise viis. Seepärast tuleks toitude valmistamist vastavalt piirata." Sama määruse artikli 5 lõikes 4 sätestatuga keelatakse kuumutamine selleks, et piimatooted oleksid nähtavad ja õpilased võiksid need ära tunda.

[41] Sellega seoses märgiti 1999. aasta hindamises, et "juhtudel, kus piima tarbitakse täiendava tootena, langeb toetusprogrammi mõjusus veelgi".

[42] Koolipiima ja koolipuuvilja käsitlevates määrustes nõutakse, et iga osaleva asutuse peasissekäigu juures peab olema vastav reklaamplakat. See samm on kahtlemata positiivne, kuid selle mõju on piiratud.

[43] "… selleks et parandada teadmisi piimatoodete toiteväärtusest, on meetme mõju olnud tõenäoliselt tühine. See ei ole siiski uudis, pidades silmas seda, et koolipiimatoetuse meede ei anna rahalisi vahendeid edendamiseks, vaid see on oma olemuselt ainult hinna subsideerimise meede."

[44] "Koolipiimatoetuse programm võiks anda lastevanematele vajalikku teavet. Kuid kaubaautode igapäevane saatmine koolidesse ja õpetajatelt nõutav lastevanemate sooritatud maksete jälgimine osutub kalliks teavitamise meetodiks."

[45] Vt http://ec.europa.eu/agriculture/tasty-bunch/about/index_fr.htm, kus on link koolipiima programmi lehel "Drink it up": (http://ec.europa.eu/agriculture/drinkitup/for_adults_fr.htm.)

[46] Nõukogu 17. detsembri 2007. aasta määrus (EÜ) nr 3/2008 põllumajandussaaduste ja toodete teavitamis- ja müügiedendusmeetmete kohta siseturul ja kolmandates riikides (ELT L 3, 5.1.2008, lk 1) (eelarverubriik 05 02 10 01).

[47] Sõnaselgeid viiteid koolipiima programmile võis harva leida. Vaatamata kõigele näitasid need erandid siiski edusamme, kuna 1999. aasta hindamises oli esile toodud igasuguse sünergia täielik puudumine: "Uurimuse peamine leid näitab, et peaaegu mitte ühegi piimatoodete edendamiskampaania puhul ei olnud viidatud koolipiima programmile."

[48] Põhjendus 5 määruses (EÜ) nr 288/2009.

[49] "Värske puu- ja köögivilja tarbimise edendamine on suunatud peamiselt haridusasutustes viibivatele lastele."; "Esimeses lõigus osutatud määr on 60% juhul, kui puu- ja köögivilja tarbimise edendamine on suunatud üksnes ühenduse haridusasutustes viibivatele lastele." (Määruse (EÜ) nr 3/2008 artikli 5 lõige 1 ja artikli 13 lõige 2.)

[50] See tähendab, et peaks uuesti kaaluma liikmesriigi-või isegi ettevõtetepoolset kaasrahastamist.

--------------------------------------------------

I LISA

KOOLIPIIMA JA KOOLIPUUVILJA PROGRAMMIDE VÕRDLUS

| Koolipiim | Koolipuuvili |

Abikõlblikud tooted | Määruses loetletud piim ja piimatooted (piim, maitsestatud piim, jogurt, juust jne) | Puu- ja köögivili (sealhulgas töödeldud toit ilma suhkrut, rasva, soola või magusaineid lisamata) |

Eesmärgid | Turg | Aidata stabiliseerida turgu / ÜPP üldeesmärgid |

Toit ja tervis | Lühiajaline: lisada laste toidulauale tervislikke tooteid Pikaajaline: haridusalane, edendada pikaaegseid tervislikke toitumisharjumusi |

Programmi struktuur | Rahaline toetus piima soodushinnaga müümiseks / puuvilja jagamine koolides |

Toetuse sihtrühm | Korrapäraselt haridusasutustes käivad lapsed |

Toetuse saajad | Haridusasutused, tarnijad, haridusametkonnad või vahendusorganid, mis on loodud konkreetselt selleks otstarbeks Vastutavad riiklikud ametiasutused peavad taotlejad eelnevalt heaks kiitma |

Avalikustamine | Reklaamplakatid haridusasutuste peasissekäigu juures |

Toetuse määr / abikõlblikud kulud | Maksete skaala tooteliikide kaupa (võrdlusbaas 18,15 eurot/100 kg piima kohta) | Jagatud toodete maksumuse kaasrahastamine (50–75%) (+ teatavad kaasnevad kulud) |

Kas toetuse saajad osalevad rahaliselt? | ELi toetus on piisav ainult müügihinna alandamiseks Kui täheldati tasuta jagamist, sõltus see täiendavast rahastamisest | Määruses tehakse tasuta jagamise ettepanek, kuid ei nõuta seda. Soodushinnaga müügi juhtumeid ei täheldatud, kuid lapsevanemad võivad kaudselt rahastada osa maksumusest. |

Kuidas tehakse tooted lastele kättesaadavaks? | Soodushinnaga müük klassiruumides või koolipoes Tasuta jagamine klassiruumis Piimatooted sisalduvad sööklatoidus | Tasuta jagamine väljaspool söögiaegu (sööklas jagamine on lubatud ainult juhul, kui liikmesriik suudab tõestada lisandväärtust – tegelikult seda kasutatud ei ole) |

Eelarve ülemmäär | Eelarve ülemmäär puudub. Määruse (EÜ) nr 657/2008 artiklis 5 on siiski sätestatud subsideeritav maksimumkogus 0,25 liitrit koolipäeva ja korrapäraselt kohalkäiva õpilase kohta. Sellise ülemmäärani taotlejad tavaliselt ei jõua. | 90 miljonit eurot |

Osalustingimused koolidele | Ei | Liikmesriigi riiklik strateegia |

Kaasnevad meetmed | Ei | Kohustuslik; peetakse väga oluliseks Programm ei hõlma korraldamist ja rahastamist. |

--------------------------------------------------

II LISA

KOMISJONILE SAADETUD KULUDE KORREKTSUST KÄSITLEVATE TÄHELEPANEKUTE KOKKUVÕTE

KOOLIPIIM

MÄÄRUSE TÕLGENDAMISEST TINGITUD PROBLEEMID

1. Lastesõimede abikõlblikkus: erinevuste tõttu, mis on tingitud määruse tõlkimisest ja tõlgendamisest, ei olnud lastesõimed Prantsusmaal abikõlblikud kuni aastani 2008 [1]. Lastesõimed ei ole veel abikõlblikud Itaalias ja Poolas, kuid on abikõlblikud Saksamaal, Rootsis ja Ühendkuningriigis [2].

Kuigi lastesõimed on selgesõnaliselt loetud abikõlblikuks mõne liikmesriigi tõlke alusel, ei saa neid lugeda määruse toetuse saajate määratluse kohaselt "õpilasteks", kes käivad korrapäraselt "haridusasutustes". Külastatud riikides on üldiselt need terminid lastesõimede suhtes ebakohased.

2. Kohalike ametiasutuste "haridusametiteks" tunnistamine: määruses (EÜ) nr 657/2008 on esitatud abikõlblike taotlejate neli kategooriat. Kategooria b) all on abikõlblikeks peetud ka kohalikke ametiasutusi, mis moodustavad paratamatult tarviliku programmi osa paljudes liikmesriikides. Kuigi eelmise määruse prantsuskeelses ja itaaliakeelses versioonis määratletakse seda kategooriat laiemalt ("le pouvoir organisateur effectuant la demande d’aide" / "l’amministrazione responsabile"), kasutatakse määruses (EÜ) nr 657/2008 standardset terminit "haridusamet". Tekib aga küsimus, kas kohalikke ametiasutusi võib kõikides liikmesriikides juriidiliselt lugeda "haridusametiteks".

3. Toetuse määrast sööklatele: määruses nõutakse, et liikmesriigid peavad tagama "abi summa kajastumise abisaaja makstud hinnas" [3]. Sellise klausli lisamine oli oluline selleks, et tagada toetuse tegelik jõudmine välja valitud toetuse saajateni. Kui sööklad ja lastesõimed võtavad toetuse saajatelt kindlamääralist ühekordset tasu, siis sellist nõuet praktiliselt ei kontrollita ja seega on seda väga sageli raske tõestada.

4. Kohapealsed kontrollid liikmesriikides: komisjoni ja ühe liikmesriigi vahel on algatatud õiguslik menetlus seoses liikmesriigi kohapealsetele kontrollidele esitatavate nõuete tõlgendusega (eelkõige seoses mõistetega eelkontroll ja järelkontroll). Auditiga leiti siiski, et teised liikmesriigid tõlgendavad neid mõisteid erinevalt. Ühtse lähenemisviisi tagamiseks tuleks pidada kõikide poolte vahelisi konsultatsioone.

Pidades silmas asjaolu, et kaks määrust on üldiselt selles suhtes sarnased, kehtib sama väide ka koolipuuvilja programmi kohta.

KÜLASTATUD LIIKMESRIIKIDES AVASTATUD KONKREETSED PROBLEEMID

5. Mõned näited esiletoodud probleemidest mitmes liikmesriigis:

a) Auditiga avastati puudusi ühe liikmesriigi kontrollisüsteemis. Mõne kontrolli kohta puudusid dokumendid, teistel juhtudel ei sobinud inspektorite töö deklareeritud koguste üksikasjalikuks kontrollimiseks ja ühel juhul ei olnud deklareeritud koguseid põhjendatud.

b) Ühes teises liikmesriigis vajab peamise toetuse taotleja heakskiitmise õiguslik alus kinnitamist, kuna taotleja ei vasta otseselt määruses esitatud ametlikele tingimustele.

c) Kolmandas liikmesriigis olid haridusasutuste ja kohalike omavalitsuste taotlused sageli koostatud ostustatistika alusel, mille õigsust tavaliselt kontrollide ajal ei kontrollitud. Lisaks oli abikõlbmatute toetuse saajate tarbitud koguste mahaarvamised sageli tehtud subjektiivsel viisil, mille õigsust oli raske kontrollida.

d) Viimases liikmesriigis ei olnud üheksast külastatud haridusasutusest seitsmes paigaldatud määruses nõutud reklaamiplakatit.

KONTROLLIDEGA SEONDUV TÖÖKOORMUS

6. Praeguse korra kohaselt on nii ametiasutustel kui ka taotlejatel oluliselt suur töökoormus, ehkki sageli on tegemist väga väikeste summadega (vt eelkõige punktid 42–45 ja 8. selgitus).

7. Seega peab esiletõstetud probleemide lahendamisel pidama meeles kontrollide kuluefektiivsust ja määruses sätestatud nõudeid.

KOOLIPUUVILI

8. Koolipuuvilja programmi raames tegid liikmesriigid oma esimesed maksed alles 2010. aasta alguses ja seega on järelevalve- ja kontrollisüsteemi mõjusust veel liiga vara hinnata. Määruse tõlgendamisel avastati siiski mitu konkreetset probleemi. Need on esile toodud alljärgnevates punktides 9–11.

9. Koolipuuvilja tarnelepingute lahutamatuks osaks olevate kaasnevate meetmete rahastamine: ühes liikmesriigis rakendati programmi üheainsa kaasnevaid meetmeid sisaldava hankemenetluse alusel. Kuigi määruse (EÜ) nr 288/2009 artikli 5 alusel on need meetmed ELi kaasrahastamiseks abikõlbmatud, leiti auditiga, et need moodustasid olulise osa pakkumuse mahust.

10. Kvantitatiivselt ning kvalitatiivselt rahuldava kaasneva meetme määratlus on määruse tähenduses raske: mitte ükski kolmest külastatud liikmesriigist ei olnud seda probleemi veel lahendanud või teinud otsust kontrollide ja sanktsioonide asjakohase süsteemi raamistiku kohta.

11. "Kulude" kaasrahastamine: määruses on ette nähtud koolidele toodete jagamise kulude kaasrahastamine. Selline klausel on otseselt asjakohane, kui toetust makstakse ostjale (kool või kohaliku omavalitsuse voli- kogu Prantsusmaal). Kui aga toetust makstakse tarnijale (Saksamaal, Itaalias ja Poolas), ei ole määruses sätestatud mõiste "kulud" otseselt asjakohane, kuna toetuse määra saab arvutada ainult müügihinna alusel, mis tingimata sisaldab kasumimarginaali.

[1] Määruse prantsuskeelses versioonis on komisjoni määruse (EÜ) nr 2707/2000 artikli 2(1)(a) (EÜT L 311, 12.12.2000, lk 37) varasem termin "écoles maternelles" asendatud terminiga "crèches ou autres établissements d’éducation préscolaire" (Määruse (EÜ) nr 657/2008 artikkel 2).

[2] Teistes asjakohastes keeleversioonides ei ole terminit muudetud – "nursery (school)" (inglise keel), "scuola materna" (itaalia keel), "przedszkola" (poola keel), "Kindergarten" (saksa keel), "förskola" (rootsi keel). Neid termineid on tähenduse mõttes siiski erinevalt tõlgendatud.

[3] Määruse (EÜ) nr 657/2008 artikli 14 lõige 1.

--------------------------------------------------

III LISA

KOKKUVÕTE ÜHENDKUNINGRIIGI 2005. AASTA VÄLISHINDAMISEST, MILLES KÄSITLETAKSE ELi KOOLIPIIMATOETUSELE ANTUD TÄIENDAVAT RIIKLIKKU TOETUST INGLISMAAL

1. 2005. aastal tehti Ühendkuningriigis Inglismaal ELi koolipiimatoetusele täiendava riikliku toetuse andmist käsitlev hindamine. Nimetatud hindamises käsitleti ainult piima soodushinnaga müümist ega hõlmatud riiklikku programmi, mille alusel jagati tasuta piima lastele vanuses kuni viis aastat (vt punkt 8 ja 61).

2. Selle uurimuse järeldustes hinnati meedet kriitiliselt ebatõhusaks ning ka ebamõjusaks. Eelkõige toodi hinnangus esile programmi madal lisandväärtus ja suured halduskulud ning asjaolu, et subsideeritud piimahind on õpilastele poehinnast kallim.

3. Aruandes järeldati, et riiklik täiendav toetus ei taganud selle raha eest võimalikult suurt väärtust ja selles soovitati valitsusel maksmine lõpetada:

"1) Kuna täiendav riiklik toetus põhjustab suuri halduskulusid ja laste tervisele on sellest vähe kasu, siis peaks Ühendkuningriigi valitsus kaaluma toetuse maksmise lõpetamist. […].

2) Võttes arvesse ELi koolipiimatoetuse programmi kulusid ja kasu ning koolidele subsideeritud piima kättesaadavaks tegemise programmi nõrka otstarbekohasust, peaks Ühendkuningriigi valitsus Euroopa Komisjoniga arutelu käigus kaaluma ELi koolipiimatoetuse programmi lõpetamist […]

[…] Kui täiendav riiklik toetus ja võib-olla ka ELi koolipiimatoetuse programm tuleks lõpetada, võiks valitsust huvitada muud meetmed selleks, et edendada piima tarbimist noorte hulgas. Me arvame, et laiaulatuslikud kooli- piima programmid ei ole riiklike vahendite mõistlik kasutamine ja see on põhjendatud vaid kitsa suunitlusega programmide puhul. Me soovitame selliste programmide raames jagada pigem tasuta kui teatud hinnaga piima, kuna tõenäoliselt on palju odavam hallata programme, kus õpetajad ei pea kontrollima lastevanemate sooritatud makseid."

4. Hindamise tegi keskkonna, toidu ja maaelu ministeeriumile (Defra) London Economics koostöös dr Susan Newiga ja selle täieliku tekstiga saab tutvuda veebilehel

http://www.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/schoolmilk/fullreport.pdf

--------------------------------------------------

IV LISA

KOOLIPUUVILJA PROGRAMMI EBALEV ALGUS

ALGUS OLI PALJU EBALEVAM …

1. Võrreldes ette nähtud 90 miljoni euroga esimesel õppeaastal [1], maksti õppeaastal 2009/2010 välja vaevu 33 miljonit eurot. Asjassepuutuvatest liikmesriikidest suutis ainult Itaalia rakendada programmi vastavalt oma strateegiale (vt joonis).

http://archive.defra.gov.uk/evidence/economics/foodfarm/evaluation/schoolmilk/Fullreport.pdf

EELARVEERALDISTE JA KULUTUSTE VÕRDLUS ÕPPEAASTAL 2009/2010 (MILJONIT EUROT)

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Komisjon.

2. Sellised esialgsed tulemused näitavad, et komisjon oli realistlikul seisukohal, kui ta soovitas Euroopa Parlamendi esitatud eelarve vähendamist [2], ja komisjoni enda programmi alustamise prognoosid olid liiga optimistlikud.

3. Külastatud riikidest:

a) Poolas olid viivitused tingitud haldusalastest takistustest ja asjaolust, et liikmesriigi rakenduseeskirjade alusel oli esialgu raske leida tarnijaid.

b) Saksamaal hilines programmi algus seoses kaasrahastamist käsitlevate läbirääkimistega riigi valitsuse ja piirkondade vahel.

c) Prantsusmaal oli algus aeglane, kuna kaasrahastamise leidmisega oli raskusi. Riikliku kaasrahastamise puudumise tõttu sõltub iga haridusasutuse programmis osalemine kohalikul tasemel rahastamisest (tavaliselt kohaliku omavalitsuse volikogu). Täiendav rahastamine kohalikul tasemel on siiani olnud problemaatiline.

… KUID HUVI PROGRAMMI VASTU ON ENDISELT SUUR

4. Ühendkuningriigis on mitteosalemise peamiseks põhjuseks asjaolu, et paljunõudlikum tasuta jagamise riiklik programm juba toimib (44 miljonit naela aastas ainult Inglismaa kohta).

5. Peaaegu kõikjal esinevate suurte viivituste põhjuseks näis olevat tasakaalu puudumine kahe asjaolu vahel, milleks olid ühelt poolt poliitiline toetus ja entusiasm projekti kiireks alustamiseks ning teiselt poolt mitme partneri praktiline suutmatus käivitada projekti vastavalt ajakavale. Komisjoni vastuvõetud ajakava tõttu ei olnud liikmesriigid kuni juulini 2009 teadlikud neile perioodil 2008–2009 tehtud eelarveeraldistest, samas kui programmi sujuval toimimisel teeb komisjon otsuse eelneva aasta 31. märtsiks.

6. Kuigi need viivitused on edasi lükanud ka programmi eeldatavat mõju, ei tähenda see, et huvi programmi vastu puudub. Seal, kus programm juba toimib, saadakse esimesi positiivsed tulemusi ja 14 osalevat liikmesriiki on õppeaastaks 2010/2011 oma eelarveprognoosi suurendanud [3].

7. Kõige tõenäolisemalt piirab lähitulevikus osalust ainult ELi või liikmesriigi eelarvest saadavate vahendite kättesaadavus.

[1] 2010. aasta eelarve põhines eeldusel, et kogu eraldatud summa ka kulutatakse (sellest kaks kolmandikku eelarveaastal 2010).

[2] Esialgselt oli parlament teinud ettepaneku 500 miljoni suuruse eelarve kohta. Lõpuks jõuti kokkuleppele komisjoni pakutud 90 miljoni euro suuruse eelarve suhtes. Komisjon oli eelkõige arvamusel, et programm peab ennast kõigepealt õigustama väiksemas ulatuses.

[3] Kuna liikmesriigid ei suutnud hinnata oma esimese aasta vajadusi, siis ei ole veel võimalik kindlaks teha, kas kõnealused uued eelarvetaotlused osutuvad realistlikumaks.

--------------------------------------------------