SELETUSKIRI

1. ETTEPANEKU TAUST

Käesolev ettepanek toetab olemasolevate edukate tavade ning liidu ja selle liikmesriikide vahelise koostöö jätkuva tugevdamise eesmärki ning seab kooskõlas aluslepingute põhimõtetega eesmärgiks töötada välja Euroopa Liidu seisukoht Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni (ILO) esitatud ja rahvusvahelise töökonverentsi 103. istungil arutlusele võetava soovituse kohta täiendada sunniviisilise töö konventsiooni (nr 29, 1930).

ILO sunniviisilise töö konventsioon (nr 29, 1930), edaspidi „konventsioon”, on üks ILO kaheksast peamisest konventsioonist – peamised rahvusvahelised tööalased standardid – ja seda peetakse inimõiguste tagamise vahendiks. Konventsiooni vastuvõtmisel 1930. aastal kutsus rahvusvaheline töökonverents osalisriike üles lõpetama sunniviisilise töö kasutamise võimalikult kiiresti ning tunnistama sellise seaduserikkumise kriminaalkuriteoks. Kuigi on möödunud üle 80 aasta ja konventsioon peaaegu ülemaailmselt ratifitseeritud, leidub sunniviisilist tööd ikka veel, ehkki mitte nendes vormides, mis vallandasid sellise reaktsiooni 20. sajandi alguses. ILO hinnangul ulatub sunniviisilise töö ohvrite arv kogu maailmas praegu vähemalt 20,9 miljonini.

Rahvusvahelise Töökonverentsi (edaspidi „konverents”) 103. istungil arutlusele tuleva ILO soovituse eesmärk on täita rakenduslikud tühimikud, et saaks hoogustada võitlust tööjõu ekspluateerimise eesmärgil toimuva inimkaubanduse ennetamise nimel ning edendada sunniviisilise töö ohvrite kaitset ja neile hüvitiste maksmist.

Konverentsi päevakavas on ka vastu võtta teemakohane protokoll, mille kohta esitatakse eraldi soovitus võtta vastu nõukogu otsus andmaks luba alustada läbirääkimisi.

1.1. ILO sunniviisilise töö konventsiooni nr 29, 1930 täiendav soovitus: soovituse argumendid ja selle võimalik vastuvõtmine 28. mai – 12. juuni 2014 toimuval rahvusvahelise töökonverentsi 103. istungil.

Murrangulise tähtsusega küsimus – sunniviisilise töö konventsiooni (nr 29, 1930) täiendamine – on 2014. aasta rahvusvahelisel töökonverentsil päevakorras eesmärgiga võtta vastu protokoll ja/või soovitus.

Küsimuse otsustas 103. istungiks ainsa ja murrangulise teemana päevakorda võtta ILO haldusnõukogu oma 317. istungil (märts 2013)[1]. Kõnealune otsus tehti vastavalt soovitustele, mille koostasid sunniviisilise töö ja tööjõu ekspluateerimise eesmärgil toimuva inimkaubanduse valdkonna eksperdid veebruaris 2013 ILO haldusnõukogu korraldatud kohtumisel, mille eesmärk oli teha kindlaks valdkonnad, mida ILO standardid veel ei hõlma, ja kas oleks vaja kehtestada standardid, et i) täiendada ILO sunniviisilise töö konventsiooni ennetamise ja ohvrite kaitse, samuti hüvitamise küsimuses ja ii) tegeleda tööjõu ekspluateerimise eesmärgil toimuva inimkaubandusega[2]. Protsess moodustab osa ILO tegevusraamistikust tööalaste aluspõhimõtete ja põhiõiguste mõjusaks ja üleüldiseks jõustamiseks ning propageerimiseks ajavahemikuks 2012–2016[3].

Esitatava dokumendi vormi(d) – protokoll ja/või soovitus – otsustab konverents ettepanekute alusel, mille ILO esitas konverentsile 2014. aasta märtsis pärast konsulteerimist ILO kolme osapoolega 2013. aasta lõpus.[4] Osa eelistab soovitust, millele lisatakse protokoll, teised aga ainult soovitust, seega on konverentsi tulemust raske ennustada. [5] Soovitus täiendab konventsiooni ja võimalik, et ka protokolli, andes üksikasjalikumad suunised selle kohta, kuidas tuleb konventsiooni põhimõtteid või ka protokolli kohaldada. Käesolevas ettepanekus keskendutakse konverentsile esitatud aruannet aluseks võttes kõnealuse soovituse sisule, arvestades mõlemat võimalust.

1.2. Kavandatava soovituse sisu

Kõnealus(t)e standardi(te) eesmärk on täita rakenduslikud tühimikud, et tõhustada ennetus-, kaitse- ja hüvitamismeetmeid ning saavutada sunniviisilise töö kaotamine.

Soovituse ettepanekus, mis kujutab endast Rahvusvahelise Töökonverentsi 103. istungile esitatud IV aruannet (2b),[6] käsitletakse järgmisi aspekte:

· riiklik poliitika: tegevuskavad, koordineerimis- ja järelevalveasutused, andmete kogumine;

· ennetamine: strateegiad sunniviisilise töö algpõhjustega tegelemiseks, sealhulgas konkreetsete ohustatud elanikkonna rühmade kaasamine, tööõiguse reguleerimisala ja jõustamine, teadlikkuse tõstmine, koolituskavade ja mujale töötama suundujate lahkumiseelne juhendamine, keelteoskus/tõlkimine, sidus migratsioonipoliitika ja rahvusvaheline koostöö rände alal, sotsiaalkaitse põhialused, sunniviisilise töö abil toodetud kaupade ja teenuste nõudluse ja nendega kauplemise vähendamine;

· ohvrite kaitse, mille aluseks on nende teadlik nõusolek, mitte valmisolek koostööks kriminaalmenetluses, pakkudes järgmist: kohene abi ja pikaajalise taastumise võimalus, kõigi ohvrite rehabiliteerimine; tervishoid, eluase, materiaalne, sotsiaalne ja majanduslik abi; haridus ja koolitus; kaitse hirmutamise ja kättemaksu eest, samuti karistamise eest selliste kuritegude pärast, mida nad on olnud sunnitud sooritama; erimeetmed eeldatava alaealise staatusega laste kaitseks ja järelemõtlemiseks ja taastumiseks ettenähtud aega kasutavate võõrtöötajate kaitseks; ajutine või alaline elamisluba, kui see on asjakohane, samuti ohutu ja eelistatavalt vabatahtlik repatrieerimine; praktikakohtade pakkumise petturskeemide vastumeetmed;

· hüvitised ja juurdepääs õigusemõistmisele: juurdepääs asjakohastele abinõudele kõigi ohvrite jaoks, õigus saada hüvitist ja kahjutasu, teavet ja nõustamist, ohvri õigus saada esindatud, juurdepääs õiguskaitsevahenditele, olenemata ohvri kodakondsusest ja õiguslikust seisundist asjaomasel territooriumil, ohvrite hüvitisfondid;

· täitemeetmed: tööinspektsioon, sunniviisilise töö tulu konfiskeerimine, juriidiliste isikute vastutus, süüdlaste karistamine, ohvrite leidmist võimaldavad tunnused;

· rahvusvaheline koostöö: tehniline koostöö, vastastikune õigusabi, teabevahetus ja heade tavade tutvustamine.

Soovituse ettepanek saab aluseks läbirääkimistele, mida peetakse eesmärgiga soovitus Rahvusvahelise Töökonverentsi 103. istungil vastu võtta.

1.3. Pädevuste jagunemine konventsiooniga hõlmatud valdkonnas ja soovituse ettepanek

Soovituses kavandatud sätted kuuluvad osaliselt liidule aluslepingutega antud pädevusse. Lisaks käsitlevad paljud neist liidu õiguse neid valdkondi, mis on ELi tasandil juba ulatuslikult reguleeritud.

Soovituses käsitletakse inimkaubanduse ja ohvrite kaitse aspekte, mis on seotud peamiselt kriminaalasjades tehtava õigusalase koostööga,[7] mida reguleerivad direktiivid 2011/36/EL inimkaubanduse tõkestamise ja sellevastase võitluse ning inimkaubanduse ohvrite kaitse kohta („inimkaubanduse tõkestamine”) ja 2012/29/EL, millega kehtestatakse kuriteoohvrite õiguste ning neile pakutava toe ja kaitse miinimumnõuded („ohvrite õigused”). Neid aspekte käsitleb ka rahvusvahelise organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni konventsiooni (2000) täiendav naiste ja lastega kaubitsemise ning muu inimkaubanduse ärahoidmise ja selle kuriteo eest karistamise protokoll (edaspidi „ÜRO inimkaubanduse protokoll”), mille osaline on ka EL.

Soovituses on kavas käsitleda aspekte, mis on seotud sotsiaalpoliitika valdkonnaga,[8] kus nõuded on eelkõige sätestatud direktiivis 91/533/EMÜ tööandja kohustuse kohta teavitada töötajaid töölepingu või töösuhte tingimustest („kirjalik teade”) ja direktiivis 2008/104/EÜ renditöö kohta, samuti töötervishoidu ja tööohutust, tööaega, noorte kaitset tööl või emaduse kaitset käsitlevates direktiivides[9].

Soovituses on kavas käsitleda aspekte, mis on seotud varjupaiga ja sisserände valdkonnaga,[10] kus nõuded on kehtestatud eelkõige direktiiviga 2004/81/EÜ elamisloa väljaandmise kohta kolmandate riikide kodanikele, kes on inimkaubanduse ohvrid või kes on olnud seotud ebaseaduslikule sisserändele kaasaaitamisega, kuid teevad pädevate asutustega koostööd, ning direktiiviga 2009/52/EÜ, millega sätestatakse ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tööandjatele kohaldatavate karistuste ja meetmete miinimumnõuded („tööandjate sanktsioonid”), millega nähakse ette sanktsioonid, sealhulgas kriminaalkaristused tööandjatele, kes kasutavad ebaseaduslike sisserändajate tööd, ja hüvitusmeetmed sellise ekspluateerimise ohvritele.

Soovitusel võib olla võõrtöötajaid kaitsev mõju töötajate vaba liikumise õigusele, mis on tagatud ELi toimimise lepingu artikliga 45 ja määrusega nr 492/2011 töötajate liikumisvabaduse kohta liidu piires. Soovitusel on kindlasti mõju ka ELi rahvusvahelistele kokkulepetele, arengukoostööle ja kaubanduspoliitilistele vahenditele, sest tõstetakse esile peamisi tööalaseid standardeid, samuti ILO põhikonventsioonide ratifitseerimist ja tõhusat rakendamist kolmandate riikide ja laienemisprotsessis osalevate riikide poolt ning ka Euroopa Liidus.

Samas käsitletakse soovituses ka küsimusi, mis ei kuulu liidule aluslepingutega antud pädevusse.

2. HUVITATUD ISIKUTEGA KONSULTEERIMISE JA MÕJU HINDAMISE TULEMUSED

Ei kohaldata.

3. ETTEPANEKU ÕIGUSLIK KÜLG

Rahvusvahelise Töökonverentsi 103. istungile tehakse ülesandeks vaadata läbi ja vastu võtta kõnealune ILO sunniviisilise töö konventsiooni (nr 29, 1930) täiendava soovituse ettepanek.

Soovitus ei ole ILO osalisriikidele siduv ja nad ei pea seda ratifitseerima. Siiski kasutavad ILO standardite järelevalveorganid seda soovitust, et hinnata asjaomaste tööalaste standardite rakendamist ning anda juhiseid riiklike meetmete, õigusaktide ja tavade kohta. Vastavalt ILO konstitutsiooni artikli 19 lõike 6 punktidele b ja c toob ILO soovituse vastuvõtmine osalisriikide jaoks kaasa teatavad kohustused. Iga osaline peab algatama õigusliku või haldusmenetluse kindlaksmääratud aja jooksul, et kaaluda soovituse rakendamist oma siseriikliku õiguskorra raames; ta peab ILO-le teatama, millised meetmed on võetud, et riiklikke õigusnorme soovitusega vastavusse viia, ning kui ta otsustab kõnealust soovitust mitte kohaldada, peab ta ILO-le teatama sobivate ajavahemike järel, milline on riiklike õigusnormide ja tavade hetkeseis soovituses käsitletavates küsimustes.

Sellest järeldub, et kavandatud soovitus kujutab endast rahvusvahelise lepingu alusel loodud organi õigusakti, mis tekitab õiguslikke tagajärgi ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 9 tähenduses.

ILO liikmeteks on riigid ja ainult nemad võivad rahvusvahelisel töökonverentsil teha muudatusettepanekuid ja hääletada soovituse vastuvõtmise küsimuses. Liit on kutsutud konverentsile vaatlejana.

Arvestades siiski asjaolu, et soovituses käsitletakse nii liidule aluslepingutega antud pädevusse kui ka riikide ainupädevusse kuuluvaid küsimusi, peavad liit ja liikmesriigid tegutsema üheskoos, lojaalse koostöö vaimus, nagu see on sätestatud ELi lepingu artikli 4 lõikes 3. Seepärast peaksid liikmesriigid ka ILO raames tegutsema ühiselt liidu huvides.

Praeguses etapis näib, et soovitus on kooskõlas liidu õiguse ja tegevuspõhimõtetega selles valdkonnas. Kavandatav soovitus ei ole vastuolus liidu õigusaktide ja tegevuspõhimõtete üldise suunaga ja esmapilgul puuduvad ebakõlad kavandatava soovituse ja Euroopa Liidu acquis vahel.

Siiski saab kavandatavasse teksti konverentsi käigus tehtavad muudatused heaks kiita üksnes siis, kui need on kooskõlas kehtivate liidu õigusaktidega.

4. Praktilised asjaolud

Liikmesriigid peaksid tegutsema ILO organites kooskõlastatud viisil liidu huvides. ILO õigusraamistiku kohaselt saavad kogu läbirääkimisprotsessi kestel ainult osalisriigid teha muudatusettepanekuid ja hääletada. Seepärast peaksid liikmesriigid tegutsema nii eraldi – riikliku pädevuse kohaselt – kui ka ühiselt liidu huvides ning komisjon peaks tegutsema lojaalse koostöö vaimus. Selleks peaksid liikmesriigid ja komisjon üksteist ülesannete täitmisel toetama, et tagada parim võimalik liidu huvide kaitse ja liidu liikmesriike peaksid ülesannete täitmisel aitama võimalikult head eksperdid nii liikmesriikidest kui ka komisjonist.

Kuna protokoll ja soovitus, mis on mõlemad konverentsil samas komitees arutelude ja läbirääkimiste teemaks, on vastastikku täiendavad, tuleks liidu seisukoha üksikasjad kujundada pärast seda, kui on kehtestatud läbirääkimispositsioon protokolli jaoks.

2014/0131 (NLE)

Ettepanek:

NÕUKOGU OTSUS

Euroopa Liidu nimel võetava seisukoha kohta Rahvusvahelise Töökonverentsi 103. istungil seoses Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni sunniviisilise töö konventsiooni (nr 29, 1930) täiendava soovitusega

EUROOPA LIIDU NÕUKOGU,

võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 82 lõiget 2, artikli 83 lõiget 1, artiklit 153 ja artikli 218 lõiget 9,

võttes arvesse Euroopa Komisjoni ettepanekut

ning arvestades järgmist:

(1) Rahvusvaheline Tööorganisatsiooni sunniviisilise töö konventsioonis (nr 29, 1930) (edaspidi „konventsioon”) on nõutud, et osalisriigid lõpetaksid sunniviisilise töö kasutamise võimalikult kiiresti ning tunnistaksid sellise seaduserikkumise kriminaalkuriteoks.

(2) Ettepanekud võtta vastu konventsiooni täiendav soovitus (edaspidi „kavandatav soovitus”) on 28. maist kuni 12. juunini 2014 toimuva rahvusvahelise töökonverentsi (edaspidi „konverents”) 103. istungi päevakavas eesmärgiga need läbi arutada ja vastu võtta.

(3) Kavandatava soovituse eesmärk on tegeleda rakenduslike tühimikega, et saaks hoogustada võitlust tööjõu ekspluateerimise eesmärgil toimuva inimkaubanduse ennetamise nimel ning edendada sunniviisilise töö ohvrite kaitset ja neile hüvitiste maksmist.

(4) Konventsiooni eeskirjad ja kavandatava soovituse sätted kuuluvad osaliselt liidule aluslepingutega antud pädevusse. Lisaks on kavandataval soovitusel kokkupuutepunkte liidu olemasoleva acquis'ga sotsiaalpoliitika,[11] varjupaiga- ja sisserände[12] ning töötajate vaba liikumise[13] ja põhiõiguste valdkonnas[14]. Enamikku kavandatava soovituse sätteid on käsitletud vastavalt direktiivis 2011/36/EL inimkaubanduse tõkestamise ja sellevastase võitluse ning inimkaubanduse ohvrite kaitse kohta („inimkaubanduse tõkestamine”) ja direktiivis 2012/29/EL, millega kehtestatakse kuriteoohvrite õiguste ning neile pakutava toe ja kaitse miinimumnõuded („ohvrite õigused”). Neid aspekte käsitleb ka rahvusvahelise organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni konventsiooni (2000) täiendav naiste ja lastega kaubitsemise ning muu inimkaubanduse ärahoidmise ja selle kuriteo eest karistamise protokoll (edaspidi „ÜRO inimkaubanduse protokoll”), mille osaline on ka EL. Kavandataval soovitusel on kindlasti mõju ka rahvusvahelistele kokkulepetele, arengukoostööle ja kaubanduspoliitilistele vahenditele, sest tõstetakse esile peamisi tööalaseid standardeid, samuti ILO põhikonventsioonide ratifitseerimist ja tõhusat rakendamist kolmandate riikide ja kandidaatriikide poolt ning ka Euroopa Liidus.

(5) Vastavalt ILO konstitutsiooni artikli 19 lõike 6 punktidele b ja c toob ILO soovituse vastuvõtmine osalisriikide jaoks kaasa teatavad kohustused. Lisaks antakse soovituses suuniseid seoses riikliku poliitika, õigusaktide ja tavadega ning ILO standardite järelevalveorganid saavad seda soovitust kasutada asjaomaste tööalaste standardite rakendamise hindamiseks. Sellest järeldub, et kavandatav soovitus kujutab endast rahvusvahelise lepingu alusel loodud organi õigusakti, mis tekitab õiguslikke tagajärgi.

(6) Järelikult on vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 218 lõikele 9 vaja, et nõukogu võtaks vastu otsuse, millega määratakse kindlaks Euroopa Liidu nimel liidu pädevusse kuuluvate küsimuste suhtes võetav seisukoht. Liikmesriigid tegutsevad ühiselt liidu huvides, mis ei ole ILO liige[15].

(7) Arvestades, et enne kavandatava soovituse vastuvõtmist Rahvusvahelise Töökonverentsi poolt võib selles teha teatavaid muudatusi, on vaja ette näha, et liikmesriigid, kes tegutsevad ühiselt liidu huvides, võivad konverentsi käigus esitada muudatusettepanekuid või nõustuda muudatustega liidu pädevusse kuuluvates valdkondades, kui need ei lähe vastuollu kehtivate ELi õigusaktidega,

ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:

Ainus artikkel

1. Liidu seisukoht Rahvusvahelise Töökonverentsi 103. istungil on toetada kavandatava soovituse heakskiitmist. Kavandatava soovituse tekst kujutab endast Rahvusvahelise Töökonverentsi 103. istungile esitatud IV aruannet (2B)[16].

2. Lõikes 1 osutatud liidu seisukoha võtavad liikmesriigid, kes toimivad Rahvusvahelise Töökonverentsi 103. istungil soovituse sätete vastuvõtmisel ühiselt liidu huvides.

3. Ühiselt liidu huvides toimivad liikmesriigid võivad ILO organite raames heaks kiita kõnealusesse seisukohta tehtavad mitteolemuslikud muudatused ilma nõukogu täiendava otsuseta.

Brüssel,

Nõukogu nimel

eesistuja

[1] GB.317/INS/2 (revi) ja 25. märtsi 2013. aasta otsusteprotokoll.

[2] Ekspertide kolmepoolne kohtumine sunniviisilise töö ja tööjõu ekspluateerimise eesmärgil toimuva inimkaubanduse küsimuses (Genf, 11.–15. veebruar 2013), aruanne ekspertide kolmepoolsel kohtumisel toimuvaks aruteluks sunniviisilise töö konventsiooni (nr 29, 1930) täiendava ILO dokumendi võimaliku vastuvõtmise teemal (TMELE/2013); Lõpparuanne (TMELE/2013/7); Kohtumisel vastu võetud järeldused (TMELE/2013/6).

[3] ILO: Resolutsioon tööalaseid aluspõhimõtteid ja põhiõigusi käsitleva korduvarutelu kohta, Rahvusvaheline Töökonverents, 101. istung, Genf, 2012, punktid 8–31.

[4] http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/103/reports/reports-to-the-conference/lang--en/index.htm

[5] Vt konsultatsioonide tulemused konverentsile esitatud aruandes aadressil http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239813.pdf

[6] Üldsusele kättesaadav ILO veebisaidil: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf

[7] ELi toimimise lepingu artikli 82 lõige 2 ja artikli 83 lõige 1.

[8] ELi toimimise lepingu artikkel 153.

[9] Direktiivid 89/391/EMÜ, 94/33/EMÜ, 2003/88/EÜ ja 92/85/EMÜ

[10] ELi toimimise lepingu artikkel 79.

[11] Sealhulgas direktiiv 91/533/EMÜ tööandja kohustuse kohta teavitada töötajaid töölepingu või töösuhte tingimustest („kirjalik teade”), samuti töötervishoiu ja tööohutuse direktiivid, k.a raamdirektiiv 89/391/EMÜ, direktiiv 2003/88/EÜ tööaja kohta, direktiiv 94/33/EMÜ noorte kaitse kohta tööl ja emaduse kaitse direktiiv 92/85/EMÜ.

[12] Eriti direktiiv 2004/81/EÜ elamisloa väljaandmise kohta pädevate asutustega koostööd tegevatele kolmandate riikide kodanikele, kes on inimkaubanduse ohvrid või kelle ebaseaduslikule sisserändele on kaasa aidatud, tööandjate karistusi käsitlev direktiiv 2009/52/EÜ.

[13] Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 45 ja määrus nr 492/2011 töötajate liikumisvabaduse kohta liidu piires.

[14] Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 4 (piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise keeld), artikkel 5 (orjapidamise ja sunniviisilise töö keeld), artikkel 15 (kutsevabadus ja õigus teha tööd), artikkel 24 (lapse õigused), artikkel 31 (head ja õiglased töötingimused) ja artikkel 32 (keeld kasutada laste tööjõudu ja noorte töötajate kaitse).

[15] Euroopa Kohtu 19. märtsi 1993. aasta arvamus 2/91 (EKL 1993, lk I-1061, punkt 26).

[16] Üldsusele kättesaadav ILO veebisaidil: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf