SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) nr 575/2013 (kapitalinõuete määrus) on koos Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga 2013/36/EL (kapitalinõuete direktiiv) kehtestatud liidus tegutsevate krediidiasutuste usaldatavusnõudeid käsitlev õigusraamistik. Kapitalinõuete määrus ja kapitalinõuete direktiiv võeti vastu pärast 2008.–2009. aasta finantskriisi, et suurendada ELi finantssektoris tegutsevate krediidiasutuste ja investeerimisühingute vastupanuvõimet, tuginedes suures osas ülemaailmsetele standarditele, milles on kokku lepitud ELi rahvusvaheliste partneritega, eelkõige Baseli pangajärelevalve komiteega.

Kapitalinõuete määrust on hiljem muudetud, et kõrvaldada järelejäänud puudused õigusraamistikus ja rakendada mõned ülemaailmse finantsteenuste reformi seni rakendamata elemendid, mis on olulised krediidiasutuste vastupanuvõime tagamiseks. Suured muudatused tehti riskivähendamismeetmete paketiga, mille Euroopa Parlament ja nõukogu võtsid vastu 20. mail 2019 ja mis avaldati Euroopa Liidu Teatajas 7. juunil 2019. Kõnealune pakett hõlmas muu hulgas liidu pankade kriisilahenduse raamistiku muutmist Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga (EL) 2019/879, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/59/EL (pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiiv), Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) 2019/877, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 806/2014 (ühtse kriisilahenduskorra määrus), ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) 2019/876, millega muudetakse kapitalinõuete määrust. Selle reformiga rakendati liidus rahvusvaheline globaalsete süsteemselt oluliste ettevõtjate kogu kahjumikatmisvõime (TLAC) standard, mille finantsstabiilsuse nõukogu võttis vastu 2015. aasta novembris, ning tõhustati omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõude (MREL) kohaldamist kõigi liidus asutatud krediidiasutuste ja investeerimisühingute suhtes.

TLACi standardis nõutakse, et globaalsetel süsteemselt olulistel ettevõtjatel oleks piisavas mahus suure kahjumikatmisvõimega (teisendatavaid) kohustusi, et tagada kriisilahenduse korral kahjumi sujuv ja kiire katmine ning rekapitaliseerimine. TLACi standardi rakendamisel liidu õiguses, nimelt kapitalinõuete määruse muutmise kaudu, võeti arvesse kehtivat krediidiasutuse- või investeerimisühingupõhist omavahendite ja kõlblike kohustuste miinimumnõuet (MREL), mis on sätestatud pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivis. Lisaks on mõlemad eeskirjad omavahel tihedalt seotud, eelkõige pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi ning ühtse kriisilahenduskorra määruse ristviidetega kapitalinõuete määrusele. Näiteks põhinevad pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiiv ning ühtse kriisilahenduskorra määrus koguriskipositsiooni näitajal ja koguriskipositsioonil, mis on arvutatud kapitalinõuete määruse kohaselt MRELi arvutamiseks ja väljendamiseks. Seepärast tuleks neid kahte nõuet käsitada ühise raamistiku üksteist täiendavate elementidena. Läbivaadatud raamistik peaks paremini tagama, et kui krediidiasutused ja investeerimisühingud satuvad finantsraskustesse ja nende suhtes algatatakse seejärel kriisilahendusmenetlus, toimub kõnealuste krediidiasutuste ja investeerimisühingute kahjumi katmine ja rekapitaliseerimine erasektori vahendite abil. TLAC ja MREL on seega esmatähtsad, et tõhusalt lahendada pangakriise ning vähendada nende negatiivset mõju finantsstabiilsusele ja riigi rahandusele. TLACi ja läbivaadatud MRELi eeskirju hakati liidus kohaldama vastavalt 27. juunil 2019 ja 28. detsembril 2020.

Kooskõlas rahvusvaheliste standarditega tunnustatakse liidu õiguses nii ühe isiku suhtes kriisilahenduse algatamise (SPE) strateegiat kui ka mitme isiku suhtes kriisilahenduse algatamise (MPE) strateegiat. SPE kriisilahendusstrateegia kohaselt kohaldatakse kriisilahendust ainult ühe gruppi kuuluva ettevõtja (tavaliselt emaettevõtja) suhtes (edaspidi „kriisilahendussubjekt“), samal ajal kui teiste grupi ettevõtjate (tavaliselt tegutsevad tütarettevõtjad) suhtes kriisilahendust ei kohaldata. Selle asemel kantakse kõnealuste tütarettevõtjate kahjum üle kriisilahendussubjektile ja kapital kantakse üle tütarettevõtjale. Sellega tagatakse, et tütarettevõtjad saavad jätkata sujuvalt tegevust ka pärast seda, kui nad on jõudnud punkti, kus nad ei ole enam elujõulised. Iga kriisilahendussubjekt moodustab koos oma tütarettevõtjatega, kes ei ole ise kriisilahendussubjektid, „kriisilahendusaluse grupi“. MPE kriisilahendusstrateegia kohaselt võib kriisilahendust kohaldada rohkem kui ühe pangagruppi kuuluva ettevõtja suhtes. Seepärast võib pangagrupis olla rohkem kui üks kriisilahendussubjekt ja seega rohkem kui üks kriisilahendusalune grupp. MPE kriisilahendusstrateegia aluspõhimõte on võimaldada konkreetse kriisilahendusaluse grupi kriisilahendust teostataval ja usaldusväärsel viisil, kahjustamata teiste samasse konsolideeritud pangagruppi kuuluvate kriisilahendussubjektide ja kriisilahendusaluste gruppide kriisilahenduskõlblikkust.

Läbivaadatud pankade kriisilahenduse raamistikus on sätestatud, et kriisilahendussubjektide MREL tuleks kehtestada kriisilahendusaluse grupi konsolideeritud tasandil („väline MREL“). Lisaks on selles raamistikus ette nähtud, kuidas tuleks kahjumikatmis- ja rekapitaliseerimisvõime jaotada kriisilahendusaluste gruppide sees („sisemine MREL“).

Pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi kohaselt peab sisemise MRELi täitmiseks kõlblikke finantsinstrumente üldjuhul hoidma kriisilahendussubjekt, st tavaliselt emaettevõtja. Selle eesmärk on tagada, et tütarettevõtja kahjumikatmis- ja rekapitaliseerimisvõime tagab tema emaettevõtja, st kriisilahendussubjekt. Emaettevõtja võib hoida sisemise MRELi täitmiseks kõlblikke instrumente kas otse või kaudselt teiste samasse kriisilahendusalusesse gruppi kuuluvate ettevõtjate kaudu (vt joonis allpool). Võimalus, et emaettevõtja märgib instrumente kaudselt ka vaheüksuste kaudu, oli põhjendatud asjaoluga, et sisemise MRELi täitmise kohustus ei tohiks tarbetult muuta pangagruppide olemasolevaid rahastamiskanaleid, kui selliste instrumentide omandamise rahastamine on struktureeritud omandiõiguse ahelate ümber ja seda jaotatakse tütarettevõtjatele kogu grupis vaheüksuste kaudu, mitte otse põhiemaettevõtjate (kriisilahendussubjektide) poolt.

Joonis: sisemise MRELi täitmiseks kõlblike instrumentide märkimine (otseselt või kaudselt). Selleks et rakendada sisemise MRELi täitmiseks kõlblike instrumentide kriisilahendusalustes gruppides kaudse märkimise meetodit, mida nimetatakse ka „ahelmeetodiks“ („daisy chain“), ja tagada selle kooskõla usaldatavusnõuetega, volitasid kaasseadusandjad Euroopa Pangandusjärelevalvet (EBA) töötama välja regulatiivsete tehniliste standardite eelnõu ja komisjoni võtma selle alusel vastu delegeeritud õigusakti, millega täpsustatakse kõlblike instrumentide kaudse emiteerimise metoodikat. Pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi kohaselt peaks see metoodika:

·võimaldama kahjumi nõuetekohast ülekandmist tütarettevõtjatelt oma põhiemaettevõtjale (kriisilahendussubjekt) ja kapitali nõuetekohast ülekandmist kõnealuselt emaettevõtjalt tütarettevõtjatele;

·tagama, et tütarettevõtja kahjumikatmisvõimet ei võeta arvesse ka vahepealse emaettevõtja sisemise MRELi täitmisel, ning

·tagama, et tulemus on samaväärne tütarettevõtjate emiteeritud kõlblike instrumentide otsese märkimisega põhiemaettevõtja (kriisilahendussubjekt) poolt.

EBA on alates 2020. aasta algusest koostanud regulatiivsete tehniliste standardite eelnõud mahaarvamiskorra alusel kooskõlas pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivis sätestatud volituste ja asjakohastes rahvusvahelistes standardites esitatud soovitustega. EBA välja töötatud mahaarvamiskorraga nähakse ette, et sisemise MRELi täitmiseks kõlblikud instrumendid, mille tütarettevõtjad on emiteerinud kriisilahendussubjektile vahepealse emaettevõtja kaudu, tuleb täielikult maha arvata vahepealse emaettevõtja sisemise MRELi täitmise võime summast. Leiti, et selline mahaarvamismeetod vastab kõige paremini pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivis sätestatud tingimustele ning soodustab sisemise MRELi raamistiku kasutuselevõttu.

EBA välja töötatud metoodika üle korraldati avalik konsultatsioon. Konsultatsiooni raames saadud tagasiside näitas üldist toetust regulatiivsete tehniliste standardite eelnõule, kuid tõi esile mitu vastuolu pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivis sätestatud delegeerimisnõuete ja kapitalinõuete määruses sätestatud kehtivate usaldatavusnõuete vahel. Seega märkis EBA oma 25. jaanuari 2021. aasta kirjas Euroopa Komisjonile, et pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi ja kapitalinõuete määruse vastastikune mõju ei võimalda kohaldada usaldatavusnõuetekohast käsitlust, mida on vaja volituste täitmiseks algselt kavandatud viisil. Täpsemalt märkis EBA, et kapitalinõuete määruse kohaselt ei ole lubatud sisemise MRELi täitmiseks kõlblikke instrumente maha arvata ja seejärel kohaldada asjakohast riskikaalu 0 % kõigil pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiiviga hõlmatud juhtudel. Sarnaseid probleeme leiti kapitalinõuete määruses sätestatud finantsvõimenduse määra nõude vallas. EBA hinnangul tekitaks selline olukord mitte ainult ebakõla usaldatavus- ja kriisilahendusraamistiku vahel, vaid oleks ka vastuolus pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi kohase nõudega saavutada tulemus, mis on samaväärne otsese märkimise tulemusega. Jõuti järeldusele, et pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi nõudeid ei ole võimalik täita ilma lisasäteteta, mida ei ole võimalik ette näha üksnes regulatiivsete tehniliste standarditega, vaid mida tuleks täpsustada 1. tasandi tekstis.

Lisaks vajadusele võtta kasutusele sisemise MRELi täitmiseks kõlblike instrumentide kaudne märkimine, on alates TLACi/MRELi läbivaadatud raamistiku jõustumisest 2019. aastal kindlaks tehtud ka mõned muud kriisilahendusega seotud probleemid. Need probleemid on peamiselt seotud MPE kriisilahendusstrateegiat kohaldavate globaalse süsteemselt olulise ettevõtja gruppide (sealhulgas MPEd kohaldavad grupid, kellel on tütarettevõtjaid kolmandates riikides) regulatiivse käsitlusega. Näiteks ei täpsustata kapitalinõuete määruses praegu, kas TLACi eri kohandused MPE kriisilahendusstrateegiat kohaldavate globaalsete süsteemselt oluliste ettevõtjate puhul hõlmavad ka globaalse süsteemselt olulise ettevõtja tütarettevõtjaid, kes asuvad kolmandas riigis. Lisaks tugineb valem tütarettevõtja TLACi/MRELi ülejäägi arvutamiseks seoses MPE kriisilahendusstrateegiat kohaldavate globaalsete süsteemselt oluliste ettevõtjate suhtes kohaldava üldise mahaarvamiskorraga ainult tütarettevõtja riskipõhisele TLACi/MRELi nõudele, jättes arvesse võtmata ka riskil mittepõhinevat TLACi/MRELi. Lisaks on 1. tasandi tekstis mõned vastuolud, eelkõige seoses kapitalinõuete määruse ning pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiivi selliste sätete koosmõjuga, mis on olulised SPE ja MPE nõuete võimalike vastuolude kõrvaldamiseks. Lisaks on täheldatud mõningaid probleeme seoses kriteeriumidega, mille alusel loetakse instrumente kõlblikuks sisemise TLACi nõude täitmise seisukohast, mis on oluline ELi-väliste globaalsete süsteemselt oluliste ettevõtjate ELi tütarettevõtjate maksejõuetusega tegelemisel.

Eespool nimetatud probleemide lahendamiseks tuleb teha sihipäraseid muudatusi kapitalinõuete määruse konkreetsetes kriisilahendusega seotud aspektides. Eelkõige tuleb TLACi standardis esitatud käsitlusega paremini kooskõlla viia MPE kriisilahendusstrateegiat kohaldavate globaalse süsteemselt olulise ettevõtja gruppide (sealhulgas MPEd kohaldavad grupid, kellel on tütarettevõtjaid kolmandates riikides) regulatiivse käsitlusega. See aitaks tagada, et kriisilahenduse korral saab iga kriisilahendussubjekt ja kriisilahendusalune grupp, kes kuuluvad kõnealustesse globaalsetesse süsteemselt olulistesse ettevõtjatesse, jätkata kriitiliste funktsioonide täitmist ilma probleemide ülekandumise riskita. Kavandatud muudatused ei muudaks raamistiku üldist ülesehitust, vaid tagaksid TLACi ja MRELi nõuetekohase kohaldamise.