MÕISTETE LOETELU

EL : Euroopa Liit

Kohalik tegevusrühm : kohalik avaliku ja erasektori partnerlus, kes on vastutav kohaliku arengustrateegia esitamise ning projektide valiku eest.

Leader-lähenemine : meetod ELi maaelu arengu poliitika eesmärkide saavutamiseks alt-üles rakendusviisi abil, mitte traditsioonilise ülalt-alla lähenemisega. "Leader" on prantsuskeelsest nimest tulenev akronüüm ja tähistab seoseid maaelu arendamise meetmete vahel.

Leaderi programm : liikmesriigi koostatud ja komisjoni poolt heakskiidetud dokument Leader-lähenemise kavandamiseks ja rakendamiseks. Esimesed Leaderi programmid viidi ellu 1991–1993, neile järgnes Leader II (1994–1999). Käesolev audit käsitleb programme Leader+ (2000–2006) ja Leaderi 4. telge (2007–2013), mis sisaldub maaelu arengu programmides.

Liikmesriik : käesoleva auditi kontekstis tähendab liikmesriik Leaderi programmide haldamise eest vastutavaid riigiasutusi. Liikmesriigid määravad selleks korraldusasutuse. Sellistes liikmesriikides nagu Saksamaa, Hispaania ja Itaalia on igal piirkonnal oma programm ning oma korraldusasutus.

Lisaväärtus : käesoleva auditi kontekstis tähendab lisaväärtus Leader-lähenemisest tulenevat kasu, nagu näiteks kohalike vajaduste ja lahenduste parem määratlemine, kohalike sidusrühmade suurem osalus ja uuenduste suurem ulatus.

Maaelu arengu programm : liikmesriigi koostatud ja komisjoni heakskiidetud dokument ELi maaelu arengu poliitika kavandamiseks ja rakendamiseks.

Meede : abikava poliitika rakendamiseks. Meetmega määratletakse eeskirjad rahastatavatele projektidele.

Programmiperiood : mitmeaastane raamistik ELi poliitikate (nagu maaelu areng) kavandamiseks ja elluviimiseks; praegu on käimas periood 2007–2013.

Usaldusväärne finantsjuhtimine : ELi eelarve õiglane ja läbipaistev haldamine kooskõlas finantsmäärusega ja eelkõige säästlikult, tõhusalt ja mõjusalt.

4. telg : maaelu arendamine programmiperioodil 2007–2013 toimub neljal teljel, mis koosnevad seotud meetmete rühmadest. Neljas telg on Leader-lähenemine.

Tühimõju : olukord, kus subsideeritav projekt oleks viidud osaliselt või täielikult läbi ka ilma toetuseta.

KOKKUVÕTE

I. Leader on meetod ELi maaelu arengu poliitika eesmärkide saavutamiseks mitte traditsioonilise ülalt-alla lähenemise kaudu, vaid alt-üles rakendusviisi abil. Traditsiooniliste rahastamisviisidega võrreldes kaasnevad Leader-lähenemisega suuremad kulud ja riskid, mille põhjuseks on rakendamise lisatasand ning see, et ELi eelarve elluviimist kontrollivad mitmed kohalikud partnerlused (kohalikud tegevusrühmad).

II. Leaderi suuremaid kulusid ja riske õigustab ülalt-alla lähenemisest ja partnerluse põhimõtetest tulenev lisaväärtus, mida annab näiteks kohalike vajaduste ja lahenduste parem määratlemine, kohalike sidusrühmade parem kaasamine ning uuendustegevuse suurem ulatus.

III. Kontrollikoda uuris, kas Leader-lähenemist on rakendatud viisil, mis lisab väärtust ning ühtlasi vähendab riske usaldusväärsele finantsjuhtimisele. Kontrollikoda hindas kohalike tegevusrühmade tulemuslikkust perioodi 2000–2006 Leader+ programmide rakendamisel, mille lõppmaksed tehti 2009. aastal. Kontrollikoda hindas ka kohalike tegevusrühmade 4. telje strateegiaid, mille alusel koostati tegevusrühmade kava Leader-lähenemise rakendamiseks perioodil 2007–2013.

IV. Kohalikud tegevusrühmad rakendasid Leader-lähenemist viisil, mis vähendas võimalust saavutada lisaväärtust Leader-omaduste seisukohast, kuigi kontrollikoda leidis, et mõnel juhul oli järgitud head tava. Alt-üles lähenemisviis oli vähem kasutusel kohalikes tegevusrühmades, kes andsid suurema osa toetustest omaenda liikmesorganisatsioonidele. Partnerluse potentsiaalset lisaväärtust ei saavutatud nendes kohalikes tegevusrühmades, kus otsused tehti peamiselt kohalike ametivõimude poolt. Vähesed kohalikud tegevusrühmad suutsid oma strateegiates või projektides näidata uuendusi või eri sektorite vahelist koostööd. Kohalikud tegevusrühmad ei keskendunud oma kohaliku strateegia eesmärkide saavutamisele.

V. Kontrollikoda leidis ka puudusi kohalike tegevusrühmade finantsjuhtimise usaldusväärsuses. Eelkõige oli probleemiks see, et kohalikud tegevusrühmad andsid toetusi projektidele ilma tõhusust arvestamata. Menetlused ei olnud alati läbipaistvad ja ei andnud piisavat tunnistust sellest, et kohalikud tegevusrühmad teevad otsuseid objektiivselt, ilma huvide konfliktita. Puudused on samad, mis kontrollikoda tõi välja eelarveaasta 2000 aastaaruandes.

VI. Komisjon ja riikmesriigid ei ole olnud piisavalt nõudlikud ning on seetõttu koos kohalike tegevusrühmadega osaliselt vastutavad Leader-lähenemise potentsiaalse lisaväärtuse vähendamise eest. Ei ole võetud piisavalt meetmeid kulude ja riskide minimeerimiseks. Kontrollikoja eelmisest Leaderi auditist on möödas kümme aastat, ent tollal leitud puudused on endiselt kõrvaldamata.

VII. Komisjon ei ole veel tõendanud kulutuste mõjusust ega tõhusust, Leader-lähenemise kasutamise läbi saadud lisaväärtust, tuntud riskide avaldumise ulatust ega tegelikke rakenduskulusid.

VIII. Püsivaid puudusi silmas pidades soovitab kontrollikoda komisjonil ja liikmesriikidel täpsustada ja tugevdada nõudeid, mille abil vähendada tühimõju riski, tagada objektiivsed ja nõuetekohaselt dokumenteeritud projektivaliku menetlused ja partnerluspõhimõtte toimimine praktikas. Finantsmääruse nõuete järgimiseks on vaja usaldusväärseid menetlusi, et vältida tekkida võivaid huvide konflikte. Selleks on vaja huvide deklaratsioone, mitteosalemist projektide hindamises ja valimises ning võimalikku huvide konflikti tekitavate juhtumite edastamist korraldusasutusele.

IX. Perioodi 2007–2013 järelejäänud ajaks peab komisjon tagama, et liikmesriigid nõuavad kohalikelt tegevusrühmadelt mõõdetavate ja konkreetse kohaliku valdkonnaga seotud eesmärkide seadmist, mida Leaderi programmi abil on võimalik saavutada. Liikmesriigid peavad nõudma kohalikelt tegevusrühmadelt vastutamist kohaliku strateegia eesmärkide saavutamise eest, lisaväärtuse saavutamise eest Leader-lähenemise abil ja selle eest, et kulutused toetustele ja tegevuskulud oleksid tõhusad.

X. Järelevalve tuleks suunata Leader-lähenemisega saavutatavale lisaväärtusele, mõjususele ja tõhususele, ning seda peaks täiendama järelevalve- ja kontrollisüsteemide andmetega. Nii saaks komisjon kasutada piisavaid, usaldusväärseid ja asjakohaseid andmeid, et hinnata Leaderi programmide lisaväärtust ja usaldusväärset finantsjuhtimist.

SISSEJUHATUS

1. Leader on ELi alt-üles lähenemine maaelu arengu poliitika elluviimiseks. Seda iseloomustab seitse põhiomadust (vt joonis 1). Kohalikele tegevusrühmadele antakse rahalist toetust kohalike maaelu arengu strateegiate rakendamiseks, peamiselt toetuste eraldamise kaudu kohalikele projektidele [1] (vt näiteid rahastatud projektide kohta lisas). Kohalikud tegevusrühmad kujutavad endast väikeste maakogukondade [2] avaliku ja era- (või mittetulundus-) sektori liikmete partnerlust.

JOONIS 1

LEADER-LÄHENEMISE SEITSE PÕHIOMADUST

+++++ TIFF +++++

2. ELi määrustega määratakse kindlaks poliitikaeesmärgid ja õigusraamistik. Liikmesriigid panevad paika riiklikud või piirkondlikud programmid Leader-lähenemise rakendamiseks, mille kiidab heaks komisjon. Potentsiaalsed kohalikud tegevusrühmad töötavad välja kohalikud strateegiad vastavalt riiklikele või piirkondlikele vajadustele ning taotlevad rahastamist vastavatelt asutustelt. Liikmesriigid vastutavad kohalike tegevusrühmade valimise eest, ELi toetuse ja riikliku kaasrahastamise väljamaksmise eest ning rakendamise järelevalve ja kontrolli eest. Kohalikud tegevusrühmad vastutavad rahastatavate projektide valimise eest. Mõnes liikmesriigis valivad kohalikud tegevusrühmad välja iga-aastast rahalist toetust saavad projektid ning toetusetaotluste läbivaatamise ja toetuste maksmisega tegelevad riiklikud või piirkondlikud ametiasutused. Teistes liikmesriikides vastutavad kohalikud tegevusrühmad kogu protsessi eest ja neil on toetuste maksmiseks aastane või mitmeaastane eelarve.

3. Esimene Leaderi periood algas 1991. aastal ühenduse algatusena, sellele järgnesid Leader II (1994–1999) ja Leader+ (2000–2006) [3]. Kuigi Leader+ periood lõppes nominaalselt aastal 2006, võisid projekti elluviimine ja kulutused jätkuda kuni 2009. aasta keskpaigani. EU-15s oli 893 Leader+ kohalikku tegevusrühma ning uutes liikmesriikides 281. ELi lõplik toetus Leader+ programmile on ligikaudu 2,1 miljardit eurot.

4. Alates 2007. aastast on Leader integreeritud maaelu arengu määrusesse [4] kui alternatiivne lähenemisviis poliitika kolme põhitelje eesmärkide saavutamiseks (vt 1. selgitus).

1. SELGITUS

PERIOODI 2007–2013 MAAELU ARENGU POLIITIKA NELI TELGE:

1. telg : meetmed, mille eesmärk on põllumajanduse ja metsanduse konkurentsivõime parandamine, toetades ümberkorraldamist, arendamist ja innovatsiooni.

2. telg : meetmed, mille eesmärk on keskkonna ja paikkonna parandamine, toetades maade hooldamist.

3. telg : meetmed, mille eesmärk on maapiirkondade elu kvaliteedi parandamine ja majandustegevuse mitmekesistamise soodustamine.

4. telg : Leader-lähenemise kasutamine 1.–3. telje eesmärkide saavutamiseks.

5. Komisjon kiitis 2007. aastal ja 2008. aasta alguses heaks suurema osa perioodi 2007–2013 riiklikest ja piirkondlikest maaelu arengu programmidest. 2009. aasta lõpuks olid liikmesriigid välja valinud rohkem kui 2000 4. telje kohalikku tegevusrühma. Kavandatud ELi kulutused Leader-teljele on sellel programmiperioodil ligikaudu 5,5 miljardit eurot (vt joonis 2) [5], lisaks on eraldatud 3,4 miljardit eurot avalikust riiklikust kaasrahastamisest.

6. Leader-lähenemise puhul eeldatakse, et võrreldes traditsioonilise ülalt-alla lähenemisega annab see lisaväärtust [6]. Alt-üles lähenemine ja eri valdkondade vaheline suhtlemine kohalikul tasandil peaks aitama kaasa kohaliku potentsiaali mobiliseerimisele. Kohalikud rühmad oskavad kõige paremini leida integreeritud ja uuenduslikke lahendusi kohalikele probleemidele ning on paremini kursis kohalike vajadustega. Osalemine kohaliku tasandi otsuste tegemises tekitab entusiasmi ning suurendab pühendumist, mille tulemusena on kohaliku maaelu areng parem ja jätkusuutlikum [7]. Ühenduse osalus, mis saavutatakse alt-üles lähenemisega, võib samuti anda vähem tuntavat mõju, nagu "suutlikkuse suurendamine" ja "kohalikule elanikkonnale suurema vastutuse andmine" [8] (vt joonis 3).

JOONIS 2

LEADERI 4. TELJELE (2007–2013) KAVANDATUD ELI VAHENDID LIIKMESRIIKIDE KAUPA

+++++ TIFF +++++

7. Kohalikud tegevusrühmad moodustavad täiendava rakendustasandi, millega kaasnevad teatud kulutused. Otsuste tegemise delegeerimine kohalikele partnerlustele kannab endas riski ELi usaldusväärsele finantsjuhtimisele seoses õigluse, läbipaistvuse ja aruandluskohustusega, nagu ka seoses säästlikkuse, tõhususe ja mõjususega. Kui kontrollikoda eelarveaasta 2000 aastaaruande [9] jaoks viimati Leaderi programmi auditeeris, leiti tõsiseid puudusi kohalike tegevusrühmade finantsjuhtimises: kohalikud tegevusrühmad eraldasid toetusi tagasiulatuvalt, mille tulemusel tekkis tühimõju oht, projektide valik ei olnud läbipaistev, esines potentsiaalseid huvide konflikte, tegevuskulud olid kõrged ja menetlused pikad. Komisjon vastas, et on riskidest teadlik. Komisjoni vastuse keskne sõnum oli julgustada hea tava järgimist ja suurendada finantsjuhtimise usaldusväärsust suunamise ja teabevahetuse kaudu [10].

JOONIS 3

KOHALIKE TEGEVUSRÜHMADE ROLL LEADER-LÄHENEMISE RAKENDAMISEL

+++++ TIFF +++++

AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

8. Nagu eespool märgitud, toob Leader-lähenemine kaasa lisakulusid ja riske võrreldes traditsioonilisemate, tsentraliseeritud maaelu arengu poliitika elluviimise meetoditega, kuid samas annab see ka potentsiaalset lisaväärtust seitsme Leaderi põhiomaduse kaudu. Sellest tuleneb ka kontrollikoja esitatud auditiküsimus: Kas Leader-lähenemine on viidud ellu viisil, mis annab lisaväärtust, vähendades samal ajal usaldusväärset finantsjuhtimist ohustavaid riske?

9. Kontrollikoja audit põhines:

23 liikmesriigi 202 kohalikust tegevusrühmast koostatud juhuvalimisse kuuluvate tegevusrühmade poolt täidetud auditiküsimustikel;

27 kohaliku tegevusrühma dokumentide kontrollil;

13 kohaliku tegevusrühma ja konkreetsete kohalike tegevusrühmade tüüpilistest rahastamisprojektidest 60 projekti puhul tehtud kohapealsetel kontrollidel ja juhtumiuuringutel (vt lisas toodud projektide nimekiri);

audititel seoses 11 asjaomase Leader-programmi korraldusasutusega, mis moodustavad üle 40% perioodiks 2007–2013 ettenähtud ELi vahenditest;

Leaderiga seotud komisjoni tegevuse auditil.

Auditi välitööde ajal 2009. aasta esimesel poolel olid kohalikud tegevusrühmad äsja lõpetanud perioodi 2000–2006 Leader+ arengustrateegiate elluviimise [11] ning liikmesriigid olid välja valinud kohalikud tegevusrühmad nende 4. telje strateegiate põhjal, mis sisaldasid nende plaane Leader-lähenemise rakendamiseks perioodil 2007–2013. Peale Saksamaa ja Aragóni (Hispaania) ei olnud kohalikud tegevusrühmad oma 4. telje strateegiate rakendamist veel alustanud.

10. Kontrollikoda koostas õigusaktide ning komisjoni dokumentide ja väljaannete põhjal hea tava kriteeriumid [12]. Kontrollikoda võrdles valitud kohalike tegevusrühmade tulemusi Leader+ perioodil nimetatud kriteeriumidega ja seoses nende 4. telje strateegiatega. Audit viidi läbi kohalike tegevusrühmade ruumides, et oleks võimalik antud konteksti ja järgitava strateegia raames kontrollida kõiki asjassepuutuvaid dokumente ja korraldada vestlusi kohaliku tegevusrühma töötajate ja liikmetega. Kohapeal kontrolliti ka valitud projekte ja korraldati intervjuusid projekti elluviijatega.

11. Tähelepanekud on esitatud vastavalt peamistele vastutusaladele:

Kohalike tegevusrühmade poolne Leaderi põhiomaduste elluviimine;

Kohalike tegevusrühmade finantsjuhtimise usaldusväärsus;

Komisjoni ja liikmesriikide poolne Leaderi programmide haldamine;

Komisjoni ja liikmesriikide poolne järelevalve ja hindamine.

TABEL 1

VALITUD KOHALIKUD TEGEVUSRÜHMAD JA NENDE 4. TELJE STRATEEGIATE ELLUVIIMISE EELARVE

+++++ TIFF +++++

1 Kaasa arvatud riiklik või piirkondlik kaasrahastamine.

2 Assigneeringute esialgne jaotus.

TÄHELEPANEKUD

KOHALIKE TEGEVUSRÜHMADE POOLNE LEADER-OMADUSTE RAKENDAMINE LISAVÄÄRTUSE SAAVUTAMISEKS

KOHALIKUD TEGEVUSRÜHMAD ON RAKENDANUD LEADER-LÄHENEMIST VIISIL, MIS PIIRAS VÕIMALIKU LISAVÄÄRTUSE LOOMIST LEADER-OMADUSTE SEISUKOHAST, KUIGI KONTROLLIKODA LEIDIS KA NÄITEID HEA TAVA KASUTAMISEST

ALT-ÜLES LÄHENEMINE

12. Alt-üles lähenemise eesmärk on edendada osalemist kohaliku maaelu arengus, kaasates kohaliku kogukonna, majanduslikud ja sotsiaalsed huvirühmad ning avaliku ja erasektori asutuste esindajad. Kohalik kogukond tuleks kaasata kõige asjakohasemate kohalike strateegiate määratlemisse ning kohalike strateegiaeesmärkide saavutamiseks vajalike tegevuste (projektide) elluviimisse.

Kõik kohalikud tegevusrühmad suutsid teatud ulatuses kohalikku kogukonda kaasata, kuid mõned kohalikud tegevusrühmad andsid suurema osa Leader+ toetustest omaenda liikmesorganisatsioonidele

13. Kohalikud tegevusrühmad teavitasid kohalikku kogukonda projektitoetuste võimalusest mitmel moel: avalikel kohtumistel ja üritustel, infovoldikute ja väljaannete kaudu, kohalike tegevusrühmade veebilehtedel ja tegevusrühma liikmete kaasabil. Sel moel vastasid kohalikud tegevusrühmad olemasolevale nõudlusele toetuste järele ning julgustasid ka teisi kohalikke osalejaid kaaluma uusi investeeringuid või muid projekte. Kohalikul tegevusrühmal Toscanas (Itaalia) oli näiteks oma infopunkt kohalikus kaubanduskojas. Leaderi programmid avaldati ka kohalikus ajakirjanduses ning projekti läbiviimise kohtades olid üleval vastavad sildid. Ungaris tõstsid kohalikud tegevusrühmad Leaderi-alast teadlikkust siltide abil iga küla sissesõidu juures.

+++++ TIFF +++++

Foto 1: Ungari – Sildid, millel on märgitud, et küla osales Leader-programmis

14. Kõikidel kohalikel tegevusrühmadel olid ka kohalikud kontorid, kus töötajad abistasid projekti elluviijaid toetusetaotluste esitamisel [13]. See tasuta nõustamisteenus oli oluline tegur toetusetaotluste esitamise soodustamisel, sest vastasel juhul oleksid pikad ja keerukad menetlused võinud eriti kogenematuid väikeprojektide elluviijaid heidutada (vt punkt 70).

15. Paljude projektide puhul vajati toetust lihtsalt investeeringuks, uuringuteks või ürituste korraldamiseks, kuid mõned kohalikud tegevusrühmad tegid ka aktiivset koostööd kohalike osalejatega, et arutada läbi ning töötada esialgsete ideede alusel välja strateegilisemad projektid. Mecklenburg-Vorpommernis (Saksamaa) näiteks moodustas kohalik tegevusrühm töörühmad (mida nimetati innovatsioonirühmadeks), et juhendada ja toetada keerukamate projektide elluviijaid. Iirimaa kohalikud tegevusrühmad võtsid tööle nn arendusametnikud, kelle ülesandeks oli aktiivselt otsida ning arendada edasi projektiideid, mis aitaksid saavutada strateegiaeesmärke (vt 2. selgitus).

2. SELGITUS

PROJEKTI ARENDUSAMETNIKE ÜLESANNE KOHALIKUS TEGEVUSRÜHMAS IIRIMAAL

Arendusametnikud vastutasid tegevuste ja algatuste analüüsimise, määratlemise ja arendamise, stimuleerimise ja edendamise eest. Toidusektori ametnik vastutas näiteks kohalike toiduainete piirkondlike kaubamärkide väljatöötamise ja turunduse eest, alternatiivsete põllumajandusalgatuste väljatöötamise eest jne. Ametnik pidas aktiivselt blogi, organiseeris koosolekuid ja üritusi ning osales neis, samuti aitas toidusektori spetsialiste projektide väljatöötamisel.

16. Kõik auditeeritud kohalikud tegevusrühmad andsid toetusi projektidele, mida viisid ellu nende oma liikmesorganisatsioonid. Baieris ellu viidud Leader+ programm hõlmas vaid 12 erinevat projekti elluviijat, kellest kuus olid otseselt seotud kohaliku tegevusrühmaga. Kuue Leader+ kohaliku tegevusrühma puhul 11st moodustasid sellised toetused 50%–90% kogusummast (vt joonis 4). See vähendas laiemale kogukonnale kättesaadavaid toetuseid, piirates nende võimalusi osaleda käimasolevate projektide elluvimiisel.

JOONIS 4

KOHALIKELE TEGEVUSRÜHMADELE JA NENDE LIIKMES-ORGANISATSIOONIDELE ANTUD TOETUSED [14]

+++++ TIFF +++++

17. Kõik kohalikud tegevusrühmad kaasasid kohaliku kogukonna mingil viisil 4. telje strateegiate väljatöötamisse. Kohalikud tegevusrühmad Prantsusmaal (Languedoc-Roussillon) ja Baieris organiseerisid osalemisprotsessi käigus temaatilisi seminare, et määratleda kohaliku piirkonna tugevad ja nõrgad küljed, võimalused ja ohud (SWOT-analüüs) ning arutleda strateegia üle. Kõik kohalikud tegevusrühmad pidasid avalikke koosolekuid, et selgitada Leaderi programmi olemust ning saada ideid projektide kohta, kuid Toscanas, Iirimaal, Portugalis ja Castilla–La Manchas (Hispaania) ei olnud selge, kuidas või kas üldse oli konsultatsioon mõjutanud kohalike tegevusrühmade SWOT-analüüsi või kohalike strateegiaeesmärkide määratlemist. Konsultatsiooni peamine eesmärk oli suurendada nõudlust, hinnata selle taset eri meetmete puhul ja koguda projektiettepanekuid.

KOHALIKU AVALIKU JA ERASEKTORI PARTNERLUS

18. Üks Leader-lähenemise peamisi omadusi on see, et otsuseid ei peaks tegema riigiasutused, vaid laiem kohalik partnerlus, milles kohalik omavalitsus küll osaleb, kuid ei oma häälteenamust [15]. Kogukonna kaasamist saab edendada, võimaldades kõikidel huvitatud kohalikel osapooltel kohalikes tegevusrühmades osaleda ning tagades, et kõik peamised kohaliku tasandi osalejad on esindatud.

Kohalikud tegevusrühmad ei saavutanud alati mõjusat avaliku ja erasektori partnerlust

19. Poolas ja Aragónis olid kohalikud tegevusrühmad piiramatu liitumisvõimalusega ühendused, millega julgustati liituma kõiki asjast huvitatud kohalikke elanikke ja organisatsioone. Aragóni kohalikul tegevusrühmal oli ligikaudu 500 liiget (vt tabel 2). Kreekas seevastu oli kohalik tegevusrühm väiksem ja liikmeks sai ainult kutsete alusel, mistõttu jäid kõrvale teised kohalikud organisatsioonid ja elanikud, kes oleksid võinud partnerlusse oma panuse anda (vt 3. selgitus).

TABEL 2

LEADER+ KOHALIKE TEGEVUSRÜHMADE LIIKMED

+++++ TIFF +++++

3. SELGITUS

KOHALIKU TEGEVUSRÜHMA KOOSSEIS KREEKAS

Leader+ kohaliku tegevusrühma liikmeks sai ainult kutsete alusel, esindatud oli väike arv kohaliku tasandi osalejaid ning selle struktuur võimaldas avalikul sektoril otsuste tegemist mõjutada. Tegevusrühm oli korraldatud ettevõttena, millel on 15 osanikku, ning 97% aktsiakapitalist oli kohalike omavalitsuste käes. Juhatus, mis koosnes peamiste omavalitsuste üheksast esindajast (peamiselt linnapead), valis komitee, kes tegi otsused projektitaotluste kohta. Nimetatud komitee koosnes kolme omavalitsuse ja nelja muu organisatsiooni esindajatest (kaubanduskoda, mahetalunike ühendus, naiste ühendus ja teadusorganisatsioon).

20. Kõikide auditeeritud kohalike tegevusrühmade liikmete seas olid esindatud eri sektorid ja rühmad, enamasti kohalike ametiasutuste, turismi ja põllumajandussektori ning väikeettevõtete esindajad. Kõikides kohalikes tegevusrühmades oli otsuseid tegevates komiteedes ka naissoost liikmeid. Noored on ELi maaelu arengu poliitika üks peamisi sihtrühmi ning nende kaasamine otsustusprotsessi tagab, et nende vajadustele ning võimalustele pööratakse piisavalt tähelepanu ning et viiakse ellu asjakohased lahendused. 13st 4. telje kohalikust tegevusrühmast oli ainult seitsmes liikmete seas noori (ja otsuseid tegevas komitees olid noored esindatud ainult Hispaania ja Ungari kohalikes tegevusrühmades). Teised kohalikud tegevusrühmad väitsid, et nende piirkonnas puuduvad noorteorganisatsioonid, kuid nad ei olnud ka võtnud erimeetmeid noorte kohalikku tegevusrühma kaasamiseks.

21. Üheski kohalikus tegevusrühmas ei ületanud avaliku sektori esindajate osakaal 50% otsuseid tegeva komitee liikmetest, nagu määruses ette nähtud. Ainult Prantsusmaa kohalikel tegevusrühmadel olid sise-eeskirjad, milles nõuti topeltkvoorumit, mille puhul erasektori esindajad peavad iga otsustamiskoosoleku puhul esindama vähemalt 50% häältest (kuigi sellest nõudest ei peetud alati kinni).

22. Kontrollikoda tuvastas mitu juhtu, mille puhul ei peetud rangelt kinni Leaderi põhimõtetest. Prantsusmaal (Languedoc-Roussillon) oli otsustav hääl Leader+ otsuseid tegeva komitee esimehel, mis andis avalikule sektorile häälteenamuse. Prantsusmaa (Pays de la Loire) kohaliku tegevusrühma komitee erasektorit esindavad liikmed olid peamiselt kohalike ametiasutuste loodud ühendused (vt 4. selgitus). See komitee esitas projektid kohalike ametivõimude ühendusele, mis langetas lõpliku otsuse projektitoetuste kohta.

4. SELGITUS

KOHALIKU TEGEVUSRÜHMA LIIKMED PRANTSUSMAAL (PAYS DE LA LOIRE)

Kohalik tegevusrühm viis läbi sisehindamise, millest selgus, et "Kohalik tegevusrühm viis läbi sisehindamise, millest selgus, et otsuseid tegeva komitee koosseis on probleemiks seoses kohaliku tasandi osalejate esindatusega. Pea kõik erasektori partnerid olid kohalike ühenduste [valdade ühenduste] liikmed. Iga ühenduse esimeheks oli valitud liige. Kuigi need ühendused on vägagi teadlikud piirkonna probleemidest…, oleks olnud huvitav viia kokku kohalike ettevõete juhid või isegi valdade ühendusse mittekuuluvaid ühendusi. Teisalt ei olnud esitatud ka kaubanduskoda ega käsitöökoda, ainult põllumajanduskojal oli oma esindaja otsuseid tegevas komitees."

23. Kohalik tegevusrühm Portugalis tegi mõnel juhul otsuseid ainuüksi kohaliku omavalitsuse mõne hääle alusel (vt 5. selgitus) [16]. Sellistel juhtudel ei toonud partnerlus otsustusprotsessi potentsiaalset lisaväärtust.

PIIRKONNAPÕHISED KOHALIKUD ARENGUSTRATEEGIAD

24. Piirkonnapõhise lähenemise puhul peavad kohalikud tegevusrühmad oma piirkonna konkreetse olukorra, tugevate ja nõrkade külgede alusel määratlema ja ellu viima arengustrateegia. Selleks, et võimalusi täielikult ära kasutada, peaksid kohalikud tegevusrühmad oma erivajaduste ja võimaluste alusel püstitama kohalikud eesmärgid ning viima strateegia ellu nimetatud eesmärkide saavutamist silmas pidades.

25. Kohalike tegevusrühmade eesmärkides tuleks täpselt määratleda kohalik tulemus, mida tegevusrühmad soovivad oma strateegia abil saavutada, andes sel moel selge raamistiku ja suunised programmide igapäevaseks haldamiseks ning aluse tulemusjuhtimisele ja aruandluskohustusele.

5. SELGITUS

KOHALIK TEGEVUSRÜHM PORTUGALIS: OSALEMINE HÄÄLETAMISEL

Kohaliku tegevusrühma otsuseid tegeva komitee koosseis oli järgmine: kolme omavalitsusüksuse esindajad (kes olid järgemööda esimehe, aseesimehe ja laekuri ametis), kultuuriühenduse esindajad, väikeettevõtete ühenduse esindajad, kohaliku tööstuse ühenduse esindajad ja põllumajandusühenduse esindajad.

Kontrollikoja audiitorid vaatasid läbi kaheksa koosoleku protokollid (koosolekutel kiideti heaks väljavalitud projektid). Kolmel koosolekul oli kohal võrdne arv liikmeid omavalitsusüksustest ja muudest valdkondadest. Ülejäänud viiel koosolekul olid kolm omavalitsusüksust enamuses. Kahel juhul valis kohalik tegevusrühm projektid välja ainult kolme omavalitsusüksuse häälte alusel.

Kohalikud tegevusrühmad ei keskendunud kohalike (piirkonnapõhiste) strateegiaeesmärkide saavutamisele.

26. Kohalike tegevusrühmade Leader+ kohalikud strateegiaeesmärgid ei olnud täpsed, mõõdetavad ja kindlaksmääratud aja jooksul saavutatavad. Enamik eesmärke olid nii üldised, et neid oleks võinud kohaldada ükskõik millisele maapiirkonnale (vt näidet 6. selgituses). Portugali kohaliku tegevusrühma eesmärk "võidelda maapiirkondadest väljarändamise ning traditsioonilisest põllumajandusest loobumisega" oleks võinud olla mõõdetav, aga tegelikkuses ei olnud, sest puudus nii võrdlustase, mis oleks määratlenud algse olukorra, kui sihtmärk, mis oleks tähistanud saavutatavat olukorda. Eesmärke väljendati üldiselt laialivalguvalt. Näiteks eesmärk "edendada piirkonna identiteeti, parandades ja edendades kohalikke teenuseid ja tooteid" (kohalik tegevusrühm Kreekas) kirjeldab seda, mida kohalik tegevusrühm plaanib teha, mitte olukorda, mida püütakse saavutada.

27. Kohalikud tegevusrühmad ei olnud piisavalt keskendunud eesmärkide saavutamisele. Prantsusmaal (Languedoc-Roussillon) oli näiteks Leader+ strateegia keskseks eesmärgiks kasutada uusi tehnoloogiaid, et parandada maapiirkonna konkurentsivõimet. Kui tekkis võimalus saada turismiprojektidele kaasrahastamist riiklikust programmist, lisas kohalik tegevusrühm uue kuludega seotud meetme, et rahastada selliseid rajatisi nagu mägiratturite keskus.

6. SELGITUS

KOHALIK TEGEVUSRÜHM MECKLENBURG-VORPOMMERNIS: NÄIDE KOHALIKEST STRATEEGIAEESMÄRKIDEST

Püstitatud oli neli eesmärki:

1) piirkonna atraktiivsuse suurendamine;

2) turismipiirkondade koostöövõrkude loomine;

3) uued teenused ja tööhõive;

4) piirkondliku majandusstruktuuri parandamine avatuse ja uute töökohtade loomise võimaluste edendamise läbi.

Igale eesmärgile järgnes osa pealkirjaga "eesmärk/strateegia", mis kirjeldas üldistavalt olukorda ning seda, mida kohalik tegevusrühm kavatses ette võtta, näiteks "toetada algatusi naiste ja noorte kvalifikatsiooni tõstmiseks ja koolitamiseks". Puudusid täpsed kirjeldused selle kohta, mida loodeti strateegia elluviimise abil saavutada. Strateegiaeesmärkidele polnud seatud lähtetasandit ja sihtmärke.

28. Kohalikud strateegiaeesmärgid ei olnud projektide valimisel otsustavaks teguriks (vt 7. selgitus). Näiteks kohalik tegevusrühm Portugalis plaanis rahastada turismirajatisi, mis olid seotud strateegia "tugeva territoriaalse teemaga": kohaliku kultuuri ja jõgede ühendamine. Kohalik tegevusrühm andis toetust kardiautokeskusele, et osta juurde kartautosid ning ajamõõtmisvarustust, millel polnud selget seost territoriaalse teemaga.

7. SELGITUS

KOHALIK TEGEVUSRÜHM PORTUGALIS: PROJEKT LIIKLUSMÄRKIDE OSTMISEKS

Üks kohaliku tegevusrühma eesmärke oli uurida, arendada ja edendada temaatilisi turismiteid. Kohalik tegevusrühm kasutas vastava meetme eelarvet, et anda kohalikule omavalitsusele toetust liiklusmärkide, nagu stoppmärgid, ostmiseks, ning valgete joonte tegemiseks kohalikele teedele ning autoparklatesse. Mõned märgid suunasid vaatamisväärsuste juurde, kuid projektiga ei loodud ühtegi temaatilist turismiteed.

+++++ TIFF +++++

29. Kohalikud tegevusrühmad Kreekas, Toscanas ja Hispaanias [17] viisid ellu oma strateegiad liikmesriikide poolt kindlaks määratud meetmetega,et rühmitada sarnased projektid eelarve haldamise ja aruandluse eesmärgil. Näiteks kohalikul tegevusrühmal Kreekas oli meede "investeerimistoetus ettevõtjatele". See oli jagatud alajaotusteks, nagu "maapiirkonna turismiprojektid", "kaasaegse tehnoloogia projektid" jne. Iga projekt oli veel omakorda jagatud "tegevusteks", nagu "turistidele majutuse pakkumine". Jagamine hõlbustab kohalike tegevusrühmade tegevuse järelevalvet ja kontrolli, kuid sellega kaasneb ka risk, et kohalikud tegevusrühmad viivad ellu kuludega seotud meetmeid (hinnates ja valides projekte vastavalt nende abikõlblikkusele) ilma kohalikke strateegiaeesmärke arvestamata.

30. Kohalikud tegevusrühmad toetasid projektiettepanekuid, mis vastasid antud meetme toetuse saamise tingimustele, mitte projekte, mis aitaksid saavutada kohaliku strateegia konkreetse eesmärgi. Kohalikud tegevusrühmad hindasid projektiettepaneku ühilduvust või vastavust strateegiaga, kuid kuna eesmärgid olid nii üldised, oli peaaegu võimatu elimineerida abikõlblikku projekti, kui ei olnud tegemist vahendite ületaotlemisega. Isegi kui väljundite sihtmärgid olid saavutatud, jätkasid kohalikud tegevusrühmad toetuste eraldamist [18].

31. Järelevalve ja aruandlus suurendasid veelgi meetmetekesksust: kohalikud tegevusrühmad tegid järelevalvet ja analüüse ning esitasid aruandeid elluviidud projektide kohta vastavalt igale kuludega seotud meetmele, kuid ei kogunud andmeid ega hinnanud seda, kas kohalikud strateegiaeesmärgid täideti.

32. Kohalik tegevusrühm Iirimaal avaldas näiteks ülevaate oma saavutustest Leader+ programmi lõpus. Ülevaade sisaldas osa pealkirjaga "mida me lubasime", milles olid loetletud strateegiaeesmärgid. Järgnev osa kandis pealkirja "mida me saavutasime", milles oli kirjeldatud elluviidud projekte. Projektid olid rühmitatud meetmete kaupa, nagu näiteks "koolitusprojektid". Puudus teave selle kohta, mida tehti – või mida saavutati – strateegiaeesmärkide seisukohast. Kohalikud tegevusrühmad Prantsusmaal ja Saksamaal, mis ei pidanud järgima riiklikke või piirkondlikke meetmeid, esitasid samuti aruanded elluviidud projektide, kuid mitte saavutatud eesmärkide kohta [19].

33. Auditi ajaks ei olnud suurem osa kohalikke tegevusrühmi paika pannud oma 2007–2013 programmiperioodi projektivaliku kriteeriumeid ega järelevalve- ja hindamissüsteeme, kuid saadaoleva teabe kohaselt ei kavandanud kohalikud tegevusrühmad suuri muudatusi. Samuti puuduvad kohalike tegevusrühmade 4. telje strateegiatel täpsed kohalikud eesmärgid ning kõik liikmesriigid peale ühe kohustavad tegevusrühmi kasutama ühiseid meetmeid (vt punkt 84).

UUENDUSLIK JA MITUT VALDKONDA HÕLMAV LÄHENEMINE

34. Leader on kavandatud uuendusliku lähenemisena. Kohalikud tegevusrühmad peavad oma strateegiat kavandama ja viima ellu viisil, mis mobiliseeriks ja edendaks kohaliku maaelu arengut, pakkudes vanadele ja uutele maaelu probleemidele uuenduslikke lahendusi. kohalikud tegevusrühmad annavad lisaväärtust tegevusega, mis erineb teistest programmidest või kohalike omavalitsuste tegevusest. Projekte, mis on osa kohalike omavalitsuste tavategevusest või on abikõlblikud teiste programmide raames, tohib rahastada Leaderi programmidest ainult erandolukorras ning rahastamine peab olema asjakohaselt põhjendatud spetsiifilise strateegilise vajadusena.

35. Üheks eriomaduseks on see, et Leader-lähenemine peab sisaldama ka mitut valdkonda hõlmava strateegia kavandamise ja elluviimise, mis põhineb kohaliku majanduse erinevates sektorites osalejate ja projektide vastastikusel mõjul.

Kohalikud tegevusrühmad esitasid oma projektides või strateegiates väga vähe tõendeid uuendustest või valdkondadevahelisest vastastikusest mõjust. Kohalikud tegevusrühmad finantseerisid projekte, mis ei erinenud kuigivõrd teiste ELi programmide omadest, või projekte, mis vastasid kohalike omavalitsuste tavategevusele

36. Kohalike tegevusrühmade partnerlus tõi kaasa eri valdkondade osalejate koostoime, nagu kirjeldatud punktides 18–23, kuid kohalike tegevusrühmade strateegiate või projektide osas ei olnud see kuigi ulatuslik. Mõned kohalikud tegevusrühmad olid suutelised tooma näiteid vastastikusest mõjust, nagu näiteks Iirimaal, kus strateegia tõi kohalike toodete turustamiseks kokku tootjad, jaemüüjad ning turismisektori. Suurem osa kohalikke tegevusrühmi andis siiski toetusi sõltumatutele projektidele, toetades projekti elluviijaid nende tavategevuses (vt lisa).

37. Leader+ puhul olid suuremal osal kohalikest tegevusrühmadest üksikasjalikud kriteeriumid projektiettepanekute uuenduslikkuse või katseprojektile iseloomulike omaduste hindamiseks (vt tabel 3) [20]. Krieeriumidele vaatamata kiitsid kohalikud tegevusrühmad heaks projekte, mis ei olnud kuigivõrd uuenduslikud. Näiteks Kreekas kirjeldati projektiettepanekus restoranidesse, küIalistemajadesse, metallitöökodadesse, veinitehastesse jne kavandatud investeeringute uuenduslikke või katseprojektile iseloomulikke omadusi, kuid tegelikkuses need omadused puudusid (vt 8. selgitus).

38. Toscanas kutsus kohalik tegevusrühm esitama projektiettepanekuid seoses meetmega "toetus ettevõtetele protsesside ja toodete uuendamiseks". Kohalik tegevusrühm sai õunakasvatajalt taotluse projektile, mis hõlmas peamiselt tavaliste puuviljakastide ostmist, mille kohalik tegevusrühm klassifitseeris uuenduslikuks investeeringuks tootmiskulude vähendamiseks ning saagikoristuse ja pakendamise lihtsustamiseks, kuna tegevus oli uuenduslik ettevõtte enda jaoks. Selline klassifikatsioon andis projektile kümnest maksimaalsest innovatsioonipunktist seitse. Kohalik tegevusrühm Ungaris hindas projektiettepanekuid innovatsiooni ja uudsuse seisukohast ning andis kõigile kuuele läbivaadatud projektile maksimumpunktid. Üks projekt oli külalistemaja rajatiste ajakohastamine – sealhulgas ka külalistele kasutamiseks mõeldud jalgrataste ostmine, mida peeti kohalikus piirkonnas uuenduslikuks. Uuenduslikuks ei peetud aga projekti, mis hõlmas projekti elluviija viinamarjaistandusse viiva põllutee sillutamist, ega ka projekti pastoraadi vajunud seinte tugevdamiseks.

TABEL 3

UUENDUSLIKE PROJEKTIDE VALIMINE

+++++ TIFF +++++

1 Saksamaa ja Prantsusmaa kohalikud tegevusrühmad ei dokumenteerinud projektide hindamist valikukriteeriumide alusel. Iirimaa kohalik tegevusrühm küll dokumenteeris, kuid ei andnud punkte.

39. Kontrollikoda märkis eelarveaasta 2000 aastaaruandes, et kohalikud tegevusrühmad andsid toetust projektidele, mida oleks saanud rahastada ka teistest programmidest. Komisjon vastas: "… it may be appropriate to finance under Leader certain individual projects that when viewed in isolation should be eligible under the mainstream programmes, where these projects are an essential element for the realisation of a particular local action group's innovative development programme".

40. Suurem osa toetusi anti väikestele projektidele, seetõttu erines Leader teistest ELi rahastamisprogrammidest. Kohalikud tegevusrühmad Iirimaal andsid näiteks toetusi alla 1000 eurost kuni 65000 euroni. Kaheksa 11st Leader+ kohalikust tegevusrühmast rahastas siiski projekte kogumaksumusega vähemalt 200000 eurot või rohkem (vt projektide nimekirja lisas). Investeeringuteks veinitehastesse, oliiviõlipressimisettevõtetesse, külade uuendamise projektidesse jne oleks võinud saada toetust ka teistest ELi rahastamisprogrammidest. Nendel juhtudel suutsid kohalikud tegevusrühmad näidata, et projektid vastasid nende strateegiale, kuid spetsiifiliste kohalike eesmärkide puudumise tõttu (vt punkt 26) ei suutnud kohalikud tegevusrühmad näidata, et projektid oleksid olnud keskse tähtsusega.

8. SELGITUS

KREEKA KOHALIKU TEGEVUSRÜHMA POOLT HEAKSKIIDETUD PROJEKTIDE "KATSEPROJEKTILE ISELOOMULIKUD OMADUSED"

Kõigi kuue auditeeritud erasektori projekti puhul õigustasid projektitaotlused katseprojekti iseloomu koostöövõrgustike loomisega. Taotlused täitsid konsultandid. Intervjueeritud projekti elluviijad ei olnud aga üheski sellises tegevuses osalenud. Metallitöökoja projekti elluviija ei olnud näiteks teadlik kohalike väikeettevõtete võrgustikust ning ei teadnud ka seda, et tema projektitaotlus nägi ette selles osalemist.

Lisaks kirjeldati taotluses projekti kui kohaliku tegevusrühma kohaliku strateegiaga kooskõlas olevat, sest tegemist oli traditsiooniliste rauast sepistega, mis aitasid säilitada kohalike hoonete traditsioone ja iseloomu. Tegelikkuses hõlmas taotleja äritegevus peaaegu ainult kaasaegseid alumiiniumist kavandeid.

41. Lisaks väheneb Leader-lähenemise võimalik lisaväärtus, kui seda kasutatakse vaid kohalike omavalitsuste tavategevuse täiendava rahastamisallikana. Kohustuslikke tegevusi (nagu koolitused) ei võetud põhimõtteliselt arvesse, kuid kõik kohalikud tegevusrühmad andsid toetusi projektidele, mida viisid ellu kohalikud omavalitsused, erandiks oli vaid kohalik tegevusrühm Iirimaal (vt 9. selgitus ja projektide nimekiri lisas). Mõned projektidest olid ellu viidud juba enne taotluse esitamist Leaderi toetuse saamiseks (vt näidet 10. selgituses), mispuhul suurendas toetus lihtsalt kohaliku omavalitsuse eelarvet.

9. SELGITUS

NÄITED LEADER+ TOETUSTEST KOHALIKELE OMAVALITSUSTELE

Kohalik tegevusrühm Castilla–La Manchas : Üks kohalikku tegevusrühma kuuluv kohalik omavalitsus tegeles laste mänguväljaku aiaga piiramise projektiga. Projekti kohaselt pidi telliskividest ehitatama tavaline müür ning selle peale metallist tara kogumaksumusega 36 000 eurot (millest 26 500 eurot oli Leaderi raames saadav toetus ELilt ning 500 eurot riiklikelt ja piirkondlikelt ametiasutustelt).

Kohalik tegevusrühm Kreekas : Üks kohalikest omavalitsustest, kes oli kohaliku tegevusrühma liige, viis ellu projekti äravoolusüsteemi uuendamiseks ning kesklinna tänavate ja kõnniteede pindamiseks. Leader+ toetus (211 000 eurot) kattis väikese ala kulud. Kohalik omavalitsus sai riigipoolse finantseeringu kogusummas 1,4 miljonit eurot, et viia projekt lõpule ja pinnata ka ülejäänud tänavad.

10. SELGITUS

NÄITED TOETUSTEST JUBA ELLUVIIDUD PROJEKTIDELE

Kohalik tegevusrühm Toscanas : Projekt "teenused kodanikele ja kohalikule piirkonnale". Kohalik tegevusrühm avaldas projektikonkursi kutse 2004. aasta mais ja otsustas 12. juuli 2004. aasta koosolekul anda 121 470 euro suuruse toetuse kohalike omavalitsuste ühendusele (mis oli kohaliku tegevusrühma otsuseid tegeva komitee liige). Toetusleping oli sõlmitud 20. septembril 2004. Projekt, mis hõlmas ööpäevaringset avalikku veterinaarteenust ja küttimis-, kalastamis- ja seenekorjamisalase teabe ja lubade väljastamist, oli alanud veebruaris 2001, viimane arve oli kuupäevaga 5. juuli 2004.

Kohalik tegevusrühm Prantsusmaal (Pays de la Loire) : Kohalike haldusüksuste rühm (mille juhataja oli kohaliku tegevusrühma liige) algatas projekti raamatukogu andmike arvutistamiseks ja võrku ühendamiseks. Makseasutuse kontrollaruandes on kirjas, et "kuupäeval, mil esitati projektitaotlus … oli IT varustus peaaegu koos, katalogiseerimine oli lõpetatud ja töötajaid koolitati tarkvara kasutama … Kuupäeval, mil kohalik tegevusrühm projekti välja valis, oli jäänud maksta üks arve suuruses 91,20 eurot".

42. Auditi ajal ei olnud 4. telje rakendamine suuremas osas auditeeritud kohalikest tegevusrühmadest veel alanud. Strateegiad sisaldavad vaid mõningaid uuendustega või valdkondadevahelise koostöö saavutamisega seotud kohustusi.

VÕRGUSTIKU- JA KOOSTÖÖPROJEKTID

43. Võrgustiku loomine hõlmab kogemuste vahetamist ning selle eesmärk on rakendada head tava, levitada uuendusi ning kasutada ära saadud kogemusi. Koostööprojektid – milles osalevad kaks või enam kohalikku tegevusrühma – võivad anda lisaväärtust kriitilise massi ning vastastikuse täiendamise kaudu. See võimaldab saavutada tulemusi, mida kohalik tegevusrühm üksinda ei suudaks.

Kõik kohalikud tegevusrühmad ei osalenud täielikult võrgustiku- ja koostööprojektides

44. Kõik kohalikud tegevusrühmad võtsid koos teiste kohalike tegevusrühmadega osa piirkondlike või riiklike võrgustike koosolekutest, kuigi seal käsitleti peamiselt organisatoorseid küsimusi. Kohalik tegevusrühm Iirimaal osales eriti aktiivselt seminaridel, külastas teiste liikmesriikide kohalikke tegevusrühmi ja võttis neid ka ise vastu. Mecklenburg-Vorpommerni, Iirimaa ja Portugali kohalikud tegevusrühmad andsid eeskuju projektide heade tavade kasutamise osas ELi väljaannetes ja andmebaasides.

45. Kõik kohalikud tegevusrühmad osalesid koostööprojektides, välja arvatud kohalik tegevusrühm Ungaris. Kohalikel tegevusrühmadel Prantsusmaal, Toscanas ja Kreekas esines organisatoorseid raskusi, eelkõige seoses mitmesuguste riiklike või piirkondlike Leaderi programmide puhul rakendatud erinevate menetlustega. Mõned rahastatud tegevused olid seotud külastuste, vahetuste ja konverentsidega, mitte projekti ühise elluviimisega. Castilla–La Mancha asuv kohalik tegevusrühm kasutas koostööprojektide eelarvet selleks, et maksta oma osalemise eest kohalike tegevusrühmade piirkondlikus võrgustikus ning valmistada perioodiks 2007–2013 ette dokumentide haldamise süsteem. Sellised kulutused oleks tulnud finantseerida kohalike tegevusrühmade jooksvate kulude eelarvest.

46. Kohalike tegevusrühmade 4. telje strateegiad sisaldasid konkreetseid üksikasju kavandatud koostööprojektide kohta, välja arvatud Castilla–La Mancha, Ungari ja Portugali tegevusrühmade puhul. Kavandatud võrgustike arendamise kohta esitati vähe üksikasjalikku teavet.

KOHALIKE TEGEVUSRÜHMADE FINANTSJUHTIMISE USALDUSVÄÄRSUS

KOHALIKUD TEGEVUSRÜHMAD EI PÖÖRANUD PIISAVALT TÄHELEPANU TÕHUSUSELE EGA ÕIGLASTELE JA LÄBIPAISTVATELE MENETLUSTELE

TOETUSKULUDE TÕHUSUS

47. Kohalikud tegevusrühmad kasutavad ELi vahendeid projektidele toetuste eraldamiseks. Seetõttu peavad tegevusrühmad tagama, et toetused on ELi vahendite kõige tõhusam kasutusviis [21].

Kohalikud tegevusrühmad ei püüdnud saavutada toetuskulude maksimaalset tõhusust

48. Üks kõiki toetusprogramme ohustav tõhususega seotud risk on see, et projekti elluviija võib projekti ette võtta ka ilma toetust saamata, mistõttu tekib tühimõju: toetus ei saavuta lisamõju. Kohalikud tegevusrühmad peaksid olema ülalt-alla lähenemisega projektijuhtidest paremal positsioonil tühimõju ohu hindamiseks tänu oma teadmistele kohalikust olukorrast ja kontaktidele projekti elluviijaga toetusetaotluse koostamise ajal.

49. Kindel märk tühimõjust on see, kui projekti elluviija on projekti alustanud juba enne, kui kohalik tegevusrühm otsustab, kas anda toetust või mitte. Kõik kohalikud tegevusrühmad, välja arvatud Saksamaal, andsid toetusi sellistele projektidele. Asjaomased projekti elluviijad olid valmis projekti ka ilma toetuseta ellu viima (mis annab tunnistust tühimõjust), või siis oli neile lubatud toetust anda juba enne hindamis- ja otsustamismenetlust.

50. Ainult kohalik tegevusrühm Iirimaal kasutas menetlusi projektiettepanekute hindamiseks tühimõju seisukohast (kuigi isegi seal olid tehtud kontrollid puudulikult dokumenteeritud). Teised kohalikud tegevusrühmad käsitlesid projekti alguspäeva lihtsalt kui abikõlblikkusega seonduvat asjaolu.

51. Iga liikmesriik kohaldas erinevaid abikõlblikkuseeskirju. Kreekas, Iirimaal, Hispaanias ja Ungaris olid projektid abikõlblikud alates toetusetaotluse esitamise kuupäevast. Portugalis võisid projektid alata 90 päeva enne taotluse esitamist. Prantsusmaal ja Toscanas oli eeskirjades vaid nõue, et projekt ei tohi taotluse esitamise kuupäeval lõpetatud olla [22]. Kohalikud tegevusrühmad olid seisukohal, et see tingimus oli täidetud, kui projekti elluviija ei olnud veel maksnud projektikulude viimast arvet, kuigi projekt võis füüsiliselt lõpetatud olla (vt 10. selgitus).

52. Lisaks eelistasid kohalikud tegevusrühmad Prantsusmaal ja Toscanas avalikult projekte, mis olid juba lõpetatud, sest siis sai toetused heaks kiita ja välja maksta lühikese aja jooksul ja ilma viivituse ohuta (vt 11. selgitus). Nii oli kohalikul tegevusrühmal võimalik vältida vahendite vabastamist: menetlust, mille puhul mõned liikmesriigid tühistasid aasta lõpus kohalike tegevusrühmade eelarve kulutamata ülejäägi.

11. SELGITUS

NÄITED SELLEST, KUIDAS KOHALIKUD TEGEVUSRÜHMAD EELISTASID LÕPETATUD PROJEKTE

Kohalik tegevusrühm Toscanas : kohaliku tegevusrühma projektikonkursi kutses külade renoveerimiseks ja parandamiseks olid esitatud projektide valimise kriteeriumid, mille alusel võis saada maksimaalselt 30 punkti. Üks kriteerium oli projekti lõpetatus, mille puhul võis saada 12 punkti, kui projekti elluviija tegi projekti viimased maksed 30 päeva jooksul pärast projektiettepaneku esitamist.

Kohalik tegevusrühm Prantsusmaal (Languedoc-Roussillon) : Ülikoolide liit (mis oli kohaliku tegevusrühma liige) võttis ette vana arboreetumi renoveerimise ja üldsusele avamise projekti, mille viimased kulud kanti augustis 2008. Kohalik tegevusrühm valis projekti 16. septembril 2008 ja kirjutas toetuslepingu alla 1. oktoobril. Kohaliku tegevusrühma koosoleku protokollis on selgitatud, et ülejäänud Leader+ eelarve kasutamiseks tuli valida juba lõpetatud projektid, kuna nii oli toetused võimalik enne oktoobri lõppu välja maksta.

53. Tõhusust ohustab ka see, et projekti elluviijad ei pruugi püüda viia projekte ellu võimalikult väikese kuluga vajaliku kvaliteedi saavutamiseks. See oht suureneb, kui toetus katab suure osa projektikuludest (mõned kohalikud tegevusrühmad andsid toetusi, mis katsid 80% või isegi 100% projektikuludest [23]). On ka oht, et arveid võidakse tegelikkusest suuremana näidata. Ainult kohalikel tegevusrühmadel Iirimaal, Kreekas ja Toscanas olid kasutusel rahuldavad menetlused avaliku ja erasektori projektide kulude asjakohasuse hindamiseks.

54. Kõige tõhusam oleks minimaalne vajalik summa projekti elujõuliseks muutmiseks ja soovitud tulemuste tagamiseks. Paljud kohalikud tegevusrühmad andsid aga kõikidele projektidele toetust sama protsendi ulatuses (kuni maksimaalse abikõlbliku summani), arvestamata projekti tõenäolist tasuvust või mujalt tulevat rahastamist [24].

55. Kohalik tegevusrühm Prantsusmaal (Pays de la Loire) suurendas Leader+ perioodi lõpus toetusmäärasid, tagamaks kogu eelarve ärakasutamise. Selle tulemusena sai näiteks kohalik omavalitsus, kes taotles 12000 euro suurust toetust raamatukogu andmike arvutistamiseks ja võrku ühendamiseks, sama projekti jaoks üle 25000 euro suuruse toetuse.

ÕIGLASED JA LÄBIPAISTVAD MENETLUSED

56. Kohalikud tegevusrühmad eraldavad projekte valides riigi vahendeid, kuid nad ei kanna demokraatlikku vastutust nagu riigiasutused. Seetõttu on vaja kõrgetasemelist läbipaistvust ning kohalikud tegevusrühmad peavad suutma näidata, et nad on järjepidevalt järginud asjakohaseid menetlusi.

Menetlused ei hajutanud piisavalt konkreetseid riske, mis tekkisid kohalikele tegevusrühmadele otsuste tegemise delegeerimisest

57. Ainult Mecklenburg-Vorpommerni ja Prantsusmaa (Pays de la Loire) kohalikud tegevusrühmad avaldasid projektivaliku koosolekute protokollid oma veebilehel. Suurem osa kohalikke tegevusrühmi avaldas siiski programmi lõppedes nimekirjad või üksikasjad mõnedest või kõikidest elluviidud projektidest.

58. Kohalikel tegevusrühmadel Saksamaal ja Prantsusmaal puudusid ametlikud dokumenteeritud projektihindamise menetlused. Otsuseid tegevate komiteede koosolekute protokollid sisaldasid mõnel juhul lühikest ülevaadet arutatust, kuid eri tegureid, mida arvesse võeti, ei olnud järjepidevalt esitatud. Kohalikud tegevusrühmad Kreekas, Portugalis, Hispaanias, Ungaris ja Toscanas hindasid projekte võrdluse alusel. Võrdluseks kasutati standardseid projektivaliku kriteeriumeid, mis esindavad head tava, kuid hinnangute alused ei olnud enamikul juhtudest dokumenteeritud ning esines ka ilmselgeid vastuolusid (vt 12. selgitus). Ükski kohalik tegevusrühm ei dokumenteerinud projektide hindamist ja valikumenetlusi piisavalt selleks, et selle alusel olnuks võimalik kontrollida otsuste asjakohasust.

59. Arvestades kohalike tegevusrühmade kohalikku iseloomu, on üheks suuremaks ohuks tõhususele, Leaderi programmide lisaväärtusele ja ELi mainele huvide konflikt, mille puhul võib projekti elluviija mõjutada projektivaliku otsust endale soodsas suunas. See oht on suurem nendes kohalikes tegevusrühmades, kus puuduvad läbipastvad, objektiivsed ja hästi dokumenteeritud menetlused, nagu näha ka ülaltoodud näitest.

12. SELGITUS

PORTUGALI KOHALIKU TEGEVUSRÜHMA HINNANG PROJEKTIDE MÕJUST TÖÖKOHTADELE

Kohalik tegevusrühm andis hinde igale projektiettepanekule, kuid puudus dokumentatsioon valikukriteeriumide (nagu näiteks töökohtade säilitamine ja loomine) hindamise kohta. Seetõttu ei suutnud kohalik tegevusrühm ka vastuolusid põhjendada. Näiteks projektitaotlus "investeeringud mee pakendamise tehasesse" sisaldas kahe uue töökoha loomist. Kohalik tegevusrühm andis ettepanekule viis punkti töökohtade kriteeriumi eest.

Veel kaks ettepanekut (mõlemat viis ellu kohaliku tegevusrühma liikmesorganisatsioon) said viis punkti: "videokaamera ja projektori ostmine kultuuriühendusele", mille puhul väideti, et projekt aitab kaasa ühe olemasoleva töökoha säilitamisele, ning kohaliku omavalitsuse liiklusmärkide projekt (vt 7. selgitus), mis ei sisaldanud ei töökohtade säilitamist ega loomist.

60. Risk tekib kõige otsesemalt siis, kui projekti elluviija on kohaliku tegevusrühma otsuseid tegeva organi liige. Ka on väikestes kohalikes tegevusrühmades rühma liikmel võimalik otsust mõjutada isegi hääletusel osalemata. Kreeka ametivõimud keelasid kohalikel tegevusrühmadel eraldada toetust tegevusrühma töötajatele või liikmetele, nendega seotud füüsilistele või juriidilistele isikutele või abikaasadele ja esimese astme sugulastele. Ühelgi teisel kohalikul tegevusrühmal selliseid eeskirju ei olnud. Kreekas kohaldatav eeskiri ei hõlmanud kohaliku tegevusrühma liikmeid, kes tegutsesid riiklike või mittetulundusorganisatsioonide esindajatena, kuid sellised juhtumid võisid moodustada vaid 25% kohaliku tegevusrühma eelarvest.

61. Kõik auditeeritud kohalikud tegevusrühmad andsid toetusi omaenda liikmesorganisatsioonidele (vt punktid 24–33). Toetusi ei käsitletud eranditena. Kohalikel tegevusrühmadel olid oma otsuseid tegevate komiteede jaoks erinevad sise-eeskirjad (vt 13. selgitus). Need ei vasta ELi finantsmääruse nõuetele [25]. Eelkõige puudutasid mõnede kohalike tegevusrühmade eeskirjad ainult neid liikmeid, kes otseselt projekti ellu viisid, nõudes vaid nende kõrvalejäämist hääletuselt.

13. SELGITUS

KOHALIKE TEGEVUSRÜHMADE HUVIDE KONFLIKTI VÄLTIMISE MENETLUSTE (LEADER+) HINDAMINE

Taustateave:

Otsuseid tegeva komitee liikmed ei tohi eraldada toetusi juhul, kui neil on projekti elluviijaga jagatud huvid vastavalt finantsmääruse artikli 52 lõikele 2.

Jagatud huvi esineb eelkõige projektide puhul, mida viivad ellu kohaliku tegevusrühma haldusstruktuuri või otsuseid langetava komitee liikmed, kuna kohalike tegevusrühmade hinnangut projektiettepanekule võivad mõjutada (isegi alateadlikult) sidemed projekti elluviijaga. See kehtib nii juhul, kui kohaliku tegevusrühma liige viib projekti ellu isiklikult, kui ka siis, kui ta esindab avalikku või eraõiguslikku organisatsiooni.

Kriteeriumid:

1. Kui kohaliku tegevusrühma hindamis- või valiku- ja otsuseid tegeva komitee liikmel on tööalaseid või isiklikke suhteid projekti elluviijaga või tal on projekti suhtes tööalane või isiklik huvi, peab ta esitama kirjalikult oma suhte/huvi iseloomu selgitava avalduse, mis lisatakse projektitoimikusse. Finantsmääruse kohaselt tuleb teatada igasugusest huvist, sealhulgas perekondlikust, emotsionaalsest, poliitilisest ja majanduslikust.

2. Asjaomane liige ei tohi mingil moel osaleda hindamis- või valikuprotsessis ja ei tohi viibida projektiettepaneku arutamise juures. See tuleb dokumenteerida protokollis.

3. Kui on tegemist jagatud huvidega, peavad kohalikud tegevusrühmad vastavalt finantsmäärusele suunama küsimuse korraldusasutusele.

+++++ TIFF +++++

62. Hääletamise dokumenteerimine oli puudulik viies 11st Leader+ kohalikust tegevusrühmast, kuna otsuseid tegevate komiteede protokollides ei olnud alati kirjas, kes olid kohal ja kes hääletasid (vt 13. selgitus). Baieri, Toscana ja Prantsusmaa kohalikes tegevusrühmades on protokollidest näha, et mõnel juhul osales projekti elluviija nii projekti arutelus kui ka hääletamises (vt 14. selgitus).

63. Käesolevas aruandes toodud näited ilmestavad projekte, mis olid vaid kaudselt seotud strateegiaeesmärkidega, samuti projekte, mis olid juba lõpetatud, ning selliseid projekte, mille puhul toetati kohaliku omavalitsuse tavategevust. Suuremat osa neist projektidest viisid ellu kohalike tegevusrühmade liikmesorganisatsioonid (vt 7., 9., 10., 11., 12. ja 14. selgitus). Täheldatud puudused toovad esile riski, et kohaliku tegevusrühma liikmed võisid otseselt või kaudselt mõjutada otsuseid moel, mille tulemuseks oli ELi eelarve ebatõhus või ebamõjus kasutamine.

14. SELGITUS

KOHALIK TEGEVUSRÜHM BAIERIS: HÄÄLETUSEESKIRJADE MITTEJÄRGIMINE

Kohaliku tegevusrühma strateegia sisaldas ujumisjärve rajamise projekti, Leaderi toetus sellele oli 150000 eurot.

+++++ TIFF +++++

Tegelik Leaderi toetus oli 1,03 miljonit eurot, mis on peaaegu pool kohaliku tegevusrühma eelarvest. Kuigi kohaliku tegevusrühma sisekorra eeskirjad näevad otsuse tegemiseks ette kuuest liikmest koosneva kvoorumi, oli protokollist näha, et projekti heakskiitmisel hääletas vaid neli inimest. Kohalolnute nimed ei olnud protokollis kirjas, välja arvatud kohaliku tegevusrühma juhataja oma, kes oli projekti ellu viiva linna linnapea. Baieri Leader+ tegevuseeskirjade kohaselt ei ole liikmetel lubatud osaleda aruteludel ja hääletamisel nende projektide puhul, mille suhtes neil on isiklik huvi, ning aruteludest ja hääletamisest kõrvalejäämine tuleb dokumenteerida. Vastuseks kontrollikoja tähelepanekule vastasid Baieri ametnikud, et nende meelest on linnapea kohalviibimine vastuvõetav, sest tal puudus projekti suhtes isiklik huvi.

TEGEVUSE TÕHUSUS

64. Kohalike tegevusrühmade jooksvad kulud hõlmavad töötajate palku, kontoreid, reisimist, reklaami jne. Tõhususe huvides tuleks jooksvaid kulusid piirata ja hoida korraldusasutuse poolt heakskiidetud eelarve piirides. Kohalike töötajate kasutamine kohalikes kontorites võimaldab kohalikul tegevusrühmal ka reageerida paremini kui riiklikult või piirkondlikult juhitud programmi puhul. Selle tulemusena peaks kiirenema toetusetaotluste ja maksete käsitlemine ning vähenema bürokraatlikud menetlused.

Kohaliku tasandi administratiivsed nõuded on kaasa toonud märkimisväärsed tegevuskulud, ohtralt paberitööd ja viivitusi

65. Projektiga mitte seotud kulud auditeeritud kohalikes tegevusrühmades kõiguvad 12% ja 32% vahel Leader+ programmi ELi eelarvest rahastatud kulutustest. 2007–2013 programmiperioodi kohalike tegevusrühmade eelarvest tulevad kulutused ulatuvad 6 kuni 28 protsendini (vt joonised 5 ja 6).

66. Eeltoodud andmed sisaldavad kohalike tegevusrühmade kulutusi piirkonna elavdamiseks (kohaliku huvi stimuleerimine) [26]. Kohalikud tegevusrühmad liigitasid üldjuhul elavdamiseks oma töötajate tehtud töö projektitaotluste esitamise stimuleerimisel. Mõned kohalikud tegevusrühmad lugesid elavdamiseks ka aja, mis kulutati projekti elluviija abistamiseks taotluste koostamisel, ja aja, mis kulus projekti elluviimise järelevalvele ja aruandlusele. Mitu kohalikku tegevusrühma ei eristanud elavdamiskulusid haldus- ja juhtimiskuludest ning teised jagasid töötajate ajakasutuse täiesti meelevaldselt.

67. Suurem osa kohalikest tegevusrühmadest püsis oma Leader+ programmi jooksvate kulude eelarve piirides, kuigi madala rakendustaseme tõttu (näiteks Ungari kohalikes tegevusrühmades) moodustasid jooksvad kulud suurema osa kogukuludest, kui oli algselt kavandatud. Iirimaa kohalik tegevusrühm kulutas oma jooksvate kulude eelarve ära ning kasutas kulude katmiseks elavduseelarvet ja lisarahastamist korraldusasutuselt. Castilla–La Mancha kohalik tegevusrühm kasutas koostöö eelarvet jooksvate kulude katmiseks (vt punktid 43–46). Teised kohalikud tegevusrühmad kasutasid oma vahendeid.

JOONIS 5

PROJEKTIGA MITTESEOTUD KULUDE (SH ELAVDAMISKULUDE) PROTSENTUAALNE OSAKAAL LEADER+ PROGRAMMI RIIKLIKEST KULUTUSTEST

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Elavdamiskulud | | Jooksvad kulud | | Kokku |

JOONIS 6

PROJEKTIGA MITTESEOTUD KULUDE (SH ELAVDAMISKULUDE) PROTSENTUAALNE OSAKAAL KOHALIKU TEGEVUSRÜHMA 4. TELJE EELARVEST

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Elavdamiskulud | | Jooksvad kulud | | Kokku |

68. Tegevuskulud ei tähenda tingimata ebatõhusaid kulutusi. Näiteks kohalikul tegevusrühmal Iirimaal olid kõrged elavdamiskulud, sest nad palkasid 2,5kordse täistööajaga töötajad, kes väga aktiivselt elavdasid kohaliku maaelu arengut (vt punkt 15).

69. Lisaks eeltoodud küsimustele ei saa andmeid kasutada selleks, et võrrelda eri programmide tõhusust, sest kohalike tegevusrühmade kohustused projekti toetusetaotluste käsitlemisel ja maksete tegemisel on erinevad. Ungaris ei olnud kohalikul tegevusrühmal protsessis mingit ametlikku osa pärast projektitaotluste nimekirja edastamist korraldusasutusele, kes vastutas abikõlblikkuse kontrollimise, taotlusotsuse, toetuslepingute ja projekti elluviimise järelevalve, aruandluse ja maksmise kõikide etappide eest. Vastukaaluks vastutas Iirimaa kohalik tegevusrühm ise kogu protsessi eest, alates projekti kavandamisest kuni toetusmaksete tegemiseni.

70. Tegelikkuses oli Leader+ programmi elluviimine üleliia bürokraatlik: suurem osa kohalikke tegevusrühmi nõudis ka kõige väiksemate projektide puhul pikki ja üksikasjalikke taotlusavaldusi koos paljude lisade ja tõendavate dokumentidega (vt 15. selgitus), kuigi tuleb märkida, et menetlused pani paika peaaegu alati liikmesriigi ametiasutus, mitte kohalikud tegevusrühmad. Kohaliku tegevusrühma töötajad abistasid projekti elluviijaid haldusmenetluse käigus, kuid abile vaatamata leiti projekti elluviijate seas Prantsusmaa (Languedoc-Roussillon) kohaliku tegevusrühma poolt läbiviidud küsitluses, et 47% pidas toetuse taotlemise protsessi "suhteliselt keerukaks".

71. Olemasolevad andmed aja kohta, mis kulus toetusetaotluste heakskiitmiseks ja makse tegemiseks, ei ole täielikud ega ühtsed, kuid näitavad seda, et suuremal osal kohalikest tegevusrühmadest kulus toimikute käsitlemiseks mitmeid kuid [27]. Samas esines olukordi, mil kohalik tegevusrühm Iirimaal sai maksetaotluse, käsitles seda ja tegi projekti elluviijale makse samal päeval. Ungaris olid viivitused põhjustatud ebatäielikest või ebatäpsetest projekti heakskiitmise ja maksetaotlustest, mis näitab, et menetlused võisid olla liiga keerukad väikesemahulistele kohalikele projektidele suunatud abiskeemi jaoks.

15. SELGITUS

NÄITED ÜLELIIA BÜROKRAATLIKEST MENETLUSTEST

Kohalik tegevusrühm Kreekas : Potentsiaalsed projekti elluviijad pidid täitma ligikaudu 22 lehekülje pikkuse avalduse ning esitama 15 lehekülge tõendavaid dokumente, sealhulgas tõendi vanuse kohta, sõjaväeteenistuse läbimise kohta, tõendi selle kohta, et nad ei ole riigiteenistujad, tõendi, et nad pole tervise tõttu pensionil jne. Puudulikud avaldused lükati tagasi. Projekti elluviijatele mõeldud suunised toetuse taotlemiseks olid 32 lehekülje pikkused.

Kohalik tegevusrühm Ungaris : Pastoraadi projekti 4500 euro suuruse toetuse taotluses oli kokku 60 lehekülge. Üks teine projektitaotlus umbes 5400 euro suurusele summale koosnes 126 leheküljest.

+++++ TIFF +++++

Kohalikul tegevusrühmal kulus projektitaotluste käsitlemiseks ja piirkondlikule makseasutusele kontrollimiseks ja heakskiitmiseks edastamiseks seitse kuud. Kogu taotlusperiood alates taotluse esitamisest kuni lepingule allakirjutamiseni kestis kuue läbivaadatud projektitoimiku puhul 11–16 kuud.

KOMISJONI JA LIIKMESRIIKIDE POOLNE LEADERI PROGRAMMIDE HALDAMINE

KOMISJON JA LIIKMESRIIGID EI OLE OLNUD PIISAVALT NÕUDLIKUD NING ON SEETÕTTU KOOS KOHALIKE TEGEVUSRÜHMADEGA VASTUTAVAD LEADER-LÄHENEMISE POTENTSIAALSE LISAVÄÄRTUSE VÄHENDAMISE EEST. EI OLE VÕETUD PIISAVALT MEETMEID KULUDE JA RISKIDE MINIMEERIMISEKS

KOMISJONI JA LIIKMESRIIKIDE NÕUDMISED LEADER+ PROGRAMMILE

72. Leader-lähenemise lisaväärtust ei saavuta komisjon ja liikmesriigid, vaid kohaliku tegevusrühma tegevus. Kohalikud tegevusrühmad vastutavad ka usaldusväärse finantsjuhtimise eest, sest nemad otsustavad ELi eelarve kasutamise üle. Komisjon ja liikmesriigid võivad anda suuniseid kohalikele tegevusrühmadele ning peavad tagama, et õigusaktid, tegevuseeskirjad ja haldussüsteemid annavad minimaalse nõutava standardi; samuti loovad nad kohalikele haldusrühmadele õige stiimuli, et anda lisaväärtust ja saavutada usaldusväärne finantsjuhtimine, ning väldivad takistavaid tegureid.

Vaatamata komisjonipoolsele julgustusele ei pannud liikmesriigid paika ega taganud usaldusväärse finantsjuhtimise ja Leader-lähenemise mõjusate miinimumnõuete täitmist

73. Aruandes kirjeldatud riskid usaldusväärsele finantsjuhtimisele on hästi teada, ka kontrollikoja eelarveaasta 2000 aastaaruanne tõi esile sarnased puudused: kohalikud tegevusrühmad määravad toetusi tagasiulatuvalt, mis tekitab tühimõju ohtu, projektide valik ei ole läbipaistev, võib esineda huvide konflikti, tegevuskulud on kõrged ja menetlused võtavad kaua aega.

74. Tollal vastas komisjon kontrollikoja tähelepanekutele, et ta "soosib avatud ja läbipaistvate menetluste kasutamist"; "julgustab kohalikke tegevusrühmi andma iga projekti tingimustele vastavat toetust"; on "tõstatanud makseviivituste küsimuse liikmesriikides"; "kutsus liikmesriike piirama Leader+ tegevuskulusid 15 protsendini kohalike tegevusrühmade eelarvest" ning lisaks julgustas kasutama struktuurifondide rakendusmäärusega kehtestatud piiranguid, mis peaksid aitama ära hoida toetuste andmist projektidele, mis olid lõpetatud juba enne projekti toetusetaotluse esitamist.

75. Komisjon rajas Leader+ observatooriumi koos kontaktpunktiga, kus organiseeriti ja reklaamiti seminare, koostati väljaandeid ja haldati andmebaase. Nende tegevuste eesmärgiks oli parima tava jagamine kohalike tegevusrühmade vahel ja korraldusasutuste ning riiklike ja piirkondlike võrgustike toetamine.

76. ÕIgusaktides ei esitud Leader+ programmile kuigi palju nõudmisi ELi tasandil, nõuti vaid üldiseid abikõlblikkustingimusi, aruandlus- ja kontrollisüsteeme, mida kohaldada kõikidele struktuurifondide kulutustele. Liikmesriigid (või piirkonnad) töötasid välja oma meetmed ja tegevuseeskirjad, mille komisjon Leader+ perioodi alguses heaks kiitis.

77. Igal liikmesriigil olid kohalikele tegevusrühmadele erinevad nõuded (vt 16. selgitus). Näiteks Iiri ametivõimud nõudsid kohalikelt tegevusrühmadelt projektiettepanekute hindamist tühimõju ja kõrvalejätmise suhtes, teised korraldusasutused seda ei teinud. Kui liikmesriik ei esitanud nõudmisi või kui nende üle puudus asjakohane järelevalve ja neid ei jõustatud, oli ka kohalike tegevusrühmade tegevus pealiskaudne, nagu näidatud punktides 12–71. Kui üksikud erandid välja arvata, ei teinud kohalikud tegevusrühmad peaaegu midagi peale liikmesriikide poolt paika pandud menetluste järgimise: kohalikud tegevusrühmad ei saavutanud Leader-lähenemise täielikke eeliseid ega reguleerinud ise oma tegevust usaldusväärse finantsjuhtimise saavutamiseks.

78. Liikmesriikide eeskirjad soodustasid sisuliselt puudulikku finantsjuhtimist, võimaldades maksta toetusi projektidele, mis algasid enne, kui kohalik tegevusrühm oli teinud otsuse toetusavalduse kohta. Eeskirjad ei kohustanud kohalikke tegevusrühmi andma toetust tagasiulatuvalt, kuid neis anti mõista, et see on aktsepteeritav.

79. Eelkõige oli kõikide liikmesriikide puuduseks Leaderi rakendamisel see, et nad ei pannud kohalikke tegevusrühmi vastutama oma kohalike strateegiate eesmärkide saavutamise eest. Kohalike tegevusrühmade Leader+ strateegiad kiideti heaks üldiste eesmärkidega ning kohalikelt tegevusrühmadelt ei nõutud strateegiaeesmärkide saavutamise järelevalvet, hindamist ega aruandlust, või ei tagatud vastavate nõudmiste järgimist.

16. SELGITUS

NÄITED ERINEVATEST RAKENDUSNÕUETEST

Toscanas nõuti seda, et kohalikus tegevusrühmas oleksid esindatud peamised kohalikud osalejad.

Iirimaal kehtestati eeskirjad õiglase ja läbipaistva protsessi tagamiseks kohaliku tegevusrühma liikmeks nimetamisel ja valimisel.

Prantsusmaa eeskirjades nõuti kohalikes tegevusrühmades topeltkvoorumit otsuseid tegevas komitees, et tagada komiteede liikmete aktiivne osalemine.

Kreeka, Ungari ja Toscana korraldusasutused nõudsid kohalikelt tegevusrühmadelt iga projekti hindamist ühiste objektiivsete kriteeriumide alusel.

Kreekas kehtestas korraldusasutus 25-protsendilise piirangu kohalike tegevusrühmade liikmesorganisatsioonidele eraldatavatele toetustele, mistõttu kohalikud tegevusrühmad olid sunnitud kaasama oma strateegia elluviimisesse laiema kohaliku kogukonna.

Iirimaal oli tegevuseeskirjades sätestatud, et "kui projekt võib saada abi ka teistest kavadest ja programmidest, tuleb see lugeda mitteabikõlblikuks Leaderi toetuse jaoks".

KOMISJONI JA LIIKMESRIIKIDE NÕUDED 4. TELJELE

80. Komisjon ja liikmesriigid oleksid pidanud tegema järeldusi eelmistest Leaderi programmiperioodidest, et tagada asjakohaste suuniste ja nõuete kehtestamine perioodiks 2007–2013.

Perioodi 2007–2013 suurim muutus on see, et enamik liikmesriike nõuab kohalikelt tegevusrühmadelt maaelu arengu programmi üldiste meetmete rakendamist

81. Programmiperioodi 2007–2013 õigusraamistiku kehtestavad maaelu arengut käsitlevad määrused. Nagu Leader+ puhul, on ka konkreetselt Leaderile suunatud õigusnorme väga vähe. Määrused piiravad kohalike tegevusrühmade jooksvaid kulusid, kuid nende suuruseks on kehtestatud 20%, mis on kõrgem kui Leader+ puhul, ja neist saab kõrvale hoiduda, klassifitseerides kulud elavdamiskuludena, millel piirmäär puudub. Üleminek struktuurifondist maaelu arengu määrustele toob kaasa nõude kontrollida projektikulude põhjendatust.

82. Komisjon andis välja liikmesriikidele mõeldud suunised 4. telje jaoks valmistumiseks ning kiitis maaelu arengu programmide vastuvõtmisega heaks riiklikud või piirkondlikud Leaderi programmid. Sellest alates on komisjon jätkanud toetuste andmist, eelkõige üleeuroopalise maaelu arengu võrgustiku kaudu.

83. Liikmesriigid ei olnud tegevuseeskirju auditi ajaks lõplikul kujul esitanud [28], seega ei saanud neid hinnata. Saadaoleva teabe alusel jäävad käesolevas aruandes välja toodud puudused püsima.

84. Puudulik keskendumine kohalike strateegiaeesmärkide saavutamisele ilmselt suureneb programmiperioodil 2007–2013, sest vastupidiselt komisjoni suunistele [29] nõudsid kõik auditeeritud korraldusasutused (Baier välja arvatud) kohalikelt tegevusrühmadelt maaelu arengu programmides määratletud ühiste meetmete järgimist.

85. Mõned liikmesriigid piirasid Leaderi programmide ulatust veelgi, kasutades ainult teatud meetmeid, peamiselt 3. telje omi [30]. See piiras märkimisväärselt kohalike tegevusrühmade võimalust pakkuda välja kohalikke strateegiaid põllumajanduse ja metsanduse konkurentsivõime ja keskkonnamõjudega seotud maaelu arengu programmide 1. ja 2. telje peamiste eesmärkide jaoks (vt 17. selgitus).

86. Kuna iga meede määrab ära abikõlbliku projekti ja abisaajate tüübi, on kohalikel tegevusrühmadel vähe võimalusi töötada välja kohalikule piirkonnale sobivaid uuenduslikke ja mitut sektorit hõlmavaid lahendusi. Rakendatavate projektide olemus on kõikide liikmesriikide kohalike tegevusrühmade puhul sarnane ning samuti on see sarnane maaelu arengu üldiste programmidega, kuna suuremal osal juhtudest rakendatakse maaelu arengu programmi meetmeid traditsioonilise ülalt-alla lähenemise abil.

17. SELGITUS

KOHALIK TEGEVUSRÜHM PORTUGALIS: MEETMED PIIRASID KOHALIKU TEGEVUSRÜHMA VÕIMALUSI REAGEERIDA KOHALIKU PÕLLUMAJANDUSSEKTORI VAJADUSTELE

Kohaliku tegevusrühma strateegias oli määratud eesmärgiks väljarände vähendamine maapiirkondadest ja traditsiooniliste põllumajandusviiside jätkamine, kuid selle saavutamiseks said nad kasutada ainult maaelu arengu programmi 3. telje meetmeid. See piiras võimalusi kohalike lahenduste leidmiseks oliivi- ja veinisektori konkurentsivõime parandamiseks, vaatamata sellele, et need sektorid on kohalikule maamajandusharule väga olulised. Keskkonnaalased meetmed kohaliku põllumajandussektori loodusliku mitmekesisuse säilitamise ja kliimamuutuse probleemidega tegelemiseks, nagu ka metsandusalased meetmed, jäeti Leaderi programmide rakendusalast välja.

KOHALIKE TEGEVUSRÜHMADE VALIMINE LEADERI PROGRAMMI ELLUVIIMISEKS PERIOODIL 2007–2013

87. Tagamaks, et Leader on mõjus ja saavutab lisaväärtust, peaksid liikmesriigid välja valima vaid need kohalikud tegevusrühmad, mis on pädevad ning on välja töötanud kõrgetasemelise strateegia.

Liikmesriigid valisid nõrga strateegiaga kohalikke tegevusrühmi

88. Kõikides auditeeritud liikmesriikides oli kohalike tegevusrühmade valikuprotsess eeskirja nõudele vaatamata vähe- või üldse mitte konkureeriv.

89. Suurem osa korraldusasutusi hindas ja andis punkte kohalike tegevusrühmade esitatud strateegiatele asjakohaste kriteeriumide alusel ning valis välja kõik kohalikud tegevusrühmad, kes said vähemalt miimimumhinde (enamasti 50%) [31]. Kõik valimi korraldusasutused võtsid vastu kõik kohalikud tegevusrühmad, kes esitasid nõuetekohase avalduse (üksikute eranditega juhul, kui sama piirkonna kohta oli esitatud kaks avaldust). Määratluse kohaselt olid madala hindega kohalikud tegevusrühmad oluliselt allpool võimalikku pädevuse ja strateegiakvaliteedi taset, mida kohalikud tegevusrühmad korraldusasutuste arvates olid võimelised saavutama. Ühes Prantsusmaa piirkonnas võttis korraldusasutus kohalikud tegevusrühmad vastu isegi vaatamata sellele, et nende avaldus hinnati puudulikuks (vt 18. selgitus).

18. SELGITUS

KOHALIKE TEGEVUSRÜHMADE VALIMINE PRANTSUSMAA KORRALDUSASUTUSE POOLT

Projektikonkursi tingimuste kohaselt pidi valimiskomitee pärast projektikonkursi kutset kiitma heaks 10–12 kohalikku tegevusrühma, kelle keskmine eelarve oli 1,5 miljonit eurot. Haldusametnik jagas 18 taotlust järgmiselt: kaks hea kvaliteediga, 8 piisava kvaliteediga ja 8 ebapiisava kvaliteediga. Kõik 18 taotlust kiideti aga heaks ja seetõttu vähendati keskmist eelarvet 1,1 miljoni euroni.

90. Eelkõige leiti auditi käigus, et kohalike tegevusrühmade 4. telje strateegiad olid puudulikult välja töötatud, neil puudusid konkreetsed eesmärgid ja selge sekkumisloogika ning järelevalve- ja hindamissätted olid puudulikud või üldse olematud. Kohalike tegevusrühmade strateegia hindamise järel nõudsid liikmesriigid tuvastatud puuduste kõrvaldamist. Selle tulemusena on kohalikele tegevusrühmadele ELi eelarvest eraldatud märkimisväärseid summasid puudulike strateegiate rakendamiseks seitsmeaastase perioodi vältel.

KOMISJONI HEAKSKIIT PERIOODI 2007–2013 MAAELU ARENGU PROGRAMMIDELE

91. Peamine, mille järgi komisjon sai kindlaks teha, kuidas liikmesriigid 4. telge on rakendanud, oli riiklike ja piirkondlike maaelu arengu programmide heakskiitmine. Komisjon peaks tagama, et programmidega luuakse vajalikud tingimused ning et need kaitsevad teadaolevate riskide eest, mis ohustavad Leader-lähenemise lisaväärtuse saavutamist.

Komisjon esitas maaelu arengu programmide heakskiitmisel liiga vähe nõudmisi

92. Maaelu arengu programmid on kõrgetasemelised dokumendid, millest 4. telg moodustab väikese osa. Suurem osa neist sisaldas vähe üksikasju Leader-lähenemise kavandatava rakendamise kohta. Liikmesriigid töötasid paljud Leaderi jaoks mõeldud menetlused välja alles pärast programmide heakskiitmist.

93. Komisjon esitas maaelu arengu programmide heakskiitmisel liiga vähe nõudmisi, mis viis punktides 80–90 kirjeldatud olukorrani. Komisjon kiitis heaks programmid, mis ei võimaldanud kohalike tegevusrühmade valimist konkursi korras (kuigi eeskirjad näevad seda ette); programmid, mis võimaldasid kohalikel tegevusrühmadel ainult riiklikult määratletud meetmeid rakendada (vaatamata komisjoni suunistele, et kohalikud tegevusrühmad ei pea järgima kindlaksmääratud meetmeid); programmid, millel puudusidnii täpsed kavad uuenduste ja valdkondadevahelise mõju saavutamiseks (vaatamata juhistele komisjoni hinnangutes, et uuendused peavad olema prioriteet); kui ka järelevalveks ja hindamiseks (vaatamata Leader+ vahehindamise järeldustele, mille kohaselt peavad need algusest peale programmides sisalduma). Komisjon ei hinnanud Leaderi programmi lisaväärtuse peamiseid tegureid, nagu näiteks liikmesriikide nõuded kohaliku tegevusrühma koosseisu ja avatuse kohta.

KOMISJONI JA LIIKMESRIIKIDE POOLNE JÄRELEVALVE JA HINDAMINE

KOMISJON JA LIIKMESRIIGID EI SAA NÄIDATA LEADER-LÄHENEMISE RAKENDAMISEST SAADUD LISAVÄÄRTUST NING NAD EI OLE VEEL HINNANUD SELLEGA SEONDUVAID LISAKULUSID JA RISKE

LEADER-LÄHENEMISE MÕJUSUSE JÄRELEVALVE JA HINDAMINE

94. Komisjon ja liikmesriigid peavad Leaderi programmide rakendamise, tulemuste ja mõjude järelevalveks kasutama haldussüsteeme, kohalike tegevusrühmade kontrollimist, järelevalvenäitajaid ja aastaaruandeid. Seda tuleb teha mitte ainult selleks, et oleks võimalik võtta õigeaegselt parandusmeetmeid, vaid ka selleks, et esitada piisavad, usaldusväärsed ja asjakohased tõendid hindamise läbiviimiseks ja saada kindlus Leader-lähenemise mõjususe ja lisaväärtuse kohta.

Kohalikud tegevusrühmad, liikmesriigid ja komisjon kontrollisid Leaderi programmide rakendamist

95. Leaderi+ programmide rakendamist jälgiti hoolikalt. Kohalikud tegevusrühmad ja korraldusasutused panid projektide kaupa kirja eraldatud toetused ja tehtud maksed. Korraldusasutused nõudsid, et kohalikud tegevusrühmad koostaksid rakendamise aastaaruanded, milles kirjeldatakse kohaliku tegevusrühma tegevusi ja kuhu kogutakse andmed järelevalvenäitajate kohta. Näitajad puudutasid peamiselt projektide arvu ja toetussummasid, mis on liigitatud vastavalt toetusesaajatele ja kuluvaldkonnale. Korraldusasutused esitasid rakendamise aastaaruanded komisjonile.

96. Kõik korraldusasutused koostasid 2003. aastal Leader+ vahehindamise, mida ajakohastati 2005. aastal. Komisjon tellis kokkuvõtva aruande alltöövõtjalt.

…kuid tõendeid Leaderi programmide mõjususe kohta maaelu arengu eesmärkide saavutamisel või Leader-lähenemisest tuleneva lisaväärtuse saavutamise kohta on vähe

97. Kirjeldatud tegevusele vaatamata puuduvad tõendid Leaderi kulutuste tulemustest ja mõjust maaelu arengule, sest kohalikud tegevusrühmad ei hinnanud kohalike strateegiaeesmärkide saavutamist ega esitanud sellekohaseid aruandeid. Puudub teave selle kohta, kas (või millises ulatuses) Leaderi programmid on vähendanud väljarändamist asjaomastest maapiirkondadest, suurendanud noorte võimalusi, mitmekesistanud maapiirkondade majandust jne.

98. Osaliseks erandiks olid Leaderi projektide abil loodud või säilitatud töökohad, mida komisjon julgustas liikmesriike kontrollima kõikide struktuurifondide programmide puhul. Siiski leidis kontrollikoda, et kasutatud määratlused ei ole järjepidevad ning andmed (mida korraldusasutused enamasti ei kontrollinud) ei olnud usaldusväärsed ega usutavad.

99. 2003. aasta hinnangud tehti enne, kui suurem osa kohalikke tegevusrühmi oli Leaderi programmide elluviimist alustanud, ning ajakohastamine toimus enne oluliste kulutuste tekkimist. Paljudele hindamisküsimustele ei vastatud või toetuti vastamisel programmist kasu saanute arvamusele.

100. Andmete puudumise (või ebausaldatavuse) tõttu on keeruline hinnata Leaderi programmide mõjusust maaelu arengu tulemuste saavutamisel, nii absoluutnäitajate poolest kui võrdluses teiste abiandmismeetmete mõjususega (eriti üldiste programmide puhul).

101. Leader-lähenemise potentsiaalne lisaväärtus ei väljendu ainuüksi füüsiliste väljundite tulemustes ja mõjus (Leaderi toetuse abil elluviidud projektid). Alt-üles lähenemise abil saavutatud kohalike kogukondade kaasamine toob samuti kaasa mõju, mis ei ole nii tuntav, nagu näiteks suutlikkuse suurendamine ja kohaliku elanikkonna mõjuvõimu suurendamine. 4. telje strateegilistes suunistes on öeldud, et Leader peab mängima olulist rolli horisontaalse, juhtimise parandamise prioriteedi alal.

102. Leader-lähenemise potentsiaal sellise mõju saavutamiseks on nähtav kontaktpunktide parimat tava käsitlevates väljaannetes toodud näidetes, hinnangutes ja mitmetest uuringutes. Siiski ei ole kohalike tegevusrühmade saavutusi nendes valdkondades süstemaatiliselt kontrollitud ega nende kohta aru antud, nii et näited on vaid üksikjuhtumid. Usaldusväärsete ja asjakohaste tõendite puudumisel ei ole hinnangute abil suudetud näidata selliste mõjude sagedust ega ulatust.

KULUTUSTE JA RISKIDE KONTROLLIMINE JA HINDAMINE

103. Kontrollimine ja hindamine peaksid samuti andma usaldusväärseid tõendeid ja hinnanguid Leader-lähenemise kulutuste ja riskide kohta.

Komisjon ja liikmesriigid ei ole kontrollinud ega hinnanud kaasnevaid lisakulusid ja riske

104. Kontrollikoja eelarveaasta 2000 aastaaruandes tuvastatud puuduste kohta vastas komisjon, et suurem osa puudusi oli seotud riskidega, mis on loomupärased sellisele detsentraliseeritud programmile nagu Leader, ning et "komisjon ja liikmesriigid on programme kontrollides teadlikud nimetatud riskidest ning sellest, et nende rakendamisel peetakse kinni usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttest".

105. Komisjon kontrollib määrustest kinnipidamist ja võib soovitada finantskorrektsioonide tegemist. Leader+ perioodil läbiviidud kontrollid hõlmasid Portugali ja Prantsusmaa programme aastal 2005. Komisjoni talitused leidsid, et puudusid ametlikud projektivaliku kriteeriumid, huvide konflikti menetlused olid puudulikud, kohalikud tegevusrühmad tegid otsuseid ilma topeltkvoorumita ja neil puudusid menetlused kavandatud projektikulude põhjendatuse kontrollimiseks. Komisjoni talitused esitasid asjaomastele liikmesriikidele soovitusi, kuid ei pidanud asjakohaseks soovitada finantskorrektsioonide tegemist [32]. Komisjoni talitused kontrollisid ka tagasiulatuvate toetuste ja toetuse määrade vastavust määrustele, kuid ei tõstatanud tühimõju ega tõhususe küsimust.

106. Komisjoni läbiviidud kontrollid kinnitasid küll eelarveaasta 2000 aastaaruandes (ja käesoleva auditi käigus) tuvastatud riskide olemasolu, kuid kontrollide alusel ei saa määrata riskide ulatust ja mõju asjaomastes liikmesriikides ega ka ELis üldiselt [33].

107. Liikmesriikide läbiviidud kohalike tegevusrühmade menetluste (mis moodustasid vähemalt 5% Leader+ kulutustest) kontroll andis võimaluse kontrollida ja esitada aruanne usaldusväärse finantsjuhtimise riskide esinemise kohta. Kui välja arvata ükskud erandid teatud liikmesriikides, ei katnud kontrollid aga kohalike tegevusrühmade projektivaliku menetluste õiglust ja läbipaistvust, projektiettepanekute hindamise usaldusväärsust ja dokumenteerimist, hääletustulemusi ega huvide konflikti menetluste korrektset läbiviimist.

108. Liikmesriigid ei ole kasutanud oma haldussüsteeme ega kohalike tegevusrühmade rakendamise aastaaruandeid, et kontrollida kohalike tegevusrühmade otsustusprotsessi õiglust ja läbipaistvust, kohaliku tegevusrühma liikmetele eraldatud toetuste osakaalu, eraldatud toetuste tõhusust ega kohalike tegevusrühmade protsesside ja tegevuskulude tõhusust. Prantsusmaal kontrollis korraldusasutus kohaliku tegevusrühma toiminguid tegevusrühma koosolekute vaatlemise kaudu, kuid jättis ilmselt tähelepanuta sellised juhtumid nagu projektide esitlemine kohalike tegevusrühma liikmete poolt, tagasiulatuv toetuste määramine projektidele ja toetuse määrade tõstmine eelarve ärakasutamiseks (vt näiteks punkt 55).

109. Kohalike tegevusrühmade küsitlused projekti elluviijate seas on näidanud, et üks olulisi riske on tühimõju [34]. ELi tasandil läbiviidud hindamised ei andnud teavet tühimõju ega tagasiulatuvate toetuste ulatuse kohta [35].

110. Kohalike tegevusrühmade menetluste õigluse ja läbipaistvuse osas näitavad hinnangud samuti, et on probleeme näiteks projektivaliku objektiivsusega, kuid hinnangutes ei anta teavet selliste puuduste mõju või ulatuse kohta (vt 19. selgitus).

19. SELGITUS

KATKEND LEADER+ VAHEHINDAMISE ARUANDE KOKKUVÕTTEST

"Tasakaalustamata partnerlus või tasakaalustamata võimusuhted kohalikus tegevusrühmas võivad viia sobimatu projektipaketi valikuni, sageli avalikku sektorisse kuuluva asutuse kasuks. Kohalike tegevusrühmade koosseis on sageli tasakaalustamata ning institutsiooniline sektor domineerib."

"[hindamis]aruannetes ja juhtumiuuringutes keskenduti sagelisellistele teemadele nagu bürokraatia, korraldusasutuste ja kohalike tegevusrühmade vahelised suhted, finantseerimine ja ebapiisav autonoomia kohaliku tegevusrühma tasandil. Aruandes ei käsitletud aga põhimõttelisemaid haldusküsimusi, nagu struktuurid, haldussüsteemid, kavandamine ja kontroll kohalike tegevusrühmade tasandil. Ka vastused hindamisküsimustele ei viita üldse [otsuseid tegevate komiteede] rollile programmi juhtimises."

111. Nagu juba märgitud punktides 64–71, ei olnud teave Leaderi tegevuskulude kohta võrreldav, usaldusväärne ega täielik, kuna mõnes liikmesriigis täitsid mitmeid funktsioone korraldusasutused. Hinnangutes toodi esile Leader+ "liigne bürokraatlikkus" [36], kuid kulusid ei hinnatud. Seetõttu ei ole võimalik määratleda Leader-lähenemise tõhusust.

JÄRELEVALVE JA HINDAMINE PERIOODIL 2007–2013

112. Komisjon ja liikmesriigid peaksid tegema järeldusi kolmest eelnenud Leaderi programmiperioodist, et tagada Leader-lähenemise tõhus ja mõjus järelevalve ja hindamine perioodil 2007–2013.

4. telg käivitati ilma asjakohaste järelevalve- ja hindamissüsteemide põhielementide kehtestamiseta

113. Leader+ vahehindamise kokkuvõtvas aruandes soovitati tungivalt järelevalve- ja hindamissüsteemide parandamist ja nende toimimist alates programmiperioodi 2007–2013 algusest [37]. Komisjon lõi maaelu arengu programmide jaoks ühise seire- ja hindamisraamistiku. Sellega kehtestati Leaderi lisandväärtuse, juhtimise tõhustamise ja mõjususega seoses mõned konkreetsed hindamisküsimused, kuid vähendati Leaderile mõeldud järelevalvenäitajaid nii, et need puudutavad ainult kohalike tegevusrühmade arvu ja Leaderi piirkonna elanike arvu – komisjon peab seda juhtimise eesmärgi hindamise alusnäitajaks. Ühine seire- ja hindamisraamistik võimaldas korraldusasutustel luua lisanäitajaid, kuid ükski auditeeritud korraldusasutustest Leaderi puhul seda ei teinud. Peale selle ei olnud ükski auditeeritud kohalikest tegevusrühmadest ega korraldusasutustest võtnud meetmeid Leader-lähenemist puudutavate kulude, riskide, mõjususe ja lisandväärtusega seotud teabe kogumiseks ja esitamiseks.

114. 2009. aastal lõi komisjon Euroopa maaelu arengu hindamisraamistikus Leaderi alagrupi, et käsitleda liikmesriikide probleeme, nagu nt mure seoses sellega, et ühise seire- ja hindamisraamistiku näitajad ja majanduslik hindamine ei suuda piisavalt Leaderi mõjusid kajastada; suured metoodikaalased väljakutsed seoses maakogukondade juhtimise, osaluse ja suutlikkuse hindamisega ning probleemid seoses usaldusväärse statistika kogumisega Leaderist saadava kasu hindamiseks. 2010. aasta keskel väljastas nimetatud grupp töödokumendi projekti Leaderi mõju kajastamise kohta. Nimetatud grupi tegevus leidis aset aga liiga hilja, et seda vahehindamiste (need peavad valmima 2010. aastal) puhul arvesse võtta, ning 4. telje hindamisvõimalused on piiratud, kuna kohalike tegevusrühmade tasandil ei ole asjassepuutuvat teavet kogutud ega esitatud.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

KOHALIKUD TEGEVUSRÜHMAD ON RAKENDANUD LEADER-LÄHENEMIST VIISIL, MIS PIIRAB VÕIMALIKU LISAVÄÄRTUSE SAAVUTAMIST LEADERI OMADUSTE SEISUKOHAST, KUIGI KONTROLLIKODA LEIDIS KA NÄITEID HEA TAVA KASUTAMISEST

115. Auditeeritud kohalikud tegevurühmad viisid Leader+ perioodil ellu ligikaudu 1000 projekti, mis tõid kasu asjaomastele kohalikele ettevõtetele ja kogukondadele. Kuid Leader hõlmab enamat: programm peaks saavutama erilise lähenemise abil lisaväärtust võrreldes traditsiooniliste programmidega. Kui Leader-lähenemise põhiomadusi ei järgita, ei ole potentsiaalset lisaväärtust võimalik saavutada.

116. Alt-üles lähenemine oli piiratud neis kohalikes tegevusrühmades, mis andsid suurema osa toetusest oma liikmesorganisatsioonidele; partnerluse potentsiaalset lisaväärtust ei saavutatud nendes kohalikes tegevusrühmades, kus otsuste tegemisel domineerisid kohalikud ametiasutused; vaid vähesed kohalikud tegevusrühmad suutsid oma projektides või strateegiates näidata uuenduslikkust või eri sektorite vastastikust mõju. Mõned kohalikud tegevusrühmad siiski kaasasid kohaliku kogukonna ja algatasid oma "elavdustegevuse" kaudu edukaid kohalikke projekte.

117. Kohalikud strateegiad peaksid olema Leader-lähenemise tuumaks, andes partnerlusele eesmärgi ning pakkudes lisaväärtust kohalike maaelu arengu eesmärkide saavutamiseks mõeldud kohalike lahenduste kaudu. Tegelikkuses olid strateegiad peaaegu tähtsusetud ning teenisid eelkõige korraldusasutuse rahataotlemise eesmärki. Ükski auditeeritud kohalik tegevusrühm ei teinud järelevalvet oma tulemuste strateegiaeesmärkide saavutamisel ega andnud neist aru.

KOHALIKUD TEGEVUSRÜHMAD EI PÖÖRANUD PIISAVAT TÄHELEPANU ÕIGLASTELE JA LÄBIPAISTVATELE MENETLUSTELE EGA TÕHUSUSELE

118. Kohalikud tegevusrühmad ei ole suhtunud piisava tõsidusega vajadusse läbipaistvuse järele, projektide hindamis- ja valikuotsuste dokumenteerimisse ja otsest või kaudset huvide konflikti riski vältivatesse menetlustesse. See mitte ainult ei suurenda riski, et toetuse määramise otsused tehakse ilma tõhususele tähelepanu pööramata, vaid seab ka ohtu ELi maine. Teatavates kohalikes tegevusrühmades täheldatud toimimisviis, nagu näiteks toetuse määramise üle otsustamine väikese rühma poolt ja toetuste määramine oma organisatsioonidele, pigem nõrgendavad kui tugevdavad kohalikku juhtimist.

119. Kohalikud tegevusrühmad ei ole pööranud tähelepanu tõhususele, eriti toetuste andmisel projektidele, mis toetuse määramise otsuse tegemise ajal juba käisid või olid isegi lõpetatud. Mõnel juhul näis eesmärgiks olevat võimalikult suure summa kulutamine, mitte parimate tulemuste saavutamine.

120. Leaderi rakendamiskulud on täiendava rakendustasandi tõttu märkimisväärsed: need moodustavad ligi kolmandiku kohalike tegevusrühmade eelarvest, millele lisanduvad veel korraldus- ja makseasutuste menetlus-, järelevalve ja kontrollikulud. Jäigad menetlused (isegi väga väikeste projektide puhul) ja viivitused piirasid tõhusust, kuigi sageli olid need põhjustatud liikmesriikide nõuetest.

KOMISJON JA LIIKMESRIIGID EI OLE OLNUD PIISAVALT NÕUDLIKUD JA ON KOOS KOHALIKE TEGEVUSRÜHMADEGA VASTUTAVAD LEADER-LÄHENEMISE POTENTSIAALSE LISAVÄÄRTUSE VÄHENDAMISE EEST. EI OLE VÕETUD PIISAVALT MEETMEID KULUDE JA RISKIDE MINIMEERIMISEKS

121. Peamiselt vastutavad Leaderi lisaväärtuse saavutamise ja usaldusväärse finantsjuhtimise eest kohalikud tegevusrühmad, kuid sellega seotud riskid on hästi teada. Komisjon ja liikmesriigid vastutavad ühiselt kohalike tegevusrühmade tegevuse järelevalve eest ja peavad tagama, et tegevusrühmad rakendaksid Leader-lähenemist ning järgiksid järjepidevalt usaldusväärse finantsjuhtimise kõrgemaid standardeid. Viletsaid tulemusi selles vallas ei tohi lubada, isegi mitte liikmesriikides, mis Leaderi programmi esmakordselt ellu viivad, sest eelmiste programmiperioodide vigadest oleks tulnud õppust võtta.

122. Kontrollikoja eelmisest Leaderi auditist on möödas kümme aastat ja sellegipoolest ei ole kõrvaldatud juba tollal esile toodud tõsiseid puudusi. Komisjon vastas kontrollikoja eelarveaasta 2000 aastaaruande tähelepanekutele liikmesriikidele edastatud julgustusega, suunistega ja soovitustega. See ei osutunud mõjusaks.

1. SOOVITUS

Arvestades püsivaid puudusi, peab komisjon tagama, et õigusaktides sõnastataks piisavalt selgelt Leaderi puhul nõutavad standardid. Mõned selged nõuded ELi tasandil võivad kõrvaldada vajaduse erinevate tegevuseeskirjade järele programmitasandil, lihtsustada menetlusi, parandada ühtsust ja anda selged kontrollistandardid järgmistes valdkondades:

a) Enne toetuse eraldamise otsuse tegemist alustatud projektide väljajätmine, et vältida suurt ebatõhususe riski (tühimõju).

b) Kohalike tegevusrühmade projektivaliku toetumine dokumenteeritud hinnangutele, mis annab tunnistust sellest, et otsus on tehtud eeskirjade kohaselt ja õiglaselt vastavalt ühtsetele ja asjakohastele kriteeriumidele.

c) Eeskirjad, mis tagavad, et projektivaliku koosolekutel ei domineeri partnerlustes kohalikud ametiasutused.

Lisaks peavad liikmesriigid tagama, et käesolevas aruandes tuvastatud puuduste osas on kasutusel mõjusad menetlused ning et nende menetluste asjakohast elluviimist kontrollitakse.

123. Täpsemalt öeldes on komisjon ja liikmesriigid aktsepteerinud olukorda, kus kohalikel tegevusrühmadel puuduvad mõjusad menetlused huvide konflikti vältimiseks. Tuvastatud puudused näitavad selgelt riski, et kohalike tegevusrühmade liikmed võisid otse või kaudselt mõjutada otsuseid moel, mille tulemusena ELi eelarvet ei kasutatud tõhusalt ega mõjusalt.

2. SOOVITUS

Finantsmääruses keelatakse selline tegevus, mille tulemusena võib tekkida huvide konlikt. Seda silmas pidades peaksid komisjon ja liikmesriigid tagama mõjusate kaitsemeetmete olemasolu ning kontrollima nende õiget toimimist. Kohalike tegevusrühmade projektide hindamise või otsuseid tegevate komiteede liikmed, kellel on projektitaotlusega seotud isiklikke, poliitilisi, tööalaseid või ärihuvisid, peaksid esitama kirjaliku huvide deklaratsiooni. Nad ei tohiks osaleda projekti arutelus, hindamises ega valikuotsuse tegemisel ning küsimus tuleb finantsmäärusele vastavalt suunata korraldusasutusele.

124. Leaderi aluseks on alt-üles lähenemine kohalikele probleemidele kohalike lahenduste leidmise läbi. Sellele vaatamata on kõik peale ühe korraldusasutuse perioodil 2007–2013 tegelikult kasutanud ülalt-alla süsteemi. Vastupidiselt komisjoni suunistele nõuavad need korraldusasutused kohalikelt tegevusrühmadelt ühise maaelu arengu programmi meetmete rakendamist. Seeläbi on küll Leaderit kergem kontrollida, kuid see piirab uuenduslike kohalike strateegiate ulatust, vähendades seeläbi ka Leader-lähenemise kasutamist õigustavat potentsiaalset lisaväärtust [38].

3. SOOVITUS

Komisjon peab koos liikmesriikidega kontrollima, kas olemasolevad meetmed piiravad kohalike tegevusrühmade võimet kavandada ja viia ellu uuenduslikke, mitmeid sektoreid hõlmavaid kohalikke strateegiaid, et saavutada maaelu arengu poliitika 1.–3. telje eesmärgid. Liikmesriigid peavad vajadusel muutma oma eeskirju, et võimaldada kohalikel tegevusrühmadel töötada välja kohalikud lahendused, mis ei vasta maaelu arengu programmi meetmetele.

125. Jagatud halduse puhul ei ole komisjoni ülesandeks kiita heaks kõik riikliku ja piirkondliku rakenduskorra üksikasjad, kuid enne perioodi 2007–2013 programmide heakskiitmist oleks komisjon pidanud tagama, et Leaderi eduks vajalikud peamised tegurid (vt allpool) oleksid paigas. Liikmesriigid valisid nõrkade strateegiatega kohalikud tegevusrühmad. Seetõttu viiakse ELi eelarvet perioodil 2007–2013 ellu viisil, mis on vähem tõhus, vähem mõjus ja väiksema potentsiaalse lisaväärtusega, kui oleks võimalik olnud saavutada.

4. SOOVITUS

Komisjon peab tagama, et liikmesriigid vaatavad läbi kohalike tegevusrühmade perioodi 2007–2013 strateegiad ning nõuavad kohalikelt tegevusrühmadelt mõõdetavate eesmärkide kehtestamist, mis vastavad kohaliku piirkonna vajadustele ja mida on võimalik saavutada Leaderi programmi abil järelejäänud aja jooksul. Liikmesriigid peavad seejärel nõudma kohalikelt tegevusrühmadelt aruannet kohalike strateegiaeesmärkide saavutamise kohta, Leader-lähenemise abil lisaväärtuse saavutamise kohta ning toetuskulude ja tegevuskulude tõhususe kohta.

Liikmesriigid peavad ka kaaluma, kas suurem vastutus usaldusväärse finantsjuhtimise eest võimaldab olemasolevate juhtimis-, järelevalve- ja kontrollisüsteemide sujuvamaks muutmist, vähendades vajadust kontrollida meetmete vastavust abikõlblikkustingimustele.

5. SOOVITUS

Kuna komisjon vastutab ELi eelarve usaldusväärse finantsjuhtimise eest, peab ta üksikasjalikult kontrollima tulevaste programmide neid valdkondi, mis on olulised Leaderi lisaväärtuse, mõjususe ja tõhususe saavutamiseks.

Liikmesriigid peavad tulevikus tagama, et kohalikud tegevusrühmad kõrvaldavad valikuprotsessis tuvastatud puudused nii, et kohalike tegevusrühmade strateegiad ja rakenduskavad vastaksid kõrgeimatele standarditele.

KOMISJON JA LIIKMESRIIGID EI SUUTNUD NÄIDATA LEADER-LÄHENEMISE RAKENDAMISEST TULENEVAT LISAVÄÄRTUST NING EI HINNANUD SELLEGA SEONDUVAID LISAKULUSID JA RISKE

126. ELi eelarvest anti üle 2 miljardi euro Leader+ programmile ja perioodiks 2007–2013 on ette nähtud veel üle 5 miljardi euro. Komisjon ei ole veel näidanud ei kulutuste mõjusust ega tõhusust, Leader-lähenemise kaudu saavutatud lisaväärtust, seda, mil määral teadaolevad riskid on avaldunud, ega tegelikke rakenduskulusid. Liikmesriigid ei ole kogunud ega valideerinud vajalikku teavet, nii et hindamiseks puudub piisav tõendibaas. Audit näitas, et Leaderi lisaväärtust ega usaldusväärset finantsjuhtimist ei saa pidada iseenesestmõistetavaks.

6. SOOVITUS

Komisjon peab võtma kiiresti meetmeid tagamaks, et ta suudab vastutada Leaderi lisaväärtuse ja usaldusväärse finantsjuhtimise eest.

Järelevalve peab olema suunatud pigem Leader-lähenemise lisaväärtuse, tõhususe ja mõjususe näitajatele, mitte rakendamisele. Andmed tuleb kontrollida kohapeal ja vähemalt valimi alusel. Arvestades Leaderi ulatust ja olemust ning siiani esinenud takistusi asjakohaste, võrreldavate ja usaldusväärsete andmete kogumisel, peab komisjon kaaluma tõhusamate ja mõjusamate lähenemisviiside kasutamist, nagu näiteks kohalike tegevusrühmade statistiliselt kehtivate valimite üksikasjalik järelevalve näitajate abil, kontrollid ja struktureeritud juhtumiuuringud koos andmete asjakohase kontrollimisega sõltumatu hindaja poolt.

Komisjon peab suunama liikmesriikide tegevust, tagamaks, et järelevalve- ja kontrollisüsteemid annavad kindluse menetluste õigluse ja läbipaistvuse osas ning võrreldavad andmed kulude kohta, täiendades ühtlasi ka tõhususe ja mõjususe kontrolli.

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Michel CRETIN, võttis käesoleva aruande vastu 21. juuli 2010. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

president

[1] Toetusi kaasrahastavad EL ja asjaomase liikmesriigi riigiasutused. Enamasti katab toetus ainult osa projekti kogukuludest: ka abisaaja peab oma panuse andma. Kohalike tegevusrühmade jooksvad kulud kaasrahastatakse samuti ELi ja riiklike või piirkondlike ametiasutuste poolt.

[2] Maapiirkonnad, kus on kuni 150000 elanikku.

[3] Uued liikmesriigid võisid rakendada samasugust meedet oma maaelu arengu tegevusprogrammides alates perioodist 2004–2006.

[4] Nõukogu määrus (EÜ) nr 1698/2005, 20. september 2005, Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta (ELT L 277, 21.10.2005, lk 1).

[5] 4. telg (Leader) hõlmab 5% – 11% kavandatud maaelu arengu programmide kulutustest EU-15 liikmesriikides ja minimaalselt 2,5% uute liikmesriikide programmidest.

[6] Ülalt-alla lähenemise puhul määratlevad riiklikud või piirkondlikud ametiasutused kuludega seotud meetmed ning projektivaliku kriteeriumid ja nende töötajad hindavad projektiettepanekuid ning otsustavad jagatavad toetused. Riiklike ja piirkondlike toetuskavade teatud ülesandeid võivad täita kohalike kontorite töötajad.

[7] "Leader-lähenemise peamine kontseptsioon on see, et … arengustrateegiad on mõjusamad ja tõhusamad, kui need pannakse paika ja rakendatakse kohalikul tasandil kohaliku tasandi osalejate poolt". Euroopa Komisjoni teabeleht "Leader-lähenemine".

[8] "Leaderi raames saavutatavat suutlikkuse suurendamist ja kohalikule elanikkonnale suurema vastutuse andmist tuleb vaadelda kui maakogukonnale lisandväärtuse loomist." Komisjoni vastus eelarveaasta 2000 aastaaruandele.

[9] Eelarveaasta 2000 aastaaruanne, punktid 3.96–3.112 (EÜT C 359, 15.12.2001).

[10] Seda teemat käsitletakse põhjalikumalt punktides 72–77 ja 104–106.

[11] Poola kohalikud tegevusrühmad viisid ellu Leader+ üleminekuprogramme, mida ei saanud võrrelda teiste liikmesriikide omadega.

[12] Eelkõige komisjoni 14. aprilli 2000. aasta teadaanne liikmesriikidele, millega kehtestatakse maaelu arendamist käsitleva ühenduse algatuse ("Leader+") suunised (EÜT C 139, 18.5.2000, lk 5), ja määruse (EÜ) nr 1698/2005 artiklid 61–65.

[13] Kreekas oli riiklike eeskirjade järgi selline abistamine keelatud pärast ametliku projektikonkursi avaldamist. Kõik küsitletud projekti elluviijad maksid nõustajatele 1 200–3 500 eurot toetusetaotluse koostamise eest.

[14] Kaasa arvatud organisatsioonid, mille suhtes kohaliku tegevusrühma liikmetel oli otsene huvi. Aragóni kohta esitatud andmed ei sisalda toetusi väikeettevõtetele, kus projekti elluviija oli kohaliku tegevusrühma liige. Kohaliku tegevusrühma liikmesuse poliitika soodustab kogukonna kaasamist, seega osalemisvõimalusi ei piirata (vt punkt 19).

[15] Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikkel 62: kohalikud tegevusrühmad peavad esindama asjaomasel territooriumil mitmesugustesse kohalikesse sotsiaal-majanduslikesse sektoritesse kuuluvaid partnereid. Otsustamistasemel peavad majandus- ja sotsiaalpartnerid ning teised kodanikuühiskonna esindajad, nagu põllumajandustootjad, maanaised, noored ja nende ühendused, moodustama kohalikest partnerlustest vähemalt 50%.

[16] Ka Baieri kohalik tegevusrühm kiitis projektiettepanekud heaks nii, et kohal oli vähe liikmeid – (vt 14. selgitus).

[17] Vähemal määral kehtib see ka Iirimaa kohta.

[18] Kohalik tegevusrühm Kreekas kiitis turistidele majutuse pakkumise projektikonkursi käigus heaks toetused projektidele, mille puhul majutuseks mõeldud tubade arv ületas eesmärgi 20% võrra. Kohalik tegevusrühm viis suure nõudluse tõttu läbi uue projektikonkursi.

[19] Osaline erand on kohalik tegevusrühm Baieris, mis organiseeris seminari aruteluks selle üle, kas Leader+ strateegiaeesmärgid on saavutatud.

[20] Kohalike tegevusrühmade poolset projektitaotluste hindamist käsitletakse punktis 58.

[21] Finantsmääruse kohaselt tuleb ELi eelarvet kasutada kooskõlas tõhususe põhimõttega, mis tähendab parimat võimalikku suhet kasutatud vahendite ja saavutatud tulemuste vahel.

[22] Välja arvatud toetused ettevõtetele, mille kohta kehtivad ELi riigiabi eeskirjad.

[23] Kaasa arvatud riigipoolne kaasrahastamine.

[24] Selle eeliseks on lihtsus ja läbipaistvus, kuid see ei ole tingimata kõige tõhusam viis ELi eelarve kasutamiseks.

[25] Nõukogu 25. juuni 2002. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002, mis käsitleb Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust (EÜT 248, 16.9.2002, lk 1).1.Kõigil finantsjuhtimises osalejatel ja mis tahes teistel isikutel, kes on seotud eelarve täitmise, haldamise, auditeerimise või sisekontrolliga, on keelatud võtta mis tahes meetmeid, mille tagajärjel võivad nende oma huvid sattuda vastuollu ühenduse huvidega. Sellise vastuolu tekkimisel peab asjaomane isik hoiduma sellistest meetmetest ja suunama asja pädevale asutusele.2.Huvide vastuolu on siis, kui eelarve täitmises osaleja või siseaudiitori ülesannete erapooletut täitmist ohustavad perekonna, tunnete, poliitiliste või rahvuslike sidemete või majanduslike huvidega seotud või muud põhjused, mis tulenevad ühistest huvidest abisaajaga.

[26] Määruses määratletud kui kohaliku piirkonna uurimine, teavitus, reklaamiüritused jne.

[27] Mõnes liikmesriigis vastutavad selle protsessi eest riiklikud ja piirkondlikud ametiasutused, mis mõjutab samuti selleks kuluvat aega.

[28] Erandiks on korraldusasutused Saksamaal ja Aragónis.

[29] Komisjoni välja antud 4. telje rakenduseeskirjade kohaselt on oluline tagada võimalus toetada ka maaelu arengu programmi meetmetele mittevastavad tegevusi, saaks, toetada et säilitada Leaderi uuenduslik iseloom.

[30] Kohalikud tegevusrühmad Iirimaal, Portugalis ja Poolas pidid piirduma 3. telje meetmete rakendamisega (lisaks Poolas veel "väikeste projektide" meede). Kreeka kohalikud tegevusrühmad said lisaks rakendada ühe 1. telje meetme. Kohalikud tegevusrühmad Aragónis ja To