Pagulaskriis ei ole kaasa toonud üksnes massilist saabumist välispiiridele, vaid ka märkimisväärse teisese rände Schengeni ala piires, kuna rahvusvahelise kaitse taotlejad reisivad edasi eelistatud liikmesriiki, selle asemel et lasta taotlus läbi vaadata liikmesriigil, kes selle eest vastavalt Dublini eeskirjadele vastutab. Selle takistamiseks peaks ELi esmakordse sisenemise liikmesriik taotleja nõuetekohaselt registreerima ja tagama ELi õiguse ja põhiõigusega kooskõlas olevad vastuvõtutingimused, et võimaldada taotleja tagasi võtta kooskõlas Dublini süsteemiga. Varjupaigataotluse läbivaatamise ajal tuleks piirata nii teistesse liikmesriikidesse reisimise ajendit kui ka dokumente, mis reisimist võimaldavad (välja arvatud tõsistel humanitaarsetel põhjustel). Sellega seoses tuleb mainida ka Calais' olukorda, kus ebaseaduslikult Schengeni alal viibivad inimesed püüavad jõuda La Manche’i tunneli kaudu Ühendkuningriiki.

Tuleb rõhutada, et praegune kriis mõjutab ka teisi välispiiride haldamisega seotud õiguskaitseasutusi. Kuna tolliametnikud abistavad muid ametkondi kriisiga toimetulemisel (sõltuvalt iga riigi organisatsioonilisest struktuurist ja probleemi intensiivsusest), on nende suutlikkus teha kaupade üle asjakohasel tasemel tollikontrolli kahanenud.

Rahvusvahelise kaitse saamise tingimustele mittevastavad isikud tuleb kiiresti tagasi saata, selle asemel et lubada neil edasi liikuda. 2014. aastal lahkus EList välja saadetud ebaseaduslikest rändajatest tegelikkuses vähem kui 40 %. Kuigi vabatahtlik tagasipöördumine on võimaluse korral eelistatud valik, sõltub selle edu sunniviisilise tagasisaatmise tõenäosusest. 2015. aasta septembris esitas komisjon ELi tagasisaatmise tegevuskava ning tagasipöördumise käsiraamatu, milles on sätestatud meetmed, mida ELi tagasisaatmissüsteemi tõhustamiseks võiks kehtestada. Lisaks saatis komisjon kümnele liikmesriigile kirja, milles palutakse selgitust tagasisaatmisdirektiivi kohaldamise kohta, eelkõige seoses tagasisaatmisotsuste väljastamise ja nende jõustamisega.

On äärmiselt oluline, et kõiki välispiire ületavaid isikuid kontrollitakse vastavalt kehtivatele õigusaktidele. Ebaseaduslikult piiri ületajad tuleks nõuetekohaselt registreerida ning alustada nende suhtes vastavalt olukorrale kas varjapaigataotluse või tagasisaatmise menetluse kohaldamist. Seni ei järgita alati Eurodaci määrusega kehtestatud sõrmejälgede võtmise kohustust. Ebaseadusliku piiriületuse korral sõrmejälgede võtmise juhtumite (vastavalt Eurodaci määruse artiklile 14) ning ebaseaduslike piiriületuste arvu suhe on ligikaudu 23 % ning see on liikmesriigiti väga erinev. Komisjon võtab meetmeid, et tagada kõnealuse valdkonna täielik vastavus ELi õigusaktidega. Nii see kui ka esmase vastuvõtu süsteemi ja ümberpaigutamiskavaga integreeritud sõelumismenetlused on olulised selliste julgeolekuriskide piiramiseks, mis tulenevad asjaolust, et suur hulk inimesi ületavad ELi välispiiri ebaseaduslikult.

Ungari püstitas piirdeaia ka piirile teise ELi liikmesriigiga, milleks on Horvaatia, millest peaks samuti saama Schengeni riik. Sarnast piirdeaega ehitatakse praegu Sloveenia ja Horvaatia vahelistel teatud piirilõikudel. Piirdeaia ehitamine ei ole ELi õigusega vastuolus, kui tegemist on endiselt Schengeni välispiiriga, kuid komisjon märgib, et see ei ole kooskõlas Horvaatia tulevase Schengeni alaga ühinemisega. Komisjon jätkab Bulgaaria ja Rumeenia ühinemise täielikku toetamist, nagu 7. poolaastaaruandes on selgitatud.

Lisaks saavad erakorralises ja kiireloomulises olukorras olevad liikmesriigid taotleda Frontexi määrusega ette nähtud piirivalve kiirreageerimisrühma abi. Kreeka esitas 3. detsembril Frontexile ametliku taotluse piirivalve kiirreageerimisrühma operatsiooni käivitamiseks, et tagada kohene piirikaitsetoetus Egeuse mere saarte juures asuval välispiiril. 10. detsembril võttis Frontex vastu vajalikud otsused, et kõnealune operatsioon käivitada ning saavutada Kreeka ametiasutustega kohene kokkulepe operatsiooni (mis toimub operatsiooniga Poseidon Sea samas tegevuspiirkonnas) plaani kohta.

Lisaks käimasolevatele Frontexi ühisoperatsioonidele Triton (mida korraldab Itaalia) ning Poseidon Sea (mida korraldab Kreeka), mille rahaeraldisi on järelvalve- ja päästesuutlikkuse tugevdamiseks kolmekordistatud, käivitas EL 22. juunil Lõuna-Vahemere keskosas ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika operatsiooni. Selle operatsiooni eesmärk on eelkõige takistada ebaseadusliku ületoimetamise ja inimkaubandusega tegelevate võrgustike ärimudelit.

Saabujate arvu järsk kasv on seadnud piirikontrolli ja asjaomaste riikide varjupaigasüsteemi äärmiselt suure surve alla. Sellele olukorrale reageerimiseks võttis komisjon kasutusele esmase vastuvõtu süsteemi (hotspot approach), mis võimaldab ELi asutustel aidata kõige suurema surve all olevaid liikmesriike rändajate registreerimisel, kontrollimisel ja küsitlemisel. See hõlbustab omakorda varjupaigataotluste menetlemist ning tagasisaatmisoperatsioonide koordineerimist. Liikmesriikidest rakendatakse seda süsteemi esimesena Itaalias ja Kreekas. Samuti on komisjon praktilise koordineerimise ja toetuse tagamiseks saatnud mõlemasse liikmesriiki oma personali. Esmase vastuvõtuga tegelevad rände haldamise tugirühmad sõltuvad liikmesriikide panusest, mistõttu on oluline, et liikmesriigid vastaksid Frontexi ning Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti (EASO) üleskutsetele ekspertide ja varustuse lähetamiseks asjakohasel viisil.

Paljud ELi saabujatest põgenevad oma piirkonna konfliktide eest ning taotlevad seepärast rahvusvahelist kaitset. Kuigi varjupaigapoliitikat käsitlevad õigusaktid ei ole Schengeni acquis' osa, on selge, et pagulaskriisil on märkimisväärsed tagajärjed ELi välispiiridele ja Schengeni ala sisesele olukorrale.

ELi saabuvate ebaseaduslike sisserändajate ja rahvusvahelise kaitse taotlejate arv on järsult kasvanud. Seni on 2015. aastal avastatud ebaseaduslikke piiriületamisi selgelt rohkem (1 553 614 piiriületamist) kui aastatel 2009–2014 kokku (813 044 piiriületamist). Rändajad sisenevad kolme peamise liikumistee kaudu: Vahemere idaosast (716 202 avastatud juhtumit), Lääne-Balkani riikidest (667 147 juhtumit) ning Vahemere keskosast (144 300 juhtumit). 2015. aasta jaanuarist novembrini avastatud ELi piiri ebaseaduslikest ületajatest sisenes absoluutne enamus neid teid kasutades. Tuleb aga märkida, et osa Lääne-Balkani marsruudil avastatud ebaseaduslikke sisserändajaid on juba Kreeka kaudu kulgeva Vahemere idaosa marsruuti käsitlevates arvandmetes arvesse võetud.

Selle aruandeperioodi peamised arutlusele tulevad teemad on: liikmesriikide võetavad meetmed välis- ja sisepiiridel seoses 1) enneolematult suure hulga Schengeni alale saabuvate rändajatega ning nende saabumisjärgse teisese rändega ja 2) 2015. aasta 13. novembril Pariisis toimunud terrorirünnakutega ning 2015. aasta 21. augusti terrorirünnaku katsega Amsterdamist Pariisi teel olnud Thalyse rongis. Järgmistes jagudes on esitatud mõlema teema üksikasjalik analüüs. Aruandes kajastatakse ka uue Schengeni hindamismehhanismiga seoses saadud kogemusi.

Komisjon on alates 2011. aastast koostanud Euroopa Parlamendile poolaastaaruandeid Schengeni ala toimimise kohta. Aruandluse süsteem võeti kasutusele Schengeni alal koostöö tugevdamiseks ning see on edasise arutelu ning otsuste tegemise aluseks, nagu on ette nähtud komisjoni 2011. aasta septembri Schengeni ala juhtimist käsitlevas teatises, millele nõukogu 8. märtsil 2012 toetuse andis. Selleks et võtta arvesse 13. novembri Pariisi traagilisi sündmusi ja muid olulisi sündmusi, pikendati käesoleva kaheksanda aruande puhul aruandeperioodi 10. detsembrini 2015.

Eespool nimetatud EL acquis' rakendamise puudused viisid ajutise piirikontrolli taaskehtestamiseni Saksamaa, Austria, Sloveenia, Ungari, Rootsi ja Norra sisepiiridel. Tuleb märkida, et tegemist on viimase abinõuna kasutatava meetmega, mis on Schengeni piirieeskirjades otseselt ette nähtud nii kohest tegutsemist nõudvateks avalikku korda ja sisejulgeolekut ohustatavateks juhtudeks kui ka ettenägematuteks sündmusteks. Abinõu on ajaliselt piiratud ning peab jääma proportsionaalseks tõsise ohuga, mille tõttu seda rakendatakse.

Sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamise otsuse teevad liikmesriigid. Selleks peavad nad hindama, mil määral on kõnealuse meetmega võimalik ohtu avalikule korrale või sisejulgeolekule vähendada kas kõnealuse meetme rakendamine on asjaomase ohuga proportsionaalne. Viimase hinnangu puhul tuleb arvesse võtta, millist mõju avaldab oht avalikule korrale või sisejulgeolekule ning millist mõju avaldab meede isikute vabale liikumisele sisepiirikontrollita alal. Komisjon võib esitada kõnealuse meetme vajalikkuse ja proportsionaalsuse kohta arvamuse ning ta tegi seda 23. oktoobril 2015 seoses Austria ja Saksamaaga, otsustades, et algne taaskehtestamine ja selle hilisem pikendamine olid vajalikud ja proportsionaalsed tuvastatud tõsise ohuga sisejulgeolekule ja avalikule korrale ning seega kooskõlas Schengeni piirieeskirjadega.

Kuigi 2013. aastal leppisid seadusandjad kokku, et rändevood iseenesest ei saa õigustada sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamist, on komisjon seisukohal, et kontrollimatult suurel arvul dokumentideta või nõuetekohaste dokumentideta inimeste sissevool ELi ja nende saabumisjärgne registreerimata jätmine võivad endast kujutada tõsist ohtu avalikule korrale ja sisejulgeolekule ning seega on Schengeni piirieeskirjade alusel sellise erakorralise meetme rakendamine õigustatud.

Kuigi kõigil eespool nimetatud juhtudel on piirikontroll Schengeni piirieeskirjade artikli 25 põhjal (kiireloomulist reageerimist nõudvad juhtumid, mille kestus on kuni kaks kuud) taaskehtestatud (ning seejärel pikendatud), teatasid Saksamaa ja Austria komisjonile otsusest jätkata piirikontrolli veel kolm kuud, lähtudes Schengeni piirieeskirjade artiklist 23. Ka Rootsi andis hiljutises teates piirikontrollide pikendamise kohta kuni 20. detsembrini 2015 (vastavalt Schengeni piirieeskirjade artiklile 25) teada, et kui olukord ei parane, pikendatakse piirikontrolle vastavalt Schengeni piirieeskirjade artiklile 23 veelgi. Schengeni piireeskirjade artiklite 25 ja 23 järjestikune kasutamine on võimalik tingimusel, et liikmesriik tõendab piirikontrolli kehtestamise või pikendamise vajalikkust, asjakohasust ja proportsionaalsust avalikku korda või sisejulgeolekut ähvardava tõsise ohu kõrvaldamise seisukohast.

Schengeni piirieeskirjade artikkel 23 võimaldab prognoositavate sündmuste puhul viia läbi piirikontrolle kuni 30päevase ajavahemiku jooksul või tõsise ohu eeldatava kestuse ajal, kuid maksimaalselt kuue kuu jooksul. Siiani on seda sätet kasutatud mitmel korral, nt Saksamaal (ajavahemikus 16. mai – 15 juuni 2015) toimunud G7 tippkohtumisel, Maltal (ajavahemikus 9.–29. november 2015) Vallettas toimunud rändeteemalise konverentsi ja rahvaste ühenduste valitsusjuhtide kohtumise tõttu ning Prantsusmaal toimunud ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni osaliste 21. konverentsil.

9. detsembril 2015 teatas Prantsusmaa komisjonile otsusest taaskehtestada piirikontroll Prantsusmaa sisepiiridel ajavahemikuks 14. detsember 2015 – 26. veebruar 2016 seoses riikliku eriolukorra väljakuulutamisega ning tõsise ohu olemasoluga Prantsusmaal.

25. novembril 2015 teatas Malta, et kavatseb säilitada piirikontrolli Malta sisepiiridel ülemaailmse terroriohu tõttu ja seoses tõsiasjaga, et Malta tegeleb teistelt Schengeni aladelt inimesi ebaseaduslikult üle piiri toimetava salakaubaveovõrgustiku vastu võitlemisega. Komisjon palub detailset ülevaadet faktide ja arvude kohta, mis tõendavad sellise otsuse vajalikkust ja proportsionaalsust.

Komisjon jälgib tähelepanelikult, kas ajutise piirikontrolli taaskehtestamise ja pikendamise põhjused on kooskõlas Schengeni piirieeskirjadega ja kas need on endiselt kehtivad. Komisjon eeldab, et liikmesriigid hindavad korrapäraselt, kas taaskehtestamise tingimused on jätkuvalt kehtivad, ning kui need enam ei kehti, lõpetavad kontrollid viivitamatult. Vajaduse korral esitab komisjon sellega seoses arvamuse.

Schengeni piirieeskirjade artikli 26 kohaselt on alates 2013. aastast lubatud ka piirikontrollide taaskehtestamine sisepiiridel, kui Schengeni ala üldine toimimine on ohus. Komisjoni ettepanekul võetakse nõukogus vastu ühele või mitmele liikmesriigile suunatud soovitus. Seda soovitust saab kohaldada üksnes juhul, kui Schengeni hindamismenetluse käigus tuvastatakse välispiiride kontrollimisel tõsised ja järjepidevad puudused.

Austria ametiasutuste Austria-Sloveenia piirile paigaldatud seadmed pole ette nähtud piiriületamise tõkestamiseks, vaid saabumiste korrapäraseks suunamiseks, et võimaldada organiseeritud varustamist arstiabi, toidu ja transpordiga. Praeguses olukorras ei ole need vastuolus Schengeni piirieeskirjade sätetega. Siiski on oluline, et sellised seadmed oleks ajutist laadi ning kooskõlas piirikontrollide ajutise laadiga. Komisjon jälgib jätkuvalt, et kõik sisepiiridel võetavad meetmed on kooskõlas Schengeni acquis’ga.

2.3.Saadud kogemused

Praeguse kriisi alusel saab teha mitmeid järeldusi. Nii jätkuv kriis kui ka järgmises jaos kirjeldatud terrorismioht on tõendanud, et välispiiride haldamine, sealhulgas ebaseaduslike piiriületajate registreerimine ja kontrollimine peavad olema täielikus kooskõlas ELi õigusaktide ja standarditega. Kui liikmesriik seisab välispiiril silmitsi suurenenud survega, millega riiklik piirivalvesüsteem ei suuda üksi toime tulla, on oluline, et asjaomane liikmesriik kasutaks täielikult ära kõik kättesaadavad õiguskaitsevahendid, sealhulgas võimalus taotleda, et erakorralise olukorra lahendamisse sekkuksid asjaomased ELi ametid, eelkõige Frontex. Komisjon peab taotluste parema, kiirema ja asjakohasema haldamise jaoks vajalikuks Euroopa piirivalve loomist, nagu piiripaketis on ette nähtud.

Tuleb märkida, et kuigi piirikontrollide ajutine taaskehtestamine sisepiiridel ei mõjuta iseenesest saabuvate sisserändajate ja varjupaigataotlejate koguarvu Schengeni alal, võimaldab see nende teisest rännet paremini ning struktureeritult hallata, tagades olemasolevate vahendite võimalikult hea ärakasutamise sisserändajate registreerimiseks, vastuvõtuks, ümberpaigutamiseks ja vajaduse korral tagasisaatmiseks. Seega tuleks piirikontrollide taaskehtestamist pidada ajutiseks meetmeks, mis aitab kaasa normaalse olukorra taastamisele.

Lisaks on ilmne vajadus anda kõikides valdkondades selget teavet selle kohta, et ELi õigusaktid peavad olema täidetud, et rahvusvahelise kaitse taotlejatel ei ole õigust valida liikmesriiki, kus nende taotlus läbi vaadatakse, ja et registreerimine ja sõrmejälgede võtmine on kohustuslikud. Selles kontekstis on ka oluline põhimõte, et – juhul kui eelnevalt on tehtud tagasisaatmise lubamatuse ja proportsionaalsuse kontroll – riigid saaksid keelata selliste isikute riiki sisenemise, kes ei ole avaldanud soovi taotleda rahvusvahelist kaitset. Sellega on seotud ka põhimõte, et kui isikut ei registreerita, puuduvad tal ka õigused: rändajate registreerimine (sõltumata nende staatusest) on rändajatevoo haldamise ja rändajate õiguste ning kohustuste kehtestamise eeltingimuseks.

Olukorras, kus teatavate välispiirilõikude kaudu saabub iga päev tuhandeid inimesi, on selge, et liikmesriigid peavad olema suutelised olukorra arenedes seda jälgima (olukorrateadlikkus) ja asjakohaselt reageerima (reageerimisvõime). Eurosuri määrusega loodud riiklikud koordinatsioonikeskused võivad siinkohal mängida olulist rolli ning liikmesriike tuleks innustada neid oma reageerimisvõime tõhustamiseks paremini ära kasutama.

Tasub meenutada, et komisjon koostas kriisiolukorrale reageerimiseks Euroopa rände tegevuskava jaoks kaks rakenduspaketti (mis võeti vastu mais ja septembris), mis sisaldavad mitmeid meetmeid kriisist enim mõjutatud liikmesriikide koormuse leevendamiseks ja liidu kui terviku valmisoleku suurendamiseks sarnaste probleemidega tegelemisel.

3.Terrorismioht Schengeni alal

2015. aasta 13. novembril Pariisis toime pandud terrorirünnakud ning ebaõnnestunud rünnak Thalyse rongis sama aasta 21. augustil kinnitasid ELi ähvardava terrorismiohu tõsidust. See oht ei piirdu ainult ühe liikmesriigiga ning nõuab Schengeni ala kaitsmiseks terviklikku kava ja mitmesuguseid meetmeid.

Need ja varasemad rünnakud rõhutavad võltsitud dokumentide tuvastamise ja olemasolevate vahendite (näiteks andmebaaside kasutamine ja ametitevaheline koostöö riiklikul, Euroopa ja rahvusvahelisel tasandil) täieliku ärakasutamise olulisust. Samas on ka selge, et radikaliseerumine võib toimuda isegi ilma elukohaliikmesriigist lahkumata. Seega on terrorismi probleem laiahaardelisem, ulatudes ka Schengeni acquis' teemadest kaugemale.

Liikmesriigid peavad tagama, et Schengeni alasse saabumine, sealhulgas saabujate identifitseerimine ja registreerimine, toimub korrapärasel viisil. Esmase vastuvõtu süsteemi ja ümberpaigutamise mehhanismi täielik rakendamine aitavad samuti kaasa turvalisuse suurendamisele, nagu on selgitatud punktis 2.