Komisjoni teatis nõukogule, Euroopa Parlamendile, majandus- ja sotsiaalkomiteele ning Regioonide komiteele - Osoonikihti kahandavate ainete järkjärgulise käibelt kõrvaldamise lõpuleviimine 20-aastasel edul rajanev parem õigusloome {SEK(2008) 2366 lõplik} {SEK(2008) 2367 lõplik} /* KOM/2008/0505 lõplik - COD 2008/0165 */





ET || EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON Brüssel 1.8.2008 KOM(2008) 505 lõplik 2008/0165 (COD) KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE, MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Osoonikihti kahandavate ainete järkjärgulise käibelt kõrvaldamise lõpuleviimine 20-aastasel edul rajanev parem õigusloome PART 1 {KOM(2008) 2366 lõplik} {KOM(2008) 2367 lõplik} KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE, MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE Osoonikihti kahandavate ainete järkjärgulise käibelt kõrvaldamise lõpuleviimine 20-aastasel edul rajanev parem õigusloome 1. Sissejuhatus Stratosfääri osoonikiht kaitseb elu Maal päikese kahjuliku ultraviolettkiirguse eest. 1980ndate alguses täheldasid teadlased Antarktika stratosfääris osoonisisalduse märkimisväärset kahanemist ning seda nähtust hakati laiemalt kutsuma „osooniauguks”. Tipphetkel – kevadel 1990ndate lõpus – oli osooniauk kõige suurem pooluste juures, kuigi osoonisisaldus oli märkimisväärselt vähenenud ka muudes piirkondades. Suurenenud UV-kiirgus mõjub halvasti inimeste tervisele (näiteks sagenevad nahavähi ja kae juhtumid) ja ökosüsteemidele. Juba 1987. aastal kirjutasid valitsused alla Montreali protokollile osoonikihti kahandavate ainete kohta, alustades sellega osoonikihti kahandavate ainete järkjärgulist käibelt kõrvaldamist kõikides allakirjutanud riikides kehtestatud ajakava kohaselt. 2007. aastal tähistasid protokolliosalised (sealhulgas Euroopa Ühendus) Montreali protokolli 20. aastapäeva, nimetades seda üheks edukamaks rahvusvaheliseks keskkonnakokkuleppeks. Nimetatud aastaks olid kõik 191 osalist suutnud vähendada osoonikihti kahandavate ainete kasutamist 95 % võrreldes võrdluse aluseks olevate kogustega[1]. Kõige suurem oli vähenemine tööstusriikides (99,2 %) ning mõnevõrra väiksem arengumaades (80 %)[2]. Montreali protokolliga loodud teadusliku hindamise komisjoni viimases, 2007. aastal avaldatud aruandes kinnitati, et osoonikiht on aeglaselt taastumas tänu protokolliga kehtestatud kontrollimeetmetele, kuigi 10–15 aastat hiljem, kui nähti ette 2002. aasta aruandes esitatud prognoosides. Keskmise osoonitaseme ja Arktika osoonitaseme taastumist prognoositakse 2050. aastaks ja Antarktika osooniaugu kadumist 2060. ja 2075. aasta vahel. ÜRO Keskkonnaprogrammi kohaselt hoitakse Montreali protokolliga kehtestatud kontrollimeetmetega ära kogu maailmas miljoneid surmaga lõppevaid ja kümneid miljoneid muid nahavähi juhtumeid, samuti kae tekkimist. Lisaks aitavad kõnealused kontrollimeetmed aastatel 1990–2010 vältida kasvuhoonegaaside heiteid, mille kogus on samaväärne rohkem kui 100 miljardi tonni CO2-ga. Osoonikihti kahandavate ainete heited moodustavad 2010. aastaks vähem kui 5 % ülemaailmsest prognoositavast CO2 heitest, samas kui 1990. aastal oli nende osakaal ligikaudu 50 %[3]. Teadusliku hindamise komisjon hoiatas 2007. aasta aruandes osalisi, et hoolimata edust tuleb uues prognoositud osoonikihi taastumise ajakavas püsimiseks säilitada valvsus ning arvestada ka seni veel ebaselgeid asjaolusid, mis on seotud kliimamuutuste mõjuga. Kõige olulisemad probleemid on järgmised: – Osoonikihti kahandavate ainete / kasvuhoonegaaside varude („pankade”) pääsemine atmosfääri – kuna protokoll on keskendunud osoonikihti kahandavate ainete tootmise keelustamisele, on toodetes ja seadmetes (nt isolatsioonivahtplastides, külmutus- ja kliimaseadmetes) säilinud märkimisväärsed osoonikihti kahandavate ainete varud. Arvutuste kohaselt lisavad need varud 2015. aastaks kuni 2 miljonit osoonikihi kahandamise potentsiaali tonni (ODP-tonni) ehk 13,4 miljardit tonni CO2-ekvivalente ning seepärast on vaja võtta lisameetmeid. – Erandkorras kasutada lubatud osoonikihti kahandavad ained – protokolliga nähakse ette teatav paindlikkus kontrollitavate osoonikihti kahandavate ainete kasutamisel (nt elujõuliste tehniliste või majanduslike alternatiivide puudumisel või kui neid on võimalik rakendada üksnes teataval otstarbel), nagu bromometaani kasutamine karantiiniks ja transpordieelseks käitluseks või lähteainena. Teadusliku hindamise komisjon hoiatas osalisi, et 2015. aastaks on vaja kõnealust erandkorras kasutamist praeguselt tasemelt (20 000 ODP-tonni aastas) oluliselt vähendada, et vältida osoonikihi taastumise edasilükkumist veel mitme aasta võrra. – Uued osoonikihti kahandavad ained – uued teaduslikud avastused on näidanud, et teatavate keemiliste ainete puhul, mille kasutamist protokoll ei reguleeri, on nende võime osoonikihti kahandada on oluliselt suurem ning samal ajal kasvab kõnealuste ainete turustamine kiiresti. Samuti väljendas teadusliku hindamise komisjon tõsist muret seoses osaliselt halogeenitud klorofluorosüsivesinike (HCFC) tootmise kiire kasvuga arengumaades enne nimetatud ainete järkjärgulise käibelt kõrvaldamise lõpuleviimist 2040. aastal. Kuid protokolliosalised tegutsesid kiiresti ning leppisid 2007. aastal viivitamata kokku protokolli nende sätete muutmise osas, mis käsitlevad HCFCde järkjärgulise käibelt kõrvaldamise ajakavasid, et vähendada nende kasutamist kogu maailmas koguste võrra, mis moodustavad kuni 1 miljon ODP-tonni ehk 18 miljardit tonni CO2-ekvivalente[4]. Komisjoni ettepanek ja sellega seotud analüüsid lähtuvad kõnealustest globaalsetest probleemidest (kuigi need ei kehti ELis täies ulatuses). 2. Praegune olukord ELis Määrus (EÜ) nr 2037/2000 osoonikihti kahandavate ainete kohta (edaspidi „määrus”) on Euroopa Ühenduse peamine vahend Montreali protokolli rakendamiseks[5]. Rahvusvahelistel ja ELi poliitikaraamistikel, mis suures osas kattuvad ja teineteist täiendavad, on olnud muljet avaldav mõju, mida näitab kontrollitavate osoonikihti kahandavate ainete kasutamise ja tootmise peaaegu täielik lõpetamine. Praeguseks on EL järk-järgult lõpetanud osoonikihti kahandavate ainete kasutamise rohkem kui 99 % ulatuses võrreldes võrdluse aluseks olevate kogustega. Kui mõnisada ODP-tonni aastas välja arvata, lõpetab EL 2010. aastaks kontrollitavate osoonikihti kahandavate ainete kasutamise täielikult võrdluse aluseks oleva kogusega (400 000 tonni) võrreldes. 2025. aastaks lõpetatakse osoonikihti kahandavate ainete tootmine ühenduses protokolli ja määrusega reguleeritud kasutuse eesmärgil ning 2010. aastaks väheneb see ligikaudu 4000 ODP-tonnini aastas võrdluse aluseks oleva kogusega (700 000 tonni) võrreldes. Kuna 2007. aastal võtsid osalised vastu HCFCde järkjärgulise käibelt kõrvaldamise kiirendatud ajakava, tuleb määrus ümber kavandada, et tuua käibelt kõrvaldamise tähtaeg praegu ettenähtud 2020. aastalt 2025. aastale. Kuna varem kasutamata osaliselt halogeenitud klorofluorosüsivesinike järkjärguline käibelt kõrvaldamine seisab ees, tuleb tugevdada meetmeid, et vähendada riske seoses osoonikihti kahandavate ainete ebaseadusliku kauplemise ja kasutamisega. Osoonikihti kahandavate ainete varud ELis võivad 2010. aastal moodustada ligikaudu 700 000 ODP-tonni ehk 5 miljardit CO2-tonni, kuigi praegused arvutused ei ole piisavalt usaldusväärsed. Aastased heited ajavahemikul 2005–2015 võivad ulatuda kogusteni, mis on kuni 24 000 ODP-tonni ehk kuni 170 miljonit tonni CO2-ekvivalente. Määruse kasutuskeeldude ning ringlussevõttu ja hävitamist käsitlevate sätete ning eelkõige ELi jäätmete raamdirektiivi ja elektri- ja elektroonikaseadmete jäätmete direktiivi samalaadsete sätete abil on võimalik suurema osa kõnealuste heitkoguste õhku pääsemist vältida, isegi kui ELi praegune jäätmete ringlussevõtu ja taaskasutamise määr on väga madal. Uute osoonikihti kahandavate ainete heited ELis kokku on praeguste arvutuste kohaselt vähem kui 300 ODP-tonni aastas, kuigi see kogus pidevalt suureneb. Osoonikihti kahandavate ainete kriitiline ja oluline kasutamine on ELis täielikult lõpetatud, kui mõned erandid välja jätta, samal ajal püsib bromometaani erandkorras kasutamine karantiiniks ja transpordieelseks käitluseks eeldatavasti alla 300 ODP-tonni aastas. Kõikide määruse rakendamisega seotud ametiasutuste halduskulud on märkimisväärselt vähenenud, sest püsivalt on vähenenud nende otsuste arv, mis käsitlevad erandkorras kasutamise lubamist, kuna pidevalt arendatakse ja turustatakse tehniliselt ja majanduslikult elujõulisi alternatiive. Käesoleva ettepaneku toetamiseks läbiviidud sidusrühmade uuring kinnitas üldist rahulolu kehtiva õigusliku raamistiku tõhususe ja mõjuga, kuigi leiti ühiselt, et kõnealune raamistik on keeruline. 3. Õigusloome parandamine Euroopa institutsioonide kohustus tagada parem õigusloome ning ELi 20 aasta pikkune kogemus osoonikihi kaitsmisel tekitas õigel ajal võimaluse läbi vaadata määrus osoonikihti kahandavate ainete kohta[6]. Kõnealuse läbivaatamise põhieesmärgid on: 1) kooskõlas komisjoni kohustusega tagada parem õigusloome lihtsustada määrust (EÜ) nr 2037/2000 ja sõnastada see uuesti ning vähendada samal ajal tarbetut halduskoormust; 2) tagada 2007. aastal muudetud Montreali protokolli nõuete täitmine; 3) tagada, et eespool nimetatud tulevaste probleemidega tegeletakse selleks, et tagada osoonikihi õigeaegne taastumine ning vältida kahjulikku mõju inimeste tervisele ja ökosüsteemidele. Määruse läbivaatamise ja sellega seotud mõju hindamise käigus arutati ja hinnati üksikasjalikult nii globaalsel kui ka ELi tasandil valdkondi, mille osas saaks õigusakti parandada[7]. Sellest lähtuvalt teeb komisjon ettepaneku lihtsustada, ühtlustada ja tõhustada määrust, et kaitsta osoonikihti, ning võtta samaaegselt mitmeid muid meetmeid, ka rahvusvahelisel tasandil. 3.1. Kehtivate sätete läbivaatamine Läbivaatamise käigus tehti kindlaks mitmeid võimalusi määruse teksti lihtsustamiseks[8]. Osa suurematest muudatustest seisnevad osoonikihti kahandavate ainete olulist ja kriitilist kasutamist käsitlevate ja praeguseks vananenud sätete ning nendega seotud menetluste väljajätmises ning võimaluse korral aruandluse ühtlustamises, võttes samal ajal nõuetekohaselt arvesse protokollist tulenevaid ELi kohustusi. Samuti viidi määrus läbivaatamise käigus kooskõlla 2007. aastal protokolliosaliste vastuvõetud otsusega XIX/6, et kiirendada HCFCde järkjärgulist käibelt kõrvaldamist. Seepärast tuuakse HCFCde tootmise järkjärgulise lõpetamise tähtpäev 2020. aasta algusesse. Samuti teeb komisjon ettepaneku teha mõned spetsiaalselt kavandatud muudatused hõlbustamaks määruse rakendamist tolliasutuste jaoks, et vältida osoonikihti kahandavate ainetega ebaseaduslikku kauplemist ja nende kasutamist ELis. Kõnealused meetmed hõlmavad teatavate märgistamisnõuete kehtestamist ning sellise vähese tähtsusega erandkorras kasutamise lubamise lõpetamist, mis toob väikesele hulgale asjaosalistele kaasa märkimisväärseid halduskulusid, kuid samal ajal on saadav kasu väike. Komisjon soovib õigusakte sihipäraselt karmistada, et ELil oleks võimalik lahendada ülejäänud probleeme, kuid teha seda piiratud kuludega, mis sageli võimaldab halduskorda täiendavalt lihtsustada. Komisjon teeb ettepaneku karmistada seoses osoonikihti kahandavate ainete varudega määruse seda sätet, mis käsitleb toodetes ja seadmetes sisalduvate osoonikihti kahandavate ainete kokkukogumist ja hävitamist, millest tulenev keskkonnakasu oleks kuni 14 000 ODP-tonni (112 miljonit tonni CO2-ekvivalente). Selleks et vältida nende turgude laienemist, millega seotud probleeme tuleks hiljem lahendada, teeb komisjon ettepaneku lisada määrusesse uute osoonikihti kahandavate ainete nimistu ning nõuda tootjatelt ja importijatelt aruandlust kaubeldud koguste kohta. Lisaks teeb komisjon ettepaneku vähendada bromometaani kasutamist karantiiniks ja transpordieelseks käitluseks 600 ODP-tonnilt 200 tonnile ning kõrvaldada see täielikult käibelt 2015. aastaks. Vahepeal tehakse kohustuslikuks kättesaadavad püüdetehnoloogiad, muu hulgas selleks, et kaitsta töötajate tervist. 3.2. Täiendavad meetmed Komisjon võtab lisaks eespool nimetatud muudatustele täiendavaid meetmeid osoonikihti kahandavate ainete järkjärgulise käibelt kõrvaldamise lõpuleviimiseks, sealhulgas rahvusvahelisel tasandil. Järelmeetmed käsitlevad peamiselt jäätmekäitlust reguleeriva poliitikaraamistiku, eelkõige elektri- ja elektroonikaseadmete jäätmete direktiivi rakendamise ja täitmise parandamist ning ehitus- ja lammutusjäätmetes sisalduvate osoonikihti kahandavate ainete kokkukogumist. Samuti määratakse kõnealuste meetmetega kindlaks asjakohased stiimulid, et suurendada märkimisväärselt nende osoonikihti kahandavate ainete hulka ELis, mis sisalduvad sellistes toodetes ja seadmetes, mis on kavas kokku koguda, ringlusse võtta või hävitada[9]. Kõnealuseid meetmeid rakendatakse tihedas koostöös liikmesriikide ja nende sidusrühmadega, kelle tegevus on seotud osoonikihti kahandavate ainete, jäätmekäitluse (eelkõige ehitus- ja lammutusjäätmete käitlemine) ja kliimamuutustega. Kõnealuste meetmete rakendamisest saadav täiendav keskkonnakasu võib olla kuni 80 000 ODP-tonni ehk 640 miljonit tonni CO2-ekvivalente. Samal ajal teeb komisjon tööd rahvusvahelisel tasandil koos liikmesriikide ja teiste protokolliosalistega, mis hõlmab muu hulgas kahepoolseid kohtumisi, et jätkata osoonikihti kahandavate ainete ülejäänud kasutamise ja heitkoguste vähendamist ning samuti kutsuda kõiki osalisi üles nõustuma täielikult kõikide protokolli muudatustega. Eelkõige tuleb tagada, et HCHCde järkjärguline käibelt kõrvaldamine kogu maailmas tooks kaasa kliimasõbralike alternatiivide kasutuselevõtu, kaotada osoonikihti kahandavate ainete varud arengumaades, vähendada bromometaani kasutamist karantiiniks ja transpordieelseks käitlemiseks ning tagada uute osoonikihti kahandavate ainete globaalsete kontrollide nõuetekohane järelevalve ja vajaduse korral nende kiirendamine. Komisjon jätkab tehnosiirde ja teadmiste edasiandmise toetamist spetsiaalsete töörühmade korraldamise ja teadmiste jagamise meetmete rakendamise kaudu. 4. Eeldatav mõju Paketiga lihtsustatakse märkimisväärselt õigusakti teksti ning tagatakse samal ajal osoonikihti kahandavate ainete järkjärgulise käibelt kõrvaldamise osas seni saavutatud edu säilimine ja jätkumine. Arvestades seni tehtud edusamme ja lihtsustamisvõimalusi, vähenevad halduskulud aastatel 2010–2020 kokku ligikaudu 3 miljoni euro võrra, sellest 2 miljonit tööstusharus, 0,7 miljonit liikmesriikide ametiasutustes ning ülejäänud osas Euroopa Komisjonis. Otsene majanduslik lisamõju ajavahemikul 2010–2020 on eeldatavasti alla 13 miljoni euro, mis on peamiselt seotud bromometaani karantiiniks ja transpordieelseks käitluseks kasutamise vähendamise meetmetega[10]. Oodatakse, et lihtsustamisest saavad kasu eelkõige väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad, kelle käsutuses on vähem määruse rakendamiseks vajalikke eriteadmisi. Paketi kõige olulisem kasu on seotud poliitikameetmetega, milles käsitletakse karantiini ja transpordieelset käitlust, ning meetmetega, mille eesmärk on osoonikihti kahandavate ainete varude kokkukogumine ja hävitamine. Kõnealuste meetmete netokasu aastatel 2010–2020 võib olla 16 000 ODP-tonni ehk 112 miljonit tonni CO2-ekvivalente[11]. 5. Kokkuvõte Määrus on osutunud väga tõhusaks ning teinud EList osoonikihi olulisima kaitsja. Kavandatud poliitikavalikud toetuvad kehtiva määruse tugevatele külgedele ning näitavad tõsist pühendumust muuta põhjaliku analüüsi alusel õigusloome lihtsamaks ja paremaks. Uus määrus tagab, et EL jätkab Montreali protokolli nõuete täitmist, vältides samal ajal tarbetuid halduskulusid. Samas võimaldab see ELil parandada oma positsiooni, et jätkata liidrirollis nende ülejäänud probleemide globaalsel tasandil lahendamist, mis hõlmavad muu hulgas ebaseaduslikku kauplemist ning sellest tulenevalt ka heausksete kauplejate ja valitsusväliste organisatsioonidega seotud probleeme. [1] Montreali protokolli artikli 1 määratluse kohaselt on kasutamine (protokollis „tarbimine”) kontrollitavate ainete toodang pluss kontrollitavate ainete import miinus eksport. [2] Arengumaades on osoonikihti kahandavate ainete edukat vähendamist võimaldanud mitmepoolne fond, mille kaudu on praeguseks rahastatud ligikaudu 2,4 miljardi USD väärtuses tehnosiiret ja sellega seotud suutlikkuse suurendamise projekte. Arengumaadele on ajakavades tavaliselt antud mõni aasta rohkem aega kui tööstusriikidele. [3] See väga suur panus kliimamuutuse tekitamisse on tingitud osoonikihti kahandavate ainete väga kõrgest globaalset soojenemist põhjustavast potentsiaalist (mõni aine potentsiaal on üle 14 000 korra kõrgem kui CO2 oma). [4] Vt protokolli osaliste 19. istungi (2007, Montreal) otsus XIX/6 kiirendada HCFCde järkjärgulist käibelt kõrvaldamist. Kasvuhoonegaaside vähendamine sõltub nende praeguste asendusainete heitkoguste piiramisest (nt külmutusseadmete puhul), mille globaalset soojenemist põhjustav potentsiaal on suhteliselt kõrge (nt fluorosüsivesinikud), ja/või selliste ainete kasutuselevõtust, mille globaalset soojenemist põhjustav potentsiaal on madal. Need kliimamuutusi käsitlevad kaalutlused on lisatud selles küsimuses osaliste poolt vastuvõetud otsustesse. [5] Samuti muudetakse määrusega eelmisi määrusi, mis on kehtinud peaaegu kakskümmend aastat. [6] Määruse läbivaatamine on lisatud komisjoni 2008. aasta õigusloome- ja tööprogrammi pealkirja alla „Lihtsustamine”. [7] Vt SEK(2008) xxx ja SEK(2008) xxx. [8] Põhjalikult kaaluti võimalusi jätta määrus muutmata (senise olukorra jätkumine) või tunnistada kehtetuks, kuid need lükati tagasi, põhjendades seda muuhulgas asjaoluga, et siis jääksid ühendusel Montreali protokolli nõuded täitmata ning lihtsustamise eesmärk saavutamata. [9] Nt kompensatsiooni- ja tagastamissüsteemidega seotud standardid, hävitamise rahastamine piirkondlikest vahenditest jne. [10] Kui arvestada, et bromometaan kõrvaldatakse tõenäoliselt selle tervist kahjustava toime tõttu turult, oleksid kulud oluliselt väiksemad. [11] Globaalset soojenemist põhjustava potentsiaali seisukohast on see samaväärne ligikaudu 2 %ga kasvuhoonegaaside heitest 1990. aastal. Võrdluseks: vähenemine moodustab kümnendiku sellest, mis on vajalik kliima- ja energiapaketiga seatud eesmärgi (vähendada 2020. aastaks kasvuhoonegaaside heiteid 20 %) saavutamiseks.