KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE

ÜHEKSAS ARUANNE ÜLEVAADE KOLMANDATE RIIKIDE KAUBANDUSE KAITSEMEETMETEST EUROOPA LIIDU SUHTES (STATISTILISED ANDMED SEISUGA 31. DETSEMBER 2011, KUID MÄRKUSED JUHTUMITE JA DOKUMENTIDE KOHTA ON AJAKOHASTATUD SEISUGA MÄRTS 2012)

1. Sissejuhatus

Alates üleilmse kriisi algusest 2008. aasta lõpus on kaubanduse kaitsemeetmete kasutamine ELi suhtes olnud üsna intensiivne. Kardeti, et paljude uute uurimiste puhul ei ole asjakohaseid eeskirju nõuetekohaselt rakendatud ja et meetmeid võidakse kuritarvitada, et kaitsta oma riigi tööstust välismaise konkurentsi eest.

2011. aastal on olukord vaid pisut paranenud ja, nagu allpool näitame, on kaubanduse kaitsemeetmete kasutamine ELi suhtes stabiliseerunud. Uute uurimiste arv on siiski pigem suur ja juhtumid on üha keerukamad. Mõnel juhul ei suudetud hoolimata rohkest ja jõulisest sekkumisest lahendada olulisi küsimusi tehnilisel tasandil ning vältida vaidluste lahendamist WTOs. See on põhjustanud käesoleva aasta kõrge aktiivsuse taseme.

Käesolevas aruandes kirjeldatakse üldiseid suundumusi, 2011. aastal täheldatud probleeme ja saavutatud tulemusi. Lisaks analüüsitakse üksikasjalikult suundumusi ja erijuhtumeid, mis on seotud riikidega, kes neid meetmeid kõige sagedamini kasutavad.

2. Üldised suundumused

2011. aasta lõpus kehtis 146 meedet, mis on eelmise aastaga võrreldes 23 meetme võrra rohkem. See on suurim arv alates aastast 2008. Pärast seda on meetmete arv vähenenud.

Suurem osa meetmetest on dumpinguvastased (94 aastal 2011, võrreldes 89-ga aastal 2010), kuid kaitsemeetmete proportsioon üha suureneb (46 võrreldes 30-ga). See on käesoleva aasta meetmete suure arvu peamine põhjus. Tasakaalustusmeetmed moodustavad vaid väikse osa meetmetest.

USA on endiselt kõige suurema arvu meetmetega riik (23), järgnevad Hiina ja India (mõlemas 15), Türgi (13) ja Brasiilia (12). Samuti tuleb märkida, et Indoneesia on teinud märkimisväärse sammu 2 meetmelt 8-ni, millest kõik on kaitsemeetmed.

Kokku kehtestati 2011. aastal 36 uut meedet. See on palju rohkem kui 2010. aastal kehtestatud 15 meedet. Kuigi ka kehtestatud dumpinguvastaste meetmete arv ei olnud tähtsusetu (13 aastal 2011, võrreldes 8-ga varem), oli kaitsemeetmete osas areng märkimisväärne. Tõepoolest, aastal 2011 kehtestati lausa 22 kaitsemeedet. Selle arvu juures tuleb siiski arvestada asjaolu, et neist meetmetest 8 seisnesid vaid Venemaa meetmete laiendamises Valgevene ja Kasahstani territooriumile seoses nende uue tolliliidu loomisega. Lisaks sisaldab see arv 6 meedet, mille kehtestas Indoneesia, kuid mis puudutavad tooteid, mida vaevalt EList eksporditakse. Nende kaitsemeetmete laiendamise mõju on seega ELi ettevõtetele suhteliselt piiratud.

Uute uurimiste arv on parim näitaja kolmandate riikide kaubanduse kaitsemeetmetega seotud tegevuse kohta. Kuigi kõigi nende uurimiste tulemusel ei kehtestata meetmeid – ja need ei peegeldu seega eespool toodud statistikas – mõjutab iga uus menetlus kaubandusvoogusid kogu uurimise aja jooksul ja nõuab eksportijatelt olulisi pingutusi oma huvide kaitsmiseks. Uute uurimiste arv on märkimisväärselt suurenenud alates 2008. aasta lõpust, st maailma majanduskriisi algusest, ja on sellest saadik suureks jäänud. Sel aastal algatati 33 uut uurimist, võrreldes 40-ga aastal 2010. Siiski tuleb märkida, et see arv sisaldab uurimisi, mis piirduvad Venemaa meetmete võimaliku laiendamisega uue tolliliidu territooriumile, ja kahte uurimist, mis hõlmavad tolliliidu territooriumi, kuid mida loetakse iga riigi puhul eraldi uurimisena.

Suurem osa neist uurimistest puudutab kaitsemeetmeid (20), ülejäänud on eranditult dumpinguvastased uurimised. Mõned neist uutest uurimistest võivad mõjutada olulisi kaubandusvoogusid ja nõuavad seega hoolikat jälgimist ja arvukaid sekkumisi eri tasanditel. Muud juhtumid, mis on küll väiksema majandusliku tähtsusega, on samuti väga olulised seoses täheldatud probleemide süstemaatilisusega, ja nõuavad erilist tähelepanu.

3. Kestvad probleemid

Viimastel aastatel on komisjon tugevdanud oma sekkumist, et lahendada üksikjuhtudel täheldatud probleeme. Neid küsimusi käsitleti ka kahepoolselt kolmandate riikide ametiasutustega kas ad hoc või korraliste koosolekute raames. Need koosolekud on olnud mõningal määral edukad, kuna teatavate kolmandate riikide tegutsemine on paranenud. Näiteks on mõned riigid suurendanud läbipaistvust oma uurimistulemuste avaldamisel, esitades konfidentsiaalsed andmed pigem indekseeritult, selle asemel et jätta andmed üldse esitamata. Selline arengusuund on positiivne.

Kahjuks varem täheldatud probleemid siiski püsivad, hoolimata asjaolust, et neid on palju kordi eri tasanditel tõstatatud. Seepärast jätkas komisjon jõupingutusi, et teha kõik vajalik ja võimalik, sealhulgas WTO vaidluste lahendamise korra kasutamine, et tagada WTO peamiste eeskirjade range täitmine ja välistada kaubanduse kaitsemeetmete kuritarvitamine.

Peamised püsivad probleemid on järgmised:

3.1. Meetmete väärkasutamine

Juba mitu aastat on olnud selgeid tõendeid, et kaubanduse kaitsemeetmete juhtumeid on algatatud pigem vastuseks ELi kehtestatud meetmetele, mitte põhjendatud alustel, mida toetab kodumaise asjaomase tööstusharu esitatud nõuetekohaselt dokumenteeritud taotlus.

Nagu märgiti eelmise aasta aruandes, on EL silmitsi olukorraga, kus kohe pärast teatava instrumendi või teatavate kriteeriumide kasutamist teatava riigi vastu algatab kõnealune riik tasakaalustusmeetmetega seotud uurimise või kahju ohtu käsitleva uurimise. On olnud ka ELi vastu suunatud juhtumeid, mis käsitlevad samasuguseid tooteid kui need, mille suhtes on EL varem uurimise algatanud. On raske uskuda, et kõikide juhtumite korral on tegemist lihtsalt kokkusattumisega.

Kahjuks on see suundumus jätkunud ka 2011. aastal. Eespool nimetatud uurimised andsid tulemuseks lõplike tollimaksude kehtestamise hoolimata teatavatest ilmsetest puudujääkidest, 2011. aastal algatati ka veel üks „peegel-uurimine”. Need ei ole üksikjuhtumid, kuna ka teised WTO liikmed on puutunud kokku samade probleemidega. Viimasel ajal on esinenud ähvardavaid märke samalaadse tegevuse jätkumise kohta.

Selline meetmete kasutamine on ebakohane ega ole vastuvõetav. Komisjon on seda probleemi käsitlenud nii poliitilisel kui ka tehnilisel tasandil (sealhulgas WTO foorumitel) ning ei kõhkle kasutamast WTO vaidluste lahendamise korda, kui menetlustel puudub sisu. Selliste menetluste muster on alati sarnane: madalad algatamistingimused (sageli läbipaistvuse puudumine, mis on seotud konfidentsiaalsuseeskirjade rikkumisega) ning kahjutõendite puudumine.

3.2. Läbipaistvuse puudumine

Läbipaistvus on üks peamisi tegureid kaubanduse kaitsemeetmete uurimistes. Kaubanduse kaitsemeetmed on vastuvõetavad vaid siis, kui neid kasutatakse WTO eeskirjade rangete piirangute kohaselt. Läbipaistvus ja mõistlik avalikustamine on selles protsessis esmatähtsad, kuna see on ainus viis tagada poolte õiglane kohtlemine ja nende võimalus kaitsta oma huve.

Kuigi uurimise tulemuste avaldamiseks on spetsiaalsed eeskirjad, mis võimaldavad kaitsta uurimises koostööd tegevate poolte esitatud andmete konfidentsiaalsust, st nõue esitada ülevaatlik mittekonfidentsiaalne kokkuvõte, otsustavad mõned uurimist teostavad ametiasutused siiski lihtsalt olulised andmed välja jätta.

Lisaks ei avalda mõned uurimist teostavad ametiasutused piisavalt üksikasjalikke andmeid dumpinguvastases menetluses osalevatele eksportijatele, seega on neil peaaegu võimatu täpselt teada saada, kuidas on dumpingumarginaal arvutatud.

Selliste probleemide puhul sekkub komisjon üksikjuhtumitesse ning, kui see on õigustatud ja pole paremat võimalust, kasutab ka WTO vaidluste lahendamise mehhanismi. Komisjon kasutab nende probleemide lahendamiseks ka kahepoolseid tehnilisi kohtumisi mõnede riikidega.

3.3. Kaitsemeetmete väärkasutus

Eespool toodud statistika näitab, et kaitsemeetmeid kasutatakse endiselt väga sageli, eriti mõnes riigis. Kuigi vahend on muidugi kättesaadav kõigile riikidele, peaks selle kasutamine jääma erandlikuks, kuna see mõjutab importi kõigist päritoluriikidest ning ei eelda mingi ebaõiglase elemendi olemasolu (nt dumping või subsiidium). WTO kohtupraktika on samuti kehtestanud selle kasutamiseks väga ranged kriteeriumid.

Kahjuks jätkavad mõned riigid selle vahendi ülemäärast kasutamist, hoolimata asjaolust, et probleem on sageli odavas impordis väga konkreetse(te)st riigist (riikidest). Sellistel juhtudel toetab komisjon alati riigipõhise vahendi kasutamist, et vältida kahjulikke kõrvalmõjusid, võttes arvesse kaitsemeetmete kohaldamist erga omnes põhimõttel.

Lisaks tundub, et paljudel juhtudel on uurimine algatatud nõrkadel alustel. Sellistel juhtudel oli uurimistel negatiivne mõju kaubandusele isegi siis, kui need lõpetatakse ilma meetmeid võtmata, kuna uurimise tulemus oli ebaselge. Loomulikult on asjaolu, et viimasel ajal ei ole meetmeid kehtestatud, positiivne areng, kuid kolmandad riigid peaksid olema uurimise algatamisel hoolikamad, et vältida neid negatiivseid tagajärgi.

Samuti pikendati aastal 2011 jälle osa meetmeid pärast nende algset 3-aastast kohaldamisaega, hoolimata asjaolust, et tööstusharu oli kas taastunud või olukord ei olnud muutunud, tõenäoliselt seetõttu, et algsed meetmed ei olnud asjakohased. See on peaaegu süstemaatiliselt toimunud ühe ja sama riigi meetmete pikendamise puhul ning selles menetluses on näha ilmseid puudujääke.

4. Peamised saavutused

Kolmandate riikidega seotud juhtumite korral on komisjoni ülesanne jälgida uurimiste kulgu ning pakkuda nõu ja tuge asjaomastele Euroopa eksportijatele.

Aastate jooksul on komisjoni süstemaatiline sekkumine kolmandate riikide algatatud uurimistesse olnud üldiselt positiivse mõjuga, kuna mõned riigid on parandanud oma uurimiste kvaliteeti. Komisjon on kogu maailmas tunnustatud uurimisasutus, kelle sekkumisse suhtutakse alati hästi ja seda kaalutakse hoolikalt. Selle peamine põhjus on asjaolu, et oma uurimistes rakendab komisjon väga rangeid standardeid.

Nagu eespool märgitud, püsivad mõned olulised küsimused siiski ja mitte kõiki probleeme ei ole suudetud lahendada. Paljudel üksikjuhtumitel on komisjon siiski suutnud kas vältida meetmeid või vähendada nende negatiivset mõju. Samuti suudeti lahendada mõned olulised süstemaatilised probleemid, ning see mõjutab hulka varasemaid ja tulevasi meetmeid.

Isegi kui kõigil juhtudel ei olnud võimalik positiivseid tulemusi saavutada, on komisjon abistanud paljusid tööstussektoreid, eksportijaid ja liikmesriikide ametiasutusi, ning saanud väga head tagasisidet, mis näitab, et eri sidusrühmad on seda toetust kõrgelt hinnanud.

Järgneb loetelu üksikutest 2011. aastal saavutatud positiivsetest tulemustest.

USA – nullimine – suur samm edasi

6. veebruaril 2012 saavutasid USA ja EL üksmeele (tegevuskava) nullimist käsitlevate vaidluste lahendamiseks. USA tühistas juba 2007. aastal nullimise uutes uurimistes ja nüüd laiendab tegevuskava nullimise kaotamise ka meetmete läbivaatamistele.

Sellele eelnes mitu aastat juriidilisi vaidlusi, WTO otsused ELi kasuks kahes erinevas kohtuasjas ja USA suutmatus nimetatud otsuseid täita.

Tuletame meelde, et nullimine on tava, mille puhul ilma dumpinguta tehingud jäetakse dumpingumäära arvutamisel arvestamata, mis sageli annab tulemuseks kunstlikult suurendatud tollimaksud. Meie pingutuste tulemusena tühistas USA hulga dumpinguvastaseid korraldusi ja vaatas läbi praegused dumpinguvastase tollimaksu määrad ilma nullimiseta kõigi ELi eksportijate puhul, kelle suhtes meetmed kehtivad. Juuni alguseks tuleb lõpule viia veel mõned praeguste tollimaksumäärade läbivaatamised ning siis oleme me saavutanud USAga dumpingu arvutamise selle aspekti osas võrdsed tingimused. Siiski peab komisjon hoolikalt jälgima, kuidas USA oma uut metoodikat rakendab, et tagada nullimise järjepidev kaotamine dumpingu arvutamisest kõigi tulevaste läbivaatamiste puhul.

Rohkem üksikasju on esitatud lisas.

Venemaa – Valgevene – Kasahstan – meetmeid ei laiendatud

Uues tolliliidus laiendatakse üksikute riikide kehtestatud meetmed kogu tolliliidu territooriumile, kui läbivaatamisega seotud uurimise tulemusena leitakse, et kodumaine toodang moodustab üle 25 % tolliliidu viimase kolme aasta keskmisest toodangust. Selles kontekstis näitas klaaskiust võrgu juhtumi analüüs, et Valgevene oli teinud ettepaneku meetmeid laiendada, kuigi tegelikult moodustas omamaine tootmine üle 25 % ainult läbivaatamise viimase aasta jooksul. Komisjon juhtis Valgevene ametiasutuste tähelepanu asjaolule, et künnist ei ole viimasel kolmel aastal ületatud ja selle tulemusena otsustati meetmeid kogu tolliliidule mitte laiendada.

Kaitsemeetmete kehtestamata jätmine Ukrainas

Viimastel aastatel on Ukraina algatanud suhteliselt palju kaitsemeetmetega seotud uurimisi: 2009. aastal 2, 2010. aastal 3 ja 2011. aastal 4. Komisjon on uurimistesse aktiivselt sekkunud, eelkõige juhtudel, mis mõjutaksid meetmete võtmise korral oluliselt ELi kaubandusvoogusid, et tuua välja juhtumite nõrkus ja tagada ELi eksportijate jaoks parimad tulemused. Komisjoni sekkumised olid 2011. aastal edukad. Kaks uurimist lõpetati ilma meetmete kehtestamiseta: külmkapi juhtum (umbes 45 miljoni euro suurune eksport aastas) ja naftatoodete juhtum (umbes 750 miljonit eurot).

Kuigi see on positiivne areng, on sagedane kaitsemeetmeid käsitlevate uurimiste algatamine endiselt probleem, nagu me eelmises jaos märkisime.

Iisrael – välditud meetmed

Viimastel aastatel on Iisrael muutunud suhteliselt oluliseks ELi vastu suunatud dumpinguvastaste meetmete kasutajaks (7 algatatud uurimist alates aastast 2009). Leiti mitu vastuolu WTO eeskirjadega, sealhulgas väga olulisi ja elementaarseid puudujääke. Arvestades täheldatud probleemide süstemaatilisust sekkus komisjon kõigil nimetatud juhtudel ja 2011. aastal lõpetati kaks uurimist ilma meetmeid kehtestamata. Neist ühe uurimise puhul olid uurimist teostavad ametiasutused pakkunud isegi välja lõplike meetmete kehtestamise. Range järelevalve on siiski jätkuvalt vajalik, kuna endiselt on käimasolevaid uurimisi ja kahjuks esineb ikka veel samu probleeme.

Jordaania – meetmete varajane lõpetamine

Jordaania algatas aastal 2008 kaitsemeetmeid käsitleva uurimise seoses kahhelkivide impordiga. See oli kolmas uurimine kuue aasta jooksul. Kui eelmisel kahel korral õnnestus meetmeid vältida, siis sel korral kehtestas Jordaania 2010. aasta septembris lõpliku tollimaksu kaheaastaseks perioodiks. Komisjon sekkus aktiivselt, arvestades juhtumi ajalugu ja täheldatud probleeme. Kahjuks ei olnud võimalik meetmeid vältida, kuid 2011. aasta detsembris otsustas Jordaania lõpetada meetmed üks aasta enne nende normaalse kohaldamisaja lõppu.

5. Kokkuvõte

Jälgimistegevus ja komisjoni sekkumised aastal 2011 osutusid ka seekord vajalikuks, et piirata meetmete ja protektsionistlike tavade kuritarvitamist.

Kaitsemeetmetega seotud tegevus on võrreldes aastatega 2008–2010 stabiliseerunud, kuid komisjoni osalus jäi siiski oluliseks, arvestades kaalul olevaid majanduslikke huve ja uurimiste üha suuremat keerukust.

Komisjoni sekkumisi võetakse välisriikides enamasti hoolikalt arvesse. Komisjon on rahvusvaheliselt tunnustatud uurimisasutus tänu oma kogemustele, aga ka asjaolule, et oma menetlustes rakendab komisjon väga rangeid standardeid.

Sel aastal saavutati hulgaliselt positiivseid tulemusi. Mõnel juhul õnnestus meetmeid vältida või vähendada nende negatiivset mõju. Samuti suudeti ELi eksportijate kasuks lahendada mõned olulised süstemaatilised probleemid. Seda tehti intensiivse järelevalve ja kahepoolsete kontaktide kaudu kolmandate riikidega. Mõnikord oli kasu ka WTO vaekogu menetlusest.

Enamasti on need tulemused saavutatud ka tänu heale koostööle ELi liikmesriikide, Euroopa tootjate ühenduste ja asjaomaste ettevõtetega. Kooskõlastatud ühistegevus suurendab märkimisväärselt eduvõimalusi.

Kahjuks püsib endiselt olulisi probleeme. Nende lahendamiseks on vaja uusi ja veelgi tõhusamaid sekkumisi, vajaduse korral ka WTO tasandil.

Komisjon jätkab ka sidemete tugevdamist teiste uurimist teostavate ametiasutustega, et parandada standardeid, läbipaistvust ja prognoositavust kaubanduse kaitsemeetmete kasutamisel. See on tõepoolest otsustava tähtsusega, et probleeme ennetada ja vältida, selle asemel et püüda lahendada neid käimasolevate uurimiste jooksul, mis on sageli väga keeruline.