AASTAÜLEVAADE

liikmesriikide iga-aastastest ekspordikrediiti käsitlevatest tegevusaruannetest, mille komisjon esitab vastavalt määruse (EL) nr 1233/2011 I lisa punktile 3

1. Sissejuhatus

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. novembri 2011. aasta määruse (EL) nr 1233/2011 (mis käsitleb riiklikult toetatavate ekspordikrediitide suuniste rakendamist ja millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu otsused 2001/76/EÜ ja 2001/77/EÜ)[1] I lisas on sätestatud, et liikmesriigid esitavad igal aastal komisjonile tegevusaruande, selleks et liidu tasandil läbipaistvust parandada. Komisjon esitab nimetatud teabe alusel parlamendile aastaülevaate.

Käesolev aastaülevaade käib 2012. aasta kohta. Aastaülevaates käsitletakse ekspordikrediiditoiminguid määruse (EL) nr 1233/2011 tähenduses, st „keskmise tähtajaga ja pikaajalisi” tehinguid, mille tagasimakseperiood on vähemalt 2 aastat. Käesolevas ülevaates ei käsitleta lühiajalisi ekspordikrediiditehinguid[2] ega teatavate ekspordikrediidiasutuste tegevust muudes valdkondades kui ekspordikrediit (nt investeeringute kindlustamine). Samuti tuleb märkida, et mõnes liikmesriigis täidab ekspordikrediidiasutuse ülesandeid kindlustusandja riikliku volituse alusel. Sellisel juhul on riikliku ekspordikrediidikava haldamine rangelt eraldatud tegevusest erasektoris (viimast käesolevas ülevaates loomulikult ei käsitleta).

2. 2012. kalendriaasta kohta saadud tegevusaruanded

2012. aasta kohta on tegevusaruande esitanud järgmised liikmesriigid: Austria, Belgia, Bulgaaria, Hispaania, Itaalia, Luksemburg, Madalmaad, Poola, Portugal, Prantsusmaa, Rootsi, Rumeenia, Saksamaa, Slovakkia, Sloveenia, Soome, Taani, Tšehhi Vabariik, Ungari ja Ühendkuningriik.

Eestil, Iirimaal, Kreekal, Küprosel, Leedul, Lätil ja Maltal ei olnud aruandeaasta jooksul aktiivset ekspordikrediidikava määruse nr 1233/2011 tähenduses.

Horvaatia ühines Euroopa Liiduga 1. juulil 2013.

Nagu ka eelmise aruande esitamisel, on liikmesriigid kasutanud aruande koostamiseks näidisvormi, mis sisaldab kontrollnimekirja. Mõned liikmesriigid on lisanud tegevusaruandesse lingi sama perioodi kohta esitatud siseriiklikule aasta tegevusaruandele, teised on selle asemel oma tegevust põhjalikult kirjeldanud aruandevormis.

3. Aasta tegevusaruannete analüüs

a) Üldine ja finantsteave

Kohaldatavas õigusaktis (määrus (EL) nr 1233/2011) on sätestatud ekspordikrediiditehinguid ja -kavasid reguleerivad normid, kuid liikmesriikidele on jäetud täiesti vabad käed otsustada, kas kehtestada ekspordikrediidikava või mitte ja kui kehtestada, siis kuidas korraldada asjaomase ekspordikrediidiasutuse töö.

Osades liikmesriikides on ekspordikrediidiasutus ministeeriumiosakond või riigiamet. Teistes liikmesriikides täidab ekspordikrediidiasutuse ülesandeid kindlustusandja riikliku volituse alusel ja riikliku järelevalve all. Liikmesriikides, kus pakutakse mitut eri liiki ekspordikrediidi toetust, on sageli rohkem kui üks ekspordikrediidiasutus (nt üks asutus, kes pakub riiklikku toetust garantii või kindlustuse vormis täiemahulise garantiina, ja teine, kes pakub intressitoetust). Eelmise aruandeaastaga võrreldes ei ole olukord oluliselt muutunud: 2012. aastal toimisid ekspordikrediidikavad määruse (EL) nr 1233/2011 tähenduses 20 ELi liikmesriigis ja neid kavasid haldasid kokku 27 erinevat ametit ja ministeeriumiosakonda. Itaalia ekspordikrediidiasutus SACE on läinud majandus- ja rahandusministeeriumi haldusalast üle Cassa Depositi e Prestiti (CDP) omandisse. CDP on nüüd ka enamusaktsionär Itaalia teises ekspordikrediidiasutuses SIMEST. Nii SACE kui ka SIMEST jätkavad uute omanikega tegevust ekspordikrediidikava haldamisel.

Nagu eelmises aastaülevaates juba mainitud, on Euroopa ekspordikrediidiasutused ekspordikrediidi toetusena tavaliselt pakkunud täiemahulist garantiid (st eksporditehingut rahastab tegelikult laenuga kommertspank ja ekspordikrediidiasutus annab tehingule garantii või kindlustuskatte), kuigi mõned liikmesriigid on pakkunud ka riiklikku rahastamistoetust (nt intressitoetust). 2008.–2009. aasta ülemaailmse finantskriisi ja euroala kriisi tagajärjel on viimastel aastatel kommertspankadest piisavate vahendite saamine raskemaks muutunud. Seda probleemi on ekspordikrediidi valdkonnas rahvusvahelisel tasandil põhjalikult arutatud (nt OECD-s). See ei ole kõigis liikmesriikides ühtviisi muret tekitanud, kuid paljud on viimastel aastatel probleemi leevendamiseks uusi võimalusi välja töötanud. 2012. aruandeaastal käivitas Hispaania lisaks tavalisele täiemahulise garantii ja intressitoetuse kavadele otsefinantseerimiskava[3]. Ühendkuningriik arendas aruandeperioodi jooksul otselaenude kava, mida hakati rakendama 2013. aasta septembris. Ka Prantsusmaal kasutusele võetud nn tugevdatud garantii (pr. k. Garantie Rehaussée) või sellelaadne instrument võib olla probleemi lahenduseks (see võimalus annab makseviivituse vastase tagatise asutustele, kes refinantseerivad pankasid, kes annavad ekspordikrediiti). Belgias on loodud ekspordi rahastamise garantii (mis samuti võimaldab anda garantii kolmandast isikust investorile, kes refinantseerib ekspordikrediiti).

Üksikasjalikumat teavet selle kohta leiab aasta tegevusaruannete vormi II ja IV osast, aga ka üldistest aastaaruannetest, millele mitu liikmesriiki sõnaselgelt viitavad.

Aasta tegevusaruannetes on esitatud ekspordikrediidikavadega seotud asjakohane finantsteave 2012. aasta kohta. Siiski tuleb rõhutada, et määruse (EL) nr 1233/2011 kohaselt esitatakse need aruanded kooskõlas asjaomase liikmesriigi õigusliku raamistikuga. See tähendab, et andmete esitamises on teatavaid erinevusi. Sellegipoolest ei ole komisjonil 2012. aasta tegevusaruannete finantsaspektide kohta konkreetseid tähelepanekuid[4].

Nelja liikmesriigi (Slovakkia, Soome, Tšehhi Vabariik ja Ühendkuningriik) tegevusaruandes on mainitud tingimuslikke kohustusi viitega määruse (EL) nr 1233/2011 I lisa lõike 1 viimasele lausele[5].

b) Kuidas arvestatakse „keskkonnariskidega, millega võivad kaasneda muud samalaadsed riskid”

Määruse (EL) nr 1233/2011 I lisa punktis 2 on sätestatud: „Iga-aastases tegevusaruandes kirjeldavad liikmesriigid, kuidas arvestavad nende ekspordikrediidiasutused riiklikult toetatavates ekspordikrediiditoimingutes keskkonnariskidega, millega võivad kaasneda muud samalaadsed riskid.”

Kõik liikmesriigid viitavad oma tegevusaruandes sõnaselgelt sellele sättele ja väidavad, et nad võtavad ekspordikrediidi taotluste läbivaatamisel keskkonnaaspekte arvesse. Viidates I lisa punktile 2 (milles on otseselt nimetatud ainult keskkonnariske), mainivad mõned liikmesriigid[6] sõnaselgelt ka sotsiaalset mõju, mõned aga inimõigusi,[7] tööõiguse põhinorme,[8] korruptsioonivastast võitlust[9] ja üldist mõju arengule[10]. Soome on oma projektide läbivaatamise põhimõtteid hiljuti ajakohastanud ja esitab tegevusaruande selles punktis nende kohta põhjaliku selgituse.

Keskkonnamõju hindamise protsess viib üldjuhul otsuseni, kas ekspordikrediidi toetuse taotlus tagasi lükata või ekspordikrediidi toetust anda[11]. Paljud liikmesriigid viitavad menetlustele, mida on kirjeldatud OECD soovituses riiklikult toetatavaid ekspordikrediite käsitlevate ühiste lähenemisviiside ning keskkonnaalase ja sotsiaalse hoolsuskohustuse kohta (edaspidi „ühised lähenemisviisid”)[12].

c) Ekspordikrediidiasutuste tegevuse vastavus liidu eesmärkidele ja kohustustele

I lisa punktiga 3 on ette nähtud, et komisjon hindab oma aastaülevaates ka „ekspordikrediidiasutuste tegevuse vastavust liidu eesmärkidele ja kohustustele”.

i) Rahvusvahelisest õigusest ja ELi konkurentsiõigusest tulenevad kohustused

Maailma Kaubandusorganisatsioonis (WTO) ei ole olnud vaidlusi seoses Euroopa ekspordikrediidikavadega.

Euroopa Komisjon ei saanud 2012. aastal kaebusi ELi õiguse võimalike rikkumiste kohta, mis oleksid seotud ekspordikrediidiasutustega.

ii) Vastavus liidu eesmärkidele

Euroopa Liidu lepingu artiklis 3 on loetletud liidu üldeesmärgid ja artiklis 21 liidu välistegevuse põhimõtted ja eesmärgid.

ELi ühise kaubanduspoliitikaga seoses on viidatud liidu välistegevuse põhimõtetele ja eesmärkidele Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 206 ning artikli 207 lõikes 1, mis on sõnastatud järgmiselt:

Artikkel 206

Tolliliidu rajamisega vastavalt artiklitele 28–32 aitab liit ühistes huvides kaasa ülemaailmse kaubanduse harmoonilisele arengule, rahvusvahelises kaubanduses ja välismaiste otseinvesteeringute suhtes kehtivate piirangute järkjärgulisele kaotamisele ning tolli- ja muude tõkete vähendamisele.

Artikkel 207

Ühine kaubanduspoliitika rajaneb ühtsetel põhimõtetel, eriti mis puutub tariifide muutmisse, kauba- ja teenustevahetusega ning intellektuaalomandi kaubandusaspektidega seotud tolli- ja kaubanduskokkulepete sõlmimisse, välismaistesse otseinvesteeringutesse, liberaliseerimismeetmete ühtlustamisse, ekspordipoliitikasse ning kaubanduse kaitsemeetmetesse, näiteks meetmetesse, mida võetakse dumpingu või subsiidiumide puhul. Ühist kaubanduspoliitikat teostatakse kooskõlas liidu välistegevuse põhimõtete ja eesmärkidega.

Kummaski artiklis ei ole ekspordikrediiti otseselt mainitud. Need sätted on üldist laadi ning see, mil määral saab neist tuletada sellises küllaltki spetsiifilises valdkonnas nagu ekspordikrediit tegutsevate riigiasutuste jaoks otseselt asjakohaseid norme ja kohustusi, sõltub konkreetsetest sätetest.

Komisjon on aga seisukohal, et neid aluslepingu sätteid saab käsitada taustana, mida tuleks ekspordikrediiditehingute suhtes kohaldatavate põhimõtete hindamisel arvesse võtta.

Aasta tegevusaruannetest selgub, et liikmesriikidel on üldiselt olemas ekspordikrediiti ja keskkonnamõju,[13] korruptsioonivastast võitlust ning väikese sissetulekuga riikidele jätkusuutliku laenuandmise tavasid käsitlevad tegevuspõhimõtted. Oluline roll on kolmel asjaomasel OECD soovitusel[14] (soovitus korruptsiooni ja riiklikult toetatava ekspordikrediidi kohta, soovitus riiklikult toetatavaid ekspordikrediite käsitlevate ühiste lähenemisviiside ning keskkonnaalase ja sotsiaalse hoolsuskohustuse kohta ning põhimõtted ja suunised, et edendada jätkusuutliku laenuandmise tavasid seoses ametliku ekspordikrediidi andmisega väikese sissetulekuga riikidele), kuid need ei ole ainsad kohaldatavad dokumendid. Isegi liikmesriigid, kes ei ole OECD liikmed, kohaldavad nimetatud soovitusi või kavatsevad seda põhimõtteliselt tegema hakata. Suur hulk liikmesriike märgivad oma aruandes, et kohaldavad ühiseid lähenemisviise laiemalt, kui on OECD piiritletud kohaldamisala, või et nende siseriiklikud õigusaktid või tavad lähevad sisuliselt kaugemale kui OECD soovitused.[15] Mitmel juhul on ekspordikrediidiasutused ise asjaomased aktid välja töötanud (nt põhimõtted, mis on seotud ettevõtja sotsiaalse vastutusega, või eetikakoodeks)[16].

Paljude liikmesriikide ekspordikrediidipoliitikas on inimõigustel oluline roll. OECD poolt 2012. aastal vastuvõetud ühiste lähenemisviiside uues versioonis on inimõigustele rohkem tähelepanu pööratud ja liikmesriigid hindavad seda kõrgelt. Mitu liikmesriiki teatasid, et nad toetavad aktiivselt OECD tööd ühistes lähenemisviisides kajastatud inimõigustega seotud aspektide praktilisel rakendamisel,[17] või rõhutasid, et võtavad inimõigustega seotud kaalutlusi arvesse olenemata ühiste lähenemisviiside kohaldamisalast[18].

Liikmesriikide ekspordikrediidipoliitika ei võta arvesse ainult nelja juba nimetatud poliitikavaldkonda, vaid see on seotud ka järgmiste teemadega: läbipaistvus (avatuse ja konfidentsiaalsuse põhimõtted), dialoog kodanikuühiskonnaga, panustamine säästvasse arengusse, ettevõtjate sotsiaalne vastutus (kas ekspordikrediidiasutuste tegevuspõhimõtete näol või eksportijate pingutuste toetamine selles valdkonnas) ning rahvusvahelistele ettevõtetele mõeldud OECD suuniste ja ILO peamistes dokumentides sätestatud tööõiguse põhinormide järgimise edendamine.

Kokkuvõtteks võtab komisjon teadmiseks, et kõik liikmesriigid on oma ekspordikrediidikavade haldamise toetamiseks välja töötanud tegevuspõhimõtted, mis on ELi eesmärkidega kooskõlas. Soovitusi, mille on välja andnud OECD, ainus rahvusvaheline organisatsioon, kes on välja töötanud ekspordikrediiti reguleerivaid erinorme, kasutatakse laialdaselt, kuid liikmesriigid teevad selles valdkonnas selgelt isegi rohkem, kui soovitused ette näevad.

Näiteks Soome aasta tegevusaruandes on ühe põhimõttena keskkonnavaldkonnas nimetatud „toetust rahvusvahelisel tasandil ekspordikrediidiasutustele ettenähtud ühise normistiku loomisele keskkonnaküsimustes, et anda eri riikide eksportijatele selles osas võrdsed konkurentsivõimalused.” Komisjoni arvates on see väga positiivne seisukoht, mille mõju ulatub keskkonnavaldkonnast kaugemalegi. Rahvusvaheline konkurents eksportijate vahel peaks põhinema nende toodete ja teenuste kvaliteedil ja hinnal, mitte sellel, millised on ekspordikrediidi rahastamispaketi tingimused või milline on ekspordikrediidi suhtes kohaldatavate põhimõtete sisu.

Samuti oleks üldiselt soovitatav kasutada rahvusvaheliste järelevalveorganisatsioonide (sh ÜRO) tööd suunistena poliitika edasisel kujundamisel.

Raske on kindlaks määrata täpset kriteeriumi, et mõõta „vastavust” ELi õigusega. Sellegipoolest näeb komisjon, et liikmesriikidel on üldiselt olemas selge tahe kohaldada oma ekspordikrediidikavade suhtes selliseid põhimõtteid, mille eesmärgid on Euroopa Liidu lepingu artiklitega 3 ja 21 üldjoontes kooskõlas. Euroopa Komisjoni arvates puudutab see eelkõige järgmisi eesmärke: „rajada siseturg” (artikli 3 lõige 3 – nagu eespool märgitud, peavad kõik ekspordikrediidikavad vastama asjaomaste õigusaktide nõuetele) ning kaitsta ja edendada rahvusvahelisel tasandil „vaba ja ausat kaubandust” (artikli 3 lõige 5), „tugevdada ja toetada inimõigusi” (artikli 21 lõike 2 punkt b), „ergutada kõikide riikide integreerimist maailmamajandusse” (artikli 21 lõike 2 punkt e) ning „aidata töötada välja rahvusvahelisi meetmeid keskkonna seisundi säilitamiseks ja parandamiseks ning maailma loodusvarade säästvaks majandamiseks, et tagada säästev areng” (artikli 21 lõike 2 punkt f).

Komisjon on võtnud teadmiseks määrusega (EL) nr 1233/2011 ettenähtud aruannete esmakordset esitamist käsitleva resolutsiooni, mille Euroopa Parlament võttis vastu 2013. aasta juulis. Resolutsiooni sisu oleks ilmselgelt olnud raske kohaldada tagasiulatuvalt 2012. aasta aruannete suhtes (liikmesriikide tegevusaruannete esitamise tähtaeg lõppes 2013. aasta juuli lõpus). Komisjon on juhtinud liikmesriikide tähelepanu sellele resolutsioonile, et nad võtaksid seda tulevikus tegevusaruannete esitamisel arvesse.

[1] ELT L 326, 8.12.2011, lk 45.

[2] Selliste tehingute suhtes kohaldatakse EÜ asutamislepingu artikli 93 lõike 1 kohast komisjoni teatist liikmesriikidele asutamislepingu artiklite 92 ja 93 kohaldamise kohta lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse suhtes.

[3] Otselaenud on selline ekspordikrediidi liik, mille puhul rahastamine tuleb otse ekspordikrediidiasutuselt, mitte kommertspangalt.

[4] Määruse nr 1233/2011 I lisa punkti 1 kohaselt ei piira aruandlusprotsess riiklike ekspordikrediidikavade üle järelevalvet teostavate liikmesriikide asutuste õigusi.

[5] Nimetatud lausega („Kui tingimuslikud kohustused võivad tekkida seoses riiklikult toetatavate ekspordikrediiditoimingutega, märgitakse need toimingud iga-aastasesse tegevusaruandesse.”) seotud teave on järgmine: Tšehhi Vabariik: „2,168 miljoni Tšehhi krooni (umbes 86,2 miljoni euro) väärtuses välja antud pangagarantiid esitatud tingimuslike kohustuste kogusumma all.”Soome: „A. Ekspordikrediidi garantiid – Soome riik katab võimaliku puudujäägi. B. Ekspordikrediidi finantseerimine – Soome riik katab puudujäägi ja tagab rahastamise. C. Intressimäärade ühtlustamise kava – Soome riigi vastutusel.” Slovakkia: „Miljonites eurodes välja antud pangagarantiid esitatud tingimuslike kohustuste kogusumma all (1.1.2012: 90,39 miljonit eurot, 31.12.2012: 47,69 miljonit eurot).”Ühendkuningriik: (Viitab oma aastaaruandele ja raamatupidamise aastaaruandele, mis sisaldab leheküljel 140 põhjalikku teavet tingimuslike kohustuste kohta 31. märtsil 2012 ja 31. märtsil 2013 lõppenud eelarveaastate kohta, kus on ära toodud ka kogusumma 31. märtsi 2013. aasta seisuga: „17,60 miljardit naelsterlingit – enne edasikindlustust – ja 12,20 miljardit naelsterlingit – kui edasikindlustus on maha arvatud”.)

[6] Nt Belgia, Madalmaad, Prantsusmaa, Rootsi, Rumeenia, Saksamaa, Slovakkia, Sloveenia, Taani ja Tšehhi Vabariik.

[7] Rootsi, Soome.

[8] Madalmaad, Soome.

[9] Nt Madalmaad, Rootsi, Soome ja Taani.

[10] Belgia, Saksamaa ja Soome.

[11] Toetuse saamine võib olla seotud teatavate tingimustega, mille eesmärk on tavaliselt riskide vähendamise meetmete ja nõuete täitmise tagamine. Tingimusliku toetuse saamine eeldab, et projekti mõju hinnatakse kokkuvõttes „vastuvõetavaks”. Tingimuslikule toetusele on sõnaselgelt viidatud Belgia, Hispaania, Itaalia, Luksemburgi, Poola, Portugali, Rumeenia, Sloveenia, Taani ja Ungari aruandes. Seda mõistet on käsitletud ka OECD soovituses riiklikult toetatavaid ekspordikrediite käsitlevate ühiste lähenemisviiside ning keskkonnaalase ja sotsiaalse hoolsuskohustuse kohta.

[12] Nt Hispaania, Itaalia, Luksemburg, Madalmaad, Poola, Portugal, Slovakkia, Sloveenia ja Ühendkuningriik.

[13] Keskkonnapoliitika kohta vt punkt 3b.

[14] OECD seisukoht on: „Soovitused ei ole õiguslikult siduvad, kuid tava on andnud neile suure moraalse jõu, kuna need kajastavad liikmesriikide poliitilist tahet ning eeldatakse, et liikmesriigid teevad kõik, mis nende võimuses, et soovitused täielikult ellu rakendada. Liikmesriigid, kes ei kavatse soovitust rakendada, tavaliselt hoiduvad hääletamisest soovituse vastuvõtmisel.”

[15] Nt Austria, Belgia, Bulgaaria, Prantsusmaa, Saksamaa, Soome, Taani. Madalmaad ja Rootsi.

[16] Nt Itaalia, Luksemburg, Rootsi, Sloveenia ja Taani.

[17] Nt Itaalia.

[18] Nt Austria, Belgia, Itaalia, Madalmaad, Rootsi, Saksamaa ja Taani. Rootsis kohaldatakse isegi lisaks tehingute üldisele hindamisele süsteemi, mille kohaselt antakse täiendav hinnang tehingutele, millega kaasnevad tööõiguse ja inimõigustega seotud riskid, ning tehingutele, mis tehakse kõrge riskitasemega riikides või sektorites.