[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 13.2.2008

SEK(2008) 149

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud teatisele:

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE aruanne FRONTEX i tegevusele antud hinnangu ja tema tulevase arengu kohta MÕJU HINDAMISE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

{KOM(2008) 67 lõplik}{SEK(2008) 148}

KOKKUVÕTE

SISSEJUHATUS

Ühenduse poliitika eesmärk ELi välispiiri valdkonnas on integreeritud haldus, mille kaudu tagatakse ühetaoline ja kõrgetasemeline kontroll ja valve, mis on vajalik eeltingimus isikute vabale liikumisele Euroopa Liidus ning vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala oluline osa. Selleks on ette nähtud välispiiri kontrolli normide ja korra kohta ühiste eeskirjade kehtestamine.

Ühiste eeskirjade tõhusaks rakendamiseks on vaja liikmesriikide vahelist operatiivkoostööd rohkem koordineerida. Tuginedes nõukogus tegutseva välispiiriga tegelevate isikute ühise üksuse kogemustele asutati spetsiaalne eksperdiasutus: Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuur (edaspidi „FRONTEX”), mille ülesandeks on tõhustada välispiiri haldamisel tehtava liikmesriikide vahelise operatiivkoostöö koordineerimist.

HETKESEIS JA PROBLEEMID

Euroopa Ülemkogu poolt 4.–5. novembril 2004 vastu võetud Haagi programmis taotleti komisjonilt hinnangu andmist Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuuri FRONTEX tegevusele enne 2007. aasta lõppu.

Hinnang peaks sisaldama FRONTEXi ülesannete ja volituste läbivaatamist ning hinnangut, kas FRONTEX peaks ühenduse ühise piiripoliitika üldise arengu taustal tegelema ka teiste piirihalduse aspektidega, sealhulgas tegema tõhustatud koostööd tolliasutuste ja muude asutustega, mis on pädevad kaupadega seotud julgeolekuküsimustes.

Hindamise tulemusele tuginedes osutavad seega probleemid, või täpsemalt puudused, mida saab praeguses etapis mõjuhinnangu eesmärgil kindlaks määrata, pigem küsimusele, kas FRONTEXi meetmete rakendamine võimaldab üldisi poliitikaeesmärke saavutada kõige optimaalsemal viisil: kas FRONTEXi tegevusulatus laieneb liiga kiiresti, kas tegevus teatavates valdkondades on tõhusam kui teistes, kas liikmesriigid panustavad või on võimelised panustama FRONTEXi tegevusse, kas ootused ja täpsed taotlused meetmete võtmiseks on sidusad ja realistlikud või hõlmavad need endas ohtu tegeleda ajutiste prioriteetidega, kallutades FRONTEXi pikas perspektiivis peamistelt prioriteetidelt kõrvale.

Nõukogu ja Euroopa Ülemkogu on korduvalt vastanud välispiiril tekkinud kriisiolukordadele ja probleemidele poliitiliste järelduste tegemisega, kutsudes FRONTEXit üles edendama teatavaid algatusi.

Seda kõike arvestades tuleb analüüsida järgmisi küsimusi:

- kuidas maksimeerida FRONTEXi potentsiaali, et saavutada poliitikaeesmärke, võttes arvesse isikute liikumisega seotud väljakutseid, mis on tekkinud välispiiri haldamises;

- kuidas tagada sidus areng, pöörates tähelepanu kõigile FRONTEXi ülesannetele;

- kuidas määrata FRONTEXi tegevuses kindlaks asjakohased prioriteedid.

Hindamise tulemusele tuginedes on üksikasjalikumalt vaadeldud FRONTEXi tegevuse järgmisi peamisi valdkondi:

- FRONTEXi koordineeritud ühisoperatsioonid;

- liikmesriikide tehnilised seadmed, mis on antud FRONTEXi käsutusse;

- võimalus asutada spetsialiseerunud üksusi;

- ühisoperatsioonide ja Euroopa patrullide võrgustiku vaheline seos;

- riskianalüüsi aruanded;

- liikmesriikide migratsiooniteenistuste teabe- ja koordineerimisvõrgu ICONet haldamine;

- piiriületuse- ja sisserändealase teabe, analüüsi ja infovahetuse keskuse CIREFI juhtimine;

- piirivalvurite koolitamine;

- teadusprojektide algatamine ja nendes osalemine;

- liikmesriikide korraldatavate tagasisaatmisoperatsioonide toetamine;

- koostöö kolmandate riikidega;

- horisontaalne integratsioon muude ametiasutustega;

- panustamine integreeritud piirihalduse kontseptsiooni.

POLIITIKAEESMÄRGID

Hindamisaruanne on komisjoni vastus Haagi programmis esitatud Euroopa Ülemkogu taotlusele.

Poliitikaeesmärgid vastavad FRONTEXi käivitamise ajal tema tegevusele seatud eesmärkidele ning on ELi integreeritud piirihalduspoliitika raames ikka veel asjakohased.

3.1. Üldised poliitikaeesmärgid

Üldised poliitikaeesmärgid on järgmised:

- edendada Euroopa tasandil välispiiri integreeritud haldamist;

- välispiiri tõhus kontroll ja valve;

- hõlbustada olemasolevate ja tulevaste välispiiride haldamisega seotud ühenduse meetmete kohaldamist, tagades liikmesriikide vahelise operatiivkoostöö koordineerimise.

3.2. Konkreetsed poliitikaeesmärgid

Konkreetsete poliitikaeesmärkidena saab nimetada FRONTEXi praeguste volituste raames täidetavaid ülesandeid:

- koordineerida välispiiri haldamisel tehtavat liikmesriikide vahelist operatiivkoostööd;

- abistada liikmesriike piirivalvurite koolitamisel, sealhulgas ühiste õppestandardite väljatöötamisel;

- teha riskianalüüse;

- jälgida välispiiri kontrolli ja valve seisukohalt oluliste uuringute arengut;

- abistada liikmesriike olukorras, mil välispiiril on vaja tõhustatud tehnilist ja operatiivabi;

- anda vajalikku abi liikmesriikidele ühiste tagasisaatmisoperatsioonide korraldamiseks;

- lähetada piirivalve kiirreageerimisrühmi liikmesriikidesse;

- rahvusvaheline koostöö.

POLIITIKAVÕIMALUSED

Allpool on esitatud kolm poliitikavõimalust, mis aitavad saavutada üldisi eesmärke ning pakuvad lahendusi tuvastatud puudustele.

Need võimalused sisaldavad 15 eraldiseisvat soovitust, mis on rühmitatud kolme poliitikavõimalusse:

1. poliitikavõimalus: praeguse olukorra säilitamine ;

2. poliitikavõimalus: selged, peamiselt mitteseadusandlikud soovitused, mille maksumus peaks olema suhteliselt soodne ning mida on lühema või keskmise pikkusega ajavahemiku jooksul lihtne rakendada;

3. poliitikavõimalus: sisaldab kõiki 2. poliitikavõimaluse hulka kuuluvaid soovitusi ning täiendavaid arutelusid nõudvaid lisasoovitusi pikemaks ajavahemikuks .

Poliitikavõimalused on esitatud tabelis 4.1. Soovitused on nummerdatud ja rühmitatud vastavalt sellele, kas tegemist on seadusandliku või muu meetmega (vastavalt SM ja MM).

Tabel 4.1 – ülevaade poliitikavõimalustest

Poliitikavõimaluse kirjeldus |

1. poliitikavõimalus | Praegust olukorda ei muudeta |

2. poliitikavõimalus | 1. Tehnilised seadmed FRONTEXi tegevuses tuleb CRATE potentsiaal ja liikmesriikide võetud kohustused täielikult ära kasutada (MM). 2. Spetsialiseerunud üksused Tähelepanu tuleks pöörata spetsialiseerunud üksuste loomisele asjakohastes geograafilistes piirkondades (MM). 3. Ühisoperatsioonide ja Euroopa patrullide võrgustiku vaheline seos FRONTEX peaks analüüsima poolalaliste ühisoperatsioonide Euroopa patrullide võrgustikuga ühendamise viise (MM). 4. Riskianalüüs Julgustada tuleks ühiste riskianalüüside tegemist Europoliga, rahvusvaheliste organisatsioonidega ja asjaomaste kolmandate riikidega ning sagedaste geograafiliste ja/või temaatiliste ühiste riskianalüüside tegemist asjaomaste partneritega (MM). 5. ICONeti haldamine Usaldada FRONTEXile praeguse või muu tehnilise platvormi (näiteks Frontexi infosüsteemi) raames ICONeti haldamine (MM). 6. CIREFI juhtimine Usaldada FRONTEXile ebaseadusliku sisserändega seotud operatiivteabe vahetamise tsentraliseerimine (MM). 7. Tehniliste seadmete soetamine Tagada FRONTEXi kaudu seadmete kättesaadavus, soetades selleks FRONTEXile piirivalveseadmed ja seirevahendid, mida hakkavad kasutama näiteks piirivalve kiirreageerimisrühmad (MM). 8. Tagasisaatmine Tugevdada FRONTEXi rolli tagasisaatmisoperatsioonides – analüüsida võimalust kasutada CRATEt tehniliste seadmete liikmesriikide vahel jagamise vahendina (SM). 9. Koolitus Piirivalvuritele pakutav koolitus peaks võtma arvesse ja sisaldama Euroopa ja rahvusvahelisi eeskirju, milles käsitletakse varjupaigaküsimusi, mereõigust ja põhiõigusi. Seega peaks FRONTEX pakkuma nendes küsimustes erikoolitust, et suurendada nende piirivalvurite arvu, kellel on vajalik pädevus, ja panustada sidusasse lähenemisviisi olukordade suhtes, mis hõlmavad otsingu- ja päästetegevuse koordineerimist (MM). 10. Teadustegevus Rakendada ühisprojekte, mille eesmärk on katsetada uute tehnoloogiate toimimist praktikas, hinnata selliste lahenduste teostatavust ja mõju kehtivatele menetlustele, mida rakendatakse piiripunktis (MM). |

3. poliitikavõimalus | Kõik 2. poliitikavõimaluse all nimetatud meetmed, millele lisanduvad allpool loetletud täiendavad meetmed: 1. Schengeni hindamine Praegu vaadatakse läbi Schengeni hindamise mehhanismi. Sellega seoses esitab komisjon 2008. aasta teisel poolel oma ettepanekud. Seda silmas pidades on selge, et FRONTEX saaks kõnealusele hindamismehhanismile pakkuda lisandväärtust oma välispiirikontrolli ja –valve alaste eksperditeadmiste ning võimalike seoste kaudu oma teiste tegevusvaldkondadega, eelkõige koolituse ja riskianalüüsiga (SM). 2. Koostöö kolmandate riikidega Esmatähtsaks tuleks pidada koostöö tugevdamist nende kolmandate riikidega, kes on FRONTEXi koordineeritud ühisoperatsioonide abil tuvastatud probleemsete piirkondadena. Analüüsida tuleb FRONTEXi praeguste volituste võimalikku laiendamist, mis võimaldaks tal rakendada katseprojekte koos abi saavate kolmandate riikidega (SM). 3. Tulevane operatiivkoostöö Algatada põhjalik arutelu pikaajalise strateegia, sealhulgas ELi piirivalvega seotud küsimuste üle (SM). 4. Piiride valvamine FRONTEX võiks võtta endale tulevase Euroopa piiride valvamise süsteemi kaudu toimuvas teabevahetuses keskse rolli ning vastutada piirieelse ala jälitusteabe koostamise eest (SM). 5. Toll ja horisontaalne integratsioon Euroopa tasandi katseprojektid võiksid toetada riiklike piirivalveasutuste ja riiklike tolliasutuste vahelise tegevuse koordineerimist. FRONTEX, komisjon ja liikmesriigid peaksid analüüsima võimalust korraldada FRONTEXi juhitavaid ühisoperatsioone kooskõlas riiklike tolliasutuste koostööprojektidega (MM). |

POLIITIKAVÕIMALUSTE VÕRDLUS

Poliitikavõimaluste kindlaksmääramise protsessis rühmitati soovituste ettepanekud kolme poliitikavõimalusse.

Poliitikavõimaluste eeliste ja puuduste hindamine ja kaalumine hõlmas konkreetse poliitikavõimalusega kaasneva iga soovituse süstemaatilist analüüsi. Paljud soovitused on üksteist täiendavad, kuid mõnel juhul võivad need ka üksi olla eesmärkide saavutamise alternatiivseks vahendiks.

5.1. 1. poliitikavõimalus

Lähtepunktiks oleks praeguse olukorra säilitamine, mis tähendaks, et komisjon eiraks Euroopa Ülemkogu mitmeid taotlusi analüüsida võimalikke lahendusi tõhustada FRONTEXi tegevust ja tema toiminguid. Hindamise tulemusena ei tehtaks ühtegi ettepanekut poliitikaeesmärkide saavutamisega otseselt seotud puuduste kõrvaldamiseks. Seega ei käivitataks ühtegi arutelu pikaajaliste suundade üle seoses FRONTEXi edasiarendamisega Euroopa integreeritud piirihalduse kontseptsiooni raames, sealhulgas küsimuse üle, millises ulatuses tuleks läbi vaadata FRONTEXi praegused volitused.

5.2. 2. poliitikavõimalus

Hindamise raames tuvastati praegustes volitustes puudujääke ja puudusi ning neile soovitati tähelepanu pöörata lühema või keskmise pikkusega ajavahemiku jooksul. Tuvastatud puudujääkide kõrvaldamine ning eesmärkide saavutamine on vajalik Euroopa integreeritud piirihalduspoliitika tõhustamiseks.

Selline lähenemisviis on kooskõlas komisjoni eesmärgiga tõhustada piirikontrolli Euroopa tasandil. Sel põhjusel analüüsiti hindamise raames erinevaid küsimusi, mis on seotud FRONTEXi tegevusega, otsiti võimalusi optimeerida tema tegevust praeguste volituste raames ning anti mitmeid soovitusi, mida saab FRONTEXi töö optimeerimiseks kiiresti rakendada ja mis tõhustavad Euroopa ühtset lähenemisviisi piirikontrolli mitmetele aspektidele.

Seega paraneks olukord selle võimaluse raames märkimisväärselt. Ometi on selle võimaluse puuduseks pikaajalise visiooni puudumine.

5.3. 3. poliitikavõimalus

Lisandväärtus, mis kaasneb lühiajaliste soovitustega, on sama, mis punktis 5.2 kirjeldatud võimaluse puhul.

Selleks et hinnata FRONTEXi kogu tegevust, on vaja strateegiat pikemaajalise poliitika väljatöötamiseks. Pikemaajalised soovitused on aluseks põhjalikumale arutelule, mis võimaldab asjaomastel osalistel arvestada mitmete poliitikavaldkondade arenguga (Schengeni ala, toll, piiride valvamine, horisontaalne integratsioon, suhted kolmandate riikidega, tegevuse tõhustatud kooskõlastamine), mis mõjutab märkimisväärselt kõiki kolme poliitikaeesmärki.

Pikemaajalist strateegiat on vaja selleks, et takistada teatava aja jooksul FRONTEXi ülesannete killustumist või pikaajalise visiooni kadumist, kui tegeletakse ajutiste prioriteetidega, keskendudes ainult lühiajalisele arengule. Teisalt on selge, et konkreetsete pikaajaliste meetmete täpsustamisel on üldjuhul vaja arvestada FRONTEXi tegevusest saadud kogemusi ning kõnealuse teemaga seotud poliitiliste algatuste üle peetavaid arutelusid.

EELISTATAV VÕIMALUS

1. ja 2. võimalusel on olulised puudujäägid, mis ei võimalda saavutada kõiki poliitikaeesmärke.

Komisjon on seisukohal, et ainsat võimalikku viisi ELi integreeritud piirihalduspoliitika konstruktiivseks edasiarendamiseks pakub 3. võimalus. Selle kohaselt tuleb rakendada lühikese ja keskmise tähtajaga soovitusi ning astuda ELi institutsioonide, FRONTEXi ning asjaomaste Euroopa ja rahvusvaheliste partneritega dialoogi, et analüüsida, kuidas oleks võimalik järkjärgulise lähenemisviisi kaudu saavutada pikema aja jooksul poliitikaeesmärke, arvestades sealjuures FRONTEXi ressursse ja haldussuutlikkust.

3. poliitikavõimalus pöörab ulatuslikku tähelepanu:

- FRONTEXi tegevuse tuvastatud puudujääkidele;

- üldistele ja konkreetsetele poliitikaeesmärkidele;

- lühiajaliste prioriteetide kindlaksmääramise mehhanismile, mis hõlmab praeguste volitustega antud ülesannete kõiki aspekte;

- olemasolevate meetmete tõhustamise või uute meetmete võtmisega seotud taotluste üldisele kaardistamisele, koormamata FRONTEXit uute ja ettenägematute ülesannetega;

- poliitikasuundade alase arutelu algatamisele, mis tagaks FRONTEXi tegevuse pikaajalise tõhususe.

JÄRELEVALVE JA HINDAMINE

Järelevalve eelistatavas võimaluses kirjeldatud tulevaste meetmete rakendamise üle ja sellise rakendamise hindamine on oluline, et tagada kõnealuste meetmete tõhusus. FRONTEXi kogu tegevus on kajastatud tema tööprogrammis koos näitajatega iga meetme kohta, mis võimaldab teha järelevalvet FRONTEXi iga-aastase tegevusaruande põhjal. Samamoodi kajastatakse ka ülaltoodud soovitusi.

Pidevat järelevalvet FRONTEXi tegevuse üle teeb ka haldusnõukogu, kes kohtub tavaliselt kuus korda aastas. Samuti annab FRONTEX aru nõukogu ja Euroopa Parlamendi istungitel.

***