[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 8.10.2008

KOM(2008) 610 lõplik

KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE,

MIS KÄSITLEB NÕUKOGU DIREKTIIVI 2003/86/EÜ (PEREKONNA TAASÜHINEMISE ÕIGUSE KOHTA) KOHALDAMIST

KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE,

MIS KÄSITLEB NÕUKOGU DIREKTIIVI 2003/86/EÜ (PEREKONNA TAASÜHINEMISE ÕIGUSE KOHTA) KOHALDAMIST

1. SISSEJUHATUS

22. septembril 2003 võttis nõukogu vastu direktiivi 2003/86/EÜ, millega sätestatakse ühised eeskirjad seaduslikult liikmesriikide territooriumil elavate kolmandate riikide kodanike perekonna taasühinemise õiguse kasutamise kohta (edaspidi „direktiiv”). Seda kohaldatakse kõikide liikmesriikide suhtes, välja arvatud IE, DK ja UK[1].

Käesoleva aruandega täidab komisjon direktiivi artikli 19 kohast kohustust ja see on järg 17. juuni 2008. aasta teatisele „Euroopa ühine sisserändepoliitika”,[2] milles komisjon teatas oma kavatsusest hinnata direktiivi rakendamist. Aruandes võetakse kokku direktiivi ülevõtmine liikmesriikides, tuvastatakse probleemid ja antakse soovitusi direktiivi nõuetekohaseks kohaldamiseks.

Aruanne põhineb komisjoni kahel uurimisel direktiivi rakendamise kohta[3] ja muudest uurimistest saadud teabel[4]. Kooskõlas direktiivi artikli 3 lõikega 3 ei käsitleta käesolevas aruandes nende kolmandate riikide kodanike olukorda, kes on liidu kodaniku pereliikmed.

2. Ajalooline ja poliitiline taust

Direktiiv on Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 63 lõike 3 punktil a põhinev esimene meetmete kogum, millega kehtestatakse kolmandate riikide kodanike liikmesriikidesse sisenemise ja seal elamise tingimused. Kuigi vastuvõetud tekst läbis teatavaid olulisi ja tihti pigem piiravamaid muudatusi võrreldes komisjoni esialgse ettepanekuga ja ühtlustus olemasolevate riiklike eeskirjadega, peetakse seda siiski ainult esimeseks sammuks ühtlustamise suunas.

Viimase kahekümne aasta jooksul on perekondade taasühinemine olnud peamine ELi sisserände allikas. Paljudes liikmesriikides moodustab perekondade taasühinemine suure (ja jätkuvalt kasvava) osa seaduslikust rändest. Arutelud selle üle, kuidas tõhusamalt toime tulla perekondade taasühinemisega kaasneva suure sisserändajate vooluga, on sundinud mõnda liikmesriiki tegema muudatusi poliitikas ja mitmed neist muudatustest on olnud piirava iseloomuga. Kõnealused muudatused peavad olema kooskõlas perekonna taasühinemise õigusega vastavalt direktiivile.

2.1. Järelevalve ja ülevõtmise seis

Liikmesriigid pidid ülevõtmise viima lõpule 3. oktoobriks 2005[5]. Komisjoni ametnikud abistasid liikmesriike selles protsessis, kohtudes korrapäraselt riikide ekspertidega.

Pärast ülevõtmise tähtaja möödumist algatati 19 liikmesriigi suhtes rikkumismenetlus ülevõtmismeetmete teavitamata jätmise tõttu. Seejärel, vastavalt EÜ asutamislepingu artiklile 226, käsitles komisjon 10 põhjendatud seisukohta. Otsus esitada juhtum Euroopa Kohtule võeti nelja liikmesriigi suhtes: kolm nendest juhtumitest võeti tagasi ja ühes juhtumis võeti vastu kohtuotsus[6].

Direktiivi kohaldavast 24 liikmesriigist ainult ühes on praegu ülevõtmine veel pooleli (LU)[7] ja teine (ES) ei ole veel riiklikku õigusesse ametlikku selgesõnalist viidet (ühtlustamise klausel) lisanud.

2.2. Euroopa Kohtu kohtuasi C-540/03

Euroopa Parlament esitas nõukogu vastu hagi direktiivi teatavate sätete tühistamiseks. Euroopa Parlament väitis, et sätted, mis võimaldavad liikmesriikidel piirata teatavatel juhtudel perekonna taasühinemise õigust (artikli 4 lõike 1 viimane taane, artikli 4 lõige 6 ja artikkel 8) ei ole kooskõlas perekonnaelu kaitstuse õigusega ja mittediskrimineerimise põhimõttega, mis sisalduvad Euroopa inimõiguste konventsiooni artiklites 8 ja 14.

Euroopa Kohus otsustas 27. juunil 2006, et direktiiv ei ole vastuolus perekonnaelu kaitstuse põhiõiguse, laste parimate huvide ega vanuse alusel mittediskrimineerimise põhimõttega. Kohtuotsus mõjutab seda, kuidas liikmesriigid peavad direktiivi rakendama. Eelkõige rõhutas kohus, et põhiõigused on liikmesriikidele siduvad, kui nad rakendavad ühenduse eeskirju, ning et nad peavad kohaldama direktiivi viisil, mis on kooskõlas nõuetega, mis reguleerivad põhiõigusi, eelkõige perekonnaelukaitstust ja alaealiste laste parimaid huvisid[8].

3. ÜLDSÄTTED

3.1. Perekonna taasühinemise õigus (artikkel 1)

Direktiivis tunnistatakse perekonna taasühinemise õiguse olemasolu. Kohtuasjas 540/03[9] kinnitatakse selgesõnaliselt kõnealuse õiguse olemasolu ja väidetakse, et direktiiviga kehtestatakse liikmesriikidele täpne positiivne kohustus, mille kohaselt tuleb neil direktiivis kindlaksmääratud juhtudel lubada perekonna taasühinemist taotleva isiku perekonna teatavate liikmete taasühinemine. Selles küsimuses ei jäeta liikmesriikidele mingit vabadust.

Seda subjektiivset õigust tunnustavad kõik liikmesriigid kas selgesõnaliselt, viidates perekonna taasühinemise õigusele, või kasutades sõnastust, mis ei jäta ametiasutustele mingit manööverdamisruumi direktiiviga hõlmatud juhtumites.

3.2. Reguleerimisala (artikkel 3)

- Kes võib perekonna taasühinemist taotleda?

Selleks et kolmanda riigi kodanik saaks taotleda perekonna taasühinemist, peab ta elama liikmesriigis seaduslikult, tal peab olema kehtiv elamisluba vähemalt üheks aastaks (olenemata elanikustaatusest) ja tal peab olema põhjust eeldada, et ta saab riigis alalise elamise õiguse.

Liikmesriikidel on eri lähenemisviisid kõnealuse kohustusliku sätte kohaldamisel. Enamik liikmesriike võimaldab perekonna taasühinemist ajutise elamisloaga, kuid nõuab riigis elamise miinimumperioodi (FR 18 kuud, ES elamisloa uuendamine vähemalt järgmiseks aastaks), samal ajal kui CZ ja SE nõuavad alalist elamisluba. Neli liikmesriiki viitavad selgesõnaliselt nõudele, et taotlejal peab olema põhjus eeldada alalise elamise õiguse saamist (CY, MT, LT, LU).

See tekitab probleeme CYs, kus elamisloa alusel on Küprosel elamise maksimumperiood piiratud nelja aastaga, pärast mida elamislube ei uuendata (välja arvatud isikute puhul, kes töötavad rahvusvahelises ettevõttes). Seega tundub, et kolmandate riikide kodanikud ei ole hõlmatud õigusega taotleda perekonna taasühinemist.

- Liidu kodanike pereliikmed

Nii perekonna taasühinemist taotlev isik kui ka tema pereliikmed peavad olema kolmanda riigi kodanikud, et nende suhtes saaks direktiivi kohaldada, mistõttu liidu kodanike pereliikmed ei kuulu direktiivi reguleerimisalasse. Nad kuuluvad direktiivi 2004/38/EÜ[10] reguleerimisalasse, mida kohaldatakse ainult nende liidu kodanike suhtes, kes on liikunud liikmesriiki või kes viibivad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole. Seega ei kohaldata ühenduse õigust perekonna taasühinemise suhtes, kui tegemist on liidu kodanikuga, kes viibib selles liikmesriigis, kelle kodanik ta on.

Seetõttu peavad liikmesriigid ise sätestama eeskirjad, mis reguleeriksid kolmandate riikide kodanikest pereliikmete taasühinemise õigust oma riigi kodanikega. Kui liikmesriik kohaldab oma kodanike suhtes eeskirju, mis on vähem soodsad kui direktiivis sätestatud eeskirjad, võib kolmandate riikide kodanike õiguslik seisund halveneda selle liikmesriigi kodakondsuse saamisel, kes kohaldab oma kodanike suhtes selles küsimuses vähem soodsaid eeskirju. Selline on olukord neljas riigis: CY, LT, DE, NL.

- Varjupaigataotlejad ja ajutine või täiendav kaitse

Direktiivi reguleerimisalasse ei kuulu ka kolmanda riigi kodanikud, kes on ajutise või täiendava kaitse all või kes taotlevad varjupaika[11]. Seega, liikmesriikide riiklikud õigusaktid on erinevad perekonna taasühinemise küsimuses konventsiooniga hõlmamata põgenike puhul. AT, CZ, EE, FR, FI, LU, NL, PT, SE kohaldavad direktiivi täiendava kaitse all olevate isikute suhtes vaatamata eespool mainitud väljajätmisele.

Komisjon on seadnud eesmärgiks[12] kõnealune tühimik ühenduse õiguses kaotada. Seetõttu kavatseb komisjon analüüsida miinimumnõuete direktiivi võimalike muudatusi, et hõlmata ühenduse eeskirjadega ka täiendava kaitse all olevate isikute perekonna taasühinemine.

4. Erisätted

4.1. Pereliikmed, kes võivad perekonna taasühinemist taotleda (artikli 4 lõige 1)

Pereliikmed, kellel on õigus perekonna taasühinemist taotleva isikuga ühineda, on vähemalt tuumikperekond: perekonna taasühinemist taotleva isiku abikaasa ja perekonna taasühinemist taotleva isiku või tema abikaasa alaealised lapsed järgmiste lubatud piirangutega.

- Abikaasa

Polügaamse abielu keelustamine tähendab, et lubatud on ainult ühe abikaasa taasühinemine ja võidakse keelduda teiste abikaasade laste taasühinemisest perekonna taasühinemist taotleva isikuga. Liikmesriigid võivad sätestada ka miinimumvanuse nii perekonna taasühinemist taotleva isiku kui ka abikaasa puhul.

Enamik liikmesriike kasutas seda valikulist klauslit, sest nende väitel aitab see vältida sundabielusid. Viis liikmesriiki (BE, CY, LT, MT, NL) kehtestasid vanusepiiranguks 21 aastat, mis on maksimaalne vanusepiirang vastavalt direktiivile. Üks liikmesriik (CY) on kehtestanud täiendava kriteeriumi, et abiellumine peab olema toimunud üks aasta enne taotluse esitamist.

Sellise täiendava CY tingimuse asjakohasus on küsitav sellise piirangu puudumise tõttu direktiivis ja võttes arvesse Euroopa Kohtu otsust[13].

- Alaealised lapsed

Alaealised lapsed on riikliku õiguse järgsest täiseast (tavaliselt 18 aastat) nooremad ning vallalised. Direktiiv lubab kahte täiendavat piirangut, tingimusel et need olid juba osa liikmeriigi õigusest direktiivi rakendamise kuupäeval. Esiteks võidakse nõuda laste puhul, kes on vanemad kui 12 aastat ja kes saabuvad riiki sõltumatult oma perekonnast, et nad täidavad riiklikus õiguses sätestatud integratsioonitingimusi. Otsuses kohtuasjas C-540/03 on öeldud, et vaatamata kõnealusele sättele peavad liikmesriigid siiski arvestama lapse parimate huvidega[14]. Ainult kaks liikmesriiki kohaldavad kõnealust erandit (DE, CY).

CY võttis kõnealuseid integratsioonitingimusi sätestavad riiklikud õigusaktid vastu pärast direktiivi rakendamise tähtaega.

Teine võimalik piirang käsitleb lapsi, kes on taotluse esitamise kuupäeval vanemad kui 15 aastat ja kellelt võidakse nõuda liikmesriiki sisenemist muudel kui perekonna taasühinemise põhjustel. Ükski liikmesriik ei ole kõnealust piirangut rakendanud. Et kõnealune artikkel on kavatsetud meetmete rakendamiskeeld (seda võib kasutusele võtta ainult enne rakendamise kuupäeva), on sellised piirangud riiklikus õiguses nüüd keelatud.

4.2. Muud pereliikmed (artikli 4 lõige 2)

Lisaks tuumikperekonna liikmetele võivad liikmesriigid kaasata pereliikmetena ka perekonna taasühinemist taotleva isiku või tema abikaasa ülalpeetavad vanemad ja vallalised täisealised lapsed ning perekonna taasühinemist taotleva isiku vallalise elukaaslase (nõuetekohaselt tõendatud püsisuhe või registreeritud kooselu).

Üle poolte liikmesriikidest[15] lubab perekonna taasühinemist perekonna taasühinemist taotleva isiku ja/või tema abikaasa vanemate puhul ning seitse liikmesriiki lubab perekonna taasühinemist vallalise elukaaslase puhul (BE, DE, FI, NL, SE, PT, LT) kas registreeritud kooselu või tõendatud püsisuhte korral.

Direktiivis sätestatakse ka, et kui alaealine laps on tunnistatud pagulane, peavad liikmesriigid lubama vanemate riiki sisenemise ja seal viibimise ka siis, kui ülalpidamise ja nõuetekohase perekonna toetuse tingimus ei ole täidetud. Seda kohustuslikku sätet ei rakenda BG.

Lisaks sellele nähakse artikli 4 lõigetega 2 ja 3 ette, et liikmesriigid võivad lubada muudel pereliikmetel oma territooriumile siseneda ja seal viibida, „ tingimusel et IV peatükis sätestatud tingimused on täidetud ”. Kui liikmesriik on otsustanud seda lubada, kohaldatakse direktiivi standardtingimusi.

4.3. Perekonna taasühinemise õiguse kasutamise nõuded

4.3.1 Majutus (artikli 7 lõike 1 punkt a)

Enamik liikmesriike võttis kasutusele ja/või säilitas majutuse tingimuse, välja arvatud FI, NL, SI ja SE. Praktiline korraldus on erinev: mõned liikmesriigid viitavad vaid tavapärasele majutusele, mõned kasutavad konkreetsemat lähenemist ja täpsustavad nõutud ruutmeetrite arvu iga täiendava isiku kohta.

Küsitav on tava (AT, BE), mille kohaselt perekonna taasühinemist taotleval isikul nõutakse kõnealustele tingimustele vastamist enne tema pereliikmete riiki sisenemist, sest taasühinemise kestus võib kujutada endast märkimisväärset rahalist koormat perekonna taasühinemist taotleva isiku jaoks.

Direktiivi artikli 12 kohaselt ei nõuta pagulastelt majutuse olemasolu tõendamist. PL ei täida kõnealust sätet, sest ta kohaldab majutuse tingimust ka pagulaste suhtes.

4.3.2 Haiguskindlustus (artikli 7 lõike 1 punkt b)

Pooled liikmesriikidest[16] kasutavad seda võimalust. HU kasutab alternatiivset süsteemi, mille kohaselt nõutakse kas haiguskindlustust või piisavaid rahalisi vahendeid, kuid selline süsteem on küsitav, sest seda võib tõlgendada täiendava tingimuse kehtestamisena.

4.3.3 Stabiilne ja korrapärane sissetulek (artikli 7 lõike 1 punkt c)

Kõik liikmesriigid, välja arvatud SE, kasutavad kõnealust kriteeriumi, kuid seda erinevalt: kas üksikasju täpsustamata (CY), delegeerides sellise täpsustamise kohalike õigusaktide ülesandeks (DE), viidates miinimumpalgale (FR, LU, RO, LT) või miinimumsissetulekule, alla mida antakse sotsiaaltoetust (AT). Ligikaudne nõutav sissetulek kuus jääb 120 euro (PL) ja 1484 euro (NL) vahele. Mõnedes liikmesriikides on sätestatud künnis, mis suureneb proportsionaalselt pereliikmete arvuga, kes soovivad perekonna taasühinemist taotleva isikuga taasühineda.

Eriti tekitab probleeme kolme liikmesriigi lähenemisviis: EEs on nõutav summa peaaegu kahekordne täiendava pereliikme puhul ja FIs suureneb künnis iga taasühineva lapse puhul 450 euro võrra. NLis kehtiv erisäte, millega nõutakse kõige kõrgemat sissetulekut, võib endast kujutada diskrimineerimist vanuse alusel[17]. Perekonna loomiseks[18] nõutakse igalt perekonna taasühinemist taotlevalt isikult seadusega sätestatud 23-aastase töötaja 120 % miinimumpalka, olenemata tema vanusest. Lisaks sellele nõutakse ka vähemalt üheaastast töölepingut või kolmeaastast tööstaaži. Kõik sellised tingimused võivad takistada perekonna taasühinemise õiguse kasutamist, eriti nooremate isikute puhul.

4.3.4 Integratsioonimeetmed (artikli 7 lõige 2)

Kõnealune valikuline säte võimaldab liikmesriikidel nõuda, et kolmanda riigi kodanikud täidavad integratsioonimeetmeid, mida pagulaste pereliikmete puhul tohib rakendada alles siis, kui asjaomastele isikutele on luba perekonna taasühinemiseks antud[19].

Mõned liikmesriigid on riiklikus õiguses kasutusele võtnud integratsioonimeetmed. Kolm nendest (NL, DE, FR) kasutavad seda tingimusena territooriumile sisenemise lubamiseks. DE nõuab, välja arvatud teatavate riikide kodanike puhul, et abikaasal oleksid enne sisenemist põhiteadmised saksa keelest, mida tuleb demonstreerida konsulaadis. FRis sõltub viisa andmine keeleoskuse hindamisest ja juhul, kui keeleoskus ei ole piisav, keelekursusel osalemisest. Kui pereliikmel on lubatud elada Prantsusmaal, peab ta sõlmima vastuvõtu- ja integratsioonilepingu, mis kohustab teda osalema kodanikuõpetuse- ja vajaduse korral keelekursustel. NL nõuab pereliikmetelt esimese[20] integratsioonitesti läbimist, mis hõlmab teadmisi keelest ja Madalmaade ühiskonnast ning mida saab teha ainult nende päritoluriigis. Oodatud on teatavate riikide kodanikud, teatavasse rühma kuuluvad isikud ja kõrgkvalifitseeritud võõrtööjõud. Kui kandidaat kukub testil läbi, ei ole võimalik otsust edasi kaevata, kuid testi on sama tasu eest võimalik uuesti teha. Ülejäänud liikmesriigid (AT, CY, EL) nõuavad, et pereliikmed osaleksid integratsioonikursustel (peamiselt keelekursused) või sooritaksid pärast riiki sisenemist keeleeksami. Mõnedes riikides kehtib see tingimus ainult alalise elamisloa saamiseks (LT) või see kehtib toetuste vähendamise võimalusena (DE) selle tingimuse mittetäitmise korral.

Kõnealuste meetmete eesmärk on hõlbustada pereliikmete integratsiooni. Nende meetmete vastavus direktiivile sõltub sellest, kas neil on kõnealune eesmärk ja kas nende puhul järgitakse proportsionaalsuse põhimõtet. Nende vastavust võib pidada küsitavaks järgmiste asjaolude põhjal: sellistele kursustele või testile pääsemine, nende ülesehitus ja/või korraldus (testi materjalid, tasud, ruumid jne) ning kas sellistel meetmetel või nende mõjul on integratsiooni kõrval muu eesmärk (nt kõrged tasud välistavad madala sissetulekuga pered). Arvestada tuleks ka menetlusliku tagatisega vaidlustamise õiguse näol.

4.3.5 Ooteaeg ja vastuvõtuvõime (artikli 8 lõige 1)

Lisaks artiklis 3 sätestatud tingimustele võimaldab kõnealune säte liikmesriikidel kehtestada miinimumaeg seaduslikuks elamiseks (mis ei ületa kahte aastat)[21] enne perekonna taasühinemist.

See tähendab, et taotlust võib esitada, kuid liikmesriigid võivad viivitada perekonna taasühinemise lubamisega kuni nende õiguses sätestatud ajavahemik möödub. Rakendamise probleemid tekivad seega seoses kõikide nende liikmesriikidega, kes on kehtestanud kõnealuse kaheaastase elamistingimuse, mis peab olema täidetud taotluse esitamise ajal (CY, EE, EL ja LT).

Teises taandes on sätestatud kolmeaastane ooteaeg alates perekonna taasühinemise taotluse esitamisest, kuid ainult nende liikmesriikide puhul, kus käesoleva direktiivi vastuvõtmise kuupäeval võetakse juba arvesse nende vastuvõtuvõimet. Sellist rakendamiskeelu vormis erandit taotles eelkõige AT (kes on ainuke seda kasutav liikmesriik), sest kõnealuses liikmesriigi õiguses oli sätestatud kvoodisüsteem. Direktiivi rakendamisel ja pärast Euroopa Kohtu otsust[22] muutis Austria oma õigusakte nii, et kolm aastat pärast taotluse esitamist tuleb perekonna taasühinemise eesmärgil ja olenemata kvoodist anda elama asumise luba.

Kõnealune säte välistab vastuvõtuvõime kasutamise riigi õiguses ühe tingimusena.

4.3.6 Võimalikud piirangud seoses avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahva tervisega (artikkel 6)

Liikmesriigid on kõnealuse sätte rakendamiseks kasutanud eri meetodeid – mõned viitavad asjaomastele Schengeni acquis ’ sätetele, mõned viitavad vabadusekaotusliku karistusega kuriteole.

Direktiivi põhjenduses 14 antakse teatav ettekujutus sellest, mida võidakse pidada ohuks avalikule korrale ja julgeolekule, kuid üldjuhul peavad liikmesriigid ise kehtestama oma standardid kooskõlas proportsionaalsuse üldise põhimõttega ja horisontaalse artikliga 17, mis kohustab neid võtma arvesse isiku peresuhete laadi ja kestust ning tema riigis elamise kestust ja võrdlema neid avaliku korra või avaliku julgeoleku vastu sooritatud õiguserikkumise raskuse või laadiga. Rahva tervise tingimust võib kohalda ainult juhul, kui haigus või puue ei ole ainuke põhjus elamisloa tagasivõtmiseks või uuendamata jätmiseks. Kolm liikmesriiki ei täida seda (EE, SI, RO)[23].

4.4. Menetluseeskirjad

4.4.1 Taotluse hindamise menetlus

- Erimenetlus (artikli 5 lõige 1)

Enamikes liikmesriikide kehtib perekonna taasühinemiseks erimenetlus. Ainult neli riiki (CZ, HU, LV, PL) ei ole erimenetlust pidanud vajalikuks, vaid käsitlevad perekonna taasühinemist üldiste sisserände-eeskirjade raames.

- Taotluse esitaja (artikli 5 lõige 1)

Liikmesriikide lähenemisviis läheb lahku ka küsimuses, kas pereliige või perekonna taasühinemist taotlev isik peaks olema menetluses taotluse esitaja.

Perekonna taasühinemist taotlev isik esitab sellekohase taotluse järgmistes riikides: CY, FR, EL, IT, LV, LU, MT, PL, RO, SI, ES. Ülejäänud liikmesriikides võivad ka pereliikmed esitada taasühinemise taotluse, välja arvatud AT ja HU, kus taotleja saab olla ainult pereliige. PTs esitab pereliige taotluse ainult juhul, kui ta viibib Portugalis, muul juhul esitab taotluse perekonna taasühinemist taotlev isik.

- Taotluse esitamise koht (artikli 5 lõige 3)

Direktiiviga nõutakse, et taotluse esitamise ajal peab pereliige elama väljaspool liikmesriigi territooriumi ja erandid on lubatud ainult teatavatel juhtudel.

Viis liikmesriiki (CZ, FI, HU, PL, PT) takistavad kõnealuse sätte rakendamist, sest nad isegi ei jõusta peamist reeglit, mille kohaselt peavad pereliikmed elama väljaspool nende territooriumi. Kõik ülejäänud liikmesriigid, välja arvatud CY, kohaldavad kõnealust erandit ja lubavad taotluse esitamist isegi juhul, kui pereliige viibib juba riigis, kuigi erandi reguleerimisala erineb märkimisväärselt. Mõnedes liikmesriikides on see võimalik ainult humanitaarsetel kaalutlustel (AT), mõned nõuavad, et pereliikme riigis viibimine oleks seaduslik ja mõned aktsepteerivad seda juhul, kui taotleja tagasipöördumine oma päritoluriiki ei ole vastuvõetav (DE).

- Dokumentaalsed tõendid (artikli 5 lõige 3)

Nõutavate dokumentide nimekiri erineb liikmesriigiti: mõnedes liikmesriikides kehtib väga üksikasjalik nimekiri, samal ajal kui teised riigid viitavad ainult üldistele nõuetele (SE, DE, MT, ES, LT) ja annavad seega ametiasutustele märkimisväärse vabaduse.

Direktiiviga on sätestatud erinõuded seoses pagulastega, mille kohaselt peavad liikmesriigid arvesse võtma muid tõendeid juhul, kui pagulane ei saa esitada ametlikku tõendit, mis kinnitab perekondlike sidemete olemasolu. EE ei vasta kõnealusele sättele: ta väidab, et ametliku dokumendi puudumine võib kaasa tuua keeldumise. NLi säte, mille kohaselt peab pagulane tõendama, et tal on võimatu esitada kõnealune dokument, on samuti küsitav.

- Vestlused ja uurimised (artikli 5 lõige 2)

Kõik liikmesriigid kasutavad võimalust vestelda vajaduse korral isikutega ja teostada muid vajalikke uurimisi. Mõned liikmesriigid (AT, BE, DE, FI, FR, IT, ES, LT, SE, NL) on kasutusele võtnud DNA testid perekondlike sidemete olemasolu tõenduseks. Seda võimalust kasutatakse ainult taotleja puhul ja enamikel juhtudel kannavad kulud ametiasutused (välja arvatud LT ja BE puhul ning NLis, kus tasu hüvitatakse ainult juhul, kui test kinnitab perekondlike sidemete olemasolu).

Ühenduse õigusega kokkusobivuse seisukohast peavad kõnealused vestlused ja/või uurimised olema proportsionaalsed, need ei tohi negatiivselt mõjutada perekonna taasühinemise õiguse kasutamist ning peavad arvesse võtma põhiõigusi, eelkõige eraelu puutumatuse ja perekonnaelu kaitstuse õigust.

- Mugavusabielu, –kooselu või –lapsendamine (artikli 16 lõige 4)

Kõnealune säte võimaldab liikmesriikidel teostada erikontrolle, kui on põhjust kahtlustada, et tegemist on pettuse või mugavusabielu või –kooselu või –lapsendamisega. Iga riiklik süsteem sisaldab eeskirju, et takistada perekonna taasühinemist juhul, kui peresuhete ainueesmärk on elamisloa saamine.

AT õigus on problemaatiline, kuna selles peegeldub üldine kahtlustav lähenemisviis, mis väljendub kõnealuse sätte süstemaatilises kohaldamises, st et perekonnaseisuametid peavad esitama teabe iga abielu kohta, millest üks osapool on kolmanda riigi kodanik, olenemata sellest, kas kahtlustamiseks on tegelikult põhjust, ja seejärel peab teavet kontrollima välismaalastega tegelev politseiosakond. Olukord on sarnane NLis, kus juhul, kui ühel partneritest ei ole Madalmaade kodakondsust enne abielu või registreeritud kooselu sõlmimist, peab registripidaja taotlema politseiülema avaldust.

- Tasud

Kõikides liikmesriikides, välja arvatud IT ja PT, peavad taotlejad maksma tasu. Alati ei ole selge, kas kõnealune tasu on viisa või taotluse enda eest. Kogusumma on riigiti erinev, kõikudes BEs ja ESis kohaldatava halduskulusid katva sümboolse summa, CZis ja EEs kehtiva 35-eurolise tasu ning NLis[24] kohaldatava 1 368-eurolise summa vahel. Keskmiselt on tasu 50 ja 150 euro vahel.

Direktiiviga ei reguleerita menetluse käigus makstavaid haldustasusid. Siiski ei tohiks liikmesriigid kehtestada tasusid viisil, mis õõnestaks direktiivi mõju perekonna taasühinemise õiguse kasutamiseks.

4.4.2 Haldusotsus

- Menetluse kestus (artikli 5 lõige 4)

Taotluse esitajale teatatakse otsusest kirjalikult võimalikult kiiresti ja igal juhul hiljemalt üheksa kuud pärast taotluse esitamise kuupäeva.

Eri riikides on ajavahemik keskmiselt kolm kuud või kohaldatakse üldiseid eeskirju, mis tähendab, et otsusest teatakse üheksa kuu jooksul. 14 liikmesriiki kasutavad direktiivis sätestatud võimalust pikendada tähtaega taotluse läbivaatamise keerukusega seotud erandlikel asjaoludel.

Olukord on probleemne kahes liikmesriigis. BG on sätestanud ainult soovitusliku tähtaja seitse päeva. ESis puudub seadusega kehtestatud tähtaeg, kuid praktika näitab, et täidetakse kõnealuse sättega kehtestatud tähtaja tingimust.

- Kirjalik ja põhjendatud otsus (artikli 5 lõige 4)

Kõik liikmesriigid täidavad kriteeriume, mille kohaselt peab otsus olema kirjalik ja eitavat otsust tuleb põhjendada. LV on ainuke liikmesriik, kus ei ole täpsustatud tagajärjed, kui otsust ei tehta maksimaalse üheksakuulise ajavahemiku lõpuks. Enamikes liikmesriikides annab otsuse puudumine võimaluse õiguskaitse taotlemiseks. BEs, ITs ja PTs tähendab otsuse puudumine selgesõnalist lubamist, samal ajal kui BGs, FRs, ELis ja LUs on olukord vastupidine, tähendades selgesõnalist keeldumist.

- Laste parimad huvid (artikli 5 lõige 5)

Kõnealuse horisontaalse kohustusliku sätte (st võtta taotluse läbivaatamisel nõuetekohaselt arvesse alaealiste laste parimaid huvisid) rakendamine tekitab praegu probleeme mitmele liikmesriigile. Seda kohustust ei nimetata selgesõnaliselt AT, EL[25] ja PT riiklikus õiguses. LTis ja NLis viidatakse ainult Euroopa inimõiguste konventsiooni artiklile 8. Arvestades Euroopa Kohtu märkusi kohtuasjas C-540/03, ei ole see aga kõnealuse sätte rakendamiseks piisav[26]. HU viitab ainult rahvusvahelistes lepingutes pakutavatele tagatistele ilma täiendavate üksikasjadeta. Kõnealuseid sätteid järgivad liikmesriigid rakendavad seda sätet ametlikult oma riiklikus õiguses või viitavad ÜRO laste õiguste konventsioonile.

- Horisontaalne säte asjaomase kaalutluse kohta (artikkel 17)

Euroopa Kohtu otsuses kohtuasjas C-540/03 tuletati eraldi meelde kohustust võtta asjakohaselt arvesse isiku peresuhete laadi ja kestust, tema liikmesriigis elamise kestust ning samuti pere-, kultuuri- ja ühiskonnasidemete olemasolu tema päritolumaaga ja soovitati lähenemisviisi, mille kohaselt tuleb iga üksikjuhtumit käsitleda eraldi. Kooskõlas kõnealuse otsusega ei piisa Euroopa inimõiguste konventsiooni artiklile 8 viitamisest artikli 17 rakendamiseks, mis võib osutuda probleemiks AT, LU ja SK puhul.

Ülevõtmise üldine probleem paistab olevat see, et perekonna taasühinemise riiklikke nõudeid kohaldatakse väga rangelt ja et ametiasutused ei ole kohustatud hindama taotlusi iga üksjuhtumi puhul eraldi. Selline eeskirjade range kohaldamine on ilmne NLis, kus kohaldatakse vanuse ja sissetuleku nõuet, integratsioonieksami välismaal sooritamise nõuet, pagulaste puhul kolmekuulist ajavahemikku ja ajutise viibimise loa nõuet.

- Vaidlustamine (artikkel 18)

Vaidlustamise õiguse puhul erinevad liikmesriikide eeskirjad märkimisväärselt selliste kohtulike läbivaatamiste materiaalse ja isikulise kohaldamisala küsimuses.

Perekonna taasühinemist taotlev isik ei saa olla haldus- või kohtumenetluse osapool ATs, NLis ja SIs, samal ajal kui DEs, ELis, FIs, LVis ja LTis on nii pereliikmetel (kui perekonna taasühinemise taotlejad) kui ka perekonna taasühinemist taotleval isikul õigus kohtulikule läbivaatamisele. Seoses küsimusega, mida saab vaidlustada kohtuliku läbivaatamise jooksul, on CZ, DE, HU ja LV välistanud viisad ja AT kvoodid. Apellatsioonimenetlused on kehtestatud kõikides liikmesriikides, enamikel juhtudel tavakohtute süsteemi raames, kuid mõnes liikmesriigis on olemas erikohtud (BE, SE). Ka läbivaatamise kord on erinev: LV, LU, PL ja SK vaatavad läbi ainult õiguspärasust, samal ajal kui IT, HU, LT, PT ja ES vaatavad läbi tõendeid ja õigusakte. NL kohtud vaatavad tõendeid läbi ainult äärmistel juhtudel. Enamik liikmesriike annab perekonna taasühinemise juhtumites õigusabi, välja arvatud CY, DE, EL, IT, LV, PL ja SK.

Käesolevat vaidlustamise sätet tuleb kohaldada kooskõlas õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus vastavalt põhiõiguste harta artiklile 47, mis peegeldab Euroopa Kohtu praktikat kõnealuses küsimuses.

4.5. Õigused

4.5.1 Sisenemine ja elamine

- Lihtsustatud viisamenetlus (artikli 13 lõige 1)

Kohe, kui perekonna taasühinemise taotlus on rahuldatud, peavad liikmesriigid lubama pereliikmetel oma territooriumile siseneda ja tagama neile kõik võimalused nõutavate viisade hankimiseks.

Kõnealuse kohustusliku sätte kohaldamine valmistab probleeme mõnedele liikmesriikidele nii õiguslikust kui ka praktilisest seisukohast.

Mõned liikmeriigid (BE, BG, LU, NL, SI) ei rakendanud kõnealust erisätet oma riiklikus õiguses ja ühes liikmesriigis (NL) kehtivad eeskirjad, mis on vastuolus lihtsustatud viisamenetlusega ja millega nõutakse kahekordset kontrolli, kas perekonna taasühinemise nõuded on täidetud: esiteks territooriumile sisenemiseks vajaliku viisa taotlemisel ja teiseks elamisloa taotlemisel. Lisaks sellele on kehtestatud täiendav tingimus, mis direktiivis ei sisaldud ja millega nähakse ette, et viisataotlust saab esitada ainult päritoluriigis või alalise elukoha riigis.

- Elamisloa kestus (artikli 13 lõiked 2 ja 3)

Liikmesriigid peavad andma pereliikmetele vähemalt üheaastase ajutise elamisloa. Lisaks sellele on sätestatud, et pereliikmetele antud elamisload ei kehti põhimõtteliselt kauem kui perekonna taasühinemist taotleva isiku elamisluba.

Nende sätete rakendamisel võib tekkida probleeme, kui perekonna taasühinemist taotleva isiku elamisluba kehtib vähem kui üks aasta ajal, mil antakse välja pereliikmete elamisluba. Sellisel juhul on artikli 13 lõige 3 ülimuslik artikli 13 lõike 2 suhtes. Liikmesriigid (EL, FI, CZ), kes alati kohandavad pereliikmete elamisloa kestuse perekonna taasühinemist taotleva isiku elamisloaga, takistavad vaid direktiivi rakendamist, kui kõnealust reeglit kohaldatakse pahauskselt, et piirata pereliikmete elamisloa kestust (nt juhul kui perekonna taasühinemist taotleva isiku elamisloa uuendamine on käimas).

- Sõltumatu elamisluba (artikkel 15)

Hiljemalt viis aastat pärast seaduslikku riigis elamist tuleb abikaasale või vallalisele elukaaslasele ja täisikka jõudnud lapsele anda sõltumatu elamisluba.

Enamik liikmesriike (20) kasutab maksimaalset lubatud viite aastat[27]. BE, CZ, NL, FR nõuavad ainult kolmeaastalist eelnevat elamist riigis. HUs loetakse kõnealust viieaastalist ajavahemikku elamisloa esimesest väljaandmisest, mis võib tekitada probleeme juhul, kui pereliikmel oli viisa enne elamisloa saamist. FI rakendab sätet nn võib-klauslina, mille puhul viieaastast reeglit arvesse ei võeta. RO rakendas sätet liiga kitsendavalt ja sätestas lõpliku nimekirja,[28] kus oli täpsustatud, millal tuleks sõltumatu elamisluba välja anda.

Kui peresuhted katkevad, võivad liikmesriigid piirata sõltumatu elamisloa andmist abikaasale või vallalisele elukaaslasele. Seda teeb 11 liikmesriiki. Kuid 16 liikmesriiki kasutab ka valikulist sätet anda sõltumatu elamisluba lesestumise, lahutuse või lahuselu korral, põhjendades seda vahel loodud tihedate sidemete või humanitaarsete kaalutlustega.

Seitsmes liikmesriigis (BU, EE, FI, HU, IT, RO, PL, SI) oli raskendatud sellise kohustusliku sätte rakendamine, millega kehtestatakse eeskirjad sõltumatu elamisloa andmiseks. Rakendamine seisneb kas kõnealuste eeskirjade mittekehtestamises[29] või sätete rakendamises viisil, mis annab ametiasutustele vastuvõetamatult palju vabadust.

4.5.2 Juurdepääs haridusele ja tööle (artikkel 14)

Pereliikmeid tuleks kohelda võrdselt perekonna taasühinemist taotleva isikuga: juhul kui perekonna taasühinemist taotleval isikul ei ole õigust saada tööd, ei ole vastavalt direktiivile seda õigust ka pereliikmel. Mõned liikmesriigid (AT, NL, MT, DE) on piiranud pereliikmete juurdepääsu täpselt sellega, mida on nõutud direktiivis, mis on endaga kaasa toonud kolm erinevat olukorda olenevalt perekonna taasühinemist taotleva isiku staatusest: juurdepääs puudub, juurdepääs ainult tööloaga (kas koos tööturutestiga või ilma selleta) või vaba juurdepääs tööturule. Ülejäänud riigid ei piira juurdepääsu tööturule (EE, FI, FR, LT, LU).

Enamik liikmesriike nõuab tööluba, mis võib teatavatel, kuigi piiratud juhtudel takistada direktiivi rakendamist (st juhul kui perekonna taasühinemist taotleval isikul ei ole vaja tööluba).

Lõikes 2 kehtestatud valikulise sätte alusel võivad liikmesriigid esimese 12 kuu jooksul piirata juurdepääsu tööturule, muutes tööturutesti tegemise üheks tingimuseks. Seda võimalust kasutavad seitse liikmesriiki (AT, CY, DE, EL, HU, SI, SK).

Kolmes neist (DE, HU, SI) minnakse erandiga direktiivis lubatust kaugemale, sest riikliku õiguse kohaselt on lubatud teatavatesse kategooriatesse kuuluvate pereliikmete täielik välistamine tööhõivest esimese aasta jooksul pärast vastuvõttu, samal ajal kui direktiivi kohaselt on välistamine lubatud ainult tööturutesti alusel.

Üldiselt on direktiivi ülevõtmine kaasa toonud selle, et vastuvõetud pereliikmetele on riikliku õigusega antud lihtsam juurdepääs tööhõivele.

Seoses juurdepääsuga haridusele ei teatatud ühestki konkreetsest probleemist, kui välja arvata see, et BE ja RO kõnealust sätet selgelt ei rakendanud, kuid kohaldasid seda praktikas; RO kasutas selleks oma õiguses kehtestatud üldist põhimõtet võrdsuse ja mittediskrimineerimise kohta.

4.6. Pagulaste perekondade taasühinemine

Direktiivi V peatükis viidatakse mitmetele eranditele, millega luuakse soodsamad sätted pagulaste perekondade taasühinemiseks, et võtta arvesse nende eriolukorda.

Kahes liikmesriigis (CY, MT) esineb horisontaalne probleem, sest kõnealused liikmesriigid ei ole rakendanud kõnealust peatükki. Malta ei erista pagulasi ja muid kolmandate riikide kodanikke. Konkreetsed probleemid muude liikmesriikide puhul seoses pagulaste suhtes kehtivate soodsamate sätetega on välja toodud kogu aruande jooksul.

5. Järeldused

Käesolevas aruandes analüüsitakse riikide õigust, millega rakendatakse perekonna taasühinemise õigust käsitlevat direktiivi 2003/86. Direktiiv on ELi tasandil esimene õigusakt seadusliku rände kohta, mille tulemusena mitu liikmesriiki[30] sai esimest korda üksikasjalikud riiklikud eeskirjad perekondade taasühinemise kohta.

Aruandest esitati direktiivi ebaõige ülevõtmise või vale kohaldamisega seotud mitut valdkonda hõlmavat juhtumit, millele tuleb tähelepanu pöörata, näiteks lihtsustatud viisamenetlus, sõltumatu elamisloa andmine, laste parimate huvidega arvestamine, vaidlustamine ja soodsamad tingimused pagulaste perekondade taasühinemiseks. Komisjon analüüsib kõiki juhtumeid, kus tuvastati kohaldamisprobleeme, ja tagab, et kõiki sätteid kohaldatakse korrektselt, eelkõige kooskõlas selliste põhiõigustega nagu perekonnaelu kaitstus, laste õigused ja õigus tõhusale õiguskaitsevahendile. See tähendab, et 2009. aasta jooksul võetakse vajalikud menetluslikud sammud täitmata jätmise korral juhul, kui see on vajalik vastavalt artiklile 226, eelkõige juhtumites, kus liikmesriigid ja komisjon tõlgendavad ühenduse õigust selgelt erinevalt.

Lisaks sellele selgus aruandest, et direktiivi mõju perekonna taasühinemise valdkonna ühtlustamisele on jätkuvalt piiratud. Direktiivi vähesiduv olemus jätab liikmesriikidele palju otsustamisvabadust ja mõnedes liikmesriikides on standardeid leebemaks muudetud, kui teatavate nõuete suhtes perekonna taasühinemise õiguse kasutamisel on liiga laialdaselt ja palju kohaldatud direktiivi nn võib-klauslit. Siinkohal tuleks eriti tähelepanu juhtida ooteajale, perekonna taasühinemist taotleva isiku vanusele, sissetulekunõudele ja võimalikele integratsioonimeetmetele. Komisjon kavatseb kõnealuste küsimuste puhul võtta kõik nõuetekohased meetmed, sealhulgas poliitilised järelmeetmed, mida komisjonil on kavas kõnealuse aruande suhtes võtta. Kooskõlas 17. juuni 2008. aasta teatisega ja tulevase Euroopa sisserändepaktiga, mille kohaselt on perekonna taasühinemine eduka sisserände tagamiseks olulise tähtsusega küsimus ja valdkond, kus Euroopa Liit peab oma poliitikat veelgi edasi arendama, kavatseb komisjon käivitada laiaulatusliku konsultatsiooni rohelise raamatu vormis perekonna taasühinemise korra tuleviku kohta.

[1] Käesolevas aruandes mõistetakse liikmesriikide all liikmesriike, kus kõnealust direktiivi kohaldatakse.

[2] KOM(2008) 359 lõplik.

[3] Odysseuse võrgustiku (2007) ja Euroopa rändevõrgustiku (2008) teostatud uurimised.

[4] Rändeõiguse keskus (Nijmegen 2007) ja Euroopa Parlamendi tellitud uurimine (2008. aasta märts, C. Adam and A. Devillard, Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon). Muudes uurimustes, näiteks ELi Põhiõiguste Ameti 2008. aasta juunis avaldatud esimene uurimine, mis käsitleb homofoobiat ja diskrimineerimist seksuaalse sättumuse põhjal, viidatakse konkreetsetele küsimustele seoses perekonna taasühinemisega.

[5] RO ja BG pidid direktiivi rakendama alates nende ühinemisest ELiga.

[6] C-57/07, kohtuotsus 6.12.2007, komisjon vs. Luksemburg.

[7] Luksemburgi puhul võeti hindamise aluseks õigusakti eelnõu.

[8] Kohtuotsuse punktid 60, 62, 101 ja 105.

[9] Kohtuotsuse punkt 60.

[10] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38/EÜ, 29. aprill 2004, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil.

[11] Sellele vaatamata ei tohiks direktiivi tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike keelama ajutise või täiendava kaitse all olevate isikute õigust perekonna taasühinemisele. Nõukogu direktiiviga 2001/55/EÜ lubatakse selgesõnaliselt ajutise kaitse all olevatel isikutel taasühineda oma pereliikmetega.

[12] Vt 17. juunil 2008 vastuvõetud varjupaigapoliitika kava (KOM(2008) 360 (lõplik)).

[13] C-540/03 (punkt 60).

[14] Punkt 73.

[15] BG, CZ, HU, IT, LT, LU, NL, PT, RO, SI, SK, SE, ES.

[16] AT, BE, BG, CY, CZ, EE, ES, DE, EL, LV, LT, MT, PL, RO, SI.

[17] Direktiivi viiendas põhjenduses on sätestatud, et liikmesriigid peaksid käesoleva direktiivi sätteid jõustama mittediskrimineerival viisil, sealhulgas mitte diskrimineerima vanuse alusel.

[18] Kui peresuhted tekivad pärast seda, kui perekonna taasühinemist taotlev isik on riiki sisenenud.

[19] Pagulastelt nõutakse NLis perekonna loomiseks integratsioonitingimuste täitmist.

[20] Pärast NLi saabumist kohaldatakse pereliikmete suhtes integratsiooninõudeid.

[21] 24. novembri 1997. aasta võõrtööliste õigusliku seisundi Euroopa konventsiooni artiklis 12 on sätestatud, et maksimaalne ooteaeg võib olla vaid 12 kuud. Kõnealuse konventsiooni reguleerimisala on aga piiratud, sest seni on selle ratifitseerinud vaid kuus liikmesriiki (FR, IT, NL, PT, ES, SE) ja neli kolmandat riiki (Albaania, Moldova, Türgi ja Ukraina).

[22] C-540/03, punktid 100 ja 101.

[23] EE kasutab tingimust („oht teiste inimeste huvidele”), mis on isegi laiem kui on vastuvõetav kooskõlas direktiiviga.

[24] NLis maksab viisataotlus perekonna taasühinemiseks 830 eurot ja integratsioonitest 350 eurot. Ajutise elamisloa väljaandmine maksab 188 eurot.

[25] ELi õiguses räägitakse vaid perekondlikest sidemetest, mida riiklikud ametiasutused peavad arvesse võtma.

[26] Põhimõte, et esikohale tuleb seada laste parimad huvid, sisaldub nii põhiõiguste harta artiklis 24 kui ka ÜRO laste õiguste konventsioonis.

[27] Nii AT kui ka NL nõuavad täiendavat vastavust integratsiooninõuetele.

[28] Nimelt siis, kui alaealine laps jõuab täisikka (18 aastat), kui perekonna taasühinemist taotlev isik sureb (muude isikute puhul) või abielulahutuse korral (abikaasa puhul).

[29] EE

[30] (EL, CY, MT, RO)