LÜHENDID

AKV : Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna riigid

CENI : sõltumatu riiklik valimiskomisjon

CMJ : õiguse segakomitee (Comité Mixte de la Justice)

CSRP : politseireformi järelevalvekomitee (Comité de Suivi de la Réforme de la Police)

EAF : Euroopa Arengufond

EIDHR : demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahend

EUPOL : Euroopa Liidu politseimissioon Kinshashas

EUSEC : Kongo Demokraatliku Vabariigi julgeolekusektori reformide alane ELi nõustamis- ja abimissioon

Kongo DV : Kongo Demokraatlik Vabariik

MONUC : ÜRO missioon Kongo Demokraatlikus Vabariigis (missiooni tegevuse võtab üle MONUSCO)

OECD/DAC : Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni Arenguabi Komitee

OLAF : Euroopa Pettustevastane Amet

PAG : juhtimise toetusprogramm (Programme d’Appui à la Gouvernance)

PAMFIP : toetusprogramm riigi rahanduse juhtimissüsteemide ajakohastamiseks (Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques)

PAP : parlamentide toetusprogramm (Programme d’Appui aux Parlements)

PARP : riikliku politseireformi toetusprogramm

PEFA : riiklike kulutuste ja finantsaruandluse programm

REJUSCO : ELi toetusprogramm kohtusüsteemi taastamiseks Kongo DV idaosas

UNDP : ÜRO arenguprogramm

UPI : ELi toetusprogramm integreeritud politseiüksuste koolitamiseks

ÜJKP : ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika

KOKKUVÕTE

I. Kongo Demokraatlikku Vabariiki (Kongo DV) peetakse maailma üheks kõige ebastabiilsemaks riigiks. Veenvaks ebakindluse näitajaks on riigi suutmatus osutada oma elanikkonnale põhiteenuseid. Riigis ei peeta kinni hea valitsemistava põhielementidest, nagu inimõigused ja demokraatia. Euroopa Liit maksis ajavahemikul 2003–2011 Kongo DV-le toetust ligikaudu 1,9 miljardit eurot ja on seega riigi üks tähtsamaid arengupartnereid.

II. Kontrollikoda uuris ELi toetuse mõjusust Kongo DV juhtimise parandamisel. Täpsemalt uuriti ELi toetust valimisprotsessile, õigussüsteemi, politsei- ja riigi rahanduse juhtimise reformidele ning detsentra- liseerimisprotsessile.

III. Kontrollikoda järeldab, et ELi toetuse mõju Kongo DV juhtimise parandamisele on piiratud. ELi toetus juhtimisele põhineb üldiselt usaldusväärsel koostöö- strateegial, on suunatud peamistele vajadustele ja on saavutanud mõningaid tulemusi. Areng on siiski aeglane, ebaühtlane ning kokkuvõttes piiratud. Alla poole kontrollitud programmidest on saavutanud või saavutavad tõenäoliselt suurema osa eeldatud tulemustest. Jätkusuutlikkuse eeldamine on enamikul juhtudest ebarealistlik.

IV. Nagu teised arengupartnerid, on ka komisjon Kongo DV juhtimise parandamise püüdlustes silmitsi tõsiste raskustega. Ebaõnnestumiste põhjusteks on poliitilise tahte puudumine, rahastajatest sõltuv programmide edenemine ja vähene suutlikkus abi ära kasutada. Vaatamata asjaolule, et komisjon teab hästi riigi ebakindluse peamisi põhjuseid ja tagajärgi Kongo DV-s, ei võetud ELi programme kavandades neid probleeme siiski piisavalt arvesse. Riskidele ei ole pööratud piisavalt tähelepanu, programmide eesmärgid on liiga ambitsioonikad, tingimuslikkuse motiveeriv mõju on vähene ning poliitilist dialoogi ei kasutata täiel määral ära ega koordineerita asjakohaselt ELi liikmesriikidega.

V. Kongo DV riigistruktuuride ülesehitamine ja juhtimise parandamine on aeganõudev protsess. Kui Euroopa Liit jätkab Kongo DV peamise arengupartneri ning hea valitsemistava ja inimõiguste eestkõnelejana Kongo DV juhtimise toetamist, tuleb toetuse mõjusust oluliselt suurendada. Sellega seoses peab komisjon olema realistlikum nii saavutuste osas kui ka ELi programmide kavandamisel, olles samal ajal samuti nõudlikum Kongo ametiasutuste suhtes kokkulepitud tingimuste ja kohustuste täitmise üle järelevalve tegemisel [1].

VI. Kontrollikoda soovitab komisjonil ja Euroopa välisteenistusel parandada ELi koostööstrateegiat Kongo DV-ga, hinnata paremini programmide eduka rakendamisega seotud riske, seada riigi kontekstis saavutatavad eesmärgid ning kasutada rohkem tingimuslikkust ja poliitilist dialoogi.

SISSEJUHATUS

RIIGI EBAKINDLUS

1. Komisjon peab ebakindluse all silmas nõrku või puudulikke struktuure ning olukordi, kus ühiskondlik leping on katkenud riigi suutmatuse ja tahtmatuse tõttu tegelda oma põhiülesannetega, täita oma kohustusi seoses teenuste osutamise, vahendite haldamise, õigusriigi põhimõtte kohaldamise, võrdväärse juurdepääsuga võimule, elanike julgeoleku ja turvalisuse ning inimõiguste ja põhivabaduste kaitsega [2].

2. Ebakindlaid riike iseloomustab sageli see, et avalikud asutused, poliitilised protsessid ja sotsiaalsed mehhanismid ei ole tõhusad, eri osapooli kaasavad ega õiguspärased, vaesus on suur ning arengutase madal. Veel üks ebakindlate riikide tunnus on mõjusa riigivalitsemise puudumine.

3. Mitmes ELi poliitikadokumendis, sh ka "Euroopa arengukonsensuses" [3], peetakse riigi ebakindlust ELi arengukoostöö eesmärkide kontekstis oluliseks probleemiks. 2007. aastal rõhutati komisjoni teatises "ELi meetmed ebakindlates olukordades", et ebakindlust aitab leevendada pikaajaline arengukoostöö.

4. Hea valitsemistava edendamise olulisust rõhutati komisjoni teatistes "Valitsemistava ja areng" [4] ning "Euroopa arengukonsensuse juhtimine", mille eesmärk oli töötada välja sidus ühine lähenemine demokraatliku valitsemistava edendamiseks.

KONGO DEMOKRAATLIK VABARIIK

SOTSIAALMAJANDUSLIK OLUKORD

5. Kongo Demokraatlik Vabariik asub Kesk-Aafrikas, selle pindala on 2,3 miljonit km2 ning elanikke on hinnanguliselt 68 miljonit [5], koosnedes ligikaudu 350 etnilisest rühmast (vt kaarti). 1960. aastal Belgiast iseseisvudes oli Kongo Aafrikas industrialiseerituse tasemelt teine riik. Riigil on märkimisväärsed maavarad ja metsaressursid, põllumajanduslik ning hüdroenergia tootmise potentsiaal. Samuti leidub Kongo DVs naftat. Vaatamata loodusvaradele on Kongo hetkel üks vähim arenenud riike. Majanduslik allakäik sai alguse endise presidendi Mobutu valitsusajal ja selle põhjuseks olid röövellik majanduspoliitika, halb juhtimine ja ebapiisavad investeeringud. Majandusele on laastavat mõju avaldanud ka 1990. aastate algusest kestnud pikaajaline kriis Suure järvistu piirkonnas: infrastruktuur on tõsiselt kahjustatud, paljud institutsioonid hävitatud, varad kaotatud ning investeeringud lakanud [6].

6. Pärast Joseph Kabila võimuletulekut 2001. aasta lõpus ja kodusõja lõppemist on riigi makromajanduslik olukord mõnevõrra paranenud. Valitsus on viinud ellu reformiprogrammi makromajandusliku stabiilsuse taastamiseks, suunates ressursse infrastruktuuri taastamisele ning avaliku teenistuse ja pangandussektori reformimisele. Suur osa majandustegevusest toimub varimajanduses. See takistab märkimisväärselt maksutulude laekumist. 2013. aasta riigieelarve 8 miljardit USA dollarit on riigi suurust, rahvaarvu ja rikkalikke loodusvarasid arvestades väga väike summa.

7. Ebapiisav ja kahjustatud infrastruktuur takistab märkimisväärselt majanduskasvu, mõjusat avalikku haldust, turvalisust ja rahvusliku ühtsustunde tekkimist. Tõsine probleem on ka tohutu ning killustatud territoorium, mille üle valitsusel puudub kontroll.

KAART

KONGO DEMOKRAATLIKU VABARIIGI HALDUSKAART

+++++ TIFF +++++

© Euroopa Kontrollikoda.

8. Vaesuse ja haavatavuse näitajad ei näita paranemise märke. 2011. aastal oli Kongo DV inimarengu indeks 0,286, mille alusel paigutus riik 187 võrreldavate andmetega riigi hulgas viimasele kohale [7]. Ligikaudu 70% elanikkonnast elab allpool vaesuspiiri [8]. Oodatav eluiga on 48 aastat [9]. Riik ei suuda täita oma kodanike haridusvajadusi [10]. Paradoksaalsel kombel ei ole Kongo DV rikkalikele loodusvaradele vaatamata suur toiduainetootja, ligikaudu 70% elanikkonnast tunneb puudust toidust ning umbes 14% alla viieaastastest lastest kannatab kroonilise alatoitumuse käes [11].

9. Üheks peamiseks arenguprobleemiks on puudulik juhtimine. Riigi haavatavuse keskseks põhjuseks on valitsusasutuste suutmatus pakkuda põhiteenuseid. Ebatõhusa ja ebamõjusa avaliku halduse põhjusteks on vähene juhtimisoskus, professionaalsuse puudumine, piiratud karjäärivõimalused, ebapiisav personalihaldus, madalad töötasud [12] ning viletsad töötingimused. Paljude "avalike" teenuste eest tuleb maksta, et korvata riigi suutmatust neid pakkuda. Korruptsioon on väga levinud: Transparency Internationali Worldwide Corruption Perception Ranking (2011) indeksi kohaselt on Kongo DV 182 hinnatud riigi hulgas 168. kohal (vt ka punkt 82).

POLIITILINE JA INSTITUTSIOONILINE OLUKORD

10. Pärast Mobutu valitsusaja lõppu 1997. aastal olid 2006. aastal toimunud presidendi- ja parlamendivalimised märkimisväärne poliitiline saavutus. Valimised järgnesid olulistele rahu tagamise pingutustele, mille tulemusel loodi rahvusliku ühtsuse valitsus. See valitsus aitas luua üleminekuvalitsust, mille juhiks sai juunis 2003 president Joseph Kabila [13].

11. Kongo ametivõimud viivitasid põhiseaduses ettenähtud 2011. aasta novembri presidendi- ja parlamendivalimiste ettevalmistamisega. Pärast põhiseaduses tehtud vastuolulist muudatust vähendati presidendi- valimiste voorude arvu üheni, nii et opositsiooni võiduvõimalus oli minimaalne. Riikliku valimiskomisjoni (CENI) ja valimistulemuste usaldusväärsust [14] vähendas oluliselt koostöö puudumine välispartneritega, halb juhtimine ja valimiste kehv kavandamine.

12. Kongo DV idapiirkonnas valitsev ebastabiilsus ja vägivald on endiselt tõsine probleem. Selle peamisteks põhjusteks on riigi nõrkus, etnilised pinged, maavaidlused, relvastatud rühmituste (nii välismaiste [15] kui ka Kongo [16] päritolu) kohalolu, ning suutmatus rahuleppeid täies ulatuses rakendada. Konflikti õhutab samuti piirkonna loodusvarade ebaseaduslik kasutamine. Paljud rahvusvahelised ja kahepoolsed partnerid on seotud julgeolekusektori reformiga. Nagu nähtub Kongo DV armee suutmatusest mässuliste ja relvarühmitustega toime tulla, on reformi tulemused nõrgad.

ELi KOOSTÖÖ KONGO DEMOKRAATLIKU VABARIIGIGA AJAVAHEMIKUL 2003–2011

13. ELi koostöö Kongo DV-ga oli 1992–2002 peatatud, sest poliitiline demokratiseerimisprotsess ei edenenud, korruptsioon lokkas, majandusjuhtimine oli halb ning ELi liikmesriikide poliitika Kongo suhtes oli erinev. Nimetatud ajavahemikul säilitas EL riigis aktiivse kohaloleku humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraadi kaudu eraldatud humanitaarabi kaudu.

14. ELi arengukoostöö jätkus pärast üldise ja kõikehõlmava kokkuleppe alla- kirjutamist 2002. aasta detsembris ning selle ratifitseerimist Sun Citys (Lõuna-Aafrika) aprillis 2003. ELi rahaline toetus Kongo DV-le ajavahemikul 2003–2011 oli 1868 miljonit eurot, millest 72% (1344 miljonit eurot) eraldati arengukoostööle, 23,5% (439 miljonit eurot) humanitaarabiks ning 4,5% (85 miljonit eurot) poliitilisele ja julgeolekuga seotud koostööle.

ARENGUKOOSTÖÖ

15. Peamine arengukoostöövahend Kongo DV-ga on EAF. Septembris 2003 allkirjastati 9. EAFi raames riigi strateegiadokument ja riiklik näidisprogramm esialgses summas 171 miljonit eurot, mis jaguneb kolme prioriteedi vahel: i) makromajanduslik toetus eesmärgiga luua võimalus võla vähendamiseks; ii) toetus tervishoiusektorile; iii) institutsioonide ülesehitamine ning toetus demokraatiale üleminekuks.

16. Novembris 2003 lisati nõukogu otsusega [17] 105 miljonit eurot, et võimaldada rahalist toetust demokraatiale üleminekuks. Juunis 2005 eraldati 9. EAFi vahehindamise käigus veel 270 miljonit eurot ning lisati sihtvaldkonnaks ka transpordi infrastruktuur. 2011. aasta lõpus oli 9. EAFist eraldatud kokku 625 miljonit eurot [18].

17. Esialgne eraldis 10. EAFi riikliku näidisprogrammi raames, mis kirjutati alla septembris 2008, oli 561,7 miljonit eurot. Eraldist ettenägematuteks vajadusteks suurendati 47,7 miljonilt eurolt 2008. aastal 120 miljoni euroni 2010. aastal, peamiselt suunati see taastustöödele Kongo DV idapiirkonnas ning toiduainete hinnatõusu ja finantskriisi mõjude leevendamisele. 10. EAFi eraldis on kokku 709 miljonit eurot (juuni 2013 andmed).

18. 10. EAFi koostööstrateegia tugineb kolmele sihtvaldkonnale:

a) juhtimine – toetus riigi ja piirkondlikele valitsusstruktuuridele, riigi rahanduse juhtimise reform ning julgeolekusektori reform (õigus ja politsei);

b) infrastruktuur ja transport – toetus teede ja siseveeteede taastamiseks või ajakohastamiseks;

c) tervishoid.

19. Väljaspool sihtvaldkondi antav toetus on peamiselt suunatud piirkondlikele integratsioonimeetmetele ja metsandusressursside haldamisele.

20. Tabelis on esitatud ülevaade 9. ja 10. EAFi riiklike näidisprogrammide raames tehtud eraldistest.

TABEL

9. JA 10. EAFi RAAMES TEHTUD ERALDISED

(miljonit eurot) |

9. EAF | 10. EAF |

| | % | | | % |

Programmikohane abi | | | Programmikohane abi | | |

Sihtvaldkonnad | | | Sihtvaldkonnad | | |

Tervishoid | 80 | 14 | Juhtimine | 130 | 23 |

Infrastruktuur | 50 | 9 | Infrastruktuur | 276 | 49 |

Makromajanduslik toetus | 106 | 19 | Tervishoid | 91 | 16 |

Institutsiooniline toetus/juhtimine | 105 | 19 | | | |

Vahesumma | 341 | | Vahesumma | 497 | |

| | | | | |

Mitte sihtvaldkonnad | | | Mitte sihtvaldkonnad | | |

Valimised | 105 | 19 | Loodusvarade säästev haldamine Piirkondlikud meetmed, tehnilise koostöö rahastu [8888] | 72 | 13 |

Loodusvarad, desarmeerimine, demobiliseerimine ja endiste sõdurite taasintegreerimine [9999], muu | 104 | 19 |

Vahesumma | 209 | | Vahesumma | 72 | |

Programmikohane abi kokku | 550 | | Programmikohane abi kokku | 569 | |

Programmiväline abi | 75 | | Programmiväline abi | 140 | |

Kokku | 625 | | Kokku | 709 | |

ELi TEMAATILISED EELARVEREAD

21. Ajavahemikul 2003–2011 moodustas ELi üldeelarvest eraldatud toetus 147 miljonit eurot, peamiselt eraldati see arengukoostöö rahastamisvahendist valitsusväliste osalejate ja toiduga kindlustatuse programmidele. Demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahend (EIDHR) käivitati piinamisohvrite toetuseks, demokraatia, õigusriigi, inimõiguste ja põhivabaduste edendamiseks ning valitsusväliste osalejate toetuseks. Stabiliseerimisvahendist rahastatakse stabiilsusmeetmeid Kongo DV idaosas ning toetatakse politsei tööd (nagu rahu- ja stabiliseerimisprotsessi toetamine Kongo Demokraatliku Vabariigi idaosas (vt punktid 52 ja 54)).

HUMANITAARABI

22. Humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraat eraldas ajavahemikul 2003–2012 Kongo DV-le ligikaudu 500 miljonit eurot, olles seeläbi suurim arenguabi andja. Toetus on peamiselt suunatud riigi idaosale.

POLIITILINE JA JULGEOLEKUALANE KOOSTÖÖ

23. ELi nõukogu diplomaatiline panus piirkondlike stabiliseerimispüüdluste toetamiseks on hõlmanud järjestikuste eriesindajate määramist, kelle ülesandeks on Ida-Aafrika järvede piirkonna stabiliseerimine, eelkõige Kongo DV üleminekujärgses etapis. Suurt tähelepanu on pööratud julgeolekusektori reformile ja demokraatlike institutsioonide tugevdamisele.

24. EL käivitas Kongo DVs ka viis ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) missiooni: kaks sõjalist operatsiooni (Artemis ja EUFOR RD Congo) ning kolm tsiviiloperatsiooni (EUPOL Kinshasa (2005-2007), EUPOL RDC (2007 kuni praeguseni) ja EUSEC RDC (2005 kuni praeguseni)). Kahe viimati- nimetatud tsiviilmissiooni eesmärk on aidata kaasa julgeolekusektori reformile.

AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

25. Kontrollikoja eesmärk oli hinnata, kas ELi toetus Kongo Demokraatliku Vabariigi juhtimisele on mõjus. Audit keskendus kahele küsimusele:

a) Kas ELi toetus juhtimisele on vajadusi silmas pidades asjakohane ning saavutab kavandatud tulemused?

b) Kas komisjon arvestab ELi programmide kavandamisel piisavalt Kongo DV ebakindlat olukorda?

26. Audit hõlmas ELi toetust valimisprotsessile, julgeolekusektori reformi (õigussüsteem ja politsei), riigi rahanduse juhtimise reformi ja detsentraliseerimist ajavahemikul 2003–2011.

27. Audit toimus ajavahemikul märts–detsember 2012 ning hõlmas järgmist:

a) eelnimetatud valdkondade peamiste poliitikadokumentide läbivaatamine, riigi strateegiadokumentide ja riiklike näidisprogrammide läbivaatamine ning intervjuud Euroopa Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse töötajatega Brüsselis;

b) 16 ELi rahastatud programmide läbivaatamine. Läbivaatamise eesmärk oli hinnata individuaalsete sekkumiste mõjusust ja selleks kasutati komisjoni tulemuspõhist järelevalvesüsteemi (vt I ja II lisa);

c) ajavahemikul 28. mai– 14. juuni 2012 toimus auditikülastus Kongo DV-sse, mille käigus kontrollikoja audiitorid küsitlesid ELi delegatsiooni töötajaid, Kongo ametivõimude esindajaid, muid peamisi arengupartnereid ning kodanikuühiskonna esindajaid. Külastati programme Kinshasas, Alam-Kongos, Lõuna-Kivus ja Põhja-Kivus;

d) auditi kavandamise ja aruannete koostamise etapis konsulteeriti Kongo asjatundjatega juhtimise ning riigi ja ühiskonna suhete poliitika alal.

TÄHELEPANEKUD

ELi TOETUS KONGO DEMOKRAATLIKU VABARIIGI JUHTIMISELE ON VAJADUSI ARVESTADES ASJAKOHANE, KUID SAAVUTATUD TULEMUSED ON ÜLDISELT PIIRATUD

28. Kontrollikoda uuris, kas ELi toetus Kongo DV juhtimisele:

a) toimub usaldusväärse koostööstrateegia raames, mis on suunatud riigi peamistele vajadustele ning on kooskõlas ebakindlates olukordades võetavate ELi meetmetega;

b) on saavutanud või tõenäoliselt saavutab eeldatud tulemused.

ELi TOETUS KONGO DEMOKRAATLIKU VABARIIGI JUHTIMISELE TOIMUB ÜLDISELT USALDUSVÄÄRSE KOOSTÖÖSTRATEEGIA RAAMES

29. ELi koostööstrateegia põhineb Kongo DV poliitilise, majandusliku, sotsiaalse ja julgeolekualase olukorra asjakohasel hindamisel. 9. EAFi raames koostas komisjon järk-järgult koostööstrateegia, mis oli asjakohane arenevas konfliktijärgses olukorras ning vaesuse vähendamise riikliku strateegia puudumisel enne 2006. aastat. Valimisprotsessi toetamine oli äärmiselt oluline institutsioonide ülesehitamisel ning demokraatiale üleminekul. Infrastruktuuri taastamine, eelkõige tervishoiusektoris, oli väga vajalik elanikkonna elutingimuste parandamiseks. Suure võlakoormusega vaeste riikide algatuse raames antud makromajanduslik toetus oli oluline makromajandusliku stabiilsuse taastamiseks ning riigi rahanduse juhtimise reformi ettevalmistamiseks ja arenguks [19].

30. 10. EAFi strateegia rajaneb samadel põhimõtetel. Juhtimisele, tervishoiule ning transpordi- ja veeinfrastruktuurile eraldatud toetuse eesmärk on riigi poliitiline ja infrastruktuuriline ülesehitamine. Need eesmärgid on kooskõlas riikliku vaesuse vähendamise ja majanduskasvu strateegia- dokumendis [20] ja valitsuse prioriteetses tegevuskavas [21] esitatud prioriteetidega. Puuduseks on see, et toetus 2011. aasta valimistsüklile oli küll kooskõlas juhtimisele suunatud prioriteediga, kuid puudus riigi strateegiadokumendis esitatud strateegias ja riikliku näidisprogrammi rahalises eraldises. See vähendas komisjoni suutlikkust reageerida asjakohaselt valimiste ettevalmistamist mõjutanud tõsistele probleemidele (vt punktid 11, 40, 41, 87 ja 90).

31. Toetus juhtimisele on 9. ja 10. EAFi koostööstrateegiate keskne osa, sest hea juhtimine on äärmiselt oluline rahu, stabiilsuse ja arengu tagamiseks. Toetus hõlmab mitut olulist valdkonda, mille puhul püütakse aidata kaasa pikaajalistele reformidele ning tugevdada seega riigi suutlikkust täita oma põhiülesandeid seoses õigusriigi põhimõtte kohaldamise, turvalisuse ja vahendite haldamisega.

32. Vastavalt ebakindlatele olukordadele reageerimist käsitlevale ELi poliitikale seotakse arengukoostöö humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraadi rahastatud humanitaarabiga ning poliitilise ja julgeolekualase koostööga, seda peamiselt Kongo DV idaosas, kus valitsusel puudub kontroll piirkonna territooriumi üle.

33. Koostööstrateegia puhul kasutatakse seega terviklikku lähenemist, mis hõlmab turvalisust, poliitilist, majanduslikku ja arenguabi ning humanitaarabi, kooskõlas Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni ja selle arenguabi komitee põhimõtetega hea rahvusvahelise tegevuse kohta ebakindlates riikides ning ELi poliitilise raamistikuga.

34. ELi koostööstrateegia on suunatud keskvalitsuse ja Kongo DV idaosa toetamisele. See kajastab riigi suutlikkuse prioriteediks seadmist ning vajadust tegelda piirkonnas valitseva tohutu humanitaarkriisiga. 10. EAFi riigi strateegiadokumendis pööratakse aga vähe tähelepanu ELi koostööstrateegia ja ELi liikmesriikide ning teiste arengupartnerite programmide vastastikusele geograafilisele täiendavusele. Ilmneb, et ka teised partnerid suunavad olulise osa oma abist riigi idaosale ning ka kahele kõige jõukamale provintsile (Alam-Kongo ja Katanga). Seega on oht, et arenguabi ei jagune ühtlaselt, mis kahjustab eelkõige vaesemaid provintse [22].

ELi TOETUS JUHTIMISELE VASTAB KÕIKIDE VALDKONDADE VAJADUSTELE, KUID ARENG ON EBAÜHTLANE NING ÜLDKOKKUVÕTTES PIIRATUD

35. Kontrollikoda leidis, et alla poolte kontrollitud projektide puhul on eeldatud tulemused saavutatud või tõenäoliselt saavutatakse, ning et jätkusuutlikkuse eeldamine on enamikul juhtudest ebarealistlik (vt numbreid I lisa tulpades "tulemused" ja "jätkusuutlikkus").

VALIMISPROTSESSI TOETAMINE

36. Esmaseks prioriteediks pärast kodusõja lõppemist oli suunata riik leppimise, üksmeele ja rahu poole. Üleminekuprotsess sai alguse 30. juunil 2003, mil Pretoria lepingu alusel loodi üleminekuvalitsus, kelle peamine ülesanne oli edendada demokraatiat õiglaste, konkurentsil põhinevate, läbipaistvate ja demokraatlike valimiste kaudu. Eesmärgi saavutamist raskendas üleminekuvalitsuse kohmakas pädevuse jagamise viis ning see, et kesksetel poliitilistel juhtidel olid erinevad vaated üleminekule ja riigi ülesehitamisele. Üleminekuperiood lõppes 2005. aastal korraldatud põhiseaduse referendumiga ning 2006. aasta valimistega [23]. Teine valimistsükkel käivitus novembris 2011.

37. Kui struktuurne koostöö Kongo DV-ga jätkus (vt punkt 13), oli ELi peamine eesmärk osaleda poliitilise ülemineku ja demokraatia taasülesehitamise protsessis. Esimeste valimistsüklite (2005 ja 2006) toetamiseks panustas komisjon ÜRO arenguprogrammi hallatavasse mitme rahastajaga usaldusfondi ning rahastas kahte järgmist programmi:

a) "Programme d’Appui au Processus Électoral" (PAPE) [24], mis kiideti heaks novembris 2004 ja mida toetati 105 miljoni euroga; eraldise aluseks oli nõukogu poolt juulis 2003 eraldatud lisaassigneering (vt punkt 16);

b) teine programmile PAPE eraldatud osamakse, mis kiideti heaks novembris 2005, andis täiendavad 60 miljonit eurot eelnevale programmile, mida rahastati mitte sihtvaldkondadele mõeldud 9. EAFi programmikohasest toetusest.

38. Teise valimistsükli ettevalmistuse ja organiseerimise toetamiseks osales komisjon ka ÜRO arenguprogrammi hallatavas usaldusfondis; ÜRO arengufond oli 2007. aastal käivitanud programmi "Programme d’Appui auCycle Électoral(PACE I)" [25], mille eesmärk oli olemasoleva institutsioonilise infrastruktuuri säilitamine ja tugevdamine teise valimistsükli ettevalmistusi silmas pidades. EAF rahastas kahte programmi:

a) 9. EAFist eraldati 3 miljonit eurot programmile "Appui à laCENI", mis käivitati novembris 2007;

b) 10. EAFist eraldati 47,5 miljonit eurot programmile "Programme d’Appui au Cycle Électoral 2011–2013" (PACE II) [26], mis käivitati mais 2011.

39. ELi valimiste vaatlemise missiooni kinnitusel saavutasid 2005–2006 valimisprotsessi toetanud kaks ELi programmi suurema osa oma eesmärkidest, edendades õigeaegselt ettevalmistust, mis oli vajalik valimiste rahuldavaks korraldamiseks [27]. Riigi keerulist ja ainulaadset olukorda arvestades pidasid Kongo DV välispartnerid protsessi edukaks logistika korraldamisel. EL ja teised välispartnerid suutsid korraldada õnnestunud presidendi- ja parlamendivalimised. Suureks puuduseks oli aga toetuse puudumine kohalike omavalitsuste valimiste korraldamiseks, mis olid samuti kavandatud, kuid ei toimunudki.

40. 2011. aasta presidendivalimistega seotud ELi toetuse eesmärke ei saavutatud. 2011. aasta presidendi- ja parlamendivalimiste ettevalmistamine ja organiseerimine toimus kavakohaselt Kongo ametivõimude juhtimisel, ent protsessi juhtimine oli nõrk ning ettevalmistusprotsessi käivitamisel esines suuri viivitusi. Kui rahvusvaheline kogukond lõpuks reageeris, oli juba liiga hilja valimiste rahuldavaks korraldamiseks. Ka sõltumatu riikliku valimiskomisjoni loomisel esines suuri viivitusi [28]. Võimulolijad valisid hoolikalt riikliku valimiskomisjoni liikmed ning jätsid välja potentsiaalselt opositsiooni toetavad kodanikuühiskonna esindajad.

41. Jaanuaris 2011 muudeti põhiseadust: presidendivalimiste voorude arvu vähendati üheni, nii et opositsiooni võiduvõimalus oli minimaalne. Rahvusvaheline kogukond reageeris aeglaselt, väites, et tegemist on riigi siseasjadega. Komisjoni ja ELi liikmesriikide osas see põhjendus ei päde: Cotonou leping annab neile võimaluse poliitiliseks dialoogiks ning konsultatsioonideks, kui leitakse, et partnerriik ei ole täitnud inimõiguste, demokraatia põhimõtete ja õigusriigi austamisest tulenevat kohustust [29].

42. Suur osa Kongo elanikest ja rahvusvahelisest kogukonnast kinnitab, et 2011. aasta valimisprotsessi iseloomustas usaldusväärsuse ning valimistulemuste demokraatliku legitiimsuse puudumine [30]. Rahvusvahelise kogukonna – komisjon kaasa arvatud – toetust võidakse tõlgendada kui süsteemi toetamist kodanike kulul.

KOHTUSÜSTEEMI TOETAMINE

43. Õigusriigi kehtestamine on Kongo DV stabiilsuse ja ülesehitamise oluline osa. Riigi ebastabiilne ja konflikte täis minevik on põhjustanud riigi institutsioonide lagunemise ning kui neid ei taastata uue, õigusriigi põhimõtteid edendava struktuuri abil, võib olukord viia uute poliitiliste probleemide tekkimise ja vägivallani. EL tegeleb nende probleemidega, abistades Kongo DV idaosa ning toetades kesksete õigusasutuste pikaajalist restruktureerimist.

44. Kontrollikoda keskendus kahele programmile:

a) "Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo" (REJUSCO), mis käivitati aastal 2006, on mitme rahastajaga programm [31], millele EL eraldas 9. EAFist 7,9 miljonit eurot;

b) "Programme d’Appui à la Gouvernance" (PAG) õigusvaldkonda puudutav osa, millele eraldati 9. EAFist 2007. aasta jaanuaris 9 miljonit eurot.

45. REJUSCO programmi eesmärk oli i) edendada Põhja- ja Lõuna-Kivu õigusasutuste suutlikkust; ii) parandada õigussüsteemi toimimist, et tagada õiglased ja erapooletud kohtumenetlused ja iii) suurendada idapoolsete provintside elanike usaldust õigusasutuste vastu, tehes järelevalvet kohtuistungite ja vanglate üle ning aidates tõsta avalikkuse teadlikkust seoses oma õiguste ja kohustustega, eelkõige soopõhise vägivalla osas.

46. Nimetatud ambitsioonikad eesmärgid on küll asjakohased, kuid need saavutati vaid osaliselt, peamiselt programmide keerukuse, menetluste paljususe, keerulise keskkonna ning partnerite ja valitsuse vahelise dialoogi puudulikkuse tõttu. Seetõttu lõpetati programm kavandatust varem ning komisjoni panus vähenes. Mõned väljundid, nagu hooned, olid kehva kvaliteediga, kuid programmi abil suudeti parandada kohtute suutlikkust. Tingimused vanglates on siiski endiselt taunimisväärsed ning tuleb näha palju vaeva, et elanikkonnal oleks kohtutele parem juurdepääs ja suureneks usaldus õigusasutuste vastu. Rahutused Gomas (M23 liikumine) tekitasid piirkonnas segadusi, mis võisid ELi toetuse abil tehtud töö mõju veelgi nõrgendada (vt punkt 12).

47. PAG-programmi õigusvaldkonda puudutava osa eesmärk on toetada kohtusüsteemi reformi, i) tugevdades Ministère de la Justice et des Droits Humains (MJDH) [32], Comité Mixte de la Justice(CMJ) ja Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) [33] suutlikkust; ii) parandades õigusasutuste toimimist Kinshasha provintsis ning iii) luues pikaajalise poliitikastrateegia.

48. Kontrollikoja auditi tegemise ajal oli projekt veel pooleli. Probleemide tõttu tehnilise abi meeskonna värbamisel viibis tegevuse elluviimine kaks aastat. Sellest tulenevalt tühistati viiendik programmi eelarvest. Tõenäoliselt saavutab programm suurema osa kavandatud eesmärkidest seoses kesksete õigusasutuste ja Kinshasha provintsi õigusasutuste tugevdamisega. Peamiseks probleemiks on see, et poliitikareformi ei kiideta heaks enne programmi lõppemist, sest õiguse segakomitee tegevus ei ole tõhus. Olukord on viinud selleni, et komisjon on peatanud õiguse segakomitee toetamise.

49. Kummagi programmi puhul ei ole tulemuste jätkusuutlikkus tagatud, sest riigieelarvest ei toetata õigusvaldkonda piisavalt, haldussuutlikkus on endiselt puudulik ning riigi valitsusasutused ei ole piisavalt pühendunud valdkondlikule poliitikareformile.

POLITSEI TOETAMINE

50. Üks Kongo ametivõimude käivitatud institutsioonilise reformi peamisi eesmärke oli tagada elanikkonna turvalisus pärast aastaid kestnud Mobutu võimuloleku aja hoolimatust ja pikaleveninud relvastatud konflikti. Kongo riikliku politsei peamised puudused on varustuse ja infrastruktuuri puudumine, ebapiisav koolitus, madal palgatase ja ebaregulaarne palkade maksmine, mis kõik kokku vähendavad töötajate motivatsiooni. Üheks peamiseks probleemiks on kultuur, kus alluvad peavad juhtkonda toetama; politsei töötajad peavad juhtkonnale n-ö andamit maksma. Politsei, nagu ka sõjavägi, elab elanikkonna kulul.

51. Üleminekuperioodi alguses olid EL peamised eesmärgid riigiasutuste kaitsmine ja sisejulgeoleku suurendamine, et turvata üleminekuprotsessi ning lihtsustada valimiste korraldamist. Alates aastast 2005 on EL püüdnud toetada suuremat ja pikaajalisemat protsessi, mille keskne osa on julgeolekujõudude institutsiooniline ja haldusreform.

52. Kontrollikoda kontrollis kolme selle valdkonna programmi:

a) "Appui à la formation de l’Unité de Police Intégrée" (UPI), mis käivitati mais 2004 ja millele eraldati 5 miljonit eurot 9. EAFi AKV riikide vahelise koostöö reservist [34];

b) Kongo DV idaosa rahu ja stabiilsuse edendamise toetusprogramm, mis käivitati juunis 2008 ning millele EL eraldas stabiliseerimisvahendist 10 miljonit eurot, sh 2,9 miljonit eurot politseile;

c) "Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale(PARP)", mis käivitati augustis 2010 ja millele eraldati 10. EAFist 11 miljonit eurot.

53. UPI-toetusprogrammi viidi ellu koostöös Kinshasa EUPOLiga, mis on ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika politseimissioon (vt punkt 24). Programmil oli piiratud arv selgeid ja loogilisi prioriteete. Programmi abil loodi tuhandest väga hea väljaõppega politseinikust koosnev üksus, kellel oli vajalik logistiline tugi ja varustus; programm saavutas kavandatud eesmärgid, tagades turvalisuse põhiseaduse referendumil ning 2005. ja 2006. aasta valimistel. Kontrollikoda ei saanud teavet personali ja varustuse ümberpaigutamise kohta pärast programmi lõppemist. Seega ei ole selge, kas tulemused on jätkusuutlikud.

54. Kongo DV idaosa rahu ja stabiilsuse edendamise toetusprogrammi politseile suunatud osa kavandatud tulemused on osaliselt saavutatud. Programmi abil on kaks mobiilse sekkumise üksust ja piirkondliku politsei peakorterid Gomas ja Bukavus saanud oma kasutusse hooned, ruumid ja varustuse. Ehitustöödega seoses esines märkimisväärseid viivitusi, eriti Bukavus, ning töö kvaliteet on kehv. Kontrollikoja külastuse ajal ei olnud rahastatud ruumid veel kasutuses. Gomas ei olnud ruumid veel kasutuses, kuna puudus voolav vesi ja elekter, mille paigaldamist pidid rahastama politseiasutused. Siiani ei ole programmi abil õnnestunud parandada piirkonna politsei tegevusvõimet. Rahutused Gomas (M23 liikumine) võisid ELi toetuse abil tehtud töö mõju veelgi nõrgendada (vt punkt 12).

55. PARP-programmi eesmärk on toetada Kongo riikliku politsei reformi, tugevdades politseireformi järelevalvekomitee (Comité de Suivi de la Réforme de la Police (CSRP)) koordineerimissuutlikkust, korraldades ümber personali- ja eelarvevahendite juhtimise ja parandades väljaõpet. Programmi rakendatakse koordineeritult politseireformi järelevalvekomiteele EUPOL RDC eraldatud tehnilise toetusega; ka selle puhul on tegemist ÜJKP politseimissiooniga.

56. Kontrollikoja külastuse ajal oli programmi rakendamine alles algusjärgus. Programmi toel oli loodud personaliressursside andmebaas, mis on politseireformi elluviimiseks keskse tähtsusega etapp. Andmebaasi jätkusuutlikkus tekitab aga muret, sest pärast ELi tehnilise toetuse lakkamist ei ole kavandatud IT-süsteemide hooldust.

TOETUS RIIGI RAHANDUSE JUHTIMISE REFORMIDELE

57. 2008. aastal riiklike kulutuste ja finantsaruandluse programmi (PEFA) raames tehtud hindamine näitas, et riigi rahanduse juhtimises esines enamikus valdkondadest puudusi: eelarvealane õigusraamistik oli vananenud, eelarve kavandamine ja täitmine puudulik ning sageli kasutati erakorralisi menetlusi. Kesksete ülesannete (nagu raamatupidamine ja riigikassa) puhul ei peetud kinni hea tava põhimõtetest ning välised hindamismehhanismid sisuliselt puudusid.

58. Hindamise tulemusena võttis valitsus vastu riigi rahanduse reformi strateegilise kava ja rakendab seda arengupartnerite – sh ELi – toel; kava eesmärk on tegelda tuvastatud puudustega perioodil 2010–2017.

59. Kontrollikoda keskendus ELi kolmele programmile:

a) riigi rahandust puudutav osa programmist "Programme d’Appui à la Gouvernance" (PAG), mille leping kirjutati alla jaanuaris 2007 ja millele eraldati 9. EAFist 6,5 miljonit eurot;

b) PAG-programmi loodusvarasid puudutav osa, millele eraldati 9. EAFist 9 miljonit eurot;

c) programm "Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques" (PAMFIP), mis kirjutati alla mais 2010 ning millele eraldati 10. EAFist 10 miljonit eurot.

60. Kontrollikoda kontrollis ka kahte suunatud eelarvetoetuse programmi:

a) "Appui budgétaire à la Stabilisation économique de la RDC" [35], mille leping kirjutati alla augustis ja detsembris 2009 ning millele eraldati 10. EAFist ja arengukoostöö rahastamisvahendist kokku 48,6 miljonit eurot;

b) "Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC" [36], mille leping kirjutati alla detsembris 2010 ja millele eraldati 50 miljonit eurot 10. EAFist 2009. aastal loodud haavatavuse FLEX-mehhanismi kaudu.

61. Keskseid riigi rahanduse juhtimise reforme käsitlevad kolm ELi toetusprogrammi on siiani andnud kõigest mõõdukaid tulemusi.

62. PAG-programmi riigi rahanduse juhtimisega seotud osa on tugevdanud asutust nimega Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques (COREF) [37], mis on peamine riigi rahanduse juhtimise reformi koordineerimise eest vastutav ministeeriumidevaheline asutus. Programm aitas kaasa ka riigi rahanduse reformi käsitleva strateegilise kava ("Plan Stratégique de Réforme des Finances Publiques" (PSRFP) [38]) heakskiitmisele ning on suurendanud Inspection Générale des Finances (IGF) [39] ja rahvuskogu Commission Économique, Financière et Contrôle Budgétaire (ECOFIN) [40] suutlikkust, võimaldades koolitusi, konsultatsioone ja varustust ning remontides kontoriruume.

63. Kõrgeimale kontrolliasutusele eraldatud toetus ei ole aga enamasti oma eesmärke täitnud. Personali arv ja suutlikkus on küll suurenenud, kuid kõrgeima kontrolliasutuse peakorteri kavandatud remont seisab, põhjuseks kohtuvaidlus töövõtjaga. Kõrgeima kontrolliasutuse tegevusvõime on seetõttu oluliselt väiksem.

64. PAG-programmi loogiline jätk on PAMFIP-programm, mille eesmärk on eelarve kavandamise, raamatupidamise ja tolliteenuste parandamine. Kontrollikoja külastuse ajal oli programm alles algusjärgus, kuid juba takistasid programmi rakendamist raskused ekspertide värbamisel ning teatud tegevuste koordineerimisel teiste rahastajatega.

65. Kahe suunatud eelarvetoetuse programmi üheks eesmärgiks oli aidata kaasa riigi rahanduse juhtimise parandamisele. Programmid ei sobitunud aga riigi valitsuse rahandusreformi kavaga ning neis ei olnud määratletud ka toetatavaid prioriteete. Ei ole selge, kuidas sellised programmid saaksid täita mainitud eesmärgi, võttes arvesse asjaolu, et vahendid eraldati ühe kindlasummalise osamaksena ja puudusid tulemustega seotud tingimused või poliitilist dialoogi puudutavad nõuded. Kontrollikoda märgib, et kuigi riigi majanduslik ja eelarveline olukord on keeruline ning madalad palgad on üheks valitsusasutuste ebatõhususe põhjuseks (vt punkt 9), suurenesid parlamendiliikmete palgad üleminekuperioodi 1500 USA dollarilt 6000 USA dollarini 2006. aastal ning 13000 USA dollarini 2012. aastal. 2011. aastal moodustasid presidendi, peaministri, rahvuskogu ja senati kulud kokku 11% eelarvelistest kulutustest, mis on kolm korda suurem kui tervishoiule kulutatud summa [41].

66. Riigi rahanduse reformi strateegilise kava heakskiitmine annab tunnistust ametnike pühendumisest riigi rahanduse juhtimise reformile, mida aitab edendada arengupartnerite koordineeritud toetus. Nagu teistegi valdkondade ELi programmide puhul, tekitavad ebapiisavad eelarvevahendid ja riigi rahanduse puudulik juhtimine kahtlusi selles, kas PAG ja PAMFIP programmidest toetatud asutused suudavad ilma rahastajate abita oma tegevust jätkata ning hooneid ja varustust hooldada.

67. Kongo DV majanduse tulevik ja väljavaated paremale juhtimisele sõltuvad paljuski sellest, kuidas hallatakse riigi märkimisväärseid loodusvarasid. Konflikti lõppemine ja valimiste korraldamine ei ole aga veel muutnud olukorda nii, et loodusvaradest saaks riigi arengumootor. Selles kontekstis on PAG-programmi loodusvaradega seotud osa eesmärk parandada peamiste asutuste suutlikkust kaevandus- ja metsandusvaldkondade haldamiseks, parandada tingimusi investeeringute kaasamiseks ning suurendada tulusid.

68. PAG-programmi loodusvarade osa kontrolliti ligikaudu poolteist aastat enne selle lõppu ning leiti, et siiani olid programmi tulemused jäänud väga tagasihoidlikeks. Üheks põhjuseks oli ebapiisav vajaduste hindamine, mille tõttu jäid tuvastamata mõned peamised puudused loodusvarade haldamises (nagu ebaseaduslik kasutamine, korruptsioon, ebausaldusväärsed andmed, nõrgad kontrolli- ja tollimehhanismid, meelevaldne maksustamine, madal tootlikkus ning tooraine madal töötlemismäär). Puudusi leiti ka programmi kavandamises, mis põhjustas pikki viivitusi rakendamisel ning vajadust tühistada mitu kavandatud tegevust.

69. Programm on küll osaliselt aidanud kaasa mõne institutsiooni suutlikku- se parandamisele, kuid mitu kavandatud tulemust jäävad tõenäoliselt saavutamata. Näiteks võib tuua riikliku metsanduskava heakskiitmise, kaevandusseaduse läbivaatamise ning kasutus-, töötlemis- ja turustus- ahela tugevdamise.

DETSENTRALISEERIMISPROTSESSI TOETAMINE

70. Valitsuse detsentraliseerimine on Kongo DV-s olnud juba pikka aega poliitilise debati teemaks, mis võeti taas päevakorda pärast põhiseaduse vastuvõtmist 2006. aastal. Detsentraliseerimisel on kolm mõõdet (poliitiline, administratiivne ja rahanduslik) ning selle eesmärk on edendada demokraatiat ja suurendada kohalikku poliitilist vastutust, parandades samal ajal teenuste pakkumist kodanikele.

71. Kontrollikoda keskendus kahele programmile:

a) "Projet d’Appui au Démarrage de la Décentralisation en RDC" (PA2D) [42], mis kirjutati alla mais 2010 ning millele eraldati 10. EAFist 15 miljonit eurot.

b) "Programme d’Appui aux Parlements" (PAP) [43], mis kirjutati alla mais 2010 ning millele eraldati 10. EAFist 5 miljonit eurot.

72. PA2D-programmi eesmärk on hõlbustada detsentraliseerimisprotsessi, toetades detsentraliseerimisreformi eest riigi tasandil vastutavaid asutusi, ning tugevdada Kinshasa ja Põhja-Kivu provintside haldussuutlikkust. PAP-programmi eesmärk on tugevdada demokraatiat Kongo DV-s, parandades parlamendi, senati ning Kinshasa ja Põhja-Kivu piirkondlike esinduskogude suutlikkust.

73. Mõlemad programmid olid kontrollikoja külastuse ajal alles algusjärgus, kuid väljavaated edule olid juba siis piiratud. Programmide rakendamisel esines suuri probleeme, millel olid erinevad põhjused. Peamiste põhjustena võib välja tuua Kongo haldussüsteemi puudused, piirkondlike valimiste edasilükkamise ning riigi ametiasutuste ebapiisava pühendumise detsentraliseerimiseesmärgile. Praegune president püüab võimu tugevdada. Detsentraliseerimine nõuab võimu jagamist, mida president hetkel ei soovi. Kui poliitilises kontekstis midagi ei muutu, on programmide võimalike saavutatavate tulemuste jätkusuutlikkus antud tingimustel väga küsitav.

74. Kongos valitseb vaieldamatu sotsiaalne konsensus detsentraliseerimise vajaduse osas, kuid valitsus ei soovi reformi jätkata. Kongo DV välispartnerite, sealhulgas ka komisjoni, toetataval Kinshasa-kesksel ülevalt-alla valitsemistaval on seega väga väike eduvõimalus detsentraliseerimise edendamiseks. Maakonnavalitsused on oma sõnul detsentraliseerimisest tulenevate eeliste poolt, kuid ei soovi võtta endale sellega kaasnevat teenuste pakkumise kohustust. Üheks poliitiliseks takistuseks on ka provintside ebavõrdne jõukuse tase: kaks provintsi (Alam-Kongo ja Katanga) maksavad üle poole riigi maksutuludest.

75. Seetõttu on detsentraliseerimisprotsess edenenud väga aeglaselt:

a) mitu detsentraliseerimist käsitlevat õigusakti ei ole veel heaks kiide- tud;

b) retrosessiooniprotsess ei ole veel ellu viidud [44];

c) kohalikud valimised, mis pidid algselt toimuma aastal 2008 ja mis lükati edasi 2011. aastasse, jäid üldse ära [45]. 2011. aastal toimuma pidanud piirkondlikud valimised on edasi lükatud;

d) 2010. aasta maiks tuli praeguse 11 provintsi asemel luua 26 provintsi, kuid sellekohast seadust ei ole ikka veel vastu võetud.

KOMISJON EI VÕTNUD ELi PROGRAMMIDE KAVANDAMISEL PIISAVALT ARVESSE RIIGI EBAKINDLAT OLUKORDA

76. Kontrollikoda uuris, kas komisjon:

a) arvestas piisavalt ELi programmide mõjususega seotud peamisi riske;

b) seadis selged ja realistlikud eesmärgid;

c) kasutas asjakohaselt toetuse tingimuslikkust ja poliitilist dialoogi, et innustada Kongo ametivõime valitsemistava parandama.

RISKE EI KÄSITLETUD PIISAVALT

77. Välisabi rakendatakse suure riskiga keskkonnas, eriti ebakindla olukorraga riikides. Nagu teisedki arengupartnerid, ei saa ka komisjon vältida riskide võtmist. Komisjon peaks aga riske asjakohaselt haldama, et neid võimalikult suurel määral leevendada.

78. Komisjon on vägagi teadlik olukorrast Kongo DVs ning kursis riigi ebakindla olukorra põhjuste ja tagajärgedega. Kontrollikoja kontrollitud ELi programme kavandades tuvastas komisjon mitmeid riske ning võttis arvesse eelmistest programmidest saadud kogemusi. Abi jagamise ja kontrollisüsteemi kehtestamise meetodeid valides arvestas komisjon ka keeruka kontekstiga ning riikliku haldussüsteemi puudustega. Komisjon ei hinnanud aga riski tõenäosust ega selle võimalikku mõju programmidele. Mitmes ettevalmistusdokumendis oli vaid viidatud programmide mõjusust puudutavatele oletustele ja/või riskidele, kuigi oli teada, et riigis on tõsiseid probleeme, mis on seotud näiteks riiklike ametiasutuste ebapiisava pühendumisega reformidele ning nende nõrga institutsioonilise ja finantssuutlikkusega tulemuste jätkusuutlikkuse tagamisel ka pärast ELi programmide lõpetamist.

79. Programmidokumentides ei ole mainitud mitut olulist riski (eelkõige poliitilise tahte puudumist, pettust ja korruptsiooni), mis on Kongo DV-s tõsiseks probleemiks (vt punkt 9). Osa riskidest on alahinnatud, nagu transpordi- ja kommunikatsiooniprobleemid, riikike ametivõimude vähene suutlikkus toetuste kasutamisel (vt punkt 822(c)) ja raskused rahvusvaheliste ekspertide ning vajaliku varustuse ja oskustega kohalike töövõtjate värbamisel, eriti kaugetes piirkondades ja Kongo DV sageli ebakindlas idapiirkonnas (vt punkt 823(b)).

80. Kontrollikoja kontrollitud programmid ei sisaldanud süstemaatiliselt meetmeid asjaomase valdkonna puhul kindlaks tehtud peamiste riskide ennetamiseks või leevendamiseks ega suuniseid projekti elluviijatele ja komisjoni talitustele selle kohta, kuidas käituda, kui risk muutub reaalsuseks.

81. 2009. aastal heaks kiidetud eelarvetoetusprogrammide puhul kasutatud suunav lähenemine ei enneta ega vähenda riske. Eelarvetoetused liidetakse partnerriikide eelarve muude vahenditega (mida nimetatakse "asendatavuseks") ning nende kasutamist ei ole võimalik jälgida, kui toetus on juba asjaomasesse eelarvesse makstud. Eelarvetoetuse puhul kehtivad riigi rahanduse haldamise samad puudused ja riskid nagu riigi muude eelarvevahendite puhul (vt punkt 65).

EESMÄRGID OLID SAGELI LIIGA AMBITSIOONIKAD

82. Riskide ebapiisava hindamise tõttu seati kontrollikoja kontrollitud programmidest seitsmele liiga ambitsioonikad eesmärgid:

a) PACE-programmile (vt punkt 38) ja riikliku valimiskomisjoni toetusele (vt punktid 11 ja 40) seatud demokraatlike valimiste edendamise eesmärk oli ebarealistlik, arvesse võttes Kongo ametivõimude piiratud suutlikkust pidada 2011. aasta valimisprotsessi õigeaegse ettevalmistusega seoses dialoogi rahvusvahelise kogukonnaga;

b) REJUSCO-programmi (vt punktid 45 ja 46) eesmärgid olid liiga ambitsioonikad, arvestades Kongo DV idaosa konfliktijärgset olukorda. Näiteks ei võetud programmis arvesse vajalike oskuste ja varustusega ehitus- ja konsultatsiooniettevõtete vähesust. Programmil oli ka keerukas haldusstruktuur ning suur hulk erinevaid reegleid ja menetlusi. Rakendamise käigus tuli programmi ulatust vähendada ning pärast Euroopa Pettustevastasele Ametile (OLAF) esitatud kaebust töölepingute kohta peatati programm lõpuks täielikult.

c) PAG-programmi õigusvaldkonda puudutava osa (vt punktid 47 ja 48) vahehindamise käigus leiti, et programm, mis hõlmas 35 kavandatud tegevust ja mille eelarve oli kaks korda suurem kui justiitsministeeriumil [46], ei olnud hästi kohaldatav justiitsministeeriumi piiratud struktuurile ja vahendite kasutamise suutlikkusele. Seega tuli rakendamisetapis programmi ulatust oluliselt vähendada;

d) PAG-programmi loodusvarasid puudutav osa (vt punktid 67–69) hõlmab mitut prioriteeti, sh väga erinevaid tegevusi ning ekspertide kaasamist. See on tekitanud probleeme ning programmi on tulnud rakendamisetapis oluliselt muuta ning selle ulatust vähendada;

e) PA2D-programm (vt punktid 71–73) ei võtnud asjakohaselt arvesse asjaolu, et detsentraliseerimisprotsessi aktiivsemaks pooleks on olnud rahastajad. Kongo ametivõimud on algusest peale olnud reformi toetamise vastu. Mitu detsentraliseerimist käsitlevat õigusakti ei ole veel heaks kiidetud ning paljud vaatlejad peavad kogu protsessi ebaõnnestunuks. 2009. aastal heakskiidetud ELi programm tegelikult seisab;

f) PAP-programmile (vt punktid 71–73) eesmärkide seadmisel ei võetud piisavalt arvesse senati ja piirkondlike valimiste edasilükkamisega seotud riski, mille tõttu on programmi eesmärkide saavutamine oluliselt viibinud.

TINGIMUSLIKKUST JA POLIITILIST DIALOOGI EI KASUTATUD TÄIEL MÄÄRAL ÄRA

83. ELi programmid hõlmavad lisaks kavandatud tegevuste rahastamisele ka kahte muud komponenti, mis tuleb asjakohaselt ühendada, et tagada ELi vahendite maksimaalne kasutamine:

a) programmi eesmärkide ja riskidega seotud tingimusi käsitlev leping partnerriigiga;

b) poliitiline dialoog valitsusega asjakohaste reformipoliitikate ja strateegiate rakendamise üle.

TINGIMUSLIKKUS

84. Kontrollikoja kontrollitud ELi programmide puhul kasutas komisjon toetuse tingimuslikkust viisil, mis vähendas märkimisväärselt võimalikku motiveerivat mõju riiklike ametiasutuste reformile pühendumisele ning komisjoni võimalust kasutada tingimusi hoovana valitsusega peetavas poliitilises dialoogis.

85. Kontrollikoda märkis juba seoses Sahara-taguse Aafrika maanteede infrastruktuurile eraldatud EAFi toetusega [47], et komisjon seab harva eeltingimusi, mis tuleb täita enne, kui programm algab, hankemenetlus käivitatakse või leping alla kirjutatakse. Olukord on sama ka Kongo puhul. Kontrollitud programmide puhul leiti vaid üksikuid näiteid lähenemisviisist, millega oleks nõutud õigusakti eelnevat vastuvõtmist või sobiva maatüki võimaldamist.

86. Seatud tingimused ei ole õiguslikult siduvad, vaid on esitatud rahastamislepingutes kui "kaasnevad meetmed", mida Kongo ametivõimud peavad rakendama. Meetmed on sageli väga üldiselt määratletud (nagu hooldusele kulutatavate vahendite järkjärguline suurendamine vastavalt eelarve võimalustele) või ebarealistlikud (näiteks piisava hoolduse tagamine).

87. Seega oli komisjonil keeruline kontrollida tingimustele vastavust ning võtta õigeaegseid ja asjakohaseid meetmeid, kui tingimused ei olnud täidetud. Ainult ühel juhul otsustas komisjon peatada ELi toetuse maksmise: 2011. aasta presidendivalimiste käigus tuvastatud eeskirjade eiramiste tõttu otsustas komisjon koostöös teiste rahastajatega lõppmakse tegemata jätta. Meetme mõju oli aga liiga väike ning see võeti liiga hilja.

POLIITILINE DIALOOG

88. Komisjon on Kongo ametivõimudega peetava poliitilise dialoogi peamine edendaja ning tegutseb koostöös teiste rahastajatega. Komisjon osales aktiivselt riigi toetusraamistikus ning mitmes temaatilises töörühmas, mis moodustavad institutsioonilise raamistiku valdkondade ministeeriumide, rahastajate ja kodanikuühiskonna esindajate vahelisele dialoogile. Komisjon rahastas ka ministeeriumidevahelisi organeid, millel oli keskne roll reformiprotsessis ja rahastajatega tehtavas koordineerimises [48]. Komisjon pidas valitsusega dialoogi ka 9. ja 10. EAFi koostööstrateegiaid välja töötades ja üle vaadates, konkreetsete programmide rakendamist kavandades ja kontrollides ning ELi koostöö iga-aastaseid tulemuste ühiseid läbivaatamisi tehes.

89. Poliitilise dialoogi kvaliteeti mõjutasid aga mitu keskset puudust:

a) temaatilised töörühmad ei olnud mõjusaks foorumiks koordineeritud poliitilisele dialoogile. 2009. aasta keskpaigaks tegutses neist suurem osa ilma tegevuskavata ning puudusid ka selge missioon, eesmärgid, kohustused, eelarve ja ajakava. Valdkondade ministeeriumid ei osalenud sageli aktiivselt ning kohtumistel ei käsitletud asjakohaseid teemasid. Töörühmade toimimist püüti parandada, kuid planeerimisministeeriumi 2011. aastal tehtud hindamisel selgus, et mitu probleemi on endiselt lahendamata;

b) kuigi mitterahuldav olukord oli osaliselt tingitud riigi nõrgast haldussuutlikkusest, eelistasid Kongo ametivõimud sellist lähenemisviisi, mis põhines kahepoolsel poliitilisel dialoogil iga rahastajaga eraldi; selle eesmärk oli kasutada ära rahastajatevahelisi võimalikke erimeelsusi ja konkurentsi. Seda hõlbustas ka rahastajate (sh komisjoni ja ELi liikmesriikide) vahelise poliitilise dialoogi ebapiisav koordineerimine, eelkõige politsei toetamise valdkonnas [49];

c) ELil ja sarnaste vaadetega välispartneritel on üha raskem mõjutada Kongo ametivõimude valitud valitsemissuunda. Kongo DV-l on loodusvarasid, mida maailm vajab, ning uuemad välispartnerid (nagu Hiina, Lõuna-Aafrika ja Lõuna-Korea), kes ei sea äri tegemiseks mingeid lisatingimusi, vähendavad veelgi vanemate arengupartnerite võimalusi Kongo DV valitsust mõjutada;

d) nagu eelpool märgitud (vt punktid 84–87), vähendab komisjoni lähenemisviis tingimuslikkusele oluliselt suutlikkust poliitilisest dialoogist maksimaalset kasu saada.

90. Antud kontekstis on Kongo ametivõimudega poliitilise dialoogi pidamine olnud komisjonile raskeks ülesandeks, mille lahendamisel on saavutatud vaid vahelduvaid ja peamiselt väheseid tulemusi:

a) valimisprotsessi toetamine ei olnud 10. EAFi koostööstrateegia sihtvaldkond ja komisjon ei teinud algusest peale piisavalt selgeks, et demokraatlike valimiste toetamine on ELi koostöö keskseks prioriteediks ka pärast üleminekuperioodi. See mõjutas komisjoni suutlikkust reageerida asjakohaselt ja õigeaegselt;

b) õigusvaldkonnas on ole õiguse segakomitee osutunud mõjusaks dialoogifoorumiks: komitee ei ole suutnud saavutada reformi heakskiitmist ja rakendamist justiitsministeeriumis. 2011. aastal lõpetas komisjon seetõttu õiguse segakomitee sekretariaadi rahastamise. Kongo ametivõimud näitasid üles vaid vähest pühendumist REJUSCO-programmile, mida elanikkond pidas rahastajate initsiatiiviks;

c) politseisektoris on poliitilise dialoogi pidamine osutunud keerukaks. Kuigi politseireformi järelevalvekomitee on dialoogiks sobiv foorum, on Kongo ametivõimud näidanud üles vaid mõõdukat pühendumist reformile ning on eelistanud sellele kahepoolset dialoogi individuaalsete rahastajatega. Politsei alusseaduse vastuvõtmiseks kulus viis aastat;

d) poliitilise tahte puudumine detsentraliseerimisprotsessi ellu viimiseks ei ole jätnud võimalust kasulikuks poliitiliseks dialoogiks;

e) riigi rahanduse juhtimist puudutav poliitiline dialoog on sujunud paremini, peamiselt tänu sellele, et rahastajate sekkumine on olnud koordineeritud alates 2008. aasta PEFA-programmist.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

91. Kontrollikoda järeldab, et ELi toetuse mõju Kongo DV juhtimise parandamisele on piiratud. ELi toetus juhtimisele põhineb üldiselt usaldusväärsel koostööstrateegial, on suunatud peamistele vajadustele ning saavutanud mõningaid tulemusi. Areng on siiski aeglane, ebaühtlane ning kokkuvõttes piiratud. Alla poole kontrollitud programmidest on saavutanud või saavutavad tõenäoliselt suurema osa eeldatud tulemustest. Jätkusuutlikkuse eeldamine on enamikul juhtudest ebarealistlik.

92. Nagu teised arengupartnerid, on ka komisjon Kongo DV juhtimise parandamise püüdlustes silmitsi tõsiste raskustega: poliitilise tahte puudumine, rahastajatest sõltuv programmide edendamine ning vähene suutlikkus abi ära kasutada. Vaatamata asjaolule, et komisjon teab hästi riigi ebakindluse peamisi põhjuseid ja tagajärgi, ei võetud ELi programme kavandades neid probleeme siiski piisavalt arvesse. Riskidele ei ole pööratud piisavalt tähelepanu, programmide eesmärgid on liiga ambitsioonikad, tingimuslikkuse motiveeriv mõju on vähene ning poliitilist dialoogi ei kasutata kõikides valdkondades täiel määral ära ega koordineerita asjakohaselt ELi liikmesriikidega.

93. Kongo DV riigistruktuuride ülesehitamine ja juhtimise parandamine on aeganõudev protsess. Kui Euroopa Liit jätkab Kongo DV peamise arengupartneri ning hea valitsemistava ja inimõiguste eestkõnelejana Kon- go DV juhtimise toetamist, tuleb toetuse mõjusust oluliselt suurendada. Sellega seoses peab komisjon realistlikumalt eesmärke seadma ja ELi programme kavandama, olles samal ajal ka nõudlikum Kongo ametiasutuste suhtes kokkulepitud tingimuste ja kohustuste täitmise üle järelevalve tegemisel [50].

94. Selleks, et suurendada ELi toetuse mõjusust Kongo DV juhtimise parandamisel, esitab kontrollikoda järgmised soovitused:

1. SOOVITUS

ELi KOOSTÖÖSTRATEEGIA

Komisjon ja Euroopa välisteenistus peaksid koostöös teiste arengupartnerite, eelkõige liikmesriikidega, tegema järgmist:

a) 11. EAFi ja tulevasi ELi programme kavandades tuleks: i) pöörata rohkem tähelepanu toetuse asjakohasemale jagunemisele kõikide (eriti vaesemate) provintside vahel, ii) siduda kesktasandil antav toetus provintsi tasandi programmidega, mis ühendavad poliitilise ja territoriaalse detsentraliseerimise loodusvarade paremate haldusstrateegiate ning infrastruktuuri taastamise ja arendamisega; iii) vaadata vajaduste tervikliku hindamise abil uuesti läbi loodusvarade paremaks haldamiseks antav ELi toetus;

b) pöörama dialoogis Kongo ametivõimudega rohkem tähelepanu sellele, et demokraatlikud valimised on valitsemistava keskseks koostisosaks, ning hindama hoolikalt kõiki riske, tagamaks, et seda valdkonda puudutavad ELi programmid ei kindlustaks praegust režiimi;

c) edendama Kongo DV valitsuse vastutust, suurendades riiklike järelevalveasutuste (eelkõige rahvuskogu erikomisjonide ja kõrgeima kontrolliasutuse) suutlikkust;

d) hindama kõikides ELi koostööstrateegia hõlmatavates juhtimisvaldkondades süstemaatiliselt pettuse ja korruptsiooniga võitlemise vajadust.

2. SOOVITUS

RISKID

Komisjon peaks:

a) hindama programmide alguses ja elluviimise käigus regulaarselt nende eesmärkide saavutamist ohustavate peamiste riskide tõenäosust ja võimalikku mõju. Sellega seoses tuleb i) hinnata riigi kohaldatavate juhtimistava parandavate poliitikasuundade ja tegevuskavade asjakohasust ja usaldusväärsust võrreldes olemasolevate institutsiooniliste ja rahaliste ressurssidega; ii) jälgida Kongo DV ametiasutuste edusamme võetud kohustuste täitmisel;

b) võtma kasutusele meetmed, mille abil ennetada või leevendada riske, ning määratlema selgelt tegevuskava juhuks, kui risk muutub reaalsuseks.

3. SOOVITUS

PROGRAMMIDE EESMÄRGID

Komisjon peaks:

a) suunama eesmärgid piiratud prioriteetide hulgale;

b) kehtestama ajakava, mis on paremini kohandatud programmi keskkonnaga;

c) võimaldama programmi elluviimisetapis paindlikkust, et eesmärke oleks võimalik vajaduse korral õigeaegselt kontrollida.

4. SOOVITUS

TINGIMUSLIKKUS JA POLIITILINE DIALOOG

Komisjon peaks:

a) suurendama tingimuslikkuse ja poliitilise dialoogi kasutamist. See hõlmab i) selgete, konkreetsete, realistlike ja ajaliselt piiritletud tingimuste seadmist; ii) kokkulepitud tingimuste täitmise regulaarset hindamist; iii) rangete, proportsionaalsete ja õigeaegsete meetmete võtmist, kui Kongo DV ametivõimud tingimusi ei täida (meetmeks võib olla vajaduse korral ka programmi peatamine või lõpetamine);

b) veenma Kongo DV ametivõime kiitma heaks vajalikud meetmed temaatiliste töörühmade toimimise parandamiseks ning kontrollima nende meetmete rakendamist;

c) võtma aktiivsema eestvedaja rolli ELi liikmesriikide suhtes, et toetada koordineeritud poliitilist dialoogi ning suurendada ELi mõjuvõimu Kongo DV valitsuse üle.

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva aruande vastu 16. juuli 2013. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

president

Vítor Manuel da Silva Caldeira

[1] Kongo DV peaminister Augustin Matata Ponyo teatas, et "Kongo DV vajab partnereid, kes on küll nõudlikud, aga mõistvad, ennetavad, kuid lugupidavad, ning kriitilised, kuid targad" (Libération, 12.12. 2012)

[2] KOM(2007) 643 (lõplik), 25. oktoober 2007.

[3] KOM(2006) 421 (lõplik), 30. august 2006.

[4] KOM(2003) 615 (lõplik), 20. oktoober 2003.

[5] Maailmapank (2011).

[6] Trefon, Th., "Congo Masquerade – The political culture of aid inefficiency and reform failure", Zed Books, London-New York, 2011.

[7] Sahara-taguse Aafrika piirkondlik inimarengu indeks oli 1980. aastal 0,365 ning tõusis 2011. aastal 0,463-le, jättes Kongo DV oluliselt allapoole piirkondlikku keskmist.

[8] Aafrika Arengupank, "Analyse de la pauvreté en RDC", töödokument nr 112, august 2010.

[9] Maailmapanga andmed riikide kohta aastal 2011.

[10] Täiskasvanute kirjaoskuse määr oli 2009. aastal 67% ning alghariduse omandamise määr oli 2010 aastal 59% (Maailmapank).

[11] http://www.fao.org/emergencies/resources/documents/resources-detail/en/c/162039/. Vt ka kontrollikoja eriaruanne nr 1/2012 "Euroopa Liidu arenguabi mõjusus toiduga kindlustatuse tagamiseks Sahara-taguses Aafrikas", eriti joonis 2, tabel 2 ja I lisa (http://eca.europa.eu).

[12] Keskastme riigiteenistuja teenib alla 100 USA dollari kuus.

[13] Valitsus oli kompromiss viie peamise relvastatud rühmituse vahel, kelleks on endine riigiarmee (Forces Armées Congolaises(FAC)), the Mouvement de Libération du Congo (MLC), Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD), Rassemblement Congolais pour la Démocratie/Mouvement de Libération(RCD/ML) ja Rassemblement Congolais pour la Démocratie/National (RCD/N), ning lisaks Mai-Mai relvarühmitus.

[14] Kohe tulemuste teatamise järel esitati hulgaliselt kaebusi manipulatsioonide, pettuse ja inimõiguste rikkumise kohta. Kuigi valimistele registreerus 2011. aastal 32 miljonit inimest, andis oma hääle tegelikult alla 19 miljoni valija (ligikaudu 59%). Erinevuse põhjuseks registreerimise ja valimise vahel on valimiskastide liiga hiline saabumine paljudesse valimisjaoskondadesse 63 tuhandest ning inimeste raskused oma valimisjaoskondade leidmisel. Kabilat toetavas Katanga piirkonnas oli registreerunute ja valinute osakaal ametlikult kõige kõrgem. Opositsiooni toetavates piirkondades (Equateur, Kasai Oriental ja Kasai Occidental) olid need näitajad madalad.

[15] Rwanda toetatav liikumise M23 mäss on kõige värskem näide Kongo DV idaosas tegutsevatest relvastatud rühmitustest, mis suurendab olukorra plahvatusohtlikkust ja oli 2012. aasta teise poolaastal välissuhetealane peamine probleem. M23-l õnnestus vallutada Goma, Põhja-Kivu strateegiline pealinn. Asjaolu pälvis suurt tähelepanu ÜRO peaassambleel septembris 2012, kui presidendid Kabila ja Kagame keeldusid avalikult kätt surumast. M23 on mässuline liikumine, mis koosneb peamiselt Kongo tutsidest, kes kuulusid varem CNDP-sse (Rahvakaitse Rahvuslik Kongress – Congrès National pour la Défense du Peuple). M23 lõi Kongo DV armeest lahku aprillis 2012, mil valitsusele avaldati survet vahistada kindral Ntaganda, kes oli inimsusevastaste kuritegude eest Rahvusvahelise Kriminaalkohtu poolt tagaotsitav.

[16] "The DRC: Background and current developments", USA Kongressi uurimistalituse aruanne, Ted Dagne, Aafrika küsimuste asjatundja, aprill 2011.

[17] Nõukogu otsus 2003/583/EÜ, 21. juuli 2003, Euroopa Investeerimispanga teise, kolmanda, neljanda, viienda ja kuuenda EAFi raames Kongo Demokraatlikus Vabariigis läbi viidud toimingute eest saadud rahaliste vahendite ümberjaotamine (ELT L 198, 6.8.2003, lk 8).

[18] 9 EAFi rahaeraldis on viimane pärast vahe- ja lõpphindamisaruandeid eraldatud toetuste ja 7. ja 8. EAFi vabastatud vahendite liitmist.

[9999] Desarmeerimine, demobiliseerimine ja endiste sõdurite taasintegreerimine.

[8888] Tehnilise koostöö rahastu.

[19] Juulis 2010 jõudis Kon- go DV suure võlakoormusega vaestele riikidele seatud kriitilise võlatasemeni; 12,3 miljardit USA dollarit riigi 13,1 miljardi suurusest võlast kustutati.

[20] Document de Stratégie pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (DSCRP).

[21] Programme d’Actions Prioritaires (PAP).

[22] Equateur ja Maniema on kaks kõige vaesemat provintsi, kes saavad kõige vähem arenguabi. Mõlemad Kasai provintsid on samuti vaesed ning saavad vaid vähest arenguabi.

[23] Põhiseaduse referendum toimus 18. detsembril 2005. Ühendatud presidendi ja riiklike/piirkondlike omavalitsuste valimised toimusid 30. juulil ja 29. oktoobril 2006 kogu riigis.

[24] ELi toetusprogramm 2005–2006 valimisprotsessile.

[25] ÜRO arenguprogrammi käivitatud toetusprogramm 2011–2013 valimisprotsessile.

[26] ELi toetusprogramm 2011–2013 valimisprotsessile.

[27] ELi valimiste vaatlemise missiooni lõpparuanne Kongo DV-le seoses 2006. aasta presidendi-, parlamendi- ja kohalike omavalitsuste valimistega (aruande kuupäev 23.2.2007).

[28] Presidendi ametiaeg pidi ametlikult lõppema 6. detsembril 2011. Seda ei pikendatud riikliku valimiskomisjoni loomisel (märts 2011) ja valimisseaduse kehtestamisel (august 2011) esinenud viivitustega arvestamiseks.

[29] Artiklid 8, 9 ja 96.

[30] ELi valimiste vaatlemise missiooni lõpparuanne Kongo DV-le seoses 2011. aasta presidendi-, parlamendi- ja kohalike omavalitsuste valimistega.

[31] Kaasrahastajad on Belgia (3,7 miljonit eurot), Madalmaad (1,1 miljonit eurot) ja Ühendkuningriik (2,9 miljonit eurot). Rootsi liitus hilisemas etapis, suunates eritoetuse soopõhise vägivalla vastastele tegevustele.

[32] Justiits- ja inimõiguste ministeerium.

[33] Kõrgeim justiitsnõukogu.

[34] AKV riikide vahelise koostöö reserv tähendab vahendeid, mille abil toetatakse sellist AKV riikidega tehtavat koostööd, mis on osa piirkondlikust koostööst ja toob kasu mitmele või kõikidele AKV riikidele. Sellised tegevused võivad seega ületada geograafilise asukoha mõiste.

[35] Eelarvetoetus Kongo DV makromajanduslikuks stabiliseerimiseks.

[36] Eelarvetoetus majandus- ja finantskriisi mõjude leevendamiseks.

[37] Riigi rahanduse juhtimise reformi juhtkomitee.

[38] Riigi rahanduse reformi käsitlev strateegiline kava.

[39] Rahanduse peainspektsioon.

[40] Majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu.

[41] Aastal 2011 oli kogu eelarve suurus 6746 miljardit Kongo franki (CDF). Presidendile, peaministrile, rahvuskogule ja senatile eraldatud eelarveassigneeringud moodustasid 291 miljardit Kongo franki (4,3%), sellal kui tervishoiule eraldati 233 miljardit Kongo franki (3,5%). Eelarveliste kulutuste kogusumma oli 3515 miljardit Kongo franki, millest 393 miljardit Kongo franki (11,1%) kulus riigijuhtimisele ning 137 miljardit (3,9%) tervishoiule.

[42] Toetusprogramm Kongo DV detsentraliseerimisprotsessi alustamiseks.

[43] Parlamentide toetusprogramm.

[44] Põhiseaduse artikkel 175 sätestab, et 40% igas provintsis kogutud riigituludest jääb provintsi kasutusse: seda nimetatakse retrosessiooniks; veel 10% tuleb suunata tasandusfondi (Caisse nationale de Péréquation), mida kasutatakse ainult investeerimiskuludeks. Üldeesmärk on vähendada provintsidevahelist ebavõrdsust.

[45] Provintside kubernerid täidavad praegu topeltrolli, esindades oma provintsi ning täites ka keskvalitsuse ülesandeid. Kohalike omavalitsuste juhid nimetab ametisse president.

[46] PAG-programmi vahehindamisaruanne, oktoober 2011.

[47] Eriaruanne nr 17/2012: "Euroopa Arengufondi (EAF) panus jätkusuutliku teedevõrgu arendamisse Sahara-taguses Aafrikas" (http://eca.europa.eu).

[48] Näiteks Comité de Suivi de la Réforme de la Police ja Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques.

[49] "CSDP Missions and Operations: Lessons learned processes", Euroopa Parlamendi välispoliitika peadirektoraat (PE 457.062, lk 52), aprill 2012.

[50] Kongo DV peaminister Augustin Matata Ponyo teatas, et "Kongo DV vajab partnereid, kes on küll nõudlikud, aga mõistvad, ennetavad, kuid lugupidavad, ning kriitilised, kuid targad" (Libération, 12.12.2012).

--------------------------------------------------

I LISA

PROGRAMMIDE HINDAMINE

(miljonites eurodes) |

Programmid | Valdkond | Summa | ELi vahend | Asjakohasus | Kavandamine | Tulemused | Jätkusuutlikkus | Rakendusperioodd |

Appui à la formation de l'Unité de Police Intégrée (UPI) | Politsei | 5,00 | AKV-sisene – 9. EAF | A | B | B | D | 7.5.2004– 31.12.2005 |

Programme d'appui à la réforme de la Police Nationale (PARP) | 11,00 | 10. EAF | A | B | B | C | 12.8.2010– 12.2.2015 Rider: 12.2.2016 |

Support for Peace and Stabilisation in the eastern DRC (police component) | 2,90 | Stabiliseerimisvahend | A | B | C | C | 20.6.2008– 30.6.2011 |

Programme Restauration de la Justice à I'Est de la République Démocratique du Congo (REJUSCO) | Justiitsküsimused | 7,90 | 9. EAF | A | C | C | D | 11.7.2006– 31.12.2010 |

Programme d'appui à la gouvernance (PAG) – Õigussüsteemi osa | 9,00 | 9. EAF | A | B | B | C | 25.1.2007– 31.12.2012 Rider: 31.12.2013 |

Appui au processus électoral en RDC (APEC) | Valimised | 105,00 | Lisaassigneeringud | A | B | B | C | 29.11.2004– 31.12.2010 |

Programme d'appui au processus électoral (PAPE / APEC) | 60,00 | 9. EAF | A | B | B | C | 24.11.2005– 31.12.2006 |

Appui à la CENI | 3,00 | 9. EAF | B | C | C | C | 13.11.2007– 31.12.2009 |

Programme d'appui au cycle électoral 2011–2013 (PACE) | 47,50 | 10. EAF | A | B | D | D | 25.5.2011– 27.5.2014 |

Programme d'Appui Budgétaire pour la Stabilisation Économique de la RDC | Riigi rahanduse juhtimine | 48,62 | 10. EAF/arengukoostöö rahastamis-vahend | C | C | E/K | E/K | 2009 |

VFLEX – Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC | 50,00 | 10. EAF | C | C | E/K | E/K | 2010 |

Programme d'appui à la gouvernance (PAG) – riigi rahastamise osa | 6,50 | 9. EAF | A | B | C | B | 25.1.2007– 31.12.2012 Rider: 31.12.2013 |

Programme d'appui à la gouvernance (PAG) – loodusvarade osa | 9,00 | 9. EAF | B | C | C | C | 25.1.2007– 31.12.2012 Rider: 31.12.2013 |

Programme d'appui à la Modernisation des Finances Publiques (PAMFIP) | 10,00 | 10. EAF | A | A | C | B | 20.5.2010– 20.5.2015 |

Projet d'appui au démarrage de la decentralisation en République Démocratique du Congo(PA2D) | Detsentraliseerimine | 15,00 | 10. EAF | A | C | C | C | 20.5.2010– 20.5.2015 |

Programme d'appui aux Parlements (PAP) | 5,00 | 10. EAF | A | B | B | C | 20.5.2010– 20.5.2014 Rider: 20.5.2015 |

KOKKU | | 395,42 | | | | | | |

| |

Legend:Hindamismetoodika alusel, mis on esitatud lI lisas, on pandud paika järgmine hindamisskaala: |

A | Kriteerium täidetud |

B | Mõningad puudused |

C | Tõsised puudused |

D | Kriteeriumid ei ole täidetud |

--------------------------------------------------

II LISA

HINDAMISMETOODIKA

Auditi käigus hinnati asjakohasust, kavandamist, tulemusi ja jätkusuutlikkust komisjoni tulemus- põhise järelevalve metoodika alusel. Kasutatud kriteeriumid on loetletud allpool.

Asjakohasus |

A | Sisaldub selgelt riiklikus poliitikas ja Euroopa Komisjoni strateegias, vastab Pariisi deklaratsioonile omavastutuse, joondamise ja ühtlustamise kohustuste osas, on väga asjakohane sihtrühma vajaduste suhtes. |

B | Sobib kokku riigi poliitikaga ja Euroopa Komisjoni strateegiaga (ei ole aga alati selge), küllaltki kooskõlas Pariisi deklaratsiooni kohustustega, asjakohane sihtrühma vajaduste suhtes. |

C | On mõningaid probleeme seoses riikliku ja Euroopa Komisjoni poliitikaga, Pariisi deklaratsiooni või sihtrühma vajaduste asjakohasusega. |

D | On vastuolus riikliku poliitika või Euroopa Komisjoni strateegia ja Pariisi deklaratsiooni kohustustega, vajaduste asjakohasuse osas küsitav. Vajab põhjalikku kohandamist. |

Kavandamine |

A | Selge ja hästi struktureeritud loogiline raamistik, teostatavad ja ühtlustatud vertikaalsed eesmärgid, asjakohaselt SMART, objektiivselt tõestatavad näitajad; riskid ja oletused selgelt määratletud ja hallatud; väljumisstrateegia olemas. |

B | Asjakohane sekkumisloogika, kuid võib vajada parandusi seoses eesmärkide hierarhia, objektiivselt tõestatavate eesmärkide, riskide ja oletustega. |

C | Probleemid sekkumisloogikaga võivad mõjutada projekti tulemuslikkust ning edusammude seire- ja hindamissuutlikkust. |

D | Sekkumisloogika on puudulik ja tulemuste saavutamine eeldab selle põhjalikku läbivaatamist. |

Tulemused |

⇒ Lõpetatud projektid

A | Tulemuste abil on saavutatud kasu ja suutlikkus, tulemused on kvaliteetsed ja neid kasutavad kõik sihtrühmad. |

B | Tulemused peamiselt kvaliteetsed, kasutatavad ning suurem osa sihtrühmi kasutab neid. Paranemisruumi siiski on, kuid see ei mõjuta tõhusust. |

C | Mõned tulemused on kasutatavad, kuid ei ole alati parima kvaliteediga. Tuleb teha parandusi, tagamaks, et projekt saavutab oma kvaliteedi, ulatuse ja kättesaadavuse alased eesmärgid. |

D | Suuremal osal juhtudest tulemused puuduvad ega ole kvaliteetsed. Tulemuste saavutamiseks tuleb teha suuri muudatusi. |

⇒ Käimasolevad projektid

A | Tulemuste täielik saavutamine kvaliteedi ja katvuse osas on tõenäoline. Negatiivseid mõjusid on leevendatud. |

B | Tulemused saavutatakse väheste piirangutega, negatiivsed mõjud ei ole suurt kahju tekitanud. |

C | Tulemused saavutatakse vaid osaliselt, muu hulgas selle tõttu, et juhtkond ei ole suutnud täielikult kohaneda ilmnenud negatiivsete mõjudega. Tuleb võtta parandusmeetmeid, et tulemuste saavutamist parandada. |

D | Projekt ei saavuta oma eesmärki ilma põhjalike parandusmeetmete võtmiseta. |

Jätkusuutlikkus |

⇒ Rahaline/majanduslik jätkusuutlikkus

A | Potentsiaalselt väga head, teenuste ja hoolduse maksumus on kaetud või ei ole see üle jõu käiv, välised tegurid seda ei muuda. |

B | Tõenäoliselt hea, kuid probleeme võib tekkida peamiselt muutuvate majanduslike välistegurite tõttu. |

C | Majandusliku jätkusuutlikkusega seotud probleemidega tuleb tegelda; see puudutab kas institutsioonilisi või sihtrühmaga seotud probleeme, kulusid või muutuvat majanduslikku konteksti. |

D | Väga küsitav, kui ei tehta ulatuslikke muudatusi. |

⇒ Isevastutuse tase

A | Kohalikud struktuurid ja institutsioonid osalevad kõikides rakendusetappides ja on võtnud kohustuse jätkata tulemuste saavutamist ja kasutamist pärast komisjoni rahastamise lõppu. |

B | Rakendamine toimub peamiselt kohalike struktuuride ja institutsioonide kaudu, kes on osaliselt seotud ka otsuste tegemisega. Jätkusuutlikkus on tõenäoliselt hea, kuid siiski on veel parandamisruumi. |

C | Projekti puhul kasutatakse peamiselt ad hoc rakendamist ja jätkusuutlikkuse tagamiseks liiga vähe kohalikke struktuure ja institutsioone. Tulemuste jätkuvus ei ole tagatud. Tuleb võtta parandusmeetmeid. |

D | Projekt sõltub täiesti ad hoc struktuuridest ning jätkusuutlikkuse väljavaated puuduvad. Jätkusuutlikkuse tagamiseks on vaja põhjalikke muudatusi. |

--------------------------------------------------