ET    ET ET 
ET 1   ET  EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON 
Brüssel 17.6.2008 
SEK(2008) 2030 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
Lisatud dokumendile:  
 
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE,  
EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING  
REGIOONIDE KOMITEELE 
 
VARJUPAIGAPOLIITIKA KAVA 
ÜHTNE LÄHENEMISVIIS KAITSE  ANDMISELE EUROOPA LIIDUS 
  
Mõjuhinnangu kokkuvõte  
 
 
{KOM(2008) 360 lõplik} 
{SEK(2008) 2029} 
ET 2   ET 1. SISSEJUHATUS 
2007. aasta juunis avaldas komisjon rohelise raamatu,1 mille eesmärk oli välja selgitada 
varjupaigasüsteemi kujundamise võimalused selle teisel etapil. Avaliku arvamusküsitluse tulemusel laekus 89 vastust erinevatelt huvirühmadelt
2. Arutelu käigus tõstatatud probleemid 
ja tehtud ettepanekud moodustavad käesoleva poliitikakava ja selle  mõjuhinnangu aluse. 
Mõjuhinnangu väljatöötamise huvides tellis komisjon ka välisuuringu.  Käesoleva aruande 
koostamisel on kasutatud eeskätt välisuuringut , rohelise raamatu alusel läbi viidud 
arvamusküsitluse tulemusel laekunud vastuseid ja EÜ varjupaika käsitlevate õigusaktide hindamise aruandeid
3. 
Ajavahemikus detsember 2007 – märts 2008 korral dati kohtumisi akadeemiliste asjatundjate, 
liikmesriikide, valitsusväliste organisatsioonide ja ÜRO pagulaste ülemvoliniku ning Euroopa Parlamendi liikmetega, et saada teada ne nde seisukohti küsimuses, kuidas arendada 
varjupaigasüsteemi teatavaid osi.  
Mõjuhinnangu aruande eelnõu kohta paluti arvamust  komisjoni mõjuhindamise komiteelt, kes 
esitas selle 21. aprillil 2008
4. Nõukogu soovitusi on nõuetekohaselt arvestatud. 
Poliitikakavas esitatud üksikmeetmeid käsitlevat e ettepanekute kohta viiaks e läbi eraldi mõju 
hindamine. Mõju hindamise tulemusi võeta kse arvesse eriti vastuvõtutingimuste, 
miinimumnõuete ja varjupaigamenetluste di rektiivi ning Dublini ja EURODACi määruste 
muutmisel 
2. HETKESEIS  JA PROBLEEMID 
Varjupaigavaldkonna  probleemid on järgmised: 
• ebaseadusliku sisserände vastas ed õiguspärased meetmed ja  tavad võivad teatavatel 
juhtudel kahjustada varjupaigataotlej ate võimalusi saada ELis kaitset;  
• kaitset mittevajavad sisserändajad kasutavad varjupaigasüsteemi ELi sisenemiseks ja sinna 
jäämiseks; 
• mitmes liikmesriigis rahvusvahelist kaitset taot levate varjupaigataotlejate edasiliikumine 
teistesse liikmesriikidesse asetab ametiasutustele ja varjupaigataotlejatele enestele ebaõiglaselt suure koorma; 
• teatavate liikmesriikide varjupaigas üsteem kannatab ülekoormuse käes; 
• üha rohkem inimesi taotleb varjupaika põhjus el, mis ei ole ette nähtud tavapärase 
varjupaigakorraldusega (Genfi  konventsioon), ja saavad ma dalama tasemega kaitse, 
millega kaasneb vähem tagatisi; 
• liikmesriikidel on erinevad tavad, millest tuleneb kaitsevajaduse lausa vastandlik 
hindamine, mille tulemusel liikmesriigid pakuvad kaitset erineval määral;  
• kaitset vajavatel isikutel esineb probleeme integreerumisega ja osa neist jääb kaitsetuks; 
                                                
 
1 KOM(2007) 301. 
2 Kõik 89 vastust on kättesaadavad aadressil:  
http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylu
m_system_en.htm   
3 Dublini süsteemi hindamisaruanne (KOM(2007) 299); varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõudeid 
käsitleva direktiivi kohaldamise aruanne (KOM(2007) 745). 
4 Arvamus on kättesaadav aadressil http://ec.europa.eu/governance/impact/cia_2008_en.htm .  
ET 3   ET • enamik maailma pagulasi jääb päritoluriig i naabrusesse. Nende tulevikuväljavaated on 
halvad ja nad muutuvad vastuvõtvate vaeste arengumaade jaoks koormaks. 
Mõjuhinnangus käsitletakse küsimust, millisek s võib olukord kujuneda juhul, kui ELi tasandil 
meetmeid ei võeta. Järeldatakse, et sel juhul jäävad probleemid püsima ning seega on olemas 
kõik põhjused võtta meetmeid ELi tasandil. 
Mõjuhinnangus käsitletakse ka küsimust, kuidas Lissaboni lepingu sõlmimine on muutnud 
õigusraamistikku , ning järeldatakse, et uus varjupaiga küsimusi käsitlev artikkel võimaldab ja 
nõuab ulatuslikumate eesmärkide seadmist võ rreldes varasemate sätetega. Mis puutub 
põhiõigustesse, siis põhiõiguste harta lisa mine uude lepingusse suurendab tähelepanu 
teatavate varjupaigaõiguste suht es. Muu hulgas suureneb tähelepa nu tagasi- ja väljasaatmise 
lubamatuse põhimõtte rakendamise suhtes.  
3. POLIITIKA  EESMÄRGID 
Varjupaigasüsteemi teise etapi üldeesmärk on tervet ELi hõlmava igakülgse käsitlusviisi 
kaudu anda rahvusvahelist kaitset  vajavatele kolmandate riik ide kodanikele võrdsetel 
tingimustel nende olukorrale vast av seisund ning tagada tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse 
põhimõtte rakendamine. 
Varjupaigapoliitikal on järgmised konkreetsed eesmärgid:  I. tagada, et varjupaigamenetlused on kätte saadavad kõikidele ka itse taotlejaile ning 
kaitset vajavate isikute taotlused vaadatakse läbi kiiresti ja tõhusalt; 
II. muuta kaitse andmisel kohald atavad ühised nõuded rangemaks; 
III. praktilise koostöö süvendamise teel parandada liikmesriikide varjupaigaasutuste 
toetamise kiirust ja tulemuslikkust; 
IV. tugevdada liikmesriikidevahelisi ning liikmesriikide ja kolmandate riikide vahelisi 
solidaarsusmehhanisme kaitset va javate isikute kohtlemisel; 
V. soodustada kaitse saanud  isikute integreerimist; 
VI. vältida meelepärase varjupaiga otsimist ja varjupaigataotlejate edasiliikumist 
teistesse liikmesriikidesse. 
4. POLIITILISED
 VALIKUVÕIMALUSED 
4.1. Valikuvõimalus A. Oluko rra muutmata jätmine 
Liikmesriigid lähtuvad ka edaspidi oma endi  õigusraamistikust, mida ei muudeta. Tegevus 
jätkub muutmatult. Liikmesriigid võtavad oma õigustikku üle olemasol evad õigusaktid ja 
komisjon jälgib nende rakendamist.  
4.2. Valikuvõimalus B1. ELi õigusa ktide täielik ühtlustamine  
Selle valikuvõimaluse puhul muudetakse ELi va rjupaigasüsteem sidusaks ja kõikehõlmavaks 
ning nõuded muudetakse võimalikult rangeks. Selleks  ühtlustatakse õigusak tid täielikult ning 
kõrvaldatakse puudused, mis tulenevad varjupai gasüsteemi esimeses etapis rakendatud 
väikseima ühisnimetaja põhimõtte kasutamisest. Selle eesmärgi saavutamisele aitaks muu hulgas kaasa: 
• varjupaigataotlejate vast uvõtuks piisavate tingimuste kindlaksmääramine; 
• kaitset vajavatele isikutele pakutava ka itse piisava taseme kindlaksmääramine; 
ET 4   ET • ühtse ja tõhusa varjupaigamenetluse kehtestamine; 
• liikmesriikide omavahelise ning ELi ja kolmandate riikide vahelise solidaarsuse ja 
vastutuse suurendamine.  
4.3. Valikuvõimalus B2. ELi õigu sraamistiku edasiarendamine 
Selle valikuvõimaluse puhul keskendutakse riikide varjupaigaeeskirjade edasisele 
ühtlustamisele, siiski taotlemata täielikku sarnasust kõikides valdkondades, ning kaitse 
andmisel kohaldatavate ühiste nõu ete rangemaks muutmisele.  
Selle valikuvõimaluse puhul võetakse vastuvõ tutingimuste valdkonnas järgmisi meetmeid: 
• vastuvõtmise materiaalseid tingimusi käsitlevate sätete täiustamine;  
• varjupaigataotlejate tööt urule juurdepääsu tingimuste lihtsustamine ja 
liikmesriikide täiendavate piirangute kaotamine; 
• meelevaldset kinnipidamist vält ivate eeskirjade kehtestamine; 
• kaitsetute ja erivajadusega isikute tervise- ja materiaalsete vajaduste 
väljaselgitamine, sealhul gas vajadused, mis tulenevad isiku soost.  
Ühiste nõuete küsimuses lähtutakse eeskätt järgmisest:  
• kehtestatakse kaks ühtset seisundit: pagu lasseisund ja täiendava kaitse saaja 
seisund; 
• perekonna taasühinemist käsitlevat e ühenduse eeskirjade kohaldamist 
laiendatakse täiendava kaitse saajatele; 
• uuritakse võimalusi kehtestada toim iv kaitse üleandmise mehhanism. 
Lisatakse uus menetlus:  
• ühtne menetlus, mis töötatakse välja kõikide liikmesriikide menetluste puhul 
rakendatavate tagatiste (menetluste kättesaadavus, võimalus esitada otsuse täitmist 
peatava toimega kaebus, õigusabi kätte saadavus, esimese astme kohtu suhtes 
kehtiv otsuse tegemise tähtaeg, soolise võrdõiguslikkuse süvendamine) 
ühtlustamise teel. 
Solidaarsuse ja vastutuse kindlaksmääramis e küsimustes tehakse järgmise sammud:  
• muudetakse rangemaks mitu Dublini ja EU RODACi määruse sätet, et parandada 
nende tõhusust ning saavutada, et liikmesr iigid järgiksid neid täielikumalt ja 
ühetaolisemalt (eeskätt puudutab see hum anitaar- ja suveräänsusklauslit ning 
perekonna ühtsuse klauslit), ja tagada, et teatavatel juht udel oleks võimalik 
Dublini eeskirjade täitmine (tagasisaatmin e) peatada, et kerg endada ülekoormatud 
liikmesriikide olukorda; 
• õigusaktides nähakse ette rahandusliku so lidaarsuse põhimõte, mida kohaldatakse 
erilise surve all olevate liikmesriikide toetamiseks; 
• rajatakse vabatahtliku ümberasumise süsteem, millega toetatakse kolmandaid 
riike, kus on palju pagulasi; 
• lähendatakse liikmesriikide erinevaid kaitstud sisenemise menetlusi. 
4.4. Valikuvõimalus C. Koostöö tege mine ja hea tava levitamine  
Selle valikuvõimaluse puhul kesk endutakse liikmesriikide prakt ilise koostöö süvendamisele, 
et liikmesriigid ühtlustaksid kehtivate õigusakti de kohaldamist, mis edendaks ühetaolisust ja 
ET 5   ET seega vähendaks liikmesriikide pakutava kaitse er inevusi. Praktilisest koo stööst oleks kasu ka 
ELi varjupaigaküsimuste poliitika välismõõtme  seisukohalt. Varjupaigap oliitika välismõõtme 
eesmärkidele aitaks kaasa pideva struktuurs e abi keskuse asutamine. Selleks võiks ELi 
määruse või otsusega asutada varjupaigaküsimus te Euroopa tugiamet, mille ülesannete hulka 
võiksid kuuluda mõned või kõik järgmised küsimused: teave päritoluriigi kohta, koolitus ja 
suutlikkuse suurendamine, praktilise abi osutamine liikmesriikidele, välistegevus, hindamine ja järelevalve.  
4.5. Valikuvõimalus D. Võetakse vastu varj upaigavaldkonda üldise lt ja igakülgselt 
reguleeriv õigusakt ning asutat akse Euroopa varjupaigaamet  
• Vaadatakse läbi  ja konsolideeritakse ELi varjupaigaküsimusi käsitlevad õigusaktid . 
Sisulisest küljest järgitakse enamikku valikuvõ imaluse B1 puhul es itatud põhimõtteid, kuid 
sellel on vormiline erinevus – vastu võetakse üksainus õigusakt, milles sätestatakse kõik 
Euroopa varjupaigaõiguse aspektid ja mis ase ndab senised direktiivid ja määrused. Selle 
valikuvõimalusega saavutatakse nii üh tlustamine kui ka konsolideerimine. 
• Luuakse Euroopa varjupaigaasutus , mille ülesanne on juhtida ja koordineerida ELi 
ühise varjupaigapoliitika elluviimist. Asutus võiks olla amet ja se lle ülesanded oleksid 
laiemad kui eespool nimetatud varjupaigaküsimuste Euroopa tugiameti ülesanded. Amet võiks üle võtta varjupaigataotluste kohta otsu ste vastuvõtmise alased ülesanded, mis 
praegu kuuluvad liikmesriikide haldus- ja kohtuasutustele. Ta oleks ühine Euroopa 
instants, kelle pädevusse kuuluvad kõik varjupaig aküsimused ja kellel on õigus vastu võtta 
otsuseid. Pidades silmas ELi varjupaigaõiguse kohaldamise ühtlustamist terves ELis, oleks 
see kõige kaugemale ulatuvam lahendus.  
5. VALIKUVÕIMALUSTE
 VÕRDLUS 
5.1. Kriteeriumide osakaal vast avalt hindamise tulemusele 
 
 Valiku-
võimalus 
A: 
olukorra 
muutma-
ta 
jätmine  Valiku-
võimalus 
B1 Valiku-
võimalus 
B2 Valiku-
võimalus 
C Valiku-
võimalus 
D Eelista-
tav 
valiku-
võimalus 
(B2+C)  
Tagada, et 
varjupaigamenetlused on kättesaadavad kõikidele 
kaitse taotlejaile ning 
kaitset vajavate isikute taotlused vaadatakse läbi 
kiiresti ja tõhusalt
 0 √√√ √√√ √√ √√√√ √√√ 
Muuta kaitse andmisel 
kohaldatavad ühised 
nõuded rangemaks  0 √√√√ √√√ √ √√√√√ √√√ 
Praktilise koostöö 
süvendamise teel parandada liikmesriikide 
varjupaigaasutuste 
toetamise kiirust ja tulemuslikkust
 0 0 0 √√√√ √√√√√ √√√√ Asjakohasus  
Tugevdada liikmesriikide-
vahelisi ning 
liikmesriikide ja 
kolmandate riikide vahelisi solidaarsus-
mehhanisme kaitset 
vajavate isikute kohtlemisel
 0 √√√(√) √√√ √√ √√√√ √√√ 
ET 6   ET Soodustada kaitse 
saanud isikute 
integreerimist  0 √√√√ √√√ √√ √√√√ √√√ 
Vältida meelepärase 
varjupaiga otsimist ja 
varjupaigataotlejate edasiliikumist 0 √√√ √√√ √ √√√√ √√√ 
      
0 0 √√ √√√ 0 √√(√) Õigusaktide ülevõtmise 
võimalikkus 
 
- kehtiva lepingu raames - uue lepingu raames
 0 √(√) √√√(√) √√√√ √ √√√√ Teostatavus  
Teostatavus rahalisest 
seisukohast  0 -√√√√ -√√(√) -√√ -√√√√ -√√(√) 
Sotsiaalne mõju ELile 
tervikuna ja 
liikmesriikidele  0 √√√ √√ √ √√√ √√√ 
Majanduslik mõju ELile 
tervikuna ja 
liikmesriikidele  0 √√ √√ 0(√) √√ √√ 
Mõju rahvusvahelist 
kaitset vajavatele isikutele 0 √√√ √√√ √√ √√√√√ √√√ Mõju 
Mõju kolmandatele 
riikidele  0 √√√ √√ √√ √√√√ √√√ 
Põhiõigused  0 √√√√ √√√ √√  
√√√√√  
√√√ 
 
 
5.2. Eelistatav valikuvõimalus 
Eelistatava võimaluse väljase lgitamiseks võrreldi eeskätt valikuvõimalusi B1 (sealhulgas 
koostoimes võimalusega C) ja D, kusjuures võimalusega B1, millel on enam-vähem sama 
suur positiivne mõju kui võimalusel D, kaasnevad väiksemad ülevõtmisraskused ning rahaline ja rakenduskulu. Valikuvõimalustel B1 ja B2 on mitu ühesugust eelist ja mitu sarnast aspekti, 
kuid viimane tagab teatavates valdkondades veid i madalama ühtlustamise määra, mille tõttu 
seda on lihtsam üle võtta ja rakendada. Valikuvõimalusel D on üks suur puudus – on 
vähetõenäoline, et enamik liikmesriike nõustuks oma pädevuse üleandmisega Euroopa varjupaigaametile.  
Eelistataval valikuvõimalusel on järgmised tugevad küljed: 
• see võimaldab saavutada soovitud tulemusi varjupaigaküsimustele tervikliku ja igakülgse 
lähenemisviisi  kaudu, tagades eesmärkide saavutam ise kaitse andmisel kohaldatavate 
ühiste nõuete muutmisega rangemaks ja  praktilise koostöö toetamise kaudu; 
• see tagab kaitse kättesaadavuse paranemise , kuna alustatakse li ikmesriikide kaitstud 
sisenemise menetluste ühtlustamist ja muudetaks e varjupaigamenetluste direktiivi selliselt, 
et selles arvestataks pare mini kättesaadavust;  
• sellega muudetakse rangemaks var jupaigavaldkonnas keht ivaid ühiseid nõudeid , 
eeskätt arendades edasi vastuvõtutingimuste  (tööturule ja tervishoiule juurdepääsu 
lihtsustamine), menetluste  (tugevate tagatistega ühine menetlus) ja kaitset vajava isiku 
seisundi andmiseks esitatavate miinimumnõuete  (kahe rahvusvahelise kaitse 
ühismääratluse vastuvõtmine) alaseid meetmeid; 
ET 7   ET • sellega võimaldatakse riikide ametiasutustele anda abi  kiiremini ja tõhus amalt, asutades 
tegevuse koordineerimiseks ja järelevalveks  varjupaigaküsimuste Euroopa tugiameti  ja 
lähendades seega liikmesriikid e otsuste tegemise korda; 
• Dublini süsteemi täiustamise, ELi vabatahtliku ümberasustamiskava  vastuvõtmisega 
ning kolmandate riikide suutlikkuse arendamise pr ogrammide ja piirkondlike 
kaitseprogrammide  edasiarendamisega süvendatakse liikmesriikide om avahelist ning 
liikmesriikide ja kolmandate riikide solidaarsust  ja vastutust; 
• sellega süvendatakse kaitse saanud isikute, eeskätt täiendava kaitse saanud isikute 
integreerimist, kuna nende seis undiga kaasneb rohkem õigusi. 
Mõjud  on järgmised: 
• sellega ühtlustatakse eeskirju terves  ELis, mis võimaldab liikmesriikidel tõhusamalt 
juhtida pagulaste voogu  ning suureneb pagulasi va stuvõtvatesse piirkondadesse 
integreerumise tõenäosus; 
• parandades varjupaigat aotlejate juurdepääs u tööturule, võib mõnevõrra väheneda 
ebaseadusliku tööjõu sissevool  ning paraneda vähe levinu d oskustega tööjõu pakkumine 
liikmesriikide tööturul; 
• sellega parandatakse rahvusvahelist kaitset vajavate isikute kaitsmist, kuna kõige 
kaitsetumate rühmade vajadusi arvestatakse  paremini. See hõlmab naiste teatavaid 
probleeme ja piiranguid varjupaiga taotlemisel; 
• see avaldab üldiselt märkimisväärset soodsat mõju kolmandatele riikidele , kuna ELi 
vabatahtlik ümberasumiskava  aitab mõnevõrra vähendada neis riikides varjupaiga 
taotlemist ning suutlikkuse arendamise programmid  aitavad suurendada nende 
suutlikkust lahendada varjupaigaküsimusi; 
• paraneb varjupaigataotlejate ni ng rahvusvahelise kaitse saaj ate põhiõiguste järgmine, kuna 
täiustatakse tingimusi, mille alus el neil on õigus kaitset saada. 
Mis puudutab kulusid, siis arvestades, et kõne aluse valikuvõimaluse puhul võetakse vähem 
kohustusi, jääb rahaline ja halduskoormus väiksemaks  kui täieliku ühtlustamise puhul.  
• Kuid osa meetmeid, nagu vastuvõtutingimuste kohaldamise laiendamine täiendava kaitse 
saajatele ning tugevamad menetlu slikud tagatised, tingivad siiski rahalise ja halduskulu 
kasvu võrreldes praeguse varjupaigasüsteemiga , kuigi rahalist mõju võib veidi 
leevendada varjupaigataotlejate tööturule juurdepääsu lihtsustamine . 
• Kulusid suurendavad ka pr aktilise koostöö meetmed , kuna koostöömeetmeid on vaja 
piisavalt rahaliselt toetada, näiteks tuleb ühiselt kanda projektide ja koolituskulud ning 
rahastada kolmandate riikide s uutlikkuse arendamise programme.  
• Halduskulud võivad kasvada ka seetõttu , et koostöö süvenedes on vaja rohkem 
varjupaigaküsimustega tegelevaid töötajaid. Varjupaigaküsimuste Euroopa tugiameti  
asutamine võib seevastu aidata kaasa liik mesriikide asutuste kulude vähendamisele 
pikemas perspektiivis.  
6. SEIRE  JA HINDAMINE   
Et poliitikakava rakendataks tulemuslikult, tule b selle üle teostada järelevalvet ja seda 
hinnata. Komisjon tagab käesoleva poli itikakava elluviimiseks vajalike 
järelevalvemehhanismide rakendamise ning talle jääb järelevalve teostamisel juhtiv roll. Ta 
ET 8   ET jälgib hoolega, et tema ettepanekutes ettenäht ud põhiõiguste kaitse õi gusaktide vastuvõtmise 
käigus ei nõrgeneks. 
Mis puutub kriteeriumidesse, mille alusel hinna takse eelistatava valikuvõimaluse rakendamise 
käiku ja selle tulemuslikkust poliitiliste eesmärkide saavutamisel, siis kaalutakse muu hulgas järgmiste kriteeriumide kasutamist: 
• uute varjupaigataotluste arv; 
• tagasilükatud ja rahuldatud pagulasseisundi või täiendava kaitse saamiseks esitatud 
taotluste arv; 
• varjupaigataotlejate arvu ning rahvaarvu ja SKT suhe; 
• Dublini määruse kohaste taotlu ste ja üleandmiste arv; 
• elluviidud piirkondlike kaitsep rogrammide arv ning neile kulunud vahendite suurus; 
• ümberasunud kolmandate riikide pagulaste arv; 
• Euroopa Pagulasfondile eraldat ud rahaliste vahendite määr; 
• praktilisele koostööle, sh varjupaigaküsimus te Euroopa tugiametile eraldatud rahaliste 
vahendite määr.