See oli seda olulisem, et kogu oma tegevusaja jooksul käsitles Junckeri komisjon väga arvukalt ebaõiglase impordi juhtumeid, millest paljud olid Euroopa majanduse seisukohast olulised. Ajavahemikul novembrist 2014 kuni detsembrini 2018 algatati 170 kaubanduse kaitsemeetmega seotud juhtumit ja võrdsete tingimuste taastamiseks kohaldati 95 juhul meetmeid. Viimastest on 35 uued meetmed ning ülejäänud juhtudel on tegu kas kehtivate meetmete uuendamise või nende kehtivusaja pikendamisega.

Et kaubandus oleks vaba, peab see olema õiglane. ELi kaubanduse kaitse on ELi tegevuse nurgakivi õiglaste kaubandustingimuste säilitamisel. Samal ajal tuleks nüüdisaegsed kaubanduse kaitsemeetmed viia paremini kooskõlla majanduse tegeliku olukorraga ning kasutada neid vaid kahjuliku ja ebaõiglase impordi mõju kõrvaldamiseks. Just selles vaimus on komisjoni teatises „Kaubandus kõigile“ seatud prioriteetseks eesmärgiks parandada kaubanduse kaitsemeetmete tulemuslikkust ja tõhusust.

Peale selle tegi 2018. aasta tähelepanuväärseks ka tõik, et olenevalt uurimise algatamise kuupäevast võidi kohaldada erinevat kaubanduse kaitsemeetme eeskirja, mis tähendas, et paralleelselt võidi kohaldada kolme erinevat reeglistikku.

Teiseks kirjeldatakse aruandes ELi dumpingu-, subsiidiumivastast ja kaitsemeetmetealast tegevust ning kolmandate riikide kaubanduse kaitsemeetmeid ELi vastu 2018. aastal. Aruande see osa on koostatud vastavalt dumpinguvastase alusmääruse artikli 23 ajakohastatud sätetele ja subsiidiumivastase alusmääruse artiklile 34, samuti ELi kaitsemeetmete alusmääruse artiklile 23. Sarnaselt varasemate aastatega on käesolevale aruandele lisatud komisjoni talituste töödokument koos lisadega, kus esitatakse täpsem teave ja statistika.

Kaubanduse üleilmastumine on suurendanud võimalusi kaubanduse kaitsemeetmetest kõrvale hoida või nende tõhusust muul moel vähendada. Seepärast on komisjon impordistatistikat pidevalt jälginud, et teha kindlaks võimalik kõrvalehoidmine meetmetest või tollimaksete mõju absorbeerimine. Selliste olukordade vastu algatas komisjon vahemikus novembrist 2014 kuni detsembrini 2018 neliteist kõrvalehoidmis- või absorbeerimisvastast uurimist ja laiendas seejärel kehtivaid meetmeid nende soovitud mõju säilitamiseks neljateistkümnel juhul teistele riikidele või toodetele.

Enne kaubanduse kaitsemeetmete kehtestamist Hiinast pärit alumiiniumrataste suhtes oli ELi tööstuse olukord Hiina dumpinguhinnaga impordi tõttu halvenenud, nagu tõendas näiteks tootmise ja müügimahu vähenemine ja olulise kahjumi teenimine. Viis aastat pärast dumpinguvastaste tollimaksude kehtestamist on olukord märgatavalt paranenud. ELi tööstus suutis taastuda ja teenida korralikku kasumit, kasvades koos turuga. Import Hiinast vähenes ja Hiina impordi turuosa kahanes ligi 75 %. Tänu meetmetele püsis ELi turul tervistav konkurents, sest kolmandatest riikidest pärit tarnijate turuosa taastus, võimaldades pakkuda rohkem tooteid, mille hind ei olnud ebaõiglane. ELi tööstuse müügimaht ja tootmine kasvasid vastavalt 28 % ja 25 % ning loodi 1 200 uut töökohta (kasv 10 %). ELi tööstuse tootmisvõimsust suurendati, et rahuldada kasvanud nõudlust ja ajakohastada tootevalikut. Siiski oli vaja jätta meetmed kehtima, sest vastasel juhul oleksid Hiina eksportijad suurte koguste ning madalate ja dumpinguhindadega liidu turule naasnud: ELi tööstuse jaoks oleks uuesti alanud langustsükkel.

ELi jalgrattatööstuse säilimisel on ELi majandusele struktuuriline mõju. Ilma ELi jalgrattatööstuseta ei oleks ka ELi jalgrattavaruosade tööstust. Samuti ei oleks Euroopas suudetud välja arendada uut olulist turgu, st elektrijalgrataste tööstust, millel on endiselt märgatav kasvupotentsiaal. ELis on 11 000 töökohta seotud otseselt jalgrataste tootmisega, 16 000 töökohta jalgrattavaruosade tootmisega ja 3 600 töökohta elektrijalgratastega. Jaanuaris 2019 kehtestas komisjon lõplikud dumpinguvastased ja tasakaalustusmeetmed elektrijalgrataste impordi suhtes Hiinast. Selgus, et Hiina elektrijalgrataste eksportijatele maksti suuri subsiidiume.

Hiinast pärit jalgrataste suhtes kohaldatavad meetmed on teine märkimisväärne näide kaubanduse kaitsemeetmete tõhususest. Meetmed kehtestati esimest korda 1993. aastal ning mitme järgnenud aegumise ja vahepealse läbivaatamise tulemusena leiti iga kord, et meetmed on Hiina kahjuliku dumpingu tõrjumiseks endiselt vajalikud. Võib põhjendatult väita, et ELi jalgrattatööstust ei pruugiks ilma dumpinguvastaste meetmeteta praegu olemas olla. Teistes riikides, kus meetmeid ei kehtestatud või need olid aegunud, olid Hiina eksportijad peaaegu kogu kohaliku turu üle võtnud. Uurimiste käigus on korduvalt kinnitust leidnud Hiina ülevõimsuse olulisus – viimase uurimise raames leiti, et vaba tootmisvõimsus on seal 25 % suurem kui ELi kogutarbimine ning Hiina on nähtavasti püüdnud seda võimsust täies mahus kasutusele võtta. Selle tõttu pidi EL 2013. aastal peatama Malaisia, Sri Lanka ja Tuneesia kaudu toimuvale Hiina jalgrataste impordile kehtestatud dumpinguvastasest tollimaksust kõrvalehoidumise ulatusliku skeemi. See võimaldas ELi tööstusel taastada mõõdukas, kuid stabiilne kasum, nagu on näidatud praegu menetluses olevas taotluses meetmete aegumise läbivaatamiseks.

Keraamiliste plaatide suhtes kehtestatud meetmete aegumise läbivaatamine on üks paljudest juhtudest, mis näitab ELi meetmete tõhusust ELi tööstuse pikaajalise elujõulisuse tagamisel. Enne meetmete kehtestamist Hiina dumpingu lõpetamiseks ohustas Hiina import tõsiselt ELi keraamikatööstuse säilimist: kasum langes kuni tasuvuspiirini ning investeeringud ja tööhõive vähenesid samuti märkimisväärselt. Meetmete kehtestamine parandas olukorda: ELi tööstus hakkas taas kasumit teenima; tootlikkus ja investeeringud kasvasid oluliselt. Peamiselt väikeseid ja keskmise suurusega ettevõtjaid hõlmavas sektoris võimaldab investeeringute valdkonna selline tendents ELi ettevõtjatel jõudsalt kasvada, sest neil on vaja oma seadmeid turusuundumuste järgimiseks pidevalt ajakohastada. Väärib märkimist, et tänu meetmetele säilis ka umbes 60 000 töötaja hõive (isegi kui seda oli vähem kui enne dumpingu algust). Edusammudest hoolimata tuli Hiina eksportijate tohutu vaba tootmisvõimsuse ja agressiivse hinnapoliitika tõttu meetmete kehtivus säilitada. Läbivaatamise käigus leiti, et ilma meetmeteta oleks tekkinud suur oht, et Hiina alustab uuesti ebaõiglast eksporti, mis oleks avaldanud ELi tööstusele kahjulikku mõju.

Dumpinguvastased ja tasakaalustusmeetmed tuleb läbi vaadata viis aastat pärast kehtestamist, kui ELi tööstus tahab meetmete kehtivust pärast seda perioodi säilitada. Novembrist 2014 kuni detsembrini 2018 algatas komisjon 52 ELi meetmete aegumise läbivaatamist. Sellised aegumise läbivaatamised võimaldavad võrrelda ELi tööstuse olukorda meetmete kehtestamise ajal olukorraga viis aastat hiljem. Komisjon võib jätta meetmed kehtima, kui ta leiab aegumise läbivaatamisel, et meetmete tühistamise korral on tõenäoline dumpingu/subsideerimise ja kahju jätkumine või kordumine. ELi tööstus taotleb aegumise läbivaatamist ligikaudu 75 % meetmete puhul.

Teine näide ELi kaubanduse kaitsemeetmete tõhususest on liidu tegevus terasekriisi ajal, mida on kirjeldatud allpool punktis 1.3.

ELi kaubanduse kaitsemeetmetel on tugev parandav mõju: enamasti väheneb dumpinguhinnaga või subsideeritud import märgatavalt juba uurimise ajal, kuid kindlasti pärast meetmete kehtestamist. Tabelis on esitatud ELis kehtivate meetmete valim ja kirjeldatud nende mõju:

ELi kaubanduse kaitsemeetmed leevendavad olukorda tööstuses vähima majandusliku kuluga. ELis kohaldatavate maksude tase oli tõepoolest madalam kui teiste kaubanduspartnerite puhul. Näiteks ulatuvad terasele kehtestatud tollimaksud keskmiselt 29 %st 45 %ni, samal ajal kui Ameerika Ühendriikides kohaldatavad tollimaksud varieerusid keskmiselt 54 %st 87 %ni. ELi keskmiselt madalamate tollimaksude üks peamisi põhjusi on „väiksema tollimaksu reegel“, mille kohaselt tuleb tegeleda kas ebaausa konkurentsi põhjuse (dumpingumarginaaliga) või selle mõjuga (kahjumarginaaliga) olenevalt sellest, kumb on väiksem. Peale selle algatab komisjon uurimisi vaid siis, kui need on vajalikud. Samuti analüüsib ta enne parandusmeetmete kehtestamist, kas kaubanduse kaitsemeetmed võivad olla vastuolus ELi üldiste majandushuvidega.

ELi kaubanduse kaitsemeetmetega tagatakse töökohtade säilimine ja seetõttu on neil vahetu positiivne mõju ELi tööstusele ja majandusele: komisjoni tegevusaja algusest saadik kehtestatud ELi kaubanduse kaitsemeetmete abil on tulemuslikult tagatud enam kui 124 000 töökoha säilimine. Enim sai kasu terasesektor, kus säilis üle 86 000 töökoha. Ühtekokku kaitsti 2018. aasta lõpul kehtinud ELi meetmete abil tööstuses ebaausa konkurentsi eest edukalt 320 000 töökohta.

Samuti on oluline, et komisjon pidas kaubanduse kaitsemeetmete eesmärgipärasuse ja nende mõju hindamiseks pidevalt sidet kõikide peamiste sidusrühmade organisatsioonidega, keda kaubanduse kaitsemeetmed mõjutasid. Ettevõtjate esindajate ja teiste sidusrühmadega korraldati korrapäraseid kohtumisi, sealhulgas kaubanduse kaitsemeetmete seadusandlikest reformidest teavitamiseks ja nende arutamiseks, kaasates võimalikult palju sidusrühmadele olulisi teemasid.

I.2 Tõhususe ja kindlustunde edasiseks suurendamiseks ümberkorraldatud süsteem

Ajakohastamine

ELi kaubanduse kaitsemeetmete reeglistiku põhiosa pärineb Uruguay läbirääkimisvooru lõpust. Alusmäärusi üritati ajakohastada juba 2008. aastal. Kuid alles praeguse komisjoni tegevusperioodil viidi ajakohastamiseks vajalikud muudatused edukalt lõpuni. Seda eelkõige seetõttu, et uus olukord üleilmsel turul ja ebaausate kaubandustavade sagenemine viitasid selgelt pakilisele vajadusele täiendava tõhususe ja kindluse järele. Pärast seda, kui nõukogu ja Euroopa Parlament olid komisjoni ettepaneku osas 5. detsembril 2017 kokkuleppele jõudnud, jõustusid 8. juunil 2018 ajakohastatud eeskirjad. Selle tähtsa edusammuga tõhustati ELi kaubanduse kaitsemeetmeid ning muudeti need läbipaistvamaks, et tulla toime maailmamajanduse probleemidega, vastates samal ajal eri sidusrühmade, st ELi tootjate, importijate ja järgtööstuse vajadustele.

ELi ajakohastatud õigusaktidega nähakse ette mitu muudatust. Võetakse kasutusele parem kahjumarginaali arvutus, mis on kesksel kohal väiksema tollimaksu reegli kohaldamisel, mille puhul on tegemist liidu kaubanduse kaitsemeetmete ühe põhielemendiga. Ajakohastati mittekahjustava hinna arvutamist, et tulla paremini toime praeguste majandusoludega. See hõlmab vähemalt 6 % kasumit, samuti võimalust võtta kahjumarginaali arvutamisel arvesse liidu tööstuse investeeringu- ning teadus- ja arendustegevuse vajadusi. Veelgi enam, uute eeskirjade puhul on võimalik arvesse võtta tooraineturu moonutusi, mis kahjustavad tänapäeval aina sagedamini kaubavahetust.

Suurema tõhususe huvides lühendati ajutiste meetmete kehtestamise aega – meetmed tuleb nüüd kehtestada üldjuhul seitsme kuu jooksul, kuid mitte hiljem kui kaheksa kuu jooksul, samal ajal kui varem kulus selleks üheksa kuud. Niisiis leevendatakse ebaausa konkurentsi mõju Euroopa tööstusele kiiremini. Et menetluse läbipaistvust veelgi suurendada ja võimaldada ettevõtjatel meetmetega kiiremini kohaneda, võeti ELis seoses ajutiste dumpinguvastaste ja tasakaalustavate meetmete kehtestamisega kasutusele varajase hoiatamise mehhanism. Sellist kaubanduse kaitsemeetmete süsteemi ei kasutata üheski teises jurisdiktsioonis.

Teise põhielemendina püüdis komisjon sobitada kaubanduse kaitsemeetmeid paremini väiksemate ettevõtjate vajadustega: kooskõlas sellega saavad ELi VKEd lisatoetust kaubanduse kaitsemeetmete kehtestamise kaalumise korral või kui meetmed neid mõjutavad.

Lisaks võimaldavad kaubanduse kaitset käsitlevad õigusaktid võtta komisjonil kontrollitavates riikides esimest korda hulga täpselt määratletud tingimuste korral arvesse sotsiaal- ja keskkonnaaspekte. See kehtib eelkõige seoses väiksema tollimaksu reegliga kahjumarginaali määratlemisel. Uue lähenemisega tahetakse leevendada paljude institutsioonidest sidusrühmade ja suure osa üldsuse muret, kinnitades, et avatud kaubanduspoliitikat on võimalik rajada vaid kestlikule kaubandusele, milles austatakse ühiste väärtuste ühisosa.

Uus dumpingu arvutamise metoodika ja tugevam tasakaalustusvahend

20. detsembril 2017 täiendati komisjoni ettepanekul ELi alusmäärusi, et tulla paremini toime uute tegelike majandusoludega. Õigusaktide muutmisega korraldati ELi kaubanduse kaitsemeetmed põhjalikult ümber. Esiteks võeti muudatuse tulemusel kasutusele uurimise all olevate kaupade normaalväärtuse arvutamise uus metoodika juhuks, kui ekspordiriigi ametiasutused on põhjustanud olulisi moonutusi. Sellised moonutused võivad esineda kogu riigis või mõnes konkreetses sektoris: uute eeskirjadega ei piirata ühegi riigi käsitamist turu- või mitteturumajanduslikuna. Et sidusrühmad saaksid teatada probleemidest riikidega, kus esineb turumoonutusi, võib komisjon avaldada aruandeid konkreetse riigi või valdkondlike moonutuste kohta. Esimene selline aruanne käsitles Hiinat, sest selle riigiga on ELi kaubanduse kaitsmisel olnud kõige rohkem tegemist. Samuti teatas komisjon, et järgmine riigiaruanne on kavas koostada Venemaa kohta.

Teiseks on muudatused tugevdanud ka tasakaalustusmeetmeid. See aitab komisjonil subsideerimise kogu ulatusega paremini toime tulla, võimaldades tegeleda ka nende subsiidiumidega, mis tehti kindlaks alles uurimise käigus. See muutus on oluline seetõttu, et välisriikide valitsused maksavad subsiidiume üha sagedamini varjatult ja rikkudes Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) subsiidiumidest teatamise eeskirju.

I.3 Süsteem, mis võimaldab lahendada üleilmseid probleeme

Mõne viimase aasta jooksul on kaubanduse kaitsemeetmete tähtsus kasvanud, sest need on osutunud üleilmsete kaubandusprobleemide leevendamisel hädavajalikuks.

Hiina liigse tootmisvõimsuse mõju kaubandusele kahjustas vahemikus 2013–2016 tõsiselt Euroopa terasetööstust. Sellele vastukaaluks võetud poliitilised meetmed olid kiired ja ulatuslikud: märtsis 2016 väljastati teatis, milles sätestati laialdased meetmed, millega hõlmati otsustavalt kaubanduspoliitika.

Kaubanduse kaitsemeetmete seisukohast hõlmasid meetmed kaht aspekti. Aastatel 2014–2018 kehtestas EL terastoodetega seoses 25 uut meedet (ühtekokku kõigist 35 uuest kaubanduse kaitsemeetmest) eesmärgiga kõrvaldada dumpinghinnaga ja subsideeritud impordi kahjulik mõju ning taastada õiglased kaubandustingimused, soodustades sellega sektori taastumist. Veelgi enam, EL astus arvukalt samme terasetööstuse paremaks kaitsmiseks kaubanduse kaitse valdkonnas, kasutades selleks impordi järelevalvet, kiirendades uurimisi, algatades uurimisi kahjustamise ohu korral (põhjendatud juhtudel) või lõplike tollimaksude tagasiulatuva kohaldamisega asjakohastel puhkudel.

Sammudel oli märkimisväärne mõju: aastatel 2014–2017 kehtestatud meetmetega hõlmatud terastoodete import vähenes meetmete kehtestamisele eelnenud impordimahuga võrreldes keskmiselt üle 95 %. Pärast sellise impordi ebaausa elemendi, st dumping- või subsideeritud hinna neutraliseerimist kaubanduse kaitsemeetmete abil ei olnud import enam konkurentsivõimeline. Kriitilise tähtsusega terastoodete puhul, nagu kuumvaltsitud lehtterase rullid, kus ELi kasutajate tegevus oleneb impordist, asendati dumpinghinnaga või subsideeritud import muudest allikatest pärit impordiga, mille ebaausa hinnastamise kohta ei olnud sel ajal tõendeid. Dumpinghinnaga või subsideeritud impordi neutraliseerimisega kaubanduse kaitsemeetmete abil taastati võrdsed tingimused lisaks ELi tootvale tööstusele ka teiste kolmandate riikide tarnijate jaoks, tehes ELi kasutajatele ka edaspidi kättesaadavaks erinevad tarneallikad.

2017. aastal ilmnesid terasesektoris esimesed konkreetsed taastumismärgid – osalt tänu sellele, et komisjon kehtestas kaubanduse kaitsemeetmed. Siiski jäi ELi terasetööstus haavatavaks ning dumpinghinnaga ja/või subsideeritud import võis seda kahjustada. Eelkõige on põhjuseks terase liigne tootmisvõimsus maailmas.

Sellega seoses tõi 2018. aasta kaubanduse valdkonnas juurde probleeme, mis nõudsid komisjonilt kiiret, kuid läbimõeldud reageerimist. 23. märtsil 2018 kehtestas USA terastoodetele 25 % impordimaksu. EL leidis, et meetmed ei ole õiguslikult põhjendatud ja vastas sellisele kaubandust häirivale tegevusele otsustavalt. Komisjon asus kaubandust kaitsma kolme meetme abil: lisaks USA meetmete vaidlustamisele WTO vaidluste lahendamise süsteemis ja tasakaalustavate meetmete kehtestamisele algatas ta esimest korda pärast 2002. aastat kaitsemeetmetega seotud uurimise. Tõepoolest, USA tollimaksude tõttu hakkasid üleilmsed tarnijad osa oma eksporti USAst ELi suunama. Vältimaks impordi edasist järsku kasvu, mis ähvardas halvendada ELi terasetootjate (üleilmse liigse tootmisvõimsuse tõttu) niigi habrast majandusseisundit, võttis komisjon vastu lõplikud kaitsemeetmed erga omnes. Tariifikvootide näol kehtestatud meetmed säilitavad traditsioonilised kaubavood ja ELi kasutajatele vajalikud erinevad tarneallikad, kaitstes samal ajal ELi tootvat tööstust kaubandushäirete eest.

Samuti hoogustas komisjon võitlust kolmandate riikide kaubandust moonutavate subsiidiumidega. Eeskätt võivad liigset tootmisvõimsust soodustavad subsiidiumid põhjustada kaubanduse suuri moonutusi ja tuua sageli kaasa liigse tootmise mõju ülekandumise eksporditurgudele. Sellisel subsideerimisel on ekspordisubsiidiumidega tihti de facto sarnane mõju, kusjuures viimased on WTO eeskirjade alusel keelatud. Novembrist 2014 kuni detsembrini 2018 algatas komisjon 25 subsiidiumivastast uurimist ja kehtestas uuesti, laiendas või pikendas 12 tasakaalustusmeedet. Paljudel juhtudel viitasid uurimistulemused suhteliselt kõrgele subsideerimise määrale, mida eelnevatel perioodidel tuli ette üsnagi harva. Kui nimetada vaid mõnda, on märkimisväärses summas tasakaalustavad tollimaksud kehtestatud Hiinast pärit kuumvaltsitud lehtterastoodetele (kuni 35,9 %) või rehvidele (kuni 51,08 %). Et kolmandate riikide poolse subsideerimise probleemi lahendamise olulisus kasvab, käivitas komisjon välisriikide toetuskavade läbipaistvuse suurendamiseks spetsiaalse subsiidiumide andmebaasi. Andmebaas on nüüd kättesaadav komisjoni veebisaidil ja seda ajakohastatakse korrapäraselt. Sellega seoses tuleb märkida, et WTO liikmetel on juriidiline kohustus oma subsiidiumidest WTO-le teatada. Paljud WTO liikmed aga seda kohustust ei täida või täidavad vaid osaliselt. EL on selliseid rikkumisjuhtumeid WTO subsiidiumidevastases komitees süsteemselt käsitlenud. Veelgi enam, ta on tellinud uuringuid, milles analüüsitakse välisriikide valitsuste, eelkõige Hiina poolset subsideerimist. Uuringud tehakse avalikkusele kättesaadavaks, et kompenseerida välismaiste subsiidumiskeemide läbipaistmatust.

I.4 Kindel pühendumine kolmandate riikide tegevuse kontrollimisele