[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 9.10.2007

SEK(2007) 1273

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Lisatud dokumendile: Ettepanek: NÕUKOGU MÄÄRUS, millega luuakse ühisettevõte kütuseelementide ja vesiniku valdkonnas

MÕJU HINDAMISE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE {KOM(2007) 571 lõplik}{SEK(2007) 1272}

MÕJU HINDAMISE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Sissejuhatus

Käesolevas dokumendis võrreldakse omavahel erinevate poliitikavalikute, sealhulgas seitsmenda raamprogrammi raames teostatavate kütuseelementide ja vesinikuga seotud teadusuuringute, tehnoloogiaarenduse ja tutvustamistegevuse ühise tehnoloogiaalgatuse võimalikku mõju.

Euroopa Komisjon kavandab ühist tehnoloogiaalgatust kütuseelementide ja vesiniku valdkonnas. Ühise tehnoloogiaalgatuse raames teostatakse EÜ asutamislepingu artikli 171 alusel loodava ühisettevõtte abil konkurentsieelseid teadusuuringuid, tehnoloogiaarendust ja tutvustamistegevust, võttes aluseks vesiniku ja kütuseelementide tehnoloogiaplatvormi koostatud rakenduskava. Ühine tehnoloogiaalgatus tugevdaks Euroopa teadusruumi, ühendades sidusrühmad energia- ja transpordisektorist, avalikest asutustest ning seadusandjate ja kasutajarühmade hulgast kütuseelemendi- ja vesinikutehnoloogiate ühiseks arendamiseks.

Konsulteerimine

Ühiste tehnoloogialgatuste alaste ettepanekute ettevalmistamisel võttis komisjon arvesse teadus- ja tööstussektori sidusrühmade arvamusi. Euroopa Parlament kutsus 2007. aasta mais ELi institutsioone üles parandama energiatõhusust ning toetama puhaste ja taastuvate energiaallikate suuremat levikut turul kütuseelemendi- ja vesinikutehnoloogiate kasutamise kaudu portatiivsetes, statsionaarsetes ja transpordirakendustes. Komisjon konsulteeris ka vesiniku ja kütuseelementide tehnoloogiaplatvormiga, kes koostas strateegiliste teadusuuringute kava, kasutusstrateegia ning 2006. aasta rakenduskava, mis on valdkonna tähtsaim viitedokument. Samuti konsulteeriti tehnoloogiaplatvormi liikmesriikide töörühmaga „Mirror Group”. Konsulteerimine hõlmas sadu sidusrühmi ja samuti avalikku Interneti-arutelu. Komisjon korraldas ka neli suurt konverentsi ja piirkondlikku seminari. Mõju hindamise vaatas läbi talitustevaheline juhtrühm. Mõju hindamise aitas lõpule viia neljast rahvusvaheliselt tunnustatud eksperdist koosnev hindamisrühm.

Kütuseelemendid ja vesinik

Kütuseelemendid on väga vaiksed ja ülitõhusad energiamuundurid, mis võimaldavad olulisel määral kumulatiivselt vähendada kasvuhoonegaase ja saasteaineid. Nad muundavad kütuse ja hapniku otse elektriks, soojuseks ja veeks ning aitavad suurendada energiavarustuse kindlust, sest nad võivad töötada vesiniku, maagaasi, etanooli ja metanooliga. Nad võivad oluliselt mõjutada rakendusi, mis hõlmavad portatiivseid seadmeid ning soojuse ja elektri koostootmist, aga ka transporti, mis praegu sõltub 98 % ulatuses naftast. Praegu on kütuseelemendid siiski liiga kallid ning nende kestvust ja töökindlust tuleb alles tõestada. Vesinikku saab kasutada ka energia salvestamise vahendina – taastuvallikatest toodetava elektri ülejäägi abil saab elektrolüüsi teel toota vesinikku, mis hõlbustab taastuvenergia integreerimist energiaturuga.

Probleemi määratlemine

Kuigi kütuseelementide ja vesinikuga seotud teadusuuringutele on juba eraldatud palju ELi avaliku sektori vahendeid ning nende tehnoloogia on kaasatud seitsmendasse raamprogrammi, ei ole tõenäoline, et see saab kaubanduslikult kättesaadavaks nii kiiresti kui soovitav, ning ELil on oht jääda oma rahvusvahelistest konkurentidest veelgi rohkem maha. Seda põhjustavad järgmised tegurid:

- teadusuuringud on sageli nii keerukad, et ükski organisatsioon ei suuda neid üksi teostada;

- puudub pikaajaline eelarvekava ja strateegia, mis ergutaksid tööstus- ja teadussektorit eraldama rohkem vahendeid;

- rahalisi vahendeid ei kasutata optimaalselt, mistõttu teadusuuringud on kaetud killustatult;

- liiga vähe rahalisi vahendeid teadusuuringute, tehnoloogiaarenduse ja tutvustamistegevuse integreeritud programmi jaoks;

- Euroopa kütuseelementide sektor on hajutatud eri riikide ja eri liiki organisatsioonide vahel, mis piirab teadmiste ja kogemuste vahetamist;

- maksumuse, jõudluse, materjalide, töökindluse ja kestvuse parandamiseks on vaja tehnilisi läbimurdeid.

Kütuseelemendi- ja vesinikutehnoloogiate turulepääsu takistavad tegurid, mis on seotud suurte majanduslike investeeringutega tööstusharudes, mille tegevust võivad kahjustada muutused energialiikide proportsioonides. Turulepääsu takistab sellise hinnamehhanismi puudumine, mis võimaldaks muuta välismõjud sisemõjudeks; toodete ja infrastruktuuri uue põlvkonna jaoks on vaja pikaajalisi investeeringuid; ning maailmaturu arengu hõlbustamiseks vajalike ühiste eeskirjade, juhendite ja standardite loomisel esineb raskusi. Vaja on integreeritud strateegiat, et kasutada maksimaalselt ära maagaasi, biogaasi, metanooli või etanooliga töötavatele ja võimaluse korral süsinikdioksiidi sidumist ja ladustamist võimaldavatele kütuseelementidele üleminekust tulenevat kasu ja strateegilisi nišiturge.

ELi olulisemad konkurendid liiguvad jõuliselt edasi ambitsioonikate integreeritud teadus- ja arendusprogrammidega, et viia tooted turule ja kehtestada standardid, mida hiljem turule tulijad peavad järgima. Hinnangute kohaselt on EL jäänud kütuseelementidel töötavate sõidukite osas Jaapanist ja Põhja-Ameerikast maha viis aastat. USA ja Jaapani programme juhitakse tihedas koostöös vastavate tööstusharudega. USA energeetikaministeeriumil on kava „Hydrogen Posture Plan” ning Jaapani majandus-, kaubandus- ja tööstusministeerium (METI) toetab alusuuringuid. Nii USA kui ka Jaapani programmid hõlmavad hästi väljaarendatud valideerimisprotsessi, mis ELi hajusas teadusuuringute keskkonnas puudub.

Turutõrked

Teadus- ja arendustegevuse käigus omandatud teadmised saavad lõpuks teatavaks paljudele ning selleks, et turg rahastaks nende teadmiste omandamist, peavad arendajad nägema selles tulu saamise võimalust. Seda turutõrget süvendab kütuseelementide ja vesiniku puhul veelgi nende pikk turulejõudmise aeg, mis vähendab ettevõtjate võimalusi kindlustada oma investeeringute tasuvus. Selleks et kõnealuses olukorras teadmisi omandada ning soodustada pikaajalist visiooni ja koordineerimist, on vaja avalikkuse toetust. Ühise tehnoloogiaalgatuse raames läbi viidavaid normide kehtestamisele eelnevaid teadusuuringuid võib käsitada ka kui katset korrigeerida avalike hüvede turu tõrget, mis takistab ettevõtjatevahelist koostööd konkurentsiolukorras tehtavas normide kehtestamisele eelnevas töös. Tehnoloogia arengu peatumist võib põhjustada turgu valitsev seisund, mis kujutab endast turutõrget sektoris, kus paljud on huvitatud tehnoloogiast, mida kütuseelemendi- ja vesinikutehnoloogiad võivad ohustada.

Subsidiaarsus

Kohaldatakse subsidiaarsuse põhimõtet, kuna ettepanek ei kuulu EÜ ainupädevusse. Sellise ulatusega ülesanne käib mis tahes liikmesriigil üle jõu. Arvestades arendatava infrastruktuuri ja tehnoloogia laadi ning vajadust piisava ressursimassi järele, on teadusuuringute ja tehnoloogiaarenduse koordineerimisel ELi tasemel suurem tõenäosus õnnestuda. Ettepanek peaks julgustama liikmesriike tegema riiklikke algatusi Euroopa teadusruumi tugevdamiseks ning oma programmide edendamiseks üksteisega koostööd tehes.

Eesmärgid

Üldine eesmärk on soodustada kütuseelementide ja vesiniku integreeritud teadusuuringuid ja tehnoloogiaarendust ning tutvustamistegevust, et tagada:

- energiavarustuse kindlus;

- uued, puhtamad energiavormid, et vähendada kasvuhoonegaaside hulka ja õhusaastet;

- energiatõhusus ja -sääst;

- säästev areng ja transport;

- ja tööstuse konkurentsivõime.

Erieesmärgid on järgmised:

- teha võimalikuks kütuseelemendi- ja vesinikutehnoloogiate läbimurre turul ning tuua sellega üldsusele märkimisväärset kasu;

- viia EL kütuseelemendi- ja vesinikutehnoloogiates maailmas esimeste hulka;

- julgustada tööstust, avaliku ja erasektori investoreid, otsustajaid ning teisi sidusrühmi osalema pikaajalises programmis;

- tagada teadusuuringutele ja tehnoloogiaarendusele rohkem investeeringuid;

- arendada riikliku ja piirkondliku teadustöö tiheda koostöö kaudu Euroopa teadusruumi, järgides samas subsidiaarsuse põhimõtet;

- integreerida teadusuuringuid, tehnoloogiaarendust ja tutvustamistegevust ning keskenduda pikaajaliste eesmärkide saavutamisele kulude, jõudluse ja kestvuse vallas ning ületada kriitilised tehnoloogilised kitsaskohad;

- ergutada innovatsiooni ja uute VKEsid hõlmavate väärtusahelate teket;

- hõlbustada alusuuringuid ettevõtetes, ülikoolides ja teaduskeskustes;

- edendada uute liikmesriikide ja kandidaatriikide osalust;

- teostada asjakohaseid tehnilisi, sotsiaalseid ja majanduslikke uuringuid;

- teostada uuringuid, et koostada eeskirjad ja standardid, millega kõrvaldatakse turuletuleku tõkked ja toetatakse koostalitlusvõimet ning eksporditurge, tagades samas tehnoloogia turvalise toimimise ja mitte pärssides innovatsiooni;

- anda üldsusele usaldusväärset teavet vesiniku ohutuse, keskkonnaeeliste, varustuskindluse, energiakulude ning tööhõive kohta.

Poliitikavalikud

Variant, et ELi meetmeid ei võeta ning teadusuuringute ja tehnoloogiaarenduse rahastamine lõpetatakse Euroopa tasandil, jättes alles ainult riiklikud ja piirkondlikud programmid, jäetakse kõrvale, kuna kütuseelementide ja vesinikuga seotud teadusuuringud ja tehnoloogiaarendus on kaasatud seitsmendasse raamprogrammi kui oluline osa tulevaste säästvate energia- ja transpordisüsteemide põhitehnoloogia arendamiseks tehtavatest jõupingutusest.

Teised variandid on järgmised.

Artikli 169 alusel loodav valitsustevaheline teadusuuringute programm

Valitsustevahelise programmiga saab lahendada hajususe ja killustatuse probleemi ning soodustada teadlaste ühtekuuluvust. Komisjon konsulteeris sidusrühmadega artikli 169 kohase koostöö algatamise küsimuses, kuid sidusrühmad ei pooldanud seda varianti otsuste aeglasema tegemise ja liikmesriikide iga-aastaste eelarveformaalsuste tõttu. Liikmesriigid võivad samuti hakata nõudma oma investeeringutele „õiglast tulu” ning „alt üles” protsess raskendaks tööstuse juhitud strateegia rakendamist. Kütuseelementide ja vesiniku pikaajaline strateegia nõuab üleeuroopalist lähenemisviisi, milleks sedalaadi meede ei sobi. Kuna tööstuse sidusrühmad valitsustevahelise programmi võimalust ei toeta, jäetakse see edasistest kaalutlustest välja.

Tavapärane stsenaarium: seitsmes raamprogramm ning tehnoloogiaplatvormi toetatavad riiklikud ja piirkondlikud jõupingutused

See variant on ühendust hästi teeninud juba rohkem kui 20 aastat. Raamprogramm on hästi välja arendatud, tööstus ja teadlased tunnevad seda hästi ning see on oma väärtust tõestanud; see on tõhus, hästi juhitud ning sellel on selged eesmärgid ja eeldatav mõju; traditsiooniliselt on rõhk teaduslikul kvaliteedil ja innovatsioonil; rahastamisstruktuurid ja osaluseeskirjad on läbiproovitud ja kontrollitud; tehnilise ja finantsauditi lähenemisviis on küps; menetlused on avatud ja läbipaistvad ning vastastikuse eksperdihinnangu menetlus tunnustatud. Sellegipoolest on tegevus eri teemade vahel killustunud ning koordineerimisel esineb raskusi. Selle variandi muudatuse kohaselt võiks kütuseelementide ja vesinikuga seotud teadusuuringud ja tehnoloogiaarenduse viia tervikuna ühe direktoraadi või ameti alla, kuid sel juhul kaotaks tööstus juhirolli, täiendavus ei oleks tagatud ning EÜ halduskulusid ei jagataks tööstusega pooleks.

Luua ühine tehnoloogiaalgatus artikli 171 kohase ühisettevõttena

Pärast ulatuslikke konsultatsioone osutus see variant kõige eelistatumaks valikuks, kuigi ka sellel on oma puudused. Tööstus eelistab varianti, mis tagab strateegiliselt juhitud teekonna teadusuuringutest arendus- ja tutvustamistegevuse kaudu turuleviimiseni; pealegi aitab eelnevalt kindlaks määratud eelarve teha tööstusel pikaajalisi investeerimisplaane. See julgustaks tööstust algatama alusuuringuid tegevate organisatsioonidega pikemaajalisi projekte. Programmi prioriteetide määratlemisel jääks juhiroll tööstusele, kes konsulteeriks teadlaste ja EÜga. Ühisettevõte koondaks ühe juriidilise isikuna enda kätte kõik olemasolevad avaliku ja erasektori rahalised vahendid ning kujutaks endast avaliku ja –erasektori vahelist partnerlust, mille tegevus põhineb Euroopa ühenduste finantsmäärustel. Asutajaliikmed oleksid EÜ ja „tööstusrühmitus”, kes osaleksid eelarves võrdselt, kusjuures EÜ osa tuleks seitsmenda raamprogrammi teemavaldkondadest energeetika, transport, materjalid ja keskkond.

Ühine tehnoloogiaalgatus rakendaks konkurentsieelsete teadusuuringute, tehnoloogiaarenduse ja tutvustamistegevuse programmi, mis hõlmaks kütuseelementide materjalide parandamist, väliseid abimaterjale, keskkonnamõju, vesiniku kasutamist sisepõlemismootorites, vesiniku hoiustamist ning võrguarendust, jõuülekandesüsteemide integreerimist ja insenerlahendusi, taastuvat vesinikku, elektrolüüsi ning integreerimist süsinikdioksiidi sidumise ja ladustamisega. Tehnoloogiaplatvormi rakenduskavaga nähakse ette neli prioriteetset innovatsiooni- ja kasutamisalast meedet:

- kütuseelemendid algturgudele

- kütuseelemendid soojuse ja elektri koostootmiseks

- vesiniku säästev tootmine ja tarnimine

- vesinikusõidukid ja tankimise infrastruktuur

Neid meetmeid täiendab ulatuslik tehnoloogia valideerimise, elutsükli analüüsi, normide kehtestamisele eelnevate teadusuuringute ning integreeritud tehnilise, sotsiaalse ja majandusliku hindamise programm. Tihedat koostööd tehtaks teiste algatustega, nagu näiteks Euroopa aruka energeetika programm, Euroopa Investeerimispanga poolne jätkusuutliku energeetika ning süsinikdioksiidiheidet vähendavate lahenduste rahastamine arengumaades ning Euroopa Tehnoloogiainstituut, aga ka riiklike ja piirkondlike meetmetega.

Juhtimine

Ühisettevõttel oleks juhatus ja tegevdirektor, keda abistab programmiamet. Juhatusse kuuluks kuus liiget tööstusrühmitusest ja kuus liiget EÜst. Tulevikus oleksid juhatuses esindatud ka teadlased. Programmiamet vastutaks konkursikutsete avaldamise eest, teadmiste haldamise ja hariduse eest, avalikkuse teavitamise ja teabelevi eest. Ühise tehnoloogiaalgatuse tegevust jälgiks liikmesriikide esindajatest koosnev rühm ja teaduskomitee, kes tagaksid ühtlasi koordineerimise muu EÜ tegevusega ning riiklike ja piirkondlike meetmetega. EÜ-le jääks oma eelarveosa kasutamise suhtes vetoõigus.

Täiendavus

Oktoobris 2006 toimunud vesiniku ja kütuseelementide tehnoloogiaplatvormi peaassambleel võtsid 48 tööstuse sidusrühma vastu ühisdeklaratsiooni, väljendades selles valmisolekut investeerida järgmise kümne aasta jooksul kütuseelemendi- ja vesinikutehnoloogiatesse 5 miljardit eurot. Tööstusrühmituse 18. juuni 2007. aasta kohustuste deklaratsioonis võtsid rühmituse liikmed endale kohustuse teha kõik endast olenev, et saavutada seitsmenda raamprogrammi ajal erainvesteeringuid vähemalt 3,2 miljardit eurot – ilma ühise tehnoloogiaalgatuseta oleks sama näitaja 2,6 miljardit, mis tähendab 600 miljonit eurot lisaraha. Tööstuse sidusrühmade konfidentsiaalne uuring näitas, et ühine tehnoloogiaalgatus kiirendaks läbimurret turul 2–5 aasta võrra. Ühine tehnoloogiaalgatus kiirendaks samuti riiklike, piirkondlike ja erainvesteeringute suurendamist, julgustades rahvusvahelisi ettevõtjaid jätkama oma teadusuuringuid ja tehnoloogiaarendust ELis ning edendades siseinvesteeringuid.

Mõjuanalüüs

Kogu teadusuuringute, tehnoloogiaarenduse ja tutvustamistegevuse viimine ühe programmijuhtimise alla oleks väga kasulik, tagades ühtlase lähenemisviisi. Konkursikutsed saab ühitada eri sektorite arenguga ning praegu häid tulemusi andnud teadusuuringud saab inkorporeerida järgmisse ehk tutvustamisetappi. Tutvustamistegevust võib kavandada koos hilisema kasutuselevõtuga ning selle tulemused võib suunata tagasi teadusuuringutesse. Ulatuslike projektide puhul võib taotleda riskijagamisrahastu laene. Osalevatel tööstusettevõtetel võib siiski esineda läbipaistvuse vähenemise ja huvide konflikti risk, kui nad teevad rahastamisvalikuid turuleviimise eelse tutvustamise ja pikaajaliste teadusuuringute vahel.

Valikute võrdlus

Eelduste kohaselt jääb seitsmenda raamprogrammi eelarve valitavast variandist olenemata samaks. Peamine erinevus seisneb selles, et ühise tehnoloogiaalgatuse eelarve oleks eelnevalt kindlaks määratud ja ühisettevõtte kontrolli all. Ühise tehnoloogiaalgatuse kasuks otsustamine väljendaks otsustavust ja kindlameelsust suhtuda kütuseelemendi- ja vesinikutehnoloogiatesse tõsiselt, mis aitaks teadlastel ja tööstusel ennast oma tegevuses kindlamalt tunda ning soodustaks erainvesteeringuid.

Tööstusele ja teadlastele on atraktiivsem stabiilne rahastamiskord, kriitiline mass ning mitmeaastane eesmärgistatud teadusuuringute programm. Ühisel tehnoloogiaalgatusel oleks ainulaadne kahesuunaline õppimisefekt: kasutamise käigus omandatud teadmised suunataks tagasi teadusuuringutesse ning uute teadusuuringute tulemusi tutvustataks kiiresti. Täiendavusefekt tagaks oluliselt rohkem vahendeid ning kiirema arenduse, kiirema turustamise ja madalamad kulud. Tõhus juhtimine hõlmaks kogu tegevust alates alusuuringutest kuni tutvustamiseni. Ühine tehnoloogiaalgatus looks Euroopa tegevuse keskpunktina paremad võimalused ka rahvusvaheliseks koostööks. EÜ halduskulud väheneksid, kuna need jagataks tööstusega pooleks.

Ühisel tehnoloogiaalgatusel on seitsmenda raamprogrammiga jätkamise ees mitu eelist:

- turuleviimise aeg lüheneks 2–5 aasta võrra – esimesena uuele turule sisenemise olulisust ei ole võimalik küllalt rõhutada, kumulatiivsed investeeringud on väiksemad, kasumilävi saavutatakse varem ning esimeste turulesisenejate, sh VKEde konkurentsipositsioon paraneb;

- pikaajalised kohustused ja konkreetne eelarve suurendab avaliku ja erasektori investorite usaldust;

- täiendavus: kaasrahastamise variant annaks 600 miljonit eurot rohkem kui praeguse variandiga jätkamine, mis on peaaegu 2,5 korda rohkem kui erasektori investeeringud teadusuuringutesse;

- vastavalt sellele paraneks kiiremini energiatõhusus ja varustuskindlus ning väheneks kasvuhoonegaaside hulk ja saaste.

Järelevalve ja hindamine

Käesolevas mõju hindamises käsitletakse ühenduse finantsmääruse rakenduseeskirjade artikli 21 lõiget 1, millega nähakse ette kütuseelementide ja vesiniku ühise tehnoloogiaalgatuse kulutasuvuse, riskide ja järelevalve eelhindamine.

Ühise tehnoloogiaalgatuse edenemise jälgimiseks ning selle mõju mõõtmiseks ELi konkurentsivõimele ja teadusuuringutele luuakse asjakohased tulemuslikkuse näitajad. Neid tuleks täiendavuse ulatuse väljaselgitamiseks võrrelda algatuse-eelsete aastate algväärtustega. Komisjon esitab igal aastal nõukogule algatuse edenemise ja finantsolukorra kohta rakendamise aastaaruande. Teabe vahetamiseks ja tegevuse koordineerimiseks ühise tehnoloogiaalgatuse ja muude meetmete vahel võib korraldada avatud eksperdikonverentse. Tegevdirektor jälgib avaliku ja erasektori poolset rahastamist ning tagab, et see suhe oleks jätkuvalt 50/50.

Sõltumatud eksperdid annavad ühise tehnoloogiaalgatuse edenemisele vahehinnangu ja teevad programmi kohandamiseks vajalikke soovitusi ning vajaduse korral kaaluvad tegevuse lõpetamise strateegiat. Komisjon edastab oma järeldused nõukogule. 2017. aasta lõpus viib komisjon läbi lõpliku hindamise ning esitab selle tulemused Euroopa Parlamendile ja nõukogule.