SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Süvendatud ja õiglasem siseturg on üks komisjoni peamistest prioriteetidest: „majanduskasvu ja töökohtade loomist edendavad poliitikavaldkonnad on poliitilise tegevuskava keskmes“. Euroopa Ülemkogu leidis, et „süvendatuma ja õiglasema ühtse turu saavutamine on hädavajalik uute töökohtade loomiseks, tootlikkuse suurendamiseks ning atraktiivse investeerimis- ja innovatsioonikeskkonna tagamiseks“. Kutsealaste teenuste tähtsust ELi majanduses ei ole võimalik üle hinnata. Arvukad uuringud on näidanud, et ühtse teenusteturu edendamises on ärakasutamata võimalusi.

Ühtlustatud nõuete puudumisel ELi tasandil jääb kutsealaste teenuste reguleerimine liikmesriikide eelisõiguseks. Iga liikmesriik otsustab ise, kas on vajadust sekkuda ning kehtestada norme ja piiranguid juurdepääsule mõnele elukutsele või sellel tegutsemisele, eeldusel et järgitakse mittediskrimineerimise ja proportsionaalsuse põhimõtteid. Enamikul juhtudel on reguleerimine õigustatud ja isegi teretulnud, näiteks tervise- ja ohutusküsimuste puhul. Kuid tagamaks, et reguleerimine on asjakohane ega ole põhjendamatult koormav, tuleb see põhjalikult läbi mõelda, et mõista täielikult selle mõju sidusrühmadele ja ettevõtluskeskkonnale laiemalt. Kooskõlas komisjoni tööhõive ja majanduskasvu prioriteetidega on peamine tagada optimaalne regulatiivne keskkond. Seepärast kuulutati kutsealaste teenuste reguleerimise reformimisel ühtse turu strateegia raames välja meetmed eelneva proportsionaalsuse kontrolli kehtestamiseks.

Õigus teha tööd, mis tähendab vabadust tegutseda valitud erialal või tegeleda ettevõtlusega, on sätestatud ELi põhiõiguste hartas. ELi ühtse turu peamiste hüvede hulgas on asutamisvabadus ja teenuste osutamise vabadus. Nende vabaduste piiramine on eriti koormav VKEde jaoks. Seepärast peavad regulatiivsed meetmed olema nõuetekohaselt põhjendatud põhjaliku proportsionaalsuse hindamise abil.

„Reguleeritud kutsealad“ on tegevusalad, millel tegutsemiseks on nõutav teatav kutsekvalifikatsioon, ja mida leidub kõigis majandussektorites. Aja jooksul on kõik liikmesriigid kehtestanud erinevaid, ammu välja kujunenud tavasid peegeldavaid õigusnorme. See on toimunud kas riigi algatusel või kutsealaliitude eneseregulatsiooni korras. Üldjuhul on olnud reguleerimiseks hea põhjus, mis põhineb vajadusel kaitsta olulisi avaliku huvi eesmärke, ja see on ühiskonnale kasulik, näiteks kui on selgitatud, millised peaksid olema kutseala töötajate erialased teadmised, koolitus ja pädevus, et tagada kodanike kaitse. Ebakohane reguleerimine võib aga elukutse esindajaid, ettevõtlust ja tarbijat koormata, sealhulgas ebaproportsionaalsete kvalifikatsiooninõuete, reserveeritud tegevusalade suure ulatuse, kohustusliku kutseühingusse kuulumise või muude nõuetega. Seoses sellega on Euroopa Kohus alati kinnitanud, et isegi kui liikmesriikides kohaldatakse kutsealasid reguleerivaid norme ja kvalifikatsiooninõudeid ilma igasuguse diskrimineerimiseta, võib see muuta aluslepinguga tagatud põhiõiguste kasutamise ELi kodanikele ja ettevõtjatele vähemmeelitavaks või seda takistada. Kohus on leidnud ka, et kui üks liikmesriik kehtestab teistest leebemad normid, ei tähenda see, et teiste liikmesriikide normid on ebaproportsionaalsed ja ELi õigusega kokkusobimatud. Seda, kas kutsealale juurdepääsule või sellel tegutsemisele on vaja kehtestada piiranguid ja millised piirangud sobivad kõige paremini avalikku huvi pakkuvate probleemide lahendamiseks, peavad liikmesriigid hindama juhtumipõhiselt, võttes arvesse kogu asjaomase kutsealaga seotud regulatiivset raamistikku.

2013. aastal muudeti direktiivi 2005/36/EÜ ehk kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivi direktiiviga 2013/55/EL, et ajakohastada liidu õigust reguleeritud kutsealade valdkonnas. Sellega kehtestati ka kõigi reguleeritud kutsealade läbipaistvus ja vastastikune hindamine liikmesriikide vahel. Teabe alusel, mille asjaomased pädevad ametiasutused vastastikuse hindamise käigus esitasid, paistab, et selline hindamine oli paljudele liikmesriikidele probleemiks. Asjaolu, et enamikus hinnangutes puudus asjakohane põhjendus, osutab sellele, et tegelik probleem on seotud sellega, kuidas hinnatakse reguleerimisvajadust ja reguleerimise mõju ettevõtluskeskkonnale üldiselt. Vastastikune hindamine näitas, et reguleerivad otsused ei põhine praegu alati usaldusväärsel ja objektiivsel analüüsil või ei kohaldata neid piisavalt läbipaistvalt. Komisjoni senised põhjalikud arutelud ja juhised ei ole takistanud uute piiravate meetmete kehtestamist ilma objektiivse ja igakülgse analüüsita. Liikmesriigid on kehtestanud uusi õigusnorme, näiteks õiguselukutsete alal tegutsejatele, või kehtestanud või laiendanud tegevuspiiranguid näiteks maksunõustajatele või giididele, jättes proportsionaalsushinnangu üldse läbi viimata või viies selle läbi väga pealiskaudselt.

Kutsealade reguleerimise praegune ebaühtlane järelevalve ELis mõjutab negatiivselt teenuste osutamist ja kutsealatöötajate liikuvust. Üksikute liikmesriikide eraldiseisvad meetmed ei taga sidusat ELi õigusraamistikku liikmesriikide poolt kavandatavate õigusnormide proportsionaalsuse hindamiseks ja riiklike ametiasutuste praeguste probleemide lahendamiseks. Meetme peamised eesmärgid – muuta kohaldatavad kriteeriumid selgemaks, tugevdada usaldusväärsust, läbipaistvust ja liikmesriikide vahelist võrreldavust ning tagada, et õigusnorme kohaldataks ühtselt, vältimaks ühtse turu täiendavat koormamist ja killustamist – võiks saavutada edukamalt ELi tasandil tänu selle ulatusele ja toimele, mis saavutatakse, võttes kasutusele liidu ülese hindamismehhanismi, mida kõik liikmesriigid kohaldavad võrreldaval viisil. Võttes arvesse, et kutsealasid reguleerivaid norme sageli muudetakse, on ilma ELi meetmeteta oht, et suureneb lõhe nende vahel, kes juba kohaldavad häid reguleerimistavasid ja hindavad enne normide vastuvõtmise kasuks otsustamist õigesti proportsionaalsust, ning nende vahel, kes seda ei tee, mis viib omakorda suuremate erinevusteni õigusnormide kvaliteedis. See mõjutab negatiivselt juurdepääsu kutsealadele, aga ka tarbijaid ja majandust.

Selle probleemi lahendamiseks kuulutas komisjon ühtse turu strateegia raames välja algatuse, milles sätestatakse proportsionaalsuse kontroll, mida liikmesriigid kasutavad enne kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmist või muutmist. Liikmesriikidel on võimalus majanduskasvu oluliselt suurendada ja luua rohkem töökohti, kui nad muudaksid oma reguleeritud kutsealad läbipaistvamaks ja analüüsiksid enne uute õigusnormide vastuvõtmist põhjalikumalt nende proportsionaalsust, viies samal ajal lõpule reguleeritud kutsealade reformimise nende suhtes kohaldatavate nõuete ajakohastamiseks. Nagu on kirjeldatud käesolevale ettepanekule lisatud mõjuhinnangus, näitavad arvukad uuringud, kuidas halvad reguleerimisvalikud võivad moonutada konkurentsi, piirates turulepääsu ning põhjustada nii märkimisväärse hulga tööhõivevõimaluste kaotamise, tõsta tarbijahindu ja takistada vaba liikumist. Ainuüksi töökohtade loomise kohta osutab akadeemiline uuring, et ELis oleks võimalik luua umbes 700 000 täiendavat töökohta, kui lahendada tarbetute ja põhjendamatute õigusnormide probleem.

Seepärast on parema õigusliku reguleerimise tavade ja nende tulemuste toetuseks töötatud välja proportsionaalsuse kontroll. Seda kohaldatakse, kui reguleeritud kutsealale juurdepääsu ja sellel tegutsemise suhtes kehtestatakse uusi nõudeid või vaadatakse läbi kehtivaid nõudeid. See tugevdab Euroopa Kohtu praktikat reguleeritud kutsealadele juurdepääsu või nendel tegutsemist piiravate nõuete proportsionaalsuse valdkonnas, kuid jätab liikmesriikide otsustada, mida ja kuidas reguleerida, eeldusel, et see otsus põhineb tõenditel ning sellele eelneb põhjalik, läbipaistev ja objektiivne hindamine. See võtab täiel määral arvesse iga kutseala spetsiifikat ja selle regulatiivset keskkonda. Kõnealuse algatuse kasulikkus kutsealatöötajate, tarbijate ja ametiasutuste jaoks seisneb peamiselt asjaolus, et see tagaks kutsealade parema reguleerimise, hoides ära ülemääraste nõuete kehtestamise. Käesoleva ettepaneku eesmärk on suurel määral Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kodifitseerimine. Sellest kohtupraktikast hälbimine võib ettepaneku mõttetuks muuta. Komisjon võib ettepaneku tagasi võtta, kui see on mõttetuks muudetud.

ELi direktiiv hõlbustaks liikmesriikidel märkimisväärselt proportsionaalsuse põhimõtte järgimist ning tagaks, et liikmesriigid rakendavad proportsionaalsuse kontrolli kõigil reguleerimistasanditel ühetaoliselt, et vältida ühtse turu killustamist.

Algatuse eesmärk on tagada selgus ning see edendab proportsionaalsuse objektiivset, usaldusväärset ja igakülgset kontrolli, et suurendada usaldust ja innovatsiooni liikmesriikide kutsealasid reguleerivate normide regulaarse läbivaatamise kaudu. Selle meetme siht on mitte üksnes toetada liikmesriike nende ühiste eesmärkide saavutamisel, vaid teha seda struktuurselt ja lihtsalt, et kergendada nende halduskoormust.