Geograafilises mõttes on programm osalemiseks avatud kõikidele ELi liikmesriikidele (Ühendkuningriik ja Taani ei osale), aga ka Euroopa Vabakaubanduse Assotsiatsiooni riikidele, kes on Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalised, kandidaatriikidele, potentsiaalsetele kandidaatriikidele ning liiduga ühinevatele riikidele, tingimusel et nad sõlmivad liiduga lepingu, milles on sätestatud nende programmis osalemise üksikasjad. Albaania ühines programmiga 2017. aastal.

Vahehindamise vaatlusperiood on programmi rakendamisaja esimene pool alates 2014. aastast kuni 2017. aasta keskpaigani. Hindamine hõlmas 2014., 2015. ja 2016. aasta tööprogrammi. 2017. aasta tööprogrammi on seevastu analüüsitud peaasjalikult selle põhimõtete ja ülesehituse, kuid mitte täitmise aspektist.

Neid aluslepingus sätestatud auahneid eesmärke on Stockholmi programmis veel kord kinnitanud ka Euroopa Ülemkogu. Õiguse- ja õiglusepõhise Euroopa kujundamine on üks ELi poliitilisi prioriteete ja õigusprogramm aastateks 2014–2020 on üks selle eesmärgi saavutamist toetavaid vahendeid.

Euroopa Liidu toimimise lepingus on ette nähtud, et luuakse kohtuotsuste vastastikusel tunnustamisel ja vastastikusel usaldusel põhinev vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev Euroopa ala, kus isikud võivad vabalt liikuda ning kus austatakse põhiõigusi ja ühiseid põhimõtteid (nagu mittediskrimineerimine, sooline võrdõiguslikkus, kõikide inimeste juurdepääs õigusemõistmisele, õigusriik ja hästi toimivad sõltumatud kohtusüsteemid).

2014.–2016. aasta tööprogrammides kavandati eraldada 143 miljonit eurot. Kättesaadavate allikate kohaselt ei jõudnud taotletud ja kulukohustustega kaetud ELi kogupanus siiski kavandatud summani (vt tabel 1). Üldiselt on enamik toetusteks eraldatud rahalisi vahendeid olnud kulukohustustega kaetud (kulukohustuste määr on ligikaudu 90 %), kuid hangete kulukohustuste määr oli palju madalam ja püsis umbes 60–70 % juures.

Selles valdkonnas rahastatavate meetmete eesmärk on pakkuda ELi kodanikele ELi õiguse rikkumise korral tõhusaid õiguskaitsevahendeid, eriti kui riigisisesed menetlused on kodanikele liiga raskesti kättesaadavad. Eelkõige edendatakse programmiga muud liiki õiguskaitsevahendite ja ELis väljatöötatud mitteõiguskaitsevahendite kasutamist, mis võib tagada vaidluste kiire, tõhusa ja vähem kuluka lahendamise, nagu seda toetab näiteks e-õiguskeskkonna portaal. Selle eesmärk on ka ergutada riiklike ameti- või haldusasutuste tihedat koostööd, mis on eriti oluline teatavate ELi õiguste tulemusliku teostamise tagamiseks.

Programmi vahenditest toetatakse tegevusi, mis aitavad kaasa tsiviil- ja kriminaalasjades tehtava õigusalase koostööga seotud liidu õigustiku tõhusale ja ühtsele kohaldamisele, muu hulgas ELi õigustiku kohaldamist käsitlevate andmete ja statistika kogumise ja/või parandamise abil. Samuti aitavad rahastatavad tegevused kaasa ELi õigusaktide täitmise tagamisele ja kohtuotsuste, eriti piiriülestes vaidlustes tehtud kohtuotsuste täitmisele. Programmi raames rahastatakse ka projekte, mille eesmärk on parandada õigusvaldkonna spetsialistide vahelist teabevahetust, et tõhustada operatiivkoostööd ELis ja suurendada vastastikust usaldust.

Programmi sihtrühmad on programmi rakendamisest otsest kasu saavad (õigusprojektide tegevustes osalemise kaudu) või sellest kaudset kasu saavad rühmad, st potentsiaalselt on hõlmatud kõik ELi kodanikud, sest õigusprogrammi eesmärk on luua Euroopa õigusruum, kus kõik kodanikud on oma õigustest teadlikud ja saavad neid teostada.

Asjaomaste iga-aastaste tööprogrammidega on kulukohustuste seisukohast kõige rohkem kooskõlas uimastipoliitika ja õigusalase koolitusega seotud erieesmärk ning õigusalase koolitusega seotud erieesmärgi puhul on ka saavutatud kõrgeim kulukohustuste määr. Õigusemõistmisele tõhusa juurdepääsu erieesmärgi kulukohustuste määr oli alguses suhteliselt madal, kuid aastate jooksul on olukord paranenud. Kavandatud ja kulukohustustega kaetud rahaliste vahendite suurima erinevusega erieesmärk oli suure hangetest sõltuvuse tõttu õigusalane koostöö tsiviil- ja kriminaalasjades.

Selgus siiski, et kõik liikmesriigid ei olnud õigusprogrammi ühtemoodi kaasatud. Umbes 25 % kõigist toetusesaajatest on kas Itaaliast või Belgiast ja umbes pooled partnerorganisatsioonid on pärit viiest riigist. Ülejäänud 50 % on ülejäänud 21 liikmesriigi organisatsioonid. Sellega kaasneb programmi rahaliste vahendite ebaühtlane jaotus, eriti seoses Kesk- ja Ida-Euroopa liikmesriikide organisatsioonidega.

Paljud õigusprogrammis osalevad organisatsioonid osalevad ka õiguste, võrdõiguslikkuse ja kodakondsuse programmis. Seega ilmneb, et õigusprogramm on soodustanud vastupidavate Euroopa võrgustike kasvu õiguspoliitika valdkonnas ja et on olemas ka muude ELi rahastamisprogrammidega seotud struktureeritud koostöövõrgustikud.

Toetusesaajate sõnul on õigusprogrammi tegevus- ja meetmetoetuste kaudu loodud partnerlused avaldanud positiivset mõju nende asjaomaste organisatsioonide suutlikkusele, eriti suutlikkusele tagada tulemuste kestlikkus ja viia ellu projekte. Programmi tegevustoetuste kaudu rahastatakse peamiselt Euroopa võrgustikke, mis hõlbustavad ja toetavad õigusalast koostööd tsiviil- ja/või kriminaalasjades ning juurdepääsu õigusemõistmisele ja on sõlminud komisjoniga partnerluse raamlepingud.

Vahehindamise käigus kogutud andmed viitavad sellele, et programm on andnud tõuke suuremal hulgal riikidevaheliste partnerluste loomisele ja et see on üks põhivahendeid, mille kaudu toetatakse Euroopa õigusruumi.

Arenguruumi on veel ka seetõttu, et puuduvad sobivad vahendid (nt ei ole tehtud rahulolu-uuringut, mis aitaks hinnata koolitustegevustes osalenute arvamust). Lisaks ei arvesta mõni näitaja, mis on seotud näiteks programmi geograafilise ulatusega, teatavat aluseks olevat dünaamikat, nagu asjaolu, et programmis on seni olnud ülekaalus väikese arvu liikmesriikide toetusesaajad.

Mõnikord on valitud näitajaid siiski raske hinnata, näiteks sellepärast, et neid mõjutavad välised tegurid (nt ELi direktiivide ülevõtmise erinev tase liikmesriikides, erinevad riigisisesed poliitilised prioriteedid ja hädaolukorrad, makromajanduslikud tingimused jne), ja seetõttu on raske hinnata programmi täpset panust nende saavutamisse.

Konkreetsemalt on olulisi saavutusi märgata seoses erieesmärgiga „õigusalane koostöö tsiviil- ja kriminaalasjades“, mille puhul on tõenäoline, et 2020. aasta eesmärk (st teabevahetustoimingute arv Euroopa karistusregistrite infosüsteemis) saavutatakse. Ka õigusemõistmisele juurdepääsu erieesmärgi puhul on 2020. aastaks seatud siht (st tabamuste arv e-õiguskeskkonna portaalis ja üleriigilise katvusega ohvriabiorganisatsioonide arv) juba ületatud.

Seoses programmi erieesmärkidega üldiselt kajastavad näitajad iga erieesmärgi puhul prioriteete asjakohaselt ja on lähtetaseme suhtes mõõdetavad. Lisaks on tehtud hindamine näidanud mitmel rindel märkimisväärseid edusamme, sest mitu eesmärki on peaaegu saavutatud.

Peale selle on ka õigusalase koolituse erieesmärgi saavutamise hindamiseks kasutatav põhinäitaja (st programmi raames rahastatud koolitustegevustes, töötajate vahetustes, õppekülastustes, õpikodades ja seminaridel osalenud kohtunike ja kohtutöötajate arv ja protsent) osutanud olulistele edusammudele ja eesmärk koolitada 2020. aastaks välja 20 000 õigusvaldkonna spetsialisti (kogu komisjoni kohta) saavutati juba 2015. aastal. Sellega seoses on õigusprogramm andnud suurima panuse 2020. aastaks seatud koolituseesmärkide saavutamisse. Õigusprogrammi raames aastas koolitatud kohtutöötajate arv oli 2016. aastal umbes 14 000 (2017. aasta andmed ei ole veel kättesaadavad).

2015. aastal täheldati saadud (ja seetõttu ka rahuldatud) toetustaotluste arvu väikest vähenemist peaaegu kõigi erieesmärkide puhul. Lisaks registreeriti taotluste arvu märkimisväärne vähenemine (peaaegu 51 %) 2016. aasta projektikonkursside puhul: kokku saadi ainult 127 meetmetoetuse taotlust võrreldes 262 taotlusega 2015. aasta konkurssidel. Seda võib osaliselt selgitada osalejate portaali (Participant Portal) kasutuselevõtuga, kuna see ei ole kohandatud hindamise tulemuste kohaselt tüüpilistele õigusprogrammist toetuse taotlejale (nt koolitusorganisatsioonidele), sest see portaal kavandati alguses teadusasutusi ja mahukaid toetusi silmas pidades. Sellest taotluste arvu vähenemisest olenemata püsis toetust saanud projektide arv üldiselt kõigi nelja erieesmärgi puhul stabiilsena ja õigusalase koostöö projektide puhul isegi suurenes veidi. Vähenemine tõstis ka taotluste edukuse määra.

Toetusesaajate sõnul on praegused rahastamisvahendid (meetmetoetused, tegevustoetused ja hanked) programmi vajadusteks piisavad ja seetõttu ei ole alternatiivseid ja uuenduslikke rahastamisvahendeid vaja kasutada. Nende rakendamise tõhusust tuleks siiski jätkuvalt parandada, eriti seoses hankemeetmetega, et eraldatud rahalisi vahendeid tõepoolest kasutataks.

Programmi põhisaavutus võrreldes selle eelkäijatega on olnud toetusesaajate väiksem koormus aja ja rahaliste vahendite seisukohast. Sellest olenemata on võimalik nõudeid ja kohustusi veelgi leevendada, et muuta programmi rakendamine veelgi tõhusamaks (vt täpsemalt „Lihtsustamisvõimaluste“ osa).

Õigusprogramm on olnud seoses selle raames seni rahastatud meetmetega kulutõhus. Hindamise tulemused näitavad, et toetusesaajad peavad programmi tõhusaks. See kehtib nii programmi kui terviku, eriti aga õigusalase koolituse erieesmärgi kohta.

Näitajate analüüs näitas, et märkimisväärset edu on saavutatud mitmel rindel, kuna mõni eesmärk on peaaegu ja teised juba täielikult saavutatud. Seega aitab õigusprogramm oma erieesmärkide puhul tehtud edusammude kaudu kaasa programmi üldeesmärgi saavutamisele.

Vahehindamine kinnitab, et õigusprogramm toimib erieesmärkide saavutamisel tulemuslikkuse, tõhususe, asjakohasuse, sidususe, täiendavuse, koostoime ja ELi lisaväärtuse seisukohalt üldjoontes hästi. Täiendavaid jõupingutusi on vaja teha eelkõige võrdsete võimaluste tagamiseks.

Kõik küsitletud toetusesaajad on seisukohal, et programm on väljavalitud sihtrühmade vajaduste rahuldamiseks väga asjakohane. Üks programmi põhijooni on olnud selle suutlikkus oma prioriteete tekkivatele vajadustele kohandada ja muuta. Näiteks pärast mitut terrorirünnakut Euroopas korraldati kaks projektikonkurssi vangide radikaliseerumise vastu võitlemiseks. Seda on võimalik saavutada tänu õigusprogrammi ainulaadsele ülesehitusele, sest programm on loodud laiaulatuslike erieesmärkidega, kuna see koondab kolme eelmise programmiperioodi programmi. Üld- ja erieesmärgid võimaldasid komisjonil programmi ELi muutuvatele vajadustele kohandada, eriti õigusalase koostöö seisukohalt. Uimastipoliitika valdkonna algatustega seotud erieesmärki on siiski mõnikord raske programmi teiste prioriteetide, nagu õigusalase koostöö ja õigusemõistmisele juurdepääsuga ühitada, sest narkomaania ennetamisega seotud poliitika on enamasti laiema ulatusega.

Üldiselt on programmi vastuvõtmise ajal tuvastatud vajadused siiski endiselt aktuaalsed ja asjakohased, eriti üldeesmärk arendada edasi vastastikusel tunnustamisel ja vastastikusel usaldusel põhinevat õigusel rajanevat ala Euroopas.

Seoses sidusrühmade vajadustega on võimalik programmi asjakohasust veelgi suurendada süstemaatiliste analüüsidega iga sidusrühmade põhikategooria ning erieesmärgi ja liikmesriigi kohta, et iga-aastases tööprogrammis seatud projektikonkursside erieesmärkidega seotud prioriteedid oleksid kooskõlas sidusrühmade põhiliste hetkevajadustega. Lisaks võiks programmi kaasata täiendavaid sihtrühmi, kes on olulised selle üldeesmärgi saavutamise seisukohast. Nendeks rühmadeks on reguleerivate ametite töötajad, noored õigusvaldkonna spetsialistid ja üliõpilased ning kandidaatriikide ja Euroopa naabruspoliitika riikide õigusvaldkonna spetsialistid. Praegu ei ole see õigusprogrammi õigusliku aluse kohaselt siiski võimalik.

3.4.Sidusus, täiendavus, koostoime

Programmi sidusus ja täiendavus muude ELi vahendite, programmide ja meetmetega on suur (nt on programm väga sidus Euroopa õigusalase tegevuskavaga aastaks 2020 ) ning dubleerimise või ebakooskõla risk on väga väike. Eelnenud programmide ühendamine on eriti õigusalase koolituse puhul suurendanud sidusust muude ELi algatustega ja eri koolituseesmärkide vahel ning vähendanud nii ulatuse kui ka rahastamise dubleerimise võimalust. Õigusemõistmisele juurdepääsu erieesmärk on väga sidus Euroopa ühendamise rahastu telekommunikatsiooniprogrammiga, mis aitas samuti kaasa e-õiguskeskkonna portaali ja e-CODEXi väljatöötamisele, ning täiendab seda.

Programmi eesmärkide ja sellega hõlmatud sihtrühmade laia ulatuse tõttu esineb ikka veel mõningaid erandlikke eesmärkide, sihtrühmade ja meetmete kattumisi, sest programm hõlmab nii õigusalast koostööd tsiviil- ja kriminaalasjades (seega sisuliselt kogu õigusalast tegevust) kui ka uimastipoliitikat ja õigusalast koolitust ning on suunatud kõikidele ELi kodanikele.

Igal juhul on veel võimalusi suurendada koostoimet muude ELi rahastamisprogrammide ja algatustega. See kehtib näiteks uimastipoliitika valdkonna kohta, kus saaks suurendada kooskõlastamist programmiga „Tervis majanduskasvuks“.

Küsitletud sidusrühmade sõnul on sidusus sarnaste eesmärkidega ja/või samadele valdkondadele suunatud riigisisese poliitika ja algatustega suur. Programm täidab riigisiseste meetmete jäetud lüngad, samal ajal kui olemasolevad riigisisesed projektid ja algatused pigem täiendavad programmi, kui vastanduvad sellele või lihtsalt dubleerivad seda. Kui nii õigusprogrammil kui ka riigisisestel algatustel on samad (või sarnased) eesmärgid ja sihtrühmad, erinevad need tegelikult alati oma geograafilise ulatuse (koos sihtrühmade seisukohast laiendatud ulatusega), kättesaadavate ressursside ja rahastatud projektide arvu poolest.

Õigusprogramm on sidus ka rahvusvaheliste kohustuste, nagu ÜRO kestliku arengu tegevuskavaga aastani 2030. Mõned ÜRO tegevuskava üldpõhimõtted saab siduda õigusprogrammi eesmärkide ja sihtvaldkondadega. See kehtib ÜRO eesmärgi kohta tagada rahu ja julgeolek õiglaste ja kaasavate ühiskondade abil, kus on tagatud võrdne juurdepääs õigusemõistmisele, tõhus õigusriik ning läbipaistvad ja tõhusad kohtuasutused. Kõik need elemendid on õigusprogrammi lahutamatud osad nii õigusemõistmisele juurdepääsu kui ka õigusalase koolituse seisukohast. Lisaks on EL Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverentsi osaline ja võtab tsiviilõigusega seotud rahvusvahelisi meetmeid peamiselt selle rahvusvahelise organisatsiooni kaudu.

3.5.ELi lisaväärtus

Kõik kogutud tõendid kinnitavad programmi meetmete suurt lisaväärtust, mida peetakse õigusvaldkonna eesmärkide heaks ja tõhusaks saavutamiseks de facto hädavajalikuks.

Hindamise tulemused näitavad, et uuringule vastanud on üksmeelel selles, et rahastatud tegevused ei oleks olnud ilma ELi sekkumiseta võimalikud ning kinnitasid, et ainult liikmesriikide sekkumisega ei oleks saavutatud partnerluste loomise, väljundite realiseerimise, uuenduslike meetmete rahastamise, tulemuste jätkusuutlikkuse, eriti aga riikidevahelise suuruse ja ulatusega projektide rakendamise seisukohast samu tulemusi. Õigusprogrammi ELi lisaväärtus ilmneb eelkõige Euroopa mõõtmega riikidevaheliste projektide edendamises piiriüleste küsimuste lahendamiseks ja rahaliste vahendite tagamises selliste oluliste valdkondade rahastamiseks, mis ei pruugi poliitilise tahte puudumise tõttu liikmesriikide päevakorras olulisel kohal olla (sidusrühmade sõnul kehtib see eriti õigusemõistmisele juurdepääsu erieesmärgi kohta).

Küsitletud toetusesaajate sõnul võib programm sihtvaldkondades võetavaid riigisiseseid meetmeid vähemalt mõõdukalt mõjutada ja ühtlustada.

Programm võimaldab toetusesaajatel teha koostööd ka teistes liikmesriikides asuvate partneritega – see on suurendanud nende teadmisi ja arusaamist programmiga hõlmatud küsimustest, avardanud nende lähenemisviisi ja oskusi ning andnud neile juurdepääsu hea tava näidetele ja teistes liikmesriikides väljatöötatud vahenditele. Nagu eespool märgitud, on partnerlused õigusprogrammi oluline edutegur ja need on sõlmitud enamiku projektide puhul.

Riikliku rahastamise puudumine on üks peamisi põhjusi, miks programmi raames rahastatud tegevused ei oleks ühe liikmesriigi meetmetega võimalikud olnud. See kehtib eriti uimastipoliitika valdkonna kohta, mille riigisisestel algatustel puudub sageli oluline riikidevaheline haare, mis on selles valdkonnas määrav, ja ELi tasandi õigusalase koolituse kohta, mida liikmesriigi tasandil tavaliselt ei pakuta. Lisaks tagab õigusprogramm Euroopa võrgustike, nagu Euroopa õigusalase koolituse võrgustiku tegevuse jätkumise.

Programmi tajutud tähtsust saab selgitada ka vaid kolme aasta jooksul toetust saanud projektide suure arvuga võrreldes kolme eelnenud programmiga, ja potentsiaalsetelt toetusesaajatelt aasta jooksul saadud taotluste arvu kasv näitab, et programm on kogu ELis endiselt peamine rahastamisallikas.