[pic] | EUROOPA KOMISJON |

Brüssel 12.10.2010

KOM(2010) 560 lõplik

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

Avamerel nafta ja gaasi tootmise ohutusega seotud probleemid

{SEK(2010) 1193 lõplik}

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

Avamerel nafta ja gaasi tootmise ohutusega seotud probleemid

1. Sissejuhatus

Puurimisplatvormi Deepwater Horizon plahvatus Mehhiko lahes 20. aprillil 2010 ja sellele järgnenud ulatuslik nafta väljavoolamine merepõhjas olevast puuraugust tekitas suurt majanduslikku, sotsiaalset ja keskkonnakahju[1].

Kuna ka ELi ranniku lähedal avamerel toodetakse paiguti intensiivselt naftat ja gaasi[2] ning uuritakse võimalusi tootmise laiendamiseks, on ELi jaoks väga oluline vältida taolist õnnetust. Kuigi õnnetuse põhjuste, sellega Mehhiko lahes ja mujal ökosüsteemile tekitatud kahju ning süüdlaste väljaselgitamine alles käib, on võimalik sellest juba mõndagi õppida ja oma tegevuses arvesse võtta.

Ainuüksi Kirde-Atlandil on üle 1 000 avamerepuuraugu. Mustal merel ja Läänemerel on puuraukude arv veel alla kümne, kuid Vahemere ELi vetes on praegu juba üle 100 puuraugu ning Malta ja Küprose lähedal kavatsetakse alustada uusi uuringuid. Nafta ja gaasi puurimine või tootmine toimub ka ELi otseses läheduses Alžeeria, Horvaatia, Egiptuse, Iisraeli, Liibüa, Tuneesia, Türgi ja Ukraina ranniku lähedal avamerel.

Suuremad avamerel asuvad tootmiskohad Euroopas ja selle lähikonnas

[pic]

Allikas: Euroopa Keskkonnaamet

Ka Euroopa ranniku lähedal on varasematel aastatel toimunud nafta ja gaasi tootmisel ränki õnnetusi, näiteks Piper Alpha ja Alexander Kiellandi platvormidega Põhjamerel[3]. Selle tulemusel on rida Euroopa riike kehtestanud viimastel aastatel ranged ohutusnõuded ja reguleerimiskorra. Siiski tuleks platvormiga Deepwater Horizon saadud õppetunni mõjul ka Euroopas tõsiselt mõelda, kas praegused reguleerivad raamistikud ja tavad tagavad piisava ohutuse, õnnetuseks valmisoleku ja sellele reageerimise.

Järele mõelda on vaja ka seepärast, et Euroopa nafta- ja gaasitootmine tuleb ümber korraldada, kuna hõlpsasti kättesaadavad nafta- ja gaasimaardlad hakkavad ammenduma. Uute maardlate otsimisel minnakse üle üha keerulisemate tingimustega maardlatele, nagu kõrge rõhu all olevad või kõrge temperatuuriga maardlad, sügavam meri ja/või äärmuslikud kliimatingimused, mis võivad raskendada veealuste seadmete kontrolli all hoidmist ja õnnetusele reageerimist. Samal ajal vananevad tootmisseadmed juba ammu kasutusele võetud naftaväljadel, tootmine läheb paljudel juhtudel üle väiksema kapitalibaasiga käitajatele.

ELi jaoks on oluline säilitada kohalik nafta ja gaasi tootmine, et tagada energia varustuskindlus ning säilitada töökohad ja ärivõimalused Euroopa majanduses. Enamikus inimtegevuse valdkondadest, ka veealuste nafta- ja gaasimaardlate kasutamisel ei ole võimalik riske täielikult kõrvaldada, kuid tuleb tagada ohutus ja töökindlus ning Euroopa kodanike ja keskkonna suurim võimalik kaitse.

Arvestades puurimisplatvormiga Deepwater Horizon toimunud õnnetuse ulatust ja raskust, algatas komisjon juba mais Euroopa vetes avamerel toimuva nafta ja gaasi puurimise ja tootmise ohutuse kiirhindamise. Kohaldatavate ELi õigusaktide ülevaatamine ning ettevõtjatega ja liikmesriikide pädevate asutustega[4] konsulteerimine võimaldas komisjonil juulis[5] välja selgitada viis peamist valdkonda, milles on vaja võtta meetmeid ohutuse ja keskkonnasõbralikkuse tagamiseks ELi vetes:

- põhjalik lubade andmise kord;

- tugevam kontroll riigiasutuste poolt;

- kohaldatavate õigusaktidega jäetud lünkade täitmine;

- ELi katastroofidele reageerimise võime tugevdamine ning

- rahvusvaheline koostöö avamerel ohutuse tagamiseks ja päästetööde võime edendamiseks kogu maailmas.

Liikmesriikides ja ettevõtjatel on ohutuse, õnnetuseks valmisoleku ja sellele reageerimise alal igaühel juba rohkesti häid tavasid. Avamerel toimuva suurõnnetuse ohu tõttu on aga vaja, et parim tava muutuks normiks kogu ELis ja selle vetes[6]. Selline ühtlaselt kõrge ohutuse tase tagab üldsuse usalduse ja võib toetada ELi pingutusi tagada ohutuse, õnnetuseks valmisoleku ja sellele reageerimise kõrge tase ka väljapool ELi piire, nii muude riikide jurisdiktsiooni alla kuuluvates kui ka rahvusvahelistes vetes.

Kõike seda on võimalik saavutada vaid Euroopa asutuste sihikindlate meetmetega ja tugevas partnerluses kõikide osalistega (ELi institutsioonid, liikmesriigid, ettevõtjad, vabaühendused ja muud sidusrühmad), lähtudes ELi integreeritud merenduspoliitika põhimõtetest. Euroopa Parlament on välja andnud resolutsiooni ELi meetmete kohta seoses avamerel toimuva naftatootmisega, kutsudes sellega komisjoni üles esitama laiahaardelist õigusraamistikku, millega tagataks ühtsed kõrged ohutusnormid kogu ELis ja mis sisaldaks ettepanekuid, mis hõlmaksid muu hulgas õnnetuste ärahoidmist, neile reageerimist ja vastutust[7]. Käesolev teatis on üks esimesi samme selle eesmärgi saavutamiseks.

2. Tagada parima tava rakendamine kogu Euroopas

Elanike ohutuse ja keskkonnakaitse parandamine ei saa tugineda üksnes ettevõtjate suvast sõltuvatele algatustele ja isereguleerumisele. Reguleerimiskord peab tagama, et ettevõtjad täidaksid selgeid, töökindlaid ja kõrgetest eesmärkidest lähtuvaid eeskirju, millega oleks lubatud üksnes ohutu ja säästlik käitamine. Lisaks peab osutatud kord tagama hea läbipaistvuse, mis võimaldaks ettevõtjatel ja haldusasutustel tõendada igale huvitatud osalisele, et tegevus, mis võib seada ohtu elu, keskkonna või vara, on korralikult juhitud ja kontrollitud.

Kuna rahvusvaheline kord, mis reguleeriks avamerel nafta ja gaasi puurimist ja tootmist, ei ole kas täielikult välja töötatud või ei ole sellega ette nähtud tõhusaid jõustamismehhanisme, on olukord Euroopas suuresti määratud liikmesriikide õiguse sätetega, kuna ELi õigusega ei ole kõnealuse sektori paljud olulised küljed kaetud või on selles ette nähtud üksnes tulemuslikkuse miinimumnõuded. Avamerel toimuva tegevuse suhtes kohaldatavaid sätteid tuleb sageli ka otsida paljudest ELi õigusaktidest.

Selle tulemusel on lubade andmise, tööohutuse ja keskkonnakaitse tagamise kord liikmesriigiti erinev. Selline heterogeensus raskendab tervise-, ohutuse- ja keskkonnariskide mõistmist ja juhtimist Euroopas ning suurendab ettevõtjate kulusid. On oluline, et see võib aeglustada kooskõlastatud tegutsemist mitut liikmesriiki kahjustava õnnetuse korral, kuna tehnilised normid, andmevormid ja reageerimise kord on erinevad nii kogu Euroopa kui ka ühe ja sama mere eri osades.

Komisjon teeb ettepaneku luua avamerel toimuva puurimise ja tootmise reguleerimiseks Euroopas läbivaadatud ja kooskõlastatum õigusraamistik, mis tagab tänapäeva parimate töötavade kohaldamise kogu Euroopas. Euroopa kodanikele tagab see parema kaitse, ettevõtjad võidavad peamiselt lihtsustamisest ja tegutsemiseeskirjade ühtlustamisest. Selleks on eri võimalusi, nagu olemasolevate õigusaktide eri osade muutmine, koondõigusakti väljatöötamine avamerel toimuva tegevuse kohta või pehmete juriidiliste vahendite väljatöötamine olemasolevate õigusaktide täiendamiseks. Kõnealuse tegevusega seotud ohud, vajadus õiguskindluse järele ning parema reguleerimise põhimõtted räägivad komisjoni arvates selle kasuks, et võetaks vastu üks uus eraldi õigusakt avamerel toimuva nafta ja gaasi puurimise ja tootmise kohta, mida võib-olla tuleks toetada pehmete õigusmeetmetega (suunised).

2.1. Vastutustundlik lubade andmine on ülimalt oluline

Lubade andmine on selgelt esimene tähtsaim vahend ohutuse tagamiseks keerulistes oludes toimuvatel puurimistöödel. Euroopa Liidu toimimise lepingus on siseturu rajamise ja toimimise raames ning keskkonna säilitamise ja parandamise vajadust silmas pidades kehtestatud ELi energeetikapoliitika[8]. Selles on ka märgitud, et liikmesriigil on õigus määrata kindlaks oma energiavarude kasutamise tingimused, teha oma valik erinevate energiaallikate vahel ning määrata kindlaks oma energiavarustuse üldstruktuur, piiramata seejuures ELi keskkonnapoliitikat[9]. ELi olemasolevates lubade andmist käsitlevates õigusaktides[10] on käsitletud üksnes lubade andmise konkurentsiga seotud külgi, et kogu ELi ettevõtjatel oleks võrdne juurdepääs liikmesriikide hankemenetlustele.

Selle kohaselt annab iga liikmesriik välja lube ja muid kinnitusi, mis on vajalikud nafta ja gaasi puurimiseks ja tootmiseks tema territooriumil ja tema jurisdiktsiooni alla kuuluvates vetes, olles ise kehtestanud lubade andmise nõuded. Kuid ühe liikmesriigi antud luba teha puurimistöid oma ranniku lähedal võib oluliselt mõjutada muid liikmesriike. Suurema naftalekke tagajärjel tekkiv keskkonna-, majanduslik ja sotsiaalne kahju mõjutab mere- ja rannikualasid riigipiiridest olenemata.

Seepärast on väga oluline, et lubade andmise kord kõikjal Euroopas vastaks teatavatele ühistele aluskriteeriumidele. Kõikides liikmesriikides tuleks lubade andmise kord läbi vaadata, et selles kajastada tunnustatud parimaid tavasid ja võtta arvesse üleeuroopalisi ohutuse, tervise- ja keskkonnakaitse, riskijuhtimise ja sõltumatu kontrollimise kohustusi.

Lubade andmise korda peab toetama üheselt mõistetav vastutamiskord, milles peavad olema ette nähtud vajalikud rahalise tagatise vahendid, mida rakendatakse suurõnnetuste korral. Olemasolevaid rahalise tagatise vahendeid tuleb hinnata rahaliste ülemmäärade seisukohast ja neid võib täiendada muude riskimaandamisvahenditega, nagu fondid, kindlustus, tagatised jne.

- Nafta ja gaasi puurimis- ja tootmislubade andmise põhinõuded peaksid olema kindlaks määratud ELi tasandil. Komisjon teeb selle kohta ettepanekud 2011. aastal ja lisab ka ettepanekute mõjuhinnangu. Põhinõuded, mida tuleb hinnata, peaksid hõlmama järgmist:

- täieliku ohutustoimiku ( safety case ) ja sellega seotud tervisekaitse ja ohutusalaste dokumentide[11] esitamine iga tööoperatsiooni kohta koos üksikasjalike sätetega, kuidas toimida kriitilise olukorra ja kõikide kaasnevate toimingute puhul, mis võivad põhjustada ränga õnnetuse;

- tõendamine, et võimalik käitaja suudab tehniliselt võtta kõik vajalikud meetmed, et vältida kriitilisi olukordi ja nendele reageerida, võttes arvesse töötingimusi kõnealuses kohas ja sellise tegevuse laadi, milleks kõnealust luba taotletakse;

- finantssuutlikkus, mis võimaldab kõrvaldada kõikide ettenähtamatute sündmuste tagajärjed, sealhulgas tuleks esitada võimalikud asjaomased kindlustuskavad või riskimaandamisvahendid.

2.2. Reguleerimiskord, mis aitab tagada töö võimalikult kõrge ohutustaseme

ELi õigusraamistiku killustatus ei ole seotud üksnes lubade andmisega, vaid ka käitiste tööga. ELi liikmesriigid on tervishoidu ja ohutust käsitlevad ELi direktiivid oma siseriiklikku õigusesse erinevalt üle võtnud, kuna liikmesriikidel on lubatud säilitada miinimumnõuetes esitatutest rangemad kaitsemeetmed või lisada selliseid rangemaid kaitsemeetmeid. Selle tulemusel võib juhtuda, et ühe ja sama ettevõtja käitatavad puurimisplatvormid eri liikmesriikide vetes peavad vastama erinevatele regulatiivsetele nõuetele. Peale turvameetmete terviklusega seotud ilmsete probleemide võib selline keerulisus põhjustada eelkõige lisakulusid ettevõtjatele ja takistada siseturu toimimist.

Suurima võimaliku turvalisuse ja ettevõtjate jaoks võrdsete tingimuste tagamiseks tuleks kõnealuse tööstusharu suhtes kohaldatavad nõuded viia eesmärkide seadmise ja vajaduse korral eeskirjade kehtestamisega vastavusse ühtsete kriteeriumidega, mis vastaksid tööstusharu parimatele töötavadele, ning need rangelt jõustada. Osutatud nõuded peavad lisaks finants- ja tehnilisele suutlikkusele hõlmama tähtsamaid reegleid avamereplatvormidel töötavate tööliste tervise ja ohutuse kaitseks, tagama platvormide tervikluse, keskkonnakaitse kõrge taseme, õnnetuste vältimise ja tõhusa tegutsemise õnnetuse korral.

Mitte ainult tulevane avamerel puurimine ja tootmine, vaid ka olemasolevad platvormid ja nende käitamine peavad pidevalt vastama kõrgeimatele ohutus- ja kaitsenormidele. Hoolduse kohta tuleks kohaldada nõuet, et käitisi tuleb korrapäraselt ajakohastada vastavalt tehnoloogia arengule.

Olemasolevates keskkonnakaitse õigusaktides on käsitletud paljusid avamerekäitistega seotud küsimusi (näiteks keskkonnamõju hindamine) ja avamerel töötamise teatavaid aspekte (näiteks heited platvormidelt). Paraku ei hõlma kõnealuseid käitisi ELi õigusaktid saastekontrolli ja suurõnnetuste ohu[12] kohta, milles peamiselt käsitletakse maismaal asuvaid käitisi ja maismaal esinevate suurõnnetuste ohtusid.

- Komisjon hindab võimalusi, kuidas tugevdada keskkonnakaitse õigusaktide saastekontrolli, inspekteerimise, õnnetuste vältimise ja üksikkäitiste juhtimisega seotud külgi. Õigusaktiettepanekutega kas laiendatakse olemasolevaid õigusakte avamerel asuvatele nafta- ja gaasiplatvormidele või töötatakse selliste tööde kohta välja eraldi õigusakt.

Nafta- ja gaasipuurimise sektoris töötajate tööohutuse ja töötervishoiu tõhustamise miinimumnõuded on esitatud raamdirektiivis 89/391/EMÜ[13], selle asjakohastes üksikdirektiivides ja konkreetset sektorit käsitlevas direktiivis 92/91/EMÜ.

- Platvormi Deepwater Horizon õnnetuse täielike juurdlustulemuste alusel vaatab komisjon läbi tööohutuse ja töötervishoiu raamistiku ja käsitleb muuhulgas vajadust muuta direktiivi 92/91/EMÜ (puurides maavarasid kaevandavate tööstuste töötajate ohutuse ja tervisekaitse tõhustamise miinimumnõuete kohta) ning käsitleb ka isoleeritult töötamise võimalikku psühholoogilist mõju inimlike eksituste esinemisele.

- Liikmesriikides lubade väljaandmise eest vastutavad asutused ja käitajad peaksid läbi vaatama ja vajaduse kohaselt ajakohastama ohutustoimikud ning töötervishoiu ja tööohutuse dokumendid. Kui läbivaatamine on lõpule viidud, peaksid nad kehtestama selge ajakohastamiskava juhuks, kui leitakse mingeid puudusi.

Avamerel asuvatele nafta- ja gaasipuurimisseadmetele kehtivad üldiselt tooteohutust käsitlevad ELi õigusaktid,[14] kuid nende reguleerimisalast on välja jäetud ujuvad merepuurplatvormid ( mobile offshore drilling units , MODU)[15] ja nendel asuvad seadmed. Ujuvaid merepuurplatvorme loetakse meresõidualusteks ja nende ohutust reguleerib Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni „Ujuvate merepuurplatvormide ehitamise ja varustuse koodeks” („ MODU Code ”). Osutatud koodeksis ei ole paraku nõudeid puuraukude puurimiseks kasutatavate seadmete kasutamise ega sulgemise korra kohta. Lisaks on puuraukude sulgemise seadmed jäetud välja ka asjakohaste ELi õigusaktide reguleerimisalast.

Avamerel toimuva nafta- ja gaasipuurimise kohta on arvukalt riikide, Euroopa ja rahvusvahelisi tehnilisi norme, kuid vähestes neist on eeldatud kooskõla ELi õigusega. Riikide eeskirjades viidatakse sageli tehnilistele normidele, kuid kasutatavad normid on liikmesriigiti erinevad.

- Komisjon kaalub, kas ELi tooteohutust käsitlevate õigusaktide reguleerimisala saab laiendada, et hõlmata ujuvatele merepuurplatvormidele paigaldatud ja seal kasutatavaid seadmeid. Selleks tuleb koostöös Rahvusvahelise Mereorganisatsiooniga selgitada välja puutepunktid „Ujuvate merepuurplatvormide ehitamise ja varustuse koodeksiga”.

- Komisjon hindab koostöös liikmesriikide pädevate asutustega kriitiliselt puuraukude projekteerimise ja juhtimise praegusi eeskirju ja tavasid, arvestades Deepwater Horizon’i õnnetusega saadud õppetunde. Kui selgub, et praegused eeskirjad on ebapiisavad või neid kohaldatakse liiga ebaühtlaselt, kaalub komisjon, kas kõnealuses sektoris on vaja edasist ühtlustamist sobivate õiguslike ja muude kui õiguslike vahendite abil.

- Komisjon toetab, koostöös riikide asutuste ja standardimisorganisatsioonidega nagu CEN, CENELEC, ISO ja IEC vajalike tehniliste standardite väljatöötamist.

2.3. Vastutuskorra lahendused

Selged sätted selle kohta, kes vastutab puhastustööde ja kogu tekitatud kahju hüvitamise eest, sunniksid käitajaid riske hindama ja ohutusmeetmeid võtma täie rangusega. Selline hoiatav mõju aitab piirata keskkonnakahju tekitamise ohtu.

ELi aluslepingutes[16] sätestatud ettevaatusprintsiibile ja saastaja-maksab-põhimõttele toetuvas ELi keskkonnakaitsealases ja mereõiguses on sätete süsteem, millega on ette nähtud õnnetuse tagajärjel tekkinud kahju hüvitamine. Euroopa Kohus on juba tuvastanud laevahukkudega seotud kohtuasjade kontekstis, et õnnetuse tagajärjel merre voolanud nafta jms kujutab endast jäätmeid ELi jäätmeseaduste tähenduses, millest tuleneb käitaja sellekohane vastutus, sealhulgas puhastamiskulude kandmise eest.

Keskkonnavastutuse direktiivis on käsitletud vastutust keskkonnakahju tekitamise eest, mis võib olla ka avameretöödega seotud õnnetuse või muu kriitilise sündmuse tagajärg. Kõnealuse õigusaktiga tuleb selgelt tagada, et avamerel tegutsevad käitajad vastutavad täiel määral mitte üksnes vee raamdirektiiviga hõlmatud kaitstud liikidele, looduslikele elupaikadele ja veekeskkonnale tekitatud kahju eest, vaid ka liikmesriikide jurisdiktsiooni alla kuuluvatele merealadele tekitatud igasuguse kahju eest.

- Komisjon teeb ettepaneku keskkonnavastutuse direktiivi muutmiseks, et hõlmata kogu kahju, mis on tekitatud kõikidele merealadele merestrateegia raamdirektiivi[17] tähenduses.

- Komisjon kaalub taas võimalust kehtestada kohustusliku finantstagatise nõue ja uurib sellega seoses, kas olemasolevate finantstagatisvahendite praegused ülemmäärad on piisavad, kui arvestada võimalikku suurõnnetust, millesse sattuvate vastutavate osaliste rahalised võimalused on piiratud.

- Jäätmete raamdirektiivi kohaldatavus naftalekete suhtes on üks küsimusi, mida käsitletakse praegu koostatavas suunisdokumendis osutatud direktiivi tõlgendamise kohta.

2.4. Ettevõtja vastutus

Ettevõtja kannab esmast vastutust oma tegevuse ohutuse eest. Oma tegevuses peab ta selgelt ja ühemõtteliselt seadma eesmärgiks ohutuse ja jätkusuutlikkuse, mis peavad kaaluma üles kõik muud eesmärgid. Selle tõendiks peavad olema investeeringud õnnetuste vältimisse, nendele reageerimisse ja nafta kogumise võime tagamisse. Ettevõtja huvides on seada kindlalt eesmärgiks kõrgeim ohutuse tase ja õnnetuste vältimine, kuna see määrab tema sektori konkurentsivõime ning võetavate reguleerivate meetmete ulatuse.

Seni on eri ettevõtjad võtnud erinevaid meetmeid ja neid on vaja täiendada ettevõtjate ühisalgatustega. Esimesest sellisest meetmest on juba teatatud[18]. Ent ettevõtjatel tuleb võtta veel mõõdetavaid ja ulatuslikke kohustusi, et arendada välja vajalik suutlikkus ja otsustavalt omaks võtta suhtumine „kõigepealt ohutus!”, mis väldiks tulevasi õnnetusi Euroopas ja mujal.

Nii ettevõtjad kui ka asutused on tõendanud oma võimet koondada ja küllaltki edukalt rakendada vahendeid naftalekkega võitlemiseks Mehhiko lahes, kuid muret teeb see, kui kaua kulus aega puuraugu sulgemiseks ning õnnetuse põhjuste väljaselgitamiseks. Ettevõtjad peaksid seepärast töötama, vajaduse korral koos asutustega, uute päästeabinõude kallal, mida saaks rakendada ja kasutada kõikides Euroopa meredes asuvates puurimiskohtades ja neis kasutatavate seadmete puhul.

- Komisjon kutsub ettevõtjaid, kel on häid võimalusi hinnata avamerel toimuva ohutu nafta- ja gaasipuurimise tehnilisi nõudeid, üles andma oma panust vajalike normide kehtestamisse ja esitama isereguleerumismeetmete ettepanekuid.

- Komisjon kutsub ettevõtjaid üles viima lõpule individuaalsete meetmete kava ja tööstusharu sihiseadedokumentide koostamise ja esitama need veel 2010. aastal, näidates neis üksikasjalikult ära kavandatavate meetmete ajastuse, laadi, sisu ja rakendamiseks vajalikud vahendid. Osutatud kavad ja sihiseadedokumendid tuleks esitada kontrollimiseks reguleerijatele ja sel määral, mil need ei sisalda tundlikku äriteavet, teha avalikult kättesaadavaks.

- Komisjon kutsub ettevõtjaid üles algatama sellise konsortsiumi loomise, kelle ülesanne oleks arendada välja ja luua Euroopas kiired esmapäästevahendid õnnetuse puhuks. Konsortsium peaks seadma ülesandeks arendada välja vahendid puuraugu hädaolukorras sulgemiseks.

2.5. Uus avaliku järelevalve mudel

Riigiasutused kannavad üliolulist vastutust õige reguleeriva raamistiku kehtestamise eest avamerel toimuva tegevuse jaoks, võttes arvesse ka mereala ruumilise planeerimise põhimõtteid[19]. Nad peavad tõhusa järelevalvega, mis hõlmab teavitamist, kontrolli ja jõustamist, ka tagama, et ettevõtjad eeskirju täielikult täidaksid.

Seejuures tuleb aktiivselt kaasata avalikkus ja võimalikud majandus- või sotsiaalsete huvide kaudu mõjutatavad sidusrühmad. Vastavalt merendusalase juhtimise parimale tavale[20] tuleb edendada läbipaistvust ning otsustamisse ja järelevalvesse kaasamist.

Riigiasutuste järelevalve ettevõtjate üle peaks tuginema parimale Euroopas juba kättesaadavale haldustavale ja seda võib tugevdada ELi tasandi meetmetega. Näiteks võib osutuda kasulikuks hindamine, kas ei tuleks kasutada inspekteerimist, sarnaselt meretranspordi inspekteerimisele Euroopa Meresõiduohutuse Ameti poolt, toetudes ELi õigusaktidele, millega on ette nähtud selge reguleerimisala, varustusnormid ja ohutusnõuded, võiks see aidata edendada tõhusat järelevalvet ja nõuete täitmise kontrollimist kogu ELis.

- Komisjon määrab koos liikmesriikide pädevate asutustega kindlaks parimad tavad, mida reguleerivad ja järelevalveasutused peaksid järgima avamerel toimuvaks tegevuseks lubade andmisel, inspekteerimisel ja nõuete täitmise kontrollimisel. Need töötatakse välja liikmesriikide pädevate asutuste praeguste parimate tavade alusel, et levitada neid kogu ELi jurisdiktsiooni alal, kasutades täielikult ära ka sidusrühmadega peetava fossiilkütuste alase Berliini foorumi struktureeritud dialoogi võimalused.

- Komisjon teeb koos liikmesriikidega tööd, et kehtestada avamerel keerukateks töödeks lubade andmise vabatahtlik konsulteerimis- ja aruandlusmehhanism, et laiem ring eksperte, näiteks naabruses asuvate mereäärsete liikmesriikide pädevad asutused, saaks seda vastastikuse eksperdihinnangu andmisega kontrollida.

- Komisjon teeb koos liikmesriikide, ettevõtjate ja muude sidusrühmadega tööd, et võimaldada avalikkusele hõlbus juurdepääs pidevalt ajakohastatavale teabele ohutusmeetmete, riskijuhtimise, hädaolukorra tegevuskavade ja iga ettevõtte peamiste ohutusalaste näitajate kohta.

- Komisjon teeb koostööd liikmesriikidega, et luua raamistik liikmesriikide reguleerijate tegevuse, nimelt nende järelevalveülesannete täitmise sõltumatuks hindamiseks.

3. Täiustamisel on vaja ettevaatust

Kuni platvormi Deepwater Horizon õnnetuse põhjuste täielike juurdlustulemuste selgumiseni, ettevõtjate poolt tööohutuse parandamiseks tehtavate pingutuste reaalsete tulemuste saamiseni ja reguleeriva raamistiku tugevdamiseni kogu Euroopas tuleks rakendada erilist konservatiivsust ja täiendavat ettevaatust nii jätkuval puurimisel kui ka tootmisel, samuti uute tööde kavandamisel ja lubade andmisel.

Ettevaatus peaks vastama riskitasemele ja keskenduda tuleks peamiselt avamerel toimuvatele keerukatele töödele, mille puhul äärmuslikud ilmastikutingimused, kõrge rõhu all olev või kõrge temperatuuriga maardla, süvameri või eriti tundlik looduslik elupaik põhjendab sellist erilist hoolikust. Selliste keeruliste tööde puhul võiks olla kohane ajutiselt peatada tulevaste tööde jaoks lubade andmine. Kõik ettevaatusmeetmed peaksid vastama ohtude suurusele ja olema koordineeritud ELi tasandil.

- Komisjon kutsub liikmesriike üles vaatama läbi kõik keerukad nafta ja gaasi puurimise või tootmise tööd ja tagama parimale tavale vastavate normide ühesuguse kohaldamise kogu ELis. Otsuse tegemine oma ranniku lähedal puurimistööde peatamise kohta jääb liikmesriikide pädevusse, kuid komisjon kordab oma üleskutset liikmesriikidele rangelt kohaldada ettevaatlikku lähenemisviisi lubade andmisel uuteks keerukateks nafta või gaasi puurimise või tootmise töödeks ja uurida, kas on vaja peatada selliste lubade andmine, kuni Euroopas avamerel kohaldatav ohutusrežiim on platvormi Deepwater Horizon õnnetust arvestades läbi vaadatud.

4. Tugevdada ELi võimet võtta meetmeid avamerel toimunud õnnetuse puhul

Mõne liikmesriigi avamerealal toimuva ränga õnnetuse puhul peaksid selle päästeüksused olema võimelised kaasama kõik olemasolevad päästevahendid, sealhulgas ettevõtjatele kuuluvad[21] ja teiste liikmesriikide vahendid. ELil on vahendid liikmesriikide hädaolukorras kasutatavate ja kodanikukaitse mehhanismide täiendamiseks ühenduse kodanikukaitse mehhanismide kaudu, millest nõudmise korral antakse toetust ja hõlbustatakse koordineerimist ning üleeuroopalise abi kaasamist. See hõlmab nii kodanikukaitset kui ka merealade saastet. Komisjoni hallatav seire- ja teabekeskus ( Monitoring and Information Centre , MIC) on kättesaadav ööpäevaringselt ja ilma puhkepäevadeta.

Vajaduse korral võib seire- ja teabekeskus kiiresti kaasata Euroopa Meresõiduohutuse Ameti naftakogumisvahendid. Kuigi Euroopa Meresõiduohutuse Amet tegeleb peamiselt meresõidualustest lähtuva mere reostuse ja sellekohaste päästetöödega, võiks ta anda tõhusat abi avamere tootmiskohast alguse saanud naftalekke korral, kuna tema reostustõrjelaevade ja satelliitfotografeerimise vahenditega saab tõrjuda igasugust naftareostust. Komisjon algatab seepärast Euroopa Meresõiduohutuse Ameti[22] asutamismääruse muutmise, et amet saaks toetada mis tahes allikast, sealhulgas nafta ja gaasi avameretootmiskohtadest pärit merereostuse tõrjet.

Jätkatakse ka ELi üldise õnnetuste vältimise ja päästevõime tugevdamist, sealhulgas seire- ja teabekeskuse toel. Seejuures tuleks püüda kasutada sünergiat, mis tekib seoses ettevõtjate meetmete võtmisega puuraugu kiireks sulgemiseks ja naftareostuse tõrjeks.

Avamerepäästetööde tõhusus ja kiirus sõltub ka õnnetuse ajal veesamba ja merepõhja hetkeseisu käsitleva teabe kättesaadavusest. Selline teave ei ole praegu kogu ELi kohta täielikult kättesaadav ning seda ei ole võimalik kiiresti koondada paljudest avalikest ja eraallikatest, et saada vajalikku ülevaadet õnnetuse käigust.

- Komisjon esitab 2010. aastal teatise, mille eesmärk on koondada kogemused ja vahendid, mis on olemas kohalikul, liikmesriigi ja ELi tasandil, ELi tugevdatud katastroofitõrje süsteemiks. Selle peamine eesmärk on osutada abi esmase hädaohu etapil ning tugevdada ELi kodanikukaitse ja humanitaarabi vahendeid.

- Komisjon otsib teid päästetööde võime täiendamiseks, näiteks nõudega, et ELi igas asjakohases piirkonnas oleks kättesaadav hädaolukorras vajalik päästevarustus; selleks teeb komisjon koostööd ettevõtjate ja liikmesriikidega ning toetub olemasolevatele ELi kodanikukaitse mehhanismidele ja Euroopa Meresõiduohutuse Ametile.

- Hädaolukorras päästetööde tõhususe suurendamiseks kutsub komisjon liikmesriike üles võtma meetmeid, mida komisjon soovitas algatuses „Merealased teadmised 2020”, et luua kooskõlastatud ja avatud süsteem veesamba ja merepõhja hetkeseisu käsitleva teabe jagamiseks.

5. Uued partnerlussuhted avamerel toimuva tegevuse ohutuse tagamiseks ka väljaspool Euroopa vesi

5.1. Naabruskonna piirkondlikud algatused kui rahvusvaheliste meetmete esimene ring

EL peab hoolikalt jälgima, mis toimub tema vete naabruses asuvatel avamerealadel, kus puurimistegevus üha laieneb ja kus toimuv õnnetus koos järgneva naftalekkega võiks kahjustada mitme rannikul asuva liikmesriigi keskkonda ja majandust.

Sellega seoses tuleks toetada ÜRO mereõiguse konventsiooni kohaselt toimuvat majandusvööndite ja mandrilava piiritlemist.

Vahemerel moodustab suure osa merest avameri ning tuleks tugevdada rannikul asuvate riikide asutuste koostööd.

EL peaks seepärast taotlema, et õigusraamistikud ja ettevõtjate järelevalve naabruses asuvates Euroopa vetes tagaks sama kõrge ohutus- ja kaitsetaseme. Piirkondliku koostöö hea näide on pädevate asutuste koostöö Põhjamerel[23].

Tuleks uurida piirkondlike konventsioonide võimalusi. See hõlmab Vahemerel avameretöödest tingitud saastusega võitlemise protokolli[24] jõustamisprotsessi taaskäivitamist, milleks tuleb teha tihedat koostööd asjaomaste liikmesriikidega. See eeldaks juba olemasoleva organisatsiooni, Vahemere piirkondliku merereostusega seotud hädaolukordadele reageerimise keskuse (REMPEC) kaasamist avamerel õnnetuste ärahoidmisel, nende tõrjevalmiduse saavutamisel ja tõrjel. Võimalik on tugevdada kahepoolset koostööd, eelkõige avamerel tootmises osalevate Vahemere lõunaranniku riikidega, nimelt Euroopa naabruspoliitika tegevuskavade ja vahendite kaudu.

Sarnaste eesmärkidega meetmeid[25] tuleks võtta ka muude piirkondlike merekonventsioonide, nagu OSPARi, Helsingi konventsiooni või Bukaresti konventsiooni[26] alusel. Piirkondlikud energeetikakoostöö kavad nagu Inogate on juba suunatud energiavarustuse ohutuse ja kindluse tagamisele ning neid võiks edasi arendada, et edendada avamerel toimuva tegevuse alast koostööd. Tuleks kaaluda, kas ka energiaühenduse aluslepingus ei tuleks käsitleda asjaomaste riikide vetes toimuva tegevuse ohutust.

Arktika väärib samuti erilist tähelepanu tänu oma eriti tundlikule looduskeskkonnale, karmile kliimale ja suurtele veel uurimata nafta- ja gaasivarudele. Tuleks kehtestada siduvad rahvusvahelised eeskirjad või sihttasemed, toetudes muuhulgas Arktika nõukogu suunistele[27]. Sellega seoses on olulised kontaktid Arktika riikidega.

- Komisjon hoogustab dialoogi ELi naaberriikidega avamereohutuse alal, mille eesmärk on uued ühisalgatused, millega luuakse kanalid teabe vahetamiseks hädaolukorras, jagatakse teavet puurimistööde ja tootmise kohta, edendatakse kõrgeid ohutus- ja vältimisnorme ning ühiseid jõustamismeetmeid nagu käitiste inspekteerimine.

- Komisjon teeb koostööd liikmesriikide ja asjaomaste kolmandate riikidega, et hoogustada Vahemere, Musta ja Läänemere pädevate asutuste piirkondlike foorumite loomist ja algatusi, toetudes Põhjamerel toimuvat tegevust reguleerivate pädevate asutuste foorumi eeskujule ja kogemustele. Samuti kaalub komisjon avamerel toimuva tegevuse ohutuse küsimuse käsitlemist ELi kandidaatriikide ja naaberriikidega sõlmitud kahepoolsete ja piirkondlike koostöölepingute kaudu.

- Komisjon toetab ka olemasolevate konventsioonide ja protokollidega seotud meetmeid.

5.2. Euroopa ettevõtjate rahvusvaheline kohustus

Paljud Euroopa nafta- ja gaasisektori ettevõtjad laiendavad oma tegevust avamerel väljaspool Euroopat. On väga oluline, et ettevõtjad kohustuksid järgima tänapäeva tasemele vastavaid ohutus- ja keskkonnanõudeid olenemata sellest, millise riigi vetes nad tegutsevad, sealhulgas ka väljaspool ELi.

Üks võimalus oleks kehtestada kohustused, et ettevõtjad, kes asuvad ELis, peavad kõikjal kogu maailmas avamerel tegutsedes järgima ühesugust ohutus- ja keskkonnapoliitikat. Sellise kohustuse täitmata jätmise korral võiksid reguleerijad võtta neilt tegutsemisloa või eriloa.

- Komisjon kutsub ettevõtjaid ja liikmesriike üles võtma vastu läbipaistvad ja siduvad kohustused ELis asuvate ettevõtjate jaoks järgida Euroopas kehtivaid ohutusnorme ja õnnetuste vältimisega seotud norme kogu oma tegevuses kõikjal maailmas.

5.3. Ülemaailmne vastutus

Avamerel toimuvate õnnetuste mõju ei piira riigipiirid, kuid õnnetuste vältimist, hädaolukorra päästetööde kavandamist ja päästetöid reguleerivate rahvusvahelise õiguse aktidega hõlmatus, samuti selliste aktide jõustamine on ebaühtlane ja puudulik[28]. Näiteks käsitletakse ühes hädaolukorra päästetööde kavandamise alases konventsioonis[29] üksnes laevadest, kuid mitte avamerel töötavatest puurimisplatvormidest lähtuvat reostust. Mitte üheski rahvusvahelises konventsioonis ei käsitleta avamerekäitiste põhjustatud nafta- ja gaasireostusega seotud finantsvastutust.

ELil on head võimalused asuda juhtima rahvusvahelisi jõupingutusi olemasolevate eeskirjade karmistamiseks kogu maailmas. Kuid selleks peab ta ühendama oma jõud partneritega, alustades USAst ja muudest suurtootjatest nagu Norra, Venemaa ja OPEC. ELi algatused peaksid tuginema rahvusvahelisele reguleerijate foorumile, kuid taotleda tuleks laiemat osavõttu[30].

Lõppeesmärk peaks olema ülemaailmne süsteem, millega kehtestataks avamerel toimuvate puurimis- ja tootmistööde jaoks ühised ohutuse ja jätkusuutlikkuse eesmärgid või võrdlustasemed, millel oleks kaks eesmärki. Esiteks peaks see edendama kõikide riikide jurisdiktsiooni alla kuuluvates vetes avamerel toimuvate nafta ja gaasi puurimise ja tootmise jaoks rangete ohutus- ja õnnetuste vältimise eeskirjade vastuvõtmist ja rakendamist. Teiseks tuleks selle kaudu koordineerida meetmeid ja/või arendada ühismeetmeid, mis oleksid suunatud asutustele, reguleerijatele, standardimisorganisatsioonidele, ettevõtjatele, sertifitseerimisettevõtetele ja teadusasutustele, et tagada ÜRO mereõiguse konventsiooni võimalikult täielik täitmine väljaspool riikide jurisdiktsiooni asuvates vetes.

- Kasutades olemasolevaid energeetikaalaseid partnerlussidemeid ja dialoogi ELi rahvusvaheliste partneritega käivitatakse ülemaailmne ELi juhitav algatus avamerel ohutuse tagamiseks ja sellise ülemaailmse meetme üldiste lähtetingimuste kooskõlastamiseks. ELi-OPECi ministrite kohtumisel avaldati juba toetust ideele korraldada 2011. aastal avamereohutuse ümarlaud. Komisjon soovib korraldada sellise kohtumise 2011. aastal, et leppida kokku peamised eesmärgid ning uurida parimate tavade ja ülemaailmsete normide siht- ja võrdlustasemeid. Lisaks jätkab komisjon avamerealgatuste heaks töötamist G 20 raames.

6. Kokkuvõte ja pilguheit tulevikku

Platvormi Deepwater Horizon õnnetuse järel toimunud läbivaatamine näitas, et ELis avamerel toimuvat nafta ja gaasi puurimist ja tootmist reguleeritakse, lähtudes osaliselt erinevatest tervise, ohutuse ja keskkonnakaitse nõuetest. Selline killustatus ei suuda tagada vajalikku reageerimist ohtudele, mida kätkeb endas nafta- ja gaasitootmise edendamine avamerel. Ettevõtjate kohustused ja vastutus jäävad sel viisil juriidiliselt ebaselgeks, mis ei luba täiel määral kasutada kõiki võimalusi, mida pakuvad ELi asutused ja vahendid.

Nii mõnegi liikmesriigi pädeva asutuse kehtestatud reguleerimiskord näeb ette õnnetuste vältimise karmide tervisekaitse, ohutuse ja keskkonnakaitse nõuetega, kuid on vaja lisameetmeid, et tagada selliste heade tavade levik kogu ELis; selleks tuleb kehtestada selge tänapäeva nõuetele vastav raamistik ELi tasandil, millega selgitataks ELi õigusakte ja täidetaks avastatud lüngad. ELi huvides on toimida kiiresti ja tagada, et ELi vetes ja kogu maailmas avamerel toimuv tegevus vastaks ohutuse, õnnetuste vältimise ja nendele reageerimise kõige karmimatele nõuetele ilma mingite järeleandmiste või kompromissideta.

Komisjon kutsub Euroopa Parlamenti ja nõukogu üles toetama käesolevas teatises esitatud tegevussuunda ja väljendama oma arvamust soovitatud konkreetsete meetmete kohta. Komisjon jätkab konsultatsioone liikmesriikide reguleerijatega ja muude sidusrühmadega esitatud meetmete haardeulatuse üle, et esitada ettepanekud konkreetsete õigus- ja muude meetmete kohta enne 2011. aasta suve. Selle käigus võtab komisjon arvesse kõiki asjakohaseid õppetunde, mida võib anda puurimisplatvormi Deepwater Horizon õnnetuse uurimine.

[1] Plahvatuse ja sellele järgnenud tulekahju tõttu sai surma üksteist inimest. Enne lekke sulgemist 85 päeva hiljem voolas ookeani hinnanguliselt 4,9 miljonit barrelit naftat, naftaleke on kahjustanud 350–450 km ulatuses USA rannikut.

[2] ELi ja Norra nafta ja maagaasi toodang 2009. aastal oli vastavalt 196 ja 269 miljonit naftaekvivalenttonni. Umbes 90 % Euroopa Majanduspiirkonna naftast ja 60 % maagaasist toodetakse avamerel.

[3] Piper Alpha platvormil toimus plahvatus 1988. aastal, hukkus 167 inimest ja merre voolas 670 tonni naftat. Alexander Kiellandi platvormi ümberminekul 1980. aastal hukkus 123 inimest.

[4] Liikmesriikide haldusasutused, kes vastutavad avamerel majandustegevuseks lubade andmise ja sellise tegevuse järelevalve eest.

[5] Volinike Oettingeri ja Damanaki avaldused Euroopa Parlamendi täiskogul 7. juulil.

[6] ELi liikmesriikide suveräänsete õiguste ja jurisdiktsiooni alla kuuluvad alad Vahemerel, Läänemerel, Mustal merel ja Atlandi ookeani kirdeosas, kaasa arvatud merealad Assoori saarestiku, Madeira ja Kanaari saarte juures. Osutatud alad hõlmavad rannikuvesi, territoriaalvesi ja majandusvööndeid.

[7] Resolutsioon ELi meetmete kohta seoses nafta puurimise ja tootmisega Euroopas, vastu võetud 7. oktoobril 2010.

[8] Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 194.

[9] Samas.

[10] Direktiiv 94/22/EÜ süsivesinike geoloogilise luure, uurimise ja tootmise lubade andmis- ning kasutamistingimuste kohta.

[11] Direktiiv 92/91/EMÜ puurides maavarasid kaevandavate tööstuste töötajate ohutuse ja tervisekaitse tõhustamise miinimumnõuete kohta, art. 3.

[12] Direktiiv 96/82/EÜ ohtlike ainetega seotud suurõnnetuste ohu ohjeldamise kohta (Seveso II).

[13] Direktiiv 89/391/EMÜ töötajate töötervishoiu ja tööohutuse parandamist soodustavate meetmete kehtestamise kohta.

[14] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2006/42/EÜ, mis käsitleb masinaid ja millega muudetakse direktiivi 95/16/EÜ, ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 97/23/EÜ surveseadmeid käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta.

[15] Puurimisplatvorm Deepwater Horizon oligi klassifitseeritud ujuvaks merepuurplatvormiks.

[16] Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 191 lõige 2.

[17] Direktiiv 2008/56/EÜ.

[18] Rahvusvaheline nafta- ja gaasitootjate ühendus moodustas töörühma, et hinnata praegusi tavasid ja nende täiustamise võimalusi. Moodustati ettevõtjate konsortsium, et arendada Mehhiko lahel puuraukude hädaolukorras sulgemise vahendeid.

[19] Mereala ruumiline planeerimine on tähtis vahend, mille abil juhitakse eri tegevusalade konkurentsi ruumi pärast intensiivse kasutusega merepiirkondades ja tagatakse samas nende pikaajaline stabiilsus ja prognoositavus.

[20] Vt komisjoni teatis „Suunised seoses integreeritud lähenemisviisiga merenduspoliitikas: integreeritud merendusalase juhtimise ja sidusrühmadega konsulteerimise parimate tavade toetamine” KOM(2008) 395 (lõplik).

[21] Oil Spill Response Ltd (mis on osa ülemaailmsest võrgustikust Global Response Network).

[22] Määrus (EÜ) nr 1406/2002.

[23] North Sea Offshore Authorities Forum (NSOAF).

[24] Protocol for the Protection of the Mediterranean Sea against Pollution Resulting from Exploration and Exploitation of the Continental Shelf and the Seabed and its Subsoil.

[25] Vt 23.–24. septembri 2010. aasta OSPARi ministrite konverentsi järelduste artikkel 18.

[26] Kirde-Atlandi merekeskkonna kaitse konventsioon (OSPAR), Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse konventsioon (Helsingi konventsioon), konventsioon Musta mere kaitseks reostuse eest (Bukaresti konventsioon).

[27] Arctic Offshore Oil and Gas Guidelines 2009.

[28] ÜRO mereõiguse konventsioonis on riikide jaoks ette nähtud kohustus kaitsta merekeskkonda saastuse eest, kehtestada hädaolukorra tegevuskavad ning võtta vastu seadused ja eeskirjad, et vältida ja vähendada saastust nende jurisdiktsiooni alla kuuluvates vetes ja väljaspool ning võtta saastus kontrolli alla. Paraku ei ole ette nähtud järgimis- ega jõustamismehhanisme ning rakendamine sõltub riikide ja selliste organisatsioonide, nagu tööstusharuühendused ja piirkondlike merekonventsioonide organisatsioonid, heast tahtest. Selle tagajärjeks on suured erinevused nende kohustuste täitmises, sealhulgas ka Euroopa vetes.

[29] Rahvusvaheline naftareostuse konventsioon (OPRC).

[30] Rahvusvahelise reguleerijate foorumi liikmete hulka kuul[31]*+?@A_`abÓâãéëGH ¡ñöuvad Brasiilia, Kanada, Madalmaad, Uus-Meremaa, Norra, Ühendkuningriik ja USA.