2008
ÜHINEMISEELSE  STRUKTUURIPOLIITIKA 
RAHASTAMISVAHEND ISPA, 
20002006EUROOPA 
KONTROLLIKODA
Eriaruanne  nr 12
ET

ÜHINEMISEELSE 
STRUKTUURIPOLIITIKA RAHASTAMISVAHEND ISPA, 20002006Eriaruanne  nr 12   2008
EUROOPA KONTROLLIKODA(vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 248 lõike 4 teisele lõigule)
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–20062
EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Telefon +352 4398-45410
Faks +352 4398-46430
E-post: euraud@eca.europa.eu
Internet: http://www.eca.europa.eu
Eriaruanne  nr 12   2008
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saate Internetist Europa serverist (http:/europa.eu).
Kataloogimisandmed on esitatud väljaande lõpus.
Luxembourg: Euroopa Ühenduste Ametlike Väljaannete Talitus, 2009
ISBN 978-92-9207-159-2
doi: 10.2865/5394
© Euroopa ühendused, 2009
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Printed in Belgium
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–20063
SISUKORD
Punktid 
 SELETAV SÕNASTIK
IVI KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE
16 SISSEJUHATUS
12  TOETUS ELi KANDIDAATRIIKIDELE
36  ISPA HALDAMINE JA RAHALISED VAHENDID
712  AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS
1342  AUDITI TÄHELEPANEKUD
1324  KAS ISPA TEGEVUSTE ALUSEKS OLI ÜHTLUSTATUD STRATEEGIA JA PIISAV ETTEVALMISTUS?
1315 ÜLDINE RAAMISTIK JA AUDITIKRITEERIUMID
1619 SIHIPÄRASED ISPASTRATEEGIAD
2021 KOLM OLULIST SUUNISDOKUMENTI EI OLNUD KÄTTESAADAVAD ISPA ALGUSETAPIS
2224 PUUDUSED FINANTS JA TASUVUSANALÜÜSIS
2536  KAS PROJEKTID VIIDI ELLU VASTAVALT KAVALE?
2526 ÜLDINE RAAMISTIK JA AUDITIKRITEERIUMID2732 PEAAEGU KÕIKIDE PROJEKTIDE PUHUL ESINES VIIVITUSI
3336 RAHASTAMISKAVASID EI RAKENDATA PLAANIKOHASELT
3742   KAS PROJEKTID AITASID ABISAAJARIIKIDEL JÄRGIDA ELi KESKKONNAALASEID DIREKTIIVE 
JA EDENDASID ÜLEEUROOPALISE TRANSPORDIVÕRGU PARANDAMIST?
3738 ÜLDINE RAAMISTIK JA AUDITIKRITEERIUMID
3940 ELi KESKKONNAALASTE STANDARDITE JÄRGIMINE ON PARANENUD
4142 PARANENUD ÜHENDUSED ÜLEEUROOPALISE TRANSPORDIVÕRGUGA
43 KOKKUVÕTTED JA SOOVITUSED
 LISA I. ISPA PROJEKTI JUHTIMISE ETAPID JA KOMISJONI PEAMISED TEGEVUSED KOMISJONI VASTUSED
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–2006
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–20065
SELETAV SÕNASTIK
ISPA käsiraamat : Käsiraamat, mille eesmärk on tagada, et ISPA projektide kavandamine 
ja rakendamine toimub parimat tava järgides. Käsiraamat katab kogu projektitsüklit ja annab praktilisi juhiseid ISPAt ja koordineerimist käsitlevate määruste kohta.
Määrused : ISPAt reguleerivad kaks peamist määrust:
Nõukogu 21. juuni 1999. aasta määrus (EÜ) nr 1266/1999 (EÜT L 161, 26.6.1999) kandidaatrii-kidele ühinemiseelse strateegia raames antava abi kooskõlastamise kohta ja määruse (EMÜ) nr 3906/89 muutmise kohta (EÜT L 161, 26.6.1999, lk 68) („koordineerimismäärus“).Nõukogu 21. juuni 1999. aasta määrus (EÜ) nr 1267/1999, millega luuakse ühinemiseelse 
struktuuripoliitika rahastamisvahend (EÜT L 161, 26.6.1999, lk 73), mida muudeti määru-
sega (EÜ) nr 2382/2001 (EÜT L 323, 7.12.2001, lk 1) („ISPA määrus“).
PHARE : Ühenduse abi programm Kesk- ja Ida-Euroopa riikidele oli Euroopa Liidu liikmeks 
saamise taotluse esitanud Kesk- ja Ida-Euroopa riikide ühinemiseelse strateegia peamine 
rahastamisvahend. Kuigi Phare programm oli algselt mõeldud Kesk- ja Ida-Euroopa riiki-
dele, laiendatakse seda ka Lääne-Balkani kandidaatriikidele.
PRAG : Praktiline juhend PHARE ja ISPA projektide pakkumise ja lepingute sõlmimise 
menetluste kohta.
Projektitaotlus : Dokumendid, mille hulka kuuluvad tüüpvorm ja tõendavad dokumendid 
(näiteks teostatavusuuring, kavandamine, tasuvusanalüüs ja finantsanalüüs, keskkonna-mõjude hindamine), mis kirjeldavad ja põhjendavad ettepanekut. Sinna alla kuuluvad ka järelevalve- ja kvaliteedikontrolli mehhanismid.
Rahastamismemorandum : Leping, milles määratletakse projekti eelarvelised kohus-
tused ning materiaalsed ja finantsnäitajad, mida kasutatakse järelevalve teostamiseks projektide tulemuste üle.
Riiklikud valdkondlikud strateegiad : Projekti määratlemise raamistik, mis hõlmab kesk-
konna- ja transpordisektorite projektiettepanekute valiku ja hindamiskriteeriumeid.
SAPARD : Põllumajanduse ja maaelu arendamise liitumiseelne programm.
Tasuvusanalüüs : Meetod, mille abil võrreldakse kõiki sekkumisega kaasnevaid kulusid 
ja tulusid, et määrata kindlaks, kas tulud ületavad kulud ja kui jah, siis milline on see suhe.
Ühtekuuluvusfond : Vahend, mis on kavandatud majandusliku ja sotsiaalse ühtekuu-
luvuse edendamiseks keskkonna- ja transpordivaldkonna suurprojektide rahastamise kaudu liikmesriikides, mille rahvamajanduse kogutulu elaniku kohta on väiksem kui 90% 
ühenduse keskmisest. Ühtekuuluvusfondi rakendati esialgselt Hispaanias, Kreekas, Iiri-
maal ja Portugalis. Alates 1. jaanuarist 2004 ei ole Iirimaa enam abikõlblik. Pärast ELiga 
liitumist muudeti uute liikmesriikide käimasolevad ISPA-projektid ümber ühtekuuluvus-fondi projektideks.
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–20066
KOMMENTEERITUD 
KOKKUVÕTE
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–20067
I.
ISPA oli perioodil 2000–2006 üks instrumen-
tidest Kesk- ja Ida-Euroopa kanditaatriikide 
abistamisel ühinemiseks ettevalmistamisel. 
Selle eesmärkideks oli aidata kandidaatrii-
kidel kohaldada ELi keskkonnastandardeid  
ja kaasajastada ning laiendada transpordi-võrke, sealhulgas sidemeid üleeuroopalise  
võrguga. Ka andis see ELi vahendite halda-
mise kogemuse seoses suurte infrastruktuuri 
projektidega. Rahaliste eraldiste kogusumma oli 7 280 miljonit eurot.
II.
Kontrollikoda analüüsis selle vahendi kasu-tamist, uurides, kas oli kehtestatud ühtne  strateegia ja kas ettevalmistus ISPA tege-vuste toetamiseks oli piisav, ning kas pro-
jekte viidi ellu vastavalt kavadele ja kas  projektid aitasid kaasa abisaajariikide pool-
sele ELi keskkonnadirektiivide järgimisele  
ja üleeuroopalise transpordivõrgu (TEN-T)  
parandamisele.
III.
Kontrollikoda järeldab, et ühtne strateegia 
oli olemas, aga projektid ei olnud alati pii-
savalt hästi ettevalmistatud. Kolm olulist  
metoodika suunisdokumenti esitati esimese 
etapi taotluste seisukohalt hilinemisega.KOMMENTEERITUD 
KOKKUVÕTE
IV.
Projekte ei viidud ellu vastavalt kavale,  
rahastamiskavades esines märkimisväärseid 
viivitusi ning muudatusi.
V.
Kontrollikoja auditeeritud projektid aita-
vad kaasa ELi standarditele vastavusele  või parandavad sidemeid üleeuroopalise  transpordivõrguga.
VI.
Kontrollikoda soovitab komisjonil viia läbi  ISPA rakendamise järelkontroll ja uurida,  kuidas saaks tulevikus sarnase vahendi  rakendamisel viivitusi vältida. Selleks peaks komisjon muutma suunisdokumendid kätte-saadavaks enne, kui kandidaatriigid hakka-vad projekte ette valmistama, ning suuremat tähelepanu tuleks pöörata menetluste lõpu-leviimiseks kuluva aja vähendamisele.
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–20068
SISSEJUHATUS
TOETUS ELi KANDIDAATRIIKIDELE
 1.  Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA) on üks kol-
mest rahastamisvahendist (koos Phare ja Sapardiga), mis on mõeldud kandidaatriikide abistamiseks ühinemisettevalmistustes. ISPA loodi 1999. aastal, et aidata kaasa Kesk- ja Ida-Euroopa kandidaatriikide
1 
ELiga ühinemise ettevalmistustele keskkonna ja transpordi valdkonnas2, 
nii nagu ühtekuuluvusfond kavandati kõige vähem jõukate liikmesrii-
kide tarbeks (vt joonis 1 ). See aitas ka kandidaatriikidel valmistuda 
ühinemisejärgseks ELi vahendite haldamiseks, andes neile vahendite 
kasutamise kogemuse seoses suurte infrastruktuuriprojektidega.1 Bulgaaria, Tšehhi Vabariik, 
Eesti, Ungari, Läti, Leedu, Poola, Rumeenia, Slovakkia ja Sloveenia.
2 Määruse (EÜ) nr 1267/1999 
artikkel 1.
ISPA SEKKUMISLOOGIKAJOONIS 1
VAJADUSED
•  Keskkonnastandardite parandamine•  Transpordi infrastruktuuri parandamine
EESMÄRGID
•  Riikide taseme muutmine ELi keskkonnastandarditele vastavaks•  Üleeuroopaliste võrkude laiendamine
SISENDID
•  Komisjonipoolne koordineerimine•  ISPA ja riiklikud vahendid•  ISPA strateegiad, rahastamismemorandumid, komisjoni otsused•  Personal
PROTSESSID
•  Infrastruktuuride rajamine ja parandamine keskkonna- ja transpordisektorites
VÄLJUNDID
•  Uued ja/või korrastatud veepuhastussüsteemid•  Kilomeetrite kaupa uusi teid või raudteevõrke või parandatud võrgustikku
TULEMUSED MÕJU
Teenindatud leibkondade/ettevõtete 
protsent, säästetud aeg, parem juurdepääsMõju keskkonnale; paranenud vee 
kvaliteetSujuvam liiklusvoog, parem teede/raudteede võrgustik
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–20069
 2.  ISPA programmi viidi ellu 2000–2006 programmitöö perioodil. 2007. aasta 
jaanuarist on sarnaseid tegevusi rahastatud ühinemiseelse abi rahas-
tamisvahendi IPA kaudu3.
ISPA HALDAMINE JA RAHALISED VAHENDID
 3.  Joonisel 2  esitatakse projektide väljatöötamise ja heakskiitmise  
raamistik.
ISPA MENETLUSRAAMISTIKJOONIS 23 IPA hõlmab Horvaatiat, 
endist Jugoslaavia Makedoonia 
Vabariiki, Türgit, Albaaniat, 
Bosnia ja Hertsegoviinat, Montenegrot, Serbiat ja Kosovot 
ÜRO Julgeolekunõukogu 
resolutsiooni 1244/99 kohaselt.
Ühinemiseelse struktuuripoliitika vahendiga seonduv programmitöö
Riiklik ISPA strateegia:  koostatakse valdkondlikud strateegiad ja loetelu prioriteetsetest projektidest
Valmistab ette kandidaatriik
Projektitaotlus
Sisaldab üksikasjalikku projektikirjeldust
Hindamine
Hindamisele järgneb kaks talitustevahelist konsultatsiooni
Komisjoni otsus
Rahastamismemorandum
Kirjutatakse alla koos kandidaatriigiga•  Nõukogu 21. juuni 1999. aasta määrus (EÜ) nr 1267/1999, millega luuakse ühinemiseelse 
struktuuripoliitika rahastamisvahend
•  Nõukogu 21. juuni 1999. aasta määrus (EÜ) nr 1266/1999 kandidaatriikidele ühinemiseelse strateegia 
raames antava abi kooskõlastamise kohtaÜhinemispartnerlus
Ühenduse õigustiku peamised valdkonnadValmistab ette komisjonRiiklik programm
Ühinemiseks valmistumise tegevuskavaValmistab ette kandidaatriikRiiklik arenduskava
ArengustrateegiaValmistab ette kandidaatriikSuunised
ISPA käsiraamat
Tasuvusanalüüsi 
juhisedKohustuslik 
arvamus  
Esitab ISPA 
korralduskomiteeKomisjon
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200610
 4.  ISPA eraldiste kogusumma perioodiks 2000–2006 oli 7 280 miljonit eurot 
(1 040 miljonit eurot 1999. aasta hindades4), mis tuli jagada abisaa-
jariikidele valitud kriteeriumide alusel. ISPA eesmärk oli kasutada  vahendid nii, et keskkonnaga seotud meetmete ja transpordi infra-
struktuuri valdkonna meetmed oleksid tasakaalus.
 5.  Kokku kiideti heaks 366 ISPA projekti, millest 201 olid keskkonnasektori, 
78 transpordisektori ja 87 tehnilise abi valdkonna projektid. ISPA  
eelarve (2006. aasta hindades) oli enne paranduseelarveid ja ilma  tehnilise abita 7 708 miljonit eurot
5. Keskkonnasektori ISPA projek-
tide osa oli 3 804 miljonit eurot ja transpordisektori projektide oma 3 904 miljonit eurot. Keskkonnasektoris (vt joonis 3 ) oli suurem osa 
201 projektist (73%) seotud reoveepuhastuse ja veevarustuse valdkon-
dadega. Transpordisektori 78st ISPA projektist oli suurem osa (97%) seotud raudteede, teede ja kiirteede valdkonnaga (vt joonis 4 ).
ISPA KESKKONNAALASTE  PROJEKTIDE JAGUNEMINEJOONIS 34 Määruse (EÜ) nr 1267/1999 
artikkel 4 ja 6. mai 1999. aasta 
eelarvedistsipliini ja 
eelarvemenetluse parandamist käsitlev institutsioonidevaheline 
kokkulepe Euroopa Parlamendi, 
nõukogu ja komisjoni vahel 
(EÜT C 172, 18.6.1999), 
lk 2 ja lisa II.
5 Komisjon, regionaalpoliitika 
peadirektoraat, olukord 
seisuga 31.12.2007.
Projektide arv: 9
Osakaal 4%Projektide arv: 46
Osakaal 23%Projektide arv: 89
Osakaal 45%
Projektide arv: 52
Osakaal 26%Projektide arv: 5
Osakaal 2%Kombineeritud kanalisatsioonivõrgud 
ja veepuhastusjaamad
Joogivee varu
Kombineeritud reovee käitlemine ja 
joogivee varu
Tahkete jäätmete käitlus
Muu
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200611
 6.  ISPA kaasrahastamismäär võib moodustada kuni 75% riiklikest või sama-
väärsetest kuludest6. Riiklikku toetust anti mõnikord laenudena  
finantsasutustelt, nagu Euroopa Investeerimispank (EIP) ja Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank (EBRD).
ISPA TRANSPORDIVALDKONNA  PROJEKTIDE JAGUNEMINEJOONIS 46 Määruse (EÜ) nr 1267/1999 
artikli 6 lõike 2 kohaselt võib 
ISPA üldeesmärkide saavutamise 
seisukohast oluliste projektide puhul seda määra tõsta kuni 
85 protsendini.
Teed ja kiirteed
Raudtee
MuuProjektide arv: 2
Osakaal 3%
Projektide arv: 37
Osakaal 47%
Projektide arv: 39
Osakaal 50%
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200612
AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS
 7.  ISPA rakendamine kandidaatriikide s oli esimene ELi poolt kaasrahastatav 
suuremahuline investeering. Pidades silmas ISPA on suurt tähtsust 
kanditaatriikide ühinemise seisukohast ja eelnevate auditite leide7, 
otsustas kontrollikoda auditeerida ISPAt, et saada vastused järgne-vatele küsimustele:
Kas ISPA tegevuste aluseks oli ühtlustatud strateegia ja piisav  a) 
ettevalmistus?
Kas projektid viidi ellu kavakohaselt? b) 
Kas projektid aitasid abisaajariikidel järgida ELi keskkonna- c) 
alaseid direktiive ja edendasid üleeuroopalise transpordivõrgu  parandamist?
 8.  ISPA programmitöö hõlmas perioodi 2000–2006 ja suuremat osa ELiga 
mais 2004 ühinenud abisaajariike. Seisuga 31. detsember 2007 oli 279 
infrastruktuuriprojektist esitatud lõpparuanne vaid piiratud arvu pro-
jektide puhul. Seetõttu sai kontrollikoda anda projektide tulemuste 
ja saavutuste kohta kõigest esialgse hinnangu.
 9.  Auditi käigus vaadati läbi 32st ajavahemikus 2000–2003 vastuvõetud 
projektist koosnev valim (16 keskkonna- ja 16 transpordivaldkonna 
projekti), mis hõlmas kuut abisaajariiki. 16 projekti vaadati üle koha-peal (kaheksa keskkonna- ja kaheksa transpordivaldkonna projekti) 
Tšehhi Vabariigis, Poolas, Lätis ja Rumeenias. Ülejäänud 16 projekti 
puhul viidi läbi dokumentaalne hindamine. Nimetatud projektid viidi 
eelpoolnimetatud riikidele lisaks ellu veel Ungaris ja Bulgaarias.
 10.  Nii komisjonis kui komisjoni delegatsioonide peakorterites vaadati läbi 
dokumente ja viidi läbi intervjuusid. Kandidaatriikides peeti koosole-
kuid keskkonna- ja transpordiministeeriumide, piirkondlike ja koha-
like ametiasutuste ning lõplike abisaajatega.
 11.  Lisaks viis kontrollikoda läbi küsitluse, saates küsimustikud 155 projek-
tijuhile ja projektide igapäevase juhtimise eest vastutavatele asutus-
tele8 neljas külastatud riigis, et koguda arvamusi ISPA rakendamisega 
seotud kõige sagedamini esinevatest probleemidest. Kontrollikoda 
sai 145 vastust9 (vastajate määr 93%).
 12.  Kontrollikoda sai ka nõuandeid rahvusvaheliste rahastamisasutuste kesk-
konna- ja transpordivaldkonna projektide ekspertidelt.7 Kontrollikoja eriaruanne 
nr 5/2003 kandidaatriikide 
keskkonnaprojektide rahastamise 
kohta PHARE ja ISPA programmidest 
(ELT C 167, 17.7.2003, lk 1), 
eriaruanne nr 15/2000 
ühtekuuluvusfondi kohta 
(EÜT C 279, 2.1.2000, lk 1) ja eriaruanne nr 6/2005 
üleeuroopalise transpordivõrgu 
kohta (TEN-T) 
(ELT C 94, 21.4.2006, lk 1).
8 Projektijuhid esindasid 42% 
keskkonna- ja transpordisektorite ISPA-projektidest.
9 Tehnilistel põhjustel, nagu 
küsimustiku ebakorrektne täitmine 
või ebatäielik vastus, oli võimalik 
kasutada 127 vastust (82%).
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200613
AUDITI TÄHELEPANEKUD
KAS ISPA TEGEVUSTE ALUSEKS OLI ÜHTLUSTATUD 
STRATEEGIA JA PIISAV ETTEVALMISTUS?
ÜLDINE RAAMISTIK JA AUDITIKRITEERIUMID
 13.  Iga abisaajariik koostas komisjoni palvel riiklikud keskkonna- ja transpor-
disektorite ISPA-strateegiad. Nende eesmärk oli määratleda prioriteet-
sed eesmärgid, tehes kindlaks sektorite, alasektorite ja geograafilised prioriteedid (nagu kitsaskohad liikluses või keskkonna seisukohast  
ohtlikud piirkonnad) ja teha kindlaks ka vajaminevad ressursid. Riik-likud ISPA-strateegiad pidid moodustama ka raamistiku projektide  määratlemiseks ja esitama kriteeriumid, mida kasutada kavandatud 
projektide valimiseks ja hindamiseks (vt lisa I ).
 14.  Kandidaatriigid esitasid komisjonile avalduse, milles pidi sisalduma 
 muuhulgas järgmine teave10:
tööde täideviimise ajakava; a) 
tasuvusanalüüs; b) 
rahastamisplaan ning muud rahastamisallikad lisaks ISPA-le. c) 
 15.  Kontrollikoda analüüsis strateegia-dokumentatsiooni ja ISPA-projektide 
ettevalmistust, kontrollides, kas:
riiklikud valdkondlikud strateegiad hõlmasid valdkondlike vaja- a) 
duste hindamist keskkonna- ja transpordivaldkonnas, ja seda, kas vajadused olid kavandatud ELi keskkonnastandarditele vastavale tasemele jõudmiseks ning üleeuroopalise transpordivõrguga seo-tuse kaasajastamiseks ja laiendamiseks;
komisjon koostas kandidaatriikidele õigeaegselt käsiraama- b) 
tud ja suunised kogu asjakohast teavet sisaldavate taotluste  
esitamiseks.10 Määruse (EÜ) nr 1267/1999 
artikli 7 lõike 3 punkt u ja lisa I.
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200614
SIHIPÄRASED ISPASTRATEEGIAD
 16.  Komisjoni keskkonna- ja transpordisektori raamdokumentides on  
mõjusalt esitatud peamised kriteeriumid, et valmistada ette riiklikud ISPA-strateegiad, mis hõlmavad üldiseid prioriteete ja määravad kind-laks ISPA-toetuse abil ellu viidavad projektid (vt 1. selgitus ).
 17.  Puuduste tuvastamise juhtudel andis komisjon toetust puuduste kõrval-
damiseks (vt 2. selgitus ).
Läti puhul keskendus ISPA keskkonnasektoris projektidele, mis võimaldavad riigil vastata ühenduse keskkonna-
alastes õigusaktides sätestatud nõuetele ja ühinemispartnerluse eesmärkidele. Strateegia abil määratakse kindlaks 
ja valitakse välja ISPA vahendist rahastamist taotlevad projektid, mis vastavad ülaltoodud kriteeriumidele. ISPA 
projektide valik põhines riiklikel suunistel, mis olid koostatud keskkonnapoliitika põhimõtteid arvestades.1. SELGITUS
Rumeenias ei saanud riikliku transpordistrateegia ajakohastatud 2003. aasta versioon komisjonilt reservatsiooni-
deta heakskiitu, sest sel oli mitmeid puudusi. Puuduste kõrvaldamiseks otsustas komisjon anda toetust tehnilise 
abi projektile, mille eesmärgiks oli koostada üldtranspordi põhikava.2. SELGITUS
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200615
Tegevuse keskkonna kaitsmiseks Läänemere piirkonnas algatas Poola valitsus koostöös teiste riikidega 1990ndate 
aastate alguses. Krakovi piirkond oli juba Helsingi konventsioonis12 määratletud ühena Läänemere kaitsmise seisu-
kohast olulisema punktina, kuna selles küll rannikust kaugel asuvas piirkonnas on tihedalt tööstusettevõtteid, mis lasevad jäätmeid Läänemerre voolavasse Visla jõkke. Krakovi linnapiirkonna jaoks valmistati ette ühine lahendus, 
mis lisati riiklikusse kommunaalheitvee puhastamise programmi. Krakovi reoveepuhastusjaama projekt lisati 1999. 
aastal ühena prioriteetsetest projektidest riiklikusse ISPA keskkonnastrateegiasse.3. SELGITUS
Lätis oli 1995. aastal heaks kiidetud riiklikku keskkonnapoliitika kava peamine eesmärk võimaldada riigil vastata 
ühenduse keskkonnaalastes õigusaktides sätestatud nõuetele ja ühinemispartnerluse eesmärkidele. Selle kava 
eesmärgid võttis üle riiklik ISPA keskkonnastrateegia. Projektide valikuprotsess põhines nendel eesmärkidel.4. SELGITUS 18.  Kuigi mitmetel juhtudel ei olnud võimalik investeerimisprojektide tähtsus-
järjestust selgitada11, võimaldas nelja külastatud riigi strateegiate kont-
rollimine kontrollikojal järeldada, et üldiselt määratlesid riiklikud ISPA valdkondlikud strateegiad selgelt iga riigi vajadused, võttes arvesse 
ka olemasolevaid riiklikke planeerimisdokumente (vt 3. selgitus ). Riik-
likud ISPA strateegiad toimisid ISPA-projektide valikuvahendina, sidu-
des eesmärgid ja prioriteedid konkreetsete projektiettepanekutega.
 19.  Mõnel juhul on riiklikud ISPA strateegiad juba olemasolevate riiklike 
strateegiate edasiarendus, mille puhul on juba arvestatud vajadust ühenduse õigustiku vastu võtmiseks keskkonna alal (vt 4. selgitus ).11 See märgiti ära ka kontrollikoja 
eriaruandes nr 5/2003 (strateegiate 
puudused, punktid 18–20).
12 Helsingi konventsioon: Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse konventsioon, kirjutati alla 1974. aastal ja vaadati uuesti 
läbi 1992. aastal. Konventsiooniga on seotud kõik Läänemere-äärsed riigid. Konventsioon katab kogu Läänemere piirkonna, 
sealhulgas siseveekogud, merevee ja merepõhja. Meetmeid võetakse ka kogu Läänemere valgla piirkonnas maismaalt lähtuva 
reostuse vähendamiseks.
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200616
KOLM OLULIST SUUNISDOKUMENTI EI OLNUD 
KÄTTESAADAVAD ISPA ALGUSETAPIS
 20.  Komisjon töötas välja kolm peamist suunist ja tegi need projektide ette-
valmistamiseks kättesaadavaks:
2000. aastal, esimeste projektitaotluste ettevalmistusetapis said a) 
abisaajariigid ISPA käsiraamatu;
2002. aastal koostati ISPA käsiraamatu teine versioon, milles sel- b) 
gitati täpsemini pakkumise ja lepingute sõlmimise menetlusi;
2002. aastal tehti kättesaadavaks ajakohastatud tasuvusanalüüsi c) 
juhised, mille eesmärk oli likvideerida eelmises versioonis tuvasta-
tud puudused. Uues juhendis määrati eelkõige kindlaks kasutata-
vad keskmised tulumäärad ning soovitatavad ajalised perspektiivid iga valdkonna kohta. Nimetatud juhendis siiski ei esitata üksikasju 
ega keskkonnamõjusid käsitlevat prognoosimismetoodikat.
 21.  Nimetatud metoodikajuhendid töötati välja pärast seda, kui kontrollikoja 
auditeeritud projektid komisjonile heakskiitmiseks esitati. Juhendite kättesaadavuse viibimise tõttu oli nende panus kandidaatriikidele  
ELi poliitikate, menetluste ja rahastamispõhimõtete tutvustamisel  
piiratud.
PUUDUSED FINANTS JA TASUVUSANALÜÜSIS
 22.  Iga ISPA-toetuse saamise avaldus pidi sisaldama finants- ja tasuvusana-
lüüsi. Mõne projekti puhul ei olnud need kättesaadaval või nad sisal-dasid puudusi. Sellegipoolest arvas komisjon, et kuna enamik projekte pidid täitma kandidaatriikide põhivajadused, ei ole asjakohane neid peatada tasuvusanalüüsi puuduste tõttu.
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200617
 23.  Kontrollikoja poolt auditeeritud projektide finants- ja tasuvusanalüüsides 
määratleti järgmised puudused13:
osaliselt puuduv teave kasutatud diskontomäärade ja riskianalüü- a) 
siga seoses tehtud oletuste kohta;
vastuolud tasuvus- ja finantsanalüüsi arvude vahel sama projekti b) 
erinevates dokumentides;
transpordivaldkonnas põhjendamata sotsiaal-majanduslikud hüvi- c) 
tised ja puudulikud hinnangud mõjule.
 24.  Sellises olukorras ei olnud komisjonil võimalik tasuvusanalüüsile toe-
tudes veenduda, kas kandidaatriikide esitatud projektid esindavad kõrgeimat lisaväärtust.
KAS PROJEKTID VIIDI ELLU VASTAVALT KAVALE?
ÜLDINE RAAMISTIK JA AUDITIKRITEERIUMID
 25.  Pärast projektitaotluse komisjonipoolset hindamist ja heakskiitu all-
kirjastati rahastamismemorandum, milles määrati kindlaks projekti 
rakendamiseks vajalikud rahalised vahendid ja ajakava, kaasa arvatud lõpukuupäev. Pärast projekti lõpetamist pidid kandidaatriigid esitama 
lõpparuande.
 26.  Kontrollikoda hindas, millises ulatuses peeti kinni rahastamismemoran-
dumis paika pandud peamistest tingimustest, ehk teisisõnu:
kas projektid viidi ellu vastavalt algsele kavale ja millised olid  a) 
viivituste põhjused;
kas rahastamiskavadest peeti kinni ja kui ei, siis millistel põhjustel. b) 13 Vt ka eriaruanne nr 5/2003 
(puudused projektihinnangutes, 
punktid 30–34) ja eriaruanne 
nr 6/2005 (puudused projektide hindamisel ja valikul, 
punktid 30–43).
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200618
PEAAEGU KÕIKIDE PROJEKTIDE PUHUL ESINES VIIVITUSI
 27.  Kui projektid viidi ellu oodatust hiljem, viibivad ka hüvitised ning prob-
leemid, millega tegelemiseks projektid on ette nähtud, püsivad kauem 
kui vaja. Viivitused tekitavad ka ebakindlat olukorda, sest sotsiaal-
majanduslik keskkond võib muutuda ning seega võib olla raske pro-jektid ettenähtud korras ellu viia.
 28.  Kontrollikoja valimi 32 projekti kiideti heaks perioodil 2000–2003. Suu-
rem osa auditeeritud projektidest oleks esialgsete rahastamisme-
morandumite kohaselt pidanud olema lõpule viidud ajavahemikus  
2004–2006. Siiski olid auditi ajaks ainult viis neist lõpetatud algselt 
ettenähtud kuupäevaks14 (kaks Tšehhi vabariigis ja kolm Lätis)15. Üle-
jäänud 27 projekti puhul muudeti lõpukuupäeva. Viivituste pikkus  oli erinev: 2–5 aastat (Poolas), 4–4,5 aastat (Bulgaarias), 2–4,8 aastat 
(Rumeenias), 1,5 aastat (Ungaris) ja 1–3 aastat (Lätis). Tšehhi Vaba-
riigis olulisi viivitusi ei esinenud.
 29.  Nelja külastatud riigi projektijuhtidele saadetud küsitluse kaudu sai kont-
rollikoda teavet projekti rakendamiseI tekkinud viivituste ja nende 
põhjuste kohta.
 30.  Keskkonnasektoris oli projektide keskmine kavandatud kestus 5 aastat ja 
transpordisektoris 4,2 aastat. Küsitlusandmete kohaselt oli keskmiseks viivituse pikkuseks mõlemas sektoris 2,5 aastat (vt joonis 5 ).
 31.  Auditeeritud projektide puhul leidis kontrollikoda, et viivituste peamised 
põhjused olid16:
abisaajariikide poolne ELi menetluste, projektide ettevalmistamise a) 
ja rakendamise mittetundmine ja probleemid hankemenetlustega (vt näiteks 5. selgitus ) (84% valimi projektidest);
pakkumismenetluse võitnud firmade suutmatus töö läbi viia (vt b) 
näiteks 6. selgitus ) (13% valimi projektidest);
ebarealistlik kavandamine (vt näiteks c) 7. selgitus ) (22% valimi  
projektidest);
ühinemisjärgne ISPA projektide muutumine ühtekuuluvusfondi  d) 
projektideks, millel on erinevad reeglid
17.14 Projekt loetakse lõpetatuks, 
kui infrastruktuur on kasutusel; 
kandidaatriigid pidid esitama 
komisjonile lõpparuande 
kõige hiljem kuus kuud pärast 
projekti lõpetamist.
15 32st auditeeritud projektist 
esines viivitusi 24 puhul (75%).
16 Mõne projekti puhul esines 
mitmeid kirjeldatud probleeme.
17 Näiteks kestvuskaupadega 
seotud kulude abikõlblikkus 
(otsustatakse juhtumipõhiselt), 
projektide rahastamisotsuste 
muudatused, riigihankelepingute 
sõlmimise menetlused.
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200619
KESKMINE VIIVITUSE PIKKUS PROJEKTIDE RAKENDAMISELJOONIS 5
Lätis kulus veevarustusteenuste arendamise projekti puhul rahastamismemorandumi allakirjutamisest pakkumis-
menetluse välja kuulutamiseni kolm aastat.
Poolas katkes ehitustöö reoveepuhastusprojekti puhul pakkumisetapis peaaegu aastaks. Projekt jagati allhangeteks, 
millest ühte kaasrahastas EBRD. EBRD laenulepingu kohaselt oleks pidanud panga pakkumiskorda kohaldama terve 
projekti hankemenetluses. Pakkumine tuli peatada, kuni rahastajad leppisid kokku asjakohastes menetlustes.5. SELGITUS
Kanalisatsioonivõrgustike ja reoveepuhastusjaamade saneerimise projekti elluviimisel esines viivitusi. Pakkumine 
tuli tühistada ja uuesti välja kuulutada, kuna esines probleeme hindamiskomisjoni koosseisuga. Lisaks ei suut-
nud ettevõte, kellega pärast teist pakkumismenetlust leping sõlmiti, töid vastavalt ajakavale ellu viia ja ei võtnud 
arvesse järelevalve eest vastutava inseneri esitatud märkusi. Seetõttu tuli leping lõpetada. Tuli korraldada kolmas 
pakkumine, aga auditi ajal projekt seisis.6. SELGITUS
Lätis tekkis veevarustusteenuste arendamise projekti puhul viivitus, sest muuhulgas alahinnati torustiku uurimise 
ja kavandustöö aja- ja rahakulu.7. SELGITUS
Aastad
Keskmine riigi/sektori kohta
Keskmine kavandatud ViivitusPL CZ RO LV ENV PL CZ RO LV TRAN KOKKU012348
7
6
59
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200620
 32.  Küsitlusest selgus, et projektide elluviimise tähtaegadest mittekinni-
pidamise peamised põhjused on ühest küljest menetluste pikkus ja 
teisest küljest probleemid kavandamisel (vt joonis 6 )18.
RAHASTAMISKAVASID EI RAKENDATA PLAANIKOHASELT
 33.  32 auditeeritud projektist 18 puhul ei peetud kinni algsest rahastamis-
kavast. Kuuel juhul kogumaksumus suurenes ja 12 juhul vähenes. Kui maksumus suurenes ja ISPA poolt lisavahendeid ei eraldatud, pidid 
kandidaatriigid lisakulud oma vahenditest tasuma (vt 8. selgitus ).18 Projektide rakendamisega 
seonduvad probleemid toodi 
esile ka kontrollikoja eriaruandes nr 5/2003 (ebapiisavad 
haldusressursid, viivitused, 
probleemid pakkumismenetlusega, 
punktid 35–39) ning ka eriaruandes 
nr 6/2005 (viivitused projektide 
rakendamisel, punktid 11–25).
VIIVITUSTE PÕHJUSED PROJEKTIJUHIDJOONIS 6
Millised olid viivituste põhjused?
Menetlustega seonduvad põhjused Kavandamisega seonduvad põhjused
Pakkujate kaebused
8%Menetluse 
kordamine
15%Muu
11%Ebarealistlik kavandamine
15%
Pakkumisdokumentide 
ebapiisav kvaliteet
6% Sagedased muudatused 
PRAGis
10%Aeganõudvad ELi 
menetlused
26%Keeruline kohalik 
seadusandlus
9%
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200621
Lätis ei katnud ISPA toetus hinnatõusu tõttu raudteeprojekti kõiki algselt kavandatud elemente. Ülejäänud osa 
tööst tuli rahastada riiklikest vahenditest.8. SELGITUS
Veevarustusprojekti puhul Lätis taganes töövõtja lepingust, sest tal ei olnud enam võimalik töötada kokkulepi-
tud hinna eest, kuna peatselt pärast tööde alustamist toimus kiire infl  atsioon. Selle tõttu tuli lepingut muuta ja 
suurendada tasu.9. SELGITUSMUUDATUSED ALGSETES RAHASTAMISKAVADES
PROJEKTIJUHTIDE KÜSITLUS
VastajaidMuudatused algses 
rahastamiskavasAlgsest 
rahastamiskavast 
kinni pidamine
123 66% 34%TABEL 1 34.  Nagu esitatud  tabelis 1 , näitas projektijuhtide seas läbi viidud küsit-
lus, et suurema osa ISPA projektide puhul on algset rahastamiskava 
muudetud.
 35.  32st valimi projektist viie puhul võib seda põhjendada inflatsiooni ala-
hindamisega (16% juhtudest) (vt 9. selgitus ).
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200622
 36.  Projektijuhtide küsitluse vastustest ilmnes, et ülekulusid võib põhjendada 
peamiselt kahe tegurite kategooria abil (vt joonis 7 ):
probleemid projekti ettevalmistamisel, nagu puudulik kulude  a) 
prognoos / ebapiisav hinnanguline maksumus;
probleemid projektide rakendamisel, nagu puudulik järelevalve b) 
või viivitused.
ÜLEKULUDJOONIS 7
Millised olid ülekulude põhjused?
Kavandamisega seonduvad põhjused Rakendamisega seonduvad põhjused
Muu
19%Tehnilised 
põhjused
9%Ebapiisav kulude 
prognoos
20% Puudulik järelevalve
14%
Ajalised viivitused
12%Muudatused 
projektis
26%
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200623
KAS PROJEKTID AITASID ABISAAJARIIKIDEL JÄRGIDA 
ELi KESKKONNAALASEID DIREKTIIVE JA EDENDASID 
ÜLEEUROOPALISE TRANSPORDIVÕRGU PARANDAMIST?
ÜLDINE RAAMISTIK JA AUDITIKRITEERIUMID
 37.  ISPA peamine eesmärk oli aidata kandidaatriikidel vähendada struktuuri-
list mahajäämust keskkonna- ja transpordisektoris. Selleks, et hinnata 
projektide mõjusust seoses konkreetsete panustega keskkonna ja  transpordisektorite parandamisele, kontrollis kontrollikoda:
kas keskkonnaprojektid vastavad ELi veevarustuse ja heitvee vald- a) 
konna määrustele;
kas transpordiprojektid aitasid kaasa üleeuroopalise transpordi- b) 
võrgu valmimisele.
 38.  Kuna auditi ajal oli 279st ISPAga kaasrahastatud projektist lõpparuanne 
kättesaadav vaid piiratud arvu projektide puhul, sai kontrollikoda  teha vaid osalisi järeldusi.
ELi KESKKONNAALASTE STANDARDITE JÄRGIMINE 
ON PARANENUD
 39.  Keskkonnasektoris oli valimi 16 projektist auditi ajaks lõpule viidud vaid 
kolm. Nende projektide hindamine näitab, et vaatamata mõningatele puudustele aitavad need kaasa ELi keskkonnaalastest standarditest kinnipidamisele (vt 10. selgitus ).
Lätis oli ühe projekti eesmärk parandada veevarustust ja reoveekäitlust, tagades, et joogivesi ja puhastatud reovesi 
vastavad riiklike õigusaktide ja ELi direktiivide nõuetele. Lõpparuande kohaselt tagas projekt töödeldud vee pii-
sava kvaliteedi vastavalt ELi asulareovee puhastamist käsitlevale direktiivile (91/271/EMÜ) ja ka joogivee piisava kvaliteedi.
Lätis oli ühe teise projekti eesmärk parandada joogivee kvaliteeti ning reoveega seotud teenuseid. ELi joogivee 
kvaliteedistandardid on saavutatud. Siiski pole seoses reoveega saavutatud täielikku vastavust õigusnormidele. 
Bioloogilise reoveepuhastusjaama taastamine ja remont oli lõpule viidud, aga heitvee lämmastiku- ja fosforisisaldus 
ületas auditi ajal nii ELi kui ka kohalikud normid.10. SELGITUS
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200624
 40.  Vaatamata mõningatele puudustele aitavad projektid, mis auditi ajal 
ei olnud veel lõpule viidud, kavakohaselt elluviiduna tõenäoli-
selt kaasa ELi keskkonnaalastest standarditest kinnipidamisele  (vt 11. selgitus ).
PARANENUD ÜHENDUSED ÜLEEUROOPALISE 
TRANSPORDIVÕRGUGA
 41.  Transpordisektoris oli valimi 16 projektist auditi ajaks lõpule viidud vaid 
kaks. Projektide hindamine näitab, et need aitavad kaasa üleeuroo-
paliste võrkude lõpuleviimisele/arendamisele (vt  joonised 8  ja 9 ning 
12.  ja 13. selgitus ).
 42.  Teised projektid, mis auditi ajal ei olnud lõpetatud, olid kooskõlas üleeu-
roopalise teedevõrgu nõuetega (vt näiteks 11. selgitus  ja joonis 11 ). 
Näiteks Rumeenias peaks projekt „Bucharest Cernavoda“ kiirendama 
liiklust Bukaresti ja Constanta vahel ning aitama kaasa 7. üleeuroopa-
lise transpordikoridori (Igumenitsa–Patras–Ateena–Sofia–Budapest) arengule (vt joonis 10 ).
Poolas peaks reoveepuhastusprojekt suurendama kanalisatsioonivõrguga liitunud Wrocławi linna elanike 
protsenti 97ni. See enam kui 600 000 elanikuga linn on Oderi jõe peamine saastaja.
Rumeenias hõlmas projekt reoveepuhastusjaama, kanalisatsioonivõrgu ja joogiveevõrgu taastamist ja remonti. 
Viivituste tõttu seoses reoveepuhastusjaamaga püsib endiselt jõe saastumise oht.11. SELGITUS
Tšehhi Vabariigis on projekt Zabori–Prelouci teelõigu kaasajastamiseks osa IV üleeuroopalisest mitmeliigilisest 
transpordikoridorist Dresdenist Bratislavasse. Joonisel 8 on esile tõstetud ISPA kaasrahastatavad projektid Tšehhi 
Vabariigis.12. SELGITUS
Lätis suurendas Riia ja Adazi vahelise kiirtee (mis on lõik Varssavit ja Tallinna ühendavast Via Balticast) kaas-
ajastamine liiklusohutust ja jalakäijate ohutust ning liikluse ladusust, viies selle teelõigu vastavusse Euroopa tee-
destandardite ja -normidega (vt joonis 9 ).13. SELGITUS
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200625
ISPA PROJEKTID TŠEHHI VABARIIGISJOONIS 8
D8 motorway Prague –
Usti nad Labem – Czech/German border Section 807 Trmice-borderModernisation of the line section
Usti nad Orlici  – Ceska Trebova
Modernisation of the line section 
Zabori–PreloucOptimisation of
Zabreh na Morave –Krasikov railway section
Road R/48
Frydek Mistek – Dobra
Road I/48
Belotin by-pass
Expressway r48
Dobra–Tosanovice–Zukov, Stage I: Dobra–TosanoviceTrans-European transport networkISPA projects
Ceska Republica
TEN railway
TEN road
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 15/5/2008
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200626
TEEDEVÕRK LÄTISJOONIS 9
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 29/9/2005LATVIJALEITSCHEMA DES TRANSEUROPÄISCHEN VERKEHRSNETZES (Horizont 2020) STRASSEN
TRANS-EUROPEAN TRANSPORT NETWORK OUTLINE PLAN (2020 horizon) ROADSSCHÉMA DU RÉSEAU TRANSEUROPÉEN DE TRANSPORT (horizon 2020) ROUTES
Bestehend
ExistingExistantGeplant
PlannedPlaniﬁ  é
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200627
ÜLEEUROOPALISED TRANSPORDIVÕRGUDJOONIS 10
PROJECT No 7
Trans-European transport network 
priority projectsMOTORWAY AXIS
IGOUMENITSA/PATRA–ATHINA–SOFIA–BUDAPEST
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 9/3/2005Existing
PlannedPriority axis No 7
Priority sectionsOther priority axes
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200628
ÜLEEUROOPALISED TRANSPORDIVÕRGUDJOONIS 11
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 4/6/2008ISPA projects
2004–08 countries
ISPA project
TEN railwayTEN road
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200629
KOKKUVÕTTED JA
SOOVITUSED
 43.  Kontrollikoda esitab järgmised peamised järeldused:
Strateegiline raamistik oli ühtne ning riiklikud ISPA-strateegiad a) 
olid heaks programmitöö vahendiks, mille abil määrati selgelt  kindlaks vajadused, eesmärgid ja ressursid. Sellegipoolest ei olnud projektid alati taotlejate poolt piisavalt ette valmistatud; selle  põhjuseks oli osaliselt ka asjaolu, et komisjon esitas esimese etapi taotluste seisukohalt hilinemisega kolm olulist suunisdokumenti (vt punktid 16–24).
Sageli ei viidud projekte ellu nii nagu oli planeeritud. Rahastamis- b) 
kavasid tuli kohandada muutunud olukorraga ja peaaegu kõikide 
projektidega seoses esines olulisi viivitusi, mis olid peamiselt  
seotud menetluste pikkusega (komisjoni ja abisaajariikide tasan-
dil) ja puudustega kavandamisprotsessis (abisaajariikide tasandil) (vt punktid 25–36).
Kontrollikoja audit hõlmas viit lõpule viidud ja 27 pooleliolevat c) 
projekti. Kolm lõpule viidud projekti olid keskkonnaalased. Audit 
näitab, et projektid aitavad kaasa ELi keskkonnaalastest direktii-
videst kinnipidamisele asjakohastes abisaajariikides. Ülejäänud  
kaks lõpule viidud projekti olid seotud transpordi valdkonnaga. Audititest selgub, et need projektid aitavad kaasa üleeuroopa-
lise transpordivõrgu parandamisele vastavates abisaajariikides. 
Lisaks näitab audit, et 27 pooleliolevat projekti saavutavad tõe-
näoliselt oma eesmärgid, kui need viiakse ellu vastavalt kavale  
(vt punktid 37–42).
Kontrollikoda soovitab komisjonil viia läbi põhjaliku järelkontrolli seo-
ses ISPA elluviimisega. Komisjon peaks pöörama erilist tähelepanu  
sellele, kuidas tulevikus samalaadsete vahendite kasutamisel vältida 
või vähendada viivitusi projektide elluviimisel. Kontrollikoda on arva-
musel, et selleks on vaja rangemat ja realistlikumat kavandamist pro-
jektijuhtide poolt ning viise menetluste kiirendamiseks nii komisjoni kui ka abisaajariigi kohaliku ametkonna tasandil.
  Kontrollikoda võttis käesoleva aruande vastu 11. detsembri 2008. aasta 
istungil Luxembourgis.
  Kontrollikoja nimel
president
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200630ISPA PROJEKTI JUHTIMISE ETAPID JA KOMISJONI PEAMISED TEGEVUSED1LISA I
1 Nagu nimetatud nõukogu määrustes (EÜ) nr 1267/1999, (EÜ) nr 1266/1999 ja (EÜ) nr 2382/2001 ja vastavalt Euroopa Kontrollikoja auditikriteeriumidele.Lõpetamine
•  Järgmiste 
küsimuste kontroll ja heakskiit:
→  lõpparuanne
→  sulgemis-
otsus
•  lõppmakse•  järelkontrollidSeire
•  Lepingu 
täitmise järelevalve
•  praktiliste ja 
ﬁ nantsalaste 
edusammude seire näitajate abil
•  vahehindaminePakkumis-
menetlus
•  Pakkumiskutse 
dokumentide läbivaatamine ja heakskiit
•  pakkumiste 
hindamine, sh vajadusel ekspertide abi kasutamine
•  pakkumise 
võitjate valimine
•  lepingute 
sõlmimineHindamine
Tegevuste hulka 
kuuluvad:
•  hindamis-
külastused kandidaatriiki
•  taotluste 
tehnilise sisu hindamiseks vajalike ekspertide abi kasutamine
•  talituste-
vaheline konsultatsioon
•  ametlik 
tagasiside abisaajariigile taotluse sisu kohtaEtte-
valmistamine
Taotlus, mis 
sisaldab:
•  teostatavus-
uuringut
•  tasuvusanalüüsi
•  keskkonnamõju 
hinnangut
•  rahastamiskava•  rakendamise 
ajakava
•  üldise hoolduse 
kavaStrateegia
ISPA strateegia 
koostamine, mis hõlmab järgmisi osi:
•  kava esitamine 
ELi ja riiklike tegevuskavade ühildamiseks
•  riigi vajaduste 
hindamine
•  projekti 
määratlemine
Põhitegevus:•  ametlik 
tagasiside abisaajariigile ISPA-strateegia kavandi kohta
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200631
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200632
KOMISJONI 
VASTUSED
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200633
KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE
III.
Mõnede projektide puuduliku ettevalmistuse 
põhjuseks olid suures osas suutlikkuse puu-dumine ja projektide arendamiseks antud  lühike aeg. Suuniseid anti ka üksikasjalike  taotlusvormide ja hankemenetluste olemas-olevate selgituste kaudu.
IV.
Paljudes varasemates projektides esinenud 
viivitusi ja kavade muudatusi oli raske väl-
tida, arvestades suurte infrastruktuuripro-
jektide haldamise kogemuste puudumist ja 
hankemenetluste järelkontrolli vajadust.
VI.
Komisjon nõustub kontrollikoja soovitus-
tega. Ta jätkab ISPA endiste projektide seiret 
ning hindab mõnda neist 2000.–2006. aasta 
järelkontrolli käigus, pöörates erilist tähe-
lepanu ülekuludele ja viivitustele. Komisjon on ISPAga saadud kogemustele toetudes  
astunud samme projektide ettevalmista-
mise paremaks toetamiseks, näiteks EIP ja  
komisjoni tehnilise abi vahendi (Jaspers)  
loomine. Komisjon jätkab ja tõhustab sel-lise tehnilise abi andmist uue ühinemiseelse abi rahastamisvahendi IPA raames. Samuti  on komisjon arutanud viivituste probleemi 
liikmesriikidega.
SISSEJUHATUS
6.
Praktikas on toetuste määr sageli alla 75%. 
Näiteks Rumeenias oli keskmine määr 73%, 
Bulgaarias 56% ja Slovakkias 54%.AUDITI ULATUS 
JA LÄHENEMISVIIS
9.
Enamik kontrollikoja valimist oli valitud  vanemate ISPA projektide hulgast, mis olid heaks kiidetud rahastamisvahendi esimesel või varastel kasutamisaastatel. Mõnda on  ettevalmistatud veelgi varem. Projektide  küpsust ja riiklike ametiasutuste valmisole-kut mõjutas väga lühike aeg, mille vältel tuli ISPAt rakendada.
AUDITI TÄHELEPANEKUD
13.
Komisjon tagas, et kandidaatriikide riiklikud 
transpordi- ja keskkonnavaldkonna stratee-
giad põhinevad riiklikel investeerimiskava-
del ja -programmidel, ehkki õigusaktid seda 
ei nõua. Komisjon esitas strateegiad enne  
üksikprojektide esitlemist ka ISPA korraldus-komiteele (liikmesriikide esindajatele).
19.
Komisjon innustas aktiivselt riiklikke ame-
tiasutusi lähtuma piiratud aja tõttu ole-masolevatest riiklikest kavadest (näiteks  linnade reovee puhastamise direktiivide  rakendamiseks).
20.
Lisaks anti suuniseid 1999. aastal kättesaa-
davaks tehtud üksikasjalike taotlusvormide kaudu ja hankemenetlusi selgitati eelmiste 
ühinemiseelsete vahendite raames väljatöö-
tatud suunistes.
c)
“Investeerimisprojektide tasuvusanalüüsi  
suuniste” eelmine versioon, milles selgita-takse tasuvusanalüüsi põhimõtteid, on olnud 
kättesaadav alates 1997. aastast. Suuniste  
2002. aasta versiooni on täiendatud vasta-
valt muutustele regulatiivses keskkonnas  
ja selles käsitletakse erinevaid küsimusi  põhjalikumalt.
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200634
21.
ISPA määrused võeti vastu 1999. aastal ja  
esimene ISPA käsiraamat ilmus 2000. aastal. ISPA käsiraamatu ja muude kanalite kaudu  
(vt vastus punktile 20) antavaid nõuandeid 
tuli arendada koos asjaomase kandidaatrii-giga ja võtta arvesse muutuvaid rakenda-mistingimusi neis riikides. Lisaks ametlikele 
suunistele tehti suuri jõupingutusi, et väga 
piiratud aja jooksul valmistada ette pind  ISPA jaoks, näiteks alates 1998. aastast kan-
didaatriikides PHARE toetusel projektide  
kavandamise ettevalmistamiseks peetud  
kohtumiste kaudu.
22.
Tasuvus- ja finantsanalüüsi puuduste põh-
juseks olid sageli järjekindla lähenemis-
viisi puudumine paljudel rahvusvahelistel  
nõustajatel, kes valmistasid ette enamiku  
projektidest, ning puudulikud andmed või  
oskusteabe puudumine riiklikes ametiasu-tustes. Sellegipoolest tagas komisjon, et  
kõigi tulusate projektide puhul oli vähemalt 
finantsanalüüs tehtud. Komisjon võttis kesk-
konnaprojektide puhul vastu arvnäitajateta 
sotsiaal-majanduslikke analüüse või aru-andeid täielike tasuvusanalüüside asemel,  
arvestades, et puuduvad üldtunnustatud  meetodid keskkonnaalase kasu arvuliseks  väljendamiseks, ning pidades silmas asjaolu, et kõnealuseid projekte rakendati peamiselt ELi direktiivide täitmiseks.
23.
a)
Tasuvusanalüüsi kasutati esmakordselt  
2000.–2001. aasta ISPA projektides.
b)
Vastuolude ilmnemisel nõudis komisjon alati selgitusi või parandusi. See teabevahetus  parandas analüüside usaldusväärsust.
c)
Komisjon viitab oma vastusele punktis 22.24.
Komisjon püüdis tagada, et abisaajad põh-
jendaksid oma projekte majanduslikult ja  finantsiliselt ning lähtudes sellistest kaalut-
lustest nagu elujõulisus ja hinna vastuvõe-
tavus teenindatavale elanikkonnale. Samas juhul, kui alternatiivid puudusid ja projekte oli vaja õigustiku rakendamiseks asjaoludest 
sõltumata ellu viia, oli keskkonnaprojektide 
tasuvusanalüüsi asjakohasus piiratud. Mõne-del juhtudel oleks parem tasuvusanalüüs  
projekti elluviimist edasi lükanud, andmata 
kuigi palju lisandväärtust.
27.
Komisjon on teinud kõik projektide järe-
levalve jaoks ja selleks, et aidata riiklikel  
ametiasutustel leevendada viivituste taga-
järgi. Mõnes riigis koostati kõige prob-
leemsemate projektide jaoks konkreetsed  
tegevuskavad.
28.
2008. aasta septembri lõpuks lõpetati  
tähtaegselt veel kolm valimisse valitud  
projekti.
30.
Kuigi viivitused ei ole suurte infrastruktuu-riprojektide puhul harvad, langesid ISPA  kaudu rahastatavate riikide esimesed ISPA  projektid uue kandidaatriikide rahastamis-vahendi käivitusetapi ohvriks. Puudusid  
niivõrd suurte välisinvesteeringuabi prog-rammide ISPA-eelsed kogemused. Siiski  
paranes programmiperioodi keskpaigaks  
nii läbirääkijariikide kui ka komisjoni võime 
õppida kogemustest.
Üldiselt olid peamiseks teguriks viivitused  
hankemenetlustes. Kui aga töö oli käivi-tunud, oli enamik projekte üsna edukad.  Hangete eelkontroll Euroopa Komisjoni dele-gatsioonide poolt oli kohustuslik. Viivitused olid lihtsalt üks lisakulu, mis kaasnes hanke-menetluste õigluse ja läbipaistvuse tagami-sega, et saavutada parim hinna ja kvaliteedi suhe.
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200635
31.
a)
ISPA pidi pakkuma ühinemiseelsel perioodil kandidaatriikidele kogemusi selles valdkon-
nas, et neil oleks pärast ühinemist vähem  
probleeme struktuuri- ja ühtekuuluvus-fondide kasutamisel. Õiglase ja läbipaistva hankemenetluse tagamise hinnaks olid vii-
vitused eelkontrollimenetluste ja uute han-
gete korraldamise tõttu. Muud viivitustele  kaasa aitavad tegurid olid maaostumenet-
luste puudused ja bürokraatia ehituslubade 
taotlemisel.
5. selgitus
Hankemenetlused Lätis on pärast ISPA käi-
vitamist oluliselt paranenud. Näiteks 2005. 
aastal heaks kiidetud Ühtekuuluvusfondi  
projektide hankemenetlused käivitusid kii-
resti ja enamiku projektide rakendamine  
algas 2006. aastal.
Õiglane ja tulemuslik pakkumismenetlus  
peab viivitusteohu üles kaaluma.
6. selgitus
Uue pakkumise väljakuulutamine kaitses  kõnealusel juhul ühenduse huve. Töö pro-
jekti kallal on taaskäivitunud.
c)
Komisjon viitab oma vastusele punktis 30.
7. selgitus
Suurte ja keerukate infrastruktuuriprojektide 
puhul, mida viiakse eeldatavalt ellu mitme 
aasta jooksul, tuleb algseid plaane sageli  
teataval määral muuta.d)
Komisjon esitas 2005. aasta jaanuaris suu-
nised, kuidas vältida EU-10 riikides pärast  ühinemist probleeme üleminekul ISPA-lt  
Ühtekuuluvusfondi eeskirjadele.
32.
Viivitusi põhjustas peamiselt hanke-eeskir-jade täitmise tagamine, et kaitsta ühenduse finantshuve. Sellised viivitused ja nendega seotud võimalik kulude kasv pakkumiste  esitamise hilinemise tõttu on hind, mida  tuleb maksta rahandusliku usaldusväärsuse nimel. Seda on kontrollikoda tunnistanud  juba oma varasemates ISPA auditites, kus ta tunnustas Euroopa Komisjoni delegatsioo-
nide teostatava eelkontrolli kasulikku mõju 
(vt näiteks kontrollikoja 2003. aasta aruande 
punkt 8.42). Igal juhul oleks vigaste pakku-
misdokumentide kiirem kinnitamine võinud 
põhjustada kõrgemat hinda või lõpuks suu-
remat kulu tekitavaid vaidlusi.
Aktsepteerida tuleb ka taotluste läbivaa-
tamisest ja tasuvusanalüüsist põhjustatud  
viivitusi.
33.
Põhjuseks, miks esialgsetest kuluprognoo-sidest ei õnnestunud kinni pidada, olid  vaatamata rahvusvaheliste konsultantide  kasutamisele projekti ebapiisav ettevalmis-tus ja puudulik kulude kontrollimine raken-
damisel. Mõnedes riikides oli ehitussektoris kiire majanduskasvu tõttu suur kulude inflat-
sioon. Üldreeglina ei tehtud ISPA finantspro-
tokollides muudatusi, mis võtaksid arvesse 
kulude suurenemisi, millega sunniti riik-likke ametiasutusi võtma meetmeid nende  kontrollimiseks.
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200636
35.
Ootamatu oli inflatsiooni järsk kiirenemine 
mõnes uues liikmesriigis pärast ühinemist, mida finantsinstitutsioonid ei olnud ennus-
tanud. Seda põhjustas konkreetsete toor-
materjalide kiire hinnatõus maailmaturul ja kiire majanduskasv enamikus uutest liikmes-riikidest, mis põhjustas buumi ehitussektoris 
ja seetõttu keskmisest suurema hinnatõusu 
selles majandusharus.
36.
Muude ülekulusid põhjustanud tegurite hul-
gas olid:
projektide esitamine komisjonile väga  
• 
varases staadiumis, kus ei olnud veel  
parima lahenduse jaoks vajalikku üksik-
asjalikku tehnilist dokumentatsiooni;
euro ja riigi vääringu vahetuskursi kõiku-• 
mised, eriti riigi vääringu kasuks.
a)
Kulude alahindamise tõttu ei laekunud mõni-
kord kavandatud hindadega pakkumisi.
b)
Viivitused juhtusid sageli toetuse andmise ja ehitusetapi alustamise vahel.
37.
ISPA-l oli ka muid eesmärke, millest pea-mine oli kandidaatriikide ettevalmistamine struktuuri- ja ühtekuuluvusfondide kasuta-miseks. Vajadustega võrreldes suhteliselt  väiksed ISPA eraldised viitavad sellele, et  ISPA sai infrastruktuuri lõhe ületamist ainult alustada.
39.
2008. aasta septembri lõpuks viidi lõpule  veel kolm projekti.10. selgitus
2. lõik. Kuigi auditi ajaks ei olnud saavutatud 
täielikku vastavust ELi standarditele, eeldab komisjon, et selleni jõutakse pärast projekti 
lõpetamist.
11. selgitus
2. lõik. Komisjon jälgib selle projekti raken-damist, et kiirendada selle lõpuleviimist.
41.
2008. aasta septembri lõpuks viidi lõpule  
veel neli projekti.
KOKKUVÕTTED 
JA SOOVITUSED
43.
a)
Ebapiisava ettevalmistuse põhjus ei olnud  niivõrd suunisdokumentide puudumine kui 
peamiselt suutlikkuse puudumine ja mõnin-
gatel juhtudel ka kasutatud rahvusvaheliste 
konsultantide töö taseme erinevus.
Suuniseid anti ka 1999. aastal kättesaada-
vaks tehtud üksikasjalike taotlusvormide  kaudu ja hankemenetlusi selgitati eelmiste ühinemiseelsete vahendite raames väljatöö-tatud suunistes.
b)
Menetlused (näiteks riigihangete puhul) on 
vajalikud maksumaksja kaitsmiseks. Menet-
lused võivad olla aegavõtvad.
Vaatamata viivitustele oli 2008. aasta sep-
tembriks füüsiliselt lõpetatud 80 infrastruk-tuuriprojekti 279st.
Eriaruanne nr 12/2008. Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–200637
c)
2008. aasta septembri lõpuks oli lõpule vii-
dud veel seitse 32 auditeeritud projektist.
44.
Komisjon on nõus kontrollikoja soovitusega ning jätkab endiste ISPA projektide ellu-viimise pingsat jälgimist. Mõned projek-
tid lähevad hindamisele 2000.–2006. aasta  
järelhindamise käigus, pöörates erilist tähe-lepanu ülekuludele ja rakendamisel esine-
vatele viivitustele ning soovitustele, kuidas 
saaks parandada riskianalüüsi (tasuvusana-
lüüsi oluline, kuid sageli nõrk osa).
Ühinemiseelset abi käsitlevad uued määru-
sed võeti vastu 2006. ja 2007. aastal. Uus  
lähenemisviis on palju laiem ISPA omast,  
mis keskendus kitsalt infrastruktuuripro-
jektidele, ja kujutab endast tegelikult oma-
moodi ministruktuurifondi. Ühinemiseelse  
abi rahastamisvahendi regionaalarenguosas võetakse arvesse kontrollikoja varasemaid  
soovitusi kandidaatriikide piisava etteval-
mistamise kohta struktuurifondide jaoks.  
Komisjon on arutanud viivituste probleeme 
liikmesriikidega vahendite kooskõlastamise komitees ning pakkunud välja lahendusi.
Peale tehnilise abi vahendi Jaspers, mida  
uued liikmesriigid saavad kasutada, soovi-tab komisjon projektide ettevalmistamise  ja rakendamise parandamiseks muu hulgas 
alustada heakskiitmismenetlusi varakult  eelhindamistega ja parandada pakkumiste  
ettevalmistamist.

Euroopa Kontrollikoda
Eriaruanne nr 12/2008
Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), 2000–2006
Luxembourg: Euroopa Ühenduste Ametlike Väljaannete Talitus2009 – 37 lk – 21 × 29,7 cmISBN 978-92-9207-159-2doi: 10.2865/5394

Euroopa Liidu väljaannete tellimine
Tasulised väljaanded:
• EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);• raamatukauplustes, esitades pealkirja, väljaandja ja/või ISBNi numbri;• võtke otse ühendust meie müügiesindajatega; •  kontaktandmed leiate veebilehelt http://bookshop.europa.eu või saatke faks 
numbrile +352 2929-42758.
Tasuta väljaanded:• EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);• Euroopa Komisjoni esindustes ja delegatsioonides;•  kontaktandmed leiate veebilehelt http://ec.europa.eu või saatke faks numbrile
+352 2929-42758.
ISPA OLI ÜKS INSTRUMENTIDEST KESK JA IDAEUROOPA  
KANDIDAATRIIKIDE ABISTAMISEL EUROOPA LIIDUGA  ÜHINEMISEKS ETTEVALMISTAMISEL. ISPA TOETAS KESKKONNA 
JA TRANSPORDISEKTORITE PROJEKTE. KÄESOLEVAS ARUANDES 
ANALÜÜSIB KONTROLLIKODA, KAS OLI PAIKA PANDUD ÜHTNE STRATEEGIA JA KAS ETTEVALMISTUS OLI PIISAV, KAS PROJEKTE VIIDI ELLU VASTAVALT KAVADELE JA KAS PROJEKTID AITASID KAASA ELi KESKKONNADIREKTIIVIDE JÄRGIMISELE JA ÜLEEUROOPALISE TRANSPORDIVÕRGU PARANDAMISELE.
EUROOPA KONTROLLIKODAQJ-AB-08-012-ET-C
ISBN 978-92-9207-159-2