EUROOPA KOMISJON Brüssel,15.11.2022 COM(2022) 638 final KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE liidu pakkumismenetluste teel antava taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergia toetuse tulemuslikkuse kohta



1. Sissejuhatus Üleminek kliimaneutraalsele majandusele eeldab taastuvenergia tootmise kiiremat kasutuselevõttu nii hajatasandil kui ka suuremahuliste projektide puhul. Kuna taastuvenergiatehnoloogia kulud vähenevad, peaks see üha enam toimuma turupõhiselt, kuid seni on enamik projekte saanud mingit laadi avaliku sektori toetust. Toetuskavad võivad esineda eri vormides, jagunedes kahte põhikategooriasse: investeerimiseks antav toetus (nt investeeringutoetused, sooduslaenud või maksutagastused) ja tegevustoetus (nt sertifikaadikavad, tariifid või lisamaksed). Kogu ELis kasutatakse laialdasemalt tegevustoetust, mida antakse suuremahuliste projektide puhul ja enamasti turupõhiselt, s.t konkurentsipõhiste pakkumismenetluste kaudu (käesolevas aruandes nimetatakse neid pakkumismenetlusteks või vähempakkumisteks). Taastuvenergia pakkumismenetlustel põhinevate toetuskavade rolli ja nende põhimõtteid on tunnustatud direktiivi (EL) 2018/2001 (taastuvenergia direktiiv) artiklis 4. Ka riigiabi eeskirjades käsitatakse prioriteetsetena konkurentsipõhiseid pakkumismenetlusi kui sobivat mehhanismi taastuvenergia tootjatele toetuse eraldamiseks. Selleks et mõista pakkumismenetlustel põhinevate toetuskavade mõju laiemast vaatenurgast, kohustatakse taastuvenergia direktiivi artikli 4 lõikega 8 komisjoni andma Euroopa Parlamendile ja nõukogule aru nende toetuskavade tulemuslikkuse kohta, võttes arvesse seitset tulemuslikkuse mõõdet, nimelt seda, kuidas pakkumismenetlused võimaldavad i) kulusid kärpida; ii) tehnoloogiat täiustada; iii) saavutada kõrget projektide elluviimise määra; iv) tagada väikeste osalejate ja kui see on kohaldatav, kohalike asutuste, diskrimineerimisvaba osalemist; v) piirata keskkonnamõju; vi) tagada omaksvõttu kohalikul tasandil; vii) tagada varustuskindlust ja võrgu lõimimist. Sellega seoses analüüsitakse aruandes, kuidas pakkumismenetlused kui üks avaliku sektori toetuse vorme soodustavad energiasüsteemi laiema ülemineku raames taastuvate energiaallikate kasutuselevõttu. Sellest tulenevalt on aruandes kesksel kohal pakkumismenetlustel põhinevate toetuskavade ja muude toetuskavade võrdlemine, mitte pakkumismenetluste ülesehituse eri variantide võrdlemine. Lisaks osutatakse aruandes pakkumismenetluste võimalikule edaspidisele arengule, mis on tingitud olemasolevast energiapoliitilisest kontekstist, energiaturgude olukorrast ja esilekerkinud probleemidest taastuvate energiaallikate integreerimisel turule. Aruande järeldusi tuleks vaadelda Euroopa rohelise kokkuleppe rakendamise ja kava „REPowerEU“ kontekstis, kuivõrd kumbki dokument tugineb taastuvenergia kiirendatud suuremahulisele kasutuselevõtule kui majanduse ja elektrisektori CO2 heite vähendamise olulisele tõukejõule. 2. Metoodika Aruande metoodika põhineb taastuvenergia direktiivi artikli 4 lõikes 8 osutatud seitsmel elemendil, millest komisjon lähtub pakkumismenetlustel põhinevate toetuskavade tulemuslikkuse mõõtmisel. Need seitse tulemuslikkuse mõõdet sõnastatakse esmalt konkreetsete näitajatena, mille alusel mõõdetakse pakkumismenetluste kasutamise konkreetset mõju . Järgmise sammuna võrreldakse pakkumismenetluse tulemuslikkust vastupidise stsenaariumiga, et hinnata pakkumismenetluse stsenaariumi ja pakkumismenetluse puudumise stsenaariumi erinevust. Aruandes kasutatakse mõju hindamiseks järgmisi meetodeid: Esimest liiki võrdlust vastupidise stsenaariumiga – riigisisest võrdlust – kasutatakse nende riikide puhul, kus on olemas andmed antud näitaja kohta enne ja pärast pakkumismenetluse kasutuselevõtmist. See on kõige kasulikum meetod lühiajalise mõju kindlakstegemiseks, eriti kui võrrelda pakkumismenetlustel põhineva kava kehtestamisele eelnenud perioodi esimese perioodiga, mida pakkumismenetlustel põhinev kava mõjutas. Võrdluse tegemisel jäetakse välja välised tegurid, mis võivad analüüsitavat näitajat mõjutada. Teist liiki võrdluses vastupidise stsenaariumiga – riikidevahelises võrdluses – võrreldakse antud riigi olukorda sarnase võrdlusriigiga. Sellisel juhul võrreldakse analüüsitud riigi enne-ja-pärast erinevust tulemuslikkusega teises riigis, kus samal perioodil ei rakendatud pakkumismenetlustel põhinevaid toetuskavasid, ning nende kahe riigi tulemuslikkuse erinevus võimaldab anda hinnangu pakkumismenetlustel põhinevate kavade mõju kohta. Käesolevas aruandes esitatud analüüs põhineb neljal peamisel teabeallikal: i) vähempakkumiste andmebaas AURES II, mis sisaldab teavet vähempakkumiste kohta (kuupäevad, voorud, tehnoloogia, eeskirjad, lepingulised võimsused, hinnad jne); ii) vähempakkumiste korraldajate (enamasti riiklikud reguleerivad asutused) veebisaitidelt avalikult kättesaadavad andmed; iii) avalikult kättesaadavad aruanded ja väljaanded; iv) andmed vähempakkumiste korraldajatelt, kes vastasid komisjoni andmepäringutele. Andmete kättesaadavus on põhjus, miks aruande võrdlustes ja arvutustes kas käsitleti või ei käsitletud konkreetseid liikmesriike. Aruandes tehakse kvantitatiivne analüüs, et mõõta mõju tulemuslikkuse mõõtmetele, mille puhul see oli võimalik. See oli võimalik tulemuslikkuse mõõtmete i–iv puhul. Mõõtmete v–vii puhul tehti juhtumiuuringuid kasutades kvalitatiivne analüüs, et tutvustada liikmesriikide asjakohaseid tavasid, kuna võrdlusi ei olnud võimalik teha (moonutavate tegurite olemasolu või andmete puudumise tõttu). Komisjon korraldas 22. aprillil 2022 seminari, kus sidusrühmadel oli võimalus kommenteerida käesoleva aruande koostamise aluseks olnud uuringu kavandi järeldusi. Seminaril osalesid vähempakkumiste korraldajate ja liikmesriikide reguleerivate asutuste esindajad ning taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrienergia ja vähempakkumiste valdkonna sõltumatud eksperdid. 3. Mõõtmete hindamine 3.1. Kulude kärpimine Taastuvenergia direktiivi artikli 4 lõike 8 punkti a kohast tulemuslikkuse mõõdet „kulude kärpimine“ tõlgendatakse käesolevas aruandes taastuvenergiat tootvate käitiste toetamiseks avaliku sektori eelarvest tehtavate kulutuste vähenemisena ning seeläbi tarbijate ja maksumaksjate koormuse vähenemisena. Näitaja, millega mõõdetakse toetuskulude vähenemist, on taastuvenergia tootjatele makstav elektrienergia ühikuhind MWh kohta, mis on määratletud kui hind, mida pakkumismenetluse eelarvest makstakse tootjale iga elektriühiku eest. Enne pakkumismenetluste laialdast kasutuselevõttu oli kõige levinumaks toetuskava liigiks soodustariifide kava, millega taastuvenergia tootjatele tagati garanteeritud hinnad – enamasti valitsuse või reguleeriva asutuse kehtestatud hinnad. Soodustariifid olid tulemuslikud vahendid taastuvate energiaallikate kasutuselevõtu suurendamiseks, kuid need ei pruugi olla eelarve seisukohast tõhusad. Subsiidiumimäärad põhinesid kuluprognoosidel ning mõnel juhul esines märkimisväärne teabe asümmeetria ühelt poolt projektiarendajate ning teiselt poolt hindade ja koguste kindlaksmääramise eest vastutavate isikute vahel. Soodustariifide rahastamine kogu elektrinõudluse (või selle konkreetse osa) maksustamise kaudu tõi paljudele elektritarbijatele kaasa rahalise koormuse. Seetõttu seati soodustariifidel põhinev lähenemisviis suurte projektide puhul kahtluse alla. Valitsused asusid korraldama konkurentsipõhiseid pakkumismenetlusi, et selgitada välja vajalik toetuse tase ja saada teavet projektide tegelike kulude kohta ning seega eraldada energiaühiku kohta võimalikult väikest subsiidiumi. Selle lähenemisviisi kohaselt saavad pakkumismenetluses pakkumusi esitada mitu müüjat, kui nad vastavad kõigile tehnilise kirjelduse nõuetele. Konkurentsi tase on kulude vähenemisele avalduva mõju hindamisel otsustava tähtsusega. Kui osalejate arv on väike, on konkurentsisurve liiga nõrk, et motiveerida pakkujaid optimeerima projekti arendamise väärtusahela iga segmenti, mistõttu ei kajasta pakkumuste hinnad projektide tegelikke kulusid.

Päikeseelekter Alljärgneval joonisel on näidatud vähempakkumiste kasutuselevõtuga saavutatud hinnamuutus protsentides. Sinise värviga tähistatud riikide puhul on hinnamuutus arvutatud halduskorras kehtestatud tariifi viimasel aastal eelarvest tootjatele makstud toetushinna (EUR/MWh) ja pakkumismenetluste rakendamise esimesel aastal makstud toetushinna vahena. Rohelise värviga tähistatud riikide puhul on tehtud riikidevaheline võrdlus, võrreldes sama perioodi suhtelist hinnalangust võrdlusalusega – Austrias ajavahemikul 2012–2019 halduskorras kehtestatud tariifiga. Austriat kasutatakse võrdlusalusena seetõttu, et see on ainus ELi liikmesriik, kus halduskorras kehtestatud tariifi on rakendatud piisavalt pikka aega, mis muudab tariifi väärtuste kogumi usaldusväärseks võrdlusaluseks. Andmete allikas: vähempakkumiste andmebaas Aures II Joonis 1. Päikeseelektri toetamise kulude muutuste ELi-ülene võrdlus. Keskmine hinnamuutus, s.t toetuskulude kogusumma muutus, on –4,73 %. Üldise järeldusena võib tõdeda, et päikeseelektri tehnoloogia valdkonnas tõi pakkumismenetluste kasutuselevõtmine enamikus riikides kaasa madalamad elektri ühikuhinnad ning seega väiksemad toetuskulud ja väiksema koormuse tarbijatele või riigieelarvele. Erandiks on Itaalia (väikesemahuliste päikeseelektriprojektide vähempakkumised), Kreeka, Malta, Poola ja Sloveenia. Nende riikide puhul on hinnatõus seletatav väliste teguritega. Sloveenias vähendati enne pakkumismenetlust soodustariifide süsteemi raames halduskorras kehtestatud hindu väga kiiresti, mistõttu hinnad jõudsid tasemele, mis oli tootjate jaoks liiga madal. Poolas oli kasutusel roheliste sertifikaatide süsteem ja 2015. aastal (vahetult enne vähempakkumiste alustamist) toimus märkimisväärne ülepakkumine, mis langetas sel aastal hindu drastiliselt. Itaalias on väikesemahuliste päikeseelektriprojektide toetamise kulude suurenemine seletatav asjaoluga, et projektiarendajate väiksema informeerituse tõttu on seda tehnoloogiat ajalooliselt paremini edendatud halduskorras rakendatavate toetuskavade kaudu, eriti enne 2019. aastat. Kreekas ei olnud konkurents esimeses pakkumismenetluses kuigi tihe (toimus vaid väike ülepakkumine) ja see võis põhjustada soodustariifidega sarnased tulemused. Sarnaseid väliseid tegureid ei tuvastatud riikide põhirühma puhul, kus täheldati hindade langust. Maismaa tuuleenergia Samasugune analüüs tehti ka maismaa tuuleenergia pakkumismenetluste kohta. Tulemused näitavad, et kõigi analüüsis käsitletud riikide puhul peale Iirimaa tõi pakkumismenetluste kasutuselevõtmine kaasa selle tehnoloogia eest makstud toetushindade languse ning keskmiselt vähenesid toetuskulud 14,02 %. Iirimaal iseloomustas esimest vähempakkumisvooru alapakkumine ja see võis olla hindade tõusu peamine põhjus. Andmete allikas: vähempakkumiste andmebaas Aures II Joonis 2. Ajavahemikul 2010–2020 maismaa tuuleenergia toetamise kulude muutuste ELi-ülene võrdlus.

Avamere tuuleenergia Avamere tuuleenergia toetamiseks on pakkumismenetlusi hakatud korraldama hiljutisemal ajal (välja arvatud Taanis ja Madalmaades) ning seda on tehtud vaid vähestes riikides. Mõnes neist on pakkumismenetluse ja vana toetuskava vaheline ajavahemik märkimisväärne (Prantsusmaal 9 aastat ja Saksamaal 5 aastat), mistõttu usaldusväärset võrdlust ei saa teha. Sellele vaatamata on toetuskulude muutus Prantsusmaal ja Saksamaal märgatav: kui halduskorras kehtestatud toetus oli vastavalt 115,5 EUR/MWh ja 140,3 EUR/MWh, siis esimese pakkumismenetluse tulemus oli vastavalt 60 EUR/MWh ja 46,6 EUR/MWh. Teiste riikide puhul on näiteid toetuskulude äärmuslikust vähenemisest null- või negatiivsete pakkumiste tulemusena. Leedu uus avamere tuuleenergia pakkumismenetluse mudel ning Madalmaade viimane pakkumismenetlus kahe Hollandse Kust Westis asuva tuulepargi käitamiseks võimaldavad negatiivseid pakkumusi. Taani viimase avamere tuuleenergia pakkumismenetluse võitja maksab valitsusele 375 miljonit eurot 1 GW tuulepargi rajamiseks. Kõigil nendel juhtudel oli aga geograafiline asukoht või võrguühendus piiratud ning mõnel juhul oli avaliku sektori toetus ühendus- ja taristukuludele väike, mis motiveeris projektiarendajaid oma pakkumust alandama. Pakkumismenetluse ülesehituse mõju kulude vähenemisele Kuigi aruande eesmärk ei ole analüüsida erinevaid pakkumismenetluse ülesehituse võimalusi, vaid pigem uurida taastuvenergia pakkumispõhist toetamist üldiselt, tasub siiski mainida pakkumismenetluse liigi valimise mõju kulude vähenemise näitajale turuhindade suure kõikumise korral. ELis rakendatakse kolme peamist pakkumispõhise toetuskava liiki: ühepoolne libisev lisatasu, kahepoolne libisev lisatasu (hinnavaheleping) ja kindlaksmääratud lisatasu. Elektrituruhinna ootamatu languse korral toimib kindlaksmääratud lisatasu kava kulude vähendamise seisukohast kõige paremini. Sellise kava kohaselt kannavad kõik madalate hindadega seotud riskid tootjad ning seega ei tekita see tarbijatele ega eelarvele ülemäärast koormust. Libiseva lisatasu kavade puhul võivad toetuskulud järsult suureneda, kui tuleb katta hinnalangus. Seda riski saab siiski maandada, kui vähempakkumise korraldaja seab makstavale toetusele ülempiiri. Kui hinnad muutuvad ootamatult kõrgeks, toimib hinnavaheleping kõige paremini, sest sellega ette nähtud tagasimaksekohustus välistab avalikult sektorilt toetust saanud projekti puhul lisatulu. Samuti toob see tulu riigile. Hinnavahelepinguid kui vahendit, mis võimaldab võtta arvesse väiksematest piirkuludest tulenevat kasumit kõrgete hindadega perioodidel, on juba kajastatud teatises „REPowerEU“.Ühepoolse kava korral ei teki eelarvele ülemäärast toetuskoormust, kuid projekt teenib lisatulu. Kindlaksmääratud lisatasu korral ei teki täiendavaid toetuskulusid, ent esineda võib ülesubsideerimist ja seega ei jaotata vahendeid optimaalselt. Seda mõju saab aga leevendada, kehtestades kindlaksmääratud lisatasu kavas hinnalae, mille ületamisel toetust ei maksta.

Järeldused 1. mõõtme kohta: kulude kärpimine ·Pakkumismenetlused loovad vajaliku raamistiku taastuvatest energiaallikatest toodetud elektri kasutuselevõtuks võimalikult väikeste kuludega, kuna andmed näitavad, et kõigi uuritud tehnoloogiate puhul on enamikul juhtudel kulude vähenemine tingitud pakkumismenetlusel põhineva kava rakendamisest. ·Nii päikeseelektri kui ka maismaa tuuleenergia puhul näitavad tõendid, et kui konkurents vähempakkumisel on tihe (s.t ülepakkumise tase on üle 1,5), siis on toetuskulude vähenemine suurem kui nendel vähempakkumistel, kus konkurents on väiksem. Teisisõnu saavutatakse pakkumismenetlustega kulude vähenemine, kui konkurents on piisavalt tihe. 3.2. Tehnoloogia täiustamine Taastuvenergia direktiivi artikli 4 lõike 8 punkti b kohast tulemuslikkuse mõõdet „tehnoloogia täiustamine“ tõlgendatakse käesolevas aruandes taastuvenergia tootmise kulude vähenemisena tulenevalt taastuvenergia tehnoloogia arendamisest. Näitaja, millega mõõdetakse tehnoloogia täiustamist, on energiatootmise tasandatud kogukulud. See näitaja on sobiv, kuna hõlmab otseste kulude vähenemist kapitalikulude (CAPEX) ja tegevuskulude (OPEX) kaudu tulenevalt taastuvenergia tehnoloogia täiustamisest. Tuleb siiski öelda, et aastatel 2010–2020 vähenesid energiatootmise tasandatud kogukulud (eriti päikeseelektri puhul) märkimisväärselt tehnoloogia üleilmse arengu tulemusena, s.t vähenemine ei ole tingimata seotud pakkumismenetluste kasutuselevõtuga, vaid tuleneb pigem muudest teguritest, nagu ülekanduv mõju, innovatsioon, suurenenud taastuvenergianõudlus seoses riiklike toetusmeetmetega, paremad rahastamistingimused, näiteks kapitali kaalutud keskmine hind jne. Nende väliste tegurite arvessevõtmiseks võrreldakse energiatootmise tasandatud kogukulude arengut analüüsitud riikides tulemuslikkusega võrdlusriigis, kus ei rakendatud pakkumispõhist toetuskava, ja üleilmse tulemuslikkusega eri tehnoloogialiikide puhul. Maismaa tuuleenergia Alljärgnevas tabelis on esitatud kokkuvõte energiatootmise tasandatud kogukulude aastasest keskmisest muutusest. Veerus „Vaadeldavas riigis“ olev väärtus näitab vahet energiatootmise tasandatud kogukulude vahel enne ja pärast esimese pakkumismenetluse korraldamist, kusjuures arvesse on võetud 3–5 aasta pikkust perioodi. Lisaks riikide energiatootmise tasandatud kogukulude erinevusele esitatakse selleks, et võtta arvesse muid kulusid määravaid tegureid, mis ei sõltu kohaldatavast toetuskavast, võrdlused kahe võrdlusalusega: Rootsiga ja maailma keskmisega. Rootsi ei kasutanud pakkumismenetlusi, kuid suutis konkurentsipõhise roheliste sertifikaatide süsteemi kaudu saavutada märkimisväärsed maismaa tuuleenergia lisavõimsused. Maailma keskmised väärtused hõlmavad kõiki käitisi olenemata regulatiivsest keskkonnast, asukohast või investorite kogemustest, sealhulgas analüüsitud riikides asuvaid käitisi. Kuigi maailma keskmine ilmselgelt ei esinda vastupidist stsenaariumi, sest see hõlmab nii neid riike, kus vähempakkumisi korraldatakse, kui ka riike, kus neid ei korraldata, võib seda kasutada sobiva võrdlusalusena, sest kui pakkumismenetlused soodustaksid tehnoloogia arengut, oleksid vähempakkumisi korraldavate riikide tulemused paremad kui keskmised tulemused. Riigid Esimese vähempakkumise aasta Energiatootmise tasandatud kogukulude keskmise muutuse määra erinevused (enne vähempakkumisi ja nende ajal) Võrdlus

Vaadeldavas riigis Rootsis Kogu maailmas Rootsiga Maailma keskmisega Itaalia 2012 –5,5 % –3,7 % 2,0 % –1,8 % –7,5 % Hispaania 2016 –2,7 % –5,7 % –5,5 % 2,9 % 2,7 % Saksamaa 2017 –7,4 % –7,0 % –7,5 % –0,5 % 0,1 % Taani 2018 3,9 % 0,0 % –5,6 % 3,9 % 9,5 % Prantsusmaa 2018 –12,1 % 0,0 % –5,6 % –12,1 % –6,5 % Keskmine – –4,8 % –3,3 % –4,4 % –1,5 % –0,4 % Andmete allikas: IRENA (2021) Joonis 3. Maismaa tuuleenergia tootmise tasandatud kogukulude keskmise muutuse võrdlused Andmed näitavad, et vähempakkumisi korraldavates analüüsitud riikides vähenesid energiatootmise tasandatud kogukulud keskmiselt (–4,8 %) rohkem kui võrdlusalusena kasutatud Rootsis ja maailmas keskmiselt (–3,3 %, –4,4 %); seega andsid pakkumismenetluste kavad (keskmiselt) veidi paremaid tulemusi. Samas vähenevad energiatootmise tasandatud kogukulud Rootsis ja ka kogu maailmas sama kiiresti, mis tähendab, et tehnoloogia täiustub ka pakkumispõhistest toetuskavadest sõltumatult. Lisaks on mõju riigiti erinev. Itaalias ja Prantsusmaal andsid vähempakkumiste kavad paremaid tulemusi kui Rootsi roheliste sertifikaatide süsteem ja ületasid ka maailma keskmist; Hispaanias ja Taanis olid tulemused kehvemad, samas kui Saksamaa süsteem saavutas võrdlusalustega sarnaseid tulemusi. Vähendamata muude tegurite tähtsust, on kõige usutavam selgitus see, et vähempakkumiste kavad võivad aidata kulusid märkimisväärselt vähendada siis, kui kulud on pakkumismenetluse kasutuselevõtmise ajal kõrgemad, kuid arenenuma ja tõhusama tehnoloogia korral on need vähem tulemuslikud. Päikeseelekter Alljärgneva tabeli veerus „Vaadeldavas riigis“ on esitatud päikeseelektri tootmise tasandatud kogukulude keskmise muutuse määr enne ja pärast vähempakkumisi mõnes riigis, kuid analüüs ei ole nii usaldusväärne kui maismaa tuuleenergia puhul, sest mõne aasta kohta andmed puuduvad. Riigi tasandi tulemused on kolmes riigis väga erinevad, ent keskmine erinevus on nullilähedane. Tabelist nähtub, et erinevus kulude täheldatud vähenemise vahel enne vähempakkumiste kavasid ja nende ajal sõltub suuresti kava kasutuselevõtu ajast: mida varem vähempakkumised kasutusele võeti, seda suurem oli nende potentsiaal aidata kaasa energiatootmise tasandatud kogukulude vähenemisele. Seda võib aga seostada üldiste kulusuundumustega: nimelt vähenes tehnoloogia maksumus kõigis neljas riigis aastatel 2012–2015 kiiremini kui enne või pärast seda ajavahemikku. Analüüsitud riikide kulusuundumusi võrreldakse kahe võrdlusalusega – maailma keskmisega ja riigiga, mille puhul energiatootmise tasandatud kogukulude andmed on kättesaadavad ja kus päikeseelektri tootmiseks pakkumismenetlusi ei korraldatud. Kuna ELis ei ole sellise riigi näidet võtta, valiti kolmas riik, kus taastuvenergia valdkonnas on tehtud võrreldavaid tehnoloogilisi edusamme. Andmete kättesaadavusega seotud põhjustel on võrdlusaluseks kõige sobivam riik Korea Vabariik. Riigid Esimese vähempakkumise aasta Energiatootmise tasandatud kogukulude keskmise muutuse määra erinevused (enne vähempakkumisi ja nende ajal) Võrdlus

(erinevuste vahe) Vaadeldavas riigis Koreas Kogu maailmas Koreaga Maailma keskmisega Prantsusmaa 2012 –16,8 % 8,1 % –3,8 % –24,9 % –13,0 % Saksamaa 2015 5,1 % 5,8 % 2,8 % –0,7 % 2,2 % Itaalia 2019 8,5 % 1,9 % 4,9 % 6,7 % 3,6 % Keskmine – –1,1 % 5,3 % 1,3 % –6,3 % –2,4 % Andmete allikas: IRENA (2021) Joonis 4. Päikeseelektri tootmise tasandatud kogukulude keskmise muutuse võrdlused

Analüüs näitab, et mõju suund ei muutu, muutub üksnes selle ulatus. Koreas oli kulude areng Itaalia ja Prantsusmaaga võrreldes väga erinev (ja sarnane Saksamaaga), mis muutis riigi tasandi tulemused veelgi erinevamaks. Keskmine väärtus viitab sellele, et pakkumismenetlustel põhinev kava andis Koreaga võrreldes paremaid tulemusi (kulud vähenesid 6 % kiiremini). Seevastu maailmas üldiselt sarnanes kulude areng Euroopa tulemusega, kuid vähempakkumiseelse ja -aegse perioodi vahel olid erinevused väiksemad (lähemal nullile). See viib järelduseni, et üleilmsed kulusuundumused võivad täheldatud erinevusi osaliselt selgitada, kuid mitte täielikult. Pakkumismenetluste tulemuslikkus oli keskmiselt veidi parem (kulude kiirem vähenemine) kui maailma keskmine, kuid see järeldus tuleneb kulude märkimisväärsest vähenemisest Prantsusmaal. Väärib märkimist, et üleilmne keskmine areng hõlmab i) ka analüüsitud riike ja ii) paljusid teisi riike, kus päikeseelektri tootmise arendamine algas hiljem, mistõttu on võimalik kulusid rohkem vähendada. Lisaks võib vähempakkumisi korraldanud riikides saavutatud kulude vähenemine ülekanduva mõju ja muude välistegurite tõttu vähendada kulusid ka riikides, kus vähempakkumisi ei korraldata. Järeldused 2. mõõtme kohta: tehnoloogia täiustamine ·Energiatootmise tasandatud kogukulude areng kui tehnoloogia täiustamise võrdlusalus näitab, et pakkumispõhised toetuskavad võivad kulude arengut mõjutada, kuid muudel üldistel ja riigipõhistel teguritel võib olla suurem mõju. Tehnoloogia küpsus, rahastamistingimused, üldine üleilmne võimsuste kasutuselevõtmine (sh sellega seotud areng ja mõju energiatootmise tasandatud kogukuludele) ning riigi asukoht arengukõveral (võimsuste lisandumine, investorite kogemused) mängivad selles osas olulist rolli ning neid võib pidada tehnoloogia täiustamise tugevamaks tõukejõuks. ·Maismaa tuuleenergia tootmise tasandatud kogukulud vähenesid pärast pakkumismenetluste kasutuselevõtmist (keskmiselt) kiiremini. See järeldus kehtib siiski peamiselt nende riikide kohta, kus enne pakkumismenetluste kasutuselevõtmist olid kulud suured ja püsisid samal tasemel. Muud liiki turupõhised kavad võivad samuti kulusid tõhusalt vähendada (nt Rootsi roheliste sertifikaatide süsteem). ·Praegu keskendutakse ELis pakkumismenetluste korraldamisel peamiselt kolmele tehnoloogiavaldkonnale – päikeseelektrile, maismaa tuuleenergiale ja avamere tuuleenergiale. Muude tehnoloogiavaldkondade puhul on pakkumismenetlused suhteliselt haruldased ja aitavad vaid vähesel määral kaasa vastava tehnoloogia täiustamisele. 3.3. Kõrge projektide elluviimise määr Taastuvenergia direktiivi artikli 4 lõike 8 punkti c kohast tulemuslikkuse mõõdet „kõrge projektide elluviimise määr“ tõlgendatakse käesolevas aruandes pärast pakkumismenetluste kasutuselevõtmist lisandunud taastuvenergiavõimsuse kogumahuna võrreldes varem lisandunud võimsuse mahuga. Oluline on rõhutada, et Euroopa riigid kasutavad mitut muud liiki toetuskavasid, nagu investeeringutoetused või kodumajapidamiste projektide netomõõtmine, mis tähendab, et võimsuste kasutuselevõtmine on võimalik ka ilma tegevustoetuseta. Lisaks võivad kasutuselevõtu tempot mõjutada välised tegurid, näiteks muutused poliitikas. Alljärgnevas tabelis võrreldakse valitud riikides enne ja pärast pakkumismenetlust lisandunud uute taastuvenergiavõimsuste keskmist aastast mahtu. Esimene aasta vastab kuupäevale, mil pakkumismenetluses edukaks tunnistatud projektid peaksid tegevust alustama. See on esimese pakkumisvooru elluviimistähtaeg, mis jagab andmekogumi pakkumismenetluse eelseteks ja järgseteks perioodideks. Tabel sisaldab üksnes toetuskavasid, mis on seotud muudele kui kodumajapidamiste projektidele antud tegevustoetusega. Riik ja tehnoloogia Esimene aasta pärast pakutud võimsuse valmimist Keskmine aastane lisandunud võimsus pakkumismenetlusele eelnenud perioodil (MW) Keskmine aastane lisandunud võimsus pakkumismenetlusele järgnenud perioodil (MW) Varasem tegevustoetuskava, mis ei põhinenud pakkumismenetlusel Muutuse % (võrreldes viimase 3 aastaga, mil pakkumismenetlusi ei korraldatud) Taani, päikeseelekter 2018 99,7 131,3 Lisatasu 32 % Taani, maismaa tuuleenergia 2020 196,7 136,0 Lisatasu –31 % Soome, maismaa tuuleenergia 2020 239,3 302,0 Soodustariif 26 % Prantsusmaa, päikeseelekter 2014 1411,0 921,0 Soodustariif –35 % Saksamaa, päikeseelekter 2017 1323,0 3276,0 Soodustariif 148 % Saksamaa, maismaa tuuleenergia 2018 4549,0 1517,0 Soodustariif –67 % Kreeka, päikeseelekter 2017 8,3 160,8 Soodustariif 1829 % Kreeka, maismaa tuuleenergia 2019 242,7 622,0 Soodustariif 156 % Itaalia, maismaa tuuleenergia 2015 594,7 105,2 Roheline sertifikaat –82 % Leedu, maismaa tuuleenergia 2015 25,6 37,2 Soodustariif 45 % Luksemburg, päikeseelekter 2020 12,7 35,0 Soodustariif 176 % Madalmaad, päikeseelekter 2015 286,0 1534,3 Soodustariif 436 % Madalmaad, maismaa tuuleenergia 2016 320,7 223,4 Soodustariif –30 % Poola, päikeseelekter 2019 151,3 1687,0 Roheline sertifikaat 1015 % Sloveenia, päikeseelekter 2018 9,7 6,7 Soodustariif –31 % Hispaania, päikeseelekter 2020 1420,0 2812,0 Puudub 98 % Hispaania, maismaa tuuleenergia 2019 179,0 1859,5 Puudub 939 % Allikas: IRENA (2021) andmetel põhinev oma arvutus Tabelis on esitatud 17 juhtumit, millest 11 puhul on uute võimsuste aastane muutus positiivne. Paljudel juhtudel on kasv väga suur, mis võib tuleneda kahest olukorrast. Esiteks on riike, kus asjaomast tehnoloogiat enne pakkumisperioodi ei olnud või kus selle kasutamine ei olnud väljakujunenud. Selliste riikide puhul võib väita, et pakkumismenetlusel põhinev toetuskava oli tootjate jaoks esimene reaalne võimalus saada toetust ja alustada ulatuslikku kasutuselevõttu. See selgitus kehtib peamiselt päikeseelektri kohta, kuna see tehnoloogia saavutas Euroopas küpsuse hiljem, mistõttu pakkumismenetluste rakendamine langes kokku tehnoloogilise küpsuse saavutamisega. Kaks väga head näidet on Madalmaad ja Poola (mõlemal juhul seoses päikeseelektriga), kus enne pakkumismenetluste kasutuselevõttu lisandus uusi võimsusi vähe ning pakkumismenetluste kava kiirendas tehnoloogia arengut. Saksamaal ja Luksemburgis võib täheldada päikeseelektrivõimsuste sama suurt kasvu, ehkki pakkumismenetluste eelne lähtetaseme väärtus oli suurem. Teiseks on mõned riigid, kus riikliku reguleerimise tõttu lisandus tootmisvõimsusi vahetult enne pakkumismenetluste kasutuselevõttu väga vähe. Nende riikide puhul on selge, et niikaua kui toetust antakse, võib täheldada tootmisvõimsuse ulatuslikku kasvu. Nende juhtumite kohta, kus uued võimsused pakkumismenetlustele eelnenud perioodiga võrreldes vähenesid, on mitu selgitust. Esiteks, kui riigis, kus on juba palju toimivaid võimsusi, saab tehnoloogiat pidada küpseks, võib eeldada uute lisanduvate võimsuste loomulikku vähenemist. Lisaks võivad võrgu kättesaadavuse probleemid sellistel juhtudel motiveerida vähempakkumiste korraldajaid vähendama vähempakkumistel pakutavaid mahtusid. Peamiselt maismaa tuuleenergia tehnoloogia puhul võib kasutuselevõtuga seotud probleeme tekitada ka sobivate asukohtade puudumine, mis võib võimsuse suurendamist märkimisväärselt piirata, kui riigis on juba paigaldatud suur hulk võimsusi. Oluline on ka see, et kui soodustariifidega pakuti uutele projektidele väga heldet toetust, võeti pakkumismenetlustele eelnenud kavade raames uusi võimsusi kasutusele kiiremini. Sellistel juhtudel võib väiksem pakkumismenetlusel põhinev tasu olla tootjate jaoks liiga väike stiimul uute taastuvenergiavõimsuste rajamiseks. 2021. aastal täheldati energiaostulepingutel põhinevate uute taastuvenergiavõimsuste mahu järsku suurenemist. See on osaliselt tingitud nii energiaostulepingute turu kasvavast küpsusest kui ka elektrituruhindade tõusust, mis suurendas ettevõtjatest ostjate nõudlust energiaostulepingute järele. Lisaks on riiklike toetuskavade kättesaadavus ja energiaostulepingute turg omavahel seotud. Näiteks kui vähese osalemise tõttu lõpetati Leedus 2020. aastal ja Taanis 2021. aastal mitut tehnoloogiavaldkonda hõlmavate pakkumismenetluste korraldamine, tekkis mitu energiaostulepinguprojekti täiendava taastuvenergiavõimsuse kasutuselevõtuks, mis viitab sellele, et energiaostulepingud võivad olla avaliku sektori toetuskavadele atraktiivsem ja turupõhisem alternatiiv. Toetuskavade tühistamise konkreetset mõju suuremale energiaostulepingute turule ei saa kvantitatiivse analüüsiga kinnitada, kuna energiaostulepingute kasutamine on alles paaril viimasel aastal hakanud arenema vähestes ELi riikides ja nende kohta on väga vähe andmeid. Järeldused 3. mõõtme kohta: kõrge projektide elluviimise määr ·Pakkumismenetlused aitavad märkimisväärselt suurendada tuule- ja päikeseelektriprojektide raames rajatavaid võimsusi, kuid arvestada tuleb ka muid, väliseid tegureid. Võrreldes paljudes Euroopa kavades pakkumismenetluste kasutuselevõtmisele eelnenud ajaga lisandub vähempakkumisele järgneval perioodil võimsusi rohkem. ·Võimsuste aeglasem kasutuselevõtmine esines peamiselt riikides, kus asjaomane tehnoloogia oli pakkumismenetlustega alustamisel juba laialdaselt kasutusel, kuid isegi nendel juhtudel on kahanemine suhteliselt väike. ·Mõnes Euroopa riigis, näiteks Poolas või Madalmaades, kaasnes vähempakkumiste kasutuselevõtuga otseselt konkreetse taastuvenergiatehnoloogia (antud juhul päikeseelekter) ulatuslik kasutuselevõtmine. ·Energiaostulepingutega seotud võimsused suurenevad märkimisväärselt – see väga positiivne areng kujutab endast alternatiivi või täiendust pakkumismenetlustele, ent selle tulemuseks võib olla alapakkumine. 3.4. Väikeste osalejate ja kui see on kohaldatav, kohalike asutuste, diskrimineerimisvaba osalemine Taastuvenergia direktiivi artikli 4 lõike 8 punkti d kohast tulemuslikkuse mõõdet „väikeste osalejate ja kui see on kohaldatav, kohalike asutuste, diskrimineerimisvaba osalemine“ tõlgendatakse käesolevas aruandes väikeste osalejate suutlikkusena osaleda pakkumismenetlustes võrdsetel alustel oma väikeste projektidega ja saada lepinguid. Näitaja, millega seda mõõdet hinnatakse, on pakkumismenetluste kaudu sõlmitud uute projektilepingute keskmine maht, mis näitab, kas pakkumismenetluse ülesehitusega suudeti pakkuda stiimuleid, mis kõrvaldasid väikeseid osalejaid mõjutanud takistused (nt mastaabisäästu puudumine, halvemad laenutingimused, suuremad projektikulud energiatoodangu kohta, vähesem spetsialiseerumine). Kuna puuduvad näited kohalike asutuste kohta, kes osalevad pakkumismenetluses pakkujana, käsitletakse pakkumismenetluste aspekte, mis on seotud kohalike sidusrühmade kaasamisega laiemas tähenduses, punktis 3.6. Väikeste osalejate ja projektide osalemise tase sõltub projekti mahuga seotud piirangutest, mis pannakse paika pakkumismenetluse kavandamisel. Projekti mahuga seotud piirangute mõttes on võimalik eristada nelja liiki pakkumismenetlusi: ·väikeste projektide pakkumismenetlused: need pakkumismenetlused on suunatud väikesemahulistele projektidele võimsusega kuni 1 MW päikeseelektri puhul ja 3 MW maismaa tuuleenergia puhul;

·tasakaalustatud pakkumismenetlused: need pakkumismenetlused võimaldavad vähemalt teataval määral osaleda väikesemahulistel projektidel (päikeseelektri puhul alla 1 MW ja maismaa tuuleenergia puhul alla 3 MW) ning keskmise suurusega projektidel (kuni 50 MW) võrdsetel alustel, s.t võimaldades nendevahelist konkurentsi, kuid välistades väga suured projektid, et vältida mastaabisäästust tulenevaid hinnaeeliseid; ·suuruskategoorial põhinevad pakkumismenetlused: ühe aasta jooksul korraldatavad paralleelsed pakkumismenetlused, millest vähemalt üks on suunatud väikesemahulistele projektidele ja vähemalt üks on suunatud suuremahulistele projektidele, kusjuures need kaks projektiliiki ei konkureeri omavahel; ·suurte projektide pakkumismenetlused: menetlused, mille puhul väikesemahulised projektid jäetakse kõrvale või mille puhul maksimaalne võimsus ei ole piiratud. Päikeseelekter Ajavahemikku 2010–2020 käsitleva analüüsi tulemused näitavad, et Horvaatias, Eestis, Prantsusmaal ja Poolas olid pakkumismenetlused mõningatel aastatel suunatud otseselt ainult väikesemahulistele projektidele. Horvaatias korraldati üks ja Eestis korraldati kaks katsemenetlust ainult väikeste projektide jaoks, kuid mõlemad riigid kavatsevad võtta peagi kasutusele suuremahulistele projektidele suunatud pakkumismenetlused. Poolas alustati pakkumismenetluste korraldamist 2016. ja 2017. aastal väikesemahulistele projektidele suunatud menetlustega, kuid edaspidistel aastatel korraldati paralleelselt ka suurtele projektidele suunatud pakkumismenetlusi. Ka Prantsusmaal olid esimesed pakkumismenetlused suunatud väikesemahulistele projektidele: aastatel 2014 ja 2016 korraldati vähempakkumisi ainult selliste projektide jaoks. Neis pakkumismenetlustes oli projektide keskmine maht väga väike, vahemikus 0,24–0,65 MW. Mitmes riigis – Taanis, Prantsusmaal, Kreekas, Ungaris, Itaalias, Luksemburgis ja Poolas – nähti suuruskategoorial põhinevate pakkumismenetluste korraldamisel väikesemahuliste projektide puhul ette erikohtlemine. Madalmaades kasutati dünaamilist, kasvava hinnalaega vähempakkumist, kohaldades eri suurusega päikeseelektriprojektide suhtes erinevaid piirhindu. Päikeseelektri puhul võib lahendust, mille puhul korraldatakse ühe aasta jooksul paralleelseid pakkumismenetlusi, millest üks on suunatud väikesemahulistele projektidele, pidada Euroopas tavapäraseks, kuid mitte universaalseks. Mis puudutab suuruse järgi kategoriseerimist, siis projekti keskmine suurus kipub olema lähemal väikesemahulisele projektile, jäädes vahemikku 0,38 MW (Itaalia) kuni 5,45 MW (Taani). Maismaa tuuleenergia Väikesemahulisi projekte soosivad pakkumismenetlused on maismaa tuuleenergia puhul vähem levinud kui päikeseelektri puhul – 2020. aastal korraldas neid ainult Eesti ja kuni 2018. aastani Poola. Mõlemas riigis oli projekti keskmine suurus sellel ajavahemikel alla 1 MW. Ülejäänud kolme menetlusliigi puhul on tulemused Euroopas väga mitmekesised, mistõttu ka sõlmitud projektilepingute mahud on väga erinevad. Kõige väiksemad projektimahud tehti kindlaks Eesti puhul (alla 0,5 MW), kuid asjaomasel perioodil täheldati väikeseid mahte ka Itaalias, Sloveenias ja Madalmaades. Need tulemused näitavad, et väikesemahulised maismaa tuuleenergia projektid on Euroopa energiaallikate jaotuse seisukohast elujõuline lahendus. Alljärgnevas tabelis on esitatud kogu ELi hõlmavad tulemused nelja liiki pakkumismenetluste tulemusena välja valitud projektide keskmise suuruse kohta, mis võimaldavad teha järgmised järeldused, võttes arvesse väga erinevaid menetlusvariante päikeseelektri ja maismaa tuuleenergia projektide puhul. Esiteks: korraldatakse pakkumismenetlusi, mille eesmärk on võimaldada sooduskohtlemist väikesemahulistele tuuleenergiaprojektidele. Teiseks: suuruskategoorial põhineva lahenduse kasutamisel on projekti keskmine suurus (keskmiselt) väiksem kui tasakaalustatud pakkumismenetluste lahenduse puhul. Kolmandaks: kui võimsuse ülempiiri ei kehtestata ja suuruskategooriaid ei kohaldata, kipuvad vähempakkumistel domineerima väga suured projektid. Keskmine suurus (MW) Päikeseelekter Keskmine suurus (MW) Maismaa tuuleenergia VÄIKESED PROJEKTID 0,47 0,59 TASAKAALUSTATUD 2,61 12,78 SUURUSKATEGOORIA 1,88 10,55 SUURED PROJEKTID 40,85 43,83 Allikas: IRENA (2021) andmetel põhinev oma arvutus Joonis 7. ELis nelja liiki pakkumismenetluste tulemusena välja valitud päikeseelektriprojektide ja maismaa tuuleenergia projektide keskmine suurus Tuleb siiski märkida, et pakkumismenetlustes mahupiirangu kehtestamisega kaasneb hinnatõhususe märkimisväärne vähenemine, mis on tingitud ka mastaabisäästust, paremale asukohale juurdepääsust, rahastamisest ja muudest teguritest. Väikeste projektide kategoorias on toetuskulud enamasti suuremad kui suurte projektide kategoorias, nagu on näha järgmises tabelis: Riik ja tehnoloogia Uuritud vähempakkumise aasta Keskmine edukas hind väikeste projektide kategoorias (EUR_2019/MWh) Keskmine edukas hind suurte projektide kategoorias (EUR_2019/MWh) Kahe kategooria hinnavahe Prantsusmaa, päikeseelekter 2020 62,0 52,4 7,6 Kreeka, päikeseelekter 2018 79,4 64,6 14,8 Ungari, päikeseelekter 2020 62,8 48,4 14,4 Itaalia, päikeseelekter 2020 91,9 68,2 23,7 Poola, päikeseelekter 2020 57,3 49,9 7,4 Itaalia, maismaa tuuleenergia 2020 134,8 68,3 66,5 Leedu, maismaa tuuleenergia 2013 111,0 76,4 34,6 Poola, maismaa tuuleenergia 2018 83,7 46,6 37,1 Allikas: vähempakkumiste andmebaas Aures II Joonis 8.Väikesemahuliste ja suuremahuliste projektide vähempakkumiste tulemuste võrdlus keskmise hinna alusel Tulemused näitavad, et eraldi väikesemahulistele projektidele suunatud pakkumismenetlustes kohaldatakse märkimisväärset hinnalisa, mis on enamasti üle 10 EUR/MWh, välja arvatud päikeseelektriprojektide puhul Poolas ja Prantsusmaal. Hinnalisa on maismaa tuuleenergia projektide puhul (30–40 EUR/MWh) oluliselt suurem kui päikeseelektriprojektide puhul (keskmiselt ligikaudu 11 EUR/MWh). Seega kaasneb väikesemahulisi projekte soosivate pakkumistingimuste kehtestamisega täiendav rahaline koormus seoses võitnud projektidele makstava toetuse suurusega. Järeldused 4. mõõtme kohta: väikeste osalejate diskrimineerimisvaba osalemine ·Rohkem kui pooled Euroopa riikidest korraldavad (korraldasid) väikesemahulistele päikeseelektriprojektidele suunatud pakkumismenetlusi, kusjuures päikeseelektriprojektide suuruskategooriate kasutamist võib pidada laialdaselt (kuid mitte universaalselt) kohaldatavaks lahenduseks. ·Nende pakkumismenetluste puhul, kus ei kehtestata ei maksimaalse võimsuse piirangut ega kategoriseerita projekte suuruse alusel, domineerivad menetlustes üldise suundumuse kohaselt suuremahulised projektid, peamiselt mastaabisäästu tõttu; seega on väiksematel projektidel vähem võimalusi võita. ·Võrreldes maksimaalse suuruse piirangu kehtestamisega näivad suuruskategooriad olevat tõhusam viis, kuidas suurendada väikeste projektide ja seega ka väikeste osalejate osalemist. ·Suuruskategooria lahenduse kasutamisel väheneb hinnatõhusus märkimisväärselt. Kui osalevaid projekte eristatakse suuruse järgi, võib väheneda ka konkurents.

3.5. Keskkonnamõju Taastuvenergia direktiivi artikli 4 lõike 8 punkti e kohast tulemuslikkuse mõõdet „keskkonnamõju piiramine“ on keeruline hinnata, kuivõrd teoreetiline seos vähempakkumiste kaudu toetuse eraldamise ja keskkonnamõju piiramise vahel ei ole iseenesestmõistetav. Peamine keskkonnamõju määrav tegur ei ole mitte see, kas toetust eraldatakse halduskorras, turupõhises protsessis või pakkumismenetluse tulemusena, vaid see, milline on taastuvenergiavõimsuste mõju, näiteks kui nendega asendatakse tavapärased elektrijaamad ja seeläbi vähendatakse kasvuhoonegaaside (KHG) heitkoguseid, mis sõltub paljudest muudest teguritest, näiteks konkreetsetest keskkonnaalastest õigusnormidest ja käitise asukohast. Taastuvenergiaprojektid võivad avaldada ka mitmesugust mõju muudele keskkonnaeesmärkidele, näiteks pinnase-, vee-, õhu- ja mürareostusega seotud eesmärkidele, või elupaikadele. Seetõttu analüüsitakse seda mõõdet juhtumiuuringute kaudu, tuues esile mõningad konkreetsed pakkumismenetluste elemendid, mis seonduvad toetust saanud taastuvenergiaprojektide laiema keskkonnamõjuga. Need elemendid, mis ei ole seotud toetusmeetme „peamiste eesmärkidega“, võivad riigiabi eeskirjade kohaselt moodustada kuni 30 % kõigi valikukriteeriumide kaalust, kujutades seega endast olulist potentsiaalset hooba konkreetsete poliitikaeesmärkide saavutamisele kaasaaitamiseks (nt ringmajandus, sh ringlussevõetavuse kriteeriumid, või muud kestlikkuse kriteeriumid). Vastavad kriteeriumid tuleb siiski hoolikalt kavandada, et mitte tekitada protektsionistlikku mõju, mis ei ole kooskõlas ELi poliitika ega WTO eeskirjadega. Juhtumiuuring – Itaalia Itaalia rakendas aastatel 2019–2021 pakkumismenetluste kava seitsme eraldi vähempakkumisvooruga. Kavandatud projektid kategoriseeriti suuruse (künnis 1 MW) ja tehnoloogia järgi. Väikeste hüdroelektrijaamade puhul (alla 1 MW) võimaldasid kriteeriumid seada veemajandusega seotud keskkonnatingimustele vastava hüdroelektrijaama teiste pakkumuste seas kõrgele kohale sõltumata pakutud hinnast. Kõikides pakkumisvoorudes (v.a viimases) esines ülepakkumine ja seega saavutati pakkumismenetluse üks eesmärk, kuna edukaks tunnistati projektid, mis olid veekvaliteedi seisukohast paremad. Teisest küljest tekitasid need pakkumismenetluse tingimused negatiivse stiimuli võistupakkumise puudumise mõttes, sest nõutud tingimustele vastavad projektid võisid edus kindlad olla, mistõttu peaaegu kõigi selliste projektide puhul pakuti vähempakkumise hinnalaele vastavat hinda. Päikeseelektri tootmise (alla 1 MW) pakkumismenetlus hõlmas eraldi projektikategooriat, mille puhul paigaldatakse päikesepaneelid katusele asbesti või kiltkivi asemele. Lisaks said need projektid muud liiki väikeste päikeseelektriprojektidega võrreldes lisatasu 10 EUR/MWh. Pakkumisvoorude tulemusena toetust saanud võimsused osutavad pidevalt kasvavanud huvile väikesemahuliste päikeseelektriprojektide vastu (esimeses voorus 8 MW, seitsmendas voorus juba 110 MW). Selles spetsiaalses päikeseelektriprojektide kategoorias olid aga valitsuse poolt väljapakutud mahud väga suured, mille tulemusena esines kõigis vähempakkumisvoorudes alapakkumine ja seetõttu pakuti hindu, mis olid hinnalaele väga lähedal. Lisaks oli märgatav pakkujate kohanduv käitumine: kui esimeses voorus pakkusid pakkujad hinnalaega võrreldes 0,4 % madalamat hinda, siis viiendas voorus langes see näitaja 0,01 %-le, muutes pakkumismenetluse kulutõhususe seisukohast ebaoptimaalseks. Pakkumismenetlused, mis olid suunatud konkreetse keskkonnamõjuga (mis ei seisnenud KHG heitkoguste vähendamises) projektidele, saavutasid antud juhul seega oma eesmärgid, kuid ei edendanud konkurentsi ega hinna leidmist. Juhtumiuuring – Madalmaad Madalmaades on korraldatud pakkumismenetlusi, milles lähtuti üksnes hinnast, kuid kohaldati ka eelkvalifitseerimise nõudeid, sealhulgas keskkonnamõju täiemahulise hindamise nõuet, kui tegemist oli kindla asukohaga seotud pakkumustega. Sel viisil tagatakse, et projekti keskkonnamõju võetakse arvesse enne, kui tehakse otsus edukaks tunnistatud pakkuja kohta, ning et üldsus on eelnevalt kaasatud otsuste tegemisse. Tõendid ei viita ohule, et enne pakkumuste esitamist kohaldatav keskkonnakriteerium mõjutab hinda. Madalmaades, kus keskkonnamõju eelnev hindamine on kohustuslik, on pakkumismenetluse tulemusena määratud hind madalam kui teistes (võrreldavates) riikides, kus sellist nõuet ei kohaldata. See kinnitab, et ka projektide keskkonnamõju arvesse võtvate pakkumismenetluste puhul on kulusid siiski võimalik märgatavalt vähendada. Lisaks näitavad Madalmaade kogemused, et keskkonnaalased eelkvalifitseerimise nõuded väldivad projektide käikulaskmise viivituste ohtu, avaldades positiivset mõju projektide elluviimise määrale. Riikides, kus haldusprotsess on pikk, võib eelneva keskkonnaloa nõue siiski muuta pakkumismenetluse liiga keeruliseks ja tekitada alapakkumise ohu. Juhtumiuuring – Hispaania Hispaanias kiideti 2020. aastal heaks mitu taastuvenergia pakkumismenetlusi käsitlevat õigusnormi. Need hõlmavad pakkujate kohustust esitada strateegiline kava koos hinnanguga projekti mõju kohta tööstuslikule väärtusahelale, mis avaldatakse ökoloogilise ülemineku ja demograafiliste probleemide ministeeriumi veebisaidil. Strateegiline kava peab sisaldama ringmajanduse strateegiat seoses seadmete käitlemisega nende kasutusea lõpus ja analüüsi CO2-jalajälje kohta rajatiste olelusringi jooksul, sealhulgas kasutatavate põhiseadmete tootmisel ja transportimisel. Selle nõude eesmärk on kehtestada eelkvalifitseerimise kriteeriumid, mis võimaldavad osaleda ainult projektidel, mille tarneahelad on eelnevalt kindlaksmääratud heitenormiga kooskõlas. Seega palutakse pakkujatel tõendada suutlikkust arendada projekti kooskõlas keskkonnaalaste „välisteguritega“, saavutada maksimaalne võimalik ressursitõhusus ja tegevusalane tipptase kogu väärtusahela ulatuses ning avaldada lõpptulemusena positiivset mõju, mis tuleneb rajatiste arendamisest ja ehitamisest. Järeldused 5. mõõtme kohta: keskkonnamõju ·Täiendavate keskkonnaaspektide rakendamine pakkumismenetluse tingimuste kaudu ei ole Euroopa vähempakkumistel tavapärane. ·Itaalia ja Madalmaad on positiivsed näited selle kohta, kui pakkumismenetlustes nähakse ette selge eelkvalifitseerimise nõue või muud tingimused, millega tagatakse, et enne edukaks tunnistatud projekti kohta lõpliku otsuse tegemist võetakse arvesse keskkonnamõju. Konkreetsete hindamiskriteeriumide ja kaalude väljatöötamine suurendab enamasti rakendamise tulemuslikkust. Kui aga pakkumismenetluse tingimused ei ole hoolikalt kavandatud, võivad lisakriteeriumid siiski viia kulutõhususe seisukohast mitteoptimaalsete tulemusteni. ·Sellised keskkonnasõbralikud eelkvalifitseerimise kriteeriumid ja tingimused võivad pakkumismenetluses kaasa tuua täiendavat, keskkonnaga mitteseotud mõju, nagu väiksem kulutõhusus (Itaalia) või potentsiaalselt kõrgem elluviimise määr (Madalmaad). 3.6. Omaksvõtt kohalikul tasandil Taastuvenergia direktiivi artikli 4 lõike 8 punkti f kohast tulemuslikkuse mõõdet „omaksvõtt kohalikul tasandil“ tõlgendatakse üldsuse toetusena taastuvenergia edendamisele kohaliku kogukonna tasandil. Tuuleparkide puhul tõstatatakse näiteks selliseid probleeme nagu tajutav mürareostus, turbiinide põhjustatav võimalik kahju kohalikule elusloodusele ja mõju maastikule. Biogaasirajatiste läheduses elavad inimesed kurdavad sageli spetsiifiliste füüsikaliste omaduste, näiteks lõhna üle. Päikeseenergia puhul tekitab muret maastikele avalduv negatiivne mõju. On näiteid sellistest pakkumismenetluste tingimustest, mis võimaldavad leevendada kohalikul tasandil omaksvõtuga seotud probleeme, näiteks edendades taastuvenergiaprojektidest saadava kasu jagamist kohalike kogukondadega. Neid võib vaadelda kogukonna toetuse ja kaasamise parimate tavade kontekstis, mida kirjeldatakse komisjoni suunistes loamenetluste kiirendamise kohta. Poolas kohaldatakse nüüd tuuleparkide suhtes asukohaga seotud eelkvalifitseerimise kriteeriume; nimelt teatavad kohalikud omavalitsused oma valmisolekust majutada tuuleenergiataristut. Sellisel juhul on pakkumismenetluse elemendiks kohalike omavalitsuste eelnev kaasamine, et viimased teeksid elanikkonnaga konsulteerides otsuseid maismaa tuuleenergiasse edaspidi tehtavate investeeringute kohta. Hispaanias hõlmab pakkuja kohustus esitada strateegiline kava, millele osutati eelmise mõõtme juures, hinnanguid mõju kohta kohalikule tööhõivele ja kohaliku ettevõtluse arendamise võimalustele. Saksamaa, Iirimaa ja Prantsusmaa pakkumismenetlusi korraldavad asutused on otsustanud töötada välja eeskirjad, mis suurendavad omaksvõttu kohalikul tasandil, võimaldades energiakogukondadele sooduskohtlemist. Saksamaal edendati varasema taastuvenergiaseadusega ette nähtud soodsate tingimustega kogukonnapõhise omandi projekte ja kuni 2017. aasta novembrini toimunud kolme esimese vooru tulemusena sõlmiti vähempakkumiste 2 890 MW kogumahust lepingud üle 90 % ulatuses energiakogukondade projektide kohta. Kahe aasta möödudes said ehitusloa siiski edukaks tunnistatud tuuleenergiaprojektid, mille koguvõimsus oli vaid 167 MW. Lisaks sõlmiti suure osa võimsuse puhul lepingud vaid kolme professionaalse arendajaga, kes tegelesid mitme projektiga korraga, tehes füüsiliste isikutega koostööd kuni 60 projekti puhul kogumahuga 1 GW, omades ametlikult enamikku kodanike hääleõigustest. Pärast leebete pakkumisnõuete kaotamist vähenes kogukonnaprojektide osakaal pakkumismenetlustes märkimisväärselt – 2017. aasta 71–88 %-lt 2018. aasta lõpuks vähem kui 16 %-le.

Energiakogukondade sooduskohtlemist rakendatakse ka Iirimaal, kus pakkumismenetlustes kasutatakse energiakogukondade osalemise hõlbustamiseks eraldi kategooriat. Sellise kategoriseerimisega kaasneb suuruskünniste kehtestamine, et vältida teatavate osalejate diskrimineerimist. Neist 82st taastuvenergia projektist, mis said toetust pärast seda, kui valitsus kiitis heaks esimese pakkumismenetluse tulemused, viivad seitset ellu energiakogukonnad (viis kogukondlikku päikeseenergiaprojekti ja kaks kogukondlikku maismaa tuuleenergia projekti). Selle tulemusena sündisid kohalikul tasandil uued professionaalsed projektiarendajad, kes tegelevad aktiivselt nende projektide loomisega. 2016. aastal võeti Prantsusmaal kasutusele kodanikuosaluse „preemia“, mille eesmärk on suurendada üldsuse toetust. Preemia saamiseks pidid pakkujad tõendama kohalikku osalust kahe erineva omandiõiguse mudeli kaudu: i) kodanikele kuuluva kapitali suurus või ii) kodanike osalemine projekti kogurahastamises. Preemia koosneb lisamaksest 0,1 või 0,3 senti/kWh, mis lisandub pakkumismenetluses kindlaks määratud toetuskuludele ja mida makstakse kogu 20-aastase lepinguperioodi jooksul. Alates 2016. aastast on kõigis pakkumisvoorudes seda preemiat taotlenud keskmiselt 36 % kõigist toetust saanud projektidest. Kogemused näitavad, et see preemia aitas edukalt motiveerida projektiarendajaid kasutama kaasavamaid osalusstruktuure. Füüsilised isikud kaasati Prantsusmaa professionaalsete projektiarendajate taastuvenergiaprojektide rahastamisse spetsiaalsete ühisrahastusplatvormide kaudu. Aastatel 2014–2017 kasvasid selliste platvormide kaudu taastuvenergiaprojektidesse kaasatud kodanike rahalised vahendid 120,000 eurolt 20,5 miljoni euroni. Siiski tekkisid ka mõned probleemid. Projektiarendajad kasutasid seda preemiat peamiselt selleks, et suurendada võiduvõimalusi väga tiheda konkurentsiga pakkumisvoorudes. Preemia saamise kriteerium, mille kohaselt peab kodanike peamine elukoht olema projekti asukohaga samal või sellega piirneval alal, tekitab probleeme väiksema rahvastikutihedusega piirkondades. Tavaliselt on kogukondlikud osalejad juhtimises esindatud ainult kaudselt ja ühiselt ning projektiarendajad on kohustatud täitma kodanikuosaluse preemia saamise kriteeriume kolme aasta jooksul alates kasutuselevõtu kuupäevast. Järeldus 6. mõõtme kohta: omaksvõtt kohalikul tasandil ·Pakkumismenetlused võivad luua vajaliku raamistiku kohalikul tasandil omaksvõtu tagamiseks, eelkõige juhul, kui sooduskohtlemist võimaldatakse teatavatele pakkujatele, kes jagavad taastuvenergia kasutuselevõtust saadavat kasu kohalike kogukondadega, ning kui selline kohtlemine ei too kaasa kohalikul tasandil diskrimineerivat eelist. Projektid, mis tegelikult kaasavad kohalikke osalejaid, võivad anda olulist lisaväärtust kohalikul tasandil omaksvõtu ja täiendavale erakapitalile juurdepääsu näol, mille tulemuseks on kodanike suurem osalus (ja suuremad investeeringud). Kohalike kaasamine võib hõlbustada maa omandamise protsessi ja seega lihtsustada keerukat arenduseelset etappi (loamenetlusi). ·Kogu ELi hõlmavad kogemused näitavad, et energiakogukondade projektid osalevad vähempakkumistel, kui neile on ette nähtud mõningane sooduskohtlemine. Erieeskirjadega saadud kogemused ei ole aga alati positiivsed. Saksamaa näited osutavad, et hoolikalt kavandamata sooduseeskirjade kehtestamine võib võimaldada traditsioonilistel arendajatel näidata kunstlikult oma algatust kogukonnaprojektina. ·Kui teiste projektide kõrval väikesemahuliste projektide suhtes leebete pakkumisnõuete (vähem range eelkvalifitseerimise) kohaldamine on tõenäoliselt moonutav, siis kogemused teatavate projektide eraldi kategooria moodustamisega, et hõlbustada nende projektide osalemist, on üsna positiivsed. ·Selleks et suurendada üldsuse toetust taastuvatele energiaallikatele laiemas mõttes, võib ühe stiimulina kasutada osaluspreemiat kodanike kaasamise eest projekti rahastamisse ja juhtimisse. 3.7. Varustuskindlus ja võrgu lõimimine Viimast, taastuvenergia direktiivi artikli 4 lõike 8 punkti g kohast tulemuslikkuse mõõdet „varustuskindluse ja võrgu lõimimise tagamine“ tõlgendatakse pakkumismenetluste mõjuna energiasüsteemi stabiilsuse säilitamisele ning tootmise ja nõudluse tasakaalustamisele, võttes arvesse võrku integreeritava taastuvelektri tootmise varieeruvust. See mõõde on samuti rohkem seotud väliste teguritega kui pakkumismenetluste mõjuga. Mõned juhtumiuuringud võimaldavad siiski tuua näiteid selle kohta, kuidas varustuskindlus ja võrgu lõimimine kajastatakse pakkumismenetluse ülesehituses, et lisaks uute taastuvenergiavõimsuste kasutuselevõtule hõlbustada ka nende tulemuslikku integreerimist süsteemi. Kui need juhtumid kõrvale jätta, siis üldiselt ei ole ELis tavaks pakkumismenetluste kaudu stimuleerida paindlikku taastuvelektri tootmist, s.t tootmist, mida täiendab salvestustehnoloogia. Juhtumiuuring – Portugal Päikeseelektri pakkumismenetlus, mis korraldati Portugalis 2019. aastal, sisaldas spetsiifilisi elemente, mille eesmärk oli teha kindlaks süsteemi ülekoormust vähendada võivates asukohtades olevad varad. Potentsiaalsed tootjad konkureerisid 12 järjestikuses pakkumisvoorus liitumisvõimsuse õiguste pärast erinevates Portugalis kindlaksmääratud asukohtades. Selle pakkumismenetluse tulemusena toetati päikeseelektrirajatisi, eraldades pigem piiratud liitumisvõimsust kui tasu taastuvelektri tootmise eest. Peaaegu kõigis voorudes esines märkimisväärne ülepakkumine ja pakkumused olid rekordiliselt madalad, jäädes oluliselt alla turuhindade ja tuues tootjatele sisuliselt kaasa tagasimaksekohustused. Pakkumismenetluses väljapakutud 1 400 MW liitumisvõimsuse kohta tehti pakkumusi kogumahus 10,19 GW ja lepingud sõlmiti 1 150 MW kohta. Erinevus väljapakutud ja lepingutega kaetud võimsuse vahel tulenes asjaolust, et ühes voorus ei saadud vähempakkumisel ühtegi pakkumust ja teises voorus esitati ainult üks pakkumus. See näitab, et hoolimata keskmisest suurest ülepakkumisest ei olnud pakkujad valmis esitama pakkumusi asukohtade puhul, mis ei ole vähese taastuvenergiapotentsiaali tõttu atraktiivsed. Selline stsenaarium osutab asukohapõhiste vähempakkumiste olulisele puudusele: asukohtade vale valik võib viia alapakkumiseni ning äärmuslikul, kuid siiski realistlikul juhul ei esitata ühtegi pakkumust. Teisest küljest võimaldab Portugali mudel tootmist optimaalselt jaotada vastavalt olemasolevale võrguvõimsusele. Osutub, et süsteemi puhul, kus olemasolevaid liitumispunkte napib, võib piirkonnapõhiste pakkumismenetluste kava selline element olla uudne viis, kuidas soodustada kulude minimeerimist ja integreerida suurel hulgal muutlikke taastuvaid energiaallikaid, optimeerides piiratud ülekandetaristut. Selle näite puhul ei olnud eesmärk mitte see, et taastuvenergiajaamad saaksid turuhinnale lisanduvat toetust, vaid pigem see, et tootjad konkureeriksid nappide liitumisvõimsuste jaotamisel. Juhtumiuuring – Saksamaa Saksamaal võeti kasutusele pakkumismenetluste element, mis on suunatud taastuvate energiaallikate võrku ühendamisele. Edukaks tunnistatud pakkujatega lepingute sõlmimise süsteemis võetakse arvesse elektrijaamade asukohta. Pakkumismenetlustes määratakse kindlaks spetsiaalsed ülekandevõrgu laiendamispiirkonnad, mis on märkimisväärselt ülekoormatud ja nõuavad võrgu täiendavat ajakohastamist. Neis piirkondades kehtestatakse tuuleenergiaprojektide maksimaalne taastuvelektrikogus, mis võimaldab uutel pakkumismenetluses edukaks tunnistatud avamere või maismaa tuuleenergia projektidel toimida kooskõlas Saksamaa ülekandevõrgu arengukavadega. Lisaks „karistatakse“ mõnes ülekoormatud piirkonnas asuvate projektide pakkumusi sellega, et nende hinnale lisatakse virtuaalne lisatasu, mis vähendab nende konkurentsivõimet pakkumismenetluses. Teist tüüpi pakkumismenetlustes kasutatakse eraldi kategooriat, kuhu kuuluvad taastuvenergia tootmist ja salvestamist ühendavad projektid. Esimene seda tüüpi pakkumisvoor toimus Saksamaal 2021. aastal ja selle tulemusena sõlmiti lepingud 18 päikeseelektri tootmise ja salvestamise projektiga, mille koguvõimsus on 258 MW. Esines ülepakkumine: esitati 43 pakkumust kogumahuga 509 MW. Tasustamine toimub kindlaksmääratud lisatasu näol, mis tähendab, et hind lisandub turuhinnale toetusena. Pakkumused olid pakkumismenetluse hinnalaest (75 EUR/MWh) oluliselt väiksemad, kusjuures edukaks tunnistatud pakkumused olid keskmiselt 43–45 EUR/MWh. Kui rääkida kindlaksmääratud lisatasu hõlmavatest pakkumismenetlustest, siis Taanis oli 2019. aastal ühe sellise pakkumismenetluse tulemusel keskmine hind 2 EUR/MWh, kuid Saksamaa näites esitatud väärtused osutavad, et märkimisväärselt suuremat toetust antakse hübriidprojektidele, milles on ühendatud tootmine ja salvestamine. Järeldused 7. mõõtme kohta: varustuskindlus ja võrgu lõimimine ·Täiendavate võrgu lõimimise ja varustuskindluse aspektide rakendamine pakkumismenetluste täiendavate elementide kaudu ei ole ELis tavapärane. ·Liidu pakkumismenetlused ei ole taganud selliste projektide kogumit, kus taastuvenergia tootmine on ühendatud salvestamisega. ·Taastuvenergia pakkumismenetlusi korraldatakse traditsiooniliselt kogu liidus selleks, et anda hinnatoetust taastuvatest elektrijaamadest elektrienergia tootmiseks, kuid on märke, et see eesmärk võib muutuda. Saksamaa ja Portugali piirkonnapõhised kavad viitavad sellele, et tootjad hakkavad konkureerima liitumisvõimaluse pärast, ning see võimaldab optimeerida ülekande- ja jaotusvõrgu piiratud taristut. Sarnaseid suundumusi täheldatakse avamere tuuleenergia sektoris. ·Võrgu laiendamine võtab aega ja asukoha planeerimise elemendid võivad aidata pakkumismenetluses tagada, et võrgu laiendamise ajal ei takista piiratud võrgutaristu taastuvate energiaallikate ühendamist. Selged eelkvalifitseerimise nõuded, mis tagavad võrgule juurdepääsu, võivad võimaldada paremat koordineerimist projektide ehitamise ja võrgu vajaliku laiendamise vahel, kuid mõnel juhul võib see põhjustada nõrgemat konkurentsi. ·Süsteemi seisukohast võiks piirkonnapõhine vähempakkumiskava olla uudne viis, kuidas soodustada kulude minimeerimist ja integreerida süsteemi suurel hulgal muutlikke taastuvaid energiaallikaid, eelkõige riikides, kus liitumispunkte napib. Sellise vähempakkumise korraldamisel võib siiski osutuda vajalikuks kaaluda ka asukohapõhist elektrihinnakujundust, et edendada projektide arendamist kõige kasulikumates kohtades ja kulutõhusal viisil. ·Asukohapõhised stiimulid (sealhulgas preemia/karistus pakkumuste eest, mis tehakse vaba/ebapiisava võrguvõimsusega piirkondades, maksimaalse võimsuse kvoodid) võivad teatavates piirkondades aidata vältida projektide koondumist ressursirikastesse, kuid potentsiaalselt raskesti ühendatavatesse piirkondadesse. 4. Lõppjäreldused Aruande kõige olulisem üldine järeldus on, et taastuvate energiaallikate pakkumismenetluste kasutuselevõtmine on Euroopa Liidus olnud ilmselgelt edukas. Tulemuslikkuse mõõtmete analüüs näitab, et paljudes liikmesriikides on pakkumismenetlused märkimisväärselt vähendanud toetuskulusid võrreldes halduskorras antavate toetuste kavadega, suurendanud taastuvenergiavõimsuste kasutuselevõttu ja andnud tugeva raamistiku tehnoloogia täiustamiseks. Kulude vähendamine näib olevat mõõde, kus taastuvenergia pakkumismenetlused tõid suurimat kasu. Poliitikakujundajad läksid halduskorras kehtestatud soodustariifide pakkumiselt üle konkurentsipõhistele pakkumissüsteemidele, et teha kindlaks vajaliku toetuse tase ning seega eraldada energiaühiku või võimsustoote kohta võimalikult väikest subsiidiumi. Pakkumismenetluste kaudu turujõududele tuginemine aitas paremini hindu leida ja avaldas survet projektikulude vähendamiseks, mis omakorda vähendas nii toetuskulusid kui ka koormust tarbijatele ja riigieelarvele. Pakkumismenetlused andsid positiivseid tulemusi nii uute võimsuste lisandumise kui ka edukaks tunnistatud projektide kõrge elluviimise määra osas, kuid selle mõõtme puhul tuleb arvesse võtta ka täiendavaid tegureid. Mõnes riigis osutus pakkumismenetluste korraldamine reguleerivaks meetmeks, mis käivitas mõne taastuvenergiatehnoloogia laialdase kasutuselevõtu, samas kui paljudes riikides aitasid pakkumismenetlused kaasa taastuvenergia kiiremale kasutuselevõtule. Mis puudutab tehnoloogia arengut, siis siin ei ole pakkumismenetluste roll nii selge. Need menetlused andsid kindla raamistiku tehnoloogia täiustamiseks eelkõige nendes riikides, kus tehnoloogia ei olnud pakkumismenetluste kasutuselevõtmise ajal küps. Üleilmsete tehnoloogiasuundumustega seotud välised tegurid näivad siiski olevat taastuvate energiaallikate tehnoloogilise arengu peamine tegur.