Lühikokkuvõte Portugali kohtusüsteemil on jätkuvalt probleeme tõhususega, eelkõige haldus- ja maksukohtutes. Käimas on mitu algatust õigusemõistmise kvaliteedi ja tõhususe parandamiseks ning erilist tähelepanu pööratakse digitaalsete lahenduste rakendamisele igat liiki kohtutes. Kohtute paiknemise kohandamiseks ja olemasolevate vahendite vastavusse viimiseks kindlakstehtud vajadustega on tehtud olulisi reforme. Pärast süüdistusi seoses konkreetsete rikkumistega elektroonilises kohtuasjade jaotamise süsteemis on kõrgem kohtunõukogu kohaldanud distsiplinaarkaristusi ja uurib võimalikke eeskirjade eiramisi juhtumite jaotamisel. Korruptsioonivastase võitluse kriminaalõigusraamistik on üldjoontes paigas. Ettevalmistamisel on riiklik korruptsioonivastane strateegia. Kuni 2019. aasta detsembrini, mil valitsus teatas, et töötab riikliku korruptsioonivastase strateegia kallal, puudus koordineeritud strateegiline lähenemisviis korruptsioonile. Poliitilisi ja seadusandlikke meetmeid võeti suures osas kasutusele ebaühtlaselt, et tegeleda erinevate puudustega nende ilmnemise järjekorras. Eriprokuratuur ja kriminaalpolitsei on teinud korruptsioonivastases võitluses edusamme. Sellest hoolimata on tõhusaks korruptsioonivastaseks võitluseks vajalike süüdistuste esitamine vahendite puudumise ja õiguskaitseasutuste vähese spetsialiseerumise tõttu piiratud. 2019. aastal võeti vastu õigusaktide pakett avaliku teenistuse läbipaistvuse, varade deklareerimise ja ametikohustuste ühildumatuse kohta ning see on jõustunud. Ennetustegevus on seni olnud piiratud ja korruptsiooni tõkestamise nõukogul puudub vahendite ja spetsialiseerumisega seotud suutlikkus ning ta tegeleb peamiselt teadlikkuse suurendamisega. Hiljuti loodud läbipaistvusüksus, mis vastutab varade deklaratsioonide ja huvide konfliktide jälgimise ja järelevalve eest, ei ole veel töövalmis. Põhiseaduses on sätestatud sõna- ja teabevabadus, aga ka meediavabadus ja -pluralism, ning ajakirjanike ajakirjandusvabaduse austamise kultuur on valdav. Audiovisuaalmeediat reguleerivat asutust – Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC) – peetakse sõltumatuks ja tõhusaks. Ülejäänud probleemsetes valdkondades on Euroopa Inimõiguste Kohus lugenud laimu eest mõistetud kriminaalkaristusi sõnavabaduse rikkumiseks. Õigussüsteem sisaldab sätteid, mis käsitlevad meediaomandi ja rahastamise avalikustamist ning riiklike reklaamikampaaniate läbipaistvust. Mõlemaid aspekte jälgib meediat reguleeriv asutus. Juurdepääs riigiasutuste valduses olevale teabele ja dokumentidele on kaitstud eriõigusaktidega. Mis puutub kontrolli- ja tasakaalustussüsteemi, siis põhiseaduslikkuse järelevalve süsteem näeb ette eel- ja järelkontrolli võimaluse ning käsitleb seadusandlikku tegevusetust. Ombudsmanil on ulatuslikud volitused põhiõiguste kaitsmiseks ning põhjendamatut koostööst keeldumist ombudsmaniga karistatakse kriminaalkorras. Õigusloomeprotsessi läbipaistvuse tagamiseks on olemas kaitsemeetmed ning tagatud on sidusrühmade osalemine. Kõrgemal kohtunõukogul on õigus esitada seadusandlikke algatusi kohtuasutuste töö parandamiseks. Kodanikuühiskonna jaoks on loodud toetav õigusraamistik ja kodanikuühiskond on aktiivne.



I.Kohtusüsteem

Portugali kohtusüsteem koosneb konstitutsioonikohtust, ülemkohtust ning esimese ja teise astme kohtutest, kõrgemast halduskohtust ning esimese ja teise astme haldus- ja maksukohtutest ning kontrollikojast. Kõrgem kohtunõukogu, kõrgem haldus- ja maksukohtute nõukogu ning kõrgem riigiprokuratuuri nõukogu rakendavad asjaomaste kohtunike suhtes distsiplinaarmeetmeid ning neile on antud asjakohased juhtimisülesanded. Lisaks on nad pädevad kohtunikke ja prokuröre ametisse nimetama, üle viima ja edutama. Kohtunikud ja prokurörid nimetab ametisse vastav nõukogu pärast avalikku konkurssi vastavalt õiguskoolituskeskuse kohustuslikel koolituskursustel saadud hinnetele. Riigiprokuratuur tegutseb kohtuvõimust ja täitevvõimust sõltumatult. Tal on oma juhtimissüsteem, mille kõrgeim organ on peaprokuratuur. Advokatuur on sõltumatu avalik-õiguslik juriidiline isik, kes täidab avalikku võimu teostades reguleerimisülesandeid.

Sõltumatus

Arutlusel on muudatused kõrgemate nõukogude koosseisus. Kõrgem kohtunõukogu koosneb ülemkohtu esimehest, kahest vabariigi presidendi nimetatud liikmest, seitsmest parlamendi valitud liikmest ja seitsmest kohtunikust, kelle valivad nende kolleegid proportsionaalse esindatuse põhimõtte kohaselt. Kuna kõrgematel nõukogudel on olulised volitused seoses kohtunike ametisse nimetamise ja karjääriga, on rõhutatud, kui oluline on kaitsta nende sõltumatust poliitilise mõju eest. 2018. aastal lükkas parlament tagasi seadusandliku ettepaneku muuta kõrgema riigiprokuratuuri nõukogu koosseisu, et suurendada tavakodanikest liikmete arvu, ning enamik kõrgema riigiprokuratuuri nõukogu liikmetest on endiselt prokurörid. Sarnast ettepanekut kõrgema kohtunõukogu koosseisu muutmise kohta levitati mitteametlikult 2019. aastal, kuid seda ei ole ellu viidud. Kuigi ettepanekut ei ole ametlikult parlamendile arutamiseks esitatud, on oluline, et mis tahes muudatustes võetaks arvesse Euroopa Nõukogu soovitusi.

Kohtute kohtuasjade jaotamise elektrooniline süsteem on jälgimisel. Kohtuasjade jaotamine nii üld- kui ka haldus- ja maksukohtutes toimub elektrooniliselt süsteemi kaudu, mis võimaldab juhuslikku jaotamist vastavalt eelnevalt kindlaks määratud algoritmile, mille abil saab kohtuasjade jaotamisega internetis tutvuda. 2020. aasta alguses tuli aga avalikuks, et süsteemi on rikutud ja juhtumite juhuslikku jaotamisse on sekkutud, ning kõrgema astme kohtunikud mõisteti süüdi suurkorruptsiooni, mõjuvõimu kasutamise ja rahapesu eest. Kõrgem kohtunõukogu on kohaldanud distsiplinaarkaristusi kahe asjaomase kohtuniku suhtes ning juhib praegu ka uurimist seoses võimalike rikkumistega kohtuasjade jaotamisel. Kõrgem nõukogu käsitles olukorda avalikult, juhtides tähelepanu nende süüdistuste tõsidusele ja võimalikule kahjule, mida need võivad põhjustada kodanike ja ettevõtjate arusaamale õigusemõistmisest.

Kohtusüsteemi tajutav sõltumatus üldsuse seas on vähenenud. Üldsuse hulgas on kohtute ja kohtunike sõltumatuse tajumise tase keskmine (40 % peab seda „üsna heaks“ või „väga heaks“), kuid see on alates 2017. aastast vähenenud. Ettevõtted tajuvad seda positiivsemalt (45 % peab seda „üsna heaks“ või „väga heaks“), mis on edasiminek võrreldes eelmiste aastatega.

Muudetud on riigiprokuratuuri põhimäärust ja kohtunike põhimäärust. Mõlema uue põhimääruse üks tunnusjoon on varem kõrgeima kohtu esimehe ja peaprokuröri töötasule kohaldatud ülemmäära, mis sidus selle peaministri töötasuga, kaotamine. Nende muudatustega tagatakse kohtunike ja prokuröride paralleelne karjäär. Uue riigiprokuratuuri põhimäärusega kohandatakse prokuratuuri struktuuri vastavalt uuele territoriaalsele korraldusele, mis kehtestati 2013. ja 2019. aasta kohtute paiknemise reformiga. Samuti lisatakse sätted, mille eesmärk on täpsustada hierarhilise sekkumise piire kriminaalmenetluses. Õigusloomeprotsessi käigus konsulteeriti kõrgema kohtunõukogu, kõrgema riigiprokuratuuri nõukogu ja asjaomaste kutseühingutega.

Kvaliteet

Vastu on võetud uued kohtute paiknemise ja kohtute spetsialiseerumise reformid. Kõnealune ümberkorraldamine viidi ellu 2013. aasta kohtute paiknemise ulatusliku reformi hindamise järelmeetmena ja selle eesmärk on kõrvaldada mõned tuvastatud puudused. Eelkõige hõlmas see 2013. aasta reformi ajal suletud 20 kohtu taasavamist, et tuua need kodanikele lähemale. Lisaks nähakse uue reformiga ette täiendav spetsialiseerumine ja spetsialiseeritumate kohtute loomine, eelkõige nendes piirkondades, kus neid varem ei olnud, ning olemasolevate kohtute ümberkvalifitseerimine. Reformi eesmärk on ka olemasolevate vahendite parem jaotamine, võttes arvesse kohtute töökoormust. Ametiasutused eeldavad, et sellel reformil on positiivne mõju kohtute tõhususele. Samal ajal jõustusid ka haldus- ja maksukohtute põhimääruse muudatused. Eelkõige nähakse nendega ette nelja uut tüüpi erikolleegiumide loomine: riigihankekolleegiumid, sotsiaalküsimustega tegelevad halduskolleegiumid, maksude sissenõudmisega tegelevad kolleegiumid ja rikkumiste läbivaatamise kolleegiumid. Esimesed erikolleegiumid alustavad tööd 2020. aasta septembris ja luuakse kohtute juurde, kus on tuvastatud kõige rohkem kuhjunud kohtuvaidlusi.

Jätkuvalt rakendatakse meetmeid kohtusüsteemi digiteerimise parandamiseks. Eelkõige rakendati tsiviilkohtumenetluse seadustiku muudatusega põhimõtet „digitaalsus vaikimisi“ (digital by default) kõigis tsiviilkohtumenetlustes. Sama põhimõtet kohaldati juba maksu- ja haldusmenetlustes. Täpsemalt on pooltel ja õigusnõustajatel nüüd võimalik tutvuda toimikutega ja jälgida kõiki menetluslikke arenguid veebis. Rakendamisel on programmi „Justiça + Próxima“ teine etapp, mis põhineb neljal sambal – tõhusus, innovatsioon, lähedus ja inimlikkus. Programm hõlmab projekti „Tribunal + 360°“, mille eesmärk on kohtud täielikult digitaliseerida ja võtta nendes kasutusele paberivaba süsteem, lihtsustades samal ajal kontakte ja teabevahetust kodanike ja kohtute vahel. Samuti tehakse muudatusi seoses kohtute toimimisega, et lihtsustada kodanike kohtukogemust. Ametiasutused eeldavad, et projekt „Tribunal + 360°“ viiakse täielikult ellu 2023. aastaks. Samal ajal töötatakse välja koolitusalgatusi, et tutvustada kohtunikele ja kohtuametnikele uusi töövahendeid.

Kohtusüsteemile eraldatavate vahendite üle käivad arutelud. Sidusrühmad on sageli väljendanud muret kohtusüsteemile eraldatavate eelarvevahendite vähenemise ning materiaalsete ja inimressursside ebapiisavuse pärast. Näiteks on praegu esimese astme maksu- ja halduskohtutes töötavate kohtunike koguarv oluliselt väiksem õigusraamistikus kehtestatust, mida sidusrühmad seostavad maksu- ja halduskohtutes tuvastatud tõhususprobleemidega. Mõned teatavaks tehtud meetmed kohtute tõhususe parandamiseks jäävad eelarve piiratuse tõttu ootele. Nende hulka kuulub nõuandeteenistuste loomine kohtunike abistamiseks – kuigi see on seadusega juba ette nähtud, on kõrgem nõukogu teatanud, et meetme rakendamine ei ole vahendite puudumise tõttu võimalik. Samuti leiti, et tõhusat süüdistuste esitamist takistab ka prokuratuuri käsutuses olevate inim- ja tehniliste ressursside ebapiisavus.

Võeti mitmeid meetmeid, et piirata COVID-19 pandeemia mõju kohtusüsteemi toimimisele. Seoses COVID-19 pandeemiaga kuulutas Portugal välja eriolukorra, millele järgnes hädaolukord. Sel perioodil võeti vastu mitu kohtute toimimisega seotud meedet, eelkõige seoses kaugtöö süsteemide jõustamisega ning võimalusega pidada istungeid ja viia läbi muid menetlusi kaugteel. Sidusrühmad rõhutavad olemasolevate digitaalsete vahendite tähtsust süsteemi täieliku halvamise vältimisel sellel perioodil. Kuigi kiireloomuliste ja mittekiireloomuliste juhtumite jaotust esimese astme kohtutes ei katkestatud, peatati mittekiireloomuliste juhtumite tähtajad ja mittekiireloomulised toimingud lükati edasi. Seoses eriolukorra meetmete järkjärgulise kaotamisega näeb Portugal ette terve rea meetmeid, mis hõlmavad õigusemõistmist. Täpsemalt on võimalike kohtuasjade kuhjumiste ja kohtuvaidluste sagenemisega toime tulemiseks loodud ajutine kohtulõivude vähendamise kord, mille eesmärk on hõlbustada kohtukokkuleppeid. Lisaks suurendatakse töö- ja kaubanduskohtute töötajate (kohtunikke ja kohtuametnikke) arvu, kuna majandus- ja sotsiaalteenuste valdkonnas on oodata kohtuasjade arvu suurenemist.

Tõhusus

Vaatamata olukorra paranemisele on kohtusüsteemi tõhusus endiselt problemaatiline. Seda küsimust on käsitletud ka 2020. aasta Euroopa poolaasta raames esitatud riigipõhises soovituses seoses vajadusega parandada maksu- ja halduskohtute tõhusust. Portugal on teinud jõupingutusi nende probleemide lahendamiseks, rakendades mitmeid meetmeid, et parandada kohtute tõhusust. Eelkõige on loodud kiirreageerimisrühmad, et tegeleda kohtuasjade kuhjumisega maksu- ja halduskohtutes. Tänu nendele jõupingutustele on tõhusus märkimisväärselt suurenenud. Kohtutes on siiski võrdlemisi palju kuhjunud kohtuasju ja menetlused on endiselt suhteliselt pikad. Need probleemid mõjutavad eelkõige haldus- ja maksuõigust, kus Portugali menetlused on liikmesriikide seas pikimad – otsuseni jõudmiseks kuluv aeg on esimese astme haldus- ja maksukohtutes üle 900 päeva ja teise astme kohtutes üle 1 000 päeva. Hoolimata sellest, et kohtuasjade lahendamise määr on tõusnud üle 100 %, on Portugali pooleliolevate haldusasjade arv endiselt üks kõrgemaid. Tõhususega seotud probleeme haldus- ja maksukohtutes on tõstnud esile ka Euroopa Nõukogu.