[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 23.1.2008

SEK(2008) 53

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Lisatud dokumendile Ettepaneku eelnõu EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV, millega muudetakse direktiivi 2003/87/EÜ, et täiustada ja laiendada ühenduse kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE

{KOM(2008) 16 lõplik}{SEK(2008) 52}

Kommenteeritud kokkuvõte

SISSEJUHATUS JA POLIITILINE TAUST

Vastuseks direktiivi 2003/87/EÜ (saastekvootidega kauplemist käsitlev direktiiv) artiklile 30 määrati komisjoni teatises „Ülemaailmse süsinikuturu väljaarendamine – direktiivi 2003/87/EÜ kohaselt esitatud aruanne”[1] kindlaks neli põhiteemat, mida ELi heitkogustega kauplemise süsteemi läbivaatamisel käsitleda: 1) direktiivi kohaldamisala, 2) eeskirjade tõhus järgimine ja rakendamine, 3) täiendav ühtlustamine ja prognoositavuse parandamine, 4) süsteemi sidumine kolmandate riikide heitkogustega kauplemise süsteemidega ning asjakohased meetmed arenguriikide ja üleminekumajandusega riikide kaasamiseks. Neid teemasid on põhjalikult käsitletud Euroopa kliimamuutuste programmi (European Climate Change Program, ECCP) raames 2007. aasta esimesel poolel korraldatud läbivaatamisprotsessi käigus ning samuti sidusrühmade pidevas suhtluses alates ELi saastekvootidega kauplemise süsteemi käivitamisest 2005. aastal.

Süsteem vaadatakse läbi ajal, mil kliimamuutused on poliitilises päevakorras erakordselt olulisel kohal. 2007. aasta märtsis kiitis Euroopa Ülemkogu heaks Euroopa Komisjoni 2007. aasta jaanuaris esitatud uue energia ja kliimamuutuste strateegia, mille kohaselt peavad arenenud riigid tulevikus sõlmitava ülemaailmse kokkuleppe alusel vähendama oma kasvuhoonegaaside heitkoguseid 2020. aastaks 1990. aasta tasemetega võrreldes 30 %. Rahvusvahelisest kokkuleppest sõltumatult kavatseb EL vähendada oma kasvuhoonegaaside heitkoguseid 2020. aastaks vähemalt 20 %.

Üldised eesmärgid

Nõukogu on kinnitanud, et ELi heitkogustega kauplemise süsteem on ja jääb ka edaspidi üheks olulisimaks vahendiks ELi strateegilise eesmärgi saavutamisel hoida Maa keskmise õhutemperatuuri tõus 2 °C piires võrreldes eelindustriaalse ajajärgu tasemega.

Kõnealuses kontekstis on süsteemi läbivaatamise kolm üldist eesmärki järgmised:

1. kasutada täielikult ära ELi heitkogustega kauplemise süsteemi potentsiaali, et täita ELi kasvuhoonegaaside vähendamise üldkohustusi majanduslikult tõhusal viisil;

2. täiustada ja parandada ELi heitkogustega kauplemise süsteemi saadud kogemustest õppides;

3. toetada Euroopa üleminekut vähem kasvuhoonegaase eraldavale majandusele ning luua sobilikke stiimuleid tulevikku suunatud, süsinikusisalduse vähendamist hõlmavate investeerimisotsuste tegemiseks, andes selge, moonutamata ja pikaajalise signaali süsinikuhinna kohta.

Direktiivi kohaldamisala

Kehtiva kohaldamisala täpsustamine

Põletuskäitiste vastuoluline tõlgendamine liikmesriikides on põhjustanud konkurentsimoonutusi, protsesside käigus tekkivate heidete ebapiisavat hõlmamist ning õiguslikku ebakindlust direktiivi kohaldamisala suhtes.

Selle olukorra parandamiseks on kõige paljulubavam võimalus kodifitseerida põletuskäitiste lai tõlgendus üldises vastavuses komisjoni teatisega „Täiendavad juhised saastekvootide eraldamise kavade kohta ELi heitkogustega kauplemise süsteemi kauplemisperioodiks 2008–2012”,[2] kehtestades põletuskäitiste uue määratluse ning lisades tegevuste loetelu. See võimaldaks kohaldada direktiivi kohaldamisala järjekindlalt, sealhulgas protsesside käigus tekkivate heidete osas, ning tagada liikmesriikidele õiguskindlus. Peale selle aitab see ELi heitkogustega kauplemise süsteemi kohaldamisala laiendamise kaudu kaasa süsteemi keskkonnatõhususe suurendamisele.

Väikeste käitiste kulutasuvus

Praegu on ELi heitkoguste kauplemise süsteemi kaasatud umbes 10 800 käitist. Suurimad ELi heitkogustega kauplemise süsteemi kuuluvad käitised (7 %) tekitavad 60 % heitkogustest, samas kui kõige väiksemad käitised (14 %) vaid 0,14% heitkogustest. Selline seos näitab, et kulutasuvuse määr on tasakaalust väljas. Leiti, et parim võimalus ELi heitkogustega kauplemise süsteemi kulutasuvust tõsta oleks põletuskäitiste, mille nimisoojusvõimsus ületab 20 MW, kuid mitte 25 MW, ning mille aastased heitkogused ei ületa 10 kilotonni, tingimuslik süsteemist väljaarvamine, sest see väljendab ELi heitkogustega kauplemise süsteemi mittekuuluvate heitkoguste ja süsteemist kõrvale jäetud väikeste käitiste arvu vahelist parimat seost.

Uute sektorite ja gaaside lisamine

Vastavalt 2005. aastal kogutud tõendatud andmetele heitkoguste kohta ja ELi kasvuhoonegaaside heitkoguste inventuuriaruandele hõlmab ELi heitkogustega kauplemise süsteem 41 % Euroopa Liidu kasvuhoonegaaside koguheitest. Süsteemi kohaldamisala laiendamine uute sektorite ja gaaside lisamisega tõstaks selle keskkonnatõhusust ning võimaldaks süsteemi tuua uusi heitkoguste vähendamise võimalusi, suurendades nii heitkoguste vähendamise potentsiaali ja alandades selle kulusid.

Enne uute sektorite ja gaaside süsteemi lisamist tuleb täita mitu tehnilist tingimust, et tagada kasvuhoonegaaside heite nõuetekohane seire. Peale selle tuleb võtta arvesse eesmärki aidata kaasa Euroopa üleminekule vähem süsinikdioksiidiheiteid tekitavale majandusele. Ehkki seejuures võivad osutuda tähtsaks heitkoguste vähendamise potentsiaal ja kulud, ei tohi nende puudumine olla põhjuseks vastava sektori ELi heitkogustega kauplemise süsteemi lisamata jätmiseks.

- Võttes arvesse süsinikdioksiidi (CO2) heitkoguseid ja tuginedes kontrollanalüüsile, võiks süsteemi lisada naftakeemiasaaduste ja muude kemikaalide ning ammoniaagi ja alumiiniumi tootmisel tekkiva CO2 heitkogused.

- Muudest kasvuhoonegaasidest (peale CO2) soovitatakse ELi heitkogustega kauplemise süsteemi lisada lämmastikhappe, adipiinhappe ja glüoksüülhappe tootmisel tekkivad dilämmastikoksiidi (N2O) heitkogused ning alumiiniumi tootmisel tekkivate perfluorosüsivesinike heitkogused.

- Süsinikdioksiidi kogumise ja säilitamise projekte võib ELi heitkogustega kauplemise süsteemis direktiivi artiklis 24 sisalduva ühepoolse lisamise sätte alusel tunnustada juba praegu. Kõnealuse tehnoloogia suurt potentsiaali[3] silmas pidades ning investorite usalduse huvides on soovitatav lisada süsteemi kõik süsinikdioksiidi kogumise ja säilitamise tegevused, viidates süsinikdioksiidi kogumisele ja säilitamisele selgesõnaliselt direktiivi I lisas.

- Maanteetranspordi ja laevanduse lisamisega seoses tuleb teostada lisauurimine ja põhjalik analüüs, eeskätt kulude ja tulude tervikanalüüs, sh võrdlus alternatiivsete meetmetega, et jõuda motiveeritud ja põhjendatud järeldusele selle kohta, kas need sektorid tuleb ELi heitkogustega kauplemise süsteemi lisada või mitte.

- Direktiivi kohaldamisala laiendamist eesmärgiga kaasata maakasutuse, maakasutuse muutuse ja metsanduse (LULUCF) projekte ei soovitata.

Kombineeritud poliitikavalikute võimalik mõju ELi heitkogustega kauplemise süsteemi kohaldamisalale

Põletuskäitiste laia tõlgenduse kasutuselevõtt, muude eespool osutatud sektorite ja gaaside lisamine ning väikeste käitiste kulutasuvuse tõstmine kirjeldatud viisil suurendaks ELi heitkogustega kauplemise süsteemi kohaldamisala väikeste käitiste väljaarvamise 10-kilotonnise künnise puhul 5,8–6,3 % (st kuni 121–131 megatonni süsinikdioksiidi ekvivalenti)[4], mispuhul oleks süsteemis ligi 40 % vähem käitisi, mis seejuures ei ohusta süsteemi keskkonnatõhusust süsteemist kõrvaldatud käitiste arvelt.

Tõhus eeskirjade järgimine ja rakendamine

Seire ja aruandlus, tõendamine ja akrediteerimine

Seire- ja aruandlusnõuete järjekindel täitmine on hädavajalik, tagamaks, et „tonn on tonn”. Ilma usaldusväärse ja töökindla seirearuannete tõendamiseta võivad käitajad kahjustada süsteemi keskkonnaalast terviklikkust. Siiski annab liikmesriikide ja pädevate asutuste senine kogemus tunnistust erinevatest rakendamise ja kohaldamise tavadest nii seire, aruandluse kui ka tõendajate akrediteerimise osas. Selle tulemusena seatakse ohtu nii süsteemi keskkonnaalane terviklikkus kui ka usaldusväärsus.

Analüüsi kohaselt on eeskirjade järgimise seisukohast parim lahendus kehtestada üks määrus seire ja aruandluse kohta ning teine tõendamise ja akrediteerimise kohta. See aitaks suurendada kooskõlastatust ning läbipaistvust, tõstaks pikemas perspektiivis seire- ja aruandlusstandardite kulutasuvust, tagaks ühtse ning võrreldava tõendamise ja akrediteerimise taseme ning looks siseturunõude tõendamise ja akrediteerimise teenuste jaoks kogu ELis. Selle tulemusena paraneks tõenduste tase ning suutlikkus vigu märgata ja neid parandada, mis tagaks omakorda andmete parema kvaliteedi.

Kogu ELi hõlmavate eeskirjade väljatöötamine võib pärast riiklike juhiste/määruste esmast läbivaatamisperioodi aidata liikmesriikidel märkimisväärselt kulusid kokku hoida.

Registrid

Praegune registrisüsteem, mis koosneb 27 liikmesriigi registritest ning ühenduse sõltumatust tehingute registrist (Community Independent Transaction Log, CITL), ei ole andnud põhjust pretensioonideks tehnilistel alustel. Kyoto protokolli esimese kohustusteperioodi algusega 2008. aastal peavad liikmesriikide registrid aga olema seotud ka rahvusvahelise tehingute registriga (International Transaction Log, ITL), mida juhib Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni (UNFCCC) sekretariaat Kyoto protokolli kohaldamiseks. Rahvusvahelise tehingute registri kasutuselevõtt toob ühtlasi kaasa selle, et kõik ELi heitkogustega kauplemise süsteemiga liituda soovivad kauplemissüsteemid peavad oma teated edastama ka ITLi kaudu, mille üle teostavad järelevalvet Kyoto protokolli osalisriigid. Need muutused põhjustavad registrite süsteemi toimimisele tehnilisi, poliitilisi ja haldusriske, mida saaks vältida olemasoleva ELi kvootide hoiustamiseks kasutatava ühenduse registri kaudu.

Täiendav ühtlustamine ja prognoositavuse parandamine

Piirmäärade kindlaksmääramine

I ja II etapis olid ELi heitkogustega kauplemise süsteemi üldpiirmäärad võrdsed liikmesriikide sätestatud ja komisjoni otsustega kooskõlas kehtestatud riiklike piirmäärade summaga. Ehkki selline lähenemine võimaldas liikmesriikidele paindlikkust eriomaste riigisiseste tingimuste arvessevõtmisel, kaasnes sellega mitu probleemi, mis vähendasid võrdseid võimalusi, prognoositavust ja läbipaistvust ning suurendasid kõigi osaliste halduskoormust.

Analüüsi kohaselt aitaks süsteemi tõhusust ja prognoositavust kõige paremini suurendada kogu ELi hõlmav piirmäär, mis sätestatakse direktiivis. See oleks kõige lihtsam ja läbipaistvam viis piirmäära kehtestamiseks ning vähendaks ühtlasi halduskoormust. Samuti tõstaks see ELi rahvusvahelist usaldusväärsust. Lisaks on see ka kõige lihtsam võimalus, arvestades vajadust kohandada ELi heitkogustega kauplemise süsteemi piirmäär vastavaks ELi eesmärgile vähendada kasvuhoonegaaside heitkoguseid 30 % pärast kliimamuutusi käsitleva rahvusvahelise kokkuleppe sõlmimist.

Piirmäära osas vastaks ainult tõhususprintsiip vajadusele saavutada heitkoguste koguhulga vähendamine kõige väiksemate võimalike kuludega. Prognoositavuse suurendamiseks tuleks kindlaks määrata vähendamise suundumustejoon ja kaheksa-aastane kauplemisperiood, sest see võimaldab suuremat kindlust ja prognoositavust heitkoguste vähendamise osas pärast 2020. aastat. Selline prognoos aitaks tõhusalt tõsta ka ELi usaldusväärsust seoses kolmandate riikidega.

Kvootide eraldamine

Esimesel ja teisel perioodil eraldati enamik kvoote tasuta. Liikmesriigid kasutasid kvootide eraldamisel mitmeid eri eeskirju ja see tõi kaasa hulgaliselt probleeme, sealhulgas negatiivne mõju majanduslikule tasuvusele, konkurentsimoonutused liikmesriikide vahel, kvootide jaotuse soovimatud tulemused ja vähene läbipaistvus.

Uued kvootide eraldamise eeskirjad peaksid suutma neid probleeme ära hoida ning arvestama samas ka „saastaja maksab” põhimõtte ning väliskulude arvesse võtmise printsiibiga.

Saastekvootide oksjonid või tasuta eraldamine

Enamikul juhtudel tagab süsteemi tõhususe, läbipaistvuse ja lihtsuse kõige paremini täielik oksjon, mis aitab vältida ka kvootide jaotuse soovimatuid tulemusi. Samuti oleks oksjon täielikult kooskõlas „saastaja maksab” põhimõttega ning tooks tulu kiiresti reageerijatele, olles seega vastavuses läbivaatamise üldiste eesmärkidega.

Kvootide tasuta eraldamine üleminekuperioodil: võrdlusanalüüs

Kvootide tasuta eraldamine võib olla vajalik kuni täieliku oksjoni süsteemi juurutamiseni, kuid seda peab kasutama, et minimeerida võimalikke kahjulikke tulemusi. Alusanalüüsi kohaselt annab tõenäoliselt parimaid tulemusi kogu ühendust hõlmav võrdlusanalüüs.

Kauplemisega seotud meetmed: süsinikdioksiidi võimaliku lekke vastu kindlustamine

Olukorras, kus pole sõlmitud rahvusvahelist kliimamuutuste kokkulepet, võib energiamahukate tööstuste jaoks, kes on rahvusvahelises konkurentsis kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamisele vähem tähelepanu pööravate riikidega, tekkida nn süsinikdioksiidi lekke oht. Selle vastu võitlemiseks on kaalutud mitme kauplemisega seotud meetme kasutuselevõttu. Kuna aga eeldatavasti jõutakse peagi rahvusvahelisele kokkuleppele, soovitatakse anda selge signaal kohe praegu ning kaaluda meetmete rakendamist alles hilisemas etapis, et võimaldada kolmandatel riikidel võtta asjakohaseid ja võimetekohaseid kohustusi.

Süsteemi sidumine kolmandate riikide heitkogustega kauplemise süsteemidega ning asjakohased meetmed arenguriikide ja üleminekumajandusega riikide kaasamiseks

Süsteemi sidumine teiste süsteemidega

Mis tahes seose loomisel ELi heitkogustega kauplemise süsteemi ja mõne teise heitkogustega kauplemise süsteemi vahel peab arvesse võtma asjaomase süsteemi üksikasjalikke tingimusi. Sellega seoses teostatakse tõenäoliselt eraldi mõjuhinnang. Sel põhjusel viidatakse tervikliku mõjuhinnangu vajadusele üldiseks aruteluks.

Tasakaalustamismeetmete kasutamine

Tasakaalustamismeetmete kasutamise õigused

Välismaiste tasakaalustamismeetmete rakendamine võib takistada ELil tegemast tõsiseid sisemisi muudatusi, mis võib tulevikus omakorda suurendada ELi heitkoguste vähendamise kulusid ning 2020. aastaks seatud ELi heitkoguste vähendamise ja taastuvenergia kasutuselevõtu eesmärkide täitmise kulusid. Kui ELi heitkoguseid ei vähendata, võib see saada takistuseks suuri heitkoguseid tekitavate arenguriikide veenmisel võtta heitkoguste vähendamise kohustusi pärast 2012. aastat. Võimaldades kolmandatel riikidel saada ELi heitkogustega kauplemise süsteemist tulu, ilma et nad seoksid end uue rahvusvahelise kokkuleppega, antaks neile ühtlasi põhjus, miks uue kokkuleppe sõlmimisega mitte nõustuda. Lisaks võib ühtlustamata juurdepääs krediitidele liikmesriikides kahjustada siseturul konkureerivate ettevõtete võrdseid võimalusi.

ELi heitkogustega kauplemise süsteemi tasakaalustamismeetmete kasutamise õigused tuleb seega määrata koos viitega sellele, kui suur peab olema stiimuli määr, mida ELi heitkogustega kauplemise süsteemi käitajad vajavad heitkoguste riigisiseseks vähendamiseks, ning need peavad olema piisavalt paindlikud, et võimaldada rahvusvahelistel läbirääkimistel edasi areneda.

Standardid

ELi heitkogustega kauplemise süsteemile juurdepääsu võimaldamine sellistele projektitüüpidele, mis ei kahjusta süsteemi keskkonnaalast või sotsiaalset terviklikkust, tasakaalustab tõenäoliselt ühelt poolt äärmiselt kõrget keskkonnatõhusust ja teisalt langevat majanduslikku tasuvust. Seda võib siiski täiendada muude meetmetega, nagu kasutustingimuste rakendamine koos diskonteerimisega (tuginedes projekti võrdlusanalüüsi ja ELi võrdlusanalüüsi erinevusele), kuid vahe suurema keskkonnaalase terviklikkuse ja kõrgemate halduskulude vahel oleks suurem.

Üleminek ja prognoositavus

Tuleb kindlaks määrata, kuidas käsitletakse ELi heitkogustega kauplemise süsteemis heitkoguste ühikuid, mis on saadud enne 2012. aastat (hoiustamine) või mis antakse enne 2012. aastat registreeritud projektidelt pärast 2012. aastat. Kuna pole kindel, milline on rahvusvaheline olukord pärast 2012. aastat, peab läbivaadatud ELi heitkogustega kauplemise süsteem võimaldama asjakohaseid struktuure ja menetlusi mitmesuguste 2012. aasta järgsete olukordadega toimetulekuks, ja seda eriti seoses 20 % ja 30 % eesmärkide täitmisega. ELi heitkogustega kauplemise süsteemi käsitlev direktiiv tagab, et ELi saastekvoote saab hoiustada kauem kui 2012. aastani. Kyoto protokolliga piiratakse heitkoguste vähendamise ühikute / tõendatud heitkoguste vähendamise ühikute hoiustamist ning selle lubamine toimub heitkoguste vähendamise kohustusi ületavate osaliste äranägemisel. Hinnatud valikute seas sai hindamisskaalal kõrgeimad punktid kogu ELi hõlmavate ühtsete sätete vastuvõtmine heitkoguste vähendamise ühikute / tõendatud heitkoguste vähendamise ühikute hoiustamise tunnustamise kohta pärast 2012. aastat, kuna see suurendab võrdseid võimalusi ning turu läbipaistvust.

2012. aasta eelsete ühisrakenduse või puhta arengu mehhanismi projektidest saadavate ühikute kasutamise kohta pärast 2012. aastat pakutakse analüüsis välja eri võimalusi. EL võib rakendada süsteemi teatavate projektide või projektitüüpide heakskiitmiseks ja/või tagasilükkamiseks, sõlmida kahepoolseid või mitmepoolseid kokkuleppeid teatavate ühisrakenduse või puhta arengu mehhanismi projektide tunnustamiseks 2012. aasta ja rahvusvahelise kokkuleppe sõlmimise aasta vahel või hakata tunnustama jätkuvatest projektidest saadavaid ühikuid riikides, kes toetavad 2012. aasta järgset kokkulepet. Kõigi kolme võimaluse asjakohasus sõltub rahvusvaheliste läbirääkimiste edenemisest.

Järelevalve ja hindamine

Direktiivi rakendamist kontrollitakse ja hinnatakse artikli 21 alusel, milles on sätestatud, et liikmesriigid peavad igal aastal esitama aruande direktiivi kohaldamise kohta.

[1] KOM(2006) 676 lõplik.

[2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_en.pdf

[3] Valitsustevahelise kliimamuutuste rühma (IPCC) hinnangul on heitkoguste kumulatiivse ülemaailmse vähendamise majanduslik potentsiaal süsinikdioksiidi kogumise ja säilitamise kaudu sellel sajandil 220–2200 gigatonni süsinikdioksiidi – praegu näiteks on ELi heitkogustega kauplemise süsteemis heitkogused 2 gigatonni süsinikdioksiidi aastas.

[4] Nagu märgitakse täielikus mõjuhinnangus, tuleb kõnealustesse numbritesse suhtuda suure ettevaatlikkusega, sest usaldusväärsete andmete puudumise tõttu tuginevad need hinnangutele.