SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

Detsembris 2012 Dohas toimunud kliimamuutuste konverentsil võtsid Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni Kyoto protokolli 192 osalist vastu selle protokolli muudatuse. Doha muudatusega kehtestati Kyoto protokolli teine kohustusperiood, mis algas 1. jaanuaril 2013 ja lõpeb 31. detsembril 2020, ning nähti B lisas loetletud osalistele ette õiguslikult siduvad heitkoguse vähendamise eesmärgid.

Doha muudatuse kokkulepe on ulatuslikuma paketi osa. Peale nende 38 osalise, keda teine kohustusperiood hõlmab, on nüüd veel üle 60 riigi, sh Ameerika Ühendriigid, Hiina, India, Lõuna-Aafrika ja Brasiilia, lubanud võtta kliimamuutuste leevendamise meetmeid Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooni (edaspidi „konventsioon”) alusel. Seega hõlmavad Kyoto protokollist ja konventsioonist tulenevad rahvusvahelised leevendamiskohustused kokku üle 80 % kogu maailma heitkogusest. Ulatuslikuma paketi veel üks oluline aspekt on konventsioonisoaliste nõusolek võtta hiljemalt 2015. aastaks vastu „konventsiooni alusel kõikide osaliste suhtes kohaldatav protokoll, muu õiguslik vahend või õiguslikku jõudu omav kokkulepe,” mis peaks jõustuma ja mille rakendamine peaks algama 2020. aastal.

Kyoto protokolli artikli 4 kohaselt võivad osalised täita oma kohustusi ühiselt. Euroopa Liit ja need viisteist osalist, kes olid liikmesriigid Kyoto protokolli allakirjutamise ajal 1997. aastal, otsustasid kohustusi esimesel kohustusperioodil (2008–2012) ühiselt täita ja ratifitseerisid Kyoto protokolli 2002. aastal seda arvestades. Doha muudatuses ning Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide poolt kõnealuse muudatuse vastuvõtmisel tehtud avalduses on märgitud, et Euroopa Liit ja selle liikmesriigid kavatsevad ka teisel kohustusperioodil täita oma kohustusi ühiselt. Lisaks väljendasid Euroopa Liit ja selle liikmesriigid kavatsust täita oma kohustusi Kyoto protokolli teisel kohustusperioodil ühiselt Islandiga. Island lisati sellesse kohustusi ühiselt täitvate osaliste rühma Islandi poolt juunis 2009 esitatud sellekohase taotluse põhjal. Nõukogu kiitis selle taotluse 15. detsembri 2009. aasta istungil heaks ja palus komisjonil esitada soovituse Islandiga läbirääkimiste alustamiseks. Komisjon esitas nõukogule soovituse juunis 2013.

Doha muudatusega võtsid Euroopa Liit, selle liikmesriigid ja Island kohustuse, et nende kasvuhoonegaaside keskmine aastane heitkogus aastatel 2013–2020 ei ületa 80 % alusaasta [mujal tõlgitud ka „baasaasta”] (enamasti 1990) heitkogusest. See kohustus põhineb heitkoguste vähendamise eesmärkidel, mis on sätestatud 2009. aastal vastuvõetud kliima- ja energiapaketis, eelkõige ELi heitkogustega kauplemise süsteemis (edaspidi „ELi HKS”) ja jõupingutuste jagamist käsitlevas otsuses. Kohustuse kindlaksmääramisel võeti arvesse Euroopa Liidu õigusnormide ja Kyoto protokolli teise kohustusperioodi reguleerimisala erinevusi. See lähenemisviis on kooskõlas nõukogu 2012. aasta märtsi järeldustega, mille kohaselt peaks Euroopa Liidu, selle liikmesriikide ja Islandi ühine kohustus põhinema kliima- ja energiapaketil ning üksikute liikmesriikide heitkoguste vähendamise kohustused Kyoto protokolli teisel kohustusperioodil „ei ületa nende Euroopa Liidu õigusaktidest tulenevaid kohustusi”. Seda lähenemisviisi järgisid Euroopa Liit ja selle liikmesriigid teates, mille nad esitasid 2012. aasta aprillis oma teise kohustusperioodi kohustuse kohta.

Euroopa Liit on juba kehtestanud õigusaktid 2020. aastaks 80 % eesmärgi täitmiseks. Nende vastuvõtmise ajal esitati põhjalikud hinnangud igale liikmesriigile avalduva majandusliku mõju kohta ning neid on ajakohastatud, et võtta arvesse majandus- ja finantskriisi mõju. Seepärast leppisid Euroopa Liit ja selle liikmesriigid Dohas kokku, et hakkavad alates 1. jaanuarist 2013 viivitamatult täitma oma kohustusi ja ülesandeid, mis on seotud Kyoto protokolli teise kohustusperioodiga. EL püsib oma Kyoto eesmärgi täitmisel graafikus. Viimase kasvuhoonegaaside andmekogu kohaselt olid 27 liikmesriigi 2011. aasta heitkogused 18,4 % väiksemad kui 1990. aastal (võtmata arvesse maakasutust, maakasutuse muutust ja metsandust ning paindlike mehhanismide kasutamist). Kui võtta arvesse Kyoto protokolli uut reguleerimisala ning arvestada Küprose ja Malta alusaastaks 1990. aastat, oleks 2011. aasta heitkogus võrreldes Kyoto alusaasta heitkogusega tegelikult vähenenud veidi rohkem kui teisel kohustusperioodil nõutav 20 %. Euroopa Keskkonnaamet on liikmesriikide kõige viimaseid kasvuhoonegaaside heitkoguste prognoose arvestades ning kehtivate tegevuspõhimõtete ja meetmete rakendamist eeldades prognoosinud heite veidi suuremat vähenemist aastaks 2020, nii et kokku peaks heide nimetatud aastaks vähenema ligikaudu 19 % allapoole 1990. aasta taset. See annab kinnitust prognoosile, et Euroopa Liit saavutab oma teise kohustusperioodi eesmärgi praegu kehtivate tegevuspõhimõtete ja meetmete abil. ELi ettepanek kehtestada 30 % eesmärk on siiski veel jõus. Lisaks käivad veel arutelud selle üle, milline oleks kõige kulutõhusam viis vähendada Euroopa Liidu kasvuhoonegaaside heidet 2050. aastaks 80–95 %, võttes seejuures arvesse 2030. aasta eesmärki.

Doha muudatuse ametlik jõustumine on Euroopa Liidu jaoks tähtis eesmärk. Selleks peavad Kyoto protokolli 192 osalisest 144, sh Euroopa Liit ja selle liikmesriigid, andma hoiule oma heakskiitmiskirjad. Käesolev Doha muudatuse sõlmimist käsitlev nõukogu otsuse ettepanek võimaldab Euroopa Liidul seda teha. Lisaks Euroopa Liidu poolsele ratifitseerimisele peavad ka liikmesriigid viima lõpule oma ratifitseerimismenetlused. Üldise tava kohaselt annavad Euroopa Liit ja selle liikmesriigid pärast oma ratifitseerimismenetlust oma heakskiitmiskirjad ühel ajal hoiule, et need saaksid ühel ajal jõustuda. See peaks leidma aset aegsasti enne Pariisis 2015. aasta lõpus toimuvat kliimamuutuste konverentsi.

2.DOHA MUUDATUS

Doha muudatusega nähakse Kyoto protokolli B lisas loetletud riikidele ette kliimamuutuste leevendamise kohustused Kyoto protokolli teiseks kohustusperioodiks. Samuti tehakse sellega protokolli teksti muudatusi, mida tuleb rakendada teisel kohustusperioodil. Enamik neist muudatustest on tehtud selleks, et oleks võimalik rakendada uusi leevendamiskohustusi, kuid mõne sättega on muudetud ka olulisi kohustusi. Nende hulka kuulub uue gaasi – lämmastiktrifluoriid (NF3) – lisamine, kaks sätet, mis on seotud osaliste teise kohustusperioodi kohustuste ulatusega (nn kohustuste ulatuse mehhanism) ning artikli 3 uus lõige 7b.

B lisa kohased teise kohustusperioodi leevendamiskohustused

Doha muudatusega on muudetud Kyoto protokolli B lisa tabelit ja esitatud kolmandas veerus teise kohustusperioodi õiguslikult siduvad leevendamiskohustused kõigi majandussektorite õhkuheite koguselise piiramise või vähendamise kohustustena (quantified emission limitation or reduction commitments, QELRC). 38 Kyoto protokolli osalist on protokolli B lisa tabeli kolmandas veerus esitanud oma heitkoguste piiramise või vähendamise koguselised kohustused protsendina alusaasta või -perioodi heitkogusest. Nende hulgas on neli osalist, kellel seni Kyoto eesmärki ei olnud (Küpros, Malta, Kasahstan ja Valgevene). Ameerika Ühendriigid kustutati B lisast, sest nad ei ratifitseerinud protokolli. Kanada ei ole enam Kyoto protokolli liige pärast sellest väljaastumist jõustumiskuupäevaga 12. detsember 2012. Jaapan, Uus-Meremaa ja Vene Föderatsioon on küll jätkuvalt Kyoto protokolli osalised, kuid nad ei võtnud endale teise kohustusperioodi kohustust. Need riigid on nüüd koos Kanadaga loetletud B lisa eraldi osas.

Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide jaoks B lisas esitatud 80 % eesmärgile on lisatud allmärkus, milles on selgitatud, et need kohustused põhinevad arusaamal, et Euroopa Liit ja selle liikmesriigid täidavad neid ühiselt. Ka Horvaatia ja Islandi 80 % eesmärgile on lisatud allmärkus, mille kohaselt need riigid täidavad oma kohustusi ühiselt Euroopa Liidu ja selle liikmesriikidega.

Lämmastiktrifluoriidi (NF3) lisamine

Kyoto protokolliga hõlmatud kasvuhoonegaaside loetellu, mis on esitatud protokolli lisas, lisatakse üks gaas: lämmastiktrifluoriid (NF3). NF3 on tugevatoimeline kasvuhoonegaas; selle heitkogus on praegu väga väike, kuid see suureneb ja selle gaasi globaalse soojendamise potentsiaal on 17 200 (üks tonn atmosfääri heidetud NF3 võrdub 17 200 tonni CO2-ga).

Artikli 3 lõige 1c: kohustuste ulatuse mehhanism

Doha muudatusega nähakse artikli 3 uues lõikes 1c ette lihtsustatud menetlus, mis võimaldab osalistel oma kohustust kohandada, suurendades kohustusperioodi ajal selle ulatust. Varem käsitati sellist kohandamist protokolli B lisa muudatusena, mille vastuvõtmiseks on vaja kõigi protokolliosaliste konsensust ja mille jõustumiseks peavad kolm neljandikku osalistest selle ratifitseerima. Doha muudatusega on kohustuste ulatuse suurendamine palju lihtsam. Osalise oma eesmärgi ulatuse suurendamine tema soovi kohaselt loetakse vastuvõetuks, kui rohkem kui kolm neljandikku osalistest ei ole selle vastu. Muudetud ulatuse jõustumiseks ei ole enam vaja seda ratifitseerida.

Artikli 3 lõige 7b: lubatud koguste kohandamine

Doha muudatuse kohaselt tühistatakse osalise lubatud koguse ühikud kohe, kui ja sellises ulatuses, mille võrra tema teise kohustusperioodi lubatud kogus ületab tema eelmise kohustusperioodi kolme esimese aasta keskmisi heitkoguseid korrutatuna kaheksaga (teise kohustusperioodi aastate arv). See tähendab, et Doha muudatuse kohaselt kohandatakse osalise eesmärki automaatselt, et tema heitkoguse suurenemine vahemikul 2013–2020 ei ületaks tema aastate 2008–2010 keskmist heitkogust.