On soovitav, et reisidokumentidel, mille riigid väljastavad nende territooriumil seaduslikult viibivatele pagulastele ja kodakondsuseta isikutele, on turvaelemendid, mis vastavad rahvusvahelistele standarditele, eelkõige ICAO standardile 3.12 ja dokumendile nr 9303 masinloetavate reisidokumentide kohta. See muudab kõnealused reisidokumendid turvalisemaks ning aitab neid kaitsta võltsimise ja kuritahtliku kasutamise eest.

Kavandatud järelduses märgitakse, et reisidokumentide rahvusvahelised standardid ja spetsifikaadid on alates 1951. ja 1954. aasta konventsioonide koostamisest oluliselt muutunud, ja et kõnealuste konventsioonide artiklis 28 ja nende lisades sätestatud õigused, mis antakse seaduslikult osalisriigi territooriumil viibivatele pagulastele ja kodakondsuseta isikutele reisidokumendiga, mis võimaldab reisida väljaspool asjaomast territooriumi, saab kõige tõhusamalt tagada, andes pagulastele ja kodakondsuseta isikutele juurdepääsu ICAO standarditele vastavatele (eelkõige masinloetavatele) reisidokumentidele.

30. mai, 8., 12. ja 16. juuni ning 11. ja 12. septembri kinniste koosolekute tulemusena koostatud kavandatud järelduse eelnõu eesmärk on eelkõige kutsuda üles kõiki riike, kes on 1951. aasta pagulasseisundi konventsiooni (edaspidi „1951. aasta konventsioon“) ja 1954. aasta kodakondsuseta isikute seisundi konventsiooni (edaspidi „1954. aasta konventsioon“) osalised, võtma Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooni (ICAO) standardi 3.12 ja dokumendi nr 9303 kohaselt kasutusele masinloetavad konventsioonidele vastavad reisidokumendid, kui nad ei ole seda veel teinud, samuti kutsuda üles kõiki riike, kes ei ole kõnealuste konventsioonide liikmed, kuid kes juba väljastavad pagulastele ja kodakondsuseta isikutele masinloetavaid reisidokumente, jagama head tava teiste huvitatud riikidega, kes ei ole nende konventsioonide osalised, et julgustada neid selliseid reisidokumente kasutama, kui nad ei ole seda juba teinud. Kavandatud järeldus sisaldab ka täitevkomitee lubadust lihtsustada üleminekut masinloetavatele reisidokumentidele ja nende jätkuvat väljastamist pagulastele ja kodakondsuseta isikutele, hankides selleks finantsvahendeid ning toetades suutlikkuse suurendamist ja tehnilise toe pakkumist vajaduse korral koostöös ICAO ja ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ametiga.

Täitevkomitee töökorra punkti 38 teise lõigu kohase kutse alusel on Euroopa Liit osalenud kavandatud järelduse koostamisel. ELi liikmesriigid, kes on ka täitevkomitee liikmed, osalevad kavandatud järelduse vastuvõtmises.

Nõukogu 13. detsembri 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 2252/2004 (liikmesriikide poolt väljastatud passide ja reisidokumentide turvaelementide ja biomeetria standardite kohta), milles on sätestatud liikmesriikide passide ja reisidokumentide minimaalne turvalisuse tase, on juba nõutud, et liikmesriigid peavad järgima ICAO dokumendi nr 9303 nõudeid, eriti seoses dokumentide väljastamise korra ja masinloetava isikuandmete leheküljega. Seda määrust kohaldatakse liikmesriikide kõigi väljastatavate reisidokumentide suhtes, sealhulgas nende suhtes, mis on väljastatud kodakondsuseta isikutele, samuti nende suhtes, mis on vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL (edaspidi „kvalifitseerumisnõuete direktiiv“) artiklile 25 väljastatud pagulasseisundi saajale või täiendava kaitse seisundi saajale, tingimusel et sellised reisidokumendid kehtivad üle 12 kuu. Määrus (EÜ) nr 2252/2004 kujutab endast nende Schengeni acquis’ sätete, milles Ühendkuningriik ja Iirimaa ei osale, edasiarendamist.

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2016. aasta kavandatud uue määrusega (edaspidi „kvalifitseerumisnõuete kavandatud määrus“), mis asendab kvalifitseerumisnõuete direktiivi, nähakse ette, et liikmesriigid peavad pagulasseisundi saajatele või täiendava kaitse seisundi saajatele kvalifitseerumisnõuete kavandatud määruse kohaselt vähemalt aastase kehtivusega reisidokumente väljastades järgima määruses (EÜ) nr 2252/2004 sätestatud minimaalsete turvaelementide ja biomeetria standardeid või nendega samaväärseid standardeid. Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokolli nr 21 (Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes) kohaldatakse Ühendkuningriigi ja Iirimaa osalemise suhtes kavandatud määruse vastuvõtmises ja kohaldamises.

ELi lepingu artikli 3 lõikega 5 kooskõlas propageerib liit kõnealuseid standardeid ka oma suhetes muu maailmaga. Mis puutub 1951. ja 1954. aasta konventsioonide osalisriikidesse, aitab see tulemuslikult kasutada seaduslikult osalisriigi territooriumil viibivatele pagulastele ja kodakondsuseta isikutele reisidokumendiga omistatavaid õigusi, mis on sätestatud kõnealuste konventsioonide artiklis 28 ja lisades, võimaldades neil reisida väljaspool seda territooriumi.

Igal juhul on asjakohane määrata kindlaks liidu nimel täitevkomitees võetav seisukoht, kuna kavandatud järeldus pagulastele ja kodakondsuseta isikutele väljastatavate masinloetavate reisidokumentide kohta võib mõjutada nõukogu määruses nr 2252/2004, Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2011/95/EÜ ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu kavandatud määruses (asendab direktiivi 2011/95/EÜ) sisalduvaid ühiseid norme.

4.Õiguslik alus

4.1.Menetlusõiguslik alus

4.1.1.Põhimõtted

Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 218 lõikes 9 on sätestatud, et „[n]õukogu võtab komisjoni [...] ettepaneku põhjal vastu otsuse, millega […] kehtestatakse lepingus sätestatud organis liidu nimel võetavad seisukohad, kui asjaomasel organil tuleb vastu võtta õigusliku toimega akte, välja arvatud õigusaktid, millega täiendatakse või muudetakse lepingu institutsioonilist raamistikku.“

Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 218 lõiget 9 kohaldatakse olenemata sellest, kas liit on asjaomase organi liige või asjaomase lepingu osaline.

Mõiste „õigusliku toimega aktid“ hõlmab akte, millel on õiguslikud tagajärjed asjaomase organi suhtes kehtiva rahvusvahelise õiguse normide alusel. Siia hulka kuuluvad ka sellised õiguslikud vahendid, mis ei ole rahvusvahelise õiguse kohaselt siduvad, aga mis „võivad mõjutada otsustavalt liidu seadusandja vastu võetud õigusaktide sisu“.

4.1.2.Kohaldamine käesoleval juhul

Täitevkomitee on organ, mis on sätestatud lepingus, nimelt ÜRO Majandus- ja Sotsiaalnõukogu 30. aprilli 1958. aasta resolutsioonis ÜRO pagulaste ülemvoliniku programmi täitevkomitee loomise kohta.

Järeldus, mis täitevkomiteel tuleb vastu võtta, on õigusliku toimega akt. Kuigi täitevkomitee järeldused ei ole õiguslikult siduvad, aitavad need tõlgendada ja edasi arendada pagulaste kaitset käsitlevaid rahvusvahelisi standardeid. Nendel on tähtis roll selles, kuidas pagulasseisundit käsitlevat 1951. aasta konventsiooni ja 31. jaanuari 1967. aasta protokolli (edaspidi „1967. aasta protokoll“) tõlgendatakse ja kohaldatakse. ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet kasutab täitevkomitee järeldusi järelevalve tegemisel 1951. aasta konventsiooni ja 1967. aasta protokolli sätete kohaldamise üle, kusjuures osalisriigid peavad 1951. aasta konventsiooni artikli 35 kohaselt järelevalve tegemist hõlbustama. Täitevkomitee järeldustel on oluline roll rahvusvahelise pagulaste kaitse süsteemi edasiarendamisel nii, et see täiendaks ja tugevdaks 1951. aasta konventsiooni ja selle 1967. aasta protokolli, mille osalisriigid on koostanud ja mille ÜRO Peaassamblee on heaks kiitnud. Need annavad kinnitust rahvusvahelise tavaõigusega juba kehtestatud normidest või viivad seaduste loomiseni. Vahel võib neil riikide või rahvusvaheliste kohtute, sealhulgas Euroopa Inimõiguste Kohtu silmis olla märkimisväärselt suur kaal.

Nimetatud kaalutlusi võetakse tõenäoliselt arvesse eelkõige kavandatud järelduse puhul. Kavandatud järeldus peegeldab käsitletavas valdkonnas, st reisidokumentide väljastamise puhul, praegu riikides järgitavat tava. Need kaalutlused aitavad edasi arendada rahvusvahelist pagulaste kaitse süsteemi, tunnistades, et 1951. aasta konventsiooni ning selle lisade reisidokumentide väljastamist ja standardimist käsitlevaid sätteid tuleb tõlgendada ja kohaldada kooskõlas kehtivate rahvusvaheliste standarditega, ja kinnitatakse, et sellised reisidokumendid peavad vastama ICAO standarditele.

Kavandatud järeldus võib igal juhul otsustavalt mõjutada selliste ELi õigusaktide sisu, mis tuleb vastu võtta ja mida tuleb tõlgendada ja kohaldada kooskõlas 1951. aasta konventsiooni ja 1967. aasta protokolliga. Täpsemalt tuleb kooskõlas 1951. aasta konventsiooni artikliga 28 ning konventsiooni lisadega, mille tõlgendamist omakorda selgitatakse kavandatud järelduses, tõlgendada järgmisi ELi õigusakte:

– nõukogu määrus nr 2252/2004, kuna artikli 1 lõike1 esimeses lõigus koostoimes kõnealuse määruse lisa punktidega 2 ja 5 on vastavalt ICAO dokumendile nr 9303 sätestatud liikmesriikide passide ja reisidokumentide minimaalne turvalisuse tase eelkõige seoses isikustamistehnikate ja masinloetava isikuandmete leheküljega;

– kvalifitseerumisnõuete direktiiv, kuna kvalifitseerumisnõuete direktiivi artiklis 25 on sätestatud:

„1. Liikmesriigid annavad pagulasseisundi saajatele välja 1951. aasta konventsiooni lisas sätestatud vormile vastavad reisidokumendid reisimiseks väljaspool nende territooriumi, kui seda ei välista riigi julgeoleku või avaliku korraga seotud kaalukad põhjused.

2. Liikmesriigid annavad täiendava kaitse seisundi saajatele, kellel ei ole võimalik saada liikmesriigi passi, välja dokumendid, mis võimaldavad neil reisida väljaspool nende territooriumi, kui seda ei välista riigi julgeoleku või avaliku korraga seotud kaalukad põhjused.“;

– kvalifitseerumisnõudeid käsitlev kavandatud määrus. See on nii, kuna kvalifitseerumisnõudeid käsitleva kavandatud määruse artiklis 27 sätestatakse: