KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

SISSEJUHATUS

1. Euroopa Arengufondid (EAFid) on loodud ühenduse ja selle liikmesriikide ning teatavate Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna (AKV) riikide vahel sõlmitud rahvusvaheliste konventsioonide või lepingute (1)ning nõukogu otsuste tulemusena ülemeremaade ja -territooriumide (ÜMT) assotsieerimise kohta.

2. Komisjon vastutab ja hoolitseb enamiku EAFide kulude haldamise eest. EAFi investeerimisrahastu haldamine on olnud täielikult Euroopa Investeerimispanga (EIP) käes 1. aprillist 2003. Seda rahastut ei kajastata kontrollikoja esitatavas kinnitavas avalduses ega eelarve täitmise heakskiitmisel Euroopa Parlamendis (2) (3).

3. EAFi ülesehitus on esitatud diagrammil 1 . EAFide puhul kasutatakse erinevaid haldusviise: tsentraliseeritud haldus, haldus koostöös rahvusvaheliste organisatsioonidega ja detsentraliseeritud haldus (4). Tsentraliseeritud halduse puhul haldab komisjon lepingute sõlmimise menetlusi ja makseid lõplikele abisaajatele. Koostöös rahvusvaheliste organisatsioonidega tehtava halduse puhul antakse teatud täitmisülesanded rahvusvahelistele organisatsioonidele, kui nende raamatupidamis-, auditi-, järelevalve- ja hankemenetlused annavad rahvusvaheliselt tunnustatud standarditega võrdväärsed tagatised. Detsentraliseeritud halduse puhul tegeleb igapäevase haldusega iga abisaajariigi riiklike eelarvevahendite käsutaja (5)ja komisjon (vt diagramm 2 ). Nende vastutusalasse kuulub: a) ülesannete asjakohase elluviimise regulaarne kontroll; b) asjakohaste meetmete võtmine, et hoida ära eeskirjade eiramisi ning seadustele ja määrustele mittevastavust, vajaduse korral algatades vastutuselevõtmisega seotud menetlusi valesti makstud vahendite tagasinõudmiseks.

Diagramm 1 — EAFi ülesehitus (lepingute maksumuse alusel) Diagramm 2 — Detsentraliseeritud halduse põhimõte

4. Komisjonisiseselt haldab suuremat osa EAFi programmidest koostöötalitus EuropeAid (edaspidi EuropeAid), mis vastutab ka enamiku Euroopa Liidu üldeelarvest rahastatavate välissuhete ja arengukoostöö tegevusvaldkondade kulutuste eest (6). Väike osa EAFi projekte (7)on seotud humanitaarabiga ning seda juhib humanitaarabi peadirektoraat.

I PEATÜKK. SEITSMENDA, KAHEKSANDA, ÜHEKSANDA JA KÜMNENDA EAFI RAKENDAMINE

Rahaline rakendamine

5. 2008. aastal rakendati seitsmendat, kaheksandat, üheksandat ja kümnendat EAFi üheaegselt. EAFi eelarvevahendite käsutaja sulges seitsmenda EAFi 31. augustil 2008 (8). Sulgemise ajaks oli makstud välja 10 381 miljonit eurot (98,3 % abimeetmetele eraldatud 10 559 miljonist eurost). Ülejäänud 178 miljonit eurot kanti üle üheksandasse EAFi. 5. EAFi usaldusväärse finantshalduse huvides on komisjon jätkanud jõupingutusi vanade projektide lõpetamiseks ning seitsmes EAF lõpetati vastavalt planeeritule 31. augustil 2008.

6. Perioodi 2008–2013 hõlmav kümnes EAF, millest eraldatakse ühenduse abi 22 682 miljoni euro ulatuses, jõustus 1. juulil 2008. Sellest summast 21 966 miljonit eurot eraldatakse Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani (AKV) riikidele, 286 miljonit eurot ÜMT-le. Need summad hõlmavad ka 1 500 miljoni euro (AKV riigid) ja 30 miljoni euro (ÜMT) suurust eraldist investeerimisrahastule, mida haldab Euroopa Investeerimispank. 430 miljonit eurot on ette nähtud komisjonile EAFi kavandamise ja rakendamise kulude katteks.

7. Tabelis 1 esitatakse komisjoni hallatavate EAFi vahendite kumulatiivne kasutus ja rahaline rakendamine. I ja II diagrammil esitatakse kumulatiivsed vahendid ja otsused sekkumisvaldkondade kaupa. 2008. aastal ületati kõik komisjoni raha kasutamise prognoosid üldiste ja individuaalsete kulukohustuste ning maksete osas: nii üldiste kulukohustuste (4 723 miljonit eurot), individuaalsete kulukohustuste (2 649 miljonit eurot) kui ka netomaksete (3 143 miljonit eurot) maht oli suurem kui kunagi varem. Osaliselt selgitab seda kümnenda EAFi kiire käivitumine ning eelarvetoetuse oluline suurenemine, millega seoses oli üldiste kulukohustuste suuruseks 2 583 miljonit ja maksete suuruseks 606 miljonit eurot. Teostamata maksed suurenesid 15 % võrra, mis on mõistetav, võttes arvesse aasta jooksul saavutatud rekordilist kohustuste taset. Samal ajal vähenesid vanad ja seisvad täitmata kulukohustused 33 % võrra. 7. Ka sel aastal on komisjoni tulemused seoses kulukohustuste ja maksetega ning tasumata summade haldamisega olnud erakordselt head. See tõendab, et möödunud aastatel tehtud jõupingutused programmi rakendamise kiirendamiseks on vilja kandnud.

Komisjoni seitsmenda kuni kümnenda EAFi finantsjuhtimise aastaaruanne

8. Kümnenda EAFi suhtes kohaldatav finantsmäärus (9)kohustab komisjoni esitama iga-aastase aruande EAFide finantsjuhtimise kohta. Kontrollikoja hinnangul annab finantsjuhtimise aruanne täpse kirjelduse komisjoni eelarveaastaks seatud eesmärkide täitmise (eriti rahalise rakendamise ja kontrollitegevusega seoses), finantsolukorra ja 2008. aastal läbi viidud tegevusi oluliselt mõjutanud sündmuste kohta.

Tabel 1 — EAFi ressursside kumulatiivne kasutamine seisuga 31. detsember 2008 (miljonites eurodes) Olukord 2007. aasta lõpus Eelarve täitmine 2008. eelarveaastal Olukord 2008. aasta lõpus Üldsumma Täitmismäär (40) 7. EAF 8. EAF 9. EAF 10. EAF Üldsumma 7. EAF Lõpetatud 8. EAF 9. EAF 10. EAF Üldsumma (41) Täitmismäär (40) A — RESSURSID ( 39 ) 37 328,7 – 765,0 –53,4 725,4 21 260,1 21 167,1 0,0 10 785,9 16 631,8 21 260,1 48 677,7 B — KASUTAMINE 1. Rahalised kohustused 37 279,4 99,9 % – 765,0 –53,4 774,7 4 766,4 4 722,7 0,0 10 785,8 16 631,8 4 766,4 32 184,1 66,1 % 2. Individuaalsed juriidilised kohustused 32 046,0 85,8 % – 699,2 54,6 3 163,2 130,4 2 649,1 0,0 10 539,2 14 207,4 130,4 2 649,1 51,1 % 3. Maksed 26 700,0 71,5 % – 522,8 323,1 3 253,0 89,8 3 143,1 0,0 9 928,6 10 006,7 89,8 20 025,1 41,1 % C — Välja maksmata (B1–B3) 10 579,4 28,3 % 0,0 857,3 6 625,1 4 676,6 12 159,0 25,0 % D — Kasutatav saldo (A–B1) 49,3 0,1 % 0,0 0,0 0,0 16 493,7 16 493,7 33,9 % Allikas: kontrollikoda, EAFi rahalise rakendamise aruannete ja finantsaruannete põhjal 31. detsember 2008. aasta seisuga.

II PEATÜKK – KONTROLLIKOJA KINNITAV AVALDUS EUROOPA ARENGUFONDIDE KOHTA

Kontrollikoja kinnitav avaldus seitsmenda, kaheksanda, üheksanda ja kümnenda Euroopa Arengufondi (EAF) kohta 2008. eelarveaastal

I. Vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 248 sätetele auditeeris kontrollikoda a) seitsmenda, kaheksanda, üheksanda ja kümnenda Euroopa Arengufondi 2008. eelarveaasta lõplikke raamatupidamisaruandeid, mis koosnevad konsolideeritud finantsaruannetest (10) ning seitsmenda, kaheksanda, üheksanda ja kümnenda EAFi rahalise rakendamise konsolideeritud aruandest, ja b) raamatupidamise aastaaruande aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust selle osa EAFi vahendite suhtes, mille finantsjuhtimise eest vastutab komisjon (11).

Juhtkonna kohustused

II. Vastavalt seitsmenda, kaheksanda, üheksanda ja kümnenda EAFi suhtes kohaldatavatele finantsmäärustele vastutab juhtkond ( 12 ) EAFide lõpliku raamatupidamise aastaaruande koostamise ja korrakohase esitamise eest ning selle aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse eest. a) Juhatuse kohustused EAFide lõpliku raamatupidamise aastaaruande osas hõlmavad finantsaruannete koostamise ja korrakohase esitamisega seonduva sisekontrolli kavandamist, rakendamist ja teostamist, selleks et neis ei esineks pettuste või vigade tõttu olulisi ebatäpsusi, EAFi peaarvepidaja poolt vastu võetud arvestuseeskirjade (13) põhjal asjakohaste arvestuspõhimõtete valimist ja rakendamist ja arvestushinnangute koostamist, mis on asjaolusid arvestades mõistlikud. Komisjon kiidab EAFide lõpliku raamatupidamise aastaaruande heaks. b) Viis, kuidas juhtkond tagab raamatupidamise aastaaruande aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse, tuleneb EAFide rakendamise meetodist. Otsese tsentraliseeritud halduse puhul täidavad rakendusülesandeid komisjoni talitused. Detsentraliseeritud halduse puhul delegeeritakse rakendusülesanded kolmandatele riikidele ja kaudse tsentraliseeritud halduse puhul muudele asutustele. Ühise halduse korral jagatakse rakendusülesanded komisjoni ja rahvusvaheliste organisatsioonide vahel. Rakendusülesannete puhul peab järgima usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtet, mille kohaselt tuleb sisekontrolli kavandada, rakendada ja teostada tõhusalt ja mõjusalt, sh asjakohane järelevalve ja vastavad meetmed vältimaks eeskirjade eiramisi ja pettust ning vajaduse korral kohtuvaidlusi valesti makstud või kasutatud vahendite tagasinõudmiseks. Sõltumata sellest, millist rakendusmeetodit kasutatakse, on komisjonil lõplik vastutus EAFide raamatupidamise aastaaruande aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse eest.

Audiitori kohustused

III. Kontrollikoja ülesandeks on esitada oma auditi põhjal Euroopa Parlamendile ja nõukogule avaldus, mis kinnitab raamatupidamise aastaaruande usaldusväärsust ja selle aluseks olevate tehingute seaduslikkust ja korrektsust. Kontrollikoda viis auditi läbi kooskõlas IFAC ja INTOSAI rahvusvaheliste auditistandardite ja eetikanormidega. Nende standardite kohaselt peab kontrollikoda auditi kavandama ja läbi viima selleks, et saada piisav kindlus selle kohta, et EAFide lõplik raamatupidamise aastaaruanne ei sisalda olulist väärkajastamist ja nende aluseks olevad tehingud on tervikuna seaduslikud ja korrektsed.

IV. III punktis kirjeldatud kontekstis viiakse auditi käigus läbi menetlusi auditi tõendusmaterjali kogumiseks lõplikus konsolideeritud raamatupidamise aastaaruandes esitatud summade ja andmete ning raamatupidamise aastaaruande aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Audiitor valib menetlused oma hinnangule tuginedes, sh hinnates pettustest või vigadest põhjustatud lõpliku konsolideeritud raamatupidamise aastaaruande oluliste ebatäpsuste ja selle aluseks olevate tehingute EAFide õigusliku raamistiku nõuetele mittevastavuse riski. Nende riskide hindamisel arvestab audiitor lõpliku konsolideeritud raamatupidamise aastaaruande koostamise ja korrakohase esitamisega seonduvat sisekontrolli, ja selle aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse tagamiseks rakendatud järelevalve ja kontrollisüsteeme, selleks et kavandada antud tingimustes asjakohased auditi menetlused. Selles kontekstis hõlmab audit ka kasutatud arvestuspõhimõtete asjakohasuse ja antud arvestushinnangute mõistlikkuse, samuti lõpliku konsolideeritud raamatupidamise aastaaruande ja aasta tegevusaruannete üldise esituse hindamist.

V. Kontrollikoda ei saanud kogu vajalikku teavet ja dokumentatsiooni, mis puudutas rahvusvaheliste organisatsioonidele tehtud kümmet makset. Seetõttu ei ole kontrollikojal võimalik esitada arvamust 190 miljoni euro suuruse kulu (6,7 % aasta kuludest) seaduslikkuse kohta.

VI. Arvestades V punktis esitatud piirangutega, on kontrollikoja hinnangul kogutud auditi tõendusmaterjal piisav ja asjakohane kinnitava avalduse koostamiseks.

Arvamus raamatupidamise aastaaruande usaldusväärsuse kohta

VII. Kontrollikoja hinnangul annab seitsmenda, kaheksanda, üheksanda ja kümnenda EAFi lõplik raamatupidamise aastaaruanne kõikides olulistes küsimustes tõepärase pildi EAFide finantsolukorrast 31. detsembri 2008. aasta seisuga ning nende tehingute tulemuste ja rahavoogude kohta lõppenud aastal, vastavalt finantsmääruse sätetele ja peaarvepidaja poolt vastu võetud raamatupidamiseeskirjadele.

VIII. Ilma VII punktis esitatud järeldusotsuse kohta märkusi esitamata juhib kontrollikoda tähelepanu asjaolule, et kantud kulude hindamiseks kasutatud meetod ei ole teatud lepingutüüpide puhul sobiv, ning komisjoni otsusele seda alates 2009. eelarveaastast täiendada.

Arvamus raamatupidamise aastaaruande aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta

IX. Kontrollikoda on seisukohal, et seitsmenda, kaheksanda, üheksanda ja kümnenda EAFi 31. detsembril 2008 lõppenud aasta tuludes ja kulukohustustes ei esinenud olulisi vigu.

X. Ilma punktis IX väljendatud arvamust kahtluse alla seadmata märgib kontrollikoda, et eelarvetoetuse kulukohustustes esinenud mittekvantifitseeritavate vigade arv oli suur, kuigi seda vigade kogumäära arvestusse ei kaasatud.

XI. Kontrollikoja hinnangul esines seitsmenda, kaheksanda, üheksanda ja kümnenda EAFi 31. detsembril 2008 lõppenud aasta maksetes olulisi vigu.

XII. Kontrollikoda täheldas edusamme komisjoni järelevalve- ja kontrollisüsteemide osas. Kontrollikoda märgib, et on veel arenemisruumi seoses mitmesuguste kontrollide panusega peadirektori saadavasse kinnitusse ning seoses teatud süsteemide kavandamise ja elluviimisega. Kontrollikoda juhib ka tähelepanu komisjoni vajadusele jätkata jõupingutusi eelarvetoetuste abikõlblikkusotsuste põhjendamisel. See nõuab struktureeritud ja ametlikke tõendeid sellest, et abisaajariikidel on asjakohane reformiprogramm.

16. ja 17. september 2009

Vítor Manuel de Silva Caldeira president

Euroopa Kontrollikoda 12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxembourg

Kinnitava avalduse aluseks olev teave

Auditi ulatus ja lähenemisviis

9. Kinnitava avalduse VII ja VIII punktis toodud tähelepanekud raamatupidamise aastaaruande usaldusväärsuse kohta põhinevad konsolideeritud finantsaruannete (14)ning seitsmenda, kaheksanda, üheksanda ja kümnenda EAFi rahalise rakendamise konsolideeritud aruande (15)auditil. Audit hõlmas vajalikke auditimenetlusi, mille eesmärk oli kontrollida testimise abil summade ja avalikustamisega seotud tõendusmaterjali. See sisaldas ka kasutatud arvestuspõhimõtete, juhtkonna poolt tehtud oluliste hinnangute ja konsolideeritud raamatupidamise aastaaruande üldise esituse hindamist.

10. Tehingute seaduslikkust (16)puudutavad tähelepanekud põhinevad järgmisel: a) 225 ühikust koosneva statistiliselt esindusliku valimi substantiivne kontrollimine, mis hõlmas 45 finants- ja individuaalset juriidilist kohustust ning 180 makset, sealhulgas 40 ettemakset. Vajadusel külastati rakendusorganisatsioone, et kontrollida finants- või kuluaruannetes deklareeritud maksete korrektsust; b) järelevalve- ja kontrollisüsteemide hindamine EuropeAidi kesktalitustes ja delegatsioonides, sealhulgas ka eelmise kinnitava avalduse peamiste tähelepanekute järelkontroll (vt lisa 2 ): i) eelarvevahendite käsutajate läbiviidud lepingute ja maksete eelkontroll; ii) rakendusorganisatsioonide järelevalve; iii) välisauditid; iv) EuropeAidi kesktalituste poolne järelevalve; v) siseaudit; c) EuropeAidi peadirektori iga-aastase tegevusaruande ja avalduse hindamine.

11. Auditi raames külastati kohapeal viit riiki, et viia läbi tehingute põhjalik auditeerimine: Angoola, Kongo Vabariik, Malawi, Mosambiik ja Mauritaania.

12. Kontrollikoja audit hõlmas ka menetlusi, mida kohaldatakse seoses väljastatud tagasinõudekorralduste raamatupidamise ja järelevalvega.

Raamatupidamise aastaaruande usaldusväärsus

13. 2008. eelarveaasta raamatupidamise aastaaruande koostamisel kasutati neljandat korda tekkepõhise raamatupidamise põhimõtteid. Kontrollikoda on eelnevates aastaaruannetes märkinud, et EAFide puhul kasutataval arvestussüsteemil ei ole kõiki vajalikke võimalusi tõhusaks ja mõjusaks raamatupidamisarvestuse majandusteabe tekkepõhiseks edastamiseks, sest kassapõhiste andmete üleviimine tekkepõhisesse EAFide raamatupidamise aastaaruandesse nõuab andmete suuremahulist käsitsi töötlemist, mis suurendab vigade tekkimise ohtu. Sellele ohule vaatamata leiti kontrollikoja auditis, et raamatupidamise aastaaruandes ei esinenud olulisi vigu. 13. Uue raamatupidamissüsteemi kasutuselevõtuga 2009. aastal on kadunud endised piirangud. Uuel süsteemil on kõik tõhusaks ja mõjusaks tekkepõhiseks raamatupidamisarvestuseks vajalikud omadused. 2008. eelarveaastal, nagu ka eelnevatel aastatel, kontrollitakse käsitsi töötlemist riskide vähendamiseks hoolikalt.

14. EAFide arvestusandmed on alates veebruarist 2009 üle kantud komisjoni keskraamatupidamissüsteemi (ABAC). See peaks veelgi tugevdama EAFide arvestuskeskkonda.

15. Aastaaruanne sisaldab 2 113 miljoni euro suurust eraldist aruandlusperioodil kantud kulude kohta, mille kohta ei ole aasta lõpuks arvet saadud. Selle eraldise arvutamisel võetakse arvesse mitmeid eeldusi (peamiselt projektikulude lineaarsust). Nagu öeldud vastuses kontrollikoja 2007. eelarveaasta aastaaruandele EAFide kohta, (17)viis komisjon läbi uuringu, mis kinnitas, et teatud lepingutüüpide puhul see eeldus ei kehti. Nagu öeldud aastaaruande selgitavates märkustes, on komisjon otsustanud seda meetodit alates 2009. aastast täiustada. 15. Viidi läbi uuring, et kontrollida saadavate arvete tasumiseks ette nähtud eraldise prognoosimiseks kasutatava meetodi sobivust. Uuringust nähtus, et enamikul juhtudest oli meetod sobiv. Uuringu järelduste valguses viimistleb komisjon meetodit 2009. aasta lõpuks.

Raamatupidamise aruande aluseks olevate tehingute seaduslikkus

16. Valimipõhise substantiivse kontrollimise peamised omadused ja tulemused on ära toodud lisas 1 .

Tulu

17. Kontrollikoja läbiviidud tulutehingute audit näitas, et tehingutes ei esine olulisi vigu.

Projektide kulukohustused

18. Kontrollikoja audit näitas, et projektide kulukohustustes ei esine olulisi vigu.

Eelarvetoetuse kulukohustused

19. Kontrollikoja audit näitas, et eelarvetoetuse kulukohustused on mõjutatud mittekvantifitseeritavate vigade suurest arvust. Võrreldes eelmise aastaga leidis kontrollikoda, et komisjoni hinnangud vastavusele Cotonou lepinguga on paranenud, esitlus on paremini struktureeritud ja ametlikum, eriti aastatuhande arengueesmärkide lepingute puhul. Kontrollikoda leidis siiski sageli juhtumeid, mille puhul komisjon ei näidanud piisavalt struktureeritult ja ametlikult seda, et riigi rahanduse juhtimine oli piisavalt läbipaistev, vastutustundlik ja tõhus (vt punktid 44–46). 19. Komisjon tervitab kontrollikoja järeldust, et komisjoni järjepidevad ja jätkuvad jõupingutused hinnangute vastavusele Cotonou lepinguga seoses eelarvetoetuse abikõlblikkusega (lepingu artikkel 61) selguse ja struktuuri parandamisel annavad käegakatsutavaid tulemusi. Komisjon keskendub parandamisprotsessi jätkamisele, püüdes oma hinnangutes vältida igasugust mitmetimõistetavust. See saavutatakse eelarvetoetuse suuniste täiendava täpsustamise, koolituse ning struktureeritud ja formaalsel viisil abikõlblikkuse tõendamise tähtsust puudutava teadlikkuse suurendamise teel. Abisaajate riigi rahanduse juhtimise reformi programmide usaldusväärsuse analüüsimise edasiseks parandamiseks töötab komisjon välja delegatsioonide poolt kasutatavat hindamismeetodit.

Projektimaksed

20. Kontrollikoja audit näitas, et ettemaksetes ei esine olulisi vigu.

21. Vaatamata komisjoni püüetele audititööd lihtsustada ei saanud kontrollikoda kogu rahvusvaheliste organisatsioonide poolt juhitud kümmet tehingut puudutavat vajalikku teavet ja dokumentatsiooni (18). Seetõttu ei ole kontrollikojal võimalik esitada arvamust nende tehingute seaduslikkuse kohta. Kontrollikoda märgib, et ka komisjoni volitatud välisaudiitor, kes ühes nendest organisatsioonidest (19)kontrollkülastuse läbi viis, teatas samasugusest probleemist. 21. Komisjon toetab täielikult kontrollikoja teabenõuet. Komisjon tunnistab, et viit tehingut esindava kahe organisatsiooni jaoks saabusid taotletud dokumendid liiga hilja, hoolimata komisjoni püüetest. Sellest hoolimata soovivad nimetatud organisatsioonid järjest suuremas ulatuses koostööd teha. Hiljem on komisjon neile organisatsioonidele meenutanud nõutud teabe õigeaegse esitamise tähtsust, mille tingivad kontrollikoja ranged tähtajad.

22. Kontrollikoja audit tõi esile olulise vigade arvu tehtud maksete osas (20). Vigade esinemissagedus ja liigid ning kvantifitseeritavate vigade mõju on ära toodud lisas 1 ( osa 1 , tabelid 1.3 ja 1.4 ). 22. Komisjon on kehtestanud kontrollisüsteemi, mis põhineb välisaudiitorite ja inspektorite tööl ning sisekontrollidel, millega ennetatakse või tuvastatakse ja parandatakse paljud vead enne maksete sooritamist. Samas tuleb aga tunnistada, et mõni delegatsioon peab töötama erakordselt rasketes tingimustes, nagu näiteks kontrollikoja auditis käsitletud Angola puhul. Komisjon parandab jätkuvalt oma kontrollisüsteemi, püüdes saavutada sobivat tasakaalu kulutõhususe ja mõistliku kindluse vahel.

23. Peamised tuvastatud kvantifitseeritavad vead on järgmised: a) abikõlblikkus: väljaspool rakendusperioodi tehtud kulutused, lubatud eelarve ületamine või abikõlbmatute kuluartiklitega seotud vead; b) tõendamine: arvete või muude tõendavate dokumentide puudumine; c) täpsus: arvutusvead.

24. Tuvastatud mittekvantifitseeritavad vead on peamiselt seotud järgmiste asjaoludega: vastavus õigusnormidega ettenähtud pangatagatistele, kasutatud lepingutüüp, EAFi rahalise toetuse nähtavus, hankedokumentide eelnev heakskiit ja finantsaruannete esitamise lepingulised tähtajad. 24. Kontrollikoja soovituste järel on komisjon võtnud meetmeid, et muuta pangatagatiste kontrolli rangemaks ning praegu viimistletakse nähtavust käsitlevaid uusi suuniseid. Kontrollikoja tõstatatud teised punktid käsitlevad suures osas projektide rakendamist ja seega kohapealseid piiranguid.

25. Suurema osa vigu oleks pidanud avastama kohalikud kontrollid või eelarvevahendite käsutajad enne maksete heakskiitmist (vt punktid 33 ja 34). Suurem osa puuduva tõendava dokumentatsiooni juhtudest oli seotud seitsmenda EAFi vanade, relvastatud konflikti ja poliitiliselt rahutul ajal ellu viidud projektide sulgemisega Angoolas. Keeruline kontekst ja projektide lõpetamisest möödunud aeg tähendas seda, et delegatsioonil, kes polnud ka projektide haldamise eest vastutav olnud, oli äärmiselt raske kõiki vajalikke dokumente kätte saada. 25. Koostöö haldamisega riikides, mida mõjutavad erakordsed raskused, näiteks sõda, mässud jne (näiteks Angola), on seotud spetsiifilised riskid. Angolas kontrollikoja tuvastatud puuduvate dokumentide probleemi ulatust ei tohi mingil juhul käsitada terve AKV-koostöö haldamise valdkonna reeglina, selle kinnituseks on teiste auditeeritud asutuste suurepärased tulemused.

Eelarvetoetuse maksed

26. Kontrollikoja audit näitas, et eelarvetoetuse maksetes esines palju mittekvantifitseeritavaid vigu. Leitud juhtumid hõlmasid järgmist: tõendite puudumine selle kohta, et välisvaluuta ülekanded olid arvestatud vastavalt kehtivatele nõuetele; komisjoni hinnang tingimustele vastavuse kohta oli koostatud aegunud andmete alusel või üldse tegemata; ebapiisav riigi rahanduse juhtimise reformi programmi takistavate tegurite analüüs ja vale hindamisperioodi kasutamine näitajate saavutamise hindamiseks (vt punktid 44–46). 26. Komisjon märgib, et mitmel juhul on selliste mittekvantifitseeritavate vigade põhjuseks enne kõige uuemate suuniste vastuvõtmist 2007. aastal koostatud rahastamislepingute ebaselgus. Uuemad rahastamislepingud, mis on koostatud kooskõlas 2007. aasta suunistega, on paremini struktureeritud. Oodatakse, et nimetatud uuemate lepingute alusel sooritatud maksed võimaldavad konkreetsemaid hinnanguid ja vigu esineb märkimisväärselt vähem. Lisaks parandab komisjon oma talituste kaudu teadlikkust vajadusest struktureerituma ja formaalsema lähenemisviisi järele eelarvetoetuse maksete hindamisele. Lisaks vaatas komisjon 2009. aasta veebruaris läbi eelarvetoetuse maksete raha liikumise diagrammi, et tugevdada finantskontrolli rolli heakskiitmise protsessis. Oodatakse, et see parandab maksete hindamise rangust ja seega kooskõla rahastamislepingutes sätestatud tingimustega veelgi.

EuropeAidi peadirektori aasta tegevusaruanne ja avaldus

27. EuropeAidi peadirektori 2008. eelarveaasta tegevusaruande ja avalduse läbivaatamisel hindas kontrollikoda, mil määral antakse neis õiglane (st oluliste moonutusteta) ülevaade kasutusel olevate menetluste mõjususe kohta. Eelkõige uuriti, kas järelevalve- ja kontrollisüsteemid annavad vajaliku kindluse raamatupidamise aastaaruande aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta.

28. Nagu punktis 4 märgitud, on EuropeAidi ülesandeks viia ellu enamik Euroopa ühenduse üldeelarvest ja EAFidest rahastatavatest välisabivahenditest (21). Aasta tegevusaruandes ja avalduses ei tehta vahet üldeelarvest ja EAFidest rahastatud tegevuste vahel, millel on sarnane loomupärane risk ja mille suhtes kohaldatakse enamasti sarnast rakenduskorda. Seega, kui ei ole teisiti määratletud, käivad aasta tegevusaruannet ja avaldust ning järelevalve- ja kontrollisüsteeme käsitlevad kontrollikoja tähelepanekud EuropeAidi kogu vastutusala kohta.

29. Tegevusaruanne on kooskõlas kontrollikoja leidudega seoses kehtivate järelevalve- ja kontrollisüsteemide elluviimise ja tulemustega. Kontrollikoda märgib, et võrreldes eelmiste aastatega on aasta tegevusaruande kvaliteet oluliselt paranenud: aruanne on paremini struktureeritud, selgem ja informatiivsem, peamiselt tänu kvantitatiivsete näitajate suurenenud kasutusele. Siiski võiksid järeldused erinevate kontrollide tulemuste panuse kohta peadirektori avaldusele olla põhjalikumad. Keskne näitaja, mille abil hinnata pärast eel- ja järelkontrolle allesjäänud vigade majanduslikku mõju, annaks peadirektorile kindlama aluse, et otsustada, kas vigade mõju jääb kohaldatud olulisuse kriteeriumidest allapoole. 29. Komisjon tunnistab, et osana jätkuvatest jõupingutustest üldise sisekontrollisüsteemi parandamiseks tuleb edasi teha tööd välisabi kontrollisüsteemide ülesehitamise ja panustamise nimel peadirektori kinnitavasse avaldusse. Seda silmas pidades ning koostoimes komisjoni aktsepteeritava riski alase tööga käivitab EuropeAid 2010. aastal oma kontrollistrateegia läbivaatamise.

30. Aasta tegevusaruandes viidatakse tõsistele probleemidele seoses personali nappusega (22). Lühiajaliste lepingutega töötajate suur osakaal EuropeAidi kesktalitustes ja sellega seotud kaadri voolavus põhjustavad institutsiooni mälu kadumist, millel on kahjulik mõju operatiivjuhtimise järjepidevusele ja nähtavusele ning ressursside tõhusale kasutamisele. Delegatsioonides on vabade ametikohtade määr samuti ohtlikult suur ning suureneb veelgi. 30. Kaadri voolavuse küsimus on seotud piiranguga, mille põhjuseks on Brüsselis töötavate lepinguliste töötajate lepingu maksimaalselt kolmeaastane kestus. Voolavuse tõttu institutsioonilise mälu kadumise ohu vähendamiseks on EuropeAid võtnud kasutusele mitu meedet: ülevaate andmine, kohustuslikud üleandmismärkused sisekontrollistandardite raamistikus ja süstemaatiline järelevalve lepinguliste töötajate üle delegatsiooni ametnike poolt.

31. Oma 2007. eelarveaasta aastaaruandes EAFide kohta soovitas kontrollikoda viia läbi kontrolli, et hinnata, kas EuropeAidi kesktalitustel ja delegatsioonidel on piisaval arvul vajalikke töötajaid, et tagada kontrollide kvaliteet (23). Samuti soovitati välja töötada personalipoliitika, mis põhineb eelarvetoetuse haldamiseks vajalike oskuste ja teadmiste analüüsil, arvestades eelarvetoetuse kasvavat tähtsust (24). 31. Arvestades, et komisjoni ametikohtade arv 2013. aastani ei muutu, tegeleb EuropeAid personaliküsimustega kolme aspekti abil: Delegatsioonide halduse ja rahanduse, lepingute ning auditi üksuste iga-aastane töökoormuse hinnangul põhinev vajaduste üksikasjalik hinnang. Selliste töötajate valimine ja värbamine, kellel on vajaduste täitmiseks nõutav kvalifikatsioon ja oskused; valikukomitee koosneb kõigist asjaomastest geograafilistest ja valdkondlikest talitustest; ulatuslik koolitusprogramm, mis vastab delegatsioonides ja peakorterites toimuva välisabi haldamise praegustele vajadustele. Eelarvetoetusega seotud ametikohtade kandidaate testitakse ja valitakse eelarvetoetusega seotud väljakujunenud teadmiste ja oskuste põhjal. Kohapeal toimunud eelarvetoetuskoolituste arv on kasvanud seitsmelt 2006. aastal 14ni 2007. ja 24ni 2008. aastal. See lisandub peakorterite koolitustele, kus delegatsioonide keskmine osalus on 40 %. Eelarvetoetuse praktikutele korraldatakse ka igal aastal piirkondlikke seminare.

32. EuropeAidi peadirektor teatas, et ta on saanud piisava kindluse selle kohta, et paika pandud kontrollimenetlused tagavad raamatupidamise aastaaruande aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse, samas kui kontrollikoja audit tõi esile olulise vigade arvu. Kontrollikoda leidis, et kuigi tehakse märkimisväärseid edusamme, ei olnud teatud hiljutiste meetmete mõju 2008. aastal veel täielikult nähtav ja osa kontrollide kavandamiseks ja elluviimiseks on veel arenguruumi (vt punktid 33–43). Kontrollikoja kinnitava avalduse olulisemate tähelepanekute järelkontrolli tulemused on esitatud lisas 2 . 32. EuropeAid on kavandanud oma kontrollid nii, et need hõlmavad tema mitmeaastaste projektide tervet elutsüklit – nii suudab ta ennetada või tuvastada ja parandada suurema osa finantsvigu oma kontrollide tavapärasel läbiviimisel. Komisjoni järelkontrollidega kinnitatakse ja vähendatakse seda allesjäänud vigade väga madalat taset veelgi ning see info esitatakse EuropeAidi peadirektori kinnitavas avalduses. Sellest hoolimata nõustub komisjon, et kontrollisüsteemi üldise ülesehituse hiljutiste paranduste mõju ei olnud 2008. aastal veel täielikult ilmnenud ja et endiselt on parandusruumi.

Süsteemide tõhusus

Eelarvevahendite käsutajate läbiviidud eelkontrollid

33. Kontrollikoda hindas eelkontrollid vigade avastamisel ja parandamisel osaliselt mõjusaks, eriti seoses taotletud summade arvutamise, nõutavate tõendavate dokumentide kättesaadavuse ja hanke-eeskirjadele vastavusega. Nagu punktis 25 näidatud, olid Angoolas avastatud vigade põhjuseks erakordsed asjaolud ning need ei sea kahtluse alla delegatsiooni eelkontrollide süsteemi.

Järelevalve rakendusorganisatsioonide üle

34. Nagu eelnevatel aastatel, tuvastati olulisi puudusi rakendusorganisatsioonide, inspektorite ja riiklike eelarvevahendite käsutajate rahastamiskorras ja kontrollides: a) peamiseks puuduseks rakendusorganisatsioonides olid ebapiisavad menetlused seoses tõendavate dokumentidega ja andmete sisestamisega, ning arvestussüsteemid, mis ei olnud piisavad tagamaks, et kulude dokumenteerimine ja aruandlus on korrektne; b) osal juhtudel oli inspektorite poolt ehitustööde lepingute suhtes läbiviidava kontrolli kvaliteet ebapiisav; c) suutlikkuse või omanikutunde puudumine enamikus riiklike eelarvevahendite käsutajate talitustes põhjustas halvasti dokumenteeritud ja ebatõhusaid kontrolle. 34. EAFist rahastatavate projektide rakendamise eest vastutavaid organisatsioone juba toetatakse märkimisväärses ulatuses ning abi hõlmab trükitud suuniseid, heatasemelist EuropeAidi finants- ja lepingute veebisaiti, kohapealset koolitust ja nõu delegatsioonide finants- ja lepingute valdkonna töötajatelt. 2008. aastal pakuti AKV piirkonnas kohapeal 150 päeva ulatuses finants- ja lepingute valdkonna koolitust ning 20 auditikoolitust, mille kohtadest 94 % täitsid riiklike eelarvevahendite käsutajate, tehniliste ministeeriumide ja projektide töötajad. a) Komisjon on välja töötanud mitu teabe- ja haldusvahendit, mis on suunatud peamiselt tehnilistele assistentidele (eraldi juhend) ja VVOdele (23. ja 24. märtsil 2009 peeti Concorde'i rühmaga selleteemaline seminar). Komisjon jätkab jõupingutusi, et pakkuda abi saavatele organisatsioonidele lähitulevikus finantshalduse abivahendit. b) Komisjon on koostanud infrastruktuuri tehnilise auditi täpse juhendi ja see on olnud delegatsioonidele kättesaadav alates 2009. aastast. c) 2009. aastal allkirjastati uus koolitusleping, et tagada riiklike eelarvevahendite käsutajate talituste koolitamise järjepidevus. Lisaks on riiklike eelarvevahendite käsutajate toetamiseks algatatud mitu nende suutlikkuse tõstmise programmi.

35. Üldiselt olid delegatsioonid nendest puudustest teadlikud ega pidanud nimetatud kontrolle väga usaldusväärseks. Samuti olid delegatsioonid võtnud asjakohased meetmed tuvastatud puuduste kõrvaldamiseks, nõudes enne projektide rahalist lõpetamist kohustuslikke auditeid ja kulude kontrollimist, tellides kehtivate ehitustööde lepingute tehnilisi auditeid ning pakkudes tehnilist abi riiklike eelarvevahendite käsutajate talituste suutlikkuse suurendamiseks. Lisaks algatas EuropeAid 2008. aastal tegevused, mille eesmärgiks oli tagada paremad suunised ja teabeedastusvahendid, et kõrvaldada lõplike abisaajate ja rakendusorganisatsioonide tasandil tuvastatud korduvad puudused. 35. Komisjon tervitab kontrollikoja positiivset hinnangut delegatsioonide võetud meetmetele riiklike eelarvevahendite käsutajate talitustes väljaselgitatud nõrkustega tegelemiseks ning abisaajaid ja rakendusorganisatsioone toetavale tööle.

Välisauditid

36. Projektide lõppmaksete eelsed finants- ja süsteemide auditid on EuropeAidi järelevalve- ja kontrollisüsteemide kõige tähtsamaks osaks (25). Kuigi need ei olnud 2008. aastal, mis oli nende esimene kasutusaasta, veel täies mahus kasutuses, on uute standardjuhendite ja -volituste kasutamine ligikaudu kahe kolmandiku algatatud auditite puhul ja auditi juhtimisteabesüsteemi (CRIS Audit) kasutuselevõtt olulised sammud järjepidevama aruandluse, auditeerimise üle teostatava asjakohase järelevalve ning audititulemuste analüüsi tagamiseks (26). 36. Standardjuhendite ja CRIS Auditi süsteemi laialdane kasutamine aitab kaasa auditite kvaliteedi järjepidevuse parandamisele ja audititulemuste konsolideerimisele.

37. Kontrollikoja auditis leiti, et delegatsioonid ei järginud 2008. aasta auditikava ette valmistades järjepidevalt EuropeAidi tegevussuuniseid ning puudus selgus, kuidas valiti riskianalüüsi alusel läbiviidavad auditid ning milline on nende mõju peadirektori saadavale kindlusele. EuropeAid on aga teadlik vajadusest olukorda selles osas parandada; EuropeAid seadis oma 2008. aasta juhtimiskavas esikohale sisekontrollistandardi 6 „Riskijuhtimine” ning lisaks on otsustatud võtta kasutusele mitmeid uusi tegevusi, eelkõige töötajate koolitus, et tagada selle standardi tõhusam rakendamine. 37. Delegatsioonide poolt aasta auditikavasse panustamise järjepidevuse parandamiseks on ühtlustatud formaat alates 2010. aasta auditikavast kohustuslik. Riskianalüüsiga nähakse ette teatud keerukas ja pidevalt muutuvas välisabi kontekstis vajalik paindlikkus. Sellest hoolimata tuleb kinni pidada metoodikas üksikasjalikult kirjeldatud põhimõtetest. Komisjon usub, et sellised muudatused suurendavad aasta auditikava läbipaistvust ja järjepidevust.

38. Aasta auditikavade täitmise tase oli madal: 56 % audititest 2008. aasta auditikavas alustati samal aastal, ülejäänud kas lükati edasi või mõnikord ka tühistati, ning 2008. aasta lõpuks oli täidetud 67 % 2007. aasta auditikavast. Osaliselt on selle põhjuseks aasta auditikava puudulik planeerimine, auditprotsessi kestus ja delegatsioonide piiratud suutlikkus auditeid ja nende järelkontrolle korraldada. 38. Komisjon soovib rõhutada aasta auditikavade rakendamisel tehtud järjepidevaid edusamme. Nimelt viidi 2008. aastal lõpule 455 auditit, mis on 35 % rohkem kui 2007. aastal (337). EuropeAidi juhtkond on aasta auditikavade täitmist jälginud regulaarselt alates 2008. aasta juunist. EuropeAidi kesktalitused abistavad delegatsioone nende auditite planeerimise parandamisel ka edaspidi. 2009. aasta auditikava ettevalmistamise kontekstis on kutsutud delegatsioone üles pöörama erilist tähelepanu vahendite kättesaadavusele.

39. Vaatamata EuropeAidi kesktalituste korduvatele meeldetuletustele ei salvestanud mitmed delegatsioonid andmeid CRIS Auditi süsteemi õigeaegselt ja täielikult, mis vähendab selle IT-süsteemi kasulikkust. Nimetatud puudust käsitletakse ka EuropeAidi 2008. aasta novembris välja antud suunistes auditite eest vastutajatele. 39. 2008 oli esimene CRIS Auditi süsteemi kohustusliku kasutamise aasta. CRIS Auditi süsteemi kasutati üldiselt õigesti. Sellest hoolimata märgib komisjon, et edusamme tuleb teha dokumentide õigeaegseks üleslaadimiseks.

EuropeAidi kesktalituste poolne järelevalve

40. EuropeAidi kesktalituste raamlepingu alusel tellitud auditid peavad läbima kvaliteedikontrolli. EuropeAid analüüsib ka nende auditite tulemusi ning viib lõplike abisaajate ja rakenduspartnerite tasandil läbi korduvate auditileidude järelkontrolli, nagu punktis 35 märgitud. EuropeAid viis ka läbi delegatsioonide tellitud auditite valimi kvaliteedikontrolli. Siiani pole veel läbi viidud delegatsioonide tellitud auditite tulemuste ega soovituste analüüsi. 40. Alates 2009. aastast keskenduvad EuropeAidi kesktalitused oma auditiaruannete kvaliteedikontrollides raamistikuvälistele tööettevõtjatele. Lisaks muudavad mitu CRIS Auditi süsteemi parandust väljaspool raamlepingu reguleerimisala tegutsevate audiitorite leidude analüüsimise lihtsamaks.

41. CRIS Auditi süsteemi kasutuselevõtt on tervitatav. Tuleb teha veel mõned täiustused, võimaldamaks auditi katvuse hindamist kulutuste osas ja selle süsteemi tõhusamat kasutamist auditileidude ja soovituste kogumiseks, analüüsimiseks ja nende põhjal tegutsemiseks. 41. Püüdes andmebaasi optimaalselt ära kasutada, parandatakse CRIS Auditi süsteemi funktsionaalsust pidevalt.

42. 2008. aastal viis EuropeAidi kesktalitused läbi kaheksa kontrollkülastust. Külastused olid hästi kavandatud ning nende käigus tehti asjakohaseid soovitusi sisekontrolli parandamiseks külastatud delegatsioonides.

43. Nagu märgiti kontrollikoja 2007. eelarveaasta aastaaruandes EAFide kohta, (27), on EuropeAidi tehingute järelkontrollisüsteem tõhus mehhanism tehinguid mõjutavate eeskirjade järgimisega seotud vigade avastamisel, kuid ei ole nii tõhus nende vigade avastamisel, mis mõjutavad makse summat. Kontrollikoda märkis, et seoses EAFi tegevustega oli vastutav direktoraat 2008. aastal nende kontrollide ulatust suurendanud: süstemaatiliselt kontrolliti deklareeritud kulutusi tõendavate dokumentide valimit ja hinnakorrektsioonide kalkulatsioonide täpsust. Lisaks viidi sisse ka igal poolaastal tehtav delegatsioonide kontrollileidudega seoses võetud meetmete järelkontroll. Seda tüüpi lähenemine parandab tõenäoliselt tehingute järelkontrollide asjakohasust ja mõjusust nii seoses tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse hindamisega kui ka eelarvevahendite käsutajate poolt läbi viidud eelkontrollide kvaliteedi hindamisega. 43. Tehingute järelkontrollisüsteemi asjus hindab EuropeAid praegu, kas AKV riikide eest vastutava direktoraadi läbiviidavaid kontrolle saaks laiendada teistesse tegevuspiirkondadesse. See sõltub aga prioriteetide määramisest ja ressursipiirangutest.

Eelarvetoetus

44. Cotonou lepingu kohaselt antakse eelarveabi siis, kui riigi rahanduse juhtimine on piisavalt läbipaistev, vastutustundlik ja tõhus (28). Komisjon tõlgendab seda tingimust dünaamiliselt (29). Komisjon on seisukohal, et riigi rahanduse juhtimist mõjutavad puudused rahastamisotsuse tegemise etapis ei välista eelarvetoetuse programmi käivitamist, eeldusel, et soovitakse läbi viia reforme ja kavandatud reforme hinnatakse rahuldavateks. Euroopa Parlament on komisjonipoolse eelarvetoetuse abikõlblikkuskriteeriumide „dünaamilise tõlgendamise” kahtluse alla seadnud ja märkinud, et eelarvetoetust tuleb rakendada ainult nendes riikides, kus riigi rahanduse usaldusväärse juhtimise miinimumnõuded on juba täidetud (30). 44. Vastusena vastavalt kontrollikoja ja parlamendi seisukohtadele on komisjon ulatuslikult õigustanud oma lähenemisviisi eelarvetoetuse abikõlblikkuse hindamisele. Eelkõige volinik Micheli poolt 9. jaanuaril 2009. aastal kontrollikojale saadetud kirjas, mille koopia saadeti ka Euroopa Parlamendile, kirjeldatakse komisjoni seisukoha üksikasjalikku tausta. Selles rõhutatakse, et komisjoni lähenemisviis on kooskõlas teiste põhiliste abiandjate (nt Rahvusvahelise Valuutafondi ja Maailmapanga) lähenemisviisiga. Samas märgib volinik, et miinimumstandarditel põhinev lähenemisviis ei oleks kooskõlas OECD suunistega avaliku sektori finantshalduse reformide toetamise kohta ega Pariisi ja Accra abi tõhusust käsitlevate põhimõtetega.

45. 2006. (31)ja 2007. eelarveaasta (32)aastaaruandes EAFide kohta soovitas kontrollikoda, et Cotonou lepingust kinnipidamist tuleks hinnata miinimumnõuete alusel. Komisjon selle soovitusega ei nõustunud, sest pidas kõikide riikide suhtes kohaldatavate ühiste miinimumstandardite kehtestamist sobimatuks. Nagu Euroopa Parlament märkis oma 2007. eelarveaasta üldeelarve täitmise kinnitamist käsitlevas aruandes, (33)annab selline lähenemine komisjonile suure valikuvabaduse, mida peab tasakaalustama sama ulatuslik läbipaistvus. Nagu kontrollikoda märgib eriaruandes nr 2/2005 AKV riikidele antava EAFi eelarvetoetuse kohta, (34)nõuab see Cotonou lepingust kinnipidamise nõuete hindamise struktureeritud ja ametlikku esitamist. 45. Komisjon mõistab eelarvetoetuse käsitlemise veelgi suurema läbipaistvuse nõuet ja nõustub sellega. Sellega seoses teeb komisjon ettepaneku käsitleda eelarvetoetusega seonduvaid küsimusi tulevastes Euroopa Ühenduse arengu- ja välisabipoliitikat ning selle rakendamist käsitlevates aastaaruannetes põhjalikumalt. Komisjon tunnistab, et kooskõlas Cotonou lepinguga on võimalik teha parandusi, võttes struktureerituma ja ametlikuma lähenemisviisi eelarvetoetuse abikõlblikkuse hindamisele. Komisjon on seega praegu veelgi täpsustamas oma eelarvetoetuse suuniseid, et oma lähenemisviisi veelgi tugevdada.

46. Nagu juba märgiti kontrollikoja 2007. eelarveaasta aastaaruandes EAFide kohta, (35)olid üheksandast EAFist rahastatud eelarvetoetuse programmide rahastamislepingud sageli mittetäielikud või ebaselged ning seega ei taganud piisavalt selget raamistikku sellise struktureeritud ja ametliku hindamise läbiviimiseks. 2008. aastal täheldas kontrollikoda kümnendast EAFist rahastatud eelarvetoetuse programmide rahastamislepingute olulist paranemist. Osal juhtudel on aga nii abisaajariigi elluviidavate esmatähtsate meetmete kui ka kokkulepitud tingimustele vastavuse kontrollimise teabeallikate määratlemise osas veel paranemisruumi. 46. Komisjon tervitab kontrollikoja järeldust uuemate rahastamislepingute täpsuse parandamise kohta. Samas tunnistab komisjon ka seda, et edasised parandused on võimalikud ja seega täpsustab ta oma suuniseid veelgi, et tegeleda kontrollikoja tehtud tähelepanekutega, mis käsitlevad konkreetsete reformiootuste kujundamist avaliku sektori finantshalduse valdkonnas ja järelevalvet nende valdkondade edusammude üle.

Siseaudit

47. Siseauditi talitus töötas tõhusalt ja täitis oma esmase eesmärgi anda peadirektorile piisav kindlus seoses EuropeAidi riskide juhtimise, kontrolli ja valitsemiskultuuri efektiivsusega. Talituse arvates näitavad 2008. aastal tehtud töö tulemused seda, et puuduvad olulised süsteeminõrkused, mis võiksid negatiivselt mõjutada sisekontrollisüsteemi toimimist tervikuna. Kontrollikoda juhib tähelepanu asjaolule, et siseauditi talitus ei saanud täit kindlust selle kohta, kas CRIS-EAFi süsteem suudab alates 2009. aasta jaanuarist edastada usaldusväärset ja täpset operatiivteavet. 47. Siseauditi üksuse auditi teostamisel oli uus CRIS-süsteem veel arendusfaasis. Sellest hoolimata olid võetud kõik vajalikud meetmed, et süsteem saaks 2009. aasta alguses toimima hakata. Üleminek uuele CRIS/ABAC-süsteemile toimus vastavalt ajakavale ja süsteem hakkas 2009. aasta alguses normaalselt toimima.

48. Komisjoni siseauditi talitus viis EuropeAidi siseauditi talitusega läbi ühise auditi, millega kontrolliti AKV riikide eest vastutava direktoraadi finantsjuhtimismenetlusi seoses direktoraadi uute volituste alusel töötavate delegatsioonidega, lisaks kontrolliti teise auditiga tagasinõudeid (36). Auditileiud on kooskõlas kontrollikoja omadega pangagarantiide haldamise (vt punkt 24), CRIS-Auditi kasutamise (vt punkt 39) ja delegatsioonide tellitud auditite tsentraliseeritud järelkontrolli (vt punkt 40) osas.

49. Komisjoni siseauditi talitus viis läbi finants- ja haldusraamistiku lepingu (FAFA) rakendamise järelauditi (37). Auditis järeldatakse, et kontrollikeskkond vajab tugevdamist nii partnerite kui projektitasandil, parandades peamiselt kooskõlastamist ja teineteisemõistmist ÜRO asutustega tõendamise ja kinnitamise küsimustes. 49. Aruandes tunnistati enamiku soovituste rakendamisel tehtud edusamme. Kontrolli küsimust arutati 2009. aasta aprillis Brüsselis toimunud kuuendal finants- ja haldusraamistiku lepingu koosolekul. Kontrollkülastustel ÜRO partnerite juurde kasutab komisjon juhendit järjepidevalt.

Järeldused ja soovitused

50. Oma audititööle tuginedes teeb kontrollikoda järelduse, et EAFide 31. detsembril 2008 lõppenud eelarveaasta raamatupidamise aastaaruanne annab kõikides olulistes aspektides tõepärase pildi EAFide finantsolukorra ning nende tehingute ja rahavoogude kohta lõppenud aastal, vastavalt finantsmääruse sätetele ja peaarvepidaja poolt vastu võetud arvestuseeskirjadele. Kontrollikoda juhib tähelepanu punktis 15 esitatud tähelepanekule kantud kulude eraldise kohta.

51. Punktis 21 kirjeldatud asjaolude tõttu ei saanud kontrollikoda täielikult auditeerida kümmet valimis sisaldunud makset, mis olid tehtud teatud rahvusvahelistele organisatsioonidele. Seetõttu ei saa kontrollikoda esitada arvamust selle kulu (mille suurus oli 170,6 miljonit eurot ehk 5,6 % aastastest kuludest) seaduslikkuse osas.

52. Arvestades eelnevas punktis nimetatud piiranguga ja oma audititööle toetudes esitab kontrollikoda 31. detsembril 2008 lõppenud eelarveaasta osas järgmised järeldused: 52.

a) EAFide tulud ja kulukohustused ei sisalda olulisi vigu;

b) EAFide maksed sisaldavad olulisel määral vigu. Kõige tõenäolisem veamäär on 2–5 %. b) Komisjon soovib märkida, et üldist veamäära mõjutas väga tugevalt üks delegatsioon, kes pidi töötama konfliktijärgses keskkonnas.

53. Tuginedes oma audititöö tulemustele, järeldab kontrollikoda, et EuropeAidi järelevalve- ja kontrollisüsteemid on maksete seaduslikkuse ja korrektsuse tagamisel osaliselt mõjusad. Lisa 1 osas 2 esitatakse ülevaade kontrollikoja hinnangust EuropeAidi järelevalve- ja kontrollisüsteemidele (38).

54. 2008. aastal jätkas EuropeAid oma järelevalve- ja kontrollisüsteemide põhjalikku täiustamist. Kasutusele võeti uued auditijuhendid ja juhtimisteabesüsteem CRIS Audit, mis peaks parandama EuropeAidi suutlikkust auditeid kavandada ja nende üle järelevalvet teostada ning viia läbi auditileidude ja soovituste analüüse ning järelkontrolli. Aasta tegevusaruanne on paremini struktureeritud, selgem ja informatiivsem, seda peamiselt tänu kvantitatiivsete näitajate suurenenud kasutamisele. Järeldused mitmesuguste kontrollide panusest peadirektori saadavasse kinnitusse võiksid olla selgemad ja oleks vaja töötada välja põhinäitaja, mille abil hinnata pärast läbiviidud eel- ja järelkontrolle järelejäävate vigade hinnangulist rahalist mõju. 54. Komisjon tunnistab, et osana tema jätkuvatest jõupingutustest üldise sisekontrollisüsteemi parandamiseks tuleb teha edasist tööd välisabi kontrollisüsteemide ülesehitusega ja nende panusega peadirektori kinnitavasse avaldusse. Seda silmas pidades ning koostoimes komisjoni aktsepteeritava riski alase tööga käivitab EuropeAid 2010. aastal oma kontrollistrateegia läbivaatamise.

55. EuropeAid on pannud paika põhjaliku kontrollistrateegia ning jätkab pingutusi kontrollide tõhusamaks ja mõjusamaks läbiviimiseks. Käesolevas kontekstis tuleks kaaluda järgmisi soovitusi: 55.

a) eelkontrolle tuleks parandada, keskendudes peamistele riskidele; a) Iga tehingu heakskiitmisele eelnev eelkontroll on korrektsuse kindlustamise peamine mehhanism. Eelkontrollid on olulised vigade ja järgnevate parandusmeetmete vältimise seisukohast. Kontrollide puhul võetakse arvesse riskitaset. EuropeAid on võtnud mitu meedet, eelkõige koolitusalast, et korduvaid riske paremini arvesse võtta.

b) aasta auditikavad tuleks ette valmistada struktureerituma riskianalüüsi ja ettenähtud ressursside realistlikuma hindamise alusel; b) Aasta auditikava ettevalmistamise käigus tehtava riskianalüüsiga nähakse ette teatud keerukas ja pidevalt muutuvas välisabi kontekstis vajalik paindlikkus. Sellest hoolimata tuleb kinni pidada metoodikas üksikasjalikult kirjeldatud põhimõtetest. 2009. aasta auditikava ettevalmistamise kontekstis on kutsutud delegatsioone üles pöörama erilist tähelepanu vahendite kättesaadavusele.

c) aasta auditikavade elluviimist tuleks põhjalikult kontrollida, et avastada olulised kõrvalekalded ning õigeaegselt parandusmeetmed võtta; c) Aasta auditikavade täitmist on jälgitud ja juhatuse koosolekutel regulaarselt tutvustatud alates 2008. aasta juunist. Rakendamise jaotamine geograafiliste piirkondade ja peakorterite/delegatsioonide lõikes võimaldab võtta asjakohaseid parandusmeetmeid.

d) CRIS Auditi funktsionaalsust peaks edasi arendama, et võimaldada tõhusamat ja mõjusamat järelevalvet auditeerimise üle ning auditileidude ja -soovituste järelkontrolli; d) CRIS Auditi süsteemi parandatakse regulaarselt. Näiteks alates 2009. aasta algusest on iga CRISis kajastatud audit automaatselt seotud CRIS Auditi süsteemi numbriga, millega lõpeb registreerimise protsess CRIS Auditi süsteemis. Muud parandused, näiteks auditileidude ja abikõlbmatute kulutuste täpsem registreerimine, on kavandatud järgnevateks kuudeks.

e) EuropeAid peaks tagama selle, et delegatsioonid salvestavad andmed CRIS Auditisse täielikult ja õigeaegselt; e) 2008. aasta alguses saatis peadirektor juhismärgukirja, millega kohustati asjaomaseid talitusi (peakorterit ja delegatsioone) sisestama kõik auditid CRIS Auditi süsteemi. 2009. aastal seda kontrolliti ja vastutavad üksused on auditite eest vastutajatele seda kohustust pidevalt meelde tuletanud.

f) pidades silmas AKV riikide eest vastutava direktoraadi kohaldatavat lähenemisviisi, peaks EuropeAid tehingute järelkontrollisüsteemi üle vaatama, et hinnata selliste kontrollide ulatuse laiendamise vajadust ja teostatavust. f) Tehingute järelkontrollisüsteemi asjus on EuropeAid praegu hindamas, kas AKV riikide eest vastutava direktoraadi läbiviidavaid kontrolle saaks laiendada teistesse direktoraatidesse. See sõltub aga prioriteetide määramisest ja ressursipiirangutest.

56. Eelarvetoetuse puhul soovitab kontrollikoda, et EuropeAid: 56.

a) jätkab pingutusi, et toetada oma otsust eelarvetoetuse abikõlblikkuse kohta struktureeritud ametliku tõendusmaterjaliga, et abisaajariigil on olemas asjakohane reformiprogramm kõikide oluliste puuduste käsitlemiseks ettenähtud aja jooksul ja et riik on programmi täitmisele pühendunud; a) Komisjon nõustub järeldusega ja teeb selle punktiga tegelemiseks oma suunistesse täiendavaid muudatusi. Selle lõpuleviimine nähakse ette 2009. aasta lõpuks. Komisjon kavatseb ka veelgi suurendada oma eelarvetoetuse läbipaistvust, parandades selleks oma aruandlust.