EUROOPA KOMISJON Brüssel,10.8.2021 COM(2021) 462 final KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE, milles hinnatakse sea-, kodulinnu-, lamba- ja kitseliha päritoluriigi või lähtekoha kohustuslikku märgistust

















1.SISSEJUHATUS Komisjoni rakendusmäärusega (EL) nr 1337/2013 (edaspidi „määrus“) kehtestati alates 1. aprillist 2015 vastavalt määruse (EL) nr 1169/2011 artikli 26 lõike 2 punktile b kohustus märkida sea-, kodulinnu-, lamba- ja kitseliha puhul selle päritoluriik või lähtekoht. Vastavalt määruse (EL) nr 1169/2011 artikli 26 lõikele 4 esitab komisjon viis aastat pärast uute eeskirjade kohaldamise alguskuupäeva Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande, milles hinnatakse kõnealuste lihatoodete päritoluriigi või lähtekoha kohustuslikku märgistust. Käesolevas aruandes käsitletakse määruse rakendamist ja mõju seoses selle tulemuslikkuse, tõhususe, sidususe, asjakohasuse ja ELi lisaväärtusega. Muid kaalutlusi, mis puudutavad päritolumärgistust üldiselt ja selle võimalikku laiendamist teistele tootekategooriatele (müügipakendisse pakendamata liha või valmististe ja töödeldud toodete koostisosana kasutatav liha), ei käsitleta, kuna nende suhtes teeb komisjon strateegia „Talust taldrikule“ raames konkreetsed mõjuhinnangud. 2.TAUST JA ÕIGUSRAAMISTIK Määruses (EL) nr 1169/2011 on sätestatud alus kõrgetasemelise tarbijakaitse tagamiseks toidualase teabe valdkonnas, võttes arvesse tarbijate seisukohtade ja teabevajaduse erinevusi ning tagades samas siseturu sujuva toimimise. Selle määrusega on ette nähtud, et värske, jahutatud ja külmutatud sea-, lamba-, kitse- ja kodulinnuliha puhul on päritoluriigi või lähtekoha märkimine kohustuslik, ning antud komisjonile õigus võtta vastu rakendusakt, millega kehtestatakse konkreetsed eeskirjad. Kohustus puudutab müügipakendis värsket, jahutatud ja külmutatud töötlemata liha mis tahes kujul jaotustükkidena ning hõlmab hakkliha. Õigusakti ettevalmistamisel tehtud mõjuhinnangus kaalus komisjon kolme poliitikavarianti: lihtne mudel, mille puhul kasutatakse ELi liikmesriigi / kolmanda riigi märgistust; vahepealne mudel, mille puhul on kohustuslik märkida kasvatamise ja tapmise riik, ning veiseliha mudel, mille puhul on kohustuslik märkida ka sünniriik. Lähtudes olukorrast, kus tarbijatele ei esitatud päritolu või lähtekoha kohta mingit teavet, valiti vahepealne mudel, kuna seda peeti optimaalseks, et anda tarbijatele täpset, selget ja kasulikku teavet liha päritolu kohta ning vältida samal ajal ettevõtjate ja pädevate asutuste liigset halduskoormust. Määrusega kavandatud õigusraamistiku põhielemendid on järgmised: 1)jälgitavussüsteem (artikkel 3), et tagada usaldusväärse teabe edastamine kogu ahelas kuni lõpptarbijani; 2)partiide moodustamise eeskirjad (artikkel 4), kuna need võivad avaldada suurt mõju tavapärasele töövoole ja hankimistavadele; 3)kriteeriumid tootmisetappide sidumiseks märgistusel esitatud teabega (artikkel 5), kuna loomi kasvatatakse sageli rohkem kui ühes riigis; 4)vajadus võimaldada paindlikkust hakkliha või lihalõikmete puhul (artikkel 7): nende tootekategooriate suhtes kohaldatakse lihtsustatud erieeskirju, sest tootmismahu ja töötlemisahela tõttu on raske tagada eri partiide füüsilist eraldamist.

Määrus oli alates 1. aprillist 2015 vahetult kohaldatav kõigis liikmesriikides. 3.HINDAMINE Käesolev aruanne põhineb suuresti komisjoni talituste töödokumendil „Värske, jahutatud ja külmutatud sea-, lamba-, kitse- ja kodulinnuliha päritoluriigi või lähtekoha kohustusliku märgistuse hindamine“, milles on üksikasjalikult kirjeldatud tõendite kogumiseks kasutatud meetodit ja hindamist. Lisaks tegi välistöövõtja põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi poolt sisehindamise toetuseks tellitud välisuuringu ning ajavahemikus 9. detsembrist 2019 kuni 2. märtsini 2020 viidi läbi avalik konsultatsioon. Kogutud tõendeid kasutati määruse tulemuslikkuse, tõhususe, sidususe, asjakohasuse ja ELi lisaväärtuse hindamiseks. 3.1Määruse tulemuslikkus ja tõhusus Kaaluti järgmisi aspekte: 1.mil määral pidid ettevõtjad olemasolevat jälgitavussüsteemi ja seniseid hankimisstrateegiaid muutma, milline oli partiidele esitatavate nõuete mõju ja kas need kolm aspekti mõjutasid kulusid; 2.määruse mõju toiduahela eri osalistele, halduskoormusele ja lisakuludele ning kas kulud kanti üle lõpptarbijatele; 3.mil määral on teave pädevate asutuste poolt kontrollitav; 4.mil määral anti tarbijatele selget ja täpset teavet; 5.positiivne/negatiivne mõju ELi ühtsele turule ja lihaturu võimalikule taasriigistamisele; 6.materiaalse ja mittemateriaalse kasu kindlakstegemine. 1.Olemasolevate süsteemide ja strateegiate muudatused ning mõju ettevõtjatele

Olemasolevad jälgitavussüsteemid, mis on loodud kooskõlas määrusega (EL) nr 178/2002 ning koostoimes elusloomade identifitseerimist ja registreerimist käsitlevate õigusaktidega, on üldiselt võimelised andma kogu teabe, mida ettevõtjad vajavad liha nõuetekohaseks märgistamiseks seoses selle päritoluriigi või lähtekohaga. Nii pädevad asutused kui ka tarneahela ettevõtjad peavad esitatavat teavet usaldusväärseks. Peamine erinevus jälgitavust ja päritolumärgistust käsitlevate nõuete vahel on seotud teabe kättesaadavusega: jälgitavusteavet ei nõuta tavaliselt kohe ja seetõttu võib märgistamise eesmärgil päritoluteabe saamiseks vaja minna keerukamaid infosüsteeme. Hindamise käigus ei ilmnenud tõendeid selle kohta, et jälgitavuseeskirjades ette nähtud teave ei ole määruse märgistamisnõuete täitmiseks piisav. Jälgitavussüsteemi tulemuslikkuse suhtes on väljendatud suurt usaldust. Uute eeskirjade järgimiseks pidid ettevõtjad tegema juba kasutusel olevatesse jälgitavussüsteemidesse vaid minimaalseid muudatusi. Muudatuste peamine eesmärk oli tagada toiduahelas kogutava teabe nõuetekohane edastamine ning kohandada sisemist süsteemi, et tagada elusloomade ja lihatoodete nõuetekohane eraldamine. Neid muudatusi pidid tegema eeskätt ettevõtjad, kes tegelesid nii kodumaiste kui ka imporditud loomade ja/või lihaga. Enamik neist ettevõtjatest, kes hankisid tooteid mitmest riigist, ei muutnud oma hankimistavasid, vaid pigem parandasid elusloomade ja liha eraldamise süsteemi, et tagada nõuetekohane märgistamine. Samamoodi ei toonud partiidele esitatavad nõuded kaasa muutusi hankimistavades, kuna enamikul juhtudel kohaldatud standardmenetlused sisaldasid juba selgeid eeskirju partiide moodustamise kohta jälgitavuse eesmärgil. Eri uuringutes teatati kohati mõnest (ettevõtjate poolt tajutud) negatiivsest mõjust: – määrus võib soodustada tarbijate arusaama, et imporditud tooted on madalama kvaliteediga ja seetõttu kasutavad ettevõtjad neid üha enam pigem lihatööstuses kui värskelt tarbimiseks; – pakkumise paindlikkuse võimalik vähenemine, kuna pakkumise nappuse korral ei ole võimalik minna hõlpsalt üle teistest liikmesriikidest pärit tarnijate kasutamisele. Hindamise käigus ei leitud siiski süstemaatiliselt ja kvantifitseeritaval viisil tõendeid sellise negatiivse mõju kohta, millest üksikud ettevõtjad tarneahela uuringus teatasid. 2.Mõju kuludele ja täiendav halduskoormus Tarneahela uuring ja juhtumiuuringud näitasid, et tehtud muudatused avaldavad kuludele üksnes väikest mõju, sest üldiste jälgitavuseeskirjade puhul juba toetatud kulud katsid uute eeskirjade rakendamisest tulenevaid kulusid. Hinnangute kohaselt varieerus kulude kasv sealiha ja kodulinnuliha tarneahelas tähtsusetust kasvust kuni maksimaalselt 2 %ni, samas kui lamba- ja kitselihasektoris ei olnud võimalik hinnanguid esitada. Selline minimaalne kulude kasv ei kandunud edasi kogu ahela ulatuses ning uuringus ei leitud tõendeid selle kohta, et tarbijahinnad oleksid määruse rakendamise tulemusena muutunud. Määrusest tulenevat täiendavat halduskoormust peeti väga väikeseks: jälgitavussüsteemid olid olemas juba enne määruse jõustumist ning keerukaid hankimisstrateegiaid kasutavad ettevõtjad võisid valida lihtsustatud märgistuse kasutamise, mis võimaldas nõuete täitmiseks vajalikke muudatusi minimeerida. Hakkliha ja lihalõikmete suhtes kehtestatud erandid võimaldasid keerukat hankimismenetlust kasutavatel ettevõtjatel valida lihtsustatud märgistamisstrateegia. 3.Teabe kontrollitavus pädevate asutuste poolt Pädevad asutused ja ettevõtjad ei ole teatanud süstemaatilistest raskustest ega probleemidest määruse rakendamisel. Samuti ei puutunud pädevad asutused kokku konkreetsete probleemidega määruse nõuete, eelkõige kasvatusperioodi nõude täitmise kontrollimisel.

4.Tarbijatele antava teabe kvaliteet Tarbijauuring näitas, et päritoluriik on sea-, kodulinnu-, lamba- ja kitseliha ostmisel oluline tegur. Enamik tarbijaid kaldub eelistama omamaist liha, arvates, et nende riigis toodetud liha on ohutum või parema kvaliteediga, ning rahulolu märgistusel esitatud teabega on üldiselt kõrge. Uuringus leiti siiski, et mõistetest „kasvatatud“ ja „päritolu“ ei saada hästi aru. Enamik tarbijaid tõlgendab mõistet „kasvatatud“ tavaliselt nii, et see tähistab riiki, kus loom elas terve elu, või riiki, kus loom sündis. Seetõttu leiavad mõned tarbijad tõenäoliselt, et kasvatusperioodi käsitlev märgistus eksitab neid (tahtlikult). See tuleneb peamiselt selge teabe ja eriteadmiste puudumisest, mitte määrusest endast. 5.Mõju sisekaubandusele Selleks et uurida võimalikku mõju ELi-sisesele kaubavahetusele ja turu võimalikku taasriigistamist, analüüsiti kaubavooge enne ja pärast määruse jõustumist. Olemasolevad ELi-sisesed elusloomade või liha kaubavood ei muutunud pärast määruse jõustumist märkimisväärselt ning sellel võib olla kaks peamist põhjust: -asjaomastes sektorites imporditakse elusloomi vanuses, mis ei mõjuta märgistusel esitatud lõplikku märget kasvatuskoha kohta; -jaemüügietapis müüdava omamaise liha turuosa oli suur juba enne määruse jõustumist. 6.Materiaalne ja mittemateriaalne kasu Seoses määruse jõustumisest tuleneva kasuga ei teatanud üle poole konsulteeritud ettevõtjatest määruse rakendamisest tulenevast konkreetsest materiaalsest kasust; mõned sealihasektori ettevõtjad teatasid veidi suuremast juurdepääsust siseturule vaid mõnes liikmesriigis (Iirimaa, Kreeka, Saksamaa, Taani), kuid see ei toonud kaasa kõrgemaid tootjahindu. Teiste liikmesriikide ettevõtjad ei teatanud ühestki muutusest siseturu dünaamikas. Mittemateriaalse kasuna teatati kõige rohkem läbipaistvuse suurenemisest ning sellest tulenevast tarbijate usalduse ja kindlustunde kasvust. 3.2Määruse kooskõla muude eeskirjade ja määrustega Määruse peamine eesmärk on anda tarbijatele selget, täpset ja sisulist teavet värske, jahutatud ja külmutatud sea-, lamba-, kitse- ja kodulinnuliha päritolu kohta ning see on seotud määruse (EL) nr 1169/2011 (milles käsitletakse toidualase teabe esitamist tarbijatele) eesmärkidega.

Sama eesmärki taotletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EÜ) nr 1760/2000 veiste identifitseerimise ja registreerimise süsteemi loomise, veiseliha ja veiselihatoodete märgistamise kohta; sellega seoses on need kaks määrust täielikult sidusad, kuigi määrusel (EÜ) nr 1760/2000 on laiem kohaldamisala, nagu on allpool selgitatud. Enamik tarneahela uuringule vastajatest ei nimetanud ebakõlasid ega vastuolusid määruse (EL) nr 1337/2013 eesmärkide ja muude ELi õigusaktide eesmärkide vahel. Väike osa vastajaid teatas võimalikest ebakõladest või vastuoludest päritoluriigi kohustusliku märkimise ja ühtse turu sujuva toimimise tagamise eesmärgi vahel, sest päritolumärgistus võib viia turgude taasriigistamiseni. ELi turudünaamikas siiski konkreetseid muutusi ei tuvastatud ja analüüs näitas, et puudusid tõendid selle kohta, et määrus oleks soodustanud või takistanud ühtse turu sujuvat toimimist. Veiseliha päritolu märgistamise eeskirjad on muud liiki liha märgistamise eeskirjadest erinevad ja rangemad ning mõned ettevõtjad on teatanud sellest kui võimalikust vastuolust. Tegelikult sisaldab veiseliha märgistus alati viidet sünniriigile, mis määruses puudub, välja arvatud juhul, kui kasutatakse „päritolu“ tähist ja seega esitatakse teave sünniriigi kohta. Tuleks siiski arvestada, et määruses (EÜ) nr 1760/2000 sätestatud veiseliha päritolu märgistamise eeskirjad võeti vastu vahetult pärast veiste spongioosse entsefalopaatia kriisi rahvatervise ja toiduohutusega seotud põhjustel ning selleks, et taastada tarbijate usaldus pärast tõsiseid turuhäireid. Seetõttu olid nende eesmärgid laiemad kui määruse (EL) nr 1337/2013 eesmärgid ja nõudsid rangemat lähenemisviisi. Samuti ei tuvastatud hindamisuuringu käigus määratluste ning jälgitavus- ja märgistamisnõuetega seotud ebakõlasid võrreldes muude ELi õigusaktidega. Seoses imporditud liha ning hakkliha ja lihalõikmete suhtes lubatud eranditega erinevad veiseliha puhul määruses (EÜ) nr 1760/2000 sätestatud erandid määruses (EL) nr 1337/2013 sätestatutest ning need ei põhine ELi liikmesriigi / kolmanda riigi lihtsustatud päritolumärgise süstemaatilisel kasutamisel. Uuringutes ei peetud neid erinevusi siiski märkimisväärseks ning nii tarneahela sidusrühmade kui ka pädevate asutuste positiivsed seisukohad võimaldavad järeldada, et määruses (EL) nr 1337/2013 sätestatud erandid sobivad paremini seda liiki lihast valmistatud hakkliha tegelikule tootmisolukorrale. Tegelikult ei tuvastatud tarneahela uuringus ühtegi ebakõla muudes asjakohastes ELi õigusaktides märgistamise suhtes sätestatud eranditega. Eelkõige on määruses hakkliha ja lihalõikmete puhul lubatud kasutada lihtsustatud tähistust „ELi liikmesriik / kolmas riik“, mida võib kasutada ka teatavate tootetüüpide puhul (mesi, värske puu- ja köögivili, oliiviõli), mis sageli on saadud mitmest ELi liikmesriigist ja kolmandast riigist pärinevate esmaste koostisosade rohkem või vähem keeruka kombineerimise tulemusel, mis võib ka üsna sageli muutuda, muutes seega toodete eraldamise eri päritolu alusel koormavaks või mõttetuks. Määruse (EL) 2018/775 artikli 2 kohaselt on lihtsustatud päritolumärgis „ELi liikmesriik / kolmas riik“ üks võimalus toidu põhilise koostisosa päritoluriigi või lähtekoha märkimiseks, kui põhilise koostisosa päritolu ei ole sama mis lõpptoote päritolu. Kuna hakkliha ja lihalõikeid kasutatakse põhiliste koostisosadena paljudes valmististes, näivad määruse (EL) nr 1337/2013 ja määruse (EL) 2018/775 nõuded olevat täiesti sidusad. 3.3Määruse asjakohasus Tarneahela ja tarbijate uuringud näitasid selgelt, et tarbijatele selge, täpse ja sisuka teabe andmine on endiselt väga asjakohane. See on kooskõlas käimasoleva poliitilise aruteluga, mis käsitleb päritolu märkimise kohustuste võimalikku laiendamist suuremale hulgale tootekategooriatele. Samamoodi, kuid vähemal määral, peetakse endiselt asjakohaseks eesmärki vältida tarbetut ettevõtjate, kaubanduse, haldus- ja keskkonnakoormust.

Peaaegu kolmveerand tarneahela uuringule vastajatest ei nimetanud uusi vajadusi, mis on pärast määruse koostamist tekkinud. Väikese osa vastajate nimetatud uued vajadused võib kokku võtta järgmiselt: -kohustusliku päritolumärgistuse laiendamine toitlustussektorile, valmististele ja töödeldud toidu koostisosana kasutatavale lihale; -müügipakendisse pakendamata liha lisamine nende kategooriate hulka, mille puhul peaks päritoluteave olema kohustuslik; -küülikuliha lisamine. Nende uute vajaduste tajumine ei ole laialdane ja mõned neist (st küülikuliha lisamine) ei ole kehtiva õigusliku alusega (määrus (EL) nr 1169/2011) ette nähtud. Konteksti muutumise analüüs näitas, et toitu ostetakse üha enam interneti kaudu (internetikaubandus). Seetõttu peetakse ka vajadust, et internetis oleks kättesaadav usaldusväärne teave, oluliseks teguriks, millega tuleb lähiaastatel tegeleda. Kokkuvõttes leidis enamik tarneahela sidusrühmade uuringule ja riiklike pädevate asutuste uuringule vastajatest, et määrus on jätkuvalt „täielikult“ või „suurel määral“ asjakohane. 3.4Määruse ELi lisaväärtus Selleks et hinnata, millist lisaväärtust annab päritolu või lähtekoha kohustuslikku märkimist käsitlev ELi määrus asjaomaste lihaliikide puhul, uuriti järgmisi aspekte: -kas liikmesriigid võtaksid ilma määruseta meetmeid sarnaste eeskirjade kehtestamiseks ja milline on ühtlustamata süsteemi võimalik mõju; -määruses sätestatud ühtlustatud eeskirjade kasulikkus siseturule; -nende olemasolevate riiklike eeskirjade hinnang, mille liikmesriigid on välja andnud lisaks neile, mis on sätestatud määruses (EL) nr 1169/2011 ja määruses (EL) nr 1337/2013, ning selliste eeskirjade põhjused. Pädevate asutuste arvamused jagunesid võrdselt nende vahel, kes tõenäoliselt kehtestaksid riiklikud eeskirjad, ja nende vahel, kes neid määruse puudumisel ei kehtestaks. Liikmesriikide hulgas, kes oleksid eeskirjad kehtestanud, oleks peamine põhjus selleks olnud tarbijate nõudlus sellise teabe järele. Samas arvas vaid kolmandik vastajaid, et riiklike eeskirjade kehtestamine oleks „üsna teostatav“, ja ükski ei pidanud seda „täiesti teostatavaks“. Selles mõttes hõlbustas määrus selliste eeskirjade kehtestamist liikmesriikides, kes kalduvad pigem päritolu märkimist reguleerima.

Valdav enamik pädevaid asutusi, ELi tasandi organisatsioone ja riikide tööstusorganisatsioone leidis, et riiklikud eeskirjad ei täidaks täielikult määrusega taotletavaid ELi eesmärke. Vaid viiendik pädevatest asutustest leidis, et riiklikud eeskirjad täidaksid samu eesmärke nagu määrus. Enamik leidis, et riiklikud eeskirjad viiksid ühtlustamise puudumiseni, millel oleksid võimalikud tagajärjed kaubavahetusele ühtsel turul, või tarbijate eksitamiseni, sest riiklikke eeskirju kohaldatakse ainult kodumaiste toodete suhtes. Sidusrühmade seisukohad erinesid sõltuvalt sellest, mil määral sõltub riigisisene tarneahel ELi-sisesest kaubavahetusest. Seal, kus see sõltuvus on suurem (näiteks sigade ja kodulindude puhul Saksamaal, kodulindude puhul Madalmaades ja sigade puhul Hispaanias), leiti, et määruse puudumisel ei täidaks riiklikud eeskirjad ELi eesmärke või teeksid seda vaid piiratud ulatuses. Kuigi määruse jõustumine ei takistanud ELi-sisese kaubavahetuse arengut elusloomade ja värske liha valdkonnas ega häirinud ELi ühtse turu toimimist, nagu eespool märgitud, tuvastati ühtlustamata süsteemi puhul järgmised peamised riskid: -tarbijatele antava teabe erinev tase; -võimalikud kaubandustõkked ühtsel turul; -ettevõtjate erinevad võimalused. Kogu seda võimalikku negatiivset mõju välditi tõhusalt määruse jõustumisega. ELi tarbijatele antakse nüüd määruse kohaldamisalasse kuuluvate toodete kohta sama teavet ning kõik ELi ettevõtjad peavad järgima samu eeskirju, ilma et liikmesriikide vahel oleks erinevusi. Mõned liikmesriigid võtsid vastu siseriiklikud õigusaktid, millega kehtestati kontrollikord (Taani, Iirimaa, Itaalia), ja teised muutsid kehtivaid siseriiklikke õigusakte, et tagada vastavus määrusele (Kreeka, Poola, Rumeenia). Kahes liikmesriigis (Kreeka, Poola) on siseriiklikes õigusaktides sätestatud ka täiendav nõue esitada päritoluriiki käsitlev teave värske, jahutatud ja külmutatud sea-, lamba-, kitse- ja kodulinnuliha kohta, mida müüakse lahtiselt (st müügipakendisse pakendamata). Kaks liikmesriiki (Soome ja Prantsusmaa) on välja andnud täiendavad riiklikud eeskirjad, et laiendada määruse kohaldamisala restoranides ja toitlustuses koostisosana kasutatavale lihale või müüdavale lihale. Uuring näitas, et kõnealustel riiklikel eeskirjadel ei olnud otsest mõju määruse rakendamisele. 4.JÄRELDUSED Üldiste toidualaste õigusnormide raamistiku alusel välja töötatud jälgitavussüsteemid on osutunud määruse täitmise tagamisel tõhusaks ning teabe nõuetekohase edastamise tagamiseks oli vaja teha üksnes minimaalseid muudatusi (peamiselt töötlemisetapis). Puudusid tõendid selle kohta, et konkreetne teave nõuetekohase päritolumärgistuse kohta oleks süstemaatiliselt ebapiisav. Sektorid võisid seega nõudeid täita ilma liigse halduskoormuse ja -kuludeta, eelkõige tänu hakkliha ja lihalõikmete suhtes tehtavatele eranditele. Ettevõtjate kantavad minimaalsed kulud ei kandunud üle kogu ahela ulatuses ning need ei mõjutanud lõpptarbijate hindu. Määruse mõju kaubavahetusele ELi ühtsel turul oli minimaalne; ühtlustatud eeskirjade kehtestamisega aitas määrus kaasa ühtse turu toimimisele, pakkudes ELi ettevõtjatele võrdseid tingimusi.