KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE Kutsealadel tegutsema asumise võimalusi käsitlevate riiklike õigusnormide hindamine /* COM/2013/0676 final */





1. Sissejuhatus Euroopa majandus kannatab finantskriisi tagajärgede ja mõju all, mida need riikide rahandusele avaldavad. Kogu ühtsel turul uurivad liikmesriikide valitsused, kuidas stimuleerida töökohtade loomist ja taastada majanduskasv. 2012. aasta juuni teatises[1] teenuste direktiivi rakendamise kohta rõhutas komisjon, kui oluline on sellises kontekstis tagada, et kutsetegevust reguleeriv raamistik oleks jätkuvalt kooskõlas taotletava eesmärgiga. 2013. aasta juunis jõudsid nõukogu, Euroopa Parlament ja komisjon poliitilise kokkuleppeni läbivaadatud kutsekvalifikatsiooni direktiivi üle. Selles käsitletaksegi nimetatud küsimusi ja kutsutakse koostama uut strateegiat, mille kohaselt peavad liikmesriigid aktiivselt läbi vaatama ja ajakohastama kvalifikatsiooni käsitlevad riigi õigusnormid, millega on reguleeritud kutsealadel tegutsema asumine või kutsenimetused[2]. Käesolevas teatises esitatakse selle jaoks tegevuskava. Kui parandada kutsealadel tegutsema asumise võimalusi, eelkõige liikmesriikide proportsionaalsema ja läbipaistvama õiguskeskkonna kaudu, hõlbustaks see kvalifitseeritud spetsialistide liikuvust ühtsel turul ning kutseteenuste piiriülest osutamist. See peaks positiivselt mõjuma ka tööhõivele ja parandama majanduskasvu, eriti kui arvestada, et kutseteenused üksi moodustavad ligikaudu 9% Euroopa Liidu SKPst. Selleks et suurendada kasvupotentsiaali ja tugevdada majanduse elavdamist, tuleb reguleeritud kutsealade läbivaatamine seada prioriteediks. Seepärast palub komisjon, et liikmesriigid ei jääks ootama läbivaadatud kutsekvalifikatsiooni direktiivi ametlikku jõustumist (2013. aasta lõpus), vaid hakkaksid juba praegu oma riigis läbi vaatama reguleeritud kutsealadel kehtestatud kvalifikatsiooninõudeid ja reserveeritud tegevusalade ulatust. 2012. aasta juunis Euroopa Ülemkogus heaks kiidetud majanduskasvu ja töökohtade loomise kokkuleppes kutsutakse komisjoni teatist ellu viima, „sealhulgas siseriiklike piirangute range vastastikuse hindamise ja põhjendamatute takistuste kõrvaldamiseks võetavate kiirete meetmete abil”. Ka Euroopa Parlament kutsus komisjoni „määrama kindlaks valdkonnad, kus liikmesriigid blokeerivad ebaproportsionaalselt juurdepääsu reguleeritud kutsealadele”[3]. 28. juunil 2013 kiitis Euroopa Ülemkogu heaks tervikliku lähenemisviisi, mille eesmärk on võidelda noorte töötusega. Ka selle puhul rõhutati vajadust tegutseda selles suunas, et pakkuda noortele töövõimalusi. Selleks et kõik liikmesriigid liiguksid ühise eesmärgi suunas, kehtestatakse käesolevas teatises raamistik, mille alusel liikmesriigid saavad esitada esimesed riiklikud kavad 2015. aasta aprilliks. Selle tulemuseks ei peaks olema ühesugune kava kõikide riikide jaoks. Valmivad tegevuskavad peaksid põhinema juhtumipõhistel süvaanalüüsidel tõketest, mis takistavad teataval kutsealal tegutsema asumist, ja võimalikest alternatiivsetest regulatiivsetest mehhanismidest. Sellise järelduseni jõuti ka 17. juunil 2013 liikmesriikide ministrite ja kutsealasid esindavate sidusrühmadega korraldatud õpikojas. Järgneva kahe aasta jooksul toimuva laiaulatusliku vastastikuse hindamise tulemusena peaks jõudma käegakatsutavate muutusteni igas liikmesriigis. Selle perioodi vältel kogub komisjon kokku teabe saavutuste ja puuduste kohta ning esitab selle 2014. ja 2015. aasta novembris koostatavas ühtse turu lõimimise aasta-aruandes. Komisjon on tõstatanud selle küsimuse ka mitmele liikmesriigile esitatud riigipõhises soovituses. Käesolevas teatises kirjeldatud vastastikuse hindamise näol on tegemist eraldiseisva ettevõtmisega, mis ei mõjuta juba Euroopa poolaasta raames võetud kohustusi. Selleks et saada terviklikumat pilti tõketest, mis takistavad reguleeritud elukutsetel tegutsema asumist ja tegutsemist, avaldati täna ka aruanne õigusliku vormi, osaluse ja hindadega seonduvaid nõudeid käsitleva vastastikuse hindamise tulemuste kohta. Hindamine korraldati teenuste direktiivi raames ja selle läbiviimisest teatati 2012. aasta juuni teatises. 2. Milleks on vaja kõik kutsealad läbi vaadata? Mitmes liikmesriigis (näiteks Hispaanias, Poolas, Portugalis ja Sloveenias) on reguleeritud kutsealadel käimas laiaulatuslikud reformid. Nii komisjon kui ka muud rahvusvahelised organisatsioonid kutsuvad riike oma õigusnorme läbi vaatama. OECD on välja töötanud näitajad, millega mõõdetakse regulatiivseid piiranguid, mida teatavad liikmesriigid on kehtestanud teatavatele kutsealadele ja sektoritele. OECD rõhutab selliste piirangute moonutavat iseloomu[4]. Käesolevas peatükis käsitletakse peamisi argumente, mis võiksid õigustada regulatiivseid sisenemistõkkeid, ja eeldatavat kasu, mida praegu reguleeritud kutsealadel tegutsema asumise võimaluste kättesaadavaks tegemine võiks endaga kaasa tuua, ning seda, miks on oluline uurida kõiki tõkkeid, mis piiravad kutsealadel tegutsema asumise võimalusi. 2.1 Kutsealadel tegutsema asumise reguleerimine võib olla kasulik 2.1.1 Aidata tarbijal hinnata teenuse kvaliteeti Tarbijal võib olla raske hinnata teenuseosutaja kvalifikatsiooni, mis on kesksel kohal kõrge kvaliteediga teenuse osutamiseks. Nii ei ole tarbijal võimalik teenuseosutaja valikul teha teadlikku otsust. Selleks et hoida ära võimalikud turutõrked, võiksid õigusnormid, milles on täpsustatud turul tegutsevatelt spetsialistidelt nõutavad tehnilised teadmised ja pädevus,[5] pakkuda tarbijaile kindlustunnet, mida nad vajavad. 2.1.2 Toetada majanduse tegusat toimimist liikmesriigis Kaitsta tarbijaid ja avalikke hüvesid Kutseala võidakse reguleerida tervishoiu- või ohutuse kaalutlustel, et hoida ära õnnetusi, mis võivad tekkida kuritarvituste või defektse toote tõttu. Näiteks nõutakse enamikult tervishoiutöötajatelt piisavat kvalifikatsiooni, sealhulgas praktikakogemust. Teatavaid teenuseid käsitatakse avalike hüvedena väärtuse tõttu, mida nad kujutavad ühiskonnale tervikuna. Neid võib olla vaja reguleerida, et tagada piisav pakkumine ja kvaliteet. Välismõju kolmandatele isikutele Kutseteenused võivad mõjutada kolmandaid isikuid. Reguleerimise teel saab tagada, et teenuseosutajad arvestavad nõuetekohaselt mõjuga, mis tuleneb nende tegevusest ja mis ei piirdu isikutega, kes nende teenuseid kasutavad. Näiteks on investorite ja mitte üksnes audiitori palganud äriühingu huvides, et seadusega oleks ette nähtud äriühingu raamatupidamise audit, sest investorid peaksid saama äriühingu raamatupidamist usaldada. 2.2 Kutsealadel tegutsema asumise võimaluse andmisest tulenev kasu 2.2.1 Pakkuda tarbijale suuremat valikut parema hinnaga Parem hind Kutsealadel tegutsema asumise piirangutega piiratakse teenuseosutajate arvu, kellel on lubatud mingit teenust osutada. Sellest lähtuvalt ei ole enam turg see, mis määrab spetsialistide pakkumise, mis võib osutuda problemaatiliseks, kui nõudlus teenuse järele muutub. See võib turgu valitsevale ettevõtjale tuua majanduslikku tulu ja viia kallimate hindadeni ülejäänud majanduse ning tarbijate arvel, eriti juhul, kui nõudlus teenuste järele ei ole elastne[6]. Suurem valik tarbijale Kutsealadel tegutsema asumisele ülemääraste regulatiivsete tõkete kehtestamine võib tekitada turumoonutusi ja tuua kaasa kallimad hinnad, mis võib eemale peletada tarbijad, kes ei ole valmis või suutelised sellist hinda maksma. Sageli on seda võimalik reguleerida muul viisil, mis ei ole nii koormav, kuid millega on siiski tagatud teenuste hea kvaliteet ja millega võidakse saavutada parem hind. Selle tulemusena suureneb tarbijate jaoks valik ja tarbijate vaheline sotsiaalne ebavõrdsus võib väheneda[7]. 2.2.2 Suurendada riigi konkurentsivõimet ja tööhõivet Suurendada konkurentsivõimet Spetsialistid ei osuta pelgalt teenuseid lõpptarbijale. Kutseteenused on mitmes sektoris vahesisendiks ning seepärast võib mitmekordistaval mõjul olla ülejäänud majandusele oluline majanduslik mõju. Kui vähendada regulatiivseid sisenemistõkkeid, võib see tuua kaasa konkurentsi suurenemise suuremal arvul spetsialistide vahel, mis võib ka olla suuremaks stiimuliks, et osutada kõrge kvaliteediga innovatiivset teenust ja vaadata tegevuskulud pidevalt üle. Kui on rohkem tarnijaid, võib tugeva konkurentsi kaudu paraneda ka innovatiivsus. Reguleerimise ajakohastamine võib spetsialiste stimuleerida oma teenuseid pakkuma muus liikmesriigis, suurendades seeläbi turuvõimalusi ELi ettevõtete jaoks, samuti konkurentsi ja tarbijate valikuvõimalusi. Parandada tööhõivet Reguleerimine võib mõjuda halvasti töökohtade loomisele, sest see segmenteerib tööturgu ja muudab tööjõupakkumise kohanemise tarbija eelistuste muutustega raskemaks[8]. Seetõttu ei pruugita teatavate kutsealade puhul leida tööjõupuudusele rahuldavat lahendust, sest reguleerimine takistab liikuvust nii kutsealade sees kui ka nende vahel. Tõkete vähendamise või kõrvaldamisega saaks hõlbustada noorte sisenemist kodumaisele tööturule, võimaldades samal ajal spetsialistide liikuvust ühest liikmesriigist teise. 2.3 Uurida reguleerimise majanduslikku mõju Reguleeritud kutsealade läbivaatamine annab igale liikmesriigile hea võimaluse hinnata riigis kehtivast reguleerimisest tulenevat kasu ja võrrelda seda sellega kaasneva majandusliku kuluga. Sellist tüüpi analüüsi kasutatakse juba akadeemilistes uurimistöödes, kus ei keskenduta niivõrd tõkete arvule kui sellele, millist mõju kutsealade reguleerimine avaldab põhinäitajatele: teenuse kvaliteedile, asjaomaste spetsialistide palkadele, tarbijate makstavale hinnale ja tööhõivele üldisemalt. Mitmes nimetatud uuringus[9] leiti, et reguleerimine ja teenuse kvaliteet ei ole omavahel seotud. Uurijate sõnul võib seda selgitada sellega, et väikese sissetulekuga isikutel on kallite hindade tõttu keeruline kasutada reguleeritud kutsealadel pakutavaid teenuseid ning nad on sunnitud omal käel hakkama saama. Mitme kutseala puhul ei ole ka selge, kuidas mõõta nende kvaliteeti. Teistes uuringutes[10] leitakse jällegi, et reguleeritud kutsealal töötavate spetsialistide keskmine palk on võrreldes reguleerimata kutsealade spetsialistide omaga oluliselt suurem ning et reguleerimine suurendab spetsialistide palkasid. Seega on olemas oht, et palgatõus kantakse üle hindadele, mille maksavad kinni nende teenuste kasutajad. Ameerika Ühendriikides on reguleerimisel osariigiti suured erinevused ning seal tehtud uurimistööde põhjal on võimalik võrrelda reguleerimise mõju osariikide vahel, kes seda kasutavad ja kes mitte. Näiteks on USAs leidnud kinnitust, et teatavate kutsealade puhul on tööhõivemäär 20 % kõrgem nendes osariikides, kus reguleerimist ei kasutata[11]. Ka Saksamaal tehtud uurimistöödes[12] on jõutud järeldusele, et kutsealade reguleerimine võib mõjuda negatiivselt spetsialistide liikumisele ühelt töökohalt teisele, sest see takistab spetsialistidel tööturuvõimalustele kiiresti reageerida. 2.4 Anda spetsialistidele võimalus kasutada ära ühtse turu võimalused Turuosalised, kes soovivad pakkuda piiriüleselt kutseteenuseid või leida tööd muus liikmesriigis, leiavad end vastakuti rohkete konkreetse kutsealaga seotud regulatiivsete tõketega. Reguleeritud kutseala mõiste kutsekvalifikatsiooni direktiivi[13] tähenduses ei hõlma üksnes kutsetegevust, vaid ka kutsenimetusi, mida võivad kasutada üksnes isikud, kellel on riigi õigusnormidega nõutud kutsekvalifikatsioon. Reguleeritud kutsealade arv[14] varieerub liidus liikmesriigiti: see võib olla alla 50 kuni üle 400[15] riigi kohta. Keskmine arv liikmesriigi kohta on praegu hinnanguliselt 157. Kõige rohkem on reguleeritud kutsealasid tervishoiusektoris (üle 40 % kõikidest reguleeritud kutsealadest ELis), sellele järgnevad haridus, äriteenused, ehitus, kaubandus ja transport. Suured erinevused liikmesriigiti takistavad spetsialistidel välismaal töötamist või oma teenuste piiriülest pakkumist. Modernne ja paindlik kutsealadel tegutsema asumise reguleerimine peaks hõlbustama spetsialistide vaba liikumist ja aitama lahendada tööpuuduse ja tööjõupuuduse küsimusi, millega liidu eri paigus vastakuti seistakse. Samuti peaks see lihtsustama seda, kuidas spetsialistide juhitud ettevõtted pakuvad teenuseid kõikjal liidus, kasutavad ära suurema turu pakutavat mastaabi- ja mitmekülgsussäästu, ilma et nad peaksid täitma arvukaid riiklikke regulatiivseid nõudeid, ning toetavad ressursside tõhusamat jaotamist. 2.5 Vajadus täieliku läbipaistvuse ja süvaanalüüsi järele Eelnevat analüüsi silmas pidades on liikmesriikidel mitu head põhjust, miks põhjalikult uurida võimalike tõkete mõju kaubandusele kutseteenuste ühtsel turul, aga ka paremini mõista reguleeritud kutsealade osa nende riigi majanduses. Teenuste direktiivi alusel hinnati vastastikku õigusliku vormi, osaluse ja hindadega seonduvaid nõudeid ning selle tulemusena tehti kindlaks teatavatel kutsealadel tegutsemise tõkked ja raskused, millega seisavad silmitsi spetsialistid, kes soovivad alustada tegutsemist muus liikmesriigis. Teatavad nõuded võivad muuta tütarettevõtja asutamise praktikas võimatuks. On liikmesriike, kes on muutnud oma õigusnorme nendes küsimustes teenuste direktiivi rakendamise käigus, kuid vastastikune hindamine tõi välja, et mitu liikmesriiki ei ole põhjalikult hinnanud kehtivate õigusnormide proportsionaalsust. Eesseisev vastastikune hindamine annab igale liikmesriigile võimaluse hinnata rangelt tõkkeid, mis piiravad kutsealadel tegutsema asumist. Esimese sammuna on vajalik saavutada igas liikmesriigis reguleeritud kutsealade osas täielik läbipaistvus. Seejärel tuleks liikmesriikidel uurida tuvastatud sisenemistõkkeid ning analüüsida nende vajalikkust ja proportsionaalsust, võttes nõuetekohaselt arvesse nendega ühiskonna jaoks kaasnevat kasu ja majanduslikku mõju. Eelkõige tuleks võtta arvesse seda, kuidas selline reguleerimine mõjutab kvaliteeti, hindu ja tööhõivet. Liikmesriikide toetamiseks selles ettevõtmises kavatseb komisjon algatada 2014. aasta esimesel poolel juhtumite võrdleval uuringul põhineva majandusuuringu, et mõõta üksikasjalikumalt kutsealade reguleerimisest, nende reguleerimata jätmisest või mõne muu alternatiivi kasuks otsustamisest tulenevat kasu. 3. Kuidas komisjon vastastikust hindamist korraldab? Komisjon kutsub liikmesriike vastastikuse hindamisega alustama pigem varem kui hiljem. Liikmesriike, kes on juba reguleeritud kutsealadega seotud õigusnormide uurimist alustanud Euroopa poolaasta või vastastikuse mõistmise memorandumi raames, ei tohiks sellest ülesandest vabastada, vaid nad peaksid võtma lähtealuseks tulemused, mis on juba kutsealadel tegutsemise piirangute vähendamisel saavutatud. Selleks et hinnata õigusnorme, mis piiravad kutsealadel tegutsema asumist, tuleb analüüs teha kutseala kaupa. Sellist lähenemisviisi kasutakse reformide käigus, mis on pooleli Poolas, Portugalis ja Sloveenias. Ka 17. juunil 2013 toimunud õpikojas leidis kinnitust vajadus uurida iga kutseala lähtuvalt selle eripärast. Kuid liikmesriigid ei peaks oma riigi kohta lõpptulemuse esitamiseks töötama igaüks omaette. Pigem on oluline, et igal liikmesriigil oleks võimalik enne lõpliku seisukoha võtmist võimalikult varajases etapis võrrelda oma süsteeme teistega. 3.1 Reguleerimisala Läbivaadatud kutsekvalifikatsiooni direktiivi artiklis 59 on sätestatud kolm kriteeriumi, millest lähtuda kutsealadel tegutsema asumiseks esitatud nõuete uurimisel ning mis on kokkuvõtvalt järgmised. ­ Kokkusobivus kodakondsuse või elukoha alusel mittediskrimineerimise põhimõttega: liikmesriigid peaksid tagama, et spetsialistid saavad asuda tegutsema reguleeritud kutsealal, ilma et nad peaksid olema selle riigi kodanikud või olema elanud selle riigi territooriumil. ­ Põhjendatus: reguleerimine peab olema põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega. ­ Proportsionaalsus: riikliku meetme proportsionaalsuse analüüsimisel tuleb lähtuda sellest, kas see on sobiv taotletavate eesmärkide saavutamiseks. Samuti ei tohi see minna kaugemale, kui on vajalik eesmärgi saavutamiseks. 3.2 Reguleerimise põhjendatuse hindamine Liikmesriik peaks iga reguleeritud kutseala kohta tooma välja konkreetse avaliku huviga seotud põhjuse, mis õigustab regulatiivset raamistikku, ja kontrollima, kas see põhjendus peab jätkuvalt paika. 3.2.1 Reguleerimise mitu tasandit Reguleerimise vajalikkuse üle arutledes kutsutakse liikmesriike vaatama üle tagatisi, mida pakub muu eel- ja järelreguleerimine, mida kohaldatakse teenuseosutajate suhtes konkreetsel kutsealal, nt heakskiitmismenetlused, tehniliste ja ohutusstandardite täitmine ja kontrollimehhanismid. Kutsealal tegutsema asumiseks konkreetse kvalifikatsiooni nõude esitamine tuleks alles jätta üksnes juhul, kui muudest tagatistest ei piisa. Vastasel korral tekib dubleerimise oht või bürokraatiarägastik teenuse kasutajate jaoks. Samadel kaalutlustel tuleb võtta arvesse kutsealal tegutsemise reguleerimist, eelkõige teenuste direktiivi alusel vastastikuse hindamise käigus uuritavaid nõudeid, nt õigusliku vormi ja osalusega seonduvaid nõudeid. Liikmesriigid peaksid hindama kõikide ühele ja samale kutsealale kehtestatud piirangute (sealhulgas võimalik seadusega ette nähtud kohustus kuuluda kutseühingusse) kumulatiivset mõju. Teatud juhtudel võib kvalifikatsiooni nõue olla omal kohal, tingimusel et muud piirangud on kas kõrvaldatud või neid on olulises ulatuses muudetud. 3.2.2 Haridussüsteemi või tööandja pakutavad tagatised Mitmes liikmesriigis on riigi kontrolli all töötatud välja koolitusprogrammid, sealhulgas kutsepraktika,[16] et valmistada inimesi ette töötama konkreetsetel kutsealadel, mis ei pruugi olla reguleeritud. Kui kutseala ise on reguleerimata ja ei ole reserveeritud, on tööandja jaoks kvaliteedi tagaja väljaantud diplom, mis tõendab teatava kvalifikatsiooni omandamist. Teine oluline tegur, millega tuleb arvestada, on millist vormi kutsealal tegutsemiseks kasutatakse: kui kutsealal tegutsetakse peamiselt füüsilisest isikust ettevõtjana, võib reguleerimine pakkuda vajalikku tagatist. Olukord on teine, kui kutsealal tegutsevad peamiselt eraettevõtetes või avalik-õiguslikes üksustes töötavad spetsialistid ning kus tööandjatel lasub kohustus kontrollida värvatud töötajate pädevust ning õnnetuste ja kaebuste korral on nad vastutavad. Neid kahte elementi – konkreetne koolitus ja kutsealal tegutsemine töövõtja rollis – tuleks võtta arvesse reguleerimise vajalikkuse hindamisel. Nende kahe teguri abil on näiteks võimalik seletada, miks inseneri eriala on Prantsusmaal reguleerimata: 95 % inseneridest töötab äriühingus või riigiasutuses ning värbamine põhineb suurel määral insenerikoolide mainel. 3.2.3 Piirkondlik reguleerimine Kvalifikatsioonide piirkondlikku reguleerimist tuleks hinnata samade kriteeriumide alusel kui reguleerimist riigi tasandil. Kuid siin lisandub veel üks täiendav tegur. Kvalifikatsioonide vastastikune tunnustamine ühe ja sama liikmesriigi eri piirkondade vahel peab olema tõhus, tagamaks, et selle riigi või muude riikide spetsialistid saaksid tegutseda kogu riigi territooriumil. Mis tahes luba peaks põhimõtteliselt hõlmama liikmesriigi kogu territooriumi, nagu on sätestatud ka teenuste direktiivi artikli 10 lõikes 4. Näiteks Hispaanias on sellesisuline oluline reform pooleli. 3.3 Reguleerimise proportsionaalsuse hindamine Olulise avaliku huviga seotud põhjus võib õigustada kutsealal tegutsema asumise reguleerimist. Sellisel juhul kutsutakse liikmesriike uurima reguleerimise vormi ja taset, et kõrvaldada põhjendamatud piirangud või tõkked. 3.3.1 Reserveeritud tegevusalade ulatus ja arv Uurida tuleks nõutud kvalifikatsiooni taset võrreldes reserveeritud kutseala ülesannete keerukusega. Teatavatel juhtudel on regulatiivne raamistik võimalik läbi vaadata, ilma soovitud eesmärgi osas kompromissile minemata, näiteks kitsendades reserveeritud tegevusalade ulatust, andes muudele reguleeritud kutsealadele õiguse asuda tegutsema teatavatel reserveeritud tegevusaladel või valides vähem piiravad variandid. Näiteks selle alusel, kas välismaa spetsialistid taotlevad osalist juurdepääsu mõnele, kuid mitte kõigile reserveeritud tegevusaladele, võib olla võimalik hinnata, kas olemasolev reguleerimine on proportsionaalne või mitte. 3.3.2 Mõju teenusekasutajale ja turule Proportsionaalsuse analüüsis tuleks hinnata ka kutseala reguleerimise mõju teenuse kasutajatele. Näiteks võib põhimõtteliselt mis tahes reguleeritud kutseala õigustada tarbijate kaitsega, et vähendada kutseala tegevusega seotud riski. Kuid iga liikmesriik võiks hinnata ja arutada teiste liikmesriikidega ka majanduslikke aspekte, nagu hinnad, palgad, konkurentsivõime ja tööhõive (vt punktid 2.2. ja 2.3). 3.3.3 Alternatiivsete mudelite kaalumine Liikmesriigid kasutavad kutsetegevuse reguleerimiseks eri viise. Kõige levinum viis on reserveerida riigi õigusaktiga või reguleerimise teel õigus teatava tegevusalaga tegelemiseks kvalifitseeritud spetsialistile. Teine viis on kaitsta kutsenimetust või kasutada kohustuslikke või vabatahtlikke sertifitseerimissüsteeme (vt I lisa). Selliseid süsteeme kasutavatel liikmesriikidel palutakse esitada kirjalikud aruanded selle kohta, kuidas need kohustuslikud või vabatahtlikud sertifitseerimissüsteemid praktikas töötavad. Eelkõige tuleks neil viidata sellele, et nad kasutavad määruse (EÜ) nr 765/2008 kohast akrediteerimist kui selliste vabatahtlike või kohustuslike sertifitseerimissüsteemide avaliku võimu poolset kontrolli, mille alusel akrediteeritud sertifikaate tunnustatakse. Vastastikune hindamine peaks pakkuma nendele liikmesriikidele, kes ei reguleeri asjaomastes sektorites kutsealasid, võimaluse anda teavet alternatiivsete mehhanismide kohta, millega tagatakse olulise üldise huviga põhjendatuse arvessevõtmine. Selle abil peaks eri lähenemisviise kasutavatel liikmesriikidel olema võimalik pidada dialoogi, mille raames tuleks uurida, kuidas ametlikud ja mitteametlikud piirangud mõjutavad kutsealadel tegutsema asumise võimalusi. 4. Tegevuskava II lisas esitatud skeemil kujutatud protsess peaks käima lükatama 2013. aasta novembris. Iga liikmesriik peaks kõigepealt täpselt kaardistama kõik oma reguleeritud kutsealad ja seejärel uurima riigi tasandil iga kutseala puhul põhjusi, mis õigustavad selle reguleerimist. Järgmise sammuna tuleks saadud tulemusi võimalikult varajases etapis võrrelda liikmesriikide vahelise laiaulatusliku vastastikuse hindamise käigus. Komisjon teeb korrapäraselt ülevaateid edusammudest, mis liikmesriigid on vastastikusel hindamisel teinud. Ettepanekud esimeste meetmete kohta, mis on suunatud teatavatel kutsealadel tegutsema asumisele kehtestatud piirangute muutmisele, tuleks teha juba 2015. aasta aprilliks. Selleks et võtta arvesse majanduslikke tegureid (konkurents, hinnad, tööhõive, tööjõupuudus ja teenuste kvaliteet), tuleks sektorid vastastikuse hindamise jaoks rühmitada. Töö hõlbustamiseks tuleks uurimine ja vastastikune hindamine jagada kahte eraldi ajakavaga etappi ning kumbki peaks hõlmama eri sektorite rühma. Esimesse rühma peaksid kuuluma kõik selliste majandussektorite reguleeritud kutsealad, kus regulatiivse raamistiku ajakohastamise kaudu võiks oluliselt parandada tööhõivet ja majanduskasvu: äriteenused, ehitus, tootmine, kinnisvara, transport, hulgi- ja jaemüük. Teine rühm peaks hõlmama ülejäänud sektoreid (haridus, meelelahutus, tervishoiu- ja sotsiaalteenused, muud võrguteenused kui transport, avalik haldus, turism, muud teenused/tegevusalad). Samal ajal alustab komisjon 2014. aasta esimesel poolel uuringuga (vt punkt 2.5). Sarnaselt 2013. aasta juunile kaasab komisjon jätkuvalt ka sidusrühmi ja konsulteerib kutseala esindajatega iga-aastaste õpikodade raames. Pärast iga rühma kohta tehtud vastastikust hindamist esitavad liikmesriigid riiklikud tegevuskavad, mis võivad sisaldada juba käimasolevaid meetmeid. Iga reguleeritud kutseala kohta tuleks leida kõige sobivam meede, sealhulgas järgmiste hulgast: ­ säilitada olemasolev kutsealal tegutsema asumise reguleerimine, täpsustades, kas kutsealal tegutsemise suhtes kohaldatav muud tüüpi reguleerimine on lõpetatud või seda on muudetud; ­ muuta olemasolevat reguleerimist (muu hulgas kvalifikatsiooninõuete läbivaatamise kaudu), näiteks lühendada koolitusprogrammi või praktika kestust või vähendada reserveeritud tegevusalade ulatust, reserveerides näiteks üksnes eriteadmisi nõudvad ja/või suure ohuga seotud kutsealad; ­ asendada olemasolev reguleerimise vorm muu süsteemiga, mis suudab tagada teenuste kvaliteedi, nt kutsenimetuste kaitse või vabatahtlik sertifitseerimise süsteem, mille üle teostab järelevalvet riigi ametiasutus; või ­ tunnistada olemasolev reguleerimine kehtetuks. Selleks puhuks, kui kutseala esindajad esitavad liikmesriigile otse taotluse uue reguleerimise kehtestamiseks, peaks tegevuskavas olema kirjas selged ja läbipaistvad kriteeriumid, mille alusel selliseid taotlusi uue regulatsiooni kehtestamiseks läbi vaadatakse. Selleks et protsessi hõlbustada, teeb komisjon ettepaneku tegutseda kolmes etapis täpse ajakava alusel ja anda liikmesriikidele iga etapi kohta õigeaegselt tagasisidet. 4.1 Esimene etapp: kaardistada igas liikmesriigis kutsealad Alates 2013. aasta novembrist peaksid liikmesriigid kontrollima teavet, mis on juba kättesaadav komisjoni peetavas reguleeritud kutsealade andmebaasis, ja edastama kogu vajaliku täiendava teabe, sealhulgas kutsenimetuste kaitse ja kutsealade kohta, mille puhul sertifitseerimine on kohustuslik. Juhul kui kohustuslik sertifitseerimise nõue on kehtestatud ELi direktiiviga (nt maanteetransport), peaksid liikmesriigid komisjonile teatama ka vastava ELi õigusakti. Iga reguleeritud kutseala kohta peaksid liikmesriigid esitama ka reserveeritud tegevusalade kirjelduse. Reguleeritud kutsealade andmebaasi peaksid andmed olema esitatud 2014. aasta veebruariks. 2014. aasta märtsis kavatseb komisjon avaldada reguleeritud kutsealade Euroopa kaardi. 4.2 Teine etapp (november 2013 kuni aprill 2015): esimesse rühma kuuluvate sektorite uurimine, hindamine ja riiklikud tegevuskavad Vahemikus 2013. aasta november kuni 2014. aasta mai peaksid liikmesriigid üksikasjalikult uurima kutsealasid, mis kuuluvad esimesse rühma. Alates 2014. aasta juunist korraldab komisjon kohtumisi, et liikmesriigid saaksid üksteisega vahetada riigis tehtud uurimise tulemusi. Igal liikmesriigil on võimalus kommenteerida arenguid ja teiste liikmesriikide esialgseid tulemusi. Liikmesriike kutsutakse arvesse võtma komisjoni leide, mis ta esitab 2014. aasta novembris ühtse turu lõimumise iga-aastases aruandes (koos üksikasjalikuma hindamisaruandega). Uurimise ja vastastikuse hindamise kaudu peaks igal liikmesriigil olema võimalus valmistada ette esialgne aruanne kutsealade kohta, mis lisatakse esimesse rühma 2015. aasta aprilliks. Aruandes esitatakse juba võetud või kavandatavad meetmed. Nende aruannete järeldused peaksid kajastuma riiklikes reformikavades, mis tuleb esitada samal ajal Euroopa poolaasta raames. Neid järeldusi võiks arvestada ka 2015. aasta riigipõhiste soovituste ettevalmistamisel. 4.3 Kolmas etapp (juuni 2014 kuni jaanuar 2016): teise rühma kuuluvate sektorite uurimine, hindamine ja riiklikud tegevuskavad Järgida tuleks sama loogikat kui esimese rühmagi puhul. Komisjon esitab 2015. aasta novembris ühtse turu lõimumise iga-aastases aruandes üksikasjalikud järeldused ning ka üksikasjalikuma hindamisaruande. Liikmesriigid peaksid esitama teise aruande 2016. aasta jaanuariks, täpsustades juba võetud või kavandatavad meetmed. Ka neid järeldusi tuleks arvesse võtta 2016. aasta Euroopa poolaasta raames. 2015. aasta juunis ja 2016. aasta mais teeb komisjon liikmesriikidelt vastavalt 2015. aasta juunis ja 2016. aasta jaanuaris saadud tegevuskavade alusel ettepaneku võimalike parandusmeetmete kohta. Nende meetmete hulka võivad muu hulgas kuuluda rikkumismenetluse algatamine juhul, kui on säilitatud diskrimineerivad võis ebaproportsionaalsed riiklikud nõuded. 5. Kokkuvõte Reguleeritud kutsealade läbipaistvus ja vastastikune hindamine peaks viima selliste riiklike raamistike ajakohastamiseni, mis piiravad kutsealadel tegutsema asumist. See peaks parandama spetsialistide liikuvust ühtsel turul, aitama luua uusi töökohti asjaomastes kutsevaldkondades, parandama nende ja nendega seotud sektorite konkurentsivõimet ja looma majanduskasvuvõimalusi. Komisjon ootab liikmesriikidelt aktiivset osavõttu ning eeldab, et nad eraldavad riiklike õigusnormide uurimiseks ja vastastikuseks hindamiseks piisavalt ressursse. Komisjon annab endale aru, et sellega kaasneb riigi tasandil palju tööd, ja on valmis olema abiks, kus iganes see on võimalik. I LISA Eri lähenemisviisid kutsetegevuse reguleerimiseks 1. Reserveeritud tegevusaladega seotud reguleeritud kutsealad Kõige levinum viis on reserveerida teatavatel tegevusaladel tegutsemine riigi õigusnormidega või riigipoolse reguleerimisega kvalifitseeritud spetsialistidele. Liikmesriigid määravad ise kindlaks kutsealad, mille puhul nad peavad vajalikuks nõuda spetsiifilise kvalifikatsiooni omandamist. Näiteks mitmes liikmesriigis on hoonete projekteerimisega seotud tegevusalad reserveeritud arhitektidele. Reeglina kontrollib kvalifikatsiooninõudeid ja reserveeritud tegevusalade ulatust riigi või piirkonna tasandi ametiasutus. Teatavatel juhtudel on selline õigus delegeeritud kutseühingule (liidud, kojad, kolleegiumid), kellel on korralduslikud ja distsiplinaarsed ülesanded ning kes vastutavad kutse-eetikakoodeksi väljatöötamise ja kohaldamise eest. Selleks et ületada tõkked, mida riigid on loonud omapoolse reguleerimisega, on ELis kehtestatud kvalifikatsioonide vastastikune tunnustamine. Direktiivi 2005/36/EÜ kohaldatakse spetsialisti suhtes, kes on kvalifitseeritud ühes liikmesriigis (sõltumata sellest, kas seal on see kutseala reguleeritud või mitte) ja kes soovib asuda tegutsema või pakkuda teenust teises liikmesriigis, kus asjaomase kutseala on reguleeritud. 2. Kutsetegevuse reguleerimiseks kasutatakse kohustuslikku sertifitseerimist Selleks et tegutseda kutsealadel, mis eeldavad eriteadmisi tehniliste eeskirjade või protsesside kohta, võidakse riigis nõuda kohustuslikku sertifitseerimist. Teatavatel juhtudel võib selline nõue tuleneda ELi õigusaktidest. Peamine erinevus selle lähenemisviisi ja ülalkirjeldatud reserveeritud tegevusalade vahel on see, et kvalifikatsiooninõue ei ole seotud üksnes kutseala kui sellisega. Sertifikaati nõutakse piiratud arvu tehniliste tegevusalade puhul ja selle saavad endale muretseda eri kutsealade spetsialistid. Üheks näiteks on ELi õigusaktid fluoritud gaasi valdkonnas[17]. Sellega on ette nähtud kohustuslik sertifitseerimine äriühingutele ja töötajatele, kes töötavad paiksete külmutus- ja kliimaseadmete või soojuspumpadega. Analoogsed õigusaktid on ELi tasandil välja töötatud teatavate kategooriate rongijuhtide[18] ja teatavate kategooriate elukutseliste autojuhtide jaoks[19]. Kõikidel nimetatud juhtudel on ELi õigusaktides kindlaks määratud minimaalse koolituse nõuded. Mõnel juhul on nendes kindlaks määratud teises liikmesriigis välja antud sertifikaadi tunnustamise tingimused ja menetlused. Kui sertifitseerimissüsteemid põhinevad akrediteerimisel vastavalt määrusele (EÜ) nr 765/2008, on teine liikmesriik kohustatud neid sertifikaate tunnustama. Kui see aga nii ei ole või tunnustamise täpsed tingimused ei ole kindlaks määratud, leiab tunnustamiseks vajaliku raamistiku direktiivist 2005/36/EÜ. 3. Kaitstud kutsenimetused Teine lähenemisviis seisneb kutsenimetuste kasutamise reguleerimises. Sellisel juhul peab kutsenimetuse kasutamiseks olema omandatud konkreetne kvalifikatsioon, kuid kutsealaga seotud tegevusalal tegutsemine ei ole reserveeritud üksnes kutsenimetuse kandjatele: igaüks võib sellel tegevusalal tegutseda, niikaua kui ta kutsenimetust ei kasuta. Näiteks on Saksamaal inseneri kutsenimetus seadusega kaitstud ning seda on võimalik omandada üksnes ülikoolis diplomiõppega inseneri või loodusteaduste erialal. Mõnikord on riigiasutused kutsenimetuste väljaandmise ainuõiguse andnud kutseorganisatsioonidele (nt asutamislepinguga asutatud kutseorganisatsioonid Ühendkuningriigis). Kaitstud kutsenimetus on tarbijale ja tööandjale märk sellest, et selle kandja vastab konkreetsetele kvalifikatsiooninõuetele, jättes samal ajal neile vabaduse võtta tööle ka spetsialiste, kellel seda kutsenimetust ei ole. 4. Vabatahtliku sertifitseerimise süsteem Vabatahtliku sertifitseerimise süsteeme kasutatakse sageli kutsealade puhul, mis ei ole seadusega reguleeritud. Nende peamine eesmärk on reguleerimise puudumise korral tõendada kutsepädevust, tagada teenuste kvaliteet ja teavitada tarbijat. Teenuste direktiivi[20] artikliga 26 hõlbustatakse sertifitseerimise süsteemide ja kvaliteedimärgiste väljatöötamist, et hinnata teenuseosutaja pädevust ja tagada teenuse kõrge kvaliteet. Teatavad sertifitseerimise süsteemid on välja töötanud reguleeriv asutus, mille on määranud riigiasutus (nt juuksuriteenuse nõukogu (Hairdressing Council) Ühendkuningriigis). Kuid sellised sertifitseerimise süsteemid võivad sidusrühmadele kalliks maksma minna. Kutseühingute seas kogub järjest suuremat populaarsust isesertifitseerimise süsteemide väljatöötamine ning teatavatel juhtudel seatakse sertifitseerimine liikmesuse eeltingimuseks. Itaalias võeti 2012. aastal vastu uus seadus reguleerimata kutsealade korralduse kohta. Selles on sätestatud võimalus asutada kutseühinguid ja edendada vabatahtlikku isesertifitseerimist spetsialistide hulgas, kes tegutsevad reguleerimata tegevusaladel. Isesertifitseerimine põhineb riiklikel tehnilistel normidel, milles on kindlaks määratud kutsealal tegutsemiseks vajalikud pädevused. Sellise süsteemiga püütakse suurendada tarbijate jaoks kutsealade läbipaistvust ja aidata neil valida eri teenuseosutajate vahel. Kui aga need sertifitseerimise süsteemid ei põhine määruse (EÜ) nr 765/2008 kohasel akrediteerimisel, siis puudub kontroll nende kvaliteedi või toimimise üle. Lisaks võivad need tekitada praktilisi takistusi kutsealadel tegutsemiseks. Näiteks võivad need soodustada valitsevate kutseühingute moodustumist, mis võib jätta muudest riikidest uued turulesisenejad isolatsiooni: kuigi seadusega ei ole kutsealal tegutsemiseks piiranguid kehtestatud, võib sertifitseerimine muutuda turul tegutsemiseks möödapääsmatuks, samal ajal kui riigi tasandil reguleerimise puudumise tõttu ei kehti ka direktiiviga 2005/36/EÜ ettenähtud tunnustamise süsteem. II LISA [1] Teatis teenuste direktiivi rakendamise kohta „Teenindussektori majanduskasvu edendamise partnerlus 2012–2015” (vt http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/implementation/report/COM_2012_261_en.pdf) [2] Läbivaadatud kutsekvalifikatsiooni direktiivi artikkel 59 (vt http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201309/20130902ATT70679/20130902ATT70679EN.pdf) [3] 14. juuni 2012. aasta soovitus. [4] Vt 2003., 2008. (ja 2013. aasta) kohta: http://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htm [5] Law ja Kim (2005), Specialization and Regulation: The Rise of Professionals and the Emergence of Occupational Licensing Regulation. [6] Friedman (1962), Kapitalism ja vabadus, Shapiro (1986), Investment, Moral Hazard and Occupational Licensing, Stigler (1971), The Theory of Economic Regulation. [7] Friedman (1962), vt joonealune märkus 6, Kleiner (2006) Licensing Occupations: Ensuring Quality or Restricting Competition? [8] Mortensen ja Pissarides (1994), Job Creation and Job Destruction in the Theory of Unemployment. [9] Carroll ja Gaston (1981), A Note on the Quality of Legal Services: Peer Review and Disciplinary Service, Maurizi (1980), The impact of regulation on quality: The case of California contractors, Kugler ja Sauer (2005), Doctors without Borders? Relicensing Requirements and Negative Selection in the Market for Physicians. [10] Kleiner ja Krueger (2013), Analyzing the Extent and Influence of Occupational Licensing on the Labor Market. [11] Kleiner (2006), vt joonealune märkus 7. [12] Plantl ja Spitz-Oener (2009), How does Entry Regulation Influence Entry to Self-Employment and Occupational Mobility? [13] Vt direktiivi 2005/36/EÜ artikli 3 lõike 1 punkt a. [14] Komisjoni peetav andmebaas reguleeritud kutsealade kohta, mis põhineb liikmesriikide edastatud andmetel. Andmebaasis on loetletud direktiiviga 2005/36/EÜ hõlmatud reguleeritud kutsealad. (veebisait: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?fuseaction=home.home) [15] Reguleeritud kutsealade arvu tuleb suhtuda ettevaatlikkusega. See, kuidas liikmesriigid loendavad reguleeritud kutsealasid kutsealade andmebaasis, võib erineda (mõned liikmeriigid teatavad ühest ainsast kutsealast, mis hõlmab palju erinevaid tegevusalasid/erialasid, samal ajal kui teised toovad need kõik eraldi välja). [16] Kutsekvalifikatsioonide direktiivis nimetatakse seda reguleeritud hariduseks ja koolituseks. [17] Määrus nr 842/2006; komisjoni määrus nr 303/2008. [18] Direktiiv 2007/59/EÜ. [19] Direktiiv 2003/59/EÜ. [20] Direktiiv 2006/123/EÜ.