Nüüd on vaja tegutseda, et tagada pangandusliidu olemasolevate elementide täielik ja õige rakendamine ning kehtestada puuduolevad elemendid. Liikmesriigid on nõustunud kehtestama ühtse kriisilahendusfondi jaoks jaanuariks 2016 mõjusa üleminekurahastuskorra ning looma ühise eelarvepõhise kaitsemehhanismi hiljemalt 2023. aasta lõpuks. Viie juhi aruandes pakuti välja mitmeid meetmeid pangandusliidu väljakujundamiseks ning sellele järgnenud komisjoni teatises keskenduti neljale põhinõudele:

Sel otstarbel on loodud pangandusliidu kaks esimest sammast: ühtne järelevalvemehhanism ja ühtne kriisilahenduskord. Ühtne järelevalvemehhanism hakkas toimima novembris 2014 ja pakub juba sõltumatut ja ühetaolist usaldatavusnõuete täitmise järelevalvet. Ühtne kriisilahenduskord hakkab täielikult toimima jaanuaris 2016 ning siis hakatakse tegema ka makseid ühtsesse kriisilahendusfondi. Ent kolm aastat pärast seda, kui Euroopa Ülemkogu leppis kokku majandus- ja rahaliidu väljakujundamise tegevuskavas, mis tugineb põhjalikumale integreeritusele ja vastastikusele toetusele, ei ole pangandusliidu kolmandat sammast – ühist hoiuste tagamise skeemi – ikka veel olemas. Lisaks on kokku lepitud, et pangandusliidul peaks olema mõjus ühine eelarvepõhine kaitsemehhanism, et seda saaks kasutada viimase abinõuna, kuid selles küsimuses ei ole tööd veel alustatud (vt punkt 3.2).

Pangandusliidu üheks peaeesmärgiks on nõrgendada sidet pankade ja nende asukohariikide vahel (mille korral panga maksejõuetus võib ohustada riigi rahandust, riigi rahanduse pinged omakorda võivad destabiliseerida panku) ja seeläbi pöörata tagasi eurokriisist saadik kujunenud finantsturgude killustatus. Selle eesmärgi saavutamiseks otsustati, et olulisemate pankade järelevalve, kriisilahenduse ja kriisilahenduse rahastamisega tuleks tegelda pangandusliidu tasandil.

See tugevdatud õigusraamistik (ühtsed eeskirjad) on ühiseks aluseks 28 liikmesriigi ühtsele turule, aga ka pangandusliidule.

-Riiklike hoiuste tagamise skeemide toimimist on kindlustatud hoiuste tagamise skeemide direktiiviga (DGSD), millega on ühtlustatud nende skeemide katvust, tugevdatud nende rahastamise korda ja lühendatud väljamaksete tegemise tähtaegu.

-Pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse direktiiviga (BRRD) on kehtestatud raskustesse sattunud või tõenäoliselt raskustesse sattuvate pankade finantsseisundi taastamise ja kriisilahenduse raamistik. See raamistik võimaldab liikmesriikidel kaitsta maksumaksjaid sel teel, et pangakriise hallatakse õigeaegsemalt ja korrakohasemalt.

-Pankadele on CRD IV / CRR alusel kehtestatud rangemad usaldatavusnõuded, mis põhinevad uutel üleilmsetel normidel. Sel viisil on tugevdatud pankade võimet pidada vastu majandus- ja finantsšokkidele, suurendades kapitali kvaliteeti ja kvantiteeti, laiendades riskide kaetust, ohjeldades finantsvõimendust ning parandades juhtimist ja läbipaistvust.

EL on finantssektoris viimastel aastatel ellu viinud ulatusliku reformikava. Seeläbi on pankade regulatsiooniraamistikku tugevdatud ühiste õigusnormidega, mis tagavad järjepidevama reguleerimise ja kõrgekvaliteedilise järelevalve üle kogu ELi. Selle raamistikuga ergutatakse pangandussektoris vastutustundlikumat käitumist. Näiteid:

22. juuni 2015. aasta nn viie juhi aruandes ja sellele järgnenud komisjoni 21. oktoobri 2015. aasta teatises on esitatud plaan majandus- ja rahaliidu süvendamiseks. Pangandusliidu väljakujundamine on selle plaani vältimatu element. Majandus- ja rahaliit vajab täielikult toimivat pangandusliitu, et tagada ühtse rahapoliitika tulemuslik ülekandumine, parem riskide hajutamine liikmesriikide vahel ning majanduse piisav rahastamine. Peale selle suurendab pangandusliidu väljakujundamine majandus- ja rahaliidus finantsstabiilsust, kombineerides riskide jagamiseks ja vähendamiseks mõeldud meetmeid ja taastades nõnda pangandussektoris kindlustunde.

Ent isegi selline pikk loetelu usaldatavus- ja kriisijuhtimismeetmetest ei välista täielikult riski, et kriisilahendusfondide finantsvõimekust on vaja täiendada avaliku sektori vahenditega. Seetõttu leppisid liikmesriigid kokku, et pangandusliidus peab olema olemas mõjus ühine eelarvepõhine kaitsemehhanism, mida viimase abinõuna kasutada. Selline kaitsemehhanism nõuaks kogu pangandusliidu ulatuses pankade kriisilahendusega seotud võimalike eelarveriskide ajutist jagamist. Sellise kaitsemehhanismi kasutamine peaks siiski olema keskpikas perspektiivis eelarveneutraalne, sest pangad peaksid avaliku sektori raha, kui seda kasutatakse, aja jooksul tagasi maksma (tagantjärele tehtavate maksetena ühtsesse kriisilahendusfondi).

Hästi toimiv ühtne järelevalvemehhanism ja ühtne kriisilahenduskord peaksid oluliselt vähendama pankade maksejõuetuse tõenäosust ja tagama, et maksumaksjad oleksid pangakriiside lahendamise kulude eest kaitstud. Täiendavat kaitset pakuvad mitmesuguseid pankade suhtes võetud usaldatavusmeetmed, mille eesmärk on tugevdada järelevalvet ja kriisijuhtimist, suurendada kapitali hulka ja parandada selle kvaliteeti, vähendada riskide kontsentratsiooni, soodustada finantsvõimenduse vähendamist, piirata protsüklilist laenukäitumist, suurendada likviidsuse kättesaadavust, tegelda suurusest, keerukusest ja vastastikusest seotusest tulenevate süsteemsete riskidega, kasvatada hoiustajate usaldust ning juhtimiseeskirjade kaudu soodustada nõuetekohast riskijuhtimist.

Et vähendada ühtse kriisilahendusfondi ebapiisava suutlikkuse riski, arutavad osalevad liikmesriigid riiklike krediidiliinide loomist oma vastavate alafondide toetamiseks. Kuna nende alafondide suurus kahaneb sedamööda, kuidas sinna tehtavad maksed lähevad järk-järgult ühiskasutusse, väheneb aja jooksul ka liikmesriikide krediidiliinidest toetatav osa ühtsest kriisilahendusfondist. Seega on oluline, et liikmesriigid mitte ainult ei astuks vajalikke samme nende krediidiliinide kasutuselevõtuks enne 1. jaanuari 2016, mil hakkab täielikult toimima Ühtne Kriisilahendusnõukogu, vaid et nad alustaksid Euroopa stabiilsusmehhanismi (ESM) raames ka arutelu töökindlama ühiskasutuses oleva krediidiliini teemadel.

Pankade maksed ühtsesse kriisilahendusfondi algavad 2016. aastal, kuid ühtne kriisilahendusfond ei saavuta oma ligikaudu 55 miljardi eurost püsisuurust enne aastat 2024. Fondi sissemaksed lähevad järk-järgult kaheksa aasta jooksul ühiskasutusse. Need omadused koos keeruka, eraldi riiklikest alafondidest koosneva struktuuriga, mis kehtib kuni täielikule ühiskasutusele üleminekuni, piiravad eelseisvatel aastatel ühtse kriisilahendusfondi laenuvõimet. Üks peamisi probleeme on, et ühtsel kriisilahendusfondil võib iseäranis algaastatel esineda suutlikkuse puudulikkust ja võib juhtuda, et ta ei suuda pakkuda pangakriisi lahendamise toimingu(te)ks vajalikku rahastust. Sellisel juhul peaks kriisilahenduseks vajalikud rahalised vahendid andma asjaomane liikmesriik, säilitades seeläbi pankade ja nende asukohariikide vahelise sideme.

CRD IV / CRR, BRRD ja DGSD moodustavad pangandusliidu reeglistiku. Kõik need õigusaktid võeti vastu 2014. aastal ja nüüd tuleb need siseriiklikku õigusse üle võtta, et tagada pangandusliidu nõuetekohane toimimine. Kuigi CRD IV / CRR on täielikult üle võetud kõigis liikmesriikides, ei ole mõned liikmesriigid – sealhulgas mõned pangandusliidus osalevad liikmesriigid – veel täitnud oma kohustust võtta täielikult üle BRRD ja DGSD, mille ülevõtmise tähtajad (vastavalt 31. detsember 2014 ja 3. juuli 2015) on juba möödas. Komisjon on mitme sellise liikmesriigi suhtes algatanud Euroopa Kohtus rikkumismenetluse. Sellega seoses on komisjon kutsunud üles ratifitseerima valitsustevahelist lepingut ühtse kriisilahendusfondi kohta tähtajaks, s.o 30. novembriks, sest mitu liikmesriiki ei ole ratifitseerimismenetlust veel lõpule viinud. Kuigi enamik liikmesriike eeldatavasti täidab oma kohustuse viia ülevõtmine ja ratifitseerimine lõpule 2015. aasta lõpuks, sõltub pangandusliidu usutavus sellest, et kõik osalevad liikmesriigid täidavad kõik oma juriidilised kohustused. Samal ajal tagab komisjon, et teisesed õigusaktid, mida on vaja, et pangandusliit saaks toimima hakata, nt BRRD kohustuste ja nõudeõiguste teisendamise sätted, saaksid samuti õigeaegselt vastu võetud.

Vaatamata 2014. aasta direktiiviga kehtestatud täiustustele tähendab ühise hoiuste tagamise skeemi puudumine pangandusliidus seda, et hoiustajad on jätkuvalt haavatavad suuremate kohalike vapustuste puhul, mis võivad ületada riiklike hoiuste tagamise skeemide võimalusi. Samal ajal ei ole hoiustajatel ja pankadel, kes soovivad nende hoiuseid ligi tõmmata, pangandusliidus võrdseid võimalusi. Lahknevused riiklike hoiuste tagamise skeemide vahel võivad samuti soodustada turu killustumist, sest nad mõjutavad pankade võimet ja tahet laiendada oma tegevust piiriüleselt. Eelkõige võib see mõjutada seda, millise piiriülese kontserni struktuuri pangad valivad (s.t filiaali või tütarettevõtja), sest nad võivad otsustada kas oma päritoluriigi hoiuste tagamise skeemi (filiaal) või vastuvõtva riigi skeemi (tütarettevõtja) kasuks, olenevalt nende skeemide suhtelisest usaldusväärsusest.

EDIS suurendaks pangandusliidu vastupanuvõimet tulevaste finantskriiside puhul, vähendades riiklike hoiuste tagamise skeemide haavatavust suurte kohalike vapustuste korral ja vähendades ühtlasi sidet pankade ja nende päritoluriikide vahel. Neil asjaoludel võib EDIS aidata kasvatada hoiustajate usaldust kogu pangandusliidu ulatuses ja niiviisi vähendada nn pangajooksu riski ning suurendada finantsstabiilsust. EDIS tihendaks ka riiklike hoiuste tagamise skeemide koostööd piiriülesele panga maksejõuetusele reageerimisel. EDIS suurendab hoiustajate usaldust, olenemata panga asukohast, ja aitab nõnda luua võrdseid tingimusi ja edendada finantsintegratsiooni. Kõige selle tõttu on EDIS pankade järelevalve ja kriisilahenduse ülesande pangandusliidu tasandile üleviimise loogiline edasiarendus. Kuna järelevalve ja kriisilahendus on nüüd tänu ühtsele järelevalvemehhanismile ja ühtsele kriisilahenduskorrale jagatud, ei ole tingimused, mille korral riiklik hoiuste tagamise skeem peab tegema kindlustatud hoiustajatele väljamakseid või osalema kriisilahenduses, enam suuremalt jaolt riigi kontrolli all. Sellest tulenevalt on komisjon koos käesoleva teatisega võtnud vastu ka seadusandliku ettepaneku EDISe kohta.

4.3. Kuidas EDIS toimib?

4.3.1. Euroopa hoiuste tagamise fond

Olemasolevate riiklike hoiuste tagamise fondide täienduseks luuakse Euroopa hoiuste tagamise fond (edaspidi „hoiuste tagamise fond”), mis on ühtsest kriisilahendusfondist eraldi seisev. Hoiuste tagamise fondi finantseerimiseks kogutakse pankadelt sissemakseid.

EDISe edasikindlustuse etapis, kui riskid on suures osas endiselt riigi tasandil, määratakse üksiku panga riskiprofiil kindlaks suhtes selle riigi ülejäänud pangandussüsteemiga. Kui EDISest on saanud pangandusliidu tasandil ühisvastutusega süsteem (alates kaaskindlustuse esimesest aastast), määratakse üksiku panga riskiprofiil kindlaks suhtes kõigi pangandusliidu pankadega. See tagaks, et EDIS jääb pankade ja riiklike hoiuste tagamise skeemide jaoks üldiselt kuluneutraalseks, ning seeläbi välditaks hoiuste tagamise fondi ülesehitamise etapis raskusi pankade riskiprofiilide kindlaksmääramisel.

Üks olulisemaid põhimõtteid on see, et mitte üheski EDISe etapis ei tohiks suureneda pangandussektori üldised kulud, võrreldes sektori praeguste kohustustega, mis tulenevad 2014. aasta DGSDst. Teisisõnu parandab EDIS pangandusliidus olemasoleva hoiuste tagamise korra majanduslikku tõhusust, koondades väljamaksesündmuste puhuks saadaolevad vahendid järk-järgult ühte, ilma et oleks vaja suurendada pankade sissemakseid üldiselt. Pankade sissemaksed EDISesse arvatakse maha nende riiklikesse hoiuste tagamise skeemidesse tehtavatest maksetest. Riiklikesse skeemidesse tehtavaid makseid vähendatakse järk-järgult paralleelselt EDISe sissemaksete kasvuga.

Pangandusliidu tasandil oleks vaja tugevat ja sõltumatut asutust, mis haldaks EDISt, teeks otsuseid pankade riskiga korrigeeritud sissemaksete kohta, jälgiks sissemaksete laekumist ja juhiks väljamaksete tegemise juhtumeid. Seda rolli võiks täita Ühtne Kriisilahendusnõukogu, millel oleks uusi hoiusetagamisskeemidega seotud ülesandeid arvestades sobivalt muudetud juhtimisstruktuur, et välistada võimalik huvide konflikt kriisilahenduse ja hoiuste tagamisega seotud ülesannete vahel. Kriisilahendusnõukogu võiks hallata ühtset kriisilahendusfondi ja Euroopa hoiuste tagamise fondi üheskoos ning luua seeläbi sünergiat, ühendades kriisilahenduse ja hoiuste tagamisega seotud ülesanded. See peaks tagama otsustusprotsessi järjepidevuse ja tõhususe ning võimaldama teha kiireid otsuseid. Niisuguse korralduse tulemusena oleks kriisilahendusnõukogu kriisilahenduse puhul esmane olulisim kontaktpunkt, mis aitaks tal kriisi kiiresti ohjata ning seega piiraks kriisi ülekandumise võimalust. Siiski oleks vaja lahendada võimaliku huvide konflikti küsimus, tagades, et hoiuste tagamise fond oleks ühtsest kriisilahendusfondist nõuetekohaselt eraldatud.

4.3.2. Edasikindlustusest kaaskindlustuseks

EDISe ettepanekus on üksteisele järgnevate etappidena kombineeritud edasikindlustuse ja kaaskindlustuse põhimõte: alustatakse edasikindlustuse lähenemisviisist ja sealt liigutakse kaaskindlustuse süsteemi poole, milles järk-järgult suurendatakse ühiskasutusmäära, kuni jõutakse täiskindlustusskeemini. Komisjoni ettepaneku kohaselt põhineks EDIS algul edasikindlustuse põhimõttel ja lühiajalises perspektiivis ei muudetaks riske täielikult vastastikuseks.

Et piirata hoiuste tagamise fondi vastutust, vähendada riigi tasandil moraaliriski ja kõrvaldada võimalikud lahknevused olemasolevate riiklike hoiuste tagamise skeemide kapitaliseerituse tasemes, võiksid riiklikud hoiuste tagamise skeemid kasutada edasikindlustuse etapis hoiuste tagamise fondi vahendeid ainult juhul, kui liikmesriigid on täielikult täitnud DGSDst tulenevad kohustused ja kui skeem on eelnevalt kasutanud ära kõik omavahendid ning on järginud DGSD nõudeid. Peale selle tasuks hoiuste tagamise fond ainult teatava osa väljamaksetest, abistades riiklikku hoiuste tagamise skeemi ainult teatava protsendi ulatuses skeemi puudujäägist ja sedagi kindlaksmääratud ülemmäära piires. Need hoiuste tagamise fondist abi saamise tingimused on vajalikud, et vältida moraaliriski ning seda, et eelise saab see, kes esimesena tegutseb, ja samuti seda, et riiklik hoiuste tagamise skeem saaks EDISest rohkem abi lihtsalt sellepärast, et ei ole võetud meetmeid piisavate riiklike vahendite kogumiseks. Liikmesriigid peaksid jätkama oma riiklike hoiuste tagamise skeemide ülesehitamist. Kuna väljamaksed hoiuste tagamise fondist sõltuksid DGSD järgimisest, pakuks süsteem liikmesriikidele täiendavaid stiimuleid DGSD täielikuks järgimiseks. See kaitsemeede tagaks selle, et hoiuste tagamise skeemid ei hakkaks EDISt niisama ära kasutama, kui omaenda ressursid on ammendatud. Peale selle on EDISe kasutamisele ette nähtud ülemmäärad, selleks et üksikud väljamaksejuhtumid seda ei ammendaks.

Edasikindlustuse lähenemisviis nõrgendaks sidet pankade ja nende asukohariikide vahel, kuid ei pakuks täielikku kindlustust, millele riiklikud skeemid saaksid tugineda, ega tagaks seda, et kõik jaehoiused on pangandusliidus võrdsel tasemel kaitstud.

Seepärast muutuks EDIS pärast edasikindlustusskeemina toimimise etappi järk-järgult ühiskasutusel põhinevaks süsteemiks (nn kaaskindlustus), mille suhtes kehtiksid endiselt asjakohased piirangud ja kaitsemeetmed, ning muutuks täiskindlustuseks aastaks 2024. Kuni aastani 2024 suureneks hoiuste tagamise fondist hoiustajatele tehtavate väljamaksete suhtosa järk-järgult kuni 100 protsendini, mis tähendab hoiustajate riskide täiskindlustust üle kogu pangandusliidu.

Olulisim erinevus nende kahe lähenemisviisi – edasikindlustuse ja kaaskindlustuse – vahel oleks see, et kaaskindlustuse puhul oleksid väljamaksed jagatud riiklike hoiuste tagamise skeemide ja hoiuste tagamise fondi vahel alates esimesest kahjueurost. Ent edasikindlustuse ja kaaskindlustuse lähenemisviisidel oleks ka palju ühiseid jooni, nii et areng ühest teiseni ei tohiks rakenduslikust vaatenurgast tekitada suuri probleeme. Eelkõige oleksid mõlema lähenemisviisi puhul hoiuste tagamise fondist tehtavad väljamaksed jätkuvalt sõltuvad sellest, kas riiklikud hoiuste tagamise skeemid järgivad DGSDd, ning kui riiklik hoiuste tagamise skeem saab tagantjärele sissemakseid oma pankadelt ja/või vahendeid maksejõuetusmenetlusest, oleks ta kohustatud saadud vahendid EDISele tagasi maksma.

EDISe ülesehitus järgiks tüüpilist pangandusliidu mudelit: tal oleks olemasoleva DGSD-direktiivi näol ühtne reeglistik kõigile 28 liikmesriigile, mida täiendaks EDIS, mis oleks euroala liikmesriikidele kohustuslik, kuid avatud ka euroalasse mittekuuluvatele liikmesriikidele, kes soovivad selles osaleda. Pidades silmas tihedaid seoseid EDISe ning ühtse järelevalve ja kriisilahenduse vahel, oleksid euroalavälised liikmesriigid, kes ühinevad pangandusliiduga, kohustatud osalema kõigis kolmes pangandusliidu osas.

Lõpuks hoolitseb komisjon riigiabi eeskirjade järjepideva kohaldamise kaudu ka selle eest, et ühtsel turul ei tekiks moonutusi. Vahendid, mida hoiuste tagamise skeemid, sealhulgas ka hoiuste tagamise fond, kasutavad selleks, et hüvitada hoiustajatele DGSD kohaselt skeemiga hõlmatud peatatud hoiused, ei kujuta endast riigiabi ega fondiabi. Kui aga neid vahendeid kasutatakse krediidiasutuste restruktureerimiseks ja nad kujutavad endast riigiabi või fondiabi, peavad nad olema kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 108 ja sellest tulenevalt ka ühtse kriisilahenduskorra määruse artikliga 19 selle muudetud versioonis. Peale selle lähtub komisjon eeldusest – eelkõige seetõttu, et vastavad tähtajad on juba möödunud – et kõik liikmesriigid on juba ammu enne EDISe jõustumist BRRD ja kõik selle kohaldatavad õigusnormid täielikult üle võtnud ja kriisilahendusmenetluste eest vastutavad ametiasutused on need täielikult rakendanud.

5. Täiendav riskivähendus pangandusliidus