Eriaruanne Haldussuutlikkuse 
suurendamine 
Montenegros: edusamme 
on tehtud, kuid paljudes 
põhivaldkondades 
vajatakse paremaid 
tulemusiET 2016  nr 20
EUROOPA
KONTROLLIKODA
EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Päringud:  eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016
Print ISBN 978-92-872-5612-6 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/719344 QJ-AB-16-021-ET-C
PDF ISBN 978-92-872-5660-7 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/70160 QJ-AB-16-021-ET-N
EPUB ISBN 978-92-872-5615-7 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/045253 QJ-AB-16-021-ET-E
© Euroopa Liit, 2016
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Haldussuutlikkuse 
suurendamine 
Montenegros: edusamme 
on tehtud, kuid paljudes 
põhivaldkondades 
vajatakse paremaid 
tulemusi
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2016  nr 20
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tule -
mus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende 
mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengu -
suundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Käesoleva tulemusauditi viis läbi välissuhete kuluvaldkonna eest vastutav III auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja 
liige Karel Pinxten. Auditit juhtis kontrollikoja liige Hans Gustaf Wessberg, keda toetasid kabinetiülem Peter Eklund, kabi -
neti atašee Emmanuel-Douglas Hellinakis, auditijuht Torielle Perreur-Lloyd ning audiitorid Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez 
Infante ja Aurelia Petliza.
Vasakult paremale:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza,  
P . Eklund, S. Girard.

03
 Sisukord
Punkt
 Lühendid
I–X Kokkuvõte
1–10  Sissejuhatus
1–3 Montenegro tee ELiga ühinemise suunas
4–10  ELi ühinemiseelne abi
11–15  Auditi ulatus ja lähenemisviis
16–40  Tähelepanekud
16–20  I osa. Auditeeritud projektid täitsid suutlikkuse suurendamise vajadusi ning olid enamikul 
juhtudel IPA muude projektide ja teiste rahastajate sekkumistega kooskõlastatud
17 Projektid on suunatud suutlikkuse suurendamise vajaduste täitmisele
18–20  Kooskõlastamine projektide vahel ja muude sekkumistega oli enamasti hea
21–28  II osa. Tulemuste ebaasjakohane kasutamine vähendas mõningate auditeeritud projektide 
mõjusust
22–24  Projektid saavutasid üldjuhul tulemused, kuid abisaajad ei kasutanud neid alati või ei jätkatud neid 
Montenegro ametiasutuste poolt
25–28  Aja jooksul haldussuutlikkuse suurendamise alal tehtud edusammude näitamiseks oli saadaval liiga vähe 
teavet
29–40  III osa. Komisjon kasutas mitterahalisi vahendeid reformiprotsessi toetamiseks hästi, kuid suured 
probleemid on jäänud lahendamata
31–33  Stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu poliitilise dialoogi mehhanismid toimivad hästi
34–37  Ühinemisläbirääkimistega kaasnevate reformi soodustamise vahendite kasutamise suhtes puudus selgus
38–40  Detsentraliseeritud juhtimisviisi potentsiaali haldussuutlikkuse suurendamiseks ei ole veel täiel määral 
kasutatud
04 Sisukord 
41–47  Järeldused ja soovitused
 I lisa. ELi ja Montenegro suhete ajatelg
 II lisa. Auditeeritud projektid
 Komisjoni vastus
05
 Lühendid
IPA: ühinemiseelse abi rahastamisvahend
ReSPA : piirkondlik avaliku halduse kool
VVK : valitsustevaheline konverents
06
 Kokkuvõte
I
Alates iseseisvuse väljakuulutamisest 2006. aastal on Montenegro liikunud Euroopa Liiduga ühinemise suunas.  
2010. aastal sai Montenegro ELi kandidaatriigi staatuse ja 2012. aasta juunis kiitis nõukogu heaks läbirääkimisraamis -
tiku, mille alusel alustati ühinemisläbirääkimisi. 2015. aasta lõpuks oli avatud 22 läbirääkimispeatükki 35-st ja kaks 
neist olid ajutiselt suletud.
II
Komisjon on aidanud Montenegrol institutsioone üles ehitada ja haldussuutlikkust suurendada, et toetada riigi liiku -
mist demokraatia suunas ning majanduslikku arengut. ELi ühinemiseelset abi antakse nii rahalisena (ühinemiseelse 
abi rahastamisvahendi ehk IPA raames) kui ka mitterahalisena (poliitilise dialoogi mehhanismide raames).
III
Perioodil 2007–2013 eraldas EL Montenegrole ühinemise ettevalmistamiseks rahalist abi summas 235,7  miljonit  
eurot. 76% sellest summast oli 2015. aasta lõpuks lepingutega kaetud. Perioodiks 2014–2020 eraldatakse IPA-st 
riigile 270,5  miljonit  eurot. Samuti on Montenegrol juurdepääs mitut abisaajat hõlmavate programmide raames 
rahastatavatele projektidele ja programmidele, mida viiakse ellu kogu Lääne-Balkani piirkonnas ja Türgis.
IV
Kontrollikoda auditeeris 19 projekti IPA I (2007–2013) kolmes peamises toetusvaldkonnas: avaliku halduse reform 
(13 projekti), transport (3 projekti) ja keskkond (3 projekti). 15 projekti rahastati Montenegro eraldisest ja ülejäänud 
nelja piirkondlikust eraldisest. Lisaks uuris kontrollikoda stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu ning ühinemisläbi -
rääkimiste raames käivitatud poliitilise dialoogi mehhanisme.
V
Auditi eesmärk oli hinnata, kas aastail 2007–2013 ELi poolt Montenegrole antud ühinemiseelne rahaline ja mitte -
rahaline toetus aitas mõjusalt kaasa riigi haldussuutlikkuse suurendamisele. Kontrollikoda leidis, et hoolimata 
mitmes põhivaldkonnas täheldatud aeglastest edusammudest on ELi ühinemiseelne abi haldussuutlikkuse suu -
rendamisele Montenegros kaasa aidanud. 19-st auditeeritud IPA rahastatud projektist 12 puhul vähendas toetuse 
mõjusust aga asjaolu, et Montenegro ametiasutused ei kasutanud mõningaid suutlikkuse suurendamise alal saa -
vutatud tulemusi täiel määral või ei täiendanud neid. Suurem osa auditeeritud projekte ei sisaldanud selget nõuet, 
mille kohaselt oleksid riiklikud ametiasutused pidanud IPA investeeringuid täiendama ja kapitaliseerima.
VI
Üldjuhul saavutasid auditeeritud projektid kavandatud tulemused, millega täideti olulised lüngad suutlikkuses, 
toetades edukalt seadusandlikke muudatusi ja korraldades koolitusi. Projektid olid enamasti hästi koordineeritud ja 
nendes võeti arvesse teiste rahastajate tehtud tööd. Kontrollikoda leidis aga ka näiteid kattuvusest ja juhtudest, kus 
teabevahetust üksnes Montenegros läbiviidavate IPA projektide ja mitut ühinemiseelset riiki hõlmavate piirkondlike 
(mitme abisaajaga) projektide vahel saaks parandada.
Kokkuvõte 07
VII
Samuti leidis kontrollikoda, et ehkki komisjon teeb riigi haldussuutlikkuse suurendamise üle järelevalvet, oli hinda -
mine kvalitatiivne ja uuriti avaliku halduse erinevaid osi. See muutis oli aja jooksul tehtud edusammude hindamise 
keeruliseks. Komisjon algatas uute andmete avaldamise 2015. aastal, kuid oli veel liiga vara, et kontrollikoda oleks 
saanud auditi käigus selle mõju hinnata.
VIII
Poliitilise dialoogi mehhanismid toimisid hästi, kuid sellistes olulistes valdkondades, nagu avaliku halduse reform, 
keskkond ja korruptsioonivastane võitlus, on tulemuste saavutamine olnud aeglane. Kontrollikoda täheldas, et 
piiratud edusammud võtmetähtsusega valdkondades tulenesid sageli riiklike ametiasutuste ebapiisavast pühendu -
misest reformide läbiviimisele, ja seda hoolimata ELi ühinemiseelsest abist. Komisjon käsutuses on hoovad refor -
mide soodustamiseks, sh „üldise tasakaalu” klausel. Alati ei ole aga selge, kuidas seda klauslit või teisi vahendeid 
kasutada või tõlgendada, kui ELi toetatavate uute seaduste ja institutsioonide abil ei saavutata tulemusi peamistes 
valdkonda  des, nagu korruptsioonivastane võitlus.
IX
Komisjon detsentraliseeris 12% IPA I vahendite haldamise Montenegro ametiasutustele. Kontrollikoda täheldas, et 
ELi vahendite detsentraliseeritud haldamine omab potentsiaali haldussuutlikkuse suurendamiseks teadmussiirde 
näol, mida IPA I raames täiel määral ei kasutatud.
X
Kontrollikoda esitab soovitusi haldussuutlikkuse parandamiseks.
08
 Sissejuhatus
1 Auditi toimumise ajal oli 
Lääne-Balkani riike kuus: 
Albaania, Bosnia ja 
Hertsegoviina, endine 
Jugoslaavia Makedoonia 
vabariik, Kosovo*, Montenegro 
ja Serbia.
* Nimetus ei piira Kosovo 
staatust käsitlevaid seisukohti 
ning on kooskõlas ÜRO 
Julgeolekunõukogu 
resolutsiooniga 1244 ja 
Rahvusvahelise Kohtu 
arvamusega Kosovo 
iseseisvusdeklaratsiooni 
kohta.
2 Samas.
3 2011. aasta rahvaloenduse 
andmed. Vt Montenegro 
statistikaameti väljaanne 
„Montenegro in figuures”, 
2013.
4 Leping jõustus 2010. aastal.
5 Tegemist on 25. peatükiga, 
mis hõlmab teadus- ja 
uurimistegevust. Samal aastal 
see ka ajutiselt suleti.
6 Iga peatükk käsitleb üht ELi 
õigusaktide 
poliitikavaldkonda.Montenegro tee ELiga ühinemise suunas
01 
Montenegro on väike mägine Lääne-Balkani riik.1 Riik piirneb edelas Aadria mere -
ga, läänes Horvaatiaga, loodes Bosnia ja Hertsegoviinaga, kirdes Serbiaga, idas 
Kosovoga*2 ja kagus Albaaniaga. Selle pealinn ja ühtlasi suurim linn on Podgorica. 
Rahvaarv on 625 266; peamised rahvusrühmad on montenegrolased (44,98%), 
serblased (28,73%), bosnialased (8,65%), albaanlased (4,91%), ülejäänud (12,72%)3.
02 
Montenegro on pärast iseseisvuse väljakuulutamist 2006. aastal liikunud ELiga 
ühinemise suunas. 2007. aastal sõlmis riik ELiga stabiliseerimis- ja assotsieerimis -
lepingu4 ning nõukogu andis Montenegrole ELi kandidaatriigi staatuse. 2012. 
aas ta juunis kiitis nõukogu heaks läbirääkimisraamistiku ja alustati ühinemisläbi -
rääkimisi. Samal aastal avati esimene läbirääkimispeatükk.5 2015. aasta lõpuks oli 
avatud 35 läbirääkimispeatükist6 22 ja kaks neist olid ajutiselt suletud. I lisas  on 
toodud Montenegro ELiga integreerumise ajatelg.
03 
Hoolimata väidetavast valimispettusest ja parlamenditöö boikoteerimisest 
mõnin gate opositsioonierakondade poolt, on Montenegro ühinemisläbirääki -
miste käivitumisele järgnenud aastail püsinud stabiilsena. Ehkki riik vajab sama 
hädasti reformide läbiviimist kui teised Lääne-Balkani riigid, näiteks avaliku hal -
duse tõhustamise ja korruptsiooni vastu võitlemise vallas, peetakse Montenegrot 
praegu ühinemisprotsessi esirinnas olevaks.
09 Sissejuhatus 
7 IPA loodi nõukogu 17. juuli 
2006. aasta määrusega (EÜ) 
nr 1085/2006, millega luuakse 
ühinemiseelse abi 
rahastamisvahend (ELT L 210, 
31.7.2006, lk 82), ja komisjoni 
12. juuni 2007. aasta 
määrusega (EÜ) nr 718/2007, 
millega rakendatakse 
nõukogu määrust (EÜ) 
nr 1085/2006, millega luuakse 
ühinemiseelse abi 
rahastamisvahend (ELT L 170, 
29.6.2007, lk 1).
8 IPA I eraldise kogumaht 
perioodil 2007–2013 oli 
10 miljardit  eurot.
9 Euroopa Ülemkogu juunis 
1993 sätestatud 
Kopenhaageni kriteeriumid 
hõlmavad:
 a) poliitilisi kriteeriume: 
stabiilsed institutsioonid, mis 
tagavad demokraatia, 
õigusriigi ja inimõiguste kaitse 
ning rahvusvähemuste 
austamise ja kaitse;
 b) majanduslikke kriteeriume: 
toimiv turumajandus ning 
suutlikkus toime tulla 
konkurentsi ja turujõudude 
survega Euroopa Liidus;
 c) suutlikkust võtta 
liikmesusest tulenevaid 
kohustusi, sealhulgas 
poliitilise, majandus- ja 
rahaliidu eesmärkide täitmine.ELi ühinemiseelne abi
04 
Alates 2007. aastast on Montenegro saanud ELi rahalist abi ühinemiseelse rahas -
tamisvahendi7 raames. IPA I perioodi 2007–2013 hõlmava 235,7 miljoni euro suu -
ruse eraldise8 jagunemine abivaldkondade kaupa on toodud alljärgnevas tabelis.
05 
EL on IPA I raames vahendeid eraldanud eesmärgiga toetada Montenegrot üle -
minekul demokraatiale ja majanduslikule stabiilsusele, liikudes Euroopaga integ -
reerumise suunas. Komisjon on kasutanud IPA I vahendeid Montenegro abista -
miseks institutsioonide ülesehitamisel ja haldussuutlikkuse parandamisel, ning 
samuti majandusliku ja sotsiaalse arengu edendamiseks, et täita Kopenhaageni 
kriteeriume9. 2015. aasta lõpuks oli 76% IPA I vahenditest lepingutega kaetud ja 
87% sellest välja makstud. Tabel 1IPA toetus Montenegrole perioodil 2007–2013 (miljonites 
eurodes)
Valdkond Valdkonna kogueraldis Osakaal
Avaliku halduse reform 45,6 19%
Keskkond ja kliimamuutus 35,3 15%
Piiriülene koostöö 30,3 13%
Transport 30,0 13%
Justiits- ja siseküsimused 25,5 11%
Ajutised meetmed 25,0 11%
Põllumajandus ja maaelu areng 22,5 9%
Sotsiaalne areng 21,5 9%
KOKKU 2007–2013 235,7 100%
Allikas: Euroopa Komisjon.
10 Sissejuhatus 
10 Eelarvetoetuse raames 
kantakse rahalised vahendid 
üle partnerriigi riigikassasse, 
sõltuvalt 
abikõlblikkuskriteeriumide 
(täpselt sõnastatud strateegia, 
stabiilne makromajanduslik 
raamistik, heatasemeline riigi 
rahanduse juhtimine või 
usaldusväärne programm 
selle parandamiseks, eelarve 
läbipaistvus ja kontroll) 
täitmisest, poliitilisest 
dialoogist, tulemuslikkuse 
hindamisest ja suutlikkuse 
arendamisest.06 
IPA II on IPA I jätk ja moodustab perioodil 2014–2020 uue ühinemiseelse abi 
raamistiku 270,5 miljoni euro suuruse soovitusliku eraldisega. IPA II projektid on 
suunatud struktuurireformide läbiviimisele sektorites, mis hõlmavad ELi laie -
nemisstrateegias sätestatud põhivaldkondi, nagu demokraatia ja valitsemine, 
õigusriigi põhimõte, jätkusuutlik majanduskasv ja konkurentsivõime.
07 
EL annab piirkondlikul tasandil ühinemiseelset abi mitut abisaajat (mitut riiki) 
hõlmavatele projektidele ja programmidele, mida viiakse ellu kogu Lääne-Balkani 
piirkonnas ja Türgis. IPA I raames antava abi piirkondlik eraldis oli 1,357  miljar -
dit eurot ja IPA II raames 2,959  miljardit  eurot.
08 
ELi ühinemiseelne abi tugineb strateegilistele dokumentidele, nagu stabilisee -
rimis- ja assotsieerimisleping, iga-aastane laienemisstrateegia dokument ning 
komisjoni poolt vastu võetud riigipõhised eduaruanded. Kuni 2013. aastani 
kajastati neid mitmeaastastes suunavates kavandamisdokumentides, praegu 
sisalduvad need suunavates strateegiadokumentides. Komisjon kiidab heaks ühe- 
või mitmeaastased programmid pärast konsulteerimist abisaajariikide ja teiste 
sidusrühmadega.
09 
Komisjon on ELi projekte Montenegros ellu viinud peamiselt otse, tsentraliseeri -
tud eelarve täitmise raames. IPA I lõppedes detsentraliseeris komisjon personali -
arenduse ja regionaalarengu programmide juhtimise riiklikele ametiasutustele, 
kuid vastutab endiselt vahendite eest ja teeb tehingute üle kontrolli. IPA II raames 
jätkab komisjon tsentraliseeritud ja detsentraliseeritud haldusviiside kasutamist, 
mida nüüd nimetatakse otseseks ja kaudseks juhtimiseks, ning mida täiendavad 
muud rakendusviisid, nagu valdkondlik eelarvetoetus10.
10 
Komisjon hindab Montenegro eelmise 12-kuulise perioodi edusamme laienemis -
paketi ja iga-aastaste eduaruannete raames. Kuni 2014. aastani sisaldas iga-aas -
tane strateegiadokument laienemispaketti, milles kirjeldati viimaseid edusamme 
ja eelseisva 12 kuu peamisi ülesandeid ning esitati konkreetsed järeldused ja 
soovitused. 2015. aastal sisaldas strateegiadokument pikemaajalist probleemide 
ülevaadet, et hõlmata komisjoni praeguse koosseisu järelejäänud ametiaega.
11
 Auditi ulatus ja 
lähenemisviis
11 
Auditi eesmärk oli hinnata, kas aastail 2007–2013 ELi poolt Montenegrole antud 
ühinemiseelne abi aitas mõjusalt kaasa riigi haldussuutlikkuse suurendamisele. 
See hõlmas nii rahalist (IPA rahastatud projektid) kui ka mitterahalist abi (ELi ja 
Montenegro vahelise poliitilise dialoogi mehhanismid).
12 
Kontrollikoda esitas kolm peamist auditiküsimust.
a) Kas auditeeritud projektid olid asjakohaselt suunatud haldussuutlikkuse suu -
rendamise vajaduse täitmisele?
 Sellele küsimusele vastamiseks uuris kontrollikoda, kas auditeeritud projektid 
kavandati eesmärgiga täita komisjoni ja riiklike ametiasutuste poolt oluliseks 
peetavad suutlikkuse suurendamise vajadused ning kas projektid olid koos -
kõlastatud IPA muude projektide ja teiste rahastajate sekkumistega.
b) Kas auditeeritud projektid saavutasid haldussuutlikkuse suurendamise alal 
tulemusi?
 Sellele küsimusele vastamiseks uuris kontrollikoda, kas auditeeritud projektid 
saavutasid suutlikkuse suurendamisega seotud kavandatud tulemusi ning 
kas viimaseid kasutati ja täiendati riiklike ametiasutuste poolt. Juhtudel, 
kui tulemusi ei kasutatud ega täiendatud, uuris kontrollikoda selle peamisi 
põhjuseid. Samuti vaatas kontrollikoda üle komisjoni hinnangu ELi toetuse 
mõjususele haldussuutlikkuse parandamisel.
c) Kas komisjon kasutas mitterahalist abi haldussuutlikkuse parandamiseks 
mõjusalt?
 Sellele küsimusele vastamiseks uuris kontrollikoda, kuidas oli komisjon kasu -
tanud stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu ning ühinemisläbirääkimiste 
raames käivitatud poliitilise dialoogi mehhanisme. Samuti analüüsis kontrolli -
koda, kuidas kasutas komisjon olemasolevaid vahendeid, et saavutada riiklike 
ametiasutuste aktiivne pühendumine reformidele. Lõpetuseks uuriti, kas ko -
misjon kasutas suutlikkuse edastamise potentsiaali, soodustades IPA vahendi -
te detsentraliseeritud juhtimise raames arendatud hea tava levitamist.
12 Auditi ulatus ja lähenemisviis 
11 Kontrollikoda uuris IPA I   
projekte, kuna auditi 
toimumise ajal IPA II projekte 
veel ei rakendatud.
12 IPA raames abikõlblikud riigid 
on Lääne-Balkani riigid ja 
Türgi. Neid programme ja 
projekte nimetatakse ka 
piirkondlikeks või mitut riiki 
hõlmavateks programmideks 
ja projektideks. IPA I raames 
eraldati mitme abisaajaga 
programmidele ja projektidele 
kokku 1137 miljonit eurot.13 
Kontrollikoda keskendus kolmele Montenegro ELiga integreerumiseks olulisele  
sektorile: avaliku halduse reform, transport ja keskkond. Neile eraldati 47% 
Monte  negrole IPA I11 raames antud abi kogusummast, nagu näidatud tabelis 1 . 
Samuti vaatas kontrollikoda üle avaliku halduse suutlikkuse suurendamisele 
suunatud projektid, mida rahastati piirkondlikust (mitme abisaajaga) eraldisest, 
millega toetati ka teisi IPA raames abikõlblikke riike12. Kuna kõiki mainitud vald -
kondi toetatakse ka IPA II (2014–2020) raames, võib komisjon käesoleva aruande 
tähelepanekuid ja soovitusi IPA II rakendamisel ning 2017. aastaks kavandatud  
IPA II vahehindamise ettevalmistamisel arvesse võtta.
14 
Kontrollikoda uuris 19 projekti sisaldavat valimit. Avaliku halduse reformi  
valdkonnas valis kontrollikoda välja 13 projekti, keskendudes hangetele, 
korruptsiooni  vastasele võitlusele, sisekontrollile, välisauditile, kohalikele oma -
valitsustele ja piirkondlikule avaliku halduse koolile (ReSPA). Transpordisektoris 
valis kontrollikoda kolm projekti, keskendudes tsiviillennundusele, raudteetrans -
pordi direktoraadile ja tee-ehitusele. Keskkonnasektorist valiti kolm projekti, mis 
käsitlevad keskvalitsusepoolset juhtimist, kommunaalteenuseid ja jäätmekäitlust. 
Valimi 15 projekti rahastati Montenegro riigile tehtavast eraldisest ja ülejäänud 
nelja piirkondlikust eraldisest. Valitud projektide üksikasjad on toodud II lisas .
15 
Audit hõlmas dokumentide analüüsi ning intervjuusid komisjoni ja riiklike ameti -
asutuste esindajatega. Samuti konsulteeriti teiste sidusrühmadega, nagu kodani -
kuühiskonna organisatsioonid ja abiorganisatsioonid. Kontrollikoda kasutas 
projekti- ja programmidokumentides esitatud tõendusmaterjali, IPA I hindamisi ja 
hinnanguid, komisjoni iga-aastaseid eduaruandeid ning eelarvepädevate institut -
sioonide otsuseid.
13
 Tähelepanekud
I osa. Auditeeritud projektid täitsid suutlikkuse 
suurendamise vajadusi ning olid enamikul juhtudel 
IPA muude projektide ja teiste rahastajate 
sekkumistega kooskõlastatud
16 
Selleks, et Montenegro avaliku halduse suutlikkuse suurendamisele mõjusalt 
kaasa aidata, peaksid IPA projektid täitma komisjoni ja Montenegro poolt kind -
laksmääratud peamisi suutlikkuse suurendamise vajadusi. IPA projekte oleks 
tulnud nii omavahel kui ka teiste rahastajate antava abiga kooskõlastada, et väl -
tida näiteks abi kattuvust. Uued IPA projektid peaksid rajanema varasemate ELi 
rahastatud meetmete tulemustel.
Projektid on suunatud suutlikkuse suurendamise vajaduste 
täitmisele
17 
Kontrollikoda vaatas läbi komisjoni mitmeaastase suunava finantsraamistiku, 
mitmeaastase suunava kavandamisdokumendi, milles on määratletud ELi abi 
peamised valdkonnad ja eesmärgid, valitud projektide rahastamislepingud, kus 
kirjeldatakse nende täpsemaid eesmärke, ja riiklikud strateegiadokumendid. Kõik 
need dokumendid osutavad vajadusele haldussuutlikkust parandada. Kontrolli -
koda hindas, kas auditeeritud projektid olid suunatud mõne dokumentides 
viidatud suutlikkuse suurendamise vajaduse täitmisele. Leiti, et kõik 19 auditee -
ritud projekti olid kavandatud kindlakstehtud haldussuutlikkuse suurendamise 
vajaduste täitmiseks. Tabelis 2  antakse ülevaade auditeeritud projektide ees -
märkidest, mis käsitlevad suutlikkuse suurendamist.
14 Tähelepanekud Tabel 2Kuidas võeti auditeeritud projektide ülesehituses arvesse haldussuutlikkuse 
parandamise vajadust
Valdkond Projektid Suutlikkuse arendamise eesmärgid
Hanked 1, 2, 3 ο seadusandluse ja avaliku sektori hankijate suutlikkuse parandamine riigihankeid korraldava asutuse suut -
likkuse suurendamise abil
 ο koolituste läbiviimine ja sertifitseerimiskava korraldamine
Korruptsioon 4, 5 ο korruptsiooni tõkestamisega tegelevate institutsioonide suutlikkuse arendamine
 ο kohaliku tasandi, sealhulgas kodanikuühiskonna organisatsioonide korruptsiooni vastu võitlemise suutlikku -
se arendamine
Sisekontroll 6, 7 ο avaliku sektori sisefinantskontrolli kehtestamine
 ο kavandatava ELi vahendite riiklike ametiasutuste poolse haldamise ettevalmistamine
Väliskontroll 8, 9 ο riigi kõrgeima kontrolliasutuse töö planeerimise ja auditimetoodika arendamise suutlikkuse parandamine
 ο auditi kvaliteedikontrolli arendamine
Kohalik omavalitsus 10, 11 ο koolitusprogrammide arendamine ja juhendamise pakkumine
 ο omavalitsusüksuste strateegiakavade koostamine
ReSPA 12, 13  ο toetus avaliku halduse suutlikkuse arendamisele Lääne-Balkani piirkonnas
Transport 14, 15, 16 ο suutlikkuse arendamine seadusandluse parandamiseks maantee- ja raudteetranspordi ning tsiviillennunduse 
valdkonnas, et toetada transporditaristu avaliku ja erasektori partnerlust ning kontsessiooni rahastamist
 ο suutlikkuse suurendamine rahvusvaheliste rahastamisvahendite investeeringute haldamiseks
 ο tehniliste ja juhtimisoskuste arendamine kohalikul tasandil
Keskkond 17 , 18, 19 ο strateegiate koostamine õigusaktide väljatöötamiseks, ühtlustamiseks ja rakendamiseks
 ο suutlikkuse arendamine projektide elluviimiseks kõigil tasanditel
Allikas:  kontrollikoda Euroopa Komisjoni andmebaasi põhjal.
15 Tähelepanekud 
13 Paljud rahastajad vähendasid 
abi või lõpetasid selle 
andmise, kui IPA raames hakati 
andma ELi ühinemiseelset abi 
ja käivitusid 
ühinemisläbirääkimised ELiga.Kooskõlastamine projektide vahel ja muude sekkumistega 
oli enamasti hea
18 
Kontrollikoda uuris, kas projektid olid teiste ELi rahastatud meetmete ja muude 
riigis tegutsevate rahastajatega hästi kooskõlastatud. Kontrollikoda leidis, et 
üldjuhul olid projektid IPA muude projektidega hästi kooskõlastatud, näiteks 
tuginedes varasemate samas valdkonnas läbiviidud IPA projektide kogemustele. 
Ehkki teiste rahastajate arv on Montenegros pärast IPA I kasutuselevõttu 2007. 
aas tal oluliselt vähenenud13, selgus auditiga, et IPA projektides võeti rahastajate 
poolt varem tehtud tööd arvesse (vt näiteid 1. selgituses ).1. selgitusHea kooskõlastamise näiteid
Projektide 6 ja 7  eesmärgid olid 1) juhtimis- ja kontrollisüsteemide väljatöötamine ELi vahendite juhtimise 
kavandatava Montenegrole üleandmise tarbeks, 2) avaliku sektori sisefinantskontrolli kehtestamine laiemalt 
kogu avalikule haldusele.
Esimese eesmärgi saavutamiseks kasutati projektis 6 ühe enne IPA I käivitamist ELi poolt rahastatud projekti -
ga saadud kogemusi. Projekti 6 rakendamise ajal palus komisjon töövõtjal väljundeid muuta, et arvesse võtta 
sama  aegselt komisjoni talituste poolt tehtavat tööd eesmärgiga kontrollida nende struktuuride nõuetele 
vastavust, mis riiklikud ametiasutused on detsentraliseeritud haldamisele ülemineku ettevalmistamiseks kasu -
tusele võtnud. Projektiga 7 anti täiendavat toetust ja korraldati koolitusi, et valmistada Montenegro ametnikke 
ette detsentraliseeritud haldusstruktuuride kasutuselevõtuks.
Teise eesmärgi saavutamiseks keskenduti kahes projektis esmalt kesktasandi ja seejärel kohaliku tasandi 
avalikule haldusele. Täpsemalt oli projekt 6 suunatud sisekontrolli kehtestamisele keskvalitsuse ministeeriumi -
des, mis hõlmas siseauditi üksuste kehtestamist koos terviklike auditikavadega ja nendevaheliste võrgustike 
edendamist. Projekt 7 käivitus mõni kuu pärast projekti 6 lõppu ja keskendus esimese projekti käigus tuvasta -
tud haldusprobleemidele.
Projektide 8 ja 9  eesmärk oli tugevdada Montenegro kõrgeimat kontrolliasutust. Toetudes varasemalt Saksa 
rahastajate poolt finantseeritud projektile, varustati projekti 8 raames audiitoreid kavade ja juhistega ning 
korraldati töötube. Näiteks arendati suutlikkust tulemusauditi valdkonnas, mis oli asutuse jaoks uut tüüpi 
audit. Rakendamise käigus kooskõlastati IPA projekti Saksa ja Rootsi rahastajate poolt tulemusauditi suutlikku -
se arendamise vallas tehtava tööga. Projekt 9 oli mestimisprojekt, mida juhtis Leedu kõrgeim kontrolliasutus. 
Ehkki kahe projekti rakendamise vahele jäi kaks aastat, kooskõlastati projekti 9 hästi projekti 8 raames antud 
toetusega ning arendati kvaliteedikontrolli Montenegro kõrgeimas kontrolliasutuses, suurendades tehnilist 
suutlikkust ja koostades suuniseid.
16 Tähelepanekud 
19 
Kontrollikoda leidis siiski, et kooskõlastamine üksnes Montenegros läbiviidavate 
IPA projektide ja mitut ühinemiseelset riiki hõlmavate mitme abisaajaga projekti -
de vahel ei olnud alati hea (vt näiteid 2. selgituses ).2. selgitusNäiteid IPA projektide vahelisest nõrgast kooskõlastamisest
Projektid 1, 2 ja 3.  Kontrollikoda auditeeris kõiki IPA I projekte14, millega toetati riigihankeid Montenegros. 
Esimese projektiga anti abi üksnes Montenegrole, ülejäänud kaks olid aga mitme abisaajaga projektid, millega 
toetati teisi ühinemiseelseid riike. Ehkki projektiga 1 loodi riigis edukalt riigihankesüsteem, leidis kontrolli -
koda, et kolme projekti suutlikkuse arendamise alased tulemused ei olnud omavahel hästi kooskõlastatud. 
Projektidega arendati riigihankealase seadusandluse parandamise suutlikkust, andes abi uute õigusaktide 
koostamisel. Samuti parandati avaliku sektori hankijate tulemuslikkust, pakkudes riigihangete alal töötavatele 
ametnikele koolitust ja töötades välja sertifitseerimiskava. Mitme abisaajaga projektid (2 ja 3) viidi ellu pärast 
projekti 1, kuid neis ei jätkatud mõjusalt projekti 1 raames korraldatud koolituskursusi täiendava, spetsiifili -
sema koolitusega. Selle asemel oli koolituskursuste sisu mõnel juhul eelmistega väga sarnane või isegi ident -
ne: kõigis kolmes projektis korraldati koolitusi peamiste riigihankemenetluste teemal, nii projektis 1 kui ka 2 
käsitleti võrgustiku sektori direktiivi15 rakendamist ning nii projektis 2 kui ka 3 käsitleti õiguskaitsevahendite 
süsteemi16. Lisaks olid kursustel osalejad tihti ühed ja samad inimesed, näiteks koolitajatele mõeldud kursusi 
korraldati nii projekti 1 kui ka 3 raames.
Projektid 12 ja 13.  Lääne-Balkani riikide avaliku halduse suutlikkuse suurendamiseks ja piirkondliku koostöö 
hoogustamiseks asutati piirkondlik avaliku halduse kool (ReSPA). Kõik kuus osalejat, sealhulgas Montenegro, 
maksavad ReSPA kulude katteks 150 000 eurot aastas, kuid suurem osa kuludest kaetakse IPA mitme abisaaja -
ga projektidest. Kontrollikoda leidis, et ReSPA koolitustegevus ei olnud piisavalt hästi kooskõlastatud muude 
koolituskursustega, mida Montenegros IPA projektide raames korraldatakse. Näiteks oli ReSPA koolitus suuna -
tud peamiselt madalama astme töötajatele, kelle vajadused täideti üldjoontes teiste suutlikkuse arendamine 
algatustega. Samuti oli riigiteenistujatele koolituse kohta saadaval liiga vähe teavet. Seetõttu kasutas Monte -
negro ReSPA koolitusvõimalusi vaid vähesel määral.
14 See ei hõlma tehnilise abi ja teabevahetuse lepinguid.
15 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31.  märtsi  2004. aasta direktiiv 2004/17/EÜ, millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja 
postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused (ELT L 134, 30.4.2004, lk 1).
16 ELi õiguskaitsevahendite direktiivid on nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiiv 89/665/EMÜ (EÜT L 398, 30.12.1989, lk 33), nõukogu 
25. veebruari 1992. aasta direktiiv 92/13/EMÜ (EÜT L 76, 23.3.1992, lk 14) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2007. aasta direktiiv 
2007/66/EÜ (ELT L 335, 20.12.2007, lk 31). Õiguskaitsevahendid on hankemenetluses osalevate ettevõtjate jaoks kättesaadavad õiguslikud 
meetmed, mis võimaldavad neil hankelepingu sõlmimise otsuse vaidlustada.
17 Tähelepanekud 
20 
Alates 2014. aastast on komisjon tunnistanud vajadust riiklikke ja piirkondlikke 
(mitme abisaajaga) rahastamisvahendeid omavahel paremini kooskõlastada ning 
oma menetlused üle vaadanud. Näiteks on komisjon julgustanud ReSPAt riiklike 
IPA koordinaatoritega konsulteerima ja oma väljundit sellele vastavalt kohan -
dama. Lisaks moodustas komisjon 2015. aastal naabruspoliitika ja laienemisläbi -
rääkimiste peadirektoraadis avaliku halduse reformi ekspertkeskuse, et hallata 
selles valdkonnas mitmesuguseid mitme abisaajaga (piirkondlikke) programme, 
sealhulgas ReSPA lepinguid. Keskuse üks eesmärke on tagada IPA piirkondliku ja 
riikliku abi kooskõlastamine. Auditi käigus oli aga veel vara hinnata, kas mainitud 
uuendused on riikliku ja piirkondliku IPA abi vahelist kooskõlastamist nõutaval 
viisil parandanud.
II osa. Tulemuste ebaasjakohane kasutamine vähendas 
mõningate auditeeritud projektide mõjusust
21 
Selleks, et Montenegro avaliku halduse suutlikkuse suurendamisele mõjusalt 
kaasa aidata, peaksid IPA projektid saavutama oodatavad suutlikkuse arendamise 
alased tulemused. Saadud tulemusi peaksid kasutama üksused, kellele projektid 
on suunatud (abisaajad) ja riiklikud ametiasutused peaksid neid jätkama, nõnda 
et projektitulemused oleksid püsivad ning nende mõju täiel määral realiseeritud. 
Selleks, et näidata, mida on ELi vahenditega saavutatud, peaks komisjon tehtud 
edusammudest, sealhulgas haldussuutlikkuse paranemise ulatusest, riigis selgelt 
aru andma.
Projektid saavutasid üldjuhul tulemused, kuid abisaajad 
ei kasutanud neid alati või ei jätkatud neid Montenegro 
ametiasutuste poolt
22 
Kontrollikoda vaatas läbi auditeeritud projektide vahe- ja lõpparuanded, komis -
joni seire- ja hindamisaruanded ning seirekomisjoni koosolekute protokollid ja 
küsitles abisaajaid. Kontrollikoda leidis, et üldjuhul saavutasid projektid kavanda -
tud tulemused. Osa neist oli seotud suutlikkuse arendamise eesmärkidega ja osa 
kavandati muude eesmärkide täitmiseks, nagu tee-ehitus. Kontrollikoda kesken -
dus suutlikkuse arendamist puudutavatele tulemustele. Leiti, et 19-st auditeeri -
tud projektist 12 puhul ei kasutanud abisaajad üht või mitut suutlikkuse arenda -
misega seotud tulemust täiel määral või ei jätkanud riiklikud ametiasutused neid 
vajalikul moel, säilitamaks saavutatud tulemuste mõju.
18 Tähelepanekud 
23 
Juhtudel, kui abisaaja tulemusi ei kasutanud, vähenes haldussuutlikkuse suuren -
damise projektide üldine mõjusus, kuna nende potentsiaalne parandav toime 
ei realiseerunud. Tulemuste mittekasutamine oli sageli põhjustatud eelarve- või 
personalipiirangutest.
3. selgituses  on toodud näiteid tulemustest, mida abisaajad täiel määral ei kasuta.3. selgitusNäiteid tulemustest, mida toetusesaajad täiel määral ei kasuta
Projekt 4  oli suunatud korruptsiooni tõkestamisele, keskendudes kahele peamisele üksusele, kes tol perioodil 
kõnealuses valdkonnas tegutsesid – korruptsioonivastase võitluse algatuse direktoraadile ja huvide konflikti 
ennetamise komisjonile. Kaks kavandatud väljundit ei leidnud toetusesaajate poolt täiel määral kasutamist.
 οHuvide konflikti ennetamise komisjon ei kasutanud projekti raames valminud varade deklareerimise auto -
maatset teabevahetussüsteemi. Komisjon eelistas jätkata manuaalse registri kasutamist, ehkki tal puudusid 
piisavad vahendid selle ajakohastamiseks.
 οProjektiga valmistati korruptsioonivastase võitluse algatuse direktoraadi jaoks ette usaldusväärsust käsitle -
va riski juhtimise IT-vahend, mille abil teha järelevalvet usaldusväärsuse tagamise kavade üle, mis on koos -
tatud avaliku halduse valdkonnas kindlaks tehtud korruptsiooniriski maandamiseks. Ehkki riigi 102 institut -
sioonist 72 koostasid usaldusväärsuse tagamise kavad, olid vaid neli neist auditi toimumise ajaks kasutanud 
usaldusväärsust käsitleva riski juhtimise IT-vahendit. See tulenes osaliselt personali nappusest ja osaliselt 
sellest, et Montenegro ei hankinud vahendi arendamise jätkamiseks ja kasutuselevõtmiseks vajalikku raha -
list toetust. (Montenegro puhul pidi tegevuskava kohaselt teistelt rahastajatelt peatüki 23 jaoks laekuma 
400 000 eurot, kuid raha ei laekunud ja Montenegro ei suutnud oma allikatest vajalikke vahendeid leida).
Projekti 4 elluviimise ajal otsustasid riiklikud ametiasutused korruptsioonivastase võitluse algatuse direktoraa -
di ja huvide konflikti ennetamise komisjoni liita ning moodustada uue asutuse – korruptsioonivastase võitluse 
ameti. Auditi toimumise ajal ei olnud tõendeid selle kohta, kas korruptsioonivastase võitluse amet hakkab 
kasutama mõnda IPA projektiga korruptsioonivastase võitluse algatuse direktoraadi ja huvide konflikti enne -
tamise komisjoni jaoks välja töötatud IT-lahendustest.
Projekti 14  käigus koostati tehniline kirjeldus allhanke korraldamiseks, et valmistada ette Montenegro maan -
teetaristu haldamise andmebaas. Auditi toimumise ajaks ehk neli aastat pärast andmebaasi valmimist ei olnud 
riiklikud ametiasutused seda kasutanud. Sama IPA projektiga aidati arendada Montenegro haldusasutuste 
suutlikkust viia ellu taristuprojekte. Mõnel juhul aga takistas eeldatud suutlikkuse arendamise alaste tulemus -
te jätkusuutlikkust suur tööjõu voolavus. Auditi toimumise ajaks oli kaheksast koolitust saanud raudteetaristu 
ettevõtte töötajast kuus juba töölt lahkunud, enamik seetõttu, et neil oli ajutine leping.
Projektiga 19  aidati suurendada jäätmekäitluse suutlikkust kohalikul tasandil. Algselt kavandatud väljundeid 
muudeti projekti rakendamise vältel. Kontrollikoda täheldas aga auditi käigus, et isegi kõiki muudetud väljun -
deid ei kasutatud, mida põhjustas osaliselt töötajate ja rahaliste ressursside nappus. Näiteks projekti raames 
rahastatud ja 2013. aastal valminud ümbertöötlemisrajatis ei toiminud ikka veel, mis tulenes osaliselt selle 
käitamiseks vajaliku personali puudumisest. Lisaks ei olnud projekti osana ostetud seadmeid hooldatud, kuna 
kohalikul omavalitsusel nappis eelarvevahendeid. Muud projekti raames hangitud inventari, nagu prügikastid, 
ei olnud üldse kasutusele võetud.
19 Tähelepanekud 
24 
Kui riiklikud ametiasutused projektide tulemusi edasi ei arendanud, vähendas 
see sageli projektide kavandatud mõju. Mõnel juhul ei võtnud riiklikud ame -
tiasutused vastu vajalikke õigusakte, mis tähendas, et väljundid ei saavutanud 
täit mõjusust. Teistel juhtudel ei olnud loodud institutsioonid oma tegevuses 
sõltumatud või ei antud asutustele, kes oleksid pidanud vastuvõetud õigusakte 
jõustama, selleks volitusi. Mõnikord ei eraldanud riiklikud ametiasutused vajalik -
ke täiendavaid inim- või rahalisi ressursse, et IPA projektide tulemusi edasi aren -
dada. 4. selgituses  on toodud näiteid tulemustest, mida riiklikud ametiasutused 
edasi ei arendanud. 4. selgitusNäiteid tulemustest, mida riiklikud ametiasutused edasi ei arendanud
Projekti 5  eesmärk oli tugevdada kohalike omavalitsusüksuste ja kodanikuühiskonna organisatsioonide rolli 
korruptsiooni vastu võitlemisel kohalikul tasandil ja parandada kodanike teadlikkust mõjusate korruptsiooni -
vastaste meetmete tähtsusest. Projektiga saavutati kavandatud suutlikkuse suurendamise alased tulemused 
(uuringud, paneelarutelud, poliitikasoovitused). Siseministeerium, kes vastutab peamiselt kohaliku tasandi 
korruptsioonivastaste kavade elluviimise eest, otsustas aga mitte osaleda projekti raames käivitatud konsul -
tatsiooniprotsessis, mille eesmärk oli luua mitut valdkonda hõlmav korruptsioonivastane nõuandekomisjon. 
See nõrgendas komisjoni tööd ja pärast projekti lõppu komisjon enam kokku ei tulnud.
Projekt 14  aitas edukalt kaasa lennutranspordi seaduse ühtlustamisele, et valmistuda Euroopa ühise lennun -
duspiirkonna lepingu esimeseks etapiks. Riiklikud ametiasutused ei olnud aga auditi toimumise ajaks ehk 3,5 
aasta jooksul17 vastu võtnud paljusid projekti raames koostatud õigusakte, mille eesmärk oli aidata viia riigi 
seadused vastavusse Euroopa ühise lennunduspiirkonna lepinguga.
Projekti 15  raames koostati 2013. aastal äriplaan raudteedirektoraadi tõhususe parandamiseks. Auditi ajaks 
ei olnud riiklikud ametiasutused aga äriplaani täitnud, mis tulenes rahalistest piirangutest, mille tagajärjel 
hilines vajaliku tööjõu värbamine (direktoraadi 17 töökohast oli täitmata 7). Lisaks ei olnud riiklikud ametiasu -
tused taganud direktoraadile sõltumatust transpordiministeeriumist, mis oli vajalik direktoraadi kavakohaseks 
toimimiseks.
Projekti 17  raames eraldati 180 000  eurot keskkonnakaitseameti keskkonnateabe kogumise, kinnitamise ja le -
vitamise suutlikkuse suurendamiseks. Sel eesmärgil töötati projekti käigus ühe aasta jooksul välja keskkonna -
andmete kogumise, kinnitamise ja levitamise süsteem ning vastavad koolituskursused. Ehkki töö viidi lõpule 
2012. aastal, ei olnud väljaarendatud süsteemi auditi toimumise ajaks veel kasutusele võetud. Ameti suutlikkus 
ega selle aruannete kvaliteet ei olnud oluliselt paranenud. Riiklikud ametiasutused ei olnud projekti väljundit 
edasi arendanud, eraldades selle jaoks piisavalt inim- ja rahalisi ressursse.
Projektiga 18  aidati riiklikel ametiasutustel ette valmistada 29 teisese õiguse akti kommunaalteenuste ja 
jäätmekäitluse valdkonnas. Ehkki õigusaktide eelnõud valmisid projekti lõpuks ehk 2013. aasta augustiks, olid 
riiklikud ametiasutused auditi toimumise ajaks neist vaid pooled vastu võtnud ja avaldanud, mis vähendas IPA 
projekti mõju.
17 Projekt lõppes 2011. aasta novembris ja audit toimus 2015. aasta mais.
20 Tähelepanekud 
Aja jooksul haldussuutlikkuse suurendamise alal tehtud 
edusammude näitamiseks oli saadaval liiga vähe teavet
25 
Kontrollikoda analüüsis olemasolevat teavet haldussuutlikkuse paranemise mõõt -
miseks Montenegros auditeeritud perioodi jooksul. Vaadati läbi laienemispakett, 
mis koosneb komisjoni poolt igal aastal vastu võetavatest dokumentidest. See 
hõlmab laienemisstrateegia dokumenti, milles kirjeldatakse edasisi samme järg -
mistel aastatel ning võetakse kokku iga kandidaatriigi ja potentsiaalse kandidaat -
riigi tehtud edusammud. Samuti sisaldab see iga-aastaseid eduaruandeid, milles 
kirjeldatakse põhjalikumalt iga riigi poolt aasta jooksul tehtud edusamme. Lisaks 
vaatas kontrollikoda läbi stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu raames moo -
dustatud seirekomisjonide ja valdkondlike komiteede eduaruanded ning  
2015. aas  tal esmakordselt läbi viidud avaliku halduse reformi alusandmete  
mõõtmise tulemused.
26 
Kontrollikoda leidis, et ehkki komisjoni iga-aastastes eduaruannetes kajastatakse 
üldisi edusamme Kopenhaageni kriteeriumide täitmisel ning hinnatakse läbirää -
gitavate peatükkide olukorda, ei anta neis hinnangut suutlikkuse suurendamise 
alal tehtud edasiminekule pikema aja jooksul. Nimetatud eduaruanded ei pida -
nud ka konkreetsete projektide tulemustele tuginema. Aruannete läbivaatamise 
põhjal üritas kontrollikoda koostada ülevaate reformi põhivaldkondades haldus -
suutlikkuse suurendamise edenemisest aastatel 2011–2014 (vt tabel 3 ).
27 
Kontrollikoda on seisukohal, et komisjoni iga-aastased eduaruanded näitavad 
suutlikkuse suurendamisel üldiselt aeglast edasiminekut. Kontrollikoda leidis, 
et erinevates aruannetes ei hinnatud aga alati avaliku halduse samasid osi ning 
et hindamise kvalitatiivse olemuse tõttu ei olnud haldussuutlikkuse hindamise 
kriteeriumid „nõrk” või „suurendatud” selgesti defineeritud. See muutis oli aja 
jooksul tehtud edusammude hindamise keeruliseks.
21 Tähelepanekud Tabel 3Ülevaade haldussuutlikkuse hindamisest komisjoni iga-aastastes eduaruannetes 
(2011–2014) auditeeritud valdkondade kaupa
Peatükk1Poliitikavaldkond 2011 2012 2013 2014
5 RiigihankedRiigihangete direktoraat, riigihangete haldamine
Riigihankemenetluste kontrollkomisjon
Järelevalveteenistused
Kontsessioonid
14 Transpordipoliitika Õnnetuste uurimise organ
22Regionaalpoliitika ja struktuuri -
vahendite koordineerimineInstitutsiooniline raamistik
Finantshaldus, -kontroll ja audit
23 Kohtusüsteem ja põhiõigusedKorruptsioonivastane poliitika
Huvide konfliktide ennetamise komisjon
Korruptsioonivastase tegevuse koordineerimine
27 Keskkond ja kliimamuutusHorisontaalsed küsimused
Õhu kvaliteet
Jäätmekäitlus
Haldussuutlikkus endiselt nõrk või piiratud ja vajab olulist või kiireloomulist parandamist
Haldussuutlikkus on kasvanud, kuid vajab veel parandamist
Haldussuutlikkus on kasvanud, ei vaja parandamist
1 Aruanded järgivad läbirääkimispeatükkide ülesehitust, isegi kui viimased ei ole veel avatud.
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni eduaruannete alusel.
22 Tähelepanekud 
18 Alates 2015. aastast 
nimetatakse eduaruandeid 
riigiaruanneteks.
19 Uut aruandlusmeetodit 
rakendatakse kõigi 
kandidaatriikide ja 
potentsiaalsete 
kandidaatriikide suhtes ning 
see hõlmab järgmisi 
valdkondi: kohtusüsteemi 
toimimine, korruptsioon, 
organiseeritud kuritegevus, 
sõnavabadus, majanduslikud 
kriteeriumid, avaliku halduse 
reform, riigihanked, statistika 
ja finantskontroll.
20 Vt ELi laienemisstrateegia 
(COM(2015) 611 final, 
10. november 2015) lisa 2.
21 Esimene 2015. aastal tehtud 
ülevaade hõlmas 
suutlikkusealaseid, 
struktuurilisi, õiguslikke, 
menetluslikke ja muid 
küsimusi. Selles kasutati kõigis 
laienemisprotsessis osalevates 
riikides kokku lepitud avaliku 
halduse põhimõtteid ning 
selle alusel koostati 
üksikasjalik riigiaruanne, milles 
analüüsiti Montenegro 
tulemusi avaliku halduse 
reformi valdkonnas ning anti 
reformi läbiviimiseks 
üksikasjalikke ja etapiviisilisi 
soovitusi ( http://www.
sigmaweb.org/publications/
public-governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
Tunnistades usaldusväärsete andmete tähtsust reformi edenemise pidevaks 
mõõtmiseks, kasutas komisjon 2015. aasta eduaruannetes18 katseprojekti korras 
üheksas valdkonnas hindamiseks uut aruandlusmetoodikat19. Neis valdkondades 
esitati aruandes varasemast põhjalikum ülevaade olukorrast lisaks viimase 12 
kuu jooksul tehtud edusammudele. Hindamisskaalad ühtlustati paremini ning 
aru anded muudeti paremini võrreldavaks, nii riikide vahel kui ka ajas. See aitab 
tulevikus edusammud konteksti asetada ja näitab, millele tuleks keskenduda 
järgneval aastal20. Auditi toimumise ajaks ei olnud komisjon laiendanud mainitud 
uuendusi teistele valdkondadele, nagu transport ja keskkond. Komisjon käivitas 
2015. aastal ka avaliku halduse baasarvestuse ülevaated, mis võimaldab edusam -
me kvantitatiivselt ja võrdlevalt hinnata21.
III osa. Komisjon kasutas mitterahalisi vahendeid 
reformiprotsessi toetamiseks hästi, kuid suured 
probleemid on jäänud lahendamata
29 
Haldussuutlikkuse suurendamise mõjusaks toetamiseks Montenegros peaks 
komisjon efektiivselt kasutama mitterahalisi vahendeid, et reformiprotsessile 
kaasa aidata. Käivitada tuleks poliitilise ja valdkondliku dialoogi mehhanismid ja 
need hästi toimima panna, ning komisjon peaks kasutama olemasolevaid vahen -
deid, et saavutada riiklike ametiasutuste aktiivne pühendumine reformidele. Kui 
avaneb võimalus potentsiaalseks teadmussiirdeks, näiteks IPA projektide juhtimi -
sest ja rakendamisest saadud kogemuste edasiandmise teel, peaks komisjon seda 
kasutama.
30 
Kontrollikoda uuris stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu ning ühinemisläbi -
rääkimiste raames käivitatud komisjoni ja Montenegro vahelise poliitilise dialoogi 
peamisi mehhanisme, sealhulgas Montenegros rakendatavat uut läbirääkimiste 
lähenemisviisi. Vaadeldi reformi edendamiseks kasutatavaid vahendeid, sh „üldi -
se tasakaalu” klauslit. Kontrollikoda analüüsis, kas komisjon oli kasutanud maini -
tud vahendeid mõjusalt, et innustada haldussuutlikkuse suurendamist. Samuti 
analüüsis kontrollikoda, mil määral rakendab komisjon parimate tavade soodus -
tamise võimalusi, kasutades IPA vahendite detsentraliseeritud haldamist.
23 Tähelepanekud 
22 Riigihankeid käsitlev  
5. peatükk ja finantskontrolli 
käsitlev 32. peatükk 
(Montenegro 2015. aasta 
aruanne).
23 Samas, lk 6.Stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu poliitilise dialoogi 
mehhanismid toimivad hästi
31 
Pärast Montenegro iseseisvumist 2006. aastal käivitati Montenegro valitsuse ja 
ELi institutsioonide vahel poliitiline dialoog ministeeriumide tasemel. 2007. aas -
tal allkirjastatud stabiliseerimis- ja assotsieerimislepinguga rajati alus poliitilise 
dialoogi pidamiseks eri tasanditel: stabiliseerimis- ja assotsiatsiooninõukogu, 
stabiliseerimis- ja assotsiatsioonikomitee, seitse stabiliseerimise ja assotsiee -
rimise teemalist allkomisjoni ning alates 2014. aastast avaliku halduse reformi 
erirühm. Komisjon ja Montenegro ametivõimud on alates 2007. aastast nende 
mehhanismide kaudu korrapäraselt kohtunud, et arutada muu hulgas vajadust 
reformiga edasi minna ja puudujääke riigi haldussuutlikkuses. Õigusaktide vas -
tavusse viimine liidu õigustikuga ja selle saavutamise vahendid on valdkondlike 
allkomisjonide peamiseks teemaks. Allkomisjonide panust arutatakse igal aastal 
stabiliseerimis- ja assotsiatsiooninõukogu ning stabiliseerimis- ja assotsiatsiooni -
komitee koosolekutel.
32 
Komisjon on kasutanud Montenegro ametivõimudega peetava poliitilise dialoogi 
mehhanisme hästi, näiteks soodustamaks seadusandlike muudatuste tegemist 
paljudes valdkondades ja toetamaks reformiprotsessi edendamiseks vajalike 
institutsioonide loomist. Dialoogiga on esile tõstetud asjaolu, et mitmes olulises 
valdkonnas ei ole tulemusi saavutatud või saavutatakse neid aeglaselt. Näiteks 
2015. aasta eduaruandes tõdes komisjon järgmist: „avaliku sektori hankijate 
siseauditi kvaliteedi parandamine on keskse tähtsusega, et tõhustada järelevalvet 
ja kontrollida lepingute täitmist” ning „siseauditi üksuse töö on jätkuvalt proble -
maatiline”22. Samas aruandes nenditi, et „muu hulgas keskkonna ja kliimamuu -
tuste valdkonnas on Montenegros ettevalmistused varases järgus. Õigus  aktide 
vastavusse viimine liidu õigustikuga ja haldussuutlikkuse suurendamine on 
Monte  negro jaoks endiselt keeruliseks ülesandeks”23. Komisjoni analüüsi kinnita -
vad ka kontrollikoja auditi põhjal tehtud tähelepanekud, mis on esitatud punkti -
des 16–24.
24 Tähelepanekud 
24 2016. aasta märtsis vastas 74% 
montenegrolastest jaatavalt 
küsimusele, kas nad 
hääletaksid rahvahääletusel 
ELiga ühinemise poolt ( http://
www.cdm.me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Montenegro ja Euroopa 
Komisjoni vahel sõlmitud 
raamleping IPA II raames 
Montenegrole antava ELi 
finantsabi rakendamiskorra 
kohta. Riiklike ametiasutuste 
aruandluskord (artikkel 58) ja 
IPA järelevalvekomiteede roll 
(artiklid 52–54) sisaldavad 
„üldise tõhususe, mõjususe, 
mõju ja jätkusuutlikkuse 
suurendamise” kohustust. 
Lisaks sätestatakse artiklis 55 
IPA II abi konkreetsed 
hindamiskohustused, sh 
seoses selle pikaajaliste 
eesmärkide ja mõju 
saavutamisega.
26 23. peatükk (kohtusüsteem ja 
põhiõigused) ja 24. peatükk 
(justiits- ja siseküsimused).
27 Ministrite kohtumine, millega 
avatakse valitsustevaheline 
konverents Montenegro 
ühinemise kohta Euroopa 
Liiduga (Brüssel, 29. juuni 
2012). AD 23/12: „kui 
kõnealustes peatükkides 
tehtavad edusammud peaksid 
jääma maha läbirääkimistel 
saavutatavatest üldistest 
edusammudest, ning olles 
ammendanud kõik muud 
kättesaadavad meetmed, teeb 
komisjon, kui see on 
asjakohane, enda algatusel või 
ühe kolmandiku liikmesriikide 
taotlusel ettepaneku mitte 
anda soovitusi avada ja/või 
sulgeda muid läbirääkimiste 
peatükke, ning kohandada 
sellega seotud ettevalmistavat 
tööd kuni kõnealune 
tasakaalustamatus on 
lahendatud”, lk 11.33 
Montenegros on alates iseseisvumisest toimunud hoogne liikumine ELiga integ -
reerumise suunas, mida illustreerib ühinemisprotsessi stabiilne edenemine ja 
elanikkonna suur toetus ELiga liitumisele24. See on andnud komisjonile märkimis -
väärsed võimalused, soodustamaks haldussuutlikkuse suurendamist. Kontrolli -
koda täheldas aga, et riiklikud ametiasutused ei olnud alati aktiivselt reformile 
pühendunud ega kasutanud või jätkanud IPA raames toetatud meetmeid, mis on 
vajalik tulemuste tagamiseks (vt punktid 23 ja 24). Kontrollikoda leidis, et enamik 
auditeeritud projektidest ei sisaldanud selget nõuet, mille kohaselt oleksid riikli -
kud ametiasutused pidanud IPA investeeringuid kapitaliseerima. Jätkusuutlikkuse 
olulisust ja tulemuste mõju on kajastatud IPA II raamlepingus Montenegroga25.
Ühinemisläbirääkimistega kaasnevate reformi soodustamise 
vahendite kasutamise suhtes puudus selgus
34 
Ühinemisprotsess ning täpsemalt 2012. aastal ELi ja Montenegro vahel alanud 
ühinemisläbirääkimised andsid ELile võimaluse kasutada uusi vahendeid õi -
gus-, haldus- ja majandusreformi toetamiseks. Näiteks võib tuua dialoogi, mida 
peetakse kõiki aquis’  valdkondi hõlmava 35 läbirääkimispeatüki üle. Avamis-, 
sulgemis- ja vajaduse korral vahekriteeriumide (see puudutab ainult õigusrii -
gi põhimõtte peatükke) seadmine pakub vahendeid riigi ühtlustamisprotsessi 
hoogustamiseks.
35 
2012. aastal kokku lepitud läbirääkimisraamistiku osana võttis EL kasutusele uue 
lähenemisviisi, milles asetati laienemisprotsessi keskmesse kaks õigusriigi põhi -
mõtet käsitlevat peatükki26. Need kaks peatükki avati ühinemisprotsessi varajases 
staadiumis, et anda Montenegrole piisavalt aega vajalike õigusaktide vastuvõtmi -
seks, institutsioonide loomiseks ja rakendusalaste tulemuste saavutamiseks enne 
läbirääkimiste lõppu. Uue lähenemisviisi kohaselt on nn tehnilisi peatükke (nt 
transporti ja keskkonda) puudutavate läbirääkimiste edenemine võimalik üksnes 
siis, kui riik teeb jätkuvaid edusamme õigusriigi põhimõtte rakendamisel. Sel 
viisil edusamme soodustavat vahendit nimetatakse üldise tasakaalu klausliks27. 
Montenegro on esimene läbirääkimisi pidav riik, kelle suhtes uut lähenemisviisi 
rakendatakse.
25 Tähelepanekud 
28 2014. aasta eduaruanne, lk 1.
29 2014.-2015. aasta 
laienemisstrateegia 
dokument, lk-d 19 ja 21.
30 Valitsustevaheline konverents.
31 2015. aasta eduaruanne. 
Samas aruandes märgitakse, 
et „korruptsioonijuhtumite 
uurimise, süüdlaste 
vastutusele võtmise ja 
süüdimõistmise tulemused 
piirduvad madala ja keskmise 
taseme 
korruptsioonijuhtumitega. 
Suur osa väidetavalt 
korruptsiooniga seotud 
õigusrikkumiste uurimistest ei 
jõua kunagi süüdimõistva 
kohtuotsuseni. Siiani ei ole 
ühegi kõrgema taseme 
korruptsioonijuhtumi uurimise 
alusel langetatud 
süüdimõistvat kohtuotsust.” ja 
„Korruptsioonijuhtumite 
uurimisel ei kasutata veel 
süstemaatiliselt 
finantsuurimist. Ühegi 
korruptsioonijuhtumi puhul ei 
ole antud varade 
konfiskeerimise korraldust” ja 
„õiguskaitse valdkonnas ei ole 
prokuröride, kohtunike ja 
politsei institutsiooniline ja 
operatiivne suutlikkus 
korruptsiooni vastu 
võitlemiseks piisav”, lk 14.36 
Komisjon viitas üldise tasakaalu klauslile esimest korda 2014. aasta eduaruandes28 
ja aastate 2014-2015 laienemisstrateegia dokumendis29, kus ta märkis: „Edusam -
mud õigusriigi põhimõtet puudutavate peatükkide vahe-eesmärkide täitmisel ja 
sellega seonduvate ülalmainitud puuduste kõrvaldamisel, mida näitaksid käega -
katsutavad tulemused, mõjutavad ühinemisläbirääkimiste üldist tempot, sealhul -
gas tulevaste VVK-de30 päevakorda”. Montenegro ametivõimud reageerisid klausli 
mainimisele ja kõrvaldasid mõningad komisjoni poolt tuvastatud puudused, võt -
tes vastu uusi õigusakte. Komisjon ja ELi liikmesriigid pidasid võetud meetmeid 
piisavaks, et jätkata läbirääkimiste uute peatükkide avamist.
37 
Üldise tasakaalu klausli meeldetuletamisest 2014. aastal saadud kogemus näitab, 
et vahendi kasutamine võib osutuda efektiivseks. Hoolimata komisjonipoolsest 
valdkonda investeerimisest ja riiklike ametiasutuste võetud meetmetest oli  
2015. aastal aga korruptsioonivastaste õigusaktide rakendamise vallas vähe 
käega  katsutavaid tulemusi. Viidates korruptsioonivastase võitluse üldisele aegla -
sele tempole, märkis komisjon 2015. aasta eduaruandes, et „institutsioonid peak -
sid oma ülesannete täitmisel rakendama ennetavat lähenemisviisi. Monte  negro 
tulemused korruptsioonijuhtumite tulemuslikus uurimises, süüdlaste vastutusele 
võtmises ja süüdimõistmises, eelkõige kõrgema taseme korruptsiooni  juhtumite 
puhul, on piiratud31”. Ehkki reformi suunas liikumise tempo selles võtmetähtsu -
sega valdkonnas oli piiratud, ei viidatud üldise tasakaalu klauslile. Nõukogu ja 
komisjon ei ole sõnaselgelt määratlenud olukordi, mille puhul on klausli meelde -
tuletamine või rakendamine tõenäoline.  Näiteks ei ole selge, kas klauslit rakenda -
takse 2016. aastal, kui uued korruptsioonivastased õigusaktid ja institutsioonid, 
nagu korruptsioonivastase võitluse amet (vt näidet 3. selgituses ), ei toimi kava -
kohaselt ega tooda käegakatsutavaid tulemusi.
26 Tähelepanekud 
32 Vt Euroopa Kontrollikoja 
eriaruande nr 11/2016: „Endise 
Jugoslaavia Makedoonia 
vabariigi haldussuutlikkuse 
parandamine: piiratud 
edusammud keerulistes 
tingimustes” punktid 54 ja 55.Detsentraliseeritud juhtimisviisi potentsiaali 
haldussuutlikkuse suurendamiseks ei ole veel täiel määral 
kasutatud
38 
Montenegros sõlmis komisjon enamiku IPA I projektide suhtes lepingud ja raken -
das neid tsentraalselt. Finantsmäärus ja IPA määrused näevad ette ühinemiseelse -
te vahendite haldamise üleandmise kandidaatriikidele, et valmistada neid ette ELi 
struktuuri- ja põllumajandusfondide edasiseks haldamiseks. Kooskõlas määrus -
tega taotles Montenegro 2012.-2013. aastal komisjonilt IPA I vahendite haldamise 
detsentraliseerimist ja lõi selleks vajalikud tegevstruktuurid. Pärast detsentrali -
seeritud halduse nõuete täitmise kontrollimist andis komisjon vastutuse 12% 
riigile eraldatud IPA I vahendite haldamise eest üle Montenegrole. See sisaldas 
22,7  miljonit  eurot transpordi- ja keskkonnaprojektidele ning 5,6  miljonit  eurot 
tööhõive ja sotsiaalse kaasamise projektidele. Montenegro taotlus IPA II eraldiste 
detsentraliseeritud haldamiseks puudutab aga suuremat osa vahenditest.
39 
Lisaks isevastutuse suurenemisele seoses ELi rahastatud projektidega võib selline 
haldusviis pakkuda väärtuslikke suutlikkuse arendamise võimalusi tegevstruktuu -
rides. Seda seetõttu, et detsentraliseeritud halduse esimestel aastatel kontrollib 
komisjon üksikasjalikult ja põhjalikult tegevstruktuuride toimimist kõigi projekti -
de hanke- ja rakendusetappides. IPA struktuuridega kogutud projektijuhtimise  
alaste heade tavade levitamine teistele samas valdkonnas tegutsevatele Monte -
negro haldusasutustele võib osutuda mõjusaks haldussuutlikkuse suurendamise 
vahendiks.
40 
Haldussuutlikkuse suurendamine ei olnud aga halduse detsentraliseerimist regu -
leerivate määruste vastuvõtmisel üks eesmärkidest. See tähendab, et komisjon 
ei ole kutsunud riiklikke ametiasutusi üles kaaluma, kuidas aktiivselt arendada 
häid tavasid detsentraliseeritud halduse jaoks loodud struktuuride raames ja neid 
seejärel teistes haldusasutustes suutlikkuse arendamiseks kasutada. Samuti on 
kontrollikoja arvates oht, et nii, nagu ühes teises ühinemiseelses riigis32, kujune -
vad IPA tegevstruktuurid Montenegros ülejäänud haldusasutustega paralleelse -
teks organisatsioonideks.
27
 Järeldused ja soovitused
41 
Auditi eesmärk oli hinnata, kas aastail 2007–2013 ELi poolt Montenegrole an -
tud ühinemiseelne rahaline ja mitterahaline toetus aitas mõjusalt kaasa riigi 
haldussuutlikkuse suurendamisele. Kontrollikoda leidis, et hoolimata mitmes 
põhivaldkonnas täheldatud aeglastest edusammudest on ELi ühinemiseelne abi 
haldussuutlikkuse suurendamisele Montenegros kaasa aidanud. 19-st auditeeri -
tud IPA rahastatud projektist 12 puhul vähendas toetuse mõjusust aga asjaolu, et 
Montenegro ametiasutused ei kasutanud mõningaid suutlikkuse suurendamise 
alal saavutatud tulemusi täiel määral või ei täiendanud neid. Punktides 42–47 
esitatakse viis soovitust, mida komisjon saab arvesse võtta IPA II rakendamisel. 
Komisjon võiks neid soovitusi ka IPA II 2017. aasta vahehindamise puhul arvesse 
võtta.
42 
Kontrollikoda leidis, et auditeeritud projektid aitasid olulisel määral suutlikkust 
suurendada, näiteks toetades edukalt seadusandlikke muudatusi institutsioonide 
loomist ning korraldades koolitusi. Auditeeritud projektid olid enamasti hästi 
koordineeritud ja nendes võeti arvesse teiste rahastajate tehtud tööd. Kontrolli -
koda leidis aga ka näiteid kattuvusest ja juhtudest, kus teabevahetust üksnes 
Montenegros läbiviidavate IPA projektide ja mitut ühinemiseelset riiki hõlmavate 
piirkondlike (mitme toetusesaajaga) projektide vahel saaks parandada (vt punk -
tid 17–20).
1. soovitus: suutlikkuse suurendamise meetmeid paremini 
koordineerida
Komisjon peaks tagama, et nii riiklikul kui ka piirkondlikul tasandil rahastatavad 
suutlikkuse arendamise meetmed on suunatud esmatähtsatele vajadustele, võta -
vad täiel määral arvesse muid, nii lõpuleviidud, pooleliolevaid kui ka kavandata -
vaid toetusmeetmeid ning et neist on potentsiaalsetele osalejatele asjakohaselt 
teada antud. IPA II raames peaks komisjon tähelepanelikult kontrollima suutlikku -
se arendamise meetmete asjakohasust ning parandama riiklike ja piirkondlike 
meetmete vahelist kooskõlastamist.
28 Järeldused ja soovitused 
43 
Üldjuhul saavutasid auditeeritud projektid kavandatud suutlikkuse suurendami -
se alaseid tulemusi. Mõnel juhul ei kasutanud toetusesaajad tulemusi aga täiel 
määral või ei jätkanud riiklikud ametiasutused neid vajalikul moel, et tagada 
tulemuste püsivus. Seeläbi vähenes haldussuutlikkuse suurendamise projektide 
üldine mõjusus, kuna nende potentsiaalne parandav toime ei realiseerunud. IPA 
projektide mittekasutamine või mittejätkamine tulenes näiteks sellest, et riiklikud 
ametiasutused ei taganud piisava personali olemasolu, ei võtnud vastu vajalikke 
õigusakte, mis võimaldanuks tulemuste kasutamist, ega taganud loodud institut -
sioonidele vajalikku sõltumatust (vt punktid 21–24).
44 
Kontrollikoda täheldas, et piiratud edusammud haldussuutlikkuse suurendamisel 
võtmetähtsusega valdkondades tulenesid sageli riiklike ametiasutuste ebapiisa -
vast pühendumisest reformide läbiviimisele. Suurem osa auditeeritud projekte ei 
sisaldanud selget nõuet, mille kohaselt oleksid riiklikud ametiasutused pidanud 
IPA investeeringuid täiendama ja kapitaliseerima (vt punktid 31–33).
2. soovitus: suurendada valmisolekut väljundeid kasutada ja 
tulemusi täiendada
Komisjon peaks IPA II raames antava ELi ühinemiseelse abi kavandamisel nõudma 
riiklikelt ametiasutustelt aktiivset pühendumist IPA projektide väljundite kasuta -
misele ja tulemuste täiendamisele, et tagada nende püsivus. IPA II raames rahas -
tatavate projektide rakendamise käigus peaks komisjon tähelepanelikult jälgima 
riiklike ametiasutuste võetud kohustuste täitmiseks võetavaid meetmeid, et anda 
piisavalt aega parandusmeetmete võtmiseks enne projektide lõpetamist. Tule -
vikus ühinemiseelset abi saavate valdkondade valimisel peaks komisjon arvesse 
võtma varem võetud kohustuste täitmist.
29 Järeldused ja soovitused 
45 
Kontrollikoda leidis, et ehkki komisjon teeb haldussuutlikkuse suurendamise üle 
järelevalvet, oli riigis aja jooksul tehtud edusammude kohta saadaval liiga vähe 
võrreldavat teavet (vt punktid 25–28).
3. soovitus: välja töötada paremad vahendid, mille abil 
mõõta haldussuutlikkuse suurendamise alal tehtud 
edusamme
Komisjon peaks:
i) tuginema 2016. aasta eduaruande koostamisel esmakordselt 2015. aasta 
eduaruandes kasutatud andmete esitamisele ja 2015. aastal tehtud avaliku 
halduse reformi baasarvestuse ülevaatele,
ii) uurima, kas neid algatusi saaks laiendada ka muudele asjassepuutuvatele 
valdkondadele, nagu transport ja keskkond.
46 
Poliitilise dialoogi mehhanismid toimisid hästi, ehkki sellistes olulistes valdkonda -
des, nagu avaliku halduse reform, korruptsioonivastane võitlus ja keskkond, on 
tulemuste saavutamine aeglane. Komisjoni käsutuses on vahendeid, millega re -
formi edendada, ent alati ei ole selge (näiteks üldise tasakaalu klausli puhul), kui -
das neid kasutada, kui uute seaduste ja institutsioonide abil ei saavutata tulemusi 
peamistes valdkondades, nagu korruptsioonivastane võitlus (vt punktid 34–37).
4. soovitus: kasutada täielikult ära reformide edenemist 
toetavad vahendid
Komisjon peaks reformide tulemusi soodustama järgmisega:
i) kasutama ühinemiseelsete läbirääkimiste käigus täiel määral enda käsutuses 
olevaid vahendeid, et toetada reformide edenemist, ja
ii) olema läbipaistev seoses sellega, kuidas üldise tasakaalu klauslile viidatakse 
või kuidas seda kasutatakse.
30 Järeldused ja soovitused 
47 
Komisjon detsentraliseeris 12% IPA I vahendite haldamise Montenegrole. Kont -
rollikoda täheldas, et ELi vahendite detsentraliseeritud haldamine omab potent -
siaali haldussuutlikkuse suurendamiseks teadmussiirde näol, mida IPA I raames ei 
kasutatud (vt punktid 38–40).
5. soovitus: kasutada detsentraliseeritud haldust hea 
haldustava levitamiseks
Kui hea tava näited on detsentraliseeritud halduseks loodud tegevusstruktuuri -
des olemas, peaks komisjon julgustama riigi ametiasutusi neid järgima ka muu -
des haldusvaldkondades, näiteks edendades otsuste tegemise delegeerimist 
asjaomasele tasandile ning tugevdades sisekontrollisüsteeme.
III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva 
eriaruande vastu 12. juuli 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

31
 Lisad
ELi ja Montenegro suhete ajatelg
1999 • 26. mai. Kagu-Euroopa riikide stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess.
2000 • 24. jaanuar. Nõukogu võtab vastu läbirääkimisjuhised stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu sõlmimiseks.
2003 •21. juuni. ELi–Lääne-Balkani tippkohtumisel Thessaloníkis kinnitab EL taas, et toetab Lääne-Balkani riikide Euroopa Liiduga ühinemise 
väljavaadet.
2006 • 3. juuni. Montenegro parlament kuulutab pärast 21. mai rahvahääletust välja iseseisvuse.
2007• 22. jaanuar. Nõukogu võtab vastu Montenegroga loodud Euroopa partnerluse.
• 15. oktoober. Luxembourgis allkirjastatakse stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping.
• 28. detsember. Allkirjastatakse vaheleping, mis käsitleb kaubandust ja kaubandusega seotud küsimusi.
2008• 1. jaanuar. Jõustuvad vaheleping, viisalihtsustusleping ja tagasivõtuleping.
• 15. detsember. Montenegro esitab taotluse ELi liikmeks saamiseks.
2009 • 19. detsember. Viisavaba reisimine Schengeni ala riikidesse.
2010• 1. mai. Stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping jõustub.
• 9. november. Komisjon soovitab anda Montenegrole kandidaatriigi staatuse.
• 17. detsember. Nõukogu nõustub Montenegrole kandidaatriigi staatuse andmisega.
2011• 12. oktoober. Komisjon soovitab alustada ühinemisläbirääkimisi.
• 9. detsember. Nõukogu alustab Montenegroga ühinemisprotsessi.
2012• 26. juuni. Euroopa Ülemkogu kinnitab komisjoni hinnangut ja avab ühinemisläbirääkimised.
• 29. juuni. Ühinemisläbirääkimised algavad ja ühinemiskonverents võtab vastu läbirääkimisraamistiku.
• 18. detsember. Esimese läbirääkimispeatüki – 25. peatüki (teadus- ja uurimistegevus) – avamine ja esialgne sulgemine.
2013• 15. aprill. 26. peatüki (haridus ja kultuur) avamine ja esialgne sulgemine.
• 27. juuni. Sõelumiskoosolekud jõuavad lõpule.
•18. detsember. Avatakse läbirääkimised 5. peatüki (riigihanked), 6. peatüki (äriühinguõigus), 20. peatüki (ettevõtlus- ja tööstuspoliitika), 
23. peatüki (kohtusüsteem ja põhiõigused) ja 24. peatüki (õigus, vabadus ja turvalisus) üle.
2014• 31. märts. 7. peatüki (intellektuaalomandi õigus) ja 10. peatüki (infoühiskond ja meedia) avamine.
• 7. mai. Sõelumisprotsess jõuab lõpule (nõukogule esitatakse viimane sõelumisaruanne).
•24. juuni. Avatakse läbirääkimised 4. peatüki (kapitali vaba liikumine), 31. peatüki (välis-, julgeoleku- ja kaitsepoliitika) ning 32. peatüki 
(finantskontroll) üle.
•16. detsember. Avatakse läbirääkimised 18. peatüki (statistika), 28. peatüki (tarbijakaitse ja tervishoid), 29. peatüki (tolliliit) ning  
33. peatüki (rahandus- ja eelarvesätted) üle.
2015• 30. märts. Avatakse läbirääkimised 16. peatüki (maksusüsteem) ja 30. peatüki (välissuhted) üle.
• 22. juuni. Avatakse läbirääkimised 9. peatüki (finantsteenused) ja 21. peatüki (üleeuroopalised võrgud) üle.
• 21. detsember. Avatakse läbirääkimised 14. peatüki (transpordipoliitika) ja 15. peatüki (energeetika) üle.
Allikas: Euroopa Komisjon.I lisa
32 Lisad 
Auditeeritud projektid
Nr Pealkiri Lepingu nrKohustusi 
võetud summas
(eurodes)
Riigihanked
1. Montenegro riigihankesüsteemi edasiarendamine ja tõhustamine 205–748 1 080 017
2. Valitsemise ja juhtimise täiustamise toetusprogramm (SIGMA)253–091
296–874
319–42310 000  000
2 458 035
9 834 337
3. Riigihankekoolitus Lääne-Balkanil ja Türgis 248–580 3 962 000
Korruptsioon
4. Toetus korruptsioonivastase strateegia ja tegevuskava rakendamiseks 297–271 643 419
5. Korruptsioon kohalikus omavalitsuses – nulltolerants! 306–428 211 454
Sisekontroll
6. ELi finantsabi juhtimis- ja kontrollisüsteemide tõhustamine Montenegros 252–719 2 000  000
7. ELi vahendite haldamise ja üldiste haldusmenetluste tõhustamine 327–819 1 261 500
Välisaudit
8. Montenegro riikliku auditeerimisasutuse tõhustamine 234–548 837 384
9. Montenegro riikliku auditeerimisasutuse auditikvaliteedi kontroll 338–180 236 138
Suutlikkuse arendamise algatus
10. Kohaliku omavalitsuse reformi tehniline abi 229–836 638 950
11.Suutlikkuse arendamine ja abi kohalikele omavalitsusüksustele kohaliku omavalitsuse arengu toetus -
te kasutamiseks282–481 1 065 900
ReSPA
12. ReSPA juhtimine ja selle tegevuse korraldamine 256–128 2 400  000
13. ReSPA juhtimine ja selle tegevuse korraldamine 331–241 3 500  000
Transport
14. Tehniline abi transpordisektorile 233–959 1 160 668
15. Tehniline abi Montenegro raudteedirektoraadi institutsiooniliseks arendamiseks 289–223 139 684
16. Crkvicko Polje–Nikovici maantee osaline rekonstrueerimine 256–594 789 807
Keskkond
17. Keskkonnajuhtimise toetus 258–795 912 465
18. Õigusdokumentide koostamine kommunaalteenuste ja jäätmekäitluse valdkonnas 290–255 155 055
19. Jäätmekäitluse tõhustamine Danilovgradis 256–597 983 193
Allikas:  Euroopa Komisjon.II lisa
33 Komisjoni  
vastus
Kokkuvõte
VIII
Komisjon märgib, et poliitiline dialoog tuleb reformile üksnes kasuks, kuid reformiprotsess on riiklike ametiasutuste 
kätes.
Lisaks toonitab komisjon, kui oluline on, et reformiprotsessis oleks põhirõhk mitte kiirusel, vaid kvaliteedil.
Komisjoni seisukoht on, et tasakaaluklausli kasutamine on läbirääkimisraamistikus määratletud piisavalt selgelt.
Ühinemisprotsessi juhtimise vahendite, sh üldise tasakaalu klausli kasutamine põhineb praeguste puuduste ulatusli -
kul hindamisel ning sellel, mil määral riik teeb oodatud edusamme.
Tähelepanekud
2. selgitus. Näiteid IPA projektide vahelisest nõrgast kooskõlastamisest
Projektid 1, 2 ja 3
Komisjon märgib, et kuna Montenegro riigiaparaat on väike ja Montenegros riigihankesüsteemi loomine on varaja -
ses etapis, oli erinevate koolituste vahel mõningane kattuvus vältimatu.
Projektid 12 ja 13
Komisjon märgib, et auditeeritud perioodi viimases osas õnnestus piirkondlikul avaliku halduse koolil (ReSPA) orien -
teeruda ümber koolitusorganisatsioonist piirkondlikuks sõlmeks, mis panustab võrdlevate uuringute ja piirkond -
liku teadustöö, eelretsensioonide, suvekoolide, riigis korraldavate seminaride, liikuvusskeemide ja õppekülastuste, 
temaatiliste võrkude jms kaudu valdkondlikku dialoogi. Selles kontekstis on Montenegro lõiganud kasu valitsusesin -
dajate vahelisest suhtlusest erinevatel ReSPA korraldatud üritustel, samuti korraldatud võrdlevatest uuringutest.
Alates 2013. aastast on organisatsiooni lähenemisviis olnud strateegilisem ja kõrgemale tasemele suunatud, kesken -
dudes üksnes kõrgematele ametnikele ja otsuste tegijatele.
3. selgitus. Näiteid tulemustest, mida abisaajad täiel määral ei kasuta
Projekt 4
Komisjon täheldab, et korruptsioonivastase võitluse amet asutati 1. jaanuaril 2016. Amet kasutab praegu usaldus -
väärsust käsitleva riski juhtimise platvormi mudelina, millele tuginedes töötada välja uus IT-süsteemi versioon, kuna 
kõik korruptsioonivastase võitluse ameti IT-süsteemi moodulid, sh usaldusväärsuse tagamise kavad, tuleb välja 
töötada ühtlustatud standardite kohaselt.
Komisjoni vastus 34
Projekt 19
Komisjon märgib, et praegu kasutusel olevate prügikastide võimalikku väljavahetamist silmas pidades on osa prügi -
kaste laos hoiul, sest kasutamata prügikastide pidev varu on vajalik.
4. selgitus. Näiteid tulemustest, mida riiklikud ametiasutused edasi ei arendanud
Projekt 14 aitas edukalt kaasa
Komisjon rõhutab, et oluline on tähele panna, et Euroopa ühise lennunduspiirkonna lepingu rakendamisel esinenud 
viivitustes on oma osa ka ratifitseerimise edasilükkumisel mitmes ELi liikmesriigis (leping allkirjastati 2006. aastal 
ega ole ikka veel jõustunud). Kokkuvõttes hindas komisjon Montenegro valmisolekutaset selles valdkonnas väga 
positiivselt. Viimasel Euroopa ühise lennunduspiirkonna hindamise külastusel 2015. aasta oktoobris järeldati, et 
Montenegro vastab Euroopa ühise lennunduspiirkonna lepingu I etapi nõudmistele.
28
Komisjon märgib, et transpordi ja keskkonna jaoks kasutatakse uut aruandlusmetoodikat alates 2016. aastast.
37
Komisjoni seisukoht on, et tasakaaluklausli kasutamine on läbirääkimisraamistikus määratletud piisavalt selgelt.
Üldise tasakaalu klausli kasutamine põhineb praeguste puuduste ulatuslikul hindamisel ning sellel, mil määral riik 
teeb oodatud edusamme. Üldise tasakaalu klausli puhul 2014. aastal tõstatatud konkreetsed probleemid lahendati 
pärast seda, kui komisjon tuletas Montenegro ametiasutustele klausli olemasolu meelde.
Järeldused ja soovitused
1. soovitus: suutlikkuse suurendamise meetmeid paremini koordineerida
Komisjon nõustub 1. soovitusega.
2. soovitus: suurendada valmisolekut väljundeid kasutada ja tulemusi täiendada
Komisjon nõustub 2. soovitusega.
45
Aruannetes on alati kajastatud igal aastal tehtud edusamme. Mitme järjestikuse aruande koos vaatlemine võimaldas 
pikemate ajavahemike võrdlusi. Uue aruandlusmetoodika ülevõtmine 2015. aastal ning viimasel aastal tehtud edu -
sammude kõrval süvendatult ka valmisolekule keskendumine teeb hõlmatud valdkondades pikemate ajavahemike 
võrdlemise veelgi hõlpsamaks.
Komisjoni vastus 35
3. soovitus: välja töötada paremad vahendid, mille abil mõõta haldussuutlikkuse 
suurendamise alal tehtud edusamme
Komisjon nõustub 3. soovitusega.
Komisjon jätkab uue aruandlusmetoodika kasutamist ning laiendab seda 2016. aastal täiendavatele valdkondadele. 
See võimaldab riikide ning hõlmatud valdkondades ka aja lõikes paremat võrreldavust. Transpordi ja keskkonna 
jaoks kasutatakse uut metoodikat alates 2016. aastast.
Uue metoodika kohaselt koostatud hinnangus võetakse kvantitatiivseid elemente küll arvesse, kuid hinnang jääb 
endiselt peamiselt kvalitatiivseks. See on vajalik, et saada realistlik ülevaade kõikidest konkreetses valdkonnas olu -
korra hindamiseks asjakohastest elementidest.
46
Komisjon märgib, et poliitiline dialoog tuleb reformile üksnes kasuks, ent reformiprotsess on riiklike ametiasutuste 
kätes.
Lisaks toonitab komisjon, kui oluline on, et reformiprotsessis oleks põhirõhk mitte kiirusel, vaid kvaliteedil.
Komisjoni seisukoht on, et tasakaaluklausli kasutamine on läbirääkimisraamistikus määratletud piisavalt selgelt.
Ühinemisprotsessi juhtimise vahendite, sh üldise tasakaalu klausli kasutamine põhineb praeguste puuduste ulatusli -
kul hindamisel ning sellel, mil määral riik teeb oodatud edusamme.
4. soovitus: kasutada täiel määral hoobasid, mille abil toetada reformi edenemist
Komisjon on 4. soovitusega osaliselt nõus.
i. Komisjon nõustub kontrollikojaga, et ühinemisprotsessis on ülimalt oluline kasutada kõiki tema käsutuses olevaid 
poliitilisi vahendeid. Komisjon leiab, et seda juba tehaksegi, kuid toetab sama veendunult protsessi usaldatavust ja 
näeb reformi kiirusest olulisemana selle kvaliteeti. Selles kontekstis on oluline rõhutada, et muu hulgas otsustavad 
Montenegro ametiasutused eelkõige reformide kiiruse üle.
ii. Komisjon leiab, et on tasakaaluklauslile viitamisel ja selle kasutamisel läbipaistev.
 Olemuselt valitsustevahelist protsessi reguleerivas läbirääkimisraamistikus on väga selgelt sätestatud üldise ta -
sakaalu klausli kohaldamise eelduseks olevad tingimused (vt allpool). On oluline rõhutada, et liikmesriigid otsus -
tavad tasakaaluklausli kasutamise üle komisjoni ettepanekule tuginedes. Läbirääkimisraamistikus osutatakse ka 
tasakaaluklausli kasutamisele pärast muude meetmete ammendamist. Seetõttu ei saa komisjon soovituse selle 
osaga nõustuda.
Komisjoni vastus 36
 Läbirääkimisraamistiku asjakohases lõigus on öeldud: „Läbirääkimiste edendamisel tuleks tagada üldine tasakaal 
kõikide peatükkide puhul. Arvestades, et peatükid „Õigussüsteem ja põhiõigused” ning „Õigus, vabadus ja turva -
lisus” ja väärtused, millel EL rajaneb, on omavahel seotud ning et need on olulised acquis ’ rakendamiseks kõikides 
valdkondades, kui kõnealustes peatükkides tehtavad edusammud peaksid jääma maha läbirääkimistel saavuta -
tavatest üldistest edusammudest ning kui ammendatud on kõik muud kättesaadavad meetmed, teeb komisjon 
enda algatusel või ühe kolmandiku liikmesriikide taotlusel ettepaneku mitte anda soovitusi muude läbirääkimiste 
peatükkide avamiseks või sulgemiseks ning kohandada sellega seotud ettevalmistavat tööd kuni kõnealune ta -
sakaalustamatus on lahendatud. Nõukogu teeb sellise ettepaneku kohta ja võetud meetmete tühistamise kohta 
otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega. Liikmesriigid teevad otsuse valitsustevahelisel konverentsil kooskõlas 
nõukogu otsusega, ilma et see piiraks valitsustevahelise konverentsi ühehäälsuse üldnõuet. ”
5. soovitus: kasutada detsentraliseeritud haldust hea haldustava levitamiseks
Komisjon nõustub 5. soovitusega.
KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplarid:  
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),  
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)  
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).
Sündmus Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus 27.1. 2015
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) 23.5.2016
Aruande lõplik vastuvõtmine pärast ärakuulamismenetlust 12.7. 2016
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes 28.7.2016
Käesolevas aruandes uurib kontrollikoda, kas komisjoni 
toetus Montenegrole on mõjusalt kaasa aidanud riigi 
haldussuutlikkuse tugevdamisele, et valmistada riiki ette 
ELi liikmeks saamiseks. Kontrollikoda leidis, et hoolimata 
mitmes põhivaldkonnas täheldatud edusammude 
aeglusest on ELi ühinemiseelne abi aidanud auditeeritavas 
ajavahemikus (2007–2013) kaasa haldussuutlikkuse 
suurendamisele. Kuigi ELi rahaline ja mitterahaline abi oli 
suunatud puuduliku suutlikkusega valdkondadesse, 
täheldas kontrollikoda riigi ametiasutustepoolse nõrga 
reformitahte juhtumeid, mistõttu jäid väljundid 
kasutamata ja kavandatud mõju saavutamata. 
Kontrollikoda annab komisjonile soovitusi, mille eesmärk 
on paremate tulemuste saavutamine.
EUROOPA
KONTROLLIKODA