KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE

Hinnang meetmetele, mida Hispaania on võtnud vastuseks nõukogu 10. juuli 2012. aasta soovitusele kõrvaldada valitsemissektori ülemäärane eelarvepuudujääk

1. Ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlus: Taust

Nõukogu otsustas 27. aprillil 2009 kooskõlas Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 104 lõikega 6, et Hispaanial on ülemäärane eelarvepuudujääk, ning andis asutamislepingu artikli 104 lõike 7 ja nõukogu 7. juuli 1997. aasta määruse (EÜ) nr 1467/97 (ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse rakendamise kiirendamise ja selgitamise kohta) artikli 3 kohaselt soovituse kõrvaldada ülemäärane puudujääk hiljemalt 2012. aastaks.

Nõukogu otsustas 2. detsembril 2009 kooskõlas nõukogu määruse (EÜ) nr 1467/97 artikli 3 lõikega 5, et on võetud tõhusaid meetmeid ja et pärast nimetatud soovituse vastuvõtmist on esinenud ootamatu tõsine majanduslik sündmus, millel on riigi rahandusele oluline negatiivne mõju. Sellest tulenevalt otsustas nõukogu ELi toimimise lepingu artikli 126 lõike 7 alusel võtta vastu muudetud soovituse kõrvaldada usaldusväärselt ja jätkusuutlikult ülemäärane eelarvepuudujääk hiljemalt 2013. aastaks, võttes meetmeid keskpikas raamistikus.

Komisjon järeldas 15. juunil 2010, et Hispaania on vastavalt nõukogu 2. detsembri 2009. aasta soovitusele võtnud tõhusaid meetmeid oma valitsemissektori puudujäägi viimiseks allapoole kontrollväärtust 3 % SKPst, ja oli seisukohal, et seetõttu ei ole ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames vaja rohkem meetmeid võtta.

Nõukogu otsustas 10. juulil 2012 kooskõlas nõukogu määruse (EÜ) nr 1467/97 artikli 3 lõikega 5, et on võetud tõhusaid meetmeid, kuid pärast muudetud soovituse vastuvõtmist 2009. aastal on esinenud ootamatuid majandust kahjustavaid sündmusi, millel on riigi rahandusele suur negatiivne mõju. Seetõttu võttis nõukogu vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 126 lõikele 7 vastu muudetud soovituse („ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames antud muudetud soovitus”) selle kohta, et Hispaania kõrvaldaks ülemäärase eelarvepuudujäägi hiljemalt 2014. aastaks. Selleks et viia valitsemissektori eelarve puudujääk 2014. aastaks allapoole kontrollväärtust 3 % SKPst, soovitati Hispaanial parandada struktuurset eelarvepositsiooni 2012. aastal 2,7 % SKPst, 2013. aastal 2,5 % SKPst ja 2014. aastal 1,9 % SKPst. Komisjoni talituste 2012. aasta ajakohastatud kevadprognoosi põhjal on valitsemissektori eelarvepuudujäägi eesmärgid, mis vastavad struktuurse eelarvepositsiooni taotletud parandamisele, 2012. aastal 6,3 % SKPst, 2013. aastal 4,5 % SKPst ja 2014. aastal 2,8 % SKPst.

Veel soovitati Hispaania ametiasutustel rakendada 2012. aasta eelarve ja autonoomsete piirkondade tasakaalustamiskavade raames vastu võetud meetmed ning võtta 2012. aasta juuli lõpuks vastu väljakuulutatud mitmeaastane eelarvekava aastateks 2013−2014, mis hõlmab keskpika perioodi eelarvestrateegiat, milles on üksikasjalikult esitatud struktuurimeetmed, mida komisjoni talituste 2012. aasta ajakohastatud kevadprognoosi kohaselt on vaja ülemäärase eelarvepuudujäägi kõrvaldamiseks 2014. aastaks. Samuti soovitati neil viivitamata võtta 2012. aastal vastu lisameetmed juhul, kui eelarvekavadega seotud riskid peaksid realiseeruma. Lisaks paluti Hispaanial rangelt kohaldada eelarve tasakaalu seaduse uusi läbipaistvust ja eelarve täitmise kontrolli käsitlevaid sätteid. Samuti palus nõukogu Hispaanial kooskõlas Euroopa poolaasta raames antud riigipõhiste soovitustega asutada sõltumatu fiskaalinstitutsiooni, mis tegeleks analüüside koostamise, nõustamise ja eelarvepoliitika järelevalvega, järgida oma keskpika perioodi eelarveraamistiku siduvust ja jälgida aastaringselt, et eelarve-eesmärkidest peetakse kinni valitsemissektori kõigil tasanditel.

2. Võetud meetmete hindamine

Käesolev hinnang põhineb komisjoni talituste 2012. aasta sügisprognoosil. Hinnangus võetakse arvesse majandus- ja eelarvesuundumusi pärast 10. juulit 2012, kui anti välja nõukogu viimane soovitus ELi toimimise lepingu artikli 126 lõike 7 alusel.

Komisjoni talituste 2012. aasta sügisprognoosi kohaselt väheneb reaalne SKP nii 2012. kui ka 2013. aastal 1,4 % ja kasvab 2014. aastal 0,8 %. Nõukogu viimase ELi toimimise lepingu artikli 126 lõike 7 alusel tehtud soovituse ajal prognoositi, et reaalne SKP väheneb 2012. ja 2013. aastal vastavalt 1,9 % ja 0,3 %. Kuna loodeti, et majandus taastub kiiremini ja suuremal määral, prognoositi, et SKP reaalkasv ulatub 2014. aastal 1,1 %ni. 2012. aasta veidi vähem negatiivne kasvuprognoos on tingitud peamiselt mõnevõrra vastupanuvõimelisemast sisenõudlusest, mis on tingitud sellest, et eelarve konsolideerimisel on olnud aeglasem mõju, kui prognoositi nõukogu viimase soovituse ajal, mis tehti ELi toimimise lepingu artikli 126 lõike 7 alusel. 2013. ja 2014. aasta osas põhines nõukogu soovitus eeldusel, et poliitikat ei muudeta, samas kui komisjoni talituste 2012. aasta sügisprognoosis võeti arvesse ka 2013–2014 aasta eelarvekavas ja 2013. aasta eelarves sisalduvaid täiendavaid konsolideerimismeetmeid.

Komisjoni talituste 2012. aasta sügisprognoosi kohaselt peaks valitsemissektori eelarve puudujääk vähenema 2011. aasta tasemelt 9,4 % SKPst (8,9 % SKPst, arvates maha pankadesse 2011. aastal tehtud kapitalisüstid) 2012. aastal 8,0 %-le SKPst, või 7,0 %-le SKPst, arvates maha 2012. aastal pankadesse tehtud kapitalisüstide mõju. See on võrreldav valitsuse ja ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames antud muutetud soovituse eesmärgiga 6,3 % SKPst. Hoolimata sellest, et prognoositi eesmärgi täitmisest kõrvalekaldumist, korvaks eelarvepositsiooni prognoositud halvenemist esmase eelarvepositsiooni oluline paranemine ligikaudu 2½ protsendipunkti võrra (ilma 2012. aastal pankadesse tehtud kapitalisüstideta), võttes arvesse majanduse kahanemist ligikaudu 1½ protsenti. Et korvata tõenäolist kõrvalekaldumist eelarvepuudujäägieesmärgist, võttis Hispaania kooskõlas nõukogu soovitusega 13. juulil 2012 vastu täiendavad konsolideerivad meetmed mahus ligikaudu 1¼ % SKPst. Koos varasemate 2011. aasta detsembri paketis sisalduvate konsolideerimismeetmetega, 2012. aasta eelarveseaduse ja piirkondlike tasakaalustamiskavadega võeti 2012. aastaks vastu meetmeid kokku mahus ligikaudu 5¼ % SKPst. Märkimisväärne osa kõnealustest meetmetest (üle 1½ % SKPst) ei olnud siiski püsivat laadi. Erinevad maksutõusud olid ainult ajutised või toodi maksude tasumine ajaliselt ettepoole. Jõulupreemia likvideerimine avalikus sektoris oli samuti piiratud ainult 2012. aastaga. Kõnealuse suure konsolideerimise oleks osaliselt nullinud tulu suur alalaekumine, mis on seotud väiksemat maksutulu andvate majanduskasvu komponentide ja tööturu olukorra suurema halvenemise, suuremate intressimaksete ja sotsiaaltoetustega, mis on seotud 2011. aasta detsembris otsustatud pensionide suurenemisega. Peale selle on sarnaselt varasemate aastatega märke, et mitmed piirkonnad tõenäoliselt ei suuda jälle eelarve-eesmärke täita.

Arvates välja tsüklilised tegurid ning ühekordsed ja muud ajutised meetmed, nähakse komisjoni talituste 2012. aasta sügisprognoosis ette struktuurse eelarvepositsiooni paranemine 1,2 protsendipunkti, jõudes 2012. aastaks -6,3 % tasemele SKPst (ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames antud muudetud soovituses nõuti struktuurse positsiooni parandamist 2,7 % SKPst). Majanduse potentsiaalse kasvu allapoole korrigeerimise tagajärjel pärast nõukogu viimast artikli 126 lõike 7 alusel tehtud soovitust tuleks struktuurset positsiooni 2012. aastal parandada 0,1 protsendipunkti võrra enam. Peale selle mõjutas struktuurse positsiooni muutust negatiivselt tulu alalaekumine (st võrreldes SKP muutustega, kasutades tulu standardelastsust), mis moodustas ligikaudu 1½ protsendipunkti SKPst. Üldiselt, võttes arvesse tulu alalaekumist, tuleks struktuurset positsiooni parandada kokku 2¾ protsendipunkti – see oleks kooskõlas nõukogu soovituses nõutuga.

2013. aastaks prognoosivad komisjoni talitused 2012. aasta sügisprognoosis, et valitsemissektori puudujääk väheneb 6 %ni SKPst; nii valitsusel kui ka ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames antud muudetud soovituses oli kõnealuseks eesmärgiks 4,5 % SKPst. Esmane eelarvepositsioon peaks paranema 1,8 protsendipunkti (ilma panga rekapitaliseerimismeetmeteta), võttes arvesse majanduse prognoositavat langust 1,4 %. Järgides nõukogu viimast ELi toimimise lepingu artikli 126 lõike 7 alusel tehtud soovitust, esitas Hispaania valitsus 2012. aasta augustis mitmeaastase eelarvekava aastateks 2013–2014. 2013. aasta kohta puudusid kavas siiski täpsustused uute tulumeetmete kohta võrreldes sellega, millest oli juba teada antud 2012. aasta juuli paketis. 2013. aasta eelarveseaduse eelnõus, mis esitati septembris, olid mõned uued meetmed, millest ei olnud varem teatatud (nt omandimaksu pikendamine ühe aasta võrra). Kokku peaks kaalutlusõiguse alusel võetavate meetmete mõju eelarvele olema 2013. aastal ligikaudu 1¼ % SKPst kulude poolel ja ligikaudu 1 % SKPst tulude poolel. Eelarve-eesmärgist prognoositav kõrvalekaldumine 1½ % SKPst 2013. aastal on osaliselt selgitatav halvema lähtepositsiooniga, mis kandus eelmisest aastast üle. 2013. aasta eelarveseadus põhineb siiski samuti optimistlikel makromajanduse eeldustel, mille kohaselt kahaneb reaalne SKP ainult 0,5 % ja tööturg stabiliseerub. See tähendab selget riski, et tulu-eesmärke jälle ei täideta ja sotsiaaltoetusi kulub plaanitust rohkem. Peale selle tundub, et eelarveseaduse eelnõus alahinnatakse sotsiaaltoetuste (sealhulgas pensionid ja töötushüvitised) suurenemist. Piirkondade jaoks on peamisteks konsolideerimismeetmeteks 2013. aastal kärped tervishoius ja hariduses, mis kajastuvad 2013.–2014. aasta eelarvekavas. Praegu siiski puudub teave kõnealuste kavandatud meetmete tegeliku rakendamise kohta piirkondlikes eelarvetes.

Komisjoni talituste 2012. aasta sügisprognoosi kohaselt peaks struktuurne puudujääk vähenema veel 2,3 protsendipunkti ja jõudma 2013. aastal 4,0 %ni SKPst, mis üldjoontes vastab nõukogu viimasele ELi toimimise lepingu artikli 126 lõike 7 alusel tehtud soovitusele parandada struktuurset positsiooni 2,5 % SKPst. Ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames antud muudetud soovituste ja komisjoni talituste 2012. aasta sügisprognoosi aluseks olevate potentsiaalse majanduskasvu prognooside erinevuse tõttu tuleks struktuurset positsiooni parandada 0,1–0,2 protsendipunkti rohkem.

2014. aastaks loodetakse komisjoni talituste 2012. aasta sügisprognoosis majanduse väljavaadete paranemist, nii et SKP reaalkasv jõuab plusspoolele. See ei oleks piisav, et õnnestuks valitsemissektori eelarvepuudujääki täiendavalt kärpida, mis prognooside kohaselt ulatub 6,4 %ni SKPst (eesmärk on 2,8 % SKPst). Lisaks baasmõjule kajastab prognoositud kõrvalekaldumine peamiselt varasematel aastatel võetud ajutiste meetmete lõppemist, asjaolu, et 2014. aastaks kavandatud konsolideerimismeetmeid ei olnud piisavalt täpsustatud augustis avaldatud mitmeaastases eelarvekavas ja seepärast ei saanud neid võtta arvesse komisjoni talituste prognoosis, ning et majanduskasvu aluseks on jätkuvalt vähem maksutulu andvad komponendid, nii et maksutulu ei kasva samal määral nominaalse SKPga. Intressimaksed jätkavad samuti suurenemist suurema võlakoorma tõttu.

Eelarve struktuurne puudujääk 2014. aastal prognooside kohaselt suureneb 1,3 protsendipunkti (soovitus oli seda vähendada 1,9 % SKPst). Nõukogu viimase ELi toimimise lepingu artikli 126 lõike 7 alusel tehtud soovituse ja komisjoni talituste 2012. aasta sügisprognoosi aluseks olevate potentsiaalse majanduskasvu prognooside erinevuse tõttu peaks struktuurse positsiooni parandamine olema 2014. aastal 0,1–0,2 protsendipunkti suurem. Sellega jääb struktuurse positsiooni parandamine 3 protsendipunkti alla nõukogu soovituse taseme. Tulu ootamatu alalaekumisega korrigeerimine vähendaks seda lõhet veelgi, kuna teatavad tulukomponendid ei järgi kasvuteed, mis SKP nominaalkasv. Võttes siiski arvesse, et 2014. aasta kohta on seni täpsustatud väga vähe või väga üksikuid meetmeid, ei ole praeguses etapis võimalik täielikult hinnata 2014. aasta meetmete tõhusust.

Nõukogu 2012. aasta juuli artikli 126 lõike 7 kohases soovituses paluti, et Hispaania kohaldaks rangelt eelarve tasakaalu seaduse uusi sätteid seoses läbipaistvuse ja eelarvetäitmise kontrolliga ning asutaks sõltumatu fiskaalinstitutsiooni, mis tegeleks analüüside koostamise, nõustamise ja eelarvepoliitika järelevalvega ning jälgiks eelarve-eesmärkidest kinnipidamist valitsemissektori kõigil tasanditel. Seoses eelarve tasakaalu seadusega on tehtud edusamme, eriti piirkondlike omavalitsuste poolt fiskaalandmete esitamisel, mis kujutab endast sammu edasi suurema fiskaalläbipaistvuse suunas. Võttes siiski arvesse piirkondlike haldusasutuste probleeme uue aruandlusmenetluse kasutuselevõtul, tuleb aruandluse kvaliteedi ja ühtsuse usaldusväärsuse saavutamiseks teha veel tööd. Kriitiliselt vaadeldes tundub eelarve tasakaalu seaduse ennetavate ja korrigeerivate sätete rakendamine olevat ebapiisav. Seni ei ole ametlikult kordagi käivitatud varase hoiatamise mehhanismi ega algatatud korrigeeriva meetme võtmist, kuigi mitmel autonoomsel piirkonnal on selge oht, et nad ei täida 2012. aastal fiskaaleesmärke. Mis puutub sõltumatu fiskaalinstitutsiooni asutamisesse, siis Hispaania valitsus tegi 27. septembril otsuse luua kõnealune asutus. Selle õigused ja juhtimisstruktuur on praegu kindlaksmääramisel. Asutus luuakse 2013. aastal, kui asjakohane asutuse loomist käsitlev seadus on vastu võetud.

3. Kokkuvõte

Praeguse teabe alusel näib, et Hispaania on võtnud tõhusaid meetmeid, millega liigutakse 2012. ja 2013. aastal piisavalt ülemäärase puudujäägi kõrvaldamise suunas nõukogu poolt 10. juulil 2012 täpsustatud ulatuses. Eelkõige on Hispaania võtnud vastu märkimisväärses mahus konsolideerimismeetmeid, mis moodustavad 2012. aastal ligikaudu 5¼ % SKPst ja ulatuvad 2013. aastal 2¼ %ni SKPst. Korrigeerides potentsiaalset majanduskasvu ja tulu alalaekumist, kuna majanduskasv tuleneb vähe makse andvatest komponentidest, vastab struktuurse positsiooni prognoositud aastane paranemine sellele, mida on nõukogu 2012. ja 2013. aasta puhul nõudnud. Eelarve tasakaalu seaduse sätteid, mis käsitlevad kavandatud varase hoiatamise ja korrigeerivat mehhanismi, mille eesmärk on vähendada autonoomsete piirkondade kõrvalekaldumist eelarve-eesmärkidest, ei ole 2012. aastal tõhusalt rakendatud. Piirkondlikul tasandil võiks see tekitada uusi eelarvekõrvalekaldeid. 2013. aastal on selge oht, et nominaalpuudujäägi eesmärke ei saavutata, mis osaliselt tuleneb optimistlikust makromajanduslikust stsenaariumist, mis on aluseks 2013. aasta eelarveseadusele, ja sotsiaalkindlustuse optimistlikest prognoosidest.

2014. aasta osas tundub, et Hispaania ei ole veel võtnud piisavaid meetmeid, et parandada struktuurset positsiooni nõutud määral. Augustis avaldatud mitmeaastases eelarvekavas ei olnud esitatud piisavalt täpselt meetmed, mis toetaksid eelarvepositsiooni soovitatud mahus parandamist. Seepärast tuleb veel täiendavalt täpsustada alalisi meetmeid 2014. aasta kohta.

Võttes arvesse eespool esitatud hinnangut, kuigi tõhusaid meetmeid on võetud 2012. ja 2013. aasta jaoks, ei järgi 2014. aasta meetmed ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames antud muudetud soovitust. Käesoleva kahetise hinnangu alusel on komisjon seisukohal, et Hispaania suhtes kohaldatava ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames ei ole praegu vaja võtta täiendavaid meetmeid. Vastavalt stabiilsuse ja kasvu paktile jälgib komisjon ka edaspidi tähelepanelikult Hispaania eelarvesuundumusi.

Lisaks, mis puutub fiskaaljuhtimisse, oleks hoolimata piirkondlikul tasandil eelarvealase aruandluse valdkonnas tehtud edusammudest fiskaalläbipaistvuse suurendamiseks vaja aruanded esitada üldvalitsuse konsolideeritud tasandil vastavalt standardile ESA95 põhjalikumalt, ühtsemalt ja õigeaegsemalt. Lõpetuseks, fiskaalnõukogu loomist oleks vaja jätkata vastavalt kavandatule ja tagada selle täielik institutsionaalne ja finantsiline sõltumatus.

Peamiste makromajanduslike ja eelarveprognooside võrdlus

|| || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 || 2014

SKP reaalkasv (muutuse %) || KOM SP12 || -3,7 || -0,3 || 0,4 || -1,4 || -1,4 || 0,8

KOM KP12 || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,9 || -0,3 || 1,1

SP || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,7 || 0,2 || 1,8

SKP lõhe1 (% potentsiaalsest SKPst) || KOM SP12 || -4,2 || -4,8 || -4,2 || -4,6 || -4,8 || -2,7

KOM KP12 || -4,3 || -4,8 || -4,2 || -5,3 || -4,7 || -2,8

SP || - || - || -3,8 || -4,3 || -3,8 || -2,1

Valitsemissektori eelarve positsioon3 (% SKPst) || KOM SP12 || -11,2 || -9,7 || -9,4 || -8,0 || -6,0 || -6,4

KOM KP12 || -11,2 || -9,3 || -8,9 || -6,3 || -6,1 || -6,4

SP || - || - || -8,5 || -5,3 || -3,0 || -1,1

Esmane eelarvepositsioon (% SKPst) || KOM SP12 || -7,7 || -7,0 || -5,0 || -2,2 || -2,5 || -2,1

KOM KP12 || -9,4 || -7,4 || -6,5 || -3,1 || -2,8 || -3,1

SP || - || - || -6,1 || -2,2 || 0,2 || 2,0

Tsükliliselt kohandatud eelarvepositsioon1 (% SKPst) || KOM SP12 || -9,4 || -7,6 || -7,6 || -6,0 || -4,0 || -5,3

KOM KP12 || -9,3 || -7,3 || -6,9 || -4,1 || -4,1 || -5,1

SP || - || - || -6,9 || -3,4 || -1,4 || -0,2

Struktuurne eelarvepositsioon2 (% SKPst) || KOM SP12 || -8,7 || -7,6 || -7,5 || -6,3 || -4,0 || -5,3

KOM KP12 || -8,7 || -7,3 || -7,0 || -4,3 || -4,1 || -5,1

SP || - || - || -7,3 || -4,4 || -2,2 || -0,2

Valitsemissektori koguvõlg3 (% SKPst) || KOM SP12 || 53,9 || -61,5 || 69,3 || 86,1 || 92,7 || 97,1

KOM KP12 || 53,9 || -61,2 || 68,5 || 80,9 || 86,8 || 91,8

SP || - || - || 68,5 || 79,8 || 82,3 || 81,5

Märkused: 1 Programmi raames esitatud teabe alusel komisjoni talituste poolt arvutatud SKP lõhe ja tsükliliselt kohandatud eelarvepositsioon. 2 Tsükliliselt kohandatud eelarvepositsioon, v.a ühekordsed ja muud ajutised meetmed. 3 Finantssektori abiprogramm pankade rekapitaliseerimiseks, loodud 23. juulil 2012, seni puudub sellel mis tahes mõju valitsemissektori võla ja puudujäägi prognoosile aastateks 2012–2014. Allikas : KOM SP12 = komisjoni talituste 2012. aasta sügisprognoos; KOM KP12 = komisjoni talituste 2012. aasta ajakohastatud kevadprognoos; SP = 2012. aasta aprilli stabiilsusprogramm