KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

SISSEJUHATUS

4.1. Ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP), st Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF tagatisrahastu) 2004. aasta kogukulud olid 43 579 miljonit eurot (2003: 44 379 miljonit eurot). Diagrammidel 4.1 ja 4.2 on näidatud, milleks raha kasutati. Diagrammil 4.1 on esitatud kulutuste jaotus majanduskategooriate kaupa (otsetoetused, eksporditoetused jne). Diagrammil 4.2 on esitatud kulutused peamiste põllumajandussektorite kaupa (veise- ja vasikaliha, oliiviõli jne).

4.2. Haritava maa pindalal ja kariloomade arvul põhinevad toetused põllumajandustootjatele moodustavad suurema osa (59 %) ÜPP kulutustest. Need väljamaksed on ette nähtud eeskätt põllumajandustootjatele ÜPP hindade alandamisest tuleneva kahju hüvitamiseks.

4.3. Peaaegu kõik ÜPP kulutused sooritatakse liikmesriikide makseasutuste kaudu. Tootjatele toetuste maksmine toimub järgneva menetluse alusel: a) põllumajandustootjad esitavad aasta enne toetuste maksmise tähtaega makseasutustele haritud maa pindalal, ettenähtud loomapidamisaja jooksul peetud abikõlblike kariloomade arvul jms põhinevad taotlused; b) makseasutustes läbivad kõik taotlused halduskontrolli ja taotluste valim pistelise kohapealse kontrolli peamiselt ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi (IACS) kaudu; c) makseasutus maksab taotlejale ja annab kulutuste kohta aru komisjonile, kes hüvitab kulud makseasutusele; d) makseasutuse raamatupidamist ja makseid kontrollib sõltumatu audiitor (tõendav asutus), kes esitab komisjonile aruande eelarveaastale järgneva aasta veebruaris; e) kõnealuse aasta 30. aprilliks peab komisjon jõudma otsusele (raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine), kas kiita raamatupidamine ja auditiaruanded heaks, paluda esitatud aruandeid täiendada või küsida lisateavet; (1) f) seejärel võib komisjon makseasutuste poolt makstud toetused läbi vaadata. Kui nende puhul on eeskirju eiratud või on finantskontroll olnud nõrk, võib komisjon otsustada, et osa kuludest tuleb kanda asjaomastel liikmesriikidel endil ja neid ei hüvitata ELi eelarvest (ühenduse kõnepruugis kuulutab komisjon sellised kulutused “raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise raames lubamatuks”), st vähendab vastavalt makseasutustele väljamakstavat summat (vt punkt 4.22).

ERIHINNANG KINNITAVA AVALDUSE KONTEKSTIS

Auditi ulatus

4.4. Auditi eesmärk oli aidata kaasa põllumajandusvaldkonnale eraldi hinnangu andmise teel kontrollikoja kinnitava avalduse koostamisele üldeelarve kohta, et saada kinnitust kontrollisüsteemide toimimise ja tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Järgides nimetatud eesmärki: a) hindas kontrollikoda IACSi toimimist (pindalatoetuste ja loomapidamise toetuste järelevalvesüsteemi); maksetejärgseid kontrolle ning põllumajandustoodete doteeritud ekspordi füüsilisi kontrolle (teiste põllumajandusvaldkonna kululiikide peamised järelevalvesüsteemid) (vt punktid 4.6–4.14); b) uuris kontrollikoda komisjoni raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise otsust 2004. aasta kulude kohta ning 2004. aastal tehtud vastavusotsuseid, mis on seotud varasematel aastatel abisaajatele tehtud väljamaksetega (vt punktid 4.15–4.25); c) kontrollis vahetult valimisse kuuluvaid tehinguid (vt punkt 4.26); d) tutvus põllumajanduse peadirektori iga-aastase tegevusaruande ja avaldusega ning kontrollis sisekontrolli standardite rakendamist komisjonis (vt punktid 4.27–4.34).

4.5. Punktides 4.35–4.54 esitatakse ülalmainitud tõendusmaterjalil põhinev kontrollikoja hinnang ÜPP raames tehtud kulutuste seaduslikkusele ja korrektsusele. Tähelepanekud raamatupidamise usaldusväärsuse kohta on esitatud 1. peatüki punktides 1.12, 1.13, 1.15 ja 1.16.

Järelevalve- ja kontrollisüsteemid

Ühtne haldus- ja kontrollisüsteem

4.6. Ühtne haldus- ja kontrollisüsteem (Integrated Administrative and Control System — IACS) on pindalatoetuste ja loomapidamise toetuste kavade peamine juhtimise ja kontrolli vahend ja katab 59 % põllumajandusvaldkonna kuludest. Süsteemi kuuluvad põllumajandusettevõtete ja abitaotluste elektrooniline andmebaas, põllumajandusmaa maatükkide identifitseerimise ning loomade identifitseerimise ja registreerimise süsteemid, samuti halduskontrollide ja kohapealsete kontrollide koordineeritud süsteem. Mitme teise ühenduse toetuskava alusel esitatavad taotlused peavad olema selle süsteemiga vastavuses.

4.7. 2004. aastal jätkas kontrollikoda IACSi toimimise uurimist veel nelja liikmesriigi viies makseasutuses, (4) samuti jätkati tööd Portugali osas tehtud järelauditiga kahe makseasutuse ühinemise järel. Viies külastatud makseasutuses võib IACSi kontrolle pidada üldiselt toimivaks ja rahuldavaks, välja arvatud Kreekas (vt lisa 2 ); IACSi toimimine on võrreldav eelmistel aastatel auditeeritud makseasutustega, kuigi riskianalüüsi, halduskontrollide ja kohapealsete kontrollide osas on veel arenguruumi. 4.7. Kuigi komisjon peab mõningaid kontrollikoja 2. lisas esitatud hinnanguid liiga karmiks, ühtivad tema auditeerimistulemused üldiselt kontrollikoja järeldustega, ning alates 2005. aastast toimub täiendav edasiminek seoses geoinfosüsteemide rakendamisega, mis on 1. jaanuarist kohustuslikud. Määrus nr (EÜ) nr 118/2004, millega muudetakse ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi (IACS) käsitlevaid õigusakte alates 2004. aastast, parandab üldjoontes juba niigi rahuldavat olukorda veelgi.

4.8. Enam kui seitse aastat pärast täieliku rakendamise tähtaega ei suuda IACS Kreekas endiselt tagada pindalatoetuste ja loomapidamistoetuste väljamaksete (5) puhul nende seaduslikkust ja korrektsust (vt ka punkti 4.28 alapunkt b komisjoni reservatsiooni kohta seoses IACSi rakendamisega Kreekas ja punkt 4.44 kontrollikojapoolse tehingutekontrolli tulemuste kohta). Puuduste ja nõuete täitmatajätmise peamised põhjused on: a) põllumajandustootjate ühendused kontrollivad kõigi andmete sisestamist arvutisüsteemi. Süsteemi andmed ei ole turvaliselt kaitstud ning tootjate ühendused saavad neid igal ajal enne väljamakse tegemist muuta ning muudavadki. Arvutisüsteem ei registreeri, millal ja miks esialgsetesse andmetesse muudatusi tehakse. 2004. aasta kulutuste osas muutsid põllumajandustootjate ühendused 22 000 maatüki andmeid rohkem kui viis kuud pärast taotluste esitamise perioodi lõppu. Analüüs näitab, et nende ebaseaduslike muudatuste arvatav rahaline mõju on vähemalt 10 miljonit eurot ning mõju kogu taotlusperioodi jooksul võib olla oluliselt suurem; b) kohapealsete kontrollide kvaliteet on madal. Kontrollitulemusi dokumenteeritakse väga halvasti või ei dokumenteerita üldse, või ei ole tulemustest aruandmine usaldusväärne. Makseasutuse poolt läbiviidud korduvkontrollide käigus leidis vaid üks kolmandik esialgsete kontrollide tulemustest kinnitust. Mõnede aruannete puhul tundub, et need ei põhine tegelikel kontrollidel. (6) 4.8. Arvestades IACSi olukorda Kreekas, on komisjon juba korrapäraselt kohaldanud märkimisväärseid finantskorrektsioone (1999. aastast 2004. aastani 384 miljonit eurot). Lisaks sellele algatas komisjon 2002. aastal Kreeka suhtes rikkumismenetluse. Euroopa Kohus langetas 2004. aastal otsuse Kreeka kahjuks. Lisaks sellele kehtestati 2003. ja 2004. aastal pärast põllumajanduse peadirektoraadi peadirektori reservatsiooni tema aastaaruandele konkreetne tegevuskava, mis koosnes täiustatud auditeerimisprogrammist ja muudest järelevalvemeetmetest. 2004. aastal korraldati IACSi ja IACSiga seotud meetmetega seoses 9 külastust Kreekasse. Tänu nendele komisjonipoolsetele meetmetele ning uue makseasutuse rajamisele Kreekas (Opekepe) on tehtud jõudsaid edusamme, nii et 2004. aasta lõpuks (majandusaasta 2005) olid IACSi erinevad elemendid paigas. Komisjon jätkab tegevust, et teha kindlaks ja hinnata IACSi toimimise ülejäänud puudusi Kreekas ning kohaldada asjakohaseid finantskorrektsioone. Seoses kontrollikoja nimetatud eksimustega on komisjon korduvalt kritiseerinud põllumajandustootjate liitude rolli nõudemenetluses ja järelevalve nõrkust. Komisjon esitas Kreeka ametiasutustele 2004. aasta juuni kirjas ametliku nõude toetuste taotlemise uue korra rakendamiseks, millega väheneb sõltuvus põllumajandustootjate liitudest. Seda teemat, nagu ka kohapealsete kontrollide ebapiisavat kvaliteeti, mille komisjon on juba tuvastanud, käsitletakse käimasolevate raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmisega seotud järelepärimiste raames.

Maksejärgsed kontrollid määruse (EMÜ) nr 4045/89 (7) kohaselt — tegemata tööd ja ebapiisav teave läbiviidud kontrollide tulemuste kohta

4.9. Liikmesriikidelt nõutakse rea ÜPP toetuste puhul, sealhulgas eksporditoetuste, töötlemis- ja ümberkujundamistoetuste, puuvilla-, oliiviõli- ja tubakatöötlemise toetuste ning mõnede maaelu arendamise kulutuste, kokku umbes 37 % põllumajandusvaldkonna kulutuste puhul iga-aastast majandusdokumentide maksejärgse kontrolli programmide läbiviimist. Liikmesriigid peavad veenduma, et tehingud on aset leidnud ning korrektselt sooritatud, ning võtma meetmeid eeskirjade eiramise või lohakuse tõttu alusetult makstud summade tagasinõudmiseks.

4.10. Komisjon analüüsib igal aastal liikmesriikide poolt esitatavaid dokumente ja võib külastada mõnda liikmesriiki, et kontrollida määruse rakendamist kohapeal. Kontrollikoda uuris komisjonipoolset määruse (EMÜ) nr 4045/89 raames toimuvate kontrollide järelevalvet ning leidis, et: 4.10.

a) liikmesriikide aruannete analüüsist on vähe kasu, sest praegune määrus ei nõua koordineerivatelt asutustelt statistika esitamist sellises vormis, mis võimaldaks olulist ja kasulikku analüüsi (nt eksimuste määrad erinevate kululiikide kaupa); a) Komisjon leiab, et liikmesriikide esitatud aruanded sisaldavad väärtuslikku teavet, kuigi nõustub, et aruandlust seoses määrusega (EMÜ) nr 4045/89 saaks parandada. Tal on kavas teha ettepanek komisjoni määruse (EÜ) nr 4/2004 sellekohaseks muutmiseks. Eelkõige seatakse tulemustest teadaandmiseks sisse tabelid, kuhu saab märkida nende arvu, väärtuse ja laadi ning kus on võimalik tulemusi analüüsida. Peale selle nähakse ette uued moodused tegemata tööde tuvastamiseks ja aruandluseks, nii et aruandlusperioodi jooksul lõpule viimata kontrollimisi saab jätkata järgnevate aruandlusperioodidega seotud aruannetes.

b) 2003. aastal uuris kontrollikoda maksejärgsete kontrollide rakendamist üheteistkümnes liikmesriigis ja järeldas, et täielikult rahuldavad olid neist vähem kui üks kolmandik. (8) Komisjon reageeris sellega, et külastas 2004. aastal kolme liikmesriiki, kusjuures esimest korda alates 2001. aasta jaanuarist oli külastuse eesmärgiks maksejärgsete kontrollide põhjalik uurimine. Lisaks sellele tegeleb komisjon eksporditoetuste (mis moodustavad ligikaudu 25 % nimetatud kontrollidega kaetavatest kuludest) raamatupidamisaruannete kontrollimise ja heakskiitmise auditi raames regulaarselt maksejärgsete kontrollide eri aspektidega; b) Pärast kontrollikoja 2003. aasta aastaaruannet, milles tehti samalaadne märkus, võttis komisjon täiendavaid meetmeid olukorra parandamiseks. Isegi kui mõningaid neist kontrollidest ei loeta täiesti rahuldavaks, leiab komisjon, et maksejärgsete kontrollide keerukuse tõttu võib sageli leida arenguruumi, seadmata samas kahtluse alla teostatud kontrollide väärtust. 2004. aastal korraldas põllumajanduse peadirektoraat 3 külastust (Belgiasse, Kreekasse ja Portugali) määruse (EMÜ) nr 4045/89 kohaldamise asjus, mis hõlmasid üldisi aspekte, st aastaaruandeid, riskianalüüsi ja kontrolliprogrammi. 2005. aastal toimub veel 6 külastust, mille käigus kontrollitakse kontrollikoja konkreetseid järeldusi. Lisaks on komisjon 2005. aastal vastavusauditite raames pannud täiendavat rõhku määruse (EMÜ) nr 4045/89 kontrollidele.

c) endiselt esineb liikmesriikides viivitusi maksejärgsete kontrollide iga-aastaste programmide lõpuleviimisel, mida kontrollikoda tõi esile oma 2003. aasta aastaaruandes. (9) 2004. aasta lõpul ei olnud liikmesriikide aastaaruannete andmetel lõpule viidud peaaegu 40 % kavandatud kontrollidest. c) Komisjon tunnistab, et maksejärgsete kontrollide teostamisel on teatavates liikmesriikides esinenud viivitusi. Enamiku liikmesriikide kavandatud kontrollimiste arv ületab märkimisväärselt nõutud minimaalset arvu. Selle põhjal on puudujääk alla 40 %. Kuigi mõned kontrollid ei ole kontrolliperioodi lõpuks teostatud, tuleb neid jätkata ja lõpule viia järgmisel kontrolliperioodil. Komisjon uurib põhjuseid, miks ei suudetud teatavates liikmesriikides kontrolliprogramme õigeaegselt lõpule viia, ning nõuab liikmesriikidelt vajaduse korral selgitusi.

Diagrammil 4.3 on näidatud liikmesriikide poolt esitatud viimase kuue aruandeperioodi jooksul läbiviidud kontrollide ja leitud eeskirjade eiramiste hulk. Arvestades, et andmed ei võimalda analüüsi summade või kululiikide järgi, pole võimalik teha järeldusi eeskirjade eiramise sageduse varieerumise olulisuse ja põhjuste kohta. Graafik 4.3 Liikmesriigid annavad aru määrusega (EMÜ) nr 4045/89 ettenähtud kontrollide käigus avastatud eeskirjade eiramiste kogusummast, mis 2001/2002. aasta kontrolliprogrammi puhul ulatus 23,4 miljoni euroni.

Põllumajandustoodete doteeritud ekspordi füüsiline kontroll (10) — kontrollitud tehingute väärtus ja eeskirjade eiramise rahaline ulatus pole teada

4.11. ELi põllumajandustoodete eksportijatele makstavad eksporditoetused katavad ELi siseturu ja maailmaturu hindade vahe ning võimaldavad suunata ELi ületoodangut maailmaturgudele. 2004. aastal oli eksporditoetuste kogusumma 3,6 miljardit eurot ehk 7,5 % ÜPP kulutustest (2003. aastal 8,3 %). Liikmesriikidelt nõutakse 5 % ekspordi füüsilist kontrollimist, et tagada selle õiget kirjeldamist ja taotletava toetuse saamise tingimustele vastamist. Komisjon jälgib liikmesriikide poolt läbiviidavate kontrollide hulka ja kvaliteeti.

4.12. 2004. aastal külastas komisjon seitset liikmesriiki, et hinnata füüsiliste kontrollide tulemuslikkust. Komisjoni peamised esialgsed auditileiud annavad tunnistust puudustest, mis on seotud: a) kvaliteedi ja/või sagedusega; b) kaubasaadetiste valikumenetlusega; c) eelneva teavitamisega; d) statistikaga. Neid erineva tähtsusega puudusi ei leitud kõigis külastatud liikmesriikides. 4.12. Nagu kontrollikoda väidab, on need märkused esialgset laadi ning komisjon saab oma lõpliku seisukoha vastu võtta alles pärast seda, kui liikmesriigid on kasutanud oma vastamisõigust.

4.13. Komisjon ei suutnud anda teavet füüsiliselt kontrollitud tehingute väärtuse ja tuvastatud eeskirjade eiramise rahalise ulatuse kohta. 2004. aastal võttis komisjon vastu määruse, mis nõuab liikmesriikidelt sellise teabe esitamist alates 2005. aasta aruandest. Tabelis 4.1 võetakse kokku aastatel 2001–2003 kontrollitud deklaratsioonide ja tuvastatud eeskirjade eiramise juhtude arv. 4.13. Pärast kontrollikoja soovitust, mis tehti esimest korda tema 2002. aasta aastaaruandes, reageeris komisjon aegsasti, võttes vastu määruse (EÜ) nr 1454/2004, milles sätestatakse, et alates 2005. aastast peavad liikmesriigid edastama kontrollitud tehingute väärtuse ning teatama 200 eurost suurematest eeskirjade eiramistest. Kuni 2005. aastani sõltus teave eeskirjade eiramiste väärtuse kohta määruse (EÜ) nr 595/91 artiklis 3 viidatud liikmesriikide poolt OLAFile esitatava eeskirjade eiramiste teatise usaldusväärsusest ega sisaldanud eeskirjade eiramisi, mis jäid alla 4 000 euro.

4.14. Komisjoni 2004. aasta tegevusaruanne sisaldab teavet esitatud ekspordideklaratsioonide arvu, liikmesriikide poolt kontrollitud deklaratsioonide ja leitud eeskirjade eiramise juhtude arvu kohta. Selles ei viidata liikmesriikide füüsiliste kontrollide tulemuslikkuse komisjonipoolse hindamise tulemustele ega sellele, kuivõrd on neist võimalik andmetele kinnitust saada. 4.14. Määrusest (EMÜ) nr 386/90 saadud kinnitus on peadirektori saadud üldise kinnituse lahutamatu osa, nagu on selgitatud aasta tegevusaruandes (punkt 4.2.2). Vt ka vastust punktidele 4.29–4.31.

Raamatupidamisarvestuse kontrollimine ja heakskiitmine

Raamatupidamise kontrollimine ja heakskiitmine

4.15. Kontrollikoda kontrollis: a) tõendavate asutuste aruandeid 25 makseasutuse kohta (vt tabel 4.2 ), mille tehinguid kontrolliti (vt punkt 4.26), ja kõigi makseasutuste aruandeid, mille raamatupidamisarvestuse suhtes tehti märkustega järeldusotsused; b) komisjoni otsust raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise kohta; c) komisjoni eelmistest aastatest edasi lükatud raamatupidamise kontrollimise ja heakskiitmise juhtumeid. (11)

Tabel 4.1 — Määrus (EMÜ) nr 386/90: füüsiliste kontrollide arv ja avastatud eeskirjade eiramised (12) 2003 2002 2001 Eeskirjade eiramised Füüsilised kontrollid Eeskirjade eiramised Füüsilised kontrollid Eeskirjade eiramised Füüsilised kontrollid Hispaania 23 4 786 59 6 816 12 7 965 Saksamaa 20 6 644 61 8 476 63 9 713 Prantsusmaa 8 3 459 19 3 642 12 4 290 Taani 8 1 470 22 1 631 33 1 827 Iirimaa 6 872 3 724 6 707 Belgia 2 2 776 2 2 891 3 3 440 Portugal 2 494 2 363 3 505 Madalmaad 1 7 229 0 8 192 0 7 857 Soome 1 668 0 689 0 742 Itaalia 0 4 618 0 5 491 0 5 513 Kreeka 0 1 418 0 2 570 0 2 987 Ühendkuningriik 0 976 0 1 131 0 1 435 Austria 0 835 0 1 016 0 1 066 Rootsi 0 242 0 254 0 286 Luksemburg 0 0 0 0 0 4 Kokku 71 36 487 168 43 886 132 48 337 Allikas: Komisjoni koostatud “Liikmesriikide 2003. aasta aruannete kokkuvõte” ja “Liikmesriikide 2002. aastaaruannete kokkuvõte” Põllumajanduse peadirektoraat D03.

Tabel 4.2 — Makseasutused 2004. aastal deklareeritud kulutuste järgi Nr Liikmesriik Makseasutus Deklareeritud summad miljonites eurodes Osakaal kogusummast Raamatupidamise kohta tehti märkus Kulusid jäeti ühenduse rahastamisest välja (13) 1 Prantsusmaa ONIC 4 413,80 10,19 2 Itaalia AGEA 3 835,46 8,86 × × 3 Ühendkuningriik RPA 2 854,11 6,59 4 Kreeka OPEKEPE 2 781,44 6,42 × 5 Prantsusmaa OFIVAL 1 897,26 4,38 6 Iirimaa DAF 1 820,73 4,20 7 Hispaania Andalucia 1 709,70 3,95 8 Taani EU-direktoratet 1 215,85 2,81 9 Austria AMA 1 101,64 2,54 10 Saksamaa Bayern, Landwirtschaft 1 074,15 2,48 × 11 Prantsusmaa ONIOL 1 000,20 2,31 12 Hispaania Castilla-Léon 940,67 2,17 13 Soome MMM 869,36 2,01 14 Rootsi SJV 844,25 1,95 15 Hispaania Castilla-La Mancha 810,45 1,87 16 Prantsusmaa CNASEA 802,45 1,85 × 17 Prantsusmaa ONILAIT 530,51 1,23 18 Saksamaa Nordrhein-Westfalen 475,58 1,10 × 19 Hispaania FEGA 467,09 1,08 20 Saksamaa Baden-Württemberg 440,92 1,02 × 21 Saksamaa Brandenburg 380,94 0,88 22 Madalmaad LASER 362,23 0,84 23 Ühendkuningriik NAWAD 278,70 0,64 24 Prantsusmaa FIRS 273,94 0,63 25 Belgia ABKL (Vlaamse Gemeenschap) 220,88 0,51 DAS 2004 läbinud Vahesumma (14) 31 402,32 72,51 26 Saksamaa Niedersachsen 795,90 1,84 27 Portugal INGA 754,26 1,74 × 28 Belgia BIRB 617,65 1,43 29 Hispaania Extremadura 616,27 1,42 30 Ühendkuningriik SERAD 614,59 1,42 31 Hispaania Aragón 520,32 1,20 32 Madalmaad PZ 448,82 1,04 33 Saksamaa Hamburg-Jonas 439,64 1,02 34 Saksamaa Mecklenburg-Vorpommern 407,74 0,94 35 Saksamaa Sachsen-Anhalt 384,88 0,89 36 Itaalia Region Lombardie 359,66 0,83 37 Itaalia AVEPA (Veneto) 359,44 0,83 38 Hispaania Cataluña 349,54 0,81 × 39 Saksamaa Schleswig-Holstein 341,16 0,79 40 Itaalia AGREA 323,79 0,75 41 Saksamaa Sachsen 312,99 0,72 42 Madalmaad HPA 297,38 0,69 43 Prantsusmaa ONIFLHOR 282,90 0,65 × 44 Saksamaa Thüringen 282,21 0,65 45 Ühendkuningriik DARD 281,61 0,65 46 Prantsusmaa ONIVINS 245,19 0,57 47 Belgia Région Wallonne 234,40 0,54 × 48 Saksamaa Hessen 228,27 0,53 49 Saksamaa BLE 222,59 0,51 50 Itaalia ARTEA (Toscana) 187,56 0,43 51 Saksamaa Rheinland-Pfalz 187,44 0,43 52 Itaalia SAISA (ex DCCC) 185,47 0,43 53 Hispaania Canarias 164,13 0,38 54 Prantsusmaa ODEADOM 143,58 0,33 × 55 Hispaania Galicia 139,30 0,32 56 Hispaania Valencia 138,36 0,32 57 Hispaania Navarra 116,35 0,27 × 58 Itaalia ENR 114,32 0,26 59 Hispaania Murcia 98,29 0,23 60 Portugal IFADAP 69,97 0,16 × 61 Hispaania Asturias 62,84 0,15 62 Madalmaad PT 58,23 0,13 63 Hispaania País Vasco 57,73 0,13 64 Hispaania Madrid 57,02 0,13 × × 65 Madalmaad DLG 56,18 0,13 66 Madalmaad PVE 42,17 0,10 67 Hispaania La Rioja 41,24 0,10 68 Austria ZA Salsburg 40,19 0,09 69 Luksemburg Ministère de l'Agriculture 37,80 0,09 × × 70 Hispaania Cantabria 34,22 0,08 71 Hispaania Baleares 25,57 0,06 72 Saksamaa Bayern, Umwelt 23,82 0,06 × × 73 Saksamaa Saarland 20,23 0,05 × 74 Ühendkuningriik FC 17,30 0,04 75 Poola ARR 11,42 0,03 76 Prantsusmaa OFIMER 9,23 0,02 77 Iirimaa DMNR 9,20 0,02 78 Saksamaa Hamburg 6,72 0,02 79 Ühendkuningriik CCW 5,63 0,01 80 Saksamaa Nordrhein-Westfalen LfEJ 4,99 0,01 81 Tšehhi Vabariik SAIF 4,94 0,01 × 82 Saksamaa Bremen 2,49 0,01 83 Prantsusmaa ACCT/SDE 1,87 0,00 × × 84 Hispaania FROM 1,68 0,00 85 Slovakkia APA 1,48 0,00 86 Saksamaa Berlin 1,40 0,00 87 Eesti PRIA 0,55 0,00 88 Leedu NPA 0,53 0,00 89 Ungari ARDA 0,51 0,00 × 90 Sloveenia AAMRD 0,07 0,00 91 Läti RSS 0,03 0,00 Vahesumma 11 903,25 27,49 Kokku 43 305,57 100,00 11 507,17 3 955,97 NB: Vahetuskursid eurotsooni mittekuuluvate liikmesriikide jaoks: Tšehhi Vabariik: 30,031; Taani: 7,4502; Eesti: 15,6466; Ungari: 247,25; Läti: 0,6960; Leedu: 3,4528; Poola: 4,0876; Slovakkia: 38,75; Sloveenia: 239,7; Rootsi: 9,1687; Ühendkuningriik: 0,6867. Allikas: Komisjoni kokkuvõttev aruanne EAGGF tagatisrahastu 2004. a raamatupidamiste kontrollimiste ja heakskiitmiste kohta.

Tõendavate asutuste töö

4.16. Tõendav asutus peab oma tegevuses olema makseasutusest sõltumatu. (15) Tõend peab põhinema menetluste uurimisel ja tehingute valimi analüüsil. Tõend peab ütlema, kas raamatupidamine on tõene, täielik ja täpne ning kas sisekontrollimenetlused on toiminud rahuldavalt. Tõendava asutuse järeldused peavad tõendi sisu kinnitama. Seaduslikkuse ja korrektsuse uurimine piirdub veendumisega selles, et makseasutus suudab tõestada vajaliku haldusstruktuuri olemasolu taotluste nõuetele vastavuse kontrollimise tagamiseks enne makse sooritamist. Tõendav asutus ei kontrolli tavaliselt ELi abisaajate poolt esitatud taotlusi kohapeal.

4.17. Komisjon püüab tagada, et tõendavad asutused auditeeriksid makseasutuste hallatavaid kulutusi korralikult. Komisjon annab tõendavate asutuste jaoks välja suuniseid (sealhulgas tehingute valimi võtmise kohta) ning vaatab läbi nende aruanded, et tagada suuniste järgimist.

4.18. Raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise otsusele lisatavas kokkuvõttes sedastab komisjon, et on tõendavate asutuste aruannete kvaliteedi ja sisuga üldiselt rahul, kuid mainib järgmiseid valdkondi, millele tõendavad asutused peaksid pöörama enam tähelepanu: ettemaksed ja tagatised; võlgnevused; eelmiste tõendavate auditite käigus avastatud raamatupidamise vigadega seotud järelmeetmed; valimivõtt ja vigade hindamine; garanteeritud maksimumkoguste kontroll ja maaelu arendamise auditeerimine. Kontrollikoda kinnitab need järeldused.

2004. aasta raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise otsus

4.19. Komisjon võttis raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise otsuse vastu 13. mail 2005. aastal. (16)15. oktoobril 2004 lõppenud eelarveaasta kohta said 71 makseasutust, kelle hallata on 32 miljardit eurot, tõendavatelt asutustelt märkusteta järeldusotsuse (vt tabel 4.2 ). Ülejäänud 20 asutuse suhtes tehti märkustega või eitav otsus, seda küll piiratud summade ulatuses. Põhjuseks oli muuhulgas kas tõendava asutuse poolt avastatud enammaksed ja abikõlbmatud kulutused, alusdokumentide puudumine, makseasutuste mõnede funktsioonide teistele asutustele delegeerimise puudulik korraldamine või mittetäieliku, vale või eksitava teabe esitamine võlgnike kohta. 4.19. Märkused ja eitavad otsused käivad valdaval enamikul juhtudest konkreetsete aspektide ja konkreetsete meetmete kohta 20 asjaomases makseasutuses. Komisjon on juba algatanud menetluse võimalike arvestatava suurusega alusetute maksete sissenõudmiseks (vt ka punkti 4.20).

4.20. Komisjon kiitis 91st makseasutusest 86 raamatupidamise heaks ning lükkas viie makseasutuse (mis vahendavad 4 miljardit eurot, 9 % deklareeritud kogukulutustest) raamatupidamisarvestuse heakskiitmise tõendavate asutuste ebatäpse või ebapiisava töö tõttu (17) edasi. Komisjon kavatseb teha 14 makseasutuse puhul (18) kokku umbes 7 miljoni euro ulatuses finantskorrektsioone.

Eelmistel aastatel heakskiidust ilma jäänud makseasutuste raamatupidamised

4.21. 2004. aastal lõpetas komisjon töö raamatupidamistega, mis jäid 2001. ja 2002. aasta finantsotsustes tõendavate asutuste töö puuduste või informatsiooni täpsustamise vajaduse tõttu heakskiidust ilma. Komisjon kiitis heaks nelja makseasutuse raamatupidamise, mis ei saanud heakskiitu 2001. aastal, ning 17 makseasutuse raamatupidamise, mis ei saanud heakskiitu 2002. aastal.

2004. aasta vastavusotsused

4.22. Vastavusotsused on tavaliselt seotud mitme aasta kulutustega ja need tehakse mõni aasta hiljem tagantjärele. Seega ei ole 2004. aasta vastavusotsustesse tehtud parandused seotud 2004. aastal tehtud ÜPP maksetega lõplikele abisaajatele. 4.22. Vastavusotsusteni viivad auditid keskenduvad eeskätt liikmesriikide poolt kehtestatud juhtimis- ja kontrollisüsteemidele. Kui kõnealused auditid ei too esile mingeid puudusi ega too kaasa süsteemide edasist täiustamist, on nad siiski asjakohased järgnevate aastate seonduvate kulude seaduslikkuse ja korrektsuse seisukohast. Nad on tõend sellest, et raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlus aitab saada soovitud mõistlikku kinnitust.

4.23. 2004. aastal võttis komisjon vastu kolm vastavusotsust seoses aastatel 1998–2003 deklareeritud kulutustega, (19) keeldudes 406 miljoni euro rahastamisest. (20) Nagu ka eelmistel aastatel, on suurem osa neist (71 %) kindla suurusega korrektsioonid. (21) Need on peamiselt seotud loomapidamise toetustega (186 miljonit eurot), puu- ja köögiviljadega (70 miljonit eurot) ja põllukultuuridega (67 miljonit eurot) ning puudutavad peamiselt Prantsusmaad (213 miljonit eurot), Itaaliat (63 miljonit eurot), Kreekat (46 miljonit eurot) ja Hispaaniat (34 miljonit eurot). Komisjon nimetas korrektsioonide peamiste põhjustena kariloomade identifitseerimise ja registreerimise süsteemi nõrkust ning kohapealsete kontrollide arvu ja kvaliteediga seotud puudusi.

Eelmiste aastate vastavusotsused

4.24. Tabel 4.3 näitab komisjoni kontrollimise ja heakskiitmise otsuste tulemusi 1991. ja hilisemate aastate lõikes. 2004. aasta lõpu seisuga ei olnud kontrollimine ja heakskiitmine lõpule viidud 1998. aastale järgnevate aastate kohta. Korrektsioonide kogusumma näol on tegemist nende kulutuste summaga kontrollitud eelarveridade ja liikmesriikide kohta, mida komisjoni hinnangul ei tuleks rahastada ühenduse eelarvest peamiselt puuduste tõttu liikmesriikide kulutuste haldamise ja kontrolli süsteemides. 4.24. Komisjoni teenistused püüavad leevendada mineviku koormat ning kõige vanematesse veel avatud juhtumitesse on 2005. aasta põllumajanduskulutuste kontrollimise programmi väljatöötamisel suhtutud erilise tähelepanuga. Olukord 2005. aasta juunis on selline, et 94,3 % 2001. aastal läbiviidud audititest (mis võimaldavad finantskorrektsioonide tegemist tagasiulatuvalt aastani 1999) ja 78,7 % 2002. aastal läbiviidud audititest (mis võimaldavad finantskorrektsioonide tegemist tagasiulatuvalt aastani 2000) on kuulutatud lõpetatuks.

4.25. Diagrammidel 4.4 ja 4.5 on esitatud komisjoni otsustega aastatel 1999–2004 (22) ette nähtud korrektsioonide jagunemine liikmesriikide ja turusektorite kaupa. Need otsused on seotud ühenduse eelarveaastate 1996–2003 kuluartiklitega.

Tabel 4.3 — Korrektsioonid raamatupidamiste kontrollimise ja heakskiitmise otsustes eelarveaastate 1991–2003 lõikes (miljonit eurot) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Deklareeritud kulutused 31 255,9 30 480,2 34 008,0 33 592,8 35 654,4 39 062,5 40 884,3 38 857,4 40 726,2 40 410,6 41 593,8 42 710,8 44 212,0 Korrektsioonide kogusumma –1 504,1 – 788,2 – 736,6 – 307,8 – 572,8 – 790,0 – 481,4 – 329,3 – 275,6 – 380,4 – 251,7 – 147,5 –37,0 millest: a) Piima lisamaksud – 979,2 – 419,7 – 230,6 –2,7 –15,1 – 215,0 – 110,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 b) Kulud, mille rahastamisest keelduti – 524,9 – 368,5 – 506,0 – 305,1 – 557,7 – 575,0 – 371,2 – 329,3 – 275,6 – 380,4 – 251,7 – 147,5 –37,0 Nende kulutuste osakaal, mille rahastamisest keelduti, kogu deklareeritud kulutustest 1,7 % 1,2 % 1,5 % 0,9 % 1,6 % 1,5 % 0,9 % 0,8 % 0,7 % 0,9 % 0,6 % 0,3 % 0,1 % Allikas: Raamatupidamiste kontrollimise ja heakskiitmise otsused eelarveaastate 1991–2003 kohta.

Kontrollikoja tehinguvalim

4.26. Kontrollikoda uuris 25 makseasutuse kulutuste (mis moodustasid kokku 72,5 % ÜPP kulutustest) ning komisjoni otsekulutuste hulgast võetud väljamaksete esinduslikku valimit. Kontrollide eesmärgiks oli saada otseseid tõendeid selle kohta, et toetus oli makstud nõuetekohaselt abikõlblikule tegevusele. Selliseid pistelisi kontrolle saab edukalt kasutada tõendite hankimisel pindalatoetustele tehtud kulutuste seaduslikkuse ja eeskirjadele vastavuse (vt punktid 4.35–4.38) ning vähemal määral loomapidamistoetuste (vt punktid 4.39–4.42) kohta, mille puhul on audiitorile tavaliselt kättesaadavad füüsilised tõendid. Erinevalt nimetatud valdkonnast on audiitoril niisugustes valdkondades nagu eksporditoetused (vt punktid 4.49 ja 4.50) või toodetud koguste alusel makstavad toetused (vt punkt 4.43) võimalik kontrollida ainult dokumente. Seda, kuivõrd niisugused dokumendid pakuvad usaldusväärset tõendusmaterjali, mõjutab nii tehingu (vt punkt 4.48) kui asjaomase kontrollisüsteemi iseloom (vt punkt 4.54).

Põllumajanduse peadirektori 2004. aasta tegevusaruanne

Mõningane paranemine võrreldes eelmise aastaga

4.27. Põllumajanduse peadirektori 2004. aasta tegevusaruanne sisaldab peadirektori avaldust, et kontrollimenetlused annavad talle kinnitust selle kohta, et 2004. aasta ÜPP tehingud on seaduslikud ja korrektsed.

4.28. Aruandes öeldakse, et: a) põllumajanduse peadirektoraat täidab üldjoontes sisekontrollinõudeid, kuigi mõnes valdkonnas on vaja veel tööd teha; (23) b) IACS võimaldab väga edukalt tagada ühenduse toetuste korrakohast kasutamist, välja arvatud Kreekas; c) väljamaksejärgsed kontrollid annavad piisava kinnituse, et asjaomased kulutused on ühenduse seadusandlusega kooskõlas; d) tõendamismenetlus annab kinnitust makseasutuste raamatupidamise täielikkuse, täpsuse ja usaldusväärsuse kohta ning teataval määral ka nende sisekontrollisüsteemide toimimise ja nende suutlikkuse kohta tagada väljamaksete seaduslikkus ja korrektsus; e) 2004. aasta kulutuste osas viiakse kontrollisüsteemide auditeerimine läbi ning tehakse otsused lõplike finantskorrektsioonide kohta kõige varem 2006. aastal; f) valitseb abikõlbmatute kulutuste rahastamise oht, ent järgmiste aastate jooksul saab neid kulutusi auditeerida vastavusmenetluse raames ja nende suhtes võib kohaldada finantskorrektsioone; (24) g) kontrollimise ja heakskiitmise menetluses tehtavad finantskorrektsioonid ja liikmesriikides tagasinõutavad summad katavad “üldise finantsriski”.

4.29. Peadirektori avalduse aluseks olevad allikad annavad piiratud teavet ja kinnitust 2004. aasta kulutuste seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. IACSi uurimistulemused käsitlevad põllumajandustootjatele tehtud maksete seaduslikkust ja korrektsust, kuid neid ei ole piisavalt kontrollitud sõltumatu asutuse poolt ja nende õigsust ei ole kinnitatud. Tõendava asutuse töö võib tuua päevavalgele probleeme makseasutuste tasandil, kuid sellele ei saa tugineda, et saada kinnitust põllumajandustootjate ja kauplejate taotluste kohta. 4.30. Et saada usaldusväärset teavet lõplikele abisaajatele tehtud maksete seaduslikkuse ja korrektsuse kohta, oleks peadirektoril vaja: a) teha korraldusi, et tõendavad asutused laiendaksid oma tööd lõplike abisaajate uurimisele, laiendades pistelisi kontrolle põllumajandustootjatele või tehes rohkem tööd, et kontrollida IACSi uurimisstatistikat ja maksejärgseid kontrolle ja kinnitada nende õigsus; (25) või b) lasta oma personalil sobiva valimivõtmise meetodi abil kontrollida aasta tehingute seaduslikkust ja korrektsust lõplike abisaajate tasandil. 4.29–4.30. Komisjon võtab seisukoha, et peadirektoril on juba piisavalt teavet, et olla mõistlikult kindel põllumajanduskulude seaduslikkuses ja korrektsuses. Nagu vastuses kontrollikoja 2003. aasta aruandele on juba märgitud, lubavad liikmesriikide makseasutuste süsteem ja akrediteerimine, iga-aastane sertifitseerimismenetlus ja mitmesuguste haldus- ja kontrollisüsteemide, sealhulgas IACSi, kohaldamine suurel määral usaldada deklareeritud kulude üle teostatavat kontrolli. Et üldist süsteemi veelgi täiustada, nähakse uues ühise põllumajanduspoliitika rahastamist käsitlevas algmääruses ette, et makseasutuste juhid allkirjastaksid edaspidi oma kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta kinnitava järeldeklaratsiooni. Teave, millele peadirektor tugineb, tuleneb mitmeaastasel lähenemisviisil põhinevast süsteemist. Seepärast ei toeta komisjon kontrollikoja pakutud tegevusvõimalusi.

4.31. Asjaolu, et peadirektori avaldus puudutab kulutusi, mida võidakse hiljem korrigeerida, ja ei näita seda, kui suurel määral võivad finantskorrektsioonid kulutusi mõjutada, ei ole kontrollikojale kinnituse saamiseks piisav. (26) Avaldus peaks eristama kulutusi, mida on kontrollitud (ja mida vajadusel on korrigeeritud või korrigeeritakse) ja mille kohta peadirektor võib anda piisava kinnituse (või seda mitte anda), ning kulutusi, mida tuleb veel kontrollida (ja võib-olla korrigeerida). 4.31. Komisjon on arvamusel, et iga-aastases tegevusaruandes ei ole sobiv eristada, nagu kontrollikoda ette paneb, juba kontrollitud kulusid ja edaspidi kontrollitavaid kulusid. Arvestades nõuetekohasuse kontrollimise ja heakskiitmise protsessi mitmeaastast olemust, oleks selline eristus suuresti meelevaldne; samuti piiraks see liikmesriikide kaitseõigust raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluses. Määruse (EÜ) nr 1258/1999 artiklis 7 sätestatud EAGGF raamatupidamisarvestuse kontrollimiseks ja heakskiitmiseks tuleb peadirektori avaldus ja sellega kaasas olev iga-aastane tegevusaruanne paigutada laiemasse reguleerivasse raamistikku. Kogu protsess on jaotatud ühest küljest iga-aastaseks raamatupidamise kontrollimiseks ja heakskiitmiseks ning teisest küljest mitmeaastaseks raamatupidamisarvestuse nõuetekohasuse kontrollimiseks ja heakskiitmiseks, mis võimaldab komisjonil ühenduse rahastamisest välja arvata kulud, mis on tekkinud vähem kui 24 kuud enne komisjoni kirjalikku teatist tema auditite tulemuste kohta asjaomasele liikmesriigile. Sellel taustal ei saa ainuüksi komisjoni talituste auditeerimistööst saada mõistlikku kinnitust ühise juhtimise all igal aastal tehtud põllumajanduskulutuste seaduslikkuse ja korrektsuse kohta, eelkõige peadirektori iga-aastase tegevusaruande kontekstis, vaid see tuleb tuletada eeldusest, et liikmesriigid täidavad oma juhtimis- ja kontrollikohustusi. Kui komisjoni auditite käigus avastatakse edasisi puudusi, määratakse kindlaks nõuetele mittevastavate kulutuste risk ja kohaldatakse vastavaid finantskorrektsioone. Raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise otsused tehakse tavaliselt mõni aasta pärast asjaomaste kulutuste tekke aastat. See on oluline osa menetlusest, mis hõlmab liikmesriikide õigust anda kontrollitulemuste kohta vastus ning see fakt on peadirektori 2004. aasta tegevusaruandes selgesõnaliselt välja toodud.

4.32. Praegu ei ole ÜPP rahastatavate eeskirju eiravate maksete maht peadirektorile teada ning tal ei ole selle kohta ka hinnangut. (27) Tal ei ole usaldusväärset alust väita, et raamatupidamisarvestuste kontrollimise ja heakskiitmise menetluse (28) ja liikmesriikides toetuste tagasinõudmise menetluse käigus saadaks tõenäoliselt tagasi summa, mis võrduks eeskirju eiravate maksete kogusummaga. Vastavusotsused on enamasti kontrollisüsteemide puuduste kindlasummalised korrektsioonid, mitte aga hinnangud konkreetsete vigade mõju kohta. 4.32. Komisjon leiab, et antud aasta kõik finantskorrektsioonid koos lõplike abisaajate suhtes siseriiklikul tasandil kohaldatud sanktsioonidega annavad väärtusliku ülevaate ebakorrektsete maksete üldisest tasemest.

Sisekontrollistandardid — kõiki standardeid ei ole täielikult rakendatud

4.33. Üheks komisjoni talituste finantshalduse reformi uuenduseks oli nõue täita 24 sisekontrollistandardit, mis muudeti konkreetsemaks 71 põhinõude näol. Põllumajanduse peadirektoraadi 2004. aasta enesehindamisel järeldati, et kõik standardid ja põhinõuded olid täidetud (vt punkt 4.28.a).

4.34. Kontrollikoda uuris kaheksa standardi (29) rakendamist ja leidis, et neist nelja puhul tuleks teha parandusi. (30) Põllumajanduse peadirektoraadi 2004. aastal välja antud siseauditi suutlikkuse (vt 1. peatüki punkt 1.81) aruanded kinnitasid seda. 4.34. Komisjon peab rõhutama, et põllumajanduse 2004. aasta lõpuks oli peadirektoraat kooskõlas kõigi põhinõuetega, mis komisjon on 24 sisekontrollistandardi jaoks sätestanud. See ei välista, et mõningates valdkondades on areng paremuse suunas endiselt võimalik ja soovitav, mida põllumajanduse peadirektoraat oma hinnangus olukorrale 2004. aasta lõpus ka märkis.

Kontrollikoja hinnang ÜPP kuluvaldkondadele

Pindalatoetuste kavad

4.35. Põllukultuuride pindalatoetustele kulutati 2004. aastal 17 475 miljonit eurot ehk 39 % ÜPP kulutustest. Kõik need kulutused kajastusid IACSis.

4.36. IACSi 2003. aasta pindaladeklaratsioonide (millel põhinevad 2004. aastal makstud toetused) uurimise tulemused on ära toodud tabelis 4.4 .

4.37. Liikmesriigid teavitasid komisjoni, et nad kontrollisid kohapeal 8,1 % kõigist taotlustest, mis moodustasid 11,4 % kogu taotluste pindalast. 14 liikmesriigi puhul, mis on IACSi rahuldavalt rakendanud, näitasid nende juhuslikult valitud taotluste kontrollid veamääraks 1,6 %. See võimaldab anda mõistliku hinnangu väljamakstud taotluste tõenäolise veamäära kohta. Kohapealsete vaatluste puhul hõlmavad kontrollitud taotluste pindalad, mida ei leitud (31) (vt tabel 4.4 ja diagramm 4.6 ), nii juhuslikult kui riskianalüüsi alusel valitud taotluste kontrollimise tulemusi. Nagu eelmistel aastatel, oli ka nüüd teatud liikmesriikides veamäär riski põhjal valitud tehingute puhul madalam kui juhuslikult valitud tehingute puhul. 4.37. Esiteks tuleb märkida, et kohapealsete kontrollide üldine tase on miinimumnõuetest tublisti kõrgem. On õige öelda, et mõnes liikmesriigis tunduvad juhuslikud kontrollid tõhusamatena. Nagu eelnevalt selgitatud, tuleneb see suures osas sellest, et mõningad liikmesriigid nimetavad kaugseire teel tehtavaid kontrolle aruannetes juhuslikeks, kuigi tegelikult on need ka vähemalt osaliselt riskipõhised. Alates 2004. aastast kehtib määruse (EÜ) nr 118/2004 vastuvõtmisega liikmesriikide suhtes õigusakti nõue vaadata läbi kontrollimistulemused ja parandada vastavalt sellele oma riskianalüüsi protseduure, mis lahendab kõnealuse küsimuse. Samas märgitakse, et mingil määral esineb “kahanevaid tulusid”. IACSi süsteemi kvaliteedi tõttu, mille juurde kuuluvad 100 % halduskontrollid, on kohapeal avastatud kõrvalekallete sagedus väike, nii et juhuslike ja riskipõhiste kontrollidega saavutatud tulemuste erinevus on marginaalne ja seda on võimalik seletada erinevustega valimite suuruses. Lisaks sellele põhinevad kontrollikoja arvutused lahknevustel pindalade kaupa, kuid sama võrdlus eeskirju eiranud põllumajandustootjate kaupa annab erineva tulemuse mitmete liikmesriikide puhul.

Tabel 4.4 — Pindalatoetused, söödamaad ja teised põllukultuurid — IACSi 2003. a kohapealsete kontrollide ja kaugseire tulemused, seotud 2004. a rahuldatud taotlustega Liikmesriik Esitatud taotlused Kontrollitud taotlused Vigased taotlused % Pindala (ha) Keskmine suurus (ha) Arv % Pindala (ha) % Keskmine suurus (ha) Arv % Pindala (ha) % Belgia 41 618 1 019 389 24 4 172 10,0 151 209 14,8 36 1 422 34,1 1 326 0,9 Taani 49 574 2 319 081 47 2 611 5,3 137 759 5,9 53 716 27,4 647 0,5 Saksamaa 305 315 14 008 476 46 18 467 6,0 941 989 6,7 51 7 878 42,7 5 731 0,6 Kreeka 328 200 3 897 336 12 37 088 11,3 1 913 787 49,1 52 11 375 30,7 29 326 1,5 Hispaania 429 069 17 889 474 42 44 994 10,5 2 077 268 11,6 46 19 972 44,4 60 579 2,9 Prantsusmaa 409 976 23 777 964 58 27 990 6,8 1 870 383 7,9 67 11 293 40,3 10 593 0,6 Iirimaa 127 532 4 686 612 37 9 092 7,1 529 153 11,3 58 1 408 15,5 1 745 0,3 Itaalia 588 069 7 068 768 12 45 678 7,8 1 270 819 18,0 28 20 731 45,4 43 759 3,4 Luksemburg 1 953 121 680 62 106 5,4 8 292 6,8 78 95 89,6 133 1,6 Madalmaad 45 914 654 439 14 3 239 7,1 54 624 8,3 17 1 212 37,4 2 280 4,2 Austria 127 059 2 465 204 19 8 680 6,8 200 402 8,1 23 4 434 51,1 2 517 1,3 Portugal 130 648 1 984 370 15 11 687 8,9 1 271 815 64,1 109 8 463 72,4 21 613 1,7 Soome 68 329 2 086 447 31 4 674 6,8 191 490 9,2 41 2 064 44,2 1 189 0,6 Rootsi 58 958 2 745 792 47 4 054 6,9 204 571 7,5 50 2 280 56,2 6 377 3,1 Ühendkuningriik 128 135 14 146 232 110 7 932 6,2 1 134 869 8,0 143 4 437 55,9 7 348 0,6 2003 kokku 2 840 349 98 871 264 35 230 464 8,1 11 958 430 12,1 52 97 780 42,4 195 163 1,6 2002 kokku 2 894 917 97 955 796 34 248 572 8,6 11 656 029 11,9 47 94 717 38,1 198 079 1,7 2001 kokku 2 935 273 98 275 675 33 299 716 10,2 11 638 423 11,8 39 105 099 35,1 240 786 2,1 NB 1: Kaugseire hõlmab satelliidi- ja aerofotode kasutamist IACSi taotluste kontrollimiseks. NB 2: N aastal läbiviidud kontrollid on seotud N + 1 aasta maksetega. Allikas: Liikmesriikide poolt põllumajanduse peadirektoraadile esitatud IACSi statistika.

4.38. Pindalatoetuste osas tervikuna olid kontrollikoja läbiviidud tehingute kontrolli tulemused suures osas kattuvad liikmesriikide läbiviidud juhuslike kontrollide tulemustega, ning liigiti jaotumine on sarnane eelmiste aastatega: a) enamik väljamaksetest olid veatud; b) umbes iga kolmandat makset mõjutasid suhteliselt väikesed mõõtmisvead. Nagu ka eelmistel aastatel, ei ole sedalaadi ja sellise ulatusega vigadel, kuigi need on sagedased, märkimisväärset mõju kogukulutustele; c) väikest arvu juhtumeid mõjutasid suuremad vead, ent selliste juhtumite arv ja mõju oli väiksem kui eelmistel aastatel. 4.38. Kontrollikoja märkused vastavad laias laastus komisjoni enda järeldustele, mille kohaselt on olukord valdavas enamikus liikmesriikidest üldiselt rahuldav.

Loomapidamise toetuskavad

4.39. Kulutused loomapidamistoetustele moodustasid 2004. aastal 9 019 miljonit eurot ehk 20 % ÜPP kulutustest. IACSi uurimisstatistika loomapidamistoetuste kohta näitab põllumajandustootjate poolt esitatud loomade arvu, keda kontrollide käigus eest ei leitud või kes osutusid abikõlbmatuks. Loomapidamistoetuste statistika on endiselt vähem usaldusväärne kui analoogne statistika pindalatoetuste taotluste kohta. 4.39. Loomapidamise toetuskavade (6) statistika on mitmekesisem kui põllukultuuride oma, mis selgitab liikmesriikide aruandluse kvaliteedierinevusi. Peale selle on mitmed turu- ja järelevalvealased reformid loomapidamistoetuse valdkonnas teinud vajalikuks aruandlusnõuete korrapärase läbivaatamise. Statistikat peetakse siiski piisavalt usaldusväärseks, pidades silmas selle peamist otstarvet, milleks on jälgida liikmesriikide kinnipidamist regulatiivsetest kontrollidest ja sanktsioonidest. Lisaks sellele on paranenud kvaliteet ning õigeaegne aruandlus on pigem reegel kui erand, mis on varasemaga võrreldes kokkuvõttes väga oluline edasiminek.

4.40. 2003. aastal (st 2004. aastal makstud toetused) kontrollisid liikmesriigid suurima toetuskava, ammlehmade eest makstavate lisatasude puhul (vt tabel 4.5 ja diagramm 4.7 ) 17,3 % lisatasu saamiseks esitatud loomadest ja leidsid, et neist 1,4 % ei olnud olemas või olid nad abikõlbmatud (mis oli väiksem kui 2002. aasta näitaja, kui abikõlbmatuks osutus 2 % loomadest). Lamba- ja kitsetoetuste puhul tõusis toetuseks esitatud, kuid puuduvate loomade osakaal 7,2 %-lt 2002. aastal 8,2 %-ni 2003. aastal. Itaalia ja Kreeka teatasid lamba- ja kitsetoetuste osas oluliselt suuremast veamäärast kui teised liikmesriigid; ülejäänud 13 liikmesriigis oli veamäär 2003. aastal 1,8 % (2,2 % 2002. aastal). 4.40. Esitatud numbrid näitavad edasiminekut seoses talunike poolt valesti või suuremana deklareeritud loomade arvu avastamisega. Kreekas ja Itaalias kirjeldatud olukord tuleneb samuti täiustunud kontrollikorrast pärast meetmeid, mille kasutuselevõtmist soodustati raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse raames.

4.41. 2003. aastal näitas IACSi loomade kontrollimine, et kokkuvõttes erinevad veamäärad liikmesriigiti vähe, v.a Itaalia, kus abikõlbmatute loomade osakaal on endiselt väga suur (ammlehmade eest makstava lisatasu puhul 10,2 % ja veiseliha toetuse puhul 22,3 % toetuseks esitatud loomadest). 4.41. Kontrollikoja märkused karja mittevastavuse taseme kohta Itaalias võivad kajastada tõsiasja, et see liikmesriik jäi oma siseriikliku andmebaasi rakendamisega mõnevõrra hiljaks ning neil oli suur nõuetele mittevastavate põllumajandustootjate osakaal, kes nüüd tulemuslikult kindlaks tehakse ja kelle suhtes sanktsioone rakendatakse.

4.42. Kontrollikoja läbiviidud otsene testimine ei paljastanud olulisi vigu.

Tabel 4.5 — Ammlehmade toetuste IACSi kontrollid — 2003. a läbiviidud kohapealsete kontrollide tulemused, seotud 2004. a makstud taotlustega Liikmesriik Kontrollitud taotlused Kontrollitud taotlused, mis lükati osaliselt tagasi Kontrollitud taotlused, mis lükati täielikult tagasi Kontrollitud loomad Loomad, mille eest toetuse maksmisest keelduti Kogu esitatud taotluste arv arv % arv % arv % Kogu taotlustes esitatud loomade arv arv % arv % Belgia 15 433 748 4,8 7 0,9 2 0,3 394 047 40 354 10,2 39 0,1 Taani 8 754 1 053 12,0 20 1,9 3 0,3 109 444 32 337 29,5 44 0,1 Saksamaa 33 326 3 496 10,5 302 8,6 100 2,9 635 750 92 878 14,6 1 412 1,5 Kreeka 11 513 11 426 99,2 213 1,9 113 1,0 212 310 212 602 100,1 2 665 1,3 Hispaania 62 837 5 912 9,4 319 5,4 37 0,6 1 734 717 352 008 20,3 2 323 0,7 Prantsusmaa 121 849 17 311 14,2 1 946 11,2 452 2,6 4 286 741 695 530 16,2 4 751 0,7 Iirimaa 62 861 4 655 7,4 326 7,0 32 0,7 1 105 245 121 632 11,0 1 007 0,8 Itaalia 58 890 6 567 11,2 184 2,8 1 037 15,8 797 680 124 429 15,6 12 699 10,2 Luksemburg 508 38 7,5 1 2,6 1 2,6 23 391 3 080 13,2 4 0,1 Madalmaad 4 234 652 15,4 13 2,0 11 1,7 55 347 16 041 29,0 126 0,8 Austria 61 324 6 872 11,2 468 6,8 100 1,5 397 376 63 795 16,1 996 1,6 Portugal 25 066 2 771 11,1 170 6,1 113 4,1 328 935 60 041 18,3 1 149 1,9 Soome 1 532 203 13,3 22 10,8 2 1,0 36 794 5 079 13,8 71 1,4 Rootsi 9 599 616 6,4 5 0,8 1 0,2 150 902 11 173 7,4 16 0,1 Ühendkuningriik 31 273 2 977 9,5 534 17,9 16 0,5 1 414 748 193 212 13,7 1 339 0,7 2003 kokku 508 999 65 297 12,8 4 530 6,9 2 020 3,1 11 683 427 2 024 191 17,3 28 641 1,4 2002 kokku 539 093 78 087 14,5 6 056 7,8 2 933 3,8 11 934 249 2 230 816 18,7 45 408 2,0 NB 1: Taotlus lükatakse täielikult tagasi, kui deklareeritud loomade arv erineb üle 20 % kindlakstehtud abikõlblike loomade arvust, või kui erinevus tuleneb tahtlikust eeskirjade eiramisest. NB 2: N aastal läbiviidud kontrollid on seotud N + 1 aasta maksetega. Allikas: Liikmesriikide poolt põllumajanduse peadirektoraadile esitatud IACSi statistika.

Toodetud kogustel põhinevad toetused

4.43. EL toetab oliiviõli-, puuvilla- ja tubakatootmist (2004. aastal 4 132 miljonit eurot ehk 9,2 % ÜPP kulutustest) toodetud koguste alusel, mitte kultuuri kasvatamiseks kasutatud pindala alusel. Sedalaadi kulutustega kaasnevad eriomased riskid, millega ühenduse seadusandlus püüab toime tulla rea kontrollimehhanismide abil. Muu hulgas: a) nõutakse, et taotlused vastaksid IACSi pindaladeklaratsioonidele; b) esitatakse nõudeid töötlejatele (nt kaalumisseadmete kvaliteet, standardne raamatupidamine); c) nõutakse Kreekalt, Hispaanialt, Prantsusmaalt, Itaalialt ja Portugalilt oliivipuuregistri ja geoinfosüsteemi (34) ning (v.a Prantsusmaa) oliiviõli kontrollimise asutuste loomist, mis kontrolliksid õlipressimistehaseid ning tootjaid ja tootjate ühendusi. Kui need kontrollimehhanismid tõhusalt ei toimi, pole võimalik tagada tehtud maksete korrektsust.

4.44. Kontrollikoja audit leidis mitmeid puudusi: 4.44.

a) Kreekas ei leidnud mõned oliiviõlitoetuste taotlused kinnitust, kuna deklareeritud maatükid ei asunud märgitud kohas; a)–c) Komisjon on raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse raames jõudnud samasugustele järeldustele.

b) Kreekal ei olnud endiselt toimivat oliiviõli geoinfosüsteemi ajavahemiku kohta, mille osas tehti väljamakseid 2004. aastal, ning regulaarseid kompenseerivaid kohapealseid kontrolle ei viidud läbi rahuldaval tasemel;

c) Kreekas avastati juhtumeid, kus tootjate organisatsioonid ei suutnud läbi viia vajalikke kontrolle näiteks oliiviõli realiseerimise üle või õlipressimise tõendite üle, mis olid taotluste aluseks;

d) Andaluusias võeti geoinfosüsteemis registreeritust rohkem oliivipuid deklareerinud põllumajandustootjatele määratud sanktsioonide aluseks vigased arvutused. d) Eelnevate komisjoni käikude tulemusena mitmetesse Hispaania autonoomsetesse piirkondadesse on samuti selgunud, et teatav kõikumine lisatakse sanktsioonide arvutamisel puude üledeklareerimise puhul süstemaatiliselt valesti. Komisjon uurib selliseid juhtumeid põhjalikult.

4.45. Neljas kõnealuses liikmesriigis oliiviõlitootmise kontrolli teostavate asutuste kontrollitulemused on ära toodud tabelites 4.6 ja 4.7 . Asutuste töö hõlmab õlipressimistehaste kontrollimist (tootjatele makstakse õlipressimistehaste poolt tõendatud koguste alusel). Kui asutused leiavad eksimusi ja puudusi (nt vigane raamatupidamine või suuremate koguste teatamine), võivad nad teha ettepaneku erinevateks karistusteks, millest kõige karmim on heakskiidu tühistamine. Õlipressimistehaste kontrollide tulemusena 2003. aastal (mis mõjutasid 2004. aastal toetuste maksmist) tehti ettepanek tühistada 9 % külastatud tehase volitused. Neid ettepanekuid ei vii liikmesriikide ametiasutused aga alati täide (vt 2003. aasta aruande punkt 4.39). 4.45. Oliiviõlipressimisettevõtete kontrolli kvaliteeti peab komisjon samuti olulise tähtsusega küsimuseks (põhiline kontroll). Selle hulka ei kuulu ainult kontrolli enda kvaliteet, vaid ka edasise tegevuse kvaliteet kontrolliasutuste ettepanekute puhul. Sanktsioonide ettepanekute põhjendamata rakendamata jätmine on komisjoni silmis alus finantskorrektsioonide kohaldamiseks.

Tabel 4.6 — Oliiviõli kontrolliasutused: õlipressimistehaste kontrollid (2002–2003), seotud 2004. a makstud taotlustega Liikmesriik Õlipressimistehaste arv Kontrollitud õlipressimistehased Heakskiidu tühistamise ettepanekud Kokku Põhjalikud Kokkuvõtvad (35) Arv % Arv % Arv % Arv % kontrollitud õlipressimistehastest Kreeka 2 198 1 097 49,9 739 33,6 358 16,3 180 16,4 Hispaania 1 686 958 56,8 825 48,9 133 7,9 73 7,6 Itaalia 5 762 3 124 54,2 1 852 32,1 1 272 22,1 285 9,1 Portugal 579 428 73,9 428 73,9 (36) (36) 22 5,1 Kokku 10 225 5 607 54,8 3 844 37,6 1 763 17,2 560 10,0 Allikas: Kreeka, Hispaania, Itaalia ja Portugali oliivilõitoetuste makseasutuste 2002–2003 aastaaruanded.

Tabel 4.7 — Oliiviõli kontrolliasutused: tootjate kontrollid (2002–2003), seotud 2004. a makstud taotlustega Liikmesriik Tootjate arv Kontrollitud tootjad tühistatud või vähendatud toetusmaksed Kokku Kohapeal Dokumentide põhjal Arv % Arv % Arv % Arv % Kontrollitud tootjatest Kreeka 593 500 3 591 0,6 2 619 0,4 972 0,2 37 1,0 Hispaania 485 000 1 324 0,3 943 0,2 381 0,1 47 3,5 Itaalia 932 822 2 013 0,2 432 0,0 1 581 0,2 63 3,1 Portugal 148 542 1 768 1,2 1 768 1,2 N/A 0,0 271 15,3 Kokku 2 159 864 8 696 0,4 5 762 0,3 2 934 0,1 418 4,8 Allikas: Kreeka, Hispaania, Itaalia ja Portugali oliivilõitoetuste makseasutuste 2002–2003 aastaaruanded.

Maaelu arendamine

4.46. EAGGF tagatisrahastu kogukulutused maaelu arendamisele olid 2004. aastal 5 395 miljonit eurot (37) (12 % ÜPP kulutustest). See hõlmab kulutusi põllumajanduse keskkonnatoetuste kavadele, hüvitissummadele vähemsoodsates piirkondades põllumajandusliku tootmisega tegelemiseks, metsandusele, investeeringutele, noorte ja pensionile minevate põllumajandustootjate toetamisele. Sedalaadi toetuskavadel on tihti suhteliselt keerulised abikõlblikkustingimused, mille täitmist on keeruline ja kulukas kontrollida ja millega on seetõttu seotud suur eeskirjade eiramise oht.

4.47. Maaelu arendamise kulutuste osas on tõendavad asutused teinud märkustega järeldusotsuse 12 makseasutuse (38) raamatupidamise kohta, mis siiski omas piiratud finantsmõju. Märkuste põhjuseks olid olulised vead, abikõlbmatud kulud, alusdokumentide puudumine, ning need olid põhiliselt seotud põllumajanduse keskkonnameetmetega ja investeeringutega põllumajanduses ning metsanduses. Kahel juhtumil (Kreeka ja Luksemburg) on komisjon juba alustanud tuvastatud puuduste järelkäsitlust.

4.48. Maaelu arendamise toetuse saamise õigus sõltub enamikel juhtudel võetud kohustuste täitmisest abisaajate poolt, näiteks heade põllumajandustavade järgimine, ning toetuste suurus arvutatakse kasutatud hektarite arvu, loomade arvu jne järgi. Kontrollikoja eriaruandes põllumajanduse keskkonnameetmete (vt punktid 4.98 ja 4.99), suurima kululiigi kohta maaelu arendamise valdkonnas, järeldatakse, et selliste kulutuste kontrollimine on seotud eriliste probleemidega ning et selle tulemusena saab harva mõistliku kuluga piisava kinnituse kulutuste seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. 4.48. Põllumajanduse keskkonnameetmete kontrollimine on selle keerukusest tingituna nii tehnilises kui rahalises mõttes ressursimahukas. Seepärast tooks põllumajanduse keskkonnameetmete põhjalikum kontroll kaasa ebaproportsionaalsed täiendavad kulud ning annaks vaid piiratud lisandväärtust seoses eelarve- ja/või keskkonnariski minimeerimisega. Vt ka vastust punktidele 4.98 ja 4.99.

Muud kulutused

4.49. Punktides 4.35–4.48 käsitlemata kulutuste summa on kokku 8 674 miljonit eurot. See sisaldab eksporditoetusi (3 384 miljonit eurot), toetusi ületoodangu turult kõrvaldamiseks ja ladustamiseks ning rida väiksemaid toetuskavasid ja veterinaarkulusid.

4.50. Kontrollikoda uuris, kuidas komisjon on teostanud järelevalvet kahe IACSis kajastamata ja siinkohal muudeks kulutusteks liigitatud kulutusi käsitleva määruse kohaldamise üle.

4.51. Komisjoni järelevalve maksejärgsete kontrollide üle 2004. aastal oleks võinud olla ulatuslikum. Kavandatud, ent lõpetamata kontrollide osakaal oli märkimisväärne ning liikmesriikide aruandlus vigade maksumuse, iseloomu ja jagunemise ning kontrollitud tehingute väärtuse kohta oli puudulik. Neid asjaolusid arvesse võttes leiab kontrollikoda, et tehtud töö ei andnud komisjonile piisavat alust kinnituse saamiseks (vt punkt 4.10). 4.51. Komisjon teostas ranget järelevalvet maksejärgsete kontrollide üle ka 2004. aastal, analüüsides liikmesriikide esitatud dokumente ja külastades liikmesriike, et kontrollida määruse rakendamist kohapeal (vt vastust punktile 4.10). Arvestades, et: — maksejärgsed kontrollid pakuvad täiendavat kontrollitasandit lisaks makse-eelsetele kontrollidele (mis annavad enamiku meetmete puhul juba niigi mõistliku kinnituse), — suurem osa maksejärgsete kontrollide nõutavast minimaalsest arvust oli 2004. aasta lõpuks tehtud ning — liikmesriigid on teatanud oma aastaaruannetes avastatud eeskirjade eiramiste arvu, väärtuse ja laadi ning kontrollitud tehingute väärtuse, oli komisjonil piisav alus saada osalist kinnitust juba tehtud tööst (vt ka vastust punktile 4.52). Kuigi aruandluse kvaliteeti parandatakse veelgi, piisab sellest juba tehtud tööle teatava kinnituse andmiseks.

4.52. Määruse (EMÜ) nr 386/90 kohane toodete füüsiline ja dokumentide kontroll ekspordi toimumise ajal peaks enamasti hõlmama vähemalt 5 % doteeritud ekspordist. Komisjon viis läbi külastuste programmi seitsmesse liikmesriiki ja ón esialgse tulemusena leidnud nende kontrollide läbiviimises puudusi (vt punktid 4.11–4.14). Komisjon ei ole öelnud, kuivõrd neist on kasu kinnituse saamisel. 4.52. Liikmesriikide ametiasutuste käsutuses olevate füüsiliste, makse-eelsete ja -järgsete kontrollide valik on ammendav ning mis tahes kontrollivormi nõrkusi tuleb hinnata seda arvesse võttes. Sellest hoolimata kuuluvad kontrollide puudujäägid raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluses finantskorrektsioonidega parandamisele. Seega saab peadirektor kinnitust raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise süsteemist tervikuna. Auditeeritavad valitakse iga-aastase riskianalüüsi alusel, millele kontrollikoda on eelnevalt andnud positiivse hinnangu, ning peadirektor saab kinnituse alles sellest auditite ja nende järelmeetmete koguhulgast.

4.53. Kui eksporditoetused moodustavad vähem kui 10 % ÜPP eelarvest, siis määruse (EMÜ) nr 595/91 (39) kohaselt komisjonile teatatud ÜPP eeskirjade eiramise juhtudest moodustasid need 2004. aastal rahalises väärtuses umbes 26 %. Seetõttu peaks komisjon parandama maksejärgsete kontrollide süsteemi üle teostatavat omapoolset järelevalvet ning avaldama oma füüsiliste kontrollide tulemused ja tegema teatavaks, kuivõrd neist on kasu kinnituse saamisel. 4.53. Komisjon teostab juba praegu korrapäraseid auditeid seoses eksporditoetuste maksujärgsete kontrollide teatavate konkreetsete aspektidega, nagu kontrollikoda on märkinud punktis 4.10 b. Füüsiliste kontrollide osas ei pea komisjon sobivaks avaldada konkreetseid järeldusi enne, kui neid on raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluses käsitletud. Eksporditoetuste ebaproportsionaalne osa ühise põllumajanduspoliitika eeskirjade eiramistes tuleneb osaliselt sellest, et keskmised eksporditoetuste maksed on oluliselt suuremad kui muude sekkumismeetmete, eriti aga otsetoetuste omad. Seepärast ületavad eksporditoetuste eeskirjade eiramised enam kui tõenäoliselt 4 000 euro künnise, mistõttu nendest tuleb määruse (EMÜ) nr 595/91 kohaselt teatada.

4.54. Kontrollikoda leidis puudusi kuivatatud viinamarjade (Kreeka, sama täheldati nii 2002. kui 2003. aasta aruannetes) ja pähklite (Hispaania) eest makstavate toetuste puhul. 4.54. Komisjon on teinud ja teeb jätkuvalt ettepanekuid finantskorrektsioonide kohta kuivatatud viinamarjadega seoses avastatud puuduste kõrvaldamiseks. Mis puudutab koolipiima ja pähkleid, siis komisjon kontrollib neid juhtumeid.

Järeldus ja soovitused

Üldine järeldus

4.55. Nagu eelmistelgi aastatel, leidis kontrollikoda korduvalt tõendeid selle kohta, et tervikuna vaadates ning kõiki olemasolevaid tõendite allikaid arvesse võttes mõjutasid ÜPP kulutusi endiselt olulised vead. Kontrollikoda mõistab, et ÜPP põhilisi kululiike mõjutavad erineva tasemega riskid ja puudused. 4.55. Komisjon järeldab sellest märkusest ja punktides 4.38 ja 4.42 märgitust, et IACS-iga hallatavate ja kontrollitavate põllumajanduskulutuste puhul on olukord rahuldav ning et kontrollikoja osutatud riskid mõjutavad peamiselt muid ühise põllumajanduspoliitika meetmeid (vt punkt 4.57). Praegu rakendatakse IACSi umbes 60 % puhul ühise põllumajanduspoliitika kulutustest. Tuleks märkida ka seda, et 2003. ja 2004. aasta ühise põllumajanduspoliitika reformid vähendavad üldist riski veelgi, kuna need suurendavad IACSiga kaetud kulutuste hulka 80 %ni. Üldiselt tuleks vigade suhtes märkida ka seda, et kontrollikoja aastaaruande tiheda ajakava tõttu tehakse kontrollikoja järeldused konkreetsete juhtumite kohta enne, kui kõik liikmesriigid on kontrollikoja järeldustele vastanud. Komisjoni talitused analüüsivad kontrollikoja leitud vigu põhjalikult, vajadusel koostöös asjaomaste liikmesriikidega, ning mõnede vigade puhul ei järgne finantskorrektsioone raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse raames.

4.56. Kontrollikoja töö tulemused näitavad, et õigesti kohaldatuna on IACS (25 000 miljonit eurot) tõhus kontrollisüsteem eeskirju eirava kulutamise ohu vähendamiseks. Kuigi IACSi koostisosad on Kreekas ametlikult rakendatud, on süsteemi toimimises tõsiseid puudujääke, mille tõttu süsteem ei ole usaldusväärne (1 000 miljonit eurot). 4.56. Komisjon ühineb kontrollikoja seisukohaga, et IACS on tõhus kontrollisüsteem eeskirju eirava kulutamise ohu vähendamiseks. Süsteemi kohaldamise osas esineb Kreekas endiselt olulisi nõrku kohti ning neid käsitletakse tegevuskava raames, mis koosneb Kreeka jaoks mõeldud raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise laiendatud menetlusest — vt ka vastust punktile 4.8.

4.57. Kõik teised kulutused (19 500 miljonit eurot), mida ei saa IACSi abil kontrollida, on suurema riskiga, kuna nende olemasolevad kontrollisüsteemid ei ole nii tõhusad. 4.57. Isegi kui muud kulutused kujutavad endast suuremat olemuslikku riski, tuleb märkida, et paljusid neist kavadest hallatakse IACSi eeskirjadele vastavalt. Pealegi rakendatakse selliste kulutuste puhul täiendavat kontrollitasandit, st määrusest (EMÜ) nr 4045/89 tulenevaid järelkontrolle.

Maksejärgsed kontrollid

4.58. Võttes arvesse komisjoni järelevalvetegevuse piiratud ulatust (2004. aastal külastati täieliku rakendamise kontrollimiseks vaid kolme liikmesriiki) ja lõpetamata kontrollide nimekirja, ning asjaolu, et puudusi täheldati juba kontrollikoja 2003. aasta aruandes, (40) ei saa kontrollikoda nõustuda komisjoni 2004. aasta tegevusaruande põhiväitega, et “saadud teabe ning igal aastal määruse kohaldamise hindamiseks läbiviidud kohapealsete külastuste põhjal võib järeldada, et määruse (EMÜ) nr 4045/89 kohased kontrollid annavad piisava kindluse määruse kohaldamisalasse jäävate sektorite kulutuste ühenduse seadusandlusele vastavuse osas”. 4.58. Nagu mainitud punktis 4.10, on komisjon seisukohal, et ta on täitnud kõik oma määruses (EMÜ) nr 4045/89 sätestatud kohustused. Riskianalüüsi ettepanekud, aastaprogrammid, aastaaruanded, vastastikuse abi taotlused ja vastused, ülevaated teistes liikmesriikides asutatud ettevõtetele sooritatud maksetest ja muud teatised/aruanded on kätte saadud ja analüüsitud. Lisaks kontrollikoja mainitud 3 külastusele on 2005. aastal kavas 6 külastust. Peale selle on alates 2001. aastast toimunud korrapärased külastused, mis käsitlevad määruse (EMÜ) nr 4045/89 eriaspekte seoses eksporditoetustega. Kõigile liikmesriikidest laekunud küsimustele ja järelepärimistele on vastatud. Arvestades eespool toodud põhjuseid ning järgmist: — maksejärgsed kontrollid on täiendav kontrollitasand lisaks makse-eelsetele kontrollidele (mis annavad enamiku meetmete puhul juba niigi võrdlemisi täieliku kinnituse), — suurem osa maksejärgsete kontrollide nõutavast minimaalsest arvust oli 2004. aasta lõpuks tehtud ning — liikmesriigid on teatanud oma aastaaruannetes avastatud eeskirjade eiramiste arvu, väärtuse ja laadi ning kontrollitud tehingute väärtuse, on komisjon seisukohal, et määruse (EMÜ) nr 4045/89 kontrollid aitavad kaasa 2004. aasta kulude seaduslikkuse ja korrektsuse üldisele kinnitamisele.

Raamatupidamise kontrollimine ja heakskiitmine

4.59. Tõendavate asutuste aruanded annavad kindluse väita, et makseasutuste esitatud finantsteave (mis on integreeritud komisjoni raamatupidamisse) on olulises osas täpne. (41) Komisjoni 2004. aasta raamatupidamise kontrollimise ja heakskiitmise otsus põhines üldiselt kindlalt tõendavate asutuste tööl raamatupidamiste usaldusväärsuse uurimisel. Selles on õigesti käsitletud raamatupidamise heakskiitmise edasilükkamise otsuseid (vt punktid 4.19–4.21).

4.60. Tõendavate asutuste töö aga ei pea andma ega annagi (nagu määruses (EÜ) nr 1663/95 on määratletud) otsest garantiid selle kohta, et taotlejate esitatud ning makseasutuste poolt maksete arvutamisel kasutatav teave on õige ning et maksed on seega seaduslikud ja korrektsed. Kontrollikoda jääb oma seisukoha juurde, et tõendamine (või mis tahes muu osa kontrolliahelast) peaks hõlmama kulutuste seaduslikkuse ja korrektsuse tuvastamist lõplike abisaajate tasandil (42) — praegune korraldus ei veena kontrollikoda piisavalt, sest tõendavad asutused ei kontrolli üldjuhul lõplikke abisaajaid. 4.60. Nagu on juba märgitud vastuses kontrollikoja 2003. aasta aruandele, lubavad liikmesriikide makseasutuste süsteem ja akrediteerimine, iga-aastane sertifitseerimismenetlus ja mitmesuguste haldus- ja kontrollisüsteemide, sealhulgas IACSi, kohaldamine suurel määral usaldada deklareeritud kulude üle teostatavat kontrolli. Et üldist süsteemi veelgi täiustada, nähakse uues ühise põllumajanduspoliitika rahastamist käsitlevas algmääruses ette, et makseasutuste juhid allkirjastaksid edaspidi oma kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta kinnitava järeldeklaratsiooni.

4.61. Komisjoni vastavusotsused, mille alusel komisjon saab kulutusi ühenduse rahastamisest välja arvata, ei olnud pärast 1998. aastat ühelgi aastal lõplikud (vt punkt 4.24). 4.61. Nagu on viidatud vastuses punktile 4.24, oli olukord 2005. aasta juunis selline, et 94,3 % 2001. aastal läbiviidud audititest (mis võimaldavad finantskorrektsioonide tegemist tagasiulatuvalt aastani 1999) ja 78,7 % 2002. aastal läbiviidud audititest (mis võimaldavad finantskorrektsioonide tegemist tagasiulatuvalt aastani 2000) on kuulutatud lõpetatuks.

Põllumajanduse peadirektori aasta tegevusaruanne

4.62. Vaatamata aruande parandamisele annab see siiski vähe teavet ja ebapiisava garantii 2004. aasta kulutuste seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Kuna aruandes ei suudeta näidata, millises ulatuses võivad tulevased finantskorrektsioonid kulutusi mõjutada, ei ole see kontrollikojale kinnituse saamiseks piisav. Aruanne ei anna kindlust, et eeskirjadele mittevastavad maksed nõutakse sisse raamatupidamise kontrollimise ja heakskiitmise menetluse ning liikmesriikides tagasinõudmise menetluse raames. 4.62. Põllumajanduse peadirektori aasta tegevusaruanne ja aastaaruanne põhinevad kindlusel, mis lähtub kehtivatest süsteemidest ja nende toimimisest. Tegevusaruanne selgitab ühise põllumajanduspoliitika ühise juhtimise all tekkinud kulude kogu ahelat. See süsteem annab mõistliku kinnituse, et kogu protsessi lõpuks on võimalikud tõsised puudused avastatud ja liikmesriikide suhtes on kohaldatud asjakohaseid finantskorrektsioone. Kõige selle põhjal saab peadirektor esitada kinnitava avalduse. Aastaaruande allkirjastamise ajaks võidakse kõiki ühise juhtimise all tekkinud kulusid endiselt käsitleda raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse raames ning nende suhtes võidakse kohaldada finantskorrektsioone. See on ELi õigusaktide kohaselt ühise juhtimise süsteemile omane ning seda ei tohiks vaadelda peadirektori aastaaruande esitamist piirava tegurina. Kinnitust kindlustavad veelgi makseasutuste aastaaruanded, mis on ette nähtud ühise põllumajanduspoliitika uue finantsmäärusega ja teiste meetmetega, mille kohta komisjon on teinud ettepaneku oma teatises KOM(2005) 252 lõplik, mis käsitleb integreeritud sisemise kontrolliraamistiku tegevuskava.

Soovitused

4.63. Komisjon peaks püüdma: 4.63.

a) parandada ÜPP kulutuste kontrolle valdkondades, kus esineb endiselt tõsiseid puudusi; a) Komisjon käsitleb jätkuvalt esinevaid puudusi, nagu näiteks IACSi kohaldamine Kreekas. Selles kontekstis tuleb märkida, et 2003. aasta ühise põllumajanduspoliitika reformid ja Vahemeremaade toodete puhul 2004. aasta reformid, vähendavad üldist riski, kuna need suurendavad IACSiga kaetud kulusid.

b) nagu eelmisel aastal märgitud, parandada kõigi järelevalvesüsteemide tulemustest teavitamise vormi. Eelkõige tuleks maksejärgsed kontrollid muuta kasulikumaks vahendiks ÜPP eeskirju eiravate maksete kindlakstegemisel, tegeledes puudustega liikmesriikidelt nõutava teabe osas, seda eriti teavitades kontrollitud tehingute ja avastatud eeskirjade eiramise juhtumite kohta eelarveridade kaupa (vt punkti 4.10 alapunkt a). Komisjon peaks hindama läbiviidud kontrollide kvaliteeti ja vajadusel kavandama täiendavaid külastusi liikmesriikidesse (vt punkti 4.10 alapunkt b) ning võtma kasutusele sobivaid meetmeid, et tagada kavandatud programmide lõpuleviimine (vt punkti 4.10 alapunkt c); b) Esiteks nõustub komisjon sellega, et määrusest (EMÜ) nr 4045/89 tulenevat aruandlust saaks täiustada, ning esitab ettepaneku komisjoni määruse (EÜ) nr 4/2004 sellekohaseks muutmiseks. Kontrollitud tehingute väärtusest ja avastatud eeskirjade eiramistest teavitamiseks seatakse sisse uued tabelid, mis võimaldavad nende arvu, väärtuse ja laadi selget tuvastamist ja analüüsimist. Teiseks hindab komisjon juba korrapäraselt läbiviidavate kontrollide kvaliteeti. Põllumajanduse peadirektoraat korraldas ajavahemikul 2001–2004 27 külastust liikmesriikidesse, mille hulka kuulusid ka määruse (EMÜ) nr 4045/89 eksporditoetusi käsitlevad kontrollid. Komisjon võttis pärast kontrollikoja 2003. aasta aruannet täiendavaid meetmeid programmitöö käigus tehtavate kontrollide järelevalve parandamiseks — üldaspektide asjus korraldati 2004. aastal 3 külastust ja 2005. aastal 6 külastust ning nõuetekohasuse asjus 2005. aastal 10 külastust. Lõpuks nähakse (ettepanekus komisjoni määruse (EÜ) nr 4/2004 muutmise kohta) ette uued moodused tegemata tööde tuvastamiseks ja aruandluseks, nii et aruandlusperioodi jooksul lõpule viimata kontrolle saab jätkata järgnevate aruandlusperioodidega seotud aruannetes. Komisjon uurib seoses sellega ka põhjuseid, miks ei suudetud teatavates liikmesriikides kontrolliprogramme õigeaegselt lõpule viia, ning nõuab vajaduse korral liikmesriikidelt selgitusi.

c) tagada, et kontrolli- ja järelevalvesüsteemid annaksid kinnituse tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta lõpliku abisaaja tasandil; c) Komisjon on seisukohal, et olemasolevad juhtimis- ja kontrollisüsteemid õigesti mitmeaastase protsessi konteksti paigutatuna annavadki juba mõistliku kinnituse tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta lõpliku abisaaja tasandil. Kogu protsess on jaotatud ühest küljest iga-aastaseks raamatupidamise kontrollimiseks ja heakskiitmiseks ning teisest küljest mitmeaastaseks raamatupidamisarvestuse nõuetekohasuse kontrollimiseks ja heakskiitmiseks, mis võimaldab komisjonil ühenduse rahastamisest välja arvata kulud, mis on tekkinud vähem kui 24 kuud enne komisjoni kirjalikku teatist tema auditite tulemuste kohta asjaomasele liikmesriigile. Sellel taustal ei saa ainuüksi komisjoni teenistuste auditeerimistööst saada mõistlikku kinnitust ühise juhtimise all igal aastal sooritatud tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta, vaid see tuleb tuletada eeldusest, et liikmesriigid täidavad oma juhtimis- ja kontrollikohustusi. Kui komisjoni auditite käigus avastatakse edasisi puudusi, määratakse kindlaks nõuetele mittevastavate kulutuste risk ja kohaldatakse vastavaid finantskorrektsioone.

d) anda kaalutletud hinnang eeskirjade eiramise juhtumite arvukusele ja tagada, et nendega seotud raha nõutaks erinevate menetluste käigus tagasi; d) Mis puudutab nõutud hinnangut eeskirjade eiramiste hulga kohta, siis leiab komisjon, et antud aasta kõik finantskorrektsioonid koos lõplikele abisaajatele siseriiklikul tasandil kohaldatud sanktsioonidega annavad väärtusliku ülevaate ebakorrektsete maksete üldisest tasemest. Eeskirjade eiramiste tagajärjel kadumaläinud summade sissenõudmine kuulub liikmesriikide kohustuste hulka. Komisjon kontrollib siseriiklikke sissenõudemenetlusi määruse (EÜ) nr 1258/1999 artikli 8 alusel.

e) eristada peadirektori kinnitavas avalduses kulutusi, mida on kontrollitud (ja vajadusel korrigeeritud) ja mille kohta peadirektor võib anda piisava kinnituse (või seda mitte anda), ning kulutusi, mida tuleb veel kinnitada (ja võib-olla korrigeerida); e) Komisjon leiab, et iga-aastases tegevusaruandes ei ole sobiv eristada, nagu kontrollikoda ette paneb, juba kontrollitud kulusid ja edaspidi kontrollitavaid kulusid. Arvestades nõuetekohasuse kontrollimise protsessi mitmeaastast olemust oleks selline eristus suuresti meelevaldne; samuti piiraks see liikmesriikide kaitseõigust raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluses.

f) uurida põhjuseid, miks IACSi pindalakontrollide puhul näitavad juhuslikult valitud alade kontrollid suuremat veamäära kui riskianalüüsi alusel valitud kontrollid. Komisjon peaks analüüsima ka 2004. aastal riskianalüüsis tehtud muudatuste mõjusid. f) 1. jaanuarist 2004 jõustunud õigusaktide muudatused parandavad olukorda ja komisjon jätkab kõnealust auditeerimist tavalises korras. Kontrollikoja kirjeldatud mõju piirdub mõne liikmesriigiga ja kohati esineb see kaugseirekontrollide juhuslikuks liigitamise tõttu. Lisaks sellele on riskipõhise valiku tulemused paremad kui juhusliku valiku tulemused, kui need on väljendatud eeskirju eiravate põllumajandustootjate hulgana. Samas tuleb märkida, et tänu eeskirjade eiramise taseme langemisele ja tõhusatele 100 % halduskontrollidele on juhuslike ja riskipõhiste kohapealsete kontrollidega saavutatud tulemuste erinevus eeldatavasti marginaalne.

UUED LIIKMESRIIGID: ÜLEMINEK

EAGGF makseasutuste akrediteerimine uutes liikmesriikides

4.64. Liituvatelt riikidelt nõuti EAGGF makseasutuste loomist ja akrediteerimist 2004. aasta 1. maiks.

4.65. Uued liikmesriigid pidid määrama makseasutuse akrediteerimise eest vastutava pädeva asutuse. Akrediteerimist teostav asutus peab koostama aruande halduse ja raamatupidamise tingimuste kohta, sealhulgas nende kohta, mis on vastu võetud ühenduse huvide kaitseks seoses sooritatud ettemaksetega, saadud tagatistega, sekkumisvaruga ja sissenõutavate summadega. Selle aruande põhjal otsustab liikmesriigi pädev asutus, kas anda ajutine või lõplik akrediteering.

4.66. 11st makseasutusest seitse on saanud akrediteeringu, (43) kuid kahele neist on akrediteering antud piiratud ajaks (44) ning neljal on ajutine staatus.

4.67. Komisjon ei ole kontrollinud, kas need makseasutused vastavad akrediteerimiskriteeriumitele. 2004. aasta kulutused olid ebaolulised (19,5 miljonit eurot), kuid 2005. EAGGF-aastal küsitakse fondist tõenäoliselt olulisi summasid. Seetõttu on tähtis, et komisjon viiks oma töö võimalikult kiiresti lõpule. 4.67. Komisjoni 2005. aasta auditeerimistöö programm hõlmab kõiki uusi liikmesriike ning 2005. aasta juunist novembrini viiakse läbi külastused neisse kõigisse. Niisiis on kõik uued makseasutused 2005. finantsaasta raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse alguseks auditeeritud. 2003. aastast saadik on komisjon omistanud ülimat tähtsust vajalike struktuuride arendamisele ning on tegutsenud väga aktiivselt selles valdkonnas kõigis uutes liikmesriikides (sel ajal kandidaatriigid). Seoses sellega viidi läbi külastusi ja loodi infovoog kirjalike teatiste kaudu. Peeti kohtumisi komisjoni talituste ning iga uue liikmesriigi vahel. Kindlaks määrati avastatud probleemide leevendamiseks vajalikud meetmed.

4.68. Nagu tabelist 4.8 nähtub, näitavad akrediteerimisaruanded, et viis makseasutust on saavutanud rahuldava nõuetelevastavuse taseme. Kahel on olulisi puudusi kahes valdkonnas ning neli on nõrgad vähemalt neljas valdkonnas.

Tabel 4.8 — Uute liikmesriikide makseasutuste akrediteerimisaruannetes nimetatud puuduste ülevaade (45) Liikmesriik EAGGF kulutused 2004. a (miljonit eurot) Makseasutus Kirjalikud menetlused Ülesannete lahusus Maksekontrollid -ja menetlused Raamatupida-mismenetlused (46) Arvuti-turve Sisekontroll Delegeeritud asutused (47) Küpros — Cyprus Agricultural Payments Organization (CAPO) × × × × × × × Tšehhi vabariik 4,70 SAIF (SZIF) State Agriculture Intervention Fund Olulisi probleeme ei ole Eesti 0,50 ARIB (PRIA) Agricultural Register and Information Board × × Ungari 0,50 ARDA (MVH) Agricultural and Rural Development Agency × × × × × Läti 0,50 RSS (LAD) Rural Support Service × × × × Leedu 0,50 NPA (NMA) National Paying Agency Olulisi probleeme ei ole Poola 10,80 ARMA (ARiMR) Agency for Restructuring and Modernization of Agric. × × × × × Poola — AMA (ARR) Agricultural Market Agency Olulisi probleeme ei ole Malta — “Paying Agency” Dept. within MRAE × × Slovakkia 1,40 APA (PPA) Agricultural Paying Agency Olulisi probleeme ei ole Sloveenia 0,10 AAMRD Agency for Agricultural Markets and Rural Development Olulisi probleeme ei ole Allikas: Pädevate asutuste poolt kontrollikojale saadetud akrediteerimisaruanded.

SAPARD — rahuldav järelevalve, kuid mõned puudused taotluste hindamises

4.69. Põllumajanduse ja maaelu arendamise liitumiseelse programmi (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development — SAPARD) (48) eesmärk on aidata kümnel Kesk- ja Ida-Euroopa abisaajariigil (49) toime tulla põllumajandussektorite ja maapiirkondade strukturaalse kohandamise probleemidega ning aidata kaasa ühise põllumajanduspoliitika ja sellega seotud poliitikavaldkondade rakendamisele (vt peatükk 8).

4.70. 2004. aasta 1. mail ELiga liitunud riikide lepinguperiood lõppes 2004. Jätkuvalt tehakse aga väljamakseid eelmistel aastatel sõlmitud lepingute alusel. Samas vaadati viimase lepinguperioodi (50) jooksul lühikese ajaga läbi suur hulk taotlusi, mis oli võimalik kuna esimestel aastatel jõudsid rakendamiseni vaid mõned taotlused. (51) Seetõttu kätkevad taotluste hindamise kvaliteet ja asjaomased maksetaotlused endas suuremat riski. 4.70. Üleminekuperioodi ajal (SAPARDilt ühinemisjärgsele programmile) juhtis komisjon uute liikmesriikide tähelepanu sellele, kui tähtis on hoida SAPARD programmi juhtimiseks palgal piisavat hulka kvalifitseeritud töötajaid. Komisjon on võimalikust riskist teadlik ning võtab seda oma auditites arvesse, kuid ei ole senini leidnud mingeid tõendeid kujuneva finantsriski kohta.

4.71. Igalt SAPARDi riigilt nõutakse, et nad esitaksid komisjonile igal aastal tõendava asutuse tõendi raamatupidamise kohta ning auditi aruande, mis on komisjoni iga-aastase raamatupidamise kontrollimise ja heakskiitmise menetluse aluseks. 2004. aasta 28. septembril kiitis komisjon heaks seitsme riigi 2003. aasta SAPARDi raamatupidamisarvestused (Tšehhi Vabariik, Eesti, Läti, Leedu, Ungari, Sloveenia ja Slovakkia), kuid lükkas Poola, Bulgaaria ja Rumeenia suhtes otsuste vastuvõtmise edasi. Komisjoni otsuse kontrollikojapoolne läbivaatus ei anna alust olulisteks järeldusteks. 4.71. Komisjon on taotlenud asjaomaste riikide sertifitseerimisasutustelt täiendavat auditeerimistööd. Kui käesolev hindamine on lõpule viidud ja rahuldavaks tunnistatud, jätkab komisjon SAPARDi kõnealuse raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetlust.

4.72. Kontrollikoda vaatas läbi komisjoni iga-aastaste toetuse rakendamise aruannete, mida SAPARDi riigid on kohustatud esitama, analüüsi. See läbivaatus näitas, et analüüside õiguslikult siduvatest tähtaegadest ei oldud alati kinni peetud. 4.72. Komisjon pöörab senisest suuremat tähelepanu tähtaegadest kinnipidamisele.

4.73. Kontrollikoda külastas kahte SAPARDi riiki, Ungarit ja Sloveeniat, et kontrollida 20 projekti väljamaksete valimit ja tutvuda SAPARDi makseasutustes kasutatavate menetluste, kirjelduste ja kontrollküsimustikega. Vaatamata kontrollikoja avastatud eksimustele (vt järgmist punkti) arvestati SAPARDI süsteemis peamisi põhimõtteid (ülesannete lahusus, siseaudit jne); menetlused olid hästi dokumenteeritud ning kirjeldatud ja akrediteeritud süsteemid praktikas üldjoontes toimisid.

4.74. Väljamaksete revideerimisel, mis hõlmas peamiseid auditi ajal rakendatavaid meetmeid, tulid välja järgmised puudused ja eksimused, kuigi vähese finantsmõjuga, millest mõned on sarnased teistes SAPARDi riikides täheldatutega: (52) a) osasid äriplaanide olulisi näitajaid ei olnud dokumentaalselt tõendatud; b) projektitoimikus olid abikõlblike kulude kogusumma kontrollimise tõendid ebapiisavad; c) ametiasutuste poolt kohapealsete külastuste käigus tegelikult tehtud töö ei olnud üheselt tõendatud või ei olnud see korrakohane, põhjustades ühel juhul makse investeeringu jaoks, mis oli ainult osaliselt teostatud; d) eksimused seoses kolme hinnapakkumise menetlusele mittevastavusega. (53) (54)

4.75. Mõned suured arved, mille SAPARDi asutus hiljem hüvitas, maksti abisaaja poolt sularahas. Ei olnud võimalik kindlaks teha, kas abisaaja neid makseid tegelikult tegi. Sularahamakseid on keerulisem tõendada kui teisi makseviise ning seetõttu kaasneb nendega suurem risk. 4.75. Asjaomane liikmesriik leiab, et talle on laekunud piisavad tõendid, mis tõendavad tarnijale tehtud makse tegelikku sooritamist. Komisjon on sellega aga nõus, et sularahamaksed kujutavad endast suuremat võimalikku riski.

4.76. Läbiviidud auditite alusel (v.a järeldused punktides 4.73–4.75) kordab kontrollikoda hinnangut, (55) et SAPARDi järelevalve- ja kontrollisüsteemid praktikas üldjoontes toimisid.

VARASEMATE TÄHELEPANEKUTE JÄRELAUDIT

Banaanituru ühine korraldus

4.77. 2002. aasta novembris andis kontrollikoda välja eriaruande (56) banaanituru ühise korralduse kohta. Kontrollikoda täheldas, et ühise turukorralduse eesmärkide määratlus ja oodatava mõju kirjeldus ei olnud piisavalt selged, mis tegi selle mõju ja tõhususe mõõtmise keerukaks, ning et oli võimatu anda hinnangut tasandustoetuse süsteemi kuluefektiivsuse kohta. Puudusi leiti ka toetuse maksete dokumenteerimisel ja impordikontrollis. 4.77. Nagu on välja toodud juba vastuses kontrollikoja 2002. aasta eriaruandele, leiab komisjon, et banaanituru ühise korralduse eesmärgid kajastavad neid, mis on kehtestatud asutamislepingu artiklis 33 ühise põllumajanduspoliitika suhtes, ning et banaanituru ühise korralduse määratlemise ja eesmärkide püstitamise üksikasjalikkus on seega võrreldav teiste ühiste turukorralduste omaga. Ühise turukorralduse hindamise eeskirjade väljatöötamisel tegeles ettevalmistuskomitee eesmärkide süstematiseerimise ja kindlaksmääramisega. Põhjalikum analüüs ja vajadusel ühise turukorralduse eesmärkide läbivaatamine toimub hindamise tulemuste alusel mõjuanalüüsi raames, mida komisjon peaks alustama 2005. aasta teisel poolel.

4.78. Kontrollikoda soovitas, et komisjon viiks läbi turu ühise korralduse põhjaliku hindamise ja erinevate võimalike variantidega seotud riskide, kulude ja kasulikkuse täieliku analüüsi, pidades silmas 2006. aasta 1. jaanuariks ettenähtud üleminekut vaid tariife kasutavale süsteemile. Nõukogu toetas (57) kontrollikoja soovitusi, oodates kogu hindamise lõpuleviimist 2004. aastaks, ning komisjon võttis endale selle ülesande oma 2001. aasta eelarve täitmise aruande kinnitamismenetluse tegevuskavas. (58) 4.79. Komisjon ei olnud veel kogu hindamist kontrollikoja järelauditi ajaks 2005. aasta aprillis lõpule viinud. Seega ei ole kavandatud põhjalikku ühise turukorralduse eesmärkide ja sihtide läbivaatamist pärast kontrollikoja 2002. aastal välja antud eriaruannet toimunud. Hindamise viibimine on jätnud komisjoni ilma olulisest juhtimisteabest, mis võimaldaks tal tasandustoetuse kuluefektiivsust hinnata, teinud võimatuks hinnata struktuurifondide meetmete panuse suurust ühisesse turukorraldusse ning takistanud abimeetmete mõju analüüsi AKV tootjatele. 4.78–4.79. Hindamist alustati 2003. aastal ja leping allkirjastati 2004. aasta augusti lõpus. Hindamisaruanne, mis on praegu lõpetamisel, käsitleb ühise turukorralduse toimimist ja selle mõju, kaasa arvatud hinnang tõhususele ja ühenduse tootmisele antud abi tulemuslikkus. Nimetatud hindamisaruanne ja kontrollikoja aruanne on aluseks kavandatud mõjuuuringule. Nende elementide põhjal ja võttes arvesse avalikku arutelu, mis on kavas algatada, plaanib komisjon esitada ettepanekud reformi kohta parlamendile ja nõukogule 2006. aasta jooksul.

4.80. Komisjon esitas 2005. aasta veebruaris (59) eelarvepädevatele asutustele raammääruse (EMÜ) nr 404/93 artiklis 32 (60) nõutud aruande. Selle aruande sisu ja analüüs oli aga hindamistulemuste puudumise tõttu piiratud ning see ei pakkunud määruse toimimise kohta ettepanekuid ega alternatiive. 4.80. Vastavalt määruse (EMÜ) nr 404/93 artiklile 32 oli komisjonil seaduslik kohustus esitada Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruanne banaanituru ühise korralduse toimimise kohta hiljemalt 2004. aasta 31. detsembriks. Oodates lõplikke hindamistulemusi ja rahvusvaheliste läbirääkimiste lõpetamist alates 1. jaanuarist 2006 impordile kohaldatavate tariifide üle, pidas komisjon sobivaks esitada ainult faktiline aruanne.

4.81. Pidades silmas ELi banaaniimpordi üleminekut ainult tariife kasutavale süsteemile, mida nähakse ette hiljemalt 1. jaanuaril 2006, (61) nõustus komisjon kontrollikoja soovitusega, et ülalmainitud läbivaatuse ajal viiakse läbi ülemineku mõjude põhjalik analüüs kõigi asjaomaste osapoolte seas. 2005. aasta jaanuaris teavitas komisjon Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) oma kavast kehtestada uus ühtne tollitariif 230 eurot/tonn (asendades sellega rakendatava määra 75 eurot/tonn praegu kehtivatest kvootidest A ja B väiksemate koguste suhtes kuni 2 653 000 tonni muudele riikidele välja arvatud AKV riigid). 2005. aastal taotlesid neli ELi suurt kaubanduspartnerit WTO vahekohtumenetlust pakutud uue tariifi kohta. Praegu see menetlus kestab.

4.82. Banaanitootmise toetuskava ühenduse tootjatele näeb ette ühe kõige kõrgematest toetustest hektari kohta (keskmiselt üle 8 800 euro/ha (62)). Kontrollikoda nentis aruandes, et tariifikvootide süsteemi maksumus on olnud tarbijate jaoks kaks kuni kolm korda kallim kui kogu ELi tootjatele makstavad toetussummad. Analüüsi viibimine on aga mõjutanud komisjoni tegevust peaaegu kõigile kontrollikoja tähelepanekutele vastupidises suunas, mis on seda olulisem, kui arvestada vaid tariife kasutavale süsteemile kohustusliku üleminekuni jäänud lühikest aega. 4.82. Komisjon tunnistab, et hindamisel ei ole peetud kinni esialgsest ajakavast. Seda arvestades teostab komisjon põhjaliku hindamise, mis annab kindlasti ainet aruteludele, mida komisjon 2005. aasta teisel poolel arendada kavatseb.

4.83. Komisjon reageeris kontrollikoja täheldatud tasandustoetuste kontrolli puudustele, määrates asjaomastele riikidele finantskorrektsioone. Ent 2001. aasta tegevuskava järelhindamisel (63) leidis komisjon, et impordikontrolliga seotud probleemid olid endiselt alles, ning andis liikmesriikidele juhiseid nende lahendamiseks. See ei ole kooskõlas kontrollikoja soovituse ja järgnenud nõukogu järeldusega, et “komisjon, konsulteerides liikmesriikidega, koostab kontrollmenetluste läbiviimise juhised”. 4.83. Et kontrollikeskkonda parandada ja võtta arvesse seaduslike ettevõtjate huvisid, on komisjonil praegu käsil ettepanek muuta sätteid, mis käsitlevad ühenduses vabasse ringlusse lubatud värskete banaanide kontrollimist. Pärast arutelusid mitmete asjaomaste komisjoni teenistustega ning lähtudes tolliseadustiku komitee 2005. aasta 13. juuli kohtumisest ja banaaniettevõtjate seisukohtadest, on komisjonil koostamisel ettepanek, mis peaks vastu võetama 2005. aasta sügiseks.

4.84. Seega kordab kontrollikoda oma soovitust, et komisjon vaataks ühise turukorralduse põhjalikult üle nagu lubatud ning viiks läbi laialdased konsultatsioonid ühenduse tootjate, tarbijate ja peamiste kaubanduspartneritega, et ühise turukorralduse eesmärke paremini määratleda ning selle juhtimist parandada. 4.84. Sarnaselt kontrollikojale on ka komisjon seisukohal, et hinnangut ühise turukorralduse kohta tuleks täiendada mõjuanalüüsiga, mida on kavas alustada 2005. aasta teisel poolel.

Eksporditoetuste eelfinantseerimine

4.85. Teatud põllumajandustoodete ekspordi toetuseks makstakse eksportijatele toetussummasid (eksporditoetused) kuni neli kuud enne ekspordi toimumist ette (eelfinantseerimine). Asjaomased tooted tuleb paigutada tollikontrolli alla ja nad peavad läbima keeruka kontrollsüsteemi, mis peab tagama, et tooted, mille eest toetusi makstakse, ka füüsiliselt eksporditaks.

4.86. Oma eriaruandes nr 1/2003 kritiseeris kontrollikoda eelfinantseerimist kohmakuse, raskesti kontrollitavuse ja oma algse eesmärgi — anda eelis ühendusest pärinevatele põllumajandustoodetele — täitmatajätmise tõttu. Kontrollikoda taotles, et komisjon vaataks süsteemi üle ja kaaluks selle kaotamist. Seejärel taotles parlament eelarve täitmist kinnitavas otsuses (64) komisjonilt eelfinantseerimise kaotamise ettepaneku esitamist 2004. aasta detsembriks.

4.87. Komisjon reageeris kontrollikoja soovitustele, rakendades eelfinantseerimise suhtes kaht uut määrust, mis kehtestavad horisontaaleeskirjad, ning veel kolme uut sektorispetsiifilist määrust. (65) Nende määrustega ei kaotatud süsteemi, vaid ainult muudeti rakenduseeskirju “katseperioodiks”. 4.88. Pärast kontrollikoja viimast aruannet on eelfinantseerimise vormis makstud toetuste summa langenud umbes 600 miljonilt eurolt 188 miljonile eurole või umbes 5 %-le kogutoetustest, seda tänu turutingimuste muutumisele ja toetusmäärade olulisele vähendamisele teraviljasektoris. 4.89. Kontrollikoja aruandele järgnenud siseanalüüsis nõustub komisjon, et teravilja ja töödeldud veiseliha sektorites võiks kohaldada alternatiive eelfinantseerimisele. Komisjon õigustab aga eelfinantseerimise säilitamist “värske” (tegelikkuses külmutatud) veiseliha jaoks kui võimalust maksta sellise ekspordi eest kõrgemat eritoetusmäära; väidab, et süsteemi kaotamisel kahjustataks kontrolli veiselihaekspordi üle; ning et eelfinantseerimise puudumisel tuleks toetusmäärasid tõsta selleks, et seda ettevõtjatele kompenseerida ja seega tekitaks see ELi eelarvele lisakulu. 4.90. Kontrollikoda leiab, et süsteem, mille puhul tuleb väljamakse teha kuni neli kuud enne eksporti, et maksta piiratud arvule ettevõtjatele kõrgemat eritoetusmäära ja saavutada tõhus kontroll, on fundamentaalselt vigane. 4.91. Komisjon ei ole seatud tähtajaks täitnud parlamendi palvet esitada ettepanekud eelfinantseerimise kaotamiseks. 4.87–4.91. Komisjon võttis arvesse kontrollikoja eriaruandes tõstatatud kriitikat eelfinantseerimissüsteemi kohta ja rakendas tegevuskava, et väljatoodud nõrkusi parandada. Eelrahastamist piirati tõhusalt kahele sektorile, veiseliha ja teravili, kus seda loeti endiselt vajalikuks. Peale selle lühendati ajavahemikku, mille jooksul võib toodete suhtes kohaldada eelfinantseerimist, tehti mõned muud lihtsustused ja vaadati läbi mõned kontrollimeetmed. Komisjon teatas, et parandatud süsteem vaadatakse katseperioodi järel läbi. Nagu kontrollikoda märgib punktis 4.89, tegid komisjoni teenistused 2004. aastal vaheanalüüsi. Selles nimetati alternatiive eelfinantseerimisele, kuid märgiti, et süsteemi võimalikku kaotamist tuleks vaadelda alternatiivsete kontrollisüsteemide taustal, mis tuleks juurutada. Komisjonil on lõpetamisjärgus praeguse süsteemi töö analüüs, et tal oleks võimalik teha lõplik ettepanek eelfinantseerimiskava tuleviku kohta.

Kartuli- ja teraviljatärklis

4.92. Teraviljatärklise ja kartulitärklise tootmise toetamise süsteemi eesmärk on tagada Euroopa tärklist kasutavate mitte-toiduainetööstuste konkurentsivõime ning seda täiendavad spetsiifilised otsetoetusmeetmed kartulitärklise tootmiseks. Oma eriaruandes nr 8/2001 järeldas kontrollikoda, et auditeeritud liikmesriikides (66) olid halduskontrollid tervikuna rahuldavad, kuid et nendega ei kaasnenud piisavalt füüsilisi kontrollle, ning tegi mitmeid soovitusi toetussüsteemi rakendamises leitud puudustega tegelemiseks. 4.92. Kuna mitte iga meedet ei saa igal aastal auditeerida, määratakse komisjoni auditid kindlaks igal aastal riskianalüüsist lähtuvalt. Kontrollikoja eriaruanne pärineb 2001. aasta juulist. Mitmesugustel riskiteguritel, sealhulgas kontrollikoja järeldustel, põhineva riskianalüüsi tulemusena nähti 2003. aasta raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmisega seotud 2004. aasta auditeerimistöö programmis ette kartulitärklist käsitlev uurimine. 2004. aastal läbi viidud auditite käigus käsitleti ka kontrollikoja tõstatatud küsimusi. Kontrollimise ja heakskiitmise menetlus kulgeb mõlema auditi puhul kavakohaselt ning on praegusel hetkel kahepoolse menetluse järgus.

4.93. 2000. aasta eelarve täitmise aruande kinnitamismenetluse kontekstis tunnistas nõukogu, (67) et tärklise toetuskava ei tekitanud olulisi raskusi ning toetas enamikku kontrollikoja soovitustest. Euroopa Parlament nõudis eriti, et komisjon määratleks ettearvatavad ja läbipaistvad kriteeriumid kartuli- ja teraviljatärklise tootmise toetussummade arvutamiseks. (68) 4.93. Komisjon on täitnud parlamendi soovitusi seoses tootmistoetuste arvutamisega. Teravilja ja kartulitärklise tootmistoetuste arvutamiseks kasutatavad parameetrid ja arvutusmeetod on sätestatud määruses (EÜ) nr 1548/2004.

4.94. 2002. aastal teostatud analüüs (69) püüdis leevendada tootmistoetusi puudutava teabe ja analüüsi vähesust ELi tärklist kasutava mitte-toiduainetööstuse konkurentsivõimele avalduva mõju kohta, ning otsetoetuste mõju kohta tärklisekartuli tootjate sissetulekule, mida kontrollikoda oli ära märkinud, ning see dokument oli aluseks toetuskava muutmisele ÜPP reformi kontekstis. 2003. aasta ÜPP reform jättis kava põhilised osad samaks, kuid võimaldas tärklisekartulitootjatele makstavad otsetoetused tootmisest osaliselt lahutada. 4.94. Oma ettepanekutes ühise põllumajanduspoliitika reformi kohta pakkus komisjon välja kartulitärklise maksete täieliku lahutamise ning tootjatele makstava miinimumhinna kaotamise. Nõukogu eelistas aga vaid 40 % otsetoetuse osalist lahutamist.

4.95. Nagu kontrollikoda soovitas, lihtsustas komisjon alates 2004. aasta septembrist oma igakuise tootmistoetuse arvutusmeetodit. Kui seda mitte arvestada, võttis komisjon teisi ettepanekuid päevakorda vähe: 4.95.

a) komisjon ei ole veel selgelt määratlenud siseriiklike asutuste läbiviidavaid kontrolle kartulitärklise tootjate suhtes, seda eriti kuna kartulitärklise tootjate arv on tõusnud 17-lt (EL-15) 39-le (EL-25); a) Komisjon viis 2004. aastal läbi auditid Saksamaal ja Madalmaades, mis võimaldasid selgitada mitmeid küsimusi raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse raames. Lisaks sellele on reformi raames alates 2004. aastast kehtestatud vastuvõetavuse kontrollid täisistutatud aladega võrreldes, mis peaks kontrollisüsteemi veelgi tõhustama.

b) puudub usaldusväärne teave kartulitärklise tootjate struktuurilise halvemuse kohta võrreldes teraviljatärklise tootjatega, seetõttu on tasakaalustav toetus jäänud alates 1995. aastast samaks. b) Arvestades kartulitärklisetööstuse oligopoolset olemust, loevad äriühingud oma kulude struktuuri ülimalt tundlikuks ning hoiavad seda seetõttu salajasena. Seepärast on komisjonil vaid piiratud juurdepääs kartulitärklise tootjate struktuurilist halvemust puudutavale teabele. Kuna peale selle puuduvad tärklise eri sortide ametlikud hinnanoteeringud, näiteks börsinoteeringud, polnud komisjonil alust lisatasu muutuse kavandamiseks, niisiis jättis ta selle muutmata.

PEAMISED TÄHELEPANEKUD ERIARUANNETES

Metsandusmeetmed maaelu arendamise poliitika raames (70)

4.96. Kontrollikoja audit andis maaelu arendamise summadest rahastatavate metsandusmeetmete osas alust järgmisteks järeldusteks: 4.96.

a) programmi eesmärgid on tihti vastuolulised ja on keeruline jälgida, kui suures osas on neid saavutatud; a) Alates 2000. aastast omaksvõetud lähenemisviis, mis järgib maaelu arengu määrust (EÜ) nr 1257/1999, on kooskõlas EL metsandusstrateegiaga, milles nähakse ette EL metsandusmeetmete üldine võrdlusraamistik ja põhimõtted (jätkusuutlikkus ja mitmefunktsioonilisus). Tulevaseks programmitöö perioodiks on komisjon kehtestanud strateegilisema lähenemisviisi maaelu arengule ning on oma strateegilistes suunistes sätestanud EL kolme poliitikatelje (konkurentsivõime, säästev maakorraldus ja maapiirkondade majandus laiemas mõttes) prioriteedid.

b) juhtimine jaguneb komisjoni ja liikmesriikide vahel. Ei ole selget vastutust, kes peab hindama, kui palju rahastatavad projektid ELi metsandusstrateegia edukusele kaasa aitavad; b) Seos metsandusstrateegia ja EAGGFi vahenditega kaasrahastatavate üksikprojektide vahel tagatakse maaelu arenguprogrammide (RDPd) kaudu. Komisjon kontrollib, et programmid oleksid kooskõlas metsandusstrateegiaga. Riiklikud või piirkondlikud ametiasutused kiidavad üksikprojektid RDP alusel heaks. Komisjon hindab liikmesriikide koostatud hindamisaruannetes iga maaelu arenguprogrammi puhul panust EL metsandusstrateegia eesmärkide saavutamisse ja teeb kokkuvõtte. Komisjon tegi 2004. aasta juulis ettepaneku (KOM(2004) 490 lõplik) tugevdada tulevase maaelu arengu raamistiku hindamisnõudeid.

c) vastupidiselt asjaomase määruse nõuetele ei ole metsandusmeetmete aluseks tihti siseriiklikud või piirkondlikud metsandusprogrammid; c) Käesoleva programmitöö perioodi alguses oli siseriiklik metsandusprogramm välja töötatud vaid mõnes üksikus liikmesriigis. Selliste programmide puudumisel näib õigustatuna käsitleda maaelu arenguprogramme või rakenduskavasid samaväärsete instrumentidena — see võimalus nähti ette määrusega (EÜ) nr 1257/1999. Liikmesriigid tegid viimastel aastatel edusamme oma siseriiklike metsandusprogrammide väljatöötamisel ja rakendamisel.

d) kehtiv metsandusmeetmete rakendamise süsteem on keeruline, mis tekitab raskusi nii korraldusasutustele kui lõplikele abisaajatele. Puudustena täheldati ebaselgust projektide valikupõhimõtetes, taotluste kohapealsete kontrollide nõrkust ning riigihankepakkumiste kontrollmenetluste ebapiisavust; d) Komisjon on teadlik tõsiasjast, et süsteem on keerukas, ning on seetõttu kavandanud olulisi lihtsustusi 2006. aastale järgnevaks perioodiks (KOM(2004) 490 lõplik). Ühine rahastamis- ja programmitöö süsteem vabastab vajadusest täita eri fondide puhul erinevaid eeskirju. Komisjoni auditeerimistalitused kontrollivad suuniste alusel valikusüsteeme. Läbipaistvuse ja objektiivsuse puudumise tulemusel tehakse liikmesriigile suunatud soovitusi ning see võib mõningatel juhtudel viia finantskorrektsioonideni. Komisjoni auditeerimistalitused pööravad erilist tähelepanu riigihankelepingute pakkumismenetluste nõuetekohasest korrast kinnipidamisele.

e) on oht, et omavalitsuste võetavad metsastamismeetmed ebaõnnestuvad hilisemas etapis: omavalitsustele ei anta abi seemikute ja noorte istandike hooldamiseks; e) Omavalitsustel lasub teatav kohustus oma metsi hallata. Projekte heakskiitvad asutused peaksid nõudma omavalitsustelt piisavaid tõendeid, et hooldustöö on tagatud.

f) abisummade toel põllumajandusmaa metsastamise teel metsamaa juurdeloomine on väga kallis, peamiselt seetõttu, et 20 aasta jooksul tuleb hüvitada põllumajandusest saadava sissetuleku kaotust. Neid tulemusi oleks võinud saavutada odavamalt. f) Põllumajandusmaa metsastamine näib tõesti kulukana, kuid on õigustatud pikaajalise investeeringuna ökoloogilisse stabiilsusesse ja taastuvatesse loodusressurssidesse. Tulude saamata jäämine olulise arvu aastate jooksul metsa täis istutatud maalt on kavaga liituva põllumajandustootja jaoks kõige suurem kulu. Seepärast on vajalik pikaajaline hüvitis, et põllumajandusmaa metsastamine põllumajandustootjatele huvi pakuks. Sellegipoolest soovitas komisjon oma ettepanekus 2006. aasta järgse maaelu arengu raamistiku kohta piirata saamata jäänud tulude hüvitamist 10 aastale. Liikmesriikidega saavutati kompromiss 15 aasta osas.

4.97. Kontrollikoda soovitas komisjonil läbi vaadata toetuskava erinevad aspektid. Eriti peaks komisjon uuesti kaaluma, kuidas paremini suunata metsastamisabi, tehes seda odavamalt ning võttes arvesse muutuvaid avalikke vajadusi ning asjaolu, et ühenduse seadusandluse rõhuasetus on nüüd keskkonnatuludel. 4.97. Ettepanekud 2006. aasta järgseks maaelu arengu raamistikuks sisaldavad mitmeid sätteid meetme paremaks planeerimiseks (nt strateegia, piirkondade nimetamine) ja kulutõhususe tagamiseks (nt langetatud toetuskünnised, lühem kestus).

Põllumajanduse keskkonnapoliitika (71)