KOMISJONI ARUANNE

2012. AASTA ARUANNE SUBSIDIAARSUSE JA PROPORTSIONAALSUSE KOHTA

1. Sissejuhatus

Käesolev dokument on 20. aastaaruanne subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte ELi õigusloomes kohaldamise kohta. Aruanne esitatakse vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud kõnealuste põhimõtete kohaldamist käsitleva protokolli nr 2 (edaspidi „protokoll”) artiklile 9.

Aruandes vaadeldakse, kuidas erinevad ELi institutsioonid ja asutused on rakendanud neid kahte põhimõtet ning kas tavad on võrreldes eelmiste aastatega muutunud. Üksikasjalikumalt analüüsitakse teatavaid komisjoni ettepanekuid, mis olid 2012. aastal põhjendatud arvamuste aluseks. Kuna 2012. aastal käivitasid liikmesriikide parlamendid esmakordselt Lissaboni lepingus sätestatud nn kollase kaardi mehhanismi, keskendutakse aruandes kõnealusele konkreetsele juhtumile. Arvestades tihedaid seoseid subsidiaarsuse kontrolli mehhanismide ning liikmesriikide parlamentide ja komisjoni poliitilise dialoogi vahel, tuleks käesolevat aruannet vaadelda kui materjali, mis täiendab 2012. aasta aruannet komisjoni ja liikmesriikide parlamentide suhete kohta[1].

2. Põhimõtete kohaldamine institutsioonides 2.1. Komisjon

Algatusõiguse tõttu on komisjonil kohustus tagada, et õiged valikud selle kohta, kas ja kuidas kavandada Euroopa meetmeid, tehtaks poliitika kujundamise varases etapis.

Vastavalt sellele ja kooskõlas aruka reguleerimise kohustusega kontrollib komisjon enne uute algatustega seotud ettepanekute tegemist, kas ELil on õigus meetmeid võtta ja kas liikmesriigid suudavad väljapakutud meetme eesmärke piisaval määral saavutada.

Kõikide olulisemate algatuste jaoks koostab komisjon kõigepealt üldsusele kättesaadavad tegevuskavad[2]. Tegevuskavad sisaldavad võimalike algatuste esialgset kirjeldust ning neis antakse ülevaade komisjoni kavadest seoses poliitikakujundamise ja konsulteerimistegevusega. Tegevuskavad sisaldavad alati esialgseid selgitusi subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtet käsitlevate meetmete kohta.

Järgnevas poliitika kujundamise etapis tehakse mõju hindamise osana subsidiaarsuse küsimuste põhjalikum analüüs, võttes arvesse sidusrühmadega konsulteerimise käigus avaldatud seisukohti. Selleks on mõjuhinnangu suunistes[3] esitatud subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte analüüsi jaoks hulk struktureeritud küsimusi, mille alusel saab hinnata ELi õigust meetmeid võtta ja ELi meetmeid põhjendada.

Seega hinnatakse võimalike ELi meetmete subsidiaarsust ja proportsionaalsust kõikide kättesaadavate tõendite alusel. Seejärel kontrollib neid põhjalikult mõjuhindamiskomitee[4].

Olles teadlik mõju hindamise olulisest rollist tõendite kogumisel poliitilistele otsustajatele, rõhutas komitee oma 2012. aasta aruandes[5] vajadust esitada kõikides mõjuhinnangutes subsidiaarsuse põhimõtte kokkuvõtlik ja üksikasjalik põhjendus.

2012. aastal kontrollis mõjuhindamiskomitee 97 mõjuhinnangut ja andis välja 144 arvamust. 33 % arvamustest sisaldas märkusi subsidiaarsusega seotud küsimuste kohta.

Üks juhtumitest, mille kohta mõjuhindamiskomitee seoses subsidiaarsusega märkuse esitas, oli mõjuhinnang ettepanekule koostada direktiiv autoriõiguse ja autoriõigusega kaasnevate õiguste kollektiivse teostamise kohta (COM(2012) 372). Kõnealuse juhtumi puhul palus mõjuhindamiskomitee juhttalitusel „tõhustada ELi meetmete vajaduse, ajastuse ja lisaväärtuse hindamist vastavalt kavandatavale (ühtse turu ja kultuurilise mitmekesisuse) õiguslikule alusele”. Selle tulemusena esitati läbivaadatud mõjuhinnangus arusaadavamalt kavandatava ELi algatuse põhjus, muu hulgas kindlakstehtud probleemide riikidevahelise olemuse parem selgitus, millega tõendati, et nii liikmesriikide kui ka ELi tasandil kehtiv õigusraamistik ei ole olnud piisav probleemide lahendamiseks.

Seoses Euroopa vabatahtliku humanitaarabikorpuse asutamise määrust käsitleva ettepaneku mõjuhinnanguga[6] soovitas mõjuhindamiskomitee „esitada arusaadavamalt ELi meetmete vajadus ja lisaväärtus, nii et poliitilised ootused saaks asetada nende õigesse konteksti”. Samuti palus komitee juhttalitusel „arvestades sidusrühmade muret dubleerimise ja konkurentsi pärast, käsitleda sõnaselgemalt [Euroopa vabatahtliku humanitaarabikorpuse] täiendavust ja koordineeritust seoses muude organisatsioonide tegevusega”. Läbivaadatud mõjuhinnang järgis kõnealuseid soovitusi ning selles esitati põhjalikum põhjendus ELi meetmetele.

Mõjuhindamiskomitee arvamused aitavad parandada subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttele vastavuse analüüsi ning koos mõjuhinnangute endiga kujutavad need komisjoni poliitilise otsustusprotsessi olulisi tugielemente.

2.2. Liikmesriikide parlamendid

2012. aastal sai komisjon liikmesriikide parlamentidelt 70 põhjendatud arvamust, mida on peaaegu sama palju kui eelmisel aastal (64 arvamust 2011. aastal), seega suurenes nende hulk vähesel määral, umbes 9 % ulatuses. Samas oli 2012. aastal saadud põhjendatud arvamuste osakaal sama võrreldes nende arvamuste koguhulgaga, mille komisjon sai 2012. aastal seoses liikmesriikide parlamentidega peetava avarama poliitilise dialoogiga (663). Nagu 2010. ja 2011. aastalgi, moodustas nende osakaal veidi üle 10 %. Vastusena komisjoni ettepanekule võtta vastu määrus kollektiivse tegutsemise õiguse kasutamise kohta asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse kontekstis käivitasid liikmesriikide parlamendid 2012. aastal esmakordselt subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontrolli mehhanismi raames nn kollase kaardi mehhanismi. Kõnealust juhtumit kirjeldatakse üksikasjalikumalt 3. peatükis.

Jätkuvalt erineb suuresti nende põhjendatud arvamuste vorm ja argumentide liik, mille liikmesriikide parlamendid on esitanud, et toetada oma järeldust subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise kohta. Sarnaselt eelmise aastaga keskendusid liikmesriikide parlamentide esitatud põhjendatud arvamused väga erinevatele küsimustele. 70 põhjendatud arvamust hõlmas üksnes 23 komisjoni ettepanekut. Nn Monti II ettepaneku järel (12 põhjendatud arvamust) kutsus suuruselt teise hulga põhjendatud arvamusi (5) esile ettepanek võtta vastu määrus Euroopa abifondi kohta enim puudustkannatavate isikute jaoks. Veel kaheksa ettepanekut kutsusid igaüks esile kolm põhjendatud arvamust (vt täpsemalt lisast). Kõnealune suundumus näib kinnitavat liikmesriikide parlamentide erinevaid poliitilisi huve, mis järgivad eri prioriteete nende komisjoni ettepanekute valimisel, mida tuleks subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontrolli mehhanismi raames uurida, ning järgivad subsidiaarsuse põhimõttele vastavuse hindamisel erinevaid kriteeriume. See tähendab, et nendevahelise koordineerituse tõhustamine on jätkuvalt päevakorras.

Nagu 2011. aastalgi, võttis liikmesriikide parlamentidest Rootsi Riksdag vastu kõige rohkem põhjendatud arvamusi (20), mida oli peaaegu kaks korda rohkem kui 2011. aastal (11). Riksdag kontrollib kõiki komisjoni ettepanekuid subsidiaarsuse põhimõtte seisukohalt ja delegeerib kontrollimise kõikidele parlamendi komisjonidele, kes ilmselt kohaldavad eri kriteeriume. See võibki mõjutada Riksdag’i esitatud põhjendatud arvamuste arvu[7]. Arvuliselt teise hulga põhjendatud arvamusi esitas Prantsusmaa Sénat (7), kellele järgnes Saksamaa Bundesrat (5). Kõnealused kolm esinduskogu kokku esitasid ligikaudu 50 % kõikidest liikmesriikide parlamentide 2012. aasta põhjendatud arvamustest.

COSACi[8] kaheksateistkümnendas poolaastaaruandes antakse ülevaade menetlustest ja tavadest seoses parlamentaarse kontrolliga[9]. Kõnealuses dokumendis, mis põhineb liikmesriikide parlamentide või nende kodade poolt küsimustikule saadetud vastustel, järeldatakse, et menetlused erinevad ennekõike seoses liikmesriikide parlamentide vaadetega subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte vahelisele suhtele. Kui mõned leiavad, et need on võrdselt olulised, siis teised arvavad, et proportsionaalsuse põhimõte on üksnes subsidiaarsuse põhimõtte osa. Enamik liikmesriikide parlamente on arvamusel, et subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontroll ei ole tulemuslik, kui sellega ei kaasne proportsionaalsuse põhimõtte järgimise kontrolli.

Aruandes tuuakse esile, et suurem osa liikmesriikide parlamentidest teatavad, et nende põhjendatud arvamused tuginevad tihti subsidiaarsuse põhimõtte avaramale tõlgendusele kui protokolli nr 2 sõnastus. Näiteks Madalmaade Eerste Kamer usub, et „subsidiaarsuse kontrolli kohaldamisel ei ole võimalik jätta kõrvale õiguspärasuse ja proportsionaalsuse põhimõtet”. Tšehhi Senát on arvamusel, et subsidiaarsusel on „üldine ja abstraktne loomus” ja see „ei ole range ja selgepiiriline juriidiline kontseptsioon”, mistõttu tuleks kasutada avaramat tõlgendust. Ühendkuningriigi House of Lords esitas sarnase seisukoha, olles kõnealuse põhimõtte avarama tõlgendamise poolt, sest „kuigi põhimõte on juriidiline kontseptsioon, sõltub selle kohaldamine tegelikkuses poliitilisest otsustusest”.

Liikmesriikide parlamentide erinevad vaated subsidiaarsuse põhimõtte mõistmisele ja kohaldamisele põhjustasid erinevaid arvamusi selle kohta, kas esineb vajadus suuniste järele, milles selgitataks subsidiaarsuse kontrolli mahtu ja sellega seotud kriteeriume. Üksnes pooled COSACi küsimustikule vastanud liikmesriikide parlamentidest olid selle poolt. Kõik poolt olnud väitsid, et mis tahes suunised ei tohi olla siduvad.

2.3. Euroopa Parlament ja nõukogu

Nõukogus tagab subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte järgimise liikmesriikide alaliste esindajate komitee (COREPER). Euroopa Parlament asutas 2012. aastal uue horisontaalse direktoraadi, et pakkuda EP komisjonidele laiemat valikut mõju hindamise ja Euroopa lisaväärtuse hindamise teenuseid.

Mõju hindamisega seotud töö hõlmab kavandatavat poliitilist ja konsulteerimistegevust sisaldavate komisjoni tegevuskavade kontrollimist ning komisjoni mõjuhinnangu esmast hindamist. Iga komisjoni taotlusel võidakse selles esitada ka komisjoni mõjuhinnangute üksikasjalikud hinnangud, ettepanekute selliste aspektide täiendavad analüüsid, mida komisjon algselt ei käsitle, ja parlamendis kaalutavate parandusettepanekute mõjuhinnangud.

Euroopa Parlament peab tähtsaks ka ettepanekute Euroopa lisaväärtust ning analüüsib tulevaste ELi meetmete võimalikku kasutegurit. Euroopa Parlamendi komisjoni taotlusel võib Euroopa lisaväärtuse hindamist korraldada selleks, et hinnata parlamendi õigusloomega seotud raportites esitatud ettepanekute võimalikku mõju ning teha kindlaks nende eelised ja puudused. Samuti võib Euroopa Parlament esitada raporteid, milles käsitletakse ELi tasandil meetmete mitte võtmise hinda, poliitikavaldkondi, mida on võimalik märkimisväärselt tõhusamaks muuta, ja/või avalike hüvede saavutamist ELi tasandi meetmete võtmisega seal, kus need seni puuduvad.

2012. aastal esitas Euroopa Parlament kümme esmast hinnangut komisjoni mõjuhinnangutele, ühe üksikasjaliku hinnangu komisjoni mõjuhinnangule ja kolm raportit Euroopa lisaväärtuse kohta.

13. septembril 2012 võttis Euroopa Parlament vastu resolutsiooni parema õigusloome kohta, mis teataval määral vastab komisjoni 2010. aasta aruandele subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse kohta[10]. Sellega seoses teeb Euroopa Parlament sarnaselt COSACiga ettepaneku juhtumit uurida, et luua ELi tasandil kriteeriumid subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte järgimise hindamiseks.

Samuti rõhutatakse Euroopa Parlamendi raportis subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontrolli piirkondlikku ja kohalikku mõõdet ning kutsutakse sõltumatut komisjoni üles analüüsima piirkondlike ja kohalike parlamentide rolli subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontrolli valdkonnas. Vastuses Euroopa Parlamendi raportile[11] kinnitas komisjon, et Regioonide Komitee on kõnealuse analüüsi juba koostanud[12].

2.4. Regioonide Komitee

2012. aastal võttis Regioonide Komitee (RK) vastu uue subsidiaarsuse järelevalve strateegia. Selle eesmärk on tugevdada RK subsidiaarsuse järelevalve alase töö juhtimisstruktuuri, luua põhjalik lähenemisviis, mis käsitleks subsidiaarsuse järelevalvet kõigis ELi otsustusprotsessi osades, kaasates sellesse tegevusse ELi ja riiklikke institutsioone, ning tugevdada RK valmisolekut pöörduda Euroopa Kohtusse.

Sellega seoses loodi subsidiaarsuse juhtrühm, mis juhib RK subsidiaarsuse järelevalve tegevust poliitiliselt. See koordineerib subsidiaarsuse järelevalve alast tegevust kogu aasta vältel ja jälgib seda poliitilisest vaatenurgast. Rühm vastutab iga-aastaste subsidiaarsusprioriteetide esiletõstmise eest ning ettepanekute tegemise eest subsidiaarsuse järelevalve võrgustiku kõige asjakohasemate vahendite ja menetluste kasutamise kohta, et toetada RK raportööre õigusloomeprotsessis.

Läbivaadatud strateegias toonitatakse, et RK subsidiaarsuse järelevalve alane tegevus peaks algama õigusloome eelses etapis. Kõnealune lähenemisviis tugineb subsidiaarsuse eksperdirühma rollile. Rühm koosneb 16 subsidiaarsuse järelevalve võrgustiku ametnikust, kes valiti välja vastavalt oma subsidiaarsuse alasele oskusteabele ja tugevale taustale ELi õiguse valdkonnas. Rühm sai esmakordselt kokku 25. oktoobril 2012 ja valis välja prioriteetse järelevalve algatused. Selle põhjal võttis RK büroo 30. jaanuaril 2013 vastu subsidiaarsuse tööprogrammi[13]. See sisaldab nelja algatust, mis on ära toodud ka komisjoni 2013. aasta tööprogrammis (e-arveldamine riigihangete puhul, ühtse turu sinine vöönd meretranspordis, jäätmepoliitika ja jäätmealaste õigusaktide läbivaatamine, keskkonnaalane kliima- ja energiahindamise raamistik, et võimaldada ohutut ja turvalist mittetavapärast süsivesinike tootmist), ja linnalise liikumiskeskkonna algatust (mis ei ole hõlmatud komisjoni 2013. aasta tööprogrammis, kuid komisjon on teatanud kavatsusest anda 2013. aastal välja teatis ELi transpordipoliitika linnalise mõõtme kohta).

2007. aastal loodud subsidiaarsuse järelevalve võrgustik on RK peamine järelevalvevahend ja 2012. aasta lõpus hõlmas see 141 partnerit. Selle liikmete arv ja esindusalus suurenesid 2012. aastal taas eelkõige seetõttu, et võrgustikuga ühines piirkondlikke parlamente ja valitsusi. Subsidiaarsuse järelevalve võrgustiku partneritega konsulteerimine on peamine tegevusvahend, mida RK raportöör kasutab arvamuse projekti koostamisel. 2012. aastal korraldati kolm konsultatsioonivooru: Euroopa ühendamise rahastu kohta,[14] seitsmenda keskkonnaalase tegevusprogrammi kohta[15] ja kollektiivse tegutsemise õiguse kasutamise kohta asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse kontekstis (nn Monti II).[16] Subsidiaarsuse järelevalve võrgustiku tegevuskava raames tegi üks rühm kogu aasta vältel tööd seoses üleeuroopalist transpordivõrgustikku käsitlevate suuniste läbivaatamise ja Euroopa ühendamise rahastuga.

2012. aasta veebruaris alustati subsidiaarsuse järelevalve võrgustiku alavõrgustikuna piirkondlike parlamentide vahelist teabevahetust, mis on avatud piirkondade seadusandlike volitustega parlamentidele ja valitsustele. Võrgustik toetab kõnealuseid piirkondi seoses ELi õigusaktide subsidiaarsuse järelevalvega, ennekõike Lissaboni-järgse varajase hoiatamise süsteemi raames, ja juhul, kui riiklikud parlamendid nendega konsulteerivad. RK näeb piirkondlike parlamentide vahelist teabevahetust mitte üksnes tehnilise andmebaasina, mis võimaldab ligipääsu teabeallikatele ja avaldab piirkondlikke seisukohti, vaid ka võrgustikuna, mis edendab kontakte ELi seadusandlike volitustega piirkondade vahel.

Seoses subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttele vastavusega tõstatati küsimusi järgmiste RK poolt 2012. aastal vastu võetud arvamuste puhul (mõnel juhul viidati võimalikule rikkumisele): ettepanek võtta vastu määrus Euroopa Regionaalarengu Fondi kohta, seitsmes keskkonnaalane tegevusprogramm, riigihankepakett, andmekaitsepakett ja töötajate lähetamine teenuste osutamise raames.

2.5. Euroopa Kohus

2012. aastal ei võtnud Euroopa Kohus vastu ühtki otsust, mis oleks oluliselt mõjutanud subsidiaarsuse põhimõtet. Siiski kinnitas Euroopa Kohus oma 19. jaanuari 2012. aasta otsuses kohtuasjas C-288/11 P: Mitteldeutsche Flughafen, et subsidiaarsuse põhimõtet ei kohaldata riigiabi valdkonnas, kus ainupädevus on komisjonil.

Lisaks väitis kohus 19. aprilli 2012. aasta otsuses kohtuasjas C-221/10 P: Artegodantaas, et subsidiaarsuse põhimõtte ja üldisemalt ELi toimimise lepingu pädevuseeskirjade tulemusena ei teki üksikõigusi ning seepärast ei põhjusta kõnealuste eeskirjade rikkumine iseenesest liidu ja selle institutsioonide lepinguvälist vastutust.

3. Olulisemad juhtumid, mille puhul tõstatati subsidiaarsuse ja proportsionaalsusega seotud küsimusi

Kollektiivse tegutsemise õiguse kasutamine asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse kontekstis (Monti II).

Liikmesriikide parlamendid esitasid Monti II ettepaneku kohta 12 põhjendatud arvamust, mis esindasid 19 häält (lävend on 18) ja käivitasid seega esmakordselt nn kollase kaardi mehhanismi[17].

Komisjoni ettepaneku eesmärk oli selgitada sotsiaalsete õiguste kasutamise ning ELi toimimise lepingus sätestatud asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse kasutamise vahelist interaktsiooni. Kuna sidusrühmad (eelkõige ametiühingud) olid tõstatanud küsimusi selle kohta, et tulenevalt Euroopa Kohtu otsustest Viking Line’i ja Lavali kohtuasjades on ühtsel turul majandusvabadused ülimuslikud streigiõiguse suhtes, selgitas komisjon õigusaktis, et kumbki nendest ei ole ülimuslik. Komisjon oli teadlik küsimuse tundlikkusest ja raskustest leida vastuoluliste huvide vahel üksmeel selles, kuidas kõige paremini käsitleda majanduskonflikti olukordades, millesse on kaasatud ettevõtjad ja töötajad eri liikmesriikidest.

Põhjendatud arvamusi esitasid Rootsi Riksdag (2 häält), Taani Folketing (2 häält), Soome Eduskunta (2 häält), Prantsusmaa Sénat (1 hääl), Poola Sejm (1 hääl), Portugali Assembleia da República (2 häält), Läti Saeima (2 häält), Luksemburgi Chambre des Députés (2 häält), Belgia Chambre des Représentants (1 hääl), Ühendkuningriigi House of Commons (1 hääl), Madalmaade Tweede Kamer (1 hääl) ja Malta Kamra tad-Deputati (2 häält).

Suurem osa liikmesriikide parlamente, kes põhjendatud arvamusi vastu võtsid, seadsid kahtluse alla ELi toimimise lepingu artikli 352 kasutamise ettepaneku õigusliku alusena. Enamik leidis, et kõnealuse õigusliku aluse kasutamine ei ole piisavalt põhjendatud. Mõni arvas, et streigiõiguse väljajätmine ELi toimimise lepingu artikli 153 reguleerimisalast välistab ka võimaluse kasutada ELi toimimise lepingu artiklit 352 õigusliku alusena. Sama palju liikmesriikide parlamente väljendas kahtlust ettepaneku lisaväärtuse ja kavandatava meetme vajalikkuse suhtes. Mõni esinduskogu märkis, et ettepanek ei muudaks praegust õiguslikku olukorda, teised arvasid, et see ei soodustaks suuremat õigusselgust ja ‑kindlust. Peale selle väitsid viie liikmesriigi parlamendid, et ELi toimimise lepingu artikli 153 lõikega 5 on streigiõigus jäetud ELi pädevusest välja, samal ajal kui teised leidsid, et ettepanekus sisalduv üldpõhimõte ja proportsionaalsuse näitaja ei ole kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega ning need võivad avaldada negatiivset mõju streigiõigusele. Muude tõstatatud küsimuste hulgas seadsid liikmesriikide parlamendid kahtluse alla vajaduse alternatiivse vaidluste lahendamise mehhanismi järele, kartes, et sellega sekkutaks riiklikesse süsteemidesse. Samuti seati kahtluse alla vajadus häiremehhanismi järele.

Pärast liikmesriikide parlamentide põhjendatud arvamustes esitatud argumentide põhjalikku hindamist leidis komisjon, et subsidiaarsuse põhimõtet ei ole rikutud.

Põhjendatud arvamusi esitanud liikmesriikide parlamentidele edastatud vastuses[18] selgitas komisjon, et ettepaneku eesmärk oli selgitada ELi tasandil kohaldatavaid üldpõhimõtteid ja eeskirju seoses kollektiivse tegutsemise põhiõiguse kasutamisega teenuse osutamise vabaduse ja asutamisvabaduse raames, sealhulgas vajadust ühitada neid tegelikes piiriülestes olukordades. Komisjon jäi oma seisukoha juurde, et seda ei suuda saavutada liikmesriigid üksi, ja nõudis meetmeid Euroopa Liidu tasandil.

Seoses õigusliku aluse küsimusega ja arvestades sõnaselge sätte puudumist lepingus, otsustas komisjon kasutada ELi toimimise lepingu artiklit 352. Kuigi on tõsi, et ELi toimimise lepingu artikli 153 lõige 5 välistab streigiõiguse küsimuste hulgast, mida saab reguleerida üle kogu ELi direktiivis sätestatud miinimumstandardite kaudu, näitavad kohtu otsused selgelt, et asjaolu, et artiklit 153 ei kohaldata streigiõiguse suhtes, ei jäta kollektiivset tegutsemist ELi õiguse reguleerimisalast välja. Lisaks leidis komisjon, et kõige asjakohasem kasutatav õigusakt oleks olnud määrus, kuna see on otsekohalduv ning sellisena oleks see vähendanud regulatiivset keerukust ja andnud kohaldatavaid eeskirju selgitades suurema õiguskindluse kõigile, kelles suhtes seda õigusakti kogu liidus kohaldatakse.

Samuti oleks kavandatava määrusega tunnistatud riiklike kohtute rolli asjaolude tuvastamisel ja kontrollimisel, kas õigustatud huvi kujutavate eesmärkide saavutamiseks võetavad meetmed on sobilikud kõnealuste eesmärkide saavutamiseks ega ületa saavutamiseks vajalikku määra. Samuti oleks määruses tunnistatud kehtivate siseriiklike õigusaktide ja menetluste olulisust streigiõiguse kasutamisel, sealhulgas olemasolevate alternatiivsete vaidluste lahendamise institutsioonide tähtsust, mida ettepanek ei oleks muutnud ega mõjutanud. Määruses oleks käsitletud alternatiivseid mitteametlikke lahendusmehhanisme, mis toimivad mitmes liikmesriigis.

Komisjon jõudis järeldusele, et subsidiaarsuse põhimõtet ei ole rikutud, kuid võttis teadmiseks nii liikmesriikide parlamentide väljendatud seisukohad kui ka sidusrühmades määruse projekti üle peetavate arutelude hetkeseisu. Komisjon tunnistas, et tõenäoliselt ei kogu ettepanek Euroopa Parlamendis ja komisjonis vastuvõtmiseks vajalikku poliitilist toetust. Sellega seoses teavitas komisjon Euroopa Parlamenti, nõukogu ja liikmesriikide parlamente 12. ja 13. septembri 2012. aasta kirjades oma kavatsusest ettepanek tagasi võtta ning selgitas, et seda tehes loodab ta hõlbustada kiireid läbirääkimisi ettepaneku üle võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv direktiivi 96/71/EÜ jõustamise kohta ning jätkata tööd lähetatud töötajate õiguste jõustamisel, nagu on toonitatud Euroopa Liidu Nõukogu 28.–29. juunil 2013. aastal sõlmitud majanduskasvu ja töökohtade loomise kokkuleppe punkti 3 lõikes 1. 26. septembril 2012 otsustas komisjon Monti II ettepaneku tagasi võtta[19].

Ettepanek võtta vastu määrus, mis käsitleb Euroopa abifondi enim puudustkannatavate isikute jaoks[20]

Komisjoni ettepanek, mis kogus 2012. aastal suuruselt teise hulga põhjendatud arvamusi (5), oli ettepanek luua Euroopa abifond enim puudustkannatavate isikute jaoks. Kõik liikmesriikide parlamendid, kes saatsid põhjendatud arvamusi,[21] tõstatasid sama küsimuse, nimelt piisavate põhjenduste puudumise seoses ettepaneku vastavusega subsidiaarsuse põhimõttele[22]. Saksamaa Bundestag esitas arvamuse, et ELi toimimise lepingu artiklites 174 ja 175 ei ole sätestatud ELi pädevust võidelda vaesuse vastu, et sotsiaalpoliitika ja selle meetmed kuuluvad liikmesriikide pädevusse ning et ettepanekuga on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet. Rootsi Riksdag väitis, et vaesust ja sotsiaalset tõrjutust saab kõige paremini ennetada tööhõivega, et inimesed suudaksid ise ennast üleval pidada, ja kogu elanikkonnale mõeldud sotsiaalkindlustussüsteemi abil. Leiti, et sotsiaalkindlustus kuulub liikmesriikide vastutusalasse ja abi annavad kõige tõhusamalt liikmesriigid ise. Seda seisukohta toetas ka Taani Folketing, kes väitis, et enim puudustkannatavate isikute toetamise eesmärki saavad kõige paremini täita liikmesriigid ise kas riiklikul, piirkondlikul või kohalikul tasandil. Ühendkuningriigi House of Lords leidis, et komisjon ei ole esitanud ühtki veenvat argumenti, et põhjendada oma ettepanekut seoses subsidiaarsuse põhimõttega, ning et kui on ebakindel, kas kõik liikmesriigid suudavad hoida sotsiaalkulusid ja -investeeringuid piisaval tasemel, on võimalik võtta meetmeid ELi ühtekuuluvusprogrammide raames. Ühendkuningriigi House of Lords seadis kahtluse alla kavandatava meetme vajalikkuse.

Kõnealustele põhjendatud arvamustele vastates toonitas komisjon, et on uurinud mõju hindamise ajal ELi õigust võtta meetmeid ja nende meetmete lisaväärtust ning et need tähelepanekud on kokkuvõtvalt esitatud ettepanekuga kaasnevas seletuskirjas. Komisjon tunnistas, et töötamise ja enda ülalpidamine toetamine on parim viis sotsiaalse tõrjutuse kõrvaldamiseks ning et Euroopa Sotsiaalfond ja selle aktiveerimismeetmed on jätkuvalt peamine ELi vahend võitluses vaesuse ja sotsiaalse tõrjutuse vastu. Samas pööras komisjon tähelepanu asjaolule, et üha suurem arv eurooplasi jääb tööturust liiga kaugele ega saa kasu olemasolevate fondide pakutavast võimalikust toetusest. Komisjon juhtis tähelepanu kavandatavale kohustusele siduda materiaalse abi jagamine kaasnevate meetmetega, millega suurendada abistatavate inimeste sotsiaalset kaasatust, muutes kavandatava fondi vahendiks, mis ei piirdu üksnes passiivse sekkumisega. Ta rõhutas, et kavandatav fond põhineks riiklikel toetuskavadel ning seda rakendataks ühisel juhtimisel, jättes liikmesriikidele esmase vastutuse teha kindlaks kõige sobivamad sihtrühmad ja sekkumisviisid.

Ettepanek võtta vastu määrus üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta.[23]

Komisjoni kaheksa ettepaneku hulgas, millest igaühe kohta esitati kolm põhjendatud arvamust, kritiseeriti ettepanekut võtta vastu andmekaitset käsitlev määrus mitte üksnes subsidiaarsuse, vaid ka proportsionaalsuse põhimõtte seisukohast. Mõne liikmesriigi parlament oli arvamusel, et kavandatava õigusakti reguleerimisala peaks jääma piiriülese andmevahetuse piiresse. Mis puutub proportsionaalsusse, siis väideti, et ettepanek võib mõjutada isikuandmete töötlemist avalikus sektoris (eelkõige tervishoiu ja sotsiaalteenuste valdkonnas). Lisaks sellele seadsid mitme liikmesriigi parlamendid kahtluse alla komisjonile ettepanekuga delegeeritud volituste ulatuse ja arvu. Viimane argument leidis elavat vastukaja nii liikmesriikide poolt nõukogu aruteludes kui ka mõningatelt Euroopa Parlamendi liikmetelt.

Oma vastustes selgitas komisjon, et määruse valiku eesmärk on veelgi ühtlustada Euroopa praeguseid andmekaitsealaseid õigusakte, et garanteerida kogu liidus kaitse kõrge tase ja sel viisil tagada isikuandmete vaba liikumine siseturul. Määruses sätestatud piires säilitaksid liikmesriigid avalikus sektoris teatava tegutsemisvabaduse, nagu on ettepanekus juba ka ette nähtud. Delegeeritud volitustega seoses selgitas komisjon, et need tagaksid õigusaktide asjakohase kohandamise elektrooniliste andmete pidevalt areneva maailmaga ilma vajaduseta pidada kaasseadusandjate tasandil uusi läbirääkimisi.

4. Kokkuvõte

2012. aastal suurenes teadlikkus subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttest institutsioonidevahelises kontekstis, mille muu hulgas tingis asjaolu, et liikmesriikide parlamendid käivitasid esmakordselt nn kollase kaardi mehhanismi.

Subsidiaarsuse kontrolli ja järelevalve küsimused olid aktuaalsed ka Euroopa Parlamendi ja Regioonide Komitee töös, mõlemad kohandasid oma sisemenetlusi, et suuta paremini uurida oma tegevuse mõju ja lisaväärtust. Ka ELi institutsioonid ja asutused uurivad subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttele vastavuse hindamisel võimalikku sünergiat. Selle tulemusena on Regioonide Komitee nüüd võimeline komisjoni sõnaselge taotluse korral andma komisjoni mõjuhinnangute jaoks teavet kavandatava ettepaneku piirkondliku ja kohaliku mõju kohta. Ka Euroopa Parlament süvendas oma lähenemisviisi mõju hindamisele ja ELi lisaväärtuse hindamisele.

2012. aastal süvendati arutelusid, mis on seotud subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte määratlemisega ning eelkõige vajadusega paremini kindlaks määrata ELi toimimise lepingus kirjeldatud subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kontrolli ulatus. Kuigi liikmesriikide parlamendid näevad selget kasu oma kontrollitegevuse tihedamas koordineerimises ning üha rohkem hääli nõuab suuniseid, soovitakse säilitada õigus kõnealuseid põhimõtteid tõlgendada. Seepärast tasub meenutada, et komisjoni mõju hindamise suunistes[24] on juba selgesti sätestanud kriteeriumid, mida kasutada komisjoni ettepanekute subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttele vastavuse hindamisel, ning komisjon on alati innustanud teisi institutsioone neidsamu kriteeriume kohaldama.

Lisa

Komisjoni algatused, mille kohta liikmesriikide parlamendid esitasid 2012. aastal põhjendatud arvamusi[25] subsidiaarsuse põhimõtte järgimise kohta[26]

|| Komisjoni dokument || Pealkiri || Põhjendatud arvamused (protokoll nr 2) || Põhjendatud arvamusi esitanud liikmesriigi esinduskoda

1 || COM(2012)130 || Kollektiivse tegutsemise õiguse kasutamine asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse kontekstis (Monti II) || 12 || Belgia Chambre des Représentants Taani Folketing Soome Eduskunta Prantsusmaa Sénat Läti Saeima Luksemburgi Chambre des Députés Malta Kamra tad-Deputati Madalmaade Tweede Kamer Poola Sejm Portugali Assembleia da República Ühendkuningriigi House of Commons Rootsi Riksdag

2 || COM(2012)617 || Euroopa abifond enim puudustkannatavate isikute jaoks || 5 || Saksamaa Bundestag Taani Folketing Ühendkuningriigi House of Commons Ühendkuningriigi House of Lords Rootsi Riksdag

3 || COM(2012)380 || Mootorsõidukite ja nende haagiste korraline tehnoülevaatus ja direktiivi 2009/40/EÜ kehtetuks tunnistamine || 5 || Küprose Vouli ton Antiprosopon Madalmaade Eerste Kamer Madalmaade Tweede Kamer Prantsusmaa Sénat Rootsi Riksdag

4 || COM(2012)11 || Üksikisikute kaitse isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumine (isikuandmete kaitse üldmäärus) || 4 || Saksamaa Bundesrat Belgia Chambre des Représentants Prantsusmaa Sénat Rootsi Riksdag

5 || KOM(2011)778 || Ettepanek, millega muudetakse direktiivi 2006/43/EÜ, mis käsitleb raamatupidamise aastaaruannete ja konsolideeritud aruannete kohustuslikku auditit || 3 || Belgia Chambre des Représentants Slovakkia Národná Rada Rootsi Riksdag

6 || KOM(2011)779 || Avaliku huvi üksuste kohustusliku auditiga seonduvad erinõuded || 3 || Belgia Chambre des Représentants Slovakkia Národná Rada Rootsi Riksdag

7 || KOM(2011)828 || Müraga seotud käitamispiirangute eeskirjade ja korra kehtestamine liidu lennuväljadel tasakaalustatud lähenemisviisi raames ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2002/30/EÜ kehtetuks tunnistamine || 3 || Saksamaa Bundesrat Prantsusmaa Sénat Madalmaade Tweede Kamer

8 || KOM(2011)897 || Kontsessioonilepingute sõlmimine || 3 || Saksamaa Bundesrat Austria Bundesrat Hispaania Congreso de los Diputados/Senado

9 || COM(2012)372 || Autoriõiguse ja autoriõigusega kaasnevate õiguste kollektiivne teostamine ning muusikateoste internetiõiguste multiterritoriaalne litsentsimine siseturul || 3 || Prantsusmaa Sénat Poola Sejm Rootsi Riksdag

10 || COM(2012)381 || Ettepanek, millega muudetakse nõukogu direktiivi 1999/37/EÜ sõidukite registreerimisdokumentide kohta || 3 || Küprose Vouli ton Antiprosopon Madalmaade Eerste Kamer Madalmaade Tweede Kamer

11 || COM(2012)382 || Ettepanek, milles käsitletakse liidus liiklevate tarbesõidukite tehnokontrolli ja -ülevaatust ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2000/30/EÜ || 3 || Küprose Vouli ton Antiprosopon Madalmaade Eerste Kamer Madalmaade Tweede Kamer

12 || COM(2012)576 || Juurdepääs geneetilistele ressurssidele ning nende kasutamisest saadava tulu õiglane ja erapooletu jaotamine Euroopa Liidus || 3 || Prantsusmaa Sénat Itaalia Senato della Repubblica Rootsi Riksdag

13 || COM(2012)614 || Soolise tasakaalu parandamine börsil noteeritud äriühingute tegevjuhtkonda mittekuuluvate juhtorgani liikmete seas ja sellega seotud meetmed || 3[27] || Taani Folketing Madalmaade Eerste Kamer/Tweede Kamer Rootsi Riksdag

14 || KOM(2011)821 || Esialgsete eelarvekavade seire ja hindamise ning euroala liikmesriikide ülemäärase eelarvepuudujäägi kõrvaldamise tagamise üldsätted || 2 || Prantsusmaa Sénat Rootsi Riksdag

15 || COM(2012)10 || Üksikisikute kaitse seoses pädevates asutustes isikuandmete töötlemisega kuritegude tõkestamise, uurimise, avastamise ja nende eest vastutusele võtmise või kriminaalkaristuste täitmisele pööramise eesmärgil ning selliste andmete vaba liikumine || 2 || Saksamaa Bundesrat Rootsi Riksdag

16 || COM(2012)167 || Ettepanek, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 223/2009 Euroopa statistika kohta || 2 || Austria Bundesrat Hispaania Congreso de los Diputados/Senado

17 || COM(2012)48 || Ettepanek, millega muudetakse direktiivi 2001/83/EÜ seoses retsepti alusel väljastatavate ravimite kohta üldsusele antava teabega millega muudetakse seoses retsepti alusel väljastatavate ravimite kohta üldsusele antava teabega direktiivi 2001/83/EÜ inimtervishoius kasutatavaid ravimeid käsitlevate ühenduse eeskirjade kohta || 2 || Poola Senat Rootsi Riksdag

18 || COM(2012)49 || Ettepanek, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 726/2004 seoses retsepti alusel väljastatavate inimtervishoius kasutatavate ravimite kohta üldsusele antava teabega || 2 || Poola Senat Rootsi Riksdag

19 || COM(2012)84 || Inimtervishoius kasutatavate ravimite hinnakujundust reguleerivate meetmete läbipaistvus ja nende hõlmamine riiklike tervisekindlustussüsteemidega || 2 || Austria Nationalrat Luksemburgi Chambre des Députés

20 || KOM(2011)793 || Tarbijavaidluste kohtuväline lahendamine ja määruse (EÜ) nr 2006/2004 ja direktiivi 2009/22/EÜ (tarbijavaidluste kohtuvälise lahendamise direktiiv) muutmine || 2 || Saksamaa Bundesrat Madalmaade Eerste Kamer

21 || KOM(2011)895 || Vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate üksuste hanked || 2 || Rootsi Riksdag Ühendkuningriigi House of Commons

22 || KOM(2011)896 || Riigihanked || 2 || Rootsi Riksdag Ühendkuningriigi House of Commons

23 || KOM(2011)747 || Ettepanek, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1060/2009 reitinguagentuuride kohta || 1 || Rootsi Riksdag

24 || KOM(2011)794 || Tarbijavaidluste veebipõhine lahendamine (tarbijavaidluste veebipõhise lahendamise määrus) || 1 || Madalmaade Eerste Kamer

25 || KOM(2011)824 || Õhusõidukite maapealne teenindus liidu lennujaamades ja nõukogu direktiivi 96/67/EÜ kehtetuks tunnistamine || 1 || Luksemburgi Chambre des Députés

26 || KOM(2011)834 || Ettevõtete ning väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate konkurentsivõime programmi (2014–2020) kehtestamine || 1 || Rootsi Riksdag

27 || KOM(2011)873 || Euroopa piiride valvamise süsteemi (EUROSUR) loomine || 1 || Rootsi Riksdag

28 || KOM(2011)877 || Ettepanek, millega muudetakse direktiivi 2003/98/EÜ avaliku sektori valduses oleva teabe taaskasutamise kohta || 1 || Rootsi Riksdag

29 || COM(2012)150 || Ettepanek, millega muudetakse direktiive 1999/4/EÜ, 2000/36/EÜ, 2001/111/EÜ, 2001/113/EÜ ja 2001/114/EÜ seoses komisjonile antavate volitustega || 1 || Austria Bundesrat

30 || COM(2012)280 || Krediidiasutuste ja investeerimisühingute maksevõime taastamise ja kriisilahenduse raamistiku loomine ning nõukogu direktiivide 77/91/EMÜ ja 82/891/EÜ, direktiivide 2001/24/EÜ, 2002/47/EÜ, 2004/25/EÜ, 2005/56/EÜ, 2007/36/EÜ ja 2011/35/EÜ ning määruse (EL) nr 1093/2010 muutmine || 1 || Rootsi Riksdag

31 || COM(2012)35 || Euroopa sihtasutuse (FE) põhikiri || 1 || Leedu Seimas

32 || COM(2012)363 || Liidu finantshuve kahjustava pettuse vastane võitlus kriminaalõiguse abil || 1 || Rootsi Riksdag

33 || COM(2012)369 || Inimtervishoius kasutatavate ravimite kliinilised katsed ja direktiivi 2001/20/EÜ kehtetuks tunnistamine || 1 || Poola Sejm

34 || COM(2012)511 || Euroopa Keskpangale eriülesannete andmine seoses krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve poliitikaga || 1 || Rootsi Riksdag

|| Põhjendatud arvamusi ettepanekute kohta eraldi arvestatuna || || 83 ||

|| Põhjendatud arvamusi ettepanekute pakettide kohta[28] || || -13 ||

|| KOKKU || || 70 ||

[1] COM(2013) 565.

[2] http://ec.europa.eu/governance/impact/planned_ia/planned_ia_en.htm.

[3] SEK(2009) 92.

[4] http://ec.europa.eu/governance/impact/iab/iab_en.htm.

[5] http://ec.europa.eu/governance/impact/key_docs/docs/iab_report_2012_en_final.pdf.

[6] COM(2012) 514.

[7] Riksdag’i põhiseaduskomisjoni aruanne – 2012/13:KU8.

[8] COSAC on Euroopa Liidu liikmesriikide parlamentide Euroopa Liidu asjade komisjonide ja Euroopa Parlamendi esindajate konverents.

[9] Kaheksateistkümnes poolaastaaruanne: arengusuunad Euroopa Liidu menetlustes ja parlamentaarse kontrolliga seotud tavad, 27. september 2012.

[10] KOM(2011) 344.

[11] SP (2012) 766/2.

[12] http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/Pages/Study-on-Regional-Parliaments.aspx.

[13] CDR2336-2012.

[14] KOM(2011) 659.

[15] COM(2012) 95.

[16] COM(2012) 130.

[17] Vt subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamist käsitleva protokolli nr 2 artikli 7 lõige 2.

[18] 14. märtsi 2013. aasta kiri.

[19] PV(2012) 2017; http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/10061/2012/EN/10061-2012-2017-EN-F-0.Pdf.

[20] COM(2012) 617; selle eelkäija oli ELi programm toiduabi jaotamiseks enim puudust kannatavatele isikutele, mis lõpeb 2013. aastal.Komisjoni ettepanek KOM(2010) 486 sai samuti kolm põhjendatud arvamust.

[21] Saksamaa Bundestag, Taani Folketing, Ühendkuningriigi House of Lords, Ühendkuningriigi House of Commons ja Rootsi Riksdag.

[22] Protokolli nr 2 artikkel 5.

[23] COM(2012) 11.

[24] SEK(2009) 92.

[25] Et arvamust loetaks protokolli nr 2 mõiste kohaselt põhjendatud arvamuseks, tuleb selles selgelt märkida subsidiaarsuse põhimõtte rikkumine ja see tuleb saata komisjonile kaheksa nädala jooksul alates ettepaneku saatmisest liikmesriikide parlamentidele.

[26] Reastatud vastavalt põhjendatud arvamuste arvule, mis saabusid komisjonile ajavahemikus 1. jaanuar kuni 31. detsember 2012.

[27] Kõnealuse ettepaneku kohta sai komisjon kokku kuus põhjendatud arvamust. Kolm põhjendatud arvamust (Poola Sejm, Poola Senat ja Ühendkuningriigi House of Lords) saabus pärast 31. detsembrit 2012, kuid enne lõpptähtaega, milleks oli 15. jaanuar 2013.

[28] Kuna mõned arvamused käsitlevad ettepanekute pakette, siis tuuakse tabelis ära põhjendatud arvamuste arv iga ettepaneku kohta. Selleks et tuleks välja ka komisjonile saabunud põhjendatud arvamuste koguarv, on maha arvatud nende põhjendatud arvamuste arv, mis hõlmasid rohkem kui ühte ettepanekut.