MÕISTED

CASE : Akronüüm väljendist Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili (seismiliselt isoleeritud ja keskkonda säästev majutus). Itaalia ministrite nõukogu kuulutas CASE-projekti välja 23. aprillil 2009. Itaalia valitsus andis 28. aprillil 2009 välja dekreet-seaduse nr 39, mida tuntakse ka Decreto Abruzzo nime all. Selles nõutakse, et kodanikukaitse osakond tagaks selliste CASE-majade ehitamise, mida saab püsivalt kasutada. Hooned ehitatakse erilistele postidele, mis isoleerivad need maavärina ajal tekkivatest horisontaalsetest tõugetest. Lisaks on majad energiatõhusad ja neis kasutatakse taastuvenergiasüsteeme, nagu fotogalvaanilised paneelid ja päikesepatareiga veeboilerid.

ELSF : Euroopa Liidu solidaarsusfond loodi nõukogu 11. novembri 2002. aasta määrusega (EÜ) nr 2012/2002, et reageerida looduskatastroofidele ning väljendada liidu solidaarsust katastroofi tõttu kannatanud Euroopa piirkondadega. Fondi vahendeid on kasutatud mitmete katastroofide puhul, nagu üleujutused, metsatulekahjud, maavärinad, tormid ja põuad. ELSFi vahendeid saab kasutada ainult neil juhtudel, kui katastroof on tekitanud üleriigilist kahju enam kui 3 miljardi euro ulatuses (2002. aasta hinnad) või 0,6% ulatuses kogurahvatulust. Fondi iga-aastane eelarve on miljard eurot. Alates novembrist 2011 on fondist makstud toetusi ligi 2,5 miljardi euro suuruses summas (vt I lisa).

+++++ TIFF +++++

L’Aquila :

Abruzzo maakonna pealinn, kus aastal 2009 oli 73150 registreeritud elanikku, kuid kus igapäevaselt viibis seoses õpingute, muu tegevuse, töö või turismiga 100000 inimest. Linn asub 721 meetri kõrgusel merepinnast ning nelja üle 2000 meetri kõrguse mäetipu vahel. Kliima on ülejäänud Kesk-Itaaliaga võrreldes jahe.

JOONIS 1 - L’AQUILA GEOGRAAFILINE ASUKOHT

Allikas: Eurostat

Kodanikukaitse osakond : Itaalia kodanikukaitse osakond on integreeritud süsteem, mis võimaldab koordineeritult kasutada kõiki olemasolevaid avaliku ja erasektori vahendeid. See on peaministri büroo osakond ning hõlmab seaduse järgi mitmeid ametiasutusi, haldusorganeid, era- ja riigiasutusi (sh sõjaväge, mereväge, õhuväge, mitut ministeeriumi ja piirkondlikku omavalitsust) ning teadusuuringutega tegelevaid teadusringkondade liikmeid. 2012. aasta eelarve on 1,67 miljardit eurot, millest 72% katab eelnevate aastate katastroofidega seotud laenud, 21% on ette nähtud seadusjärgseteks tegevusteks ja 7% osakonna sisekuludeks, sh õhulaevastiku kuludeks.

MAP : Akronüüm väljendist Moduli Abitativi Provvisori (ajutised majutusmoodulid).

MUSP : Akronüüm väljendist Moduli ad Uso Scolastico Provvisori (ajutised koolituskasutuseks mõeldud moodulid). Moodulid on mõeldud ajutiselt asendama maavärinas kahjustada saanud koole.

Rakendamisleping : Komisjoni ja kodanikukaitse osakonna vahel 11. novembril 2009 sõlmitud leping nr C(2009)9138, milles sätestatakse toetuse suurus ja ELSFi rahastatavad sekkumised seoses Abruzzo maavärinaga.

KOKKUVÕTE

I. Euroopa Liidu solidaarsusfondi (ELSF) eesmärk on aidata liikmesriikidel ja riikidel, kes peavad läbirääkimisi ELiga ühinemiseks, reageerida looduskatastroofidele, toetades riiklikke kulutusi seoses katastroofist tingitud erakorraliste meetmetega. Rahastatavad meetmed hõlmavad energeetika, veevarustuse ja heitvee, telekommunikatsiooni, transpordi, meditsiini ja hariduse valdkonna infrastruktuuri ja seadmete viivitamatut töökorda seadmist ning asjaomase elanikkonna esmavajadusi rahuldava ajutise majutamise korraldamist ja päästeteenistuste rahastamist.

II. 2009. aasta aprilli alguses toimus Itaalias Abruzzo maakonnas ja selle pealinnas L’Aquilas maavärin, mille tekitatud otsene kahju ulatus enam kui 10 miljardi euroni. Novembris 2009 eraldas Euroopa Liit oma solidaarsusfondist Itaaliale erakorralisteks meetmeteks pool miljardit eurot. Rakendamislepingu kohaselt tuli seda raha kasutada i) esmasteks erakorralisteks meetmeteks (solidaarsusfondi soovituslik panus 50 miljonit eurot); ii) MAP (ajutised majutusmoodulid 7000 inimesele) ja MUSP (ajutised koolid 15000 kooliõpilasele) projektidele (solidaarsusfondi soovituslik panus 94 miljonit eurot) ja iii) CASE-majutusprojektile 15000 inimese jaoks (solidaarsusfondi soovituslik panus 350 miljonit eurot).

III. Kontrollikoja auditiga uuriti, kas i) rakendamislepingus näidatud kulud olid kooskõlas Euroopa Liidu solidaarsusfondi määrusega; ii) CASE-projekt oli hästi kavandatud ja kiiresti rakendatud ja iii) CASE-projekti rakendati säästlikult.

IV. Kontrollikoda leidis, et rahastatud projektid (CASE-projekt välja arvatud) olid Euroopa Liidu solidaarsusfondi määruse kohaselt abikõlblikud. Projektid rakendati kooskõlas rakendamislepinguga ja need täitsid maavärinast mõjutatud elanikkonna mitu esmast vajadust. Itaalia ametivõimude valitud strateegia CASE-korterite ehitamiseks oli kergesti mõistetav, kuid projekti abil ei suudetud enne talve saabumist võimaldada majutust kõigile ümberpaigutatud elanikele. Ilmnes, et CASE-korterid on tarbetult kulukad ning majutavad liiga vähe inimesi, ka oli projekti kavandamine ja rakendamise säästlikkuse tagamine puudulik.

V. Selleks, et õppida Abruzzo kogemusest ja võtta nõuetekohaselt arvesse konkreetset hädaolukorda ning selle mõju, soovitab kontrollikoda komisjonil i) kaaluda ELSFi määruse muutmist vastavalt katastroofidele reageerimise strateegiate uuematele arengusuundadele; ii) julgustada liikmesriike parandama valmisolekut hädaolukordadeks, et osutada õigeaegset ja kulutõhusat abi ja iii) võtta vajalikul määral hädaabiprojektide kavandamisel arvesse säästlikkust.

SISSEJUHATUS

1. 6. aprillil 2009 tabas Abruzzo maakonda Itaalias maavärin tugevusega 6,3 magnituudi. Maavärin põhjustas tõsiseid kahjustusi infrastruktuurile ja elanikkonnale. Kahjustada sai kogu L’Aquila provints, suurem osa Abruzzo maakonnast ning mõned piirnevad alad. Maavärina epitsenter oli maakonna pealinnas L’Aquilas, mille ajalooline kesklinn sai eriti suuri kahjustusi.

+++++ TIFF +++++

© Euroopa Kontrollikoda.

2. Loodusõnnetuses kannatas ligikaudu 300000 elanikku, kellest hukkus üle 300 ja vigastada sai 1500. Tuhanded kaotasid kodud/ettevõtted ning kuni 67500 inimest majutati telklaagritesse, hotellidesse ja eramajadesse. Suur osa pärast maavärinat kontrollitud hoonetest hinnati täiesti ebaturvaliseks [1] (vt tabel 1).

3. Euroopa Liidu solidaarsusfondile esitatud toetustaotluse kohaselt olid otsesed kahjud kokku hinnanguliselt üle 10 miljardi euro, mis moodustab 0,67% Itaalia kogurahvatulust ning ületab kolmekordselt ELi solidaarsusfondist toetuse eraldamise 3 miljardi euro suuruse lävendi [2]. Itaalia ametivõimud taotlesid rahalist toetust seoses maavärinaga ELSFile taotluste esitamiseks kehtestatud 10-nädalase tähtaja jooksul. Komisjon tegi 8. juunil 2009. aastal otsuse, milles esitas ettepaneku, et Euroopa Liidu eelarvepädevad institutsioonid – nõukogu ja Euroopa Parlament – eraldaksid rahaliseks abiks 494 miljonit eurot [3].

4. Oma taotluses 494 miljoni euro eraldamiseks teatas komisjon, et Itaalia ametivõimud hindasid määruse (EÜ) nr 2012/2002 artikli 3 lõikele 2 [4] vastavate katastroofist tingitud erakorraliste meetmete maksumuse 2004 miljonile eurole: kõige suurem osa sellest kuluks päästeteenustele ja eelkõige ajutisele majutamisele. Komisjon märkis ka, et Itaalia ametivõimud teatasid, et nad uurivad võimalusi rahastada struktuurifondidest kaasrahastatavate asjakohaste rakenduskavade kaudu osa taastamistöödest, mis ei kuulu hädaolukorras vajalike meetmete alla [5].

TABEL 1

MAAVÄRINA TEKITATUD KAHJUSTUSED HOONETELE

Allikas: kodanikukaitse amet.

Hindamise tulemus | Eramajad | Üldkasutatavad hooned | Kultuuripärand |

Turvaline (A) | 52,0% | 53,6% | 24,1% |

Osaliselt (B) või ajutiselt ebaturvaline (C) | 15,9% | 25,2% | 22,2% |

Täiesti ebaturvaline (E) või ebaturvaline väliste ohtude tõttu (F) | 32,1% | 21,2% | 53,7% |

Kontrollitud hoonete arv | 71302 | 2219 | 1800 |

5. Rakendamisleping [6] sõlmiti 11. novembril 2009 ning toetus maksti välja 30. novembril 2009 [7].

6. Rakendamislepingu kohaselt tuli 494 miljoni euro suurune toetus (vt tabel 2) kasutada järgmiselt:

- esmased hädaabimeetmed. Elanikkonnale anti kohe alguses toetust kokku 653 miljonit eurot [8], millest soovitusliku 50 miljonit eurot eraldas ELSF;

- MAP-projekt (mis hõlmas väiksemate ajutiste majutusüksuste võimaldamist kuni 7000 inimesele) ja MUSP-projekt (hõlmas ajutiste koolide võimaldamist osale üle 15000 kooliõpilasest, kelle koolid maavärinas kannatada said). MAP- ja MUSP-projektide kogumaksumus oli 321 miljonit eurot [9], millest soovitusliku 94 miljonit eurot eraldas ELSF;

- CASE-majutusprojekt, mis hõlmas vähemalt 15000 L’Aquila elaniku ajutist majutamist; projekti kogumaksumus oli 810 miljonit eurot [10], millest soovitusliku 350 miljonit eurot eraldas ELSF.

TABEL 2

ELSFIST RAHASTATUD TEGEVUSED (MILJONITES EURODES)

Allikas: ELSFi rakendamisleping.

| Riiklik eelarve | ELSFi panus | Kokku |

Esmased hädaabimeetmed | 603 | 50 | 653 |

MAP- & MUSP-projektid | 227 | 94 | 321 |

CASE-projekt | 460 | 350 | 810 |

| 1290 | 494 | 1784 |

AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

7. Auditiga püüti leida vastust kolmele auditiküsimusele:

1) Kas rakendamislepingus esitatud tegevused olid kooskõlas ELSFi määrusega?

2) Kas CASE-projekt oli hästi kavandatud?

3) Kas CASE-projekti rakendamisel pöörati piisavalt tähelepanu säästlikkusele?

8. 2. ja 3. auditiküsimuse puhul keskendus audit CASE-projektile, mis sai suurema osa ELSFi toetusest (vt punkt 6). Audit toimus ajavahemikul november 2011 – veebruar 2012 ning hõlmas valimit, mis koosnes 5 hankemenetlusest ja 12 lepingust hoonete ehitamiseks ning mööbli, betooni, postide ja seismiliste isolaatoritega varustamiseks. Valim hõlmas 35% CASE-projektile määratud summadest (vt lisa II). Dokumentaalseid hindamisi täiendasid kodanikukaitse osakonnas, projekti teostamiskohtades ja maavärina piirkonnas asjakohaste sidusrühmadega tehtud intervjuud ja tähelepanekud.

TÄHELEPANEKUD

RAKENDAMISLEPING JA ELSFi MÄÄRUS

ELSFi MÄÄRUSES PUUDUVAD SÄTTED CASE-PROJEKTI TÜÜPI LAHENDUSTELE

9. Euroopa Liidu solidaarsusfondi eesmärk on aidata liikmesriikidel ja riikidel, mis peavad läbirääkimisi ELiga liitumiseks, reageerida looduskatastroofidele ja toetada riiklikke kulutusi seoses katastroofist tingitud järgnevate erakorraliste meetmetega [11]:

- energeetika, veevarustuse ja heitvee, transpordi, telekommunikatsiooni, tervishoiu ja hariduse valdkonna infrastruktuuri ja seadmete viivitamatu töökorda seadmine;

- elanikkonna esmavajadusi rahuldava ajutise majutuse ja hädaabiteenuste korraldamine;

- kaitseinfrastruktuuride viivitamatu kindlustamine ja vahetud meetmed kultuuripärandi kaitseks;

- katastroofipiirkondade, sh looduslike alade viivitamatu puhastamine.

10. Komisjon tõlgendab [12] seda nii, et hädaabimeetmete rahastamiseks kuluv summa ei tohi ületada esmavajalikku (töökorda seadmine) ja reeglina ei tohi see katta täieliku taastamise maksumust.

11. Kõiki meetmeid rakendati vastavalt rakendamislepingule. ELSFi määruses aga olid küll olemas sätted esmaste hädaabioperatsioonide, elanikkonna abistamise ning MAP- ja MUSP-projektide kohta, kuid mitte CASE-projekti kohta.

ELANIKKONNALE ANTAVA ESMASE TOETUSE ABIKÕLBLIKKUS

12. Pärast maavärinat viis kodanikukaitse osakond läbi esmased hädaabioperatsioonid ning andis toetust ligikaudu 67000 inimesele, kes olid 2009. aasta aprilli lõpus majutatud hotellidesse ja eramajadesse (ligikaudu 32000 inimest) ning telklaagritesse (üle 35000 inimese).

13. Esmasteks hädaabioperatsioonideks ja elanikkonna toetuseks mõeldud fondi vahendid kulutati vastavalt ELSFi määruse sätetele, sest tegemist oli elanikkonna esmavajadusi rahuldavate hädaabiteenuste korraldamisega.

MAP- JA MUSP-PROJEKTIDE ABIKÕLBLIKKUS

14. Rakendamislepinguga nähti ette 2300 ajutise elamu (MAP) ja 34 ajutise kooli (MUSP) ehitamine. Lõpliku rakendamisaruande kohaselt ehitas kodanikukaitse osakond 3313 MAP-maja ja 33 ajutist kooli. Lisaks remonditi ja tugevdati 59 kahjustada saanud kooli. MUSP-projekti saavutused olid eriti asjakohased, sest koolide kiire ehitamise tõttu oli koolilastega peredel võimalik L’Aquila piirkonda jääda.

+++++ TIFF +++++

© Euroopa Kontrollikoda.

15. MAP- ja MUSP-projektid rakendati kooskõlas ELSFi määruse sätetega. MAP-projekt pakkus seega elanikkonnale ajutist majutust ning MUSP-projekt hoolitses hariduse valdkonna infrastruktuuri ja seadmete töökorra kohese taastamise eest.

CASE-PROJEKTI ABIKÕLBLIKKUS

16. Rakendamisleping nägi ette 160 ajutise korterelamu [13] ehitamist, mis hõlmasid 4000-4500 korterit üle 15000 inimesele. Kokku ehitati vähem kui aasta jooksul pärast maavärinat 185 korterelamut.

+++++ TIFF +++++

© Euroopa Kontrollikoda.

17. ELSFi määrusega ette nähtud ajutise majutuse võimaldamise asemel püstitati projekti käigus uued alalised hooned, milles inimesed saaksid elada taastetöödele kuluvate aastate kestel. See avaldas püsivat mõju L’Aquila omavalitsuse piirkonna maastikule ja eluasemetele.

18. Kuigi komisjon ja Itaalia ametiasutused olid rakendamislepingus sätestanud, et rahastamisele kuuluvad ainult esmavajalikud tegevused (vt punkt 10), on CASE-korterid energiatõhususe ja seismilise isolatsiooni tõttu palju paremini varustatud kui tavalised ajutised elamud ning ka paljud enne maavärinat valminud hooned.

19. Pärast kõigi CASE-korterite valmimist andis kodanikukaitse osakond need üle L’Aquila omavalitsusele, kes neid praegu ka haldab. Tulevikus plaanib omavalitsus osa CASE-korteritest maha müüa [14]. Ülejäänuid kasutatakse sotsiaalmajutuseks ja üliõpilastele või muudele elanikele üürimiseks. Seega eeldatakse, et korterid toodavad tulu. Erinevalt struktuurifondide määrusest ei sisalda aga ELSFi määrus sätteid sellisteks puhkudeks, mis näitab, et määruse koostamisel ei arvestatud uute pikemaajaliste ehitiste rahastamisega [15].

20. ELSFi määruse kohaselt piirdub ELSFi toetuse ulatus kõige pakilisemate vajaduste katmisega, pikaajalisemad taastetööd tuleb aga rahastada teistest vahenditest. CASE-projekti eesmärk oli aga pakkuda püsimajutust, mis ei olnud kooskõlas ELSFi eesmärkidega.

CASE-PROJEKTI KAVANDAMINE JA RAKENDAMINE

CASE-PROJEKTI STRATEEGIA OLI KERGESTI MÕISTETAV, KUID…

21. L’Aquila omavalitsuse piirkonnas elavate inimeste ajutuseks majutamiseks kasutasid Itaalia ametivõimud teistsugust strateegiat kui varasemate katastroofide puhul. Varasemate katastroofide puhul seisnes strateegia lühiajalise majutuse pakkumises telklaagrites, millele järgnes ajutiste elamute ehitamine ning seejärel rajati alalised elamud. L’Aquila maavärina järel valiti aga strateegia, mis hõlmas pikemaajalist majutust telklaagrites. Itaalia ametivõimud pidasid seda võimalikuks, sest maavärin toimus enne suve. Samaaegselt ehitati kiiresti kõrgekvaliteedilisi korterelamuid. Eesmärgiks oli soovitavalt enne talve tulekut valmis saada täielikult varustatud korterid, kuhu inimesed (ka need, kes maavärinas kogu oma vara kaotasid) saaksid kohe sisse kolida. Joonisel 2 on esitatud Itaalia ametivõimude strateegia.

JOONIS 2

TRADITSIOONILINE JA CASE-STRATEEGIA

+++++ TIFF +++++

Allikas: kodanikukaitse osakond

22. Itaalia ametivõimud olid seisukohal, et strateegia on õigustatud järgmistel põhjustel:

a) kahjustatud majades elanud inimeste suur arv, eelkõige L’Aquila linnas;

b) L’Aquila maastik on mägine ja ei ole kerge leida sobivat maatükki piisava arvu ühekorruseliste majade ehitamiseks;

c) ajaloolise kesklinna eeldatavalt pikaajalised taastamistööd, mistõttu on majutust vaja pikemaks ajaks;

d) äärmuslikud ilmastikuolud väga külmade talvede ja väga palavate suvedega.

23. Kontrollikoda on seisukohal, et CASE-projekt ei olnud kooskõlas ELSFi määruse sätetega, kuigi Itaalia ametivõimude hinnangul oli strateegia õigustatud.

…VAJADUSTE HINDAMINE OLI PUUDULIK NING…

24. Kodanikukaitse osakond ja rahvusvahelised eksperdid (sh liikmesriikide ekspertidest koosnev ELi kodanikukaitse rühm) hindasid vahetult pärast maavärinat ehitistele tekitatud kahju. Kuu aega pärast maavärinat järeldas kodanikukaitse osakond, et tema hinnang ebaturvaliste ehitiste koguarvu kohta oli usaldusväärne [16].

25. Kohalike ametiasutuste andmed ei sobinud mujale paigutatud inimeste tegelike majutusvajaduste hindamiseks. Selleks, et CASE-projekt võimalikult kiiresti ellu viia, tuli hankemenetlust alustada enne, kui teave kättesaadavaks sai. Tegelik majutusvajadus tehti lõpuks kindlaks 2009. aasta augusti alguses tehtud rahvaloenduse abil ehk neli kuud pärast maavärinat ja enam kui kaks kuud pärast seda, kui CASE-majutuse ehitamise lepingud olid sõlmitud. Loenduse abil saadi usaldusväärne teave elanike tegelike vajaduste kohta, sest see kajastas ka inimeste eelistusi seoses ajutise majutuskorraga [17]. Selle tulemusel ehitati juurde 19 korterelamut [18].

26. Elanikkonna ümberpaigutamist käsitlev teave ei olnud õigeaegselt kättesaadav ning seetõttu sai alles augustis 2009 tehtud rahvaloenduse abil selgeks, et majutusvajadused ületasid kavandatud korterite arvu. Korterid tuli inimeste vahel jagada prioriteetsuse kriteeriumide alusel.Tabelis 3 on esitatud ajutist majutust vajanud perede ning saadaolnud CASE-korterite arv. Nende andmete kohaselt ei saanud CASE-korterit võimaldada 4294 perele (ligikaudu 8800 inimesele). Kuigi CASE-korterelamute arvu suurendati 150lt 185ni, sai 2012. aasta aprilli seisuga 11292 inimest ikka veel kindlasummalist toetust üüri maksmiseks (igakuine kulu üle 3 miljoni euro), 162 inimest elasid hotellides ja 142 Guardia di Finanza kasarmutes [19].

TABLE 3

CASE-KORTERIT TAOTLENUD JA SELLE SAANUD PEREKONNAD

Allikas: kodanikukaitse osakond.

| Kokku | Taotlesid CASE-majutust | Said CASE-majutuse |

Küsitletud perekonnad | 15752 | 8715 | 4421 |

Üle kuue liikme | 69 | 49 | 26 |

6 liiget | 202 | 168 | 120 |

5 liiget | 708 | 536 | 408 |

4 liiget | 2407 | 1750 | 1309 |

3 liiget | 3046 | 1998 | 1486 |

2 liiget | 3883 | 2203 | 935 |

1 liige | 5437 | 2011 | 137 |

…SUUREM OSA KORTEREID EI OLNUD ENNE TALVE KÄTTESAADAVAD

27. Eesmärki majutada elanikkond korteritesse enne talve tulekut (vt punkt 21) ei saavutatud täielikult. Kuigi esimesed korterid valmisid 2009. aasta septembri lõpuks (vähem kui kuus kuud pärast maavärinat) ja korterid ehitati vastavalt ajakavale, oli enne novembri lõppu võimalik rakendamislepingus kavandatud 15000 inimesest majutada vaid 6300. Viimased korterid said valmis märtsis 2010 (vt tabel 4). Seega ei olnud võimalik vältida lisakulutusi majutusele, sest peavarju vajavad inimesed pidid veetma talve hotellides.

28. Viivitus tulenes sellest, et vajalike hankemenetluste käivitamiseks oli vaja aega ning ühtlasi tuli leida sobivad ehitusplatsid, mille seismilist, hüdroloogilist ja geoloogilist ohutust tuli omakorda analüüsida. Kuigi Itaalias on suur maavärinaoht (vt III lisa), võttis kodanikukaitse osakond sellise strateegia vastu esmakordselt. Seetõttu koostati CASE-majade tehnilised kirjeldused ja hankedokumendid alles pärast maavärinat [20]. Sellegipoolest käivitati esimesed hankemenetlused 22. mail 2009, kõigest poolteist kuud pärast maavärinat.

TABEL 4

CASE-KORTERITE ÜLEANDMISE AJAKAVA

Allikas: kodanikukaitse osakond.

Kuupäev | Üle antud korterid | Majutatud inimeste arv |

29.9.2009 | 300 | 1042 |

30.10.2009 | 825 | 2973 |

30.11.2009 | 1694 | 6328 |

31.12.2009 | 2941 | 10625 |

31.1.2010 | 3588 | 12772 |

28.2.2010 | 4357 | 14554 |

10.3.2010 | 4415 | 14649 |

CASE-KORTERITE MAKSUMUS

CASE-KORTERID OLID SUHTELISED KULUKAD

29. Kodanikukaitse osakond sõlmis CASE-projekti jaoks lepinguid kogusummas 710 miljonit eurot (käibemaks maha arvatud) [21], summa sisaldas ehitustöid, haljasalade rajamist, mööblit ja muid kulusid. Tabelis 5 on esitatud nende kulude jaotus, mis on olulised CASE-korterite ruutmeetri maksumuse arvutamiseks, st välja arvatud kulud mööblile, ehitustöödele, lammutamisele, elektritöödele ja haljastusele (mis olid kokku 112,5 miljonit eurot, vt II lisa).

30. Iga korterelamu (kokku 185) keskmine ehituskulu oli 3230629 eurot, mis teeb iga korteri (kokku 4449) ehituskuluks 134337 eurot.

TABEL 5

CASE-HOONETE EHITUSE MAKSUMUS EURODES

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs kodanikukaitse osakonna esitatud dokumentide alusel.

Tööde liik | Kohustusi võetud | % kogusummast |

Liftid | 9810023 | 1,6 |

Hooned | 425305706 | 71,2 |

Valutööd / betooni sarrustamine | 55160175 | 9,2 |

Betoon | 27344339 | 4,6 |

Keevitatud terasvõrk | 15927758 | 2,7 |

Postid | 37562778 | 6,3 |

Seismilised isolaatorid | 12013512 | 2,0 |

Kaevetööd | 14542086 | 2,4 |

KOKKU | 597666377 | 100,0 |

31. Kontrollikoda võrdles üldkasutatava käsiraamatu [22] alusel CASE-majade maksumust Itaalias kohaldatavate standardkuludega (vt joonis 3). Seega arvutati ruutmeetrite arv vastavalt käsiraamatus kasutatavale arvutusmeetodile. Ruutmeetri hind arvutati 1960 ruutmeetri alusel korterelamu kohta [23]. Ühe korterelamu maksumus oli 1648 eurot elamispinna ruutmeetri kohta [24], mis sisaldab parkimiskohtade maksumust.

32. Käsiraamatus on sätestatud sotsiaalelamute baashinnaks 1153 eurot ruutmeetri eest (koos parkimiskohtadega) [25], CASE-korterelamud olid keskmiselt 43% kallimad. Kokkupandavate korterelamute standardkulud olid aga 640 eurot ruutmeetri kohta [26] 5964 ruutmeetrise korterelamu puhul, millega võrreldes oli CASE-majutus keskmiselt 158% kallim [27] [28].

HÄDAOLUKORRA JA SEISMILISE ISOLATSIOONI MÕJU

33. Kodanikukaitse osakonna hinnangul avaldas projekti kiire rakendamise nõue mõju ehitusmaterjalide, töömeetodite ja töövõtjate valikule. Kontrollikoda kvantifitseeris nimetatud faktorite mõju ning leidis, et see oli ca 27 miljonit eurot:

a) CASE-hoonete ehitusel kasutati terasposte, kuna neid oli võrreldes tavaolukorras kasutatavate betoonpostidega võimalik kiiremini kohale tuua. Teraspostide maksumus oli aga kahekordne võrreldes betoonpostide kokkulepitud hinnaga [29], mis tähendas üle 21 miljoni euro suuruseid lisakulusid.

b) Betoon pidi olema kõikvõimalikes ilmastikuoludes töödeldav ning kiiresti kuivav, mis tingis vajaduse väga kõrge kvaliteediga ja kalleid keemilisi lisandeid sisaldava betooni järele, mis suurendas kulusid ligikaudu 16% ehk 4 miljoni euro võrra [30].

c) Kuna vaid üksikud ettevõtted pakkusid lühikese aja jooksul ehitustööde tegemist rohkem kui ühel 30 maatükist, sõlmiti lepingud 16 erineva pakkujaga. Kui oleks olnud võimalik sõlmida lepingud üheksa kõige kõrgemalt hinnatud pakkujaga, oleks säästetud ligikaudu 2 miljonit eurot.

d) Kuna töövõtjad olid kohustatud suure projekti ühikese aja jooksul ellu viima, pidid nad materjalide ja tööjõu eest ka rohkem maksma, sest töö toimus kolmes vahetuses. Need lisakulud ei ole täpselt kvantifitseeritavad.

34. Osa lisakuludest tuleneb sellest, et valiti seismiliselt isoleeritud ehituskonstruktsioon, mistõttu vajati mitte ainult seismilisi isoleermaterjale, vaid ka täiendavaid lifte ja treppe, mis ühendasid isoleeritud paneeli isoleerimata keldrikorrusega. Kontrollikoja hinnangul oli lisakulude suuruseks ca 23 miljonit eurot [31].

35. Ülevaadatud ruutmeetrihind, mis ei sisalda hädaolukorrast tingitud kulusid ja seismilise isolatsiooni lisakulusid, oli 1510 eurot (vt tabel 6), mis on ikkagi oluliselt kallim standardkonstruktsioonide hinnast (vt joonis 3).

TABEL 6

CASE-KORTERITE PARANDATUD MAKSUMUS

Allikas: Euroopa Kontrollikoja arvutused.

Kirjeldus | Summa (eurodes) |

Ehituskulud kokku | 597666377 |

Miinus hädaolukorra töömeetodite kulud | - 27000000 |

Miinus seismilise isolatsiooni kulud | - 23000000 |

Parandatud kulusumma | 547666377 |

| |

185 korterelamu ühikukulud | 2960358 |

4449 korteri ühikukulud | 123098 |

Kogupindala hind ruutmeetri kohta (1960 m2) | 1510 |

36. CASE-korterite lisakulusid võib osaliselt seletada hädaolukorraga ning otsusega varustada hooned seismilise isolatsiooniga. Osaliselt olid lisakulud aga tingitud pakkujate arvu piiratusest, lühikestest tähtaegadest ja lepingute sõlmimisel hinnale omistatud vähesest tähtsusest.

PAKKUJATE ARV OLI PIIRATUD

ÄÄRMISELT LÜHIKESED TÄHTAJAD PAKKUMUSTE ESITAMISEKS

37. Hoolimata tingimustest, mida võimaldavad hädaolukorras kohaldatavad hanke-eeskirjad, peavad pakkumuste esitamise ja hankemenetluses osalemise taotluste esitamise tähtajad olema piisava pikkusega, et huvitatud osapooltel oleks võimalik mõistliku ja asjakohase perioodi jooksul oma pakkumus koostada ja esitada. Lisaks tuleb arvestada lepingu keerukust [32]. Pikemad tähtajad võimaldavad suuremat konkurentsi ja parema kvaliteediga hankeid, aidates kaasa projekti edenemisele ning säästlikkustegurite nõuetekohasele arvessevõtmisele.

JOONIS 3

CASE- JA STANDARDSE ELAMU HINNAVÕRDLUS

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

38. Maavärina toimumispäeval kuulutas Itaalia valitsus välja hädaolukorra, millega anti Abruzzo hädaolukorra voliniku volitused kodanikukaitse osakonna juhatajale. Hädaolukorra määruse alusel oli kodanikukaitse osakonna juhatajal võimalik väljastada käske kehtivatest seadustest kõrvale kaldudes, mis võimaldas rakendusasutusel tavapäraseid hankemenetlusi osaliselt eirata. Decreto Abruzzo [33] andis võimaluse kasutada hangete läbiviimiseks väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlust.

39. Hoolimata Decreto Abruzzo pakutavatest võimalustest võttis kodanikukaitse osakond kasutusele läbipaistvamad avatud hankemenetlused hoonete ehitamiseks ja mööbli tarnimiseks, mille kulud moodustasid üle 70% CASE-projekti kogukuludest. Läbirääkimistega hankemenetlust kasutati ainult 30% kulude puhul, st postide, betooni ja seismiliste isolaatorite tarnimiseks. Võttes aga arvesse hankemenetluste käivitamisel tekkinud viivitust, vähendas kodanikukaitse osakond oluliselt kõikide menetluste puhul pakkumuste esitamiseks kehtestatud tähtaega (vt tabel 7).

TABEL 7

PAKKUMUSTE ESITAMISE TÄHTAJAD

Allikas: hanketeadetel ja kutsetel põhinev Euroopa Kontrollikoja analüüs.

Hange | Pakkumiskutse | Tähtaeg | Päevade arv | Standardne päevade arv |

Hooned | 26.5.2009 | 3.6.2009 | 8 | 52 |

Mööbel | 8.7.2009 | 16.7.2009 | 8 | 52 |

Postid | 22.5.2009 | 28.5.2009 | 6 | 20 |

Betoon | 22.5.2009 | 29.5.2009 | 7 | 20 |

Seismilised isolaatorid | 28.5.2009 | 4.6.2009 | 7 | 20 |

40. Kodanikukaitse osakonna andmete kohaselt oli vaid väga väike arv ettevõtteid, kes olid suutelised soovitavaid koguseid soovitava kvaliteediga lühikese aja jooksul tarnima (üksikasjad tabelis 8). Kodanikukaitse osakond kutsus seetõttu suhteliselt vähe ettevõtteid läbirääkimistega menetlustel osalema ning sai vähe pakkumusi. Paljud neist olid aga vastuvõetamatud, põhiliselt seetõttu, et pakkumuste esitamise tähtaeg oli lühike, mis tingis nende kehva kvaliteedi (vt 1. selgitus). See näitab, et pakkumuste esitamise tähtaegade kehtestamisel oleks rakendusasutus võinud rohkem arvesse võtta lepingute keerukust, mis tuleneb tööde mahukusest ja lühikesest tähtajast. Tabelis 8 näidatakse, et vahe osalemiskutse saanud ettevõtete ja vastuvõetavate pakkumuste arvu vahel oli eriliselt suur betooni (vt punkt 41) ja seismiliste isolaatorite tarnete puhul (vt 1. selgitus).

TABEL 8

SAADUD, TAGASILÜKATUD JA VASTUVÕETUD PAKKUMUSED

Allikasz: hankedokumentidel põhinev Euroopa Kontrollikoja analüüs.

Hange | Läbirääkimistega menetlustele kutsutud ettevõtted | Saadud pakkumused | Vastuvõetud pakkumused | Tagasilükatud pakkumused | Tagasilükatud pakkumuste protsent |

Hooned | E/K | 58 | 44 | 14 | 24,1% |

Mööbel | E/K | 19 | 18 | 1 | 5,3% |

Postid | 5 | 5 | 4 | 1 | 20,0% |

Betoon | 7 | 4 | 1 | 3 | 75,0% |

Seismilised isolaatorid | 5 | 3 | 2 | 1 | 33,0% |

1. SELGITUS

PAKKUMUSTE TAGASILÜKKAMISE PÕHJUSED

Viiest läbirääkimistega menetluse tagasilükatud pakkumusest ühe esitas ettevõte, kes taotles hankedokumentide esitamiseks (postide tarne) tähtaegade edasilükkamist. Lisaks lükati tagasi kaks pakkumust, kuna need ei sisaldanud esimese osa (betoon) pakkumust või oli osa dokumentidest puudu (betoon ja seismilised isolaatorid). Hoonete avatud hangete puhul esitati üks pakkumus liiga hilja, viis pakkumust ei vastanud ümbrikuid käsitlevatele nõuetele ja neljal juhul oli osa dokumentidest puudu – kahel juhul ei täpsustatud pakkumuses kasutatava töölepingu liiki ning ülejäänud kahel juhul puudus "maffiavastane" [34] tõend.

LEPINGUTE EBAPIISAV OSADEKS JAGAMINE

41. Hangete jagamine mõistliku suurusega osadeks suurendab samuti konkurentsi. Erinevalt aga hoonetega seotud hangetest, mis jagati paljudeks osadeks, et tagada piisav arv pakkujaid ja edukam hange, ei jagatud läbirääkimistega menetlusi sobivateks osadeks. See tuli kõige paremini esile betoonitarnete hanke puhul, kus üks kolmest osast oli nii suur, et neljast pakkujast kaks ei esitanud esimesele osale rahalist pakkumist, kuna see ületas nende tootmissuutlikkuse [35] ning seepärast arvati nad välja ka ülejäänud osade hankemenetlusest.

2. SELGITUS

RIIGIHANKEMENETLUSED

ELi finantsmäärus ja riigihankeseaduse direktiiv sätestavad, et lepingute sõlmimiseks kasutatakse kas "madalaima hinna" või "majanduslikult soodsaima pakkumuse" kriteeriumi. Hankemenetlustega kehtestatakse miinimumkriteeriumid (valikukriteeriumid), mida hankes osaleda soovivad ettevõtted peavad järgima. Esimese nõude täitnud pakkumusi hinnatakse seejärel vastavalt lepingu sõlmimise kriteeriumidele (madalaim hind või majanduslikult soodsaim pakkumus).

CASE-projekti hangete puhul sõlmiti lepingud vastavalt majanduslikult soodsaima pakkumuse kriteeriumile. Selle kohaselt peavad pakkujad esitama oma pakkumused kahes erinevas ümbrikus: üks sisaldab pakutavate ehitustööde/kaupade/teenuste olemuse kirjeldust (tehniline pakkumus) ja teine hinnapakkumust (rahaline pakkumus).

Tehniliste pakkumuste kasutegureid hinnatakse vastavalt tehnilistele kriteeriumidele ning neile võib punkte anda kuni hankedokumentides kehtestatud maksimumini. Rahalise pakkumuse hindamiseks kasutatakse matemaatilist arvutust, mille kohaselt madalaimale vastuvõetavale pakkumusele antakse maksimumpunktid vastavalt iga hanke puhul kehtestatud kaaludele. Kumulatiivne kaal on alati 100.

Itaalias hinnatakse rahalise pakkumuse puhul eelnevalt hankedokumentides kindlaksmääratud hinnast (nn baashinnast) saadavat allahindlust. Seega ei tohi rahalise pakkumuse hind baashinnast kõrgem olla, kuid jääb sageli baashinna lähedale, kui hinnakriteeriumile on väike tähtsus omistatud.

HIND OLI LEPINGUTE SÕLMIMISEL TEISESE TÄHTSUSEGA KRITEERIUM

HINNALE OMISTATI VÄGA VÄIKE TÄHTSUS

42. Majanduslikult soodsaima pakkumuse valimiseks korraldatava hankemenetluse puhul peaks lepingu sõlmimisel lähtuma kõige paremini konkreetsele hankele sobivatest kriteeriumidest ning hinnale võrreldes teiste kriteeriumidega omistatav kaal ei tohiks töövõtja valikul hinnakriteeriumi tühiseks muuta [36].

43. CASE-projekti tarne- ja ehitustööde lepingud sõlmiti majanduslikult soodsaima pakkumuse kriteeriumi alusel. Hindamise käigus anti pakkujatele punkte vastavalt nende tehnilise ja rahalise pakkumuse kasuteguritele ning rahalistele pakkumustele 100 punktist antud kaal jäi vahemikku 25–55 punkti.

44. Kõige tähtsama lepingu – hoonete ehitamine – rahalisele pakkumusele omistatud kaal oli 25/100, mis oli väga madal ning muutis hinnakriteeriumi hanke võitja valimisel tähtsusetuks. Kuigi vastuvõetavaid pakkumusi oli palju (vt tabel 8), omistati hinnale nii madal kaal, et kõik hinnad olid baashinna lähedased ja lepingud sõlmiti maksumuses, mis ei jäänud alla kõikide pakkujate poolt pakutavat keskmist hinda. Mööblitarnete puhul oli rahalisele pakkumusele omistatud kaal aga 40/100 ning konkurents oli rohkem hinnapõhine, st pakutud hinnaalandused olid suuremad ja hinnapakkumised suurema erinevusega.

45. Hoonete ja mööblitarnete lepingute sõlmimist mõjutasid rohkem oma äranägemisel põhinevad kui objektiivselt kontrollitavad kriteeriumid. Hoonete lepingute puhul oli tehnilise pakkumuse osas kõige tähtsamateks lepingute sõlmimise kriteeriumiteks hoonete esteetilised/arhitektuurilised omadused, mis iseenesest on oma äranägemisel põhinev kriteerium, kuna selle kontrollimiseks ei ole objektiivseid näitajaid. Hanketeates määratleti see lepingu sõlmimise kriteerium üsna üldsõnaliselt, mistõttu anti pakkumuste hindamiskomisjonile märkimisväärne kaalutlusõigus [37]. Parima tava kohaselt peaks sellistel juhtudel antud punktisummade põhjendamiseks esitama täiendavat teavet.

LEPINGUTE SÕLMIMISE KRITEERIUMID TINGISID RUUTMEETRI HINNA TÕUSU

46. Hangeteks kasutatud lepingute sõlmimise kriteeriumidest ja kaaludest tingituna pidid pakkujad oma edu tagamiseks pakkuma standardmahust rohkem, lisama nt mehaaniliselt juhitavad ventilatsiooniseadmed [38], päikesevarjud või eksklusiivsed viimistlusmaterjalid. Nimetatud lahendused, mis võisid lisada mugavust ning aidata kaasa paremale energiatõhususele, suurendasid aga korterite ruutmeetrihinda ja vähendasid rahalisi vahendeid, mis olid ette nähtud suurema arvu korterite ehitamiseks, et majutada suuremal arvul inimesi.

3. SELGITUS

HOONETE EHITUSEGA SEOTUD LEPINGUTE SÕLMIMISE KRITEERIUMID JA KAALUD

CASE-hoonete ehitamiseks korraldas kodanikukaitse osakond avatud hanke. Lepingute sõlmimise kriteeriumiks oli "majanduslikult soodsaim pakkumus". Rahalise pakkumuse kaal oli 25 punkti 100st ning tehnilise pakkumuse kaal 75 punkti 100st. Tehnilise pakkumuse kaalud olid järgmised:

a) hoonete arhitektuuriline kvaliteet ja välised aspektid: 15 punkti

b) energiatõhusus ja seadmete kvaliteet: 10 punkti

c) keskkonnasäästlikkuse parameetrite parandamine: 10 punkti

d) sisustuse arhitektuuriline kvaliteet ja siseviimistlus: 10 punkti

e) pakutava pindala suurus: 5 punkti

f) majutatavate inimeste arv: 5 punkti

g) majutuse kavandamise ehitusprojekti paindlikkus ja mitmekülgsus: 5 punkti

h) hoonete paindlikkus teatud paneeli pikkuse suhtes: 5 punkti

i) ehitustööde kestus: 10 punkti.

47. Maavärinajärgses olukorras oleksid kriteeriumid pidanud muu hulgas keskenduma sellele, et majutada võimalikult palju inimesi. Kasutatud kriteeriumid olid pigem sobilikud pikaajalistele investeeringutele kui konkreetsele hädaolukorrale, kuna neis rõhutati arhitektuurilise kvaliteedi suurendamist ja energiatõhususe maksimeerimist, ei pööratud aga piisavalt tähelepanu majutatavate inimeste arvule ja pakutavatele elamispindadele (vt 3. selgitus). Selle tagajärjel oli ehitatud korterite pindala väiksem kui kõikide saadud pakkumuste keskmine pindala. Lisaks oli majutatud inimeste arv väiksem kui kõikide saadud pakkumuste keskmine. Seetõttu suurenes hind ruutmeetri kohta ja majutatud inimese kohta. Pealegi oleks ilma arhitektuurialaste kriteeriumide kasutamiseta hanke puhul saavutatud ligi 11 miljoni euro suurune sääst [39].

LISATÖÖDE PUHUL KASUTATI OTSELEPINGUID

48. Lisatööde puhul välditi aja säästmiseks uute hankemenetluste korraldamist ning selle asemel sõlmiti otselepingud. Näiteks algsessse lepingusse mittekaasatud küttesüsteemid soetati samadelt töövõtjatelt, kes hooneid ehitasid. Lepingute lisades kasutati hindade arvutamiseks baashindade puhul kohaldatud hinnaalandusi, mida kasutati ka hoonete puhul (vt punkt 44). Kuna ehitustööde lepingud sõlmiti oma äranägemisel põhinevate kriteeriumide alusel (vt punkt 45), maksti küttesüsteemide eest kõrgemat hinda, kui oleks vajalik olnud [40].

49. Olulisi erinevusi leiti ka liftišahtide ehituses, mis mõne hoone puhul olid 100% kallimad kui teiste puhul [41]. Mõne hoone maksumus tõusis nende kulude tõttu rohkem kui 13% ja sama tüüpi lisatööde kogumaksumus ulatus alla 128000 eurost üle 280000 euroni hoone kohta, st alates 6 protsendist kuni üle 13 protsendini hoone algmaksumusest (vt tabel 9). Seega muutus hoone, mis algse lepingu kohaselt oli odavaimast hoonest 34500 eurot kallim, pärast lisatööde tegemist peaaegu 189000 eurot kallimaks.

TABEL 9

LISATÖÖDE MAKSUMUS VALITUD HOONETE PUHUL

Allikas: Euroopa Kontrollikoja analüüs ametlike dokumentide alusel

Maksumus / hoone | Leping 1 | Leping 2 | Leping 3 | Leping 4 |

Algne leping (eurodes) | 2152476,20 | 2124913,27 | 2140101,82 | 2117980,95 |

Erinevus võrreldes odavaimaga (eurodes) | 34495,25 | 6932,31 | 22120,87 | 0,00 |

Erinevus võrreldes odavaimaga (%) | +1,6% | +0,3% | +1,0% | 0,0% |

Lisatööd | 282307,78 | 201954,75 | 151235,25 | 127811,34 |

Erinevus võrreldes odavaimaga (eurodes) | 154496,44 | 74143,41 | 23423,91 | 0,00 |

Erinevus võrreldes odavaimaga (%) | +120,9% | +58,0% | +18,3% | 0,0% |

Protsent hoone maksumusest | 13,1% | 9,5% | 7,1% | 6,0% |

| | | | |

Lõplik maksumus | 2434783,98 | 2326868,02 | 2291337,07 | 2245792,29 |

Erinevus võrreldes odavaimaga (eurodes) | 188991,69 | 81075,73 | 45544,78 | 0,00 |

Erinevus võrreldes odavaimaga (%) | +8,4% | +3,6% | +2,0% | 0,0% |

Hoonete arv | 22 [1111] | 7 | 12 | 22 |

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

KAS RAKENDAMISLEPINGUS ESITATUD TEGEVUSED OLID KOOSKÕLAS ELSFi MÄÄRUSEGA?

50. ELSFi määruses sätestatakse, et fondi vahendeid võib kasutada vaid esmasteks erakorralisteks meetmeteks, sh ajutiseks majutuseks. Määrus ei näe ette taastamis- või tulutoovate projektide rahastamist. Lisaks piirdub fondi toetuse ulatus ELSFi määruse kohaselt kõige pakilisemate vajaduste katmisega, pikaajalisemad taastetööd tuleb aga rahastada teistest vahenditest. Seega on kontrollikoda seisukohal, et CASE-projekt, millega võimaldati püsivat ja jätkusuutlikku majutust, ei olnud kooskõlas ELSFi eesmärkidega. Lisaks toovad CASE-korterid tulevikus eeldatavasti märgatavat tulu, kuigi ELSFi määruses sellekohased sätted puuduvad.

51. Kulud esmasele toetusele ja abile ning MAP-majadele ja MUSP-hoonetele olid kooskõlas ELSFi määrusega. Projektide abil kaeti elanikkonna esmased vajadused määruses konkreetselt sätestatud hädaabimeetmete abil.

1. SOOVITUS

Vastavalt katastroofidele reageerimise strateegiate uuematele arengusuundadele peaks komisjon ELSF sätted selgemini sõnastama ning kaaluma, kas tuleks teha muudatusi ajutise majutuse vajaduste täitmises alaliste ehitiste rajamise abil, ning kuidas suhtuda tulutoovatesse projektidesse. Kui eeldatakse tulusaamist, peaks komisjon tagama, et selline tulu makstakse tagasi ELi eelarvesse. Komisjon peaks ka uuesti analüüsima Itaalia ametivõimude toetusetaotlust, võttes arvesse määruses esitatud abikõlblikkuskriteeriumeid.

KAS CASE-PROJEKT OLI HÄSTI KAVANDATUD?

52. Vaatamata lahknevusele ELSFi määrusest oli strateegia suunatud maavärinast mõjutatud elanikkonna majutusvajaduste katmisele. Alternatiivsed lahendused oleksid suure inimhulga majutamisel olnud tõenäoliselt vähem edukad, arvestades Abruzzo piirkonna tingimuste keerulisust.

53. Hoonete kahjustusi hinnati kiiresti ja usaldusväärselt, kuid andmed mujale paigutatud inimeste tegelike majutusvajaduste kohta saadi alles kaks kuud pärast lepingute allkirjastamist. Vaatamata sellele, et L’Aquila asub suure maavärinaohu piirkonnas, puudus asjakohane kord, et teha elanikkonda puudutavad andmed võimalikult vara kättesaadavaks ja projekte vastavalt kohandada. Lisaks ei olnud võimalikud ehitusplatsid eelnevalt kindlaks määratud ja hinnatud.

54. Vaatamata asjakohase teabe puudumisele maavärinast mõjutatud elanikkonna kohta nägid tehnilised kirjeldused ette kõrgekvaliteedilisi ja kalleid kolmekordseid korterelamuid, mis neelasid olemasolevad vahendid ning vähendasid võimalust kohandada projekti ettenähtust suurematele vajadustele. Seega valmis CASE-projekti tulemusel ebapiisav arv kortereid, mis ei katnud ümberpaigutatud elanikkonna lõpuks kindlakstehtud vajadusi.

55. CASE-hoonete tehnilised kirjeldused koostati alles pärast maavärinat. Kuigi CASE-korterid ehitati kiiresti, ei täitnud projekt eesmärki majutada kõik maavärinas kannatada saanud inimesed enne talve tulekut.

2. SOOVITUS

ELSFist rahastatud projektide kasu suurendamiseks peaks komisjon olemasolevate vahendite abil (näiteks struktuurifondid ja parima tava levitamine) edendama liikmesriikide valmidust tegutseda hädaolukordades kiiresti ja mõjusalt. Komisjoni ja ohustatud liikmesriikide eesmärk peaks olema:

a) koostada ajakohastatud katastroofide ohjamise kavad, mis aitaksid tagada ka õigeaegse ja usaldusväärse teabe edastamise loodusõnnetusest mõjutatud elanikkonna kohta ning ajutise majutuse rajamiseks kasutatavate alade õigeagse kindlaksmääramise;

b) koostada eelnevalt määratletud strateegiad ja lahendused, et piiratud ressursside abil nõuetekohaselt majutada võimalikult palju inimesi;

c) panna paika kord, mille abil tagada hangete kiire korraldamine hädaolukorras (erakorralised menetlused asjakohase säästlikkuse tagamiseks, tehnilised kirjeldused, raamlepingud ja nimekiri võimalikest ehitusettevõtetest).

KAS CASE-PROJEKTI RAKENDATI PIISAVALT SÄÄSTLIKULT?

56. Säästlikkusele ei pööratud piisavalt tähelepanu. Kuigi võrdlus standardsete ehituskuludega on vaid soovituslik, olid CASE-korterid selgelt turuhinnast kallimad. Osaliselt võib seda põhjendada kõrgekvaliteediliste materjalide ning seismiliste isolaatorite kasutamisega ning vajadusega projekt kiiresti ellu viia. Osa lisakuludest oleks aga saanud vältida, kui hangetes oleks osalenud rohkem pakkujaid ning pakkumuste hindamisel oleks pööratud rohkem tähelepanu säästlikkusele.

57. Hankemenetluste alguse hilinemise tõttu olid pakkumuste esitamise tähtajad tavalisest palju lühemad, mis kahjustas pakkumuste kvaliteeti ja konkurentsivõimet. Hangete osad, mille puhul rakendati läbirääkimistega menetlusi (eriti betoonitarnete puhul), olid liiga suured, mis samuti vähendas pakkujate arvu. Otseläbirääkimised, mida kasutati lisatööde lepingute sõlmimiseks, aitasid projekti rakendusetapis kokku hoida väärtuslikku aega, kuid nende käigus ei pööratud piisavalt tähelepanu säästlikkusele. Selle tagajärjeks oli mõne auditeeritud lepingu puhul märgatavalt kõrgem hind sarnaste tulemuste eest.

58. Korterite maksumust suurendasid hoonete ehitamiseks esitatud finantspakkumustele vähese tähtsuse omistamine, ebatõhusad lepingute sõlmimise tehnilised kriteeriumid ja oma äranägemisel põhinevate kriteeriumide (näiteks ehitiste arhitektuuriline kvaliteet ja välised aspektid, energiatõhususus ja seadmete kvaliteet) tähtsustamine.

3. SOOVITUS

Tulevaste ELSFist rahastatud tegevuste säästlikkuse tõstmiseks peaks komisjon:

a) vaatama üle liikmesriikide loodusõnnetuste järgsed hankemenetlused, et määratleda hädaolukorrast tingitud hangete parimad tavad ja kogemused ning neid levitada;

b) hindama, kas ELSFi toetusi kasutati kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetega (sh säästlikkus), et määratleda ja levitada parimaid tavasid ja säästlikkuse alal saadud kogemusi.

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Harald NOACK, võttis käesoleva aruande vastu 12. detsembri 2012. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

president

Vítor Manuel da Silva Caldeira

[1] KOM(2011) 136 lõplik, 23. märts 2011– Komisjoni aruanne – Euroopa Liidu solidaarsusfond, aastaaruanne 2009, lk 5.

[2] KOM (2011) 136 lõplik, lk 5.

[3] KOM (2011) 136 lõplik, lk 6.

[4] Nõukogu 11. novembri 2002. aasta määrus (EÜ) nr 2012/2006, millega luuakse Euroopa solidaarsusfond (EÜT L 311, 14.11.2002, lk 3).

[5] KOM(2009) 448 lõplik, 28. august 2009 – 2009. aasta üldeelarve esialgne paranduseelarve projekt nr 9.

[6] Rakendamisleping nr C(200)9138.

[7] KOM (2011) 136 lõplik, lk 6.

[8] Lõplik rakendamisaruanne, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Protezione Civile Nazionale, lk 11.

[9] Samas.

[10] Samas.

[11] Määruse (EÜ) nr 2012/2002 artikli 3 lõige 2.

[12] Komisjoni aruanne – Euroopa Liidu solidaarsusfondi aastaaruanne 2002–2003 ja uue vahendi esimesest kasutusaastast saadud kogemuste aruanne.

[13] Norme Tecniche per le Costruzioni 2008, Itaalia kodanikukaitse osakonna allkirjastatud dokument, milles märgitakse, et ajutiste hoonete maksimaalne eluiga on 10 aastat, alaliste oma aga vähemalt 50 aastat.

[14] Omavalitsuse otsus, 29.12.2011, teade nr 172.

[15] Seletuskirjas, mis on lisatud komisjoni ettepanekule nõukogu määruse kohta, millega kehtestatakse Euroopa Liidu solidaarsusfond (KOM (2002) 514 lõplik), sätestab komisjon, et pikaajalisemad infrastruktuuri ja ettevõtete taastetööd tuleb rahastada teistest vahenditest.

[16] Hindamises osalesid Euroopa kodanikukaitse mehhanismi asjatundjad. Nad jäid hoonete hindamise kvaliteediga rahule. Vt aruanne Community Civil Protection Mechanism – Technical Report – Community Civil Protection Mechanism Assessment Mission, Italy Earthquake 2009, aprill 2009.

[17] Valida sai kas CASE-majutuse või kindlasummalise toetuse vahel neile, kes endale ise majutuse leidsid.

[18] Korterelamute arvu suurendati alguses 150lt 166ni ning pärast rahvaloendust 185ni.

[19] Il Commissario delegato per la Ricostruzione – Presidente della Regione Abruzzo - Report sulla situazione della popolazione post sisma al 10 aprile 2012.

[20] Hiljuti koostas kodanikukaitse osakond raamlepingute alusel teostatavate lahenduste tehnilised kirjeldused. Selleks sõlmiti 13. märtsil 2012 ajutine leping CONSIPiga, mis on riiklik aktsiaselts ja toimib Itaalia riigiasutuste keskse hankijana.

[21] Lisaks veel 9 miljoni euroni ulatuvad korterite elektri- ja gaasivõrku ühendamise kulud ning 11 miljoni euro suurused tehnilised kulud, mida ehituskulude arvutamisel ei arvestatud.

[22] Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 – Edizione Dei.

[23] Käsiraamat viitab kogu elamispinnale. Seega võttis kontrollikoda aluseks edukate pakkujate pakutud keskmise –1834 ruutmeetrit –, mis hõlmas 30% ligikaudu 180 ruutmeetri suurusest rõdude ja treppide pindalast, ning lisas ülejäänud 70%.

[24] Kontrollikoja arvutatud kulud erinevad Itaalia kodanikukaitse osakonna deklareeritud kuludest (1314 eurot ruutmeetri kohta) peamiselt selle tõttu, et pindala ruutmeetreid arvutati erinevalt. Kodanikukaitse osakonna kalkulatsioon põhines 2333 ruutmeetri suurusel pindalal, mis erineb käsiraamatus kasutatud meetodist. Kodanikukaitse osakonna deklareeritud kulud ei ole seega käsiraamatus esitatud kuludega võrreldavad.

[25] Sotsiaalelamud, edificio in edilizia convenzionata; kulud (parkimiskulud välja arvatud) olid 1066 eurot ruutmeetri kohta.

[26] Inimeste majutamine kokkupandavates majades – Edificio di civile abitazione industrializzato, Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 – Edizione Dei.

[27] MAP-majade maksumus oli 733 eurot ruutmeetri kohta, mis on peaaegu vastav käsiraamatus esitatud standardkulule.

[28] Kõrgematele standarditele vastavad sama suurusega (1754 ruutmeetrit) korterelamud, mis hõlmavad suuremal arvul kallimaid garaaže parkimiskohtade asemel, maksavad 1294 eurot elamispinna ruutmeetri kohta (sh parkimiskohad ja garaažid). CASE-korterite maksumus oli nendega võrreldes ikkagi 27% kõrgem.

[29] Teraspostide keskmine ühikuhind oli 6061,45 eurot, betoonpostide lõplik ühikuhind oli 2743,23 eurot.

[30] Erinevus vastab keskmisele hinnavahele betooni klassi XC4 (Rck 30 N/mm2), mida kasutatakse seismiliselt isoleeritud paneeli puhul, või klassi XF1 (Rck 40N/mm2), mida kasutatakse keldripaneeli puhul, ning odavamate betooni tüüpide vahel (vastavalt klass XC1 või Xf2).

[31] Lisakulud hõlmavad 12 miljonit eurot seismilisteks isoleermaterjalideks, ca 3,5 miljonit eurot lisaliftideks (19000 eurot lifti kohta) ja 7,5 miljonit eurot täiendavateks treppideks ja liftišahtideks (40000 trepi/šahti kohta).

[32] 12. aprilli 2006. aasta Decreto Legislativo (Itaalia riigihankeseadus) nr 163 artikli 70 lõikes 12 sätestatakse, et kui hädaolukorrast tulenevalt on võimatu täita seadusega ette nähtud miinimumtähtaegu, kehtestavad ametivõimud piirangud, milles võetakse võimalusel nõuetekohaselt arvesse ehitustööde keerukust ja pakkumuste koostamiseks vajaminevat aega.

[33] Decreto-legge 28. aprill 2009, nr 39.

[34] Itaalia kommertskoja poolt väljastatav organiseeritud kuritegevuses mitteosalemist kinnitav tõend.

[35] Vastavalt ühe pakkujaks olnud ettevõtte teatele ja pakkumuste hindamiskomisjoni protokollis märgitule.

[36] Nimetatud hea tava on esitatud ka komisjoni määruse (EÜ, Euratom) nr 2342/2002, 23. detsember 2002, millega kehtestatakse Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust käsitleva nõukogu määruse (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 üksikasjalikud rakenduseeskirjad (EÜT L 357, 31.12.2002, lk 1) artikli 138 lõikes 3.

[37] Itaalia riigihangete järelevalveasutuse AVCP (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture) väljastatud suunised (Linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture) näevad ette, et hanketeates tuleb kõik kriteeriumid ja punktisummad üksikasjalikult üles loetleda viisil, mis annaks hangete hindamiskomisjonile võimalikult vähe kaalutlusvabadust.

[38] Neljast auditeeritud pakkumusest üks sisaldas sellist seadet, mille puhul väideti, et selle kasutamisel saavutatakse "ideaalne korterisisene mikrokliima, mis soodustab õhusoojuse ja niiskuse tasakaalu ning loomulikku õhu ioniseerimist".

[39] Ilma arhitektuurialaste kriteeriumide punktisummadeta oleks pakkumuste lõplik paremusjärjestus muutunud ja 185 hoone ehitustööde maksumus oleks olnud 11 miljoni euro võrra väiksem.

[40] Hoolimata sellest, et kõik valitud hooned olid energiatõhususe eest väga suuri punktisummasid saanud (mis tähendab, et küttevajadused peaksid sarnased olema), oli kõige kallima küttesüsteemi maksumus peaaegu 140000 eurot, samas kui odavaim küttesüsteem maksis 67000 eurot. Kahe ülejäänud hoone küttesüsteemide hinnaks oli 79000 eurot ja 128000 eurot.

[41] Üks valimisse kuulunud töövõtja paigaldas kõikidesse oma 22 hoonest kaks liftišahti, mille ühikumaksumus oli peaaegu 55000 eurot, st 110000 eurot hoone kohta, samas kui kaks teist töövõtjat paigaldasid liftišahte ühikuhinnaga 23000 eurot.

[1111] Selle lepingu puhul vastab hoonete arv 20,53 standardse suurusega hoonele, sest kõnealused hooned olid väiksemad. Lisakulude üksuse hind arvutatakse siiski iga 22 hoone kohta, sest küttesüsteemide ja liftišahtide kuludes seda erinevust ei arvestatud, kuid hoonete üksuse maksumuse arvutamisel tugineti standardmääradele.

--------------------------------------------------

I LISA

EUROOPA LIIDU SOLIDAARSUSFONDI SEKKUMISED ALATES AASTAST 2002 (NOVEMBER 2002 – SEPTEMBER 2012)

Allikas: Euroopa Komisjon.

Abisaajariik | Toimumisaeg | Katastroofi liik | Kategooria | Kahjustused (miljonites eurodes) | Eraldatud abi (miljonites eurodes) | Eraldatud abi kokku (miljonites eurodes) |

+++++ TIFF +++++

AUSTRIA | August 2002 | Üleujutused | suur | 2900 | 134,0 | 148,8 |

August 2005 | Üleujutused (Tirool, Vorarlberg) | piirkondlik | 592 | 14,8 |

+++++ TIFF +++++

BULGAARIA | Mai 2005 | Üleujutused | suur | 222 | 9,7 | 20,3 |

August 2005 | Üleujutused | suur | 237 | 10,6 |

+++++ TIFF +++++

HORVAATIA | Mai 2010 | Üleujutused | naaberriik | 153 | 3,8 | 5,0 |

September 2010 | Üleujutused | naaberriik | 47 | 1,2 |

+++++ TIFF +++++

KÜPROS | Aprill 2008 | Põud | suur | 165 | 7,6 | 7,6 |

+++++ TIFF +++++

TŠEHHI VABARIIK | August 2002 | Üleujutused | suur | 2300 | 129,0 | 145,0 |

Mai 2010 | Üleujutused | naaberriik | 205 | 5,1 |

August 2010 | Üleujutused | piirkondlik | 437 | 10,9 |

+++++ TIFF +++++

EESTI | Jaanuar 2005 | Torm | suur | 48 | 1,3 | 1,3 |

+++++ TIFF +++++

PRANTSUSMAA | September 2002 | Üleujutused (Gard) | piirkondlik | 835 | 21,0 | 203,7 |

Detsember 2003 | Üleujutused (Vallée du Rhône) | piirkondlik | 785 | 19,6 |

Veebruar 2007 | Keeristorm Gamède (la Réunion) | piirkondlik | 211 | 5,3 |

August 2007 | Orkaan Dean (Martinique) | piirkondlik | 509 | 12,8 |

Jaanuar 2009 | Torm Klaus | suur | 3806 | 109,4 |

Veebruar 2010 | Torm Xynthia | piirkondlik | 1425 | 35,6 |

+++++ TIFF +++++

SAKSAMAA | August 2002 | Üleujutused | suur | 9100 | 444,0 | 610,9 |

Jaanuar 2007 | Torm Kyrill | suur | 4750 | 166,9 |

+++++ TIFF +++++

KREEKA | Märts 2006 | Üleujutused (Evros) | piirkondlik | 372 | 9,3 | 99,1 |

August 2007 | Metsatulekahjud | suur | 2118 | 89,8 |

+++++ TIFF +++++

UNGARI | Aprill 2006 | Üleujutused | suur | 519 | 15,1 | 37,6 |

Mai 2010 | Üleujutused | suur | 719 | 22,5 |

+++++ TIFF +++++

IIRIMAA | November 2009 | Üleujutused | piirkondlik | 521 | 13,0 | 13,0 |

+++++ TIFF +++++

ITAALIA | Oktoober 2002 | Maavärin (Molise) | piirkondlik | 1558 | 30,8 | 1246,6 |

Oktoober 2002 | Vulkaani Etna purse | piirkondlik | 894 | 16,8 |

November 2009 | Maavärin (Abruzzo) | suur | 10212 | 493,8 |

Oktoober 2010 | Üleujutused Venetos | piirkondlik | 676 | 16,9 |

Oktoober 2011 | Üleujutused Liguurias ja Toskaanas | piirkondlik | 722,5 | 18,1 |

Mai 2012 | Maavärinad (Emilia Romagna) | suur | 13274 | 670,2 |

+++++ TIFF +++++

LÄTI | Jaanuar 2005 | Torm | suur | 193 | 9,5 | 9,5 |

+++++ TIFF +++++

LEEDU | Jaanuar 2005 | Torm | naaberriik | 15 | 0,4 | 0,4 |

+++++ TIFF +++++

MALTA | September 2003 | Torm ja üleujutused | suur | 30 | 0,96 | 0,96 |

+++++ TIFF +++++

POOLA | Mai 2010 | Üleujutused | suur | 2994 | 105,6 | 105,6 |

+++++ TIFF +++++

PORTUGAL | Juuli 2003 | Metsatulekahjud | suur | 1228 | 48,5 | 79,8 |

Veebruar 2010 | Madeira üleujutused ja maalihked | suur | 1080 | 31,3 |

+++++ TIFF +++++

RUMEENIA | Aprill 2005 | Kevadised üleujutused | suur | 489 | 18,8 | 108,0 |

Juuli 2005 | Suvised üleujutused | suur | 1050 | 52,4 |

Juuli 2008 | Üleujutused | piirkondlik | 471 | 11,8 |

Juuni 2010 | Üleujutused | suur | 876 | 25,0 |

+++++ TIFF +++++

SLOVAKKIA | November 2004 | Torm (Tatrates) | suur | 203 | 5,7 | 26,1 |

Mai 2010 | Üleujutused | suur | 650 | 20,4 |

+++++ TIFF +++++

SLOVEENIA | September 2007 | Üleujutused | suur | 233 | 8,3 | 15,8 |

September 2010 | Üleujutused | suur | 251 | 7,5 |

+++++ TIFF +++++

HISPAANIA | November 2003 | Naftareostus (Prestige) | piirkondlik | 436 | 8,6 | 31,0 |

August 2003 | Metsatulekahjud (Portugali piir) | naaberriik | 53 | 1,3 |

Mai 2011 | Lorcas toimunud maavärin | piirkondlik | 843 | 21,1 |

+++++ TIFF +++++

ROOTSI | Jaanuar 2005 | Torm Gudrun | suur | 2297 | 81,7 | 81,7 |

+++++ TIFF +++++

SUURBRITANNIA | Juuni 2007 | Üleujutused | suur | 4612 | 162,3 | 162,3 |

Kokku heaks kiidetud alates aastast 2002 | 3160,0 miljonit eurot |

--------------------------------------------------

II LISA

AUDITI KATVUS

Märkus: Ümardamise tõttu võivad liitmiste kogusummad olla ligikaudsed.

Tööd / tarned | Lepingusumma, v.a käibemaks (miljonites eurodes) | Kontrollitud summa ilma käibemaksuta (miljonites eurodes) | Katvus (%) |

Betooni valamine, terasvõrgu keevitamine, betoonpostide valmistamine | 55,2 | 0,0 | 0,0 |

Betooni tarne | 27,3 | 27,3 | 100,0 |

Terasvõrgu tarne | 15,9 | 0,0 | 0,0 |

Teraspostide tarne | 37,6 | 37,6 | 100,0 |

Seismiliste isolaatorite tarne | 12,0 | 11,3 | 94,0 |

Kaevetööd | 14,5 | 0,0 | 0,0 |

Hooned | 425,3 | 145,0 | 34,1 |

Mööbel | 55,7 | 28,5 | 51,2 |

Ehitustööd (kokku) | 41,2 | 0,0 | 0,0 |

Lammutamine | 0,1 | 0,0 | 0,0 |

Elektromehaanilised tööd | 0,2 | 0,0 | 0,0 |

Liftid | 9,8 | 0,0 | 0,0 |

Haljasalad | 15,2 | 0,0 | 0,0 |

KOKKU | 710,2 | 249,7 | 35,2 |

--------------------------------------------------

III LISA

MAAVÄRINAOHT ITAALIAS

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------