Eriaruanne Endise Jugoslaavia 
Makedoonia vabariigi 
haldussuutlikkuse 
parandamine: piiratud 
edusammud keerulistes 
tingimustesET 2016  nr 11
EUROOPA
KONTROLLIKODA

EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
Päringud:  eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016
Trükis ISBN 978-92-872-4897-8 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/135913 QJ-AB-16-012-ET-C
PDF ISBN 978-92-872-4902-9 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/116106 QJ-AB-16-012-ET-N
EPUB ISBN 978-92-872-4936-4 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/35169 QJ-AB-16-012-ET-E
© Euroopa Liit, 2016
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Endise Jugoslaavia 
Makedoonia vabariigi 
haldussuutlikkuse 
parandamine: piiratud 
edusammud keerulistes 
tingimustes
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2016  nr 11
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tule -
mus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende 
mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengu -
suundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Käesoleva tulemusauditi viis läbi välissuhete kuluvaldkonna eest vastutav III auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja 
liige Karel Pinxten. Auditit juhtis kontrollikoja liige Hans Gustaf Wessberg, keda toetasid kabinetiülem Peter Eklund, kabi -
neti atašee Emmanuel-Douglas Hellinakis, auditijuht Torielle Perreur-Lloyd ning audiitorid Stéphanie Girard, Ainhoa Perez 
Infante ja Aurelia Petliza.
Vasakult paremale:  A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg,  
A. Petliza, P . Eklund, S. Girard.

03
 Sisukord
Punkt
 Lühendid
I–IX  Kokkuvõte
01–13 Sissejuhatus
01– 05 Tee ühinemiseni
06–10 Reformi riiklik kontekst
11–13 ELi ühinemiseelne finantsabi
14–21 Auditi ulatus ja lähenemisviis
22–66 Tähelepanekud
22–44 I osa. Ühinemiseelse finantsabi mõjusus haldussuutlikkuse parandamisel
23–36 Ühinemiseelse finantsabi puhul ei pööratud piisavalt tähelepanu mõningatele peamiste valdkondade 
olulistele haldussuutlikkusealastele puudustele
37-38  Suurem osa kavandatud väljundeid saavutati, kuid sageli neid ei kasutatud
39-40  Projektide mõju oli sageli piiratud ega olnud alati jätkusuutlik
41–44 Haldussuutlikkuse parandamise protsessi takistused
45–55 II osa. Detsentraliseeritud halduse kasutamine suutlikkuse arendamise vahendina
46–49 Riik ei olnud valmis IPA vahendite (mille haldus oli detsentraliseeritud) mahuks ja keerukuseks
50-51  Komisjon on võtnud meetmeid, kuid täiendav tühistamine on tõenäoline
52–55 Detsentraliseeritud haldust oleks võinud laialdasemalt kasutada avaliku halduse suutlikkuse suurendamise 
vahendina
04 Sisukord 
56–66 III osa. Poliitilise dialoogi panus haldussuutlikkuse parandamisel
57–60 Vaatamata sellele, et poliitiline dialoog oli hästi korraldatud, ei aidanud see oluliselt kaasa 
haldussuutlikkuse parandamisele
61–66 Muud dialoogimehhanismid käsitlesid haldussuutlikkuse parandamise vajadust, kuid nende tulemusel ei 
tehtud edusamme takistuste kõrvaldamiseks
67–73 Järeldused ja soovitused
 I lisa.   Euroopa Liidu ja endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi suhete seisukohast olulised 
kuupäevad
 II lisa. Auditeeritud projektid
 Komisjoni vastus
05
 Lühendid
IPA: ühinemiseelse abi rahastamisvahend
ITSF : IPA koolitus- ja toetusvahend
PIFC : avaliku sektori sisefinantskontroll
PPB : riigihangete amet
ReSPA : piirkondlik avaliku halduse kool
SAC : riiklik apellatsioonikomisjon
SCPC : riiklik korruptsiooni ennetamise komisjon
SIGMA : juhtimistavade ja haldussuutlikkuse parandamise toetusprogramm
06
 Kokkuvõte
I
Endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik on olnud ELi liikmekandidaat alates 2005. aastast. Komisjon on alates  
2009. aastast igal aastal teatanud, et riik vastab ühinemisprotsessi järgmisesse etappi siirdumiseks vajalikele polii -
tilistele kriteeriumidele. Nõukogu on nõus, et riik vastab poliitilistele kriteeriumidele, kuid ei ole veel otsustanud, 
millist raamistikku kasutada läbirääkimiste käivitamiseks. Novembris 2015 teatas komisjon, et on valmis lisama oma 
soovitusse riigiga ühinemisläbirääkimiste käivitamise. Komisjon seadis siiski tingimuseks riigi praeguse poliitilise 
kriisi lahendamise ning mitme esmatähtsa reformieesmärgi täitmise.
II
Perioodil 2007–2013 eraldas EL riigile ühinemiseelse abi rahastamisvahendi (IPA I) kaudu 615 miljonit eurot ühine -
mise ettevalmistamiseks. Riik sai ka rahalist toetust kogu Lääne-Balkanit hõlmavate mitmepoolsete programmide 
raames.
III
Kontrollikoda auditeeris ühinemiseelse abi rahastamisvahendi (IPA I) kaudu rahastatud projekte kolmes peamises 
valdkonnas: avaliku halduse reform (12% kogu eraldisest), transport (18%) ja keskkond (16%). Auditiga leiti, et kuigi 
komisjon oli seadnud prioriteediks suutlikkuse suurendamise, tehti auditiga hõlmatud perioodil riigi haldussuut -
likkuse parandamisel vaid piiratud edusamme. Kontrollikoja auditeeritud projektid saavutasid üldiselt kavandatud 
väljundid, kuid sageli ei kasutatud neid täies mahus. Mõnel juhul oli projektide mõju piiratud, ka ei olnud projektid 
jätkusuutlikud.
IV
Kõik avaliku halduse reformi valdkonnas auditeeritud projektid hõlmasid haldussuutlikkuse parandamiseks kavan -
datud meetmeid, kuid sageli ei olnud projektid edukad puuduste kõrvaldamisel. Mõnele põhivaldkonnale, kus 
tugevad õigusaktid olid juba olemas (sisekontroll, professionaalse ja sõltumatu avaliku teenistuse arendamine) ei 
eraldatud auditeeritud perioodil IPA raames kuigi palju toetust ning õigusaktide rakendamisel ei tehtud piisavalt 
edusamme. Teistes põhivaldkondades (nagu korruptsioonivastane võitus ja riigihanked) oli IPA projektide mõju 
vähene, sest puudus riigi ametiasutuste aktiivne tugi.
V
Transpordi- ja keskkonnasektorites olid vaid vähesed auditeeritud projektid suunatud suutlikkuse arendamisele, 
et saavutada vastavus ELi õigustikuga. Osa projektidega püüti tugevdada haldussuutlikkust läbi tegevuse käigus 
õppimise, kuid põhjalikum uurimine näitas, et taristutesse tehtud investeeringud ei hõlmanud tegevusi, mis oleksid 
selgelt kavandatud otseselt selle eesmärgi saavutamiseks.
Kokkuvõte 07
VI
Auditeeritud projektid ei moodustanud alati osa terviklikust, ühtlustatud ja koordineeritud lähenemisviisist haldus -
suutlikkuse parandamiseks. Mõned projektid ei põhinenud sama valdkonna varasemal toetusel või ei järgnenud 
neile jätkamiseks vajalikku edasist toetust. Sageli oli toetusvajaduse tuvastamise ja projektitulemuste saavutamise 
vaheline aeg neli või enam aastat.
VII
Komisjon detsentraliseeris 76% ühinemiseelse abi rahastamisvahendi kaudu eraldatud toetusest riigihaldusele ning 
toetas asjaomaste vahendite haldusstruktuuride loomist ja käitamist. See parandas asjaomaste avaliku halduse 
valdkondade suutlikkust. Kontrollikoda leidis siiski, et halduse detsentraliseerimine lõi võimaluse ka ülejäänud ava -
liku halduse valdkondade suutlikkuse arendamiseks, millele komisjoni tegevus ei olnud aga auditeeritud perioodil 
suunatud.
VIII
Poliitilise dialoogi mehhanismid sobisid hästi reformi toetamiseks riigis. See, et üldine haldussuutlikus ei paranenud 
auditeeritud perioodil kuigivõrd, oli suurelt jaolt põhjustatud riigi ametiasutuste ebapiisavast poliitilisest tahtest 
kõrvaldada teatud takistused haldussuutlikkuse parandamisel. Lisaks vähendas sel perioodil komisjoni mõjuvõimu 
reformi edendamisel (eelkõige tundlikes valdkondades) märgatavalt asjaolu, et puudus ühinemisläbirääkimiste 
loodud raamistik.
IX
Kontrollikoda esitab soovitusi haldussuutlikkuse parandamiseks.
08
 Sissejuhatus
Tee ühinemiseni
01 
Endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik oli esimene Lääne-Balkani riik, kes 
sõlmis 2001. aastal ELiga stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu. 2003. aasta 
Thessaloníki tippkohtumisel andis EL kõigile Lääne-Balkani riikidele1 selge välja -
vaate saavutada ELi liikmestaatus, mis eeldab Kopenhaageni kriteeriumide2 ning 
stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi tingimuste täitmist3. 2005. aastal sai riik 
ametlikult ELi kandidaatriigiks.
02 
Aastaks 2009 oli riik olulise osa oma õigusaktidest edukalt ELi õigusaktidega 
vastavusse viinud. Komisjon tunnustas edusamme ning soovitas alustada amet -
likke ühinemisläbirääkimisi. Ühinemisläbirääkimisi ei saa aga alustada enne, kui 
kõikide ELi liikmesriikide valitsused on jõudnud kokkuleppele ja nõukogu otsuse 
ühehäälselt heaks kiitnud. Vaatamata nõusolekule, et riik on täitnud poliitilised 
kriteeriumid ühinemisläbirääkimiste alustamiseks, ei teinud nõukogu komisjoni 
2009. aasta soovituse järel sellist otsust.
03 
Järgmise viie aasta jooksul esitas komisjon igal aastal positiivse soovituse, kuid 
nõukogu ei võtnud mingeid samme. Otsuse langetamist on takistanud problee -
mid seoses riigi ametliku nimega4 ja viimasel ajal ka suhted naaberriikidega. Riigi 
liikumine ametlikuks liikmeks saamise suunas olnud takistatud enam kui kuue 
aasta jooksul. Samal ajal on mõned muud Lääne-Balkani riigid jõudnud sama 
kaugele või ettegi läinud5.
04 
2013. aastal algas riigis poliitilise kriisi periood ja katkes siseriiklik poliitiline  
dialoog6. See tõi ilmsiks tõsised puudused demokraatlikus valitsemistavas.  
2015. aastal toodi avalikkuse ette pealtkuulatud teabevahetus, mis annab tunnis -
tust põhiõiguste rikkumisest, politiseeritusest ja korruptsioonist7. Komisjon ja mõ -
ned Euroopa Parlamendi liikmed on olnud tihedalt seotud poliitilise kokku leppe 
saavutamise edendamisega kriisi lahendamiseks.1 Asjaomased riigid olid 
Albaania, Bosnia ja 
Hertsegoviina, Horvaatia, 
endine Jugoslaavia 
Makedoonia vabariik ning 
Serbia ja Montenegro.
2 Euroopa Ülemkogu juunis 
1993 sätestatud 
Kopenhaageni kriteeriumid 
hõlmavad:  
a) poliitilisi kriteeriume;  
b) majanduslikke kriteeriume;  
c) suutlikkust võtta 
liikmesusest tulenevaid 
kohustusi.
3 Stabiliseerimis- ja 
assotsieerimisprotsess, ELi 
poliitika Lääne-Balkani riikide 
jaoks, loodi riikide ELi liikmeks 
saamise eesmärgil. Lääne-
Balkani riigid osalevad 
progressiivses partnerluses, 
mille eesmärk on piirkonna 
stabiliseerimine ja 
vabakaubanduspiirkonna 
loomine.
4 Küsimusega on tegeldud ÜRO 
vahendustegevuse kaudu 
alates 1994. aastast.
5 Horvaatia on nüüd Euroopa 
Liidu liikmesriik. Montenegro, 
Serbia ja Albaania on saanud 
kandidaatriikideks ning 
Montenegro ja Serbia on 
alustanud 
ühinemisläbirääkimisi.
6 Peamine opositsioonipartei 
boikoteeris parlamenti.
7 Vt 2015. aasta eduaruande 
sissejuhatus (SWD(2015) 212 
(lõplik), 10. november 2015).
09 Sissejuhatus 
05 
Aastal 2014 teatas komisjon, et EL ei võta uusi liikmesriike vastu enne aastat 
20208. Laienemisprotsessi üldine aeglustumine oli põhjustatud nii ELi-sisesest 
konsolideerimisvajadusest pärast hiljutisi laienemisi kui ka probleemidest seoses 
1990. aastate vägivaldsest konfliktist toibuva piirkonna integreerimisega. Vt pea -
misi kuupäevi I lisas .
Reformi riiklik kontekst
06 
Komisjon abistab endist Jugoslaavia Makedoonia vabariiki reformide läbiviimisel 
ning ELi liikmeks saamiseks ettevalmistamisel. Reformiprotsess hõlmab ELi õigus -
aktidega vastavusse viidud riiklike õigusaktide kasutuselevõtmist ja rakendamist. 
Komisjon aitab koostada uusi õigusakte ning parandada haldussuutlikkust nende 
rakendamiseks.
07 
Komisjon ja muud sidusrühmad on teatanud, et kuigi endise Jugoslaavia Make -
doonia vabariigi haldusasutused töötavad jätkuvalt ELiga integreerumise nimel, 
on kõrgema astme ametiasutuste reformile pühendumine vähenenud9. Sageli 
puudub tahe osaleda olulisemates rahalistes investeeringutes, mis on vajalikud 
reformi edendamiseks (näiteks investeeringud keskkonnameetmetesse). Poliitili -
ne juhtimine on samuti olnud ebapiisav tundlike valdkondadega (nagu korrupt -
sioonivastane võitlus) tegelemiseks.
08 
Ametlike ühinemisläbirääkimiste puudumisel on komisjon kasutanud riigi 
iga-aastaste edusammude hindamiseks suunistena peatükke10, millel läbirääkimi -
sed tavaliselt põhinevad11. Kuigi komisjon osutas puudustele haldussuutlikkuses, 
järeldas komisjon kuni 2012. aastani, et riigis tehti reformi elluviimisel edusamme.  
2013. aasta aruandes märkis komisjon, et mõnes valdkonnas edusamme ei tehtud 
ning osas valdkondadest esines tagasiminekut. 2014. aasta aruandes anti nega -
tiivsem hinnang ning esitati järgmine hoiatus: „… Komisjon soovitab ametiasu -
tustel võtta otsustavaid meetmeid, tegelemaks seoses suurenenud politisee -
rimise ja kasvavate puudustega kohtute sõltumatuse ja sõnavabadusega, et 
soovitusel oleks tulevatel aastatel kindel alus.”12.8 Euroopa Komisjoni presidendi 
avakõne Euroopa Parlamendi 
täiskogu istungil, Strasbourg, 
15.juuli 2014.
9 Vt 2015. aasta eduaruanne: 
„Avaliku halduse sõltumatuse 
tagamiseks on vaja tugevat 
poliitilist tahet.“ (jagu 2.2), 
„Suutlikkus mõjusalt tegeleda 
[korruptsioonivastase 
võitlusega] on ohus, sest 
puudub poliitiline tahe ning 
asjaomaste asutuste tööd 
juhitakse poliitiliselt. See 
vähendab asutuste võimet 
reageerida ennetavalt ja 
mitteselektiivselt, eriti 
kõrgema taseme juhtumite 
puhul” (jagu 2.3) ja  
23. peatükk: „Poliitilise tahte 
puudumine järelejäänud 
probleemide lahendamiseks 
kõrgemal tasemel takistab 
haldusasutusi täielikku mõju 
saavutamast”.
10 Õigustiku peatükid (hetkel 35) 
on iga kandidaatriigi 
ühinemisläbirääkimiste 
aluseks. Peatükid vastavad 
õigustiku eri valdkondadele, 
milles on vaja läbi viia reforme, 
et täita ühinemistingimused. 
11 Neid avamata ja lõpetamata, 
nagu toimuks tavapärase 
ühinemisprotsessi puhul.
12 Endise Jugoslaavia 
Makedoonia vabariigi  
2014. aasta eduaruanne, lk 1.
10 Sissejuhatus 
09 
Novembris 2015 avaldatud 2015. aasta eduaruandes kordas komisjon oma soovi -
tust alustada ühinemisläbirääkimisi endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi -
ga. Komisjoni positiivse soovituse tingimuseks on aga Przino lepingu13 edukas 
täitmine ning märkimisväärsed edusammud pakiliste reformiprioriteetide14 
rakendamisel.
10 
Tabelis 1  on esitatud kokkuvõte reformi teatud põhivaldkondades esinevatest 
haldussuutlikkuse puudustest, millele komisjon juhtis tähelepanu oma perioodi 
2011–2015 eduaruannetes.13 Neli peamist parteid kirjutasid 
Przino lepingule alla juunis 
2015. Leping sisaldas 
tingimusi, mis tuli täita, sh 
vabad ja õiglased valimised ja 
spetsiaalse prokuröri 
määramine kõnede 
pealtkuulamisega seotud või 
sellega seoses tekkinud 
küsimuste uurimiseks. Vt ka 
punkt 65 ja I lisa.
14 Juunis 2015 avaldas komisjon 
dokumendi „Endise 
Jugoslaavia Makedoonia 
vabariigi kiireloomulised 
reformiprioriteedid”, mis 
koostati vanemekspertide 
rühma leidude alusel. 
Dokument sisaldab loetelu 
kiireloomulistest 
reformiprioriteetidest, mille 
endine Jugoslaavia 
Makedoonia vabariik peab ellu 
viima õigusriigi ja põhiõiguste, 
avaliku halduse 
depolitiseerimise, 
sõnavabaduse ja 
valimisreformi alal.  
11 Sissejuhatus Tabel 1Haldussuutlikkuse puuduste hindamine iga-aastastes eduaruannetes (2011–2015) 
auditeeritud valdkondade kaupa
Peatükk Institutsioonid 2011 2012 2013 2014 2015
5 RiigihankedMajandusministeerium, kontsessioonide ning avaliku ja 
erasektori partnerluse osakond
Riiklik apellatsioonikomisjon
14 TranspordipoliitikaTeedeamet / riiklik transpordiinspektsioon
Raudteeohutusamet
Lennundus/tsiviillennundusamet
21 Üleeuroopalised võrgud Ehitusega seotud asutused
22Regionaalpoliitika ja 
struktuurivahendite 
koordineerimineRiiklik rahastamisvahend, tsentraliseeritud rahastamise 
ja lepingute sõlmimise asutus ning valdkondlikud 
ministeeriumid
Kavandamine
Järelevalve ja hindamine
Finantshaldus, kontroll ja audit
23Kohtusüsteem ja 
põhiõigusedKorruptsioonivastase poliitika rakendamisega seotud 
asutused
Kõrgetasemeliste juhtumitega tegelevad kohtud
27 Keskkond ja kliimamuutusReguleerivad asutused (horisontaalsed õigusaktid)
Õhukvaliteediga tegelevad asutused
Jäätmekäitlusega tegelevad asutused
Õigusaktide jõustamisega tegelevad asutused
Haldussuutlikkus endiselt nõrk/piiratud ja vajab olulist/kiireloomulist parandamist
Haldussuutlikkus on kasvanud, kuid vajab veel parandamist
Haldussuutlikkus on kasvanud, ei vaja parandamist
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda Euroopa Komisjoni eduaruannete alusel.
12 Sissejuhatus 
ELi ühinemiseelne finantsabi
11 
Euroopa Liit eraldab kandidaatriikidele (Lääne-Balkani riigid ja Türgi) rahalist 
ja tehnilist abi ühinemiseelse abi rahastamisvahendi (IPA)15 kaudu. IPA I hõlmas 
perioodi 2007–2013 ning selle raames eraldati kokku 10  miljardit  eurot, millest 
615 miljonit eurot (6%) endisele Jugoslaavia Makedoonia vabariigile. IPA II on 
lisaks sellele perioodil 2014–2020 eraldanud 11,7 miljardit eurot, sh 664 miljo -
nit eurot (6%) endisele Jugoslaavia Makedoonia vabariigile.
12 
IPA I rahaline abi riigile jaguneb seitsmeks kuluvaldkonnaks, nagu näidatud 
tabelis 2 .15 IPA loodi nõukogu 17. juuli 
2006. aasta määrusega (EÜ) 
nr 1085/2006, millega luuakse 
ühinemiseelse abi 
rahastamisvahend (ELT L 210, 
31.7.2006, lk 82), ja komisjoni 
12. juuni 2007. aasta 
määrusega (EÜ) nr 718/2007, 
millega rakendatakse 
nõukogu määrust (EÜ) 
nr 1085/2006, millega luuakse 
ühinemiseelse abi 
rahastamisvahend (ELT L 170, 
29.6.2007, lk 1).Tabel 2IPA toetus endisele Jugoslaavia Makedoonia vabariigile 
perioodil 2007–2013 (miljonites eurodes)
Sektor/rahastamisvaldkond Kogueraldis sektori kohta Protsent
Justiits- ja siseküsimused 64 10%
Avaliku halduse reform 71 12%
Sotsiaalne areng 67 11%
Erasektori arendamine 45 7%
Transport 110 18%
Keskkond 99 16%
Põllumajandus ja maaelu areng 111 18%
Muu 48 8%
KOKKU 2007–2013 615 100%
Allikas:  Euroopa Komisjon.
13 
Kui IPA I 2007. aastal käivitati, haldas suuremat osa vahendeid komisjon otse. 
2010. aastaks oli aga detsentraliseeritud 76% riigi ühinemiseelse abi rahastamis -
vahendi eraldiste haldamisest. Detsentraliseeritud eelarve halduse puhul hal -
davad eraldatud vahendeid riigi haldusasutuste sihtotstarbelised struktuurid. 
Komisjon vastutab siiski nende vahendite eest ja kontrollib seetõttu tehinguid.
13
 Auditi ulatus ja 
lähenemisviis
14 
Auditi eesmärk oli hinnata, kas ELi ühinemiseelne toetus aitas mõjusalt kaasa 
haldussuutlikkuse tugevdamisele reformide läbiviimiseks endises Jugoslaavia 
Makedoonia vabariigis. Selleks vaadati läbi IPA I raames antud rahaline ja mitte -
rahaline toetus haldussuutlikkuse parandamiseks16.
15 
Kontrollikoda esitas kolm peamist auditiküsimust:
a) kas komisjon tagab selle, et IPA projektid aitavad mõjusalt kaasa haldussuut -
likkuse parandamisele;
b) kas komisjon kasutab detsentraliseeritud haldusviisi edukalt suutlikkuse 
parandamiseks;
c) kas komisjoni mitterahaline toetus toetab mõjusalt haldussuutlikkuse 
parandamist.
16 
Kontrollikoda valis auditeerimiseks kolm peamist sektorit, kus tugev haldussuut -
likkus on reformi rakendamiseks äärmiselt oluline ning millele suunati 46% kogu 
eraldatud toetusest: avaliku halduse reform, transport ja keskkond (vt tabel 2 ). 
Audit hõlmas dokumentide analüüsi ning intervjuusid komisjoni ja toetust saava 
riigi esindajatega. Kontrollikoda kasutas projekti- ja programmidokumentides 
esitatud tõendusmaterjali, IPA I hindamisi ja hinnanguid ning komisjoni iga-aasta -
seid eduaruandeid.
17 
Esimesele auditiküsimusele vastamiseks kontrolliti 17 projektist koosnevat vali -
mit. Projektid valiti avaliku halduse, transpordi- ja keskkonnasektoritest. Tulemu -
sed on esitatud tähelepanekute 1. osas. Avaliku halduse reformi sektorist valitud 
projektid hõlmasid meetmeid põhivaldkondades, nagu riigihanked, korruptsioo -
nivastane võitlus, sisekontroll, suutlikkuse suurendamine detsentraliseeritud 
halduse puhul ning toetus avaliku halduse valdkonna töötajate koolitamiseks. 
Projektitegevuste eesmärk oli suurendada haldussuutlikkust, näiteks toetades 
strateegiate, programmide, kavade, käsiraamatute ja meetmete väljatöötamist, 
andes nõu reformi peamiste valdkondadega tegelevate institutsioonide ja asu -
tuste töö parandamiseks ning pakkudes koolitusi.16 Auditi toimumise ajaks ei 
olnud IPA II projektid veel 
rakendamisel.
14 Auditi ulatus ja lähenemisviis 
18 
Suurema osa transpordi- ja keskkonnasektori projektide puhul ei olnud peami -
seks eesmärgiks haldussuutlikkuse tugevdamine. Kontrollikoda auditeeris neid 
projekte, kus see oli eesmärgiks, ning ka neid, mille täiendavaks eesmärgiks oli 
suutlikkuse arendamine tegevuse kaudu õppides.
19 
Suurem osa kontrollitud projektidest piirdus endise Jugoslaavia Makedoonia 
vabariigiga, kuid mõned, näiteks hangete valdkonnas, olid mitme toetusesaajaga 
projektid, mis olid mõeldud kõikidele Lääne-Balkani riikidele. Kontrollikoda kont -
rollis ka piirkondliku avaliku halduse kooli (ReSPA) rolli, mida samuti rahastatakse 
mitme toetusesaajaga programmist. 17 auditeeritud projekti on esitatud II lisas .
20 
Teisele küsimusele vastamiseks vaatas kontrollikoda läbi menetlused, mille abil 
hinnati riigi valmidust kasutada ühinemiseelse abi rahastamisvahendi detsent -
raliseeritud rakendussüsteemi, ning kontrollis, kuidas komisjon kasutas selle 
haldusviisialaseid kogemusi riigi haldussuutlikkuse parandamiseks. Tulemused on 
esitatud tähelepanekute 2. osas.
21 
Kolmandale auditiküsimusele vastamiseks kontrolliti mitterahalist abi ning vaada -
ti läbi stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu raames kasutusele võetud poliitili -
se dialoogi mehhanismid ning muud dialoogistruktuurid, nagu kõrgetasemeline 
ühinemisdialoog. Tulemused on esitatud tähelepanekute 3. osas.
15
 Tähelepanekud
I osa. Ühinemiseelse finantsabi mõjusus 
haldussuutlikkuse parandamisel
22 
Kontrollikoda uuris, kas IPA projektid olid edukad haldussuutlikkuse parandami -
sel avaliku halduse reformi põhivaldkondades (hanked, korruptsioon ja sisekont -
roll) ning transpordi- ja keskkonnasektorites. Valimi projektide puhul kontrolliti, 
kas kavandatud väljundid17 saavutati ja kas riigi ametiasutused neid seejärel ka 
kasutasid, ning kas mõju18 oli jätkusuutlik. Kontrolliti ka haldussuutlikkuse paran -
damisel esinevaid takistusi.
Ühinemiseelse finantsabi puhul ei pööratud piisavalt 
tähelepanu mõningatele peamiste valdkondade olulistele 
haldussuutlikkusealastele puudustele
Avaliku halduse reformi peamised valdkonnad
23 
Komisjoni hinnangu kohaselt olid riigis 2007. aastal kehtinud riigihankeid regu -
leerivad õigusaktid mõõdukalt tugevad ning suhteliselt hästi ELi õigusaktidega 
vastavusse viidud19. Seoses reformiga on siiski esinenud tagasilööke ning olemas -
olevaid õigusakte ei ole rakendatud20. 2015. aasta eduaruanne osutas vajadusele 
kõrvaldada vastuolud liidu õigustikuga, sh need, mis puudutavad ettevõtete 
musta nimekirja kandmist ja tingimusi lepingu sõlmimise kriteeriumide kasu -
tamisel. Lisaks toodi esile vajadus tagada ühtlustamine ELi hanke-eeskirjadega 
kaitse- ja julgeolekuvaldkonnas ning 2014. aasta ELi hankedirektiividega, eelkõige 
kontsessioonide puhul21.
24 
Auditeeritud perioodil tõi komisjon esile riigihangete süsteemi puuduliku läbi -
paistvuse ning usaldusväärsete andmete puudumise eeskirjade eiramise kohta22. 
Kuigi need on alates 2011. aasta eduaruannetest märgitud suure riskiga vald -
kondadeks23, ei käsitlenud auditeeritud projektid (vt II lisa) neid puudusi.17 Väljund on see, mida 
toodetakse või saavutatakse 
sekkumiseks eraldatud 
vahendite abil, näiteks 
toimunud suutlikkuse 
parandamise koolitused.  
Vt Euroopa Kontrollikoja 
eriaruanne nr 21/2015: 
„Ülevaade ELi arengu- ja 
koostöötegevuse tulemustele 
suunatud lähenemisviisis 
sisalduvatest riskidest” 
(http://eca.europa.eu ).
18 Mõju on pikemaajaline 
sotsiaalmajanduslik muutus, 
mis ilmneb mõni aeg pärast 
sekkumise toimumist, näiteks 
haldussuutlikkuse 
paranemine. Samas.
19 SEK(2007) 1432 (lõplik), 
6. november 2007, 2007. aasta 
eduaruanne, lk 28 ja 29.
20 OECD „Peer assistance in 
public procurement, 
concessions and public-
private partnerships”, 
lõpparuanne, oktoober 2011, 
ja 2015. aasta eduaruanne 
ning SWD (2015) 212 final, lk 35 
ja 36.
21 Samas.
22 SEK(2009) 1335 (lõplik),  
2009. aasta eduaruanne, lk 35; 
SEK(2010) 1332 (lõplik),  
2010. aasta eduaruanne, lk 14; 
SEK(2011) 1203 (lõplik),  
2011. aasta eduaruanne, lk 14; 
SWD(2012) 332 (lõplik),  
2012. aasta eduaruanne, lk 12; 
COM(2013) 700 final,  
2013. aasta eduaruanne, lk 11 
ja 42;  
SWD(2014) 303 final,  
2014. aasta eduaruanne, lk 25. 
Vt ka „Korruptsioonivastasele 
võitlusele eraldatud IPA 
toetuse temaatiline 
hindamine” („ Thematic 
evaluation on IPA support to 
the fight against corruption” ) 
2014/348–486/2, lk 74.
23 2011. aasta eduaruanne, lk 14; 
2012. aasta eduaruanne, lk 12; 
2013. aasta eduaruanne, lk 11 
ja 42;  
2014. aasta eduaruanne, lk 25.
16 Tähelepanekud 
25 
Komisjon teatas ka vajadusest parandada riigihankesüsteemi tõhusust. Audi -
teeritud projektid pakkusid koolitusi, mis keskendusid peamiselt riigihanget 
käsitlevatele õigusaktidele ega pööranud piisavalt tähelepanu vajadusele 
suurendada suutlikkust riigihangete tõhusaks korraldamiseks. Esimene projekt 
auditeeritud valimis (vt II lisa ) toetas riigihangete ameti korraldatavaid koolitusi. 
Riigihangete ameti peamine ülesanne on parandada hankeasutuste suutlikkust. 
Riigihangete ameti pakutud koolitus aga ei parandanud kuigivõrd hankeasutuste 
haldussuutlikkust24.
26 
Riigihangete ametil oli juba olemas elektrooniline hankesüsteem, mis loodi  
2008. aastal. Riigihangete üldise tõhususe parandamise eesmärgil sisaldas  
pro jekt 1 ka süsteemi läbivaatamist, kuid ei andnud toetust selle parandamiseks.
27 
Komisjon ja muud sidusrühmad on korduvalt osutanud korruptsioonivastase 
võitlusega seotud puudustele, mis tuleks kõrvaldada esmajärjekorras25. Riigi 
ametiasutused on võtnud endale poliitilise kohustuse võidelda korruptsiooniga, 
näiteks stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu kontekstis. Valitsuse tööprog -
rammis perioodiks 2011–2015 seati riigile ülesandeks „kompromissitu võitlus 
korruptsiooniga”. Selle tulemusel võeti vastu riiklikud programmid ja nendega 
seotud tegevuskavad, kuid nende alusel ei ole võetud mõjusaid meetmeid ega 
saavutatud konkreetseid tulemusi. Komisjon on kasutanud korruptsioonivasta -
seks võitluseks mitu meetodit. Kuna aga ametlikke ühinemisläbirääkimisi endise 
Jugoslaavia Makedoonia vabariigiga ei toimu, ei ole komisjonil olnud võimalik 
kohaldada terviklikumat lähenemisviisi, mida tavaliselt kasutatakse kandidaat -
riikidega läbirääkimiste raamistikus26. See tähendas ka, et auditeeritud perioodil 
ei olnud komisjoni lähenemisviis selle põhivaldkonna suutlikkuse arendamise 
toetamisele piisavalt selge.
28 
Komisjon on kasutanud IPA I projekte mõne eraldiseisva suutlikkuse arendamise 
vajaduse käsitlemiseks. Kontrollikoda auditeeris kaht avaliku halduse reformiga 
seotud projekti, mille eesmärgiks oli arendada suutlikkust ning mida oli raken -
datud või rakendati auditi ajal (vt II lisa ). Projekti 5 eesmärk oli tõhustada riikliku 
korruptsiooni ennetamise komisjoni tööd (see on peamine korruptsiooni enneta -
mise eest vastutav asutus). Projekti puhul ei võetud aga arvesse asjaolu, et riiklik 
korruptsiooni ennetamise komisjon ei saa oma volitusi tõhusalt kasutada, kuna 
riiklikud asutused ei ole sellele valdkonnale piisavalt pühendunud. Korruptsiooni 
ennetamise komisjon ei olnud sõltumatu, näiteks juhatuse ametisse nimeta misel 
ja ametist vabastamisel ei kohaldatud selgeid kriteeriume27. Komisjoni  
2011. aasta eduaruande kohaselt ei ole korruptsiooni ennetamise komisjonil ka 
piisavalt ressursse, täidetud on vaid pool ülesannete edukaks täitmiseks vaja -
likest ametikohtadest28.24 OECD (2013), „Endise 
Jugoslaavia Makedoonia 
vabariigi prioriteetide aruanne 
2013” („The Former Yugoslav 
Republic of Macedonia 
Priorities Report 2013“), SIGMA 
riikide hindamisaruanded, 
2013/09, OECD Publishing, 
lk 13.
25 Vt näiteks L. Grozdanovska 
Dimishkovska, „Nations in 
Transition”, lk 424–425 ja 
„Macedonia 2013 Human 
Rights Report from the US 
Department of State”, lk 17 
(http://www.state.gov/
documents/
organization/220  516.pdf).
26 Eelkõige sõelumisaruannete ja 
nendega seotud 
tegevuskavade ning 
konkreetsete 
läbirääkimispeatükkide 
avamis- ja 
sulgemiskriteeriumide kaudu.
27 Vt ELi rahastatud aruanne 
„Establishing Comparative 
Indicator-based Monitoring of 
Anti-corruption Progress in EU 
candidate, potential candidate 
countries and Kosovo”, lk 35. 
Komisjoni 2011. aasta 
eduaruande kohaselt „on 
tõstatatud küsimusi seoses 
kriteeriumidega, mida 
parlament kasutas riikliku 
korruptsiooni ennetamise 
komisjoni seitsme uue liikme 
valimisel” ning komisjoni  
2013. aasta eduaruande 
kohaselt „tekitas küsimusi 
riikliku korruptsiooni 
ennetamise komisjoni eelmise 
esimehe ilma selge õigusliku 
aluseta ametist vabastamine 
küsimusi”.
28 Vt ka Korruptsioonivastasele 
võitlusele eraldatud IPA 
toetuse temaatiline hindamine 
2014/348–486/2 „Efficient 
Prevention and Fight against 
Corruption”, lk 125. Hindamise 
kohaselt sõltub mõjusus 
sellest, kas valitsus lahendab 
muu hulgas SCPC puuduliku 
sõltumatuse ja 
eelarvepiirangute probleemid 
ning projektide toetusesaajate 
üldise haldussuutlikkuse 
probleemi.
17 Tähelepanekud 
29 
Valitsuse mõjusa korruptsioonivastase võitluse strateegia puudumise tõttu toetas 
komisjon kodanikuühiskonna organisatsioone nende rollis korruptsioonikahtluste 
avalikkuse ette toomisel. Projekti 6 kaudu eraldati toetust kodanikuühiskonna 
organisatsioonide sellekohaste parimate tavade väljatöötamiseks ja levitamiseks. 
Kontrollikoda leidis siiski, et komisjoni sellekohast lähenemisviisi annaks paran -
dada, pidades silmas läbipaistvuse suurendamise ja teadmiste jagamise nimel 
töötavate kodanikuühiskonna organisatsioonide võimaliku panuse suurendamist.
30 
IPA-le eelnevat abi kasutades aitas komisjon riigi ametiasutustel kehtestada 
kindlad sisekontrollialased õigusaktid. Kui IPA I käivitus, loeti avaliku sektori sise -
finantskontrolli seadus heaks aluseks finants- ja kontrollistruktuuride ning sise -
auditi reformile29. Auditeeritud perioodil olid IPA projektid suunatud ainult IPA 
vahendite detsentraliseeritud halduseks loodud tegevusstruktuuride finantshal -
dusele ja kontrollisuutlikkusele, mitte ülejäänud avaliku halduse struktuuridele.
31 
Riigi ametiasutused tegid aga omalt poolt vähe edusamme selle valdkonna hal -
dussuutlikkuse parandamisel ega kohaldanud avaliku sektori sisefinantskontrolli 
seadust täielikult. Näiteks märkis komisjon oma 2015. aasta eduaruandes, et suu -
remal osal siseauditi üksustest ei ole piisavalt audiitoreid, ning kuigi nad teevad 
auditeid strateegia- ja aastakavade alusel, ei põhine need tegevus- ja süsteemsel 
riskil. Sellele lisaks on siseaudititegevus suunatud peamiselt vastavusele, ei hõlma 
süsteemide puuduste analüüsi ega vaatle kulude vastavust tulule. Lisaks tuleks 
parandada kvaliteedi tagamist.
32 
Siseauditi üksuste ebapiisav suutlikkus on sisekontrolli nõrgendanud ja vähenda -
nud juhatajate tähelepanu siseaudiitorite leidudele. Muud rahastajad on auditee -
ritud perioodil toetanud siseaudiitorite oskuste parandamist. Ameerika Ühend -
riikide rahvusvahelise arengu amet näiteks rahastas siseaudiitorite koolitust 
Chartered Institute of Public Finance and Accountancy  (CIPFA) Sloveenias asuvas 
tippkeskuses. Siseauditi suutlikkus ja sisekontroll on siiski üldkokkuvõttes nõrk.29 SEK(2008) 2695 (lõplik),  
2008. aasta eduaruanne, lk 59.
18 Tähelepanekud 
33 
Tugeva sisekontrolli olulisus on IPA II puhul veelgi suurem, sest komisjon teeb 
riigiga koostööd, et koostada 2016. aastaks riigi rahanduse juhtimise valdkondliku 
eelarvetoetuse programm.
Transport ja keskkond
34 
Transpordi- ja keskkonnasektorile eraldatud IPA vahendite (vastavalt 18% ja 
16% perioodi 2007–2013 eraldistest, vt tabel 2 ) peamine eesmärk oli piirkondli -
ku taristu parandamine. Osa vahenditest eraldati selleks, et tugevdada avaliku 
halduse suutlikkust koostada ja rakendada ELi õigustikule vastavaid õigusakte. 
Suutlikkuse arendamiseks kasutatud vahendite osakaal transpordisektoris (1%) oli 
märgatavalt väiksem kui keskkonnasektoris (15%), vaatamata sellele, et mõlemas 
sektoris esines suutlikkuse alal sarnaseid puuduseid (vt 1. joonis ).1. joonisIPA toetus valdkondade kaupa (2007–2013) (miljonites eurodes)
Allikas:  Euroopa Komisjon.0 20 40 60 80 100 120
Suutlikkuse arendamise projektid Muud projektidJustiits- ja siseküsimused
Avaliku halduse reform ja ELi integreerumine
Põllumajandus ja maaelu areng
Keskkond ja kliimamuutusedKonkurentsivõime
Tööhõive
TransportMitme toetusesaajaga projekt
Muu
Piiriülene koostöö
19 Tähelepanekud 
35 
Ehkki puudus konkreetne IPA eraldis detsentraliseeritud halduse30 tegevus -
struktuuri suutlikkuse arendamiseks, oli nii transpordi- kui keskkonnasektorile 
eraldatud IPA vahendite täiendavaks eesmärgiks tegevuse kaudu õppimine. 
Siiski pakkusid auditeeritud projektides 12–17 (vt II lisa ) vaid vähesed tegevused 
sellekohast toetust. Asjaolu, et konsultantide büroo asus projektis 15 osalevate 
riigiasutuste töötajate omast eraldi, ei aidanud kaasa oskusteabe edastamisele. 
Projekt 17 on aga näide oskusteabe edukast edastamisest, sest avaliku halduse 
valdkonna töötajad said kasutada JASPERSi tehnilise abi kaudu saadud nõu -
andeid projektikirjelduste koostamisel31.
36 
IPA II raames vähendas komisjon riigile eraldatavat toetust 4 miljoni euro võrra, 
sest riigi ametiasutused keeldusid toetusest tehniliseks abiks ja suutlikkuse aren -
damiseks transpordisektoris. Need vahendid jäävad küll riigil kasutamata, ent kui 
riik tegeleb haldussuutlikkuse parandamise vajadustega ja viib läbi horisontaal -
sed reformid, võib vahendid olemasoleva programmi sees ümber jagada.
Suurem osa kavandatud väljundeid saavutati, kuid sageli 
neid ei kasutatud
37 
Enne lõpetatud IPA projektidele lõplike maksete tegemist saab komisjon taot -
lejalt lõpparuande. Auditeeritud valimi 11 lõpetatud projekti puhul näitas kont -
rollikoja audit, et suurem osa kavandatud väljunditest saavutati. 12 auditeeritud 
projekti puhul kasutati osa väljunditest aga vaid osaliselt või üldse mitte. 1. selgi -
tuses  on toodud näiteid projektiväljunditest, mida riigi ametiasutused ei kasuta.30 Tegevusstruktuur hõlmab 
hankijat ja valdkondade 
ministeeriume.
31 JASPERS on tehnilise abi 
partnerlus regionaal- ja 
linnapoliitika peadirektoraadi, 
EIP ning Euroopa 
Rekonstruktsiooni- ja 
Arengupanga vahel, mis 
annab toetust saavatele 
riikidele sõltumatuid 
nõuandeid kvaliteetsete 
suurprojektide 
ettevalmistamiseks.
20 Tähelepanekud 
38 
Mõnikord ei kasutatud väljundeid seetõttu, et oli vaja täiendavaid investeerin -
guid. Vt 2. selgitus.1. selgitus 2. selgitusProjektiväljundid, mida riigi ametiasutused ei kasuta
Projektidest 8 ja 9 rahastati piirkondlikku avaliku halduse kooli (ReSPA), mis rajati 2006. aastal Montenegros, et 
toetada suutlikkuse arendamist kõikides Lääne-Balkani riikides. Komisjon rahastab igal aastal ReSPA tegevust 
1,2 miljoni euroga. Kõik osalevad riigid, millest üks on ka endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik, maksa -
vad aastas 150 000 eurot kooli jooksvate kulude katteks. Ehkki riigi esindaja osaleb ReSPA juhatuses, leidis 
kontrolli  koda, et riik ei kasutanud kuigi palju kooli pakutavaid koolitusi, võrdlushinnanguid ega võrgustikke. 
Põhjuseks oli asjaolu, et neid ei peetud riigi haldusasutuste töötajate jaoks asjakohaseks või pidanud viimased 
neid vajalikuks.
Projekti 12 eesmärk oli parandada riikliku transpordiinspektsiooni haldussuutlikkust ja toimevõimet maan -
teetranspordialaste õigusaktide jõustamiseks. Projekt lõpetati juulis 2014, kuid auditi ajaks (9 kuud hiljem) ei 
olnud inspektsioon veel kasutanud pooli projektiväljunditest, näiteks strateegilist arengukava ja tegevuskava, 
ega hankemenetluste läbiviimiseks koostatud suuniseid.
Projekti 15 raames loodi kaks piirkondlikku jäätmekäitlusasutust ning jäätmekäitluse avalik teabesüsteem. 
Kuigi projekt lõpetati juunis 2012, ei kasutatud auditi ajal teabehaldussüsteemi.
Väljundite kasutamiseks on vaja täiendavaid investeeringuid
Projekti 7 eesmärk oli parandada riiklikku süsteemi koolituste koordineerimiseks ja avaliku halduse juhtimist 
reguleeriva raamistiku rakendamiseks. Selle projekti oluline väljund oli see, et tehti funktsionaalseid ana -
lüüse haldussuutlikkuse lünkade väljaselgitamiseks. Sellel on tohutu potentsiaal suutlikkuse suurendamise 
strateegia koostamiseks. Tegemist oli siiski kõigest katseprojektiga ning kuigi see andis suuniseid analüüside 
jätkamiseks, ei pruugi riik tööd lõpule viia ning kasutada seda suutlikkusealaste puuduste kõrvaldamiseks ilma 
täiendava rahalise toetuseta.
Projekt 7 raames arendati ka välja elektroonilised õppevahendid, mis on paindlik viis haldussuutlikkuse pa -
randamiseks. Täieliku potentsiaali saavutamiseks peab aga selle väljundi tegema laiemini kättesaadavaks ning 
integreerima üldisesse koolitusstrateegiasse.
Projekt 11 andis tehnilist abi detsentraliseeritud halduse raames IPA vahendite haldamiseks loodud tegevus -
struktuuride suutlikkuse parandamiseks. Saavutatud väljundid olid kvalifitseeritud koolitajad, koolituskavad, 
moodulid ja õppematerjalid, ning järelevalve- ja hindamisalase suutlikkuse parandamiseks välja töötatud 
õppevahendite ja ressursside kogu. Pärast projektide lõpetamist kasutasid riigi ametiasutused kvalifitseeritud 
koolitajaid, kuid seda vaid piiratud aja jooksul. Koolitajate edasine kasutamine oleks nõudnud täiendavaid 
investeeringuid riigitöötajatesse ja rohkem ressursse. Riigi ametiasutused ei võtnud kasutusele järelevalve- ja 
hindamisvahendeid, mille ajakohastamine ja veebi panemine nõuab kulutusi.
21 Tähelepanekud 
Projektide mõju oli sageli piiratud ega olnud alati 
jätkusuutlik
39 
Auditeeritud projektidest 11 saavutasid piiratud mõju, mis sageli ei olnud jätku -
suutlik. Mõned neist projektidest ei sisaldanudki eesmärgina jätkusuutlikkust. 
Teistel juhtudel ei võtnud riigi ametiasutused meetmeid mõju jätkusuutlikkuse 
tagamiseks. Vt 3. selgitus.3. selgitusNäiteid piiratud ja jätkusuutmatust mõjust
Projekt 5 abistas riiklikku korruptsiooni ennetamise komisjoni (SCPC) korruptsiooni ennetavat strateegiat toe -
tavate dokumentide koostamisel. See mõjutas riigi korruptsioonivastast võitlust küllalt vähe, sest see ei olnud 
osa laiemast riiklikust korruptsioonivastasest strateegiast ning SCPC-l puudus sõltumatus ja vahendid, et teha 
tõhusat järelevalvet oma strateegia rakendamise üle kõikides asjaomastes asutustes. Projekti potentsiaalset 
mõju vähendas ka asjaolu, et komisjonil kulus kolm aastat sellele järgneva projekti heakskiitmiseks.
Projekt 6 tegeles kodanikuühiskonna organisatsioonide suutlikku -
sega võidelda korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevusega. 
Parimate tavade ja võrgustike arendamine oli positiivne. ELi poolse 
rahastamise lõppemisel ei ole projekt aga tõenäoliselt jätkusuutlik. 
Põhjuseks on asjaolu, et ainus institutsioon, mis on avaldanud huvi 
selle valdkonna pideva toetamise suhtes, ei oma ei vajalikke volitu -
si ega suutlikkust töö jätkamiseks.
Projekt 10 toetas IPA tsentraliseeritud koolitus- ja toetuskeskuse 
(ITSF) rajamist. ITSF on haldussuutlikkuse parandamist vaid vähe -
sel määral mõjutanud. Üheks põhjuseks oli see, et vaid vähesed 
projekti raames koolitatud koolitajad viisid koolitusi läbi nii, nagu 
kavandatud. See oli tingitud kas sellest, et nad ei saanud vabastust 
oma põhitööst või siis ei olnud nad piisavalt motiveeritud võtma 
enda kanda vähetasuvat lisaülesannet. Pärast seda, kui algsed le -
pingud koolitajatega lõppesid, ei võimaldanud riigi ametiasutused 
uut korda ITSFi koolitajatega varustamiseks. Ei riigi ametiasutused 
ega komisjon pole andnud rahalist toetust koolitajate vähesuse 
küsimuse lahendamiseks. Teiseks põhjuseks oli asjaolu, et riigi 
ametiasutused ei koondanud IPA-alast koolitust ITSFi, nii et paljud 
koolitused toimuvad endiselt eri ministeeriumides (vt foto).
IPA koolitus- ja toetuskeskuse hoone Skopjes (projekt 10)
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.
22 Tähelepanekud 
40 
Paljud auditeeritud projektid ei saavutanud mõju takistuste tõttu, mis olid 
põhjustatud avaliku halduse struktuuri ja korra paindumatusest. Näiteks leidis 
kontrollikoda mõne hankeasutusi hõlmava projekti puhul, et ministeeriumid ei 
olnud piisavalt paindlikud, võimaldamaks töötajate ja kogemuste vahetusi. Lisaks 
ei lubatud kolme auditeeritud projekti raames koolitatud haldustöötajaid sageli 
koolituste läbiviimiseks töölt ära ning muude töötajate koolitamist ei kompen -
seeritud mitte kuidagi. Üle poole auditeeritud projektide puhul leidis kontrolli -
koda, et koolitatud töötajaid ei julgustatud kasutama omandatud oskusi või ei 
lubatud neil seda teha. Töötajate liigne rotatsioon ja kaadri suur voolavus põhjus -
tas kvalifitseeritud töötajate puuduse. 3. selgitus Projekt 16 pakkus koolitusi õhu kvaliteeti mõõtvatele töötajatele, aga ei käsitlenud peamist takistust täielikult 
toimiva õhukvaliteedi seiresüsteemi rakendamisel, milleks on toimiva varustuse puudus. Lisaks ei ole projekti 
raames toetust saanud mõõtelabor endiselt akrediteeritud ning seal puudub personal.
Projekt 17 abil loodi vahend „saastaja maksab” põhimõtte jõustamiseks ja sellealase suutlikkuse parandami -
seks, kuid seda ei ole riigi ametiasutused veel rakendanud. Sama projekti raames valmistati ette tariifide ka -
sutuselevõttu, et tagada jäätmekäitlusjaamade jätkusuutlikkus, kuid riik ei ole endiselt asutanud reguleerivat 
asutust tariifide jõustamiseks. Projekt ei olnud auditi ajaks saavutanud jätkusuutlikku mõju.
23 Tähelepanekud 
Haldussuutlikkuse parandamise protsessi takistused
41 
Komisjonil puudus üleüldine toetusstrateegia riigi haldussuutlikkuse parandami -
seks ning sageli ei moodustanud auditeeritud projektid osa ühtsest, terviklikust 
ja koordineeritud lähenemisviisist. Mõne projekti puhul ei tuginetud eelnevale 
sama valdkonna toetusele ja neile ei järgnenud jätkamiseks vajalikku edasist 
toetust. Sageli oli selle põhjuseks asjaolu, et komisjon peab tegema valikuid 
piiratud ressursside hulgast, mis on saadaval mitme ELi poliitikameetme rakenda -
miseks riigis. Lisaks olid üksikprojektid sageli väga ambitsioonikad ja neil oli mitu 
eesmärki.
42 
IPA toetuse eesmärkide saavutamist takistas ka asjaolu, et toetus ei olnud piisa -
valt vajadustele vastav, paindlik ja sobivalt suunatud. Auditeeritud projektide 
mõju nõrgendas sageli näiteks see, et toetusvajaduse kindlakstegemisest tule -
muste saavutamiseni kulus tihti neli või enam aastat. Mõnel juhul olid vajadused 
muutunud juba enne tulemuste saavutamist. Osaliselt oli see põhjustatud IPA va -
hendite kasutuselevõtmise pikaajalisest protsessist. Ühtlasi oli põhjuseks asjaolu, 
et valitud projektid ei olnud alati piisavalt hästi ette valmistatud, mis vähendas 
rakendamise tõhusust.
43 
IPA I raames ei olnud komisjonil kasutada vahendeid, mida oleks saanud prob -
leemide tekkimisel kiiresti kasutada. Seda, kuidas vahendeid sel viisil kasutada, 
illustreerib hiljutine poliitiline kriis. Komisjon kasutas vahendeid edukalt lühikese 
etteteatamisajaga ja erakorralistes tingimustes, et võimaldada paindlikku, suuna -
tud ja kiiret ekspertide osalemist kiireloomuliste ja tundlike poliitiliste prioriteeti -
de toetamisel.
24 Tähelepanekud 
44 
Riigi haldussuutlikkuse parandamisel endiselt esinevate takistuste tõttu ei saa -
vutatud alati ühinemiseelse abi eesmärke. Suureks probleemiks on olnud kõrge -
tasemelise poliitilise tahte ja pühendumise puudumine riigi ametiasutustes IPA 
projektide toetamisel. Näiteks on poliitilisel tasandil endiselt vastuseis sõltumatu, 
tugeva ja esindusliku avaliku halduse arendamisele (vt 4. selgitus) .4. selgitusVastuseis sõltumatu, tugeva ja esindusliku avaliku halduse arendamisele
Komisjoni toel kehtestati veebruaris 2015 uus professionaalse avaliku teenistuse õigusraamistik. Selle peamine 
eesmärk oli tagada, et avaliku sektori töötajate värbamine toimub saavutuste ja võrdse kohtlemise alusel. Kui -
gi seadusandluses on veel lünki, on see oluline samm tugeva, sõltumatu ja professionaalse avaliku teenistuse 
saavutamise suunas. Kaks päeva enne seaduse jõustumist võttis parlament vastu uue seaduse ajutiste ameti -
kohtade alalisteks ümberkujundamise kohta. Seadus ei ole kooskõlas tulemuspõhise värbamise põhi  mõtetega 
ja on võimaldanud tuhandetel ajutistel töötajatel saada ilma avaliku konkursita alalisteks ametnikeks või 
avaliku sektori töötajateks.
Projekti 7 raames koolitati 600 haldusametnikku 2400st riigi ametiasutuste värvatud rahvusvähemusse kuulu -
vast töötajast32, kes võeti tööle pärast Ohridi lepingut33 tasakaalustatud esindatuse kohta. Kuigi töötajad olid 
palgal, ei olnud nad aktiivses teenistuses. Koolituse eesmärk oli parandada tõenäosust, et osalejatele pakutak -
se ametikohta. Auditi ajal oli suurem osa koolitusel osalenud töötajatest endiselt palgal, aga mitte aktiivses 
teenistuses. Avalikus halduses tasakaalustatud esindatuse saavutamise eesmärki ei täidetud.
32 Etnilised albaanlased, serblased, türklased, romad jne.
33 Ohridi raamleping on rahulepe, mis sõlmiti valitsuse ja Albaania etniliste esindajate vahel 13. augustil 2001. Rahulepe lõpetas relvastatud konflikti 
Albaania etnilise rahvusliku vabastusarmee ja riigi relvajõudude vahel ning rajas aluse etniliste albaanlaste õiguste parandamisele.
25 Tähelepanekud 
II osa. Detsentraliseeritud halduse kasutamine 
suutlikkuse arendamise vahendina
45 
Kontrollikoda kontrollis detsentraliseeritud halduse kasutuselevõttu IPA I raames 
ning seda, kuidas komisjon lahendas selle juhtimisviisi kasutamisel tekkinud 
probleemid. Kontrollikoda uuris ka seda, kas komisjonipoolne detsentraliseeritud 
halduse kasutamine parandas haldussuutlikkust.
Riik ei olnud valmis IPA vahendite, mille haldus oli 
detsentraliseeritud, mahuks ja keerukuseks
46 
2008. aastal palus endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik komisjonil IPA vahen -
dite haldus detsentraliseerida riigi ametiasutustele34. Aastaks 2010 vastutas riik 
470 miljoni  euro ulatuses hangete ja vahendite rakendamise eest, mis on 76% 
riigi kogu IPA I rahastamispaketist. Komisjon teeb nende üle kas eel- või järelkont -
rolle. Riigi ametiasutused pidid looma tegevusstruktuurid detsentraliseeritud IPA 
vahendite haldamiseks.
47 
Detsentraliseerimisprotsess viidi läbi vastavalt regulatiivsetele nõuetele. Komis -
jon ei pidanud aga hindama, kas riigi ametiasutused olid valmis detsentraliseeri -
tavate IPA vahendite mahu ja keerukusastmega toimetulemiseks. Detsentrali -
seeritud haldusviisi mõjusaks toimimiseks on vaja piisava suutlikkusega 
tegevusstruktuuri.
48 
Varsti pärast detsentraliseerimise algust ei suutnud riigi ametiasutused kinni 
pidada lepingutoimikute komisjonile eelkontrollideks esitamise tähtaegadest. 
Sageli oli põhjuseks asjaolu, et esitati ebapiisava kvaliteediga dokumendid, mis 
tuli tagastada. Selline oli seis kolmandiku puhul 2014. aasta dokumentidest. 
Lepingute sõlmimine aeglustus. 2014. aasta lõpuks oli viivituste tõttu tühistatud35 
70 miljoni euro ulatuses IPA I vahendeid (11% riigile eraldatud IPA vahenditest), 
ning 244 miljonit eurot oli kulukohustusega sidumata (ligi 40% kogusummast). 
Paljudel juhtudel oli tühistamise tagajärjeks peamiste reformide rahastamiseks 
kavandatud projektide mittekäivitamine. Näiteks aastaks 2010 eraldati 33 miljo -
nit eurot, kuid 31st projektist 12 tühistamine tähendas, et 10 miljonit eurot (33%) 
jäi riigil reformi rahastamiseks sisuliselt saamata.34 Vt määruse (EÜ) nr 718/2007 
artiklid 11 ja 14.
35 Komisjon tühistab projektile 
eraldatud vahendid, kui need 
ei ole määratud tähtajaks ära 
kasutatud. Need vahendid on 
asjaomase projekti jaoks 
kadunud.
26 Tähelepanekud 
49 
Komisjoni arvates on viivitused tingitud väga tsentraliseeritud otsustusprotses -
sist, mis takistab õigeaegselt otsuseid vastu võtmast, ning puudulikest mate -
riaalsetest ressurssidest. Lisaks napib kvalifitseeritud töötajaid, on esitatud ka 
süüdistusi poliitilistest sekkumistest hangetesse ning asutustevaheline koostöö 
on puudulik. Komisjon oli avaliku halduse seda tüüpi puudused välja toonud juba 
varem, enne halduse detsentraliseerimist. Kui komisjon oleks avaliku halduse 
puhul juba tuvastatud puudusi rohkem arvesse võtnud, oleks ta võinud jõu -
da järeldusele, et halduse detsentraliseerimise otsust tuleb edasi lükata, või et 
detsentraliseerida tuleb väiksem osa IPA vahenditest vastavalt kohaldatavate 
määruste piirangutele.
Komisjon on võtnud meetmeid, kuid täiendav tühistamine on 
tõenäoline
50 
Tuginedes teiste kandidaatriikide puhul saadud varasematele kogemustele, 
eeldas komisjon, et detsentraliseeritud halduse esimesed aastad on õppimise ja 
teadmussiirde periood. Komisjon tegi riigiga koostööd, et tegelda IPA vahendite 
lepingute sõlmimisel ja rakendamisel esinevate viivituste põhjustega. Aasta -
tel 2015, 2016 ja 2017 oli siiski oodata olulise määra IPA I vahendite täiendavat 
tühistamist.
51 
2015. aastal võttis komisjon meetmeid IPA I vahendite olukorra parandamiseks, 
nagu mõne IPA projekti haldamise taastsentraliseerimine ja lepingute sõlmimise 
menetluste kiirendamine eelkontrollide vähendamise teel. IPA II puhul hindab 
komisjon hetkel detsentraliseerimise optimaalset taset ja plaanib paremini valida 
projekte, mille haldus detsentraliseeritakse riigi ametiasutustele.
Detsentraliseeritud haldust oleks võinud laialdasemalt 
kasutada avaliku halduse suutlikkuse suurendamise 
vahendina
52 
Kui haldus 2010. aastal detsentraliseeriti, oli peamiseks eesmärgiks valmistada 
riik ette ELi struktuuri- ja põllumajandusfondide edasiseks haldamiseks. Seega 
keskenduti detsentraliseeritud halduse tegevusstruktuuride loomisele ning neid 
struktuure haldavate töötajate suutlikkuse parandamisele.
27 Tähelepanekud 
53 
Halduse detsentraliseerimine nõudis olulisi investeeringuid nii riigilt kui ka 
komisjonilt. Riik määras näiteks tegevusstruktuuridesse 436 haldustöötajat, kelle 
iga-aastane palgakulu oli 4,7 miljonit eurot (2014. aasta andmed). Nii komisjon kui 
ka riik korraldasid koolitusi tegevusstruktuuride loomiseks ning IPA projektide 
kavandamiseks, lepingute sõlmimiseks ja rakendamiseks.
54 
Detsentraliseeritud haldus on parandanud tegevusstruktuuride suutlikkust. Sise -
kontroll on tugevam, operatiivsed otsused tehakse enamasti asjakohasel tasandil 
ja poliitilist sekkumist esineb vähem kui muude avaliku halduse valdkondade 
puhul. ELi delegatsiooni põhjalikud eelkontrollid on andnud rohkem võimalusi 
tegevuse käigus õppimiseks36. Tegevusstruktuurid on haldussuutlikkuse seisu -
kohast saanud tippkeskusteks.
55 
Kuigi haldussuutlikkuse tugevdamine ei olnud halduse detsentraliseerimise 
eesmärkide seas, oleks komisjon võinud rohkem kasutada saadud kogemusi, et 
julgustada riigi ametiasutusi teadmisi ja kogemusi ülejäänud haldusasutustele 
edastama, näiteks tegevuse kaudu õppimise abil. Detsentraliseeritud halduse 
tegevusstruktuure käsitleti ülejäänud avaliku haldusega paralleelsete või lausa 
neist eraldiseisvate organisatsioonidena. Näiteks riigi avaliku halduse reformi 
perioodi 2010–2015 strateegiasse neid ei lisatud. Auditeeritud projektide valimi 
kontrollimisel täheldas kontrollikoda, et tegevusstruktuuride kogutud teadmisi ja 
kogemusi edastati ülejäänud haldusasutustele vaid vähesel määral. Seega ei ole 
halduse detsentraliseerimise kogemus riigi üldisele haldussuutlikkuse paranda -
misele oluliselt kaasa aidanud.36 Eelkontroll on selles etapis 
detsentraliseeritud halduse 
oluline osa, et kaitsta ELi 
finantshuve.
28 Tähelepanekud 
III osa. Poliitilise dialoogi panus haldussuutlikkuse 
parandamisel
56 
Kontrollikoda uuris, kuidas kasutati stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu raa -
mes komisjoni ja endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi vaheliseks poliitiliseks 
dialoogiks loodud struktuure haldussuutlikkuse parandamiseks. Kontrollikoda 
uuris ka poliitilise dialoogi panust väljaspool ametlikke struktuure, alternatiivsete 
struktuuride kaudu, mis loodi auditeeritud perioodi ajal, et kompenseerida ühi -
nemisläbirääkimiste pakutava dialoogiraamistiku puudumist.
Vaatamata sellele, et poliitiline dialoog oli hästi korraldatud, 
ei aidanud see oluliselt kaasa haldussuutlikkuse 
parandamisele
57 
Poliitilise dialoogi peamised struktuurid loodi stabiliseerimis- ja assotsieerimis -
lepingu raames. Nendeks on stabiliseerimis- ja assotsieerimisnõukogu, stabilisee -
rimis- ja assotsieerimiskomitee, seitse stabiliseerimise ja assotsieerimise alakomi -
teed ning avaliku halduse reformi erirühm. Komisjon ja riigi esindajad kohtuvad 
nendes foorumites regulaarselt, et tegelda reformi edendamise vajadusega ja 
riigi ebapiisava suutlikkusega.
58 
Kõige kõrgema taseme dialoog toimub stabiliseerimis- ja assotsieerimisnõu -
kogus37, et hinnata nii ühinemiseks vajalike poliitiliste ja majanduslike kriteeriumi -
de (Kopenhaageni kriteeriumid) täitmisel tehtud edusamme kui ka finantskoos -
tööd. Auditeeritud perioodil oli sageli arutluse all vajadus kõrvaldada jätkuvad 
takistused haldussuutlikkuse parandamisel. Mõned peamised aruteluteemad olid:
a) vajadus parema poliitika ja jõustamise järele, et saavutada konkreetsemaid 
tulemusi võitluses korruptsiooniga;
b) vajadus austada ja tugevdada avaliku halduse sõltumatust;
c) vajadus kohaldada läbipaistvuse, saavutuste ja tasakaalustatud esindatuse 
põhimõtet riigi kõikidel tasanditel.37 Kohtumistel osalevad liidu 
välisasjade ja 
julgeolekupoliitika kõrge 
esindaja / komisjoni 
asepresident (või tema 
esindaja), Euroopa 
naabruspoliitika ja 
laienemisläbirääkimiste volinik 
ja riigi ministrid või 
riigisekretärid.
29 Tähelepanekud 
59 
Komisjoni ja riigi esindajad arutasid haldussuutlikkuse puudusi ka stabiliseerimise 
ja assotsieerimise alakomiteedes ning avaliku halduse reformi erirühmas. Kuigi 
arutelud muutusid auditeeritud perioodil kõikides stabiliseerimis- ja assotsiee -
rimislepingu poliitilise dialoogi struktuurides intensiivsemaks, jäid probleemid 
samaks.
60 
Stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu raames loodud poliitilise dialoogi 
struktuurid olid sobivad ühinemisprotsessi jaoks, kui see edenes kavakohaselt. 
Auditeeritud perioodil ei aidanud need aga edukalt kaasa haldussuutlikkuse pa -
randamisele. Osaliselt oli põhjuseks see, et riigi ametiasutustel puudus poliitiline 
tahe edusammude tegemiseks. Lisaks vähendas ühinemiseks vajalike ametlike 
edusammude puudumine komisjoni potentsiaalseid võimalusi motiveerida riiki 
haldussuutlikkust parandama. Ühinemisläbirääkimiste raamistik hõlmab enamasti 
iga poliitikavaldkonna (tulevase läbirääkimiste peatüki) sõelumisprotsessi, et teha 
kindlaks, kui hästi on riik selles valdkonnas ette valmistatud. Selle põhjal võib 
komisjon soovitada täita teatud tingimused (avamis-, vahe- ja sulgemiskriteeriu -
mid) enne iga peatüki läbirääkimisteks avamist või sulgemist. Hetkel riigis sellist 
struktuuri ei eksisteeri.
Muud dialoogimehhanismid käsitlesid haldussuutlikkuse 
parandamise vajadust, kuid nende tulemusel ei tehtud 
edusamme takistuste kõrvaldamiseks
61 
Komisjon on olnud endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigiga pidevalt kahe -
poolses dialoogis riigi jaoks olulistel teemadel. Ministeeriumide haldustöötajad ja 
komisjon peavad sageli arutelusid mitmel teemal. See on andnud riigile võima -
luse tundma õppida ELi meetodeid ja mõistma laienemispoliitikat, ning aidanud 
saavutada edu mõnes tundlikus valdkonnas. Komisjon on näiteks aidanud riigil 
ette valmistada ja hallata korruptsioonijuhtumite registrit. See on avaldanud 
positiivset mõju, üha rohkem on kättesaadavat teavet korruptsioonisüüdistuste 
kohta, mida riigi ametiasutused menetlevad. Registrist ei saa aga teavet süüdis -
tuste kohta, mida ei ole menetlusse võetud.
30 Tähelepanekud 
62 
Komisjoni lähenemisviis kandidaatriikide toetamise suhtes muutus aastal 2014, 
kui dialoog tsentraliseeriti naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirek -
toraati. Suurema osa poliitikavaldkondade puhul ei pea riik enam dialoogi mitte 
komisjoni vastava peadirektoraadiga, vaid valdkonnapõhiste ekspertkeskustega, 
mis loodi seoses naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadi 
ümberkorraldamisega 2015. aastal. Muutus ka see, et IPA II raames ei toeta regio -
naal- ja linnapoliitika peadirektoraat38 enam transpordi- ja keskkonnasektorite 
detsentraliseeritud haldust. See on murettekitav asjaomastele avaliku halduse 
valdkondadele, mis tunnevad, et neilt on võetud oluline toetusallikas riigi haldus -
suutlikkuse tugevdamiseks.
63 
Ühinemisläbirääkimiste raamistiku puudumisel (vt punkt 60) rauges riigi tahe viia 
läbi reforme mitmes olulises valdkonnas. Vastukaaluks uuris komisjon alternatiiv -
seid viise poliitilise dialoogi edendamiseks. Aastal 2012 käivitas komisjon läbi -
rääkimiste alustamiseks kõrgetasemelise ühinemisdialoogi. Dialoog keskendus 
Euroopa naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste voliniku ja peaministri vahel 
kokkulepitud eesmärkidele39. Kõrgetasemelise ühinemisdialoogi käigus käsitleti 
sarnaseid küsimusi, mis tõstatati stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu raames, 
sh vajadus parandada haldussuutlikkust ja kõrvaldada takistused reformi raken -
damisel. Dialoog toimus kõrgemal poliitilisel tasandil ning tehnilisel tasandil. 
Pärast pettusesüüdistusi 2012. aasta parlamendivalimistel boikoteeris peamine 
opositsioonipartei parlamenti enam kui kaks aastat. Selle tagajärjel peatati kõrge -
tasemeline ühinemisdialoog poliitilisel tasandil 2013. aastast kuni septembrini 
2015, kuigi tehnilistes küsimustes saavutati mõningaid edusamme.
64 
Komisjon tunnistab vajadust edasi liikuda vaatamata dialoogiraamistiku puudu -
misele ning märkis 2013. aastal, et „Euroopa Ülemkogu üleskutsel” oleks komis -
jon valmis alustama ettevalmistusi „ELi õigustiku analüütiliseks kontrollimiseks, 
alustades kohtusüsteemi ja põhiõigusi ning õigus-, vabadus- ja turvalisusküsimusi 
käsitlevatest peatükkidest”40. Euroopa Ülemkogu sellele ei reageerinud.38 Regionaal- ja linnapoliitika 
peadirektoraat jätkab selles 
rollis, kui riik loetakse 
ühinemiseks paremini valmis 
olevaks.
39 Sihtvaldkonnad hõlmavad 
neid, mis on ka auditi ulatuses: 
õigusriik (sh 
korruptsioonipoliitika) ja 
põhiõigused, valimisreform, 
rahvusrühmadevahelised 
suhted, avaliku halduse reform 
(sh inimressursside haldamine, 
haldusmenetlused ja 
detsentraliseerimine) ning 
majanduse juhtimine (sh riigi 
rahanduse juhtimine).
40 COM(2013) 700 final, 
„Laienemisstrateegia ja 
peamised väljakutsed aastatel 
2013-2014“.
31 Tähelepanekud 
65 
Pärast seda, kui 2015. aastal avaldati pealtkuulatud ametlike telefonikõnede 
lindistused, mis andsid tunnistust valitsusliikmete seotusest valimispettuse ja 
muu korruptiivse tegevusega, soovitas komisjon jätkata läbirääkimisi, et takistada 
olukorda veelgi halvenemast. 2015. aasta jooksul pidas komisjon riigiga intensiiv -
set dialoogi, et leida väljapääs sisepoliitilisest kriisist, mille tulemuseks oli ELi va -
hendatud Przino leping peamiste poliitiliste parteide vahel. Komisjon koostas ka 
dokumendi „Pakilised reformiprioriteedid”, et tegelda süsteemsete küsimustega 
(vt punkt 9) põhivaldkondades, nagu õigusriik ja kohtusüsteem, avaliku halduse 
depolitiseerimine ja sõnavabadus.
66 
Komisjoni tegevus praeguses kriisiolukorras annab talle võimaluse saavutada va -
litsuse pühendumine pikaajaliste riigi haldussuutlikkuse parandamist takistavate 
asjaolude kõrvaldamisele.
32
 Järeldused  
ja soovitused
67 
Kontrollikoda järeldab, et auditeeritud perioodil tehti põhivaldkondade haldus -
suutlikkuse arendamisel suhteliselt piiratud edusamme. Keerulises kontekstis 
töötades ei õnnestunud komisjonil paljude kontrollitud projektide puhul piisavalt 
tagada nende mõjusust haldussuutlikkuse parandamisel.
68 
Kõik avaliku halduse reformi valdkonnas auditeeritud projektid hõlmasid haldus -
suutlikkuse parandamiseks kavandatud meetmeid, kuid sageli ei olnud projektid 
piisavalt edukad puuduste kõrvaldamisel. Mõnele põhivaldkonnale, kus tugevad 
õigusaktid olid juba olemas (sisekontroll, professionaalse ja sõltumatu avaliku 
teenistuse arendamine), ei eraldatud auditeeritud perioodil ühinemiseelse abi 
rahastamisvahendi raames kuigi palju toetust ning õigusaktide rakendamisel ei 
tehtud erilisi edusamme. Teistes põhivaldkondades (nagu korruptsioonivastane 
võitlus ja riigihanked) oli IPA projektide mõju vähene, sest puudus riigi ametiasu -
tuste aktiivne tugi (vt punktid 23–33).
1. soovitus. Konkreetne toetus tähtsuse järjekorda seatud 
prioriteetidele
Komisjon peaks suunama oma abi haldussuutlikkuse parandamiseks tähtsuse 
järjekorda seatud prioriteetidele, mis võtavad arvesse põhivaldkondade peamisi 
puudusi. Valdkonnad, mida kontrollikoja auditi kohaselt on vaja parandada, on 
näiteks:
i) riigihankesüsteemi tõhusus, näiteks arendades edasi elektrooniliste riigihan -
gete süsteemi;
ii) avaliku sektori kulutuste läbipaistvus, näiteks parandades registreeritud kor -
ruptsioonijuhtumeid käsitleva teabe kättesaadavust ja kvaliteeti, et võimalda -
da kodanikuühiskonna ja avalikkuse kontrolli;
iii) sisekontroll, näiteks parandades siseaudiitorite positsiooni ja ametialaseid 
oskusi.
69 
Keskkonna- ja eriti transpordisektoris olid vaid vähesed auditeeritud projektid 
suunatud suutlikkuse arendamisele õigusaktide ELi õigustikuga vastavusse viimi -
se edendamiseks. Osa projektidega püüti tugevdada haldussuutlikkust läbi tege -
vuse käigus õppimise, kuid projektid ei hõlmanud tegevusi, mis oleksid selgelt 
kavandatud selle eesmärgi saavutamiseks (vt punktid 34–36).
33 Järeldused ja soovitused  
2. soovitus. Suuremad pingutused suutlikkuse 
parandamiseks
Transpordi- ja keskkonnasektorites peaks komisjon:
i) tugevdama jõupingutusi haldussuutlikkuse parandamiseks, et sõlmida lepin -
guid, rakendada ja hallata projekte, näiteks võimaldades erikoolitust hanke -
asutustele, edendades tegevuse kaudu õppimist ja tagades laiema juurde -
pääsu JASPERSile;
ii) saavutama riigi ametiasutuste pühendumise riigi õigusaktide ELi õigustikuga 
vastavusse viimisele ning tugevdama suutlikkuse parandamise ja ELi toetuse 
vahelist seost.
70 
Auditeeritud projektid olid enamasti tugeval alusel ja hästi hallatud, kuid tulemu -
sed saavutati sageli vaid osaliselt või ei tehtud asjakohast järelkontrolli. Suurem 
osa projektidest saavutas üldiselt kavandatud väljundid, kuid sageli ei kasutatud 
neid täies mahus ära. Tihti saavutasid projektid vaid piiratud mõju ega olnud alati 
jätkusuutlikud. Mõju nõrgendas ka see, et projektid olid ambitsioonikad ja haju -
tatud mitme eri prioriteedi vahel (vt punktid 37–40).
3. soovitus. Väljundite ja mõju jätkusuutlikkuse parem 
järelkontroll
Komisjon peaks poliitikavahendeid paremini kasutama, et tugevdada riigi ameti -
asutuste pühendumist reformiprotsessile, sh rakendama pikemat ja aktiivsemat 
väljundite ja mõju järelkontrolli. IPA järelevalvekomiteed peaksid tegema selle üle 
põhjalikku järelkontrolli.
71 
Auditeeritud projektid ei moodustanud alati osa terviklikust, ühtlustatud ja 
koordineeritud lähenemisviisist haldussuutlikkuse parandamiseks. Mõne projekti 
puhul ei tuginetud eelnevale sama valdkonna toetusele ja neile ei järgnenud jät -
kamiseks vajalikku edasist toetust. Sageli oli toetusvajaduse tuvastamise ja pro -
jektitulemuste saavutamise vaheline aeg neli või enam aastat (vt punktid 41–44).
34 Järeldused ja soovitused  
4. soovitus. Paremini suunatud toetus
IPA projektid tuleks panna järjekorda ja nad peaksid moodustama osa terviklikust 
lähenemisviisist. Projekte kavandades peaks komisjon:
i) prioriteedid paremini järjekorda seadma ning IPA vahendite kavandamisel ja 
rakendamisel sellele tuginema;
ii) kasutama suurema osa IPA toetusest selleks, et võimaldada kiiret, paindlikku 
ja hästi suunatud toetust pakilistele ja tundlikele poliitika ja õigustikuga seo -
tud küsimustele.
72 
IPA vahendite detsentraliseeritud haldus on võimaldanud väärtuslikku teadmus -
siiret. Viivitusi ja tühistamisi oleks siiski esinenud vähem, kui detsentraliseerimi -
ne oleks ellu viidud järk-järgult. Kuigi haldussuutlikkuse tugevdamine ei olnud 
halduse detsentraliseerimise eesmärkide seas, oleksid riigi ametiasutused võinud 
saadud kogemusi mõjusamalt kasutada, et aidata kaasa avaliku halduse üldise 
haldussuutlikkuse parandamisele (vt punktid 46–55).
5. soovitus. Detsentraliseeritud halduse sagedasem 
kasutamine suutlikkuse parandamiseks
Komisjon peaks kasutama detsentraliseeritud haldusviisi valikulisemalt, võt -
tes arvesse vahendite mahtu ning detsentraliseeritavate projektide keerukust 
ja tundlikkust. Kui hea tava näited on detsentraliseeritud halduseks loodud 
tegevus  struktuurides olemas, peaks komisjon julgustama riigi ametiasutusi neid 
kasutama ka muudes haldusvaldkondades, näiteks edendades otsuste tegemise 
delegeerimist asjaomasele tasandile ning tugevdades sisekontrollisüsteeme.
73 
Poliitilise dialoogi mehhanismid olid sobivad riigi reformi toetuseks, kuid ei 
aidanud oluliselt kaasa üldise haldussuutlikkuse parandamisele auditeeritud 
perioodil. Põhjuseks oli see, et riigis puudus poliitiline tahe reformi takistavate 
asjaolude kõrvaldamiseks, ning komisjoni vähene mõjuvõim reformi edenda -
miseks tundlikes valdkondades, sest puudus ühinemisläbirääkimistega kaasnev 
dialoogiraamistik. Komisjon oli 2015. aastal tihedalt kaasatud poliitilise kokkulep -
pe saavutamisse, mille abil lahendada riigis valitsev poliitiline kriis. See võimaldas 
komisjonil reformile uut hoogu anda (vt punktid 57–66).
35 Järeldused ja soovitused  
6 soovitus. Poliitilise dialoogi kasutamine, et tagada 
pühendumine haldussuutlikkuse parandamisele
Uute haldussuutlikkuse parandamise võimaluste kontekstis, mille abil reformi 
paremini ellu viia, peaks komisjon kasutama poliitilist dialoogi, et:
i) tagada kindel pühendumine suutlikkuse parandamisele korruptsiooniga võit -
lemiseks ja läbipaistvuse suurendamiseks;
ii) nõuda riigilt korruptsioonijuhtumite registri edasiarendamist, et sellest saaks 
mõjus vahend edusammude hindamisel võitluses korruptsiooniga;
iii) pöörata suuremat tähelepanu nende tulemuste seirele, mis on saavutatud  
avaliku halduse reformi tagasilöökide korvamises, sh õigusaktide 
rakenda mises sellistes valdkondades, nagu riigihanked ja avaliku sektori 
sisefinantskontroll;
iv) leppida kokku eesmärgid ja tähtajad struktureeritud lähenemisviisiks haldus -
suutlikkuse parandamisel esinevate takistuste kõrvaldamisel, et rakendada 
õigustiku peamised valdkonnad.
III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva aruande 
vastu 1. märtsi 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 president

36
 Lisad
Euroopa Liidu ja endise Jugoslaavia Makedoonia vabariigi vaheliste suhete seisu -
kohast olulised kuupäevad
1999 • 26. mai. Kagu-Euroopa riikide stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess.
2000 • 24. jaanuar. Nõukogu võttis vastu läbirääkimisjuhised stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu sõlmimiseks.
2001 • 9. aprill. Piirkonna esimese stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu allakirjutamine.
2003• 21. juuni. ELi–Lääne-Balkani tippkohtumisel Thessaloníkis kinnitab EL taas, et toetab Lääne-Balkani riikide Euroopa Liiduga ühinemise 
väljavaadet.
2004• 22. märts. Riik esitab taotluse ELi liikmeks saamiseks.
• 1. aprill. Stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping jõustub.
2005 • 16. detsember. Komisjoni soovitusel annab ülemkogu riigile kandidaatriigi staatuse.
2007 • 30. oktoober. Kirjutatakse alla IPA raamleping ja 2007. aasta IPA riikliku programmi rahastamisleping.
2008 • 1. jaanuar. Jõustuvad viisalihtsustusleping ja tagasivõtuleping.
2009• 7 . oktoober. Komisjon soovitab minna üle stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingu teise etappi.
• 14. oktoober. Komisjon soovitab alustada ühinemisläbirääkimisi.
• 8. detsember. Üldasjade nõukogu (GAC) järeldused. Ei tehtud otsust komisjoni esimese soovituse kohta alustada ühinemisläbirääkimisi.
• 19. detsember. Viisavaba reisimine Schengeni ala riikidesse.
2010• 9. november. Komisjon soovitab alustada ühinemisläbirääkimisi.
• 14. detsember. GAC järeldused. Ei tehtud otsust komisjoni soovituse kohta alustada ühinemisläbirääkimisi.
2011• 12. oktoober. Komisjon soovitab alustada ühinemisläbirääkimisi.
• 5. detsember. GAC järeldused. Ei tehtud otsust komisjoni soovituse kohta alustada ühinemisläbirääkimisi.
2012• 15. märts. Volinik Füle alustab kõrgetasemelist ühinemisdialoogi komisjoniga.
• 7. mai ja 17. september. Volinik Füle osaleb kõrgetasemelise poliitilise dialoogi täiskogu istungitel.
• 10. oktoober. Komisjon soovitab alustada ühinemisläbirääkimisi.
• 11. detsember. GAC järeldused. Ei tehtud otsust komisjoni soovituse kohta alustada ühinemisläbirääkimisi.
• 24. detsember. Tulise vaidluse käigus 2014. aasta eelarve üle käsib spiiker eemaldada parlamendist opositsiooni parlamendiliikmed ja 
ajakirjanikud. Peamine opositsioonipartei hakkab parlamendi istungeid boikoteerima.
2013• 16. oktoober. Komisjon soovitab alustada ühinemisläbirääkimisi.
• 17. detsember. GAC järeldused. Ei tehtud otsust komisjoni positiivse soovituse kohta.
2014• 8. oktoober. Komisjon märgib, et riik „täidab ELi liikmeks saamise kriteeriume jätkuvalt piisaval tasemel” ning soovitab juba kuuendat 
aastat järjest alustada ühinemisläbirääkimisi.
• 16. detsember. GAC järeldused. Ei tehtud otsust komisjoni kuuenda soovituse kohta alustada ühinemisläbirääkimisi.I lisa
37 Lisad 
2015• 31. jaanuar. Prokurör esitab peamisele opositsiooniliidrile süüdistuse „valitsuse kukutamise kavandamises koostöös välisluurega”.  
EL väljendab muret poliitilise dialoogi nõrgenemise üle riigis ning nõuab sõltumatut ja läbipaistvat uurimist. 
• 10. veebruar. Opositsiooni juht hakkab avaldama pealtkuulatud kõnede salvestusi, väites, et valitsus on ebaseaduslikult jälginud ligi  
20 000 kodanikku.
• 18. veebruar. Volinik Hahn külastab Skopjet ning väljendab tõsist muret ilmsiks tulnud tuhandete kodanike jälgimise üle, nõudes küsimu -
se põhjalikku uurimist.
• 21. aprill. GAC väljendab tõsist muret olukorra halvenemise üle riigis ning nõuab poliitilistelt juhtidelt kiiret tegutsemist probleemide 
lahendamiseks.
• 9. ja 10. mai. Kokkupõrgetes riigi põhjaosas asuvas Kumanovo linnas hukkub 8 politseinikku ja 14 Albaania rahvusvähemuste relvastatud 
rühmituse väidetavat liiget.
• 2. juuni. Volinik Hahn kohtub nelja peamise poliitilise partei liidritega ning nad kirjutavad alla Przino lepingule.
• 22. ja 23. juuni. ELi välis- ja üldasjade nõukogu kutsub kõiki parteisid üles täitma 2. juuni lepingut ning rakendama kõiki komisjoni 
soovitusi.
• 15. juuli. Lepiti kokku Przino lepingu rakendamise protokoll. Selle peamised elemendid on opositsioonipartei naasmine parlamenti  
1. septembril, tehnokraatlik valitsus alates 15. jaanuarist ning parlamendivalimised 24. aprillil 2016.
• 15. september. Nimetati eriprokurör, kes juhib kõnede pealtkuulamisega seotud uurimisi.
• 18. september. Volinik Hahn külastab Skopjet, et osaleda kõrgetasemelise ühinemisdialoogi täiskogu istungil.
• 2. oktoober. Peaminister Gruevski kinnitab, et riigi prioriteetideks on ELi ja NATO liikmeks saamine ning pikaajalise nimeteemalise 
vaidluse lahendamine.
• 5. november. Komisjon teatas, et on valmis pikendama oma soovitust alustada riigiga ühinemisläbirääkimisi. Selle tingimuseks on aga 
juuni/juuli poliitilise lepingu jätkuv täitmine ning olulised edusammud pakiliste reformiprioriteetide rakendamisel.
Allikas:  Euroopa Komisjon.I lisa
38 Lisad 
Auditeeritud projektid
Projekti 
number 
(tekstis)Projekti nimetus Lepingu nrLepingusumma  
(eurodes )
Riigihanked
1. Riigihangete süsteemi toetus 260 -590 986 442
2. Juhtimistavade ja haldussuutlikkuse parandamise toetusprogramm 253-091 + 296 -87410 204 081
3 061 225
3.Programm SIGMA (toetus valitsemise ja juhtimise täiustamiseks), IPA piirkonna haldussuut -
likkuse parandamise alaprogramm319-423 10 000 000
4. Riigihankekoolitus Lääne-Balkanil ja Türgis 248-580 3 962 000
Korruptsioon
5.Toetus korruptsiooni ja huvide konflikti ennetamise ja takistamise järelevalve strateegia -
dokumentide ja kaasnevate tegevuskavade koostamiseks252-831 165 968
6. ELi parimate tavade jagamine kohaliku tasandil korruptsioonivastase järelevalve alal 10-39880 138 500
Suutlikkuse arendamise algatus
7.Tehniline abi infoühiskonna ja haldusministeeriumile ning riikliku koolituste koordineerimi -
se süsteemi rakendamise parandamine10-14592 1 095 000
8. ReSPA juhtimine ja selle tegevuste korraldamine 256 -128 2 400 000
9. ReSPA juhtimine ja selle tegevuste korraldamine 331-241 3 500 000
10.Tehniline abi IPA koolitus- ja toetuskeskusele endises Jugoslaavia Makedoonia vabariigis IPA 
2007. aasta määruse raames240-984 969 000
11. Institutsioonide suutlikkuse parandamine rakenduskavade haldamiseks ja rakendamiseks 260 -772 1 599 710
Transport
12. Riigi transpordiinspektsiooni haldus- ja tegevussuutlikkuse parandamine 09-42802 732 750
13. Viimase teelõigu ehituse järelevalve koridoris X kiirteelõiguni Demir Kapija-Smokvica 09-24859 /1 8 977 500
14.Üksikasjalike tehniliste ja hankedokumentide ettevalmistamine uue raudteelõigu 
Kichevo-Albaania piir ehitamiseks osana koridorist VIII ning hankedokumendid toetust 
saavas riigis tehtud ehitustööde järelevalveks11-28412 /1 7 752 425
Keskkond
15.Riikliku ja kohaliku tasandi haldussuutlikkuse parandamine jäätmekäitlusealaste õigusakti -
de rakendamise ja jõustamise valdkonnas244-793 1 297 150
16.Riikliku ja kohaliku tasandi haldussuutlikkuse parandamine õhu kvaliteeti hõlmava kesk -
konnahalduse valdkonnas245-323 1 000 000
17. Tehniline abi riikliku veetariifi uuringu väljatöötamiseks 10-10139 /1 785 000
Allikas:  väljavõte Euroopa Komisjoni andmebaasist.II lisa
39 Komisjoni  
vastus
Kokkuvõte
V
Keskkonna- ja transporditaristusse tehtud IPA I investeeringute eesmärk oli parandada haldussuutlikkust projektide 
abil, kus keskendutakse töö käigus õppimisele. Nii töötab riik kooskõlas struktuurifondide õigusraamistikuga kõne -
alustes valdkondades kaudselt välja hankealast oskusteavet.
VI
Tunnistades, et detsentraliseeritud rakendussüsteem võib aeglustada vajaduste kindlakstegemist ja tulemuste 
saavutamist, soovib komisjon juhtida tähelepanu asjaolule, et finantsabi kavandamine, abiprogrammide elluviimine 
ja tulemuste mõõtmine on järjestikused ja keerulised protsessid, millele kulub olenemata projekti liigist või haldus -
viisist üldjuhul aastaid.
VII
Detsentraliseeritud rakendussüsteemi eesmärk oli seada sisse toimiv süsteem ELi vahendite detsentraliseeritud hal -
damiseks. Riigi ametiasutusi võiks julgustada kasutama seda hea tavana kogu avaliku halduse puhul. Endine Jugo -
slaavia Makedoonia vabariik valmistab praegu ette ulatuslikku riigi rahanduse juhtimise reformimise programmi, 
mis põhineb riigi rahanduse juhtimise allsüsteemide põhjalikul analüüsil ja mis eeldatavasti suurendab kogu avaliku 
halduse suutlikkust selles valdkonnas.
Sissejuhatus
12
Komisjon on selle kulusektorite esitamise viisiga nõus. Komisjon soovib esitada järgmise lisateabe. IPA I määruse 
kohaselt lähtutakse abi kavandamisel ja kasutamisel järgmisteks eesmärkideks ette nähtud rahastamisvahenditest:
1. üleminekuabi ja institutsioonide väljaarendamine, mis hõlmab kõiki sektoreid;
2. piiriülene koostöö, mis hõlmab territoriaalse koostöö sektorit;
3. regionaalareng, mis hõlmab keskkonna- ja transpordisektorit;
4. inimressursside arendamine, mis hõlmab haridus-, tööhõive- ja sotsiaalpoliitika sektorit;
5. maaelu arendamine, mis hõlmab põllumajandussektorit.
Kolm viimast rahastamisvahendit olid ette nähtud struktuurifondi laadi projektide jaoks ja neid said üksnes kandi -
daatriigid, kellele oli antud õigus hallata vahendeid detsentraliseeritud viisil.
Komisjoni vastus 40
13
IPA I toetus struktuurifondi laadi projektide jaoks, näiteks investeerimiseks keskkonda ja transporti, oli õiguslikult 
võimalik üksnes riigi detsentraliseeritud rakendussüsteemi kaudu. Eelarve detsentraliseeritud täitmisel haldavad 
eraldatud vahendeid riigi haldusasutuste struktuurid, mis on spetsiaalselt selleks volitatud.
Tähelepanekud
27
Läbirääkimisraamistiku puudumisel kasutab komisjon olemasolevaid vahendeid, et toetada selles valdkonnas 
suutlikkuse suurendamist. Riik võttis 2015. aastal vastu tegevuskava, milles on ette nähtud konkreetsed meetmed 
koos tähtaegadega, ning määras ülesanded mitmes esmatähtsas valdkonnas, sealhulgas võitluses korruptsiooniga. 
Komisjon jälgib korrapäraselt selle tegevuskava elluviimisel saavutatavaid edusamme ja teeb selle puhul kõrgeimal 
tasemel järelkontrolli. Komisjon käsitleb seda valdkonda oma eduaruandes ja kiireloomuliste reformiprioriteetide 
seas. Lisaks on riigi koostatud kiireloomulisi reformiprioriteete hõlmavas tegevuskavas eriline koht korruptsiooni -
vastasel võitlusel, mille jaoks on esitatud selged eesmärgid ja tähtajad. Võitlust korruptsiooniga vaadeldakse ka 
kõrge  tasemelises ühinemisdialoogis, kus määratakse probleemiga tegelemiseks jällegi kindlaks eesmärgid ja täht -
ajad. Kõikide püstitatud eesmärkide edukas saavutamine sõltub lõppkokkuvõttes riigi ametiasutustest, kes peavad 
selleks üles näitama vajalikku poliitilist tahet.
29
Komisjonil on selge arusaam sellest, kuidas toetada kodanikuühiskonna organisatsioone, nagu on selgitatud komis -
joni 12. septembri 2012. aasta teatises (COM(2012) 492) ja suunistes ELi toetuse kohta laienemisprotsessis osalevate  
riikide kodanikuühiskonnale (2014–2020). Komisjon peab nende organisatsioonidega elavat dialoogi kõikides põhi -
valdkondades, sealhulgas korruptsioonivastase võitluse teemal. Komisjon otsib pidevalt uusi innovaatilisi viise 
kodanikuühiskonna organisatsioonide toetamiseks.
2. selgitus. Esimene taane
Seoses projektiga 7 võttis riik 14. veebruaril 2014 vastu õigusakti, mis muudab funktsionaalse analüüsi tegemise 
enne igat organisatsiooni struktuuri muutmist kohustuslikuks. On tähtis, et riigi ametiasutused tagaksid õigusakti 
nõuetekohase rakendamise.
2. selgitus. Kolmas taane
Riigi praegune õigusraamistik ei võimalda riigi haldusasutustel anda nende koolituste korraldajatele lisavahendeid.
3. selgitus. Neljas taane
Ehkki komisjon on nõus projekti 16 kohta esitatud tähelepanekuga, tuleb rõhutada, et EL pakub suutlikkuse suu -
rendamiseks ja seadmete kaudu selles valdkonnas märkimisväärset tehnilist tuge. Õhukvaliteet on väga keeruline 
probleem, mis nõuab suurte finants- ja inimressursside investeerimist, et luua usaldusväärne süsteem, ent ka seda, 
et riigiasutused hooldaksid ja uuendaksid oma seadmeid korrapäraselt.
Komisjoni vastus 41
17st õhukvaliteedi seirejaamast, mis moodustavad riigi õhukvaliteedi seirevõrgustiku selgroo, on 13 tarninud EL. 
Praegu aidatakse poolelioleva õhukvaliteedialase mestimisprojekti raames (IPA 2012 alusel) ministeeriumil valmis -
tada ette dokumente mõõtelabori akrediteerimiseks.
3. selgitus. Viies taane
Mis puudutab projekti 17, siis 15. jaanuaril 2016 võttis riigi parlament vastu seaduse veeteenuste hindade kehtesta -
mise kohta (ametlik väljaanne nr 07/16, 18. jaanuar 2016) ja reguleerimisasutus on loomisel. See on protsess, mille 
lõpuleviimiseks on vaja rohkem aega.
Seaduse rakendamise tähtaeg on 2016. aasta september ja uue veetariifide metoodika vastuvõtmine on kavandatud 
2016. aasta oktoobri lõppu. Uut veetariifide metoodikat hakatakse kohaldama üle 10 000 elanikuga omavalitsustes 
1. jaanuaril 2018 ja alla 10 000 elanikuga omavalitsustes 1. jaanuaril 2019.
41
Et tõhustada ja suurendada veelgi sidusust ja koordineerimist, võttis komisjon uue IPA II finantsperspektiivi raames 
kasutusele valdkonnapõhise lähenemise. See tagab valdkondade põhjalikuma käsitlemise. Samuti kindlustab see 
abi sidususe ning sidusrühmade ja rahastajate tegevuse koordineerimise.
42
Tõepoolest, IPA toetus on programmipõhine, samal ajal kui vajaduste kindlakstegemine, finantsabiprogrammide 
koostamine ja elluviimine ning tulemuste saavutamine on järjestikused ja keerulised protsessid, millele kulub 
aastaid. Selle aja lühendamiseks lähtub komisjon IPA II raames oma abi kavandamisel projektide valmidusest. Lisaks 
läbis IPA I raames antud struktuurifondi laadi abi akrediteerimise, mis tehti ajal, mil programmid olid juba vastu 
võetud, ning mis mõjutas samuti nende vahendite hankimist/rakendamist ja kasutamist.
47
Komisjon soovib esitada järgmise lisateabe. CARDSi 2005.–2006. aasta programme kasutati selleks, et toetada 
tööstruktuuridesse tööle võetud uusi töötajaid ja pakkuda koolitust, mis oli vajalik selle tagamiseks, et töötajatel 
oleksid detsentraliseeritud rakendussüsteemis tegutsemiseks vajalikud teadmised. Järgnevatel aastatel vähenes 
tööstruktuuride suutlikkus tööjõu suure voolavuse tõttu. Komisjon on alati toonitanud sobiva töötajate hoidmise 
poliitika tähtsust, muutes selle isegi osaks 2013. aasta detsentraliseeritud rakendussüsteemi tegevuskavast. Valitsus 
peab olema täielikult pühendunud, et tagada tööstruktuuride piisav suutlikkus.
49
Komisjon soovib esitada järgmise lisateabe. Vastavalt kohaldatavatele määrustele (EÜ) nr 1085/2006 ja (EÜ) 
nr 718/2007 ei pakuta riikidele struktuurifondi laadi abi mingil muul viisil kui detsentraliseeritult. IPA II raames on 
komisjon muutunud riikidele eraldatavate vahendite haldamise detsentraliseerimisel valivamaks.
Komisjoni vastus 42
50
Eelkontrollide arvu vähendamise ja IPA II vahendite valivama detsentraliseerimise kõrval kontrollib komisjon tähele -
panelikult riigi ametiasutuste koostatud hankekavu. Samuti on komisjon soovitanud riigil seada projektid tähtsuse 
järjekorda, et leevendada lisatühistamise riski. Komisjon jälgib, kuidas viiakse ellu detsentraliseeritud rakendussüs -
teemi tegevuskava, mille riigiasutused on koostanud IPA rakendamisega seotud probleemide lahendamiseks.
Järeldused ja soovitused
67
Ehkki komisjon on laias laastus kontrollikoja üldise järeldusega nõus, saavutati siiski paljud väljundid ja riigile antud 
abi aitas mõnel juhul parandada haldussuutlikkust. Näiteks avaliku hanke valdkonnas oli IPA abi nurgakivi riigi apel -
latsioonikomisjoni moodustamisel.
1. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus. Avaliku sektori kulutuste ja finantsvastutuse hindamine kinnitab, et need valdkon -
nad vajavad tugevdamist, et tagada riigi rahanduse juhtimise süsteemi hea toimimine. Edasine ELi abi peaks olema 
kooskõlas praegu koostatavas riigi rahanduse juhtimise reformiprogrammis kindlaks määratavate meetmetega.
69
Keskkonna- ja transporditaristusse tehtud IPA I investeeringute eesmärk oli parandada haldussuutlikkust projektide 
abil, kus keskendutakse töö käigus õppimisele. Nii töötab riik kooskõlas struktuurifondide õigusraamistikuga kõne -
alustes valdkondades kaudselt välja hankealast oskusteavet.
2. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus. Lisaks jätkab komisjon riigile koolituste ja rahastamisvahendi JASPERS toetuste 
pakkumist.
3. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon teeb praegu väljundite ja jätkusuutlikkuse järelkontrolli IPA valdkondlikes  
ja ühistes järelevalvekomiteedes. Seda tõhustatakse veelgi, luues IPA II raames tulemusraamistik, kus võetakse 
projekti ja programmi tasemel kasutusele näitajad koos lähtepunktide ja eesmärkidega. Lisaks vaatab komisjon iga 
programmi lõppedes selle elluviimise läbi ning jätab endale õiguse vahendid sisse nõuda, kui eeldatud tulemuste ja 
vahendite kasutamise vahel esineb lahknevusi.
71
Finantsabi kavandamine, abiprogrammide elluviimine ja tulemuste mõõtmine on järjestikused ja keerulised prot -
sessid. Komisjon võttis IPA II raames kasutusele valdkonnapõhise lähenemise, mis tagab valdkondade põhjalikuma 
käsitlemise. Samuti kindlustab see abi sidususe ning sidusrühmade ja rahastajate tegevuse korraliku koordineeri -
mise. Komisjon pöörab senisest märksa rohkem tähelepanu projektide valmidusele, leevendamaks riski, et projek -
tide kavandamise ja elluviimise vahele tekivad ajalised lüngad. Selleks võeti IPA II raames kasutusele ühtne projek -
tide register.
Komisjoni vastus 43
4. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus. Komisjon võttis IPA II raames kasutusele valdkonnapõhise lähenemise, mis tagab 
valdkondade põhjalikuma käsitlemise. Samuti kindlustab see abi sidususe ning sidusrühmade ja rahastajate tege -
vuse korraliku koordineerimise.
5. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus. IPA II raames on komisjon muutunud vahendite hulga ja projektide keerukuse suhtes 
valivamaks. Detsentraliseerimisel hinnatakse asjaomaste riiklike struktuuride suutlikkust projektid ellu viia.
6. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus.
6. soovitus. i)
Riigi ametiasutused peaksid haldussuutlikkuse parandamise kõrval näitama üles kindlat poliitilist pühendumist kor -
ruptsiooniga võitlemisele ja läbipaistvuse suurendamisele, mida on võimalik mõõta selliste olemasolevate vahen -
dite abil nagu eduaruanne, kõrgetasemeline ühinemisdialoog ja kiireloomulised reformiprioriteedid.
6. soovitus. ii)
Komisjon on teinud viimasel kümnendil tööd selle nimel, et aidata riigil koostada korruptsioonijuhtumite register, ja 
jätkab toetuse pakkumist, et täiendada seda registrit veelgi.
6. soovitus. iv)
Läbirääkimisraamistiku puudumisel kasutab komisjon ka edaspidi olemasolevaid vahendeid, näiteks eduaruannet, 
kõrgetasemelist ühinemisdialoogi ja kiireloomulisi reformiprioriteete, et mõõta riigi ametiasutuste suutlikkust ELi 
õigustiku põhivaldkondade rakendamisel. Näiteks tegevuskava, mille riigi ametiasutused koostasid seoses kiireloo -
muliste reformiprioriteetidega, sisaldab eesmärke ja tähtaegu prioriteetide elluviimiseks põhivaldkondades. Peale 
selle võimaldab uus lähenemine eduaruande vormile püstitada mõne näidispeatüki eesmärke paremini. Siiski saavu -
tatakse konkreetsed ja kauakestvad tulemused üksnes siis, kui riigi ametiasutused näitavad üles vajalikku poliitilist 
tahet need meetmed ellu viia.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplarid:  
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),  
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)  
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).
Aruandes uurib kontrollikoda, kas komisjoni toetus 
endisele Jugoslaavia Makedoonia vabariigile on mõjusalt 
kaasa aidanud riigi haldussuutlikkuse tugevdamisele, et 
valmistada riiki ette ELi liikmeks saamiseks. Kontrollikoda 
järeldab, et auditeeritud perioodil (2007–2013) olid 
edusammud küllaltki piiratud. Peamiselt oli selle 
põhjuseks see, et riigis puudus poliitiline tahe 
haldussuutlikkuse parandamist takistavate asjaolude 
kõrvaldamiseks, ning komisjoni vähene mõjuvõim 
peamistes valdkondades, sest puudus 
ühinemisläbirääkimiste raamistik. Kontrollikoda toob 
ühtlasi välja ka puudused auditeeritud projektide 
komisjonipoolses haldamises.
EUROOPA
KONTROLLIKODA