SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Lennutegevusest tulenev kasvuhoonegaaside heide on oluliselt suurenemas. Kui täiendavaid meetmeid ei võeta, peaks rahvusvahelisest lennundusest tulenev CO2-heide suurenema aastaks 2050 võrreldes 2010. aasta tasemega hinnanguliselt ligi neli korda. Mitu uurimust osutavad sellele, et tehnilistest ja käitamisega seotud meetmetest, sealhulgas CO2 standardite kehtestamisest õhusõidukite suhtes või säästvate biokütuste kasutuselevõtust üksi ei piisa lennundusest tulenevate heitkoguste piiramiseks, ja seetõttu tuleb heite piiramiseks võtta turupõhiseid meetmeid. Lennundusest tulenevate kasvuhoonegaaside heitkoguste oluline kasv võib ohustada ELi ja kogu maailma püüdlusi tõhusalt võidelda kliimamuutusega.

2008. aastal otsustas EL võtta lennundusest tulenevate kasvuhoonegaaside heitkoguste piiramisel teerajaja rolli ning lülitas ELi heitkogustega kauplemise süsteemi (edaspidi „ELi HKS“) nii Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) lennuväljade vahelised lennud (edaspidi „EMP-sisesed lennud“) kui ka Euroopa Majanduspiirkonna ja kolmandate riikide lennuväljade vahelised lennud („EMP-välised lennud“). See samm aitas saavutada Rahvusvahelises Tsiviillennunduse Organisatsioonis (ICAO) kokkuleppe rahvusvahelise lennundusega seotud üleilmse turupõhise meetme väljatöötamise protsessis, millega alustati aastal 2013. Lisaks võimaldas see lennundussektoril panustada ELi kliimaeesmärki, mille kohaselt kasvuhoonegaaside heitkoguseid vähendatakse 2020. aastaks 20 % võrreldes 1990. aasta tasemega. Oodates ICAO kokkuleppe sõlmimist ja soovides edendada ICAO jõupingutusi seoses üleilmse meetme väljatöötamisega rahvusvahelisest lennundusest põhjustatud heite reguleerimiseks, otsustas EL, et ELi HKSi kohaldatakse kuni 2016. aastani ajutiselt vaid EMP-siseste lendude suhtes ning et EMP-väliste lendude kaasamisega seotud küsimused vaadatakse uuesti läbi pärast ICAO läbirääkimiste tulemusi. Kui ELi HKSi direktiivi ei muudeta, hakatakse HKSi alates 2017. aastast automaatselt kohaldama nii EMP-siseste kui ka EMP-väliste lendude suhtes.

Euroopa Ülemkogu leppis 2014. aasta oktoobris kokku kliima- ja energiapoliitika raamistikus aastani 2030. 2030. aasta poliitikaraamistiku keskseks meetmeks on siduv eesmärk vähendada 2030. aastaks ELi kasvuhoonegaaside koguheidet 1990. aastaga võrreldes vähemalt 40 %. Nimetatud eesmärgi kulutasuvaks täitmiseks peavad ELi HKSi kuuluvad majandussektorid vähendama oma heitkoguseid 43 % ning HKSi mittekuuluvad sektorid 30 % võrreldes 2005. aastaga. See võimaldas ELil esitada Pariisi kokkuleppe raames oma panuse, mis kujutab endast kõiki majandussektoreid hõlmavat kohustust, sealhulgas lennundusest tulenevat heidet. EL on võtnud endale kohustuse anda nõuetekohane panus Pariisi kokkuleppe kohasesse kliimaeesmärki hoida globaalne soojenemine alla 2 °C järgi võrreldes tööstusrevolutsiooni eelse tasemega ning Rahvusvahelise Tsiviillennundusorganisatsiooni (ICAO) püstitatud mittesiduvasse eesmärki hoida alates 2020. aastast rahvusvahelisest lennundusest tulenev CO2 netoheide üleilmselt samal tasemel (nn CO2-neutraalne majanduskasv).

2016. aasta oktoobris toimunud ICAO assamblee 39. istungil lepiti kokku üleilmset turupõhist meedet käsitlevas resolutsioonis, et piirata rahvusvahelisest lennundusest tuleneva üleilmse heite kasvu alates 2021. aastast kompensatsioonisüsteemi abil, mis võimaldab täita mittesiduva eesmärgi stabiliseerida rahvusvahelisest lennundusest tulenevate kasvuhoonegaaside heitkogused 2020. aasta tasemel. Üleilmse turupõhise meetme rakendamise esimeses etapis (2021–2026) on meetmes osalemine rangelt vabatahtlik. Kõik suuremad lennundusriigid peaksid üleilmset turupõhist meedet rakendama alates teisest etapist, mis algab aastal 2027. EL ja selle liikmesriigid väljendasid oma valmisolekut kohaldada üleilmset turupõhist meedet vabatahtliku kohaldamise etapis. Üleilmse turupõhise meetme mittesiduvas eesmärgis ja kompenseerivas põhiolemuses on küll kokku lepitud, kuid enne, kui meedet 2021. aastal rakendama saab hakata, tuleb välja töötada üleilmse turupõhise meetme mitu olulist elementi, mis mängivad kliimavaldkonna tõhususe ja keskkonnaalase terviklikkuse tagamisel keskset rolli, ning need ICAO raames kokku leppida. Kui kõnealustes elementides viivitamata kokku ei lepita, võib see ohustada üleilmse turupõhise meetme õigeaegset kasutuselevõttu. Lisaks võib see aeglustada meetme rakendamist osalisriikide poolt siseriiklike õigusaktide kaudu, mis on oluline probleem, kuna üleilmse turupõhise meetme konkreetne kasutuselevõtt põhineb kõnealustel siseriiklikel ja piirkondlikel meetmetel.

Vastavalt kehtivatele õigusaktidele peab komisjon hindama ICAO assamblee 39. istungi tulemusi ja vaatama selle põhjal läbi ELi HKSi kohaldamisala EMPsse saabuvate ja sealt väljuvate lendude osas. Kui kehtivaid õigusakte ei muudeta, hakkab taas kehtima HKSi algne kohaldamisala, mis hõlmab nii EMP-siseseid kui ka EMP-väliseid lende. Pidades silmas üleilmset turupõhist meedet käsitleva kokkuleppe saavutamist ICAO raames ning ELi toetust meetme lõpuleviimisele ja õigeaegsele kasutuselevõtule, samuti ELi kavatsust üleilmset turupõhist meedet alates 2021. aastast rakendada, peab komisjon vajalikuks vaadata läbi ELi HKSi käsitlevad õigusaktid.

Selleks et veelgi hoogustada rahvusvahelisi arutelusid üleilmse turupõhise meetme rakendamiseks vajalike ülejäänud eeskirjade ja haldusküsimuste üle, tehakse ettepanek kohaldada ELi HKSi ka pärast 2016. aastat piiratud ulatuses (s.t EMP territooriumil asuvate lennuväljade vaheliste lendude suhtes, nagu on sätestatud määruses (EL) nr 421/2014). Kui ICAO poolt üleilmse turupõhise meetme rakendamiseks vastu võetud õiguslike vahendite olemus ja sisu ning ELi rahvusvaheliste partnerite kavatsused üleilmse turupõhise meetme rakendamiseks on selgemaks saanud, antakse ELi HKSile 2020. aastale järgnevast ajavahemikust lähtuvalt täiendav hinnang ning süsteem vaadatakse uuesti läbi. Sellega seoses võetakse nõuetekohaselt arvesse ka ELi poolt Pariisi kokkuleppe kohaselt võetud kõiki majandussektoreid hõlmavat kohustust ja kokkulepitud eesmärki vähendada 2030. aastaks ELi kasvuhoonegaaside koguheidet 1990. aastaga võrreldes vähemalt 40 %.

Selleks et tagada õiguskindlus seoses HKSi nõuete täitmisega 2017. aastal, on oluline, et Euroopa Parlament ja nõukogu jõuaksid käesoleva ettepaneku osas kokkuleppele nii kiiresti kui võimalik, soovitavalt 2017. aasta lõpuks.

•Kooskõla poliitikavaldkonnas kehtivate sätetega

Üldjoontes kohaldatakse käesolevas ettepanekus jätkuvalt ELi HKSi direktiivis HKSi kuuluvate sektorite suhtes kehtestatud poliitikasätetel põhinevat lähenemisviisi, võttes nõuetekohaselt arvesse ICAO uusi arengusuundumusi, eelkõige üleilmse turupõhise meetme suhtes saavutatud kokkulepet. Euroopa Ülemkogu kutsus selge sõnaga üles jätkuvalt järgima ELi HKSi praegust poliitilist struktuuri ja andis suuniseid selle kohta, missugused konkreetsed probleemid tuleks aastatel 2021–2030 lahendada. Euroopa Komisjon esitas saadud suuniste kohaselt 2015. aasta juulis seadusandliku ettepaneku ELi HKSi läbivaatamiseks paiksete käitiste osas 2020. aastale järgneval perioodil. Ettepanekus ei käsitletud ELi HKSi direktiivi lennundust hõlmava osaga seotud küsimusi, kuna seda ei peetud enne 2016. aasta oktoobril toimunud ICAO assamblee 39. istungit asjakohaseks. Käesolevas ettepanekus, milles käsitletakse lennunduse heitkoguseid, lähtutakse Euroopa Ülemkogu järeldusi silmas pidades jätkuvalt lähenemisviisist, mida kohaldatakse vastavalt ELi HKSi direktiivile Euroopa-sisestest lendudest tuleneva heite suhtes. Käesoleva ettepanekuga täiendatakse HKSi ulatuslikumat läbivaatamist, mille kohta komisjon esitas ettepaneku 2015. aasta juulis ja mille suhtes praegu kohaldatakse kaasotsustamismenetlust.

•Kooskõla muude liidu tegevuspõhimõtetega

Ettepanek annab võimaluse rakendada osa 2030. aasta kliima- ja energiapoliitika raamistikust keskse elemendina, mille abil ehitatakse üles elujõuline ja tulevikku suunatud kliimapoliitikaga energialiit. Juba on esitanud täiendavaid seadusandlikke ettepanekuid, mis aitavad saavutada Euroopa Ülemkogus kokku lepitud eri eesmärgid. Need ettepanekud peaksid aitama saavutada nii HKSiga hõlmatud kui ka HKSiga hõlmamata kliimaeesmärgid. Lisaks sisaldavad ka komisjoni lennundusstrateegia ja vähese heitega liikuvuse strateegia transpordist tulenevate kasvuhoonegaaside heitkoguste täiendavaks vähendamiseks võetavaid meetmeid, mis moodustavad osa CO2-heite vähendamiseks astutud ulatuslikumatest sammudest, mille EL on teinud ja endale kohustuseks võtnud, ning mis muu hulgas hõlmavad ajavahemikku aastani 2030.

2.ÕIGUSLIK ALUS, SUBSIDIAARSUS JA PROPORTSIONAALSUS

•Õiguslik alus

Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping“) artiklitega 191–193 kinnitatakse ja täpsustatakse ELi pädevust kliimamuutuste valdkonnas. Käesoleva ettepaneku õiguslik alus on ELi toimimise lepingu artikkel 192.

•Subsidiaarsus (ainupädevusse mittekuuluva valdkonna puhul)

ELi HKSi direktiiv on olemasolev ELi poliitikavahend, mis jääb kehtima ka pärast 2020. aastat. ELi toimimise lepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõtte kohaselt on selle vahendi muutmise ettepaneku eesmärke võimalik saavutada ainult ELi tasandil komisjoni ettepaneku alusel.