Tänu vaktsineerimiskampaaniate käivitamisele ja ELi digitaalse COVID-tõendi edukale kasutuselevõtule on piiriülene reisijatevedu alates 2021. aasta teise poolaasta algusest vähehaaval suurenenud. ELi digitaalsel COVID-tõendil oli oluline osa reisimise hõlbustamisel ELis ning see on olnud kesksel kohal ka EList väljapoole ja ELi suunduvate reiside taastumisel, hoolimata sellest, et õiguslikult reguleeritakse üksnes ELi suunduvaid reise. See kasvusuundumus peaks eeldatavasti jätkuma ja uus tipptase saavutatakse hinnanguliselt 2022. aasta suvepuhkusehooajal.

Lisaks, nagu on märgitud komisjoni korrapärastes hindamistes ja Frontexi esitatud andmetes, vähenes piiriülene reisimine 2020. ja 2021. aastal COVID-19 pandeemia tõttu järsult (2019. aastaga võrreldes vastavalt umbes –69 % ja –67 %). Reisijateveo vähenemine ja rangem kontroll viiruse leviku piiramiseks tähendas seda, et süstemaatiliste kontrollide erandite tegemine ei tundunud liikmesriikidele enam nii vajalik. Sellepärast ei teatanud sel perioodil ükski liikmesriik komisjonile oma kavatsusest kasutada sellel ajavahemikul erandeid.

Määruse kohaselt peavad liikmesriigid ja Schengeni lepinguga ühinenud riigid (edaspidi „liikmesriigid“) kontrollima süstemaatiliselt kõikide ELi välispiire ületavate isikute andmeid asjaomastes andmebaasides. See kohustus kehtis juba seoses kolmandate riikide kodanike kontrollimisega, kuid mitte isikute puhul, kellel on ELi õiguse alusel vaba liikumise õigus. Muudetud määruse kohaselt läbivad ka vaba liikumise õigust omavad isikud: i) isiku tuvastamise ning kodakondsuse ja reisidokumendi autentsuse ja kehtivuse kontrolli ning ii) kontrolli, et nad ei ohusta ühegi liikmesriigi avalikku korda, sisejulgeolekut, rahvatervist ega rahvusvahelisi suhteid. Kontrollitavad andmebaasid on Schengeni infosüsteem, Interpoli varastatud ja kaotatud reisidokumentide andmebaas ning muud asjakohased riiklikud andmebaasid.

Määruse (EL) 2016/399 artikli 8 lõike 2d kohaselt võib vaba liikumise õigust omavatele isikutele teha asjaomastes andmebaasides tehtava süstemaatilise kontrolli põhimõttest erandi, kui on täidetud kaks kumulatiivset tingimust: i) asjaomastes andmebaasides süstemaatilise kontrolli tegemine konkreetsetes piiripunktides mõjutab ebaproportsionaalset liiklusvoogu ja ii) asjaomane liikmesriik koostab riskihinnangu, millest nähtub, et sihipärase kontrolli kohaldamisega ei kaasne julgeolekuoht.

Komisjoni andmete ja teabe põhjal, mis koguti eelkõige Schengeni hindamiskülastuste käigus, tehti nendest ilmsetest edusammudest hoolimata järgmine järeldus: „Kuigi välispiiride kontrolli kvaliteet on üldiselt hea, on see liikmesriikides ja nende vahel jätkuvalt erinev. Enamikul riikidel on probleeme seoses vahendite, väljaõppe ja tegevuse kavandamisega, et tagada kõigis välispiiripunktides ühetaoline ja korrapärane kontroll ning tõhus välispiiride valve“. Nende probleemide hulka kuulusid pooltes liikmesriikides ka infrastruktuuriga seotud kitsaskohad (nt piirivalvekabiinide vähesus lennujaamades), eriti suve- ja puhkusehooaja tippajal. Lisaks on mõnel liikmesriigil endiselt puudus vajalikest seadmetest, eelkõige selleks, et võrrelda reisijate sõrmejälgi nende reisidokumentides sisalduvate andmetega, mis on väga oluline reisija isikusamasuse kontrollimiseks.

Enamik liikmesriike investeeris ka lisaseadmetesse (peamiselt vastusena määrusele), eeskätt automaatse piirikontrolli lisaväravatesse, mis on kõige tõhusam viis ooteaegade vähendamiseks, hoides samas personalikulud madalal (üks väljaõppega isik saab valvata kuni kuut automaatse piirikontrolli väravat).Samuti hangiti mobiilseid piirikontrolliseadmeid, passilugereid ja sõrmejäljeskannereid. Mitu liikmesriiki investeeris ka oma IT-süsteemidesse, et rahuldada määrusest tulenevaid vajadusi. Samuti tehti väikeseid kohandusi protsessides ja infrastruktuuris, näiteks seoses reisijatevoogude juhtimise, reisijate jaoks lisaridade ja kontrollikabiinide kasutuselevõtu ning ELi ja kolmandate riikide ridade rangema eraldamisega.

Vahemikus 2017–2019 palkas 18 liikmesriiki lisatöötajaid, sealjuures tegi 11 riiki seda määrusest tulenevate uute nõuete täitmiseks. Mõni liikmesriik kasutas seda võimalust olemasolevate töötajate ümberpaigutamiseks ja ümberõppeks. Enamik liikmesriike on muutnud (ja muudab ka edaspidi) olemasolevat piiripunktide infrastruktuuri, et võimaldada süstemaatiliste kontrollide rakendamist. Välisuuringu raames küsitletud piirivalveametnike sõnul oli infrastruktuuri uuendamine üldiselt osa laiematest reformidest, mille eesmärk oli sageli parandada lennujaamade, sadamate ja piiripunktide läbilaskevõimet, et tulla toime paljudes liikmesriikides pandeemiale eelnenud aastatel suurenenud liiklusmahuga. Need muudatused on siiski väidetavalt hõlbustanud süstemaatiliste kontrollide tegemist.

Tabel, mis põhineb liikmesriikide poolt komisjonile esitatud teadetel

Liikmesriigid, kes otsustavad teha sihipäraseid kontrolle konkreetsetes piiripunktides, peavad iga kuue kuu järel esitama komisjonile ning Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ametile (edaspidi „amet“) aruande kontrollide kohaldamise kohta. 13 liikmesriigi poolt aastatel 2017–2020 komisjonile esitatud aruannete põhjal tehti järgmised järeldused:

·kaheksa liikmesriiki teatasid, et sihipäraseid kontrolle tehti ainult suurema reisijatevoo korral ning selleks, et tagada õigeaegne ja sujuv piiriületamine, garanteerides ühtlasi piisava turvalisuse taseme;

·kolm liikmesriiki märkisid, et kehtestatud sihipäraste kontrollide tulemusena ei ole päringutabamuste arv SISis märkimisväärselt vähenenud;

·viis liikmesriiki teatasid, et andmebaasides tehtavate sihipäraste kontrollide ajutine kehtestamine ei ole suurendanud ühegi liikmesriigi avaliku korra, sisejulgeoleku, rahvatervise või rahvusvaheliste suhetega seotud riske ega mõjutanud ELi välispiiride kaitset, ning

·neli liikmesriiki märkisid, et andmebaasides tehtavate sihipäraste kontrollide ulatus ja kestus piirdus rangelt vajalikuga.

COVID-19 pandeemia ajal ei teatanud ükski liikmesriik komisjonile oma kavatsusest kasutada sellel ajavahemikul erandeid. 15. maiks 2022 olid seitse liikmesriiki teatanud komisjonile võimalusest vajaduse korral ajutiselt peatada asjaomaste andmebaaside põhjal tehtavate kontrollide tugevdamine. Need liikmesriigid saavad seda võimalust kasutada ainult siis, kui süstemaatilised kontrollid avaldavad ebaproportsionaalselt suurt mõju ooteaegadele konkreetses piiripunktis või kohaliku elanikkonna elule piiri ääres. Lisaks kohaldati seda erandit üksnes isikute suhtes, kellel on liidu õiguse alusel vaba liikumise õigus.

Kontrollide leevendamine (Schengeni piirieeskirjade artikkel 9)

Võimalus kohaldada eespool kirjeldatud erandeid ei mõjuta ikka veel Schengeni piirieeskirjade artikli 9 kohaldamist, mis võimaldab piirikontrolle leevendada, kui „ooteaeg piiripunktis võtab liigselt aega“ „erakorralistel ja ettenägematutel asjaoludel“. Kontrollide leevendamise korral tehakse neid ainult pisteliselt ja mittesüstemaatiliselt ning kontrolle eelistatakse teha väljumise asemel sisenemisel. Kuigi see artikkel ei olnud määruse osa, tõlgendavad mõned liikmesriigid seda nii, et see on tihedalt seotud süstemaatiliste kontrollide praktilise rakendamisega, olgugi et need kaks on seotud väga erinevate stsenaariumitega.

Määruse kehtivuse esimese kahe aasta jooksul ei pruukinud liikmesriigid alati teha selget vahet Schengeni piirieeskirjade artikli 8 lõikes 2a sätestatud erandite ja Schengeni piirieeskirjade artikli 9 kohaste kontrollide leevendamiste vahel. See on tõenäoline, sest artikli 8 lõike 2a kohastest süstemaatilistest kontrollidest erandite tegemise lähtestsenaarium (ebaproportsionaalne mõju liiklusvoole) sarnaneb Schengeni piirieeskirjade artikli 9 („piiriliiklus [on] niivõrd intensiivne, et ooteaeg piiripunktis võtab liigselt aega“) kohase piirikontrolli leevendamisega.

Järgmised sammud seoses erandite ja kontrollide leevendamisega

Kuigi mõlemas sättes keskendutakse liiklusele avaldatavale praktilisele mõjule, on artiklis 9 lisaks sätestatud, et a) sellise olukorra põhjuseks peavad olema erakorralised ja ettenägematud sündmused ning b) kõikide töötajate, vahendite ja organisatsiooniga seotud ressursside ammendumine. Kontrollide leevendamine ei ole nii normatiivne kui erandid ja selle kasutamine on jäetud vastavate piiripunktide eest vastutava piirivalveametniku otsustada ilma ametliku menetluseta. Komisjonile tuleb esitada ainult iga-aastane järelaruanne aasta jooksul kohaldatud kontrollide leevendamiste kohta.

Schengeni piirieeskirjade artikli 8 lõike 2a kohaste erandite tegemiseks tuleb ametile esitada eelnev riskihinnang, mida tuleb erandite kohaldamise jätkumise korral korrapäraselt ajakohastada, teavitada viivitamata teisi liikmesriike, komisjoni ja ametit ning esitada komisjonile ja ametile poolaastaaruanded.

Käesoleva aruande jaoks kogutud teabe kohaselt on liikmesriigid kasutanud erandeid ja kontrollide leevendamist ebajärjekindlalt ning märkimisväärne hulk neist on kasutanud Schengeni piirieeskirjade artikli 9 kohast piirikontrolli leevendamist juhtudel, kus asjakohane vahend oleks olnud Schengeni piirieeskirjade artikli 8 lõige 2a koos selle rangemate vorminõuetega. Kolme liikmesriigi puhul oli kontrollide leevendamise kasutamine tahtlik otsus, samas kui nelja muu liikmesriigi puhul näib, et selle põhjus on asjakohase vahendi kasutamisega seotud ebaselgus. Uuringu toimumise ajal oli kahe liikmesriigi siseriiklike sätetega erandite kasutamine (artikli 8 lõige 2a) sõnaselgelt keelatud sellega seotud suure halduskoormuse tõttu.

Pärast esimeste teadete saamist artikli 8 lõike 2a kasutamise kohta saatis komisjon asjaomastele Schengeni riikidele kirjad, selgitades täiendavalt: i) erandite kasutamise tingimusi; ii) samme, mida peab astuma liikmesriik, kes soovib seda vahendit kasutada; iii) konkreetseid probleeme, mida liikmesriik peab teadetes käsitlema. Seoses süstemaatilistest kontrollidest erandite tegemise nõuetega leiti uuringus, et enamikus liikmesriikides ei olnud terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastase võitlusega tegelevad asutused riskihinnangu koostamisse kaasatud või olid kaasatud sellesse ainult kaudselt. Arvestades süstemaatiliste kontrollide kehtestamise eesmärki, võib terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastase võitlusega tegelevate asutuste suurem kaasamine parandada riskihindamiste kvaliteeti.

Liikmesriigid rõhutasid järjekindlalt vajadust täpsustada nende sätete eristamist liikmesriikide piirivalveasutuste jaoks. Piirivalveametnike praktilise käsiraamatu kavandatud läbivaatamise käigus selgitatakse erinevust kontrollide leevendamise ja sihipäraste kontrollide vahel, et ennetada nende vahendite ebajärjepidevat kasutamist liikmesriikides ja vältida seda, et liikmesriigid kasutavad ekslikult erandi tegemise asemel piirikontrolli leevendamist. Frontexi riskihinnangu vormi väljatöötamine parandas riskihinnangu kui asjaomaste liikmesriikide poolse erandite kohta teadlike otsuste tegemise aluse kvaliteeti ja väärtust. Samuti loob see ametile kindla aluse võimalike probleemide kindlakstegemiseks. Need täiendavad suunised peaksid tähendama ka seda, et tulevikus on liikmesriikide esitatavad andmed kvaliteetsemad ja täielikumad.

Liikmesriigid palusid ka suuniseid liigse ooteaja hindamiseks. Liigse ooteaja kindlaksmääramine on hinnang, mis sõltub mitmest tegurist ja mille annab piiripunkti eest vastutav piirivalveametnik. Kuna kontrolli leevendamine on erand süstemaatilisest kontrollist ja võib õõnestada Schengeni piirieeskirjade eesmärke, kahjustades Schengeni ala julgeolekut, tuleks hindamisel juhinduda ühistest kriteeriumidest. Piirivalveametnike praktilise käsiraamatu eelseisval läbivaatamisel soovitab komisjon praktilisi lähenemisviise Schengeni piirieeskirjades ette nähtud reegli järgimiseks, mille kohaselt võib kontrollide leevendamist kasutada ainult siis, kui kõik olemasolevad vahendid on maksimaalselt ära kasutatud ja kui ettenägematu sündmuse tagajärjed põhjustavad (või võivad põhjustada) liigse ooteaja.

Lisaks võivad olla kasulikud ka ennetavad kaitsemeetmed, et tagada vastavate õiguslike nõuete täitmine. Sellega seoses osutab nende liikmesriikide osakaal, kes ei ole komisjonile teatanud kontrollide leevendamisest (kaks kolmandikku uuringuga hõlmatud perioodil), et aruandluskohustusi ei pruugita järgida. See väärib samuti lisatähelepanu ja seda käsitletakse piirivalveametnike praktilise käsiraamatu eelseisval läbivaatamisel.

III. Süstemaatiliste kontrollide tõhusus