Ettepanek: NÕUKOGU OTSUS avalikustada soovitus anda Itaaliale varane hoiatus ülemäärase eelarvepuudujäägi vältimiseks (esitatud komisjoni kooskõlas asutamislepingu artikli 99 lõikega 4)

SELETUSKIRI

Nõukogu määrusega (EÜ) nr 1466/97 eelarveseisundi järelevalve ning majanduspoliitika järelevalve ja kooskõlastamise tõhustamise kohta [1] sätestatakse varajase hoiatamise süsteem, mille kohaselt hoiatab nõukogu liikmesriike varakult vajadusest võtta meetmeid eelarve korrigeerimiseks, et vältida ülemäärast valitsemissektori eelarvepuudujääki. Nimetatud määruse artikli 6 lõikes 2 sätestatakse varase hoiatamise süsteemi rakendamine ühisraha kasutusele võtnud liikmesriikides. Nõukogu jälgib regulaarselt stabiilsusprogrammide rakendamist, pidades eelkõige silmas programmis ettenähtud eelarveseisundi tegeliku või oodatava olulise kõrvalekalde kindlakstegemist valitsemissektori eelarve keskpika perioodi eesmärgist või sellele suunatud korrigeerimiskavast. Kui nõukogu teeb kindlaks olulise kõrvalekalde, esitab ta varajase hoiatusena liigse eelarvepuudujäägi vältimiseks kõnealusele liikmesriigile soovituse võtta vajalikud korrigeerimismeetmed. Komisjoni soovitusel põhinev varajane hoiatus esitatakse asutamislepingu artikli 99 lõikes 4 sätestatud korras.

[1] EÜT L 209, 2.8.1997.

Varase hoiatamise süsteemi kasutuselevõtu üle otsustades arvestab komisjon [2] järgmist: eelarvekõrvalekallete suurus, s.t millises ulatuses kaldub liikmesriigi eelarveseisund kõrvale stabiilsus- või lähenemisprogrammides sätestatud eesmärkidest; eelarvekõrvalekallete põhjus, s.t. kas tegeliku eelarve kõrvalekallet eesmärgist võib seletada üksnes tsükliliste teguritega; ning ülemäärase eelarvepuudujäägi oht, s.t. kas on olemas oht ületada kontrollväärtus, mis on 3% SKT-st.

[2] KOM(2002) 668 (lõplik), 27.11.2002.

Kavandatud puudujääk ja tegelik tulemus

2002. aastal ajakohastatud ja 20. novembril 2002 komisjonile esitatud Itaalia stabiilsusprogramm hõlmab ajavahemikku 2002-2006. Programmis prognoositi 2003. aasta üldiseks valitsemissektori puudujäägiks 1,5% SKT-st, eeldades, et reaalne SKT kasvab 2,3%, ning 2004. aasta üldiseks valitsemissektori puudujäägiks 0,6% SKT-st, eeldades, et reaalne SKT kasvab 2,9%. Programmi on seejärel mitmel korral muudetud (vt tabel allpool), arvestades 2002. aasta eelarve oodatust halvemat täitumist, ajakohastatud majanduskasvu prognoose ja eelarvega seotud eesmärkide läbivaatamist. 2003. aasta septembris koos eelarvega esitatud ametliku prognoosi kohaselt ennustati 2003. aasta eelarvepuudujäägiks 2,5% SKT-st, eeldusel, et reaalse SKT kasv on 0,5%. 2004. aasta puudujäägiks kavandati 2,2% SKT-st juhul, kui reaalne SKT on 1,9%. Neid 2003. ja 2004. aastaks prognoositud näitajaid kinnitati 2003. aasta 1. detsembril esitatud stabiilsusprogrammi ajakohastatud versioonis.

>TABELPOSITION>

Järjestikused negatiivsed majanduskasvu täpsustused ja järjest suurem prognoositav eelarvepuudujääk vastavad suundumustele, mis on välja toodud komisjoni talituste tehnilistes hinnangutes ajakohastatud stabiilsusprogrammide kohta [3] ja nimetatud programme käsitlevates nõukogu arvamustes. [4] Eelarvekavad põhinesid pidevalt liiga optimistlikel kasvuprognoosidel, eriti keskmise perioodi kasvuperspektiivi silmas pidades. Selle tulemusena jäi protsendina SKT-st väljendatav eelarve täitumine nii nominaalselt kui tsükliliselt kohandatuna alla kavandatud näitajatele isegi ilma eelarveaasta jooksul omal äranägemisel võetud kasvu hoogustavate lisameetmeteta. Järjestikused reaalse SKT korrigeerimised viisid alla ka potentsiaalse tootmismahu. [5] Ametliku hinnangu kohaselt tsükliliseks peetud eelarvekõrvalekalle osutus hoopis struktuuriliseks. Kuigi kasvuprognoosid võivad alati olla ekslikud ning enamik prognooside koostajatest ei osanud ette näha kõnealuse tsüklilise languse kestust, ei ole Itaalia ametlike kasvuprognooside jätkuv optimism siiski vastavuses aruka fiskaalstrateegiaga.

[3] Hinnangutega stabiilsusprogrammide 2002. ja 2003. aasta ajakohastatud versioonidele saab tutvuda veebisaidil http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/cswd_en.htm.

[4] ELT C 26, 4.2.2003; EÜT C 51, 26.2.2002; EÜT C 77, 9.3.2001.

[5] Põhineb potentsiaalse tootmismahu ja tootmismahu tühiku arvutamise meetodil, mille nõukogu võttis vastu 12. juulil 2002.

Kõrvalekalded eelarvega seotud eesmärkidest 2003. aastal

1. märtsil 2004 esitatud valitsemissektori eelarvepuudujäägi ja võlataseme aruande (ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohane teatis) kohaselt kasvas reaalne SKT 2003. aastal 0,3% ning puudujääk oli 2,4% SKT-st ehk esialgu kavandatust 0,9 protsendi võrra kõrgem ning seda hoolimata ühekordsetest meetmetest, mille mõju hinnatakse rohkem kui kahele protsendile SKT-st. Ühekordseid meetmeid võtmata oleks puudujääk olnud rohkem kui 4,5% SKT-st. [6]

[6] Ühekordsed meetmed on meetmed, mille tulemuseks on ajutine (ning seetõttu pöörduv) eelarvetasakaalu halvenemine või paranemine. Otsustav on nende märkimisväärne lühiajaline kindlakstehtav mõju valitsemissektori eelarvele, mis kaalub üles meetme võimaliku püsivama toime. Kuigi ei saa välistada, et maksuamnestia võib kaasa tuua püsivalt laiema maksubaasi ega ole seega rangelt võttes ühekordne meede, võib selle mõju maksuamnestiast saadava tulu laekumise aastal pidada kindlasti ajutiseks.

2003. aastal aset leidnud kõrvalekalde 2002. aasta ajakohastatud stabiilsusprogrammist põhjustas asjaolu, et esmaste kulutuste suhe SKT-sse oli 1,7% kavandatust kõrgem ning lünk kinnisvara müügist saadud oli 0,4% SKT-st. [7] Liiga optimistlik hinnang majanduskasvu maksutuludel põhinevale osale põhjustas täiendava mahajäämuse kavandatud näitajatest, kuid need kompenseeris täielikult maksuamnestia tulemusel saadud ettenägemata tulu. Kokkuvõttes oli esmase eelarvetasakaalu kõrvalekalle 2002. aasta ajakohastatud stabiilsusprogrammiga võrreldes 1,6% SKT-st, mis kinnitas 1990. aastate suurte ülejääkide järel saabunud esmase eelarvetasakaalu langustendentsi. Kuna intressimaksed olid ametlikult prognoositust madalamad umbes 0,7% SKT-st, oli eelarve kogupuudujääk, nagu eespool mainitud, kavandatust suurem 0,9% SKT-st.

[7] Euroopa rahvamajanduse arvepidamise süsteemi (ESA95) kohaselt vähendab kinnisvara müük kapitali kogumahutust põhivarasse.

Komisjoni 2004. aasta kevadise prognoosi kohaselt on 2003. aasta tsükliliselt kohandatud puudujääk potentsiaalse toodangumahu ja toodangumahu tühiku arvutamise ühiselt kokkulepitud meetodi alusel 1,9% SKT-st, mis on eelmise aastaga võrreldes 0,3% võrra parem. Selline tulemus saavutati tänu ühekordsetele meetmetele, mille mõju, nagu eespool täheldatud, oli hinnanguliselt natuke üle 2% SKT-st ehk suurem kui 2002. aastal, mil vastav näitaja oli umbes 1,5%.

Kõrvalekalded eelarvega seotud eesmärkidest 2004. aastal

Komisjoni 2004. aasta kevadises prognoosis ennustatakse reaalse SKT kasvuks 2004. aastal 1,2% ning üldiseks valitsemissektori eelarvepuudujäägiks lisameetmeteid rakendamata 3,2% SKT-st ehk rohkem kui asutamislepingus kehtestatud kontrollväärtus. Kuigi ühekordsete meetmete mõju 2003. aastaga võrreldes väheneb hinnanguliselt umbes ühele protsendile SKT-st, on nende osakaal endiselt märkimisväärne. Seega oleks hinnanguline puudujääk ühekordseid meetmeid võtmata umbes 4,25% SKT-st.

Komisjoni 2004. aasta kevadprognoosi kohaselt on kõrvalekalle 2004. aastal 1,0% võrreldes 2003. aasta ajakohastatud stabiilsusprogrammis kehtestatud täpsustatud eesmärgiga (2,2% SKT-st) ning 2,6% võrreldes 2002. aasta ajakohastatud stabiilsusprogrammis kavandatud puudujäägiga (0,6%). Komisjoni 2004. aasta kevadise prognoosi ennustatakse, et tsükliliselt kohandatud eelarvepuudujääk suureneb 2003. aastaga võrreldes 0,7% ehk 2,6%-ni SKT-st ning see on palju kõrgem, kui oleks vaja selleks, et tagada kindlusvaru kontrollväärtuse (3% SKT-st) ületamise vastu.

Erinevus prognoosis märgitud 3,2 protsendilise puudujäägi ja 2003. aasta ajakohastatud stabiilsusprogrammis täpsustatud ametlikuks eesmärgiks seatud 2,2% vahel tuleneb sellest, et esimese puhul on arvesse võetud järgmiseid asjaolusid: i) 2003. eelarveaasta oodatust halvemad tulemused (ühekordsete meetmete mõju arvestamata); ii) madalam majanduskasv 2004. aastal; iii) avaliku sektori töötajate suurem palgatõus tulenevalt hiljutistest lepingumuudatustest; iv) ettevaatlikum, kuid endiselt optimistlik hinnang avaliku sektori omandis oleva kinnisvara müügi suhtes; ning v) asjaolu, et vastupidiselt ametlikule prognoosile jääb riigi teedevõrku tehtavate investeeringute ja teedevõrgu haldamisega tegelev asutus (ANAS) ettevaatlikuma hinnangu kohaselt valitsemissektori omandisse. [8] Komisjoni 2004. aasta kevadprognoos võtab siiski arvesse ametlikku hinnangut mitmesugustele eelarvet mõjutavatele meetmetele (maksuamnestia laiendamine varasemate maksukohustuste varjamisele, tsoneerimisreeglite rikkumise andeksandmine ning maksuvõla tasumise kavad), mis ei pruugi aga kavakohaselt realiseeruda.

[8] ANAS kujundati ümber aktsiaseltsiks 2002. aastal. 2002. ja 2003. aastal leidsid Istat ja Eurostat, et aktsiaseltsi ei saa vaadelda avalikust sektorist väljaspool olevana, kuna see ei vasta esitatud tingimustele ning eelkõige nõudele, mille kohaselt müük peab katma vähemalt 50% tootmiskuludest (k.a olemasolevate varade amortisatsioon) nagu on ettenähtud Euroopa rahvamajanduse arvepidamise süsteemis (ESA95).

Valitsemissektori võla ja SKT suhtarvu aeglane vähenemine

Valitsemissektori võla ja SKT suhtarvu endiselt kõrge tase tekitab jätkuvalt suurt muret. 2002. aasta ajakohastatud stabiilsusprogrammis kavandati, et suhtarv langeb 2001. aasta lõpu ja 2004. aasta lõpu vahel 9,5 protsendipunkti võrra, jõudes 100,4 protsendini SKT-st. 2003. aasta ajakohastatud stabiilsusprogrammis korrigeeriti ametlikku võlaprognoosi selliselt, et sihtmääraks kinnitati 105% SKT-st. 2004. aasta märtsis teatati, et 2003. aasta lõpus oli võla suurus 106,2% SKT-st. [9] Selliste erakorraliste toiminguteta nagu Banca d'Italia võla ülekandmine aastal 2002 ja ettevõtetes ENEL, ENI ja Poste SpA riigile kuulunud aktsiate müük koos Cassa Depositi e Prestiti (endine riiklik hoiu- ja krediidipank) ümberkujundamisega aktsiaseltsiks 2003. aastal, ei oleks võla suhe 2001. aastal tõenäoliselt vähenenud. Komisjoni 2004 aasta kevadise prognoosi kohaselt on võla ja SKT suhe 2004. aastal 106%, mis tähendab, et võrreldes eelmise aastaga ei ole olukord tegelikult muutunud hoolimata erastamisest saadud tuludest, mille suurus oli ligikaudu 1% SKT-st (nagu oli märgitud 2003. aasta ajakohastatud stabiilsusprogrammis).

[9] Lisaks võla- ja SKT-andmete rutiinsele läbivaatamisele vaadati ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohase 1. märtsi 2004. aasta teatise raames läbi valitsemissektori võla 1999. aasta arvnäitajad, et integreerida ka andmed seni hõlmamata postipangakontode (jooksevkontod) kohta. Lisaks sellele vaadati arvnäitajad läbi ka konsolideerimiskirjete kohandamiseks.

Võla vähenemist aeglustasid järgmised asjaolud: i) korduvad kõrvalekalded eelarvetasakaalust, ii) SKT eeldatust madalam nominaalne kasv suurusjärgus 0,5% aastail 2002-2003, mis tulenes optimistlikest eeldustest tegeliku SKT kasvu kohta, mida tasakaalustas osaliselt SKT deflaatori kavandatust suurem kasv; ja iii) varude muutuste korrigeerimise osas olid sularahalaenud (fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche - rahakäibel põhinev puudujääginäitaja, mis hõlmab tehinguid finantsvaraga, kuid ei hõlma erastamistulusid) jätkuvalt suuremad kui puudujääk vastavalt Maastrichti määratlusele (arvutatakse tekkepõhiselt ega hõlma finantstehinguid).

Seos fabbisogno ja Maastrichti määratluse kohase puudujäägi vahel ei ole päris selge. Nende kahe koondnäitaja vaheline lahknevus tuleneb järgmistest asjaoludest: i) kassa- ja tekkepõhiste kontode vaheline põhjendamatult pidev erinevus, mis peaks kõnealuste koondnäitajate iseloomu tõttu aja jooksul tasakaalustuma, ii) finantstehingud ja iii) statistilised kohandused. Fabbisogno kumuleeruv ülejääk võrreldes Maastrichti määratluse kohase puudujäägiga on alates 1999. aastast vähendanud võla suhet ligikaudu 8 protsenti SKT-st.

Tulevikus ohustavad riigi rahanduse pikaajalist jätkusuutlikkust mitmed asjaolud. Esiteks on esmane ülejääk viimastel aastatel järjekindlalt vähenenud, olles 2003. aastal 2,9% SKT-st, mis vastab komisjoni talituste prognoositud 3,4% suurusele tsükliliselt korrigeeritud esmasele ülejäägile; eeldatakse, et 2004. aastal halvenevad mõlemad veelgi (2004. aasta kevade prognoos). Nagu rõhutati komisjoni talituste tehnilises hinnangus 2003. aasta ajakohastatud stabiilsusprogrammile ja kinnitati programmis endas, ei taga selline tase riigi rahanduse pikaajalist jätkusuutlikkust tulenevalt mõjust, mida eelarvele avaldab vananev rahvastik. [10] Teiseks on Maastrichti lähendamisprotsessiga seotud võla kaudse intressimäära langemisest saadav kasu lõpule jõudmas; võimalused saada tulu vanemate kõrgema määraga võlakirjade refinantseerimisest uute madalama määraga võlakirjade emiteerimise teel on peaaegu ammendatud. Tegelikult on olemas oht, et võla intressikoormus võib uuesti tõusma hakata, sest tõenäoliselt kerkivad turuintressimäärad võrreldes viimaste aastate ajalooliselt madala tasemega. Lisaks sellele mõjutab võla edaspidist vähenemist ka potentsiaalse tootmiskasvu madal määr, mis ilmselt ei muutu märkimisväärselt paremaks, kui Itaalia ei asu aktiivselt rakendama Lissaboni tegevuskava eesmärkide kohaseid struktuurireforme. Lisaks eelöeldule takistab võla vähenemist ka kassa- ja tekkepõhiste kontode vaheline erinevus.

[10] Hinnang Itaalia 2003. aastal ajakohastatud stabiilsusprogrammile (2003-2007), ECFIN/18/04-EN (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/country/commwd/it/com_it20032004.pdf).

Põhimõttelised järeldused

Komisjon leiab, et 2004. aasta kevade prognoos annab märku järgmisest: 1) 2004. aasta eelarve oluline kõrvalekaldumine suurusjärgus üks protsendipunkt võrreldes 2003. aasta ajakohastatud stabiilsusprogrammis kavandatud puudujäägiga (2,2% SKT-st), mis omakorda on suurem kui 2002. aasta ajakohastatud stabiilsusprogrammis sätestatud 0,6% SKT-st; 2) oluline kõrvalekalle teelt, mille eesmärgiks on saavutada keskmise ajavahemiku jooksul tasakaalus olev või ülejäägiga eelarveseisund, on põhjendatav SKT vähenemisega, mida on pidevalt alahinnatud, nagu rõhutati mitmes järjestikuses nõukogu seisukohas stabiilsusprogrammide ajakohastamise kohta; 3) erinevused tekivad hoolimata ühekordsete meetmete olulisest panusest, mis on suurusjärgus üks protsendipunkt SKT-st; 4) täiendavate korrigeerimismeetmete puudumisel ületaks eeldatav puudujääk 2004. aastal asutamislepinguga kehtestatud 3% suuruse kontrollväärtuse; 5) tsükliliselt kohandatud eelarvetasakaalu prognoos on selgelt kõrgem kui 1,5% SKTst, mida oleks vaja selleks, et tagada piisav kindlusvaru kontrollväärtuse (3% SKT-st) ületamise vastu; 6) ühekordsete meetmete kavandatud järkjärgulist kaotamist arvestades suureneb 2005. aastal tõenäoliselt kõrvalekalle teelt, mille eesmärgiks on saavutada keskmise pikkusega ajavahemiku jooksul tasakaalus olev või ülejäägiga eelarveseisund, ning komisjon prognoosib kehtivate õigusnormide põhjal, et puudujäägi suurus on 4% SKT-st ja et majandus toibub ning 7) hoolimata ulatuslikest erastamisplaanidest, mille maht on 1,1% SKT-st, on ohus ka võla vähendamise püüdlused.

Seepärast tuleb Itaalia puhul kasutada varajase hoiatamise süsteemi.

Eelöeldut silmas pidades peaksid Itaalia asutused võtma täiendavaid meetmeid tagamaks, et üldine valitsemissektori puudujääk ei ületa kontrollväärtust, mis on 3% SKT-st.

Aasta jooksul toimuv hästi läbimõeldud korrigeerimine, mis moodustaks usaldusväärse mitmeaastase programmi esimese järgu, võiks suurendada usaldust ja aidata sellega vältida olukorra negatiivset mõju nõudlusele lähitulevikus. See peaks keskenduma kulude ulatuslikule vähendamisele ja ümberkorraldamisele, tehes nii ruumi kavandatud maksukoormuse vähendamiseks ning riigivõla ja SKT suhte kiiremaks vähendamiseks. See omakorda tugevdaks majanduskasvu pikemas perspektiivis.

Seepärast oleks otstarbekas rakendada 2004. aastal täiendavaid püsiva iseloomuga meetmeid vähemalt 7 miljardi euro ulatuses (0.5% SKTst); komisjoni 2004. aasta kevadise prognoosi järgi peataksid need meetmed tsükliliselt korrigeeritava tasakaalu halvenemise aastal 2004. Sellega peaks loodama piisav kindlusvaru, et muuta eelarvepuudujääk väiksemaks kui 3% SKTst, võttes sealjuures arvesse ka ohtu, et ühekordsetest meetmetest saadav tulu ei ole nii suur, nagu kavandati komisjoni 2004. aasta kevadises prognoosis, milles kajastuvad suurel määral ametlikud prognoosid üleminekumeetmete mõju kohta.

Järgnevatel aastatel peaks Itaalia seadma eesmärgiks vähendada tsükliliselt korrigeeritud puudujääki igal aastal vähemalt 0,5% võrra SKT-st ning jätkata ühekordsete meetmete kaotamist, nagu oli ette nähtud 2003. aasta ajakohastatud stabiilsusprogrammis. Arvestades, et valitsuse eesmärk on maksukoormuse järk-järguline vähendamine, oleks ülimalt oluline saada kulud kontrolli alla, et hoida ära puudujäägi suurenemine tasakaalustamata maksukärbete tulemusel. Et keskmise pikkusega ajavahemiku jooksul majanduse stabiliseerimisest võimalikult suurt tulu saada, peaks valitsus pöörama tähelepanu ka kulude koosseisule ja kvaliteedile.

Käesoleva hinnangu põhjal on komisjon võtnud vastu lisatud soovituse, et nõukogu võtaks vastu soovituse anda Itaaliale varajane hoiatus, ja edastab selle nõukogule otsuse tegemiseks. Komisjon leiab, et avatuse ja läbipaistvuse huvides tuleks nõukogu varajane hoiatus avalikustada ning on vastu võtnud ettepaneku nõukogu sellesisulise otsuse kohta vastavalt asutamislepingu artikli 99 lõikele 4.

Ettepanek: NÕUKOGU OTSUS avalikustada soovitus anda Itaaliale varane hoiatus ülemäärase eelarvepuudujäägi vältimiseks

EUROOPA LIIDU NÕUKOGU,

võttes arvesse Euroopa Ühenduse asutamislepingut, eriti selle artikli 99 lõiget 4,

võttes arvesse komisjoni ettepanekut

ning arvestades järgmist:

(1) [....] võttis nõukogu vastu Itaalia valitsusele adresseeritud soovituse anda Itaaliale varajane hoiatus ülemäärase eelarvepuudujäägi vältimiseks.

(2) Nõukogu on arvamusel, et soovituse avalikustamine soodustab majandusalast järelevalvet ning liikmesriikide ja ühenduse majanduspõhimõtete kooskõlastamist, aidates ühtlasi parandada üksteisemõistmist majandussubjektide vahel ja hõlbustades soovitatud meetmete rakendamist.

ON TEINUD JÄRGMISE OTSUSE:

Ainus artikkel

Nõukogu [...] soovitus anda Itaaliale varajane hoiatus ülemäärase eelarvepuudujäägi vältimiseks avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas.

Brüssel, [...]

Nõukogu nimel

eesistuja

[...]