ET    ET ET 
ET    ET  EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON 
Brüssel 8.7.2008 
SEK(2008) 2209 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
 
Lisatud dokumendile: 
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAM ENDILE, NÕUKOGULE, MAJANDUS- 
JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE 
 
Väliskulude sisestamise strateegia 
  
ja 
 
Ettepanek: 
 
EUROOPA PARLAMENDI JA  NÕUKOGU DIREKTIIV, 
 
millega muudetakse direktiivi 1999/62/EÜ ra skete kaubaveokite ma ksustamise kohta 
teatavate infrastruktuur ide kasutamise eest 
 
Mõjuhinnang väliskulude sisestamise kohta  
{KOM(2008) 435 lõplik} {KOM(2008) 436 lõplik} 
{SEK(2008) 2208} 
ET 2   ET KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
Mõjuhinnang väliskulude sisestamise kohta 
Direktiivi 1999/62/EÜ (raskete kaubaveokite ma ksustamise kohta teatav ate infrastruktuuride 
kasutamise eest) muutmisel 2006. aasta mais sätestasid Euroopa Parlament ja nõukogu järgmist: „ Olles uurinud kõiki valikuid, sealhulgas keskkonna, müra, ummiku te ja tervisega 
seotud kulusid, esitab komisjon hiljemalt 10. juunil 2008 kõikide vä liskulude hindamise 
üldkohaldatava, läbipaistva ja mõ istetava mudeli, mille alusel hakatakse tulevikus arvutama 
infrastruktuuri kasutustasusid .” Muudetud direktiiviga lisatakse, et: „ Sellele mudelile 
lisatakse kõigi transpordiliik ide väliskulude arvessevõtm ise mõjuhinnang ning mudeli 
etapiviisiline rakendamine kõigi transpordiliikide puhul . Vajadusel lisatakse aruandele ja 
mudelile asjakohased ettepanekud Euroopa Parl amendile ja nõukogule käesoleva direktiivi 
edasiseks läbivaatamiseks .” 
Käesolevas mõjuhinnangus keskendutakse rask ete kaubaveokitega seot ud müra, õhusaaste, 
kliimamuutuste, ummikute ja liiklusõnnetuste vä liskulude sisestamisele selliste turupõhiste 
vahendite abil nagu tasud, maksud või kaub eldavad load. Mõjuhinnangus analüüsitakse 
väliskulude sisestamise võimalusi raskete ka ubaveokite teemaksude valdkonnas ja sellega 
kaasnevat direktiivi 1999/62/EÜ läbivaatamist ning väliskulude sisestamise võimalusi muude 
transpordiliikide puhul, nagu raudteed, lennundus, merendus ja siseveeteed. 
1. P
ROBLEEMI MÄÄRATLEMINE  
Transport tekitab häiringuid, mille eest peavad  maksma teised. Enamikul juhtudel on tegemist 
väliskuludega, mis tähendab seda, et neid ei kanna kulude tekitajad, vaid teised 
transpordikasutajad (ummikud, liiklusõnnetused) ja ühiskond (keskkonnakulud). 
Transpordist tulenevate keskkonna välismõjude tõ ttu kehtib transpordi suhtes juba terve hulk 
reguleerivaid meetmeid. Lisaks sellele kehtivad  transporditegevuse, ka asa arvatud sõidukite 
ostmine, omamine ja kasutamine, suhtes mitmed maksud ja tasud, mis võivad kompenseerida või mõnel juhul isegi ülemääraselt kompenseerida sellisest tegevusest tule nevaid sotsiaalseid 
kulusid. Praeguse olukorra arvessevõtmine võimaldaks vältida kahekordset maksustamist 
sama väliskulu puhul. Küsimus seisneb aga selles, millises ulatuses olemasolevad meetmed väliskulude sisestamist võimaldavad ehk te isisõnu, kas kehtivate tasude, maksude või 
subsiidiumidega antud hinnasignaalid annavad tõuke uue tehnoloogia ja uute transpordiliikide 
arenguks ning tarbijate hoiakute muutmiseks.  
Olgugi et väliskulude sisestamist teataval  määral juba rakendatakse, ei kanna 
transpordikasutajad neid kulusid tervikuna võ i maksavad neid viisil, mis ei ole seotud 
väliskuludega. Enamikul juhtudel on riikli kud meetmed killustunud ega lahenda neid 
turuprobleeme. Probleem on aga selles, et olemasolevate maksude struktuur ei anna 
hinnasignaali, mis oleks liikuvusalase kä itumise mõjutamiseks piisavalt tugev. 
Kui olukorda ei muudeta, tekitab transport jä tkuvalt häiringuid, mille kulusid ei kanna 
transpordikasutajad. See ei tähenda siiski se da, et midagi ei saa ära teha. Väliskuludega 
võitlemiseks on teisi vahendeid, mis on juba olemas (nt sõidukimaksud, EURO-normid) või mis on arutlusel ELi institutsioonides (nt he itkogustega kauplemise süsteem lennunduses, CO
2 
ET 3   ET heitkogused ja autodega seotud ee skirjad). Kui sisestamist ei toimu, annavad transpordihinnad 
jätkuvalt vale signaali kasutaja tele, kellel ei ole piisavalt stiimuleid puhtamate sõidukite 
kasutamiseks ja tipptunnil ummikute vältimiseks. 
2. E ESMÄRGID  
ELi üldine eesmärk on „tagada, et transpordi süsteemid vastavad ühiskonna majanduslikele, 
sotsiaalsetele ja keskkonnaalas tele vajadustele, minimeerides  neist majandusele, ühiskonnale 
ja keskkonnale johtuva soovimatu mõju”. 
Mõjuhinnangus käsitletakse siiski ainult komisjoni konkreetset eesmärki, milleks on pakkuda 
pärast seadusandja täpset ta otlust välja strateegia tran spordi tekitatud väliskulude 
sisestamiseks. Väliskulude sisestamise tulemuse l peaksid transpordihinn ad eeldatavalt andma 
transpordikasutajatele õige sign aali, et parandada infrastruktuuri  kasutamise tõhusust ja aidata 
kaasa selliste negatiivsete välismõjude vä hendamisele nagu ummikud, liiklusõnnetused ja 
keskkonnaheited. Kõnealune eesmärk ei tohi ks vähendada majanduse konkurentsivõimet ja 
sellega seoses tuleks vältida tr anspordi liigset koormamist.  
Tegevuseesmärgid on järgmised: – esitada etapiviisiline strateegia, et ed endada väliskulude sisestamist kõikide 
transpordiliikide puhul, pakkudes kasutajatele  stiimuleid transpordi infrastruktuuride 
tõhusamaks kasutamiseks;  
– esimese sammuna ja võttes arvesse, et et tepanek heitkogustega kauplemise süsteemi 
kehtestamiseks lennunduses on juba välja t öötatud, võimaldada liikmesriikidel säästvama 
liikuvuse eesmärgil rakendada järjekindlalt k iirteedel ja muudel teedel tõhusaid tee 
kasutamise makse ja julgustada neid seda  tegema. See tähendaks direktiivi 1999/62/EÜ 
läbivaatamist.  
3. P
OLIITIKAVALIKUD  
Analüüsitud on hulka poliitikavalikuid ja se da ka modelleerimisvahendite abil.  
Alusstsenaariumis  (uued meetmed puuduvad) ei võeta arvesse ühtegi uut väliskulude 
sisestamist käsitlevat ettepanekut, kuid arvestatakse edasiste meetmetega, mille eesmärk on 
vähendada keskkonda mõjutavaid häiringuid. Meetmed on eelkõige seotud kliimamuutusi 
põhjustavate väliskuludega; need ei ole osa sise stamise üldisest strat eegiast ega hõlma kõiki 
transpordiliike.  
Teises stsenaariumis  analüüsitakse väliskulude maksus tamise mõju autokaubavedude puhul. 
See poliitikavalik tähendaks direktiivi 1999/62/EÜ  läbivaatamist. Analüüsiti kolme varianti:  
– õhusaaste ja müra kulude maksustamine;  – õhusaaste, müra ja CO
2 maksustamine;  
– õhusaaste, müra, CO 2 ja ummikute maksustamine.  
Kolmanda stsenaariumiga  saaks tagada, et väliskulusid saab maksustada mitte üksnes 
autokaubavedude puhul vastavalt po liitikavalikule 2, vaid ka kõiki de teiste transpordiliikide 
ET 4   ET puhul, s.t raudteede, lennunduse, merenduse ja siseveeteede puhul, et tagada kõikide 
transpordiliikide võrdne kohtlemi ne. Analüüsiti kahte varianti: 
– õhusaaste ja müra maksustamine kõikide transpord iliikide puhul, CO 2 maksustamine 
merenduse, siseveeteede ja raudteede puhul;  
– õhusaaste, müra ja CO 2 maksustamine kõikide transpordiliikide puhul.  
4. M ÕJUANALÜÜS  
Ühegi poliitikavaliku puhul ei takista väliskulude sisestamine liikuvust Euroopas, kuigi 
maksustamine muudab transpordi kasutajate valikut ja mõjuta b transpordiliikide jaotust. 
Sellegipoolest tundub, et ummi kutega seotud maksustamisel on maanteetranspordi puhul 
positiivne mõju, kuna see aitab aega kokku hoid a ning vähendab sama ajal kütusekulu ja 
keskkonda mõjutavaid häiringuid.  
Lühiajalises perspektiivis on väliskulude sisestamise maja nduslik mõju negatiivne, kuna 
transpordikulude suurenemine ületab m uud mõjud. Transpordi kulude osakaal on 
tööstussektorites siiski erin ev ja see suurendaks tõenäo liselt tõhusust kaubavedude puhul. 
Üldiselt on põhjust arvata, et väliskulude (ummiku- ja keskkonnakulud) ja surmajuhtumite 
vähendamine parandab Euroopa üldist konkurentsivõimet, kuna  neid kulusid kannab praegu 
kogu Euroopa ühiskond. Lisaks se llele soodustab ummikutega seotud maksustamine aja 
kokkuhoidu, mis tähendab tootlikkuse suurenemist ettevõtluses.  
Maksustamiskava rakendamisega kaasneb keskkonnaga seotud väliskulude üldine 
vähenemine ligikaudu 1 miljard eurot aastas. CO 2 heitkoguste suur vähenemine ummikutega 
seotud maksustamine korral on peamiselt ti ngitud kütusekulu vähenemisest. Mõnede 
uuringute kohaselt suureneb sõidukite kütusek ulu suurte liiklusummikute korral 10–30 %.  
Sisestamise ülekanduv mõju on üsna väike eg a tekita ebavõrdsuse suurenemist. Selle 
põhjuseks võib olla tõsiasi, et madalama  sissetulekuga inimesed kasutavad rohkem 
ühiskondlikku transporti ja neid isiklike sõidua utode maksustamine ei mõjuta. Üks aspekt, 
mida mudelite puhul ei ole või malik arvesse võtta, on välis kulude vähendamise positiivne 
mõju tervisele. Õhusaaste vähendamine avalda b tervisele positiivset mõju, eelkõige tihedalt 
asustatud piirkondades ning Alpides ja muudes asustatud mägiorgudes. 
Eri poliitikavalikutega ette nähtud teem aksudest saadava tulu puhul moodustavad 
tegevuskulud EL 25 liikmesriikides 12–15 % tulust. Nende arvutuste puhul ei võeta arvesse kehtivaid kavasid. Mõnes riigis , nagu näiteks Saksamaa, Aust ria ja Tšehhi Vabariik, on 
kasutusel juba elektrooniline süsteem ja tege vuskulud jäävad 15 ja 20 % vahele kuludest. 
Seetõttu võivad eespool osutatud näitajad olla mõnes liikmesriigis madalamad.  
Välismõjude maksustamisest saadud tulude ka sutamisel tuleks võtta arvesse eeliseid, mida 
ühendus saab rahvusvahelisest liiklusest. Au tokaubavedude puhul moodustab rahvusvaheline 
liiklus 27 % kõikidest autokaubavedudest EL 27 l iikmesriikides. Seitsmes liikmesriigis on see 
siiski üle 50 % ning kõrgeim Eestis (84 %) ja Luksemburgis (77 %). Võttes arvesse 
rahvusvaheliste autokaubavedude kasvu, eelda takse selle osakaalu suurenemist EL 27 
liikluses kuni 33 %-ni ning Eestis 90 %-ni. Kuna  tulude kindlat jaotamist pole ette nähtud, 
püüavad liikmesriigid maksimaalselt suurendada  oma riiklikku heaolu, võtmata täielikult 
arvesse säästvast lii kuvusest saadavat kasu  ühenduse tasandil.  
ET 5   ET Läbipaistvuse ja aruandluse puudumine võib mõne l juhul kaasa tuua rahvusvahelise liikluse 
liigse maksustamise, mis võib omakorda mõjuta da negatiivselt liikuvust, liikumisvabadust ja 
siseturgu. Liigsel maksustamisel võib olla nega tiivne mõju ka kohalikul tasandil. Esimesed 
kogemused maksustatud kiirteedel Ungaris 1990. aastatel olid näiteks negatiivsed, kuna 
kehtestatud maksud ületasid kasutajate maksevõime.  
Käesoleva direktiivi kõige olulisemaid sätteid  infrastruktuurikulude aruandluse tagamiseks 
kasutatakse ühtse meetodina kulude arvuta miseks ja ühiste maksustamispõhimõtete 
kehtestamiseks. Liikmesriigid võivad otsust ada sisse nõuda üksnes mõned kulud, mis on 
arvutatud kõnealuse ühtse meetodi alusel. Sarnase lähenemise võib ette näha ka väliskuludega 
seotud maksude puhul. 
5. V ARIANTIDE VÕRDLUS  
Kvantitatiivne ja kvalitatiivne analüüs näita b, et parimaid tulemusi annab ummikumakse 
hõlmav variant. Esiteks on kulutatud aja vähe nemisel positiivne mõju majandusele, kuna 
kaubavedu kulgeb lihtsamalt. Te iseks vähendab ummikutega seotud maksustamine oluliselt 
väliskulusid. Liiklus voogude paindlikkus mõjutab kütusekulu, mis omakorda vähendab CO 2 
heitkoguseid. Nimetatud põhjustel on kõnealuse stsenaariumi puhul mõju heaolule suurem. 
Kõikide transpordiliikide maks ustamise korral säilitatakse liikuvus suures osas, samal ajal, 
kui keskkonnaheited ja surmaj uhtumite arv väheneb. Ummikuid ei  analüüsita ja seepärast ei 
ole antud juhul esitatud kõiki ummikutega se otud maksustamisest tu lenevaid positiivseid 
mõjusid. Vastuvõetavuse seisukohast on üldsuseg a konsulteerimine näidanud, et toetatakse 
kõikide transpordiliikide maksus tamist. Sisestamise strateegia rakendamisel tuleb siiski 
arvesse võtta mere- ja raudteetranspordi rah vusvahelist mõõdet. Lisaks sellele tugineb 
poliitikavaliku 3 puhul mõju tööhõivele  suuresti tulude kasutamisele.  
Eelistatud valikud. Strateegia väliskulude si sestamiseks kõikide transpordiliikide puhul  
Õigluse huvides tuleks sisestamisse kaasata kõi k transpordiliigid. Kuid võttes arvesse mere-, 
lennu- ja siseveetranspordi rahvusvahelist raamistikku, arendatakse strateegiat pikemas 
perspektiivis.  
Stsenaariumide võrdlemine näitab mingil määral, milline on eelistatud poliitikavalik. Variant 
3B hõlmab teisi transpordi liike ning selles käsitletaks õhusaaste, müra ja CO 2-ga seotud 
sisestamist teiste transpordiliik ide puhul. Sisestamise laiendamin e teistele transpordiliikidele 
parandab üldist säästvust.  
Sellest lähtudes töötatakse välja tööprogram m, võttes arvesse väliskulude (õhusaaste, müra, 
CO 2) maksustamise soovi teiste  transpordiliikide puhul.  
Raudteedirektiivi (direktiiv 2001/14/EÜ) mõjuhinnangus märgitakse, et väliskulude 
maksustamine nähti juba ette kehtivate ELi õigu saktidega. Kui Eurovignette'i direktiiv on läbi 
vaadatud nii, et see võimal dab väliskulude sisestamist, oleks ka raudteede puhul rohkem 
võimalusi väliskulude sisestamiseks.  
Lennutranspordi kaasamine heitkogustega ka uplemise süsteemi on oluline samm CO 2 heitega 
võitlemisel. NOx heitkoguste vähendamiseks teht av töö annaks sellega seoses võimaluse 
analüüsida hinnakujundusmehhanismi.  
ET 6   ET Meretranspordi puhul näitab CO 2 ja õhusaasteainete heitkoguste  kasv vajadust võtta selles 
valdkonnas meetmeid. Võttes arvesse merenduse rahvusvahelist raamistikku, võib selline 
lahendus nagu heitkogustega kauplemise sü steem olla üks analüüsi tulemusi.  
Tähelepanu pööratakse ka sise veeteedele, võttes arvesse asja olu, et paljudel neist on oma 
konkreetne reguleeriv keskkond, nt Mannheimi konventsioon.  
Eelistatud valikud. Direktiivi 1999/62 /EÜ läbivaatamine 2008. aasta juunis  
Nagu eespool mainitud, on suur os a väliskuludest põhjus tatud autokaubavedude  poolt. Selliste 
kulude sisestamiseks on vaja muuta di rektiivi 1999/62/EÜ ning see on kõikide 
transpordiliikide väliskulude sisestamise laiema strateegia oluline element.  
Autokaubavedude väliskuludega tegelemine ei  ole esimene samm selles ulatuslikus 
strateegias, kuna on juba te htud ettepanek kaasata lennundus  heitkogustega kauplemise 
süsteemi. Direktiiv 1999/62/EÜ on vaja läbi v aadata ka selleks, et kõrvaldada kitsaskohad, 
mis takistavad tegelemast raud teetranspordi välismõjudega.  
Meetmete võtmine maanteetranspordis sama l ajal, kui muude transpordiliikide puhul 
arendatakse teisi poliitilisi algatusi, ei mõjutaks negatiivselt välismõjudega seotud suundumust, kuna oleks kooskõlas põhimõttega, et suuremate väliskulude ga transpordiliigi 
puhul on ka sissenõutavad maks ud suhteliselt kõrgemad.  
Kõnealuse analüüsi raames tundub, et po liitikavalikud, mille puhul maksustatakse 
autokaubavedudest tingitud õhusaaste, müra ja ummikud, pakuvad liikuvuse ja säästvuse 
seisukohast parimat kombinatsiooni. Õhusaaste  ja müra kuludel põhinev diferentseeritud 
maksustamiskava võimaldab arvesse võtta kohalikke keskkonnaga seotud välismõjusid. 
Ummikumaksu lisamine sellisesse kavasse võimaldab aja kokkuhoidu, mis mõjutab positiivselt kogu majandust. Ummikumaksude sissenõudmine on veelgi tõhusam, kui see 
hõlmab nii reisijate- ku i ka kaubavedu, kuna mõlemad konkur eerivad sama infrastruktuuri 
pärast. Seda arvamust kinnitavad ka avali ku arutelu tulemused, milles pooldati maksude 
sissenõudmist nii kauba- kui ka sõ iduautodelt. Lisaks sellele aita b sõiduaja lühenemine kaasa 
CO
2 heitkoguste vähenemisele. Huvitav on s ee, et maksude sissenõudmine kauba- ja 
sõiduautodelt toob kaasa kes kkonnakulude vähenemise, mis on sarnane poliitik avalikutele, 
mis hõlmavad CO 2 erimaksu.  
Analüüsi puhul eeldati, et maksustamine kehtib kõikides liikmesriikides. Kohustusliku ja 
teisalt vabatahtliku / volituste andmisega seotud lähenemise plusse ja miinuseid on siiski käsitletud koos subsidiaarsuse  küsimustega. Mitmete arvamuste põhjal võiks esiteks kaaluda 
volituste andmisel põhinevat lähenemist. 
– Nõutavate maksustamissüsteemide kulude, tulude  ja jõustamisega seoses võib olla veel 
palju ebakindlust nende liikmesriikide teedevõrkudes, kus liiklust on vähe ja välismõjud on väikesed.  
– Siduv lähenemine, mis põhineb kohustuslikul ma ksul, kujutaks endast radikaalset muutust 
võrreldes praeguse direktiiviga ja seda ei saaks ette näha ilma üleminekuperioodita.  
– Liikmesriikidel on traditsioonil iselt olnud erinev lähenemine infrastruktuuri maksustamisse 
ja sellest tulenevalt on ka nende kogemused maksustamise tehnoloogia vallas erinevad. 
Koostalitlusvõime küsimusi ei ole veel lahendatud. 
ET 7   ET – Paindliku ja järkjärgulise kohaldamis e lähenemisviis võimaldaks katsetada uusi 
maksustamiskavasid ja -tehnoloogiat liikmesriikide s, kus geograafilised tingimused on selleks 
kõige sobivamad. 
– Süsteemi selle varases etapis vastu võtnud liikmesriikide kogemusi rakendamisest ja 
toimimisest saaks kasutada põhjalikuks hindamise ks hilisemas etapis. Seejärel võib läbi 
vaadata ühishinnangu plusside ja miinuste koht a, mis on seotud väliskulude maksustamise 
kohustuslikuks muutmisega kõikide liikmesriikide jaoks, ja nõutava ELi koordineerimise taseme.  
Selline volituste andmisel põhinev poliitikavalik  eeldaks sisestamise strateegia esimese 
sammuna direktiivi 1999/62/EÜ läbivaatamist.  Peamised muudatused oleksid järgmised: 
lubada teemaksude arvutamist väliskulude – st õhusaaste, müra ja ummikute – alusel ja 
diferentseerida makse vastava lt. Oma tõhususe ja eduvõima luse parandamiseks peaksid 
sellised maksustamiskavad vastama mitm ele tingimusele, näiteks elektrooniliste 
maksetehnoloogiate kasutamisele; mis võimaldak s laiendada süsteemi kasutamist kõikidel 
teedel. Subsidiaarsuse põhimõtte tõttu ei  hõlma direktiiv sõiduautosid. Ummikute 
vähendamiseks sissenõutavad maksud on siiski tõhusamad, kui sarnase kavaga hõlmatakse ka 
teised teekasutajad, kes jäävad kõnealuse direk tiivi reguleerimisalast välja. Sellist positiivset 
mõju tuleks tunnistada.