1. Ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlus: taustteave

13. juulil 2010 võttis nõukogu vastu ELi toimimise lepingu artikli 126 lõike 6 kohase otsuse, milles nenditi, et Küprosel esineb ülemäärane eelarvepuudujääk, ja esitas Küprosele ELi toimimise lepingu artikli 126 lõike 7 kohase soovituse, et kõrvaldada ülemäärane eelarvepuudujääk 2012. aastaks[1].

27. jaanuaril 2011 leidis komisjon (pärast Küprose võetud meetmete hindamist kooskõlas määruse (EÜ) nr 1467/97 artikli 9 lõikega 3) kättesaadava teabe põhjal, et Küpros on võtnud asjakohased meetmed, et kõrvaldada ülemäärane eelarvepuudujääk nõukogu kehtestatud tähtaja jooksul.

11. jaanuaril 2012 kinnitas komisjon, et Küpros on vastavalt nõukogu 13. juuli 2010. aasta soovitusele võtnud tõhusad meetmed valitsemissektori puudujäägi viimiseks allapoole kontrollväärtust 3 % SKPst, ja oli seisukohal, et seetõttu ei ole ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames vaja rohkem meetmeid võtta.

25. aprillil 2013 adresseeris nõukogu Küprosele otsuse, mille käsitletakse spetsiifilisi finantsstabiilsuse ja jätkusuutliku majanduskasvu taastamise meetmeid[2].

Samal ajal anti Küprosele Euroopa stabiilsusmehhanismist (ESM) finantsabi. 26. aprillil 2013 kirjutasid Küprose ametiasutused ja ESMi nimel komisjon alla konkreetseid majanduspoliitilisi tingimusi käsitlevale vastastikuse mõistmise memorandumile.

Nõukogu otsustas 16. mail 2013 kooskõlas nõukogu määruse (EÜ) nr 1467/97 artikli 3 lõikega 5, et on võetud tõhusad meetmed, kuid et pärast soovituse vastuvõtmist 2010. aastal on majanduses toimunud ootamatu sündmus, millel on riigi rahandusele oluline negatiivne mõju ning mis muudab ülemäärase eelarvepuudujäägi kõrvaldamise 2010. aasta juulis nõukogu kehtestatud tähtaja jooksul võimatuks. Seetõttu võttis nõukogu vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 126 lõikele 7 vastu muudetud soovituse („ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames antud muudetud soovitus”), millega pikendati ülemäärase eelarvepuudujäägi kõrvaldamiseks ettenähtud tähtaega 2016. aastani. Selles soovitati järgmist: „Selleks et viia valitsemissektori eelarve puudujääk allapoole kontrollväärtust 3 % SKPst, peaks Küpros viima 2013. aastal valitsemissektori eelarve puudujäägi 6,5 %ni SKPst, 2014. aastal 8,4 %ni SKPst, 2015. aastal 6,3 %ni SKPst ja 2016. aastal 2,9 %ni SKPst. Selleks peaks Küpros rangelt täitma 2013. aasta eelarveseadust ja kokkulepitud täiendavaid konsolideerimismeetmeid, mille maht peaks 2013. aastal olema vähemalt 351 miljonit eurot. Küpros peaks täielikult rakendama 2012. aasta detsembris 2014. aastaks võetud eelarvemeetmeid vähemalt 270 miljoni euro ulatuses. Küpros peaks jälgima võetud konsolideerimismeetmete mõju igakuiselt ja olema valmis võtma eelarve-eesmärkide järgimiseks täiendavaid meetmeid, kui makromajandusliku olukorra tõttu tulud alalaekuvad või sotsiaalkulutused on suuremad. Küpros peaks konsolideerima eelarvet kogu keskpika perioodi jooksul, liikudes keskpika perioodi eelarve-eesmärgi suunas, milleks on struktuurselt tasakaalustatud eelarve, ohjates selleks kulude kasvu, parandades maksustamisstruktuuri ja võttes eelarve- ja struktuurimeetmeid.”

2. Võetud meetmete hindamine

Nõukogu 16. mai 2013. aasta soovitus põhines komisjoni 2013. aasta kevadprognoosil. Praegune hinnang võetud meetmetele põhineb ajakohastatud eelarve- ja makromajanduslikel prognoosidel, mis tehti Küprose programmi juulikuisel läbivaatamisel. Selles on võetud arvesse majandus- ja eelarvearenguid pärast ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohase soovituse andmist.

Juulikuise programmi prognoosis jäävad makromajanduslikud väljavaated aastatel 2013–2016 võrreldes ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohase muudetud soovituse aluseks olnud prognoosidega üldjoontes samaks. 2013. aastal oodatakse reaalse SKP järsku langust (–8,7 %), nagu juba ennustatud komisjoni 2013. aasta kevadprognoosis. Prognoositud langus on tingitud pangandussektori kohesest ümberkorraldamisest ja selle mõjust laenumahu netokasvule, ettevõtjate ja majapidamiste pikaajalisemast võla vähendamisest, eesmärgiks seatud eelarve konsolideerimisest ning suurest majanduslikust ebakindlusest, mis pärsib nõudlust siseturul ja investeeringuid. Lisaks pidurdavad ajutine kapitalikontroll ja piirangute kehtestamine raha väljavõtmisele koos nendest tuleneva ebakindlustundega rahvusvahelisi kapitalivooge ja vähendavad nii Küprose siseturul tegutsevate ettevõtjate kui ka rahvusvahelisele turule suunatud ettevõtjate käivet. Kindlustamata hoiustajate kohustustest vabastamine kahes suuremas finantseerimisasutustes toob tõenäoliselt kaasa kapitali vähenemise, mis omakorda mõjutab erasektori tarbimist ja investeeringuid.

Üldjoontes on Küpros täitnud 2013. aasta eelarvet selle esimesel poolaastal tõhusalt. Ametiasutuste võetud eelarve konsolideerimismeetmed, mis on seotud otseste maksudega, nt seadusega ettenähtud äriühingu tulumaksu määra ja intressitulu maksumäära tõstmine, peaksid tasakaalustama palgakärbete negatiivset mõju nii erasektoris kui ka avalik-õiguslikus sektoris sellele maksukategooriale tervikuna. Kaudsetest maksudest saadud tuluga seotud prognoosid on jäänud üldjoontes samaks, sest käibemaksu küllaltki stabiilsele laekumisele vastandub muude kaudsete maksude kogumine, mida makromajanduslikud olud võivad tulevastes kvartalites rohkem mõjutada. Kulutuste poole pealt oodatakse, et kulumeetmete ettevaatlik rakendamine kompenseerib jätkuvalt suuremaid sotsiaalmakseid, mis on põhjustatud järjest raskematest tingimustest tööturul.

2013. aasta esimese kahe kvartali tulemuste taustal kinnitab ajakohastatud eelarvekontode prognoos, et 2013. aasta esimese poole eelarvesuundumused on kooskõlas ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohases soovituses kehtestatud kohandamisprogrammiga. Samal ajal prognoositakse, et 2013. aasta eelarve tasakaalu mõjutavad hüvitised, mida makstakse pensionifondidele, kes kandsid kahju seoses kindlustamata hoiustega Cyprus Popular Bank'is. Küprose ametiasutused võtsid endale kohustuse maksta need hüvitised valitsemissektori eelarvest, sest pensionifondid langevad sotisaalabi valdkonda.[3] Selline hüvitamine peaks tagama võrdväärse kohtlemise Bank of Cyprus'e vastavate fondidega pärast hoiuste konverteerimist kapitaliks. Hüvitiste tõttu kujuneb 2013. aasta puudujääk tõenäoliselt nõukogu soovitatust (valitsemissektori eelarve puudujääk 6,5 % SKP-st) oluliselt suuremaks.

Programmi esimese läbivaatamise käigus tehti kindlaks, et hüvitiste määr ei ületa 52,5 % Cyprus Popular Bank'is hoitavate hoiuste kogusaldost. See põhines Bank of Cyprus’is hoiuste kapitaliks konverteerimise 47,5 %-l määral. See tähendab, et hüvitiste kogukulu eelarvele moodustab umbes 1,8 % SKP-st, millest umbes pool on võimalik välja maksta kohandamisprogrammi teiseks läbivaatamise ajaks. Praegu kättesaadava teabe alusel võib oodata, et eelarvekohustused on võimalik kajastada täies ulatuses 2013. aasta eelarves. Sellisel juhul kujuneks esmaseks eelarvepuudujäägiks umbes 4¼% SKP-st ja valitsemissektori eelarve puudujäägiks 8½ % SKP-st, ületades seega nõukogu 16. mai soovituses seatud eesmärgi. Küprose ametiasutused on võtnud kohustuse võtta selle skeemi rakendussätted vastu enne abi teise osa väljamaksmist, olles eelnevalt esitanud need läbivaatamiseks programmipartneritele ja nendega konsulteeritud. Kuna pensionifondide hüvitiste puhul on tegemist ühekordse meetmega, siis ei mõjuta see eelarvetasakaalu tulevastel aastatel ja 2014. aasta valitsemissektori eelarve puudujäägi prognoosi kohaselt peaks see jääma eelarve puudujäägimenetluse raames seatud 8,4 % piiresse SKP-st. Lisaks näib praegu kättesaadava teabe põhjal, et ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames ülemäärase eelarvepuudujäägi kõrvaldamiseks seatud 2016. aasta eesmärk on võimalik saavutada.

Nõukogu 16. mai soovituses keskenduti valitsemissektori eelarve puudujäägi eesmärkidele ja alt-üles lähenemisviisile. See oli tingitud tol ajal Küprosel valitsevast erakordselt suurest makromajanduslikust ebakindlusest, kus struktuurse eelarveseisundi prognoosid olid väga ebakindlad ja võisid aja jooksul muutuda rohkem kui stabiilsemas makromajanduslikus keskkonnas. Kuna pensionifondide hüvitiste mõju tõttu eelarvele ei täida Küpros tõenäoliselt valitsemissektori eelarve puudujäägile 2013. aastakse seatud eesmärki, tuleb kulueesmärkide täitmist ja vabalt valitud meetmete rakendamist hoolikalt analüüsida.

Küprose puhul on eriti oluline põhjalikult hinnata alt-üles eelarvemeetmete rakendamist, sest nõukogu on oma 16. mai 2013. aasta soovituses konkreetselt kindlaks määranud ka vabalt valitud konsolideerimismeetmete mahu. Seepärast on vaja hinnata konsolideerimismeetmeid, mis mõjutavad 2013. ja 2014. aasta eelarvet, et teha kindlaks, kas Küprose võetud meetmed on olnud tõhusad.

Nõukogu soovituses on 2013. aastaks kokkulepitud konsolideerimismeetmeid ette nähtud kokku vähemalt 351 miljoni euro ulatuses (2,1 % SKP-st). Need hõlmavad eelkõige seadusega ettenähtud äriühingu tulumaksu määra tõstmist 12,5 %-le, intressitulu maksumäära tõstmist 30 %-le ja finantseerimisasutuste maksu tõstmist 0,15 %le. Osana juba varasematest meetmetest suurendati oluliselt kinnisvara maksu, kärbiti veelgi palkasid ja pensioneid, suunati paremini sotsiaalsed siirded, vaadati läbi pensionäridele ja eluaseme jaoks ettenähtud hüvitised ning võeti kasutusele meetmed tervishoiukulutuste kontrollimiseks. Lisaks hoidis valitsus sotsiaalsete siirete ühtlustamise teel kokku rohkem kui nõutud 113 miljonit eurot. See sotsiaalsete siiretega seotud täiendav sääst kajastus küll juba 2013. aasta eelarveseaduses, kuid mitte nõukogu 16. mai 2013. aasta soovituse aluseks olevates eelarveprognoosides. Sellest lähtuvalt on kokkulepitud meetmeid 2013. aastal rakendatud rohkem kui 351 miljoni euro ulatuses.

Ajakohastatud eelarve- ja makromajanduslike prognooside kohaselt saavutab Küpros kokkulepitud eelarvemeetmete rakendamise kaudu 2014. aastal nõukogu soovitatud 270 miljoni eurosest mahust suurema eelarvemõju. Konsolideerimismeetmete otsene mõju puudujäägi vähendamisele moodustab hinnanguliselt 2,2 % SKP-st. Kulude poole pealt on suurimad mõjutegurid seotud täiendavate palga- ja pensionikärbetega nii avalik-õiguslikus kui ka erasektoris (veel 3 %), sotsiaalsete siirete ja tervishoiukulutuste kasvu ohjamisele suunatud meetmetega, palkade ja pensionide astmelise ajutise maksu tõstmisega 3,5 %-le ning nii tööandjate kui ka -võtjate sissemaksete suurendamisega üldisesse sotsiaalkindlustusse. Kõige suurem pingutus on siiski seotud tulude poolega (1,6 % SKP-st): kaudsete maksude (käibemaks ja energia aktsiisimaks) tõstmine ning palkadelt ja pensionidelt tasutava maksu suurendamine. 2013. aastal tõstetud omandimaksu, intressitulu maksu ja käibemaksu aastane mõju avaldub alles 2014. aastal, aidates kaasa eelarvepositsiooni tulupoole parandamisele sellel aastal.

Teatavad tulupoole meetmed ei anna tõenäoliselt täit soovitud tulemust, eelkõige 2013. aastal. Näiteks intressitulult kinnipeetava maksu puhul on oodata teatavat alalaekumist, sest põhiseaduslikel kaalutlustel jõustati kõrgem maks 1. jaanuari 2013. aasta asemel alles alates 29. aprillist 2013. Samuti on vähendatud finantseerimisasutuste maksu (maksavad krediidiasutused) tõstmismäära. See on tingitud muudatusest õigusaktides, milles vähendati 2013. aasta maksubaasi, et finantseerimisasutused ei peaks nimetatud maksu tasuma hoiuste baasilt, mis oleks nende tegelikust hoiuste mahust oluliselt suurem. Mootorsõiduki maksureform, mis pidi andma täiendavaid tulusid, on osutunud oodatust keerulisemaks. Selle põhjuseks on Küprose mootorsõiduki turu järsk allakäik, kuid kokkuleppe kohaselt kaetakse see alalaekumine tasakaalustavate meetmetega.

Kokkuvõtlikult: kulueesmärgid on täidetud, tulupoole vabal valikul võetud meetmed on rakendatud ja praeguste hinnangute kohaselt ületab kokkulepitud konsolideerimismeetmete maht 2013. aastaks nõutud 351 miljonit eurot ja 2014. aastaks 270 miljonit eurot. Seega näitab 2013. ja 2014. aasta eelarvet mõjutavate meetmete alt-üles põhjalik hindamine, et Küpros on nõukogu 16. mai soovituse alusel võtnud tõhusaid meetmeid.

Küprose väga ebakindlast makromajanduslikust olukorrast tingitud erandlikud tingimused muudavad struktuurse eelarvepositsiooni paranemise prognoosimise keeruliseks. Ka komisjoni talituste analüüsidest[4] nähtub, et kõikumised majanduskasvu prognoosides on Küprose puhul suhtelised suured ning tööhõive, kapitali akumuleerumise ja kogutootlikkuse osakaal prognoositud potentsiaalses majanduskasvus on samuti aja jooksul oluliselt varieerunud. Muutused prognoositud potentsiaalses majanduskasvus ja väga suur ebakindlus makromajanduslikes tingimustes tingivad ka vastavat mõju prognoositud struktuurimeetmetele, isegi kui eelarve täitmine või üksikute konsolideerimismeetmete rakendamine jääb samaks.

Aprillikuises programmi prognoosis valitsemissektori eelarve puudujäägiks soovitatud eesmärgi puhul eeldati, et struktuurne eelarvepositsioon paraneb 2013. aastal hinnanguliselt 1,3 % SKP-st ja 2014. aastal 0,3 % SKP-st. Ajakohastatud juulikuise programmi prognoosi kohaselt mõjub tööturuga seotud tagasihoidlikum prognoos negatiivselt potentsiaalsele majanduskasvule, mille prognoosi on alandatud 2013. aastal 0,4 protsendipunkti ja 2014. aastal 0,6 protsendipunkti. See omakorda vähendab mõlemal aastal prognoositud SKP lõhet. Seega võttes arvesse, et reaalse SKP kasvu prognoos ei ole muutunud, ei peeta tsüklilise elemendi negatiivset mõju nii oluliseks, kui seda tehti aprillikuises programmi prognoosis. Seega on struktuurne paranemine 2013. ja 2014. aastal nõukogu 16. mai soovituses eeldatust pisut väiksem. Pärast läbivaadatud potentsiaalse majanduskasvu korrigeerimist paraneb eelarvepositsioon 2013. ja 2014. aastal vastavalt 1,3 % ja 0,4 %.

Samal ajal aga maksutulu elastsus näib aprilli programmi prognoosiga võrreldes olevat 2013. aastal pisut väiksem ja 2014. aastal pisut suurem. See toob 2013. aastal kaasa korrigeeritud eelarvepositsiooni paranemise vähenemise 0,4 % ja 2014. aastal suurenemise 0,3 %. Teatavate tulumeetmete laekumisprognoose on 2013. aastaks alandatud. Need hõlmavad meetmeid, mille rakendamine on viibinud ja mille aastane mõju kajastub alles 2014. aastal. Küprose ametiasutused on küll rakendanud kokkulepitud mahus vabal valikul võetud meetmeid, kuid vabal valikul valitud tulumeetmete mõju on peamiselt tulude laekumise ajastuse tõttu korrigeeritud väiksemaks, sest mitmed aprillikuise programmi prognoosiga ettenähtud tulud lükkusid juulikuises programmi prognoosis edasi 2014. aastasse.

Nende mõlema mõju korrigeerimise tulemusena paraneb eelarvepositsioon 2013. ja 2014. aastal vastavalt 0,9 % ja 0,7 %. 2013. ja 2014. aasta korrigeeritud eelarvepositsiooni paranemine on seega keskmiselt kooskõlas mahuga, mis tuleneb kaudselt ülejäänud soovitusest.

Kõrvalekalle nõukogu 16. mai soovituses valitsemissektori eelarve puudujäägile seatud eesmärgist seletub Cyprus Popular Bank'i pensionifondidele erakorralise ühekordse hüvitise maksmisega ja seepärast ei ole praeguses etapis vajadust lisameetmete järele.

Praegu täidab Küpros rangelt 2013. aasta eelarveseadust ja kokkulepitud täiendavaid konsolideerimismeetmeid, mille maht on praeguste hinnangute kohaselt pisut suurem kui 2013. aastaks nõutud 351 miljonit eurot ja 2014. aastal vähemalt 27 miljonit eurot. Olukorda tuleb hoolikalt jälgida ja eelarvekavast kõrvalekaldumise korral tuleb varakult võtta täiendavaid parandusmeetmeid. 2014. eelarve eesmärkide täitmiseks vajalikku eelarvepoliitikameetmete kogumahtu hinnatakse 2014. aasta eelarveseaduse konsultatsioonide käigus. Ajavahemikul 2015–2016 peaks Küprose 2015. aasta valitsemissektori esmane tasakaal olema maksimaalselt 344 miljoni eurot (2,1 % SKP-st) ja 2016. aasta valitsemissektori esmase tasakaalu ülejääk vähemalt 204 miljonit eurot (1,2 % SKP-st), mis ajakohastatud programmi prognoosi kohaselt eeldab tulevastel aastatel täiendavate meetmete kehtestamist.

Lisaks aitab otsuses 2013/236/EL kindlaksmääratud eelarve- ja struktuurimeetmete rakendamine saavutada riigi rahanduse jätkusuutlikkuse pikas perspektiivis. Eelarve- ja struktuurimeetmed on mitmetahulised ja hõlmavad muu hulgas keskpika perioodi jaoks eelarveraamistiku kehtestamist, reformide korraldamist pensioni-, tervishoiu- ja hoolekandesüsteemis ning tulude halduses, samuti riigi rahanduse juhtimise ja avalik-õigusliku sektori toimimise parandamist.

3. Kokkuvõte

Praegu kättesaadava teabe põhjal näib, et Küpros on nõukogu 16. mai 2013. aasta soovituse kohaselt võtnud tõhusad meetmed ülemäärase eelarvepuudujäägi kõrvaldamiseks 2016. aastaks.

Praeguse prognoosi kohaselt näib, et Cyprus Popular Bank’i pensionifondide hüvitamise tõttu jääb 2103. aastaks seatud valitsemissektori eelarve puudujäägi eesmärk täitmata. Eelarvesuundumused ja 2013. aasta eelarve täitmine on aga kooskõlas ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse kohases soovituses kehtestatud kohandamisprogrammiga. Arvestades pensionifondide hüvitamise erakordset laadi, näib praegu kättesaadava teabe põhjal, et ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames ülemäärase eelarvepuudujäägi kõrvaldamiseks seatud 2016. aasta eesmärk on võimalik saavutada.

Pealegi näitab alt-üles põhjalik hindamine, et Küpros on vastu võtnud olulised konsolideerimismeetmed, mis otseselt vähendavad 2013. aastal puudujääki umbes 4,5 % ulatuses SKP-st ja 2014. aastal umbes 2,2 % ulatuses SKP-st. Kooskõlas nõukogu soovitusega jätkab Küpros 2013. aasta eelarveseaduse ranget täitmist, on täitnud kulueesmärgid ja rakendanud kokkulepitud vabal valikul võetud konsolideerimismeetmeid, mille maht on hinnanguliselt 2013. aastal suurem kui nõutud 351 miljonit eurot ja 2014. aastal nõutud 270 miljonit eurot.

1 ELT L 186, 20.7.2010, lk 30. Kõik Küprose ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust käsitlevad dokumendid on esitatud järgmisel veebilehel: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/cyprus_en.htm.

2 Otsus 2013/236/EL, ELT L 141, 28.5.2013.

[3] Küprose konkreetseid majanduspoliitilisi tingimusi käsitlevas vastastikuse mõistmise memorandumis (mille ESMi juhatajate nõukogu kiitis heaks 24. aprillil 2013) on sõnaselgelt kirjas, et 2013. aasta eelarveeesmärki võidakse kohandada, et võtta selles arvesse pensionifondidele makstavaid hüvitisi, eesmärgiga tagada võrdväärne kohtlemine Bank of Cyprus'e vastavate fondidega pärast hoiuste konverteerimist kapitaliks. Lisaks lepiti kokku, et Küprose ametiasutused leiavad selliste hüvitiste rahastamiseks vajalikud summad kohandamisprogrammist, arvestades et pensionifondid langevad sotsiaalabi valdkonda. Selleks nähti Küprose rahastamisvajaduste hindamise käigus esitatud suunavas rahastamises 2013. aasta kolmandaks kvartaliks sihtotstarbeliselt ette ligi 2,5 % SKP-st (Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamislepingu artikli 13 lõike 1 kohane märkus ESM-ile). Nõukogu soovituse vastuvõtmise ajal ei olnud aga võimalik hüvitistest tulenevat mõju eelarvele täpselt kindlaks määrata, sest see sõltub Bank of Cypros’i hoiuste jaoks kindlaksmääratavast konverteerimismäärast. Seepärast seati 2013. aasta esmase ja valitsemissektori eelarve puudujäägi eesmärgid ilma, et hüvitistega seotud mõju eelarvele oleks sõnaselgelt arvestatud.

[4] Komisjoni talituste töödokument. Lisatud dokumendile: Soovitus: nõukogu soovitus valitsemissektori eelarve ülemäärase puudujäägi kõrvaldamiseks Küprosel – SWD(2013) 176(final), 7.5.2013.