1. SISSEJUHATUS

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. jaanuari 2013. aasta määruse (EL) nr 98/2013 (lõhkeainete lähteainete turustamise ja kasutamise kohta)[1] artikli 18 lõikes 2 on sätestatud: „Hiljemalt 2. märtsiks 2015 esitab komisjon Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande, milles analüüsitakse võimalusi viia ammooniumnitraati käsitlevad asjakohased sätted määrusest (EÜ) nr 1907/2006 üle käesolevasse määrusesse.”

Ammooniumnitraat (CAS RN 6484-52-2) on keemiline aine, mida Euroopa Liidus kasutatakse laialdaselt väetisena. See võib toimida oksüdeerijana ja segamisel teatavate teiste kemikaalidega plahvatab. Sellepärast on suure lämmastikusisaldusega ammooniumnitraatväetiste suhtes kehtestatud tehnilised nõuded[2]. Eelnimetatud omaduste tõttu on ammooniumnitraatväetisi kasutatud lõhkeainete ebaseaduslikuks valmistamiseks. Sellise väärkasutamise ärahoidmiseks on tavakodanike juurdepääs ammooniumnitraadile ja seda sisaldavatele segudele piiratud ja seda kontrollitakse.

Praegu sisaldavad ammooniumnitraati käsitlevaid sätteid nii määrus (EÜ) nr 1907/2006, mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist (REACH) (edasipidi „kemikaalimäärus”),[3] kui ka määrus (EL) nr 98/2013 lõhkeainete lähteainete turustamise ja kasutamise kohta (edaspidi „lõhkeainete lähteainete määrus”). Kemikaalimääruse kohaselt on ammooniumnitraadi tarnimine ainena (või segus, mis sisaldab lämmastikku rohkem kui 16% ammooniumnitraadi massist) lubatud ainult kasutajatele ja levitajatele, kellel on nõukogu direktiivi 93/15/EMÜ kohaselt saadud litsents, ning põllumajandustootjatele ja kutsealasel eesmärgil kasutajatele. Lõhkeainete lähteainete määruse kohaselt rakendatakse ammooniumnitraadi tarnimise suhtes kahtlustäratavatest tehingutest teatamise mehhanismi ja liikmesriikidel on kaitseklausli kohaselt võimalus kehtestada täiendavaid piiranguid, kui selleks on põhjendatud alus.

Lõhkeainete lähteainete määruse eesmärk on suurendada avalikku julgeolekut, muutes lõhkeainete ebaseadusliku valmistamise raskemaks, samal ajal kui kemikaalimääruses on põhirõhk sellel, et keemilisi aineid kasutatakse ohutult, lähtudes nende olemuslikest omadustest, ning sellel, et ka kemikaalide vaba liikumise puhul siseturul oleksid inimeste tervis ja keskkond kemikaalidega seotud ohtude eest hästi kaitstud.

Seetõttu leiab komisjon, et ammooniumnitraati käsitlevad sätted kuuluvad lõhkeainete lähteainete määrusesse. Käesolevas aruandes esitatakse komisjoni analüüsi tulemused selle kohta, kas kõnealuste sätete ülekandmine kemikaalimäärusest lõhkeainete lähteainete määrusesse on teostatav.

2. TAUSTATEAVE

2.1. Ammooniumnitraadi kasutamise reguleerimine kemikaalimääruses

Kemikaalimääruse XVII lisa kandes 58 on keelatud tarnida ammooniumnitraati, mille kontsentratsioon ületab kindlaksmääratud künnise, üldsuse hulka kuuluvatele isikutele. See piirang kanti kemikaalimäärusesse üle direktiivist 76/769/EMÜ,[4] mis tunnistati kemikaalimäärusega kehtetuks alates 1. juunist 2009.

XVII lisa kanne 58 on sõnastatud järgmiselt:

„58. Ammooniumnitraat (AN)

CASi nr 6484-52-2

EÜ nr 229-347-8

1. Pärast 27. juunit 2010 ei tohi esimest korda turule viia ainena või segudes, mis sisaldavad lämmastikku rohkem kui 28 % ammooniumnitraadi massist, ning mida kasutatakse tahke liht- või kompleksväetisena, välja arvatud juhul, kui väetis vastab Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 2003/2003(*) III lisas suure lämmastikusisaldusega ammooniumnitraatväetiste suhtes kehtestatud tehnilistele tingimustele.

2. Pärast 27. juuni 2010 ei tohi turule viia ainena või segudes, mis sisaldavad lämmastikku rohkem kui 16 % ammooniumnitraadi massist, välja arvatud järgmistele kasutajatele:

a) allkasutajad ja levitajad, sealhulgas füüsilised või juriidilised isikud, kellel on litsents või luba vastavalt nõukogu direktiivile 93/15/EMÜ (**);

b) põllumajandustootjad täis- või osaajaga põllumajanduslikus tegevuses kasutamiseks, sõltumata kasutatava maa suurusest.

Käesolevas alapunktis kasutatakse järgmisi mõisteid:

i) „põllumajandustootja” on füüsiline või juriidiline isik või selliste isikute rühm, olenemata sellest, missugune õiguslik seisund sellele rühmale ja rühma liikmetele on siseriikliku õigusega antud, kelle põllumajandusettevõte asub ühenduse territooriumil, nagu on osutatud asutamislepingu artiklis 299, ning kes tegeleb põllumajandusliku tegevusega;

ii) „põllumajanduslik tegevus” on põllumajandustoodete tootmine ja kasvatamine, sealhulgas saagikoristus, lüpsikarja pidamine, põllumajandusloomade aretamine ja pidamine ning maa hoidmine heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes, nagu on kehtestatud nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 (***) artikliga 5;

c) füüsilised või juriidilised isikud, kes on hõivatud sellistes professionaalsetes tegevustes nagu aiandus, taimekasvatus kasvuhoonetes, parkide, aedade või spordiväljakute hooldamine, metsandus või sarnased tegevused.

3. Liikmesriigid võivad siiski punktis 2 sätestatud piirangute puhul sotsiaal-majanduslikel põhjustel kohaldada oma territooriumil turule viidud ainete ja segude suhtes lämmastiku piirväärtust kuni 20 % ammooniumnitraadi massist kuni 1. juulini 2014. Nad teatavad sellest komisjonile ja teistele liikmesriikidele.

______________

(*) ELT L 304, 21.11.2003, lk 1.

(**) EÜT L 121, 15.5.1993, lk 20.

(***) ELT L 270, 21.10.2003, lk 1.”

Kemikaalimääruse XVII lisas ei ole sätestatud asjaomase loa andmise või registreerimise korda. Kemikaalimääruse kohaselt on ammooniumnitraadi tarnimine ainena või segudes, mis sisaldavad lämmastikku rohkem kui 16% ammooniumnitraadi massist, üldsuse hulka kuuluvatele isikutele keelatud.

2.2. Ammooniumnitraadi kasutamise reguleerimine lõhkeainete lähteainete määruses

Komisjoni 2010. aasta määruse ettepanekus lõhkeainete lähteainete turustamise ja kasutamise kohta[5] soovitati järgmist: „Lihtsustamise eesmärgil tuleks ammooniumnitraadiga seotud kehtivad sätted lisada käesolevasse määrusesse ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 1907/2006 (mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist (REACH)) XVII lisa kande nr 58 punktid 2 ja 3 kustutada.”

Soovituse eemärk oli viia ammooniumnitraati käsitlevad piirangud kemikaalimäärusest üle lõhkeainete lähteainete määrusesse. Selleks lisati ammooniumnitraat (CAS RN 6484-52-2) ettepaneku I lisasse lämmastiku piirväärtusega kuni 16% ammooniumnitraadi massist. Ettepanekus oli põllumajandustootjatele kehtestatud sõnaselge erand ammooniumnitraati ja seda sisaldavaid segusid käsitlevatest piirangutest. Kui ammooniumnitraati käsitlevad sätted kavandatud määrusesse lisada, rakenduks aine suhtes automaatselt ka kahtlustäratavatest tehingutest teatamise mehhanism, millel kemikaalimääruses analoog puudub. Ammooniumnitraati käsitlevate sätete üleviimine lõhkeainete lähteainete määrusesse oleks aga tähendanud, et kui liikmesriigid kehtestavad loa andmise või registreerimise korra, siis võib seda kemikaali üldsusele tarnida. Selle tulemusel oleks regulatsioon pärast sätete üleviimist olnud leebem kui kemikaalimääruses sätestatud täielik keeld tarnida ammooniumnitraati üldsusele.

Nõukogu tehnilise ühtlustamise töörühm (ohtlikud ained) ei kiitnud ammooniumnitraati käsitlevate sätete üleviimist heaks. Mõned liikmesriigid toetasid komisjoni seisukohta, kuid teised leidsid, et sätete üleviimine nõrgendaks julgeolekut, kuna ammooniumnitraadi suhtes praegu kehtivaid piiranguid vähendataks.

Siis tehti ettepanek viia sätted üle samal tasemel kemikaalimääruses sätestatud piirangutega. See alternatiiv toonuks kavandatud määruses kaasa kolmanda korra kehtestamise üksnes ammooniumnitraadi jaoks, millega aine vabastataks lubade andmist ja registreerimist käsitlevatest normidest. Samuti oleks tulnud määrusesse lisada eraldi artikkel, mis käsitleb ammooniumnitraati (mis sisaldaks XVII lisa kande 58 lõikeid 2 ja 3), ning lisada ammooniumnitraat II lisasse, et tagada kahtlustäratavatest tehingutest teatamine.

Nõukogu töörühmal toimus 2011. aasta jaanuarist oktoobrini kümme koosolekut, kus arutati komisjoni ettepanekut, ja töörühm jõudis järeldusele, et kemikaalimääruse sätteid ei tuleks muuta, kuid nendele lisaks tuleks kavandatavas määruses kehtestada nõue teatada kahtlustäratavatest tehingutest. Töörühm märkis siiski, et mitu liikmesriiki toetas sätete üleviimist, ja tegi seepärast ettepaneku, et komisjon vaataks selle teema mõne aja pärast uuesti läbi ja koostaks vajadusel õigusakti ettepaneku.

Valmistudes esimeseks mitteametlikuks kolmepoolseks kohtumiseks komisjoni, Euroopa Parlamendi ja nõukogu vahel, tegi nõukogu komisjoni ettepaneku suhtes järgmised muudatusettepanekud:

- selle põhjenduse muutmine, milles käsitletakse ammooniumnitraati käsitlevate sätete üleviimist;

- ammooniumnitraadi lisamine II lisasse;

- sellise sätte lisamine, millega nähakse ette, et komisjon vaatab sätete üleviimise teostatavuse lähiajal uuesti läbi.

Euroopa Parlamendi esimese lugemise seisukoht, mis esitati täiskogule 11. septembril 2011,[6] oli kooskõlas nõukogu omaga. Seejärel nõustus komisjon nõukogu tekstiga ammooniumnitraati käsitlevas osas.

Lõhkeainete lähteainete määrus võeti vastu 15. jaanuaril 2013 järgmise põhjendusega:

„24. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1907/2006 (mis käsitleb kemikaalide registreerimist, hindamist, autoriseerimist ja piiramist (REACH)) (1) XVII lisa kohaselt on üldsuse hulka kuuluvatele isikutele keelatud tarnida ammooniumnitraati, mida on kerge väärkasutada lõhkeainete lähteainena. Kuid ammooniumnitraadi tarnimine on lubatud teatavatele professionaalsetele kasutajatele, eelkõige põllumajandustootjatele. Nimetatud tarnimise suhtes tuleks seega rakendada käesoleva määrusega kehtestatud kahtlustäratavatest tehingutest teatamise mehhanismi, kuna määruses (EÜ) nr 1907/2006 puudub sellega võrreldav nõue.”

Ammooniumnitraat (CAS RN 6484-52–2) [lämmastiku kontsentratsioon 16 massiprotsenti ammooniumnitraadist või suurem] lisati II lisasse, kus on loetletud „ained (puhasainena või seda sisaldava segu või ainena), mille puhul tuleb teatada kahtlustäratavatest tehingutest”. Lisaks sellele on määruse artikli 18 lõikes 2 sätestatud nõue, et hiljemalt 2. märtsiks 2015 koostab komisjon analüüsi võimalustest viia ammooniumnitraati käsitlevad asjakohased sätted määrusest (EÜ) nr 1907/2006 üle määrusesse (EL) nr 98/2013.

3. KONSULTEERIMINE LIIKMESRIIKIDEGA

Alaline lähteainete komitee, kus on esindatud kõik ELi liikmesriigid, on algusest peale võtnud juhtrolli ettepaneku koostamisel ja ammooniumnitraadiga seotud riskijuhtimismeetmete hindamisel. See eksperdirühm loodi, tuginedes soovitustele 2008. aasta lõhkeainete turvalisuse tõhustamise ELi tegevuskavas, milles kutsuti üles piirama ammooniumnitraatväetiste müüki üldsusele. 2008. aastal tegi alaline lähteainete komitee eeltööd ammooniumnitraadi lisamiseks direktiivi 76/769/EMÜ (2009. aastal kemikaalimäärusega kehtetuks tunnistatud), kuna tol ajal puudus määrus, millega oleks kehtestatud piirangud just nendele ainetele, mis on ohuks avalikule julgeolekule. Hiljem tegi alaline lähteainete komitee ka eeltööd lõhkeainete lähteainete määruse vastuvõtmiseks.

Komisjon saatis 27. mail 2014 alalise lähteainete komitee liikmetele küsimustiku ja palus selle edastada lõhkeainete lähteainete määruse rakendamise eest vastutavatele ametiasutustele. 23. küsimus oli artikli 18 kohta: „Kas teie liikmesriik toetaks ammooniumnitraati käsitlevate sätete üleviimist määrusest (EÜ) nr 1907/2006 kõnealusesse määrusesse?”

30-st võimalikust vastajast[7] vastas küsimustikule, sealhulgas 23. küsimusele, 19 ametiasutust. Vastustest selgus, et liikmesriikide seisukohad lahknesid endiselt suurel määral. Vastajad märkisid aga, et nad on huvitatud arutelu jätkamisest sel teemal ja sooviksid näha õigusakti ettepanekut enne lõplikku seisukohavõttu.

Küsimustiku vastuseid arutati alalise lähteainete komitee koosolekul 8. oktoobril 2014, kuid ammooniumnitraadi küsimuses üksmeelt ei saavutatud.

Komisjon tõstatas sätete üleviimise küsimuse ka REACH- ja CLP-määruse[8] pädevate asutuste (CARACAL) 16. kohtumisel 10. novembril 2014.

Nii mõlema kohtumise jooksul kui ka pärast neid kutsuti liikmesriike üles väljendama oma kindlaid seisukohti. Arvamused lahknesid endiselt ja mõned liikmesriigid olid kõhkleval seisukohal.

Olles liikmesriikidega konsulteerinud, toob komisjon välja peamised argumendid ammooniumnitraati käsitlevate sätete kemikaalimäärusest lõhkeainete lähteainete määrusesse üleviimise poolt ja vastu:

- liikmesriigid, kes on üleviimise poolt, väidavad, et ammooniumnitraadi suhtes kehtivad piirangud on otseselt seotud avaliku julgeolekuga, kuid kõigest kaudselt inimeste tervise kaitsega. Need sätted lisati vaikimisi kemikaalimäärusesse, kuna tol ajal ei olnud ühtegi muud sobivat vahendit selle küsimuse reguleerimiseks. Nüüd on olemas spetsiaalselt selle jaoks kehtestatud õigusakt, nii et sätete üleviimine ühtlustaks ja lihtsustaks ELi õigust kooskõlas komisjoni parema õigusloome põhimõttega. Samuti on väidetud, et ammooniumnitraati käsitlevate sätete jätmine kemikaalimäärusesse tekitab ettevõtjate jaoks segadust, arvestades et kaasnevad riskid on erinevat laadi.

- Liikmesriigid, kes on sätete üleviimise vastu, väidavad, et see nõrgendaks julgeolekut ammooniumnitraadi puhul, kuna pärast sätete üleviimist võib riikide pädevatel asutustel tekkida võimalus teha see aine üldsusele kättesaadavaks loa andmise või registreerimise korra kaudu, mille kehtestamise õigus neil määruse (EL) nr 98/2013 kohaselt on.

Konsulteerimise käigus ei käsitletud võimalust kehtestada lõhkeainete lähteainete määruses ammooniumnitraadi jaoks kolmas kord. Samuti ei arutatud seda, kas sätete üleviimine on õiguslikult teostatav või kas selle tulemusel võib tekkida ülemääraseid kulusid.

4. KOKKUVÕTE JA JÄRELDUSED

Lõhkeainete turvalisuse tõhustamise ELi tegevuskavas kutsuti 2008. aastal üles piirama ammooniumnitraatväetiste müüki üldsusele. Seega on jõutud üksmeelele selles, et ammooniumnitraadi turustamine ja kasutamine kujutab endast tõsist julgeolekuohtu.

Komisjon on seisukohal, et kuna ammooniumnitraadist tulenevad riskid on seotud avaliku julgeolekuga, peaksid ammooniumnitraadi kasutamise piirangud olema sätestatud lõhkeainete lähteainete määruses, ja toetaks seetõttu asjakohaste sätete üleviimist kemikaalimäärusest, nagu oli algselt välja pakutud komisjoni 2010. aasta ettepanekus. Kemikaalimääruse põhieesmärk on elanikkonna ohutuse, tervise ja töötajate kaitse tagamine ning selles määruses ei viidata avalikule julgeolekule. Kui ammooniumnitraat üle kanda lõhkeainete lähteainete määrusesse, jääksid ammooniumnitraadiga seotud ohutusküsimused endiselt määruse (EÜ) nr 2003/2003 (väetiste kohta) reguleerimisalasse.

Kuid võttes arvesse, et ühes kaasseadusandjatest, st nõukogus, puudub selles küsimuses endiselt üksmeel, nii selles osas, kas sätete üleviimist üldse soovitakse, kui ka selles osas, millisel kujul see võiks toimuda (st kas ammooniumnitraat viidaks lihtsalt üle I lisasse või tuleks kehtestada eraldi normistik), ei leiaks õigusakti ettepanek sätete üleviimise kohta nõukogus tõenäoliselt piisavat toetust.

Lisaks märgib komisjon, et liikmesriikide pädevatel asutustel on olnud väga vähe aega lõhkeainete lähteainete määruse rakendamisel kogemusi saada, kuna see jõustus alles 2. septembril 2014. Seepärast oleks põhjendatud, kui liikmesriigid sooviksid sätete üleviimisega seotud kulusid ja tulusid mõne aja pärast analüüsida.

Eeltoodust tulenevalt ei kavatse komisjon praegu esitada õigusakti ettepanekut ammooniumnitraati käsitlevate asjaomaste sätete üleviimiseks määrusest (EÜ) nr 1907/2006 määrusesse (EL) nr 98/2013. Selle asemel vaatab komisjon sätete üleviimise võimaluse ja täpsema laadi uuesti läbi viimati nimetatud määruse artikli 18 lõike 1 kohaselt 2017. aastaks kavandatud laiema läbivaatuse raames.

[1] ELT L 39, 9.2.2013, lk 1.

[2] Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta määruse (EÜ) nr 2003/2003 (väetiste kohta) III ja IV lisa, ELT L 304, 21.11.2003, lk 1, milles on sätestatud suure lämmastikusisaldusega ammooniumnitraat-lihtväetiste karakteristikud ja nendega seotud piirnormid, kirjeldatud vastupidavust detonatsioonikatsetes ja loetletud nõuetele vastavuse kontrolli meetodid ja muud jälgitavuse ja pakendamisega seotud nõuded.

[3] ELT L 396, 30.12.2006, lk 1.

[4] ELT L 262, 27.9.1976, lk 201–203 – kemikaalimäärusega 31.5.2009 kehtetuks tunnistatud.

[5] KOM(2010) 473 lõplik.

[6] Raport: Jan Mulder (A7-0269/2012), Ettepanek võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus lõhkeainete lähteainete turustamise ja kasutamise kohta (KOM(2010)0473 – C7-0279/2010 – 2010/0246(COD)), kodanikuvabaduste, justiits- ja siseasjade komisjon.

[7] Ühendkuningriigis on määratud üks asutus Suurbritannia ja teine Põhja-Iirimaa jaoks. Lisaks rakendab lõhkeainete lähteainete määrust ka Norra.

[8] Määrus (EÜ) nr 1272/2008, mis käsitleb ainete ja segude klassifitseerimist, märgistamist ja pakendamist.