Pärast komisjoni viimaseid rakendamisaruandeid, mis avaldati 2007. ja 2011. aastal, on mõningates liikmesriikides läbi viidud mitu ulatuslikku kriminaalõiguse reformi. Aktiivse ja passiivse korruptsiooni kriminaliseerimine, sealhulgas erasektoris, on kohustuslik ka vastavalt Euroopa Nõukogu korruptsiooni kriminaalõigusliku reguleerimise konventsioonile ja ÜRO korruptsioonivastasele konventsioonile, mille osalised on kõik liikmesriigid. Need arengud on ajendanud liikmesriike veelgi paremini ühtlustama riiklikke rakendusmeetmeid rahvusvaheliste ja Euroopa standarditega. Käesolevas kolmandas rakendamisaruandes antakse ülevaade uutest arengutest ning teavitatakse kaasseadusandjaid ja üldsust liikmesriikide edusammudest selles valdkonnas. Käesoleva aruande järeldused ei piira komisjoni täitmise tagamise volitusi, mis tulenevad aluslepingutest.

Lissaboni lepinguga tehti vabaduse, turvalisuse ja õiguse valdkondades olulisi muudatusi. 1. detsembril 2014 lõppes aluslepingutele lisatud protokolli nr 36 artikli 10 lõikes 1 sätestatud viieaastane üleminekuperiood. Seega lõppesid Euroopa Liidu Kohtu teostatava kohtuliku kontrolli ning nende nõuete täitmise tagamise volituste piirangud, mis komisjonil on politseikoostöö ja kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö valdkonnas . Need suured muudatused on suurendanud vabaduse, turvalisuse ja õiguse valdkonna tõhusust ELis ning tugevdanud liikmesriikide vastastikust usaldust ja ELi kodanike usaldust.

Nõukogu 22. juuli 2003. aasta raamotsusega 2003/568/JSK korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris (edaspidi „raamotsus“) on seatud eesmärk tagada, et

Kaheksateist liikmesriiki (Belgia, Bulgaaria, Saksamaa, Kreeka, Horvaatia, Leedu, Luksemburg, Ungari, Malta, Austria, Portugal, Slovakkia, Soome, Itaalia, Rumeenia, Madalmaad, Poola ja Rootsi) on need kolm mõistet (nõudmine, vastuvõtmine või lubaduse vastuvõtmine) oma õigusaktidesse peaaegu sõna-sõnalt üle võtnud.

Seitsmes liikmesriigis (Belgia, Eesti, Iirimaa, Luksemburg, Ungari, Malta ja Poola) on ülevõtmiseks kasutatavatel mõistetel samaväärne tähendus asjaomase siseriikliku kohtupraktika kohaselt. Eestis, Ungaris, Iirimaal ja Poolas ei mainita kehtivas aktiivse korruptsiooni määratluses „altkäemaksu pakkumist“, kuid see on hõlmatud kohtupraktikaga. Belgias ja Luksemburgis viidatakse karistusseadustikus „mis tahes laadi pakkumise, lubaduse või eelise kohta ettepaneku tegemisele“. Maltal vastutab „altkäemaksu andja“ kaasosalisena. Isik, kes püüab õhutada teist isikut kuriteo toimepanemisele, on karistatav ka siis, kui see katse ei õnnestu.

Üheksateist liikmesriiki (Bulgaaria, Tšehhi, Taani, Saksamaa, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Horvaatia, Itaalia, Küpros, Leedu, Madalmaad, Austria, Portugal, Rumeenia, Slovakkia, Sloveenia, Soome ja Rootsi) on need kolm mõistet (lubamine, pakkumine ja andmine) oma õigusaktidesse peaaegu sõna-sõnalt üle võtnud.

Õigusrikkuja need kolm tegu on veidi erinevad, ehkki kattuvused on võimalikud. „Lubamine“ võib hõlmata näiteks olukordi, kus altkäemaksu andja kohustub andma põhjendamatu eelise hiljem või kus altkäemaksu andja ja võtja lepivad kokku, et altkäemaksu andja annab põhjendamatu eelise hiljem. „Pakkumine“ võib hõlmata olukordi, kus altkäemaksu andja ilmutab valmidust anda põhjendamatu eelis mis tahes ajal. „Andmine“ võib hõlmata ka olukordi, kus altkäemaksu andja annab põhjendamatu eelise üle.

Ülaltoodud tabelis on aktiivse ja passiivse korruptsiooni puhul märgatavalt erinevad ainult esimesena loetletud elemendid (lubamine, pakkumine või andmine / nõudmine või vastuvõtmine või lubaduse vastuvõtmine). Seetõttu on liikmesriigid üldjuhul kuus ülejäänud elementi oma siseriiklikesse õigusaktidesse üle võtnud sarnase sõnastusega. Seepärast käsitletakse neid aktiivse ja passiivse korruptsiooni kuut elementi allpool ühiselt.

Artikkel 2 on raamotsuse üks olulisemaid sätteid. Selles on määratletud aktiivse ja passiivse korruptsiooniga seotud süüteod, mis pannakse toime äritegevuse käigus. Artikli 2 lõike 1 kohaldamisalasse kuulub nii tulundus- kui ka mittetulundusüksuste majandustegevus.

Aruandes keskendutakse raamotsuse artiklitele 2–7. See ei hõlma artikleid 8–11 (s.t sätteid kehtetuks tunnistamise, rakendamise, territoriaalse kohaldatavuse ja jõustumise kohta), kuna need ei eelda liikmesriikide poolt ülevõtmist.

Lisaks kogus komisjon 2014. aastal ametlikke statistilisi andmeid korruptsioonijuhtumite käsitlemise kohta liikmesriikides kriminaalmenetluse eri etappides. Kuritegevuse andmetega seotud poliitikavajadusi käsitleva eksperdirühma ja korruptsioonivastaste riiklike kontaktpunktide võrgustiku kaudu saadi 26 liikmesriigilt vastused vaatlusaastate 2011, 2012 ja 2013 kohta. 2018. aastal laiendati andmete kogumist vaatlusaastatele 2014, 2015 ja 2016. Andmeid esitanud 22 liikmesriigist vaid 7 esitasid andmed erasektoris altkäemaksu andmise ja/või võtmise eest aastatel 2014–2016 tehtud lõplike süüdimõistvate kohtuotsuste kohta. Kuigi andmetel on mõningaid olemuslikke piiranguid ja neid tuleks tõlgendada ettevaatlikult, võttes hoolikalt arvesse metoodika kohta esitatud märkusi, on nad kasulikud, illustreerides raamotsuses sätestatud süütegude käsitlemist.

Saksamaal, Austrias ja Soomes on õigusnormi kohaldamisala piiratud ettevõtjate/äriühingutega, mis on kitsam mõiste kui erasektori üksus. Hispaania on kohaldamisala sarnasel viisil piiranud. Vt selle kohta ka artikli 2 lõike 2 käsitlus allpool.

Kümnes liikmesriigis (Bulgaaria, Tšehhi, Prantsusmaa, Eesti, Kreeka, Itaalia, Läti, Ungari, Malta ja Portugal) on seda elementi siseriiklikes ülevõtmismeetmetes sõnaselgelt käsitletud. 14 liikmesriiki (Belgia, Taani, Hispaania, Horvaatia, Iirimaa, Küpros, Leedu, Luksemburg, Madalmaad, Poola, Rumeenia, Slovakkia, Sloveenia ja Rootsi) ei ole seda sõnaselgelt käsitlenud ja peavad süüteo puhul üldjuhul silmas iga isikut („mis tahes isikut“). Niivõrd, kui see määratlus on lai, on see siiski raamotsusega kooskõlas.

Rumeenias ei mainita aktiivse ja passiivse korruptsiooni määratluses sõnaselgelt „juhtimist või töötamist“. Tekstis viidatakse isikule, „kes täidab alaliselt või ajutiselt kohustust või ülesannet, mis võimaldab tal osaleda otsuste tegemisel või mõjutada otsuste tegemist“. See sõnastus näib hõlmavat juhtimisülesandeid, kuid ei pruugi hõlmata kõiki töösuhteid. Iirimaal ja Küprosel on aktiivne ja passiivne korruptsioon piiratud esindaja tegevusega „seoses esindatava asjaajamise või äritegevusega“, mis näib määratlust kitsendavat.

Horvaatias, Madalmaades ja Austrias ei viidata õigusaktides „juhtimisele“, vaid lihtsalt „töötamisele“. Portugalis ei viita määratlus „juhtimisele“, vaid passiivse korruptsiooni puhul „erasektori töötajatele“ ja aktiivse korruptsiooni puhul „mis tahes isikule“. Leedus kriminaliseeritakse erasektoris altkäemaksu andmine ainult inimeste puhul, kellel on „asjakohased juhtimisvolitused“ või „õigus tegutseda asutuse, ettevõtte või organisatsiooni nimel“ või kes „täidavad avalikke ülesandeid“. Leedu väidab, et juhtimise või töötamisega seotud ülesandeid selgitab riigikohtu praktika. Tšehhis ja Slovakkias ei piirduta sõnaselgelt juhtimise ja töötamisega, kuna õigusnormi sõnastus näib hõlmavat kõiki suhteid või seoseid eraettevõttega. Rootsis viitab õigusnorm „ isikule, kes on töötaja või kellel on volitused“ (passiivne korruptsioon) või mis tahes „isikule“ (aktiivne korruptsioon). See näib hõlmavat nii juhtimist kui ka töötamist. Taanis ja Sloveenias ei täpsustata seaduses õigusrikkuja ja juriidilise isiku vahelist seost, mistõttu võib eeldada, et kõiki neid elemente on käsitletud.

Isegi kui liikmesriikide õigusaktid ei sisalda otseselt väljendit „otse või vahendaja kaudu“, ilmneb neist, et mõlemad olukorrad on hõlmatud; seega käsitlevad seda elementi kõik liikmesriigid.

Kaheteistkümne liikmesriigi (Bulgaaria, Saksamaa, Taani, Iirimaa, Itaalia, Ungari, Madalmaad, Austria, Poola, Soome, Sloveenia ja Rootsi) õigusaktid ei käsitle sõnaselgelt elementi „otse või vahendaja kaudu“. Eestis ei hõlma aktiivse korruptsiooni määratlus seda aspekti, kuid seda on käsitletud passiivse korruptsiooni määratluses. Eesti ametiasutustelt saadud teave ei võimaldanud teha ühest järeldust selle kohta, kas mõningad ainult passiivse korruptsiooni määratluses sisalduvad elemendid on kohaldatavad ka aktiivse korruptsiooni suhtes.

Neljateistkümnes liikmesriigis, nimelt Belgias, Tšehhis, Hispaanias, Kreekas, Prantsusmaal, Horvaatias, Küprosel, Lätis, Leedus, Luksemburgis, Maltal, Portugalis, Rumeenias ja Slovakkias, on see aspekt sõna-sõnalt üle võetud.

Artikli 2 kohaselt peab kriminaliseerimine hõlmama ka vahendajaid, s.t et ei ole oluline, kas põhjendamatu eelise vastuvõtja või saaja on altkäemaksu saaja või kolmas isik.

Kuues liikmesriigis (Tšehhi, Taani, Eesti, Prantsusmaa, Iirimaa ja Sloveenia) on ülevõtmiseks kasutatud mõisted karistusseadustikus teistsugused, kuid nende tähendus on asjakohase kohtupraktika kohaselt samaväärne. Lätis ei nimetata sõnaselgelt „altkäemaksu lubaduse vastuvõtmist“, kuid „altkäemaksu pakkumise vastuvõtmist“ on käsitletud. Tšehhis ei hõlma passiivse korruptsiooni kehtiv määratlus sõnaselgelt „põhjendamatu eelise lubaduse vastuvõtmist“; määratluse sõnastus on „nõustub vastu võtma mis tahes kingitust või tasu preemia või vaevatasuna“.

Seitse liikmesriiki (Leedu, Läti, Ungari, Malta, Portugal, Rumeenia ja Rootsi) võtsid selle elemendi üle väikeste erisustega. Rumeenias on seda aspekti käsitletud ainult passiivse korruptsiooni määratluses. Leedus on see üle võetud sõnastusega „seaduslik või ebaseaduslik tegevus või tegevusetus (…) oma volituste teostamisel“. Portugalis sisaldub „kohustuse rikkumise“ mõiste vaid passiivse korruptsiooni määratluses, kuid mitte aktiivse korruptsiooni määratluses. Lätis on väljend „oma kohustust rikkudes teeks või jätaks tegemata ükskõik millise teo“ üle võetud laiemalt: teo tegemisel või tegemata jätmisel peab olema tegemist „isiku volituste kasutamisega“ ja see ei pruugi tingimata hõlmata konkreetset rikkumist. Ungaris, Maltal ja Rootsis ei viidata õigusnormis eeldusele, et isik „teeks või jätaks tegemata ükskõik millise teo“. Sellest nähtub, et nende elementide väljajätmine ei mõjuta karistusseadustikus sätestatud „isiku kohustuse rikkumist“ – ei ole mingit vahet, kas nimetatud eeldus on kaudne või sõnaselge.

Kolmeteistkümnes liikmesriigis (Belgia, Bulgaaria, Saksamaa, Taani, Prantsusmaa, Kreeka, Iirimaa, Itaalia, Küpros, Läti, Luksemburg, Austria ja Slovakkia) on see element siseriiklikesse õigusaktidesse sõna-sõnalt üle võetud.

Poolas võib kolmanda isikuga seotud aspekti olla käsitletud üksnes kaudselt, niivõrd kui see on hõlmatud väljendiga „ostja või kauba, teenuste või muu soorituse saaja“.

Kahekümne kahes liikmesriigis on see element sõna-sõnalt üle võetud (Belgia, Bulgaaria, Tšehhi, Saksamaa, Taani, Hispaania, Kreeka, Prantsusmaa, Ungari, Horvaatia, Küpros, Leedu, Läti, Luksemburg, Malta, Austria, Portugal, Slovakkia, Sloveenia, Soome, Iirimaa ja Rootsi).

Eestis nimetatakse passiivse korruptsiooni korral põhjendamatut eelist „varaks või muuks soodustuseks“, samas kui aktiivse korruptsiooni korral viidatakse seaduses altkäemaksule, mis on põhjendamatu eelisega võrreldes kitsam mõiste. Kättesaadava teabe põhjal ei ole selge, kas mõningad passiivse korruptsiooni määratluses sisalduvad elemendid on kohaldatavad ka aktiivse korruptsiooni suhtes.

Slovakkias ei käsitleta sõnaselgelt ühegi muu põhjendamatu eelise pakkumist peale altkäemaksu. Altkäemaksu andmist ja/või võtmist käsitlevates Slovakkia karistusseadustiku sätetes ei kasutata mõistet „eelis“; selle asemel kasutatakse mõistet „altkäemaks“: „altkäemaksu all mõistetakse sellise asja, vara või mis tahes mittemateriaalse hüve üleandmist, millele selle saajal ei ole seadusest tulenevat õigust“. Tšehhis on „igasugune põhjendamatu eelis“ hõlmatud mõistega „altkäemaks“, mis on määratletud kui „otsest varalist rikastumist hõlmav põhjendamatu eelis või muu eelis, (…) millele isikul ei ole õigust“.

Madalmaades ei viita rakendussäte mitte „põhjendamatule eelisele“, vaid „kingitusele“, „teenele“ või „lubadusele“. Küprosel on „põhjendamatu eelis“ üle võetud väljendiga „mis tahes kingitus või tasu preemia või vaevatasuna“. Prantsusmaa õigusnormides viidatakse „mis tahes eelisele“, millel on veidi laiem tähendus, samas kui Horvaatia õigusnormides nimetatakse „teenet“. Sloveenia õigusnormides nimetatakse „lubamatut vaevatasu, kingitust või muud varalist hüve“. Iirimaal kasutatakse passiivses korruptsioonis seisneva süüteo määratluses mõisteid „kingitus, tasu või eelis“, samas kui aktiivses korruptsioonis seisneva süüteo määratluses viidatakse üksnes „kingitusele või tasule“.

Põhjendamatu eelis võib olla nii majanduslik hüve kui ka mittemateriaalne eelis. Oluline on see, et õigusrikkuja või mõni muu isik, näiteks sugulane, asetatakse soodsamasse olukorda kui see, milles ta oli enne süüteo toimepanemist, ja et tal ei ole sellisele soodustusele õigust. See hõlmab näiteks raha, puhkust, laenu, toitu ja jooki, juhtumi käsitlemist kiirendatud korras, paremaid karjäärivõimalusi jne. „Põhjendamatut eelist“ tuleks tõlgendada eelisena, mille vastuvõtmiseks ei ole selle saajal seadusest tulenevat õigust. Selline tõlgendus jätab süüteo kohaldamisalast välja eelised, mis on lubatud õigus- või haldusnormidega.

Poolas on „kohustuse rikkumise“ element üle võetud sõnastuses „ isikule pandud kohustuse täitmata jätmine, mis võib tekitada nimetatud üksusele olulist kahju või võib kujutada endast ebaausat konkurentsi või ostja või kauba, teenuste või muu soorituse vastuvõetamatut eelistamist“.

Täiendavad piirangud

Erinevalt ülejäänud 25 liikmesriigist on Belgias ja Luksemburgis nii passiivse kui ka aktiivse korruptsiooniga seotud süütegude puhul kehtestatud piirang seoses juhtumitega, kus vahetu juht ei olnud kohustuse rikkumisest teadlik.

Artikli 2 lõige 2

Artikli 2 lõikes 2 on sätestatud, et artikli 2 lõiget 1 kohaldatakse nii tulundus- kui ka mittetulundusüksuste majandustegevuse suhtes.

Enamik liikmesriike viitab oma õigusaktides sõnaselgelt mittetulundusüksustele ning teised on sõnastanud õigusnormi nii laialt, et see ei välista mittetulundusüksusi (Belgia, Bulgaaria, Tšehhi, Taani, Eesti, Prantsusmaa, Kreeka Horvaatia, Iirimaa, Itaalia, Küpros, Läti, Leedu, Luksemburg, Ungari, Madalmaad, Malta, Poola, Portugal, Rumeenia, Slovakkia, Sloveenia ja Rootsi).

Neljas liikmesriigis (Saksamaa, Soome, Austria ja Hispaania) on süüteo kohaldamisala teistsugune. Saksamaal, Soomes ja Austrias on see piiratud ettevõtjate/äriühingutega, mis on kitsam mõiste kui erasektori üksus. Hispaania on kohaldamisala sarnasel viisil piiranud. Asjaomaste süütegude käsitlemise piiramine ettevõtjatega välistab mõnel juhul selliste isikute kriminaalvastutuse, kes annavad altkäemaksu mittetulundusühenduse nimel või kasuks. Mittetulundusühendused on osa erasektorist ning võivad hõlmata näiteks sihtasutusi, ühinguid, spordiklubisid, kirikuorganisatsioone ja heategevusorganisatsioone. Mittetulundusühendused viivad sageli ellu äritegevust, kuid tavaliselt kasutavad nad saadud tulu oma lõplike sotsiaalsete, hariduslike või heategevuslike eesmärkide saavutamiseks ega jaota tulu organisatsiooni osanike, juhtide või liikmete vahel.

Lisaks võisid liikmesriigid raamotsusega hõlmatud tegevuse puhul artikli 2 lõike 3 alusel teatada, et nad piiravad kohaldamisala käitumisega, millega kaasneb konkurentsimoonutus kaupade või kaubanduslike teenuste ostmisel. Sellise teate edastasid Saksamaa, Itaalia, Austria ja Poola. Teated kehtisid kuni 22. juulini 2010 (artikli 2 lõige 4). Kuna nõukogu ei ole võtnud vastu otsust teadete kehtivusaja pikendamise kohta, eeldab komisjon, et need enam ei kehti.

Saksamaal võib karistusseadustiku paragrahvi 299 praegune sõnastus jätta kohaldamisalast välja mõned olukorrad, milles tegelikult võivad osaleda erasektori üksused ja mis ei ole rangelt seotud hanketehingutega. Otsuse artikkel 2 viitab aga altkäemaksule „äritegevuse käigus“, mis hõlmab kõikvõimalikku tegevust.

Hispaanias piiratakse aktiivse ja passiivse korruptsiooni käsitlemist „kaupade ostmise või müümisega, teenuste hankimisega või ärisuhete sõlmimisega“.

Sloveenias sisaldab süüteo määratlus võimalikku piirangut: „lepingu sõlmimisel või säilitamisel“.

Artikkel 3. Kihutamine, kaasaaitamine või kallutamine

Artiklis 3 keskendutakse korruptsioonis osalemisele sellele kihutamise, kaasaaitamise või kallutamise kaudu. Selles artiklis ei käsitleta aga süüteokatseid.

Kahekümne viie liikmesriigi (Belgia, Bulgaaria, Tšehhi, Saksamaa, Taani, Hispaania, Eesti, Kreeka, Prantsusmaa, Horvaatia, Küprose, Leedu, Läti, Luksemburgi, Ungari, Malta, Madalmaade, Austria, Poola, Portugali, Rumeenia, Slovakkia, Sloveenia, Soome ja Rootsi) siseriiklikes õigusaktides käsitletakse kihutamist, kaasaaitamist ja kallutamist. Iirimaa selgitas, et kuigi siseriiklik õigus ei reguleeri konkreetselt kihutamist, käsitletakse seda kohtupraktikas.

Itaalia leiab, et need mõisted on hõlmatud karistusseadustiku artiklitega, mis käsitlevad „soodustamist“. Selle küsimuse kohta saadud teave ei võimaldanud siiski teha ühest järeldust.

Artikkel 4. Karistused ja muud sanktsioonid

Artikli 4 lõikes 1 on sätestatud, et erasektoris toime pandud korruptsioonisüüteod peavad olema karistatavad „tõhusate, proportsionaalsete ja hoiatavate“ kriminaalkaristustega. Kõikide liikmesriikide siseriiklikud õigusaktid käsitlevad artikli 4 lõiget 1.

Artikli 4 lõige 2 kohustab liikmesriike tagama, et passiivne ja aktiivne korruptsioon erasektoris oleks karistatav maksimaalselt vähemalt ühe- kuni kolmeaastase vanglakaristusega. Komisjoni hinnangul on karistuste piirmäär üle võetud kõikide liikmesriikide õigusaktidesse.

Vastavalt artikli 4 lõikele 3 peavad liikmesriigid teatavatel juhtudel füüsilisel isikul ajutiselt keelama tegeleda konkreetse või võrreldava äritegevusega samalaadsel ametikohal. Seda nõuet käsitletakse 24 liikmesriigi siseriiklikus õiguses (Belgia, Bulgaaria, Tšehhi, Saksamaa, Taani, Eesti, Kreeka, Prantsusmaa, Horvaatia, Iirimaa, Itaalia, Läti, Leedu, Luksemburg, Ungari, Malta, Madalmaad, Austria, Portugal, Poola, Rumeenia, Soome, Slovakkia ja Sloveenia). Rootsi teatas, et selliseid meetmeid saab rakendada äritegevuse keelu seaduse alusel, kuid ei esitanud üksikasjalikumat selgitust.