Brüssel 10.1.2005

KOM(2004) 855 lõplik

KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

Viies aruanne vastavalt käibemaksu kogumist ja kontrollimenetlusi käsitleva määruse (EMÜ, Euratom) nr 1553/89 artiklile 12{SEK(2004)1721}

SISUKORD

1. Sissejuhatus 3

1.1. Mis on artikli 12 aruanded? 3

1.2. Viies aruanne 3

1.3. Varasemad soovitused 3

2. Viienda aruande peamised tähelepanekud 4

2.1. Korraldus, struktuur ja käibemaksualane poliitika 4

2.2. Inimressursid 4

2.3. Arvelevõtmine 5

2.4. Kontrollid 5

2.5. Võlgade sissnõudmine ja õiguskaitsemeetmete rakendamine 6

2.6. Vabatahtlik maksude tasumine 7

2.7. Arvutistamine 7

2.8. Teabekogumine 7

2.9. Hindamine ja tulemuslikkuse näitajad 8

3. Järeldused ja soovitused 8

1. SISSEJUHATUS

1.1. Mis on artikli 12 aruanded?

Nõukogu määruse (EMÜ, EURATOM) nr 1553/89 (käibemaksust laekuvate omavahendite kogumise kindla ühtse korra kohta)[1] artikliga 12 nõutakse, et komisjon esitaks Euroopa Parlamendile ja nõukogule iga kolme aasta järel aruande. Kõnealuses aruandes tuleb analüüsida menetlusi, mida liikmesriigid maksukohustuslaste arvelevõtmiseks ning käibemaksu määramiseks ja kogumiseks kohaldavad, samuti liikmesriikide käibemaksu kontrollisüsteemide üksikasju ja tulemusi. Aruandes tuleb käsitleda ka võimalikke parandusi.

Komisjon on siiani esitanud neli aruannet. Esimese aruande soovitustes keskenduti käibemaksu vabatahtliku ja sunniviisilise tasumise täiustamisele, rõhutades maksu vabatahtliku tasumise edendamise vajalikkust. Kahes esimese aruandes uuriti maksuhaldurite ressursse ja töökorraldust ning esitati soovitusi haldusmenetluste täiustamiseks. Teises aruandes soovitati ka jätkata maksumaksjatele osutatavate teenuste täiustamist, töötada maksumaksjatepoolsete eeskirjade rikkumiste minimeerimiseks välja ennetav analüüs ja ennetavad tegevuskavad ning arendada või suurendada arvutistamist. Samuti soovitati parandada võlahaldust. Kolmandas aruandes arutati käibemaksukontrolli probleemide lahendusi ja pettustevastase võitluse meetodeid. Komisjon toetas ühist analüüsi parimate meetodite kindlakstegemiseks ja loetles suure pettuseohuga valdkonnad. Neljandas aruandes vaadeldi halduskoostöö rolli ühise pettustevastase poliitika tõhustamisel. Aruandes soovitati, et liikmesriigid pööraksid selle eesmärgi saavutamiseks tähelepanu uue tehnoloogiaga seotud väljakutsetele.

1.2. Viies aruanne

Viies aruanne avaldatakse vahetult pärast Euroopa Ühenduse/Liidu ajaloo suurimat laienemist. Eriti oluline on, et seda aruannet, mis hõlmab neid viitteist liikmesriiki, kes moodustasid Euroopa Liidu kuni 2003. aastani, ei loetaks üksnes nendes liikmesriikides, kelle tegevust selles analüüsitakse. Kümme uut liikmesriiki võivad sellest aruandest saada samuti väärtuslikke teadmisi käibemaksumenetluste korraldusest ja rakendamisest.

1.3. Varasemad soovitused

Varasemate soovituste eesmärk oli tagada, et maksumaksjad täidaksid oma kohustusi, ja vältida tõhusa kontrollistrateegia kaudu pettusi. Samas rõhutati, et oluline on muuta seaduste järgimine maksumaksjate jaoks hõlpsamaks ja tasuvamaks. Käesoleva kokkuvõtte {SEK(2004)1721} lisast ilmneb, et liikmesriigid on mitmed nendest soovitustest vastu võtnud. Siiski on veel arenguruumi ja peamine järeldus on, et kõnealustes valdkondades seisab veel ees suur töö.

2. VIIENDA ARUANDE PEAMISED TÄHELEPANEKUD

2.1. Korraldus, struktuur ja käibemaksualane poliitika

Kuigi käibemaksu on Euroopa Ühenduses rakendatud juba ligikaudu nelikümmend aastat, ei ole siiani püütud käibemaksukontrollide korraldust ega käibemaksuhaldurite struktuuri ühtlustada, kuigi mõnede ühenduse meetmete ja algatuste rakendamise eelduseks on teatav organisatsiooniline ühtlus. Varem käsitlesid makse eri osakonnad, isegi kui need kuulusid teoreetiliselt ühe ministeeriumi või peadirektoraadi alla. Kuna pettused ja eeskirjade eiramised sellistest piiridest kinni ei pidanud, väideti varasemates aruannetes, et kõikide maksude seisukohast oleks kasulik teenistuste suurem struktuuriline integratsioon või vähemalt tihedam koostöö. Sellise integratsiooni tulemusel tõhustuva eeskirjade eiramise vastase võitlusega kaasneksid maksumaksjate ja integreeritud maksuasutuste vahelised lihtsamad suhted.

Mitmes liikmesriigis on ümberkorraldused tähendanud erinevate maksudega seotud vastutuse integreerimist ühte struktuuri või vähemalt väiksemaarvulistesse eraldi struktuuridesse; ükski liikmesriik ei ole püüdnud lahutada varem integreeritud maksuteenuseid. Teisest küljest puudub üksmeel geograafilise tsentraliseerimise või detsentraliseerimise küsimuses ning areng on toimunud mõlemas suunas. Mõned liikmesriigid liiguvad vastavalt oma põhiseadusele detsentraliseerimise suunas. Uurimisest selgus, et ka tsentraliseeritud süsteemi puhul on kohalikud ametnikud märkimisväärselt sõltumatud, sest just kohalikul tasandil on teadmised ja kogemused tõhusa kontrolli seisukohast määravad.

Sõltumata suundumusest koondada maksualased ülesanded ühte osakonda või vähemalt väiksemaarvulistesse osakondadesse, erineb käibemaksu haldurite vorm siiani suuresti: alates sõltumatust käibemaksuteenistusest kuni täielikult integreeritud ühtse maksuhaldurini. Kõik käibemaksu haldurid võtavad maksumaksjaid arvele, kontrollivad nende tegevust ja koguvad makse. Mõnikord jagatakse pettustevastases võitluses vastutust siiski muude, üksnes õiguskaitsealaste ülesannetega teenistustega. Tõendid osutavad sellele, et maksukontroll saab tihedamast integratsioonist või vähemalt paremast koostööst kasu. Korraldusküsimusi tuleb vaadelda üldise käibemaksualase poliitika kontekstis. Kaksteist liikmesriiki on alates neljanda aruande avaldamisest oma maksupoliitikat korrigeerinud. Sageli on ümberkorralduste tulemusel struktuure ja menetlusi nende tõhustamiseks lihtsustatud.

Sõltumata järjest suuremast rõhust kodaniku- ja inimõigustele ning üha kasvavast survest edendada majandustegevust ettevõtete halduskoormuse vähendamise kaudu, on mõned maksuhaldurid leidnud maksupoliitika osas siiski uusi seaduslikke vahendeid pettuste vastu võitlemiseks, sealhulgas kaasvastutuse kehtestamine, volitused võtta suure riskiga maksuvõlgade puhul tagatist ja rangemad tõendamisreeglid, mis käsitlevad sisendkäibemaksu mahaarvamise õigust.

2.2. Inimressursid

Kogutud andmete kohaselt on täielikult või osaliselt käibemaksuga tegelevate ametnike arv olnud 1999. ja 2003. aasta vahel võrdlemisi stabiilne, vaatamata mõnedes asutustes toimunud väikestele muudatustele. Kõik maksuhaldurid kohustuvad viima personali tulemuslikkuse täiustamiseks läbi jätkuõpet. Kursustel osalevate ametnike ja koolituspäevade arv kõigub enamikes liikmesriikides siiski aastate lõikes, ilma selgete suundumusteta. Kuigi uurimine näitas üldiselt mõningaid puudusi menetluste ja tavade hindamises, hindab enamik liikmesriike oma personali täpsete eeskirjade kohaselt, kasutades nii kvalitatiivseid kui ka kvantitatiivseid kriteeriume. Ainult kahel liikmesriigil puudub ametlik hindamismehhanism.

2.3. Arvelevõtmine

Maksukohustuslased peavad ennast arvele võtma ja saama käibemaksukohustuslasena registreerimise numbri. Siseriiklikud maksuasutused on teadlikud, et kui isik kavatseb kaupade või teenustega kaubelda, on praktiliselt võimatu tema arvelevõtmisest keelduda. Liikmesriigid ja komisjon on leidnud, et kõnealust registreerimise korda saab ja tuleks kasutada vaheltvõtvate ettevõtjatega seotud pettuste lahendamise vahendina, sest see kord võimaldab kontrollida isiku kavatsuste siirust. Enamikes liikmesriikides korraldatakse sellest tulenevalt uurimusi, et teha kindlaks, kas asjaomastel üksikisikutel või äriühingute juhtidel on maksu- ja muude seonduvate seaduste täitmisega varem probleeme olnud. Sellisel juhul võivad registreerimisega kaasneda eritingimused (nt tagatise esitamine, sagedamini esitatavad maksudeklaratsioonid) ja tingimata kavandatava tegevuse tihedam kontroll kui teadaolevalt seadusi järgivate ettevõtjate puhul. Taotlejate hoolikas kontroll näib muutuvat reegliks ja mõnes liikmesriigis on see suure ohuteguriga ettevõtjate puhul pikendanud registrinumbri saamise aega.

Registreerimata ettevõtjate probleemi käsitletakse liikmesriigiti erinevalt. Varasemates aruannetes rõhutati maksude vabatahtliku tasumise edendamise vajalikkust ja uurimine näitas, et liikmesriigid üldiselt aktsepteerivad vajadust investeerida vahendeid sellesse lähenemisviisi, muutes ettevõtetele nende kohustuste täitmise vähem aeganõudvaks või kulukaks, nt registreerimise puhul. Samas soodustavad rangemad, eriti suunatud kontrollid eeskirjade järgimist, suurendades rikkumiste avastamise võimalust. Infotehnoloogia, nt on-line registreerimine, on selles protsessis mänginud olulist rolli.

2.4. Kontrollid

Auditipersonalil peab olema takistamatu juurdepääs ettevõtja territooriumile ja ruumidele, äridokumentidele ja seonduvatele materjalidele ning selleks on kõik maksuhaldurid andnud oma kontrolöridele samasugused volitused. Neid volitusi tasakaalustavad maksumaksjate õigused, andmekaitse-eeskirjad ja muud tegurid.

Üle poole kontrollist toimub tavaliselt maksumaksja territooriumil. See vastab varasemates aruannetes esitatud soovitusele eelistada enamikel juhtudel kohapealseid kontrolle „kontoriauditile”, kuigi mõnikord piisab ka sellest. Uurimisest ilmnes suundumus luua eriosakond, kes tegeleks suurte äriühingutega. Komisjon kiidab sellise paindlikkuse heaks ja teeb ettepaneku, et liikmesriigid kaaluksid samalaadset spetsialiseeritud lähenemisviisi selliste äriühingute rühmade suhtes, kes kauplevad ühe üksusena, ja kombineeritud maksustamise alla kuuluvate maksukohustuslaste suhtes, kes tegelevad nii maksustatava kui ka mittemaksustatava tegevusega. Juhul kui rakendatakse ühe maksuliigi kontrolle, peetakse äärmiselt oluliseks võtta ühendust ametnikega, kes kontrollivad sama maksumaksjat muude maksude puhul, või määrata üldine koordinaator.

Enamike kontrollide lähtepunkt on (maksu)deklaratsioon. Ühenduse õiguse kohaselt peavad liikmesriigid nüüd aktsepteerima elektroonilisi deklaratsioone ning mõned riigid isegi nõuavad neid. Infotehnoloogia võimaldab analüüsida elektroonilisi deklaratsioone kiiresti ja põhjalikult. Tänapäeval kohaldavad maksuhaldurid ettevõtjate suhtes, kes deklaratsioone õigeaegselt ei esita, sageli ennetavat metoodikat. Siiski on vähestel liikmesriikidel täpseid andmeid käibemaksusummade kohta, mida nad selle meetodi abil saanud on.

Enamikel halduritel on kontrolliprogramm (enamasti aastane), mis on suunatud suure ohuteguriga valdkondadele, et tagada kõikide maksumaksjate regulaarne kontroll. Suurettevõtjaid käsitletakse sageli eraldi: neid võidakse kontrollida pidevalt või korrapäraselt ja keskmiselt korraldatakse nende juurde kontrollkäike vähemalt kord kolme aasta jooksul. Väikeettevõtteid seevastu võidakse kontrollida väga harva, eriti kui need ei kuulu kontrolliprogrammi või riskianalüüsi valikrühma. Komisjon leiab, et eespool nimetatud käibemaksurühmad ja kombineeritud maksustamise alla kuuluvad maksumaksjad, kes põhjustavad teatavat tüüpi probleeme, tuleks samuti kontrolliprogrammidesse lülitada. Vähesed liikmesriigid suudavad esitada rangelt programmi järgides toimunud kontrollide ja muudel põhjustel valitud kontrollide suhtelise osakaalu. Kuigi komisjon eelistab kavandatud kontrolle, tuleb säilitada paindlikkus, mis võimaldab asjaolude muutudes või uue teabe ilmnedes programmist kõrvale kalduda.

Uurimine näitas, et kontrolle hinnatakse tavaliselt (kui üldse) pigem kvantitatiivselt kui kvalitatiivselt (s.t hinnatakse osalenud isikute / kulutatud päevade arvu). Mõned liikmesriigid on siiski kehtestanud tagasisidemehhanismid ja audititulemuste analüüsi vormid, mida jagatakse kogu kontrollimisega tegelevale personalile ja mis on huvitav võimalus edukate meetodite levitamiseks. Kontrolliaruandeid säilitatakse tavaliselt kohalikul tasandil ja mõnikord üksnes paberkandjal. Komisjon seab eeskujuks liikmesriigid, kes peavad maksumaksjate kohta elektroonilist registrit. Ligikaudu pooled liikmesriigid peavad registrit nende ettevõtjate kohta, kes on maksudest kõrvale hoidunud või keda selles kahtlustatakse, kuigi siseriiklikud andmekaitseseadused võivad seda piirata. Sellistest registritest saab kontrollide kavandamisel ja uute arvelevõtmistaotluste korral olulist taustateavet. Isegi kui puudub täpne riskianalüüs, on maksuhalduritel üldiselt hea ülevaade valdkondadest, kus pettused on sagedased. Komisjon on seda tegevust toetanud, aidates liikmesriikidel levitada häid tavasid ja andes neil uusi õiguslikke vahendeid piiriülest pettust käsitleva teabe vahetamiseks.[2]

Sõltumata põhjaliku programmi olemasolust või selle puudumisest, järgivad kontrolörid tavaliselt suuniseid ja kontrollnimekirju tagamaks, et kontrollid vastavad teatavatele üldistele nõuetele. Kõik liikmesriigid peale kahe kasutavad arvutipõhist auditit ja varustavad kontrolöre infotehnoloogia vahenditega. Varasemates artikli 12 aruannetes rõhutati jätkuva arvutistamise tähtsust; edusammud selles valdkonnas jätkuvad, kuid sellest hoolimata peab komisjon vajalikuks rõhutada, et arvutistamisest ja selle pidevast täiustamisest saavad kasu nii maksuhaldurid kui ka seaduskuulekad ettevõtjad. Uurimine näitas, et enamik liikmesriike kogub kontrollide ja nende tulemuste kohta vähe andmeid, mõned neist ei registreeri isegi kontrollide arvu ega tuvastatud ja sissenõutud tasumata maksude summasid. Kättesaadavad andmed viitavad sellele, et kontrollide kajastamine kõigub periooditi, ja ühes liikmesriigis ilmnes kontrollimise langustendents. Komisjon ergutab liikmesriike pidama täielikumat statistikat ja registrit, mis kirjeldaks nende kontrollide tulemusi.

2.5. Võlgade sissnõudmine ja õiguskaitsemeetmete rakendamine

Vabatahtliku maksude tasumise edendamine aitab tagada, et võlad nõutakse õigeaegselt sisse ilma täiendavate õiguskaitsemeetmeteta. Ka varasemates aruannetes õhutati liikmesriike haldama võlgu viisil, mis tagaks maksude maksimaalse tasumise. Parem teave maksumaksjate ja nende finantsseisundi kohta, nende maksumaksjate kindlakstegemine, kes võivad muutuda maksejõuetuks või keda ei ole võimalik leida, kiire reageerimine tasumata jätmise korral ja tihedamad sidemed eri makse haldavate asutuste vahel on kõik aidanud olukorda parandada. Võlgade haldamine tasumise edasilükkamise või osamaksetena tasumise kaudu võib tõenäolisemalt tulu tuua kui maksumaksjate maksejõuetuks muutmine. Maksuasutuste käsutuses on maksumaksjate kohta sageli panga- ja muud finantsteavet, samuti muudest allikatest pärit teavet. Kui eraelu puutumatust käsitlevad eeskirjad sellise teabe kasutamist ei piira, võib seda teavet kasutada nii võimaliku tasumata jätmise ärahoidmiseks kui ka võlgade sissenõudmise võimaluste leidmiseks.

Võlgade sissenõudmiseks rakendatavaid vahendeid on palju, kuid rõhk on järjest enam ennetaval sekkumisel, et vältida selliste meetmete rakendamise vajadust. Uurimusest ilmnes, et tagastamatuteks loetavate võlgade mahakandmise puhul kasutatakse eri meetodeid. Vähemalt kolm liikmesriiki mainis võimalust loobuda võlgadest, mille sissenõudmisega kaasneksid ebaproportsionaalsed kulud. Märgatav on suundumus loobuda pankroti puhul maksuvõlgade sissenõudmisest eelisjärjekorras. Praegu tegeleb sissenõudmismenetluse reformimisega seitse liikmesriiki. Sellele protsessile aitaks suuresti kaasa senisest tihedam võlgade kontroll ja sissenõudmismehhanismide parem hindamine.

2.6. Vabatahtlik maksude tasumine

Vabatahtliku maksude tasumise edendamine on olnud mitme varasemates aruannetes esitatud soovituse eesmärk. Arvelevõtmine, enesehindamine, käibemaksudeklaratsioonide esitamine ja käibemaksu õigeaegne tasumine ilma maksuhalduri sekkumiseta vähendavad halduskulusid, mistõttu on maksude vabatahtlik tasumine teatavate vahendite investeerimise hinda väärt. Selle toimimiseks aga peavad maksumaksjad olema veendunud, et see on neile kasulik ja et maksuhaldurid töötavad tulemuslikult ja seadusekohaselt, samuti peavad nad pidama maksusüsteemi piisavalt tasakaalustatuks.

2.7. Arvutistamine

Kõikide liikmesriikide maksuhaldurid on kogu oma tegevuse või osa sellest muutnud arvutipõhiseks. Maksuasutusele on kasulik nii oma tegevuse kui ka maksumaksjatele osutatavate teenuste arvutistamine. Selline areng sobib kokku vabatahtliku maksude tasumise edendamisega. Infotehnoloogiat kasutatakse üha laialdasemalt äri- ja haldustegevuse kõikidel tasanditel. Käesolevas aruandes kogutud teave arvutistamise aruka rakendamise kasulikkuse kohta võib aidata häid tavasid levitada. Liikmesriigid, kes siiani veel arvutipõhist auditit ei kasuta, võivad käesolevast aruandest leida kasulikke nõuandeid.

2.8. Teabekogumine

Varasemates aruannetes peeti kasulikuks spetsialiseeritud osakonna loomist teabe kogumiseks, analüüsimiseks ja levitamiseks. Viis liikmesriiki on loonud keskse teabeosakonna, kus kogutakse ja antakse välja teavet maksumaksjate, valdkondlike suundumuste ja pettuseliikide kohta, teised riigid töötavad detsentraliseeritud struktuuridega. Sellest tulenevalt järeldab komisjon, et detsentraliseeritud kord võib olla tänapäevaste arvutivõrkude arengu tõttu tõhus. Vähemalt viis liikmesriiki ei edasta siiski kontrollitulemusi teabesüsteemi ja üksnes vähestel on täielikult toimiv teabesüsteem, millega kaasneb struktureeritud teabekogumine, tagasiside ja järelmeetmete võtmine. Arenguruumi veel on.

2.9. Hindamine ja tulemuslikkuse näitajad

Kavade ja programmide tõhususe, tulemuslikkuse ja rakendamise mõõtmiseks on maksuhaldurid järjest sagedamini määratlenud tulemuslikkuse näitajad, nagu varasemates aruannetes on soovitatud. Seni on enamik näitajaid olnud siiski pigem kvantitatiivsed kui kvalitatiivsed ja enamasti ei võta need arvesse maksumaksjate jaoks kaasnevaid kulusid. Komisjon leiab, et suuremat tähelepanu tuleks osutada maksuasutustele ja maksumaksjatele osutatavate teenuste kvaliteedi parandamisele.

3. JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

Täielik ülevaade järeldustest ja soovitustest on esitatud komisjoni persoanali töödokumendis {SEK(2004)1721}.

[1] EÜT L 155, 7.6.1989

[2] Komisjoni aruanne nõukogule ja Euroopa Parlamendile, mis käsitleb halduskoostöö menetluste rakendamist käibemaksupettuste alases võitluses, KOM (2004) 260 ja nõukogu 7. oktoobri 2003. aasta määrus (EÜ) nr 1798/2003 halduskoostöö kohta.