1. Sissejuhatus

Koostöö- ja jälgimiskorra rakendamise viiendal, 2012. aastal, otsustas komisjon koostada pikemaajalise hinnangu, et anda toimuvast arengust täielik ülevaade. Hinnang avaldati 2012. aasta juulis.[1] Sellest ilmnes, et põhilise õigusraamistiku ja institutsioonilise raamistiku kohandamisel on tehtud märkimisväärseid edusamme, kuid esineb ka olulisi puudusi ning vajadus reformide tõhusa ja järjepideva rakendamise järele on endiselt olemas. Endiselt leiti lahendamist vajavaid probleeme. Seoses sellega otsustati järgmine aruanne koostada alles 18 kuu möödudes, et näha, kuidas juba rakendatud reformid on Bulgaarias juurdunud ning jätta enne järgmise hinnangu koostamist aega jätkusuutlikkuse hindamiseks. Euroopa Liidu Nõukogu kiitis 2012. aasta aruande, selle metoodika ja järeldused heaks.[2]

Aruandes hinnatakse Bulgaaria edusamme koostöö- ja jälgimiskorra peamistes valdkondades, nagu kohtureform, korruptsioonivastane võitlus ja organiseeritud kuritegevuse vastane võitlus. Need probleemid on Bulgaaria ühiskonna moderniseerimise seisukohast kõige olulisemad. Reformide edu tagamiseks on vaja järjepidevat ja sidusat lähenemisviisi, milles Bulgaaria laiem üldsus on üksmeelel. Asjaolu, et käesoleva aruandega hõlmatud perioodi jooksul on Bulgaarias võimul olnud kolm eri valitsust, ei ole üksmeele loomisele kaasa aidanud. Samal ajal sündmused on näidanud ka avalikkuse laiaulatuslikku püüdlust reformide poole.

Komisjon usub, et koostöö- ja jälgimiskorra järelevalveprotsess, ELi rahaliste vahendite pakutavad võimalused ning komisjoni ja liikmesriikide konstruktiivne osalemine on Bulgaarias toimuvatele reformidele jätkuvalt väärtuslikuks toeks. Järgmine ametlik aruanne koostatakse umbes aasta pärast.

2. Reformide olukord Bulgaarias

2.1 Kohtureform

Sõltumatus, lojaalsus ja usaldusväärsus

Üldsuse usaldus Bulgaaria kohtusüsteemi vastu ei ole suur.[3] Koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes on osutatud usalduse suurendamise võimalustele professionaalse lähenemise kaudu süsteemi juhtimisele, et vältida poliitilist mõjutamist ametissenimetamise ja kohtuotsuste puhul.[4]

Peale 2012. aasta juulit on toimunud olulisi edasiminekuid. Vanemkohtunike ametissenimetamise menetlus on muutunud avalikumaks ja on tehtud järjepidevamaid jõupingutusi, et võidelda kohtusüsteemi juhtkonna ees seisvate probleemidega, nagu töökoormuse ebavõrdne jaotus. On teadvustatud mõnda lahendust vajavat märkimisväärset probleemi, nagu näiteks vajadus kaitsta kohtuasjade jagamise süsteemi sekkumiste eest. 2013. aasta teisel poolel ei toimunud täidesaatva võimu otseseid ründeid kohtusüsteemi vastu.[5] Nagu ka eelmistes aruannetes rõhutatud, jäävad kahtlused Bulgaaria kohtusüsteemi sõltumatuse suhtes siiski püsima.

2012. aasta juulis väljendas komisjon suurt lootust, et kõrgem justiitsnõukogu muutub edaspidise juhtimise tulemusena kohtusüsteemi reformi juhtivaks institutsiooniks. 2012. aasta reformiga kehtestati kõrgema justiitsnõukogu läbipaistvam valimiskord. Kuid 2012. aasta sügisel läbiviidud kõrgema justiitsnõukogu valimised ei andnud veenvalt tunnistust avalikust konkursist, mille esiplaanil on ametialane pädevus ja lojaalsus. Parlamendi valitavate liikmete valimine kõrgemasse justiitsnõukogusse oli küll endisest avatum,[6] kuid osutas siiski, et parteid avaldavad protsessile olulist poliitilist mõju. Kohtusüsteemi valitavate liikmete valimist kõrgemasse justiitsnõukogusse kahjustas aga otsus mitte võimaldada kohtunikel osaleda otsevalimise kaudu.[7] See andis tegutsevale kohtute juhtkonnale suure mõjuvõimu, piirates puhtalt lehelt alustamise võimalust.

Kõrgem justiitsnõukogu on oma prioriteedid varasemast selgemini sõnastanud. Samuti on tehtud pingutusi suurema avatuse ja teavitamise suunas. Olulistest valitsusvälistest organisatsioonidest ja kutseühingutest moodustatud kodanike nõukogu loomisega kaasatakse kõrgema justiitsnõukogu tegevusse kodanikuühiskonna arvamus. 2012. aasta juuli aruandes tõdeti, et kodanikuühiskonna aktiivne tegevus selles valdkonnas näitab Bulgaaria olulist edasiminekut.[8] Kodanikuühiskonna tegelik mõju poliitikale jääb siiski ebaselgeks. Kodanike nõukoguga konsulteerimise protsessi läbipaistvamaks muutmine ja selgituste andmine juhul, kui selle soovitusi arvesse ei võeta, suurendaks kodanike nõukogu tõhusust. Kokkuvõttes peaks kõrgem justiitsnõukogu jätkama tööd läbipaistvuse suunas.

Kõrgem justiitsnõukogu on astunud samme juhtimisalase reformi suunas. Tundub, et töökoormuse ja ressursside ümberjaotamise valdkonnas rakendatakse teatava eduga praktilist lähenemisviisi. Muudes valdkondades, nagu objektiivse hindamise ja edutamise protsess või suurema järjepidevuse rakendamine distsiplinaarmenetlustes, on konkreetseid meetmeid võetud esialgu vähe. [9] Eetikakomiteelt võiks eeldada juhtivat rolli lojaalsuse toetamisel, kuid kõrgem justiitsnõukogu ei ole lojaalsust oma tegevuses esikohale seadnud.[10] Nii on kõrgemal justiitsnõukogul raske hajutada jätkuvaid kahtlusi tema otsuste poliitilise mõjutatuse kohta.

Selle tulemusena ei tunnustata kõrgemat justiitsnõukogu praegu kuigi laialdaselt kui autonoomset ja iseseisvat asutust, kes on võimeline kohtusüsteemi sõltumatust täidesaatva ja seadusandliku võimu ees tõhusalt kaitsma. Tundub, et kohtusüsteemi sõltumatuse kaitsmisel või poliitiliselt tundlike kohtuasjade käsitlemise objektiivsuse kontrollimisel[11] langeb põhirõhk sageli kodanikuühiskonnale. Kõrgem justiitsnõukogu peaks neid probleeme oma peamise eesmärgina tunnustama ja töötama välja läbipaistvad meetmed tekkivate küsimuste järjepidevaks lahendamiseks. Sellest tuleneb ka vajadus järjepidevama meediastrateegia väljatöötamiseks.

Üks peamisi teemasid, mis kujundab avalikku arvamust õiguskaitse ja kohtusüsteemi kohta, on ametissenimetamine. See on äratanud elavat huvi nii meedias kui ka poliitikas. Mure selle pärast, et otsused isikute nimetamiseks olulistele avalikele ametikohtadele on läbipaistmatud ning nende tegemisse on kaasatud tugevad majanduslikud ja poliitilised huvirühmad, suurenes viimase aasta jooksul mitme kõrgetasemelise ametikoha täitmisel toimunud sündmuste tõttu veelgi. Näiteks kukkusid läbi konstitutsioonikohtu ja riikliku julgeolekuameti ametissenimetamised.[12] Mõlemal juhul võtsid kandidaadid lõpuks oma kandidatuuri tagasi, kuid juhtunu seadis kahtluse alla süsteemi tööpõhimõtted. Need on vaid kaks kõige markantsemat juhtumit. Muudel juhtudel vaidlustati tulemusi vähem, kuid valikuprotsess jättis siiski mulje, et hoolimata edasiminekust läbipaistvuse vallas, on läbipaistmatutel kokkulepetel siiski rohkem mõju kui ametlikel menetlustel.[13]

Sellised juhtumid näitavad, et kuigi läbipaistvad menetlused on avalike institutsioonide nõuetekohaseks toimimiseks olulised, ei ole ametlikud eeskirjad alati piisavad. Selleks et suurendada usaldust oma institutsioonide vastu, peab Bulgaaria järjepidevalt näitama, et ametissenimetamise otsus tehakse ka kõrgetasemeliste ametikohtade puhul tegeliku konkursi alusel ja kooskõlas selgete pädevus- ja lojaalsusnõuetega, mida on rõhutatud varasemates koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes.[14] Lähitulevikus toimuv kohtuinspektsiooni peainspektori ametissenimetamine ja valimine on selles valdkonnas oluline proovikivi. Viivitused selles protsessis on jätnud mulje, et valimisi takistab peamiselt võimetus kandidaat eelnevalt välja valida, ehkki selline ametikoht tuleks täita avaliku konkursi kaudu, mille eesmärgiks on ametisse nimetada kõrge kvalifikatsiooniga erialatöötaja, kes suudab üles näidata ja rakendada täielikku objektiivsust. Kõrgema kassatsioonikohtu esimehe valimine ja ametissenimetamine 2014. aasta teises pooles on samuti oluline.

Oluline tegur kohtuasutuste usaldusväärsuse ja lojaalsuse kaitsmisel on kohtunike suhtes kohaldatavad distsiplinaarmenetlused. Selleks on vaja süstemaatilisi kriteeriumeid, et tagada distsiplinaarmeetmete järjepidevus.[15] Kui üksikjuhtude hindamiseks puuduvad selged nõuded, võivad menetlust mõjutada meelevaldsed otsused. Asjaolu, et kõrgem halduskohus on kõrgema justiitsnõukogu otsused sageli tühistanud, viitab samuti kas ebaühtsusele eeskirjade tõlgendamisel või ühtse tõlgenduse puudumisele. Süstemaatiline lähenemine distsiplinaarmeetmetele on kohtusüsteemi sõltumatuse ja lojaalsuse põhitegur, kuna meelevaldsed otsused selles valdkonnas kipuvad avaldama kohtunikele lubamatut survet, olgu see surve siis tegelik või tajutav.

Uus üksus, mis on loodud kohtunike sooritatud kuritegude uurimiseks, hakkab vastutama selle eriti tundliku valdkonna eest. Kui üksus suudab tõestada oma objektiivsust ja tõhusust, võib sellest olla suur abi lojaalsuse edendamisel. Kuid praeguse prokuratuuri juhtkonna tuvastatud ametivõimu kuritarvitamise juhtumid eelmise prokuratuuri inspektsioonis osutavad ka ohule, mida prokuratuurisisesed sõltumatud asutused endast kujutavad.[16] Sellise ohu kõrvaldamiseks on vaja rakendada selgeid, läbipaistvaid ja kontrollitavaid menetlusi.

Õigusraamistik

Käimasolevate karistusseadustiku reformimise teemaliste arutelude eesmärk on lõpetada esimest eelnõud käsitlenud pikaajaline mõttevahetus. Ettepanek esitati parlamendile jaanuaris. Uus karistusseadustik peaks kaasa tooma olulisi parandusi. Tuleb siiski märkida, et kuigi regulaarselt muudetud 1968. aasta karistusseadustiku reformimisest on abi, peab vaatenurk kriminaalõigusele olema laiem ning reformi tuleks põhjalikult arutada nii õigusvaldkonna spetsialistide kui ka kodanikuühiskonnaga. Koostöö- ja jälgimiskorraga hõlmatud valdkondades on oluline määrata kindlaks korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise parandamiseks mõeldud sätted ja neid selgitada. Kuid samuti on oluline välja selgitada, kuidas muudatused paremini juhitud kohtu- ja õiguskaitsesüsteemiga ühendada. Selleks võib olla vajalik muuta kriminaalmenetluse seadustikku. Samal ajal ei tohiks vajadus seadusandlike muudatuste järele takistada kasulike praktiliste ja korralduslike meetmete võtmist, mida saab rakendada lühikese aja jooksul ja uuest seadusest sõltumatult. Selles protsessis peaks olema oluline koht ebaõnnestunud kohtuasjade analüüsi põhjal tehtud järeldustel, mida on soovitanud komisjon,[17] samuti muude probleemide analüüsidel, nagu näiteks viivitused kriminaalmenetlustes (vt allpool).

Kohtureformi strateegiline raamistik

Kohtureformi teine tooniandev osapool lisaks kõrgemale justiitsnõukogule on Justiitsministeerium. Muutused ministeeriumi juhtkonnas ja parlamendi koosseis on tegurid, mis praegu raskendavad seadusandlike muudatuste tegemist. Seetõttu on ministeeriumil olnud raskusi pikaajalise perspektiivi kujundamisega, ehkki selliste valdkondade nagu e-õiguskeskkond arendamine on investeering tulevikku. Praegune pingutus kohtureformi pikemaajalise strateegia ajakohastamiseks võib olla kasulik lähenemisviis, kui selle eest võetakse reaalne vastutus.

Justiitsminister on palunud juhtivatelt valitsusvälistelt organisatsioonidelt abi kohtureformi hetkeolukorra analüüsimiseks. Eesmärk on toetuda 2010. aasta strateegiale, mida on rakendatud vaid osaliselt, ja käsitleda mitmesuguseid küsimusi, sealhulgas vahendite ümberpaigutamist vastavalt vajadusele, lojaalsuse probleeme, kohtute juhtimistavade ühtlustamist ja haldusjuhtide rolli. Nimetatud analüüs pidi valmima 2013. aasta sügiseks, kuid tähtaega on edasi lükatud. Strateegia võetakse vastu arvatavasti 2014. aastal pärast asjaomaste sidusrühmadega konsulteerimist. Reformide elluviimiseks ette nähtud strateegia peaks hõlmama seitsmeaastast perioodi osaliselt selleks, et viia see ajaliselt vastavusse toetuse kavandamisega ELi struktuurifondidest. On oluline, et strateegia üle peetakse laiapõhjalisi konsultatsioone, millesse kaasatakse kodanikuühiskond ja kutseühingud. Kuid kokkulepitud tegevuskava peavad vastu võtma valitsus ja kõrgem justiitsnõukogu, et tagada maksimaalne vastutus.

Kohtu- ja õiguskaitsesüsteemi tõhusus

Kohtutes ja prokuratuurides valitsevate tõsiste, töökoormuse ja vahendite ümberpaigutamisega seotud probleemide lahendamiseks on astutud esimesed sammud. Teatavad rühmad võivad sellele vastu seista, kuid kui on võimalik tõendada, et probleeme lahendatakse objektiivsete ja läbipaistvate põhimõtete alusel, on see heaks näiteks, et kohtusüsteemi juhtkond suudab tundlike küsimustega tegeleda. Koos takerdunud ametikohtade täitmise konkursside taasalgatamisega peaksid nimetatud sammud nüüd andma tegelikke tulemusi.[18] Töö, mida kõrgem justiitsnõukogu on teinud metoodiliste suuniste väljatöötamisel töökoormuse ebavõrdse jaotuse probleemi lahendamiseks, peaks samuti looma head väljavaated tulevikuks. Töökoormuse õiglane jaotus ei loo mitte ainult tõhusamat süsteemi Bulgaaria avalikkuse huvide paremaks teenimiseks, vaid sellel on mõju ka distsiplinaarmenetlustele. Praegu võidakse kohtuasjade ulatuslikku viibimist liiga kergekäeliselt distsiplinaarjuhtumite algatamiseks kasutada, tehes seda sageli ebajärjekindlalt. Kuid vastutus probleemi eest võib lasuda pigem kohtusüsteemi juhtkonnal ja haldusjuhtidel.

Kõrgem justiitsnõukogu kavatseb juurutada kohtuasjade jagamise tsentraliseeritud süsteemi, et jälgida juhuslikku kohtuasjade jagamist kõigis kohtutes. Selle põhjuseks on kahtlused, et praegust süsteemi on võimalik mõjutada.[19] On rõõmustav, et seda probleemi on nüüd teadvustatud. Alaline süsteem peaks usalduse taastamiseks kasutama välist oskusteavet ning kaasama sidusrühmad ja kodanikuühiskonna. Oluline on ka ühiste rakenduseeskirjade olemasolu, et kõik osapooled teaksid, kuidas süsteem praktikas töötab ja võiksid teha järelepärimisi nende kohtuastmete kohta, mille puhul tundub, et eeskirju ei järgita.

Kohtusüsteemi juhtimise teine oluline osapool on kõrgema justiitsnõukogu juures tegutsev inspektsioon. Nagu märgitud eelmistes koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes,[20] võib inspektsioon olla väärtuslik vahend rangema juhtimistava juurutamiseks ja tuvastatud puuduste kõrvaldamiseks. Selleks tuleks inspektsiooni töö ümber korraldada, eelistades kvalitatiivset lähenemisviisi vormilisele. Praegu analüüsib inspektsioon tähtaegadest kinnipidamise statistikat või kontrollib juhuslikkuse põhimõtte rakendamist kohtuasjade jagamisel, kuid väga harva kontrollitakse toimikute kvaliteeti ega võeta süstemaatiliselt arvesse töökoormust. Selle tulemusena tundub, et inspektsiooni järeldused näiteks kohtuasjade jagamise juhuslikkuse valdkonnas ei võta arvesse probleemi kogu ulatust. Lisaks ei tegele inspektsioon kohtunike lojaalsuse või eetilise käitumisega seotud probleemidega, kuna inspektsioon ei pea end selles küsimuses pädevaks. Need tegurid piiravad inspektsiooni mõju Bulgaaria kohtusüsteemi mõjutavate laiaulatuslikumate puudustega tegelemisel.[21]

Prokuratuur on hea näide juhtkonna poolt rakendatud süstemaatilisema lähenemisviisi kohta.[22] Peaprokuröri läbiviidud auditis ja selle põhjal koostatud tegevuskavas esitatakse selged ja sageli ausad puuduste analüüsid ning püütakse leida konkreetseid ettepanekuid olukorra parandamiseks. Eduka rakendamise puhul võib see anda märkimisväärseid tulemusi, olles ühtlasi heaks näiteks, et muutuste läbiviimiseks ei ole alati vaja täiendavaid vahendeid. Ehkki sellist prokuratuuris läbiviidud protsessi ei saa automaatselt kohtusüsteemis rakendada, kuna viimase juhtkond on vähem hierarhiline, on see siiski hea näide valmisolekust probleemidega tegeleda ja ette näha konkreetseid lahendusi. Samas oleks kasulik protsess läbipaistvamaks muuta, et tagada tõhus vastutus selle rakendamisel. Prokuratuuri reformi jätkamisel peab võtma ka arvesse laiema kohtusüsteemi reformi strateegiat – osad küsimused, nagu ekspertide kasutamise lihtsustamine kohtus, nõuavad prokuratuuri ja kõrgema justiitsnõukogu ühtset lähenemisviisi. Selliseid küsimusi nagu näiteks tulemuslikkuse hindamine saab samuti käsitleda viisil, mis tagab kohtunike ja prokuröride jaoks järjepideva lähenemisviisi.

Üldisemalt võib öelda, et Siseministeeriumis on ellu viidud hulk märkimisväärseid reforme, et keskenduda oma põhitegevusele õiguskaitse valdkonnas ning paigutada töötajaid haldusülesannete täitmiselt ümber tegevusülesannete täitmisele. Problemaatiline tava, mille kohaselt riigiasutustel ja ettevõtetel oli võimalus teha ministeeriumile annetusi, on teadaolevalt peatatud. Samal ajal seisavad ministeeriumi ees probleemid, nagu meeleavaldajate nõuetekohane kohtlemine ja rändesurve piiridel.

2.2 Korruptsioon

Laialt levinud korruptsiooni peetakse suureks probleemiks ja see on märkimisäärne väljakutse Bulgaaria ametiasutustele.[23] Korruptsioonil on selge mõju ettevõtete valmisolekule Bulgaariasse investeerida.[24] Eelmine valitsus võttis 2010. aastal vastu korruptsioonivastase strateegia, mida praegu ajakohastatakse. Sõltumatu välise oskusteabe kaasamine tuleks sellele protsessile kasuks. Üldiselt olid varasema tegevuse tulemused väga piiratud. Üldpilt näitab nõrka ja kooskõlastamata reageerimist süstemaatilisele probleemile, mis eksisteerib avaliku halduse kõigil astmetel. Eelmises koostöö- ja jälgimiskorra aruandes tuvastatud puudusi ei ole veel likvideeritud.[25]

Viimase kolme aasta jooksul on tehtud mitu institutsioonilist muudatust, kuid need algatused kipuvad probleemide tõttu sumbuma või ei ole neil silmaga nähtavat tulemust. Näiteks huvide konflikti komisjon, mis oleks võinud täita otsustavat rolli võitluses eeskirjade eiramisega avaliku sektori kõigil tasanditel, on segatud tõsisesse skandaali, millega kaasneb tugeva poliitilise mõjutamise kahtlus. Korruptsioonivastane projekt BORKOR, mida edendati kui korruptsiooniohu tuvastamise ja sellega võitlemise peamist vahendit, ei anna hoolimata projektile eraldatud vahenditest ikka veel konkreetseid tulemusi. Riigihangete valdkonnas raskendab keerukas ja pidevalt muutuv õigusraamistik objektiivse ja range menetluse juurutamist. Osad ettevõtjad on kaotamas usku, et pakkumustega manipuleerimist on võimalik peatada.[26]

Samas on ka positiivseid suundumusi. Alates 2007. aastast on tugevdatud riigikantselei alluvuses oleva peainspektsiooni juhtimisel töötavaid valitsusasutuste siseinspektsioone. Neil võib olla oluline koht eeskirjade eiramise avastamisel ja ärahoidmisel ning korruptsioonivastase süsteemi edasise parandamise ettepanekute esitamisel. Inspektsioonide ja prokuratuuri vaheliste ühiste uurimisrühmade moodustamisega peaks kaasnema ka tõhusam reageerimine rasketele korruptsioonialastele väärtegudele. Korruptsioonivastane tegevus on endiselt hajus. Ühelegi korruptsiooniga tegelevale ametiasutusele ei ole antud volitusi ega autonoomset õigust muudatuste ellukutsumiseks. Peainspektsioon oleks selleks tegevuseks sobiv asutus, kuid on praegu piisava mõju avaldamiseks liiga väike.

Kogemus näitab siiski, et korruptsioonivastase tegevuse usaldusväärsuse seisukohast on kõige olulisem kõrgetasemelise korruptsiooni suhtes võetavate meetmete edukus, mille tulemusel eeskirjade rikkujad vastutusele võetakse. Kõrgetasemelise korruptsiooni suhtes võetud meetmete puudulik tulemuslikkus on jätkuvalt takistuseks, mis ei lase Bulgaaria avalikkusel uskuda, et probleemi lahendamiseks tehakse tõsiseid pingutusi.

2.3 Organiseeritud kuritegevus

Üldiste edusammude puudumine sümboolse tähendusega organiseeritud kuritegevuse juhtumite lahendamisel mõjutab samal viisil paratamatult seda, kuidas avalikkus tajub võitlust organiseeritud kuritegevusega. Mitu suurt tähelepanu pälvinud kohtuasja on suletud ning muude raskete kuritegude, nagu palgamõrvad, puhul ei ole pärast aastaid kestnud uurimist ikka veel süüdistusi esitatud.

Asjaolu, et tuntud organiseeritud kuritegevusega seotud isikutel õnnestus 2012. aasta juulis enne lõpliku otsuse väljakuulutamist põgeneda, tekitas laialdast muret[27]. Kuid asjaolu, et keegi ei tahtnud selle eest vastutust võtta ning ei ole astutud samme sarnase juhtumi kordumise ärahoidmiseks tulevikus, kajastab veelgi selgemalt, et süsteemil on raskusi probleemide lahendamisega.[28]

Uus valitsus on peamise meetmena tugevdanud riiklikku julgeolekuametit, mis tegeleb lisaks spionaažile ja vastuluurele ka organiseeritud kuritegevuse ja mitmesuguste muude kuritegudega, mis on tunnistatud piisavalt oluliseks, mõjutamaks riiklikku julgeolekut. Selle meetme alla kuulub politsei organiseeritud kuritegevuse eriüksuste üleviimine riikliku julgeolekuameti alluvusse. See on tekitanud mõningasi häireid nimetatud üksuste töös ja on oluline tagada, et selline mõju piirdub üleminekuajaga. Veelgi enam, otsuse vastuvõtmine ilma igasuguse konsulteerimise või põhjenduseta põhjustas olulist kahju asjaomaste ametkondade mainele ja ka uuele valitsusele, mida saab heastada vaid juhul, kui muudatusega paranevad üksuste tegevustulemused. Üldmuljet, et reformi rakendati enneaegselt, süvendas eespool nimetatud poleemika seoses julgeolekuameti uue juhi ametissenimetamisega.

Üks põhiprobleeme on ka tööjaotus Siseministeeriumis. Näiteks riiklik julgeolekuamet tegeleb uimastite tootmise ja rahvusvahelise uimastikaubandusega, samas kui politsei tegeleb muude uimastitega seotud kuritegudega. Riiklik julgeolekuamet tegeleb kõrgetasemelise korruptsiooniga, politsei aga kõigi muude korruptsiooni vormidega. Võib juhtuda, et mõnikord tuleb juhtumid uurimise käigus ümber jaotada.

Riiklik julgeolekuamet ja prokuratuur on moodustanud erimeeskonnad korruptsiooni, inimkaubanduse ja finantskuritegudega tegelemiseks.[29]

Need ümberkorraldused võivad kaasa tuua positiivse arengu, eriti ühtsema lähenemisviisi tõttu, kuna korruptsioon ja organiseeritud kuritegevus on omavahel seotud. Kuid uus amet peab selle loomisega kaasnenud negatiivse mulje hajutamiseks demonstreerima häid töötulemusi. Erilist tähelepanu tuleb pöörata koostööle teiste liikmesriikide õiguskaitseasutustega.[30]

Üldisemalt soovitati eelmistes koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes viia läbi laiaulatuslik analüüs varasemate kohtuasjade takerdumise või ebaedu põhjuste väljaselgitamiseks, kaasates sellesse protsessi kõik asjaomased valitsus- ja kohtuasutused.[31] Murettekitavaid probleeme, nagu näiteks ekspertide tunnistuste kasutamine kohtus, ebapiisav tunnistajakaitse ja probleemid tõendusmaterjaliga, tuleks paremate tulemuste saavutamiseks analüüsida politseiuurimise, süüdistuse esitamise ja kohtumenetluse etapi seisukohast. Edasiminek selle analüüsi tegemisel on olnud aeglane, koordineerimine ebapiisav ja mõnevõrra jääb puudu ka vastutusest, kuna prokuratuur ja kõrgem justiitsnõukogu viivad ellu paralleelseid algatusi.[32] Protsessi hoogustamiseks tuleb pidada avatud arutelusid sidusrühmade ja kodanikuühiskonnaga ning koostada seejärel selge tegevuskava.

Varade konfiskeerimine on peamine vahend organiseeritud kuritegelike rühmituste ebaseaduslikest tuludest ilmajätmiseks. Tundub, et varade konfiskeerimise komisjoni (CEPACA) uus juhtkond on saavutanud veidi paremaid tulemusi varade konfiskeerimisel. Uut seadust on küll osaliselt parandatud, kuid see sisaldab siiski mõningaid parlamendi muudatusi, mis on loonud uusi komistuskive. Eelkõige on kehtestatud väga kõrge künnis, millest alates varade konfiskeerimise komisjon (CEPACA) võib põhjendamata jõukuse juhtudel võtta omal algatusel meetmeid. Seetõttu jäävad püsima mõned küsimärgid uue õigusraamistiku ja selle mõju üle CEPACA võimele tõhusalt tegutseda.[33]

Samuti peavad eriprokuratuurid ja -kohtud tõestama, et nad suudavad olulisi kohtuasju tõhusalt käsitleda. Püsib kahtlus, et nende tõhusust takistavad mõningad korralduslikud asjaolud, eriti prioriteetide seadmise volituste puudumine, mis koormab asutusi väiksema tähtsusega kohtuasjadega. Eriprokuratuur on sageli tõstatanud tehniliste ekspertide vähesuse küsimuse, mis takistab tõsiselt tema tegevust. Finantsjuurdluste kasvav maht organiseeritud kuritegevuse uurimisel muudab selle probleemi eriti oluliseks.

3. JÄRELDUS JA SOOVITUSED

Pärast 2012. aasta juulis avaldatud viimast komisjoni aruannet on Bulgaaria teinud mõningaid edusamme. Teatavat paranemist on näha ametissenimetamise protsessis; peaprokurör on teinud kasulikke juhtimisotsuseid ning kõrgem justiitsnõukogu on teinud edusamme töökoormuse probleemiga tegelemisel.

Üldine edasiminek ei ole siiski olnud piisav ja võib ilmneda tagasilangusi. Avalikkuse usalduse määravad suuresti otsused või sündmused, mille vastu on üldisem huvi. Suurem osa sellistest sündmustest viimase 18 kuu jooksul, mil Bulgaarias on võimul olnud kolm eri valitsust, on sisendanud pigem kahtlusi kui kindlustunnet. Sellele on kaasa aidanud ametissenimetamiste katkestamine lojaalsuse probleemide tõttu, organiseeritud kuritegeliku rühmituse süüdimõistetud juhtide põgenemine ja rida paljastusi kohtusüsteemi poliitilise mõjutamise kohta. Neid korruptsiooni või organiseeritud kuritegevusega seotud kohtuasju, mille menetlemine on lõpule viidud, on väga vähe.

Bulgaaria reformide pooldajad on väljendanud muret muudatuste aegluse üle ja vajavad toetust. Selleks et liikuda kiiremini koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide suunas, peavad Bulgaaria ametiasutused reformide pooldajatega koostööd tegema ja võtma selles protsessis enda kanda juhtrolli, pidades silmas kõige tähtsamaid põhimõtteid, nagu õigusriigi põhimõte ja kohtusüsteemi sõltumatus. See tähendab poliitilise kohustuse võtmist pikaajalise reformide strateegia elluviimiseks ning konkreetsete ja praktiliste meetmete rakendamist lähitulevikus, et protsessi edendada.

Komisjon kutsub Bulgaariat üles võtma meetmeid järgmistes valdkondades:

1. Kohtusüsteemi sõltumatus, usaldusväärsus ja lojaalsus

Ametissenimetamist reguleerivaid eeskirju tuleks kohaldada selgelt ja läbipaistvalt. Avaliku usalduse taastamiseks on vaja konkreetseid näiteid, et kutseoskused ja lojaalsus on ametissenimetamise puhul peamised tegurid, seda eriti kõige kõrgematele ametikohtadele määramise puhul. Selles valdkonnas peaks Bulgaaria:

· looma objektiivsed nõuded hindamiseks ja edutamiseks, keskendudes pädevusele, lojaalsusele ja läbipaistvusele, ning looma süsteemi nende nõuete rakendamise järelevalveks ja hindamiseks praktikas, võttes arvesse kohtunike, prokuröride ja uurijate tööülesannete eripärasid. Mõlemas etapis tuleks kaasata kutseühingud ja muud asjaomased sidusrühmad.

· looma kõrgemale justiitsnõukogule ametissenimetamise, sealhulgas kõrgetasemelistele ametikohtadele nimetamise jaoks objektiivsete pädevus-, lojaalsus- ja läbipaistvusnõuete järjepideva rakendamise tava.

· tagama kohtuasjade jagamise süsteemi lojaalsuse ja läbipaistvuse kogu kohtusüsteemis, luues kohtuasjade jagamise juhuslikkuse kontrollimise süsteemi ja kasutades selleks sõltumatuid eksperte. Selliselt tagatakse haldusjuhtide täielik vastutus kõigi süsteemist kõrvalekalduvate otsuste eest. Süsteemi rakendamiseks on vaja ühiseid eeskirju ja neid tuleks rakendada kõigile kohtutele.

· korraldama kõrgema justiitsnõukogu inspektsiooni töö ümber selliselt, et see võtaks lojaalsuse ja kohtusüsteemi tõhususe edendamisel ennetavaid meetmeid.

· töötama kõrgema justiitsnõukogu jaoks välja selge korra avalikkusega suhtlemiseks juhtudel, kui tuleb ilmsiks poliitiline sekkumine kohtusüsteemi ja prokuratuuri töösse.

2. Kohtureform

Kohtureformi ajakohastatud strateegiat tuleks kasutada reformile suuna ja hoo andmiseks. Selles valdkonnas peaks Bulgaaria:

· rakendama prokuratuuri tegevuskava ettenähtud tähtaja jooksul. integreerima tegevuskava laiemasse kohtureformi. rakendama kõrgemas justiitsnõukogus juba praegu konkreetseid meetmeid, et tegeleda objektiivsel viisil kohtute ja kohtunike ebavõrdse töökoormuse probleemiga.

· strateegia peaks sisaldama kõrgema justiitsnõukogu iga-aastast eduaruannet kohtureformi meemete ja eesmärkide kohta tuleval aastal, mis lisaks protsessile läbipaistvust.

seadma eesmärgiks viia lõpule uue karistusseadustiku koostamine ja selle rakendamine. tagama kõigi oluliste valitsusväliste organisatsioonide ja kutseühingute

avatud osalemise reformi strateegiate kindlaksmääramisel ja järelevalves.

3. Kohtusüsteemi tõhusus

Töökoormuse ebavõrdse jaotuse ja vahendite jaotamisega seotud probleemidega tuleb ka edaspidi tegeleda. Samuti tuleb hindamise ja edutamise puhul võtta täiel määral arvesse lojaalsust. Lisaks peaks Bulgaaria selles valdkonnas:

· töötama välja selged menetlused, nõuded ja karistused distsiplinaarotsuste järjepidevuse tagamiseks. See peaks looma haldusjuhtidele aluse järjepideva lähenemisviisi rakendamiseks.

· avalikustama täies ulatuses peaprokuröri poolt prokuratuurides läbiviidud tegevusauditi tulemused ning tegevuskava ja korraldama tegevuskava üle avaliku konsultatsiooni.

kõrvaldama puudused kohtuotsuste tõhusal rakendamisel nagu näiteks

põgenemine vanglakaristuse vältimiseks või kohtus langetatud finantskaristuste

kohaldamata jätmine.

· tegema konkreetseid edusamme e-õiguskeskkonna arendamisel, kuna see on vahend, mis aitab parandada kohtuprotsessi tõhusust, läbipaistvust ja järjepidevust nii lühiajalises, keskpikas kui ka pikas perspektiivis.

4. Korruptsioon

Korruptsiooniga võitlemine nõuab pidevaid ja järjekindlaid jõupingutusi ennetamise vallas, kuid oluline on ka võtta eeskirjade rikkujate suhtes meetmeid ja näidata, et ebaseaduslikele tegudele järgneb karistus. Selles valdkonnas peaks Bulgaaria:

andma korruptsioonivastase võitluse koordineerimise ülesande ainult ühele asutusele, kes toetaks ja kooskõlastaks tegevust eri valdkondades.

· läbi vaatama ja ajakohastama riikliku korruptsioonivastase strateegia koostöös kodanikuühiskonna organisatsioonidega. Selle aluseks tuleb võtta avaliku halduse standardmudel, millel on olemas sõltumatu, läbipaistev ja usaldusväärne siseinspektsioon.

· astuma samme korruptsiooniohu vähendamiseks riigihankemenetlustes, lihtsustades hankemenetlusi ja tehes need läbipaistvamaks.

· läbi vaatama huvide konflikti puhul rakendatavad menetlused, et tagada nende tõhusus ja erapooletus ning sanktsioonide süsteemi usaldusväärsus.

5. Organiseeritud kuritegevus

Organiseeritud kuritegevuse edukas uurimine ja karistuste määramine on ja jääb kõige tõhusamaks edu saavutamise viisiks selle probleemi lahendamisel. Seega on edasiminek sümboolse tähendusega kohtuasjades keskse tähtsusega. Selles valdkonnas peaks Bulgaaria:

· ette valmistama ja rakendama tegevuskava, toetudes kauaoodatud sõltumatule ja laiahaardelisele ebaõnnestunud kohtuasjade analüüsile. Tegevuskavas tuleks kindlaks määrata ajakava konkreetsete meetmete võtmiseks, et tegeleda probleemidega õiguskaitse ja kohtusüsteemi kõigis valdkondades ja etappides.

· eraldi käsitlema kõrgetasemeliste süüdistatavate põgenemist enne lõpliku kohtuotsuse väljakuulutamist, määrates selgelt kindlaks vastutuse mis tahes puuduste korral.

· töötama välja selged tegevuspõhimõtted, mis reguleerivad riikliku julgeolekuameti suhteid teistes liikmesriikides organiseeritud kuritegevusega tegelevate ametiasutustega, ning määrama kindlaks konkreetse töökorra nende ametiasutustega suhtlemiseks, et tagada koostöö säilimine ja täiustamine.

· kandma hoolt, et organiseeritud kuritegevuse erikohus ja sellega seotud prokuratuur suudavad keskenduda olulistele kohtuasjadele.

· tagama vajaliku koostöö vara konfiskeerimise komisjoni ja asjaomaste õiguskaitseasutuste vahel. viima 2014. aasta suveks läbi uue varade konfiskeerimise seaduse ja selle mõju sõltumatu hindamise.

[1] COM(2012) 411 (final).

[2] 24. september 2012.

[3] Vt Maailma majandusfoorumi värskeimad näitajad http://reports.weforum.org/the-global-competitiveness-report-2013-2014/

[4] Nt COM(2012) 411, lk 6-8.

[5] Näiteks lõpetati politseioperatsioonide nimetamine kohtunike järgi, kes ei suutnud määrata vahistatud kahtlusalustele kinnipidamismeetmeid.

[6] Tehniline aruanne lk 2.

[7] COM(2012) 411 (final).

[8] KOM(2012)411 (final), lk 6.

[9] Tehniline aruanne lk 13-14.

[10] Tehniline aruanne lk 11-12.

[11] Menetlemisel olevad kohtuasjad, mis käsitlevad väidetavat pealtkuulamist ja valimispettust, on selles valdkonnas proovikiviks.

[12] Tehniline aruanne lk 4 ja 25.

[13] Tehniline aruanne lk 5.

[14] Ametissenimetamise hõlbustamiseks on olemas rahvusvaheliselt tunnustatud nõuded, nagu näiteks Euroopa kohtunike nõukogude võrgustiku nõuded: http://encj.net/images/stories/pdf/GA/Dublin/encj_dublin_declaration_def_dclaration_de_dublin_recj_def.pdf

[15] Hindamise ja edutamise seisukohast võetakse distsiplinaarmenetlusi mõnikord arvesse, kuid mõnikord mitte.

[16] Tehniline aruanne lk 10.

[17] KOM(2012)411 (final), lk 21.

[18] Tehniline aruanne lk 14.

[19] Tehniline aruanne lk 6-7.

[20] COM(2012) 411 (final), lk 7 ja 21.

[21] Tehniline aruanne lk 11.

[22] Tehniline aruanne lk 9.

[23] Center for the Study of Democracy, Corruption and anti-corruption in Bulgaria (2012-2013), poliitikaülevaade nr 43, november 2013. Transparency Internationali 2013. aasta korruptsioonitajumise indeksi kohaselt on Bulgaaria tajutud korruptsiooni tasemelt ELi liikmesriikide seas teisel kohal. (http://www.transparency.org/cpi2013)

[24] 2013. aasta ülemaailmse konkurentsivõime aruandes nimetatakse korruptsiooni Bulgaarias ettevõtlusega tegelemise seisukohast kõige probleemsemaks teguriks. http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf lk. 138.

[25] COM(2012) 411 (final), lk 14.

[26] Otsekontaktid komisjoni ja ettevõtjate vahel.

[27] Muret on süvendanud seik, et varade konfiskeerimise kohtuasi sama rühmituse vastu on praegu takerdunud.

[28] 2013. aasta detsembris toimus võrreldav juhtum topeltmõrvas süüdimõistetud isikuga.

[29] Lisaks eespool nimetatud üksusele, mis on loodud kohtunike sooritatud kuritegude uurimiseks.

[30] Omaette probleem on julgeolekuameti kogutud tõendusmaterjali lubatavus mõnes kohtualluvuses.

[31] COM(2012) 411 (final), lk 14 ja 21.

[32] Tehniline aruanne lk 24.

[33] Tehniline aruanne lk 25-26.