LÜHENDID

AKV : Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna riigid

CPIA : Hinnang riigi poliitikale ja institutsioonidele (Country Policy and Institutional Assessment)

EAF : Euroopa Arengufondid

EL : Euroopa Liit

PEFA : Riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hinnang (Public Expenditure and Financial Accountability)

KOKKUVÕTE

I. Euroopa Kontrollikoda on läbi viinud tulemusauditi, et hinnata, kas Euroopa Komisjon haldab oma üldise eelarvetoetuse programme mõjusalt. Üldisel eelarvetoetusel on hulk võimalikke eeliseid traditsioonilise projektipõhise lähenemisviisi ees. Selle raames on võimalik anda suuremas mahus abi paremini prognoositaval viisil, ja kuna selle abil rahastatakse partnerriikide riiklikku arengustrateegiat, tunnevad viimased selle abivahendi puhul üldiselt suuremat isevastutust. Üldist eelarvetoetust antakse riigi eelarve kaudu, mistõttu võib see soodustada partnerriigi rahanduse juhtimise tõhustamist ja riigipoolse vastutuse suurenemist. Samuti nähakse seda võimalusena tugevdada poliitilist dialoogi ning parandada abi andmise ühtlustamist ja kooskõlastamist rahastajate vahel, mis võib kaasa aidata abi andmise tõhustamisele ja partnerriigi kulude vähendamisele. Komisjon on üldist eelarvetoetust viimasel kümnel aastal järjest rohkem kasutama hakanud, et saavutada oma arengupoliitika peamine eesmärk – vaesuse vähendamine.

II. Üldise eelarvetoetuse programmid koosnevad tavaliselt abipaketist, mis hõlmab vahendite ülekandmist, suutlikkuse suurendamise meetmeid, dialoogi partnerriigiga ja väljamaksetingimuste kehtestamist. Üldist eelarvetoetust kasutavad veel mitmed rahastajad ja komisjon peab oma programme nende omadega põhjalikult kooskõlastama.

III. Nagu muude abimeetmete puhul, sõltub ka üldise eelarvetoetuse lõplik mõju vaesuse vähendamisele iga riigi eritingimustest. Samuti sõltub see sellest, kas komisjon haldab üldise eelarvetoetuse programme mõjusalt. Kontrollikoda leidis, et komisjon on viimasel kümnel aastal teinud olulisi jõupingutusi, täiustamaks abi andmist üldise eelarvetoetuse kaudu, kuid endiselt esineb puudusi meetodites ja üldise eelarvetoetuse programmide haldamises AKV, Ladina-Ameerika ja Aasia riikides. Viimatimainitud riikides on seetõttu programmide täieliku potentsiaali saavutamine mõjususe seisukohast vähem tõenäoline.

IV. Kontrollikoda leidis, et komisjoni lähenemisviisi puhul on positiivne makromajanduslike ja riigi rahanduse juhtimise eesmärkide süstemaatiline kaasamine, kuid üldise eelarvetoetuse programmide eesmärkides ei võeta piisavalt arvesse partnerriikide eritingimusi ja muutuvaid prioriteete, samuti komisjoni ja teiste rahastajate elluviidavaid muid programme. Lisaks on viimastes programmides täheldatud küll mõningast edasiminekut, kuid programmide eesmärgid on sageli sõnastatud liiga üldiselt, mis takistab programmi eri osade väljatöötamist ja raskendab programmide mõjususega seonduva komisjonipoolse vastutuse määratlemist.

V. Komisjon ei ole veel välja töötanud usaldusväärset riskijuhtimise raamistikku, mille abil nõuetekohaselt hinnata ja vähendada üldise eelarvetoetuse programmide riske. See on eriti vajalik, arvestades suurt usaldusega seotud riski, mis tuleneb nõrkadest riigi rahanduse juhtimissüsteemidest ja kõrgest korruptsioonitasemest. Samuti tuleb arvesse võtta arenguriski, mida põhjustavad puudused paljude partnerriikide riiklikes arengustrateegiates.

VI. Loogika, mille alusel määrab komisjon kindlaks rahasummad üldise eelarvetoetuse programmidele eraldamiseks, on ebaselge. Siiski täheldati, et komisjon on parandanud partnerriikidele tehtavate eraldiste prognoositavust, mis on oluline eelarve haldamise seisukohast.

VII. Suutlikkuse suurendamiseks antud abi on riigi rahanduse juhtimise tugevdamiseks oluline, ehkki abi andmisel ei lähtutud esmavajaduste nõuetekohasest hindamisest; eelkõige on ebapiisavalt tähelepanu pööratud vajadusele tõhustada järelevalveasutusi, nagu kõrgeimad kontrolliasutused, parlamendid ja kodanikuühiskonna organisatsioonid, mille eesmärk on kontrollida, kuidas valitsus eelarvelisi vahendeid kasutab. Samuti on suutlikkuse suurendamise abi vähe kasutatud üldise eelarvetoetuse teiste eesmärkide toetamiseks, eelkõige hariduse ja kodakondsuse vallas. Komisjonil ei ole tihti võimalik olnud suutlikkuse suurendamise abi täielikult rakendada üldise eelarvetoetuse programmide ajakava raames. Komisjon võttis aga 2008. aastal vastu strateegia, mille eesmärk on parandada komisjoni tehnilise koostöö efektiivsust.

VIII. Komisjoni seatud tulemuspõhised tingimused üldise eelarvetoetuse väljamaksmiseks on üldjuhul asjakohased, kuid ei saavuta oma ülesehituse ja rakendamise viisi tõttu tõenäoliselt soovitud stimuleerivat mõju. Sageli on keeruline hinnata, kas tingimused on täidetud või mitte, eelkõige seetõttu, et on ebaselge, mida pidada rahuldavaks edasiminekuks, samuti puuduste tõttu tulemuste hindamiseks kasutatud statistilistes süsteemides.

IX. Ehkki üldise eelarvetoetuse programmid on aidanud tugevdada dialoogi riigi eelarve ja riigi rahanduse juhtimise üle, ei kasuta komisjon vahendi kõiki võimalusi ebapiisavate ekspertteadmiste tõttu üldise eelarvetoetuse programmide eesmärkidega seotud esmatähtsate valdkondade kohta, samuti puuduste tõttu dialoogiprotsessi komisjonipoolses juhtimises.

X. Komisjoni välisaruandlus üldise eelarvetoetuse kohta keskendub pigem selle võimalikele kasuteguritele abi andmise parandamisel, toetuse tegeliku vaesust vähendava toime kohta on aga suhteliselt vähe teavet. Ei ole veel välja töötatud hindamismetoodikat, mille abil välja selgitada, kas ja millistel tingimustel saab eelarvetoetus vaesuse vähendamisele mõjusalt kaasa aidata. Tuleb siiski öelda, et rahastajad teevad komisjoni juhtimisel jõupingutusi sellise metoodika väljatöötamiseks.

XI. Komisjon on teadlik vajadusest üldise eelarvetoetuse haldamist parandada ning alustas 2009. aasta lõpus oma sisesuuniste ülevaatamist, mille käigus püütakse lahendus leida enamikule kontrollikoja poolt käesolevas aruandes tõstatatud probleemidele. Aruandes antakse mitmeid soovitusi, mida komisjon võiks selles kontekstis arvesse võtta.

SISSEJUHATUS

1. Vaesuse vähendamine on ELi arengukoostöö peamine eesmärk ja viimasel kümnel aastal on nii komisjon kui teised rahastajad selle eesmärgi saavutamiseks kasutanud järjest enam üldist eelarvetoetust. Selle raames kannab komisjon rahalised vahendid üle partnerriigi riigikassasse, et anda täiendavaid eelarveressursse riikliku arengustrateegia toetuseks. Sellise vahendite ülekandmise eesmärk on ka kaasa aidata makromajandusliku stabiilsuse saavutamisele, mida peetakse üldiselt arengu ja vaesuse vähendamise põhieelduseks. Lisaks peaks vahendite suunamine riiklike finantssüsteemide kaudu parandama ka riigi rahanduse juhtimist, kuna vastavad mõjusad süsteemid on vaesuse vähendamisel olulisel kohal.

2. Komisjoni ja teiste rahastajate üldise eelarvetoetuse programmid koosnevad lisaks vahendite ülekandmisele veel kolmest osast, mis annavad programmi eesmärkide saavutamiseks keskse tähtsusega sisendeid:

a) peamiselt tehnilise abi raames rakendatavad suutlikkuse suurendamise meetmed, mis aitavad riikidel tõhustada poliitika kujundamise protsessi ja juhtimist (vt punkt 49);

b) vahendite eraldamise tingimuste kindlaksmääramine, mis on seotud programmi eesmärkidega ning partnerriigi ja rahastaja vahel kokku lepitud. Komisjoni lähenemisviis püüab riike rohkem stimuleerida tulemusi saavutama, kasutades nn muutuva summaga maksete süsteemi, mille abil tulemuslikkust premeerida (vt punkt 58);

c) riigiga peetav dialoog riikliku ja valdkondliku poliitika (sh eelarve) kavandamise, elluviimise ja tulemuste üle. Eelarvetoetuse suureks eeliseks peetaksegi tihti paremaid võimalusi dialoogiks (vt punkt 68).

3. Üldisel eelarvetoetusel on mitmeid ühiseid jooni valdkondliku eelarvetoetusega, mis samuti hõlmab vahendite ülekandmist riigikassasse. Valdkondliku eelarvetoetuse programmid on aga suunatud pigem valdkondliku poliitika kui riikliku strateegia toetamisele. Sellele vastavalt keskenduvad nii suutlikkuse suurendamise meetmed, tingimused kui dialoog valitud valdkonna toetamisele.

4. Üldise eelarvetoetuse üks olulisi jooni on tihe koostöö rahastajate vahel, kes kõik toetavad sama riiklikku strateegiat ja kasutavad samu riiklikke süsteeme. See tähendab, et üldise eelarvetoetuse programmide eesmärkide määratlemisel ning eesmärkide saavutamiseks vajalike vahendite ülekandmise, suutlikkuse suurendamise meetmete, tingimuste ja dialoogi kavandamisel peab komisjon püüdma tagada, et nimetatud sisendid kooskõlastatakse teiste rahastajate sisenditega.

5. Üldise eelarvetoetuse alast tihedat koostööd rahastajate vahel peetakse ka parimaks tavaks, vähendamaks partnerriikide tehingukulusid, mis tekivad olukorras, kus riik peab suhtlema paljude rahastajatega kahepoolselt. Võttes küll arvesse rahastajatevahelise koostöö põhimõtteid, on komisjonil siiski ainuvastutus rahastamisotsuste tegemise eest. Samuti annab komisjon ELi vahendite kasutamise kohta aru eelarve täitmisele heakskiitu andvale institutsioonile. Tasakaalu leidmine ühelt poolt rahastajatevahelisel partnerlusel põhineva lähenemisviisi ja teiselt poolt üldise eelarvetoetuse programmidega kaasneva vastutuse kandmise ja aruandluskohustuse täitmise vahel on komisjoni jaoks paratamatult keeruline ülesanne.

EELARVETOETUS ON PALJUDE RAHASTAJATE EELISTATUIM ABIANDMISVIIS

6. Komisjon on andnud üldist eelarvetoetust AKV riikidele alates seitsmendast EAFist (1990–1995) ning Aasia ja Ladina-Ameerika riikidele alates 2003. aastast. Võimalus anda AKV riikidele üldist eelarvetoetust on ette nähtud Cotonou lepingus [1], samuti on see ametlikult sätestatud uues, 2006. aastast pärinevas arengukoostöö rahastamisvahendi määruses [2], mis hõlmab Aasiat ja Ladina-Ameerikat. Üldise eelarvetoetuse haldamiseks kasutab komisjon põhjalikke sisesuuniseid [3], mis töötati välja 2002. aastal, vaadati põhjalikult üle 2007. aastal ja ajakohastati 2009. aastal. Käesoleva aruande aluseks olnud auditi vältel algatas komisjon teise põhjaliku ülevaatamise, mis kavakohaselt peaks lõppema 2010. aastal. Samuti on komisjon oma personali jaoks välja töötanud koolituskursuste seeria eelarvetoetuse eri aspektide kohta.

7. Nii üldine kui valdkondlik eelarvetoetus on muutunud paljude rahastajate, sealhulgas ka komisjoni eelistatuimaks abimeetmeks, kuna seda peetakse abi andmiseks kõige mõjusamaks. 2005. aastal allkirjastatud Pariisi deklaratsioonis võtsid rahastajad kohustuse suunata järjest suuremad abisummad riiklike süsteemide kaudu. Euroopa Liit võttis erikohustuse saavutada mainitud eesmärk, suunates 2010. aastaks 50 % valitsuste poolt valitsustele osutatavast abist läbi riiklike süsteemide. 2008. aasta Accra tegevuskavas võeti Pariisi deklaratsioonist kaugeleulatuvam kohustus, teatades, et partnerriikide süsteemide kasutamine, mis tähendab eeskätt eelarvetoetust, peaks tulevikus olema abi andmise eelistatuim vorm ja et rahastajad peavad süsteemide mittekasutamist põhjendama.

8. ELi eelarvetoetuse maht on vastavalt eelkirjeldatule aja jooksul suurenenud. Kui üheksanda EAFi (2001–2007) raames antud abi kogumahust moodustas eelarvetoetus 30 % (üldine eelarvetoetus 21 %, valdkondlik eelarvetoetus 9 %), siis kümnenda EAFi (2008–2013) abi kogumahust moodustab see kavakohaselt 48 % (üldine eelarvetoetus 31 %, valdkondlik eelarvetoetus 17 %). Aasia ja Ladina-Ameerika piirkondades kasvas eelarvetoetuse osakaal perioodil 2003–2005 12 protsendilt (üldine eelarvetoetus 3 %, valdkondlik eelarvetoetus 9 %) perioodil 2006–2009 25 protsendile (üldine eelarvetoetus 5 %, valdkondlik eelarvetoetus 20 %). Üldist eelarvetoetust on kasutatud 35 AKV riigis ning praeguseks seitsmes Aasia ja Ladina-Ameerika riigis. I ja II lisas on toodud kulukohustused riikide kaupa.

ÜLDISEL EELARVETOETUSEL ON PALJU VÕIMALIKKE EELISEID VÕRRELDES ABI ANDMISEGA PROJEKTIDE KAUDU

9. Üldise eelarvetoetuse kaudu abi andmisel on hulk võimalikke eeliseid eriprojektide kaudu rahastamise ees. Selle raames on võimalik anda suuremas mahus abi paremini prognoositaval viisil, ja kuna selle abil rahastatakse partnerriikide riiklikku arengustrateegiat, tunnevad viimased selle abivahendi puhul üldiselt suuremat isevastutust. Üldist eelarvetoetust antakse riigi eelarve kaudu, mistõttu võib see soodustada partnerriigi rahanduse juhtimise tõhustamist ja planeerimist ning suurendada riigipoolset vastutust. Samuti nähakse seda võimalusena tugevdada poliitilist dialoogi ning parandada abi andmise ühtlustamist ja kooskõlastamist rahastajate vahel, mis võib kaasa aidata abi andmise tõhustamisele ja partnerriigi kulude vähendamisele.

10. Nagu muude abimeetmete puhul, sõltub ka üldise eelarvetoetuse lõplik mõjusus vaesuse vähendamise seisukohast iga riigi eritingimustest. Õiguslik raamistik [4] näeb ette, et üldist eelarvetoetust võib anda ainult riigile, millel on olemas usaldusväärne makromajanduspoliitika, täpselt sõnastatud riiklik arengupoliitika ja mille rahanduse juhtimine on piisavalt läbipaistev, usaldusväärne ja mõjus. Komisjon tõlgendab neid tingimusi dünaamiliselt. Tema hinnangul ei takista rahastamisotsuse tegemise ajal eksisteerivad puudused riigi rahanduse juhtimises ja riiklikus arengustrateegias üldise eelarvetoetuse programmi käivitamist, tingimusel, et on olemas tahe reforme ellu viia ning reformid on asjakohased ja usaldusväärsed. Sel moel ei võta komisjon arvesse mitte ainult esialgset olukorda, vaid ka partnerriigi võetud suunda. Teised üldise eelarvetoetuse andjad järgivad sarnast lähenemist.

11. Lisaks iga riigi eritingimustele suunab üldise eelarvetoetuse programmide mõju oluliselt see, kui hästi komisjon programme haldab. Käesolevas aruandes tõstatakse küsimus: kas komisjon haldab üldise eelarvetoetuse programme mõjusalt?

AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

12. Vastamaks küsimusele, kas komisjon haldab üldise eelarvetoetuse programme mõjusalt, keskenduti auditis neljale võtmeteemale.

a) Kas viis, kuidas komisjon üldise eelarvetoetuse programmide eesmärke ja oodatavaid tulemusi valib ja sõnastab, on asjakohane?

b) Kas komisjon juhib asjakohaselt üldise eelarvetoetuse programmide mõjususega seotud peamisi riske?

c) Kas viis, kuidas komisjon üldise eelarvetoetuse programme kavandab ja ellu viib, on mõjus?

d) Kas komisjoni aruandlus üldise eelarvetoetuse eesmärkide täitmise kohta on selge, täielik ja täpne?

13. Auditis keskenduti üldise eelarvetoetuse programmide komisjonipoolsele haldamisele AKV, Ladina-Ameerika ja Aasia riikides. Ebakindlas olukorras olevad riigid jäeti erandlike tingimuste tõttu auditi ulatusest välja. Audit hõlmas üheksandat ja kümnendat EAFi ehk alates 2001. aastast võetud kulukohustusi, ja kõiki üldise eelarvetoetuse programme, millest esimese suhtes võeti kulukohustus 2003. aastal. Seda, kuidas komisjon hindab riikide vastavust üldise eelarvetoetuse saamise tingimustele, käsitletakse kontrollikoja finantsauditites, mille leiud tuuakse ära kontrollikoja aastaaruannetes. Käesolevas aruandes viidatakse mainitud leidudele, kui need on asjakohased. Auditi eesmärk ei olnud hinnata üldise eelarvetoetuse eeliseid ja puuduseid võrreldes teiste toetusliikidega.

14. Auditis analüüsiti kõiki ajavahemikul 2001–2009 kõnealustes piirkondades rahastatud üldise eelarvetoetuse programme, et hinnata üldise eelarvetoetuse haldamise komisjonipoolset lähenemisviisi. Auditi raames külastati nelja riiki: Benin, Laos, Paraguay ja Uganda. Külastuste käigus küsitlesid kontrollikoja audiitorid komisjoni töötajaid, riigiasutuste esindajaid ja muid rahastajaid. Nicaragua ja Vietnami üldise eelarvetoetuse programmide auditeerimiseks vaadati läbi dokumendid ja saadeti küsimustikud komisjoni delegatsioonidele neis kahes riigis. Samuti korraldati auditi käigus kohtumisi PEFA [5] sekretariaadi, Maailmapanga ja Rahvusvahelise Valuutafondiga ning külastati Ühendkuningriigi rahvusvahelise arengukoostöö ministeeriumi, riiklikku kontrolliasutust ja üht konsultatsioonifirmat. Audit tehti ajavahemikul mai 2009 – mai 2010.

TÄHELEPANEKUD

KOMISJON EI KOHANDA ÜLDISE EELARVETOETUSE PROGRAMMIDE EESMÄRKE PIISAVALT IGA RIIGI ERITINGIMUSTELE

15. Üldise eelarvetoetuse programmide üldeesmärk on toetada riigi riikliku arengustrateegia elluviimist [6]. Komisjon püüab viia oma programmide eesmärgid nende strateegiatega vastavusse.

16. Järgnevalt käsitletakse küsimust, kas viis, kuidas komisjon üldise eelarvetoetuse programmide eesmärke ja oodatavaid tulemusi valib ja sõnastab, on asjakohane. Kontrollikoda uuris, kas programmide eesmärgid on täpselt sõnastatud ja vastavad riigi tingimustele. Lisaks kontrolliti, kas eesmärkides nähakse ette partnerriikide rahanduse juhtimise tugevdamist ja kas programmides määratletakse selgelt, kuidas eelarvetoetus loodetud tulemuste saavutamisele kaasa aitab.

ÜLDISE EELARVETOETUSE PROGRAMMIDE EESMÄRGID KALDUVAD OLEMA KÕIGI PARTNERRIIKIDE PUHUL ÜHESUGUSED, EHKKI NENDE OLUKORD ON ERINEV

17. Üldise eelarvetoetuse programmide eesmärgid on enamasti väga sarnased kõigi riikide puhul, kus komisjon seda abiliiki kasutab. AKV riikides on suurem osa üldise eelarvetoetuse programmide eesmärke olnud viimasel kümnel aastal seotud nelja valdkonnaga: makromajanduslik stabiilsus, riigi rahanduse juhtimine, tervishoid ja haridus [7]. Selline "kõigile ühtemoodi" käsitlusviis ei arvesta piisavalt iga riigi eriomaseid ja muutuvaid prioriteete ega teisi riigis elluviidavaid programme, mida finantseerib komisjon ja muud rahastajad.

18. Makromajandusliku stabiilsuse ja riigi rahanduse juhtimise reformiga seotud üldiste majanduse juhtimise eesmärkide järjepidev kaasamine on komisjoni üldise eelarvetoetuse programmide positiivne joon. Mõlemad eesmärgid on keskse tähtsusega, saavutamaks üldise eelarvetoetuse programmide põhieesmärki, milleks on vaesuse vähendamine. Seatud eesmärgid ei vasta aga tihti eri partnerriikide rahanduse juhtimise reformi prioriteetidele. Näiteks Laoses ei hõlma riigi rahanduse juhtimise eesmärgid selliseid olulisi valdkondi nagu sisekontroll ja korruptsioon, ning Vietnamis ei ole riigi rahanduse juhtimise küsimused esmatähtsale kohale seatud. Paraguays ja Nicaraguas näitas riigi rahanduse juhtimise analüüs tõsiseid puudusi, kuid üldise eelarvetoetuse programmid vastavaid erieesmärke ei sisalda.

19. Mis puudutab üldise eelarvetoetuse programmide teisi eesmärke, siis komisjoni lähenemisviisis ei ole piisavalt arvesse võetud asjaolu, et mõne riigi riiklik arengustrateegia on viimastel aastatel muudetud kasvupõhiseks, saavutamaks vaesuse vähendamise üldeesmärk. Muudatus ei kajastu uute üldise eelarvetoetuse programmide eesmärkides, mis on kavandatud kõnealuste riiklike strateegiate toetamiseks. Näiteks võib tuua Uganda uue riikliku arengukava, mida kontrollikoja auditi toimumise ajal ette valmistati. Kavas pöörati infrastruktuurile ja erasektori arendamisele tunduvalt suuremat tähelepanu kui varasemates riikliku arengu strateegiates, mida viidi ellu vaesuse kaotamise tegevuskava nime all [8]. Ehkki komisjoni sisesuunistes tõdetakse, et majanduskasv on vaesuse vähendamiseks vajalik tingimus, ei võeta neis arvesse, et partnerriigid on hakanud sellele varasemast suuremat tähtsust omistama. Samuti ei anta neis juhiseid selle kohta, kuidas peaks komisjon programmi eesmärke ja vastavaid tingimusi kindlaks määrates kasvu arvesse võtma.

20. Komisjoni programmitöö kord näeb ette, et iga riigi üldine abieraldis suunatakse üldjuhul mitte rohkem kui kahele esmatähtsale või sihtvaldkonnale ja seda tehakse üldise eelarvetoetuse kaudu, kui riik vastab selle saamise tingimustele. Komisjon määrab üldise eelarvetoetuse programmide eesmärgid suhteliselt ühtlustatud viisil ega võta arvesse valitud sihtvaldkondi. Selle tagajärjel rakendab komisjon mõnes riigis samaaegselt nii üldise eelarvetoetuse programme, millel on tervishoiu ja haridusega seotud eesmärgid, kui valdkondliku eelarvetoetuse kaudu rahastatavaid programme, mille sihtvaldkonnad on tervishoid ja/või haridus. Sellistel juhtudel on hariduse ja tervishoiu eesmärkidega üldise eelarvetoetuse programmi lisaväärtus ebaselge. Kontrollikoda leidis selliseid juhtumeid nelja AKV riigi käimasolevates programmides [9]. Aasia ja Ladina-Ameerika riikides esines seda probleemi vähem, peamiselt seetõttu, et neis riikides on üldise eelarvetoetuse programmid üldiselt vähem ühtlustatud ning nende eesmärgid on täpsemini suunatud. Näiteks Aasia riikides on üldise eelarvetoetuse programmid üles ehitatud vastavalt Maailmapanga vaesuse vähendamise toetuseks antavatele laenudele, mis rõhutavad kasvu keskset osa vaesuse vähendamisel, eelistades seda sotsiaalvaldkondadele.

21. See, et komisjon kasutab oma üldise eelarvetoetuse programmide puhul ühtseid eesmärke, tähendab, et programme on keeruline kooskõlastada teiste rahastajate üldise eelarvetoetuse programmide eesmärkidega. Lisaks nähakse 2007. aastal vastu võetud ELi tegevusjuhendis, mis käsitleb vastastikust täiendavust ja tööjaotust arengupoliitikas, ette, et komisjon ja liikmesriigid keskendavad aktiivse tegevuse partnerriigis kõige rohkem kolmele valdkonnale [10]. See tekitab küsimuse, mil määral peaks üldise eelarvetoetuse programmidele asetama valdkondlikke eesmärke, kuna see eeldab komisjoni osalemist neis valdkondades lisaks kahele sihtvaldkonnale.

ÜLDISE EELARVETOETUSE PROGRAMMIDE EESMÄRGID ON SAGELI LIIGA ÜLDSÕNALISED

22. Üldise eelarvetoetuse programmide eesmärkide sõnastus on enamikul juhtudel liiga üldine ning ei väljenda seda, mida programmidelt oodatakse ja mis tähtajaks (vt 1. selgitus). See raskendab üldise eelarvetoetuse programmide eri osade (eelkõige vahendite ülekandmise, suutlikkuse suurendamise, tingimuste ja dialoogi) kavandamist (vt punktid 1–2). Lisaks ei võimalda see objektiivselt hinnata, kas eesmärgid on täidetud, mis raskendab programmide mõjususega seonduva komisjonipoolse vastutuse määratlemist.

1. SELGITUS

EESMÄRKIDE VALIK JA SÕNASTUS

Komisjoni hea tava: Laos

Komisjoni üldise eelarvetoetuse programmid Laoses [11] on ühendatud [12] Maailmapanga eelarvetoetuse poliitikaga, milles antakse selget ja üksikasjalikku teavet esmatähtsate meetmete kohta, mis tuleb programmi ajakava raames ellu viia. Näiteks riigi rahanduse juhtimise alaste põhireformide käivitamise eesmärk on jagatud kolmeks täpsemaks eesmärgiks, mis seonduvad eelarveprotsessi, riikidevaheliste rahaülekannete läbipaistvuse ja finantsauditi funktsiooniga. Poliitikas määratletakse kõigi kolme eesmärgi puhul meetmed, mis valitsus programmi igal rakendusaastal ellu peab viima. Selge seos tulemusnäitajatega võimaldab programmi eesmärkide saavutamist objektiivselt kontrollida.

Komisjoni halb tava: Nicaragua

Komisjoni üldise eelarvetoetuse programmi rahastamisleping Nicaraguaga [13] keskendub maapiirkondadele, kuid selles ei määratleta üld- ja erieesmärke ega eeldatavaid tulemusi. Lepingus viidatakse riikliku arengukava üldistele eesmärkidele, kuid ei selgitata, milliseid tulemusi loodab komisjon üldise eelarvetoetuse abil saavutada. Ka see jääb ebaselgeks, milline peaks olema panus riigi rahanduse juhtimise parandamisse. Ehkki rahastamislepingus kirjeldatakse riigi rahanduse juhtimise puudusi ja peamisi meetmeid, mis valitsus juhtimissüsteemi parandamiseks on võtnud, ei ole selle parandamine programmi selge eesmärk.

23. Kümnenda EAFi rahastamislepingutes parandati eesmärkide sõnastust mõningal määral, eristades dokumendi ülesehituses selgelt üld- ja erieesmärgid. Eelarvetoetuse sisesuuniste ülevaatamise põhjal (vt punkt 6) kavatseb komisjon teha täiendavaid parandusi, nõudes oma töötajatelt:

a) rahastamisdokumentides nende meetmete täpsustamist, mis on vajalikud riigi rahanduse juhtimise reformide ning riikliku arengustrateegia või valdkondliku poliitika elluviimiseks;

b) programmi keskmise tähtajaga eesmärkide kehtestamist.

KOMISJON EI JUHI ASJAKOHASELT ÜLDISE EELARVETOETUSE PROGRAMMIDE MÕJUSUSEGA SEOTUD PEAMISI RISKE

24. Igasuguse arengukoostööga kaasnevad riskid, mis võivad mõjutada abi mõjusust. Üldise eelarvetoetusega kaasnevad riskid, mis erinevad arengukoostöö traditsioonilise, projektipõhise lähenemisviisiga seotud riskidest. Üldise eelarvetoetuse mõjususega seotud peamised riskid on usaldusega seotud risk ja arengurisk. Usaldusega seotud riski võib määratleda kui riski, et valitsusele antud toetust ei kasutata ettenähtud eesmärgil ehk vaesuse vähendamiseks. Arenguriski võib määratleda kui riski, et üldist eelarvetoetust saav riiklik poliitika ja strateegia ei ole asjakohane.

25. Aruande käesolevas osas käsitletakse küsimust, kas komisjon juhib asjakohaselt üldise eelarvetoetuse mõjusust ohustavaid peamisi riske. Kontrollikoda uuris, kuidas komisjon oli hinnanud usaldusega seotud riski ja arenguriski ning milliseid samme ta oli nende juhtimiseks võtnud suutlikkuse suurendamise, tingimuste, dialoogi ja lühiajaliste riskimaandamismeetmete abil.

RISKIJUHTIMISE RAAMISTIK EI OLE HÄSTI VÄLJA TÖÖTATUD

26. Eelarvetoetuse andmise tingimused on kavandatud tagamaks, et üldist eelarvetoetust saavad üksnes riigid, millel on olemas üldise eelarvetoetuse kindlustamiseks vajalik raamistik: usaldusväärne makromajanduspoliitika, täpselt sõnastatud riiklik arengupoliitika ning piisavalt läbipaistev, usaldusväärne ja mõjus riigi rahanduse juhtimise süsteem (vt punkt 10). Komisjon tõlgendab toetuse andmise tingimusi dünaamiliselt, mistõttu ei takista rahastamisotsuse tegemise ajal rahanduse juhtimissüsteemis või arengustrateegias esinenud olulised puudused üldise eelarvetoetuse programmi käivitamist, tingimusel, et partnerriik keskendub reformide elluviimisele ning reformide elluviimist hinnatakse asjakohaseks ja usaldusväärseks. Tegemist on aeganõudva protsessiga. Dünaamiline lähenemisviis tähendab küll seda, et komisjon koos teiste rahastajatega investeerib tulevikku, ent samas peab ta hindama ja vähendama sellistest süsteemidest tulenevaid riske, mis ei anna kohe piisavat garantiid läbipaistvuse, tõhususe ja mõjususe kohta [14].

27. AKV riikide puhul [15] on komisjoni riskihindamine keskendunud riskile, et riik ei suuda täita toetuse saamise tingimusi kogu üldise eelarvetoetuse programmide rakendusperioodi vältel. Hindamine põhines andmetel riigi üldise eelarvetoetuse varasema kasutamise kohta ja riigi väljavaadetel edaspidi toetuse saamise tingimustele vastata. Hindamise tulemustel oli oluline osa otsuse tegemisel, kas kõnealustele riikidele eelarvetoetust anda või mitte (vt punkt 45). Ehkki riskihindamine on vajalik, ei ole see siiski piisav, kuna ei hõlma usaldusega seotud riski ja arenguriski võimalikku mõju üldise eelarvetoetuse mõjususele.

28. Komisjoni sisesuunistes ei ole usaldusega seotud riski ja arenguriski hindamist ette nähtud. Peamisi riskiliike ei ole määratletud ning puuduvad juhised selle kohta, kuidas riskide olulisust, tõenäosust ja võimalikku mõju hinnata. Lisaks on ebaselge, kuidas kavandada erinevate riskiliikide ja -tasemete jaoks riski vähendamise meetmeid, nagu suutlikkuse suurendamise toetus, dialoog, tingimused ja lühiajalisemad meetmed, ning kuidas neid teiste rahastajatega kooskõlastada.

ENAMIKUS ÜLDIST EELARVETOETUST SAAVATES RIIKIDES ON RISKID SUURED, KUID KOMISJON EI KÄSITLE NEID ASJAKOHASELT

USALDUSEGA SEOTUD RISK

29. Üldist eelarvetoetust antakse enamasti riikidele, mille riigi rahanduse juhtimissüsteem on nõrgal tasemel. Seda näitab Maailmapanga igal aastal avaldatav hinnang riigi poliitikale ja institutsioonidele (Country Policy and Institutional Assessment, CPIA), kus enamiku üldist eelarvetoetust saavate riikide eelarve haldamise ja finantsjuhtimise kvaliteedi näitaja on suhteliselt madalal tasemel [16]. Nõrgad riigi rahanduse juhtimise süsteemid võivad põhjustada vahendite raiskamist ja ebatõhusust, mis vähendab üldise eelarvetoetuse programmide mõjusust vaesuse vähendamise eesmärkide saavutamisel.

30. Samuti kaasneb nõrkade riigi rahanduse juhtimise süsteemidega suurenenud korruptsioon. CPIA sisaldab avaliku sektori läbipaistvuse, aruandekohustuse täitmise ja korruptsiooni näitajat, mille punktisumma on enamikus üldist eelarvetoetust saavates riikides samuti väike [17]. Korruptsiooni sageli kõrgele tasemele viitab ka Transparency Internationali avaldatud korruptsioonitajumise indeks. 27 AKV riigist, kes ei ole ebakindlas olukorras [18] ja kellele on kümnenda EAFi riigistrateegia dokumentides üldine eelarvetoetus ette nähtud, on 12 riiki [19] 2009. aasta korruptsioonitajumise indeksi põhjal liigitatud "vohava korruptsiooniga" riigiks [20]. Kuuest üldist eelarvetoetust saavast Ladina-Ameerika ja Aasia riigist viis [21] on liigitatud samasse kategooriasse.

31. Kontrollikoda leidis, et komisjoni käsutuses on otsuste ja järelevalve tegemiseks asjassepuutuv teave riigi rahanduse juhtimise süsteemide ja nende parandamist käsitlevate reformiprogrammide kohta. Eriti kasulik allikas riigi rahanduse juhtimise kohta teabe saamiseks on riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hinnangud, mis põhinevad 2005. aastal rahastajate poolt ühiselt koostatud ühtsel metoodikal, mille ettevalmistamisel komisjon aktiivselt osales. Riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hinnang on koostatud paljude riikide kohta [22] ja selles käsitletakse riigi rahanduse juhtimissüsteemi 28 näitaja alusel. Hinnang on paljudes riikides hoogustanud riigi rahanduse juhtimise alast dialoogi ning vastavate reformikavade ja toetusprogrammide koostamist. Hinnangute tulemuste alusel on ühtlasi võimalik mõõta edusamme teatud aja vältel. Selles täiendavad neid delegatsioonide koostatavad iga-aastased riigi rahanduse juhtimise aruanded, mis üldiselt annavad hea ülevaate riigi rahanduse juhtimisest ja viimastest arengusuundadest.

32. Sellele vaatamata ei hinda komisjon usaldusega seotud riski ega tee selle kohta järeldusi. See tuleneb osaliselt asjaolust, et erinevalt mõningatest liikmesriikidest (nt Prantsusmaa [23] ja Ühendkuningriik [24]) ja teistest organisatsioonidest [25] puudub komisjonil riski hindamise metoodika. Lisaks ei ole komisjonil piisavalt teavet selle kohta, kui hästi riigi rahanduse juhtimissüsteemid tegelikkuses toimivad. Riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hinnangud ei ole mõeldud usaldusega seotud riski hindamiseks, sest nad ei sisalda piisavalt põhjalikku analüüsi kontrollimehhanismide ja menetluste järgimise ega korruptsiooni hinnangulise mõju kohta. Selline teave peaks üldjuhul leiduma kõrgeimate kontrolliasutuste ja teiste järelevalveorganite aastaaruannetes. Ugandas aga, kus riigi kõrgeim kontrolliasutus väljastab aastaaruande õigeaegselt, ei olnud komisjoni delegatsioon seda piisavalt kasutanud, et välja selgitada usaldusega seotud riskist tulenevad probleemid. Enamikus riikides väljastavad kõrgeimad kontrolliasutused oma aruande märkimisväärse hilinemisega, Laoses aga ei kuulugi aruanne avalikustamisele.

33. Enamikus auditeeritud riikides muudab ka läbipaistvuse puudumine riiklike ja piirkondlike eelarvete esitamisel komisjoni jaoks keeruliseks analüüsida, kuidas eelarvelisi vahendeid kasutatakse. Sellised kontrollivahendid, nagu riiklike kulutuste uuring (Public Expenditure Tracking Survey) [26] ja riiklike kulutuste ülevaade (Public Expenditure Review) [27], võivad teabe vähesust kompenseerida, tuvastades peamised tõhusust ohustavad tegurid ja rahakaod, mille põhjal võivad rahastajad ja toetust saavate riikide valitsused suunata oma jõupingutused eelkõige nende probleemide lahendamisele. Komisjon on kirjeldatud vahendeid suhteliselt vähe kasutanud.

34. Komisjon rakendab oma üldise eelarvetoetuse andmise programmides usaldusega seotud riski vähendamiseks mitmeid meetodeid, eelkõige riigi rahanduse juhtimise abikõlblikkuskriteeriumit, millega mõõdetakse riigi rahanduse juhtimise alaste reformide edenemist. Samuti kasutatakse teisi riigi rahanduse juhtimise tingimusi, mis on seotud toetuse väljamaksmisega. Riski vähendamiseks annab komisjon riigi rahanduse juhtimise reformiprogrammide jaoks toetust ka suutlikkuse suurendamise ja dialoogi kaudu. Usaldusega seotud riski põhjaliku ja selgesõnalise hindamise puudumisel on aga keeruline koostada riski vähendamise kava, kus selgelt määratletaks riskid, nende vähendamiseks vajalikud meetmed ja meetmete elluviimise tähtajad. Lisaks keskenduvad komisjoni riski vähendamise meetmed peamiselt parandustele, mille mõju ilmneb üksnes keskmise või pika ajavahemiku jooksul. Suure riskiga valdkondade puhul on vähe kasutatud partnerriikide valitsustega kokku lepitud lühiajalisemaid meetmeid, näiteks aidates riikide kõrgeimatel kontrolliasutustel auditeid kiiremini ja paremal tasemel läbi viia või toetades riike hangete rahvusvaheliste standardmenetluste läbiviimisel (vt 2. selgitus).

35. Komisjon lülitas üheksanda EAFi raames Ugandale ja Beninile antava üldise eelarvetoetuse programmidesse mainitud tüüpi meetmed, näiteks eraaudiitorfirmade abi kasutamine kõrgeimate kontrolliasutuste auditite läbiviimisel ning riiklike kulutuste uuringute ja riiklike kulutuste ülevaadete tegemine, kuid meetmetele ei lisatud selget ja kooskõlastatud elluviimiskava, kus määratletaks, kuidas ja millal hakatakse meetmete abil kõnealuseid riske vähendama. Tegelikkuses enamikku kavandatud meetmetest ellu ei viidud. Kümnenda EAFi raames neile riikidele antava üldise eelarvetoetuse programmides ega ka kontrollitud Aasia ja Ladina-Ameerika riikide üldise eelarvetoetuse programmides lühiajalisemaid meetmeid ette ei nähta.

2. SELGITUS

USALDUSEGA SEOTUD RISKI VÄHENDAMINE

Komisjoni hea tava: Etioopia

Põhiteenuste kaitse programm II [28] kavandati põhiteenuste, nagu hariduse, tervishoiu ja veeteenuste eest vastutava piirkondliku taseme ja riigi madalamate haldustasemete eelarve toetamiseks. Programm sisaldab tõhustatud teavitus- ja aruandlusmeetmeid, mis võimaldavad kontrollida, kas teenused jõuavad ettenähtud abisaajateni. Meetmed hõlmavad muu hulgas regulaarsemat ja õigeaegsemat aruandlust veeteenuste eest tehtud piirkondlike ja kohalike kulutuste kohta. Lisaks nähti ette võimalus jälgida riigi vahendite kasutamist kuni lõppteenuse osutamiseni, kasutades selleks näiteks avalike teenuste osutamise küsitlusi. Ühtlasi sisaldasid teavitus- ja aruandlusmeetmed hangete järelkontrolli, meetmeid riigieelarvet käsitleva teabe paremaks esitamiseks piirkondlikul, kohalikul ja teenuse osutamise tasandil, ning kohalike omavalitsuste kulude pidevat auditeerimist riigikontrolli poolt koos vajaliku toetusega riigikontrolli personali suutlikkuse suurendamiseks.

Komisjoni halb tava: Paraguay

Komisjoni üldise eelarvetoetuse heakskiitmist ettevalmistavates dokumentides ei viidata usaldusega seotud riskile, ehkki 2004. aasta augustist pärineva riigi finantsaruandluse hindamise üldine järeldus oli, et finantsjuhtimisega seotud risk on suur ja selle viimiseks vastuvõetavale tasemele tuleb läbi viia reformid sisekontrolli, välisauditi ja detsentraliseeritud asutuste kontrolli valdkondades. Lisaks ei kirjeldata ettevalmistavates dokumentides riigieelarve ebatõhususe ja raiskamisega seotud peamisi riske ning ei käsitleta korruptsiooni hoolimata selle ulatuslikkusest [29]. Ehkki usaldusega seotud riski tase on kõrge, ei kirjeldata ettevalmistavates dokumentides, kuidas peamisi probleeme lahendada; samuti ei viidud ellu lühiajalisemaid meetmeid.

36. Komisjon on üldise eelarvetoetuse programmides korruptsiooni riskile eesmärkide, suutlikkuse suurendamise toetuse ja järelevalve seisukohast suhteliselt vähe tähelepanu pööranud ja puudutab seda teemat üldjuhul harva ka programmide hindamisdokumentides. Selle üheks põhjuseks on asjaolu, et komisjon peab korruptsiooni laiemaks riigivalitsemisega seotud probleemiks, mille tõttu ei ole seda seoses riigi rahanduse juhtimise reformidega piisavalt käsitletud. Ugandas on komisjon siiski korruptsioonivastast tegevust alates 2008. aastast oluliselt hoogustanud, tehes koostööd teiste rahastajatega ja Euroopa Pettustevastase Ametiga.

ARENGURISK

37. Üldise eelarvetoetuse mõjususe saavutamiseks vajavad riigid peale hästitoimivate riigi rahanduse juhtimissüsteemide ka täpselt määratletud riiklikku arengustrateegiat, mis on ühendatud riikliku eelarveraamistiku ja valdkondliku poliitikaga. Seetõttu peaks komisjon üldise eelarvetoetuse programmide koostamisel suurt tähelepanu pöörama strateegia struktureeritud hindamisele. Kontrollikoda leidis, et programmide kavandamist, kindlaksmääramist ja koostamist käsitlevates komisjoni dokumentides riiklikke arengustrateegiaid üldjuhul küll kirjeldatakse, kuid ei hinnata kriitiliselt. Samuti ei tee komisjon strateegia asjakohasuse ja usaldusväärsuse kohta selget järeldust.

38. Riiklikud arengustrateegiad on üldjuhul endiselt nõrgal tasemel, mille tõenäoline järeldus on, et arengurisk on suhteliselt suur. Maailmapanga 2007. aasta ülevaates tõdetakse, et läbivaadatud 62 arengumaast ainult kaheksal (13 %) oli olemas hästi väljatöötatud arengustrateegia [30], ehkki ülevaate hinnangul tehakse kõigis riikides selles suunas edusamme. Täpsemalt leiti ülevaates, et:

a) enamikus riikides oli strateegial eelarvega endiselt vaid nõrk seos;

b) paljudes riikides järgitakse endiselt mitut keskmise tähtajaga strateegiat, mis võib tähendada olulisel määral topelttööd ja ohtu seada arengustrateegia teiste osade edenemise;

c) paljud riigid on kindlaks määranud riigi vajadustele vastavad eesmärgid ja prioriteedid, kuid peavad eesmärkide saavutamist paremini selgitama.

39. Komisjonil on arenguriskide kohta olemas põhjalik teave. Üldise eelarvetoetuse programmide kindlaksmääramist ja koostamist käsitlevates dokumentides riske aga selgelt välja ei tooda. Näiteks Paraguays esinevad järgmised riskid: riikliku arengustrateegia elluviimiseks vajalike finants- ja inimressursside ebapiisav planeerimine; ebasobiv institutsiooniline kord, mille tagajärjeks on nõrk ja ebatõhus poliitika; poliitika ja programmide kavandamise ja rakendamise läbipaistmatus; kulutuste mitteasjakohane suunamine. Juhtudel, kui komisjon riskid määratles (nt Ugandas ja Vietnamis), ei andnud ta täpset hinnangut arenguriski taseme kohta ega määratlenud järjepidevaid meetmeid riskitaseme langetamiseks.

ÜLDISE EELARVETOETUSE ERI OSADE KOMISJONIPOOLNE KAVANDAMINE JA RAKENDAMINE EI TAGA NENDE POTENTSIAALSE MÕJU TÄIEL MÄÄRAL AVALDUMIST

40. Järgmisena käsitletakse küsimust, kas komisjon kavandas ja rakendas mõjusalt üldise eelarvetoetuse eri osi: vahendite ülekandmist, suutlikkuse suurendamise toetust, tingimusi ja dialoogi.

ON EBASELGE, MILLE ALUSEL ÜLDISE EELARVETOETUSE PROGRAMMIDE JAOKS RAHA ERALDATAKSE, KUID PARTNERRIIKIDELE TEHTAVATE VÄLJAMAKSETE PROGNOOSITAVUS ON JÄRJEST PARANENUD

41. Kontrollikoda uuris, kas komisjon hindas üldise eelarvetoetuse programmide toetussummasid vastavalt programmide eesmärkidele ja riikide eritingimustele. Lisaks kontrolliti, kas üldise eelarvetoetuse andmine komisjoni poolt on prognoositav ja kooskõlas riigi eelarvesüsteemidega.

PUUDUB RAAMISTIK ÜLDISE EELARVETOETUSE PROGRAMMIDE MAKSETE ASJAKOHASUSE HINDAMISEKS

42. Riigistrateegia dokumentides ja muudes kontrollikoja poolt läbivaadatud dokumentides, mille alusel üldise eelarvetoetuse programmide kohta otsuseid tehakse, puuduvad selgitused selle kohta, kuidas üldise eelarvetoetuse eraldatud summad kindlaks määrati. Enamasti viidatakse ainult üldisele eesmärgile hoogustada komisjoni eelarvetoetuse kasutamist (vt punkt 7).

43. Ebatäpsed eesmärgid (vt punkt 22) raskendavad üldise eelarvetoetuse programmide jaoks eraldatavate toetussummade hindamist. Näiteks summa, mis on vajalik partnerriigi eelarvekulude struktuuri mõjutamiseks või eelarvedefitsiidi finantseerimiseks, võib oluliselt erineda riigi rahanduse juhtimissüsteemide tugevdamiseks vajaminevast summast.

44. Komisjon ei tee eeldatavate kasutegurite ja riskide liigendatud hindamist. Komisjoni sisesuunised näevad ette, et esmalt määratakse kindlaks üldise eelarvetoetuse rahastamispakett ning seejärel hinnatakse eraldise eeldatavaid kasutegureid ja riske. Loogilisem oleks kõigepealt hinnata üldise eelarvetoetuse eeldatavaid kasutegureid ja riske ning selle põhjal määrata toetussumma, võttes arvesse riigile eraldatavate toetuste üldist piirmäära.

45. Komisjon võtab arvesse üldise eelarvetoetuse mittekasutamise riski, mis tuleneb toetuse saamise tingimuste mittetäitmisest (vt punkt 27). Kümnenda EAFi puhul kehtis üldjuhul reegel, et mida väiksemaks riigi vastavat riski hinnati, seda suurem oli riigile tõenäoliselt eraldatava üldise eelarvetoetuse summa ja seda suurem oli üldise eelarvetoetuse osa riiklikus näidisprogrammis (vt tabel). Toetussumma määramisel ei arvesta komisjon aga usaldusega seotud riski ega arenguriski (vt punktid 32 ja 37).

TABEL

SEOS ÜLDISE EELARVETOETUSE ERALDISTE JA TOETUSE SAAMISE TINGIMUSTE MITTETÄITMISEST TULENEVA ÜLDISE EELARVETOETUSE MITTEKASUTAMISE RISKI KOMISJONIPOOLSE HINDAMISE VAHEL

| MADAL RISKITASE | KESKMINE RISKITASE | KÕRGE RISKITASE |

Nende AKV riikide arv, kelle kümnenda EAFi riiklikus näidisprogrammis sisaldub eelarvetoetuse programme | 20 | 14 | 8 |

Nende AKV riikide arv, kelle kümnenda EAFi riiklikus näidisprogrammis ei sisaldu eelarvetoetuse programme [1001] | 0 | 8 | 18 |

Eelarvetoetuse osa kümnenda EAFi riiklikus näidisprogrammis | Keskmine | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % |

Kõige väiksem | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % |

Kõige suurem | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % |

KOMISJON ANNAB ÜLDIST EELARVETOETUST PROGNOOSITAVAL VIISIL JA KOOSKÕLAS RIIGI SÜSTEEMIDEGA

46. Eelarvetoetuse põhiosa moodustab komisjonipoolne vahendite ülekandmine abisaajariigi riigieelarve toetamiseks. Viimastel aastatel on eelarvetoetuse andmise parim tava olnud rõhutada, kui oluline on partnerriikide jaoks rahastajate eraldatava eelarvetoetuse prognoositavus. See võimaldab partnerriikidel saada piisavalt varakult teavet toetuse suuruse ja väljamaksmise aja kohta.

47. Komisjoni üldise eelarvetoetuse väljamaksed on üldiselt hästi prognoositavad. Enamikus riikides kavandatakse väljamaksmine aastale, mis järgneb tulemuste hindamisele. See võimaldab partnerriigil lisada üldise eelarvetoetuse eelarve planeeritud tuludesse. Suuremal osal juhtudest, kus maksed tehti hilinemisega, tulenes see partnerriigi poolsetest viivitustest väljamaksetaotluse esitamisel, millel ei olnud märkimisväärset negatiivset mõju.

48. Komisjon on teinud olulisi samme prognoositavuse parandamiseks, võttes kasutusele aastatuhande arengueesmärkide kokkulepped [32]. Nende programmide raames eraldatakse vahendeid tavapärase kolme aasta asemel kuue aasta pikkuseks ajavahemikuks ja toetuse saamise tingimuste jätkuva täitmise korral on võimalik kulukohustuste kogusumma välja maksta vähemalt 70 % ulatuses, olenemata tulemuslikkusest. Aastatuhande arengueesmärkide kokkuleppeid sõlmitakse üksnes riikidega, kes on eelarvetoetust edukalt rakendanud, kohustuvad kontrollima ja täitma aastatuhande arengueesmärke ja rakendavad aktiivseid rahastamise koordineerimismehhanisme, et toetada tulemuslikkuse kontrolli ja dialoogi.

SUUTLIKKUSE SUURENDAMISE TOETUS ON OSUTUNUD VAJALIKUKS, KUID EI PÕHINENUD TIHTI ESMAVAJADUSTE ASJAKOHASEL HINNANGUL

49. Suutlikkuse suurendamise toetus on üks üldise eelarvetoetuse programmide põhiosadest ning see lülitatakse üldise eelarvetoetuse programmi kas otse või kaasneva suutlikkuse suurendamise eriprogrammi kaudu, et aidata saavutada üldise eelarvetoetuse programmi eesmärke. Tavaliselt eraldatakse suutlikkuse suurendamiseks ca 5 % üldise eelarvetoetuse programmi kogusummast.

50. Järgnevalt käsitletakse küsimust, kas üldise eelarvetoetuse programmide raames antud suutlikkuse suurendamise toetus aitab mõjusalt kaasa programmide eesmärkide saavutamisele. Kontrollikoda uuris, kas suutlikkuse suurendamise toetus on asjakohane, piisav ja selgelt määratletud, võttes arvesse programmi eesmärke ja teiste rahastajate sekkumisi. Ühtlasi kontrolliti, kas suutlikkuse suurendamise toetust rakendati asjakohaselt.

SUUTLIKKUSE SUURENDAMISE TOETUS EI PRUUGI ALATI OLLA PIISAV JA KÕIGE ASJAKOHASEM

51. Hoolimata suutlikkuse suurendamise toetuse tähtsusest, ei ole komisjonil kriteeriume ega suuniseid, et hinnata partnerriigi esmavajaduste täitmiseks vajaliku toetussumma suurust. Suutlikkuse suurendamise vajaduste hindamine ei ole terviklik ning selles ei arvestata järjepidevalt teiste rahastajate antud toetust, kui komisjon teeb otsuse suutlikkuse suurendamise toetuse eraldamise kohta üldise eelarvetoetuse programmide raames [33].

52. Riigi rahanduse juhtimise parandamine on komisjoni kõigi üldise eelarvetoetuse programmide oluline eesmärk (vt punkt 18) ja suutlikkuse suurendamine võib riski vähendamisel olulist rolli mängida. Seetõttu keskendub komisjoni antav suutlikkuse suurendamise toetus peamiselt riigi rahanduse juhtimisele. Puudub aga selge seos riigi rahanduse juhtimise parandamise vajaduste ja suutlikkuse suurendamise toetuseks eraldatud summade vahel. Seetõttu ei ole selge, kas suutlikkuse suurendamisele eraldatud toetus (tavaliselt ca 5 % üldise eelarvetoetuse programmide vahenditest) on piisav, et avaldada märkimisväärset mõju.

53. Ainult väikest osa riigi rahanduse juhtimissüsteemide suutlikkuse suurendamise toetusest on kasutatud selleks, et tõhustada järelevalveasutusi, nagu kõrgeimad kontrolliasutused, parlamendid ja kodanikuühiskonna organisatsioonid, mille eesmärk on teha järelevalvet valitsuse eelarvevahendite kasutamise üle [34]. Suutlikkuse suurendamise toetus on olnud äärmiselt otstarbekas muudes valdkondades kui riigi rahanduse juhtimine, eelkõige tervishoius ja hariduses, mille toetamine kuulub samuti üldise eelarvetoetuse programmide eesmärkide hulka, kuid sinna on seda suunatud väga vähe.

54. Mõnel juhul kasutati suutlikkuse suurendamise toetust selleks, et rahastada üldise eelarvetoetuse programmide haldamise toetamist. Selle tagajärjel ei aidanud kõnealused toetussummad otseselt kaasa partnerriigi püsiva suutlikkuse loomisele. Nicaraguas keskendus tehniline abi peamiselt aruannete koostamisele, tingimuste kontrollimisele, väljamaksetaotluste ettevalmistamisele ja valitsuse kavade ülevaatamisele. Sellega sarnaselt eraldati Beninis üle kolmandiku üheksa EAFi raames suutlikkuse suurendamise toetuseks ettenähtud vahenditest näitajate hindamisele, iga-aastaste ühisülevaadete koostamisele, kümnenda EAFi üldise eelarvetoetuse programmi koostamisele ning riigi rahanduse juhtimise ja statistika suutlikkuse suurendamise toetuseks.

55. 2008. aasta juulis võttis komisjon vastu strateegia [35], mille eesmärk on suurendada suutlikkuse suurendamise toetuse mõjusust, toetades riigi juhitavaid programme, põhinedes partnerriigi vajadustel ja keskendudes püsivatele tulemustele. Pärast strateegia vastuvõtmist käivitatud programmide suutlikkuse suurendamise toetuse kavandamine on paranenud. Kümnenda EAFi raames Beninile ja Ugandale ette nähtud suutlikkuse suurendamise toetust antakse mitmest rahastajast koosnevate sihtfondide kaudu ning see vastab üheksanda EAFiga võrreldes paremini esmavajadustele, on paremini planeeritud ja teiste rahastajatega kooskõlastatud. Jääb siiski ebaselgeks, kuidas selliste mehhanismide kaudu jagatavad toetussummad kindlaks määratakse.

ERALDATUD TOETUS AITAS SUUTLIKKUSE SUURENDAMISELE KAASA, KUID SUUR OSA OLEMASOLEVATEST VAHENDITEST EI OLE KULUKOHUSTUSTEGA KAETUD

56. Suutlikkuse suurendamise toetus on osutunud kasulikuks, eriti juhtudel, mil toetust anti vastavalt partnerriigi selgele nõudmisele. Riigi rahanduse juhtimise toetus on enamasti seotud riigi rahanduse juhtimissüsteemide reformidega sellistes valdkondades nagu eelarveprotsess, sisekontroll, hankemenetlused ja statistika kvaliteet. Juhtudel, kui suutlikkuse suurendamise toetus keskendus teistele valdkondadele, hõlmas see näiteks riikliku ja valdkondliku strateegia väljatöötamist, valdkondlike juhtimisteabe süsteemide arendamist, järelevalvet ja hindamist (vt 3. selgitus).

3. SELGITUS

SUUTLIKKUSE SUURENDAMISE TOETUS

Komisjoni hea tava: Laos

Komisjon on eraldanud suure osa (ligikaudu 20 %) üldise eelarvetoetuse vahenditest suutlikkuse suurendamisele, mis annab tunnistust riigi piiratud suutlikkusest. Programm keskendub riigi rahanduse juhtimise puudustele, kuid selle abil püütakse ka suurendada suutlikkust sotsiaalteenuste pakkumise alal, mis vastab komisjoni eesmärgile parandada tervishoiu ja hariduse valdkondade tulemuslikkust. Tehnilise abi eesmärkideks on muu hulgas lihtsustada ministeeriumide ja arenduspartnerite vahelist dialoogi ning aidata valitsusel saavutada tulemusnäitajad, mis seonduvad üldise eelarvetoetuse programmi muutuva summaga maksetega. Nii loodi sünergia üldise eelarvetoetuse eri osade vahel ehk ühelt poolt suutlikkuse suurendamise toetuse ning teiselt poolt dialoogi ja tingimuste vahel.

Komisjoni halb tava: Benin

Üheksanda EAFi üldise eelarvetoetuse raames antav suutlikkuse suurendamise toetus moodustab programmi vahenditest ca 2 % ning seda ei ole vajaduste, eesmärkide, prioriteetide ja planeerimise seisukohast selgelt määratletud. Ei ole kirjalikult fikseeritud, milliseid parandusi võiks ja tuleks programmiperioodi jooksul teha ning kuidas suutlikkuse suurendamise toetus sellele kaasa aitab. Puudub vajaduste hindamine ja põhjendus selle kohta, miks mõnda valdkonda toetatakse, mõnda, nagu korruptsioonivastased meetmed ja haldusreform, aga mitte, ehkki vaesuse vähendamise strateegias peetakse neid riigi rahanduse juhtimissüsteemide parandamise seisukohalt olulisteks. Lisaks on olemas eraldi programm avaliku halduse reformi toetamiseks eesmärkide kaupa. Programm on suunatud oluliste puuduste lahendamisele, kuid selle seotus üldise eelarvetoetuse programmiga on ebaselge. Toetuse abil saavutatud tulemused on olnud kõikuvad, kuna osa antud toetusest ei toonud kaasa süsteemi reaalset paranemist.

57. Suurem osa suutlikkuse suurendamise toetusele eraldatud üldise eelarvetoetuse programmide vahenditest on ainult osaliselt kulukohustustega kaetud, mis vähendab üldise eelarvetoetuse programmide selle osa mõjusust. Enne programmide sulgemist on kulukohustustega kaetud keskmiselt ainult ca 60 % suutlikkuse suurendamise eraldistest. Osaliselt on see põhjustatud asjaolust, et programmide rakendusperiood on tihti liiga lühike suutlikkuse suurendamise osa kavandamiseks ja täielikuks rakendamiseks. Probleemi on suurendanud raskused vajaduste kindlaksmääramisel ja viivitused suutlikkuse suurendamise meetmete elluviimisel. Kontrollikoda leidis kuuest riigist neljas suutlikkuse suurendamise meetmete käivitamisel märkimisväärseid viivitusi. Kõnealused rakendusprobleemid ei ole aga üldise eelarvetoetuse programmide raames antavale suutlikkuse suurendamise toetusele ainuomased [36].

TOETUSE VÄLJAMAKSMISE TINGIMUSED ON TULEMUSTELE SUUNATUD, KUID TEGELIKKUSES EI TOIMI KAVAKOHASELT

58. Üldise eelarvetoetuse väljamaksmise tingimused jagunevad eelarvetoetuse saamise üldtingimusteks, mis tuleb täita enne kindla või muutuva summaga maksete väljamaksmist, ning eritingimusteks, mis peamiselt puudutavad eesmärgiks seatud tulemusnäitajate saavutamisest sõltuvat muutuva summaga maksete süsteemi [37]. Viimane on iseloomulik komisjoni eelarvetoetuse programmidele ja näitab, et arengukoostöös pööratakse järjest suuremat tähelepanu tulemuste saavutamisele. Tulemuste stimuleerimiseks on muutuva summaga maksetest välja makstava summa suurus pandud sõltuma sellest, kui suures ulatuses on saavutatud ettenähtud tulemusnäitajad.

59. Kontrollikoda kontrollis, kas üldise eelarvetoetuse programmide väljamaksetingimused on asjakohased nende eesmärkide seisukohast, stimuleerivad riiki eesmärke saavutama ja võimaldavad tehtud edusamme objektiivselt hinnata.

TINGIMUSED ON ÜLDJUHUL ASJAKOHASED, KUID EI SAAVUTA TÕENÄOLISELT SOOVITUD STIMULEERIVAT MÕJU

60. Kindla või muutuva summaga maksete üldised väljamaksetingimused on asjakohased, kuna nad vastavad riigi eesmärkidele säilitada makromajanduslik stabiilsus, edendada usaldusväärset riigi rahanduse juhtimist ja vähendada vaesust. Mõnel juhul saaks parandada riigi rahanduse juhtimise esmatähtsate meetmete kindlaksmääramist [38]. Ka üldise eelarvetoetuse programmide muutuva summaga maksete eritingimused on üldiselt asjakohased, sest nad vastavad partnerriigi riiklikele arenguprioriteetidele (vt 4. selgitus). Komisjon kasutab järjest enam riiklikes arengustrateegiates määratletud tulemusnäitajaid. Mõnes programmis kasutas komisjon partnerriigi vaesematele piirkondadele suunatud või soopõhiseid näitajaid, et suurendada nende asjakohasust vaesuse vähendamise prioriteetide seisukohast.

61. Kontrollikoda leidis, et muutuva summaga maksete süsteemi ergutav mõju jäi tõenäoliselt oodatust kesisemaks. Tulemusnäitajatele oli tihti raske sobivaid eesmärke leida. Liiga lihtsad või ülemäära ambitsioonikad eesmärgid võivad ergutavat mõju pärssida. Lisaks puuduvad sageli usaldusväärsed statistilised andmed täpse võrdlusaluse kindlaksmääramiseks ja varasemate arengusuundade kohta teabe hankimiseks (vt punkt 67).

62. Peale selle ei näidanud komisjoni dokumendid, et eesmärkide püstitamise käigus oleks piisavalt analüüsitud, millised reformid ja täiendavad eelarvevahendid oleksid eesmärkide täitmiseks vajalikud ja võimalikud. Kuna eesmärke pakuvad järjest rohkem välja riigid ise, tuleb komisjonil pidada riigi ametivõimudega põhjalikku dialoogi, tagamaks, et eesmärke ei seataks tahtlikult liiga madalale või ebarealistlikult kõrgele. Paljudes komisjoni delegatsioonides napib selleks aga ekspertteadmisi (vt punkt 74). Lisaks esines juhtumeid, kus eesmärgid seati alles selle aasta jooksul, mille tulemusi mõõdeti.

4. SELGITUS

TINGIMUSTE VALIK

Komisjoni hea tava: Nicaragua

Üldise eelarvetoetuse programm Nicaraguas keskendub maapiirkondadele ja valitud sotsiaalvaldkonna näitajatele, erasektori näitajatele ja riigi rahanduse juhtimise näitajatele. Programmi kolm sotsiaalvaldkonna näitajat on asjakohased vaesuse vähendamist käsitlevate strateegiadokumentide eesmärkide seisukohast, sest nad on suunatud mõningatele mainitud riiklikus strateegias välja toodud vaesust põhjustavatele teguritele. Programmi neli erasektori näitajat on seotud maa rentimise ja tootmisvõimsusega, mis on kooskõlas vaesuse vähendamist käsitlevate strateegiadokumentide prioriteetidega: investeerimine maapiirkondadesse ja vajadus tõhustada seost tootmise, konkurentsivõime ja maa-arenduse vahel vaesuse vähendamise eesmärgil. Üks kahest riigi rahanduse juhtimise näitajast on asjakohane riigi rahanduse juhtimise tegevuskava soovituste seisukohast. Lisaks on komisjon näitajate valimisel arvestanud üldise eelarvetoetuse programmi ja kahe valdkondliku eelarvetoetuse programmi omavahelist täiendavust.

Komisjoni halb tava: Benin

Tulemusnäitajate asjakohasust mõjutab hulk puudusi:

kõik 2005. aastaks püstitatud haridusvaldkonna eesmärgid täideti, jättes mulje valdkonna headest tulemustest, kuid kõnealuse aasta ühises aastaaruandes [39] leiti, et valdkonna reformide elluviimine ei olnud rahuldav;

neljast tervishoiuvaldkonna näitajast kaks mõõdavad tervisekeskuste külastamise sagedust. Riigi prioriteediks olid aga malaaria tõkestamise meetmed, mis avaldab näitajale tõenäoliselt vastupidist mõju. Seetõttu pidi komisjon need näitajad 2006. aasta muutuva summaga makse arvutamisel kõrvale jätma;

riigi rahanduse juhtimise näitajad ei käsitle riigi rahanduse juhtimise reformiprotsessi põhivajadusi. Ühise aastaaruande ning riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hinnangute järelduste kohaselt vajasid kõige rohkem parandamist väliskontroll, finantsaruandlus ja maksukogumine. Samale järeldusele jõuti ka komisjoni organisatsioonisiseses kvaliteediaruandes, mis käsitles üldise eelarvetoetuse programmi koostamist kümnenda EAFi raames. Programm ei sisalda aga ühtegi tingimust maksukogumismäära kohta ja vaid ühe tingimuse 2009. aasta muutuva summaga makse väliskontrolli kohta, millest edaspidi loobuti.

63. Ugandas seati pooled tervishoiuvaldkonnaga seotud üldise eelarvetoetuse eesmärgid võrdlusalusega võrreldes madalamale või tunduvalt kõrgemale, ilma et seda oleks selgitatud. Laoses ja Paraguays olid paljud seatud eesmärgid üpris lihtsad, kohati lausa võrdlusalusega samal tasemel. Nicaraguas tunnistas valitsus, et paljude eesmärkide jaoks puudusid piisavad eelarvevahendid.

64. Muutuva summaga maksete süsteemi ergutavat toimet mõjutab ka see, kui suure osa see üldise eelarvetoetuse programmist moodustab. Komisjonil puuduvad kriteeriumid, mille alusel jagada toetus kindla ja muutuva summaga makseteks. Seetõttu on eraldatud toetuse osakaal piirkonniti ja riigiti väga erinev [40]. Kindla ja muutuva summaga maksete vahekord võib oluliselt erineda ka kahe ühes riigis järjestikku elluviidava programmi puhul, ilma et seda muutust selgitataks. Komisjon on seisukohal, et muutuva summaga maksetele eraldatava üldise eelarvetoetuse osakaal peaks olema suurem riikides, kus vaesuse vähendamine ja reformide elluviimine on problemaatilisem. Komisjoni sisesuunistes ega eri programme käsitlevates dokumentides seda seisukohta aga ei kajastata. Peale selle ei kasutata muutuva summaga makseid paljudes üldise eelarvetoetuse programmides, eelkõige Aasia ja Ladina-Ameerika riikides.

65. Mõne rahastamislepingu alusel võib komisjon juhul, kui muutuva summaga makse tulemusnäitajaid ei saavutata, väljamaksmata summad programmi lõpus välja maksta, kui uued tingimused on täidetud. Selline võimalus nähti ette Benini, Nicaragua ja Paraguay üldise eelarvetoetuse programmides. Teistel juhtudel jaotati väljamaksmata summad ümber teiste samas riigis elluviidavate komisjoni programmide või projektide vahel.

TIHTI ON KEERULINE HINNATA, KAS TINGIMUSED ON TÄIDETUD VÕI MITTE

66. Üldise eelarvetoetuse väljamaksmise üldtingimused on sageli ebamääraselt sõnastatud, põhinedes partnerriigi "rahuldaval" tegevusel riikliku arengustrateegia, riigi rahanduse juhtimise reformide ja makromajandusliku juhtimise elluviimisel. Ei ole määratletud konkreetseid vahe-eesmärke ega väljundeid, mille alusel "rahuldavat" tegevust hinnata. Nagu märgitud kontrollikoja aastaaruannetes seitsmendast, kaheksandast, üheksandast ja kümnendast EAFist rahastatud tegevuste kohta [41], hindab komisjon riigi rahanduse juhtimise reformi elluviimist sageli "rahuldavaks", ehkki selle seisukoha põhjendamiseks on komisjonil vähe tõendeid. Lähenemisviis väljendab pigem komisjoni soovi tagada programmide jätkuvus, kuigi tuleb tõdeda, et alates kümnenda EAFi algusest on komisjon kõnealuse valdkonna analüüsimist parandanud.

67. Ebausaldusväärsed andmed võivad raskendada selle analüüsimist, kas tulemusnäitajate eesmärkidel põhinevad tingimused on täidetud. Maailmapanga 2007. aasta ülevaates tulemuspõhiste riiklike arengustrateegiate kohta rõhutati, et nõrgad statistilised süsteemid on suureks probleemiks peaaegu kõigis läbivaadatud 62 riigis. Probleemi teravdab asjaolu, et komisjon seab muutuva summaga maksetega seotud tulemusnäitajate eesmärgid aastapõhiselt, ehkki mõne valdkonna puhul on realistlik eeldada, et aastas toimuv kasv väljendub vaid väikese protsentuaalse osana. Nii aeglast kasvu on keeruline usaldusväärselt mõõta.

PARTNERRIIKIDEGA PEETAVA DIALOOGI TÄIT POTENTSIAALI EI KASUTATA

68. Üks eelarvetoetuse peamisi kasutegureid on paremate võimaluste pakkumine rahastajatele dialoogi pidamiseks riigiga selle riikliku poliitika üle. Dialoog võib ka oluliselt kaasa aidata üldise eelarvetoetuse programmide eesmärkide saavutamisele, kuna see võimaldab komisjonil koos partnerriigiga arutada programmidega toetatavate peamiste poliitiliste eesmärkide määratlemist ja täitmist. Samuti on dialoogile ette nähtud keskne koht komisjoni eelarvetoetuse tulemuspõhises lähenemisviisis, kuna komisjon kasutab seda koos seatud tingimuste ja eesmärkidega riigi tulemuslikkuse hindamiseks. Dialoogi peetakse tavaliselt nii poliitilisel kui tehnilisel tasemel ja koostöös teiste rahastajatega.

69. Kontrollikoda uuris, kas komisjon peab partnerriikidega dialoogi viisil, mis aitab kaasa üldise eelarvetoetuse programmide eeldatavate tulemuste saavutamisele. Selleks kontrolliti, kas dialoogi eesmärgid ja selle läbiviimise kord olid selgelt määratletud ja asjakohased, kas komisjon osales selles aktiivselt, asjakohasel tasemel ja vastavalt ettenähtud korrale ning kas komisjon oli dialoogis osaledes piisavalt käsitlenud vaesuse vähendamise ja riigi rahanduse juhtimise põhiaspekte.

PUUDUB MÕJUSA DIALOOGI TAGAMISEKS VAJALIK RAAMISTIK

70. Enamikus üldist eelarvetoetust saavates riikides on rahastajate ja partnerriigi vahel sõlmitud ühised rahastamislepingud ühiste dialoogi pidamise põhimõtete ja menetluste sätestamiseks. Komisjon toetab selliseid kokkuleppeid aktiivselt ja osaleb nendes. Komisjon ei ole siiski veel välja töötanud põhjalikke juhiseid, mis aitaksid tagada, et komisjoni töötajad kasutavad kokkulepete raames avanevaid dialoogivõimalusi täiel määral.

71. Komisjoni sisesuunistes leidub vähe teavet selle kohta, millised peaksid olema dialoogi eesmärgid ja sisu ning kuidas dialoogi programmitsükli eri etappides läbi viia ja dokumenteerida. Suunistes on siiski ette nähtud "asjakohase dialoogistrateegia" rakendamine, kui üldise eelarvetoetuse programmi põhiaspekte mõjutavad puudused on kindlaks tehtud. Tegelikkuses ei ole selliseid strateegiaid koostatud, ehkki need võiksid osutuda kasulikuks kõigi üldise eelarvetoetuse programmide puhul, aidates järjepidevalt dialoogi mõjusamaks muuta. Nii oleks võimalik määrata dialoogi selged eesmärgid ja menetlused ning kindlaks teha dialoogi pidamiseks vajalikud inimressursid.

72. See, mil määral dialoogile tugev alus pannakse, on üldise eelarvetoetuse programmide puhul erinev. Laoses ja Vietnamis määratleti dialoogi eesmärgid ja menetlused selgelt Maailmapanga juhtimisel elluviidavate vaesuse vähendamise tegevuskavade aastase tsükli käigus. Komisjon osales tegevuskavades üldise eelarvetoetuse programmidega ja dialoog keskendus reformidele, mis riikidel tuleb ellu viia. Sellele vastupidiselt oli Ugandas ja Paraguays vähe põhjalikku teavet selle kohta, mis on programmi vältel riigi ja komisjoni vahel peetava dialoogi täpsed eesmärgid. Paraguays olid ka eesmärkide saavutamise vahendid ebaselged. Beninis tehti kümnendas EAFis võrreldes üheksanda EAFiga olulisi edusamme.

KOMISJON OSALEB DIALOOGIS ERINEVAL MÄÄRAL, KUID SAGELI LIIGA VÄHE

73. Üldise eelarvetoetuse programmid on olnud eriti olulised selleks, et võimaldada komisjonil riigieelarve ja riigi rahanduse juhtimise üle dialoogi pidada, ning selles valdkonnas osaleb komisjon dialoogis tavaliselt aktiivsemalt. Riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hinnangute (vt punkt 31) tulemused on riigi rahanduse juhtimise üle peetavat dialoogi tihti tõhustada aidanud. Teistes üldise eelarvetoetuse programmide tavapärastes sihtvaldkondades piirdub komisjoni osalus dialoogis paljudel juhtudel selle hindamisega, kas programmi muutuva ja kindla summaga maksete tingimused on täidetud, selle asemel, et käsitleda riigi tegevuse üldist tulemuslikkust asjassepuutuvates valdkondades. Seetõttu ei vasta komisjoni osalus dialoogis tihti ootustele, arvestades tema märkimisväärset rahalist panust (vt 5. selgitus).

5. SELGITUS

DIALOOG

Komisjoni hea tava: Vietnam

Vietnamis annab komisjon üldist eelarvetoetust Maailmapanga vaesuse vähendamise toetuseks antavate laenude raames. Seda mehhanismi kasutavad Vietnamis üldise eelarvetoetuse andmiseks kõik rahastajad. See moodustab selge raamistiku dialoogile, mida peavad rahastajad ja riik Maailmapanga eestvedamisel. Aastase tsükli käigus määratlevad, kontrollivad ja hindavad kõik rahastajad tingimusi ühiselt koos riigiga. Komisjon keskendub dialoogis piiratud arvule valdkondadele, mis näitab tema püüdlusi järgida ELi tegevusjuhendit tööjaotuse kohta arengupoliitikas.

Komisjoni halb tava: Paraguay

Paraguay üldise eelarvetoetuse programmi eesmärk on toetada sotsiaalkaitse võrgustiku rakendamist, millel on oluline osa riikliku vaesuse vähendamise strateegia sotsiaalkaitse teljel. Pärast valimisi toimunud suurte poliitiliste muutuste tõttu toimus dialoog erilises poliitilises kontekstis. Rahastajatevaheliste kooskõlastusmehhanismidega dialoogi pidamiseks puudub struktureeritud raamistik, nagu töörühmad või ühised aastaaruanded, et arutada üksikasjalikult riikliku vaesuse vähendamise strateegia elluviimist. Komisjon keskendub dialoogis sellele, kas riik täidab muutuva summaga maksete saamise tingimused. Seetõttu pööras komisjon vähe tähelepanu sotsiaalkaitse võrgustiku üldisele elluviimisele ega kasutanud võimalust laiemaks aruteluks sotsiaalteenuste kvaliteedi üle. Tegelikkuses vähendab komisjoni piiratud järelevalve sotsiaalkaitse võrgustiku ja riigi rahanduse juhtimise tegevuskava elluviimise üle dialoogi võimalikku mõju. See tähendab, et tegevuse ebapiisavat tulemuslikkust ei avastata piisavalt varakult, mis võimaldaks dialoogi kaudu õigeaegselt reageerida. Juhtudel, kui eesmärke ei saavutatud või need saavutati tunduvalt üle ootuste, ei küsinud komisjon riigilt selgitusi ega seadnud statistilisi andmeid kahtluse alla.

74. Dialoogi kvaliteeti mõjutab oluliselt selles osalevate komisjoni töötajate suutlikkus. Komisjon ei ole üldise eelarvetoetuse dialoogivõimalusi täiel määral kasutanud suuresti seetõttu, et paljudes komisjoni delegatsioonides napib ekspertteadmisi esmatähtsate valdkondade kohta, millele on seatud üldise eelarvetoetuse programmi eesmärgid. 2007. aasta aastaaruandes EAFide kohta (punkt 33) tõdeb kontrollikoda, et "Lisaks tekib…eelarvetoetuse suurenemise tagajärjel vajadus spetsialiseeritud oskuste ja teabe järele ning kontrollikoda märgib, et EuropeAidi siseauditi suutlikkust hindav üksus on soovitanud välja töötada personalipoliitika seoses eelarvetoetusega, hõlmates eelarvetoetusega tegeleva personali arvu, oskuste ja teadmistega seotud eesmärke".

75. Komisjon on üldjuhul seadnud riigi rahanduse juhtimise üle peetava dialoogi esmatähtsale kohale, kuid vastava ala spetsialistide leidmine on osutunud keeruliseks, kuna selles valdkonnas ekspertteadmisi omavate inimeste arv on suhteliselt piiratud. Komisjon on probleemi lahendamiseks välja töötanud mitu riigi rahanduse juhtimise alast koolituskursust. Tervishoiu ja hariduse alase dialoogi pidamiseks vajaliku personali tagamist on tavaliselt peetud vähemtähtsaks, ehkki komisjoni üldise eelarvetoetuse programmid sisaldavad järjepidevalt eesmärke neis kahes valdkonnas [42]. Nii olid komisjoni Benini delegatsioonis olemas riigi rahanduse juhtimise spetsialistid, kuid puudusid tervishoiule ja haridusele spetsialiseerunud töötajad, mistõttu delegatsioon ei võtnud osa tervishoiu- ja haridusalastest töörühmadest [43] ning saab ainult piiratud määral osaleda ühiste aastaaruannete koostamises [44].

76. Osa dialoogist moodustavad kirjad, millega komisjon teavitab riike muutuva summaga maksetest väljamakstavatest summadest. Kirjades käsitleb komisjon probleeme seoses üldise eelarvetoetuse programmi jätkuva abikõlblikkusega, programmi rakendamisega ja riigi tulemuslikkusega programmiga hõlmatud valdkondades. Mõnes riigis seda võimalust aga ei kasutatud (nt Paraguays) või kasutati ainult osaliselt (nt Beninis).

77. Hoolimata dialoogi tähtsusest on komisjoni sisearuandlus piiratud, kui vaadelda spetsiaalselt üldise eelarvetoetuse programmide üle peetud dialoogi [45]. Delegatsioonidelt EuropeAidi peakorterisse saadetavad komisjonisisesed aruanded piirduvad peamiselt üldsõnaliste märkustega üldist koostööprogrammi käsitleva poliitilise dialoogi kohta. Teabe nappuse ja komisjoni üldise eelarveprogrammi üle peetava dialoogi selgete eesmärkide puudumise (vt punkt 71) tõttu on komisjonil keeruline hinnata ja näidata, mil määral aitab dialoog mõjusalt kaasa üldise eelarvetoetuse programmi eesmärkide saavutamisele.

KOMISJONI ARUANDLUS VÄLISTELE SIDUSRÜHMADELE KESKENDUB PIGEM ÜLDISE EELARVETOETUSE VÕIMALIKELE KASUTEGURITELE KUI TULEMUSTELE

78. Komisjon annab väliskoostööst, sealhulgas üldisest eelarvetoetusest, aru peamiselt aastaaruannetes Euroopa Ühenduse arengu- ja välisabipoliitika ning selle rakendamise kohta [46]. 2008. aastal avaldas komisjon ka kaks dokumenti eelarvetoetuse kohta: "Budget Support - A Question of Mutual Trust" ("Eelarvetoetus – vastastikuse usalduse küsimus") ja "Budget Support – The Effective Way To Finance Development?" ("Eelarvetoetus – kas mõjus viis arengu rahastamiseks?"). Lisaks koostab komisjon teatiseid EAFi ja liikmesriikide esindajatest koosnevate arengukoostöö rahastamisvahendi halduskomisjonide jaoks [47].

79. Kontrollikoda analüüsis komisjoni aruandlust üldise eelarvetoetuse programmide kohta, et hinnata selle selgust, täielikkust ja täpsust, eriti seoses programmide mõjususe, võimalike kasutegurite ja riskidega ning rakendusprobleemidega. Kontrollikoda keskendus komisjoni aastaaruannetele ajavahemikul 2001–2009.

VÄLISARUANDLUS KESKENDUB ÜLDISE EELARVETOETUSE VÕIMALIKELE KASUTEGURITELE

80. Aastaaruanded sisaldavad regulaarselt teavet komisjonis eelarvetoetuse haldamiseks kasutatavate menetluste ning kõnealuse rahastamisvahendi ülesehituse viimaste arengusuundade kohta. Samuti esitatakse neis eelarvetoetusega seotud rahaliste vahendite üksikasjad ning käsitletakse põhjalikult eelarvetoetuse võimalikke kasutegureid.

81. Komisjon on aastaaruandeid järjepidevalt kasutanud selleks, et selgitada eelarvetoetuse võimalikke kasutegureid, nagu abi vastavusse viimine riikliku poliitika ja süsteemidega, isevastutuse suurenemine, paremad dialoogivõimalused, parem rahastajatevaheline kooskõlastus, abi parem prognoositavus ja väiksemad tehingukulud. Aruannetes ei ole aga tavaks rõhutada asjaolu, et kirjeldatavad kasutegurid on ainult võimalikud. Tegelikkuses on neist paljude saavutamine võimalik parimal juhul vaid osaliselt, kuna abisaajariigis ei täideta nõutavaid tingimusi veel täielikult, mis tuleneb eelkõige riiklike arengukavade ja riigi rahanduse juhtimissüsteemide jätkuvatest puudustest (vt punkt 26, 29 ja 38). Ka komisjonil endal napib tihti suutlikkust selleks, et võimalikke kasutegureid täielikult ära kasutada. Seda esineb enamasti juhtudel, kui komisjoni delegatsioonide töötajatel ei ole piisavalt ekspertteadmisi, et eelarvetoetuse pakutavaid paremaid dialoogivõimalusi täiel määral rakendada (vt punkt 74).

82. Pärast abi mõjusust käsitleva Pariisi deklaratsiooni vastuvõtmist 2005. aastal on komisjoni aastaaruannetes hakatud rõhutama eelarvetoetuse rolli "abi mõjususe" suurendamisel [48]. Aruannetes ei tehta aga selget vahet Pariisi deklaratsioonis eesmärgiks seatud "abi mõjususe", mis tähendab paremat abi andmist vastavalt Pariisi deklaratsiooni kesksetele põhimõtetele, ja "abi mõjususe" vahel, mille all mõeldakse vaesuse vähendamisele avalduvat lõplikku mõju. Eelarvetoetuse kasutamine Pariisi deklaratsiooni põhimõtete paremaks järgimiseks ei taga seda, et abi on mõjus vaeste inimeste elujärje parandamisel.

83. Arvestades seda, milline võiks olla eelarvetoetuse potentsiaal, kui abi antaks kooskõlas Pariisi deklaratsiooni põhimõtetega, võttis Euroopa Liit kohustuse suunata 50 % valitsuste poolt valitsustele osutatavast abist läbi riiklike süsteemide (vt punkt 7). Lisaks kasutatakse eelarvetoetusena antud abi osakaalu EuropeAidi aasta tööprogrammis tulemusnäitajana. Seetõttu on aastaaruannete eelarvetoetust käsitlevas osas tähtsal kohal selle rõhutamine, kuidas edeneb mainitud kvantitatiivse eesmärgi saavutamine, ehkki eelarvetoetuse suurenenud kasutamine ei pruugi tähendada suuremat mõjusust vaesuse vähendamise seisukohast.

VÄLISARUANDLUS SISALDAB VÄHE TEAVET RISKIDE, RAKENDUSPROBLEEMIDE JA TEGELIKU MÕJUSUSE KOHTA

84. Aastaaruannetes keskendutakse tunduvalt rohkem eelarvetoetuse võimalikele kasuteguritele ja suurenenud kasutamisele kui tegelikele tulemustele. Kui eelarvetoetuse tulemuste kohta aastaaruannetes teavet napib, siis teiste abivormide kohta esitab komisjon rohkem teavet tänu tulemuspõhisele järelevalvesüsteemile, mille ta on välja töötanud projektide iga-aastaseks hindamiseks. Komisjonil ei ole teisi sisearuandluse menetlusi, mille abil järjepidevalt hinnata üldise eelarvetoetuse programmide tulemusi seoses vaesuse vähendamisega ja mida saaks kasutada ka välisaruannetes. Riigi rahanduse juhtimise kohta annavad delegatsioonid aru aastaaruannetes (vt punkt 31), kuid vaesuse vähendamisega seotud eesmärkide saavutamise kohta vastav aruandlusvorm puudub. Kuue kuu tagant delegatsioonide poolt EuropeAidile esitatavates välisabi andmise aruannetes keskendutakse tulemuste asemel abiprogrammide rakendamise seisule.

85. Kõige olulisem tagasiside üldise eelarvetoetuse tulemuste kohta on esitatud 2007. aasta aastaaruandes. Selles anti ülevaade üldise eelarvetoetuse 2006. aasta ühishindamise tulemustest. Tegemist oli üldise eelarvetoetuse esimese põhjaliku hindamisega. Aastaaruandes toodi ära hindamises väljendatud seisukoht, et üldine eelarvetoetus on poliitilistele ja riigi rahanduse juhtimise protsessidele positiivset mõju avaldanud, kuid märgiti ühtlasi, et "üldise eelarvetoetuse sisendite mõju on siiani üldjuhul seisnenud pigem teenustele juurdepääsu parandamises kui sissetuleku ja vaeste mõjuvõimu suurendamises". 2009. aasta aastaaruandes tunnistas komisjon kõnealuse hindamise piiratust, kuna see ei olnud "tulemuste hindamiseks piisav".

86. On muret tekitav, et puudub kindlaksmääratud hindamismetoodika, mille alusel tehtav hindamine tõendaks, kas ja millistel tingimustel võib eelarvetoetus vaesuse vähendamisele mõjusalt kaasa aidata. 2006. aasta hindamise käigus esilekerkinud probleemid on osaliselt seotud eelarvetoetuse mõjususe hindamise põhiküsimusega: mille alusel pidada edasiminekut just eelarvetoetuse teeneks. See tuleneb ühelt poolt sellest, et rahastajate antav eelarvetoetus kantakse riigieelarvesse, mis ei võimalda toetuse suurust eraldi hinnata, ja teiselt poolt sellest, et paremad tulemused võidi saavutada nii välistegurite kui riigi programmide abil, millele eelarvetoetust antakse.

87. Alates 2006. aasta ühishindamisest on komisjon olnud üks aktiivsemaid osalejaid rahastajatevahelises koostöös Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni hindamisvõrgustiku arenguabi komitee raames, et välja töötada tõhusam hindamismetoodika, mille abil paremini käsitleda eelarvetoetuse mõju. 2009. aasta lõpus käivitati riikide tasemel kolm katsehindamist, millest kahe läbiviimist juhtis komisjon.

88. Üldisel eelarvetoetusel on oluline vahe-eesmärk: partnerriikide rahanduse juhtimise parandamisele kaasaaitamine. Ka selle kohta oleks kasulik teavet saada. Vaesuse vähendamise üldeesmärkide saavutamisel on kesksel kohal selle tagamine, et riigi rahanduse juhtimissüsteemide abil kasutatakse eelarvevahendeid reaalselt vaeste abistamiseks. Kuigi komisjon on välja töötanud süsteemi, mille alusel delegatsioonid igal aastal riigi rahanduse juhtimise teemal sisearuandeid esitavad, ei käsitleta neis üldise eelarvetoetuse programmide riigi rahanduse juhtimise alaste eesmärkide saavutamist. See tähendab, et ka välisaruannetes on vähe teavet üldise eelarvetoetuse riigi rahanduse juhtimise alaste eesmärkide saavutamise kohta, mis seletab selle teema vähest käsitlemist aastaaruannetes.

89. Eelarvetoetuse keskne risk, eriti riigi rahanduse nõrkade juhtimissüsteemide ja märkimisväärse korruptsioonitaseme taustal, on see, et abisaajariigi eelarvet ei kasutata ettenähtud eesmärgil ehk vaesuse vähendamiseks. Aastaaruannetes pööratakse sellele probleemile aga vähe tähelepanu. 2009. aasta aastaaruande eessõnas öeldakse, et eelarvetoetuse suurimad abisaajad olid "näidanud oma riigi rahanduse usaldusväärsust". Aastaaruannetes keskendutakse taas pigem riigi rahanduse juhtimissüsteemide arendamiseks antava eelarvetoetuse võimalikele kasuteguritele kui riskile, et riigi rahanduse nõrkade juhtimissüsteemide tõttu ei täida eelarvetoetus vaesuse vähendamise eesmärke.

90. Käsitledes riigi rahanduse juhtimise küsimusi eelarvetoetuse taustal, on komisjoni aastaaruannetes tihti viidatud riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hinnangute kui riigi rahanduse juhtimise analüüsivahendi arendamisele. Nagu juba märgitud (vt punkt 31), on riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hinnangud tõepoolest kasulikud nende valdkondade väljaselgitamisel, kus riigid peavad rahanduse juhtimist parandama, samuti edusammude mõõtmisel teatud aja vältel. Riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hinnangute tasakaalustatum käsitlus tooks aga välja ka nende puudused, samuti selle, et tegemist ei ole riskihindamisvahendiga.

91. Samuti ei käsitleta komisjoni aastaaruannetes üldise eelarvetoetuse haldamise põhiprobleeme, mis on tõstatatud kontrollikoja käesolevas aruandes. Nendeks on muu hulgas komisjoni tulemuspõhiste tingimuste plussid ja miinused, komisjoni personali suutlikkus üldise eelarvetoetuse pakutavaid dialoogivõimalusi täiel määral kasutada, ning üldise eelarvetoetuse programmide tehnilise koostöö asjakohasus ja mõjusus.

92. Euroopa Parlament rõhutas EAFi 2007. aasta eelarve täitmisele heakskiidu andmise otsuses, et komisjon peab eelarvetoetuse kohta aru andma ja aruandlus peab sisaldama "analüütilist ja hindavat, mitte üksnes kirjeldavat teavet" [49]. Üldisemalt kutsus parlament komisjoni üles muutma oma lähenemisviisi nii, et "sõnadelt jõutaks tegudeni" [50]. Oma järelaruandes väljendas komisjon kavatsust tulevastes aastaaruannetes eelarvetoetuse teemasid põhjalikumalt käsitleda.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

ÜLDISED JÄRELDUSED

93. Abi andmisel üldise eelarvetoetuse kaudu on palju võimalikke kasutegureid. Nagu muude abimeetmete puhul, sõltub ka üldise eelarvetoetuse lõplik mõju vaesuse vähendamisele aga iga riigi eritingimustest. Samuti sõltub see sellest, kas komisjon haldab üldise eelarvetoetuse programme mõjusalt. Kontrollikoda leidis, et komisjon on viimasel kümnel aastal teinud olulisi jõupingutusi, täiustamaks abi andmist üldise eelarvetoetuse kaudu, kuid endiselt esineb puudusi meetodites ja üldise eelarvetoetuse programmide haldamises AKV, Ladina-Ameerika ja Aasia riikides. Viimati mainitud riikides on seetõttu programmide täieliku potentsiaali saavutamine mõjususe seisukohast vähem tõenäoline.

94. Tuleb märkida, et komisjon koostab ja viib oma üldise eelarvetoetuse programmid ellu kooskõlas teiste rahastajatega ja paljud kontrollikoja poolt osutatud puudused ei ole komisjonile ainuomased. Muud kõrgeimad kontrolliasutused, nagu Ühendkuningriigi riiklik kontrolliasutus [51] ja Rootsi riiklik kontrolliasutus [52], on teinud vastavate riikide rahastajate poolse üldise eelarvetoetuse haldamise kohta sarnaseid tähelepanekuid. Komisjonil on aga ainuvastutus rahastamisotsuste tegemise eest, samuti annab komisjon üldise eelarvetoetuse haldamise kohta aru eelarve täitmisele heakskiitu andvale institutsioonile.

95. Komisjon on teadlik vajadusest üldise eelarvetoetuse haldamist parandada ning alustas 2009. aasta lõpus oma sisesuuniste ülevaatamist, mille käigus püütakse lahendus leida enamikule kontrollikoja poolt tõstatatud probleemidele. Praegusel hetkel on tähelepanuta jäänud üks oluline aspekt: komisjon peab parandama välistele sidusrühmadele esitatavat aruandlust. On tervitatav, et komisjon on alustanud kõnealuse protsessi läbivaatamist, kuid selle lõplik mõju sõltub tulemustest. Komisjoni ees on keeruline ülesanne koostada asjakohased juhised ja tagada nende mõjus ja järjepidev rakendamine komisjoni kõigi töötajate poolt. See nõuab kohustuste võtmist kõigil tasanditel, kindlat ajakava, asjaomase personali edasist koolitamist, delegatsioonide tõhusamat toetamist ja uuendatud juhiste täitmise põhjalikku kontrollimist.

KONKREETSED JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

96. On positiivne, et programmidele asetatakse järjepidevalt makromajanduslikud ja riigi rahanduse juhtimise alased eesmärgid ning et eesmärkide määratlemisel on viimastes programmides tehtud edusamme, kuid eesmärgid ei ole piisavalt kohandatud riikide eritingimustele ja on tihti ebatäpsed. Lisaks ei võeta eesmärkide seadmisel arvesse delegatsioonide olemasolevaid inimressursse.

1. SOOVITUS

ÜLDISE EELARVETOETUSE PROGRAMMIDE EESMÄRKIDE JA KAVANDATAVATE TULEMUSTE VALIK JA SÕNASTUS

Komisjon peaks kohandama üldise eelarvetoetuse programmi eesmärgid partnerriigi eritingimustele. Selleks tuleks komisjonil:

a) tagada üldise eelarvetoetuse ja teiste riigis läbiviidavate komisjoni toetusprogrammide omavaheline täiendavus;

b) keskenduda riiklike üldprioriteetide raames rohkem neile valdkondadele, kus komisjoni tegevus annaks võimalikult suure lisaväärtuse;

c) määrata eesmärgid, mis on piisavalt täpsed, mõõdetavad ja ajaliselt piiritletud, et võimaldada arengu jälgimist ja saavutuste hindamist;

d) selgelt sõnastada sekkumisloogika, näidates, milline on eesmärkide ja üldise eelarvetoetuse eri osade ülesehituse vaheline seos.

97. Toetuse saamise tingimuste dünaamiline tõlgendamine komisjoni poolt sisaldab suurt riski, et toetust ei kasutata partnerriikides tõhusalt ja mõjusalt. Riskijuhtimise raamistik, mida komisjon üldise eelarvetoetuse programmide suhtes rakendab, ei ole aga hästi välja töötatud ja riske ei juhita asjakohasel viisil.

2. SOOVITUS

ÜLDISE EELARVETOETUSE PROGRAMMIDE MÕJUSUSEGA SEOTUD PEAMISTE RISKIDE JUHTIMINE

Komisjon peaks tugevdama oma riskijuhtimist, et ELi rahalisi vahendeid kadude, raiskamise ja ebatõhusa kasutamise eest paremini kaitsta. Selleks tuleks komisjonil:

a) teha üldise eelarvetoetuse programmi käivitamisel struktureeritud ja selge hindamine usaldusega seotud riski ja arenguriskide kohta ning seda programmi elluviimise käigus pidevalt ajakohastada;

b) usaldusega seotud riski hindamiseks:

paremini kasutada juba olemasolevat teavet, nagu riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hinnangud ning hinnangud riigi poliitikale ja institutsioonidele, teave eelarve täitmise kohta, kõrgeimate kontrolliasutuste ja parlamentide aruanded ning kodanikuühiskonna organisatsioonidelt saadav teave;

rohkem kasutada selliseid vahendeid nagu riiklike kulutuste uuringud, riiklike kulutuste ülevaated ja korruptsiooniaruanded;

c) arenguriski hindamiseks põhjalikult analüüsida riikliku arengustrateegia asjakohasust ja usaldusväärsust, arvestades selle seoseid eelarve ja peamiste valdkondlike poliitikatega;

d) tingimuste, dialoogi ja suutlikkuse suurendamise toetuse jaoks välja töötada piisaval hulgal täpseid meetmeid teatud aja jooksul tuvastatud peamiste riskide jälgimiseks ja vähendamiseks, kaasates eriti nõrgatasemeliste riigi rahanduse juhtimissüsteemide korral ka lühiajalisemad meetmed.

98. Üldise eelarvetoetuse programmide nelja osa – rahastamise, suutlikkuse suurendamise, tingimuste ja dialoogi – kavandamine ja rakendamine ei taga nende potentsiaalse mõju täit avaldumist:

a) väljamaksed tehakse prognoositaval viisil ja kooskõlas riikide eelarvesüsteemidega, kuid on ebaselge, mille alusel üldise eelarvetoetuse eri programmide jaoks raha eraldatakse;

b) suutlikkuse suurendamise toetus on riigi rahanduse juhtimise tõhustamiseks vajalik, kuid ei põhine sageli esmavajaduste asjakohasel hinnangul, ning viivituste tõttu meetmete elluviimisel on see ainult osaliselt abivajajateni jõudnud. 2008. aastal võttis komisjon aga vastu strateegia, mille eesmärk on parandada suutlikkuse suurendamise toetuse mõjusust;

c) komisjon maksab üldist eelarvetoetust vastavalt tulemustele, mis näitab, et arengukoostöös pööratakse järjest suuremat tähelepanu tulemuste saavutamisele. Loodetud stimuleeriva mõju saavutamine ei ole aga tõenäoline, sest vastavates mehhanismides esineb tõsiseid puudusi (eriti seoses muutuva summaga maksetega) ning tingimuste täitmise hindamine on keeruline;

d) komisjon peab dialoogi õigustatult üldise eelarvetoetuse keskseks osaks, kuid selle kõiki võimalusi ei kasutata. Üldise eelarvetoetuse programmid on aidanud tugevdada dialoogi riigi eelarve ja riigi rahanduse juhtimise üle, kuid laiemat ja mõjusamat dialoogis osalemist takistab ennekõike see, et igale programmile ei koostata dialoogi pidamiseks eraldi strateegiat, samuti see, et delegatsioonide töötajatel ei ole piisavalt asjakohaseid ekspertteadmisi.

3. SOOVITUS

RAHALISED RESSURSID

Komisjon peaks üldise eelarvetoetuse eri programmidele eraldatavad summad kindlaks määrama paremini põhjendatud ja läbipaistvamal viisil. Komisjonil tuleks:

a) teha riskide ja kasutegurite struktureeritud hindamine;

b) tagada, et üldise eelarvetoetuse programmile eraldatav summa vastab eesmärkidele ning riskide ja kasutegurite käsitlemise raamistikule.

4. SOOVITUS

SUUTLIKKUSE SUURENDAMISE TOETUS

Vastavalt hiljuti vastuvõetud uuele tehnilise koostöö strateegiale peaks komisjon üldise eelarvetoetuse andmisel keskenduma esmavajaduste täitmisele. Selleks tuleks komisjonil:

a) koos partnerriigiga ja kooskõlas teiste rahastajatega hinnata riigi suutlikkuse suurendamise esmavajadusi;

b) keskenduda valdkondadele, kus toetus annaks võimalikult suure lisaväärtuse;

c) pöörata piisavat tähelepanu vajadusele toetada partnerriigi aruandluskohustuse täitmise ja korruptsiooni vastu võitlemise mehhanisme, samuti riigi rahanduse juhtimisest väljapoole jäävaid valdkondi.

5. SOOVITUS

TINGIMUSED

Komisjon peaks tõhustama tulemuslikkusega seotud tingimuste määratlemist. Selleks tuleks komisjonil:

a) ametlikult hinnata kindla ja muutuva summaga maksete sobivat proportsiooni, arvestades riigi eritingimusi ning üldise eelarvetoetuse programmi eesmärke ja ülesehitust;

b) seoses toetuse saamise üldtingimustega esitada igas rahastamislepingus selge hindamisraamistik, kus määratakse kindlaks tingimused, ajakava, tõendusmaterjali saamise allikad ning rahuldava edasimineku hindamise kriteeriumid;

c) seoses muutuva summaga maksete väljamaksmise eritingimustega:

määrata selged näitajad, sihtarvud, arvutusmeetodid ja kontrolli allikad;

määrata ambitsioonikad, kuid realistlikud eesmärgid, kasutades võrdlusaluseid, varasemaid arengusuundi ning meetmete eeldatava mõju ja eesmärkide saavutamiseks kavandatud eelarve asjakohast hindamist;

d) toetuse väljamaksmise otsust toetada, näidates paremini struktureeritud ja kindlaksmääratud viisil, et edasiminek vastaval ajavahemikul on olnud rahuldav. Selleks tuleb selgelt määratleda edasimineku hindamise kriteeriumid, näidata tehtud edusamme või esitada põhjused, miks edasiminek ei vasta kavandatule.

6. SOOVITUS

DIALOOG

Komisjon peaks oma dialoogi käsitlusviisi tõhustama. Selleks tuleks komisjonil:

a) koostada iga üldise eelarvetoetuse programmi jaoks dialoogistrateegia, milles määratakse kindlaks komisjoni dialoogis osalemise eesmärgid, sisu ja kord;

b) tagada, et delegatsioonide töötajad omaksid piisavaid ekspertteadmisi, mis võimaldab neil efektiivselt osaleda dialoogis üldise eelarvetoetuse programmide eesmärkide esmatähtsate valdkondade üle;

c) peetud dialoogist ja selle tulemustest välistele sidusrühmadele aru anda.

99. Komisjoni aruannetes välistele sidusrühmadele keskendutakse pigem üldise eelarvetoetuse võimalikele kasuteguritele kui programmide elluviimisele ja tulemustele. Osaliselt põhjustab seda asjaolu, et komisjon ei ole kasutusele võtnud sisearuandluse menetlusi, mille abil järjepidevalt võrrelda tegelikke edusamme üldise eelarvetoetuse programmide kõigi määratletud eesmärkidega ja mida saaks teabeallikana kasutada ka välistele sidusrühmadele mõeldud aruannete koostamisel. Lisaks ei saa komisjon, nagu ka teised rahastajad, sobiva hindamismetoodika puudumisel veel näidata üldise eelarvetoetuse programmide mõjusust.

7. SOOVITUS

ÜLDISE EELARVETOETUSE EESMÄRKIDE SAAVUTAMIST KÄSITLEV ARUANDLUS

Komisjon peaks parandama oma aruandlust üldise eelarvetoetuse programmide mõjususe kohta. Selleks tuleks komisjonil:

a) järjepidevalt võrrelda edasiminekut kõigi üldise eelarvetoetuse programmile seatud vahe- ja lõppeesmärkidega ning arendada sisearuandlussüsteemi sellele vastavalt;

b) jätkata koos partneritega sobiva ja üldtunnustatud hindamismetoodika väljatöötamist, mis võimaldaks hinnata üldise eelarvetoetuse programmide mõju;

c) välistele sidusrühmadele mõeldud aruannetes selgelt vahet teha järgmistel mõistetel: "abi mõjusus" abi andmise tähenduses ja "abi mõjusus", mille all mõeldakse abi lõplikku mõju riigi rahanduse juhtimissüsteemide parandamisele ja vaesuse vähendamisele;

d) anda välistele sidusrühmadele terviklik, selge ja täpne ülevaade oma üldise eelarvetoetuse programmidest ja eriti neis sisalduvatest riskidest (sealhulgas korruptsiooniohust), programmide elluviimisest ja eesmärkide saavutamisest.

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Jan KINŠT, võttis käesoleva aruande vastu 16. novembri 2010. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

president

[1] Artikkel 61.

[2] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1905/2006, millega luuakse arengukoostöö rahastamisvahend, artikli 25 lõike 1 punkt b (ELT L 378, 27.12.2006, lk 41).

[3] Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support (Üldise eelarvetoetuse kavandamist, ülesehitust ja haldamist käsitlevad suunised), millega võib tutvuda EuropeAidi veebilehel: http://ec.europa.eu/europeaid/what/economic-support/documents/guidelines_budget_support_en.pdf.

[4] Cotonou lepingu artikli 61 lõige 2 ja arengukoostöö rahastamisvahendit käsitleva määruse artikli 25 lõike 1 punkt b.

[5] Public Expenditure and Financial Accountability – riiklikud kulutused ja finantsaruandlus.

[6] Riiklik arengustrateegia on tihti pealkirjastatud kui "Vaesuse vähendamist käsitlev strateegiadokument", kuigi viimastel aastatel kasutatakse sellist nimetust järjest harvem.

[7] Komisjoni sisesuuniste kohaselt tuleb "abi andmisel vaesuse vähendamist käsitlevate strateegiadokumentide alusel keskenduda sotsiaalvaldkondadele, nagu haridus ja tervishoid, millel on keskne roll nii väiksest sissetulekust kui muudest teguritest põhjustatud vaesuse vähendamisel".

[8] Uganda esimene vaesuse kaotamise tegevuskava koostati 1997. aastal. Seda kasutati näidisena edaspidiste vaesuse vähendamist käsitlevate strateegiadokumentide jaoks, mida Maailmapank teistel arenguriikidel koostada soovitas.

[9] Dominikaani Vabariik, Mosambiik, Tansaania ja Sambia.

[10] ELi tegevusjuhendi juhtpõhimõte nr 1.

[11] Esimese programmi ühekordne kindla summaga makse suuruses 3,2 miljonit eurot kaeti kulukohustusega 2007. aastal ja teise, neli aastat vältava programmi 13 miljoni euro suurune makse 2008. aastal.

[12] Ühelt poolt osaleb komisjon vaesuse vähendamise toetusmeetmete koostamises ja teiselt poolt võtab neid arvesse, määrates kindlaks üldise eelarvetoetuse programmide eesmärgid ja tingimused.

[13] Üldise eelarvetoetuse programmi kulukohustus võeti 2004. aasta detsembris ja see nägi ette toetuse väljamaksmist ajavahemikul 2006–2009 summas 68 miljonit eurot.

[14] Kontrollikoja eriaruanne nr 2/2005 AKV riikidele antava EAFi eelarvetoetuse kohta: riigi rahanduse reformi komisjonipoolne juhtimine, punkt 13.

[15] Hindamine tehti kümnenda EAFi kavandamise raames. Hindamine ei hõlmanud riike, kes ei kuulu AKV riikide hulka.

[16] CPIA-ga hinnatakse, kuidas aitab riigi poliitiline ja institutsiooniline raamistik kaasa vaesuse vähendamisele, jätkusuutlikule majanduskasvule ja arenguabi mõjusale kasutamisele. Maailmapank kasutab abi andmisel CPIA hinnanguid. CPIA koosneb 16 näitajast, mida hinnatakse skaalal ühest (madal) kuueni (kõrge). 13. näitaja – "Eelarve haldamise ja finantsjuhtimise kvaliteet" – punktisumma oli üldist eelarvetoetust saavatel AKV, Aasia ja Ladina-Ameerika riikidel 2008. aastal keskmiselt 3,4, kõikudes 2,0 ja 4,0 vahel.

[17] 16. näitaja – "Avaliku sektori läbipaistvus, aruandluskohustuse täitmine ja korruptsioon" – punktisumma oli üldist eelarvetoetust saavatel AKV, Aasia ja Ladina-Ameerika riikidel 2008. aastal keskmiselt 3,0, kõikudes 2,0 ja 4,5 vahel.

[18] Neid riike audit ei hõlmanud (vt punkt 13).

[19] Benin, Etioopia, Gambia, Guyana, Kenya, Mali, Mauritaania, Mosambiik, Niger, Tansaania, Togo ja Uganda.

[20] Skaalal nullist (kõrge riskitase) kümneni (madal riskitase) on korruptsioonitajumise näit alla kolme.

[21] Kambodža, Laos, Nicaragua, Paraguay ja Vietnam.

[22] Riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hinnang on tehtud kõigi 28 AKV riigi kohta, kelle üldise eelarvetoetuse kulukohustus võeti kümnenda EAFi raames 31. detsembriks 2009. Neist üheksa riigi kohta on koostatud rohkem kui üks riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hinnang, mis peaks võimaldama arengu mõõtmist teatud aja vältel. Mõnes neist järelhinnangutest püütakse aga esitada usaldusväärsem võrdlusalus kui esimeses hinnangus, mistõttu ei saa nendes esitatud tulemusi eelmise hinnangu tulemustega võrrelda. Aasia ja Ladina-Ameerika riikide puhul tehti riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hinnang nelja riigi kohta kuuest riigist, kellele komisjon tolle ajani üldist eelarvetoetust oli andnud.

[23] Doctrine en matière de risque fiduciaire dans les états étrangers, France Coopération, aprill 2008.

[24] Managing Fiduciary Risk in DFID bilateral aid programmes, DFID, jaanuar 2008.

[25] Metoodika puudumine erineb näiteks käsitlusviisist, mida järgib Aasia Arengupank Laoses läbiviidavate valdkondliku toetuse sekkumismeetmete puhul. Aasia Arengupank on välja töötanud maatriksi iga suurema riski määratlemiseks ja maandamiseks ning paika pannud vastava ajakava.

[26] Riiklike kulutuste uuring on meetod, mida kasutatakse avaliku sektori vahendite ja muude ressursside kasutamise kontrollimiseks, hõlmates mitmeid riigijuhtimis- ja haldustasandeid. See on eriti asjakohane juhtudel, kui riigi raamatupidamissüsteemid toimivad halvasti või annavad ebausaldusväärset teavet.

[27] Riiklike kulutuste ülevaates analüüsitakse avaliku sektori kulutuste eraldamist ja haldamist. Ülevaade võib hõlmata kõiki riigi kulutusi või keskenduda mõnele esmatähtsale valdkonnale (nt tervishoid, haridus, põllumajandus, veeteenused, teed). Seda võib kasutada paremaks strateegiliseks planeerimiseks ja eelarve koostamiseks ning ressursside eraldamise mõjususe ja tõhususe suurendamiseks. Järjest rohkem kasutatakse ülevaateid ka kulutuste juhtimise süsteemide ja institutsioonide kontrollimiseks.

[28] Programm ei kuulu ametlikult üldise eelarvetoetuse programmide hulka. Selle põhieesmärgid, suuremahuline vahendite ülekandmine vaesuse vähendamise eesmärgil ja riiklike süsteemide kaudu, rakendades valdkonnaülest lähenemisviisi, on aga iseloomulikud üldise eelarvetoetuse programmidele.

[29] Transparency International hindab korruptsiooni leviku tõkestamise seisu halvaks ja olukord on veelgi halvenemas. Selle korruptsioonitajumise indeksi kohaselt on Paraguay üks Ladina-Ameerika korrumpeerunumaid riike. Riigi positsioon paranes 2004. aastast (140. koht) 2006. aastani (111. koht), kuid seejärel halvenes taas: 138. koht 2007. ja 2008. aastal ning 154. koht 2009. aastal. Hinnangut toetab Ameerika Ühendriikide rahvusvahelise arengu ameti (USAID) 2008. aasta juunis tehtud korruptsiooniuuring. Samuti kinnitasid seda paljud vestluspartnerid, keda kontrollikoda Paraguaysse tehtud auditikülastuse ajal küsitles.

[30] Results-Based National Development Strategies, Assessment and Challenges Ahead (Tulemuspõhised riiklikud arengustrateegiad – hinnang ja ees ootavad ülesanded), Maailmapank, detsember 2007. Ülevaates kasutati kolme hindamiskriteeriumi: ühtlustatud strateegiaraamistik, esmatähtsate eesmärkide seadmine raamistikule vastavalt ja strateegiline seos eelarvega.

[1001] Üheksa AKV riigi kohta riskihindamist ei tehtud, kuna nad on suhteliselt väiksed või ei saa toetust EAFidest.

[32] Nimega püütakse rõhutada pikaajaliste finantskohustuste lepingulist iseloomu ja keskendumist aastatuhande arengueesmärkidega seotud tulemustele, eelkõige tervishoiu ja hariduse vallas.

[33] Vt ka kontrollikoja eriaruanne nr 6/2007 tehnilise abi mõjususe kohta suutlikkuse arendamise kontekstis, punktid 10 ja 11.

[34] Oma eriaruandes nr 2/2005 AKV riikidele antava EAFi eelarvetoetuse kohta: riigi rahanduse reformi komisjonipoolne juhtimine (punktid 56–62), soovitas kontrollikoda suhteid parlamentide ja kõrgeimate kontrolliasutustega tugevdada.

[35] Tugistrateegia – Euroopa Komisjoni antava välisabi tehnilise koostöö ja projektide rakendamise üksuste reformimine.

[36] Vt kontrollikoja eriaruanne nr 6/2007 tehnilise abi mõjususe kohta suutlikkuse arendamise kontekstis.

[37] Ka kindla summaga maksetele on mõnikord seatud üks või kaks lisatingimust, mis tavaliselt näevad ette erimeetmete läbiviimist riigi poolt.

[38] Vt kontrollikoja eelarveaasta 2008 aastaaruanne seitsmendast, kaheksandast, üheksandast ja kümnendast EAFist rahastatud tegevuste kohta, punkt 46.

[39] Tegemist on iga-aastase aruandega, kus riigi tulemuslikkust hindavad nii rahastajad kui partnerriik ise.

[40] Muutuva summaga maksete osakaal on AKV riikides 10–91 % ning Aasia ja Ladina-Ameerika riikides 23–54 % üldise eelarvetoetuse programmide kogusummadest.

[41] Vt kontrollikoja eelarveaasta 2008 aastaaruanne seitsmendast, kaheksandast, üheksandast ja kümnendast EAFist rahastatud tegevuste kohta, punktid 19 ja 46, ning kontrollikoja eelarveaasta 2009 aastaaruanne kaheksandast, üheksandast ja kümnendast EAFist rahastatud tegevuste kohta, punkt 34.

[42] Kontrollikoja eriaruanne nr 10/2008: EÜ arenguabi tervishoiuteenustele Sahara-taguses Aafrikas, punktid 18 ja 41.

[43] Töörühmad koosnevad rahastajatest ja riigi esindajatest, kelle ülesanne on jälgida vastava valdkonna tulemuslikkust.

[44] Ühised aastaaruanded on iga-aastased aruanded, kus riigi tulemuslikkust hindavad nii rahastajad kui partnerriik ise.

[45] Kui välja arvata nõue esitada maksedokumentides teavet riigiga peetava dialoogi märgatavast halvenemisest, ei näe komisjoni sisesuunised ette aruandlust üldise eelarvetoetuse üle peetud dialoogi kohta.

[46] Edaspidi: "aastaaruanded".

[47] Komisjon on seotud ka teiste aruannetega, mida aga ei koostata tema ainuvastutusel ja mis ei pruugi kajastada komisjoni seisukohti. Kontrollikoda otsustas, et neid ei ole otstarbekas käesoleva kontrolliga hõlmata. Sellised aruanded on näiteks koos iga AKV partnerriigiga koostatavad ühised aastaaruanded ning Euroopa Komisjoni ja eri partnerriikide vahelise koostöö hindamisaruanded.

[48] Pariisi deklaratsioonis esitatakse abi andmise ja haldamise uuendusmeetmed eesmärgiga abi mõju suurendada. Deklaratsioonis sätestatakse viis keskset põhimõtet, mida abi haldamisel järgida, kui abi mõju soovitakse suurendada: isevastutus, abi kooskõlla viimine abisaajariigi strateegiaga, ühtlustamine, tulemuste juhtimine ja vastastikune aruandlus.

[49] Euroopa Parlamendi otsus seitsmenda, kaheksanda ja üheksanda Euroopa Arengufondi 2007. aasta eelarve täitmisele heakskiidu andmise kohta, eelarvekontrollikomisjon, raportöör Boguslaw Liberadzki, A6-0159/2009, punkt 42.

[50] Samas, punkt 50.

[51] Department for International Development – Providing Budget Support to Developing Countries, Report by the Comptroller and Auditor General, (Rahvusvahelise arengukoostöö ministeerium – eelarvetoetuse andmine arengumaadele, riigikontrolöri aruanne), 8. veebruar 2008.

[52] Eelarvetoetusena antav abi – arenguabi peamise liigi käsitlemine riigi ja Rootsi rahvusvahelise arengukoostöö agentuuri poolt.

--------------------------------------------------

I LISA

KUNI 31.12.2009 KULUKOHUSTUSTEGA KAETUD JA KAVANDATUD EELARVETOETUS AKV RIIKIDES

Kood | | Riik | | 9. EAFi kulukohustused | | 10. EAFi raames kavandatud toetus | | 10. EAFi kulukohustused |

Üldine eelarvetoetus | Valdkondlik eelarvetoetus | Üldine eelarvetoetus | Valdkondlik eelarvetoetus | Üldine eelarvetoetus | Valdkondlik eelarvetoetus |

| | | | | | | | | | | |

BB | | Barbados | | | 10500000 | | | 8300000 | | | |

BF | | Burkina Faso | | 197000000 | 2000000 | | 320000000 | 75000000 | | 325620000 | 50000000 |

BI | | Burundi | | 84120000 | | | 90000000 | | | 68700000 | |

BJ | | Benin | | 92580000 | 97000000 | | 100000000 | 75600000 | | 76900000 | 25000000 |

BS | | Bahama saared | | | | | 4200000 | | | | |

BW | | Botswana | | | 51416000 | | | 62000000 | | | 60000000 |

BZ | | Belize | | | | | | 10000000 | | | |

CD | | Kongo (DV) | | 106000000 | | | | | | 22620000 | |

CF | | Kesk-Aafrika Vabariik | | 18530000 | | | 34000000 | | | 29210000 | |

CG | | Kongo Vabariik (Brazzaville) | | 30450000 | | | | | | | |

CV | | Roheneemesaared | | 21225000 | | | 33000000 | | | 16300000 | 11500000 |

DM | | Dominica | | | 10780000 | | 4600000 | | | | |

DO | | Dominikaani Vabariik | | 38000000 | 48200000 | | 91300000 | 53700000 | | | |

ET | | Etioopia | | 58273703 | 162464024 | | 195000000 | 200000000 | | | 200000000 |

FK | | Falklandi saared | | | 4547116