ET    ET  
 EUROOPA KOMISJON 
Brüssel, 11.7.2012  
SWD(2012) 196 final 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
Mõjuhinnangu kokkuvõte 
Lisatud dokumendile: 
Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv,  
 
milles käsitletakse liidu finantshuve kahjustava pettuse vastast võitlust kriminaalõiguse 
abil 
 
{COM(2012) 363 final} 
{SWD(2012) 195 final}  
 
2 
 1. Probleemi olemus......................................................................................................... 3 
2. Subsidiaarsuse põhimõtte analüüs ............................................................................... 4 3. Peamised poliitikaeesmärgid........................................................................................ 4 4. Poliitikavalikud ............................................................................................................ 5 
4.1. Poliitikavalikute mõju hinnang .................................................................................... 6 4.2. Eelistatud poliitikavalik ............................................................................................... 7 4.3. Järelevalve ja hindamine.............................................................................................. 8 
 
 
3 
 1. PROBLEEMI OLEMUS  
 
Euroopa Liidul ja liikmesriikidel on kohustu s võidelda pettuste ja muu liidu finantshuve 
kahjustava ebaseadusliku tegevuse vastu. See kohustus on sätestatud Euroopa Liidu toimimise 
lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping”) arti kli 310 lõikes 6. ELi toimimise lepingu artiklis 
325 nõutakse lisaks selliste meetmete võtmist, mis toimivad tõkestavalt ja tagavad võrdväärse 
kaitse.  ELil on juba olemas õiguslikud vahendid, millega nõutakse liikmesriikidelt kriminaalõiguse 
miinimumeeskirjade kehtestamist ELi finant shuvide kaitseks (eelkõige 1995. aasta Euroopa 
ühenduste finantshuvide kaitse konventsioon, m illes käsitletakse pettusi, ning selle 
protokollid, milles käsitletakse korruptsiooni ja rahapesu). Paraku nendest vahenditest 
soovitud kaitse saavutamiseks ei piisa ning  ohus on ELi usaldusväärsus seoses tema 
jõupingutustega eelarve kärpimise valdkonnas. Kõnealuste vahenditega on hõlmatud ainult 
piiratud osa ELi finantshuvide arvel toimuva st ebaseaduslikust tegevusest ning nende 
reguleerimisalast on välja jäänud muu ebaseadus lik tegevus, mida tuleb tegelikkuses samuti 
sageli ette.   Praegune raamistik ei ole seega piisavalt tugev ELile eraldatud maksumaksjate raha 
kadumamineku pidurdamiseks ei kulude ega ka tulude poole peal. Se lle näiteks võib tuua 
asjaolu, et 2010. aastal registreeriti kokku 13 631 ebaseadusliku tegevuse juhtumit, mis olid 
seotud ELi vahenditega (nn eeskir jade eiramised). Nende teatat ud juhtumite raames koguti ja 
kulutati ELi vahendeid ebaseaduslikult ligikaudu 2 miljardi euro ulatuses.  ELi raha kaitseks ettenähtud õigusli ke vahendite puudused on järgmised:  
• ELi finantshuve kaitsvate sätete vähene tõkestav toime;  
• kehtestatud keeldudest kinnipidamise raskused, mis tulene vad kuritegevuse tuvastamise ja 
järelmeetmete võtmise vähesest suutlikku sest ning mida ilmestab asjaolu, et 
kohtumenetlused lõpevad sageli märkimisv äärselt leebete tulemustega, ning  
• ebaseaduslikult kõrvale toimetatud raha madal sissenõudmismäär.  
 
Kriminaalõiguse seisukohast on eespool nime tatud probleemidel mitmesugused põhjused.  
• Esiteks ei ole piisavalt laialt määratletud ELi finantshuvide vastu suunatud kuritegusid. 
Eelkõige ei ole kindlaks määr atud seda, kes võetakse kuritegude eest vastutusele, samuti ei 
ole kehtestatud kohtualluvuse eeskirju süüdistus e esitamiseks muus riigis toimepandud 
kuritegude eest.  
• Teiseks on määratletud kuritegude kogum p uudulik, ja seda mitt e ainult kehtivate 
määratluste ebapiisava rakendamise, vaid ka  ELi tasandil määratletud kuritegude vähese 
arvu osas. Seetõttu võib teatava ebasea dusliku tegevuse vastu kaitse hoopis puududa. 
• Kolmandaks on karistuste liigid sageli piir atud ja nende määrad liiga madalad ning 
karistused erinevad liikmesriigiti oluliselt. Lisaks sellest tulenevale tõkestava toime 
puudumisele ja karistuste erin evusest tingitud ebavõrdsusele õõnestab võrdsete tingimuste 
 
4 
 puudumine ka kohtuasutuste vastastikust usal dust nende koostöös ELi finantshuvidega 
seotud piiriüleste juht umite lahendamisel. 
• Lõpetuseks tuleb märkida, et kriminaalõigu se rakendamisel on li igseid takistusi. 
Finantsuurimiste keerukus õigustab süüdist use esitamiseni kuluv at pikka aega, ent 
mõnikord on kohtuasjad seetõttu aegunud ja need on tulnud juba alanud  menetluse käigus 
lõpetada.  
 
ELi finantshuve on kahjustanud ELi jaoks ette nähtud vahendite kogumata jätmine või nende 
eeskirjadevastane eraldamine. Ebaseaduslik tege vus on ohtlik ja piisavalt sage, et õigustada 
täiendavate kaitsemeetmete võtmist.  Kõigil eespool kirjeldatud põhjuste l on tarvis otsustavalt tegutsed a, et kindlustada tõkestava 
toime kaudu ühine ja proportsionaalne kaits e. See suurendaks ELi eelarve- ja 
rahastamiseeskirjade tõhusust ning aitaks  võrdsete tingimuste loomise kaudu kogu ELis 
lõppkokkuvõttes suurendada ka ELi rahanduse ja kriminaalõiguse usaldusväärsust.  
2. S
UBSIDIAARSUSE PÕHIMÕTTE ANALÜÜS  
 
ELi finantshuvid on seotud vara ja kohustustega,  mida haldab EL või mida hallatakse ELi 
nimel. Kuna need finantshuvid on oma olemus elt ELi tasandi huvid, ei saa liikmesriigid üksi 
neid piisaval määral kaitsta. Pettusevastane  võitlus kuulub ELi ja liikmesriikide jagatud 
pädevusse.  ELil on kõige paremad võimalused hinnata, millised meetmed on vajalikud ja proportsionaalsed tema finantshuvide kaitsmi seks, võttes arvesse kõnealuses valdkonnas 
kohaldatavaid ELi erieeskirju.  Lisaks on ELil võimalik aidata kaasa oma fina ntshuvide kaitset taga vate kriminaalõiguse 
sätete ühtlustamisele. Ainult ELil on võimali k tagada kõikides liik mesriikides võrdsed 
tingimused kehtivate siduvate õigusaktide ab il ning kujundada seega välja õigusraamistik, mis 
aitaks kaasa praeguste puuduste kõrvaldamisele.  ELi kriminaalõiguse sätete lisaväärtus kõneal uses valdkonnas võiks seisneda täiendavate 
kuritegude ning täiendavate karistuste liikide ja  määrade sätestamises ning nende võrdväärses 
kohaldamises kõikides liikmesriikides. Sellega täiendataks ja kinnitataks Euroopa ühenduste 
finantshuvide kaitse konventsiooni ra kendamise jälgimisel saadud õppetunde. 
3. P
EAMISED POLIITIKAEESMÄRGID  
 
Tuvastatud probleemide põhjal võib kindlak s määrata mitmesugused üld-, eri- ja 
tegevuseesmärgid.  Üldeesmärgid
 
 Hoida ära ja vähendada ELi vahendite kadu. 
 Suurendada ELi eelarveha lduse usaldusväärsust. 
 
 
5 
 Erieesmärgid  
 Suurendada piisaval määral ja kooskõl as Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga ELi 
finantshuvidega seotud keel dude tõkestavat toimet. 
 Jõustada kooskõlas Euroopa Liidu põhiõi guste hartaga paremini ELi vahendeid 
kahjustava ebaseadusliku käitumise keelde , parandades uurimiste tulemusi, sealhulgas 
kahtlustatavate ja ebaseaduslikest tehingutes t kasu saavate isikute tuvastamist.  
 Tõsta kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga piisavalt ebaseadusliku tegevuse 
tõttu kadumaläinud ELi ra ha sissenõudmismäära. 
 Tagada selliste sätete õiglus ja võrdsus, milles käsitletakse ELi finantshuvide kaitset 
kogu ELi ulatuses.  
 Aidata kaasa liikmesriikid e kohtuasutuste vastastikuse usalduse suurendamisele. 
 Suurendada uurijate ja võimalike õigusrikkuj ate teadlikkust ELi finantshuvide kaitset 
käsitlevatest eeskirjadest. 
Tegevuseesmärgid   
 Õigusakti reguleerimisala peaks olema piisavalt lai, et hõlmata selliseid 
õigusrikkujaid, kes kahjustavad ELi vahende id kõige tõsisemalt ja/või sagedamini. 
 Õigusaktiga tuleks suurendada määratletud kuritegude arvu, et hõlmata ELi vahendeid 
kõige tõsisemalt ja/või sagedami ni kahjustavaid käitumisviise. 
 Õigusaktiga tuleks ette näha sellised karist uste liigid ja määrad, mis on piisavad ELi 
vahendite õiglaseks kaitsmiseks kogu ELis ning mis on kuritegudega 
proportsionaalsed. 
 Õigusakt peaks sisaldama selgeid ja asjakohaseid lisaeeskirju, mis aitaksid selle 
täitmist hõlbustada.  
4. POLIITIKAVALIKUD  
 
Põhjalikumalt kaaluti viit valikut.   1. valikuvõimalus.
 Praeguse olukorra säilitamine (baasstsenaarium) ja kehtivate õigusaktide 
rakendamise edasine jälgimine.  2. valikuvõimalus.
 Mitteseadusandlike meetmete võtmine, et suurendada võimalike 
õigusrikkujate ja asjaomase valdkonna töötaj ate teadlikkust kehtivatest eeskirjadest ning 
hõlbustada eeskirjade mõistmist ja nende kohald amist muu hulgas heade tavade ja juhtumeid 
käsitleva teabe vahetamise kaudu.  3. valikuvõimalus.
 Õigusakt, millega kohandatakse Eur oopa ühenduste finantshuvide kaitse 
konventsiooni ja selle protokol le uue aluslepingu eeskirjadel e ning parandatakse neis 
sisalduvate sätete järjepidevust.   
 
6 
 4. valikuvõimalus.  Õigusakt, millega nähakse ette, et liikmesriigid ühtlustavad oma 
kriminaalõiguse norme eesmärgiga laiendada õigusakti reguleerimisala, ning milles määratletakse uued konkreetsed kuriteoliigid, tõstetakse miinimumkaristuste määra ja 
tugevdatakse ELi finantshuvide kaitset.  5. valikuvõimalus.
 Õigusakt, mis sisaldab ELi finants huvide kaitseks vahetult kohaldatavaid 
kriminaalõiguse sätteid ja täpselt määratletud karistusi (nende miinimum- ja maksimummäärasid). 
4.1. Poliitikavalikute mõju hinnang 
1. valikuvõimalus.
 See valikuvõimalus aitab taotletava t eesmärki saavutada väga vähesel 
määral või üldse mitte. Selle puhul ei eeldata praeguse õigusraamistikuga võrreldes suuremat 
mõju põhiõigustele, riikide õigussüsteemidele või majandus- ja finantsvaldkonnale.   2. valikuvõimalus.
 Selle valikuvõimaluse tõhusust peetakse  väikseks, sest kui kriminaalõigust 
ei kohaldata, ei saa tugevdada ka tõkestavat toimet ja para ndada eeskirjade täitmist. Mõju 
põhiõigustele on eeldatavalt väike või keskmine . Mõju majandus- ja finantsvaldkonnale on 
ELi tasandil hinnanguliselt + 37 miljonit eurot ja selline positiivne mõju tuleneb eelkõige 
sissenõudmismäära tõusust seoses ebaseadusliku tegevuse juhtumite tõhusama käsitlemisega liikmesriikide kohtuasutustes. Komisjonile te kkivad lisakulud, eelkõige koolitusmeetmete 
kulud, on hinnanguliselt 3 miljonit eurot. See valikuvõimalus on kooskõlas proportsionaalsuse 
nõudega.   3. valikuvõimalus.
 Käesolev valikuvõimalus on ainult m õnevõrra tõhus ning ei mõjuta 
põhiõigusi ega riikide õigussüsteeme oluliselt ro hkem kui seda teeb praegune õigusraamistik. 
Hinnangute kohaselt on selle valikuvõimaluse pos itiivne mõju ELi eelarvele eeskirjade 
parema täitmise ja sissenõudmismäära tõusu tõttu 17 miljonit eurot. Kulusid, mis tekivad seoses õigusloomeprotsessiga liikmesriikide tasandil, hinnatakse seevastu 3 miljonile eurole. Kuna sellel meetmel on suur struktuuriline tä htsus ELi terviklikkusele,  kulutamisvõimele ja 
mainele ning kuna sellega tehakse ainult minim aalseid muudatusi olemasolevas raamistikus, 
on võimalik väita, et meede on taotletava eesmärgiga proportsionaalne. Paraku on selle 
lisaväärtus maksumaksja raha ka itse seisukohast väga väike. 
 4. valikuvõimalus.
 Selle valikuvõimaluse t õhusus ELi raha kadumamineku pidurdamisel ja 
eelarve kärpimise püüetega seotud usaldusväärsuse  taastamisel võib olla keskmine või suur, 
ent selle raames ei võeta siiski kõiki teoreetiliselt võimalikke kriminaalõiguse meetmeid ega ühtlustata täielikult karistuste  liike ja määrasid. Kuritegude olemasolevate määratluste 
laiendamine parandab karistuste võrdv äärset kohaldamist kogu ELis ja kohtuasutuste 
vastastikust usaldust ning hõlbustab selle kaudu ka eeskirjade täitmist  ja vahendite 
sissenõudmist  piiriüleste juhtumite puhul. Kuritegude olem asolevate määratluste 
laiendamisel ja uute kuriteoliikide määratlemisel, samuti karmimate karistuste kehtestamisel ELi rahaliste vahendite väärkasutuse suhtes on tõenäoliselt väga tugev tõkestav toime . Ühiste 
määratluste ja miinimumkaristuste kehtestamine  parandab karistuste võrdväärset kohaldamist 
kogu ELis ja seega kohtuasutuste vastasti kust usaldust, mis omakorda hõlbustab eeskirjade 
täitmist  ja vahendite sissenõudmist  piiriüleste juhtumite puhul.  
Käesolev valikuvõimalus aval dab põhiõigustele keskmist mõju, sest selle raames 
määratletakse uued kuriteod, laiendatakse ku ritegude olemasolevaid määratlusi ning 
mitmekesistatakse miinimumkaristusi ja tõstetak se nende määra. Need meetmed teenivad ELi 
poolt tunnustatud üldist huvi pakkuv aid eesmärke (vt põhiõiguste ha rta artikli 52 lõige 1) ja 
on eelkõige vajalikud ELi finantsh uvide kaitseks võetavate tõhus ate ja tõkestavate meetmete 
 
7 
 kehtestamiseks. Võttes arvesse eeskirjade eiramist e ja pettusekahtluste ai na suurenevat hulka 
ja Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse konventsiooniga praegu ettenähtud meetmete 
vähest tõhusust, ei lähe kavandatav meede eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale.  
Tugevama tõkestava toime (raha kadumamineku vä henemine), eeskirjade parema täitmise ja 
sissenõudmismäära tõusu (suurem tagasisaadavate vahendite hulk) tõttu hinnatakse meetmest 
saadava kasu suuruseks ELi tasandil 471 miljoni t eurot. Korraldus- ja halduskulud, eelkõige 
liikmesriikide tasandi õigusloomega seotud kulud on sellega võrreldes hinnanguliselt üsna väiksed, ligikaudu 29 miljonit eurot.  Võttes ühelt poolt arvesse ELi vahendite kaits e suurt struktuurili st tähtsust ELi 
terviklikkusele, kulutamisvõime le ja mainele ning teiselt poolt suurema hulga kuritegude 
hõlmamist laiemate määratluste kaudu ja solii dseid miinimumkaristusi, võib eeldada, et 
proportsionaalsuse nõue on täidetud. Kuna käesolev valikuvõimalus mõjutab märkim isväärselt tõkestavat toimet, eeskirjade 
täitmise suutlikkust ja vahendite sissenõudmis e määra, peetakse seda keskmiselt või koguni 
väga tõhusaks.   5. valikuvõimalus.
 Selle valikuvõimaluse tõhusust peet akse sama suureks nagu see on 4. 
valikuvõimaluse puhul, sest selle raames kohaldatak se uusi ja laiemaid kuritegude määratlusi, 
mitmekesistatakse karistusi ja kehtestataks e nende piisavad määrad ning nähakse ette 
eeskirjad kuritegude määramise hõlbustamise ks. See mõjutaks tugevalt ja positiivselt 
tõkestavat toimet, eeskirjade täitmise suutlikku st ja vahendite sissenõudmise määra. Selle 
mõju põhiõigustele ja kriminaalõigussüst eemidele oleks keskmine, nagu ka 4. 
valikuvõimaluse puhul, ent käesol eva valikuvõimaluse lisaväärtu s seisneks selles, et ELi 
õigusakti kohaldatakse vahetult kriminaalsüüdistuse esitamise ja süüdimõistmise menetluste suhtes.  Mõju liikmesriikide õigussüsteemidele oleks märgatav, sest liikmesriikide 
kriminaalõigusasutused peaksid ELi krim inaalõiguse eeskirju otse rakendama.  
Mõju majandus- ja finantsvaldkonn ale oleks eeldatavalt sama s uur nagu 4. valikuvõimaluse 
puhul. Võttes ühelt poolt arvesse ELi vahendite kaits e suurt struktuurili st tähtsust ELi 
terviklikkusele, kulutamisvõime le ja mainele ning teiselt poolt suurema hulga kuritegude 
hõlmamist laiemate määratluste kaudu ja soliidseid miinimumkaristusi, peaks proportsionaalsuse nõue olema täidetud, ehkki se kkumise tase ja põhiõigustele avalduv mõju 
oleksid suuremad kui 4. valikuvõimaluse  puhul, ilma et vastukaaluks suureneks 
märkimisväärselt finantsvaldkonnale avalduv positiivne mõju. 
4.2. Eelistatud poliitikavalik 
Eespool kirjeldatud mõjude võrdlev hinnang viib järelduseni, et nii 4. kui ka 5. 
valikuvõimalus on tõhusad vahendid kõigi ül d- ja erieesmärkide saavutamiseks. 4. 
võimalusega kaasneb siiski väiksem sekkum ine liikmesriikide õi gussüsteemidesse.  
 
→ 4. ja 5. valikuvõimaluse peamine erinevus sei sneb erinevuses liikmesr iikide toimimisvabaduses, 
sest 4. võimaluse puhul võivad nad Euroopa üh enduste finantshuvide kaitse konventsioonis 
määratletud kuritegude suhtes en diselt suures osas kohaldada om a kriminaalõiguse norme ja oma 
õigusloome iseärasusi ning kehtestada k oguni ELi normidest rangemaid norme, 
ent 5. võimaluse puhul peaksid liikmesriikide proku rörid ja kriminaalkohtud kohaldama jäiku ELi 
eeskirju  
4. valikuvõimalus  
 5. valikuvõimalus  
 
• direktiiv • määrus  
 
8 
 • võimaldaks suuremat kaitset ning annaks 
liikmesriikidele võimaluse kehtestada 
rangemaid norme  • näeks ette ühtse, kindla eeskirjade kogu  
ELi finantshuvide kriminaalõiguslikuks 
kaitseks 
• näeks ette kuritegude 
miinimummääratlused , mida 
liikmesriigid saaksid laiendada, lisades 
näiteks tõsiseid juhtumeid või 
ettevaatamatuse tõttu  toime pandud tegude 
eest vastutusele võtmist  käsitlevaid sätteid • kehtestaks hõlmatud kuriteoliikide 
ammendavad määratlused  
• sisaldaks karistuste liike ja määrasid 
käsitlevaid miinimumeeskirju   • sätestaks lõplikult kindlaksmääratud 
karistuste liigid ja määrad  
• sisaldaks sätteid, mille liikmesriigid 
peaksid oma õigusesse üle võtma, 
säilitades seejuures oma 
õigustraditsioonid  • sisaldaks lõplikku ja a mmendavat sätete 
kogu , mis võib mõnel juhul erineda 
liikmesriikide kriminaalõiguse 
traditsioonidest ja mis avaldataks mujal 
kui riigi karistusseadustikus 
• liikmesriikide prokurörid ja kohtud 
kohaldaksid riiklikke ülevõtmismeetmeid  
riikliku kriminaalõiguse raames • liikmesriikide ametiasutused kohaldaksid 
määruse sätteid otse  
 
Seetõttu eelistatakse 4. poliitikavalikut .  
 Eelistatud poliitikava lik aitaks tugevdada ELi fi nantshuvide kaitset, hõlmates 
kriminaalõigusega tõsise ja/või  eriti kahjustava ebaseadusliku  tegevuse, mis ei kuulu praegu 
Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse konventsi ooni reguleerimisalasse, ning nähes ette 
asjakohased miinimumkaristuste määrad juba määratletud ja uute ku ritegude jaoks, tagades 
niimoodi kogu ELis võrdsed tingimused ja selged eeskirjad.   4. poliitikavalik on proportsi onaalne selle õiguslike eesmä rkidega, sest ükski muu 
valikuvõimalus ei paku käesoleva dokumendi 3. jaos loetletud eesmärkide saavutamiseks 
samaväärset kombinatsiooni mõõdukatest kulude st ja piisavast t õhususest. Eelistatud 
poliitikavaliku raames nõutakse  paljudelt liikmesriikidelt direktiivi rakendamise eesmärgil 
muudatuste tegemist nende kriminaalõigusesse ning seni ei ole tuva statud ühtegi muud sama 
tõhusat vahendit asjaomase poliitikavaldkonna üld- ja erieesmärkide saavutamiseks.  
 
4.3. Järelevalve ja hindamine 
Ettepanekule lisatud rakenduskavas kirjeldata kse võimalikke ohte, mida võivad direktiivi 
rakendamisele põhjustada liikmesriikide rask used ülevõtmisperioodist kinnipidamisel. 
 Kavandatud on asjakohane järelevalve- ja hindamismehhanism, mille raames liikmesriigid peavad andma aru ettenähtud muudatuste te gemiseks võetavate seadusandlike või 
mitteseadusandlike meetmete rakendamisest. Andmed, mida esitavad liikmesriigid (kooskõlas ELi toimimise lepingu artikli 325 lõikega 5), Eurostat, Euroba romeeter, tulevane Euroopa 
karistusregistrite infosüsteem ja Euroopa  Nõukogu, võimaldavad kujundada välja kasuliku 
võrdlusaluse olukorra jälgimiseks ja kõnealuse al gatuse mõju järelhindamiseks, mille raames 
 
9 
 võrreldakse liikmesriikide poolt enne ettepa neku jõustumist esitatud näitajaid. Lisaks 
liikmesriikidelt saadavatele kvantitatiivsetele andmetele kogutakse kvalitatiivset teavet ELi 
eeskirjade järgimise kohta nii seadusandluses kui ka praktikas eelkõige liikmesriikide 
pettuseteadetest, õigusfoorumist, Euroopa Pettust evastaselt Ametilt (OLA F) ja Eurojustilt. 
Üks kuni kolm aastat alates ettepaneku rake ndamise alguskuupäevast teeb komisjon andmete 
kogumist käsitleva emp iirilise eriuuringu.