Vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingule (artikli 77 lõike 1 punkt c) töötab Euroopa Liit välja poliitika, mille eesmärk on „kehtestada järk-järgult välispiiride integreeritud piirivalvesüsteem“. Euroopa integreeritud piirihalduse komponendid, põhimõtted ja peamised sidusrühmad määrati kindlaks esimest korda 2016. aastal Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruses ning neid arendati edasi selle 2019. aasta muudatuses, milles sätestatakse ka Euroopa integreeritud piirihalduse poliitikatsükkel kui strateegiline juhtimisraamistik Euroopa integreeritud piirihalduse tõhusaks rakendamiseks. Euroopa integreeritud piirihalduse poliitikatsükli strateegiline eesmärk on määrata kindlaks, kuidas Euroopa piiri- ja rannikuvalve peaks lahendama sidusal, integreeritud ja süstemaatilisel viisil piirihalduse ja tagasisaatmisega seotud probleemid.

Lisaks küsitakse institutsioonide seisukohti selle kohta, kuidas kehtestada integreeritud, ühtne ja pidev protsess strateegiliste suuniste andmiseks kõigile asjaomastele Euroopa piiri- ja rannikuvalve ning teistele Euroopa ja riiklikele pooltele, et tagada Euroopa integreeritud piirihalduse ühtne rakendamine. Sellega tagatakse, et uusi probleeme võetakse asjakohaselt arvesse ja prioriteete saab kohandada vastavalt muutuvatele vajadustele. See juhtimismehhanism peaks saama ka mitmeaastase strateegilise poliitikatsükli osaks.

2. juuni 2021. aasta Schengeni strateegias määrati kindlaks kaks olulist eeltingimust täielikult toimiva ja vastupidava Schengeni ala jaoks. Need olid integreeritud lähenemisviis välispiiride haldamisele ning Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti (mida tavaliselt nimetatakse Frontexiks) uute volituste edukas rakendamine. Täpsemalt rõhutati vajadust „näha ette nii strateegiline raamistik kui ka tegevuslikud komponendid, mida on vaja meie poliitika paremaks ühendamiseks ning piirikaitse, julgeoleku, tagasisaatmise ja rände vaheliste lünkade kõrvaldamiseks, tagades samal ajal põhiõiguste kaitse“.

Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruse artikli 8 lõike 5 kohaselt on Frontexi ülesanne kehtestada oma haldusnõukogu otsusega ja Frontexi tegevdirektori ettepanekul Euroopa integreeritud piirihalduse tehniline ja tegevusstrateegia. Strateegia tuleb koostada tihedas koostöös liikmesriikide ja komisjoniga. Strateegia peab olema kooskõlas Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruse artikliga 3 ning amet peab põhjendatud juhtudel võtma arvesse liikmesriikide konkreetset olukorda, eelkõige nende geograafilist asukohta. See peaks tuginema komisjoni teatisele Euroopa integreeritud piirihalduse mitmeaastase strateegilise poliitika kohta, kuid võtma arvesse ka kehtivate Schengeni õigusaktide asjakohaseid nõudeid.

Euroopa integreeritud piirihalduse strateegia väljatöötamine on liidu institutsioonide ülesanne. Sellest tulenevalt on oluline, et komisjon, Euroopa Parlament ja nõukogu teeksid tõhusat koostööd poliitilise raamistiku loomisel Euroopa integreeritud piirihalduse suunamiseks. See raamistik tuleks vastu võtta teatise vormis, milles sätestatakse Euroopa integreeritud piirihalduse mitmeaastane strateegiline poliitika.

Komisjonil on operatiivroll ka seoses Euroopa integreeritud piirihalduse rakendamise teatavate aspektide, eelkõige ELi rahastamise, Schengeni hindamismehhanismi ja asutustevahelise koostöö koordineerimisega esmase vastuvõtu piirkondades. Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruses rõhutatakse ka teiste Euroopa sidusrühmade, eelkõige ELi detsentraliseeritud asutuste (eu-LISA, Europol, Euroopa Liidu Varjupaigaamet (EUAA) ja Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet (FRA)) tähtsust. Nende sidusrühmade tihe koostöö Frontexi ja liikmesriikide pädevate asutustega on oluline, et tagada Euroopa integreeritud piirihalduse edukas rakendamine. Riiklikul tasandil teevad paljud asutused (toll, õiguskaitseasutused, rahvatervise asutused) koostööd Euroopa piiri- ja rannikuvalve riiklike osadega, et tagada Euroopa integreeritud piirihalduse tõhus rakendamine nende vastavates pädevusvaldkondades.

Euroopa piiri- ja rannikuvalve on algusest peale pakkunud raamistikku teabevahetuseks ja operatiivkoostööks mitte ainult Frontexi ja liikmesriikide vahel, vaid ka liikmesriikide eri asutuste vahel, kes tegutsevad riiklike osadena. Alates 2019. aastast on neid vahendeid täiendatud võimalusega toetada liikmesriike tõhusamalt ameti enda operatiivüksuse, Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti alalise korpuse kaudu. Alaline korpus lähetatakse vastuvõtva liikmesriigi juhtimisel ja kontrolli all. Tehnoloogiliselt tugevdas Euroopa piiri- ja rannikuvalve määrus veelgi Euroopa piiri- ja rannikuvalve nõuetekohast toimimist, s.t Euroopa piiride valvamise süsteemi (EUROSUR) täielikku integreerimist, et tagada olukorrateadlikkus ning tõhus teabevahetus ja integreeritud kava, mis hõlmab operatiivplaneerimist ning hädaolukorra lahendamise plaani ja võimete arendamise kava koostamist, mida Frontex tsentraalselt koordineerib ja toetab. Amet algatab, koordineerib ja toetab ka paljusid muid protsesse (nt tehniliste seadmete standardimine ja teabevahetus), et veelgi tugevdada Euroopa piiri- ja rannikuvalvet ning hõlbustada piirivalveametnike igapäevast tööd ELis.

Liikmesriikidele jääb esmavastutus ja pädevus oma piiride haldamise eest. Tänu oma uutele volitustele on Frontexil nüüd keskne roll Euroopa piiri- ja rannikuvalves, et tugevdada, hinnata ja koordineerida liikmesriikide tegevust ning luua Euroopa suutlikkust.

Euroopa piiri- ja rannikuvalve juhtimisstruktuur peab tagama, et Frontexi ning riiklike piiri- ja rannikuvalveasutuste tegevus on täielikult kooskõlas ELi piiri- ja rändehalduse poliitiliste eesmärkidega ning et nad järgivad sisejulgeolekuga seotud poliitilist joont.

Liikmesriikidele jääb esmavastutus oma välispiiride haldamise eest nende endi ja kõigi liikmesriikide huvides. Seda arvesse võttes on Euroopa integreeritud piirihalduse tõhusaks rakendamiseks vaja, et ELi tasandil kehtestatud strateegiad viidaks üle riiklikule tasandile. Sellepärast nõutakse Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruse artikli 8 lõikes 6, et liikmesriigid kehtestaksid integreeritud piirihalduse riiklikud strateegiad.

a)et vältida olukorda, kus üksikud liikmesriigid või piirilõigud on märkimisväärse surve all, on vaja hästi koordineeritud reageerimist, mis hõlmab asjakohaseid meetmeid piirieelsel alal ja vajaduse korral vastavat operatiivsuutlikkuse suurendamist mõjutatud piirilõikudel;

h)terrorismi ja hübriidohtude valdkonna mitmesugused probleemid on seotud teabe õigeaegse jagamisega, et parandada kontrolli ja kiirreageerimist, ning Euroopa piiri- ja rannikuvalve saab anda oma panuse, tagades piirivalveametnikele juurdepääsu Schengeni infosüsteemile (SIS), riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemile (EES), ELi reisiinfo ja -lubade süsteemile (ETIAS) ning ELi infosüsteemide, sealhulgas Euroopa otsinguportaali koostalitlusvõime.

Euroopa piiri- ja rannikuvalve edukas toimimine põhineb Euroopa (Frontex) ja riiklike osade (riikide ametiasutused, kes vastutavad integreeritud piirihalduse eest või on sellesse kaasatud) hästi toimival koordineerimis-, kommunikatsiooni- ja planeerimissüsteemil. Peamine eesmärk on arendada ELi ja liikmesriikide tasandil välja teabe paindlik ja integreeritud kasutamine, ühendatud suutlikkus ning koostalitlusvõimelised süsteemid ja vahendid. Selle uue Euroopa struktuuri toimimise põhinõue on selged riiklikud koordineerimis-, kommunikatsiooni- ja planeerimissüsteemid, et tagada funktsionaalne koostöö ametiga ja integreeritud piirihalduses osalevate riikide ametiasutuste vahel. Riiklikul tasandil peaks olema üks juhtiv riiklik asutus, kes vastutab integreeritud piirihalduse koordineerimise eest, ja ühtne riiklik kontaktpunkt kõigi ameti tegevusega seotud küsimuste jaoks. Riiklik integreeritud piirihalduse kontseptsioon aitab tagada tõhusa koordineerimise riigi juhtiva ametiasutuse ja kõigi piirihalduse eest vastutavate riiklike ametiasutuste vahel. Selleks et tagada pidev valmisolek ELi ja liikmesriikide tasandil, on vaja integreeritud planeerimist liikmesriikide ja ameti vahel. See on vajalik välispiiril esinevatele probleemidele reageerimiseks valmistumiseks, hädaolukorra lahendamise plaanide koostamiseks ning suutlikkuse pikaajalise arendamise koordineerimiseks nii seoses värbamise ja koolituse kui ka seadmete hankimise ja arendamisega. Sellepärast peab võimete arendamine riiklikul ja ameti tasandil olema pidev, võtma arvesse lühiajalist, keskpikka ja pikaajalist planeerimist, ning olema kooskõlas hädaolukorra lahendamise plaanidega.

Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruse kohaselt vastutavad Euroopa integreeritud piirihalduse rakendamise eest ühiselt piirihalduse ja tagasisaatmise eest vastutavad liikmesriikide ametiasutused ning Frontex, mis koos moodustavad Euroopa piiri- ja rannikuvalve. See on Euroopa piiri- ja rannikuvalve struktuuri nurgakivi ning ELi ja liikmesriikide jagatud pädevuse praktiline väljendus ELi välispiiride integreeritud haldamise rakendamisel, nagu on sätestatud aluslepingus. Jagatud vastutust täiendab kõigi Euroopa piiri- ja rannikuvalve osaliste (Frontex ja riikide ametiasutused) kohustus teha heas usus koostööd ning üldine kohustus vahetada teavet Euroopa piiri- ja rannikuvalves osalejate vahel.

Ka Venemaa sissetung Ukrainasse, mille tulemusena on praeguseks ELi põgenenud üle 5,9 miljoni inimese, on näidanud Euroopa integreeritud piirihalduse ees seisvaid probleeme. Venemaa vägede sõjalise agressiooni märkimisväärne suurendamine võib põhjustada inimeste täiendavat ulatuslikku lahkumist Ukrainast. Sellega seoses toetab Frontex asjaomaseid liikmesriike ja mõjutatud kolmandaid riike. Samuti valmistub ta uuteks lähetusteks, et tagada piisav suutlikkus teostada piirikontrolli kooskõlas liidu õiguse nõuetega kõigi Ukraina ja ELi piire ületavate isikute suhtes.

Neid Frontexi 2020. aasta riskianalüüsis tuvastatud probleeme on kinnitanud ja täiendanud sündmused, mis on sellest ajast saadik toimunud. Täpsemalt näitas olukord ELi-Valgevene piiril 2021. aastal, kuidas rändajate ärakasutamine võib tekitada hübriidohu ELi piiridele, mida võivad üha enam mõjutada hübriidoperatsioonid, mille eesmärk on edendada teatavate kolmandate riikide välis- ja julgeolekupoliitika tegevuskavasid ELi naabruses ja kaugemalgi. Hübriidohtudega kaasneb vajadus teha koostööd ja vahetada teavet (ametite, liikmesriikide ning ELi institutsioonide ja asutuste vahel), et teha varakult kindlaks mitmes valdkonnas hübriidohud ja nende strateegiline eesmärk.

Põhjalik ja reaalajalähedane teadlikkus valitsevatest ja prognoositavatest olukordadest, mis hõlmab peaaegu kõiki integreeritud piirihalduse funktsioone ja neljatasandilise riiki sissepääsu kontrollimise mudeli kõiki tasandeid, on erinevatele olukordadele õige ja õigeaegse reageerimise nurgakivi. Amet peaks ELi tasandil ja liikmesriigid peaksid riiklikul tasandil säilitama tervikliku Euroopa olukorrapildi, et tagada Euroopa piiri- ja rannikuvalve tõhus ja kiire reageerimine tekkivatele ohtudele. See peaks samuti aitama parandada operatiivtegevuse õigeaegsust ja tõhusust teistes riikide ametiasutustes ja ELi ametites, kes täidavad oma vastavaid ülesandeid piiridel ja Schengeni alal. EUROSURi kui integreeritud piirihalduse olukorrapildi peamist alust tuleks tõhusalt rakendada ja arendada. See on eriti oluline, kuna Euroopa piiri- ja rannikuvalve määrusega on kasutusele võetud uued EUROSURi funktsioonid, mis peaksid parandama Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti olukorrateadlikkust ja reageerimisvõimet ning operatiivkoostööd liikmesriikide ja Frontexi vahel.

Euroopa integreeritud piirihalduse tehnilised standardid

Selleks et tagada liikmesriikide ja Frontexi poolt välispiiridel võetud meetmete tõhusus, peaksid Frontex, liikmesriigid ja komisjon ühiselt välja töötama teabevahetuse ja vajalike seadmete tehnilised standardid, nagu on sätestatud vastavalt Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruse artiklites 16 ja 64. Kui need on kehtestatud, on Euroopa piiri- ja rannikuvalvel kohustus soetada ja kasutada seadmeid ning esitada nõutav teave vastavalt tehnilistele standarditele.

Teabevahetuse tehnilised standardid on vajalikud, et liikmesriikide ja Frontexi esitatud teavet ja andmeid oleks lihtne võrrelda ja analüüsida. See on äärmiselt oluline olukorrateadlikkuse suurendamiseks, eelkõige selleks, et täiendada EUROSURi olukorrapilti ja suurendada suutlikkust reageerida olukordadele välispiiridel.

Sarnaseid põhimõtteid kohaldatakse ühelt poolt liikmesriikidele või Frontexile kuuluvatest seadmetest koosneva tehniliste seadmete reservi tehniliste standardite suhtes ning teiselt poolt liikmesriikide ja Frontexi ühisomandis olevate operatiivtegevuseks mõeldud seadmete suhtes. Sellepärast on vaja tagada tehniliste seadmete reservi kuuluvate seadmete koostalitlusvõime ja ühilduvus, et need saaksid oma ülesannete täitmisel töötada samas töökeskkonnas teiste seadmetega kooskõlas erinõuetega ja eri tegevusstsenaariumide lõikes. Ühe seadme asendamine teisega peaks toimuma kiiresti ja sujuvalt, et mitte takistada operatiivtegevuse eesmärkide saavutamist.

Samuti aitavad need standardid kaasa integreeritud piirihalduse Euroopa tehnoloogilise ja tööstusliku baasi loomisele, mis võib vähendada soovimatut sõltuvust liiduvälisest tehnoloogiast.

Piirivalveametnike ühine töökultuur ja kõrgetasemeline professionaalsus

Euroopa integreeritud piirihaldus on kontseptsioon, mis nõuab suurt spetsialiseerumist ja professionaalsust. Euroopa piiri- ja rannikuvalve peaks mitmesuguste tegevuste, sealhulgas koolituste kaudu edendama vastastikust mõistmist ja piirivalveametnike ühist töökultuuri, mis põhineb aluslepingutes sätestatud Euroopa väärtustel.

Üldiselt peaksid Euroopa piirivalve ja tagasisaatmisega seotud ülesandeid täitvad inimesed olema piirikontrolli valdkonna eriväljaõppega spetsialistid, kellel on kõrged eetilised väärtused ja suur erialane kohusetunne. Nad peaksid kuuluma pädevatesse piirikontrolli- või õiguskaitseasutustesse, millel on range käitumisjuhend. Erandeid ei ole lubatud teha seoses kohustustega, mis nõuavad isikuandmete kasutamist või konfidentsiaalsete registritega tutvumist, ega õigusaktide puhul, mis nõuavad täidesaatva võimu kasutamist vastavalt ELi või siseriiklikule õigusele. Pädevad asutused peaksid igas olukorras täielikult vastutama kõigi piirikontrollimeetmete eest. Piirikontrolliga seotud ülesandeid ei ole võimalik edasi anda – piirikontroll on oma olemuselt õiguskaitse ülesanne. Kooskõlas siseriiklike õigusaktidega võib kasutada sõjalisi võimeid ja vahendeid, kui neid kasutatakse pädevate piirivalveasutuste abistamiseks, eeldusel et kõik eespool nimetatud eeltingimused on täidetud.

Funktsionaalne terviklikkus

Nagu on sätestatud Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruses, vastutavad oma välispiirilõikude haldamise eest peamiselt liikmesriikide piirihaldusasutused. Sama põhimõtet tuleks kohaldada ka ELi tagasisaatmispoliitika rakendamisel. Euroopa integreeritud piirihaldus on vahend, mille puhul on mõned kohustused riiklikul tasandil olemas, samal ajal kui ameti ülesanded on riikide ametiasutuste omadega võrreldes piiratud. Need riikliku poliitika alla kuuluvad valdkonnad on seotud näiteks Schengeni ala meetmetega (nt politseikontroll, rände haldamine ja piirikontrolli taaskehtestamine sisepiiridel) ning piiriülese organiseeritud kuritegevuse vastase võitlusega välispiiridel. Seepärast peaksid riiklikud integreeritud piirihalduse strateegiad neid teemasid ja funktsioone üksikasjalikumalt ja ühtselt käsitlema.





5.Euroopa integreeritud piirihalduse komponentide poliitilised prioriteedid ja strateegilised suunised

Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruses on loetletud 15 komponenti Euroopa integreeritud piirihalduse loomiseks. 12 temaatilist komponenti hõlmavad piirikontrolli, otsingu- ja päästetöid merepiiridel teostatava patrull- ja vaatlustegevuse käigus tekkida võivates olukordades, riskianalüüsi, asutustevahelist koostööd riiklikul ja ELi tasandil, koostööd liikmesriikide ja ameti vahel, koostööd kolmandate riikidega, tagasisaatmisi ja muid Schengeni ala meetmeid, Schengeni kvaliteedikontrollimehhanismi ning solidaarsusmehhanisme, eelkõige liidu rahastamisvahendeid. Lisaks on kindlaks tehtud kolm valdkonnaülest komponenti: põhiõigused; teadusuuringud ja innovatsioon ning haridus ja koolitus. Nendest on eriti oluline põhiõiguste kaitse, et tagada tõhusa piirikontrolli- ja tagasisaatmispoliitika kooskõla ELi ja liikmesriikide rahvusvaheliste kohustuste ja väärtustega.

Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruse artikli 8 lõikes 2 on täpsustatud, et Euroopa integreeritud piirihalduse mitmeaastase strateegilise poliitika eesmärk on määrata kindlaks poliitilised prioriteedid ja esitada [Euroopa piiri- ja rannikuvalve määruse] „artiklis 3 sätestatud [Euroopa integreeritud piirihalduse] komponentide puhul viieaastaseks perioodiks strateegilised suunised“. Selles kontekstis teeb komisjon Euroopa Parlamendile ja nõukogule kaalumiseks ettepaneku järgmiste suuniste kohta mitmeaastase strateegilise poliitika väljatöötamiseks seoses Euroopa integreeritud piirihalduse 15 komponendiga.