ET Euroopa Liidu Teataja C 128/29

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Põhiõiguste austamine ELi sisserändepoliitikas ja sellealastes õigusaktides”

(omaalgatuslik arvamus)

(2010/C 128/06)

Raportöör: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

26. veebruaril 2009 otsustas Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee vastavalt oma kodukorra artikli 29 lõikele 2 koostada omaalgatusliku arvamuse teemal

„Põhiõiguste austamine ELi sisserändepoliitikas ja sellealastes õigusaktides”.

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav tööhõive, sotsiaalküsimuste ja kodakondsuse sektsioon võttis arvamuse vastu 15. oktoobril 2009.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 457. istungjärgul 4.–5. novembril 2009 (4. novembri istungil) ühehäälselt vastu järgmise arvamuse.

1. Sissejuhatus ja taust

1.1. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee otsustas koostada omaalgatusliku arvamuse, et teha ettepanek, et ELi sisserännet ja piiriküsimusi reguleerivas poliitikas ja sellekohastes õigusaktides järgitaks nõuetekohaselt inimõigusi ning asetataks tähelepanu keskpunkti kõigi inimeste vabadus ja turvalisus.

1.2. Euroopa Liit on kujundamas sisserände valdkonnas ühist õigusraamistikku, mis annab riigiülesed õigused ja tagatised ning mis läheb kaugemale liikmesriikide muutuvatest (ja vahel piiravatest) õigusaktidest, kuid sellega seoses esineb nõukogus palju poliitilisi raskusi. Komitee tervitab tehtud edusamme, sest 27 liikmesriigi jaoks ühiste õigusnormide kehtestamine niivõrd tundlikus valdkonnas kui sisseränne ei ole kerge ülesanne.

1.3. Siiski raskendab ja piirab paljude nende normide liiga vähene ühtlustav olemus inimõiguste kaitse täielikke ja piisavaid tagatisi. Samuti ei toimu mõnes liikmesriigis põhiõiguste kaitse seisukohalt nõuetekohaselt ELi direktiivide ülevõtmine riiklikku õigusesse.

1.4. Viimastel aastatel on komitee koostanud mitu arvamust selle nimel, et ühine sisserändepoliitika tugineks terviklikule lähenemisviisile, milles ei arvestata mitte ainult ELi liikmesriikide vajadusi ja koostööd päritoluriikidega, vaid austatakse ka sisserändajate inimõigusi.

1.5. Euroopa Ülemkogu võttis 16. oktoobril 2008 vastu Euroopa sisserände- ja varjupaigapakti, millega EL võttis endale kindla kohustuse teha edusamme ühises sisserändepoliitikas. Rootsi eesistumise ajal võtab EL vastu Stockholmi programmi (1).

1.6. Samuti on ette nähtud Lissaboni lepingu jõustumine, mis võib anda uue hoo sisserändepoliitika meetmete arengule, sest neid võetaks vastu seadusandliku tavamenetlusega, ning millega muudetakse ELi põhiõiguste harta õiguslikult siduvaks.

1.7. Viimastel aastatel on komitee tihendanud koostööd kodanikuühiskonna organisatsioonidega ning loonud stabiilsed osalusvõimalused Euroopa integratsioonifoorumi (2) kaudu. Komitee on võtnud endale väga olulise kohustuse tagada, et kodanikuühiskond osaleks integratsioonipoliitika arendamisel.

1.8. Komitee täheldab murelikult, et Euroopas kasvab sisserändajate, nn teistsuguste vastane sallimatus, rassism ja ksenofoobia ning kardab, et finantskriisi sotsiaalsed mõjud võivad seda suurendada. Sellise käitumise vältimiseks peavad poliitikud, ühiskonna liidrid ja meedia tegutsema väga vastutustundlikult ning suure poliitilise ja sotsiaalse eeskujuna. Inimlikke väärtusi, põhiõigusi, võrdsust ja mittediskrimineerimist tuleb alg- ja keskhariduse õppekavades rohkem õpetada.

2. Põhilised inimõigused ja sisserändepoliitika

2.1. Mitmesuguste rahvusvaheliste dokumentide seas deklareeritakse inimõiguste ülddeklaratsioonis ühise põhimõtete ja väärtuste süsteemi universaalsust.

2.2. Euroopa inimõiguste konventsioon, mille on allkirjastanud kõik liikmesriigid, ning Euroopa Inimõiguste Kohus moodustavad nende õiguste ja vabaduste üleeuroopalise austamise aluse ja tagatise.

2.3. Euroopa Kohus on tunnistanud, et Euroopa inimõiguste konventsioon ning Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtupraktika on osa ELi õiguskorrast ja nad moodustavad selle üldpõhimõtted.

2.4. Seda kinnitati ka Euroopa Liidu lepingu artiklis 6, millega tugevdati põhiõiguste kaitset ELi õigussüsteemis ja Euroopa Kohtu pädevust, et tagada põhiõiguste austamine ELi institutsioonide ja liikmesriikide tegevuses ühenduse õiguse raames.

2.5. Hoolimata sellest, et liikmesriikidel on suveräänne õigus kontrollida kolmandate riikide kodanike sisenemist oma territooriumile ja anda neile elamislubasid, meenutab komitee, et liikmesriigid peavad täitma kohustusi, mis nad on endale võtnud rahvusvaheliste ja Euroopa kokkulepete ja konventsioonidega põhiliste inimõiguste küsimuses, ning järgima pädevate kohtute sellekohaseid tõlgendusi (ja rakendusi).

2.6. Euroopa Liidu põhiõiguste harta (3) hõlmab uusi õigusi, mida Euroopa inimõiguste konventsioon ei sisalda. Lisaks on paljud neist õigustest sõltumatud inimeste rahvusest. Lissaboni lepingu ratifitseerimisel muutub harta siduvaks ja suurendab inimeste põhiõiguste kaitse õiguskindlust. Hartat hakatakse kohaldama ELi institutsioonidele ja liikmesriikidele, eelkõige ühenduse õigusaktide rakendamisel, ning see tugevdab põhiõiguste austamist sisserändeküsimustes.

2.7. Lissaboni lepingu jõustumisel saab EL võimaluse järgida Euroopa inimõiguste konventsiooni, tugevdades seeläbi ELi pühendumist inimõiguste kaitsele.

2.8. Komitee väljendas toetust (4) ka Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti loomisele. Euroopa Ülemkogu võttis 2008. aastal vastu kõnealuse ameti mitmeaastase raamistiku, mis sisaldab üheksa teemavaldkonda, sh rassism ja ksenofoobia; diskrimineerimine; varjupaigaõigus; sisseränne ja sisserändajate integreerimine; viisaküsimused ja piirikontroll. Komitee soovib ameti töös osaleda, et tugevdada organiseeritud kodanikuühiskonna rolli selle tegevuses.

2.9. Kuid neist ELi dokumentidest ja struktuuridest hoolimata on paljud kodanikuühiskonna organisatsioonid ning sõltumatute uurijate ja teadlaste aruanded näidanud, et teatud riiklikes ja ELi poliitikameetmetes ja õigusaktides ei austata piisavalt põhiõigusi.

2.10. ELi eri poliitikavaldkondades on koostatud palju aruandeid, milles paljastatakse sisserändajate inimõiguste rikkumisi liikmesriikides. Samuti muudab ELi poliitika mõnel juhul seaduspäraseks teatud riiklikud tavad, mis ei ole kooskõlas inimõiguste ja õigusriigiga.

2.11. Komitee asus ühes hiljutises arvamuses (5) seisukohale, „et sisserändepoliitika ja selle õigusaktidega tuleks täies ulatuses tagada kõikide inimeste inimõigused, võrdne kohtlemine ja mittediskrimineerimine. Selle eesmärgi saavutamiseks tuleks komitee arvates lähtuda kahest uuest ühisest põhimõttest” ELi tulevases sisserändepoliitikas, nagu see sätestatakse Stockholmi programmis. Need põhimõtted on „põhiõigused ning õigusriik ja põhivabadused”.

2.12. Põhiõigused tuleb omistada kõikidele inimestele, mitte ainult ELi kodanikele. Varjupaigataotlejad ja sisserändajad on kaitstud Euroopa inimõiguste konventsiooni ning Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga. Sisserännet ja piiriküsimusi reguleeriv ELi õigus ning Euroopa Kohtu kohtupraktika annavad lisaks tagatisi ja õigusi, mis on liikmesriikide kaalutlusõigusest ülemad.

2.13. Komitee on samuti teinud ELile ettepaneku (6) edendada välispoliitika raames rahvusvahelist rändealast õigusraamistikku, tuginedes inimõiguste ülddeklaratsioonile, kodaniku- ja poliitiliste õiguste paktile ning majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste paktile. See rahvusvaheline õigusraamistik peab sisaldama ILO põhikonventsioone ning ÜRO võõrtöötajate ja nende perekonnaliikmete õiguste kaitse rahvusvahelist konventsiooni, mida ELi liikmesriigid ei ole veel ratifitseerinud sellest hoolimata, et komitee võttis vastu omaalgatusliku arvamuse, (7) milles soovitas konventsioon ratifitseerida.

2.14. Programmis Euroopale (8) teeb komitee samuti ettepaneku austada ELi poliitikas, eelkõige sisserände- ja varjupaigapoliitikas, põhi- ja inimõigusi.

2.15. Komitee leiab, et ELi väärtusi ja põhimõtteid ning inimõiguste ja -vabaduste kaitset tuleb ELi tasandil edendada mõjusa ja tugeva poliitilise asutuse kaudu. Seepärast toetab komitee komisjoni presidendi José Manuel Barroso ettepanekut luua Euroopa Komisjoni õigusasjade, põhiõiguste ja kodanikuvabaduste eest vastutava voliniku ametikoht. Komitee loodab, et sellele osakonnale antakse nii poliitilised vahendid kui ka korralduslikud ja rahalised ressursid kõnealuse niivõrd olulise ülesande täitmiseks.

2.16. Siiski väljendab komitee kahetsust selle üle, et sellesse portfelli ei lisata sisserände- ja varjupaigaküsimusi, vaid hõlmatakse need koos sisejulgeolekuga hoopis muu voliniku vastutusalasse. Sisserände seostamine julgeolekuga ja selle lahutamine põhiõiguste kaitsest saadab vale poliitilise sõnumi.

3. Inimõiguste universaalsus

3.1. Euroopa seisab tänapäeval suure väljakutse ees tagada ELi ja liikmesriikide õiguskordade raames kõikidele inimestele inimõigused. Need õiguskorrad tuginevad aga kodakondsuse traditsioonilisele mõistele, mis jätab nn mittekodanikud osast õigustest ilma, ning õiguslikule vahetegemisele kodaniku ja välismaalase, seadusliku ja ebaseadusliku sisserändaja vahel.

3.2. Euroopa sisserändealased õigusaktid ei taga piisavalt sisserändajate õigusi ja kaitset. Range õiguslik seos tööloa ja elamisloa vahel näitab seda, et sisserändajat ei vaadata kui inimest, vaid kui tööjõudu, st kui tööturu teenistuses olevat tööriista, kes kaotab võimaluse riigis seaduslikult viibida, kui teda enam vaja ei ole. Seega kaotab ta paljud oma õigustest, sest ta halduslik staatus muutub: temast saab nn dokumentideta isik.

3.3. Inimõigused on universaalsed ja võõrandamatud ning kaitsevad kõiki inimesi nende õiguslikust olukorrast ja staatusest sõltumata.

4. Inimõigused ja sisserändepoliitika: kümme tegevusprioriteeti, et Euroopa oleks vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala

4.1. Õigustepõhine Euroopa

4.1.1. Viimastel aastatel on inimõiguste kaitse ja edendamine ELi tegevuskavas tagaplaanile taandunud. Poliitiline prioriteet on olnud liikmesriikide julgeolek, mida käsitletakse nii, nagu see oleks vabaduse edendamise ja põhiõiguste kaitsega ühtesobimatu.

4.1.2. Julgeolekuvaldkonnas vastu võetavad poliitikameetmed peavad kaitsma selliseid väärtusi nagu vabadus ja õigus. Komitee leiab, et nende poliitikameetmete lähtepunkt peab olema Euroopa inimõiguste konventsiooni ning Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga tagatud põhiõiguste kaitse.

4.1.3. Julgeoleku tugevdamine ei tohi kahjustada Euroopa ühiseid põhiväärtusi (inimõigused ja kodanikuvabadused) ega demokraatlikke põhimõtteid (õigusriik). Inimese vabadust ei tohi piirata kollektiivse ja riigi julgeoleku eesmärgil. Osa poliitilisi ettepanekuid kordavad varasematel aegadel tehtud viga: julgeoleku parandamiseks ohverdavad nad vabaduse.

4.1.4. Seepärast tervitab komitee komisjoni 2009. aasta juuni teatist „Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala kodanike teenistuses”, mille esmatähtis eesmärk on Euroopa kodanike põhiõiguste kaitse.

4.1.5. Komitee toetab komisjoni algatust edendada õigusloome esimestest etappidest alates nn põhiõiguste kultuuri, mis hõlmaks ka sisserändepoliitikat. Põhiõiguste austamine peab olema kõigi ELi institutsioonide ühine eesmärk (9). Sellega peaks kaasnema Euroopa ühine järelhindamissüsteem hindamaks korrapäraselt seda, kas riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil vastu võetud ELi poliitikameetmete rakendamine on kooskõlas põhiõigustega ja kas see on olnud tõhus (10). Ka komiteel ja organiseeritud kodanikuühiskonnal peaks olema kõnealuses hindamises oluline roll.

4.2. Õigusaktid riiki lubamise kohta

4.2.1. Komitee on juba avaldanud seisukohta, et ELil peab olema ühine sisserändepoliitika ja sellekohased ühtlustatud õigusaktid. ELi ja liikmesriikide käsutuses peavad olema avatud õigusaktid, mis võimaldavad tööjõu sisserännet seaduslike ja selgete kanalite kaudu nii kõrget kui ka madalamat kvalifikatsiooni nõudvate tööde puhul. Seeläbi kaitstakse nõuetekohaselt sisserändajate õigusi.

4.2.2. Komitee tegi ettepaneku võtta vastu horisontaalne õigusakt, kuid liikmesriigid, komisjon ja nõukogu otsustasid koostada eri direktiivid teatud sisserändajate rühmade jaoks. See võib põhjustada diskrimineerimist.

4.2.3. Komitee soovib komisjoni õigusloome algatuste kohta koostatavates arvamustes tagada üldise sidususe ja põhiõiguste kaitse, samuti võrdse kohtlemise ja mittediskrimineerimise, ükskõik, milline on sisserännanud töötajate kutsealane seisund.

4.3. Sisserännanud töötajate ja nende perekonnaliikmete õigused

4.3.1. Aluseks peab olema mittediskrimineerimise põhimõte (harta artikkel 21). Ükskõik, kui pikk on ajavahemik, milleks sisserännanud töötajale elamis- ja tööluba on antud, peavad tal olema samad majanduslikud, tööalased ja sotsiaalsed õigused kui teistel töötajatel. See on ka kooskõlas harta artikli 15 lõikega 3, mille järgi „kolmandate riikide kodanikel, kellel on luba töötada liikmesriikide territooriumil, on õigus liidu kodanikega võrdsetele töötingimustele.”

4.3.2. Võrdne kohtlemine töökohal tähendab võrdseid töö-, palga-, töölt vabastamise, töötervishoiu ja tööohutuse tingimusi ning õigust liituda ametiühinguga ja streikida.

4.3.3. Komitee leiab, et võrdset kohtlemist tuleks edendada ka muude sotsiaalsete ja põhiõiguste alal, nagu komitee soovitas eelnevas arvamuses: „Komitee pakub välja konkreetsed õigused, mida peaks andma kolmandate riikide kodanikele, kes ELi liikmesriigis ajutiselt seaduslikult töötavad ja elavad” (11). Need on järgmised:

— õigus sotsiaalkindlustusele, kaasa arvatud tervishoiule;

— õigus pääseda juurde kaupadele ja teenustele, kaasa arvatud eluasemele (harta artiklid 34 ja 35);

— juurdepääs haridusele ja kutseõppele (harta artikkel 14);

— teaduskraadide, tunnistuste ja kvalifikatsioonide tunnustamine ühenduse õigustiku raames;

— Euroopa Liitu lähetatud võõrtöötajate tööalaste ja sotsiaalsete õiguste tunnustamine (12);

— alaealiste õigus haridusele, kaasa arvatud õpingute rahastamisele ja õppetoetustele;

— õigus tasuta õigusabile hädavajalikel juhtudel (harta artikkel 47);

— õigus kasutada tasuta tööhõiveteenuseid (avalik teenus);

— õigus saada vastuvõtjariigi keele õpet;

— kultuurilise, usulise ja keelelise mitmekesisusega arvestamine (harta artikkel 22);

— õigus liikmesriigis vabalt liikuda ja elukohta valida.

4.3.4. Põhiõiguste kasutamise eelduseks on selliste avalike talituste olemasolu, mis suudavad neid õigusi austada (vahendid, personali koolitus) ning mille esindajad on seadusega kohustatud käituma nende inimeste suhtes sõltumatult ja neutraalselt. Lisaks on komiteel praegusel kriisiperioodil kahtlusi liikmesriikide ja ELi eelarvevahendite ja selle osas, kui palju vahendeid on nad valmis riigi ja Euroopa tasandil eraldama inimõiguste ja eelkõige sisserändajate õiguste tõhusaks kaitseks.

4.3.5. Komitee ei nõustu raamdirektiivi ettepanekuga, millega antakse liikmesriikidele volitus piirata õigust võrdsele kohtlemisele teatud töötingimuste puhul (palk ja töölt vabastamine, töötervishoid ja -ohutus, sotsiaalkaitse) ning kogunemis-, ühinemis- ja streikimisvabaduse (13) puhul ning anda see vaid neile, kellel on olemas reaalne töökoht. Need piirangud võivad kahjustada mittediskrimineerimise põhimõtet ja harta artiklit 12.

4.3.6. Komitee tervitab komisjoni algatust kehtestada Euroopa sisserände eeskiri, mis peaks käsitlema kõigi ELi sisserändajate põhiõigusi ja tagatisi.

4.4. Perekonna taasühinemine

4.4.1. Õigus perekonnaelule on üks inimõigustest, mida EL ja liikmesriigid peavad oma sisserändepoliitikas ja sellekohastes õigusaktides kaitsma ja tagama (14).

4.4.2. Perekonna taasühinemise õigust käsitlevas direktiivis 2003/86 käsitletakse vaid miinimumnõudeid, mistõttu ei taga osa riiklikke õigusakte täielikult kolmandate riikide kodanikele perekonna taasühinemise õiguse. Seda kinnitas direktiivi ülevõtmise kohta koostatud komisjoni aruanne, (15) milles väljendatakse kahtlusi, kas selliste meetmete kohaldamine, mille järgi territooriumile lubamise eeltingimus on integratsioon, on kooskõlas õigusega perekonnaelule (harta artikkel 7) ja proportsionaalsuse põhimõttega.

4.4.3. Komitee leiab, et ELi sinist kaarti käsitleva direktiivi lähenemisviis perekonna taasühinemisele on vähem piirav kui direktiivi 2003/86 oma. Seda lähenemisviisi tuleks laiendada kõikidele sisserändajate kategooriatele nende kõrgest või madalast kvalifikatsioonist hoolimata.

4.4.4. Seepärast teeb komitee komisjonile ettepaneku koostada 2010. aastal direktiivi 2003/86 muutmise ettepanek.

4.5. Piirid ja ebaseaduslik sisseränne

4.5.1. Komitee soovib, et tõhusa piirikontrolliga käsikäes tagataks ka põhiõigus varjupaigale (harta artikkel 18) ning tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõte, mis ei luba saata inimest tagasi riiki, kus tema elu või vabadus on ohus (harta artikkel 19). Paljud rahvusvahelist kaitset vajavad inimesed jõuavad ELi välispiiridele ebaseaduslike kanalite kaudu. Ametivõimud peavad tagama neile võimaluse esitada kaitse saamiseks taotlus ning selle taotluse eranditu analüüsimise vastavalt rahvusvahelistele ja Euroopa lepingutele ning ELi ja liikmesriikide õigusaktidele.

4.5.2. Komitee teeb ettepaneku, et enne Frontexi agentuuri tegevusvolituste suurendamist tuleks korraldada sõltumatu hindamine inimõiguste austamise kohta piirikontrolli ühisoperatsioonides ning tugevdada riigi ja Euroopa tasandil parlamendi kontrolli. Samuti tuleb hinnata kooskõla tagatistega, mis on sätestatud Schengeni piirieeskirjades, eelkõige selle artiklites 6 ja 13.

4.5.3. ELi ebaseadusliku sisserände kontrolli ja järelevalve meetmed on ka geograafiliselt laienemas, minnes Aafrikas toimuvate ühisoperatsioonide näol ELi välispiirist kaugemale. ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet ja mitmed valitsusvälised organisatsioonid on juhtinud tähelepanu inimõiguste austamise tagatiste puudumisele väljaspool ELi territooriumi toimuval piirikontrollil.

4.5.4. ELi piirikontrolli strateegias kasutatakse palju julgeolekutehnoloogiat. Isikuandmete suuri hulki töötlevaid andmebaase (Schengeni infosüsteem (SIS II), viisainfosüsteem (VIS) jne) kasutatakse aga etniliste ja kultuuriliste-usuliste profiilide määratlemiseks. See muudab raskeks põhiõiguste harta artiklis 21 sätestatud mittediskrimineerimise õiguse tagamise.

4.5.5. Sarnaselt tekitab komisjoni 2008. aasta piirihaldusmeetmete paketis (16) kavandatud süsteem kahtlusi seoses proportsionaalsuse ja mõistlikkusega, mis on väga olulised ELi mis tahes uue õigusakti puhul. Suurt muret valmistab viis, kuidas on teatud tehnoloogiliste algatuste puhul (nt piirikontrolli automaatsete menetluste süsteem) võimalik täielikult tagada õigus isikuandmete kaitsele (harta artikkel 8) ja EÜ asutamislepingu artiklis 13 sätestatud mittediskrimineerimise põhimõte.

4.5.6. Komitee leiab, et põhiõiguste austamise tagamiseks tuleb parandada ELi solidaarsust liikmesriikidega, mis oma asukoha tõttu peavad tegelema suure hulga kuritegelike inimkaubanduse võrgustike ohvritega, kes on riiki saabunud ebaseaduslikke teid pidi. Komitee teeb ettepaneku panna tööle Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet.

4.5.7. Euroopa Liit peab edendama koostööd ka päritoluriikidega, et parandada inimõiguste kaitset, hoida ära ebaseaduslikku sisserännet, edendada seaduslikku sisserännet ja võidelda kuritegelike inimkaubanduse võrgustikega.

4.6. Tagasisaatmine ja tagasivõtmine

4.6.1. Tagasisaatmise direktiiv (17) pakub kaitse õiguslike ja menetluslike tagatiste Euroopa raamistiku, (18) mida komitee hindab, eelkõige näiteks reaalset õigust vaidlustada tagasisaatmisotsus pädevas kohtu- või haldusasutuses või muus sõltumatus pädevas organis; samuti võimalust saada tasuta õigusabi ja esindaja teenuseid, teatud tagatisi tagasisaatmise ootamisel, kinnipidamistingimusi jne.

4.6.2. Siiski jagab komitee paljude kodanikuühiskonna organisatsioonide ja ÜRO inimõiguste nõukogu sõltumatute ekspertide seisukohta, (19) et esineb vastuolusid direktiiviga kehtestatud ühise korra ja sisserännanud inimeste põhiõiguste vahel. Hoolega tuleb jälgida väljasaatmis-, kinnipidamis- ja vaidlustamismeetmete ning kaitsetus olukorras olevate isikute kohtlemise meetmete ülevõtmist ja tegelikku täitmist riiklikul tasandil.

4.6.3. Komitee teeb ettepaneku, et ELi tagasisaatmispoliitika peaks suurendama vabatahtlikkust ja põhjalikku arvestamist inimväärtustega. Sellest sõltub ELi sisserändepoliitika õiguspärasus ja usaldusväärsus väljaspool Euroopat asuvate riikide silmis. Direktiivi artikli 7 lõikes 4 sätestatud erandid (nt põgenemise ohu mõiste) võivad liikmesriikidele antud kaalutlusõiguse tõttu direktiivi ülevõtmisel ja tõlgendamisel kaotada tagasisaatmise vabatahtlikkuse. Samuti ei taga direktiiv piisavat kaitset ei juriidilises rägastikus väljasaatmist ootavatele inimestele ega seoses tingimustega, mis õigustavad kinnipidamist, (20) mis võib kesta lausa kuus kuud (pikendamise võimalus veel 12 kuu võrra) (21).

4.6.4. Harta artikliga 19 keelatakse sõnaselgelt kollektiivne väljasaatmine ja tagatakse see, et kedagi ei tohi tagasi saata, välja saata või välja anda riiki, kus teda tõsiselt ohustab surmanuhtlus, piinamine või muu ebainimlik või alandav kohtlemine või karistus. See on tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõte (harta artiklid 4 ja 19). Direktiiviga tugevdatakse põhiõiguste kaitset. Siiski on ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet ja mitmed valitsusvälised organisatsioonid teatanud kollektiivse väljasaatmise juhtudest ning ebaseaduslike sisserändajate ja varjupaigataotlejate väljasaatmisest riikidesse, kus rikutakse inimõigusi.

4.6.5. Komitee meenutab, et Euroopa inimõiguste konventsiooni artiklid 3, 5, 6, 8 ja 13 ning harta artiklid 3, 4, 19, 24 ja 47 sisaldavad sätteid, mida tuleb kohaldada ELi ebaseadusliku sisserände poliitikas, pöörates erilist tähelepanu kaitsele tagasisaatmise, väljasaatmise või väljaandmise korral. Paljud ebaseaduslikud sisserändajad on raskes humanitaarolukorras. Seepärast peavad rakendatavad eeskirjad ja tavad olema loodud ja kohaldatud rangeid inimõiguste kriteeriume järgides ja solidaarsuse moraalsete põhimõtetega kooskõlas olles.

4.6.6. Õigusriik kaitseb kõigi inimeste põhiõigust tõhusale õiguskaitsevahendile, nagu see on sätestatud harta artiklites 47 ja 48. Lisaks ei tohi piirivalveametnikud vastavalt Schengeni piirieeskirjade artikli 6 lõikele 2 diskrimineerida isikuid soo, etnilise päritolu, usutunnistuse või veendumuste, puuete, vanuse või seksuaalse sättumuse alusel. Sarnaselt sätestatakse artiklis 13, et sisenemiskeelu saanud kolmandate riikide kodanikel on õigus otsus edasi kaevata ning neile esitatakse põhjendatud otsus, milles märgitakse keeldumise täpsed põhjused (22).

4.6.7. Raske füüsilise või vaimse haigusega isikuid ei tohi kinni pidada ega välja saata, sest nad vajavad ravi – nii on Euroopa Inimõiguste Kohus tõlgendanud Euroopa inimõiguste konventsiooni artiklit 3 (23). Ka alaealiste olukord nõuab erilist tähelepanu ja kaitset. Komitee toetab komisjoni algatust, mis on suunatud saatjata alaealiste olukorraga tegelemisele.

4.6.8. Komitee leiab, et inimõiguste austamine on kolmandate riikidega tagasivõtulepingute sõlmimise vältimatu eeltingimus, ning on selle vastu, et EL või liikmesriigid sõlmivad tagasisaatmis- või piirikontrollilepinguid riikidega, kes pole alla kirjutanud peamistele rahvusvahelistele inimõigusi kaitsvatele õigusaktidele või kelle kohta on tõendeid inimõiguste rikkumisest. Erilist tähelepanu tuleb pöörata varjupaigataotlejate põhiõiguse kaitsele tõhusale õiguskaitsevahendile (24).

4.7. Kinnipidamiskeskused

4.7.1. Komitee kinnitab taas oma vastuseisu varjupaigataotlejate ja ebaseaduslike sisserändajate kinnipidamisele, sest nende hoidmine kinnipidamiskeskustes peab olema igal juhul vaid erandlik meede (25).

4.7.2. Mõnes liikmesriigis praegu esinevad pikaaegse kinnipidamise juhud ja selle tingimused on vastuvõetamatud ja neid tuleks põhjalikult analüüsida inimõiguste seisukohast, arvestades sealhulgas põhiõiguste harta artiklis 41 sätestatud õigusega heale haldusele.

4.7.3. Komitee nõuab ELis ja väljaspool ELi asuvate kinnipidamiskeskustega seoses suuremat läbipaistvust, ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti teavitamist kinnipeetavate isikute olukorrast ning seda, et valitsusvälised organisatsioonid saaksid neid nõuetekohaselt abistada.

4.7.4. Komitee leiab, et eriliselt tuleb kaitsta rasedaid ja alaealisi ning neid ei tohi kõnealustes keskustes kinni hoida.

4.8. Dokumentideta isikud

4.8.1. Komitee on seisukohal, et nn dokumentideta isik ei ole õigusteta isik. Seepärast peavad EL ja liikmesriigid kaitsma tema põhiõigusi.

4.8.2. Mõistet „ebaseaduslik sisseränne”, kui sellega viidatakse välja rändavatele inimestele, on vaja täpsustada. Kuigi ELi liikmesriiki sisenemine kehtivate dokumentide ja lubadeta ei ole seaduslik, ei ole asjaomased isikud siiski kurjategijad. Sageli meedias ja poliitilistes kõnedes loodud seos ebaseadusliku sisserände ja kuritegevuse vahel ei vasta tegelikkusele ning õhutab vastuvõtva riigi elanike seas kartlikke ja ksenofoobseid hoiakuid.

4.8.3. Komitee leiab, et osa liikmesriike peab parandama dokumentideta sisserändajate põhiõiguste kaitset ning et EL peaks neid käsitlema ühe kõige enam haavatava elanikkonnarühmana, takistades nende tööalast ärakasutamist ning tagades neile juurdepääsu tervishoiu- ja teistele sotsiaalteenustele ning alaealiste juurdepääsu haridusele.

4.8.4. Harta artikli 5 lõiget 3 järgides tuleb tugevdada võitlust alaealiste, naiste ja meeste tööalase ja seksuaalse ärakasutamise eesmärgil toimuva inimkaubandusega. Liikmesriigid peavad tõhusalt kaitsma ohvreid, lihtsustades nende koostööd õiguskaitseorganitega ja nende olukorra seadustamist.

4.9. Seadustamine

4.9.1. Komitee leiab, et riikide valitsused toimivad silmakirjalikult. Tagasisaatmispoliitika ei ole ainuke vastus ebaseadusliku sisserände olukorra lahendamiseks. Paljud liikmesriigid on töötanud välja menetlused ebaseaduslike sisserändajate olukorra seadustamiseks, leides, et põhiõiguste tagamiseks ning majanduslike ja sotsiaalsete vajadustega arvestades on kasulik nende olukord kindlatel tingimustel seadustada.

4.9.2. Komitee on nõus, et tuleb parandada seadustamist käsitleva teabe vahetamist liikmesriikide vahel ning koostada selle elluviimiseks ELi suunised, lähtudes kohustustest, mis nõukogu võttis Euroopa sisserände- ja varjupaigapakti (26) raames, milles lepiti kokku kasutada siseriiklike õigusnormide raames vaid üksikjuhtumipõhist seadustamist humanitaar- või majanduslikel põhjustel.

4.9.3. Inimeste puhul, kelle seaduslik elamisluba on kaotanud kehtivuse, tuleb väljasaatmiskorralduse alusel tagasisaatmist kasutada vaid äärmisel juhul. Enne seda on vaja arvesse võtta, kas need isikud on väljendanud soovi oma elamisluba pikendada.

4.9.4. Komitee leiab, et demokraatlikus ühiskonnas (proportsionaalsuse põhimõte) tuleb väljasaatmise vajadust hinnata kooskõlas Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtupraktikas tõlgendatuga (27). Komitee teeb liikmesriikidele ettepaneku kasutada võimalust selliste inimeste olukord seadustada tagasisaatmise direktiivi artikli 6 lõike 4 alusel.

4.9.5. Samuti tuleb arvestada mõjuga, mida väljasaatmine avaldab era- ja perekonnaelu austamise põhiõigusele, mis sätestatakse harta artiklis 7, ning samuti väljasaatmise teostatavusega.

4.10. Integratsioonipoliitika

4.10.1. Komitee on koostanud mitmeid omaalgatuslikke arvamusi, milles ta on kutsunud Euroopa Liitu üles edendama ettenägevat integratsioonipoliitikat, millel on kahesuunaline olemus, arvestades üheaegselt nii vastuvõtva ühiskonna kui ka sisserändajatega. Integratsioon on sotsiaalne protsess, mis kulgeb ühiskonnas nii sisserändajate poolt vastuvõtva ühiskonna poole kui ka vastuvõtva ühiskonna poolt sisserändajate poole.

4.10.2. Komitee toetab üleeuroopalist lähenemisviisi integratsioonile, arvestades sellega, et igal liikmesriigil on oma õigussüsteem, sotsiaalasutused ning eri kultuurisüsteemid ja -mudelid.

4.10.3. Euroopa ühine lähenemisviis annab integratsioonipoliitikale ja -protsessile väga olulise lisaväärtuse: valdkonnaülesed seosed teiste ELi poliitikavaldkondadega, sh Lissaboni strateegia, tööhõivepoliitika, sotsiaalmeetmete kava ja ühtekuuluvuspoliitikaga. Samuti tugevdab see integratsiooni seoseid põhiõiguste hartas ning Euroopa inimõiguste konventsioonis sätestatud ELi väärtuste ja põhimõtetega.

4.10.4. Komitee osales 2008. aastal kultuuridevahelise dialoogi Euroopa aasta üritustel, mille eesmärk oli aidata dialoogi kaudu Euroopa mitmekesistes ühiskondades soodustada integratsiooni ja edendada Euroopas tugevamat osalusühiskonda. Komitee on teinud ettepaneku (28) koostada käsiraamatuid.

4.10.5. Komitee teeb ettepaneku lähtuda integratsiooni valdkonnas positiivsest lähenemisviisist. Osa valitsusi suhtub aga integratsiooni negatiivselt, pidades seda uueks diskrimineerimise vahendiks ning uueks takistuseks võrdsusele ja põhiõigustele. Komitee leiab, et selline lähenemisviis on vastuolus harta artiklites 21 (diskrimineerimiskeeld) ja 22 (kultuuriline, usuline ja keeleline mitmekesisus) sätestatuga.

4.10.6. Üks hea tava näide on selliste nõuandvate foorumite ja platvormide loomine, kus kodanikuühiskond osaleb riiklikul, piirkondlikul või kohalikul tasandil, ning seepärast kutsub komitee kõiki liikmesriike üles neid looma. Euroopa integratsioonifoorum, mis loodi hiljuti komisjoni ja komitee koostöös, on väga oluline vahend integratsiooni tugevdamiseks üleeuroopalist lähenemisviisi kasutades.

5. Tugevam Euroopa osalusühiskond

5.1. Osa valitsusi, lähtudes mitmekesisust välistavast rahvuslusest, määratleb rahvuslikku identiteeti ja Euroopa identiteeti nii, et neist jäetakse välja Euroopa ühiskondade praegune mitmekesisus ning paljude inimeste teistsugusus, mis tuleneb nende etnilisest, rahvuslikust, usulisest või kultuurilisest päritolust.

5.2. Meie demokraatlikud ühiskonnad on oma mitmekesisuses väga mitmetahulised ja rikkad. Iga Euroopa kodanik on eri identiteetide sulatusahi. Euroopa demokraatlikud ühiskonnad on vabad ja avatud ning peavad toetuma kõigi kodanike kaasamisele nende identiteedilisest olemusest sõltumata.

5.3. Demokraatia kvaliteet võib väheneda, kui identiteeti kitsalt ja välistavalt vaadeldes piiratakse kodanikuõigusi. Integratsioonipoliitikat ja sisserändealaseid õigusakte ei tohi kunagi kasutada poliitilise ettekäändena, et jätta sisserändajad ja vähemused ilma kodanikuõigustest.

5.4. Komitee leiab, et tuleb laiendada meie demokraatia alust, kaasates sellesse uusi kodanikke, kellel on võrdsed õigused ja kohustused. Riikide ja Euroopa kodanikuõigusi tuleb diskrimineerimata kohaldada kõigile mitmekesistele inimrühmadele (29).

5.5. Komitee koostas omaalgatusliku arvamuse, (30) mis oli suunatud läbikukkunud Euroopa põhiseaduse lepingu välja töötanud konvendile ning milles komitee tegi ettepaneku, et Euroopa kodakondsus tuleks anda neile kolmandate riikide kodanikele, kellel on pikaajalise elaniku staatus. Komitee kutsub komisjoni ja Euroopa Parlamenti üles lisama see ettepanek oma uue ametiaja eesmärkide hulka.

Brüssel, 4. november 2009 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Mario SEPI

(1) KOM(2009) 262 lõplik, 10.6.2009.

(2) Euroopa integratsioonifoorum ja ELi integratsiooniteemaline veebileht.

(3) ELT C 303, 14.12.2007, lk 1.

(4) Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus, ELT C 88, 11.4.2006, lk 37.

(5) Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus, ELT C 218, 11.9.2009, lk 78.

(6) Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus, ELT C 44, 16.2.2008, lk 91.

(7) Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus, ELT C 302, 7.12.2004, lk 49.

(8) „Programm Euroopale”: http://eesc.europa.eu/documents/publications/pdf/booklets/EESC-2009-10-ET.pdf.

(9) Euroopa Komisjoni aruanne põhiõiguste harta järgimise kohta, KOM(2009) 205 lõplik, 29.4.2009.

(10) See oleks kooskõlas Lissaboni lepingu artikliga 70.

(11) Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus, ELT C 286, 17.11.2005, lk 20.

(12) Direktiivi ettepaneku raames, mille komisjon võtab vastu lähikuudel.

(13) KOM(2007) 638, artikli 12 lõike 2 punktid e ja d. Ettepanekus sätestatu järgi võivad liikmesriigid kohaldada piiranguid ka õppetoetuste määramisel hariduse ja koolituse saamisel ning eraldada sotsiaalkortereid vaid neile, kellel on õigus elada liikmesriigis vähemalt kolm aastat.

(14) Seda kinnitas Euroopa Kohus kohtuasjas Euroopa Parlament vs. nõukogu C-540/03.

(15) KOM(2008) 610, 8.10.2008.

(16) KOM(2008) 69 lõplik, 13.2.2008.

(17) Direktiiv 2008/115/EÜ.

(18) Nt direktiivi artikli 12 lõiked 1 ja 2, artikli 13 lõiked 1, 2, 3, ja 4 ning artikli 14 lõiked 1 ja 2.

(19) ÜRO pressiteade „United Nations Experts express concern about the proposed European Union Return Directive”, 18. juuli 2008.

(20) Artikli 15 lõige 1.

(21) Artikli 15 lõiked 5 ja 6.

(22) Määrus (EÜ) nr 562/2006 (Schengeni piirieeskirjad), ELT L 105, 13.4.2006, lk 1.

(23) Põhiõiguste harta artiklis 19 võetakse arvesse Strasbourgi kohtu kohtupraktikat ja eelkõige 17. detsembri 1996. aasta kohtuotsust Ahmed vs. Austria, ECR, 1996, VI-2006 ning 7. juuli 1989. aasta Soeringi kohtuotsust.

(24) Nagu märkis Euroopa Kohus kohtuasjas Euroopa Parlament vs. nõukogu C-133/06.

(25) Vt Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee 16. juuli 2009. aasta arvamus „Varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded”, raportöör An Le Nouail Marlière, vastu võetud täiskogu 15.–16. juuli 2009. aasta istungjärgul (ELT C 317, 23.12.2009, lk 110).

(26) ELi Nõukogu, 1344/08, 24. september 2008.

(27) Näiteks Boultif vs. Šveits, nr 54273/00, §§ 39, 41 ja 46, 2. november 2001, ECHR 2001-IX. Üner vs. Madalmaad [GC], nr 46419/99, 18. oktoober 2006, § 58.

(28) Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus, ELT C 185, 8.8.2006, lk 42.

(29) EÜ asutamislepingu artikkel 13.

(30) Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee omaalgatuslik arvamus, ELT C 208, 3.9.2003, lk 76.