ET Euroopa Liidu Teataja C 107/21

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Euroopa Keskpangale „Finantsteenuste reguleerimine jätkusuutliku kasvu tagamiseks””

KOM(2010) 301 lõplik

2011/C 107/04

Raportöör: Edgardo Maria IOZIA

Euroopa Komisjon otsustas 2. juunil 2010 vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 304 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Euroopa Keskpangale „Finantsteenuste reguleerimine jätkusuutliku kasvu tagamiseks””

KOM(2010) 301 lõplik.

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsioon võttis arvamuse vastu 1. veebruaril 2011.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 469. istungjärgul 16.–17. veebruaril 2011 (16. veebruari istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 164 ja erapooletuks jäi 1 liige.

1. Järeldused ja soovitused

1.1 „Rahvusvahelise järelevalve alal tuleb palju rohkem ära teha. Teil võivad olla maailma parimad eeskirjad, aga kui nende täitmist ei kontrollita, siis pole sellest kasu” (1).

1.2 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee tervitab komisjoni teatist ja on seisukohal, et uus finantsturgude regulatsioon on jätkusuutliku majanduse elavdamiseks tingimata vajalik vahend.

1.3 Komitee märgib, et sellele probleemile pööratakse üha vähem tähelepanu ning et vajadust kiireloomuliste meetmete võtmiseks tajutakse riigiti erinevalt ning näib, et see ei ole enam ühine prioriteet.

1.4 Komitee rõhutab ja kordab, et on oluline jõupingutusi suurendada ja saavutada rahvusvaheline kokkulepe, aga ta peab siiski väga oluliseks ja vajalikuks viia Euroopa institutsioonide algatatud protsess lõpule kiiresti ja positiivsete tulemustega, ilma et see sõltuks rahvusvahelistest kokkulepetest, sest nagu hiljutised sündmused kahjuks näitasid, on selliseid kokkuleppeid peaaegu võimatu saavutada.

1.5 Komitee pooldab kavandatud ja ootab väljatöötamisel olevaid meetmeid, nagu finantsinstrumentide turgude direktiivi (MiFID) kavandatud muutmine, mis on tähtis turgude usaldusväärsuse ja läbipaistvuse, samuti investorite usalduse seisukohalt, ning ootab kutset avaldada arvamust nende meetmete kohta.

1.6 Komitee toetab komisjoni jõupingutusi õigusloomeprotsessi lõpule viimiseks. Komisjon võiks usaldada komiteele ülesande tutvustada läbivaatamisel olevaid ettepanekuid ja hilisemaid õigusaktide eelnõusid majandus- ja sotsiaalvaldkonna organisatsioonidele ning riikides finantsteenuste valdkonnas tegutsevatele tarbijate organisatsioonidele.

1.7 Ameerika Ühendriigid olid selles valdkonnas teerajajad, kui kuulutasid välja Dodd-Franki seaduse, mis reguleerib USA finantsturge, pannes aluse suuremale ülemaailmsele lähenemisele. Paljusid aspekte käsitletakse ainult üldisest õiguslikust raamistikust lähtuvalt, jättes sätete määratlemise pädevatele asutustele või määratledes üksikasjalikud meetmed hiljem. Samas on Euroopa Komisjon üksiksätted juba väga detailselt välja töötanud. Need kaks lähenemisviisi peaksid lõpuks aitama saavutada sama eesmärki.

1.8 Komitee pooldab teatavaid uudseid valikuid Ameerika Ühendriikide õigusnormides ja teeb komisjonile ettepaneku põhjalikult uurida ettepanekut luua finantsteenuste tarbijakaitse amet. Siiski tuleks komitee arvates kaaluda, kas ei peaks sellele ametile mitte andma suurema autonoomia.

1.9 Samuti oleks huvitav hinnata teisel pool Atlandi ookeani tehtud otsuseid, kuidas käituda äriühingutega, mis on „liiga suured, et pankrotti minna”, sest see võib riskijuhtimisel osutuda moraalselt ohtlikuks. Komitee palub komisjonil hinnata tähelepanelikult võimalust võtta analoogseid meetmeid, mis näivad mõjuvat tõhusalt ja heidutavalt osa finantsasutuste juhtide mõtlematu ja eriti riskialti käitumise korral ning võiksid olla kasulikud, et parandada finantsasutuste riskijuhtimist.

1.10 Kõikide õigusnormide läbivaatamine peaks lõppema 2011. aastal ja need peaksid täielikult kehtima alates 2013. aastast. See on võimalik, kui ei teki probleeme ja kõik peavad graafikust kinni. Komitee on siiski mures selle pärast, et nii ei pruugi minna. Komisjon peaks paluma parlamendil ja nõukogul kiiresti käsitleda kõiki finantsturgude reguleerimisega seotud meetmeid. Finantskriis algas 2007. aastal ja juba siis oli ilmne, et turgude reguleerimiseks on vaja rohkem ära teha. Sellest alates on puudujäägi kuristik neelanud üle kahe tuhande miljardi dollari, paljud ettevõtted on tegevuse lõpetanud, kadunud on vähemalt 30 miljonit töökohta, lisaks võib Rahvusvahelise Valuutafondi direktori sõnul tulevikus kaduda veel 400 miljonit töökohta. Ainuüksi finantssektoris on kogu maailmas kaotanud töö vähemalt 500 000 inimest. Varsti kaotavad oma töö teisedki ja neid lisandub veelgi.

1.11 Komitee kutsub üles tugevale, kõikehõlmavale, tõhusale ja tasakaalustatud reguleerimisele. Negatiivsete tagajärgede vältimiseks soovitab komitee põhjalikult uurida kõiki seadusandlikke algatusi finantssüsteemi ja kapitalituruga seotud vajalike meetmete seisukohast. Stabiilne ja tõhus süsteem peaks reaalmajanduse jaoks edendama finantsstabiilsust ja likviidsust.

1.12 Kodanikuühiskond peab nii Euroopa kui ka riigi tasandil jätkama asutustele ja riigivõimule surve avaldamist, et nad võtaksid finantsvaldkonnas võimalikult kiiresti vastu uued eeskirjad. Komisjon võiks teha komiteele ülesandeks levitada liikmesriikides sõnumit, et on vaja teha kiireid ja laiapõhjalisi otsuseid finantsturgude reguleerimise kohta riiklike algatustega kohapeal, kaasates majandus- ja sotsiaalvaldkonnas osalejad ning finantsteenuste valdkonnas tegutsevad tarbijate organisatsioonid.

2. Komisjoni teatis

2.1 Komisjon esitab oma teatises „Finantsteenuste reguleerimine jätkusuutliku kasvu tagamiseks” saavutatud eesmärgid ja tulevaste õigusloomealgatuste ajakava, selgitades nelja põhimõtet, millele ta oma tegevuses tugineb: läbipaistvus, järelevalve tõhustamine, vastupanuvõime ja finantsstabiilsuse suurendamine ning tarbijakaitse.

2.2 „Jätkusuutliku kasvu eelduseks on turvalisem, kindlam, läbipaistvam ja vastutustundlikum finantssüsteem, mis toimib kogu majanduse ja ühiskonna huvides ning suudab rahastada reaalmajandust. Esmatähtis on täiendada Euroopa jõupingutusi riikide rahanduse tugevdamisel ja viia läbi struktuurireformid, mis elavdavad majandust tulevikus”. Sellised on komisjoni õigusloometegevuse juhtpõhimõtted.

2.3 Kõnealuses dokumendis tuletab komisjon meelde etapid 2008. aasta septembri suurest kriisist kuni uue sidusa õigusraamistiku loomiseni.

2.4 2008. aasta novembris loodi Jacques de Larosière’i juhitav töörühm ja võeti mitmeid kiireloomulisi meetmeid, nagu kapitalinõuete direktiivi ja hoiuste tagamise skeemide direktiivi läbivaatamine. Vastu võeti ka reitinguagentuuride määrus ning tehti kaks soovitust tasustamispõhimõtete kohta.

2.5 Komisjon võttis töörühma aruande põhjal vastu mitu ettepanekut ning paljusid arutatakse veel liidu poliitikat kujundavates organites, nimelt nõukogus ja parlamendis.

2.6 Komisjon soovib kooskõlastatud õigusloomealast survet, et tagada kõikide ettepanekus kavandatud sätete menetlemine ja üle võtmine 2012. aasta lõpuks.

3. Komitee märkused

3.1 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee väljendas mitmes arvamuses oma hoiakut sätete kohta, mille komisjon pidas vajalikuks vastu võtta alates Larosière’i töörühma soovitatud meetmepaketist ja seejärel iga sätte kohta eraldi.

3.2 Mitmel juhul võeti komitee soovitusi ja märkusi arvesse ning lõpptulemus näib asjakohane ja piisav, aga kas see võimaldab taastada usaldust turgude ja järelevalve- ning riigiorganite vastu, kes teatud määral toetasid minevikus üliliberaalset mudelit, olles veendunud, et turg reguleerib ennast ise? Selline pettekujutelm tabas lisaks enamikule liikmesriikidele ka Euroopa Komisjoni tippametnikke. Turgudel on loomuomane kalduvus kõikuda ebaratsionaalselt riskist keeldumise ja riskivalmiduse vahel. Nende kõikumiste ohjeldamine turge hävitamata on raske ülesanne.

3.3 Selle teatisega tunnistab komisjon kaudselt minevikus tehtud vigu – vigu, millele komitee oli kohe tähelepanu juhtinud. Ta koostab selles mõjusa ja sisuliselt täieliku tegevuskava uue turgude järelevalve, stabiilsuse ja läbipaistvuse regulatiivse raamistiku väljatöötamiseks ja rakendamiseks. See on väärtuslik töö, mida komisjon on siiani teinud, ja komitee tunnistab selle kvaliteeti hea meelega.

3.4 Euroopa Parlament aitas kavandatud õigusakte oluliselt tugevdada ja paremaks muuta, toetades vahel samu muudatusi, mille pani ette komitee, ja võimaldades välja töötada määrused ja direktiivid, mis näivad tõhusad ja sidusad.

3.5 Rakendusfaasil esineb aga siiski mitmeid takistusi. Näiteks kindlustus- ja pensionifondide turu järelevalveks mõeldud Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve Asutuse puhul on väga oluline tunnistada ja kaitsta mõlema sektori eripärasid ning täpsemalt tagada, et lisapensionide valdkonda käsitletaks kindlustussektoriga võrdväärselt.

3.6 Nõukogu mängis vastupidiselt ootustele vähem positiivset rolli, sundides komisjoni uuesti läbi vaatamata teatavaid häid ettepanekuid, näiteks järelevalveasutuste puhul. Siiski saavutati tänu parlamendi ja komisjoni tööle positiivne kompromiss, aga teha oleks võinud rohkem ja juba varem, kui teatud sätete osas ei oleks kasutatud vetoõigust.

3.7 Kuid kas tehti kõik vajalik ja kas seda tehti õigeaegselt?

3.8 Ameerika Ühendriigid reageerisid kõige nõrgemate turuosaliste – tarbijate – nõudmisele reguleerimise ja kaitse järele ulatuslikumalt ja kiiremini, kuulutades 21. juuli 2010. aastal välja Dodd-Frank’i seaduse (2). Mõistagi tuleb arvesse võtta asjaolu, et Euroopa otsustusprotsess on aeglasem ja et Euroopa sätted käsitlevad üksikasjalikumalt eri aspekte, samas kui USA õigusakt pakub raamistikku hilisematele seadustele ja õigusnormidele. On oluline, et need protsessid arenevad tasakaalustatult ja samas taktis, et uut regulatsiooni iseloomustaks kooskõla.

3.9 Komisjoni ettepanekute analüüsimisel võrdleb komitee kahte käsitlust, hindab iga teema kohta antud eri vastuseid ja uurib, kas teatud juhtudel on otstarbekas lülitada meie õigusnormidesse mõned aspektid USA seadusest.

3.10 Üks eeskuju, mis väärib uurimist, on nimelt föderaalse tarbijakaitseameti (Bureau of Consumer Financial Protection) asutamine. Komitee palub komisjoni hoolikalt uurida võimalust luua samalaadne asutus Euroopa õigussüsteemis.

3.10.1 Ameerika Ühendriikides on vastav asutus keskpanga (Federal Reserve) alluvuses ja sellel on olulised volitused, sealhulgas paljud need ülesanded, mis olid varem tarbijakaitse õigusaktide alusel usaldatud teistele reguleerivatele asutustele. See ametiasutus on ainsana volitatud kontrollima õigusaktide järgimist vahendajate tegevuses, kelle põhivara on üle 10 miljardi dollari, samas kui vahendajate puhul, kelle põhivara on alla 10 miljardi dollari, jagab ta oma volitusi teiste järelevalveasutustega.

3.10.2 Komitee on seisukohal, et tuleb eelkõige analüüsida järgmisi aspekte.

— Ameerika Ühendriikides on vastav asutus keskpanga alluvuses. Isegi, kui seda õigustab vajadus piirata selle ametiasutuse halduskulusid, võib see teatud määral kahjustada tema autonoomsust ja sõltumatust. Komitee leiab seega, et on vaja uurida võimalust anda sellele asutusele suurem autonoomsus.

— Selle asutuse volitused võivad teatud juhtudel minna vastuollu finantsvahendajate järelevalveasutuste volitustega. Võimalike konfliktide vältimiseks on vaja kohe alguses koostada prioriteetide pingerida, unustamata, et isegi kui on äärmiselt oluline tagada vahendajate ja turgude stabiilsus, on täpselt sama oluline tagada jaeinvestorite kaitse. Investorite kaitsmise vajadus ei tohi sõltuda ühestki teisest põhimõttest. Nimelt tuleb jätkusuutliku majanduskasvu tagamiseks teha süsteemi keskseks elemendiks kõige kaitsetumate isikute vajaduste rahuldamine ja kaitsmine.

— Oluline on rõhk asetada pigem finantsteenustele ja -toodetele kui ainult finantsasutustele. Asutusel peab olema oma jurisdiktsioon ja ta peab saama sekkuda igal hetkel, mil avalikkusele pakutakse finantsteenuseid või -tooteid, isegi kui peamised asjaosalised ei ole finantsvahendajad, kes alluvad teisele järelevalvevormile.

3.11 Teine oluline käsitlemist vajav küsimus puudutab kõiki neid sätteid, mille abil püütakse anda vastus moraalsele probleemile, mis on seotud finantseerimisasutustega, mis on „liiga suured, et pankrotti minna”. USA seadusandja tehtud valikud selles valdkonnas on tõhusad ja kaugeleulatuvad: võimalus ennetavaks sekkumiseks, korraldus müüa teatud osa ettevõttest selleks, et vältida süsteemseid riske, kohustus koostada selliste konglomeraatide lahutamise kava, kes tegutsevad mitmel tegevusalal või kelle suuruse tõttu on igasugune sekkumine küsitav. On ette nähtud kohaldada meetmeid ka teistes riikides asutatud ettevõtte osade üle, mõjutades seetõttu mitmete oluliste ELis paiknevate toimijate tegevust.

3.11.1 Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu loomine on samm selles suunas. Suurte kontsernide võimu piiramine on tervitatav mitmes mõttes. See mitte ainult ei vähenda süsteemset riski, võimaldades lõpetada halvasti juhitud pankade tegevuse, vaid soodustaks ka konkurentsi, mis omalt poolt peaks ohjeldama intressimäärasid, muutes krediidi klientidele kättesaadavamaks. Neid mõtteid on väljendatud juba varem ja reguleerijad oleksid kindlasti pidanud neile rohkem tähelepanu pöörama, eelkõige võttes arvesse finantssektori eripära – seal puuduvad teiste tootmissektorite füüsilised piirangud.

3.11.2 Isegi kui suurus on üks oluline aspekt, ei või unustada, et vahendaja tähtsus süsteemis ei olene ainult tema suurusest, vaid ka tema rollist süsteemis, kui lihtne on teda asendada ja kui tihedad on rühma omavahelised sidemed riigi ja rahvusvahelisel tasandil. On võimalik, et olenemata sellest, et mõni vahendaja on ülemäära suur, lähevad nad pankrotti, sest neid ohustavad samad riskid.

3.11.3 Finantsalaste õigusaktide puhul peab komitee vajalikuks kasutada tasakaalustatud lähenemist. Komitee rõhutab finantsasutuste rangemast reguleerimisest tõusvat pikaajalist olulist kasu finantsstabiilsuse, majanduskasvu ja tõhusalt toimiva reaalmajanduse seisukohalt.

3.12 Uues USA finantsregulatsioonis sisalduvad muu hulgas järgmised meetmed: varajase hoiatamise süsteem suurte süsteemsete riskide puhul, pangalaadsete asutuste süsteemi reguleerimine, finantsstabiilsuse nõukogu loomine, tõhusad õigusaktid reitinguagentuuride kohta, läbipaistvus- ja usaldusväärsuse meetmed mittestandardsete vahendite, sh börsiväliste turgude jaoks, varaga tagatud väärtpaberite väärtpaberistamine ja riskifondid.

Euroopa Liit reageeris esimesena kriisile ja tunnistas vajadust rahvusvahelise koordineerimise järele, mis on tähtis eeldus tagamaks võrdsed tingimused rahvusvahelisel tasandil.

3.13 Tekib küsimus, kas eri riikide ametiasutused reageerivad kokkuvõttes ühtmoodi ja ühiselt, arvestades asjaolu, et üks peamine probleem on olnud eri finantsturgude erinev reguleerimine.

3.14 Euroopa peaks viivitamatult lõpule viima reformid, mis tuleks üle võtta riikide õigusaktidesse alates 2013. aastast, et mitte kahjustada ettevõtjaid ja Euroopa finantssüsteemi, mida rahvusvaheliste investorite arvates hallatakse halvasti lahkhelide tõttu liikmesriikide vahel ja tingituna seadusandliku mudeli ebatõhususest.

3.15 Vaatamata kõikidele komisjoni jõupingutustele siseturgu ühetaoliselt reguleerida, raskendavad mõjuvõimsad majandus- ja poliitilised huvid tõhusa ja põhjaliku Euroopa järelevalvesüsteemi loomist.

3.16 Alles hiljuti tuletas komitee meelde vajadust kiiresti tugevdada õiguslikku ja regulatiivset raamistikku ning ta toetab komisjoni jõupingutusi selles. Kodanikuühiskond peab nii Euroopa kui ka riigi tasandil jätkama asutustele ja riigivõimule surve avaldamist, et nad võtaksid finantssektoris võimalikult kiiresti vastu uued eeskirjad. Komiteel on sellega seoses tõeliselt oluline roll nii otseselt kui ka nende organisatsioonide kaudu, kust on pärit komitee liikmed. See peaks toetama põhjaliku ja vastutustundliku arutelu toimumist liikmesriikides. Uue jätkusuutliku majanduse ning tasakaalustatud arengut ja jätkusuutlikku kasvu sihiks seadvate finantsturgude tulevik sõltub suures osas finantsalase reguleerimise kvaliteedist. Vaja on kehtestada tõhusamad ja rangemad eeskirjad, et turud juhinduksid taas oma tegevuses ärieetikast.

4. Konkreetsed märkused

4.1 Teatises ei mainita ühegi sõnaga ei sidusrühmade osalemist mõju hindamises ega juba võetud meetmeid, tõdetakse vaid, et selline protsess toimus. Aga kes on sidusrühmad? Kas peetakse silmas tavapärast elektroonilist konsultatsiooni, kuhu kahtlemata kaasati sektor, aga äärmiselt vähe töötajaid ja tarbijaid või konsultatsioone mõne eksperdirühmaga (kes alati nimetati finantssüsteemist)? Sel juhul puudub ikkagi tõeline tasakaal eri huvide vahel, mis annab endast märku kohe, kui reformidega alustatakse.

4.2 Komitee palub komisjonil pöörata rohkem tähelepanu kodanikuühiskonna organitele ja tagada nende tegelik osalemine protsessis. Ta palub komisjonil teha tõhusamat tööd selleks, et tagada parem rahvusvaheline koordineerimine kõikide ELi liikmesriikide demokraatlike organite vahel. Vaja on tõsist ja piisavate rahaliste vahenditega programmi, et kaasata Euroopa kodanikud sellesse protsessi ja teavitada neid teatavatest rasketest, aga vajalikest muutustest.

4.3 Eri õigusloomealgatuste kogumõju ei ole selgelt ära märgitud, eelkõige sellepärast, et meetmeid ei käsitleta tervikuna ja et mõnega (Basel III, tulevased rahvusvahelised raamatupidamisstandardid) neist tegelevad kolmandad osalised, nagu Baseli komitee ja IASB (3).

4.4 Komitee kutsub üles tugevale, kõikehõlmavale, tõhusale ja tasakaalustatud reguleerimisele. Negatiivsete tagajärgede vältimiseks soovitab komitee põhjalikult uurida kõiki seadusandlikke algatusi finantssüsteemi ja kapitalituruga seotud vajalike meetmete seisukohast. Stabiilne ja tõhus süsteem peaks reaalmajanduse jaoks edendama finantsstabiilsust ja likviidsust. Komisjonil on raske ülesanne püüda turgude regulatiivse raamistiku üldise ümbersõnastamise tingimustes leida parim võimalik tasakaal usaldatavusnormatiivide, kõrgendatud kapitalinõuete, parema riskide katte ja klassifitseerimise ning majandusarengu vahel, ja seda ajal, mil riigieelarve konsolideerimise meetmed on finants- ja majanduskriisi tõsiselt teravdanud.

4.5 Komitee palub komisjonil tugevdada jõupingutusi suurriikide, eelkõige G20 riikide ametiasutustega ühiste suuniste väljatöötamiseks.

4.6 Komisjoni sõnul jääb järgmise aasta lõpuni arutada ja heaks kiita veel kolmkümmend uut õigusloomeettepanekut, aga need ei ole veel parlamendi tööde ajakavva võetud. Komitee väljendab suurt muret ja tõsiseid kahtlusi selle programmi teoks tegemise võimalikkuse suhtes. Kahel järgmisel liidu eesistujariigil tuleb täita keerukas ülesanne, sest veel ei ole täiel määral välja kujunenud liidu presidendi rolli. Viimane peaks tagama võetud meetmete järjepidevuse ja tõhususe. Komisjon peaks paluma Euroopa Parlamendil ja nõukogul käsitleda turgude reguleerimise meetmeid eelisjärjekorras, sest neid on oodatud juba kaua.

4.7 Komitee väljendab oma valmisolekut toetada komisjoni selles protsessis ning aidata oma arvamuste ja pidevate otsekonsultatsiooniga kaasa paremale reguleerimisele. Komisjon võiks teha komiteele ülesandeks levitada liikmesriikides sõnumit, et on vaja teha kiireid ja laiapõhjalisi otsuseid finantsturgude reguleerimise kohta riiklike algatuste kaudu kohapeal, kaasates majandus- ja sotsiaalvaldkonnas osalejaid ning finantsteenuste valdkonnas tegutsevaid tarbijate organisatsioone. Komitee saab riiklike ja rahvusvaheliste majandus- ja sotsiaalnõukogude võrgu toel suurel määral soodustada selle protsessi positiivset edasiarenemist järgmiste meetmete abil:

— koondades teemale tähelepanu;

— toetades koordineerimist Euroopa ja rahvusvahelisel tasandil;

— tutvustades praegu arutatavaid ettepanekuid Euroopas;

— jagades oma kogemusi ja eriteadmisi.

Brüssel, 16. veebruar 2011 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Staffan NILSSON

(1) Dominique Strauss- Kahn, Agadir, 1. november 2010.

(2) Pub.L. 111-203, H.R. 4173.

(3) Rahvusvaheliste Raamatupidamisstandardite Nõukogu.