1.SISSEJUHATUS

Täiendavus on Euroopa Liidu ühtekuuluvuspoliitika põhimõte, mille kohaselt tuleb tagada, et struktuurifondidest täiendatakse, aga ei asendata liikmesriigi samaväärseid riiklikke kulutusi.

Nõukogu määruse (EÜ) nr 1083/2006 artiklis 15 on sätestatud, et komisjon peaks lähenemiseesmärgi täitmiseks kontrollima täiendavust koostöös iga asjaomase liikmesriigiga enne 2016. aasta lõppu ja avaldama selle tulemused. Kuigi õigusaktide kohaselt on Horvaatial selliseks kontrolliks aega veel üks aasta, otsustasid Horvaatia ametiasutused esitada kõik dokumendid ühe aasta võrra varem.

Pärast vastavalt 2007. aastal ja 2011–2012 tehtud eel- ja vahekontrolle lõpetatakse käesoleva aruandega seega programmitöö perioodi 2007–2013 hõlmav täiendavuse kontrollimine.

Täiendavuse põhimõte loetakse järgituks, kui liikmesriigi keskmised struktuurilised kulud aastatel 2007–2013 olid reaalväärtuses vähemalt võrdsed kõnealuse ajavahemiku alguses kindaksmääratud tasemega või vahekontrollis aastatel 2011 ja 2012 läbivaadatud tasemega (edaspidi „lähtetase“), võttes arvesse märkimisväärseid muutusi majandusolukorras .

Käesolevas aruandes võetakse kokku 2016. aastal tehtud kogu programmitöö perioodi 2007–2013 hõlmava järelkontrolli tulemused . Täiendavuse järgimine kõnealusel ajavahemikul on olnud tõenäoliselt seni üks keerulisemaid; sellesse vahemikku jäävad aastad, mil majanduslangus ELis oli mitme aastakümne jooksul kõige suurem. Majandustegevuse oluline vähenemine, mis algas 2008. aastal, on liikmesriikides sügavalt mõjutanud riigi rahandust ja sundinud koostama ranged eelarve konsolideerimiskavad, mille peamine eesmärk on tagada riigi rahanduse jätkusuutlikkus. Tulemuseks oli avaliku sektori investeeringute järsk langus .

Järelkontrolli kolm peamist järeldust on järgmised.

Esiteks olid liikmesriikide struktuurilised kulud (keskmiselt 94,4 miljardit eurot aastas) lähenemispiirkondades ajavahemikus 2007–2013 ligikaudu 1,2 miljardi euro võrra väiksemad, kui eelkontrollis sätestatud tase (95,6 miljardit eurot), ja 13 miljardi euro võrra suuremad, kui vahekontrollis sätestatud koondtase (81,4 miljardit eurot), kuigi liikmesriigiti esines suuri erinevusi. Üldiselt on kõige suurem mahajäämus liikmesriikides, keda on majanduslangus ja riigi rahanduse kriis kõige enam mõjutanud.

Teiseks on kõik liikmesriigid peale Kreeka järginud oma täiendavuse lähtetaset ajavahemikuks 2007–2013, see on kas algselt eelkontrollis sätestatud lähtetase vastavalt riiklikele strateegilistele võrdlusraamistikele või vahekontrollis läbivaadatud tase. Vahekontrollis otsustatud allapoole korrigeerimise tulemusena jäävad kuus liikmesriiki allapoole eelkontrollis sätestatud lähtetaset, kuid ületavad lõplikku lähtetaset (Tšehhi Vabariik, Saksamaa, Itaalia, Leedu, Ungari ja Portugal).

Kolmandaks kinnitas järelkontroll juba vahekontrolli käigus kindlaks tehtud täiendavuse kontrollimeetodi puudusi. Liikmesriikidele on suureks koormaks esitatava teabe maht ja samuti on komisjonil keeruline kontrolli teostada, kuna liikmesriigid on täiendavuse kontrollimiseks kasutanud eri meetodeid, mistõttu tekib probleeme nende andmete ja ELis kättesaadava ametliku statistika võrdlemisel. Need on mõned põhjused, miks täiendavuse kontrollimist programmitöö perioodil 2014–2020 on oluliselt lihtsustatud ja viidud vastavusse ELi majanduse juhtimisega. Täiendavus, ehkki läbivaadatud kujul, jääb aastate 2014–2020 ühtekuuluvuspoliitika põhielemendiks, et toetada majanduskasvu tugevdavaid investeeringuid.

2.MAJANDUSOLUKORD PROGRAMMITÖÖ PERIOODIL 2007–2013

Ühtekuuluvuspoliitika rakendamine ajavahemikul 2007–2013 toimus kõige keerulisemas majanduslikus olukorras alates ELi ühtekuuluvuspoliitika käivitamisest. SKP reaalkasv oli 2013. aastal ELis ikka veel madalam kui 2007. aastal, tingituna 2008. aastal alanud ja hiljem süvenenud majanduslanguse suurest mõjust. Aastane SKP kasv oli negatiivne 2009. aastal (–4,4 %) ja 2012. aastal (–0,5 %) ning seisis 2008. aastal (0,4 %) ja 2013. aastal (0,2 %). Ajavahemikul 2007–2009 , mil lähtetase otsustati, prognoositi EL 27 riikide keskmiseks aastaseks SKP kasvuks 2,6 %, mis on võrreldav vaadeldava määraga –0,3 %.

Majanduslangus tõi kaasa tööturu olukorra järsu halvenemise. Ühtne töötuse määr EL 28 riikides on pidevalt suurenenud: 7 %-lt 2008. aastal 10,9 %-le 2013. aastal. Mõju tööturule oli eriti suur nendes liikmesriikides, keda tabas majandustegevuse vähenemine kõige rängemalt. Näiteks suurenes Kreekas töötuse määr 7,8 %-lt 2008. aastal 27,5 %-le 2013. aastal ning Hispaanias 8,2 %-lt 2007. aastal 26,1 %-le 2013. aastal. ELis tervikuna ja eeskätt mõnes liikmesriigis halvenes sotsiaalne olukord märkimisväärselt. Suhtelises vaesuses või sotsiaalse tõrjutuse ohus elavate inimeste osakaal suurenes 23,7 %-lt 2008. aastal 24,5 %-le 2013. aastal, kusjuures mõned liikmesriigid ületasid programmitöö perioodi lõpus märkimisväärselt ELi keskmist (nt 48 % Bulgaarias, 41,9 % Rumeenias või 35,7 % Kreekas).

Majandustegevuse languse ning tööturu ja sotsiaalse olukorra halvenemise tõttu suurenes surve avaliku sektori kulutustele. See suurenes järsult aastatel 2008 ja 2009, nii et keskmine valitsemissektori kogukulude suhe SKPsse kerkis ELis üle 50 %, mis on kõrgeim alates 1995. aastast. Seda mõjutasid peamiselt automaatsed stabilisaatorid, mis selgitab ka seda, miks valitsemissektori tulud ei suurenenud üldse. Tegelikult peamine valitsemissektori tuluallikas (maksud ja sotsiaalmaksed) absoluutarvudes vähenes. Automaatsed stabilisaatorid on üldjuhul eelarvepoliitika elemendid, mille abil vähendada maksukoormust ja suurendada avaliku sektori kulutusi ilma valitsuse kaalutlusõigusel põhinevate meetmeteta. Näiteks sissetuleku asendamine kohe, kui töötus hakkab suurenema. Asjaolu, et valitsemissektori kulude suhe SKPsse on suurenenud, kajastub peamiselt sotsiaalkaitse kulutustes, mis alates 2009. aastast on olnud keskmiselt ligikaudu 2,5 protsendipunkti SKPst kõrgem kui kriisieelne tase. Mõnes liikmesriigis, eelkõige neis, keda SKP vähenemine kõige enam mõjutas, suurenesid sotsiaalkaitse kulutused veelgi rohkem. Ka valitsemissektori võlakoormuse suurenemine oli nendes liikmesriikides märkimisväärne – üle kahe protsendipunkti SKPst, võrreldes kriisieelse tasemega mõnes sellises riigis.

Valitsemissektori kulude suureneva surve ja valitsemissektori tulude vähenemise tulemusena suurenes mõnes liikmesriigis järsult eelarvepuudujäägi suhe SKPsse. Selle haripunkt oli 2009. aastal, kui ELi keskmine oli –6,6 %, olles –0,9 % 2007. aastal ja endiselt üle –3 % (–3,3 % SKPst) 2013. aastal. Enam kui 20 liikmesriigi suhtes rakendati 2010. aastal ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust, mis on stabiilsuse ja kasvu pakti paranduslik osa. Valitsemissektori koguvõlg suurenes ELis 57,6 %-lt 2007. aastal 85,7 %-le SKPst 2013. aastal. Selline suundumus tekitas mõnele liikmesriigile probleeme seoses riigi rahanduse jätkusuutlikkusega, mis mõnel juhul tähendas Euroopa ja rahvusvahelistelt institutsioonidelt rahalise välisabi saamist tingimusel, et rakendatakse makromajanduslikke kohandamisprogramme.

Joonis 1. Avaliku sektori kulud ja investeeringud ning valitsemissektori eelarvepuudujääk ja võlg

Asjaolu, et avaliku sektori kulude suhe SKPsse suurenes, ei tähendanud avaliku sektori investeeringute suurenemist ELis kogu programmiperioodi jooksul. Vastupidi, avaliku sektori investeeringud vähenesid märkimisväärselt liikmesriikides, keda majandustegevuse langus ja riigi rahanduse kriis on kõige enam mõjutanud. Need on üldjuhul liikmesriigid, kus esialgne lähtetase oli kõrgeim (joonis 2, X-telg). Avaliku sektori investeeringud oli seni kulukirje, mis kannatas suurima languse all isegi pärast Euroopa majanduse elavdamise kavade vastuvõtmist nii Euroopa kui ka riiklikul tasandil, et leevendada SKP ja tööhõive languse negatiivset mõju kriisi esimestel aastatel. See seletab asjaolu, miks mõned liikmesriigid vastavad täiendavusele ilma vahekontrolli ajal lähtetaset alandamata ja hoolimata sellest, et avaliku sektori investeeringud vähenesid märkimisväärselt programmitöö perioodi teises pooles.