KOMISJONI TEATIS

Suunised kolmandate riikide pakkujate ja kaupade osalemise kohta ELi hanketurul

(2019/C 271/02)

Sisukord

Milleks sellised suunised? 44

Õigusraamistik 45

1. Kolmandate riikide pakkujate ja kaupade juurdepääs ELi hanketurule 46

1.1. Rahvusvaheliste hangete lepingud ja rahvusvaheliste hangete instrument 46

1.2. Sektori- ja projektipõhised eeskirjad ja lepingud 47

1.2.1. Valitsustevaheliste lepingute alusel korraldatud hanked 48

1.2.2. Kommunaalsektori meetmed 48

1.2.3. Kaitse- ja julgeolekuvaldkonna hanked 49

1.3. Praktiline tähendus 50

2. Põhjendamatult madala maksumusega pakkumused 51

2.1. Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste tuvastamine 52

2.2. Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste uurimine 52

2.3. Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste tagasilükkamine 53

2.4. Praktiline tähendus 54

3. Kvaliteedinormid – riigihangete strateegiline käsitlus 54

3.1. Investeeringute kavandamine 56

3.2. Kvaliteedikriteeriumide määratlemine hankemenetluses 58

3.3. Lepingu täitmise järelevalve 61

3.4. Praktiline tähendus 62

4. Euroopa Komisjoni antav praktiline abi 62

5. Lühikokkuvõte 63

KASUTATUD AKRONÜÜMID

Akronüüm Tähendus EMP Euroopa Majanduspiirkond EMAS keskkonnajuhtimis- ja keskkonnaauditeerimissüsteem EL Euroopa Liit FTA vabakaubandusleping KHR keskkonnahoidlikud riigihanked GPA Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) riigihankeleping ILO Rahvusvaheline Tööorganisatsioon IPI Rahvusvaheliste hangete instrument OECD Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon ELi toimimise leping Euroopa Liidu toimimise leping WTO Maailma Kaubandusorganisatsioon

Milleks sellised suunised?

Euroopa Komisjon ja liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja võtsid 2019. aasta märtsis vastu ühisteatise Euroopa Parlamendile, Euroopa Ülemkogule ja nõukogule, milles esitati „ELi ja Hiina suhete strateegilised väljavaated“ (1) (teatis) ning nõuti „ennetavat lähenemisviisi, et tugevdada [ELi] konkurentsivõimet ja tagada võrdsed võimalused“.

EL peaks jätkuvalt püüdlema selle poole, et tema majandussuhetes valitseksid tasakaalustatumad ja vastastikusemad tingimused. Selles on tähtis osa riigihangetel, mis moodustavad ligikaudu 14 % ELi sisemajanduse koguproduktist.

Üks siseturu peamisi saavutusi on ühtne riigihanketurg. Pakkumiskutsete avaldamine kogu ELis tagab läbipaistvuse ja loob võimalused ettevõtetele kogu liidus. Eeskirjade parema rakendamisega välismaiste pakkujate suhtes püütakse tagada rangeimad kvaliteedinormid protsessi kõigis etappides, kulutõhusus, projektide jätkusuutlikkus ja võrdsed võimalused hankemenetlustes osalevate ELi ja kolmandate riikide ettevõtjate vahel.

Seepärast on komisjon võtnud kohustuse avaldada „suunised välismaiste pakkujate ja kaupade osalemist ELi hanketurul käsitleva õigusraamistiku kohta, võttes arvesse ELi ja rahvusvahelisi norme riigihangete valdkonnas (sealhulgas põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste kohta) ning turvalisuse, töö- ja keskkonnaõiguse norme“ (7. meede).

Euroopa Ülemkogu toetas komisjoni lähenemisviisi ja nõudis, et liit kaitseks „oma huvisid seoses kolmandate riikide ebaausate tavadega, kasutades täiel määral ära kaubanduse kaitsevahendeid ja meie riigihangete-eeskirju ning tagades riigihangete valdkonnas tõhusa vastastikkuse kolmandate riikidega“. Ülemkogu rõhutas, et „tuleks tagada aus konkurents ühtsel turul ja ülemaailmselt, seda nii tarbijate kaitsmiseks kui ka majanduskasvu ja konkurentsivõime tugevdamiseks, kooskõlas liidu pikaajaliste strateegiliste huvidega“ (2).

Lisaks on komisjon koos liikmesriikidega võtnud kohustuse vaadata enne 2019. aasta lõppu läbi praeguse raamistiku rakendamine, et teha kindlaks puudujäägid. Selle raames tuvastatud puudusi hinnatakse põhjalikult, pöörates erilist tähelepanu lünkadele, mis võivad takistada võrdsete võimaluste tagamist hankemenetlustes osalevatele ELi ja kolmandate riikide ettevõtjatele.

Kolmandate riikide pakkujatele, kaupadele ja teenustele ei kehti alati samad või samaväärsed keskkonna-, sotsiaal- või tööstandardid kui ELi ettevõtjatele. Ka ei pruugi kolmandate riikide pakkujatele kehtida ELis kohaldatavate riigiabi eeskirjadega sama ranged eeskirjad, mis võib asetada ELi pakkujad, kaubad ja teenused ebasoodsamasse olukorda. ELi riigihanke-eeskirju tuleb kohaldada viisil, mis tagab, et ELi ja kolmandate riikide pakkujatele kehtivad samad või samaväärsed standardid ja nõuded.

Et vähendada moonutusi, mida Euroopa hanketurgudel põhjustavad kolmandate riikide subsiidiumid või muu riigipoolne rahastamine, on tõenäoliselt vaja mitmeosalist sekkumist. Sealjuures on tähtis kohaldada põhjendamatult madala maksumusega pakkumusi käsitlevaid norme, kuid see ei pruugi olla piisav ja vajalikuks võib osutuda täiendav analüüs.

Teatises tuletatakse meelde komisjoni ka võetud kohustust tagada välismaistele hanketurgudele juurdepääsu vastastikkus. Aastate jooksul on EL oma hanketurud kolmandatele riikidele suurel määral avanud, kuid ELi ettevõtjatel on sageli raske pääseda ligi hankevõimalustele teatavatel välisturgudel. Komisjon esitas 2016. aastal muudetud ettepaneku rahvusvaheliste hangete instrumendi kohta, (3) mille vastuvõtmisega avatakse uksed ELi ettevõtjatele ja neil on võimalik võistelda kolmandate riikide ettevõtjatega võrdsetel alustel.

Võttes kohustuse rakendada teatises nimetatud meetmeid, kinnitas komisjon, et peab tähtsaks ausa konkurentsi ja võrdsete võimaluste edendamist riigihangete siseturul.

Kooskõlas teatise „ELi ja Hiina suhete strateegilised väljavaated“ eesmärkidega soovitakse käesolevate suunistega abistada avaliku sektori hankijaid, selgitades asjakohastes ELi õigusaktides sätestatud riigihankemenetluste teatavaid praktilisi aspekte, kui hangetes osalevad kolmandate riikide pakkujad. Samuti edendatakse põhimõtet, et riigihankemenetlustes ei võeta arvesse ainult hinda, vaid ka rangete Euroopa normide, eelkõige töö-, keskkonna- ja julgeolekunormide järgimist. Seeläbi aidatakse tagada võrdsed võimalused ELi pakkujate, kaupade ja teenustega. Suunistes lähtutakse teatisest „Kuidas rakendada Euroopa riigihanked kogu Euroopa teenistusse“, (4) millega seati sisse ulatuslik partnerlus liikmesriikidega, et suurendada riigihangete tõhusust. Olemasoleva õigusraamistiku pakutavate võimaluste teadmine ja kasutamine aitab tugevdada ühtset turgu ning edendada ELi hanketurul võrdseid võimalusi.

Õigusraamistik

Riigihankeraamistik on sätestatud mitmes õigusaktis. Euroopa Liidu toimimise lepingu (5) järgi kohaldatakse ELis riigihangete suhtes selliseid aluspõhimõtteid nagu läbipaistvus, võrdne kohtlemine ja mittediskrimineerimine. Riigihankedirektiivides on sätestatud minimaalsed ühtlustatud riigihanke-eeskirjad, millega reguleeritakse seda, kuidas avaliku sektori asutused ja teatavad avaliku sektori kommunaalettevõtjad soetavad kaupu, ehitustöid ja teenuseid. Eeskirjad võetakse üle riigisisesesse õigusesse ja neid kohaldatakse pakkumuste suhtes, mille rahaline väärtus ületab teatava summa. Menetluseeskirju kohaldatakse iga hanke suhtes olenemata pakkuja päritoluriigist.

ELi sõlmitud rahvusvahelistes lepingutes on määratletud, kellele on tagatud juurdepääs ELi hanketurule. Peamine asjakohane leping on riigihankeleping (GPA), (6) millega avatakse ELi hanketurg lepingu teistele pooltele. Lisaks on hankeid käsitlevaid peatükke mitmes ELi vabakaubanduslepingus (FTA). Käesolevad suunised ei asenda asjakohaseid riigihankealaseid õigusakte ja neid ei tohiks pidada õigusaktides sätestatud nõuete täitmise juhendiks. Üksnes Euroopa Liidu Kohus on pädev ELi õigust lõplikult ja siduvalt tõlgendama (7). Suunised ei piira ELi poolt oma kaubanduspartnerite suhtes võetud rahvusvaheliste kohustuste täitmist.

1. Kolmandate riikide pakkujate ja kaupade juurdepääs ELi riigihanketurule

Direktiivi 2014/24/EL artikkel 25 WTO riigihankelepingu Euroopa Liitu käsitleva I liite üldiste märkuste ning 1., 2., 4. ja 5. lisa (8) ning teiste liidu jaoks kohustuslike rahvusvaheliste lepingute reguleerimisala piires kohtlevad avaliku sektori hankijad kõnealuste lepingute osaliste ehitustöid, asju, teenuseid ja ettevõtjaid sama soodsatel tingimustel kui liidu ehitustöid, asju, teenuseid ja ettevõtjaid.

EL tegutseb agaralt selle nimel, et luua Euroopa ettevõtjatele hankevõimalusi, toetades kolmandate riikide hanketurgude vastastikust avamist. Rahvusvahelistel läbirääkimistel on EL toetanud kvaliteedikriteeriumide (sh keskkonna-, sotsiaal-, töö- ja innovatsiooniaspektid) laialdasemat kasutuselevõttu ja hoogsamat rahvusvaheliste hanketurgude avamist.

EL on võtnud mitme rahvusvahelise lepinguga (nt WTO riigihankeleping ja hangetealaseid peatükke sisaldavad kahepoolsed vabakaubanduslepingud) kohustuse anda juurdepääs oma riigihanketurule mitme kolmanda riigi teatavatele ehitustöödele, asjadele, teenustele ja ettevõtjatele.

Sellele vastavalt nähakse riigihankedirektiivides ette, et kohaldatavate lepingute reguleerimisala piires kohtlevad ELi avaliku sektori hankijad kõnealuste lepingute osaliste ehitustöid, asju, teenuseid ja ettevõtjaid sama soodsatel tingimustel kui ELi ehitustöid, asju, teenuseid ja ettevõtjaid (9).

Väljaspool seda kohustust ei ole ELi hankemenetlustele tagatud juurdepääsu ettevõtjatele, kes on pärit kolmandast riigist, mis ei ole sõlminud lepingut ELi hanketuru avamiseks, või kelle kaupade, teenuste ega ehitustööde suhtes ei kehti selline leping, ja nad võidakse ELi hankemenetlustest kõrvale jätta.

1.1. Rahvusvaheliste hangete lepingud ja rahvusvaheliste hangete instrument

WTO riigihankeleping (GPA) Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) egiidi all sõlmitud riigihankeleping võimaldab ülejäänud 19 lepinguosalisest WTO partneriettevõtjatel osaleda ELi teatavates avaliku sektori hangetes ning ELi ettevõtjatel osaleda ülejäänud 19 WTO partneri hangetes.

Kahepoolsed vabakaubanduslepingud EL on sõlminud paljude maailma riikidega vabakaubanduslepingu, mis annab osaliste ettevõtjatele parema juurdepääsu teineteise riigihanketurgudele. Sellised on näiteks hiljuti Kanada ja Jaapaniga sõlmitud kaubanduslepingud.

Kui avaliku sektori hankija saab pakkumuse kolmanda riigi ettevõtjalt, peaks ta kontrollima, kas pakkumuse suhtes kehtib ELi sõlmitud rahvusvaheline hankeleping, näiteks WTO riigihankeleping või vabakaubandusleping, et teha kindlaks, kas pakkujale on tagatud juurdepääs sellele hankele.

WTO riigihankelepingul on praegu 20 osalist: EL seoses oma 28 liikmesriigiga, Armeenia, Austraalia, Kanada, Hiina Taipei, Hongkong (Hiina), Island, Iisrael, Jaapan, Liechtenstein, Montenegro, Moldova, Norra, Uus-Meremaa, Lõuna-Korea, Singapur, Šveits, Ukraina, Ameerika Ühendriigid ja Madalmaad (seoses Arubaga).

WTO riigihankeleping ja vabakaubanduslepingute riigihankealased peatükid ei kohaldu automaatselt lepinguosaliste kõigi riigihangete suhtes. WTO riigihankeleping ja vabakaubanduslepingud koosnevad kahest osast:

a) põhimõtteid ja menetlusi käsitlevaid eeskirju sisaldavast õiguslikust tekstist ning

b) iga lepinguosalise hõlmavusnimekirjast.

Hõlmavusnimekirjades määratakse kindlaks, millised avaliku sektori asutused peavad järgima kokkulepitud eeskirju ja millisel määral võivad kaupade ja teenuste hankes osaleda WTO riigihankelepingu teiste osaliste või vabakaubanduslepingu partnerite ettevõtjad (ning nende kaubad ja teenused).

See hõlmab ainult hankeid, mis ületavad iga osalise hõlmavusnimekirjades määratletud piirmäärad.

ELi turgu puudutavad hõlmavusnimekirjad (coverage schedules) on esitatud WTO riigihankelepingu I liite lisades ja vastavate vabakaubanduslepingute asjakohastes lisades. Neid allikaid kontrollides on avaliku sektori hankijal võimalik kindlaks teha, kas pakkujale (või tema kaupadele ja teenustele) on tagatud juurdepääs hankele.

EL toetab oma vabakaubanduslepingute kaudu keskkonna-, sotsiaal- ja tööaspektide arvesse võtmist, tingimusel et neid kohaldatakse mittediskrimineerivalt. Vabakaubanduslepingud aitavad ELi ja kolmandate riikide hanketurgude avamisega edasi minna.

Vabakaubanduslepingute puhul peavad avaliku sektori hankijad järgima samalaadset protsessi, et kontrollida kavandatud hanke ulatust. EL on riigihankeid ja turulepääsuks vajalikke kohustusi käsitlevad eeskirjad kirjutanud sisse paljudesse sõlmitud vabakaubanduslepingutesse. Vabakaubanduslepingud põhinevad enamjaolt WTO riigihankelepingu ülesehitusel.

Rahvusvaheliste hangete instrument Komisjon on teinud ettepaneku luua rahvusvaheliste hangete instrument (IPI), (10) et edendada vastastikkust ja anda suurema mõjuvõimu läbirääkimistel kolmandate riikidega nende hanketurgude avamise üle ELi ettevõtjatele. Sellist mõjuvõimu on ilmselgesti vaja, et võidelda diskrimineerivate meetmete ja turgude sulgemise vastu. Seepärast kutsus Euroopa Ülemkogu 21. märtsil 2019 oma järeldustes „üles taasalustama arutelusid ELi rahvusvaheliste hangete instrumendi üle“ (11).

1.2. Sektori- ja projektipõhised eeskirjad ja lepingud

Valitsustevahelised lepingud Kolmandate riikidega sõlmitud rahvusvahelistes lepingutes võib olla konkreetseid hanke-eeskirju, tingimusel et need vastavad aluslepingus sätestatud läbipaistvuse, võrdse kohtlemise ja mittediskrimineerimise põhimõtetele.

Kommunaalsektor Kommunaalsektoris on avaliku sektori hankijatel õigus lükata tagasi asjade hankelepingu pakkumus, kui üle 50 % toodetest on pärit teatavatest kolmandatest riikidest.

Kaitse ja julgeolek Kaitse- ja julgeolekuhangete puhul on liikmesriikide otsustada, kas avaliku sektori hankijad võivad lubada välismaistel pakkujatel hankes osaleda.

1.2.1. Valitsustevaheliste lepingute alusel korraldatud hanked

Teatavatel juhtudel ja konkreetsete projektide puhul võivad liikmesriigid soovida sõlmida hankelepingu rahvusvaheliste lepingute alusel, mis on sõlmitud kolmandate riikidega, kellel on Euroopa raamistikust erinev hankekord.

Sellistest lepingutest lähtuvate hankemenetluste suhtes ei kohaldata ELi riigihankeid käsitlevaid õigusakte direktiivides sätestatud tingimustel ja eeldusel, et rahvusvahelise lepingu hangetealased erieeskirjad on täielikus kooskõlas Euroopa Liidu lepinguga, iseäranis läbipaistvuse, võrdse kohtlemise ja mittediskrimineerimise põhimõttega. Sellistest lepingutest tuleb teavitada komisjoni.

Selliste rahvusvaheliste lepingute alusel korraldatud hanked peavad olema kooskõlas ELi lepingu põhimõtetega, sealhulgas asjakohase ja üldise avaldamise põhimõttega, andes kõigile ettevõtjatele osalemisvõimaluse sõltumata nende tegevuskohast või päritoluriigist. Otselepingud on oma olemuselt sellised, et nende puhul ei ole võimalik tagada läbipaistvust ega konkurentsi, ning seega ei ole nad nimetatud aluspõhimõtetega kooskõlas.

Rahvusvahelises kontekstis ei saa ükski liikmesriigi ja ühe või mitme kolmanda riigi vahel sõlmitud rahvusvaheline leping olla alus otselepingute sõlmimiseks kolmandate riikide või nende ettevõtjatega. See oleks vastuolus ELi ainupädevusega ühises kaubanduspoliitikas ning ELi aluslepingutes sätestatud ja riigihangetega seotud aluspõhimõtetega. Otselepingu sõlmimise aluseks ei tohi pidada ka projektile antud soodsaid rahastamistingimusi.

1.2.2. Kommunaalsektori meetmed

Direktiivi 2014/25/EL artikkel 85 „Kolmandatest riikidest pärinevaid tooteid sisaldavad pakkumused“ 1. Käesolevat artiklit kohaldatakse pakkumustele, mis hõlmavad tooteid kolmandatest riikidest, millega liit ei ole mitmepoolselt ega kahepoolselt sõlminud kokkulepet, mis tagaks ühenduse ettevõtjatele võrreldava ja tõhusa juurdepääsu nende kolmandate riikide turgudele. See ei piira liidu ja selle liikmesriikide kohustusi kolmandate riikide suhtes. 2. Asjade hankelepingu sõlmimiseks tehtud pakkumuse võib tagasi lükata, kui kolmandatest riikidest pärit toodete osakaal, mille päritolu on kindlaks määratud vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EL) nr 952/2013, ületab 50 % pakkumuses sisalduvate toodete kogumaksumusest. Käesoleva artikli kohaldamisel käsitletakse telekommunikatsioonivõrgu seadmetes kasutatavat tarkvara tootena. 3. Kui käesoleva lõike teisest lõigust ei tulene teisiti, siis kahe või enama pakkumuse korral, mis on artiklis 82 sätestatud pakkumuste hindamise kriteeriumide seisukohast samaväärsed, eelistatakse pakkumusi, mida ei või käesoleva artikli lõike 2 alusel tagasi lükata. Käesoleva artikli kohaldamisel käsitatakse selliste pakkumuste hindu võrdsetena, kui hinnaerinevus ei ole suurem kui 3 %. Pakkumust ei eelistata teisele, nagu on sätestatud esimeses lõigus, kui selle vastuvõtmine sunniks ostjat hankima olemasolevatest seadmetest erinevate tehniliste omadustega seadmeid, mis tooks kaasa ühildamatuse, tehnilised raskused käitamisel ja hooldamisel või ebaproportsionaalselt suured kulud. 4. Käesoleva artikli kohaldamisel ei võeta kolmandatest riikidest pärit toodete osakaalu kindlaksmääramisel lõike 2 alusel arvesse neid kolmandaid riike, kelle suhtes nõukogu otsusega kohaldatakse lõike 1 alusel käesoleva direktiivi sätteid.

Direktiivi 2014/25/EL artikliga 43 ei tagata ELi hanketurule pääsu kõigile kolmandate riikide ettevõtjatele. Direktiivi 2014/25/EL artiklis 85 on sätestatud erikord kolmandatest riikidest pärinevaid tooteid sisaldavatele pakkumustele.

Vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevatel avaliku sektori hankijatel on õigus lükata tagasi asjade hankelepingu sõlmimiseks tehtud pakkumus, kui kolmandatest riikidest pärit toodete osakaal ületab 50 % pakkumuses sisalduvate toodete kogumaksumusest.

Sellist korda kohaldatakse vaid toodete suhtes, mis pärinevad kolmandatest riikidest, kes ei osale lepingus, mis tagaks ELi ettevõtjatele võrreldava ja tõhusa juurdepääsu nende kolmandate riikide turgudele.

Kui sellise pakkumuse tagasilükkamise asemel lubab avaliku sektori hankija selle hankemenetlusse, peab avaliku sektori hankija eelistama samaväärseid pakkumusi, mille toodetest pärineb alla 50 % kolmandatest riikidest (12). Avaliku sektori hankija ei ole kohustatud sellist eelistust rakendama, kui see sunniks avaliku sektori hankijat hankima olemasolevatest seadmetest erinevate tehniliste omadustega seadmeid, mis tooks kaasa ühildamatuse, tehnilised raskused käitamisel ja hooldamisel või ebaproportsionaalselt suured kulud.

Hiljuti kasutas üks avaliku sektori hankija võrgustiku sektori direktiivi artiklis 85 sätestatud paindlikkust, et nõuda pakkujalt tema toodete päritolu kinnitust. Et üle 50 % toodetest pärines kolmandatest riikidest, kelle suhtes sätet kohaldatakse, lükati see pakkumus tagasi.

1.2.3. Kaitse- ja julgeolekuvaldkonna hanked

Direktiivi 2009/81/EL põhjendus 18: Kaitsevaldkonnas tegutseva ostja sõlmitud relvade, laskemoona ja sõjavarustuse riigihankelepingud ei kuulu Maailma Kaubandusorganisatsiooni raames sõlmitud riigihankelepingu kohaldamisalasse. Muude käesoleva direktiiviga reguleeritavate riigihankelepingute suhtes jäetakse samuti Maailma Kaubandusorganisatsiooni riigihankeleping kohaldamata vastavalt kõnealuse lepingu artiklile XXIII (13). […] See erand tähendab ka, et kaitse- ja julgeolekuturgude kontekstis jääb liikmesriikidele pädevus otsustada, kas nende ostja võib lubada kolmandatest riikidest pärit ettevõtjatel osaleda riigihankelepingu sõlmimise menetlustes või mitte. Nad peaksid tegema selle otsuse hinna ja kvaliteedi suhte järgi, tunnistades seejuures vajadust ülemaailmselt konkurentsivõimelise Euroopa kaitsesektori tehnoloogilise ja tööstusliku baasi järele, avatud ja ausate turgude tähtsust ning vastastikuse kasu saamist. Liikmesriigid peaksid tungivalt nõudma üha rohkem avatud turge. Ka nende partnerid peaksid näitama üles avatust rahvusvaheliselt kokkulepitud eeskirjade alusel, eelkõige mis puudutab avatud ja ausat konkurentsi.

Kaitse- ja julgeolekuvaldkonnas on asjade ja teenuste ostmine sageli tundlikku laadi. Direktiivis 2009/81/EÜ (14) on sätestatud selliste ostude erinõuded seoses liikmesriikide vajadusega tagada varustuskindlus ja salastatud teabe kaitse.

Kaitse- ja julgeolekuvaldkonna riigihankeid käsitleva direktiivi alusel tehtud ostude puhul määratleb iga liikmesriik oma riiklikes eeskirjades ise, (15) kas tema avaliku sektori hankijad võivad lubada kolmandatest riikidest pärit ettevõtjatel osaleda riigihankelepingu sõlmimise menetlustes või mitte (16). Kui avaliku sektori hankija otsustab mitte lubada kolmandate riikide ettevõtjate või kaupade osalemist, võib ta sellisele üldisele piirangule viidata juba hanketeates ja hankedokumentides. Samuti võib ta sellised pakkumused tagasi lükata ükshaaval hankelepingu sõlmimise otsuse tegemise käigus. Viimasel juhul peaks avaliku sektori hankija osutama hankedokumentides, et tal on õigus pakkumusi kaitse- ja julgeolekukaalutlustel tagasi lükata.

Oma konkreetsete julgeolekuhuvide kaitsmiseks võivad avaliku sektori hankijad võtta ka muid meetmeid:

— Nad võivad nõuda, et pakkujad esitaksid riiklikud julgeolekusertifikaadid ja aktsepteeriksid välismaiseid julgeolekusertifikaate ainult juhul, kui neid tunnustatakse samaväärsena asjaomaste riikide vahelise luurekoostöö taseme alusel.

— Nad võivad välismaiselt pakkujalt nõuda sertifikaati selle kohta, et seadmete transport, sealhulgas lisatarned kriisiolukordades on lubatud.

— Ühtlasi võivad nad nõuda, et pakkujad võtaksid salastatud teabe kättesaadavuse ja konfidentsiaalsusega seotud kohustusi.

— Nad võivad nõuda, et teenuseosutajad ja lahendused oleksid kooskõlas julgeolekualastest eriõigusaktidest tulenevate lisanõuetega. Näiteks küberturvalisuse valdkonnas sisaldab võrgu- ja infosüsteemide turvalisuse direktiiv (17) meetmeid, millega tagada võrgu- ja infosüsteemide turvalisuse ühtlaselt kõrge tase kogu liidus.

Avaliku sektori hankijad võivad nõuda, et töövõtjad avaksid oma tarneahela konkureerivatele pakkumustele, mis võib aidata uutel osalejatel tarneahelaga liituda (18).

Kaitse- ja julgeolekuvaldkonna teatavate erandlike ostude puhul on kaalul riiklikud julgeolekuhuvid. Mõned lepingud eeldavad väga rangeid varustuskindluse nõudeid või on nii konfidentsiaalsed ja riikliku suveräänsuse seisukohast tähtsad, et direktiivi 2009/81/EÜ erisätetest ei pruugi piisata liikmesriigi oluliste julgeolekuhuvide kaitsmiseks.

Selliste ostude puhuks on ELi toimimise lepingu artiklis 346 nähtud ette erand, mis võimaldab liikmesriikidel sõlmida lepinguid ilma direktiivi eeskirju kohaldamata (19). Liikmesriigid peavad hindama juhtumipõhiselt, kas erandit võib kohaldada, määrates kindlaks kaalul olevad olulised julgeolekuhuvid ja hinnates erimeetme vajalikkust, võttes arvesse proportsionaalsuse põhimõtet ja sellise erandi kitsa tõlgendamise vajalikkust (20).

1.3. Praktiline tähendus

Rahvusvaheliste hangete lepingud — Avaliku sektori hankija peaks kontrollima, kas kolmanda riigi pakkuja suhtes kehtib WTO riigihankeleping või kahepoolne leping. Kui ei, siis ei ole pakkujale tagatud juurdepääsu ELi hankemenetlustele. Valitsustevaheliste lepingute alusel korraldatud hanked — Hanked peavad olema kooskõlas aluslepingu läbipaistvuse, võrdse kohtlemise ja mittediskrimineerimise põhimõtetega. — Valitsustevaheliste lepingute alusel ei tohi sõlmida otselepinguid. Võrgustiku sektori direktiivi alusel korraldatud hanked — Avaliku sektori hankija peaks kontrollima, kas üle 50 % asjade hankelepingu alusel pakutavatest toodetest pärineb kolmandatest riikidest. — Pakkumuse võib tagasi lükata, kui kõnealused kolmandad riigid ei ole WTO riigihankelepingu või kahepoolse lepingu osalised. Kaitse- ja julgeolekuvaldkonna hanked — WTO riigihankeleping ega kehtivad kahepoolsed lepingud ei hõlma kaitse- ja julgeolekuvaldkonna hankeid. — Avaliku sektori hankija ei pea andma juurdepääsu kolmandate riikide ettevõtjatele.

2. Põhjendamatult madala maksumusega pakkumused

Direktiivi 2014/24/EL artikkel 69 1. Avaliku sektori hankija palub ettevõtjatel selgitada pakkumuses esitatud hindu või kulusid, kui pakkumused tunduvad olevat asjaomaste ehitustööde, asjade või teenuste kohta põhjendamatult madala maksumusega. 2. Lõikes 1 osutatud selgitused võivad eelkõige olla seotud järgnevaga: a) ehitusmeetodi, tootmisprotsessi või osutatavate teenuste säästlikkus; b) valitud tehnilised lahendused või erakordselt soodsad tingimused, mis on pakkujale ehitustööde teostamiseks, kaupade tarnimiseks või teenuste osutamiseks kättesaadavad; c) pakkuja väljapakutud ehitustööde, asjade või teenuste originaalsus; d) artikli 18 lõikes 2 osutatud kohustuste täitmine; e) artiklis 71 osutatud kohustuste täitmine; f) pakkuja võimalus saada riigiabi. 3. Avaliku sektori hankija hindab esitatud teavet, konsulteerides pakkujaga. Ta võib pakkumuse tagasi lükata üksnes siis, kui esitatud tõendid ei õigusta rahuldaval määral väljapakutud madalat hinda või kulusid, võttes arvesse lõikes 2 osutatud elemente. Avaliku sektori hankija võib pakkumuse tagasi lükata, kui ta on kindlaks teinud, et pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega, sest see ei vasta artikli 18 lõikes 2 osutatud kohaldatavatele kohustustele.

Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste tuvastamine, uurimine ja tagasilükkamine aitab avaliku sektori hankijal tagada võrdsed võimalused.

Hanke tehnilise kirjelduse koostamisel peaks avaliku sektori hankija pöörama piisavalt tähelepanu kaupade või teenuste eeldatavale hinnale või kuludele. Avaliku sektori hankija peab oma hinnangus arvesse võtma kõiki hankedokumentides nimetatud kriteeriumeid, sealhulgas lepingu täitmise nõudeid, valikukriteeriumeid ja lepingu sõlmimise kriteeriumeid.

Enne hankemenetluste algust tehtavate põhjalike arvutustega välditakse hilisemaid probleeme. Kui avaliku sektori hankija esitab hankedokumentides hanke oodatava suurusjärgu, sh rahalise suurusjärgu, annab see pakkujatele aimu oodatavast kvaliteeditasemest ja ennetab ebasobivate pakkumuste esitamist.

Pärast pakkumuste laekumist peab avaliku sektori hankija hindama, kas pakkumused tunduvad olevat mõistlikult arvutatud. Näiteks võivad pakkumuses esitatud hind või kulud erineda teiste pakkujate hinnast või kuludest või avaliku sektori hankija enda hinnangust, kuid samas ei ole pakkumuses esitatud üksikasju, mis põhjendaksid selgesti erinevust võrreldes teiste pakkumustega. Avaliku sektori hankijal võib tekkida kahtlus, et pakkumus ei ole majanduslikult jätkusuutlik, et lepingut ei ole võimalik täita kooskõlas hankenõuete ja kohaldatavate õiguslike kohustustega või et pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega.

Hinda tuleb teada — Ole kursis turul toimuvaga. — Otsi teavet eelmiste hangete hindade kohta. — Pea aru spetsialistide ja teiste hangete läbiviijatega.

2.1. Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste tuvastamine

Direktiivides ei määratleta, mida tähendab põhjendamatult madala maksumusega pakkumus, ega esitata konkreetset meetodit põhjendamatult madala maksumuse piirmäära arvutamiseks. Osa liikmesriike on võtnud kasutusele vabatahtlikud või kohustuslikud meetodid. Liikmesriikidel on vabadus kehtestada riiklikud eeskirjad või meetodid, et tuvastada pakkumused, mida kahtlustatakse olevat põhjendamatult madala maksumusega, tingimusel et need eeskirjad on objektiivsed ja mittediskrimineerivad (21). Riigid võivad kohaldada aritmeetilisi meetodeid, hinnates, kui palju erineb pakkumus kõigi pakkumuste keskmisest hinnast (22) või avaliku sektori hankija hinnangust hanke väärtusele. Samuti võib olla mõttekas vaadelda madalaima maksumusega pakkumuse ja sellest järgmise pakkumuse erinevust. Sellised eeskirjad võivad sisaldada täpseid protsentides väljendatavaid piirmääri, millest lähtuda põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste tuvastamisel. Kui riiklikus õiguses ei ole meetodit kehtestatud, võib avaliku sektori hankija ise kehtestada läbipaistvad ja mittediskrimineerivad meetodid.

Pakkumus võib tunduda põhjendamatult madala maksumusega seoses mis tahes asjakohase parameetri ja lepingu sõlmimise kriteeriumiga, näiteks kui pakutud kvaliteedi ja hinna suhe on kahtlane.

Kui avaliku sektori hankijale esitatakse pakkumus, mille maksumus näib talle põhjendamatult madal, on hankija õiguslikult kohustatud nõudma asjaomaselt ettevõtjalt pakutud hinna kohta selgitust (23). Enne pakkumuse tagasilükkamist peab avaliku sektori hankija andma ettevõtjale võimaluse hinda selgitada ja põhjendada. See kehtib ka kahtlust äratavate pakkumuste tuvastamiseks kasutatavate aritmeetiliste meetodite kohta: selliste meetodite kasutamisel ei tohi pakkumusi ilma uurimiseta kohe tagasi lükata.

Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste tuvastamine VAATLE PAKKUMUSE KÕIKI PARAMEETREID. — Kas pakkumus näib mõistlikult arvutatud? — Kas pakkuja suudab teha pakkumuses kirjeldatut tema pakutava hinna eest? — Kas minu riigis on kasutusel meetod, mis aitab pakkumusi tuvastada, analüüsida ja hinnata? Kas pakkumus ei tundu mõistlik?

2.2. Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste uurimine

Üldiselt peaks avaliku sektori hankija paluma ettevõtjal tõendada pakkumuse tehniliste, majanduslike või õiguslike eelduste või tavade mõistlikkust. Pakkuja antud selgituste hindamiseks peaks avaliku sektori hankija paluma esitada kõik tema hinnangul asjakohased üksikasjad (24). Kohtupraktikas nõutakse, et avaliku sektori hankija küsiks kirjalikult üksikasju elementide kohta, mida avaliku sektori hankija peab konkreetse pakkumuse puhul kahtlust äratavaks (25). Eriti tuleks tähelepanu pöörata pakkuja suutlikkusele täita väljapakutud hinnaga kõik hankedokumentides esitatud nõuded, sealhulgas riigihanke sotsiaalse vastutustundlikkuse ja keskkonnahoidlikkuse nõuded.

Põhimõtteliselt võib avaliku sektori hankija nõuda teavet kõigi aspektide kohta, mida ta peab väljapakutud hinna või kulude taseme hindamisel oluliseks. Direktiivi kohaselt võivad nende aspektide hulka kuuluda tootmisprotsessi säästlikkus, sealhulgas olelusringi jooksul tekkivate väljapakutud kulude alus, tehnilised lahendused või pakkumuse originaalsus (26). Aspektide loetelu ei ole ammendav.

Avaliku sektori hankijal soovitatakse (27) ka uurida, kas pakkumus on kooskõlas keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse valdkonnas kohaldatavate kohustustega, mis on kehtestatud liidu või siseriiklike õigusaktidega, kollektiivlepingutega või X lisas loetletud rahvusvaheliste keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse sätetega (28). Nimetatud kohustusi kohaldatakse vahetult, hoolimata sellest, kas need on lisatud hankedokumentidesse.

Pakkujalt võib nõuda selgitusi ka võimalike ebaausate kaubandustavade, näiteks välismaiste subsiidiumide saamise või siseturgu moonutava dumpingu kohta. Uurides ebaausate kaubandustavade kohta, peaks avaliku sektori hankija pöörama erilist tähelepanu kolmandatest riikidest pärit kaupu või teenuseid hõlmavatele pakkumustele, mille hinda ja kulusid võib olla moonutanud riiklikult toetatud rahastamine. Välisriigi finantstoetuse olemasolu võiks olla integreeritud pakkumuse teostatavuse üldhindamisse.

Pakkuja peab esitama kõik piisavaks selgitamiseks vajalikud tõendid. Nende hulka võib kuuluda üksikasjalik teave koos asjakohase dokumentatsiooniga tootmisprotsessi, rajatiste, sotsiaalsete tingimuste, sertifikaatide, keskkonnastandardite jms kohta. Pakkuja põhjendused pakkumuse teostatavuse kohta peavad vastama esialgse pakkumuse tingimustele (29). Avaliku sektori hankija ei tohiks piirduda vaid sellega, et nõuab pakkujalt kinnitust, et pakkuja kavatseb neid kohustusi täita.

Avaliku sektori hankija võib uurimise käigus esitada lisaküsimusi, et eelkõige hinnata esitatud teabe autentsust. Pakkujalt võib küsida täiendavaid üksikasju küsimuste ja aspektide kohta, mida avaliku sektori hankija oma esialgses päringus ei nimetanud, kuid mis selgusid esitatud teabe hindamise tulemusel.

Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste uurimine KÜSI PAKKUJALT TEAVET. NÄITED: — Kuidas arvutas pakkuja kõik hinnad ja kulud? — Kuidas arvutas pakkuja konkreetse elemendi konkreetse hinna? — Kas hind võimaldab täita kõik õiguslikud ja lepingujärgsed nõuded? — Kas hind võimaldab järgida kõiki nõutud töö- ja keskkonnastandardeid? — Kuidas pakkumust rahastatakse? Kas arvutused on pädevad? — Küsi ilmtingimata teavet, mida pead asjakohaseks. — Küsi konkreetseid tõendeid. Pakkuja selgitus ei veena?

2.3. Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste tagasilükkamine

Avaliku sektori hankija võib pakkumuse tagasi lükata ilma selle põhjendatust tõendamata, kui ta ei ole kogutud tõenditest hoolimata veendunud, et pakkuja suudab lepingut täita väljapakutud hinna või kuludega ning vastavalt hankedokumentidele ja kõigile kohaldatavatele õiguslikele kohustustele.

Otsus võib põhineda ühel elemendil või tegurite kombinatsioonil, sealhulgas töö- ja keskkonnastandardite järgimise tase ja see, kas on saadud riigiabi, mille alusel esitab avaliku sektori hankija lõpliku hinnangu.

Direktiivi 2014/24/EL artikli 69 lõike 3 kohaselt on avaliku sektori hankija kohustatud pakkumuse tagasi lükkama, kui ta on teinud kindlaks, et põhjendamatult madal hind või põhjendamatult madalad kulud viitavad, et pakkuja ei järgi kohustustlikku liidu või riiklikku õigust, kollektiivlepinguid või rahvusvahelisi sotsiaal-, töö- või keskkonnaõiguse sätteid (direktiivi 2014/24/EL artikli 18 lõige 2 ja X lisa – vt eespool 2. punkt).

Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste tagasilükkamine PEAD OLEMA VEENDUNUD. — Pakkuja peab tõendama oma pakkumuse vettpidavust. — Kas pakkuja on teinud seda kõigi sinu nõutud aspektide puhul? — Kas sinu arvamusel suudab pakkuja täita KÕIK LEPINGUJÄRGSED nõuded väljapakutud hinnaga? — Kui sul on endiselt põhjendatud kahtlusi, võid pakkumuse tagasi lükata. — Pakkumus tuleb tagasi lükata, kui oled kindlaks teinud, et pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega, sest see on vastuolus direktiivi 2014/24/EL artikli 18 lõikes 2 osutatud õiguslike kohustustega.

2.4. Praktiline tähendus

Põhjendamatult madala maksumusega pakkumused — Avaliku sektori hankija peab kontrollima, kas pakkumus on rahaliselt vettpidav või on maksumus põhjendamatult madal. — Avaliku sektori hankija peab esitama pakkujale küsimusi. Lubatud on esitada kõiki avaliku sektori hankija arvamusel asjakohaseid küsimusi. — Kui hankija ei ole veendunud pakkumuse rahalises teostatavuses, võib ta selle tagasi lükata.

3. Kvaliteedistandardid – riigihangete strateegiline käsitlus

Komisjon on tunnistanud, et riigihanked on tähtis ja võimas vahend avaliku sektori raha tõhusaks, kestlikuks ja strateegiliseks kulutamiseks. Teatises „Kuidas rakendada Euroopa riigihanked kogu Euroopa teenistusse“ (30) rõhutas komisjon, et kvaliteetsete standardite kasutamine on hädavajalik, et keskvalitsused ja kohalikud omavalitsused suudaksid lahendada ühiskondlikke, keskkonnaalaseid ja majanduslikke probleeme. Strateegiliste hangete tähtsuse rõhutamisega püüab komisjon suurendada liikmesriikides teadlikkust nende olulisusest nii liidusiseste kui ka kolmandate riikide ettevõtjate pakkumuste puhul.

Strateegilised hanked võimaldavad avaliku sektori vahendeid vastutustundlikumalt ja strateegilisemalt kulutada, toetavad investeerimist ELis ning võivad aidata võimalusi võrdsustada, tagades et olenemata päritolust peavad pakkujad järgima samu standardeid.

Strateegiliste hangete võimalusi ei kasutata praegu piisavalt. Enam kui pooltes hankemenetlustes kasutatakse ainsa lepingu sõlmimise kriteeriumina endiselt madalaimat hinda, hoolimata sellest et riigihankeid käsitlevate direktiivide alusel on avaliku sektori hankijatel võimalus valida pakkumusi hoopis kulutõhususe ja kvaliteedikriteeriumide alusel.

Riigihangetes kvaliteedist lähtumine võimaldab avaliku sektori hankijatel soetada kestlikumaid ja uuenduslikumaid tooteid ja teenuseid. Samuti võivad kvaliteedikaalutlused tagada, et nii ELi kui ka kolmandate riikide ettevõtjad ja kaubad on kooskõlas kõrgete keskkonna-, sotsiaal- ja tööstandarditega.

Kolmandate riikide pakkujatele, kaupadele ja teenustele ei kehti alati sama ranged standardid kui ELi pakkujatele, kaupadele ja teenustele. Küll aga on kehtivas ELi hankeraamistikus ette nähtud eeskirjad, mida võib ja tuleks kasutada, et nõuda kolmandate riikide pakkujatelt, kaupadelt ja teenustelt ELi pakkujatega sama rangete standardite järgimist. Riigihangete strateegiline käsitlus toob kaasa muudatused turu, avaliku sektori sidusrühmade ja kogu ühiskonna käitumises.

Selged kvaliteedistandardid peaksid lubama võrdsel alusel osaleda võimalikult paljudel eri pakkujatel. Kõigilt pakkujatelt ja kaupadelt tuleks nõuda vastavust samadele kvaliteedistandarditele, -kriteeriumidele ja -nõuetele hoolimata nende päritoluriigist. Selgesti määratletud kvaliteedistandardid aitavad avaliku sektori hankijatel luua õigeid tingimusi, et kõik pakkujad saaksid võrdsel alusel avalikult konkureerida.

Avaliku sektori hankijatel aitavad riigihangetesse kestlikkust ja innovatsiooni integreerida sotsiaalselt vastutustundlikud riigihanked, keskkonnahoidlikud riigihanked (KHR) ja innovatsioonihanked.

Sotsiaalselt vastutustundlike riigihangete eesmärk on avaldada kogukondadele sotsiaalset mõju riigihankemenetlustes sotsiaalsete kaalutluste kasutuselevõtu kaudu. Nendega toetatakse kestlikku arengut, aidatakse kaasa valitsuse jõupingutustele rahvusvaheliste kestlikkuseesmärkide täitmisel, (31) edendatakse eetilisi turge ja tarneahelaid ning soodustatakse positiivseid sotsiaalseid tulemusi riigi ja kohalikul tasandil. Komisjon avaldab 2020. aastal põhjaliku juhise sotsiaalsete kaalutluste kasutuselevõtu kohta riigihangetes ja levitab sotsiaalselt vastutustundlike riigihangetega seotud häid tavasid.

Keskkonnahoidlikud riigihanked võimaldavad avaliku sektori hankijatel integreerida keskkonnanõuded hankemenetluse kõigisse etappidesse. KHRiga soodustatakse selliste kaupade, teenuste ja ehitustööde soetamist, mille keskkonnamõju on terve nende olelusringi kestel väiksem. Seega toetatakse keskkonnahoidlike tehnoloogia ja toodete väljatöötamist. KHRi kasutamisega aitavad avaliku sektori hankijad kaasa kliimamuutuste, tõhusa ressursikasutuse, säästva tarbimise ja ringmajandusega seotud keskkonnapoliitika eesmärkide täitmisele. Samuti soodustab KHR hankelepingute olelusringi kogukulude, mitte ainult soetushinna arvessevõtmist.

Keskkonnasõbralike sõidukite direktiivi kohaselt peavad liikmesriigid täitma keskkonnasõbralike sõidukite minimaalsed hanke-eesmärgid, et edendada ja stimuleerida keskkonnasõbralike ja energiatõhusate sõidukite turgu. Direktiivis nõutakse liikmesriikidelt selle tagamist, et avaliku sektori hankijad võtaksid teatavate maanteesõidukite hangete puhul arvesse sõiduki kogu kasutusiga hõlmavat energia- ja keskkonnamõju, sealhulgas energiatarbimist ning CO2 ja teatavate saasteainete heidet (32).

Praeguseks on komisjon kättesaadavaks teinud 19 tooterühma KHRi kriteeriumid, (33) mille võib hankedokumentidesse muutmata kujul lisada. Lisaks on komisjon avaliku sektori hankijatele välja töötanud KHRi käsiraamatu (34) ja KHRi koolitusmaterjalid, (35) mis on mõeldud kasutamiseks koolituskursustel ja seminaridel. Komisjon korraldab ELi avaliku sektori hankijatele KHRi koolitusprogramme, töötab välja mitut sektoripõhist olelusringi kulude arvutamise vahendit ja on loonud KHRi heade tavadega seotud kogemuste andmebaasi (36).

Innovatsioonihanked võivad tähendada kas innovatsiooniprotsesside hankeid (teadus- ja arendustegevuse hanked) või innovatsioonitulemuste hankeid (uuenduslike lahenduste hanked). Muutes oma hankemenetlused innovatsiooni soodustavaks, suurendavad avaliku sektori hankijad võimalusi saada rohkem tipptasemel, paremini kohandatud või mitmekülgsemaid lahendusi, mis on sageli ka odavamad, keskkonnahoidlikumad või sotsiaalselt vastutustundlikumad. Komisjon avaldas 2018. aastal avaliku sektori hankijatele koostatud innovatsioonihangete suunised (37).

SOTSIAALSELT VASTUTUSTUNDLIKUD RIIGIHANKED Rootsi läänivolikogud – hoolsuskohustus kirurgiainstrumentide tarneahelas Valitsusväline organisatsioon Swedwatch teatas, et kolmandates riikides kasutatakse kirurgiainstrumentide tootmisel lapstööjõudu, töötingimused on ohtlikud ja rikutakse rahvusvahelisi tööõigusalaseid kohustusi. Seetõttu otsustasid Rootsi läänivolikogud kehtestada oma hankelepingute täitmise eritingimused. Lepingutes nõutakse, et kõik tarnijad nõustuvad oma tarneahelas rakendama hoolsuskohustust ja püüdlema rahvusvaheliste sotsiaalsete ja tööõigusalaste kohustuste täitmise suunas. Läänivolikogud tagavad tingimuste täitmise eduka järelevalve, kasutades küsimustikke ja auditeid ning luues tarnijatega tihedad suhted. Ühtlasi aitab see võrdsustada ELi ja kolmandate riikide pakkujate võimalusi.

KESKKONNAHOIDLIKUD RIIGIHANKED Hamburgi linn – kvaliteetne ringlussevõetud asfalt Hamburgi linn soovib teede parandamisel ja teekatte vahetamisel ringlusse võtta 100 % teede ehitamiseks kasutatud materjalist ning on lubanud teatavatel ringlussevõtutehnoloogia välja töötanud eraettevõtjatel katsetada oma toodet avalikult kasutatavatel teedel. Katsed kinnitasid tehnoloogia kvaliteeti, misjärel linn algatas piiratud hankemenetluse. Hankes osalevad ettevõtjad pidid ringlussevõetud asfaldi tootmisel ja tarnimisel järgima kindlaid tingimusi. Võrreldes tavaliste teekattematerjalidega säästis Hamburg kuludelt 30 % ja tööd viidi lõpule kiiremini. Keskkonnahoidlikul asfaldil on samad omadused ja vastupidavus kui tavaasfaldil.

INNOVATSIOONIHANKED Kogu ELi hõlmav strateegiline hankekoostöö energiatõhusamaks andmetöötluseks Kõrgjõudlusega andmetöötlus on Euroopale strateegiliselt tähtis mitmes avaliku sektori valdkonnas, nagu küberturvalisus, energeetika, kliimamuutused ja tervishoid. See võimaldab välja töötada, katsetada ja kasutusele võtta eriti keerukaid rakendusi. Saksamaa, Prantsusmaa, Itaalia, Ühendkuningriigi ja Soome juhtivad superandmetöötluse keskused ühendasid 2014. aastal jõud kommertskasutusele eelnevas hankes PRACE3IP, et leida ühiselt energiatõhusamate superarvutite teadus- ja arendustegevuse läbiviija. Lepingu täitmise asukoha tingimuste kasutamisega tagati, et tarnijad teostasid kogu teadus- ja arendustegevuse Euroopas. Alates 2017. aastast korraldavad superandmetöötluse keskused eelneva teadustegevuse põhjal uuenduslike lahenduste riigihankeid.

Hädavajalik on sätestada kvaliteedialased eesmärgid, et saavutada ranged sotsiaal-, keskkonna- ja tipptehnoloogiaalased kvaliteedistandardid ning tagada hankemenetluse võimalikult suur mõju. Strateegilised otsused, mida avaliku sektori hankija teeb protsessi alguses, on alus edasisele tegevusele, mis peab igati sobituma avaliku sektori hankija laiema ostustrateegiaga.

Avaliku sektori hankijate käsutuses on lai valik vahendeid, et hõlmata avaliku sektori hankelepingutesse sotsiaalsed, innovatsioonialased ja keskkonnakaalutlused. Neil on võimalik kasutada mitmesuguseid lahendusi, et leida tehnilise kirjelduse, valikukriteeriumide, lepingu sõlmimise kriteeriumide ja lepingu täitmise klauslite parim kombinatsioon.

3.1. Investeeringute kavandamine

— Tuvasta vajadused ja võimalikud lahendused. — Avatud ja läbipaistvad turu-uuringud — Kulude-tulude analüüs ja riskihindamine — Suutlikkuse ja vahendite arendamine

Enne hankeotsuse tegemist peaks avaliku sektori hankija tegema põhjaliku kulude-tulude analüüsi ja tagama suutlikkuse ja vahendid, mida on hanke haldamiseks vaja. Varajased turu-uuringud on vajalikud, et teha kindlaks turu pakutavad võimalikud lahendused ja teavitada võimalikke pakkujaid hankeprotsessi ja lepingute ülesehitusest. Sellised uuringud võivad anda võimaluse ühendada avaliku sektori hankijate vajadused ja võimalike tarnijate, sealhulgas väikeettevõtjate või sotsiaalsete ettevõtjate lahendused. Võimalike tarnijatega peetavast dialoogist võib selguda, et on olemas keskkonnahoidlikke või kohaldamisvalmis uuenduslikke võimalusi. Samuti võib see aidata avaliku sektori hankijal kontrollida teatavate tehniliste ja menetluslike lahenduste teostatavust ning tema soovidele vastavate omadustega kaupade, ehitustööde ja teenuste saadavust turul. Avaliku sektori hankija võib läbi viia esialgsed turu-uuringud, kui need ei moonuta konkurentsi, on avatud, läbipaistvad ja mittediskrimineerivad ning kõiki huvitatud ettevõtjaid koheldakse võrdselt (38).

Üksiti on soovitatav konsulteerida teiste avaliku sektori hankijatega, et saada teavet sarnaste projektide ja ostude kohta.

Protsessi alguses peaks avaliku sektori hankija tegema kindlaks tarneahela võimalikud riskid, sealhulgas eetilised küsimused tootmisprotsessis. Riskid võivad märgatavalt erineda olenevalt tarnijate geograafilisest asukohast, eriti peamistes ekspordiriikides. Need võivad olla seotud eri elementidega, näiteks:

— sektor ja ostukategooria ning sellest tulenev asjakohase tootmisprotsessi liik (nt ehitustöödega võivad kaasneda spetsiifilised tervise- ja ohutusriskid; tekstiilitootmisega võivad kaasneda tööõiguse eeskirjade rikkumised, töötajate kokkupuuted ohtlike ainetega jms);

— tootmisprotsessi geograafiline asukoht (töötajate tingimused võivad turu peamistes ekspordiriikides märkimisväärselt erineda);

— tarneahela keerukus (mida keerukam, geograafiliselt killustatum ja läbipaistmatum on tarneahel, seda tõenäolisemaks muutuvad eeskirjade eiramine ja inimõiguste rikkumine);

— privaatsuse austamise, andmekaitse, konfidentsiaalsuse, intellektuaalomandi õiguste (sh autoriõiguse) ja avatud juurdepääsuga seotud kohustused.

Hanke edukuse määrab õige menetluse valik. Avaliku sektori hankijad peaksid kaaluma hoolikalt kõiki õigusraamistiku pakutavaid menetlusvõimalusi.

Näiteks innovatsiooniprotsesse hangitakse kõige sagedamini teadus- ja arendusteenuste kaudu. Teadus- ja arendusteenuseid võib hankida eraldi või koos kaubanduslikus mahus ellu viidava lõpliku lahendusega.

EL jättis direktiivide kohaldamisalast välja teadus- ja arendusteenuste riigihanked, mille puhul teadus- ja arendustegevusest tulenev kogukasu ei jää üksnes avaliku sektori hankija kasutusse (39). ELi kahe- või mitmepoolsed rahvusvahelised kohustused ei hõlma üldiselt neid teenuseid. Kui teadus- ja arendusteenused hangitakse eraldi ning teadus- ja arendustegevusest tulenevad intellektuaalomandi õigused jäävad tarnijale – nagu juhtub kommertskasutusele eelnevates hangetes – ei tagata kolmandate riikide ettevõtjatele juurdepääsu. Nende suhtes võidakse kohaldada lepingu täitmise asukoha tingimusi.

Innovatsioonitulemuste hanke korral peab avaliku sektori hankija tagama hankemenetluste sellise kavandamise, et uuenduslikud ja traditsioonilised lahendused konkureerivad omavahel võrdsetel tingimustel. Seda võivad aidata saavutada funktsionaalsete ja tulemuspõhiste kirjelduste optimaalne kasutamine ja tarnijate võimalus esitada alternatiivseid pakkumusi.

Hea tava — Tunne turgu ja vii läbi tuur-uuringuid. — Uuringud peavad olema avatud ja läbipaistvad. — Kindlusta poliitiliste otsustajate toetus. — Tee koostööd teiste avaliku sektori hankijatega. — Vali asjakohane hankemenetlus.

3.2. Kvaliteedikriteeriumide määratlemine hankemenetluses

— Määratle hankedokumentides kvaliteedikriteeriumid selgesti. — Sätesta kvaliteedistandardid kõrvalejätmise, valiku- ja lepingu sõlmimise kriteeriumide abil. — Kehtesta ranged nõuded kvaliteedikriteeriumide järgimise kontrollimiseks (kasutades standardeid ja märgiseid). — Rakenda kvaliteedinõuded lepingu täitmise klauslitega.

On tähtis meeles pidada, et valiku- ja lepingu sõlmimise etapi tehniline kirjeldus, nõuded ja kriteeriumid ning lepingu täitmise klauslid peavad alati olema seotud lepingu esemega.

Tehnilises kirjelduses tuleks selgesti määratleda lepingu ese, võttes arvesse kõiki kavandamisprotsessis kindlaks määratud kvaliteedinõudeid. Tehniline kirjeldus võib hõlmata tellitavate ehitustööde tegemise, asjade tootmise või teenuste osutamise konkreetset protsessi nende olelusringi mis tahes etapis (40). Ettenägelikult koostatud tehnilises kirjelduses võetakse juba arvesse, milliseid tõendeid on vaja esitada.

Näiteks võib avaliku sektori hankija nõuda, et soetatud kaubad oleksid valmistatud kindlast materjalist või sisaldaksid teatud protsendi ringlussevõetud või korduskasutatud materjali. Kirjeldus võib hõlmata ka nõudeid piirata ohtlike ainete sisaldust tootes. ELi õiguse alusel on avaliku sektori hankijal erikohustus võtta tema tellitud ja füüsilistele isikutele kasutamiseks mõeldud toodete, teenuste ja tehiskeskkonna tehnilises kirjelduses arvesse minimaalseid ligipääsetavusnõudeid (41).

Direktiivi 2014/24/EL artikkel 18 […] 2. Liikmesriigid võtavad asjakohaseid meetmeid, tagamaks, et riigihankelepingute täitmisel täidavad ettevõtjad neid keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse valdkonnas kohaldatavaid kohustusi, mis on kehtestatud liidu või siseriiklike õigusaktidega, kollektiivlepingutega või X lisas loetletud rahvusvaheliste keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse sätetega.

Direktiivi 2014/24/EL artikkel 57 […] 4. Avaliku sektori hankija võib jätta ettevõtja hankemenetluses osalemisest kõrvale või liikmesriigid võivad temalt nõuda ettevõtja hankemenetluses osalemisest kõrvalejätmist, kui ettevõtja on ühes järgmises olukorras: kui avaliku sektori hankija saab mis tahes asjakohaste vahendite abil tõendada artikli 18 lõikes 2 osutatud kohaldatavate kohustuste rikkumist;

Kõrvalejätmise kriteeriumid tagavad, et avaliku sektori hankija saab loota usaldusväärsetele ettevõtjatele. Direktiivides on loetletud kõrvaldamise alused. Ettevõtja tuleb menetlusest kõrvale jätta korruptsiooni, pettuse, rahapesu, lapstööjõu kasutamise või inimkaubanduse, kuriteo või terroriakti või sellise siduva otsuse korral, mis kinnitab sotsiaalmaksu või muude maksude tasumata jätmist (42).

Muudel juhtudel võib avaliku sektori hankija otsustada või tema liikmesriik nõuda, et pakkuja jäetakse kõrvale olukorras, mis seab ohtu nende usaldusväärsuse (43). Seda tehakse näiteks direktiivi 2014/24/EL artikli 18 lõikes 2 osutatud sotsiaal-, töö- ja keskkonnakohustuste rikkumise korral. Direktiivis loetletakse kohustuslikud rahvusvahelised keskkonna- ja tööstandardid, eelkõige ILO põhikonventsioonides sätestatud standardid (44). Direktiivi 2014/24/EL artikli 71 lõikes 1 laiendatakse nõuet alltöövõtjatele. Mitme liikmesriigi eeskirjades nähakse sõnaselgelt ette, et on kohustuslik jätta menetlusest kõrvale pakkujad, kes ei täida kohaldatavaid keskkonna-, sotsiaal- ja tööõigusalaseid kohustusi.

Kui avaliku sektori hankija kahtleb kõrvaldamise aluste kontrollimiseks nõutud dokumendi kehtivuses või autentsuses, võib ta küsida lisaselgitusi. Kolmandatelt riikidelt tuleks nõuda dokumentatsiooni ühes Euroopa Liidu ametlikus keeles koos kinnitatud tõlkega. Hankija võib nõuda muid tõendavaid dokumente.

Keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse valdkonnas kohaldatavate kohustuste täitmise tagamine — Pakkujate kõrvalejätmine varasema rikkumise eest – vabatahtlik või kohustuslik. — Kohustus jätta pakkuja kõrvale, kui rikkumine põhjustab pakkumuse põhjendamatult madala maksumuse. — Kohustus tagada, et lepingu täitmisel järgitaks nõudeid, sh alltöövõtjad.

Rangete sotsiaal-, keskkonna- ja tööstandardite seadmine ja nende täitmise tagamine — Valikukriteeriumide määratlemine. — Lepingu täitmise nõuete määratlemine (nt teatavate kemikaalide kasutamise keeld). — Asjakohaste aruandlus- ja seiremehhanismide määratlemine. — Rikkumiste eest karistuste või muude tagajärgede sätestamine. — Kohustuste laiendamine alltöövõtjatele ja tarnijatele. — Koostöö kestlike ja vastutustundlike tarneahelate loomiseks ja tööõigusega seotud kohustused peaksid olema nõutavad ning neid tuleks põhjalikult kontrollida terves tarneahelas, sealhulgas alltöövõtjate tasandil.

Asjakohaste valikukriteeriumide määramine on hädavajalik tagamaks, et pakkujad suudavad lepingut täita. Piiratud ja läbirääkimistega menetlustes ja võistlevates dialoogides kasutatakse neid pakkumust esitama kutsutavate kandidaatide lõppnimekirja koostamiseks. Direktiivides (45) on esitatud ammendav loetelu nende kriteeriumide kategooriatest, mida võib nõuda seoses pakkuja tehnilise ja finantssuutlikkuse, kutsealase sobivuse ning kogemustega.

Valikukriteeriumide hulka võivad kuuluda lepingut täitva meeskonna eriväljaõpe või -oskused (nt ohtliku materjali käitlemiseks või keerulise tehnoloogia paigaldamiseks), kutsekvalifikatsioonid või vajalike seadmete olemasolu. Avaliku sektori hankija võib nõuda ka tõendeid pakkuja kogemuste kohta sarnaste või seotud projektide elluviimisel. Valikukriteeriumide väljatöötamisel tuleb väga hoolikalt ja täpselt lähtuda lepingu täitmiseks vajalikest omadustest ning need kriteeriumid võivad väga tõhusalt kaitsta avaliku sektori hankija huve, tingimusel et need ei ole diskrimineerivad.

Enam kui pooltes hankemenetlustes kasutatakse madalaimat hinda ikka veel ainsa lepingu sõlmimise kriteeriumina. Kuigi riigihankeid käsitlevate direktiividega on avaliku sektori hankijatele antud ohtralt paindlikkust valida pakkumusi kulutõhususe ja kvaliteedikriteeriumide alusel, kasutatakse kvaliteedikriteeriumeid endiselt liiga vähe. Avaliku sektori hankijad võivad majanduslikult soodsaima pakkumuse hindamisel võtta arvesse parimat hinna ja kvaliteedi suhet ning neid innustatakse seda tegema.

Kui avaliku sektori hankija otsustab kasutada madalaima hinna või kulu asemel parimat hinna ja kvaliteedi suhet, võetakse pakkumuse hindamisel arvesse eri kriteeriume, sealhulgas sotsiaalseid ja keskkonnakaalutlusi, kvaliteeti ja hinda või kulusid.

Näiteks võib avaliku sektori hankija eelistada pakkujaid, kes:

— pakuvad lepingu täitmiseks paremaid töötingimusi;

— eelistavad puuetega ja ebasoodsas olukorras töötajate integreerimist;

— kasutavad arukalt uuendusi, et pakkuda parema kvaliteedi või väiksemate kuludega lahendusi ning

— pakuvad kestlikult toodetud kaupu.

Nii võib teha olenemata sellest, kas on kehtestatud töötingimuste pakkumise või kestlikkuskriteeriumide täitmise õiguslikud kohustused.

Olelusringi kulude arvestamine annab ühtlasi võimaluse hinnata toodete keskkonnamõju. Kui pakkumust hinnatakse ainult hinna alusel, ei saa avaliku sektori hankija võtta arvesse projektide pikaajalisi kulusid ega kasulikkust, mistõttu kulutõhusus on väiksem. Hanke olelusringi kuludega arvestamine on eriti tähtis pikaajaliste taristuprojektide puhul, kus on tavaliselt suured kapitali- ja tegevuskulud. Sellega seoses soovitas komisjon juba 2013. aastal, (46) et liikmesriigid kasutaksid olelusringi mõõtmiseks toote keskkonnajalajälje leidmise meetodit või organisatsiooni keskkonnajalajälje leidmise meetodit. Olelusringi kulude arvestamine võib hõlmata näiteks tooraine kaevandamist, rafineerimist, tootmist ja muid tootmisetappe kuni kasutamise ja kõrvaldamiseni.

Avaliku sektori hankijad peaksid kasutama lepingu sõlmimise kriteeriumeid, mis võimaldavad neil kõige paremini hankida oma vajadustega sobivaid ehitustöid, asju ja teenuseid (47). Arukalt määratud lepingu sõlmimise kriteeriumid, millega väärtustatakse nii kvaliteeti kui ka hinda, annavad avaliku sektori hankijatele hea võimaluse stimuleerida pakkujate vahelist konkurentsi ja leida majanduslikult soodsaim pakkumus, täites samal ajal strateegilisi poliitilisi eesmärke.

Standardite, märgiste või sertifikaatide kasutamine riigihangetes on avaliku sektori hankijatele praktiline ja usaldusväärne viis, kuidas kontrollida pakkujate vastavust sektoripõhistele või kvaliteedinõuetele. Hankemenetlustes kasutatavad standardid või märgised viitavad tavaliselt kvaliteeditagamisele, keskkonnasertifikaatidele, ökomärgistele, keskkonnajuhtimissüsteemidele ja õiglase kaubanduse toodetele. Märgiseid ja märgiste nõudeid võib kasutada minimaalsete kvaliteedistandardite määramiseks tehnilises kirjelduses või lennukamate pakkumuste premeerimiseks lepingu sõlmimise kriteeriumide kaudu. Märgise nõuetele vastavad, kuid seni märgiseta kandidaatidel peab olema võimalus tõendada vastavust alternatiivsel teel.

Avaliku sektori hankijad peaksid viitama ainult sõltumatute organite eelistatavalt ELi või rahvusvahelisel tasandil koostatud standarditele, nagu ELi ökomärgis, (48) keskkonnajuhtimis- ja keskkonnaauditeerimissüsteem (EMAS), toote keskkonnajalajälje leidmise meetod/organisatsiooni keskkonnajalajälje leidmise meetod, ELi tasandi sertifikaadid, näiteks CE-märgis, või Rahvusvahelise Standardiorganisatsiooni (ISO) sertifikaadid. Euroopa standardite, märgiste või sertifikaatide kasutamisega tagatakse lahenduste vastavus ohutust, rahvatervise kaitset, keskkonda jms käsitlevatele Euroopa õigusaktidele. Kui avaliku sektori hankija nõuab riiklikku või piirkondlikku sertifikaati, peab ta nõustuma teiste ELi liikmesriikide samaväärsete sertifikaatidega või muude tõenditega, mis näitavad, et nõuded on täidetud. Rangeid keskkonna- ja muid standardeid võivad aidata tagada selged ja ühemõttelised nõuded kvaliteedi-, ohutus- ja rahvatervise kaitse standardite samaväärsust puudutavate tõendite esitamisele.

Tihtipeale saab rangeid kvaliteedistandardeid tõhusalt ja asjakohaselt edendada sellega, et hankesse kaasatakse vastavad lepingu täitmise klauslid. Need võivad viidata lepingu täitmise kvaliteediaspektidele, sealhulgas majanduslikele, sotsiaalsetele, keskkonna-, tööhõivealastele või uuenduslikele omadustele. Lepingu täitmise klauslid peavad olema seotud lepingu esemega ja nendes ei tohi esitada nõudeid ettevõtjate üldiste tegevuspõhimõtete kohta.

Töövõtjalt tohib nõuda selle tagamist, et päritolust hoolimata vastaksid kõik pakutavad kaubad rangetele kvaliteedi-, sotsiaal- ja keskkonnastandarditele, mis peavad olema selgesti määratletud hankedokumentides.

Töövõtjalt võib nõuda näiteks järgmist:

— teatud ebasoodsa taustaga töötajate palkamist;

— töötajatele konkreetselt lepingu täitmisega seotud kutse- või ohutuskoolituse tagamist;

— aruandlust heitkoguste või inimõiguste rikkumisi tuvastavate ja ennetavate meetmete kohta;

— jäätmete kõrvaldamise erimeetmete võtmist.

Lepingusse võib lisada täitmise eriklauslid, et nõuda ettevõtjatelt sellise tegevusjuhendi järgmist, mille kohaselt nad peavad avalikustama teabe oma tarnijate ja nende vastavuse kohta tööõigusest tulenevatele tingimustele ning tegema kindlaks inimõiguste rikkumise riski, seda ennetama ja leevendama kooskõlas ÜRO äritegevuse ja inimõiguste juhtpõhimõtete ning OECD hoolsuskohustuse suunistega vastutustundliku äritegevuse kohta. Lisaks võib avaliku sektori hankija nõuda, et lepingu täitmisel järgiks pakkuja põhilisi rahvusvahelisi tööstandardeid, olenemata pakkuja riigis või tootmiskohas kehtivatest õiguslikest kohustustest. Rikkumiste tuvastamise korral võib nõuda, et töövõtja võtaks jõustamismeetmed ja kehtestaks pakkujale sanktsioonid kuni tarnetoimingute peatamiseni välja.

Töövõtjalt võib sõnaselgelt nõuda selliste keskkonna- ja sotsiaalstandardite järgimist, mis ei ole ELi ega siseriiklikus õiguses kehtestatud õiguslikud kohustused. Samamoodi võib välismaiselt töövõtjalt nõuda lepingu täitmisel ELi ettevõtjatele kohalduvate õiguslike kohustuste täitmist, hoolimata sellest, kas neile kehtivad samad õiguslikud kohustused või mitte. Selliseid nõudeid võib kohaldada ka lepingujärgsete kaupade tootmise suhtes.

Kui need tingimused jäetakse pakkumuses täitmata, lükatakse pakkumus tagasi. Sellised nõuded aitavad võrdsustada võimalusi, mis võivad olla ebavõrdsed tulenevalt pakkuja päritoluriigi õigusnõuete erinevusest või tema pakutavatest teenustest või kaupadest.

Hea tava — Kasuta kõiki võimalikke vahendeid – kõrvalejätmise, valiku-, lepingu sõlmimise, lepingu täitmise kriteeriumid. — Kohanda oma kriteeriumeid vastavalt igale konkreetsele hankele. — Veendu, et kõik pakkujad ja tarnijad peavad täitma samu nõudeid.

3.3. Lepingu täitmise järelevalve

— Taga kvaliteedistandardite täitmine lepingu täitmise tasandil. — Aruandlusnõuded. — Selgesti määratletud sanktsioonid.

Kvaliteedikriteeriumide kasutamine riigihangetes on tõhus ainult siis, kui avaliku sektori hankija tagab hanke ettevalmistamisel ja valikumenetluses asjatundlikkuse, jälgib lepingu täitmist pidevalt ja tõhusalt ning tagab, et töövõtja järgib lepingu täitmisel järjekindlalt hankenõudeid.

Lepingu täitmist võib jälgida eri viisidel, mis eeldavad avaliku sektori hankijalt erineval määral tööd. Lepingutingimustega võivad kaasneda järgmised nõuded:

— esitada korrapäraselt teavet lepingu täitmise teatavate aspektide kohta;

— täita küsimustikke lepingu klauslite järgimise kohta;

— esitada kirjalikke tõendeid nõuetele vastavuse kohta või

— võimaldada kohapealseid auditeid või kontrolle.

Alati tuleks põhjalikult kontrollida kohaldatavaid keskkonna-, sotsiaal- ja tööõigusest tulenevaid kohustusi, kaasa arvatud alltöövõtjate tasandil ning asjakohasel juhul terves tarneahelas. Kui hanketingimustes on kirjas sanktsioonid ja tingimuste täitmise järkjärgulise tagamise süsteemid, annab ka see avaliku sektori hankijale lepingu täitmise etapis töövõtja üle teatava mõjuvõimu, et tagada lepingu tingimuste järgimine.

Avaliku sektori hankija läbirääkimispositsioon tugevneb märgatavalt, kui ta näeb ette töövõtjaga suhtlemise meetodid, mis seisnevad näiteks selgituste nõudmises, tähtaegade määramises olukorra parandamiseks või hoiatusteadete esitamises.

Realistlikud lepingutingimused ja järelevalvemeetodid suurendavad lepingu nõuetekohase täitmise tõenäosust ning tagavad, et hanke alustamisel loodud võrdsed võimalused säilivad kogu lepingu täitmise kestel.

Hea tava — Ainult järelevalve tagab, et töövõtja täidab SINU nõudeid. — Tööta välja tõhusad ja lihtsad järelevalvemehhanismid. — Kaugseire eesmärgil kasuta kõiki kaasaegseid sidevahendeid. — Lepingu täitmise sõltumatu järelevalve tagamiseks tee koostööd valitsusväliste organisatsioonide või spetsiaalsete organitega.

3.4. Praktiline tähendus

Rangete kvaliteedistandardite ja võrdsete võimaluste saavutamine — Avaliku sektori hankijal soovitatakse kasutada hankeid strateegilise vahendina, et edendada ühiskonna eesmärke, nagu sotsiaal-, keskkonna- ja innovatsioonieesmärgid. — Avaliku sektori hankija peaks oma hangete kavandamisel tagama, et ELi ja kolmandate riikide pakkujatelt nõutakse samade standardite järgimist, aidates seeläbi luua võrdseid võimalusi. — Hankenõuete määratlemisel tuleks kasutada tehnilisi kirjeldusi ja kõrvalejätmise, valiku- ja lepingu sõlmimise kriteeriumeid, et kehtestada ranged kvaliteedistandardid kõigile pakkujatele, hoolimata nende päritolust. — Lepingu täitmise klauslitega tuleks tagada, et kõik ettevõtjad järgivad lepingu täitmisel tulemuslikult kvaliteedistandardeid, olenemata tootmiskohast. — Standardite järgimise tagamiseks peaks hankija kasutusele võtma ja rakendama tõhusad järelevalvemehhanismid. — Kvaliteedinõuete integreerimisel on avaliku sektori hankijale abiks mitu komisjoni suunist.

4. Euroopa Komisjoni antav praktiline abi

Euroopa Komisjon annab avaliku sektori hankijatele ja liikmesriikidele praktilist abi mitmel viisil (49). See on osa komisjoni teatisega „Kuidas rakendada Euroopa riigihanked kogu Euroopa teenistusse“ loodud partnerlusest. Sellega soodustab komisjon teabe, teadmiste ja kogemuste vahetamist. Selle teatise alusel on komisjoni juhtimisel peetud üldist poliitilist dialoogi ja tehtud koostööd riiklike ja kohalike asutuste, ELi institutsioonide ning muude sidusrühmadega.

Üksikute suurte taristuprojektide puhul pakub komisjon „suurte taristuprojektide hankeaspektide vabatahtliku eelhindamise“ raames abi kasutajatoe ja teatamismehhanismi kaudu (50). Selliste projektide puhul tekib avaliku sektori hankijatel suurem risk, et suured taristuprojektid ei valmi tähtajaks või neid ei tehta kavakohaselt kättesaadavaks, et rakendamisetapis suurenevad kulud eri põhjustel või et riskid kanduvad üle avaliku sektori hankijale. Avaliku sektori vahendeid võidakse kulutada viisil, mis ei taga kodanikele ja ühiskonnale suurimat võimalikku lisandväärtust. Seepärast julgustatakse avaliku sektori hankijaid kasutama kogu saadaolevat abi.

Järgneb ülevaade eri selgitus- ja abimehhanismide kohta (51).

Ülevaade praktilisest abist — Suurte taristuprojektide kasutajatugi ja teatamisprotsess; — sidusrühmade võrgustikud, sealhulgas seminarid, eriti keskkonnahoidlike ja sotsiaalsete hangete kohta, ning valdkonna kutseliseks muutmine; — korrapärased kõrgetasemelised konverentsid eri valdkondlikes küsimustes, seahulgas lepingu sõlmimise kriteeriumid, strateegilised hanked, läbipaistvus, kutseliseks muutmine, suurtaristu, hangetele juurdepääsu suurendamine, digitaalne üleminek ning uued projektid ja probleemid; — e-pädevuskeskuse abivahendid avaliku sektori hankijatele; — suuniste esitamine, muu hulgas innovatsioonihangete, keskkonnahoidlike riigihangete, sotsiaalhangete ja kaitsehangete kohta ning Euroopa vahenditega töötavatele spetsialistidele.

5. Lühikokkuvõte

Õigusraamistik ja selle võimalused Kehtivasse ELi riigihangete õigusraamistikku kuuluvad direktiivid, mis reguleerivad riigihankeid, kommunaalteenuseid, kontsessioone, kaitse- ja julgeolekuvaldkonna hankeid ning juurdepääsu läbivaatamismenetlusele. Nendes õigusaktides esitatud õigusnormid pakuvad ELi avaliku sektori hankijatele paindlikkust kaupade, teenuste ja ehitustööde soetamisel. — Õigusaktidega antakse võimalus kasutada kvaliteedikriteeriumeid ja sõlmida lepinguid parima hinna ja kvaliteedi suhte ning olelusringi kulude arvestamise põhjal. — Hankijatel lubatakse valida kõige asjakohasem ja tõhusam hankemenetlus. — Samuti võimaldatakse neil valida, millised kvaliteedinõuded esitada hankedokumentides. — Õigusaktides pakutakse välja mehhanismid keskkonna-, sotsiaal- ja tööõigusest tulenevate kohustuste täitmise tagamiseks. — Hankijatele antakse palju vabadust hankeprotsessi ettevalmistamiseks turu-uuringute ja asjaomaste sidusrühmadega konsulteerimise kaudu. — Neile antakse vahendid põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste käsitlemiseks. — Õigusaktides määratakse, millistele kolmandate riikide pakkujatele on tagatud juurdepääs ELi hanketurule. Kokkuvõttes antakse direktiividega avaliku sektori hankijatele piisavalt paindlikkust oma hangete kohandamiseks vajadustele.

Küsimused ja vastused — Kas avaliku sektori hankija tohib nõuda selliste töö-, sotsiaal- ja keskkonnastandardite järgimist, mis lähevad kaugemale lepingu täitmise asukoha õigusnõuetest? Jah, avaliku sektori hankija võib kehtestada sellised nõuded, kui need ei ole diskrimineerivad, kui need on seotud lepingu esemega ja kui need on kooskõlas liidu õigusega. — Kas ei ole ebaaus nõuda, et pakkujad järgiksid töö-, sotsiaal- ja keskkonnastandardeid, mis lähevad palju kaugemale nende õiguslikest kohustustest? Ei, õiguslikud kohustused võivad olla väga erinevad, olenevalt pakkuja asukohast või kaupade tootmiskohast. Ainult kohalike õigusaktide järgimise nõue võib moonutada konkurentsi. Kohandatud nõuded, mis kehtivad kõigi pakkujate ja kaupade suhtes, aitavad võimalusi võrdsustada. — Kuidas peaks avaliku sektori hankija valmistuma hankeks, milles ta kavatseb kasutada kvaliteedikriteeriumeid? Avaliku sektori hankijad peaksid alustama oma vajaduste ja võimalike lahenduste hindamisest. Nad võivad konsulteerida turuosalejatega ja kõigi muude sidusrühmadega. Kasutada võib kõiki otstarbekaid vahendeid, tingimusel et avaliku sektori hankija tegevus on läbipaistev ja hankija kohtleb kõiki võimalikke pakkujaid võrdselt. — Kas mitme kvaliteedikriteeriumi kehtestamine ja nende kohaldamine kõigile pakkujatele tekitab vaid halduskoormust? Kvaliteedinõuete kehtestamine võimaldab hankijal investeerida kestlikumatesse, sotsiaalselt vastutustundlikumatesse ja uuenduslikumatesse toodetesse ja teenustesse ning tagada ausa konkurents, millest oleks kodanikele kasu. Iga avaliku sektori hankija otsustab ise, milline on avaliku sektori vahendite kulutamiseks tõhusaim viis, et jõuda soovitud tulemuseni. Sellise paindlikkusega kaasnevad teatavad kohustused, näiteks asjakohase järelevalve tagamine. — Kuidas integreerida hankedokumentidesse kvaliteedi- ja kestlikkuskriteeriumeid? Avaliku sektori hankijatele on lubatud palju paindlikkust. Nad võivad integreerida sellised kaalutlused valikukriteeriumidesse, tehnilistesse kirjeldustesse, lepingu sõlmimise kriteeriumidesse ja lepingu täitmise klauslitesse, tingimusel et need on seotud lepingu esemega. Need tuleb selgesti määratleda, need peavad olema objektiivsed ega tohi diskrimineerida võimalikke pakkujaid. Nii luuakse võrdsed võimalused ja pakkujad saavad konkureerida samade rangete kvaliteedistandardite alusel. — Kas keskkonna-, sotsiaal- ja tööõigusest tulenevate kohustuste rikkumine võib tuua kaasa pakkuja kõrvalejätmise? Jah, avaliku sektori hankijatel on võimalus jätta kõrvale pakkuja, kes ei täida kohaldatavaid keskkonna-, sotsiaal- ja tööõigusest tulenevaid kohustusi. — Kas avaliku sektori hankijal on võimalik kontrollida pakkujate ja kaupade vastavust õiguslikele ja kohandatud tingimustele? Avaliku sektori hankijal on selliste tingimuste kontrollimiseks mitu võimalust. Näiteks võib ta küsida aruandeid pakkujalt, sõltumatutelt kvaliteedikontrolliorganitelt või valitsusvälistelt organisatsioonidelt. — Kas kõigil maailma ettevõtjatel on õigus pääseda ELi hanketurgudele? Ei, ELi hanketurgudele on tagatud juurdepääs vaid ettevõtjatele, kelle suhtes kehtivad mitmepoolsed ja kahepoolsed kaubanduslepingud. — Mida peaks avaliku sektori hankija tegema, kui ta kahtlustab, et kolmanda riigi pakkuja pakutud maksumus on liiga madal? Kas asja on võimalik edasi uurida? Jah, uurimine ei ole mitte ainult võimalik, vaid soovitatav, et avaliku sektori hankijal oleks võimalik tagada pakkumuse usaldusväärsus ja võrdsed võimalused hanke kõigile osalejatele. — Millist teavet võib küsida, et kontrollida, kas pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega? Mis tahes teavet, mis aitab avaliku sektori hankijal hinnata pakkumuse teostatavust. — Millal tuleks pakkumus tagasi lükata kui põhjendamatult madala maksumusega pakkumus? Pakkumuse võib tagasi lükata, kui pakkuja selgituseed ei veena avaliku sektori hankijat.

Komisjoni loodud abivahendid ja suunised riigihangete valdkonnas — Komisjoni teatis: „Kuidas rakendada Euroopa riigihanked kogu Euroopa teenistusse“: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=COM%3A2017%3A572%3AFIN — Riigihankeid käsitlev komisjoni veebisait: https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement_et — E-pädevuskeskuse abivahendid avaliku sektori hankijatele: https://ec.europa.eu/ info/policies/public-procurement/support-tools-public-buyers_et — Komisjoni 3. oktoobri 2017. aasta soovitus (EL) 2017/1805 riigihankevaldkonna kutseliseks muutmise kohta – Riigihankevaldkonna kutseliseks muutmise raamistiku ülesehitamine (ELT L 259, 7.10.2017, lk 28) — Komisjoni teatis: ELi ringmajanduse loomise tegevuskava: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX:52015DC0614 — Ringmajanduse riigihanked (hea tava ja suunised): http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/Public_procurement_circular_economy_brochure.pdf — Keskkonnahoidlik ostmine. Keskkonnahoidlike riigihangete käsiraamat https://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/handbook_2016_et.pdf — ELi KHRi kriteeriumid: http://ec.europa.eu/environment/gpp/eu_gpp_criteria_en.htm — KHRi head tavad: http://ec.europa.eu/environment/gpp/case_group_en.htm — KHRi kasutajatugi: http://ec.europa.eu/environment/gpp/helpdesk.htm — KHRi koolituse abivahendid avaliku sektori hankijatele: http://ec.europa.eu/environment/gpp/toolkit_en.htm — KHRi koolitusprogrammid: http://ec.europa.eu/environment/gpp/index_et.htm — KHRi olelusringi kulude arvestamise abivahendid: http://ec.europa.eu/environment/gpp/lcc.htm — Toote/organisatsiooni keskkonnajalajälje leidmise meetod: http://ec.europa.eu/environment/eussd/smgp/policy_footprint.htm — Seminarid „Buying for Social Impact“: https://www.aeidl.eu/en/projects/social-development/bsi-buying-for-social-impact.html — Sotsiaalne ostmine – juhend sotsiaalsete kaalutluste arvestamiseks riigihangetes: \\NET1.cec.eu.int\homes\083\lupilaa\Social\Buying Social guide EMPL-MARKT.pdf — Komisjoni innovatsioonihangete suunised: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/?fuseaction=list&coteId=3&year=2018&number=3051&version=F — Innovatsioonhangete abivahendid, Euroopa abi innovatsioonihangete valdkonnas: http://www.eafip.eu/ — Innovatsioonihangete pädevuskeskuste Euroopa võrgustik: http://www.procure2innovate.eu/ — Riigihanked. Praktilisi näpunäiteid: http://ec.europa.eu/regional_policy/et/information/publications/guidelines/2015/public-procurement-guidance-for-practitioners — Komisjoni juhised kaitse- ja julgeolekualaste ühishangete kohta: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2019.157.01.0001.01.ENG&toc=OJ:C:2019:157:TOC — Juhised valitsustevaheliste riigihankelepingute sõlmimise kohta kaitse- ja julgeolekusektoris: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX:52016XC1202(01)&qid=1564125888335 — Komisjoni 20. aprilli 2018. aasta soovitus (EL) 2018/624 kaitsevaldkonna allhankijate ja VKEde piiriülese turulepääsu kohta (ELT L 102, 23.4.2018, lk 87)

(1) JOIN (2019)5.

(2) Euroopa Ülemkogu 21.–22. märtsi 2019. aasta kohtumine, EUCO 1/19.

(3) Muudetud ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus kolmandate riikide kaupade ja teenuste juurdepääsu kohta liidu riigihangete siseturule ning selliste menetluste kohta, millega toetatakse läbirääkimisi liidu kaupade ja teenuste juurdepääsu üle kolmandate riikide riigihanketurgudele, COM (2016) 34 final.

(4) Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Kuidas rakendada Euroopa riigihanked kogu Euroopa teenistusse“, COM (2017) 572 final.

(5) Euroopa Liidu toimimise lepingu konsolideeritud versioon (ELT C 326, 26.10.2012, lk 1).

(6) https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_gpa_e.htm

(7) Käesolev dokument ei ole õiguslikult siduv. Dokumendis parafraseeritakse ELi õigusaktide sätteid, kuid selle eesmärk ei ole suurendada ega vähendada nendes õigusaktides sätestatud õigusi ega kohustusi. Kuivõrd dokumenti võib käsitada ELi õigusaktide tõlgendamisena, tuleb rõhutada, et üksnes Euroopa Liidu Kohus on pädev liidu õigust õiguslikult siduvalt tõlgendama. Dokumendis osutatud näidete kooskõla ELi õigusega ei ole kontrollitud.

(8) Artiklis 25 nimetatud asjakohased lisad vastavad WTO riigihankelepingu kehtivas tekstis 1., 2., 4., 5. 6. ja 7. lisale.

(9) Vt selle kohta direktiivi 2014/24/EL artiklit 25 ja direktiivi 2014/25/EL artiklit 43.

(10) Muudetud ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus kolmandate riikide kaupade ja teenuste juurdepääsu kohta liidu riigihangete siseturule ning selliste menetluste kohta, millega toetatakse läbirääkimisi liidu kaupade ja teenuste juurdepääsu üle kolmandate riikide riigihanketurgudele, COM (2016) 34 final.

(11) Euroopa Ülemkogu 21.–22. märtsi 2019. aasta kohtumine, EUCO 1/19.

(12) Direktiivi 2014/25/EL artikli 85 lõigete 1 ja 2 kokkuvõtlik tõlgendus.

(13) WTO riigihankelepingu kehtivas tekstis ei asu asjakohased sätted enam artiklis XXIII, vaid artiklis III.

(14) ELT L 216, 20.8.2009, lk 76.

(15) Liikmesriigid peaksid tegema selle otsuse hinna ja kvaliteedi suhte järgi, tunnistades seejuures vajadust ülemaailmselt konkurentsivõimelise Euroopa kaitsesektori tehnoloogilise ja tööstusliku baasi järele, avatud ja ausate turgude tähtsust ning vastastikuse kasu saamise eesmärki. Otsus võib olla ka valikuline, st osaleda lubatakse vaid kõigi või teatavate WTO riigihankelepingu osalisriikide ettevõtjatel, kuid mitte muude kolmandate riikide (EMP-välised riigid, mis ei ole WTO riigihankelepingu osalised ja kellega EL ei ole sõlminud kahepoolseid lepinguid riigihanketurgude avamise kohta) ettevõtjatel.

(16) Vrd direktiivi 2009/81/EÜ põhjenduse 18 teine lõik.

(17) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. juuli 2016. aasta direktiiv (EL) 2016/1148 meetmete kohta, millega tagada võrgu- ja infosüsteemide turvalisuse ühtlaselt kõrge tase kogu liidus (ELT L 194, 19.7.2016, lk 1).

(18) Direktiivi 2009/81/EÜ artikkel 21.

(19) Direktiivi põhjenduse 16 kohaselt on oluliste julgeolekuhuvide määratlemine liikmesriikide ainuvastutus (vt ka 30. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas T-26/01).

(20) Vt Euroopa Liidu Kohtu 13. detsembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C-337/06, Bayerischer Rundfunk, punkt 64.

(21) Vt kohtuotsus, liidetud kohtuasjad C-285/99 ja C-286/99, Impresa Lombardini SpA, punkt 68.

(22) Taoline suhteline võrdlus (mis hõlmab kõiki esitatud pakkumusi) võib olla eelistatav, kui saadud pakkumuste arv on piisav, sest selline võrdlus kajastab turutingimusi tõenäoliselt kõige paremini.

(23) Euroopa Liidu Kohus, liidetud kohtuasjad C-285/99 ja C-286/99, punktid 43 ja 73.

(24) Euroopa Liidu Kohus, liidetud kohtuasjad C-285/99 ja C-286/99, punktid 43 ja 55.

(25) Euroopa Liidu Kohus, liidetud kohtuasjad C-285/99 ja C-286/99, punkt 51.

(26) Direktiivi 2014/24/EL artikli 69 lõige 2.

(27) Artikli 69 lõike 2 punkt d ja artikli 69 lõige 3.

(28) Direktiivi 2014/24/EL artikli 18 lõige 2.

(29) Euroopa Liidu Üldkohtu kohtuasi T-422/11, Computer Resources International, punkt 87.

(30) Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Kuidas rakendada Euroopa riigihanked kogu Euroopa teenistusse“, COM (2017) 572 final.

(31) Näiteks ÜRO kestliku arengu eesmärgid ja eelkõige alaeesmärk 12.7 (toetada kestlikke riigihankeid kooskõlas riikide poliitika ja prioriteetidega). ÜRO Keskkonnaassamblee kutsus 2019. aasta märtsi resolutsioonis üles kõiki liikmesriike töötama säästva tarbimise ja tootmise saavutamise nimel, arendama välja kestlike riigihangete poliitika ning uuendama oma riigihangete õigusraamistikku kooskõlas võetud kohustusega täita kestliku arengu alaeesmärk 12.7; vt resolutsioon:

http://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/28517/English.pdf?sequence=3&isAllowed=y

(32) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuni 2019. aasta direktiiv (EL) 2019/1161, millega muudetakse direktiivi 2009/33/EÜ keskkonnasõbralike ja energiatõhusate maanteesõidukite edendamise kohta (ELT L 188, 12.7.2019, lk 116).

(33) http://ec.europa.eu/environment/gpp/eu_gpp_criteria_en.htm

Rahvusvaheliselt on eriti tähtsad järgmiste tooterühmade KHRi kriteeriumid: arvutid ja kuvarid (2016), maanteetransport (2019) ja tervishoiusektoris kasutatavad elektri- ja elektroonikaseadmed (2014). Iga ELi KHRi kriteeriumi puhul sätestatakse, kas seda tuleks kasutada valikukriteeriumi, tehnilise kirjelduse, lepingu sõlmimise kriteeriumi või lepingu täitmise klauslina. KHRi kriteeriumid põhinevad tõendatud andmetel, olemasolevatel ökomärgise kriteeriumidel ja sidusrühmadelt tööstuses, kodanikuühiskonnas ja liikmesriikides kogutud teabel. Tõendusbaasina kasutatakse olemasolevat teaduslikku infot ja andmeid, lähtudes olelusringi käsitusviisist ja kaasates sidusrühmi, kes tulevad kokku küsimusi arutama ja konsensust kujundama.

(34) https://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/handbook_2016_et.pdf

(35) http://ec.europa.eu/environment/gpp/toolkit_en.htm

(36) http://ec.europa.eu/environment/gpp/case_group_en.htm

(37) Lisateave: „Innovatsioonihangete suunised“ C(2018) 3051 final, avaldatud 15.5.2018, https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2018/ET/C-2018-3051-F1-ET-MAIN-PART-1.PDF

(38) Esialgseid turu-uuringuid käsitletakse direktiivi 2014/24/EL artiklis 40 ja direktiivi 2014/25/EL artiklis 58.

(39) COM (2007)799 final and associated Staff working document SEC(2007)1668 „Pre-commercial Procurement: Driving innovation to ensure sustainable high quality public services in Europe“.

(40) Direktiivi 2014/24/EL artikkel 42.

(41) Euroopa Parlament võttis 13. märtsil 2019 vastu Euroopa ligipääsetavuse akti (Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. aprilli 2019. aasta direktiiv (EL) 2019/882 toodete ja teenuste ligipääsetavusnõuete kohta). Aktiga kehtestati teatavatele toodetele ja teenustele kohustuslikud Euroopa nõuded, muu hulgas riigihankelepingute sõlmimise valdkonnas.

(42) Direktiivi 2014/24/EL artikli 57 lõiked 1 ja 2. Vt ka direktiivi 2014/25/EL artikli 80 lõige 1.

(43) Direktiivi 2014/24/EL artikli 57 lõige 4 – kategooriate ammendav loetelu.

(44) ILO ühinemisvabaduse ja organiseerumisõiguse kaitse konventsioon (nr 87); organiseerumisõiguse ja kollektiivse läbirääkimisõiguse kaitse konventsioon (nr 98); sunniviisilise või kohustusliku töö konventsioon (nr 29); sunniviisilise töö kaotamise konventsioon (nr 105); vanuse alammäära konventsioon (nr 138); (tööhõives ja töökohtadel) diskrimineerimise vastane konventsioon (nr 111); võrdse töötasu konventsioon (nr 100); lapsele sobimatu töö ja muu talle sobimatu tegevuse viivitamatu keelustamise konventsioon (nr 182).

(45) Direktiivi 2014/24/EL artikkel 58. Vt ka direktiivi 2014/25/EL artikli 80 lõige 2.

(46) Komisjoni 9. aprilli 2013. aasta soovitus 2013/179/EL toodete ja organisatsioonide olelusringi keskkonnatoime mõõtmise ja teatavakstegemise ühtsete meetodite kasutamise kohta (ELT L 124, 4.5.2013, lk 1). Vt ka suundumused EU Piloti etapis ja üleminekuetapis: http://ec.europa.eu/environment/eussd/smgp/index.htm

(47) Vrd direktiivi 2014/24/EL põhjendus 92.

(48) www.ecolabel.eu

(49) https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement_et

(50) Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Investeerimise soodustamine suurte taristuprojektide hankeaspektide vabatahtliku eelhindamise kaudu“ (COM(2017) 573.

(51) Kõik asjakohased viited ja lingid on esitatud 5. punktis „Lühikokkuvõte“.