[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 6.11.2007

SEK(2007) 1422

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Lisa dokumendile Ettepanek:

NÕUKOGU RAAMOTSUS

broneeringuinfo kasutamise kohta õiguskaitse eesmärkidel MÕJU HINDAMISE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

{KOM(2007) 654 lõplik}{SEK(2007) 1453}

1. MENETLUSKÜSIMUSED JA KONSULTEERIMINE HUVITATUD ISIKUTEGA

Euroopa Ülemkogu kutsus oma 2004. aasta märtsi deklaratsioonis terrorismivastase võitluse kohta Euroopa Komisjoni üles esitama ettepaneku „ ELi ühiste põhimõtete kohta seoses reisijate andmete kasutamisega piiride turvalisuse ja lennundusjulgestuse ja muul õiguskaitseotstarbel .” Kõnealust valdkonda käsitleva Euroopa poliitika kujundamisest oli juttu ka komisjoni 16. detsembri 2003. aasta teatises „Lennureisijate registri (PNR) andmete edastamine: ELi üldine lähenemisviis”. Euroopa Ülemkogu on mitmel korral korranud nõuet võtta broneeringuinfot käsitlevad meetmed Euroopa tasandil.

Komisjoni talitused on pidanud ulatuslikke konsultatsioone asjaomaste sidusrühmadega, täpsemalt liikmesriikidega, liikmesriikide riiklike andmekaitseasutustega, Euroopa andmekaitseinspektori, Ameerika Lennutranspordi Ühenduse, Rahvusvahelise Lennuettevõtjate Ühenduse, Euroopa Lennuettevõtjate Ühenduse, Euroopa Piirkondlike Lennuettevõtjate Ühenduse ja Rahvusvahelise Lennutranspordi Assotsiatsiooniga.

Esialgselt kaaluti võimalust tegeleda kõnealuse küsimusega liikmesriikidevahelise koostöö kaudu, kuid see variant jäeti kõrvale. Selline koostöö võiks hõlmata parimate tavade vahetamist, kuid arvatakse, et see ei aitaks saavutada julgeoleku suurendamise soovitud eesmärki ning oleks väga kulukas.

2. PROBLEEMI MÄÄRATLEMINE

Terrorism on praegu suurimaid ohte julgeolekule, rahule, stabiilsusele, demokraatiale ning põhiõigustele – väärtustele, millele on rajatud Euroopa Liit, ning samuti on see otsene oht Euroopa kodanikele. Terrorismioht ei piirne teatavate geograafiliste aladega. Viimase viie aasta jooksul on Euroopa Liit ja maailm kogenud rohkem kui eales varem terrorismiohu geograafilist hajutatust. Kurjategijad on täielikult ära kasutanud üleilmastumisest tingitud võimalusi ning kasutavad oma tegevuses üha enam võimalust reisida, vahetada teavet ja suhelda. Euroopa Liidu liikmesriigid mõistavad üha enam vajadust õppida kõnealust ohtu paremini tundma. Seepärast tundub olevat asjakohane kehtestada broneeringuinfot käsitlevad õigusaktid, ning liikmesriikide arvates on suur vajadus selle järele, et Euroopa Liit võtaks terrorismi ja tõsiste kuritegude vastu tõhusaks võitlemiseks pigem ennetavaid kui ainult reageerivaid meetmeid.

Käesoleva mõjuhinnangu eesmärk on teha kindlaks, kas on vaja koostada Euroopa Liidu tasandil ettepanek, millega kehtestatakse ühtne õiguslik raamistik veoettevõtjate kohustuse kohta edastada broneeringuinfo vastavatele ametiasutustele, et ennetada terroriakte ja organiseeritud kuritegevust ning nende vastu võidelda. Sellise meetme eesmärk oleks koguda teavet terroristide ja kurjategijate kohta ning kindlaks määrata selliste isikute käitumismuster.

Lennuettevõtjad on vastavalt nõukogu direktiivile 2004/82/EÜ[1] kohustatud edastama liikmesriigi pädevatele asutustele reisijaid käsitlevat eelteavet ( Advance Passenger Information – API), mida kasutatakse ebaseadusliku sisserände vastu võitlemiseks. Lisaks võivad kõnealused asutused saada rahvusvahelise lennureisija broneeringuinfot reisija piletilt ja immigratsioonikaardilt, mille reisija on kohustatud täitma piirikontrolli jaoks. Ettepaneku lisandväärtus on, et liikmesriigi pädevad asutused saavad andmeid elektrooniliselt ja tükk aega enne lennu saabumist. See tagab asutustele võimaluse töödelda andmeid elektrooniliselt ja oluliselt lühema ajaga kui andmeid käsitsi töödeldes. See omakorda on kasulik nii asutustele kui ka reisijatele, kuna vähendab piirikontrolli aega.

Õiguskaitseorganid võivad kasutada broneeringuinfot viiel moel:

- Võrrelda broneeringuinfot hoiatussüsteemides sisalduva teabega, et tuvastada teadaolevaid terroriste ja kurjategijaid.

- Kui teadaolev terrorist või kurjategija on tuvastatud, võib broneeringuinfot kasutada nendega seotud muude reisijate tuvastamiseks. Teadaoleva terroristi või kurjategija broneeringuinfot saab võrrelda muude reisijate broneeringuinfoga ja tuvastada isikud, kellel on sama aadress, krediitkaardi number ja kontaktandmed. See on väga kasulik tõendusmaterjali saamiseks seoste kaudu ja selleks, et tuvastada reisijad, keda varem ei kahtlustatud.

- Võrrelda broneeringuinfot isikuomaduste ja käitumismustritega, et koostada riskianalüüs. Juhul kui reisija jääb teatava riskianalüüsi piiresse, võidakse teda käsitleda kui kõrge riskiga reisijat.

- Võrrelda broneeringuinfot riskiteabega, mis on teataval ajahetkel aktuaalne, et tuvastada kõrge riskiga reisijad. Näiteks kui on olemas andmed, et teatava riigi reisibürool on sidemed mõne terroristliku või kuritegeliku ühendusega, aitab broneeringuinfo teha kindlaks kõnealuse reisibüroo kaudu piletid ostnud reisijad.

- Anda teavet reisimustrite ja seoste kohta pärast terroriakti.

Tundmatute kõrge riskiga reisijate tuvastamine võimaldab pärast reisijate saabumist teostada teistkordse kontrollimise ja turvatöötajad saavad neid täpsemalt küsitleda ning teatavas olukorras (kui isikute kohta leidub veel muud teavet) keelata nende sisenemine sihtkohariigi territooriumile. Samal ajal lühendab see teiste reisijate jaoks piirikontrolli aega.

Praegu on EL sõlminud kokkulepped broneeringuinfo edastamiseks terrorismi ja rahvusvahelise organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise eesmärgil Ameerika Ühendriikide ja Kanadaga ning need hõlmavad ainult lennureise. Võib arvata, et ka muud kolmandad riigid soovivad saada broneeringuinfot EList väljuvaid lende korraldavatelt lennuettevõtjatelt.

Ühendkuningriik, Prantsusmaa ja Taani on juba kehtestanud esmased õigusaktid broneeringuinfo kogumiseks ja kasutamiseks, ning kavatsevad kehtestada teisese õiguse aktid riiklike broneeringuinfosüsteemide rakendamiseks. Nimetatud riiklikud meetmed on mitmes suhtes erinevad.

Probleemi muud aspektid hõlmavad ka broneeringuinfos sisalduvate isikuandmete piisava kaitse tagamist ning piirikontrolli lihtsustamist; piirikontroll põhjustab üha enam probleeme suure reisijate hulga tõttu. Broneeringuinfo elektrooniline kogumine ja kasutamine aitab kõnealuse probleemiga tõhusamalt tegeleda. Võimalus teostada broneeringuinfo kaudu turvakontroll enne reisija saabumist sihtkohariiki aitab muuta kiiremaks reisijate kontrollimise piiril.

Terrorismiprobleem mõjutab tõenäoliselt kõiki ELi kodanikke, liikmesriikide valitsusi ja lennuettevõtjaid. Selle mõju võib olla otsene, näiteks kaotused terrorirünnaku tagajärjel, ja kaudne, näiteks mõju ühiskonnale ja majandusele ning teatavate teenuste katkemine terrorirünnaku korral, samuti mõjutab see kodanike eraelu puutumatust.

ELi õigus võtta kõnealuses valdkonnas meetmeid on tagatud Euroopa Liidu lepingu VI jaotisega. Terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse ohu iseloomu tõttu sõltuvad liikmesriikide pädevate asutuste uurimised suuresti rahvusvahelisest ja piiriülesest koostööst. Liikmesriikidel on üksi võimatu saavutada, et asjakohane õiguslike kohustuste ühtlustamine kõnealuses valdkonnas, sealhulgas reisijate andmekategooriate ühtlustamine, tehakse kohustuslikuks kõikidele lennuettevõtjatele, kes korraldavad lende Euroopa Liitu või Euroopa Liidust väljapoole. Lisaks aitavad ELi tasandi meetmed tagada eraelu puutumatuse kindlustamiseks ühtlustatud sätted; sõltumatult õigusakte vastu võtvate liikmesriikide puhul on seda raskem saavutada.

3. POLIITIKAVÕIMALUSED

Kavandatud meetmetega hõlmatakse ELi ja EList väljapoole reisivate kodanike teatavate isikuandmete kogumine, töötlemine, vahetamine ja kasutamine. Meetmed kui sellised võivad olla vastuolus Euroopa Liidu põhiõiguste harta ja Euroopa inimõiguste konventsiooniga ette nähtud õigusega era- ja perekonnaelu kaitsele ning isikuandmete kaitsele. Õigus era- ja perekonnaelu kaitsele ei ole absoluutne, vaid sellest võib teha erandeid, kui need on vajalikud „riigi julgeoleku, ühiskondliku turvalisuse või riigi majandusliku heaolu huvides, korratuse või kuriteo ärahoidmiseks, tervise või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitseks”, tingimusel et sekkumine toimub „kooskõlas seadusega” ja on „demokraatlikus ühiskonnas vajalik.” Kuna kavandatud meetmete eesmärk on võidelda terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastu, kuuluksid need selgelt erandite alla.

Meede võetakse vastavalt Euroopa Liidu lepingu VI jaotisele. Käesoleva mõjuhinnangu koostamise ajaks ei olnud veel vastu võetud komisjoni ettepanekut, milles käsitletakse nõukogu raamotsust kriminaalasjadega seotud politsei- ja õigusalase koostöö raames töödeldavate isikuandmete kaitse kohta. Seetõttu tuleks vaadelda andmekaitse standardeid vastavalt Euroopa õigusaktidele, näiteks vastavalt Euroopa Nõukogu konventsioonile nr 108 üksikisikute kaitse kohta isikuandmete automaatsel töötlemisel. Kõikidel liikmesriikidel peaks juba olema kehtestatud riiklikud õigusaktid, mis reguleerivad andmetöötlust õiguskaitseasutustes.

Ettepaneku eesmärgid on:

- võidelda ELis tervikuna ja igas liikmesriigis terroriaktide ja organiseeritud kuritegevuse vastu, kasutades broneeringuinfot, ning kaitsta kodanike elu ja füüsilist puutumatust,

- tagada veoettevõtjatele õiguskindlus nende suhtes kehtestatud õiguslike nõuete osas ning vältida siseturu moonutamist erisuguste õiguslike nõuete kaudu,

- kaitsta kodanike põhiõigusi, eelkõige õigust eraelu puutumatusele, kuid samal ajal tunnistada vajadust jagada isikuandmeid laiemalt õiguskaitse eesmärkidel,

- töötada kõnealuses valdkonnas välja ELi seisukoht, et edendada üldist lähenemisviisi reisijate andmete kasutamisele terroriaktide ja organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemisel.

Mõjuhinnangus uuritakse koos arvukate variantidega kahte järgmist peamist võimalust: praeguse olukorra säilitamine või õigusakti ettepaneku tegemine.

Õigusakti ettepaneku tegemist käsitlev võimalus jaguneb omakorda kaheks variandiks: lennureisijate andmete detsentraliseeritud ja tsentraliseeritud kogumine.

Võimalusi hinnati lähtuvalt sellest, kuidas need avaldavad mõju ELi julgeolekule, kodanike eraelu puutumatusele, lennuettevõtjate kuludele, ametiasutuste kuludele, suhetele kolmandate riikidega, konkurentsile siseturul ja reisijate mugavusele.

Mõjuhinnangus jõuti järeldusele, et eelistatakse õigusakti ettepanekut koos andmete töötlemise detsentraliseeritud süsteemiga. Võimalus, mille kohaselt meetmeid ei võeta, ei aita julgeoleku parandamisele ELis kuidagi kaasa. Kõnealuse valdkonna praegust arengut arvesse võttes võib selle võimaluse kasutamine avaldada isegi negatiivset mõju, sest see tekitab arvukatest eri süsteemidest tulenevaid haldusraskusi ja eri süsteemide nõuete järgmisega seotud suuremaid kulusid ning lisaks sellele moonutab see konkurentsi.

Õigusakti ettepaneku tegemist käsitlev võimalus sisaldab selgeid eeliseid julgeoleku suurendamisel, vähendades terrorirünnakute ja rahvusvahelise organiseeritud kuritegevuse ohtu ELi territooriumil. Lisaks takistab see konkurentsi moonutamist, kuna kõikide ELi ja EList väljapoole suunduvaid lende korraldavate lennuettevõtjate suhtes kehtestatakse ühesugused nõuded. Lennuettevõtjate kulud ja töö halduslikuks korraldamiseks tehtavad kulutused oleksid kokkuvõttes oluliselt väiksemad kui siis, kui liikmesriigid arendaksid välja oma süsteemid. Reisijate mugavus paraneks, sest piirikontrolliks vajalik aeg lüheneks. Kõnealust poliitikavõimalust valides tagatakse broneeringuinfo vahetamis- ja kasutamissüsteemide erinevate aspektide ning reisijate eraelu puutumatuse õiguse kaitseks ettenähtud tagatiste ühtlustamine.

Võrreldes praeguse olukorra säilitamise võimalusega on õigusakti ettepaneku esitamise võimalusel selged eelised.

Õigusakti ettepaneku kahest variandist – andmete detsentraliseeritud kogumine või tsentraliseeritud kogumine – on ELi julgeoleku suurendamiseks sobivam esimene. Andmete tsentraliseeritud kogumisel oleks kõrgem risk ebaõnnestuda poliitilisel tasandil, kui liikmesriikide vahel ei suudeta tagada asjakohast koostööd, ning praktilisel tasandil, kui süsteemi ei ole võimalik tööle rakendada või kui see ei ole usaldusväärne.

4. EELISTATUD VÕIMALUS

Eelistatud võimalus on uue õigusakti ettepanek, mida kohaldatakse lennureiside suhtes ning mille puhul peetakse parimaks valikuks andmete kogumist detsentraliseeritult. Kõnealuse võimalusega tagatakse paremad vahendid ELi julgeoleku suurendamiseks, kindlustades samal ajal andmete parema kaitse ning võimalikult väikesed kulud süsteemi sisseseadmiseks ja kasutamiseks. Tuleks märkida, et seda võimalust ei peeta probleemile parimaks lahenduseks, kuid praeguses etapis on see kõige paremini teostatav lahendus. See on hea algus ja aitab saada kogemusi kõnealuses uues valdkonnas. Käesoleva ettepaneku suhtes on nähtud ette selle hindamine ja võimaluse korral selle edaspidine kohaldamine laiemas ulatuses. Liikmesriikidele tuleks jätta võimalus laiendada ettepaneku reguleerimisala muudele transpordiliikidele. Lisaks peaks liikmesriikidel olema võimalus sõlmida kahe- ja mitmepoolseid lepinguid või kokkuleppeid, mille eesmärk on tõhustada või lihtsustada ettepaneku sätteid.

Ettepanek tuleks vormistada raamotsusena vastavalt Euroopa Liidu lepingu VI jaotisele.

Lisaks uuritakse mõjuhinnangus eelistatud võimaluse muid aspekte. Need hõlmavad järgmist:

- Ettepaneku reguleerimisala seoses transpordiliikidega . Suurem osa konsulteeritud pooltest nõustub, et ettepaneku reguleerimisala peaks esimese sammuna olema piiratud õhutranspordiga ning hiljem peaks olema võimalik seda laiendada muudele transpordiliikidele. Selline lähenemine põhineb peamiselt asjaolul, et lennuettevõtjatel on juba olemas süsteemid broneeringuinfo kogumiseks ja seepärast on neil lihtsam täita ettepaneku nõudeid.

- Ettepaneku geograafiline reguleerimisala . Suurem osa konsulteeritud pooltest arvas, et geograafiline reguleerimisala peaks olema piiratud lendudega kolmandatest riikidest ELi ja EList kolmandatesse riikidesse. Praeguses etapis oleks ebaproportsionaalne laiendada ettepaneku reguleerimisala lendudele ühest liikmesriigist teise liikmesriiki ja liikmesriikide siselendudele.

- Broneeringuinfo kasutamine ja selle kogumise eesmärk . Kogutud broneeringuinfot tuleks kasutada ainult VI jaotises nimetatud eesmärkidel, näiteks terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse ennetamiseks ja nende vastu võitlemiseks.

- Andmete säilitamise aeg . Ühiselt nõustuti, et selleks, et süsteem oleks tõhus, peab andmeid säilitama viis aastat, välja arvatud juhul, kui neid läheb vaja kuriteo uurimisel või jälitusmenetluses.

- Broneeringuinfot vastu võttev asutus . Suurem osa liikmesriikidest pooldab ideed, et andmed võtab vastu broneeringuinfo üksus, mille määrab kindlaks iga liikmesriik, samal ajal kui mõned liikmesriigid pooldavad tsentraliseeritud ELi üksust, mis võtab andmed vastu kõikide liikmesriikide lennuettevõtjatelt.

- Andmete edastamise meetod . Kõik konsulteeritud pooled eelistavad „tõukemeetodit” „tõmbemeetodile”. Kahe meetodi peamine erinevus on, et „tõukemeetodi” puhul edastavad lennuettevõtjad andmed riigi pädevatele asutustele, „tõmbemeetodi” puhul aga saavad riigi pädevad asutused juurdepääsu lennuettevõtja broneerimissüsteemile ja võtavad andmed ise.

- Broneeringuinfo adressaadid . Suurem osa konsulteeritud pooltest eelistab, et broneeringuinfo edastatakse riigi pädevatele asutustele ja muude liikmesriikide pädevatele asutustele. Mõned liikmesriigid pooldavad varianti, mille puhul andmed edastatakse ka kolmandate riikide pädevatele asutustele.

- Infotehnoloogiline turvalisus. Suurem osa pooltest nõustub, et andmete edastamise turvalisuse huvides võiks vastu võtta ühised krüpteerimisstandardid.

Kavandatud meede hõlmaks ka sätteid järelevalve ja hindamise kohta.

[1] ELT L 261, 6.8.2004, lk 24.