[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 24.1.2007

SEK(2006) 1689

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Saatedokument ettepanekule lennujaamamakse käsitleva Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi kohta Mõju hindamise kokkuvõte {KOM(2006) 820 lõplik}{SEK(2006) 1688}

Kommenteeritud kokkuvõte

Sissejuhatus

Käesolev lennujaamamakse käsitleva direktiivi eelnõule lisatud mõju hindamine on osa komisjoni algatustest ELi lennujaamade tõhusa toimimise toetamiseks. ELis on lennujaama infrastruktuuri hindade määramiseks kasutusel erinevad süsteemid, mis ei ole alati nõuetekohaselt põhjendatud ja seetõttu võib neid käsitlevate andmete vahetamine olla ebapiisav. ELi lennuettevõtjad ühelt ja lennujaamad teiselt poolt on tihti eriarvamusel selles suhtes, millised peaksid olema maksustamissüsteemid ja kuidas tuleks makse kehtestada. Käesolevas mõju hindamises käsitletakse mitut valikuvarianti ja hinnatakse nende mõju.

Eesmärgid

Direktiivi eelnõu üldeesmärgid määratletakse muudes algatustes, näiteks komisjoni strateegilistes eesmärkides ja probleemides, mis on sõnastatud dokumendis „Strateegilised eesmärgid 2005–2009“[1], kus muu hulgas seatakse eesmärgiks tuua Euroopa konkurentsivõime ja dünaamilisuse edendamise abil tagasi heaolu teele. Kavandatud direktiivi erieesmärgid on sihid, milleni tuleks direktiivi abil jõuda, et teha võimalikuks üldeesmärkide saavutamine. Kõnealused erieesmärgid võib kokku võtta järgmiselt:

- aidata ühiste maksustamispõhimõtete kehtestamisega kaasa ausale konkurentsile ELi lennujaamade vahel;

- edendada lennujaama infrastruktuuri kasutajate suhtes kohaldatavaid läbipaistvamaid maksustamissüsteeme;

- saada piisavat tulu lennujaama infrastruktuuri vajalikuks hooldamiseks ja arendamiseks.

Tegevuseesmärgid on seotud direktiivi eeldatavate väljunditega. Peamine tegevuseesmärk on ELi lennujaamades maksustamise suhtes kohaldatavate ühiste aluspõhimõtete väljatöötamine.

Konsulteerimine ja eksperdihinnang

Konsulteerimine

Enne käesoleva ettepaneku koostamist konsulteeriti sidusrühmadega, et saada neilt märkusi ja soovitusi. Kõnealune konsulteerimine vastas komisjoni 11. detsembri 2002. aasta teatises (KOM(2002) 704) määratletud miinimumnõuetele, mis käsitlevad huvitatud isikutega konsulteerimist.

7. aprillil 2006 toimus arutelu, kus oma seisukohti võisid tutvustada kõik peamised sidusrühmade liidud ja organisatsioonid. Esindatud olid järgmised organisatsioonid:

ACI, AEA, CANSO, ECA, EEA, ELFAA, ERA, ETF, IACA, IAHA ja IATA.

Kõnealuse konsulteerimise käigus esitatud soovituste ja märkuste põhjal saab esile tõsta järgmisi suundumusi.

Õhutranspordi peamiste osaliste, s.o lennujaamade ja lennuettevõtjate seisukohad ei ole nii vastandlikud kui varem ning enamik sidusrühmi nõustub lennujaamamakse käsitleva ELi õigusakti vajalikkusega.

Lennuettevõtjate organisatsioonid juhivad tähelepanu lennuettevõtjate keerulisele olukorrale võrreldes lennujaamade käitajatega. Alates 2001. aastast on lennuettevõtjad pidanud tegevuskulusid vähendama. Samal ajal olid lennujaamakulud reisija kohta tõusnud keskmiselt 13% võrra ja paljudes lennujaamades oli kõnealune näitaja tublisti üle 20%. 25st kõige kallimast lennujaamast 14 asuvad ELis. Organisatsioonid pooldavad selgelt reguleerimist ühenduse tasandil, mis ideaalis sisaldaks „kuldseid reegleid“, sealhulgas mittediskrimineerimist, kohustuslikku konsulteerimist, lennujaama kulude ja tulude läbipaistvust ning sõltumatu riikliku reguleerimisasutuse loomist. Odavlennuettevõtjad arvavad teisiti ning märgivad, et suured lennujaamad vähendavad oma makse teiseste ja piirkondlike lennujaamade tähtsamaks muutumisest tingitud kasvava konkurentsi tõttu, ning kõnealune suundumus muudab lennujaamamaksude reguleerimise suures osas mittevajalikuks. Piirkondlikud lennuettevõtjad pooldavad majanduslikku reguleerimist.

Lennujaamad rõhutavad lennujaamade läbilaskevõime suurendamise vajadust ning nõuet rahastada kõnealust laienemist 2025. aastani 45 miljardi euroga. Samuti osutavad nad sellele, et lennuettevõtjad ei maksa kõiki lennujaama infrastruktuuriga seotud kulusid. Lennujaamad väidavad, et lennujaamamaksud on riiklikul tasandil ICAO põhimõtete alusel piisavalt reguleeritud. Veelgi enam, lennujaamad on arvamusel, et lennuettevõtjate põhiline soov on saavutada lennujaamamaksude ristsubsideerimine lennujaamade äritegevuse tulust. Siiski rõhutasid lennujaamad lennuettevõtjate ja lennujaamade vahelist partnerlust ning oma valmisolekut konstruktiivseteks kokkulepeteks.

Eespool esitatud kirjeldusest selgub, et asjaomase tööstusharu eri osalistel on erinevad arvamused selle kohta, milliseid konkreetseid sätteid peaks ühenduse õigusakt sisaldama. Komisjoni talitused on määratlenud mitu valikuvarianti, mis märgivad ühenduse õigusakti jaoks mitmesuguseid võimalikke lähenemisviise.

Eksperdihinnang

Mõju hindamise läbiviimiseks sõlmiti leping väliskonsultandiga, kes valiti avaliku konkursi korras. Konsultant uuris lennujaamamakse käsitleva direktiivi ettepaneku majanduslikku ja keskkonnamõju.

Poliitikavariandid

Komisjoni talitused on seoses ühenduse õigusakti vastuvõtmise võimalustega määratlenud järgmised variandid.

1. variant

ELi tasandil meetmeid ei võeta ja seega jääb püsima senine olukord.

2. variant

Stsenaarium, mille kohaselt peamised osalejad, s.t lennuettevõtjad ja lennujaamad, töötavad välja ja võtavad ise vastu vabatahtlikud kogu ELi hõlmavad reguleerivad meetmed, et tegelda probleemidega, mida kumbki pool tajub ja mis on põhjustatud sellest, et poolte vahel puudub kokkulepe ja ühine arusaam selle kohta, kuidas oleks peamisi vaidlusküsimusi võimalik kõige paremini lahendada.

3. variant

Ühenduse õigusakti vastuvõtmine, millega kehtestatakse üldraamistik, mille kohaselt lennujaamamaksude määramise ja kehtestamise viis peab peegeldama rida ühiseid põhimõtteid, mida lennujaamade käitajad on kohustatud järgima. Maksude määramise põhiraamistiku üle otsustataks riiklikul tasandil, kuid iga selline raamistik ja selle kohaldamine peab olema kooskõlas ühenduse tasandil kehtestatud ühiste põhimõtetega.

Ühised põhimõtted hõlmaksid muu hulgas kohustuslikku konsulteerimist, mittediskrimineerimist lennujaamamaksude kohaldamisel, et tagada lennuettevõtjate võrdne kohtlemine, lennujaamade raamatupidamise läbipaistvust, mis annab ülevaate lennujaamade iga-aastastest kuludest ja tuludest, võimalust lennujaamamaksude diferentseerimiseks vastavalt erinevatele kvaliteeditasemetele ning riigiasutuse moodustamist nimetatud põhimõtete ühtse kohaldamise jälgimiseks. Kõnealune variant hõlmab võimalust kohandada makse vastavalt kasutatavate õhusõidukite keskkonnamõjudele.

Kõnesolevas variandis kaalutakse ka, millist läve oleks kõige parem kasutada, s.t kas direktiivi tuleks kohaldada alates teatava minimaalse suurusega lennujaamadest, ja kui nii on, siis milline peaks asjaomane suurus olema.

4. variant

Ühenduse õigusakti vastuvõtmine, milles sätestatakse ELi tasandil kohaldatav õiguslik raamistik, mille kohaselt tuleb lennujaamamakse määrata ja kehtestada kogu ELis kohaldatava üheainsa regulatiivse süsteemi alusel, millega nähakse ette ühtse arvutusmeetodi määratlemine. Kõnealuse ühtse meetodi võib valida liikmesriikides kasutatavate eri maksustamissüsteemide hulgast, samuti on võimalik selliste süsteemide (või nende elementide) kokkuseadmine. Asjaomane variant hõlmab ka eelmise variandi puhul nimetatud võimalust kohandada makse vastavalt keskkonnamõjudele.

Ühtegi kirjeldatud variantidest ei jäetud kõrvale.

Mõju analüüs

1. variandi kohaselt, mille puhul ühenduse tasandil meetmeid ei võeta, jääksid maksustamissüsteemide ja nende aluseks olevate põhimõtete erinevused liikmesriikides püsima. See suurendab aja jooksul pingeid lennujaamade ja nende kasutajate vahel. Võib oletada, et jätkuv erastamine võimendab kõnealust suundumust veelgi, mis omakorda põhjustab maksude suurenemist.

Lennujaamamaksude olulist muutumist ei ole oodata juhul, kui peamised sidusrühmad kehtestavad ühised põhimõtted kulude läbipaistvuse tagamiseks, nagu see on ette nähtud 2. variandi puhul. Eeldatavasti suureneks kogu ELis ka järjekindlus maksustruktuuri osas. Selliste ühiste põhimõtete vabatahtliku kehtestamise ees seisaksid aga mõned takistused. Mõnele liikmesriigile võib väga vastumeelne olla riiklike poliitiliste eesmärkide saavutamiseks kehtestatud majandusliku regulatsioonisüsteemi asendamine kogu ELi hõlmava vabatahtliku raamistikuga, millega võidakse kehtestada kulupõhised maksud.

3. variandi puhul kehtestatakse ühenduse õigusaktiga mõned ühised põhimõtted. Võib arvata, et kohustusliku konsulteerimise põhimõte ei avalda suurt mõju, kuna seda kohaldatakse enamikus liikmesriikides juba praegu. Sama arvatakse mittediskrimineerimise põhimõtte kohta ning lennujaamade võimalusi diskrimineerimiseks piirab praegu ühenduse õigus. Ka lennujaamade võimalus eristada kvaliteeditasemeid ei avalda lennujaamamaksudele suurt mõju. Läbipaistvuse põhimõtte rakendamine tooks aga eeldatavasti kaasa lennujaamamaksude vähendamise, eriti võrgustikku kuuluvate lennujaamade puhul. Sõltumatu järelevalveasutuse loomise tõttu suureneksid kõnealuse variandi puhul halduskulud, kuid samas paraneks lennujaamasektori toimimine madalamate lennujaamamaksudega. Võib eeldada, et keskkonnamaksude kehtestamine avaldab keskkonnale piiratud mõju.

Ei ole selge, kas 3. variandi puhul lennujaamamaksud suurenevad või vähenevad, kuid 3. variant peaks üldiselt avaldama survet maksude vähenemise suunas. Kõnealune surve on ootuste kohaselt siiski väiksem kui 4. variandis, kuna selle puhul on võimalused riigi tasandil toimuvaks eristamiseks suuremad.

4. variant hõlmab ELi tasandil kehtestatud kohustuslikku sihttaset lennujaamade kulutasuvaks toimimiseks, mis põhineb Euroopa lennujaamade kulutasuvuse võrdlusmääral. Kõnealuse variandi puhul võib eeldada suuri halduskulusid. Lennujaamad peavad kehtestama kuluarvestussüsteemid, milleks nõutakse ühtsete raamatupidamissüsteemide kasutuselevõtmist kõigis lennujaamades. Paljude lennujaamade puhul võib 4. variandi rakendamise korral eeldada nõudluse kasvu. Nõudluse kasv lennuliikluse järele vähendab nõudlust muude transpordiliikide järele ning avaldab negatiivset mõju keskmise pikkusega raudteemarsruutidele, mis konkureerivad kaubaveos lühilendude ja lasti maanteetranspordiga. Lennujaamamaksude vähenemisest saavad kasu õhutranspordi kasutajad. Mõned tariifid alanevad, eriti lühilendude puhul . Kõnealust mõju tasakaalustab aga maksude kasv väiksemate kuludega lennujaamades.

Variantide võrdlemine

Eespool kirjeldatud kaalutlustele tuginedes järeldatakse, et 3. variandiga, milleks on „ühiste põhimõtete üldine ELi raamistik“, pakutakse rakendamiseks suurimat arengupotentsiaali. Kõikide variantide puhul on oodata kulude läbipaistvuse suurenemist, mida eelistavad kasutajad ja millega toetataks ka järelevalvet riigiabi põhimõtete järgimise üle.

Võib oletada, et 1. variant pingestab lennujaamade ja nende kasutajate vahelisi suhteid, eelkõige ELi lennujaamade käimasoleva erastamise taustal. 2. varianti oleks keeruline rakendada.

3. variandi mõju lennujaamade kulutasuvusele ei ole parim, kuna selles suhtes on 4. variandi tulemuslikkus 3. variandiga võrreldes ilmselt suurem. 4. variandi puhul tekiks aga olulisi rakendamisraskusi ning ka halduskulud oleksid eeldatavasti suured. Need ei õigustaks sellist otsest komisjoni sekkumist ega oleks ka alati kasutajate huvides, kuna maksumus ei ole kasutajate jaoks ainus oluline kriteerium.

Võib eeldada, et keskkonnamaksude kehtestamine lämmastikoksiididele on mitmes aspektis keeruline. Kuigi see oleks väga kasulik, et parandada lennuettevõtjate teadlikkust kohaliku õhukvaliteedi probleemidest, eriti kui maksud kehtestatakse kogu ELis, põhjustataks sellega ka hulgaliselt soovimatuid tagajärgi seoses muude keskkonnaalaste eesmärkide saavutamisega (eelkõige CO2 heitkogused ja müra).

Järelevalve ja hindamine

Komisjon jätkab lennunduse siseturu suundumuste jälgimist ja hindab korrapäraselt uue õigusakti mõju. Direktiivi mõju lennujaamade ja lennuettevõtjate vahelistele suhetele hinnatakse peamiselt järgmiste allikate alusel:

i) komisjoni teostatav uurimistegevus;

ii) riigi tasandil asutatavate sõltumatute järelevalveasutuste iga-aastased aruanded. Kõnealused aruanded on olulised teabeallikad selle kohta, millist mõju avaldab kõnealuse direktiivi kohaldamine lennujaamamaksude kehtestamisele.

[1] Strateegilised eesmärgid 2005–2009; Euroopa 2010: partnerlus Euroopa uuendamiseks; Heaolu, solidaarsus ja turvalisus. KOM(2005) 12.