[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 16.7.2008

KOM(2008) 460 lõplik

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

sigarettide ja muude tubakatoodete suhtes kohaldatava aktsiisimaksu struktuuri ja määrade kohta {SEK(2008) 2266}{SEK(2008) 2267}

1. Sissejuhatus

Vastavalt nõukogu 19. oktoobri 1992. aasta direktiivi 92/79/EMÜ (sigarettidelt makstavate maksude ühtlustamise kohta)[1] artiklile 4 ja nõukogu 19. oktoobri 1992. aasta direktiivi 92/80/EMÜ (muudelt tubakatoodetelt peale sigarettide makstavate maksude ühtlustamise kohta)[2] artiklile 4 peab komisjon iga nelja aasta järel uurima ühtse turu sujuvat toimimist, aktsiisimäärade tegelikku väärtust ja asutamislepingu üldeesmärke. Kõnealune uurimine peaks laienema ka 27. novembri 1995. aasta direktiivi 95/59/EÜ (muude tubakatoodete tarbimist mõjutavate maksude kohta peale käibemaksu)[3] asjaomastele sätetele.

Tubakatoodete omadusi arvestades tuleb erilist tähelepanu pöörata tervishoiuaspektidele. Asutamislepingu artiklis 152 on sätestatud, et kogu ühenduse poliitika ja meetmete määratlemisel tuleb tagada inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse. 2005. aastal sai Euroopa Ühendusest Maailma Tervishoiuorganisatsiooni tubakatoodete tarbimise piiramise konventsiooni osapool. Tubakatoodete tarbimise piiramise konventsiooni artiklis 6 soovitatakse tubakatoodete tarbimise vähendamisele suunatud tervishoiualaste eesmärkide saavutamisele kaasaaitamiseks rakendada vastavat maksupoliitikat.

Käesoleva aruande koostamisele eelnes ulatuslik konsulteerimine. Nimetatud konsulteerimise tulemusi arvestades tegid komisjoni talitused mõju hindamise.

2. Sigarettide aktsiisimaksude STRUKTUUR

KÄESOLEVAS ARUANDES UURITAKSE mitmesuguseid sigarettidelt kogutavate aktsiisimaksude struktuuri võimalikke muudatusi. Täpsemalt uuritakse selles, kas levinuima hinnakategooria kasutamisest miinimumnõuete etalonina võiks loobuda. Lisaks uuritakse selles, kas liikmesriikidele saaks tagada suurema paindlikkuse väärtuseliste ja koguseliste aktsiiside suhte kindlaksmääramisel ning sigarettide aktsiisimaksude miinimumtaseme kehtestamisel.

2.1. Levinuim hinnakategooria miinimumnõuete etalonina

Kehtiva korra järgi on sigarettide miinimumnõuete etaloniks levinuim hinnakategooria. Praegu peavad sigarettide suhtes kohaldatud aktsiisimaksud moodustama vähemalt 57 % kõiki makse sisaldavast jaemüügihinnast ning nende suurus peab levinuima hinnakategooria sigarettidel olema vähemalt 64 eurot 1 000 sigareti kohta. Kui kategooria mõne aasta 1. jaanuaril muutub, peavad liikmesriigid kontrollima miinimumnõuete jätkuvat täitmist.

Konsulteerimise käigus pälvis levinuima hinnakategooria põhimõtte rakendamine teatavat kriitikat.

- Levinuim hinnakategooria on 30 aastat tagasi kehtestatud põhimõte. Sel ajal valitses riigisisest sigaretiturgu tavaliselt üks mark. Praegu on aga levinuima hinnakategooria keskmine turuosa umbes 35 %.

- Levinuim hinnakategooria kaldub tarbimisharjumuste muutumisest tulenevalt kõikuma, mis teeb valitsuse maksutulud volatiilseks.

- Samuti moonutab see tubakatootjate vahelist hinnakonkurentsi. Valitsevad tubakatootjad saavad suurendada oma konkurentide maksukoormust.

- Mõnes liikmesriigis jääb levinuim hinnakategooria odavasse hinnaklassi ning teistes kõrgesse hinnaklassi. Seetõttu ei saa levinuimast hinnakategooriast lähtudes tagada liikmesriikides ühtset miinimumtaset.

- Samuti ei ole levinuima hinnakategooria kasutamine maksu miinimumnõuete kehtestamise etalonina põhjendatav tervishoiu seisukohast. Tervisele on eranditult kahjulikud kõik sigaretid, mitte ainult levinuimasse hinnakategooriasse kuuluvad.

Eelnevast lähtudes on komisjon seisukohal, et levinuima hinnakategooria kasutamine miinimumnõuete etalonina ei ole siseturu eesmärkidega kooskõlas. Peale selle lihtsustaks levinuimast hinnakategooriast loobumine oluliselt aktsiisikorda, parandaks läbipaistvust ning rõhutaks tervishoiueesmärke.

Levinuima hinnakategooria põhimõttest loobumisel võib kaaluda kaht alternatiivset lähenemisviisi.

- Koguselist miinimumnõuet võiks kohaldada kõigile turustatavatele sigarettidele.

- Arvestades viimase 35 aasta jooksul sigarettide suhtes kohaldatud maksustamispõhimõtteid, võiks levinuima hinnakategooria asendada ka kaalutud keskmise hinnaga.

2.2. Kõigi sigarettide suhtes kohaldatav koguselise maksu miinimumnõue ELis

Lisaks levinuima hinnakategooria põhimõttest tuleneva eelarvetulude ebastabiilsuse probleemi lahendamisele looks kõigi sigarettide suhtes kohaldatav koguselise maksu miinimumnõue baasmaksu ning see on parim viis ühtlustada sigarettide hindu ja makse siseturul. Lisaks on see ainus võimalus, mis tagaks tubaka tarbimise piiramiseks minimaalse hinna- ja maksutaseme ning arvestaks tervishoiuprobleeme kõigi sigarettide kategooriate puhul.

2.3. Kaalutud keskmiste hindade suhtes kohaldatav täiendav miinimumnõue ELis

Komisjon on kaalunud ka kõigi sigarettide suhtes 57 % nõude kohaldamise tagajärgi. Mõjuhinnangust ilmneb selgelt, et see suurendaks odava ja/või kalli hinnaklassi sigarettide aktsiisimakse. 57 % nõude suurendamise korral muutuks see järk-järgult puhtaks väärtuseliseks aktsiisiks. Seega ei oleks see kooskõlas eesmärgiga tagada liikmesriikidele paindlikkus aktsiisimaksu struktuuri osas. Peale selle ei aitaks 57 % nõude kohaldamine kõigi sigarettide suhtes vähendada hindade ja maksude erinevusi siseturul ega saaks seega olla põhjendatud ei siseturu ega tervishoiu seisukohast.

Üks võimalus oleks kohaldada 57 % nõuet kaalutud keskmiste hindade alusel. Sellel on siseturu ja tervishoiu aspektist mitmesuguseid eeliseid.

- See oleks hinnakategooriate suhtes neutraalne ning tagaks tootjatele võrdsed võimalused.

- See tagaks liikmesriikidele paindlikkuse riigisiseste turgude nõuetele kõige paremini sobiva maksustamise struktuuri kindlaksmääramisel (eelkõige seoses väärtuseliste ja koguseliste aktsiiside vahelise suhtega).

- See oleks sigarettide aktsiisimaksude miinimumnõuete võrdluse aluseks ELi liikmesriikide vahel.

- Seda oleks lihtsam hallata kui levinuimal hinnakategoorial põhinevat süsteemi.

Mõned sigaretitootjad on toetanud hoopis loobumist 57 % nõudest. Komisjon on siiski seisukohal, et 57 % nõue on endiselt tubaka maksustamist käsitlevate Euroopa õigusnormide keskne osa, kuna praegu hoiab mõne liikmesriigi puhul üksnes väärtuseline element ära maksustamistaseme languse.

Kokkuvõttes tuleks korra lihtsustamiseks, tootjatele võrdsete võimaluste tagamiseks, tubakaturgude osadeks jagamise vähendamiseks ja tervishoiueesmärkide rõhutamiseks asendada levinuima hinnakategooria põhimõte kui miinimumnõuete etalon kaalutud keskmiste hindadega ja kõigi sigarettide suhtes kohaldatava koguselise maksu miinimumnõudega.

Põhjused, miks ühendus ei peaks enam levinuimat hinnakategooriat aluseks võtma, kehtivad ka sätetega puhul, mis käsitlevad koguselise aktsiisimaksu tähtsust kogu maksukoormuses (direktiivi 95/59/EÜ artikli 16 lõige 2). Ka siin tuleks lähtuda kaalutud keskmisest hinnast.

2.4. Suurem paindlikkus sigarettide aktsiisimaksude struktuuris

Praeguste ühenduse eeskirjade järgi peavad sigarettidel e kehtestatud aktsiisimaksud sisaldama väärtuselist ja koguselist komponenti. Kui palju rõhku panevad liikmesriigid väärtuselisele ja kui palju koguselisele elemendile, sõltub poliitilisest eesmärgist (vt 1. lisa, 2. graafik). Praegu ei tohi aktsiisimaksu koguseline komponent moodustada vähem kui 5 % ega rohkem kui 55 % levinuima hinnakategooria sigarettide maksude kogusummast (väärtuseline aktsiisimaks pluss koguseline aktsiisimaks pluss käibemaks).

Väärtuselised aktsiisid suurendavad absoluutseid hinnaerinevusi ning soodustavad seega odavamaid sigaretimarke. Enne kohaldati väärtuselisi makse, et soodustada odavamaid kohalikke sigarette võrreldes kalliste rahvusvaheliste markidega. Praegu on väärtuselised maksud atraktiivsed siiski peamiselt neis liikmesriikides, mille turul on suurem monopoolse olukorra kujunemise oht.

Koguselised maksud vähendavad suhtelisi hinnaerinevusi ja minimeerivad hindade varieeruvust. Seetõttu on koguselistel maksudel tervishoiu seisukohast teiste ees eelis. Koguselistel maksudel on ka mitmeid teisi eeliseid. Kõiki makse koguselisteks muutev stsenaarium hõlmaks hinnaerinevuste 50 % vähendamist ELi tasandil. Seetõttu võib koguseliste maksude suurem kasutamine tuua kaasa jaemüügihindade täiendava ühtlustumise ELis. Veelgi enam, põhinedes tarbimismahtudel ja mitte hindadel, on koguselised maksud stabiilsemad, lihtsamalt ennustatavad ja hallatavad ning suurendavad maksutulude stabiilsust.

Kokkuvõttes on koguselistel maksudel nii siseturu, eelarvetulude kui tervishoiu seisukohast selged eelised ning seetõttu tuleks võimaldada suuremat paindlikkust neile liikmesriikidele, kes toetuvad senisest enam koguselistele aktsiisimaksudele.

Et siiski vältida olukorda, kus ühes liikmesriigis kasutatakse ainult koguselist ja naaberliikmesriigis ainult väärtuselist maksu, mis tooks kaasa kallimate markide liikumise esimesest teise liikmesriiki ja odavamate markide liikumise vastupidises suunas, on teatud järjekindlus aktsiisimaksude struktuuris siiski soovitav.

2.5. Paindlikkus sigarettide minimaalse te aktsiisimaksude kohaldamisel

Enamik liikmesriike kasutab lisaks väärtuselisele ja koguselisele aktsiisimaksule ka minimaalset aktsiisimaksu. See tähendab, et iga sigaretipaki kohta tuleb maksta teatud minimaalne aktsiisisumma. Miinimummaksude mõte on anda liikmesriikidele teatud tulu ja tagada, et sigarette ei müüdaks tavapärastest turuhindadest oluliselt madalamate hindadega.

Liikmesriigid võivad kehtestada minimaalse aktsiisimaksu, kuid see ei tohi ületada 100 % levinuima hinnakategooria koguaktsiisist. See tähendab, et teatud riikides, kus levinuima hinnakategooria sigaretid on odavad, on minimaalse aktsiisimaksu kasutamine piiratud. Viimastel aastatel on odavamate sigaretimarkide turuosa enamikus liikmesriikides kas tulude laekumise vähenemisest või maksutõusu poolt tarbimisele avaldatava mõju vähenemisest tulenevalt suurenenud. Selle tagajärjel on mõned liikmesriigid teatanud, et nad sooviksid suuremat paindlikkust odavamate sigaretimarkidega võitlemisel.

Seetõttu võiks praeguste ELi nõuete raames võimaldada suuremat paindlikkust, lõpetades minimaalse maksutaseme piiramise levinuimalt hinnakategoorialt kogutava aktsiisiga, nagu see praegu on muude tubakatoodete puhul.

3. Sigarettide aktsiisimaksude miinimummäärad

Käesolevas aruandes uuritakse ka, kas sigarettide aktsiisimaksude praeguse struktuuri muudatusi saaks ühendada miinimummäärade tõusuga. Praegu peavad sigarettidelt kogutavad aktsiisimaksud moodustama vähemalt 57 % kõiki makse sisaldavast jaemüügihinnast ning alates 2006. aasta juulist peab nende suurus levinuima hinnakategooria sigarettide puhul olema vähemalt 64 eurot 1 000 sigareti kohta. Liitumislepingutes tehti uutele liikmesriikidele, v.a Maltale ja Küprosele, erandid minimaalsete aktsiisimaksude kohaldamise edasilükkamiseks ajavahemikule 31. detsembrist 2006 kuni 31. detsembrini 2009.

3.1. Üldised tähelepanekud

ELis kehtestatud sigarettide hindade ja aktsiisimäärade analüüs näitab, et liikmesriikide vahel on endiselt olulisi erinevusi. ELi viimaste laienemistega on liikmesriikidevahelised maksude ja jaemüügihindade erinevused koguni suurenenud. Teataval määral tuleneb see siiski liitumislepingutes sätestatud üleminekuperioodidest. Kui kõik uued liikmesriigid hakkavad järgima 64 euro suurust miinimummäära 1 000 sigareti kohta, vähenevad hinnaerinevused, kuid võrreldes teiste liikmesriikidega, on mõnes liikmesriigis sigaretid endiselt üle nelja korra kallimad (vt lisa 1, graafikud 1 ja 3).

3.2. Makse sisaldavate jaemüügihindade erinevuste mõju liikmesriikidele ja siseturule

Makse sisaldavate jaemüügihindade olulised liikmesriikidevahelised erinevused on loonud soodsa keskkonna puhtalt maksudest ajendatud piiriüleseks ostmiseks ning salakaubanduseks ja pettusteks. Tubakasektor on selliste tegevuste suhtes eriti vastuvõtlik. Tuginedes kogutud andmete põhjalikule analüüsile, järeldati komisjoni jaoks koostatud uuringus,[4] et 2004. aastal hõlvas riigisiseselt maksustamata tarbimine EL 25 riikide tubakaturust kokku umbes 13 %, millest 4 % kuni 5 % moodustas seaduslik piiriülene ostmine ning 8 % kuni 9 % keelatud kaubandus. Mõnel peamisel suhteliselt kõrgete, sageli tervishoiueesmärkidel rakendatud aktsiisimaksudega turul on sissevoog aga üle 20 %. Teiselt poolt hoiavad mitmed liikmesriigid madalat maksumäära, meelitades ligi piiriülest ostmist ning keelatud kaubandust, tekitades seeläbi teistele liikmesriikidele väliskulusid.

3.2.1. Piiriülene ostmine

Piiriülene ostmine on täiesti seaduslik ja on muidugi üks siseturu hüvedest, eeldusel et tooteid ostavad üksikisikud oma isiklikuks tarbeks. Samas võib see põhjustada probleeme kõrgemate maksumääradega liikmesriikides.

Sigarettide ostmine piiri tagant suurenes teatud liikmesriikides tunduvalt, kui neis tõsteti järsult aktsiisimaksumäärasid, mida rakendati sageli tervishoiueesmärke silmas pidades.

Peale selle on olemas selge odavate sigarettide sissevoog mõnest uuest liikmesriigist eelkõige EL 15 hulka kuuluvatesse naaberriikidesse.

3.2.2. Keelatud kaubandus

Keelatud kaubandus hõlmab nii salakaubavedu kolmandatest riikidest (nende kaupade hulka kuuluvad sageli ka võltsitud sigaretid) kui ka ELi sisest salakaubandust, mille puhul isikud ostavad teistes liikmesriikides tubakatooteid väidetavalt oma tarbeks, kuid tegelikult müüvad neid tarbimisliikmesriigis ilma aktsiisi maksmata. Salakaubavedu kolmandatest riikidest on tooteid ühendusega piirnevatest, madala hinna- ja maksustamistasemega kolmandatest riikidest, nagu Valgevene, Venemaa ja Ukraina, erineval viisil (varjamine, vale kirjeldamine, valedeklaratsioonid jne) salakaubana vedavate petturite kõrvalehoidmine tollikontrollidest. Teine kasvav suundumus on ülemereterritooriumidelt (nt Hiinast) pärit võltsitud sigarettide salakaubandus. Võltsingute ulatust on raske hinnata, kuid on kindel, et mõnedes riikides suureneb võltsitud sigarettide turuosa.

Kõnealuste negatiivsete mõjude piiramiseks oleks vaja kogu ELi hõlmavat minimaalset aktsiisimaksu baasi, et saavutada siseturu eesmärke. Samas tekitavad salakaubandus kolmandatest riikidest ja võltsimine välispiiridel toimuva kontrolli tugevdamise vajaduse.

3.3. Tervishoiueesmärgid

Suitsetamine on endiselt suurim välditavate surmade põhjustaja ühenduses ning üks peamisi haiguste ja suremuse põhjuseid ELis. Maksustamine moodustab osa üldisest ennetus- ja hoiatusstrateegiast, mis hõlmab ka teisi nõudluse vähendamiseks mõeldud meetmeid, nagu kaitse tubakasuitsuga kokkupuutumise eest, tubakatoodete koostist käsitlevad õigusnormid jne. Maailmapanga kohaselt on tubakatoodete hindade tõstmine kõige tõhusam suitsetamist ära hoidev meede. Suurte sissetulekutega liikmesriikides vähendab 10 % hinnatõus täiskasvanute tarbimist keskmiselt umbes 4 %. Eriti oluline on see, et kõrgemad hinnad avaldavad tõenäoliselt suuremat mõju noortele, kes on hinnatõusude suhtes vanematest inimestest tundlikumad.

2005. aastal sai Euroopa Ühendusest Maailma Tervishoiuorganisatsiooni tubakatoodete tarbimise piiramise konventsiooni osapool. Tubakatoodete tarbimise piiramise konventsiooni artiklis 6 soovitatakse tubaka tarbimise vähendamisele suunatud tervishoiualaste eesmärkide saavutamisele kaasaaitamiseks rakendada vastavat maksupoliitikat. Sigarettide ametlik turustamine tarbimise eesmärgil vähenes aastatel 2002–2006 ELis umbes 13 % (vaata 3. lisa). See protsendimäär võtab arvesse EL-siseseid piiriüleseid liikumisi, kuid seda tuleb kohandada, et võtta arvesse keelatud kaubandust kolmandatest riikidest ELi. Seetõttu võib hinnata sigarettide tarbimise reaalse vähenemise ELis pisut rohkem kui 10 %le[5].

Peamiselt on kõnealune suundumus tingitud EL 15 liikmesriigist , kus sigarettide tarbimiseks ringlusse lubamine vähenes 16 %. Samal perioodil tõusid sigarettide aktsiisimaksud keskmiselt 33 %.

Teisest küljest vähenes sigarettide tarbimiseks ringlusse lubamine EL 12 liikmesriigis (v.a Rumeenia) keskmiselt ainult 1 % võrra. Alates liitumisest kuni 2006. aasta lõpuni on aktsiisimaksud tõusnud seal keskmiselt 34 %. Tõsiasja, et hoolimata aktsiiside olulisest tõusust on tarbimise langus olnud väike, saab arvatavasti põhjendada liitumiseelse madala maksustamistasemega.

Tarbimise samasuguse languse saavutamiseks järgmisel viiel aastal oleks soovitav aktsiisimakse veelgi tõsta. Võttes arvesse Maailmapanga arvamuse kohast -0,43 suurust hinnapaindlikkust, on nõudluse 10 % vähenemiseks vaja 25 % hinnatõusu.

Miinimummäärad pakuvad liikmesriikidele vajalikku kaitset, tagades, et teised liikmesriigid aktsiisimakse ka tegelikult rakendavad ning et nende tasemed avaldavad mõju. Seega lihtsustavad need teiste liikmesriikide endi eelarvepoliitika järgimist tervisekaitse huvides, ilma et neid ohustaks õõnestamine teiste liikmesriikide ja eriti piiriülese ostmise ja salakaubanduse poolt. Tubaka maksustamise valdkonnas peaksid need miinimummäärad olema tegelikult tasemel, mis võimaldab liikmesriikidel saavutada oma tubaka tarbimise piiramise eesmärki. Selle eesmärgi saavutamiseks ei peaks ELi miinimumnõuded (mille suhtes lepiti kokku 2002. aastal) mitte ainult kindlustama olemasolevat olukorda, vaid neid tuleks järgmise viie aasta jooksul veelgi suurendada.

3.4. Määrade suurem ühtlus – miinimummäärade tõstmine

Eeltoodud põhjustel aitaks eri liikmesriikide maksustamistasemete suurem ühtlus kaasa siseturu moonutuste vähendamisele ja tervisekaitse eesmärkide saavutamisele.

3.4.1. Minimaalne aktsiis 64 eurot 1 000 sigareti kohta

ELi praegune minimaalne aktsiis 64 eurot 1 000 sigareti kohta ei ole kõrgete ja madalate maksumääradega liikmesriikide jaemüügihindade ühtlustamiseks piisav. Madalate maksudega liikmesriikidest ostmise ligitõmbavus kõrgete maksudega liikmesriikide elanike jaoks õõnestab siseturgu ja tubaka tarbimise piiramise eesmärke. Seetõttu tuleks selle ohu vastustamiseks suurendada oluliselt ELi fikseeritud minimaalse maksu nõuet. Nõuete suurendamise ettepanekus tuleb siiski arvesse võtta, et mitmes liikmesriigis on kestmas praegustele miinimummääradele ülemineku perioodid.

3.4.2. 57 % suurune miinimumnõue

57 % suurust miinimumnõuet ei ole alates selle kehtestamisest 1992. aastal muudetud. Praegu moodustavad aktsiisimaksud riikides, kelle maksupoliitika lähtub tervishoiust, siiski üle 60 % kõiki makse sisaldavast jaemüügihinnast. Kui kõik uued liikmesriigid hakkavad lõpuks 64 euro suurust miinimumnõuet täitma, on aktsiisitulu ka enamikus neis riikides üle 60 %. Kuna sigarettide maksueelne hind on suurel määral seotud ostujõuga, ühtlustaks miinimumnõude suurendamine selles osas maksustamistaset. Teiste sõnadega tooks see kaasa aktsiisimaksude tõusu neis liikmesriikides, kus sigarettide aktsiisid on võrreldes ostujõuga suhteliselt väikesed.

Nagu eelpool öeldud, on 57 % nõue ühendatud vabastamisklausliga kõrge maksumääraga liikmesriikide puhul[6]. Selle eesmärk on vältida aktsiisimaksude suurenemist liikmesriikides, kus need on niigi kõrged, ja hoida seega ära kõrgeimate ja madalaimate maksudega liikmesriikide vahelise lõhe suurenemine. 57 % nõude mõttekana hoidmiseks tuleb selle taset tõsta. 2001. aastal määrati vabastamisklausli tasemeks 101 eurot. Praegu püsiks selle tõstmine 122 euroni samas tempos sigarettide aktsiisimaksude viimase aja arenguga siseturul ning avaldaks sama mõju nagu 2001. aastal, hõlmates viit kõrgeimate maksumääradega liikmesriiki.[7]

Selleks et saavutada siseturu ja tervishoiuga seotud eesmärke, võiks järgmise viie aasta jooksul mõlemaid miinimummäärasid tõsta.

Kui kõik uued liikmesriigid on jõudnud praeguste miinimummääradeni, on EL 27 liikmesriigi keskmine aktsiisitulu pisut üle 90 euro ning keskmine aktsiisikoormus umbes 63 %.

Mõjuhinnangus järeldatakse, et tervishoiu seisukohast tooks maksutõus kuni 90 euroni kõigi sigarettide puhul ja 63 %ni kaalutud keskmistest hindadest 22 liikmesriigis[8] tõenäoliselt kaasa keskeltläbi 10 % nõudluse vähenemise. Lisaks aitaks see kaasa sigarettide aktsiisimaksude edasisele tõusule, k.a liikmesriikides, kus on juba kõrged maksumäärad.

Mis puudutab kohalikku ostujõudu, siis tõstaks kohene maksutõus vaid Bulgaarias ja Rumeenias hinnad ELi põhiliste turgude hindadega võrreldes liiga kõrgele. Tuleb siiski arvesse võtta, et mitmes liikmesriigis kestavad veel üleminekuperioodid kuni 2009. või 2010. aastani.

3.5. Eeskirjade järgimise kulukus

Koduriigis maksustamata tarbimist õhutavad peamiselt kaks asjaolu: see, et sigaretid on järskude maksutõusude tõttu vähem taskukohased ning see, et mõnel liikmesriigil on auklikud ühised maismaapiirid madalate maksumääradega kolmandate riikidega.

Aktsiisimaksude täiendav ühtlustamine ELis ning sigarettide hinnatõusude parem koordineerimine tubakatoodete tarbimise piiramise eesmärgil aitavad kindlasti kaasa ELi sisese ebaseadusliku kaubanduse vastasele võitlusele. See vähendab eeskirjade järgimise kulukust piirikontrollita siseturul.

Mitmel uuel liikmesriigil on aga ühine maismaapiir kolmandate naaberriikidega, kus tubakatoodete maksumäärad ja jaemüügihinnad on võrreldes ELiga madalad. See soodustab ulatuslikku kolmandatest riikidest lähtuvat salakaubandust, mis õõnestab nii siseturu toimimist kui ELi ja tema liikmesriikide tervishoiupoliitikat.

Kolmandatest riikidest lähtuv salakaubandus on eriti levinud mitmes kolmandate riikidega ühist maismaapiiri omavas liikmesriigis. Kolmandatest riikidest lähtuva salakaubanduse vähendamiseks hoitakse aktsiisimaksud sageli madalana. Selle tulemusel tõmbavad need liikmesriigid ligi piiriülest ostmist ja keelatud kaubandust teistesse liikmesriikidesse, tekitades niimoodi siseturul väliskulusid.

Seetõttu tuleks sigarettide aktsiisimaksude tõus ühendada kolmandatest riikidest lähtuva keelatud kaubanduse vastase võitluse tugevdamisega.

Keelatud kaubanduse vastane võitlus on peamiselt liikmesriikide ülesanne. Komisjon, Maailma Tervishoiuorganisatsiooni tubakatoodete tarbimise piiramise raamkonventsiooni osapool, mängib siiski olulist rolli käimasolevates läbirääkimistes, mille eesmärk on töötada välja tubakatoodete keelatud kaubanduse protokoll vastavalt tubakatoodete tarbimise piiramise raamkonventsiooni artiklile 15. Protokolliga soovitakse välja töötada rahvusvaheliselt siduv õigusakt ohjeldamaks tubakatoodete keelatud kaubandust, milles kutsutakse osalema kõiki 152 riiki, kes on ratifitseerinud tubakatoodete tarbimise piiramise raamkonventsiooni.

4. Peeneks LÕIGATUD TUBAKA AKTSIISIMAKSUDE STRUKTUUR JA MIINIMUMMÄÄRAD

4.1. Üldised tähelepanekud

Peeneks lõigatud tubaka turg moodustab umbes 8 % kogu ELi tubakatoodete turust. Peeneks lõigatud tubakal ja sigarettidel on erinevad omadused, kuid lõppkokkuvõttes konkureerivad nad omavahel tubakatoodetena.

Liikmesriikide peeneks lõigatud tubaka maksustamistasemete olulised erinevused õhutavad mitme naaberriigi vahelist salakaubandust ja piiriülest ostmist. Lisaks põhjustab sigarettide ja peeneks lõigatud tubaka maksustamistasemete erinevus toodete asendamist. Aastatel 2002–2006 vähenesid EL 25 liikmesriigis[9] turustatud sigarettide kaalutud keskmised kogused umbes 13 %. Peeneks lõigatud tubaka kogused aga tõusid samal ajal umbes 10 % (vaata 4. lisa)

Ka tervishoiu seisukohast ei ole kõnealuste toodete maksustamise tasemete olulised erinevused ühenduse tasandil eriti põhjendatud, kuna mõlemad on võrdselt kahjulikud.

4.2. Peeneks lõigatud tubaka aktsiisimaksude struktuur

Praegu on liikmesriikidel õigus määrata sigarettide keeramiseks mõeldud peeneks lõigatud suitsetamistubaka aktsiisimaksude struktuur (koguseline või väärtuseline või mõlema kombinatsioon).

Avalikust arutelust ilmnes, et valdav enamik sidusrühmadest vastustavad praeguse paindlikkuse piiramist peeneks lõigatud tubaka puhul. Kuna eesmärk on võimaldada liikmesriikidele suuremat paindlikkust sigarettide maksustamisel, ei oleks soovitav piirata samal ajal paindlikkust peeneks lõigatud tubaka puhul.

Arvestades, et ELi sigarettide maksustamise miinimummäärad kehtestatakse üldiste miinimumnõuetega, peaks sigarettide ja peeneks lõigatud tubaka maksustamise ühtlustamine toimuma miinimummäärade alusel, jättes liikmesriikidele paindlikkuse väärtuseliste ja koguseliste aktsiisimaksude suhte kindlaksmääramisel.

Sigarettide miinimumnõuded koosnevad kohustuslikust väärtuselise maksu miinimummäärast ja koguselise maksu miinimummäärast. Peeneks lõigatud tubaka puhul peavad liikmesriigid järgima kas üht või teist. Seetõttu ei ole peeneks lõigatud tubaka suhtes väärtuselist maksu kohaldavates liikmesriikides sellist koguselise maksu miinimummäära, mida kohaldatakse sigarettide suhtes. Selle tulemusel on ELis peeneks lõigatud tubaka suhtes kehtestatud maksud ja hinnad väga erinevad. Praegu esineb ka olukordi, kus käsitsi keeratud sigarettide maksustamistase on alla 30 % sigarettide maksustamistasemest (vaata 2. lisa).

Seetõttu oleks sobiv sigarettide ja peeneks lõigatud tubaka maksustamise ühtlustamise viis kehtestada peeneks lõigatud tubaka suhtes väärtuselise maksu miinimummäära ja koguselise maksu miinimummäära kombinatsioon.

4.3. Peeneks lõigatud tubaka maksustamise miinimummäärad

Praegu on peeneks lõigatud tubaka suhtes kehtestatud miinimummääraks 36 % kõiki makse sisaldavast jaemüügihinnast või 32 eurot kilogrammi kohta.

Säilitamaks määrade esialgsel kehtestamisel 1992. aastal määratud suhtarvu, kohandati koguselisi miinimumsummasid pärast 1998. ja 2001. aasta läbivaatamisi vastavalt inflatsioonile. Aastatel 2004–2007 valitsenud inflatsioonil põhinev kohandamine annaks tulemuseks 34 eurot. Kuid nagu eelmises aruandes öeldud, tuleks peeneks lõigatud tubaka miinimummäärad kehtestada tasemel, mis on umbes kaks kolmandikku sigarettide miinimummääradest. See suhe võimaldaks liikmesriikidel arvesse võtta pool- ja lõpptoote erinevust, kahe toote omahindade erinevusi ning peeneks lõigatud tubaka suhteliselt töömahukat tootmisprotsessi.

Et saavutada miinimummäära, mis on vähemalt kaks kolmandikku sigarettide miinimummäärast, tuleks peeneks lõigatud tubaka miinimummäära tõsta inflatsioonitasemest kõrgemale. Koguseliseks maksuks tuleks määrata 43 eurot kilogrammilt, võrreldes 64 euroga 1 000 sigaretilt. Kahe kolmandikuline proportsionaalne miinimumnõue annaks peeneks lõigatud tubaka puhul tulemuseks 38 %, võrreldes sigarettide 57 %ga. Kõnealune tõus mõjutaks kõige enam uusi liikmesriike, kellele on siiamaani kehtestatud erandid sigarettide praegusest miinimummäärast. Kuna aga need liikmesriigid peavad üleminekuperioodi lõpus tõstma sigarettide aktsiisimakse, on tõenäoline, et nad tõstaksid niikuinii paralleelselt ka peeneks lõigatud tubaka aktsiisimakse. Seega hoiaks koordineeritud lähenemine ära siseturu moonutused.

Mõjuhinnangus järeldatakse, et tervishoiu seisukohast tuleks tulevastel aastatel tõsta sigarettide miinimummäärad 90 euroni, et tuua kaasa keskmiselt 10 % nõudluse vähenemise. Eelnimetatud kaks kolmele suhet rakendades tõuseks peeneks lõigatud tubaka miinimummäärad tulevastel aastatel seega 60 euroni.

Sigarettidega võrdset hinnapaindlikkust eeldades võiks see kaasa tuua nõudluse 20 % vähenemise. Arvestades, et aastatel 2002–2006 vähenesid ELis turustatud sigarettide kogused keskmiselt 13 %, vastupidi peeneks lõigatud tubakale, mille kogused kasvasid samal perioodil 10 %, viiks selline vähenemine peeneks lõigatud tubaka sigarettidega sarnasesse seisu.

5. Muude tubakatoodete kui sigarettide ja peeneks LÕIGATUD TUBAKA AKTSIISIMAKSUDE STRUKTUUR JA MIINIMUMMÄÄRAD

Teised tubakatooted hõlmavad sigareid, sigarillosid ja muud suitsetamistubakat (peamiselt piibutubakas). See turg moodustab alla 1 % tubakatoodete koguturust ja on vähenemas. Muu suitsetamistubaka siseturg toimib suhteliselt hästi ning märkimisväärsetest pettustest ega salakaubandusest ei ole teatatud.

Mitmes liikmesriigis on aga turule tulnud uued tooted, mida maksustatakse sigarite või piibutubakana, kuid turustatakse sigarettide või peeneks lõigatud tubakana ja nendega otseselt konkureerivate toodetena. Et vältida maksudest tingitud konkurentsimoonutusi, tuleks täpsustada erinevate tubakatoodete määratlusi.

Lisaks tuleks kohandada sigarite ja sigarillode ning muu suitsetamistubaka koguselist aktsiisimaksu, et võtta arvesse inflatsiooni ajavahemikul 2003–2007. Eurostati andmete alusel ühtlustatud tarbijahinnaindeksi aastase muutuse kohta aastatel 2003–2007 on järgmise perioodi inflatsioonimäär hinnanguliselt umbes 2 % aastas või 8 % kogu perioodil.

7. Järeldused

Tubakatoodete aktsiisimaksude struktuuri ja määrade analüüsi tulemusel järeldame, et kehtivatesse õigusaktidesse tuleb teha mitu olulist muudatust:

- Korra läbipaistvuse suurendamiseks ja võrdsete võimaluste loomiseks kogu tubakasektoris tuleks levinuim hinnakategooria kui ELi miinimumnõuete etalon asendada kaalutud keskmiste hindadega. Et lähtuda tervishoiueesmärkidest, tuleks see ühendada kõigi sigarettide suhtes kohaldatava koguselise miinimummääraga. Kaalutud keskmised hinnad peaksid olema aluseks ka koguselise aktsiisimaksu osatähtsuse kindlakstegemisel maksude kogusummast (direktiivi 95/59/EÜ artikli 16 lõige 2).

- Liikmesriikidele tuleks võimaldada rohkem paindlikkust sigarettide aktsiisimaksude struktuuri osas.

- Sobiv sigarettide ja peeneks lõigatud tubaka maksustamise ühtlustamise viis oleks kehtestada peeneks lõigatud tubaka suhtes väärtuselise maksu miinimummäära ja koguselise maksu miinimummäära kombinatsioon.

- Mis puutub sigarettidesse, siis tervishoiu seisukohast tooks miinimummäärade tõstmine järgmise viie aasta jooksul 90 euroni ja 63 %ni kaalutud keskmisest hinnast tõenäoliselt kaasa 10 % nõudluse vähenemise. Lisaks sellele vähendaks see maksude ja hindade erinevusi siseturul.

- Peeneks lõigatud tubaka miinimummäärasid tuleks kohandada tasemele, mis on kaks kolmandikku sigarettide määradest ning tõsta paralleelselt sigarettide aktsiisimaksudega.

- Sigarettide aktsiisimaksude ühtlustamise meetmed siseturul tuleks ühitada võitluse tugevdamisega eelkõige kolmandatest riikidest lähtuva keelatud kaubanduse vastu.

- Peale selle tuleks muuta ka olemasolevaid sigarite ja piibutubaka määratlusi, et kõrvaldada maksudest tingitud turumoonutused, ning nende miinimummäärasid tuleks kohandada vastavalt inflatsioonile.

- ANNEX 1: 2007 data on cigarettes (MPPC)

Graph 1

[pic]

Graph 2

[pic]

Graph 3

[pic]

ANNEX 2: 2007 data on fine-cut tobacco (MPPC)

Graph 1

[pic]

Graph 2

[pic]

Graph 3

[pic]

ANNEX 3: 2002-2006 releases for consumption of cigarettes

Releases for consumption of cigarettes - 2002-2006 (1000 pieces)

BE | 14.314.440 | 14.286.561 | 13.634.112 | 13.384.484 | 13.705.663 | -4% |

CY | 2.017.325 | 1.985.432 | 1.655.603 | 1.921.873 | 1.888.343 | -6% |

CZ | 19.096.775 | 25.613.577 | 22.459.838 | 26.231.340 | 28.262.528 | 48% |

DK | 7.156.722 | 7.872.682 | 8.177.705 | 7.762.472 | 8.215.985 | 15% |

EE | 2.294.900 | 2.239.173 | 2.189.850 | 2.421.679 | 2.277.728 | -1% |

FI | 4.923.954 | 4.798.725 | 4.929.521 | 5.078.000 | 4.986.000 | 1% |

FR | 80.529.400 | 69.647.800 | 54.924.400 | 54.810.412 | 55.772.177 | -31% |

DE | 145.152.720 | 132.603.170 | 111.716.210 | 95.826.690 | 93.465.500 | -36% |

EL | 31.987.518 | 32.369.492 | 35.185.190 | 34.408.444 | 33.383.128 | 4% |

HU | 18.319.609 | 19.435.456 | 13.853.849 | 14.184.287 | 15.810.596 | -14% |

IE | 7.015.555 | 6.294.855 | 5.330.593 | 5.419.638 | 5.857.276 | -17% |

IT | 105.215.836 | 101.581.626 | 98.846.737 | 92.822.302 | 93.807.356 | -11% |

LV | 3.787.340 | 3.994.500 | 5.062.364 | 4.197.236 | 4.753.872 | 26% |

LT | 4.979.270 | 3.666.203 | 2.957.084 | 3.721.841 | 5.216.700 | 5% |

LU | 5.780.790 | 5.610.803 | 6.374.169 | 5.309.000 | 4.745.000 | -18% |

MT | 596.247 | 576.900 | 565.376 | 589.151 | 578.686 | -3% |

NL | 17.024.215 | 17.080.472 | 14.999.591 | 13.654.000 | 13.963.000 | -18% |

PL | 82.047.368 | 80.244.262 | 75.283.084 | 87.553.826 | 79.769.525 | -3% |

PT | 17.924.867 | 19.623.143 | 18.069.016 | 17.134.790 | 18.963.003 | 6% |

SK | 4.989.533 | 2.997.609 | 4.564.499 | 9.410.743 | 4.786.986 | -4% |

SI | 4.794.979 | 4.611.836 | 4.487.482 | 4.556.764 | 4.947.442 | 3% |

ES | 90.615.611 | 92.333.287 | 93.261.002 | 92.699.536 | 91.834.325 | 1% |

SE | 7.656.792 | 7.482.187 | 7.281.953 | 6.859.511 | 7.674.016 | 0% |

UK | 56.088.000 | 53.952.287 | 52.620.073 | 50.503.000 | 49.011.000 | -13% |

BG | 22.612.855 | 26.245.083 | 23.043.814 | 20.596.677 | 14.836.821 | -34% |

RO | na | na | na | 36.490.906 | 32.452.729 | -11% |

Total EU 15 | 606.745.153 | 580.599.323 | 539.813.976 | 508.952.517 | 509.266.719 | -16% |

Total EU 12 (excl RO) | 165.536.201 | 171.610.031 | 156.122.843 | 175.385.417 | 163.129.227 | -1% |

Total EU 27 (excl RO) | 772.281.353 | 752.209.353 | 695.936.819 | 684.337.934 | 672.395.947 | -13% |

ANNEX 4: 2002-2006 releases for consumption of fine-cut

Releases for consumption of fine cut tobacco - 2002-2006 (kilogram)

BE | 8.417.000 | 8.327.000 | 8.429.000 | 8.180.707 | 9.425.583 | 12% |

CY | 62.000 | 97.000 | 152.000 | 170.518 | 192.799 | 211% |

CZ* | 629.400 | 650.400 | 190.300 | 423.300 | 481.957 | -23% |

DK | 902.200 | 855.200 | 675.300 | 577.000 | 552.000 | -39% |

EE | 8.000 | 8.000 | 10.000 | 12.680 | 10.680 | 34% |

FI | 949.000 | 931.000 | 880.000 | 883.000 | 796.000 | -16% |

FR | 5.720.900 | 5.980.000 | 6.969.500 | 7.008.800 | 7.107.073 | 24% |

DE** | 14.441.300 | 14.834.100 | 15.400.000 | 14.700.900 | 18.747.400 | 30% |

EL | 800.700 | 819.000 | 964.000 | 1.038.884 | 1.247.809 | 56% |

HU | 757.701 | 1.159.668 | 1.027.501 | 895.180 | 739.374 | -2% |

IE | 135.568 | 111.904 | 112.320 | 95.972 | 107.264 | -21% |

IT | 285.520 | 324.510 | 463.255 | 593.460 | 677.589 | 137% |

LV | 6.700 | 7.500 | 8.200 | 14.000 | 18.500 | 176% |

LT | na | 57.151 | 14.306 | 11.500 | 12.718 | na |

LU | 3.194.000 | 2.983.000 | 3.006.000 | 2.970.423 | 2.845.418 | -11% |

MT | 19.060 | 19.850 | 27.170 | 30.850 | 27.290 | 43% |

NL | 13.130.839 | 12.943.061 | 12.087.666 | 10.970.000 | 10.811.000 | -18% |

PL | 1.060.000 | 1.727.000 | 2.583.000 | 828.000 | 496.000 | -53% |

PT | 302.830 | 287.370 | 326.450 | 391.470 | 358.480 | 18% |

SK | 33.527 | 19.837 | 24.000 | 13.000 | 26.000 | -22% |

SI | 30.445 | 28.392 | 26.642 | 16.040 | 19.120 | -37% |

ES | 1.275.416 | 1.785.347 | 2.254.601 | 2.684.910 | 2.612.660 | 105% |

SE | 886.000 | 825.000 | 909.000 | 966.000 | 800.000 | -10% |

UK | 2.864.039 | 2.893.447 | 3.052.281 | 3.189.180 | 3.453.780 | 21% |

BG | 500 | 700 | 1.300 | 2.000 | 8.300 | 1560% |

RO | na | na | na | na | na | na |

Total EU 15 | 53.564.312 | 54.171.938 | 55.827.374 | 54.646.706 | 59.964.956 | 12% |

Total EU 12 (excl LT, RO) | 2.607.333 | 3.718.347 | 4.050.113 | 2.405.568 | 2.020.020 | -23% |

Total EU 27 (excl LT, RO) | 56.171.645 | 57.890.285 | 59.877.486 | 57.052.274 | 61.984.976 | 10% |

DE**: excluding pre-portioned tobacco BE, CY, FI, ET, EL, LV, LU, LT, BG, SE : including other smoking CZ *: From July 2005 the figures indicate the total quantity of other smoking tobacco and fine-cut tobacco together.

[1] EÜT L 316, 31.10.1992, lk 8. Direktiivi on viimati muudetud direktiiviga 2002/10/EÜ (EÜT L 046, 16.02.2002, lk 26).

[2] EÜT L 316, 31.10.1992, lk 10. Direktiivi on viimati muudetud direktiiviga 2002/10/EÜ (EÜT L 046, 16.02.2002, lk 26).

[3] EÜT L 291, 06.12.1995, lk 40. Direktiivi on viimati muudetud direktiiviga 2000/10/EÜ (EÜT L 046, 16.02.2002, lk 26).

[4] Sigarettide ja sigarettide keeramiseks mõeldud peeneks lõigatud tubaka turustamist tarbimise eesmärgil käsitlevate andmete kogumise ja tõlgendamise uuring, KPMG, detsember 2005.

[5] Tööstusharu allikad hindavad kogu sissevoo kolmandatest riikides umbes 3%le. Arvesse tuleks siiski võtta ainult sellise sissevoo kasvu aastatel 2002–2006, mis on suure tõenäosusega väiksem kui 3%.

[6] Liikmesriigid, kes koguvad levinuima hinnakategooria 1000 sigareti pealt vähemalt 101 eurot aktsiisi, ei pea 57% nõuet enam täitma.

[7] Ühendkuningriik, Iirimaa, Prantsusmaa, Saksamaa ja Rootsi.

[8] Välja arvatud kõrge maksumääraga liikmesriikides – Ühendkuningriigid, Iirimaa, Prantsusmaa, Saksamaa (ning Rumeeniat modelleerimisel ei kaasatud)

[9] Rumeenia ja Bulgaaria kohta andmed puuduvad.