[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 20.10.2009

KOM(2009) 561 (lõplik)

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE, EUROOPA KOHTULE JA EUROOPA KESKPANGALE

ELi raamistik piiriüleseks kriisijuhtimiseks pangandussektoris

{SEK(2009) 1389}{SEK(2009) 1390}{SEK(2009) 1407}

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE, EUROOPA KOHTULE JA EUROOPA KESKPANGALE

ELi raamistik piiriüleseks kriisijuhtimiseks pangandussektoris(EMPs kohaldatav tekst)

1. Sissejuhatus

Hiljutine kriis on näidanud, et ELis puudub tõhus kriisijuhtimissüsteem piiriüleste finantseerimisasutuste jaoks. Liikmesriigid otsustasid 2008. aasta sügisel võtta vajalikke meetmeid pankade rekapitaliseerimiseks ja pankadele tagatiste andmiseks; seda pretsedenditut tegevust koordineeriti erandkorras Euroopa tasandil. Need meetmed olid finantssüsteemi mõjutavaid erakorralisi tingimusi arvestades möödapääsmatult vajalikud.

Riigid rakendasid eri lähenemisviise, kuid üldjoontes kas kasutati riigi raha pankade päästmiseks või kaitsti panga varasid teatava riigi territooriumil nende sihtotstarbelise reserveerimisega ning kohaldati riiklikke lahendusi pigem majandusüksuste kui piiriülese grupi tasandil. Sellega kaasnes oht usalduse vähenemiseks, konkurentsimoonutusteks, maksumaksjate koormamiseks suurte pangapäästmiskuludega[1] ja õiguskindluse puudumiseks. Fortise, Lehmani ja Islandi pankade krahhe ümbritsevad sündmused näitavad, kui suurt kahju võib piisava kriisilahendusraamistiku puudumine teha kogu ELi pangandussüsteemi finantsstabiilsusele.

Üldise tõdemuse kohaselt peab EL kehtestama kriisilahenduskorra, mis aitaks tagada, et kõik pädevad asutused koordineerivad tõhusalt oma tegevust ning saavad pangakrahhi korral sobivate vahenditega kiiresti sekkuda, eesmärgiga minimeerida liikmesriikide vajadust võtta selliseid erakorralisi meetmeid, mis praeguses kriisis on vajalikuks osutunud.

Euroopa Komisjon teeb ettepaneku põhjalikult reformida finantsturgude reguleerimist ja järelevalvet, et parandada panganduskriisi käigus ilmnenud puudusi[2]. Juba on võetud meetmeid hoiuste tagamise piirmäära suurendamiseks, kapitalinõuete rangemaks muutmiseks ja ELi järelevalveinfrastruktuuri reformimiseks: need meetmed on usaldatavusnormatiivide täitmise järelevalve ja finantsstabiilsuse raamistiku tugevdamiseks äärmiselt olulised.

Reformi tuleb siiski täiendada selgepiirilise raamistikuga, mis võimaldab ametiasutustel tulevikus stabiliseerida ja kontrollida piiriüleste finantseerimisasutuste kriiside süsteemset mõju. Euroopa vajab tugevat reguleerimisraamistikku, mis hõlmaks ärahoidmist, varast sekkumist, pangakriiside lahendamist ja pankade likvideerimist (vt tabel allpool).

- Larosière’i aruandes jõuti järelduseni, et „ Ühtsete kriisijuhtimis- ja kriisilahendusvõimaluste puudumine ühtsel turul paneb Euroopa USAga võrreldes ebasoodsasse olukorda ning nende probleemide lahendamiseks tuleks võtta piisavaid meetmeid Euroopa tasandil .”[3] Seda väga olulist lünka tuleb nüüd täitma asuda.

- Juunis 2009 toimunud Euroopa Ülemkogu istungil otsustati, et tuleb edendada tööd ulatusliku piiriülese raamistiku loomisel finantskriiside ärahoidmiseks ja ohjamiseks.

- 25. septembril väljendasid G20 juhid Pittsburgh’i tippkohtumisel valmisolekut töötada koos välja „ tõhusamad vahendid, mis aitaksid tagada, et suured ülemaailmsed ettevõtted vastutavad võetud riskide eest ” ja konkreetsemalt „ vahendid ja raamistikud finantsgruppide kriiside tõhusaks lahendamiseks, et aidata leevendada finantseerimisasutuste probleemidest tulenevaid häireid ja vähendada moraalset ohtu tulevikus .“

ELi raamistik piiriüleste pankade kriiside lahendamiseks on ka väga oluline täiendus uuele järelevalvestruktuurile, mille kohta komisjon on teinud ettepaneku[4]. Uus Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu loob varajase hoiatamise süsteemi kogu süsteemi hõlmavate riskide puhul; uuel Euroopa Pangandusjärelevalve Asutusel on oluline roll järelevalvemeetmete koordineerimisel ja teabe kanaliseerimisel, samuti tagamisel, et riskihoiatustele kohaselt reageeritakse. Need uued asutused ei täida oma eesmärke, kui liikmesriigid ei saa võtta pankade tasandil tõhusaid meetmeid raskustesse sattunud pankadega tegelemisel ja süsteemse kahju ärahoidmisel.

2. Teatise eesmärk ja struktuur

2.1. Eesmärk

Komisjon leiab, et tõhusa kriisijuhtimise võimaldamiseks ja piiriülese panga kriisi lahendamiseks või panga nõuetekohaseks likvideerimiseks on vaja muutusi[5]. Peamiselt keskendutakse hoiuseid võtvatele pankadele, mis laenuandjatena, hoiuste võtjatena ja maksevahendajatena täidavad unikaalset rolli. Teatises käsitletakse ka meetmeid kahe eraldiseisva, kuid omavahel seotud eesmärgi saavutamiseks.

Esimene eesmärk on tagada, et kõigil riiklikel järelevalveasutustel on piisavad võimalused pankade probleemide piisavalt varaseks avastamiseks ning sekkumiseks, et parandada finantseerimisasutuse või finantsgrupi olukorda või hoida ära selle edasine halvenemine. Selleks on vaja muuta pankade kapitali järelevalve korda. Neid keskseid muudatusi võib täiendada ka raamistikuga, mis võimaldaks varade ülekandmist grupi eri üksuste vahel finants- või likviidsustoetusena, enne kui mõne üksuse probleemid muutuvad kriitiliseks.

Teine eesmärk on tagada, et piiriüleste pankade raskustesse sattumine ei tooks kaasa kesksete pangateenuste ega finantssüsteemi kui terviku häireid. Selleks tuleb töötada välja ELi kriisilahenduskord ning võtta meetmeid, et kõrvaldada piiriüleste pangakriiside tõhusat lahendamist takistavad tegurid, mis tulenevad maksejõuetusele territooriumi- ja majandusüksusekesksete lahenduste otsimisest, ning määrata kindlaks kriiside lahendamise rahastamise kord, mis hõlmab otseste eelarvekulude jagamist liikmesriikide vahel.

2.2. Struktuur

Teatises käsitletakse kolme valdkonda.

1 . Varajane sekkumine (punkt 3), mis hõlmab järelevalveasutuste meetmeid probleemse finantseerimisasutuse stabiilsuse ja usaldusväärsuse taastamiseks ning grupisisest varade ülekandmist maksevõimeliste üksuste vahel finantstoetuse eesmärgil. Sellised meetmed võetakse enne kriisilahendusläve ületamist ning enne asutuse tegelikku või tõenäolist maksejõuetuks muutumist. Piiriülese grupi puhul võiks varase sekkumise koordineerimises osaleda uus Euroopa Pangandusjärelevalve Asutus.

2. Kriisilahendus (punkt 4), mis hõlmab riikide kriisilahendusasutuste võetavaid meetmeid pangakriiside ohjamiseks, finantsstabiilsusele avaldatava mõju piiramiseks ja vajaduse korral asutuse kui terviku või selle osade nõuetekohase likvideerimise lihtsustamiseks. Neid meetmeid rakendatakse väljaspool pangajärelevalve raamistikku ning neid võivad võtta ka muud asutused peale järelevalveasutuste, ehkki järelevalveasutuste kaasamine ei ole kindlasti välistatud.

3. Maksejõuetus (punkt 5), mis hõlmab saneerimist ja likvideerimist kohaldatava maksejõuetuskorra alusel.

Ehkki need meetmed esitatakse aruteluks eraldi mõistetena, ei tarvitse need moodustada kriisi eraldiseisvaid ja järjestikusi „etappe”. Tegelikult võivad eelkõige kriisilahenduse ja maksejõuetuse meetmed suurel määral kattuda ning varajane sekkumine võib kiiresti üle minna kriisilahendusmeetmeteks.

2.3 Seotus muude ELi meetmetega

Kõnealused meetmed on oluline osa ELi üldisemast reguleerimissüsteemist ja algatustest selle suurendamiseks (vt tabel allpool).

[pic]

3. JÄRELEVALVEASUTUSTE VARAJANE SEKKUMINE

3.1. Varajase sekkumise võimalused

Pankade usaldatavusnormatiivide täitmise raamistik sisaldab juba mõningaid järelevalveasutuste varajase sekkumise süsteemi elemente, määrates kindlaks miinimummeetmed, mida järelevalveasutused peavad saama direktiivi 2006/48/EÜ[6] nõuetele vastamiseks võtta raskustesse sattunud krediidiasutuste suhtes. Need hõlmavad krediidiasutuste kohustamist suurendama omavahendite määra, nii et see ületab direktiivis sätestatud miinimumtaset; tugevdama sisekorraldust ja juhtimist; kohaldama provisjoneerimise erikorda; piirama äritegevust või operatsioone; vähendama tegevuse, toodete või süsteemidega seotud riske. Kõnealused meetmed jätavad finantseerimisasutuse juhtimise juhtkonna hooleks ja nendega ei tarvitse tingimata kaasneda märkimisväärne sekkumine aktsionäride või võlausaldajate õigustesse. Hiljuti kokku lepitud kapitalinõuete direktiivi muudatustega[7] nähakse ette konsolideeritud järelevalve eest vastutavad asutused ühishinnangute, erakorraliste meetmete, situatsiooniplaanide ja avalikkuse teavitamise kavandamiseks ja kooskõlastamiseks eriolukorras.

Ometi esineb veel suuri lünki, mida võiks täita järgmiste täiendavate meetmetega:

- anda kõigile järelevalveasutustele ühtlustatud volitused nõuda vajaduse korral (nt süsteemselt oluliste finantseerimisasutuste puhul) ettevõttekohaste situatsiooni- ja kriisilahenduskavade (mida vahel kutsutakse „patsiendi tahteavalduseks”) koostamist; sellises kavas kirjeldatakse üksikasjalikult, kuidas saaks asutust ja selle äritegevust kiiresti ja nõuetekohaselt likvideerida ja selliste kavade koostamise vajadust arutatakse praegu G-20 tasandil;

- heade juhtimistavade edendamine finantseerimisasutustes, et teha võimaliku tulevase kriisiolukorra lahendamine lihtsamaks;

- volitused (mida praegu kõigil järelevalveasutustel ei ole) nõuda grupi finantsseisundi taastamise kava, muuta panga juhatust või määrata esindaja, kelle töö eesmärgiks on panga finantsseisundi taastamine;

- ühised näitajad või läved ja ELi järelevalveasutuste vahel kokku lepitud terminoloogia, millega määratletakse selgelt, millal ja kuidas peaks piiriülese panga tegevusse sekkuma;

- piiriüleste filiaalide järelevalve korra võimalik läbivaatamine, võttes arvesse puudujääke päritoluliikmesriigi ja vastuvõtva liikmesriigi asutuste vahelise koostöö korraldamises ja vastuvõtva liikmesriigi piiratud võimalusi tõhusaks sekkumiseks eriolukorras.

Hiljuti on ilmnenud selgeid tõendeid selle kohta, et järelevalveraamistik ei ole olnud piisavalt tugev ja et puuduvad algatused piiriülese grupi finantsseisundi taastamiseks võetud järelevalvemeetmete tõhusaks koordineerimiseks.

Küsimused[8]

Millised lisavõimalused peaksid järelevalveasutustel olema kujunevate probleemide lahendamiseks?

Millal tuleks neid kasutama hakata?

Kui olulised on likvideerimiskavad kriisijuhtimise meetmena?

3.2. Grupisisene varade ülekandmine

Varade ülekandmine grupisisese finantstoetuse meetmena võiks aidata gruppidel likviidsust juhtida või mõnel juhul stabiliseerida üksusi, keda ohustab kriis.

- Praegu ei ole varade ülekandmise lubamiseks kehtestatud ELi korda ja ELi õigusaktid ei anna varade ülekandmise tingimuste üldist raamistikku[9]. Põhimõtteliselt tuleks varade ülekandmisel kõigis liikmesriikides lähtuda põhjendatud kaalutlustest, sõltumata sellest, kas ülekandmine toimub sidusettevõtjate või eraldiseisvate majandusüksuste vahel. Seda põhimõtet väljendatakse ja kohaldatakse liikmesriigiti siiski erinevalt.

- Varade ülekanne, mis ei toimu puhtärilistel tingimustel, võib kahjustada ülekandja võlausaldajate ja vähemusaktsionäride huve. Vähemusaktsionärid või võlausaldajad võivad sellised ülekanded vaidlustada ning juhtkonda võib ähvardada tsiviil- või kriminaalvastutus[10].

Need probleemid võivad takistada tegevust, mis oleks gruppide ja eelkõige piiriüleste gruppide seisukohalt kõige vajalikum. „Grupi huvi” mõiste kasutuselevõtmine pangandusgruppide puhul võiks ülekandeid soodustada ning aidata lahendada juhtkonna vastutusega seotud riske. Võib-olla tasub uurida grupi üksuste vahelise vastastikuse sõltuvuse ja vastastikuse huvi piiratud kontseptsiooni, mis lubaks ülekandeid juhul, kui teatavad tingimused on täidetud. Selliste ettepanekute mõju piiratud vastutuse põhimõttele ja gruppi kuuluvatele majandusüksustele kui eraldi juriidilistele isikutele tuleb siiski hoolikalt kaaluda. Samuti tuleks kavandada piisavad kaitsemeetmed, mis aitaksid ära hoida varade ülekandmist kuritegelikel eesmärkidel.

Sellist korda võiks toetada maksejõuetusõiguse muudatustega, mis aitaks tagada sobivad kaitsemeetmed, näiteks ülekandja eelisõigus ülekande saaja maksejõuetuse korral.

Kas varade ülekandmise raamistiku väljatöötamine oleks teostatav? Kui jah, siis milliseid probleeme tuleks käsitleda?

Millised meetmed on vajalikud aktsionäride ja võlausaldajate kaitseks?

4. Pangakriiside lahendamine

4.1. Miks on pangakriiside lahendamiseks vaja võtta meetmeid ELi tasandil?

Liikmesriikide raamistike erinevused

Praegused ELi meetmed pangakriiside lahendamiseks on ulatuselt ja olemuselt minimaalsed. Need hõlmavad ainult järelevalveasutuste sekkumist ja piiriüleste pangafiliaalide maksejõuetusmenetluse vastastikust tunnustamist. Direktiivis 2001/24/EÜ krediidiasutuste saneerimise ja likvideerimise kohta („likvideerimise direktiiv”) on nõutud, et sellise krediidiasutuse saneerimise ja likvideerimise, mille filiaalid asuvad teises liikmesriigis, algatavad ja teostavad üheainsa menetluse alusel krediidiasutuse päritoluliikmesriigi pädevad asutused kooskõlas selle riigi maksejõuetusõigusega. Kõnealune direktiiv ei hõlma piiriüleseid pangandusgruppe, mis koosnevad emaettevõtjast ja teistes liikmesriikides asuvatest tütarettevõtjatest .

Valdav osa Euroopa piiriülesest pangandustegevusest toimub tütarettevõtjate kaudu ja nende valduses olevad varad ulatuvad ligi nelja triljoni euroni[11]. ELi meetmete puudumisel ohjatakse kriise seetõttu peaaegu täielikult liikmesriikides kohaldatava korra alusel, mis aga võib riigiti oluliselt erineda[12]. Näiteks põhinevad asjaomased volitused mõnes liikmesriigis pankade suhtes kohaldataval erikorral, samas kui teistes riikides on aluseks ainult üldine ettevõtete maksejõuetuskord. Piiriüleste pankade kriiside lahendamise volitused on antud mitmesugustele siseriiklikele asutustele, nagu pangandusjärelevalve asutused, keskpangad, ministeeriumid, kohtud või maksejõuetusametnikud ning mõnel juhul hoiuste tagamise skeemid. Ka volituste ulatus ja nende kasutamise tingimused on liikmesriigiti erinevad.

Piiriüleste kriiside lahendamist raskendavad veelgi erinevused riikide seadustes sätestatud meetmete või teatava korporatiivse tegevuse menetlusnõuete vahel. Lihtsaks näiteks on olukord, kus ühel riiklikul asutusel on volitused varade ülekandmiseks kolmandast isikust ostjale korralduse alusel, samas kui teine riiklik asutus saab seda teha ainult kohtumenetluse teel; sellisel juhul on nendel asutustel tõenäoliselt väga raske sekkuda kiiresti ja kooskõlastatult vastavates jurisdiktsioonides asuvate samasse gruppi kuuluvate pankade tegevusse või varade haldamisse.

Samuti võib olla väga oluline lahendusmeetmete võtmise ajastus. Kõigil riiklikel asutustel ei ole volitusi raskustesse sattunud panga stabiliseerimiseks ja saneerimiseks enne seda, kui pank on ametlikult maksejõuetuks muutunud (vastavalt riigi õiguses esitatud määratlusele) ning volituse rakendamise ühtsete lävede puudumine võib takistada piiriülese grupiga seotud tegevuse koordineerimist. Täpsemalt käsitletakse seda küsimust punktis 4.4.

Ehkki riikidevahelised erinevused ei tarvitse olla probleem, kui raskustesse sattunud panga tegevus on täielikult riigisisene ja meetmed on kooskõlas riigiabi eeskirjadega, takistavad need kindlasti tegevuse tõhusat kooskõlastamist, kui tegemist on mitmes jurisdiktsioonis tegutseva pangandusgrupiga.

Kohalike varade kaitsmise algatused

Kriisile reageerides on liikmesriikide asutused üldiselt kasutanud pigem piiriülese grupi kohalike varade kaitsmist nende sihtotstarbelise reserveerimisega (ingl ring-fencing ) ja riigi pakutavaid kriisilahendusvõimalusi üksuste tasandil kui otsinud kogu gruppi hõlmavat lahendust. Kohalike varade kaitsmine võib aga piiriülese grupi probleemide lahendamist tihti pigem takistada kui soodustada. Mõnel juhul võib selline tegevus grupi kui terviku olukorda veelgi halvendada.

Liikmesriikide algatusi kohalike varade kaitsmise koordineerimiseks ja sellest hoidumiseks piiriülese kriisi puhul piirab nende vajadus tegutseda riigisiseste sidusrühmade (sh võlausaldajate, maksumaksjate ja hoiuste tagamise skeemi) huvides. See põhimõtteline takistus koostöö tegemisel piiriülese grupi kriisi lahendamisel tuleneb muu hulgas maksejõuetusõiguse territoriaalsest olemusest. Kui kohaldatakse siseriiklikku maksejõuetusõigust, on riigi asutustel legitiimsed – ning väga tugevad poliitilised – huvid raskustesse sattunud panga kohalike varade sihtotstarbeliseks reserveerimiseks, et kaitsta riigisiseseid hoiuseid ja maksimeerida kohaliku üksuse võlausaldajate vara.

Mis tahes kokkulepe liikmesriikide õiguste piiramiseks piiriülese pangandusgrupi kohalike varade kaitsmisel sõltub aga piisava, õiglase ja õigusnõuetele vastava korra[13] olemasolust liikmesriikide vahel kahjude jagamiseks, mida võib kanda pangandusgrupp tervikuna, sealhulgas välismaised tütarettevõtjad. Selline kord ei toetaks mitte ainult kriisijuhtimist, vaid võib aidata ka kriise ära hoida, tugevdades riigiasutuste vahelise koostöö algatusi. Eelkõige tugevdab usaldust koostöö suhtes kindlustunne, et piiriülese kriisilahendusega kaasnevad kulud jagunevad õiglaselt mitmesuguste sidusrühmade vahel. Seda küsimust arutatakse teatise punktis 4.8.

4.2. Pangakriiside lahendamise raamistiku eesmärgid

Strateegiatel, mida riigid pangakriiside lahendamiseks rakendavad, on praegu mitmesugused eesmärgid. Ettevõtete maksejõuetust käsitlevatel õigusaktidel on üldiselt kaks peamist eesmärki: võlausaldajate õiglane ja ettearvatav kohtlemine ja võlausaldajate nõuete rahuldamiseks kasutada olevate varade maksimeerimine. Panga maksejõuetuse korral kohaldatava erikorra puhul seevastu võib olla esmatähtis lähtuda avalikkust mõjutavatest poliitilistest eesmärkidest nagu finantsstabiilsus, teenuste jätkumine ning maksesüsteemide terviklus. Uue ELi raamistiku olemuse kindlaks määramine ja kujundamine eeldab, et lepitakse kokku ühistes eesmärkides.

Euroopa raamistik pangakriiside lahendamiseks peab seetõttu põhinema ühistel kokku lepitud eesmärkidel, millega tagatakse, et peamise kahju kannavad pigem aktsionärid ning subordineeritud ja tagatiseta võlausaldajad kui valitsused ja maksumaksjad. See on väga oluline, et vältida moraalset ohtu, mis tuleneb arusaamast, et pankrotti minekuks liiga suured ja liiga tihedalt läbipõimunud struktuuriga pangad päästetakse riigi rahaga. Kõige olulisem poliitiline eesmärk on tagada, et poliitiliselt ja majanduslikult peab olema alati võimalik lubada pankadel pankrotti minna, hoolimata nende suurusest[14]. Seda eesmärki saab saavutada ainult siis, kui kriisilahendusraamistik suudab tagada kaitse (kindlustatud) hoiustajatele ning panga- ja makseteenuste jätkumise ning üldiselt kontrollida pangakrahhide süsteemset mõju, minimeerides süsteemi häireid ja luues nõuetekohaseks likvideerimiseks vajalikud õiguslikud tingimused[15].

Mis peaksid olema ELi pangakriiside lahendamise raamistiku peamised eesmärgid ja prioriteedid?

4.3. Milliseid kriisilahendusvahendeid on vaja?

Riikides lahendatakse pangakriise üldiselt kahel viisil: osa riike tegutseb ettevõtte üldise maksejõuetusõiguse kohaselt, mis hõlmab ka pankrotihaldust, osa riikides on pankade suhtes kehtestatud aga erikord. Mõlemal juhul on eeskirjad piiratud riigisisese pangandustegevusega. Neid ei kohaldata piiriüleselt[16]. Erikord võib olla kas üldine pankadele kohandatud maksejõuetuskord või võivad selle moodustada spetsiaalsed kriisilahendusvahendid raskustes pankade jaoks. Spetsiaalsete kriisilahendusvahendite hulka võivad kuuluda volitused kanda raskustes panga kõik varad ja kohustused või osa nendest üle teise erasektori majandusüksusesse (riikliku pädeva asutuse osalusel või ilma selleta läbiviidud ühinemine) või hoiuseid ja muid kohustusi haldavasse ajutisse panka (ingl bridge bank ); õigus puhastada raskustes panga bilanss, kandes mittetöötavad laenud ja „toksilised” või raskesti hinnatava väärtusega varad eraldi varahaldusvahendi alla (või väärtusetute varadega panka, nn rämpspanka) ning natsionaliseerimine.

Lisaks sellisele üldisele jaotusele esineb ka muid erinevusi. Teatavad riiklikud süsteemid eelistavad astmelist lähenemisviisi, teised jällegi kiiret sekkumist. Astmelist lähenemisviisi kasutatakse pigem pangakriisi algusjärgus, et julgustada aktsionäre kaaluma restruktureerimismeetmeid: sageli asendatakse esimese sammuna juhtkond „halduri” või „spetsiaalse juhiga” ja esitatakse aktsionäridele heakskiitmiseks restruktureerimiskava ning alles teise sammuna kavandatakse meetmeid, mille korral ei tule järgida aktsionäride õigusi. Vastupidiselt astmelisele lähenemisviisile kehtestatakse kiire sekkumise korral meetmed ilma aktsionäride eelneva nõusolekuta.

Selleks et asutused saaksid raskustes panga probleeme lahendada, peab neil lisaks riiklikele finantstoetustele ja likvideerimisele olema sekkumiseks piisav hulk muid võimalusi. Kuigi käesolevas dokumendis ei tehta ELi kriisilahenduskorra raames rakendatavate kõige sobivamate vahendite kohta lõplikke järeldusi ning uued ideed on teretulnud, on oluline, et kriisilahenduse eest vastutavate asutuste käsutuses on piisavalt lai valik ühtseid vahendeid, mida saab rakendada paindlikult ja kaalutletult ning et asutused saavad tegutseda piisavalt kiiresti ja kontrollida pangakriisi lahendamist. Rahvusvahelise Valuutafondi hiljutises töödokumendis[17] on soovitatud, et ELi kriisilahenduskorda läbi vaadates tuleks kaaluda järgmisi vahendeid, mida praegu kasutatakse mitme riigi kehtiva korra[18] kohaselt:

- volitused raskustes panga või tema äritegevuse müümiseks erasektori ostjale või ostuprotsessi lihtsustamiseks;

- volitused kanda raskustes panga äritegevus üle ajutisse panka ( bridge bank ) eesmärgiga säilitada panga tegevuse jätkumine, et oleks võimalik müüa pank erasektori ostjale;

- volitused eraldada „puhtad” varad väärtuslike varadega panka („hea pank”) ja „toksilised” varad väärtusetute varadega panka („rämpspank”), kandes selleks varasid ja kohustisi osaliselt üle.

Kuna sellised vahendid võivad hõlmata ka riigitoetust, tuleks need kavandada ja neid kasutada vastavalt ELi riigiabikorrale[19].

Osades riikides saneeritakse pangad eraldi haldusraamistiku alusel, kusjuures asjaomase riikliku asutuse määratud haldur kontrollib raskustes panga juhtimist ja kaalub restruktureerimise võimalusi. See võib osutuda kasulikuks meetmeks ka ELi kriisilahenduskorra raames, kuigi asjakohased läved ja ajastatus võivad olla erinevad (vt punkt 4.4).

Mis on ELi kriisilahenduskorra peamised vahendid?

4.4. Vahendite kasutamise läved ja ajastus

ELi kriisilahenduskorra puhul on eriti olulised selged läved, mille ületamise korral kasutatakse volitusi sekkuda. Tänu nendele on riiklikel asutustel lihtsam võtta koordineeritud meetmeid, need vähendavad probleemide ohtu ja pakuvad aktsionäridele ja võlausaldajatele õiguskindlust seoses olukordadega, mille puhul võidakse meetmeid võtta. Iga sekkumine, mis mõjutab aktsionäride ja võlausaldajate huve ja õigusi, peab olema vastavuses probleemide ulatusega ja lähtuma õiguslikult kaalutletud avalikust huvist.

Selleks et kaitsta avalikku huvi, peaks olema võimalik sekkuda enne, kui maksejõuetus kajastub panga bilansis, see tähendab enne, kui pank on saavutanud tavapärase maksejõuetusmenetluse alustamise tingimused. Kui pädevad asutused ei saa avaliku huvi kaitsmiseks otsustavalt sekkuda enne, kui pank on tehniliselt maksejõuetu, piirab see stabiliseerimise ja kriisi lahendamise võimalike vahendite valikut või suurendab vastava vahendi rakendamiseks vajalike riiklike rahaliste vahendite hulka. ELi korra rakendamise läved peaksid seega võimaldama sekkuda sobival ajal, olles samas piisavalt ranged, et tagada, et aktsionäride õigusi kahjustav sekkumine on põhjendatud. Seega oleks mõeldav kombineerida seaduses sätestatud lävesid, mis põhinevad järelevalveasutuse hinnangul, mille kohaselt asutus ei suuda täita peamisi reguleeritud tingimusi, avalikku huviga, mis põhineb näiteks finantsstabiilsusel ja pangateenuste jätkusuutlikkusel.

Millised on kriisilahendusvahendite rakendamise asjakohased läved?

4.5. Pangakriiside lahendamise raamistik

Uut raamistikku tuleb kohaldada kõikide krediidiasutuste suhtes, mis kuuluvad piiriülesesse konsolideerimisgruppi. See peab hõlmama piiriüleseid filiaale, kuna kogemused on näidanud, et piiriüleste filiaalide kaudu tegutsevad pangad võivad samuti reaalselt ohustada finantsstabiilsust liikmesriikides, kus need filiaalid omavad suurt osa hoiuste võtmise turust[20]. Kuna pangandusgrupid hõlmavad sageli investeerimise ja muude finantsteenustega tegelevaid majandusüksusi ja nende krahh võib samuti kujutada endast süsteemset ohtu finantssüsteemile, on mõttekas laiendada ELi ühtlustatud kriisilahenduskorda investeerimisfirmadele ja tõenäoliselt ka kindlustusandjatele[21]. Lehman Brothers’i likvideerimine ja sellest tingitud turuhäired,[22] sealhulgas ebakindlus seoses klientide varade asukoha ja staatusega ning Lehman’i vastaspoolte lepinguliste positsioonide ja nende avatud positsioonide staatusega, näitasid selgelt, et samuti on vaja meetmeid investeerimisfirmade pankrottide haldamiseks.

Hoiuseid võtvatele pankadele sobivad kriisilahendusmeetmed ei pruugi siiski sobida muudele finantseerimisasutustele. Näiteks võib varade ja kohustiste ülekandmine ajutisse panka sobida hoiuseid võtvate pankade puhul nende tegevuse ja kriisilahenduse eesmärkide tõttu, kuid sobida vähem investeerimispankade puhul, mille korral kriisilahenduskord peaks eelkõige keskenduma probleemidele ja ebakindlusele seoses kauplemise, arvelduse, tagamise ning kliendi vara kontohaldusega.

Milline peaks olema ELi pankade kriisilahendusraamistiku kohaldamisala? Kas see peaks keskenduma üksnes hoiustamisega tegelevatele pankadele (vastandina mis tahes muule reguleeritud finantseerimisasutusele)?

Kui jah, kas seda tuleks kohaldada üksnes piiriüleste pangandusgruppide suhtes või peaks see hõlmama ka üksikuid majandusüksuseid, mis tegutsevad piiriüleselt üksnes filiaalide vahendusel?

4.6. Sidusrühmade õigused pangakriisi lahendamise menetluses

Aktsionärid

Hästitoimiva ettevõttejuhtimise ja kapitali vaba liikumise jaoks on aktsionäride õiguste tugev raamistik väga oluline. Eelkõige on see nii börsil noteeritud pankade puhul, kuna nende aktsiad on noteeritud ja nendega kaubeldakse kapitaliturgudel. Tuleks leida tasakaal aktsionäride seaduspõhiste huvide kaitsmise ja pankade kriisilahenduse eest vastutavate asutuste võime vahel sekkuda kiiresti ja otsustavalt, et restruktureerida raskustes olev asutus või grupp, vähendada kriisi levimise ohtu miinimuminimi ja tagada pangandussüsteemi stabiilsus asjaomastes liikmesriikides.

ELi õigus sisaldab mitmeid kohustuslikke nõudeid, millega kaitstakse aktsionäride õigusi. Need hõlmavad ostueesõigusi ja nõuet, et emiteeritud aktsiakapitali mis tahes suurendamine või vähendamine kiidetakse heaks aktsionäride üldkoosolekul. Aktsionäridel on ELis võrdsed miinimumõigused seni, kuni äriühing jätkab tegevust. Aktsionäride ELi õigusega kehtestatud õigused ei takista tavaliselt saneerimismeetmete võtmist tavapärase maksejõuetusmenetluse raames. Samuti ei kujuta kõnealused õigused endast tingimata probleemi seoses panga kriisi lahendamise menetlusega, kui kasutatakse astmelist lähenemisviisi, mille puhul restruktureerimise meetmete valikul eeldatakse aktsionäride nõusolekut, või juhul, kui selliste nõuete täitmiseks on piisavalt aega. Probleemid tekivad, kui pank saneeritakse kriisilahendusmenetlusena, mis tugineb meetmete võtmisele, küsimata selleks eelnevalt aktsionäride nõusolekut. Sellisel juhul võib ELi äriühinguõiguse direktiivides sätestatud õiguste kohustuslik iseloom välistada pädevate asutuste katse lahendada pangakriis kiiresti. Seetõttu võib olla vaja kõnealuseid direktiive muuta. Kõnealused muudatused peavad tagama riiklikele asutustele võimaluse kindlaksmääratud olukordades, st teatavate tingimuste olemasolu korral, kiiresti sekkuda eelnevalt aktsionäridelt heakskiitu küsimata, selleks et tagada panga osutatud oluliste teenuste järjepidevus ja vähendada miinimumini maksejõuetuse süsteemset mõju, korraldades selleks näiteks panga ostmise erasektori ostja poolt.

Samuti tuleb tagada Euroopa inimõiguste konventsiooni kohaste aktsionäri õiguste järgimine raskustes panga varade mis tahes ülekandmise või omaniku vahetamise korral, kui seda tehakse aktsionäridelt eelnevat heakskiitu küsimata. Juhul kui ohus on ELi õigusega tagatud õigused, tuleb tegeleda ka asjakohaste õiguskaitse- ja hüvitamismehhanismidega.

Aktsionäridelt ei või aktsiaid võõrandada või nende väärtust vähendada, välja arvatud juhul, kui sekkumine on põhjendatud avaliku huviga ning on kooskõlas sätestatud tingimuste ja rahvusvahelise õigusega. Ebaselgus, kas sekkumise tingimused tagavad õiglase tasakaalu ühenduse üldiste huvide ja aktsionäri põhiõiguste kaitse nõude vahel, võib tekitada ohu, et pangakriisi lahendamiseks võetavaid meetmeid võidakse igal üksikul juhul vaidlustada riiklikes või Euroopa kohtutes.

Võlausaldajad ja vastaspooled

Panga kriisi lahendamiseks rakendatavad vahendid, mis hõlmavad varade ülekandmist, võivad mõjutada võlausaldajate ja turu vastaspoolte õigusi ning ükskõik milline ELi kriisilahendusraamistik peaks sisaldama kõnealuste huvide piisavat kaitset. Võlausaldajate kaitsemeetmed võiksid hõlmata näiteks kompensatsioonimehhanisme, et tagada, et ükski võlausaldaja ei ole halvemas olukorras, kui ta oleks olnud juhul, kui pank, mille suhtes kohaldati kriisilahendusmenetlust, oleks likvideeritud maksevõimetust käsitleva õiguse kohaselt. Turu vastaspoolte kaitsemeetmetega võiks ette näha piirangud, millega takistataks tasaarvelduskokkulepete sõlmimise, turvalisusega seotud huvide järgimise ja struktureeritud finantskorra toimimise katkestamist.

Kas on vaja teha erandeid teatavatest ELi äriühinguõiguse direktiivide nõuetest ning kui vastus on jah, milliseid tingimusi ja lävesid tuleks iga sellise erandi puhul kohaldada? Millised kaitse-, läbivaatamis- või kompensatsioonimehhanismid oleksid sobivad aktsionäride, võlausaldajate ja vastaspoolte puhul?

4.7. Pangandusgrupi suhtes rakendatavad kriisilahendusmeetmed

Käesolevas teatises käsitletakse peamiselt piiriüleselt tegutsevaid panku. Kui juriidiline isik tegutseb piiriüleselt filiaalide vahendusel, peaksid kehtima likvideerimisdirektiivis sätestatud põhimõtted, laiendades panga päritoluliikmesriigis vastuvõetud meetmeid ka teises liikmesriigis asuvatele filiaalidele. Sellega võib kaasneda õigusaktide muutmine, kuna ei ole selge, et ELi pankade kriisi lahendamiseks võetavad meetmed kuuluksid igal juhul likvideerimisdirektiivi kohaldamisalasse.

Kriisilahendusmeetmete rakendamine pangandusgrupi sidusettevõtete suhtes on veelgi keerulisem. Üldiselt on nii, et kui EL soovib kaugeneda riigikesksest kriisijuhtimisest ja mõistetavast soovist kaitsta varasid, võib kasutada kahte lähenemisviisi. Esimese puhul tuleb välja töötada selliste meetmete koordineerimise raamistik, mida saab jätkuvalt võtta riiklikul tasandil. Teine lähenemisviis oleks ühtse turu kaugemaleulatuv edasiarendus ja see põhineb pangandusgrupi eri jurisdiktsioonides asuvate üksuste integreeritud kriisilahendusel üheainsa kriisilahenduse eest vastutava asutuse poolt.

Üks võimalus, mida komisjoni arvates tasub kaaluda, oleks anda teostatavushinnang kriisilahenduse eest vastutava üheainsa juhtiva asutuse määramisele vastavalt eeskirjadele.

Juhul kui Euroopas kriisilahenduse eest vastutava asutuse määramist ei peeta mõistlikuks, tuleks kooskõlastada minimaalsed piiriüleselt tegutseva pangandusgrupi suhtes riiklikul tasandil võetavad kriisilahendusmeetmed.

Pangakriiside piiriülene lahendamine, mis põhineks riiklike meetmete kooskõlastamisel, ei tähendaks praegusest korrast radikaalset loobumist, vaid pigem täiendaks seda. Vastastikuse mõistmise memorandum[23] finantsstabiilsuse kohta, milles lepiti kokku 2008. aasta juunis, kehtis kriisi ajal, kuid see ei suutnud pakkuda piisavat või kasulikku alust liikmesriikidevaheliseks koostööks. Raskustes piiriülese panga kriis õnnestub lahendada suurema tõenäosusega, kui on olemas õiguslikult siduv struktureeritud ELi raamistik, millega luuakse koostöökorra alus kriisi puhuks. Punktis 4.8 käsitletud piiriülese kriisilahenduse rahastamiskord võib tänu õigete stiimulite kasutamisele tõhustada ka koordineerimist.

Koostöö- ja koordineerimisraamistiku kohaselt tuleb pangandusgrupi kriis igal juhul lahendada iga juriidilise isiku tasandil vastavalt kohaldatavale riiklikule korrale. Selline üksusepõhine kriisilahendus, isegi kui see on koordineeritud, ei taga ilmtingimata kõige tõhusamat saneerimist. See lähenemisviis ei kajasta ka ELi integreeritud pangandussektori äritegevuse reaalset olukorda ühtse turu tingimustes. Pangandusgrupid on oma toimimises ja äritegevuses üha enam üksteisest sõltuvad, kusjuures likviidsed vahendid on sageli keskselt hallatud nii, et sellega kaasneb varade väärtuse segunemine; nende organisatsioon ja toimimine kajastavad pigem ärivaldkondi kui õiguslikke struktuure.

Need probleemid saab lahendada üksnes kriisilahendusraamistiku suurema struktuurse integratsiooniga, määrates näiteks juhtiva asutuse (määratud selgete eelnevalt kindlaksmääratud eeskirjade alusel), mis korraldab teatava pangandusgrupi kriisi lahendamise. Kõnealune asutus kohaldaks ELi kriisilahendusmeetmeid asjaomaste riikide territooriumil koostöös nende riikide vastavate asutustega. See lähenemisviis on kahtlemata ambitsioonikas ning on tõenäoliselt tõhus ja rakendatav üksnes juhul, kui pangandusgruppide maksejõuetusmenetlus muutub integreeritumaks. Seda teemat käsitletakse 5. punktis.

Kuidas saab parandada nende pädevate asutuste ja haldurite koostööd ja omavahelist suhtlemist, kes vastutavad piiriüleselt tegutsevate pangandusgruppide kriisi lahendamise ja maksejõuetusmenetluse eest?

Kas pangandusgruppide kriiside integreeritud lahendamine Euroopas kriisilahendamise eest vastutava asutuse poolt on soovitav ja reaalne?

Kui seda võimalust ei peeta teostatavaks, tuleb vähemalt kooskõlastada pangandusgruppide suhtes võetavaid riiklikke kriisilahendusmeetmeid?

4.8. Piiriülese kriisilahenduse rahastamine

Erasektori poolne rahastamine

Rahastamiskord on mis tahes piiriülese kriisilahenduskorra puhul väga oluline. Peamine põhimõte on, et selleks et panga krahhiga seotud kulusid ei peaks kandma maksumaksjad (vt punkt 4.2), on vaja erasektoripoolse rahastamise korda või erasektorit kaasavaid lahendusi. Ühtse turu kontekstis piirab ELi sellise korra puudumine pädevate asutuste rakendatavate kriisilahendusvahendite valikut piiriüleses kontekstis. See võib takistada pädevaid asutusi kasutamast kõige tõhusamaid lahendusi ja suurendada kriisiga seotud üksikute liikmesriikide poolt kantavate kulude kogusummat. Erasektori osalemine panga kriisi lahendamises on küll üldiselt soovitav, kuid kriisi süvenedes erasektori sekkumise võimalused vähenevad järsult.

Seepärast oleks kasulik uurida ennetava mehhanismi loomise võimalusi, mis tagaks, et erasektori rahalised vahendid oleksid kriisi ajal kättesaadavad. Hoiuste tagamise skeemid võiksid hõlmata ka võimalust rahastada kriisilahendusmeetmeid. Selle eelis oleks, et pangandussektor aitaks ise otseselt kaasa oma stabiilsuse tagamisele. Selle tõttu ei tohiks siiski kannatada jaehoiustajatele kahjude kompenseerimine pangakrahhi korral. Kui 2010. aasta alguses vaadatakse läbi hoiuste tagamise skeemid, kavatseb komisjon uurida hoiuste tagamise skeemide kasutamist kriisi kontekstis. Alternatiivina võiks komisjon analüüsida (nagu teevad ka mõned liikmesriigid) ideed luua pankade kriisi lahendamiseks fond, mida võiks rahastada finantseerimisasutuste tasudest, mis võiksid sõltuda asutuse suurusest või aktiivsusest turul.

Lisaks võiks uurida raamistiku loomise võimalust, mis lihtsustaks grupisisest rahastamist pärast maksejõuetusmenetluse algatamist. ÜRO rahvusvaheline kaubandusõiguse komisjon (UNCITRAL)[24] kaalub oma töö raames seoses ettevõttegruppide maksejõuetuse käsitlemisega, kuidas lihtsustada saneerimisel või likvideerimisel oleva ettevõtte äritegevuse jätkumist, tagades sellele pideva juurdepääsu rahalistele vahenditele.

Lõpetuseks võib mis tahes oht, et kriisilahendusmeetmed võib vaidlustada, tõsiselt piirata erasektori soovi investeerida vara ostmisesse või võtta üle kogu raskustes olev pank või osa sellest. Seepärast võiks raamistik, mis tugevdaks õiguskindlust seoses võetud meetmetega, lihtsustada erasektori osalemist kriisilahenduses.

Kulude jagamine

Viimased kogemused on selgelt näidanud, et erasektorit kaasavaid lahendusi ei saa alati kasutada. Seepärast tuleb teha intensiivselt tööd piiriüleselt tegutseva pangandusgrupi suhtes võetavate kriisilahendusmeetmete kulude liikmesriikide vahel jagamise põhimõtete väljatöötamiseks. On tungiv vajadus kiiresti kehtestada liikmesriikide selged kohustused seoses fiskaalkulude õiglase jaotamisega mis tahes sellise kriisilahenduse korral[25]. Selles küsimuses tehtavate konkreetsete edusammude olulisust ei saa alahinnata. Praeguses staadiumis ei ole mõttekas püüda määratleda täpseid ennetavalt kasutatavaid valemeid piiriülese avaliku päästeoperatsiooniga seotud kulude jagamiseks. Siiski peaksid liikmesriigid teadma, kas nad põhimõtteliselt peavad kandma kulusid, kuidas kulude jagamine korraldatakse, kes algatab kulude jagamist käsitlevaid läbirääkimised ja kes neid koordineerib[26]. Lisaks tuleks kaaluda vastastikuste õiguste (nt andmetele juurdepääs jne) andmist liikmesriikidele, kes nõustuvad võtma kohustuse kulusid jagada. Eelnev kokkulepe õiglase kulude jagamise kohta on vajalik „turvavõrk”, millega tagatakse, et asjaomased pädevad asutused on piisavalt motiveeritud tegema koostööd kriisiennetuse ja pankade kriisi lahendamise raamistiku alusel. Kui selles valdkonnas ei õnnestu teha edusamme, võib see tõsiselt ohustada asutamislepingu asutamisvabaduse, teenuste osutamise ja kapitali vaba liikumise põhimõtteid.

Milline on kõige sobivam viis pankade kriisi lahendamiseks võetavate meetmete piiriülese rahastamise tagamiseks? Milline peaks selles olema erasektori roll?

Kas kriisi lahendamiseks ennetava rahastamiskorra kehtestamine on mõttekas? Kui ei, kuidas saaks kõige paremini kasutada erasektoril põhinevaid lahendusi? Kas kulude jagamise kohta on võimalik luua suuremat selgust? Kui jah, kas kõige olulisem on määratleda kulude jagamise põhimõtted?

5. Maksejõuetus

Praegu viiakse kõik likvideerimised pangakriisi lahendamise kontekstis läbi vastavalt riiklikule maksejõuetusmenetlusele ning igasugune koordineerimine sõltub riiklike maksejõuetuse valdkonna eest vastutavate asutuste ja nende ametnike vabatahtlikust koostööst[27]. Selliste asutuste koostöö on sageli keeruline ja kaugel täiuslikust ning selle raames ei ole võimalik tõhusalt käsitleda finantskonglomeraate, rahvusvahelisi ettevõttestruktuure ja finantsgruppide korraldust vastavalt ärisuundadele[28].

Seepärast peaks ELi pankade kriisilahendamise raamistikku toetama vähemalt koostöö ja teabevahetuse siduv raamistik kohtute ja maksejõuetushaldurite jaoks, kes vastutavad pangandusgruppide sidusettevõtete maksejõuetusmenetluse eest. Muud võimalused, mida võiks kaaluda, hõlmavad riiklike menetluste koordineerimist „juhtiva halduri” poolt .

Ettevõttegruppide integreeritud käsitlemine

Võib-olla tuleks jätkuvalt soodustada maksejõuetute ettevõttegruppide integreeritud käsitlemist. See võiks selgelt kindlaksmääratud juhtudel hõlmata grupi käsitlemist ühe ettevõttena, et lahendada traditsioonilise ühe majandusüksuse käsitluse puhul tekkida võiv ebatõhususe ja ebavõrdsuse probleem. Kuigi mõne riigi õiguses võimaldatakse selliseid tehnikaid, on nende rakendamine rangelt piiratud majandusüksustega, mis kuuluvad sama jurisdiktsiooni alla ja mille suhtes kohaldatakse sama maksejõuetuskorda. Kui peaks välja töötatama sarnased maksejõuetusmeetmed piiriüleste pangandusgruppide jaoks, tuleb võtta arvesse erinevaid maksejõuetuskordi, mille eeskirjad nt eelisõiguste osas nõuete rahuldamisel ja maksejõuetuse ennetamise volituste osas erinevad oluliselt.

ELi ühtlustatud maksejõuetuskord pankade jaoks

Meetodid maksejõuetute pangandusgruppide integreeritumaks käsitlemiseks võivad aidata kõrvaldada teatavad ebakõlad, mis võivad tekkida suurel määral integreeritud pangandusgruppide likvideerimisel eraldi majandusüksuste kaupa. Üha suuremat kaalu omab akadeemiliste ringkondade ja erialaspetsialistide arvamus, et eraldi majandusüksuste maksejõuetuse menetlus ei suuda adekvaatselt hõlmata keerukaid ettevõttestruktuure, mille puhul vorm ei järgi funktsiooni, ning et maksejõuetust käsitlevaid eeskirju on vaja ühtlustada rahvusvahelisel tasandil. Ilma sellise ühtlustamiseta on piiriüleselt tegutsevat pangandusgruppi väga raske ümberstruktureerida.

Alahinnata ei tohi sellise töö keerukust ja tundlikkust. Maksejõuetusõigus on tihedalt seotud muude riikliku õiguse osadega nagu omandiõigus, lepingu- ja äriõigus, samuti võivad eelisõigust käsitlevad eeskirjad kajastada sotsiaalpoliitikat. Seetõttu oleks teatavate liikmesriikides kasutatavate kontseptsioonide nagu „trustid” või „ujuvad tasud” ühtlustamine väga keerukas.

Selline projekt võiks olla eraldi ja sõltumatu maksejõuetuskorra kujul, mida saaks kasutada ELis piiriüleselt tegutsevate pangandusgruppide saneerimise ja likvideerimise korral ning sellega asendataks muidu kohaldatavad riiklikud süsteemid. Selline uus kord lahendaks riiklike maksejõuetusõiguste kohase eri majandusüksuste lähenemisviisiga seotud probleemi üksnes juhul, kui grupi majandusüksuseid käsitletaks integreeritult. Hoolega tuleb kaaluda, kas sellist korda ja millises ulatuses (kui üldse) saaks kasutada süsteemselt oluliste piiriüleselt tegutsevate pangandusgruppide puhul. ELi ükskõik millise uue maksejõuetuskorra kehtestamine olemasolevate majandusüksuste suhtes tekitaks sellele üleminekul probleeme, mõjutades sealhulgas võlausaldajaid ja vastaspooli.

Kas on vaja pangandusgruppe käsitlevat integreeritumat maksejõuetusraamistikku? Kui jah, siis milline peaks see olema?

Kas piiriüleselt tegutsevate pankade jaoks peaks olema eraldi ja sõltumatu maksevõimetuskord?

6. JÄRELMEETMED

Komisjon ootab nii üldisi arvamusi kui ka üksikasjalikke kommentaare käesolevas teatises esitatud teema kohta 2010. aasta 20. jaanuarini. Lisateavet käesolevas teatises tõstatatud küsimuste ja spetsiifiliste teemade kohta leiab lisatud töödokumendis.

Komisjon kavatseb korraldada avaliku ärakuulamise 2010. aasta alguses, et tutvustada konsultatsiooni tulemusi ja tulevasi tegevusplaane. Selle alusel valmistatakse ette tegevuskava järelmeetmete kohta varase sekkumise, pankade kriisi lahendamise ja maksejõuetuse valdkonnas, et luua kriisijuhtimisraamistik, millega tagataks, et tulevikus kõik pädevad asutused koordineeriks tõhusalt oma meetmeid ning et neil oleks asjakohased vahendid kiireks sekkumiseks panga krahhi korral.

[1] Selliseid pankade ümberstruktureerimismeetmeid vaadeldakse seoses ELi riigiabieeskirjadega. Käesolevas teatises neid meetmeid ei käsitleta ning nende suhtes kohaldatakse juba komisjoni suuniseid rekapitaliseerimise, langenud väärtusega varade käsitlemise ning pankade päästmiseks ja ümberstruktureerimiseks antava abi kohta.

[2] Vt komisjoni 4. märtsi 2009. aasta teatis kevadisele Euroopa Ülemkogule: http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/press_20090304_en.pdf.

[3] Vt Larosière’i aruanne, lk 34:http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf.

[4] Vt komisjoni 23. septembri 2009. aasta uued õigusaktide ettepanekud finantsjärelevalve kohta: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_en.htm#package

[5] Teatisele on lisatud komisjoni talituste töödokument, milles on esitatud täpsemad üksikasjad seoses võimaliku uue korra konkreetsete aspektidega.

[6] Direktiivi 2006/48/EÜ (krediidiasutuste asutamise ja tegevuse kohta; uuestisõnastamine) artikkel 136, (ELT L 176, 30.6.2006, lk 1).

[7] Direktiiv 2006/48/EÜ krediidiasutuste asutamise ja tegevuse kohta (uuestisõnastamine). Direktiivi on hiljuti muudetud CRD 2 ettepaneku alusel:http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008PC0602:EN:NOT

[8] Üksikasjalikumad küsimused selle ja teatise muude osade kohta leiate teatisele lisatud komisjoni talituste töödokumendist.

[9] Direktiivi 2006/48/EÜ põhjenduses 52 mainitakse vaid, et krediidiasutuste riskipositsioonide haldamine peaks toimuma täiesti sõltumatult, kooskõlas heade pangandustavadega ja arvestamata mingeid muid kaalutlusi.

[10] Komisjoni talituste 14. novembri 2008. aasta aruanne varade ülekandmise kohta; vt ttp://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/windingup/rep141108_en.pdf

[11] Piiriüleste tütarettevõtjate valduses olevad varad (2006), allikas EKP.

[12] DBB Law "Study on the feasibility of reducing obstacles to the transfer of assets within a cross border banking group during a financial crisis and of establishing a legal framework for the reorganisation and winding-up of cross border banking groups", 2008.

[13] Kriisilahendusmeetmetele antav finantstoetus oleks peaaegu kindlasti seotud ELi riigiabi eeskirjadega ning seetõttu peab selline kord olema nende eeskirjadega vastavuses.

[14] Vt G20 juhtide avaldus, Pittsburgh, 24.–25. september 2009, http://www.pittsburghsummit.gov/mediacenter/129639.htm

[15] 15. septembril 2009 avaldas finantsstabiilsuse nõukogu pressiteate, andes teada, et käivitab tööprogrammi eesmärgiga käsitleda süsteemselt oluliste finantseerimisasutustega seotud moraalseid ohte ja muid probleeme, http://www.financialstabilityboard.org/press/pr_090915.pdf

[16] Saneerimis- ja likvideerimismeetmeid, mis kuuluvad direktiivi 2001/24/EÜ reguleerimisalasse, kohaldatakse krediidiasutuse teistes liikmesriikides asuvate filiaalide suhtes (kuid mitte tütarettevõtete suhtes).

[17] Rahvusvahelise Valuutafondi töödokument WP/09/200, „The Need for Special Resolution Regfor Special Resolution Regimes for Financial Institutions – The Case of the European Union", Martin Cihįk ja Erlend Nier.

[18] Teistes riikides on sellised volitused olemas, kuid need on kaudselt antud. Õigusasutused võivad neid kasutada maksejõuetusmenetluse kontekstis.

[19] Mis puutub praegusesse finantskriisi, siis komisjon on vastu võtnud mitmed suunised praeguse eriolukorraga tegelemiseks.

[20] Nii oli see Islandi panganduskriisi puhul.

[21] Ei saneerimise ja likvideerimise direktiiv ega maksejõuetust käsitlev Euroopa Ühenduse määrus ei hõlma investeerimisfirmasid. Kindlustusandjate suhtes kohaldatakse seevastu direktiivi 2001/17/EÜ kindlustusseltside saneerimise ja likvideerimise kohta, millega on ette nähtud päritoluliikmesriigi maksujõuetusmenetluse vastastikune tunnustamine ja koordineerimine seoses kindlustusandja teises liikmesriigis asuva filiaaliga.

[22] Näiteks teabe puudumine muude finantseerimisasutuste riskipositsioonide kohta Lehman’is kukutas järsult pangandussektori aktsiate hindu kogu maailmas, samas kui USA nende rahaturufondide osaluse paaniline likvideerimine, mida arvati olevat investeerinud Lehman Brothers’i kommertspaberitesse, tingis kõigi USA kommertspaberite positsioonide kiire kukkumise.

[23] Vastastikuse mõistmise memorandum finantsjärelevalveasutuste, keskpankade ja Euroopa Liidu rahandusministeeriumide vahelise koostöö kohta piiriülese finantsstabiilsuse valdkonnas (1. juuni 2008).

[24] UNCITRAL’I V töörühm – ÜRO rahvusvahelise kaubandusõiguse komisjon.

[25] Majandus- ja rahanduskomitee hiljutises aruandes soovitati, et ELi finantsstabiilsust käsitlev raamistik peaks hõlmama vabatahtlikke ennetavaid kulude jagamise kokkuleppeid seoses piiriüleste finantsgruppidega, mida toetaks kogu ELi hõlmavad volitused, mis antakse värskelt asutatud piiriülestele stabiilsuse säilitamise eest vastutavatele gruppidele, millel on kokkulepete rakendamise kontrollimisel võtmeroll (Lessons from the financial crisis for European financial stability arrangements, Euroopa majandus- ja rahanduskomitee kõrgetasemelise töörühm piiriülese finantsstabiilsuse tagamise korra kohta, juuli 2008).

[26] Sellised meetmed peavad loomulikult vastama riigiabi eeskirjadele.

[27] Direktiiviga 2001/24/EÜ krediidiasutuste saneerimise ja likvideerimise kohta on keelatud filiaalide suhtes eraldi kohaldada vastuvõtva liikmesriigi õiguses sätestatud maksejõuetusmeetmeid. Sellega tagatakse menetluste vastastikune tunnustamine ja koordineerimine päritoluliikmesriigi kontrolli all ja kehtestatakse majandusüksusel põhinev lähenemisviis, mille kohaselt kõik emapanga ja välismaal asuvate filiaalide varad ja kohustised saneeritakse või likvideeritakse, nagu oleks tegemist ühe juriidilise isikuga, päritoluliikmesriigi seaduse kohaselt, kohaldades seejuures üksnes direktiivis sätestatud erandeid. Kõnealuse direktiiviga ei näha siiski ette pangandusgrupi eri juriidiliste isikute maksejõuetusmenetluste konsolideerimist ning sellega ei püüta ühtlustada riiklikke maksejõuetusõigusi.

[28] Keerukas ja pikaleveniv Lehman Brothers’i pankrotimenetlus on selge näide haldurite raskustest keerukate likvideerimismenetluste korral.