[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 29.8.2006

SEK(2006) 1080

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Lisa ettepanekule nõukogu raamotsuseksmis käsitleb Euroopa järelevalvekorraldust kohtueelsetes menetlustes Euroopa Liidu liikmesriikides{COM(2006) 468 lõplik} KOKKUVÕTE MÕJU HINDAMISEST

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

KOKKUVÕTE MÕJU HINDAMISEST

KOKKUVÕTE

1. SISSEJUHATUS

Ettepanekut raamotsuseks seoses kohtueelsete järelevalvemeetmete vastastikuse tunnustamisega kavandab komisjon juba mitu aastat. Võimalikku raamotsust nimetatud valdkonnas arutati kolmel kohtumisel ekspertidega (aastatel 2003, 2004 ja 2005), samuti ka erinevates kaasdokumentides, millest kõige olulisem on roheline raamat[1] ja lisana esitatud komisjoni talituste töödokument[2]. Komisjon on nimetatud teemal saanud ka mitmeid vastuseid ja märkusi liikmesriikidelt ja kodanikuühiskonnalt[3].

Konsulteerimisprotsessi vältel on selgunud, et olemasolev statistika nende isikute arvu kohta, keda otsus mõjutaks ei ole piisav selleks, et kõnealuses valdkonnas saaks teha piisaval alusel põhinevat ettepanekut. Et komisjon saaks täiendavaid statistilisi andmeid, et hinnata, kas raamotsus annab lisaväärtust või mitte, otsustati nõu pidada välise töövõtjaga. Väline töövõtja andis kooskõlas komisjoni suuniste ja mõju hindamise käsiraamatuga metoodilised vahendid. Töövõtja korraldas integreeritud hindamise otseste ja kaudsete mõjude kohta, mis kaasnevad erinevate poliitikavalikutega, mida on kirjeldatud ettepaneku seletuskirjas („mõju hindamine“)[4].

2. NENDE ISKUTE ARV, KEDA PEETAKSE KOHTUEELSELT KINNI NENDE ALALISEST ELUKOHAST ERINEVAS LIIKMESRIIGIS JA KEDA UUS ÕIGUSAKT MÕJUTAB

Igal kalendriaastal peetakse hinnanguliselt 10 000 ELi kodanikku kohtueelselt kinni nende tavalisest alalisest elukohast erinevates ELi riikides. Pidevalt viibib umbes 4500 ELi kodanikku oma alalisest elukohast erinevas ELi liikmesriigis kohtueelselt kinnipeetavana.

Kõnealune teave põhineb olemasoleva kriminaalõiguse statistika ja liikmesriikide ametiasutuste poolt käesoleva uurimuse jooksul kogutud teabe analüüsil. Täielik teave ja hinnangut toetavad prognoosid kohtueelselt kinnipeetavate ELi kodanike arvu kohta on esitatud mõju hindamise 1. lisas[5].

Mõned igal aastal kinnipeetavast 10 000 ELi kodanikust oleksid kinnipeetavad ka siis, kui nende alaline elukoht oleks riigis, kus neid kahtlustatakse kuriteo toimepanemises. Kui kuriteo laad on eriti raske ja/või kui kahtlusaluse vabaduses viibimist peetakse ohtlikuks, kohaldatakse kohtueelset kinnipidamist nii riigis, mis on isiku alaline elukoht, kui ka „välismaal“, teistes ELi liikmesriikides.

Seega on vaja hinnata, kui paljudele kohtueelselt kinnipeetavatest ELi kodanikest on esitatud süüdistus väga rasketes kuritegudes, mistõttu neid ei anta kohtueelse kinnipidamise perioodil tõenäoliselt üle nende alalisele elukohariigile. Usaldusväärse statistika puudumisel kõnealuses valdkonnas loeti sellisteks rasketeks kuritegudeks mõrva, vägistamist ja röövimist. Erinevatest riikidest pärinevate andmete põhjal hinnati, et 80% suhtes ELi kodanikest, kes on praegu kohtueelselt kinnipeetavad, võiks potentsiaalselt kohaldada kohtueelset üleandmiskorda ja kohtueelsele kinnipidamisele alternatiivseid meetmeid[6].

Seega, oletades, et tõendusmaterjal on kahtlusaluste süüdimõistmiseks (või menetluse alustamiseks) sarnane kõigis liikmesriikides, siis võiks 80% suhtes ELi kodanikest, kes on kohtueelselt kinnipeetavad nende alalisest elukohast erinevas liikmesriigis, kohaldada alternatiivset kohtueelset meedet. Seetõttu võib oletada, et aasta jooksul võidakse 8000 oma alalisest elukohast erinevas liikmesriigis kohtueelselt kinnipeetava isiku suhtes kohaldada alternatiivset kohtueelset järelevalvemeedet.

3. PROBLEEMID, MIDA ELI KODANIKUD KOGEVAD KOHTUEELSE KINNIPIDAMISE JOOKSUL

On oht, et nende alalisest elukohast erinevas liikmesriigis kinnipeetud ELi kodanikke hoitakse kohtueelses eelvangistuses sagedamini kui riigi alalisi elanikke. Seda tehakse, kuna kohtute arvates annab sotsiaalse seotuse puudumine riigiga, kus isikut kuriteos süüdistatakse, alust suuremale põgenemisohule. Üks seda arvamust toetav tegur võib olla kontrollitava teabe kättesaamatus asjaomase kohtu jaoks. „Välismaal“ asuval kohtul ei ole kerge riski hinnata. Võib esineda ka probleeme oluliste dokumentide tõlgendamisel ja tõlkimisel, tõendite kogumisel võõrriigist pärit kahtlusaluse puhul valitseb ka ksenofoobia ja kultuuridevahelise kokkupõrke oht. Samuti kujutab endast probleemi see, et kohus peab toetuma kirjalikele dokumentidele, samas kui riigi oma kodanikud võivad kutsuda tunnistajaid, kes suuliselt tõendavad nende ütluste õigsust. Samuti ei saa kontrollida kirjalikke dokumente, mistõttu kohus võib neile väiksemat tähtsust omistada.

Nimetatud arengusuunda toetavad (mõju hindamise[7]) tabelis 3.1 esitatud andmed. Need andmed näitavad, et kohtueelselt kinnipeetavate ELi kodanike hulk on üldiselt palju suurem kui nende osakaal vanglakaristust kandvate isikute seas. Mõnes riigis on erinevus kohtueelselt kinnipeetavate ELi kodanike hulga ja vanglakaristust kandvate ELi kodanike hulga vahel äärmiselt suur.

Kohtueelselt kinnipeetavad ELi kodanikud seisavad silmitsi ka keeleprobleemiga ja nende õigussüsteemist erineva süsteemi mõistmisega. Olles välisriigis kohtueelselt kinnipeetav, on keeleprobleemidel koos pere ja sõprade tugivõrgustiku kaugusega tõsised tagajärjed, näiteks asjakohase kaitse väljatöötamise keerukus.

Nimetatud diskrimineerimisjuhtumid seavad selgelt ohtu ühtse vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala, mis on Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide üks peamisi eesmärke.

Nagu on näidatud (mõju hindamise[8]) tabelis 3.2, on kohtueelse kinnipidamise keskmine pikkus 5,5 kuud, kuigi liikmesriigiti varieerub see pikkus palju (42,5 päevast 365 päevani). See varieerumine ja eelkõige väga pikk keskmise kinnipidamise kestus mõnes liikmesriigis suurendab ELi kodanike diskrimineerimist. Neid mitte ainult ei peeta kinni asjaoludel, mille puhul nende alalises elukohas neid ehk kinni ei peetakski, vaid lisaks sellele võib ka kinnipidamise kestus olla pikem kui see, mida kohaldataks, kui nad oleksid kahtlusalused nende alaliseks elukohaks olevas riigis. Kohtueelset kinnipidamist ümbritsevates asjaoludes on teisigi varieerumisi, mis olemata diskrimineerimise vormid, on ometi vastuolus Euroopa vabadusel ja õigusel rajaneva ala eesmärgiga. Siinhulgas võib nimetada kuriteoliike, mille puhul kohaldatakse kohtueelset kinnipidamist, ja kinnipidamise tingimusi.

Ühe uurimuse käigus intervjueeritu sõnul on: „...peamine probleem liikmesriikide puhul kohtueelse kinnipidamise ülemäärane kasutamine ja pikkus... valesti kohaldatakse tavapäraseid kontrollimisi, mida kasutatakse tingimisi vabastamise üle otsustamisel... teised kohtueelse kinnipidamise ülemäärase pikkuse põhjused on juhtumite õigeaegne käsitlemata jätmine, bürokraatia või rahaliste vahendite puudumine…“.

4. KULUD

Paljud kohtueelselt kinnipeetud isikud on lõpuks siiski õigeks mõistetud. Näiteks Ühendkuningriigis mõisteti 2003. aastal isikutest, kes olid vähemalt osa kohtueelsest perioodist veetnud eelvangistuses (s.o olid kohtueelselt kinnipeetavad), õigeks 22% mehi ja 19% naisi. Ainult 49%le meestest ja 40%le naistest mõisteti vanglakaristus. Seega mõisteti õigeks umbes üks viiest kohtueelselt kinnipeetust. (Mõju hindamise[9]) tabel 3.3 näitab süüdimõistmise ja õigeksmõistmise suhtarve teistes ELi liikmesriikides, kus need varieeruvad suurel määral.

Kui võtta arvesse, et varem hinnati nende alalisest elukohast erinevas riigis kohtueelselt kinnipeetavate ELi kodanike arvu 10 000-le, siis võiks oodata, et neist vähemalt 20% ehk siis umbes 2000 inimest mõistetakse õigeks. Nende kohtueelselt kinnipeetava 2000 isiku peale kuluvate vahendite summa ulatub umbes 22 miljoni euroni (oletades, et ühe isiku peale kuluv summa on umbes 11 000 eurot, mis põhineb kinnipidamise keskmise pikkuse, 5,5 kuu korrutamisel 2000 euroga).

Kohtueelne kinnipidamine mõjutab ka riigiasutuste kulutusi. (Mõju hindamise[10]) tabel 3.4 esitab andmed mõnede ELi liikmesriikide kohtueelse kinnipidamise keskmiste igakuiste ja iga-aastaste kulude kohta. Keskmiselt kulub isiku kuuajaliseks vangistuses hoidmiseks umbes 3000 eurot. Võttes arvesse, et 8000 ELi kodanikku, kes on kinni peetud nende alalisest elukohast erinevas liikmesriigis, võiks potentsiaalselt üle anda nende alaliseks elukohaks olevale riigile, maksab nende praegune kohtueelne eelvangistuses hoidmine umbes 132 miljonit eurot (8000 isikut korda 3000 eurot kuus korda 5,5 kuud, mis on keskmise kohtueelse kinnipidamise pikkus).

Kohtueelse kinnipidamise alternatiivid on aga võrreldes vangistusega majanduslikult märkimisväärselt efektiivsemad.

5. EELISTATUD POLIITIKAVALIKU HINDAMINE

Seletuskirja kohaselt on eelistatud poliitikavalik „uus õigusakt kohtueelsete meetmete vastastikuseks tunnustamiseks, mis sisaldab spetsiaalset tagasisaatmise või kohtueelse üleandmise mehhanismi“.

5.1. Eelistatud poliitikavaliku positiivsed omadused

Poliitikavalikule, mille puhul vastastikust tunnustamist toetab õigusemõistmise eest põgenemise ohu vähendamiseks rakendusmehhanism, võib omistada järgmisi positiivseid omadusi:

- Üksikisiku õiguste ja võrdse juurdepääsu tagamine õigusemõistmisele . Nimetatud poliitikavalik tagaks, et oma alalisest elukohast erinevas liikmesriigis kinnipeetavaid ELi kodanikke ei diskrimineeritaks kohtueelse menetluse vältel liikmesriikides ja neid ei koheldaks teisiti kui nende alalises elukohariigis.

- Ebaõiglase kinnipidamisega kaasnevate kulude vähendamine . Praeguses olukorras peetakse 10 000 ELi kodanikku keskmiselt 5,5 kuud kohtueelselt kinni nende alalisest elukohast erinevas liikmesriigis. Nimetatud poliitikavalikus, mille puhul tunnustataks vastastikku alternatiivseid piiriüleseid järelevalvemeetmeid, oleks olulisel hulgal neist isikutest võimalik vältida kohtueelse kinnipidamise pikka kestust, mis toob endaga kaasa märkimisväärse kulu, mis väljendub ka sugugi mitte ebaolulises sissetuleku kaotamises.

- Põgenemise ohu vähendamine . Kui alternatiivsete kohtueelsete järelevalvemeetmete vastastikust tunnustamist toetab rakendusmehhanism, väheneb põgenemise oht. Sellist ohtu ei saa loomulikult täiesti välistada, kuid rakendusmehhanismi kasutamine vähendab seda.

- Kinnipidamiskulude vähendamine . Poliitikavalik suurendab tõenäoliselt kohtueelsete järelevalvemeetmete kohaldamist oma alalisest elukohast erinevas liikmesriigis kinnipeetavate ELi kodanike suhtes. Sel viisil võib eeldada märkimisväärset kinnipidamiskulude kokkuhoidu (ja vanglate ülerahvastatuse ühe põhjuse kadumist).

- Mõju õigusalasele ja politseikoostööle . Nimetatud poliitikavaliku puhul võib eeldada, et kohtuasutused peavad tegema tihedat koostööd kohtueelsete järelevalvemeetmete kehtestamisel. Siiski oleks politseikoostöö veelgi tõhusam, sest võib tõenäoliselt eeldada, et politseiasutustel on oluline roll järelevalvemeetmete rakendamisel (nt politseis arvele võtmine) ja rakendamise tagamisel, kui kahtlustatav ei ilmu kohtusse.

5.2. Eelistatud poliitikavalikuga seotud kulud

Üks aspekt, mida peeti silmas kohtueelsele kinnipidamisele alternatiivsete meetmete majandusliku efektiivsuse hindamisel, oli oma alalisest elukohast erinevas liikmesriigis kinnipeetud ja alalisse elukohta tagasisaadetud ELi kodanike kohtumenetlusel viibimise tagamiseks vajalik kulu. Praegu peetakse märkimisväärset hulka ELi kodanikke, kes peeti kinni nende alalisest elukohast erinevas liikmesriigis, ikka veel kinni riigis, kus neile esitati süüdistus kuriteo toimepanemises, sest valitseb oht, et nad ei ilmu kohtusse.

Kui rakendatakse kohtueelsete järelevalvemeetmete vastastikuse tunnustamise instrumenti ja kui nimetatud isikud saadetakse oma kodumaale, kus nende suhtes kohaldatakse alternatiivseid järelevalvemeetmeid, võib eeldada, et osa neist isikutest põgeneb ja ei ilmu kohtusse. Sellistel juhtudel tagaks rakendusmehhanism, et need isikud peetakse kinni oma alalises elukohariigis ja viiakse turvaliselt tagasi riiki, kus toimub kohtumenetlus. Sellise mehhanismi kulud koosneksid järgmisest:

- Kahtlusalust saatvate politseitöötajate töötasu – hinnanguliselt läheb vaja keskmiselt kolme inimest kaheks päevaks.

- Politseitöötajate lennupiletite kulu (keskmiselt 600 eurot).

- Politseitöötajate majutuskulu (keskmiselt 100 eurot).

Seega võib eeldada, et kahtlusaluse kohtusse ilmumist tagavate politseiasutuste kulu on märkimisväärne ja et seda kannavad tõenäoliselt kahtlusaluse alaliseks elukohaks oleva riigi politseiasutused.

Siiski tuleks eelistatud poliitikavalikuga seotud kulude hindamisel võtta arvesse ka tehniliste vahendite kasutamise võimalust kohtueelse menetluse ajal. Eelkõige tuleks kaaluda kohtueelse menetluse vältel videokonverentsi kasutamise võimalust. Seda toetatakse juba ka kriminaalasjades vastastikuse õigusabi andmise Euroopa konventsiooni raames, milles on sätestatud võimalus korraldada tõendite hindamist videokonverentsi teel, kui see ei riku ühtegi õiguse aluspõhimõtet. Hiljutises aruandes, milles vaadeldi kriminaalmenetluste käigus tõendite kogumist reguleerivaid õigusakte terves ELis, leiti, et enamik liikmesriike on varustatud vahenditega, mis võimaldavad tõendite kogumist videokonverentsi teel[11]. Lisaks andsid mõned liikmesriigid märku sellest, et soovitakse võtta kasutusele või vaadatakse läbi menetlusi, milles esitatakse tõendeid videokonverentsi teel. Üks uurimuse järeldusi oli see, et videokonverentsi teel on tõendite kogumine lubatud ka näiteks sellistel asjaoludel nagu tunnistaja välismaal viibimine.

Videokonverentsi kasutamine kohtueelsetes menetlustes, kui alalisest elukohast erinevas liikmesriigis kinnipeetud ELi kodaniku suhtes kohaldatakse alternatiivseid kohtueelseid järelevalvemeetmeid, võib anda tulemuseks märkimisväärse kokkuhoiu mitmetel juhtudel, näiteks:

- Kui kahtlusalune on rikkunud alternatiivsete kohtueelsete järelevalvemeetmete tingimusi, lükkavad selle riigi ametiasutused, kus kohtumenetlus toimub istungi tavaliselt edasi, et otsustada rikkumisele järgnevate sanktsioonide üle. Kui videokonverentsi kasutatakse kahtlusaluse alalises elukohariigis, siis võimaldaks see hoida kokku tema kulud kohtumenetluse toimumispaigaks olevasse riiki reisimiseks ja võimalik, et ka saatemeeskonnale kuluvad vahendid, mille eest tasub alaline elukohariik.

- Mitmes liikmesriigis peab kahtlusalune kohtueelse menetluse vältel korrapäraselt ilmuma politseisse ja prokuratuuri. Kui kahtlusalune antakse üle tema alalisele elukohariigile ja tema suhtes kohaldatakse alternatiivseid kohtueelseid järelevalvemeetmeid, siis peaks kahtlusalune kohtueelseks menetluseks sõitma riiki, kus kohtuistung toimub. Kui aga sellisel juhul kasutada videokonverentsi, siis võimaldaks see hoida kokku kahtlusaluse kulud reisimiseks kohtumenetluse toimumispaigaks olevasse riiki.

Järelikult aitaks videokonverentsi kasutamine suurendada tõenäosust, et eelistatud poliitikavalikuga saavutatakse kulude kokkuhoid.

5.3. Proportsionaalsus ja Euroopa tasandi lisaväärtus

ELi tasandi lisaväärtust võib kohtueelsete järelevalvemeetmete vastastikuse tunnustamise tulemusena täheldada järgmistes valdkondades.

Nimetatud poliitikavalik annaks lahenduse praegustele kohtueelse kinnipidamisega seonduvatele probleemidele, mille puhul liikmesriikide võetud meetmed on ilmselgelt ebapiisavad ja tarvis on sekkumist ELi tasandil. Kohtueelselt kinnipeetavate ELi kodanike arv on palju suurem kui tegelikku vanglakaristust kandvate ELi kodanike arv. Alalisest elukohast erinevas liikmesriigis kinnipeetud ELi kodanikele esitatakse väiksema tõenäosusega süüdistus raskes kuriteos (nagu mõrv, vägistamine või röövimine) kui riigi oma kodanikele. Siiski peetakse neid liiga kaua kohtueelselt kinni ja seda seoses õigusrikkumistega, mille puhul nende alalises elukohariigis rakendataks kinnipidamisele alternatiivseid meetmeid. Kohtueelsete järelevalvemeetmete vastastikune tunnustamine ELi liikmesriikides tagaks kindlasti, et ei esineks alalisest elukohast erinevas liikmesriigis kinnipeetud ELi kodanike diskrimineerimist ja et õigusemõistmine oleks piiriülene. Kui neid meetmeid aga ei tunnustata, jätkub praegune olukord, kus ELi liikmesriikide kriminaalõigussüsteemide põhimõtted viivad alalisest elukohast erinevas liikmesriigis kinnipeetud ELi kodanike diskrimineerimiseni.

[1] KOM(2004) 562 (lõplik).

[2] SEK(2004) 1046.

[3] Kättesaadav aadressil: http://europa.eu.int/comm/justice_home/news/consulting_public/.

[4] Lk 6-8.

[5] Lk 36-38.

[6] Hinnang põhineb 2005. aasta andmetel, mis saadi Madalmaadest ja Soomest, kus umbes 40%le kõigist kohtueelsetest kinnipeetavatest oli esitatud süüdistud mõrvas, vägistamise või röövimises. Siiski selgus lähemal uurimisel, et muude ELi riikide kodanike puhul oli nende süüdistuste arv poole väiksem kui vaadeldavate riikide oma kodanike puhul. Madalmaades oli 4,4% kõigist kohtueelselt kinnipeetavatest mõne teise ELi riigi alalised elanikud, kuid ainult 3,2%le neist, kellele oli esitatud süüdistus mõrvas, vägistamises või röövimises, olid mõne teise ELi riigi alalised elanikud. Samuti oli Soomes 8,5% kõigist kohtueelselt kinnipeetavatest mõne teise ELi riigi alalised elanikud, samas kui seda oli vaid 2,2% neist, kellele oli esitatud süüdistus mõrvas, vägistamises või röövimises. Seega on hinnanguliselt vaid 20%le nende alalisest elukohast erinevas riigis kohtueelselt kinnipeetavale ELi kodanikule esitatud süüdistus väga rasketes kuritegudes, mis välistab võimaluse, et nende suhtes võiks kohaldada kohtueelset üleandmiskorda.

[7] Lk 8.

[8] Lk 10.

[9] Lk 11-12.

[10] Lk 12-13.

[11] „Kriminaalmenetlustes tõendite kogumist reguleerivad õigusaktid Euroopa Liidus“, The Law Society of England and Wales, 2004. aasta oktoobri kokkuvõttev aruanne.