2010. ja 2011. aastal toetati Taani tolli piiriületuspunktides kasutatavate läbivalgustusseadmete ostmisel 335 000 euroga, et suurendada Taanis tehtavate tollikontrollide arvu ja parandada nende kvaliteeti: osteti kaheksa läbivalgustusseadet, et avastada tubakatoodete ja võimalike teiste ebaseaduslikus tubakatootmises kasutatavate komponentide ebaseaduslikke saadetisi. Esimesel üheksal kuul kasutati seadmeid läbivalgustamiseks peaaegu 30 000 korral. Selle tulemusena paljastati ligikaudu 400 salakaubaveo katset ja avastati 9 000 plokki salasigarette ning konfiskeeriti narkootikume, alkoholi ja relvi.

Programm toetas IT-vahendite arendamist suurte andmehulkade analüüsimiseks. Üks nendest, ConTraffic, annab avalikest allikatest pärit info abil (konteinerite saatekirjad - Container Status Messages) tollile teavet konteinerite staatuse ja liikumise kohta. ConTraffic saab aastas enam kui 300 tolliametnikult üle 15 000 andmepäringu ja on suurendanud tolli suutlikkust avastada pettusi. Lisaks võimaldas see vahend 12 liikmesriiki hõlmava katseprojekti käigus analüüsida automaatselt enam kui 2 miljonit meretranspordiettevõtjate ühtse haldusdokumendi (SAD) kohast impordideklaratsiooni, et avastada päritoluriigi valesti deklareerimist. Teine IT-toe vahend, automaatne jälgimisvahend (AMT), genereerib kaubandusandmetes leiduvate võõrväärtuste korral automaatselt hoiatusteated ja seda saab kasutada selliste kaubandusvoogude jälgimiseks, mis on olulised jälitusandmete analüüsi ja sihtotstarbeliste kontrollide jaoks, mida teevad liikmesriikide tolliasutused. AMT on suurendanud ametiasutuste suutlikkust avastada imporditud kauba allahindamist ja tõhustanud neid, vabastades inimressursse ja jättes aega muuks uurimistegevuseks. Siiski saavutab AMT oma täieliku potentsiaali arvatavasti alles täiustustega, mille eesmärk on vähendada nn valepositiivsete hoiatusteadete arvu; sellega alustati alles programmi Herakles III raames ja seda jätkatakse aastatel 2015–2016.

Üldiselt näitasid tulemused, et abisaajate arvates oli juurdepääsust andmebaasidele neile nende töös kasu. Mõnes liikmesriigis oli programm andmetele ja andmebaasidele juurdepääsu hõlbustamisel tulemuslik, teistes aga oli sellest abi ainult piiratud ulatuses. Komisjon andis juurdepääsu andmebaasidele riiklikele kontaktpunktidele, kes jagasid seda edasi riiklikul tasandil. Tulemused näitavad, et juurdepääsu andmine ainult riiklike kontaktpunktide kaudu ei taganud kasu kõikidele liikmesriikide asjaomastele asutustele. Kokkuvõttes toetas juurdepääs riiklikke asutusi nende uurimistegevuses, mis oleks vastasel korral olnud vähem edukas, ja tõi abisaajate jaoks kaasa mastaabisäästu.

Hindamine näitas, et tehnilise abi rahastamisega saavutati programmiga kavandatud tulemused, suurendades eelkõige abisaajate tegevus- ja uurimissuutlikkust liidu finantshuve kahjustava tegevuse tõkestamisel. Uuringute, sidusrühmade intervjuude ja juhtumiuuringute käigus saadud tõendid näitavad, et ilma ELi kaasrahastamiseta oleks kõnealuse varustuse ostmine olnud üldiselt ebatõenäoline. Oli palju näiteid tehnilise abi kohta, millega muretseti õiguskaitseasutustele kvaliteetne varustus, mis aitas parandada tõendite kogumist korruptsiooni, pettuste ja salakaubanduse kohta liikmesriikides. Lisaks suurendas tehniline abi selle saajate paindlikkust ja uurimissuutlikkust.

Programm lihtsustas teabe, kogemuste ja parimate tavade vahetust. Mitu vastajat ja küsitletut kinnitasid, et see oli nii eeskätt osalejate puhul, kes käisid pettusevastase võitluse koolitusel, seminaridel või konverentsidel, eriti ürituste ajal, aga ka pärast seda, kui nad olid naasnud oma tavapärasesse töökeskkonda.

Programm edendas riikidevahelist ja mitmeid valdkondi hõlmavat koostööd. Uuringud ja sidusrühmade intervjuud näitavad, et see toimus peamiselt pettusevastase võitluse teemalise koolituse ning õigusliku suunitlusega koolituste, seminaride ja konverentside raames. Mõnel juhul oli tuge ka tehnilisest abist (nt automaatsete registreerimismärkide tuvastamise süsteemide (ANPRS) piiriülene arendamine), aga enamasti kasutati seda ühes liikmesriigis, mitte kahe või enama liikmesriigi osaleja vahel. Programm suurendas tulemuslikult ka abisaajate ja osalejate arusaamist liidu finantshuvide kaitseks kasutatavatest ELi ja riiklikest mehhanismidest; tulemuste põhjal võis see aidata süvendada liikmesriikide teadlikkust tihedamast koostööst saadavast kasust.

Töövõtja tegi eraldi uuringu andmebaaside kasutajate kohta, aga vastamismäär oli liiga madal, et teha mingeid paikapidavaid või usaldusväärseid järeldusi. Kasutajate arv liikmesriikides on piiratud ja niigi oli neilt juba kaks korda küsitud arvamust andmebaaside kasulikkuse kohta nende töös. Hindaja järeldused andmebaasi kasutamise kohta põhinevad üksnes juhtumiuuringutel.

Üldist mõju liidu finantshuvide kaitsele on programmi piiratud ulatuse tõttu raske hinnata, aga töövõtja metoodika annab siiski piisava aluse eeldada, et välishindamise tulemused on paikapidavad, esinduslikud ja usaldusväärsed.

Seetõttu võib järeldada, et on märke selle kohta, et programm saavutas soovitud tulemused mõistlike kuludega. Siiski ei ole võimalik otsustada, kas see tõhustas oluliselt liikmesriikide õiguskaitseasutuste jõupingutusi liidu finantshuvide kaitse tugevdamisel. Tõendid osutavad tõhusale projektijuhtimisele vahendite kättesaadavaks tegemisel abisaajatele õigel ajal, sobivas suuruses ja väärtuses. Erinevad kogemused lubavad aga endiselt oletada, et liikmesriigid saaksid lisakasu sellest, kui nad jagaksid parimaid tavasid selle kohta, millist varustust nad kasutavad ja kuidas seda hangivad.

Hinnangus analüüsitakse programmi rakendamise tõhusust ja järeldatakse peamiselt intervjuude ja uuringute alusel, et on piisavalt alust eeldada, et programm saavutas kavandatud tulemused mõistlike kuludega. Kuigi ei ole võimalik otsustada, kas see tõi liikmesriikides kaasa üldise tõhususe kasvu, ilmneb uuringutest ja sidusrühmade intervjuudest, et vahendite kättesaadavaks tegemine abisaajatele õigel ajal, sobivas suuruses ja väärtuses oli komisjoni (OLAF) juhtimisel tõhus. Sellest hoolimata võib tõhusust veelgi suureneda, kui liikmesriigid jagaksid varustuse ostmise ja hankimisega seotud parimaid tavasid.

Programmis osalevate kolmandate riikide riiklike ja piirkondlike ametiasutuste vastastikuse mõistmise memorandumite puudumine piiras abisaajate geograafilist jaotumist liikmesriikides (sellest hoolimata käisid paljude kolmandate riikide osalejad sellistel üritustel nagu digitaalse kohtuekspertiisi alased koolitused). Meetmed jagunesid liikmesriikide vahel üldiselt ühtlaselt, kuid oli mõningaid selgeid erinevusi: Belgia, Prantsusmaa ja Saksamaa said enamiku vahenditest ja viisid enamiku projekte (toetused ja lepingud) ellu kõikide meetmeliikide osas; tehnilise abi toetusi anti kõikide liikmesriikide abisaajatele, kusjuures Hispaania, Poola ja Ungari olid rahalises mõttes suurimad abisaajad, neile järgnesid Belgia, Saksamaa, Leedu, Madalmaad, Portugal, Rumeenia ja Soome. Kõiki neid riike iseloomustavad liitu sisenemise sadamad, mis on suure koormusega, või liidu välised maismaapiirid ida pool. Poola, Ungari ja Rumeenia said enamiku toetusi koolituseks, seminarideks ja konverentsideks. Belgia sai hulgaliselt vahendeid konverentside jaoks, sest seal on ühe sellise töövõtja asukoht, kes korraldas teistes liikmesriikides ja kolmandates riikides konverentse ja seminare. Itaalia ja Saksamaa ülikoolid ja vabaühendused olid edukad rahastamise tagamisel väiksemate õiguskonverentside ja -koolituste jaoks. Nendel üritustel osalejad olid pärit väga erinevatest ELi liikmesriikidest ja kolmandatest riikidest.

Uuringutes ja sidusrühmade intervjuudes antud vastused näitasid, et programmi kaudu ostetud tehniline varustus on liidu finantshuvide kaitsmisel tulemuslik. Üldiselt nõustuvad sidusrühmad eri liiki meetmete puhul, et tulemusteni, mis saavutati selle varustuse abil, ei oleks riiklike või piirkondlike ametiasutuste või partnerite kaudu kättesaadavaks tehtud vahendite abil jõutud või kui olekski, siis väiksemas ulatuses. See järeldus kehtib kõigi kolme meetmeliigi kohta, kuigi rahvusvahelise koostöö soodustamisel ja võrgustike loomisel – mida ei oleks muidu tehtud – peetakse eriti kasulikuks koolitust, seminare ja konverentse. IT-toe ja tehnilise abi kaudu välja töötatud ja kasutada antud vahendid lisavad rohkem otsest väärtust riiklike tolli- ja õiguskaitseasutuste uurimistegevusele ning aitavad kaitsta liidu finantshuve.

Abisaajad kiitsid heaks asjaolu, et programmi juhtimine OLAFis tsentraliseeriti 2012. aastal ühte üksusesse. Nad suhtuvad üldiselt soodsalt projektikonkurssidesse (81 % vastajatest on poolt või täielikult poolt). Kuigi nad peavad aruandlusnõuete täitmist suhteliselt lihtsaks (78 % vastajatest oli sellega nõus või täielikult nõus), näitasid tõendid, et nende täiustamiseks tuleks rohkem ära teha. Komisjon suudaks rahastatud meetmete tulemusi ja mõju paremini jälgida, kui ta nõuaks abisaajatelt nende tehnilises lõpparuandes õiget liiki andmeid.

Abisaajad ja osalejad on rahul programmi suutlikkusega täita nende vajadused liikmesriigi tasandil. Abisaajate uuringus oli 68 vastajast valdav osa (86 %) nõus või täielikult nõus, et selle projekti tulemused, millesse nad olid kaasatud, olid seotud vajaduste ja probleemidega nende riigis. Eelkõige pettusevastase võitluse teemalistele koolitusprojektidele antud hinnangus leiti, et need vastasid riikide vajadustele väga suurel määral: 94 % oli nõus või täielikult nõus, et kõnealuste projektide kaudu tegeleti nende vajaduste ja probleemidega. Meetmete keskmes ei olnud üksnes liikmesriikide vajadused, vaid need aitasid kaitsta ka liidu finantshuve. Programmiga saavutati seatud eesmärgid ja seega leitakse hinnangus, et sellest oli liidu eelarvekahjude ärahoidmisel kasu. Programmiga ei suudetud siiski täita liikmesriikide tolliasutuste kõiki tehnilise varustusega seotud vajadusi nende tegevussuutlikkuse suurendamiseks.

Lisandväärtus liidu jaoks ja tulemuste jätkusuutlikkus

Kõik allikad kinnitavad, et programmiga loodi liidu tasandil lisandväärtust. Üldiselt nõustuvad sidusrühmad eri meetmeliikide puhul, et riiklike või piirkondlike vahenditega ei oleks olnud võimalik nende eesmärke saavutada või kui oleks, siis väiksemas ulatuses. Lisandväärtuse olemus on meetmeliigiti erinev: rahvusvahelise koostöö soodustamisel ja võrgustike loomisel on eriti kasulikud koolitused ja konverentsid, samal ajal kui IT-vahendid ja tehniline abi loovad rohkem otsest lisandväärtust riiklike tolli- ja õiguskaitseasutuste uurimistegevusele.

Abisaajad kinnitasid programmi kasulikkust, eriti tolli jaoks, ja rõhutasid, et kasu kaalus osalemise kulu kaugelt üles. Lisaks väljendasid nad sõnaselgelt kavatsust jätkata tehnilise varustuse kasutamist.

Komisjon tagas tulemuste jätkusuutlikkuse, lubades toetuse kaasrahastamise osa kasutada hoolduskulude katteks. Abisaajad omakorda kohustusid esitama aasta pärast projekti lõpetamise kuupäeva rakendamise lõpparuande, et näidata selle tulemuslikkust ja tulemuse jätkusuutlikkust. Koolituse, seminaride ja konverentsidega seoses on osalejad üldiselt kindlad, et saadud teadmisi on võimalik praktikas kasutada, nii et jätkusuutlikkus saavutati ka selles vallas. See kehtis eelkõige digitaalse kohtuekspertiisi alasel koolitusel osalejate kohta.

Täiendavus

Täiendavus oli programmi ettevalmistamisel ja rakendamisel piisavalt tagatud. Sidusrühmad on üldiselt nõus, et programmil oli väljapaistev osa liidu finantshuvide kaitsmisel, mis eristab seda teistest (rände ja siseasjade peadirektoraadi ning maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi) programmidest. Eriti rõhutati tehnilise abi aspekti, mida teiste ELi algatuste raames ei pakuta, kuigi tehnilise abi meetmetele võiks tõusta kasu koostoimest teiste ELi algatustega. Siinkohal võib tuua näiteks ANPRSi kasutamise, mille tulemusi võiks parandada, kui kasutada ära teavet, mis pärineb olemasolevatest ELi rahastatud süsteemidest, näiteks Euroopa mootorsõidukite ja juhilubade infosüsteemist (EUCARISe võrgustik), Euroopa autoveo-ettevõtjate registrist (ERRU) ja sõnumiedastussüsteemist Réseau Permis de Conduire’i (RESPER), mis on loodud mitme liidu algatuse raames.

Ehkki liidu erinevate programmide kavandamist on näiteks tollivaldkonnas püütud koordineerida, võiks komisjoni talituste koostöö tihendamiseks rohkem ära teha, et saada kasu programmide koostoimest ning vältida ELi programmide ja algatuste kattumist.

5. programmi tulemusi mõjutavad taustategurid

Programmi tulemusi mõjutavad taustategurid on seotud mitme aspektiga, kuid nende mõju suurust on raske kindlaks määrata.

Tehnilise abi toetustesse pidid riiklikud ja piirkondlikud haldusasutused panustama vähemalt 50 % ulatuses. Alates finantskriisi puhkemisest 2008. aastal vähendasid eelarvepiirangud taotlejate ja abisaajate finantssuutlikkust märkimisväärselt ja selle tagajärjel võeti tagasi mõned taotlused ja isegi mõni juba eraldatud toetus. Seda teemat on käsitletud uues määruses programmi Herakles III kohta, milles kehtestatakse rahastamise määr kuni 80 % rahastamiskõlblikest kuludest (nõuetekohaselt põhjendatud erandjuhtudel kuni 90 %).

Käibemaks moodustas toetustega rahastatud meetmete eelarvest suure osa (sõltuvalt kohaldatavast määrast kuni 25 %), aga finantsmäärused välistasid käibemaksu rahastamiskõlblikkuse programmi raames. Praktikas katsid toetused seetõttu väiksema protsendi kuludest (tehnilise abi puhul vähem kui 40 %) ja puudujäägi pidi kandma abisaaja.

Projektikonkursside kaudu esitatud taotluste uurimine näitas, et taotlejatel oli sageli raskusi haldus- ja õigusnõuete täitmisega, mille põhjuseks oli keelebarjäär või taotluse esitamise või toetuse rakendamise menetluste mittetundmine.

Maksete assigneeringute puudujääk programmi lõpus tingis pikad viivitused viimasel kahel aastal eraldatud toetuste lõplikul väljamaksmisel.

6. Järeldused ja pilk tulevikku

Välishindamise käigus jõuti järeldusele, et programm „saavutas eesmärgid, milleks see kavandati, ja avaldas seega […] ettenähtud mõju”. Samuti jõuti järeldusele, et kolme liiki meetmete tulemused olid üksteist täiendavad ja jätkusuutlikud ning et neid rakendati tõhusalt ja nendega saavutati soovitud mõju mõistlike kuludega. Siiski leiti mõni täiustamist vajav valdkond, mis on loetletud allpool koos sellega tegelemiseks võetava meetmega.

1.Programmi mõju võiks suurendada ametnikevaheliste tihedamate isiklike kontaktide kaudu, näiteks töötajate vahetamise teel. Töötajate vahetusega seotud kulude rahastamine on koolitustingimuste alusel juba rahastamiskõlblik. Näiteks Itaalia ja Bulgaaria vahel toimusid 2010. aastal edukad vahetused. Komisjon soosib ja edendab töötajate vahetusi riiklike ja piirkondlike haldusasutuste eri tasanditel naaberliikmesriikides, et parandada piiriüleste operatsioonide ja uurimiste alast koostööd. Programmist rahastatava koolituse kulutõhususe suurendamiseks ja kvaliteedi parandamiseks uurib komisjon muid koolituste ja töötajate vahetuse võimalusi, näiteks tihedamat koostööd Euroopa olemasolevate riiklike kohtuekspertiisi instituutide võrgustike ja õigusalase koolituse organisatsioonide vahel;