ET Euroopa Liidu Teataja C 465/1

ARVAMUS nr 2/2016

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõikele 4)

Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (millega muudetakse määrusi (EL) nr 1316/2013 ja (EL) 2015/1017) ettepaneku kohta ning sellele lisatud vastavalt määruse (EL) 2015/1017 artikli 18 lõikele 2 tehtud komisjoni hindamine

EFSI: varajane ettepanek fondi kestuse pikendamiseks ja mahu suurendamiseks

(2016/C 465/01)

SISUKORD

Punkt Lk I. SISSEJUHATUS 1–5 3 Kontrollikoja arvamuse ulatus ja ajastus 1–5 3 Ettepanek 2 3 Tagatise hindamine 3 4 Kontrollikoja arvamus 4–5 4 II. KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD PEAMISTE ESITATUD MUUDATUSTE KOHTA 6–80 4 Ettepaneku aluseks olev tõendusmaterjal on piiratud 6–36 4 ELi eelarvetagatise suurendamise ettepanekut on liiga vara teha 6–17 4 Ettepaneku ja tagatise hindamise puhul ei järgita parema õigusloome põhimõtteid 18–27 8 Tagatisfondi maksete tegemise ettepanek on kooskõlas prognoositavat kahju käsitleva ajakohastatud hinnanguga 28–36 9 EFSI mõju võib olla ülehinnatud 37–51 10 Täiendavust kirjeldatakse ettepanekus väga üldiselt 37–46 10 Mitmekordistava mõju arvutamisel eeldatakse, et ilma EFSIta investeeringud puuduvad 47–51 13 EFSI juhtimise ja läbipaistvusega seotud paljusid aspekte tuleks selgitada ja täiustada 52–80 14 Sätted välistatud tegevuste ja koostööd mittetegevate jurisdiktsioonide kohta 53 14 Selge vajadus võtta meetmeid geograafilise tasakaalustamatuse ja sektoripõhise kontsentratsiooni vastu 54–60 14 Nii EFSIst kui struktuurifondidest üheaegselt rahastatavate projektide puhul tuleks täpsustada riigiabi eeskirjade kohaldamist 61–62 15 Juhtimine peaks olema selgem ja ühtlustatum 63–73 15 Teatavad EFSI toimingud peaksid olema läbipaistvamad 74–80 17 I LISA. EFSI JUHTIMISSTRUKTUUR 18 II LISA. LÜHENDID JA VIITED 20

EUROOPA LIIDU KONTROLLIKODA,

võttes arvesse Euroopa Liidu lepingut, eriti selle artikli 13 lõiget 2 ja artikli 17 lõiget 1;

võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikleid 172, 173, artikli 175 kolmandat lõiku, artikli 182 lõiget 1, artikli 287 lõiget 4, artikleid 317–319 ja artikli 322 lõiget 1;

võttes arvesse Euroopa Aatomienergiaühenduse asutamislepingut, eriti selle artiklit 106a,

võttes arvesse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse, (1) millega muudetakse määrusi (EL) nr 1316/2013 (2) ja (EL) 2015/1017 (3) Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi (EFSI) kestuse pikendamise ning kõnealuse fondi ja Euroopa investeerimisnõustamise keskuse (EIAH) tehnilise täiustamise osas, ettepanekut ja sellele lisatud komisjoni hindamist (4);

võttes arvesse määrust (EL) 2015/1017, eriti artikli 18 lõiget 2;

võttes arvesse arvamust nr 4/2015 (5);

võttes arvesse Euroopa Parlamendi 19. oktoobri 2016. aasta arvamust,

ON VASTU VÕTNUD JÄRGMISE ARVAMUSE:

I. SISSEJUHATUS

Kontrollikoja arvamuse ulatus ja ajastus

1. 14. septembril 2016 esitas komisjon õigusakti ettepaneku kehtiva EFSI määruse muutmiseks, et pikendada EFSI kestust ja suurendada ELi eelarvetagatist EIP-le (vt punkt 2). Kõnealusele ettepanekule on lisatud komisjoni hindamine ELi tagatise kasutamise ja tagatisfondi toimimise kohta (edaspidi „tagatise hindamine“) (6). Hindamine avaldati kolm kuud enne tähtaega (7). Pärast nimetatud arenguid otsustas kontrollikoda avaldada ühise arvamuse ettepaneku ja tagatise hindamise kohta.

Ettepanek

2. Komisjon teeb ettepaneku: — suurendada ELi eelarvetagatist 16 miljardilt eurolt 26 miljardi euroni (ettepaneku artikli 1 lõige 7) ja EIP omavahendite osalust EFSIs 5 miljardilt eurolt 7,5 miljardile eurole (ettepaneku artikli 1 lõige 1); — pikendada investeerimisperioodi juulist 2019 kuni 31. detsembrini 2020 ja lepingute sõlmimise perioodi juunist 2020 kuni 31. detsembrini 2022 (ettepaneku artikli 1 lõige 5); — suurendada investeeringute eesmärki 500 miljardi euroni (ettepaneku lisa 13. põhjendus ja 1. osa); — vähendada tagatisfondi maksete sihtmäära ELi tagatiskohustuste kogusummas 50 protsendilt 35-le (ettepaneku artikli 1 lõige 8) ja suurendada ELi tagatise katvust, et see hõlmaks ka valuutakursi muutumiste mõju (ettepaneku artikli 1 lõige 7); — muuta täiendavuse definitsiooni (ettepaneku artikli 1 lõige 2) ja kohandada Euroopa investeerimisnõustamise keskuse (EIAH) rolli (ettepaneku artikli 1 lõige 9); — seada sihiks kasutada 40 % EFSI vahenditest kliimameetmete komponente sisaldavate projektiderahastamiseks ja jätta välja kiirteede rahastamine (välja arvatud ühtekuuluvuspoliitika sihtriikides elluviidavad piiriülesed projektid) (8) (ettepaneku artikli 1 lõige 5); — lisada EFSI toetuse saamiseks toetuskõlblike sektorite hulka selgesõnaliselt põllumajandus, kalandus ja vesiviljelus (ettepaneku artikli 1 lõige 5); — suurendada läbipaistvust ja tõhustada maksusätteid (ettepaneku artikli 1 lõige 12); — kanda Euroopa ühendamise rahastu rahastamisvahenditest eraldisteks 500 miljonit eurot tagatisfondi eraldisteks (ettepaneku artikkel 2); ning — kustutada artikli 18 lõige 7, mille kohaselt otsustatakse EFSI tulevik vastavalt sõltumatule hindamisele, mis esitatakse Euroopa Parlamendile ja nõukogule 5. juuliks 2018 (ettepaneku artikli 1 lõige 10).

Tagatise hindamine

3. EFSI määruse artikli 18 lõike 2 kohaselt peab komisjon hindama „ELi tagatise kasutamist ja tagatisfondi toimimist“. Komisjoni määratluse kohaselt tuleb selles hindamises hinnata „ELi tagatise kasutamist erinevate EFSI vahenditega toetatavate tegevuste raames“ (9) (tagatise hindamine ei hõlma EFSI poolt tagatud toimingute täiendavust ja toetuskõlblikkust, (10) kuna neid hinnatakse EIP hindamises (11) vastavalt EFSI määruse artikli 18 lõikele 1, millele viidatakse allpool).

Kontrollikoja arvamus

4. Käesolevas arvamuses keskendutakse järgmistele teemadele: — ettepaneku aluseks oleva tõendusmaterjali piiratus (punktid 6–36); — EFSI mõju võimalik ülehindamine (punktid 37–51); — juhtimis- ja läbipaistvuskord (punktid 52–80).

5. Käesoleva arvamuse koostamisel ei kasutatud kontrollikoja eriaruannetele kehtivaid protseduure. Kontrollikojal on kavas avaldada eriaruanne EFSI toimimise kohta 2018. aasta esimesel poolel.

II. KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD PEAMISTE ESITATUD MUUDATUSTE KOHTA

Ettepaneku aluseks olev tõendusmaterjal on piiratud

ELi eelarvetagatise suurendamise ettepanekut on liiga vara teha

Kriteeriumid

6. Kontrollikoda analüüsis ettepaneku ajastust, võttes arvesse EFSI määrusega kehtestatud tingimusi, EFSI toimimist puudutavate andmete kättesaadavust ja siiani toimunud EFSI rakendamist.

7. EFSI määruse artikli 18 lõikes 6 ja lõikes 7 nähakse ette, et EFSI määruse muutmise ettepanek tehakse 5. juuliks 2018 ja sätestatakse, et nimetatud ettepanekule tuleb lisada sõltumatu hindamine selle kohta, kas EFSI „saavutab talle seatud eesmärke ning investeeringute toetamise kava jätkamine on põhjendatud“. Nimetatud tähtaja kehtestasid kaasseadusandjad, tagamaks, et hindamist oleks võimalik teha pärast piisava aja möödumist esialgsetest tulemustest ning EFSI mõju kindlakstegemisest ja mõõtmisest (12).

EFSI määrust muudetakse kavandatust varem

8. Komisjon tegi 14. septembril 2016 – ehk peaaegu kaks aastat enne EFSI määruses sätestatud tähtaega – ettepaneku pikendada EFSI (13) kestust ja suurendada selle rahastamist (14). Ehkki komisjon säilitab artikli 18 lõikes 6 sätestatud sõltumatu hindamise nõude, teeb ta ettepaneku eemaldada nõue, mis näeb ette, et EFSI edasine jätkamine, muutmine või lõpetamine (15) peaks põhinema sellise sõltumatu hindamise tulemustel (vt punkt 27).

ELi eelarvest rahastamisvahenditele eraldatavat toetust kavatsetakse neljakordistada

9. EFSI on üks osa uue programmitöö perioodi jaoks oluliselt suurendatud rahastamisvahendite kogumist. Komisjon teeb ettepaneku suurendada ELi tagatisfondi 10 miljardi euro võrra (16 miljardilt 26 miljardile eurole) (16). Seda oleks rohkem kui on ELi osalus kokku kõigis rahastamisvahendites, mida rakendatakse programmitöö perioodil 2007–2013 koostöös liikmesriikidega, kaudselt ja otseselt (vt tabel 1). Tabel 1 ELi eelarvetoetust saavad rahastamisvahendid (miljardites eurodes) Programmitöö periood 2007–2013 (*1) Programmitöö periood 2014–2020 Perioodil 2007–2013 ERF, ESF, (17) ja maaelu areng (18) / perioodil 2014–2020 ESI fondid 12,3 21 VKEde algatus 0 8,5 Kaudse eelarve täitmise raames rakendatavad rahastamisvahendid (19) 3,8 (20) 5,8 (*2) EFSI (*3) – maksimaalne ELi eelarvetagatis, millest: 0 26 — maksed tagatisfondi 8,7 — praeguse ja järgmiste ELi eelarvete rahastamata kohustused 17,3 Kokku 16,1 61,3

10. Kontrollikoda leidis, et programmitöö perioodil 2007–2013 olid koostöös liikmesriikidega täidetava eelarve raames rakendatavad rahastamisvahendid ülekapitaliseeritud, suutsid vaevalt oma kulusid/tasusid kontrollida, erakapitali kaasata ja rahalisi vahendeid uuesti kasutada (21). Sellele vaatamata eeldatakse komisjoni plaanides, et programmitöö perioodil 2014–2020 eraldatakse viiest Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondist (22) rahastamisvahenditele ligikaudu 21 miljardit eurot.

11. Programmitöö perioodil 2014–2020 on ERFile ja EAFRD-le kättesaadavaks tehtud üks uus uuenduslik rahastamisvahend (VKEde algatus) (23). VKEde algatusega Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidele antav rahastamine (24) on sarnane VKEde komponendi (25) raames EFSI-le antava rahastamisega. Kuigi VKEde algatus loodi regionaalarengu kontekstis ja EFSI on suunatud kogu ELi territooriumile, siis mõlemad vahendid on suunatud samale VKEde sihtrühmale.

EFSI senine kasutamine näitab, et oluline hulk vahendeid on veel investeerimata

12. Algse 315 miljardi euro suuruse eesmärgi saavutamiseks peaks EIP kolme aasta jooksul rahastama ligikaudu 60,8 miljardi euro väärtuses lisaprojekte.

13. EIP (26) andmete kohaselt 30. juuni 2016. aasta seisuga (vt joonis 1): — EFSI raames sõlmitud projektide rahastamine ulatus 10,5 miljardi euroni (koos tänu neile kaasatud investeeringutega kokku hinnanguliselt ca 66 miljardit eurot, ehk ca 21 % eesmärgist); — taristu- ja innovatsioonikomponendi (27) raames allkirjastati 4,72 miljardi euro eest lepinguid, mis moodustab eesmärgist vaid 9 % (28); — VKEde komponendi (29) raames sõlmitud tehingute summa ulatus 5,7 miljardi euroni (mobiliseeritud investeeringud on hinnangute kohaselt juba saavutanud 58 % eesmärgist); — mobiliseeritud erasektori rahaliste vahendite summa on 44,7 miljardit eurot (30). Joonis 1 Ülevaade EFSI portfellist 30. juuni 2016. aasta seisuga Allikas: Euroopa Kontrollikoda EIP 30. juuni 2016. aasta seisuga koostatud andmete põhjal.

14. Üldiselt on EFSI tagatise praegune summa järgmise kahe aasta jooksul tegevuse rahastamiseks piisav. Erandiks on siinkohal EFSI VKEde komponendi võlatehingud, (31) mille puhul komisjon ja EIP otsustasid rahastamistaotluste rahastamiseks kasutada COSME programmi laenutagamisrahastu ja InnovFin – Horisont 2020 VKEde tagatissüsteemi (SMEG) raames loodud rahastamisvahendeid.

15. Komisjon ja EIP grupp on juba võtnud mitmeid meetmeid, käsitlemaks riski, et EFSI VKEde komponendi võlaportfelli rahalised vahendid saavad otsa (32): — EFSI juhatus suurendas EFSI VKEde komponendi limiiti 2,5 miljardilt eurolt 3 miljardile eurole, jaotades taristu- ja innovatsioonikomponendist ümber 500 miljonit eurot (33); — komisjon ja EIP leppisid EFSI VKEde komponendi võlaportfelli puhul kokku, et kohe kui ELi iga-aastased osamaksed kättesaadavaks tehakse, kasutatakse neid COSME LGFi ja InnovFin SMEGi vahenditele antud ELi tagatise vabastamiseks, ning võlaportfell väärtpaberistatakse teise järjekoha kahju seeria või mezzanine-positsioonina; — laiendada ELi tagatise kasutamist EaSI (34) tagatisvahendile ja väärtpaberistamise instrumendile.

16. Komisjon teeb ettepaneku pikendada investeerimisperioodi aasta ja kuue kuu võrra (juulist 2019 kuni detsembrini 2020) (35) ja suurendada eesmärgiks seatud investeeringumahtu 500 miljardi euroni (36). Lepinguid on võimalik sõlmida kuni kaks aastat pärast investeerimisperioodi lõppemist (st kuni detsembrini 2022); varem oli selleks praeguse EFSI määrusega ette nähtud üks aasta. EIP hindamises siiski märgitakse, et EFSI tehingute allkirjastamiseks pärast nende heakskiitmist on ette nähtud umbes 90 päeva (37).

Järeldused

17. Komisjon esitas EFSI kestuse pikendamise ettepaneku vaid aasta pärast fondi käivitamist. ELi tagatise suurendamise ettepanek ei ole piisavalt põhjendatud, välja arvatud EFSI VKEde komponendi puhul. Komisjon ei uurinud muid võimalusi, nagu ELi tagatise täiendav ümberjaotamine kahe komponendi vahel või ELi tagatise suurendamine ainult EFSI VKEde komponendi jaoks. EIP andmed ja hinnangud viitavad sellele, et praegune tagatis on piisav taristu- ja innovatsioonikomponendi toimimise jätkamiseks veel ühe perioodi vältel; samal ajal oleks võimalik teha ka kaasseadusandja nõutud EFSI tulemuslikkuse ja lisandväärtuse hindamine. Sellega oleks samuti võimalik aidata vähendada EFSI ja muude rahastamisvahendite killustatust ja nende vahelisi kattuvusi ning võimaldada paremini keskenduda ELi prioriteetidele. Ettepanekus sisalduv lisaperiood toimingute allkirjastamiseks (kaks aastat) ei ole praeguse tavaga kooskõlas.

Ettepaneku ja tagatise hindamise puhul ei järgita parema õigusloome põhimõtteid

Kriteeriumid

18. Parem õigusloome (38) on ELi jaoks prioriteet. Selle kohaselt peab komisjon „väljatöötamisel olevate õigusaktide, sh õigusloome protsessi jooksul tehtud oluliste muudatuste mõju rangelt hindama, et poliitilised otsused oleksid teadlikud ja tõenditel põhinevad“ (39). Mõjuhindamist nõutakse komisjoni algatuste puhul, millel on tõenäoliselt oluline majanduslik, keskkonna- ja sotsiaalne mõju, sh kehtivate õigusaktide või poliitiliste teatiste muudatused (40).

19. Hindamistes tuleb hinnata ELi sekkumiste kõiki olulisi majanduslikke, sotsiaal- ja keskkonnamõjusid (pöörates erilist tähelepanu eelmises mõjuhindamises kindlaksmääratud mõjudele) (41). Lisaks tuleb finantsmääruse artiklite 30 ja 140 kohaselt kuluprogrammide ja rahastamisvahendite puhul teha eelhindamine. Parema õigusloome suunistes nähakse samuti ette, et hindamiste puhul tuleks järgida objektiivsete leidude tegemisele suunatud selgesti määratletud ja kindlat metoodikat. Hindamistes tuleks kindlasti hinnata tõhusust, mõjusust, asjakohasust, sidusust ja ELi lisaväärtust, või selgitada, miks seda ei ole hindamise tegevuskavas tehtud.

Ettepanekule ei ole lisatud mõjuhindamist

20. Komisjoni 1. juuni 2016. aasta teatises (42) ja ettepaneku seletuskirjas antakse teatud määral teavet EFSI praeguse kasutuse kohta ning kasutatakse sidusrühmadega peetud konsultatsioonide (43) ja organisatsioonisiseste hindamiste tulemusi. Need dokumendid ei moodusta siiski parema õigusloome suunistes kirjeldatud põhjalikku, täpset ja tõenditel põhinevat mõjuhindamist.

21. Lisaks ei teinud komisjon 2015. aastal ei mõjuhindamist ega eelhindamist, tuues põhjenduseks EFSI kiire käivitamise vajaduse. Nagu sedastati kontrollikoja arvamuses nr 4/2015, (44) peeti EFSId erandiks finantsmääruse nõudest, kuigi enamik makseid tagatisfondi rahastamiseks tehakse ELi eelarvest ja EIP-le antava eelarvetagatisega võetakse ELi eelarvele märkimisväärsed tingimuslikud kohustused.

22. Seetõttu ei ole tehtud hindamist ega analüüsi puuduvate investeeringute ja turuvajaduste kohta ega selle kohta, kuidas neid kõige paremini käsitleda; hinnatud ei ole ka EFSI vastastikust täiendavust teiste ELi eelarvest rahastatavate programmide ja rahastamisvahenditega ega seda, kuidas kõige paremini asjatut kattumist vältida.

Komisjoni ja EIB hindamised ei kujuta endast ülevaadet EFSI tulemuslikkusest ja lisaväärtusest

23. Komisjon lisab ettepanekule (vt punkt 7) enda koostatud hindamise ELi tagatise kasutamise ja tagatisfondi toimimise kohta. Dokumendi koostamine tuleneb EFSI määruses sätestatud aruandlusnõudest (45). See on oluline tagatisfondi tehtavaid makseid puudutava muudatuse (vt punkt 34), mitte aga ettepaneku teiste elementide seisukohast.

24. Septembris 2016 avaldas EIP EFSI toimimise teemal enda koostaud hindamise (vastavalt EFSI määruse artikli 18 lõikele 1), mis täiendab komisjoni tehtud hindamist. EIP hindamine käsitleb „EFSI ülesehitust ja toimimist talle seatud eesmärkide saavutamise nimel“ ega „hõlma EFSI töö tulemite ja mõju hindamist“. Selles käsitletakse EFSI toimingute portfelli (sh täiendavust ja toetuskõlblikkust), juhtimiskorda ja organisatsioonilisi struktuure ning asjaomaseid projektimenetlusi ja suuniseid (46). EIP sedastab, et „käesolevas hindamises on veel liiga vara EFSI tulemuslikkuse kohta lõplikku hinnangut anda“ (47).

25. Komisjon kohustus ettepaneku seletuskirjas (48) esitama 2016. aasta novembris sõltumatu hindamise EFSI määruse rakendamise kohta. Sõltumatu hindamine käsitleb ka EFSI toimimist, ELi tagatise ning EIAHi kasutamist ning võtab arvesse nii komisjoni kui EIP sisemiste hindamiste tulemusi.

Järeldused

26. Ettepanek koostati ilma põhjaliku mõjuhindamise tegemiseta (juba teist korda) ning liiga vara selleks, et oleks võimalik mõõta EFSI majanduslikku, sotsiaalset ja keskkonnamõju, ning teha järeldusi EFSI-le seatud eesmärkide saavutamise kohta. Teave oleks pidanud eelkõige hõlmama järgnevat: — olemasolevad rahastamisvahendid (ning nende sihtsektorid ja -toetusesaajad); — rahastamisvahendite ja EFSI vahelised kattumised; — ühtlustamine ELi poliitikaeesmärkidega; — millisel määral on võimalik rahastamisvahendite killustatust vähendada; — riskijuhtimine (ja ELi eelarve tingimuslike kohustuste alane aruandlus).

27. Tagatiste hindamisel ei järgitud parema õigusloome põhimõtteid. Mitte üheski kolmest eespool mainitud hindamisest ei hinnata EFSI tulemeid ja mõju, kuna nende kindlakstegemiseks ja/või mõõtmiseks on veel liiga vara (49) (vt ka punkt 8). Ajastamisest tulenevalt saab EFSI mõju mõõtmiseks kasutada vaid väga väheseid makroökonoomilisi näitajaid või puuduvad sellised näitajad üldse. Kontrollikoda seab kahtluse alla määruse selle sätte kustutamise, milles seotakse EFSI edasine jätkamine, muutmine või lõpetamine sõltumatu hindamise tulemustega (vt punkt 8).

Tagatisfondi maksete tegemise ettepanek on kooskõlas prognoositavat kahju käsitleva ajakohastatud hinnanguga

Tagatisfond

28. ELi seadusandjad lõid tagatisfondi, et oleks olemas „likviidsuspuhver, millest tehakse EIP-le väljamakseid ELi tagatise realiseerimise korral“ (50) (51). Praeguses EFSI määruses on tagatisfondi sihtmääraks 50 % kõigist ELi tagatiskohustustest, mille suuruseks on 8 miljardit eurot. Algse ettepaneku seletuskirjas (52) selgitab komisjon, et sihtmäära seadmisel võeti aluseks „kogemused seoses EFSI toetatavate investeeringute laadiga“.

Mõju ELi eelarvele

29. 50 % suuruse määra saavutamine tähendas ajavahemiku 2014–2022 kavandatud kulutuste vähendamist (Euroopa ühendamise rahastustust 2,8 miljardi euro ja „Horisont 2020“ eelarvest 2,2 miljardi euro võrra) ning mitmeaastase finantsraamistiku kulude ülempiiri mittesihtotstarbelise varu kasutamist 3 miljardi euro ulatuses.

30. Kuni aastani 2022 rahastatakse fondi ELi eelarvest. Detsembris 2015 võttis komisjon eelarvelise kulukohustuse maksta fondi 1,4 miljardit eurot (53). 30. juuni 2016. aasta seisuga oli komisjon juba maksnud tagatisfondi 380 miljonit eurot (2016. aastaks kavandatud 500 miljonist eurost), mis investeeriti võlakirjadesse. Fondist väljamakseid ei tehtud (54).

31. Pealegi, kui fondi tehtud maksete maht on saavutanud kavandatud mahu, tuleneks EFSIst ELi eelarvele 8 miljardi euro suurune potentsiaalne tagatiseta kohustus (lisaks tagatisfondi kaetud 8 miljardile eurole).

Oodatud kahjum ja vajalikud eraldised

32. Komisjon teeb ettepaneku korrigeerida ELi tagatisfondi vahendite sihtmäära 35 %-ni (varasemalt 50 %-lt) (55) ELi tagatiskohustuste kogumahust, ning toetab nimetatud ettepanekut ka oma tagatise hindamises.

33. Taristu- ja innovatsioonikomponendi raames 30. juuni 2016. aasta seisuga allkirjastatud 39 projekti andmete ning parandatud VKEde komponendi instrumentide varasemate andmete ja VKEde komponendi võlakomponendi muutmisettepaneku põhjal (vt punkt 15) arvutas komisjon eraldiste keskmiseks määraks 33,4 % (56). Komisjoni hinnang põhines erinevate portfellide prognoositud arvutuslikel kahjumitel ja lähtus enda sõnul seejuures konservatiivsetest eeldustest.

34. Eesmärgiks seatud määra vähendamine 15 protsendipunkti võrra on kohandus, mis minimeerib riski, et tagatisfondi paigutatud summa ületab tagatisfondi kahjumi. Samas suureneb aga ka risk, et tagatisfondi paigutatud summa ei osutu piisavaks ning kahjumi kandmiseks tuleb kasutada täiendavaid eelarvevahendeid. Komisjon selgitas enda ettepanekute aluseks olevaid eeldusi.

Järeldused

35. EFSI ja tagatisfondi loomisel 50 % suuruse sihtmäära kasutamine vähendas mitmeaastane finantsraamistiku 2014–2020 eelarve paindlikkust, kuna sellega vähendati mitmeaastase finantsraamistiku kulude ülempiiri mittesihtotstarbelist varu. Lisaks vähendati Horisont 2020 ja Euroopa ühendamise rahastu kavandatud eelarveid. Kuna komisjon ei saa veel hinnata EFSI, Horisont 2020 ja Euroopa ühendamise rahastu mõju, on ka liiga vara hinnata nende 2015. aastal kokku lepitud kärbete alternatiivkulu. [Kui komisjon oleks algse ettepaneku juures lähtunud samadest eeldustest, nagu praeguse muudetud ettepaneku puhul, oleks tagatisfondi rahastamisel ELi eelarvest olnud kahel viimasel aastal olnud väiksem mõju.]

36. Koos ettepanekus tehtud muudatustega moodustab ELi eelarve potentsiaalsete kohustuste maht tulevikus 26 miljardit eurot (sellest ligikaudu 9 miljardit eurot kaetaks tagatisfondist). Potentsiaalsed kohustused püsivad kogu investeerimisportfelli eluea vältel.

EFSI mõju võib olla ülehinnatud

Täiendavust kirjeldatakse ettepanekus väga üldiselt

Kriteeriumid

37. „Täiendavus“ on defineeritud EFSI määruse artikli 5 lõikes 1 (vt 1. selgitus). 1. selgitus. Täiendavus – EFSI määruse artikli 5 lõige 1 koos esitatud muudatustega (kaldkirjas) Käesoleva määruse kohaldamisel tähendab „täiendavus“ EFSI toetust toimingutele, millega kõrvaldatakse turutõrkeid või lahendatakse mitteoptimaalseid investeerimisolukordi ning mida EIP või EIFi poolt või olemasolevate liidu rahastamisvahendite abil ei oleks üldse või samas ulatuses saavutatud ilma EFSI toetuseta ajavahemikul, mil on võimalik kasutada ELi tagatist. EFSIst toetatud projektidel on üldjuhul EIP tavatoimingutega toetatud projektidega võrreldes kõrgem riskiprofiil ning EFSI portfelli üldine riskiprofiil on kõrgem EIP tavapärase investeerimispoliitika kohaselt enne käesoleva määruse jõustumist toetatud investeeringute portfelli riskiprofiilist. EFSIst toetatud projekte, millega püütakse luua töökohti ja edendada jätkusuutlikku majanduskasvu, peetakse täiendavateks, kui nad kätkevad endas riske, mis on iseloomulikud EIP eritegevusele, nagu on sätestatud EIP põhikirja artiklis 16 ja EIP krediidiriski hindamise põhimõtetes. Turutõrgete kõrvaldamise või mitteoptimaalsete investeerimisolukordade lahendamise tõhustamiseks iseloomustavad EFSI poolt toetatavat EIP eritegevust üldiselt sellised näitajad, nagu allutatus, osalemine riskijagamisvahendites, piiriülesus, avatus spetsiifilistele riskidele või muud II lisas lähemalt kirjeldatud aspektid. EIP eritegevuse miinimumriskist väiksemat riski kätkevaid EIP projekte võib samuti EFSIst toetada, kui ELi tagatise kasutamine on vajalik käesoleva lõike esimeses lõigus määratletud täiendavuse tagamiseks. EFSI toetatavaid projekte, mis hõlmavad kaht või enamat liikmesriiki ühendavat füüsilist taristut või millega laiendatakse ühe liikmesriigi füüsilist taristut või füüsilise taristuga seotud teenuseid teisele liikmesriigile või teistele liikmesriikidele, käsitatakse samuti täiendavatena.

Mõju EIP grupile

38. EFSI rakendusperioodi vältel soovib EIP (57) säilitada peale 2013. aastal toimunud kapitali suurendamist saavutatud laenumahud (58) (vt joonis 2). EFSI mõjutab oluliselt EIP eritegevusi, (59) mille maht kasvab eeldatavasti 2015. aasta 6,4 miljardilt eurolt (60) 16–20 miljardi euroni aastas (sellest ligikaudu 2,5 miljardit aastas teostatakse EIP enda riskil) (61). Joonis 2 EIP grupi varasemad ja prognoositud tulevased laenumahud Allikas: Euroopa Kontrollikoda EIP aastate 2015–2017 ja 2016–2018 strateegiliste tegevuskavade põhjal.

39. Artikli 5 lõikes 1 sätestatakse, et EFSI toetatavaid projekte „peetakse täiendavateks, kui nad kätkevad endas riske, mis on iseloomulikud EIP eritegevusele“. Seetõttu peab EIP enda EFSI vahenditest toetatavat eritegevust de facto täiendavaks (62) ega pea vajalikuks nõuda tõendamist, et tegu on toimingutega, millega i) kõrvaldatakse turutõrkeid või lahendatakse mitteoptimaalseid investeerimisolukordi ning mida ii) EIP või EIFi poolt või olemasolevate liidu rahastamisvahendite abil ei oleks üldse või samas ulatuses saavutatud ilma EFSI toetuseta ajavahemikul, mil on võimalik kasutada ELi tagatist. Artikli 5 lõike 1 raames võib EFSI toetada ka madalama riskiprofiiliga projekte (nt tavalised laenud, mitte eritegevus). Sellisel juhul peavad projektid vastama täiendavuse nõuetele.

40. Eritegevuste määratlemisel tugineb EIP mitmele faktorile, nagu laenuvõtja krediidivõimelisus, esitatud tagatiste väärtus, laenu kestus, finantseerimisstruktuuride keerukus ja omakapitaliga seotud toimingud. Kõik kuni 30. juunini 2016 taristu- ja innovatsioonikomponendi raames allkirjastatud EFSI toimingud liigitatakse eritegevuseks. EIP on ka seisukohal, et kõik EFSI VKEde komponendi raames tehtud toimingud vastavad krediidiriski suunistes määratletud eritegevuse tunnustele.

41. EIP märgib enda koostatud hindamisaruandes, et „võib esineda olukordi, kus toimingute riskiprofiil ei vasta täiendavuse nõuetele; sellistel juhtudel oleks võinud kaaluda alternatiivseid struktuure (nt väiksema riskiga struktuure)“. Samas märgitakse aruandes aga, et „tegelikkuses [---] rakendab EIP oma eritegevuse puhul täiendavuse kindlaks tegemiseks rangemaid kriteeriume ja teeb seega rohkem kui EFSI määruses nõutakse“ (63).

Komisjoni ettepanek täiendavuse kohta

42. Komisjon teeb ettepaneku selgitada EFSI määruse artiklis 5 ja II lisas tingimusi, mis võimaldavad EIP-l teatud toimingu eritegevuseks liigitada ning investeeringute komiteel põhjendada otsused, milles kiidetakse heaks ELi tagatise kasutamine; (64) seejuures pannakse rõhku täiendavuse kriteeriumile vastamisele.

43. Lisaks teeb komisjon ettepaneku, et piiriülesed projektid vastaksid vaikimisi täiendavuse kriteeriumile (65).

Järeldused ja ettepanekud

44. Kuna EIP kasutab eritegevuse staatust ja täiendavust sisuliselt võrdselt, valitseb oht, et luuakse stiimul ebavajalikult keerukate finantseerimisstruktuuride kasutamiseks või sellise riskiprofiili määramiseks, mis ei vasta toimingu tegelikule riskile. Kontrollikoda pühendab sellele teemaletulevikus eraldi eriaruande.

45. Täiendavuse määratluse muudab tulevikus veelgi keerulisemaks osutamine projektidele, mis „hõlmavad kaht või enamat liikmesriiki ühendavat füüsilist taristut või millega laiendatakse ühe liikmesriigi füüsilist taristut või füüsilise taristuga seotud teenuseid teisele liikmesriigile või teistele liikmesriikidele.“

46. Kontrollikoda teeb ettepaneku: — sõnastada täiendavuse määratluse esimeses lõigus (vt 1. selgitus) selgelt, et kõik EFSI projektid peaksid vastama täiendavuse kriteeriumidele; — sõnastada täiendavuse määratlus lihtsalt ja üldiselt, ning vältida konkreetsetele juhtumitele (nt füüsilisele taristule) osutamist.

Mitmekordistava mõju arvutamisel eeldatakse, et ilma EFSIta investeeringud puuduvad

Kriteeriumid

47. Avaliku sektori eraldatud rahastamise abil mobiliseeritud vahendite hulka on keeruline kindlaks teha. OECD arenguabi komitee on aga välja pakkunud metoodika, (66) mille abil saaks kindlaks teha avaliku sektori investeeringute osa täiendavate vahendite mobiliseerimisel. Allpool esitatakse kokkuvõte ettepaneku põhielementidest: — projekti rahastamiseks antud laenule antud tagatise puhul arvestatakse mobiliseeritud summana üksnes tagatud laenu; laenule lisanduvat mistahes täiendavat rahastamist ei arvestata kui tagatise abil saavutatud finantsvõimendust; — sündikaatlaenude puhul arvestatakse vastavalt avaliku sektori ja laenu agentpanga poolt kaasatud täiendavat rahastamist proportsionaalselt – st ei eeldata, et kogu kaasatud rahastamine saadi tänu avaliku sektori investorile, vaid võetakse arvesse ka agentpanga panust. — omakapitaliinvesteeringute puhul lahutatakse avaliku sektori investori mobiliseeritud summadest mistahes varasemad investeeringud, ning kui investoreid on rohkem kui üks, jagatakse erasektorist mobiliseeritud vahendid nende kõigi vahel proportsionaalselt.

EFSI abil mobiliseeritud investeeringute hinnanguline suurus

48. EFSI vahendite abil mobiliseeritud täiendavate vahendite arvutamiseks kasutatakse juhatuse dokumenti „EFSI mitmekordistava mõju metoodika“ (67). Selle keskne element on projekti investeerimiskulude mõiste. Investeerimislaenude ja otseste omakapitaliinvesteeringute puhul mõõdetakse projekti investeerimiskulusid „eelkõige kui EIP laenulepingus panga tavapärase metoodika alusel arvutatud projekti kogumaksumust“, milles (peale mõningaid kohandusi) võetakse arvesse projektile EFSI vahenditest samaks ajavahemikuks eraldatud kagurahastamist. „Kui EIP/EFSI rahastamine on eraldatud vaid projekti ühele osale, peab investeeringu maksumuse arvutamisel arvesse võtma vaid seda osa, mille jaoks rahastamine eraldati“.

49. Sarnast finantsvõimenduse määratlust ja lähenemisviisi mitmekordistava mõju hindamisele kasutati ka ELi eelarvest rahastatud rahastamisvahendite puhul. Tsentraliseeritult juhitavate rahastamisvahendite jaoks on finantsvõimendus finantsmääruses määratletud alates 2013. aastast ja see „[…] võrdub rahastamiskõlblikele lõplikele vahendite saajatele võimaldatava rahastamise summa ja liidu pakutava rahalise toetuse summa suhtega“ (68). Kontrollikoja eriaruandes nr 19/2016 märkisid audiitorid, et rahastamisvahendite abil kaasatud täiendava rahastamise summa võib olla esitatud tegelikust suuremana, kuna projekti kõiki rahastamisallikaid ei leita alati ELi rahastamise tõttu (69).

Järeldused ja ettepanekud

50. On oht, et EFSI mitmekordistav mõju esitatakse tegelikust suuremana – eriti puudutab see projekte, mida investorid otsustasid rahastada (või mida rahastati riiklikest programmidest), mis olid olemas või välja kuulutatud juba enne EFSI loomist.

51. Kontrollikoda teeb ettepaneku: — ühtlustada EFSI mitmekordistava mõju metoodika OECD soovitatud metoodikaga ning võtta seejuures arvesse ka punktis 50 kirjeldatud juhtumeid; — arendada edasi metoodikat, mis võtaks arvesse finantsstruktuure ja -tooteid, mida praeguse metoodika väljatöötamise ajal veel olemas ei olnud; ning — kasutada uut metoodikat EFSI peamise tulemusnäitaja koostamiseks, mis mõõdaks kaasatud erakapitali hulka.

EFSI juhtimise ja läbipaistvusega seotud paljusid aspekte tuleks selgitada ja täiustada

52. Käesolevas osas esitatakse kontrollikoja vaated komisjoni mitme ettepaneku kohta, mille eesmärk on EFSI õigusraamistiku, juhtimise ja läbipaistvuse parandamine.

Sätted välistatud tegevuste ja koostööd mittetegevate jurisdiktsioonide kohta

53. Kontrollikoda toetab komisjoni ettepanekut lisada määrusesse maksustamise vältimist käsitlev säte, (70) mis tugevdaks õigusraamistiku ühte keskse tähtsusega aspekti. Kontrollikoda on seisukohal, et nimetatud säte oleks kooskõlas kontrollikoja eriaruandes nr 19/2016 esitatud ettepanekuga.

Selge vajadus võtta meetmeid geograafilise tasakaalustamatuse ja sektoripõhise kontsentratsiooni vastu

Kriteeriumid

54. EFSI-l puuduvad geograafilised või sektoripõhised kvoodid, ning projekte toetatakse nõudlusepõhiselt. EFSI investeerimissuunised sisaldavad aga nõuet „vältida ülemäärast sektoripõhist või geograafilist kontsentratsiooni“ (71) ning EFSI strateegiline suunitluses seatakse sellisele koondumisele kindlad piirid (72). Geograafiline ja sektoripõhine kontsentratsioon (ELi tagatiste mahtude kaupa) on ka kaks EFSI peamist järelevalvenäitajat (73).

EFSI senine kasutamine

55. EIP hindamisaruandes (74) märgitakse taristu- ja innovatsioonikomponendi geograafilist tasakaalustamatust (75) ja sektoripõhist kontsentreerumist (76). Taristu- ja innovatsioonikomponendi rahastamine on koondunud kolme liikmesriiki (63 %) (77). EFSI VKEde komponendile ei ole küll ülemmäära seatud, ent neli liikmesriiki (78) moodustavad 44 % kogu eraldatud rahastamisest.

56. Nii EIP hindamisaruandes (79) kui muudes hiljutistes uuringutes (80) märgitakse potentsiaalse põhjusena soovi EFSI vahendid kiiresti kasutusele võtta ja saavutada investeeringuteks seatud eesmärk (315 miljardit eurot), mis motiveerib EIPd toetama edasijõudnud etapis olevaid projekte arenenud finantsturgudega riikides, kus on juba olemas rahastamisvahendite kasutamise ja suure riskiga projektide struktureerimise võimekus.

57. Komisjon teeb ka ettepaneku (81) sõnastada ümber Euroopa investeerimisnõustamise keskuse (EIAH) roll, mis puudutab projektide ettevalmistamist, kliimameetmete projektidele keskendumist, keskuse panust sektoripõhise ja geograafilise mitmekesisuse saavutamisse ning kohalikul tasandil nõustamise pakkumist.

58. Komisjoni ettepanekus soovitatakse lisada toetuskõlblike sektorite hulka põllumajandus, kalandus ja vesiviljelus (82) EFSI vahenditest rahastatavad projektid võiksid olla toetuskõlblikud ka EAFRD raames. Kontrollikoja eriaruandes nr 5/2015 maaelu arengu valdkonna rahastamisvahendite kohta leiti, et EAFRD raames loodud rahastamisvahendid olid siiani olnud ülekapitaliseeritud ja ebaedukad.

Järeldused

59. Kontrollikojal on hea meel, et komisjon tegi ettepaneku võtta meetmeid rahaliste vahendite kasutuse tasakaalustamatuse vastu. EIAH täidab geograafilise ja valdkondliku tasakaalustamatuse käsitlemisel võtmerolli, kuid nii EIAHi üldise kui eelkõige eelnimetatud aspekti puudutava mõjususe kohta on veel liiga vara seisukohta võtta.

60. Varasema kogemuse põhjal ja alternatiivsete rahastamisallikate olemasolust lähtudes seab kontrollikoda kahtluse alla põllumajandus-, kalandus- ja vesiviljelussektori projektidele antava EFSI rahastamise lisaväärtuse.

Nii EFSIst kui struktuurifondidest üheaegselt rahastatavate projektide puhul tuleks täpsustada riigiabi eeskirjade kohaldamist

61. EIP poolt EFSI määruse rakendamisel otse antavad vahendid ei ole vastavalt ELTL artikli 107 lõikele 1 riigiabi ja komisjon ei pea EFSI rahastamist ELi riigiabi eeskirjade raames heaks kiitma (83). Sellegipoolest võivad EFSIst rahastatavad projektid ka ELi liikmesriikidelt, sh Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest, (84) kaasrahastamist saada, mida loetakse riigiabiks (välja arvatud juhul, kui seda antakse turutingimustel), mille komisjon peab oma riigiabi raamistiku (85) alusel heaks kiitma.

62. Kontrollikoda soovitab selgitada riigiabi käsitlemist EFSI tehingute puhul, mida kaasrahastatakse liikmesriikide hallatavatest vahenditest, sh Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid.

Juhtimine peaks olema selgem ja ühtlustatum

Kriteeriumid

63. EFSI mõjusaks toimimiseks on ülimalt oluline, et fondil oleks ühtlustatud juhtimiskord, milles oleks selgesti määratletud komisjoni ja EIP vastavad ülesanded ja vastutusvaldkonnad ning nende poolt määratud EFSI otsustusprotsessis osalejad, pöörates ka piisavalt tähelepanu sõltumatuse tagamisele ja huvide konflikti vältimisele.

EFSI juhtimiskord

64. EFSI juhtimisstruktuuri (86) kuuluvad: juhatus, investeeringute komitee, tegevdirektor ja tegevdirektori asetäitja (vt I lisa). EFSI juhtimisstruktuur on EIP organisatsioonist ja projektitsükli juhtimisest eraldi ja see ei tohiks sekkuda EIP grupi otsustusprotsessi (87).

Juhatus

65. EFSI juhatus loodi ametlikult 2015. aasta juulis. EIP hindamises tõsteti esile asjaolu, et neljast EFSI juhatuse liikmest kolm on ka veel kas EIP või EIFi direktorite nõukogu liikmed ja sellel ametikohal olles osalevad nad kas EIP või EIFi strateegiate ja projektide, sh EFSI projektide heakskiitmisel (88).

66. EIP hindamises rõhutati, et tegevdirektori (89) ja juhatuse vahelist aruandlust, vastutust ja üldist suhtlust tuleks parandada (90).

Investeeringute komitee

67. Juhatus viis 2015. aasta detsembris lõpule investeeringute komitee liikmete valimise ja komitee alustas tegevust 2016. aasta jaanuaris. Üleminekuperioodil (juuli 2015 kuni jaanuar 2016) täitis komisjon investeeringute komitee kohustusi ning andis kinnituse EIFi instrumentidele ja EFSIga tagatud portfelli lisatavatele EIP juhatuse poolt heakskiidetud projektidele. Sõltumatus ja huvide konflikti puudumine on investeeringute komitee (91) liikmete puhul võtmetähtsusega tingimused.

68. Projektitsükli ajal sekkub investeeringute komitee peale EIP halduskomitee poolset ja enne EIP direktorite nõukogu poolset heakskiitmist, et „kiita heaks EIP tehingutele ELi tagatise andmine“. Investeeringute komitee kasutab selleks EIP talituste poolt iga projekti jaoks koostatud näitajate tulemustabelit (92) (vt punktid 78 ja 79).

69. EIP esitab Euroopa Parlamendile, nõukogule ja komisjonile rangeid konfidentsiaalsusnõudeid rakendades kaks korda aastas nimekirja kõikidest investeeringute komitee otsustest, milles keeldutakse ELi tagatise andmisest (93). Komisjon ja EIP grupp kinnitasid, et 30. juuni 2016. aasta seisuga ei olnud tagatise andmisest kordagi keeldutud. Taristu- ja innovatsioonikomponendi puhul aga tühistati kolm toimingut (sh üks pärast allkirjastamist) ja EFSI VKEde komponendi raames loobuti ühest toimingust.

Järeldused

70. Kontrollikojal on hea meel komisjoni ettepaneku üle tõhustada nõudeid, (94) mis on seotud investeeringute komitee liikmete huvide konfliktidest teavitamisega.

71. Kontrollikoda märgib veel, et EIP hindamises rõhutatakse, et EFSI juhtorganite ülesandeid ja vastutusvaldkondi tuleks nende keerukuse tõttu veelgi enam selgitada ja lihtsustada.

72. Praeguses olukorras on komisjonil ja EIP-l seoses EFSIga mitmeid erinevaid ülesandeid ja kummalgi on ka palju muid vastutusvaldkondi. Komisjon haldab tagatisfondi ja on esindatud EFSI juhatuses, mis vastutab EFSI strateegilise suunitluse kehtestamise ning investeeringute komitee liikmeste valimise ja nimetamise eest. Komisjon on ka EIP direktorite nõukogu liige ja seeläbi konsulteeritakse temaga enne iga EIP rahastamis- ja investeerimistehingu heakskiitmist (95). Samaaegselt on EIP esindatud EFSI juhatuses ning vastutab samuti EFSI tehingute haldamise ja rakendamise eest.

73. Komisjoni ja EIP ning nende poolt EFSI otsustusprotsessi nimetatud isikute vaheliste keeruliste seoste tõttu on vastutuse seisukohast raske kindlaks teha, kes tegelikult vastutab ELi eelarvepädevate ja õigusloomeinstitutsioonide ees EFSI tegevuse ja riskijuhtimise eest, ning kus on potentsiaalsed huvide konfliktid EFSI ja mitte-EFSI ülesannete ja vastutusvaldkondade vahel.

Teatavad EFSI toimingud peaksid olema läbipaistvamad

Kriteeriumid

74. On äärmiselt oluline valida EFSI toimingud sõltumatult, avatud ja läbipaistval viisil ning nii, et näidata ka tehtavate investeeringute täiendavust.

75. Euroopa Parlament rõhutab, (96) et EFSI peab tegutsema tulemuslikult, täiesti läbipaistvalt ja õiglaselt kooskõlas oma volituste ja määrusega, ning soovitab Euroopa Parlamendil ja Euroopa Kontrollikojal teha fondiga tihedat koostööd ning teostada järelevalvet tema tegevuse üle. Parlament rõhutab ka vajadust saavutada kõrgeim läbipaistvuse ja institutsioonilise vastutuse tase, tagades põhjaliku ja usaldusväärse eelarvealase teabe ennetava avalikustamise ning juurdepääsu EIP rahastatud projektidega seotud finantsandmetele.

Juhatuse ja investeeringute komitee tegevuse läbipaistvus

76. EFSI määruse artikli 7 kohaselt peab EFSI juhatus avaldama oma koosolekute protokollid ja investeeringute komitee tegema avalikuks ja juurdepääsetavaks ELi tagatise kasutamise heakskiitvad otsused. Need avaldatakse (97).

77. Investeeringute komitee avaldatavad otsused hõlmavad ainult heakskiidetud EFSI toimingute lühikirjeldust. Neis ei selgitata konkreetsete toimingute puhul ELi tagatise andmise põhjust, täiendavust ega ELi lisaväärtust.

78. EFSI määruses täpsustatakse, et „investeeringute komitee kasutab [---] tulemustabelit, et tagada ELi tagatise võimaliku kasutamise sõltumatu ja läbipaistev hindamine“ (98).

79. Heakskiidetud tehingute tulemustabeleid ei avaldata ja EIP avaldas EFSI tehingute kohta vaid minimaalse (mõnikord aegunud) teabe. See põhjustab probleeme nii aruandekohustuse kui läbipaistvuse puhul.

Järeldused

80. Kontrollikoda tervitab ettepanekuid, mille kohaselt: — EFSI investeeringute komitee otsustes tuleks märkida, mis põhjustel ELi tagatise raames toetust antakse, pöörates erilist tähelepanu täiendavuse kriteeriumi täitmisele (99); — tuleks ELi tagatisega (100) EFSI toimingute tulemustabelid avaldada kohe pärast lepingute allkirjastamist.

Kontrollikoda võttis käesoleva arvamuse vastu 11. novembri 2016. aasta koosolekul Luxembourgis. Kontrollikoja nimel president Klaus-Heiner LEHNE

(1) COM(2016) 597 final, 14. september 2016.

(2) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1316/2013, millega luuakse Euroopa ühendamise rahastu, muudetakse määrust (EL) nr 913/2010 ja tunnistatakse kehtetuks määrused (EÜ) nr 680/2007 ja (EÜ) nr 67/2010 (ELT L 348, 20.12.2013, lk 129).

(3) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. juuni 2015. aasta määrus (EL) 2015/1017, mis käsitleb Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi, Euroopa investeerimisnõustamise keskust ja Euroopa investeerimisprojektide portaali ning millega muudetakse määrusi (EL) nr 1291/2013 ja (EL) nr 1316/2013 – Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fond (ELT L 169, 1.7.2015, lk 1) („Euroopa Strateegiliste investeeringute Fondi määrus“).

(4) SWD(2016) 297 final/2, 22. september 2016 ja SWD(2016) 298 final, 14. september 2016.

(5) ELT C 121, 15.4.2015, lk 1.

(6) SWD(2016) 297 final/2.

(7) Vastavalt EFSI määruse artikli 18 lõikele 2 pidi komisjon koostama tagatise hindamise ning esitama selle koos kontrollikoja arvamusega Euroopa Parlamendile ja nõukogule 5. jaanuariks 2017.

(8) Komisjoni rakendusotsus 2014/99/EL (ELT L 50, 20.2.2014, lk 22).

(9) SWD(2016) 297 final/2, lk 7, 10. joonealune märkus.

(10) EFSI määruse artiklid 5 ja 6.

(11) EIP „Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi toimimise hindamine“, september 2016 (EIP hindamine).

(12) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_guide_en.htm.

(13) EFSI määruse artikli 9 lõike 3 muutmise ettepaneku artikli 1 lõige 5.

(14) EFSI määruse artikli 4 lõike 2 ja artikli 11 lõike 1 muutmise ettepaneku artikli 1 lõiked 1 ja 7.

(15) EFSI määruse artikli 18 lõike 7 kustutamise ettepaneku artikli 1 lõige 10.

(16) EFSI määruse artikli 11 lõike 1 muutmise ettepaneku artikli 1 lõige 7.

(*1) Viimaste kättesaadavate rakendusaruannete põhjal.

(*2) Põhineb ettepanekul kanda Euroopa ühendamise rahastust 500 miljonit eurot üle EFSI tagatisfondi ja 1,15 miljardit eurot toetusteks (SWD(2016) 299 lõplik, 14. september 2016, lk 23).

(*3) EFSI määruse muutmise ettepaneku põhjal.

(17) ERFi ja ESFi rahastamisvahendite puhul oli 31. detsembril 2015 välja makstud vastav ELi osalus kokku 11,6 miljardit eurot, millest vaid 8,5 miljardit eurot (73 %) jõudis lõplike toetusesaajateni. Nimetatud summad vastavad üheksa-aastasele rakendusperioodile (2007–2015) (EGESIF 16–0011–00, Kokkuvõte korraldusasutuste poolt vastavalt määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 67 lõike 2 punktile j esitatud andmetest rahastamisvahendite finantseerimise ja rakendamise seisu kohta (ELT L 210, 31.7.2006, lk 25–78), lk 66).

(18) Eriaruanne nr 5/2015 (http://eca.europa.eu).

(19) Kontrollikoja hinnangul oli programmitöö perioodil 2014–2020 kaudse eelarve täitmise raames rakendatavate rahastamisvahendite soovituslik eelarve 7,4 miljardit eurot (eelarveaasta 2015 aastaaruande joonis 2.10 (ELT C 375, 13.10.2016)).

(20) Seisuga 31. detsember 2014 oli programmitöö perioodil 2007–2013 kaudse eelarve täitmise raames rakendatavate rahastamisvahendite puhul ELi osalus kokku peaaegu 3,8 miljardit eurot (välja arvatud ühendavad vahendid) (COM(2015) 565 final, 13. november 2015, lk 4).

(21) Eriaruanne nr 19/2016 ja eriaruanne nr 5/2015 (http://eca.europa.eu).

(22) SWD(2016) 299 lõplik, 14. september 2016, lk 24.

(23) Sellele vahendile eraldatav rahastamine võib ulatuda kuni 8,5 miljardi euroni ja pärineb ERFi ja EAFRD ELi tasandi eelarvest (ühissätete määruse artikkel 39).

(24) Ainult VKEde puhul on selle vahendiga võimalik anda võlaportfellidele piiristamata garantiisid või rahastada toiminguid väärtpaberistamise kaudu.

(25) InnovFin SMEG (Horisont 2020 VKEde tagatissüsteem), mis saab EFSI VKEde komponendi kaudu kasu EFSI tõhustamisest, on üks VKEde algatuse raames riskide võtja.

(26) EIP hindamise tabel 2, lk 5.

(27) Taristu- ja innovatsioonikomponendi raames võis ELi tagatisest kasutada vaid 13,5 miljardit eurot (11 miljardit eurot võla alamportfelli esmariski jaoks ja 2,5 miljardit eurot omakapitalitehinguteks) ja 2,5 miljardit eurot EIP pari passu omakapitaliinvesteeringuteks.

(28) Lisaks on aruandluskuupäeval 30. juunil 2016 koostatud EFSI poolaasta tegevusaruandes EIP märkinud, et tema hinnangul kiidab investeeringute komitee heaks taristu- ja innovatsioonikomponendi toimingute rahastamiseks ELi tagatise kasutamise veel täiendavalt 14,5 miljardi euro ulatuses 30. juuniks 2017.

(29) VKEde komponendi raames eraldati ELi tagatisest 1,25 miljardit eurot COSME LGF (väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete laenutagatise rahastamisvahendi konkurentsivõime programm) ja InnovFin SMEG raames tehtavate tagatistoimingute tõhustamiseks ning 1,25 miljardit eurot omakapitaliinvesteeringute portfelli. EFSI VKEde komponendi omakapitaliinvesteeringute portfelli 1,25 miljardi euro suurust tagatist hakatakse EFSI VKEde komponendi vastloodud omakapitaliinvesteeringute portfelli jaoks kasutama 2016. aasta teises pooles. Lisaks eraldas EIP EIF-ile omavahenditest 2,5 miljardit eurot riskikapitalivahendite rahastamiseks (Risk Capital Resources).

(30) EFSI poolaasta tegevusaruanne aruandluskuupäeval 30. juunil 2016.

(31) Komisjoni hinnangul kasutab EIF EFSI VKEde komponendile võlaportfellile eraldatud ELi tagatise ära 2017. aasta lõpuks (SWD(2016) 297 final/2, lk 17).

(32) COSME LGFi ja InnovFin SMEGi tõhustamiseks antud ELi tagatise suurus oli algselt 1,25 miljardit eurot.

(33) Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi haldamise ja ELi tagatise andmise muutmis- ja korrigeerimislepingu („muudetud EFSI leping“) artikli 7 lõige 3.

(34) ELi tööhõive ja sotsiaalse innovatsiooni programm (EaSI).

(35) EFSI määruse artikli 9 lõike 3 muutmise ettepaneku artikli 1 lõige 5.

(36) EFSI määruse II lisa 2. jaotise muutmise ettepaneku lisa 1. jaotis.

(37) EIP hindamise joonis 9, lk 30.

(38) Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Parem õigusloome paremate tulemuste saavutamiseks – ELi tegevuskava“ (COM(2015) 215 final, 19. mai 2015).

(39) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15–4988_en.htm.

(40) Poliitikaalaste teatiste puhul sõltub mõjuhindamise (ja selle analüüsi põhjalikkus) tegemise nõue eelkõige ambitsioonitasemest ja kavandatud kohustuste hulgast ning sellest, kui suurel määral komisjon kohustusi võtab. Teatiste puhul, millega kuulutatakse välja nt suuri jõupingutusi vajavad kohustused (nt teatud keskkonnaalaste eesmärkide saavutamise kümneaastane strateegia), nõutakse tõenäoliselt mõjuhindamise tegemist, kuna selliste kohustuste mõju on tõenäoliselt oluline ja üldiselt kindlaksmääratav juba poliitiliste otsuste tegemise varajases staadiumis. (http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/tool_5_en.htm).

(41) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/ug_chap6_en.htm.

(42) Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele – „Euroopa investeerib taas. Euroopa investeerimiskava täitmise ülevaade“, (COM(2016) 359 final, 1. juuni 2016).

(43) EFSI juhatus korraldas esimese sidusrühmade konsultatsiooni 7. septembril 2016 ning sellest võttis osa üle 30 osaleja (kodanikuühiskond, mõttekojad, erasektori ja pangandussektori ühingud). Korraldati mitmeid paneelarutelusid valdkondades, nagu EFSI rakendamine taristu- ja innovatsioonikomponendi ja EFSI VKEde komponendi raames ning EFSI strateegiline suunitlus.

(44) Arvamus nr 4/2015, punkt 10.

(45) EFSI määruse artikli 18 lõige 2.

(46) EIP hindamine, jagu 1.3, lk 3.

(47) EIP hindamise kokkuvõte.

(48) COM(2016) 597 final, 14. september 2016, lk 6.

(49) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_guide_en.htm.

(50) EFSI määruse artikkel 12.

(51) 21. jaanuaril 2016 võttis komisjon vastu otsuse C(2016)165, millega kiideti heaks tagatisfondi varahalduse suunised.

(52) COM(2015) 10 final, 13. jaanuar 2015, lk 5.

(53) Tegu oli ümberpaigutustega Euroopa ühendamise rahastu (790 miljonit eurot), H2020 (70 miljonit euro) ja ITERi (490 miljonit euro) eelarveridadelt.

(54) SWD(2016) 297 final/2, lk 17.

(55) EFSI määruse artikli 12 lõike 5 muutmise ettepaneku artikli 1 lõige 8.

(56) SWD(2016) 297 final/2, tabel 4, lk 19.

(57) EIP strateegiline tegevuskava 2015–2017.

(58) 31. detsembril 2012 kiitsid liikmesriigid heaks kapitali suurendamise 10 miljardi euro võrra, et võimaldada EIP-l anda majanduslikult elujõulistele projektidele 60 miljardi euro eest täiendavaid pikaajalisi laene: ajavahemikus 2013–2015 suurenesid EIP laenumahud kapitali suurendamise tõttu 51 miljardilt eurolt (2012) enam kui 70 miljardi euroni (2015) aastas.

(59) Eritegevused on määratletud EIP põhikirja punktis 16 ning EIP krediidiriski suunistes, ning hõlmavad i) laenureitingut D või madalamat reitingut omavatele organisatsioonidele antavaid laene ja tagatisi; ii) omakapitali- ja omakapitali liiki tehinguid.

Eritegevus tähendab tegevust, mille riski kannab EIP ise (kõrgem risk), ja tegevust, mille puhul kasutatakse portfelli krediidiriski maandamist (riskijagamist), ning hõlmab nii olemasolevaid instrumente (nt riskijagamisrahastu, Euroopa ühendamise rahastu jne) kui EFSId.

(60) EIP 2015. aasta finantsaruanne, lk 10.

(61) EIP strateegiline tegevuskava 2016–2018, lk 14.

(62) EIP hindamine, lk 23.

(63) EIP hindamine, lk 16.

(64) EFSI määruse artikli 7 lõike 12 muutmise ettepaneku artikli 1 lõige 4.

(65) EFSI määruse artikli 5 lõike 1 muutmise ettepaneku artikli 1 lõige 2.

(66) OECD, „Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions“, DCD/DAC/STAT(2015)8, 24. veebruar 2015.

(67) EFSI Multiplier Methodology Calculation, 26. oktoober 2015 (http://www.eib.org/attachments/strategies/efsi_steering_board_eif_efsi_multiplier_methodology_calculation_en.pdf).

(68) Finantsmääruse kohaldamise eeskirjade artikkel 223.

(69) Eriaruanne nr 19/2016, punkt 70.

(70) EFSI määruse artikli 22 lõike 1 muutmise ettepaneku artikli 1 lõige 12.

(71) EFSI määruse II lisa 8. jagu.

(72) EFSI strateegilises suunitluses (15. detsember 2015) seatakse taristu- ja innovatsioonikomponendi geograafilisele kontsentratsiooni ülempiiriks 45 % mistahes kolmes liikmesriigis, ning sektoripõhise kontsentratsiooni soovituslikuks ülempiiriks 30 % kogu investeerimisperioodi vältel. (http://www.eib.org/attachments/strategies/efsi_steering_board_efsi_strategic_orientation_en.pdf).

(73) Muudetud EFSI lepingu II ajakava.

(74) EIP hindamine, jaod 2.2 ja 2.3.

(75) 92 % EFSI rahastamisest on koondunud EL-15 liikmesriikidesse ja vaid 8 % EL-13 liikmesriikidesse.

(76) 46 % EFSI rahastamisest on eraldatud energeetika- ja 19 % transpordisektorile.

(77) Ühendkuningriik (29 % ehk 1,369 miljardit eurot), Itaalia (24 % ehk 1,152 miljardit eurot) ja Hispaania (10 % ehk 470 miljardit eurot).

(78) Itaalia (15 % ehk 903 miljonit eurot), Prantsusmaa (11 % ehk 623 miljonit eurot), Saksamaa (10 % ehk 586 miljonit eurot) ja Ühendkuningriik (8 % ehk 488 miljonit eurot).

(79) EIP hindamine, jagu 2.2, lk 7.

(80) Rubio, E., Investment in Europe: making the best of the Juncker plan, Delors Institute, Pariis, Berliin, 2016, lk 49–50.

(81) Ettepaneku artikli 1 lõige 9, millega muudetakse EFSI määruse artiklit 14.

(82) EFSI määruse artikli 9 muutmise ettepaneku artikli 1 lõige 5.

(83) Euroopa Komisjoni 20. juuli 2015. aasta teabeleht: Euroopa investeerimiskava: küsimused ja vastused.

(84) Vt eriaruanne nr 24/2016 (http://eca.europa.eu).

(85) ABER, FIBER ja GBER (vt II lisa sõnastikku).

(86) EFSI määruse artikkel 7.

(87) EFSI määruse 29. põhjendus.

(88) EIP hindamine, lk 26–27.

(89) Kes on investeeringute komitee eesistuja.

(90) EIP hindamine, lk 26.

(91) EFSI määruse artikli 7 lõige 9 ja muudetud EFSI lepingu artikli 5 lõige 12.

(92) Komisjoni 22. juuli 2015. aasta delegeeritud määrus (EL) 2015/1558, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) 2015/1017, kehtestades ELi tagatise rakendamise eesmärgil näitajate tulemustabeli (ELT L 244, 19.9.2015, lk 20).

(93) EFSI määruse artikli 7 lõige 12.

(94) Ettepaneku artikli 1 lõige 4, millega muudetakse EFSI määruse artiklit 7.

(95) EIP põhikirja artikkel 19.

(96) Euroopa Parlamendi 28. aprilli 2016. aasta resolutsioon Euroopa Investeerimispanga (EIP) 2014. aasta aruande kohta (2015/2127(INI))

(97) http://www.eib.org/efsi/governance/efsi-steering-board/minutes.htm;

http://www.eib.org/efsi/governance/efsi-investment-committee/decisions.htm.

(98) EFSI määruse II lisa 5. jagu.

(99) EFSI määruse artikli 7 lõike 12 muutmise ettepaneku artikli 1 lõige 4.

(100) EFSI määruse II lisa muutmise ettepaneku artikli 1 lõige 14.

I LISA EFSI JUHTIMISSTRUKTUUR JUHATUS EFSI määruse artikli 7 lõige 3 ja EFSI lepingu artikkel 4 — Juhatusel on neli liiget, kellest kolm nimetab komisjon ja ühe EIP. Juhatuse esimees valitakse komisjoni esindajate seast. — Juhatuse otsused tehakse konsensusega, milleks vajalik kvoorum koosneb kahest komisjoni ja ühest EIP liikmest. — EFSI juhatus määrab kindlaks ELi tagatise kasutamise strateegilise juhtimise, sh ELi tagatise andmise, tegevusalased põhimõtted ja menetlused ning EFSI riskiprofiili. — Kooskõlas EFSI lepingu artikliga 4 kehtestab EFSI juhatus ka soovituslikud valdkondlikud ja geograafilised kontsentratsioonipiirid, annab suuniseid toimingute määramise kohta, kohandab projektide koosseisu sektorite ja liikmesriikide järgi, kontrollib regulaarselt EFSI rakendamise edenemist ning EFSI toimingute iga-aastast tegevus- ja finantsaruandlust, nimetab investeeringute komitee liikmeid, valib tegevdirektori ja tegevdirektori asetäitja kandidaadid, teeb otsuseid portfelli esmariski osa suuruse kohta, määrab kindlaks investeerimisplatvormide, riiklike tugipankade ja fondidega seotud põhimõtted ja kehtestab nende tehingutele kohaldatavad eeskirjad, teeb otsuseid kolmandate osapoolte osalemise kohta EFSIs, pärast konsulteerimist investeeringute komiteega kiidab koos tegevdirektoriga heaks EFSI VKEde komponendi tooted ja täidab muid EFSI lepinguga määratud ülesandeid. INVESTEERINGUTE KOMITEE EFSI määruse artikli 7 lõiked 7–12 ja artikli 9 lõige 5 ning EFSI lepingu artikkel 5 — Investeeringute komiteesse kuuluvad kaheksa sõltumatut eksperti ja tegevdirektor. Sõltumatutel ekspertidel peab olema asjassepuutuv kõrgel tasemel turukogemus projektide struktureerimise ja rahastamise valdkonnas ning mikro- ja makromajanduslikud eksperditeadmised. — Ekspertidel on investeerimisalased kogemused ühes või rohkemas järgmistest valdkondadest: teadus- ja arendustegevus ning innovatsioon; transpordi infrastruktuur ja innovatiivsed transporditehnoloogiad; energiataristu, energiatõhusus ja taastuvenergia; info- ja kommunikatsioonitehnoloogiataristu; keskkonnakaitse ja -juhtimine (uude ettepanekusse on lisatud kliimameetmed); haridus ja koolitus; tervishoid ja ravimid; VKEd; kultuuri- ja loomemajandus; linnaliikuvus; sotsiaalsed taristud ning sotsiaal- ja solidaarne majandus; (uude EFSI ettepanekusse on lisatud põllumajandus, kalandus ja vesiviljelus). — Lisaks peab investeeringute komitee koosseis olema sooliselt tasakaalustatud. — Eksperdid nimetab ametisse EFSI juhatus aastaseks ametiajaks, mida võib pikendada maksimaalselt kuni kuue aastani. — Investeeringute komitee eesistuja on tegevdirektor. — Komitee teeb ELi tagatise kasutamise kohta otsuseid lihthäälteenamusega, kusjuures kõigil liikmetel, sh tegevdirektoril, on üks hääl. — Investeeringute komiteega konsulteeritakse ka seoses EFSI VKEde komponendi uute toodetega. — EIP kasutab pärast investeeringute komiteelt heakskiidu saamist ELi tagatist selliste sihtotstarbeliste investeerimisplatvormide või -fondide ja riiklike tugipankade või finantseerimisasutuste („kõlblikud instrumendid“) toetuseks, kes investeerivad toimingutesse, mis vastavad EFSI määruse nõuetele. Investeeringute komitee hindab kõlblikke vahendeid ja nende konkreetsete, EFSI toetust taotlevate finantsinstrumentide vastavust juhatuse poolt kindlaks määratud poliitikale ja ta võib otsustada jätta endale õiguse kiita heaks uusi projekte, mis on esitatud heakskiidetud kõlblike vahendite raames. TEGEVDIREKTOR EFSI määruse artikli 7 lõige 5 ja EFSI lepingu artikkel 6 — EFSI tegevdirektor, keda toetab tegevdirektori asetäitja ja kes annab aru EFSI juhatusele, vastutab EFSI igapäevase juhtimise ja investeeringute komitee kohtumiste ettevalmistamise ja juhatamise eest. — Tegevdirektor vastutab koos EFSI juhatusega pärast investeeringute komiteega konsulteerimist ka EIF-ile usaldatud uute toodete heakskiitmise eest. — Lisaks vastutab ta väliskommunikatsiooni eest ning on EFSI pressiesindaja poliitiliste organite ja avalikkuse ees.