Ebaseadusliku kultuuriväärtustega kauplemise juhtumeid on seetõttu keeruline uurida. See eeldab eriteadmisi kultuuriväärtustest ning sellesse tuleb kaasata suur hulk ametiasutusi (nt politsei, toll, piirivalve, kultuuriministeeriumid, rahapesu andmebürood ja kohtuasutused). Sageli toimub uurimine eri jurisdiktsioonides, sest paljud juhtumid on piiriülesed.

Peale muu täheldavad õiguskaitseasutused, et kultuuriväärtustega ebaseaduslikult kauplevad organiseeritud kuritegelikud rühmitused kasutavad keerukamaid võtteid kui muid organiseeritud varavastaseid kuritegusid toime panevad rühmitused. Kurjategijad tegutsevad teadlikult piiriüleselt, et maksimeerida kasumit, segada oma jälgi, hoiduda kinnipidamisest ja võltsida ebaseaduslikult kaubeldavate kultuuriväärtuste kuuluvust või algset päritolu.

Kultuuriväärtustega seotud kuritegudel on tunnused, mis eristavad neid muust ebaseaduslikust tegevusest. Kultuuriväärtuse identsus, autentsus, algne päritolu, kuuluvus ja õiguslik seisund on harva kohe nähtavad ning nende kindlakstegemiseks on sageli tarvis eriteadmisi. Teiseks on avalikud ja erakollektsioonid, mälestised ja kaevamispaigad varaste ja rüüstajate jaoks teretulnud objektid, iseäranis konflikti- ja kriisiolukordades. Peale selle on eelkõige kaevamispaikadest või katalogiseerimata kollektsioonidest pärit registreerimata kultuuriväärtusi, mis on langenud ebaseaduslike kauplejate küüsi, raske tuvastada ja keeruline jälgida. Kolmandaks on kultuuriväärtuste turg teatavas mõttes haavatav ning see mõjub kurjategijatele ligitõmbavalt. Haavatavus tähendab, et sellel turul aktsepteeritakse anonüümsust ja salastatust, subjektiivseid ja muutlikke hindu ning võimalust kasutada esemeid märkimisväärselt suurte rahasummade hoidmiseks ja liigutamiseks. Kurjategijad lõikavad kasu ka sellest, et inimesed ei ole üldiselt kultuuriväärtustega kaubitsemise võimalikust kahjust eriti teadlikud.

Kultuuriväärtustel on kultuuri, kunsti, ajaloo ja teaduse seisukohast sageli suur tähtsus. Seetõttu võib ebaseaduslik kultuuriväärtustega kauplemine nii ELi kui ka muude piirkondade kultuuripärandit laastavalt ja pöördumatut mõjutada. See võib kustutada osa meie kollektiivsest mälust ja jätta inimkonna ilma tema ajaloomälestistest. Eriti suures ohus on kriisi- ja konfliktipiirkonnad, näiteks Lähis-Ida (Süüria, Iraak ja Liibüa), millele on hiljuti lisandunud ka Ukraina.

Interpoli andmetel arestiti 2020. aastal kogu maailmas üle 850 000 artefakti, neist üle poole Euroopas. Alates 2016. aastast on igal aastal toimuv üleilmne operatsioon Pandora aidanud kinni pidada 407 isikut ja tagasi saada 147 050 kultuuriväärtust. Nende andmete varju jääb aga tunduvalt laiem probleem – arvestades, et paljud juhtumid jäävad avastamata, on ebaseadusliku kultuuriväärtustega kauplemise tegelik ulatus tõenäoliselt palju suurem.

Ebaseaduslik kauplemine kultuuriväärtustega on tulutoov äri organiseeritud kuritegelike rühmituste ning mõnel juhul ka konfliktide osapoolte ja terroristide jaoks. Eelkõige on see tingitud vähesest avastamisriskist, suure kasumi teenimise võimalusest ning seaduslike ja ebaseaduslike turgude ligitõmbavast suurusest, mida toidab kollektsionääride, investorite ja muuseumide stabiilselt kasvav üleilmne nõudlus.

Kultuuriväärtuste turu osalistel, kollektsionääridel ja kultuuripärandiasutustel on head võimalused aidata ennetada ja avastada kultuuriväärtustega seotud kuritegusid, sest neil on eriti suur tõenäosus puutuda kokku ebaseaduslikult kaubeldavate kultuuriväärtustega või oht langeda varavastaste kuritegude ohvriks. On oluline, et need sidusrühmad tunneksid kohaldatavaid õigusakte ja oleksid teadlikud muudest mitteseadusandlikest vahenditest, mille abil selliseid kuritegusid ennetada ja avastada. Komisjon peab kultuuripärandiasutustega kultuuripärandi eksperdirühma kaudu korrapärast dialoogi. Komisjon on teinud koostööd ka UNESCOga, et süvendada hoolsuskohustust käsitlevate eeskirjade ja eetikanormide tundmist kunstituru osaliste ja kultuuripärandiasutuste seas. UNESCO tegeleb praegu kultuuriväärtuste vahendajate rahvusvahelise koodeksi läbivaatamisega, et lahendada pärast selle vastuvõtmisest 1999. aastal tekkinud probleeme, ning tugevdada ja selgitada kunstiturgu reguleerivaid eetikapõhimõtteid.

Kuna ebaseaduslik kultuuriväärtustega kauplemine on tavaliselt piiriülene kuritegu, mängivad ELi kaubanduse valdkonna õigusaktid selliste juhtumite ennetamisel ja avastamisel olulist rolli. Kultuuriväärtuste eksportimisel liidu tolliterritooriumilt tuleb esitada ekspordiluba. See aitab tagada ühtse ekspordikontrolli ELi välispiiridel. Kultuuriväärtuste importi reguleeritakse määrusega (EL) 2019/880. Sellega on keelatud vedada kolmandast riigist sisse ebaseaduslikult eksporditud kultuuriväärtusi ning kehtestatud teatavate kultuuriväärtuste liitu importimisele impordiloa või importija deklaratsiooni nõue. Samuti on sellega ette nähtud, et tuleb kasutusele võtta tsentraliseeritud elektrooniline süsteem, milles liikmesriigid saavad säilitada ja vahetada teavet ning ettevõtjad täita impordiformaalsusi. Süsteem hakkab tööle 2025. aasta juuniks. See on paberivaba ning tagab asjaomaste tolli- ja kultuuriasutuste ning olemasolevate andmebaaside vahelise ühenduse. Lisaks võib see aidata vähendada dokumentide võltsimise juhtumeid ja kõrvaldada vajaduse kontrollida paberlubade autentsust. Komisjon kaalub võimalust laiendada süsteemi määruse (EÜ) nr 116/2009 kohastele ekspordilubadele. Kultuuriväärtuste importi ja eksporti käsitlevaid õigusakte täiendab direktiiv 2014/60/EL liikmesriigi territooriumilt ebaseaduslikult väljaviidud kultuuriväärtuste tagastamise kohta.

Selleks et ELi impordi- ja ekspordialaste õigusaktide rakendamist veelgi lihtsustada, vahetab komisjon korrapäraselt teavet liikmesriikide tolli- ja kultuuriasutustega ning teeb seda kultuuriväärtustega seotud tolliküsimuste eksperdirühma, määrusega (EÜ) nr 116/2009 ja määrusega (EL) 2019/880 loodud kultuuriväärtuste komitee ning kultuuriväärtuste digiteerimise projektirühma kaudu.

Kultuuriväärtustega kauplemist võidakse ühtsel turul aga väga erinevalt jälgida ja kontrollida. See jätab kurjategijatele suurepärased võimalused oma jälgi ja eseme päritolu varjata. Vastavalt UNESCO 1970. aasta konventsioonile ja õiguskaitse valdkonnas konsulteeritud sidusrühmade väitele võivad meetmed, millega parandatakse kultuuriväärtusega esemete üleandmise jälgitavust ühtsel turul, aidata tunduvalt edukamalt avastada ebaseadusliku kauplemise juhtumeid ja takistada kurjategijaid kultuuriväärtuste turule imbumast. Peale selle aitaks direktiivi 2014/60/EL kohaldamisalasse kuuluvate kultuuriväärtuste kuuluvuse kindlakstegemine parandada sama direktiiviga ette nähtud tagastamismehhanismi toimimist. Paljud liikmesriigid on juba kasutusele võtnud eri kultuuriväärtuste kategooriate müügiregistrid. Sarnaste meetmete rakendamine kogu ELis aitaks tõhusamalt ennetada ja avastada piiriülese kuritegevuse juhtumeid ning saada tervikliku pildi ebaseaduslikust kultuuriväärtustega kauplemisest ühtsel turul. Lisaks tuleks parandada juba kasutusel olevate müügiregistrite tõhusust, näiteks tagada, et teavet säilitataks digitaalselt ja et registrid oleksid omavahel ühendatud.

Astuda võib ka samme, mille abil avalikke ja eraisikutele kuuluvaid kultuuriväärtuste kollektsioone paremini varavastaste kuritegude eest kaitsta. Europoli teatel on paljud ebaseadusliku kaubanduse juhtumid ELis seotud kultuuriväärtustega, mis on varastatud pühakodadest, kultuuripärandiasutustest ja muuseumidest ning eraisikute kodudest ja kollektsioonidest. Avalik-õiguslikud ja eraisikutest kollektsionäärid peavad endale teadvustama, et nad ei pruugi olla varavastaste kuritegude eest piisavalt kaitstud, samuti peaksid nad koolitama oma töötajaid, et nad oskaksid kaitsemeetmeid võtta, ja investeerima kaitsevahenditesse.

Samuti võivad avalik-õiguslike ja erakollektsioonide haldajad või omanikud võtta vabatahtlikke meetmeid, et oma kogu paremini varavastaste kuritegude eest kaitsta. Ühe olulisema meetmena tuleks ajakohastada kogutud kultuuriväärtuste inventarinimestikke ja andmebaase. Inventarinimestikud aitavad varastatud esemeid hõlpsamini kindlaks teha ja otsida. Õiguskaitseasutused soovitavad ka erakollektsioonide kaitseks vahendeid, mis on kõigile kättesaadavad, näiteks Rahvusvahelise Muuseumide Nõukogu (ICOM) eseme identifitseerimise standardit (Object-ID). Teine võimalus kuritegusid ennetada ja avastada on teatada varavastaste kuritegude juhtumitest õiguskaitseasutustele. Selle tulemusel kantakse varastatud kultuuriväärtused riiklikesse varastatud kunsti andmebaasidesse ja Interpoli varastatud kunstiteoste andmebaasi. Kui varastatud kultuuriväärtused registreeritakse, suureneb nende nähtavus, ja see vähendab kuritegelike kaubitsejate võimalusi leida seaduslikke müügikanaleid.

ELis juba kehtivad konkreetsed õigusaktid ebaseadusliku kultuuriväärtustega kauplemise tõkestamiseks internetis. Digiteenuste õigusaktiga on suurendatud vahendusteenuste osutajate, sealhulgas selliste veebiplatvormide vastutust, mis ühendavad tarbijaid kaupade ja teenuste pakkujatega. Digiteenuste õigusaktiga reguleeritakse ka ebaseaduslikust veebisisust, näiteks kahtlasest müügist teatamist, samuti on sellega antud avaliku sektori asutustele võimalus saata piiriüleseid eemaldamiskorraldusi teistes liikmesriikides asuvatele vahendusteenuste osutajatele ning suurendatud kauplejate tegevuse jälgitavuse kohustusi. Komisjon toetab kultuuripärandi digiteerimist ja digitaalset säilitamist kultuuripärandi ühise Euroopa andmeruumi ja tulevase Euroopa ühise kultuuripärandipilve kaudu.

Ebaseaduslikku kauplemist kultuuriväärtustega aitab olulisel määral tõkestada ebaseaduslike rahavoogude avastamine. Lisaks tuleb luubi alla võtta rahapesu või terrorismi rahastamine seaduslikult omandatud kultuuriväärtustega. Mure, et kurjategijad kuritarvitavad kunsti- ja antiikesemete sektorit oma kriminaaltulu pesemiseks, on viinud üleskutseni laiendada ELi rahapesu ja terrorismi rahastamise vastast õigusraamistikku. Rahapesuvastast direktiivi kohaldatakse nüüd kunsti- ja antiikesemete turul osalejate, näiteks galeriide ja oksjonimajade suhtes, kes kauplevad kunstiteostega või tegutsevad nendega kauplemisel vahendajatena, samuti kohaldatakse seda vabasadamate suhtes, kui tehingud ületavad teatava künnise. Turuosalised peavad koostama riskihindamisi ning kohaldama rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise ja avastamise suhtes riskipõhist lähenemisviisi, rakendama riskimaandamis- ja riskijuhtimismeetmeid, tegema tõhusat kliendikontrolli ning tuvastama kliendid ja tegelikud tulusaajad, samuti peavad nad teatama riiklikele rahapesu andmebüroodele kahtlastest tehingutest ja kahtlasest tegevusest. Uue rahapesuvastase määruse ettepanekuga on lisaks kavas kehtestada kogu ELi hõlmav sularahamaksete piirmäär 10 000 eurot. See võib aidata vähendada kultuuriväärtuste turu atraktiivsust rahapesu seisukohast.

Avaliku sektori asutused peavad rahapesu ja terrorismi rahastamise riske piisavalt hästi tundma ning olema piisavalt teadlikud kultuuriväärtuste sektori haavatavusest, et nad saaksid vajaduse korral sihipäraselt tegutseda. Sellele aitavad kaasa riskihinnangud, mida liikmesriigid rahapesuvastaste õigusnormide alusel teevad. Lisaks võivad liikmesriigid anda asjaomastele erasektori üksustele suuniseid selle kohta, kuidas avastada kahtlaseid tehinguid ning kuidas täita rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise kohustusi.

Komisjon toetab rahapesuvastase töökonna projekti, mis on suunatud kunsti, antiikesemete ja muude kultuuriväärtuste abil toimuva rahapesu ja terrorismi rahastamise vastu. Selle eesmärk on aidata riikidel, pädevatel asutustel ja erasektoril mõista, kuidas võivad kurjategijad ja terroristid kauplemist selliste esemetega kuritarvitada, ning töötada välja parimad tavad ja soovitused niisuguste riskide leevendamiseks. Lisaks sellele hindab komisjon piiriülese tegevuse kontekstis järjepidevalt ühtset turgu mõjutavaid rahapesu ja terrorismi rahastamise riske. Riigiülese riskihindamise kontekstis hindab ja jälgib komisjon spetsiifilisi riske, mis avalduvad kunsti- ja antiikesemete turul ning muudes seotud sektorites, näiteks vabasadamates ja kunstihoidlates.

Olulisemad meetmed Komisjon ·alustab tihedas koostöös UNESCOga kunstituruga dialoogi kultuuriväärtuste kaitse ja nendega ühtsel turul kauplemise teemal ning osaleb muu hulgas 2023. aastal korraldataval kõrgetasemelisel üritusel; ·toetab seminaride ja vastastikuse õppimise kaudu teabevahetust kultuuripärandi spetsialistide ja asjaomaste asutuste vahel; ·teeb teostatavusuuringu, mille abil uurib võimalust laiendada kultuuriväärtuste impordi reguleerimiseks kasutusele võetavat elektroonilist süsteemi kultuuriväärtuste ekspordile; ·selleks et aidata liikmesriikidel luua müügiregistreid, millega parandatakse kultuuriväärtuste jälgitavust ühtsel turul (sealhulgas internetimüük), algatab komisjon uuringu ja annab selle alusel liikmesriikidele 2024. aastal suunised; ·teeb koostööd Rahvusvahelise Muuseumide Nõukoguga (ICOM), et edendada ICOMi eetikakoodeksit muuseumide jaoks ning suurendada eri liikmesriikide muuseumide ja kultuuripärandiasutuste töötajate suutlikkust ja pakkuda neile koolitust kollektsioonide paremaks registreerimiseks ja kaitseks. Liikmesriike kutsutakse ·tugevdama tolliinfosüsteemi kaudu tõhusat koostööd ja teabevahetust tolliasutuste seas ja komisjoniga, et võidelda kultuuriväärtustega seotud pettuste vastu; ·võtma meetmeid tagamaks, et avalik-õiguslike ja erakollektsioonide haldajad või omanikud registreerivad oma vara nõuetekohaselt andmebaasides ja teatavad varavastaste kuritegude juhtumitest õiguskaitseasutustele, kasutades rahvusvaheliselt kokkulepitud standardeid ja vahendeid (näiteks eseme identifitseerimise standardit (Object ID) või Interpoli varastatud kunstiteoste andmebaasi); ·tegema rahapesuvastaste õigusnormide alusel koostatavas riiklikus riskihinnangus kindlaks ebaseadusliku kultuuriväärtustega kauplemise, rahapesu ja terrorismi rahastamise riskid ning neid analüüsima ja mõistma ning võtma asjakohaseid meetmeid nende maandamiseks; ·suurendama koostöös pädevate asutustega erasektori teadlikkust ja andma suuniseid selle kohta, kuidas kõige paremini täita rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise kohustusi; ·parandama koostööd kunsti- ja antiikesemete turu kohustatud isikute, finantssektori ja rahapesu andmebüroode vahel, jagades teadmisi ja pakkudes koolitust kultuuriväärtustega seotud riskide ja ebaseadusliku tegevuse liikide kohta ning võttes samal ajal arvesse avaliku ja erasektori üksuste vahelisi koostöövõimalusi; ·tutvustama laiemalt UNESCO rahvusvahelist eetikakoodeksit kultuuriväärtustega kauplejatele ja ICOMi eetikakoodeksit muuseumide jaoks.

3.2. Õiguskaitseasutuste ja kohtusüsteemi suutlikkuse suurendamine

Ebaseadusliku kultuuriväärtustega kauplemise keeruka olemuse tõttu seisavad õiguskaitseasutused ja kohtusüsteem silmitsi spetsiifiliste probleemidega. Selleks et suurendada nende suutlikkust tegeleda tõhusalt ebaseadusliku kultuuriväärtustega kauplemise juhtumitega kooskõlas oma vastavate ülesannete ja kohustustega, mis tulenevad ELi ja siseriiklikust õigusest, on tarvis täiendavaid meetmeid.

Praegu ei kajasta olukorrapilt piisavalt ebaseadusliku kultuuriväärtustega kauplemise juhtumite sagedust. Üks põhjus, miks andmed sellise kultuuriväärtustega kauplemise kohta puuduvad, on asjaolu, et ebaseadusliku kauplemise juhtumeid ei registreerita nõuetekohaselt. Kogu ELi hõlmava tervikliku olukorrapildi saamist takistab peamiselt see, et puuduvad ühtne andmekogumismetoodika ja kultuuriväärtustega seotud kuritegude ühtne liigitus. Ühtse liigitamise hõlbustamiseks sisaldab kultuuriväärtustega seotud õigusrikkumisi käsitlevas Euroopa Nõukogu konventsioonis (edaspidi „Nikosia konventsioon“) sisalduv kultuuriväärtustega seotud kuritegude terviklik kataloog kuriteoliikide kohta suuniseid, mida liikmesriikide ametiasutused võivad kasutada.

Avaliku sektori asutused peavad piisavalt hästi tundma kurjategijate töömeetodeid ja jagama omavahel teavet, et oma ressursse maksimaalselt ära kasutada. Eelkõige peaksid nad tundma ebaseaduslike kauplejate vahelisi piirkondlikke erinevusi, näiteks organisatsioonilist ülesehitust, ohustatud kultuuriväärtusi, salakaubaveo marsruute või rahapesu meetodeid ning kultuuriväärtuste kuuluvuse ajaloo ja algse päritolu võltsimise tavasid. Need teadmised võivad aidata kultuuriväärtusi sihipärasemalt otsida ja olemasolevaid ressursse tõhusamalt kasutada. Ebaseaduslike kauplejate tavasid ja kultuuriväärtustega kaubitsemise ulatust võivad aidata paremini mõista ka kuritegevusega seotud ohte käsitleva valdkondadevahelise Euroopa platvormi (EMPACT) operatiivmeetmed.

Avaliku sektori asutused peavad samuti tundma asutusesisese ja asutustevahelise koostöö nõudeid ning koostöövõimalusi konkreetsetel juhtudel. Selleks et avaliku sektori asutusi nende suutlikkuse suurendamisel toetada, on UNESCO avaldanud dokumendi „Võitlus ebaseadusliku kultuuriväärtustega kauplemise vastu: Euroopa justiits- ja õiguskaitsevahendid“, mis töötati välja ELi ja UNESCO koostöö raames. Komisjon toetab UNESCOt selle dokumendi tõlkimisel muudesse asjaomaste riikide keeltesse. Teiseks on ÜRO narkootikumide ja kuritegevuse büroo (UNODC) välja töötanud praktilise abi vahendi, et aidata rakendada rahvusvahelisi suuniseid.

Avaliku sektori asutused vajavad ebaseadusliku kaubanduse juhtumite avastamiseks ja uurimiseks eriteadmisi ja -vahendeid. Kooskõlas Interpoli soovitustega tuleb varastatud esemed riiklikul ja rahvusvahelisel tasandil nõuetekohaselt registreerida ning tarvis läheb vajalike oskustega pädevaid asutusi. Eelkõige tuleks selleks liikmesriikides moodustada eriüksused, mis tegeleksid üksnes ebaseadusliku kultuuriväärtustega kauplemise uurimisega, nagu on sätestatud UNESCO 1970. aasta konventsioonis. Uurimiste ulatuse süvendamisel on osutunud tõhusaks ka prokuröride erireservid. Teiseks tuleks tagada võimalus võtta aegsasti ühendust kunstiajaloolaste, arheoloogide või teiste selle valdkonna ekspertidega, kes aitaksid tuvastada arestitud kultuuriväärtusi, teha kindlaks nende ehtsuse või mõõta võimalikku kahju, mis on tekitatud rüüstatud või rüüstamise ohus olevates paikades.

Õiguskaitseasutuste toetamisel ja kultuuriväärtuste kaitsmisel nendega toimuva ebaseadusliku kauplemise eest on otsustav tähtsus tehnoloogial. Vaja läheb nii tarkvara varastatud esemete registreerimiseks ja ebaseaduslikult kaubeldavate kultuuriväärtuste avastamiseks turul kui ka õhuseiretehnoloogiat ohustatud paikade kaitsmiseks või veebipõhiseid uurimisvahendeid, sealhulgas selliseid, mis põhinevad tehisintellektil. Eelkõige vajavad õiguskaitseasutused spetsiaalseid tuvastamisvahendeid, mis aitavad tõhusalt toime tulla internetiuurimise käigus kontrollitavate esemete hulgaga, näiteks vahendeid internetis ebaseaduslikult müüdavate kultuuriväärtuste kujutiste ja muude andmete süstemaatiliseks skaneerimiseks.

Ametiasutused võiksid kaaluda ka uurimiste ulatuse laiendamist nii, et lisaks ebaseaduslikult kaubeldavate esemete tagasinõudmisele tegeletaks veel kuritegelike võrgustike ja ebaseaduslike rahavoogudega, mis on seotud üksikute ebaseadusliku kauplemise juhtumitega. Selline laiendamine on kooskõlas rahvusvaheliste soovitustega (nt Interpoli omadega), ELi organiseeritud kuritegevuse vastase strateegiaga (2021–2025) ja EMPACTi ühiste horisontaalsete strateegiliste eesmärkidega. ELi ja rahvusvahelisel tasandil võivad uurimisi vastavalt oma volitustele toetada Europol, ELi piirihaldusamet Frontex, Euroopa Liidu Kriminaalõigusalase Koostöö Amet (Eurojust) või sellised partnerid nagu Interpol, ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo (UNODC) või Maailma Tolliorganisatsioon. Lisaks on võimalik seada sisse koostöö muude asjakohaste õiguskaitse- ja õigusalase koostöö vahendite raames. Euroopa Prokuratuur võiks uurida konkreetseid tema pädevusse kuuluvaid ebaseadusliku kultuuriväärtustega kauplemisega seotud süütegusid ja esitada nende eest süüdistusi. Komisjon on võtnud kohustuse tagada, et Euroopa Prokuratuur saaks tõhusalt täita talle määrusega (EL) 2017/1939 antud ülesandeid, tugevdades muu hulgas koostööd kolmandate riikidega.