Praktikas kohaldatakse kaitsemeetmeid valdavalt selleks, et kaitsta naisi intiimpartnerite või koduvägivalla, ahistamise, jälitamise või seksuaalse väärkohtlemise eest. Seda seetõttu, et selliste kuritegude ohvrid on eriti haavatavad uue ja korduva ohvriks langemise, hirmutamise ning kättemaksu suhtes.

Direktiivis on nõutud, et otsuse teinud riigi pädevad asutused väljastaksid riikliku lähenemiskeelu alusel eraldi meetme – Euroopa lähenemiskeelu – ning edastaksid selle täidesaatva liikmesriigi pädevatele asutustele tunnustamiseks ja täideviimiseks. Täidesaatev ametiasutus saab võtta vastu kõik meetmed, mis on sarnase juhtumi puhul siseriikliku õiguse alusel võimalikud, et tagada kaitstavale isikule pidev kaitse. Sellele meetmele tuginedes saab pädev täidesaatev ametiasutus jätkata kaitstava isiku kaitset oma territooriumil.

Direktiivi eesmärk on tagada, et isik, kelle suhtes kohaldatakse ühes liikmesriigis kaitsemeedet, saab tugineda sellisele kaitsele siis, kui ta liigub või reisib mõnda teise liikmesriiki.

Direktiiv pakuti välja 2010. aastal 12 liikmesriigi (Belgia, Bulgaaria, Eesti, Hispaania, Prantsusmaa, Itaalia, Ungari, Poola, Portugal, Rumeenia, Soome ja Rootsi) algatusel. Direktiiv võeti vastu 13. detsembril 2011. Koos määrusega nr 606/2013 tsiviilasjades määratud kaitsemeetmete vastastikuse tunnustamise kohta (edaspidi „määrus“) ja direktiiviga 2012/29/EL, millega kehtestatakse kuriteoohvrite õiguste ning neile pakutava toe ja kaitse miinimumnõuded (edaspidi „ohvrite õiguste direktiiv“), moodustas see meetmepaketi, mille eesmärk oli tugevdada ELis kuriteoohvrite õigusi ja nende kaitset. Täpsemalt on direktiivis ja määruses käsitletud lähenemiskeeldude tunnustamist kriminaal- ja tsiviilasjades ning nendega soovitakse tugevdada kaitset vajavate isikute (ohvrite ja võimalike ohvrite) kaitset siis, kui nad reisivad või liiguvad teise liikmesriiki.

Artiklis 4 on ette nähtud, et liikmesriigid võivad määrata pädevaid asutusi abistama ühe või mitu keskasutust. Enam kui pool liikmesriikidest on määranud keskasutuse (enamikul juhtudel justiitsministeeriumi).

Pädevaks täidesaatvaks asutuseks on enamik liikmesriike määranud geograafiliselt pädevad õigusasutused. Üks liikmesriik on selleks määranud politsei. Juhtumite puhul, kus kaitstava isiku elukoht ei ole teada, on kaks liikmesriiki täiendavalt määranud pädevaks asutuseks oma riigi pealinna kohtud.

Valdavalt on liikmesriikides Euroopa lähenemiskeeldude väljaandmise pädevus kohtutel, prokuröridel või läbivaatavatel magistraadikohtunikel. Ühes liikmesriigis on sellisteks asutusteks määratud politseiasutused. Liikmesriik, milles Euroopa lähenemiskeelde ei saa kriminaalasjades välja anda, on määranud ametisse tsiviilkohtud, et võtta täidesaatva riigina vastu Euroopa lähenemiskeelu väljaandmise taotlusi ja edastada need kooskõlas artikli 6 lõikega 3 otsuse teinud riigile.

Artiklis 3 on nõutud, et kõik liikmesriigid teavitaksid komisjoni sellest, millised õigusasutused või samaväärsed ametiasutused on pädevad Euroopa lähenemiskeelde välja andma ja tunnustama.

Analüüs näitab, et üks liikmesriik ei ole loonud struktuure, mida on vaja Euroopa lähenemiskeelu väljaandmiseks ja tunnustamiseks. Komisjon teeb praegu selle liikmesriigiga koostööd, et see probleem lahendada. Vajaduse korral võib komisjon võtta õiguslikke meetmeid.

2015. aasta märtsis algatas komisjon nende liikmesriikide suhtes ELi toimimise lepingu artikli 258 alusel rikkumismenetluse seoses ülevõtmismeetmetest teatamata jätmisega. 2015. aasta detsembris saatis komisjon põhjendatud arvamuse Kreekale ja Rumeeniale ning 2016. aasta juulis Belgiale. 4. oktoobriks 2017 olid kõik liikmesriigid, kellele direktiiv on siduv, teatanud komisjonile oma siseriiklikud ülevõtmismeetmed. Teatatud meetmete prima facie analüüsi käigus ei ilmnenud puuduvaid elemente. Rikkumismenetlused puuduliku ülevõtmise kohta lõpetati. See ei välista siiski võimalust, et komisjon võib avada täiendavad rikkumismenetlused direktiivi puuduliku ülevõtmise kohta.

Käesolevas aruandes keskendutakse sätetele, mis moodustavad direktiivi põhisisu ja on olulised Euroopa lähenemiskeelu sujuvaks toimimiseks. Need sätted hõlmavad järgmist: pädevate asutuste määramine; vajadus siseriikliku õiguse kohase kaitsemeetme järele; Euroopa lähenemiskeelu väljaandmine ja tunnustamine; Euroopa lähenemiskeelu alusel võetud meetmete rikkumise tagajärjed; kohustus teavitada pooli nende õigustest ja asjakohastest otsustest.

Kohustus teavitada kaitstavat isikut on võetud liikmesriikide õigusesse üle mitmel moel. Mitmes liikmesriigis kohustab siseriiklik õigus pädevat asutust, kes lükkab Euroopa lähenemiskeelu väljastamise taotluse tagasi, teavitama kaitstavat isikut võimalikest õiguskaitsevahenditest. Väikeses arvus liikmesriikides teatatakse otsusest keelduda Euroopa lähenemiskeelu väljastamisest kaitstavale isikule või teavitatakse kaitstavat isikut otsusest ja selle kaalutlustest. Kuid ülevõtvates õigusaktides ei ole siiski selgelt märgitud, et kaitstavat isikut teavitatakse ka olemasolevatest õiguskaitsevahenditest.

Lisaks on direktiivis sätestatud, et kui Euroopa lähenemiskeelu väljaandmise taotlus lükatakse tagasi, teavitab otsuse teinud riigi pädev asutus kaitstavat isikut kõikidest õiguskaitsevahenditest, mida saab vastavalt tema siseriiklikule õigusele sellise otsuse vastu kasutada (artikli 6 lõige 7).

Üle poole liikmesriikidest on selle sätte üle võtnud. Mõni neist rangemalt kui direktiivi artikli 6 lõikes 4 sätestatud miinimumnõue ette näeb. Näiteks ühes liikmesriigis kutsutakse ohustav isik, keda ei kuulatud ära siseriikliku kaitsemeetme vastuvõtmise menetluses, ärakuulamisele 72 tunni jooksul alates Euroopa lähenemiskeelu väljaandmise taotluse esitamisest. Ühes teises liikmesriigis peab otsuse teinud asutus kontrollima, kas siseriiklik kaitsemeede on vastu võetud ärakuulamismenetluse käigus. Juhul, kui see nii ei ole, teavitab liikmesriik ohustavat isikut siseriiklikku kaitsemeedet sisaldavast otsusest. Üks teine liikmesriik seevastu nõuab, et toimuks nii kaitstava isiku kui ka ohustava isiku ärakuulamine, välja arvatud juhul, kui need kaks poolt lepivad kokku kirjaliku menetluse kasutamises.

Direktiivis on nõutud, et enne Euroopa lähenemiskeelu väljaandmist antaks ohustavale isikule õigus esitada oma seisukohti ja õigus siseriiklik kaitsemeede vaidlustada juhul, kui talle ei antud neid õigusi kaitsemeetme kehtestamiseni viinud menetluses (artikli 6 lõige 4).

Direktiivis on samuti sätestatud, et kaitstav isik võib esitada taotluse Euroopa lähenemiskeelu väljaandmiseks kas otsuse teinud riigi pädevale asutusele või täidesaatva riigi pädevale asutusele. Viimane on kohustatud taotluse võimalikult kiiresti edastama otsuse teinud riigi pädevale asutusele (artikli 6 lõige 3). Märkimisväärne arv liikmesriike võimaldavad sellist taotluste edastamist.

Direktiivis on nõutud, et Euroopa lähenemiskeelu väljaandmise taotlusi tuleks menetleda kohase kiirusega ning võttes arvesse juhtumi konkreetseid asjaolusid (põhjendus 13). Sellega seoses tasub märkida, et mõni liikmesriik on kehtestanud Euroopa lähenemiskeeldu puudutavate otsuste vastuvõtmiseks 3, 10 või 15 päeva pikkused tähtajad. Üks liikmesriik täpsustas, et Euroopa lähenemiskeeldu saab välja anda samal ajal, kui kehtestatakse siseriiklik kaitsemeede.

Mõni liikmesriik sõnastab need tingimused oma õigusaktides. Näiteks üks liikmesriik nõuab teise liikmesriiki minemise põhjuse kirjeldust. Teine nõuab, et viibimine peab kestma kauem kui kolm kuud.

Vaid üksikud liikmesriigid on teavitanud komisjoni sellest, et nad tunnistavad lisaks oma keelele teisi keeli. Mitu liikmesriiki tunnistab inglise keelt. Väike arv liikmesriike tunnistab saabuvate Euroopa lähenemiskeeldude puhul vastastikkuse põhimõttel täiendavaid keeli.

3.4.Euroopa lähenemiskeelu tunnustamine (artiklid 9, 10 ja 15)

3.4.1.Tunnustamise ja vastuvõtmise menetlus (artikli 9 lõiked 1 ja 2)

Euroopa lähenemiskeelu kättesaamisel peab täidesaatev riik viivitamata seda tunnustama ning võtma vastu asjakohase kaitsemeetme, mis on võimalik siseriikliku õiguse alusel samalaadse juhtumi puhul (artikli 9 lõiked 1 ja 2). Täidesaatva riigi pädeval asutusel on sellise meetme määratlemisel teatav vabadus.

Ülalnimetatud kohandamismehhanism on kättesaadav peaaegu kõikides liikmesriikides. Vaid üks liikmesriik ei ole teavitanud komisjoni oma riiklikest meetmetest, millega võetakse üle Euroopa lähenemiskeelu väljaandmise ja tunnustamise menetlus.

Mõne üksiku liikmesriigi siseriiklikes õigusaktides on sõnaselgelt öeldud, et võetud meede ei saa olla algsest meetmest kitsam ega rangem, et see peaks olema samaväärne või leebem või et erinevusi tuleks tõlgendada ohustava isiku kasuks.

Ühes liikmesriigis on ülevõtmise sättes öeldud, et juhul, kui täidesaatev asutus leiab, et kaitsemeede – nii nagu see Euroopa lähenemiskeelus on kajastatud – on jätkuva kaitse tagamiseks ebapiisav ja asjakohatu, võib asutus paluda kolmeliikmelisel kohtunike koosseisul meedet kohandada või kehtestada mõni muu meede, mis on siseriiklikus õiguses ette nähtud.

Seoses uue kaitsemeetme kestusega on ühe liikmesriigi siseriiklikus õiguses sõnaselgelt lubatud võtta siseriiklik kaitsemeede sama kestusega kui see, mis on vastu võetud otsuse teinud riigis. Kahes teises liikmesriigis nõutakse, et uus kaitsemeede ei ületaks määratletud pikkust – ühes riigis 180 päeva ja teises üks aasta.

3.4.2.Tunnustamise aeg ja tunnustamise prioriteetsus (artikkel 15)

Direktiivis ei ole ette nähtud kohustuslikku tähtaega Euroopa lähenemiskeelu tunnustamiseks ega Euroopa lähenemiskeelu alusel riikliku kaitsemeetme vastuvõtmiseks. Sellegipoolest on üksikud liikmesriigid kehtestanud konkreetsed tähtajad Euroopa lähenemiskeelu täitmiseks, kohustades oma pädevaid asutusi tunnustama Euroopa lähenemiskeeldu või võtma selle meetme kohta vastu muu otsuse. Olenevalt liikmesriigist on tähtaeg 2, 3, 10, 15, 7 + 10 või 28 päeva. Need liikmesriigid on kehtestanud tähtaja pikendamise võimaluse juhul, kui nende pädeval asutusel on vaja pidada nõu otsuse teinud riigi pädevate asutustega Euroopa lähenemiskeelus sisalduva ebatäieliku teabe tõttu (artikli 9 lõikes 4 sätestatud menetlus).

Direktiivi artiklis 15 on märgitud, et Euroopa lähenemiskeelu tunnustamist käsitatakse sama prioriteetsena kui siseriiklikku kaitsemeedet samalaadse juhtumi puhul. Mõni liikmesriik on artikli 15 sõna-sõnalt üle võtnud. Mitu liikmesriiki nõuab, et otsus tunnustamise kohta tehtaks viivitamata, kohe või kiiresti.

3.4.3.Kohustus teavitada kaitstavat isikut, ohustavat isikut ja otsuse teinud riigi pädevat asutust võetud meetmetest ning selliste meetmete rikkumise tagajärgedest (artikli 9 lõige 3)

Direktiiviga kohustatakse täidesaatva riigi pädev asutus teavitama kaitstavat isikut, ohustavat isikut ja otsuse teinud riigi pädevat asutust kõigist meetmetest, mis on võetud Euroopa lähenemiskeelu alusel. Täidesaatva riigi pädev asutus peab neid teavitama ka võimalikest õiguslikest tagajärgedest (nt sanktsioonidest) juhul, kui rikutakse meedet, mis on ette nähtud siseriikliku õiguse alusel ja kooskõlas artikli 11 lõikega 2.

Selle kohustuse ülevõtmise määr on liikmesriigiti erinev. Enamik riike on üle võtnud kohustuse esitada teavet Euroopa lähenemiskeelu alusel võetud meetmete kohta kõigile kolmele poolele. Mitu liikmesriiki on piiranud selle kohustuse ulatust ja suunanud teabe üksnes:

-otsuse teinud riigile ja ohustavale isikule;

-kaitstavale isikule ja ohustavale isikule ning mõnes liikmesriigis ka täidesaatvas riigis kaitstava isiku läheduses asuvatele asutustele, näiteks prokurörile või politseile;

-otsuse teinud riigi pädevale asutusele ja eeldusega, et pädevad asutused edastavad teabe kaitstavale isikule.

Üksikutes liikmesriikides ei olnud asjakohaseid sätteid võimalik tuvastada.