[pic] | EUROOPA KOMISJON |

Brüssel 16.6.2010

KOM(2010)314 lõplik

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

29. APRILLI 2004. AASTA DIREKTIIVI 2004/83 (MIINIMUMNÕUETE KOHTA, MIDA KOLMANDATE RIIKIDE KODANIKUD JA KODAKONDSUSETA ISIKUD PEAVAD TÄITMA, ET SAADA PAGULASE VÕI MUUL PÕHJUSEL RAHVUSVAHELIST KAITSET VAJAVA ISIKU STAATUS, JA ANTAVA KAITSE SISU KOHTA) KOHALDAMISE KOHTA

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

29. APRILLI 2004. AASTA DIREKTIIVI 2004/83 (MIINIMUMNÕUETE KOHTA, MIDA KOLMANDATE RIIKIDE KODANIKUD JA KODAKONDSUSETA ISIKUD PEAVAD TÄITMA, ET SAADA PAGULASE VÕI MUUL PÕHJUSEL RAHVUSVAHELIST KAITSET VAJAVA ISIKU STAATUS, JA ANTAVA KAITSE SISU KOHTA) KOHALDAMISE KOHTA

SISSEJUHATUS

Nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/83/EÜ miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta (edaspidi „miinimumnõuete direktiiv” või „direktiiv”)[1] on oluline dokument Euroopa ühise varjupaigasüsteemi esimeses etapis, mille loomise Euroopa Ülemkogu nägi ette oma 1999. aasta Tampere järeldustes. Direktiivi kohaldatakse kõigi EL-i liikmesriikide suhtes, välja arvatud Taani[2]

Käesoleva aruandega täidab komisjon oma direktiivi artiklist 37 tuleneva kohustuse. Aruandes antakse ülevaade direktiivi ülevõtmisest ja rakendamisest liikmesriikides ning tuuakse välja võimalikud probleemid. Aruanne põhineb komisjoni tellitud uuringul[3] ja teistest uuringutest[4] saadud andmetel. Arvesse tuleb võtta ka miinimumnõuete direktiivi ümbersõnastamiseks koostatud mõjuhinnangut.[5]

Nende liikmesriikide[6] kohta, kes ei olnud aruande koostamise ajaks direktiivi ülevõtmiseks vajalikke õigusakte vastu võtnud, koguti teavet, tuginedes tol ajal kättesaadavatele eelnõudele ja pärast direktiivi ülevõtmiseks vajalike õigusaktide vastuvõtmist saadud lünklikele andmetele[7].

AJALOOLINE JA POLIITILINE TAUST

Miinimumnõuete direktiivi eesmärk oli kehtestada ühised kriteeriumid rahvusvahelist kaitset vajavate isikute kindlaksmääramiseks ja tagada, et kõnealustele isikutele on kõikides liikmesriikides kättesaadavad vähemalt minimaalsed hüved. Euroopa ühise varjupaigasüsteemi loomiseks tuleb saavutada kogu Euroopa Liidus kohaldatava ühise varjupaigamenetluse ja ühtse kaitseseisundi kehtestamine.

Haagi programmis kutsuti komisjoni üles viima lõpule esimese etapi õigusaktide hindamine ning esitama teise etapi õigusaktid eesmärgiga need 2010. aasta lõpuks vastu võtta. 17. juunil 2008. aastal vastu võetud varjupaigapoliitika kavas[8] tegi komisjon ettepaneku viia lõpule Euroopa ühise varjupaigasüsteemi teine etapp, karmistades kaitsenõudeid ja tagades nende järjekindla kohaldamise kogu ELis. 16. oktoobril 2008. aastal vastu võetud Euroopa sisserände- ja varjupaigapaktiga anti sellele eesmärgile ka tulevikuks poliitilist toetust, kutsudes komisjoni üles esitama ettepanekuid ühiseid tagatisi hõlmava ühise varjupaigamenetluse kehtestamiseks võimaluse korral 2010. aastal ja hiljemalt 2012. aastal ning pagulaste ja täiendava kaitse saajate ühtse seisundi loomiseks.

21. oktoobril 2009. aastal esitas komisjon ettepaneku miinimumnõuete direktiivi muutmiseks koos ettepanekuga, millega muudetakse nõukogu direktiivi 2005/85 liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta (edaspidi „varjupaigamenetluse direktiiv”),[9] et tagada suurem ühtlustamine ning paremad sisulised ja menetluslikud kaitsenõuded, liikudes ühise varjupaigamenetluse ja ühtse kaitseseisundi kehtestamise poole.

JÄRELEVALVE JA ÜLEVÕTMISE SEIS

Liikmesriigid pidid direktiivi sätted üle võtma 10. oktoobriks 2006. Komisjoni talitused toetasid liikmesriike aktiivselt ülevõtmises, kohtudes regulaarselt riiklike ekspertidega.

Pärast ülevõtmiseks määratud tähtaja möödumist algatati rikkumismenetlused kõikide nende liikmesriikide suhtes, kes ei edastanud oma ülevõtmismeetmeid või ei edastanud neid täielikult. Hiljem esitas komisjon asutamislepingu artikli 226 kohaselt 19 ametlikku teatist ja 13 põhjendatud arvamust. Üheksa liikmesriigi puhul otsustati asi viia Euroopa Kohtusse. Viis kohtuasja võeti tagasi[10] ja kohtuotsus tehti neljas asjas[11]. Nüüdseks on direktiiv kõikides liikmesriikides üle võetud.[12]

ÜLDSÄTTED

Mõisted

Artikli 2 punktide c ja e sätted on liikmesriikide suhtes siduvad, arvestades et artiklites 13 ja 18 on sätestatud kohustus anda pagulasseisund või täiendava kaitse seisund „pagulastele” ja „täiendava kaitse nõuetele vastavatele isikutele”, kes direktiivi kohaselt vastavad nimetatud määratlustele. Mitme liikmesriigi siseriiklike õigusaktidega ei kohustata siiski andma pagulasseisundit (EE, EL, LV) või täiendava kaitse seisundit (EE, EL, LV, LT, RO). Soome ülevõtvas õigusaktis on rahvusvaheline kaitse määratletud nii, et see hõlmab lisaks pagulasseisundile ja täiendavale kaitsele ka humanitaarkaitse alusel antava elamisloa.

ERISÄTTED

Rahvusvahelise kaitse taotluste hindamine

Faktide ja asjaolude hindamine (artikkel 4)

Artikli 4 lõike 1 esimese lause kohaselt võivad liikmesriigid lugeda taotleja kohuseks esitada niipea kui võimalik kõik dokumendid, mis on vajalikud rahvusvahelise kaitse taotluse põhjendamiseks. Selle sätte võtsid üle kõik liikmesriigid peale BE, CZ, CY, FI, HU, LT ja RO.

Kohustust esitada dokumendid „niipea kui võimalik” on liikmesriigid, kes selle väljendi kasutusele võtsid, tõlgendanud erinevalt. Mõned liikmesriigid on määranud konkreetse tähtaja (ES, FR, PT). Bulgaaria on kehtestatud nõude esitada taotlus „viivitamata” pärast ebaseaduslikku riiki sisenemist või „mõistliku aja jooksul” pärast seaduslikku sisenemist. Kui nendest tähtaegadest ei ole kinni peetud, võib taotluse lugeda ilmselt põhjendamatuks (BG), selle suhtes võib kohaldada spetsiaalset taotluse läbivaatamata jätmise menetlust (ES) või selle võib tagasi lükata, kui tähtaja rikkumise põhjust ei ole nimetatud (PT). Lisaks sellele võib taotleja usaldusväärsus langeda (AT, IE, SE) või ei ole ametiasutustel kohustust arvestada pärast esimest vestlust esitatud dokumente (DE, NL, SK).

Liikmesriigid, kes kohaldavad artikli 4 lõike 1 esimest lauset, peavad kohaldama ka artikli 4 lõiget 5, mille kohaselt ei vaja taotleja tõendamata väited kinnitamist juhul, kui on täidetud teatavad tingimused. Seda sätet ei võtnud üle kolm liikmesriiki (EE, ES, PL) ja kaks liikmesriiki (AT, FR) tuginevad liialt üldistele põhimõtetele. Taotleja „üldise usaldusväärsuse” puhul on siseriiklik õigus mõnes liikmesriigis (EL, UK) kitsendav, kuna artikli 4 lõikes 5 sätestatud usaldusväärsuse kindlakstegemise kriteeriume on karmistatud.

Artikli 4 lõike 1 teise lausega on ette nähtud, et liikmesriigid peavad taotluse asjaomaseid dokumente hindama „koostöös” taotlejaga. Eri liikmesriikide[13] ülevõtvate õigusaktidega on sätestatud ametiasutuste kohustused teavitada taotlejat hinnangust, viia läbi vestlus, selgitada taotlejale, millised taotluse osad vajavad täpsustamist, anda taotleja võimalus teha märkusi otsuse kavandi kohta ja/või ametiasutuste kohustus hinnata olulisi asjaolusid omal algatusel. Mõned liikmesriigid (AT, DE, SK, SI) on ette näinud, et ainult „teatavaid” (mitte „asjaomaseid”) dokumente tuleb hinnata omal algatusel, ja Rumeenias on see võimalus ainult riiklikel ametiasutustel. Kaks liikmesriiki (BG ja LT) ei ole seda sätet üldse üle võtnud ning teised (nt CY, CZ, FR, RO) on selle üle võtnud ainult mõnede artikli 4 lõigetes 2 ja 3 loetletud dokumentide puhul.

Asjaomased dokumendid, mida tuleb hinnata, on loetletud artikli 4 lõikes 2. Ainult üks liikmesriik ei ole seda sätet üle võtnud (BE), üks käsitleb seda liiga üldiselt (BG) ja üks on piirdunud üldise koostöökohustuse kehtestamisega, täpsustamata selle ulatust (ES).

Vastavalt artikli 4 lõikele 3 peab taotluse läbivaatamine toimuma individuaalsetel alustel ja selle käigus tuleb arvesse võtta artiklis loetletud fakte, dokumente ja asjaolusid. Mõned liikmesriigid (AT, NL, PL, SE) tuginevad siseriikliku õiguse asjaomastele üldpõhimõtetele. Mitme liikmesriigi (nt BE, FI, DE, HU, LT, SI) ülevõtvad õigusaktid sisaldavad artikli 4 lõikest 3 erinevat loetelu. Paari liikmesriigi õigusaktides on mõned selle sätte elemendid välja jäetud või vääralt üle võetud: artikli 4 lõike 3 punkt c - taotleja individuaalne positsioon ja isiklikud asjaolud (nt LV, SI), artikli 4 lõike 3 punkt d - taotleja tegevuse eesmärk pärast päritoluriigist lahkumist (nt EE, FI, LT, SI) ja artikli 4 lõike 3 punkt e - taotleja võimalus anda ennast teise riigi kaitse alla (nt FI, SI). Mitme liikmesriigi õigusaktid on mittetäielikud ja mitmeti tõlgendatavad (BE, BG, CZ, EE, ES, FR, LT, SI) ning mõnes liikmesriigis on kehtestatud täiendavad nõuded, näiteks Slovakkias tuleb küsida riigi luureteenistuse arvamust ja Ühendkuningriigis hinnata olukorda naasmisriigis.

Artikli 4 lõige 4 kohustab liikmesriike käsitama taotlejale juba osaks saanud tagakiusamist või tõsist kahju arvestatava märgina taotleja põhjendatud tagakiusamishirmu või tulevase tõsise kahju kohta, kui puudub mõjuv põhjus arvata, et tagakiusamine või tõsine kahju ei kordu. Mitmed liikmesriigid ei ole seda sätet üle võtnud (AT, BE, BG, HU, PL, ES, SE) või on selle vääralt üle võtnud (CY, CZ, FR, LT).

Rahvusvahelise kaitse vajadus, mis tekib sur place (artikkel 5)

Artikli 5 lõiked 1 ja 2 sisaldavad kohustuslikke sätteid, mille kohaselt sündmused, mis on aset leidnud pärast seda, kui taotleja lahkus päritoluriigist, ja taotleja tegevus pärast päritoluriigist lahkumist võivad anda aluse rahvusvahelise kaitse vajaduse tunnustamiseks. Slovakkia ei ole kumbagi lõiget üle võtnud ning Eesti ja Leedu ei ole teist lõiget üle võtnud. Leedu jätab täiendava kaitse saajad artikli 5 lõike 1 reguleerimisalast välja ning Tšehhi Vabariik ja Portugal kohaldavad artikli 5 lõiget 2 ainult sellise tegevuse suhtes, mis kujutab endast taotlejale omaste veendumuste või kalduvuste edasikestmist.

Artikli 5 lõige 3 annab liikmesriikidele võimaluse otsustada, et korduva taotluse esitavale taotlejale ei anta üldjuhul pagulasseisundit, kui tagakiusamise oht põhineb asjaoludel, mille taotleja on tekitanud oma otsusega pärast päritoluriigist lahkumist. Selle vabatahtliku sätte on mitmed liikmesriigid[14] üle võtnud, kusjuures mõned neist kohaldavad seda ka esmakordsetele taotlustele (BG, PT, SI) ning Kreeka ja Sloveenia on selle kehtestanud kohustuslikuna.

Tagakiusajad või tõsise kahju põhjustajad (artikkel 6)

Artikkel 6 kohustab liikmesriike käsitama tagakiusajate või tõsise kahju põhjustajatena lisaks riigile, riiki või olulist osa riigi territooriumist valitsevatele parteidele ja organisatsioonidele ka mitteriiklikke osalisi, kui artiklis 7 määratletud kaitse pakkujad ei saa või ei taha kaitset pakkuda. Mõned liikmesriigid on selle määratluse oma õigusakti üle võtnud kitsendatud kujul: Bulgaarias on mitteriikliku osalise tagakiusajana käsitamise eelduseks nii see, et mitteriiklikud osalised on koondunud organisatsiooni, kui ka see, et on olemas riik, kes ei saa või ei taha neile vastu astuda; Tšehhi Vabariigi õigusaktis viidatakse ainult sellele, et riik „ei saa” kaitset pakkuda, ja mitte juhule, kui riik „ei taha” seda teha, samuti on Tšehhi õigusaktiga hõlmatud ainult tagakiusajad ja mitte tõsise kahju põhjustajad, ning Slovakkia õigusaktis on kitsendatud „parteide” tähendust, lisades sellele täiendi „poliitilised”, ja rahvusvahelised organisatsioonid on määratlusest välja jäetud.

Erinevate liikmesriikide praktikas käsitatakse tagakiusajatena järgmisi mitteriiklikke osalisi: relvastatud võitlejaid ja poolsõjaväelisi üksuseid, terroriste, kohalikke kogukondi ja hõime, kurjategijaid, perekonnaliikmeid, poliitiliste parteide või liikumiste liikmeid.

Kaitse pakkujad (artikkel 7)

Artikli 7 lõige 1 annab liikmesriikidele võimaluse sätestada, et kaitset võib pakkuda riik või riiki või olulist osa riigi territooriumist valitsevad parteid või organisatsioonid, sealhulgas rahvusvahelised organisatsioonid. Lõikes 2 on esitatud juhud, mil tuleb tunnistada, et kaitset pakutakse, nimelt juhul, kui riik või mitteriiklikud osalised astuvad mõistlikke samme, et vältida tagakiusamist või tõsise kahju kannatamist, ja selline kaitse on taotlejale kättesaadav. Lõige 3 kohustab liikmesriike selles küsimuses arvesse võtma nõukogu õigusaktidega sätestatud suuniseid.

Lõike 1 on üle võtnud kõik liikmesriigid peale ühe (Rumeenia). Tšehhi Vabariik on selle üle võtnud ainult seoses pagulasseisundiga ning Eesti õigusaktis on teatav segadus terminitega „kaitse pakkujad” ja „tagakiusajad”. Lõiget 2 ei ole üle võtnud kolm liikmesriiki (CZ, EE, RO) ja Leedu ei ole üle võtnud nõuet, et kaitse peab taotlejale kättesaadav olema. Tuginedes sellele, et nõudele kasutada tõhusat õigussüsteemi tagakiusamise või tõsise kahju tekitamisena käsitatavate tegude avastamiseks, menetlemiseks ja karistuse määramiseks eelnevad sõnad „muu hulgas”, võib järeldada, et seda sätet ei ole sisse viidud Belgia, Küprose, Läti ja Rootsi õigusaktidesse. Lõiget 3 ei ole üle võtnud 13 liikmesriiki[15].

Artiklit 7 on rakendatud väga erinevalt, mille tagajärjel tunnustatakse sama taustaga isikuid erineval tasemel. Rumeenia ei tunnusta kaitse pakkujaid, kellel ei ole riigi tunnuseid. Soome ja Prantsusmaa leiavad, et muud osalised ja organisatsioonid peale rahvusvaheliste organisatsioonide ei saa kaitset pakkuda. Mitmes liikmesriigis[16] tuleb õigusaktide nõuetest või praktikast tulenevalt hinnata pakutava kaitse kättesaadavust, kestvust ja tõhusust. Prantsusmaa õigusaktis ei ole nimetatud, millised nõuded peavad olema täidetud selleks, et kaitse pakkumist tunnustada. BE, CY, LU, LV, PL ja SE leiavad, et hõimud on suutelised teatavatel tingimustel piisavat kaitset pakkuma, ning Belgias, Ungaris ja Ühendkuningriigis loetakse valitsusväliseid organisatsioone kaitse pakkujateks naiste puhul, keda ähvardab suguelundite moonutamine või aumõrv, lähtudes sellest, et nad vähendavad selliste ohtude esinemist. Tegelikult on aga selliste organisatsioonide pakutav kaitse ebapiisav ja lühiajaline.

Sisemine kaitse (artikkel 8)

Artikli 8 lõige 1 on vabatahtlik säte, mis lubab liikmesriikidel rahvusvahelise kaitse taotluse tagasi lükata, kui taotlejal päritoluriigi mõnes osas puudub põhjendatud tagakiusamishirm või reaalne oht tõsise kahju kannatamiseks ning taotlejalt võib mõistlikult eeldada riigi selles osas püsimist. Lõige 2 näeb ette, et liikmesriigid peavad lõike 1 kohaldamisel arvesse võtma riigi selles osas valitsevaid üldisi asjaolusid ja taotleja isiklikke asjaolusid, ning lõige 3 lubab neil kohaldada sisemise kaitse mõistet olenemata päritoluriiki tagasipöördumise ees seisvatest tehnilistest tõketest.

Lõike 1 on üle võtnud kõik liikmesriigid peale Itaalia ja Hispaania. Lõiget 2 ei ole üle võtnud IT, ES, BG, EE, LT, RO ja SE. BG, CZ, EE, LT ja PT ei ole üle võtnud nõuet, et taotlejalt võib „mõistlikult” eeldada riigi mingis osas püsimist, samal ajal kui teised riigid on andnud selle sätte rakendamiseks erijuhised. Rumeenia on kehtestanud nõude, et ÜRO pagulaste ülemvolinik on tunnustanud nn riigisisest põgenemisvõimalust, ja Rootsi näeb ette, et taotlejal peab olema reaalne võimalus elada oma elu ilma ebavajalike kannatuste või raskusteta. Bulgaaria ja Tšehhi Vabariik ei ole üle võtnud nõuet võtta arvesse „üldisi asjaolusid” ning Bulgaaria, Tšehhi Vabariik ja Sloveenia ei ole üle võtnud nõuet võtta arvesse taotleja isiklikke asjaolusid. Prantsusmaa õigusakt näeb aga ette kaks täiendavat nõuet: kaitse peaks olema taotlejale kättesaadav ja ametiasutused peaksid arvestama tagakiusajaga, kes välistab võimaluse kasutada riigisisest kaitset juhtudel, kus tagakiusaja on riik või riigiasutus.

Lõike 3 on üle võtnud ainult kaheksa liikmesriiki.[17] Tehnilisi tõkkeid määratletakse üldiselt järgmiselt: kehtivate reisidokumentide puudumine, päritoluriiki reisimise võimatus ja päritoluriigi ametiasutuste toetuse puudumine ning taotleja füüsiline võimetus, haigus või rasedus. Selle lõike reguleerimisalasse kuuluvatele taotlejatele ei anta tihti üldse mingit õiguslikku staatust või antakse ainult nn aktsepteeritud staatus piiratud sotsiaalsete õigustega.

Olemasolev teave näitab, et artiklit 8 rakendatakse väga erinevalt, eelkõige kriteeriumide osas, mida kasutatakse päritoluriigi üldiste tingimuste ning pakutava kaitse kättesaadavuse ja iseloomu hindamisel. Mõned liikmesriigid (FR, SE) üldiselt ei kohalda riigisisese kaitse mõistet Tšetšeeniast pärit taotlejate puhul, kuid näiteks Saksamaal loetakse enamik Vene Föderatsiooni osasid võimalikeks sisemise kaitse alternatiivideks. Mitu liikmesriiki[18] kohaldab mõistet, kus riik on tagakiusaja, kuid teised, näiteks Prantsusmaa, ei tee seda.

Pagulaseks tunnistamise nõuetele vastamine

Tagakiusamisaktid (artikkel 9)

Artikli 9 lõikes 1 määratletakse tagakiusamisaktid direktiivi tähenduses ja artikli 9 lõikes 2 esitatakse tagakiusamisaktide näidisloetelu. Prantsusmaa ei ole artikli 9 teksti sõna-sõnalt üle võtnud. Eesti on üle võtnud ainult artikli 9 lõike 1 esimese lõigu ja Tšehhi Vabariik kasutas direktiivist erinevat määratlust. Teise lõigu on enamik liikmesriike sõna-sõnalt üle võtnud, kusjuures ühes liikmesriigis (Sloveenias) on tagakiusamisaktide loetelu üle võetud täieliku loeteluna.

Artikli 9 lõige 3 näeb ette, et artikli 10 lõikes 1 nimetatud tagakiusamise põhjuste ja tagakiusamisaktide vahel olema põhjuslik seos. Seda sätet ei ole üle võtnud mitu liikmesriiki (nt BG, CZ, FR, EL, ES, LU, NL, PL, SK), kellest mõned tuginevad asjakohasele praktikale. Seda, et kõnealust sätet ei ole üle võetud, saab käsitada soodsama normi kohaldamisena artikli 3 tähenduses. Mõnedes liikmesriikides on kohtud leidnud, et see nõue on täidetud ka siis, kui tagakiusamisaktide ja nende vastase kaitse puudumise vahel on olemas seos.[19]

Tagakiusamise põhjused (artikkel 10)

Artikli 10 lõikes 1 antakse juhiseid pagulasseisundi konventsioonis[20] sätestatud tagakiusamise põhjuste tõlgendamiseks ja esitatakse mittetäielik loetelu elementidest, mida tuleb tagakiusamise põhjuste hindamisel arvesse võtta. Artikli 10 lõige 2 sätestab, et on tähtsusetu, kas taotlejal on tegelikult olemas tagakiusamist ajendav omadus, juhul kui sellise omaduse omistab taotlejale tagakiusaja. Artikli 10 on üle võtnud kõik liikmesriigid peale kahe (CZ, EE) ning üks riik (Sloveenia) ei ole üle võtnud artikli 10 lõiget 2.

Probleeme esines artikli 10 lõike 1 punkti d rakendamisel seoses kriteeriumidega, mille abil kindlaks teha, kas isik kuulub teatavasse sotsiaalsesse rühma. Seda õiguslikku alust kaitse andmiseks määratletakse kahe kriteeriumi abil: selle rühma liikmetel on ühine loomupärane omadus või omadus, mis on nende identiteedis või teadvuses nii fundamentaalne, et ei saa mõistlikult eeldada, et see muutuks, ja ümbritsev ühiskond tajub seda sotsiaalselt rühma selgelt eristuva rühmana. Mõned liikmesriigid[21] kohaldavad neid kriteeriume kumulatiivsetena, mõned[22] alternatiivsetena. Mõned liikmesriigid (BE, HU, SI, UK) ei ole üle võtnud artikli 10 lõike 1 punkti d viimast lauset sooliste aspektide tähtsuse kohta. Mitmes liikmesriigis[23] kohaldatakse seda sätet väga üldsõnaliselt, mis võimaldab kasutada ainult soolistel aspektidel põhinevat sotsiaalse rühma määratlust, kusjuures Saksamaal on see õigusaktis selgesõnaliselt sätestatud.

Täiendava kaitse saamise nõuetele vastamine

Artikkel 15 koostoimes artikli 2 punktiga e sätestab täiendava kaitse saamise nõuetele vastamise kriteeriumid. Nii artikli 15 ülevõtmisel kui ka tõlgendamisel esineb liikmesriigiti ja riikide kohtutes palju erinevusi.

Mõned liikmesriigid (BE, CY, HU ja SE) on artikli 15 punkti b üle võtmisel välja jätnud täiendi „päritoluriigis”. Austria õigusaktis määratletakse artikli 15 punktides a ja b sätestatud täiendava kaitse saamise alused, viidates Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklitele 2 ja 3 ning selle konventsiooni protokollidele nr 6 ja 13. Ühendkuningriigi õigusakt lisab täiendava kaitse saamiseks veel ühe aluse, mis on „ebaseaduslik tapmine”.

Artikli 15 punkti c ülevõtmisel on kaheksa liikmesriiki[24] mõistest „tõsine ja individuaalne oht” välja jätnud täiendi „individuaalne” ning Prantsusmaa on lisanud nõude, et oht peab olema ka „otsene”. Saksamaa õigusaktist on juhusliku vägivalla mõiste täielikult välja jäänud. Lisaks sellele on mõned liikmesriigid (nt FR, DE ja SE) tõlgendanud individuaalse ohu nõuet koostoimes juhusliku vägivalla mõiste ja põhjendusega 26 nii, et taotleja peab tõendama, et oht päritoluriigis on talle suurem kui ülejäänud elanikkonnale või osale elanikkonnast.

Artikli 15 punktis c osutatud „tõsise ja individuaalse ohu” olemasolu nõuet tõlgendas Euroopa Kohus oma 17. veebruari 2009. aasta otsuses kohtuasjas C-465/07. Kohus selgitas, millistel tingimustel võib kõnealust ohtu erandjuhul pidada reaalseks taotleja puhul, keda oht ähvardab tema isikliku olukorra tõttu, ning andis juhised selle kohta, mil määral relvastatud konfliktiga kaasnevat valimatut vägivalda võib kasutada kriteeriumina suure ja individuaalse ohu olemasolu kindlaksmääramiseks.[25]

Pagulasseisundi ja täiendava kaitse seisundi tühistamine, lõpetamine või selle uuendamisest keeldumine (artiklid 11, 12, 14, 16, 17 ja 19)

Artiklite 11 ja 12 sätted koostoimes artikli 14 lõigetega 1 ja 3 pagulasseisundi lõpetamise ja pagulaseks mittetunnistamise kohta ning artikli 16 ja artikli 17 lõigete 1 ja 2 sätted koostoimes artikli 19 lõigetega 1 ja 3 täiendava kaitse lõpetamise ja täiendava kaitse andmise välistamise kohta on kohustuslikud. Sellest hoolimata lubavad mitme liikmesriigi õigusaktid pagulasseisundi lõpetada kõnealustes sätetes viidatud alustel, mitte ei nõua seda.[26] Artikli 17 lõikes 3 sätestatud vabatahtliku aluse täiendava kaitse saamise välistamiseks on üle võtnud 13 liikmesriiki.[27]

Samal ajal on teised liikmesriigid lisanud täiendavaid aluseid või liialt ulatuslikke aluseid pagulasseisundi või täiendava kaitse saamise õiguse lõpetamiseks[28] ning pagulasseisundi või täiendava kaitse andmise välistamiseks[29]. Hulgas liikmesriikides ei ole võimalik pagulasseisundit lõpetada, kui kaitset pakuvad mitteriiklikud osalised või seda pakutakse ainult päritoluriigi mõnes osas.[30] Teistes liikmesriikides ei ole pagulasseisundi (DE, HU, SK) või täiendava kaitse (HU) lõpetamine võimalik, kui selle vastu on varasemast tagakiusamisest või tõsisest kahjust tulenevad mõjuvad põhjused.

Kui pagulasele on antud alaline elamisluba, on tema pagulasseisundi lõpetamise võimalused mõnedes liikmesriikides piiratud või selle lõpetamine on välistatud, hoolimata sellest, et pagulasseisundi lõpetamise[31] või selle andmise välistamise[32] tingimused on täidetud. Mitu liikmesriiki ei anna pagulasele pärast pagulasseisundi lõppemist selle lõpetamise[33] või selle andmise välistamise[34] tõttu alternatiivset staatust. Teistes liikmesriikides võidakse pagulase suhtes tehtud väljasaatmiskorralduse täideviimine teatavatel tingimustel edasi lükata, kui inimene on haige või kui eksisteerib tema väljasaatmise oht pagulasseisundi lõpetamise[35] või selle andmise välistamise[36] puhul.

Artikli 14 lõiked 4 ja 5 annavad liikmesriikidele võimaluse teatavatel tingimustel tühistada, lõpetada või keelduda uuendamast pagulasele antud seisundit, kui asjakohast otsust ei ole veel tehtud, juhul kui isik kujutab endast ohtu liikmesriigi julgeolekule või elanikkonnale. Artikli 14 lõige 6 kohustab liikmesriike eelnimetatud võimalustest ühe või mõlema kasutamisel tagama asjaomastele isikutele vähemalt teatavad pagulasseisundi konventsiooniga ette nähtud põhiõigused. Sellest hoolimata on mõned liikmesriigid nendest vabatahtlikest sätetest ühe või mõlema rakendamisel jätnud üle võtmata artikli 14 lõike 6,[37] kuigi mõned tunnustavad pagulasseisundi konventsioonist tulenevaid õigusi "pagulasseisundi konventsiooni vahetu õigusmõju" tõttu (BE) või muudel täpsustamata põhjustel (AT), mis ei ole piisav direktiivi sätte nõuetekohaseks ülevõtmiseks. Ainult juhul, kui kaitse saajal on võimalik sellistele õigustele liikmesriigi kohtus või haldusorganis tõhusat kaitset saada, võib seda pidada direktiivi sätetega kooskõlas olevaks.

Menetluseeskirjade puhul on tõendamiskohustus riigi ametiasutustel, kes peavad tõendama individuaalselt, et asjaomane isik ei ole enam või ei ole kunagi olnud pagulane, nagu näevad ette artikli 14 lõige 2 ja artikli 19 lõige 4. Mitu liikmesriiki[38] ei ole neid sätteid üle võtnud või on need üle võtnud ainult osaliselt.

Euroopa Kohus tõlgendas artikli 11 lõike 1 punkte e ja f ning lõiget 2 asjaolude mitteesinemise kohta oma 2. märtsi 2010. aasta otsuses[39]. Euroopa Kohus menetleb parajasti kahte eelotsusetaotlust, mis käsitlevad pagulasseisundi lõpetamist või selle andmise välistamist. Need eelotsusetaotlused käsitlevad artikli 12 lõike 1 punktist a tulenevat pagulasseisundi konventsiooni artikli 1 punkti D reguleerimisalasse kuuluvate isikute mittetunnistamist pagulaseks[40] ning artikli 12 lõike 2 ja artikli 14 lõike 3 sätteid seoses tingimustega, mis tuleb täita isikule pagulasseisundi andmise välistamiseks, ja välistamise tagajärgedega[41].

Rahvusvahelise kaitse sisu

Üldeeskirjad (artikkel 20)

Artikli lõikes 1 on sätestatud, et direktiivi VII peatükk, mis käsitleb rahvusvahelise kaitse sisu, ei piira pagulasseisundi konventsioonis sätestatud õigusi. Selle lõike on kõik liikmesriigid nõuetekohaselt üle võtnud ja täheldatud ei ole ka õiguslikke (ega praktilisi) probleeme ülevõtmisega seoses.

Lõikes 2 on sätestatud pagulaste ja täiendava kaitse saajate võrdse kohtlemise põhimõte VII peatüki kohaldamisel, kui direktiivis endas ei ole sätestatud teisiti. Lätis ja Leedus on võrdse kohtlemise põhimõte formaalselt üle võetud, kuid tegelikult kehtib see ainult sotsiaalse integreerumise perioodil, kuna pärast selle perioodi lõppu ei ole täiendava kaitse saajatel teatavaid õigusi, sest paljude õigusaktidega antakse need õigused ainult alalistele elanikele (ja täiendava kaitse saajad ei ole alalised elanikud).

Kaitsetud isikud ja alaealised – artikli 20 lõiked 3, 4 ja 5

Artikli 20 lõige 3 näeb ette kohustuse võtta VII peatüki rakendamisel arvesse teatavate kaitsetute isikute rühmade (mis on esitatud mittetäielikus loetelus) konkreetset olukorda. Mõned liikmesriigid on jätnud artikli 20 lõike 3 üle võtmata (BE, CZ, EE, LU, NL, RO, UK). Mõnedes liikmesriikides, kes on kõnealuse sätte kas formaalselt üle võtnud või tuginevad juba kehtivatele õigusaktidele (nt AT, DE, FI, LT, NL, SE), ei nimetata õigusnormides sõnaselgelt kõiki artikli 20 lõikes 3 loetletud kategooriaid. Lisaks sellele on Leedu õigusaktis kaitsetute isikute rühmi nimetatud ainult sotsiaalse integreerumise perioodi kontekstis, kuid sotsiaalvaldkonda reguleerivad õigusaktid üldiselt ei sisalda alati pagulasi ja täiendava kaitse saajaid käsitlevaid sätteid. Slovakkias on kaitsetute isikute rühmade olukord mõnes valdkonnas, nagu tervishoid, reguleeritud ainult vastavalt väljakujunenud tavale. Portugalis näevad kaitsetute isikute kohta käivad eeskirjad ette ainult kohustuse võtta kaitsetute isikute olukorda piisavalt arvesse, välja arvatud saatjata alaealiste puhul. Hispaania, Leedu ja Holland on aga sätte reguleerimisala laiendanud, lisades sinna (vastavalt) inimkaubanduse ohvrid, kolme ja enama alaealise lapsega perekonnad või ühe või kahe alla 18-aastase lapsega perekonnad ning psühholoogiliste probleemidega isikud.

Artikli 20 lõige 4 paneb liikmesriikidele kohustuse võtta kaitsetute isikute erivajadusi arvesse lõike 3 kohaldamisel pärast nende isikliku olukorra hindamist. Seda sätet ei ole üle võtnud 12 liikmesriiki[42].

Artikli 20 lõiget 5, mis sätestab põhimõtte, et liikmesriik peaks VII peatüki kohaldamisel lähtuma eelkõige lapse huvidest, ei ole üle võtnud BE, ES, IE, NL ja UK.

Hüvitiste vähendamine – artikli 20 lõiked 6 ja 7

Need kaks lõiget annavad liikmesriikidele võimaluse vähendada hüvitisi, mis antakse pagulasele või täiendava kaitse saajale, kelle kaitseseisund on saadud tegevuse alusel, mille ainu- või põhieesmärgiks oli luua vajalikud tingimused selleks, et teda tunnustataks pagulasena või täiendava kaitse saajana. Need sätted on üle võtnud ainult BG, CY ja MT.

Kaitse tagasisaatmise eest

Artikli 21 lõike 1, mis sätestab, et liikmesriigid austavad mittetagasisaatmise põhimõtet kooskõlas oma rahvusvaheliste kohustustega, on üle võtnud kõik liikmesriigid. Artikli 21 lõike 2 vabatahtlikud sätted, mis kajastavad pagulasseisundi konventsioonis sätestatud erandeid mittetagasisaatmise põhimõttest, on üle võtnud peaaegu kõik liikmesriigid, välja arvatud mõned üksikud (CZ, FI, FR, HU, IE, SK, SI), kusjuures Belgia on üle võtnud ainult taandes a ettenähtud vabatahtliku erandi.

Artikli 21 lõikes 3 sätestatud vabatahtliku sätte, mis võimaldab liikmesriigil tühistada, lõpetada või keelduda uuendamast või andmast elamisluba pagulasele, kelle suhtes kohaldatakse artikli 21 lõikes 2 ettenähtud erandit, on üle võtnud vähesed liikmesriigid (EE, ES, FI, LV, LT, UK).

Teavitamine

Artikkel 22 näeb ette, et liikmesriigid annavad rahvusvahelise kaitse saajatele niipea kui võimalik pärast vastava kaitseseisundi andmist juurdepääsu teabele kõnealuse seisundiga seotud õiguste ja kohustuste kohta neile tõenäoliselt arusaadavas keeles. Artiklit ei ole üle võtnud AT, BE, FR, LT ja RO. Lisaks ei ole asjaomastes siseriiklikes õigusaktides alati täpsustatud, et juurdepääs teabele tuleks tagada „niipea kui võimalik” pärast kaitseseisundi andmist (BG), et teavet tuleks anda rahvusvahelise kaitse saajale tõenäoliselt arusaadavas keeles (EE) või millist teavet tuleks isikutele anda (ES, FI).

Perekonna ühtsuse säilitamine

Artiklis 23 on sätestatud nõuded rahvusvahelise kaitse saajate perekonna ühtsuse säilitamiseks, nt tuleb nende perekonnaliikmetele, kes juba viibivad antud liikmesriigi territooriumil, tagada teatavad õigused ja hüvitised. Nende nõuete reguleerimisalasse kuuluvad isikud on sätestatud artikli 2 punktis h ja artikli 23 lõikes 5.

Isikud, keda perekonna ühtsuse säilitamise seisukohast tuleks käsitada rahvusvahelise kaitse saaja pereliikmetena, on määratletud artikli 2 punktis h. See säte kehtestab kaks üldtingimust: perekond oli juba olemas päritoluriigis ja pereliikmed viibivad asjaomases liikmesriigis. Esimese tingimuse on üle võtnud enamik liikmesriike,[43] kuid teise ainult BE, ES, LT, LU, NL.

Direktiivi artiklites 24–34 osutatud hüvitiste andmisel ei käsita mõned liikmesriigid püsivas suhtes olevaid vabaabielukaaslasi pereliikmetena (nt CY, HU, IE, LV, MT, PL, RO), mõned aga käsitavad (nt BG, CZ, ES, FI, LT, LU, NL, PT, SE, UK). Direktiiv ei keela erinevaid käsitusi, kuna vabaabielupaaride kohtlemine sõltub liikmesriikide õigusaktide nõuetest või tavast, tingimusel et rakendusmeetmed on kooskõlas põhiõigustega, eelkõige mittediskrimineerimise põhimõttega, millele on selgesõnaliselt viidatud põhjendustes 10 ja 11 ning mis on sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 21, sealhulgas mittediskrimineerimine seksuaalse sättumuse alusel.

Artikli 23 lõige 5 lubab liikmesriikidel kehtestada ka pereliikmete laiema määratluse, mis hõlmab lisaks teisi lähisugulasi, kes elasid päritoluriigist lahkumise ajal perekonnana koos ja kes sõltusid sel ajal täielikult või peamiselt rahvusvahelise kaitse saajast. Selle sätte on formaalselt üle võtnud BE, BG, CY, CZ, EL, FI, IE, PT ning juba kehtivate õigusnormide kaudu AT ja SE.

Perekonna ühtsuse säilitamisega seoses on mõned liikmesriigid lisanud täiendavaid pereliikmete kategooriaid, nagu näiteks täiskasvanud vallalised lapsed erinevatel tingimustel, sh sõltuvus füüsilise või vaimse tervise seisundi (nt BG, EE, IE, SE) või rahaliste vahendite puudumise (EL) tõttu. Mõned liikmesriigid hõlmavad ka kaitse saajast rahaliselt sõltuvad vanemad ja/või vanavanemad (nt CY, EE, EL, HU, IE, SE), õed-vennad, kes sõltuvad kaitse saajast ja/või kellel on vaimne või füüsiline puue (nt HU, IE), teised sõltuvad pereliikmed (IE, ES) või saatjata alaealiste vanemad (nt CY, HU).

Teadaolevalt on ainult üks liikmesriik kasutanud artikli 23 lõikes 2 sätestatud võimalust kehtestada täiendava kaitse saajate pereliikmetele hüvitiste maksmiseks täpsustavaid tingimusi (PL).

Elamisload – artikkel 24

Vastavalt artiklile 24 antakse pagulasseisundi ja täiendava kaitse saajatele elamisluba, mis peab kehtima vähemalt kolm aastat ja olema uuendatav, niipea kui võimalik pärast seisundi andmist, kui seda ei välista riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused.

Paljud liikmesriigid (AT, BE, BG, FI, HU, IE, LT, SI, SE, UK) annavad pagulastele elamislubasid, mille kehtivus on pikem kui kolm aastat. Vähemalt seitse liikmesriiki annab täiendava kaitse saajatele elamislubasid, mille kehtivus on pikem kui direktiiviga ette nähtud miinimum – üks aasta: kaheks aastaks (PL), kolmeks aastaks (BG, IE, SI), neljaks aastaks või kauemaks (HU, LV, NL, UK).

Reisidokumendid – artikkel 25

Artikli 25 lõige 2 näeb ette, et liikmesriigid annavad täiendava kaitse saajatele, kellel ei ole võimalik saada liikmesriigi passi, dokumendid, mis võimaldavad neil reisida vähemalt tõsiste humanitaarpõhjuste ilmnemisel, mis nõuavad nende kohalolekut teises riigis, kui seda ei välista riigi julgeoleku või avaliku korra kaalukad põhjused. Ainult kolm liikmesriiki[44] kohaldavad reisimise põhjustega seotud piirangut (AT, ES, LU).

Juurdepääs töökohtadele - artikkel 26

Suur enamik liikmesriikidest võimaldab juurdepääsu tööturule mitte ainult pagulastele, vaid ka täiendava kaitse saajatele. Ainult kolm liikmesriiki (CY, DE ja LU) kohaldavad teadaolevalt artikli 26 lõikega 3 lubatud piirangut. Probleeme on esinenud seoses täiendava kaitse saajate juurdepääsuga tööhõivega seotud koolitusvõimalustele täiskasvanutele, kutsekoolitusele ja praktilise töökogemuse omandamisele (CY, CZ, EE, LT, SK, SI, UK). Samal ajal tagavad mõned liikmesriigid täiendava kaitse saajatele ja pagulastele samad õigused kui oma kodanikele (nt FI, IE, RO).

Juurdepääs haridusele - artikkel 27

Artikli 27 lõige 3 näeb ette, et pagulasi ja täiendava kaitse saajaid koheldakse võrdselt kodanikega välisdiplomite, sertifikaatide või muude formaalse kvalifikatsiooni tõendite tunnustamise olemasoleva korra raames. Mõned liikmesriigid ei ole seda sätet üle võtnud (nt BG, LT, UK). Praktikas on jätkuvalt probleeme seoses sellega, et rahvusvahelise kaitse saajatel ei ole sageli dokumente, millega oma kvalifikatsiooni tõendada.

Sotsiaalhoolekanne – artikkel 28

Teadaolevalt kasutavad mõned liikmesriigid[45] võimalust piirata täiendava kaitse saajatele antavat sotsiaalabi põhihüvitistega, mis on sätestatud artikli 28 lõikes 2. Leedus ei saa täiendava kaitse saajad sotsiaalabi, kuna nende elamisluba on ajutine. Saksamaa on kehtestanud täiendava nõude, mille kohaselt peab täiendava kaitse saaja lapse- ja haridustoetuste saamiseks olema kolm aastat seaduslikult riigis elanud.

Arstiabi – artikkel 29

Ainult Leedu ja Malta kohaldavad artikli 29 lõikes 2 sätestatud võimalust piirata täiendava kaitse saajatele osutatavat arstiabi põhihüvitistega. Austrias sõltuvad täiendava kaitse saajatele antavad hüvitised föderaalse riigikorralduse tõttu sellest, millisel liidumaal nad viibivad. Saksamaal ei saa täiendava kaitse saajad teatavaid arstiabiga seotud hüvitisi. Teadaolevalt ei ole mitu liikmesriiki (nt BG, EE, CZ, UK) üle võtnud artikli 29 lõikes 3 sätestatud kohustust tagada piisav arstiabi erivajadustega rahvusvahelise kaitse saajatele ning kõnealuse sätte rakendamine teistes liikmesriikides tundub problemaatiline (nt LV, LT, IE, ES, RO).

Juurdepääs majutusvõimalustele - artikkel 31

Mitmed liikmesriigid (nt AT, IE LV, PL, SI) on kehtestanud soodsamad normid, võttes arvesse pagulasseisundi konventsiooni artiklit 21, mille kohaselt tuleks pagulasele eluaseme saamiseks luua „võimalikult soodsad võimalused”. Mõnes liikmesriigis tagatakse rahvusvahelise kaitse saajatele majutusvõimaluste puhul kodanikega samaväärsed tingimused (nt IE, RO ja SE).

Juurdepääs integratsioonivahenditele – artikkel 33

Vähemalt 16 liikmesriiki[46] ei erista pagulasi ja täiendava kaitse saajaid integratsioonivahenditele juurdepääsu tagamisel. Kuid pakutavad integratsiooniprogrammid on vahel väga piiratud ning võivad koosneda ainult keeleõppest või laenudest. Ungaris teeb ametnik otsuse rahvusvahelise kaitse saajate osalemise kohta integratsiooniprogrammides kaalutlusõiguse alusel ja programmides osalemist peetakse rakendusmeetmete puudumise tõttu ebatõhusaks. Bulgaaria õigusakti sätted on ebaselged ja ei taga programmide jätkusuutlikkust. Mitu liikmesriiki (nt EE, IE, LV) ei näe rahvusvahelise kaitse saajatele ametlikult integratsiooniprogramme ette. Kuid mõnes neist liikmesriikidest (nt IE) on nii pagulastel kui ka täiendava kaitse saajatel tegelik juurdepääs integratsioonivahenditele olemas.

KOKKUVÕTE

Direktiivi ülevõtmisel siseriiklikusse õigusesse esines mitmeid probleeme ebatäieliku ja/või väära ülevõtmisega. See hõlmab direktiiviga kehtestatud nõuetest leebemate normide rakendamist. Ka direktiivi sätetes leiti puudujääke olevat, nimelt jättis selliste mõistete, nagu kaitse pakkujad, sisemine kaitse ja teatavasse sotsiaalsesse rühma kuulumine ähmasus ja mitmemõttelisus võimaluse liikmesriikidele neid väga erinevalt tõlgendada. Seega esineb rahvusvahelise kaitse andmisel ja kaitse vormis liikmesriigiti olulisi erinevusi. Lisaks sellele tühistatakse edasikaebamisel suur hulk esimese astme otsuseid, mis on tehtud ebaselgetele ja ebatäpsetele kriteeriumidele tuginedes.

Direktiivi rakendamise hindamine näitab, et praktikas kasutavad vähesed liikmesriigid võimalust anda pagulastele ja täiendava kaitse saajatele erineva sisuga kaitset. Teisest küljest erineb liikmesriikides antava kaitse tase, mis mõjutab varjupaigataotlejate liikumist ja põhjustab nende edasiliikumist teistesse liikmesriikidesse.

Käesolev aruanne näitab, et ühtlustamise esimeses etapis ei ole täielikult õnnestunud luua võrdseid võimalusi rahvusvahelise kaitse saajaks tunnistamise ja kaitse saaja seisundi küsimuses ning seoses antava kaitse sisuga.

Komisjon jätkab direktiivi ülevõtmise ja/või rakendamisega seotud probleemide uurimist ning tegeleb kõikide probleemsete juhtumitega, et tagada direktiiviga ettenähtud ühiste nõuete korrektne kohaldamine, eelkõige eesmärgiga tagada Euroopa Liidu põhiõiguste hartas sätestatud õiguste täielik kaitse ja ka vähendada liikmesriikidevahelisi erinevusi. Direktiivi sätete erinevat tõlgendamist liikmesriikide poolt normide ähmasuse ja mitmemõttelisuse tõttu saab vähendada ainult asjaomaste sätete seadusandliku muutmisega. Olles direktiivi rakendamist põhjalikult analüüsinud, võttis komisjon 21. oktoobril 2009. aastal vastu ettepaneku miinimumnõuete direktiivi uuestisõnastamiseks, et ilmnenud puudused kõrvaldada.

[1] ELT L 304, 30.9.2004, lk 12.

[2] Käesolevas aruandes mõistetakse liikmesriikide all liikmesriike, kelle suhtes direktiivi kohaldatakse.

[3] September 2008 - Euroopa sisserände- ja varjupaigaküsimustes õigusalaseid uuringuid teostava akadeemilise võrgustiku Odysseus uurimus.

[4] Kasutatud uuringud: ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet, „Varjupaik Euroopa Liidus. Aruanne miinimumnõuete direktiivi rakendamise kohta” („Asylum in the European Union, A study on the implementation of the Qualification Directive”), november 2007 (edaspidi "ÜRO aruanne"); ELENA/ECRE, „ELi miinimumnõuete direktiivi mõju rahvusvahelisele kaitsele” („The impact of the EU Qualification Directive on International protection”), oktoober 2008; Euroopa Põgenike ja Pagulaste Nõukogu (ECRE) „Täiendav kaitse Euroopas”, juuli 2009; France Terre d'Asile, „Varjupaigaküsimused. Täiendav kaitse Euroopas: õigused” („Asile La protection subsidiaire en Europe: Un mosa<[pic]que de droits ), Les cahiers du ubsidiaire en Europe: Un mosaļque de droits”), Les cahiers du social nr 18, september 2008; Madalmaade Põgenike Nõukogu / Euroopa Põgenike ja Pagulaste Nõukogu, „Koostöövõrkude loomine miinimumnõuete direktiivi ülevõtmisel” („Networking on the Transposition of the Qualification Directive”), detsember 2008; Nijmegeni Ülikool, „Miinimumnõuete direktiiv: kesksed küsimused, probleemid ja rakendamine valitud liikmesriikides” („The Qualification Directive: Central themes, Problem issues, and Implementation in selected MS”), Karin Zwaan (toim.), 2007.

[5] Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv miinimumnõuete kohta, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et saada rahvusvahelise kaitse saaja staatus, ja antava kaitse sisu kohta (uuestisõnastamine), vastu võetud 21. oktoobril 2009, KOM(2009)551, koos lisatud mõjuhinnanguga, SEK (2009) 1374. Dokumendid on kättesaadavad veebilehel http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=198704

[6] FI, EL, ES, HU, IT, LV, NL, PL, PT, SI, SE

[7] Odysseuse aruanne käsitleb kõiki liikmesriike, kelle suhtes direktiiv on siduv, v.a Malta.

[8] „Varjupaigapoliitika kava – ühtne lähenemisviis kaitse andmisele Euroopa Liidus” (KOM(2008) 360).

[9] ELT L 326, 13.12.2005, lk 13.

[10] Kohtuasjad C-2008/220, C-2008/190, C-2008/19, C-2008/269, C-2008/543

[11] C-293/08, kohtuotsus 5.2.2009, komisjon vs. Soome ; C-256/08, kohtuotsus 30.4.2009, komisjon vs. Ühendkuningriik ; C-322/08, kohtuotsus 14.5.2009, komisjon vs. Rootsi ; C-272/08, kohtuotsus 9.7.2009, komisjon vs. Hispaania .

[12] Rootsi oli viimane liikmesriik, kes direktiivi täielikult üle võttis seadusega, mis jõustus 1. jaanuaril 2010. aastal.

[13] AT, BE, EE, FI, DE, HU, LU, LV, PL, PT, SK, SI

[14] AT, BG, CY, DE, EL, HU, LU, PL, PT, RO, SI

[15] AT, BG, EE, FI, FR, LT, NL, PL, PT, RO, SK, SI, SE

[16] CZ, FI, FR, HU, LU, MT, NL, PL, RO

[17] CY, DE, HU, IE, LU, MT, NL, PT, SI, UK

[18] AT, BE, BG, DE, IE, NL, PL, RO, SK, SI, UK

[19] AT, BE, BG, DE, EE, HU, LT, NL, SI, SE

[20] 28. juuli 1951. aasta Genfi pagulasseisundi konventsioon, mida on täiendatud 31. jaanuari 1967. aasta New Yorgi pagulasseisundi protokolliga

[21] AT, BE, BG, CZ, DE, ES, FI, FR, PL, PT, SI SK, UK

[22] EE, EL, ES, HU, IE, LV, LU, NL, RO, SE

[23] BE, BG, CZ, FI, FR, HU, IE, LU, ES, SE

[24] AT, BE, CZ, DE, EL, ES, HU, LT

[25] Kohtult taotleti eelotsust selle kohta, kas täiendava kaitse taotleja elule või isikupuutumatusele suure ja individuaalse ohu puhul kehtib tingimus, et taotleja peab esitama tõendeid, et oht ähvardab teda tema olukorra tõttu, ning kui nimetatud tingimus ei kehti, esitada kriteeriumid, mille alusel kõnealust ohtu võib pidada reaalseks. Kohus leidis, et täiendava kaitse taotleja elule või isikupuutumatusele suure ja individuaalse ohu puhul ei kehti tingimus, et taotleja peab esitama tõendeid, et oht ähvardab teda konkreetselt talle omaste asjaolude tõttu. Kohus märkis ka, et erandjuhul võib sellist ohtu lugeda tõendatuks, kui käimasolevat relvastatud kokkupõrget iseloomustava juhusliku vägivalla tase on nii kõrge, et on põhjendatud alus arvata, et tsiviilisik seisaks asjaomasesse riiki või asjaomasesse piirkonda tagasipöördumisel pelgalt territooriumil viibimise tõttu silmitsi reaalse, tõsise ja individuaalse ohuga.

[26] BE, IE ja UK pagulasseisundi lõpetamise puhul ning BE ja PL pagulaseks mittetunnistamise puhul.

[27] BG, CY, CZ, EE, IE, LU, LV, PL, SK, SI, ES, SE, UK

[28] Artikli 11 puhul: BG, CZ, EE, ES, LT, PT; artikli 16 puhul: BG, DE, LT, PT, SI.

[29] Artikkel 12: DE, IT, PT, SK, SI, FI, LT, RO, UK; artikli 14 lõige 3: CZ, PL; artikkel 17: EE, FR, LT, PT, SK, SI, UK.

[30] AT, BE, CY, CZ, FR, EL, IE, LV, NL, PL, RO, SK, SI, ES

[31] Pagulasseisundi puhul: AT, DE, NL, PL; täiendava kaitse puhul: NL, PL.

[32] Pagulasseisundi puhul: DE, NL, PL; täiendava kaitse puhul: DE, NL, PL.

[33] Pagulasseisundi puhul: BG, CZ, EE, EL, IT, LV, LT, LU, NL, PL, RO; täiendava kaitse puhul: BG, CZ, EL, LV, LT, LU, NL, PL, RO.

[34] Pagulasseisundi puhul: BG, EL, LV, LT, LU, NL, PL, RO; täiendava kaitse puhul: BG, EL, LV, LT, LU, NL, PL, RO

[35] BE, CY, FI, DE, HU, IE, PT, SI, ES, SE

[36] AT, BE, CY, CZ, FI, DE, HU, IE, PT, SK, SI, ES, SE, UK

[37] AT, BE, BG, IT, LV, LT, NL, UK – IE tugineb siseriikliku õiguse üldpõhimõttele

[38] AT, BE, BG, CY, CZ, EE, FR, LV, IT, PT, ES, UK

[39] Liidetud kohtuasjad C-175/08, C-176/08, C-178/08 ja C-179/08, Salahadin Abdulla , Hasan , Adem ja Rashi , Jama : Kohus leidis, et isik kaotab oma pagulasseisundi siis, kui arvestades asjaolude olulise ja püsiva muutumisega asjassepuutuvas kolmandas riigis on ära langenud asjaolud, mille tõttu oli tal põhjendatud hirm tagakiusamise ees ning pagulane ei pea ka muudel põhjustel kartma tagakiusamist. Pädevad ametiasutused peavad välja selgitama, kas artikli 7 lõikes 1 viidatud kaitse pakkujad on astunud mõistlikke samme, et vältida tagakiusamist. Seega peab nende käsutuses olema muuhulgas tõhus õigussüsteem tagakiusamisena käsitatavate tegude avastamiseks, menetlemiseks ja karistuse määramiseks, ning nad peavad tagama, et see kaitse on huvitatud kolmanda riigi kodanikule tema pagulasseisundi lõppemise korral kättesaadav. Asjaolude muutumine on „olulise ja püsiva iseloomuga” siis, kui asjaolud, millel põhines pagulase tagakiusamishirm, võib lugeda kestvalt kõrvaldatuks. See eeldab põhjendatud kartuse puudumist selliste tagakiusamisaktide ees, mis kujutavad endast põhiliste inimõiguste rasket rikkumist.

[40] Kohtuasi C-31/09, Bolbol Nawras; kohtujurist Sharpstoni 4. märtsi 2010. aasta ettepanek

[41] Kohtuasjad C-57/09, Cemalettin Polat ja C-101/09, Ayhan Ciftci

[42] BE, BG, CZ, EE, ES, IE, LT, LU, LV, NL, RO, UK

[43] AT, BE, BG, EE, ES, DE, LU, LV, LT, NL, PT, RO, SI, SK, SE, UK

[44] Nendest 19-st liikmesriigist, kes vastasid komisjoni küsitlusele

[45] Nt AT, DE, LU, LV, PT, SK

[46] BG, BE, ES, FR, HU, IE, IT, LT, LU, NL, PL, PT, RO, SI, SE, UK