Seletav sõnastik

Võrdlusuuring Sekkumise tulemuste kvantitatiivne ja kvalitatiivne võrdlus sama sekkumisvaldkonna või sellega seotud valdkonna parimateks peetavate tulemustega.

Mõjusus Saavutatud mõju ja algsete eesmärkide vahelise suhte hindamine.

Euroopa Sotsiaalfond (ESF) Üks struktuurifondidest, mis toetab meetmeid töötuse ennetamiseks ja selle vastu võitlemiseks ning inimressursside arendamiseks ja sotsiaalseks integreerimiseks tööturule, et edendada tööhõive kõrget taset, meeste ja naiste võrdõiguslikkust, jätkusuutlikku arengut ning majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust.

Hindamised Eelhindamine Programmide koostamise keskne element. Kuulub liikmesriikide poolt määratud ametiasutuste vastutusalasse. Hõlmab peamiselt asjaomase liikmesriigi, piirkonna või sektori tugevate ja nõrkade külgede ning potentsiaali hindamist ning samuti asjaomaste piirkondade või alade eripärade, sh demograafiliste suundumuste, põhjal valitud strateegia ja eesmärkide järjepidevuse ning võetavate meetmete kavandatud prioriteetide eeldatava mõju hindamist.

Vahehindamine Programmiperioodi keskel läbiviidav hindamine, milles uuritakse toetuse esialgseid tulemusi ja nende asjassepuutuvust ning seda, kui suures ulatuses eesmärgid on saavutatud. Hindamise läbiviimise eest vastutab asjaomase programmi korraldusasutus koostöös komisjoniga.

Järelhindamine Sõltumatute ekspertide poolt mitte hiljem kui kolm aastat pärast programmiperioodi lõppemist läbiviidav hindamine, mille eest vastutab komisjon koostöös liikmesriikide ja korraldusasutustega. Hindamine hõlmab ressursside kasutust, toetuse mõjusust ja tõhusust ning selle mõju. Selles tehakse järeldused majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse poliitika kohta, hõlmates tulemuste saavutamisele ja rakendamise õnnestumisele või ebaõnnestumisele kaasa aidanud tegureid.

Sooline võrdõiguslikkus Arusaam, et kõikidel inimestel on vabadus arendada oma isiklikke võimeid ja teha valikuid ilma, et need oleksid piiratud rangete soorollidega; et naiste ja meeste erinevaid vajadusi võetakse arvesse, väärtustatakse ja soositakse võrdselt.

Näitajad Väljundinäitaja Vahend, millega mõõdetakse füüsilisi väljundeid (nt koolitusel osalejate arv), mis näitavad rahastatud meetmete rakendamise edenemist.

Tulemusnäitaja Vahend, millega mõõdetakse rahastatud meetmete otsestele abisaajatele avalduvat vahetut mõju (nt: nõutava kvalifikatsiooni omandanud osalejate arv).

Mõju näitaja Vahend, millega mõõdetakse rahastatud meetmete pikaajalisi sotsiaal-majanduslikke tagajärgi, mis ulatuvad kaugemale otsestele abisaajatele avalduvast vahetust mõjust (nt töölevõetud inimeste arv üks aasta pärast koolitust).

Korraldusasutus Liikmesriigi poolt määratud ametiasutus, mis haldab sekkumist (rakenduskava / ühtne programmdokument).

Rakenduskava ja ühtne programmdokument, mida aruandes nimetatakse "programmid" Ühenduse abi raamprogrammi – mis sisaldab struktuurifondi ja liikmesriigi tegevusstrateegiat ja -prioriteete, nende konkreetseid eesmärke, fondide osalust ja teisi rahastajaid – rakendatakse erinevate rakenduskavade kaudu. Rakenduskava on liikmesriigis riiklikul või piirkondlikul tasandil koostatav ja komisjoni poolt heaks kiidetav dokument, mille moodustab mitmeaastaseid meetmeid sisaldav ühtne prioriteetide kogum. Struktuurifondidest kaasrahastatud projektid peavad jääma meetme raamesse. Teatud juhtudel võidakse ühenduse abi raamprogramm ja rakenduskava liita "ühtseks programmdokumendiks".

Programmiperiood Mitmeaastane raamistik, mille raames struktuurifondide kulutused kavandatakse ja ellu viiakse.

Projekti elluviija Eraisik või organisatsioon (nt kohalikud ametiasutused, äriühingud, ettevõtted jne), kes pakub välja projekte ja taotleb struktuurifondidest toetust.

Tööturu (vertikaalne ja horisontaalne) segregatsioon Erinevused meeste ja naiste osalemises erinevates sektorites (horisontaalne) ja otsustustasandil (vertikaalne).

Struktuurifondid Ühenduse peamine poliitikainstrument, mis toetab ELi asutamislepingu majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse eesmärke.

Kutsealane koolitus Igasugune koolitus, mis valmistab ette teatud kutseala, ameti- või teenistusalase kvalifikatsiooni või annab selleks kutsealaks, ametiks või teenistuseks vajalikke teadmisi.

Kokkuvõte

I. Struktuurifondide üks eesmärke on edendada tööturul võrdseid võimalusi meestele ja naistele. Ühenduse põhivahend võrdsete võimaluste tagamiseks on Euroopa Sotsiaalfond (ESF). Käesolevas aruandes käsitletakse programmiperioodil 2000–2006 Euroopa Sotsiaalfondi kaasrahastatud naiste kutsealase koolitusega seotud meetmeid. Sellel perioodil suunati hinnanguliselt 3 miljardit eurot kutsealase koolitusega seotud meetmetele.

II. Kontrollikoja audit keskendus järgmisele kahele küsimusele:

a) kas naiste kutsealase koolitusega seotud meetmed valiti tööturu vajaduste selge analüüsi põhjal?

b) kas järelevalveandmed olid piisavad, et hinnata, kas meetmed on oma eesmärgid saavutanud?

III. Audit viidi läbi komisjonis ja viies liikmesriigis (Saksamaa, Hispaania, Prantsusmaa, Ühendkuningriik ja Itaalia), kelle kulutused kokku moodustasid 76 % antud valdkonna kulutustest. Käesolevas aruandes esitatud auditijäreldused põhinevad programmide koostamise ja lõpetatud projektide valimi uurimisel.

IV. Üldiselt leiti naiste kutsealase koolitusega seotud meetmete määratlemisel ja valimisel, et auditeeritud programmides sisalduvaid koolitusmeetmeid ei koostatud vastavalt tööturu vajaduste analüüsile ning kehtestatud meetmete puhul jäeti elluviidavate tegevuste ulatus suhteliselt laiaks ning need ei keskendunud piisavalt konkreetsetele sihtrühmadele.

V. Lisaks ei võetud auditeeritud liikmesriikide projektide valikukriteeriumides piisavalt arvesse nimetatud tööturu vajadusi ega tagatud, et valitud projektidel oleks eesmärgid, mis on kooskõlas programmi üldeesmärkidega.

VI. Kontrollikoda soovitas tulevased rakenduskavad koostada vastavalt tööturuanalüüsile ning et koolitused ja seatud eesmärgid peaksid otseselt sellel analüüsil põhinema. Lisaks tuleks kehtestada mõjus projekti valikumenetlus, et kiita heaks projektid, mis vastavad kõige paremini analüüsis väljatoodud probleemidele.

VII. Seoses eesmärkide saavutamise hindamisega leidis kontrollikoda, et järelevalvega seotud teave ei võimaldanud nimetatud hindamist läbi viia, kuna kehtestatud näitajad olid liiga kitsalt keskendatud, eesmärke ei oldud alati seatud ja teave ise ei olnud usaldusväärne ega täielik. Sellest tulenevalt on kontrollikoda arvamusel, et liikmesriikide rakendusasutustel ja komisjonil ei olnud võimalik hinnata, kui suures ulatuses eesmärgid saavutati.

VIII. Kontrollikoda leidis, et komisjon peaks jätkuvalt jälgima, et liikmesriigid kehtestaksid asjakohaseid ja saavutatavaid näitajaid ning et kogutaks usaldusväärseid andmeid, mille abil on võimalik teha tähenduslikke järeldusi kaasrahastatud tegevuste tõhususe ja mõjususe kohta.

Sissejuhatus

Taust

1. Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklis 2 sätestatakse ühe aluspõhimõttena meeste ja naiste vahelise võrdõiguslikkuse edendamine. Nõukogu määruses (EMÜ) nr 2081/93 [1] kuulutati, et meestele ja naistele tööturul võrdsete võimaluste tagamise põhimõte on ühenduse eesmärk, millele struktuurimeetmed peaksid kaasa aitama. Sugudevaheline võrdõiguslikkus tagab nii naistele kui meestele võimaluse võrdselt osaleda ja olla esindatud majanduses, otsuste tegemises ja sotsiaal-, kultuuri- ja ühiskonnaelus [2]. Komisjon koostab iga-aastaselt aruandeid naiste ja meeste võrdõiguslikkuse olukorra kohta, kirjeldades täheldatud suundumusi valdkondades, kus esinevad peamised sugudevahelised erinevused, nt tööhõive ja töötasu suhtarvud, valdkondlik ja kutsealane segregatsioon ning naiste juhtkonnas esindatuse suhtarv [3]. Joonis 1 näitab teatud aja jooksul toimunud muutust meeste ja naiste tööhõive määra erinevuses. Kuigi kõikides liikmesriikides on erinevus olemas, on see ajavahemikul 2001–2007 enamuses EU-27 riikides vähenenud.

Joonis 1

Sooline erinevus tööhõive absoluutmäärades (naised ja mehed vanuses 15–64) ELi liikmesriikides 2001. ja 2007. aastal (meeste ja naiste tööhõive määra erinevused)

+++++ TIFF +++++

Allikas: Eurostat, ELi tööjõu uuring, EU-27 iga-aastased keskmised.

NB: Kõikides riikides oli meeste tööhõive määr suurem kui naiste oma.

2. Käesolevas aruandes käsitletakse programmiperioodil 2000–06 Euroopa Sotsiaalfondi kaasrahastatud naiste kutsealase koolitusega seotud meetmeid, mis on peamiseks ESFi rahastatud erivahendiks tööturul meeste ja naiste võrdsete võimaluste edendamisel [4]. Lisaks kaasrahastatud meetmetele on liikmesriikidel samuti võimalik rakendada riiklikke või piirkondlikke programme või meetmeid, mida EL ei kaasrahasta.

3. Programmiperioodil 2000–2006 kohaldati kahetist lähenemist ESFi vahendite kasutamisel võrdõiguslikkuse eesmärkide saavutamiseks. Nimetatud lähenemises olid ühendatud eritegevused ja "soolise võrdõiguslikkuse süvalaiendamine". See on "protsess, mille käigus hinnatakse igasuguse kavandatud tegevuse, sealhulgas õigusaktide, poliitikate ja programmide mõju naistele ja meestele igas valdkonnas ja kõikidel tasanditel [5]".

4. Erimeetmed, mis parandavad naiste pääsu tööturule ja osalust tööturul, hõlmavad kutsealase koolituse meetmeid, mis on seotud naiste edutamisega, juurdepääsuga uutele tööalastele võimalustele, äritegevuse alustamisega ning tööturul esineva vertikaalse ja horisontaalse soolise segregatsiooni vähendamisega. Programmiperioodiks 2000–2006 eraldati ESFist sihtotstarbeliselt 4 miljardit eurot sekkumisele "Positiivsed tööturumeetmed naistele" [6]. Kõige olulisemad nendest erimeetmetest olid seotud kutsealase koolitusega, moodustades EU-25 puhul hinnanguliselt 3 miljardit eurot [7]. Programmiperioodiks 2007–2013 oli eritegevuste eelarve võrreldes eelmiste perioodidega oluliselt vähenenud, kuna varasemast enam rõhku asetati süvalaiendamisele.

5. Naiste jaoks loodud positiivsete tööturumeetmete raames tuleb teha valikuid seoses sellega, kuidas tööturul kõige paremini soolist võrdõiguslikkust parandada. Ühest küljest peab selleks, et koolitus õnnestuks, tavaliselt sellega saavutama reaalse töö saamise võimaluse ja sellisel kujul peaks inimestele antav koolitus olema seotud tööturul valitsevate tingimustega, nagu nt märgatav oskustööjõu nappus. Teisest küljest on naiste kui potentsiaalsete töötajate puhul ka teatavad erivajadused, nagu nt piisavad lastehoiuteenused ja paindlik töökorraldus. Need teemad on olulised, kui positiivsete tegevustega soovitakse parandada ja suurendada naiste osalemist tööturul.

Kohustused kaasrahastatud tegevuste rakendamisel

6. Joonisel 2 esitatakse lihtsustatult programmitöö ja ESFi kaasrahastatud tegevuste rakendamisprotsessi teatavad aspektid naiste kutsealase koolituse valdkonnas [8].

7. ESFi kaasrahastatud projekte viiakse ellu mitmeaastaste programmide kaudu, mis võivad olla rakenduskavad või ühtsed programmdokumendid. Nimetatud programmid sisaldavad välja töötatud prioriteete, mis omakorda sisaldavad kindlaks määratud meetmeid. Nimetatud meetmed võivad sisaldada naiste kutsealase koolitusega seotud tegevusi.

8. Liikmesriigid koostavad programmid pärast konsulteerimist komisjoni (tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraat) ning piirkondlike, kohalike ja muude pädevate ametiasutustega ning teiste majandus- ja sotsiaalpartneritega. Komisjon hindab programme ja annab neile heakskiidu.

9. Selle ettevalmistuse ja eelkõige eesmärkide püstitamise ning rahaliste vahendite prioriteetidele ja meetmetele eraldamise põhielement on asjaomase liikmesriigi, piirkonna või valdkonna tugevate ja nõrkade külgede ning potentsiaali eelhindamine. See on liikmesriikide poolt määratud ametiasutuste ülesanne ja selle üheks eesmärgiks on hinnata strateegia ja valitud sihtide asjakohasust, arvestades asjaomaste piirkondade või valdkondade konkreetse olukorraga.

10. Liikmesriigid vastutavad programmide elluviimise eest ja peavad koostöös komisjoniga tagama, et ühenduse rahalisi vahendeid kasutatakse vastavalt usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetele. Komisjonil on üldine vastutus eelarve täitmise eest.

Joonis 2

Kes teeb mida?

+++++ TIFF +++++

11. Ettepanekud konkreetsete projektide kohta teevad projekti elluviijad – keda loetakse abisaajateks, kes saavad koolituse korraldamiseks ESFist toetust – ning projektid kiidetakse heaks kindlaks määratud riiklike, piirkondlike või kohalike ametiasutuste poolt. Projekti elluviijate ülesanne on anda pädevatele korraldusasutustele projekti edenemise ja eesmärkide saavutamise kohta järelevalveteavet. Komisjonile edastatakse kogutud järelevalveandmed igal aastal.

12. Programmiperioodil 2000–2006 pidi sõltumatu hindaja korraldusasutuse vastutusel ja koostöös komisjoniga läbi viima iga programmi vahehindamise. Mõned olulised hindamises sisalduvad punktid olid:

a) eelhindamise käigus tehtud tugevate ja nõrkade külgede ning potentsiaali analüüsi asjakohasuse hindamine;

b) strateegia jätkuva olulisuse hindamine;

c) eesmärkide kvantifitseerimise hindamine;

d) mõjususe, tõhususe ja tõenäolise mõju hindamine; ning

e) elluviimise ja järelevalvekorra kvaliteedi hindamine.

13. Vahehindamises leiti, et mõjususe, tõhususe ja tõenäolise mõju analüüsi takistas paljude programmide hilinenud või aeglane käivitamine, kuna 2003. aasta keskpaigaks olid vaid vähesed väljundid ja tulemused kättesaadavad. Tõsteti esile ka probleeme seoses järelevalvesüsteemidega, mis ei andnud täielikke või usaldusväärseid andmeid [9].

14. Ühenduse struktuuriabi puhul viiakse läbi ka rahaliste vahendite kasutamise ning antud abi mõjususe ja tõhususe järelhindamine. Selles hindamises, mis viiakse läbi sõltumatute ekspertide poolt komisjoni vastutusel ja koostöös liikmesriikide ning korraldusasutustega, tuleb muu hulgas arvesse võtta rakendamise õnnestumist või ebaõnnestumist ning saavutusi ja tulemusi.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

15. Programmiperioodil 2000–2006 rakendatud "Positiivsed tööturumeetmed naistele" olid kutsealase koolituse valdkonna eritegevused. Kontrollikoja auditi eesmärk oli teha kindlaks, kui suures ulatuses olid ESFi kaasrahastatud naiste kutsealase koolitusega seotud meetmed sihipärased ja asjakohase järelevalvega. Auditis käsitleti järgmiseid küsimusi:

a) kas naiste kutsealase koolitusega seotud meetmed valiti tööturu vajaduste selge analüüsi alusel? ja

b) kas järelevalveteave oli piisav, võimaldamaks hinnata, kas sellised meetmed on oma eesmärgid saavutanud?

16. Audit viidi läbi komisjonis ja viies liikmesriigis (Saksamaa, Hispaania, Prantsusmaa, Ühendkuningriik ja Itaalia), kes on suurimad rubriigi "Positiivsed tööturumeetmed naistele" raames eraldatavate ESFi rahaliste vahendite saajad. Nende riikide osa kokku moodustab 76 % EU-25 kuludest. Iga liikmesriigi puhul valiti üks programm vastavalt kutsealase koolituse tegevuste suhtelisele tähtsusele meetmes, mis neljal juhul oli 75 % või rohkem. Auditeeriti viit programmi: Sachsen-Anhalt (Saksamaa), Andaluusia (Hispaania), Šotimaa (Ühendkuningriik) ja Lombardia (Itaalia) koos Île-de-France’i piirkonnaga Prantsusmaal [10].

17. Viis programmi sisaldasid hinnanguliselt 490 miljonit eurot sihtotstarbelist rahastamist, mis moodustab 12 % kõikidest rubriigi "Positiivsed tööturumeetmed naistele" kuludest. Sellest summast eraldati ligikaudu 380 miljonit eurot kutsealase koolitusega seotud tegevustele.

18. Igast riigist valiti vastavalt rahalise tähtsuse ja meetme raames rahastatavate projektiliikide katvuse kombinatsioonile kaheksa projekti kohapealseks auditiks. Auditeeritavaid projekte võib lugeda nii oma programmi kui ka teiste naiste kutsealase koolituse tegevuste rubriiki kuuluvate programmide tüüpprojektideks.

19. Valikumenetluse kontroll ja järelevalveteabe analüüs teostati programmide eest vastutavates ametiasutustes projektide kohapealse kontrollimisega.

Tähelepanekud

Kas naiste kutsealase koolitusega seotud meetmed olid asjakohaselt valitud?

Taust

20. Programmiperioodi 2000–2006 prioriteetide kehtestamiseks pidid liikmesriigid läbi viima eelhindamised, mille eesmärk oli näidata nende poolt valitud strateegia asjakohasust ja põhjendada rahaliste vahendite jaotamise ettepanekut. See tähendab, et koolituse prioriteediks seadmine ja koolituse läbi saavutatavad eesmärgid peaksid põhinema oskustega seotud vajadustel ja koolitusel ning teistel tööturu vajadustel.

21. Määrus (EÜ) nr 1260/1999 kehtestab, et välja töötatud kavade eelhindamine peab sisaldama hinnangut meeste ja naiste võrdõiguslikkuse olukorrale, rakendusmehhanismidele ja eeldatavale mõjule, mida strateegia ja abi avaldavad [11]. Valituks osutunud strateegia ja selle alusel seatud programmi prioriteedid pidid olema ühtlustatud eelhindamise üheks osaks oleva analüüsiga. Komisjon koostas eelhindamisega ühildatavad üksikasjalikud suunised tööturu suundumuste analüüsi kohta [12].

22. Tagamaks, et valitud projektidel on programmi üldeesmärkidele vastavad koolituseesmärgid, oli vaja kehtestada asjakohased projektide valikumenetlused ja neid järjepidevalt kasutada [13].

23. Eespool mainitut arvestades uuris kontrollikoda:

a) kas vastavad piirkondlikud või riiklikud ametiasutused koostasid programmide kehtestamisel erinevate tööturgude analüüsi ning kas läbiviidud hindamise põhjal seati eesmärgid, mis on aluseks auditeeritavatele kutsealase koolitusega seotud erimeetmetele;

b) kas projektide ja nendes osalejate valik põhines kriteeriumidel, mis kehtestati kooskõlas vastavate tööturu vajaduste ja seatud programmieesmärkidega.

Eesmärgid ei põhinenud analüüsidel

24. Analüüsides loetleti peamised takistused naiste tööturule sisenemisele ja tõsteti esile sooline ebavõrdsus mitmes olulises valdkonnas, nagu nt töötavate isikute arv, füüsilisest isikust ettevõtjate suhtarv, juhtivatel kohtadel töötavate isikute suhtarv ja tööturu segregatsioon.

25. Auditi käigus leitud peamine puudus oli siiski see, et analüüside tulemuste ja esitatud koolituseesmärkide vahel ei olnud selget seost. Ei valitud kutsealase koolituse liikide, oskuste ega sihtvaldkonna puhul polnud selget loogikat välja töötatud (vt 1. selgituse näiteid).

26. Pärast analüüsiprotsessi välja töötatud meetmed koosnesid peamiselt üldistest tegevustest, mis keskendusid pigem naiste kaasamisele üldiselt kui keskendatud meetmetele, milles võetaks arvesse, kuidas soolist võrdõiguslikkust asjaomastel tööturgudel kõige paremini edendada. Viiest auditeeritud programmist kolmes olid väga väikesed erinevused ainult naistele mõeldud koolitusmeetmete ja nii naistele kui meestele mõeldud koolitusmeetmete vahel. Suunitlus naistele piirdus vaid sellega, et neile anti koolitustel lihtsalt rohkem kohti. Vastupidiselt sellele oli 2. selgituses kirjeldatud olukord hea suunamise näiteks.

1. selgitus

Lombardias puudus erianalüüs valdkondade kohta, kus naised olid alaesindatud, hoolimata sellest, et meetme üheks eesmärgiks on horisontaalse ja vertikaalse segregatsiooni vähendamine.

Prantsusmaa programmis mainiti töövõimalusi pakkuvaid valdkondi ilma, et oleks analüüsitud nende potentsiaali naistele töövõimalusi luua. Meetme üheks eesmärgiks oli seada prioriteediks koolitusmeetmed, millel on küll potentsiaal tööhõive edendamiseks, kuid millesse naised ei olnud siiamaani kaasatud. Puudus aga arutelu selle kohta, millised peaksid olema antud kategooriasse kuuluvad meetmed.

27. Tööturgude analüüside ja programmieesmärkide nõrka ühildamist oleks olnud osaliselt võimalik kompenseerida projektitasandil, kuna projektide elluviijad pidid näitama, kuidas nende üksikprojektides võetakse arvesse kohalike tööturgude eripärasid. Sellise kompenseerimise ulatus sõltus aga projektide elluviijatele kättesaadava teabe hulgast (vt 3. selgitus) ning samuti projektide valikumenetluste kvaliteedist (vt punkt 29).

28. Auditeeritud programmides leitud veatüüpe, mida kirjeldati punktides 25 ja 26, teatakse hästi. Soolise võrdõiguslikkuse strateegia kontekstis märgiti komisjoni 2002. aasta teatises [14], et "enamuses programmidest on oluline erinevus analüüsi ja programmitöö strateegia vahel". Edasi märgitakse, et naiste ja meeste erinevast sotsiaal-majanduslikust olukorrast tingitud erinevuste analüüse tehti harva ja isegi kui neid tehti, ei ühtinud nimetatud erinevuste kõrvaldamise strateegia alati analüüsiga. Hoolimata sellisest teadlikkusest programmiperioodi varajases staadiumis ei võtnud komisjon meetmeid probleemide puhul (nt projektivalik), et eemaldada teadaolevad puudused.

2. selgitus

Sachsen-Anhalt programm oli suunatud konkreetsete naiste rühmade kaasamisele koolituskavadesse: pikaajalised töötud, üle 45 aasta vanused naised või üksikemad, kes olid eelnevalt koolituse läbinud, kuid olid 3–12 kuud pärast koolitust ikka veel töötud.

3. selgitus

Lombardia programmi puhul pidid projektide elluviijad näitama eesmärgiks seatud kvalifikatsioonide ja muu hulgas piirkonnas kehtestatud prioriteetide vahelist ühtsust. Teavet piirkondlike prioriteetide kohta ei esitatud aga ei programmis ega ka konkursikutses.

Projektivalikus ei võetud piisavalt arvesse tööturgude ega programmieesmärkide analüüse

29. Viiest auditeeritud programmist kolme puhul ei taganud valikukriteeriumid, et tööturu analüüsist tulenevaid küsimusi käsitletaks piisavalt ja programmi eesmärkide saavutamisel oleks usaldusväärne alus (4. selgitus). Ühel juhul ei olnud projektikonkursid seotud konkreetse meetmega. Selle asemel kaasati projekte "positiivsete töömeetmetena naistele" vaid selle alusel, kui palju naisi hinnanguliselt koolitusel osaleb. Ühel teisel juhul pärinesid valikukriteeriumid küll meetme põhieesmärkidest, kuid tööturu vajaduste seose hindamiskriteerium ei olnud otsustav tegur projektide heakskiitmisel või tagasilükkamisel.

4. selgitus

Andaluusia programmi "naiste kutsealase koolitusega seotud tegevused" kõige tähtsama tegevuse üks eesmärk oli see, et koolitused peaksid arvesse võtma kohalikke tööturutingimusi. Viis prioriteetset valikukriteeriumi kehtestati ministri määrusega [15] ning neist kriteeriumidest kolm keskendusid kohalikele tingimustele. Enamus projektitaotlustest ei sisaldanud kahte neist — "kohustust võtta koolitatud isik tööle" ja "kohustust koolituskursuste raames praktika korraldamiseks ettevõtetes". Andmed kolmanda kriteeriumi kohta — "eelnevatel koolitustel osalenute tööle võtmise määr" — olid ka sageli lisamata.

Lombardia programmi vahehindamises märgiti, et projektide valikumenetluses ei võetud piisavalt arvesse koolitusvajadusi nendes valdkondades, kus sooline tasakaalustamatus oli kõige suurem, ning, et erinevatele diskrimineerimisvormidele ja tööturule juurdepääsu ebavõrdsusele ei pööratud piisavalt tähelepanu.

Kuigi Lombardia programmi auditeeritud meede käsitles ainult naisi, näitavad andmed, et 27 % koolitusel osalejatest olid mehed.

30. Meetmete üheks põhieesmärgiks oli naiste edendamine valdkondades, kus nad olid varasemalt olnud alaesindatud. Sellest hoolimata keskenduti auditeeritud programmidest kolmes ikka veel traditsioonilistele naiste valdkondadele, nagu kultuur, tervishoid ja puhastusteenused.

31. Konkreetsete sihtrühmade puudumine tähendas, et valitud kandidaadid ei olnud mitte alati need, kes vajasid kõige enam toetust tööturule sisenemiseks või naasmiseks, nagu seda näitestatakse 5. selgituses.

5. selgitus

Lombardia programmi vahehindamises leiti, et koolitust pakuti peamiselt inimestele, kellel juba oli "tugev" positsioon tööturul (nt kõrgharidusega ja/või noored inimesed, kellel olid juba ilma täiendava koolituseta head võimalused töö leidmiseks).

Andaluusia programmi kõige mahukama meetme ühes 2005. aastal valminud vahehindamises leiti, et koolitusmeede ei sobinud kõige suuremate raskustega naiste vajadustega, kuna ühest küljest jäid nõutava hariduse tõttu välja ainult alghariduse omandanud naised ja teisest küljest ei sobinud koolituse ajad naistele, kes pidid oma perekonna eest hoolitsema.

Kas järelevalvega seotud teave võimaldas hinnata naiste kutsealase koolitusega seotud meetmete eesmärkide saavutamist?

Taust

32. Koolitusmeetmete tulemuste hindamine on keeruline ülesanne, kuna:

a) mitmed koolitusmeetmetega mitteseotud tegurid võivad omada suurt mõju isikute tööalasele konkurentsivõimele (nt majanduse üldisest olukorrast tingitud tööjõu pakkumise ja nõudluse kujunemine);

b) ESFi kaasrahastatud meetmed on vaid üks osa liikmesriikide laiemast tööhõivet mõjutavast tegevusest; ning

c) teatavaid tulemusi on seoses programmieesmärkide saavutamisega keeruline mõõta, kuid nad on kasulikud laiemas ühiskondlikus kontekstis (nt uuesti rutiiniga kohanemise õppimine, sh ajapiirangute järgimine, eneseusu taastamine jne).

33. Vaatamata nimetatud raskustele on võimalik siiski mõõta osa lühikese või keskpika aja jooksul saavutatud tulemustest. Tuleks välja töötada püstitatud eesmärkidega seotud näitajad ja kehtestada vastavad sihid, kasutades võrdlusnäitajaid või teisi sarnaseid väljundite, tulemuste ja mõjuga seotud lähtepunkte. See moodustaks aluse edaspidi tehtavale meetmete ja tegevuste järelevalvele ja hindamisele ning seeläbi ka nende mõjususe hindamisele.

34. Järgmised näitajad moodustavad vajaliku minimaalse aluse kutsealase koolitusega seotud meetmete hindamisele [16]:

a) väljundinäitaja: (nais)osalejate arv, pakutavate koolituste arv;

b) tulemusnäitaja: kursuse lõpetanud osalejate arv, nõutava kvalifikatsiooni saanud osalejate arv; ning

c) mõju näitaja: täiendavale koolitusele suunduvate koolitatavate arv, pärast koolitust töö leidnud ja peale kindlaksmääratud perioodi (nt 6 või 12 kuud) endiselt töötavate koolitatavate arv.

35. Kontrollikoda uuris, kas:

a) punktis 34 sätestatud väljundite, tulemuste ja mõju hindamiseks olid sobivad näitajad kindlaks määratud ja eesmärgid seatud;

b) meetmeid rakendavate asutuste poolt kogutud teave nende näitajate järelevalve kohta oli usaldusväärne; ning

c) nii palju kui kättesaadav järelevalvega seotud teave võimaldab kindlaks määrata, need eesmärgid ka saavutati.

Liiga kitsalt keskendatud näitajad

36. Kuigi kõikide auditeeritud programmide puhul olid väljundinäitajad kehtestatud, oli tulemus- ja mõjunäitajate puhul olukord teine. Ühel juhul olid mõlemad näitajad olemas, kuid ühel teisel juhul ei olnud kumbagi kehtestatud. Ülejäänud kolme programmi puhul olid olemas kas tulemus- või mõjunäitajad, kuid mitte mõlemad. Täheldati järgmiseid aspekte:

a) tööhõive olukorda 6–12 kuud pärast koolitust ei kasutatud nelja programmi mõõtmisel näitajana, kuigi mõnel juhul oli teave üksikprojekti tasandil kättesaadav (vt 6. selgitus). Lisaks ei võetud arvesse teisi küsimusi, nagu töö kestus (kas lühike või pikaajaline) ja töö tasand (seoses kvaliteedi ja palgaga);

b) ühel programmidest ei olnud piisaval määral näitajaid, et võimaldada kasuliku analüüsi koostamist, ja ühel teisel juhul ei olnud kehtestatud näitajate liik sobiv mõõtmaks rakendatud koolitusmeetmete saavutusi (vt 7. selgitus).

6. selgitus

Lombardias uurisid ametiasutused projektide valimit seoses koolitatavate tööalase staatusega aasta pärast koolituse lõppu ning kontrollikoda pidas seda "hea tava" näiteks.

Andaluusias oli kehtestatud näitaja, mis mõõtis koolitatavate edu või ebaedu nende edasistes tööotsingutes. Siiski leiti mõned puudused seoses andmete kogumisega, nt ühe tegevuse puhul, mis hõlmas 35 % meetme kogukuludest, oli asjakohane teave olemas vaid 42 % valimis sisalduvate koolituskursuste kohta.

7. selgitus

Andaluusias ei peegeldanud näitaja "kuue kuu jooksul pärast meetmete rakendamist töö leidnud isikute arv" asjakohaselt kaasrahastatud meetmete eripärasid. Kuna 40 % kuludest hõlmas suundumuse ja eelkoolitusega seonduvad tegevusi, oleks täiendkoolitusele suunduvate või end tööotsijatena registreerivate isikute arv olnud ehk asjakohasemad näitajad. Lisaks olid 20 % koolitatavatest töökohad juba olemas ja seetõttu moonutasid nende vastused selle näitaja tulemusi.

Osa Šotimaa programmi näitajatest oli kavandatud liiga laiaulatuslikult, et oluliselt koolitusmeetmete (nt "täis-/osalise kvalifikatsiooni saavate naiste/isikute arv") hindamist mõjutada. Näitaja puhul võrdus üks täiskvalifikatsiooni omandamiseks saadud õppetöö ühik täiskvalifikatsiooni saamisega, kuigi neid kahte ei saanud mitte mingil juhul võrrelda.

Kõikidele meetmetele ei seatud eesmärke

37. Kõikidele auditeeritud meetmetele ei seatud eesmärke [17]: kahel juhul puudus kvantifitseerimine täielikult ja ühel teisel juhul oli ainukeseks mõõdetavaks eesmärgiks osalejate arv, kuigi mitmed väljundi- ja tulemusnäitajad olid kindlaks määratud.

38. Kahe meetme puhul, mille eesmärgid olid seatud, puudus seletus selle kohta, kuidas nad olid seatud, ja ühel juhul tuli eesmärke pärast vahehindamist oluliselt muuta (vt 8. selgitus).

Järelevalvega seotud teave oli ebausaldusväärne ja mõnikord puudulik

39. Viiest programmist kahe puhul leiti, et osalejate arvuga seotud väljundinäitajad olid ebausaldusväärsed. Nelja programmi puhul leiti, et koolituse lõpetavate ja kvalifikatsiooni omandavate isikute arvuga seotud tulemusnäitajad on samuti ebausaldusväärsed.

8. selgitus

Šotimaa programmi puhul olid kvantifitseeritud eesmärgid seatud (vt alumine tabel). Hoolimata kontrollikoja järelepärimistest ei edastatud teavet selle kohta, kuidas võrdlusnäitajad kehtestati ja kuidas algsed ja muudetud eesmärgid kindlaks määrati.

Näitaja | Eesmärk (algne) | Eesmärk (muudetud) | Võrdlusnäitajad |

Töö leidvate naiste määr | 31 % | 5,51 % | 25-40 % |

Täiendkoolitusele suunduvate naiste määr | 42 % | 17,56 % | 20-30 % |

40. Alusandmetega seoses täheldati järgmisi puudusi:

a) andmete puudulikkus, eriti seoses sellega, millega koolitatud inimesed tegelesid 6–12 kuud pärast koolituse lõppu (vt ka punkt 36);

b) probleemid seoses definitsioonide või nende tõlgendustega, nt Šotimaal loeti kavatsust täiendkoolitusele edasi suunduda juba toimunud täiendkoolituseks. Šotimaal ja Prantsusmaal loendati mitmeaastastel kursustel osalevaid koolitatavaid mitu korda, nt üks kord igal aastal;

c) erinevused esitatud andmete puhul, nt Šotimaal koolituse läbinud isikute töötamise kohta tehtud uuringu tulemused vastasid edastatud tulemuste puhul ainult pooltele auditeeritud projektidest ja 2006. aasta rakendamisaruandes oli juhendust saanud isikute arvuks märgitud 14371, kuigi registreeritud koolitatavate koguarvuks oli 11972.

41. Kaasrahastatud projektide saavutuste kohta asjakohaste järelduste tegemiseks on tähtis, et projektide elluviijate poolt esitatud järelevalveandmed on usaldusväärsed ja täielikud. Auditi käigus täheldati, et enamikul juhtudest ei võtnud korraldusasutused ja kontrolle läbiviivad asutused projektide elluviijate poolt tehtud järelevalveandmete analüüsi oma töös arvesse.

42. Komisjon, kellele saadetakse iga-aastased rakendamisaruanded, ei käsitlenud nimetatud aruannetes leiduvaid vastuolusid ega kommenteerinud ka mõju näitajate puudumist (nagu nt "koolitatavate tööalane staatus "x" kuud pärast koolitust"). Lisaks ei viinud komisjon oma kohapealsete auditite käigus läbi järelevalveandmete usaldusväärsuse kontrolle [18], kuigi iga programmi puhul oli vahehindamistega leitud puudusi järelevalves ja aruandluses.

Hindamist takistas eesmärkide, võrdlusnäitajate ning tulemuste ja mõju kohta usaldusväärsete andmete puudumine

43. Kaasrahastatud koolitusmeetmete mõjususe hindamist raskendasid puudused seoses näitajate ja eesmärkidega (vt punktid 36–38) ning probleemid seoses andmete usaldusväärsusega (vt punktid 39 ja 40).

44. Kahe auditeeritud programmi puhul püüdsid korraldusasutused hinnata, kas koolitus oli õigesti suunatud, uurides, kas pärast koolitust saadud töökohad olid seotud läbitud koolitusega. Nende analüüside tulemusel tehti erinevaid järeldusi. Lombardias kinnitasid 77 % töö leidnud koolitatavatest, et nende tööandjad vajasid omandatud oskusi, kuigi ühe Andaluusia põhimeetme puhul arvas ainult 28 % tööd saanud isikutest, et nende töö oli seotud läbitud koolitusega.

Järeldused ja soovitused

45. Perioodil 2000–2006 ESFi kaasrahastatud naiste kutsealase koolitusega seotud meetmete auditi käigus leiti mitmeid puudusi meetmete koostamises ja kontrollikoja poolt auditeeritud projektide valikus. Programmide tegevusalases järelevalves leiti samuti puudusi.

Kutsealase koolitusega seotud tegevuste valik

46. Naiste kutsealase koolitusega seotud tegevuste määratlemise ja valiku puhul järeldab kontrollikoda, et kuigi rakenduskavad sisaldasid loetelu peamistest teguritest, mis takistasid naistel tööturule siseneda ja tekitasid ebavõrdsust, ei kehtestatud auditeeritud programmides sisalduvaid koolitustegevusi tööturu vajaduste analüüsi põhjal (vt punktid 24–28).

47. Liikmesriikide poolt kehtestatud ja komisjoni poolt heaks kiidetud meetmete puhul jäeti elluviidavate tegevuste ulatus suhteliselt laiaks ega suudetud neid konkreetsetele sihtrühmadele piisavalt keskendada (vt punktid 29–31).

48. Selle asemel pidid uuritud programmide puhul projektide elluviijad leidma piisava seose kavandatava koolituse ja tööturu tegelike vajaduste vahel. Asjassepuutuvad ametiasutused ei kontrollinud projektide valikumenetluse ajal piisavalt projektide elluviijate poolt esitatud põhjenduste paikapidavust (vt punkt 27).

49. Teatud projektid, mille eesmärk oli naiste edendamine valdkondades, kus nad olid varasemalt olnud alaesindatud, keskendusid ikka veel traditsioonilistele naiste valdkondadele (vt punkt 30). Osa auditeeritud projektide puhul ei olnud valitud kandidaadid mitte alati need, kes vajasid kõige enam toetust tööturule sisenemiseks (vt punkt 31).

50. Ülaltoodu põhjal soovitab kontrollikoda:

a) järgmised liikmesriikide poolt koostatud ja komisjoni poolt heaks kiidetud rakenduskavad koostada vastavalt tööturutingimuste analüüsile, võttes arvesse nii oskuste erinevusi kui ka erimeetmeid naiste tööturule sisenemise ja seal osalemise parandamiseks; ning et koolituste liik ja kindlaks määratud eesmärgid põhineksid nimetatud analüüsil;

b) liikmesriikides kehtestada ja korrektselt rakendada nõuetekohaselt kavandatud projektide valikumenetlus, millega kiidetaks heaks need projektid, mis vastavad kõige paremini ülaltoodud analüüsis määratletud probleemidele ja optimeerivad seeläbi meetmete lisandväärtust.

Eesmärkide saavutamine

51. Auditeeritud programmide puhul olemasolev järelevalvega seotud teave ei võimalda hinnata, kas naiste kutsealase koolitusega seotud meetmed saavutasid oma eesmärgid, kuna:

a) kehtestatud näitajad ei olnud mõõdetavate näitajate ulatuse jaoks piisavad (vt punkt 36);

b) eesmärke ei oldud alati seatud (vt punkt 37);

c) järelevalvega seotud teave oli ebausaldusväärne või puudulik ega võimaldanud seetõttu teha usaldusväärseid üldiseid järeldusi (vt punktid 39 ja 40).

52. Selle tulemusel ei ole ei liikmesriikide rakendusasutustel ega komisjonil võimalik hinnata, kui suures ulatuses seatud eesmärgid konkreetse meetme raames saavutati.

53. Ülaltoodu alusel soovitab kontrollikoda, et komisjon jätkaks järelevalve tegemist selle üle, et liikmesriigid kehtestaksid asjakohaseid ja tegelikkust arvestavaid näitajaid ning koguksid usaldusväärseid andmeid, mis võimaldaks tähenduslike järelduste tegemist kaasrahastatud meetmete tõhususe ja mõjususe kohta.

Kontrollikoda võttis käesoleva aruande vastu 12. novembri 2009. aasta istungil Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

president

[1] Nõukogu määrus (EMÜ) nr 2081/93, millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 2052/88 (ELT L 193, 31.7.1993, lk 5).

[2] Komisjoni teatis nõukogule, Euroopa Parlamendile, Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele "Naiste ja meeste võrdõiguslikkuse ühenduse raamstrateegia poole (2001–2005)", KOM(2000) 335 (lõplik).

[3] Viimane komisjoni aruanne (KOM(2008) 10 (lõplik)) nõukogule, Euroopa Parlamendile, Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele kannab kuupäeva 23.1.2008.

[4] Nõukogu määrus (EMÜ) nr 2084/93, millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 4255/88 (ELT L 193, 31.7.1993, lk 39) programmiperioodiks 1994–1999, ja eelkõige selle artikli 1 lõike 1 punkt d, ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 1784/1999 (ELT L 213, 13.8.1999, lk 5) programmiperioodiks 2000–2006, ja eelkõige selle artikli 2 lõike 1 punktid b ja e.

[5] Majandus- ja Sotsiaalnõukogu (Ecosoc) kokkulepitud järeldused 1997/2, mille kohaselt hakatakse aktiivse ja nähtava süvalaiendamise poliitika raames toetama soolist aspekti kõikides poliitikavaldkondades ja programmides.

[6] Registreeritud sekkumiste klassifikatsiooni kood 25 all, mis on sätestatud komisjoni määruses (EÜ) nr 438/2001 haldus- ja kontrollisüsteemi kohta seoses struktuurifondidest antava abiga (ELT L 63, 3.3.2001, lk 21).

[7] Naiste kutsealase koolitusega seotud meetmete kulutuste kohta ei ole määratud eraldi registreerimiskoodi. Seetõttu on eraldatavat kogusummat võimalik hinnata üksnes auditeeritavate liikmesriikide poolt esitatud teabe põhjal.

[8] Kirjeldatud protsessi kohaldatakse kõikidele ESFi kaasrahastatud meetmetele.

[9] Täiendava teabe saamiseks vt eriaruannet nr 1/2007 programmitöö perioodi vaheetapi menetluste rakendamise kohta Struktuurifondid 2000–2006 (ELT C 124, 5.6.2007).

[10] (1)Saksamaa: Sachsen-Anhalt’i rakenduskava, eesmärk 1 – 1999DE161PO003.Valitud prioriteet 4, meede 4.51 ("naistele kvalifikatsiooni andmise ja nende integreerimise erimeetmed");(2)Hispaania: Andaluusia rakenduskava, eesmärk 1 – 2000ES161PO003.Valitud prioriteet 45, meetmed 45.16 ("naiste tööalase konkurentsivõime parandamine") ja 45.17 ("naiste äritegevuse edendamine");(3)Prantsusmaa: Prantsusmaa ühtne programmdokument, eesmärk 3 – 1999FR053DO001.Valitud prioriteet 5, meede 8/9 (naiste tööturule pääsu ja seal osalemise edendamine, ajakasutuse määratlemise ja osalejate professionaalsuse tõstmise soodustamine);(4)Ühendkuningriik: Šotimaa rakenduskava, eesmärk 3 – 1999GB053PO002.Valitud prioriteet 5, meede 5.1. ("soolise tasakaalustamatuse käsitlemine: positiivsete tegevuste edendamine");(5)Itaalia: Lombardia rakenduskava, eesmärk 3 – 1999IT053PO010.Valitud prioriteet E, meede E1 ("naiste tööturule pääsu ja seal osalemise edendamine").

[11] Nõukogu 21. juuni 1999. aasta määruse (EÜ) nr 1260/1999, millega nähakse ette üldsätted struktuurifondide kohta, artikli 41 lõike 2 punkt c (ELT L 161, 26.6.1999, lk 1), milles nõutakse hindamise koostamist, mis käsitleks meeste ja naiste võrdõiguslikkust seoses nende võimalustega tööturul ja kohtlemisega tööl, sh iga rühma eripiiranguid; ning hinnangu koostamist eeldatavale mõjule, mida strateegia ja abi avaldavad eelkõige naiste ja meeste tööturule integreerimisele, haridusele ja kutseõppele, naiste ettevõtlusele ning perekonna- ja tööelu ühitamisele.

[12] Struktuurifondide sekkumiste eelhindamine. Dokument, mis on suunatud riiklikele, piirkondlikele või kohalikele ametiasutustele, kes vastutavad ühenduse struktuurimeetmete programmitöö eest perioodil 2000–2006.

[13] Määruse (EÜ) nr 1260/1999 artikli 41 lõige 3, milles täpsustatakse, et eelhindamine peab kontrollima valikukriteeriumide asjakohasust pärast seda, kui programmis sisalduvate meetmete vastavus vastavate prioriteetide eesmärkidele on kinnitatud.

[14] Komisjoni teatis soolise võrdõiguslikkuse süvalaiendamise kohta struktuurifondide programmdokumentides 2000–2006, KOM(2002) 748 (lõplik), 20.12.2002.

[15] Ministri määrus (BOJA nr 146, 19. detsember 2000, lk 18 647).

[16] Näitajate määratlemise aluseks oli kontrollikoja analüüs auditeeritud programmide ja Euroopa Komisjoni poolt 1999. aastal avaldatud suuniste ("Programmi MEANS dokumendid" on suunatud struktuuripoliitika hindamismeetodite täiustamisele) ja komisjoni 1999. aasta konkreetsete "Perioodi 2000–2006 ESFi toetuste andmise järelevalve- ja hindamissüsteemide suuniste" kohta.

[17] Sarnane järeldus tehti juba kontrollikoja eriaruandes nr 7/2003 (ELT C 174, 23.7.2003) toetuste kavandamise kohta struktuurifondide raamistikus perioodil 2000–2006. Nimetatud aruande punktis 89 öeldakse, et "näitajad ei olnud ikka veel piisavalt kvantifitseeritud või asjakohased".

[18] Kontrollikoda on seda küsimust juba arutanud, eriti perioodi 1994–1999 eesmärkide 1 ja 3 programmide järelhindamisi käsitleva eriaruande nr 10/2006 punktis 120 (ELT C 302, 12.12.2006): "Hindamisprotsessi parandamiseks peaks komisjon kasutusele võtma paremad kvaliteedikontrolli menetlused ja tagama nende tõhusa rakendamise, et uuritavates hindamistes leitud puudused ei korduks järgmistes järelhindamistes. Nimetatud menetlused peaksid tagama, et a) asjaomaseid ja usaldusväärseid andmeid kogutakse regulaarselt ja et andmed oleksid kättesaadavad hindamisprotsessi kõikides etappides (…)."

--------------------------------------------------