Samuti on komisjon tunnustanud pidevat tööd õigusloome läbipaistvamaks ja kättesaadavamaks muutmisel, muu hulgas Eur-Lexi täiustamise ning institutsioonidevahelise parema õigusloome kokkuleppe järgimise kaudu (nt ühine õigusloomeandmebaas). Euroopa Komisjoni portaal „Avaldage arvamust“ on kodanike ja teiste huvitatud isikute jaoks üks kindel koht, kus saab otsida teavet komisjoni poliitikaloome kohta ning esitada oma kommentaare, seisukohti ja muud teavet.

2018. aastal võttis komisjon konkreetseid meetmeid, et suurendada oma põhitegevuse läbipaistvust: alates õigusloome ja poliitika elluviimise valdkonnast kuni kohtumisteni sidusrühmade ja lobistidega. Mõned näited sellisest laialdasest läbipaistvuse tagamisest on toodud allpool.

Siinses aruandes 2018. aasta kohta on kõigepealt esitatud kokkuvõte Euroopa Komisjoni laiematest läbipaistvusalgatustest (jaotis I). Teiseks on aruandes välja toodud määruse (EÜ) nr 1049/2001 alusel esitatud dokumentidele juurdepääsu taotluste olulisimad omadused, suundumused ja komisjoni vastused. Edasi on aruandes ülevaade Euroopa Liidu Kohtu otsustest ja Euroopa Ombudsmani järeldustest selle kohta, kuidas Euroopa Komisjon määrust on rakendanud (jaotis II).

Nimetatud määruse artikli 17 lõikes 1 on sätestatud, et kõik institutsioonid peavad igal aastal avaldama aruande määruse rakendamise kohta eelnenud aastal.

Selles, et lubada otsustajate ja huvirühmade esindajate vahelisi kohtumisi vaid läbipaistvusregistris registreerimise korral (komisjoni arvates on see määrava tähtsusega), kahjuks kokkuleppele ei jõutud. Seetõttu on komisjon ärgitanud Euroopa Parlamenti ja nõukogu uurima võimalusi, kuidas nad saaksid järgida põhimõtet „kui pole registreeringut, pole ka kohtumist“.

Register on pidevalt suurenenud ja 2018. aasta detsembris oli selles üle 11 900 kande: seda on 5000 võrra enam kui president Junckeri ametisse asumisel ja aastaga on lisandunud 2762 uut isikut. Junckeri juhitud komisjoni ametisse asumisest alates on kõik registrisse kantud kinnitanud oma allkirjaga, et järgivad ühist käitumisjuhendit.

Uues käitumisjuhendis on ka uus säte, mille kohaselt avaldab Euroopa Komisjon iga kahe kuu tagant ülevaate iga voliniku reisikuludest. Esimest korda avaldati selline ülevaade 2018. aasta veebruari lõpus, pärast mida on volinike reisikulud avaldatud iga kahe kuu tagant.

Komisjon tegi kogu 2018. aasta vältel ka kokkuvõtte parema õigusloome poliitika järgimisest. Selle tulemused on esitatud 2019. aasta aprilli teatises, kus on välja toodud ka veel täiustamist vajavad valdkonnad.

Käesolevas aruandes antakse ülevaade sellest, kuidas Euroopa Komisjon täitis määrust 2018. aastal. Aruande aluseks on statistilised andmed, mille kokkuvõte on lisas.

12. detsembril 2018 jõudsid Euroopa Parlament ja nõukogu poliitilisele kokkuleppele Euroopa kodanikualgatuse läbivaatamist käsitleva komisjoni ettepaneku suhtes. Junckeri juhitud komisjoni poliitiline prioriteet – Euroopa kodanikualgatus – on ainulaadne uuenduslik viis, kuidas kodanikud saavad Euroopat muuta, kutsudes Euroopa Komisjoni üles esitama seadusandlikku ettepanekut, kui algatus on kogunud miljon allkirja. Kodanikualgatuste uuendatud kord on kasutajasõbralikum ja suurendab nii demokraatlikku osalust ELi tasandil.

Peale selle jätkas komisjon aastal 2018 eri algatuste ja meetmete korraldamist programmi „Kodanike Euroopa“ raames. See aastateks 2014–2020 loodud programm on tähtis vahend, millega ärgitada ELi kodanikke olema paremini informeeritud, osalema aruteludes ja lööma jõulisemalt kaasa ELi arendamises.

Veel üks oluline kodanikuühiskonna kaasamise osa on jätkusuutlikkuse mõjuhinnangud. Need peaks olema kaubandusläbirääkimistel abiks. Hindajateks on sõltumatud konsultandid, kes analüüsivad võimaliku kaubanduslepingu majanduslikku, sotsiaalset, inimõiguste alast ja keskkonnamõju. Jätkusuutlikkuse mõjuhinnang on väga kaasav.

See veebileht, mis on loodud spetsiaalselt määruse (EÜ) nr 1049/2001 kohaselt avalikustatud dokumentide avaldamiseks, on juurdepääsetav kõigile, seega on avaldatud dokumendid kohe kättesaadavad nii taotlejatele kui ka üldsusele.

2018. aastal korraldas komisjon täiendavaid läbipaistvuse suurendamise katseprojekte. Näiteks 2018. aasta aprillis käivitas komisjoni tervise ja toiduohutuse peadirektoraat katseprojekti, mille eesmärk on suurendada peadirektoraadi töö läbipaistvust. Projekti raames avaldatakse veebis kõik pestitsiidide ja biotsiidide kohta koostatud e-dokumendid, mis on pärast määruse (EÜ) nr 1049/2001 kohase taotluse esitamist täielikult või osaliselt avalikustatud. Niisiis ei saadeta neid dokumente enam füüsiliselt, vaid taotleja saab hoopis veebilehele viiva lingi.

Selle pretsedenditu avalikustamisega seoses möönis Euroopa Komisjoni pealäbirääkija M. Barnier, et selline läbipaistvus on vajalik kodanikele, ettevõtetele, piirkondadele ja kõigile teistele, keda Ühendkuningriigi otsus EList lahkuda mõjutab. See oli tema sõnul määrava tähtsusega ka selleks, et 27 liikmesriiki ja parlament saaksid kujundada selged ühtsed ja jõulised seisukohad.

Määruse (EÜ) nr 1049/2001 artikli 15 lõikes 1 on sätestatud, et institutsioonid arendavad välja head haldustavad, millega hõlbustada määrusega tagatud dokumentidega tutvumise õiguse kasutamist. Artikli 15 lõikes 2 on sätestatud, et institutsioonid moodustavad institutsioonidevahelise komitee, mille ülesandeks on vaadata läbi head tavad, lahendada võimalikke konflikte ja arutada edasisi samme seoses üldsuse juurdepääsuga dokumentidele.

2018. aastal lisati komisjoni dokumentide registrisse 19 582 uut dokumenti (vt lisa tabel 1), mis kuuluvad kategooriasse C, COM, JOIN, OJ, PV, SEC või SWD .

Kuna määruse (EÜ) nr 1049/2001 jõustumisest alates on dokumentidele juurdepääsu taotluste arv pidevalt kasvanud ning selles valdkonnas peab olema rohkem läbipaistvust, on vaja eraldada Euroopa Komisjonile piisavad inim- ja IT-ressursid, et selliste taotluste menetlemine oleks tõhus ja tulemused kodanike jaoks parimad.

Peasekretariaadi läbipaistvuse, dokumendihalduse ja dokumentidele juurdepääsu üksuses on spetsiaalne töörühm, kes tegeleb ainult määruse (EÜ) nr 1049/2001 kohaldamise eeskirjade ühtse rakendamise ja koordineerimise tagamisega. Sellesse kuuluvad mitu juhtumihaldurit ja abipersonal. Peale esialgsete vastuste läbivaatamise pakub üksus komisjoni kõigile peadirektoraatidele ja talitustele määruse rakendamisega seotud suuniseid, koolitusi ja nõustamist. Samuti haldab see kogu komisjonis kasutatavat dokumentidele juurdepääsu taotluste (nii esialgsete kui ka kordustaotluste) menetlemise IT-süsteemi, mida praegu uuendatakse.

Kordustaotlusi esialgse täieliku või osalise keeldumise läbivaatamiseks esitati komisjonile 318 ehk peaaegu 4,4% enam kui 2017. aastal. Nende arv on 2016. aastast alates pidevalt kasvanud. Kordustaotlustele määruse (EÜ) nr 1049/2001 alusel antud vastuste arv suurenes märgatavalt, umbes 10% võrra, 259-lt (2017. a) 288-le (2018. a). Nagu alltoodud graafikult näha, on kasv 2014. aastaga võrreldes siiski vaid umbes 5,6%.

Nagu alltoodud graafikult näha, oli 2018. aastal esitatud esialgsete taotluste arv 6 912. Seda on umbes 9,5% enam kui 2017. aastal ja peaaegu 10% rohkem kui 2014. aastal. Euroopa Komisjon väljastas 7 257 esialgset vastust, mida on 7,5% enam kui 2017. aastal (6 716).

Teisel kohal on Ühendkuningriik 9,2%-ga. Ent Ühendkuningriigist saabunud taotluste arv on märgatavalt vähenenud, sest 2017. aastal oli see näitaja 15,2%.

Kordustaotlusi esitasid 2018. aastal samuti kõige rohkem kodanikud – peaaegu 36,2% (2017. aastal 24,7%). Vabaühendused olid teisel kohal, esitades 2018. aastal tervelt 17,3% kordustaotlustest (2017. aastal 13,2%). Kolmandal kohal on juristid, kelle arvel on 15,4% kordustaotlustest. Ka ajakirjanike esitatud kordustaotluste arv kasvas märgatavalt ja viis nad 2018. aastal 15,1%-ga neljandaks (2017. aastal 7,2%). Neile järgnesid oluliselt väiksema protsendiga ettevõtted (7,9%), Euroopa Parlamendi liikmed (5%), kõrgharidus- ja teadusasutused ning mõttekojad (2,8%) ja liikmesriigid (0,3%).

Komisjoni otsustamisprotsessi kaitsmise erand jäi 12,9%-ga neljandale kohale (sellest peaaegu 10,8% oli tingitud käimasoleva otsustamisprotsessi kaitsmisest). On näha, et selle erandi kasutamine väheneb pidevalt: 2017. aastal kasutati seda 12,2% ja 2016. aastal 20,2%.

Mööndes, et Euroopa Komisjonil on vaja kaalutlusruumi, et otsustada, milliseid poliitilisi valikuid teha ja ettepanekuid esitada, leidis Euroopa Kohus, et mõju hindamisel koostatud dokumendid on samuti õigusloomega seotud dokumendid. Seega jõudis kohus otsusele, et selliseid dokumente ei saa kaitsta määruse (EÜ) nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud erandiga, eriti veel siis, kui neis on keskkonnaga seotud teavet.

See tehti kohtuasjas ClientEarth vs. komisjon. Otsus on tähtis selle poolest, et täpsustab mõiste „õigusloomega seotud dokumendid“ ulatust, mis nõuab kõrgemat avatuse taset.

Olulisust näitab ka see, et Euroopa Ombudsman võttis 2018. aasta veebruaris kasutusele dokumentidele juurdepääsu kaebuste kiirmenetluse. Selle kohaselt võttis ombudsman endale kohustuse langetada uurimise alustamise või mittealustamise otsus viie tööpäeva jooksul ning otsus dokumentidele juurdepääsuga seotud kaebuste uurimise tulemuste kohta 40 tööpäeva jooksul pärast kaebuse saamist.

Kolmel juhul otsustas Üldkohus, et asja pole vaja arutada, ja ühel juhul peeti tühistamishagi lubamatuks. Veel ühel juhul oli tegemist määrusega kohtuasja registrist kustutamise kohta.

Selles 2018. aastal loodud kohtupraktikas täpsustas Üldkohus eri küsimusi alates määruse (EÜ) nr 1049/2001 rakendamisega seotud menetluslikest aspektidest kuni sisulisemate teemadeni.

6.2.1.Menetluseeskirjade täpsustamine

Menetluseeskirjadega seoses kordas Üldkohus oma järeldust, et esialgse taotluse vastuse kohta määruse artikli 7 lõike 1 mõistes põhimõtteliselt ei saa hagi esitada, välja arvatud erandjuhtudel: kui selle on kehtetuks muutnud mõni puudujääk, nagu taotleja edasikaebamisvõimalusest teavitamata jätmine või selle nimetamine komisjoni lõplikuks seisukohaks.

Taotleja huvisid mõjutada võivad õiguslikud tagajärjed saavad olla ainult kordustaotluse vastusel ja sellepärast saab Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 263 kohase tühistamishagi esitada ainult kordustaotluse vastuse peale.

Kui kordustaotluse vastuses on jäetud taotleja edasikaebamisvõimalustest teavitamata, ei tähenda see oluliste menetlusnõuete rikkumist, mille alusel võiks vastuse tühistada, aga seda ainult siis, kui see ei mõjuta taotleja õiguslikku olukorda. See on nii, kui taotleja suudab õiguskaitsevahendid ise kindlaks teha ja esitada kordustaotluse vastuse tühistamise hagi vaatamata sellele, et vastuses selleks vajalikku teavet ei olnud. Peale selle võib institutsioon igal hetkel, sealhulgas esimest korda kordustaotluse läbivaatamise etapis, teha kindlaks uusi dokumente, mis võivad taotlusega seotud olla.

Kuigi institutsiooni ei saa õiguslikult kritiseerida selle eest, et ta avaldas dokumendi väidetavalt ebatäpse taotluse alusel ega palunud taotlejal taotlust täpsustada, ei saa institutsioon keelduda ebatäpse taotluse rahuldamisest enne taotlejalt täpsustusi palumata.

Peale selle rõhutas Üldkohus, et määruse (EÜ) nr 1049/2001 artiklites 7 ja 8 sätestatud ajapiirangud on ette nähtud vaid selleks, et dokumentide kättesaadavaks tegemise taotlustega tegeletaks kiiresti.

Seetõttu kordas Üldkohus, et määruse (EÜ) nr 1049/2001 artiklites 7 ja 8 sätestatud ajapiirangu ületamine ei kaota institutsiooni õigust vastust esitada ega ole piisav alus vastuse tühistamiseks.

Selline järeldus ei mõjuta aga kuidagi seda, et tühistamishagi esitamise ajapiirang on kohustuslik ja selle ületamise korral hagi vastu ei võeta.

Samuti kordas Üldkohus seda, et kui institutsioon väidab, et dokumente ei ole olemas, eeldatakse, et see väide on seadusega kooskõlas. Peale selle tuleb institutsiooni otsuse õiguspärasust hinnata otsuse vastuvõtmise ajal eksisteerinud asjaolusid ja õigusakte arvestades, mistõttu ei saa kohtumenetluse ajal enam uusi õiguspärasusega seotud argumente esitada.

Seoses institutsioonilt nõutavate põhjendustega kinnitas Üldkohus, et nendeks võivad olla avaldamisest keeldutud dokumentide laadi ja sisu, koostamise tagamaade ja keeldumise põhjuste kirjeldus.

Vastuse põhjenduste otstarve on selgelt ja üheselt avaldada institutsiooni arutluskäik, millest taotleja mõistab otsuse tegemise põhjuseid ja mille alusel saab pädev kohus otsuse läbi vaadata.

Seega on põhjendused piisavad siis, kui taotleja mõistab ja saab kontrollida esiteks, kas taotletud dokument kuulub tõesti viidatud erandiga hõlmatud valdkonda ja teiseks, kas selle erandiga seotud kaitse on tegelikult vajalik.

Niisiis ei ole komisjonil kohustust konkreetselt selgitada otsuse põhjuste kõiki nüansse ega kõiki asjaomaseid asjaolusid ja õigusküsimusi ning põhjendused võib anda dokumendi liikide kaupa.

Peale selle võib mõnel juhul piisata, kui taotlejale saadetud vastuses on viidatud eelmises saadetud vastuses esitatud põhjendustele.

Osalise juurdepääsu hindamise kohta kordas Üldkohus, et selles tuleb arvestada proportsionaalsuse põhimõttega. Seega peab komisjon dokumendi osaliselt avaldama siis, kui kaitset vajavat osa saab kaitsta ka dokumendi toimetamisega (tundlike osade väljajätmisega).

Institutsioon ise ei või otsustada, mis on taotlejale oluline või ebaoluline. Seetõttu peab komisjon avaldama puhtkirjelduslikud osad dokumentidest, kui need ei sisalda mingeid õiguslikke ega strateegilisi seisukohti, mis jäävad erandite kohaldamisalasse. Sellegipoolest ei ole osaline avaldamine nõutav siis, kui see tähendaks peaaegu kogu sisu väljatoimetamist.

Dokumentide päritoluriigiga konsulteerimisega seoses tuletas Üldkohus meelde, et seda ei ole vaja teha, kui on ilmselge, et saab kasutada erandit. Ent konsulteerimise korral piisab liikmesriigi vastuväidete esmasest hindamisest, põhjalikku kontrolli ei ole teha vaja.

Ent liikmesriikidel ei ole üldist tingimusteta veto seadmise õigust, vaid esitada tuleb määruse (EÜ) nr 1049/2001 artikli 4 kohased põhjendused.