[pic] | EUROOPA KOMISJON |

Brüssel 27.4.2010

KOM(2010) 185 lõplik

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

eelarvedistsipliini ja usaldusväärse finantsjuhtimise kohta sõlmitud institutsioonidevahelise kokkuleppe toimimise kohta

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

eelarvedistsipliini ja usaldusväärse finantsjuhtimise kohta sõlmitud institutsioonidevahelise kokkuleppe toimimise kohta

1. SISSEJUHATUS

Institutsioonidevaheline kokkulepe eelarvedistsipliini ja usaldusväärse finantsjuhtimise kohta on poliitiline kokkulepe Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni vahel. See sisaldab mitmeid sätteid ja põhimõtteid, mis on osutunud kasulikuks ja ka vajalikuks, et tagada eelarvedistsipliin ja sujuvad eelarvemenetlused. Institutsioonidevaheline kokkulepe mõjutab paljusid eelarve planeerimise, ettevalmistamise, täitmise ja kontrolli aspekte.

Kõnealune institutsioonidevaheline kokkulepe võeti vastu 17. mail 2006[1] Euroopa Ülemkogu 15.–16. detsembril 2005 toimunud Brüsseli kohtumisel saavutatud kokkuleppe ja seejärel Euroopa Parlamendis kokkulepitud muudatuste alusel. See on kõige värskem teetähis Euroopa institutsioonide vaheliste eelarvedebattide rohkem kui 50aastases ajaloos. Alates 1988. aastast on sõlmitud neli järjestikust institutsioonidevahelist kokkulepet: paketid Delors I (1988–1992) ja Delors II (1993–1999), Agenda 2000 (2000–2006) ning käesolev 2007.–2013. aasta pakett. Need kõik on taganud viimase 20 aasta jooksul Euroopa Liidu eelarve sujuva ja õigeaegse vastuvõtmise.

Käesolevad aruandes on esitatud põhjalik ülevaade praeguse institutsioonidevahelise kokkuleppe toimimisest kooskõlas sellele lisatud 1. deklaratsiooniga, milles on sätestatud, et komisjon koostab institutsioonidevahelise kokkuleppe punkti 7 kohaselt 2009. aasta lõpuks institutsioonidevahelise kokkuleppe toimimise kohta aruande, „lisades sellele vajadusel asjakohased ettepanekud”.

Järgnev analüüs järgib laias laastus institutsioonidevahelise kokkuleppe struktuuri. Selles keskendutakse esmajärjekorras mitmeaastase finantsraamistiku rakendusmenetlustele, eelkõige kohandustele ja muudatustele, ning paindlikkusele (varud ja paindlikkusinstrumendid). Seejärel hinnatakse eelarvemenetluse käigus tehtava institutsioonidevahelise koostööga seotud sätteid. Lõpuks vaadeldakse Euroopa Liidu vahendite usaldusväärse finantsjuhtimisega (kinnitavad avaldused, finantsplaneerimine ja uued rahastamisvahendid) seotud küsimusi.

Aruanne ei pretendeeri ammendavusele. Selles ei käsitleta mitmeid institutsioonidevahelise koostööga seotud küsimusi. Paljud olulised eelarvereformi aspektid on jäetud käsitlemiseks Euroopa Liidu eelarve „täielikus ja laiaulatuslikus läbivaatamises” vastavalt institutsioonidevahelisele kokkuleppele lisatud 3. deklaratsioonile.

Ka Lissaboni lepinguga võetakse kasutusele või antakse uus rõhuasetus paljudele poliitikavaldkondadele, mis võivad pikemas perspektiivis nõuda vastavaid muudatusi eelarves. Kuid selleks tuleb esmalt koostada uued õigusaktid ja hinnata hoolikalt nende võimalikku finantsmõju.

Tuleb märkida, et komisjon on esitanud määruse ettepaneku, milles vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 312 lõikele 1 määratakse kindlaks mitmeaastane finantsraamistik[2]. Mitmeaastane finantsraamistik koos kavandatava uue institutsioonidevahelise kokkuleppega eelarvealase koostöö kohta[3] ja mõnede finantsmääruse sätetega[4] asendavad praeguse institutsioonidevahelise kokkuleppe.

2. MITMEAASTASE FINANTSRAAMISTIKUGA SEOTUD RAKENDUSMENETLUSTE ANALÜÜS

Mitmeaastane finantsraamistik koos institutsioonidevahelise kokkulepe muude sätetega on taganud:

- eelarvedistsipliini: iga-aastases eelarvemenetluses tuleb järgida mitmeaastase finantsraamistiku piirmäärasid;

- sujuva eelarvemenetluse ja tulemusliku institutsioonidevahelise koostöö tänu institutsioonidevahelises kokkuleppes sätestatud erinevatele menetluseeskirjadele. On oluline rõhutada, et alates 1988. aastast on kõik eelarved võetud vastu õigeaegselt;

- Euroopa Liidu kulude muutumise suurema prognoositavuse.

Mitmeaastase finantsraamistiku kasulikkusest annab tunnistust asjaolu, et Euroopa Liidu toimimise lepingusse on lisatud artikli 312 lõige 1, kus on sätestatud, et „Liidu aastaeelarve vastab mitmeaastasele finantsraamistikule”.

2.1. Mitmeaastase finantsraamistiku kohandamismenetlused

2.1.1. Iga-aastane tehniline kohandamine

Institutsioonidevahelise kokkuleppe punktis 16 nähakse ette iga-aastased tehnilised kohandused enne aasta n+1 eelarvemenetlust. See hõlmab ülemmäärade ning kulukohustuste assigneeringute ja maksete assigneeringute üldsummade ümberhindamist n+1 aasta hindades[5].

Selleks kasutatakse fikseeritud 2 % suurust aastadeflaatorit, mitte SKP hinnadeflaatorit, mida kasutati osaliselt eelmiste mitmeaastaste finantsraamistike puhul. Sellel on selge läbipaistvuseelis, sest ülemmäärad on teada mitmeaastase finantsraamistiku kogu kestuse ajal nii reaal- kui ka nominaalväärtuses. See omakorda hõlbustab pikaajalist finantsplaneerimist ja pakub kõikidele eelarvemenetluse sidusrühmadele suuremat kindlust.

Praeguse süsteemi eelised tunduvad kaaluvat üles vältimatu positiivse või negatiivse erinevuse fikseeritud deflaatorit ja vaadeldud hindadel põhinevat SKP deflaatorit kasutades saadud ülemmäärade ja assigneeringute üldsummade vahel. 2007. aastal olnuksid ülemmäärad vaadeldud hindadel põhineva deflaatori kasutamisel olnud 1,7 % suuremad. 2008. aastal erinevus kadus. 2009. aastal ilmus erinevus majandussurutise tulemusena: fikseeritud deflaatorit kasutades saadud deflaatorindeks oli tasemel 110,4 (baasaasta 2004 = 100), samal ajal kui vaadeldud hindadel põhinevat SKP deflaatorit kasutades saadud deflaatorindeks oli tasemel 106,7.

2007 | 2008 | 2009 |

a) Tehniliseks kohandamiseks kasutatud fikseeritud deflaator | 2,0 % | 2,0 % | 2,0 % |

b) 2 % suurust deflaatorit kasutades saadud kumuleeritud indeks (2004 = 100) | 106,1 | 108,2 | 110,4 |

c) SKP hinnadeflaator (majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi 2009. aasta sügise prognoos) | 2,9 % | 0,4 % | -1,3 % |

d) Tegelikku deflaatorit kasutades saadud kumuleeritud indeks (2004 = 100) | 107,8 | 108,2 | 106,7 |

e) Kumuleeritud erinevus d) – b) | 1,7 | 0,0 | -3,7 |

2.1.2. Ühtekuuluvuspoliitikale eraldatavate vahendite kohandamine

Institutsioonidevahelise kokkuleppe punktis 17 nähakse ette tehniline kohandamine 2011. aastaks tehtavate tehniliste kohanduste käigus, juhul kui selgub, et mistahes liikmesriigi 2007.–2009. aasta summeeritud SKP erineb nimetatud kokkuleppe koostamise ajal prognoositud summeeritud SKPst rohkem kui +/- 5 %. Sellisel juhul kohandab komisjon asjaomasele liikmesriigile selleks ajavahemikuks eraldatud summasid ühtekuuluvuse toetamiseks ettenähtud vahenditest.

Komisjon hindas SKP muutust ja vastavat kohandust 2010. aasta aprillis esitatud 2011. aasta tehnilise kohanduse[6] osana.

2.1.3. Maksete üldise ülemmäära kohandamine

Vastavalt institutsioonidevahelise kokkuleppe punktile 18 võrdleb komisjon igal aastal finantsraamistiku koostamise ajal kinnitatud maksete assigneeringute üldsummat rakendamisega, et tagada kulukohustustega seotud assigneeringute suhtes korrapärane areng[7].

Programmiperioodi esimeste aastate jooksul on maksete assigneeringute tegelik tase olnud ülemmääradest oluliselt madalam, mis võib lähiaastatel tekitada prognoositust kõrgema maksete taseme. Sellegipoolest on praeguse, kuni 2013. aastani tehtud maksete assigneeringute taseme hinnangu alusel vara maksete ülemmäärasid kohandama hakata.

Komisjon jätkab olukorra tähelepanelikku vaatlemist ning oma struktuurimeetmete ja kõigi muude eelarveridade maksete prognooside täpsustamist.

2013. aasta järgsete maksete assigneeringute prognoose uuendab komisjon institutsioonidevahelise kokkuleppe punkti 19 kohaselt 2010. aastal uue „selgituse” 11 kujul, mida esitleti 28. aprillil 2004.

2.1.4. Struktuurifondide, Ühtekuuluvusfondi, Maaelu Arengu fondi ja Euroopa Kalandusfondi korrigeerimine sõltuvalt nende kasutamisest

Institutsioonidevahelise kokkuleppe punktis 48 on sätestatud, et kui pärast 1. jaanuari 2007 võetakse vastu uued eeskirjad või programmid, mis reguleerivad struktuurifondide, Ühtekuuluvusfondi, Maaelu Arengu fondi ja Euroopa Kalandusfondi tegevust, kohustuvad mõlemad eelarvepädevad institutsioonid andma komisjoni ettepanekul loa kanda 2007. aastal kasutamata jäänud vahendid, mis ületavad vastavaid kulude ülemmäärasid, üle järgmistesse aastatesse.

Kulukohustuste assigneeringuid (kogusummas 2 034 miljonit eurot) ei rakendatud aastal 2007 ega kantud ka üle aastasse 2008. Kõnealune summa oli 2007. aastal eraldatud 45 rakenduskava jaoks, mida ei olnud võimalik aastal 2007 vastu võtta, peamiselt komisjonile esitamisel tehtud viivituste tõttu. Alamrubriigi 1b ja rubriigi 2 ümberplaneerimine toimus vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2008. aasta otsusele 2008/371[8] järgmiselt:

(jooksevhindades, miljonid eurod)

2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 |

Alamrubriik 1b | 378 | 0 | 0 | 24 | 24 | 0 |

Rubriik 2 | 394 | 387 | 387 | 147 | 147 | 147 |

Tänu komisjoni paremale ettevalmistusele oli see summa palju väiksem kui 2001. aastal ümberplaneeritud 6 152,3 miljonit eurot[9].

Mitmeaastase finantsraamistiku kohandamismenetluste kokkuvõte

Mitmeaastase finantsraamistiku kohandamismenetlused paistavad toimivat. Fikseeritud deflaatori (punkt 16) kasutamise eelised kaaluvad üles piiratud keskmise erinevuse võrreldes vaadeldud hindadel põhinevat SKP deflaatori kasutamisega. Maksete üldist ülemmäära (punkt 18) ei ole seni olnud vaja kohandada, kuid jätkuv tähelepanelik jälgimine on asjakohane. Kasutamisest lähtuv kohandamine (punkt 48) kulges sujuvalt ja asjaomased summad olid väiksemad kui 2001. aastal.

2.2. Mitmeaastase finantsraamistiku paindlikkus

2.2.1. Varude analüüs

Alamrubriik 1a hõlmab prioriteete, mis on vahetult seotud majanduskasvu ja tööhõivet käsitleva uuendatud Lissaboni tegevuskavaga. See alamrubriik ühendab endas suurima arvu erinevaid ELi poliitikavaldkondi ning see on ülemaailmsete probleemide arengu tõttu pidevalt surve all.

Euroopa Innovatsiooni- ja Tehnoloogiainstituudi programmi Galileo ja energeetikaga seotud projektide rahastamine Euroopa majanduse elavdamise kava raames nõudis ülemmäärade korduvat muutmist (vt punkt 2.3.1.). Uuemate otsuste või ettepanekute, nagu Kozloduy (Bulgaaria) aatomielektrijaama tegevuse lõpetamise rahastamise jätkamine, uute finantsjärelevalveasutuste asutamine, Euroopa mikrokrediidirahastu ja Maa seire Euroopa programmi (GMES) tegevuse käivitamine, jaoks mõeldud assigneeringud sisalduvad komisjoni ettepanekutele toetudes juba ajakohastatud finantsplaneeringus. Vastavalt on vähendatud olemasolevaid varusid ja võimalusi reageerida olukorrale tulevikus, jättes 2011. aasta hinnanguliseks varuks 50,1 miljonit eurot, 2012. aastal 34,6 miljonit eurot ja 2013. aastal 47,8 miljonit eurot.

Järgmise kolme aasta jooksul võib oodata täiendavate vajaduste tekkimist, näiteks seoses rahvusvahelise katsetermotuumareaktoriga (ITER).

Hinnanguliselt on vaja praeguse mitmeaastase finantsraamistiku kohaselt eraldada ELi eelarvest ITERi jaoks täiendavaid kulukohustuste assigneeringuid tublisti üle ühe miljardi euro. Maksete assigneeringute vajadust tuleb veel hinnata, arvestades arutlusel olevat ajakava, kuid makseid võib oodata peamiselt pärast 2013. aastat.

Alamrubriigi 1b puhul ei ole varude küsimus oluline, sest institutsioonidevahelise kokkuleppe punkti 13 kohaselt ei ole institutsioonid kohustatud selles alamrubriigis varusid hoidma, s.o kulutuste sihtmärk on ülemmäär.

Rubriigi 2 olukord on täiesti erinev. 2002. aasta oktoobris Brüsselis kohtunud Euroopa Ülemkogul leppisid ELi riigijuhid kokku ühise põllumajanduspoliitika esimese samba kulutuste ülemmäära aasta 2006 tasemel koos 1 % aastase kasvuga jooksevhindades alates 2007. aastast kuni 2013. aastani. 2003. aasta ühise põllumajanduspoliitika reformiga võeti kasutusele finantsdistsipliini mehhanism tagamaks, et ühise põllumajanduspoliitika rahastamise summasid ei ületataks ühelgi aastal. Tegelikkuses ei ole sellist olukorda ette tulnud ja eelarveaastail 2007–2009 on eelarve täitmisel jäänud rubriigi 2 ülemmäärani märkimisväärsed varud. Nimetatud varud on taganud paindlikkuse: suurenemist muudes rubriikides on kaetud rubriigi 2 vähendamisega, mis on võimaldanud mitmeaastasel finantsraamistikul üldiselt muutumatuks jääda.

Kuid lähiaastatel nimetatud varud vähenevad, eelkõige arvestades otsetoetuste jätkuvat järkjärgulist kasutuselevõtmist uutes liikmesriikides. Praegu on 2010. aasta eelarves 456 miljoni euro suurune varu, mille võib aasta lõpu poole kasutusele võtta. Kui just ei teki väga soodsaid turutingimusi, ei ole tõenäoline, et 2011.–2013. aasta eelarve jaoks leitaks vabu vahendeid ühise põllumajanduspoliitika esimese samba vaheülemmäära raames, eriti mitte ette, kuna finantsdistsipliini mehhanismi kohaldamise vältimiseks tuleb säilitada vähemalt 300 miljoni euro suurune varu.

Rubriigis 3 on kulude suurenemist hoitud aastatel 2007–2009 ilma suuremate probleemideta olemasolevate ülemmäärade piires. Alamrubriigis 3a Vabadus, turvalisus ja õigus on see olnud võimalik tänu ülemmäära suhteliselt järsule kuluprofiilile, mis suureneb 2007. aastast 2013. aastani 2,5 korda. Olukord on pingelisem alamrubriigis 3b Kodakondsus , võttes arvesse suhteliselt stabiilset ülemmäära, mis tähendab väga nappi varu perioodi lõpuni.

Korduvad rahvusvahelised kriisid ja hädaolukorrad põhjustavad rubriigis 4 pidevalt probleeme ebapiisavate varude ja paindlikkusega. Probleemid selles valdkonnas on eriti teravad välissündmuste ettearvamatuse tõttu, näiteks ootamatud konfliktid ja loodusõnnetused, nagu maavärinad Haitil, Tšiilis ja Türgis. Ehkki senini on olnud võimalik rahuldada täiendavad vajadused, kasutades iga-aastase eelarvemenetluse käigus mitmesuguseid paindlikkusinstrumente, on pikalevenivad läbirääkimised näiteks toiduainete rahastamisvahendiga näidanud selgesti institutsioonidevahelise kokkuleppe paindlikkusmehhanismide piiratust. Pealegi paistab praegune sise- ja väliskulude range eraldamine, mida rõhutati, kui eelarvepädevad institutsioonid lükkasid tagasi komisjoni ettepaneku anda osa vahendeid rubriigi 2 varust toiduainete rahastamisvahendi kasutusse, paistab piiravat Euroopa Liidu suutlikkust reageerida õigeaegselt ülemaailmsetele probleemidele.

Praeguse mitmeaastase finantsraamistiku lõpuni on kavandatud varud rubriigis 4 väga piiratud. Olles võtnud arvesse banaanisektori ümberkorraldamisega kaasnevaid meetmeid AKV riikides pärast kaubanduskokkuleppe sõlmimist WTO kaubandusläbirääkimiste raames, on eeldatav varu 2011. aastal 70,3 miljonit eurot, 2012. aastal 132,3 miljonit eurot ja 2013. aastal 134,6 miljonit eurot.

Kliimamuutuse valdkonnas eraldatakse ELi eelarvest aastatel 2010–2012 kokku 150 miljonit eurot Kopenhaageni kokkuleppe osana sätestatud kiire rahvusvahelise rahastamise jaoks. Lisaks juba 2010. aasta eelarvesse kaasatud 50 miljonile eurole prognoositakse 2011. ja 2012. aastaks 50 miljonit eurot aasta kohta. Kui aga alates 2013. aastast eraldataks vastavalt komisjoni 2009. aasta septembri ettepanekule[10] ELi eelarvest vahendid edasipüüdliku kliimakokkuleppe rahastamiseks, oleks võimalik avada uus mõõde.

Ajavahemikul 2007–2009 muutusid rubriigi 5 kulud proportsioonis kulude ülemmääradega. Osana Euroopa majanduse elavdamise kava rahastamiseks kokkulepitud paketist (vt punkt 2.3.1.) vähendati 2010. aastal kulude ülemmäära 126,5 miljoni euro võrra (ja 2009. aastal 173,5 miljoni euro võrra). 2010. aastal muutub olukord rubriigis 5 palju pingelisemaks ja püsib sellisena perioodi lõpuni kahel peamisel põhjusel: Lissaboni lepingu jõustumine ja personali palkade algselt prognoositust suurem kohandamine. Teisest küljest on mitu institutsiooni taotlenud seoses Lissaboni lepingu jõustumisega täiendavaid assigneeringuid, vähendades niimoodi olemasolevat varu. Lisaks ei saa välistada, et Euroopa välisteenistuse loomine võib nõuda täiendavaid kulusid. Teisest küljest, kui Euroopa Kohus peaks (vastavalt komisjoni hagile) tühistama nõukogu otsuse piirata töötajate palkade iga-aastast kohandamist poolele kavandatust, oleks tulemuseks veel üks ühekordne (tagasiulatuva mõjuga) kulude kasv ja kulubaasi suurenemine, mille suhtes tulevikus palgakohandusi kohaldatakse. Kokkuvõttes muutuvad rubriigi 5 ülemmääradest kinnipidamine senisest palju pingelisemaks. Sellegipoolest säilib piiratud varu, kui komisjon jääb oma range poliitika juurde mitte palgata uusi töötajaid (v.a seoses laienemisega) ning täidab Lissaboni lepingust tulenevaid uusi ülesandeid ja muid uusi prioriteete vaid ümberpaigutamise teel.

2.2.2. Paindlikkusinstrumendid

Institutsioonidevaheline kokkulepe sisaldab sätteid, mis käsitlevad mitut paindlikkusinstrumenti: hädaabireservi, Euroopa Liidu solidaarsusfondi, Globaliseerumisega Kohanemise Euroopa Fondi ja paindlikkusinstrumenti. ELi solidaarsusfondi summad kantakse eelarvesse ainult siis, kui fondi kasutatakse, samal ajal kui hädaabireservi ja Globaliseerumisega Kohanemise Euroopa Fondi summad kantakse eelarvesse aasta algusest olgugi reservi. Paindlikkusinstrument on erinev: seda ei kanta kunagi eelarvesse, kuid see võimaldab eelarvestada mitmeaastase finantsraamistiku vastava rubriigi ülemmäära ületavaid kulusid.

Nimetatud instrumentide kasutusele võtmise menetlused erinevad veidi:

- Hädaabireservi kasutuselevõtmiseks on vaja ümberpaigutust ja (vajaduse korral lihtsustatud) kolmepoolset menetlust. 2007. aastal võeti kasutusele kulukohustuste assigneeringuid 49 miljoni euro ulatuses, 2008. aastal 479 miljoni euro ulatuses[11] ja 2009. aastal 188 miljoni euro ulatuses.

- Euroopa Liidu solidaarsusfondi kasutuselevõtmiseks on vaja vastavat ettepanekut, „asjakohase eelarveinstrumendi” ( de facto paranduseelarve) kasutamist ja (vajaduse korral lihtsustatud) kolmepoolse menetluse algatamist. Ehkki Euroopa Liidu sotsiaalfondi vahendeid võib igal aastal kasutusele võtta kuni 1 miljardi euro ulatuses, toimus seni suurim kasutuselevõtt fondi esimesel tegevusaastal (2002) – 728 miljonit eurot. Kõikidel muudel aastatel on kasutuselevõtu tase olnud 22 kuni 615 miljonit eurot. Kordagi ei ole olnud probleeme järgida reeglit, et 25 % kogusummast peab jääma 1. oktoobrini kasutamata.

- Globaliseerumisega Kohanemise Euroopa Fondi vahendeid vahendite kasutuselevõtmiseks on vaja vastavat ettepanekut või ümberpaigutust. Kasutuselevõetud kogusummad on olnud järgmised: 2007. aastal 18,6 miljonit eurot, 2008. aastal 49 miljonit eurot ja 2009. aastal 54 miljonit eurot. Ümberpaigutuse kasutamine peaks olema kiirem. Menetlust aeglustab nõue, mille kohaselt peab sellega kaasnema kasutuselevõtmise otsus. Alles siis, kui kasutuselevõtmise otsus on vastu võetud, saab ümberpaigutuse teha raamatupidamissüsteemis, olgugi et eelarvepädevad institutsioonid on selle juba heaks kiitnud. Menetluse praktilisi üksikasju on kohandatud[12] toetudes viimase kolme aasta kogemustele, kuid seda saaks veelgi lihtsustada.

- Paindlikkusinstrumendi kasutuselevõtmiseks on vaja teha Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsuse ettepanek. Praktikas võib see olla lisatud komisjoni [esialgsele] eelarveprojektile, komisjoni [esialgse] paranduseelarve projektile või muutmisettepanekule. Ettepanek võidakse koostada ka pärast lepitusmenetluse käigus saavutatud instrumendi kasutuselevõtmise poliitilist kokkulepet. Vastavalt institutsioonidevahelise kokkuleppe sätetele võetakse kasutuselevõetavad summad vanimast avatud osast. Erinevalt 6. mai 1999. aasta institutsioonidevahelises kokkuleppes sisalduvast tekstist on käesolevast tekstist jäetud välja lause „Paindlikkusinstrumenti ei tohi üldjuhul kasutada samaks otstarbeks kahel järjestikusel aastal”. See säte enam ei kehti, mida võib lugeda soodsaks arenguks, sest (näiteks Kosovo või Palestiina) kogemused on näidanud, et mõnede kriiside puhul võib vaja olla paindlikkusinstrumenti mitmel korral kasutada. Samal ajal on tegu vastuolu ja vältimatu kompromissiga, kui rahastamisvahend, mis on mõeldud reageerimiseks lühiajalistele kriisidele, peab mängima rolli kestvate või korduvate kriiside lahendamisel.

Kolme esimese instrumendi ühisjooneks on (vajaduse korral lihtsustatud) kolmepoolne menetlus. Mida „lihtsustatud” tähendab, ei ole kunagi selgitatud. Sageli kasutatav pragmaatiline lahendus on kolmepoolse menetluse ärajätmine, kui ei ole oodata tavapärast kolmepoolset eelarvemenetlust. Eelarvealast koostööd käsitleva institutsioonidevahelise kokkuleppe eelnõu sisaldab praegust tava ja selles sätestatakse, et kolmepoolset menetlust kasutatakse ainult juhul, kui institutsioonid ei ole instrumentide kasutuselevõtmise suhtes üksmeelel.

Paindlikkusinstrumendi kasutuselevõtmise peamine põhjus aastail 2000–2009 on olnud rubriigi 4 vajaduste rahuldamine – selle rubriigi varud on olnud ettenägematute olukordade lahendamiseks liiga väiksed. Kui on tehtud poliitiline otsus kasutuselevõtmise kohta, on menetlus arenenud üsna sujuvalt. Seepärast ei ole siin põhiküsimuseks menetlus, vaid vahendite vähesus võrreldes Euroopa oluliste prioriteetide järgimise vajaduse suure mahuga. Ehkki institutsioonidevahelises kokkuleppes nähakse ette, et kasutamata summad kantakse üle kuni n+2 aastasse, piirdub praegu, 2010. aastal, kasutatav summa paindlikkusinstrumendi pideva kasutamise tõttu 115 miljoni euroga.

2.2.3. Võimalus kalduda õigusaktis sätestatud summast 5 % kõrvale

Institutsioonidevahelise kokkuleppe punktis 37 määratletakse olukorrad, kus [esialgses] eelarveprojektis määratud summad võivad erineda õigusaktis sätestatud viitesummadest rohkem kui 5 % võrra, jättes komisjonile ja eelarvepädevatele institutsioonidele teatava vabaduse kalduda kõrvale 5 % piires[13].

Selle tagajärjel on võetud vastu komisjoni eelarvestamise ja planeerimise ühised eeskirjad: üldreeglina tasaarvestatakse muudatused järjekindlalt programmiperioodi järgmistel aastatel, et jätkuvalt järgida asjaomases õigusaktis sätestatud üldisi eraldatavaid summasid.

Erandite tegemist sellest üldreeglist võib kaaluda, kui komisjon leiab piisavaid argumente eraldatavatest summadest kõrvale kaldumiseks ja seda tuleb selgitada eelarvepädevatele institutsioonidele saadetavates finantsplaneerimise dokumentides. Ehkki tasaarvestamise üldreeglit kohaldatakse komisjoni ettepanekute suhtes, ei kohaldata seda juhtudel, kui nõukogu või Euroopa Parlament täiendab [esialgse] eelarve projekti lisaassigneeringutega.

Mitmeaastase finantsraamistiku paindlikkuse kokkuvõte

Varud kõigi mitmeaastase finantsraamistiku ülemmääradeni on muutumas väga väikesteks. Lähiaastateks ennustatakse rubriigi 2 varude märkimisväärset vähenemist. Samal ajal pakuvad allesjäävad varud ja ümberpaigutamisvõimalused alamrubriikide 1a ja 3b ning rubriigi 4 vahel vaid piiratud võimalusi reageerida olukorrale tulevikus. Üldiselt kahaneb mitmeaastase finantsraamistiku sees manööverdamist võimaldav allesjääv varu lähiaastatel märkimisväärselt. Erinevaid instrumente (punktid 25–28), mis pakuvad paindlikkust väljaspool mitmeaastast finantsraamistikku, on kasutatud erineva intensiivsusega. Peale selle on paindlikkusinstrumendi puhul põhiküsimuseks üksainus kasutatav vahend võrreldes tohutu hulga vajadustega järgida Euroopa olulisi prioriteete. Pealegi on eeskirjad, mis kirjeldavad [esialgse] eelarveprojekti summade võimalust kalduda kõrvale viitesummadest (punkt 37), selged ja toimivad hästi.

2.3. Mitmeaastase finantsraamistiku läbivaatamised

2.3.1. Hiljutiste mitmeaastase finantsraamistiku muutmiste ja institutsioonidevahelise kokkuleppe paranduste analüüs

Kui arvata välja esimesed finantsperspektiivid (1988–1992), on mitmeaastase finantsraamistiku muutmise võimalust enne 2007. aastat väga vähe kasutatud. Aastate 1993–1999 raamistikku muudeti vaid ühel korral ja aastate 2000–2006 raamistikku mitte kordagi peale laienemisega seotud täpsustuste. Aga finantsraamistikku (2007–2013) on sündmuste erandliku arengu tõttu tulnud muuta juba kahel korral, samuti on tulnud ühel korral parandada institutsioonidevahelist kokkulepet:

- 2007. aasta esimesel poolel ebaõnnestusid läbirääkimised erapartneritega Euroopa globaalse navigatsioonisatelliitide süsteemi programmide EGNOS ja GALILEO rahastamise üle. Selle strateegilise tähtsusega projekti rakendamise tagamiseks ja Euroopa Tehnoloogiainstituudi rahastamiseks otsustasid eelarvepädevad struktuurid 18. detsembril 2007 finantsraamistikku muuta. Alamrubriigi 1a ülemmäärade suurendamine aastatel 2008 kuni 2013 (kokku 1,6 miljardi euro võrra jooksevhindades) tasaarvestati rubriigi 2 ülemmäära samaväärse vähendamise teel 2007. aastal[14]. Lisaks tehti kättesaadavaks 600 miljonit eurot, paigutades alamrubriigis 1A ümber muude programmide ja eelarveridade vahendeid ning võttes 200 miljoni euro ulatuses kasutusele paindlikkusinstrumendi vahendeid. Kokku lisati 2006. aasta mais finantsraamistiku kokkuleppimise ajal eraldatud summale 2,4 miljardi euro ulatuses Euroopa Liidu vahendeid.

- Kiireks reageerimiseks toiduainete hinnatõusule arengumaades loodi 2008. aasta lõpus 1 miljardi euro suurune toiduainete rahastamisvahend . Kolme institutsiooni vahel nimetatud rahastamisvahendi rahastamiseks kokku lepitud lahendus nägi ette institutsioonidevahelise kokkuleppe muutmist, et suurendada erandkorras kokkuleppe punktis 25 sätestatud hädaabireservi 2008. aastal 240 miljoni euro võrra[15]. See võimaldas hädaabireservist teha toiduainete rahastamisvahendi jaoks kättesaadavaks 340 miljonit eurot. Ülejäänud summa saadi paindlikkusinstrumendist (420 miljonit eurot 2009. aastal) ja muude rubriigi 4 programmide ümberpaigutamise teel (240 miljonit eurot 2009. ja 2010. aastal).

- 2. aprillil 2009 saavutati kokkulepe 5 miljardi euro suuruse energeetika ja maaelu arengu paketi rahastamiseks, mille kohase ettepaneku komisjon tegi 26. novembri 2008. aastal esitatud Euroopa majanduse elavdamise kava raames. Kokkulepe nägi ette finantsraamistiku kohest muutmist,[16] mille raames suurendati alamrubriigi 1a kulukohustuste assigneeringute ülemmäära 2,0 miljardi euro võrra, mis tasaarvestati täielikult rubriigi 2 kulukohustuste assigneeringute ülemmäära vähendamisega. Lisaks tehti rubriigi 2 2009. aasta varu raames kättesaadavaks 600 miljonit eurot maaelu arendamiseks lairibainfrastruktuuri kaudu ja ühise põllumajanduspoliitika läbivaatamise käigus tuvastatud „uute probleemidega” seotud meetmetena. Teise sammuna tehti 2009. aasta novembris toimunud lepituskohtumisel alamrubriigis 1a energeetikaprojektide jaoks kättesaadavaks veel 1980 miljonit eurot. See tähendas finantsraamistiku muutmist,[17] suurendades 2010. aasta kulukohustuste assigneeringute ülemmäära alamrubriigis 1a, mis tasaarvestati täielikult vähendades muude rubriikide (peamiselt rubriik 2) 2009. ja 2010. aasta ülemmäärasid. Peale selle tehti rubriigi 2 2010. aasta varu raames kättesaadavaks veel 420 miljonit eurot lairibainfrastruktuuri ja „uute probleemide” jaoks.

Mitmeaastase finantsraamistiku (2007–2013) muutmiste eesmärk oli suurendada alamrubriigi 1A kulukohustuste assigneeringute ülemmäärasid. Kokkuleppe saavutamiseks vajalik aeg (alates komisjoni esialgsest ettepanekust) kippus pikenema: esimese muutmise (Galileo ja Euroopa Tehnoloogiainstituut) peale kulus kolm kuud. Kokkuleppe saavutamine Euroopa majanduse elavdamise kava meetmepaketi osas võttis viis kuud, arvestamata aega, mida oli vaja sellega ette nähtud eelarve kompensatsioonimehhanismi rakendamiseks.

Nõukogu nõustus muutmise põhimõttega ainult tingimusel, et alamrubriigi 1A ülemmäärade suurendamine on võimalik täielikult tasaarvestada mõne muu rubriigi ülemmäära vähendamisega nii, et aastate mitmeaastase finantsraamistiku (2007–2013) „üldine ülemmäär” (s.t kõigi rubriikide ja kõigi aastate kulukohustuste ja maksete assigneeringute kogusummad jooksevhindades) jääb muutumatuks. 5 miljardi euro suuruse Euroopa majanduse elavdamise kava meetmepaketi rahastamiseks eelistati komisjoni ettepaneku kohasele finantsraamistiku ühekordsele muutmisele potentsiaalselt üle kahe või koguni kolme eelarvemenetluse kestvat kompensatsioonimehhanismi. Praktikas piiras see institutsioonidevahelise kokkuleppega võimaldatud paindlikkust.

Alamrubriigi 1a ülemmäärade suurendamise täielik tasaarvestamine vähendades rubriigi 2 ülemmäärade vähendamise kaudu oli võimalik vaid seepärast, et aastatel 2007–2009 jäeti sellesse rubriiki erandlikult suured ülemmäärad. Selle põhjusteks olid väga soodsad turutingimused põllumajandussektoris, sihtotstarbeliste tulude kõrge tase ja otsetoetuste järkjärguline kasutuselevõtmine uutes liikmesriikides.

Üldiselt näitavad kogemused, et muutmine võtab aega ja hiljutisi muutmisi on hõlbustanud olemasolevad varud. Kuid prognoositavas tulevikus ei ole nii soodne olukord tõenäoline ja see seab kahtluse alla Euroopa Liidu suutlikkuse tulevikus muutustele kiiresti ja tulemuslikult reageerida.

2.3.2. Muutmiste puhul kohaldatavad menetlused

Institutsioonidevahelise kokkuleppe punktis 22, milles sätestatakse hääletamiseeskirjad mitmeaastase finantsraamistiku muutmiseks, määratakse 0,03 % Euroopa Liidu kogurahvatulust selleks künniseks, millest alates asendatakse kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamine nõukogus ühehäälse otsustamise nõudega. Seda tuleb nii mõista seoses kõigi aastatega, mida muudatus puudutab, näiteks 2009. aasta jaoks määrati Euroopa Liidu kogurahvatulu 0,03 % künnise suuruseks 3,6 miljardit eurot[18]. Ehkki üldiselt püütakse teha otsus konsensuse põhiselt, oli kvalifitseeritud häälteenamuse kasutamise võimalus nõukogus äärmiselt oluline, et saavutada muutmiskokkulepe õigeaegselt.

Institutsioonidevahelise kokkuleppe punktis 22 on veel sätestatud, et „üldjuhul” tuleb kõik mitmeaastase finantsraamistiku muutmisettepanekud esitada ja vastu võtta enne asjakohase aasta või esimese asjakohase aasta eelarvemenetluse algust. Sõna „üldjuhul” tõlgendati kui teatavat paindlikkust võimaldavat asjaolu komisjoni ettepaneku ajastuses asjakohase eelarveaasta jooksul.

Ometi ei saavutanud institutsioonid kokkulepet selles, kas jooksva aasta või järgnevate aastate ülemmäära suurendamist saab „tasaarvestada” (institutsioonidevahelise kokkuleppe punkti 23 tähenduses), selle aasta ülemmäära vähendamise kaudu, mille eelarvemenetlus on lõpetatud. Seepärast jäeti see võimalus välja[19].

Mitmeaastase finantsraamistiku muutmiste kokkuvõte

Mitmeaastase finantsraamistiku (2007–2013) kolmel esimesel aastal on finantsraamistikku ja institutsioonidevahelist kokkulepet juba kolmel erineval juhul muudetud, et võtta arvesse märkimisväärse rahastamisvajadusega uusi algatusi: GALILEO ja Euroopa Innovatsiooniinstituudi rahastamine, hädaabireservi suurendamine toiduainete rahastamisvahendi osaliseks rahastamiseks ja Euroopa majanduse elavdamise kava jaoks. Praeguse finantsraamistiku ja institutsioonidevahelise kokkuleppe kohanduste kogusumma oli 8,4 miljardit eurot. Ehkki institutsioonid leppisid kokku menetlused ja vahendid selliste ettenägematute olukordadega toimetulemiseks (punktid 21–23), on nende kasutamine põhjustanud iga juhtumi puhul pikaldasi ja väga keerulisi poliitilisi läbirääkimisi. Edu saavutamine osutus lõpuks võimalikuks tänu sellele, et alamrubriigi 1a ülemmäära suurendamised tasaarvestati, vähendades samal ajal muid ülemmäärasid, eelkõige rubriigis 2, kus olid suured varud. Kui peaks tekkima vajadus teha veel muudatusi, on selle võimaluse kasutamine finantsraamistiku kehtivusaja teisel poolel raskem.

3. INSTITUTSIOONIDEVAHELINE KOOSTÖÖ

Institutsioonidevahelise kokkuleppe punktid 31, 32 ja 33 ning II lisa sisaldavad sätteid, mis on seotud institutsioonidevahelise koostöö parandamisega eelarvemenetluse käigus. Need sätted on osutunud iga-aastase eelarvemenetluse raamistikuna äärmiselt kasulikeks.

3.1. Institutsioonidevaheline koostöö ja eelarvemenetlus

Kuna Lissaboni leping muudab eelarvemenetlust märkimisväärselt, on eelarvealase alast koostööd käsitleva institutsioonidevahelise kokkuleppe lisasse kaasatud sätted uuele menetlusele kohandatud institutsioonidevahelise koostöö kohta. See uus lisa säilitab mõned varasema kokkuleppe hästijuurdunud tavad, kuid enamikku sätteid tuli kohandada. Säilinud sätete hulgas, mis on küll uues raamistikus kohandatud, tuleks pöörata asjakohast tähelepanu järgnevale:

- Punktis 33 osutatakse nn kirjale paranduste teostatavuse kohta, mis sisaldab komisjoni märkusi Euroopa Parlamendis esimesel lugemisel vastu võetud eelarveprojekti paranduste kohta. Institutsioonidevahelises kokkuleppes täpsustatakse, et „mõlemad eelarvepädevad institutsioonid arvestavad nende märkustega seoses lepitusmenetlusega”. Oleks kasulik, kui eelarvepädevad institutsioonid kasutaksid neid sätteid rohkem, mis aitaks kindlasti kaasa eelarve täitmise parandamisele. Uue menetluse kohaselt peab komisjoni märkuste formaati ja sisu kohandama, et võtta arvesse nii nõukogu seisukohta kui ka Euroopa Parlamendi parandusi.

- II lisa D osa sätete kohaselt teavitavad mõlemad eelarvepädevad institutsioonid komisjoni juuni keskpaigaks oma vastavatest kavatsustest, nii et esimesed arutelud võiksid toimuda juba nõukogus peetava esimese lugemise ajal korraldataval lepituskohtumisel. 2009. aasta eelarvemenetluse ajal saavutati seoses sellega olulist edu, kui Euroopa Parlament esitas oma esialgsed ettepanekud õigeaegselt. Kõik osapooled nõustusid, et see on menetlust suuresti parandanud ja et loodetavasti saab ka tulevikus toetuda sellisele lähenemisviisile.

3.2. Kulude liigendus

Kuna viimane sõna kohustuslike kulude osas jäi nõukogule ja mittekohustuslike kulude osas Euroopa Parlamendile, on potentsiaali vaidlemiseks olnud küllaga.

Kuid tänu institutsioonidevaheliste kokkulepete kasutuselevõtmisele ja kokkuleppimisele jaotuses nimetatud kahe kategooria vahel on seda liiki vaidlused peaaegu kadunud. Lissaboni leping, kaotades üldse erinevuse nende vahel, viib asja veelgi kaugemale.

3.3. Suurendamise piirmäär

Asutamislepingu artikli 272 lõikes 9, mis tunnistati Lissaboni lepinguga kehtetuks, nõuti et komisjon deklareeriks igal aastal mittekohustuslike kulude suurendamise piirmäära järgneva aasta eelarves ja teataks selle enne 1. maid kõigile ühenduse institutsioonidele. See piiräär, mis põhines liikmesriikide SKP, keskvalitsuste kulude ja elukalliduse keskmisel kasvul, kinnitati 2010. aasta eelarve jaoks 4,6 % tasemel,[20] 2009. aasta eelarve jaoks 5,0 % tasemel ja 2008. aasta eelarve jaoks 4,7 % tasemel.

Kuna Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon on leppinud kokku mitmeaastase finantsraamistiku ülemmäärade järgimises, oli see piirmäär de facto puhtalt soovituslik.

3.4. Kalanduskokkulepped ning ühine välis- ja julgeolekupoliitika

Kalanduskokkulepetega seotud sätted asuvad institutsioonidevahelise kokkuleppe punktis 41 ja IV lisas. Komisjon kohustub hoidma Euroopa Parlamendi pidevalt kursis asjade käiguga. Igal veerandaastal esitab komisjon üksikasjalikud andmed kehtivate kokkulepete rakendamise ja aasta järelejäänud osa käsitlevate finantsprognooside kohta[21].

Praktikas paistab see hästi toimivat ja seda ei ole vaja muuta.

Ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga sätted asuvad institutsioonidevahelise kokkuleppe punktides 42 ja 43. Punkti 43 kohaselt vähemalt viis korda aastas toimuvad nõukogu ja Euroopa Parlamendi ühised konsultatiivkohtumised (väliskomisjon ja eelarvekomisjon) on osutunud kasulikuks vahendiks mitte ainult ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga seotud poliitiliste küsimuste alase dialoogi, vaid ka eelarveküsimuste alase regulaarse teabevahetuse valdkonnas[22].

Institutsioonidevahelise koostöö sätete kokkuvõte

Institutsioonidevaheline kokkulepe on olnud kasulik tööriist institutsioonidevahelise koostöö hõlbustamisel. Institutsioonidevahelise kokkuleppe II lisas sätestatud koostöö põhimõtted ja menetlused on aidanud kaasa läbirääkimismenetluste sujuvamaks muutmisele. Neid põhimõtteid tuleks positiivsele kogemusele toetudes loomulikult täiendada, võttes arvesse uut menetlust ja Lissaboni lepingust tulenevaid pädevusi. Kord, mille kohaselt komisjon esitab Euroopa Parlamendile igal veerandaastal üksikasjalikke andmeid kehtivate kokkulepete rakendamise ja aasta järelejäänud osa käsitlevate finantsprognooside kohta (punkt 41), paistab praktikas hästi toimivat. Samuti on osutunud kasulikuks vahendiks nõukogu ja Euroopa Parlamendi ühised konsultatiivkohtumised ühise välis- ja julgeolekupoliitika alal (punkt 43). Samal ajal parandaks eelarve täitmist kindlasti nn paranduste teostatavuskirja ja komisjoni märkuste aktiivsem kasutamine lepitusmenetluses (punkt 33). 2009. aasta eelarvemenetluse käigus tehti olulisi edusamme katseprojektide / ettevalmistavate meetmete osas (II lisa) ja loodetavasti saab ka tulevikus toetuda sellisele lähenemisviisile.

4. ELI VAHENDITE USALDUSVÄÄRNE FINANTSJUHTIMINE

4.1. Kinnitavad avaldused

Institutsioonidevahelise kokkuleppe punkti 44 rakendamiseks lisati finantsmäärusesse ja rakenduseeskirjadesse sätted sisekontrolli tugevdamise kohta koostöös liikmesriikidega toimuva vahendite haldamise valdkonnas, mille kohaselt pidid liikmesriikide asjaomased auditeerimisasutused koostama hinnangu juhtimis- ja kontrollisüsteemide ühenduse eeskirjadega vastavavuse kohta iga-aastases asjakohasel riiklikul tasandil tehtud kokkuvõttes olemasolevatest audititest ja kinnitustest[23].

Komisjon andis liikmesriikidele 2007. aastal suunised kinnitavate avalduste ja iga-aastaste kokkuvõtete koostamiseks ning täiendas neid kogemustele toetudes väärtust lisavate elementide tugevdamiseks 2008. ja 2009. aastal. Kui põllumajanduspoliitika valdkondlikud õigusaktid sisaldavad nõuet esitada iga-aastaseid kinnitavaid avaldusi, siis ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas see nii ei ole. Seepärast saab komisjon liikmesriikidele soovitada praegu ainult lisada kinnitavale avaldusele oma kokkuvõtted nimetatud valdkonnast: 15. veebruariks 2009 esitada tulnud aastakokkuvõtetes esitasid sellised andmed seitse liikmesriiki. Nimetatud kokkuvõtete puhul täitsid kõik liikmesriigid kohustuse ja esitasid lõpuks miinimumnõuetele vastavad kokkuvõtted. Esimest korda saadi aastakokkuvõtted ka vabaduse, turvalisuse ja õiguse valdkonna kohta.

Vastutavad talitused hindavad aastakokkuvõtete kvaliteeti ja nende kinnitavat rolli iga-aastastes tegevusaruannetes. Komisjon jätkab tööd liikmesriikidega iga-aastaste kokkuvõtete lisaväärtuse suurendamiseks ja suurema kindluse saamiseks riikide juhtimis- ja kontrollisüsteemide suhtes.

Kontrollikoda täheldas oma 2008. aasta aruandes, et mitmed liikmesriigid olid esitanud elemente või analüüse, millega lisati iga-aastastele kokkuvõtetele väärtust, püüdes tuvastada ja selgitada süsteemseid puudusi või valdkondadevahelisi küsimusi. Järjestikuste eelarve täitmist kinnitavate resolutsioonide kohta toetavaid märkusi teinud komisjon kavatseb finantsmääruse muutmisettepanekus, mida tehakse iga kolme aasta järel, täiendada iga-aastaseid kokkuvõtteid käsitlevaid sätteid, et saavutada lisaväärtust kinnituse osas, eelkõige ühendades kinnitavad avaldused audiitori järeldusotsustega.

Paralleelselt iga-aastaste kokkuvõtete alase tööga toetab komisjon mõne liikmesriigi vabatahtlikke algatusi esitada ELi vahendite haldust käsitlevaid riiklikke avaldusi.

4.2. Finantsplaneering

Vastavalt institutsioonidevahelise kokkuleppe punktile 46 esitab komisjon eelarvepädevatele institutsioonidele finantsplaneeringu kaks korda aastas, esiteks mais/juunis (koos [esialgse] eelarveprojekti juurde kuuluvate dokumentidega) ja seejärel detsembris/jaanuaris (pärast eelarve vastuvõtmist)[24]. Iga aasta jaanuaris saadetav finantsplaneering on eelarvemenetluse tulemuste ja mitmesuguste seadusandlike menetluste arengu tehniline täiendus.

Finantsplaneeringu esitamisel võetakse arvesse institutsioonidevahelise kokkuleppe punkti 37 (vt eespool).

Finantsplaneeringus antakse suund järgnevateks aastateks. Siiski jääb see soovituslikuks, ega välista seega ühtki otsust, mida komisjon või eelarvepädevad institutsioonid võivad tulevastes iga-aastastes eelarvemenetlustes teha.

Finantsplaneeringu dokumendi formaati muudeti 2009. aastal kooskõlas mõlema eelarvepädeva institutsiooni soovidega nii, et selles juhitaks selgemini tähelepanu viimase finantsplaneeringu järgsetele muudatustele.

Institutsioonidevahelise kokkuleppe punktis 46 on sätestatud ka, et „komisjoni poolt esitatud andmete põhjal tuleks teha olukorrast kokkuvõte igal kolmepoolsel kohtumisel”. Tegelikult seda ei tehta, v.a kui üks institutsioonidest konkreetselt ei taotle selle punkti lisamist kolmepoolse kohtumise päevakorda. See paindlik lähenemisviis on väärtuslik ja seda sätet ei tuleks uues institutsioonidevahelises kokkuleppes korrata.

4.3. Ametid ja Euroopa koolid

Institutsioonidevahelise kokkuleppe punktis 47 nähakse ametite suhtes ette menetlus, mille kohaselt mõlemad eelarvepädevad institutsioonid jõuavad vastavalt komisjoni ettepanekule aegsasti kokkuleppele uue ameti rahastamise küsimuses. Kolm institutsiooni selgitasid punkti 47 praktilist kohaldamist 2009. aasta novembri ühisdeklaratsioonis, kohaldades kokkuleppe saavutamiseks kolme menetlustoimingut. Sellest tulenevalt tegi komisjon ettepaneku lisada ühisdeklaratsiooni tekst institutsioonidevahelisse kokkuleppesse eelarvealase koostöö kohta[25].

4.4. Uued rahastamisvahendid

Kooskõlas punktiga 49 teeb komisjon esialgse eelarveprojekti esitamisel eelarvepädevatele institutsioonidele aruande Euroopa Investeerimispanga, Euroopa Investeerimisfondi ja Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupanga rahastatud meetmete kohta, millega toetatakse investeerimist uurimis- ja arendustegevusse, üleeuroopalistesse võrkudesse ning väikestesse ja keskmise suurusega ettevõtjatesse Selles valdkonnas ei ole mingeid erilisi lahendamist vajavaid probleeme ega vajadust midagi muuta[26].

Usaldusväärse finantsjuhtimise kokkuvõte

ELi vahendite usaldusväärset finantsjuhtimist käsitlevatele institutsioonidevahelise kokkuleppe sätetele võib anda positiivse üldhinnangu. Finantsplaneerimise uus formaat (punkt 46) paistab olevat poliitiliste otsuste toetamise väärtuslik tööriist. Komisjoni aruannete esitamine eelarvepädevatele institutsioonidele Euroopa Investeerimispanga, Euroopa Investeerimisfondi ja Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupanga rahastatud meetmete kohta, millega toetatakse investeerimist uurimis- ja arendustegevusse, üleeuroopalistesse võrkudesse ning väikestesse ja keskmise suurusega ettevõtjatesse (punkt 49) on toimunud sujuvalt. Iga kolme aasta järel tehtavas finantsmääruse muutmisettepanekus tehakse ettepanek iga-aastaste kokkuvõtete täiendamiseks. Seni tuleb teha pingutusi iga-aastaste kokkuvõtete lisaväärtuse suurendamiseks ja nende liikmesriikide toetamiseks, kes koostavad vabatahtlikke riiklikke avaldusi. Peale selle on vaja süstemaatilisemat menetlust punkti 47 kohaldamiseks ametite suhtes.

5. JÄRELDUSED

Institutsioonidevahelisest kokkuleppest on olnud äärmiselt palju kasu eelarvedistsipliini tugevdamisel ja eelarvemenetluse sujuvuse tagamisel. Seda dokumenti üldiselt, ja eriti mitmeaastast finantsraamistikku, võib hinnata üsna positiivselt.

Samal ajal on käesolevas aruandes kirjeldatud, et juba mitmeaastase finantsraamistiku kehtivusaja esimesel poolel on tulnud teha praeguses finantsraamistikus ja institutsioonidevahelises kokkuleppes muudatusi 8,4 miljardi euro ulatuses, ning et manööverdamiseks jääv varu on nüüdseks äärmiselt piiratud. See tekitab küsimuse, kas Euroopa Liit on piisavalt varustatud tulemaks toime uute probleemide ja olukorra kiire muutumisega praeguse finantsraamistiku kehtivusaja teisel poolel. Sellealaset muret on väljendanud Euroopa Parlament oma aruandes finantsraamistiku (2007-2013) vahekokkuvõtte kohta[27]. Euroopa 2020. aasta strateegiast ilmneb, et aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu ning uute töökohtade loomiseks saab ja tuleb rohkem teha.

Alamrubriigis 1A on üles kerkimas mitmeid probleeme, mille puhul tuleb täiendav finantsvajadus alles kindlaks määrata (näiteks rahvusvahelise katsetermotuumareaktori puhul). Võttes arvesse piiratud varu, ületavad võimalikud asjaomased summad oluliselt alamrubriigi 1A praeguse eeldatava kulutamata varu ülemmäärani ja eelarves ei ole ruumi uute algatuste jaoks.

Rubriigi 4 praegused prognoositavad varud on väga piiratud ja neist ei pruugi piisata tulevaste nõudmistega toimetulemiseks. Eelkõige tuleb hoolikalt arvestada korduvate rahvusvaheliste kriiside tagajärgi ja 2013. aasta kliimamuutusega seotud rahastamise potentsiaalset suurt mõju.

Sõltuvalt rubriigi 4 ja alamrubriigi 1A täiendavatest nõudmistest ning täiendavate vajaduste olemusest (ühekordsed või pidevad) saab ette näha mitu valikuvõimalust:

- piiratud summade ümberpaigutamine asjaomase rubriigi piires;

- paindlikkusinstrumendi kasutuselevõtmine;

- kui nõutavad summad on suured ja pidevad, nagu see võib olla kas rahvusvahelise katsetermotuumareaktori või 2013. aasta kliimamuutusega seotud rahastamise puhul, võib olla tarvis vaadata läbi asjaomase rubriigi ülemmäär. Sellised läbivaatamised võivad toimuda kas tasaarvestusena, kus suurenemisega ühes rubriigis kaasneb vähenemine teises, või vajaduse korral finantsraamistiku (2007–2013) üldise ülemmäära netosuurendamisena.

Uurida võiks ka muid rahastamisvõimalusi (näiteks EIP laenud) väljaspool institutsioonidevahelise kokkuleppe reguleerimisala.

Arvestades väga piiratud varusid on selge, et toimetulemiseks sündmuste arengu võimaliku mõjuga eelarvele, on vaja suuremat paindlikkust. Nimetatud valikuvõimaluste alusel teeb komisjon ettepanekud niipea, kui käesolevas aruandes nimetatud lahendamata küsimuste mõju eelarvele on piisavalt selgitatud.

[1] Institutsioonidevaheline kokkulepe Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni vahel eelarvedistsipliini ja usaldusväärse finantsjuhtimise kohta, 17.5.2006 (ELT C 139, 14.6.2006).

[2] KOM (2010) 72.

[3] KOM (2010) 73.

[4] KOM (2010) 71.

[5] Mitmeaastase finantsraamistiku määrus (artikkel 4) sisaldab samu sätteid.

[6] KOM (2010) 160.

[7] Mitmeaastase finantsraamistiku määrus (artikkel 6) sisaldab samu sätteid.

[8] ELT L 128, 16.5.2008, lk 8.

[9] Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. mai 2001. aasta otsus 2001/692/EÜ, mis on tehtud vastavalt 6. mai 1999. aasta institutsioonidevahelise kokkuleppe punktile 17.

[10] Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele – Euroopa ettepanek Kopenhaageni kokkuleppeks: kliimamuutuste vastu võitlemise rahvusvahelise rahastamise suurendamine, KOM(2009) 475, 10.9.2009.

[11] Võttes arvesse ühekordset suurendamist 240 miljoni euro võrra, mis otsustati toiduainete rahastamisvahendi lepitusmenetluse käigus 21. novembril 2008 saavutatud kokkuleppe raames.

[12] Euroopa Parlamendi soovitusel esitab komisjon nüüd eelarvepädevatele institutsioonidele taotlusi Globaliseerumisega Kohanemise Euroopa Fondi kasutuselevõtmiseks pigem üksikult kui pakettidena.

[13] Uue institutsioonidevahelise kokkuleppe eelnõu (punkt 15) sisaldab sama sätet.

[14] ELT L 6, 10.1.2008, lk 7.

[15] ELT C 326, 20.12.2008, lk 3.

[16] ELT L 132, 29.5.2009, lk 8.

[17] ELT L 347, 24.12.2009, lk 26.

[18] Künnise määramiseks kasutatav kogurahvatulu on sama, mida kasutatakse finantsraamistiku tehnilisel kohandamisel ja omavahendeid käsitlevate otsuste tegemisel.

[19] Mitmeaastase finantsraamistiku määruse eelnõu (artikkel 8) sisaldab samu sätteid.

[20] SEK(2009) 583, 30.4.2009.

[21] Uude institutsioonidevahelise kokkuleppe eelnõusse (punkt 17) on lisatud samad sätted.

[22] Sätted on lisatud nii mitmeaastase finantsraamistiku määruse eelnõusse (artikkel 12) kui ka uue institutsioonidevahelise kokkuleppe eelnõusse (punktid 18 ja 19).

[23] Finantsmääruse artikli 53b lõige 3 ja rakenduseeskirjade artikkel 42a.

[24] Uude institutsioonidevahelise kokkuleppe eelnõusse (punkt 20) on lisatud samad sätted.

[25] Uue institutsioonidevahelise kokkuleppe eelnõu punkt 21.

[26] Uue institutsioonidevahelise kokkuleppe eelnõusse (punkt 22) on lisatud samad sätted.

[27] P6_TA(2009)0174, 25.3.2009.