Lühikokkuvõte Poola kohtureformid on alates 2015. aastast olnud suureks vastuolude allikaks nii riigi sees kui ka ELi tasandil ning on tekitanud tõsist muret, mis olulises osas on jäänud püsima. Reformid, mis mõjutavad konstitutsioonikohut, ülemkohut, üldkohtuid, riiklikku kohtute haldamise nõukoda ja prokuratuuri, on suurendanud täidesaatva ja seadusandliku võimu mõju kohtusüsteemi üle ning seetõttu nõrgestanud kohtute sõltumatust. Sellepärast algatas komisjon 2017. aastal Euroopa Liidu lepingu artikli 7 lõike 1 kohase menetluse, mida nõukogu alles arutab. 2019. ja 2020. aastal algatas komisjon kaks uut rikkumismenetlust, et kaitsta kohtute sõltumatust, ning Euroopa Liidu Kohus on kehtestanud ajutised meetmed ülemkohtu distsiplinaarkoja volituste peatamiseks seoses kohtunikke hõlmavate distsiplinaarasjadega. Korruptsiooni ennetamiseks ja läbipaistvuse suurendamiseks on välja töötatud õigus- ja institutsiooniline raamistik. Valitsuse korruptsioonivastase võitluse eriprogrammis keskendutakse ametnike koolitamisele ja juhendamisele. Sellegipoolest on tuvastatud struktuurseid puudusi valdkondades, nagu praegused varade deklareerimise skeemid ja lobitööd käsitlevad määrused. Praegu on kavas muuta avaliku sektori tegevuse alased õigusaktid läbipaistvaks, et koondada peamised ennetussätted ühte õigusakti, kuid korduvad viivitused tekitavad muret. Samuti on kahtlusi seoses korruptsiooni ennetamise ja selle vastu võitlemise eest vastutavate peamiste institutsioonide sõltumatusega, eelkõige arvestades korruptsioonivastase keskasutuse alluvust täitevvõimule ja asjaolu, et justiitsminister on ühtlasi ka peaprokurör. Poola meedia mitmekesisust käsitlev õigusraamistik põhineb nii põhiseaduslikel kaitsemeetmetel kui ka valdkondlikel õigusaktidel. Riikliku ringhäälingunõukogu kui meediat reguleeriva asutuse kaitsmiseks paistavad olevat kehtestatud asjakohased meetmed, kuid siiski on väljendatud mõningast muret selle sõltumatuse pärast. Reguleeriva asutuse rolli on vähendatud ka 2016. aasta reformiga, millega anti Poola avalik-õigusliku meedia juhtimise pädevus riiklikule meedianõukogule (Rada Mediów Narodowych). Meediaomandi läbipaistvust käsitlev õigusraamistik ei ole kõikide meediaosaliste suhtes ühtviisi kohaldatav. Mis puutub ajakirjanike kaitsesse, on riigiametnike solvamise kriminaliseerimine endiselt problemaatiline. Teised kontrolli- ja tasakaalustussüsteemi osad on samuti surve all. Reformid on vastu võetud kiirendatud seadusandlike menetluste teel, mille puhul on sidusrühmadega vähe konsulteeritud või opositsioonil vähe võimalusi täita oma rolli õigusloomeprotsessis. Poolas on elujõuline kodanikuühiskond ning tugevad kohtunike ja prokuröride kutseliidud, kes osalevad avalikus arutelus. Sellegipoolest on poliitikud teinud organisatsioonide suhtes negatiivseid avaldusi. Keerulisest keskkonnast hoolimata on ombudsmanil jätkuvalt oluline roll õigusriigi põhimõtete kaitsmisel.





I.Kohtusüsteem

Poola kohtusüsteem koosneb kahest peamisest osast: haldus- ja üldkohtusüsteemist. Poola kõrgeim halduskohus ja 16 halduskohut teostavad järelevalvet avaliku halduse, sealhulgas kohaliku omavalitsuse asutuste ja valitsusasutuste territoriaalsete organite meetmete seaduslikkuse üle. Üldkohtusüsteem, mille üle teostab järelevalvet ülemkohus, koosneb kolmest tasemest: 11 apellatsioonikohut, 46 piirkondlikku kohut ja rohkem kui 300 ringkonnakohut. Kohtunikud nimetab ametisse vabariigi president riikliku kohtute haldamise nõukoja taotlusel. Konstitutsioonikohus, mis teeb otsuseid eelkõige õigusaktide põhiseadusele vastavuse kohta, koosneb 15 kohtunikust, kelle valib Seim (parlamendi alamkoda) 9-aastaseks ametiajaks. Riikliku kohtute haldamise nõukoja ülesanne on põhiseaduse kohaselt tagada kohtute sõltumatus. Prokuratuuri, mis ei ole sõltumatu kohtusüsteemi osa, eripära on see, et peaprokurör ja justiitsminister on üks ja sama isik. Põhiseaduses on sätestatud, et advokaadid ja õigusnõustajad võivad oma tegevust ise reguleerida.

Sõltumatus

2015. aasta novembris algatatud kohtureformid jätkusid. Need reformid tehti rohkem kui 30 seadusega, mis olid seotud kogu kohtusüsteemi struktuuriga, sealhulgas konstitutsioonikohtu, riikliku kohtute haldamise nõukoja, ülemkohtu, üldkohtute, halduskohtute ja prokuratuuriga. Kohtureformi eri aspektid tekitavad tõsist muret seoses õigusriigi põhimõttega, eelkõige kohtusüsteemi sõltumatusega. See on keskne küsimus Euroopa Liidu lepingu artikli 7 lõike 1 kohases menetluses, mille algatas Euroopa Komisjon ja mida nõukogu alles arutab. Euroopa Parlament on samuti väljendanud muret õigusriigi olukorra pärast Poolas. Lisaks on nende reformide teatud aspektide suhtes algatatud rikkumismenetlused. Kohtute sõltumatuse kaitsmine Poolas oli üks 2020. aasta Euroopa poolaasta raames esitatud riigipõhistest soovitustest.

Kohtusüsteemi sõltumatuse tase on üldsuse ja äriühingute hinnangul madal ning viimastel aastatel on see suundumus süvenenud. Kui 2019. aastal andis 34 % üldsusest kohtute ja kohtunike sõltumatusele hinnangu „võrdlemisi või väga suur“, siis äriühingutest jagab sama arvamust 27 %. Kohtusüsteemi vähese sõltumatuse põhjuseks tuuakse kõige sagedamini valitsuse ja poliitikute sekkumine või surve. Avalikku arutelu kohtusüsteemi üle iseloomustavad tugevad pinged. Poola meedia teatas 2019. aastal, et kõrgeid ametnikke on väidetavalt seostatud laimukampaaniaga kohtunike vastu, kes kritiseerisid avalikult kohtureforme.

Euroopa Kohtu otsused on kinnitanud ELi õiguse nõudeid kohtute sõltumatuse kohta. Euroopa Liidu Kohus (edaspidi „Euroopa Kohus“) tegi 2019. aastal kaks otsust, milles kinnitas, et komisjoni poolt rikkumismenetluste raames vaidlustatud õigusaktid on vastuolus ELi õigusega, mis puudutab kohtute sõltumatuse nõudeid. Euroopa Kohus tegi otsuse ülemkohtu kohtunike pensionikorra muutmise vastu, mille tulemusel lõpetati ennetähtaegselt umbes kolmandiku selle kohtu kohtunike volitused. Lisaks leidis Euroopa Kohus, et Poola õigusaktid, mis käsitlevad üldkohtu kohtunike uut pensionikorda, on vastuolus ELi õigusega, eelkõige seetõttu, et need ei sisalda piisavaid kaitsemeetmeid kohtute sõltumatuse tagamiseks. Enne kohtuotsuste tegemist olid Poola ametiasutused siseriiklikku õigust juba muutnud. Poola kohtud on seoses kohtureformiga pöördunud Euroopa Kohtu poole ka rohkem kui 10 eelotsusemenetluses.

Küsimusi, mille komisjon tõstatas Euroopa Liidu lepingu artikli 7 lõike 1 kohase menetluse raames seoses konstitutsioonikohtu tegevuse sõltumatuse ja õiguspärasusega, ei ole seni lahendatud. 2019. aastal väljendasid ombudsman ja ülemkohus jätkuvalt muret konstitutsioonikohtu toimimise ja õiguspärasuse pärast. Murelikke avaldusi seoses konstitutsioonikohtuga on korduvalt teinud ka Veneetsia komisjon ning rahvusvahelised ja valitsusvälised organisatsioonid. Poliitiliselt tundlikke küsimusi, eelkõige kohtureforme käsitlevaid kohtuasju on algatanud peaminister, Seimi esimees, riiklik kohtute haldamise nõukoda ja äsja loodud ülemkohtu distsiplinaarkoda. Teatavate peaprokuröri ja distsiplinaarkoja algatatud kohtuasjade eesmärk on hinnata, kas ELi lepingu sätted on põhiseadusega kooskõlas.

Riiklik kohtute haldamise nõukoda koosneb peamiselt poliitiliselt määratud liikmetest. 2018. aasta kohtureformiga muudeti riikliku kohtute haldamise nõukoja (edaspidi „nõukoda“) kohtunikest liikmete ametisse nimetamise korda. Kohtunikest liikmed, kes moodustavad nõukoja liikmete enamuse, nimetab nüüd ametisse otse Seim, mitte nende kolleegid, nagu see oli varem. Nõukoja uus koosseis ei võtnud arvesse Euroopa Nõukogu soovitusi ning see on üks mureküsimustest, mille komisjon tõstatas oma põhjendatud ettepanekus, mis võeti vastu ELi lepingu artikli 7 lõike 1 kohase Poola õigusriigi olukorda käsitleva menetluse raames. Nõukoja taotlusel kuulutas konstitutsioonikohus 25. märtsil 2019 nõukoja kohtunikest liikmete ametisse nimetamise uue korra põhiseadusega kooskõlas olevaks. Euroopa Kohus leidis oma 19. novembri 2019. aasta eelotsusetaotluses äsja loodud distsiplinaarkoja sõltumatuse ja erapooletuse kohta, et nõukoja osalemiseks vabariigi presidendi poolt kohtunike ametisse nimetamise protsessi objektiivsemaks muutmisel peab see organ ise olema piisavalt sõltumatu seadusandjast ja täidesaatvast võimust ning organist, kellele ta arvamuse esitab. Ülemkohus avaldas 23. jaanuaril 2020 Euroopa Kohtu otsusele viidates resolutsiooni, milles märkis, et nõukoja uus koosseis ei ole sõltumatu, ning kinnitas, et nõukoja valitud uutel ülemkohtu kohtunikel ei ole lubatud kohtuasjades otsuseid langetada. Seejärel leidis konstitutsioonikohus, et resolutsioon on vastuolus põhiseaduse ja ELi õigusega, tehes otsuse peaministri ja Seimi esimehe taotlusel, keda toetasid vabariigi president ja peaprokurör. Ülemkohus jätkab sellegipoolest oma resolutsiooni kohaldamist. Nõukoda jätkab kandidaatide esitamist vabariigi presidendile kohtunike ametisse nimetamiseks.

Ülemkohtu kahele uuele kojale, mis loodi 2018. aasta reformiga, anti 2019. aastal uued volitused. Distsiplinaarkoda ning erakorralise kontrolli ja avalike küsimuste koda koosnevad ainult uutest kohtunikest, kes on ametisse nimetatud uue koosseisuga riikliku kohtute haldamise nõukoja taotlusel. Pärast Euroopa Kohtu 19. novembri 2019. aasta otsust leidis ülemkohus kolmes otsuses, et distsiplinaarkoda ei ole sõltumatu kohus ELi ja siseriikliku õiguse tähenduses. 20. detsembri 2019. aasta seadusega anti uuele erakorralise kontrolli ja avalike küsimuste kojale ainupädevus teha otsuseid kohtute sõltumatusega seotud küsimustes. See osa kõnealusest seadusest on üks küsimustest, mille komisjon tõstatas 29. aprillil 2020 algatatud rikkumismenetluses. Uuele distsiplinaarkojale on antud ka pädevus võtta kohtunikelt ära puutumatus, kui nende vastu on algatatud kriminaalmenetlus (pädevus, mida varem teostasid esimese astme distsiplinaarkohtud). Kodadele antud uusi volitusi on kritiseerinud mitmed riiklikud institutsioonid ja Veneetsia komisjon.

Ülemkohtus on tehtud uusi reforme, eelkõige seoses ülemkohtu esimese esimehe ametisse nimetamise korraga. Mõni kuu enne ülemkohtu eelmise esimese esimehe ametiaja lõppu muudeti uue esimese esimehe ametisse nimetamise korda uue seadusega, mille võttis vastu parlamendi alamkoda (Seim). 2020. aasta veebruaris jõustunud seadusega nähakse ette, et vabariigi president võib nimetada ametisse esimese esimehe kohusetäitja, kes vastutab kandidaatide valimise korraldamise eest, ja muudetakse kandidaatide nimekirja üle hääletamiseks vajalikku kvoorumit. Vabariigi president nimetas 1. mail 2020 ametisse esimese esimehe kohusetäitja nende kohtunike hulgast, kellel ei ole enam ülemkohtu eespool nimetatud resolutsiooni kohaselt õigust otsuseid langetada. Valikumenetlus oli vastuoluline eelkõige seetõttu, et esimese esimehe kohusetäitja keeldus distsiplinaarkoja liikmeid sellest menetlusest kõrvale jätmast, hoolimata sellest, et nende sõltumatus ei olnud tagatud. Vabariigi president nimetas 26. mail 2020 ametisse uue esimese esimehe, kes on samuti üks kohtunikest, kellel ei ole vastavalt eespool nimetatud ülemkohtu resolutsioonile enam õigust otsuseid langetada.

Kohtunike distsiplinaarkorda on muudetud ja seda kasutatakse aktiivselt. Distsiplinaarkord, mida muudeti oluliselt 2018. aastal, on tekitanud muret, et sellel puuduvad asjakohased kaitsemeetmed kohtute sõltumatuse kaitsmiseks, kuna on oht, et kohtunikke võidakse karistada kohtuotsuste sisu tõttu, sealhulgas otsuste tõttu taotleda Euroopa Kohtult eelotsuseid. Lisaks on endiselt küsitav, kas distsiplinaarasjade viimase astmena tegutsev ja täielikult riikliku kohtute haldamise nõukoja uue koosseisu valitud kohtunikest koosnev ülemkohtu distsiplinaarkoda on ikka sõltumatu. Komisjon otsustas 10. oktoobril 2019 kaevata Poola Euroopa Kohtusse, vaidlustades uue distsiplinaarkorra. Distsiplinaarkord võimaldab kohaldada kohtunike suhtes distsiplinaarmenetlust seoses nende kohtuotsuste või avalduste sisuga, mida nad teevad Poola põhiseaduslike organite toimimise kohta. Pärast ajutiste meetmete kohaldamise taotlust andis Euroopa Kohus 8. aprillil 2020 Poolale korralduse peatada viivitamata distsiplinaarkoja volitusi käsitlevate siseriiklike sätete kohaldamine kohtunikega seotud distsiplinaarasjades. Pärast korralduse saamist esitas distsiplinaarkoda konstitutsioonikohtule õigusküsimuse, vaidlustades ajutiste meetmete kohaldamise korralduse aluseks olevate Euroopa Liidu toimimise lepingu sätete põhiseadusele vastavuse. 20. detsembri 2019. aasta seadusega laiendati veelgi distsiplinaarsüüteo mõistet ja suurendati ohtu kohtute sõltumatusele. See küsimus on osa uuest rikkumismenetlusest, mille komisjon algatas 29. aprillil 2020. Uus distsiplinaarkord ja 20. detsembri 2019. aasta seadus on viinud selleni, et teiste liikmesriikide kohtud on hakanud ELis tehtava õigusalase koostöö raames kahtlema Poola süsteemi kohtute kaitse meetmetes.