Eriaruanne ELi abi avaliku halduse 
tugevdamiseks MoldovasET 2016  nr 13
EUROOPA
KONTROLLIKODA
EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel +352 4398-1
Päringud:  eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2016
Print ISBN 978-92-872-4957-9 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/94331 QJ-AB-16-013-ET-C
PDF ISBN 978-92-872-4964-7 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/150067 QJ-AB-16-013-ET-N
EPUB ISBN 978-92-872-5003-2 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/343288 QJ-AB-16-013-ET-E
© Euroopa Liit, 2016
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
ELi abi avaliku halduse 
tugevdamiseks Moldovas
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2016  nr 13
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tule -
mus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende 
mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengu -
suundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Käesoleva tulemusauditi viis läbi välissuhete kuluvaldkonna eest vastutav III auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja lii -
ge Karel Pinxten. Auditit juhtis kontrollikoja liige Hans Gustaf Wessberg, keda toetasid kabinetiülem Peter Eklund, kabineti 
atašee Emmanuel-Douglas Hellinakis, valdkonnajuht Sabine Hiernaux-Fritsch, auditijuht Laura Gores ning audiitorid Erika 
Soveges ja Alexandre Tan.
Vasakult paremale:  E.-D. Hellinakis, S. Hiernaux-Fritsch, H. G. Wessberg, L. Gores,  
A. Tan, E. Soveges, P . Eklund.

03
 Sisukord
Punkt
 Akronüümid
I–VII  Kokkuvõte
1–8 Sissejuhatus
9 –11  Auditi ulatus ja lähenemisviis
12– 67  Tähelepanekud
12– 47  Eelarvetoetusega suudeti sihtvaldkondades avalikku haldust tugevdada vaid piiratud määral
13–28  Komisjon oleks võinud riskidele kiiremini reageerida ja programmid ei olnud riiklike strateegiatega 
piisavalt ühtlustatud
29–34  Tingimuslikkust ei kasutatud piisavalt
35–37  Täiendavad stiimulipõhised vahendid ei olnud hästi põhjendatud
38–47  Valdkondliku eelarvetoetuse sihtvaldkondades tehtud edusammud olid piiratud
48–67  Projektid aitasid avaliku halduse tugevdamisele osaliselt kaasa
49–51  Projektid olid asjakohased, kuid vajaduste analüüsi pärssisid puudused
52–63  Projektid ei olnud alati teiste valdkondliku eelarvetoetuse programmidega hästi kooskõlastatud
64–67  Tulemused ei olnud alati jätkusuutlikud, kuna puudus poliitiline tahe või mõjutas tulemusi mõni muu väline 
tegur
68–77  Järeldused ja soovitused
 I lisa. Auditeeritud lepingute nimekiri
 II lisa.   Auditivalimis sisalduvate valdkondliku eelarvetoetuse lepingute kokkuvõtvad hinnangud
 III lisa.  Auditivalimis sisalduvate projektilepingute kokkuvõtvad hinnangud
 Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused
04
 Akronüümid
ENI : Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahend
ENP : Euroopa naabruspoliitika
ENPI : Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrument
EUHLPAM : Euroopa Liidu kõrgetasemeline poliitikaalase nõustamise missioon Moldova Vabariigis
JSRS : justiitssektori reformistrateegia
PFPRs : riigi rahanduspoliitika reformid
SBS : valdkondlik eelarvetoetus
05
 Kokkuvõte
I
Moldova Vabariik on kõige vaesem riik Euroopas. Moldovale on alates 2007. aastast Euroopa naabruspoliitika rahas -
tamisvahenditega eraldatud abi summas 782  miljonit  eurot. See moodustab iga-aastaselt peaaegu 37  eurot elaniku 
kohta, mis on ELi idanaabrite seas kõige suurem summa. 2014. aastal sõlmisid Moldova ja EL assotsieerimislepingu, 
mis sisaldab põhjaliku ja laiaulatusliku vabakaubanduspiirkonna loomise sätet.
II
Moldova põhiprobleemideks on laialt levinud korruptsioon ja nõrgad avaliku sektori institutsioonid, mis on alates 
2007. aastast olnud üheks ELi abi oluliseks osaks. Märkimisväärne osa abist antakse eelarvetoetusena. Eelarvetoe -
tuse raames kantakse rahalised vahendid üle partnerriigi riigikassasse, kui see on täitnud temale seatud tingimused. 
Ülejäänud abi andmine toimub projektide kaudu.
III
Kontrollikoda uuris, kas ELi abi oli avaliku halduse tugevdamisele tõhusalt kaasa aidanud. Kontrollikoja valim hõlmas 
nelja eelarvetoetuse programmi õiguse, avaliku halduse, rahvatervise ja vee valdkondades. Valim sisaldas ka kahte -
kümmet avaliku sektori asutustes teostatud projekti.
IV
Kontrollikoda jõudis järeldusele, et ELi abi aitas vaid osaliselt kaasa avaliku halduse tugevdamisele. Paljude leitud 
puuduste põhjustajaks olid välised tegurid. Ülejäänud puudused olid tingitud auditeeritud programmide ja projek -
tide nõrgast ülesehitusest ja elluviimisest.
V
Kuna sihtvaldkondades oli tehtud vaid väheseid edusamme, järeldas kontrollikoda, et eelarvetoetusega suudeti 
avalikku haldust tugevdada vaid piiratud määral. Komisjon oleks võinud kiiremini reageerida, kui toetusega seotud 
riskid materialiseerusid. Programmid ei olnud Moldova strateegiatega piisavalt ühildatud. Programmide potentsiaal -
set kasu vähendas asjaolu, et komisjon ei kasutanud täielikult ära oma võimalusi kehtestada abi väljamaksmisele 
eeltingimusi. Osa tingimustest täideti programmi läbirääkimiste ja valdkondliku eelarvetoetuse andmise vahe -
pealsel ajal või ei olnud neid võimalik otseselt mõõta. Komisjon oleks nende täitmist hinnates võinud rangem olla. 
Täiendavate stiimulipõhiste vahendite eraldamine ei olnud ka täielikult põhjendatud.
06 Kokkuvõte 
VI
Projekti kavandid olid üldiselt asjakohased. Projektide kaudu antav ELi abi oli avaliku halduse tugevdamisel osaliselt 
mõjus. Sellega seoses ei olnud projektide maht ja ajakava eelarvetoetuse programmidega alati hästi kooskõlastatud. 
Haldussuutlikkuse suurendamiseks ette nähtud, konkreetselt eelarvetoetusega seotud tehnilist abi hakati andma 
alles mitu kuud pärast eelarvetoetuse programmi algust. Muid tehnilise abi projekte ja mestimisprojekte ei kasuta -
tud alati eelarvetoetuse programmide koostamiseks või toetamiseks. Projektid saavutasid reeglina oma kavandatud 
väljundid. Tulemused ei olnud aga alati jätkusuutlikud, kuna puudus poliitiline tahe või mõjutas tulemusi mõni muu 
väline tegur.
VII
Kontrollikoda esitab komisjonile mitu soovitust selle kohta, kuidas Moldovale antava ELi abi mõjusust suurendada.
07
 Sissejuhatus
01 
Moldova paikneb Kagu-Euroopas Rumeenia ja Ukraina vahel ning riigi rahvaarv 
on 3,6 miljonit. Moldova sai pärast Nõukogude Liidu lagunemist 1991. aastal ise -
seisvaks vabariigiks, kuigi Transnistria piirkond oli ühepoolselt välja kuulutanud 
sõltumatuse ja seda juhitakse siiani eraldi.
02 
Pärast pikka aega kestnud majanduslangust hakkas Moldova majandus 1998. 
aastal jälle kasvama. Sellest hoolimata on Moldova ikka veel kõige vaesem riik 
Euroopas, kuna tema SKP elaniku kohta on 1687 eurot ja vaesusmäär 12,7%1. Mol -
dova rahvaarv on peamiselt madala sündimuse ja suure tööjõurände tõttu alates 
iseseisvuse saavutamisest vähenenud ning riigi ühiskonna- ja majanduselus on 
hakanud olulist rolli mängima rahasiirded.
03 
Moldova ja EL sõlmisid esimest korda lepingulised suhted 1994. aastal allkirjasta -
tud partnerlus- ja koostöölepinguga. 2014. aasta juunis sõlmiti assotsieerimisle -
ping, mis sisaldab põhjaliku ja laiaulatusliku vabakaubanduspiirkonna loomise sä -
tet. Nimetatud lepingu eesmärk on poliitiliste ja majandussidemete parandamine 
ning Moldova järkjärguline integreerimine ELi siseturuga. Vabakaubanduspiirkon -
naga kaotatakse tollitariifid ja kvoodid ning ühtlustatakse õigusaktid ja määrused 
eri kaubandussektorites kehtivate ELi omadega. Euroopa Parlamendi sõnul on 
Moldoval „võimalus ELi liikmeks saada ning ta võib esitada liidu liikmeks astumise 
avalduse, eeldusel et peab kinni demokraatia põhimõtetest, austab põhivabadusi 
ja vähemuste õigusi ning tagab õigusriigi põhimõtete järgimise”2.
04 
EL teeb Moldovaga koostööd Euroopa naabruspoliitika ja täpsemalt selle idapiir -
konna partnerluse abil. Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahend on perioo -
dil 2014–2020 naabruspoliitikale suunatud ELi rahastamisvahend. See asendab 
perioodi 2007–2013 Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumenti (ENPI). Nimetatud 
kavade raames anti Moldovale ajavahemikul 2007–2015 kahepoolset abi summas 
782 miljonit  eurot3. 2014. aastal oli abi suurus peaaegu 37 eurot elaniku kohta, 
mis on ELi idanaabrite seas kõige suurem summa4.1 SKP elaniku kohta 2014. aastal, 
Eurostati andmed ( www.
ec.europa.eu/eurostat/
statistics-explained/index.
php/European_
Neighbourhood_Policy_-_
East_-_economic_statistics ); 
vaesusmäär 2013. aastal, 
vastavalt viimastele 
Maailmapanga maailma 
arengunäitajatele (http:// data.
worldbank.org ).
2 Euroopa Parlamendi 
välisasjade komitee raport 
muu kui seadusandliku 
resolutsiooni ettepanekuga, mis 
käsitleb nõukogu otsuse eelnõu 
ühelt poolt Euroopa Liidu, 
Euroopa 
Aatomienergiaühenduse ja 
nende liikmesriikide ning teiselt 
poolt Moldova vahelise 
assotsieerimislepingu Euroopa 
Liidu nimel sõlmimise kohta , 
A8-0022/2014, 21.10.2014.
3 Samal perioodil oli 
lepingutega kaetud abi 
suuruseks 547 miljonit eurot ja 
väljamakstud abi 
363 miljonit  eurot. Moldovale 
anti abi ka ENPI piiriülese 
koostöö piirkondlike 
projektide, 
makromajandusliku abi, 
naabruspoliitika 
rahastamisvahendi, 
arengukoostöö 
rahastamisvahendi, 
demokraatia ja inimõiguste 
Euroopa rahastamisvahendi ja 
stabiliseerimise 
rahastamisvahendi kaudu.
4 Euroopa naabruspoliitika 
idapoolsed riigid on Armeenia, 
Aserbaidžaan, Valgevene, 
Gruusia, Moldova ja Ukraina.
08 Sissejuhatus 
05 
Üks Moldovat mõjutavaid põhiprobleeme on tema nõrk avalik haldus. Avaliku 
sektori asutused kannatavad liigse bürokraatia, põhifunktsioonidele mittekesken -
dumise, tööjõu suure voolavuse ja sellest tingitud vähese tõhususe tõttu. Samuti 
on probleemiks korruptsioon: Moldova asub Transparency Internationali korrupt -
siooni tajumise pingereas 168 riigi hulgas 103. kohal. Sellega seoses on avaliku 
halduse toetamine Moldovas olnud oluline koostööelement kõikides valdkon -
dades alates 2007. aastast. ENI raames on sellele pööratud aga suuremat tähele -
panu, kuna avaliku halduse reform on üks aastateks 2014–2017 seatud kolmest 
koostööalasest prioriteetsest valdkonnast koos põllumajanduse ja maaelu arengu 
ning politseireformi ja piiride haldamisega.
06 
Moldovale abi andmise peamiseks viisiks on valdkondlik eelarvetoetus5. Eelar -
vetoetuse vahendid ja samade rahastamislepingutega antav täiendav toetus 
moodustasid perioodil 2007–2015 väljamakstud kahepoolsest abist kokku 74% 
(vt ka joonis 1 ). Eelarvetoetuse puhul kantakse rahalised vahendid partnerriigile 
üle, kui see on täitnud temale seatud tingimused. Tingimuste täitmine on eelar -
vetoetuse saamise oluline nõue (tingimuslikkuse põhimõte). Kindlasummalised 
osamaksed makstakse välja siis, kui toetuskõlblikkuse kriteeriumid on täidetud6. 
Muutuva summaga osamaksed on seotud veel täiendavalt tingimuste täitmisega.5 Eelarvetoetust antakse kas 
valdkondliku eelarvetoetuse 
või üldise eelarvetoetusena. 
Kui üldine eelarvetoetus on 
suunatud riiklikule 
arengustrateegiale, siis 
valdkondliku 
eelarvetoetusega toetatakse 
valdkondlikku poliitikat. EL 
annab alates 2013. aastast 
valdkondlikku eelarvetoetust 
valdkondliku reformi 
lepingutega , mida varem 
nimetati valdkondliku poliitika 
toetusprogrammideks . 
Jätkusuutlikkuse huvides 
kasutatakse käesolevas 
aruandes kõikide auditeeritud 
eelarvetoetuse lepingute 
puhul mõistet „valdkondlik 
eelarvetoetus”.
6 ELi eelarvetoetus põhineb 
neljal kriteeriumil: stabiilne 
makromajanduslik raamistik, 
usaldusväärne avaliku sektori 
finantsjuhtimine, eelarve 
läbipaistvus ja järelevalve ning 
asjaomased ja usaldusväärsed 
riiklikud/valdkondlikud 
poliitikad ja reformid.Joonis 1Ajavahemikul 2007–2015 Moldovale antud eelarvetoetus (miljonites eurodes)
NB! Rahalised vahendid on esitatud vastavalt nende aluseks oleva komisjoni otsuse eelarveaastale.
Allikas:  välissuhete peadirektoraadi ühine infosüsteem (CRIS).Eelarvetoetuse vahendidTäiendav toetus (tehniline abi, 
hindamised jne)
2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007140
120
100
80
60
40
20
0
09 Sissejuhatus 
07 
Moldovas antakse komisjoni rahastamislepingutega ka täiendavat toetust, mis 
lisandub põhilisele valdkondlikule eelarvetoetusele, eriti riigiasutuste suutlikkuse 
arendamisele suunatud tehnilise abi projektide puhul (valdkondliku eelarvetoe -
tuse tehniline abi).
08 
Moldovale anti ka erinevates valdkondades projektide kaudu abi. Kontrollikoja 
auditivalimis sisaldusid mestimis- ja tehnilise abi projektid. Mestimine hõlmab 
mõne ELi liikmesriigi riigiasutustega tehtavat koostööd, kuigi tehnilist abi anna -
vad tavaliselt erasektori väliseksperdid.
10
 Auditi ulatus 
ja lähenemisviis
09 
Auditiga uuriti, kas Moldovale antud ELi abi aitas mõjusalt kaasa avaliku halduse 
tugevdamisele (juhtimisfunktsioonide tõhusa ja mõjusa elluviimise suutlikkus, 
sh avalike teenuste osutamine). Kontrollikoda vaatles kahte peamist abi andmise 
meetodit, keskendudes järgnevale kahele küsimusele.
a) Kas valdkondliku eelarvetoetuse programmid aitasid mõjusalt kaasa avaliku 
halduse tugevdamisele?
b) Kas projektid aitasid mõjusalt kaasa avaliku halduse tugevdamisele?
10 
Audit keskendus ENPI ja ENI abile perioodil 2007–2014. Auditivalim sisaldas:
a) nelja sektorireformi edendavat valdkondliku eelarvetoetuse programmi, sh 
kaks põhivaldkondade (avalik haldus, st justiits- ja riigi rahanduse poliitika) ja 
kaks rahvatervise ja veeteenuste parandamisele suunatud programmi;
b) 20 keskasutuste tugevdamisele suunatud projekti, eriti seitse justiitssektori 
projekti, kolm järjestikust kõrgetasemelist Moldova ministeeriumidele polii -
tikaalase nõu andmise projekti (mida nimetatakse EUHLPAMi projektideks, 
mida viib ellu Euroopa Liidu kõrgetasemeline poliitikaalase nõustamise mis -
sioon Moldova Vabariigis) ja üks riigikantselei (mis on ELi vahendite koordi -
neerimise eest vastutav keskasutus Moldovas) toetamise projekt.
11 
Kontrollikoja valim hõlmas 40% alates 2007. aastast lepingutega kaetud kahe -
poolsest ENPI/ENI abist (vt I lisa ). Audit tehti ajavahemikus märts–september 
2015. Auditi käigus uuriti dokumentaalseid tõendeid, nagu programmitöö doku -
mendid ning edu-, seire- ja hindamisaruanded. Lisaks tehti dokumendikontrolli ja 
korraldati kohapealne külastus Moldovas. Kontrollikoda korraldas vestlusi Mol -
dova ametiasutustega, ELi delegatsiooniga Chișinăus, Euroopa välisteenistusega, 
komisjoni naabruspoliitika ja laienemisläbirääkimiste peadirektoraadiga, rahvus -
vaheliste organisatsioonidega, teiste rahastajatega, konsultatsioonifirmadega ja 
valitsusväliste organisatsioonidega.
11
 Tähelepanekud
Eelarvetoetusega suudeti sihtvaldkondades avalikku 
haldust tugevdada vaid piiratud määral
12 
Käesolevas peatükis uuritakse valdkondliku eelarvetoetuse programmide panust 
avaliku halduse tõhustamisse Moldovas. Kontrollikoda hindas programmide üles -
ehitust, tingimuslikkuse kasutamist, täiendavate vahendite eraldamise põhjen -
dusi ja valdkondliku eelarvetoetuse panust nelja auditeeritud sektori arengusse, 
milleks olid justiitssektor, riigi rahandus, tervishoid ja veemajandus (vt II lisa ).
Komisjon oleks võinud riskidele kiiremini reageerida ja 
programmid ei olnud riiklike strateegiatega piisavalt 
ühtlustatud
13 
Valdkondliku eelarvetoetuse programmide ülesehituse hindamiseks vaadeldi, kas 
komisjon oli võtnud piisavaid meetmeid, et analüüsida ja vähendada valdkondli -
ke eelarvetoetustega seotud riske. Samuti uuriti, kas neli auditeeritud programmi 
kajastasid riiklikke reformistrateegiaid piisavalt.
Komisjon oleks võinud kiiremini reageerida, kui valdkondliku 
eelarvetoetusega seotud riskid materialiseerusid
14 
Kuigi eelarvetoetusega saadakse teatavat kasu, nagu riigi suurem isevastutus, 
väiksemad tehingulukud ja parem rahastajate koordineeritus, iseloomustavad 
seda ka mitu loomuomast riski (vt kontrollikoja eriaruanne nr 11/2010)7. Eelarve -
toetuse konkreetne riskiprofiil on seotud asjaoluga, et selle puhul kasutatakse 
riigi süsteeme, kuna eelarvetoetuse andmine tähendab vahendite ülekandmist 
abisaaja riigi riigikassasse8. Kuna eelarvetoetuse vahendid ühendatakse abi  saaja 
riigi eelarvevahenditega, siis kannatavad need ka riigi rahanduse juhtimises si -
salduvate mistahes puuduste all9. Kontrollikoda hindas, kas Euroopa Komisjon oli 
neid riske õigesti analüüsinud ja vähendanud.7 Eriaruanne nr 11/2010: 
„Komisjonipoolne üldeelarve 
toetus Aafrika, Kariibi mere ja 
Vaikse ookeani piirkonna 
riikides, Ladina-Ameerikas ja 
Aasia riikides” ( http://eca.
europa.eu ).
8 Euroopa Komisjoni arengu ja 
koostöö peadirektoraat 
EuropeAid – eelarvetoetuse 
suunised.  Programmitöö, 
ülesehitus ja juhtimine – 
moodne lähenemisviis 
eelarvetoetusele (Budget 
support – Programming, 
Design and Management – 
A modern approach to Budget 
Support), september 2012, 
lk 126.
9 Eelarveaasta 2014 
aastaaruanne, punktid 8.6–8.8 
(ELT C 373, 10.11.2015).
12 Tähelepanekud 
15 
2012. aastal võttis komisjon kasutusele süstemaatilisema riskianalüüsi, asutas 
eelarvetoetuse tehingute jaoks kõrgetasemelised juhtkomiteed ja lõi riskide ma -
terialiseerumise eest hoiatava varajase hoiatamise süsteemi10. Võrreldes eelmise 
lähenemisviisiga oli see märgatavaks edasiminekuks.
16 
Nii detsentraliseeritud haldus11 kui ka eelarvetoetus sõltuvad väga palju riigi 
süsteemidest. ELi talitused ei ole riigi rahanduse kontrollimisega seotud riiklikke 
süsteeme sertifitseerinud. ELi abi detsentraliseeritud haldusviisi ei ole projek -
tide jaoks loodud. Samal ajal oli eelarvetoetus peamine abi andmiseks kasuta -
tud meetod, moodustades peaaegu kolm neljandikku Moldovale ajavahemikul 
2007–2015 antud ELi abist.
17 
Moldovas on suur korruptsioonioht. Transparency Internationali korruptsioo -
ni tajumise indeksi kohaselt on olukord alates 2012. aastast halvenenud (vt  
5. selgitus ).
18 
Makromajanduslikud riskid materialiseerusid Moldovas 2014. aasta novembris, 
kui selgus, et kolme Moldova panka hõlmanud korruptsiooniskandaalis kaotati 
miljard USA dollarit hoiustajate vahendeid (vt 1. selgitus ). 2014. aasta detsembris 
otsustas kõrgetasemeline juhtivkomitee jälgida suureneva riski tõttu 2015. aastal 
eelarvetoetuse kontekstis Moldovas toimuvat. Pärast võimalike riski maandami -
se meetmete asutusesisest analüüsi teatas Euroopa Komisjon 2015. aasta juulis 
avalikult eelarvetoetuse maksete peatamisest kuni Rahvusvahelise Valuutafondi 
ja Moldova vahelise kokkuleppe sõlmimiseni12. Võrreldes eelmiste aastatega 
vähendas komisjon oluliselt 2015. aastal kavandatud eelarvetoetuse osakaalu (vt 
joonis 1 ). Pangandussektori olukord seadis tõsise kahtluse alla Moldova riigieel -
arvesse makstud ELi vahendite terviklikkuse. Ei ole aga võimalik tõendada, et 
tegemist oli just ELi vahenditega, kuna need olid liidetud üldise riigieelarvega.10 Varajase hoiatamise süsteem 
aktiveerub juhtudel, kui 
olukord kiiresti ja tõsiselt 
halveneb või kui toimub mõni 
riskina määratletud sündmus, 
mis avaldab programmi 
eesmärkidele olulist mõju. 
Nimetatud juhtudel peab EL 
viivitamatult reageerima, et 
hoida ära ELi kuvandi ja maine 
tõsine kahjustamine. See võib 
olla näiteks suure 
korruptsiooni- või 
pettusejuhtumi või 
põhiõiguste rikkumise 
tagajärg. ELi delegatsioonid 
peaksid neist juhtumitest 
viivitamatult peakorterit 
teavitama. Vt eelarvetoetuse 
suunised, lk 132.
11 Detsentraliseeritud halduse 
puhul võib komisjon otsustada 
kohaldada abisaaja riigi 
hanke- või toetusmenetlusi. Vt 
Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 24. oktoobri 2006. 
aasta määruse (EÜ) 
nr 1638/2006, millega 
kehtestatakse üldsätted 
Euroopa naabrus- ja 
partnerlusinstrumendi 
loomise kohta, artikli 18  
lõige 4.
12 ELi delegatsioon Moldovas 
„ELi eelarvetoetus Moldova 
Vabariigile sõltub paljude 
tingimuste täitmisest”, 
Chişinău, 8. juuli 2015.
13 Tähelepanekud 
19 
Moldova viimane IMFi programm lõppes 2013. aastal. Viimast programmihinda -
mist ei viidud lõpule, kuna eelarve- ja rahandussektori poliitika osas esines eriar -
vamusi. Maailmapank peatas 45 miljoni USA dollari suuruse eelarvetoetuse 2014. 
aasta aprillis, kuna leidis, et pangandussektorist riiklikele vahenditele lähtuvad 
riskid olid Moldova riigieelarvesse ülekannete tegemiseks liiga suured.
20 
Kuigi Euroopa Komisjon oli korruptsiooni ja makromajandusliku ebastabiilsuse 
ohu Moldova puhul õigesti kindlaks määranud, oleks ta võinud ohtude reali -
seerumisel kiiremini reageerida. Assotsieerimislepingu sõlmimise / põhjaliku ja 
laiaulatusliku vabakaubanduspiirkonna loomise kontekstis sõlmis komisjon 2014. 
aastal kaks rahastamislepingut (vastavalt 2014. aasta oktoobris ja novembris): üks 
riigi rahanduspoliitika reformide valdkondliku eelarvetoetuse tehingute jaoks ja 
teine vabakaubanduspiirkonna elluviimiseks. Seoses sellega tegi ta 2014. aasta 
detsembris väljamakse summas 16 miljonit eurot. Nii IMF kui ka komisjon olid 
pangandussektoriga seotud riske maininud juba 2012. aastast saadik13.13 Rahvusvaheline Valuutafond, 
IMF Country Report No 12/288, 
Republic of Moldova, Staff 
report for the 2012 Article IV 
consultation, fifth reviews under 
the extended arrangement and 
under the three-year 
arrangement under the 
extended credit facility, and 
requests for waivers for 
non-observance and 
modification of performance 
criteria , september 2012; IMF 
Country Report No 14/190, Staff 
report for the 2014 Article IV 
consultation and first 
post-program monitoring 
discussions , juuni 2014.Moldova panganduskriisi taustteave
2014. aasta novembris algatas Moldova riigipank kolme Moldova panga suhtes erakorralise haldusmenetluse 
pärast seda, kui need olid väljastanud laene enam kui miljardi USA dollari väärtuses. Nimetatud tehingutel ei 
olnud mõistlikku majanduslikku põhjendust ning nende tagajärjel halvenesid pankade bilansid sellisel määral, 
et ei olnud enam võimelised oma tegevust jätkama. Selle sündmuse tagajärjel kogunenud suured avaliku sek -
tori kohustused ja pankade päästmise hinnanguline maksumus moodustasid vähemalt 13% Moldova SKPst.
Auditi toimumise ajal ei olnud panganduspettuse kriminaaluurimine eriti edenenud ja kriisist taastumise stra -
teegiat ei olnud ka koostatud. Asjade selline seis põhjustas avalikke proteste ja pikaajalise poliitilise ebastabiil -
suse. Ajavahemikus november 2014 kuni detsember 2015 astus tagasi kolm valitsust.1. selgitus
14 Tähelepanekud 
Valdkondliku eelarvetoetuse programmid ei olnud riiklike 
strateegiatega piisavalt ühtlustatud ja valdkondliku 
eelarvetoetuse eelarvete koostamine ei olnud selge
21 
Kontrollikoda hindas, kas valdkondliku eelarvetoetuse programmidega toetati 
asjaomaseid ja selgelt sõnastatud riiklikke strateegiaid. Eelarvetoetuse vahendi -
te väljamaksmise tingimused peaksid tulenema riiklikust strateegiast ja olema 
sellega kooskõlas14.
22 
Neljast auditivalimis sisalduvast valdkondliku eelarvetoetuse programmist kaks ei 
ühti täielikult riiklike strateegiatega. Riigi rahanduse valdkondliku eelarvetoetu -
sega toetatakse riiklikku strateegiat ilma sektoripõhiste eesmärkideta (vt 2. selgi -
tus) ning justiitssektori valdkondlik eelarvetoetus ei aita riikliku reformistrateegia 
elluviimisele otseselt kaasa.14 Üksikasjalikuma teabe 
saamiseks vt eelarvetoetuse 
suuniste 3. lisa: avaliku sektori 
poliitika abikõlblikkuse 
hindamine.
Eritingimused ei olnud riikliku strateegiaga piisavalt ühtlustatud: riigi 
rahanduspoliitika reformide valdkondlik eelarvetoetus
Riigi rahanduspoliitika reformide valdkondlik eelarvetoetus põhineb Moldova 2020. aasta riiklikul arengu -
strateegial, mis hõlmab seitset valdkonda, sh taristu, pensionikavad ja haridus. Kõnealune strateegia ei sisalda 
aga riigi rahandust puudutavaid eesmärke. Moldoval on perioodiks 2013–2020 riigi rahanduse juhtimise riiklik 
strateegia, mis koosneb üldisest strateegiast, iga-aastastest tegevuskavadest ja järelevalvevõrgustikust.
Valdkondliku eelarvetoetuse rahastamisleping sisaldab 12 tingimust, mis tuleb täita kolme muutuva summaga 
osamaksete väljamaksmiseks. Neid tingimusi ei ole riiklikus arengustrateegias ette nähtud ja need ei kajasta 
ka otseselt riigi rahanduse juhtimisstrateegias kehtestatud prioriteete.
Näiteks üks tingimus puudutab eelarvenõukogu loomist, mida ei ole ühegi Moldova ja ELi vahel sõlmitud stra -
teegiadokumendiga selgesõnaliselt ette nähtud. Sama kehtib ka kahe tingimuse puhul, millega nähakse ette 
„kodanike eelarve”15 ja eelarve täitmise kohta poolaasta aruannete avaldamine. 2011. aastal koostatud avaliku 
sektori kulutuste ja finantsaruandluse hindamise16 käigus hinnati avalikkuse juurdepääsu peamisele rahandus -
teabele hindega A.
15 Kodanikueelarve on riigieelarve mittetehniline vorm, mille eesmärk on jõuda võimalikult suure osani elanikkonnast ning see võimalikult suurele 
osale inimestest mõistetavaks teha.
16 Riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hindamisprogramm (PEFA) on mitme rahastajaga partnerlus, mille eesmärk on hinnata riiklike kulutuste, 
hanke- ja finantsaruandluse süsteemide seisukorda. PEFA hindamistes analüüsitakse riikide avaliku sektori finantsjuhtimise toimimist  
31 näitajaga, mida hinnatakse hinnetega A-st kuni D-ni ( www.pefa.org ).2. selgitus
15 Tähelepanekud 
23 
Kuigi justiitssektori valdkondlikus eelarvetoetuses on märgitud, et eesmärk 
on Moldova justiitssektori reformistrateegia toetamine, ei olnud selle justiits -
küsimustega seotud tingimused vastavalt sõnastatud. Osa valdkondliku eel -
arvetoetuse tingimustest puudutab riigi rahanduse teemasid ning neid pole 
reformistrateegias mainitud. Seetõttu puudub range korrelatsioon justiitssektori 
reformistrateegia ja valdkondliku eelarvetoetuse raames võetud meetmete vahel. 
Lisaks eeldab see valdkondlikule eelarvetoetusele täiendavate järelevalve- ja 
aruandlustingimuste kehtestamist.
24 
Rahvatervise ja veeteenuste osutamise parandamiseks koostatud valdkondliku 
eelarvetoetuse programmid ei põhinenud selgesti sõnastatud Moldova refor -
mistrateegiatel. Suuniste kohaselt peaksid valdkondlikel strateegiatel olema 
nõuetekohased eelarved selleks, et olla valdkondliku eelarvetoetuse saamiseks 
toetuskõlblik17. Tervishoiu valdkondliku eelarvetoetuse puhul ei olnud riiklik 
strateegia täielikult üldise riikliku tervishoiupoliitikaga ühtlustatud ja seda ei 
olnud eelarveprognoosides täielikult kajastatud. Veesektori valdkondlik eelarve -
toetus oli kavandatud 2007. aasta riikliku veestrateegia toetamiseks. Kõnealune 
strateegia osutus siiski liiga ambitsioonikaks, kuna see oli suunatud suure hulga 
eesmärkide täitmisele, millel puudusid ajaliselt piiritletud tegevuskava ja selge 
institutsiooniline ülesehitus selle elluviimiseks.
25 
Kontrollikoda uuris ka valdkondliku eelarvetoetuse programmide eelarvete 
kehtestamise aluseid. 2012. aastal avaldatud eelarvetoetuse suuniste kohaselt 
peavad need põhinema mitmel kriteeriumil, nagu partnerriigi rahastamisvaja -
dused ja tema tahe eraldada eelarvevahendeid kooskõlas riikliku strateegiaga. 
Muudeks kriteeriumideks olid mõjusus, kuludele vastav tulu ja eelarvetoetuse 
mõju eesmärkide täitmisele, varem tehtud väljamaksete tulemused ja vahendite 
kasutamise suutlikkus, eelarvetoetuse eesmärkide saavutamise mõjusus ning 
arengustrateegia tulemustele orienteeritus.
26 
Kontrollikoja valitud programmide uurimine näitas, et eelarvete kehtestamine ei 
olnud piisavalt selge. Riigi rahanduspoliitika reformide valdkondlik eelarvetoetus 
oli esimene auditivalimis sisalduv programm, mis tuli koostada vastavalt uuele 
metoodikale. Sellele vaatamata ei tehtud punktis 25 loetletud kriteeriumide põh -
jalikku hindamist.17 Üksikasjalikuma teabe 
saamiseks vt eelarvetoetuse 
suuniste 3. lisa: avaliku sektori 
poliitika abikõlblikkuse 
hindamine, 3.2. Poliitika 
rahastamine.
16 Tähelepanekud 
27 
Kuigi suunised ei kehtinud enne 2012. aastat koostatud valdkondliku eelarvetoe -
tuse programmidele, oli tehtud justiitssektori reformistrateegia rahastamisvaja -
duste eelhindamine. Nimetatud hindamisega ei saadud aga usaldusväärset tea -
vet, kuna esialgset hinnangut summas 124  miljonit  eurot vähendati parast kahte 
rakendusaastat poole võrra18. Rahastamisvajaduste ümberhindamist alustati ühe 
ELi rahastatava tehnilise abi projekti toel aastal 2015 (vt punkt 61). Ülejäänud 
kolme valdkondliku eelarvetoetuse programmi puhul puudusid tõendid rahasta -
misvajaduste hindamise kohta.
28 
Eelarve koostamise menetluse puhul täheldas kontrollikoda, et kavandatud eel -
arved erinesid kavandamisetapis hinnatud summadest ning seda ei olnud selgelt 
põhjendatud. Enne programmi koostamist tehtud justiitssektori valdkondliku 
eelarvetoetuse (eelarve oli 58,2  miljonit  eurot) välishindamise kohaselt oli selle 
soovituslik eelarve 40  miljonit  eurot. Veesektori valdkondlikku eelarvetoetust 
suurendati poliitilistel kaalutlustel selle elluviimise ajal ühekordselt 5  miljoni  euro 
võrra.
Tingimuslikkust ei kasutatud piisavalt
29 
Tulemuslikkuse seiresüsteem ja väljamaksete tegemise kriteeriumid on eelarve -
toetuse põhiosa, mis moodustab tingimuslikkuse raamistiku. Erineva summaga 
osamaksed sõltuvad konkreetsete tingimuste täitmisest: need loovad stiimuli 
paremaks toimimiseks, kuna osaline toimimine tähendaks osalisi väljamakseid. 
Kontrollikoda hindas, kas osamaksete väljamaksmiseks seatud tingimustega anti 
reformi seisukohalt tähenduslikke stiimuleid. Samuti uuris kontrollikoda, kas väl -
jamaksed põhinesid järjepidevalt nimetatud tingimuste täitmisel.
Mõningad osamaksetega seotud tingimused täideti programmi 
läbirääkimiste ja valdkondliku eelarvetoetuse andmise 
vahepealsel ajal või ei olnud neid võimalik otseselt mõõta
30 
Auditivalimis sisalduvad lepingud sisaldasid tingimusi, milles nõuti Moldova asu -
tuste piiratud sekkumist või mis täideti programmi läbirääkimiste ja valdkondliku 
eelarvetoetuse andmise vahelisel ajal (vt 3. selgitus ). Liiga lihtsasti saavutatavad 
eesmärgid vähendavad nende stimuleerivat mõju. Juba enne programmi algust 
elluviidud meetmete hõlmamine on ohtlik, kuna võib tekkida olukord, kus kõne -
aluseid meetmeid oleks kas osaliselt või täielikult rakendatud ka ilma abita.18 Tegevuskavaga (parlamendi 
otsus nr 6, 16. veebruar 2012, 
lk 168) antakse justiitssektori 
reformistrateegia elluviimiseks 
1989 miljonit Moldova leud 
(124 miljonit eurot 2012. 
aastal). 2014. aasta 
aastaaruande hinnangu 
kohaselt on see 1034 miljonit 
Moldova leud 
(50 miljonit eurot 2014. aastal).
17 Tähelepanekud 
31 
Kõnealused neli lepingut sisaldasid konkreetseid tingimusi, mida ei olnud võima -
lik üheselt hinnata. Näiteks justiitssektori valdkondlikule eelarvetoetusele seatud 
tingimusi tuli täiendavalt selgitada pärast esimese muutuva summaga osamakse 
tegemist, kuna esines probleeme nende tähenduse alase kokkuleppe saavuta -
misel19. Lisaks on riigi rahanduspoliitika reformide valdkondlikul eelarvetoetusel 
konkreetsed tingimused, kuid puuduvad eraldi näitajad ja mitte kõik seatud tingi -
mused pole otseselt hinnatavad. Tervishoiu valdkondliku eelarvetoetuse puhul 
olid pooled näitajatest liiga ebamäärased20. Veesektori valdkondlik eelarvetoetus 
sisaldas ka tõendamatuid, koond- või ebaselgeid näitajaid.
Tingimusi ei kohaldatud reformi soodustamise eesmärgil alati 
järjepidevalt
32 
Komisjoni eelarvetoetuse suunistes märgitakse, et osamaksed tuleks välja maksta 
ainult juhul, kui asjaomased tingimused ja tulemusnäitajad on täidetud. Kontrolli -
koda leidis neljast auditeeritud programmist kolme puhul näiteid tingimuslikkuse 
ebajärjepidevast kasutusest21. 4. selgituses  on näidatud, et tervishoiu valdkond -
liku eelarvetoetuse puhul maksti toetus välja ka siis, kui tingimusi ei täidetud. 
Kolme valdkondliku eelarvetoetuse programmi puhul (tervishoid, justiitssektor ja 
veemajandus) oleks paljude tingimuste täitmist võinud rangemalt hinnata.19 ELi rahastatava tehnilise abi 
projekti abil (vt punkt 61) tuli 
koostada selgitavad tabelid, 
mida pidi arutama 
valdkondliku eelarvetoetuse 
üle järelevalvet tegev 
töörühm.
20 Näiteks järgmised näitajad: 
esmatasandi arstiabi struktuuri 
optimeerimine , 
tervishoiusüsteemi erasektori 
investeeringute soodustamise 
võimaluste analüüs  ja keskpika 
perioodi kuluraamistikul 
põhineva tervishoiusektori 
strateegilise planeerimise 
parandamise jätkamine .
21 Auditi toimumise ajal ei olnud 
eritingimuste täitmist veel 
hinnatud riigi 
rahanduspoliitika reformide 
valdkondliku eelarvetoetuse 
programmi puhul, mis käivitati 
alles 2014. aasta lõpus.Näited tingimuste kohta
1. näide. Osa tingimustest eeldas Moldova ametiasutuste piiratud sekkumist
Üks 2014. aastal alanud riigi rahanduspoliitika reformide valdkondliku eelarvetoetuse tingimustest näeb ette 
eelarve täitmise kohta poolaasta aruannete avaldamise. Moldova oli juba aastaid avaldanud igakuiseid aruan -
deid oma eelarve täitmise kohta.
2. näide. Osa tingimustest oli täidetud juba programmialaste läbirääkimiste ja valdkondliku eelarve -
toetuse alguse vahelisel ajal
Tervishoiuvaldkonna rahastamislepingule kirjutati alla 2009. aastal. Esimene muutuva summaga osamakse 
summas 13,4  miljonit  eurot maksti välja programmialaste läbirääkimiste lõppedes pärast 53 näitaja hindamist; 
neist näitajaist 22 puudutasid 2008. aastal võetud meetmeid.
Justiitsvaldkonna valdkondlik eelarvetoetus algas 2013. aasta juunis. Kolm väljamaksetingimust (mis puuduta -
vad edasikaebamise süsteemi, kriminaalmenetluse muutmist ja kohtunike immuniteetide vähendamist) täideti 
kas täielikult või osaliselt ajavahemikus aprillist kuni juulini 2012 vastu võetud õigusaktidega (samuti pärast 
programmialaseid läbirääkimisi).3. selgitus
18 Tähelepanekud 
33 
Komisjoni eelarvetoetuse suuniste kohaselt tekib välja maksmata vahendite 
hilisemates osamaksetes ümberkavandamisega oht, et tingimuste algne stimu -
leeriv mõju väheneb. Tervishoiusektori valdkondlik eelarvetoetus sisaldas aga 
ühte viimast osamakset, millega koondati eelmistest osamaksetest alles jäänud 
väljamaksmata vahendid.
34 
Programmi alguses 2009. aastal ei olnud veesektori valdkondlikus eelarvetoetu -
ses ette nähtud ühte viimast osamakset alles jäänud vahendite maksmiseks. Sel -
lele vaatamata kehtestati hiljem, enne 2014. aastal uue assotsieerimislepingu/va -
bakaubanduspiirkonna allkirjastamist, üks täiendav 6,1  miljoni  eurone osamakse. 
Veesektori valdkondliku eelarvetoetuse üldeesmärkidega kooskõlastatult määrati 
kindlaks uued tingimused, mis võimaldasid teha 4,9  miljoni  eurose väljamakse 
allesjäänud vahenditest, kuna eelmiste osamaksetega seotud tingimusi ei olnud 
täidetud.Toetus maksti välja ka siis, kui tingimused ja tulemusnäitajad olid täitmata
1. näide. Välja makstud toetus oli suurem, kui välishindamise aruandes soovitati
Valdkondliku eelarvetoetuse väljamaksmisotsuste aluseks oli välishindamise aruanne, mis käsitles väljamaks -
misele seatud eritingimuste täitmist. Tervishoiu valdkondliku eelarvetoetuse väljamaksete puhul kaldusid 
kolmest muutuva summaga osamaksest kaks välishindamise aruandes esitatud soovitustest kõrvale. 2011. 
aastal oli teise muutuva summaga osamakse suurus 13,6 miljonit eurot, ehk 9% pärast 28 tingimuse hindamist 
kehtestatud soovituslikust 12,5 miljonist eurost suurem. 2012. aasta kolmas osamakse (4,1 miljonit eurot) oli 
11% suurem (hinnati üheksat tingimust). Suurem osa erinevusest oli tingitud sellest, et kasutati vahendeid, mis 
olid eelarvetoetusele valdkondliku eelarvetoetuse tehnilisest abist ümber jaotatud ning mis ei olnud seotud 
ühegi uue tegevuse ega tingimusega.
2. näide. Väljamaksed tehti pärast tingimuste täitmise ebapiisava rangusega toimunud hindamist
Ühe tingimuse kohaselt pidi veesektori valdkondliku eelarvetoetuse saamiseks eraldatama vähemalt 600 mil -
jonit Moldova leud vee- ja reoveesektori riiklikku eelarvesse. 2012. aastal eraldati kokku 252 miljonit Moldova 
leud (42% nõutud 600 miljonist Moldova leust), mis oli miinimumsummast oluliselt väiksem. Tingimus hinnati 
sellele vaatamata osaliselt täidetuks ja 42% sellega seotud vahenditest maksti välja.
Veel ühe tervishoiusektori valdkondliku eelarvetoetuse tingimuse kohaselt pidid tervishoiule tehtavad 
riiklikud kulutused, mida on inflatsiooniga kohandatud, jääma samaks. 2010. aastal suurenes Moldova tervis -
hoiueelarve nominaalväärtus võrreldes 2009. aastaga 5%. Kui aga tervishoiusektori kulutustest lahutada 2010. 
aasta inflatsioonimäär (9%), siis need eelmise aastaga võrreldes tegelikult vähenesid. Sellele vaatamata loeti 
tingimus täidetuks.4. selgitus
19 Tähelepanekud 
Täiendavad stiimulipõhised vahendid ei olnud hästi 
põhjendatud
35 
2012. aastal võttis komisjon kasutusele põhimõtte „rohkema eest rohkem”, mille -
ga nähakse ette täiendavad stiimulipõhised vahendid partnerriikide demokraa -
tiaalaste edusammude premeerimiseks. Nimetatud kava näeb ette, et riikidele 
eraldatavad täiendavad summad sõltuvad reformide edenemisest, mida hinna -
takse Euroopa naabruspoliitika eduaruande abil ning kooskõlas rahvusvaheliselt 
tunnustatud standardite ja võrdlusnäitajatega22.
36 
Moldovale anti sellisel viisil aastatel 2012–2014 kokku 93 miljonit eurot, sh aasta -
tel 2012 ja 2013 vastavalt 28 ja 35 miljonit eurot idapartnerluse integratsiooni- ja 
koostööprogrammist ja 2014. aastal 30  miljonit  eurot Euroopa naabruspoliitika ra -
hastamisvahendi katusprogrammist23. Kõnealuseid vahendeid eraldati põhiliselt 
uutele või käimasolevatele valdkondliku eelarvetoetuse programmidele.
37 
Pärast kontrollikojapoolset dokumentide kontrollimist jäi selgusetuks, miks Mol -
dovale lisavahendeid anti. Kolm aastat oli eraldiste aluseks edusammude piiratud 
analüüs. Euroopa naabruspoliitika eduaruannetest ei nähtu, et Moldova oleks 
demokraatia saavutamise suunas edusamme teinud. 2013. aasta aruande kohaselt 
oli Moldovas aasta esimeses pooles viimaste aastate kõige sügavam poliitiline 
kriis24, mida kirjeldati kui institutsioonilist kokkuvarisemist25, mis põhjustas Mol -
dova demokraatlike institutsioonide usaldusväärsusele püsivaid kahjustusi26.
Valdkondliku eelarvetoetuse sihtvaldkondades tehtud 
edusammud olid piiratud
38 
Kontrollikoda hindas olemasolevate näitajate ja aruannete põhjal nii palju kui või -
malik seda, kas valdkondliku eelarvetoetuse programmid olid neljas auditeeritud 
valdkonnas (justiitsvaldkond, riigi rahandus, tervishoid ja veemajandus) edenemi -
sele kaasa aidanud. Eelarvetoetuse hindamiseks soovitab OECD kasutada kol -
meosalist lähenemisviisi, mille kohaselt: i) esimene osa hõlmab eelarve sisendite, 
otseste väljundite ja esilekutsutud väljundite hindamist [---]; ii) teine osa hõlmab 
valitsuse poliitikate, strateegiate ja kulutuste tulemite ja mõju hindamist [---]; ja 
iii) kolmandas osas uuritakse eelarvetoetuse panust valitsuse poliitikatesse, stra -
teegiatesse ja kulutustesse, millega on kaasnenud teises osas kindlaks määratud 
tulemid ja mõju; kolmanda osa hindamine tehakse esimeses ja teises osas saadud 
tulemuste ühendamise ja võrdlemise teel27.22 Edenemise hindamise 
põhikriteeriumid on 
demokraatlikud ja usaldus -
väärsed valimised, ühinemis-, 
väljendus- ja kogunemisvaba -
dus, vaba ajakirjandus ja 
meedia ning õigusriigi 
põhimõte, mida viib ellu 
sõltumatu kohtusüsteem, 
õigus õiglasele kohtumenetlu -
sele, korruptsioonivastane 
võitlus, julgeoleku- ja 
õiguskaitsesektori reformimi -
ne, demokraatliku kontrolli 
kehtestamine relva- ja 
julgeolekujõudude üle ning 
teiste inimõiguste austamine. 
(Komisjoni rakendusmääruse 
C(2012) 4170, 26.6.2012, lisa.)
23 10 % Euroopa naabruspoliitika 
rahastamisvahendi eelarvest 
on ette nähtud stiimulipõhisele 
lähenemisviisile: mitut riiki 
hõlmavate katusprogrammide -
ga premeeritakse edusamme 
tõelise ja jätkusuutliku 
demokraatia saavutamisel ja 
reformide kokkulepitud 
eesmärkide rakendamisel 
(Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 11. märtsi 2014. aasta 
määruse (EL) nr 232/2014, 
millega luuakse Euroopa 
naabruspoliitika rahastamisva -
hend (ELT L 77, 15.3.2014, lk 27), 
artikli 7 lõike 6 põhjendus 4; 
komisjoni rakendusotsus 
C(2014) 2988, 2.5.2014). 
Idapartnerluse integratsiooni- 
ja koostööprogrammiga anti 
lisavahendeid neile partnerite -
le, kes tegid edusamme täieliku 
demokraatia ja inimõiguste 
saavutamise reformides. 
(Komisjoni rakendusotsused 
C(2012) 4170, 26.6.2012, C(2013) 
814 0, 27.11. 2013).
24 Euroopa Komisjoni ja ELi 
välisasjade ja julgeolekupoliiti -
ka kõrge esindaja ühine 
töödokument.  Implementation 
of the European Neighbour -
hood Policy in the Republic of 
Moldova. Progress in 2013 and 
recommendations for action 
accompanying the document 
Joint Communication to the 
European Parliament, the 
Council, the European Economic 
and Social Committee and the 
Committee of the Regions. 
Neighbourhood at the 
Crossroads: Implementation of 
the European Neighbourhood 
Policy in 2013 , lk 5.
25 Samas, lk 2.
26 Samas, lk 5.
27 Vt OECD-DAC, Evaluating 
Budget Support, 
Methodological Approach , lk 3.
20 Tähelepanekud 
39 
Isegi kui tegevuse ja tulemuste vahel valitsebki selge seos28, võib olla keeruline 
(kui mitte võimatu) hinnata, milline osa tulemustest tuleneb ELi sekkumistest 
ning milline muudest mõjuritest29. Partnerriigi eelarve toetab tõepoolest kogu 
riigi arengustrateegiat, mistõttu on ELi eelarvetoetuse väljundid seostatavad 
muutustega, mis ei ole tingitud üksnes eelarvetoetuse programmist, vaid ka 
valitsuse paljudest muudest sammudest, teistest abiprogrammidest ja välistest 
mõjuritest30. Nimetatud piirangutest hoolimata näitavad tõendid, et Moldovas 
valdkondliku eelarvetoetusega saavutatud tulemused on piiratud, kuna ei näi -
tajad ega aruanded ei viita kolmes sihtvaldkonnas (justiitsvaldkond, tervishoid 
ja veeteenused) edusammudele. Auditi tegemise ajal oli veel liiga vara hinnata 
valdkondliku eelarvetoetuse programmi potentsiaalset mõju riigi rahandusele.
40 
Justiitssektori valdkondliku eelarvetoetuse raames on 30  miljonist  eurost prae -
guseks kahes osas välja makstud 28,2  miljonit  eurot. Summat vähendati, kuna 
tingimustest oli täidetud ainult 88%. Väljundeid, nagu õigusaktide muudatused, 
ei saavutatud järgmistes valdkondades: kohtueelne uurimisprotsess, õiguse -
mõistmine alaealiste üle ja sallimatus korruptsiooni suhtes.
41 
Kuigi Euroopa naabruspoliitika 2015. aasta eduaruande kohaselt oli Moldova 
teinud mõningaid üldiseid edusamme justiitssektori reformistrateegia elluvii -
misel, siis rahvusvahelised näitajad seavad need edusammud kahtluse alla (vt 
5. selgitus ).28 Tulemused hõlmavad 
tavaliselt kolme kategooriat: 
väljundid, tulemid ja mõju. 
Täpsete definitsioonide 
saamiseks vt eriaruande 
nr 21/2015 „Ülevaade ELi 
arengu- ja koostöötegevuse 
tulemustele suunatud 
lähenemisviisis sisalduvatest 
riskidest” lk 7 ( http://eca.
europa.eu ).
29 Eriaruanne nr 21/2015 
„Ülevaade ELi arengu- ja 
koostöötegevuse tulemustele 
suunatud lähenemisviisis 
sisalduvatest riskidest”  
(http://eca.europa.eu ).
30 Eriaruanne nr 21/2015, lk 23.
21 Tähelepanekud 
Rahvusvaheliste näitajate kohaselt on Moldova teinud vähe edusamme 
justiitssektori reformide ja korruptsioonivastase võitluse alal
Mitu mõttekoda ja valitsusvälist organisatsiooni avaldavad näitajaid õiguse ja korruptsiooni kohta terves maa -
ilmas. Nad annavad Moldovas tehtud edusammudest erineva ettekujutuse.
Freedom House langetas Moldova õigusraamistiku ja sõltumatuse reitingut (skaalal 1–7) 4,5 punktilt 2012. 
aastal 4,75-le 2015. aastal; riigi korruptsioonireiting paranes veidi (6 punktilt 5,75-le31).
Ülemaailmse konkurentsivõime raporti 2014–2015 hinnangu kohaselt oli Moldova kohtute sõltumatus 144 riigi 
hulgas 141. kohal32.
Maailmapanga õigusriigi näitaja (protsentiilides) langes 2012. aastal 45-lt 2013. aastal 42,7-le, kuid tõusis 2014. 
aastal taas 46,6-le33.
Avaliku poliitika instituudi kohaselt langes kodanike usaldus kohtusüsteemi vastu viimasel kümnendil 41%-lt 
23%-le 2014. aasta lõpus34.
Moldova kaotas oma positsiooni Transparency Internationali korruptsiooni tajumise pingereas: ta oli 176 riigi 
hulgas 94. kohal 2012. aastal ja langes 168 riigi hulgas 103. kohale 2015. aastal. Moldovlaste arvamuse kohaselt 
on justiitssektor politsei järel kõige korrumpeerunum35.
31 https://freedomhouse.org
32 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf
33 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports
34 Moldova avaliku poliitika instituut, avaliku arvamuse baromeeter novembris 2014 ( http://www.ipp.md ).
35 http://www.transparency.org/country#MDA5. selgitus
22 Tähelepanekud 
42 
Tervishoiu valdkondliku eelarvetoetuse raames maksti välja 43,5  miljonit  eurot 
ehk 99,2% eelarvest. Kõnealune määr saavutati, kuna viimane osamakse võimal -
das välja maksta vahendid, mis olid eelmiste osamaksetega seotud tingimuste 
täitmata jätmise tõttu alles jäänud (vt punkt 33). Enne seda oli väljamaksmise 
määr olnud 89,7%.
43 
Maailma Terviseorganisatsiooni 2012. aasta hindamise kohaselt on Moldova 
tervishoiusektori tulemused vastuolulised. Rahalise kaitstuse (st kui suurel määral 
on inimesed halva tervise rahaliste tagajärgede eest kaitstud) ja tervishoiusüstee -
mi omakapitali kaudu rahastamise osas ei ole edusammud olnud ootuspärased. 
Ebavõrdne juurdepääs tervishoiuteenustele oli jätkuvalt probleemiks. Kuigi ter -
vishoiuteenuste osutamise üldist kvaliteeti on keeruline hinnata, näitab uuring, 
et mõningaid edusamme siiski tehti, eriti ennetavate teenuste puhul36. Üldiselt oli 
keeruline hinnata, kuidas valdkondliku eelarvetoetuse programm oli tervishoiu -
süsteemi tugevdamisele ja seeläbi ka Moldova rahvastiku tervise parandamisele 
kaasa aidanud. Oluline osa oli ka muudel teguritel, nagu sotsiaal-majandusliku 
staatuse paranemine37 ning see, et asjaomaseid andmeid ei kogutud ja tehtud 
kättesaadavaks süstemaatiliselt38. Seda selgitab ka asjaolu, et tervishoiu vald -
kondliku eelarvetoetuse mõju kohta ei tehtud pärast programmi lõppu 2013. 
aastal järelhindamist.
44 
Veesektori valdkondlik eelarvetoetus ei vastanud rahastamislepingus kehtestatud 
väljundite osas ootustele. Välised tegurid, nagu Moldovat 2009. aastal tabanud 
majanduskriis ja riigi poliitiline ebastabiilsus koos nõrkade veesektori asutuste 
ja tehnilise abi puudumisega, tähendas seda, et kõigi muutuva summaga osa -
maksete puhul olid tingimused vaid osaliselt täidetud. Seetõttu maksis komisjon 
kolmanda osamakse vahenditest välja vaid 68%.36 Euroopa 
Tervishoiusüsteemide ja 
Tervishoiupoliitika 
Vaatluskeskus, Maailma 
Terviseorganisatsiooni poolt 
korraldatud partnerlus 
„Republic of Moldova, Health 
system review”, Health Systems 
in Transition , kd 14, nr 7, 2012, 
lk 131–139.
37 „Tervishoiu poolt tervise 
parandamisesse antavat 
panust on alati raske eristada 
üldisest sotsiaal-majandusliku 
staatuse paranemisest. See 
kehtib eriti Moldova Vabariigi 
puhul, mille rahvaarv on 
suhteliselt väike, mistõttu 
mõningaid suundumusi tuleb 
aja jooksul ettevaatlikult 
käsitleda.”, sama, lk 135.
38 „Tervishoiuteenuste osutamise 
üldist kvaliteeti on raske 
hinnata, kuna selliste näitajate 
jaoks vajalikke andmeid ei 
koguta ega tehta 
kättesaadavaks regulaarselt. 
Näiteks patsientide 
raporteeritavaid 
väljundimeetmeid ei kasutata 
regulaarselt ja andmeid 
akuutsete haigete haiglasisese 
suremuse kohta ei koguta. 
Patsiendiohutuse andmeid ei 
koguta ega analüüsita 
regulaarselt. Näiteks, kuigi 
üldiselt kogutakse andmeid 
operatsioonijärgsete 
komplikatsioonide kohta, ei 
liigitata neid vastavalt 
põhjustele või soodustavatele 
teguritele ning seetõttu ei ole 
neid võimalik 
patsiendiohutuse näitajatena 
kasutada.”, sama, lk 136.
23 Tähelepanekud 
39 Vt WHO/UNICEF, Joint 
Monitoring Project for Water 
Supply and Sanitation , juuni 
2015 (wssinfo.org).
40 Enamiku allikate kohaselt 
(Maailma 
Tervishoiuorganisatsioon, 
A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova , 2012, lk 4; 
Maailmapanga ( http://data.
worldbank.org/country/
moldova ) inflatsiooniandmete 
kalkulatsioonid 
(tarbijahinnaindeks, SKP 
deflaator) ja Moldova 
statistikaameti 
tarbijahinnaindeks ( http://
www.statistica.md )) riiklikud 
tervishoiukulutused aastatel 
2010 ja 2011 tegelikkuses 
vähenesid. Riikliku 
statistikaameti SKP deflaatori 
kohaselt olid tegelikud 
kulutused 2011. aastal veidi 
suurenenud.
41 Euroopa 
Tervishoiusüsteemide ja 
Tervishoiupoliitika 
Vaatluskeskus, Maailma 
Terviseorganisatsiooni poolt 
korraldatud partnerlus 
„Republic of Moldova, Health 
system review”, Health Systems 
in Transition , kd 14, nr 7, 2012, 
lk 131. Vt ka Maailma 
Terviseorganisatsioon, 
A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova , 2012, lk 3: 
„tervishoiule eraldatud 
riigieelarve osa kasutatakse 
tavaliselt indikaatorina selle 
kohta, kui suureks 
prioriteediks on valitsus 
tervishoiu seadnud võrreldes 
teiste majandussektoritega. 
[---] sõnum viitab selgelt 
sellele, et selle olulisus on 
vähenemas.”45 
Moldova avalikud veeteenused on endiselt puudulikud. Ainult ca 50%-l elanik -
konnast on juurdepääs puhtale joogiveele, veesektor on väga vähe arenenud, 
institutsiooniline suutlikkus on nõrk ja kohalike omavalitsuste rakendamise alane 
suutlikkus veesüsteemide ja -varustuse haldamisel on piiratud. Moldova riigi -
kontrolli 2012. aasta aruandes veesektori toimimise kohta järeldati, et: „Moldova 
Vabariigi asulates on vee ja kanalisatsiooniga varustatuse olukord keeruline ja 
jõudnud ummikseisu.” Veel ühes riigikontrolli 2012. aasta aruandes märgiti, et: 
„joogivee- ja kanalisatsioonisüsteemide uuendamise ja ehitamise alal kavanda -
tud kasu saamiseks tuleb selle saavutamisele suunatud avaliku sektori vahendi -
te haldamist ja kõnealuses valdkonnas projektide elluviimise eest vastutavate 
riigiasutuste juhtimissüsteemi parandada.” Maailma Terviseorganisatsiooni ja 
UNICEFi viimane uuring näitab siiski, et perioodi 1995–2015 jooksul veeallikate ja 
kanalisatsioonirajatiste kasutus paranes39.
46 
Valdkondliku eelarvetoetuse vahenditega on riiklikele valdkondlikele eelarvetele 
võimalik anda vaid vähest lisandväärtust. Kontrollikoda täheldas sellist olukorda 
tervishoiu valdkondliku eelarvetoetuse puhul, kuna inflatsiooniga kohandatud 
riiklikud tervishoiueelarved vähenesid programmi elluviimise ajal aastatel 2010 ja 
201140 (vt 4. selgitus , 2. näide). Seda peeti märgiks, et valdkonnale oli omistatud 
vähene prioriteetsus, ning seati kahtluse alla tervishoiuministeeriumi suutlikkus 
riiklikku tervishoiupoliitikat ellu viia. Maailma Terviseorganisatsiooni poolt 2012. 
aastal avaldatud uuring näitas, et tervishoiule tehtavad kogukulud olid võrreldes 
teiste Euroopa riikidega ikka veel liiga väikesed ja see piiras oluliselt osutatavate 
teenuste paketi mahtu ja kvaliteeti41.
47 
Veesektori valdkondliku eelarvetoetuse puhul olid edusammud valimiste tõttu 
samuti vähesed, valdkonna investeerimiseelarved olid tühjad ja keskkonnaminis -
teeriumis oli juhtimisprobleeme (vt ka 4. selgitus , 2. näide). See olukord näitab, 
kui oluline on, et ELi eelarvetoetuse raames võetud kohustused kajastuksid 
riigieelarvetes, tagades asjaomaste valdkondade ministeeriumidele väljamakse -
tingimuste täitmiseks rahalised vahendid.
24 Tähelepanekud 
Projektid aitasid avaliku halduse tugevdamisele 
osaliselt kaasa
48 
Käesolevas osas uurib kontrollikoda projektide panust avaliku halduse tugevda -
misse Moldovas. Vaadeldakse projektide ülesehitust, projektidega valdkondliku 
eelarvetoetuse programmidele antud toetust ja tulemuste jätkusuutlikkust (vt 
III lisa ).
Projektid olid asjakohased, kuid vajaduste analüüsi pärssisid 
puudused
49 
EL andis Moldova valitsusasutustele ELi abi haldamise ja koordineerimise suut -
likkuse suurendamiseks olulisel määral abi. Täpsemalt maksti abi riigikantseleile, 
kes oli ELi rahaliste vahendite riiklik koordineerimisüksus42. Arvestades Moldova 
ametiasutuste vähest suutlikkust vahendite haldamisel, nagu võis täheldada näi -
teks mestimisprojektide koostamisel esinenud probleemide puhul, oli seda liiki 
abi andmine asjakohane (vt joonis 2 ).42 Riiklik koordineerimisüksus 
vastutab rahastajate antava 
välisabi koordineerimise eest 
riiklikul tasandil.Joonis 2Mestimine: kavandatud projektid ja tegelikult ellu viidud projektid  
aastatel 2007–2010 (miljonites eurodes)
Kavandatud projektid
Kasutatud summa
2010 2009 2008 20078
7
6
5
4
3
2
1
0
Allikas:  välissuhete peadirektoraadi ühine infosüsteem (CRIS).
25 Tähelepanekud 
43 Algsetes projektitingimustes 
loetletud 12 tegevust ei 
peetud toetusesaaja 
vähenenud nõudluse tõttu 
enam asjakohaseks.50 
Nagu näidatud III lisas  (küsimus 1.1), leidis kontrollikoda, et projektide jaoks 
tehtud vajaduste analüüsid olid üldiselt rahuldavad: ainult kaks auditivalimis 
sisalduvat projekti põhinesid ebapiisaval analüüsil. Üheksa projekti puhul pärs -
sisid analüüsi siiski osalised puudused, mille tagajärjel ei olnud projektikavandid 
Moldova administratsiooni vajaduste või eesmärkidega täielikult kooskõlas.
51 
Osal juhtudest oli nimetatud puudused võimalik kõrvaldada projekti elluviimise 
ajal või sellele järgnevates etappides. Tehnilise abi projekti nr 13 (vt III lisa ) puhul 
tegi konsultant jõupingutusi algsete projektitingimiste kohandamiseks mitu kuud 
pärast projekti käivitamist, olles eelnevalt konsulteerinud ülemkohtu, kohtunike 
ülemkogu, piirkonnakohtute ja teiste rahastajatega43. ELi delegatsioon ei teinud 
EUHLPAMi projekti esimeses ja teises etapis vajaduste struktureeritud analüüsi, 
mis teeks kindlaks Moldova administratsiooni tegelikud vajadused ja probleemid, 
et need seejärel mõjusalt prioriseerida ja neile täpsemalt tähelepanu pöörata. 
See ülesanne anti nõustajatele. Kuna üleandmisprotseduurid puudusid, pidi iga 
uus nõustaja ise uue vajaduste analüüsi tegema. Rohkem tähelepanu pöörati 
sellistele analüüsidele siiski projekti III etapis.
Projektid ei olnud alati teiste valdkondliku eelarvetoetuse 
programmidega hästi kooskõlastatud
52 
Järgmises kahes alajaotises vaadeldakse valdkondliku eelarvetoetuse ja projekti -
de vahelist koordineerimist kahe erineva projektiliigi puhul. Esimeses alajaotises 
uuritakse valdkondliku eelarvetoetuse tehnilist abi, mis on ette nähtud valdkond -
liku eelarvetoetuse rahastamislepingutes (vt punkt 7 ja joonis 1 ), ja teises vaadel -
dakse muud tehnilist abi ja mestimisprojekte (vt punkt 8).
26 Tähelepanekud 
Haldussuutlikkuse suurendamisele suunatud valdkondliku 
eelarvetoetuse tehnilise abi andmine jäi hankemenetluste tõttu 
hiljaks
53 
Komisjon andis Moldova administratsioonile tehnilist abi valdkondliku eelarve -
toetuse elluviimiseks nelja auditeeritud rahastamislepingu puhul. Seda tehti, 
kuna partnerriikide valitsuste institutsiooniline suutlikkus on sageli piiratud, mis 
võib omakorda pärssida valdkondliku eelarvetoetusega toetatava strateegia 
elluviimist.
54 
Kõnealune tehniline abi ei ole aga peamise eelarvetoetuse programmiga vasta -
vusse viidud. Tehnilise abi andmist on võimalik alustada ainult pärast valdkond -
liku eelarvetoetuse programmi rahastamislepingu allkirjastamist, ja arvestades 
hanke- ja lepingu sõlmimise menetluseks kuluvat aega, algab see alles mitu kuud 
pärast põhiprogrammi (vt tabel ).TabelAuditeeritud lepingud1 – ajavahe eelarvetoetuse ja konkreetse valdkondliku 
eelarvetoetuse tehnilise abi andmise vahel
Valdkondliku 
eelarvetoetuse 
programmValdkondliku eelarvetoetuse 
rahastamislepingus ette nähtud 
tehniline abi (miljonites eurodes)Valdkondliku eelarvetoetuse 
programmi algus 
(rahastamislepingu allkirjastamine)Tehnilise abi andmise 
algus (lepingu 
allkirjastamine)Ajavahe
Tervishoid 3,15 veebruar 2009 juuni 2010 16 kuud
Õigus 1,82juuni 2013 puudub –
Riigi rahanduspoliitika 
reformid4 oktoober 2014 oktoober 2015 12 kuud
Vesi 3 august 2009 september 2011 25 kuud
1  Ainult konkreetselt valdkondliku eelarvetoetuse kaudu kättesaadavaks tehtud tehniline abi. Ühes valdkonnas võib olla ka teisi projekte, näiteks 
justiitssektoris.
2 Seda summat kasutatakse enne osamaksete väljamaksmist tehtavate hindamiskülastuste rahastamiseks.
Allikas:  välissuhete peadirektoraadi ühine infosüsteem (CRIS).
27 Tähelepanekud 
55 
Nimetatud viivitused on negatiivselt mõjutanud tervishoiu ja veemajanduse vald -
kondliku eelarvetoetuse elluviimist, kuna riiklik haldussuutlikkus oli programmide 
juhtimiseks ebapiisav. Tervishoiu valdkondliku eelarvetoetuse puhul oli mitu 
tingimust tehnilise abi hilise andmise tõttu täitmata. Veemajanduse valdkondliku 
eelarvetoetuse kohta märgitakse 2012. aasta seirearuandes, et kavandatud tehni -
lise abi toetamise ja valdkondliku eelarvetoetuse andmise vaheline parem ajaline 
sünkroniseerimine tooks rohkem kasu ja kindlustaks eduka elluviimise. Töövõtja 
soovitas oma lõpparuandes anda tehnilist abi enne eelarvetoetust, mitte pärast 
seda, nagu antud juhul tehti.
Muid tehnilise abi ja mestimisprojekte ei kasutatud alati 
valdkondliku eelarvetoetuse programmide koostamiseks või 
toetamiseks
56 
ELi delegatsioon pööras tähelepanu valdkondliku eelarvetoetuse ja samale 
sektorile suunatud projektide vahelise sünergia loomisele. Üldiselt kasutati 
mestimist ja tehnilist abi valdkondliku eelarvetoetuse lisana. Seda tehti näiteks 
ühe maapiirkondade programmi puhul (kuigi see programm ei olnud auditiga 
hõlmatud). Nende projektidega loodi ka alus valdkondlikuks eelarvetoetuseks, 
nt ühe vabakaubanduspiirkonna programmi puhul. Neli justiitssektori tehnilise 
abi projekti olid suunatud vajadustele, mida juba käsitleti eelarvetoetusega (vt 
III lisa , projektid nr 12–14).
57 
Nimetatud jõupingutustest hoolimata ei kasutatud auditeeritud juhtudel projek -
te alati valdkondliku eelarvetoetuse programmide koostamisel või toetamisel (vt 
punktid 58–63 ja 6. selgitus ). Põhilised komisjoni eelistatud toetusmeetodid olid 
eelarvetoetus ja mestimine, kuigi eksisteeris vajadus ja valitsuse suur nõudlus 
tehnilise abi järele, eriti valdkondades, kus eelarvetoetus oli paremate tulemuste 
jaoks aluse loomiseks hilisemale perioodile kavandatud.
28 Tähelepanekud 
58 
2011. aastal rahastas komisjon justiitssektori eelhindamist. Selles soovitati kesken -
duda tehnilisele abile kui peamisele abiandmismeetodile, mis eelneb valdkondli -
ku eelarvetoetuse kavandamisele. Eelnev tehniline abi on vajalik, kuna valitsusel 
ei oleks võimalik ilma kohtusüsteemi (mis on põhiseaduse kohaselt täidesaatvast 
võimust eraldi) kooskõlastuseta justiitssektori reformistrateegiat välja töötada. 
Kui justiitssektori reformistrateegiat 2011. aastal koostati, seadsid puudused täi -
desaatva võimu riigisiseses kooskõlastamises kahtluse alla tema suutlikkuse luua 
ühtne reformistrateegia, mida kohtusüsteem täielikult toetaks.
59 
Kõnealuse hindamisega kooskõlas oli justiitssektoris alates 2011. aastast kavan -
datud neli tehnilise abi projekti, mille käivitamine aga viibis ELi delegatsiooni 
personalinappuse tõttu. Üks projekt käivitati kaks kuud enne valdkondliku eelar -
vetoetuse rahastamislepingu allkirjastamist 2013. aasta aprillis ja ülejäänud kolm 
käivitati 18 kuud hiljem (vt III lisa , projektid nr 12–14).Eelarvetoetuse alane koolitus Moldova ametnikele leidis aset liiga hilja
Täiemahuline eelarvetoetuse alane koolituskursus Moldova ametnikele korraldati esimest korda tehnilise abi 
projekti kaudu 2014. aasta märtsis ning selle maksumus oli 40 000 eurot (vt III lisa , projekt nr 9). Selleks ajaks 
oli eelarvetoetust Moldovas kasutatud üle seitsme aasta.
24 ametnikule korraldatud kuuepäevane koolitus näitas, et neil oli eelarvetoetusest puudulik arusaamine. 
Osalejad ei teinud koolitusega olulisi edusamme. Koolituse lõpus tehtud testide tulemused paranesid võrrel -
des koolituse alguses tehtud testide tulemustega vaid väga vähe (kümne punkti süsteemis 3,2 punktilt 3,9-le). 
Kümnest hinnatud valdkonnast nelja puhul saadud hinded isegi halvenesid.
Seda puudulikku tulemust ei käsitletud põhjalikult ega võetud põhjalikke järelmeetmeid, kuna ühtegi täisma -
hulist eelarvetoetuse alast koolitust ei ole pärast seda enam korraldatud. Komisjon siiski korraldas Moldovas 
mitu poolepäevast ümarlauda ja esitlust.6. selgitus
29 Tähelepanekud 
44 SIGMA (juhtimistavade ja 
haldussuutlikkuse 
parandamise 
toetusprogramm) on ELi ja 
OECD ühisalgatus. SIGMA 
eksperdid annavad abi kuues 
avaliku halduse 
põhivaldkonnas ( http://www.
sigmaweb.org ).60 
Moldova justiitssektori reformistrateegia võeti vastu 2011. aastal eesmärgiga 
saavutada toetuskõlblikkus valdkondliku eelarvetoetuse saamiseks. Strateegia 
elluviimist pärssisid prokuratuurireformi ebapiisav edenemine ja kohtusüsteemi 
ebapiisav toetus. Kohtunike ülemkogu ja ülemkohtu koostatud uut reformial -
gatust esitleti tehnilise abi projekti nr 13 raames pakutava logistilise toetusega 
avalikkusele 2015. aasta mais.
61 
Tehnilise abi projektist nr 12 abistatakse praegu töörühmi justiitssektori refor -
mistrateegia eelarveprognooside läbivaatamisel ja valdkondliku eelarvetoetuse 
tingimuste selgitamisel (vt punktid 27 ja 31). See tehnilise abi projekt on näide 
paindlikust kohandumisest valdkondliku eelarvetoetuse programmi elluviimisel 
tekkivate lisavajadustega, ka juhul, kui sellist toetust ei olnud algses projekti -
lepingus selgesõnaliselt ette nähtud.
62 
Riigi rahanduse juhtimise valdkonnas on näiteid erinevat liiki toetuse kasutami -
sest, nt SIGMA44, tehniline abi, mestimine ja valdkondlik eelarvetoetus. Riigihan -
gete ja sisefinantskontrolli mestimisprojektid lõpetati 2012. ja 2013. aastal ning 
aruannetes rõhutati tulemuste konsolideerimise vajadust (vt III lisa , projektid 
nr 2 ja 4). Nimetatud valdkondades jätkatakse jõupingutuste tegemist SIGMA ja 
valdkonnapoliitika dialoogi abil. Riigi rahanduspoliitika reformide valdkondlikule 
eelarvetoetusele seatud tingimustega neid puudusi siiski ei käsitleta. Riigi rahan -
duse juhtimiseks asjakohastesse asutustesse, nagu riigi maksuamet, palgati ELi 
rahastatud nõustajad (EUHLPAMi projekti raames), kuid mitte ühtegi neist ei mää -
ratud tööle kolme valdkondliku eelarvetoetuse programmi ellu viivasse asutusse 
(riigikontroll, rahandusministeerium, parlament).
63 
Alates 2014. aastast on komisjon aga pööranud suuremat tähelepanu valdkond -
liku eelarvetoetuse ja projektide vaheliste sünergiate loomisele, nagu seda on 
näidanud Moldova riigikontrollis ellu viidud mestimisprojekt (vt III lisa , projekt 
nr 5) ja EUHLPAMi nõustaja kavandatav parlamenti töölevõtmine 2016. aastal.
30 Tähelepanekud 
Tulemused ei olnud alati jätkusuutlikud, kuna puudus 
poliitiline tahe või mõjutas tulemusi mõni muu väline tegur
64 
Projektid saavutasid üldiselt oma kavandatud väljundid. Konkreetsete saavutuste 
näideteks on Moldova kodanikuühiskonna organisatsioonide poolt tehtava seire -
tegevuse veebiplatvorm, strateegilise nõu andmine erinevatele ministeeriumide -
le, riigiabi seaduse eelnõu ja ELi abi juhtimismenetluste käsiraamat.
65 
Muret tuntakse projektide saavutatud tulemuste jätkusuutlikkuse üle, mida põh -
justab sageli asjaolu, et riiklikel asutustel pole piisavalt poliitilist tahet eemaldada 
mõningad avaliku sektori asutuste tugevdamist pärssivad takistused (vt 7. selgi -
tus). Nagu näidatud III lisas  (küsimus 1.3), leiti 14 hinnatud projekti puhul osalisi 
puudusi ja ülejäänud projektide puhul olulisi puudusi.
66 
Komisjon andis tehnilist abi Moldova riigikantselei toetamiseks TTSIB projekti 
raames (vt 7. selgitus ) ajavahemikul 2011–2013. Kuigi kõnealuse projekti eesmärk 
oli suurendada riigikantselei tehnilist suutlikkust välisabiga rahastatud määratle -
mis-, ettevalmistamis- ja elluviimisülesannete täitmisel, osutasid TTSIB konsultan -
did ka teenuseid, mis asendasid osaliselt riigikantselei töötajate tööülesandeid. 
TTSIB projekti aruannetes märgiti, et kuigi paljud eeldatud tulemused saavutati, 
ei olnud riigikantseleil piisavat suutlikkust oma ülesannete täitmiseks, koolituse 
vastuvõtmiseks ja omandatud oskuste kasutamiseks.
67 
Eelmistes projektides jätkusuutlikkuse puuduste valguses oli heaks tavaks ELi 
delegatsiooni otsus julgustada nii TTSIB kui EUHLPAMi projektide puhul väljumis -
strateegiate väljatöötamist III etapis. Põhjuseks oli soov kindlustada jätkusuut -
likkusega seotud probleemide lahendamine enne iga nõustaja lahkumist. TTSIB 
puhul strateegiat siiski ellu ei viidud, kuna Moldova ametiasutuste arvates oli see 
liiga ressursimahukas.
31 Tähelepanekud 
Ühe projekti jätkusuutlikkuse probleemid: Moldovale toetuskavade kasutamise 
suutlikkuse suurendamiseks antav tehniline abi (1,9  miljonit  eurot)
Ühe tehnilise abi projektiga toetati Moldova riigikantseleid ELi abi üldises koordineerimises ning täpsemalt 
mestimise, TAIEXi45 ja SIGMA rahastamisvahendite kasutamise suutlikkuse suurendamisel, ning institutsiooni -
de tervikliku ülesehitamise programmi koostamisel ja elluviimisel (TTSIB projekt, vt III lisa , projekt nr 6).
Projekti lõppedes 2013. aastal kanti osa ELi abi koordineerimisfunktsioonist riigikantseleilt üle välisministee -
riumile. Moldova ametiasutused ei kindlustanud riigikantselei poolt aastate jooksul kogutud teadmiste säili -
tamist ei koolitatud töötajate ümbersuunamise ega ministeeriumi töötajate koolitamise abil. ELi delegatsioon 
kavandas ministeeriumi jaoks tehnilise abi projekti, kuid selle maht oli võrreldes TTSIB projektiga väiksem. 
Käesoleval hetkel kavandatakse koordineerimisfunktsiooni tagasiandmist riigikantseleile, kuid oluline osa 
riigikantselei personalist on pärast 2013. aastat lahkunud.
45 TAIEX on Euroopa Komisjoni tehnilise abi ja teabevahetuse rahastamisvahend. TAIEX toetab riigiasutusi õigusaktide ühtlustamisel ELi 
õigusaktidega ning ELi õigusaktide kohaldamisel ja jõustamisel, samuti ELi parimate tavade jagamise lihtsustamisel.7 . selgitus
32
 Järeldused  
ja soovitused
68 
EL on Moldovale abi andmisel silmitsi raskete ülesannetega. Poliitiline ja makro -
majanduslik ebastabiilsus, halvad valitsemistavad ja nõrk avalik haldus vähenda -
vad oluliselt komisjoni võimet reforme soodustada.
69 
Kontrollikoda uuris, kas Moldovale antud ELi abi oli avaliku halduse tugevdamise -
le tõhusalt kaasa aidanud. Selleks hindas kontrollikoda, kui hästi oli komisjon ka -
vandanud ja ellu viinud valdkondliku eelarvetoetuse programmide kaudu antavat 
rahalist toetust ja traditsiooniliste projektide kaudu antavat toetust. Auditi käigus 
vaadeldi projekte ja valdkondlikku eelarvetoetust kõige rohkem ELi toetust saa -
vates valdkondades: justiitssektor, riigi rahandus, tervishoid ja veemajandus.
70 
Kontrollikoja audititöö tulemused näitavad, et ELi abi aitas ainult osaliselt kaasa 
avaliku halduse tugevdamisele. Paljude leitud puuduste põhjustajaks olid välised 
tegurid. Ülejäänud puudused olid tingitud auditeeritud programmide ja projekti -
de nõrgast ülesehitusest ja elluviimisest.
71 
Kuna sihtvaldkondades oli tehtud vaid väheseid edusamme, järeldas kontrolli -
koda, et eelarvetoetusega suudeti avalikku haldust piiratud määral tugevdada (vt 
punktid 38–47).
72 
Kontrollikoda leidis veel, et komisjon oleks võinud kiiremini reageerida, kui toetu -
sega seotud riskid materialiseerusid. Programmid ei olnud Moldova strateegiate -
ga piisavalt ühildatud (vt punktid 13–28).
73 
Programmide potentsiaalset kasu vähendas asjaolu, et tingimuslikkust ei kasuta -
tud piisavalt: osa tingimustest täideti programmi läbirääkimiste ja valdkondliku 
eelarvetoetuse andmise vahepealsel ajal või ei olnud neid võimalik otseselt mõõ -
ta. Komisjon oleks väljamaksetingimuste täitmist hinnates võinud rangem olla 
(vt punktid 29–34). Täiendavate stiimulipõhiste vahendite eraldamine ei olnud ka 
täielikult põhjendatud (vt punktid 35–37).
33 Järeldused ja soovitused  
74 
Projekti kavandid olid üldiselt asjakohased. Projektide kaudu antav ELi abi oli 
avaliku halduse tugevdamisel osaliselt mõjus.
75 
Projektide maht ja ajakava ei olnud alati valdkondliku eelarvetoetuse program -
midega hästi kooskõlastatud (vt punktid 52–63). Haldussuutlikkuse suurenda -
miseks ette nähtud, konkreetselt eelarvetoetusega seotud tehnilist abi hakati 
andma alles mitu kuud pärast eelarvetoetuse programmi algust. Muid tehnilise 
abi projekte ja mestimisprojekte ei kasutatud alati eelarvetoetuse programmide 
koostamiseks või toetamiseks.
76 
Projektid saavutasid reeglina oma kavandatud väljundid. Tulemused ei olnud aga 
alati jätkusuutlikud, kuna puudus poliitiline tahe või mõjutas tulemusi mõni muu 
väline tegur (vt punktid 64–67).
77 
Ülaltoodud järelduste alusel esitab kontrollikoda järgmised soovitused:
1. soovitus  
Vähendada eelarvetoetusega seotud riske
Komisjon peaks varajase hoiatamise süsteemi raames sihipärasemalt olemas -
olevaid meetmeid kasutama, et hoida ära või vähendada riske ja seada selgem 
tegutsemisviis juhtudeks, kui riskid peaksid realiseeruma. Seda tuleks teha õigel 
ajal.
2. soovitus  
Ühtlustada valdkondliku eelarvetoetuse programmid hästi 
määratletud riikliku reformistrateegiaga
Komisjon peaks eelarvetoetuse programmid riiklike strateegiatega paremini 
ühendama. Komisjon peaks kehtestama abi andmise järjekorra, tagades kvaliteet -
se reformikava olemasolu. Komisjon peaks hindama konkreetselt riigi strateegia 
asjakohasust ja usaldusväärsust olemasolevate institutsiooniliste ja rahaliste 
ressursside seisukohast.
34 Järeldused ja soovitused  
3. soovitus  
Tugevdada tingimuste ja tulemusnäitajate kasutust
Komisjon peaks tingimuslikkust rohkem kasutama. Selle käigus peaks i) tule -
muste paremaks hindamiseks ja näitamiseks kehtestama selged ja asjaomased 
tingimused ja tulemusnäitajad, ii) reageerima rangelt, proportsionaalselt ja kiirelt 
olukordades, kus Moldova valitsuse panus on kokkulepitud tingimuste täitmiseks 
ebapiisav.
4. soovitus  
Luua selgem seos täiendavate vahendite ja tõendatud 
edusammude vahel
Stiimulipõhiste vahendite eraldamine peaks toimuma olemasoleva metoodika 
rangema kohaldamise abil.
5. soovitus  
Koordineerida projektid valdkondliku eelarvetoetuse 
programmidega
Komisjon peaks valdkondliku eelarvetoetuse programmide koostamisel või 
toetamisel kasutama süstemaatilisemalt projekte. Valdkondliku eelarvetoetuse 
tehniline abi peaks olema paremini ajastatud, andmaks valdkondliku eelarvetoe -
tuse programmidele juba algusest peale paremat tuge.
6. soovitus  
Tagada projektide jätkusuutlikkus
Komisjon peaks tagama, et kõikide projektide kavandamine sisaldaks jätkusuut -
likkuse aspekte; selleks peaks süstemaatilisemalt hindama riigiasutuste suutlik -
kust ja poliitilist tahet tulemuste säilitamiseks.
III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva 
eriaruande vastu 19. aprill 2016. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
35
 Lisad I lisaAuditeeritud lepingute nimekiri
Projektid
Lepingu 
sõlmimise 
aastaOlukord Lepingu pealkiriKavandatud 
maht 
(eurodes)Makstud 
(eurodes)
Kohtureform 
2009 Lõpetatud Moldova vanglasüsteemi kaasajastamise ja karistussüsteemi reformimise toetamine 850 500 850 500
2010 LõpetatudValdkondliku programmitöö eesmärgil õigusriigi põhimõtte ja õigusemõistmise 
hindamine198 193 198 193
2011 LõpetatudJustiitssektori valdkondliku eelarvetoetuse kujundamise ja hangete ettevalmistamise 
toetamine139 304 139 304
2012 Pooleli Justiitssektori reformi järelevalve valitsuse aruandekohustuse suurendamiseks 274 105 246 695
2013 Pooleli Moldova justiitssektori reformi toetamine 2 231 800 1 476 324
2014 Pooleli Moldova kohtute tõhususe, aruandekohustuse ja läbipaistvuse suurendamine 2 078  700 709 357
2014 Pooleli Kohtueelse uurimise, süüdistuse esitamise ja kaitse struktuuride toetamine Moldovas 2 007 500 872 085
7 780 102 4 492 458
Muud avaliku halduse keskasutused
2009 Lõpetatud Moldova riikliku finantsjuhtimise reformide toetamine 114 474 114 474
2010 LõpetatudEuroopa Liidu kõrgetasemeline poliitikaalase nõustamise missioon Moldova Vabariigis 
(EUHLPAM)3 152 441 3 152 441
2010 Lõpetatud Moldova Vabariigi riigihangete süsteemi toetamine 914 008 914 008
2011 Lõpetatud Konkurentsivõime ja riigiabi poliitika elluviimise ja jõustamise toetamine 926 244 926 244
2011 Lõpetatud Institutsioonide tervikliku ülesehitamise programmi toetamine Moldova Vabariigis 111 370 111 370
2011 PooleliToetus Moldova valitsusele korruptsioonivastase tegevuse valdkonnas, siseministeeriumi 
(sealhulgas politsei) reformimisel ja isikuandmete kaitsmisel2 853 790 2 832 718
2011 LõpetatudTehniline abi Moldova valitsuse toetamiseks mestimise, TAIEXi ja SIGMA rahastamis -
vahendite taotlemise suutlikkuse suurendamisel, ning CIB programmi koostamise ja 
elluviimise toetamine1 900 859 1 900 859
2011 Lõpetatud Riikliku finantsjuhtimise tugevdamine Moldova Vabariigis 1 369 926 1 369 926
2012 LõpetatudEuroopa Liidu II kõrgetasemeline poliitikaalase nõustamise missioon Moldova Vabariigis 
(EUHLPAM II)2 864 015 2 864 015
2013 PooleliEuroopa Liidu III kõrgetasemeline poliitikaalase nõustamise missioon Moldova Vabariigis 
(EUHLPAM III)2 977 291 2 840 539
2013 Pooleli Moldova valitsusele antava ELi eelarvetoetuse alane koolitus 39 148 37 533
2014 PooleliInstitutsioonide väljaarendamise ELi programmide juhtimisega seotud suutlikkuse 
suurendamine225 018 211 448
2014 Pooleli Avaliku sektori välisauditi konsolideerimine ja tugevdamine Moldova Vabariigis 1 598 069 779 546
19 046 653 18 055 121
Kokku 26 826  755 22 547 579
36 Lisad 
Projektid
Lepingu 
sõlmimise 
aastaOlukord Lepingu pealkiriKavandatud 
maht 
(eurodes)Makstud 
(eurodes)
Avalik haldus – valdkonnaülesed funktsioonid
2013 Pooleli Justiitssektori toetamine 58 200 000 28 200 000
2014 Pooleli Riigi rahanduspoliitika reformide toetamine Moldovas 33 000 000 8 000 000
91 200 000 36 200 000
Avalik haldus – avalike teenuste osutamine
2009 Lõpetatud Valdkondliku poliitika toetusprogramm tervishoiu valdkonnas 43 114 336 43 114 336
2009 Lõpetatud Valdkondliku poliitika toetusprogramm veesektori ENPI 2009. aasta tegevuskavas 35 777 200 35 777 200
2010 Lõpetatud Tehnilise abiga seotud tervishoiusektori valdkondlik eelarvetoetus 2 992 753 2 992 753
2010 Pooleli Moldova Vabariigi Nisporeni linna veevarustussüsteemi uuendamine 5 000 000 4 500 000
2011 Pooleli Tehniline abi veesektori poliitika toetusprogrammi elluviimiseks 2 771 010 1 611 437
2012 LõpetatudValdkondliku poliitika toetusprogramm veesektori ENPI 2009. aasta tegevuskavas – lisa 
01 FA 2009/020-520 (täiendavad 5 miljonit eurot eelarvetoetuse komponendile)5 000 000 5 000 000
2013 LõpetatudEaPIC – Moldova – tervishoiusektori poliitika toetusprogrammi eelarve suurendamine 
(2008/19655)6 000 000 6 000 000
100 655 299 98 995 726
Kokku 191 855 299 135 195 726
Üldmaksumus 218 682 054 157 743 305I lisa
37 Lisad II lisaAuditivalimis sisalduvate valdkondliku eelarvetoetuse lepingute kokkuvõtvad 
hinnangud
NimetusRiigi rahanduspoliitika 
reformide toetamine 
MoldovasJustiitssektori 
reformide 
toetamineVeesektori 
poliitika 
toetusprogrammValdkondliku 
eelarvetoetuse 
programm 
„Tervishoiusek -
tori poliitika 
toetusprogramm”
Lepingu pikkus kuudes 60 72 108 60
Lepingu sõlmimise aasta 2014 2013 2009 20092. auditiküsimus: kas valdkondliku eelarvetoetuse programmid aitasid avaliku halduse tugevdamisele mõjusalt kaasa?
2.1 Kas valdkondliku eelarvetoetuse 
programmid olid hästi kavandatud?Programm aitas kaasa selge üldstrateegia loomisele
Valdkondlik eelarvetoetus põhines selgelt sõnastatud riiklikel 
prioriteetidel
Programmi eesmärgid ühtivad riiklike prioriteetidega
Enne valdkondliku toetuse andmist hinnati poliitilised ja majanduslikud 
riskid väheseks
Katteta antava toetuse riski vähendati reformi maksumuse 
eelhindamisega
Abi andmiseks valdkondliku eelarvetoetuse kasutamise põhjused olid 
selgesti, objektiivselt ja asjakohaselt dokumenteeritud
Arvesse võeti varasemaid hindamisi ja saadud kogemusi2.2 Kas valdkondliku eelarvetoetuse programmid viidi 
hästi ellu?Moldova riigiasutused viisid programmi ellu täies mahus ja ajakava 
kohaseltprogrammi elluviimine 
kestabprogrammi  
elluviimine kestab
Tehniline abi oli sihipärane, ajakohane ja sellega loodi stabiilset 
suutlikkustE/K
Osamaksed tehti ainult pärast tingimuste täitmistmuutuvsummaga  
osamakset välja ei makstud
Eesmärgid olid otseselt mõõdetavad
Eelarvete suurendamine oli õigustatud E/K
Järelevalveraamistik sisaldab SMART-eesmärke ja mõõdetavaid näitajaid
Algväärtuste kehtestamiseks ja edusammude järelevalveks/ hindamiseks  
oli teave olemas
Järelevalvet ja hindamist tehti pidevalt
Kui programmi elluviimine kaldus õigelt teelt kõrvale, võeti 
parandusmeetmeidprogrammi elluviimine 
kestabprogrammi 
elluviimine kestab2.3 Kas valdkondliku eelarvetoetuse 
programmidega saadi konkreetsed ja 
jätkusuutlikud tulemused?Kavandatud väljundid/ tulemused saavutatiprogrammi elluviimine 
kestabprogrammi 
elluviimine kestab
Tingimused stimuleerisid reforme mõjusaltmuutuvsummaga  
osamakset välja ei makstudprogrammi 
elluviimine kestab
Programmil oli haldussuutlikkusele positiivne mõjuprogrammi elluviimine 
kestabprogrammi 
elluviimine kestab
Valdkondliku eelarvetoetusega anti Moldova riigiasutustele asjakohast abi  
ja loodi stabiilne suutlikkusprogrammi elluviimine 
kestabprogrammi 
elluviimine kestab
Rahastatud tegevused täiendasid selgelt Moldova poolt enne abi saamist 
võetud meetmeid
Valdkondliku eelarvetoetuse mõju oli kavakohaneprogrammi elluviimine 
kestabprogrammi 
elluviimine kestab
Selgitus: antud hinnangud olid:
kriteerium täideti kriteerium täideti osaliselt kriteeriumi ei täidetud
38 Lisad III lisaAuditivalimis sisalduvate projektilepingute kokkuvõtvad hinnangud
Projekti 
numberLepingu 
sõlmimise 
aastaLepingu 
pikkus 
kuudesNimetus1. auditiküsimus: kas projektid aitasid avaliku halduse tugevdamisele mõjusalt kaasa?
1.1 Kas projektid olid 
hästi kavandatud?1.2 Kas projektid olid hästi ellu viidud?1.3 Kas projektidega saadi konkreetsed  
ja jätkusuutlikud tulemused?Projekt põhines 
vajaduste analüüsil
Arvesse võeti 
varasemaid hindamisi 
ja saadud kogemusi
Moldova riigiasutused 
viisid projekti ellu 
täies mahus ja ajakava 
kohaselt
Käimasolevate 
valdkondliku eelarve -
toetuse programmi -
dega on sünergia või 
koordineeritus 
Järelevalveraamistik 
sisaldab SMART-
eesmärke ja 
mõõdetavaid näitajaid
Algväärtuste kehtesta -
miseks ja edusammude 
järelevalveks/hindami -
seks on teave olemas
Järelevalvet ja 
hindamist tehti 
pidevalt
Kui projekti elluviimine 
kaldus õigelt teelt 
kõrvale, võeti 
parandusmeetmeid
Kavandatud väljundid/ 
tulemused saavutati
Haldussuutlikkuse ül -
dise arengu ja projekti 
vahel oli võimalik luua 
seos
Projektiga anti 
Moldova riigiasutustele 
asjakohast abi ja loodi 
stabiilne suutlikkus
Rahastatud tegevused 
täiendasid Moldova 
poolt enne abi saamist 
võetud meetmeid
1 2009 2 Tehniline abi Moldova riikliku finantsjuhtimise reformide toetamiseks E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K
2 2010 24 Mestimine – riigihangete süsteemi toetamine 
3 2011 30 Tehniline abi Moldova valitsusele korruptsioonivastase tegevuse valdkonnas ja siseministeeriumi reformimisel (III osa)
4 2011 24 Mestimine – riigi rahanduse juhtimise tugevdamine 
5 2014 24 Mestimine – avaliku sektori välisauditi konsolideerimine ja tugevdamine projekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestab
6 2011 38Tehniline abi Moldova valitsusele mestimise, TAIEXi ja SIGMA & CIB programmi (TTSIB) kohaldamise suutlikkuse 
suurendamiseks
7 2011 21 Mestimine – konkurentsivõime ja riigiabi poliitika elluviimise ja jõustamise toetamine E/K
8 2011 5 Uuring – CIB programmi elluviimise toetamine E/K E/K
9 2014 3 Tehniline abi – ELi eelarvetoetuse alane koolitus Moldova valitsusele
10 2014 12 Tehniline abi – institutsioonide väljaarendamise ELi programmide juhtimisega seotud suutlikkuse suurendamine
11 2012 24 Justiitssektori reformi järelevalve valitsuse aruandekohustuse suurendamiseks (PROMOLEX) E/K E/K E/K
12 2013 36 Tehniline abi – Moldova justiitssektori reformi toetamineprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestab
13 2014 36 Tehniline abi – Moldova kohtute tõhususe, aruandekohustuse ja läbipaistvuse suurendamine (ATRECO)projekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestab
14 2014 36 Tehniline abi – kohtueelse uurimise, süüdistuse esitamise ja kaitse struktuuride toetamineprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestab
15 2009 24 Mestimine – vanglasüsteemi ajakohastamine E/K
16 2010 26,5 Euroopa Liidu kõrgetasemeline poliitikaalase nõustamise missioon (EUHLPAM I)
17 2012 20 Euroopa Liidu kõrgetasemeline poliitikaalase nõustamise missioon (EUHLPAM II)
18 2013 18 Euroopa Liidu kõrgetasemeline poliitikaalase nõustamise missioon (EUHLPAM III)
19 2010 18 Õigusriigi põhimõtte hindamine (nõustamistegevus) E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K
20 2011 17 Valdkondliku eelarvetoetuse ettevalmistamise toetamine (nõustamistegevus) E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K
39 Lisad
Auditivalimis sisalduvate projektilepingute kokkuvõtvad hinnangud
Projekti 
numberLepingu 
sõlmimise 
aastaLepingu 
pikkus 
kuudesNimetus1. auditiküsimus: kas projektid aitasid avaliku halduse tugevdamisele mõjusalt kaasa?
1.1 Kas projektid olid 
hästi kavandatud?1.2 Kas projektid olid hästi ellu viidud?1.3 Kas projektidega saadi konkreetsed  
ja jätkusuutlikud tulemused?Projekt põhines 
vajaduste analüüsil
Arvesse võeti 
varasemaid hindamisi 
ja saadud kogemusi
Moldova riigiasutused 
viisid projekti ellu 
täies mahus ja ajakava 
kohaselt
Käimasolevate 
valdkondliku eelarve -
toetuse programmi -
dega on sünergia või 
koordineeritus 
Järelevalveraamistik 
sisaldab SMART-
eesmärke ja 
mõõdetavaid näitajaid
Algväärtuste kehtesta -
miseks ja edusammude 
järelevalveks/hindami -
seks on teave olemas
Järelevalvet ja 
hindamist tehti 
pidevalt
Kui projekti elluviimine 
kaldus õigelt teelt 
kõrvale, võeti 
parandusmeetmeid
Kavandatud väljundid/ 
tulemused saavutati
Haldussuutlikkuse ül -
dise arengu ja projekti 
vahel oli võimalik luua 
seos
Projektiga anti 
Moldova riigiasutustele 
asjakohast abi ja loodi 
stabiilne suutlikkus
Rahastatud tegevused 
täiendasid Moldova 
poolt enne abi saamist 
võetud meetmeid
1 2009 2 Tehniline abi Moldova riikliku finantsjuhtimise reformide toetamiseks E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K
2 2010 24 Mestimine – riigihangete süsteemi toetamine 
3 2011 30 Tehniline abi Moldova valitsusele korruptsioonivastase tegevuse valdkonnas ja siseministeeriumi reformimisel (III osa)
4 2011 24 Mestimine – riigi rahanduse juhtimise tugevdamine 
5 2014 24 Mestimine – avaliku sektori välisauditi konsolideerimine ja tugevdamine projekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestab
6 2011 38Tehniline abi Moldova valitsusele mestimise, TAIEXi ja SIGMA & CIB programmi (TTSIB) kohaldamise suutlikkuse 
suurendamiseks
7 2011 21 Mestimine – konkurentsivõime ja riigiabi poliitika elluviimise ja jõustamise toetamine E/K
8 2011 5 Uuring – CIB programmi elluviimise toetamine E/K E/K
9 2014 3 Tehniline abi – ELi eelarvetoetuse alane koolitus Moldova valitsusele
10 2014 12 Tehniline abi – institutsioonide väljaarendamise ELi programmide juhtimisega seotud suutlikkuse suurendamine
11 2012 24 Justiitssektori reformi järelevalve valitsuse aruandekohustuse suurendamiseks (PROMOLEX) E/K E/K E/K
12 2013 36 Tehniline abi – Moldova justiitssektori reformi toetamineprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestab
13 2014 36 Tehniline abi – Moldova kohtute tõhususe, aruandekohustuse ja läbipaistvuse suurendamine (ATRECO)projekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestab
14 2014 36 Tehniline abi – kohtueelse uurimise, süüdistuse esitamise ja kaitse struktuuride toetamineprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestabprojekti elluvii -
mine kestab
15 2009 24 Mestimine – vanglasüsteemi ajakohastamine E/K
16 2010 26,5 Euroopa Liidu kõrgetasemeline poliitikaalase nõustamise missioon (EUHLPAM I)
17 2012 20 Euroopa Liidu kõrgetasemeline poliitikaalase nõustamise missioon (EUHLPAM II)
18 2013 18 Euroopa Liidu kõrgetasemeline poliitikaalase nõustamise missioon (EUHLPAM III)
19 2010 18 Õigusriigi põhimõtte hindamine (nõustamistegevus) E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K
20 2011 17 Valdkondliku eelarvetoetuse ettevalmistamise toetamine (nõustamistegevus) E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K E/K
Selgitus: antud hinnangud olid:
kriteerium täideti kriteerium täideti osaliselt kriteeriumi ei täidetud
40 Komisjoni ja Euroopa 
välisteenistuse vastused
Kokkuvõte
V
Komisjon märgib, et neljast eelarvetoetust saanud auditeeritud sektorist kahes (veemajandus ja tervishoid) tehti 
edusamme, kuigi need olid osalised, ning teised kaks hilisemat programmi (õigusvaldkond ja riigi rahanduspoliitika 
reform) on endiselt pooleli ja nende lõplikke tulemusi ei saa seega veel mõõta.
Komisjoni reageerimine riskidele oli tegelikult kiire, kui võtta arvesse sündmuste tegelikku arengut ja sisemisi otsu -
seid, nagu on viidatud vastustes punktide 13–28 kohta.
Praegune olukord seoses eelarvetoetuse maksetega Moldovas on selline, et kõik väljamaksed on ajutiselt peatatud 
kuni kõikide üldtingimuste, sealhulgas makromajandusliku stabiilsuse ja eelarve läbipaistvusega seotud tingimuste 
täitmiseni. Sellega seoses on vaja IMFi nõusolekut.
Mis puudutab ühtlustamist riiklike strateegiatega, siis komisjoni käsitlus strateegiast ei ole staatiline ega vormiline. 
Komisjon jälgis olulisi ja peamisi elemente, millest strateegia peaks koosnema, kohandades samal ajal oma tegevust 
kogu aeg kaugeleulatuva assotsieerimiskava vajaduste ja keerulise geopoliitilise keskkonnaga. Asjaolu, et komisjon 
ei kõhelnud minemast teatud riiklike strateegiate mõnikord kitsast ulatusest kaugemale, näitab tegelikult seda, et 
komisjon tagas, et kehtestatud tingimustel oleks reformidele maksimaalne mõju.
Komisjon rõhutab, et eelarvetoetus kui abi andmise viis on terviklik meetmepakett, mis hõlmab rahastamist, suut -
likkuse suurendamist, valdkonnapoliitika dialoogi ja tulemusnäitajaid. Valdkonnapoliitika dialoog võib juba prog -
rammi väljatöötamise etapis viia selleni, et valitsus võtab meetmeid enne mis tahes vahendite ülekandmist, ja see 
on väga hea.
Komisjon rõhutab veel, et tulemuslikkuse tingimuste osaline täitmine võimaldab teha osalise väljamakse. Komisjon 
tunnistab, et eriti ühel juhul oleks hindamine võinud olla rangem, kuid tegemist ei ole süsteemse probleemiga.
Komisjon märgib, et põhimõttele „rohkema eest rohkem” vastavat rahastamist anti pärast sisekontrolle. Komisjon 
võttis need otsused vastu välisabi rakendamise volituse alusel Euroopa välisteenistuse poliitiliste juhiste kohaselt ja 
liikmesriikide heakskiidul, järgides täielikult komiteemenetlust.
VI
Kontrollikoda juhib õigustatult tähelepanu projektide kavandamise kvaliteedile, nende tõhususele ja väljunditele.
Komisjon nõustub, et tehnilise abi, mestimisprojektide ja eelarvetoetuste puhul tuleb kindlaks määrata järjestus. 
Siiski jääb praeguste finantseeskirjade korral tehnilise abi või mestimise ja eelarvetoetuse vahele alati teatav ajaline 
varu.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 41
Sissejuhatus
05
Avalikus halduses, eriti riigi rahanduse süsteemide puhul või seoses korruptsiooniga esinevad puudused takistavad 
üldist arengut ja vähendavad abi tõhusust. Nende võimalik mõju ei piirdu eelarvetoetusega. Selge on see, et eel -
arvetoetuse raames taotletav finantskontrolli ja riigihangete süsteemide parandamine vähendab tõhusalt korrupt -
siooni ulatust.
07
Komisjon rõhutab, et peale samas programmis pakutava täiendava abi on mitu korda enne eelarvetoetuse meet -
meid antud projektipõhist abi.
Kui vaadata auditeeritud programme, siis puudutab see eriti õigusvaldkonda, kuid samas ka teisi sektoreid, nagu 
kutseharidus ja -koolitus ning põllumajanduse ja maaelu arengu Euroopa naabrusprogramm.
Tähelepanekud
14
Komisjon rõhutab, et kuna eelarvetoetus toimib riiklike süsteemide kaudu, tugevdab see isevastutust ja vähendab 
abi saava riigi tehingukulusid.
Valdkondlik eelarvetoetus on erinevalt suunatud eelarvetoetusest välja töötatud tulemuste eest premeerimiseks ja 
mitte tegevuste rahastamiseks. Seetõttu on selge, et pärast etappi, millal vahendid kokkulepitud tingimuste täit -
mise järel üle kantakse, üldiselt enam kontrollida ja auditeerida ei saa.
Eelarvetoetust antakse arengu taustal, milles põhilistel valitsemissüsteemidel, nagu riigi rahanduse juhtimine, võib 
olla suuri nõrkusi. Tähelepanekutes ei ole aga rõhutatud, et valdkondlik eelarvetoetus tugevdab riigi jätkusuutliku 
arengu süsteeme, toetab riiklike institutsioonide rolli, soodustab läbipaistvust ja edendab riigisisest vastutust ning 
tugevdab valdkonnapoliitika dialoogi.
Toetuskõlblikkuse tingimused on ranged. Partnerriigil on eelarvetoetusele õigus vaid juhul, kui valitsusel on kõne -
aluste puudustega tegelemiseks paigas asjakohane ja usaldusväärne strateegia. Komisjon võib ohtude leeven -
damiseks nõuda ka spetsiifilisi lühiajalisi meetmeid. Uued eelarvetoetuse suunised (mis vaadati läbi 2012. aastal 
pärast komisjoni ettepanekuid ja nõukogu 14. mai 2012. aasta järeldusi uue lähenemisviisi kohta eelarvetoetusele) 
hõlmavad nüüd normide täiendavaks täpsustamiseks mitut uut sätet. Need hõlmavad uusi toetuskõlblikkuse norme 
läbipaistvuse ja järelevalve, ametliku riskihindamisprotsessi ja kõrgemate ametikohtade haldamise raamistiku kohta.
Riigi rahanduse juhtimise kriteeriumid on just ühed sellised üldtingimused, mis on olemas kõikides uutes valdkond -
liku eelarvetoetuse programmides, ning need vaadatakse läbi iga makseotsuse tegemisel. Kuigi kontrollikoda nime -
tab riigi rahanduse juhtimise süsteemide kasutamist ohuks, ei nimeta ta, et hästitoimiv riigi rahanduse juhtimise 
süsteem ja kindel riiklik tulubaas on vajalikud majanduse heaks juhtimiseks ja jätkusuutlikuks arenguks.
Selline toetuse andmise mehhanism kujutab endast üht viisi, kuidas komisjon on vastanud rahvusvahelise arengu -
kogukonna ja ELi sidusrühmade üleskutsetele sekkumisi tõhustada, keskendudes tulemustele ja isevastutusele ning 
vähendades haldamise keerukust, viies nii ka partnerriikide tehingukulud alla. See on vastus piirangutele, millega 
oluliste reformide toetamisel puutuvad kokku traditsioonilised projektimeetodid.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 42
16
Komisjon juhib tähelepanu sellele, et eelarvetoetus ja detsentraliseeritud haldus on kaks erinevat abi andmise moo -
dust, mis ei sõltu riigi süsteemidest võrdsel määral.
Nagu eespool selgitatud, antakse eelarvetoetust arengu kontekstis, milles põhilistel valitsemissüsteemidel, nagu 
riigi rahanduse juhtimine, võib olla suuri nõrkusi. Toetuskõlblikkuse tingimused on sellest hoolimata ranged. Part -
nerriigil on eelarvetoetusele õigus vaid juhul, kui valitsusel on kõnealuste puudustega tegelemiseks paigas asjako -
hane ja usaldusväärne strateegia. Komisjon võib ohtude leevendamiseks nõuda ka spetsiifilisi lühiajalisi meetmeid. 
Uued eelarvetoetuse suunised (mis vaadati läbi 2012. aastal pärast komisjoni ettepanekuid ja nõukogu 14. mai 
2012. aasta järeldusi uue lähenemisviisi kohta eelarvetoetusele) hõlmavad nüüd eeskirjade täiendavaks täpsusta -
miseks mitut uut sätet. Suunised sisaldavad uusi toetuskõlblikkuse eeskirju läbipaistvuse ja järelevalve, ametliku 
riskihindamisprotsessi ja kõrgemate ametikohtade haldamise raamistiku kohta.
Kolmandaks juhib komisjon tähelepanu asjaolule, et eelarvetoetuse kaudu antud abi osakaal, millele kontrollikoda 
viitas, hõlmab tegelikkuses kõiki lisatoetusi, nagu mestimis- või tehnilist abi, mida antakse samade rahastamislepin -
gute alusel ja makstakse otse abi pakkujatele ning ei kanta üle riigikassasse.
17
Komisjon juhib tähelepanu sellele, et korruptsioon vähendab abi tõhusust üldiselt ja selle mõju ei piirdu üldiste 
eelarvetoetuse programmidega. On selge, et finantskontrolli ja riigihangete tõhususe parandamine eelarvetoetuse 
programmide raames vähendab tõhusalt korruptsiooni ulatust.
18
Komisjon juhib tähelepanu sündmuste tegelikule arengule ja sisemistele otsustele.
Niipea kui pangandusskandaal 2014. aasta novembris lahvatas, otsustas eelarvetoetuse juhtkomitee 2014. aasta 
detsembris abi andmise korra 2015. aasta programmitöö raames läbi vaadata ja võtta täiendavaid ohu leevendamise 
meetmeid. See hõlmas probleemi korrapärast käsitlemist läbirääkimistel Moldova kõrgete ametnikega; finantsabi 
juhtkomisjoni veebruaris vastuvõetud otsust tõsta Moldova riskitaset, mille tõttu suurendati kõikide eelarvetoetuste 
tehingute kontrolli; juhiseid ELi delegatsioonile suurendada riskide järelevalvet. Selle tulemusena vähenes võrreldes 
eelmiste aastatega oluliselt 2015. aastaks kavandatud eelarvetoetus.
Alates 2015. aasta juunist, kui kolm peamist panka allutati riigi juhtimisele, ei ole panganduspettuste kriminaal -
uurimises olulisi edusamme täheldatud, taastumise strateegiat ei ole koostatud ja juuni keskpaigaks kavandatud 
IMFi missioon tuli peaministri tagasiastumise tõttu ära jätta. Seetõttu rõhutas komisjon nüüd juba avalikus vastuses 
2015. aasta juulis, et eelarvetoetuse väljamaksed on peatatud kuni kokkuleppe sõlmimiseni Rahvusvahelise Valuuta -
fondi (IMF) ja Moldova vahel.
Lisaks peaks olema selge, et kolmes Moldova pangas kaotatud miljard USA dollarit oli hoiustajate (enamasti mol -
dovlaste) raha ja nii palju kui komisjonile teada, mitte ELi maksumaksjate raha.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 43
1. selgitus. Moldova panganduskriisi taustteave
Komisjon on kõikidel võimalikel juhtudel ja kõigis asjaomastes institutsioonilistes raamistikes nõudnud Moldova 
ametiasutustelt tungivalt uurimist seoses kaotatud vahenditega ja kõikide vajalike sammude tegemist nende 
sissenõudmiseks.
ELi seisukohta kinnitati nõukogu järeldustes 2016. aasta veebruaris, nimelt et tuleb teha pingutusi vahendite tagasi -
nõudmiseks, mida ei saa seega lugeda lõplikult kadunuks.
Auditi ajal (ja rahvusvaheliste partnerite abiga) kehtestab Moldova valitsus hüvitamise mehhanismi, et korvata kuri -
tarvitatud varadest võimalikult suur osa.
20
Komisjon juhib tähelepanu sellele, et ta tegi 2014. aasta detsembris väljamakseid pärast eelarvetoetuse juhtkomi -
tee kohtumisel toimunud arutelu, mis käsitles riigi olukorraga seotud makromajanduslikke riske. Üldjoontes jõuti 
järeldusele kiita otsust ootavad väljamaksed heaks, eeldades, et abi andmise kord vaadatakse läbi ja ohtude leeven -
damiseks võetakse meetmeid, mida, nagu eespool kirjeldatud, ka järgmistel nädalatel ja kuudel tehti.
22
Komisjon rõhutab, et nii õigus- kui ka riigi rahanduse valdkonna toetused olid seotud riiklike strateegiatega, kuid 
läksid neist kaugemale nendel hästi määratletud juhtudel, mida allpool selgitatakse.
Selline ambitsioonikas lähenemine on kooskõlas ka komisjoni lootusega, et tingimuslikkuse kaudu saavutatakse 
reformide edendamiseks maksimaalne mõju (vt komisjoni vastused punktide 29–34 kohta).
2. selgitus. Eritingimused ei olnud riikliku strateegiaga ühtlustatud: riigi 
rahanduspoliitika reformide valdkondlik eelarvetoetus
Komisjon rõhutab, et riigi rahanduspoliitika valdkondlik eelarvetoetus läheb kaugemale kitsamast riigi rahanduse 
juhtimise strateegiast ning toetab Moldova riiklikku arengustrateegiat aastaks 2020 ja riigi rahanduse juhtimise 
reformi eesmärke. Riigi rahanduspoliitika reformide valdkondlik eelarvetoetus ei sõltu ainult riigi rahanduse juhti -
mise riiklikust strateegiast, vaid – strateegilisema lähenemise korral – selliste aruandekohustuslike riigi rahanduspo -
liitika põhimõtete väljaarendamisest, mis on suunatud Moldova riikliku arengustrateegia läbipaistvale ja usaldus -
väärsele elluviimisele. Seda on dokumenteeritud kvaliteedikontrolli käigus, mis viis riigi rahanduspoliitika reformide 
valdkondliku eelarvetoetuse programmi vastuvõtmiseni.
Nagu eespool selgitatud, on valdkondlik eelarvetoetus seotud laiema strateegiadokumendiga, ja allpool selgitatud 
hästi määratletud juhtudel kasutatakse mujal sätestatud täiendavaid strateegilisi eesmärke.
Komisjon loodab, et tingimuslikkuse kaudu saavutatakse reformide edendamiseks maksimaalne mõju (vt komisjoni 
vastused punktide 29–34 kohta).
Eelarvenõukogu loomise aluseks on ELi ja Moldova assotsieerumislepingu artikkel 47, mitme ELi liikmesriigi ühine 
tava ning ühtne toetusraamistik. Peale selle peegeldavad siin nimetatud lootused riigi rahanduse juhtimise vald -
konna rahvusvahelist head tava. Moldova peab oma arengu taset arvestades eelarvedistsipliini, keskmise perioodi 
eelarve koostamise ja suurema läbipaistvuse vallas edasi liikuma.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 44
23
Komisjon on seisukohal, et peale vormilise vastavuse on poliitiline lähenemisviis õigusvaldkonna eelarvetoetuse 
puhul oma olemuselt kooskõlas riigi õigussektori reformistrateegiaga aastateks 2011–2016. Oluline erinevus seisneb 
ühes peamises tingimuses, mis on seotud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni protokolli 
nr 12 ratifitseerimise seaduse koostamise, esitamise ja vastuvõtmisega. Sellega püüti lahendada suurt probleemi ja 
samuti viia see vastavusse uute eelarvetoetuse suunistega. Komisjon loodab, et tingimuslikkuse kaudu saavutatakse 
reformide edendamiseks maksimaalne mõju (vt komisjoni vastused punktide 29–34 kohta).
24
Komisjon märgib, et valdkondlike strateegiatega seotud kulude eelarvestamine ei ole paljudes riikides veel kahjuks 
väga levinud. See ei ole iseenesest toetuskõlblikkuse tingimus. 2013. aasta jaanuaris (igal juhul pärast tervishoiu 
valdkonna eelarvetoetuse kindlaksmääramist) jõustunud eelarvetoetuse 2012. aasta suuniste lisas, millele viidati, 
sätestati analüüsi raamistik, kuid toetuskõlblikkuse otsus põhineb usutava ja asjakohase valdkondliku strateegia 
olemasolul. Seda kontrollitakse mitme kriteeriumi alusel ja see eeldab hinnangu andmist.
Praegusel juhul põhines rahvatervise parandamiseks koostatud valdkondliku eelarvetoetuse programm tervishoiu -
süsteemi arendamise strateegial, mis on valdkondlik strateegia, mis käsitleb selliseid küsimusi nagu tervishoiusek -
tori rahastamine või tervishoiuteenuste pakkumine. Veeteenuste osutamise parandamiseks koostatud valdkondliku 
eelarvetoetuse programm aga ei põhinenud selgelt määratletud Moldova reformistrateegial. Veesektori valdkonna 
eelarvetoetus oli kavandatud 2007. aasta riikliku veestrateegia toetamiseks. Kõnealune strateegia osutus prog -
rammi elluviimise käigus siiski liiga ambitsioonikaks, kuna see oli suunatud suure hulga eesmärkide täitmisele, millel 
puudusid ajaliselt piiritletud tegevuskava ja elluviimiseks vajalik selge institutsiooniline raamistik. Institutsiooniliste 
probleemide lahendamiseks võeti leevendusmeetmeid, näiteks anti tehnilist abi.
26
Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et tegevusdokumendis on esitatud toetuse suuruse kindlaksmääramise alus -
põhimõtted ja need on järgmised:
– kriteeriumi „partnerriigi rahastamisvajadused” kohta tehti vajaduste hindamine riigi rahanduspoliitika reformide 
programmi väljatöötamise etapis, kui hinnati aastate 2013–2020 riigi rahanduse juhtimise reformi strateegia el -
luviimiseks vajalikke tehnilisi ja rahalisi vahendeid. Peamised järeldused on kokku võetud lõplikus tegevusdoku -
mendis. Riigi rahanduspoliitika reforme käsitlevas tegevusdokumendis on esitatud ka lühike ülevaade kriteeriu -
mi „partnerriigi valmidus paigutada riigieelarve vahendid kooskõlas arengustrateegia ja -eesmärkidega” kohta;
– kriteeriumiga „partnerriigi arengustrateegia orienteeritus tulemustele, sh selle seiresüsteem” seoses hinnatakse 
avaliku poliitika tegevusdokumendile lisatud dokumendis seiresüsteemi, mille riigikantselei oli loonud riikliku 
arengustrateegia seireks;
– mis puutub kriteeriumisse „varasemad väljamaksed ja nende ärakasutamine ning mil määral on seni saavutatud 
eelarvetoetuse kokkulepitud eesmärgid”, siis antakse konkreetset teavet kogu aeg iga eelarvetoetuse prog -
rammi (nt maapiirkondade majanduse stimuleerimise ja energeetikavaldkonna eelarvetoetus) väljamaksete 
toimikutes.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 45
28
Komisjon tuletab meelde, et õigussektori valdkonna eelarvetoetuse puhul tekkis eelarve erinevus osaliselt otsusest 
lisada inimõiguste kaitsmise komponent.
30
Komisjon rõhutab, et eelarvetoetus kui abi andmise viis on terviklik meetmepakett, mis hõlmab rahastamist, suutlik -
kuse suurendamist, poliitilist dialoogi ja tulemusnäitajaid. Ülesehituse poolest on eelarvetoetus mõeldud reformi -
dele kaasa aitama nii, et selle abil „premeeritakse” valitsuse edusamme ja mitte väljundite saavutamist. Valdkonna -
poliitika dialoog võib juba programmi väljatöötamise etapis viia selleni, et valitsus võtab meetmeid enne mis tahes 
vahendite ülekandmist ja see on väga hea.
Peale selle näitavad finantsmäärusest ja vahendeid käsitlevatest õigusaktidest tulenevad pikad programmitöö tsük -
lid, et valitsused teavad tingimusi juba kaua enne tegeliku rahastamislepingu allkirjastamist. Auditeeritud juhtudel 
oli meetmeid võetud pärast programmi väljavalimisetappi.
3. selgitus. Konkreetsete tingimuste näited
1. näide. Osa eritingimustest eeldas Moldova ametiasutuste piiratud sekkumist
Komisjon ei arva, et seda riigi rahanduspoliitika reformide valdkondliku eelarvetoetuse tingimust oleks olnud eriti 
lihtne täita. Rahandusministeerium ei avaldanud vajalikke koondandmeid sisaldavaid poolaasta aruandeid. 2011. ja 
2015. aasta riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hindamisprogrammis (PEFA) viidatakse ainult kuuaruannetele. 
Mis puutub eelarve läbipaistvusse ja eelarve täitmise aruannete kvaliteeti, siis asus komisjon õigesti seisukohale, et 
sellised parandused on olulised ja neid on vaja teha.
2. näide. Osa eritingimustest oli juba pärast programmi läbirääkimisi ja enne valdkondliku eelarvetoetuse 
algust täidetud
Komisjon kinnitab, et pärast projekti väljavalimist ja siis, kui projekti väljatöötamine oli juba alanud, võtsid tervis -
hoiu valdkonna eelarvetoetuse saajad üksikuid meetmeid, mis olid vajalikud seoses näitajatega.
Komisjon rõhutab, et õigussektori valdkonna eelarvetoetuse puhul algas projekti väljavalimine 2010. aasta juulis, 
mis viis projekti esialgse versiooni koostamiseni 2011. aasta aprillis. Programmi kvaliteedikontroll toimus 5. märt -
sil 2012, st enne seaduste vastuvõtmist. Moldova sisemenetluste tõttu ratifitseeriti ametliku eelarvetoetuse kompo -
nendi käivitanud rahastamisleping lõpuks alles 25. septembril 2013.
31
Mis puudutab ulatust, milles valdkondliku eelarvetoetuse tingimusi oli võimalik hinnata, siis komisjon rõhutab, 
et vaja on tegeleda nii pidevalt muutuva olukorra kui ka pikaajaliste tsüklitega, mis põhinevad finantsmäärusel ja 
vahendeid käsitlevatel õigusaktidel.
Õigussektori valdkonna eelarvetoetuse kohta on koostatud selgitavad tabelid, et tuua mõlema poole, ELi delegat -
siooni ja justiitsministeeriumi vahelistesse suhetesse rohkem selgust, võttes arvesse, et iga osamakse väljamaksmine 
sõltub ka välishindamisest.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 46
32
Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et juhul, kui täheldati asjaomaste tingimuste osalist täitmist, maksti toetus 
osaliselt välja. Komisjoni enda hinnangute põhjal väljamaksete taotluste kohta võidakse tingimuste täitmise hinnan -
gut ajakohastada ja maksta välja vähem või rohkem, kui välishindamise aruandes soovitati.
4. selgitus. Toetus maksti välja ka siis, kui eritingimused olid täitmata ja 
tulemusnäitajad saavutamata
1. näide. Välja makstud toetus oli suurem, kui välishindamise aruandes soovitati
Komisjon juhib tähelepanu sellele, et tema ülesanne on välishindajate soovitused läbi vaadata ning enda hinnangu 
ja teabeallikate põhjal maksta kooskõlas lepingu tingimustega toetust välja rohkem või vähem.
Tervishoiu valdkonna eelarvetoetuse puhul selgitab eksperdi analüüsi ja ELi delegatsiooni ülevaate vaheline aja -
vahemik, miks erinesid ekspertide soovitused ja komisjoni teise osamakse väljamakse, mis tehti pärast maksete 
toimiku ettevalmistamist delegatsiooni poolt 2012. aasta mais. 2011. aasta detsembri (ekspertide aruande finaliseeri -
mine) ja 2012. aasta mai vahel oli toimunud teatav positiivne areng.
2. näide. Väljamaksed tehti pärast tingimuste täitmise mitte piisavalt ranget hindamist
Komisjon rõhutab, et juhul, kui täheldati asjaomaste tingimuste osalist täitmist, maksti toetus osaliselt välja. Veesek -
tori valdkonna eelarvetoetuse puhul oli valitsus suuteline tõestama, et tingimus, mis on seotud riigi eelarvest vee- ja 
reoveesektorisse vahendite eraldamisega, oli osaliselt täidetud.
Komisjon tunnistab, et eelkõige sel konkreetsel juhul oleks tingimuste rakendamine võinud olla rangem, kuid tege -
mist ei ole süsteemse probleemiga.
Oluline on siiski meeles pidada, et Moldova valitsemissektori tervishoiukulutuste osakaal kõikidest valitsemissektori 
kulutustest on WHO Euroopa piirkonna riikide suurim. Seega ei tohiks selle näitajaga eelarvepoliitilise manööver -
damise käigus toimunud väikesi muudatusi lugeda tõendiks, et valitsus ei tähtsusta tervishoiusektorit piisavalt. 
Tervishoiueelarve tegelik suurus mitte üksnes ei kasvanud, nagu see on dokumenteeritud kontrollidokumentides, 
vaid ka suurenes kõikide valitsemissektori kulutuste suhtes. Praktikas – mis kinnitab veelgi valitsuse pühendumust 
tervishoiule – võimaldasid kasvanud kulutused suurendada alates 2009. aastast elanikkonna (sh kindlustamata 
inimeste) hüvitiste paketti, pakkuda kogu elanikkonnale tasuta avalikke tervishoiuteenuseid ja erakorralist arstiabi 
ning suurendada tasuta diagnostika ja statsionaarse ravi kättesaadavust.
34
Komisjon tunnustab tõsiseid jõupingutusi, mis on olemasolevate vahenditega uute tingimuste kaudu reformi eda -
sistele edusammudele kaasaaitamiseks juba tehtud.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 47
37
Komisjon ja Euroopa välisteenistus juhivad tähelepanu asjaolule, et igal osutatud aastal teostati sisekontrolle. 
Komisjon võttis selle otsuse vastu välisabi rakendamise volituste alusel Euroopa välisteenistuse poliitiliste juhiste 
kohaselt ja liikmesriikide heakskiidul, järgides täielikult komiteemenetlust.
2011., 2012. ja 2013. aasta Euroopa naabruspoliitika eduaruannetes on nimetatud nii edusammude olulisi elemente 
kui ka muret tekitavaid aspekte. 2013. aasta eduaruande kohaselt oli Moldovas aasta esimeses pooles viimaste 
aastate kõige sügavam poliitiline kriis, mida kirjeldati kui institutsioonilist kokkuvarisemist, mis põhjustas Moldova 
demokraatlike institutsioonide usaldusväärsusele püsivaid kahjustusi. Selle lause puhul tuleb siiski arvesse võtta 
selle üldist konteksti, eriti eelmises lauses väljendatud üldist järeldust, et „...hoolimata tagasiminekust 2013. aasta 
esimeses pooles on Moldova teinud edusamme olulistes ja tundlikes Euroopa naabruspoliitika tegevuskava vald -
kondades, mida peeti eelmises Euroopa naabruspoliitika tegevuskava eduaruandes esmatähtsaks”. Mitu konk -
reetset reformi, sealhulgas seaduste läbivaatamine ja tegevuskavade rakendamine, toetasid otsust, mis oli seotud 
2013. aasta edusammudega tõelise ja jätkusuutliku demokraatia saavutamisel kooskõlas Euroopa naabruspoliitika 
tegevuskava eduaruandes sellel aastal Moldova kohta antud hinnanguga.
Komisjon ja Euroopa välisteenistus rõhutavad, et kuna tõelise ja jätkusuutliku demokraatia vallas ei ole konkreetset 
ELi õigustikku ega sõnaselgeid standardeid ega isegi liikmesriikide võrdväärset praktikat, siis on konkreetsete ellu -
viidud reformide väärtuse hindamine teatud määral subjektiivne.
54
Komisjon juhib tähelepanu sellele, et tehniline abi ei ole alati peamise eelarvetoetuse programmiga vastavusse 
viidud. Tehnilise abi andmist on võimalik alustada ainult pärast valdkondliku eelarvetoetuse programmi rahastamis -
lepingu allkirjastamist, ning arvestades hanke- ja lepingu sõlmimise reguleerimisperioode, algab see alles mitu 
kuud pärast põhiprogrammi.
57
Komisjon rõhutab, et neli õigussektori tehnilise abi projekti on kavandatud toetama kõnealuse sektori reformistra -
teegia (2011–2016) rakendamist. Õigussektori valdkonna eelarvetoetus põhineb riigi õigussektori reformistrateegial.
59
Komisjon juhib tähelepanu sellele, et valdkondliku eelarvetoetusega kaasnenud ja õigussektori reformistrateegia 
koordineerimist toetanud tehnilise abi projekt algas 9. aprillil 2013, seega pool aastat enne rahastamislepingu ratifit -
seerimist 25. septembril 2013, mis käivitas ametlikult valdkondliku eelarvetoetuse programmi.
61
See on näide paindlikust kohandumisest valdkondliku eelarvetoetuse programmi elluviimisel tekkivate lisavajadus -
tega, ka juhul, kui sellist toetust ei olnud algses projektilepingus selgesõnaliselt ette nähtud.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 48
Järeldused ja soovitused
70
Komisjon märgib, et neljast auditeeritud eelarvetoetuse sektorist kahes (veemajandus ja tervishoid) tehti edu -
samme, kuigi need olid osalised, ning teised kaks hilisemat programmi (õigusvaldkond ja riigi rahanduspoliitika 
reform) on endiselt pooleli ja nende lõplikke tulemusi ei saa seega veel mõõta. Kontrollikoda juhib õigustatult tähe -
lepanu projekti headele väljunditele. Erinevalt eelarvetoetusest on traditsiooniliste abiprojektide puuduseks see, 
et need ei toeta isevastutust, mis võib seega mõjutada jätkusuutlikkust. Kontrollikoja näite üksikasjalikud leiud aga 
viitavad jätkusuutlikkuse osalisele saavutamisele.
71
Komisjon märgib, et neljast auditeeritud eelarvetoetuse sektorist kahes (veemajandus ja tervishoid) tehti edu -
samme, kuigi need olid osalised, ning teised kaks hilisemat programmi (õigusvaldkond ja riigi rahanduspoliitika 
reform) on endiselt pooleli ja nende lõplikke tulemusi ei saa seega veel mõõta.
72
Komisjon nõustub, et reageerimine oleks võinud olla kiirem. Komisjoni reaktsioon riskidele oli tegelikult kiire, kui 
võtta arvesse sündmuste tegelikku käiku ja sisemisi otsuseid, nagu on viidatud komisjoni vastustes punktide 13–28 
kohta.
Praegune eelarvetoetuse maksete olukord Moldovas on selline, et kõik väljamaksed on ajutiselt peatatud kuni kõi -
kide üldtingimuste, sealhulgas makromajandusliku stabiilsuse ja eelarve läbipaistvusega seotud tingimuste täitmi -
seni. Sellega seoses on vaja IMFi nõusolekut.
Mis puudutab ühtlustamist riiklike strateegiatega, siis komisjoni käsitlus strateegiast ei ole staatiline ega vormiline. 
Komisjon jälgis olulisi ja peamisi elemente, millest strateegia peaks koosnema, kohandades samal ajal oma tegevust 
kogu aeg kaugeleulatuva assotsieerimiskava vajaduste ja keerulise geopoliitilise keskkonnaga.
Asjaolu, et komisjon ei kõhelnud minemast teatud riiklike strateegiate mõnikord kitsast ulatusest kaugemale, näitab 
tegelikult, et komisjon tagas, et kehtestatud tingimustel oleks reformidele maksimaalne mõju.
73
Komisjon rõhutab, et eelarvetoetus kui abi andmise viis on terviklik meetmepakett, mis hõlmab rahastamist, suutlik -
kuse suurendamist, poliitilist dialoogi ja tulemusnäitajaid. Valdkonnapoliitika dialoog võib juba programmi väljatöö -
tamise etapis viia selleni, et valitsus võtab meetmeid enne mis tahes vahendite ülekandmist, ja see on väga hea.
Komisjon rõhutab veel, et tulemuslikkuse tingimuste osaline täitmine võimaldab teha osalise väljamakse. Komisjon 
tunnistab, et eelkõige ühel konkreetsel juhul oleks hindamine võinud olla rangem, kuid tegemist ei ole süsteemse 
probleemiga.
Komisjon märgib, et „rohkema eest rohkem” põhimõttele vastavat rahastust anti pärast sisekontrolle. Komisjon võt -
tis need otsused vastu välisabi rakendamise volituste alusel Euroopa välisteenistuse poliitiliste juhendite kohaselt ja 
liikmesriikide heakskiidul, järgides täielikult komiteemenetlust.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 49
74
Komisjon juhib tähelepanu projektide kavandamise kvaliteedile, nende tõhususele ja väljunditele.
75
Komisjon nõustub, et tehnilise abi, mestimisprojektide ja eelarvetoetuse puhul tuleb kindlaks määrata järjestus. 
Siiski jääb praeguste finantseeskirjade korral tehnilise abi / mestimise ja eelarvetoetuse vahele teatav ajaline varu.
1. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus.
2. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus.
3. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus.
4. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus.
5. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus.
6. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus.

  KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplarid:  
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),  
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)  
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).
Sündmus Kuupäev
Auditiplaani vastuvõtmine / auditi algus 24.3.2015
Aruande projekti ametlik saatmine komisjonile (või mõnele teisele auditeeritavale) 15.2.2016
Aruande lõplik vastuvõtmine peale ärakuulamismenetlust 19.4.2016
Komisjoni (või mõne teise auditeeritava) vastuste saamine kõigis keeltes 25.5.2016
Moldova saab kõigi ELi idanaabrite seas kõige rohkem ELi 
abi elaniku kohta. Kontrollikoda hindas, kas ELi abi oli 
Moldova avaliku halduse tugevdamisele tõhusalt kaasa 
aidanud.
Kontrollikoda leidis, et eelarvetoetusega saavutatud mõju 
oli olnud piiratud. Komisjon oleks võinud riskidele 
kiiremini reageerida ja programmid ei olnud Moldova 
strateegiatega piisavalt ühtlustatud. Komisjon ei 
kasutanud täielikult ära oma võimalusi kehtestada abi 
väljamaksmisele tingimusi ja täiendavate stiimulipõhiste 
vahendite eraldamine ei olnud täielikult põhjendatud.
Kontrollikoja hinnatud projektid olid asjakohased ja 
saavutasid oma kavandatud tulemused. Projekte ei olnud 
aga alati eelarvetoetuse programmidega hästi 
koordineeritud ja tulemused ei olnud alati jätkusuutlikud.
EUROOPA
KONTROLLIKODA