KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE /* SWD/2013/0496 final */





1. Sissejuhatus Viimase kahe kümnendi jooksul on praktika muutunud noorte jaoks oluliseks kanaliks, mille kaudu pääseda tööturule[1]. Kuigi praktika kasutamine on meie tööturgude jaoks üha tavapärasem, kaasneb selle laiema levikuga kasvav mure ettenähtud õppekavade sisu ja töötingimuste pärast. Selleks et praktika oluliselt lihtsustaks sisenemist tööturule, peab see pakkuma kvaliteetset õppesisu, korralikke töötingimusi, ning praktika ei tohiks olla tavatöö odav asendus. Pärast Euroopa Parlamendi[2] ja Euroopa Ülemkogu[3] korduvad üleskutseid alustas komisjoni eelmisel aastal konsultatsioone sotsiaalpartneritega ning teatas, et ta esitab praktika kvaliteediraamistiku 2012. aasta lõpuks[4]. Käesoleva mõjuhinnangu eesmärk on teha kindlaks ja analüüsida, millised poliitikavalikud võivad suurendada kvaliteetse praktika osakaalu, eelkõige nähes ette parimate tavade standardid ja takistades standardist madalama kvaliteediga praktika pakkumist. Mõjuhinnang põhineb analüütilisel dokumendil, mille komisjon esitas 2012. aasta detsembris sotsiaalpartneritega toimunud sellise konsultatsiooni[5] raames, milles käsitleti praktika kvaliteediraamistikku. Mõjuhinnangusse on lisatud varem puudunud andmed praktikakursuste arvu ja kvaliteedi kohta ning uued tõendid problemaatilise kvaliteedi ja asjaomaste praktikantide kehvemate tööhõivevõimaluste vahelise seose kohta. Kõnealuses dokumendis esitatakse ettepanekud seoses praktika kvaliteediraamistikuga, millega suurendatakse oluliselt praktikantide tööalast konkurentsivõimet. Läbipaistvuse kohta on tehtud uusi ettepanekuid eesmärgiga hõlbustada noorte jaoks kvaliteetse praktika eristamist standardist madalama kvaliteediga praktikast. 2. Konsultatsioonid ja sidusrühmade arvamused praktikat mõjutavate peamiste probleemide kohta Avalik konsultatsioon Praktikaga seotud probleemide ja võimalike lahenduste üle on komisjon konsulteerinud suure hulga sidusrühmadega. Nende arutelude tulemused on üksikasjalikult esitatud eespool nimetatud analüütilises dokumendis. Üldiselt toetasid 2012. aastal nii avalikul konsultatsioonil komisjoni algatust nii ametiühingud, vabaühendused, noorteorganisatsioonid, haridusasutused kui ka enamik üksikvastajaid. Kuigi tööandjate organisatsioonid, kaubanduskojad ja liikmesriigid üldiselt toetasid algatust, osutasid nad sageli vajadusele säilitada raamistik piisavalt paindlikuna, et võtta arvesse siseriiklike tavade erinevusi. Mis puutub kavandatavasse praktika kvaliteediraamistikku lisatavatesse aspektidesse, siis oli enamik vastajatest nõus komisjoni analüüsiga (praktikalepingute sõlmimine, selged eesmärgid ja sisu, praktika kestus, piisav sotsiaalkaitse/tasustamine jne). Ettevõtted ja mõned tööandjate organisatsioonid väitsid, et tasustamise ja sotsiaalkaitse küsimused ei kuulu ELi pädevusse. Sotsiaalpartneritega konsulteerimine Sotsiaalpartneritega konsulteerimine praktika kvaliteediraamistiku algatuse üle toimus kahes etapis ajavahemikus 2012. aasta oktoobrist kuni 2013. aasta veebruarini. Kuna ELi sotsiaalpartnerid ei alustanud läbirääkimisi võimaliku kokkuleppe sõlmimiseks ELi toimimise lepingu artikli 154 kohaselt, otsustas komisjon seda ise teha, võttes seejuures arvesse konsultatsiooni käigus esitatud seisukohti. Euroopa sotsiaalpartnerite algatatud noorte tööhõivet käsitlevate meetmete raamistikus (juuni 2013) esitati komisjoni kavatsus koostada ettepanek võtta vastu nõukogu soovitus, milles käsitletakse Euroopa praktika kvaliteediraamistikku. Pärast Euroopa Käsitööettevõtjate ning Väikeste ja Keskmise Suurusega Ettevõtjate Keskliidu (UEAPME) kaudu VKEdega konsulteerimist 2012. aastal tehti ajavahemikus märtsist juunini 2013 VKEde uuring, et saada teavet VKEde pakutava praktika kvaliteedi kohta ning uurida praktika kvaliteediraamistiku raames võetavate võimalike meetmete kulusid, mis on seotud nõuetele vastavusega. 3. Probleemi määratlus 3.1. Õigusraamistik Praktikat käsitlevas uuringus tehakse ülevaade praktikaga seotud õigusraamistikust ja juhitakse tähelepanu sellele, et kõnealune raamistik erineb nii liikmesriigiti kui ka praktika liikide lõikes. Skaala ühes otsas reguleerib Prantsusmaa seadustega iga liiki praktikat, samal ajal kui Bulgaarias ja Ühendkuningriigis puudub praktikante käsitlev eraldi õigusraamistik. Vähem kui pooled liikmesriigid on välja töötanud sätted praktika kestuse ja praktikantide sotsiaalkaitse kohta. Üheteistkümnes liikmesriigis kehtivad ikka veel teistest liikmesriikidest pärit praktikantide jaoks õiguslikud ja halduslikud tõkked, mis takistavad piiriülese praktika arengut. Veelgi üldisemalt puuduvad rahvusvaheliselt kokkulepitud standardid tunnuste kohta, mis peaks praktikal olema, et seda saaks pidada hea kvaliteediga praktikaks. 3.2. Probleemi määratlus Nii avaliku konsultatsiooni käigus kui ka praktikat käsitlevas uuringus on loetletud rida probleeme, mis on seotud Euroopa Liidu praeguse praktikakorraldusega. Võimalik, et ELi tasemel tuleks sekkuda kahte probleemsesse valdkonda: ebapiisav õppesisu ja puudulikud töötingimused. 1) Õppesisu probleem on seotud kaebustega, et praktikandid peavad täitma teenindava iseloomuga ülesandeid selle asemel, et saada sisukat koolitust. See ei ole üksnes eetiline probleem — kui praktika raames pakutakse liiga palju tähtsusetut õpet, võib praktika maine langeda ning see ei võimalda oluliselt lihtsustada noorte koolist tööellu siirdumist. 2) Töötingimuste probleem on seotud kaebustega, milles käsitletakse pikki tööpäevi, vähest kaitset tervise ja ohutusega seotud riskide või kutsealaste riskide suhtes, selgusetust seoses kohaldatavate eeskirjade ja reeglitega, võrdset kohtlemist jne. Analüüsi ülejäänud osas on standardist madalama kvaliteediga praktikana määratletud selline praktika, mille õppesisu ja töötingimused on ebarahuldavad. Lisaks eespool nimetatud kahele probleemile tõid sidusrühmad esile veel ühe – suur osa praktikast on korraldatud nii, et selle eest ei maksta töötasu või pakutakse praktika eest sellist hüvitist, millest ei saa katta praktikandi põhilisi elamiskulusid. Sellest tuleneb töökohtadele võrdse juurdepääsu probleem[6]. Lisaks sellele võib asjaolu, et tasustamata praktikantide osa üha suureneb, tekitada tööturul suundumuse, et tööandjad asendavad tasustatud töötajaid praktikantidega[7]. Subsidiaarsuse põhjusel ei käsitleta töötasu või hüvitise küsimusi ELi tasandil. Ent suurem läbipaistvus võimaldaks tööturu tõhusamat toimimist. Näib, et oma riigis toimuvate praktikate arvu kohta kaebusi ei ole, kuid piiriüleste praktikavõimaluste arv on ebapiisav. See tundub olevat oluline möödalastud võimalus, mis aitaks liikuvuse abil vähendada noorte töötust, kuna piiriülese praktika kaudu saaks oluliselt hõlpsamini leida töökoha välismaal ning kohaliku tööturu kaudu ei ole võimalik paljusid vabu töökohti täita. Kui levinud on kvaliteediprobleemid? Eurobaromeetri uuringu raames küsitleti ELis ja Horvaatias13 000 inimest nende praktikakogemuse kohta. Vastuste põhjal oli võimalik hinnata praktikat käsitlevas uuringus kindlaks tehtud olulisemaid kvaliteediaspekte. Uuringust ilmnes, et kuigi enamus vastanutest pidas praktikat piisavalt kvaliteetseks, siis küllalt arvuka vähemuse puhul see nii ei olnud. Uuringust ilmnes, et kui 18 % praktikatest oli ebapiisava õppesisuga, siis ühel juhul neljast ei olnud töötingimused (välja arvatud töötasu) võrreldavad koosseisuliste töötajate töötundide arvu, puhkusetingimustega jne. Üldiselt leiti, et 30 % praktikatest olid ebapiisavad nii õppesisu kui ka töötingimuste poolest. Sageli vastati, et puudujääke oli nii praktika õppesisus kui ka töötingimustes[8]. Piiriülese praktika kohta on teada, et ainult 9 % kõigist praktikatest toimub teises riigis. Piiriülese praktikaturu arengut takistab eelkõige ebakindlus seoses välismaal toimuva praktikaga – Eurobaromeetri uuringu alusel oli 38 % vastanutest, kes ei läinud välismaale praktikale, kuigi oleksid olnud sellest huvitatud, nimetades suurima tõkkena ebapiisavat teavet. Eurobaromeetri tulemuste ökonomeetrilisest analüüsist nähtus, et neil, kes olid lõpetanud standardist madalama kvaliteediga praktika, oli hiljem oluliselt väiksem tõenäosus tööd leida. Kvaliteetse praktikaga mitte ainult ei suurene võimalus, et sama organisatsioon pakub töölepingut, vaid hiljem on sellega seotud ka väiksem töötuks jäämise oht. Andmete põhjal leidis kinnitust seos praktika kvaliteedi ja töölevõtmise kavatsuse vahel. Parima kvaliteediga praktikat pakub tavaliselt selline praktikante vastuvõttev organisatsioon, kelle eesmärk on töötajaid tööle võtta. Siit ilmneb ka tihe seos kvaliteedi ja töötasu vahel — töötasuga annab praktikante vastuvõttev organisatsioon märku, et on valmis astuma järgmise sammu. 3.3. Probleemide põhjused Standardist madalama kvaliteediga praktika põhjused on seotud nii pakkumise kui ka nõudlusega. Seoses pakkumisega võib praktikante vastuvõttev organisatsioon pakkuda standardist madalama kvaliteediga praktikat, kuna ei tea, kuidas tagada kvaliteeti (tahtmatu madal kvaliteet); kuid standardist madalama kvaliteediga praktika pakkumine võib olla ka tahtlik ja tingitud teadlikust kasumi suurendamise strateegiast. Juhtumite kaupa on ka probleemide põhjused erinevad. Seoses tahtmatu madala kvaliteediga ilmneb VKEde testi tulemustest järjekindlalt, et enamus VKEsid ei kohalda praktika-uuringus kindlaks tehtud kvaliteediaspekte, kuigi suurem osa VKEdest on teatanud, et neil ei ole raske kõnealuseid aspekte rakendada. Tahtmatu madala kvaliteediga praktika osa on võimatu täpselt mõõta, kuid VKEde testi tulemuste põhjal võib see esialgu moodustada 20–35 % ebapiisava õppesisuga praktikast. Mis puutub nõudlusesse, siis valivad praktikandid standardist madalama kvaliteediga praktika peamiselt läbipaistvuse puudumise tõttu (ebaühtlane teave). Praktika kvaliteeti on raske hinnata enne selle algust, ja kui see on alanud, ei ole praktikandil võimalust ega ka põhjust kaebust esitada. Seega võib öelda, et praktikaturgu iseloomustab tasakaal, milles on teatav osastandardist madalama kvaliteediga praktikat. 4. Õiguslik alus ja subsidiaarsus Õiguslik alus Vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 153 peab Euroopa Liit toetama ja täiendama liikmesriikide tegevust muu hulgas valdkondades, mis hõlmavad töötingimusi, töötajate sotsiaalkindlustust ja sotsiaalkaitset, tõrjutud isikute integreerimist tööturule ja võitlust sotsiaalse tõrjutusega. Subsidiaarsus Standardiseerimisega seotud kasu saamiseks oleks kogu ELi hõlmaval lahendusel mitmeid eeliseid. · Eri riikides eri asutuste poolt vastu võetud või kavandatud kvaliteedisuunised on üsna sarnased. Peamised erinevused puudutavad töötasu ning teatavaid kohustuslikke ja siduvaid elemente, näiteks järjestikuse praktikaga seotud piiranguid, mida vabatahtlikud hartad tavaliselt ei kajasta. See tähendab, et kvaliteedistandardeid ei ole nii väga vaja kohandada kohalikele tingimustele. · Teiseks oleks kogu ELi hõlmaval lahendusel eelis seoses praktikantide liikuvusega. Noortel oleks lihtsam nõustuda praktikaga mõnes teises riigis, kui nad olemasolevate standardtavade või eeskirjade alusel saaksid selgesti aru, mis neid ees ootab. · Kolmandaks – kogemused näitavad, et võttes arvesse kooskõlastusprobleeme, toimub rahvusvaheliselt tunnustatud kvaliteedistandardite kindlaksmääramise protsess kiiremini, kui seda koordineerivad ja toetavad riigiasutustest suuremad struktuurid. ELil on siin parimad võimalused, kuna näib, et rahvusvaheliste kvaliteedistandardite omaalgatuslik koostamine toimub liiga aeglaselt, kui üldse. Liikmesriigid võinuks iseseisvalt võtta vastu meetmeid, millega parandada praktika kvaliteeti. Tegelikult on nad korduvalt kutsunud komisjoni üles kehtestama praktika kvaliteediraamistikku (vt muu hulgas Euroopa Ülemkogu kolm hiljutist järeldust: 2012. aasta detsember, 2013. aasta veebruar ja juuni). Erinevate reguleerivate raamistike tingimustes oleks abiks ühine arusaam praktikast ja selle miinimumstandarditest. Sellega saaks aidata kujundada liikmesriikide regulatiivseid lähenemisviise. Sel viisil saaks EL konkreetselt toetada liikmesriike strateegia „Euroopa 2020” tööhõivesuunise nr 8 täitmisel, st luua eelkõige „kavasid, mille eesmärk on aidata noori ja neid, kes ei osale ei hariduses, koolituses ega tööl, esimese töökoha leidmisel ja töökogemuste omandamisel või edasiõppimis- või koolitusvõimaluste, sealhulgas õpipoisiõppe kohtade leidmisel, ning peaksid noorte töötuks jäämise korral kiirelt sekkuma”. Märkimisväärse regulatiivse killustatuse tingimustes saaks selle abil kõrvaldada ühe piiriülese liikuvuse põhitakistustest – teabe puudumise, ning kõnealuse soovituse alusel saaks tõhustada programmiga Erasmus+ – ja EURESe – uute algatustega võimaldatud toetust. 5. Poliitikaeesmärgid Algatuse üldised eesmärgid selles valdkonnas on järgmised: 1) parandada praktika kvaliteeti, et suurendada praktika osatähtsust õppimiselt töötamisele edukal üleminekul; 2) vähendada nõudluse ja pakkumise ebakõlasid Euroopa tööturul, edendades piiriüleseid praktikavõimalusi. Üldiste eesmärkide saavutamiseks püstitati järgmised konkreetsed eesmärgid: 1) suurendada kvaliteetse praktika osakaalu; 2) takistada manipuleerivat tegevust sellega, et vähendatakse praktikante vastuvõtvate organisatsioonide jaoks nõuetele vastavusega seotud kulusid; 3) anda rohkem piiriülese praktikaga seotud teavet ja lihtsustada sellele juurdepääsu. Tegevuseesmärgid on järgmised: 1) luua raamistik / standardid / suunised, mida liikmesriigid, praktikante vastuvõtvad organisatsioonid, sotsiaalpartnerid või muud üksused saavad kasutada võrdlusalusena selliste meetmete jaoks, mille eesmärk on edendada kvaliteetse praktika väljatöötamist ja hõlbustada piiriülest praktikat; 2) tagada selle raamistiku / kõnealuste standardite või suuniste rakendamine ELi poliitikavahendites, eelkõige noorte tööhõive algatuses, Euroopa poolaasta protsessis ja ELi rahastamisprogrammides. 6. Poliitika sidusus ja panus strateegia „Euroopa 2020” eesmärkide saavutamisse Strateegia „Euroopa 2020” 2010. aasta juhtalgatuses „Noorte liikuvus” on öeldud, et komisjon teeb ettepaneku praktika kvaliteediraamistiku loomiseks. 2011. aastal vastu võetud noortele pakutavate võimaluste algatuses ning 2012. aastal vastu võetud tööhõivepaketis ja noorte tööhõive paketis kinnitati seda kohustust. Kvaliteetne praktika on ka noortegarantii kontseptsiooni lahutamatu osa ning seega on praktika areng 2013. aasta noorte tööhõive algatuse peamine eesmärk. Praktikat käsitlevad suunised näivad eriti kasulikud riikides, kus on vähe kogemusi või puuduvad traditsioonid ettevõtjatega partnerluse sõlmimiseks. Praktika kvaliteediraamistik aitaks komisjonil jälgida eespool nimetatud soovituste rakendamise kulgu ning soovitada liikmesriikidele vajaduse korral täiendavaid meetmeid. Lisaks sellele toetatakse standarditud ELi lahendusega EURESe võrgustiku laiendamist praktika suhtes, nagu nõudis Euroopa Ülemkogu oma 28.–29. juuni 2012. aasta järeldustes. Samuti on praktika kvaliteedinõudeid vaja selleks, et tagada noortegarantii raames pakutava praktika tõhus toimimine (vt nõukogu 22. aprilli 2013. aasta soovitus). 7. Poliitikavalikud Tabel 1 Valikuvõimaluste ülevaade Valikuvõimaluse number || Nimetus || Liik || Lühikirjeldus 0 || Lähteolukord || - || Senise poliitika jätkamine 1 || Teavitav veebisait || Teave || Teavitava veebisaidi loomine praktikantide jaoks – teabega praktika kõikide korraldusvormide ja -liikide kohta liikmesriikide kaupa 2 || Vabatahtlik kvaliteedimärk || Teave || Täiesti vabatahtlik praktika kvaliteedimärk 3a || Nõukogu soovitus praktika kvaliteediraamistiku kohta – „lähtelahendus” (praktika kvaliteediraamistiku „lähtelahendus”) || Suunis || Praktikaleping peab olema allkirjastatud praktikandi ja praktikanti vastuvõtva organisatsiooni poolt. Leping peaks sisaldama teavet eesmärkide, õppesisu ja tulemuste jälgimise, praktika kestuse, tasu või hüvitise ning sotsiaalkindlustuse kohta. 3b || Nõukogu soovitus tõhustatud läbipaistvusega praktika kvaliteediraamistiku kohta (praktika kvaliteediraamistik + läbipaistvus) || Suunis || Vaba ametikoha teates teave töötasu / hüvitise kohta + läbipaistvuse nõuded seoses tasustamata praktika suhtes kehtiva töölevõtupoliitikaga 4 || Nõukogu soovitus praktika kvaliteediraamistiku + tõhustatud läbipaistvuse kohta || Määrus || Sama mis punktis 3b, aga direktiivina 8. Mõjuanalüüs 8.1. Valik 0 — Lähteolukord Kui vaadelda kohapealset arengut, võib täheldada vaid väheseid edusamme, mis on tehtud ülemaailmsete või kogu ELis kehtivate kvaliteedistandardite omaalgatuslikul väljatöötamisel ja vastuvõtmisel. Liikmesriikide algatused on napid, ja kuigi on olemas Euroopa praktika ja õpipoisiõppe kvaliteediharta, mille noortefoorum on koostanud Euroopa noorteorganisatsioonide egiidi all, ei ole ettevõtjad seda omaks võtnud. Kuna täiendavad riiklikud või laiemalt tunnustatud rahvusvahelised algatused praktika kvaliteedi tõstmiseks puuduvad, siis tõenäoliselt suureneb kriisi mõjul standardist madalama kvaliteediga praktika osakaal või parimal juhul jääb see samaks. 8.2. Valikuvõimalus 1 — teavitav veebisait Valikuvõimalusega 1 on hõlmatud sellise teavitava veebisaidi loomine, mis sisaldab täielikku, üksikasjalikku ja korrapäraselt ajakohastatud teavet selliste eeskirjade ja õigusaktide kohta, mida igas liikmesriigis kohaldatakse igat liiki tööpraktika suhtes. Tõenäoliselt integreeritakse veebisait EURESe portaali ning see peaks sisaldama linke liikmesriikide asjaomaste asutuste veebisaitidele. Selle vahendi abil tegeldakse teabe puudumise probleemi ühe osaga, st olemasolevaid siseriiklikke eeskirju käsitleva üldteabega. Veebisait ei anna aga teavet ei pakutavate konkreetsete praktikakohtade kvaliteedi kohta ega ole praktikante vastuvõtvatele organisatsioonidele ajendiks parandada paktava praktika kvaliteeti. Seega on kõnealuse valiku mõju praktika kvaliteedile positiivne, kuid väike, kuna suurem teadlikkus praktikaga seotud õigustest teistes riikides ei avalda mõju oma riigi praktikale. See võib aga oluliselt mõjutada piiriüleste praktikavõimaluste laiendamist, sest välisriigis toimuva praktika kohta on praegu keeruline teavet leida. Kokkuvõttes oleks kõnealune meede pigem muude lahendusvõimaluste täiendus kui võimalus ise. Kuigi selle valiku puhul on piiratud nii mõjusus (kuna tõenäoliselt ei saaks selle abil muuta standardist madalama kvaliteediga praktika ja kvaliteetse praktika tasakaalu) kui ka tõhusus, on see kooskõlas liikuvuse eesmärgiga. 8.3. Valikuvõimalus 2 — vabatahtlik kvaliteedimärk Teine valikuvõimalus on luua ELi tasandil kvaliteedimärk tõendamaks, et praktikante vastuvõttev organisatsioon, kes on seda märki vabatahtlikult taotlenud, tagab teatavad kvaliteedistandardid. Kvaliteedimärgi omistamise kriteeriumid võivad riigiti ja sektoriti oluliselt erineda; alternatiivina võiks püüda kogu ELis kehtestada sarnased või isegi ühesugused kriteeriumid. Sotsiaalpartneritega koostöös võiks välja töötada kvaliteedi põhimõtted, mille puhul täpsustatakse praktika vormi miinimumstandardid, õppesisu ja töötingimused. Praktikante vastuvõtvad organisatsioonid, kes vabatahtlikult järgivad nimetatud põhimõtteid, võiksid väita, et nad „kohtlevad praktikante õiglaselt” (või muud sarnast). Kvaliteedimärgiga võivad kaasneda ka kohustused seoses töötasu ja sotsiaalkindlustusega. Käesoleva mittereguleeriva lähenemisviisi eelis on asjaolu, et praktikante vastuvõtvatele organisatsioonidele pakutakse kvaliteedinõuete võrdlusalust, kusjuures vabatahtlikkus tagab, et nõuete järgimisega kaasnev koormus jääb praktikante vastuvõtvate organisatsioonide jaoks vastuvõetavale tasemele. Ka kõnealuse valikuvõimaluse kaudu saab soodustada piiriülest praktikat. Selle variandi peamine puudus on oht, et vaid üksikud organisatsioonid võtavad vaevaks kvaliteedimärki taotleda, sest nõudlus praktikavõimaluste järele ületab pakkumise. Praegu on kvaliteedimärke kasutusel äärmiselt vähe: Itaalias on paar tosinat ettevõtjat (ligikaudu 1 ettevõtja 10 000st) taotlenud märki „OK stage”. Mujal ei ole olukord kuigivõrd erinev, seega ei ole see valikuvõimalus kuigi mõjus. Mõjususe poolest peaks käesolev valikuvõimalus aitama kaasa piiriülese praktika arengule, kuid ei ole tõenäoline, et sellega saaks muuta standardist madalama kvaliteediga praktika ja kvaliteetse praktika tasakaalu. Suhteliselt väikeste kulude tõttu võib aga seda valikuvõimalust siiski tõhusaks pidada. 8.4. Valikuvõimalus 3 — nõukogu soovitus praktika kvaliteediraamistiku kohta See meede tähendab, et komisjon esitab ettepaneku võtta vastu nõukogu soovitus Euroopa praktika kvaliteediraamistiku kohta, mille liikmesriigid peaksid üle võtma siseriikliku tavasse ja/või riiklikku õigussüsteemi. Soovitusega palutakse liikmesriikidel tagada, et kirjalik praktikaleping oleks kohustuslik, mis paljudes liikmesriikides praegu nii ei ole. Lepingus peaksid sisalduma mitmed otsesed elemendid, mille puhul on teada, et need tõstavad praktikakogemuse kvaliteeti: määrata kindlaks õppe-eesmärgid, mentor, töötingimused jne. Kavandatud on kaks allvalikut: valikuvõimaluses 3a oleks nõukogu soovitusega hõlmatud ainult peamised kvaliteedisuuniseid. Valikuvõimaluses 3b on praktika kvaliteediraamistikku täiustatud täiendavate läbipaistvusnõuete lisamisega, millega luuakse stiimuleid kvaliteetse praktika ja/või standardist madalama praktika jaoks. 8.4.1. Valikuvõimalus 3a — nõukogu soovitus praktika kvaliteediraamistiku kohta, „peamised kvaliteedisuunised” Praktika kvaliteediraamistikus nõutakse, et pooled sõlmivad kirjaliku praktikalepingu. Lepingus sisalduvad elemendid kujutavad endast tavapärast lähenemisviisi võrreldes eri liiki asutuste mitmes hiljutises algatuses kehtestatuga. Lahter 1 Praktikat käsitleva uuringu käigus kindlaks tehtus peamised kvaliteedinäitajad Praktikat käsitlevas uuringus vaadeldi olukorda kõigis EL 27 liikmesriigis ja igat liiki praktikat, eesmärgiga määratleda parimad tavad. Alustati põhimõttest, et kvaliteetse praktikaga peaks praktikandil olema võimalik omandada praktilisi oskusi vastavalt tööturu vajadustele ning täiendada praktikandi teoreetilisi õpinguid, et parandada praktikandi tööalast konkurentsivõimet. Kvaliteetse praktika aluseks on mitmed põhimõtted. Üks oluline põhimõte on kohustusliku praktikalepinguga olemasolu. Kvaliteetne praktika peaks põhinema praktikandi ja praktikanti vastuvõtva organisatsiooni (st äriühing, riigiasutus jne) poolt allkirjastatud lepingul. Sellega seoses väärib märkimist, et Eurobaromeetri 2013. aasta praktikat käsitlevast uuringust ilmnes, et ainult 62 % praktikantidest oli allkirjastanud kirjaliku lepingu[9]. Praktikalepinguga peaksid olema hõlmatud järgmised, uuringus kõige olulisemaks peetud elemendid: • Eesmärgid, sisu ja järelevalve: praktikandil peaks praktikaga olema võimalik omandada praktilisi oskusi, et täiendada teoreetilisi teadmisi. Uuringu suunistes on ette nähtud, et õppesisu asjakohasuse tagab praktikante vastuvõtva organisatsiooni määratud isiklik juhendaja või mentor. Juhendaja peab praktikanti juhendama määratud ülesannete täitmisel, jälgima tema arengut ning selgitama üldist tööprotsessi ja -meetodeid. Suunistes on ka nõutud, et juhendaja annab praktikandi kohustuste täitmisele hinnangu lühikeses lõpphindamise vormis (1 kuni 2 lehekülge), mille võib esitada soovituskirja kujul. • Kestus avatud turu tingimustes ei peaks praktika üldjuhul kestma kauem kui kuus kuud. Käesolevat soovitust ei kohaldata enamikus liikmesriikides kehtiva arstide, juristide, õpetajate ja muude samaväärsete kutsealade esindajate õpingutejärgse sellise kohustusliku erialapraktika suhtes, mis tavaliselt kestab kauem ja on rangelt reguleeritud[10]. • Töötingimused: Praktikalepingus peaksid olema täpsustatud tööaeg ja õigus puhkust saada, samuti haiguspuhkust käsitlevad eeskirjad; • Töötasu ja kulude hüvitamine: kui tegemist on nii praktikante vastuvõtvale organisatsioonile kui ka praktikandile vastastikku kasuliku teadmussiirde ja õppimisega, võib tasustamata praktika olla asjakohane. Seega on kvaliteedisuunistes ainult sätestatud, et kirjalikus lepingus määratakse täpselt kindlaks, kas töötasu või hüvitist üldse makstakse ja kui, siis millist. • Sotsiaalkindlustust käsitlevad sätted: Praktikandi suhtes kohaldatavad sotsiaalkindlustussätted peavad olema kõigi osaliste jaoks selged, eelkõige need, milles käsitletakse ravikindlustuskaitset ja kindlustust tööõnnetuste vastu. Enamikus liikmesriikides on üliõpilaste sotsiaalkindlustus tagatud riigi või haridusasutuse poolt, st nad on praktika ajal kindlustatud terviseriskide ja õnnetuste vastu. Kui praktikant ei ole enam üliõpilane, ei ole olukord siiski nii selge. Kui praktika on hõlmatud töölepinguga, siis peavad tööandja ja töötaja täitma asjaomase riigi tööõiguses sätestatud kindlustuskohustusi. Kui see nii ei ole, tuleks lepingus täpsustada kindlustuskavad, millesse teeb makseid praktikanti vastuvõttev organisatsioon või praktikant. Allikas: Praktikat käsitlev uuring, lk 127 (Euroopa Komisjon, 2012). Selle võimalusega kaasneks oht, et mõned tööandjad lõpetaksid tulevikus praktikakohtade pakkumise, kui nad jõuavad arusaamisele, et nende pakutud praktika ei olnud hea kvaliteediga. Nad võivad järeldada, et kvaliteediraamistiku teatavad aspektid (nt õppesisu täpsustamine) tähendaks parktikaga seotud liiga suuri kulusid. See võimalik negatiivne mõju – võttes arvesse hallatavaid rakenduskulusid – on pigem teoreetiline kui reaalne, ning igal juhul võib see aidata parandada kvaliteeti (selged tingimused praktika oodatava kvaliteedi kohta võivad sundida tööandjaid oma pakkumist parandama). Üks oluline küsimus, mis jääb, on mõju standardist madalama kvaliteediga praktikale, mille puhul esineb jõustamisega kaasnevaid probleeme. Lisaks sellele on regulatiivsed lahendused tõenäoliselt kõige vähem tulemuslikud liikmesriikides, kus on nõrgemad jõustamismehhanismid, vajadus nende järgi võib aga seal olla just suurim. Euroopa ja liikmesriikide tasandil kinnitatud kvaliteediraamistik tooks üldiselt keskpikas perspektiivis suure tõenäosusega kaasa praktika kvaliteedi läbipaistvuse mõistliku paranemise. Euroopa praktika kvaliteediraamistik on ELi tasandil võetav proportsionaalne meede, millega saab aidata soovitud eesmärki saavutada. Mis puutub mõjususse, siis saaks praktika kvaliteediraamistiku peamise ahendusega aidata edendada piiriülest praktikat, kuid sellega ei saaks oluliselt muuta standardist madalama kvaliteediga praktika ja kvaliteetse praktika tasakaalu. Tõhususe osas on nõuetele vastavusega seotud kulud madalad ning need vähenevad aja jooksul. Järjepidevuse seisukohast ei pruugi ebaühtlane rakendamine olla kooskõlas liikuvuse eesmärgi saavutamisega. 8.4.2. Valikuvõimalus 3b — nõukogu soovitus tõhustatud läbipaistvusega praktika kvaliteediraamistiku kohta Selle võimalusega saaks eespool esitatud praktika kvaliteediraamistikule lisada uusi läbipaistvusnõudeid. Vabu praktikakohti käsitlevas teabes tuleks märkida, kas praktika eest tasutakse või mitte ning kui seda tehakse, siis töötasu ja/või hüvitise suurus. Lisaks sellele peaksid praktikante vastuvõtvad organisatsioonid, kes pakuvad tasustamata praktikat, praktikalepingu sõlmimise käigus avalikustama oma värbamisstrateegia; eelkõige peaksid nad avalikustama selliste praktikantide arvu, kellele on pärast praktika lõppu pakutud tasustatava töö lepingut[11] [12]. Selle valikuvõimaluse eesmärk on läbipaistvuse suurendamisega parandada praktikaturu toimimist. Praktikante vastuvõtvad organisatsioonid meelitavad mõnikord võimalikke kandidaate ahvatlevalt kõlava praktikaga, kuid väldivad teabe andmist tasustamistingimuste kohta kuni valikuprotsessi viimase etapini, mil kandidaadid on juba teinud olulisi pingutusi, et osutuda valituks, ning kandidaadid on ka psühholoogiliselt nõrgal positsioonil, et läbirääkimisi pidada või vähetasustatud praktika pakkumist tagasi lükata. Eurobaromeetri uuringus leiti, et selline oli tegelikult kõige sagedasem juhtum (46 % vastukaaluks 42 % juhtumitest, mil hüvitamine oli selgelt teatavaks tehtud). Meede on lihtne – õiguspärase praktika puhul nõuetele vastavusega seotud kulud praktiliselt puuduvad ning sellega takistatakse ka ebaausate tavade rakendamist. Eeldatakse, et selle meetme võtmine annab konkreetseid tulemusi. Vabu praktikakohti käsitlevates teadetes tasustamistingimuste avaldamisega seotud üldine heakskiit peaks olema üsna suur – VKEde testi kohaselt oli see näitaja peaaegu 90 %. Töölevõtmise strateegiaga seotud läbipaistvusnõuetega tõenäoliselt kõik kohe ei nõustu, kuna tegemist on uuendusliku ideega; nõuetele vastavusega seotud kulud on siin ebaolulised. Selle valikuvõimaluse tõhusust on hinnatud positiivseks – võttes arvesse eeldust, et sel on reaalne mõju. See võimalus on ka tõhus, kuna õiguspärase praktika puhul puuduvad peaaegu täielikult nõuetele vastavusega seotud kulud. 8.5. Valikuvõimalus 4 — direktiiv praktika kvaliteediraamistiku kohta Sisu poolest oleks käesolev valikuvõimalus sama nagu valikuvõimalus 3b, st komisjoni ettepanek läbipaistvuse nõuetega praktika kvaliteediraamistiku kohta, kuid erinevalt valikuvõimalusest 3b oleks komisjoni ettepanek võtta vastu direktiiv, mis põhineb Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 153 lõike 2 punktil b. Direktiivi tõhusust on hinnatud positiivseks, kuna selle mõju on tõenäoliselt reaalne. Samuti näib direktiiv olevat tõhus lahendus, sest õiguspärase praktika puhul nõuetele vastavusega seotud kulud praktiliselt puuduvad, ning sellega takistatakse ka ebaausate tavade järgmist. Järjepidevuse seisukohast tagaks kogu ELi hõlmav rakendamine parema kooskõla liikuvuse eesmärgi saavutamisega. Vaatamata kõnealustele eelistele tundub see võimalus olevat vähem proportsionaalne kui nõukogu soovitus. Valiku tegemine nõukogu soovituse ja direktiivi vahel sõltub sellest, kuidas hinnatakse ülekantud otsuste suhtelist tähtsust võimalikult madalal tasandil; sellest, milline on vajadus kasutada liikuvust, et täielikult ära kasutada ühtse turu pakutavaid võimalusi noorte töötuse vähendamiseks, ning sellest, milline on tasakaal meetmete kiire heakskiitmise vajaduse ja kogu ELis meetmete samaaegsest kohaldamisest saadava kasu vahel. Kõike arvestades ei ole vaja täielikult ühtlustada eri riikides praktika suhtes kehtivaid õigusnorme. Seepärast eelistatud valik nõukogu soovitus – jättes võimaluse kasutada direktiivi hiljem, kui nõukogu soovitus osutub ebapiisavaks, et panna liikmesriike tegutsema. 9. Jälgimine Suurim probleem seoses kavandatavate valikuvõimaluste mõju jälgimisega praktikaturu arengule on asjaomase statistika puudumine praktika valdkonnas. Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraat on haldustasandil võtnud meetmeid selle probleemi lahendamiseks, lisades praktika mooduli Eurostati tööjõu-uuringusse (LFS). See võib aga aega võtta kuni kolm aastat. Vahepeal võiks jälgimise eesmärgil ning asjakohase ajavahemiku möödudes pärast praktikat käsitlevate eeskirjade vastuvõtmist korraldada Eurobaromeetri uuringu järelküsitluse. Tulevasele uuringule on pandud hea alus praktikat käsitleva 2013. aasta Eurobaromeetri uuringuga, kuna see annab üksikasjalikku teavet praktika kvaliteedi kohta. Tööhõivega seotud tulemuste analüüsimiseks on siiski vaja pikaajalist uuringut. Eurostatiga tuleks arutada sellise uuringu teostatavust siis, kui see moodul on tööjõu-uuringusse paremini kaasatud. Pärast nõukogu soovituse või direktiivi heakskiitmist peavad komisjoni talitused jälgima ka uute eeskirjade vastuvõtmist liikmesriikides. Lisaks sellele võiks Euroopa poolaasta kooskõlastusmehhanisme koos noortegarantii rakendusmehhanismidega kasutada ka selleks, et jälgida praktikat käsitleva nõukogu soovituse rakendamist. [1] 2013. aasta Eurobaromeetri uuringu (Flash Eurobarometer 378) kohaselt oli 74 % vastanuist läbinud pigem praktika kui õpipoisiõppe; see näitaja oli 77 % suurem kõrgkooliõpingute ajal töötamise näitajast ja 43 % suurem selliste vastanute näitajast, kel ei olnud ühtegi vastavat kogemust. Allikas: Komisjoni töötlus Eurobaromeetri uuringu B köite kohta, Q1 vastused, lk 1. [2] EP 2009/2221 (INI), 6.7.2010. [3] Euroopa Ülemkogu 2012. aasta detsembri, 2013. aasta veebruari ja juuni järeldused. [4] SWD(2012)407(final), Brüssel 5.12.2012. [5] SWD(2012)407(final), Brüssel 5.12.2012. [6] Vastavalt Ühendkuningriigi madala palga komisjoni riiklikku miinimumpalka käsitlevale aruandele (2011) on praktika järjest olulisem eeltingimus töökoha saamisel. [7] Ühendkuningriigi madala palga komisjon viitab oma 2013. aasta aruandes asjaolule, et „laialt on levinud miinimumpalga maksmata jätmine selliste tööde eest, mis ilmselgelt kuuluvad tavatööde hulka”. [8] Seoses tasustamata jätmise või madala töötasuga ilmnes, et ligikaudu poolte praktikate puhul töötasu ei maksta ning 25 % praktikatest ei maksa piisavalt hüvitist, et katta põhilisi elamiskulusid. [9] Eurobaromeetri kiiruuring nr 378, punkt 2.1.3, lk 36. [10] Samamoodi on uuringust käesoleva soovituse kohta välja jäetud kõrgema juhtkonna värbamise praktikaprogrammid. [11] Lihtsuse ja muudel põhjustel kehtib see ainult selliste töökohtade puhul, mis on praktikaga samas asukohas. [12] Tuleks märkida, et nagu ka kõiki muid võimalusi, ei tohiks ka seda valikuvõimalust kohaldada sellise praktika suhtes, mille on korraldanud koolid, ülikoolid ja muud õppeasutused enne õppeasutuse lõpetamist.