Liikmesriikide tasandil tegutseb mitmesuguseid avaliku sektori asutusi. Suurimate hulgas on Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW, Saksamaa), Bpifrance (Prantsusmaa), Caisse des Dépôts et Consignations (CDC, Prantsusmaa), Cassa Depositi e Prestiti (CDP, Itaalia), Instituto de Crédito Oficial (ICO, Hispaania) ning hiljuti loodud Green Investment Bank ja British Business Bank (Ühendkuningriik), mis pakuvad rahastust võtmetähtsusega sektoritele ja investeerivad projektidesse, mida viiakse ellu uuenduslikes ja keskkonnahoiuga seotud valdkondades ning sotsiaalvaldkonnas, kus esineb turutõrkeid. Riiklikud tugipangad loodi hiljuti ka Portugalis, Iirimaal, Kreekas ja Lätis.

Turutõrgete põhjuseks võib olla i) ebaühtlane teave, ii) välismõjud ja iii) turuvõim (vähene konkurents). Need tegurid mõjutavad nii investeeringute nõudlust kui ka pakkumist. Tüüpilised näited on i) laenude piiramine ja ranged tootlusnõuded, mille põhjuseks on pankade suured kulud elujõuliste investeerimisprojektide väljaselgitamisel (nt VKEde sektoris), ii) alainvesteerimine sellistes valdkondades nagu teadus- ja arendustegevus, taristu, haridus ja keskkond, kus investeeringutest võivad saada kasu ka konkurendid, ning iii) finantsteenuste alapakkumine, mille põhjuseks on ühinemistest, konkurentide kadumisest ja muudest mõjusat konkurentsi takistavatest teguritest tulenev turu kontsentratsioon. ELi kontekstis seisneb üks spetsiifiline välismõju kasvavas turuintegratsioonis, mida soodustavad piiriülesed projektid.

Tugipanga loomise majanduslik põhjus seisneb ennekõike selles, et turutõrgete tõttu võib investeeringute maht väheneda, mis omakorda muudab tulevase majanduskasvu aeglasemaks, kui see oleks majanduslikult otstarbekas, ning et avalik-õigusliku mandaadiga asutusel on eraettevõtjatega võrreldes paremad võimalused niisuguste turutõrgete ületamiseks.

Selles teatises mõeldakse riiklike tugipankade all kutseliselt finantseerimise alal tegutsevaid juriidilisi isikuid, kes on saanud volituse liikmesriigilt või liikmesriigi asutuselt kesksel, piirkondlikul või kohalikul tasandil tegeleda arendus- või edendustegevusega, nagu on määratletud EFSI määruse artikli 2 lõikes 3. See määratlus hõlmab väga erinevas vormis riiklikke tugipanku, kes pakuvad edendustegevusega seotud tooteid vastavalt konkreetse riigi vajadustele. Riikliku tugipanga loomise ning panga juriidilise ja muu vormi üle otsustab iga liikmesriik ise.

Euroopa majanduse pikaajalise rahastamise rohelise raamatu üle peetud konsultatsioonide käigus tehti üleskutseid kasutada paremini ära ELi eelarve, Euroopa Investeerimispanga (EIP) grupi ja riiklike tugipankade koostoimet sellistes poliitikavaldkondades nagu kliimamuutused, keskkond, innovatsioon ning sotsiaalse ja inimkapitali arendamine. Arvestades tungivat vajadust hoogustada investeerimist ja pidades silmas asjaolu, et Euroopas keskmine eelarvepoliitiline manööverdamisruum on piiratud, on avaliku sektori vahendite optimaalne kasutus vajalikum kui kunagi varem. Euroopa investeerimiskava keskmes ongi avaliku sektori vahendite nutikam kasutamine, mille eesmärk on meelitada ligi erainvesteeringuid. Seetõttu on tõhustatud koostöö ühelt poolt riiklike tugipankade ning teisalt komisjoni ja EIP grupi vahel kava eduka rakendamise üks põhilisi eeltingimusi. Seda kajastab selgelt ka Euroopa Strateegiliste Investeeringute Fondi (EFSI) käsitlev määrus , milles on sätestatud investeerimiskava esimese osavaldkonna õiguslik alus.

Riiklikel tugipankadel on tähtis roll pikaajalise rahastamise hoogustamisel. Viimastel aastatel on nad oma tegevust tõhustanud, et tasakaalustada finantsvõimenduse vajalikku vähendamist kommertspanganduse sektoris. Samuti on neil oluline osa ELi rahastamisvahendite rakendamisel väljaspool investeerimiskava. Mitmes liikmesriigis, kus riiklik tugipank varem puudus, on otsustatud selline pank luua, mõned liikmesriigid aga kaaluvad uue riikliku tugipanga asutamist.

26. novembril 2014 esitas komisjon oma „Investeerimiskava Euroopa jaoks” , mis näeb ette koordineeritud ja tervikliku tegevuse, et kaasata kolme aasta jooksul vähemalt 315 miljardi euro ulatuses täiendavaid avaliku ja erasektori investeeringuid reaalmajandusse. Kava rakendamine põhineb peamiselt komisjoni ja EIP kui strateegiliste partnerite koostööl, kuid et suurendada kava mõju investeerimisele, majanduskasvule ja tööhõivele, on vajalik ka riiklike tugipankade mõjus osalemine, arvestades nende eriteadmisi ja teadlikkust kohalikest tingimustest ning äri- ja investorkogukondadest, samuti riigi poliitikast ja strateegiatest. Liikmesriigid, kus ei ole veel riiklikku tugipanka, võivad kaaluda selle asutamist. Peale selle võiks investeerimisplatvormidel olla määrav roll EIP, riiklike tugipankade ja erainvestorite ressursside koondamisel. Käesolevas teatises antakse juhiseid ja selgitatakse, milline on parim viis selliste pankade ja platvormide loomiseks.

eraõiguslike rahastajate väljatõrjumine, mis pärsib finantssektori arengut.

Nimetatud riskide vältimisel ja riiklike tugipankade maksimaalse kasulikkuse tagamisel on väga tähtis roll riiklike tugipankade õiguslikul ja reguleerival raamistikul ning pankade juhtimisstruktuuridel. Seetõttu tuleks riiklikes, piirkondlikes ja kohalikes õigusaktides ning riiklike tugipankade põhikirjades võtta arvesse olemasolevaid parimaid tavasid.

Riikliku tugipanga põhikirjas on tavaliselt selgelt sätestatud, et pank keskendub oma tegevuses valdkondadele, kus on levinud turutõrked ning kus kommertspankade või muude eraõiguslike rahastajate teenused on seega ebapiisavad. Lisaks tuleks turumoonutuste vältimiseks investeerimisobjektideks olevate äriühingute tasandil tagada võrdsed tingimused, eriti turgudel, kus omavahel konkureerivad riigile kuuluvad ja erasektori äriühingud.

Turumoonutuste vältimiseks tuleks iga uue riikliku tugipanga sekkumise, uue sekkumisvaldkonna ja uue rahastamisvahendi vajadust põhjendada. Seejuures tuleks tugineda sõltumatule eelhindamisele, mis käsitleb riikliku tugipanga abiga lahendatavat turutõrget, sekkumise suhtelist tulemuslikkust ja tõhusust, olemasolevate rahastamiskanalite (nii era- kui ka avalikus sektoris) vastastikmõju turul ning riikliku tugipanga poolt kasutusele võetavaid rahastamisvahendeid. Lisaks tuleks erilist tähelepanu pöörata vajadusele tagada tegevuse ühtlustamine, vältida kattuvust alternatiivsete rahastamisvõimalustega ja käsitleda seoseid olemasolevate toetusskeemidega. Sõltumatu järelhindamine aitab kontrollida algatuse lisandväärtuse eelhindamist. Kui riiklik tugipank tegutseb turgudel, mida juba teenindavad kommertspangad, aitab finantsturgudel võrdseid võimalusi tagada see, kui riiklik tugipank pakub oma tooteid kommertspanganduse sektori kaudu. Selline tihe koostöö erasektoriga võib anda riiklikule tugipangale võimaluse kohandada oma tootevalikut turulünkade järgi ning lisaks edastada positiivset sõnumit sellist liiki projektide laenukvaliteedi kohta, mida pankade traditsiooniline investeerimispoliitika ei hõlma, ja seeläbi hoogustada erasektoripoolset rahastamist oma tegevusvaldkondades, seejuures erasektorit välja tõrjumata. Sel viisil on võimalik tagada, et edasilaenavate kommertspankade kaudu jõuavad kõik hüved reaalmajanduses lõpliku kasusaajani.

Riiklikud tugipangad toimivad kõige paremini siis, kui nad keskenduvad majanduslikult elujõulistele projektidele ja tegutsevad piisavalt kasumlikult (ehkki kasumlikkus peaks jääma alla eraettevõtjate omakapitali hinna), et säilitada majanduslik usaldatavus ilma valitsuse pidevate kapitalisüstideta (kasum jäetakse enamasti jaotamata, et tugevdada edaspidist laenuvõimet). Riiklike tugipankade maine tagamiseks turul on olulised ranged läbipaistvuse ja aruandekohusluse standardid, professionaalne juhtimine ja vajalik sõltumatus. Seda mainet tugevdab veelgi sõltumatu usaldatavusnõuete täitmise järelevalve, mida teeb eraldiseisev üksus.

Juhtimise strateegiline suunamine ja järelevalve riikliku tugipanga juhtorganite poolt eeldab volitusi, pädevust, kõlbelisust, vastutust ja objektiivsust. Juhtorgani liikmete ja tegevjuhtkonna lahusus tugevdab juhtorgani järelevalvefunktsiooni. Kui riikliku tugipanga edendustegevus vajab tavaliselt järelevalvenõukogu heakskiitu, mis tähendab seost valitsusega viimase osalemise kaudu juhtorganis, siis pangandustegevus kuulub kutselise juhtimise alla ja sellesse poliitiliselt ei sekkuta.

Nõuetekohane riskijuhtimine ja sisekontroll tagavad, et riikliku tugipanga juhtorganid ei tee riskantseid finants- ja organisatsioonilisi otsuseid.

Uued riiklikud tugipangad saavad mitmeti tugineda sarnaste, juba pikemat aega tegutsenud pankade kogemustele, et eespool nimetatud eesmärke saavutada. Mitu hiljuti loodud riiklikku tugipanka, nagu Portugali arengu rahastamise asutus ja Iirimaa SBCI, tuginesid vajaduspõhisele kahepoolsele koostööle teiste riiklike tugipankadega.

EIP ja riiklikud tugipangad peaksid olema valmis vahendama Euroopa uue investeerimisnõustamise keskuse eriteadmisi, et jagada teadmisi ja parimaid tavasid keskuse tegevusvaldkondades. Samuti võivad riiklikud tugipangad kasutada keskust potentsiaalsete klientide ja sidusrühmade kontaktpunktina, et kiirendada projektide arendamist. Lisaks peaksid EIP ja riiklikud tugipangad olema valmis ajutiselt vahetama töötajaid; see võib olla veel üks kasulik vahend oskusteabe arendamiseks vastloodud riiklikus tugipangas .

2.3 Vastavus riigiabi eeskirjadele

Enamikul juhtudel rahastab ja toetab riiklikke tugipanku riik ning see asjaolu annab tugipankadele eraõiguslike turuosaliste ees konkurentsieelise. Nende ressursid on seega ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses riigi ressursid ja nende sekkumised on käsitletavad riigiabina, kui kõik teised ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 kriteeriumid on täidetud. Nagu eespool märgitud, peaks riiklike tugipankade majanduslik põhjendatus seisnema ennekõike nende võimes pakkuda rahastust valdkondades, kus esinevad turutõrked ja kus eraettevõtjad seetõttu piisavalt rahastust ei paku või kus eraturg ei sekku üldse. ELi riigiabi eeskirjade aluseks on sama põhimõte. Nende eesmärk on tagada, et riiklike tugipankade sekkumised oleksid täpselt suunatud turutõrgete kõrvaldamisele ning seeläbi majanduslikule ja rahanduslikule arengule kaasaaitamisele ning et need sekkumised ei moonutaks turgu, ei tõrjuks välja eraettevõtjaid ega hoiaks toimimas äriühinguid, mis vastasel juhul oleksid turult lahkunud.

Uute riiklike tugipankade loomise, tegevusulatuse ja kapitaliseerimisega seoses on komisjon oma hiljutistes otsustes osutanud, mil viisil ta hindab vastavust riigiabi eeskirjadele. Viimased otsused puudutasid Ühendkuningriigi panku Green Investment Bank ja British Business Bank , Portugali arengu rahastamise asutust ja Läti ühtset arendusasutust . Neis otsustes pandi suurt rõhku vajadusele tagada, et kõnealused riiklikud tugipangad keskenduksid oma tegevuses valdkondadele, kus on levinud turutõrked ja kus kommertsalustel rahastuse pakkujate (enamasti pankade) teenused on seega ebapiisavad, ning väldiksid erasektori investeeringute väljatõrjumist oma laenupoliitikaga.

Komisjon otsustas, et riiklike tugipankade tegevusulatus võib hõlmata osalemist tsentraalselt hallatavates ELi rahastamisvahendites. Näiteks Ühendkuningriigi panga British Business Bank tegevusulatus hõlmab osalemist tsentraalselt hallatavates ELi rahastamisvahendites või EIP grupi rakendatavates programmides. Läti ühtne arendusasutus hakkab tegutsema finantsvahendajana, vahendades kooskõlas riigiabi eeskirjadega rahvusvaheliste finantseerimisasutuste (nagu EIP grupp ja Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank (EBRD)) või teiste riiklike arengupankade (nagu Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)) kaasrahastatud programme ja projekte.

Riigiabi hiljutise ajakohastamisega seotud reformid hõlbustavad hästi kavandatud, tuvastatud turuhäiretele ja ühiseesmärkidele suunatud ning konkurentsi minimaalselt moonutava abi (nn hea abi) käsitlemist . Komisjoni hiljutistes otsustes riiklikele tugipankadele antava riigiabi kohta leiti seetõttu, et turutõrgete üksikasjalik majanduslik eelanalüüs ei ole enam vajalik tegevuste puhul, mis on kooskõlas vähese tähtsusega abi käsitlevate määrustega või mis kuuluvad mõne grupierandi määruse kohaldamisalasse või mille puhul on tegemist konkreetsete riigiabi suuniste alusel heaks kiidetud riigiabimeetmetega. Teiste tegevuste puhul osutas turutõrgete eeluuring sekkumise vajadusele. Riiklikud tugipangad peaksid kindlasti järgima ka lõplike abisaajate suhtes kohaldatavaid riigiabi eeskirju. Näiteks ei tohiks subsideerida raskustes olevaid ettevõtjaid, kui see pole sõnaselgelt lubatud, nt päästmise ja ümberkorraldamise suuniste kohaselt . Komisjon on oma otsustes positiivselt ära märkinud selle, kui riiklikud tugipangad sekkuvad kaudselt, s.t finantsvahendajate kaudu, et vähendada eraõiguslike rahastajate väljatõrjumise ja diskrimineerimise riski, samas kui abist saadavad hüved peaksid täiel määral jõudma lõpliku abisaajani.

Komisjoni hiljutistes otsustes lubati turupõhist hinnakujundust enamasti vastavalt teatisele garantiidena antava riigiabi kohta või teatisele viitemäärade kohta või kooskõlas samasse nõudeõiguse järku kuuluvate investeeringute põhimõttega, et vältida turumoonutusi. Näiteks Ühendkuningriigi panga British Business Bank puhul peab investeeringuobjektiks olev äriühing tugipangale tõendama, et tal ei ole õnnestunud turult rahastust saada. Ristsubsideerimise vältimiseks on riiklike tugipankade äritegevus eraldatud nende edendustegevusest.

Komisjoni hiljutised heakskiitvad otsused näevad ette tegevuse läbivaatamise 4–7 aasta möödudes. Turutõrgete ja vastasutatud riikliku tugipanga tegevusulatuse uus hindamine on vajalik selleks, et võtta arvesse majanduse arengut ning turul ja turutõrgetega seoses toimunut. Asjaomase liikmesriigi taotlusel võib läbivaatamine toimuda ka varem. Näiteks Ühendkuningriigi panga Green Investment Bank tegevusulatust laiendati, et võimaldada investeeringuid teistesse sektoritesse peale nende, mida hõlmas esialgu heakskiidetud tegevusulatus, ja lubada lisarahastamist . Ka otsuses Portugali arengu rahastamise asutuse kohta märgitakse, et Portugali valitsus kavatseb asutuse tegevusulatust laiendada edasilaenamisele, mida rahastavad mitmepoolsed finantseerimisasutused ja teised riiklikud tugipangad.

Lisaks on komisjon British Business Banki käsitlevas otsuses selgitanud, et olemasolevate üksuste ja/või käimasolevate tegevuste liitmist, millega ei kaasne tekkivale üksusele lisakapitali andmist ega uue üksuse rahastamist avaliku sektori vahenditest, käsitatakse liikmesriigisisese administratiivse ümberkorraldamisena ja sellest ei pea teatama.

Liikmesriike, kes kavatsevad luua uue riikliku tugipanga, kutsutakse üles komisjoni oma plaanidest varakult teavitama, et tagada vastavus riigiabi eeskirjadele, arvestades ELi toimimise lepingu artiklis 108 sätestatud rakendamiskeeldu.

2.4 Riiklike tugipankade laenutegevuse statistiline kajastamine valitsemissektoris või väljaspool seda stabiilsuse ja kasvu pakti raames

Riiklike tugipankade laenutegevust, mis vastab eespool punktides 2.1–2.3 esitatud juhtpõhimõtetele, kajastatakse üldjuhul väljaspool valitsemissektori statistikat, sest laenu andmise otsused tehakse valitsusest eraldiseisvalt ja tugipankade juhtorganite liikmed on valitsusest sõltumatud. Nimetatud tingimustel jääb kõnealustele nõuetele vastav riiklike tugipankade tegevus väljapoole ELi stabiilsuse ja kasvu pakti kohaldamisala.