KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE Liikmesriikides direktiivide ülevõtmist selgitavaid dokumente käsitleva kahe ühise poliitilise deklaratsiooni rakendamine /* COM/2013/0788 final */





KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE Liikmesriikides direktiivide ülevõtmist selgitavaid dokumente käsitleva kahe ühise poliitilise deklaratsiooni rakendamine 1. Sissejuhatus Euroopa Liit ei suuda saavutada oma poliitilisi eesmärke, kui ELi õigust ei rakendata tulemuslikult. Kui liikmesriigid vastutavad direktiivide täpse ja õigeaegse ülevõtmise eest, siis komisjoni roll aluslepingute täitmise järelvalvajana on kontrollida, et seda tehakse. Selleks peab teave, mida liikmesriigid komisjonile annavad, olema selge ja täpne, nagu Euroopa Kohus on mitmel puhul rõhutanud[1]. Selleks avaldasid liikmesriigid ja komisjon 2011. aasta septembris selgitavaid dokumente käsitleva ühise poliitilise deklaratsiooni[2]. Oktoobris avaldasid Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon veel ühe ühise poliitilise deklaratsiooni[3]. Need kaks deklaratsiooni moodustavad uue raamistiku, mille alusel liikmesriigid esitavad selgitavat teavet selle kohta, kuidas nad on võtnud direktiive üle[4] oma siseriiklikku õigusse. Teises deklaratsioonis kutsutakse komisjoni üles esitama Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruanne 1. novembriks 2013. Käesolevas aruandes vaadeldakse deklaratsioonide rakendamist kahe viimase aasta jooksul. 2. Ühised poliitilised deklaratsioonid Esimeses deklaratsioonis korratakse üldpõhimõtet, et liikmesriigid vastutavad ELi õiguse rakendamise ja komisjon rakendamise järelevalve eest. Selleks võidakse liikmesriikidelt põhjendatud juhtudel nõuda selgitavate dokumentide lisamist ülevõtmismeetmete kohta komisjonile saadetavatele teadetele. Nende dokumentide ülesanne on selgitada direktiivi osade ja vastavate siseriiklike õigusaktide osade vahelist seost. Need võidakse esitada vastavustabelite või muude sama eesmärgiga dokumentide kujul. Teises deklaratsioonis kinnitatakse liikmesriikide ja komisjoni kokkulepet uue raamistiku kohta ja sätestatakse uus standardpõhjendus lisamiseks direktiividele, mille puhul selgitavate dokumentide esitamine on õigustatud[5]. Uue raamistiku eesmärk on parandada direktiivide ülevõtmist käsitleva teabe kvaliteeti. Vajadust esitada selgitavaid dokumente ja seda, kas vastav nõudmine on selle vajadusega proportsionaalne, vaadeldakse juhtumipõhiselt, võttes arvesse direktiivi ja selle ülevõtmise keerukust. Euroopa Parlament palus komisjonil esitada parlamendile süstemaatiliselt oma põhjendused, miks komisjon on otsustanud asjaomase toimiku kohta selgitavaid dokumente nõuda või mitte nõuda[6]. 3. Uue raamistiku kasutuselevõtmine Uus raamistik jõustus 1. novembril 2011. Sellest ajast kohaldatakse kõigi uute ja menetluses olevate seadusandliku tavamenetluse kohaselt käsitletavate direktiivi ettepanekute suhtes uusi eeskirju. Järjekindluse tagamiseks kohaldab komisjon uut raamistikku ka delegeeritud ja rakendusaktide suhtes. Komisjon koostas kõigi oma talituste jaoks sisemised suunised uute eeskirjade kohaldamise kohta. Suunised sisaldavad kriteeriume ja soovituslikku kontrollnimekirja hindamaks, kas selgitavaid dokumente tuleks nõuda. Iga uue direktiivi ettepaneku seletuskirjas tuleks esitada põhjused, miks selgitavaid dokumente tuleks või ei tuleks nõuda. Komisjon: – muutis direktiivide vormi nii, et selles juhitakse automaatselt tähelepanu vajadusele hinnata, kas tuleks nõuda selgitavaid dokumente; – kohandas IT-vahendit selgitavate dokumentide vastuvõtmiseks, see ei peata siseriiklikest ülevõtmismeetmetest teatamist selgitavate dokumentide esitamata jätmise korral, kuid liikmesriigid saavad soovi korral laadida üles vastavustabeleid; – tuvastas ettepanekud, mis võeti vastu, kuid ei sisaldanud nõuetekohast põhjendust või sisaldasid aegunud sõnastust vastavustabelite kohta, ning andis asjaomastele talitustele korralduse asjaomased ettepanekud parandada kooskõlas uue poliitikaga, esitades asjakohased põhjendused nõukogule ja parlamendile kui kaasseadusandjaile. Kui põhjendust ei lisatud vastu võetud ettepanekule, saadeti see kaasseadusandjaile hiljem mitteametliku dokumendina. Menetluses olevad ettepanekud, mille komisjon on vastu võtnud koos õigusakti tekstis sätestatud siduva kohustusega esitada vastavustabel, on parandatud või parandatakse, esitades kaasseadusandjaile saadetavas kirjas asjakohase põhjenduse. 4. Hetkeolukord Komisjon on alates 1. novembrist 2011 võtnud vastu 67 direktiivi ettepanekut ja nõudnud selgitavaid dokumente 29 kohta neist. 1. novembril 2011 oli kaasseadusandjatel menetluses 48 ettepanekut. 19 puhul neist nõudis komisjon selgitavaid dokumente. Alates 1. novembrist 2011 on kaasseadusandjad võtnud vastu 38 direktiivi ja 15 puhul neist (vt lisa) nõustusid kaasseadusandjad komisjoni nõudmisega esitada selgitavad dokumendid. 5. Seadusandliku menetluse käigus tekkinud probleemid Ehkki deklaratsioonid näitavad seadusandjate selget arusaamist selgitavate dokumentide poliitikast, on läbirääkimised mõne hiljutise ettepaneku üle näidanud tõlgendamiserinevusi. Ühel konkreetsel juhul lepiti pärast kaasseadusandjate vahelisi intensiivseid arutelusid lõpuks kokku erandi tegemises, lisades standardpõhjendusele sätte, mis kohustas liikmesriike esitama üksikasjalikumat teavet ülevõtmise kohta[7]. Ühe teise juhtumi puhul leiti ühekordne lahendus väljaspool poliitiliste deklaratsioonide reguleerimisala, sest selgitavate dokumentide küsimusega ei oldud tegeletud õigel ajal seadusandliku menetluse käigus. Selle juhtumi puhul kinnitas komisjon oma seisukohta standardpõhjenduse asemel eraldi kirjas liikmesriikidele[8]. 6. Kokkuvõte Uue selgitavate dokumentide raamistiku alusel esitab komisjon seadusandjatele süstemaatiliselt põhjendusi, kui nõutakse selgitavaid dokumente. Seadusandjad on vastu võetud direktiivide puhul selle nõudmise täitnud. Täieliku hinnangu andmine uuele raamistikule ei ole veel võimalik. Ehkki uus raamistik on kehtinud alates 1. novembrist 2011 ja esimene uue standardpõhjendusega ettepanek võeti vastu 2011. aasta detsembris, peavad liikmesriigid selle üle võtma alles 25. detsembriks 2013[9]. Järgmised tulevad 2014. aastal. Enne seda ei ole võimalik hinnata, kuidas liikmesriigid oma kohustusi täidavad. Täielikum hindamine on seepärast võimalik alles siis, kui komisjon on saanud selgitavad dokumendid piisava arvu direktiivide kohta. Komisjon annab selle kohta Euroopa Parlamendile ja nõukogule aru oma aastaaruande ELi õiguse kohaldamise järelevalve kohta. [1] Euroopa Kohtu 16. juuli 2009. aasta otsus kohtuasjas C-427/07, punkt 107, ja selles osutatud kohtupraktika. [2] Liikmesriikide ja komisjoni 28. septembri 2011. aasta ühine poliitiline deklaratsioon selgitavate dokumentide kohta (ELT C 369, 17.12.2011, lk 14). [3] Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni 27. oktoobri 2011. aasta ühine poliitiline deklaratsioon selgitavate dokumentide kohta (ELT C 369, 17.12.2011, lk 15). [4] Need deklaratsioonid koostati pärast pikki arutelusid kohustuslike vastavustabelite üle, mida komisjon oli oma direktiivi ettepanekutes nõudnud alates 2003. aastast. Enamikul juhtudel ei ole nõukogu seda nõuet rahuldanud. [5] Põhjendus on järgmine: „Kooskõlas liikmesriikide ja komisjoni 28. septembri 2011. aasta ühise poliitilise deklaratsiooniga selgitavate dokumentide kohta kohustuvad liikmesriigid lisama põhjendatud juhtudel ülevõtmismeetmeid käsitlevale teatele ühe või mitu dokumenti, milles selgitatakse seost direktiivi komponentide ja ülevõtvate siseriiklike õigusaktide vastavate osade vahel. Käesoleva direktiivi puhul leiab seadusandja, et selliste dokumentide edastamine on põhjendatud.” [6] Euroopa Parlamendi presidendi kiri komisjoni presidendile, 17.11.2011. [7] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/36/EL (mis käsitleb krediidiasutuste tegevuse alustamise tingimusi ning krediidiasutuste ja investeerimisühingute usaldatavusnõuete täitmise järelevalvet, millega muudetakse direktiivi 2002/87/EÜ ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiivid 2006/48/EÜ ja 2006/49/EÜ) artiklis 162 on öeldud: „Kui liikmesriikide esitatud ülevõtmismeetmete teatega kaasnevad dokumendid ei ole piisavad selleks, et hinnata täielikult ülevõtmissätete vastavust käesoleva direktiivi teatavatele artiklitele, võib komisjon ... nõuda liikmesriikidelt üksikasjalikuma teabe esitamist seoses ... ülevõtmise ja rakendamisega”. [8] Avamere nafta- ja gaasiammutamise õigusraamistiku ettepaneku (KOM(2011) 688) seadusandliku menetluse käigus muutus õigusakti vorm määrusest direktiiviks ja sellesse ei lisatud standardpõhjendust. [9] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2011/98/EL, 13. detsember 2011, kolmandate riikide kodanikele liikmesriigis elamist ja töötamist võimaldava ühtse loa taotlemise ühtse menetluse ning liikmesriigis seaduslikult elavate kolmandatest riikidest pärit töötajate ühiste õiguste kohta.