ET    ET ET 
ET    ET  EUROOPA KOMISJON 
Brüssel, xxx12.7.2010 
SEK(2010) 841 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE 
  
Kindlustuse tagamise skeeme käsitleva valge raamatu  
  
juurde kuuluv töödokument 
{COM(2010)370 final} 
{SEC(2010)840} 
 
ET 2   ET Sissejuhatus 
Kindlustuse tagamise skeemid kujutavad tarbijate jaoks viimase etapi kaitsemehhanismi 
juhuks, kui kindlustusettevõtja ei suuda enam om a lepingulisi kohustusi täita. Need kaitsevad 
inimesi seega riski eest, et kindlustusette võtja maksejõuetuks muutumise korral nende 
nõudeid enam ei rahuldata. 
Erinevalt pangandus- ja võlakirjase ktorist ei ole kindlus tussektoril tagatisskeemid ELi tasandil 
õiguslikult reguleeritud. Praegu on 12 liikmesriigi s üks või mitu tagatisskeemi, mis katavad 
elu- ja/või kahjukindlustust, kusjuures riiklike skeemide ti ngimuste ja põhimõtete vahel on 
olulisi erinevusi. 
Mõjuhinnangus esitatakse an alüüs kahjude kohta, mida ELis kindlustusvõtjal (või 
maksumaksjal, kui riik otsustab sekkuda) ki ndlustusandja pankroti korral tuleb kanda. 
Hoolimata tagatisskeemide olemasolust võivad kindlustusvõtja (või maksumaksja) kahjud 
äärmisel juhul ulatuda ühe aasta lõikes elukindlustuse vallas 41,3 miljardi euroni ja kahjukindlustuse vallas 5,9 miljardi euroni. Piiriüleste tehingute puhul võivad praegu 
tagatisskeemide alt välja jäävad kahjud ulatud a elukindlustuse puhul 820 miljoni euroni ja 
kahjukindlustuse puhul 140 miljoni euroni. 
1. Probleemi olemus 
ELi tagatisskeemide õiguslik ühtlustamatus takist ab tarbijate tulemuslikku ja võrdset kaitset 
ning võib piiriülese konkurents i võimaliku moonutamise tõttu ka hjustada ELi kindlustuse 
siseturgu. Selle hinnangu muudab veelgi  aktuaalsemaks asjaolu, et hoolimata 
kindlustusettevõtjate maksevõime tagamise muutmisest rohkem riskide ohjamise keskseks (Solventsus II) võivad kindlustu sandjad maksejõuetuks muutuda  ning kindlustusvõtjatel on 
üldiselt võimatu või väga raske täielikult ja korrektselt hinnata olemasolevate riskide kohta 
käivat olulist ja keerukat teavet. Sellel on kaks olulist tagajärge: 
Esiteks
 võib kindlustusandja pankrotist kindlustusvõ tjale (või maksumaksjale) tulenev kahju 
mõjutada mitmel viisil tarbijate edasist käit umist: siseriiklikus plaan is halvendavad kahjud 
kindlustusvõtja või riig i varanduslikku olukorda; see võib ühtla si vähendada tarbijate usaldust 
kindlustus- ja finantsturgude vastu, mis omakor da aeglustab reaalmajanduse kasvu ja häirib 
finantsturgude toimimist. ELi tasandi piiriüle ste kindlustustehingute puhul tähendaks selline 
suur kahju, et tarbijad kaotavad usalduse siseturu vastu ning liikmesriikide vahel võivad 
tekkida vaidlused selle üle, kes peaks pankr otistunud kindlustusandjate kahjud enda kanda 
võtma. 
Teiseks  tähendaks see, kui kindlu stusandja pankrotistumise risk ei vasta tarbijate 
riskieelistustele, et teadmatud tarbijad või  maksumaksjad peaks pankroti korral kandma 
ebaproportsionaalselt suurt kahju. See võib põhjustada ka konkurentsimoonutusi ELi 
kindlustuse siseturul. 
2. Lähimusanalüüs  
Vaid ELi tasandil on võimalik tagada, et kõik kindlustusvõtjad ja soodustatud isikud, kes ELis 
kindlustuspoliisi on sõlminud, saavad kindlustusettevõtja pankroti korral võrdset ja laiaulatuslikku kaitset. Samuti saab ELi ta sandil tagada võrdsed konkurentsitingimused 
kindlustusandjatele ning edendada sel viisil ühtse turu loomist ELis.
. Paljudes küsimustes (nt 
kaitse tase, kohaldamise geograafiline ulatus, rahakogumismehhanism) ei õnnestu 
ET 3   ET liikmesriikidel endil oma tagatisskeeme ühtlustada . Seega on ühtlustamist paremini võimalik 
saavutada ELi tasandil. 
3. Eesmärgid  
ELi esmane eesmärk tagatisskeemide vallas on ta gada kindlustusvõtjate ja soodustatud isikute 
kõrgetasemeline kaitse, vähendades olulisel määral riski, et kindlustusvõtjal või 
maksumaksjal tuleb kanda suuri kahjusid, kui kindlustusandja ei rahulda nende nõudeid. 
Teiseks tuleks ELi tegevusega tagada võrdne  kaitsetase kõigile kindlustusvõtjatele, 
võimaldades neil sõlmida ELi piires poliisi nii elukohariigi kui välisriigi kindlustusandjaga, et 
sel viisil edendada kindlustusteenuste  siseturu tulemuslikku toimimist.  
Lisaks tuleb piisaval määral silmas pidada ka üldisemaid eesmärke, nagu 
konkurentsimoonutuste vältimine,  liigsete riskide võtmise ärahoidmine, kulutõhususe 
tagamine ning turu kindlustunde ja stabiilsuse kindlustamine.  
4. Valikud 
Mõjuhinnangu aruandes uuritakse  ja arutletakse valikute üle, mis tagatisskeeme reguleeriva 
sidusa raamistiku loomisel teha tuleb, nii et kindlustusvõtjate ja s oodustatud isikute kaitse 
oleks minimaalsel ta sandil ühtlustatud.  
ELi meetmete reguleerimisala  
Kui ELi tasandil mitte midagi teha, jätkaksid liikmesriigid väga erinevate tagatisskeemide 
kohaldamist, kusjuures mõnes liikmesriigis jääk ski tagatisskeemid loomata. Liikmesriikides 
kasutatavate süsteemide vahel valitsevad erine vused tähendavad seda, et kindlustusvõtjate 
kaitse ei ole paljudes riik ides võrdne ega piisav. 
Ehkki usaldatavusnõuete järelevalve tugevda mine, mis osalt toimub riskide ohjamisel 
põhinevate maksevõimenõuete kehtestamise ja h ea valitsemistava tõhustatud järgimise teel, 
peaks võimaldama kindlustusvõtjatel hallata ri ske korrektselt ja professionaalselt, ei ole 
selliste mehhanismidega võimalik luua olukorda,  kus ükski kindlustusand ja ei saa pankrotti 
minna. 
Kindlustusvõtjal võiks aidata kindlustusandjate vahel valiku tegemisel täpsem teave (kas 
tagatisskeem on olemas, millist kaitset see pakub). See tähendaks, et kindlustusvõtjad saavad peale poliisi hinna võrrelda ka kindlustusettevõtjate muid omadusi (mille põhjal hinnata, kui suur on oht, et ettevõte muutub maksejõuetuks).  Siiski ei oleks süsteem, mille kohaselt kogu 
vastutus lasuks ostjal, eriti tõhus, sest ki ndlustusvõtjal ei ole võimalik kogu riske puudutavat 
teavet hallata ega selle põhjal põhjendatud otsu seid teha. Ehkki ELi läbinähtavusmeetmete 
tõhustamine võib tugevdada usaldussidemeid ki ndlustusvõtja ja kind lustusandja vahel, on 
ikkagi äärmiselt ebatõenäoline, et kindlustusvõtjate suur enamus mõistaks täiel määral riskide 
kohta käivat keerukat teavet ning suud aks seda otstarbekalt kasutada.  
Tarbijate õiguslik eelistamine likviidsusmenetluse käigus te kitab ohu, et vara ei ole 
kindlustusvõtjate kahjude tagamiseks piisavalt, millega kaasneb ebakindlus, kas kahjud hüvitatakse või mitte. Samuti kalduvad likvid eerimismenetlused kestma kaua ja olema 
kulukad. 
Otsestel ja kaudsetel riigi ta gatistel on see puudus, et kasutatakse maksumaksja raha ja 
seatakse löögi alla riigi rahandusolukord.  
ET 4   ET Statistilistel põhjuste l annab tarbijate kaitsmisel tavaliselt parima tulemuse see, kui suhteliselt 
tagasihoidlikele maksevõimenõuetele lisada asjakohane tagatisskeem, selle asemel et 
karmistada maksevõimenõudeid, aga jätta tagatisskeem loomata. Tagatisskeemi abil, milles osaleb suur hulk kindlustusandjaid, on võimalik ettevõte maksevõimet ületavate kahjude ( tail 
risk) katmine tsentraliseerida ja vähendada sel teel kahjude kõikumist. Samuti on 
tagatisskeemi abil võimalik jagada ülemäärase ka hju kindlustamiseks vajalikud rahasummad 
suurema hulga tarbijate vahel, pakkudes sa mal tasemel kaitset väiksema raha eest. 
Tagatise suurus (tagatisskeemi tehtavad osamaksed)
 
Tagatisskeemi rahastu suurus sõltub mitmest näitajast, mille seas on esmatähtsad: 
kindlustusandja pankroti tõenäosus ja kindlustu svõtjate kaitstuse soovitud tase. Kogemused 
näitavad, et kindlustusandjate pankrotivõimalu s on sõltuvalt turu tingimustest üldiselt 
vahemikus 0,1 % – 0,5 %. Lisaks kindlustusand ja pankrotivõimalusele mõjutab tagatisskeemi 
rahavajadust tarbijate kaitse soovitud tase: mida suuremat tagatist tagatisskeemiga pakutakse, seda suuremad peavad olema osamaksed. Niisii s on peamiseks kriteeriumiks see, kui suurt 
tagatist tagatisskeemiga kindl ustusvõtjatele s oovitakse pakkuda. Komisjoni esialgsete 
järelduste kohaselt, oleks parim võimalus tagada  tavapärastes turuting imustes kõrge kaitstuse 
tase ning keerukas turuolukorras ikkagi  piisavalt kõrge kaitstuse tase. 
ELi meetmete laad ja õiguslik iseloom
 
Üks võimalus oleks kasutada praeguste pu uduste kõrvaldamiseks pehme õigusloome 
instrumente, nagu soovitusi, teatisi, suuniseid ja tegevusjuhiseid. Aga kuna sellised vahendid 
ei ole õiguslikult siduvad, sõltuvad need liikmesriik ide vabast tahtest. Isegi kui liikmesriigid 
sooviksid ette pandud suuniseid järgida, olek s riskide ühtlustamise protsess aeganõudev ega 
pruugiks koordineeritud tulemusi anda.  
Seevastu ELi tasandil õiguslikult siduvate meet mete võtmine võimaldaks palju kindlamini 
luua kindlustusvõtjate ja soodus tatud isikute kaitseks sidusa ja ühtlustatud raamistiku. Kuna 
valdkond on keerukas, tuleks määrusele eelistada direktiivi, sest see võimaldab 
liikmesriikidele suuremat paindlikkust. 
Ühtlustamise ulatus  
Tagatisskeeme võib üles ehitada mitut moodi. K una ELi tasandil ei ole seda küsimust seni 
õiguslikult reguleeritud ning liik mesriigiti on üldpilt väga kirj u, soovitab komisjon lähtuda 
minimaalse ühtlustamise põhimõttest. Teisisõ nu tuleb ELi tasandil luua minimaalsetel 
ühistunnustel põhinev sidus raamistik, mille puh ul on vaja pidada silmas järgmist: 
Tsentraliseerimise määr : kas tagatisskeem tuleks luua liikmesriikide või Euroopa Liidu 
tasandil? 
Roll: kas tagatisskeemid peaksid endast kujutam a üksnes viimase etappi kaitsemehhanismi 
või tuleks sellele anda ulatuslikum roll? 
Kohaldamise geograafiline ulatus : kas tagatisskeemide puhul tule ks lähtuda päritoluriigi või 
vastuvõtva riigi põhimõttest (või ne nde kahe põhimõtte kombinatsioonist)? 
Kindlustuse liigid : milliseid kindlustusklasse (elukindlustus, kahjukindlustus jne) peaks 
tagatisskeemid hõlmama? 
Piirangud nõude esitajatele : kelle esitatud nõudeid (f üüsilised isikud, juriid ilised isikud jne) 
tagatisskeemide puhul üldse arvesse võtta? 
ET 5   ET Rahakogumise aeg : kas tagasiskeeme tuleks eelrahastada või järelrahastada (st kas enne või 
pärast pankrotijuhtumit, või hoopis mõlemat viisi kombineerides)? 
Tagatisskeemi kaitse laad : kas tagatisskeemidega tuleks ainult hüvitada nõuded või tagada 
poliiside jätkumine? 
Mõjuhinnangu esialgse anal üüsi põhjal on komisjonil ELi  tasandil tagatisskeemide 
kehtestamiseks järgmised eelistused : 
Tsentraliseerimise määr : parim lahendus on ilmselt see, kui  igas liikmesriigis oleks oma 
tagatisskeem, sest niiviisi oleks tagatud selle  sidusus praeguste r iiklike mikrotasandi 
usaldatavusnormatiivide järelevalve raamistikega. 
Roll: tagatisskeem peaks kujutama endast viimase astme kaitsemehhanismi; 
Kohaldamise geograafiline ulatus : eelistatavam oleks lähtuda pä ritoluriigi põhimõ ttest, sest 
see võimaldaks tagada kooskõla riikliku järelevalveraamistikuga; 
Kindlustuse liigid : kindlustusvõtjatele ja soodustatu d isikutele laiaul atuslikuma kaitse 
tagamiseks oleks parem, kui tagatisskeemid hõlma ksid nii elu- kui ka kahjukindlustust. Ehkki 
võib olla põhjendatud piirdud a tagatisskeemide rakendami sel ainult kindlat tüüpi 
kahjukindlustusega, oleks teostatavuse ja au sa konkurentsi seisukohalt ra ske tagatisskeeme eri 
tasandi režiimideks jaotada.  
Piirangud nõude esitajatele : Et saavutada sobiv tasakaal ta rbijate laiaulatusliku kaitse ja 
skeemi kulutõhususe vahel, tundub parim lahendus olevat hõlmata tagatisskeemiga kõik füüsilised ja teatud osa juriidilisi isikuid (sealhulgas väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad). 
Rahakogumise aeg
: Et raha oleks vajaduse tekkides olemas ja saaks vältida moraaliriskiga 
seotud probleeme, tuleks tagatisskeemide puhul ka sutada üldiselt eelrahastamist. See aitaks 
ühtlasi vältida järelrahastamisega kaasneva t tsüklimõju võimendamist. Vajaduse korral võib 
lisaks kasutada mõningal määr al ka järelrahastamist. 
Tagatisskeemi kaitse laad : Komisjon soovitab tungivalt ka sutada kindlustusportfelli 
üleminekut, eeldusel, et see on teostatav ning  kulutasuvuse seisukohast õigustatud. Siiski 
tuleb kindlustusandja pankroti korral tagada vi imase etapi kaitse. Kui kõik muud võimalused 
on ammendunud, peaks tagatisskeemi alusel olem a võimalik vähemalt kindl ustusvõtjatele ja 
soodustatud isikutele kahju hüvitada.  
Komisjon peab oma eelistuste üle kõigi huvitatud isikute ja sealhulgas liikmesriikidega aru. 
Kõigil palutakse komisjoni valikuid kommenteerida, et võimaldada komisjonil oma esialgseid seisukohti uuesti läbi vaadata ja  vajaduse korral korrigeerida.  Konsultatsioonide tulemusel 
tehtavatele ettepanekutele li satakse uus mõjuhinnang, milles analüüsitakse põhjalikumalt 
tagatisskeemide ülesehituse eri aspekte ning m ääratakse kindlaks parim viis ELi tasandil 
tagatisskeemide reguleerimiseks. 
5. Oodatav mõju  
Kindlustusvõtjad
 
Eeldatavasti saavad ELi tasandil võetavatest meetmetest kasu eelkõige kindlustusvõtjaid, 
kuna suurenevad nende tagatised juhuks, kui ki ndlustusettevõtja ei suuda enam oma kohustusi 
täita. Teisest küljest kaasnevad sellega, kui kogu Euroopa Liidus kehtestada tagatisskeemid, 
teatav kulu ka kindlustusvõtjail e, sest kindlustusandjad suur endavad kindlustusmakseid ja 
lasevad osa oma kohustustest ta rbijatel kinni maksta.  
ET 6   ET Vaadelgem järgmist näidet: kui (võrreldes olukorraga , kus tagatisskeemi ei  ole) luua kõigis 
liikmesriikides päritoluriigi põhimõttel nii elu-  kui ka kahjukindlustust hõlmav tagatisskeem 
(riskiväärtuse tase 99 % ja pankroti eeldatav tõenäosus on 0,1 %), tuleks ELi 
kindlustusvõtjatel panustada tagatisrahastu moodustamisse ligikaudu 13 miljardit eurot. See vastab 1,24 %-le aasta jooksul  tehtavate kindlustusmaksete kogusummast. Kui seda määra 
kohaldada näiteks kümne aasta peale, tähendaks s ee kõigile kindlustusandja tele ja -võtjatele 
iga-aastast osamakset summas 0,124 % kindlustusmaksete kogusummast. 
Seda tuleks pidada täiendavaks kindlustusmakse ks, mida kindlustusvõtjad maksvad, et tagada 
oma vara kindlustusandja pankroti korral. Ma ksed, mida kindlustusvõtjad peavad lisaks 
tegema, on hinnanguliselt samas suurusjärgus kahjudega, mis neil kindlustusandja pankroti 
korral tuleks kanda.  
Et arvutada finantskulu, mis kindl ustusvõtjatele nendest ettemakstavatest summadest tuleneb, 
võib võtta kapitali kulukuse määraks 6 % (kooskõlas Solv entsus II direktiivi mõju-
uuringutega). Kui tagatisskeemi osamaksete suurus on 1,24 % ühe aasta kindlustusmaksete summast, teeb see finantskulukuse määraks 0,08 % aasta kindlustusmaksete koguväärtusest. 
Kindlustusettevõtjad
 
Tagatisskeemide reguleerimine ELi tasandil mõju taks eri riikide kindlu stusandjaid erinevalt, 
sõltuvalt sellest, kas liikmesriigis, mille s konkreetne kindlustusandja tegutseb, on 
tagatisskeem olemas või ei ole. Riikides, kus tagatisskeeme veel ei ole, nõuaks selliste 
skeemide kehtestamine, et kindlustusandjad ta suksid osamaksed ise, kui neil ei õnnestu 
lisakulu tarbijate õlule veeretada.  
Erinevalt kindlustusvõtjatest, kujutavad skeemi tehtavad os amaksed kindlustusvõtjatele 
reaalset kulu (ja mitte ettemakset), sest pankrotistunud kindlustusandja kahjud sõltuvad kapitalist, mitte tehtud kindlustusmaksetest. 
Maksumaksjad
 
Kõikides liikmesriikides tagatisskeemi kehtes tamine on soodus ka maksumaksjatele, sest 
väheneb oht, et kindlustusandja pankroti korral,  tuleb see neil kinni maksta. Eespool toodud 
näite järgi säästaks see maksumaksjatele nimetatud ajavahemikus 13 miljardit eurot. Tagatisskeemide reguleerimine ELi tasandil mõjutaks eri riikide maksumaksjaid erinevalt, sõltuvalt sellest, kas liikmesriigis, kus nad el avad, on tagatisskeem olemas või ei ole.  
Olemasolevad tagatisskeemid
 
Tagatisskeemide reguleerimine ELi tasandil mõ jutaks olemasolevaid tagatisskeeme niivõrd, 
kuivõrd ELi tasandil kehtestata v raamistik erineks praegu liikmesriikides kehtivast.  
Enamiku olemasolevatest tagatisskeemide puhul tu leks suurendada tagatisrahastut ning mõne 
skeemi puhul oleks vaja hakata lisaks kasutama  ka eelrahastamist. Mõne üksiku skeemi puhul 
oleks vaja muuta kohaldamise geograafilist ulat ust ning minna üle päritoluriigi põhimõttele. 
Samuti tuleks mõne tagatisskeemi puhul laiendada  kaitse ulatust ka elukindlustusele või 
vähendada piiranguid nõude esitajale.  
Väikesed ja keskmise su urusega ettevõtjad (VKEd)  
ET 7   ET Eeldatavasti saavad ELi tasandil võetavatest  meetmetest kasu ka väikeettevõtted, kuna 
suurenevad nende tagatised juhuks , kui kindlustusettevõtja ei s uuda enam oma kohustusi täita. 
Teisest küljest kaasnevad selleg a, kui kogu Euroopa Liidus kehtes tada väikeste ja keskmise 
suurusega ettevõtjate kasuks tagatisskeemid, teatav  mõju ka sellistele ettevõtjatele endile, sest 
kindlustusandjad suurendavad kindlustusm akseid ja lasevad osa oma kohustustest 
väikeettevõtetel kinni maksta. Maksed, mida  väikeettevõtted peavad lisaks tegema, on 
hinnanguliselt samas suurusjärgus kahjudega, mis neile tekiks kindlustusa ndja pankroti korral. 
Lisaks sõltub väikeettevõtet e puhul mõju sellest, kas nad juba on mõne riikliku 
tagatisskeemiga kaetud. 
Järelevalveasutused  
Liikmesriikides, kus tagatisskeeme veel ei ole,  tuleb järelevalveasutustel ilmselt tegeleda 
nende loomisega ning ilmselt ka haldamisega,  samas riikides, kus tagatisskeem on olemas, 
tuleb järelevalve asutustel tagada, et nende riigis kehtiv skeem oleks kooskõlas skeemide 
ühtlustamise põhimõtetega. Üksikasjalikumalt analüüsitakse mõju järelevalveasutustele 
käesoleva valge raamatuga algatatud pr otsessi käigus koostatavas mõjuhinnangus. 
Rahvusvaheline mõju  
Mõju kolmandate riikide kindlustusandjatele on eeldatavasti samasugune kui mõju ELi-EMA 
kindlustusandjatele. 
Keskkond  
Meetmete keskkonnamõju on eeldatavasti tühine . 
Majandus  
Tagatisskeemide ühtlustamise mõju majandusele tervikuna avaldub kahel viisil. Esiteks aitab 
see tagada võrdseid konkurentsit ingimusi kodu- ja välisriikide  kindlustusandjatele. Teiseks 
vähendab see riski, et kindlustusvõtjatel ja ma ksumaksjatel tuleb kanda ebaproportsionaalselt 
suuri kahjusid.  
Ühiskondlik heaolu  
Kavandatavad meetmed parandavad ühis kondliku heaolu järgmisel viisil: 
– suurendavad kindlustusvõtjate kaitset; 
– vähendavad vajadust kasutada maksumaksjate raha; 
– võimaldavad kindlustusandjate pankrotist tu lenevaid kahjusid ühiskonnas paremini 
jaotada. 
6. Järelmeetmed 
Mõjuhinnang viitab selgelt va jadusele reguleerida tagatisskeeme ELi tasandil minimaalse 
ühtlustamise põhimõtte järgi. 
Samuti kajastab see komisjoni eelistusi, mis esitatakse sõnaselgelt tagatisskeeme käsitlevas 
valges raamatus. Komisjon kutsub huvitatud isikuid üles nende seisukohtade suhtes arvamust 
avaldama. Komisjon analüüsib sa adavat tagasisidet põhjalikult ning võtab seda kavandatava 
ET 8   ET õigusloomeettepaneku puhul arvesse. Õigusl oomeettepanekule lisatakse asjakohane 
mõjuhinnang. 
Samuti määratakse selles etapis kindlaks asjakohased seiremeetmed.