KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud dokumendile:

Euroopa Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Euroopa terrorismi rahastamise jälgimise süsteem (ELi TFTS)”

1. Sissejuhatus

2010. aastal, kui Euroopa Liit ja Ameerika Ühendriigid sõlmisid lepingu, mis käsitleb Euroopa Liidust pärinevate finantstehinguid käsitlevate sõnumiandmete töötlemist ja edastamist Ameerika Ühendriikidele terroristide rahastamise jälgimisprogrammi raames (ELi-USA TFTP leping), palusid nõukogu ja Euroopa Parlament komisjonil uurida võimalusi sarnase süsteemi loomiseks, mis võimaldaks sellistest andmetest väljavõtete tegemist ELi pinnal. ELi-USA TFTP lepingus on võimalikule Euroopa süsteemile viidatud ühes artiklis, milles on sätestatud, et Euroopa Komisjon uurib võimalusi võrdväärse Euroopa Liidu süsteemi loomiseks.

Võttes arvesse et tegemist on õiguslikult ja tehniliselt keeruka küsimusega ning et sellise süsteemi loomine mõjutaks isikute põhiõigusi, eeskätt nende õigust isikuandmete kaitsele, otsustas komisjon 2011. aasta juulis avaldada teatise, milles on kirjeldatud erinevaid võimalusi nimetatud süsteemi loomiseks.

Teatise avaldamisele järgnenud aruteludest ja saadud tagasisidest ei selgunud, et liikmesriigid või Euroopa Parlament oleksid mõnda pakutud valikutest selgelt eelistanud. Seetõttu otsustas komisjon mõjuhinnangus käsitleda ja edasi arendada kõiki valikuid, kaaludes erinevaid alamvalikuid.

Pärast seda, kui komisjonile tehti ülesandeks teha ettepanek raamistiku kohta ELi terroristide rahastamise jälgimise süsteemi (TFTS) loomiseks, on majanduslik olukord liikmesriikides ja ELis muutunud. Liikmesriigid hindavad järjest enam ELi-USA TFTP lepingul põhineva andmevahetuse võimalustest saadavat kasu tänu lepingus sisalduvatele vastastikkuse põhimõtet käsitlevatele sätetele. Neid muutusi ja asjaolusid võeti arvesse, kui võrreldi uue süsteemi loomise võimalusi praeguse olukorra säilitamise võimalusega, kuna olukord oli pärast 2010. aastat muutunud.

2. Probleemi määratlus

Kuna terrorismi rahastamine on rahvusvaheline tegevus, on selle avastamine ja selle vastu võitlemine väga keeruline

Europoli viimasest TE-SAT aruandest 2012. aasta kohta selgub, et liikmesriigid on jätkuvalt silmitsi tõsise terrorismiohuga, olgu see siis religioosse taustaga / islamistlik, etno-natsionalistlik ja separatistlik, vasak- või parempoolne või anarhistlik terrorism. Selleks et võtta terroristidelt võimalus terroriakte ellu viia, on ELi terrorismivastase strateegia üks põhipunkte olnud terroristidel ja terroristlikel rühmitustel rahaliste vahendite kogumise, üle kandmise ja neile juurdepääsu takistamine. Võitlus terroristide rahastamise vastu tähendab seda, et kõrvaldatakse rahaline toetus terrorismile või nendele inimestele või üksustele, kes kutsuvad üles terroriaktide korraldamisele, kavandavad neid ja viivad ellu.

Terrorism on sageli rahvusvaheline – kui terroriakte kavandatakse ühes riigis ja viiakse ellu teises riigis või kui tegemist on rahaliste vahendite piiriülese hankimise või ülekandmisega. Tegutsemine piiriüleselt aitab terroristidel varjata seda, kuidas nad oma raha liigutavad, kust see pärit on ja mille jaoks seda kasutatakse. Piiriülene mõõde muudab terrorismi rahastamise avastamise ja likvideerimise äärmiselt keerukaks. Seetõttu on rahvusvahelisel koostööl selles valdkonnas väga oluline roll. See on ka põhjus, miks EL nõustus selles vallas tegema USAga koostööd, millest annab eelkõige tunnistust ELi-USA TFTP leping.

Lisaks hulgale õigusaktidele tegelevad terroristide rahastamise vastase võitlusega aktiivselt ka mitmed rahvusvahelised ja ELi asutused, kes edendavad rahvusvahelist ja ELi-sisest koostööd. Need asutused on rahapesuvastane töökond (FATF), rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise komitee, rahapesu andmebüroode (FIU) vaheline platvorm, Eurojust ja Europol. Selleks et tõhustada koostööd ELi liikmesriikide vahel, on vastu võetud hulk õigusakte, nagu näiteks otsus liikmesriikide rahapesu andmebüroode vahelise koostöö kohta.

Kehtivatest õigusaktidest/meetmetest ei piisa terroristide raha liikumise jälgimiseks

Kuigi koostöö ELi liikmesriikide vahel selles valdkonnas paraneb kogu aeg, sh koostöö, mis põhineb selliste uute õigusaktide vastuvõtmisel nagu Euroopa tõendikogumismäärus, toimub finantsandmete vahetamine siiski piiratud ulatuses. Koostöö ELi rahapesu andmebüroode vahel ja vastastikuse õigusabi vahendid ei ole võimelised kahtlustatavat profileerima, tema tegevust kaardistama, leidma kiiresti kahtlustatava (ja tema nimega seotud äriühingute ja muude organisatsioonide) kõiki pangakontosid ja tema isikuga seostatavaid finantstehinguid kõikjal maailmas viimaste aastate jooksul ning need vahendid ei ole selleks ka mõeldud. Peale TFTP ei ole praegu ühtegi teist vahendit, mis suudaks väga kiiresti genereerida kahtlustatava kohta teavet uurimise algfaasis ja võimaldaks seega uurijatel keskenduda teatavatele finantstehingute liikidele, kindlatele riikidele ja/või kindlale ajavahemikule, et panna kokku kahtlustatava liikumise selge kronoloogia. TFTP on aga programm, mida juhib ainult USA, mis tähendab, et seda kasutatakse eeskätt USA julgeolekuga seotud vajadustest lähtudes.

Probleemide põhjused

Praegust finantssõnumiandmete analüüsimise süsteemi juhib kolmas riik, mis tähendab, et ELi erihuvid ei ole täielikult esindatud

Euroopa Liidus tekitavad terrorismi ohtu peamiselt separatistlikud, religioosse taustaga, vasak- ja parempoolsed ning anarhistlikud terroristid. Ohu intensiivsus ja riskitase paistavad muutuvat tsükliliselt ja on mõnes aspektis täiesti erinev USA terrorismiohust, mida tekitavad peamiselt islamistlikud terroristid, kes ise USAs ei baseeru või keda on seal väga vähe.

TFTP põhieesmärk on uurida USAs tajutava terrorismiohuga seotud terroristide tegevust. Liikmesriigid on siiski hakanud järjest rohkem kasutama TFTP lepingu vastastikkuse tagamise sätteid, et kasutada ära võimalusi andmevahetuseks USAga. See tähendab, et selle probleemi põhjused on ajas muutuvad ja probleemi tähtsus on liikmesriikide jaoks vähenemas, kuna nad õpivad lepingut ja TFTP-d ELi spetsiifiliste ohtude uurimiseks paremini kasutama.

Praegune finantssõnumiandmete analüüsimise süsteem hõlmab ainult ühte finantssõnumite teenuseosutajat ja ühte liiki sõnumeid

Kuigi tegemist on globaalse haardega USA programmiga, katab TFTP praegu ainult Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (SWIFT) võrgustiku kaudu edastatavaid FIN sõnumeid (finantseerimisasutuste ülekandesõnumid). FIN sõnumid on SWIFTi loodud sõnumiliik, millega edastatakse finantsteavet ühest finantsasutusest teise. Lisaks SWIFTi ülekannetele on aga olemas hulk teisi olulisi elektroonilisi maksete ülekandmise süsteeme ja teisi teenuseosutajaid turul, nagu näiteks automatiseeritud kliiringukojad ja e-raha ülekanded. Neid TFTP raames praegu ei kontrollita, järelikult võivad neid kasutada terroristid ja terrorismiga seotud rühmitused oma vahendite ülekandmiseks ilma mingi järelevalveta.

Praegune finantssõnumiandmete analüüsimise süsteem tekitab muret Euroopa kodanike eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitse aspektist

TFTP-d on kritiseeritud seetõttu, et see on väidetavalt vastuolus inimeste õigusega era- ja perekonnaelu austamisele (põhiõiguste harta artikkel 7) ning õigusega isikuandmete kaitsele (põhiõiguste harta art. 8 ja ELi toimimise lepingu artikkel 16), aga ka andmekaitsedirektiivist (direktiiv 95/46/EÜ) tulenevate kohustustega. Väljendatud on kahtlust selle suhtes, kas ELi kodanike andmete edastamine kolmandale riigile on vajalik ja proportsionaalne, ning andmete edastamist võimaldavate kontrolli- ja loa saamise protsesside suhtes.

ELi-USA TFTP lepingu kohaldamist on kaks korda ühiselt läbi vaadatud ja on jõutud järeldusele, et lepingus ettenähtud põhjalikud tagatised, sh isikuandmete kaitset tagavad meetmed, on nõuetekohaselt rakendatud. Asjaolu, et EL ja USA omandavad järjest rohkem kogemusi lepingu praktilisel kohaldamisel, aitab seda probleemi vaadata laiemas kontekstis, millest selgub, et tõhusad kaitsemeetmed on aidanud algseid murekohti leevendada.

ELi-USA TFTP lepingu kõrval puudub ELis ja liikmesriikides piisav tehniline ja juriidiline võimekus finantsseoste avastamiseks selleks, et terroristlikke võrgustikke jälitada ja kaardistada

ELi tasandil ei ole samaväärset eraldi süsteemi, mis aitaks finantsseoseid avastada selleks, et terroristlikke võrgustikke jälitada ja kaardistada. ELi ja liikmesriikide tasandil vastuvõetud õigusaktid ja loodud operatiivkoostöövahendid ning õigusaktid ja koostöövahendid, milles EL ja liikmesriigid osalevad (nt FIU platvorm), ei paku ja ei saagi pakkuda TFTPga võrreldavat kiirust, tõhusust ja tulemuslikkust, kuna need ei ole selleks loodud. Kolmanda rahapesuvastase direktiiviga loodud ennetussüsteemi raames näiteks teatavad asjaomased üksused, nt finantsasutused, kahtlastest tehingutest ja rahapesu andmebürood uurivad neid finantstehinguid siis juhtumipõhiselt. ELi süsteem terrorismi rahastamise vahendite külmutamiseks näeb ette, et nõukogu peab heaks kiitma ametliku loetelu terrorismiga seotud isikutest ja üksustest selleks, et loetletud isikud ei saaks teha finantstehinguid. Kuid puudub andmete analüüsi süsteem, mille abil saaks koostada täieliku ülevaate terrorismis või terrorismi rahastamises kahtlustatava isiku või organisatsiooni finantskäitumisest ja -suhetest.

Lähtestsenaarium

Lähtestsenaariumi kohaselt praeguses etapis ELi TFTSi ei loodaks. Kehtima jääks ELi-USA TFTP leping ja seda kohaldataks edasi. Endiselt tegutseks ainult üks määratud teenuseosutaja, kes on kohustatud edastama asjakohased finantsandmed, ja kaetud oleksid ainult selle teenuseosutaja FIN sõnumid. Nii liikmesriigid kui ka Europol ja Eurojust saaksid jätkuvalt tugineda ELi-USA TFTP lepingu vastastikkuse tagamise sätetele. Need sätted võimaldavad ELi ametiasutustel saada vajalikke finantsandmeid otse USA rahandusministeeriumilt, mis aitab neil tõhusamalt võidelda terrorismi ja selle rahastamisega ELis. Lisaks sellele saadaks USA rahandusministeerium ka edaspidi liikmesriikidele ja Europolile teateid võimaliku terrorismiohu kohta ilma konkreetse, ELi-USA TFTP lepingu artiklil 9 põhineva taotluseta. Isikuandmete kaitse säiliks praegusel tasemel ja kogutavate andmete maht samal ajal ei suureneks. TFTP lepingu kahe ühise läbivaatamise käigus on leidnud kinnitust lepingu nõuetekohane toimimine ja tugevate kontrollimeetmete olemasolu, mille eesmärk on tagada, et kaitsesätetest, sh isikuandmete kaitse nõuetest, korralikult kinni peetakse.

Ära jääksid uue süsteemi loomise kulud, sh nii alginvesteering kui ka iga-aastased jooksevkulud. Täiendavat andmete lekkimise ohtu ei oleks ega ka erinevaid riskitasemeid, mida tuleks leevendada (vastupidiselt ELi süsteemi hõlmavatele variantidele).

3. Eesmärgid ja võimalused

Eesmärgid

Terroriaktid põhjustavad ohvritele tõsist kahju, tekitavad suurt majanduslikku kahju ja õõnestavad turvatunnet, ilma milleta ei saa inimesed tõhusalt kasutada oma vabadust ja õigusi. Seepärast oleks ELi TFTSi peamine eesmärk takistada terroristide juurdepääsu rahastamisele ja terrorismiga seotud finantstehingute jälgimine, selleks et suurendada julgeolekut ELis.

Selle eesmärgi saavutamiseks on komisjon määratlenud viis konkreetset eesmärki. Need on: tagada, et süsteem vastaks ELi luureteabe vajadustele, kasutades ELi ohuhinnanguid; säilitada terrorismivastase võitluse alal tõhus koostöö USA ja muude kolmandate riikidega; tagada, et finantssõnumiandmete analüüs hõlmaks ühte või mitut kõige asjakohasemat finantssõnumite teenuseosutajat ja sõnumiliiki; tagada finantssõnumiandmete töötlemisel täiel määral Euroopa kodanike õigus eraelu puutumatusele ja isikuandmete kaitsele ning parandada ELi ja liikmesriikide juurdepääsu finantssõnumiandmetele ja nende andmete analüüsimist ning nende võimekust teha kindlaks seoseid terrorismiga või terrorismi rahastamisega seotud isikute ja rühmituste vahel. Erinevaid võimalusi kaaluti eelkirjeldatud tegevuseesmärkide ja probleemide põhjuste kontekstis.

Variandid

Mõjuhinnangus on välja toodud tegevusvariantide neli tasandit, millest esimesed kaks on seotud jälgimissüsteemi struktuuriga, kolmas süsteemi eesmärgiga ja neljas selle kasutusulatusega: „ELi TFTSi ei looda”, „ELi TFTS alamvalikutega struktuuri osas”, „ELi TFTSi eesmärgiga seotud valikud” ja „ELi TFTSi kasutusulatusega seotud valikud”. Igal tasandil on loetletud ja kirjeldatud ka mõned alamvalikud. Neli alamvalikut on kõrvale jäetud, kuna need muudaksid praeguse olukorra selgelt halvemaks, sõltuksid kolmanda riigi nõusolekust või mõjutaksid liikmesriikide eelarvelisi vahendeid väga negatiivselt. Allesjäänud valikud on järgmised:

- lähtestsenaarium ehk status quo

- kolm segasüsteemi ELi TFTSi loomiseks, milles ELi osalus ulatub väga väikesest väga suureni.

1. ELi TFTSi koordineerimis- ja analüüsiteenistus, mille puhul nähakse ette ELi TFTSi kesküksuse loomine ja enamik ülesandeid täidetaks ELi tasandil. Liikmesriigid saaksid siiski teha oma otsinguid määratud riiklike TFTSi ekspertide abil, kes asuksid samas kohas ELi TFTSi üksusega.

2. ELi TFTSi andmeväljavõtete teenistus, mille puhul tuleks luua ELi TFTSi kesküksus, mille ülesanne oleks määratud teenuseosutaja(te)le massandmete edastamise taotluste esitamine. Liikmesriikidel oleks õigus taotleda päringute tegemist nende nimel.

3. Rahapesu andmebüroode koordineerimisteenistus eeldaks ad hoc üksuse loomist ELi tasemel, mis koosneks kõigi liikmesriikide rahapesu andmebüroodest, ning ülesanded oleksid jagatud kesküksuse ja riikide rahapesu andmebüroode vahel.

- kaks süsteemi andmete säilitamiseks ja andmetest väljavõtete tegemiseks:

1. Esimene võimalus oleks andmete säilitamise süsteem, kus määratud teenuseosutaja(te)l palutakse andmeid oma/nende serveril teatava aja jooksul säilitada.

2. Teine võimalus oleks eelmisega sarnane, kuid näeks ette otsinguvahendi loomise määratud teenuseosutaja(te) ruumides.

- kaks võimalust ELi TFTSi eesmärgi osas: üks, mille puhul süsteemi kasutatakse vaid terrorismivastaseks võitluseks, ja teine, mille puhul sellele lisatakse ka raske organiseeritud kuritegevus.

- kaks võimalust süsteemi kasutusulatuse osas: esimese puhul piirdutaks praeguse määratud teenuseosutajaga (SWIFT) ja teise puhul kaasataks mitu määratud teenuseosutajat.

4. Mõju hinnang

Eri tegevusvõimaluste majandusliku mõju hindamisel tuleb piirduda hinnangute ja oletustega. Võimalikku majanduslikku kasu ei ole lihtne mõõta, kuigi Euroopa Komisjon on teadlik sellest, et teistes valdkondades, nt terviseküsimuste puhul, võidakse seda teha tervisele kohandatud eluaastate (ingl. k. quality-adjusted life-years, QALY) meetodit kasutades. Terrorismi puhul aga tundub võimatu ja ebaproportsionaalne püüda arvuliselt hinnata ärahoitud terrorirünnakutest potentsiaalselt päästetud inimelude väärtust. Samuti ei ole võimalik üksikasjalikult prognoosida terrorismi ärahoidmiseks kasutatavast süsteemist saadavat kasu ja hinnata ärahoitud rünnakute poolt majandusele, riigi ja eraomandis olevale varale potentsiaalselt tekitatud kahju, kuna terrorirünnakute ja tekitatud kahju ulatus sõltuvad suurest hulgast ettenägematutest teguritest. Ka terrorirünnakute sotsiaalset ja psühholoogilist mõju on raske kvantifitseerida.

Lisaks tuleb silmas pidada, et kavandatav süsteem on mõeldud julgeolekupoliitika vahendina. Süsteemi kohta kättesaadavad andmed on äärmiselt konfidentsiaalsed, et vältida olukorda, kus isikud, keda süsteemi abil jälgitakse, suudavad end süsteemi eest varjata või kohandavad oma kuritegelikku ja terroristlikku tegevust nii, et süsteem ei suudaks neid avastada. See piirab võimalusi laskuda käesoleva mõjuhinnangu puhul kavandatava süsteemi mõju kindlakstegemisel, hindamisel ja võrdlemisel samadesse üksikasjadesse, millega ollakse harjunud mõjuhinnangute puhul teistes tegevusvaldkondades. Ühtlasi pärineb suur hulk teabest, mida analüüsiti, kolmandalt riigilt (USA), kellel on praktilised kogemused samalaadse süsteemi kasutamisel terrorismi ja terrorismi rahastamise vastases võitluses. See teave on suurel määral salastatud, kuna see omab tähtsust selle riigi (USA) julgeoleku seisukohast. Kuigi seda ei saa käesolevas mõjuhinnangus avaldada, oli Euroopa Komisjonil võimalik küsimuse analüüsimisel suurt osa sellest arvesse võtta.

Erinevate tegevusvariantide kohta on mõjuhinnangule lisatud üksikasjalikud kulude arvestused. Peale majandusliku mõju on oluline mõjukategooria ka erinevate variantide tulemuslikkus (st kui hästi saab nende variantidega soovitud eesmärke saavutada). Lisaks hinnati iga variandi puhul ka selle sotsiaalset mõju ja mõju inimõigustele ning poliitilist mõju, sh mõju suhetele kolmandate riikidega, eelkõige USAga. Samuti kaaluti mõjuhinnangus põhjalikult, kui praktiline oleks kavandatav meede ja kas see meede oleks vastuvõetav eri huvirühmadele ja laiemale üldsusele.

5. Kokkuvõte

Olles kindlaks teinud ja analüüsinud võimalikke tegevusvariante ELi TFTSi loomiseks ning hinnanud eri variantide mõju, on komisjon seisukohal, et praegu on parim ja kõige proportsionaalsem variant säilitada status quo. ELi süsteem oleks igal juhul andmetesse tungiv ja eeldaks seetõttu tõhusate andmekaitsemeetmete kasutusele võtmist. See oleks kulukas ning selle loomine ja haldamine oleks tehniliselt ja operatiivselt keeruline.

Lähtestsenaarium on aja jooksul muutunud. Liikmesriigid on hakanud järjest rohkem kasutama TFTP lepingu vastastikkuse tagamise sätteid ja kasutavad andmevahetuse võimalusi USAga, et suurendada julgeolekut ELis ja võidelda terrorismiga. See tähendab, et ELi TFTSi väljatöötamise peamise eesmärgi saavutamiseks kasutatakse juba olemasolevat süsteemi, nimelt ELi-USA TFTP lepingut. Neid arengusuundi arvesse võttes leiab komisjon, et uue terroristide rahastamise jälgimise süsteemi loomine, millega kaasneksid sellised tagajärjed nagu isikuandmete täiendav kogumine ning süsteemi loomise ja haldamise kulud, ei ole praegu põhjendatud.