SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

2008. aasta üleilmne finantskriis tõi ilmsiks olulised regulatiivsed puudused, järelevalve ebatõhususe, turgude läbipaistmatuse ja toodete ülemäärase keerukuse finantssüsteemis. EL on võtnud pangandussüsteemi tugevdamiseks ja selle stabiilsuse suurendamiseks mitmesuguseid meetmeid, sealhulgas muutnud rangemaks kapitalinõuded, parema juhtimise eeskirjad ning järelevalve- ja solveerimiskorra. Seda silmas pidades on otsustava tähtsusega ka pangandusliidu loomisel tehtud edusammud.

Käesoleva ettepanekuga samas paketis esitatav ELi pangandussektori struktuurireforme käsitlev ettepanek on uue regulatiivse raamistiku viimane õigusakt, mis tagab, et isegi suurimad pangad ELis muutuvad vähem keerukaks ja neid saab tõhusalt ja maksumaksjale minimaalse mõjuga solveerida.

Siiski tõi kriis selgelt ilmsiks vajaduse parandada läbipaistvust ja jälgitavust mitte ainult traditsioonilises pangandussektoris, vaid ka sellistes valdkondades, kus toimub pangandussektoriväline krediiditegevus, ehk nn „varipanganduses”. Praktikas on varipanganduse üksuste ja tegevuse eesmärk kaasata hoiuselaadseid rahalisi vahendeid, teostada tähtaegade ja likviidsuse ümberkujundamist, võimaldada krediidiriski ülekandmist ning kasutada otseselt või kaudselt finantsvõimendust. 2012. aasta lõpu seisuga moodustasid varipanganduse varad maailmas kokku 53 triljonit eurot, mis võrdub umbes poolega reguleeritud pangandussüsteemi varadest, olles peamiselt koondunud Europasse (umbes 23 triljonit eurot) ja Ameerika Ühendriikidesse (umbes 19,3 triljonit eurot).

Nende küsimustega seonduvad meetmed on olnud rahvusvahelised ning neid on koordineeritud G20 ja finantsstabiilsuse nõukogu kaudu, kes algatasid põhjaliku töö varipangandussüsteemi peamiste riskide kindlakstegemiseks. Peamine eesmärk, mida G20 on mitmel korral taas kinnitanud, on kõrvaldada finantssektorist hämarad nurgatagused, mis võivad mõjutada süsteemset riski või lihtsalt tuleneda õiguslikust arbitraažist, ning laiendada regulatsioone ja järelevalvet kõigile süsteemselt olulistele finantsasutustele, -instrumentidele ja -turgudele. Seda silmas pidades võttis finantsstabiilsuse nõukogu 2013. aasta augustis vastu poliitikaraamistiku, mis koosneb 11 soovitusest väärtpaberite laenuks andmise ja repotehingutega seonduvate varipanganduse riskide kohta. 2013. aasta septembris kiitsid need soovitused heaks ka G20 juhid. Kõnealune raamistik käsitleb finantsasutuste väärtpaberite laenuks andmise ja repotehingute läbipaistvust ametiasutuste jaoks ning fondivalitsejate kõnealuste tehingute läbipaistvust teiste fondivalitsejate ja lõppinvestorite jaoks, samuti rahalise tagatise reinvesteerimisele ja kliendi varade edasitagamisele esitatavaid miinimumnõudeid, tagatise väärtuse hindamisega seonduvaid minimaalseid regulatiivseid standardeid ning kesksete vastaspoolte diileritevahelistele repoturgudele sisenemise haldamist ja hindamist. Käesolevas määruses keskendutakse väärtpaberite laenuks andmise ja repotehingute läbipaistvuse parandamisele. Läbipaistvus on oluline selle tagamiseks, et ametiasutused ja kõik asjaomased turuosalised saaksid aru, kuidas turud toimivad ning kui suured ja mis laadi on mis tahes potentsiaalsed riskid. Läbipaistvus on selles kontekstis äärmiselt oluline, sest see annab vajalikku teavet tõhusate ja tulemuslike poliitikameetmete väljatöötamiseks, mille abil vältida süsteemseid riske.

2012. aastal jõuti Liikaneni raportis järeldusele, et olemasolevad ja käimasolevad regulatiivsed reformid ei lahenda kõiki ELi pangandussektori põhiprobleeme, ning anti mitmeid soovitusi. Käesoleva ettepanekuga samal ajal vastu võetud pankade struktuurireformi käsitleva määrusega, mis on kõnealuste soovituste järelmeede, keelatakse pankade teatav kauplemistegevus ning seatakse sellele struktuursed piirangud. Nagu märgiti komisjoni 19. märtsil 2012 vastu võetud varipangandust käsitlevas rohelises raamatus, võib pangandusregulatsioonide rangemaks muutmisega samas kaasneda pangandustegevuse olulise osa kandumine väljapoole tavapärast pangandust varipanganduse valdkonda.Selle tulemuseks oleks üha läbipaistmatum finantssüsteem ning järelevalveasutuste kontrollivõimaluste vähenemine – seda lisaks juba hästi teadaolevatele praegustele reguleeritud ja varipangandussektori vahelistele seostele. Selline õiguslik arbitraaž kahjustaks tugevalt üleilmsete ja Euroopa finantssektori reformipüüdluste mõju, tuues kaasa olulisi riske finantsstabiilsusele. Seepärast tuleb struktuurireformi käsitlevale seadusandlikule ettepanekule lisada väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingute suhtes kohaldatavad siduvad läbipaistvus- ja teatamisnõuded. Seega on need kaks regulatiivsete meetmete komplekti üksteist täiendavad ja tugevdavad.

On võimalik, et seoses pangandussektori kõnealuste uute seadusandlike arengusuundadega, sealhulgas struktuurimeetmetega, viivad pangad osa oma tegevusest üle sellistesse vähem reguleeritud valdkondadesse nagu varipangandus. Selleks et hoolikalt jälgida varipangandusena kvalifitseeruva tegevusega tegelevate üksustega seonduvaid turusuundumusi, eelkõige väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingute valdkonnas, on vaja kehtestada läbipaistvusnõuded, mis võiksid aidata järelevalve- ja reguleerivatel asutustel kindlaks teha nõrku kohti ja võimalikke uusi meetmeid tuvastatud probleemide lahendamiseks.

Läbipaistvuse ja andmete kättesaadavuse parandamine seoses varipangandustegevusega on oluline tagamaks, et teatavate osaliste ja turgude vastupanuvõime tugevdamisest saadav kasu ei väheneks tulenevalt finantsriskide liikumisest vähem reguleeritud sektoritesse. Nagu rõhutati ka varipangandust käsitlevas komisjoni teatises ja Euroopa Parlamendi 2012. aasta novembri resolutsioonis varipanganduse kohta, on äärmiselt oluline parandada läbipaistvust ja andmete kättesaadavust eelkõige seoses tegevusega, millega sageli tegeleb varipangandussektor, nagu repotehingud ning väärtpaberite laenuks andmine, mida nimetatakse ka väärtpaberite kaudu finantseerimise tehinguteks. Sellega seoses annab finantsstabiilsuse nõukogu tehtud töö pisut täpsema arusaama sellest, milline peaks olema vajalik läbipaistvuse tase. Lisaks sellele on see äärmiselt oluline selleks, et jälgida riske, mis võivad tuleneda reguleeritud finantssektori ja varipangandussektori vastastikusest seotusest, ülemäärasest finantsvõimendusest ja protsüklilisest käitumisest. Selline lähenemisviis on täielikult kooskõlas Peterburis toimunud G20 tippkohtumisel heaks kiidetud finantsstabiilsuse nõukogu 2013. aasta soovitustega varipanganduse kohta, mille eesmärk on vähendada väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingute ja edasitagamisega seonduvaid riske ja protsüklilisi ajendeid, mis võivad rahastamisega seotud pingeid halvenenud turutingimuste korral teravdada.

Väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingud, muud samaväärsed finantseerimisstruktuurid ja edasitagamine täidavad üleilmses finantssüsteemis elutähtsat rolli. Väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingud on mis tahes tehingud, kus rahastamisvahendite loomiseks kasutatakse vastaspoolele kuuluvaid varasid. Praktikas hõlmavad need peamiselt väärtpaberite või kaupade laenuks andmise või võtmise tehinguid, repo-või pöördrepotehinguid ning ostu-tagasimüügi või müügi-tagasiostu tehinguid. Kõigil neil tehingutel on sarnane, või isegi identne, majanduslik mõju. Kõnealuseid tehnikaid kasutavad pea kõik finantssüsteemi osalised, olgu nad siis pangad, väärtpaberidiilerid, kindlustusandjad või pensioni- või investeerimisfondid. Need pakuvad täiendavat turulikviidsust, hõlbustavad turuosaliste jaoks rahastamist, toetavad kaubeldavate varade hinna leidmist ning võimaldavad keskpankadel teostada rahapoliitilisi rahastamistehinguid. Samuti võivad need aga viia ka tähtaegade ja likviidsuse ümberkujundamise kaudu krediidi loomiseni ning võimaldada turuosalistel võtta üksteise suhtes liiga suuri riske. Tagatise edasitagamine korraga mitme tehingu (eelkõige väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingute) toetamiseks võimaldas suuremat likviidsust, aga ka varjatud finantsvõimenduse ja vastastikuse seotuse kasvu süsteemis.

Varade väärtuse, vastaspoolte turvalisuse ja investorikaitse suhtes usalduse kadumisel põhjustas see pankadevahelisel turul raha paanilise väljavoolu, mis viis finantsvõimenduse äkilise vähenemise ja/või avaliku sektori turvaabinõude (keskpankade vahendid jms) rakendamiseni. Selles kontekstis kadusid usaldus ja rahastamise likviidsus ning isegi kõige suurematel ja tugevamatel pankadel ei olnud enam juurdepääsu lühi- ega pikaajalisele rahastamisele. Need aitavad suurendada finantsvõimendust ja protsüklilisust finantssüsteemis, mis muutub selle tulemusel haavatavaks hoiuste väljavoolu ja finantsvõimenduse äkilise vähenemise suhtes. Kuigi neil tehnikatel võib olla investeerimisfondide tootlusele märkimisväärne mõju, ei avalikustata neid praegu piisavalt investoritele. Erinevalt muudest finantseerimisasutustest kasutavad investeerimisfondide valitsejad väärtpaberite kaudu finantseerimise tehinguteks investorite raha. Täieliku ja täpse teabe puudumisel kõnealuste tehingute kasutamise ja võimalike potentsiaalsete huvide konfliktide kohta ei ole investoritel võimalik teha informeeritud otsuseid. Seetõttu on äärmiselt oluline vähendada väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingute, muude samaväärsete finantseerimisstruktuuride ja edasitagamise läbipaistmatust.

Eelnevat arvesse võttes on käesoleva määruse eesmärk luua turvalisem ja läbipaistvam finantssüsteem ning sellega kehtestatakse meetmed läbipaistvuse suurendamiseks kolmes peamises valdkonnas: 1) väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingutega seotud süsteemsete riskide kuhjumise jälgimine finantssüsteemis; 2) kõnealuste tehingute kohta teabe avalikustamine investoritele, kelle varasid kasutatakse kõnealustes või nendega samaväärsetes tehingutes, ja 3) edasitagamise tegevusega seotud lepingute läbipaistvus. Praktikas vastavad kavandatavad meetmed finantsstabiilsuse nõukogu 1. ja 2. soovitusele, millega nõutakse pädevatelt asutustelt väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingute kasutamise kohta täiendavate andmete kogumist, 5. soovitusele, millega nõutakse fondivalitsejatelt läbipaistvust investorite ees, ning 7. soovitusele, millega eelkõige nõutakse finantsvahendajatelt varade edasitagamise piisavat avalikustamist klientidele. Seega hõlmavad kõnealused soovitused kõiki väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingute kasutamisega seotud läbipaistvusaspekte. Sel eesmärgil täiendab käesolev määrus kavandatavat määrust pankade struktuurireformi kohta.

2.HUVITATUD ISIKUTEGA KONSULTEERIMISE JA MÕJU HINDAMISE TULEMUSED

Komisjon algatas avaliku konsultatsiooni 19. märtsil 2012 samaaegselt oma varipangandust käsitleva rohelise raamatuga. Sidusrühmadelt saadud ettepanekud olid ulatuslikud ja märkimisväärsed. Komisjoni algatus selles valdkonnas leidis üldist toetust ja üha üksmeelsemalt pooldati seda, et varipangandussüsteemi käsitlemiseks on vaja järelevalvet ja rangemat regulatiivset raamistikku. Selles valdkonnas asjakohaste meetmete võtmise tähtsust rõhutati ka Euroopa Parlamendi varipangandust käsitlevas algatusraportis. Lisaks sellele korraldas finantsstabiilsuse nõukogu oma rahvusvaheliste soovituste koostamisel 2012. aasta novembris avaliku konsultatsiooni väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingute turgudel esinevate asjaomaste probleemide, muu hulgas läbipaistmatuse kohta. Kõnealuse konsultatsiooni raames toetati laiapõhjaliselt läbipaistvuse suurendamist väärtpaberite laenuks andmise ja repoturgudel, kuigi paljud vastajatest soovitasid arvesse võtta olemasolevaid teatamisnõudeid ja kättesaadavaid turuandmeid. Paljud sidusrühmad nõustusid ka sellega, et kauplemisteabehoidlad on tõenäoliselt kõige tõhusam viis repo- ja väärtpaberite laenuks andmise kohta põhjalike turuandmete kogumiseks.

2012. aastal viidi läbi täpsemalt suunatud avalik konsultatsioon eurofondidega (vabalt võõrandatavatesse väärtpaberitesse ühiseks investeerimiseks loodud ettevõtjad) seotud eri küsimuste kohta, mille raames küsiti sidusrühmadelt arvamust eelkõige vajaduse kohta suurendada investeerimisfondide läbipaistvusnõudeid. Komisjon sai rohkesti teavet varade valitsemise sektoris kehtivate läbipaistvusnõuete kohta ning ka arvamusi selle kohta, mil viisil saaks investorite jaoks läbipaistvust parandada.

Käesolevas algatuses võetakse arvesse ka arutelusid kõigi peamiste sidusrühmadega, sealhulgas väärtpaberituru ja panganduse reguleerivate asutuste, Euroopa Keskpanga ja igat liiki turuosalistega. Samuti võetakse selles arvesse varipangandust käsitlenud 2012. aasta avaliku konsultatsiooni raames väljendatud seisukohti. Seisukohti küsiti ka liikmesriikidelt.

2013. aasta märtsis loodi talitustevaheline pankade struktuurireformi juhtrühm, kuhu kuuluvad konkurentsi peadirektoraadi (COMP), majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi (ECFIN), tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi (EMPL) ettevõtluse ja tööstuse peadirektoraadi (ENTR), õigusküsimuste peadirektoraadi (JUST); siseturu ja teenuste peadirektoraadi (MARKT), peasekretariaadi (SG), õigustalituse (SJ), maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi (TAXUD) ning Teadusuuringute Ühiskeskuse (JRC) esindajad. Mõju hindamise juhtrühm kohtus 2013. aasta märtsis, 2013. aasta aprillis ja 2013. aasta septembris ning pakkus tuge mõjuhinnangu koostamisel. Mõjuhinnangu kavandit arutati komisjoni mõjuhindamiskomitees 16. oktoobril 2013. Pärast negatiivse arvamuse saamist esitati 2013. aasta detsembris läbivaadatud mõjuhinnang.

Mõjuhinnangus määratakse kindlaks kolm peamist väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingutega seonduvat probleemi: reguleerivad asutused ei saa kõnealuste tehingute kasutamist tõhusalt jälgida; esineb oht, et kõnealuseid tehinguid kasutatakse fondi investorite jaoks kahjulikul moel; ning edasitagamine põhjustab õiguslike ja majanduslike riskide ümberpaiknemist turul. Kõigi nende probleemide põhjuseks on olulised puudujäägid, mille finantsstabiilsuse nõukogu on samuti kindlaks teinud ja milleks täpsemalt on põhjalike (s.o sageli esitatavate ja üksikasjalike) andmete puudumine väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingute kohta ning oht, et kõnealused tehingud põhjustavad fondivalitsejate ja fondi investorite vahel huvide konflikti.

Mõjuhinnangus järeldatakse, et kindlaks tehtud probleemide lahendamiseks tuleb võtta eri meetmeid, sealhulgas näha ette, et väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingutest tuleb teatada kauplemisteabehoidlatele, kõnealuste tehingute kasutamine tuleb avalikustada fondi investoritele ning finantsinstrumentide edasitagamiseks tuleb saada eelnev nõusolek ja kanda need finantsinstrumendid tagatise saanud vastaspoole nimele avatud kontole üle enne, kui edasitagamine aset leiab. See tagab varipangandustegevuse raames väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingute kasutamise nõuetekohase järelevalve ja regulatsiooni. Väärtpaberite kaudu finantseerimise tehingute kasutamist kui sellist ei keelata ega piirata eripiirangutega, kuid see muutub läbipaistvamaks. Seepärast ei tohiks kaalumiseks jäetud valikutel olla struktuurset mõju kõnealuste tehingute turule. Kaalumiseks jäetud valikud suurendavad vastaspoolte aruandluskulusid, kuid selle suurenemise kaalub üles kasu, mida pädevad asutused, kliendid, investorid ja ühiskond laiemalt saavad suuremast läbipaistvusest.