KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE

ELi TOETUS DEMOKRAATLIKULE VALITSEMISTAVALE, KESKENDUDES VALITSEMISALGATUSELE

1. Sissejuhatus

Nõukogu 18. mai 2009. aasta järeldustes „Demokraatliku valitsemistava toetamine – täiustatud ELi raamistiku suunas” palub nõukogu Euroopa Komisjonil esitada „põhjaliku aruande nõukogu 2006. aasta oktoobri järelduste rakendamise kohta, keskendudes demokraatliku valitsemistava toetamisele ELi poolt, mida haldab komisjon, kõikides piirkondades, käsitledes sealhulgas valitsemisalgatust ja valitsemistava rahastut”.

Käesolevas aruandes esitatakse mõned valitsemistavaga seotud olulised poliitikadokumendid ning tehakse kokkuvõte Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani riikide (AKV riikide) jaoks loodud valitsemisalgatusest ning Euroopa naabruspoliitikaga hõlmatud riikide jaoks loodud valitsemistava rahastust. Samuti kajastatakse õppetunde, mis on omandatud selliste geograafiliste ja temaatiliste vahendite rakendamisel, mille abil EL toetab demokraatlikku valitsemistava. Aruanne ei hõlma laienemispiirkonnas asuvatele riikidele antavat abi, mille puhul heale valitsemistavale, mis on üks poliitilistest ühinemiskriteeriumidest, pannakse veelgi suuremat rõhku.

2. Viimased valdkondlikud edusammud

ELi arengupoliitikas on aset leidnud strateegiline muutus, mille kohaselt inimõiguste, demokraatia ja õigusriigi, kodanikuühiskonna rolli ning hea valitsemistava teiste osiste suhtes kohaldatakse rangemaid tingimusi.

ELi naabruskonna muutumisest tingituna on Euroopa Komisjon ja ELi välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja andnud välja kaks ühisteatist[1]. Uus lähenemisviis põhineb vastastikusel vastutusel ning ühisel pühendumisel universaalsetele väärtustele, inimõigustele, demokraatiale ja õigusriigi põhimõttele. Oma olemuselt tähendab põhimõte „rohkem rohkema eest” seda, et on võimalik kohaldada diferentseeritud lähenemist vastavalt reformide läbiviimisel saavutatud edusammudele. See märgib olulist muutust ELi suhetes nende riikidega, kes annavad oma osa mõõdetavate reformide läbiviimisse.

Komisjoni teatises „Muutuste kava ELi arengupoliitika mõju suurendamiseks”[2] leitakse, et hea valitsemistava koos inimõiguste, demokraatia ja soolise võrdõiguslikkusega on üks kahest[3] ELi arengupoliitika prioriteetsest valdkonnast. ELi toetus valitsemistavale peaks edaspidi ELi partnerlussuhetes olema olulisemal kohal. Muutuste kavas rõhutatakse, et on vaja stimuleerida tulemustele suunatud reformide läbiviimist ning toetada meetmeid, mis tugevdavad kohaliku, valdkondliku ja riikliku tasandi osalejaid ja protsesse.

ELi üldine eelarvetoetus on samuti seotud valitsemistava olukorraga ja partnerriikidega toimuva poliitilise dialoogiga[4]. Teatises „Tulevane lähenemisviis kolmandatele riikidele antavale ELi eelarvetoetusele” rõhutas komisjon, et ta tagab, et „ELi eelarvetoetus on kooskõlas ELi välistegevuse üldiste põhimõtete ja eesmärkide (Euroopa Liidu lepingu artikkel 21) ning arengupoliitikaga (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 208)”[5]. Lisaks põhineb eelarvetoetus ELi arengupoliitika vahendina tulemuslikkuse hindamisel ja vastastikusel vastutusel.

Hiljutises ühisteatises „ELi toetus jätkusuutlikele muudatustele üleminekuühiskondades”[6] esitatakse mitmed konkreetsed meetmed, kuidas täiustada ELi lähenemisviisi arenevate demokraatiate toetamisel, et aidata korraldada pikaajalise mõjuga reforme. Selle juures arvestatakse kogemust, mis EL on saanud demokraatlike ümberkorraldusprotsesside toetamisel, ning rõhutatakse, kui tähtis on reageerida vastavalt partnerriikide vajadustele. Teatises esitatakse samuti täiustatud mooduseid ELi ja liikmesriikide teadmiste ja kogemuste jagamiseks.

Lisaks soovitakse teatises „Demokraatia ja säästva arengu juured: Euroopa koostöö kodanikuühiskonnaga välissuhete valdkonnas”[7] vaadata uuesti läbi partnerlussuhe kodanikuühiskonna organisatsioonidega, tuginedes 2010.–2011. aastal toimunud ülemaailmse struktureeritud dialoogi (mille teemaks oli kodanikuühiskonna organisatsioonide ja kohalike omavalitsuste kaasamine ELi arengukoostöösse)[8] tulemustele. Komisjon pakub välja tõhusama ja strateegilisema lähenemisviisi ELi koostööks kohalike kodanikuühiskonna organisatsioonidega, võttes igakülgselt arvesse riikide eripärasid. Strateegiline lähenemisviis koostööks kodanikuühiskonna organisatsioonidega lisatakse kõikidesse dokumentidesse ja programmidesse, rõhutades seejuures kodanikuühiskonna organisatsioonide tähtsust seoses demokraatliku valitsemistava ja vastutusega.

3. Valitsemisalgatus AKV riikide jaoks

3.1. Põhjendus ja rakendamine

Euroopa Komisjon esitas 2006. aastal AKV riikide jaoks loodud valitsemisalgatuse[9].

Valitsemisalgatuse põhiosa moodustab tõukemehhanism, millega pakutakse AKV riikidele täiendavat rahastamist sõltuvalt nende panusest demokraatliku valitsemistava kujundamisse. Kümnendast Euroopa Arengufondist eraldati valitsemistava stimuleeriva toetuse selle osamakse jaoks kokku 2,7 miljardit eurot. Need vahendid integreeriti asjaomaste riikide puhul Euroopa Arengufondi programmitöö tsüklisse ning samuti nende vastavatesse riiklikesse sihtprogrammidesse.

Algatus tugineb neljale põhimõttele:

· omavastutuse eelistamine tingimuslikkusele;

· pigem dialoog kui karistused;

· pigem sobivaimate reformide ja toetusmeetmete kindlaks määramine kui riikide reastamine tulemuste järgi;

· kohalike sidusrühmade osalemine;

· valitsemistava toetuse kavandamine vastavalt riigi olukorrale, eelkõige ebakindlate riikide puhul.

Valitsemisalgatuse üheks osaks oli kestev poliitiline ja rahaline toetus Aafrika riikide vastastikuse järelevalve mehhanismile, mis on Aafrika Liidu liikmesriikide loodud sisekontrolli mehhanism valitsemistava rangete normide edendamiseks. 2006. aasta teatises „Euroopa arengukonsensuse juhtimine – Teel ühtsele lähenemisviisile Euroopa Liidus”[10] vaadeldi kontinendi ja piirkondliku tasandi algatusi kui märke sellest, et valitsemistava võetakse tõsiselt, ning need näitasid, et on aeg toetada Aafrika kontinendi algatuste edendamist.

Valitsemisalgatusel oli mitu etappi. Kõigepealt loodi valitsemisprofiil ja vajaduse korral edastati see partnerriikidele. Selles esitati kvantitatiivsetele ja kvalitatiivsetele küsimustele toetudes ülevaade valitsemistava üheksast valdkonnast. Seejärel paluti partnerriigi valitsustel esitada valitsemisalane tegevuskava, milles üksikasjalikult kirjeldatakse valitsemisprofiilis kindlaksmääratud prioriteetidega tegelemiseks mõeldud käimasolevaid ja kavandatavaid algatusi. Valitsemisalasele tegevuskavale andis komisjon kvalitatiivse hinnangu, mis põhines kolmel kriteeriumil: asjakohasus, ambitsioonikus, usaldusväärsus. Hinnangu alusel eraldati asjaomase riigi sihtprogrammidele täiendavaid vahendeid. Viimaks lisati valitsemisalane tegevuskava riigistrateegia dokumendile. Kokku eraldati 2007.–2009. aastal 70 AKV riigile ligikaudu 2,3 miljardit eurot.

Valitsemisalgatuse teise osa ehk Aafrika riikide vastastikuse järelevalve mehhanismi toetus koosnes 2 miljoni euro suurusest maksest ÜRO Arenguprogrammi hallatavasse Aafrika riikide vastastikuse järelevalve mehhanismi sihtfondi. Asjaomase toetuslepingu allkirjastasid komisjon ja ÜRO Arenguprogramm 2008. aasta detsembris. On tehtud teatud edusamme: osalevate riikide arv on suurenenud, küsimustik on uuesti läbivaadatud ning Aafrika riikide suutlikkus edendada Aafrika riikide vastastikuse järelevalve mehhanismi rakendamist on paranenud. Vaatamata sellele on sihtfondi suutlikkus toetust vastu võtta endiselt nõrk. Toetuslepingut pikendati kaks korda ja selle kehtivusaeg lõppes 2012. aasta detsembris.

3.2. Valitsemisalgatuse järelmeetmed

3.2.1. 2009. aasta valitsemisalgatuse ülevaade

Esialgne ülevaade saadeti tutvumiseks 2009. aastal talituste töödokumendina „Demokraatliku valitsemistava toetamine valitsemisalgatuse kaudu – kokkuvõte ja edasine tegevuskava”[11]. Selles märgiti, et enamikus AKV riikides on valitsemisalgatuse abil loodud vundament valitsemisreformide elluviimiseks. Valitsemisalgatus leiti olevat vastavuses ELi üldise toetusega demokraatlikule valitsemistavale ja sel arvati olevat potentsiaali edendada partnerriikide omavastutusel olevaid reforme ning hõlbustada poliitilist dialoogi. Dokumendis märgiti samuti, et valitsemisalgatus on aidanud „suurendada valitsemistava kui sihtvaldkonna tähtsust [kümnenda arengufondi riigistrateegia dokumentides] ja nii partnerriikides kui ka peakorteris tegutseval ELi personalil mõista valitsemistava diagnostiliste vahendite vajalikkust programmide koostamisel”[12].

2009. aastal antud hinnangu kohaselt olid valitsemisalgatuse peamised puudused selle tihe ajakava, mis takistas korralikku ja täielikku rakendamist ning seetõttu ei saavutatud AKV riikides täielikku omavastutust ega olnud võimalik konsulteerida riikide parlamentide ja kodanikuühiskonnaga. Samuti ei nähtud algatuses ette piisavalt aega edusammude kontrollimise metoodika väljatöötamiseks. Peale selle oli finantsstiimul endiselt tagasihoidlik ning mitmed sidusrühmad kritiseerisid vahendite eraldamise protsessi selle vähese läbipaistvuse ja liigse politiseerituse pärast. Analüüs näitas, et vaatamata ootustele ei olnud valitsemisalgatuse vahendid veel tõhustanud doonorite tegevuse koordineerimist, ühistegevust, ühist järelevalvet ega ühist dialoogi.

Pöörates suuremat tähelepanu leitud puudustele, esitati 2009. aasta talituste töödokumendis mitmed täiendavad meetmed, et parandada valitsemisalgatuse rakendamist. Nende hulka kuulusid rakendusvahendite uuendamine, parem järelevalve ja aktiivsem poliitiline dialoog.

3.2.2. Kümnenda Euroopa Arengufondi vahekokkuvõte

Kümnenda Euroopa Arengufondi 2010. aasta vahekokkuvõttes oli valitsemistava üks neljast analüüsitud valdkonnast. Esitati kaks küsimust:

· Millises ulatuses on valitsemisalast tegevuskava rakendatud ning valitsemistava olukord paranenud pärast riigistrateegia dokumendi vastuvõtmist?

· Tuginedes valitsemisprofiilile (mis on vajaduse korral ajakohastatud), millisel määral on valitsemistava olukord paranenud?

Hinnang valitsemisalaste tegevuskavade rakendamisele oli üsna positiivne, hoolimata nende hilisest kasutuselevõtust, mis jättis analüüsimiseks lühikese ajavahemiku. Enamik ELi delegatsioone leidsid, et valitsemisalaseid tegevuskavasid rakendati „enam-vähem vastavalt ajakavale”. Kuid esines ka juhtumeid, kui rakendamine oli ajakavast maha jäänud, mis mõjutas valitsemistava olukorda. Positiivset korrelatsiooni märgiti esialgsete valitsemisalaste tegevuskavade kvaliteedi ja nende rakendamise vahel. Toodi välja mitmed põhjused, miks valitsemisalaste tegevuskavade rakendamine ei olnud rahuldav: omavastutuse vähesus, teiste riiklike valitsemisstrateegiate olemasolu, riigi strateegiadokumendi hilinenud allkirjastamine, mis tekitas viivitusi rakendamisel, ning konkreetsete meetmete, näitajate, ajakavade ja kontrollivahendite puudumine. Need piirangud olid kooskõlas 2009. aasta talituste töödokumendi leidudega.

3.2.3. Valitsemisalgatuse 2011. aasta uuring

2010. aasta lõpus tellis komisjon sõltumatu uuringu,[13] et hinnata valitsemisalgatust ja sõnastada soovitused edaspidiseks. Uuringus keskenduti järgmistele aspektidele:

– AKV riikidele kümnendast arengufondist tehtavate valitsemistava stimuleeriva toetuse osamaksete eraldamise protsess, selle metoodika, kooskõlastamine ja ühine töö ELi liikmesriikidega;

– valitsemistava stimuleeriva toetuse osamaksete tegelik ja potentsiaalne mõju poliitilisele dialoogile partnerriikidega ning partnerriikide sisedünaamikale ja aruteludele valitsemistava teemal;

– protsessi käigus kasutatud vahendite üldine asjakohasus ning valitsemistava integreerimine koostööstrateegiatesse.

Tõendid osutavad sellele, et paljud sidusrühmad tundsid selle algetapis valitsemisalgatuse üle heameelt. See oli uus, väljapaistvam ja põhjalikum lähenemine valitsemistava toetamiseks. See peegeldas üha enam levivat arusaamist, et valitsemistava on arengu võtmeks. Valitsemisalgatust nähti uudsena ja leiti, et see võimaldab valitsemisprofiili abil teha harmoneeritumat ELi valitsemistava analüüsi ning see suudaks programmitöö käigus hoida tähelepanu valitsemistaval ning elavdada poliitilist dialoogi partneritega.

Protsessi käigus tuli ette siiski mitmeid takistusi, mistõttu valitsemistava mõju partnerriikides vähenes:

· Valitsemistava protsessi piiratud omavastutus. Paljudel juhtudel ei võimaldanud tihe ajakava vahendite eraldamise meetodi kõikide aspektide nõuetekohast rakendamist. Seetõttu ei tagatud AKV riikide maksimaalset omavastutust ega olnud iga kord võimalik konsulteerida põhiosalejatega.

· Valitsemisalgatuse ning olemasolevate valitsemisprotsesside ja -kavade vahel puudus piisav kooskõla. Selle tulemusena nähti valitsemisalgatust paljudel juhtudel eraldiseisva vahendina, mis ei ole piisavalt integreeritud ELi või muude doonorite teistesse valitsemistava programmidesse.

· Vahendite paindlikkus. Mitmed kokkuvõtte koostamisel osalenud sidusrühmad leidsid, et valitsemisalgatus pakkus valitsemisküsimustega tegelemiseks üsna staatilist raamistikku. See ei olnud piisavalt reageerimisvõimeline, et tulla toime valitsemisprotsesside dünaamikaga, seda eelkõige ebakindlates olukordades ning valitsemisolukorra järsu halvenemise korral. Lisaks ei sobinud vahendid hästi riigisisese valitsemistava dünaamikaga või ajakavaga, mida nõuti kvalitatiivse lähenemise kohaldamiseks. Valitsemisala tegevuskava ajakohastamist arutati vaid vahekokkuvõtte tegemise ajal ja see ei võimaldanud reageerida muutuvatele oludele.

· Valitsemisalgatuse taolise poliitiliselt tundliku ja uuendusliku vahendi professionaalsel ja ühtsel haldamisel esines mõlemal poolel probleeme poliitilise ja institutsioonilise suutlikkuse osas.

· Üksnes finantsstiimuli kasutamise piiratud mõju. Oluline on rõhutada, et vaid (piiratud) rahastamisega seotud stiimulipõhised kavad, mis ei ole seotud täiendavate poliitiliste pakkumiste ja dialoogidega, on osutunud ebaefektiivseteks. Muid võimalusi, näiteks eelarvetoetus, peetakse atraktiivsemateks.

· Ebapiisav harmoneerimine ELis. Valitsemisalgatus andis ELile võimaluse teha valitsemistava valdkonnas rohkem ühistööd. Olgugi ehk valitsemisprofiil võimaldas saada kiire ülevaate valitsemistava olukorrast, ei saanud sellest siiski viitedokumenti, nagu seda soovitati 2009. aasta nõukogu järeldustes. Seda osaliselt seetõttu, et olid olemas teiste doonorite, sealhulgas ELi liikmesriikide hinnangud valitsemistavale. Juba ELi sees on olemas palju erinevaid lähenemisviise, vahendeid ja hindamisvõimalusi. Ühtlustamise puudumine ei soodustanud valitsemisalgatuse tulemuslikkust.

4. valitsemistava rahastu

Nagu 2006. aasta detsembri teatises „Euroopa naabruspoliitika arendamise kohta”[14] teatati, loodi 2007. aastal Euroopa naabruspoliitika piirkonna valitsemistava rahastu. Komisjon oli planeerinud anda 300 miljonit eurot ajavahemikul 2007–2013 lisaks täiendavatele riiklikele eraldistele, mis naabruspoliitika partnerite jaoks oli juba eraldatud.

Ajavahemikul 2007–2009 anti valitsemistava rahastust piiratud määral täiendavat rahalist toetust teatavatele Euroopa naabruspoliitikaga hõlmatud partnerriikidele, tuginedes Euroopa naabruspoliitika tegevuskavade laias laastus kindlaksmääratud valitsemistava aspektide rakendamisel tehtud edusammude hinnangule, milles pöörati eelkõige tähelepanu sellistele valdkondadele nagu demokraatia, inimõigused, põhivabadused ja õigusriik.

2010. ja 2011. aasta jooksul tehtud Euroopa naabruspoliitika ülevaate tulemused ja Araabia kevade sündmused andsid ainest uue lähenemisviisi kujundamiseks, et tugevdada ELi ja tema naabrite vahelist partnerlussuhet. Uus lähenemisviis muutuva naabruskonna suhtes võimaldab läheneda diferentseeritumalt, mitte ainult seoses rahastamisega, nagu see oli valitsemisalgatuse puhul, vaid hõlmates samuti kõiki ELi esitatud algatusi, sealhulgas ulatuslikumat turulepääsu ja suuremat liikuvust.

Nagu eespool mainitud, on eranditult rahastamisega seotud ja ilma tõhustatud poliitilise dialoogita stimuleerimiskavad, nagu seda on valitsemistava rahastu, osutunud ebaefektiivseteks.

Selleks, et stiimulipõhises poliitikas rakendada uut lähenemisviisi, loodi 2011. aastal lõunanaabruse jaoks katusprogramm SPRING (programm partnerluse, reformi ja kaasava majanduskasvu toetuseks) ja idanaabruse jaoks katusprogramm EaPIC (idapartnerluse integratsiooni- ja koostööprogramm) eesmärgiga suunata neisse märkimisväärne osa ELi täiendavatest vahenditest koos täiendavate strateegiliste pakkumistega. Kooskõlas Euroopa naabruspoliitika ülevaadet käsitleva teatisega kasutatakse mitmeid võrdlusandmeid, et hinnata riigi tegevust demokraatia arendamisel ning täiendava rahastamise kasulikkust: vaatluse all on demokraatlike ja usaldusväärsete valimiste korraldamine; ühinemis-, sõna- ja kogunemisvabadus; vaba ajakirjanduse ja meedia olemasolu; õigusriik; korruptsioonivastane võitlus; julgeoleku- ja õiguskaitsevaldkonna reformid ning inimõiguste austamine.

5. kokkuvõte ELi toetusest demokraatlikule valitsemistavale

Demokraatlikku valitsemistava toetatakse geograafilistest rahastamisvahenditest, näiteks Euroopa Arengufondist, arengukoostöö rahastamisvahendist ning Euroopa naabruspoliitika ja partnerluse rahastamisvahendist, aga ka temaatilistest programmidest, mida rahastatakse demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahendist ning stabiliseerimisvahendist. Lisaks programmipõhisele lähenemisele toetatakse demokraatlikku valitsemistava ka konkreetsete sekkumistega peamistes valitsemisvaldkondades ning valitsemistava integreerimisega teistesse koostöövaldkondadesse.

Kogemused, mis on saadud seoses demokraatliku valitsemistava valdkonnas antud ELi toetusega, on muu hulgas õpetanud järgmist:

· Demokraatlikule valitsemistavale osutatav toetus peab arvestama kohalikke olusid. Valitsemisreform on järk-järguline protsess, mille tulemusel ühiskond muutub. Seetõttu on teadmised kohalikest oludest kõnealuse valdkonna meetmete kavandamisel ülitähtsad. Ebakindlate olukordade puhul järgib EL OECD põhimõtteid hea rahvusvahelise tegevuse kohta ebakindlates riikides ja olukordades. Neis seatakse rõhk tihedama koostöö edendamisele toetusest kasu saavate riikidega, kus nõrga valitsemistava tõttu esinevad konfliktid ja probleemid. Valitsemisprofiilide ja valitsemisalaste tegevuskavadega seotud kogemused näitavad, et demokraatliku valitsemistava valdkonnas võetavate meetmete edukuse tagamiseks on väga tähtis mõista kohalikke suundumusi ja võtta arvesse konkreetse riigi olukorda. Riikide olusid silmas pidades kutsutakse uutes suunistes projekti- ja programmitsükli juhtimise kohta tegema süstemaatilist taustaanalüüsi. Üheks asjaomaseks vahendiks on poliitilise majandusanalüüsi tegemine, mille abil on võimalik mõista, kuidas poliitilised ja majanduslikud protsessid üksteist mõjutavad ning kuidas huvid ja stiimulid suunavad erinevate jõudude käitumist aja jooksul.

· Valitsemistava valdkonna piirkondlike või kontinendi tasandi algatuste, näiteks Aafrika riikide vastastikuse järelevalve mehhanismi rolli võiks täiendavalt uurida omavastutuse suurendamise seisukohast. Piirkondlikud protsessid võimaldavad riikidel endil kujundada oma prioriteete ning tugevdada riigisisest vastutustunnet. Näiteks loob Aafrika–ELi partnerlus demokraatliku juhtimise ja inimõiguste valdkonnas foorumi, kus sõnastada ühised valitsemiskavad ja soovitused. Pöörates suuremat tähelepanu omavastutuse põhimõttele, võiks jagada kogemusi Aafrika partnerasutustega, et töötada koos välja uued strateegiad, milles keskendutakse Aafrika valitsemistava ülesehituse peamistele prioriteetidele, kaasa arvatud Aafrika riikide vastastikuse järelevalve täiendatud mehhanismile.

· Kodanikuühiskonna kaasamine on oluline demokraatlike protsesside ja vastutussüsteemide loomisel ning paremate arengutulemusteni jõudmisel[15]. See hõlmab suuremaid jõupingutusi, et edendada partnerriikides kodanikuühiskonna organisatsioone soodustavat keskkonda: julgustada kodanikuühiskonna organisatsioonide otstarbekat ja struktuurset osalemist partnerriikide sisepoliitikas, ELi programmitöö tsüklis ja rahvusvahelistes protsessides ning parandada kohalike kodanikuühiskonna organisatsioonide suutlikkust tegutseda tõhusamalt arengu sõltumatute edendajatena.

· Kohaliku suutlikkuse arendamine ja tõhustamine aitab edendada hästi toimivate asutuste tööd ning parandab valitsuse suutlikkust kujundada ja rakendada poliitikat kõikide riigisiseste sidusrühmade aktiivsel osavõtul ning osutada teenuseid lõplikele kasusaajatele. Demokraatliku valitsemistava uued toetamisviisid, sealhulgas uuenduslikud info- ja sidetehnoloogiavahendid, võivad oluliselt mõjutada aktiivsust ja teabe liikumist, kui neid toetab suutlikkuse arendamise strateegiline lähenemisviis. Komisjoni osalemine Busani kõrgetasemelisel foorumil, kus arutatakse hästi toimivate institutsioonide teemat, võiks omalt poolt samuti suurendada demokraatliku valitsemistava valdkonnas antava ELi toetuse tõhusust.

· Stiimulite ja tingimuslikkuse analüüs. Mitmed ELi välispoliitika raamistikud, nt laienemispoliitika, Euroopa naabruspoliitika ja AKV riikidega sõlmitud Cotonou leping, pakuvad erinevaid stiimuleid ning kohaldavad erinevaid tingimusi seoses läbiviidud reformide olemuse ja ulatusega. Neis valdkondades saadud kogemused näitavad, et tingimuslikkus ja stiimulipõhine lähenemine toimib kõige paremini siis, kui märkimisväärsete tulemuste saamiseks on vaja piisavat rahastamist ja kui eraldised on ühendatud eesmärkidega, millel on selged näitajad ja võrdluskriteeriumid ning kui kaasneb asjakohane poliitiline ja strateegiline dialoog. Sellist lähenemist rõhutatakse näiteks 2012. aasta ühisteatises Idapartnerlus: tegevuskava 2013. aasta sügiseseks tippkohtumiseks[16] ning selle saatedokumentides. Stiimulitel ja tingimuslikkusel põhinev uus lähenemine peaks olema tähtsal kohal ka piirkondlike või kontinendi tasandi organisatsioonidega peetavas dialoogis. Valitsemisalgatusest saadud kogemus näitab ka seda, et stimuleerimismehhanismid toimivad paremini siis, kui nad põhinevad selgel eristamisel, tegelikel saavutustel ja korrapärasel tulemuste kontrollimisel. Kontrollimine on reformimise toetamise seisukohast väga oluline, kuna see võib innustada partnerriike reforme kiiremini korraldama. Kontrollimise mõju saab veelgi suurendada, kui protsessi kaasatakse mitmed sidusrühmad, tunnustades seeläbi eelkõige kodanikuühiskonna tähtsat rolli, ja kui suurendatakse valitsuse tegevuse läbipaistvust.

· Pidades silmas ühiskonna juhtimise muutuvaid norme ja tavasid, ei allu valitsemistava valdkonna tulemused lineaarloogikale ega ole neid võimalik kiiresti saavutada. Seepärast on oluline roll tulemustel ja näitajatel põhineval tegevuse hindamise süsteemil. Sobivaimate näitajate valimine ja tulemuslikkuse hindajate määramine kuuluvad seoses valitsemisalgatusega saadud kogemuste hulka.

Lisaks suureneb valitsemistava valdkonna näitajate ja tulemuslikkuse hinnangute kogum, mida võiks kasutada lähenemisviiside ümbertöötamisel tulemustepõhisteks koostöösüsteemideks. Ebakindlate riikide jaoks töötatakse rahu tagamise ja riigi ülesehitamise teemalise rahvusvahelise dialoogi raames välja konkreetselt nendega seotud näitajad.

· Paindlikkus. Suurenev tulemuslikkus on samuti ühendatud vahendite jäikuse küsimusega. Kriisist mõjutatud riikide puhul on komisjonil võimalus võtta vastu nn kriisideklaratsioon, mis võimaldab arengukoostöö rakendamise menetlusi paindlikumalt kohaldada. Mitmel AKV riigil on sellest menetlusest kasu olnud.

· Tugevdada harmoneerimist ELis. Euroopa arengukonsensusest saadud kogemustele toetudes oodati, et valitsemisalgatus aitab kaasa harmoneerimisele ja üha suuremale ühistööle valitsemistava valdkonnas ELi tasandil. Näiteks pidasid mitmed kasutajad valitsemisprofiili kasulikuks vahendiks, et teha kohapealse valitsemisolukorra ühist analüüsi. Lissaboni lepingus on ette nähtud täiendavad võimalused koos töötamiseks ELi ja liikmesriigi tasandil, nii riikide olukorra hindamiseks kui ka toetuse kavandamiseks. Muutuste kavas ette nähtud ühine analüüs ja ühine programmitöö koos ELi delegatsioonide otsustava rolliga kohapeal poliitilise ja valdkondliku dialoogi korraldamises võib samuti tugevdada sellist harmoneerimist ELi tasandil.

6. Kokkuvõte

Demokraatliku valitsemistava toetamine on endiselt ELi arengukoostöö tähtsaim prioriteet. Uus lähenemisviis eelarvetoetusele annab selles kontekstis olulise poliitilise signaali, kuna eesmärgiks on tugevdada ELi ja partnerriikide vahelist lepingulist suhet ELi eelarvetoetuse alal, et ehitada üles ja tugevdada demokraatlikke süsteeme, püüelda jätkusuutliku majandusarengu poole ja kaotada vaesus. Lähenemisviis põhineb vastastikusel vastutusel ning pühendumisel ühistele põhiväärtustele: inimõigustele, demokraatiale ja õigusriigi põhimõttele, kutsub üles tihedale koostööle komisjoni talituste, Euroopa välisteenistuse ja liikmesriikide vahel ning samuti pidama tõhustatud ja ühtlustatud poliitilist ja strateegilist dialoogi, mis peaks olema tihedalt seotud partnerriikide kõikide valitsemisreformi stimuleerimiskavade või rahastamisega.

Omavastutuse tugevdamine on demokraatliku valitsemistava toetamise olulisim element. Riigi omavastutus eeldab, et kõik asjaomased riigisisesed osalejad aitavad kindlaks määrata arenguteed ja vajaminevat valitsemiskorda. Omavastutuse tähtsust on rõhutatud Busani deklaratsioonis, kus kutsutakse kohaldama lähenemisviisi, mis on kavandatud riigi vajadusi silmas pidades. Partnerriikide kõikide tasandite asutuste poliitiline tahe ja nende pühendumine reformidele on endiselt eeltingimus eduka reformi läbiviimiseks, eelkõige sellistes tundlikes valdkondades nagu demokraatlik valitsemistava.

Strateegilisem töö kodanikuühiskonna organisatsioonidega on kõikides valdkondades ja kõikide teemade puhul väga oluline. Kodanikuühiskonda käsitleva uue lähenemisviisi kohaselt tunnustatakse nüüd kodanikuühiskonna organisatsioone nii riigi, piirkonna kui ka maailma tasandil täieõiguslike osalejatena. Riigi tasandil on uue lähenemisviisi keskmes kohalikud kodanikuühiskonna organisatsioonid, nende tähtsus poliitika kujundamisel ning vastutus. Järjepidev ja strateegiline partnerlus kodanikuühiskonnaga on riigi tasandil hõlpsamini saavutatav siis, kui ELi delegatsioonid ja liikmesriigid töötavad etapiviisiliselt välja tegevuskavad, milles rõhutatakse kodanikuühiskonna suuremat tähtsust demokraatlikul valitsemisel. Kokkuvõtvalt võib öelda, et nii komisjon, Euroopa välisteenistus kui ka liikmesriigid saavad ühtmoodi kasutada rikkalikku kogemustepagasit, mille EL on saanud demokraatiale ülemineku valdkonnas. Hiljutises teatises „ELi toetuse kohta jätkusuutlikele muutustele üleminekuühiskondades” esitatud ideede rakendamine oleks eesmärgi saavutamiseks kasulik.

[1] „Partnerlus Vahemere lõunapiirkonnaga demokraatia ja ühise heaolu nimel”, KOM(2011) 200 ja „Uus lähenemisviis muutuvale naabrusele”, KOM(2011) 303.

[2] KOM(2011) 637, kinnitatud nõukogus 14. mail 2012.

[3] Kaasav ja jätkusuutlik majanduskasv on teine prioriteet.

[4] „Tulevane lähenemisviis kolmandatele riikidele antavale ELi eelarvetoetusele”, KOM(2011) 638.

[5] Sama, lk 2.

[6] JOIN(2012) 27, välja antud 3. oktoobril 2012.

[7] COM(2012) 492 final.

[8] Struktureeritud dialoog: http://ec.europa.eu/europeaid/who/partners/civil-society/structured-dialogue_en.htm.

[9] Euroopa arengukonsensuse juhtimine – Teel ühtsele lähenemisviisile Euroopa Liidus, KOM(2006) 421

[10] KOM(2006) 421 (lõplik).

[11] SEK(2009) 58 (lõplik),19.1.2009.

[12] Samas.

[13] Euroopa Komisjon: „Support Study on the EU Governance Initiative in view of the preparation of a Report by the Commission to the Council in 2012 — Annexes to the Final Report”, detsember 2011, lk 4.

[14] KOM(2006) 726, 4. detsember 2006.

[15] COM(2012) 492 final.

[16] JOIN(2012) 13 final.