ET    ET ET 
ET    ET  EUROOPA KOMISJON 
Brüssel 31.3.2011 
SEK(2011) 355 lõplik 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE 
  
Lisatud dokumendile 
  
Ettepanek: 
EUROOPA PARLAMENDI JA  NÕUKOGU DIREKTIIV 
elamukinnisvaraga seotud k rediidilepingute kohta 
  
(EMPs kohaldatav tekst) 
SEK(2011) 356 lõplik 
SEK(2011) 357 lõplik 
KOM(2011) 142 lõplik 
ET 2   ET 1. SISSEJUHATUS  
Vastutustundlikku laenuandmist tuleks käsitleda kui  krediidiandjate ja -v ahendajate kohustust 
anda tarbijatele laenu ainult mahus, mida tarbij ad saavad endale lubada, ning võtta arvesse 
tarbijate vajadusi ja võimalusi.  Vastutustundlik laenuvõtmine tä hendab, et tarbijad peaksid 
esitama finantseerimisasutusele as jakohast, täielikku ja täpset teav et ning tegema teadlikke ja 
jätkusuutlikke otsuseid.  
2. PROBLEEMI MÄÄRATLUS  
2.1. Probleemid 
Kodumajapidamiste võlakoormus on suuren enud kogu Euroopas. Seni kuni võlatase on 
jätkusuutlik ja laenumakseid  suudetakse tasuda, ei tähe nda see veel vastutustundetut 
laenamist. Paraku osutavad andmed, et kodanikel on üha raskem täita oma võlakohustusi: 2008. aastal oli 16 %-l laenuvõtjatest raskus i arvete maksmisel ning 10 %-l kõigist 
majapidamistest oli tasumata võlgnevusi
1. Laenu tagasimaksete tasumisega seotud raskuste 
tõttu on suurenenud maksevõimetusjuhtude ja tagatise sundmüükide arv2. Andmeid võivad 
mõjutada ka muud tegurid, mis ei ole seot ud vastutustundetu laenamisega (nt üldine 
majandussurutis). Käesoleva mõjuhinnangu  koostamiseks kogutud andmed ning 
sidusrühmade esitatud kvalitatiivsed tõendid ja  kogu Euroopast kogutud päriselulised tõendid 
osutavad siiski, et see ei ole konjunktuuriprobl eem ega piirdu üksikute liikmesriikidega, vaid 
on omane kogu Euroopale. 
Hüpoteeklaenu andmise otsust mõjutavad mitmed tegurid, nt laenuvõtja valitud 
hüpoteeklaenutoode ja tema suutlikkus laen tagasi maksta. Samuti hõlmavad kõnealused tegurid majanduskliimat, teabe ebaühtlust, huv ide konflikte, õiguslikke lünki ja vastuolusid, 
samuti muid tegureid, nagu laenuvõtja finantsos kused ja hüpoteeklaenude rahastamise kord. 
Kuigi ka kõnealustel muudel teguritel on oma os a, on selge, et t eatavate turuosaliste 
vastutustundetu käitumine oli finantskriisi ük s olulisi põhjusi. Seepärast on selge, et 
vastutustundetu laenamisega se otud probleemidele tuleb leida lahendus, et vältida sellise 
finantskriisi kordumist. 
Tuvastatud on mitmed vastutustundetu laen amisega seotud probleemid. Lisaks allpool 
kirjeldatud probleemidele, tuvastati mitmed hüpoteeklaenude ennetähtaegse tagastamisega 
seotud probleemid. Kõnealusei d probleeme, mis loovad ebavõr dsed tingimused, takistavad 
piiriülest tegevust ja tarbijat e liikuvust ning mõjutavad tarb ijate usaldust, kirjeldatakse 
üksikasjalikult mõjuhinnangule lisatud dokumendis  „Valge raamat ELi hüpoteeklaenuturgude 
integreerimise kohta”
3. 
                                                 
1 Europeans’ state of mind , Eurobarometer 69, november 2008. Towards a Common Operational 
European Definition of Over-indebtedness , Observatoire de l’épargne Européenne koostöös Euroopa 
Poliitikauuringute Keskuse ja Bristoli ülikooliga, veebruar 2008. 
2 Liikmesriikide poolt komisjonile esitatud teave. 
3 SEK(2007) 1683. 
ET 3   ET 2.1.1.  Raskesti võrreldavad, tasakaalustamata, ebatäielikud ja ebas elged reklaam- ja 
turundusmaterjalid 
Hüpoteeklaenude asjakohatu reklaamiga on kokku puututud kogu ELis. Ebatäielikku ja 
ebaselget reklaam- ja turundusmaterjali on sageli keeruline võrrelda ning seetõttu on tarbijal 
raske teha valikut eri toodete vahel. Hoolimata kõlvatut reklaami käsitlevatest siseriiklikest õigusaktidest ja ELi eeskirjadest, on selle s valdkonnas õiguslikke l ünki ja vastuolusid. 
Erinevate eeskirjade tõttu kannavad piiriüleselt tooteid pakkuvad krediidiandjad ja -
vahendajad täiendavat koormust. 
2.1.2.  Ebapiisav, halvasti ajastatud, raskesti võ rreldav ja ebaselge  lepingueelne teave 
Lepingueelse teabe kvaliteedi ja võrrelda vuse parandamiseks on võetud meetmeid (nt 
eluasemelaenude lepingueelset teavet kä sitlev Euroopa tegevusjuhend). Samas on 
tegevusjuhendit kohaldatud erinev alt ning jõustamis- ja järelevalvemehhanismid ei ole 
tõhusad. Euroopa standardset teabelehte ei ol e võetud kasutusse samal ajal, mistõttu on 
piiratud tema kasutamise võimalused (nt pakkumiste võrdlemine). Hoolimata tegevusjuhendist püsivad mitmed turuhäired. Es iteks on lepingueelset t eavet raske võrrelda. 
Eri meetodite ja kulubaaside kasutamise tõttu ei ole võimalik võrrelda ka Euroopa standardse 
teabelehe põhielementi, s.o kred iidi kulukuse aastamäära. Teiseks leiavad tarbijad, et pakutav 
teave on keeruline ja ebaselge. Kolmandaks on  pakutav teave sageli mittetäielik. Neljandaks 
puuduvad eeskirjad sellise teabe avalikustamise  kohta, mis käsitleb krediidiandja ja -
vahendaja seost. 
2.1.3.  Ebasobiv nõustamine 
Nõustamisel kasutatavad sobimatud stiimulid võivad põhjustada turuhä ireid. Nõustajatel ei 
pruugi olla huvi erapooletu nõu an dmiseks, näiteks seetõttu, et eri krediidiandjad tasustavad 
neid teatavate krediiditoodete müügi eest erinev alt. Tõendid osutavad, et paljudel juhtudel on 
antud ebasobivat hüpoteeklaenualast nõu ning seega tekitatud tarb ijale kahju. Kui puuduvad 
eeskirjad või standardid nõustamise hindamise ks, on keeruline teha kindlaks, kas antud 
nõuanne oli sobiv. 
2.1.4.  Ebapiisav sobivuse ja kr ediidivõimelisuse hindamine 
Oluline turuhäire selles va ldkonnas on puudulikud stiimulid krediidivõimelisuse ja/või 
sobivuse põhjaliku hindamiseks.  Krediidiandjad võivad toetuda alusvara (hüpotee giga tagatud 
kinnisvara) väärtusele, maandada maksevõimetu sriski või müüa laen kolmandale isikule. 
Samuti võib tarbijatel olla huvi  näidata oma sissetulekut suuremana, et saada laenu. 
Regulatiivsed puudused (nt puuduv, ebaselge või ebaühtlane regulatiiv ne raamistik) võivad 
veelgi raskendada sobivuse ja krediidivõime lisuse nõuetekohast hindami st. Ka regulatiivsed 
tõkked takistavad krediidiandj atel hankimast laenuandja kr ediidivõimelisuse kohta teavet 
piiriüleselt andmebaaside kaudu. 
2.1.5.  Hüpoteekkrediiti pakkuvate krediidivahendajate ja mittekrediidiasutuste suhtes 
kohaldatav registreerimise, tegevuslubade andm ise ja järelevalve teostamise kord on 
ebatõhus ja ebaühtlane või puudub üldse 
Vastutustundetut käitumist võib soodustada ka asjaolu, et mitte kõik liikmesriigid ei kohalda 
krediidivahendajate suhtes registreerimise ja tegevuslubade andmise korda. Registreerimise ja 
tegevuslubade nõuete puudumise tõttu on ametiasutustel vähe võimalusi krediidivahendajate 
üle järelevalve teostamiseks või väärkäitumise  korral sanktsioonide ke htestamiseks. Sellega 
ET 4   ET võib kaasneda väikese konkurents iga keskkond, kus keegi ei ka nna vastutust väärkäitumise, 
liigse riski võtmise või ebasobiva te nõueannete eest. Krediidiva hendajate piiriülene tegevus 
on praegu väga piiratud. ELi tasandil kehtivad erinevad õigusraamistikud võivad panna 
ettevõtjad loobuma kavatsusest tegutseda piiriüleselt. 
Kuues liikmesriigis ei kohaldata mittekrediidiasutuste suhtes registreerimise ja tegevuslubade 
nõudeid, samas kui teiste liikme sriikide kehtestatud nõuded on väga erinevad. Registreerimise 
ja tegevuslubade nõuete puudumise tõttu  on ametiasutustel vähe võimalusi 
mittekrediidiasutuste üle järelevalve teostamiseks  või väärkäitumise korral eespool kirjeldatud 
mõjuga sanktsioonide kehtestamiseks. 
2.2. Tagajärjed 
Tuvastatud probleemidel on tagajärjed, mis mõjutavad tarbijaid, krediidivahendajaid, 
krediidiandjaid ja majandust üldiselt. 
2.2.1.  Mõju märkimisväärne ülekandumine laiemale majandusele 
Hüpoteekkrediiditurul on oluline roll ELi majanduses. ELi 27 liikmesriigis antud 
eluasemehüpoteeklaenude maht oli 2008. aastal ligikaudu 50 % ELi SKPst. Vastutustundetu laenamine võib märkimisväärselt mõjutada majandust üldiselt. See mõjutab hüpoteeklaenu andjate maksevõimet. Kuna finantseerimisasut us peab järjest rohke m kapitali eraldama 
halbade laenude katteks, raskeneb vastutustund like laenuvõtjate ja är iühingute juurdepääs 
rahastamisele ning see võib omakorda piirata majanduskasvu ja tarbimist. Vastutustundetul 
laenamisel on ka rahaline mõju valitsuse rake ndavate päästmis- või erastamiskavade kaudu, 
mille tagajärjel sattuvad surve alla riikide eela rved, mistõttu tuleb sageli teha eelarvekärpeid. 
Kasvava tööpuuduse ning suuremate sotsiaal- ja el uasemetoetuste tõttu sattuvad surve alla 
sotsiaalkindlustussüsteemid. 
2.2.2.  Tarbijale kahju tekitamise oht 
Tarbijad, kellele on müüdud ebas obiv toode, sattuvad sageli raha listesse raskustesse, mis võib 
põhjustada ülemäärast võlgnevust, kohustuste täitm atajätmist ja selle tulemusel tagatise 
sundmüüki. Tarbijatele võivad tekitada kahju õiguslikud tõkked, mis takistavad 
krediidiandjatel nõuetekohaselt hinnata krediidivõimelisust ja s obivust, või täiendavad kulud, 
mida krediidiandjad kannavad piiriülesel tegevus e korral. Sellised tarbijad võivad saada otsest 
rahalist kahju (nt maksavad kõrgemat hinda toote eest, mis on saadaval odavamalt) või 
sotsiaalset kahju (nt neile ei anta hüpoteekkr ediiti hoolimata sellest, et nad suudavad seda 
tagasi maksta). Samuti võivad tarbijad kaotada usalduse krediidiandjate ja -vahendajate vastu. 
2.2.3.  Tagasihoidlik tarbijate liikuvus 
Mitmed eespool kirjeldatud probleemid takistav ad tarbijate liikuvust.  Läbipaistvuse ja 
võrreldavuse puudumisel on tarbijat el raske otsida pakkumist, mis kõige paremini vastaks 
tema vajadustele. Tarbijatelt, kes soovi vad võtta laenu muus liikmesriigis kui 
päritoluliikmesriik, võidakse küsida kõrgemat hinda või neile ei anta üldse laenu seetõttu, et 
välisriigi krediidiandjatel ei ol e võimalik saada piis avalt teavet tarbija krediidiandmete kohta. 
2.2.4.  Tagasihoidlik piiriülene tegevus 
Majanduslikud tõkked (nt infrast ruktuurile juurdepääsu kulud ning vajadus kohandada 
reklaammaterjali, avaldatavat t eavet, tooteid, ärimudeleid ja hinnastrateegiaid) suurendavad 
ET 5   ET teises liikmesriigis tegutsemisega kaasnevaid kulusid. Kõnealused tõkked takistavad turule 
sisenemist ja piiravad konkurentsi. Näitek s kannavad piiriüleselt  tegutseda soovivad 
krediidivahendajad täiendavat koo rmust: erinevalt investeerimis-  või kindlustusvahendajatest 
ei kohaldata nende suhtes tegevuslubade andmise korda. 
2.2.5.  Turuosalistel ja toodetel  on ebavõrdsed tingimused 
Õiguslike raamistike õiguslikud lüngad ja vastuolud on viinud olukorrani, kus sama 
tegevusega tegelevad hüpoteekkrediid ituru osalised on silmitsi sama riskiga, kuid ei järgi alati 
samu eeskirju. Erinevad tarb ijakrediidi ja hüpoteekkrediidi õiguslikud raamistikud võivad 
põhjustada arbitraaži kahe eri laenutoote (tarbijakrediit ja hüpoteekkrediit) vahel. 
3. POLIITIKA EESMÄRGID  
Kõigi probleemsete valdkondade puhul on kaks  põhieesmärki. Esiteks  luua tarbijate, 
krediidiandjate ja krediidiva hendajate jaoks tõhus ja konkur entsitihe ühtne turg, kus on 
tagatud kõrgetasemeline tarbijaka itse. Selleks tuleb täita neli konkreetset eesmärki, st tagada: 
– tarbijate usaldus; 
– tarbijate liikuvus; 
– krediidiandjate ja -vahenda jate piiriülene tegevus; 
– võrdsed tingimused. 
Teiseks tuleb edendada finant sstabiilsust, tagades hüpoteekkred iiditurgude vastutustundliku 
toimimise. 
4. ELI TEGEVUSE VAJALIKKUS  
Ainult liikmesriikide võetud meetmed tooksid k aasa erinevad eeskirjad, mis võivad siseturgu 
õõnestada või takistada selle toimimist ning l uua ELis ebaühtlase ta semega tarbijakaitse. 
Seepärast tuleb ELi tasandil kehtestada üht sed standardid, et edendada tõhusat ja 
konkurentsitihedat siseturgu, kus on tagatud kõrgetasemeline tarbijakaitse, ning vältida 
erinevate eeskirjade ja tavade kujunemist liikmesriikides. Aluslepinguga on ette nähtud meetmed, et tagada kõrgetasemelise tarbijakai tsega siseturu loomine ja toimimine ning 
teenuste osutamise vabadus. Ühtse eluasemehüpot eeklaenuturu loomine ei ole kaugeltki veel 
lõpule viidud ning turul on mitmeid tõkkeid, mi s takistavad teenuste  vaba osutamist ja 
siseturu loomist. Meetmete õiguslik alus  on aluslepingu artikkel 114 (endine artikkel 95). 
5. P
OLIITIKAVÕIMALUSED  
Kindlaks on määratud mitmed tegutsemi svõimalused. Kõnealused võimalused on 
kokkuvõtlikult esitatud allpool tabelis. Ka alumiseks jäetud võimalused on märgitud 
poolkaksus kirjas. Analüüsi kohaselt on kõnealused võimalused eespool kirjeldatud 
eesmärkide saavutamiseks kõige tõhusamad ja tulemuslikumad. Ennetähtaegse tagastamisega seotud poliitikavõimalusi on üks ikasjalikult analüüsitud ja hinnatud dokumendile „Valge 
ET 6   ET raamat ELi hüpoteeklaenuturgude integreerimise kohta”4 lisatud mõjuhinnangus ning 
hüpoteekkrediidiga seotud eri po liitikavõimaluste kulusid ja  kasu käsitlevas uuringus5. 
Reklaam ja turustamine  
1: Meetmeid ei võeta  
2: Kehtestatakse reklaamieeskirjad, mis sarnanevad tarb ijakrediidi direktiivi artikl is 4 sätestatud eeskirjadele.  
3: Kehtestatakse erieeskirjad reklaam- ja turundusmaterjali vormi ja sisu kohta.  
Lepingueelne teave  
1: Meetmeid ei võeta  
2: Tagatakse , et tarbijatele esitatakse Euroopa standardne teabeleht.  
3: Tagatakse, et Euroopa standardne teabeleht esitatakse tarbijatele  piisavalt aegsasti, nii et tarbijatel oleks võimalik kaalu da 
eri pakkumisi.  
3.1: Põhimõttepõhine nõue  
3.2: Määratakse kindlaks teabe esitamise tähtaeg.  
4: Parandatakse Euroopa standardse teabelehe vormi ja sisu.  
5: Standarditakse krediidi kulukuse aastamäär  
5.1: Standarditakse piiratud kulude loetelu alusel  
5.2: Standarditakse tarbijakrediidi direktiivi artikli 19 alusel  
5.3: Standarditakse laia kulude loetelu alusel  
6: Täiendav lepingueelne teave hüpoteekkrediidi pakkuja kohta (nt tasustamine).  
Hüpoteekkrediidialane nõustamine  
1: Meetmeid ei võeta  
1.2: Piisavate selgituste andmise nõue (tarbijakrediidi direktiivi artikli 5 lõige 6)  
1.3: Põhimõttepõhised nõustamisstandardid  
1.4: Hüpoteekkrediidialase nõustamise nõue  
Nõustajate tasustamisstrateegia  
2.1: Meetmeid ei võeta  
2.2: Põhimõttepõhised tasustamispoliitika suunised  
2.3: Konkreetsed tasustamise meet odeid ja taset käsitlevad eeskirjad  
Krediidivõimelisuse hindamine  
1.1: Meetmeid ei võeta  
1.2: Nõue, mille kohaselt peab krediidiandj a hindama laenuvõtja krediidivõimelisust  
1.3: Nõue, mille kohaselt peab krediidiandja keelduma krediidi andmisest, kui krediidivõimelisuse hinnang on 
negatiivne.  
1.4: Krediidiandjate juurdepääs andmebaasidele, ilma kedagi diskrimineerimata  
1.5: Andmebaaside sisu ja ülesehituse ühtlustamine  
1.6: Nõue, mille kohaselt peab laenuvõtja esitama õiget teavet oma olukorra kohta.  
Sobivuse hindamine  
2.1: Meetmeid ei võeta  
2.2: Nõue, mille kohaselt peab krediidiandja või -vahendaja hindama pakutava toote sobivust  
2.3: Nõue, mille kohaselt tuleb laenuvõtjat hoiatada, kui valitud krediiditoode ei ole talle sobiv.  
2.4: Nõue, mille kohaselt peab laenuvõtja esitama õiget teavet oma olukorra kohta.  
2.5: Tootealased erieeskirjad, sealhulgas  teatavate krediiditoodete keelud või piirangud  
Krediidivahendaja: registreerimine ja tegevusloa andmine  
1.1: Meetmeid ei võeta  
1.2: Põhimõttepõhised nõuded  
1.3: Erinõuded  
1.4: Tegevusloa kehtestamine  
Krediidivahendaja: usaldatavusnormatiivide täitmise nõuded ja järelevalve  
3.1: Meetmeid ei võeta  
3.2: Põhimõttepõhised nõuded  
3.3: Erinõuded  
3.4: Nähakse ette järelevalve ELi tasandil  
Mittekrediidiasutused: registreerimine ja tegevusloa andmine  
                                                 
4 SEK(2007) 1683. 
5 Study on the costs and benefits of different policy options for mortgage credit , London Economics ja 
Achim Dübel (Finpolconsult) koostöös asutusega institute für finanzdienstleistungen (iff), november 
2009, lk 200–336. 
ET 7   ET 1.1: Meetmeid ei võeta  
1.2: Põhimõttepõhised nõuded  
1.3: Erinõuded  
Mittekrediidiasutused: usaldatavusnormatiivide täitmise nõuded ja järelevalve  
3.1: Meetmeid ei võeta  
3.2: Põhimõttepõhised nõuded  
3.3: Erinõuded  
3.4: Nähakse ette järelevalve ELi tasandil  
6. MÕJU 
Eelistatud võimalustega vähendatakse tõenäosust, et tarbija ostab ebasobiva 
hüpoteekkrediiditoote. Tarbijausalduse para nemine peaks suurendama ka nõudlust 
krediiditoodete järele ning soodustama tarbijate  liikuvust riigisiseselt ja  vähemal määral ka 
piiriüleselt. 
Mõne kaalumiseks jäetud võimaluse rakendamine ei mõjuta oluliselt pakkumispoolel olevate 
turuosaliste tegevust paljudes li ikmesriikides, kus sarnased n õuded juba kehtivad. Samas on 
eelistatud poliitikavõimalustel oluline mõju krediidiandjate ja -vahendajate piiriülesele tegevusele. Välismaiste krediidiandjate ja -vah endajate sisenemine turule peaks suurendama 
konkurentsi ning seega laiendama ta rbija jaoks krediiditoodete va likut ja võib olla isegi 
langetama hinnataset. 
Kõnealuste meetmete üldmõju ei saa arvutada eri meetmete mõju summana. See ei ole 
tingitud mitte ainult sellest, et ka ttuvaid kulusid ja kasu võidakse topelt arvesse võtta, vaid ka 
sellest, et teatavate võimaluste vaheline sü nergia võib mõju võimendada. Olemasolevatel 
tõenditel põhinevad komisjoni  arvutused osutavad, et kons ervatiivsel hinnangul peaks 
meetmetest oodatav kasu jääma vahemikku 1 272–1 931 miljonit eurot. Samuti prognoositakse, et meetmete ühekordsed kul ud ja jooksevkulud on vastavalt 383–621 miljonit 
eurot ja 268–330 miljonit eurot. 
Enamiku eelistatud võimaluste mõju on tunda kogu ELis. Mõne poliitikavõimaluse kasu ja 
kulud on suuremad nendes liikmesriikides, kus tuleb märkimisväärselt kohandada kehtivaid 
eeskirju või kehtestada uus õigus lik raamistik (nt liikmesriigid, kus krediidivahendajate või 
mittekrediidiasutuste tegevus ei ole üldse reguleeritud). 
Sotsiaalses plaanis võib meetmetel olla vastandl ik mõju: ühelt poolt on oht, et vastutustundlik 
laenuandmine raskendab krediidi kättesaadavust, eelkõige teat avat laadi laenuvõtjate puhul 
(nt väikse sissetulekuga tarb ijad), teiselt poolt võib vastut ustundlik laenuandmispoliitika 
edendada laenuandmise jätkusuutlikkus t ja seega sotsiaalset ühtekuuluvust. 
Enamiku kaalumisele jäetud võimaluste puhul ei prognoosita halduskulude suurenemist. 
Erandina võib käsitleda õigus liku raamistiku kehtestamist krediidivahendajate ja 
mittekrediidiasutuste suhtes, kuna registreerimise ja tegevuslubade andmisega, samuti uute õigusaktide nõuete pideva järgnemisega kaas nevad kõnealustele turuosalistele halduskulud. 
7. K
OKKUVÕTE  
Eelistatud poliitikavahend on ELi direktii v. Direktiiv võimaldab võtta arvesse 
proportsionaalsust ühtlustamise taseme kaudu. Üksikasjalik ühtlu stamine ei ole alati vajalik 
või asjakohane: nt kinnisvaraturu ja hüpotee klaenuturu struktuur ning tootevalik ja 
tasustamiskord on ELi liikmesriikides väga erinev. ELi sekkumismeetmed peavad olema 
ET 8   ET piisavalt üksikasjalikud, et  toimida tõhusalt, ja samas piisaval t kõrgel tasemel, et võtta arvesse 
erinevusi ELi liikmesriikides. 
Kavandatud ELi direktiiviga näha kse ette direktiivi asjakohasuse ja tõhususe läbivaatamine. 
Direktiiv tuleks läbi vaadata mõned aastad pärast selle rakendamist ja selle raames tuleks läbi viia avalik konsultatsioon.