ELi poliitika linnamõõde – ELi linnade tegevuskava põhijooned

Teatis nõukogule, Euroopa Parlamendile, Regioonide Komiteele, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele

Sissejuhatus................................................................................................................ 3

1..................... Linnastunud Euroopa probleemid ja potentsiaal...... 4

1.1.................. Linnastunud EL, kus linnad suurendavad majanduskasvu ja ressursitõhusust 4

1.2.................. Nõrgad tulemusnäitajad ja visalt püsivad probleemid Euroopa linnades.... 4

1.3.................. Killustunud linnasüsteem............................................................................. 5

2..................... Linnapoliitika Euroopas............................................................. 5

2.1.................. Riikide linnapoliitika.................................................................................... 5

2.2.................. Valitsustevaheline koostöö linnaarenduse valdkonnas................................ 6

2.3.................. Ühine arusaam linnaarendusest Euroopas.................................................... 6

2.4.................. ELi praegune linnapoliitika.......................................................................... 7

2.5.................. Linnade potentsiaali saab paremini kasutada............................................... 7

3..................... Üleskutsed ELi linnade tegevuskava koostamiseks 8

3.1.................. Ammu tunnetatud vajadus ELi linnade tegevuskava järele........................ 8

3.2.................. Uued üleskutsed ELi linnade tegevuskava koostamiseks........................... 8

4..................... Linnaarenduse ülemaailmne mõõde................................... 9

5..................... ELi linnade tegevuskava käsitlevate mõtteavaldustega edasi töötamine............................................................................................. 9

5.1.................. Miks me vajame ELi linnade tegevuskava?............................................... 10

5.2.................. Milles peaks ELi linnade tegevuskava seisnema?...................................... 10

5.3.................. Ulatuse ja eesmärkide määratlemine.......................................................... 11

5.4.................. Linnade osaluse ja ELi poliitikaga seotud isevastutuse suurendamine...... 11

5.5.................. Parem arusaam linnaarenduse protsessidest............................................... 11

5.6.................. ELi linnade tegevuskava rakendamise tagamine....................................... 12

Sissejuhatus

Euroopal tuleb jätkuvalt lahendada keerulisi probleeme, mis on seotud majanduse, kliima, keskkonna ja laiemalt kogu ühiskonnaga. Enamikul neist probleemidest on tugev linnamõõde. Need kas avalduvad põhiliselt linnades ja nende ümbruses (nt vaesus, sotsiaalne ja ruumiline segregatsioon, keskkonna seisundi halvenemine) või leitakse neile lahendus linnades ja linnade kaudu (nt ressursitõhusus ja CO2-neutraalne majandus, majandusareng ja innovatsioon, sotsiaalne innovatsioon ja integratsioon).

Kuigi linnade tähtsusest majandusliku, sotsiaalse ja kultuurilise arengu jaoks ning nende potentsiaalist saada ressursitõhusamaks elukeskkonnaks on ammu aru saadud, on sellealane poliitiline tegevus Euroopa ja riiklikul tasandil olnud aeglane ja tükatine. Algatusi on olnud eri valdkondades palju, kuid nende tervikuks lõimimine on olnud puudulik. Üha enam avaldatakse seisukohta, et linnad peaksid olema ELi poliitika väljatöötamisse ja rakendamisse piisavalt kaasatud ning et ELi poliitikat tuleks rohkem kujundada vastavalt tegelikule olukorrale linnades, kus seda poliitikat rakendatakse. Seoses sellega on paljud ELi, riikliku ja kohaliku tasandi sidusrühmad esitanud üleskutse võtta vastu ELi linnade tegevuskava. Tulles vastu nimetatud üleskutsetele, korraldas Euroopa Komisjon linnade foorumi „CITIES”,[1] et algatada arutelu ELi linnade tegevuskava vajalikkuse teemal.

Pärast linnade foorumit arutati ELi linnade tegevuskava väljatöötamise vajalikkust liikmesriikides ning tõdeti, et nii Euroopa Parlamendil, Regioonide Komiteel, linnade liitudel kui ka linnadel endil on vajadus ja ootus sellise tegevuskava järele ning nad on valmis selle koostamises osalema. Esitati ettepanek, et taolise tegevuskava väljatöötamisse peaksid panustama nii kohaliku, piirkondliku, riikliku kui ka ELi tasandi organisatsioonid[2].

Käesoleva teatise eesmärk on arutelu laiendada nii, et kõik sidusrühmad saaksid selles osaleda. Linnade foorumil saavutatud tulemustest lähtudes esitatakse teatises konsulteerimiseks hulk küsimusi, mille eesmärk on täiendavalt selgitada ELi linnade tegevuskava vajalikkust, selle kavandatavaid eesmärke ja toimimist. Riikliku, piirkondliku ja kohaliku tasandi sidusrühmade ja pädevate asutuste arvamused ja ettepanekud moodustavad komisjoni ja Euroopa Parlamendi uue koosseisu jaoks olulise sisendi, mis muu hulgas on seotud ka strateegia „Euroopa 2020” edasiarendamisega[3].

Käesolevas teatises käsitletakse praegust olukorda ELi linnades (1. osa), Euroopa linnapoliitika hetkeseisu (2. osa), üleskutseid ELi linnade tegevuskava koostamiseks (3. osa), linnaarenduse ülemaailmset mõõdet (4. osa) ning võimalikke edasisi samme, mille kohta esitatakse konsulteerimiseks küsimused (5. osa).

1. Linnastunud Euroopa probleemid ja potentsiaal 1.1. Linnastunud EL, kus linnad suurendavad majanduskasvu ja ressursitõhusust

Praegu elab linnades, väikelinnades ja linnalähipiirkondades ligikaudu 359 miljonit inimest – 72 % kõigist ELi elanikest. Kuigi ümberasumise tempo on aeglustunud, kasvab linnaelanike osakaal jätkuvalt ning tõuseb aastaks 2050 tõenäoliselt üle 80 %[4].

Tänu tarbijate, töötajate ja ettevõtete koondumisele ühte kohta ning linnades asuvatele ameti- ja muudele asutustele ei ole linnapiirkonnad pelgalt rahvastikukeskused. Nad on kõikvõimaliku tegevuse, eriti majandustegevuse keskused. Kuuskümmend seitse protsenti Euroopa SKPst luuakse suurlinnapiirkondades, samas kui nende elanikkond moodustab ainult viiskümmend üheksa protsenti kõigist Euroopa elanikest. Euroopa linnade majandustulemuste võrdlusest ilmneb, et suurtel linnadel läheb paremini kui ülejäänutel[5] ning pealinnad ja suuremad suurlinnapiirkonnad saavutasid majanduskriisi ajal paremaid tulemusi kui väiksemad suurlinna- ja muud piirkonnad[6]. Samas on Euroopa territooriumil valdavaks väikesed ja keskmised linnad, mis täidavad territoriaalse arengu ja ühtekuuluvusega seotud olulisi ülesandeid.

Linnad on samuti koht, kus on kõige parem lahendada mitmeid ülemaailmse tähtsusega probleeme. Näiteks on linnades parimad võimalused energiatarbimise ja CO2 heite vähendamiseks, kuna linnapiirkondade asustustihedus võimaldab kasutada energiasäästlikumaid eluruume ja transpordivahendeid.

1.2. Nõrgad tulemusnäitajad ja visalt püsivad probleemid Euroopa linnades

Rahvastiku ja tegevuse koondumine üksinda ei ole suure majanduskasvu jaoks paratamatu ega piisav eeltingimus. Selgelt on eristatav vahe pealinnade ja mittepealinnade tulemusnäitajate vahel. Samuti on läänepoolsete ja idapoolsete mittepealinnade vahel suur erinevus, mis ei ole seletatav ainult suurusega. Isegi samas liikmesriigis asuvate võrreldava suuruse ja sarnase tööstusstruktuuriga linnade majanduslikud ja sotsiaalsed tulemusnäitajad võivad olla väga erinevad[7].

Kuigi linnad on potentsiaalsed majanduskasvu mootorid, on neis ka kõige suurem töötuse määr. Globaliseerumise, hiljutise kriisi ja tootmise vähenemise tagajärjel on tööjõu kvalifikatsioon paljudes linnades langenud ning madalat kvalifikatsiooni eeldavate teenindavate töökohtade ja palgavaeste arv on kasvanud. Vaesusriskis elava rahvastiku osakaal on suurenenud[8]. Paljudes linnades on suurenenud sotsiaalne tõrjutus, segregatsioon ja vastandumine.

Linnapiirkondade tiheda asustuse tõttu võimalikuks muutnud suuremale ressursitõhususele töötab vastu kontrollimatu valglinnastumine, mis avaldab survet teenustele ja vähendab territoriaalset ühtekuuluvust. Auto asemel jalgsi, jalgratta ja ühistranspordiga liikumise võimalused ei ole paljudes linnades piisavalt välja arendatud ning selle tagajärg on ummikud, halva kvaliteediga õhk ja suur energiakulu. Kiire linnastumine, mille tagajärjel suur osa rahvastikust ja majandusinvesteeringutest koondub kõrge riskitasemega piirkondadesse, on samuti üks suundumus, mis suurendab oluliselt linnade kaitsetust loodusõnnetuste ja inimtegevusest tingitud õnnetuste suhtes.

Paljud Euroopa linnad on viletsas olukorras ka seetõttu, et neil pole piisavalt suutlikkust (vajalike) struktuursete muutuste algatamiseks ja elluviimiseks. Majanduskriis on paljusid linnu oluliselt nõrgestanud nii, et nende probleemid on kasvanud, aga lahendamiseks kasutatavad ressursid on vähenenud. Paljudes sekundaarlinnades, eriti Kesk- ja Ida-Euroopas toimub kompleksne kahanemine nii rahvaarvus kui ka majanduses ning see võib käivitada allakäiguspiraali, mille käigus väheneb kohalik maksutulu, langeb nõudlus kaupade ja teenuste järele, kaovad töökohad, väheneb tööjõupakkumine, kahanevad investeeringud ja linna üldine tõmbejõud väheneb[9]. Soikunud majandusega linnades on linnakeskused maha jäetud ning tegevus on kandunud vohavatesse eeslinnadesse.

1.3. Killustunud linnasüsteem

Euroopa linnade struktuur on polütsentrilisem ja vähem kontsentreeritud kui Ameerika Ühendriikides või Hiinas. Euroopas on kaks suurt linnastut (Pariis ja London), märkimisväärne hulk suuri linnapiirkondi, tihe väikeste ja keskmiste linnade võrgustik ning väga väheste linnadega piirkonnad. Selle linnastruktuuri kirjeldamiseks võib öelda, et see on segu suurtest keskuslinnadest, polütsentrilisest linnastruktuurist ja hajusast linnastumisest. Uudse nähtusena on Euroopas üha enam hakanud tekkima keskmistest ja väikestest linnadest koosnevaid polütsentrilisi (mega)linnapiirkondi, millel puudub tegelik funktsionaalne ja poliitiline tugipunkt[10]. Haldus- ja linnastruktuuride suurenev ebakõla vähendab ühtekuuluvust ja pärsib konkurentsivõimet tegelikule olukorrale mittevastava valitsemise ja taristu tõttu[11].

2. Linnapoliitika Euroopas 2.1. Riikide linnapoliitika

Eri liikmesriikide linnapoliitika on väga erinev ning ainult üksikutel riikidel on linnaküsimustega tegelemiseks eraldi ministeerium ja minister. Linnapoliitika on sageli linna- ja ruumiplaneeringuid käsitlevate seaduste ning valdkondlike poliitiliste sekkumiste kaudne tagajärg, mitte eraldi valdkond, mille jaoks määratakse kindlaks poliitilised ja strateegilised eesmärgid.

Liikmesriikide vahel on suuri erinevusi ka selles, kuidas linnu juhitakse, kui iseseisvad need on, milline on nende otsustusõigus ja kaasatus riigi poliitikasse: haldus- või valitsemistasandite arv võib ulatuda kahest neljani ning kõige madalama tasandi omavalitsusüksuste keskmine rahvaarv võib ulatuda vähem kui 2 000 inimesest enam kui 150 000 elanikuni. Mõnes riigis on loodud täiendavaid vahepealseid struktuure, näiteks esimese tasandi omavalitsusüksuste ühendused, mille eesmärk on lihtsustada ühist planeerimist ja strateegilistes küsimustes või ühise taristu rajamisel ühiselt tegutsemist[12].

Linnade õigused riiklikes valitsemissüsteemides nende poliitilise autonoomia, eelarve üle otsustamise ja kohalike maksude küsimustes on samuti väga erinevad. Mõnes riigis on (suur)linnadele antud eristaatus, millega kaasnevad täiendavad ressursid ja kohustused[13]. Paljudes liikmesriikides on viimase kolmekümne aasta jooksul toimunud liikumine detsentraliseerimise poole, kuigi alati ei ole selle protsessiga kaasnenud vastavat ressursside kasvu.

2.2. Valitsustevaheline koostöö linnaarenduse valdkonnas

Liikmesriigid teevad linnaarenduse valdkonnas valitsustevahelist koostööd ning vastavaid kohtumisi korraldab ja juhatab nõukogu eesistujariik. Valitsustevahelise koostöö peamised tulemused on ministrite mitteametlikel kohtumistel vastu võetud dokumendid, näiteks Leipzigi harta[14] ja Toledo deklaratsioon[15]. Kuna aga nõukogul ei ole linnapoliitikaga tegelemiseks eraldi koosseisu ja liikmesriikide osaluse aktiivsus on olnud aja jooksul erinev, on ka ELi ja riikide poliitika valdkonnas tehtud valitsustevahelise koostöö mõju olnud erinev.

2.3. Ühine arusaam linnaarendusest Euroopas

Seoses eesmärkide ja väärtustega on Euroopa tasandil sõlmitud selgesõnaline kokkulepe selle kohta, milline peaks olema Euroopa tulevikulinn ning millised peaksid olema ideaalse Euroopa linna aluspõhimõtted. Nimetatud põhimõtted võib leida aluslepingus, Euroopa Liidu põhiõiguste hartas ja Euroopa sotsiaalses mudelis sõnastatud eesmärkidest. Samuti valitseb linnaarenduse eest vastutavate ministrite seas Leipzigi hartas[16] kajastuv konsensus linnade konkreetsemate eesmärkide ja väärtuste küsimuses ning Toledo deklaratsioonis väljendatud üksmeel selles, kuidas kõnealused eesmärgid tuleks saavutada ja kui olulist ülesannet võivad linnad täita strateegia „Euroopa 2020” rakendamisel. Sama kehtib Euroopa territooriumil toimuva linnaarenduse põhimõtete kohta, mis on sõnastatud Euroopa Liidu 2020. aasta territoriaalses tegevuskavas[17].

ELi ühtekuuluvuspoliitika on andnud valitsustevahelisele protsessile praktilisest kogemusest saadud sisendeid algatuse URBAN[18] kaudu ning seoses integreeritud säästva linnaarenduse põhimõtete hilisema arvessevõtmisega piirkondlike ja riiklike rakenduskavade koostamisel[19]. Kokku moodustavad need dokumendid linnu käsitleva ELi õigustiku.

Aruandes „Homsed linnad”[20] võetakse kokku Euroopa säästva linnaarenduse mudeli põhimõtted, lähtudes Euroopa Liidu toimimise lepingust, Euroopa Liidu põhiõiguste hartast, Euroopa sotsiaalsest mudelist, Leipzigi hartast, Toledo deklaratsioonist ja Euroopa Liidu territoriaalsest tegevuskavast 2020.

Euroopa linnad peaksid olema

ü suurte sotsiaalsete edusammude kohad;

ü demokraatia, kultuuridevahelise dialoogi ja kultuurilise mitmekesisuse platvormid;

ü rohelise, ökoloogilise või keskkonnasäästliku mõtteviisiga kohtad;

ü ligitõmbavad ja majanduskasvu soodustavad kohad.

Euroopa linnade territoriaalne arendamine peab

ü vastama Euroopa säästva arengu põhimõtetele, lähtudes tasakaalustatud majanduskasvust ja tegevuste territoriaalsest korraldusest koos polütsentrilise linnastruktuuriga;

ü tuginema tugevatele piirkonnakeskustele, kus on hea juurdepääs üldist majandushuvi pakkuvatele teenustele;

ü olema kompaktse asustusstruktuuri ja vähese valglinnastumisega;

ü tagama kõrgetasemelise keskkonnakaitse ja -kvaliteedi linnade ümbruses.

2.4. ELi praegune linnapoliitika

Euroopa Komisjoni regionaalpoliitika peadirektoraat nimetati 2012. aastal ümber regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadiks. Sellega kinnitati tõdemust, et linnad peavad ELi majanduslikus, sotsiaalses ja territoriaalses arendamises täiel määral kaasa lööma ning et ELi poliitikavaldkondadel, teiste hulgas kindlasti regionaalpoliitikal on tugev linnamõõde. Hinnanguliselt investeeritakse eelarveperioodil 2014–2020 peavoolu rakenduskavade alusel Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF) vahenditest vähemalt 50 % ehk 80–90 miljardit eurot linnapiirkondadesse ning vähemalt 5 % riikidele tehtavatest ERFi eraldistest on ette nähtud sihtotstarbeliseks kasutamiseks integreeritud säästva linnaarenduse eesmärgil, et tagada selle valdkonna prioriteetsus kõigis liikmesriikides. Programmi URBACT[21] uue põlvkonnaga jätkatakse linnade võrgustumise ja teabevahetuse edendamist.

Linnaarendust ei toetata siiski ainult ELi regionaalpoliitika ja struktuurifondide kaudu. Linnapiirkondadega on hakatud otseselt tegelema üha enamates ELi poliitikavaldkondades: energeetika, infoühiskond, keskkond, kliimameetmed, haridus ja kultuur, transport jne. Sama eesmärki teenivad sellised toetusalgatused nagu Euroopa kultuuripealinn, „Arukad linnad ja kogukonnad – Euroopa innovatsioonipartnerlus”, rohelise pealinna auhind, linnapeade pakt ja „Mayors Adapt”. Kaudselt tegeletakse linnapiirkondadega ka paljudes muudes ELi algatustes ja direktiivides, nt müra ja õhukvaliteedi direktiivid, rändepoliitika, ummikute vähendamise meetmed jne, mis ei ole ette nähtud otseselt ainult linnadele, kuid milles käsitletakse valdavalt linnapiirkondade küsimusi või mida rakendatakse linnades[22].

2.5. Linnade potentsiaali saab paremini kasutada

Linnadel on ELi poliitika, sh strateegia „Euroopa 2020” rakendamises tähtis osa. Paraku ei kasutada praeguses riikliku ja ELi tasandi poliitikakujunduses alati täielikult ära linnades olevaid eriteadmisi või ei mõisteta kohalike omavalitsuste tähtsust muudel valitsemistasanditel seatud eesmärkide saavutamiseks.

Kuigi linnade olulisust on hakatud üha enam tunnustama ja linnamõõde muutub järjest nähtavamaks, on olukord endiselt problemaatiline. Mitmetasandiline valitsemine ei toimi alati korralikult ning poliitika ühtlustamine eri valdkondade ja haldusüksuste vahel on raske. Poliitiliste eesmärkide suur valdkonnakesksus vähendab valdkondadevahelise koostoime võimalust ja nõrgestab linnade isevastutust. Killustatud poliitikakujundus on juurdunud kõigil valitsemistasanditel ning seda on raske muuta, sest eesmärgid ja tulemuste mõõtmiseks kasutatavad näitajad kipuvad samuti olema valdkonnakesksed. Ebapiisav koordineerimine seadusandlike valdkondade ja valitsemistasandite (kohalik, piirkondlik ja riiklik) vahel võib linnade jaoks raskendada ELi direktiivide nõuete täitmist näiteks õhukvaliteedi küsimuses ja muudes valdkondades[23].

3. Üleskutsed ELi linnade tegevuskava koostamiseks 3.1. Ammu tunnetatud vajadus ELi linnade tegevuskava järele

Juba oma 1997. aasta teatises „Linnade arendamisest Euroopa Liidus”[24] väitis Euroopa Komisjon, et uute jõupingutustega on vaja tugevdada või taastada Euroopa linnade positsioon sotsiaalse ja kultuurilise lõimumise kohana, majandusliku heaolu ja säästva arengu allikana ning demokraatia tugipunktina. Pärast seda on ELi poliitiliste sekkumiste ulatus linnapiirkondades arenenud ning linnaarendus on tõusnud ELi poliitikakujunduses väljapaistvamale kohale. Lissaboni lepinguga lisati ELi eesmärkide hulka territoriaalne ühtekuuluvus ning tugevdati mitmetasandilist valitsemist. Sellegipoolest on poliitika endiselt killustunud, linnade probleemid on muutunud keerukamaks ning kohaliku tasandi osa ELi poliitika kujundamises ja rakendamises on jätkuvalt arutelude teema. See kajastub ka viimastel aastatel esitatud uutes üleskutsetes ELi linnade tegevuskava koostamiseks.

3.2. Uued üleskutsed ELi linnade tegevuskava koostamiseks

2011. aastal võttis Euroopa Parlament vastu resolutsiooni, milles väideti, et vaja on tugevdada ELi poliitika linnamõõdet ja linnaarenduspoliitika valdkonnas tehtavat valitsustevahelist koostööd, ning esitati üleskutse koostada ühine tööprogramm või Euroopa linnade arengukava. Euroopa Parlament rõhutas ka vajadust linnu sellesse protsessi tugevamini kaasata. 2013. aasta keskel esitas Madalmaade ja Belgia juhitud liikmesriikide rühm ettepaneku võtta vastu linnade tegevuskava seoses linnaarenduse valdkonnas tehtava valitsustevahelise koostööga. Nõukogu eesistujariikidena on ettepanekuga edasi tegelenud Leedu, Kreeka ja Itaalia.

2013. aasta lõpus esitas Regioonide Komitee omaalgatusliku arvamuse „Euroopa Liidu linnade integreeritud tegevuskava suunas”. Arvamuses esitatakse üleskutse koostada uus integreeritud linnade tegevuskava, mis looks linnamõõtmele ELi poliitikas ja õigusaktides struktuurse aluse. 2014. aasta alguses väitis Eurocities, et ELi linnade tegevuskava on vajalik, kuna see aitab poliitikat paremini koordineerida, võimaldab linnaarenduse eesmärke arvesse võtta enamates poliitikavaldkondades, parandab Euroopa investeerimisprogrammide prioriteetide tasakaalu, tugevdab otsest dialoogi linnade ja komisjoni vahel ning annab regionaalpoliitika volinikule suuremad koordineerimisvõimalused.

Pärast linnade foorumit „CITIES” esitasid mitmed sidusrühmade organisatsioonid oma kirjalikes seisukohtades selgesõnalisi üleskutseid. Kohalike ja piirkondlike omavalitsuste nõukogu (CEMR) esitas üleskutse koostada ELi linnade tegevuskava, millega võimaldataks ja soodustataks nii väikeste, keskmiste kui ka suurte linnade aktiivset osalemist poliitika kujundamises ning tunnistataks funktsionaalsete piirkondade tähtsust ja vajadust poliitika parema koordineerimise järele. Ühendus Energy Cities kinnitas vajadust koostada ja rakendada ELi linnade tegevuskava, et kasutada ära kohalike omavalitsuste kogu potentsiaal ning paigutada territoriaalne ühtekuuluvus ELi poliitika keskmesse.

Ühtekuuluvuspoliitika eest vastutavad ministrid kohtusid ELi linnade tegevuskava arutamiseks 2014. aasta aprillis Ateenas. Liikmesriigid tõdesid samuti mitmete sidusrühmade väljendatud soovi ja ootust ELi linnade tegevuskava väljatöötamise järele ning nende valmisolekut selles protsessis osaleda.

4. Linnaarenduse ülemaailmne mõõde

Prognooside kohaselt elab 2050. aastal 67 % maailma rahvastikust linnades. Linnapiirkonnad saavad juurde 2,6 miljardit inimest ja maapiirkonnad kaotavad 300 miljonit elanikku ning see toimub põhiliselt arengumaades[25]. Linnastumine võib tuua suurele hulgale inimestele jõukust ja heaolu, kuid sellega kaasneb ka oht slummide ja äärmises puuduses elavate linnaosade ning jätkusuutmatute sotsiaalsete, keskkonnaalaste ja territoriaalsete arengumustrite tekkeks. Väga oluline on juhtida selliseid arenguid võimalikult jätkusuutlikus suunas, sest need avaldavad majandusele, kliimale ja ühiskondlikule stabiilsusele ülemaailmset mõju, mida on tunda ka Euroopas.

Kasvav teadlikkus linnaarenduse potentsiaalist kajastub ELi välissuhetes, rahvusvahelises koostöös ja arenguabis. Oma hiljutises teatises „Kohalike omavalitsuste mõjuvõime suurendamine partnerriikides, et tõhustada valitsemistava ja saavutada paremaid arengualaseid tulemusi”[26] rõhutab Euroopa Komisjon linnapiirkondade kohalike omavalitsuste otsustavat rolli arenguga seotud probleemide lahendamisel.

Aastale 2015 järgneva perioodi arengukava läbirääkimistes on linnaarendus tõusnud üheks peamiseks teemaks. ÜRO inimasustuse programm UN-HABITAT on palunud ELil anda esimest korda oma panus ülemaailmsesse arutellu linnaarenduse tuleviku teemal ning koostada ühisettekanne konverentsile HABITAT III[27]. Sellise ettekande lähtekohaks oleksid loomulikult senised ELis toimunud arutelud ELi linnade tegevuskava teemal, millest võiks saada alus rahvusvahelisse arutellu antavale ühispanusele. Lisaks on ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni alusel peetavatel läbirääkimistel tulevase ülemaailmse kliimakokkuleppe üle ilmnenud kasvav huvi linnaarenduse ja linnade rolli suhtes.

5. ELi linnade tegevuskava käsitlevate mõtteavaldustega edasi töötamine

Enne linnade tegevuskava koostamise järgmisi samme tuleb veel selgelt määratleda selle eesmärk ja põhjendus, vorm ja toimimise põhimõtted. ELi linnade tegevuskava ei saa luua tühjale kohale, vaid see peab olema täielikult kooskõlas ELi üldiste eesmärkide ja strateegiaga, eriti muudetud strateegiaga „Euroopa 2020”. Samuti peaks see kokku sobima riikide poliitika ja nende linnade tegevuskavadega. Paljud sidusrühmad on ühisel seisukohal, et ELi linnade tegevuskavas tuleb järgida subsidiaarsuse põhimõtet ning mitte võtta selle alusena vastu uusi õigusakte.

5.1. Miks me vajame ELi linnade tegevuskava?

ELi linnade tegevuskava võiks täita mitut eesmärki. ELi linnade tegevuskava võiks parandada poliitika kvaliteeti, tõhusust ja tulemuslikkust tänu poliitikavaldkondade, osapoolte ja valitsemistasandite paremale koordineeritusele ning linnaarendusega seotud küsimuste paremale mõistmisele poliitika kujundamisel ja rakendamisel. See võib suurendada linnade osalust ja isevastutust ELi ja riikide poliitika kujundamises ja rakendamises. See võib toetada linnade suutlikkust teha reforme ja struktuurseid muudatusi, et tagada linnamajanduse elujõulisus ning sotsiaalselt, keskkonnaalaselt ja territoriaalselt jätkusuutlik linnapiirkondade areng. Tänu seostele terviklike kohalike arengueesmärkidega võib see tuua ELi poliitikakujunduse kodanikele lähemale. Samuti võib see olla kasulik ELi arenguabi poliitika jaoks ning olla vahendiks, mis võimaldab tutvustada ülemaailmse jätkusuutlikkuse küsimusi.

Enamikul ELi poliitikavaldkondadel on otsene või kaudne linnamõõde. Sellegipoolest on võimalik olukorda parandada ning saavutada erinevate valitsemistasandite suurem kaasatus ja omavaheline läbikäimine, pöörates ühtlasi riikide ja ELi poliitikakujunduses rohkem tähelepanu linnapoliitika prioriteetidele. Esimese olulise sammuna ELi linnade tegevuskava koostamisel tuleb kindlaks määrata puudused, mille kõrvaldamisega on vaja tegeleda ELi tasemel.

Q1. Mis on peamised põhjendused ELi linnade tegevuskava koostamiseks? Kus tekitaks ELi tegevus kõige rohkem lisandväärtust? Millistele linnaarenduse elementidele tuleks kasuks see, kui eri valdkondade ja valitsemistasandite tegevus oleks rohkem kooskõlastatud?

5.2. Milles peaks ELi linnade tegevuskava seisnema?

Senises arutelus osalenud on soovitanud, et „tegevuskava” võiks tähendada pigem uut töömeetodit, mis aitab tagada poliitika ühtsust. Teised on arvanud, et selle võiks koostada strateegiana, mis sisaldab pikaajalisi prioriteete ja lühiajalisi tegevussuuniseid.

ELi linnade tegevuskavas võib keskenduda piiratud arvule Euroopa ühiskondlikele probleemidele, näiteks CO2 heite vähendamine, kliimamuutustega kohanemine, kaasamine või rahvastikumuutused. Kaaluda võib tegelemist selliste probleemidega, mis on olulised ja aktuaalsed konkreetselt linnade jaoks või mille puhul tulemuste saavutamine eeldab kindlasti linnade osalemist. Näiteks on liikmesriigid tervitanud eesistujariik Kreeka algatust lisada ELi linnade tegevuskavasse valitsustevahelise koostöö poolt konkreetse töövaldkonnana vaesus linnades. Linnapeade pakti on sageli mainitud kui eeskuju, kuidas kaasata linnu ELi eesmärkide nimel tehtavasse töösse, ja mida võiks potentsiaalselt kasutada ka muudes valdkondades.

Samas võidakse ambitsioonikamas ELi linnade tegevuskavas võtta eesmärgiks luua raamistik, mis aitab algatusi ja poliitikat ühtlustada, näiteks tagades eri valdkondade poliitika ja instrumentide omavahelise kooskõla ja vastastikku tugevdava mõju.

Q2. Kas ELi linnade tegevuskavas tuleks keskenduda piiratud arvule linnades esinevatele probleemidele? Või tuleks ELi linnade tegevuskavas esitada üldine raamistik, mis aitab juhtida tähelepanu kõigi ELi poliitikavaldkondade linnamõõtmele, tugevdades poliitikavaldkondade, linnade, riikide ja ELi tegevuste koordineeritust?

5.3. Ulatuse ja eesmärkide määratlemine

Euroopa linnaarenduse mudeli määratlemiseks on tehtud juba suur hulk tööd linnaarendust käsitleva valitsustevahelise koostöö raames ning komisjoni enda arutlustes seoses aruandega „Homsed linnad”,[28] mille suhtes valitseb laiapõhjaline konsensus. Selle tööga oleks võimalik edasi minna, et määratleda selgemalt konkreetsete sektorite ja osapoolte eesmärgid ja ülesanded.

Q3. Kas aruandes „Homsed linnad” esitatud Euroopa linnaarenduse mudel on piisav alus, millelt jätkata ELi linnade tegevuskava kallal töötamist?

5.4. Linnade osaluse ja ELi poliitikaga seotud isevastutuse suurendamine

Paljud linnu esindavad sidusrühmad ja nende organisatsioonid käsitavad ELi linnade tegevuskava vahendina, mis aitab linnu ja nende poliitilisi juhte rohkem kaasata ELi poliitika kujundamisse ja rakendamisse. Siin on mitu lahendamist vajavat küsimust. Esiteks tuleb tagada, et linnu esindavate sidusrühmade seisukohtadega arvestataks ELi poliitikavaldkondade algatuste väljatöötamisel. Selle saavutamiseks võib paremini kasutada olemasolevaid vahendeid sidusrühmade kaasamiseks ja nendega konsulteerimiseks ELi poliitika kujundamisel (nt mõju hindamine, sidusrühmadega konsulteerimine või hindamine). Mõne soovituse kohaselt tuleks luua sidusrühmade platvorm, mis hindaks ELi tasandi poliitika ühtsust ja mõju linnapiirkondadele, eriti seoses muudetud strateegiaga „Euroopa 2020”. Teine aspekt on linnade võimalik roll riigi ja ELi tasandi poliitiliste eesmärkide seadmisel ning ELi ja riigi eesmärkide vastavus linnade vajadustele. Sellest sõltub, kuidas teisendatakse üldised eesmärgid (näiteks need, mis on nimetatud strateegias „Euroopa 2020”) konkreetseteks valdkondlikeks eesmärkideks ning kuidas need võetakse üle riikide poliitikasse.

Q4. Kuidas saavad linnu esindavad sidusrühmad paremini osaleda ELi tasandi poliitika kujundamises ja rakendamises? Kas linnad peaksid olema piirkondliku, riikliku ja ELi tasandi poliitika kujundamisse rohkem kaasatud? Kuidas?

5.5. Parem arusaam linnaarenduse protsessidest

ELi linnade tegevuskava üks eesmärk peaks olema linnades valitsevat tegelikku olukorda paremini arvesse võttev poliitikakujundus. Linnad arenevad pidevalt ning hea poliitikakujundus eeldab süvenemist ning teadmiste ja kogemuste tõhusamat jagamist. Praegu on juba olemas hulk ELi ja liikmesriikide juhitud algatusi, näiteks „Horisont 2020”, Euroopa territoriaalse arengu ja ühtekuuluvuse vaatlusvõrk (ESPON), ühise kavandamise algatus „Urban Europe”, Euroopa linnapoliitika teabekeskuste võrk (European Urban Knowledge Network, EUKN) jne. Komisjon on teinud tihedat koostööd OECD-ga, et töötada välja ühtne linnapiirkondade määratlus ning mõista paremini suurlinnade dünaamikat. Samuti arendab komisjon geoandmeid, mis võimaldavad jälgida linnapiirkondade arengut. Näib, et teadmiste ja andmete kättesaadavusega suuri probleeme ei ole. Pigem vajab tugevdamist teadmiste kasutamine, nende ühtmoodi tõlgendamine ja vahetamine kõigi valitsemistasandite poliitikakujundajate seas. Samuti võib parandamisruumi olla teadmusbaasi kasvatamiseks tehtava töö koordineerimisel.

Q5. Mis on kõige paremad võimalused, et toetada linnu ja territooriume käsitlevat tugevamat teadmusbaasi ja kogemuste vahetamist? Millised konkreetsed teadmusbaasi elemendid vajavad tugevdamist, et need saaksid paremini poliitikakujundust toetada?

5.6. ELi linnade tegevuskava rakendamise tagamine

ELi linnade tegevuskava ei saa rakendada ainult ELi tasandil. Paljusid küsimusi on kõige parem lahendada kohalikul, piirkondlikul või riiklikul tasandil ning mõned küsimused ei kuulu ELi pädevusse. Seega tuleks ELi linnade tegevuskava rakendamisel teha koostööd erinevate poliitiliste tasandite ja poliitikavaldkondade vahel. Tuleb mõelda sellele, kuidas saab parandada valitsustevahelise koostöö ja muude poliitiliste protsesside omavahelist haakuvust, et nad saavutaksid suurema mõju. Tuleb kaaluda, milliseid ülesandeid peaksid eri valitsemistasandite osapooled täitma ning kuidas oleks kõige parem vastastikust läbikäimist ja teadmiste vahetamist toetada.

Q6. Millised peaksid olema kohaliku, piirkondliku, riikliku ja ELi tasandi ülesanded ELi linnade tegevuskava sõnastamisel, väljatöötamisel ja rakendamisel?

Kui soovite ELi linnade tegevuskava käsitlevas arutelus osaleda, palume seda teha elektrooniliselt ning järgida siin esitatud juhiseid:

http://ec.europa.eu/eusurvey/runner/pc_eu_urb_agenda.

Palume arvestada, et käesolev konsulteerimine kestab 26. septembrini 2014.

[1] http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban2014/index_en.cfm.

[2] Eesistujariik Kreeka korraldatud ühtekuuluvuspoliitika eest vastutavate ministrite mitteametlik kohtumine, Ateena, 24. aprill 2014.

[3] Ülevaade tööhõive ja majanduskasvu strateegia „Euroopa 2020” rakendamise edusammudest, COM(2014) 130 (final).

[4] Euroopa Komisjon (JRC, EFGS, DG REGIO).

[5] Euroopa linnade olukorda käsitlev aruanne, Euroopa Komisjon 2010.

[6] Majanduslikku, sotsiaalset ja territoriaalset ühtekuuluvust käsitlev kaheksas eduaruanne, Euroopa Komisjon 2013.

[7] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/citiesoftomorrow_economic.pdf.

[8] Majanduslikku, sotsiaalset ja territoriaalset ühtekuuluvust käsitlev kaheksas eduaruanne, Euroopa Komisjon 2013.

[9] „Impact of the European demographic trends on regional and urban development” (Euroopa rahvastikusuundumuste mõju piirkondade ja linnade arengule), Euroopa Liidu Nõukogu eesistujariik Ungari, Budapest 2011.

[10] http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban2014/doc/presentations/dg_urban_sandrobalducci.pdf.

[11] „What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD Countries”, OECD Regional Development Working Papers, 2014/05.

[12] Euroopa linnade olukorda käsitlev teine aruanne, Euroopa Komisjon 2010.

[13] Ibid.

[14] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf.

[15] http://www.eukn.org/dsresource?objectid=165782.

[16] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf.

[17] http://www.eu-territorial-agenda.eu/Reference%20Documents/Final%20TA2020.pdf.

[18] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/urban2/index_en.htm.

[19] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/urban_dimension_en.pdf.

[20] http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/conferences/citiesoftomorrow/index_en.cfm.

[21] http://urbact.eu/.

[22] http://ec.europa.eu/regional_policy/urban/portal/index_en.cfm.

[23] http://www.eea.europa.eu/publications/air-implementation-pilot-2013.

[24] „Towards an urban agenda in the European Union” (Linnade arendamisest Euroopa Liidus), KOM(97) 197 (lõplik).

[25] World Urbanization Prospects: The 2011 Revision’, United Nations Department of Economic and Social Affairs/Population Division, New York 2012.

[26] COM(2013) 280 (final).

[27] http://mirror.unhabitat.org/categories.asp?catid=831.

[28] Ibid., lk 3.