SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Vastus rändajate ärakasutamisele ELi välispiiril

Viimasel ajal teeb muret riiklike osalejate üha suurem roll ebaseadusliku rände kunstlikul tekitamisel ja hõlbustamisel. Need osalejad kasutavad rändevooge poliitilistel eesmärkidel, nimelt Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide destabiliseerimiseks.

Euroopa Ülemkogu reageeris inimeste ärakasutamisele Valgevene režiimi poolt oma 2021. aasta 21. ja 22. oktoobri järeldustes, rõhutades, et EL ei aktsepteeri kolmandate riikide katseid kasutada rändajaid ära poliitilistel eesmärkidel. Riigijuhid lubasid jätkata võitlust Valgevene režiimi kestva hübriidrünnakuga ELi piiril. Samuti tuletasid nad meelde vajadust tagada tulemuslik tagasisaatmine ning tagasivõtulepingute ja -kokkulepete täielik rakendamine, kasutades selleks vajalikke hoobasid. Nad märkisid, et Euroopa Liit jääb kindlaks kavatsusele tagada tulemuslik kontroll oma välispiiride üle. Komisjoni kutsuti üles tegema ettepanekuid ELi õigusraamistiku vajalike muudatuste ja konkreetsete meetmete kohta, mis põhinevad piisaval rahalisel toetusel, et tagada viivitamatu ja asjakohane reageerimine kooskõlas ELi õiguse ja rahvusvaheliste kohustustega, sealhulgas põhiõiguste austamisega.

23. novembril 2021 võttis komisjon koos liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindajaga vastu teatise, milles tehakse kokkuvõte meetmetest, mis on võetud praeguse olukorra lahendamiseks, ning lisameetmetest, mida praegu rakendatakse, et luua püsivam töövahendite kogum, mille abil tulla toime tulevaste katsetega kasutada rändajaid ära ELi destabiliseerimiseks. Komisjon juhtis sellele nähtusele tähelepanu juba uuendatud ELi tegevuskavas rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise tõkestamiseks (2021–2025).

1. detsembril 2021 võttis komisjon osana nendest meetmetest vastu ettepaneku võtta vastu Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping“) artikli 78 lõikel 3 põhinev otsus, mille eesmärk on toetada Lätit, Leedut ja Poolat, nähes ette meetmed ja operatiivtoetuse, mis on vajalikud Valgevene poolt ära kasutatud isikute saabumise nõuetekohaseks ja väärikaks haldamiseks, austades täielikult põhiõigusi. Ettepanekuga täiendatakse liidu ja selle liikmesriikide rahalisi, operatiivseid ja diplomaatilisi jõupingutusi, et reageerida sellele hübriidrünnakule, sealhulgas Valgevene režiimi vastaseid sanktsioone, asjaomastele liikmesriikidele materiaalse abi andmist liidu elanikkonnakaitse mehhanismi kaudu, ELi asutuste kohalolekut ja tööd või täiendavate rahaliste vahendite kasutuselevõttu Läti, Leedu ja Poola toetamiseks.

Tulevikku vaadates ei saa välistada, et teisedki riigid võivad püüda korraldada liidu vastu hübriidrünnakuid, kasutades sel eesmärgil muu hulgas ära rändajaid. Seetõttu on oluline, et liit ja selle liikmesriigid oleksid täielikult varustatud, astumaks vastu rändajate mis tahes edaspidisele ärakasutamisele ja reageerimaks sellele kiiresti. Käesolevas ettepanekus esitatud elementide ja Schengeni piirieeskirjade muudatustes sisalduvate meetmetega vastatakse üleskutsele, mille Euroopa Ülemkogu komisjonile esitas, ja püütakse luua sellise reageerimise raamistik.

Olukorras, kus rändajaid ära kasutatakse, peaks liikmesriikidel olema paindlikkus tegutseda õigusraamistikus, mis on loodud sellise konkreetse olukorra lahendamiseks ja selle tagamiseks, et austatakse ärakasutamise ohvriks langenud inimeste õigusi. Seetõttu esitab komisjon lisaks uues rände- ja varjupaigaleppes juba sisalduvatele vahenditele uue vahendi, mille eesmärk on käsitleda rändajate ärakasutamise erilisi asjaolusid. Käesolev ettepanek tugineb lahendustele, mida rakendatakse Läti, Leedu ja Poola toetusmeetmete raames, et varustada liikmesriigid täielikult vajalike õiguslike vahenditega, et tulla toime tulevaste ärakasutamise olukordadega, kui need tekivad. See tagaks stabiilse ja kasutusvalmis raamistiku selliste olukordade lahendamiseks tulevikus ja muudaks seega tarbetuks käesoleva ettepanekuga hõlmatud ärakasutamise olukordade lahendamiseks ELi toimimise lepingu artikli 78 lõike 3 kohaste ajutiste meetmete võtmise.

Ettepanekus Schengeni piirieeskirjade muutmise kohta on rändajate ärakasutamine määratletud kui olukord, kus kolmas riik õhutab liitu suunduvaid ebaseaduslikke rändevooge, julgustades või hõlbustades aktiivselt kolmandate riikide kodanike liikumist välispiiridele, oma territooriumile või sealt välja ning seejärel edasi nendele välispiiridele, kus selline tegevus osutab kolmanda riigi kavatsusele destabiliseerida liitu või liikmesriiki, kui selliste meetmete iseloom võib ohustada riigi olulisi funktsioone, sealhulgas selle territoriaalset terviklikkust, avaliku korra säilitamist või riikliku julgeoleku tagamist.

Käesolevas ettepanekus, mis lisatakse Schengeni piirieeskirjade muutmise ettepanekule, käsitletakse ärakasutamise olukorda rände, varjupaiga ja tagasisaatmise seisukohast. Käesoleva ettepaneku eesmärk on toetada liikmesriiki, kes puutub kokku rändajate ärakasutamisega, kehtestades spetsiaalse erakorralise rände- ja varjupaigahaldusmenetluse ning nähes vajaduse puhuks ette toetus- ja solidaarsusmeetmed, et hallata kolmanda riigi poolt ära kasutatud inimeste saabumist nõuetekohaselt, inimlikult ja väärikalt, austades igati põhiõigusi. Selles esitatakse uuesti suurem osa võimalusi, mida pakuti Lätile, Leedule ja Poolale nõukogu otsuse alusel, mis käsitleb ajutisi erakorralisi meetmeid nende liikmesriikide toetamiseks. Võib eeldada, et kui sätestatud meetmed on põhjendatud, toetavad EL ja teised liikmesriigid rändajate ärakasutamise tagajärgedega silmitsi seisvaid liikmesriike ka selliste vahenditega nagu ELi asutuste toetus, ELi rahastamisvõimalused ja liidu elanikkonnakaitse mehhanism.

Kavandatud võimalused täiendavad ja tugevdavad uues rände- ja varjupaigaleppes esitatud ettepanekuid. Seetõttu põhinevad käesolevas alalist raamistikku käsitlevas ettepanekus esitatud erinormid komisjoni ettepanekutel, mis moodustavad tulevase ELi rände- ja varjupaigapoliitika aluse, ning peaksid olema nendega kooskõlas. Esiteks 2016. aasta ettepanek varjupaigamenetluse määruse kohta, millega ühtlustatakse täielikult ja kehtestatakse varjupaigavaldkonna üldised menetlusnormid ja tagatised, ning selle 2020. aastal vastu võetud muudetud ettepanek, millega kehtestatakse uus varjupaiga piirimenetlus. Teiseks 2016. aasta ettepanek vastuvõtutingimuste direktiivi uuesti sõnastamise kohta, millega pannakse alus ühetaolisematele materiaalsetele vastuvõtutingimustele ja kehtestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejatele lisakohustused, et ennetada loata edasiliikumist. Kolmandaks 2018. aasta ettepanek tagasisaatmisdirektiivi uuesti sõnastamise kohta, millega parandatakse ELi tagasisaatmispoliitika tõhusust. Lõpuks ettepanek võtta vastu kriisi ja vääramatu jõuga seotud olukordi käsitlev määrus (edaspidi „2020. aasta kriisiettepanek“), millega kohandatakse varjupaiga ja tagasisaatmise norme ning solidaarsusmehhanismi, et aidata liikmesriikidel kriisi ja vääramatu jõuga seotud olukordi lahendada.

2020. aasta kriisiettepanekus sisalduvad meetmed ei olnud mõeldud olukordadeks, kus rändajaid ära kasutades rünnatakse liidu terviklikkust ja julgeolekut. 2020. aasta kriisiettepanekus kavandatud varjupaiga erinormid töötati välja spetsiaalselt „massilise sissevoolu“ olukordade jaoks, kus liikmesriik ei suuda toime tulla saabujate suure arvuga, ja vääramatu jõuga seotud olukordade puhuks.

Kuigi käesoleva ettepaneku eesmärk on käsitleda rändajate ärakasutamise eriolukorda, on selle eeskujuks 2020. aasta kriisiettepanekus kavandatud normid selle kohta, kuidas töötada välja erimeetmed, mis on kohandatud tõhusaks ja liidu põhiväärtusi arvestavaks reageerimiseks kolmanda riigi vaenulikule tegevusele. Nende normide eesmärk on käsitleda sellist konkreetset olukorda, kahjustamata seejuures varjupaigaõigust või tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet ning tagades ära kasutatud inimeste põhiõiguste täieliku kaitse. Ettepanekus esitatud meetmed täiendavad Schengeni piirieeskirjade alusel võetud piirikontrolli meetmeid lisaks asjaomase liikmesriigi toetuseks võetavatele operatiiv- ja solidaarsusmeetmetele varjupaiga- ja tagasisaatmismenetluste erinormidega.

Kui EL satub rünnaku alla, on oluline, et EL kinnitaks Euroopa Ülemkogu tasandil, et kolmanda riigi tegevust võib käsitada rändajate ärakasutamisena. Need meetmed ei ole tingimata suunatud ühele või mitmele liikmesriigile, vaid kogu ELile ja vajavad seetõttu ELi kollektiivset toetust. Sellise olukorra puhuks pakutakse käesoleva ettepanekuga asjaomasele liikmesriigile võimalust kohaldada spetsiifilist erakorralist rände- ja varjupaigahaldusmenetlust koos konkreetsete menetlussätetega pikemate registreerimistähtaegade kohta ning võimalust otsustada kõigi taotluste vastuvõetavuse või põhjendatuse üle piiril, välja arvatud juhul, kui konkreetseid haavatavuse küsimusi ei ole võimalik lahendada. Ette nähakse ka tagasisaatmist käsitlevad erisätted. Liikmesriik, kes puutub kokku rändajate ärakasutamisega, võib taotleda nende erinormide kohaldamist ühe kaupa või kumulatiivselt, et aidata tal erakorralisi asjaolusid hallata. Iga sätte kohaldamiseks kehtestatud tingimused peavad olema aga eraldi täidetud. Lisaks tuleks kohaldada kolmandate riikide kodanike või kodakondsuseta isikute taustakontrolli vastavalt taustakontrolli määruse ettepanekus sätestatud normidele koos võimalusega pikendada viiepäevast tähtaega veel viie päeva võrra, nagu on sätestatud selles ettepanekus.