[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 24.6.2008

KOM(2008) 387 lõplik

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

Riigi rahandus majandus- ja rahaliidus – 2008 RIIGI RAHANDUSE KVALITEEDI ROLL EUROOPA LIIDU JUHTIMISRAAMISTIKUS {SEK(2008) 2092}

I. SISSEJUHATUS

Tänu soodsatele majandustingimustele ning eelarveseisundite parandamise ja reformide tulemusel on riikide rahanduse olukord Euroopa Liidus ja euroalal oluliselt paranenud. Kuigi riikidevahelised erinevused on ikka veel suured, oli eelarve puudujääk euroalal ja kogu ELi valitsemissektoris 2007. aastal läbi aegade madalaim pärast 1970. aastaid – vastavalt 0,6 % ja 0,9 % SKTst. Võla jääk on selgelt vähenemas, kajastades eelarveseisundi paranemist. Euroopa Liidus tervikuna on see langenud alla 60 % SKTst ning euroalal lähenemas kontrollväärtusele.

Edusammudest hoolimata seisab ELi liikmesriikide ees veel mitmeid tõsiseid probleeme, mis ei lase eelarvepoliitikaga väga rahul olla. Esiteks ja eelkõige on SKT potentsiaalne kasv paljudes liikmesriikides ikka veel piiratud, mis viitab vahendite ebatõhusale kasutamisele, sh avalikus sektoris. Samal ajal vähendab praegune suure inflatsioonisurvega majandusolukord manööverdamisruumi poliitika elluviimisel. Teiseks hakkab riigi rahanduse jätkusuutlikkust ohustama jätkuv elanikkonna vananemine, seda eelkõige siis, kui ei jätkata eelarve tasakaalustamist ja sellega ei kaasne struktuurireformid, mis vähendavad vananemise mõju eelarvele. Ja kolmandaks sunnib üha tugevnev ülemaailmne konkurents ELi liikmesriikide valitsusi alandama Euroopa keskmiselt suhteliselt kõrgeid makse ning suurt haldus- ja regulatiivkoormust ning parandama avalike teenuste osutamist ja kaupadega varustamist, et pakkuda sama raha eest rohkem lisaväärtust.

Nimetatud probleemide lahendamiseks on vaja terviklikku lähenemisviisi eelarvepoliitikale, mis parandab riigi rahanduse kvaliteeti ja soodustab pikaajalist majanduskasvu. Poliitilised meetmed saavad soodustada majanduskasvu ja konkurentsi, kui need suurendavad kaasa kulu- ja tulusüsteemide tõhusust. Selline laiapõhjaline lähenemisviis looks uue rahandusruumi ning aitaks sellega otseselt kaasa eelarveseisundi edasisele tugevdamisele ning leevendaks võlgade püsimisest tulenevaid probleeme. Samal ajal võivad nimetatud meetmed majanduskasvule ja tööhõivele avalduva mõju kaudu kaudselt mõjutada ka eelarveseisundit.

ELi majandusjärelevalve seisukohast annab keskendumine riigi rahanduse kvaliteedile soodsa võimaluse paremini ühendada majanduse juhtimise vahendeid, eelkõige stabiilsuse ja kasvu pakti ning majanduskasvu ja tööhõivet käsitlevat Lissaboni strateegiat. See oleks vastus nõudmisele, mis esitati esmakordselt nõukogu 2005. aasta märtsi aruandes stabiilsuse ja kasvu pakti reformi kohta ning sellele järgnenud Euroopa Ülemkogu ning majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu järeldustes, mis käsitlesid riigi rahanduse kvaliteedi konkreetseid tahke. Viimati kutsuti komisjoni teatises „ EMU@10: majandus- ja rahaliidu edusammud ja ülesanded pärast kümmet tegutsemisaastat ”[1] üles käsitlema eelarve- ja majandusjärelevalvet põhjalikumalt ja laiemalt ning keskenduma rohkem riigi rahanduse kvaliteedile kui ühele olulisimale tegurile majandus- ja rahaliidu sujuvaks toimimiseks. Käesolevas teatises käsitletakse riigi rahanduse valdkondi, mille kvaliteedi parandamine võimaldaks ära kasutada ELi majanduspoliitika kooskõlastamise peamiste vahendite võimalikke koostoimeid.

II. Eelarvejärelevalve praegune rakendamine

Pärast ligi kümneaastast kogemust ELi eelarveraamistikuga, sh eelarvete hiljutise tasakaalustamisega, võib teha mitu järeldust. Need on eriti asjakohased, kui võtta arvesse praeguste majandusväljavaadete suurt ebakindlust.

II.1. Varasematest kogemustest õpitu

Pärast pakti 2005. aastal toimunud reformimist saadud kogemused on olnud kokkuvõttes positiivsed.

Stabiilsuse ja kasvu pakti hoiatavast osa , mis käsitleb ülemäärase eelarvepuudujäägi kõrvaldamist, on andnud ilmseid tulemusi, vaatamata pakti 2005. aasta reformi suhtes esialgu avaldatud kahtlustele, et see võiks viia eeskirjade leebemaks muutmisele. Jätkuvalt kohaldati piirmäära, mis on 3 % SKTst, ületanud riikide suhtes ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust. 2006. aasta kevadel kohaldati ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust koguni kaheteistkümne liikmesriigi suhtes. Nõukogu soovitustes ja otsustes, milles käsitleti ülemäärase eelarvepuudujäägiga riike, nõuti tavaliselt eelarve jõulist korrigeerimist samal või isegi suuremal määral kui nägi ette n-ö vana pakt. Korrigeerimiseks ettenähtud aega pikendati vajaduse korral, kuid see oli vajalik vaid harvadel juhtudel. Kaks ja pool aastat hiljem on liikmesriikide arv, kelle suhtes kohaldatakse ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust, lähenemas nullile, sest eelarve seisundi parandamine on toimunud üldiselt kooskõlas nõukogu soovitustega või isegi rangemalt, kajastades nii 2006. ja 2007. aasta soodsaid majandustingimusi kui ka märkimisväärseid jõupingutusi eelarve tasakaalustamiseks.

Paranenud on stabiilsuse ja kasvu pakti ennetava osa rakendamine, mille kohaselt peavad liikmesriigid kohandama oma eelarveid kuni jätkusuutliku eelarveseisundi saavutamiseni. Ennetav osa põhineb keskpika perioodi eelarvekavadel, mille liikmesriigid on esitanud oma iga-aastastes stabiilsus- ja lähenemisprogrammide täiendustes, mis on ELi maksujärelevalve raamistiku rakendamise olulisemaid osi. Stabiilsuse ja kasvu pakti ennetav osa aitas 2007. aastal kaasa aastakümnete parima eelarvetulemuse saavutamisele, kus paljud liikmesriigid olid tasakaalu lähedal või ülejäägis. Kuid mõnes riigis oli edu keskpika tähtaja eelarvesihtide saavutamisel vähene. Üldisemalt tuleks tähelepanu pöörata mitmele punktile seoses kogemustega ennetava osa rakendamisel.[2]

- Paljud liikmesriigid ei ole oma keskpika perioodi eelarvestrateegiaid täielikult rakendanud. Enamik eelarvekavasid nägi ette enam või vähem ranget valitsemissektori kulude piiramist koos maksukoormuse vähendamisega, kuid kaks kolmandikku eelarve tasakaalustamiseks kavandatud parandustest jäi täide viimata ja kolm neljandikku valitsemissektori kulutuste eesmärkidest täitmata. Lisaks lükati eelarveparandusi sageli edasi, mis eelarvepoliitika tugevdamise asemel muutis keskpika tähtajaga eelarve-eesmärgid raskesti saavutatavaks.

- Siiski on ilmunud mitmeid soodustavaid tegureid keskpika tähtajaga kavade täpsemaks järgimiseks ja tugevama eelarveseisundi saavutamiseks. Komisjoni analüüs näitab, et riikidel, kellel on usaldusväärne maksuhaldus, eelkõige ranged riiklikud maksueeskirjad ja tugev keskpika tähtajaga rahandusraamistik, olid paremad eelarvetulemused ja nad järgisid eelarvekavasid täpsemalt. Reformitud stabiilsuse ja kasvu paktis ning pärast seda vastu võetud nõukogu järeldustes tunnustatakse sõnaselgelt maksuhalduse sellist rolli. Lisaks olid neil eelarvemuudatustel, mille puhul pööratakse rohkem tähelepanu kulude vähendamisele, v.a investeeringud, paremad võimalused püsima jääda, kui neil, mille puhul keskenduti tulude suurendamisele.

- Seoses struktuurireformidega on ikka veel laialt levinud arvamus, et need võivad minna vastuollu eelarve tasakaalustamisega, kuid selline arvamus on alusetu. Tõendid, sh hiljutised edusammud majanduskasvu ja tööhõivet käsitleva strateegia raames, kinnitavad, et struktuurireformid võivad olla eelarve eduka tasakaalustamise lahutamatuks osaks keskpikas perspektiivis ja aidata seega kaasa eelarvemuudatuste püsimajäämisele. Peale selle võimaldab täiendatud stabiilsuse ja kasvu pakt võtta edusammude hindamisel keskpika tähtajaga eelarve-eesmärkide saavutamisel arvesse, et pikaajalist jätkusuutlikkust soodustavad struktuurireformid toovad kaasa lühiajalisi eelarvekulude suurenemisi.

II.2. Lühiajaliste väljavaadetega seotud ohud

Pidades silmas euroala ja ELi lühiajaliste majanduslike väljavaadete halvenemist, on riigi rahandust käsitlevas 2007. aasta hinnangus ja 2008.–2009. aasta prognoosides ilmnenud mitmed ohud. Kuigi enamik vaatlejaid nõustub, et Euroopa riikide majandus on suhteliselt heas seisus, et panna vastu krediidikriisi tagajärgedele ja kaupade hinnatõusule, ollakse samuti ühel meelel, et euroala ja EL tervikuna ei ole immuunsed USA majanduslanguse ja inflatsiooniolukorra suhtes. Sellist arvamust kinnitab ELi majanduskasvu 2008. ja 2009. aasta prognooside vähendamine, mis komisjoni talituste viimases, 2008. aasta kevadprognoosis langes kuni 2,0 %-ni 2008. aastal ja 1,8 %-ni 2009. aastal. Seetõttu on vaja olla ettevaatlik ELi riikide rahanduse kahes valdkonnas:

- Juhuslike lisatulude kasutamine valitsemissektori kulutuste suurendamiseks või maksumäärade vähendamiseks võib osutuda lähiaastatel tõsiseks takistuseks. Kuigi ei olda veel kindlad selles, mis tegelikult põhjustas maksutulude suurenemise 2006. ja 2007. aastal, näitab kogemus, et oluline osa neist võib olla lühiajaline. Eriti on lõppenud või lõppemas kahel viimasel aastal täiendavaid sissetulekuid toonud varade soodne seis ja ettevõtete kasumi hoogne suurenemine. Majanduskasvu aeglustudes pingestaks maksude osakaalu vähenemine SKTs nende liikmesriikide eelarveid, kes on seni kasutanud suurenenud kulude katmiseks juhuslikke lisatulusid ja kavandanud kulude kasvu tulevikus. Samuti vähendaks see nende võimalust lasta toimida iseeneslikel tasakaalustajatel. Hiljutised ülekulud on olnud vastuolus uuendatud stabiilsuse ja kasvu pakti käsitlevas nõukogu 2006. aasta arvamuses esitatud soovitusega ja euroala riikide poolt 2007. aastal võetud kohustustega, eelkõige kohustusega „ rakendada 2007. aasta eelarvet kavandatu kohaselt, vältides ülekulusid ja kasutades ootamatuid lisatulusid eelarvepuudujäägi ja valitsemissektori võla vähendamiseks ”.[3]

- Samuti on oht, et keskpika perspektiivi majanduskasvu väljavaated on ülehinnatud, sest EL paistab olevat jõudnud majandustsükli tippu. 2007. aasta hinnanguline SKT lõhe näitab, et euroalal ja ELis tervikuna oli majanduskasv potentsiaalsest kasvust ainult veidi suurem. See on aga vastuolus paljude teiste majandustsükli näitajatega, näiteks tootmisvõimsuse kasutamise määraga tööstuses, mille kohaselt oli kasv ELis selgelt potentsiaalsest kasvust suurem (st olid „head ajad”). Sama täheldati 1990ndate aastate lõpus, mil eelarvepoliitika kujundajad hindasid majandustsükli erakordselt soodsat faasi vääralt.

Püsivad puudujäägid keskpika tähtajaga eelarvekavade järgimisel ja riigi rahanduse tulevikku ähvardavad ohud nõuavad pidevaid jõupingutusi ELi eelarve järelevalveraamistiku veelgi rangemaks rakendamiseks, eriti pühendades rohkem tähelepanu riigi rahanduse kvaliteedile.

III. Riigi rahanduse kvaliteet kui eelarve- ja majandusjärelevalve parandamise vahend

Võttes arvesse varasemaid kogemusi ja praegusi majandusriske, tuleb eelarve- ja majandusjärelevalves rohkem keskenduda riigi rahanduse kvaliteedile. Riigi rahanduse kvaliteeti võib käsitada mitmemõõtmelise raamistikuna. See on rohkem kui madal puudujäägi ja võla tase, mis on küll selle oluline lüli, see hõlmab ka kõiki eelarvelisi korraldusi ning asutusi, kes tegelevad vahendite parema jaotamisega ja aitavad kaasa eelarvepoliitika makromajanduslike eesmärkide, eelkõige pikaajalise majanduskasvu saavutamisele ning aitaksid samal ajal täita teisi poliitilisi eesmärke, nagu õigluse ja sotsiaalse ühtekuuluvuse tagamine. Riigi rahanduse kvaliteedi kõnealuste mõõtmete hulka kuuluvad riiklike kulutuste struktuur ja tõhusus, maksusüsteemide struktuur ja tõhusus, maksuhaldus, valitsemissektori suurus ja see riigi rahandusega seotud poliitika, mis mõjutab turgude toimimist ja üldist ärikeskkonda.

Kvaliteetsem riigi rahandus aitab lahendada ELi eelarvepoliitika ees seisvaid probleeme kahel teineteist tugevdaval viisil: i) otse, tõhustades kulusid ja tulusid, st kasutades paremini riiklikke vahendeid; ja ii) kaudselt, vähendades ühiskondlikke kulusid ja moonutusi, soodustades pikaajalisi majanduslikke väljavaateid ja tugevdades tagasilöökidega kohanemise võimet. Riigi rahanduse kvaliteedi eri mõõdete ja ELi poliitiliste õppetundide peamiste edastuskanalite lühike iseloomustus on järgmine:[4]

- Etteantud kogukulude puhul võib riigi rahandus majanduskasvule ja jätkusuutlikkusele kaasa aidata riiklike kulutuste struktuuri ja tõhususe kaudu. Nii teoreetilised kui ka empiirilised uuringud näitavad, et kasvu saab kiirendada, kui riiklikud kulutused on suunatud investeerimisele, rõhutades ka asjaolu, et eelarve tasakaalustamine investeeringute vähendamisega, mida on võinud mõnes liikmesriigis mõnel ajaperioodil näha, võib osutuda pikemas perspektiivis problemaatiliseks. Mõju majanduskasvule tuleneb suurel määral riigi vahendite investeerimisest inimkapitali (kulutused haridusele ja tervishoiule), tehnika arengusse (kulutused uurimis- ja arendustegevusele) ja avalikku infrastruktuuri. Need on Euroopa regionaal- ja ühtekuuluvuspoliitika põhivaldkonnad. Tõendid näitavad siiski, et kõnealustes valdkondades tehtud kulutuste suurus ei ole automaatselt seotud majanduskasvuga, vaid viimane sõltub sellest, kas suudetakse saavutada seatud eesmärgid (nt kõrgem haridustase, rohkem erainvesteeringuid uurimis- ja arendustegevusse) ja kõrvaldada olemasolevad turutõrked ilma uusi tekitamata. Siinjuures võib otsustavaks saada see, kuidas järgitakse riigiabi eeskirju. Praeguste empiiriliste hinnangute kohaselt on liikmesriikide kulutused riiklikule haridusele ja tervishoiule väga erinevad, jättes palju ruumi riiklike vahendite kokkuhoiuks või tulemuste parandamiseks. Vahendite kokkuhoid võimaldaks luua vajalikku eelarveruumi muudeks kulutusteks, näiteks vananevale elanikkonnale või maksude alandamiseks. Tulemuste parandamine aitaks suurema tootlikkuse kaudu suurendada majanduskasvu.

- Tulusüsteemide struktuur ja tõhusus võib samuti olla pikaajalist majanduskasvu soodustavaks teguriks, eelkõige liikuvate maksubaaside ja tootmistegurite suureneva konkurentsi kaudu, mis seab avaliku sektori poliitikale lisapiiranguid. Maksustruktuur mõjutab majanduse kasvupotentsiaali, avaldades mõju tööjõu pakkumisele ja nõudmisele ning stiimulitele investeerida, võtta riske ja luua inimkapitali. Kuigi moonutuste vähendamine alandades üldist maksukoormust on alati soovitav, peaks see käima käsikäes kulude reformimisega. Üks oluline poliitiline lisavõimalus on kohandada maksustruktuure nii, et see ei mõjutaks tulusid. Näiteks võiks tööhõivet ja majanduskasvu soodustada vähendades töötajate maksukoormust ja suunates maksud laiemasse maksubaasi, näiteks käibemaksubaasi. Mudelsimulatsioonide kohaselt, mille Komisjoni talitused on euroala kohta teinud, suurendaks 1 % suurune (SKTst) maksukoormuse nihutamine töötajate maksustamiselt tarbimismaksudele pikemas perspektiivis reaalset SKTd umbes 0,2 % ja tööhõivet umbes 0,25 %. Mõju sõltub suuresti institutsioonilistest ja struktuurilistest teguritest, näiteks toetuste indekseerimisest ja palkade muutumisest. Lisaks maksubaasi laiendamisele ja maksumäära alandamisele peaksid tõhusust suurendavad maksureformid muutma maksusüsteemid lihtsamaks ja läbipaistvamaks ning siduma need paremini toetussüsteemidega. Maksustamise nihkumise tulemusena tööjõu maksustamiselt tarbimise maksustamisele suureneb tavaliselt palgatööliste ja passiivse elanikkonna sissetulekute vahe. Selle mõjuga ümberjaotamisele ja õiglusele tuleks asjakohaselt tegeleda.

- Tõhus maksuhaldus võib tugevdada kõiki riigi rahanduse mõõtmeid. Lisaks eespool nimetatud rollile, mida mängivad eelarve nõuetekohasel täitmisel riiklikud maksueeskirjad ja keskpika tähtajaga eelarveraamistikud, võib maksuhaldus aidata kaasa kulutuste tõhustamisele, suunata paremini avaliku sektori kulutusi ja toetada riigi rahanduse reforme. Nimetatud võimalusi ära kasutades kogub enamik liikmesriike juba praegu rohkem teavet riiklike kulutuste kohta, et pöörata vähem tähelepanu riiklike vahendite sisendipõhisele juhtimisele ja keskenduda eesmärkidele. Praktiline rakendamine on siiski väga keerukas ja riikide edusammud väga erinevad. Samal ajal on liikmesriikidel oma poliitika rakendamisel veel palju arenguruumi, mida tõendavad sagedased kõrvalekalded stabiilsuse ja kasvu paktist. Rangema keskpika tähtajaga eelarveraamistiku kehtestamine võimaldab üle saada poliitilis-majanduslikest raskustest nii maksupoliitika kujundamises kui ka rakendamises. See peaks aitama laiendada arutelude käsitlusala üldkuludelt ka muudele aspektidele nagu kulude jaotamine, sh majanduskasvu soodustavad tegurid, ning maksusüsteemide ülesehitusele ja tõhususele. Seega tõhus maksuhaldus mitte ainult ei aita avaliku sektori eelarvepuudujäägi suurust kontrolli all hoida, vaid on ka raamistik, mis toetab laiapõhjalisi reformikavasid teistes riigi rahanduse kvaliteedi valdkondades, mõjutades lõppkokkuvõttes tulemusi valitsussektori tõhususe ja suuruse mõttes.

- Valitsemissektori suurus mõjutab majanduskasvu, sest see on tihedalt seotud riigi rahanduse kvaliteedi muude mõõdetega. Kui riigi rahandus on heas seisus, võib suhteliselt suure avaliku sektori ülalpidamine käia käsikäes piisava majanduskasvuga. Ometi on paljudes empiirilistes uuringutes, sh mõnes komisjoni talituste koostatud eelanalüüsis leitud, et avalikud sektorid võivad muutuda majandusele koormavaks, seda eelkõige siis, kui neid iseloomustab suur maksukoormus, avaliku sektori suured tarbimiskulud ning ebatõhusad riiklikud kulutused ja haldus. Probleeme süvendavad suur eelarvepuudujääk ja valitsemissektori võlg.

- Riigi rahandus võib eelarveliste või eelarvega mitteseotud tegurite kaudu mõjutada ka turgude ja ärikeskkonna toimimist. Peale tõhusate riiklike kulu- ja tulusüsteemide eelnimetatud rollide, mängib riigi rahandus erilist rolli mõju kaudu, mida ta avaldab palgakujundusele (näiteks avaliku sektori palkade puhul), tööturul osalemisele ja töötajate liikuvusele (näiteks hüvitissüsteemid) ning ärikeskkonnale üldiselt (näiteks pakkudes hästitoimivat kohtusüsteemi ja avalikku infrastruktuuri). Samas on riigi rahandus vaid üks element töö-, toote- ja teenusteturu sujuva toimimise tagamises, mida peab toetama tõhus regulatiiv- ja õigusraamistik. Komisjoni talituste esialgse analüüsi kohaselt on ressursside kogutootlikkus ja oskustööliste panus SKT kasvu suurimad riikides, kus regulatiivkoormus on väiksem. Need kaks majanduskasvu soodustavat tegurit on omakorda mänginud viimasel kahekümnel aastal olulist rolli ELi majanduskasvus, aidates sellega kaasa riikide rahanduse jätkusuutlikkusele.

Kõikide riigi rahanduse kvaliteeditegurite koondamine võimaldab ära kasutada ELi majanduspoliitika kooskõlastamise peamiste vahendite, eelkõige stabiilsuse ja kasvu pakti ning majanduskasvu ja tööhõivet käsitleva strateegia võimalikku koostoimet. Riigi rahanduse kvaliteet mängib mõlema mehhanismi rakendamises otseselt või kaudselt olulist osa. Seoses esimesega tunnistatakse pakti reformis, et riigi rahanduse kvaliteet väärib tähelepanu ja et edusammude puudumine selles valdkonnas on ennetava osa nõrga rakendamise põhjuseks. Seoses majanduskasvu ja tööhõivet käsitleva strateegiaga on riigi rahanduse kvaliteet üheks peamiseks teemaks ühtsetes suunistes, mida liikmesriigid peavad oma reformikavades järgima, kuid selles valdkonnas puudub veel terviklik ülevaade edusammudest.[5] Järelikult võib süstemaatilisem ja terviklikum keskendumine riigi rahanduse kvaliteedile aidata saavutada stabiilsuse ja kasvu pakti ning Lissaboni strateegia eesmärke: riigi rahanduse jätkusuutlikkust ja majanduskasvu.

IV. Suurem tähelepanu riigi rahanduse kvaliteedile ELi maksuhalduses

Arvestades vajadust tagada riigi rahanduse jätkusuutlikkus, toetada pikaajalist majanduskasvu ning majandus- ja rahaliidu sujuvat toimimist, võib ELi maksujärelevalve raamistikus eristada nelja tegevusvaldkonda ning luua seeläbi tugevam side majanduskasvu ja tööhõivet käsitleva strateegiaga. Need tegevusvaldkonnad tuginevad 2008. aasta mai teatises „EMU@10” esitatud põhimõtetele.

IV.1. Riigi rahanduse kvaliteedi hindamine: liikmesriikidepoolne süstemaatilisem aruandlus ja näitajate kogumi loomine

Samamoodi kui stabiilsuse ja kasvu pakti „traditsioonilise” osa puhul, on ka liikmesriikide rahanduse kvaliteedi analüüsimiseks vaja kindlaid ja usaldusväärseid andmeid ja näitajaid. Liikmesriigid ei pea oma iga-aastastes stabiilsuse ja kasvu pakti täiendustes esitama andmeid mitte ainult peamiste eelarvepoliitiliste muutujate kavandatud suuna kohta, vaid ka teavet riigi rahanduse kvaliteediga seotud asjaolude, st maksureformide, vahendite tõhusama kasutamise algatuste ja riikliku maksuhalduse muutuste kohta. Praeguse, stabiilsuse ja kasvu pakti 2006./2007. ja 2007./2008. aasta versioonidel põhineva aruandlusviisi läbivaatamisel selgusid siiski suured liikmesriikidevahelised erinevused ja olulised kõrvalekalded ametlikest aruandlusnõuete sätetest.[6] See on muutnud keerukamaks ka liikmesriikide rahandust käsitlevate võrreldavate andmete kogumise ja leidmise.

Riigi rahanduse kvaliteedi hindamisele tuleks kasuks:

- süsteemsem ja mitmekülgsem aruandlus riigi rahanduse kvaliteedi küsimustes stabiilsus- ja lähenemisprogrammide raames ning korrapärane teabe esitamine struktuurireformide kohta, tuues eraldi välja riiklike kulude ümberkorralduse ja maksureformid;

- näitajate väljatöötamine komisjoni ja majanduspoliitika komitee ühise tööprogrammi raames, mis hõlmaksid riigi rahanduse kvaliteedi erinevaid mõõtmeid liikmesriikides, ning süsteemse lähenemisviisi loomine riiklike kulutuste konkreetsete kategooriate tõhususe hindamiseks ja tõhusust määravate tegurite paremaks mõistmiseks.

IV.2. Suurem tähelepanu riiklike kulutuste tõhususele ja tulemuslikkusele

Riiklike kulutuste tõhususe ja tulemuslikkuse tähtsus on seotud eeldusega, et riigi rahanduse kvaliteet võib korraga tugevdada riigi rahanduse jätkusuutlikkust ja majanduskasvu. Seda kinnitab ka kogemustel põhinev arusaam, et kuigi valitsemissektori kulutuste taseme ja majanduskasvu vaheline seos ei ole ilmne, on nähtavam rahanduse kulutuste (nt haridusele ja tervishoiule) tulemuste ja majandustulemuste vahel. Üks paljulubav kulutuste tõhususe ja tulemuslikkuse suurendamise viis on luua ja täiustada institutsioonilisi mehhanisme, mille eesmärk on luua tugevam seos poliitiliste prioriteetide ja vahendite jagamise vahel ning vahendite ja tulemuste vahel.

Eelarve regulaarne läbivaatamine, sh tõhususe analüüs on kulutuste prioriteetide seadmisel esmatähtis. Kokkuvõttes on oluline, et liikmesriigid läheksid ainult sisendipõhistelt menetlustelt üle menetlustele, milles võetakse arvesse ka majandustulemusi käsitlevat teavet.

IV.3. Tõhusamad valitsemissektori tulusüsteemid

Valitsemissektori tulud ei ole lihtsalt eelarve kulude vastaspool, sest nende struktuur ja tase mõjutavad majanduse tõhusust, tulude jaotamist ja majanduskasvu. Ülevaade praegustest maksusüsteemidest ja nende loomisel tekkivatest probleemidest, milleks on eelkõige töötajate suur maksukoormus ja suurenenud majandusliku lõimumise tagajärjed, näitab, et on veel ruumi maksukoormuse nihutamiseks töötajatelt muudele maksubaasidele, kuid kõnealused baasid peavad olema laiaulatuslikud ja stabiilsed.

Maksukoormuse töötajatelt tarbimisele ülekandmise võimaluse hindamise põhjal saab teha järgmised järeldused: i) maksude nihutamisel töötajatelt tarbimisele võib olla positiivne, kuigi piiratud mõju tööhõivele ja majanduskasvule. See mõju tuleneb peamiselt maksubaasi laienemisest, mis võimaldab vähendada maksumäärasid ja seega moonutusi; ii) positiivse mõju suurus sõltub paljuski toetuste taseme kohandamisest; iii) euroalal rakendatav kooskõlastatud käsitlusviis mõjuks tööhõivele ja majanduskasvule positiivsemalt kui maksude nihutamise meetmed, mida võtab ühepoolselt üks euroala riik, olgu suur või väike; iv) tuleb tegeleda võimaliku negatiivse mõjuga õigluse ja põlvkondadevahelise jaotusega seotud küsimustele; v) maksude nihutamisel töötajatelt tarbimisele tuleks tähelepanu pöörata ajastusele ning võimalikule jaehindadele avalduvale mõjule, samuti seosele majandustsükliga.

Kokkuvõttes tuleks maksureforme jätkuvalt kavandada nii, et need soodustaksid majanduskasvu ja vähendaksid moonutusi, täites samal ajal ka oma ülesannet jaotusprobleemide lahendamisel. Seda võiks saavutada lihtsate eeskirjade ja laia maksubaasiga, vältides seadusest kõrvalehiilimise võimalusi, maksude ebatõhusat kasutamist, erimaksukordi ja ebavajalikke maksuvabastusi. Töötajate maksukoormuse vähendamine, nihutades selle muudele maksubaasidele, sh tarbimisele, võib olla kõnealuse strateegia osa, kuid selle vahendi võimalused ei ole piisavad, et valitsused saaksid kiiresti reageerida lühiajalistele riigispetsiifilistele tagasilöökidele või saavutada Euroopa tööhõive ja majanduskasvu suurendamiseks vajalike struktuuriliste tingimuste pikaajaline paranemine. Terviklik Euroopa riikide majanduse taaselustamise strateegia, sh sotsiaalsete mudelite kaasajastamine, peab toetuma terviklikule käsitlusele, mis hõlmab suure hulga poliitiliste vahendite kasutamist ja struktuurireformide otsustavat rakendamist, nagu on sätestatud majanduskasvu ja tööhõivet käsitlevas strateegias.

IV.4. Riigi rahanduse kvaliteedi korrapärane jälgimine

ELi eelarve järelevalveraamistikus riigi rahanduse kvaliteedile keskendumist ning selle olulisust majanduskasvu ja tööhõivet käsitlevas strateegias saaks tugevdada, kui liikmesriigid jälgivad korrapäraselt riigi rahanduse kvaliteeti. Sealjuures tuleks tugineda stabiilsuse ja kasvu pakti raames ning riigi rahanduse kvaliteedi näitajate ülevaates esitatud teabele. Lisaks peaks ülevaatesse kaasama riigipõhiseid analüüse, eelkõige valitud teemadel. Järeleproovitud koostöömeetodit järgides peaksid läbivaatamisega tegelema majanduspoliitika komitee ja komisjon.

* * *

Käesolevas teatises tehakse stabiilsuse ja kasvu pakti 2005. aasta reformile tuginedes ettepanekuid, kuidas riikide eelarvepoliitika järelevalves paremini keskenduda riigi rahanduse kvaliteedile. Ettepanekud käsitlevad seda, kuidas valitsused sõnastavad, rakendavad ja hindavad oma keskpika tähtaja eelarvestrateegiaid ning kuidas stabiilsuse ja kasvu pakti ennetav osa saaks tõhusamalt toetada jätkusuutliku eelarvepoliitika saavutamist, aidates samal ajal kaasa majanduskasvu ja tööhõive suurendamisele ning majandus- ja rahaliidu paremale toimimisele. Edu saavutamine sellel alal koos liikmesriikidega võib muuta ELi majanduspoliitika koordineerimist tulemuslikumaks, aidates ära kasutada selle peamiste instrumentide koosmõjusid.

[1] KOM (2008) 238 lõplik, 7.5.2008

[2] Käesoleva arvamuse aluseks olev analüüs esitati Euroopa Komisjoni 2006. ja 2007. aasta aruannetes riigi rahanduse kohta majandus- ja rahaliidus .

[3] Eurogrupi kevadine mõttevahetus eelarvepoliitika üle: euroala liikmesriikide fiskaalpoliitika suunised, 20. aprill 2007.

[4] Üksikasjalikum analüüs on esitatud aruandes „ Riigi rahandus majandus- ja rahaliidus – 2008 ”.

[5] Lissaboni strateegia kompleksses suunises nr 3 on sätestatud: „Et edendada majanduskasvule ja tööhõivele suunatud tulemuslikku vahendite jaotamist, peaksid liikmesriigid vastavalt Lissaboni strateegiale suunama riiklikke kulutusi majanduskasvu soodustavatesse kulukategooriatesse, kohandama kasvupotentsiaali tugevdamiseks maksusüsteeme ja tagama, et oleksid loodud riiklike kulutuste ja poliitikaeesmärkide saavutamise vahelise seose hindamise mehhanismid ning tagama reformipakettide omavahelise sidususe, ilma et see piiraks majanduse stabiilsust ja jätkusuutlikkust käsitlevate suuniste kohaldamist”.

[6] Tegevusjuhendi täielik nimetus on „Stabiilsuse ja kasvu pakti rakendamise täpsustused ning juhised stabiilsus- ja lähenemisprogrammide sisu ja vormi kohta”. Nõukogu kiitis selle heaks 2005. aasta septembris.