Sisukord

Sisukord. 2

1. Taustteave. 3

2. Programm.. 3

3. Hindamise ülesehitus. 4

3.1. Nõuded, eesmärk ja ulatus. 4

3.2. Meetod. 4

3.3. Sekkumisloogika. 5

3.4. Hinnangud ja järeldused. 5

4. Programmi „Fiscalis 2013” tulemuslikkus. 6

4.1. Maksudest kõrvalehoidumise ja maksustamise vältimise vähenemine. 6

4.2. ELi maksuõiguse tulemuslik, tõhus ja ühetaoline kohaldamine. 8

4.3. Ametiasutuste ja maksumaksjate väiksem koormus. 9

5. Tõhusus. 10

6. ELi lisaväärtus. 12

6.1. Programmi „Fiscalis 2013” täiendavus muude riiklike, piirkondlike ja rahvusvaheliste algatustega 12

6.2. Panus laiemate maksupoliitika eesmärkide saavutamisse. 13

6.3. ELi koostöö olulisus halduskulude ja -koormuse vähendamisel 13

6.4. Maksualase koostöö üleeuroopaline mõõde ja ühine halduskultuur. 13

6.5. Tulemuste kestlikkus. 14

7. Programmi tulemuslikkust mõjutavad tausttegurid. 14

8. Järeldused ja soovitused. 15

1. Taustteave

Programm „Fiscalis 2013” loodi otsusega nr 1482/2007/EÜ[1] kui ühenduse mitmeaastane tegevusprogramm, mille eesmärk on parandada maksustamissüsteemide toimimist siseturul. See oli neljas[2] koostööprogramm, mis algatati pärast Euroopa ühtse turu loomist 1993. aastal. Kaupade füüsilise ja maksukontrolli kaotamine Euroopa Liidu sisepiiridel tekitas kiireloomulise vajaduse muuta tõhusamaks maksuasutuste koostöö.

Aja jooksul koostatud programmi uute versioonide eesmärk on parandada maksustamissüsteemide toimimist siseturul. Seaduseandja on arvanud ning hindamine on tõlgendanud, et hästi toimivad maksusüsteemid siseturul aitavad kaitsta liikmesriikide finantshuve hoida ära maksudest kõrvalehoidumist ja maksustamise vältimist, kaitsta turgu ebaõiglase konkurentsi eest ning vähendada ametiasutuste ja maksumaksjate halduskoormust. Programmiga „Fiscalis 2013” sooviti seda üldist eesmärki saavutada ELi maksuõiguse tulemusliku, tõhusa ja ühetaolise kohaldamisega ning tõhusa teabevahetuse, halduskoostöö ja hea haldustava jagamisega käibemaksu, alkoholi ja tubaka aktsiiside ning energiatoodete ja elektrienergia maksude ja otseste maksude valdkonnas.

2. Programm

Programmi peamised abisaajad olid ELi liikmesriikide maksuametid ning kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide maksuametid. Kandidaatriikide ja võimalike kandidaatriikide puhul sooviti programmiga aidata nende ametiasutusi, et nad saaksid võtta ühinemiseks vajalikke meetmeid maksualaste õigusaktide ja haldussuutlikkuse valdkonnas. Programm ei puudutanud otseselt ettevõtjaid, kuid mõned meetmed, mis vähendasid halduskoormust, tulid kasuks neilegi.

Programmi eesmärkide saavutamiseks toimusid järgmised tegevused: 1) kommunikatsiooni- ja teabevahetussüsteemide arendamine ja haldamine; 2) ühismeetmed: mitmepoolsed kontrollid, seminarid, projektirühmad, tööalased külastused ja mis tahes muud tegevused, mis olid seotud programmi eesmärkide saavutamisega; 3) koolitused.

Rahastamispakett programmi kestuse (kuus aastat) jooksul oli 156,9 miljonit eurot. Programmi „Fiscalis 2013” raames eraldati peaaegu 75 % eelarvest selliste üleeuroopaliste IT-süsteemide arendamisele ja käitamisele, mis hõlmasid kõiki ELi liikmesriike. Vastutus oli jagatud liikmesriikide ametiasutuste ja Euroopa Komisjoni vahel. Koostöö toimub turvalise ühise teabevõrgu / ühise süsteemiliidese (CCN/CSI) kaudu, mis tagab kõigi riiklike infosüsteemide koostalitlusvõime. Programmitöö perioodi lõpus oli tolli ja maksustamise valdkonnas ligikaudu 60 üleeuroopalist infotehnoloogilist rakendust, mis kasutasid CCN/CSI platvormi.

Peamised IT-rakendused olid järgmised:

· käibemaksuteabe vahetamise süsteem (VIES) ja VIESi veebipõhine süsteem,

· käibemaksu, otsemaksustamise ja nõuete sissenõudmise teabevahetuse e-vormid;

· maksukohustuslasena registreerimise numbri (TIN) veebipõhine moodul,

· aktsiisiga maksustatud toodete ringluse ja kontrolli süsteem (EMCS),

· aktsiisiandmete vahetamise süsteem (SEED).

3. Hindamise ülesehitus 3.1. Nõuded, eesmärk ja ulatus

Kooskõlas programmi käsitleva otsuse artikli 19 lõikega 1 kavandas ja tellis Euroopa Komisjon programmi lõpphindamise väliskonsultandilt. Hindamise[3] viis läbi Ramboll Management Consulting AS, keda toetas protsessi käigus juhtrühm, mis koosnes komisjoni asjaomastest töötajatest ja nelja osaleva riigi esindajatest. Käesolev aruanne tugineb järeldustele ja hinnangutele, nagu need on esitatud välishindamise aruandes, ning need on heaks kiitnud juhtrühm. Aruanne täidab artikli 19 lõike 3b nõude esitada lõplik hindamisaruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule.

Hindamine hõlmas kogu programmi kestust (2008–2013) ning igat liiki tegevust. Arvestades järjest suuremat rõhuasetust ELi kulutuste tõhususele ning vajadusele esitada proportsionaalne analüüs, pöörati hindamisel erilist tähelepanu programmi raames rahastatud eespool nimetatud IT-süsteemide tõhusale toimimisele, mida peetakse oluliseks programmi „Fiscalis” üldise edu seisukohast.

3.2. Meetod

Hindamisel keskenduti viiele peamisele hindamisküsimusele: 1) üleeuroopalise elektroonilise maksukeskkonna mõju maksusüsteemide paremale toimimisele siseturul ja pettusevastasele võitlusele; 2) ootamatud ja/või soovimatud tulemused ja mõju ning nende roll programmi toimimises; 3) programmi levitamine (teadlikkus, teadmised ja rakendamine) 4) hinna ja kvaliteedi suhe; 5) ELi lisaväärtus.

Programmi „Fiscalis 2013” hindamisel tuli arvesse võtta mitmeid piiranguid. Esiteks, paljud varasema programmi („Fiscalis 2007”) tegevused jätkusid ning seetõttu saab tulemusi ja mõju harva seostada üksnes programmiga „Fiscalis 2013”. Teiseks ei ole lähtestsenaariumi või võrdlusalust (vastupidist stsenaariumi), mille alusel võinuks programmi hinnata, ning seega ei olnud võimalik hinnata stsenaariumi ilma programmita „Fiscalis”, välja arvatud hüpoteetilisel viisil. Kolmandaks oli väga vähe kvantitatiivseid andmeid, näiteks summade kohta, mis on seotud avastatud pettuste või sissenõutud maksudega üldiselt, rääkimata summadest, mida võiks seostada programmiga „Fiscalis 2013”. Seetõttu toetusid hindajad peamiselt sidusrühmade arvamusele, mis saadi üldise analüüsi, suunatud intervjuude ja kohapealsete uuringute käigus. Sidusrühmad ei oska ka ise sageli hinnata saadavat kasu või eeliseid, mida nad siiski tajunud on.

Lisaks nõuavad programmi „Fiscalis” pakutavate vahenditega avastatud eeskirjade eiramised tavaliselt täiendavat uurimist või kohtumenetlust. Mis tahes ennetamist, kuid eriti pettuste vältimist, on olemuslikult raske mõõta, rääkimata hindamisest. Isegi kui need andmed oleksid kättesaadavad, millega loodaks tugev põhjuslik seos täheldatud muutuste ja programmi „Fiscalis 2013” tegevuste vahel, oleks see seos täis metoodilisi vigu.

Võttes arvesse kõnealuseid piiranguid ja programmi konteksti, kasutati hindamise ajal eespool nimetatud küsimustele vastamiseks panuse analüüsi –meetodit, mis võimaldab hästi hinnata sekkumise tõenäolist oodatavat mõju keerulises keskkonnas, ja nähtavaid tulemusi. Selline lähenemisviis valiti põhjalikult programmi „Fiscalis” kontekstiga tutvudes. Seda seetõttu, et klassikaline põhjusliku seose küsimus ei annaks soovitud tulemusi, mis on tingitud mitmetest programmisisestest ja -välistest mehhanismidest ja teguritest , mis võimaldasid tulemustel materialiseeruda, ning mitmetest taustteguritest, mis seda mõjutasid. Selle asemel üritatakse panuse analüüsiga näidata programmi tõenäolist panust, näidates selle otsest kasutamist liikmesriikide maksuametites ja sellest tulenevat kasu.

3.3. Sekkumisloogika

Hindamine tugines loogilisele raamistikule – sekkumisloogikale – ühendades programmi „Fiscalis 2013” tegevused (st erinevad ühismeetmed ja IT-süsteemid) selle lõppeesmärgiga (st paremini toimiv maksusüsteem siseturul ja pettusevastane võitlus), mis kajastuks tulemustes (st maksudest kõrvalehoidumise ja maksustamise vältimise ning halduskoormuse vähendamine, ühtsed ja tõhusad ELi maksualaseid õigusaktid ning paremini ettevalmistunud kandidaatriigid[4]). Kõnealune sekkumisloogika, nagu on kujutatud järgmisel leheküljel, esindab juhtrühma ning väliskonsultandiga kooskõlastatud arusaama ja tõlgendust erinevate tegevuste, väljundite, tulemuste ja mõju eeldatavast põhjuslikust seosest (üldeesmärk).

3.4. Hinnangud ja järeldused

Hinnangud ja järeldused tuletati vahetult kogutud tõendite põhjal tehtud tähelepanekutest. Tähelepanekute usaldusväärsuse tagamiseks kasutati hindamisel mitmeid andmekogumise meetodeid, sealhulgas küsitlused, intervjuud, dokumentide analüüs (sh olemasolevad analüüsid ja andmete seire) ning juhtumiuuringuid. Sidusrühmad ja juhtrühm pidasid sellist metoodikat üldiselt asjakohaseks ning sellega saadi oodatud teavet.

4. Programmi „Fiscalis 2013” tulemuslikkus

Üldiselt järeldati hindamisel, et programmi „Fiscalis 2013” mõju siseturu paremale toimimisele on ilmne, ehkki enamasti ei ole seda võimalik numbrites mõõta. Käesolevas jaos on esitatud hindamise tulemused seoses programmi tõhususega, mille näitajaks on oodatud tulemused maksudest kõrvalehoidumise ja maksustamise vältimise vähenemisel (4.1); ELi maksuõiguse tulemuslik, tõhus ja ühetaoline kohaldamine (4.2); ning ametiasutuste ja maksumaksjate koormuse vähendamine (4.3).

4.1. Maksudest kõrvalehoidumise ja maksustamise vältimise vähenemine

IT-süsteemide peamine eesmärk maksustamise valdkonnas on võimaldada turvalise teabe kiiret vahetamist maksuasutuste vahel ja seega aidata kaasa tõhusale pettusevastasele võitlusele. Kõnealused IT-süsteemid on kogu ELi maksuametnike igapäevases töös võtmetähtsusega ning on riiklikes asutustes põhjalikult juurdunud.

Kaks peamist IT-süsteemi, mis aitavad selle eesmärgi saavutamisele kaasa, on: käibemaksuteabe vahetamise süsteem (VIES) ning aktsiisiga maksustatava kauba liikumise ja kontrolli süsteem (EMCS) koos teabega, mida annab aktsiisiandmete vahetamise süsteemi (SEED) andmebaas. Süsteem VIES võimaldab teabevahetust EL-siseste tarnete kohta liikmesriikide maksuasutuste vahel, et kontrollida käibemaksu; VIESi veebipõhine süsteem võimaldab kaubanduspartneri käibemaksukohustuslasena registreerimise numbri kiiret kindlakstegemist; ning EMCS on kohustuslik integreeritud arvutisüsteem aktsiisiasutuste jaoks, et jälgida aktsiisiga maksustatava kauba liikumist.

Kõnealused IT-süsteemid võimaldavad riiklikel ametiasutustel kontrollida eeskirjade eiramisi piiriüleste tehingute puhul. Käibemaksu puhul on see võimalik tänu teabele käibemaksuga maksustatavate tehingute mahu, laadi ja osapoolte kohta. Viimased muudatused VIESi andmebaasis tagasid tagasiulatuvate paranduste ja lahknevuste väiksema arvu, kiiremad värskendused ja usaldusväärsemad käibeandmed. Lisaks sellele on koondaruannete esitamise tähtaja lühendamine kiirendanud teabevahetust, andes seeläbi maksuasutustele olulise eelise[5]. Välishindamise käigus sidusrühmadelt kogutud tõendid näitavad, et süsteem VIES toetab riiklikke asutusi pettuste tuvastamisel, võimaldades neil võrrelda maksumaksja riigisiseselt esitatud deklaratsioone mujal esitatud deklaratsioonidega ning tuvastada kõrvalekaldeid kiiremini.

Lisaks süsteemist VIES saadavale teabele pakkus programm „Fiscalis 2013” maksuametnikele võimaluse vahetada konkreetsemaid taotlusi või teavet ühise teabevõrgu (CCN) kaudu saabunud e-posti, eelkõige VIESi e-postkasti kaudu, mille eesmärk on vahetada käibemaksuga seotud e-vorme, ja TAXFRAUD e-postkasti kaudu. Nende kahe pettuse avastamisega seotud kanali kaudu registreeriti ajavahemikul 2008–2013 liikmesriikide vahel vastavalt 578 000 ja 187 000 teadet. Kõnealused teated on konfidentsiaalne teabevahetus liikmesriikide vahel ja Euroopa Komisjonile ei ole nende sisu teada. Seetõttu on võimatu otseselt hinnata tulemusi, mis tulenevad nende teadete vahetamisest, kuid ainuüksi teadete arv näitab, et koostöö on toimiv ja dünaamiline.

Aktsiisimaksude puhul kasutati piiriüleste tehingute kontrollimiseks EMCSi, mis võimaldas reaalajas jälgida selliste kaupade liikumist, mille aktsiis on peatatud, alates saabumiseelsest teatest kuni ringlusse lubamiseni, samuti selliste ettevõtjate kohest kontrollimist SEED andmebaasi kaudu, kes saavad saata ja vastu võtta aktsiisikaupu. Sidusrühmad arvasid, et süsteemid muudavad pettused raskemaks, riskantsemaks ja kulukamaks, mis iseenesest pärsib petmise soovi. Pärast EMCSi kasutusele võtmist peaksid näiteks kaubasaatja ja kaubasaaja ühiselt kokku leppima, et pettuses osaletakse tahtlikult. Lisaks aitab iga tehinguga seotud elektrooniline garantii maksuametnikel tagada, et maksud kogutakse nõuetekohaselt.

Välishindamise järeldustes sedastati, et standardsed e-vormid käibemaksu ja otsese maksustamise valdkonnas on aidanud kaasa pettuste ärahoidmisele, kuigi mitte niivõrd pettuste avastamise kaudu, vaid pigem aidates maksuametnikke maksukohustuse arvutamisel. Samasuguseid tulemusi on saavutatud hoiuste intresside maksustamise direktiiviga[6] seotud automaatse teabevahetuse valdkonnas, kasutades ühist XML-rakendust, mis toetab maksude täpset määramist, kui teave on esitatud õigeaegselt ja korrektselt.

Väljaspool IT valdkonda pakkus programm „Fiscalis 2013” liikmesriikidele tõhusaid vahendeid koostööks maksustamise kuritarvituste vastu. Ühismeetmed andsid maksuasutustele raamistiku oma teadmiste ja kogemuste jagamiseks. Programmi abil rahastati logistilisi ja tehnilisi toiminguid EUROFISCi platvormi raames, mida maksuametnikud pidasid sageli oluliseks vahendiks, et edendada ja hõlbustada mitmepoolset ja detsentraliseeritud koostööd liikmesriikide vahel, mis võimaldaks võtta sihtotstarbelisi ja kiireid meetmeid võitluseks teatavat liiki maksupettuste vastu. Sidusrühmad pidasid näiteks kiiret teabevahetust erinevate liikmesriikide käibemaksupettuste tõkestamise üksuste vahel ning ühist riskianalüüsi mudelit oluliseks vahendiks karussellpettuse[7] varajaseks avastamiseks, mille puhul on teada, et ametiasutuste kiire reageerimine on keskse tähtsusega.

Mitmepoolsed kontrollid võimaldasid liikmesriikide maksuaudiitoritel kasutada ühiselt oma teadmisi, mille tulemusel leiti täiendavat maksutulu ligikaudu 3,26 miljardi euro[8] väärtuses. Lisaks mainisid maksuasutused, et hoiuste intresside maksustamise direktiivi alusel toimuv automaatne teabevahetus on loonud maksumaksjates „eeskirjade täitmise” efekti, sest nad on taibanud, et teavet nende tegevuse ja maksukohustuste kohta jagatakse liikmesriikide vahel. See vähendas otseselt stiimulit maksudest kõrvale hoiduda, sest suurenenud on selle avastamise tõenäosus.

Muud ühismeetmed, eelkõige suunatud üritused, nt seminarid ja töövisiidid, andsid riiklikele ametiasutustele parema arusaamise teiste liikmesriikide pädevate asutuste organisatsiooni struktuurist ja haldustavadest. Kuigi selline kogemuste vahetus ei aita otseselt pettust vähendada, pidasid maksuametnikud tõhusat teabevahetust oluliseks, sest see aitab luua otseseid kontakte asjaomaste osakondadega.

4.2. ELi maksuõiguse tulemuslik, tõhus ja ühetaoline kohaldamine

Programmi „Fiscalis 2013” raames toetatud IT-süsteeme kasutati ja peeti üldiselt vajalikuks (ehkki mõni ei ole veel saavutanud oma täielikku potentsiaali, nagu on selgitatud allpool). Näiteks vahetasid riiklikud ametiasutused aastas enam kui 500 miljonit sõnumit[9] piiriüleste tehingute kohta ainuüksi süsteemi VIES kaudu. See süsteem on üks peamisi elemente, mis toetab halduskoostööd nõukogu määruse (EL) nr 904/2010 tähenduses[10]. Hindamine näitas, et kõnealune süsteem on liikmesriikide maksuasutuste töövahendite oluline osa käibemaksu riskianalüüsi läbiviimisel ning paljud ametnikud kasutavad seda iga päev.

Lisaks toetavad mõned süsteemid vahetult maksualast halduskoostööd käsitleva ELi õigustiku rakendamist. Näiteks programmist „Fiscalis” rahastatavad EMCS ja VIES, vastavalt aktsiisimaksude[11] ja käibemaksu[12] puhul, ning e-vormid otsese maksustamise puhul[13] (kuigi alates alles 2013. aasta jaanuarist, mil viimast kasutama hakati). Lisaks on koostöö üleeuroopaliste elektrooniliste süsteemide kaudu aidanud liikmesriikidel paremini järgida teabe vahetamise tähtaegu, nagu on nõutud eespool nimetatud halduskoostööd käsitlevates õigusaktides, mis võimaldab vahetada andmeid kiiremini ja täpsemalt (näiteks tänu standardsetele e-vormidele). EMCSi süsteemi puhul väärib märkimist väga madal tehniliste vigade arv (vähem kui 1 % kannetest)[14], mis näitab, et süsteemil on märkimisväärseid eeliseid vana paberipõhise ja veaalti süsteemi ees; see aitab sujuvalt kohaldada aktsiisimaksudega seotud õigusakte.

ELi õigusaktide õiget kohaldamist aitasid saavutada ka ühismeetmed, mis võimaldasid liikmesriikidel vahetada arvamusi ELi sätete tõlgendamise, rakendamise ja täitmise tagamise ning riiklike omapärade ja parima tava kohta. Lisaks võimaldasid ühismeetmed keskenduda konkreetsetele probleemidele, näiteks uue e-vormi kavandamine ja rakendamine (nt käibedeklaratsiooni vorm, mis pidi valmima, et kogu teavet saaks ühest kohast) või teatava IT-rakenduse kasutamine (nt EMCS või käibedeklaratsioon). Programmiga loodud mitteametlik keskkond võimaldas liikmesriikide suuremat lähenemist ning sidusrühmad kiitsid seda hindamise käigus pidevalt. Kõik need aspektid koos aitasid luua ühtsema arusaama ja tõlgenduse ELi käibemaksuõigusest ja selle kavandamisest. Lisaks korrigeeriti vastastikuseid ootusi ning kaardistati erinevaid tavasid ja menetlusi.

4.3. Ametiasutuste ja maksumaksjate väiksem koormus

Välishindamine ja muu kättesaadav kvalitatiivne teave näitas, et paljude IT-süsteemide puhul oli ilmnenud halduskoormuse vähenemine riiklike ametiasutuste ja ettevõtjate jaoks.

Koos kasutatavad e-vormid ja CCN/CSI platvorm andsid suurima panuse riiklike ametiasutuste koormuse vähendamisse. See tõi kaasa suurema tõhususe, piirates aeganõudvaid ja ressursimahukaid paberipõhiseid menetlusi ning ühtlustas ja lihtsustas elektroonilist teabevahetust tänu ühistele vormidele ja juhistele, mida eeltäidetud väljad andsid päringutele vastamiseks. Samuti paranes koostöö, kuna vahetatud teave oli täpsem ja kasulikum. See saavutati peamiselt tänu sihipärasemale otsitavale ja väljastatavale teabele ning päringute ühetaolisemale tõlgendamisele.

Suur kasu oli ka regulaarsest VIESi, VIESi veebipõhise süsteemi ja EMCSi kasutamisest, isegi kui nende peamine eesmärk oli tagada maksude ja tollimaksude nõuetekohane kogumine. Maksuasutused leidsid, et võrreldes varasema paberipõhise menetlusega on eeskirjade eiramiste avastamine nüüd kiirem, koostöö ja järelevalve mugavam ning reageerimisaeg lühem. EMCSi puhul näitas statistiline analüüs, et keskmine aeg aktsiisipäringu algatamiseks (alates elektroonilise dokumendi valideerimisest kuni kättesaamise kinnituse saatmiseni) oli 6,8 päeva, mida peetakse väga lühikeseks[15].

Ettevõtjate jaoks vähendas VIESi veebipõhine süsteem aega, mis kulus kaubanduspartneri käibemaksukohustuslasena registreerimise numbri teadasaamiseks, sest enam ei olnud vaja kasutada vahelülina riiklikku ametiasutust. Üksnes ühe aasta jooksul tehti 157 miljonit rakendusesisest valideerimist. Eeldades et iga selline valideerimine tähendanuks viieminutilist telefonikõnet, vähendas VIESi veebipõhine süsteem eekirjade täitmise kulusid riiklike maksuasutuste ja ettevõtjate jaoks hinnanguliselt 160 miljoni euro võrra. Lisaks sellele käivitus 2010. aasta jaanuaris käibemaksudeklaratsioonide elektrooniline menetlus, mis võimaldas lihtsustada tagastamisprotsessi, sest ettevõtja võis taotleda teises liikmesriigis tekkinud käibemaksu tagastamist asutamiskohaliikmesriigis. Hindamises järeldati, et on liiga vara hinnata kulude vähendamise täielikku mõju ettevõtetele. Siiski näitas komisjoni 2012. aastal maksu- ja aktsiisiametnikele saadetud küsitluste esialgne uurimine, mille eesmärk oli programmist „Fiscalis 2013” toetatavate IT-süsteemide tasuvusanalüüs, et mitmed liikmesriigid on tõepoolest märganud haldustõhususe suurenemist. Lisaks soovitati, et programmi tegevuste ja hindamise puhul keskendutaks eelkõige maksumaksjatele (soovitus nr 7).

EMCSi süsteemiga on samuti kaasnenud mitmed halduslikud eelised ettevõtjate jaoks, sealhulgas paberkandjate vähenemine, aktsiisi peatamise menetluse kiirem lõpetamine ning töötlemise integreerimine olemasolevate elektrooniliste süsteemidega. Kasu on nähtavam suuremate ettevõtjate puhul, kes kauplevad sageli ja evivad suuremat IT-alast suutlikkust, samas kui väiksematel, kes kasutavad aktsiisi peatamise menetlust aeg-ajalt, on raske kohaneda suhteliselt kõrgete tehniliste ja rahaliste nõuete tõttu (nt garantiinõue) selliste kaupade liikumise puhul, mille aktsiis on peatatud.

Otsese maksustamise valdkonnas toetati programmiga maksukohustuslasena registreerimise numbri (TIN) kindlakstegemise veebipõhist rakendust. See on veebipõhise liidesega süsteem, mis võimaldab lõppkasutajatel kontrollida maksukohustuslasena registreerimise numbreid mis tahes liikmesriigis, et maksumaksjad kiiresti kindlaks teha ja lihtsustada riiklike maksuasjade haldamist, või et teha kindlaks maksumaksjad, kes investeerivad teistesse ELi riikidesse. Hindamise käigus jõuti järeldusele, et kõnealune süsteem on alakasutatud, mistõttu ei olnud võimalik hinnata halduskoormuse vähenemist. Vähese kasutamise põhjused ei tulene siiski programmist, vaid on seotud mitmete teguritega, eriti sellega, et maksukohustuslasena registreerimise number puudub ELi tasandil ning kõikides ELi riikides seda pole või seda ei kasutata. Mõnedes riikides on kasutusel muud identifitseerimisvõimalused, mida õiguslikel või muudel põhjustel ei saa käsitada maksukohustuslasena registreerimise numbritena. Mõned teised riigid jällegi ei väljasta neid automaatselt kõikidele maksumaksjatele.

5. Tõhusus

Suur osa programmi kuludest läks IT-süsteemide käitamisele ja toele (ligikaudu 75 %), millest lõviosa eraldati CCN/CSI võrgule. Arvestades, et CCN/CSI toetab teabevahetust liikmesriikide vahel kõigi üleeuroopaliste IT-süsteemide puhul ja võimaldab kõikide liikmesriikide võrdset osalemist teabevahetuses, siis pidasid riikide ametiasutused seda investeeringut vajalikuks ja väga kasulikuks.

Kuna CCN/CSI võrk on ühine platvorm ka programmi „Toll 2013” jaoks, siis leiti hindamise käigus, et need investeeringud on mitte üksnes pragmaatilised IT-toimingute seisukohast, vaid toovad kaasa ka mastaabisäästu ühtse infotehnoloogia arhitektuuri näol. Kuigi maksu- ja tollimenetluste suurem ühtlustamine on endiselt võimalik (näiteks koostalitlus EMCSi ja tollisüsteemide vahel) ning seda soovitatakse parandada (soovitus nr 6), on komisjoni ja riikide ametiasutuste eesmärk suurendada sünergiat ja töötada koos välja IT-lahendused, korraldades ühiseid projektirühmi maksu- ja tolliametite vahel.

Operatsioonilisel tasandil saavutati suuremat tõhusust IT-süsteemide rakendamise ja kasutamisega, edendades tehnoloogia korduskasutamist ja ühisteenuste arendamist. Need hõlmasid strateegiad, mille eesmärk on edendada kulude kokkuhoidu, näiteks ühtne metoodika IT-süsteemide haldamiseks, andmekeskuste konsolideerimine ja liikmesriikide ühtsed veebis avaldamise keskkonnad maksustamise valdkondades. Et tagada funktsionaalsuse ja tugiteenuste tõhus arendamine, osteti IT-toimingud enamasti sisse ning vaid vähene operatsiooniline või arendustegevus toimus maja sees.

Liikmesriikidele osutatav operatiivabi, et aidata rakendada ja käitada IT-süsteeme, moodustas olulise osa (üle 40 %) programmi „Fiscalis 2013” IT-eelarvest. Komisjon tegi tihedat koostööd liikmesriikidega, et tagada maksimaalne kontroll ja kulutuste adekvaatsus. See sisaldas ühiseid spetsifikatsioone ja rakendusi, mida saaks kohaldada igas liikmesriigis, samuti visiite liikmesriikidesse, et aidata lahendada mis tahes probleemid või teha vajalikud ühenduvustestid. Vastavustestid on üks valdkond, mis pakkus parimat hinna ja kvaliteedi suhet, sest tsentraliseeritult välja töötatud vahendeid saab kasutada kõikides liikmesriikides (nt iseteeninduslik testsüsteem (SSTS), mille eesmärk on võimaldada liikmesriikidel paremini korraldada vastavusteste). Hindamisel soovitati arendada kesksemaid rakendusi (soovitus nr 5).

Vastused komisjoni 2012. aasta küsitlusele, mille eesmärk oli programmist „Fiscalis 2013” toetatavate IT-süsteemide tasuvusanalüüs, näitasid, et liikmesriikidel oli raskusi siseriikliku rakendamise kulude arvutamisel. Ükski liikmesriik ei esitanud koopiad olemasolevatest riiklikest uuringutest või hinnangutest, samas kui 17 liikmesriiki hindasid, et kulud, mis on seotud EMCSi loomise ja toimimisega aastatel 2007–2011, jäid vahemikku 1,1–18,8 miljonit eurot. Veel vähem liikmesriike suutis saadud kasu rahaliselt väljendada ning andmed on väga subjektiivsed. Üks liikmesriik näiteks teatas sissenõutud tulu 10 % suurenemisest EMCSi käivitamisele järgnenud aastal. Siiski oli positiivseid vastuseid IT-süsteemide mõju kohta haldustõhususe suurenemisel. Enamik liikmesriike leidis, et nende ametiasutuste tõhusus on paranenud pärast EMCSi, VIESi või käibemaksudeklaratsioonide juurutamist. Subjektiivsed tõendid näitavad, et ühes liikmesriigis oli EMCSi rakendamine selgelt ära tasunud, sest avastatud oli mitu suuri summasid hõlmanud pettuseskeemi.

2012. aastal algatas komisjon programmi teavitus- ja teabevahetussüsteemi (PICS), et edendada ja lihtsustada teabe jagamist, tegevuse korraldamist ja võrgustike loomist. Seda kasutatakse nii programmi „Fiscalis 2013” kui ka programmi „Toll 2013” raames. See andis riikide ametiasutustele ühise töökeskkonna, kus vahetada teavet ja teha veebipõhist koostööd, ning seda peeti üldiselt positiivseks sammuks ressursside tõhusama kasutamise suunas. Hindamise raames siiski selgus, et üldine teadlikkus selle vahendi funktsioonidest ja kasutamisest on endiselt madal ning selle potentsiaal on alakasutatud. Sellega seoses esitati ka soovitus (soovitus nr 3).

Kuna programm „Fiscalis 2013” toimus suures osa majanduslikult raskel ajal, siis soovisid nii komisjon kui ka osalevad riigid maksimaalset tõhusust. See tõi pooled kokku, et teha veel tihedamat koostööd ühiste vahendite väljatöötamisel või riiklike rakenduste loomisel või IT-lahenduste parimate tavade jagamisel.

Igal juhul ei saa programmist „Fiscalis 2013” toetatud IT-lahendusi käsitleda eraldi ja mitte võtta arvesse selle teabe väärtust, mida need võimaldavad vahetada. Teabevahetuse väärtust on väga raske rahasse ümber arvestada, sest andmed sissenõutud või ümberhinnatud maksude kohta on sageli kättesaamatud. IT-süsteemide tegelikku väärtust tuleks näha nende sagedases kasutuses ja selles, et need lihtsustavad kiiret ja turvalist teabevahetust liikmesriikide vahel. Sidusrühmad pidasid programmi „Fiscalis” raames toetatud IT-süsteemide abil toimuvat teabevahetust ülimalt oluliseks, sest see võimaldab maksuametnikel ELi-siseseid tehinguid või liikumisi paremini jälgida ning hinnata nendega seotud sissenõutavaid makse.

Kui sarnased süsteemid oleks individuaalselt välja töötatud riiklikul tasandil, ei oldaks praeguse taseme lähedal, sest süsteemid oleksid vähem koostalitlusvõimelised, vähem ühtsed ja vähem tõhusad. Selliste süsteemide loomise ja käitamise kulud oleksid samuti märgatavalt suuremad ning kujutaksid endast takistust.

Kuigi ühismeetmed said programmi „Fiscalis 2013” kogueelarvest väiksema osa, leidsid osalejariigid, et ühismeetmed olid programmi jaoks väga väärtuslikud. Üle 23 400 ametniku osales erinevatel seminaridel, töörühmades, projektirühmades, koolitustel ja mitmepoolsetes kontrollides. Keskmine kulu programmist rahastatud osaleja kohta oli veidi vähem kui 1000 eurot, mis välishindamise arvates oli väga mõistlik, arvestades, et see sisaldab reisi- ja elamiskulusid ning vajaduse korral korraldamisega seotud kulusid, sealhulgas keelelist abi. Nii nagu ka IT-süsteemide puhul järeldati hinnangus, et nendest tegevustest tulenev teabevahetus ja saadud teadmised on enamasti mittemõõdetavad. Suurim kasu seisneb kestlikes inimvõrgustikes ning ELi õiguse ühises arusaamises, tõlgendamises ja kohaldamises.

Mitmepoolsete kontrollide näide tõestab, et programm on võrreldes kulutustega edukas. Lõpetatud mitmepoolsete kontrollide alusel nõuti makse sisse 85% juhtudest – kokku 3,26 miljardit eurot. See teeb suhteks peaaegu 1:1 350 (2,41 miljonit eurot, mis tegelikult kulutati mitmepoolsetele kontrollidele, ja 3,26 miljardit kindlaks tehtud sissenõutavaid makse). Kuigi maksude sissenõudmiseks tuleb veel läbida siseriiklikud menetlused ja see näide kindlasti ei demonstreeri programmi üldist tõhusust, illustreerib see siiski hästi programmi võimalikku majanduslikku kasu, mis selgelt ületab selle kulusid.

6. ELi lisaväärtus

Lõpliku hindamise jaoks on ELi lisaväärtus programmi „Fiscalis 2013” puhul määratletud kui ELi tasandil saavutatav täiendav kasu võrreldes riigisisese, mitmepoolse või isegi mõne muu rahvusvahelise algatusega. ELi lisaväärtuse selgemaks demonstreerimiseks hinnati järgmisi kriteeriume: 1) programmi täiendavus eespool nimetatud algatuste puhul; 2) programmi panus selliste eesmärkide saavutamisse, mis sisaldusid laiemates maksualastes eesmärkides ja mis kehtisid ka teiste algatuse puhul (nt võitlus maksupeetustega); 3) halduskulude ja -koormuse vähenemine (nt ühised IT-platvormid, juhendid, menetlused jne; programmi tegevuse ajal leitud parimate tavade ristkasutus; dubleerimise ja kattumise vähendamine; sünergiad jne); 4) maksualase koostöö üleeuroopaline mõõde ja maksupettused, millega saab paremini võidelda liikmesriikide koostöös, mitte eraldi, ning programmiga loodud ühtse halduskultuuri ja inimvõrgustike väärtus; ning 5) tulemuste kestlikkus/mõju, kui programmi ei jätkata.

6.1. Programmi „Fiscalis 2013” täiendavus muude riiklike, piirkondlike ja rahvusvaheliste algatustega

Hindamisel tehti kindlaks mitu riiklikku, piirkondlikku ja rahvusvahelist algatust väljaspool programmi „Fiscalis 2013”, mille eesmärk on parandada maksualast teabevahetust kahe- või mitmepoolselt. Üldiselt järeldati hindamises, et kattumise asemel programm „Fiscalis 2013” täiendas neid algatusi ja võimaldas sünergiat kõnealuste algatuste vahel.

Riiklikul tasandil võimaldas programm peamiselt luua sünergiat, millest said kasu nii „Fiscalis 2013” kui ka riiklikud algatused, ning soovitud mõju suurenes. Näiteks olid mõned asutused integreerinud VIESist saadava teabe oma maksuametnike töötarkvarasse, mis võimaldas hõlpsamat juurdepääsu ja teabe töötlemist. Tänu paindlikkusele ja vabatahtlikule osalemisele ühismeetmetes kasutasid maksuametid programmi „Fiscalis 2013”, et toetada oma riiklikke prioriteete, näiteks osaledes mitmepoolsetes kontrollides, mis mõnikord olid väga spetsiifilised.

Seoses piirkondlike algatustega oli programmil „Fiscalis 2013” sarnane täiendav roll. Hindamises toodi esile kaks näidet: tihe maksualane koostöö Beneluxi riikide vahel ning Põhjamaade töörühm maksudest kõrvalehoidumise vastu võitlemiseks (NAIS). Neid ja muid sarnaseid algatusi peeti siiski programmi „Fiscalis 2013” täiendavateks, kuna neil piirkondlikel algatustel oli teine katvus ja ulatus[16].

Programm „Fiscalis 2013” toimis sarnases kontekstis kui kaks peamist rahvusvahelist organisatsiooni, kelle tegevused, eesmärgid ja sihtauditoorium teataval määral kattuvad programmiga „Fiscalis”. Nendeks on Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon (OECD) ja Euroopa maksuasutuste organisatsioon (IOTA)[17]. Kui OECDga kattumine oli minimaalne, kuna organisatsioonil on ulatuslikud volitused, siis IOTA panus programmi „Fiscalis 2013” tulemustesse oli selge. Kattuvus esines siiski ainult programmi „Fiscalis 2013” ühismeetmete, näiteks seminaride ja töörühmade puhul. Ükski IOTA (või muu piirkondlik) algatus, ei saanud mingilgi viisil asendada programmiga „Fiscalis 2013” toetavat elektroonilist teabevahetust kõigi riikidega. „Fiscalis 2013” oli ainus rahastamisvahend, mille ainsaks eesmärgiks oli maksusüsteemide tegelik parandamine siseturul. Programm oli ainulaadne vahend piiriülese maksustamise probleemide lahendamiseks ELis.

6.2. Panus laiemate maksupoliitika eesmärkide saavutamisse

2010. aasta Monti aruandes[18] märgiti, et üks meede maksustamise valdkonnas, millega võiks parandada siseturu toimimist, võiks olla maksualane teabevahetus ja koostöö maksuasutuste vahel. Komisjoni 2012. aasta tegevuskavas[19] maksupettuste ja maksudest kõrvalehoidumise vastase võitluse tõhustamiseks rõhutati samuti vajadust tagada, et käibemaksu, otsese maksustamise ja aktsiisimaksu alase halduskoostöö raamistikku rakendatakse ja kohaldatakse täielikult. Kõnealune võitlus on jätkuvalt üks Euroopa põhiprioriteet. Programm „Fiscalis 2013” sobitus hästi sellesse raamistikku, andes maksuametitele vahendid teabe vahetamiseks (nt VIES, EMCS, standardsed maksudeklaratsioonide e-vormid jne) või ekspertteadmiste koondamiseks, et teha koostööd konkreetsete ülesannete täitmiseks (nt mitmepoolsed kontrollid, EUROFISC platvorm, töörühmad, seminarid ja muud ühismeetmed).

6.3. ELi koostöö olulisus halduskulude ja -koormuse vähendamisel

Hindamisel järeldati, et programm „Fiscalis 2013” võimaldas halduskulusid ja -koormust vähendada kolmel peamisel viisil: i) standardides mõningal määral teabevahetust maksuasutuste vahel (nt e-vormid), ii) pakkudes platvorme turvaliseks teabevahetuseks (nt CCN/CSI ja kõik seotud IT-rakendused) ning iii) luues ühtsed IT-süsteemid, mida maksuasutused saavad otse kasutada (nt EMCS või VIES). Üksikasjalik kirjeldus programmi mõjust halduskulude ja -koormuse vähenemisele on esitatud käesoleva aruande 4. punktis. Sidusrühmad, kellega hindamise käigus konsulteeriti, ei suutnud välja mõelda mis tahes siseriikliku või rahvusvahelist alternatiivi programmile „Fiscalis 2013”, mis oleks kaasa toonud samasuguse või suurema halduskoormuse vähenemise liikmesriikide ametiasutustele ja ettevõtjatele.

6.4. Maksualase koostöö üleeuroopaline mõõde ja ühine halduskultuur

Programmi „Fiscalis 2013” tulemuslikkus on peamiselt seotud programmi üleeuroopalise lähenemisviisiga ja pakutavate piiriüleste lahendustega, mis ei oleks võimalikud riiklikul tasandil. Need lahendused olid mõnikord tsentraliseeritud IT-süsteemid, mis tõid kõik osalevad riigid samale tasandile, teinekord aga tänu ühismeetmetele saavutatud suurem koordineerimine ning eesmärkide ja ootuste ühtlustamine. Kuigi programmi eesmärk ei ole luua ühist halduskultuuri (ning seda ka hetkel ei soovita), võimaldas programm maksuametnikel järk-järgult ühtlustada oma lähenemisviise ja arusaamu ning teha koostööd kolleegidega teistest liikmesriikidest. Sidusrühmad ei pidanud võimalikuks saavutada samasugust koostööd individuaalselt ja koordineerimatult. Komisjoni rolli koordineerija ja vahendajana tunnustasid ka sidusrühmad ning sooviti selle jätkumist (soovitus nr 4).

6.5. Tulemuste kestlikkus

Tulemuste kestlikkuse analüüsimisel lähtuti programmi lõpetamise võimalusest, sest olemuslikult ei ole programmi „Fiscalis” meetmed ühekordsed sekkumised, vaid vajavad programmi jätkuvat toetust. Sidusrühmad olid üsna kindlad, et lühiajalises perspektiivis programmi „Fiscalis 2013” osaline mõju säiliks, kui programm lõpetataks. Mõju all peeti silmas programmi märkimisväärseid tulemusi, näiteks uusi oskusi ja inimvõrgustikke. Sidusrühmad olid siiski seisukohal, et mõju ei jääks püsima pikemas perspektiivis, kuna maksuametnikud tegutsevad keerulises ja äärmiselt dünaamilises keskkonnas, kus muutuvad riiklikud prioriteedid, majanduslikud tingimused, toimuvad restruktureerimised jne. Osalevad riigid võiksid formaalselt organiseerida ühismeetmetele sarnaseid tegevusi omal algatusel, kuid praktikas ei suudetaks tagada vajalikke vahendeid ja tegevuste kooskõlastatust.

Sidusrühmad jõudsid sarnastele järeldustele ka IT-süsteemide puhul: nende toetamist, hooldamist ja arendamist oleks väga keeruline säilitada praegusel tasemel, kui selleks kasutataks üksnes riiklikke vahendeid, algatusi ja organisatsioone. Sidusrühmad olid üksmeelel, et sellised süsteemid võiksid kiiresti muutuda mittetoimivaks ja ebapiisavaks, mille tulemusel väheneks kiiresti suutlikkus vahetada teavet, korraldada jälgimist ja kontrolle, ning see tooks kaasa suuremad halduskulud ja -koormuse. See on oluline argument, pidades silmas, et paljud IT-süsteemid ei ole loodud lihtsalt niisama, vaid nende aluseks on olemasolevad õigusaktid (nt EMCS või halduskoostööd käsitlevate õigusaktide nõuded), ning nende töö lõpetamine raskendaks ELi maksualase õigustiku nõuete täitmist.

Lisaks jõuti hindamises järeldusele, et ilma programmita „Fiscalis”, kuid arvestades piiriüleste maksupettuste ja maksudest kõrvalehoidumise vastu võitlemise olulisust, oleksid mõned liikmesriigid tõenäoliselt teinud tihedamat koostööd kahepoolsete või piirkondlike kokkulepete kaudu, mis võib lõppkokkuvõttes viia erinevusteni liikmesriikide juurdepääsus teabele ning sellest tulenevalt soodustada pettusi ja moonutada kaubandust.

7. Programmi tulemuslikkust mõjutavad tausttegurid

Mõju analüüsi käigus hinnati ka tausttegureid, mis jäävad programmist väljapoole ja mis seetõttu ei olnud selle vahetu kontrolli all. Tegurid võisid programmi mõjutada nii negatiivselt kui ka positiivselt. Analüüsi eesmärk ei olnud täpselt hinnata, mil määral need programmi saavutusi mõjutasid, vaid pigem need tegurid kindlaks teha, et oleks selgem, millistes tingimustes programm „Fiscalis 2013” toimis. Kõige olulisemad tegurid, mida täheldati paljudes liikmesriikides, on esitatud allpool.

Hindamisel leiti, et riiklike ametiasutuste teadmiste haldamise strateegiatel oli positiivne mõju programmi saavutustele. Need strateegiad näitasid, kuidas ametiasutused korraldasid koostööd mitmepoolsete kontrollide ja IT-süsteemide valdkonnas, ning kuidas jagati programmiga „Fiscalis 2013” seotud kohustusi. Näiteks vähemate juhtimistasanditega horisontaalne töökorraldus sobis paremini mitmepoolsete kontrollide kiiremaks ja lihtsamaks läbiviimiseks, samas kui tihe koostöö juhtkonna ja IT-osakonna vahel võimaldas suuremat paindlikkust ja võimet reageerida kiiresti ja tõhusalt IT-alastele probleemidele.

Hindamine näitas ka, et programmiga „Fiscalis 2013” seotud ülesannete puhul ei olnud alati selgelt määratud vastutusvaldkonnad riiklike ametiasutuste sees, mis võis negatiivselt mõjutada programmi koordineerimist ja rakendamist (mõnedes) osalevates riikides. See on seotud peamiselt riiklike koordinaatorite rolliga, kes töötasid eri volitustega, erineva organisatsioonilise ülesehituse ja erinevate ressursside raamistikus, mis mõnel juhul võis mõjutada nende võimet programmi edendada. Seda valdkonda soovitati selgitada (soovitus nr 2).

Leiti, et riiklikud IT-süsteemid täiendasid programmi „Fiscalis” rahastatud IT-süsteemide funktsioone ning sellistel juhtudel tugevnes vastastikune toime ja tekkis sünergia. Näiteks võib tuua Hispaania maksumaksjate infosüsteemi Zujar, mis koos süsteemiga VIES võimaldas käibemaksuga maksustatavate tehingute kiiret ristkontrolli. Seevastu juhul, kui riiklikud süsteemid ei olnud programmi „Fiscalis 2013” raames rahastatud IT-süsteemidega koostalitlusvõimelised, oli kasutamata potentsiaal kohe näha. Näiteks Madalmaade ekspordikontrollisüsteem (ECS) ei olnud integreeritud ega ühendatud EMCSiga, mistõttu tuli kõik tehingud, mis lõppesid väljaspool Madalmaid, käsitsi sulgeda ning see suurendas töökoormust ja vähendas reaalajas jälgimise ja kontrollide tegemise suutlikkust.

Üks peamisi takistusi „Fiscalis 2013” täieliku potentsiaali realiseerimisel oli majanduskriis ELis kogu programmi kestuse jooksul. Kuigi hindamisel ei tuvastatud mingeid märkimisväärseid erinevusi vahendite eraldamisel erinevatele maksuvaldkondadele, rõhutasid sidusrühmad sageli üldist survet ressurssidele ja tõhusamale tegutsemisele. Tegelikkuses vähendasid eelarvekärped liikmesriikide osalemist programmi tegevustes ning vahendeid IT-süsteemide riiklike osade rakendamiseks. Viimast toonitasid sidusrühmad eriti.

Teisest küljest leiti hindamisel, et majanduskriisi tõttu on pööratud suuremat tähelepanu tegevuste kulutõhususele ning vahetatud programmi kaudu rohkem teavet, kuna liikmesriigid panid täiendavat rõhku tulude laekumisele.

Keelebarjääri pidasid sidusrühmad sageli takistavaks teguriks, mis vähendab suulise või kirjaliku teabevahetuse tõhusust, samuti osalemist ühismeetmetes.

Teadlikkust ja teadmisi programmi „Fiscalis 2013” kohta nähti ka tegurina, mis selgelt mõjutab koostööd ja teabevahetust. Arvestades, et üldine teadlikkus ja programmi tulemuste levitamine on laialdane, teadis enamik sidusrühmi ja võimalikke kasusaajaid programmist vähe või väga vähe. Hindamine näitas ka seda, et osalevad riigid pidasid IT-süsteeme sageli enesestmõistetavaks ning neid ei seostatud programmiga „Fiscalis”. Seda tuleks kindlasti analüüsida (soovitus nr 1).

Muude tausttegurite hulgas, mida sidusrühmad mainisid, kuid mis mõjutasid vähem programmi tulemusi või mainiti neid üksnes subjektiivsetel alustel, olid ühismeetmetes osalevate riigiametnike valikukriteeriumid, siseriiklikud õigusaktid, mis takistasid teatava teabe avalikustamist ja mõnede vabatahtlike süsteemide kasutamist (nt maksukohustuslasena registreerimise numbri kindlakstegemise veebipõhise rakenduse alakasutamine) ning mõned kohalikud tegurid (nt piiriüleste töötajate arvu kasv, mistõttu on suurenenud teabevahetus otseste maksude puhul, või suurenenud piiriülene kauplemine teatavate toodetega, mis suurendas EMCSi kasutamist ja kasulikkust).

Lõpetuseks nimetati hinnangus ka seda, kui oluline on muude algatuste olemasolu ja mõju, eelkõige IOTA tegevused, mida on üksikasjalikult kirjeldatud punktis 6.

8. Järeldused ja soovitused

Kuigi siseturu toimimist mõjutavad mitmed tegurid, leiti hindamise käigus olevat tõenäoline, et programm „Fiscalis 2013” aitas kaasa siseturu paremale toimimisele. Leiti, et pettusi ja maksudest kõrvalehoidumist aidati vähendada ja/või ära hoida , mis aitas vältida konkurentsi moonutamist siseturul. Programmiga seotud puuduste alusel koostati asjakohased soovitused.

Peamised tähelepanekud võiks kokku võtta järgmiselt:

a) IT-süsteemid (st EMCS, VIES ja otsese maksustamise e-vormid) toetasid otseselt ELi õigustiku rakendamist maksualase halduskoostöö puhul;

b) süsteem VIES toetas riiklikke maksuasutusi pettuste kindlakstegemisel ning oli maksuasutuste käibemaksualaste töövahendite oluline osa, mida ametnikud kasutasid iga päev;

c) VIESi veebipõhine süsteem vähendas aega, mis kulus ettevõtja käibemaksukohustuslasena registreerimise numbri teadasaamiseks, mille tulemusel säästetakse maksuasutustele hinnanguliselt 160 miljonit eurot ja umbes sama palju ka ettevõtjatele;

d) EMCS on teinud pettused raskemaks, riskantsemaks ja kulukamaks, kuna ettevõtjaid saab reaalajas jälgida ja kontrollida. EMCSi puhul aitab iga tehinguga seotud elektrooniline garantii maksuametnikel tagada, et maksud kogutakse nõuetekohaselt;

e) standardsed e-vormid käibemaksu ja otsese maksustamise valdkonnas on aidanud maksuametnikke maksukohustuse arvutamisel;

f) e-vormid ja CCN/CSI platvorm ühtlustasid ja lihtsustasid elektrooniliselt vahetatavat teavet ning parandasid selle kvaliteeti;

g) ühismeetmed andsid riiklikele ametiasutustele võimaluse jagada oma teadmisi ja kogemusi; vahetada arvamusi ELi sätete tõlgendamise, rakendamise ja täitmise tagamise kohta; paremini mõista erinevate maksuasutuste õiguslikku ja halduslikku korraldust; ning luua kõrgelt hinnatud inimvõrgustikke;

h) EUROFISCi platvorm andis maksuametnikele olulise vahendi, et edendada ja hõlbustada mitmepoolset ja detsentraliseeritud koostööd, mis võimaldaks võtta sihtotstarbelisi ja kiireid meetmeid võitluseks teatavat liiki pettuste vastu;

i) mitmepoolsed kontrollid võimaldasid liikmesriikidel leida täiendavat maksutulu ligikaudu 3,26 miljardi euro väärtuses ning koos hoiuste intresside maksustamise direktiivi alusel toimuva automaatse teabevahetusega tõid maksumaksjates esile „eeskirjade täitmise” efekti;

j) riiklikul tasandil kasutusele võetud IT-süsteemide kulude ja tulude kohta on väga vähe kvantitatiivset teavet, ning kuluhinnanguid, mis jäävad vahemikku 1,1–18,8 miljonit eurot (vahetatava teabe väärtus), on raske rahasse ümber arvutada, kuid sidusrühmad pidasid IT-süsteemide tõhusust üldiselt positiivseks;

k) liikmesriigid ei oleks saanud eraldi arendada ja käigus hoida tõhusamaid, tulemuslikumaid ja koostalitlusvõimelisemaid IT-süsteeme;

l) programm „Fiscalis 2013” täiendas riikliku, piirkondliku ja rahvusvahelise tasandi maksualase koostöö algatusi ja võimaldas nendevahelist sünergiat, kusjuures kattumist esines ainult väheste ühismeetme puhul; see oli ainus rahastamisvahend, mis on kohandatud üksnes siseturu vajadustele, ja ainus, mis pakub IT-rakendusi;

m) programm „Fiscalis 2013” võimaldas halduskulusid ja -koormust vähendada kolmel peamisel viisil: i) standardides teabevahetust (nt e-vormid), ii) pakkudes platvorme turvaliseks teabevahetuseks (nt CCN/CSI) ning iii) luues ühtsed IT-süsteemid, mida maksuasutused saavad otse kasutada (nt EMCS või VIES);

n) ilma programmi toetuseta ei jääks ühismeetmete ja IT-süsteemide mõju pikas perspektiivis kestma.

Kogutud tõendite põhjal esitasid hindajad mitmeid soovitusi, mille eesmärk on parandada programmi tegevusi ja selle potentsiaali. Soovituste kokkuvõte on esitatud allpool ning juhtrühm oli nendega suures osas nõus. Komisjon võtab ülesandeks soovitustega tegeleda ning koostada tegevuskava nende rakendamiseks ja järelmeetmeteks. Arvesse võetakse nii soovituste iseloomu, mõju programmile kui ka nende rakendamise võimalikku ajakava (nt programmi elutsükkel või tulevane seadusandlik tsükkel).

Nr. || Soovitus || Peamine vastutaja

1 || Tuleb tõsta teadlikkust (tulevastest) Fiscalise programmidest, nende eesmärkidest ja väljunditest. Eelkõige tuleks edendada seose tajumist Euroopa IT-süsteemide ja programmi „Fiscalis” rahastuse vahel. || Euroopa Komisjon ja osalevad riigid

2 || Programmis tuleks kirjeldada riikliku koordinaatori rolli ja kohustusi ning osalevad riigid peaksid tagama, et riiklikul koordinaatoril on piisavalt toetust ja vahendeid oma ülesannete täitmiseks. || Euroopa Komisjon ja osalevad riigid

3 || Programm peaks jätkuvalt levitama teavet selle kohta, kuidas kavatsetakse kasutada teavitus- ja teabevahetussüsteemi (PICS) ja millised funktsioonid sellel on. || Euroopa Komisjon

4 || Komisjon peaks jätkuvalt mängima aktiivset rolli, et lihtsustada liikmesriikide koostööd riiklike IT-rakenduste valdkonnas. || Euroopa Komisjon ja liikmesriigid

5 || Komisjon peaks jätkama selliste kesksete rakenduste arendamist, mida saavad kasutada kõik liikmesriigid. || Euroopa Komisjon ja liikmesriigid

6 || Komisjon ja liikmesriigid peaksid uurima täiendavaid võimalusi maksu- ja tolliprotseduuride integreerimiseks. || Euroopa Komisjon ja liikmesriigid

7 || Programm „Fiscalis” peaks edaspidi keskenduma maksumaksjate halduskoormuse vähendamisele ja suurendama programmi tegevusi, mis on suunatud selle eesmärgi saavutamisele, et parandada siseturu toimimist. || Euroopa Komisjon ja liikmesriigid

Komisjon hindas kõrgelt käesoleva hindamise aluseks oleva välisuuringu üldist kvaliteeti ning tunnistas metoodilisi raskusi ja pingutusi nende leevendamiseks. Käesolevas aruandes esitatud hindamise järeldusi peeti usaldusväärseks ja täpseks. Programmi „Fiscalis 2013” panust võib seetõttu pidada märkimisväärseks, sest see aitas kaasa siseturu paremale toimimisele, suurendades maksuasutuste suutlikkust tulemuslikult ja tõhusalt avastada ja tõkestada pettusi ning rakendada ELi õigusakte.

Programmi „Fiscalis 2013” lõpphindamine toetab tulevasi arutelusid programmi ulatuse ja ülesehituse üle pärast 2020. aastat. Operatiivsemat sekkumist nõudvate järeldustega, nagu IT-süsteemide ja -rakenduste arendamine või programmi tulemuste levitamine, tegeletakse praeguse programmi „Fiscalis 2020” jooksul.

[1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsus nr 1482/2007/EÜ, 11. detsember 2007, millega kehtestatakse siseturu maksustamissüsteemide toimimist parandav ühenduse programm (programm „Fiscalis 2013”) ja tunnistatakse kehtetuks otsus nr 2235/2002/EÜ.

[2] Matthaeus-Tax (1993), Fiscalis 2002 (1998–2002), Fiscalis 2007 (2003–2007) ja Fiscalis 2013 (2008–2013).

[3] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/fiscalis2013_final_evaluation.pdf

[4] Hindamisel käsitleti kandidaatriike ja potentsiaalseid kandidaatriike nagu mis tahes muid osalevaid riike, võttes arvesse nende erilist staatust juhul, kui see on asjakohane.

[5] COM(2014)71 (final) „Komisjoni aruanne nõukogule ja Euroopa Parlamendile käibemaksu valdkonna halduskoostööd ja maksupettuste vastast võitlust käsitleva nõukogu määruse (EL) nr 904/2010 kohaldamise kohta”.

[6] Nõukogu direktiiv 2003/48/EÜ hoiuste intresside maksustamise kohta.

[7] Karussellpettuse puhul imporditakse kaupu käibemaksuvabalt teistest ELi riikidest, kuid neid ei müüda mitte tarbimiseks, vaid müüakse läbi mitmete ettevõtete, enne kui uuesti eksporditakse. Iga ettevõte taotleb ebaseaduslikult tagasi käibemaksu.

[8] See arv hõlmab ainult tasumisele kuuluvaid makse, mis tehti kindlaks mitmepoolsete kontrollide abil.

[9] Kõnealuste teadete sisu on konfidentsiaalne teabevahetus liikmesriikide vahel ja Euroopa Komisjonile ei ole see teada.

[10] Nõukogu määrus (EL) nr 904/2010 halduskoostöö ning maksupettuste vastase võitluse kohta käibemaksu valdkonnas.

[11] Nõukogu määrus (EL) nr 389/2012, milles käsitletakse halduskoostööd aktsiisimaksude valdkonnas, ja komisjoni määrus (EÜ) nr 684/2009, millega rakendatakse nõukogu direktiivi 2008/118/EÜ seoses aktsiisi peatamise korra alusel toimuva aktsiisikaupade liikumise arvutipõhiste menetlustega.

[12] Nõukogu määrus 904/2010.

[13] Nõukogu direktiiv 2011/16/EL maksustamisalase halduskoostöö kohta.

[14] COM(2013)815 (final), Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule aktsiisi peatamise korra alusel toimuva aktsiisikauba liikumise arvutipõhise järelevalve toimimise ning aktsiisimaksude valdkonna halduskoostöö eeskirjade kohaldamise kohta kooskõlas otsuse nr 1152/2003/EÜ artikli 8 lõikega 3, direktiivi 2008/118/EÜ artikli 45 lõikega 1, nõukogu määruse (EÜ) nr 2073/2004 artikli 35 lõikega 1 ja nõukogu määrusega (EL) nr 389/2012.

[15] COM(2013)850 (final).

[16] NAISi eesmärk oli sõlmida lepingud suunatud teabevahetuseks paljude teiste riikidega, sealhulgas nn maksuparadiisidega ja mõnede liikmesriikidega. Koostöö eesmärk oli siiski lihtsustada teabevahetust teatavate riikidega.

[17] Euroopa maksuasutuste organisatsioon (IOTA) on valitsustevaheline mittetulundusorganisatsioon, mille eesmärk on abistada liikmeid Euroopa riikides maksuasutuste töö parandamisel. IOTA-l on 46 liiget.

[18] „Ühtse turu uus strateegia Euroopa majanduse ja ühiskonna teenistuses”, Mario Monti, 9. mai 2010, lk 80.

[19] Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Tegevuskava maksupettuste ja maksudest kõrvalehoidumise vastase võitluse tõhustamiseks”, SWD(2012) 403 (final).