ET    ET  
 EUROOPA KOMISJON 
Brüssel, 6.6.2012  
SWD(2012) 167 final 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE 
Lisatud dokumendile: 
Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, 
millega luuakse krediidiasutust e ja investeerimisühingute maksevõime taastamise ja 
kriisilahenduse raamistik ning muudetakse nõukogu direktiive 77/91/EMÜ ja 
82/891/EÜ, direktiive 2001/24/EÜ, 2002/47/EÜ , 2004/25/EÜ, 2005/56/EÜ, 2007/36/EÜ ja 
2011/35/EÜ ning määrust (EL) nr 1093/2010 
{COM(2012) 280 final} 
{SWD(2012) 166 final}  
 
ET 2   ET KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE 
Lisatud dokumendile: 
Ettepanek: Euroopa Parlame ndi ja nõukogu direktiiv, 
millega luuakse krediidiasutuste ja invest eerimisühingute maksevõime taastamise ja 
kriisilahenduse raamistik ning muudeta kse nõukogu direktiive 77/91/EMÜ ja 
82/891/EÜ, direktiive 2001/24/EÜ , 2002/47/EÜ, 2004/25/EÜ, 2005/56/EÜ, 
2007/36/EÜ ja 2011/35/EÜ ning  määrust (EL) nr 1093/2010 
1. P ROBLEEMIPÜSTITUS  
Finantskriisi ajal pandi karmilt proovile pädevate asutuse võime juhtida nii riigisiseseid 
kui ka piiriüleseid kriise. Kiiresti sai se lgeks, et ei ametiasutused ega pangad olnud 
piisavalt ette valmistatud. Finantsstressi ko rral kasutatavad hädaolukorra lahendamise 
plaanid ei olnud piisavad. Mitte kõigil liikmeriikidel ei olnud õigust sekkuda, 
stabiliseerida ja saneerid a makseraskustesse sattunud pank varases järgus. Mitme 
liikmesriigi ametiasutustel ei olnud sobivaid vahendeid ja õigusi pangakriisidega tegelemiseks. Kuna suurte sõltumatute pa nkade krahh oleks võinud põhjustada olulist 
süsteemset kahju, ei jäänud ametiasutustel mu ud üle, kui kasutada pankade päästmiseks 
maksumaksjate raha. 
Kuigi piiriüleselt tegutsevate  pankade tegevus on lõimunud n iivõrd, et äriliinid ja 
siseteenused on liikmesriigi ti sügavalt omavahel seotud, on ametiasutuste õigus sekkuda 
jäänud riigipõhiseks. Seega,  kui piiriüleselt tegutsev pank on makseraskustes, 
keskenduvad järelevalveasutused ja teised kriisilahendusega tegelevad ametiasutused 
ainult tegevusele nende riigi territooriumil.  See võib muuta keerulisemaks piiriülese 
koostöö ja tingida ebapiisavate ja tõenäo liselt konkureerivate kr iisilahendusvõimaluste 
kasutamise, mistõttu ei saavutata piisavaid tulemusi ELi tasandil. 
Finantskriisi ajal ei kogutud erasektori finantskriisi lahe ndamise meetmete võtmiseks 
piisavalt või üldse mitte ennetavalt ( ex ante ) vahendeid. 
Avaliku sektori sekkumine tähendas maksumaksj atele lisakulusid ja kujutas mõne riigi 
rahandusele isegi ohtu. 2008. aasta oktoobrist kuni 2011. aasta oktoobrini kiitis komisjon heaks 4,5 triljoni euro (vastab 37 %-le ELi SKPst) suuruse riigiabimeetme finantsinstitutsioonidele, millest 1,6 triljon it eurot (vastab 13 %-le ELi SKPst) kasutati 
aastatel 2008–2010. Tagatised ja likviidsusmeetme d moodustavad 1,2 triljonit eurot, st 
ligikaudu 9,8 % ELi SKPst. Ülejäänud vahe ndid läksid rekapitaliseerimise ja 
probleemsete varade meetmete rahastamiseks, küündides 409 miljardi euroni (3,3 % ELi SKPst)
1. Eelarvekohustused ja -kulud ei ol e selles fiskaalpo liitika seisukohast 
                                                 
1 Allikas: Euroopa Komisjon, riigiabi tulemustabel, 2011. aasta sügise ajakohastatud versioon 
[KOM(2011) 848]. 
 
ET 3   ET jätkusuutlikud ning kujutavad endast praegusele põlvkonnale ja järgmistelegi tõsist 
koormat. Peale selle pani fi nantssektorist alguse saanud kriis ELi majanduse raskesse 
olukorda, nii et ELi SKP kahanes 2009. aastal 4,2 %, st 0,7 triljonit eurot. 
2. S UBSIDIAARSUSE ANALÜÜS  
Kuigi pangandussektor on ELis omavahel tih edalt lõimunud, on panga kriisi lahendamise 
süsteemid riigipõhised ja ebapiisavad, et  tegeleda piiriülest e raskustesse sattunud 
asutustega. Sellistes oludes on koordineerimine tõenäoliselt keeruline ja eri ametiasutuste 
eesmärgid võivad erineda. Kui ametiasutu stel on piiratud võimalused panga kriisi 
lahendamiseks, suurendab see ebamoraalse kä itumise ohtu ja loob eelduse, et suured, 
komplekssed ja omavahel seotud pangad vaja ksid probleemide korral jälle riiklikku 
sekkumist. Seepärast saab ai nult ELi tasandil sekkumine tagada, et kriisi ajal on 
sekkumine kõigi krediidiasutuste puhul samasugune, mis tagab võrdsed 
konkurentsitingimused ja edendab si seturu jätkuvat lõimumist. 
ELi tasandil ei ole vaja võtta meetmeid, et valida kriisilahenduse eest vastutavaid 
ametiasutusi ja kriisilahenduse menetlu si. Nende üle saavad otsustada ainult 
liikmesriigid. 
3. EL I ALGATUSE EESMÄRGID  
Üldised eesmärgid on säilitada finantsstabiils us ja usaldus pankade vastu ning vältida 
probleemide edasikandumist. Ettepaneku eesmärk on vähendada kogu ühiskonna ja eriti maksumaksjate saadavat kahju ning vähenda da ebamoraalselt tegutsemise kiusatust. 
Kavandatud raamistik peaks tugevdama ka pangandusteenuste siseturgu ja säilitama võrdsed konkurentsitingimused. 
4. E
ELISTATUD POLIITIKAVÕIMALUSED JA NENDE LOODETUD MÕJU  
Ettevalmistus ja ennetamine 
Panga maksevõime taastamise ja kriisi lahendamise raamistiku peamine eesmärk on 
tagada, igal võimalusel välditakse pangakr ahhi ning et ametiasutused ja pangad on 
negatiivseks arenguks valmis. Sellega seos es analüüsiti ja valiti välja järgmised 
võimalused. 
Vabatahtlikud grupisisesed fi nantstoetuse kokkulepped võimaldavad finantsgruppidel 
kanda varasid üksuste vahel üle, kui ühel grupi liikmel on finantsraskusi. See võiks 
aidata peatada grupi ühe osa finantsprobleemide paisumise liiga suureks ja oleks kasulik kogu grupile. Samas võiks heas seisus üksus est varade ülekandmine vähendada tema 
likviidsust ja kapitali ja seega nõrgestada võlausaldajate ja hoiustajate positsiooni. Seepärast peaks ülekandeid saama teostada ainult siis, kui need ei kahjusta toetuse pakkuja likviidsust ja maksevõimet. Järele valveasutused võiksid anda oma nõusoleku 
raamistikule, mis pakuks tagatisi kõigile sidus rühmadele. Teatavates olukordades võiksid 
järelevalveasutused isegi paluda, et pangad, mis on vabatahtliku grupisisese 
toetuskokkuleppe osalised, aitaks id teist sama grupi üksust.  Selline varade jaotamise 
optimeerimise ulatus hädaolukordades tugevdaks samuti siseturgu. 
 
ET 4   ET Pangad ja ametiasutused peavad edaspidi koostama hädaolukorra lahendamise plaanid. 
Pankade koostatud kriisilahenduskavad aita ksid järelevalveasutustel jõuda sobiva 
meetme võtmiseni, et taastada panga  nõuetele vastamine varases järgus. 
Kriisilahenduskavade koostamine aitaks ka  pankadel ise vaadata läbi operatsioonid, 
riskid ja probleemsetes olukordades vaja likud meetmed. Ametiasutuste koostatud 
kriisilahenduskavad võimaldaksid meetmete kiiremat, tõhusamat ja vähem kulukat võtmist, mis oluliselt vähendaks pa ngakrahhi (sotsiaalset) kulu. Kui 
kriisilahendusasutused on täielikult teadlikud  viisidest, kuidas nad saavad tõhusalt 
lahendada kriisi sattunud panga kriisi või likvideerida ta nõ uetekohasel viisil, on edukuse 
tõenäosus oluliselt suurem. 
Kriisilahendusasutustele antakse täienda vad õigused, et nad saaksid nõuda panga 
tegevus- ja äristruktuuri muutmist ning piir ata pankade riske ja tegevusi. Meetmete 
eesmärk on tagada, et pangad on krahhi korra l päästetavad; need aitaksid lõpetada 
vaikimisi avaliku sektori toetuse andmise (t õenäoline päästmine) nendele pankadele, mis 
on liiga komplekssed, suured või olulised, et pankrotistu da. See vähendaks moraalset 
kiusatust ja sunniks panku tegutsema ettevaatlikumalt.  Kui pangad on kriisist 
päästetavad, ei ole maksumaksja raha la iaulatuslik kasutamine ainuke lahendus, kui 
„juhitud pankrotistumine” on ka üheks võima luseks. Kaudse riigigarantii kõrvaldamine 
tõenäoliselt suurendab pankade ra hastamiskulusid. Peale selle, kuigi 
kriisilahendusasutuste suuremad õigused ai taksid kaitsta üldsuse huve, võivad need 
piirata aktsionäride ja juhtide põhiõigusi te gutseda viisil, mis kõige paremini vastab 
nende eesmärkidele ja äristrateegiale. Seepärast peaksid mis tahes meetmed, millega kõrvaldatakse takistused kr iisilahenduselt, vastama kr ediidiasutuse süsteemsele 
olulisusele ja selle krahhi tõenäolisele mõjule  finantsstabiilsusele. Me etmed ei tohiks olla 
diskrimineerivad ja need peaksid olema üldsuse huvides. 
Varane sekkumine 
Praegust varase sekkumise raamistikku, mida ha ldavad järelevalveasutused, arendatakse 
edasi. Järelevalveasutused saavad sekkuda ve elgi varasemas järgus  (st kapitalinõuete 
direktiivi
2 tõenäolise rikkumise korral, praegu on võimalik sekkuda tegeliku rikkumise 
korral) ning neil on selleks rohkem va hendeid ja õigusi. Sel viisil saavad 
järelevalveasutused vältida panga mis tahes probleemide süvenemist. 
Laiendatud ja ühtsete varase sekkumise vahe ndite kogum võiks ennetada probleeme või 
kõrvaldada need järelevalve tasandil ja seeg a oluliselt suurendada kriisijuhtimise üldist 
tõhusust ELis. Sellised meetmed nagu teatav ate tegevuste lõpetamise nõudmine võiks 
oluliselt vähendada asutustes kuhjunud ülemääras t riski ja seega ennetada nende asutuste 
krahhi. Erihalduri määramine võimaldaks am etiasutustel peatada pankade ebakohase 
juhtimise koheselt ja see aitaks võtta korri geerivaid meetmeid, et ennetada olukorra 
muutumist veelgi halvemaks. 
Kui järelevalveasutused saavad kasutada laiaulatuslikumat ja ühtsemat vahendite 
kogumit, parandab see nendevahelist koostööd ja annab võimaluse võtta olulisi meetmeid, mis ei ole praegu kättesaadavad  kõigis liikmesriikides, kus pangagrupid 
tegutsevad. 
                                                
 
2 Direktiiv 2006/48/EÜ krediidiasutuste asutamise ja tegevuse kohta ning direktiiv 2006/49/EÜ 
investeerimisühingute ja krediidiasutuste kapitali adekvaatsuse kohta. 
 
ET 5   ET Mõni vahend võivad siiski piirata juhtimisvaba dust (nt piirata äritegevust, asendada juhte 
erihalduriga) ja aktsionäride vabadust (nt peatada dividendide väljamaksed). Sellised 
meetmed võiks seega kehtestada ainult koos tagatis ega, et neid ei kuritarvitata, et need on 
üldsuse huvides ja proportsionaalsed. 
Selleks et pangad saaksid hädaolukorras suur endada kapitali, muudetakse õigusakte, et 
anda aktsionäride üldkoosole kule õigus võtta enne kriisi vastu otsus, et üldkoosoleku 
võib kokku kutsuda lühenda tud tähtajaga, kui peaks vaja olema erakorrali selt kapitali 
suurendada. 
Kriisilahendus 
Spetsiaalsete pangakriisi lahendamise vahendite (nt äritegevuse müük, varade 
eraldamine, sildpank) miinimumkogumi kehtestamine kõigis liikmesriikides suurendaks märkimisväärselt ametiasutuste võimalusi jõuda kriisi eduka ja tõhusa lahendamiseni 
(pankade juhitud ja õigeaegne pankrot) ja seega säilitada peamiste finantsteenuste 
osutamise jätkumine ja kogu finantssüsteemi stabiilsus. Vastupidiselt tavalisele maksevõimetusmenetlusele annaksid spetsiaa lsed pangakriisi lahendamise menetlused 
ametiasutustele võimaluse ka sutada uusi tehnikaid, mis sobivad paremini panganduse 
vajadustele ja annaksid parema tasakaalu sidusrühm ade prioriteetide vahel 
(kriisilahendusel lähtutakse hoiustajate st, teenuste jätkumisest ja lõppkokkuvõttes 
finantsstabiilsusest). 
Täiendava mehhanismiga saaks pankade võla  hinnata alla või konverteerida selle 
omakapitaliks (kohustustest vabastamine). See oleks kasulik juhul, kui muud vahendid ei 
pruugi olla piisavad suure, kompleksse ja teistega seotud finant seerimisasutuse kriisi 
lahendamiseks viisil, mis kaitseks finantsstabiilsust ja maksumaksjate raha. 
Pangakriiside lahendamise raamistik vähendab vaikimisi võlale antud riigi garantiid või 
lõpetab selle andmise isegi kõi ge suurematele ja kõige olulisematele pankadele. Pankade 
rahastamiskulud peaksid selle tõttu loomu likult veidi suurenema. Teisisõnu, varem 
maksumaksjate kulud kanduvad nüüd pankade sidusrühmadele (võlausaldajatele ja 
omanikele). Pankade suuremad rahast amiskulud võivad SKPd veidi vähendada. 
Kriisilahendusvahendite kasutamise tingi mused ja õigused peavad tagama, et 
ametiasutused saavad võtta meetmeid  enne, kui pank muutub majanduslikult 
maksevõimetuks ning et suurendada reaals eid võimalusi lahendada kriis edukalt ja 
tõhusalt. Juhitud pankrot, mille korral juhi d ja aktsionärid kannavad esimesena kahju, 
vähendaks ka ebamoraalse käitumise soovi. Samal ajal võivad kriisilahendusmeetmed 
piirata aktsionäride ja võl ausaldajate põhiõigusi. Seepär ast kohaldataks neid ainult 
eriolukorras ja üldsuse huvides. 
Piiriülene koostöö 
Koostöö kriisilahendusasutuste vahel muudetakse ametlikuks ja asutustepõhiseks. 
Arutusel olid eri võimalused, nt ELi ametia sutustele kriisilahendusõiguse andmine ja ELi 
kriisilahendusasutuse loomine. Eelistat ud võimalus on sõlmida kokkulepped koostöö 
tegemiseks läbi kriisilahenduskolleegiumide . Kriisilahenduskolleegiumid tagaksid, et 
riiklikud ametiasutused teav itavad üksteist hädaolukordad est, arutaksid neid ja 
langetaksid otsused ühiste või  koordineeritud meetmete üle juhul, kui pankrotti lähevad 
piiriülesed pangad. Euroopa Panga ndusjärelevalve (EBA) osalemine 
 
ET 6   ET kriisilahenduskolleegiumides aitaks täienda valt tagada, et kõigi liikmesriikide ja 
sidusrühmade huve võetakse arvesse ja välditakse siseturu killustumist. 
Rahastamine 
Ühiselt kokkulepitud eelnevalt loodud kriisilahendusfondid ja hoiuste tagamise skeemid, 
mida rahastab sektor, suurendavad kr iisilahendusmeetmete edukust ja pakuvad 
kindlustunnet maksumaksjatel e. Kuigi hoiuste tagamise skeemid ja kriisilahendusfondid 
on oma ulatuselt erinevad, annaks nende  koos kavandamine sünergiat. Saadaks 
mastaabisäästu, kuna kriisi lahendamine vähe ndaks probleemi edasikandumise ohtu ja 
optimaalne kriisilahenduse rahastamise ka vandamine vähendaks hoiuste tagamise 
skeemide rahastamisnõudeid. 
Mudelarvutuste alusel oleks hoiuste ta gamise skeemide ja kriisilahendusfondide 
optimaalne sihtsuurus vähemalt 1 % ELi pank ades hoitud tagatud hoiustest. Ennetavalt 
loodud fondid võiks liita ka hoiuste tagamise  skeemidele, kuid sellisel juhul peaksid 
hoiuste tagamise skeemid suutma rahastada kr iiside lahendamist. Kui liikmesriik ei luba 
hoiuste tagamise skeemil rahastada kr iisi lahendamist, on vaja eraldi fondi. 
Sellest poliitikast lähtudes kaaluti ka si seriiklike kriisilahendusf ondide loomist, mis 
oleksid rangelt eraldatud hoiuste tagami se skeemidest, ja ka ELi tasandil 
kriisilahendusfondi loomist, kuid need võimalused lükati tagasi. 
Üldine mõju 
Kavandatud ELi tasandi kriisilahendu sraamistik peaks jätkuvalt tagama 
finantsstabiilsuse, vähendama ebamoraalse käitu mise soovi, kaitsma hoiustajaid ja olulisi 
pangateenuseid ning säästma maksumaksjate ra ha. Lisaks on raamistiku eesmärk kaitsta 
ja edasi arendada fina ntsteenuste siseturgu. 
Sellel peaks olema soodne sotsiaalne mõju, vähendades eelkõige süsteemse 
panganduskriisi tõenäosust ja sellest tingit ud SKP vähenemist, ning teiseks ennetades 
seda, et maksumaksjate raha kasutatakse tule vases kriisis pankade päästmiseks. Kriisist 
tulenevad kulud, kui kriis peaks tekkima, p eaksid kõigepealt kandma panga aktsionärid ja 
võlausaldajad. 
Raamistiku kulukus tuleneb pankade rahast amise kulude võimalikust suurenemisest 
riikliku toetuse vaikimisi andmise lõpetami se tõttu ning kriisilahendusfondide loomisega 
seotud kuludest. Pangad võivad kanda sellis ed suurenenud kulud üle klientidele või 
aktsionäridele, surudes allapoole hoiuste intresse, suurendade s laenuintresse ja 
pangatasusid või vähendades aktsiatelt saadav at tulu. Konkurents võib siiski vähendada 
pankade võimalusi kanda kulud täielikult edasi. 
Suuremad rahastamiskulud võivad vähendada SKPd, samas kui SKP-le oleks positiivne 
mõju finantssektori stabiilsusel ja väiksema l ohul, et maksumaksjate raha tuleb kasutada 
kriisi sattunud pankade rekapitaliseerimisek s. Basel III kohased uued kapitalinõuded (mis 
vähendaksid pangakrahhi tõenäosust) p eaksid andma netotulu, mis võrdub aastas 
0,14 %ga ELi SKPst. Ühiselt kavandatud hoiuste tagamise skeemid ja kriisilahendusfondid peaksid andma ne tokasu, mis võrdub aastas 0,2–0,3 %ga ELi 
SKPst. Võlgade allahindamise vahend ( kohustustest vabastamine) võiks anda 
 
ET 7   ET majanduslikku kasu, mis võrdub aastas 0,3–0,6 %-ga ELi SKPst. Üldiselt peaksid need 
meetmed kokku looma netokasu, mis võrdub aastas 0,7–1,0 %-ga ELi SKPst. 
Eelistatud valikuvõimalused ei tekita olul ist halduskoormust. Mõne selle ettepaneku 
elemendi puhul võiks arvata, et need suurendavad halduskoormust, kuid avaliku 
konsultatsiooni põhjal peetak se neid väheolulisteks. 
Ettepanekut analüüsiti hoolega, et kontrollid a, et selle sätted täielikult järgivad 
põhiõiguste hartat ning eelkõige omandiõi gust (artikkel 17) ning õigust tõhusale 
õiguskaitsevahendile ja õigl asele kohtulikule arutamisele (artikkel 47). Kõnealuseid 
õigusi ja vabadusi lubatakse piirata, kui see on vajalik ja siiralt järgib ELi tasandil 
tunnustatud üldisi huve või va jadusest kaitsta teiste is ikute õigusi ja vabadusi. 
Mõju ELi eelarvele 
Eespool nimetatud poliitikava likud mõjutavad liidu eelarvet. 
Käesoleva ettepaneku kohaselt peab EBA i) töötama välja 23 tehnili st standardit ja 
5 suunist ii) osalema kriisilahenduskolleeg iumides, olema vahendajaks ja tegema 
otsuseid eriarvamuste korral ning iii) tunnustama kolmandate riikide 
kriisilahendusmenetlusi ja sõlmima mittesiduvaid koostööraamlepinguid kolmandate riikidega. Tehnilised standardid tuleb esita da 12 kuud pärast direktiivi jõustumist, mis 
peaks olema 2013. aasta juuni ja detsembri va hel. Kuna EBA peab olema pädev täiesti 
uues valdkonnas, on 2014. ja 2015. aastal vaja 5 ajutist ja 11 riiklikku eksperti, et saada 
valmis tehnilised standardid ja suunised ning täita muid ülesandeid, nagu nimetatud eespool punktides ii ja iii. 
Käesoleval ettepanekul ei ole mõju keskkonnale. 
5. J
ÄRELEVALVE JA HINDAMINE  
Kuna pangakrahhid on ette ennustamatud ja eesmärk on neid vältida, ei ole võimalik 
kavandada pangakriisi lahendamise järe levalvet selle alus el, kuidas tegelike 
pangakrahhide korral tegutsetakse. Siiski saaks teostada järelevalvet valmistumis- ja 
ennetamisetapis, eriti pankade  taastamise ja kriisilahendus e kavade väljatöötamise üle 
ning meetmete üle, mida on ametiasutused võtnud kõnealuste kavade alusel. See võiks 
olla Euroopa Pangandusjärelev alve ülesanne. Kõigi uute ELi õigusaktide ülevõtmist 
siseriiklikusse õiguses se kontrollitakse vast avalt Euroopa Liidu toimimise lepingule.