ET Euroopa Liidu Teataja C 227/20

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Türgi roll pagulaskriisis“

(omaalgatuslik arvamus)

(2018/C 227/03)

Raportöör: Dimitris DIMITRIADIS

Täiskogu otsus 22.9.2016 Õiguslik alus kodukorra artikli 29 lõige 2 – omaalgatuslik arvamus Vastutav sektsioon välissuhete sektsioon Vastuvõtmine sektsioonis 7.11.2017 Vastuvõtmine täiskogus 14.2.2018 Täiskogu istungjärk nr 532 Hääletuse tulemus (poolt/vastu/erapooletuid) 227/6/12

1. Järeldused ja soovitused

1.1. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee tunnistab, et Türgil on Lähis-Ida ja Vahemere piirkonna nn pagulaskriisiga toimetulekul oluline ja otsustava tähtsusega osa ning Türgi on püüdnud probleemi lahendada oma vahenditega, kuigi Euroopa Liidu ja rahvusvahelise kogukonna kaasabil.

1.2. Komitee on seisukohal, et hoolimata nn pagulaskriisi plahvatusohtlikust olukorrast ei ole ELil siiani õnnestunud kehtestada usaldusväärset ja tõhusat Euroopa ühist sisserändepoliitikat ega Euroopa ühist varjupaigasüsteemi, sest osa liikmesriike keeldub põhjendamatult täitmast rahvusvahelistes konventsioonides ja ELi aluslepingutes sätestatud ning Euroopa Liidu Nõukogu tippkohtumistel ja istungitel ühehäälselt vastu võetud otsustest tulenevaid õiguslikke kohustusi. Seepärast ärgitab komitee nõukogu ja komisjoni selle teemaga otsusekindlamalt tegelema ja kohustama oma Euroopa kohustusi mittetäitvaid liikmesriike võtma viivitamatult nõutud meetmeid.

1.3. Komitee mõistab karmilt hukka osas liikmesriikides valitseva võõravaenuliku suhtumise pagulaskriisi ja on seisukohal, et selline hoiak on vastuolus ELi põhiväärtustega.

1.4. Komitee rõhutab taas oma valmisolekut aidata igal võimalikul viisil kaasa pagulaskriisi lahendamisele, tehes koostööd Euroopa institutsioonide ja kodanikuühiskonna organisatsioonidega (tööandjad, töötajad, valitsusvälised organisatsioonid), mida kinnitab komitee juba tehtud märkimisväärne töö nii arvukate arvamuste kui ka lähetuste näol riikidesse, mida kõnealune humanitaarkatastroof on mõjutanud.

1.5. ELi-Türgi avalduse allkirjastamisest alates on märkimisväärselt ja pidevalt vähenenud ebaseaduslikult Euroopa piire ületanud ja Egeuse meres elu kaotanud inimeste arv. Samal ajal teevad komiteele siiski suurt muret kiirelt suurenevad pagulasvood teistesse lõunapoolsetesse riikidesse. ELi liikmesriikide asjaomane tegevus nii ümberasustamisel kui ka ümberpaigutamisel valmistab jätkuvalt pettumust. Kuigi nende programmide rakendamiseks on loodud vajalikud alused, on praegune tempo siiski liiga aeglane selleks, et saavutada seatud sihid, et tagada kõigi tingimustele vastavate inimeste ümberasustamine ja ümberpaigutamine.

1.6. Komitee peab vajalikuks, et Türgi loob varjupaigataotlejatele rahvusvahelise kaitse tagamiseks ühtse süsteemi, mis on kooskõlas rahvusvaheliste ja Euroopa nõuetega ( 1 ) ning milles rahvusvahelise kaitse taotlejaid ei kohelda nende rahvusliku päritolu alusel erinevalt, vaid millega antakse neile kõigile ühtset kaitset. Muu hulgas soovitab komitee kaotada väljastpoolt Euroopat pärit varjupaigataotlejatele kehtiv geograafiline piirang ja lõpetada vahetegemine Süüriast pärit ja teiste varjupaigataotlejate vahel ( 2 ) . Samuti tuleb tagada tagasisaatmise lubamatuse põhimõtte järgimine.

1.7. Komitee peab vajalikuks majutustingimuste ja pagulaseks tunnistatud isikute sotsiaalse ja majandusliku integratsiooni poliitika parandamist Türgis, eeskätt seoses juurdepääsuga tööturule, tervishoiuteenustele, haridusele ja eluasemele. Erilist tähelepanu tuleks pöörata saatjata alaealiste ja laste kaitsele, eriti asjus, mis puudutavad juurdepääsu haridusele ja kaitset sunniviisilise töö ja sundabielude eest ( 3 )

1.8. Komitee kutsub üles looma tõsiseltvõetava ja sõltumatu seire- ja järelevalvemehhanismi seoses ELi-Türgi avaldusega pagulaste kohta, et koostöös Türgi ametivõimude, rahvusvaheliste valitsusväliste organisatsioonide ja spetsiaalsete humanitaarabiorganisatsioonidega korraldada järelevalvet, veendumaks, et mõlemad pooled rakendavad kokkulepitud tingimusi ja tegutsevad nendele vastavalt kooskõlas rahvusvaheliste ja Euroopa õigusaktidega ( 4 )

1.9. Komitee peab vajalikuks Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti osatähtsuse suurendamist, et teha kahjutuks inimkaubanduse võrgustikke ja võidelda inimeste ebaseadusliku üle piiri toimetamise vastu kooskõlas rahvusvahelise õigusega ( 5 )

1.10. Komitee nõuab kohustuste täielikku täitmist ELi liikmesriikide poolt, kes ei ole seni osalenud ümberpaigutamise ja ümberasustamise menetlustes, ning asjaomaste programmide kiirendamist. Positiivsed sammud selles suunas on Euroopa Liidu Kohtu otsused ning komisjoni jõupingutused parema kooskõlastamise tagamiseks ELi institutsioonide ja liikmesriikide vahel. Kõnealuste otsustega mõistab Euroopa Liidu Kohus otseselt hukka teatud riikide käitumise, kes ei võta oma territooriumil pagulasi vastu, mis – nagu kohus välja toob – on vastuolus solidaarsuse ja koormuse õiglase jagamise kohustusega, mis on ELi liikmesriikidel varjupaigapoliitika valdkonnas.

1.11. Komitee väljendab tõsist muret inimõiguste üldise olukorra pärast Türgis, iseäranis pärast ebaõnnestunud riigipöördekatset. Komitee hinnangul võivad toimuda praeguse Türgi valitsuse rünnakud ELi põhimõtete ja väärtuste vastu, millele on osutatud Euroopa Liidu lepingu artiklis 2 ( 6 ) . Komitee on täpsemalt mures selle pärast, et kodanikuühiskonna organisatsioonid ei saa Türgis takistusteta tegutseda, eriti pärast erakorralise seisukorra väljakuulutamist, ja leiab, et nendel organisatsioonidel on suur osatähtsus pagulaste humanitaarolukorra käsitlemisel nii pagulaste kohalikesse kogukondadesse integreerimise programmide kavandamisel kui ka elluviimisel.

1.12. Komitee on seisukohal, et sotsiaalpartnerid saavad täita ja peavad täitma Türgis juhtivat rolli pagulaskriisiga tegelemisel.

1.13. Komitee on mures viimase aja pingete pärast ELi ja Türgi suhetes ning pingete mis tahes edasise süvenemise võimaliku mõju pärast nii Euroopa ja Türgi kokkuleppe rakendamisele kui ka Euroopa ja Türgi suhetele üldiselt. Komitee on jätkuvalt seisukohal, et Euroopa ja Türgi suhteid tuleks suunata Türgi ühinemisväljavaadete säilimise suunas, liidu õigustiku täieliku täitmise tingimusel.

2. Sissejuhatavad märkused: Euroopa rände tegevuskavast 18. märtsi 2016. aasta kokkuleppeni

2.1. Pärast ulatusliku humanitaarkriisi vallandanud Süüria sõja puhkemist ja plahvatusohtliku olukorra tekkimist Iraagis jätkuva poliitilise ebastabiilsuse tõttu hakkasid Türgi piiri ebainimlikes tingimustes ületama tuhanded pagulased, kelle lõppeesmärk oli jõuda Euroopa Liidu riikidesse, iseäranis Kesk-Euroopas asuvatesse liikmesriikidesse. Türgi oli sattunud olukorda, kus „võõrustati“ ligikaudu kolme miljonit inimest, kes oma elu ohtu seades olid läbinud sõjapiirkondi ja – taaskord oma eluga riskides – üritasid ja üritavad siiani ebaseaduslikult ületada Euroopa piiri ja siseneda Kreekasse.

2.2. Esmase vastuvõtjariigina täitis ja täidab Türgi endiselt väga olulist osa nn pagulaskriisis, millest on kujunenud üks ELi peamisi lahendamata probleeme.

2.3. Euroopa rände tegevuskava, mis avaldati 2015. aasta mais ja mis oli liikmesriikidevaheliste keeruliste ja pikaleveninud läbirääkimiste tulemus, tähistas Euroopa Liidu esimest katset parandada nende tuhandete pagulaste olukorda, kes seavad oma elu ohtu sõjapiirkondi läbides ja Vahemerd ületada üritades. Esimest korda võeti kasutusele sellised mõisted nagu sisene ümberpaigutamine ja ümberasustamine. Tegevuskavaga võetakse nii vahetud kui ka pikaajalised meetmed, et tulla toime suurte rändevoogudega, millega EL – ja eriti Vahemere piirkond – silmitsi seisab, ja probleemidega, mis seda laadi kriiside lahendamisel tekivad. Nende vahendite hulka kuulub Frontexile eraldatavate rahaliste vahendite kolmekordistamine, pagulaste ja sisserändajate ümberasustamine Euroopa Liidu riikides vastavalt kindlatele kriteeriumitele ja kvootidele, Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 78 lõikes 3 sätestatud eriolukordadele reageerimise mehhanismi esmakordne rakendamine, et aidata liikmesriikidel ootamatu pagulaste sissevooluga toime tulla, ja Vahemerel ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika raames operatsiooni käivitamine, et teha kahjutuks inimkaubanduse võrgustikke ja võidelda inimeste ebaseadusliku üle piiri toimetamise vastu kooskõlas rahvusvahelise õigusega.

2.4. Samasse valdkonda kuulub ka ELi ja Türgi 18. märtsi 2016. aasta avaldus, mille eesmärk oli pagulaskriisi piirata ja mis nimetati menetluslikel põhjustel mitteametlikuks kokkuleppeks ebaseadusliku rände kohta Türgist Euroopa Liitu, et asendada ebaseaduslik ränne seaduslike viisidega pagulaste Euroopa Liitu ümberasustamiseks ( 7 ) . Kokkuleppes on kehtestatud järgnevad sätted. i) Kõik Türgist Kreekasse saabuvad ebaseaduslikud rändajad saadetakse alates 20. märtsist 2016 Türki tagasi vastavalt kahepoolsele kokkuleppele Kreeka ja Türgi vahel. ii) Kõik need, kes varjupaika ei taotle või kelle taotlus on tunnistatud põhjendamatuks või vastuvõetamatuks, saadetakse tagasi Türki. iii) Kreeka ja Türgi, keda abistavad ELi institutsioonid ja ametid, sõlmivad kõik vajalikud kahepoolsed kokkulepped, sealhulgas Türgi ametnike alalise viibimise kohta Kreeka saartel ning Kreeka ametnike viibimise kohta Türgis alates 20. märtsist, et neid kokkuleppeid rakendada. iv) Iga Kreeka saartelt Türki tagasi saadetud süürlase kohta asustatakse üks süürlane Türgist ümber ELi. v) Koostöös komisjoni, ELi ametite, ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti ja liikmesriikidega luuakse mehhanism selle „üks ühele“ poliitika rakendamiseks alates päevast, mil alustatakse tagasisaatmisi. vi) Eesõigus ELi ümberasustamisel antakse mitte süürlastele Kreekas, vaid süürlastele Türgis ja nende hulgast omakorda rändajatele, kes ei ole varem ELi sisenenud või püüdnud seda teha.

2.5. ELi ja Türgi 18. märtsi 2016. aasta avalduse ( 8 ) täiendaval teabelehel rõhutab komisjon võimalust liigitada Türgi turvaliseks kolmandaks riigiks ( 9 ) . Komisjoni teatises Euroopa Parlamendile ja nõukogule, milles antakse ülevaade Euroopa rände tegevuskava prioriteetsete meetmete rakendamise olukorrast, jõutakse samale järeldusele, väites, et turvalise kolmanda riigi mõiste ei nõua varjupaigamenetluste direktiivi definitsiooni kohaselt, et Genfi konventsiooni rakendamisel ei oleks kehtestatud piiranguid või geograafilisi reservatsioone, vaid et isikul oleks põhimõtteliselt võimalus saada kaitset vastavalt Genfi konventsiooni tingimustele ( 10 )

2.6. Komitee on omalt poolt seisukohal, et mingil juhul ei või turvalise päritoluriigi mõistet kohaldada juhtudel, kui ei austata ajakirjandusvabadust või rikutakse poliitilise pluralismi põhimõtet, või riikide puhul, kus esineb tagakiusamist soo ja/või seksuaalse sättumuse või rahvuslikku, etnilisse, kultuurilisse või usulisse vähemusse kuulumise tõttu. Igal juhul tuleb riigi lisamisel turvaliste päritoluriikide nimekirja hinnata (muu hulgas) järgmist: ajakohane teave sellistelt allikatelt nagu Euroopa Inimõiguste Kohus, ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet (UNHCR), Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet (EASO), Euroopa Nõukogu ja muud inimõiguste organisatsioonid ( 11 )

2.7. ELi-Türgi avalduse allkirjastamisest alates on märkimisväärselt ja pidevalt vähenenud ebaseaduslikult Euroopa piire ületanud ja Egeuse meres elu kaotanud inimeste arv ( 12 ) . Samal ajal teevad komiteele siiski suurt muret kiirelt suurenevad pagulasvood teistesse lõunapoolsetesse riikidesse. ELi liikmesriikide sellekohane tulemuslikkus nii ümberasustamisel kui ka ümberpaigutamisel valmistab jätkuvalt pettumust. Kuigi nende programmide rakendamiseks on loodud vajalikud alused, on praegune kiirus siiski liiga aeglane, et saavutada seatud sihid, et tagada kõigi tingimustele vastavate inimeste ümberasustamine ja ümberpaigutamine ( 13 )

3. Turvalise riigi mehhanism: turvaline kolmas riik ja esimene varjupaigariik

3.1. Turvalise päritoluriigi, turvalise kolmanda riigi ja esimese varjupaigariigi mõisted on sätestatud direktiivis 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta, milles kehtestatakse ühised menetluslikud nõuded ja tagatised ELi liikmesriikides rahvusvahelist kaitset taotlevatele isikutele. Täpsemalt sätestatakse direktiivis neli turvalise riigi kategooriat. Need on esimene varjupaigariik (artikkel 35), turvaline kolmas riik (artikkel 38), turvaline päritoluriik (artikkel 37) ja Euroopa turvaline kolmas riik (artikkel 39) ( 14 )

3.2. Direktiivi 2013/32/EL artiklit 39 Euroopa turvalistest kolmandatest riikidest ja artiklit 35 esimesest varjupaigariigist koos vaadeldes nähtub, et rahvusvahelist kaitset tagatakse kas suuremal või vähemal määral, ning artiklis 38 välja toodud turvalise kolmanda riigi kord paigutub nende kahe vahele. Artikliga 39 tagatakse kõrgeimal tasemel kaitse, viidates riikidele, mis on ratifitseerinud Genfi konventsiooni geograafiliste piiranguteta, tagavad konventsioonist tuleneva maksimaalse kaitse, rakendavad asjaomases riigis täies mahus konventsiooni artiklit 36 ja mille suhtes kohaldatakse konventsiooni kontrollmehhanisme. Direktiivi artikkel 35 on sellega tugevas vastuolus, piirdudes vaid pagulaseks tunnistatud isikutele kaitse andmise või muul viisil piisava kaitse pakkumisega, keskendudes tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte kohaldamisele.

3.3. Vastavalt direktiivi 2013/32/EL artiklile 38 loetakse riik konkreetse taotleja seisukohast turvaliseks kolmandaks riigiks, kui see vastab üldiselt järgmistele kriteeriumitele: a) elu ja vabadus ei ole ohus rassi, usu, rahvuse, teatavasse sotsiaalsesse rühma kuulumise või poliitiliste tõekspidamiste tõttu; b) riigis austatakse tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet vastavalt Genfi konventsioonile; c) puudub suure kahju oht taotlejale; d) riigis austatakse rahvusvahelistes õigusaktides sätestatud keeldu saata isik tagasi, kui sellega rikutaks isiku õigust kaitsele piinamise või muu julma, ebainimliku või inimväärikust alandava kohtlemise või karistamise eest; e) isikul on võimalus taotleda pagulasseisundit ning pagulaseks tunnistamise korral saada kaitset vastavalt Genfi konventsioonile ning f) taotlejal on asjaomase kolmanda riigiga side, mille alusel oleks isikul mõistlik minna asjaomasesse riiki. Juhul kui riigi pädevate asutuste hinnangul on näiteks Türgi varjupaigataotleja jaoks esimene varjupaigariik või turvaline kolmas riik, väljastavad nad seega otsuse rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuna tagasi lükkamise kohta taotluse sisu läbi vaatamata ( 15 )

3.4. Tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõte on rahvusvahelise pagulaste kaitse süsteemi nurgakivi, mis on sätestatud 1951. aasta Genfi konventsiooni artikli 33 lõikes 1 ( 16 ) . UNHCR on märkinud, et kõnealuses artiklis on sätestatud konventsiooni keskne põhimõte, mis on nüüdseks saanud rahvusvahelise õiguse osaks ja on seega õiguslikult siduv kõigi rahvusvahelise üldsuse riikide jaoks, hoolimata sellest, kas nad on Genfi konventsiooni ratifitseerinud ( 17 )

3.5. Niisiis laieneb kõigile, kes on 1951. aasta konventsiooni alusel pagulased või kes vastavad kõnealuse konventsiooni artikli 1 punkti a alapunktis 2 sätestatud pagulasena määratlemise tingimustele, artikli 33 lõikes 1 sätestatud kaitse, isegi kui nende pagulasseisund ei ole ametlikult tunnustatud ( 18 ) . See on eriti oluline varjupaigataotlejatele, kuna on võimalik, et nad on pagulased, ja neid ei tohiks seepärast varjupaigariigist tagasi või välja saata, enne kui lõplik otsus nende pagulasseisundi kohta on langetatud ( 19 )

4. Türgi kui turvaline kolmas riik

4.1. Alates 2011. aastast on Türgi võtnud vastu kõige rohkem Süüria pagulasi (enam kui kolm miljonit – 3 222 000). Samal ajal on umbkaudu 4,8 miljoni elanikuga Liibanon vastu võtnud enam kui 1 miljon registreeritud pagulast. Jordaania on vastu võetud Süüria pagulaste arvult kolmas riik (654 582 pagulast) ja viimastel ametlikel andmetel on Iraak ja Egiptus võtnud vastu vastavalt 244 235 ja 124 534 registreeritud pagulast ( 20 )

4.2. Türgi on ratifitseerinud Genfi pagulasseisundi konventsiooni ja selle 1967. aasta protokolli, kuid riigis kehtib endiselt geograafiline reservatsioon varjupaigataotlejate suhtes, kes on Euroopasse mittekuuluvate riikide kodanikud. Tegelikkuses tunnustab Türgi vaid Euroopast, see tähendab Euroopa Nõukogu liikmesriikidest pärit pagulasi ( 21 ) . 2014. aasta aprillis võeti Türgis vastu uus seadus välismaalaste ja rahvusvahelise kaitse kohta. Kõnealuses seaduses kehtestatakse riigis neli erinevat liiki kaitsealust seisundit: a) pagulasseisund isikute puhul, kes on pagulaseks tunnistatud Genfi konventsiooni alusel ja kellel on kodakondsus ühes 47st Euroopa Nõukogu liikmesriigist; b) tingimuslik pagulasseisund pagulaseks tunnistatud väljastpoolt Euroopat pärit isikute puhul; c) täiendav kaitse, mille võib anda Euroopa riikide või Euroopasse mittekuuluvate riikide kodanikele, kes ei vasta Genfi konventsioonis sätestatud pagulaseks tunnistamise tingimustele, kuid keda võib päritoluriiki tagasisaatmise korral ähvardada surmanuhtluse oht, piinamine või muu ebainimlik või inimväärikust alandav kohtlemine või oht kannatada oma riigis kahju relvastatud konflikti tagajärjel; d) ajutine kaitse, mis tagatakse pagulaste massilise sissevoolu korral ( 22 )

4.3. Massiliselt saabunud süürlastele tagati kõigepealt külastaja ( misâfir ) seisund ning seejärel ajutine kaitse, kuigi ilma võimaluseta esitada taotlust pagulasseisundi saamiseks. Selle sätte eesmärk on, et kõnealused isikud jääksid Türki vaid seniks, kuni kestab sõda Süürias, ja lahkuksid, kui tingimused seal paranevad.

4.3.1. Teiste riikide kodanikud (mitte süürlased) võivad esitada varjupaigataotluse individuaalseks hindamiseks ja need taotlused vaadatakse seejärel läbi paralleelses menetluses uue välismaalaste ja rahvusvahelise kaitse seaduse alusel, mis jõustus 2014. aasta aprillis. Selle menetluse käigus saadetakse taotlejad nii rändehalduse peadirektoraati, kus viiakse läbi seisundi määramise menetlus, kui ka UNHCRi, kus teostatakse paralleelne seisundi määramise menetlus ja tehakse soovitused ümberpaigutamise kohta. UNHCRi otsused ei ole siiski õiguslikult siduvad, kuid neid võetakse rändehalduse peadirektoraadi hindamises arvesse. Niisiis on selge, et Türgi selle valdkonna seadusandluses kehtivad erinevad kaitsestandardid ja menetluslikud eeskirjad Süüria kodanikele ja teiste kolmandate riikide kodanikele, luues seeläbi erinevused nii kaitse kättesaadavuses kui ka selle tingimustes.

4.4. Tõsiseid takistusi, puudusi ja probleeme on ka seoses juurdepääsuga tööturule ja põhiteenustele, näiteks tervishoiu- ja hoolekandeteenused, haridus ja integratsioon ühiskonda üldisemalt ( 23 ) . Kuigi Türgi tunnustab alates 2016. aasta jaanuarist süürlaste õigust töötada, on neist tegelikkuses tööloa saanud vaid väga vähesed ning enamik süürlastest töötab seepärast mitteametlikult ( 24 ) . Lisaks eespool nimetatule tuleks märkida, et rahvusvahelise kaitse saajate jaoks on sõnaselgelt ja kategooriliselt välistatud pikaajalise integratsiooni võimalus Türgis (välismaalaste ja rahvusvahelise kaitse seaduse artikkel 25) ja pagulaste vaba liikumine on piiratud sama seaduse artikliga 26. Türgis rahvusvahelist kaitset taotlevatele isikutele tagatud kaitse on seega selgelt nõrgem nendest juriidilistest tagatistest ja õigushüvedest, mis kehtivad isikutele, kes on Genfi konventsiooni alusel pagulaseks tunnistatud, nende hüvede hulka kuuluvad õigus vabalt liikuda lepinguosalise riigi territooriumil (1951. aasta konventsiooni artikkel 26), õigus kodakondsusele naturalisatsiooni korras (1951. aasta konventsiooni artikkel 34) ja õigus töötada (1951. aasta konventsiooni artiklid 17, 18 ja 19).

4.5. Peale selle tekitab küsimusi Türgi määratlemine turvalise kolmanda riigina, võttes arvesse, mil määral Türgi järgib tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, mis on sätestatud Genfi konventsiooni artikli 33 lõikes 1, Euroopa inimõiguste konventsiooni artiklis 3 ja piinamise ning muu julma, ebainimliku või inimväärikust alandava kohtlemise ja karistamise vastase konventsiooni artikli 3 lõikes 2 ( 25 ) . Lisaks asjaolule, et Türgil on kombeks mitte vastu võtta väljastpoolt Euroopat pärit varjupaigataotlejaid, viitavad hiljutised rahvusvaheliste inimõiguste organisatsioonide aruanded juhtumitele, kus inimestele on keelatud sissepääs riiki ja toimuvad grupiviisilised Süüria aladele tagasi suunamised ( 26 ) . Ilmekas on juhtum, kui vaid üks päev pärast kokkuleppe allkirjastamist andis Amnesty International teada järjekordsest massilisest päritoluriiki tagasisaatmisest, kus Afganistanist pärit pagulased saadeti tagasi Kabuli ( 27 ) . Euroopa Nõukogu Parlamentaarse Assamblee 20. aprillil 2016 vastu võetud resolutsioonis märgiti muu hulgas samuti, et Süüria ja teiste riikide kodanike tagasisaatmine Türki on vastuolus ELi ja rahvusvahelise õigusega ( 28 ) . Seepärast on selge, et ei ole piisavalt tagatisi, et kindlustada tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimist praktikas ( 29 )

Brüssel, 14. veebruar 2018 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Georges DASSIS

(1) Euroopa Komisjon „Turkey 2016 Report“, Brüssel, 9. november 2016, SWD (2016) 366 final, lk 77–78, kättesaadav: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2016/20161109_report_turkey.pdf.

(2) Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee pagulaste olukorda uurivad teabekogumismissioonid kodanikuühiskonna organisatsioonide vaatepunktist, Türgi missiooni aruanne, 9.-11. märts 2016, lk 2, kättesaadav: http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/eesc-fact-finding-missions-refugees_turkey_en.pdf..

(3) Vt joonalune märkus 2.

(4) Amnesty International „Europe’s gatekeeper: unlawful detention and deportation of refugees from Turkey“, lk 14, kättesaadav: https://www.amnesty.org/en/documents/document/?indexNumber=eur44%2f3022%2f2015&language=en..

(5) Vt joonalune märkus 2.

(6) Euroopa Liidu lepingu artiklis 2 on sätestatud: „[Euroopa] Liit rajaneb sellistel väärtustel nagu inimväärikuse austamine, vabadus, demokraatia, võrdsus, õigusriik ja inimõiguste, kaasa arvatud vähemuste hulka kuuluvate isikute õiguste austamine. Need on liikmesriikide ühised väärtused ühiskonnas, kus valitsevad pluralism, mittediskrimineerimine, sallivus, õiglus, solidaarsus ning naiste ja meeste võrdõiguslikkus.“

(7) Euroopa Ülemkogu „Välisasjad ja rahvusvahelised suhted“, 18. märts 2016, http://www.consilium.europa.eu/el/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/.

(8) Euroopa Komisjon „Fact Sheet on the EU-Turkey Agreement“, 19. märts 2016, kättesaadav: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-963_en.htm.

(9) „Millisel õiguslikul alusel saadetakse varjupaigataotlejad Kreeka saartelt tagasi Türki? Kreekas esitatud varjupaigataotlused vaadatakse läbi juhtumipõhiselt kooskõlas ELi ja rahvusvahelisest õigusest tulenevate nõuete ning tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõttega. Viiakse läbi individuaalsed intervjuud ja hindamised ning isikutel on edasikaebamise õigus. Varjupaigataotlejate automaatset ega laustagasisaatmist ei toimu. Vastavalt ELi varjupaigaeeskirjadele on liikmesriikidel õigus teatavatel selgelt määratletud asjaoludel kuulutada taotlus vastuvõetamatuks ehk lükata taotlus tagasi ilma selle sisu läbi vaatamata. Varjupaigataotluse vastuvõetamatuks tunnistamiseks on Türgiga seoses kaks õiguslikku võimalust: 1) esimese varjupaigariigi võimalus (varjupaigamenetluste direktiivi artikkel 35): kui isik on esimeses riigis juba pagulaseks tunnistatud või tal on seal juba piisav kaitse; 2) turvalise kolmanda riigi võimalus (varjupaigamenetluste direktiivi artikkel 38): kui isik ei ole juba saanud kaitset kolmandas riigis, kuid kõnealune kolmas riik saab tagada tagasivõetud isikule tõhusa juurdepääsu kaitsele.“

(10) „Seoses sellega rõhutab komisjon, et turvalise kolmanda riigi kontseptsioonis, nagu see on määratletud varjupaigamenetluste direktiivis, nõutakse, et isikul on võimalus saada kaitset vastavalt Genfi konventsioonile, kuid ei nõuta, et turvaline kolmas riik on ratifitseerinud kõnealuse konventsiooni geograafilise reservatsioonita. Mis puudutab küsimust, kas taotlejal on side asjaomase kolmanda riigiga ning kas tal on seega mõistlik asjaomasesse riiki minna, siis võib otsustamisel võtta arvesse ka seda, kas taotleja on saabunud asjaomase turvalise kolmanda riigi kaudu või kas asjaomane kolmas riik asub taotleja päritoluriigi geograafilises läheduses.“ Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule, milles antakse ülevaade Euroopa rände tegevuskava prioriteetsete meetmete rakendamise olukorrast, 10. veebruar 2016, COM (2016) 85 final.

(11) EMSK arvamus ELi ühise turvaliste päritoluriikide nimekirja koostamise kohta (ELT C 71, 24.2.2016, lk 82), punktid 2.4 ja 2.11.

(12) Türgist Kreeka saartele saabunute arv on komisjoni viimasest aruandest saati jäänud väikseks, keskmiselt 75 saabumist päevas. Euroopa Komisjon, Brüssel, 6. september 2017, COM(2017) 470 final „Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile, Euroopa Ülemkogule ja nõukogule „Seitsmes eduaruanne ELi ja Türgi avalduse rakendamise kohta““. Kättesaadav: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170906_seventh_report_on_the_progress_in_the_implementation_of_the_eu-turkey_statement_en.pdf.

(13) Viimaste andemete kohaselt on ümberpaigutamiste koguarv 27 695 (19 244 Kreekast ja 8 451 Itaaliast), samas kui ELi-Türgi avalduse raames on Türgist ELi ümber asustatud 8 834 süürlast. Rahalise toetuse osas on Türgi pagulasrahastu raames eraldatud ajavahemikuks 2016–2017 3 miljardit eurot, lepinguid on allkirjastatud juba enam kui 1,66 miljardi euro väärtuses ja väljamakseid on tehtud 838 miljoni euro ulatuses. Hädaolukorra sotsiaalse turvavõrgu kaudu toetatavate haavatavate pagulaste arv on suurenenud 600 000-lt 860 000-le ning hinnangute kohaselt suureneb see 2017. aasta lõpuks 1,3 miljonile. Euroopa Komisjon, Brüssel, 6. september 2017, COM(2017) 465 final „Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile, Euroopa Ülemkogule ja nõukogule „Viieteistkümnes aruanne ümberpaigutamise ja ümberasustamise kohta““. Kättesaadav aadressil: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20170906_fifteenth_report_on_relocation_and_resettlement_en.pdf.

(14) On väidetud, et turvalise riigi mehhanism on vastuolus Genfi konventsiooni artikli 31 lõikega 1, kuna rahvusvaheline õigus ei näe ette, et taotlus tuleb esitada esimeses riigis, kus on võimalus rahvusvahelise kaitse saamiseks. Sellel teemal vt M. Symes ja P. Jorro „Asylum Law and Practice“, LexisNexis UK, 2003, lk 448; G. Goodwin-Gill ja J. McAdam „The Refugee in International Law“, Oxford University Press, 2007, lk 392. Vastupidise seisukohaga tutvumiseks vt K. Hailbronner „The Concept of „Safe Country“ and Expeditious Asylum Procedures: A Western European Perspective“, International Journal of Refugee Law, 1993, 5(1), lk 31–65.

(15) Kreeka inimõiguste organisatsioon The Hellenic Union for Human Rights on seisukohal, et ELi-Türgi pagulasi käsitleva kokkuleppe rakendamise esimestest päevadest alates „luges Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti ekspert seoses esimeste varjupaigataotlustega, mis läbi vaadati, Türgit turvaliseks kolmandaks riigiks […]. See arvamus, mida kasutatakse standardpõhjendusena kõigi tagasilükatud taotluste korral, võtab sisuliselt taotlejatelt vajaliku individuaalse hindamise võimaluse ja, mis veelgi hullem, paneb varjupaigataotlejale kohustuse tõestada, et Türgi ei ole turvaline kolmas riik, mis on täielikult vastuolus direktiivi eesmärgiga. Nende esimeste juhtumite puhul ei ole tagasilükkamine põhjendatud.“ Hellenic Union for Human Rights „Comments – critical remarks on the provisions and implementation of Law“, 4375/2016, 21. aprill 2016, kättesaadav: http://www.hlhr.gr/?MDL=pages&SiteID=1215. 10. mail 2016 tehti Kreekas aga esimene otsus, kus Türgit ei loetud turvaliseks kolmandaks riigiks. Täpsemalt otsustas pagulastega tegelev apellatsiooninõukogu pärast seda, kui Lesbosel asuv Süüria kodanik, kellele algselt varjupaika ei antud ja kes oleks pidanud Türki naasma, otsuse edasi kaebas, et Türgi ei ole turvaline kolmas riik, ning varjupaigataotlus tuli seega uuesti ja põhjalikumalt rohkemaid asjaolusid arvesse võttes läbi vaadata. Esimene otsus, et Türgit ei saa lugeda turvaliseks kolmandaks riigiks, lõi pretsedendi, mida on järginud suur arv pagulastega tegelevaid apellatsiooninõukogusid.

(16) Tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte kohta vt muu hulgas E. Lauterpacht ja D. Bethlehem „The scope and content of the principle of non-refoulement: Opinion“, E. Feller, V. Tuerk ja F. Nicholson (toim) „Refugee Protection in International Law, UNHCR’s Global Consultations on International Protection“, Cambridge University Press, Cambridge 2003, lk 87–177. Vt ka ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti nõuandev arvamus tagasi- ja väljasaatmise lubamatusega seonduvate kohustuste täitmise kohta väljaspool riigi territooriumit vastavalt 1951. aasta pagulasseisundi konventsioonile ja selle 1967. aasta protokollile, kättesaadav: http://www.unhcr.org/refworld/docid/45f17a1a4.html..

(17) 13. septembri 2001. aasta märkus rahvusvahelise kaitse kohta (A/AC. 96/951, lõik 16). Vt ka UNHCR, „The Principle of Non Refoulement as a Norm of Customary International Law, Response to the Questions Posed to UNHCR by the Federal Constitutional Court of the Federal Republic of Germany in cases 2 BvR 1938/93, 2 BvR 1953/93, 2 BvR 1954/93“. Vt ka UNHCR „Note on the Principle of Non Refoulement“ (ELi seminar, millel käsitleti 1995. aasta varjupaigamenetluste miinimumtagatiste resolutsiooni rakendamist), 1. november 1997. Vt lisaks 1951. aasta pagulasseisundi konventsioon ja/või selle 1967. aasta protokoll osalisriikide deklaratsiooni preambuli lõige 4, vastu võetud konventsiooni ja/või protokolliga ühinenud riikide ministrite kohtumisel 12.-13. detsembril 2001, HCR/MMSP/2001/09, ja Uus-Meremaa Apellatsioonikohtu otsus kohtuasjas Zaoui vs. Attorney General (nr 2) [2005] 1 NZLR 690, 20.9.2004, punktid 34 ja 136.

(18) UNHCRi täitevkomitee järeldus nr 6 (XXVIII) – 1977 tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte kohta, punkt c; UNHCRi täitevkomitee järeldus nr 79 (XLVIII) – 1996 rahvusvahelise kaitse kohta, punkt j; UNHCRi täitevkomitee järeldus nr 81 (XLVIII) – 1997 rahvusvahelise kaitse kohta, punkt i.

(19) UNHCR „Global Consultations on International Protection/Third Track: Asylum Processes (Fair and Efficient Asylum Procedures)“, EC/GC/01/12, 13.5.2001, lõiked 4, 8, 13 ja lõike 50 punkt c; E. Lauterpacht ja D. Bethlehem, vt eespool joonealune märkus nr 16, lõiked 87–99.

(20) Üksikasjalikum teave http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php..

(21) Vt joonalune märkus 2.

(22) Seadus on kättesaadav inglise keeles: http://www.goc.gov.tr/files/files/eng_minikanun_5_son.pdf..

(23) Vt joonalune märkus 2.

(24) Meltem Ineli-Ciger „Implications of the New Turkish Law on Foreigners and International Protection and Regulation no. 29153 on Temporary Protection for Syrians Seeking Protection in Turkey“, Oxford Monitor of Forced Migration, 2014, 4(2): lk 28–36.

(25) Vt joonalune märkus 2.

(26) Vt muu hulgas organisatsiooni Human Rights Watch teatis 23. novembrist 2015, kättesaadav: https://www.hrw.org/news/2015/11/23/turkey-syrians-pushed-back-border.

(27) Amnesty International „Η ψευδαίσθηση της „ασφαλούς χώρας“ για την Τουρκία καταρρέει“ („Illusioon Türgist kui turvalisest riigist haihtub“), 23. märts 2016, kättesaadav ainult kreeka keeles: https://www.amnesty.gr/news/press/article/20243/i-pseydaisthisi-tis-asfaloys-horas-gia-tin-toyrkia-katarreei. Täiendava info saamiseks vt O. Ulusoy, „Turkey as a Safe Third Country?“, 29. märts 2016, kättesaadav: https://www.law.ox.ac.uk/research-subject-groups/centre-criminology/centreborder-criminologies/blog/2016/03/turkey-safe-third. E. Roman, Th. Baird ja T. Radcliffe „Why Turkey is Not a „Safe Country“, veebruar 2016, Statewatch, http://www.statewatch.org/analyses/no-283-why-turkey-is-not-a-safe-country.pdf.

(28) Resolutsioon 2109 (2016), esialgne versioon „The situation of refugees and migrants under the EU–Turkey Agreement of 18 March 2016“, autor(id): Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee, allikas: assamblee arutelu 20. aprillil 2016 (15. istung) (vt dokument 14028, rände, pagulaste ja ümberasustatud isikute komisjoni aruanne, raportöör: Tineke Strik). Parlamentaarse Assamblee 20. aprillil 2016 vastu võetud tekst (15. istung).

(29) L. Reppeli (2015) „Turkey’s track record with the European Court of Human Rights“. Turkish Review, 1. jaanuar 2015 (kättesaadav: http://archive.is/XmdO5).