Komisjoni talituste töödokument - Lisatud dokumendile: Ettepanek: Nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1782/2003 (millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks) seoses puuvilla toetuskavaga - Mõju hindamise kokkuvõte {KOM(2007) 701 lõplik} {SEK(2007) 1481} /* SEK/2007/1482 lõplik */





[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON | Brüssel, 9.11.2007 SEK(2007) 1482 KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud dokumendile:Ettepanek:NÕUKOGU MÄÄRUS,millega muudetakse määrust (EÜ) nr 1782/2003 (millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks) seoses puuvilla toetuskavagaMõju hindamise kokkuvõte {KOM(2007) 701 lõplik} {SEK(2007) 1481} PROBLEEMI MÄÄRATLEMINE Käesolevas mõju hindamises käsitletakse küsimust, kuidas tasakaalustada kinnipidamist protokollidest, mille suhtes lepiti kokku puuvilla tootvate liikmesriikide ühinemisel Euroopa Ühendusega, ja ühise põllumajanduspoliitika 2003. aasta reformi raames käivitatud üleminekut toodanguga sidumata toetustele. Protokollides on sätestatud, et ühendus toetab puuvilla tootmist sellistes piirkondades, kus see on põllumajanduse jaoks tähtis. Toetussüsteem peaks võimaldama asjaomastel tootjatel teenida rahuldavat sissetulekut ja selle hulka peaks kuuluma ka tootmistoetus. Esimene puuvillatoetuste süsteem võeti kasutusele Kreeka ühinemisel EÜ-ga 1980. aastal ning seda laiendati Hispaania ja Portugali suhtes 1986. aastal. Kava põhines hinnavahetoetusel, mida anti puuvillatöötlejatele, kes omakorda maksid miinimumhinda neid toorpuuvillaga varustavatele põllumajandustootjatele. Toetusi ja miinimumhinda arvestati ühenduse taotlushinna ja maailmaturuhinna vahelise erinevuse alusel. See süsteem tõi kaasa EL-i puuvillasektori ulatusliku laienemise. Ühise põllumajanduspoliitika käimasoleva reformi juhtpõhimõte on üleminek hinna- ja tootmistoetustelt toodanguga sidumata sissetulekutoetusele. Selleks, et viia puuvilla tootmine rohkem kooskõlla reformitud ühise põllumajanduspoliitikaga, võttis nõukogu aprillis 2004 vastu uue puuvillatoetuste kava, mis põhines otse puuvillakasvatajatele makstaval toodanguga sidumata sissetulekutoetusel ja põllukultuurist sõltuval (pindala)toetusel. Kava jõustus 2006. aasta jaanuaris. 7. septembril 2006 tühistas Euroopa Kohus reformi pärast selle vaidlustamist Hispaania poolt. Kohtuotsuse alus oli proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine: - EÜ ei olnud läbi viinud uuringut reformide mõju kohta, - EÜ ei olnud hindamis- ja otsustamisprotsessis arvestanud peresisese tööjõu kuludega, - EÜ ei olnud arvesse võtnud uue süsteemi mõju toorpuuvillatööstusele, mis on puuvillatoetusega otseselt seotud, kuigi seda protokollis käsitletud ei ole. Mõju hindamises pööratakse erilist tähelepanu kahele viimasele punktile. EESMÄRGID Puuvillatoetuste uus süsteem peaks nimetatud erinevaid elemente arvesse võttes edendama puuvillasektori konkurentsivõimelist, säästvat ja turukeskset puuvillasektori arengut, tagades samal ajal protokollist tulenevate kohustuste järgimise. Eelkõige peaks süsteem tagama, et: - põllumajandustegevust jätkatakse puuvillatootmispiirkondade säästva arengu osana, - puuvillatootjatele antavad toetused vastavad reformitud ühise põllumajanduspoliitika põhimõtetele, - puuvillatootjatele antavad toetused vastavad EL-i kohustustele Maailma Kaubandusorganisatsioonis (WTO) seotud kohustustele, et piirata mis tahes negatiivset mõju arengumaadele, - Euroopa Liidu eelarve püsib stabiilne ja kontroll selle üle, - puuvillasektor on konkurentsivõimeline ja turule orienteeritud, - vähendatakse puuvillatootmise mõju keskkonnale, - lihtsustatakse puuvillatootjate toetussüsteemi korraldust. POLIITIKAVÕIMALUSED Hinnati kolme erinevat poliitikavalikut esindavat võimalust. Kõik võimalikud alternatiivid ja variandid kuuluvad mõnda nendest kolmest kategooriast. Tootmistoetuse võimalus (reformieelne korraldus), mille kohaselt võetakse taas kasutusele 2004. aasta reformi eelne puuvillatoetuste süsteem. Sellele vastavalt makstakse töötlejale (toorpuuvillatehasele) hinnavahetoetust, tingimusel et puuvillakasvatajatele makstakse toorpuuvilla eest miinimumhinda. Peamiselt toodanguga sidumata toetuse võimalus (2004. aasta reformi järgne korraldus) sarnaneb alates 1. jaanuarist 2006 kehtiva puuvillatoetuste süsteemiga. Varasem hinnavahetoetus jaotatakse otse puuvillatootjatele makstavateks toodanguga sidumata toetuseks (65%) ja põllukultuurist sõltuvaks pindalatoetuseks (35%). Ülejäänud osa eelarvest eraldatakse reformist mõjutatud piirkondade maaelu arendamisega seotud meetmete tarbeks, nagu tööstuse ja turustamise ümberkorraldamine. Toodanguga seotud toetuse erinevate määrade mõju uuritakse. Selle võimalusega kaasneb ka võimalik saagi koristamise kohustus koos kvaliteedi miinimumnormi kehtestamisega. Toetuste täieliku toodangust lahutamise võimaluse puhul võidakse täielikult kaotada toodanguga seotud puuvillatoetused, sealhulgas ka praegune põllukultuurist sõltuv pindalatoetus. Selle võimaluse puhul eraldatakse osa endisest toodanguga seotud abist reformist mõjutatud piirkondade maaelu arendamisega seotud meetmetele, sealhulgas tööstuse ümberkorraldamise ning mitmekesistamise ja uuendamise meetmetele. MÕJUANALÜÜS Majanduslik mõju Põllumajandustootjate otsus selle kohta, kas puuvillakasvatamist jätkata, põhineb peamiselt puuvillatootmise kulutasuvusel võrreldes muude põllukultuuridega. Käesolevas analüüsis kasutatud peamine kulutasuvuse näitaja on brutomarginaal. Analüüsiti brutomarginaale erinevate puuvillatootmismeetodite ja puuvillatoetussüsteemide (st kolme kõnealuse võimaluse) ning asjaomastes piirkondades kasvatada võidavate muude põllukultuuride puhul. Kuna brutomarginaaliga ei võeta arvesse palgata töötava peresisese tööjõu kulusid, täiendati analüüsi esimest sammu kolme kõnealuse võimaluse mõju hindamisega peretalumajapidamise tulule. Tulemus väljendab peresisese tööjõu töötasu. Võimalus saada põllumajanduse keskkonnatoetust võib põllumajandustootjate istutamisotsuseid tugevasti mõjutada. Seepärast võeti arvesse põllumajandustootjate osalemist või mitteosalemist põllumajanduse keskkonnatoetuskavades, vaatamata sellele, et need toetused ei kuulu puuvillatoetuste süsteemi juurde. 2. võimaluse hindamisel viidi läbi tundlikkusanalüüs toodanguga seotud toetuse erinevate määrade mõju kohta puuvillatootmisele võrreldes nõukogu 2004. aasta aprillis kehtestatud 35% määraga. Tootmistoetuse võimalus (1. võimalus) - Kuna toetus on toodanguga seotud, on puuvillatootmine märgatavalt tulusam mis tahes muu põllukultuuri kasvatamine. - Puuvilla asemel teravilja tootma hakates väheneb tootja tulu Hispaanias enam kui 1500 eurot hektari kohta ja Kreekas 700–1000 eurot hektari kohta. - Tõenäoliselt ületatakse garanteeritud siseriiklikud kogused ja tonni kohta makstavat abi vähendatakse, millega kahjustatakse kõige kehvemas olukorras olevaid põllumajandustootjaid ning kiireneb tootmise koondumine kõige konkurentsivõimelisemate tootjate seas. - Suurte puuvillakasvatustoetustega tagatakse puuvillatootmise jätkumine asjaomastes piirkondades. - Toodanguga seotud toetuste süsteem kaldub üldnormist kõrvale, kuna konkureerivate põllukultuuride abi ei ole üldjuhul toodanguga seotud. - Selle võimaluse puhul ei käsitleta toorpuuvillatööstuses valitsevat tootmise ülevõimsuse küsimust ja ümberkorraldused lükkuvad edasi. Sarnase süsteemi kehtivuse ajal aastatel 2003–2005 oli Hispaania tootmisvõimsuse rakendamise määr 41% ja Kreekas oli see määr 70%. Peamiselt toodanguga sidumata toetuse võimalus (2. võimalus) - 2006. aastal langes puuvilla kasvupinna suurus Hispaanias Euroopa Liiduga liitumise eelsele tasemele ja saak vähenes ligikaudu kolmandiku võrra. Kreekas püsis puuvilla kasvupind muutumatuna ja saak vähenes vaid viiendiku võrra. - Kui põllumajanduse keskkonnaprogrammid on kättesaadavad, on puuvill püsivalt kõige tulusam põllukultuur. - Hispaanias on puuvillatootmine muudest põllukultuuridest tulusam isegi kui põllumajanduse keskkonnatoetusi ei maksta. Sellist olukorda tugevdaks muude põllukultuuride viimaste toodanguga seotud toetuste kaotamine. - Kreekas on rohkem võimalust, et puuvilla kasvupind väheneb ning see asendatakse maisiga ja mõningal määral nisuga. - On ebatõenäoline, et puuvilla kasvupind kummalgi maal langeks Euroopa Liiduga liitumise aegsest tasemest palju allapoole. - Puuvillatootjad võivad kasvatada muid kultuure ilma neile ettenähtud toodanguga sidumata toetuseid kaotamata. - Läbi viidud tundlikkusanalüüs näitab, et puuvillatootmise säilitamiseks mõistlikul tasemel ei ole vaja toodanguga seotud toetuse määra tõsta 40 %-ni. Kõnealuse toetuse määra alandamine 30 %-ni või 25 %-ni võib aga tootmist järsult vähendada. - Parema kvaliteedi võib saavutada kui ühendada saagi koristamise kohustus (praeguse puuvillakupra avanemise tingimuse asemel) kvaliteedi miinimumnormidega. - 2. võimaluse mõju toorpuuvillatööstusele mõlemas riigis muudab vajalikuks ulatusliku ümberkorraldamise ja konsolideerimise. 2006. aastal langes toorpuuvillatehaste tootmisvõimsuse rakendamine Hispaanias 17 %-ni, samal ajal kui Kreekas langes see 56 %-ni. Osa toorpuuvillatööstusest lõpetab tegevuse, samal ajal kui ülejäänud tööstus on sunnitud tootmisvõimsuse rakendamise määra tõstma, et kulutasuvust suurendada. - Maaelu arendamiseks ettenähtud täiendavate vahenditega võiks toetada puuvillakasvatuspiirkondade kohanemist ja mitmekesistamist. Toetuste täieliku toodangust lahutamise võimalus (3. võimalus) - Kreekas piirduks puuvillatootmine põllumajanduse keskkonnaprogrammide raames ulatusliku tootmisega, mis on keskkonnakaitse seisukohast soodne. - Hispaanias aga lõpeks puuvillatootmine tõenäoliselt täielikult, kuna see ei oleks enam majanduslikult elujõuline. - Puuvillaga võrreldes oleks nisu kasvatamine keskkonna seisukohast kasulikum, Üleminek maisi kasvatamisele aga suurt keskkonnakasu ei tooks, kusjuures veekasutus suureneks. - Enamik toorpuuvillatehaseid oleks sunnitud tegevuse lõpetama. - Ehkki puuvillatoetuste täielik toodangust lahutamine on kooskõlas ühise põllumajanduspoliitika reformimisega, ei taga see asjaomastes piirkondades puuvillatootmise jätkumist. Puuvilla eritoetuste puudumise tõttu ei järgi kõnealune võimalus asjaomaseid protokolle. Mõju keskkonnale Puuvillatootmist seostatakse mõju avaldamisega keskkonnale mitmel erineval moel. Vee kogus : Pea kogu Euroopa Liidu puuvilla kasvupinda niisutatakse. Puuvilla kasvatatakse piirkondades, kus veevarud on piiratud. Vee kvaliteet : puuvillakasvatuses kasutatakse palju pestitsiide, herbitsiide, taimekasvu inhibiitoreid ja defoliante, mille halb mõju suureneb puuvilla monokultuurina kasvatamisel veelgi. Pinnas : rohke põllumajanduskemikaalide kasutamine, maa niisutamine ja puuvilla monokultuurina kasvatamine mõjuvad pinnasele kahjustavalt. Bioloogiline mitmekesisus ja elupaigad : rohke põllumajanduskemikaalide kasutamine ja puuvilla monokultuurina kasvatamine mõjuvad bioloogilisele mitmekesisusele, elupaikade olemasolule ja bioloogilisele stabiilsusele negatiivselt. Kõnealuste ohtude tähtsus erineb vastavalt põllumajandustavadele, sellele kui intensiivselt puuvilla kasvatatakse ja kohaspetsiifilisele haavatavusele. Võrdlus muude põllukultuuridega näitab, et üleminek taliteravilja, päevalillede või niisutatavate söödakultuuride kasvatamisele võib olla keskkonna seisukohast kasulikum, samas kui maisi- ja köögiviljakasvatus keskkonna seisukohast paranemist kaasa ei too. Tootmistoetuse võimalus (1. võimalus) - Kuna hinnatoetused soodustavad puuvillatootmise intensiivistumist, on keskkonnamõju selle võimaluse puhul eriti märgatav. - Suurim probleem on veereostus, kuna puuvilla kasvatatakse peamiselt piirkondades, mida klassifitseeritakse vastavalt nitraadireostuse direktiivile tundlike aladena. - Kohustuslikest majandusnõuetest ning headest põllumajandus- ja keskkonnatingimustest kinnipidamine (ristvastavus) ei ole ainult puuvilla kasvatavate põllumajandusettevõtete puhul jõustatav. - Mõnede piirkondade põllumajandusettevõtjatele võivad põllumajanduse keskkonnaprogrammid hakata rohkem huvi pakkuma. Peamiselt toodanguga sidumata toetuse võimalus (2. võimalus) - Kreekas oli reaktsioon puuvillatoetuste süsteemi muutumisele aeglane ja selle tulemusel suurenes veidi puuvilla kasvupind. - Hispaanias puuvilla kasvupind ja saak vähenesid ning vähenes põllumajanduskemikaalide kasutamine. Suurenes osalemine põllumajanduse keskkonnatoetuskavades. - Toodanguga seotud ja sidumata toetuste suhtes kehtib ristvastavuse nõue. Toetuste täieliku toodangust lahutamise võimalus (3. võimalus) - Kreekas piirduks puuvillatootmine põllumajanduse keskkonnaprogrammide raames ulatusliku tootmisega. - Hispaanias lõpeks puuvillatootmine tõenäoliselt täielikult. - Üleminek nisukasvatusele oleks keskkonna seisukohast kasulikum, Üleminek maisikasvatusele aga mitte. Toorpuuvillatööstus Toorpuuvillatööstust keskkonnaprobleemidega eriti ei seostata. Sotsiaalne mõju Kreekas on 79 700 ja Hispaanias ligikaudu 9500 puuvillatootjat. Kuna puuvillakasvatamine on suhteliselt töömahukas, tähendaks üleminek muudele põllukultuuridele seda, et hektari kohta kuluks vähem töötunde. Seda silmas pidades oleks 3. võimalus suurima mõjuga. Aastatel 2005/2006 töötas Kreeka toorpuuvillatööstuses ligikaudu 3200 inimest ja Hispaania toorpuuvillatööstuses ligikaudu 1350 inimest, üks kolmandik kuni veerand tööhõivest on hooajaline. Tööstuses valitseva tootmise ülevõimsuse tõttu võib kõigi kolme võimaluse puhul paratamatult esineda töökohtade kaotusi. Kui 2. võimaluse puhul on need kaotused mõõdukad, siis 3. võimaluse puhul kaovad Hispaanias puuvillaga seotud töökohad täielikult ja Kreekas kaob 2600 tööühikut. Mõju rahvusvahelistele suhetele EL puuvillatoodang moodustab vaid 2 % kogu maailma puuvillatoodangust. EL puuvillakaubandus on täiesti vaba: ei kohaldata imporditollimakse ega koguselisi piiranguid ja ei maksta eksporditoetusi. EL on puuvilla netoimportija. Tootmistoetuse võimalus (1. võimalus) : hinnavahetoetuste uuesti kasutusele võtmine läheks vastuollu EL positsiooniga Doha vooru läbirääkimistel ja seda peetaks negatiivseks. Peamiselt toodanguga sidumata toetuse võimalus (2. võimalus) : 2004.aasta reformiga vähendati EL puuvillatoetuste kaubandust kahjustavat mõju ja seda peetakse võrdlemisi positiivseks. Toetuste täieliku toodangust lahutamise võimalus (3. võimalus) : toodangust täielikult lahutatud toetuste süsteem oleks kooskõlas EL positsiooniga Doha vooru läbirääkimistel ja seda peetaks väga positiivseks. Mõju Euroopa Liidu eelarvele Praeguse 800 miljoni euro suuruse eelarvekulu juures ei mõjuta ükski kolmest kõnealusest võimalusest eelarvet. Tootmistoetuse võimalus (1. võimalus) Kuna see võimalus põhineb maailmaturuhindade kõikumisest sõltuvatel hinnavahetoetustel, võib eeldada ühenduse kulude suurt varieerumist ja täiendavaid kontrollikulusid. Peamiselt toodanguga sidumata toetuse võimalus (2. võimalus) Kulutused on märgatavalt stabiilsemad, kuna abi toodangust lahutatud osa on kindlaks määratud. Toodanguga seotud pindalatoetust makstakse ainult tagatud maksimumpindala pealt, seega saavad toetused ainult väiksemaks minna. Toetuste täieliku toodangust lahutamise võimalus (3. võimalus) Kuna toodanguga sidumata abi on kindlaks määratud, on see võimalus EL kulusid silmas pidades kõige stabiilsem ja prognoositavam. Mõju haldus- ja lihtsustamiskuludele Tootmistoetuse võimalus (1. võimalus) Kuna see võimalus peaks kehtima kõrvuti reformitud ühise põllumajanduspoliitika toetussüsteemidega (üldjuhul toodanguga sidumata toetused), oleks see võimalus toetuse saajate ja haldajate jaoks keerukas ja koormav. See võimalus nõuaks eri teabe- kontroll- ja seiresüsteeme. Komisjoni haldustalituste, riigi ja piirkondlike ametiasutuste, aga ka ennast uue süsteemiga kohandanud ettevõtjate kohanemiskulud oleksid suured. Peamiselt toodanguga sidumata toetuse võimalus (2. võimalus) Seda võimalust on lihtsam hallata. Kuna see võimalus sarnaneb reformijärgse süsteemiga, oleksid kohanemiskulud väikesed. Kõigi otsemaksete, eriti aga ühtse otsetoetuse suhtes kohaldataks otsetoetuste ühiseeskirju. Toetuste täieliku toodangust lahutamise võimalus (3. võimalus) Seda võimalust on samuti lihtsam hallata. Põllukultuurist sõltuva toetuse puudumine vähendab kontrollidega seotud kulusid ja ohtusid. Puuvillatootmise suhtes kohaldataks ühtse otsetoetuse ühiseeskirju. Juhtimine ja osalus Kolme kõnealuse võimalusega ei kaasne märkimisväärselt erinevat mõju juhtimisele ja osalusele, ehkki 2. ja 3. võimalus annavad põllumajandusettevõtjale rohkem autonoomsust. KOKKUVÕTE Kolme kõnealuse võimaluse erinevaid mõjusid võrreldes selgub, et 2. võimalus (peamiselt toodanguga sidumata toetuse võimalus) vastab reformi erinevatele eesmärkidele kõige paremini. See võimalus järgib protokolli nõudeid ja on kooskõlas ka ühise põllumajanduspoliitika reformimisega. Ehkki toodanguga seotud toetuse määra tõstmine oleks teostatav, kaaluks halduskoormus üles selle võimalikud eelised. Praeguses puuvillatoetuste süsteemis tuleks teha mõningad muudatused, eelkõige selleks, et paremini tagada kvaliteeti.