Komisjoni talituste töödokument - Lisatud teatisele Euroopa sadamapoliitika kohta - Mõju hindamise kokkuvõte {COM(2007) 616 final} {SEC(2007) 1339} /* SEK/2007/1340 lõplik */





[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON | Brüssel 18.10.2007 SEK(2007) 1340 KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud teatisele Euroopa sadamapoliitika kohta Mõju hindamise kokkuvõte{COM(2007) 616 final}{SEC(2007) 1339} Vastutav peadirektoraat : TREN Muud seotud talitused : SG, SJ, ENV, ENTR, MARKT, COMP, SANCO, TAXUD, FISH, TRADE Tegevuskava või tööprogrammi viide : 2007/TREN/004 1. jagu: Menetlusküsimused ja konsulteerimine huvitatud isikutega 1.1 Taust teave ja konsulteerimine Teatis Euroopa sadamapoliitika kohta on osa komisjoni 2007. aasta õigusloome- ja tööprogrammist SEK(2006) 629 (lõplik) ning prioriteetne algatus transpordi ja energeetika peadirektoraadi tööprogrammis 2007/TREN/004. Pärast seda, kui võeti tagasi ettepanek võtta vastu direktiiv turulepääsu kohta sadamateenuste valdkonnas (KOM(2004) 654), käivitas asepresident Barrot konsultatsioonid sidusrühmadega. Transpordi ja energeetika peadirektoraat korraldas sadamateemadel sidusrühmadega kuus seminari. Euroopa asjaomased ühendused valisid välja nendes osalejad. Iga seminari jaoks töötas transpordi ja energeetika peadirektoraat välja aruteludokumendi. Mitmed ühendused esitasid oma kirjalikud kaastööd. Samal ajal kohtusid liikmesriikide sadamaeksperdid transpordi ja energeetika peadirektoraadi töötajatega. 1.2. Konsultatsioonide esialgsed tulemused - Sadamate organisatsiooniline struktuur: väga erinevad sadamate juhtimismudelid - Sadamate rahastamine: liikmesriikides kasutatakse väga palju erinevaid sadamate rahastamise viise - Lastimahu kasvust tulenev jõudluse puudus, raskused terminalide ajakohastamisel, sadama optimaalsest väiksem jõudlus. Vaja on võrdseid võimalusi juurdepääsuks sadama territooriumile ja sadamateenustele - Välismõjud: vaja on majanduskasvu ja keskkonnakaitse vahelist tasakaalu - Sotsiaalküsimused: vaja on paremat koolitus-, tervishoiu- ja ohutustaset, paindlikumaid tööhõivemudeleid ja sotsiaaldialoogi - Sadamate avalik kuvand: ühiskond ei tunnusta sadamaid täielikult 2. jagu: Probleemi määratl EMINE EUROOPA SADAMAD SEISAVAD SILMITSI PALJUDE ERINEVATE PROBLEEMIDEGA. MEREKAUBANDUSE KASVU st tingituna on vaja sadamarajatisi. Konteinerveod on kõige kiiremini kasvav merendussektor. Laevad muutuvad suuremaks. Sadamate laienemine ei ole suutnud sammu pidada jõudlusvajadustega. Detsentraliseerimisest ja suuremast rahalisest sõltumatusest hoolimata on liikmesriikide lähenemisviisid sadamate rahastamisele erinevad: rahalise sõltumatuse ja riikliku rahastamise erinev tase, läbipaistvuse puudumine tariifide kehtestamisel. Tööjõuga seotud küsimused hõlmavad tervishoiu- ja ohutuseeskirjade jõustamist, kõrgetasemelise koolituse pakkumist, paindlikumaid tööhõivemudeleid ja sotsiaaldialoogi. Sadamad konkureerivad turustusahelate raames. Konkurentsil on kaks aspekti: sadamateenustega seotud sadamasisene konkurents ja sadamatevaheline konkurents, s.t konkurents ühe turusegmendi piiresse jäävate sadamate vahel. Keskkonnaalaste õigusaktidega tagatakse sadamate jätkusuutlikkus. Edusamme on tehtud keskkonnajuhtimises, kuid sadamaprojektide keskkonnapiirangutega on kaasnenud keerulised menetlused. Sadamate väärtust ei hinnata sageli täielikult. Ollakse teadlikud n-ö konkreetsetest kasuteguritest, n-ö teiseseid kasutegureid teatakse aga vähem. Euroopa Liidu õigus tegutseda Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikliga 211 antakse komisjonile kui asutamislepingu täitmise järelevalvajale volitused tagada asutamislepingu sätete ja asutamislepingu kohaselt institutsioonide võetud meetmete kohaldamine, sõnastada soovitused või esitada arvamused asutamislepingus käsitletud küsimustes, kui komisjon seda vajalikuks peab. Sadamapoliitika osas tugineb komisjon oma tegutsemisõiguses järgmistele Euroopa Ühenduse asutamislepingu jaotistele: III jaotis (artiklid 39 et seqq .) (isikute, teenuste ja kapitali vaba liikumine). V jaotis (artiklid 70 et seqq .) (ühine transpordipoliitika). VI jaotis (artiklid 81 et seqq .) (muu hulgas konkurentsi üldeeskirjad). Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõtte kohaselt on liikmesriikide, sotsiaalpartnerite ja sidusrühmade pädevusse jäetud järgmised poliitikavaldkonnad: – ruumiline planeerimine; – sotsiaaldialoog; – sadamate kuvand. 3. jagu: Eesmärgid 1) Tagada sadama piisav jõudlus mereliikluse kasvuga toimetulemiseks. 2) Edendada suuremat juurdepääsuvabadust uute sadamateenusepakkujate jaoks. 3) Edendada õiglast konkurentsi sadamate sees ja nende vahel. 4) Edendada paindlikumaid tööhõivemudeleid ja sotsiaaldialoogi. 5) Tõsta keskkonnajuhtimisstandardeid sadamates ja saavutada parem tasakaal keskkonnakaitse ja majanduskasvu vahel. 4. jagu: Poliiti LISED VALIKUVÕIMALUSED, NENDE HINDAMINE, VÕRDLEMINE, VALIKU TEGEMINE, JÄRELDUSED MÕNED VALIKUD ON ALTERNATIIVSED, TEISED AGA on täiendavad või järjestikused. Mõne puhul on olemas konsensus, teised on vaieldavad. Mõni on välja töötatud kahe eelmise direktiivi vastuvõtmise ettepaneku raames, teised vajavad veel uurimist. Mõnega aidatakse kaasa pikaajaliste poliitikaeesmärkide saavutamisele, teistega parandatakse sadamasüsteemi lühiajalises perspektiivis. 1. Kontsessioonid terminalidele sadamates Sadama valdaja võib valida, kas ta juhib terminali tegevust ise või usaldab selle kolmandale osapoolele. Paljudes liikmesriikides toimub tegevuse usaldamine kolmandale osapoolele teatavaks ajaks sadama territooriumi suhtes antava kontsessiooniga. Kontsessionääri valik toimub pakkumise teel või diskretsiooni alusel. Õigusliku valikuvõimaluse puhul hõlmab terminalikäitajate valimine konkursi korras järgmisi kulusid: pakkumise, lepingu haldamise ja reguleerimisega seotud kulud, arvukamad kohtuvaidlused, sadamajõudluse optimaalsest väiksem kasutamine, investeeringute lühemad amortisatsiooniperioodid. Pakkumisega kaasnevad kulud. Kasuteguriks on kiirem lastikäitlus, lühemad laevade ringlusajad, lasti vähenenud viivitusajad, madalamad tegevuskulud, läbipaistvad pakkumismenetlused, madalamad lastikäitlustasud, suuremad investeeringud ja positiivne majanduslik mõju. Kogemused varasemate ettepanekutega osutavad sellele, et õiguslik valikuvõimalus saab vastuseisu osaliseks. Paljusid selle kasutegureid oleks võimalik saavutada n-ö mittesiduvate õigusaktidega. Komisjoni talitused peaksid selgitama, kuidas olemasolevaid õigusakte, Euroopa Kohtu praktikat ja komisjoni teatisi sadamatele tehtavate kontsessioonide suhtes kohaldatakse. 2. Töö sadamates Stividoriteenused on Euroopa Liidus väga erinevad. Võtmeküsimuseks on siin terminalikäitajatele sadamatöötajaid pakkuvad üksused. Õigusliku valikuvõimaluse puhul on peamisteks kohustuslike tööjõuühenduste keelustamise või muutmisega seonduvateks kuludeks hüvitised, koondatud töötajate saamatajäänud tulu, kulud, mis kaasnevad tööjõu üleminemisega eratööandjatele, piiratud oskustega töötajate kasutamine ja ametiühingute vähenenud võim. Ettepanekule vastuseismisega võib kaasneda streik. Püsivama töö puhul võivad suureneda tööjõukulud. Peamised kasutegurid on suurem tööviljakus, regulaarne tööhõive, tööjõu kasutamise suurem paindlikkus, suurem korrelatsioon tasustatud ja töötatud tundide (v.a jõudeaeg) vahel. Kogemused varasemate ettepanekutega osutavad sellele, et õiguslik valikuvõimalus saab vastuseisu osaliseks. Mitmeid kõnealuse vahendi eeliseid on võimalik saavutada mittesiduvate õigusaktidega, näiteks analüüsides tööjõuühenduste pakutava tööjõu kasutamise vastavust asutamislepingule. Konsultatsioonide tulemusel tekkis sotsiaaldialoog. See võib aidata parandada jõudlust, muuta sadamad klientide jaoks atraktiivsemaks, aidata kaasa merevedude arengule ning luua rohkem ja paremaid töökohti. Puuduvad konkreetsed ühenduse eeskirjad sadamatöötajate koolituse kohta. Koolitus on sadamate ohutu ja tõhusa toimimise jaoks esmatähtis. Siinkohal võib kaaluda õiguslikku valikuvõimalust. On olemas töötajate tervise ja ohutuse kaitsmist käsitlevad üldised ühenduse eeskirjad. Kõnealuste eeskirjade täielik järgimine on olulise tähtsusega ning seda tuleks kontrollida. Komisjoni talitused kavatsevad soodustada Euroopa sotsiaaldialoogi komiteede loomist sadamates, teha ettepanek vastastikku tunnustava sadamatöötajate koolitamise raamistiku kohta ja kontrollida hoolikalt seda, kuidas sadamad rakendavad tervishoiu- ja ohutusalaseid ühenduse eeskirju. 3. Tehnilis-merenduslikud teenused Tehnilis-merenduslike teenuste hulka kuuluvad pukseerimis-, lootsi- ja sildumisteenused. 3.1 Lootsimine Euroopa Liidu meetmete mõju lootsimisteenustele on liiga väike, et hinnangu andmine oleks põhjendatud; vaid väga vähesed äriühingud pakuvad lootsiteenuseid; kõnealune teenus jääb tõenäoliselt rangelt reguleeritavaks ning enamik sadamaid kasutab kehtiva töökorralduse mittemuutmise põhjendusena ohutust. Kogemused varasemate ettepanekutega osutavad sellele, et õiguslik valikuvõimalus saab vastuseisu osaliseks. Kaaluda võiks mittesiduvat õigusakti, milles tõlgendatakse asutamislepingu eeskirjade kohaldamist asjaomase sektori suhtes. 3.2 Pukseerimine Lisaks pakkumiskuludele võib direktiiv õigusliku valikuvõimalusena mõjutada turustruktuuri sellega, et vähendab ettevõtjate arvu. Täiendavate ettevõtjate turuletulekuga kaasneks mastaabisäästu vähenemine. Suured pukseerimisettevõtjad võiksid asjaomast õiguslikku valikuvõimalust ära kasutada ja laiendada oma tegevust väiksemate ettevõtjate arvelt ning see tooks kaasa sotsiaalkulud. Kasuteguriks võivad olla madalamad hinnad, innovatsioon ja teenuse kvaliteedi paranemine. Õiguslik lahendus võib alandada hindu, kuid samas koormata turulolijaid ja turuletulijaid täiendavate kuludega. Tõlgendava mittesiduva õigusaktiga oleks võimalik saavutada samasugust kasu. 3.3 Sildumisteenus Õigusliku valikuvõimaluse kasutamise korral on pakkumiskulud tõenäoliselt väikesed. Täiendavate ettevõtjate turuletulek mõjutab tööjõumahtu, sest suureneb jõudeaeg ning langeb teenuse kvaliteet ja ohutus. Konkurentsi võivad pakkuda omakäitlejad. Suurema konkurentsi peamiseks kasuteguriks on madalamad hinnad. Õiguslik valikuvõimalus ei näi olevat soovitav; tõlgendava mittesiduva õigusaktiga võiks saavutada sama tulemuse. 3.4. Kokkuvõte Komisjoni talitused peaksid selgitama, kuidas olemasolevaid õigusakte, Euroopa Kohtu praktikat ja komisjoni teatisi tehnilis-merenduslike teenuste suhtes kohaldatakse. 4. Keskkonnaküsimused Sadamad võivad asuda aladel, mis on kaitstud keskkonnaalaste õigusaktidega; sellest tulenevalt peab sadamate ehitamise protsess olema paremini kavandatud. Vastasel juhul võib ette tulla viivitusi või projektide tühistamisi. Keskkonnastandardite täitmise kulu sõltub standardite täitmisastmest ja sadama suurusest. Suur sadam võib aastas selleks vajada kuni miljoni euro suurust eelarvet. Sertifitseerimisega kaasneb keskkonna parem kaitsmine ja keskpikas või pikaajalises perspektiivis suurem kokkuhoid võrreldes sertifitseerimiskuludega. Mõned sidusrühmad on väitnud, et keskkonnaalaste õigusaktide puhul valitseb õiguskindlusetus ning need võetakse liikmesriikide õigusesse üle erinevalt. Õigusaktide tõlgendamist käsitlevate suuniste koostamisega võiks kaasneda parem keskkonnajuhtimine. Selline mittesiduv lahendus on parim valik keskkonnastandardite puhul edu saavutamiseks ja sadamaametitele õigusaktide rakendamiseks vajalike suuniste pakkumiseks. Komisjoni talitused soovitavad välja anda ühenduse keskkonnaalaste õigusaktide kohaldamist käsitlevad suunised sadamate arendamise valdkonnas. 5. Ruumiline planeerimine Transpordivood Euroopa Liidus võivad näida irratsionaalsed. Sageli transporditakse kaup lõppkasutajale maismaad mööda kaugelasuvatest sadamatest, samas kui läheduses on teisi sadamaid. Tuleks välja arvutada kulud, mis on seotud praegu eelistatavate meremarsruutidega Kaug-Idast Põhja-Euroopa sadamatesse ja teise võimalusena Vahemere piirkonna sadamatesse. Tuleks välja töötada alternatiivsed stsenaariumid praegusest madalamate transpordi-, välis- ja ajakuludega. Sellega nõutaks suurte sadamate arendamisel laiendatud mõju hindamist. Ebatõhusus sisemaaühenduste puhul vajaks märkimisväärseid investeeringuid infrastruktuuri. Komisjoni talitused soovitavad käesolevas etapis teha mitte midagi ja jätta kõnealune küsimus riiklike ja piirkondlike ametiasutuste pädevusse. Üleeuroopalise transpordivõrgu 2010. aasta vahekokkuvõttes hinnatakse sadama sisemaaühendusi ja nende mõju liiklusvoogudele. 6. Rahanduslik SÕLTUMATUS, LÄBIPAISTVUS JA TARIIFID 6.1. Rahanduslik sõltumatus ja tariifid Komisjoni talitused soovitavad siinkohal teha mitte midagi ja jätta kõnealune küsimus pädevate riiklike ametiasutuste otsustada, kuid rõhutavad, et suuremat selgust on vaja sadamatasude erinevate komponentide kohta ja samuti on vaja suuremat läbipaistvust kõnealuste tasude ja kulude seoste kohta. 6.2. Läbipaistvus Õigusliku valikuvõimaluse puhul oleks hõlmatud sadamate arv 42, kui direktiivi 2006/111/EÜ laiendatakse sadamatele, mille käive on ≥ 20 miljonit eurot, kuid < 40 miljonit eurot, ning 260 sadamate puhul, mille käive on < 20 miljonit eurot. Direktiivi kohaldatakse juba sadamate suhtes, mille käive on ≥ 40 miljonit eurot ning nende suhtes kõnealusel direktiivil mõju ei ole. Riiklike finantsvoogude ja ühenduse sadamasektori hinnasüsteemi läbipaistvus on sadamasiseselt ja sadamatevaheliselt võrdsete võimaluste tagamiseks olulise tähtsusega. Seda käsitatakse riigiabi käsitlevate sätete kohaldamise võtmeaspektina. Raamatupidamissüsteemi läbipaistvus tähendab ka sadamatasude läbipaistvust. Komisjoni talitused soovitavad pärast õiguslikku valikuvõimaluse valimist, et luua sadamate vahel võrdsed tingimused. Riikliku rahastamise puhul on vaja luua sadamate vahel võrdsed võimalused. Komisjon kasutab ka mittesiduva õigusakti võimalust ja võtab vastu suunised sadamatele antava riigiabi kohta. 7. SADAMATE KUVAND Sadamate avalik kuvand ei ole sageli piisavalt hea. Euroopa sadamate kuvandi edendamine on valdkond, mis tuleb põhiliselt jätta sadamate endi, piirkondade ja liikmesriikide pädevusse. Komisjoni talitused uurivad eelkõige keskkonna- ja julgeolekukoostööga seotud aspekte. 5. JAGU: KOKKUVÕTE EESMÄRKIDEST JA MÕJUDEST, KASUTATUD VÕIMALUSTEST JA EUROOPA LIIDU LISAVÄÄRTUSEST 5.1. Kokkuvõtlik tabel Eesmärgid ja mõjud | Valikuvõimalus nr 1 | Valikuvõimalus nr 2 | Valikuvõimalus nr 3 | Valikuvõimaluse kirjeldus | Tegevusetus | Õiguslik valikuvõimalus | Mittesiduvad õigusaktid | Mõju turulepääsu uutele poliitilistele eesmärkidele | Kontsessioonid | - | + | ++ | Töö sadamates | - | 0 | ++ | Tehnilis-merenduslikud teenused | - | + | + | Majanduslikud mõjud | Keskkonnaküsimused | -- | + | ++ | Ruumiline planeerimine | 0 | n/a | + | Rahanduslik läbipaistvus, sõltumatus ja tariifid | -- | ++ | ++ | Mõju muudele asjakohastele ühenduse poliitikasuundadele | Keskkond | - | + | ++ | Sotsiaalvaldkond | - | + | ++ | ++ = Oluline positiivne mõju ++ = Teatav positiivne mõju 0 = Ei positiivne ega negatiivne / praeguse olukorraga võrreldes ei ole mingisugust muutust / praegu ebaselge − = Teatav negatiivne mõju −− = Väga negatiivne mõju n/a = Ei kohaldata 5.2. Soovitatavad valikuvõimalused 1. Praeguste õigusaktide, kohtupraktika ja teatiste tõlgendamine seoses nende kohaldamisega sadamatele antavate kontsessioonide ja tehnilis-merenduslike teenuste suhtes. 2. Sadamaid käsitleva sotsiaaldialoogi soodustamine. Ettepanek sadamatöötajate koolitust käsitleva vastastikku tunnustatava raamistiku kohta. Tervishoiu- ja ohutuseeskirjade täitmise kontroll sadamates. 3. Direktiivi 2006/111/EÜ laiendamine kõigile sadamatele. 4. Suunised keskkonnaalaste õigusaktide tõlgendamise kohta. 5. Hinnangu andmine sadamate sisemaaühendustele ja nende mõjule liiklusvoogudele. 6. Sadamate kuvandi edendamise uurimine. 5.3. Euroopa Liidu lisandväärtus Teatises tehakse ettepanek integreeritud lähenemisviisi kohta Euroopa Liidu sadamate ees seisvate raskustega toimetulemiseks. 6. jagu: Seire ja hindamine Teatises määratletakse Euroopa Liidu tasandil läbiviidav tegevus, et saada erinevate poliitikavaldkondade jaoks ühtne meetmete kogum. Üksainus lahendus ei saa olla vastuseks kõigile sadamatega seotud küsimustele. Lahenduseks on meetmete kombineerimine. 7. jagu: Seire ja hindamine Teatises Euroopa sadamapoliitika kohta antakse ülevaade meetmetest, mida komisjon võtab erinevates sadamatega seotud poliitikavaldkondades aastatel 2008–2009.[pic][pic][pic]