Alates 2005. aastast (heite vähendamise võrdlusaasta vastavalt õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamise direktiivile) ja isegi enne seda on õhusaasteainete heitkogused ELis tänu ELi ja siseriiklikele õigusaktidele märkimisväärselt vähenenud. Tegelikult on ELi SKP alates 2000. aastast suurenenud ligikaudu 30 %, samas kui peamiste õhusaasteainete heitkogused on sõltuvalt saasteainest vähenenud 10–70 %.

Teine puhta õhu poliitika aruanne täiendab 2020. aasta juunis avaldatud komisjoni esimest aruannet, mis käsitleb õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamise direktiivi rakendamist, esitades tulevikku suunatud hinnangu õhusaaste tõenäolise arengu kohta ja selle kohta, kui kaugele see õhusaaste vähendamise 2030. aasta kohustustest tõenäoliselt jääb. Järeldusi võetakse arvesse tulevases 2021. aasta nullsaaste tegevuskavas, mille eesmärk on suunata EL nullsaaste ja mürgivaba keskkonna saavutamise teele, nagu on välja kuulutatud Euroopa rohelises kokkuleppes. Lisaks hinnatakse käesolevas aruandes õhusaaste mõju ökosüsteemidele; koos ökosüsteemide seirega, mis on ette nähtud õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamise direktiivis, annab see teavet elurikkuse strateegia rakendamist toetavaks analüüsiks, kuna õhusaaste on elurikkuse kadumise oluline põhjus.

Käesolevas teises puhta õhu poliitika aruandes hinnatakse väljavaateid saavutada õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamise direktiivis 2030. aastaks ja sellele järgnevaks perioodiks sätestatud eesmärgid, pidades silmas Euroopa rohelise kokkuleppe nullsaaste-eesmärki ja puhta õhu programmi eesmärki vähendada õhusaaste mõju tervisele 2030. aastaks poole võrra võrreldes 2005. aastaga. Selles teises puhta õhu poliitika aruandes ajakohastatakse 2018. aastal avaldatud esimeses aruandes esitatud analüüsi ja järeldusi, võttes arvesse õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamise direktiivist ning muudest asjakohastest õigusaktidest ja poliitikameetmetest tulenenud arvukaid muutusi. Käesolevas aruandes käsitletakse ka kliimamuutuste poliitika mõju nende eesmärkide saavutamisele ja märgitakse, et 2030. aasta kliimaeesmärgi saavutamine on otsustava tähtsusega õhusaaste tervisemõju vähendamiseks poole võrra 2030. aastaks.

Kolmas sammas hõlmab heitenorme seoses peamiste saasteallikatega – alates sõidukitest ja laevadest kuni energeetika ja tööstuse valdkonnani. Need normid on sätestatud ELi tasandil spetsiaalsetes õigusaktides.

EL on aastakümneid teinud tööd õhukvaliteedi parandamiseks, kontrollides kahjulike ainete atmosfääri sattumist ning integreerides keskkonnakaitse nõuded transpordi-, tööstus-, energia-, põllumajandus- ja ehitussektorisse. Eesmärk on vähendada õhusaaste kogu ELis tasemeni, kus kahjulik mõju inimeste tervisele ja keskkonnale on minimaalne.

Euroopa Keskkonnaameti 2020. aasta novembris avaldatud aruandest „Õhukvaliteet Euroopas – 2020. aasta aruanne“ ilmneb, et kuigi enamiku õhusaasteainete heide on ELis viimastel kümnenditel vähenenud (vt joonis 1), on õhusaaste endiselt suur probleem. Õhusaaste põhjustab ELis igal aastal ligikaudu 400 000 enneaegset surma ning ELi ökosüsteemi pindalast umbes kaht kolmandikku ohustab eutrofeerumine. Samuti kaasnevad õhusaastega märkimisväärsed majanduslikud kulud, kuna selle tõttu suurenevad ravikulud ning vähenevad tootlikkus (nt kaotatud tööpäevade tõttu) ja põllumajanduse saagikus.

Nagu on märgitud Euroopa rohelises kokkuleppes, tuleb mürgivaba keskkonna loomiseks võtta rohkem meetmeid nii reostuse tekke vältimiseks kui ka selle likvideerimiseks ja kahju heastamiseks. Euroopa kodanike ja looduslike ökosüsteemide kaitsmiseks on vaja EL õhusaastet, vee- ja pinnasereostust ning tarbekaupadest tulenevat reostust paremini jälgida, sellest teavitada ning seda vältida ja heastada. See aitab ka saavutada kestliku arengu eesmärke.

Lisaks pidid liikmesriigid esitama 2019. aasta aprillis esimest korda oma riikliku õhusaaste kontrolli programmi, milles kirjeldatakse poliitikasuundi ja meetmeid, mis nad kavatsevad heitkoguste vähendamise kohustuste täitmiseks vastavalt õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamise direktiivile kehtestada. Puhta õhu poliitika käesoleva aruande analüüsi toetav modelleerimisraamistik hõlmab võimaluste piires neid poliitikasuundi ja meetmeid; nende üksikasjalikkus on liikmesriigiti siiski väga erinev ja mõnel juhul takistab see nende kasutamist kvantitatiivses analüüsis.

Pärast esimese puhta õhu poliitika aruande avaldamist on poliitikameetmetes ja õigusaktides tehtud mitu muudatust. Eelkõige suurenes kliimamuutuste vastase võitluse ambitsioonikus, kuna 2018. aasta detsembris jõustusid kõrgemad eesmärgid. Seda enam kehtib nüüd puhta õhu poliitika esimese aruande järeldus, mille kohaselt muudab õhu- ja kliimapoliitika koostoime mõlema eesmärkide saavutamise lihtsamaks. Nende eesmärkide tegelikuks saavutamiseks tuleb siiski õigusaktid õigel ajal rakendada. Vastu on võetud ka täiendavad ELi õigusaktid õhusaasteainete koguse vähendamiseks nende tekkekohas, näiteks Euro 6 normid diiselmootoriga sõidukitele.

2019. aasta novembris avaldas komisjon kahe välisõhu kvaliteeti käsitleva ELi direktiivi toimivuskontrolli tulemused. Ta jõudis järeldusele, et kuigi ELi õhukvaliteedinormid on aidanud oluliselt vähendada piirtasemete ületamist ja elanikkonna kokkupuudet piirtaset ületavate saasteainetega, on lahknevus õhukvaliteedinormidest teatavatel juhtudel liiga suur. Lisaks leidis ta, et mitme saasteaine, eriti tahkete peenosakeste (PM2,5-osakesed) puhul ei ole praegused õhukvaliteedi normid sama ambitsioonikad kui WHO soovitused. Seejärel teatati Euroopa rohelises kokkuleppes, et komisjon tugineb toimivuskontrolli käigus saadud kogemustele ja teeb ettepaneku vaadata õhukvaliteedi normid läbi, et viia need paremini kooskõlla WHO soovitustega. Komisjon teeb ka ettepaneku tugevdada seiret, modelleerimist ja õhukvaliteedi kavasid käsitlevaid sätteid, et aidata kohalikel ametiasutustel saavutada puhtam õhk.

1. detsembri 2020. aasta seisuga on 18 liikmesriigi vastu algatatud PM10-osakeste, PM2,5-osakeste, NO2 või SO2 kontsentratsiooni ületamise või puuduliku seire tõttu kokku 31 rikkumismenetlust. Neist kümme on suunatud Euroopa Liidu Kohtusse ja neist omakorda viiel juhul on tehtud otsus. Komisjon rõhutas 2018. aasta mais avaldatud teatises „Puhas õhk kõigile“ eeskirjade jätkuva täitmise tähtsust.

Õhukvaliteet on viimase kümne aasta jooksul oluliselt paranenud, kuid endiselt on suuri probleeme välisõhu kvaliteeti käsitlevates direktiivides ELi õhukvaliteedi kohta sätestatud piirnormide ületamisega. 2019. aastal teatas 23 liikmesriiki vähemalt ühe õhukvaliteedinormi ületamisest vähemalt ühe saasteaine puhul vähemalt ühes kohas, sealhulgas 17 liikmesriigis ületati ELi õhukvaliteedinorme NO2 puhul, 14 liikmesriigis PM10-osakeste puhul, neljas liikmesriigis PM2,5-osakeste puhul ja ühes liikmesriigis SO2 puhul.

Kuigi õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamise direktiivi kohased riiklikud heitkoguste vähendamise kohustused hakkasid kehtima 2020. aastal, näitas komisjoni aruanne õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamise direktiivi rakendamise kohta, et peaaegu kõik liikmesriigid peavad oma kohustuste täitmiseks viivitamata vähendama oluliselt vähemalt mõne saasteaine heidet. Eriti kehtib see ammoniaagi kohta. Seda näitab ka viimaste teatatud (2018. aastale vastavate) heitkoguste ja õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamise direktiivis ajavahemikuks 2020–2029 lubatud heitkoguste erinevuse analüüs, mille kohaselt peavad paljud liikmesriigid vähendama oma heitkoguseid vähem kui kahe aasta jooksul kuni 10 %. PM2,5-osakeste ja lämmastikoksiidide puhul peavad vastavalt kuus ja viis liikmesriiki vähendama oma heitkoguseid 30 % või rohkem.

Õhusaaste on ELis endiselt peamine keskkonnaga seotud terviseoht, mis põhjustab nii kroonilisi kui ka raskeid haigusi, nagu astma, südame-veresoonkonna haigused ja kopsuvähk, ning on ELi kodanike jaoks suur tervise- ja keskkonnaprobleem. Õhusaaste mõjutab halvemas sotsiaalmajanduslikus olukorras olevaid rühmi, eakaid, lapsi ja halva tervisega inimesi tavaliselt rohkem kui elanikkonda üldiselt.

Hoolimata õhusaasteainete heite üldisest vähenemisest on enamikus liikmesriikides teatavates saastekolletes elukvaliteet endiselt halb, sest õhukvaliteet ei vasta ikka veel nõuetele. Olukord on eriti tõsine linnapiirkondades, kus enamik Euroopa elanikke ka elab. Liiga paljud ELi kodanikud puutuvad endiselt kokku teatavate õhusaasteainetega kontsentratsioonis, mis ületab välisõhu kvaliteeti käsitlevates direktiivides sätestatud piirnorme või sihtväärtusi, ning veelgi suurem osa neist puutub saasteainetega kokku tasemel, mis ületab Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) õhukvaliteedisuunistes soovitatud taset. 2018. aastal puutus EL 28 linnaelanikkonnast ligikaudu 4 % kokku PM2,5-osakestega määral, mis ületab ELi aastast piirnormi, ning üle 70 % neist puutus kokku õhusaastega kontsentratsioonis, mis ületab WHO õhukvaliteedisuunistes esitatu.

Selle langussuundumuse hoidmiseks tuleb teha jätkuvaid jõupingutusi, eelkõige nende saasteainete puhul, mille heitkogused on vähem vähenenud. Näiteks ammoniaagiheide ei ole alates 2005. aastast vähenenud ja on viimastel aastatel mõnes liikmesriigis isegi suurenenud.

2018. aasta detsembris võtsid liikmesriigid 2030. aastaks seatud kliima- ja energiaeesmärkide saavutamise kohustuse, mis nõuab asjakohaste poliitikasuundade ja meetmete kehtestamist. Nende meetmetega ja õhusaastet selle tekkekohas käsitlevate kehtivate õigusaktide kohaldamisega oleks kogu ELis võimalik saavutada õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamise direktiiviga nõutud õhusaasteainete heitkoguste vähendamine alates 2030. aastast, välja arvatud ammoniaagi puhul. See ei näita siiski liikmesriikidevahelisi erinevusi riiklike kohustuste täitmisel.

Kui kõiki kehtivaid õigusakte rakendataks täielikult, täidaksid 2030. aastaks SO2 heitkoguste vähendamise kohustuse kõik liikmesriigid peale ühe. Seda aitaksid saavutada riiklikes õhusaaste kontrolli programmides väljakuulutatud meetmed. Kaks liikmesriiki ei täidaks NOx, PM2,5-osakeste ja metaanita LOÜ puhul oma kohustusi isegi riiklikus õhusaaste kontrolli programmis väljakuulutatud meetmetega ning peaksid seetõttu võtma täiendavaid meetmeid. Ammoniaagiga tekiks suur probleem, kuna 22 liikmesriigi puhul ei ole kehtivad õigusaktid piisavad, et täita 2030. aastaks võetud heitkoguste vähendamise kohustused. Kuigi liikmesriigid on oma riiklikes õhusaaste kontrolli programmides teatanud, et nad kehtestavad täiendavad meetmed ammoniaagi heitkoguste vähendamiseks, ei ole need 15 liikmesriigi puhul ammoniaaki käsitlevate 2030. aasta kohustuste täitmiseks piisavad.

Üldiselt peavad liikmesriigid võimalikult kiiresti täielikult rakendama kõik kehtivad õigusaktid ja meetmed, millest nad on teatanud. 15 liikmesriiki, kellele ammoniaaki käsitleva kohustuse täitmine tekitab probleeme isegi siis, kui nad kehtestavad oma riiklikus õhusaaste kontrolli programmis kavandatud meetmed, peavad kiiremas korras välja töötama täiendavad meetmed. See on nõutav ka õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamise direktiivi kohaselt juhul, kui eeldatakse, et liikmesriik ei täida üht oma heitkoguste vähendamise kohustust.

Puhta õhu poliitika käesoleva aruande koostamise raames läbi viidud modelleerimise käigus tehti kindlaks kõige kulutõhusamad õhusaaste kontrolli meetmed, mis võimaldaksid kõigil liikmesriikidel täita õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamise direktiivist tulenevad kohustused, isegi kui ei võeta arvesse võimalikku koostoimet kliimameetmetega. SO2, PM2,5-osakeste ja NOx puhul on need meetmed seotud eelkõige tööstusprotsesside ja tööstuslike põletusprotsessidega. Metaanita LOÜ vähendamiseks aitaks suurem osa kulutõhusatest meetmetest vähendada heidet, mis tekib kodumajapidamiste kütmiseks biomassi põletamisel ja vähemal määral lahustite kasutamisel. Meetmed ammoniaagi heitkoguste kõige kulutõhusamaks vähendamiseks on seotud põllumajandusega ning suures osas loomade söötmise, sõnnikukäitluse ja väetiste kasutamisega.

4.Pikaajaliste eesmärkide saavutamise väljavaated

Seoses eesmärgiga vähendada 2030. aastaks õhusaaste mõju tervisele poole võrra võrreldes 2005. aastaga jõuti esimeses puhta õhu poliitika aruandes järeldusele, et kui liikmesriigid rakendaksid kõik aastatel 2014–2017 vastu võetud õigusaktid, mis käsitlevad õhusaasteainete heitkoguste vähendamist, väheneks see mõju (väljendatuna õhusaastest tingitud enneaegsete surmade arvuna) 2030. aastaks tõepoolest rohkem kui 50 %; analüüsis võeti arvesse ka selliste meetmete mõju, mille abil on võimalik tegeleda korraga mitme saasteainega. Puhta õhu poliitika esimese aruande järeldused ökosüsteemidele avalduva mõju kohta olid siiski vähem positiivsed, sest ükski 2014.–2017. aastal kehtestatud uus meede ei käsitlenud põllumajandusest pärit ammoniaagiheidet, mis on ökosüsteeme mõjutava õhusaaste peamine allikas.

Puhta õhu poliitika teise aruande koostamisel kasutatud metoodikas võetakse arvesse alates 2018. aastast toimunud poliitilisi ja seadusandlikke muutusi (ELi kliimapoliitika ja täiendav saastekontroll) ning teavet (nt paremad heiteinventuurid ning parem arusaamine heitkoguste mõjust tervisele ja nende majanduslikust väärtusest), mida esimene puhta õhu poliitika aruanne ei sisaldanud. Seetõttu ei ole nende kahe aruande tulemusi võimalik otseselt võrrelda. Siiski on endiselt kasulik hinnata programmi „Puhas õhk“ eesmärkide saavutamise viimaseid tulemusi ja teha selle põhjal järeldusi tehtud edusammude kohta.

4.1.Saasteainete taustkontsentratsioon

Kui liikmesriigid rakendaksid kõik õhusaastet reguleerivad kehtivad valdkondlikud õigusaktid ning meetmed, mis on vajalikud, et saavutada 2018. aasta detsembris kokku lepitud 2030. aasta kliima- ja energiaeesmärgid, väheneks õhusaasteainete heide piisavalt, et täita 2030. aastaks õhusaasteainete riiklike heitkoguste vähendamise direktiivi nõuded ELi tasandil kõigi saasteainete puhul, välja arvatud ammoniaak. Lisaks ei ületaks üheski õhukvaliteedi haldamise piirkonnas PM2,5-osakeste taustkontsentratsioon 25 mikrogrammi/m3; 2019. aastal oli 14 sellist piirkonda neljas liikmesriigis.

Nende piirkondade arv, mille puhul arvutatud PM2,5-osakeste taustkontsentratsioon vastaks kehtivate WHO suuniste kohasele väärtusele 10 µg/m³, peaks suurenema piirkondade koguarvus 41 %-lt 2015. aastal 90 %-le 2030. aastal, seda jällegi eeldusel, et täielikult rakendatakse kõiki kehtivaid õigusakte. Kui kehtestataks kõik tehniliselt teostatavad õhusaaste kontrolli meetmed, suureneks see osakaal 98 %-ni. Kõige ambitsioonikamad eesmärgid nii õhu- kui ka kliimapoliitikas (mis hõlmavad elustiilimuutusi kliimamuutuste leevendamiseks ja kõigi tehniliselt teostatavate meetmete võtmist õhusaaste vähendamiseks) tooks 2050. aastaks taustkontsentratsioonid kõigis piirkondades allapoole praegust WHO suuniste kohast väärtust.

Seda suundumust võib näha ka ELi elanikkonna muutuvas kokkupuutes õhusaastega. Nende ELi elanike osakaal, kes elavad piirkondades, kus PM2,5-osakeste taustkontsentratsioon on väiksem kui WHO suunistes sätestatud väärtus 10 µg/m³, oleks aastatel 2015–2030 üle kahe korra suurem, kui rakendataks kõiki vastuvõetud õigusakte, mis käsitlevad puhast õhku ja kliimat (joonis 2). Sellest hoolimata puutuks 12 % ELi elanikkonnast 2030. aastal siiski jätkuvalt kokku tahkete peenosakeste sellisel määral, mis ületab WHO suuniste kohast väärtust. Puhta õhu poliitika kõige ambitsioonikama variandi korral (koos kõigi tehniliselt teostatavate leevendusmeetmetega) väheneks see osakaal 4 %-ni. Järelejäänud osa põhjuseks on väljastpoolt ELi (naaberriigid ja rahvusvaheline laevandus) pärinev ja looduslikku päritolu õhusaaste. Need positiivsed suundumused on siiski seotud üksnes taustkontsentratsiooniga ega hõlma võimalikke saastekoldeid, millega tuleks veel tegeleda, sealhulgas neid, kus saaste ületab WHO soovitatud väärtusi.

Joonis 2. EL 27 elanikkonna PM2,5-osakestega kokkupuute jaotus põhistsenaariumide kohaselt (allikas: IIASA)

Märkus: MTFR – maksimaalsed tehniliselt teostatavad õhusaaste vähendamise meetmed.

4.2.Tervisemõju

Kui kõik poliitikameetmed, milles liikmesriigid on juba kokku leppinud, viiakse täielikult ellu, väheneks PM2,5-osakeste põhjustatud enneaegsete surmade arv aastatel 2005–2030 prognoosi kohaselt ligikaudu 55 %; mis tähendab, et selliste enneaegsete surmade arv väheneb aastatel 2020–2030 hinnanguliselt 28 %. Riiklikes õhusaaste kontrolli programmides väljakuulutatud meetmed kiirendaksid vähenemist aastatel 2020–2030 ja tänu sellele väheneks see näitaja 31 %. Maksimaalsete õhusaaste kontrolli meetmete kehtestamise korral väheneks enneaegsete surmajuhtumite arv 2020.–2030. aastal 44 %. Sellest hoolimata oleks ELis siiski ainuüksi PM2,5-osakeste saaste tõttu üle 130 000 enneaegse surmajuhtumi aastas.