[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 22.2.2008

KOM(2008) 109 lõplik

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

käibemaksusüsteemi muutmiseks pettustega võitlemise eesmärgil võetavate meetmete kohta {SEC(2008) 249}

SISUKORD

1. Taust 3

2. Käesoleva teatise eesmärk 4

3. Ühendusesiseste tarnete maksustamine lähteliikmesriigis 4

3.1. Komisjoni analüüsi tulemused 5

3.2. Kokkuvõte ühendusesiseste tarnete maksustamise kohta 6

4. Pöördmaksustamine 7

4.1. Komisjoni analüüsi tulemused 7

4.2. Kooskõla praeguse käibemaksusüsteemiga 9

4.3. Kokkuvõte pöördmaksustamise kohta 9

5. Võimalus viia huvitatud liikmesriigis piiratud ajavahemiku jooksul läbi katseprojekt 9

5.1. Komisjoni analüüsi tulemused 9

5.2. Kokkuvõte katseprojekti kohta 11

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

käibemaksusüsteemi muutmiseks pettustega võitlemise eesmärgil võetavate meetmete kohta

1. TAUST

Majandus- ja rahandusministrite 5. juuni 2007. aasta nõukogul tehti komisjonile ülesandeks uurida kahte kaugemale ulatuvat meedet käibemaksupettuste takistamiseks:

- ühendusesiseste tehingute maksustamine ja

- sellise võimaluse kehtestamine, millega nähakse süstemaatiliselt ette, et käibemaksu tasumise eest vastutab teine isik (üldine pöördmaksustamiskord).

Lisaks palus nõukogu komisjonil konkreetselt hinnata võimalust viia huvitatud liikmesriigis piiratud ajavahemiku jooksul läbi üldise pöördmaksustamise katseprojekt.

4. detsembri 2007. aasta kohtumisel kutsus nõukogu komisjoni üles esitama selliste kaugemale ulatuvate meetmete analüüsi tulemusi, et neid saaks arutada 2008. aasta esimeses kvartalis. Käesolev teatis on komisjoni vastus nõukogu üleskutsele.

Ühendusesiseste tehingute maksustamise osas palus nõukogu komisjonil esmalt uurida võimalust maksustada selliseid tehinguid lähteliikmesriigis, keskendudes seejuures järgmistele asjaoludele:

- tasaarvestusmenetluse üldmõjud liikmesriikide eelarvele ning konkreetselt peamiselt „importivatele” ja „eksportivatele” liikmesriikidele;

- ligikaudne hinnang lisakulude kohta, mida ühendusesiseste tarnete maksustamise sisseviimine toob kaasa maksumaksjatele ja maksuametitele;

- uute pettuseliikide tekkimise risk ja olemasolevate petturlike tegevuste tõkestamise tõhusus;

- vastutuse ja riskide jaotus lähteliikmesriigi (kus maks tasutakse) ja sihtliikmesriigi (kus maks maha arvatakse) vahel;

- ühendusesiseste tarnete maksustamise konkurentsiaspektid seoses riiklike maksustamiseeskirjadega ning võrreldes praegu kehtiva süsteemiga.

Üldise pöördmaksustamise osas palus nõukogu komisjonil hinnata järgmiseid asjaolusid:

- mõjud pöördmaksustamiskorda mittekohaldavatele liikmesriikidele, iseäranis nende eelarvele, sealhulgas nende äriühingute konkurentsivõimele;

- ELi käibemaksuõiguse järjepidevus ja ühtlustamine;

- pöördmaksustamiskorra rakendamisega kaasnevad kulud maksumaksjaile ja haldusasutustele;

- käibemaksupettuste siire liikmesriikidesse, kus pöördmaksustamiskorda ei kohaldata;

- uute pettuseliikide oht;

- võimalus viia huvitatud liikmesriigis piiratud ajavahemiku jooksul läbi katseprojekt.

2. KÄESOLEVA TEATISE EESMÄRK

Komisjonile analüüsiks ettenähtud suhteliselt lühikest aega arvesse võttes põhinevad selle tulemused peamiselt mõnel konsultandi teostatud piiratud väärtusega eriuuringul, maksuametitele saadetud küsimustiku vastustel, ettevõtjate tagasisidel ja komisjoni talituste analüüsil. Kuigi mitmeid küsimusi tuleks ehk täiendavalt ja põhjalikumalt analüüsida, võimaldavad algsed tulemused juba esitada ministrite nõukogule põhiküsimusi, millele vastamine on vajalik selleks, et anda komisjonile suunised võimalikuks edasiseks tööks.

Üksikasjalikum analüüs on esitatud lisatud töödokumendis. Kõnealusele analüüsile tuginedes selgitatakse käesolevas teatises praeguse käibemaksusüsteemi eri muutmisvõimaluste seisu, käsitledes seejuures nõukogu poolt komisjonile suunatud teemasid, ja tõstatatakse poliitilisi küsimusi, millele komisjon ootab vastuseid nõukogult. Edasine töö käibemaksusüsteemi muutmiseks ja maksupettustega võitlemiseks võetavate meetmete vallas on tulus üksnes siis, kui kõnealuste küsimuste lahendamiseks antakse selged ja täpsed suunised ning maksuametid annavad oma panuse.

3. ÜHENDUSESISESTE TARNETE MAKSUSTAMINE LÄHTELIIKMESRIIGIS

Komisjon on 1987. aastast alates soovitanud järgida käibemaksu päritoluriigi põhimõtet kui ainuvõimalikku viisi tõeliselt toimiva siseturu loomise tagamiseks. 1987. ja 1995. aasta ettepanekute lähtepunktiks oli käibemaksumäärade ühtlustamine või vähemalt nende lähendamine selle tagamiseks, et konkurentsi ei moonutataks. Kuid liikmesriigid ei olnud siis ega ka praegu valmis loovutama oma suveräänsust seoses käibemaksumäärade tasemete kehtestamisega. Seetõttu on komisjon ühendusesiseste tarnete maksustamissüsteemi kujundades kavandanud süsteemi, millega ei nõuta sellist ulatuslikku ühtlustamist. Sellest tulenevalt on ühendusesiseste tarnete maksustamise kontseptsiooni aluseks põhimõte, et liikmesriikide käibemaksumäärade kohaldamist jätkatakse samamoodi nagu siiani ja ainuke muudatus oleks asendada ühendusesiseste tarnete maksuvabastus 15 % maksumääraga. Kui kauba sihtliikmesriik kohaldab maksumäära, mis on kõrgem kui 15 %, läheb täiendav käibemaks kõnealusele liikmesriigile. Kui kauba sihtliikmesriik kohaldab sellest madalamat maksumäära, sest kohaldatakse ühte või enamat vähendatud käibemaksumäära (teatavates liikmesriikides ka nullmäära), võimaldab ostja liikmesriik krediiti maksukohustuslasele, kes omandab kauba ühendusesiselt. Sama põhimõtte kohaselt on sihtliikmesriigil võimalik sisse nõuda käibemaks, mis tuleneb võimalikest piirangutest, mida kohaldatakse omandaja õiguse suhtes sisendkäibemaksu maha arvata. Sellisel viisil välditakse konkurentsimoonutusi, mida muidu võiksid tekitada erinevused riiklike käibemaksumäärade tasemetes.

3.1. Komisjoni analüüsi tulemused

Ühendusesiseste tarnete maksustamine näib olevat sobiv lahendus probleemidele, mida põhjustab vaheltvõtvate ettevõtjatega seotud ühendusesisene pettus (MTIC). See ei lahendaks aga kindlasti muid pettuseliike . Tegelikult võib ühendusesiseste tarnete maksustamine tekitada lisavõimalusi olemasolevate petuskeemide kasutamiseks seoses selliste tehingutega. Praegu on aga võimatu hinnata seda, milline üldmõju võiks olla ühendusesiseste tarnete maksustamisel lähteliikmesriigis. Lisaks tuleks täiel määral arvesse võtta ka konkurentsiaspekte . Kuigi ei ole erilist põhjust arvata, et maksuerinevustel ühise 15 % maksumäära ja praegu liikmesriikide kohaldatavate määrade vahel võiks olla ulatuslik mõju, on võimalik mõju rahavoogudele siiski veidi murettekitav. Arvestades, et ühendusesiseste tarnete väärtus ulatub aastas praegu 2400 miljardi euroni, oleks ettevõtjate rahastatava käibemaksusumma suurusjärk tegelikult 360 miljardit eurot, see võiks aga avaldada rahavoogudele mitmesugust mõju, mida on aga vägagi keeruline hinnata, sest see sõltub tegelikest asjaoludest, nagu näiteks suhetest tarniva ja omandava ettevõtja ning maksukohustuslase ja maksuameti vahel. Sellistest konkreetsetest asjaoludest üldistuste tegemine on aga võimatu ning usaldusväärsele järeldusele jõudmine nõuaks üksikasjalikku uuringut. Selge on aga see, et ühendusesiseste tarnete maksustamine võiks väikesed ja keskmise suurusega ettevõtted (VKEd) panna täiendavalt ebasoodsasse olukorda. Seda seetõttu, et VKEde olukord on siseturul eelrahastamise vallas juba praegu ebasoodne.

Maksumaksjate muud kulud sõltuvad suuresti aruandluskohustustest, mida peetakse oluliseks nii ühendusesiseste tarnete maksustamise kui ka vajaliku tasaarvestussüsteemi puhul. Komisjon leiab, et selles osas peaks piisama nii tarnija kui ka omandaja igakuistest koondaruannetest. Sellega seonduvad kulud on sisuliselt muutusega tavapäraselt kaasnevad ühekordsed kulud, mis on pikas perspektiivis väikesed. Praeguse süsteemi raames on niikuinii kavandatud muudatus seoses koondaruannetega hõlmatud ajavahemiku lühendamisega — komisjon esitab peatselt asjaomased ettepanekud vastuseks 2007. aasta juunis majandus- ja rahandusministrite tehtud üleskutsele — ja aruandluskohustuste laiendamine maksukohustuslastele, kes kauba omandavad, toob tõenäoliselt kaasa üksnes piiratud kulud.

Maksuametite kulude täpne hindamine näib olevat üsna keeruline. Liikmesriikide vastused küsimustikule ei olnud selles osas paraku suureks abiks.

Liikmesriikide jaoks on tõenäoliselt kõige olulisem küsimus tasaarvestussüsteemi toimimine. Vastupidiselt 1996. aastal võetud seisukohale eelistaks komisjon koondaruannetel põhineva mikromajandusliku kahepoolse tasaarvestusmenetluse kasutamist. See annaks liikmesriikidele ühiste ja veel koostamata suuniste piires vabaduse süsteemi täpse toimimisviisi määratlemiseks. Kuna kehtivad eeskirjad ühendusesiseste tehingutega seonduvate maksustatavate sündmuste kohta ei ole piisavad selle tagamiseks, et tarnija deklaratsiooni esitamine, maksu tasumine, tarnija ja ostja koondaruannete esitamine ning maksu mahaarvamine ostja poolt leidsid aset samal ajavahemikul, peab koondaruannetes (mida saab kasutada ka tasaarvestuse eesmärgil) esitatav teave põhinema väljaantud ja saadud arvetel. Järjepidevuse huvides tuleks samu eeskirju kohaldada liikmesriigi siseste tehingute suhtes.

Kõik liikmesriigid on seotud tasaarvestussüsteemiga — nad on kohustatud kas maksma teistele liikmesriikidele või saama neilt makseid, sõltuvalt oma kaubandusbilansist. Põhimõtteliselt peavad kõik liikmesriigid makseid tegema ja neid ka saama. Kaubandusstatistika üldbilansi kohaselt oleks 16 liikmesriiki üldiselt „netosaajad” ning 11 ülejäänud liikmesriiki oleks „netomaksjad”. 2006. aastal oli 16 liikmesriigi puhul kogusumma, mille osas kauba omandamine ületas tarneid, suurusjärgus 200 miljardit eurot. 15 % käibemaksumäära kohaldamine tähendaks, et kõnealused liikmesriigid ootaksid teistelt liikmesriikidelt maksutulu 30 miljardi euro ulatuses. Seda tuleks vaadelda sellises perspektiivis, et enamiku liikmesriikide ühendusesiseste tarnete väärtus moodustab 10–20 % kogutarnetest , nii et liikmesriikidele oleks igal juhul ikkagi tagatud kindlustunne, et 80–90 % käibemaksu kogusummast tasuvad nende maksukohustuslased.

Nõukogu soove järgides ei ole komisjon praeguses etapis tegelenud tasaarvestussüsteemi toimimise üksikasjadega. Siiski on ilmne, et eelarvepuudujäägi vältimiseks tuleks esimene liikmesriikidevaheline makse teha peatselt vaatluskuu järel ning jäägi „lõplik” tasaarveldus tuleks teha muude korrapäraste 6- ja 12-kuuliste ajavahemike järel. Praeguses etapis on olulisem mõista liikmesriikide vastutust üksteise ees. Liikmesriik oleks alati kohustatud maksma ostja liikmesriigile tarnija koondaruandes näidatud käibemaksu, isegi juhul kui tarnet teostav maksukohustuslane ei tasunud maksu oma riigikassale. Teenuse saaja liikmesriik kontrolliks oma maksukohustuslasi tavapärasel viisil selle tagamiseks, et nad ei ole ühendusesiseselt omandatud kaupadelt arvanud maha liiga palju käibemaksu. Nende põhimõtete järgimine tagaks, et iga liikmesriik on motiveeritud käibemaksu nõuetekohaselt koguma ja kontrollima. Kui aga jääksid alles erinevused, mida ei saa kaotada, soovitab komisjon katta võimalik puudujääk võrdselt mõlema liikmesriigi poolt, et tagada mõlema riigi motivatsioon kontrolli nõuetekohaseks teostamiseks.

3.2. Kokkuvõte ühendusesiseste tarnete maksustamise kohta

Analüüs, mida komisjon oli võimeline läbi viima nõukogu poolt ettenähtud ajal, näitas, et ühendusesiseste tarnete maksustamise süsteemil on mitmeid positiivseid aspekte. Analüüsi käigus ilmnesid ka teatavad probleemid, kuid ükski neist pole sellist laadi, mis sunniks süsteemist loobuma.

Komisjoni arvates vajab aga enne süsteemi täiendavat analüüsi lahendamist üks oluline probleem. Kõige keerulisem poliitiline küsimus on teha konkreetsete liikmesriikide maksude laekumine sõltuvaks teiste liikmesriikide ülekannetest. Kuna see võib avaldada mõju umbes 10 %-le käibemaksu kogulaekumisest ja üldväärtus ELi tasandil on ligikaudu 30 miljardit eurot, tekib loogiline küsimus, kas liikmesriigid on selliseks sõltuvuseks valmis .

Kui vastus on jah , oleks komisjon valmis selgitama üksikasjalikult tasaarvestussüsteemi täpset toimimist ja viiks lõpule ka maksustamiskava loomiseks vajalikud analüüsid. Selline töö vajaks kindlasti täiendavat panust maksuametitelt.

Kui vastus on ei , oleks igasugune tasaarvestusmehhanismiga süsteem välistatud. Sellisel juhul oleks alternatiiviks üksnes ühendusesiseste tarnete maksustamine sihtliikmesriigis ja komisjon ootaks nõukogu suuniseid selles osas, kas kõnealust alternatiivi tuleks täiendavalt analüüsida või mitte. Komisjon soovib aga selgelt rõhutada, et selline alternatiiv nõuaks tõelise nn ühe akna süsteemi loomist, mida nõukogu ja Euroopa Parlament igal juhul toetaksid, ning sellega võimaldataks maksustamist määral, mis on asjakohane liikmesriigis, kus kaup omandati. Sellisel juhul ei oleks ühendusesiseste tarnete suhtes tarvilik kohaldada ühtset 15 % määra. Lisaks tooks see nii maksukohustuslastele kui ka maksuametitele kaasa väiksemad kulud.

Komisjoni arvates on kõnealuste küsimuste osas vaja täiendavaid suuniseid nõukogult, et määrata kindlaks, kas ühendusesiseste tarnete maksustamine jääb kaalutavaks võimaluseks.

4. PÖÖRDMAKSUSTAMINE

4.1. Komisjoni analüüsi tulemused

Komisjon on arvamusel, et üldise pöördmaksustamise kehtestamine vähendaks märkimisväärselt vaheltvõtvate ettevõtjatega seotud ühendusesisest pettust (MTIC) ja ka muid mahaarvamisega seotud pettuseliike. Samas tuntakse muret, et pöördmaksustamine võib lõppkokkuvõttes avaldada liikmesriikide tuludele negatiivset mõju, seda just muude uute pettuseliikide tõttu.

Selleks, et võidelda selliste uute pettuseliikide (peamiselt maksustamata tarbimine ja käibemaksukohustuslasena registreerimise numbrite väärkasutus) vastu, peaksid süsteemiga kaasnema mitmed meetmed, mis teeksid süsteemi aga keerukamaks ning paneksid ettevõtjatele ja maksuametitele täiendavaid kohustusi.

Esiteks oleks vajalik kohaldada piirmäära , et piirata maksustamata lõpptarbimise riski. Selline piirmäär tekitaks arvatavasti suuri lisaraskusi, kuna see nõuaks eristusi, mida praegu ei kohaldata ning mis ei vasta kaubanduse reaalsetele oludele. Praktikas rakendamiseks vajab see ka uusi määratlusi, et hõlmata kõikvõimalikke olukordi.

Teiseks, kuna süsteem põhineks eristusel pöördmaksustamiskorra raames ostude tegemiseks kvalifitseeruvate maksukohustuslaste ja kõigi muude inimeste vahel, kehtestataks sellisele määratlusele vastavatele maksukohustuslastele seeläbi uued kohustused . Maksuametid peaksid arendama ja pakkuma ettevõtjatele selliste probleemide lahendamiseks tarvilikke vahendeid ning andma neile õiguskindluse, mis on vajalik otsustamaks, kas rakendada tavapärast käibemaksusüsteemi või pöördmaksustamist. Tähelepanuta ei tohiks jätta asjaolu, et põhimõtteliselt peaksid kõik maksukohustuslased ilmselt rakendama mõlemaid süsteeme paralleelselt, mis tekitaks omakorda suuri probleeme. Lisaks kaasneks süsteemiga tagastusnõuete esitamise suurenemine maksukohustuslaste poolt, kes ei saaks enam väiksematelt ostudelt sisendkäibemaksu maha arvata, kuna nende väljund jääks pöördmaksustamiskorra alusel maksustamata. Kuna liikmesriikide vahenditest läheb juba hetkel ebaproportsionaalselt suur osa tagasimaksutaotluste kontrollimiseks, tuleks neil suurendada inimressurssi, et tagada praeguse kontrollitaseme säilitamine nende maksukohustuslaste suhtes, kelle deklaratsioonid näitavad maksukohustusi. See võib otseselt mõjutada käibemaksu kui liikmesriikide tuluallika tõhusust.

Kolmandaks tuleks osaliste maksete kadumise korvamiseks kehtestada kompenseerivad aruandluskohustused , mis võimaldaksid tarnijate ja omandajate esitatavat teavet hõlpsalt vastastikku kontrollida. Selliseid kohustusi tuleks täiustada, et tagada aruandluse vastavus eesmärgile vältida andmete lahknevust.

Praegu ei ole veel täpselt selge see, milliseid lisakulusid kõnealune süsteem ettevõtjatele põhjustaks, kuid juba üksnes aruandluskohustuste kehtestamisega kaasneksid nii ühekordsed kui ka korduvad kulud. Nähtub, et piirmäära nõuetekohane rakendamine on ettevõtjate jaoks kindlasti kõige kulukam osa pöördmaksustamisest. Viini Kaubanduskoja poolt hiljuti Austria VKEde uuringute instituudilt tellitud uuring osutab, et VKEde ühekordsed kulud oleksid vahemikus 12 750–20 000 eurot ning jooksvad aastased kulud ulatuksid 6000–9300 euro vahele. Varasema Saksa uuringu raames hinnati, et Saksa maksukohustuslaste üldised kulud oleksid pöördmaksustamise kehtestamisaastal 1,6 ja 2 miljardi euro vahel ning jooksvad aastased kulud jääksid 100 ja 200 miljoni euro vahele.

Maksuametite kulud sõltuksid suuresti rakendatavatest kontrollimeetmetest. Kuigi ühelt poolt kaasneks süsteemiga tulu — käibemaksu maha arvamisega seonduvad pettused väheneksid märgatavalt —, tekiks aga ka uued valdkonnad, kus erikontrollid oleksid arvatavasti vältimatud. Nimelt maksaksid pöördmaksustamise raames suurema osa käibemaksust tootmisahela lõpptarnijad, kes paljudes liikmesriikides võivad olla väiksemad ja ebausaldusväärsemad kui need vähesed suurettevõtted, kes hetkel maksavad enamikus liikmesriikides suure osa käibemaksust. On ilmne, et jaemüügisektori loomus teeb selle kontrolli ressursimahukamaks, iseäranis arvestades väljavaadet, et kõik jaemüüjad saavad maksuvabu tarneid. Majandussektori kõigi ettevõtjate suhtes rakendatavad uued üksikasjalikud aruandluskohustused nõuaksid ka uusi riskijuhtimisviise , et uue teabetulvaga toime tulla. Maksukohustuslaste määratlemine oleks praeguse süsteemiga võrreldes palju olulisem ning nõuaks täiendavaid jõupingutusi ja vahendeid. Lõpetuseks tuleb säilitada kõikide, mitte üksnes käibemaksu maksvate ettevõtjate üldine kontrollimine, et vältida kaupade ja teenuste kõrvalekaldumist varimajandusse . Küsimustiku vastustes ei suutnud liikmesriigid enamasti prognoosida, kui suured kulud võiksid ametiasutustele kaasneda.

Liikmesriikide vastustes leidus vähe konkreetseid viiteid sellele, milline võiks olla pöördmaksustamiskorra kohaldamise mõju teistele liikmesriikidele. Siiski näitavad vastused seda, et peeti oluliseks ülirange kontrollisüsteemi rakendamist, et kaitsta teisi liikmesriike pöördmaksustamise võimalike kahjude mõjude eest. Uue olukorraga toimetulekuks peetakse vajalikuks halduskoostöö parandamist.

On vähe tõendeid selle kohta, et konkreetsete pettusevastaste meetmete kehtestamisega seoses leviksid pettused teistesse liikmesriikidesse. Kuna aga kõnealused meetmed olid varem tavapäraselt valdkonnaspetsiifilised, kardetakse, et pöördmaksustamine kui üldisem meede võiks kaasa tuua teistsugused tagajärjed.

4.2. Kooskõla praeguse käibemaksusüsteemiga

Komisjon on seisukohal, et vabatahtlikul alusel üldise pöördmaksustamise kehtestamisest tulenev käibemaksusüsteemi põhjalik muutmine mõjutaks oluliselt ELi käibemaksusüsteemi järjepidevust ja ühtlust ning selle edasisi arenguvõimalusi.

ELi õigusakte koostatakse ja arendatakse hetkel ühtset raamistikku silmas pidades. Kahe põhiolemuselt erineva käibemaksusüsteemiga Euroopa Ühendus tekitaks vajaduse võtta õigusakte koostades ja nende üle arutades arvesse mõlemaid süsteeme. Oleks väga keeruline sellist kaksiksüsteemi edasi arendada, et seda areneva siseturuga ühitada. Iseäranis oluline on see seoses kahe täiesti erineva kohustuste kogumiga. Selline tasakaalutu süsteem ohustaks tõsiselt käibemaksu tulevast ühtlustamist, sest sõltuvalt sellest, millist süsteemi liikmesriigid kohaldavad, erineksid ka nende huvid seoses paranduste tegemisega.

Seetõttu on oluline mõista, et vabatahtlikul alusel pöördmaksustamine tähendaks kaugenemist praeguse ühtlustamise tasemest, mis toob kasu ühtsel turul tegutsevatele ettevõtjatele. Vabatahtliku pöördmaksustamise tekitatavad lisaraskused ettevõtjatele võiksid takistada majanduskasvu ja tööhõivega seotud ühenduse eesmärkide saavutamist, mis sõltub ettevõtjate kohustuste vähendamisest. Ennekõike oleks see vastuolus siiani järgitud käibemaksustrateegiaga, mille eesmärk on lihtsustada käibemaksusüsteemi toimimist ühtsel turul, vähendades ettevõtjate koormust ja kohustusi ning tagades neile õiguskindluse.

4.3. Kokkuvõte pöördmaksustamise kohta

Üldine pöördmaksustamiskord oleks nähtavasti uus kontseptsioon, mis tooks kaasa nii positiivseid kui ka negatiivseid tagajärgi. Süsteemi lõplikust hinnangust sõltumatult seondub vabatahtliku pöördmaksustamiskorra kontseptsiooniga aga üks suur probleem. Seda seetõttu, et pöördmaksustamine oleks praegu rakendatavast süsteemist täiesti erinev. See eeldaks ELi tasandil teise süsteemi määratlemisest ja mõjutaks seetõttu siseturu toimimist negatiivselt; samuti kahjustaks see käibemaksusüsteemi ühtlustamist ja edasisi arendamisvõimalusi.

Lisaks on tuvastatud, et üldise pöördmaksustamiskorra vabatahtlik laad oleks ettevõtjatele kulutegur ning üks peamiseid mõjureid seoses uute pettuseliikide ohu tekitamisega ELis.

Seetõttu leiab komisjon, et üldine pöördmaksustamiskord tuleks kas kehtestada kohustuslikus korras kogu ELis või tuleks sellest kontseptsioonist üldse loobuda.

5. VÕIMALUS VIIA HUVITATUD LIIKMESRIIGIS PIIRATUD AJAVAHEMIKU JOOKSUL LÄBI KATSEPROJEKT

5.1. Komisjoni analüüsi tulemused

Eelnevat analüüsi silmas pidades ei ole komisjon ikkagi veendunud selles, et üldise pöördmaksustamiskorra mudel on sobilik vahend käibemaksusüsteemi pettusekindlamaks muutmiseks. Komisjon nõustub sellega, et pöördmaksustamine takistab ilmselt vaheltvõtvate ettevõtjatega seotud ühendusesisest pettust, kuid sellise muutuse muud mõjud on murettekitavad. Siiski tuleb rõhutada, et pöördmaksustamise analüüs on enamasti hüpoteetiline, kuna puuduvad tegelikud kogemused, millest lähtuda. Siiani tehtud analüüs ei võimalda lõpliku otsuse tegemist eelkõige empiiriliste tõendite puudumise tõttu — sellist süsteemi ei kohaldata hetkel üheski riigis. Kuna täiendav analüüs tooks oma hüpoteetilisuse tõttu igal juhul kaasa samasugused probleemid, on komisjon arvamusel, et üksnes ühes liikmesriigis läbiviidav katseprojekt võiks nõukogu tõstatatud küsimustele sisulisemaid vastuseid anda.

Sellele vaatamata tuleb toonitada, et katseprojekti eesmärk oleks katsetada üldise pöördmaksustamise kohustuslikku kehtestamist, kuna siseturuga seonduvatel põhjustel ja ühtse käibemaksusüsteemi de facto kaotamise tõttu ei tuleks kõne alla lubada üksnes mõnel liikmesriigil käibemaksusüsteemi selliselt muuta.

Katseprojekt tuleks korraldada sellisel viisil, et pakkuda parimaid võimalusi teadmiste suurendamiseks pöördmaksustamise toimimise vallas, samas nii vabatahtlikku liikmesriiki kui ka teisi liikmesriike tõsiselt ohtu seadmata.

Sellega seoses on oluline, et vabatahtliku liikmesriigi majandus oleks piisavalt esindusliku suurusega, aga samas mitte ülekaalukalt olulise mõjuga ühendusesisesele kaubandusele.

Katseprojekt peaks määratluse kohaselt vältama teatava aja. Ajavahemik peaks olema piisav, et jõuda vajalike tulemusteni ning tagada, et maksukohustuslaste kulud seoses üleminekuga pöördmaksustamiskorra kasutamisele ja klassikalisele käibemaksusüsteemile tagasiminekuga ei oleks ebaloomulikult kõrged. Katseprojekt peaks lõppkokkuvõttes näitama järgmist:

- millisel määral suudab pöördmaksustamine tõesti piirata ja vähendada toimuvat pettust — selles osas tuleks hinnata nii pettusest tuleneva käibemaksu puudujäägi üldist vähendamist kui ka seda, milliste pettuseliikide kasutamine väheneb;

- millisel määral kujutavad uued pettuseliigid endast tõelist ohtu ja millised on kõige lootustandvamad meetmed sellise ohu ohjamiseks — järjepidevalt tuleks hinnata eri pettuseliikide arengut ja nende piiramiseks rakendatavaid kontrollimeetmeid; seejuures tuleks selgelt mõista, et need ei tohiks olla meetmed, mis on juba praeguse süsteemi raames pettusega võitlemiseks paljulubavad;

- millised kulud toob süsteemi rakendamine ja toimimine kaasa ettevõtjatele ja maksuametitele ning kas need kulud oleksid võrdelised riigikassa tuludega.

On ilmselge, et katseprojektiga peaks kaasnema seirekava, et tagada läbipaistvus ja anda tagasisidet võimalike kahjulike mõjude kohta teistele liikmesriikidele. Huvitatud osapoolte tasakaalu saavutamiseks soovitatakse luua juhtrühm, mis koosneb vabatahtlikust riigist, komisjonist ja vähemalt ühest naaberliikmesriigist.

Komisjoni arvates peaks katseprojekt kestma vähemalt viis aastat, kuna statistilised andmed selle mõju mõõtmiseks saaksid nii või teisiti kättesaadavaks alles kolme aasta pärast. Võib kaaluda isegi pikemat ajavahemikku, kuna petturid võivad kõhelda uute petuskeemide väljatöötamisel, teades, et katseprojekt vältab üksnes piiratud aja.

Komisjon on koos kõigi töörühma nr 1 esindajatega valmis välja töötama üksikasju, mis on vajalikud üldise pöördmaksustamise kohaldamiseks katseajal. Selle töö alusel saaks komisjon seejärel esitada ettepaneku asjakohase õigusakti kohta.

5.2. Kokkuvõte katseprojekti kohta

Pöördmaksustamine on kontseptsioon, mida praeguses etapis ei saa ega tohi välistada, kuna see pakub mitmeid ümberlükkamatuid eeliseid. Samas on see aga süsteem, mis on praegu kasutatavast nii erinev, et seda ei saaks kunagi kehtestada vabatahtlikul alusel, ohustamata seejuures siseturu sujuva toimimisega seotud eesmärgi saavutamist. Kuna süsteemi kehtestamise otsus on ennatlik, kui sellise süsteemi kohta puuduvad empiirilised tõendid, siis palutakse nõukogul järgmist:

- kaaluda, kas tuleks kavandada katseprojekti läbiviimist selle tuvastamiseks, kas pöördmaksustamine oleks käibemaksupettuste takistamiseks asjakohane vahend või mitte, ja

- kui sellise katseprojekti läbiviimist kaalutakse, kinnitada, et komisjon peaks jätkama ettevalmistustööd, et võimaldada vabatahtlikul riigil alustada katseprojekti käesolevas teatises kirjeldatud tingimustel.