[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 10.3.2006

KOM(2006) 109 lõplik

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

kasutajainspektsioonide kasutamise hindamine surveseadmeid käsitleva direktiivi (97/23/EÜ) alusel

SISUKORD

KOKKUVÕTE 3

1. SISSEJUHATUS 3

Taust….. 3

Läbivaatamise meetod 3

2. KASUTAJAINSPEKTSIOONIDE TULEVIK 4

Üldised märkused 4

Huvide konfliktiga seotud ohutusküsimused 5

Kasutajainspektsioonide hinnatud seadmete märgistamine 5

Kasutajainspektsioone käsitlevate sätete ülevõtmise kohustuslikuks muutmine 6

Kasutajainspektsioonide ülesannete laiendamine 6

3. JÄRELDUSED 8

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

kasutajainspektsioonide kasutamise hindamine surveseadmeid käsitleva direktiivi (97/23/EÜ) alusel

KOKKUVÕTE

Käesolev teatis on järelmeetmeks surveseadmeid käsitlevas direktiivis 97/23/EÜ sisalduvale ettepanekule esitada aruanne kasutajainspektsioonide tegevuse hindamise kohta.

Hinnangu andmisel kasutajainspektsioonide kasutamisele ei leitud ühtegi ohutusega seotud probleemi. Kasutajainspektsioonide kontseptsioon toimib hästi ning vastavalt kavandatule, st on vastavuses kasutajainspektsioonide põhimõttega, mis nägi ette, et kasutajarühmad saavad oma tehnilist kompetentsi kasutada piiratud ettevõttesisestes rakendustes. Direktiivi sätteid võiks teatud punktide osas optimeerida, kuid tõenäoliselt ei tooks see kaasa olulist kasu.

Komisjon leiab, et puudub piisav põhjus esitada nõukogule ja parlamendile ettepanek muuta surveseadmeid käsitlevat direktiivi kasutajainspektsioonide osas.

1. SISSEJUHATUS

Taust

Surveseadmeid käsitlev direktiiv sisaldab ettepanekut komisjonile (artikkel 14), et viimane esitaks aruande kasutajainspektsioonide kohta. Kui uue lähenemisviisi direktiivides rakendatakse vastavushindamisel kolmanda osapoole sekkumist üksnes liikmesriikide määratud asutuste kaudu (teavitatud asutused), siis surveseadmeid käsitlevas direktiivis on toodud täpsustus, mille kohaselt liikmesriik võib oma territooriumil lubada nende surveseadmete või seadmestike turuletoomist ja kasutuselevõttu, mille vastavust on hinnanud kasutajainspektsioonid, kes kuuluvad seadet kasutava ettevõtte (kasutaja) koosseisu.

Kuna kasutajainspektsioonid on uudsed, kajastades tegevusi surveseadmete direktiivi vastuvõtmise ajal ainult teatavates liikmesriikides, nähakse direktiivis ette, et komisjon jälgib kasutajainspektsioonide kasutamise mõjusid ja esitab hinnangu kolm aastat pärast direktiivi rakendamist liikmesriigi tasandil. Seega palutakse liikmesriikidel edastada komisjonile igasugune kasulik teave nimetatud artikli rakendamise kohta. Vajaduse korral lisatakse hinnangule ettepanek surveseadmeid käsitleva direktiivi muutmise kohta.

Käesolev teatis täidab selle nõude.

Läbivaatamise meetod

Käesolev teatis põhineb mitmetel konsultatsioonidel riiklike ametiasutuste ja huvirühmadega, mida võib kokku võtta järgmiselt.

- Konsultatsioonid riiklike ametiasutuste ja huvirühmadega toimusid peamiselt komisjoni teenistuste organiseeritud surveseadmete töörühma raames, mis on alates 2003. aastast tegelenud mõlema probleemiga.

- Võimalikult laiapõhjaliste seisukohtade saamiseks organiseeris komisjon arutelu Internetis, et koguda Euroopa surveseadmete sektori huvirühmade arvamusi ja ettepanekuid, saada teavet kasutajainspektsioonide kohta ja uurida, kas surveseadmete direktiivi sätteid tuleks muuta või mitte. Arutelust teatati mitme kanali kaudu ja see oli üleval Internetis 2004. aasta oktoobrist kuni 2005. aasta jaanuari lõpuni. Laekus märkimisväärsel hulgal kommentaare .[1]

- Avalike küsitluste käigus kasutajainspektsioonide kohta kogutud vastuste kokkuvõtte ja üksikasjaliku analüüsi koos esialgsete järeldustega vaatas surveseadmete töörühm läbi 2005. aasta aprillis.

- Riiklikel ametiasutustel paluti kaaluda tõstatatud küsimusi kuni 2005. aasta mai lõpuni ning avaldada oma arvamus ülevaatamist vajavate aspektide kohta.

2. KASUTAJAINSPEKTSIOONIDE TULEVIK

Üldised märkused

On üldlevinud praktika, et tehnilisi seadmeid kasutavatel ettevõtetel on osakonnad, mis teostavad perioodilisi asutusesiseseid kontrolle. Eelkõige suuremad kasutajaettevõtted leiavad, et selline korraldus on väga oluline, et tagada oma tehaste ohutu, usaldusväärne ja tõhus töö. Tavaliselt on sellised kontrolliosakonnad ametialaselt võimekad ja kompetentsed ning tänu igapäevastele isiklike kontaktidele tehastega, mille eest omanikud on täielikult vastutavad, on kontrolliosakondadel hea ülevaade seadme töötingimuste kohta.

Kuigi nii mõnelgi liikmesriigil puudub kasutajainspektsioonidega kogemus õiguslikul pinnal, viidi surveseadmete direktiivi artiklisse 14 sisse säte, mis lubab mõnedel kontrolliosakondadel võtta vastutus uute surveseadmete vastavushindamise mõne osa eest, asendades ja täiendades sellega teavitatud asutuste ülesandeid. Kuna aga mitmed liikmesriigid arvasid, et kasutajainspektsioonide mõiste ei vasta täielikult uuele lähenemisele, mis nõuab “sõltumatute kolmandate osapoolte” vahelesegamist, anti liikmesriikidele võimalus mitte viia oma riigi õigusaktidesse sisse direktiivi sätted, mis käsitlevad kasutajainspektsioone.

Vastupidi teavitatud asutustele, mis „ei tohi olla otseselt seotud surveseadmete või seadmestike projekteerimise, valmistamise, tarnimise, paigaldamise, käitamise ega hooldusega”, võivad kasutajainspektsioonid[2] põhimõtteliselt olla seotud surveseadmete „projekteerimise, valmistamise , tarnimise, paigaldamise, käitamise või hooldusega”, kuid nad ei tohi selliste toimingute eest vastutada.

Kasutajainspektsioon peab olema „organisatsiooniliselt tuvastatav ja omama aruandlusmeetodeid grupis, millesse see kuulub, et tagada ja demonstreerida oma erapooletust” nii, et selle sõltumatus ja ausus seoses kontrollimistegevusega ei oleks mõjutatav. Kasutajainspektsioonide kontrollimise eest vastutavad liikmesriigid ja nad peavad tagama nende nõuete nõuetekohase rakendamise.

Kuna kasutajainspektsioonid on uues lähenemisviisis uudsed, nähakse direktiivis ette, et komisjon jälgib kasutajainspektsioonide kasutamise mõjusid ja esitab oma hinnangu kolm aastat pärast direktiivi rakendamist liikmesriigi tasandil. Seega palutakse liikmesriikidel edastada komisjonile igasugune kasulik teave selle artikli rakendamise kohta. Vajaduse korral lisatakse hinnangule ettepanek surveseadmeid käsitleva direktiivi muutmiseks.

Kasutajainspektsioonide tulevikuga seotud võimalused, mida uuriti koos riiklike ametiasutuste ja huvirühmadega, olid järgmised: i) kasutajainspektsioonide kontseptsioonist loobumine, ii) kasutajainspektsioonide ülesannete piiramine, iii) samaks jätmine või iv) laiendamine.

Huvide konfliktiga seotud ohutusküsimused

Surveseadmete direktiivi väljatöötamise ajal tunti muret, et kasutajainspektsioonide hinnatud surveseadmed võivad kujutada endast suuremat ohtu, võrreldes surveseadmetega, mille vastavushindamisega tegelesid teavitatud asutused. Ka mõnedes Interneti-aruteludes saadud vastustes soovitati, et kasutajainspektsioonidest tuleks loobuda. Nimetati siiski vaid mõned üldise ohutusega seotud probleemid, millest ühtegi lähemalt ei täpsustatud .

Näis, et aruteludes väljendatud mure ohutuse pärast olid seotud peamiselt kasutajainspektsioonide vähese iseseisvusega, kuna nad kuuluvad surveseadmete kasutajate koosseisu ja võivad põhimõtteliselt olla seotud surveseadmete projekteerimise, valmistamise, tarnimise, paigaldamise, käitamise või hooldusega. Kasutajainspektsioonide kaasamine selliste ülesannete täitmisse nõuab ka enamasti suuremat erialast kompetentsust.

Nii avalikud küsitlused kui ka arutelud liikmesriikidega näitasid, et kasutajainspektsioonide kontseptsioon on töötanud hästi ja mingeid probleeme või rikkumisi ei ole täheldatud.

Komisjon leiab, et kasutajainspektsioonide töö ei kätke endas erilisi ohutusprobleeme.

Kasutajainspektsioonide hinnatud seadmete märgistamine

Aruteluprotsessi käigus tehti ettepanek, et nii nagu teavitatud asutused, peaksid ka kasutajainspektsioonid pärast liikmesriigi poolt nimetamist saama komisjonilt tunnuskoodi. Kasutajainspektsioonide hinnatud seadmed kannaksid sel juhul CE-märgistusest erinevat erimärgistust, nt „UI“, millele oleks lisatud ka hinnangu andnud kasutajainspektsiooni tunnuskood. Selline menetlus lihtsustaks liikmesriikidel turu järelevalvet ja tooks kaasa suurema läbipaistvuse. Selliselt märgistatud seadmed tuleks lisada ka artikli 8 kaitseklausli reguleerimisalasse ning ka põhjendamatult kinnitatud CE-märgistust käsitleva artikli 16 reguleerimisalasse.

Aruteluprotsessi käigus paluti asutustel selle ettepaneku suhtes esitada oma seisukoht ning teatada, kas sellise märgistuse puudumine on põhjustanud probleeme.

Mitmed riiklikud ametiasutused juhtisid tähelepanu asjaolule, et üldist märgistust polegi vaja, sest kui kasutajainspektsioonide hinnatud surveseadmed on turule viidud ja kasutusse võetud, piisab asutustele seadme dokumentides olevatest tehnilistest andmetest. Samamoodi peaks ka kasutatud surveseadmete hindamisel piisama sellest, kui tootega on kaasas vastavad dokumendid. Mõned asutused nõuavad, et nende nimetatud kasutajainspektsioonid kasutaksid sisemist erimärgistust, mis aitaks kontrollida, kas vastavushindamine on juba toimunud.

Teised asutused muretsesid võimaliku seadusest möödahiilimise pärast, kui näiteks kasutajainspektsioonide poolt tunnustatud ja kindlale ettevõttele mõeldud tooted müüakse mõnele teisele kasutajale, kusjuures nende arvates on risk veelgi suurem siis, kui tooted on märgistatud. See argument ei ole siiski veenev, sest märgistamine hõlbustab turu järelvalvet, kuna võimaldab kontrollida, kas konkreetses seadmestikus kasutatavaid tooteid on pädev kasutajainspektsioon hinnanud.

Kõiki asjaolusid arvesse võttes leiab komisjon, et surveseadmed, mida kasutajainspektsioon on hinnanud, on mõeldud üksnes konkreetsele ettevõtjale ja seetõttu ei saa teised neid kasutada. Järelikult ei ole erimärgistamist vaja. Seda seisukohta toetab ka komisjoni surveseadmete töörühm.

Kasutajainspektsioone käsitlevate sätete ülevõtmise kohustuslikuks muutmine

Praegu ei pea liikmesriik tunnistama oma territooriumil teiste liikmesriikide kasutajainspektsioonide tehtud vastavushindamisi, kui liikmesriik ei ole artiklit 14 üle võtnud või on üle võtnud, kuid ei ole nimetanud kasutajainspektsiooni.

Mitmed vastajad, peamiselt kasutajad ja kasutajainspektsioonid, tegid seetõttu ettepaneku, et kõik liikmesriigid peaksid üle võtma artikli 14 kasutajainspektsioonide kohta ja tunnistama kõikide kasutajainspektsioonide tehtud vastavushindamisi, sõltumata sellest, kas nad ise on nimetanud kasutajainspektsioone või mitte. Nende arvates saavad Euroopa Liidus tegutsevad suured tööstustarbijad, sageli rahvusvahelised ettevõtted, üksnes siis oma kasutajainspektsioonidest täit kasu ja ühtlasi rakendada ühtset ohutuspoliitikat, kui nad saavad igal pool järgida samu vastavushindamismenetlusi. Kasutajainspektsioonide tehtud vastavushindamiste mittetunnustamine seadmete puhul, mis on paigaldatud vaid mõnesse liikmesriiki, kahjustab selliste kasutajarühmade huve ja nende ohutuspoliitikat ning takistab nende tõhusat tööd ja ühtsete ohutus- ning juhtimissüsteemide säilitamist.

Liikmesriigid, kes pole artiklit 14 üle võtnud, selgitasid aruteluprotsessi käigus, et nad pole seda teinud mitte varasemate kogemuste puudumise pärast, vaid kuna seda ei peetud vajalikuks või ei nähtud selles erilist kasu. Kuid ka need liikmesriigid teatasid, et on valmis oma õigusakte uuesti läbi vaatama, võttes arvesse teiste liikmesriikide kogemusi ja tööstuse vajadusi.

Komisjon leiab, et kasutajainspektsioone käsitleva direktiivi sätteid oleks kasulik rakendada kõikides liikmesriikides. Nimetatud sätete kohustuslikuks muutmine ei ole siiski nii oluline, et see õigustaks komisjoni taotlust nõukogule ja parlamendile ning regulatiivkomitee menetlust surveseadmete direktiivi muutmiseks.

Kasutajainspektsioonide ülesannete laiendamine

Algselt oli kasutajainspektsioonide kontseptsioon mõeldud ainult kasutajarühmade sisemiseks otstarbeks, et keeruliste surveseadmete operaatorid saaksid vastavushindamisel kasutada grupisiseseid kogemusi. Seega said kasutajainspektsioonid kasutada vastavushindamise mooduleid vaid piiratud ulatuses.

Seda tajuti kasutajainspektsioonides kitsendusena. Üks kolmandik avalikus arutelus osalejatest arvas, et kasutajainspektsioonide ülesandeid tuleks laiendada.

Aruteluprotsessi käigus toodi välja järgmised ülesannete laiendamise võimalused:

Tüübi ja projekti hindamine

Kasutajainspektsioonid võivad vastavushindamismenetlustel kasutada mooduleid A1 (sisene tootmiskontroll), C1 (tüübivastavus), F (tootetõendus) ja G (EÜ üksiktoote taatlus). Kasutajainspektsioonid tegutsevad üksnes selle rühma jaoks, kuhu nad ise kuuluvad.

Esmapilgul tundub ebaloogilisena, et kasutajainspektsioonid ei saa vastavushindamist teha moodulite B (EÜ tüübihindamine) ja B1 (EÜ projektihindamine) kohaselt, kui arvestada, et nad võivad vastavushindamist teha vastavalt moodulile G, mis hõlmab projekteerimist ja tootmist. Samuti väideti, et kui surveseadme vastavushindamist teeksid kasutajainspektsioonid, saaks kasutaja hankida erialaseid teadmisi seadme tootmisprotsessi kohta juba projekteerimise käigus.

Tõepoolest võiksid kasutajainspektsioonid teatud väga keeruliste süsteemide korral olla kõige pädevamad asutused vastavushindamise tegemiseks. Siiski tuleks märkida, et (ühe) kasutajainspektsiooni üksiktoodetele tehtud vastavushindamine moodulite kombinatsioonidega B1+F, B+F ja B+C1 on peaaegu sama, kui teha seda mooduliga G. Järelikult ei annaks moodulite B ja B1 lubamine erilist lisaväärtust, kui kasutajainspektsioonid ei saa samal ajal hinnata tootja kvaliteedisüsteeme, nagu see praegu on.

Pealegi on moodulid B ja B1 olulised peamiselt seeriatoodete puhul. Kuid viimane on harva ette nähtud vaid ühe kasutajarühma puhul rakendamiseks. Selles suhtes pakub kasutajainspektsioonide teostatav hindamine majanduslikult vähe huvi.

Tootjate kvaliteedisüsteemide hindamine

Seeriatoodete puhul üritavad tootjad kasutada kvaliteedisüsteeme. Kuna tarbijaspetsiifilised seeriatooted muutuvad suurkasutajatele üha olulisemaks, tehti ettepanek, et kasutajainspektsioonid võiksid hinnata tootjate kvaliteedisüsteeme vastavalt surveseadmete direktiivis esitatud asjakohastele moodulitele (D, D1, E, E1, H ja H1).

Ühtki põhjust selle kohta, et kasutajainspektsioonid ei ole ohutusnõuetest lähtudes pädevad seda tööd tegema, ei ole esitatud.

Liikmesriigid leidsid siiski, et sellist laiendamist ei ole vaja, sest tavaliselt on tootjad kehtestanud oma kvaliteedisüsteemid. Täiendav hindamine kasutajainspektsioonide poolt oleks hindamise dubleerimine, mis võib vahel toimuda üksnes suurte kasutajagruppide teatava surve tõttu väiksematele tootjatele, ega anna mingisugust lisaväärtust.

Protseduuride kinnitamine püsiliidete tegemiseks ja püsiliidete ning mittepurustavaid katsetusi tegeva personali määramiseks

Mõned Interneti-arutelus vastanud soovisid kasutajainspektsioonide ülesannete laiendamist püsiliidete tegemise protseduuride kinnitamise ja püsiliidete ning mittepurustavaid katsetusi tegeva personali määramise võrra, väites, et kasutajainspektsioonidel on seoses püsiliidete (keevitamise) ja mittepurustavate katsetustega suured kogemused. Samuti väideti, et kui kasutajainspektsioonid võivad tegeleda vastavushindamisega tootmise faasis, oleks ebaloogiline kõrvaldada nad tootmisega seotud protseduuride ja kvalifikatsioonide heakskiitmisest. Sellised piirangud oleksid ebapraktilised ja ebatõhusad. Teavitatud asutuste kasutamise nõue nende aspektide puhul ei suurendaks ohutust.

Liikmesriikide ametiasutustelt saadud tagasiside näitas selgelt, et ülesannete laiendamist selles suunas pole vaja. Tootjate jaoks olulise personali kinnitab niikuinii kolmas osapool, st teavitatud asutus või tunnustatud kolmanda osapoole asutus, sest tootjad vajavad sellist üldist kinnitust ka teiste tarbijate jaoks. Pealegi tekib küsimus, kas mittepurustavate katsetuste/keevituste kinnitamine kasutajainspektsiooni poolt on kehtiv ka edaspidi ja kas seda võib kasutada ka surveseadmete tootmise puhul, mille vastavust kasutajainspektsioon ei hinda

Nagu eelmistes punktides tuleb ka siin silmas pidada, et kasutajainspektsioonide kontseptsiooni tutvustati kui väga spetsiifilise eesmärgiga erandit põhimõttest, et väljaspool toote sisekontrolli moodulit (A) tehtud vastavushindamist kontrollib kolmas osapool ehk teavitatud asutus. Nimetatud põhimõtte tagamiseks tuleks kasutajainspektsioonide ja teavitatud asutuste vahele tõmmata selge piir. Kasutajainspektsioonide ülesandeid võiks laiendada ainult kindlate tõendite olemasolu korral.

Seetõttu leiab komisjon, et kasutajainspektsioonide ülesanded peaksid piirduma kasutajarühma erivajadustega ning neid ei ole vaja vastavushindamise muude eesmärkide jaoks laiendada.

3. JÄRELDUSED

Komisjon märgib, et riiklike ametiasutuste ja huvirühmade arvates töötab kasutajainspektsioonide kontseptsioon hästi ja ettenähtud viisil. Ühtegi tõendit ohutusprobleemide kohta ei ole leitud. Ollakse nõus, et esialgsete kogemuste põhjal kasutajainspektsioonidega võiks direktiivi sätteid mõne vähemtähtsa punkti osas optimeerida, näiteks teha kohustuslikuks surveseadmeid käsitleva direktiivi artikli 14 ülevõtmine. Eeldatavalt ei kaasne sellega olulist kasu, arvestades surveseadmeid käsitleva direktiivi muutmisega seotud halduskulusid nii liikmesriigi kui ka ELi tasandil ja liikmesriikide võimalust rakendada surveseadmeid käsitleva direktiivi sätteid vabatahtlikult. Arvestada tuleks ka riiklike asutuste ja komisjoni piiratud ressurssidega ning muude möödapääsmatute ülesannetega, nagu näiteks turujärelvalve.

Kui laiendada kasutajainspektsioonide ülesandeid nii et need muutuvad lähedasemaks teavitatud asutuste tegevusele, võivad rollid hägustuda ja ajada tootjaid segadusse, näiteks kui vajatakse heakskiitu kõigile tarbijatele mõeldud toodetele ning täiendavat hindamist ja heakskiitu kasutajarühma jaoks valmistatud sama tüüpi toodetele, kujutab see endast hindamiste dubleerimist.

Kasutajainspektsioonide ülesannete laiendamine oleks ka vastuolus algse kontseptsiooniga, mis nägi ette, et kasutajarühmad saavad oma tehnilist kompetentsi kasutada piiratud siserakendustes, mitte aga välisotstarbel või kauplemisel. Selle põhimõtte kohaselt peaksid kasutajainspektsioonide tehtud vastavushindamised piirduma peamiselt tehniliselt keeruliste toodete ja enamasti üksiktoodetega. Praegu kehtivad kasutajainspektsioone käsitlevad sätted vastavad sellele eesmärgile.

Komisjoni arvates vastab praegune kasutajainspektsioonide kontseptsioon hästi kontrollasutuste kavandatud otstarbele olla osa kasutajarühmast ning seetõttu ei pea komisjon vajalikuks esitada parandusettepanekut surveseadmeid käsitleva direktiivi muutmiseks seoses artikliga 14.

[1] Kommentaaride kokkuvõte on kättesaadav veebilehel http://europa.eu.int/comm/enterprise/pressure_equipment/index_en.htm

[2] Erandina sätetest, mis on seotud teavitatud asutuse toimingutega, lubatakse surveseadmete direktiivi artiklis 14 liikmesriikidel anda oma territooriumil luba nende surveseadmete või seadmestike turuletoomiseks ja kasutuselevõtuks, mille vastavust olulistele nõuetele on hinnanud kasutajainspektsioonid.