Eriaruanne ELi politseimissioon 
Afganistanis: vastakad 
tulemusedET 2015  nr 07
EUROOPA
KONTROLLIKODA

EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2015
Trükis ISBN 978-92-872-2531-3 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/884354 QJ-AB-15-007-ET -C
PDF ISBN 978-92-872-2517-7 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/57032 QJ-AB-15-007-ET -N
EPUB ISBN 978-92-872-2507-8 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/311599 QJ-AB-15-007-ET -E
© Euroopa Liit, 2015
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Joonise 1 kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.
Printed in Luxembourg
ELi politseimissioon 
Afganistanis: vastakad 
tulemused
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2015  nr 07
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tule -
mus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende 
mõju. Seejuures võetakse arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, 
tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Käesoleva tulemusauditi viis läbi välistegevuse kuluvaldkondade eest vastutav III auditikoda, mille eesistuja on kont -
rollikoja liige Karel Pinxten. Auditit juhtis kontrollikoja liige Hans Gustaf Wessberg, teda toetasid üksuse juhatajad 
Sabine Hiernaux -Fritsch ja Fabrice Mercade, H.  G. Wessbergi kabinetiülem Peter Eklund, auditirühma juht Nikolaos 
Zompolas ning H. G. Wessbergi kabineti atašee Emmanuel -Douglas Hellinakis.
Vasakult paremale:  üksuse juhataja F. Mercade, kontrollikoja liige H. G. Wessberg, 
üksuse juhataja S. Hiernaux -Fritsch, H.  G. Wessbergi kabinetiülem P . Eklund, 
auditirühma juht N. Zompolas ning H. G. Wessbergi kabineti atašee E.-D. Hellinakis.

03
 Sisukord
Punkt
 Sõnastik ja lühendid
I–X Kokkuvõte
1–6 Sissejuhatus
7–9 Auditi ulatus ja lähenemisviis
10–76  Tähelepanekud
10–21  Asjakohane mandaat, ent probleemid tegevuse alustamisel
11–14  EUPOLi kujundamine
15–21  Stardiraskused
22–30  Raskused rahvusvahelise tegevuse koordineerimisel
23–27  ELi projekt, millel puudus ühtne Euroopa lähenemisviis
28–30  EUPOLi võime peamisi rahvusvahelisi rahastajaid mõjutada on olnud jõupingutustest hoolimata väike
31–41  Peakorteri pakutav tugi ja suunised on aja jooksul paranenud
32–36  Kavandamise ja aruandluse alane võimekus on küll paranenud, ent kõik puudused ei ole kõrvaldatud
37–41  Peakorteri antavad suunised ja tugi: puuduste kõrvaldamine käib
42–65  EUPOLi jalajälg: edu kohalikul tasandil, ent küsitav jätkusuutlikkus
43–45  Paranemine oli märgatavam kahes EUPOLi kolmest tegevusvaldkonnast
46–60 EUPOLi pakutud koolitus on olnud suurelt jaolt edukas, projektide panus missiooni eesmärkide täitmisse 
on aga olnud piiratud
61–65  Tulemuste jätkusuutlikkuse eeltingimused on endiselt loomata
66–76  EUPOLi pärand: mis järgneb missiooni tegevuse lõpetamisele?
67–71  Väljumisstrateegia kavandamine on hästi edenenud, ent töö ei ole veel lõpetatud
72–76  EPOLi likvideerimisel vajatakse koordineeritud ja struktureeritud lähenemisviisi
04 Sisukord
77–88  Järeldused ja soovitused
 I lisa. EUPOLi kronoloogia
 II lisa. EUPOLi kulukohustused ja väljamaksed eelarveperioodide kaupa
 III lisa.  Kontrollikoja poolt läbi vaadatud EUPOLi projekte ja mentorlust puudutavad dokumendid
 IV lisa. EUPOLi kohapealsed bürood aastatel 2007–2014
 Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused
05
 Sõnastik ja lühendid
Civcom . Kriisiohje tsiviilaspektide komitee  – nõukogu töörühm, mille ülesandeks on anda tsiviilalase kriisiohje 
küsimustes informatsiooni, soovitusi ja nõu poliitika- ja julgeolekukomiteele.
CMPD . Kriisiohjamise ja planeerimise direktoraat  – Euroopa välisteenistuse peamine talitus, mille ülesandeks on 
ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika poliitiline ja strateegiline planeerimine. Direktoraat tegeleb ühise julgeoleku- 
ja kaitsepoliitika uute missioonide strateegilise ja eelplaneerimisega ning koostab strateegilisi kokkuvõtteid 
käimasolevate missioonide kohta.
Conops . Operatsiooni kontseptsioon, milles esitatakse missiooni poliitiliste eesmärkide elluviimiseks vajalikud 
suunised ja tegevused.
CPCC . Tsiviilmissioonide planeerimise ja juhtimise teenistus  – Euroopa välisteenistuse teenistus, mis toetab 
tsiviiloperatsioonide ülemat (kes on ühtlasi ka tsiviilmissioonide planeerimise ja juhtimise teenistuse direktor) ühise 
julgeoleku- ja kaitsepoliitika tsiviilmissioonide planeerimisel ja läbiviimisel.
EEAS . Euroopa välisteenistus
EGF . Euroopa eripolitseiüksus
EUSR . Euroopa Liidu eriesindaja
FPI. Välispoliitika vahendite talitus. Muu hulgas haldab välispoliitika vahendite talitus ühise välis- ja 
julgeolekupoliitika (sh ühise välis- ja julgeolekupoliitika missioonid) ning stabiliseerimisvahendi raames tehtavaid 
kulutusi.
GPPT . Saksa politsei projektimeeskond Afganistanis
IPCB . Rahvusvahelise politseiabi koordineerimise büroo Afganistanis
ISAF . Rahvusvahelised julgeolekuabijõud  – osa ÜRO Julgeolekunõukogu poolt heaks kiidetud rahvusvahelisest 
abist. Abijõudude ülesanne oli tagada tingimused, mis võimaldaksid Afganistani valitsusel kogu riigi territooriumil 
valitseda.
Järelevalve . Asjaomaste institutsioonide ja nende töötajate tulemuslikkuse jälgimine, hindamine ja sellealane 
aruandlus ( allikas : EUPOL’s Mentoring Handbook, aprill 2013).
LOTFA . Afganistani avaliku korra tagamise sihtfond
Mentorlus . Struktureeritud viis teadmisi jagada, mis ideaalolukorras põhineb mentori ja tema juhendatava isiku 
vahelisel usaldusel ja vastastikusel austusel ning mille eesmärk on erinevate tasandite (strateegilise, tegevus- 
ja taktikalise tasandi) strateegiates ja/või kavades määratletud isiklike ja/või organisatsiooniliste eesmärkide 
saavutamine ( allikas : EUPOL’s Mentoring Handbook, aprill 2013).
MIP . Missiooni rakenduskava
NATO . Põhja -Atlandi Lepingu Organisatsioon
NTM‑A . NATO väljaõppemissioon Afganistanis
Nõustamine . Teatud rühmale teadmiste ja toe vormis antav lühiajaline abi, mille eesmärk on leida konkreetse 
ajakava jooksul lahendusi määratletud probleemidele ja arendada projekte ( allikas : EUPOL’s Mentoring Handbook, 
aprill 2013).
OPLAN . Tegevusplaan  – dokument, milles täpsustakse täiendavalt operatsiooni kontseptsioonis (Conops) esitatud 
eesmärkide saavutamiseks vajalikke üksikasju.
06 Sõnastik ja lühendid
Peakorter . Euroopa välisteenistuse ja komisjoni talitused Brüsselis
PJK . Poliitika- ja julgeolekukomitee. Euroopa Liidu lepingu artikli 38 kohaselt teostab poliitika- ja julgeolekukomitee 
nõukogu ja kõrge esindaja alluvuses poliitilist kontrolli kriisiohjamisoperatsioonide üle ning annab sellealaseid 
strateegilisi suuniseid.
ÜJKP . Ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika. Varem kasutati nimetust „Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika”, millest 
sai pärast Lissaboni lepingu jõustumist „ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika”.
07
 Kokkuvõte
I
Pärast Talibani režiimi kukutamist kohustusid Euroopa 
Liit (EL) ja selle liikmesriigid toetama Afganistani 
valitsust stabiilsema õigusriigi raamistiku loomisel. 
ELi politseimissioon Afganistanis (EUPOL) on ühise 
julgeoleku- ja kaitsepoliitika raames 2007. aastal alus -
tatud tsiviilmissioon, mille eesmärk oli aidata kaasa 
Afganistani enda jätkusuutliku ja mõjusa tsiviilpolitsei 
loomisele.
II
Kontrollikoda hindas, kas Afganistani EUPOL oli talle 
antud mandaadi täitmisel edukas. Auditiga uuriti, 
kas EUPOL oli hästi kavandatud ja koordineeritud; 
kas tema tegevuseks anti piisavat tuge ja suuniseid; 
kas EUPOL aitas kaasa Afganistani politsei arengule, 
ning kas EUPOLi tegevuse lõpetamine oli asjakohaselt 
ettevalmistatud. Audit hõlmas ajavahemikku EUPOLi 
algusest kuni 2014. aasta lõpuni, kusjuures rõhk oli 
alates 2013. aastast toimunud tegevusel.
III
ELi tsiviilpolitseimissioon Afganistanis tegutses eriti 
ebakindlates ja karmides tingimustes. Pärast rasket 
algust võitis EUPOL tasapisi teiste poolte tunnustuse 
oma teadmiste ja politseivaldkonna reformi antud 
märkimisväärse panuse eest.
IV
Kontrollikoda leidis, et Afganistani EUPOL oli talle 
antud mandaadi täitmisel osaliselt edukas. Parane -
mine oli märgatavam kahes EUPOLi kolmest peami -
sest tegevusvaldkonnast. Kontrollikoda analüüsis 
ka EUPOLi tegevust valdkondade kaupa ja leidis, et 
EUPOLi pakutud koolitus oli suurelt jaolt edukas, kuid 
mentorlus- ja nõustamistegevus oli vähem edukas. 
Projektide panus missiooni eesmärkide täitmisse on 
olnud piiratud. Ühest küljest saab seda põhjendada 
väliste tingimustega, ent osaliselt on tegu ka EUPOLi 
enda puudustega.
08 Kokkuvõte
V
EUPOLi kavandamisel eelnes missiooni loomiseks 
tehtud nõukogu otsusele Afganistani vajadusi käsitlev 
põhjalik uuring. Auditiga leiti, et EUPOLi eesmärgid 
annavad lisandväärtust sellega, et nende raskuskese 
on politseivaldkonna strateegilise tasandi koolitusel 
ja nõustamisel; teiste rahvusvaheliste rahastajate töö 
kaudu on see seotud ka õigusriigiga laiemalt. EUPOLi 
käivitamine oli aga keeruline ning kulus palju aega, 
enne kui missiooni töötajate arv saavutas teatud 
taseme; peamiselt tulenes see keerulisest tegevus -
keskkonnast ning värbamise ja logistikaga seotud 
probleemidest.
VI
Koordinatsiooni alal ei suutnud EUPOL kõiki Euroopa 
osapooli Afganistani politseivaldkonna arendamise 
nimel ühe Euroopa raamistiku alla koguda; sellegipoo -
lest õnnestus missioonil parandada ELi liikmesriikide 
kohapealset koostööd ning edendada rahvusvahelist 
koostööd.
VII
Peakorterist antava toe ja suuniste küsimuses leidis 
kontrollikoda, et ELi liikmesriigid ja Euroopa välis -
teenistus kohandasid regulaarselt EUPOLi mandaati 
vastavalt muutunud prioriteetidele ja kohapealsetele 
oludele. EUPOLi aruandlus vastab peamistele aru -
andlusnõuetele, ent on siiski suuresti kirjeldavat laadi 
ega keskendu küllaldaselt saavutatud tulemustele 
ja lisandväärtusele. Peakorteri tugi on olnud üldiselt 
asjakohane ja kasulik, ent missiooni vajadustele vasta -
miseks peaksid suunised olema täpsemad. Praegu käib 
töö suuniste parandamise nimel ning kulusid ja neist 
tõusvat tulu silmas pidades uuritakse teatud funkt -
sioonide edasise tsentraliseerimise võimalusi.VIII
Saavutatud tulemusi ja nende jätkusuutlikkust vaadel -
des võib järeldada, et tsiviilpolitsei üldiste põhimõtete 
rakendamisele kaasaaitamisega on EUPOL aidanud 
Afganistani politseijõududel võita üldsuse usaldust. 
Politsei- ja kohtuvaldkonnas on aga endiselt süsteem -
seid puudusi. EUPOLi ja üldiselt kogu Afganistani polit -
seivaldkonna töö väljundite pikaajaline jätkusuutlikkus 
on tervikuna ohustatud, kuna see sõltub suuresti 
Afganistani ametkondade tahtest võtta isevastutus 
seni valminud väljundite eest ning ELi ja teiste rahvus -
vaheliste sidusrühmade eraldatavast rahastamisest.
IX
EUPOLi tegevuse järkjärguliseks lõpetamiseks on 
EUPOL ja Euroopa välisteenistus koostanud plaani, mis 
näeb ette missiooni töö lõpetamise 2016. aasta lõpuks; 
mõningaid küsitavusi on aga seoses sellega, kuidas 
saab EL EUPOLi saavutatut edasi arendada ja kas mis -
siooni varade müügiga suudetakse saada maksimaal -
set tulu.
X
Lisaks EUPOLi Afganistani missioonile kehtivad 
kontrollikoja soovitused ka ühise julgeoleku- ja 
kaitse  poliitika tulevaste missioonide kavandamise, 
toimimise ning ettevalmistus- ja tugifunktsioonide 
parandamise kohta. Soovitused sisaldavad ka erinevat 
liiki tegevuste täiustamiseks mõeldud praktilisi meet -
meid, abinõusid ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika 
missioonide väljundite jätkusuutlikkuse suurendami -
seks; ning neis käsitletakse üldstrateegia koostamist, 
mis aitab leevendada missioonide suuruse vähenda -
mises, nende lõpetamises ja varade võõrandamises 
peituvaid riske.
09
 Sissejuhatus
01 
Pärast Talibani režiimi kukutamist 2001. 
aastal osalesid Afganistani esindajad 
Bonnis ÜRO egiidi all toimunud kõne -
lustel, mille käigus arutati riigi edasist 
valitsemist. Kõneluste tulemustel 
allkirjastati Bonni leping1, milles nähti 
ette Afganistani vahevalitsuse loomine 
ning kutsuti üles looma rahvusvahelist 
sõjalist üksust2, mille ülesanne oleks 
toetada valitsust julgeoleku tagamisel 
Kabulis ja sellega piirnevatel aladel 
(vt  I lisa ).
02 
2002. aasta aprillis Genfi G8 konve -
rentsi3 raames peetud rahvusvaheliste 
rahastajate kohtumisel võeti eelkõige 
julgeolekuküsimustega tegelemiseks 
vastu juhtriigi raamistikul põhinev 
reformikava. Raamistikuga jagati julge -
olekuvaldkond viieks sambaks, millest 
igaühele määrati juhtriik, kellele anti 
ülesandeks samba raames tehtavate 
reformide koordineerimine ja toe -
tamine. Viis juhtriiki olid Saksamaa 
(politseivaldkond), Jaapan (desarmee -
rimine, demilitariseerimine ja taasin -
tegreerimine), Itaalia (justiitssüsteem), 
Ühendkuningriik (narkootikumidevas -
tane võitlus) ja Ameerika Ühendriigid 
(armee). Kirjeldatud kontekstis alustas 
2002. aasta aprillis tööd Saksa politsei 
projektibüroo. Raamistiku eesmärk oli 
töökoormust jagada, ent puudus meh -
hanism, mis oleks taganud rahvusva -
helise kogukonna toetatud julgeoleku -
reformialase üldise koordineerimise.03 
2005. aastaks oli juhtriikidel põhinev 
lähenemisviis tagaplaanile jäänud 
ning Afganistani julgeolekuvaldkonna 
reformi rahvusvahelise kogukonna 
poolse juhtrolli võtsid sisuliselt üle 
rahvusvahelised julgeolekuabijõud 
(ISAF). Ühises deklaratsioonis4 kohus -
tusid Euroopa Liit ja selle liikmesriigid 
toetama Afganistani valitsust stabiil -
sema õigusriigi raamistiku loomisel 
(vt  joonis 1 ).1 „Agreement on Provisional 
Arrangements in Afghanistan 
Pending Re -establishment of 
Permanent Institutions ”  
(Kokkulepe Afganistani alaliste 
institutsioonide 
taasülesehitamise ajal kehtiva 
ajutise korra kohta), Bonn, 
5. detsember 2001.
2 ÜRO Julgeolekunõukogu 
20. detsembri 2001. aasta 
resolutsiooniga nr 1386 anti 
luba rahvusvaheliste 
julgeolekuabijõudude 
loomiseks. 2011. aasta seisuga 
olid 25 ELi liikmesriiki andnud 
ISAFi käsutusse ligikaudu 
33 000 meest.
3 G8 nime all tuntakse kaheksa 
juhtiva tööstusriigi (Ameerika 
Ühendriigid, Itaalia, Jaapan, 
Kanada, Prantsusmaa, 
Saksamaa, Venemaa ja  
Ühendkuningriik) ning 
Euroopa Komisjoni ühendust.
4 ELi 16. novembri 2005. aasta 
ühisdeklaratsioon 
„Pühendumine uuele 
ELi-Afganistani partnerlusele”.
10 Sissejuhatus
Afganistani kaartJoonis 1
Qarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat 
Yar
Kajaki
Delaram Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharBaghlan
Chaghcharan
Farah
Lashkar GahTaluqanFayzabad
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulKunduz
Maydan
Shahr
GardezMehtarlam
Kabul
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANLOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLA NBALKHJAWZJAN
SARI PULFARYAB
BADGHIS
GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAK
PAKTYALAGHMAN KUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISA
HiratBamyan
HIRATKUNARBAMYAN
DAY
KUNDI
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuIslamabadTURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC   REPUBLIC   OF  IRANFarah 
Hilmand 
Gowd-e 
ZerehHarut 
  Khash Rowd-e Lurah Arghandab Gushgy Murghob 
Darya-ye Amu Darya 
Tedzhen 
Harirud Indus Pamir 
Tarnak Morghab Murgab 
Helmand Kunar 
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuQarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat Yar
Kajaki
Delaram Asad Abad
Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharNiliAybakBaghlanShiberghan
Maymana
Qala-e-Naw
Chaghcharan
FarahHerat
Lashkar GahBamyanTaloqanFayz Abad
Chaharikar
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulMazar-e-SharifKunduz
Poruns 
Maydan
ShahrMahmud-e-
Raqi
GardezMehtarlamBazarak
Kabul
IslamabadHindu  Kush 
Peywar PassKhyber Pass 
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANDAY
KUNDILOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLANBALKHJAWZJAN
SARI PUL
BAMYANFARYAB
BADGHIS
HERAT GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAKKUNAR
PAKTYALAGHMAN SAMANGANKUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISATURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC  REPUBLIC  OF  IRANAFGHANISTAN
Map No. 3958 Rev. 7   Source: UNITED NATIONS
June 2011Department of Field Support
Cartographic SectionAFGHANISTAN
Riigi pealinn
ProvintsipealinnLinn, külaLennujaamad
Riigipiir
Provintsipiir
PõhiteeKõrvaltee
Raudtee
00 50 100 150 200 250 km
50 100 150 miKaardil esitatud piirid ja kasutatud nimed ja nimetused
ei pruugi omada ÜRO ametlikku heakskiitu.
Punktiirjoon kujutab endast Jammu ja Kashmiri osariigi 
India ja Pakistani vahel kokku lepitud kontrolljoone umbkaudset kulgemist.Pooled ei ole Jammu ja Kashmiri lõplikus staatusesveel kokkuleppele jõudnud.36° 
34° 
32° 
30° 64° 66° 68° 70° 72° 74° 
36°
34°
32°
30°
62°64°66°68°70°72°74°
11 Sissejuhatus
04 
2006. aasta jaanuaris Londonis vastu 
võetud Afganistani kokkuleppes pandi 
paika Afganistani valitud valitsuse 
ja rahvusvahelise kogukonna koos -
tööraamistik. Nimetatud kontekstis 
viidi 2006. aasta sügisel läbi ELi ühine 
hindamismissioon, millega püüti 
hinnata Afganistani vajadusi õigusriigi ülesehitamise valdkonnas. Sellele 
järgnes 2006. aasta novembris teabe -
kogumismissioon, mille alusel tehti 
ettepanek ELi ühiseks sekkumiseks 
eesmärgiga ehitada kogu riigis üles 
toimiv politsei. Ettepanekut toetas ka 
Afganistani valitsus, kes kutsus oma 
16. mai 2007. aasta kirjas ELi politsei -
missiooni alustama (vt  1. selgitus ).
5 Nõukogu 30. mai 2007. aasta 
ühismeede 2007/369/ÜVJP , 
Euroopa Liidu 
politseimissiooni kohta 
Afganistanis (EUPOL 
Afganistan) (ELT L 139, 
31.5.2007, lk 33).Ühise julgeoleku ‑ ja kaitsepoliitika missioonid
Ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) võimaldab ELil mängida juhtivat rolli rahuvalveoperatsioonides, 
konfliktide ennetamisel ja rahvusvahelise julgeoleku tugevdamisel. See on osa nii tsiviil- kui ka sõjalistel res -
surssidel põhinevast ELi laiemast kriisiohjesüsteemist.
ÜJKP raames võetakse ette kahte liiki missioone: ühise välis- ja julgeolekupoliitika eelarvest rahastatavaid 
tsiviilmissioone ning liikmesriikide rahastatud sõjalisi missioone. ÜJKP tsiviilmissioonidel võib olla nii erinev 
ulatus (politsei, järelevalve, justiits- või julgeolekusektori reform), olemus (täidesaatev või mitte) kui ka suurus.
2014. aasta lõpu seisuga oli EL kokku ette võtnud 32 ÜJKP missiooni, millest 16 olid juba lõpule viidud ja 
16 veel kestsid (11 tsiviil- ja 5 sõjalist missiooni).1. selgitus
05 
2007. aasta 30. mail otsustas nõukogu 
luua ELi politseimissiooni Afganistanis5 
(EUPOL). EUPOL pidi edasi arendama 
Saksa politsei projektibüroo tehtut 
ning kooskõlastama politseireformis 
osalevate erinevate partnerite lähene -
misviise ja tööd. Missiooni eesmärk oli 
aidata luua Afganistani vastutusalas 
olevat jätkusuutlikku ja tõhusat tsiviil -
politseisüsteemi, mis tagaks asjakoha -
se koostoime laiema kriminaalõigus -
süsteemiga. (vt 2. selgitus ).
12 Sissejuhatus
06 
EUPOLi kogumaksumus ajavahemikus 
mai 2007 kuni detsember 2014 oli ligi -
kaudu 400 miljonit eurot. Peaaegu üks 
kolmandik kuludest oli seotud julge -
olekuga 6 (vt ka  II lisa ).6 Summa sisaldab kõiki kuni 
2014. aasta lõpuni võetud 
kulukohustusi ega hõlma 
seega kõige uuemat, 
2015. aasta kohta võetud 
kulukohustust summas 
57,75 miljonit eurot (nõukogu 
17. detsembri 2014. aasta 
otsus  2014/922/ÜVJP, 
millega muudetakse 
otsust 2010/279/ÜVJP Euroopa 
Liidu politseimissiooni kohta 
Afganistanis (EUPOL 
AFGHANISTAN) ja 
pikendatakse selle kehtivust 
(ELT L 363, 18.12.2014, lk 152)). 
Nõukogu on heaks kiitnud 
10 rahastamisotsust 
(ja rahastamisotsuste 
pikendamist), mis hõlmavad 
kulukohustusi summas 
392,4 miljonit eurot ja 
väljamakseid summas 
346,2 miljonit eurot. 
Tööjõukulud (lähetatud, 
rahvusvaheliste lepingutega 
ja kohalikud töötajad) 
moodustavad ligikaudu 43% 
EUPOLi eelarvest, ning 
töötajate ja ruumide 
turvalisus 38%.EUPOL
EUPOL alustas tegevust 15. juunil 2007. Tegu on ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika missiooniga, mis toetab 
Afganistani valitsuse tööd parema tsiviilpolitsei ülesehitamisel, mis töötaks õigusriigi põhimõtete kohaselt ja 
austaks inimõigusi.
EUPOLi strateegilise tasandi juhiks on tsiviiloperatsioonide ülem (kes on ühtlasi tsiviilmissioonide planeerimi -
se ja juhtimise teenistuse direktor), kes omakorda allub poliitika- ja julgeolekukomitee poliitilisele kontrollile 
ning saab komiteelt ka strateegilisi suuniseid. Missiooni juhi ülesanne on nii operatiivne kontroll EUPOLi üle 
kui ka selle igapäevane juhtimine.
Euroopa Liidu politseimissiooni Afganistanis viivad peamiselt ellu ELi liikmesriikidest lähetatud politsei -ja 
õigusriigi valdkonna eksperdid, kellele lisanduvad lepingute alusel töötavad rahvusvahelised eksperdid ja 
kohalikud töötajad. Missiooni töö sisuks on koolitus ning asjaomaste Afganistani ametkondade (siseministee -
rium, Afganistani riiklik politsei, justiitsministeerium ja peaprokuratuur) juhtivtöötajate pakutav mentorlus, 
nõustamine ja seiretegevus. Missioon on ellu viinud terve rea projekte:
ELi politseimissioon Afganistanis täidab oma missiooni kolme tegevusliini kaudu:
 ο1. tegevusliin: siseministeeriumi institutsioonilise reformi edendamine;
 ο2. tegevusliin: riikliku politsei professionaalsuse suurendamine;
 ο3. tegevusliin: riikliku politsei ja laiema justiitssüsteemi omavaheline ühendamine.
Auditi tegemise ajal 2014. aasta lõpus tegutses EUPOL Kabulis, Heratis ja Mazār -e Sharīfis.2. selgitus
13
 Auditi ulatus ja 
lähenemisviis
07 
Kontrollikoda hindas, kas Afganistani 
EUPOL täitis edukalt talle antud man -
daadi. Auditis keskenduti järgmistele 
küsimustele:
a) Kas EUPOL oli hästi kavandatud ja 
loodud?
b) Kas EUPOL oli liikmesriikide, teiste 
rahvusvaheliste sidusrühmade ja 
Afganistani ametkondadega hästi 
koordineeritud?
c) Kas EUPOLi mandaadiga ette näh -
tud tegevuseks anti piisavat tuge 
ja suuniseid?
d) Kas EUPOL on aidanud kaasa 
Afganistani politsei arengule, ning 
kas tulemused on tõenäoliselt 
jätkusuutlikud?
e) Kas EUPOLi tegevuse lõpetamine 
oli asjakohaselt ette valmistatud?
08 
Audit hõlmas ajavahemikku EUPOLi 
loomisest 2007. aastal kuni 2014. aasta 
lõpuni. Rõhk oli eelkõige alates  
2013. aastast toimunud tegevusel.
09 
Auditeeriti ajavahemikus juuli kuni 
detsember 2014. Hindamiseks vajaliku 
tõendusmaterjali kogumine põhines 
alljärgneval:
a) dokumentide analüüs ja kirjanduse 
läbivaatamine;b) 2014. aasta septembris Kabuli 
tehtud auditikülastus, mille käigus 
kontrolliti tõendavaid dokumente, 
vaadati läbi EUPOLi protseduurid 
ja süsteemid ning vesteldi Afga -
nistani politsei ohvitseride, sise- ja 
justiitsministeeriumide töötajate, 
EUPOLi töötajate (sh koolitajate 
ja mentoritega), ELi eriesindaja -
ga Afganistanis ning ELi Kabuli 
delegatsiooni, ISAFi, NATO, IPCB 
(Rahvusvahelise politseiabi koor -
dineerimise büroo Afganistanis), 
ÜRO arenguprogrammi (UNDP) 
Kabuli esinduse ning Afganistanis 
paikneva kuue ELi riigi esinduse 
töötajatega7;
c) vestlused tsiviiloperatsioonide 
planeerimise ja läbiviimise tee -
nistuse (CPCC), kriisiohjamise ja 
planeerimise direktoraadi (CMPD) 
ja välispoliitika vahendite talituse 
(FPI) töötajate ning Euroopa välis -
teenistuse ja komisjoni vastutavate 
ametnikega; intervjuud kriisiohje 
tsiviilaspektide komitees (CIVCOM) 
osaleva viie liikmesriigi8 esindajate 
ning NATO töötajatega;
d) vaadati läbi kuuest järelevalve-, 
mentorlus- ja nõustamistegevu -
sest ning ajavahemikus 2011–2014 
kavandatud ja elluviidud üheteist -
kümnest projektist koosnev valim 
(vt III lisa ).7 Prantsusmaa, Saksamaa, 
Itaalia, Madalmaade, Rootsi ja 
Ühendkuningriigi esindused 
(kas suursaadikud või esinduse 
juhid).
8 Saksamaa, Itaalia, 
Madalmaade ja 
Ühendkuningriigi esindajad 
ning kriisiohje tsiviilaspektide 
komitee juht.
14
 Tähelepanekud
Asjakohane mandaat, ent 
probleemid tegevuse 
alustamisel
10 
Kontrollikoda uuris, kas EUPOLi ka -
vandamisele ja rakendamisele eelnes 
Afganistani vajadusi käsitlev põhjalik uuring. Samuti uuriti, kas EUPOLi ra -
kendamise praktilistele probleemidele 
pöörati vajalikku tähelepanu.
EUPOLi kujundamine
11 
EUPOLi loomist käsitlevale nõukogu 
otsusele eelnes ELi ühine hindamis -
missioon, mis soovitas muu hulgas ELil 
kaaluda politseimissiooni kasutamist, mis panustaks täiendavalt Afganistani 
politsei toetamisse. Soovitust kinnitas 
2006. aasta lõpupoole ette võetud tea -
bekogumismissioon9, mille soovituste 
kohaselt saaks EL pakkuda lisandväär -
tust tsiviilotstarbelise politseimissiooni 
abil, mille tegevus oleks seotud õigus -
riigi temaatikaga laiemalt.9 Euroopa Liidu Nõukogu 
teabekogumismissiooni  
18. detsembri 2006. aasta 
aruanne võimaliku EJKP 
missiooni kohta Afganistanis.1. fotoEUPOLi hoone
Allikas:  kontrollikoda.
15 Tähelepanekud
12 
Mõlemal teabekogumismissioonil 
osalenud suured meeskonnad koosne -
sid politsei ja õigusriigi valdkondade 
ekspertidest. Missiooni alustamisele 
eelnenud ettevalmistav töö tagas 
EUPOLi eesmärkide vastavuse 2006. 
aasta jaanuaris Londonis vastu võetud 
Afganistani kokkuleppe prioriteetidele 
ning Afganistani riikliku arengustra -
teegia (2008–2013) julgeolekusambale. 
Kohalikke olusid arvestades oli stabiil -
suse, majanduskasvu ja vaesuse vähen -
damise suunas liikumiseks vaja tagada 
julgeolek.
13 
Lähenemisviisi valides otsustati edasi 
arendada Saksa politsei projektibüroo 
tehtud tööd; Saksa politsei projekti -
büroo oli juba kohapeal hästi välja 
ehitatud struktuur, mis kujutas endast 
tugevat ja ühtset ELi kohalolu julgeole -
kusektoris (eelkõige tsiviilpolitsei alal). 
Saksa politsei projektibüroo koolitas 
edukalt politsei kõrgemat juhtkonda – 
politsei madalama tasandi töötajate 
koolitamise asemel pakuti strateegilise 
tasandi nõustamist siseministeeriumile 
ja riiklikule politseile ning edendati 
koostööd rahvusvaheliste rahastajate -
ga. Kuna EUPOL täitis rahvusvahelises 
abitegevuses seni püsinud lünga, võt -
sid selle positiivselt vastu nii afgaanid 
kui ka rahvusvaheliste rahastajad.14 
Toimivate politseijõudude pea täieliku 
puudumise tõttu oli EUPOLi mandaadi 
täitmine aga väga töömahukas üles -
anne. Täiendavaks oluliseks aspektiks 
oli näiteks politseitöötajate kõrge 
kirja  oskamatuse määr (pea 80%), mis 
tähendas, et paljud politseinikud ei 
olnud võimelised ei tõendusmaterjali 
käsitlema ega aruandeid lugema ja 
kirjutama. EUPOLi mandaadi täitmist 
takistas ka politseis ja justiitsinstitut -
sioonides lokkav korruptsioon.
Stardiraskused
15 
EL suutis tsiviilpolitseimissiooni 
käivitada väga karmides ja vaenulikes 
tingimustes. Keerulisest keskkonnast 
tingituna ei olnud EUPOL pärast selle 
käivitamist 2007. aasta juunis (üksnes 
kaks kuud pärast selle loomist käsitle -
va nõukogu otsuse vastu võtmist) veel 
kaugeltki valmis: missioonil oli Kabulis 
üksnes neli töötajat, kellel ei olnud ei 
internetiühendust ega sõidukeid. Ena -
mik EUPOLi töötajatest oli tegelikult 
ELi liikmesriikide esindustes lähetuses 
töötanud politseiohvitserid, kellele 
olid kiiruga antud uued töötõen -
did10. Vaid vähesed neist olid saanud 
täpseid suuniseid selle kohta, kuidas 
uus „Euroopa” missioon pidi erine -
ma nende varasemast kahepoolsest 
töökorraldusest.
16 
Käivitamist takistasid eelkõige esime -
ses etapis tõsiselt ka juhtimisproblee -
mid: esimese 18 kuu jooksul vahetus 
EUPOLi juht kolm korda. Lisaks aeglus -
tasid tegevust praktilist laadi logisti -
lised probleemid, millest tähtsamad 
puudutasid varustuse hankimist ja  
EUPOLi töötajatele elamispinna 
leidmist.10 Euroopa Reformikeskuse 
poliitikadokument, aprill 2010.
16 Tähelepanekud
17 
Alguse muutis keeruliseks ka liikmes-
riikide vastumeelsus missioonile 
töötajaid lähetada, mis tulenes osali -
selt EUPOLi vaevalisest algusest (vt ka 
punkt 25). Kavakohaselt pidi missioon 
2008. aasta märtsi lõpuks täielikult 
toimima ja esindatud olema Kabulis 
ja teatud provintsides. Paraku seda ei 
saavutatud. Missiooni mandaadis paika 
pandud ametikohtade arv (200 rahvus -
vahelist töötajat) saavutati alles pea 
kaks aastat pärast missiooni algust, 
st 2009. aasta lõpuks.18 
Kuigi nõukogu nõustus juba 2008. 
aastal, et algset töötajate arvu tuleks 
suurendada 400-ni, ei olnud 2010. aas -
ta lõpuks 300 inimese piiri (75% ka -
vandatust) veel saavutatud ning kõige 
suurem töötajate arv (350) saavutati 
alles 2012. aasta jaanuaris; hiljem 
hakkas töötajate arv taas vähenema 
(vt  joonis 2 ).Joonis 2Rahvusvaheliste (lähetatud ja lepinguliste) ning 
ELi lähetatud töötajate koguarv EUPOLis iga aasta 
31. detsembri seisuga (2007–2014)
Allikas: Euroopa välisteenistus (CPCC).272296330341
292
235
177
85
64122185214232 238
206
148
ELi liikmesriikidest lähetatud töötajate koguarvRahvusvaheliste (lähetatud ja lepinguliste) töötajate koguarv2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007050100150200250300350400
17 Tähelepanekud
19 
Kavandatud töötajate arvu mittesaavu -
tamisel oli mitu põhjust:
a) Afganistani julgeolekuolukorrast 
tulenevalt oli EUPOLil keeruline 
leida vabatahtlikke;
b) lähetatud (ja vähemal määral ka 
lepinguliste) ekspertide värbamisel 
konkureeris EUPOL ühise julge -
oleku- ja kaitsepoliitika missioo -
nidega, Afganistan ei olnud selles 
olukorras aga kõige atraktiivsem 
valik; lisaks pidi EUPOL konkureeri -
ma teiste rahvusvaheliste missioo -
nidega nagu NATO väljaõppemis -
sioon Afganistanis (NTM -A) ja ÜRO 
missioonid;
c) teatud lähetatud ametikohti (nt 
projektianalüüsi ja õiguse alaseid 
teadmisi ning õigusriigi põhimõte -
te alast tausta eeldavaid) oli raske 
täita, kuna kandideerijaid oli vähe;
d) EUPOLi ülesannetest tulenevalt 
vajati osa ametikohtade täitmi -
seks ministeeriumides töötamise 
kogemust omavaid eksperte; kõige 
raskem oli täita siseministeeriumis -
se lähetatavaid politseinike men -
torlusega tegelevaid ametikohti.
20 
Mandaadi kohaselt saab EUPOL 
tegelda politseireformiga nii riiklikul, 
piirkondlikul kui ka provintsitasandil. 
Töötajate saatmine provintsidesse oli 
aga keeruline – seda eelkõige ebapii -
savast julgeolekuolukorrast, logistilis -
test raskustest ja sobiva elamispinna 
puudumisest tulenevalt.21 
Kirjeldatud kontekstis käivitas EUPOL 
2008. aastal kohapealsed bürood  
11 provintsis11 (vt IV lisa ) ja suurendas 
nende arvu 2009. aastal 16-ni. EUPOL 
ei saanud kavakohaselt teatud pro -
vintsides tegutseda, kuna USA ja Türgi 
ei sõlminud enda vastutada oleva -
tes provintsides EUPOLiga tehnilisi 
kokku leppeid. Lisaks valitses enamikus 
kohapealsetes büroodes tööjõupuu -
dus ja vaid kahes neist (Heratis ja 
Mazār -e Sharīfis) oli pidevalt enam kui 
kümme töötajat. Seda kinnitas CPCC 
poolt 2011. aastal läbi viidud Euroopa 
välisteenistuse sisemine hindamine12, 
milles järeldati, et kuni selle ajani oli 
missiooni töö provintsides olnud „pi -
gem nõrk ja selle mõju marginaalne”. 
EUPOLi kohapealsete büroode arvu 
järsu vähenemise põhjustas lõpuks Eu -
roopa piirkondlike ülesehitusrühmade 
sisuline sulgemine Afganistani provint -
sides. 2013. aastaks oli lisaks Kabulile 
alles jäänud üksnes kaks kohapealset 
bürood.11 Kokku on provintse 34.
12 CPCC 13077/11, „EUPOL 
Afghanistan operational 
assessment report” (EUPOLi 
Afganistani hindamisaruanne), 
11. oktoober 2011.
18 Tähelepanekud
Raskused rahvusvahelise 
tegevuse 
koordineerimisel
22 
Kontrollikoda uuris, kas EUPOL oli ELi 
muu abitegevuse, teiste rahvusvahelis -
te sidusrühmade ja Afganistani amet -
kondadega hästi koordineeritud.
ELi projekt, millel puudus 
ühtne Euroopa lähenemisviis
23 
Teabekogumismissiooni aruande  
kohaselt oli missiooni edukuse 
ülioluliseks teguriks see, et missioon 
peaks liikmesriikidele andma ühtse 
raamistiku, mis võimaldaks pakkuda 
Afganistanile n-ö Euroopa lahendust 
politseireformiks. Ka EUPOLi loomiseks 
vastu võetud nõukogu ühismeetme13 
kohaselt peab missioon koordineeri -
ma, edendama ja nõustama liikmes -
riikide ja (nende poolt rakendatavate) 
kolmandate riikide projekte. Järgneva -
tes punktides kirjeldatakse, miks see 
ülesanne osutus keeruliseks.
24 
EUPOLi, EUSRi ja ELi delegatsiooni va -
heline koordineerimine oli alguses väga 
nõrk, kuigi alates 2010. aastast selgitas 
uuendatud mandaat nende vastavaid 
rolle ja ülesandeid. Missiooni juhatajale 
anti täiendav ülesanne: ta pidi „oma 
tööd teiste ELi pooltega koordineerima 
ning [---] saama ELi eriesindajalt koha -
likke poliitilisi suuniseid”. Pärast Euroo -
pa välisteenistuse loomist aastal 2011 paranes ELi sisene koordineerimine 
veelgi; välisteenistus tõi endaga kaasa 
struktureeritud koordineerimismehha -
nismi ning n-ö kahe rolliga suursaadiku, 
kes on nii Euroopa Liidu eriesindaja kui 
ka ELi delegatsiooni juht.
25 
Teine probleem oli asjaolu, et lisaks 
EUPOLile töötajate lähetamisele 
jätkasid liikmesriigid samaaegselt ka 
kahepoolsete projektide elluviimist. 
Liikmesriikidel olid politsei, õiguskaitse 
ja õigusriigi valdkonnas oma lemmik -
tegevused. Kahepoolse abi andmise 
asemel EUPOLiga ühinemist käsitleti 
kohati kui riigi mõju ja nähtavuse vä -
henemist kohapeal.
26 
Aja jooksul on EUPOL palju vaeva 
näinud selle nimel, et projektidealast 
tegevust ELi liikmesriikidega koor -
dineerida. Üks sellekohane näide on 
EUPOLi ja Saksa politsei projektimees -
konna vaheline tihe koostöö.
27 
Mõned liikmesriigid14 on osalenud 
ka teistes ühistes Euroopa projekti -
des, nagu Euroopa eripolitseiüksus15. 
Sandarmeeria mudelit kasutavatel 
riikidel oli seega rohkem ühist Euroopa 
eri politseiüksuse ja NATO väljaõppe -
missiooniga Afganistanis16 kui EUPOLi 
edendatava tsiviilpolitseiga. Mõned 
auditi jaoks intervjueeritud liikmesrii -
gid avaldasid arvamust, et sandarmee -
ria tüüpi koolitusmudel sobis Afganis -
tani oludesse paremini.13 EUPOLi loomiseks vastu 
võetud nõukogu 
ühismeetmes sedastatakse, et 
„Nõukogu ja komisjon tagavad 
kumbki vastavalt oma 
sellekohastele volitustele ning 
kooskõlas EL lepingu artikli 3 
teise lõiguga kooskõlastatuse 
käesoleva ühismeetme 
rakendamise ja ühenduse 
välistegevuse vahel”.
14 Hispaania, Itaalia, Madalmaad, 
Poola, Portugal ja 
Prantsusmaa.
15 Euroopa eripolitseiüksus 
(Eurogendfor) on mitme riigi 
esindajatest koosnev 
sõjaväelise staatusega 
politseiüksus. Euroopa 
eripolitseiüksuse 
põhiülesanneteks on koolitus 
ja nõustamine. Selle eksperdid 
kuulusid küll liikmeriikide 
missioonide koosseisu, ent 
allusid oma töös Afganistani 
NATO väljaõppemissiooni 
käsuliinile. Euroopa 
eripolitseiüksuse töötajate arv 
oli kõige suurem 2011. aasta 
mais (ligikaudu 400) ning on 
sellest ajast peale vähenenud.
16 Afganistani NATO 
väljaõppemissiooni 
ülesandeks oli 
suuremõõtmeline 
politseikoolitus, mis oli 
kohandatud kohalikule 
julgeolekuolukorrale. 
2011. aasta lõpus oli 
NATO väljaõppemissioonil 
Afganistanis 
23 koolituskeskust, kus 
töötas 778 koolitajat ja 
2825 tugiteenuseid pakkuvat 
lepingulist töötajat.
19 Tähelepanekud
EUPOLi võime peamisi 
rahvusvahelisi rahastajaid 
mõjutada on olnud 
jõupingutustest hoolimata 
väike
28 
EUPOLi eesmärgiks seatud rahvusvahe -
lise abijärjepidevuse ja koordineerimise 
parandamise seisukohast takistas mis -
siooni väiksus missioonil sellealase liid -
rirolli kandmist. NATO juhitud NTM -A 
missiooniga võrreldes oli EUPOL väike 
tegija. EUPOLil oli keeruline oluliselt 
mõjutada nii suurt rahvusvahelist orga -
nisatsiooni nagu NATO.
29 
Täiendav negatiivne faktor oli rah -
vusvahelise politseiabi koordineeri -
mise büroo (IPCB) suuresti edutu töö 
Afganistanis17. Viimase 13 aasta jooksul 
on Afganistani politsei arengusse 
panustanud 37 erinevat rahvusvahelist 
rahastajat, enamik neist on toetanud 
NTM -A tegevust, EUPOLi või mõlemat. 
IPCB loodi 2007. aastal eesmärgiga 
tagada abi sidusus ja koordineerida 
politsei abistamist. Kuigi EUPOL eraldas 
IPCB -le märkimisväärseid ressursse ja 
haldustuge, ei olnud IPCB rahvusvahe -
liste rahastajate koostöö edendamisel 
eriti edukas. Rahvusvahelised sidusrüh -
mad on ilmutanud vastumeelsust soovi 
vastu nende tööd koordineerida ning 
suhtusid IPCB tegevusse kui ELi soovi 
politseivaldkonnas juhtohjad enda 
kätte võtta. Lisaks olid IPCB töö eba -
piisavad tulemused kindlasti seotud ka 
halvasti kavandatud protsessidega, mis 
koormasid täiendavalt asjaga seotud 
pooli, ilma et sellest oleks tõusnud 
palju käegakatsutavat tulu.30 
Kontrollikoda leidis, et koostöö NATO 
juhitud tegevusega on aja jooksul 
järk-järgult paranenud. Koostöö prakti -
listeks tulemusteks on EUPOLi töötaja -
tele loodud julgeolekutingimused ning 
kokkulepe politsei väljaõppekavade 
väljatöötamise ja akrediteerimisega 
tegeleva kutsealase koolituse nõukogu 
loomiseks.
Peakorteri pakutav tugi ja 
suunised on aja jooksul 
paranenud
31 
Kontrollikoda uuris, kas ELi liikmes-
riigid ja Euroopa välisteenistus kohan -
dasid tegevuse käigus asjakohaselt 
EUPOLi mandaati, kas EUPOLi aruand -
lus kirjeldab õigesti missiooni saavu -
tusi ning millist tuge ja suuniseid sai 
missiooni peakorterist.
Kavandamise ja aruandluse 
alane võimekus on küll 
paranenud, ent kõik 
puudused ei ole kõrvaldatud
32 
Kontrollikoda leidis, et ELi liikmesriigid 
ja Euroopa välisteenistus kohandasid 
paindlikult EUPOLi mandaati vastavalt 
muutunud prioriteetidele ja kohapeal -
setele oludele.17 EUPOL on olnud üks peamine 
panustaja rahvusvahelise 
politseiabi koordineerimise 
büroo Afganistani tegevusse, 
tagades näiteks IPCB 
sekretariaadi toimimise. IPCB 
loodi 2007. aastal kui peamine 
rahvusvaheline organ, mille 
eesmärk on koordineerida 
politsei valdkonna 
rahvusvaheliste 
organisatsioonide tegevust.
20 Tähelepanekud
33 
Alates esimese tegevusplaani (OPLAN) 
vastuvõtmisest nõukogus 2007. aastal 
on peamisi kavandamisdokumente 
muudetud neli korda:
a) 2008. aastal vajati muudatust 
selleks, et fikseerida nõukogu soov 
kahekordistada missioonile eralda -
tud rahvusvaheliste ekspertide arv 
(400 inimeseni);
b) 2010. aasta muudatus tulenes pea -
miselt uue Afganistani siseministri 
otsusega muudetud prioriteeti -
dest ja sellest tulenevalt EUPOLile 
esitatud taotlusest, mille alusel 
kohandati missiooni töösuundi 
teataval määral ministeeriumi 
prioriteetidega18;
c) 2013. aasta muudatuste peapõh -
jus oli rahvusvaheliste rahastajate 
soov toetada jõulisi korruptsiooni -
vastaseid meetmeid ja tugevdada 
õigusriigi toimimist. Need hõlma -
sid rõhuasetust Afganistani politsei 
professionaalsuse suurendamisele 
vastavalt kümneaastast visiooni 
sisaldavale dokumendile19;
d) 2014. aasta juulis tehtud viimased 
muudatused koostati nii, et nende 
alusel saaks koostada vajalikud 
töökavad nõukogu 23.  juuni   
2014. aasta otsuse alusel 2016. aas -
ta lõpus aset leidvaks EUPOLi 
tegevuse lõpetamiseks.
34 
EUPOLi operatiivplaneerimiseks koos -
tatakse liikmesriikide poolt tegevus -
plaanides paika pandud strateegiliste 
eesmärkide põhjal missiooni raken -
damise kava, milles loetletakse iga 
eesmärgi saavutamiseks vajalikud üles -
anded, iga ülesande vahe -eesmärgid 
ning iga vahe -eesmärgi saavutamise 
kontrollimist võimaldavad näitajad.35 
Kontrollikoda leidis, et enne 2013. aas -
tat sisaldasid kõik missiooni rakenda -
mise kavad liiga palju vahe -eesmärke 
(kuni 600). Seetõttu ei saanud missioo -
ni juhtkond missiooni rakendamise 
kava EUPOLi töö juhtimiseks tõhusalt 
kasutada. Kontrollikoda analüüsis 
kõige uuemaid kavu (ajavahemikud 
2013 ja 2014) ning täheldas võrreldes 
vanemate kavadega märkimisväärset 
edasiminekut – eelkõige puudutas 
see tegevuste kohta käiva taustateabe 
lisamist; eesmärkide, ülesannete ja va -
he-eesmärkide vahelisi selgemaid seo -
seid ning sarnaste tegevuste vahelisi 
ristviiteid. Tulemusnäitajad ei põhine -
nud aga piisavalt põhjalikul vajaduste 
hindamisel ega olnud seotud EUPOLi 
tegevusele seatud vahe -eesmärkidega. 
Mõned näitajad puudutasid tulemuste 
asemel väljundeid20.
36 
Kontrollikoda märkis, et EUPOLi aru -
andluse täpsus ja õigsus on aja jooksul 
samuti paranenud. 2014. aasta lõpu 
seisuga ei olnud EUPOL aga koostanud 
ühtset ja põhjalikku seiretabelit, mis 
jälgiks tegevuste vahe -eesmärkide  
saavutamist, töö edenemist ja 
parandusmeetmeid21.18 Eelkõige pandi rõhku 
teabepõhise politseitöö ja 
kriminaaluurimise võimekuse 
arendamisele.
19 „Kümneaastane visioon” 
(Ten -Year Vision) on 
Afganistani siseministeeriumi 
koostatud dokument, milles 
määratletakse strateegilised 
eesmärgid ja Afganistani 
politsei soovitud olukord 
kümne aasta pärast.
20 Väljundid on tegevuse või 
projekti käigus valminud 
tooted või teenused, 
tulemuste all aga mõistetakse 
tegevuse või projektiga 
loodud väljunditest 
sihtrühmale tulenevat kasu.
21 Sellist vahendit kasutavad aga 
teised ühise julgeoleku- ja 
kaitsepoliitika missioonid.
21 Tähelepanekud
22 Missioonide elluviimise 
eelarvealased küsimused.
23 Nõukogu 13. novembri 2012. 
aasta otsuse 2012/698/ÜVJP, 
ladustamisvõimaluse 
loomise kohta tsiviilkriisiohje 
missioonide jaoks (ELT L 314, 
14.11.2012, lk 25) eesmärk 
oli tagada varustuse 
kiire kohaletoimetamine 
käimasolevatele ja tulevastele 
tsiviilkriisiohje missioonidele, 
ning tugevdada seeläbi nende 
võimekust (eelkõige püüdes 
tagada kiire ja pidev 
juurdepääs olulise 
tähtsusega varadele).Peakorteri antavad 
suunised ja tugi: puuduste 
kõrvaldamine käib
37 
Euroopa välisteenistuse ja komisjoni22 
ülesanne on anda ühise julgeoleku- ja 
kaitsepoliitika missioonidele suuni -
seid. Suunised peavad olema küllalt 
põhjalikud ja üksikasjalikud selleks, et 
võimaldada missioonidel täita neile 
antud mandaati ning tagada varem 
missioonide menetlustega vähe kokku 
puutunud töötajate tõhus töö.
38 
Kuigi Euroopa välisteenistus on koos -
tanud ligikaudu 50 kontseptsiooni -
dokumenti ja EUPOLi tööd puudutavat 
suunist, olid Kabulis paiknevad töötajad 
siiski seisukohal, et need andsid küll ül -
diseid juhiseid (määratlused ja teoree -
tilised aspektid), ent ei olnud praktilise 
tegevuse jaoks eriti kasulikud. Näiteks 
ei käsitleta võrdlusuuringute tegemist 
puudutavates suunistes üksikasjalikult 
kõiki etappe, st kuidas teha põhjalikku 
vajaduste hindamist või olukorra hinda -
mist. Suunistes ei tooda ka näiteid ega 
esitata mudeleid, mis aitaksid esitatud 
metoodikat ellu viia.39 
Eriti huvitav on EUPOLi mentorluse 
käsiraamat. Kuigi mentorlus on EUPOLi 
üks peamine tegevus, pidi missioon 
enda mentorluse käsiraamatu ise 
välja töötama. See valmis aga alles 
2013. aasta aprillis ja oli kokku pandud 
olemasolevatest kontseptsioonidest, 
metoodikatest ja parimatest tavadest, 
mis olid kohandatud EUPOLi mentorite 
töökeskkonnale. Euroopa välisteenis -
tus kasutas käsiraamatut hiljem kõigile 
ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika 
missioonidele jaotatava mentorluse 
käsiraamatu koostamiseks.
40 
Ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika 
standardsete suuniste puudumine 
sundis missiooni oma põhitegevuse 
asemel kulutama aega suuniste ja 
menetluste väljatöötamisele. Euroopa 
välisteenistus tegeleb praegu nimeta -
tud puuduste kõrvaldamisega.
41 
Euroopa välisteenistus ja komisjon  
uurivad ka, kas tugiteenuste ühte 
jagatud teenuste keskusesse kogumine 
võiks suurendada tegevuse tõhusust. 
Lisaks töötab ta kõiki ühise julgeoleku- 
ja kaitsepoliitika missioone hõlmavate 
personali, IT ja logistika valdkondade  
tsentraliseeritud ja integreeritud 
infosüsteemide mõtte kallal. Otsusta -
mist ootab ka küsimus hõlmata sellise 
süsteemiga tsiviilkriisiohje missiooni -
de 2012. aastal loodud ladu23. Selline 
samm võiks potentsiaalselt parandada 
käimasolevate tsiviilmissioonide vara -
de haldamist.
22 Tähelepanekud
EUPOLi jalajälg: edu 
kohalikul tasandil, ent 
küsitav jätkusuutlikkus
42 
Kontrollikoda uuris, kas EUPOL aitas 
iga oma tegevusliini raames kaasa 
Afganistani politsei, siseministeeriu -
mi ja kriminaalõigussüsteemi valitud 
institutsioonide arengule; kas järele -
valve, mentorlus, koolitus ja nõustami -
ne on andnud kavandatud tulemusi24, 
ning mil määral on need tulemused 
jätkusuutlikud.
Paranemine oli märgatavam 
kahes EUPOLi kolmest 
tegevusvaldkonnast
43 
Paranemine oli märgatavam kahes 
EUPOLi kolmest tegevusvaldkonnast. 
1. tegevusliinis (siseministeeriumi 
institutsioonilise reformi edendamine) 
on Afganistani politsei teinud märki -
misväärseid edusamme tsiviilpolitsei 
väljaehitamisel, ent politsei on endi -
selt suurel määral sõjaväeline orga -
nisatsioon. Siseministeerium on küll 
koostanud poliitilisi avaldusi, ent vaid 
vähesed neist on kogu riigi tasandil 
ellu viidud. Ministeerium on loonud ja 
hoiab töös elektroonilist andmebaasi, 
mille abil hallatakse ministeeriumi 
kogu hiiglasliku töötajaskonna per -
sonaliküsimusi, ent ministeeriumil on 
piiratud võimekus selle tööriista kõiki 
võimalusi kasutada ja inimressursi 
kasutamise kavandamise paindlik -
kust saaks veelgi parandada. Puudus on haldusvaldkonna taustaga pro -
fessionaalsetest riigiteenistujatest. 
EUPOLi toest hoolimata on soolise 
võrdõigus likkuse ja inimõiguste kü -
simused siseministeeriumis viimasel 
ajal probleemiks muutunud. Näiteks 
naised moodustavad Afganistani 
riikliku politsei töötajatest ikka vaid 
2%. Korruptsioon on endiselt suureks 
probleemiks nii ministeeriumis kui ka 
politseis ning mõjutab negatiivselt 
avalikkuse usaldust.
44 
2. tegevusliin (riikliku politsei pro -
fessionaalsuse suurendamine), mille 
sisuks on politsei ja kodanike sidemete 
ja koostöö arendamisele keskenduv 
kogukondliku politsei kontseptsioon, 
on mõnes piirkonnas algelisel tasandil 
ellu viidud ning kontseptsiooni aktsep -
teeritakse ka üldiselt kui Afganistani 
politsei tulevast soovitud mudelit. Ka 
teabepõhist politseitööd tunnustatak -
se kui mõjusat vahendit politseitöö 
professionaalsemaks muutmisel, ent 
kogu riigis seda ei kasutata. Kuritege -
vusealase statistika uurimine näitab, et 
Afganistani kriminaalpolitsei võimekus 
kuritegude uurimisel ja avastamisel 
on piiratud. Siseministeeriumi kri -
minaaluurimise osakonna tehniline 
võimekus ja eestvedamisvõime on 
puuduliku teabejagamise ja ebapiisava 
koolituse tõttu endiselt nõrk. Politsei 
ja prokuröride vaheline koostöö on 
tihti nõrk ja ebatõhus. Rahvusvahelised 
rahastajad on edendanud ja toetanud 
riikliku politsei ja peaprokuröri vahe -
list koostööd nii institutsioonilisel kui 
ka operatiivtasandil. Kokkuvõttes on 
koostöö küll paranenud, ent politseilt 24 Hindamisel kasutatud 
kriteeriumid põhinevad 
EUPOLi mandaadi täitmise 
mõõtmise näitajatel ning nii 
palju kui võimalik ühel 
olemasoleval kolmanda poole 
koostatud uuringul 
Afganistani politsei maine 
kohta ühiskonnas.
23 Tähelepanekud
peaprokurörile suunatud kriminaal -
asjade hulk on endiselt väike. Politsei 
on näidanud, et suudab suuri ope -
ratsioone professionaalselt läbi viia 
(äsjaste valimiste ajal ohutu keskkonna 
tagamine oli suur saavutus), kuid vajab 
täiendavat abi igapäevase politseitöö 
alal (eelkõige tõhusa reageerimise 
tagamisel). Riikliku politsei operatiiv -
keskustega ühendatud kõnekeskusi 
peetakse üldiselt suureks saavutu -
seks politsei juhtimise parandamisel. 
Koolitussüsteemi hinnatakse mõjusaks, 
aga ka selles valdkonnas on veel palju 
teha  – sealhulgas tuleb hiljuti loodud 
politseikolledžid välja arendada spet -
sialiseeritud tippkeskusteks.
45 
3. tegevusliinis (riikliku politsei ja 
justiitsvaldkonna reformi omavaheline 
ühendamine) on EUPOLil olnud kõige 
raskem tulemusi näidata. Seda peab 
aga vaatama rahvusvaheliste rahasta -
jate antud piiratud toetuse kontekstis. 
Justiitsministeeriumi ja peaprokura -
tuuri üldine võimekus on küll suurene -
nud, kuid nende arengut on takistanud 
üldine julgeolekuolukord ja mässuliste 
rünnakud25, puuduv professionaalsus, 
ebapiisavalt koolitatud prokurörid ja 
korruptsioon. Politsei ja prokurörid 
teevad endiselt vähe koostööd; lisaks 
on palju probleeme ja lünki institut -
sioonilisel ja üksikisikute tasandil  – eel -
kõige puudutab see kõrgete ametnike 
korruptsioonijuhtumite uurimist. 
Süüdistatavate ja kahtlusaluste õiguste 
kaitsmine ja jõustamine on Afganis -
tanis endiselt keeruline. Kriminaal -
õigusealaste õigusaktide koostamise, 
vastuvõtmise ja jõustamise vallas on tehtud mõningaid edusamme, ent 
riik ei vasta endiselt õigusriigi, kor -
ruptsioonivastase võitluse ja inim -
õiguste alastele rahvusvahelistele 
põhinõuetele.
EUPOLi pakutud koolitus on 
olnud suurelt jaolt edukas, 
projektide panus missiooni 
eesmärkide täitmisse on aga 
olnud piiratud
46 
EUPOLi panus politsei koolitamisse 
on olnud mitmetahuline. Missioon 
töötas välja nn koolitaja koolitamise 
lähenemisviisi ning korraldas riikli -
kule politseile koolituskursusi; samal 
ajal nõustati Afganistani siseminis -
teeriumi ja riikliku politsei juhtkonda 
koolitusküsimustes. Lisaks oldi po -
litseikolledži (politseinike pidevaks 
koolitamiseks mõeldud koolituskesku -
se) loomise eestvõtjaks ning koostati 
koolituskavad26.25 2012. aastal tapeti 
57 prokuröri.
26 Nii politseikolledžile kui ka  
kuritegevusevastase võitluse 
juhtimise kolledžile.
24 Tähelepanekud
47 
Alates 2008. aasta lõpust suurendati 
EUPOLi koolituskomponendialase töö 
intensiivsust, kuna sellest pidi saama 
missiooni tegevuse nurgakivi. 2014. 
aasta lõpu seisuga oli missioon korral -
danud ligikaudu 1400 koolituskursust 
kokku 31 000 osalejale. Kontrollikoja 
auditikäigu ajal Kabulis saadi tõendeid 
selle kohta, et EUPOLi koolitusega seo -
tud tegevus on aidanud kaasa Afganis -
tani riikliku politsei professionaalsuse 
suurendamisele. Kursused olid asjako -
hased ja aitasid kõrvaldada Afganistani 
politsei väljaõppes leitud olulisi lünki. 
Kõrgeid politseitöötajaid koolitades 
(teised rahvusvahelised organisatsioo -
nid ei olnud neile koolitust pakkunud) 
andis EUPOL tõelist ELi lisandväärtust 
oma kursustega, mille käigus tutvustati 
politseijuhtkonnale ka tsiviilpolitseitöö 
elemente. Lisaks on koolitajate kooli -
tamise lähenemisviis arendanud ka 
afgaanide isevastutust ja edendanud 
koolituse jätkusuutlikkust.48 
Politseikolledži loomine kujutas endast 
tähtsa vahe -eesmärgi saavutamist 
Afganistani politseijuhtkonnale mõel -
dud koolitussüsteemi ülesehitamisel. 
2010. aastal alustas EUPOL Afganistani 
siseministeeriumiga kõnelusi (need 
olid koordineeritud NATO väljaõppe -
missiooniga Afganistanis ja Saksa 
politsei projektimeeskonnaga) politsei -
kolledži loomiseks. Kõik asjaga seotud 
pooled olid ühel meeles selles, et 
politseikolledžist peaks saama plat -
vorm, mille abil pakkuda politseinikele 
strateegilise, tegevus- ja taktikalise 
tasandi täiendkoolitust. Pärast teosta -
tavusuuringu valmimist tegi EL ette -
paneku ühiseks tegevuseks, kusjuures: 
a) EUPOLi ülesandeks oli uue kolledži 
koolituskavade ja kursuste väljatöö -
tamine; ning b) ELi delegatsioon ja 
välispoliitika vahendite talitus pidid 
rahastama koolitusrajatisi ja tegelema 
stabiliseerimisvahendi määruse raames 
projektijuhtimisega27. Projekti elluvii -
mine kuulutati kiireloomuliseks ning 
kokku 7,3 miljonit eurot maksma läinud 
kolledž valmis 2014. aasta jaanuaris.27 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 15. novembri  
2006. aasta määrus (EÜ) 
nr 1717/2006, 
millega kehtestatakse 
stabiliseerimisvahend 
(ELT L 327, 24.11.2006, lk 1).2. fotoEUPOL ja Afganistani politsei
Allikas:  EUPOL.

25 Tähelepanekud
49 
Riikliku politsei koolitajad alustasid 
tööd olemasolevate koolituskavadega, 
mida pidi hiljem edasi arendatama. 
Mõned koolitajad märkisid aga vaja -
dust Afganistani kontekstiga paremini 
kohandatud õppekavade järele, mis 
hõlmaksid nt islamiõigust ja kohalikke 
tavasid ning sisaldaksid Afganistani 
igapäevaelust toodud näiteid. Osa 
koolitajaid tunnistas ka, et nad olid 
teatud teemad (nt korruptsiooni, 
inimõigused ja soolise võrdõiguslikku -
se) käsitlemata jätnud, kuna nende 
arust oli tegu mittevajalike või tundlike 
küsimustega.50 
EUPOL koostas oma mentorlus- ja 
nõustamistegevuse tulemusi käsitleva 
põhjaliku hindamise. Auditiga leiti aga 
tõendeid selle kohta, et EUPOLi men -
torlus- ja nõustamistegevus ei aidanud 
parandada selles osalenud Afganistani 
institutsioonide (riiklik politsei, sise- ja 
justiitsministeerium) töötajate eri -
alaseid teadmisi. Kui mõned erandid 
välja arvata, siis oli EUPOLi tegevus 
asjakohane ning suunatud nimetatud 
missiooni mandaadis loetletud Afga -
nistani ministeeriumide ja riikliku polit -
sei töötajatele.
51 
3. selgituses  tuuakse näiteid EUPOLi 
tüüpilisest mentorlus-, nõustamis- ja 
järelevalvetegevusest.
Näiteid mentorlus ‑, nõustamis ‑ ja järelevalvetegevusest
1. näide. EUPOLi nõustamistegevus justiitsministeeriumis
3. tegevusliini raames (riikliku politsei ja laiema justiitssüsteemi omavaheline ühendamine) nõustas EUPOLi 
ekspert Afganistani justiitsministeeriumi õigusloome osakonna kriminaalõiguse üksuse juhti eesmärgiga pa -
randada ministeeriumi võimekust ja saavutada tulemusi järgmistes valdkondades:
 οõigusloome;
 οnõustatava isiku rolli toetamine inimröövide ja inimkaubanduse vastase võitluse sekretariaadis;
 οnõustatava isiku osakonna vajaduste hindamine ning koolituste ja õpitubade organiseerimine;
 οettekannete tegemine rahvusvahelise õiguse ning teiste riikide õigussüsteemide võrdlemise kohta.
2. näide. EUPOLi mentorlustegevus politseikolledžis
Afganistani riiklikku politseid koolitava ja koolitusi välja töötava politseikolledži juhtkonnal on suur puudus 
juhtimisoskustest. Kontrollikoja auditi tegemise ajal oli üks EUPOLi töötaja politseikolledži juhi mentor ülesan -
dega parandada strateegilise juhtimise ja planeerimise alaseid teadmisi.3. selgitus
26 Tähelepanekud
52 
Samas esines ka märkimisväärseid 
puudusi. Mentorluse vormis nõus -
tamist saavate ametikohtade valik 
ei olnud mentorlusdokumentides 
nõuetekohaselt dokumenteeritud. 
Kontrollitud kuuest juhtumist mitte 
ühegi puhul ei olnud konkreetsele 
inimesele mentori eraldamise otsust 
süstemaatiliselt põhjendatud. Seetõttu 
on keeruline kindlaks teha, kas EUPOLi 
mentorlus-, järelevalve- ja nõustamis -
tegevus hõlmas kõige asjakohasemaid 
ametikohti. Samuti puudus nii Afga -
nistani võimekuses sisalduvate tunne -
tatud lünkade analüüs kui ka, sellest 
tulenevalt, konkreetsete puuduste 
kõrvaldamiseks koostatud plaan.
53 
Mentorluse ja nõustamise vallas konk -
reetsete tulemuste saavutamine on 
keeruline ja pikaajaline protsess, mida 
mõjutavad ka välismõjurid – nagu 
keerukas julgeolekuolukord, Afganista -
ni ametiasutuste suur tööjõu voolavus 
ja EUPOLi mentorite vahetumine28 
(vt  4. selgitus ).54 
Hoolimata EUPOLi mentorite regu -
laarsest vahetumisest ei ole EUPOL 
süstemaatiliselt paika pannud selgeid 
ja järjepidevaid üleandmisprotseduure, 
mis tagaksid tegevuse sujuva jätkumise 
ning väldiksid mentorlussuhet kahjus -
tada võivaid lünki ja toetuse vähene -
mist. Kontrollikoda leidis, et töö üleand -
mine sõltus suurel määral konkreetsest 
mentorist ning seda takistas tihti uue 
mentori hiline saabumine ja protse -
duurilise järjepidevuse puudumine.
EUPOLi nõustajate ees seisnud tüüpilised probleemid
1. näide. Liikmesriikidest lähetatud töötajate vahetumine
Üks EUPOLi töö põhieesmärke on aidata Afganistani riiki kriminaaluurimise tehnikate ja protseduuride paran -
damisel. Kontrollikoja audiitorid leidsid aga, et pikaajalise töö tulemusi kahjustas tõsiselt siseministeeriumi 
kriminaaluurimise osakonna suur tööjõu voolavus. Kontrollikoja auditi ajal kõrvaldati erinevatel (sh poliitiliselt 
motiveeritud) põhjustel lühikese aja jooksul oma ametikohtadelt siseministeeriumis 15 EUPOLi mentorite 
poolt nõustatud ametnikku.
Teine näide on Kabuli 4. politseipiirkonnas tehtud mentorlus; tegu oli EUPOLi ühe näidisettevõtmisega (pro -
jekt Phoenix), mille eesmärk oli edendada Afganistani vastuvõtlikkust tsiviilpolitsei põhimõtete ja praktika 
suhtes. Piirkonna politseijuhi ametikoha täitja muutus pooleteise aasta jooksul viis korda.
2. näide. Mentorluse ja nõustamise teemade hoidmine missiooni eesmärkide raames
Audit kinnitas, et EUPOLi mentoritel oli raske hoida oma tööd missiooni rakendamise kava eesmärkide raames. 
Eesmärgid olid individuaalsetes mentorluskavades küll selgelt esitatud, ent mentorluse käigus kalduti neist 
sageli kõrvale; selle põhjusteks olid nõustatava töökoormus, isiklikud probleemid, palved teenete ja vastutule -
kute osutamiseks, erinevate teemade kohta esitatud kaebused või siis lihtsalt huvi või aja puudumine.4. selgitus28 EUPOLi statistika kohaselt oli 
ajavahemikus 2008–2013 
EUPOLi mentori lähetuse 
keskmine kestus 12,5 kuud.
27 Tähelepanekud
Näiteid projektide käigus tehtu kohta
1. näide
Riikliku politsei poolse sagedase laste õiguste rikkumise ja laste väärkohtlemise probleemi kõrvaldamiseks al -
gatas EUPOL laste õigusi ja politseitööd puudutava koolituspaketi koostamise projekti, mis koosnes brošüürist 
ja õppefilmist. Paketi eesmärk oli tutvustada kogu riigis politseinike väljaõppe käigus inimõiguste aluspõhi -
mõtteid ning näidata praktiliste näidete varal seda, kuidas lapsi austada ja kaitsta. Brošüür avaldati dari -puštu 
ja inglise -dari keeles (vastavalt 90 000 ja 10 000 eksemplari). Ühetunnine video põhines neljal Afganistanis 
aset leidnud lool. Projekti kogumaksumus oli 100 000 eurot.
2. näide
Jaanuaris 2014 organiseeris EUPOL konverentsi ja töötoa teabepõhise politseitegevuse teemal. Üritus oli eelkõige 
mõeldud Kabuli linna politseipiirkondade juhtivtöötajatele. Teemad valiti eelkõige selleks, et suurendada teadlik -
kust ja võtta teabepõhine politseitegevus kasutusele igapäevases politseitöös. Ürituse eelarve oli 12 000 eurot.5. selgitus55 
Mentorlussessioonide käigus tehtu 
üksikasjalik fikseerimine on üks pea -
mistest vahenditest selleks, et tagada 
mentorlusalane aruandlus ja mõõta 
järelevalve, mentorluse ja nõustamise 
mõjusust. Auditiga leiti, et EUPOLi 
mentorid pidasid küll süstemaatiliselt 
logiraamatuid, ent ei täitnud neid 
järjepidevalt. Pealegi ei olnud logi -
raamatute struktuuri aluseks ajaliselt 
määratletud vahe -eesmärgid, mis 
oleks võimaldanud mõõta tegelikku 
edenemist.
56 
Aprillis 2013 kasutusele võetud EUPOLi 
mentorluse käsiraamat sisaldab sel -
lealaseid nõudeid, mis võivad nende 
õige rakendamise korral parandada 
läbipaistvust, aruandlust ja järjepide -
vust. Auditi tegemise ajal oli aga veel 
liiga vara selleks, et näha, kas vajadus -
te hindamiste ja mentorlusnõustamise 
saajate valiku, eduaruannete, järeleval -
ve, töö üleandmise ja hindamiste vallas 
oli ka tegelikke edusamme tehtud.57 
EUPOLi ellu viidud projektid kujutasid 
endast enamasti väikeseid tarne- ja 
remondilepinguid, konverentse ja 
töötubasid. Kontrollikoda leidis, et 
kuigi enamik uuritud projekte oli üldi -
selt missiooni mandaadiga koos  kõlas 
ja aitas põhimõtteliselt kaasa selle 
täitmisele, oli väga tavapärane EUPOLi 
mentoritepoolne projektide esitamine 
neile huvi pakkuvates valdkondades, 
ilma et need oleksid põhinenud süste -
maatilisel vajaduste hindamisel.
58 
Need projektid aitasid aga vaid väga 
vähesel määral kaasa missiooni ees -
märkide saavutamisele. Projektide 
koostamisel ei pööranud EUPOL küllal -
daselt tähelepanu põhjalikule lähene -
misviisile, mis tähendaks projektide 
tugevat seotust missiooni rakendamise 
kava vahe -eesmärkidega ja seeläbi ka 
nende panust missiooni eesmärkide 
saavutamisse. Lisaks ei põhinenud  
EUPOLi projektide väljatöötamine 
loogilisel raamistikul, mis lihtsustab 
eesmärkide, tegevuste, väljundite,  
tulemuste ja mõju määratlemist 
(vt  5. selgitus ).
28 Tähelepanekud
59 
Projektide elluviimist on takistanud ka 
sisemised faktorid, eelkõige killustatus, 
kohmakad hankemenetlused, projekti -
juhtimisealaste teadmiste puudumi -
ne, ebatäpsed tehnilised kirjeldused 
ja EUPOLi töötajate sage rotatsioon. 
Projektide mõjusust on lisaks oluliselt 
vähendanud sellised välised faktorid 
nagu töövõtjate ebausaldusväärsus, 
ebastabiilsed turutingimused ning 
kohaliku konteksti ja julgeolekuolu -
korra muutlikkus. Seetõttu oli eelarve 
täitmise määr ajavahemikus 2001–2014 
madal (43%) ning mitu hanget katkes -
tati ebatäpsete tehniliste kirjelduste 
tõttu. EUPOL on igal aastal ellu viinud 
keskmiselt 45 projekti keskmise kogu -
maksumusega ligikaudu 40 000 eurot. 
CPCC ja EUPOL uurisid hiljuti mitut 
projekti ja fikseerisid nende käigus saa -
dud kogemused, mille alusel parandati 
projektide elluviimise metoodikat29.
60 
Hangete lihtsustamiseks lubas välis -
poliitika vahendite talitus alates 
2013. aasta 29. jaanuarist kasutada 
paindlikke menetlusi. See võimaldab 
standardse lahendusena kasutada ühe 
pakkumusega läbirääkimistega menet -
lust30. Muudatusega kaasnes lepingu 
sõlmimiseni jõudnud hankemenetluste 
osakaalu märkimisväärne suurenemine 
(2012. aasta 61%-lt 74%-ni 2013. aastal). 
Hankemenetluste statistika analüüs 
näitab siiski, et katkestatud menetluste 
osakaal püsib stabiilselt 24% juures  – 
eelkõige põhjustavad seda menetlu -
sed, mille kohta pakkumusi ei esitatud, 
pakutud hinnad ületasid eelarvet või 
ei vastanud pakkumused tehnilistele 
nõuetele.Tulemuste jätkusuutlikkuse 
eeltingimused on endiselt 
loomata
61 
Riiklik politsei on auditiga hõlmatud 
ajavahemikul märgatavaid edusamme 
teinud. Osa neist on kahtlemata EUPOLi 
kui Afganistani ühe kõige suurema 
kohapeal tegutseva rahvusvahelise 
rahastaja teene. Euroopa välisteenis -
tuse strateegilise hindamise kohaselt31 
on politsei- ja kohtuvaldkonnas aga 
endiselt süsteemseid puudusi, seal -
hulgas osaliselt ebamõjus õigusraa -
mistik ja töötajate piiratud oskused. 
Poliitiline mõjutamine, korruptsioon ja 
üldise halva julgeolekuolukorra paran -
damise vajadusest tulenev vältimatu 
keskendumine mässuliste vastasele 
politseitegevusele takistavad endiselt 
kriminaalõiguse valdkonna institut -
sioonilist arengut. See võib negatiivselt 
mõjutada ka seni tehtud edusammude 
jätkusuutlikkust.
62 
Afganistani 2014. aasta eelarve oli 
ligikaudu 7,6 miljardit USA dollarit, 
millest välisrahastajate toetus moo -
dustab hinnanguliselt 4,8 miljardit USA 
dollarit ( ca 60%). Afganistani armee ja 
politsei plaaniline suurus on 352 000 
meest. Sõjaväe ja politsei ülalpidamis -
kulude vähendamiseks kavandab 
NATO, juhul kui julgeolukord seda 
lubab, vähendada nende inimkoossei -
su 228 500-ni. Analüütikud32 arvavad 
aga, et „2015.–2018. aasta tõenäolises 
julgeolekuolukorras vajavad Afganis -
tani armee ja politsei kokku ligikaudu 
373 000 meest”.29 Kuna metoodikat muudeti 
alles hiljuti, ei saa kontrollikoda 
veel hinnata nende mõjusust.
30 Kontrollikoda soovitas oma 
eriaruandes „Euroopa Liidu 
poolt Kosovole õigusriigi 
valdkonnas antud abi” 
(nr 18/2012), et Euroopa 
välisteenistus ja komisjon 
peaksid hankemenetlused üle 
vaatama, tagamaks nende 
vastavuse ühise julgeoleku- 
ja kaitsepoliitika 
operatiivvajadustele 
(http://eca.europa.eu ).
31 Euroopa välisteenistus, 
Strateegiline ülevaade EUPOLi 
tegevusest Afganistanis, 
13. detsember 2013.
32 USAs asuv mereväeuuringute 
keskus (Centre of Naval 
Analyses), „Independent 
Assessment of the Afghan 
National Security Forces” 
(Afganistani julgeolekujõudude 
sõltumatu hindamine), 
Washington, jaanuar 2014.
29 Tähelepanekud
63 
Euroopa välisteenistuse andmetel33 
pärineb 86% siseministeeriumi ja riikliku 
politsei eelarvest rahvusvahelistelt ra -
hastajatelt, mistõttu sõltub kogu polit -
seisektori jätkusuutlikkus suurel määral 
rahvusvaheliste rahastajate toetusest.
64 
Koolitust peetakse keskmise pikkusega 
perioodil jätkusuutlikuks  – seda eeldu -
sel, et kohalikud olud märkimisväärselt 
ei halvene. EUPOL on teinud palju 
tööd selleks, et kaasata Afganistani 
juhtkonda järk -järgult koolituskursuste 
väljatöötamisse ja politseikolledžite  
juhtimisse. Selle tulemusel (kuigi 
EUPOL on endiselt seotud ka kolledžite 
pakutava koolituse järelevalvega) on 
Afganistani ametiasutused suures osas 
üle võtnud koolituse kavandamise, lä -
biviimise ja järelmeetmed. Sellegipoo -
lest sõltub koolituse jätkusuutlikkus 
suuresti Afganistani ametiasutuste tõe -
lise isevastutuse tekkimisest. Auditiga 
leiti, et kui politseikolledžite haldus -
suutlikkust ja eelarvelist iseseisvust ei 
suurendata, seatakse ohtu kolledžite 
tegevuse pikaajaline jätkusuutlikkus. 
Kuigi siseministeerium allkirjastas 
vastastikuse mõistmise memorandu -
mi, milles ta lubab katta kahe kolledži 
jooksvad kulud34, toimub küllaldaste 
rahaliste vahendite eraldamine vastu -
meelselt, mis toob omakorda endaga 
kaasa probleeme vajalike logistika- ja 
jooksvate kulude katmisel.65 
EUPOLi mentorlustegevuse ja pro -
jektide jätkusuutlikkus sõltub samuti 
suuresti afgaanide isevastutusest, 
erinevate tegevuste vahelise sünergia 
kasutamisest ning lõpuks ka järelmeet -
metest ja hindamistööst. Auditiga leiti, 
et nimetatud teemadele ei olnud kas 
mentorluskavades piisavalt tähelepanu 
pööratud või ei olnud neid tegevuse 
varasemates kavandamisdokumentides 
süstemaatiliselt kajastatud.
EUPOLi pärand: mis 
järgneb missiooni 
tegevuse lõpetamisele?
66 
Kontrollikoda uuris, kas Euroopa 
välisteenistus ja komisjon on EUPOLi 
tegevuse järkjärgulise lõpetamise 
piisavalt ette valmistanud vastavalt 
põhjalikule kavale, mis esiteks võtab 
arvesse ELi ja teiste poolte/rahastajate 
üldstrateegiat, ning teiseks hõlmab 
varade võõrandamise temaatikat.33 Euroopa välisteenistus, 
„Revised Concept of 
Operations for EUPOL 
Afghanistan” (EUPOLi 
Afganistani tegevuse 
ajakohastatud kontseptsioon), 
juuni 2014.
34 Politseikolledž ja 
kuritegevusevastase võitluse 
juhtimise kolledž.
30 Tähelepanekud
Väljumisstrateegia 
kavandamine on hästi 
edenenud, ent töö ei ole veel 
lõpetatud
67 
2013. aasta juunis valmis Euroopa 
välisteenistusel ja komisjonil ühine 
töödokument35, milles tutvustati ELi 
tegevust, sellega seotud lahendamata 
probleeme ja ELi toetuse võimalikke 
erinevaid stsenaariume pärast aastat 
2014. Detsembris 2013 avaldas Euroopa 
välisteenistus strateegilise ülevaate36, 
mis oli sisuliselt 2013. aasta novemb -
ris valminud EUPOLi enesehindamise 
süntees37. Missiooni hinnangul saavuta -
takse 2014. aasta lõpuks prognooside 
kohaselt keskmiselt 60% objektiivselt 
kontrollitavatest näitajatest38. Riikliku 
politsei edusamme käsitledes jõuti hin -
damises järeldusele, et mõned EUPOLi 
kolme tegevusliini ülesanded võiks 
üle anda Afganistani ametivõimudele 
(eelkõige puudutab see koolitusega 
seotud tegevust), kuid enamiku peak -
sid siiski üle võtma või edasi arendama 
ELi asutused või teised rahastajad.
68 
Juunis 2014 pikendas nõukogu39 
EUPOLi mandaati 2016. aasta lõpuni. 
Lisaks kordas nõukogu, et EL kasutab 
ka tulevikus põhjalikku lähenemis -
viisi ja lähtub nii ELi institutsioonide 
kui ka liikmesriikide poolt järgitavast 
rakenduskavast.69 
Nimetatud kontekstis valmis ELi Ka -
buli delegatsiooni juhil (kes on ka ELi 
eriesindaja Afganistanis) ja EUPOLi  
juhil ühine dokument40, milles tu -
gevdatakse eriesindaja rolli EUPOLi 
saavutuste edasiarendamisel justiits- ja 
õigusriigi küsimustes. Dokumendis 
loetleti valdkonnad, millega ELi eriesin -
daja büroo võiks pärast EUPOLi man -
daadi lõppu tegelda. Peamine ettepa -
nek puudutas mitme rahvusvahelise ja 
riikliku eksperdi ametisse nimetamist, 
kes tegeleksid üksnes strateegilise/po -
liitilise dialoogi tasandi tööga.
70 
Samal ajal tegid Euroopa välistee -
nistus ja komisjon mitmeaastases 
sihtprogrammis aastateks 2014–2020 
ettepaneku valida politsei ja õigusrii -
gi teema üheks neljast prioriteetsest 
sektorist. Auditiga toodi välja selle 
kavandamisdokumendiga seotud kaks 
peamist küsimust. Esiteks väidetakse 
mitmeaastases sihtprogrammis küll 
õigustatult, et „EL saab edasi arendada 
ÜJKP missiooni (EUPOLi) poolt selles 
valdkonnas tehtud tööd”, kuid samas 
ei ole välja pakutud tulemusnäitajad 
seotud EUPOLi tsiviilpolitsei missiooni 
väljunditega, vaid on enamasti mõ -
jutatud välistest faktoritest (näiteks 
julgeolekuolukord ja sõjaline konflikt). 
Näiteks saab näitajaga „relvastatud 
konflikti käigus surma saanute arv – 
tsiviilohvrid” vaid väga üldisel tasandil 
mõõta EUPOLi töö tulemusi „Afga -
nistani politsei võimekuse suurenda -
misel julgeoleku parandamiseks ja 
tagamiseks Afganistanis”. Võiks väita, 
et relvastatud konfliktiga kaasnevaid 
igapäevaseid ohvreid põhjustavad sõ -
jalised operatsioonid, mis võivad Afga -
nistanis jätkuda ka tulevikus. Ohvrite 
arv ei ole sobiv näitaja, millega mõõta 
riikliku politsei tsiviilpolitseitööalast 
võimekust.35 Euroopa välisteenistuse ja ELi 
toetus tsiviilpolitsei ja 
õigusriigi tugevdamiseks peale 
aastat 2014, 14. juuni 2013.
36 Euroopa välisteenistus, 
Strateegiline ülevaade EUPOLi 
tegevusest Afganistanis, 
13. detsember 2013.
37 EUPOLi ja CMPD töödokument, 
11. november 2013.
38 Dokumendi kohaselt 
saavutatakse/täidetakse 
2014. aasta lõpuks keskmiselt 
60% objektiivselt 
kontrollitavatest eesmärkidest 
ja ülesannetest (rakendamise 
määrad jäävad vahemikku 
31–85%).
39 Euroopa Liidu Nõukogu  
23. juuni 2014. aasta 
järeldused Afganistani teemal. 
EUPOLi mandaati pikendati 
ametlikult nõukogu 
17. detsembri 2014. aasta 
otsusega 2014/922/ÜVJP.
40 „Reinforcement of the EU 
Special Representative Office 
with a view of building upon 
EUPOL Afghanistan 
achievements in the sectors of 
Justice and rule of law” (ELi 
eriesindaja rolli tugevdamine 
Afganistani EUPOLi saavutuste 
edasiarendamisel justiits- ja 
õigusriigi küsimustes), 
23. juuni 2014.
31 Tähelepanekud
71 
Teiseks, põhimõtteliselt ei ole Euroopa 
välisteenistusel Afganistanile järgneval 
perioodil antava arenguabi rahastami -
seks palju alternatiive. Ühest küljest ei 
ole eelarvetoetuse kasutamine Afga -
nistani puhul praegu võimalik. Teisest 
küljest on Euroopa välisteenistus 
seisukohal, et Afganistanis ei ole õige 
kasutada projektipõhist lähenemisviisi, 
sest toetusesaajate leidmine on keeru -
line ja projektide juhtimisega kaas -
neb märkimisväärne halduskoormus. 
Seetõttu eelistab Euroopa välisteenis -
tus Afganistani õigusriigi valdkonnas 
kasutada usaldusfonde, eelkõige 
LOFTAt41. LOFTA kasutamisel Afganis -
tanile õigusriigi valdkonnas antava abi 
peamise vahendina peab aga arvesse 
võtma kahte puudust: a) kõik LOFTAga 
kokku puutunud rahastajad on fon -
di varem tugevalt kritiseeritud raha 
väärkasutamise ja puuduva läbipaist -
vuse pärast (kritiseerijate hulka kuulub 
ka EL, kes otsustas fondile tehtavad 
maksed ajutiselt peatada); b) LOFTA -l 
on käesolevas valdkonnas suutlikkuse 
suurendamisel vähe kogemusi. Kuigi 
LOFTA IV etapp sisaldas 2011. aastal 
ka tsiviilpolitseitööalase suutlikkuse 
parandamisele suunatud sammast, on 
fondi kogu selle tegevuse vältel kasu -
tatud pea eranditult palkade maksmi -
seks mõeldud mehhanismina. Näiteks 
fondi 2013. aasta 524 miljoni USA 
dollari suurusest eelarvest moodusta -
sid politsei palgad 506 miljonit dollarit. 
Suutlikkuse suurendamisele ja teistele 
projektidele eraldati tegelikult vaid 
vähem kui 3,5% vahenditest. Isegi kui 
LOFTA eelarvest suutlikkuse suurenda -
miseks eraldatud raha osakaal tule -
vikus tõuseb, on endiselt tegu struk -
tuuriga, mis on üles ehitatud riikliku 
politsei jooksvate kulude katmiseks, 
mitte suutlikkuse suurendamiseks.EUPOLi likvideerimisel 
vajatakse koordineeritud 
ja struktureeritud 
lähenemisviisi
72 
Euroopa välisteenistus ja komisjon on 
välja töötanud protseduuri ja suuni -
sed ÜVJP missioonide lõpetamiseks. 
Nende suuniste kohaselt peab EUPOL 
esitama lõpetamisplaanid komisjonile 
heakskiitmiseks alles kolm kuud enne 
missiooni mandaadis ette nähtud 
tegevuse lõppkuupäeva. Dokumenti -
de nii hiline esitamine sisaldab riske. 
Ajavahemik 2014  kuni  2016. aasta 
lõpp on väga tähtis kahel põhjusel. 
Esiteks väheneb aastatel 2015 ja 2016 
oluliselt missiooni suurus. Ka Euroopa 
Komisjoni siseauditi talitus rõhutas42, 
et missiooni töö järkjärgulisest lõpeta -
misest tulenev töötajate arvu vähen -
damine sisaldab suuremat kontrolli -
riski  – see tuleneb peamiselt tähtsate 
kontrolliülesannetega töötajate arvu 
vähendamisest, töötajate vähenenud 
motivatsioonist, oskuste kaotamisest 
ja survest allesjäänud hanke -eelarve 
täielikuks kasutamiseks enne man -
daadi lõppemist. Teiseks on missiooni 
käsutuses märkimisväärse maksumuse -
ga varad. Seetõttu on tähtis, et EUPOLi 
likvideerimise kavandamine oleks hästi 
koordineeritud ja algaks aegsasti43.41 LOFTA on ÜRO 
Arenguprogrammi (UNDP) 
poolt 2012. aastal loodud 
usaldusfond. Selle sisuliselt 
ainuke eesmärk oli rahastajate 
eraldatud toetuste abil 
Afganistani politsei palkade 
maksmine.
42 Siseauditi talituse aruanne 
välispoliitika vahendite 
talituse kohta – 
kontrollistrateegia 24.07.2014.
43 EUPOL sai juba 
2013. aasta septembris 
välispoliitika vahendite 
talituselt loa müüa kaks 
pruugitud elektrigeneraatorit, 
lisaks annetas missioon 
kuus sõidukit ELi 
delegatsioonile ning kaks 
sõidukit humanitaarabi ja 
kodanikukaitse peadirektoraadi 
Afganistani büroole.
32 Tähelepanekud
44 2006. aastal osteti 19 autot, 
2007. aastal 1, 2008. aastal 
124 ja 2012. aastal 10.73 
EUPOL kasutab kassapõhist raamatu -
pidamisarvestust; missiooni varade 
maht on soetusväärtuses kokku 
49,6 miljonit eurot. EUPOLi kõige kal -
limad varad on soomustatud sõidukid 
(25,2  miljonit  eurot), IT-, kommunikat -
siooni- ja turvaseadmed (15,4  miljo -
nit eurot) ning EUPOLi territooriumil 
asuvad hooned (4,8 miljonit eurot). 
Sellist laadi varade (autod, IT jne) 
esitamine soetushinnas ei peegelda 
loomulikult nende tegelikku väärtust.
74 
EUPOLi inventariandmete kohaselt 
on Afganistanis 14644 soomustatud 
sõidukit, millest vaid väheseid on ka -
sutatud. Masinate keskmine läbisõit oli 
22 700 km. EUPOLi inventariandmed 
näitavad, et vaid 7 masinat ei ole töö -
korras ning 11 sõiduki kohta on tehtud 
märge „kasutatud”. Ülejäänud on kas 
„heas korras” või „uued”.
75 
EUPOLi ülesanne on uurida erinevaid 
võimalusi, kuidas sõidukid ELi asutuste -
le või liikmesriikide saatkondadele üle 
anda või need Afganistanis tegutseva -
tele teistele rahvusvahelistele organi -
satsioonidele annetada. Missioon peab 
ka tegelema administratiivsete menet -
lustega, mis on vajalikud nende varade 
ekspordiks, millele Afganistanis ei ole 
võimalik kasutust leida. Seetõttu on 
väga tähtis, et tsiviiloperatsioonide pla -
neerimise ja läbiviimise teenistus teeks 
missiooniga tihedat koostööd aegsasti 
enne mandaadi lõppemist, tagamaks 
varade ladus võõrandamine ja vältimaks 
nende kuhjumisel tekkida võivaid riske.76 
Auditiga leiti, et asjaomased ELi tee -
nistused (tsiviiloperatsioonide pla -
neerimise ja läbiviimise teenistus ning 
välispoliitika vahendite talitus) koordi -
neerisid küll oma tegevust, ent ei lep -
pinud kokku ennetavaid ja põhjalikke 
eeskirju, kus oleks selgelt määratletud 
kõigi poolte ülesanded ja kohustused.
33
 Järeldused ja soovitused
77 
Euroopa Liidu tsiviilpolitseimissioon 
Afganistanis tegutses eriti ebakind -
lates ja karmides tingimustes. Pärast 
rasket algust võitis EUPOL tasapisi 
teiste poolte tunnustuse oma teadmis -
te ja politseivaldkonna reformi antud 
märkimisväärse panuse eest.
78 
Kontrollikoda leidis, et EUPOL oli talle 
antud mandaadi täitmisel osaliselt 
edukas. Paranemine oli märgatavam 
kahes EUPOLi kolmest peamisest 
tegevusvaldkonnast. EUPOLi pakutud 
koolitus oli suurelt jaolt edukas, ent 
mentorlus ja nõustamine olid vähem 
edukad. Projektide panus missiooni 
eesmärkide täitmisse on olnud piira -
tud. Ühest küljest saab seda põhjenda -
da väliste tingimustega, ent osaliselt 
on tegu ka EUPOLi enda puudustega.
79 
EUPOLi kavandamisel eelnes missiooni 
mandaadile Afganistani vajadusi käsit -
lev põhjalik hindamine. Eesmärgid viidi 
vastavusse 2006. aasta Afganistani 
kokkuleppe prioriteetidega ning Afga -
nistani riikliku arengustrateegiaga.80 
Missiooni mandaat (pakkuda stratee -
gilist nõustamist politsei kõrgema -
tele juhtimistasanditele politsei- ja 
õigusriigi valdkonnas laiemalt) täitis 
rahvus  vahelises abistamises selle ajani 
püsinud lünga ning andis seega ELi 
lisandväärtust. Toimivate politseijõu -
dude pea täieliku puudumise, kõrge 
kirjaoskamatuse määra ja laialt levinud 
korruptsiooni tõttu oli EUPOLi man -
daadi täitmine aga väga töömahukas 
ülesanne.
81 
Missiooni tööd takistasid alguses 
raskused ning keerulisest keskkonnast 
tulenevad värbamise ja logistikaga 
seotud probleemid. Liikmesriigid ei 
suutnud saata piisaval arvul kvalifitsee -
ritud töötajaid, mis tõi omakorda kaasa 
viivitusi nõutud töötajate arvu saavuta -
misel. Eelkõige logistilistest raskustest 
ja ebapiisavast julgeolekuolukorrast 
tulenevalt oli keeruline ka töötajate 
saatmine provintsidesse. Enamikus pro -
vintsides ei olnud EUPOLil küllaldaselt 
töötajaid missiooni mandaadi asjakoha -
seks täitmiseks (vt punktid 11–21).
1. soovitus
Euroopa välisteenistus peaks tegema 
koostööd liikmesriikidega, et tulevas -
tele ÜJKP missioonidele oleks tagatud 
peaaegu täies mahus töötamiseks 
vajalik küllaldane logistiline tugi ning 
tehnilised ja inimressursid.
34 Järeldused ja soovitused
82 
Koordinatsiooni alal ei suutnud EUPOL 
kõiki Euroopa osapooli Afganistani 
politseivaldkonna arendamise nimel 
ühe Euroopa raamistiku alla koguda; 
veelgi enam, missioon konkureeris nii 
ELi teiste bilateraalsete missioonide 
kui ka teiste ELi ja rahvusvaheliste 
abiprojektidega (nt Euroopa eripo -
litseiüksusega). EUPOL tegi aga suuri 
jõupingutusi  – mängis olulist osa ELi 
liikmesriikide koostöö parandamisel 
ning püüdis edendada laiemat rahvus -
vahelist koostööd.
83 
Erinevate ELi asutuste vaheline koordi -
neerimine oli alguses nõrk. Nõukogu 
strateegia ja Euroopa välisteenistuse 
asutamine 2011. aastal aitasid paran -
dada koordineerimist, mis hõlmas 
liikmesriike, Euroopa välisteenistust, 
komisjoni, ELi eriesindajat Afganistanis, 
ELi Kabuli delegatsiooni ja Europoli.
84 
EUPOLi suhteliselt väike eelarve ja töö -
tajate arv tähendas seda, et missioonil 
oli keeruline (eelkõige algusetapis) end 
suuremate tegijate (nt NATO juhitud 
NATO väljaõppemissioon Afganistanis) 
seas kuuldavaks teha. Rahvusvahelised 
rahastajad ei soovinud, et nende tööd 
koordineeriks EUPOLi toetatud IPCB. 
Seetõttu ei saavutanud IPCB ka edu 
valdkonna koordineerimise ja järeleval -
ve parandamisel. Viimasel paaril aastal 
on rahvusvaheliste rahastajate vaheline 
koordineerimine aga siiski märkimis -
väärselt paranenud (vt punktid 23–30).85 
Peakorterist operatiivtegevuseks antud 
tuge ja suuniseid uurides leidis kont -
rollikoda, et ELi liikmesriigid ja Euroopa 
välisteenistus kohandasid paindlikult 
EUPOLi mandaati vastavalt muutunud 
prioriteetidele ja kohapealsetele olude -
le. Kuni 2013. aastani kehtinud ope -
ratiivplaneerimise kord ja näitajad ei 
olnud missiooni mõjusaks juhtimiseks 
täielikult sobivad. Alates 2013. aastast 
on aga intensiivselt tegeldud nende 
probleemide lahendamisega. EUPOLi 
aruandlus vastab peamistele aruand -
lusnõuetele, kuigi tulemusnäitajaid 
saaks veelgi edasi arendada. Peakor -
terist antud suunised on aja jooksul 
paranenud. Euroopa välisteenistus ja 
komisjon uurivad ka teatud tugiteenus -
te tsentraliseerimise võimalusi (jagatud 
teenuste keskuses, ladu kõigi ühise 
julgeoleku- ja kaitsepoliitika missiooni -
de jaoks ning tsentraliseeritud IT -tee-
nused) (vt punktid 32–41).
35 Järeldused ja soovitused
2. soovitus
Euroopa välisteenistus ja komisjon 
peaksid välja töötama tugifunktsioo -
nid, mis aitaksid kiirendada julgeoleku- 
ja kaitsepoliitika tulevaste missioonid 
käivitamist. Meetmed peaksid sisalda -
ma järgnevat:
a) kõigile töötajatele antav missiooni -
eelne koolitus ELi menetluste ja 
poliitika kohta;
b) põhjalikud suunised põhitegevuse 
kohta (nt vajaduste hindamised, 
tegevuse kavandamine ja järeleval -
ve ning aruandlus) ning suunised 
haldusküsimuste kohta (nt infoteh -
noloogia, finantsid, varade halda -
mine ja personalitöö); sealjuures 
peab maksimaalselt kasutama 
varasemate missioonide käigus 
saadud kogemusi;
c) kõigi ühise julgeoleku- ja kaitse -
poliitika missioonide jaoks jagatud 
teenuste keskuse loomine (tasu -
vuse aspekti silmas pidades) ning 
käimasolevate ühise julgeoleku- ja 
kaitsepoliitika missioonide varade 
haldamiseks kasutatava lao tege -
vuse optimeerimine.
86 
Saavutatud tulemusi ja nende jätku -
suutlikkust uurides leiti auditiga, et 
riiklik politsei on küll teinud edusam -
me avalikkuse usalduse suurendami -
sel, ent endiselt esineb süsteemseid 
puudusi. Edusammud olid märgatava -
mad esimeses kahes EUPOLi kolmest 
tegevusvaldkonnast: 1. tegevusliinis 
(siseministeeriumi institutsioonilise 
reformi edendamine) ning 2. tegevus -
liinis (riikliku politsei professionaalsuse 
suurendamine). 3. tegevusliin (riikliku 
politsei ja laiema justiitssüsteemi 
omavaheline ühendamine) on olnud 
kõige keerulisem ning siin on EUPOLil 
ka kõige vähem tulemusi ette näidata. Lisaks analüüsis kontrollikoda EUPOLi 
tegevust valdkondade kaupa ja leidis, 
et EUPOLi pakutud koolitustegevus oli 
suurelt jaolt edukas, ent mentorlus ja 
nõustamine olid vähem edukad. Pro -
jektid ei järginud loogilist raamistiku 
struktuuri ja liiga vähene seotus teiste 
tegevustega ei võimaldanud sünergia 
tekkimist (vt punktid 43–60).
3. soovitus
Iga tegevuse mõjususe suurendami -
seks peaksid Euroopa välisteenistuse 
ja ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika 
missioonid koostööd tegema.
Koolitus
a) Koolitajate koolitamise lähenemis -
viis on tõestanud oma kasulikkust 
ning keerulises keskkonnas isevas -
tutuse ja jätkusuutlikkuse saavu -
tamiseks peaks see ka tulevikus 
olema eelistatud koolitusmeetod;
b) ELi väärtusi austades peaksid 
koolituskavad rohkem arvesse 
võtma kohalikku kultuuri, tavasid 
ja religiooni ning sisaldama riigi 
igapäevaelust toodud näiteid.
Järelevalve/mentorlus/nõustamine
c) missioon peaks regulaarselt, süste -
maatiliselt ja põhjalikult hindama 
oma mentorlus- ja nõustamistege -
vuse tulemusi;
d) mentorluse vormis nõustamist saa -
vate inimeste valik peaks põhinema 
vajaduste hindamisel, mis oleks ka 
mentorlusdokumentides nõuete -
kohaselt dokumenteeritud. Mentor -
luse logiraamatud tuleks standardi -
seerida ja need peaksid põhinema 
ajaliselt piiritletud vahe -eesmär -
kidel ning mentorid peaksid neid 
süstemaatiliselt täitma;
36 Järeldused ja soovitused
e) lähetatud töötajate regulaarset ro -
tatsiooni silmas pidades tuleks luua 
selged ja järjepidevad üleandmis -
protseduurid, mis tagaksid tegevu -
se sujuva jätkumise ning väldiksid 
mentorlussuhet kahjustada võivaid 
lünki ja toetuse vähenemist.
Projektid
f) projektide kavandamisel peaksid 
ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika 
missioonid tagama, et need järgi -
vad loogilist raamistikku, loovad 
sünergiat mentorlusega ning kind -
lustavad projektide tugeva seo -
tuse missiooni rakendamise kava 
vahe -eesmärkidega ja panustavad 
seeläbi ka missiooni eesmärkide 
saavutamisse.
87 
Afganistani julgeolekuvaldkonna 
jätkusuutlikkus sõltub rahvusvaheliste 
rahastajate toetusest ja julgeoleku 
parandamine on keeruline ülesanne. 
Riigis puuduvad endiselt jätkusuutliku 
politsei loomiseks vajalikud eeltingi -
mused. Seetõttu on ohus EUPOLi koo -
litus- ja mentorlustegevuse väljundite 
pikaajaline jätkusuutlikkus.
4. soovitus
Ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika 
missioonide väljundite jätkusuut -
likkuse parandamiseks peaks Euroopa 
välisteenistus tagama, et missioonide 
kogu tegevuse operatiivplaneerimine 
hõlmaks jätkusuutlikkuse aspekte; 
selleks peaks süstemaatiliselt hindama 
kohalikke vajadusi ja võimekust tagada 
väljundite jätkusuutlikkus.88 
EUPOL on koostanud põhjaliku plaani 
oma tegevuse lõpetamiseks 2016. aas -
ta lõpus. Samas on aga kahtlusi, kas 
mitmeaastane sihtprogramm aasta -
teks 2014–2020 võimaldab ELil EUPOLi 
saavutatut ka pärast aastat 2016 edasi 
arendada. Asjaomased ELi teenistused 
koordineerisid küll oma tegevust, ent 
ei leppinud kokku ühiseid ja põhjalikke 
eeskirju, kus oleks selgelt määratletud 
kõigi poolte ülesanded ja kohustused. 
Võttes arvesse missioonide käsutuses 
oleva vara märkimisväärset maksu -
must, ei ole peakorteri loodud prot -
seduurid küllaldaselt ega aktiivselt 
koordineeritud (vt punktid 67–76).
5. soovitus
ÜJKP missioonide lõpetamise ja nen -
dega seotud varade likvideerimise 
sujuva kulgemise tagamiseks:
a) peaksid Euroopa välisteenistus 
ja komisjon välja töötama ühise 
põhjaliku strateegia, milles määrat -
letakse ÜJKP missioonide vähen -
damisel ja lõpetamisel osalejate 
ülesanded ja kohustused. Stratee -
gia tagaks missioonidele peakor -
teri küllaldase toe ning rõhutaks 
missioonide vähendamise ja 
sulgemise protsessiga kaasnevate 
riskide maandamiseks võetavaid 
meetmeid;
b) Euroopa välisteenistus ja komisjon 
peaksid ÜJKP missioonidega tihe -
dat koostööd tegema juba aegsasti 
enne missioonide mandaadi lõp -
pemist ning tagama, et ei esineks 
varade kuhjumisest tekkida võivaid 
finantsriske.
37 Järeldused ja soovitused
III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva 
aruande vastu 19. mai 2015. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

38
 Lisad
EUPOLi kronoloogiaI lisa
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Mai 2007 
EUPOLi 
esimene 
tegevusplaan 
(OPLAN)Oktoober 2008 – 
tegevusplaani 
ajakohastamine
Mai 2008 – Euroopa Ülemkogu otsustab kahekordistada 
missioonile eraldatud rahvusvaheliste ekspertide arv kuni 
400 inimeseni
2008 - Afganistani riiklik arengustrateegia (2008–2013) on 
riigi esimene viieaastane arengukava. Strateegia keskmes on julgeolek, riigivalitsemine ja majanduslik areng.Mai 2007 – Euroopa Ülemkogu otsustab ühise julgeoleku-ja kaitsepoliitika missiooni saatmise Afganistani (EUPOL)
Mai 2007 – Afganistani armee suurus kasvab 82 000 meheniVeebruar 2006 – Afganistani valitsus võtab Afganistani kokkuleppega (2006. aasta 
Londoni konverents) kohustuse saavutada vahe-eesmärgid teatud valdkondades (nt professionaalse armee loomine 2010. aasta lõpuks)
2006 – Afganistani armee saavutab eesmärgiks seatud suuruse (62 000 meest)Oktoober 2006 – EU ühine hindamismissioon, mis koosneb 23 ELi ametnikust
ja õigusriigi valdkonna spetsialistist
Detsember 2006 – Afganistani saadetakse ELi teabekogumismissioon ülesandega 
teha kindlaks riigi vajadused politsei ja õigusriigi valdkonnasNovember 2005 –
ELi ühisdeklaratsiooniga 
võtavad EL ja selle 
liikmesriigid kohustuse 
toetada Afganistanis 
õigusriigi ülesehitamiseks 
loodava raamistiku 
tugevdamistOktoober 2003 – ÜRO Julgeolekunõukogu annab loa ISAFi missiooni tegevuse laiendamiseks kogu Afganistani territooriumileDetsember 2001 – Bonni lepinguga luuakse Afganistani ajutine valitsus ja lepitakse kokku rahvusvaheliste julgeolekuabijõudude (ISAF) moodustamine, kelle ülesanne on riigi abistamine üleminekuperioodil
September 2001 – üheksateist terroriorganisatsiooni al-Qaeda liiget viivad USAs läbi 
rea koordineeritud enesetapurünnakuid. Kokku kaotab elu 2996 inimest
Aprill 2002 – G8 konverentsil Genﬁs võetakse julgeolekuküsimustega tegelemiseks vastu juhtriigi raamistik – Saksamaa loob Kabulis Saksa politsei projektibüroo, mille ülesanne on Afganistani politsei nõustamine ja koolitamine
39 Lisad
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
2015–2016 Euroopa välisteenistus viib läbi mitmeaastase sihtprogrammi 2014–2020 vahehindamiseJaanuar 2015 – algab järelmissioon (Operation Resolute Support)Detsember 2016 – 
EUPOLi mandaat lõpebDetsember 2015 – EUPOLi 2. tegevusliini tegevus lõpetatakseJuuli 2014 – Tegevusplaani lõplik ajakohastatud versioon
Detsember 2014 – NATO juhitud 48 riigi missioon (ISAF) lõpetab tegevuseOktoober 2014 – NTM-A lõpetab tegevuseOktoober 2014 – Euroopa Komisjon kiidab heaks Afganistani mitmeaastase sihtprogrammi 
aastateks 2014–2020, selle raames eraldatakse seitsmeaastaseks perioodiks 1,4 miljardit eurotSeptember 2014 – Afganistan allkirjastab kahepoolse julgeolekukokkuleppe Ameerika Ühendriikide-
ga. Afganistan allkirjastab ka NATO toetusmissiooni (Resolute Support Mission) kokkuleppe. Sama kokkuleppe raames lubatakse 9800 USA ja vähemalt 2000 NATO sõjaväelasel jääda riiki pärast31. detsembrit 2014 eesmärgiga toetada Afganistani julgeolekujõudude ja institutsioonide arengutSeptember 2014 – Ashraf Ghani vannutatakse Afganistani uueks presidendiks (Hamid Karzai järglaseks)Juuni 2014 – Euroopa Ülemkogu otsustab pikendada EUPOLi mandaati 2016. aasta lõpuni. 
Ülemkogu kiidab ka heaks ELi põhjaliku strateegia perioodiks 2014–2016Aprill 2013 – Kümneaastane visioon, Afganistani siseministeeriumi koostatud dokument, mis kirjeldab Afganistani politseijõudude soovitud olukorda 10 aasta pärast
Juuni 2013 – Euroopa välisteenistus koostab ühise töödokumendi, mis kirjeldab 
ELi tegevust tsiviilpolitsei ja õigusriigi tugevdamiseks pärast aastat 2014. Selles esitatakse ka EUPOLi väljumisstrateegia peamised variandid.
Detsember 2013 – Euroopa välisteenistus koostab strateegilise ülevaate 
Afganistani EUPOLi tegevuse kohtaMai 2010 – muudetud tegevusplaanJaanuar 2013 – Afganistani armee suurus kasvab 157 000 meheni
Jaanuar 2013 – Tegevusplaani ajakohastamineMai 2012 – Chicago tippkohtumise deklaratsioonis kinnitatakse NATO toetust 
Afganistani julgeolekujõududele ka pärast rahvusvaheliste julgeolekuabijõudude riigist väljaviimist 2014. aastal
Juuli 2012 – Tokyo konverentsil võetakse vastu vastastikuse vastutuse raamistik, 
millega rahvusvahelised rahastajad kohustuvad riiki pidevalt rahastama, ning Afganistan omakorda kohustub vastutasuks võtma rangemaid korruptsioonivastaseid meetmeid ja tegema edusamme õigusriigi valdkonnasDetsember 2011 – Bonni konverentsil võetakse arutusele Afganistani „ümberkorralduste aastakümme 2015–2024”Jaanuar 2010 – Londoni konverentsil otsustavad Afganistani valitsus ja rahvusvahelised rahastajad korruptsioonivastaste meetmete võtmise ning julgeoleku tagamise järkjärgulise üleandmise ISAFilt Afganistani relvajõududele
November 2010 – Lissaboni tippkohtumisel kuulutab NATO välja kava viia rahvusvahelised julgeolekuabijõud 2014. aasta 
lõpuks Afganistanist väljaNovember 2009 – NATO käivitab Afganistanis koolitusmissiooni (NTM-A) , mille eesmärk on anda politseinikele julgeolekualast baaskoolitust ning pakkuda Afganistani politseile mentorlust
40 Lisad
EUPOLi kulukohustused ja väljamaksed eelarveperioodide kaupaII lisa Eelarveperiood Kulukohustused
(eurodes)Väljamaksed seisuga 31.12.2014
(eurodes)Eelarve täitmise määr
Juuni 2007–november 2008 43 600  000 43 099 416 99%
Detsember 2008–mai 2010 81 400  000 71 056 597 87%
Juuni 2010–juuli 2011 54 600  000 49 274  871 90%
August 2011–juuli 2012 60 500  000 51 918 127 86%
August 2012–mai 2013 56 870 000 46 179 558 81%
Juuni 2013–detsember 2014 95 433 790 84 645 305 89%
Kokku 392 403 790 346 173 874 88%
Allikas:  EUPOL.
41 Lisad III lisaKontrollikoja poolt läbi vaadatud EUPOLi projekte ja mentorlust 
puudutavad dokumendid
Projektid
1 Tugi kogukondliku politsei kontseptsioonile  – POL-14
2 Projekt Phoenix Kabulis  – 1.3.0.0
3 Jälgimissüsteemi tarnimine Kabuli politsei peakorterile  – POL-13
4 Jälgimisüksuse ümberstruktureerimine  – POL-8
5 Iseseisev personalitöö andmebaas – 1.2.2.0_26
6 Teabepõhise politseitegevuse alane konverents – 2.1.2.0
7 Korruptsioonivastase töö sümpoosion – ROL-6
8 Politsei ja prokuratuuri projekti koordineerimine
9 Laste õiguste alane voldik – ROL-1
10 Laste ja noorte õigused kriminaaluurimise käigus – PC -09
11 Naiste osakaalu suurendamine Afganistani politseis – POL 6
Mentorlus
12 MO3 – kriminaaluurimise osakonna juhataja, siseministeerium
13 MO1, MO2 – politseikolledži ülem
14 MO4  – siseministeeriumi haldusvaldkonna aseminister
15 MO4  – peaprokuratuuri korruptsioonivastase võitluse üksuse direktor
16 MO5 – Afganistani justiitsministeeriumi õigusloome osakonna kriminaalõiguse üksuse juhataja
17 MO6 – siseministeeriumi naiste ja laste õiguste osakonna juhataja
42 Lisad IV lisaEUPOLi kohapealsed bürood aastatel 2007–2014
2007
2008
2009
20102011
2012
2013
2014
Kohapealne büroo töötajate arvuga < 10 (seisuga 31. detsember)
Kohapealne büroo töötajate arvuga > 10 (seisuga 31. detsember)
EUPOLi peakorter Kabulis
Allikas:  Eurostat
43
Euroopa välisteenistus on tihedas koostöös mis -
siooni finantsjuhtimise eest vastutava komisjoni 
ja EUPOLiga hinnanud, kuidas saada kooskõlas 
finantsmäärusega EUPOLi varade müügist maksi -
maalset tulu.
Tähelepanekud
16
Juhtimisprobleemide kohta tuleb mainida, et 
EUPOLi juht vahetus tõepoolest kolm korda, kuid 
seda võib pidada erandlikuks ja ettenägematuks 
asjaoluks.
28
Euroopa välisteenistus leiab, et EUPOLi mandaat 
piirdus teatavate valdkondadega (tsiviilpolitseitöö, 
siseministeeriumi reform, kriminaalõigus) ja see -
tõttu ei olnud missioonil mandaati võtta endale 
liidripositsiooni kogu siseministeeriumi / Afganis -
tani riikliku politsei reformis (ja selle koordineeri -
mises) ning toetuse suurendamises reformidele. 
Muud osalejad, nagu näiteks NATO juhitud NTM -A 
missioon, pakkusid samuti täiesti õiguspäraselt 
toetust Afganistani ametiasutustele nende vastava 
pädevuse ulatuses. Rahvusvahelise politseiabi koor -
dineerimise büroo (IPCB) loodi eesmärgiga koor -
dineerida kogu rahvusvahelist toetust Afganistani 
riiklikule politseile ja siseministeeriumile. Missioon 
koordineeris oma pädevusvaldkonnas oma tegevust 
NATO juhitud NTM -A missiooni ja samuti muude 
rahvusvaheliste osalejate tegevusega väga hästi.
36
EUPOL on arendanud välja ja kasutab seiremehha -
nismi, et jälgida tulemusi ja otsustada parandus -
meetmete üle, kui need on vajalikud.
40
Ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika suunistele vii -
datakse kui horisontaalseid küsimusi käsitlevatele 
suunistele. Pärast kõnealuste puuduste kindlaks -
tegemist töötab Euroopa välisteenistus aktiivselt 
selle nimel, et anda ÜJKP missioonidele selgemad 
horisontaalsed suunised valdkondades, kus neid 
peetakse vajalikuks.Kokkuvõte
IV
Missiooni alguses olid õigusasutused väga nõrgad 
ja rahvusvaheline toetus piiratud (võrreldes toetu -
sega, mida anti Afganistani riiklikule politseile ja 
siseministeeriumile).
Otsest koolitust ja toetust koolitajate koolitami -
seks pakuti peamiselt missiooni esimestel aastatel. 
Viimastel aastatel on koolituse pakkumine oluliselt 
vähenenud. Nüüdseks on EUPOL juba mitu aastat 
täitnud oma mandaati peamiselt nõustamise ja 
mentorluse pakkumise teel Afganistani osapooltele.
Euroopa välisteenistus leiab, et kui missiooni pro -
jektiüksuse tegevuse esimestel aastatel ei olnud 
tema juhitud projektid piisavalt vastavuses mis -
siooni eesmärkidega, siis praeguseks kujutavad 
need endast olulist täiendavat vahendit missiooni 
eesmärkide saavutamiseks.
VI
EUPOL toetas tugevalt rahvusvaheliste koordineeri -
misstruktuuride, näiteks rahvusvahelise politseiabi 
koordineerimise büroo loomist ja toimimist. Kuid 
kõigi ELi osalejate koondamine ühe Euroopa raamis -
tiku alla ei olnud missiooni mandaadis ette nähtud.
VII
EUPOLi aruandlussüsteemi on viimastel aastatel 
täiustatud ja pigem kirjeldavalt aruandluselt on  
üle mindud analüütilisele aruandlusele. Alates  
2013. aastast on missioonil objektiivselt kontrollita -
vad näitajad nii omaenda kui ka Afganistani saavu -
tuste hindamiseks.
IX ja X
EUPOLi tegevuse järkjärgulise lõpetamise plaanid 
on praeguseks välja töötatud niivõrd, kui see on 
olnud võimalik, võttes arvesse Afganistani prog -
noositavaid edusamme, rahvusvaheliste osalejate/
mehhanismide olemasolu ja arengut.Komisjoni ja Euroopa 
välisteenistuse vastused
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 44
52
Missioon on saavutanud nõustajate/mentorite kasu -
tamise oma tegevusplaanis ettenähtud ulatuses ja 
kokkuleppel Afganistani osapooltega. Afganistani 
võimekuses sisalduvate lünkade analüüs tulenes 
tegevusplaanist (mis omakorda põhines arutelul 
Afganistani ametiasutustega).
53
Konkreetsete tulemuste/mõju saavutamine stratee -
gilise tasandi küsimustes, nagu näiteks Afganistani 
riikliku politsei personali arendamine ja halda -
mine või inimõiguste integreerimine Afganistani 
politseijõudude tegevusse (nende probleemide 
lahendamist on tavaliselt vaja toetada mentorluse 
või nõustamise kaudu) on üks kõige raskemaid 
ülesandeid. Võib osutada ka muudele välistele 
mõjuritele, nagu Afganistani -poolne prioriteetide 
ümberkorraldamine.
58
Projektiüksuste kasutamine on ÜJKP tsiviilmis -
sioonide puhul suhteliselt uudne. Eri põhjustel ei 
kasutata projektiüksusi kõigi missioonide puhul, 
ehkki neid peetakse ÜJKP tsiviilmissioonide ees -
märkide saavutamiseks väga kasulikuks. Seetõttu 
oli ÜJKP tsiviilmissioonidel vähe kogemusi, millele 
toetuda, kui nende struktuuris loodi esimesed 
projektiüksused. See kehtib ka ELi politseimissiooni 
kohta Afganistanis. Seetõttu õpiti missiooni pro -
jektiüksust juhtima töö käigus. Projektiüksus on 
nüüdseks missiooni sees hästi toimima hakanud, 
koostöö missiooni muude üksustega on tagatud ja 
samuti on paigas sisemenetlused, et tagada esita -
tud projektide täielik vastavus missiooni eesmärki -
dele. Projektiüksuse teostatavad projektid kiidavad 
heaks ELi liikmesriigid (RELEX) missiooni eelarve üle 
peetava iga -aastase arutelu raames.
59
Juba enne paindlike hankemenetluste kasutusele 
võtmist nõustus välispoliitika vahendite talitus 
enamasti missiooni taotlustega viia läbi lihtsustatud 
hankemenetlus (ühe pakkumusega läbirääkimistega 
menetlus) juhul, kui tavapärane hankemenetlus ei 
oleks kohalike raskete turutingimuste tõttu soo -
vitud tulemust andnud, või kaupade ja teenuste 
kiireloomuliste ostude jaoks.45
Kriminaalõiguse valdkond on tõesti olnud tradit -
siooniliselt väga nõrk, kuna see on saanud vähem 
rahvusvahelist toetust kui Afganistani riiklik politsei 
või siseministeerium. Näitena EUPOLi saavutustest 
võib tuua inimõigustest lähtuvate tegevuspõhi -
mõtete ja õigusaktide (nt karistusseadustiku ja 
kriminaalmenetluse seadustiku) väljatöötamise 
ning politsei ja prokuröride koostöö alase koolituse 
algatamise, mis toimub juba täielikult Afganistani 
isevastutuse all.
48
Politseikolledži loomine on hea näide tervik -
liku lähenemisviisi kasutamisest ELi välispolii -
tikas (sidusus, koordineerimine ja vastastikune 
täiendavus).
EUPOL on toetanud Afganistani koolitusasutusi 
küsimustes, nagu koolituskavade arendamine, ent 
samuti nii politseikolledži kui ka kuritegevuse vas -
tase võitluse juhtimise kolledži juhtimine ja korral -
dus, kaasa arvatud sidemete loomine Afganistani 
riikliku politsei personalipoliitika ja korraldusega 
ning toetus Afganistani riikliku politsei peakorteri 
üldisele koolitusjuhtimissüsteemile.
Politseikolledž ja kuritegevusevastase võitluse juhti -
mise kolledž on asutatud rangelt üldise koolitusjuh -
timissüsteemi struktuuri raames ja neist on saanud 
väga tõhusad iseseisvad koolitusasutused. Alates 
2010. aasta lõpust on koolituse läbinud rohkem kui 
13 000 Afganistani riiklikku politseinikku.
50
EUPOLi hindamisprotsess on pärast vahearu -
annete ja igakuiste aruannete kasutuselevõtmist 
2014. aasta alguses paranenud (pärast läbivaa -
datud tegevusplaani (OPLAN) kasutuselevõtmist 
2015. aasta alguses nimetati vahearuanded ümber 
kvartaliaruanneteks).
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 45
EL konsulteerib selles küsimuses tihedalt rahvusva -
helise üldsusega. Kooskõlas uue kokkuleppega tege -
vuse kohta ebakindlates riikides ei pea komisjon ja 
Euroopa välisteenistus projektipõhist lähenemisviisi 
abi tõhususe seisukohast optimaalseks. Aja jooksul 
võib muutuda võimalikuks eelarvetoetuse andmine, 
mis katab ka õigusriigi valdkonnas antavat toetust, 
kui asjaomased tingimused on täidetud ning poliiti -
lised ja halduslikud riskid seda võimaldavad.
72
Euroopa välisteenistus ja komisjon on teadlikud 
kontrollikoja tõstatatud probleemidest, mis seondu -
vad missiooni töötajate arvu vähendamisega ning 
varade likvideerimise ettevalmistamiseks ja mis -
siooni lõpetamiseks vajamineva ajaga, ning jälgivad 
missiooni töötajate arvu vähendamise protsessi 
tähelepanelikult. Missiooni töötajate arvu vähenda -
misele eelneb eelarve ettevalmistamine ajavahemi -
kuks, mil vähendamine leiab aset. Sama kehtib ka 
likvideerimisetapi kohta. Kuigi missiooni töötajate 
arvu vähendamise ametlikku kava ei ole praeguses 
etapis esitatud, arutatakse selle olulisimad tahud 
(eriti need, millel on finantsmõju) missiooniga läbi 
ja lepitakse kokku eelarve ettevalmistamise käigus.
Euroopa välisteenistus ja komisjon kavatsevad töö -
tada välja missioonide töötajate arvu vähendamise 
suunised.
73
Missioonid on volitatud üksused, kes täidavad 
eelarvet kaudselt. Komisjon tunnistab, et soetus -
maksumus ei kajasta varade tegelikku väärtust, kuid 
ta ei nõua missioonidelt kõnealuse väärtuse kohta 
aruandlust, vaid ainult ostetud seadmete ja inven -
tari loetelu muutuste kajastamist.
74
Missioon tegeleb praegu üleliigsete soomustatud 
sõidukite üleandmise ja võõrandamisega. 13 soo -
mustatud sõidukit antakse üle ÜJKP Kiievi missioo -
nile Ukrainas.
Üleliigsete soomustatud sõidukite üleandmist 
saaks tulevikus hõlbustada, kui ÜJKP lao ülesandeid 
laiendataks selliselt, et need hõlmaksid ka üleliig -
sete soomustatud sõidukite (ja muude seadmete) 
ülevõtmise, uuendamise ja ümberpaigutamisega 
seotud logistikat.60
Paindlike hankemenetluste üldine kasutusele 
võtmine lihtsustas ja kiirendas ühe pakkumusega 
läbirääkimistega menetlusi, kuna missioon ei 
pidanud selliste menetluste läbiviimiseks välispolii -
tika vahendite talituselt enam eelnevat heakskiitu 
taotlema.
70
Komisjon soovib rõhutada, et arengukoostöö 
rahastamisvahendist Afganistani politseile antav 
mis tahes abi peab olema täiel määral kooskõlas 
ametliku arenguabi kriteeriumidega (need kriteeriu -
mid on kindlaks määranud OECD arenguabi komi -
tee) ja kooskõlas arengukoostöö rahastamisvahendi 
määrusega, millega kehtestatakse rahastatava ja 
rakendatava tegevuse suhtes teatavad piirangud.
Praeguses poliitilises olukorras on julgeolekuga seo -
tud näitajad arengukoostöö rahastamisvahendist 
Afganistani riiklikule politseile antava ELi toetuse 
puhul endiselt kõige olulisemad.
Kestva ja püsiva julgeoleku tagamine Afganistanis 
on ühtviisi nii Afganistani riikliku politsei kui ka 
Afganistani riikliku armee ülesanne. See jääb üheks 
ELi koostöö kõige olulisemaks eesmärgiks koos 
toetusega Afganistani riikliku politsei säilitamiseks 
ja arendamiseks. Lisaks seatakse Afganistani ameti -
asutustele jätkuvalt eeltingimuseks suurema rõhu 
panemine tsiviilpolitsei suutlikkuse arendamisele.
Seoses Afganistani riikliku politsei kui tsiviiljuhti -
misele alluva tsiviilpolitseijõu suurenenud suut -
likkusega (missiooni rakenduskava kehtivusajal 
aastatel 2014–2020) tehti missiooni rakenduskavas 
ettepanek võtta kasutusele kaks täiendavat näitajat, 
mis on seotud siseministeeriumi soolise statistika ja 
julgeolekukulutuste osakaaluga riigi eelarves (kaasa 
arvatud palgakulud). 
71
Komisjon ja Euroopa välisteenistus soovivad 
rõhutada, et mis puudutab õigusriigi valdkonnas 
antava toetuse rakendamise korda ja ÜRO juhitud 
Afganistani avaliku korra tagamise sihtfondi (LOFTA) 
kasutamist arengukoostöö rahastamisvahendist 
antavate toetuste jaoks, siis praegu eelistatakse 
endiselt kasutada LOTFAt, kui vajalike paranduste 
osas suudetakse käimasoleva läbivaatamisprotsessi 
jooksul kokku leppida.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 46
2. soovitus a)
Euroopa välisteenistus ja komisjon nõustuvad selle 
soovitusega. Missioonieelne koolitus on missioo -
nide ettevalmistamise teatavates etappides juba 
kasutusele võetud. Euroopa välisteenistus jätkab 
kõnealuse teema uurimist. Arvestada tuleb siiski 
teatavate õiguslike ja finantsküsimustega, kuna 
missioonieelse koolituse kulud on ÜVJP eelarvest 
rahastamiskõlblikud ainult selliste töötajate puhul, 
kes juba kuuluvad missiooni koosseisu. Muul juhul 
maksaks lähetatud töötajate eest lähetav riik ning 
puuduks võimalus tasuda selliste töötajate eest, 
kes on tööle võetud, kuid ei ole veel missiooniga 
lepingut sõlminud.
2. soovitus b)
Euroopa välisteenistus ja komisjon nõustuvad selle 
soovitusega. Suunised on teatavates küsimustes 
juba kasutusele võetud. Euroopa välisteenistus jät -
kab tööd täiendavate küsimuste väljaselgitamiseks.
Lisaks on varasematel kogemustel tsiviilmissioonide 
planeerimise ja juhtimise teenistuse (CPCC) juhitud 
operatsioonide läbiviimisel oluline osa. Varasemate 
missioonide käigus saadud kogemusi jagatakse 
Euroopa välisteenistuse teiste talituste, komisjoni ja 
liikmesriikidega ning nende lisandväärtus missioo -
nide tõhustamisel on juba kinnitust leidnud.
Mis puudutab kehtivaid haldussuuniseid, siis jätka -
vad Euroopa välisteenistus ja komisjon igapäevast 
tööd suuniste kasulikumaks muutmiseks ja missioo -
nide kohapealsete vajadustega kohandamiseks.
Kavandatav ühine teenuskeskus (missioonide toe -
tamise üksus) koostab Euroopa välisteenistuse ja 
komisjoni järelevalve all põhjalikud finants-, raama -
tupidamis- ja varahaldussuunised. 
2. soovitus c)
Euroopa välisteenistus ja komisjon nõustuvad selle 
soovitusega.
Pärast kulude -tulude analüüsi valmimist 2013. aastal 
ja RELEXi töörühmas peetud arutelusid on nüüd 
oodata otsust kõigi ühise julgeoleku- ja kaitse -
poliitika tsiviilmissioonide jaoks ette nähtud ühise 
teenuskeskuse loomise kohta.76
Kavandatava ühise teenuskeskuse (missioonide 
toetamise platvorm) üks tähtsamaid ülesandeid on 
ulatuslike eeskirjade ja suuniste koostamine.
Järeldused ja soovitused
78
Nii mentorlus, nõustamine kui ka koolitus on kõik 
konkreetsete eesmärkide rakendamise meetodid 
või vahendid. Missiooni lõppetapis ei ole koolituse 
ja mentorluse/nõustamise eristamine kõige sobi -
vam viis EUPOLi saavutuste hindamiseks. Enamasti 
kasutatakse neid eri vahendeid kohalike osapoolte 
toetamiseks paralleelselt. Missiooni viimastel aasta -
tel kasutati kõnealuse toetuse andmiseks peamiselt 
mentorlust ja nõustamist. Koolitust (eriti otsest 
koolitust) kasutati vähemal määral ja viimastel 
aastatel üldse mitte. Suurem osa 1., 2. ja 3. tegevus -
liini raames viimastel aastatel saavutatud tulemus -
test on seotud eranditult EUPOLi mentorlus- ja 
nõustamistegevusega.
Projekte on rakendanud missiooni projektiüksus ja 
need on missiooni muude tegevuste läbiviimist olu -
liselt toetanud, ehkki mõnikord on projektid olnud 
oma mahult või ulatuselt piiratud. 
1. soovitus
Euroopa välisteenistus nõustub selle soovitusega. 
Liikmesriikide toetusel on missiooni rakendamisele 
ja järjepidevusele oluline mõju, kuna praegune 
süsteem rajaneb peamiselt liikmesriikide saadetud 
personali kasutamisel.
Seoses sellega peab Euroopa välisteenistus vajali -
kuks uurida võimalusi ametikohtade paindlikumaks 
väljakuulutamiseks, seda eriti lähetatud ja lepingu -
liste töötajate puhul.
82
Euroopa välisteenistus ei ole seisukohal, et ELi liik -
mesriigid ootasid ELi politseimissiooni loomise ajal 
Afganistanis EUPOLilt kõigi Euroopa osalejate koon -
damist ühe Euroopa raamistiku alla. EUPOL toetas 
siiski olulisel määral rahvusvaheliste koordineeri -
misstruktuuride, näiteks rahvusvahelise politseiabi 
koordineerimise büroo loomist ja toimimist.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 47
3. soovitus b)
Euroopa välisteenistus nõustub selle soovitusega.
Euroopa välisteenistus on seisukohal, et Europoli 
koostatud koolituskavades võeti võimalikult suures 
ulatuses arvesse kohalikku kultuuri. Mõningatel 
juhtudel ei soovinud siiski kohalikud osapooled 
missiooni toetusel välja töötatud koolituskava 
teatavaid osi kasutada. Neid koolituskava osi peeti 
missiooni ja ELi vaatenurgast siiski õigustatult 
oluliseks, kuna need seondusid ELi põhiväärtustega 
näiteks sellistes valdkondades nagu inimõigused ja 
korruptsioon.
3. soovitus c)
Euroopa välisteenistus nõustub selle soovitusega. 
Missioon teostab nüüd sellist hindamist.
3. soovitus d)
Euroopa välisteenistus nõustub selle soovitusega. 
EUPOLI puhul viidi selline vajaduste hindamine läbi 
missiooni mandaadi viimase läbivaatamise raames. 
Mentorluse logiraamatud on standarditud, paremini 
struktureeritud ja missioon on need ajakohastanud.
3. soovitus e)
Euroopa välisteenistus ja komisjon nõustuvad selle 
soovitusega. Uuritakse võimalusi pikendada üle -
andmisperioodi uute ja lahkuvate töötajate vahel.
3. soovitus f)
Euroopa välisteeenistus nõustub selle soovitusega. 
Projektiüksuse juhtimisel läbiviidavad EUPOLi pro -
jektid on nüüdseks täielikult integreeritud missiooni 
rakenduskavasse vastavalt rangematele sisemenet -
lustele, mis võimaldavad luua sidususe missiooni 
operatiivtegevusega.Käimasolevate missioonide varade haldamist 
saaks tulevikus hõlbustada, kui ÜJKP lao üles -
andeid laiendataks selliselt, et need hõlmaksid ka 
üleliigsete seadmete ülevõtmise, uuendamise ja 
ümberpaigutamisega seotud logistikat. ÜJKP lao 
toimimine ja roll on praegu läbivaatamisel ning üks 
võimalikest valikutest on laiendada lao ülesandeid, 
nii et need hõlmaksid missioonide töötajate arvu 
vähendamisel või lõpetamisel kogu logistikat, mis 
seondub üleliigsete seadmete ladustamise ja/või 
ümberpaigutamisega.
86
Missiooni 3. tegevusliini saavutuste küsimuses on 
Euroopa välisteenistus seisukohal, et edasiminek 
on olnud märgatav. EUPOLi mandaadi tulemusi ja 
mõju saab hinnata üksnes, võttes arvesse Afganis -
tani edusamme missiooni volitustega hõlmatud 
valdkondades.
Seoses missiooni tulemuste ja saavutuste hindami -
sega valdkondade kaupa (juhendamine, jälgimine ja 
nõustamine vs. koolitus) vt Euroopa välisteenistuse 
vastuseid punktile 78.
Mis puudutab projektiüksuse juhtimisel läbiviidud 
projekte, siis rakendatakse nüüd struktuursemaid 
mehhanisme, mis võimaldavad viia projektid täpse -
mini vastavusse missiooni kavandatud tegevuste ja 
eesmärkidega, ehkki missiooni algusaastatel esines 
selles valdkonnas puudusi.
3. soovitus a)
Euroopa välisteenistus nõustub selle soovitusega.
Koolitajate koolitamine on teatavatel tingimustel 
sobiv meetod (kohapealse esialgse koolitussuut -
likkuse loomiseks). Seda tuleb siiski vaadelda kui 
ühte (esialgset) osa lähenemisviisist, mis on vajalik 
kohalike ametiasutuste toetamiseks nende enda 
koolitussuutlikkuse loomisel ja professionaalsemaks 
muutmisel. Ainult sellisel toetusel, mida antakse 
koolitussuutlikkuse arendamise struktuursemate 
aspektide alase nõustamise ja mentorluse teel 
(nagu EUPOL on teinud), võib olla jätkusuutlik mõju.
Komisjoni ja Euroopa välisteenistuse vastused 48
4. soovitus
Euroopa välisteenistus nõustub selle soovitusega.
Euroopa välisteenistus on seisukohal, et missioo -
nide kogu tegevuse operatiivplaneerimine hõlmab 
juba jätkusuutlikkuse aspekte, kuna kogu missiooni 
tegevus on suunatud kohalike osapoolte suut -
likku  se suurendamisele tasemeni, millest alates nad 
on ise piisavalt võimekad, et jätkusuutlikul moel 
edasi areneda.
Kui missiooni mandaat on lõppemas ja tema hin -
nangul ei ole kohalik suutlikkus piisav, hakkab mis -
sioon oma tegevusplaani kohaselt aktiivselt läbi rää -
kima muude (rahvusvaheliste/kohalike) osalejatega, 
et teha kindlaks, kes võiksid kohalikele osapooltele 
toetuse andmist jätkata, toetudes sealjuures mis -
siooni saavutustele.
5. soovitus a)
Euroopa välisteenistus ja komisjon nõustuvad selle 
soovitusega. Nagu juba varasemate missioonide 
puhul, on Euroopa välisteenistus ja komisjon teinud 
EUPOLiga kaks aastat (st varakult enne mandaadi 
lõppemist) tihedat koostööd, et valmistada likvi -
deerimisetappi ette kõige sobivamal viisil, võttes 
arvesse Afganistani olukorra probleemsust ja 
keerukust.
Euroopa välisteenistus ja komisjon kavatsevad 
töötada üheskoos välja missioonide töötajate arvu 
vähendamise suunised.
Mis puudutab missioonide lõpetamist, siis on 
komisjon juba sellekohased juhised avaldanud. 
5. soovitus b)
Euroopa välisteenistus ja komisjon nõustuvad selle 
soovitusega. Vaata ka vastus soovituse 5 punktile a.
KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplarid:  
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),  
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)  
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).
Kontrollikoja hinnangul oli ELi politseimissioon Afganistanis 
(EUPOLi nime all tuntud ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika 
tsiviilmissioon) talle antud mandaadi täitmisel osaliselt 
edukas. Ühest küljest võib seda põhjendada väliste 
tingimustega, ent osaliselt on tegu ka EUPOLi enda 
puudustega.
Kontrollikoda soovitab, mida saab lisaks EUPOLile kasutada 
ka ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika teiste missioonide 
mõjususe ning nende väljundite jätkusuutlikkuse 
suurendamiseks.
EUROOPA
KONTROLLIKODA