ET Euroopa Liidu Teataja C 451/152

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „2015. aasta järgne Hyogo tegevusraamistik: riskide juhtimine vastupanuvõime tagamiseks”

COM(2014) 216 final

(2014/C 451/25)

Raportöör: Giuseppe IULIANO

8. aprillil otsustas Euroopa Komisjon vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 304 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Euroopa Komisjoni teatis „2015. aasta järgne Hyogo tegevusraamistik: riskide juhtimine vastupanuvõime tagamiseks””

COM(2014) 216 final.

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav välissuhete sektsioon võttis arvamuse vastu 12. juunil 2014.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 500. istungjärgul 9.–10. juulil 2014 (10. juuli istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 103, vastu hääletas 1, erapooletuks jäi 1.

1. Järeldused ja soovitused

1.1 Komitee peab väga asjakohaseks ja vajalikuks, et EL võtaks 2015. aastal Hyogo tegevusraamistiku läbivaatamise raames seisukoha katastroofiohu vähendamise kohta. See seisukoht on seda olulisem, et see langeb kokku teiste arengu ja kliimamuutuste teemaliste 2015. aasta järgsete algatustega.

1.2 Komitee kutsub liikmesriike üles esitama komisjonile andmed riigis esinevate ohtude ja katastroofide kohta võimalikult lahtikirjutatud kujul, et nende abil oleks võimalik olukorda selles valdkonnas põhjalikumalt ja täpsemalt analüüsida.

1.3 Komitee on veendunud, et rohkem tähelepanu tuleks pöörata algsetele ohuteguritele ja katastroofide algpõhjustele. Algtegurite seas on kavandamata linnaarendus, maapiirkondade elatusvahendite haavatavus ja nõrgenevad ökosüsteemid.

1.4 Suur osa katastroofidega kaasnevatest inim- ja majanduslikest kaotustest tulenevad väiksematest, väga sagedastest katastroofidest. Komitee leiab, et 2015. aasta järgses Hyogo tegevusraamistikus tuleks sellele nn hajusale riskile rohkem kaalu anda ning püüda suurendada ka nende katastroofide all kannatavate kogukondade vastupanuvõimet.

1.5 Komitee leiab, et tuleks analüüsida põhjalikumalt katastroofide majanduslikku ja sotsiaalset mõju ning pöörata rohkem tähelepanu sellistele aspektidele nagu tootmistaristud.

1.6 Komitee leiab, et 2015. aasta järgses tegevusraamistikus tuleks liikuda edasi mitme ohu põhise meetodiga, arvestades senisest rohkem inimtekkeliste ohtudega.

1.7 Riskijuhtimine peaks tuginema õigustele suunatud käsitlusel, keskenduma kõige haavatavamate rühmade ja inimeste vajadustele ja õigustele ning rõhutama ja arvestama soolise käsitlusega.

1.8 Komitee toetab ohu kohalikul tasandil juhtimise meetodite tugevdamist, võimaldades kohalikul tasandil osaleda kodanikuühiskonnal ja rühmadel, kes on tavaliselt kõrvale jäetud. Ohu kohalikul tasandil juhtimisega tuleks kindlamalt arvestada.

1.9 Samuti tuleks kohalikul ja rahvusvahelisel tasandil katastroofiohu vähendamisel tunnistada kodanikuühiskonna organisatsioonide rolli.

1.10 Ka ettevõtlus- ja erasektoril peaks olema märkimisväärne roll, mis seisneks selles, et nad arvestaksid katastroofiohu vähendamisega terves tootmistsüklis ja annaksid oma panuse innovatsioonisuutlikkusega.

1.11 Isegi kui uues 2015. aasta järgses tegevusraamistikus on säilinud vabatahtlikkus, tuleks selles mitmesuguste rahvusvaheliselt tunnustatud näitajate abil panna rõhku vastutus- ja läbipaistvussüsteemidele. Näitajad peaksid minema kaugemale puhtalt tehnilistest näitajatest ning hõlmama sotsiaalse olemusega mõõtmeid.

1.12 Komitee peab positiivseks, et mitmes liikmesriigis on kehtestatud vastastikused riskianalüüsi mehhanismid, kuid leiab, et keskpikas perioodis tuleks liikuda edasi nõudlikumate vastutussüsteemide suunas.

1.13 Rahastamise küsimuses leiab komitee, et tuleks mainida, milline on minimaalne protsent, mida tuleks soovitatavalt ELi arengu- ja humanitaarabi poliitikas katastroofiohu meetmete rahastamiseks eraldada.

2. Motivatsioon

2.1 Hyogo tegevusraamistiku „Maailma riikide ja kogukondade vastupidavuse suurendamine katastroofide suhtes” vastuvõtmine 2005. aastal oli kahtlemata katastroofiohu vähendamisel pöördepunkt. See, et tegevusraamistiku võtsid vastu 168 riiki, näitab, et muutus rahvusvahelise kogukonna arusaam järjest murettekitavamast reaalsusest.

2.2 Tegevusraamistiku vastuvõtmise järel on EL lisanud katastroofiohu vähendamise ja katastroofiriski juhtimise elemente paljudesse ühenduse poliitikavaldkondadesse nii ELi sees kui ka arengukoostöös või humanitaarabis ning edusammud on olnud märkimisväärsed, kuigi ebaühtlased.

2.3 Tegevusraamistiku läbivaatamine 2015. aastal pakub ELile võimaluse vaadata oma sellealane poliitika üle ning kohandada seda uuele rahvusvahelisele olukorrale ning anda samal ajal panus rahvusvahelisse arutellu katastroofiohu ja selle üle, kuidas selle reaalsusega paremini tegeleda.

2.4 Komitee suhtub Euroopa Komisjoni teatisesse „2015. aasta järgne Hyogo tegevusraamistik: riskide juhtimine vastupanuvõime tagamiseks” huviga ja leiab, et see on praegusel ajal väga asjakohane. Ta soovib anda sellesse arutellu oma panuse, esitades komitees esindatud kodanikuühiskonna sektorite ettepanekud.

2.5 Alates tegevusraamistiku heaks kiitmisest 2005. aastal on globaalsed katastroofide alased suundumused kinnistanud ohu suurenemise murettekitavat mustrit ning sundinud riike, rahvusvahelisi organisatsioone, kodanikuühiskonna organisatsioone ja ühiskonda üldiselt sõnastama oma seisukohad katastroofiohu vähendamises ümber.

2.6 Kõik praegused andmed näitavad, et katastroofid muutuvad üha tõsisemaks, eelkõige need, mis on seotud kliimamuutustest tulenevate hüdrometeroloogiliste ohtudega, kuid ka muud katastroofid, mis tulenevad linnastumise kiirenenud protsessidest, ebakohasest territoriaalsest planeerimisest, maa ja loodusvarade halvast kasutusest ning nende ohtudega kokkupuutumise suurenemisest.

2.7 Katastroofide mõju on muidugi piirkonniti ja riigiti erinev ning inimelude ja majanduslikud kaotused sõltuvad arengutasemest. Kuid ükski riik ega piirkond ei ole väljaspool neid ohte ning viimaste kümnendite andmed näitavad, et katastroofid avaldavad suurt mõju ka arenenud riikidele ja Euroopa Liidule endale.

2.8 Asjaolu, et 2015. aastal sõnastatakse ümber ka säästva arengu eesmärgid ning et kliimamuutuste teemalistel aruteludel on tehtud mõningaid edusamme, sunnivad tegema jõupingutusi, et saavutada suurem seisukohtade sidusus nendes küsimustes, mille kohta soovib komitee sõna sekka öelda.

3. Uus suhtumine katastroofide konteksti ja liikidesse

3.1 Komisjoni teatis ja eelkõige selle lisad (1) on globaalse ja eelkõige ELi tasandi ohtude analüüsis väga põhjalikud. Samuti on nendes väga täpselt kirjeldatud ELi poliitikat, milles on arvestatud katastroofiohu vähendamise elementidega. Komitee hindab kõrgelt komisjoni püüdlusi koguda usaldusväärseid ja tehniliselt tugevaid andmeid, et saada ELi territooriumil toimuvatest katastroofidest ja nendega tegelevast poliitikast üldine ülevaade.

3.2 Komitee avaldab siiski kahetsust, et üldises ülevaates ELi sisestest katastroofidest on ainult 16 liikmesriigi ja Norra otsesed andmed. Komitee kutsub ülejäänud liikmesriike – kes ei ole veel liigitatud andmeid esitanud – üles neid võimalikult kiiresti esitama, et ohtudest ja katastroofidest saaks ELis võimalikult selge ja täpse analüüsi koostada.

3.3 Maailma tasandil näitavad katastroofide vähendamise rahvusvahelise strateegia (ingliskeelne akronüüm UNISDR) uuringud, et meedias palju tähelepanu saavate suurkatastroofide asemel tekitavad kõige rohkem inimelude ja majanduslikke kaotusi ning avaldavad miljonite inimeste ja kogukondade igapäevaelule kogu maailmas rohkem mõju sagedasemad väikesed katastroofid. Komitee leiab, et 2015. aasta järgses tegevusraamistikus tuleks võrreldes varem levinud käsitlusega keskenduda nn intensiivsele ohule anda rohkem kaalu seda liiki sündmuste puhul esinevale hajusale riskile (2). Seda liiki sagedastele, kuigi väikese ulatusega katastroofidele tähelepanu pööramine peaks võimaldama ka tugevdada katastroofi all kannatavate kogukondade vastupanuvõimet. Komitee leiab, et tuleks pöörata rohkem tähelepanu seda liiki katastroofide kohalikule mõjule.

3.4 Kuigi on olemas arvukaid uuringuid katastroofide majandusliku mõju kohta, on vähestel kordadel analüüsitud kulu seoses tööhõive, töötingimuste ja inimväärse tööga ning mõjuga ettevõtjatele, tootmisstruktuurile jne. Komitee leiab, et neid aspekte tuleks põhjalikumalt analüüsida ning pöörata rohkem tähelepanu sellistele aspektidele nagu tootmistaristud (3).

3.5 Teisalt näitavad olemasolevad andmed, et paljud katastroofid juhtuvad paljude ohtude kokkulangemise, mitte ühe põhjuse tõttu. See tõestab, et analüüsida tuleb mitmeid ohtusid ja kaaluda katastroofide terviklikumat käsitlust kogu selle keerukuses. „Keerulise hädaolukorra” mõiste, mida on humanitaarabi kontekstis kasutatud või mida ikka kasutatakse, võib aidata vältida lihtsustatud suhtumist katastroofide põhjustesse, mis võivad vahel viia ka lihtsustatud vastusteni. Kuigi tegevusraamistiku heakskiitmise järel pannakse domineerivates käsitlustes rõhku looduslikele või tahtmatutele inimtekkelistele ohtudele, näitavad tõendid, et inimtekkelistest teguritest teravdavad katastroofe sellised tegurid nagu vägivald vaestes linnajagudes, puudulik juhtimine ja mitmesugused konfliktisituatsioonid ning nende teguritega tuleks arvestada. Komitee leiab, et 2015. aasta järgses tegevusraamistikus tuleks senisest terviklikumalt käsitleda kõnealuseid konfliktide ja vägivallaga seotud elemente. Samuti tuleks otsustavamalt käsitleda tehnoloogiliste ohtude problemaatikat või selliseid kolmekordseid katastroofe (maavärin, tsunami, tuumakatastroof), mis tabas Fukushimat.

3.6 Samuti on komitee veendunud, et rohkem tähelepanu tuleks pöörata algsetele ohuteguritele ja katastroofide algpõhjustele. Kõik tegevusraamistiku analüüsid ja läbivaatamised näitavad, et kõige vähem edu on saavutatud neljanda tegevusprioriteediga „vähendada algseid ohutegureid” (4).

4. Katastroofiohu juhtimine, mis keskendub inimeste ning eelkõige kõige haavatavamate rühmade õigustele kohalikul tasandil

4.1 Hoolimata tegevusraamistiku vastuvõtmisest alates tehtud edusammudest, ei ole õigustel tuginevas käsitluses võetud piisavalt arvesse katastroofiohu juhtimist. Mõnel juhul on viited mõnede rühmade haavatavusele ja erinevatele õigustele muutnud nad veelgi haavatavamaks, tunnistamata seejuures nende võimeid. See on juhtunud näiteks lihtsustatud suhtumisega sootundlikusse käsitlusse. Komitee leiab, et 2015. aasta järgses tegevusraamistikus peaks olema põhimõtete seas käsitlus, mis tugineb inimestele, nende õigustele, võrdsusele, õigusele kaitsele, kuid ka õigusele sellisele säästvale arengule, mis hõlmab keskkonna jätkusuutlikkust. 2015. aasta järgses tegevusraamistiku ja loodavate vastutusmehhanismide jälgimise näitajate hulgas peaksid olema soo, õigustele suunatud käsitluste ja haavatavate rühmadega seotud aspektid. Kodanikuühiskonna organisatsioonid, mis tegelevad õiguste edendamise ja kaitsega ning eelkõige need, mis on pühendunud naiste õigustele ja soolisele võrdõiguslikkusele nagu ka haavatavaid rühmi esindavad organisatsioonid tuleks sagedamini katastroofiohu vähendamise teemalistele aruteludele kutsuda.

4.2 Kogemus näitab, et haavatavatele rühmadele on kõige rohkem ja kõige paremini mõju avaldanud kohalikud või kohaliku käsitlusega algatused. Komitee toetab ohu kohalikul tasandil juhtimise meetodi tugevdamist, võimaldades kohalikul tasandil osaleda kodanikuühiskonnal ja rühmadel, kes on tavaliselt kõrvale jäetud. See tähendab, et liigutakse ohu kohalikul tasandil juhtimise süsteemide suunas, mis võimaldavad vajalikke institutsioonilisi meetmeid ja mehhanisme täpsustada. Ohu kohalikul tasandil juhtimise meetmete rahastamist tuleks riiklikes ja rahvusvaheliste organisatsioonide toetatavates algatustes esmatähtsaks pidada.

4.3 Komitee tunnistab, et need on liikmesriigid, kes peavad tegevusraamistiku vastu võtma ja seda rakendama ning et 2015. aasta järgse tegevusraamistiku edu või ebaedu sõltub riikide poliitilisest tahtest. Komitee soovib siiski rõhutada vajadust koondada katastroofiohu juhtimise kavade või sarnaste vahendite kujundamisse kokku kõik kohaliku tasandi asutused, linna- ja vallavalitsused, kodanikuühiskonna organisatsioonid, valitsusvälised organisatsioonid, akadeemilised ringkonnad, ettevõtlussektor ja ametiühingud. Praegune lõhe kohaliku ja teiste, kõrgemate haldustasandite vahel piirab otsesesse ohtu sattunud elanikkonna võimet viivitamatult tegutseda. See kehtib eelkõige arenguriikide puhul, mille institutsioonilised struktuurid on nõrgad.

4.4 Ettevõtetel ja erasektoril on katastroofiohu vähendamisel esmatähtis roll mitte ainult avaliku ja erasektori partnerluse või ettevõtete sotsiaalse vastutuse kaudu, vaid ka seetõttu, et nad pakuvad uuendusi ja kogemusi ning arvestavad terves tootmistsüklis vastupanu, leevendamise ja kohandamise mõistetega. Teatises viidatakse katastroofide vastu kindlustamisele, kuid selle juurde tuleks lisada selgemad viited ilmsele vajadusele ohtu vähendada, et tootmist oleks võimalik edasi arendada.

4.5 Komitee leiab iga juhtumi eripärasid arvestades, et kodanikuühiskond peaks maailma tasandil katastroofiohu juhtimises ja ohu kohalikul tasandil juhtimises rohkem osalema nii ELi sisepoliitikas kui ka välistegevuses.

4.6 Komitee soovib rõhutada nii formaalse kui ka mitteformaalse hariduse tähtsust, sest see pakub väga tõhusa viisi suurendada üldsuse teadlikkust ja muuta kodanike tegevus katastroofide korral tõhusamaks. Kodanikuühiskonna organisatsioonidel võib selles formaalse hariduse piire ületavas ülesandes olla oluline roll.

5. 2015. aasta järgse tegevusraamistiku eesmärkide ja edunäitajate osas suund vastutuse ja läbipaistvuse raamistiku poole

5.1 Komitee jagab üldiselt vastutuse ja näitajate osas komisjoni teatises sisalduvaid uue raamistiku põhimõtteid. Praegune tegevusraamistiku järelevalvekord on väga puudulik ja see ei ole aidanud edusamme tõsiselt mõõta. Nimelt ei ole paljud ELi liikmesriigid esitanud andmeid nõuetekohaselt ja täpselt ning neil puuduvad selles valdkonnas tugevad ja usaldusväärsed andmebaasid. Kuna katastroofid on üldsuse jaoks ja poliitiliselt tundlik teema, siis on katastroofiohu vähendamisel eriti oluline luua usaldusväärsed läbipaistvus- ja vastutusmehhanismid.

5.2 Komitee peab positiivseks mitmes liikmesriigis loodud vastastikuste eksperdihindamiste algatusi ja leiab, et selliseid algatusi tuleks rakendada ulatuslikumalt. Komitee leiab, et keskpikas ja pikas perspektiivis peaks EL olema liikmesriikide andmete kogumise parandamisel ambitsioonikam, et need andmed oleksid võrreldavad ja taskukohased mitte ainult valitsusasutuste, vaid ka kodanikuühiskonna, meedia, akadeemilise ja teadusringkonna ning muude huvitatud rühmade jaoks.

5.3 Igal juhul tuleks 2015. aasta järgses tegevusraamistikus määratleda selliste ühiste näitajate süsteem, mis võimaldaksid mõõta edusamme ja seda, mil määral riigid ja muud osalised on edusamme teinud. Üksikasjadesse minemata võib öelda, et komitee toetab kodanikuühiskonna tehtud jõupingutusi näitajate osas ning soovib väljendada oma veendumust, et need näitajad ei tohi olla puhtalt tehnilised või isegi tehnokraatlikud, vaid hõlmama sotsiaalseid, vastupidavuse, osalemise jm elemente (5).

5.4 Läbipaistvus ja vastutus ergutab muu hulgas dialoogi eri osaliste (ametiasutused, poliitilised institutsioonid, kodanikuühiskonna organisatsioonid, era- ja ettevõtlussektor, akadeemilised ringkonnad jne) dialoogi katastroofiohu vähendamise üle.

6. Arengu, kliimamuutuste ja katastroofiohu vähendamise tegevuskavade vaheline sidusus

6.1 Tänapäeva võrgustunud ja vastastikku sõltuvas maailmas on paradoksaalne, et rahvusvahelisi tegevuskavasid on raske omavahel ühendada teemadel, mis oma olemuselt on omavahel tihedalt seotud. EL peaks seda võimalust, et eri algatused kliimamuutuste, arengu ja katastroofiohu vähendamise valdkonnas langevad 2015. aastale kokku, ära kasutama, et saavutada suurem sidusus ka rahvusvahelisel tasandil. Sidususel on palju kontseptuaalseid, institutsionaalseid, prioriteetidega seotud jm tagajärgi, mida tuleks käsitleda katastroofide all kannatavate kogukondade kogemusest lähtuvalt ja võttes arvesse seda, et arengut, kliimamuutuseid ja katastroofe ei saa enam vaadelda eraldi. Komitee toetab rahvusvahelisi püüdlusi määratleda säästva arengu eesmärkide ja 2015. aasta järgse tegevusraamistiku ühised kriteeriumid ja näitajad.

6.2 Kui võtta arvesse kliimamuutuste mõju ohtude (eelkõige hüdrometeoroloogiliste ohtude) esinemissagedusele ja raskusastmele ning katastroofiohu vähendamise ja kliimamuutustega kohanemise ühiseid eesmärke, siis tuleks struktuure, mis edendavad nende valdkondade kujundamist ja rakendamist, märkimisväärselt rohkem kooskõlastada.

6.3 Tulevases 2015. aasta järgses tegevusraamistikus tuleks selgemalt öelda, millised on katastroofide seosed – mis võivad olla vägagi mitmesugused ja keerukad – arenguga. Hästi kujundatud areng võib ohtu vähendada, kuid paljudel juhtudel võib see seda ka teravdada. Samuti on keerulised ja omavahelises sõltuvuses kliimamuutuste ja katastroofide vahelised seosed. Komitee nõustub, et sellised mõisted ja käsitlused nagu vastupanuvõime võivad olla selle täiendatavuse käsitlemisel kasulikud.

6.4 Samal ajal soovib komitee rõhutada vajadust käsitleda katastroofiohu traditsioonilise vähendamise seoseid julgeoleku tegevuskavaga. Nagu eespool mainitud on senini tegevusraamistikus keskendutud looduskatastroofidele, kuid teised ohud ja vägivalla, konfliktide või ressursside üle toimuvate vaidlustega seotud olukorrad viitavad vajadusele seda käsitlust muuta. Selle olukorraga arvestab inimeste julgeoleku mõiste, mille kasulikkust tuleks kõnealuse sektori puhul uurida.

7. Katastroofiohu vähendamise rahastamine ja ELi pühendumus

7.1 Ennetamiskultuuri puudumise tõttu ei ole katastroofiohu vähendamine, ohtude ennetamine ja leevendamine või katastroofideks ettevalmistamine olnud prioriteediks ELi sees ega liidu välistegevuses. Nagu komisjoni teatises öeldakse, on mõned programmid (nt DIPECHO (6)) olnud murrangulised, kuid nendeks ülesanneteks on eraldatud väike protsent rahalistest vahenditest. Komitee leiab, et sarnaselt teiste doonorriikidega tuleks mainida, milline on minimaalne protsent, mida tuleks soovitatavalt ELi arengu- ja humanitaarabi poliitikas katastroofiohu vähendamise meetmete rahastamiseks eraldada (7). Selleks peaksid liikmesriigid looma katastroofiohu vähendamise meetmete finantsjärelevalve mehhanismid, mis võiksid jääda osaks arengu ja humanitaarabi poliitikast.

Brüssel, 10. juuli 2014. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Henri MALOSSE

(1) Komisjoni talituste töödokumendid „Ülevaade loodus- ja inimtekkelistest katastroofiohtudest” SWD (2014) 134 final. „Katastroofiohtu juhtida aitavad ELi poliitikavaldkonnad” SWD (2014) 133 final.

(2) UNISDRi uuringute kohaselt tulenevad 90 % katastroofide tekitatud kaotustest maailma tasandil nendest hajusatest katastroofidest. (ülemaailmse hindamise aruanne, UNISDR, 2013).

(3) Hiljuti on seda teemat hakatud sügavamalt uurima. „The Labour Market Impacts of Natural and Environmental Disasters”. ADAPT Italia ja The Japan Institute for Labour Policy and Training. http://moodle.adaptland.it/mod/page/view.php?id=9533

(4) Tegevusraamistikus on viis tegevusprioriteeti: 1) selle tagamine, et katastroofiohu vähendamine oleks riikliku ja kohaliku tasandi esmatähtis ülesanne, mille rakendamiseks on tugev institutsiooniline alus; 2) katastroofiohu tuvastamine, hindamine ja seire ning varajase hoiatamise tõhustamine; 3) teadmiste, uuenduste ning hariduse kasutamine kõigil tasandeil turvalisuse ja vastupanuvõime suurendamiseks; 4) algsete ohutegurite vähendamine ning 5) kõigil tasandeil tõhusaks reageerimiseks vajaliku katastroofideks valmisoleku tugevdamine.

(5) Joint Civil Society Position on Post 2015 Framework for Disaster Risk Reduction, mis järgib dokumendis „Elements for Consideration in the Post-2015 Framework for Disaster Risk Reduction” (UNISDR, detsember 2013) esitatud suuniseid.

(6) DIPECHO (Disaster Preparedness ECHO) on 1996. aastal Euroopa Komisjoni humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraadis loodud katastroofiohu vähendamisele pühendatud programm.

(7) Katastroofiohu vähendamise rahastamisvõimalustest ja kogemustest on tehtud kokkuvõte järgmises aruandes: http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/8574.pdf