KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

SISSEJUHATUS

8.1. Peatükis käsitletakse kontrollikoja tähelepanekuid seoses komisjoni tulemuslikkuse-alase enesehindamisega, mis on esitatud komisjoni peadirektorite iga-aastastes tegevusaruannetes, (1) (2) ja peamiste eelneva eelarveaasta tulemusauditite tulemustega, mis on esitatud kontrollikoja eriaruannetes (3). 8.1. Komisjonil on hea meel, et kontrollikoda tegi tulemuslikkusega seotud teavet käsitleva auditi ajal, mil üha enam tähelepanu pööratakse vajadusele näidata ELi kulutuste lisaväärtust ja mõju.

8.2. Tulemuslikkust hinnatakse usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete alusel (säästlikkus, tõhusus ja mõjusus) (4). Tulemuslikkuse mõõtmine on kogu avaliku sekkumise väga tähtis osa, hõlmates sisendeid (programmi elluviimiseks vajalikud rahalised, personali-, materiaalsed, organisatsioonilised või regulatiivsed vahendid), väljundeid (programmi lõppväljundid), tulemusi (programmi otsene mõju vahetule sihtrühmale või abisaajale) ja mõju (pikaajalised muutused ühiskonnas, mis on vähemalt osaliselt tingitud ELi tegevusest). 8.2. Arvestades erinevaid tegureid ja integreeritud programmide kombineeritud mõju, ei ole keeruliste poliitikate mõju mõõtmine alati lihtne. Järelevalvet saab teostada vaadeldava üle (ja selle üle, mille kohta saab aru anda muu hulgas iga-aastastes tegevusaruannetes), ning poliitika mõju kindlaksmääramiseks on vaja teha hindamine.

KOMISJONI ENESEHINNANG TULEMUSLIKKUSE KOHTA

Sissejuhatus

8.3. Komisjoni peadirektorid seavad peadirektoraadi iga-aastases juhtimiskavas tulemuslikkusega seotud eesmärgid ning annavad saavutustest aru aasta tegevusaruannetes.

8.4. Kontrollikoda hindas põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi, regionaalpoliitika peadirektoraadi ning teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraadi aasta tegevusaruannetes esitatud tulemuslikkusega seotud teavet (5). Need on vastavalt kaks suuremat jagatud haldusega kuluvaldkonda ja kõige suurem valdkond, mille kulutusi haldab komisjoni otse. Kontrollikoda keskendus eelkõige eesmärkidele ja nendega seotud tulemuslikkuse näitajatele, hinnates nende asjakohasust, (6) võrreldavust (7) ja usaldusväärsust (8). 8.4. Iga-aastane tegevusaruanne on vaid üks vahend tulemuslikkuse kohta aru andmiseks. Komisjon on suurendanud oma hindamisalast võimekust ning hindamisaruannetes esitatakse kasulikke järeldusi ja neid selgitatakse (vt vastus punktile 8.23). Nimetatud hindamisi teevad kõik kaasatud osalejad, näiteks liikmesriigid halduskoostöö raames, välishindajad jne.

Peadirektoraatide aruanded aasta saavutuste kohta

Põllumajandus ja maaelu areng

8.5. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat esitas aasta tegevusaruandes toodud tabelis iga üldeesmärgi kohta arvud mõjunäitajate hetkeseisu kohta seatud sihtidega võrreldes. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat tõi esile positiivsed tulemused usaldusväärse finantsjuhtimise alal. Peadirektoraat viitas liikmesriikide uuele kohustusele hinnata oma põllumassiivide registreid ning märkis ka ära liikmesriikide võimaluse küsida oma sertifitseerimisasutustelt pärast ülekontrollimist antavat kinnitust kontrollide statistika usaldusväärsuse kohta. Sellistel juhtudel piirdub komisjon finantskorrektsioonide puhul asjakohase kontrollistatistika alusel saadud veamääraga.

8.6. Maaelu arengu osas teatas põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat, et edusamme tehti 94 programmi rakendamisel, kusjuures kogu eelarvest (96,2 miljardit eurot) kasutati ära 33,9 miljardit eurot, kuigi kiirus varieerus vastavalt liikmesriigile ja meetmele. Kuna aasta 2010 oli programmitöö periood poole peal, märkis põllumajanduse peadirektoraat seda, et kokkuvõtete alusel (sealhulgas ka 90 komisjonile aasta lõpuks esitatavat maaelu arengukavade vahehindamist) sai paremini kaaluda maaelu arengu poliitika tulevikku.

8.7. Erieesmärgid, nendega seotud tulemusnäitajad ja peamised iga tegevuspõhise eelarvestamise tegevusega seoses saavutatud poliitikatulemused on esitatud aasta tegevusaruande lisas 6.

Regionaalpoliitika

8.8. Aasta tegevusaruandes teatas peadirektor, et regionaalpoliitika peadirektoraat saavutas aasta juhtimiskavas paika pandud põhitegevusega seotud prioriteetsed eesmärgid ning jätkas edusammude tegemist pikaajaliste ja mitmeaastaste eesmärkide saavutamise suunas. Üldiselt oli regionaalpoliitika direktoraat arvamusel, et ühtekuuluvuspoliitika (9) on näidanud oma mõjusust ning esitanud konsolideeritud tõendid oma lisandväärtuse kohta. 8.8. Iga-aastases tegevusaruandes andis regionaalpoliitika peadirektoraat teada tulemuslikkusest mitmest aspektist lähtuvalt: eelarve täitmine, poliitika väljatöötamine, sekkumise kvaliteediga seotud tegevuse valdkonnas saavutatud edusammud, majanduse elavdamise kava rakendamine, usaldusväärne finantsjuhtimine jne. Juhtimiskavas määratletud tegevusalased prioriteedid on üks element tulemuslikkuse hindamiseks.

8.9. Regionaalpoliitika peadirektoraat esitas täiendavaid tõendeid säästlikkuse, tõhususe ja tulemuslikkuse tagamiseks kehtestatud kontrollidest. Rakenduskavade elluviimise osas oli regionaalpoliitika peadirektoraadi hinnangul 73 % aastateks 2007–2013 määratud summadest rakendatud rahuldavalt nelja kriteeriumi alusel (edusammud projektivaliku menetlustes, suurte projektide ettevalmistus ja rakendamine, uue finantskorralduse meetmete kehtestamine ja nendega seotud investeeringud, maksed toetusesaajatele). Lisaks esitas regionaalpoliitika peadirektoraat tõendid ühtekuuluvuspoliitika lisandväärtusest, viidates ERFi 2000–2006 programmide järelhindamistele, ekspertide võrgustiku järeldustele programmitöö perioodi 2007–2013 kohta ning viiendale ühtekuuluvuse aruandele (10).

8.10. Regionaalpoliitika peadirektoraat tutvustas uusimaid edusamme seoses vastavate programmitöö perioodide rakendamisega eraldi Euroopa Regionaalarengu fondi (ERF), Ühtekuuluvusfondi, ühinemiseelsete sekkumiste ja Euroopa Liidu Solidaarsusfondi kohta ning lisas aasta tegevusaruande lisasse 7 asjakohased tulemusnäitajad.

Teadusuuringud ja innovatsioon

8.11. Aasta tegevusaruandes meenutas peadirektor komisjoni ja liikmesriikide eesmärki edendada integreeritud ja maailmatasemel teadustöö süsteeme Euroopas. Olukorra kirjeldus näitas, et üldiselt oli EL teaduse ja tehnoloogia valdkonnas endiselt konkurentsivõimeline, moodustades 23,4 % maailma teadusuuringute investeeringutest, 22 % teadlastest, 32,4 % kõikidest mõjukatest publikatsioonidest ja 31,3 % kõikidest patentidest. Arenevate riikide kasvavate teadusuuringutele suunatud investeeringute tõttu on aga ELi konkurentsivõime vähenenud.

8.12. Seoses teadusuuringute ja tehnoloogia arendamise seitsmenda raamprogrammiga (mis on ELi peamine vahend ELi teadusuuringute poliitika rakendamiseks ja toetamiseks), teatas teadusuuringute peadirektoraat, et 2010. aastal viisid nad lõpule 38 (11) projektikonkurssi ja võtsid kulukohustusi üle 5,2 miljardi euro eest.

8.13. 2010. aasta seitsmenda raamprogrammi vahehindamine näitas, et raamprogramm aitab edendada Euroopa teadusruumi arengut ning geograafilise tegevusulatuse laiendamine piiriülese koostöö vallas ja tipptaseme edendamine teadustöös mõjutas oluliselt Euroopa teadusmaastiku olukorda.

8.14. Aasta tegevusaruandes esitati ka iga tegevuse peamised saavutused ja aruande lisas 8 toodi välja eesmärgid ja nendega seotud näitajad.

Kontrollikoja tähelepanekud peadirektorite aruandluse kohta

Tulemusalase teabe asjakohasus

Kasutusel olid ühtsed mõjususele suunatud eesmärgid, näitajad ja sihid, kuid tulemusi tuleb põhjalikumalt analüüsida

8.15. Kontrollitud peadirektoraadid esitasid juhtimiskavades eesmärgid, näitajad ja sihid, mis olid peamiselt suunatud mõjususele. Üldeesmärgid olid määratletud strateegilisel poliitikatasandil. Eesmärkide saavutamist mõõdeti mõjunäitajate ja nendega seotud sihtide abil. Tegevustasandil määratletud konkreetsed eesmärgid olid seotud tulemusnäitajate ja sihtidega. 8.15. Komisjon leiab, et kontrollikoja kontrollitud iga-aastased tegevusaruanded on kooskõlas finantsmääruse artikli 60 lõikes 7 esitatud nõuetega. Juhtimiskavas esitatud eesmärkide, näitajate ja sihtide kaudu keskendutakse poliitika või programmi tulemuslikkusele.

8.16. Aasta tegevusaruannetes ei analüüsitud aga erinevusi sihtmärkide ja saavutatud tulemuste vahel (regionaalpoliitika peadirektoraat, teadusuuringute peadirektoraat) või tehti seda vaid osaliselt (põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat). Seega ei olnud aasta tegevusaruannetes esitatud teave piisav, et mõista, miks sihte ei saavutatud või ületati need märkimisväärselt. 8.16. Kehtivate suuniste kohaselt peavad komisjoni talitused põhjendama mis tahes erinevusi saavutatud ja kavandatud tulemuste vahel. Kuigi mõnel juhul ei esitatud täielikku hinnangut sihtide ja saavutatud tulemuste vaheliste erinevuste kohta, esitatakse nende juhtumite puhul hetkeolukorda käsitlevad andmed aastate lõikes, näidates selgelt suundumust eesmärkide saavutamise suunas. Komisjon nõustub, et tulevastes iga-aastastes tegevusaruannetes võiks paremini selgitada tegelike tulemuste erinemist kavandatud sihtidest ning tulevikus pööratakse erilist tähelepanu sellele, et veelgi parandada saavutatud tulemuste ja seatud eesmärkide vaheliste erinevuste analüüsimist.

Juhtimiskavas ei ole kehtestatud eesmärke ja näitajad säästlikkuse ja tõhususe mõõtmiseks

8.17. Peadirektoraadid ei kehtestanud juhtimiskavas eesmärke ja nendega seotud näitajaid säästlikkuse (sisendite maksumus) ja tõhususe (sisendite, väljundite ja tulemuste omavaheline suhe) hindamiseks, ei ELi poliitika ega peadirektoraatide otsesele kontrollile alluvate kulutuste tasandil. Seetõttu ei olnud võimalik aasta tegevusaruandes hinnata, kas esitatud saavutused tulenesid ressursside säästlikust ja tõhusast haldamisest või kas selles valdkonnas üldse edusamme tehti. 8.17. Tegevuspõhise juhtimise rakendamise raames oli juhtimiskava see vahend, mille komisjon valis välja oma talituste jaoks, et need saaksid komisjoni pikaajalise strateegia muuta üld- ja konkreetseteks eesmärkideks. Kehtivates suunistes palutakse talitustel piirata üldeesmärkide arvu, viia need kooskõlla ELi 2020. aasta strateegiaga ja määrata nende hulgast esmatähtsad eesmärgid. Konkreetsete eesmärkide puhul on talitustele antud suunised seada eesmärgid, mis on kooskõlas üldeesmärkidega ning millega käsitletakse ELi tegevuse otsest mõju sihtrühmadele. Kokkuvõttes keskendutakse juhtimiskavas poliitika tulemuslikkusele (sellele, mil määral on eesmärgid täidetud). Aruandluse poole pealt annavad komisjoni talitused iga-aastastes tegevusaruannetes aru oma kontrollisüsteemide tulemuslikkust, tõhusust ja säästlikkust käsitlevate aspektide kohta kooskõlas finantsmääruse artikli 60 lõikega 7. Iga-aastase tegevusaruande 2. osas keskendutakse sisekontrollisüsteemi tulemuslikkusele ning 3. osa sisaldab seaduslikkust ja korrektsust käsitlevaid põhinäitajaid, mis on esitatud sisendite, väljundite, tulemuste ja mõjuna.

Sihid ei ole teatud valdkondades piisavalt kvantifitseeritud ja konkreetsed

8.18. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi puhul oli kümnest mõjunäitaja sihtmärgist neli ja teadusuuringute peadirektoraadi puhul kümnest kolm kvantifitseerimata, mainides ära vaid suundumuse. Sageli ei esitatud selgitusi selle kohta, mille alusel sihid seati: selline tähelepanek tehti kümnest mõjunäitajast viie puhul põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadis ja kümnest nelja puhul teadusuuringute peadirektoraadis, viimase puhul oli sama olukord ka kõikide eri teadusvaldkondade vahelise koostöö tulemusnäitajate puhul. Regionaalpoliitika peadirektoraadi puhul olid mõju- ja tulemusnäitajate sihtmärgid küll kvantifitseeritud, kuid suurem osa 2010. aasta juhtimiskavas esitatud tegevusalaseid prioriteete ja väljundeid ei olnud konkreetsed (12) ega mõõdetavad. 8.18. Komisjoni kehtivate eeskirjade kohaselt ei pea kõik näitajad olema kvantitatiivsed ega selgitama sihtmärke, sest juhtimiskava on peamiselt juhtimist käsitlev dokument. Näitajad peavad olema mõõdetavad, et jälgida kehtestatud eesmärkide saavutamiseks tehtavaid edusamme, ning suundumused sobivad selleks täiesti. Regionaalpoliitika peadirektoraadi jaoks on tegevuspõhise eelarvestamisega seotud üld- ja konkreetsed eesmärgid täpsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajaliselt piiritletud (SMART) ning poliitikaväljundite mõiste on samuti selge. Nimetatud peadirektoraat on kasutusele võtnud nn tegevusalased prioriteedid. Nende eesmärk on juurutada juhtimisstiil, mis põhineb kvaliteedi parandamisele keskenduval süsteemsel juhtimisel. Sel viisil pööratakse rohkem tähelepanu pigem protsessidele ja edusammudele kui konkreetsete väljundite ja sihtide saavutamisele.

8.19. Teadusuuringute peadirektoraat kasutas samu näitajaid seitsmes erinevas rahastatud tegevuspõhise eelarvestamise tegevuses, kuid ei konsolideerinud tulemusi. Seetõttu oli üldise hinnangu koostamine keeruline. Teadusuuringute peadirektoraadi aasta tegevusaruandes ei olnud selgelt eristatud direktoraadi otse hallatavast raamprogrammist rahastatud projektide mõju ja neid peadirektoraadi tegevusi liikmesriikide teadusuuringute koordineerimiseks ühtse ELi teadusuuringute poliitika raames, mille puhul komisjoni mõju on kõigest kaudne. 8.19. Kuigi samu näitajaid kasutatakse mitme tegevuse puhul, peavad komisjoni talitused kehtivate eeskirjade järgi esitama oma eesmärgid ja näitajad tegevuspõhise eelarvestamise tegevuste kaupa, mitte aga esitama tegevusi käsitlevaid koondandmeid. On äärmiselt keeruline eristada mõju teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraadi sekkumise laadi kaupa, sest mõju avaldub ELi ühiskonnas toimuvates lõplikes muutustes. Need ühiskondlikud muutused sõltuvad peamiselt teiste osalejate (liikmesriigid, piirkonnad, ettevõtjad jne) tegevusest.

Mitmeaastaste sihtide vahe-eesmärke ei olnud mõnes valdkonnas määratletud

8.20. Peadirektoraadid olid küll seadnud eesmärgid ja sihid mitmeaastasteks programmitöö perioodideks, kuid regionaalpoliitika, teadusuuringute ja vähemal määral ka põllumajanduse direktoraatides ei kasutatud asjakohaseid vahe-eesmärke. 8.20. Mitmeaastaste programmide puhul ei ole alati mõttekas seada vahe-eesmärke, sest mõju saavutatakse ainult mittelineaarsel viisil programmitöö perioodi lõpus. Komisjoni kehtivate eeskirjade kohaselt on vahe-eesmärke vaja ainult üldeesmärkide puhul. Sisendeid, väljundeid ja tulemusi käsitlev iga-aastane aruandlus, st programmi rakendamisel tehtavate edusammude jälgimine, võimaldab korrapäraselt hinnata eesmärkide saavutamiseks tehtud edusamme. Peale selle, maaelu arengu valdkonnas annab maaelu arengukavade vahehindamine täiendava sõltumatu ning põhjaliku kvantitatiivse ja kvalitatiivse ülevaate sellest, kas eesmärgid saavutatakse programmi ajakava kohaselt ja milliseid kohandusi oleks vaja teha. Nende näitajate puhul, millega mõõdetakse teadusuuringute ja innovatsioonipoliitika ning tegevuse „Euroopa teadusruumi arendamine” ELi tasandi lõppeesmärke, ajakohastatakse andmeid tavaliselt igal aastal, kuid teatava kahe- või enama-aastase viivitusega sõltuvalt indikaatorist. Kontrollikoja soovitust anda täpsemaid selgitusi selle kohta, kas eesmärkide saavutamine on hinnanguliselt graafikus, võiks tulevikus uurida. Vt ka vastus punktile 8.21.

8.21. Mitmeaastaste programmide puhul võib edenemine olla küllaltki aeglane, seetõttu võib teatud juhtudel pidada normaalseks seda, kui mitme aasta jooksul saavutatakse vähem kui 10 % seatud sihist. Osadel juhtudel on see aga märk viivitustest. Näiteks ERFi puhul seati sihtmärgiks lairibavõrgule juurdepääsu omavate elanike arvu suurendamine kuues liikmesriigis 10 miljonini ajavahemikul 2007–2013. Kõige hilisem teadaolev tulemus oli 550 000 ajavahemikul 2007–2009, mis moodustab 5,5 % üldisest sihtmärgist pärast kolme rakendusaastat seitsmest. Puudub teave, kas seda taset peetakse piisavaks, et saavutada mitmeaastane siht. Sellistel juhtudel ei ole võimalik kuni perioodi lõpuni kontrollida, kas peadirektoraadid on oma mitmeaastaste sihtide saavutamisega graafikus. 8.21. Mitmeaastaste programmide puhul võib areng olla tõepoolest suhteliselt aeglane. Põhjuseid selleks on kaks: programmide rakendamine hõlmab algset suutlikkuse suurendamist ning nõutava mõju avaldumiseks kulub mitu aastat. Euroopa Regionaalarengufondist (ERF) lairibavõrgule juurdepääsu tagamise toetamise kohta võib öelda, et mitmete tulemusnäitajate puhul nimetatud ja ajavahemikku 2007–2013 hõlmavaid eesmärke ei suudeta saavutada seitsme aastaga, küll aga kaks aastat hiljem abikõlblikkusperioodi lõpuks. Regionaalarengu peadirektoraat on rõhutanud põhidokumentides – kõiki neid on nimetatud iga-aastases tegevusaruandes –, kui oluline on, et liikmesriigid kiirendaksid ELi 2020. aasta eesmärkide saavutamist lairibaühendusele juurdepääsu tagamise vallas (31). Vt ka vastus punktile 8.20.

Poliitikasaavutuste kirjeldused andsid piiratud teavet tulemustest ja mõjust

8.22. Koos tulemusnäitajatega kirjeldasid peadirektorid aasta tegevusaruannetes ka aasta poliitikasaavutusi. Tekstides keskenduti pigem väljunditele (mida peadirektoraat tegi, kirjeldati tegevusi, nende eesmärki, valminud tooteid), ja sisenditele (kasutatud ressursside brutosummad) kui tegevuste tulemuste hindamisele (tulemused toetuse otseste sihtrühmade osas ja/või programmide mõju). 8.22. Iga-aastase tegevusaruande laadist tuleneb, et mitmeaastase perioodi raames, mille jooksul poliitikat ja/või programmi rakendatakse, keskendub volitatud eelarvevahendite käsutaja iga-aastase tegevusaruande juhtimist käsitlevas osas pigem tema juhtimisvaldkonda kuuluvatele sisenditele ja väljunditele kui poliitika ja programmide pikaajalistele tulemustele ja väljunditele, mis saavad teatavaks alles programmitöö perioodi lõpus ning mida võivad mõjutada ka muud tegurid väljaspool tema juhtimisvaldkonda. Vt ka vastus punktile 8.23.

8.23. Eelkõige kehtis see põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi puhul, mille poliitikasaavutuste kirjelduses ei olnud peaaegu üldse viidatud peadirektoraadi tegevuste tulemustele (13). Regionaalpoliitika peadirektoraat aga esitas olulisema teabe tulemuste ja mõjude kohta (rakenduskavade teostamise kvalitatiivne hindamine) ning vähemal määral tegi seda ka teadusuuringute peadirektoraat (seitsmenda raamprogrammi vahehindamise peamiste tulemuste esitamine). 8.23. Laiaulatuslikku hindamist on võimalik paremini teha sihipäraste hindamisaruannete abil, mida koostavad kõik peadirektoraadid ja mille koostamisse on kaasatud rohkem kui üks volitatud eelarvevahendite käsutaja. Kuna iga-aastane tegevusaruanne on oma laadilt juhtimisaruanne, siis ei võimalda selle vorm lisada aruandesse mahukat teavet hindamistegevuste tulemuste kohta. Kuid kui kas või ühes hinnangus leitakse, et poliitika- ja/või juhtimisaspektid tuleks üle vaadata, siis võetakse vajalikud meetmed. Vaid sel juhul antaks sellest teada ka iga-aastases tegevusaruandes (vt aruandlus erandlikel asjaoludel). Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi poliitikaga saavutatu kirjeldamisel keskenduti aruandlusele prioriteetides tehtud edusammude kohta, lisades samas mõningaid mõõdetavaid andmeid ja asjakohaseid kvalitatiivseid näiteid, et kirjeldada saavutatut tegevuspõhise eelarvestamise tegevuste kaupa. Teabe esitamisel võeti siiski arvesse tegevusaruande sihtrühma – üldsust – ning seetõttu tehti parema loetavuse tagamiseks mõningaid mööndusi ning hulk tulemuslikkust käsitlevat teavet esitati iga-aastase tegevusaruande 6. lisas.

Tulemuslikkust kajastava teabe võrreldavus

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi ja teadusuuringute peadirektoraadi juhtimiskavades esitatud eesmärke, näitajaid ja sihte kasutati üldiselt ka aruandluses

8.24. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi ja teadusuuringute peadirektoraadi puhul kasutati aasta juhtimiskavades esitatud eesmärke, näitajaid ja sihte üldiselt ka tulemuslikkusest kokkuvõtete tegemiseks aasta tegevusaruandes. Siiski ei selgitatud mõnel juhul (14) näitajate või sihtide juures tehtud muudatusi. Muudatuste põhjused olid mitmesugused, nagu näiteks konkreetsema ja mõõdetavama näitaja valimine, uued poliitika-alased prioriteedid või ajakohastatud teave. 8.24. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat leiab, et näitajad ja sihid on aastate jooksul olnud üldiselt stabiilsed. Nagu kontrollikoda rõhutas, on muudatused näitajates ja sihtides erandlikud ning nende muudatuste põhjused olid mitmesugused, nagu konkreetsema ja mõõdetavama näitaja valimine ja/või ajakohastatud teave. Tulevikus pööratakse erilist tähelepanu näitajate muutmise ja sihtide läbivaatamise sõnaselgemale põhjendamisele. Kõik muudatused juhtimiskavas ning teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraadi iga-aastases tegevusaruandes sisalduvates eesmärkides, näitajates ja sihtides on põhjendatud. See põhjendus võiks tulevastes iga-aastastes tegevusaruannetes olla tõepoolest selgemalt esitatud.

Regionaalpoliitika peadirektoraadi puhul jäeti aasta tegevusaruandes sageli näitajate ja sihtidega seoses tehtud muudatused selgitamata

8.25. 2010. aasta juhtimiskavas esitatud eesmärke kasutati ka aasta tegevusaruandes tulemuslikkuse kohta kokkuvõtteid tehes. Kui aga regionaalpoliitika peadirektoraat soovis kajastada poliitika arengut ning kohandas sihtmärke ja näitajaid, ei selgitatud neid muudatusi kontrollitud 16 juhust 14 puhul: 8.25. Üldiselt on regionaalpoliitika peadirektoraat kasutanud aastate jooksul enam-vähem samu näitajaid ja sihte. 2010. aasta tegevusaruandes on püütud näidata teadaolevate tulemuste arengut mitmeaastaste sihtide järkjärguliseks saavutamiseks. Näitajate ja sihtide läbivaatamine kajastab pidevaid edusamme ametlikes dokumentides kättesaadava ajakohastatud teabe edastamisel ja kasutamisel. Need dokumendid on nimetatud vastavates joonealustes märkustes koos vajalikuks peetud teabega. Neid edusamme selgitati 2009. aasta tegevusaruandes (lk 21), kus öeldi, et ühtekuuluvuspoliitika raames tehtud edusammude kontrollimiseks kasutatakse järjest enam põhinäitajaid. Kriisi tõttu kohandati mõne programmi strateegiaid ja eraldisi kõikide prioriteetide puhul ning see mõjutas asjaomaseid sihte, nagu on selgitatud iga-aastase tegevusaruande leheküljel 7. Regionaalpoliitika peadirektoraat püüab tagada, et sellised muudatused leiaksid kajastamist iga-aastases tegevusaruandes.

— seitsme mõjunäitaja osas muudeti juhtimiskava ja aasta tegevusaruande esitamise vahele jäänud ajal ühte sihtmärki, selgitust ei esitatud;

— ERFi tulemusnäitajate osas lisati kuus näitajat (15) ja ühest (16) loobuti; — ERFi tegevusele on lisatud mitu keskkonnaalast tulemusnäitajat (kasvuhoonegaaside heitmete vähendamine, kaitse üleujutuste eest jne). See on positiivne muutus vastavalt punktile 8.18.

— kuus ERFi sihtmärki muudeti selgitust esitamata, sealhulgas lisati sihtmärk kaasrahastada perioodil 2007–2013 170 000 VKE toetusprojekti. Viie muu muudetud ERFi näitaja puhul (17) hõlmati teised liikmesriigid kui alguses kavandati. Näiteks sihtmärk „enamate inimeste teenindamine uute/uuendatud reoveeprojektide abil” oli juhtimiskavas nähtud ette 31,5 miljoni inimese jaoks 16 liikmesriigis, kuid aasta tegevusaruandes oli see muudetud, hõlmates 12,5 miljonit inimest 13 liikmesriigis. Muudatusi aruandes ei selgitatud. — Juhtimiskavas on esitatud läbirääkimiste ajal kehtinud arvud, samas iga-aastases tegevusaruandes suutis regionaalpoliitika peadirektoraat anda aru sihtide ja tegelike saavutuste kohta, nagu tehti ka 2009. aasta rakendusaruannetes. Vajaduse korral on lisatud joonealused märkused täiendavate andmete esitamiseks ning 2010. aasta juhtimiskavas nimetatud ulatuse järgimiseks. Uus siht – 170 000 VKEd – kujutab endast aruandlusprotsessi paranemist, sest alguses, kui juhtimiskava koostati, ei olnud võimalik sihti seada. Kogu ELi hõlmavate täielike näitajate puudumisel on komisjoni suuniste kohaselt lubatud esitada näitajad vaid mõne liikmesriigi kohta ning eelarvepädevad institutsioonid on seda varem aktsepteerinud. Juhtimiskavas esitati sihid ja viimased tulemused mõnikord kahe erineva liikmesriikide rühma kaupa. Kõige hilisemate teadaolevate andmete ja sihtide võrreldavuse parandamiseks on regionaalpoliitika peadirektoraat näitajaid kohandanud, kasutades sama liikmesriikide rühma.

Tulemuslikkust kajastava teabe usaldusväärsus

17 näitajat 31st põhines usaldusväärsel teabeallikal

8.26. Kontrollikoda kontrollis 31 näitajast koosnevat valmit, mis koostati kolme peadirektoraadi peale kokku (18). 17 näitaja puhul oli saavutatud tulemuste puhul võimalik kindlaks teha usaldusväärne teabeallikas. Üldiselt kehtis see andmete puhul, mis pärinesid tunnustatud välistelt statistika koostajatelt või asutusesiseselt hallatavatest andmebaasidest, sh ka arvestusalane teave. 8.26.–8.27. Joonealune märkus nr 19. Kontrollikoja nimetatud näitaja osutab tõepoolest ELi tasandil rajatud maailmatasemel teadusuuringute infrastruktuuride arvule ning seda näitajat muudetakse vastavalt vajadusele.

Kontrollisüsteemide puudused vähendavad usaldusväärsust regionaalpoliitika ja maaelu arengu valdkonnas

8.27. Liikmesriikide edastatud kavade rakendamise kohta käiva teabe alusel konsolideerisid vastavad peadirektoraadid 14 muust näitajast kaheksa ERFi tulemusnäitajat ja neli maaelu arengu mõjunäitajat (19). Komisjoni suutlikkust tagada esitatud teabe usaldusväärsus ja võrreldavus takistasid õiguslikud (vt punkt 8.28) ja praktilised piirangud (vt punkt 8.29). 8.27. Vt vastus punktile 8.29.

8.28. ERFiga seoses ei olnud õiguslikku kohustust kasutada ühiseid tulemusnäitajaid, seega ei pidanud korraldusasutused kasutama ERFi ja Ühtekuuluvusfondi põhinäitajaid, mille komisjon määras kindlaks 2006. aasta augustis dokumendis „Soovituslikud suunised hindamismeetodite jaoks: kontrolli- ja hindamisnäitajad”. Sellest tulenevalt oli suur risk, et põhinäitajate kohta kogutud andmed, mida kasutati aasta tegevusaruande lisas 7, ei pruugi olla täielikud ega võrreldavad (20). 8.28. Kontrollikoja täheldatud piirangud on seotud küsimustega, mida tuleks vaadelda laiemas plaanis. Regionaalpoliitika peadirektoraat on pidevalt arendanud ja parandanud tulemuslikkusest aru andmise korraldust. Ta on läinud kaugemale seadusandja kavandatud regulatiivsetest nõuetest, eelkõige kehtestades nn põhinäitajad. Kuid regionaalpoliitika peadirektoraat on täiesti teadlik neist nõrkustest ning on püüdnud parandada aruandmist seoses soovitatud põhinäitajatega, tehes selleks koostööd liikmesriikidega. Tulevasi õiguslikke aluseid kohandatakse.

8.29. Nii ERFi kui maaelu arengu andmete puhul ei kontrollinud komisjon liikmesriikide kontrolliasutuste edastatud andmete usaldusväärsust, tehes vaid tõenäosuskontrolle (21). Liikmesriikide poolt komisjonile aruandluseks kasutatava IT-süsteemi kaudu koguti teavet programmi või meetme tasandil. Komisjonil puudus juurdepääs andmetele projektitasandil, seega ei olnud võimalik teha süstemaatilisemat ja põhjalikumat kontrolli. 8.29. Regionaalpoliitika peadirektoraat kontrollib liikmesriikidelt saadud andmeid ning kasutab ära oma tugevat partnerlust nende ja piirkondadega, et julgustada ja veenda neid kasutama aruandluses usaldusväärsemaid andmeid. Sellest olenemata antakse projektide valiku, eesmärkide seadmise ja üksikasjaliku järelevalve puhul peamine vastutus korraldusasutustele. ELi rahastamise temaatilise kasutamise järgimisega seoses on erinevatel foorumitel (fondide koordineerimiskomitee (COCOF), tehnilised ja iga-aastased koosolekud, järelevalvekomiteed), kuhu on kaasatud riiklikud ametiasutused, arutatud 2009. aasta programmitöö aruandluse tulemusi ning selle tagajärjel on andmeid parandatud. Komisjon kavatseb aruandluse kvaliteedikontrolli selles infosüsteemis jätkata ja tugevdada. Maaelu arengu valdkonnas moodustas komisjon programmitöö perioodiks 2007–2013 ühise seire- ja hindamisraamistiku. See pakub esimest korda ühtset raamistikku kõikide maaelu arengu alaste sekkumiste üle järelevalve teostamiseks ja nende sekkumiste hindamiseks, tuginedes ühistele näitajatele. Komisjon tegi koos liikmesriikidega suuri jõupingutusi, et parandada selle raamistiku alusel esitatud teabe kvaliteeti ja usaldusväärsust. Maaelu arengukavade vahehindamine näitab, et raskusi esineb mitme programmi mõjunäitajate koguselisel esitamisel. Selles küsimuses tehakse tihedas koostöös liikmesriikidega täiendavat tööd nii praeguse programmitöö perioodil kui ka tulevase programmitöö perioodi ettevalmistamiseks. Vastavalt pädevuste jaotusele halduskoostöö raames lasub selles raamistikus vastutus usaldusväärsete järelevalveandmete esitamise eest liikmesriikidel. Pidades silmas projektide suurt arvu ja liikmesriikide projektide mitmeid eripärasid, ei ole teostatav ega kulutõhus see, et komisjon kontrolliks liikmesriikide esitatud andmeid projekti tasandil.

KONTROLLIKOJA ERIARUANDED TULEMUSLIKKUSE KOHTA

Sissejuhatus

8.30. Kontrollikoja eriaruannetes uuritakse, kas ELi sekkumist hallati kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttega. Eriaruannete teemasid valides kaalub kontrollikoda auditeeritud valdkonna olulisust, riske usaldusväärsele finantsjuhtimisele, asjaomaste teemade eelnevat kajastamist kontrollikoja poolt muude hindamiste käigus ja teema asjakohasust, st millises ulatuses aitavad audititulemused parandada ELi kulutuste mõjusust, tõhusust ja säästlikkust.

8.31. Kontrollikoja 2010. aastal vastu võetud eriaruanded on järgmised.

Kontrollikoja 2010. aastal vastu võetud eriaruanded (22) — Eriaruanne nr 1/2010 „Kas impordi lihtsustatud tolliprotseduure kontrollitakse mõjusalt?” — Eriaruanne nr 2/2010 „Ettevalmistavate uuringute ja uute infrastruktuuride rajamise toetuskavade mõjusus kuuenda teadusuuringute raamprogrammi raames” — Eriaruanne nr 3/2010 „Kas mõjuhindamine ELi institutsioonides toetab otsuste tegemist?” — Eriaruanne nr 4/2010 „Kas Leonardo da Vinci programmi liikuvusprogrammi kavandamise ja juhtimise tulemusel on tõenäoline, et saadakse mõjusad tulemused?” — Eriaruanne nr 5/2010 „Leader-lähenemise rakendamine maaelu arengus” — Eriaruanne nr 6/2010 „Kas suhkruturu reformi põhieesmärgid on saavutatud?” — Eriaruanne 7/2010 „Raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse audit” — Eriaruanne nr 8/2010 „Üleeuroopaliste raudteetransporditelgede toimimise parandamine: Kas ELi investeeringud raudteeinfrastruktuuri on olnud mõjusad?” — Eriaruanne nr 9/2010 „Kas ELi struktuurimeetmete kulutusi kodumajapidamiste veega varustamisele kasutatakse optimaalselt?” — Eriaruanne nr 10/2010 „ELi äärepoolseimatele piirkondadele ja väiksematele Egeuse mere saartele suunatud põllumajandusvaldkonna erimeetmed” — Eriaruanne nr 11/2010 „Üldise eelarvetoetuse komisjonipoolne haldamine AKV, Ladina-Ameerika ja Aasia riikides” — Eriaruanne nr 12/2010 „ELi arenguabi põhiharidusele Sahara-taguses Aafrikas ja Lõuna-Aasias” — Eriaruanne nr 13/2010 „Kas uue Euroopa naabrus- ja partnerlusinstrumendi kasutuselevõtt Lõuna-Kaukaasias (Armeenia, Aserbaidžaan ja Gruusia) on olnud edukas ja tulemuslik?” — Eriaruanne nr 14/2010 „Komisjonipoolne importliha veterinaarkontrollisüsteemi haldamine pärast 2004. aasta hügieenialaste õigusaktide reforme”

8.32. Kontrollikoja 2010. aastal vastu võetud 14 eriaruandes esitati järgmised tähelepanekud, mis käsitlesid ELi ressursside abil saavutatud tulemuslikkust ja tulemuste saavutamise protsessi alates kavandamisest kuni tulemuslikkusest aruandmiseni.

Kontrollikoja tähelepanekud seoses tulemuste saavutamise protsessiga

Strateegiline kavandamine

8.33. Kontrollikoda tõi mitmes eriaruandes (23) esile hea kavandamise põhimõtted: algatused tuleks paigutada strateegilisse konteksti ning prioriseerida; tuleks paika panna täpsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajaliselt piiritletud (SMART) eesmärgid, mida tuleb kavandamisdokumentides järjepidevalt rõhutada, ning otsustamisprotsessis on oluline roll ka korralikul mõju eelhindamisel.

8.34. Sellega seoses täheldas kontrollikoda põhiharidusele antava arenguabi valdkonnas suutlikkuse arendamisega seotud algatuste puhul ebaõnnestunud strateegilist kavandamist (eriaruanne nr 12/2010, punkt 69), naaberluspoliitika puhul ebapiisavat prioriteetide seadmist ja sõnastamist (eriaruanne nr 13/2010, punkt 68), ning LEADER lähenemise osas leiti, et eesmärgid ei olnud täpsed, mõõdetavad ega kindlaksmääratud aja jooksul saavutatavad (eriaruanne nr 5/2010, punkt 26). Oma aruandes Leonardo da Vinci liikuvusprogrammi kohta leidis kontrollikoda, et komisjon ei olnud viinud lõpule SMART-eesmärkide ja mõjunäitajate kehtestamist, et seatud eesmärkide abil hinnata programmi mõju . Seetõttu ei olnud komisjonil võimalik hinnata programmi kolme esimese aasta mõju (eriaruanne nr 4/2010, punktid 48, 50, 61 ja 62). 8.34. Strateegiline kavandamine suutlikkuse arendamisel sõltub partnerriigi ja valitsusladviku selgest nõudlusest. Selles valdkonnas saadud kogemused näitavad, et kui see nõudlus puudub, ei kasutata välist institutsionaalset abi tõenäoliselt suutlikkuse tõhusaks arendamiseks. Elukestva õppe programmi komitee võttis Leonardo da Vinci liikuvusprogrammiga seotud näitajad vastu oma 17. juuni 2010. aasta koosolekul. Komisjon esitab komiteele esimese aruande nende näitajate kohta 2011. aasta jooksul. Leader-lähenemisega seoses on komisjon nõus, et konkreetsete kohalike arengukavade eesmärgid tuleks võimalikult suurel määral kehtestada kooskõlas SMART-kriteeriumidega. Selleks et aidata kohalikke tegevusrühmi selle ülesande täitmisel, toetatakse oskuste omandamise osameetme kaudu maaelu arengu rahastamise raames nii abi andmist kui ka koolitustegevust.

8.35. Kontrollikoda teatas oma aruandes aga, et arengumaadele antava eelarvetoetuse osas on eesmärkide määratlemisel tehtud edusamme (eriaruanne nr 11/2010, punktid 56 ja 96), ning leiti näide heast tavast „parema õigusloome” valdkonnas, kus mõjuhindamine oli ELi institutsioonide otsustusprotsessi mõjusalt toetanud (eriaruanne nr 3/2010, punkt 87). 8.35. Komisjon tervitab asjaolu, et kontrollikoda tunnustab eelarvetoetuse eesmärkide määramise parandamist. Ka Euroopa Arengufondi aastaaruandes kinnitati, et komisjon on teinud märkimisväärseid edusamme tõestamaks, et järgitakse Cotonou lepingus sätestatud abikõlblikkuse kriteeriume, ning kehtestamaks riigi rahanduse juhtimise ametliku hindamisraamistiku.

Vajaduste määratlemine

8.36. Mõnes oma tähelepanekus (24) näitas kontrollikoda, et kui soovitakse häid tulemusi, on oluline määratleda selgelt vajadused, mida programmid peavad katma.

8.37. Sellega seoses märkis kontrollikoda, et üle-euroopaliste raudteetelgede esmatähtsate projektide määratlemine peaks põhinema olemasolevate ja prognoositavate vajaduste analüüsil (eriaruanne nr 8/2010, punkt 63). 8.37. Üle-euroopaliste raudteetelgede esmatähtsate projektide määramise kogemus näidanud, et kuigi peamiste üle-euroopaliste raudteetelgede lõpliku kirjelduse koostamine on hea mõte, on see siiski eriti keeruline, sest need on pidevas muutumises sõltuvalt rändest, kaubanduse struktuuri muutustest ja geopoliitilisest kontekstist. Olemasolevate ja oodatavate liiklusvoogude analüüsimiseks on tehtud uuringud nii konkreetsete projektide puhul kui ka võrgustiku kohta ning lõplikud tulemused ei ole veel teada. Selle tulemusel ei ole selline määramine antud hetkel võimalik ning esmatähtsate projektide valimisel tuleks jätkuvalt tugineda nõukogu ja Euroopa Parlamendi vahelistele poliitilistele kokkulepetele, mille puhul lähtutakse parimatest kättesaadavatest tõenditest.

8.38. Kontrollikoda tõi ka välja, et hea vajaduste analüüsi puhul välditakse tegelikest vajadustest erinevate eesmärkide seadmist, julgustades samas alternatiivsete ja vähem kulukamate lahenduste kasutamist (eriaruanne nr 9/2010, punkt 72).

Seos eesmärkide ja meetmete vahel

8.39. Mitmes aruandes (25) tõi kontrollikoda esile asjaolu, et eesmärgid, mille poole püüeldakse ja nende eesmärkide saavutamiseks valitud meetmed peavad olema selgelt seotud.

8.40. Kui seost ei ole määratletud, ei ole tõenäoline, et valitud meetmete ülesehitus aitab saavutada vajalikud eesmärgid (vt eriaruanne nr 10/2010, väiksemate Egeuse mere saarte näide, punkt 34). „Parema õigusloome” valdkonnas märkis kontrollikoda, et mõjuhindamise aruannetes puudub ühtlustatud vormis teave selle kohta, kuidas on võimalik kavandatud sekkumise eesmärgid ja eeldatavad tulemused saavutada kavandatud rakenduskorra abil ning (kuluprogrammide puhul) kavandatud eelarve piires (eriaruanne nr 3/2010, punkt 60). 8.40. Komisjon on nõus, et väiksemate Egeuse mere saarte toetusprogrammi võiks parandada, ning teeb selleks koostööd Kreeka ametiasutustega.

Asjakohased, piisavad ja proportsionaalsed vahendid

8.41. Mõnes kontrollikoja tähelepanekus (26) rõhutatakse piisava vahendite valiku olemasolu tähtsust seatud eesmärkide saavutamiseks.

8.42. Sahara-taguses Aafrikas põhiharidusele antava arenguabi osas märkis kontrollikoda, et komisjonil on raskusi asjakohase kogemusega töötajate värbamisel oma delegatsioonidesse, mis nõrgendab töötajate suutlikkust programme mõjusalt hallata (eriaruanne nr 12/2010, punkt 66). Raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmise menetluse kontekstis täheldas kontrollikoda, et kohaldatud korrektsioonide tõelise mõjususe tagamiseks peaks neil olema otsene ennetav või hoiatav mõju toetusesaajatele, kes on saanud eeskirjade vastaselt tehtud makseid (eriaruanne nr 7/2010, punkt 90). 8.42. Komisjon tunnistab, et hariduse valdkonnas piisavate kvaliteetsete eksperditeadmiste omamine on äärmiselt oluline. Kui haridus on delegatsiooni jaoks prioriteetne, siis võtab komisjon meetmeid eesmärgiga tagada piisavate eksperditeadmiste olemasolu, delegeerides näiteks ELi tööpoliitika raames vastutuse liikmesriigile, kellel on asjakohased sektorispetsiifilised teadmised, või pakkudes peakontorist piirkondade direktoraadi kaudu ja temaatiliste üksuste toel asjakohaseid eksperditeadmisi. Samuti kavatsetakse luua temaatilised võrgustikud, et paremini siduda delegatsioonidega peakontori temaatiliste ja piirkondade direktoraatide eksperditeadmised. Vastavuse kontrolli eesmärk on jätta ELi rahastamise alt välja need kulutused, mis ei vasta ELi eeskirjadele. Tegemist ei ole mehhanismiga, mille abil nõutakse sisse abisaajatele eeskirjade vastaselt tehtud maksed. See on halduskoostöö põhimõtete kohaselt liikmesriikide ainuvastutus. Kui vastavuse kontrolli tulemusel tehakse kindlaks, et abisaajatele on tehtud alusetuid makseid, peavad liikmesriigid tegema järelkontrolli ja nõudma neilt abisaajatelt summad tagasi. Kui tagasimaksmine ei ole vajalik, sest finantskorrektsioon on seotud puudustega liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüsteemides, on korrektsioonid oluline vahend nende süsteemide parandamiseks ning seega abisaajatele eeskirjadevastaselt tehtavate maksete ärahoidmiseks või avastamiseks ning nende maksete tagasinõudmiseks. Peale selle, põllumajandusvaldkonna õigusaktides nähakse ette tõhusad, hoiatavad ja proportsionaalsed sanktsioonid, mida tuleb kohaldada abisaajate suhtes, kes saavad eeskirjadevastaselt tehtud makseid.

Eelarve ja ajakava

8.43. Kontrollikoda tõstis oma aruannetes (27) esile kavandamise tähtsuse projektide rakendamisetapis, et vältida ülekulusid ja viivitusi.

8.44. Seoses sellega märkis kontrollikoda, et ELi raudteeinfrastruktuuri investeeringute osas oli vähem põhjalikult ja üksikasjalikult ette valmistatud projektide puhul suurem kulude olulise suurenemise oht (eriaruanne nr 8/2010, punkt 46). Kontrollikoda täheldas ka, et kodumajapidamiste veega varustamise projektide puhul oleks saanud viivitusi, mida põhjustasid keskkonnamõju hindamiste alusel esitatud lisanõuded, raskused ametiasutustelt lubade saamisel, ning ebatäpsed prognoosid või arvutused, parema planeerimise abil osaliselt ära hoida (eriaruanne nr 9/2010, punkt 51). 8.44. Komisjon on korduvalt rõhutanud, kui oluline on Ühtekuuluvusfondi projektide ja struktuurifondide suurte projektide kontekstis projektide kavandamine riiklike ja piirkondlike ametiasutuste poolt. Struktuurifondide programmitöö perioodil 2007–2013 on loodud tehnilise abi rahastu JASPERS, mille eesmärk on konkreetselt toetada peamiselt EL 12 riikides projektide paremat koostamist ja kavandamist. Kuid kavandamine on vaid üks ülekulutamist ja viivitusi mõjutav element. Kontrollikoda järeldas ka ELi raudteeinfrastruktuuri investeeringuid käsitleva eriaruande punktis 45: „Pea kõigil juhtudel olid [kulud] seotud ehituse käigus ilmnenud ettenägematute asjaoludega, nagu ootamatult keerulised geograafilised tingimused, looduskaitsealased või ohutusnõuded ning ehitajate oodatust kallimad hinnapakkumised.”

Kontrollid ja tulemuslikkuse järelevalve

8.45. Mõnes kontrollikoja tähelepanekus (28) julgustatakse juhte parandama sisekontrollisüsteeme ning tegema tulemuslikkuse järelevalvet, kehtestades asjakohased mehhanismid saavutatud tulemuste või tulemuste taseme kohta käiva teabe ja andmete kogumiseks.

8.46. Kontrollikoda täheldas näiteks, et seoses Sahara-taguse Aafrika põhihariduse osas tehtud ELi rahastatud sekkumiste kontrollimisega keskendutakse haridustulemuste asemel sageli protsessidele ja konkreetsete maksetingimustega seotud rahastamisküsimustele (eriaruanne nr 12/2010, punkt 62). Samuti märkis kontrollikoda, et LEADER programmi rakendamise eest vastutavad kohalikud tegevusrühmad ei kogunud andmeid ega hinnanud seda, kas kohalikud strateegiaeesmärgid täideti (eriaruanne nr 5/2010, punkt 31). 8.46. Sektorispetsiifilise eelarvetoetuse raames rahastatud hariduspoliitika toetusprogrammidega seoses hinnatakse edusamme (õpilaste arv, hariduse omandamine, koolispüsimine ja mõnel juhul õpitulemused) tulemusnäitajate põhjal koos teiste doonoritega ja partnerriigi juhtimisel tehtavate ühiskontrollide kaudu. Komisjon leiab, et partneritega tulemuslikkuse järelevalve alaste kokkulepete sõlmimisel annavad sektorispetsiifilise poliitika rakendamisel riigi tehtud edusammudest vajaliku põhjaliku ülevaate kombineeritud tulemus- ja protsessinäitajad. Leader-lähenemisega seoses on komisjon andnud liikmesriikidele täiendavaid suuniseid, kuidas paremini jälgida, hinnata ja parandada kohalike tegevusrühmade strateegiaid ja nende vastavaid saavutusi. Lisaks moodustas komisjon 2011. aasta alguses Euroopa maaelu arengu võrgustiku raames kohalike arengustrateegiate kvaliteeti, sealhulgas järelevalve- ja hindamisküsimusi, käsitleva sihtrühma. Aasta lõpuks selguvad tulemused annavad nii liikmesriikidele kui ka kohalikele tegevusrühmadele täiendavaid vahendeid ja häid tavasid.

8.47. Kontrollikoda täheldas siiski ka järelevalve- ja kontrollisüsteemide tõhusust, mida näitab asjaolu, et Toidu- ja Veterinaarameti tehtud kontrollid aitavad kontrollitavaid vajaliku surve all hoida (eriaruanne nr 14/2010, punkt 67), või see, et komisjon on välja töötanud usaldusväärse lähenemisviisi lihtsustatud tolliprotseduuride kontrollimiseks (eriaruanne nr 1/2010, punkt 81). 8.47. Toidu- ja Veterinaaramet hindab pidevalt nii oma kontrollide tulemuslikkust kui ka tõhusust eesmärgiga tagada rahaliste vahendite kasutamine parimal viisil.

8.48. Kontrollikoda rõhutas ühes oma aruandes (eriaruanne nr 10/2010, punkt 40) seda, kui kasulik on iga-aastane programmide rakendamise hindamine, märkides, et see võimaldas juhtidel teha tõhusaid muudatusi käimasolevatesse programmidesse. 8.48. Komisjon on kehtestanud ühiste tulemusnäitajate kogumi, mille hindamine aitab veelgi parandada POSEI ja väiksemate Egeuse mere saarte programme.

Kontrollikoja tähelepanekud seoses saavutuste ja aruandlusega

Püstitatud eesmärkide saavutamine

8.49. Kahes aruandes jõudis kontrollikoja positiivsele järeldusele seoses tulemustega, mis on saavutatud ELi eelarvest rahastatud sekkumiste abil (eriaruanded nr 8/2010 ja 10/2010). Kontrollikoda leidis, et ELi kaasrahastatud infrastruktuuriprojektide raames kavandatud infrastruktuur valmis vastavalt tehnilisele kirjeldusele ning pärast valmimist pakkus raudteetranspordi jaoks esmatähtsate projektide võtmelõikudel uusi ja paremaid võimalusi (eriaruanne nr 8/2010, punkt 65). Seoses erimeetmetega äärepoolseimate piirkondade ja Egeuse mere väiksemate saarte põllumajanduse toetamiseks järeldas kontrollikoda, et programme rakendati mõjusalt ning seega on nende piirkondade vajadused täidetud (eriaruanne nr 10/2010, punkt 82).

8.50. Muude eriaruannete tulemused on ebaühtlasemad, mitmel puhul ei saavutatud olulisi eesmärke (eriaruanded nr 6/2010, 9/2010, 12/2010 ja 13/2010). Kontrollikoda täheldas, et kui eesmärgid olid omavahel vastuolus, oli neid keeruline samaaegselt ellu viia (eriaruanne nr 6/2010, punktid 93 ja 99). Kuigi struktuurimeetmete kulutused on aidanud kaasa kodumajapidamiste veega varustamise parandamisele, olnuks võimalik saavutada paremaid tulemusi ja seda ELi eelarve jaoks madalamate kuludega (eriaruanne nr 9/2010, punkt 71). 8.50. ELi suhkruturu 2006. aasta reformi eesmärgid on otseselt seotud aluslepingutes sätestatud ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) eesmärkidega. Osaliselt lahknevad eesmärgid ei ole reformist tulenev puudus, vaid pigem reformi suure ulatuse tulemus. Komisjon leiab, et suhkrureformiga on õnnestunud sektor edukalt restruktureerida, andes sektorile pikaajalise poliitikaraamistiku ja parandades märkimisväärselt sektori konkurentsivõimet.

Aruandlus tulemuslikkuse kohta

8.51. Kontrollikoda juhtis oma aruannetes (29) tähelepanu vajadusele asjakohaste aruandlusstruktuuride ja asjakohaste, võrreldavate ja usaldusväärsete andmete järele, et hinnata seost seatud eesmärkide ja saavutatud tulemuste vahel.

8.52. Aruandes Leonardo da Vinci liikuvusprogrammi kohta märkis kontrollikoda, et kuna aasta töökava ülesehitus erineb aasta tegevusaruande omast, ei ole võimalik tulemusi ja seatud eesmärke otstarbekalt võrrelda (eriaruanne nr 4/2010, punkt 41). Kontrollikoda täheldas ka, et komisjon ja liikmesriigid ei suutnud hinnata LEADER programmide mõjusust maaelu arengu tulemuste saavutamisel andmete puudumise või ebausaldatavuse tõttu, ei absoluutnäitajate poolest ega võrdluses teiste abiandmismeetmete mõjususega (eriaruanne nr 5/2010, punkt 100). 8.52. Leonardo da Vinci liikuvuskavaga seoses – mida nimetati kontrollikoja aruandele vastuseks koostatud tegevuskavas – vaatas hariduse ja kultuuri peadirektoraadi sisemine töörühm 2011. aasta teises kvartalis läbi iga-aastase riiklike büroode aruande esitamise nõuded ja vormi. Läbivaadatud aruandevorm on nüüd kooskõlas 2011. aastaks läbi vaadatud riiklike büroode tegevuskava ülesehituse ja sisuga. Selle tulemusel võimaldab 2011. aastat käsitlev riiklike büroode aruanne (mille komisjon saab 2012. aastal) võrrelda otstarbekalt tulemusi kavandatud tulemuslikkusega. Programmi „Leader+” vahehindamine leidis aset kohalike tegevusrühmade strateegia rakendamise varajases etapis. Samas sisaldavad programmi „Leader+” 2010. aasta detsembris lõpetatud järelhindamise tulemused kasulikku teavet Leader-sekkumiste tulemuslikkuse ja tõhususe kohta. See teave on kasulik pärast 2013. aastat ühise põllumajanduspoliitika raamistikus tehtava töö puhul.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

8.53. Nagu märgitud peatüki alguses, näeb finantsmäärus ette, et aasta tegevusaruandes võrreldakse tegevuse tulemusi seatud eesmärkidega ja esitatakse tegevusega seotud riskid ning kirjeldatakse käsutusse antud vahendite kasutamist ja sisekontrollisüsteemi tulemuslikkust ja mõjusust (30). Kontrollikoda täheldas, et sageli ei analüüsitud erinevusi kavandatud eesmärkide ja saavutuste vahel (vt punkt 8.16) ja et aruandlusraamistik ei hõlmanud säästlikkust ega ressursside tõhusat haldamist (vt punkt 8.17). 8.53. Komisjon nõustub, et tulevastes iga-aastastes tegevusaruannetes võiks paremini selgitada tegelike tulemuste erinemist kavandatud sihtidest. Finantsmääruse artikli 60 lõike 7 kohaselt tuleb iga-aastases tegevusaruandes anda aru sisekontrollisüsteemi tõhususe ja tulemuslikkuse, mitte aga ELi tegevuse tõhususe ja tulemuslikkuse kohta. Iga-aastase tegevusaruande sisu määratakse kindlaks selles sättes sisalduvate nõuete alusel. Tänu tegevuspõhise eelarvestamise nomenklatuuri järjepidevusele on iga tegevuspõhise eelarvestamise tegevusele eraldatud inimressurss ja rahalised vahendid (nagu on näidatud 2. ja 3. lisas) selgelt määratletud ning neid on võimalik siduda vastavas lisas esitatud näitajatega. See võimaldab aga hinnata kättesaadavate vahendite juhtimise säästlikkust ja tõhusust.

8.54. Asjakohaste vahe-eesmärkide puudumine ei võimaldanud hinnata, kas tehtud edusamme võib lugeda mitmeaastaste eesmärkide graafikukohaseks saavutamiseks (vt punktid 8.20 ja 8.21). 8.54. Mitmeaastaste programmide puhul ei ole alati mõttekas seada vahe-eesmärke, sest mõju saavutatakse ainult mittelineaarsel viisil programmitöö perioodi lõpus. Sisendeid, väljundeid ja tulemusi käsitlev iga-aastane aruandlus, st programmi rakendamisel tehtavate edusammude jälgimine võimaldab korrapäraselt hinnata eesmärkide saavutamiseks tehtud edusamme.

8.55. Kontrollikoda märkis, et juhtimiskavades seatud eesmärke, näitajaid ja sihte kasutati üldiselt ka aasta tegevusaruannete koostamisel (vt punktid 8.24 ja 8.25).

8.56. Õiguslikud ja praktilised piirangud takistasid peadirektoraatide suutlikkust tagada liikmesriikidest koostöös liikmesriikidega hallatud programmide kohta kogutud kavandamis- ja aruandlusalase teabe usaldusväärsus (vt punktid 8.27–8.29). 8.56. Maaelu arengu valdkonnas moodustas komisjon programmitöö perioodiks 2007–2013 ühise seire- ja hindamisraamistiku. See pakub esimest korda ühtset raamistikku kõikide maaelu arengu alaste sekkumiste üle järelevalve teostamiseks ja nende sekkumiste hindamiseks, tuginedes ühistele näitajatele. Vastavalt pädevuste jaotusele halduskoostöö raames lasub selles raamistikus vastutus usaldusväärsete järelevalveandmete esitamise eest liikmesriikidel. Pidades silmas projektide suurt arvu ja liikmesriikide projektide mitmeid eripärasid, ei ole teostatav ega kulutõhus see, kui komisjon kontrolliks liikmesriikide esitatud andmeid projekti tasandil. Vt ka vastus punktile 8.29.

8.57. Kontrollikoda järeldab, et kavandamisetapi kvaliteet on oluline, et määratleda, kuidas saavutada kavandatud tulemused. Ebapiisav või nõrk kavandamine, sealhulgas ka SMART-eesmärkide puudumine, võib tekitada viivitusi, lisakulusid ning mõjutada ka saavutatavaid tulemusi (vt punktid 8.33–8.44). 8.57. Komisjon on nõus, et kavandamisetapp on tähtis ja on vaja tugineda SMART-eesmärkidele.

8.58. Juhtkonna aruandluse seisukohast on oluline, et aruannetes esitatud tulemused vastavad juhtimiskavas toodud eesmärkidele ja näitajatele ning et on olemas asjakohased järelevalve- ja kontrollisüsteemid, mille abil saada usaldusväärset teavet aruandluse tarbeks (vt punktid 8.45–8.48 ja 8.51–8.52). 8.58. Komisjon nõustub, et juhtkonna aruandluse seisukohast on oluline, et aruannetes esitatud tulemused vastaksid juhtimiskavas toodud eesmärkidele ja näitajatele ning et on olemas asjakohased järelevalve- ja kontrollisüsteemid, mille abil saadakse usaldusväärset teavet aruandluse tarbeks. Komisjon püüab pidevalt parandada oma järelevalve- ja kontrollisüsteeme eesmärgiga tagada, et need süsteemid oleksid asjakohased ja piisavad vajaliku teabe usaldusväärseks pakkumiseks.

8.59. Kontrollikoda esitab järgmised soovitused: 8.59.

— 1. soovitus: Peadirektoraatide aasta tegevusaruannetes tuleks panna rohkem rõhku tulemuslikkusele, analüüsides muu hulgas erinevusi kavandatud eesmärkide ja saavutuste vahel ning käsitledes aruannetes ka säästlikkust ja ELi ressursside tõhusat haldamist (vt punkt 8.53); — Erinevusi sätestatud eesmärkide jaoks kavandatud sihtide ja tegelike saavutuste vahel võiks tõepoolest paremini selgitada. Samas ei ole juhtimiskava ja iga-aastase tegevusaruande eesmärk anda üksikasjalikku teavet säästlikkuse ja tõhususe kohta (vt vastused punktidele 8.17 ja 8.53). Struktuurifondide valdkonna programmide puhul sõltub rahastamiskavade säästlikkus ja tõhusus väga suurel määral liikmesriikide tahtest ja suutlikkusest anda aru sellistes küsimustes nagu kulu ühiku kohta või seosed väljundite ja kulukategooriate vahel. Kehtiva õigusraamistiku kohaselt ei ole seda võimalik teha kõigi programmide puhul üheselt.

— 2. soovitus: Mitmeaastaste sihtide puhul peaksid komisjoni talitused määratlema asjakohased vahe-eesmärgid, et edenemist adekvaatselt hinnata (vt punkt 8.54); — Väljundi, tulemuste ja vajaduse korral ka mõjunäitajate puhul tuleks tõepoolest määrata vahe-eesmärgid. Väljundite puhul on võimalik määrata mitmeaastaste sihtide eesmärgid vähemalt programmi tasandil. Tulemusnäitajate puhul tundub see erinevate mõjutavate tegurite tõttu olevat siiski kunstlikum. Sellest olenemata on komisjon valmis lisama mõned täiendavad nõuded tulevastesse eeskirjadesse, nõudes eduaruandeid uute kavandatud partnerluslepingute kohta ning eelkõige andmeid tulemuslikkust käsitlevas raamistikus sätestatud eesmärkide kohta.

— 3. soovitus: Komisjon ja liikmesriigid peaksid koostöös liikmesriikidega toimuva halduse puhul oma vastavate ülesannete raames kehtestama ühtlustatud tulemusnäitajad ning tagama kavandatud sihtide ja saavutatud tulemuste kohta käiva teabe usaldusväärsuse (vt punkt 8.56); — Halduskoostöös on komisjonil järelevalveroll, mille raames ta teeb kindlaks, et juhtimis- ja kontrollisüsteemide korraldus vastab nõuetele, ning kontrollib süsteemide tõhusat toimimist. Seoses sellega on komisjon juba liikmesriikidega sellise protsessi algatanud. Maaelu arengu valdkonnas on komisjon juba moodustanud programmitöö perioodiks 2007–2013 ühise seire- ja hindamisraamistiku, mis pakub esimest korda ühtset raamistikku kõikide maaelu arengu alaste sekkumiste üle järelevalve teostamiseks ja nende sekkumiste hindamiseks, tuginedes ühistele näitajatele. Komisjon kavatseb teha liikmesriikidega tihedamat koostööd, et nimetatud raamistikku järgmise programmitöö perioodi jaoks veelgi parandada. 2011. aasta septembrisse on juba kavandatud esimene seminar ühise põllumajanduspoliitika järelevalve ja hindamise teemal. Struktuurifondidega seoses teeb komisjon ettepaneku jõuda kokkuleppele ühiste väljundinäitajate suhtes, mis tuleb lisada pärast 2013. aastat kehtivatesse eeskirjadesse, ning lepib kokku asjaomaste kontekstipõhiste tulemusnäitajate määramise meetodis. Kavandatud sihtide kontrollimine ja saavutatud tulemustest aru andmine jäävad ikkagi liikmesriikide ülesandeks (vt vastus 6. soovitusele).

— 4. soovitus: ELi kuluprogrammide kavandamisel peaksid komisjon ja liikmesriigid pöörama rohkem tähelepanu SMART-eesmärkide määratlemisel ning rakendamisel tekkida võivate riskide määratlemisele ja hajutamisele (vt punkt 8.57); — Komisjon püüdleb alati SMART-eesmärkide määramise poole ning püüab pöörata tähelepanu rakendamise jooksul tekkida võivate riskide kindlaksmääramisele ja leevendamisele. Tulevikus suurendatakse neid jõupingutusi veelgi.

— 5. soovitus: Juhtkonna aruandlus peaks hõlmama ka seda, et aasta tegevusaruandes välja toodud saavutused vastavad juhtimiskavas esitatud eeldatavatele saavutustele (vt punkt 8.58); — Komisjon nõustub, et juhtkonna aruandluse seisukohast on oluline, et aruannetes esitatud tulemused vastaksid juhtimiskavas toodud eesmärkidele ja näitajatele – enamasti see nii ka juba on – ning et oleksid olemas asjakohased järelmeetmete ja kontrollisüsteemid, mille abil saadakse usaldusväärset teavet aruandluse tarbeks. Komisjon peaks säilitama paindliku lähenemisviisi, et iga-aastases tegevusaruandes oleks võimalik avaldada värskeimad andmed, isegi kui neid andmeid ei nähtud ette juhtimiskavas. Komisjon esitab andmed siiski nii, et juhtimiskava ja iga-aastast tegevusaruannet oleks võimalik võrrelda.