Eriaruanne Põllumajanduses 
mittetootlikeks 
investeeringuteks antava 
ELi maaelu arengu toetuse 
kulutõhususET 2015  nr 20
EUROOPA
KONTROLLIKODA

EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2015
Trükis ISBN 978-92-872-3236-6 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/420946 QJ-AB-15-017-ET-C
PDF ISBN 978-92-872-3271-7 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/05772 QJ-AB-15-017-ET-N
EPUB ISBN 978-92-872-3260-1 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/08274 QJ-AB-15-017-ET-E
© Euroopa Liit, 2015
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Printed in Luxembourg
Põllumajanduses 
mittetootlikeks 
investeeringuteks antava 
ELi maaelu arengu toetuse 
kulutõhusus
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2015  nr 20
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate 
tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimee -
rida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, 
tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Käesoleva tulemusauditi viis läbi loodusressursside säilitamise ja haldamise kuluvaldkondade eest vastutav I audi -
tikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Augustyn Kubik. Auditit juhtis kontrollikoja liige Jan Kinšt; teda toetasid 
kabinetiülem Alejandro Ballester Gallardo, kabineti atašee Bernard Moya, üksuse juhataja Davide Lingua ja audi -
tirühma juht Paulo Oliveira. Auditirühma kuulusid Franco Radicati, Anne Poulsen, Paul Toulet-Morlane ja Zoltan 
Papp. Sekretäriteenuseid osutas Murielle Siffert.
03
 Sisukord
Punkt
 Mõisted
I–IX  Kokkuvõte
1–9 Sissejuhatus
1–9 ELi toetus mittetootlikeks investeeringuteks põllumajanduses
10–14 Auditi ulatus ja lähenemisviis
15–71 Tähelepanekud
15–34 Kontrollikoda leidis tõendeid mittetootlike investeeringute toetuse mõjususest, ehkki 
valikumenetlustes ja järelevalvemehhanismides esines puudusi
17–18 Hoolimata põllumajanduse keskkonnavajaduste üldsõnalisest määratlemisest kasutasid liikmesriigid 
toetust sihipäraselt, piirates toetuskõlblike mittetootlike investeeringute liike
19–23 Kõik neli auditeeritud liikmesriiki viitasid mittetootlike investeeringute toetuse täiendavusele, kuid ainult 
kaks rakendasid seda tegevustasandil, et edendada koostoimet teiste toetuskavadega
24 Auditeeritud liikmesriikide valikumenetlustes esinenud puuduste tõttu anti toetust mittetootlikeks 
investeeringuteks, mis ei olnud toetuskõlblikud või mille väljavalimine ei olnud piisavalt põhjendatud
25–31 Nappis asjakohast teavet, mis näitaks mittetootlikele investeeringutele antud toetusega ELi ja 
liikmesriikide tasandil saavutatud tulemusi  …
32–34 … kuid kontrollikoda leidis siiski tõendeid sellest, et 71% auditeeritud mittetootlikest investeeringutest 
aitas kaasa põllumajandusmaa säästva kasutamisega seotud eesmärkide täitmisele
35–50 Auditeeritud liikmesriikides olid toetust saanud mittetootlike investeeringute kulud sageli 
ebamõistlikult suured või ebapiisavalt põhjendatud
39–41 Mittetootlikele investeeringutele eraldatava avaliku sektori toetuse määr on kõrge, ehkki need sisaldavad 
mõnikord tulutootvaid komponente
42–48 Auditeeritud liikmesriigid rahastasid ülemäära kulukaid või ebapiisavalt põhjendatud kuludega 
investeeringuid
49–50 Suuremal osal kontrollikoja auditeeritud mittetootlikest investeeringutest esines probleeme kulude 
mõistlikkusega
04 Sisukord
51–71 Perioodil 2007–2013 mittetootlike investeeringute kulutõhusust mõjutanud puudused ei olnud 
perioodi 2014–2020 alguseks kõrvaldatud
60–61 Tegevustasandil ei saavutatud alati täiendavust koostoime edendamiseks
62–64 Vähe asjakohaseid näitajaid ning andmeid tulemuste (välja arvatud sisendid ja väljundid) kohta
65–66 Valikumenetluste puudused
67–68 Toetuse määra ei kohandatud vastavalt investeeringute tulutootvatele omadustele
69–70 Ebamõistlikud või ebapiisavalt põhjendatud kulud
71 Muud rahastamiskõlblikkuse küsimused
72–81 Järeldused ja soovitused
 I lisa.   Põllumajanduses mittetootlikeks investeeringuteks antavat toetust hõlmava EAFRD 
meetme põhijooned
 II lisa.  Ülevaade kohapeal külastatud mittetootlikest investeeringutest
 III lisa.  Vajaduste, eesmärkide ja mittetootlike investeeringute kokkuvõte liikmesriikide kaupa
 Komisjoni vastused
05
 Mõisted
EAFRD : Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond.
EAFRD määrus : nõukogu 20. septembri 2005. aasta määrus (EÜ) nr 1698/2005 EAFRD-st antavate maaelu arengu 
toetuste kohta.
Eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega : ELi eelarve täitmise viis, mille raames delegeerib komisjon 
täitmisülesanded liikmesriikidele, kandes ise lõplikku vastutust ELi eelarve täitmise eest.
Eelhindamine : iga maaelu arengukava koostamise osa, mille eesmärk on optimeerida eelarvevahendite eraldamist 
ning parandada programmitöö kvaliteeti.
Hindamine : tõendusmaterjali perioodiline kogumine ja analüüs, mille alusel tehakse järeldused sekkumise 
mõjususe ja tõhususe kohta.
Korraldusasutus : liikmesriigi poolt maaelu arengukava juhtimiseks määratud riiklik või piirkondlik asutus.
Kulutasuvuse analüüs : võrdleb sekkumise kulusid ja mõju, hindamaks, mil määral andis sekkumine kulutustele 
vastavat tulu. Kõnealuse auditi raames loeti mittetootlikud investeeringud kulutasuvaks, kui: i) nad on mõjusad 
(mõiste määratlust vt allpool); ii) puuduvad tõendid selle kohta, et samu investeeringuid oleks saanud teha 
madalamate kuludega. Kui samu investeeringuid oleks saanud teha madalamate kuludega, ei anna sellised 
investeeringud kulutustele vastavat tulu, sest samad eesmärgid ja/või tulemused oleks saavutatud väiksema 
maksumusega.
Maaelu arengukava (MAK) : liikmesriigi või piirkonna koostatud ja komisjoni heakskiidetud dokument maaelu 
arengu poliitika rakendamise kavandamiseks ja seireks.
Meede : poliitika rakendamise toetuskava. Iga meetme jaoks on kehtestatud eeskirjad, mille järgimine on projektide 
või tegevuste rahastamise eeltingimuseks. On kahte liiki meetmeid: investeerimismeetmed ja pindalatoetus.
Mittetootlikud investeeringud : EAFRD meetmest 216 toetatavad mittetootlikud investeeringud.
Mõjusus : seatud eesmärkide saavutamine. Auditi raames loeti mõjusaks sellised toetuskõlblikud mittetootlikud 
investeeringud, mis täidavad mõne põllumajandusliku keskkonnavajaduse ja/või aitavad saavutada mõnd 
liikmesriigi MAKis kindlaksmääratud põllumajanduslikku keskkonnaeesmärki.
Programmitöö periood : mitmeaastane raamistik, mille kaudu kavandatakse ja rakendatakse ELi poliitikaid, 
sealhulgas maaelu arengu poliitikat.
Seire : sekkumiste ressursside, väljundite ja tulemuste regulaarne kontrollimine.
06 Mõisted
Tulemused : sekkumisest tulenev otsene mõju või muutus.
Tõhusus : parima mõjususe ja kulude vahelise suhte saavutamine.
Vahehindamine : üks pideva hindamise liike. Vahehindamisaruannetes tehakse ettepanekuid maaelu arengukavade 
ja nende rakendamise kvaliteedi parandamiseks võetavate meetmete kohta.
Ühine seire- ja hindamisraamistik : ühine raamistik programmitöö perioodi 2007–2013 maaelu arengu sekkumiste 
seireks ja hindamiseks, et parandada kavade tulemuslikkust, tagada aruandekohustuse täitmine ja võimaldada selle 
hindamist, mil määral on eesmärgid saavutatud.
07
 Kommenteeritud 
kokkuvõte
I
Osana ELi maaelu arengu poliitikast võivad liikmesrii -
gid kasutada ELi eelarvet toetuste eraldamiseks mitte -
tootlike investeeringute kulude katmiseks. Mittetoot -
likud investeeringud on investeeringud, mis ei tooda 
märkimisväärset käivet, sissetulekut või tulu ega suu -
renda oluliselt toetusesaaja põllumajandusettevõtte 
väärtust, kuid avaldavad positiivset keskkonnamõju. 
Eelkõige peaksid mittetootlikud investeeringud aitama 
täita põllumajanduse keskkonnapoliitika eesmärke või 
muude keskkonnakavade raames võetavaid kohustusi 
või suurendada kaitsealade keskkonnaväärtust.
II
Mittetootlikeks investeeringuteks antakse avaliku 
sektori toetust Maaelu Arengu Euroopa Põllumajan -
dusfondist (EAFRD) ja riikliku kaasrahastamise vahen -
ditest. Mittetootlike investeeringute suhtes rakendatav 
avaliku toetuse määr on tunduvalt kõrgem kui toot -
likele investeeringutele antava toetuse määr, kattes 
sageli 100% investeeringute kogukuludest. Program -
mitöö perioodil 2007–2013 eraldati mittetootlikele 
investeeringutele avaliku sektori vahenditest ligikaudu 
860 miljonit eurot. Kontrollikoja auditis keskenduti 
mittetootlike investeeringute kulutasuvusele prog -
rammitöö perioodi 2007–2013 keskkonnaeesmärkide 
saavutamisele kaasaaitamisel.
III
Auditi järeldused põhinevad nende nelja liikmesriigi 
juhtimis- ja kontrollisüsteemide läbivaatamisel, kes 
kasutasid 80% kõigist EAFRD vahenditest mittetoot -
likeks investeeringuteks, ning nende 28 mittetootlike 
investeeringute projekti külastustel, mida kõige sage -
damini rahastati. Kontrollikoja üldise järelduse koha -
selt on mittetootlikeks investeeringuteks antud toetus 
põllumajandusmaa säästva kasutamisega seotud 
keskkonnaeesmärkide saavutamisele kaasa aidanud, 
kuid mitte kulutõhusal viisil.IV
Ehkki liikmesriigid ei taganud alati mittetootlike 
investeeringute täiendavat mõju koostoimes teiste 
toetuskavadega, suunasid nad mittetootlike investee -
ringute vahendid sellistele investeeringutele, millel oli 
potentsiaali täita nende põllumajanduse keskkonna -
poliitika vajadused. Auditiga selgus aga, et liikmesrii -
gid hüvitasid investeerimiskulusid, mis olid ebamõist -
likult suured või ebapiisavalt põhjendatud, mistõttu ei 
olnud mittetootlike investeeringute toetus kulutõhus. 
Lisaks rahastasid liikmesriigid valikumenetluste puu -
duste tõttu mittetootlike investeeringute projekte, mis 
ei vastanud ELi rahastamise kriteeriumidele, või valisid 
välja projektitaotlused ilma nõuetekohaselt kontrol -
limata, kas taotlused vastavad määrava tähtsusega 
valikukriteeriumidele.
V
Auditiga leiti, et 71% külastatud projektidest aitas 
kaasa põllumajanduse keskkonnaeesmärkide (nagu 
maastiku- ja bioloogilise mitmekesisuse kaitse) saavu -
tamisele. Et eesmärkidele kaasaaitamine oleks kulu -
tõhus, peavad toetatud mittetootlike investeeringute 
kulud olema mõistlikud ja põhjendatud. Kontrollikoda 
leidis neist projektidest 75% puhul selgeid viiteid eba -
mõistlikele kuludele. Seetõttu osutus 28 auditeeritud 
projektist kulutõhusaks ainult viis (18%).
VI
Mittetootlike investeeringute kulude mõistlikkuse 
probleemid ei pruugi piirduda üksnes valimisse 
kuulunud projektidega, sest konkreetsed tuvastatud 
juhud tulenevad puudustest liikmesriikide juhtimis- ja 
kontrollisüsteemides. Näiteks hüvitati investeerimisku -
lusid ühikukulude alusel, mis olid tunduvalt suuremad 
kui tegelik turuhind, või ei kontrollitud nõuetekoha -
selt deklareeritud kulude tegelikkust või võeti inves -
teeringu tegemiseks vastu kõige kallim pakkumus, 
nõudmata toetusesaajatelt põhjendust või võrdlemata 
pakkumuse kulusid võrdlusnäitajatega. Lisaks leidis 
kontrollikoda kõigis auditeeritud liikmesriikides mitu 
juhtumit, kus ilmsete tulutootvate tunnustega mitte -
tootlikud investeeringud said toetust kõrgeima seda 
tüüpi investeeringutele kehtestatud määra alusel, mis 
tähendas, et enamikul juhtudel rahastati neid täies 
mahus avaliku sektori vahenditest.
Kommenteeritud kokkuvõte 08
VII
Nappis tulemusalast teavet, mis näitaks mittetootlike 
investeeringute toetusega ELi ja liikmesriikide tasandil 
saavutatud tulemusi. Olemasolevate seirenäitaja -
tega mõõdeti üksnes sisendi- ja väljundialast teavet, 
nagu avaliku sektori kulutuste summa, toetust saa -
vate põllumajandusettevõtete arv ja investeeringute 
kogumaht. Kindlate tulemusnäitajate puudumise tõttu 
ühendas osa liikmesriike mittetootlike investeeringute 
ja teiste keskkonnakavade tulemuslikkuse hinda -
mise, oletades lootusrikkalt, et kõikide tulemused on 
ühesugused.
VIII
EAFRD jätkab toetuse andmist mittetootlikele inves -
teeringutele programmitöö perioodil 2014–2020, kuid 
komisjon ja liikmesriigid ei ole veel kõrvaldanud ena -
mikku kontrollikoja tuvastatud puudusi. See tuleneb 
peamiselt asjaolust, et nende tegevus ei olnud piisav 
puuduste õigeaegseks avastamiseks, mis oleks võimal -
danud vajalike parandusmeetmete võtmist enne uue 
perioodi algust. Ühest küljest ei analüüsinud liikmes -
riigid nende endi kontrollimehhanismidega avasta -
tud eeskirjade eiramise põhjuseid, et kava haldamist 
parandada. Teisest küljest toimusid komisjoni auditid 
liiga hilja, aitamaks liikmesriikidel juhtimispuudusi 
rakendusperioodi 2007–2013 jooksul kindlaks teha ja 
kõrvaldada.
IX
Nende leidude põhjal esitab kontrollikoda järgmised 
soovitused programmitöö perioodil 2014–2020 rahas -
tatavate mittetootlike investeeringute kulutõhususe 
parandamiseks:
– komisjon peaks alates 2017. aastast kontrollima 
mittetootlike investeeringute rakendamist asja -
omaste liikmesriikide iga-aastaste rakendamisaru -
annete põhjal, mis peaksid sisaldama ka nende 
mittetootlike investeeringute projektide arvu ja 
osakaalu esitamist, mida on rakendatud koos teiste 
maaelu arengu meetmete või keskkonnakavadega 
(kaasa arvatud integreeritud projektid).– Liikmesriigid peaksid lisama oma hindamiskavasse 
hinnangu selle kohta, mil määral rakendatakse 
mittetootlikke investeeringuid koostoimes teiste 
maaelu arengu meetmete või keskkonnakavadega.
– Liikmesriigid peaksid avalikustama kõik mittetoot -
like investeeringute valimisel ja järjestamisel kasu -
tatud kriteeriumid ning süstemaatiliselt kontrolli -
ma kriteeriumide täitmist tõendavaid dokumente. 
Samuti peaksid liikmesriigid tagama taotluste 
edastamises ja valimises osalevate organisatsioo -
nide ja üksikisikute ülesannete piisava lahususe.
– Uue programmitöö perioodi raames peaks komis -
jon esitama liikmesriikidele valikukriteeriume kä -
sitlevad suunised, võttes nõuetekohaselt arvesse 
kriteeriumide läbipaistvust ja veendudes selles, 
et liikmesriigid rakendavad projektide valimisel 
asjakohaseid menetlusi.
– Komisjon peaks tagama, et mittetootlike investee -
ringute panust ELi põllumajanduse keskkonnaees -
märkide saavutamisse kontrollitakse või vähemalt 
hinnatakse põhjalikumalt programmitöö perioodi 
2014–2020 hindamiste raames.
– Liikmesriigid, kus mittetootlikele investeeringutele 
antakse suures mahus toetust, peaksid kindlaks 
määrama spetsiifilised tulemusnäitajad ning neist 
oma iga-aastastes rakendamisaruannetes ja hinda -
mistes aru andma.
– Liikmesriigid peaksid nii ruttu kui võimalik kind -
laks määrama asjakohased kriteeriumid, mille abil 
välja selgitada kõige kõrgema määra alusel toetust 
saavate mittetootlike investeeringute tulutootvad 
tunnused. Hindamise põhjal peaksid liikmesriigid 
toetuse intensiivsust reguleerima.
– Samuti peaks komisjon andma täiendavaid juhi -
seid kriteeriumide kindlaksmääramise kohta.
– Liikmesriigid peaksid viivitamata rakendama 
menetlusi tagamaks, et toetust saanud mittetoot -
like investeeringute kulud ei ületaks sarnast tüüpi 
kaupade, teenuste või ehitustööde turuhinda.
Kommenteeritud kokkuvõte 09
– Komisjon peaks oma mitmeaastase auditikava 
kontekstis kindlaks tegema, kas liikmesriigid 
rakendavad mõjusalt kulude mõistlikkuse tagami -
seks ettenähtud kontrolli.
– Liikmesriigid peaksid enne perioodi 2014–2020 esi -
meste kohapealsete kontrollide tegemist kindlaks 
määrama meetodi kontrollide käigus leitud vigade 
õigeaegseks koondamiseks ja põhjuste analüüsiks.
– Tulevaste auditite planeerimisel peaks komisjon 
nõuetekohaselt arvesse võtma kontrollikoja poolt 
kulude valdkonnas tuvastatud puuduste ulatust, 
olenemata nende piiratud rahalisest tähtsusest.
10
 Sissejuhatus
ELi toetus mittetootlikeks 
investeeringuteks 
põllumajanduses
01 
Mittetootlikud investeeringud on 
investeeringud, mis ei tooda märki -
misväärset käivet, sissetulekut või tulu 
ega suurenda oluliselt toetusesaaja 
põllumajandusettevõtte väärtust, kuid 
avaldavad positiivset keskkonnamõ -
ju. Mittetootlikeks investeeringuteks 
eraldatava avaliku sektori toetusega 
antakse põllumajandusettevõtete 
omanikele rahaline stiimul seda tüüpi 
keskkonnasõbralike investeeringute 
tegemiseks. Mittetootlikke investeerin -
guid on väga erinevaid, ulatudes maas -
tiku eripärade, nagu traditsioonilised 
piirid, märgalad, hekid ja kivipiirded, 
taastamisest kuni elupaiga või maasti -
kuelemendi loomise ja/või taastamise -
ni, nagu nõmme, liigirikka rohumaa või 
rohkete lilledega rohuala taastamine 
(vt 1. selgitus ).02 
Perioodil 2007–2013 andis Euroopa 
Maaelu Arengu Põllumajandusfond 
(EAFRD) mittetootlikele investeerin -
gutele toetust meetme 216 all. Nagu 
näidatud 1. joonisel , on kõnealune 
meede osa ELi maaelu arengu po -
liitika 2. teljest, mis on seotud põl -
lumajandusmaa säästva kasutamise 
üldeesmärgiga.
Toetatud mittetootlike investeeringute näited1. selgitus 
Kivipiire Apuulias (IT) Märgala jalutustee Ida-Devonis (UK)
Allikas : Euroopa Kontrollikoda.
11 Sissejuhatus
03 
EAFRD määruses1 on sätestatud, et 
„Tuleks toetada mittetasuvaid in -
vesteeringuid, kui need on vajalikud 
põllumajanduse keskkonnakavade 
raames võetud kohustuste või muude 
põllumajanduse keskkonnaeesmärkide 
täitmiseks või suurendavad põlluma -
jandusettevõttes Natura 2000 alade ja 
muude kõrge loodusliku väärtusega 
alade üldkasutuse väärtust”.
04 
Eelkõige peaksid mittetootlikud 
investeeringud kaasa aitama põllu -
majandusmaa säästvale kasutamisele, 
suurendades kaitsealade keskkonna -
väärtust või aidates täita põllumajan -
duse keskkonnakohustusi, näiteks sel -
liseid, mida toetatakse maaelu arengu 
meetmega 2142 ehk põllumajandusliku 
keskkonnatoetusega. Neid võib aga 
rakendada ka eraldi, et täita muid põl -
lumajanduse keskkonnaeesmärke, mis 
on sageli teiste keskkonnakavade  
ja/või meetmetega ühised.05 
Programmitöö perioodil 2014–2020 
antakse mittetootlikele investeerin -
gutele toetust uuest allmeetmest 4.4: 
„Põllumajanduslike keskkonna- ja klii -
maeesmärkide saavutamisega seotud 
mittetootlike investeeringute toetus”3. 
Meede on üldjoontes sama mis perioo -
dil 2007–2013, mis puudutab selle põ -
himõtteid, ulatust, toetusesaajaid, liiki 
ja toetuse taset. Samuti on säilitatud 
selle täiendav iseloom teiste meetme -
te4 ja/või keskkonnaeesmärkide suhtes. 
I lisas  võrreldakse meetme põhimõt -
teid ja teatud omadusi programmitöö 
perioodidel 2007–2013 ja 2014–2020.1. joonisPõllumajandusmaa säästva kasutamise üldeesmärgiga seotud ELi maaelu arengu 
poliitika 2. telje struktuur
Allikas : Euroopa maaelu arengu võrgustik.
2./uni00A0telg – keskkonna ja paikkonna parandamine
Põllumajandusmaa 
säästev kasutamineEbasoodsate looduslike tingimuste toetus mägipiirkondade 
põllumajandustootjatele
Toetus põlumajandustootjatele ebasoodsate tingimustega 
piirkondades, v.a. mägipiirkonnad
Natura 2000 toetus ja direktiiviga 2000/60/EÜ seotud toetusPõllumajanduslik keskkonnatoetusLoomade heaolu toetusMittetootlikud investeeringud 216215214213212211
1 Nõukogu 20. septembri 2005. 
aasta määruse (EÜ) 
nr 1698/2005, mis käsitleb 
Maaelu Arengu Euroopa 
Põllumajandusfondist (EAFRD) 
antavaid maaelu arengu 
toetusi (ELT L 277, 21.10.2005, 
lk 1), preambuli põhjendus 37.
2 Maaelu arengu meetmega 214 
ehk põllumajandusliku 
keskkonnatoetusega 
toetatakse maapiirkondade 
säästvat arengut. Meetme 
raames antud toetus 
moodustab 57% 
põllumajandusmaa säästvaks 
kasutamiseks eraldatud 
avaliku sektori vahenditest. 
See kannustab 
põllumajandustootjaid ja teisi 
maa valdajaid võtma 
vabatahtlikult kasutusele 
põllumajandusliku tootmise 
meetodid, mis on ühitatavad 
keskkonna, maastiku ja selle 
tunnusjoonte, loodusvarade, 
mulla ja geneetilise 
mitmekesisuse kaitse ja 
parandamisega, või jätkama 
nende meetodite 
rakendamist.
3 Nagu määratletud komisjoni 
rakendusmääruses (EL) 
nr 808/2014, 17. juuli 2014, 
milles sätestatakse Euroopa 
Parlamendi ja nõukogu 
määruse (EL) nr 1305/2013 
(Euroopa Maaelu Arengu 
Põllumajandusfondist (EAFRD) 
antavate maaelu arengu 
toetuste kohta) 
rakenduseeskirjad (ELT L 227, 
31.7.2014, lk 18).
12 Sissejuhatus
06 
Komisjon ja liikmesriigid jagavad vas -
tutust mittetootlikeks investeeringu -
teks antava ELi toetuse haldamise eest. 
Liikmesriigid peavad kindlaks määra -
ma täpsed eesmärgid ning rakendama 
mõjusaid juhtimis- ja kontrollisüstee -
me, tagamaks, et toetust saavad inves -
teeringud vastavad kohaldatavatele 
eeskirjadele ja on kulutõhusad.
07 
Komisjon kehtestab rakenduseeskirjad 
ja suunised ning kiidab heaks riiklikud 
või piirkondlikud maaelu arengukavad 
(MAK), milles liikmesriigid määravad 
valitud toetusmeetmete raames kind -
laks oma eesmärgid. Komisjon teeb 
kavade elluviimise üle seiret ning kont -
rollib, kas liikmesriikide ametiasutused 
on rakendanud mõjusaid juhtimis- ja 
kontrollisüsteeme.08 
Perioodil 2007–2013 võis mittetootlike 
investeeringute jaoks ette nähtud ava -
liku sektori toetuse määr moodustada 
100% rahastamiskõlblikest kogukulu -
dest. Tootlike investeeringute, näiteks 
selliste, mis on seotud põllumajan -
dusettevõtete moderniseerimise 
või põllumajandustoodete väärtuse 
suurendamisega, suhtes kohaldatakse 
üldjuhul 40% suurust toetusmäära. 
Perioodil 2014–2020 kehtivad samad 
toetusmäärad.
09 
Programmitöö perioodil 2007–2013 
kavandati mittetootlikele investee -
ringutele toetust summas ligikaudu 
1,014  miljardit  eurot, mis moodustab 
1,5% põllumajandusmaa säästvaks 
kasutamiseks ette nähtud avaliku 
sektori toetusest (EAFRD pluss riiklik 
kaasrahastamine, vt  tabel 1 ). Aruande 
kirjutamise ajal (2015. aasta mai lõpp5) 
ei olnud suuremat osa MAKidest heaks 
kiidetud, mistõttu ei ole võimalik 
ära tuua programmitöö perioodiks 
2014–2020 kavandatud EAFRD kulutusi.Tabel 1EAFRD ja avaliku sektori kogukulutused (EAFRD ja riiklik kaasrahastamine) 
mittetootlikele investeeringutele 2007–2013 (eurodes)
Meede KirjeldusMakstud Kavandatud
EAFRD Avalik sektor EAFRD Avalik sektor
216 Mittetootlikud investeeringud 549 900 632 859 331 286 610 843 250 1 013 996 313
Allikas : Euroopa Komisjoni SFC2007 süsteem (mai 2015).4 „Põllumajanduse keskkonna- 
ja kliimatoetus” viitab perioodi 
2014–2020 uuele maaelu 
arengu meetmele 10. Meetme 
raames antava toetuse 
eesmärk on keskkonnale ja 
kliimale positiivset mõju 
avaldavate 
põllumajandustavade 
säilitamine ja vajalike 
muutuste edendamine.
5 Komisjoni SFC2014 süsteemi 
kohaselt oli 29. mai 2015. aasta 
seisuga 51 programmi -
dokumenti komisjoni poolt 
heaks kiidetud ja 67 
heakskiitmine oli pooleli.
13
 Auditi ulatus ja 
lähenemisviis
10 
Kontrollikoda auditeeris mittetootlike 
investeeringute kulutasuvust EAFRD 
põllumajandusmaa säästva kasutamise 
eesmärgile kaasaaitamisel programmi -
töö perioodil 2007–2013 eesmärgiga 
anda soovitusi uueks programmitöö 
perioodiks. Liikmesriigid saavad soovi -
tusi arvesse võtta nende kavu regulee -
rivate rakenduseeskirjade ja menet -
luste väljatöötamisel ning ka komisjon 
saab neid kasutada, eelkõige liikmes -
riikide juhtimis- ja kontrollisüsteemide 
üle tehtava seire parandamiseks.
11 
Audit keskendus järgmisele 
küsimusele.
Kas mittetootlikud investeeringud on 
põllumajandusmaa säästvale kasuta -
misele kulutõhusalt kaasa aidanud?
12 
Sellega seoses antakse kontrolliko -
ja aruandes vastused järgnevatele 
alaküsimustele.
– Kas mittetootlikud investeeringud 
on põllumajandusmaa säästva 
kasutamisega seotud põlluma -
janduslike keskkonnaeesmärkide 
saavutamisele kaasa aidanud?– Kas toetust saanud mittetootlike 
investeeringute kulud olid põhjen -
datud ja mõistlikud?
– Kas komisjon ja liikmesriigid on 
kindlaks teinud ja kõrvaldanud 
perioodil 2007–2013 mittetootli -
ke investeeringute kulutõhusust 
mõjutanud puudused, et olukorda 
perioodil 2014–2020 parandada?
13 
Audit toimus 2014. aasta juulist kuni 
2015. aasta aprillini. Selles keskenduti 
programmitöö perioodile 2007–2013 
ning uuriti liikmesriikide mittetootlike 
investeeringutega seotud juhtimis- ja 
kontrollisüsteeme, samuti 28 projek -
tist moodustatud valimit, mis sisal -
das kõige olulisemaid mittetootlikke 
investeeringuid neljas liikmesriigis6: 
Portugal (mandriosa), Taani, Ühendku -
ningriik (Inglismaa) ja Itaalia (Apuulia), 
mille osa moodustas auditi algul 80% 
EAFRD kulutustest ja 60% meetme 216 
toetusesaajatest (vt 2. joonis ).6 Käesolevas aruandes võib 
liikmesriik tähistada nii riiki kui 
mõnd selle piirkonda.
14 Auditi ulatus ja lähenemisviis
14 
Auditi tõendusmaterjali koguti doku -
mentide kontrollimise ja auditikülas -
tustega auditeeritud liikmesriikide kor -
raldusasutustesse ning toetusesaajate 
juurde. Kontrollikoda hindas 28 audi -
teeritud mittetootlike investeeringute 
projekti toetuskõlblikkust ja täienda -
vust teiste põllumajanduse keskkon -
nameetmete või eesmärkidega, samuti 
nende panust kindlakstehtud põlluma -
janduse keskkonnavajaduste täitmisse 
mõistliku hinnaga. Hindamise tulemu -
sed on toodud II lisas .2. joonisMittetootlike investeeringutega seotud EAFRD kulutused programmitöö perioodil 
2007–2013
Allikas : Euroopa Komisjoni SFC2007 süsteem (märts 2014).020406080100120140160180200
UK IT PT DK SE NL ES DE FR HU EE LT GR FI BEMaaelu areng 2007–2013 – mittetootlike investeeringute toetus
EAFRD toetus (miljonites eurodes)
15
 Tähelepanekud
Kontrollikoda leidis 
tõendeid mittetootlike 
investeeringute toetuse 
mõjususest, ehkki 
valikumenetlustes ja 
seiremehhanismides 
esines puudusi
15 
Kontrollikoda vaatas üle auditeeritud 
liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüs -
teemid ning kasutas selle hindamiseks, 
kas mittetootlikeks investeeringuteks 
antud toetus aitas põllumajandusmaa 
säästvale kasutamisele mõjusalt kaasa, 
järgmisi kriteeriume:
– liikmesriigid peaksid täpselt kind -
laks määrama oma põllumajandu -
se keskkonnavajadused, mis puu -
dutab põllumajandusmaa säästvat 
kasutamist, samuti mittetootlike 
investeeringute liigid, mis nende 
vajaduste täitmisele kaasa aitak -
sid. Arvestades, et mittetootlikud 
investeeringud peaksid täiendama 
muid asjakohaseid põllumajanduse 
keskkonnameetmeid ja/või ees -
märke, peaksid liikmesriigid sellise 
täiendavuse tagama, sidudes 
mittetootlikeks investeeringuteks 
antava toetuse otse kõnealuste 
meetmete ja/või eesmärkidega.– Liikmesriigid peaksid mõjusalt 
rakendama projektivaliku kritee -
riume, et suunata olemasolevad 
vahendid kindlaksmääratud tüüpi 
mittetootlikele investeeringutele, 
tagades samal ajal läbipaistvu -
se ja vastavuse kohaldatavatele 
õigusaktidele.
– Liikmesriigid peaksid tegema 
seiret projektide elluviimise üle 
ning hindama, kas toetust saanud 
mittetootlikud investeeringud 
aitasid kaasa seatud keskkonnaees -
märkide täitmisele.
3. joonisel  on toodud neid kriteeriume 
järgiv sekkumisloogika.
16 
Lisaks juhtimissüsteemide hindami -
sele vaatas kontrollikoda läbi 28-st 
mittetootlike investeeringute pro -
jektist koosneva valimi (vt punkt 13), 
liikmesriikide MAKid ning asjakohased 
seireandmed ja hindamisaruanded.3. joonisMittetootlike investeeringute sekkumisloogika programmitöö perioodi 2007–2013 
raames
Vajaduste väljaselgitamine 
ja eesmärkide 
kindlaksmääramineSidusate ning vajaduste ja 
eesmärkidega seotud 
investeeringuliikide 
kindlakstegemineHinnang mittetootlike 
investeeringute panuse ja 
koostoime kohta teiste 
meetmete ja eesmärkide 
täiendamisel
16 Tähelepanekud
Hoolimata põllumajanduse 
keskkonnavajaduste 
üldsõnalisest määratlemisest 
kasutasid liikmesriigid 
toetust sihipäraselt, piirates 
toetuskõlblike mittetootlike 
investeeringute liike
17 
Mõjususe saavutamiseks tuleb mitte -
tootlikeks investeeringuteks eralda -
tavat toetust kasutada sihipäraselt, et 
suunata see põllumajandusmaa sääst -
va kasutamisega seotud spetsiifiliste 
põllumajanduse keskkonnavajaduste 
täitmisele. Kontrollikoda leidis, et 
liikmesriigid määratlesid oma põlluma -
janduse keskkonnavajadused üldsõ -
naliselt, kuid maandasid ebasihipärase 
toetuse riski, piirates toetuskõlblike 
mittetootlike investeeringute liike. 
Põllumajanduse keskkonnavajaduste 
ja eesmärkide kokkuvõte ning igas 
auditeeritud liikmesriigis täheldatud 
mittetootlike investeeringute liigid on 
toodud III lisas . Sellest nähtub, et liik -
mesriigi valitud mittetootlike investee -
ringute liigid ja selle MAKis kirjeldatud 
põllumajanduse keskkonnavajadused 
on omavahel tõepoolest kooskõlas.
18 
Avaliku sektori toetuse eraldamispõhi -
mõtete koostamisel on kaks liikmesriiki 
toetust veelgi täpsemalt suunanud, 
peamiselt maastiku säilitamise ja 
kaitsega seotud projektidele. Portuga -
lis eraldati 89% mittetootlikele inves -
teeringutele ette nähtud toetusest 
astmelisi viinamarjaistandusi kaitsvate 
traditsiooniliste kivipiirete taastami -
seks Douro orus. Itaalias (Apuulia) 
eraldati 97% mittetootlikele investee -
ringutele ette nähtud avaliku sektori 
toetusest traditsiooniliste kivipiirete 
taastamiseks, mis on piirkondlike 
põllumajandussüsteemide ja maastiku 
iseloomulik osa. Need on näited mit -
tetootlikeks investeeringuteks antava 
toetuse suunamisest põllumajanduse 
keskkonnavajaduse täitmisele.Kõik neli auditeeritud 
liikmesriiki viitasid 
mittetootlike investeeringute 
toetuse täiendavusele, 
kuid ainult kaks rakendasid 
seda tegevustasandil, et 
edendada koostoimet teiste 
toetuskavadega
19 
EAFRD määruse kohaselt on mittetoot -
likel investeeringutel täiendav roll (vt 
punktid 3 ja 4), kuid liikmesriikidel on 
õigus otsustada täiendavuse taseme 
üle. Auditiga leiti tõendeid täiendavu -
sest kõigis auditeeritud liikmesriikides, 
ent ainult kahes (Portugal (mandriosa) 
ja Ühendkuningriik (Inglismaa)) oli 
täiendavus tegevustasandil määrat -
letud, et reaalselt edendada keskkon -
naalaste toetuskavade koostoimet. 
Mainitud liikmesriigid olid ühendanud 
mittetootlike investeeringute toetuse 
EAFRD meetmega 214 (põllumajan -
duslik keskkonnatoetus), mistõttu tuli 
mittetootlike investeeringute toetuse 
saamiseks täita mõnd maaelu arengu 
meetmega 214 seotud põllumajanduse 
keskkonnakohustust.
20 
Taani ja Itaalia (Apuulia) määratlesid 
täiendavuse aga vähem praktilisel 
ja ebamäärasemal viisil, nimelt oli 
mittetootlike investeeringute toetus 
seotud riigi MAKis sisalduvate üldiste 
põllumajanduse keskkonnaeesmär -
kidega (nt maastiku säilitamine ja 
loodusvarade kaitse), mis on ühised 
2. telje teiste EAFRD meetmetega (vt 
1. joonis ). Meetmetevahelist täienda -
vust aga ei arendatud. 2. selgituses  on 
toodud näiteid nii koostoimest kui ka 
mittetootlike investeeringute nõrgast 
täiendavusest.
17 Tähelepanekud
21 
Kontrollikoja hinnangul võimaldas 
mittetootlike investeeringute toetuse 
ühendamine teiste maaelu arengu 
meetmetega, nagu meede 214, seda 
juba olemasolevate põllumajanduse 
keskkonnakohustustega tugevamini 
siduda ning seeläbi edendada koos -
toimet põllumajanduse keskkonnaees -
märkide saavutamiseks.22 
Meetmete ühendamine põhjustab aga 
ka eri toetuste kattumise ohtu, kui iga 
meetme alusel rahastatavad tegevu -
sed ei ole selgelt piiritletud. Nii juhtus 
Portugalis (mandriosa), kus meetmele 
214 vastav põllumajanduslik keskkon -
natoetus sisaldas summasid taastamist 
vajavate (halvas seisukorras) kivipiir -
deosade hooldamiseks/taastamiseks. 
Seetõttu võib meetme 214 raames 
säilitamiskohustuse täitmiseks antav 
toetus hõlmata nii kivipiirete säilita -
mist kui ka taastamist. Samas võib ka 
taastustööde kulude hüvitamist taot -
leda mittetootlike investeeringute toe -
tusest 100% ulatuses. See tähendab, et 
osa kivipiirete taastamise toetuse maht 
võib objektiivselt ületada 100%. Kont -
rollikoda leidis Portugalis külastatud 
kuues projektis neli sellist juhtumit.Näited teiste meetmete/eesmärkide täiendamisest
Portugalis (mandriosa) peab Douro oru kivipiirete taastamiseks mõeldud mittetootlike investeeringute toe -
tuse taotleja saama meetme 214 raames põllumajanduslikku keskkonnatoetust. Meetme 214 alusel antakse 
rahalist toetust mitmesuguste põllumajanduse keskkonnakohustuste täitmise eest. Üks kohustustest on hoida 
põllumajandusettevõtte olemasolevad kivipiirded vähemalt viis aastat heas seisukorras. Sellistel juhtudel 
täiendab kivipiirete taastamiseks antav mittetootlike investeeringute toetus nende säilitamise tingimuse 
täitmist, ning mõlemad meetmed koos aitavad täita eesmärki hoida piirkonna olulist maastikuelementi heas 
seisukorras.
Ühendkuningriigi (Inglismaa) Environmental Stewardship  (keskkonnahooldus) on vabatahtlik kava, mille alusel 
antakse toetust (mida finantseeritakse maaelu arengu meetmest 214) maahaldajatele, kes kohustuvad maad 
haldama põllumajanduse keskkonnaeesmärke silmas pidades. Kava koosneb mitmest järjest rangemate nõue -
tega tasemest, millest üks, High-Level Stewardship  (kõrgetasemeline keskkonnahooldus), sisaldab võimalust 
rahastada teatud tüüpi kapitalitöid (nt maastiku ja traditsiooniliste piirielementide taastamine), mida viivad 
läbi toetusesaajad. Mittetootlike investeeringute toetusest rahastatakse selliseid kapitalitöid.
Itaalias (Apuulia) ja Taanis seoti mittetootlike investeeringute toetus kogu 2. telje suhtes seatud üldiste 
põllumajanduse keskkonnaeesmärkide saavutamisega, nagu maapiirkondade maastikukaitse ja bioloogilise 
mitmekesisuse säilitamine, ning seda ei piiratud vaid teatud piirkondadega, mida loetakse suure keskkonna -
väärtusega aladeks. Itaalias (Apuulia) nõutakse toetusesaajatelt vaid seda, et nad tegeleksid mõne põlluma -
jandustegevusega, Taanis võivad toetust saada aga kõik era- ja avalik-õiguslikud isikud, sealhulgas põlluma -
jandusmaa omanikud või rentnikud, välja arvatud allmeetme puhul, mis käsitleb maa soetamist märgalade 
loomise eesmärgil – siin on toetusesaajaks Taani riik.2. selgitus
18 Tähelepanekud
23 
Kokkuvõttes kajastas kontrollikoja 
külastatud projektidest koosnev valim 
liikmesriikidepoolset mittetootlike 
investeeringute toetuse rakendamise 
otsust. 28 külastatud projektist 16 viidi 
ellu koostoimes teiste maaelu arengu 
meetmetega ning enamiku projektide 
(28-st 21) puhul leiti, et need täienda -
vad teisi põllumajanduse keskkonna -
eesmärke. Üksikasju vt II lisast .Auditeeritud liikmesriikide 
valikumenetlustes esinenud 
puuduste tõttu anti 
toetust mittetootlikeks 
investeeringuteks, mis ei 
olnud toetuskõlblikud või 
mille väljavalimine ei olnud 
piisavalt põhjendatud
24 
Liikmesriigid peavad nappidest avaliku 
sektori vahenditest rahastama selliseid 
projektitaotlusi, mis vastavad kõige 
paremini riiklikele või piirkondlikele 
vajadustele, järgides kohaldatavaid 
määrusi ning võrdse juurdepääsu ja 
läbipaistvuse põhimõtteid. Kontrolliko -
da vaatas läbi auditeeritud liikmesriiki -
des kasutusel olevad valikumenetlused 
ning leidis kõigis peale ühe mainitud 
aspektidega seotud puudusi. Näiteid 
on toodud 3. selgituses .
Mittetootlike investeeringute projektide valimisel leitud puudused
a) Toetuskõlbmatute investeeringute valimine
Taani
Märgalaprojektide esialgseid, st teostatavusuuringuid käsitletakse individuaalsete mittetootlike investee -
ringutena, mis läbivad eraldi heakskiidumenetluse ja on majanduslikult sõltumatud võimalikest hilisematest 
investeeringutest. Määruse 1974/20067 artiklis 55 on aga sätestatud, et investeeringu üldkulud saab kaasra -
hastamise tingimustele vastavaks liigitada üksnes juhul, kui investeering reaalselt aset leiab. Kontrollikoja 
hinnangul kaitseb selline nõue kulutasuvuse põhimõtet, takistades ELi raha kulutamist tegevustele, mis ei aita 
toetuskava eesmärkide saavutamisele kaasa. Nii on see teostatavusuuringute puhul, mille tulemuseks ei ole 
konkreetsed investeeringud. Kõnealuses liikmesriigis esitati vähem kui poolte rahastatud esialgsete uuringute 
alusel taotlus tegelikeks märgaladega seotud investeeringuteks. Lisaks jäeti mitmel juhul teostatavusuuringu 
alusel projekt ellu viimata, ehkki uuringu tulemused olid positiivsed.
Itaalia (Apuulia)
Riiklike ametiasutuste otsuse kohaselt võivad mittetootlike investeeringute toetusele juurdepääsu saada üks -
nes kaubanduskoja põllumajandusettevõtete registrisse kantud põllumajandusettevõtjad. Kontrollikoda leidis, 
et kuuest kohapeal külastatud toetusesaajast kolm ei vastanud sellele nõudele ja poleks tohtinud seetõttu 
mittetootlike investeeringute toetusele juurdepääsu omada.
7 Komisjoni määrus (EÜ) nr 1974/2006, 15. detsember 2006, milles sätestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 (Maaelu Arengu Euroopa 
Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta) kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad (ELT L 368, 23.12.2006, lk 15).3. selgitus
19 Tähelepanekud
b) Projektivalik ei olnud piisavalt läbipaistev
Ühendkuningriik (Inglismaa)
Riiklikud ametiasutused selgitavad välja põllumajandusettevõtted, mida potentsiaalselt toetada. See toimub 
nimekirja alusel, kus põllumajandusettevõtted on järjestatud vastavalt nende suutlikkusele täita keskkonna -
eesmärke. Nimekiri koostatakse pärast riiklike ametiasutuste ja võimalike toetusesaajate vahelisi läbirääkimisi. 
Teave selle kohta, mille alusel põllumajandusettevõtted järjestatakse ja kuidas taotlusi hinnatakse, ei olnud 
aga kättesaadav. Lisaks lubavad kavaga seotud dokumendid oletada, et täiendavate maamajandustaotluste 
arvessevõtmine on riigiametnike otsustada.
Taani
Ühisistandusi puudutavate mittetootlike investeeringutega seotud toetusetaotlused esitab korraldusasutuste -
le üldjuhul maaomanike ja rentnike riiklik assotsiatsioon. Viimane otsustab enda kriteeriumide alusel, milline 
kohalik ühing osaleb esitatud projektides ning millised projektid saavad toetust. Lisaks osaleb riiklik assot -
siatsioon nõuandekomitees, mis järjestab laekunud avaldused tähtsuse alusel. Kontrollikoja hinnangul on siin 
tegemist võimaliku huvide konfliktiga.
c) Otsustavate valikukriteeriumide ebapiisav kontrollimine
Itaalia (Apuulia)
2009. aasta projektikonkursil, mis käsitles mittetootlike investeeringute toetust kivipiirete taastamiseks, kiideti 
3887 laekunud avaldusest heaks 602 avaliku sektori kulude kogusummas 42,7 miljonit eurot. Kriteeriumide 
alusel võis saada maksimaalselt seitse punkti. Kõik taotlused, mis said vähem kui kuus punkti, lükati tagasi.
Üks otsustavaid prioriseerimiskriteeriume oli põllumajandusettevõtte liigitamine suure keskkonna- ja maas -
tikuväärtusega ettevõtteks, kui seal kasvab oliivisalusid. Sellele kriteeriumile vastavad kandidaadid said kaks 
punkti, mis oli otsustav, et taotluse tagasilükkamine välistada.
Riiklikud ametiasutused ei kontrollinud iseseisvalt selle kriteeriumi täitmist. See ülesanne anti tootjaorganisat -
sioonidele, kes pidid tõendama, et nende liikmed vastavad mainitud kriteeriumile. 
20 Tähelepanekud
Nappis asjakohast teavet, 
mis näitaks mittetootlikele 
investeeringutele 
antud toetusega ELi ja 
liikmesriikide tasandil 
saavutatud tulemusi …
25 
Peamine vahend mittetootlikele in -
vesteeringutele antava EAFRD toetuse 
otstarbeka kasutamise tagamiseks on 
seire ja hindamine. Perioodiks 2007–
2013 kehtestati maaelu arengu määru -
sega ühine seire- ja hindamisraamistik. 
Raamistik kasutas ühiseid näitajaid 
maa elu arengu eesmärkide saavuta -
mise mõõtmiseks viisil, mis võimaldab 
kõiki MAKe võrrelda ning andmeid 
koondada. Kuna ühiste näitajate abil ei 
ole võimalik täielikult iga toetuskava 
mõju väljendada, võivad liikmesriigid 
seada ka piiratud arvu täiendavaid 
näitajaid.26 
Kontrollikoda leidis seires ja hindami -
ses puudusi, mistõttu nappis asjako -
hast teavet mittetootlike investeerin -
gute tulemuste kohta, eelkõige selle 
kohta, mil määral on mittetootlikud 
investeeringud kaasa aidanud põllu -
majandusmaa säästva kasutamisega 
seotud põllumajanduse keskkonnaees -
märkide saavutamisele.
27 
Esiteks ei määranud liikmesriigid ka -
vandamisetapis mittetootlike investee -
ringutega seotud täiendavaid baas -
näitajaid. Viimaste kasutamine looks 
konteksti, kus vahendite eraldamine 
mittetootlike investeeringute toetami -
seks muutuks selgemaks ning võimal -
daks mittetootlike investeeringute 
toetuse panuse võrdlemist perioodi 
lõpus. 4. selgituses  tuuakse näide selle 
kohta, kuidas lihtsustaks baasnäitajate 
kasutamine mittetootlike investeerin -
gute toetusega saavutatud tulemuste 
mõõtmist.
Näited võimalikest baasnäitajatest
Itaalia (Apuulia) ja Portugal (mandriosa)
Kivipiirete taastamine oli kõige olulisem MAKis määratletud mittetootlike investeeringute liik (Apuulias avaliku 
sektori toetuse kogusummast 97%, Portugalis 89%). Riiklikud ametiasutused ei ole aga kindlaks määranud läh -
teolukorda seoses kivipiirete koguhulgaga piirkondades, kus on võimalik seda tüüpi toetust saada, kivipiirete 
hulgaga, mis loeti programmitöö perioodi algul hooldust vajavaks, ja programmitöö perioodi lõpuks taasta -
tavate kivipiirete kindlaksmääratud arvuga. See oleks andnud selge pildi sellist tüüpi mittetootlikele investee -
ringutele eraldatud vahendite tähtsusest ja mõjususest.4. selgitus
21 Tähelepanekud
28 
Teiseks mõõdavad ühise seire- ja 
hindamisraamistiku näitajad sisen -
di- ja väljundiandmeid, nagu avaliku 
sektori kulude määr, toetust saavate 
põllumajandusettevõtete arv ning 
investeeringute kogumaht, kuid ei ole 
asjakohased, hindamaks investeerimis -
meetmete (nagu mittetootlike inves -
teeringute toetus) mõju. Samamoodi 
võtab mittetootlike investeeringute 
toetuse suhtes kehtiv ühine tulemus -
näitaja arvesse edukate maakorral -
duskavadega hõlmatud maa pindala 
(hektarites) ning ei saa seega väljenda -
da seost investeerimismeetmega või 
selle panust.
29 
Hoolimata ühiste tulemusnäitajate 
ebasobivusest, mida tunnistati otse -
sõnu Portugali (mandriosa) ja Ühend -
kuningriigi (Inglismaa) MAKis, ei ole 
auditeeritud liikmesriigid kehtestanud 
täiendavaid näitajaid, et kajastada 
seda mittetootlike investeeringute 
toetuse seisukohast olulist teavet.30 
Veel üks allikas, mis võib tulemuste 
kohta asjakohast teavet anda, on hin -
damine. Erinevalt seire raames toimu -
vast regulaarsest kontrollist kujutab 
hindamine endast perioodilist tõen -
dusmaterjali (sealhulgas seire jaoks 
esitatud teabe) kogumist ja analüüsi. 
Auditi ajal olid kättesaadavad ainult 
perioodi keskel tehtud vahehindami -
sed. Hindamisaruannete ülevaatamine 
näitas, et neist ei saa mittetootlike 
investeeringute toetusega saavutatud 
tulemuste kohta asjakohast teavet. 
See tuleneb peamiselt meetme hilisest 
rakendamisest ja asjakohaste seireand -
mete vähesusest. Ka vahehindamisaru -
andeid käsitlevas komisjoni ülevaates 
mainitakse seireandmete vähest 
kättesaadavust ja puudulikkust. 5. sel -
gituses  tuuakse näiteid mittetootlike 
investeeringute toetust puudutavast 
vähesest teabest.
Näited vahehindamisaruannetes toodud viidetest mittetootlike investeeringute 
toetusele
Portugali (mandriosa) puhul ei sisaldanud vahehindamisaruanne meetme hilise rakendamise tõttu ühtki viidet 
mittetootlikele investeeringutele.
Itaalia (Apuulia) vahehindamisaruandes esitati teavet mittetootlike investeeringute toetuse tulemustest ja 
selle seosest keskkonnale avalduva positiivse mõjuga. Vahehindamise ajaks ei olnud aga kulutusi üldse teh -
tud, mistõttu jääb mulje, et aruandes korrati üle MAKis ja eelhindamisaruandes väljendatud kavatsusi seoses 
positiivse keskkonnamõjuga.
Taani vahehindamisaruandes mainiti, et mittetootlike investeeringute rakendamiseks võetud riigipoolsete 
meetmete puhul ei määratletud nende tegevuseesmärke.
Ühendkuningriigi (Inglismaa) vahehindamisaruandes esitati soovitus määratleda uued näitajad, mis võimal -
daksid mittetootlike investeeringute toetuse mõjususe ja asjakohasuse hindamist.5. selgitus
22 Tähelepanekud
31 
Eelkirjeldatud tegurid takistasid riikli -
kel ametiasutustel teha sisulisi järeldusi 
mittetootlike investeeringute toetuse 
edukuse või mõjususe kohta teistele 
keskkonnameetmetele või -eesmärki -
dele kaasaaitamisel. See võis tekitada 
näiteks olukorra, kus liikmesriigid, kes 
võimaldasid mittetootlike investee -
ringute toetust üksnes teiste maaelu 
arengu meetmete toetuse (näiteks põllumajandusliku keskkonnatoetuse) 
saajatele, hindasid mõlemat meedet 
koos, tuginedes lootusrikkale oletuse -
le, et viimase teatud tüüpi tulemused 
tähendavad automaatselt ka mitte -
tootlike investeeringute samasuunalisi 
tulemusi, hoolimata mittetootlike 
investeeringute toetuse tulemusi kä -
sitleva objektiivse teabe vähesusest (vt 
6. selgitus ).
… kuid kontrollikoda leidis 
siiski tõendeid sellest, et 71% 
auditeeritud mittetootlikest 
investeeringutest aitas 
kaasa põllumajandusmaa 
säästva kasutamisega seotud 
eesmärkide täitmisele
32 
Nagu punktis 13 märgitud, vaatas 
kontrollikoda läbi 28 mittetootlikust 
investeeringust koosneva valimi. 
Hindamaks, kas projektid olid põllu -
majandusmaa säästvale kasutamisele 
mõjusalt kaasa aidanud, kontrollis 
kontrollikoda, kas:
– projektid vastasid EAFRD toetuse 
saamise tingimustele;
– nad olid suunatud mõne liikmes -
riigi MAKis väljendatud vajaduse 
täitmisele ja kas nende eesmärgid 
olid seotud põllumajandusmaa 
säästva kasutamisega;– vastavad investeeringud tehti 
plaanipäraselt ja kas neid jätkati 
auditikülastuste ajal. II lisas  on iga 
projekti kohta toodud hindamise 
tulemused koos kulude mõistlik -
kuse analüüsiga, mida käsitletakse 
põhjalikumalt järgnevas osas.Näide kooshindamisest
Ühendkuningriigi (Inglismaa) puhul teatasid riiklikud ametiasutused, et võtsid mittetootlike investeeringute 
tulemuslikkuse hindamisel arvesse kahe meetme (214 – põllumajanduslik keskkonnatoetus ja 216 – mittetoot -
likud investeeringud) tulemusi koos. Selle näitamist, kuidas aitas mittetootlike investeeringute toetus pikaaja -
liselt kaasa põllumajanduse keskkonnakohustuste täitmisele, raskendas mittetootlike investeeringute spetsiifi -
liste eesmärkide ja näitajate puudumine.6. selgitus
23 Tähelepanekud
33 
Kontrollikoda leidis, et neli projekti ei 
vastanud toetuse saamise tingimus -
tele juba taotluse esitamise ajal (vt 
3. selgitus ). Lisaks leidis kontrollikoda 
kolm projekti, mis ei olnud toetuskõlb -
likud probleemide tõttu, mis tekkisid 
nende rakendamise käigus (vt punkt 
44). Kuna need seitse projekti (25%) ei 
oleks tohtinud EAFRD toetust saada, ei 
aita nad kontrollikoja hinnangul meet -
me eesmärkidele kaasa.
34 
Kontrollikoda leidis tõendeid, mis 
lubavad järeldada, et 21 ülejäänud 
projektist 20 olid suunatud kindlaks -
tehtud põllumajanduse keskkonnava -
jaduste täitmisele. Kõige sagedamini 
aidati kaasa maastiku- ja bioloogilise 
mitmekesisuse kaitsele. Projektid viidi 
ellu plaanipäraselt ja need toimisid 
auditikülastuste ajal. Kokkuvõttes 
leidis kontrollikoda tõendeid sellest, et 
28 läbivaadatud projektist 20 (71%) ai -
tasid kaasa põllumajandusmaa säästva 
kasutamisega seotud põllumajanduse 
keskkonnaeesmärkide täitmisele.Auditeeritud 
liikmesriikides olid 
toetust saanud 
mittetootlike 
investeeringute kulud 
sageli ebamõistlikult 
suured või ebapiisavalt 
põhjendatud
35 
Osalemaks põllumajandusmaa sääst -
vas kasutamises kulutõhusal viisil, 
peavad mittetootlikud investeeringud 
olema mitte üksnes suunatud keskkon -
navajaduste täitmisele, vaid tegema 
seda mõistliku hinnaga. Lisaks tuleb 
arvestada, et avaliku sektori vahendi -
test rahastatavate investeerimiskulude 
osakaal on suurem kui teiste EAFRD 
investeerimismeetmete puhul (kuni 
100%), mistõttu võivad mittetootlike 
investeeringute toetuse saajad olla 
vähem motiveeritud oma kulusid 
piirama. Sellest tulenevalt peaksid 
liikmesriigid pöörama erilist tähelepa -
nu, tagamaks et nad hüvitavad üksnes 
mõistlikud ja nõuetekohaselt põhjen -
datud investeerimiskulud.
36 
Nagu punktis 3 märgitud, on mitte -
tootlikele investeeringutele eraldatava 
avaliku sektori toetuse eesmärk anda 
toetusesaajatele rahaline stiimul teha 
investeeringuid, mis ei tooda märki -
misväärset kasumit, kuid avaldavad 
positiivset keskkonnamõju. Toetuse 
määr võib olla kuni 100% mittetootliku 
investeeringu rahastamiskõlblikest 
kuludest. Et peaaegu iga investeering 
võib otseselt või kaudselt majandus -
likku tulu toota, on kohaldatavates 
määrustes sätestatud, et mittetootlik 
investeering ei tohiks anda toetuse -
saajale märkimisväärset majanduslik -
ku kasumit. Komisjon ei andnud aga 
suuniseid selle kohta, mis on märkimis -
väärne majanduslik kasum või kuidas 
peaksid liikmesriigid seda hindama.
24 Tähelepanekud
37 
Kontrollikoda on seisukohal, et sääst -
likkuse põhimõttele tuginedes peaksid 
liikmesriigid arvesse võtma mittetoot -
like investeeringute toetust saavate 
tegevuste tulutootvaid või kasumlikke 
omadusi8, otsustades neile antava ava -
liku sektori toetuse määra üle. Eelkõi -
ge tuleks toetuse määra arvutamisel 
lähtuda mittetootliku investeeringu 
eeldatavate tulutoovate aspektide või 
põllumajandusliku kasu suurusest, 
fikseerides määra tavapäraste tootlike 
investeeringute 40% suuruse toetus -
määra ja mittetootlike investeeringute 
puhul lubatud 100% suuruse maksi -
mummäära vahele.
38 
Kontrollikoda uuris neljas liikmesriigis 
mittetootlike investeeringute suhtes 
kohaldatava avaliku sektori toetuse 
määra ja hindas, kas määru kohan -
dati vastavalt 28 valimisse kuulunud 
mittetootliku investeeringu võima -
likele tootlikele omadustele. Nende 
mittetootlike investeeringute puhul 
hindas kontrollikoda ka kulude mõist -
likkust. Kontrollikoda leidis, et enami -
kul mittetootlikel investeeringutel oli 
mõningaid tootlikke omadusi, kuid 
liikmesriigid ei võtnud neid arvesse, et 
vähendada kasutatava avaliku sektori 
toetuse kõrget määra. Samuti leidis 
kontrollikoda kõigis liikmesriikides jär -
jepidevaid probleeme kulude mõistlik -
kuse tagamisega.Mittetootlikele 
investeeringutele eraldatava 
avaliku sektori toetuse 
määr on kõrge, ehkki 
need sisaldavad mõnikord 
tulutootvaid komponente
39 
Kõik auditeeritud liikmesriigid on 
kehtestanud mittetootlike investeerin -
gute toetusele kindla määra. Portugalis 
(mandriosa) ja Itaalias (Apuulia) on 
toetuse määraks kehtestatud 100% 
rahastamiskõlblikest kuludest, Taanis ja 
Ühendkuningriigis (Inglismaa) aga sõl -
tub määr mittetootliku investeeringu 
liigist – alates 50%-st mõningate tulu -
tootvate omadustega investeeringute 
puhul kuni 100%-ni, kui tulutootvad 
omadused puuduvad. Astmelise määra 
näiteks võib tuua tarastamisprojektid, 
mille kaasrahastamise määr on Ühend -
kuningriigis (Inglismaa) 50%, hekkide 
taastamise projektid, mille rahastamise 
määr on nii Taanis kui ka Ühendku -
ningriigis 60%, ja 100% ulatuses ra -
hastatavad projektid, nagu nõmmede 
taastamine (Ühendkuningriik) ja riigi 
poolt maa ostmine märgalade rajami -
seks (Taani).
40 
Kontrollikoja hinnangul oli Ühendku -
ningriigi (Inglismaa) MAK ainus, milles 
võeti iga mittetootliku investeeringu 
individuaalse toetusmäära kehtesta -
misel arvesse selliseid aspekte nagu 
eeldatav kasu keskkonnale või põllu -
majandusele või turutõrge.8 Investeeringu tootlikud või 
tulutootvad omadused on 
need, mis suurendavad või 
aitavad suurendada 
põllumajandusettevõtte 
väärtust või kasumlikkust. Nad 
võivad anda majanduslikku 
või põllumajanduslikku kasu, 
nagu investeeringu 
struktureeriv mõju ettevõtte 
põllumajandussüsteemidele, 
investeeringuga seotud 
tegevuskulude vähenemine 
või põllumajandusettevõtte 
toodangu suurenemine.
25 Tähelepanekud
41 
Kõigis külastatud liikmesriikides leidis 
kontrollikoda aga mittetootlikke inves -
teeringuid, mille tulutootvaid omadusi 
toetusmäära (mis oli maksimaalse suu -
rusega) kehtestamisel ei arvestatud. 
Kontrollikoda on seisukohal, et selline 
teguviis on vastuolus säästlikkuse 
põhimõttega, kuna tähendab ülemaks -
mist teatud kaupade eest, mida oleks 
saanud hankida madalama hinnaga, 
arvestades toetusesaaja ja/või temaga 
seotud üksuste teenitava tulu suurust:
– Portugalis (mandriosa) moodus -
tas suurima osa toetust saanud 
mittetootlikest investeeringutest 
astmelisi istandusi kaitsvate kivipii -
rete taastamine Douro orus (89% 
meetme kogukuludest). Toetuse 
määr oli 100% rahastamiskõlblikest 
kuludest ja ülempiir 70 000  eurot 
põllumajandusettevõtte kohta. 
Kontrollikoda leiab, et sellist tüüpi 
mittetootlik investeering sisaldab 
tootlikku osa, kuna piiretel on piir -
konnas, kus investeeringud tehti, 
kasutatavas astmeliste istanduste 
süsteemis struktuuriline roll, ning 
kivipiirete roll maastikuelemendi -
na ei ole seega nende kõnealuses 
põllumajandussüsteemis kasu -
tamise ainus põhjus. Portugali 
(mandriosa) väga kõrgele määrale 
vastukaaluks oli Ühendkuningriigis 
(Inglismaa) kivipiirete projektide 
toetusmäär 60%.
– Lisaks leidis kontrollikoda, et 
kuuest läbivaadatud mittetoot -
likust investeeringust ühe puhul 
toetati kavandatud traditsioonilise 
põllumajandusstruktuuri asemel 
hoopis põllumajandustegevuseks 
kasutatavat mittetraditsioonilist 
struktuuri.– Itaalias (Apuulia) moodustas põllu -
majanduslikke maatükke eraldava -
te kivipiirete taastamine suurima 
osa toetust saanud mittetootlikest 
investeeringutest (97% meetme 
kogukuludest). Toetusmäär moo -
dustas 100% rahastamiskõlblikest 
kuludest; esimesel taotlusperioo -
dil ei kehtinud toetussummadele 
ülempiiri. Järgmistel perioodidel 
oli kulude ülempiiriks 100 000 eu -
rot. Kontrollikoja hinnangul 
sisaldab sellist tüüpi mittetootlik 
investeering tootlikku komponen -
ti, kuna kivipiirdeid kasutatakse 
kariloomade hoidmiseks teatud 
karjatamisalal või istanduste 
kaitsmiseks naabruses karjatatava -
te kariloomade või metsloomade 
eest. Itaalia (Apuulia) väga kõrgele 
määrale vastukaaluks oli Ühend -
kuningriigis (Inglismaa) kivipiirete 
projektide kaasrahastamismäär 
60%.
– Ühendkuningriigis (Inglismaa) 
leidis kontrollikoda, et hoolimata 
sellise metoodika olemasolust, mis 
võimaldab toetusmäära kindlaks -
määramisel arvesse võtta toetust 
saanud mittetootlike investeerin -
gute majanduslikku mõju, tootsid 
10 kohapeal külastatud projektist 
neli toetusesaajatele ja/või nen -
dega seotud üksustele märkimis -
väärset majanduslikku kasu. Kahel 
juhul, mis puudutasid rikutud 
turbaalade9 taastamist, olid toetu -
sesaajad juhtinud projekti part -
nerluse raames, mis hõlmas kaht 
vee-ettevõtet. Need kaks projekti 
asuvad kahe mainitud ettevõtte 
poolt hallatava veehoidla valgalal. 
Ettevõtete majandushuvi seisnes 
kõnealuste mittetootlike investee -
ringute elluviimisest põhjustatud 
veepuhastuskulude vähendamises. 
Ehkki need projektid vastavad 
mittetootlike investeeringute toe -
tuse saamise tingimustele, oleks 
toetusmäära kindlaksmääramisel 
pidanud arvesse võtma vee-ette -
võtete majandushuvi.9 Turbaalad on surnud ja 
kõdunevatest taimedest 
koosneva tiheda veega 
täidetud orgaanilise 
pinnasega (turvas) märgalad. 
Turbaalad on näiteks rabad, 
sood, turbametsad ja 
igikeltsaga tundrad.
26 Tähelepanekud
 Ühel teisel juhul kasutas toetuse -
saaja toetust seadmete ostmiseks, 
mida peamiselt kasutati tema ma -
jandustegevuses metsaomanikuna. 
Neljas juhtum puudutab ajalooliste 
hoonete taastamist kinnistus, kus 
toetusesaaja pakub majutus -
teenust. Nende kahe projekti 
toetusmäär oli tunduvalt kõrgem 
kui määr, mille alusel nad oleksid 
toetust saanud tootlike investee -
ringutena teiste maaelu arengu 
meetmete raames, mis sellist tüüpi 
projektide jaoks ette on nähtud.
– Taanis leidis kontrollikoda, et 
hoolimata riiklike ametiasutuste 
ettekirjutusest, mille kohaselt pidi 
äritegevusega seotud mittetootlike 
investeeringute toetuse määr ole -
ma alla 75%, olid kuuest külastatud 
projektist kaks seotud kariloomade 
pidamisega, mis hõlmas äritege -
vust, ning neid oli rahastatud 75% 
suuruse standardmäära alusel. 
Kõnealused projektid sisaldasid 
muu hulgas tarastamist ja karjata -
misalade rajamist/laiendamist va -
rem laudas peetud loomade jaoks, 
mille tulemusel suurenes kasvata -
tavate loomade arv või renditi osa 
täiendavat karjatamisala välja.Auditeeritud liikmesriigid 
rahastasid ülemäära 
kulukaid või ebapiisavalt 
põhjendatud kuludega 
investeeringuid
42 
Kontrollikoda vaatas üle auditee -
ritud liikmesriikides kasutatavad 
menetlused, et veenduda toetust 
saanud mittetootlike investeeringu -
te kulude mõistlikkuses. Audiitorid 
täheldasid puudusi kõigis külastatud 
liikmesriikides.
43 
Portugalis olid riiklikud ametiasutu -
sed kehtestanud Douro oru astmelisi 
istandusi kaitsvate kivipiirete (89% 
mittetootlike investeeringute toetuse 
kogusummast) puhul rahastamis -
kõlbliku ühikuhinna ülempiiri, mis oli 
suurem kui sõltumatute võrdlusnäita -
jate10 või teiste liikmesriikide sarnaste 
mittetootlike investeeringute ühiku -
hinna ülempiir (vt 7. selgitus ).
44 
Lisaks leidis kontrollikoda, et Portuga -
lis rikuti kuuest kohapeal külastatud 
projektist kolmes rahastamiskõlblikku -
se nõuet, mille kohaselt peab mitte -
tootlike investeeringute ehitustöid 
teostav töövõtja omama tegevusluba. 
Veel 20 toetusesaaja andmete uuri -
mine näitas, et neist 12 puhul esines 
sama rahastamiskõlblikkuse probleem. 
Riiklike ametiasutuste tehtud piiratud 
järelkontrollist ilmnes, et viie toetuse -
saaja kasutatud töövõtjad olid seotud 
79 sarnase juhtumiga.10 Ehitusettevõtete riikliku 
assotsiatsiooni (AICCOPN) 
avaliku andmebaasi 
võrdlusnäitajad.
27 Tähelepanekud
45 
Taanis ei näinud kulude kontrollimise 
menetlused ette kõigi tõendavate 
dokumentide õigsuse kontrollimist. 
Toetusesaaja audiitori kinnitust kesk -
konna- ja õiguslike normide (sealhul -
gas hanke-eeskirjade) täitmise kohta 
peeti piisavaks. Samuti ei kontrollinud 
Taani ametiasutused kuni 2013. aasta 
lõpuni, kas toetusesaaja oli esitatud 
arved enne maksetaotluse esitamist 
tasunud. Kontrollikoda täheldas ka, et 
riiklikud ametiasutused ei kontrollinud, 
kas toetusesaajate maksetaotlused 
sisaldasid mahaarvatavat käibemaksu, 
mis ei ole rahastamiskõlblik. Seetõttu 
hüvitati kuuest kontrollikoja poolt 
Taanis läbi vaadatud mittetootlikust in -
vesteeringust ühe puhul mahaarvatav 
käibemaks, mis moodustas deklaree -
ritud investeerimiskulude kogusum -
mast 20%. Alates 2013. aasta lõpust 
kasutatakse uut kulude kontrollimise 
menetlust, kuid kontrollikoda ei leid -
nud uue menetluse rakendamise kohta 
tõendeid, nagu teenistuskorraldus või 
ametlik personaliteatis.46 
Ühendkuningriigis (Inglismaa) vaatas 
kontrollikoda asjakohastel juhtudel 
läbi hankedokumendid ja teenuslepin -
gud, mis toetusesaajad ja kolmandad 
pooled olid 10 investeerimisprojekti 
juhtimiseks sõlminud. Kontrollikoda 
leidis juhtumeid, kus tegelikult kantud 
kulud olid suuremad kui väljapakutud 
alternatiivsete variantide kulud. Teisel 
juhul ei kasutatud pakkumuste analüü -
simisel võrdlusnäitajaid, et maandada 
ülehinnatud pakkumuse esitajaga 
lepingu sõlmimise riski (vt 8. selgitus ). 
Lisaks raskendab riiklike ametiasutuste 
kohapealsete külastuste vähene arv 
toetust saanud mittetootlike investee -
ringute tegelikkuse ja kuludele vastava 
tulu tagamist, eriti arvestades kõrgeid 
toetusmääru ja tõkestava teguri (nagu 
toetusesaajate suur finantsosalus) 
puudumist.Näited ebamõistlikult suurtest kuludest: Portugal (mandriosa)
Riiklikud ametiasutused on astmelisi istandusi kaitsvate kivipiirete ehitamisel maksimaalseks rahastamiskõlbli -
kuks ühikuhinnaks kehtestanud 250  eurot kuupmeetri kohta. Riiklike ametiasutuste esitatud andmete kohaselt 
maksti toetusesaajatele keskmiselt 198  eurot kuupmeetri eest. Valdkonna sõltumatud võrdlusnäitajad, nagu 
ehitusettevõtete riikliku assotsiatsiooni võrdluskulud, näitavad, et sellist tüüpi tööde ühikuhind on 75  eurot 
kuupmeetri kohta.
Üksnes piirideks kasutatavate kivipiirete (mittetootlike investeeringute eriliik) suhtes kehtestatud rahastamis -
kõlbliku ühikuhinna ülempiiri – 150 eurot kuupmeetri kohta – võib võrrelda sarnaste mittetootlike investee -
ringutega Itaalias (Apuulia), kus rahastamiskõlbliku ühikuhinna ülempiir oli esimese projektikonkursi raames 
74 eurot ja teise projektikonkursi raames 61  eurot kuupmeetri kohta. Ühendkuningriigis (Inglismaa) oli rahas -
tamiskõlbliku ühikuhinna ülempiir 75  eurot meetri kohta.7 . selgitus
28 Tähelepanekud
47 
Itaalia (Apuulia) puhul näitas audit, et 
kivipiirdeid puudutavate mittetootlike 
investeeringute kulud olid järjepide -
valt rahastamiskõlbliku ühikuhinna 
ülempiiriga samal tasemel. Ehkki kont -
rollikoda leidis üksnes viiteid selle koh -
ta, et rahastamiskõlbliku ühikuhinna 
ülempiir oli seatud kõrgele tasemele, 
on ilmne, et mittetootlike investeerin -
gute projektide rakendamine erine -
vates tingimustes, sõltuvalt nende 
asukohast (mägine või tasane maa), 
ligipääsetavusest või maa seisukorrast, 
nõuab investeerimiskulude vähemalt 
osalist eristamist (vt 9. selgitus ).48 
Lisaks ei sisaldanud kuuest Itaalias 
(Apuulia) külastatud mittetootlike in -
vesteeringute toetuse saajast nelja esi -
tatud arved piisavalt teavet taastatud 
kivipiirete koguse ja tööde läbiviimise 
koha tõendamiseks. See tähendab, 
et riiklikud ametiasutused ei saanud 
veenduda kulude mõistlikkuses ega 
toetatud projektide tegelikkuses.Näited ebamõistlikult suurtest kuludest: Ühendkuningriik (Inglismaa)
Kümnest kohapeal külastatud projektist kolme hankedokumendid näitasid, et mittetootlike investeeringute 
kulud olid ebavajalikult kõrged, arvestades, et saadaval olid ka soodsamad alternatiivid. Näiteks võib tuua 
õhusildade kasutamise, puude eemaldamise ja ettevalmistavad mulla- ning taastustööd ühe ajaloolise struk -
tuuri juures, mille väljavalitud pakkumuste kulud ületasid konkurentide oma vastavalt 65%, 139% ja 31%.
Kolme teise kohapeal külastatud projekti puhul olid edukaks osutunud pakkumused kõige madalamate kulu -
dega. Kuna aga puudub võrdlusnäitajate süsteem pakkumuste kulude mõistlikkuse hindamiseks, ei ole kulude 
mõistlikkusega seotud risk maandatud, näiteks juhtudel, kus kõik mittetootliku investeeringu pakkumused on 
ülehinnatud.
Näited ebamõistlikult suurtest kuludest: Itaalia (Apuulia)
Kivipiirete toetuse tingimuste kohaselt võisid toetusesaajad osa töödega seotud kulude põhjendamiseks 
kasutada enda põllumajandusettevõtte tööjõudu. Tööde ülejäänud kulud pidid kandma välistöövõtjad ning 
kulude tõendamiseks tuli esitada arved. Lisaks sellele, et mittetootlike investeeringute kulud fikseeriti järjepi -
devalt rahastamiskõlblike kulude kõrgeimal võimalikul tasemel, puudus nõue kasutada välistöövõtjate valimi -
seks hankemenetlust.
Sellele, et kivipiirete rahastamiskõlblike kulude ühikuhinna ülempiir oli seatud kõrgele tasemele, viitab asja -
olu, et 2011. aasta projektikonkursi rahastamiskõlbliku ühikuhinna ülempiir oli 23% madalam kui 2009. aasta 
projektikonkursi oma. Hoolimata sellest vähendamisest ületas nõudlus mittetootlike investeeringute toetuse 
järele olemasolevad rahalised vahendid.
Konkureerivate pakkumuste puudumine koos asjaoluga, et kulud fikseeriti järjepidevalt rahastamiskõlbliku 
ühikuhinna kõrge ülempiiriga samale tasemele, ohustab toetuse kulutõhusust.8. selgitus 9. selgitus
29 Tähelepanekud
Suuremal osal kontrollikoja 
auditeeritud mittetootlikest 
investeeringutest esines 
probleeme kulude 
mõistlikkusega
49 
II lisas  on toodud üksikasjad 28 koha -
peal külastatud projekti kohta, samuti 
hinnangud selle kohta, kas projektid 
sisaldasid tootlikke komponente ja kas 
nende kulud olid mõistlikud. Seal on 
esitatud ka kontrollikoja üldhinnang 
projektide kulutõhususe kohta.
50 
Nagu punktis 34 märgitud, olid 71% 
projektidest mõjusad, aidates kaasa 
põllumajandusmaa säästva kasutami -
sega seotud eesmärkide täitmisele. 
Kontrollikoda leidis neist projektidest 
75% puhul aga viiteid ebamõistlikele 
kuludele. Kulude tõhususe ja mõistlik -
kuse koondanalüüs näitab, et kokku -
võttes aitas 28 auditeeritud mittetoot -
likust investeeringust ainult viis (18%) 
kulutõhusal viisil põllumajanduse kesk -
konnaeesmärkide saavutamisele kaasa. 
Investeerimiskulude mõistlikkuse 
probleemid ei pruugi piirduda üksnes 
valimisse kuulunud projektidega, sest 
tuvastatud juhtumid tulenevad punk -
tides 41–48 kirjeldatud puudustest 
liikmesriikide kontrollisüsteemides.Perioodil 2007–2013 
mittetootlike 
investeeringute 
kulutõhusust mõjutanud 
puudused ei olnud 
perioodi 2014–2020 
alguseks kõrvaldatud
51 
Alates perioodi 2014–2020 mitmeaas -
tase finantsraamistiku jõustumisest 
peavad EAFRD vahendeid taotlevad 
liikmesriigid või piirkonnad esitama 
oma uued MAKid komisjonile heakskii -
du saamiseks. See andis komisjonile ja 
liikmesriikidele ainukordse võimaluse 
parandada varasema perioodi puudusi 
mittetootlike investeeringute toetuse 
programmitöös, juhtimises, seires ja 
hindamises. See on veelgi olulisem 
kontekstis, kus liikmesriigid säilitavad 
toetuskõlblike investeeringute valiku 
või laiendavad seda11.
52 
Kontrollikoda hindas, millises ulatuses 
olid komisjon ja külastatud liikmes -
riigid kindlaks teinud ja parandanud 
aruande kahes eelmises osas kirjel -
datud puudused, et suurendada uuel 
programmitöö perioodil mittetootlike 
investeeringute kulutõhusust. Hin -
damine põhines nelja auditeeritud 
MAKi12, rakenduseeskirjade, suuniste 
ning juhtimis- ja kontrollimenetluste 
teabel, mis oli auditi ajal kättesaadav. 
Lisaks vaatas kontrollikoda üle komis -
jonipoolsest MAKide kavandite ülevaa -
tamisest ajendatud suhtluse komisjoni 
ja nelja liikmesriigi vahel. Kontrollikoja 
kogutud tõendusmaterjal näitab, et 
enamiku tuvastatud puuduste suhtes 
ei ole veel parandusmeetmeid võetud 
(vt punktid 60–71).11 Ühendkuningriigis (Inglismaa) 
on mittetootlike 
investeeringute toetus 
endiselt ühendatud uue 
meetmega 10 
(põllumajanduse keskkonna- 
ja kliimatoetus), mis asendab 
varasemat meedet 214 
(põllumajanduslik 
keskkonnatoetus), nagu ka 
Portugalis (mandriosa). Taanis 
antakse mittetootlike 
investeeringute toetust 
eelmise programmitöö 
perioodiga sarnastel 
tingimustel ja Itaalias (Apuulia) 
laiendatakse toetuse ulatust, 
et hõlmata võimaliku 
toetusesaajana avaliku sektori 
asutused ja kaasata uut tüüpi 
investeeringuid, nagu 
mitteeluhoonetest kiviehitised 
või traditsioonilised jalgrajad 
(Tratturi).
12 Taani, Portugali (mandriosa) ja 
Ühendkuningriigi (Inglismaa) 
puhul heakskiidetud MAK, 
Itaalia (Apuulia) puhul viimane 
kavand.
30 Tähelepanekud
53 
Üks parandusmeetmete põhjustest 
on see, et komisjoni ja liikmesriikide 
tegevus ei olnud piisav võimalike puu -
duste õigeaegseks kindlakstegemi -
seks. Eelkõige ei analüüsinud riiklikud 
ametiasutused piisavalt oma kontrol -
lide käigus leitud eeskirjade eiramise 
põhjusi, et kava haldamist parandada.
54 
Riiklike ametiasutuste tehtud koha -
pealsed kontrollid13 näitasid sagedast 
eeskirjade eiramist. Portugalis (mand -
riosa) oli 50% riiklike ametiasutuste 
läbivaadatud projektidest eeskirjade 
eiramisest mõjutatud või oli mitte -
tootlike investeeringute lõppkasutus 
ilmselgelt tootlik (st tootis tulu). Itaa -
lias (Apuulia) esines eeskirjade eiramist 
27% puhul riiklike ametiasutuste poolt 
läbi vaadatud mittetootlikest investee -
ringutest ja Ühendkuningriigis (Ing -
lismaa) esines mittetootlike investee -
ringute toetuse eeskirjade rikkumist 
umbes 10%-l juhtudest. Kontrollikoda 
ei saanud andmeid Taani ametiasutus -
te tehtud kontrollide kohta14.
55 
Kui Taani välja arvata, kasutasid riikli -
kud ametiasutused eeskirjade eiramise 
kohta saadud teavet aga piiratult. 
Teavet kasutati peamiselt asjaomastele 
toetusesaajatele makstavate toetus -
summade vähendamiseks, kuid eeskir -
jade eiramise põhjuseid ei analüüsitud, 
et teha kindlaks kava juhtimise paran -
damist vajavad aspektid.56 
Komisjoni ülesanne on teha järele -
valvet mittetootlike investeeringu -
te nõuetekohase rakendamise üle 
liikmesriikides. Ülesande täitmiseks 
on oluline teha auditikülastusi, et välja 
selgitada puudused, mis mõjutavad 
juhtimismenetlusi (näiteks projektide 
valimist, kulude mõistlikkuse kontrolli, 
usaldusväärsete seireandmete koos -
tamist jne) ja mida ei ole võimalik do -
kumentide läbivaatamisega avastada. 
Kontrollikoda leidis aga, et komisjoni 
auditid toimusid liiga hilja, aitamaks 
liikmesriikidel puudusi rakenduspe -
rioodi 2007–2013 jooksul kindlaks teha 
ja kõrvaldada. Lisaks ei olnud auditite 
tulemused ajal, mil komisjon perioodi 
2014–2020 MAKid üle vaatas ja heaks 
kiitis, kättesaadavad üheski auditeeri -
tud liikmesriigis, välja arvatud Itaalia 
(Apuulia)15. See tähendab, et komisjon 
ei saanud kasutada auditite lõpptule -
musi, nõudmaks liikmesriikidelt uutes 
MAKides vajalike parandusmeetmete 
kajastamist, enne kui MAKid heaks kii -
detakse. Kui komisjon on MAKi heaks 
kiitnud ja ELi vahendid liikmesriigile 
kättesaadavaks tehtud, on komisjonil 
keerulisem tagada, et liikmesriigid õi -
gel ajal parandusmeetmeid võtaksid16.
57 
Tabelist 2  nähtub, et neljast auditeeri -
tud liikmesriigist kolmes ei olnud audi -
titulemused enne perioodi 2014–2020 
uue MAKi heakskiitmist kättesaadavad.13 Komisjoni 27. jaanuari 
2011. aasta määruse (EL) 
nr 65/2011, millega 
kehtestatakse nõukogu 
määruse (EÜ) nr 1698/2005 
rakendamise üksikasjalikud 
eeskirjad kontrollimenetluse 
rakendamise ja maaelu arengu 
toetusmeetmete nõuetele 
vastavuse kohta (ELT L 25, 
28.1.2011, lk 8), artikkel 25.
14 Täiendavad andmed vigade 
liigi ja eeskirjade eiramise 
rahalise tähtsuse kohta ei 
olnud kättesaadavad, välja 
arvatud Itaalia (Apuulia) puhul, 
kus eeskirjade eiramise kõige 
sagedasem põhjus oli seotud 
taastatud piirete kuupmeetrite 
arvutamisega.
15 Itaalia puhul ei ole komisjoni 
talitused auditeerinud 
mittetootlike investeeringute 
elluviimist Apuulias. Küll aga 
hõlmas komisjoni audit 
mittetootlike investeeringute 
toetust Sitsiilias. 2015. aasta 
juuni seisuga ei olnud 
komisjon Apuulia MAKi heaks 
kiitnud.
16 2015. aasta mais olid komisjoni 
perioodi 2007–2013 auditite 
tulemused, mis käsitlevad 
Ühendkuningriiki (Inglismaa), 
Portugali (mandriosa) ja 
Itaaliat (Sitsiilia), ikka veel 
läbivaatamisel otsustus -
protsessi raames, mis võib viia 
finantskorrektsioonide 
rakendamiseni asjaomastes 
liikmesriikides.
31 Tähelepanekud
58 
Ka seire ja hindamine peaksid või -
maldama komisjonil ja liikmesriikidel 
probleeme kindlaks teha, kogemustest 
õppida ning seda kõike MAKi kavandi 
ettevalmistamisel ja ülevaatamisel 
kasutada. Nagu aga punktides 25–31 
märgitud, saadi seire abil teavet üks -
nes kantud kulude, toetusesaajate 
arvu ja investeeringute kogumahu 
kohta. Vahehindamised ei andnud 
asjakohast teavet rakendamise ja 
tulemuslikkuse kohta. See tähendas 
lisatakistust mittetootlike investeerin -
gute toetuse kulutõhusust mõjutavate 
puuduste õigeaegseks tuvastamiseks 
ja parandamiseks.
59 
Järgmistes punktides on ära toodud 
kontrollikoja analüüs selle kohta, mil 
määral on komisjon ja külastatud liik -
mesriigid aruande kahes eelmises osas 
kirjeldatud puudused kõrvaldanud.Tegevustasandil ei 
saavutatud alati täiendavust 
koostoime edendamiseks
60 
Kontrollikoda leidis, et neljast audi -
teeritud liikmesriigist kahes (Taani 
ja Itaalia (Apuulia)) ei rakendatud 
mittetootlike investeeringute toetust 
koostoimes teiste toetuskavadega (vt 
punkt 20). Perioodil 2014–2020 kavat -
seb Taani, nagu ka Ühendkuningriik ja 
Portugal, teha mittetootlikke inves -
teeringuid koostoimes teiste maaelu 
arengu meetmete ja/või keskkonnaka -
vadega. Uue EAFRD määrusega on ette 
nähtud võimalus rakendada füüsilise 
vara investeeringuid puudutavaid 
integreeritud projekte, mille puhul üks 
ja sama toetusesaaja esitab tegevuse 
elluviimiseks vähemalt kahe erineva 
meetme või allmeetme raames ühe 
taotluse. Üksnes Taani MAKis viidatak -
se selgesõnaliselt võimalusele saada 
toetust integreeritud projektideks, mis 
seovad kolme tüüpi projektid (märg -
alade rajamine, madalike laiendamine 
ja looduslike veetaseme tingimuste 
taastamine Natura 2000 aladel) uue 
meetmega 10 – põllumajanduse kesk -
konna- ja kliimatoetus. Itaalia (Apuulia) 
viimases MAKi kavandis ei käsitleta 
mittetootlike investeeringute tegemist 
koostoimes teiste EAFRD meetmete 
või muude keskkonnakavadega.Tabel 2Mittetootlikke investeeringuid käsitlevate komisjoni auditite ajastus ja perioodi 
2014–2020 MAKide heakskiitmise kuupäevad
Liikmesriik Komisjoni auditi tegemise aeg Auditi seis 2014–2020 MAKi heakskiitmise aeg
Portugal (mandriosa) Veebruar 2014 Pooleli Detsember 2014
Ühendkuningriik (Inglismaa) Juuni 2014 Pooleli Veebruar 2015
Taani Oktoober 2014 Pooleli Detsember 2014
32 Tähelepanekud
61 
Kontrollikoda märgib, et Portugalis 
(mandriosa) on uue meetme 10 (põllu -
majanduse keskkonna- ja kliimatoetus) 
raames ette nähtud toetus kivipiirete 
säilitamiseks põhiolemuselt sama, mis 
oli ette nähtud eelmisel programmitöö 
perioodil meetmega 214 – põllumajan -
duslik keskkonnatoetus. Kontrollikoda 
ei leidnud tõendeid sellest, et riiklikud 
ametiasutused oleksid käsitlenud 
toetuse kattuvuse probleemi kivipiire -
te säilitamiseks ja taastamiseks antava 
toetuse vahel (vt punkt 22).
Vähe asjakohaseid näitajaid 
ning andmeid tulemuste 
(välja arvatud sisendid ja 
väljundid) kohta
62 
Kontrollikoda leidis, et nappis seire -
näitajaid, mõõtmaks mittetootlike in -
vesteeringute tulemusi programmitöö 
perioodil 2007–2013. Seetõttu piirdus 
tulemuslikkuse alane teave toetust 
saanud põllumajandusettevõtete 
arvu ja eraldatud summadega, sest 
tulemusnäitajad ei olnud investeeri -
mismeetme jaoks kohased (vt punktid 
26–29). Lisaks täheldas kontrollikoda, 
et ükski külastatud liikmesriik ei olnud 
täiendanud ühiste näitajate kogumit 
riigi mittetootlikele investeeringutele 
omaste tulemusnäitajatega. Komisjon 
on üle vaadanud tulemusraamistiku, 
mis auditeeritud liikmesriigid oma 
MAKide kavandites välja on pakkunud. 
Kontrolliti, kas liikmesriigid täidavad 
perioodi 2014–2020 järelevalve- ja 
hindamissüsteemi17 nõudeid. Eelkõige 
kontrolliti ülevaatamise käigus, kas 
MAKid sisaldavad ühiseid tausta-, tule -
mus- ja väljundinäitajaid ning usaldus -
väärseid eesmärke ja vahe-eesmärke 
seoses kavandatud eelarveeraldistega.63 
Ühiste näitajate uus kogum hõlmab 
aga näitajaid üksnes sihtvaldkondade 
tasandil, mis puudutab mitut meedet. 
See tähendab, et sarnaselt eelmisele 
perioodile puuduvad ühised näitajad, 
mille abil mõõta teatud meetme või 
allmeetmega saavutatud tulemusi. 
Kuna eelarveeraldised tehakse meet -
me või allmeetme tasandil, leiab kont -
rollikoda, et meetmete ja allmeetmete 
tulemuslikkuse mõõtmine on oluline, 
tegemaks kindlaks probleemide 
põhjused ja võtmaks tõhusalt paran -
dusmeetmeid. See on keeruline, kui 
tulemusi hinnatakse üksnes sihtvald -
kondade tasandil. Näiteks kui teatud 
sihtvaldkonna eesmärke ei täideta, 
on keeruline kindlaks teha, milliste 
meetmete või allmeetmete tulemused 
jäävad teistest maha või millised neist 
aitavad seatud eesmärkide saavutami -
sele kõige rohkem kaasa. 10. selgitu -
ses kirjeldatakse allmeetme 4.4 – mit -
tetootlikud investeeringud – suhtes 
rakendatavat seireraamistikku. Sellest 
nähtub, et mittetootlike investeeringu -
te tulemuste kohta teavet ei koostata.
64 
Auditeeritud liikmesriikide koosta -
tud perioodi 2014–2020 uued MAKid 
ei näe ette ühtki täiendavat näitajat 
seoses mittetootlike investeeringute 
toetusega.17 Ühist järelevalve- ja 
hindamissüsteemi käsitletakse 
Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 17. detsembri 
2013. aasta määruse (EL) 
nr 1305/2013 (Euroopa Maaelu 
Arengu Põllumajandusfondist 
(EAFRD) antavate maaelu 
arengu toetuste kohta ja 
millega tunnistatakse 
kehtetuks nõukogu määrus 
(EÜ) nr 1698/2005) (ELT L 347, 
20.12.2013, lk 487) artiklis 67 ja 
arendatakse edasi komisjoni 
rakendusmääruses  
(EL) nr 808/2014.
33 Tähelepanekud
Meetme 4.4 (mittetootlikud investeeringud) suhtes rakendatav seireraamistik
Mittetootlikke investeeringuid saab potentsiaalselt kasutada vähemalt kolmes sihtvaldkonnas, mis on seotud 
ökosüsteemide taastamist, säilitamist ja tõhustamist käsitleva maaelu arengu esmatähtsa eesmärgiga:
 ο4 a) bioloogiline mitmekesisus, sealhulgas Natura 2000 aladel, looduslikust või muust eripärast tingitud 
piirangutega aladel, ning suure loodusliku väärtusega põllumajandus ja Euroopa maastike seisund;
 ο4 b) veemajandus, sealhulgas väetiste ja pestitsiidide kasutamine;
 ο4 c) mullaerosiooni tõkestamine ja mulla majandamise parandamine.
Lisaks mittetootlikele investeeringutele võib nimetatud sihtvaldkondades kasutada järgmisi meetmeid: mee -
de 1: teadmussiire ja teavitus; meede 2: nõuandeteenused; meede 10: põllumajanduse keskkonna- ja kliima -
toetus; meede 11: mahepõllumajandus; meede 12: Natura 2000 ja vee raamdirektiivi kohased toetused ning 
meede 13: looduslikust või muust eripärast tingitud piirangutega alade toetused.
Ühiseid tulemusnäitajaid rakendatakse aga üksnes sihtvaldkondade tasandil:
 οsihtvaldkonna 4 a) tulemusnäitajad: R6 – sellise metsa või metsa all oleva maa osakaal, mida hõlmavad ma -
jandamislepingud, millega toetatakse bioloogilist mitmekesisust; ja R7 – sellise põllumajandusmaa osakaal, 
mida hõlmavad majandamislepingud, millega toetatakse bioloogilist mitmekesisust ja/või maastikke;
 οsihtvaldkonna 4 b) tulemusnäitajad: R8 – sellise põllumajandusmaa osakaal, mida hõlmavad majandamis -
lepingud, millega toetatakse veemajanduse parandamist; ja R9 – sellise metsamaa osakaal, mida hõlmavad 
majandamislepingud, millega toetatakse veemajanduse parandamist;
 οsihtvaldkonna 4 c) tulemusnäitajad: R10 – sellise põllumajandusmaa osakaal, mida hõlmavad majandamis -
lepingud, millega toetatakse mulla majandamise parandamist ja/või mullaerosiooni tõkestamist; ja R11 – 
sellise metsamaa osakaal, mida hõlmavad majandamislepingud, millega toetatakse mulla majandamise 
parandamist ja/või mullaerosiooni tõkestamist.
Mittetootlikele investeeringutele iseloomulikud ühised näitajad on väljundinäitajad, mis mõõdavad toetatud 
projektide arvu, sest kogukulusid ja avaliku sektori kogukulusid rakendatakse meetme tasandil (sh allmeet -
med 4.1 kuni 4.4).
Mittetootlikke investeeringuid puudutav tulemusalane teave on seetõttu väga piiratud.10. selgitus
34 Tähelepanekud
Valikumenetluste puudused
65 
Kontrollikoda tuvastas puudusi, mis 
mõjutasid mittetootlike investeerin -
gute projektide valiku läbipaistvust 
ja taotlejatepoolse keskse tähtsusega 
valikukriteeriumide täitmise kont -
rollimist (vt punkt 24). Komisjonil on 
vähe võimalusi selliste probleemide 
lahendamiseks MAKide heakskiitmis -
protsessi käigus, sest üksikasjalikud 
valikumenetlused sätestatakse kava 
rakendamist reguleerivates riiklikes 
eeskirjades, tavaliselt pärast MAKide 
heakskiitmist. Komisjon on siiski palu -
nud liikmesriikidel kasutada MAKides 
asjakohaseid valikukriteeriume ja 
rakendada projektitaotluste valimisel 
miinimumlävendeid. Kontrollikoda on 
seda varasemates eriaruannetes mit -
mel korral soovitanud. Komisjon saab 
liikmesriikidepoolse valikumenetluste 
õige rakendamise üle järelevalvet teha 
ka oma auditite kaudu.
66 
Mis puudutab auditeeritud liikmesrii -
ke, siis ainult Ühendkuningriigi (Inglis -
maa) MAKis viidatakse selgesõnaliselt 
projektivaliku suhtes kehtivatele põ -
himõtetele. Esitatud teabe põhjal võib 
oletada, et 3. selgituses  kirjeldatud 
probleemidega hakatakse tegelema: 
määratletakse selgelt vastuvõtmis- ja 
tagasilükkamiskriteeriumid, tagatakse 
ülesannete lahusus ning kasutatakse 
punktisüsteemi, mis sisaldab miini -
mumlävendit, mille täitnud taotlused 
saavad eelistuse. Teised auditeeritud 
liikmesriigid viitavad valikukriteeriumi -
dele, mis määratakse kindlaks järgmi -
ses etapis. Auditi toimumise ajaks ei 
olnud selliseid kriteeriume aga veel 
välja töötatud.Toetuse määra ei kohandatud 
vastavalt investeeringute 
tulutootvatele omadustele
67 
Kontrollikoda leidis kõigis külastatud 
liikmesriikides mittetootlikke investee -
ringuid, mille tulutootvaid omadusi ei 
olnud kõrge toetusmäära vähendami -
seks arvesse võetud (vt punktid 35–41). 
Uues EAFRD määruses on mittetootlike 
investeeringute maksimaalseks toe -
tusmääraks ette nähtud 100%. MAKide 
kavandite ülevaatamisel kontrollis 
komisjon, kas liikmesriikide kavanda -
tud toetusmäärad vastavad määruses 
sätestatud maksimaalsetele toetus -
määradele. Kontrollikoda ei leidnud 
tõendeid selle kohta, et komisjon oleks 
nõudnud liikmesriikidelt mittetootlike 
investeeringute toetusmäära vähenda -
mist vastavalt projektide tulutootvate -
le omadustele.
68 
Auditeeritud liikmesriikide (välja ar -
vatud Taani) uutes MAKides on mitte -
tootlike investeeringute toetusmäärad 
diferentseeritumad, mis võimaldab 
riiklikel ametiasutustel kohandada 
toetuse määra vastavalt investeeringu -
te tulutootvatele omadustele. Kokku -
võttes on tegu siiski väikese edusam -
muga, sest üksnes Ühendkuningriik 
(Inglismaa) määrab igale mittetootliku 
investeeringu liigile toetusmäära selle 
tulutootlike omaduste põhjal, mida 
võib pidada heaks tavaks. Ühendku -
ningriik (Inglismaa) peab ülevaatlikku 
nimekirja kapitalitöödest, mille toetuse 
määr on vahemikus 10–100%, olene -
valt kapitalitöö liigi mittetootlikest 
omadustest. Tuleb siiski märkida, et 
kontrollikoda leidis sellise diferent -
seerimise korrektses rakendamises 
perioodil 2007–2013 probleeme.
35 Tähelepanekud
Ebamõistlikud või 
ebapiisavalt põhjendatud 
kulud
69 
Lisaks üldsõnalistele avaldustele, 
milles liikmesriigid väljendavad oma 
kavatsust kasutada võrdluskulusid ja 
võrrelda erinevaid pakkumusi, leidis 
kontrollikoda näiteid konkreetsetest 
edusammudest kulude mõistlikku -
se kontrollimisel kahes liikmesriigis 
(Ühendkuningriigis (Inglismaa) ja 
Portugalis (mandriosa)).
70 
Ühendkuningriigis (Inglismaa) peavad 
toetusesaajad esitama kavandatava 
tegevuse täpse kirjelduse, pakkumuse 
esitamise ettepaneku, vähemalt kolm 
kirjalikku pakkumishinda, kõikide 
pakkumuste hinnangu ning põhjendu -
se eelistatud pakkuja valimise kohta, 
viidates varem kindlaks määratud 
ja dokumenteeritud kulutasuvuse 
kriteeriumidele. Portugalis (mandriosa) 
kinnitatakse võrdluskulud valdkonna 
sõltumatute võrdlusnäitajate alusel. 
Ka Taani väljendas kavatsust kasuta -
da märgalade rajamise projektide eri 
etappides võrdluskulusid. Et aga neid 
kulusid ei olnud auditi toimumise ajaks 
kindlaks määratud, ei saanud kontrol -
likoda hinnata võrdluskulude kindlaks -
määramiseks kasutatavate võrdlusnäi -
tajate asjakohasust.Muud rahastamiskõlblikkuse 
küsimused
71 
Kontrollikoda leidis, et Taanis planeeri -
takse rahastamiskõlblike mittetootlike 
investeeringute teostatavusuuringute 
(vt 3. selgitus ) tegemist kõigi riikliku 
tasandi sekkumisliikide raames. Uues 
EAFRD määruses on selgesõnaliselt 
sätestatud, et teostatavusuuringud on 
rahastamiskõlblikud isegi juhul, kui 
nende tulemuste põhjal investeerimis -
kulusid ei kanta18. Sellest hoolimata 
leiab kontrollikoda, et teostatavus-
uuringutele automaatselt mittetootlike 
investeeringute toetuse andmine on 
vastuolus säästlikkuse põhimõttega, 
eriti arvestades, et eelmisel perioodil 
ei tehtud paljude positiivsete järel -
dustega teostatavusuuringute põhjal 
mingeid investeeringuid. Lisaks võib 
teostatavusuuringute laialdane kasu -
tamine kontrollikoja hinnangul kaasa 
tuua riski, et ka üldkulud, nagu kon -
sultatsiooni- või erialase nõustamise 
tasud, kantakse teostatavusuuringute 
kuludesse, eirates seeläbi rahasta -
miskõlblikkuse nõuet, mille kohaselt 
peavad sellised üldkulud olema seotud 
reaalsete investeerimiskuludega.18 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu määruse (EL) nr 
1305/2013 artikkel 45.
36
 Järeldused  
ja soovitused
72 
Osana ELi maaelu arengu poliitikast 
võivad liikmesriigid kasutada ELi eelar -
vet toetuste eraldamiseks mittetootli -
ke investeeringute kulude katmiseks. 
Mittetootlik investeering on investee -
ring, mis ei tooda selle tegijale olulist 
majanduslikku tulu, kuid aitab kaasa 
põllumajandusmaa säästvale kasuta -
misele. Eelkõige aitavad mittetootlikud 
investeeringud täita põllumajanduse 
keskkonnapoliitika eesmärke või muu -
de kavade raames võetavaid kohustusi 
või suurendada kaitsealade keskkonna -
väärtust. Sellist tüüpi investeeringute 
suhtes rakendavad liikmesriigid nende 
mittetootliku iseloomu tõttu avaliku 
toetuse määra, mis on kõrgem kui 
tootlike investeeringute toetuse määr, 
kattes sageli 100% investeeringute 
kogukuludest.
73 
Auditis tõstatati küsimus: kas mitte -
tootlikud investeeringud on põllu -
majandusmaa säästvale kasutamisele 
kulutõhusalt kaasa aidanud? Kont -
rollikoja üldise järelduse kohaselt on 
mittetootlike investeeringute toetus 
põllumajandusmaa säästva kasutami -
sega seotud eesmärkide saavutamisele 
kaasa aidanud, kuid mitte kulutõhusal 
viisil.
74 
Kontrollikoda leidis, et liikmesriigid 
suunasid mittetootlike investeeringute 
toetuse sellistele investeeringuliikide -
le, millel oli potentsiaali põllumajan -
duse keskkonnavajaduste mõjusaks 
täitmiseks. Seda kinnitas kontrollikoja 
valim kontrollikoja külastatud pro -
jektidest, millest 71% käsitles liikmes -
riikide määratletud põllumajanduse 
keskkonnavajadusi ja -eesmärke, 
eelkõige maastiku- ja bioloogilise 
mitmekesisuse kaitset. Mittetootlikud investeeringud ei täitnud aga alati 
oma täiendavat rolli muude põlluma -
janduse keskkonnakavade erieesmär -
kide täitmisele kaasaaitamisel. Tihti ei 
viidud mittetootlikke investeeringuid 
ellu koostoimes teiste toetuskavadega 
ja toetust anti toetusesaajatele, kes ei 
olnud võtnud mingit põllumajanduse 
keskkonnakohustust ega osalenud 
teistes keskkonna toetusprogrammi -
des. Kontrollikoja hinnangul vähendas 
see mittetootlike investeeringute 
võimalikku keskkonnamõju (punktid 
19–23 ja 32–34).
1. soovitus.  
Täiendavus ja koostoime 
teiste toetuskavadega
a) Tugevama koostoime saavutami -
seks põllumajanduse keskkonna -
eesmärkide täitmisel tuleb mitte -
tootlike investeeringute täiendavat 
rolli maksimaalselt ära kasutada. 
Selleks peaks komisjon liikmesriike 
julgustama rakendama mittetoot -
likke investeeringuid suuremas 
koostoimes teiste maaelu arengu 
meetmete ja/või keskkonnakava -
dega. Täpsemalt peaks komisjon 
alates 2017. aastast kontrollima 
mittetootlike investeeringute ra -
kendamist asjaomaste liikmesriiki -
de iga-aastaste rakendamisaruan -
nete põhjal, mis peaksid sisaldama 
ka nende mittetootlike investee -
ringute projektide arvu ja osakaalu 
esitamist, mida on rakendatud 
koostoimes teiste maaelu arengu 
meetmete või keskkonnaalaste 
toetuskavadega (kaasa arvatud 
integreeritud projektid).
b) Liikmesriigid peaksid lisama oma 
hindamiskavasse hinnangu selle 
kohta, mil määral rakendatakse 
mittetootlikke investeeringuid 
koostoimes teiste maaelu arengu 
meetmete või keskkonnakavadega.
37 Järeldused ja soovitused 
75 
Toetuse üldist mõjusust vähendasid 
liikmesriikide valikumenetlustes esine -
nud puudused. Viimaste tõttu rahas -
tasid liikmesriigid investeeringuid, mis 
ei vastanud ELi rahastamise kriteeriu -
midele ega aidanud kaasa toetuskava 
eesmärkide saavutamisele, või valisid 
välja projektitaotlused ilma nõuete -
kohaselt kontrollimata, kas taotlused 
vastavad määrava tähtsusega valiku -
kriteeriumidele. Lisaks kasutas mõni 
liikmesriik valikumenetlusi, mis ei 
olnud täiesti läbipaistvad (punkt 24).
2. soovitus.  
Mittetootlike investee -
ringute projektitaotluste 
valimine
a) Liikmesriigid peaksid tagama 
valikumenetluste läbipaistvuse 
ja mõjusa rakendamise. Eelkõige 
peaksid liikmesriigid avalikustama 
kõik mittetootlike investeeringute 
valimisel ja järjestamisel kasutatud 
kriteeriumid ning kontrollima kri -
teeriumide täitmist. Samuti peak -
sid liikmesriigid tagama taotluste 
edastamises ja valimises osalevate 
organisatsioonide ja üksikisikute 
ülesannete piisava lahususe.
b) Uue programmitöö perioodi 
raames peaks komisjon esitama 
liikmesriikidele valikukriteeriume 
käsitlevad suunised, võttes nõue -
tekohaselt arvesse kriteeriumide 
läbipaistvust ja veendudes sel -
les, et liikmesriigid rakendavad 
projektide valimisel asjakohaseid 
menetlusi.76 
Auditiga selgus, et nii komisjonil kui 
ka liikmesriikidel puudus asjakohane 
teave mittetootlike investeeringute 
otseste tulemuste kohta. Puudusid 
tulemusalased põhiandmed, nagu 
taastatud traditsiooniliste struktuu -
ride või maastikuelementide arv või 
mittetootlike investeeringute panus 
bioloogilise mitmekesisuse kaitses. 
Selleks on mitu põhjust. Esiteks ei 
määratlenud liikmesriigid programmi -
töö etapis võrdlusnäitajaid, mis oleksid 
võimaldanud ressursside eraldamist ja 
edusammude hindamist kindlal alusel. 
Teiseks hõlmasid tulemusandmete 
liikmesriikide ja ELi tasandil kogumi -
seks kasutatavad järelevalvenäitajad 
üksnes sisendi- ja väljundiandmeid, 
nagu kulude summa, toetust saavate 
põllumajandusettevõtete arv ning 
investeeringute kogumaht.
77 
Kindlate tulemusnäitajate puudumise 
tõttu ühendas osa liikmesriike mitte -
tootlike investeeringute ja teiste kesk -
konnakavade tulemuslikkuse hindami -
se, tuginedes lootusrikkale oletusele, 
et viimase teatud tüüpi tulemused 
tähendavad automaatselt ka mitte -
tootlike investeeringute samasuunalisi 
tulemusi, hoolimata mittetootlike 
investeeringute toetuse tulemusi 
käsitleva objektiivse teabe vähesusest 
(vt punktid 25–31).
38 Järeldused ja soovitused 
3. soovitus.  
Seire ja hindamine
a) Komisjon peaks tagama, et mit -
tetootlike investeeringute panust 
ELi põllumajanduse keskkonna -
eesmärkide saavutamisse kontrol -
litakse või vähemalt hinnatakse 
põhjalikumalt programmitöö 
perioodi 2014–2020 hindamiste 
raames. Selleks peaks komisjon 
nõustama märkimisväärset mitte -
tootlike investeeringute toetust 
saavaid liikmesriike spetsiaalsete 
tulemusnäitajate kehtestamisel 
kõige sagedamini rahastatavate 
mittetootlike investeeringu liikide 
suhtes.
b) Liikmesriigid peaksid näitajatest 
alates 2016. aasta juunist oma 
iga-aastastes rakendamisaruanne -
tes aru andma. Liikmesriigid peak -
sid lisama oma hindamiskavasse 
hinnangu mittetootlike investee -
ringute tulemuste kohta.
78 
Ehkki enamik kontrollikoja külas -
tatud projekte aitas liikmesriikide 
põllumajanduse keskkonnavajaduste 
ja -eesmärkide täitmisele kaasa, on 
kulutõhususe seisukohalt oluline, et 
toetatud mittetootlike investeeringute 
kulud oleksid mõistlikud ja põhjenda -
tud. Veelgi enam tuleb seda arvestada 
avaliku sektori kõrge toetusmäära 
tõttu (kuni 100%), mis võib vähendada 
toetusesaajate motiveeritust oma kulu -
sid piirata. Kontrollikoda leidis neist 
projektidest 75% puhul aga selgeid 
viiteid ebamõistlikele kuludele. See -
tõttu osutus 28 auditeeritud projektist 
kulutõhusaks ainult viis (18%).79 
Mittetootlike investeeringute kulude 
mõistlikkusega seotud puudused ei 
piirdu üksnes valimisse kuulunud pro -
jektidega, sest konkreetsed tuvastatud 
juhud tulenevad puudustest liikmesrii -
kide juhtimis- ja kontrollisüsteemides. 
Näiteks hüvitati investeerimiskulusid 
ühikukulude alusel, mis olid tunduvalt 
suuremad kui tegelik turuhind, ei kont -
rollitud nõuetekohaselt deklareeritud 
kulude tegelikkust või võeti investee -
ringu tegemiseks vastu kõige kallim 
pakkumus, nõudmata toetusesaajatelt 
põhjendust või võrdlemata pakkumuse 
kulusid võrdlusnäitajatega.
80 
Lisaks leiti auditi käigus kõigis audi -
teeritud liikmesriikides mitu juhtumit, 
kus ilmsete tulutootvate omadustega 
mittetootlikud investeeringud said 
toetust kõrgeima seda tüüpi investee -
ringutele kehtestatud määra alusel, 
mis tähendas, et enamikul juhtudel 
rahastati neid täies mahus avaliku sek -
tori vahenditest. Kontrollikoja hinnan -
gul tulenes sellest, et liikmesriigid ei 
võtnud tulutootvaid aspekte arvesse, 
vähendamaks kõrget toetusmäära, vas -
tavate investeerimiskulude hüvitamine 
liiga suures mahus. Kui maha arvata 
investeeringutega toetusesaajatele 
toodetud tulu, võiks kõnealuste kulude 
summa olla väiksem kui eraldatud 
toetussumma (vt punktid 35–50).
39 Järeldused ja soovitused 
4. soovitus.  
Toetuse osatähtsus ja 
kulude mõistlikkus
a) Liikmesriigid peaksid nii ruttu kui 
võimalik kindlaks määrama asjako -
hased kriteeriumid, mille abil välja 
selgitada kõige kõrgema määra 
alusel toetust saavate mittetoot -
like investeeringute tulutootvad 
tunnused. Kriteeriumid peaksid 
käsitlema näiteks majanduslikku 
kasu, põllumajanduslikku kasu, 
mittetootliku investeeringu te -
gemise soodustamiseks vajaliku 
finantstoetuse määra ja samas 
geograafilises piirkonnas tootlike 
investeeringute suhtes kohaldata -
vat toetuse baasmäära. Hindamise 
põhjal peaksid liikmesriigid toetu -
se intensiivsust reguleerima.
b) Samuti peaks komisjon andma 
täiendavaid juhiseid kriteeriumi -
de kindlaksmääramise kohta ja 
järelevalvekomitee kaudu nende 
kohaldamist edendama.
c) Liikmesriigid peaksid viivitamata 
rakendama menetlusi selle taga -
miseks, et toetust saanud mitte -
tootlike investeeringute kulud ei 
ületaks sarnast tüüpi kaupade, 
teenuste või ehitustööde turuhin -
da. Täpsemalt peaksid liikmesriigid 
kehtestama sobivad võrdlusnäi -
tajad ja/või võrdluskulud, millega 
mittetootlike investeeringute 
kulusid riikide halduskontrollide 
käigus süstemaatiliselt võrreldakse. 
Kontrollide raames tuleb tõendite 
põhjal kindlaks teha, kas toetu -
sesaajad on deklareeritud kulud 
reaalselt kandnud.d) Komisjon peaks toetuma teabele, 
mille liikmesriigid on meetmete 
kontrollitavuse ja tõendatavuse 
kohta perioodi 2014–2020 MAKide 
heakskiitmiseks esitanud, taga -
maks, et liikmesriigid kehtestavad 
asjakohased menetlused kulude 
mõistlikkuse kindlakstegemiseks ja 
rakendavad neid.
e) Komisjon peaks oma mitmeaastase 
auditiplaani kontekstis kindlaks 
tegema, kas liikmesriigid rakenda -
vad mõjusalt kulude mõistlikkuse 
tagamiseks ettenähtud kontrolli.
81 
EAFRD jätkab toetuse andmist mit -
tetootlikele investeeringutele prog -
rammitöö perioodil 2014–2020, kuid 
komisjon ja liikmesriigid ei ole veel 
kõrvaldanud enamikku kontrollikoja 
tuvastatud puudustest. See tuleneb 
peamiselt asjaolust, et nende tegevus 
ei olnud piisav puuduste õigeaegseks 
avastamiseks, mis oleks võimaldanud 
vajalike parandusmeetmete võtmist 
enne uue perioodi algust. Ühest kül -
jest ei analüüsinud liikmesriigid nende 
endi kontrollimehhanismidega avas -
tatud eeskirjade eiramise põhjuseid, 
et kava haldamist parandada. Teisest 
küljest toimusid komisjoni auditid liiga 
hilja, aitamaks liikmesriikidel juhtimis -
puudusi rakendusperioodi 2007–2013 
jooksul kindlaks teha ja kõrvaldada (vt 
punktid 51–71).
40 Järeldused ja soovitused 
5. soovitus.  
Juhtimispuuduste 
kindlakstegemine
a) Liikmesriigid peaksid enne perioo -
di 2014–2020 esimeste kohapeal -
sete kontrollide tegemist kindlaks 
määrama meetodi kontrollide 
käigus leitud vigade õigeaegseks 
koondamiseks ja põhjuste ana -
lüüsiks. Analüüsi tulemusi tuleks 
võimaluse korral kasutada mitte -
tootlike investeeringute toetuska -
va juhtimis- ja kontrollisüsteemide 
parandamiseks. Liikmesriigid 
peaksid parandustest alates 2016. 
aasta juunist oma iga-aastastes 
rakendamisaruannetes aru andma.b) Tulevaste auditite planeerimisel 
peaks komisjon nõuetekohaselt 
arvesse võtma kontrollikoja poolt 
kulude valdkonnas tuvastatud 
puuduste ulatust, olenemata nen -
de piiratud rahalisest tähtsusest.
I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Augustyn KUBIK, võttis käesoleva 
aruande vastu 11. novembri 2015. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

41
 Lisad
Põllumajanduses mittetootlikeks investeeringuteks antavat toetust hõlmava EAFRD 
meetme põhijooned
Programmitöö periood 2007–2013 Programmitöö periood 2014–2020
Nimetus/  
tegevusedMeede 216: mittetootlike investeeringute toetus.
Investeeringud, mis ei suurenda oluliselt põllumajandus -
ettevõtte väärtust ega kasumlikkust .Meede 4.4: põllumajanduse keskkonna- ja kliimaeesmärkide 
saavutamisega seotud mittetootlike investeeringute toetus.
Investeeringud, mis ei suurenda oluliselt põllumajandusettevõt -
te väärtust ega kasumlikkust .
Põhjendus Toetust tuleb anda mittetootlikele investeeringutele, mis on 
vajalikud:
–  põllumajanduse keskkonnatoetuskavade raames võetud 
kohustuste täitmiseks;
–  muude põllumajanduse keskkonnaeesmärkide täitmiseks;
–  Natura 2000 ala või muude kõrge loodusliku väär -
tusega alade üldkasutusväärtuse suurendamiseks 
põllumajandusettevõttes.Toetust tuleb anda mittetootlikele investeeringutele, mis 
on seotud põllumajanduse keskkonna- ja kliimaeesmärkide 
saavutamisega, nagu:
–  liikide ja elupaikade bioloogilise mitmekesisuse kaitse -
staatuse saavutamine;
–  Natura 2000 ala või muude kõrge loodusliku väärtu -
sega süsteemide üldkasutusväärtuse suurendamine 
liikmesriikides.
Toetusesaajad –  Põllumajandusettevõtjad ja/või maa valdajad. –  Põllumajandusettevõtjad ja/või maa valdajad.
Tegevuse liik –  Maakasutuse muutmine;
–  märgalade taastamine;
–  põllumajandusmaa muutmine sooks;
–  biotoopide/kasvukohtade loomine/haldamine;
–  suure väärtusega mitmeaastaste taimede hooldamine.–  Kapitalitööd põllumajandusliku keskkonna- ja kliimakohus -
tuse raames;
–  tarastamine ja muud säilitamise hõlbustamiseks vajalikud 
tööd;
–  märgalade ja rabade taastamine;
–  maastike ja maastikuelementide taastamine;
–  kivipiirded.I lisa
42 Lisad
Liikmesriik KirjeldusHeakskiidetud 
EAFRD toetus  
(eurodes)Täiendavus1Mittetoot ­
lik inves ­
teering2Toetuse 
määr  
(%)Keskkonnaeesmärk3
Rahastamis ­
kõlblikkus4Kulude 
mõistlik ­
kus5Üldine 
kulutõhusus6 Koos­
toimeÜldine Kavandatud Käsitletud
DK7Istandikud 107 786 J Osaliselt 60Maastiku ja biotoobi 
parandamineJ J E E
DKLoomade 
karjatamine29 132 J Osaliselt 75Maastiku ja biotoobi 
parandamineJ Osaliselt E E
DK Märgala 2 089 870 J J 100Veekeskkonna kaitse/
parandamineE Osaliselt E E
DKMärgalade 
esialgne uuring48 523 J E 100Veekeskkonna kaitse/
parandamineE E E E
DK Hekid 6 926 J Osaliselt 60Maastiku ja biotoobi 
parandamineJ J E E
DKLoomade 
karjatamine43 529 J Osaliselt 75Maastiku ja biotoobi 
parandamineJ J E E
IT Kivipiirded 251 245 J Osaliselt 100 Maastik E E E E
IT Kivipiirded 975 328 J Osaliselt 100 Maastik J J E E
IT Kivipiirded 208 760 J Osaliselt 100 Maastik J J E E
IT Kivipiirded 200 397 J Osaliselt 100 Maastik J Osaliselt E E
IT Märgalad 35 759 J E 100Bioloogiline mitmekesi -
sus, maastikE E E E
IT Märgalad 492 196 J J 100Bioloogiline mitmekesi -
sus, maastikE E J E
UK8Rippsild 407 4089J J 99 Maastik J Osaliselt E E
UKJuurdepääs – 
märgalad264 576 J J 99Avalik juurdepääs ja 
looduskeskkonna kaitseJ J J J
UK Culm Grasslands 294 845 J Osaliselt 95Bioloogiline mitme -
kesisus, looduskesk -
konna kaitseE E E E
UKKivimüür, puude 
istutamine166 883 J Osaliselt 65Bioloogiline mitmekesi -
sus, maastikJ J J J
UKMadalike 
kõrgrabad1 027 307 J J 100Bioloogiline mitme -
kesisus, looduskesk -
konna kaitseJ Osaliselt E E
UK Turbaala 1 710 408 J Osaliselt 100Bioloogiline mitme -
kesisus ja loodusvarade 
kaitseJ J E EII lisaÜlevaade kohapeal külastatud mittetootlikest investeeringutest
43 Lisad
Liikmesriik KirjeldusHeakskiidetud 
EAFRD toetus  
(eurodes)Täiendavus1Mittetoot ­
lik inves ­
teering2Toetuse 
määr  
(%)Keskkonnaeesmärk3
Rahastamis ­
kõlblikkus4Kulude 
mõistlik ­
kus5Üldine 
kulutõhusus6 Koos­
toimeÜldine Kavandatud Käsitletud
UK Turbaala 1 153 002 J J 100Bioloogiline mitme -
kesisus ja loodusvarade 
kaitseJ J J J
UK Kivimüür 159 183 J Osaliselt 68 Maastik J J J J
UK Turbaala 622 402 J Osaliselt 89Bioloogiline mitme -
kesisus ja loodusvarade 
kaitseJ J J J
UKAjaloolised 
hooned284 775 J E 93 Maastik E E E E
PTTraditsioonilised 
struktuurid21 721 J E 100 Maastik E E E E
PT Kivipiirded 59 500 J Osaliselt 100 Maastik J J E E
PT Kivipiirded 59 500 J Osaliselt 100 Maastik J Osaliselt E E
PT Kivipiirded 59 500 J Osaliselt 100 Maastik J Osaliselt E E
PT Kivipiirded 59 479 J Osaliselt 100 Maastik J Osaliselt E E
PTTraditsioonilised 
struktuurid25 876 J J 100 Maastik J Osaliselt E E
1 Täiendavus: mittetootlike investeeringute koostoimet hinnati selle järgi, kas nende toetus täiendas teiste maaelu arengu meetmete ja/või keskkonnakavade toetust. Üldine 
täiendavus viitab neile projektidele, mida ei rakendatud teiste kavadega koostoimes, kuid mis jagasid nendega samu üldeesmärke.
2 Mittetootlike investeeringute projektide tulutootvate komponentide tähtsuse hindamine: kui puudusid viited sellele, et investeering tootis ja/või sisaldas olulisi tulutoot -
vaid komponente, loeti investeering mittetootlikuks . Kui tulutootvad osad ei olnud märkimisväärsed, kuid eraldatud toetuse kõrget määra arvestades oleks kontrollikoja 
hinnangul tulnud neid toetusmäära vähendamiseks arvesse võtta, loeti investeering osaliselt tootlikuks . Investeeringud, mis selgelt mõjutasid toetusesaaja peamist äri- või 
tootmistegevust, loeti „märkimisväärse” tulutootva komponendiga investeeringuteks.
3 Selle hindamine, kas mittetootliku investeeringu projekt aitas kavandatud keskkonnaeesmärgi/-eesmärkide täitmisele kaasa (J/E). Rahastamiskõlbmatuks hinnatud mitte -
tootlike investeeringute puhul leiab kontrollikoda, et sellist tüüpi mittetootliku investeeringu projekt ei aita meetme eesmärkide täitmisele kaasa.
4 Mittetootlike investeeringute projektide rahastamiskõlblikkuse hindamine nende iseloomu ja kulude seisukohast (J/E/Osaliselt). „Osaliselt” viitab rahastamiskõlbmatute 
kulude olemasolule, mis ei mõjuta mittetootliku investeeringu projekti tervikuna.
5 Mittetootlike investeeringute projektide kulude mõistlikkuse hindamine (J/E). Selles võetakse arvesse asjakohaste hankemenetluste olemasolu ja/või mõistlike võrdluskulu -
de kasutamist ning seda, kas toetuse suur intensiivsus lähtus projekti tulutootvatest omadustest.
6 Kulutõhusus (J/E): mittetootlikud investeeringud loetakse kulutõhusaks, kui need täidavad kahte järgmist kriteeriumi: i) on mõjusad, st rahastamiskõlblikud, täidavad mõnd 
põllumajanduse keskkonnavajadust ja/või aitavad kaasa liikmesriigi MAKis seatud põllumajanduse keskkonnaeesmärgi saavutamisele; ii) puuduvad tõendid sellest, et 
sama investeeringu oleks saanud teha väiksemate kuludega (st investeerimiskulud on mõistlikud). Kui mõjusaid investeeringuid oleks saanud teha väiksemate kuludega, ei 
saavutata kuludele vastavat tulu, sest eesmärgid ja/või tulemused oleks saavutatud madalama hinnaga.
7 Taani projektide puhul Taani kroonides esitatud summad arvestati eurodesse ümber kursiga 0,13 eurot = 1 DKK.
8 Ühendkuningriigi projektide puhul naelsterlingites esitatud summad arvestati eurodesse ümber kursiga 1,18  eurot = 1 GBP.
9 Ülevaadatud toetusi käsitlevatest dokumentidest ei selgu Ühendkuningriigis rahastatud projektide individuaalsete EAFRD toetusmaksete suurus. Seetõttu kasutas kontrol -
likoda alates 2007. aastast kuni 2015. aasta maini Ühendkuningriigis meetme 216 projektide suhtes rakendatud keskmist kaasrahastamise määra, mis oli 74%. Määra kasutati 
projektide EAFRD toetussummade väljaarvutamiseks.
44 Lisad
Vajaduste, eesmärkide ja mittetootlike investeeringute kokkuvõte liikmesriikide kaupa
Liikmesriik Määratletud vajadused ja eesmärgid Mittetootlike investeeringute liikide kirjeldus
Ühendkuningriik 
(Inglismaa)–  Looduskeskkonna säilitamine;
–  loodusvarade kaitse;
–  põllumajandusmeetodite kohandamine;
–  maastiku kvaliteedi ja eripära säilitamine;
–  üldsuse juurdepääsu ja teadlikkuse edendamine.–  Traditsioonilised piirid;
–  tarastamine koos säilitustöödega;
–  puude istutamine ja hooldamine;
–  rabade ja märgalade taastamine;
–  võserike ja sõnajalgade tõrje;
–  nõmmede ja liigirikka rohumaa taastamine;
–  maastike ja maastikuelementide taastamine;
–  struktuurid eriliikide jaoks;
–  põllumajandusettevõtte juurdepääsuteede muutmine.
Portugal (mandriosa)–  Maastiku kvaliteedi ja eripära säilitamine;
–  põllumajandussüsteemide ökoloogilise struktuuri säilitami -
ne, et kaitsta suure loodusväärtusega alasid;
–  eripäraste elupaikade säilitamine.–  Kivipiirded;
–  traditsioonilised struktuurid;
–  veekoguäärsete alade kaitse;
–  tarastamine (kaitseks metsloomade eest);
–  traditsioonilised piirid;
–  veemajandusstruktuurid.
Taani–  Looduskeskkonna säilitamine;
–  loodusvarade kaitse;
–  põllumajandusmeetodite kohandamine;
–  maastiku kvaliteedi ja eripära säilitamine;
–  üldsuse juurdepääsu ja teadlikkuse edendamine.–  Maastiku- ja kultuurielementide säilitamine;
–  maastikku ja biotoope parandava taimestiku rajamine;
–  tammide taastamine;
–  tegevused, mis soodustavad maapiirkondade looduspäran -
di jätkusuutlikku kasutamist ja sellele juurdepääsu;
–  püsimärgalade rajamine;
–  põllumajandusmaa perioodiline ja korduv üleujutamine;
–  võserike tõrje ja tarastamine;
–  hüdroloogiliste tingimuste taastamine;
–  põllumajandusmaa muutmine püsirohumaaks.
Itaalia (Apuulia)–  Bioloogilise mitmekesisuse säilitamine;
–  kõrge loodusväärtusega agrometsandussüsteemide kaitse 
ja levitamine;
–  maastikukaitse.–  Kivipiirded;
–  väikesed tehismärgalad;
–  toimingud märgaladel, nagu loodusvaatlustornide ja 
jalgteede rajamine;
–  hekkide istutamisega seotud toimingud.III lisa
45
Peale selle peavad liikmesriigid tagama projektide 
rahastamiskõlblikkuse, hindama neid seirekomi -
teega konsulteerides kindlaks määratud valiku -
kriteeriumide alusel ja järjestama need vastavalt 
kvaliteedile. Komisjon töötas välja projektide rahas -
tamiskõlblikkust ja valimist käsitlevad suunised, mis 
on liikmesriikidele abiks programmitöö perioodi 
2014–2020 alla kuuluvate maaelu arengukavade 
programmitöös ja rakendamisel.
V
Olukorras, kus toetuste tase põhineb standardkulu -
del ja saamata jäänud tuluga seotud standardeel -
dustel, peavad liikmesriigid tagama, et arvutused 
sisaldavad üksnes kontrollitavaid osi, et need toetu -
vad asjakohaste eriteadmiste põhjal kindlaks määra -
tud arvandmetele ning on vajaduse korral eristatud 
piirkondade või kohalike omavalitsus  üksuste kaupa.
Kui toetuste tase põhineb lihtsustatud kuluvõima -
lustel, on nõutav arvutusmeetodi põhjalik eelhinda -
mine, mida kohaldatakse kõikide valitud kategoo -
riasse kuuluvate kulude suhtes.
Need meetodid peaksid tagama, et kantud ja dek -
lareeritud kulud on mõistlikud, ja aitama liikmesrii -
kide kavandatud makseid põhjendada.
VI
Komisjon korraldab liikmesriikides vastavusauditeid, 
kontrollides, kas kulutused on tehtud kooskõlas 
eeskirjadega. Kuna nende auditite käigus on avas -
tatud ka puudusi kulude mõistlikkuse valdkonnas, 
on juba tehtud olulisi finantskorrektsioone ning 
praegu on pooleli mitu vastavuse kontrolli menet -
lust, mille tulemusena tehakse tõenäoliselt veel 
finantskorrektsioone.Kommenteeritud kokkuvõte
I
Mittetootlikud investeeringud ei tohiks asja -
osalistele toota olulist majanduslikku tulu. See 
ei tähenda, et nende puhul ei võiks oodata ega 
aktsepteerida üldse mingit majanduslikku tulu. 
Enamikul investeeringutel on alati olemas teatav 
tulukomponent, isegi kui investeering on puhtalt 
mittetootliku olemusega, näiteks olukorras, kus 
rajatakse puu- või põõsashekid, mille pügamisel või 
lõikamisel on võimalik saada elektrienergia allikana 
kasutatavat biomassi. Seega on keeruline kavan -
dada investeeringut, mis oleks täienisti mittetootlik.
Korraldusasutused võivad vähendada abi osakaalu, 
kuigi keskkonnaeesmärkide saavutamise taga -
miseks tuleb hinnata, kuidas mõjutab kõnealune 
vähendamine asjaomase meetme rakendamist.
II
Tootlike ja mittetootlike investeeringute maksimaal -
sete toetusmäärade erinevus tuleneb asjaolust, et 
määratluse kohaselt ei tohiks mittetootlikud inves -
teeringud toota märkimisväärset majanduslikku 
tulu. Seetõttu ei oleks ilma kõrgema toetusmäärata 
võimalik saavutada põllumajanduslikke keskkonna- 
ja kliimaeesmärke.
IV
Komisjoni määruse (EL) nr 65/2011 artikli 24 lõike 2 
punkti d kohaselt peavad liikmesriigid halduskont -
rolli käigus hindama kulude mõistlikkust, kasutades 
selleks nõuetekohast hindamissüsteemi, näiteks 
võrdluskulude, eri pakkumiste võrdluse või hin -
damiskomitee kaudu. Seda sätet kohaldatakse ka 
programmitöö perioodi 2014–2020 puhul.Komisjoni  
vastus
Komisjoni vastus 46
IX Teine taane
See osa soovitusest on suunatud liikmesriikidele.
IX Kolmas taane
See soovitus on suunatud liikmesriikidele.
IX Neljas taane
Komisjon on selle soovitusega nõus.
Liikmesriigid määravad valikukriteeriumid kind -
laks pärast konsulteerimist seirekomiteega, milles 
komisjon osaleb nõuandvas pädevuses.
Komisjon töötas välja kõlblikkus- ja valikukritee -
riume käsitlevad suunised, mis on liikmesriikidele 
ja piirkondadele abiks programmitöö perioodi 
2014–2020 alla kuuluvate maaelu arengukavade 
programmitöös ja rakendamisel.
Komisjon korraldab ka edaspidi liikmesriikides 
vastavusauditeid kooskõlas oma auditikavaga, 
kontrollides, kas kulutused on tehtud kooskõlas 
eeskirjadega, sealhulgas, kas projektide valikul ja 
hindamisel on järgitud asjakohast menetlust. Audi -
teeritavad meetmed ja makseasutused määratakse 
kindlaks riskianalüüsi põhjal, mille olulisim element 
on kulutuste tase.
IX Viies taane
Komisjon on selle soovitusega nõus.
Meetme rakendamist jälgitakse programmitöö 
perioodi 2014–2020 ühise seire- ja hindamissüs -
teemi abil ning hindamise käigus uuritakse selle 
tulemuslikkust asjaomaste maaelu arengu eesmär -
kide kontekstis.
IX Kuues taane
See soovitus on suunatud liikmesriikidele.VII
Teavet toetuste kohta annab ühine seire- ja hinda -
missüsteem. Kõikide meetmete tõhusust vastavalt 
kavade eesmärkidele hinnatakse põhjalikumalt 
järelhindamise käigus. Sellegipoolest tuleb leida 
tasakaal seoses sellega, mida on võimalik saavutada 
seire ja hindamisega, võttes arvesse liigse haldus -
koormuse riski ja rahalisi piiranguid. Mittetootlike 
investeeringute konkreetsete tulemusnäitajate 
kindlakstegemine võib põhjustada lisakoormust.
VIII
Seoses programmitöö perioodiga 2014–2020 on 
komisjon täiendanud kulude mõistlikkust käsitle -
vaid sätteid ja suuniseid.
Auditikava määratakse kindlaks riskianalüüsi põhjal, 
mille olulisim element on kulutuste tase. Kuna 
mittetootlike investeeringute rahastamise summa 
on võrdlemisi väike, pööratakse rohkem tähelepanu 
rahalises mõttes olulisematele meetmetele, mille 
puhul juhtimis- ja kontrollisüsteemi puudused võik -
sid avaldada suuremat rahalist mõju ELi eelarvele.
IX Esimene taane
Komisjon on selle soovitusega nõus.
Komisjoni arvates annab uus programmitöö 
periood 2014–2020 võimaluse suurendada maaelu 
arengu meetmete vahelist sünergiat poliitikaees -
märkide saavutamiseks. Kuigi mitte kõik mittetootli -
kud investeeringud ei pea otseselt täiendama muid 
maaelu arengu meetmeid ja -kavasid, julgustab 
komisjon sellise täiendavuse esinemisel asjaoma -
seid liikmesriike esitama oma iga-aastastes raken -
damiskavades põllumajanduslike keskkonna- ja 
kliimakohustuste täitmisega seotud mittetootlike 
investeeringute projektide arvu ja osakaalu.
Komisjoni vastus 47
Mitmeaastane auditikava määratakse aga kindlaks 
riskianalüüsi põhjal, mille üks oluline element on 
kulutuste tase. Kuna mittetootlike investeeringute 
rahastamise summa on võrdlemisi väike, pööratakse 
rohkem tähelepanu rahalises mõttes olulisematele 
meetmetele, mille puhul juhtimis- ja kontrollisüs -
teemi puudused võiksid avaldada suuremat rahalist 
mõju ELi eelarvele.
Sissejuhatus
08
Tootlike ja mittetootlike investeeringute maksimaal -
sete toetusmäärade erinevus tuleneb asjaolust, et 
määratluse kohaselt ei tohiks mittetootlikud inves -
teeringud toota märkimisväärset majanduslikku 
tulu. Seetõttu ei oleks ilma kõrgema toetusmäärata 
võimalik saavutada põllumajanduslikke keskkonna- 
ja kliimaeesmärke.
Tähelepanekud
19
Mittetootlike investeeringute eesmärk on toetada 
maaelu arengu üldeesmärke ja -prioriteete. Selles 
mõttes täiendavad mittetootlikud investeeringud 
muid maaelu arengu meetmeid põllumajanduse 
keskkonnaeesmärkide (ja programmitöö perioo -
dil 2014–2020 ka kliimaeesmärkide) saavutamisel. 
Samal ajal kui mittetootlike investeeringute ja 
muude maaelu arengu meetmete vahelist sünergiat 
on võimalik saavutada nende rakendamise sidumise 
kaudu (nt mittetootlike investeeringute projektide 
sidumine konkreetsete põllumajanduse keskkonna- 
ja kliimakohustuste täitmisega), saab mittetootlike 
investeeringutega põllumajanduslike keskkonna- ja 
kliimaeesmärkide saavutamist, Natura 2000 alasid 
ja kõrge loodusliku väärtusega süsteeme toetada ka 
eraldiseisva meetmena.IX Seitsmes taane
See soovitus on suunatud liikmesriikidele.
IX Kaheksas taane
Komisjon on selle soovitusega nõus.
Korraldusasutused võivad sellegipoolest vähendada 
abi osakaalu, kuigi keskkonnaeesmärkide saavu -
tamise tagamiseks tuleb hinnata, kuidas mõjutab 
kõnealune vähendamine asjaomase meetme 
rakendamist.
IX Üheksas taane
See soovitus on suunatud liikmesriikidele.
IX Kümnes taane
Komisjon on selle soovitusega nõus.
Komisjon korraldab ka edaspidi liikmesriikides 
vastavusauditeid kooskõlas oma mitmeaastase 
auditikavaga, kontrollides, kas kulutused on tehtud 
kooskõlas eeskirjadega, sealhulgas, kas need on 
mõistlikud. Auditeeritavad meetmed ja makseasu -
tused määratakse kindlaks riskianalüüsi põhjal.
IX Üheteistkümnes taane
See soovitus on suunatud liikmesriikidele.
IX Kaheteistkümnes taane
Komisjon on selle soovitusega osaliselt nõus.
Komisjon võtab nõuetekohaselt arvesse kontrolli -
koja leide oma auditite kavandamisel.
Komisjoni vastus 48
27
Komisjon soovitas liikmesriikidel määrata usal -
dusväärse kulude-tulude analüüsi põhjal kindlaks 
täiendavad näitajad. Alati ei ole aga võimalik mää -
rata kõikide allmeetmete jaoks kindlaks täiendavaid 
baasnäitajaid ning see suurendaks halduskoormust.
4. selgitus
Konkreetsete keskkonnaelementide, näiteks kivi -
piirete kohta on vähe kõikehõlmavaid statistilisi 
andmeid ning nende kogumine osutuks kulukaks.
28
Ühine seire- ja hindamisraamistik on üks vahend, 
mille abil saab hinnata investeeringute mõju.
Tulemusnäitajad, näiteks edukate maakorraldus -
kavadega hõlmatud maa pindala (hektarites), on 
olulised sellepärast, et neid kasutatakse sisendand -
metena asjaomase meetmete rühma antava panuse 
hindamisel.
Vt ka komisjoni vastus punktile 27.
30
Programmitöö perioodi 2007–2013 vahehindamine 
toimus tulemuste hindamiseks liiga vara. Program -
mitöö perioodi 2014–2020 puhul asendavad vahe -
hindamist täiendatud rakendamisaruanded, mis 
esitatakse 2017. ja 2019. aastal.
31
Mittetootlike investeeringute konkreetsete tule -
musnäitajate kindlakstegemine võib põhjustada 
lisakoormust. Kõikide meetmete mõjusust vastavalt 
kavade eesmärkidele hinnatakse põhjalikumalt 
järelhindamise käigus.21
Vt ühine vastus punktile 19.
22
Komisjon leiab, et topeltrahastamist põhjus -
tav kohustuste kattumine tuleb põhimõtteliselt 
välistada.
Meetmete 214 ja 216 eesmärgid on erinevad ja need 
on selgelt kindlaks määratud maaelu arengukava -
des. Meetme 214 kohane toetus hõlmab (muu hul -
gas) olemasolevate kivipiirete säilitamise kohustust, 
samas kui mittetootlike investeeringutega on või -
malik toetada nende rekonstrueerimist/taastamist. 
Mõnel juhul aga on selge piiri määramine keeruline 
ja võib suurendada halduskoormust.
23
Vt komisjoni ühine vastus punktile 19.
24
Programmitöö perioodi 2014–2020 puhul on vali -
kukriteeriumide täitmise kontrollimine mittetootlike 
investeeringute korral kohustuslik.
Vt ka komisjoni vastus punktile 19.
3. selgitus a)
Võttes arvesse mittetootlike investeeringute eelda -
tavat panust keskkonnaeesmärkide saavutamisse, 
võib teostatavusuuringute väljajätmine rahastamis -
kõlblikest kuludest oluliselt vähendada kõnealuse 
meetme rakendamist.
Teostatavusuuringud peaksid aitama otsustada, 
kas investeeringut teha või mitte. Selle uuringu 
tulemusena võidakse otsustada, et investeering ei 
aita kaasa toetuskava eesmärkide saavutamisele. 
Juhtumeid, kus teostatavusuuringuga on investee -
ringu suhtes jõutud positiivsele järeldusele, kuid see 
on sellegipoolest tegemata jäetud, tuleb analüüsida 
üksikjuhtumipõhiselt. Teostatavusuuringus käsit -
letud projekti rakendamata jätmisel võivad üheks 
põhjusest olla eelarvepiirangud.
Komisjoni vastus 49
41
Vt komisjoni ühine vastus punktidele 37 ja 38.
41 Kolmas taane
Kui asjaomase tegevuse puhul on keskkonna -
kasu märkimisväärselt suurem, võivad veeametid 
meetme alusel toetust saada eraldiseisvalt või koos -
töös põllumajandustootjatega, olenemata võimali -
kust kaasnevast majanduslikust kasust.
42
Komisjon korraldab liikmesriikides vastavusauditeid, 
kontrollides, kas kulud on tehtud kooskõlas eeskir -
jadega. Kuna nende auditite käigus on avastatud 
ka puudusi kulutuste mõistlikkuse valdkonnas, 
on juba tehtud olulisi finantskorrektsioone ning 
praegu on pooleli mitu vastavuse kontrolli menet -
lust, mille tulemusena tehakse tõenäoliselt veel 
finantskorrektsioone.
50
Vt komisjoni vastus punktile 33.
51
Programmitöö perioodil 2014–2020 on mittetootlike 
investeeringute toetuse programmitöös, juhtimi -
ses, järelevalves ja hindamises avastatud puuduste 
parandamiseks võetud järgmisi meetmeid:
- avaldatud on meetmepõhised suunised ja 
horisontaalsed suunised, mis sisaldavad teavet 
rahastamiskõlblikkuse ja valikukriteeriumide 
kohta, ning investeeringuid, sealhulgas mitte -
tootlikke investeeringuid käsitlevad suunised;
- sätestatud on korraldusasutuse ja makseasutuse 
ühise eelhindamise kohustus, et kindlaks teha 
kõikide maaelu arengukavaga hõlmatud meet -
mete tõendatavus ja kontrollitavus;33
Kuigi projektide puhul ei olnud alati täidetud toe -
tuskõlblikkuse tingimused, võisid need sellegipoo -
lest aidata kaasa meetme eesmärkidele.
34
Vt komisjoni vastus punktile 33.
36
Oma olemuselt ei tohiks mittetootlikud investee -
ringud toota majanduslikku tulu, kuigi teatavat 
piiratud ulatuses majanduslikku kasumit ei ole või -
malik välistada. Kui majanduslik kasum on suurem 
kui keskkonnakasu, tuleks asjaomast investeeringut 
rahastada meetme 121 raames. Kahe meetme vahe -
list piiri hinnatakse kavade heakskiitmisel.
Komisjoni ühine vastus punktidele 37 
ja 38
Kuigi mittetootlikel investeeringutel ei tohiks olla 
tootlikke omadusi, on kõikidel investeeringutel 
olemas teatav tootlikkuse komponent. Sellegipoo -
lest peaksid sellised investeeringud jääma suuremas 
osas mittetootlikuks ning nende tootlikud või tulu -
tootvad omadused peaksid olema piiratud.
Korraldusasutused võivad vähendada abi osakaalu, 
kuigi keskkonnaeesmärkide saavutamise taga -
miseks tuleb hinnata, kuidas mõjutab kõnealune 
vähendamine asjaomase meetme rakendamist.
Tootlike ja mittetootlike investeeringute maksimaal -
sete toetusmäärade erinevus tuleneb asjaolust, et 
määratluse kohaselt ei tohiks mittetootlikud inves -
teeringud toota märkimisväärset majanduslikku 
kasu. Seetõttu ei oleks ilma kõrgema toetusmäärata 
võimalik saavutada põllumajanduslikke keskkonna- 
ja kliimaeesmärke.
39
Vt komisjoni ühine vastus punktidele 37 ja 38.
Komisjoni vastus 50
Meedet 216 ei uuritud vastavusauditites program -
mitöö perioodi 2007–2013 auditeerimise esimestel 
aastatel, mil pöörati tähelepanu põllumajanduse 
keskkonnameetmetele, mis moodustavad enam kui 
50% 2. telje raames deklareeritud kulutustest. Mee -
det 216 auditeeriti ajavahemikul 2014–2015.
57
Asjaolu, et audit on veel pooleli, ei tähenda, et 
liikmesriik ei ole esialgsetest tulemustest teadlik. 
Portugalile saadeti auditileidude teatis 2014. aasta 
aprillis ning liikmesriigi ja komisjoni kahepoolne 
kohtumine toimus 2014. aasta septembris. Inglis -
maale saadeti teatis 2014. aasta juulis ja kahepoolne 
kohtumine toimus 2014. aasta detsembris.
58
Probleemide lahendamiseks ja kogemuste käsitle -
miseks sobivad paremini seirekomiteed, kuhu kuu -
luvad maaelu arengu juhid, maaelu arengu sidus -
rühmad üldisemalt ja komisjoni talitused nõuandva 
pädevuse alusel.
Peamine põhjus, miks vahehindamised ei andnud 
piisavalt teavet tulemuslikkuse kohta, on ajastus. 
Esiteks peab jääma teatav minimaalne aeg raken -
damise käivitamiseks ja alustamiseks ning teiseks 
kulub kõikide meetmete, eeskätt keskkonnameet -
mete puhul aega, enne kui tulemusi on võimalik 
hinnata.
60
Vt vastus punktile 19.
61
Vt vastus punktile 22.
62
Vt ühine vastus punktidele 27 ja 28.- tugevdatud on tulemustele suunatud lähene -
misviisi, määrates optimeeritud ühise seire- ja 
hindamissüsteemi alusel kindlaks kavade ja 
programmitöö perioodi jooksul esitatavate 
aruannete täpsed eesmärgid;
- maaelu arengukavade SWOT-analüüsi eesmärk 
on kehtestada kavade järelevalve ja hindamise 
baasnäitajad.
52
Võimalike puuduste lahendamiseks saab paran -
dusmeetmeid võtta ka pärast kavade vastuvõtmist, 
tehes kavadesse vastavad muudatused.
Vt ka komisjoni vastus punktile 51.
55
Mõnes liikmesriigis on mittetootliku investeeringu 
kontrollitavust ja tõendatavust ning sellega seotud 
hoolduslepinguid arutatud seoses programmitöö 
perioodi 2014–2020 kava läbirääkimistega.
56
Komisjon korraldab liikmesriikides vastavusauditeid, 
kontrollides, kas kulutused on tehtud kooskõlas 
eeskirjadega. Kui selliste auditite käigus avastatakse 
puudusi, tehakse finantskorrektsioonid.
Auditeeritavad meetmed ja makseasutused määra -
takse kindlaks riskianalüüsi põhjal. Arvesse võetakse 
selliseid riskitegureid nagu rahaline tähtsus, kont -
rollisüsteemide kvaliteet, makseasutuse omadused, 
meetmete olemus (nende keerukuse tase) ning 
kogu muu teave ja leiud teistelt asutustelt. Rahaline 
tähtsus mängib olulist rolli riskipositsiooni kind -
laksmääramisel. See tähendab, et suurte kulutuste 
korral on meede tõenäoliselt järjekorras eespool ja 
seda auditeeritakse.
Komisjoni vastus 51
65
Programmitöö perioodil 2007–2013 tuletas komisjon 
liikmesriikidele mitmel juhul meelde toimivate vali -
kukriteeriumide kehtestamise kohustust, tagades 
projektide järjestamise olukorras, kus eelarveeraldi -
sed ei võimaldanud rahastada kõiki rahastamiskõlb -
likke projektitaotlusi. Selleks et aidata liikmesriikidel 
vältida puudusi valikukriteeriumide rakendamisel 
ja võttes arvesse kontrollikoja varasemaid soovitusi, 
koostas komisjon programmitöö perioodi 2014–
2020 jaoks projektide rahastamiskõlblikkust ja 
valimist käsitlevad suunised.
Valikukriteeriumide kasutamist saab komisjon 
kontrollida auditite käigus. Investeerimismeetmete 
auditeerimisel kontrollitakse süstemaatiliselt vali -
kukriteeriumide rakendamist. Komisjon on valikukri -
teeriumide rakendamise valdkonnas leitud puu -
duste tõttu kohaldanud mitme liikmesriigi puhul 
finantskorrektsioone.
66
Taani puhul valitakse projektid nende kulutõhususe 
alusel vastavalt meetme eesmärkidele (nt loodud 
biotoobi väärtus võrreldes projekti kuludega jne).
67
Vt komisjoni ühine vastus punktidele 37 ja 38.
68
Taani lihtsustas maaelu arengukava, vähendades 
võimalike toetatavate mittetootlike investeeringute 
arvu. See võib osalt selgitada toetusmäärade väik -
semat diferentseeritust võrreldes eelmise maaelu 
arengukavaga.
71
Võttes arvesse selle allmeetme eeldatavat panust 
keskkonnaeesmärkide saavutamisse, võib teosta -
tavusuuringute väljajätmine rahastamiskõlblikest 
kuludest oluliselt vähendada kõnealuse meetme 
rakendamist.63
Meetmete või allmeetmete mõju hinnatakse 
vastavalt nendega seotud kavade eesmärkidele. 
Kõnealused eesmärgid määratakse kindlaks siht -
valdkondade tasandil, millel on omakorda eelnevalt 
kehtestatud eesmärgid. Kavade puhul jälgitakse 
korrapäraselt edusamme seoses nende eesmärkide 
saavutamisega. Selline lähenemisviis kajastab polii -
tika tulemustele suunatust ja võimaldab paremini 
käsitleda meetmete koosmõju vastavalt asjaomas -
tele eesmärkidele.
Liikmesriigid võivad teatavate meetmete kogumi 
puhul kindlaks määrata täiendavaid kavapõhiseid 
näitajaid. Seda ei tohiks aga süstemaatiliselt nõuda 
kõikide meetmete ja allmeetmete korral, kuna seire- 
ja hindamiskulud tuleks hoida mõistlikul tasemel ja 
vältida liigset halduskoormust.
Olukorras, kus kavade tulemuslikkus jääb eesmärki -
dele alla, on korraldusasutustel võimalus konkreet -
seid meetmeid/allmeetmeid täpsemalt uurida, et 
teha kindlaks probleemide põhjused ja kavandada 
vastavalt sellele tõhusad parandusmeetmed.
Konkreetsete meetmete/allmeetmete tulemuslik -
kust analüüsivad täiendavalt järelhindajad.
Peale selle on õigusaktides või liikmesriikide tasan -
dil kindlaks määratud näitajad üksnes hindamise 
lähtealus. Hindajatel on võimalus koguda lisateavet, 
näiteks juhtumiuuringute abil.
10. selgitus
Programmitöö perioodi 2014–2020 järelevalvetege -
vus hõlmab ka allmeetmete, sealhulgas mittetoot -
like investeeringute (4.4) kogukulude kontrollimist. 
Näitajad on üks seire- ja hindamissüsteemi osa.
Vt ka komisjoni vastus punktile 63.
Komisjoni vastus 52
1. soovitus a)
Komisjon on selle soovitusega nõus.
Komisjoni arvates annab uus programmitöö 
periood 2014–2020 võimaluse suurendada maaelu 
arengu meetmete vahelist sünergiat poliitikaees -
märkide saavutamiseks. Kuigi mitte kõik mittetootli -
kud investeeringud ei pea otseselt täiendama muid 
maaelu arengu meetmeid ja -kavasid, julgustab 
komisjon sellise täiendavuse esinemisel asjaoma -
seid liikmesriike esitama oma iga-aastastes raken -
damiskavades põllumajanduslike keskkonna- ja 
kliimakohustuste täitmisega seotud mittetootlike 
investeeringute projektide arvu ja osakaalu.
1. soovitus b)
See osa soovitusest on suunatud liikmesriikidele.
75
Komisjon leiab, et toetust peaksid saama ainult sel -
lised projektid, mis vastavad valikukriteeriumidele, 
ning et valikumenetlused peaksid olema selged ja 
läbipaistvad.
Projektide valikule on programmitöö 
perioodi 2014–2020 õigusraamistikus pööratud 
rohkem tähelepanu ning liikmesriikidele/piirkon -
dadele on antud ulatuslikke suuniseid eesmärgiga 
tagada, et välja valitakse üksnes parimad projektid 
ja investeeringud, mis toetavad kavade eesmärke ja 
prioriteete.
2. soovitus a)
See soovitus on suunatud liikmesriikidele.Komisjoni arvates on Taani plaan anda teostatavus -
uuringutele mittetootlike investeeringute toetust 
kooskõlas õigusaktidega: toetust saavate teostata -
vusuuringutega peab olema võimalik jõuda inves -
teeringu suhtes ka negatiivsetele järeldustele.
Järeldused ja soovitused
72
Mittetootlikud investeeringud ei tohiks asjaosa -
listele toota märkimisväärset majanduslikku tulu. 
See ei tähenda, et nende puhul ei võiks oodata ega 
aktsepteerida üldse mingit majanduslikku tulu. 
Enamikul investeeringutel on alati olemas teatav 
tulukomponent, isegi kui investeering on puhtalt 
mittetootliku olemusega, näiteks olukorras, kus 
rajatakse puu- või põõsashekid, mille pügamisel või 
lõikamisel on võimalik saada elektrienergia allikana 
kasutatavat biomassi. Seega on keeruline kavan -
dada investeeringut, mis oleks täienisti mittetootlik.
Korraldusasutused võivad vähendada abi osakaalu, 
kuigi keskkonnaeesmärkide saavutamise taga -
miseks tuleb hinnata, kuidas mõjutab kõnealune 
vähendamine asjaomase meetme rakendamist.
74
Mittetootlike investeeringute puhul taotletavate 
põllumajanduse keskkonnaeesmärkidega ei nõuta 
alati täiendavust muude maaelu arengu meetme -
tega. Enamikul juhtudel oli mittetootliku investee -
ringu toetus seotud põllumajanduslike keskkonna- 
ja kliimakohustustega. Mittetootlike investeeringute 
eesmärke on aga võimalik saavutada ilma neid 
muude maaelu arengu meetmetega seostamata. 
Näiteks toetades tarade ostu, mis takistavad suurte 
röövloomade ligipääsu kariloomadele, saavutatakse 
põllumajanduse keskkonnaeesmärk eraldiseisvalt, 
ilma et seda oleks vaja ühendada muude maaelu 
arengu meetmetega. Mittetootlikke investeeringuid 
on võimalik toetada ka põllumajanduslike kesk -
konna- ja kliimaeesmärkide saavutamisele kaasa 
aitava eraldiseisva allmeetmena.
Komisjoni vastus 53
3. soovitus a)
Komisjon on selle soovitusega nõus.
Meetme rakendamist jälgitakse programmitöö 
perioodi 2014–2020 ühise seire- ja hindamissüs -
teemi abil ning hindamise käigus uuritakse selle 
tulemuslikkust asjaomaste maaelu arengu eesmär -
kide kontekstis.
3. soovitus b)
See soovitus on suunatud liikmesriikidele.
78
Komisjon korraldab liikmesriikides vastavusaudi -
teid, kontrollides, kas kulud on tehtud kooskõlas 
eeskirjadega. Kuna nende auditite käigus avastati 
ka puudusi kulutuste mõistlikkuse valdkonnas, 
on juba tehtud olulisi finantskorrektsioone ning 
praegu on pooleli mitu vastavuse kontrolli menet -
lust, mille tulemusena tehakse tõenäoliselt veel 
finantskorrektsioone.
79
Selleks et tagada kulude seisukohalt põhjendatud 
ja mõistlike pakkumuste valimine, piisab mõne 
valikumeetodi järgimisest (nt eri pakkumuste 
võrdlemine, hindamine hindamiskomitee tasandil 
või kulude võrdlemine muude sarnaste projektide 
kuludega). Kohustuste liitmine võib põhjustada 
liigset halduskoormust.
80
Kuigi mittetootlikel investeeringutel ei tohiks olla 
tootlikke omadusi, on kõikidel investeeringutel 
paratamatult olemas teatav tootlikkuse komponent. 
Teisisõnu on keeruline kavandada täienisti mitte -
tootlikku investeeringut.
Sellegipoolest peaksid sellised investeeringud 
jääma suuremas osas mittetootlikuks ning nende 
tootlikud või tulutootvad omadused peaksid seega 
olema piiratud. Peale selle ei tohiks alahinnata hal -
duskoormust ja keerukust, millega tuleb toime tulla 
juhul, kui rahastamiskõlblikest kuludest arvatakse 
maha majanduslik tulu.2. soovitus b)
Komisjon on selle soovitusega nõus.
Liikmesriigid määravad valikukriteeriumid kind -
laks pärast konsulteerimist seirekomiteega, milles 
komisjon osaleb nõuandvas pädevuses.
Komisjon töötas välja kõlblikkus- ja valikukritee -
riume käsitlevad suunised, mis on liikmesriikidele 
ja piirkondadele abiks programmitöö perioodi 
2014–2020 alla kuuluvate maaelu arengukavade 
kavandamisel ja rakendamisel.
Komisjon korraldab ka edaspidi liikmesriikides 
vastavusauditeid kooskõlas oma auditikavaga, 
kontrollides, kas kulutused on tehtud kooskõlas 
eeskirjadega, sealhulgas, kas projektide valikul ja 
hindamisel on järgitud asjakohaseid menetlusi. 
Auditeeritavad meetmed ja makseasutused mää -
ratakse kindlaks riskianalüüsi põhjal, mille olulisim 
element on kulutuste tase.
76
Teavet toetuste kohta annab ühine seire- ja hinda -
missüsteem. Kõikide meetmete mõjusust vastavalt 
kavade eesmärkidele hinnatakse põhjalikumalt 
järelhindamise käigus. Sellegipoolest tuleb leida 
tasakaal seoses sellega, mida on võimalik saavutada 
järelevalve ja hindamisega, võttes arvesse liigse hal -
duskoormuse riski ja rahalisi piiranguid. Mittetoot -
like investeeringute konkreetsete tulemusnäitajate 
kindlakstegemine võib põhjustada lisakoormust.
77
Kõikide meetmete mõjusust vastavalt kavade ees -
märkidele hinnatakse põhjalikumalt järelhindamise 
käigus.
Komisjoni vastus 54
81
Programmitöö perioodi 2014–2020 puhul on komis -
jon teinud kulude mõistlikkust käsitlevates sätetes 
ja suunistes täiendusi, mis peaksid lahendama tea -
tavad kontrollikoja kindlakstehtud puudused.
Auditikava määratakse kindlaks riskianalüüsi põhjal, 
mille olulisim element on kulutuste tase. Kuna 
mittetootlike investeeringute rahastamise summa 
on võrdlemisi väike, pööratakse rohkem tähelepanu 
rahalises mõttes olulisematele meetmetele, mille 
puhul juhtimis- ja kontrollisüsteemi puudused või -
vad avaldada suuremat rahalist mõju ELi eelarvele.
5. soovitus a)
See soovitus on suunatud liikmesriikidele.
5. soovitus b) 
Komisjon on selle soovitusega osaliselt nõus.
Komisjon võtab nõuetekohaselt arvesse kontrolli -
koja leide seoses auditi kavandamisega.
Mitmeaastane auditikava määratakse aga kindlaks 
riskianalüüsi põhjal, mille üks oluline element on 
kulutuste tase. Kuna mittetootlike investeeringute 
rahastamise summa on võrdlemisi väike, pööratakse 
rohkem tähelepanu rahalises mõttes olulisematele 
meetmetele, mille puhul juhtimis- ja kontrollisüs -
teemi puudused võivad avaldada suuremat rahalist 
mõju ELi eelarvele.Ühtlasi saavad liikmesriigid kasutada toetuste 
arvutamise ja maksmise korral lihtsustatud kulu -
võimalusi. Sellisel juhul tuleb eelnevalt teha ausad, 
õiglased ja kontrollitavad arvutused.
4. soovitus a)
See soovitus on suunatud liikmesriikidele.
4. soovitus b)
Komisjon on selle soovitusega nõus.
4. soovitus c)
See soovitus on suunatud liikmesriikidele.
4. soovitus d)
Komisjon on selle soovitusega nõus ja on alustanud 
selle elluviimist.
Programmitöö perioodi 2014–2020 maaelu aren -
gukavade sõelumisel pööras komisjon tähelepanu 
meetmete kontrollitavust ja tõendatavust käsitle -
vate jaotiste kontrollimisele. Kui asjaomane selgitus 
puudus või see ei olnud piisavalt üksikasjalik, pidi 
liikmesriik esitama lisateavet.
4. soovitus e)
Komisjon on selle soovitusega nõus.
Komisjon korraldab ka edaspidi liikmesriikides 
vastavusauditeid kooskõlas oma mitmeaastase 
auditikavaga, kontrollides, kas kulutused on tehtud 
kooskõlas eeskirjadega, sealhulgas, kas need on 
mõistlikud. Auditeeritavad meetmed ja makseasu -
tused määratakse kindlaks riskianalüüsi põhjal.
KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplarid:  
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),  
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)  
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).
EUROOPA
KONTROLLIKODA
Mittetootlikud investeeringud on investeeringud, mis ei 
tooda märkimisväärset käivet, sissetulekut või tulu ega 
suurenda oluliselt toetusesaaja põllumajandusettevõtte 
väärtust, kuid avaldavad positiivset keskkonnamõju. 
Mittetootlikeks investeeringuteks antakse avaliku sektori 
toetust Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist ja 
riikliku kaasrahastamise vahenditest. Sellist tüüpi avaliku 
sektori toetus katab sageli 100% investeeringute 
kogukuludest. Kontrollikoja järelduse kohaselt on 
mittetootlike investeeringute toetus põllumajandusmaa 
säästva kasutamisega seotud eesmärkide saavutamisele 
kaasa aidanud, kuid mitte kulutõhusal viisil. Seda seetõttu, 
et 75% külastatud projektide kulud olid ebamõistlikult 
kõrged. Lisaks rahastati avaliku sektori vahenditest täies 
mahus paljusid projekte, millel olid ilmsed tulutootvad 
omadused. Kontrollikoda esitab viis soovitust 
programmitöö perioodil 2014–2020 rahastatavate 
mittetootlike investeeringute kulutõhususe 
parandamiseks.