[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 30.5.2007

SEK(2007) 707

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Lisatud dokumendile:

VALGE RAAMAT

Toitumise, ülekaalulisuse ja rasvumisega seotud terviseküsimustega tegelemise Euroopa strateegia

MÕJUHINDAMISE KOKKUVÕTE

{KOM(2007) 279 lõplik}{SEK(2007) 706}

MÕJUHINDAMISE KOKKUVÕTE[1], MIS KÄSITLEB KOMISJONI VALGET RAAMATUT TOITUMISE, ÜLEKAALULISUSE JA RASVUMISEGA SEOTUD TERVISEKÜSIMUSTEGA TEGELEMISE EUROOPA STRATEEGIA KOHTA.

1. PROBLEEMI MÄÄRATLUS

Kuus seitsmest peamisest terviseprobleeme põhjustavast riskitegurist on tingitud valest toitumisest ja vähesest kehalisest tegevusest. Hinnanguliselt oleks võimalik vältida 80% südamehaigustest, ajurabanduse ja II tüübi diabeedi ning 40% vähkkasvaja juhtudest, kui kõrvaldataks elustiilist tingitud üldlevinud riskitegurid (kaasa arvatud suitsetamine).

On tõendeid, et olukord toitumise ja kehalise tegevuse valdkonnas on ELis järjest halvem ning järjest rohkem esineb rasvumist ja ülekaalulisust. Andmed (vt lisa joonis 2) näitavad, et 27st liikmesriigist 19s on keskmine kehamassi indeks juba üle tervislikuks peetava 25 kg/m2.

Eeldades, et kasv on lineaarne ja mingeid meetmeid ei võeta, võib rasvumisnäitaja ELi 27s liikmesriigis jõuda 2020. aastaks 20,1%ni (vt lisa joonis 3).

Arvestades prognoosi aluseks võetud eeldusi, tuleb seda pidada konservatiivseks väljavaateks. USAs oli vastavate näitajate tõus 1980te aastate lõpus palju järsem. Teiseks ei saa sellise analüüsi põhjal järeldusi teha rasvumise ja ülekaalulisuse kohta laste hulgas. On tõendeid, et lapsepõlves algav rasvumine suureneb pidevalt ja on kõige levinum Euroopa lõunapoolsemates riikides (vt lisa joonised 4 ja 5).

Suureneb ka rasvumine täiskasvanute seas ja seda esineb kõige rohkem 50ndates ja 60ndates eluaastates. Sooliste erinevuste osas ei saa üldistusi teha.

Soolatarbimine on samuti terviseprobleeme, eriti südame-veresoonkonna haigusi ja ajurabandust tekitav toitumise aspekt. Andmed näitavad, et soolatarbimine ELis ületab märkimisväärselt soovitatud 5-grammilist naatriumkloriidi kogust päevas, ulatudes 9-11 grammini päevas, kusjuures enamus sellest on pärit töödeldud toidust. Pikaajalised soolsisalduse vähendamise programmid on osutunud tõhusaks tervisele kasu toovaks vahendiks. Soomes Põhja-Karjalas läbiviidud projekti tulemusel saavutati 30–35%line soolatarbimise vähenemine 30 aasta jooksul ning seda peeti põhjuseks, et surmaga lõppevate ajurabanduse ja südame pärgarterihaiguste juhtumite arv alla 65-aastaste hulgas langes märkimisväärse 75–80% võrra.

Vale toitumise, vähese kehalise tegevuse ja ülekaalulisuse ning rasvumise suurenemise põhjused on komplekssed ja mitmetahulised ning sõltuvad väga erinevatest teguritest, nagu rahvusvaheline kaubandus, põllumajanduspoliitika, toidualased teadmised, hoiakud ja teadlikkus. Olulised on ka toidu ja toiduvaliku võimaluste olemasolu ning kehalise tegevuse võimalused ja motivatsioon, mida omakorda mõjutavad füüsiline keskkond, koolitavad, pereharjumused jne.

Olemasolevad tõendid näitavad, et eurooplased söövad järjest rohkem ja nende toitumine ei ole tasakaalustatud. Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni andmete kohaselt suurenes tarbitud toiduenergia Euroopas aastatel 1961–2001 rohkem kui 15% võrra. On olemas ka andmed, mis näitavad, et rasva tarbimisest saadud energia osa kasvas veidi ajavahemikul 1996–1998 ning et puu- ja juurviljade tarbimine jääb enamikus maades tugevasti alla soovitava taseme. Ka selline väike toidutarbimise kasv võib põhjustada kehakaalu suurenemist või muid tervisemõjusid. Kehalise tegevuse mõju kohta on andmeid vähe, kuid need näitavad, et praegune kehalise aktiivsuse tase on suuresti alla tervisele kasuliku taseme.

2. EUROOPA LIIDU TASANDIL TEGUTSEMISE PÕHJENDUS

Nõukogu on komisjoni korduvalt üles kutsunud aktiivsemale tegutsemisele selles valdkonnas. ELi tasandil on pädevaid struktuure ja õigusnormid, mille abil kujundada tervishoiukaalutlusi silmas pidavat otsustusprotsessi liikmesriikide tasandil. See peab hõlmama toidualast õigusloomet, põllumajandussektori programme, tõukefonde, teadustöö-, transpordi- ja linnapoliitikat ning meediat

Õigema toitumise ja suurema kehalise aktiivsuse edendamisel on liikmesriikidevahelist koostööd ja siseturgu hõlmavad aspektid, nagu piiriülene põllumajandus- ja toidutoodete kaubandus. Riikidevahelise mõõtmega seoses tuleb märkida, et toidutootjad on mõnedesse liikmesriikidesse suunatavates toidukaupades vähendanud toitainete (nt sool) sisaldust, teiste liikmesriikide puhul aga mitte. Selle tagajärjel on ühed ja samad tooted ühe riigi toidulaual suurema (kõrgvererõhu ja ajurabanduse) ohu allikad kui teise riigi toidulaual. ELi tasandi tegevusega on võimalik vältida ELi siseseid ebaotstarbekaid samme ning luua ühtne tegutsemiskord toidutootjatele ja jaemüüjatele. ELi dialoog nimetatud osalejatega annab kõigile suuremat mastaabisäästu, võrreldes iga üksiku liikmesriigi eraldi jõupingutustega.

Kuigi liikmesriigid on üha aktiivsemalt tegutsema hakanud, ei ole eriti märgata, et rasvumise ja ülekaalulisuse trend kuskil peatuks või langema hakkaks. Tegelikult rasvumine ja ülekaalulisus suurenevad pidevalt – igal pool erineva kiirusega. See kinnitab tõdemust, et olukorda mõjutavad kogu ühendust hõlmavad ja globaalsed tegurid, mis tuleb kaasata ka vastumeetmete kavandamisse.

ELi tasandil juba võetud meetmed on laiendanud poliitilist kandepinda ja tugevdanud paljude osalejate tegevust. 2004. aasta rasvumisprobleemi ümarlaud ja 2005. aasta toitumisalane tegevusprogramm on paljudes liikmesriikides lisanud varasemast suuremat hoogu. Majandusettevõtete suhtumine ELi tasemel tegutsemisega kaasnevasse „läbipaistvusse”, vajadusse teha koostööd ja parandada oma töötavasid, on väga erinev. ELi tasandil koordineerimine ja tegevus võimaldavad kaasa aidata vähem kui 5 aastaga saavutatud tervishoiualaste tulemuste, nagu Soome südametervisealgatused ja Poola rasvasisalduse- ja südametervisealgatused, levitamisele kõigis ELi 27s liikmesriigis.

Riikide lähenemisviisid toitumise ja kehalise aktiivsusega seotud probleemidele on väga erinevad. Näiteks on Taani ja Norra kasutanud toidu trans-rasvade sisalduse vähendamiseks erinevaid meetodeid. Taanis on võetud reguleerivaid meetmeid, Norra on aga valinud omaalgatusliku tegevuse tee. Tõendid näitavad, et on saavutatud sarnaseid tulemusi.

3. EESMÄRGID

Üldine eesmärk on vähendada vale toitumise ja vähese kehalise aktiivsuse negatiivset mõju tervisele ja majandusele, aidates seeläbi kaasa tervema ühiskonna, suurema tootlikkuse ja jätkusuutliku majandusliku arengu tagamisele kooskõlas Euroopa Ülemkogu Lissaboni strateegia eesmärgiga – kõigile rohkem tervena elatud aastaid.

Konkreetsemalt on Euroopa Komisjoni eesmärk aidata liikmesriikidel parandada ELi kodanike toitumist ja tõsta nende kehalist aktiivsust, eelkõige vähendada rasvumist ja ülekaalulisust. Keskpikas perspektiivis on kõige olulisem eesmärk (ja ka edunäitaja) rasvumise leviku piiramine.

3.1. Võimalused

Võimalused A ja B on teineteisest sõltumatud ning vastastikku välistavad. Võimalused C ja D on järjestikused.

Vastavalt artiklile 152 peab komisjon tagama kõigi oma tegevuspõhimõtete ja rahvatervise vahelise tugeva sidususe. Seepärast kehtib tegevuspõhimõtete integreerimise vajadus kogu komisjoni ulatuses kõikide kõnealuste võimaluste puhul.

- A – ELi tasandil ei võeta meetmeid: poliitikaotsused ja algatused jäävad suuremas osas liikmesriikide ja sidusrühmade pädevusse ilma ELi tasemel koordineerimata. Töösolevad meetmed lõpetatakse.

- B – Jäädakse praeguse olukorra juurde : EL toetab jätkuvalt dialoogi sidusrühmadega ELi tegevusprogrammi ning toitumise ja kehalise aktiivsuse võrgustiku kaudu, kuni nende foorumite toimumist peetakse vajalikuks, ning jätkab rahvatervise programmi projektide rahastamist.

- C – Kogu ELi hõlmav laiahaardeline strateegia : lähtudes võimalusest B võetakse meetmeid ühenduse tasemel kuid püütakse tegutseda ka liikmesriikides kohalikul ja piirkondlikul tasandil ning uute kanalite kaudu, mis jäävad tavaliselt passiivseks või uuenduslikele lähenemisviisidele kättesaamatuks. See võimalus näeb ette omaalgatuslike mehhanismide teket. Seejuures ei muudeta komisjoni tegevussuunda õiguslikult juba reguleeritud valdkondades, nagu toiteväärtuse märgistus. Pigem püütakse neid valdkondi tugevdada täiendavate omaalgatuslike meetmetega.

- D – Regulatiivne lähenemisviis: lähtudes võimalusest B nähakse ette pigem parandada õiguslikku raamistikku valdkondades, kus on selleks potentsiaali (nt lastele suunatud reklaami piirangud, toidutoodete uuestisegamine), kui kaasata sidusrühmi.

4. MÕJUANALÜÜS

4.1. Majanduslik mõju

2002. aastal moodustasid ELi 15 otsesed ja kaudsed rasvumisega seoses tehtud kulutused kokku hinnanguliselt 32,8 miljardit eurot. 2005. aasta uuringu andmetel olid rasvumisega (kehamassi indeks [pic] 30kg/m2) seoses tehtud otsesed ja kaudsed kulutused 0,3% EL 15 SKTst. Kandes need tulemused 2005. aasta SKT näitajaid kasutades üle EL 25le[2], saame rasvumisega seoses tehtud kulutusteks 40,5 miljardit eurot aastas, ning rasvumise ja ülekaalulisusega seoses tehtud kulutused kokku – eeldades Ühendkuningriigi andmetest lähtuvalt, et ülekaalulisusega seotud kulude lisamisel kahekordistuvad rasvumisest tingitud kulutuste näitajad – ulatuvad 81 miljardi euroni.

Nendes näitajates jäävad tervenisti kajastamata vale toitumise ja vähese kehalise tegevuse tagajärgedest põhjustatud kulutused, sest esiteks on kehakaalu suurenemine ainult üks paljudest vale toitumise ja vähese kehalise tegevuse tagajärgedest; teiseks ei hõlma uuringud tihtipeale laste kehakaalu suurenemisega seoses tehtud kulutusi; kolmandaks ei hõlma uuringud seoses rasvumisega tehtud kulutuste kõrval neid lisakulusid, mida põhjustavad muud seisundid, nagu seljavalu ja depressioon, mis kehakaalu suurenedes samuti suurenevad, ja neljandaks on olemas nähtamatud kulutused isiklike kannatuste, elukvaliteedi languse ja enneaegse surma näol, mida on raske numbritega väljendada.

Meetmete mõju toidutööstusele

Meetmete mõju hindamisel tööstuses keskendutakse toidu- ja joogitööstusele kui suuruselt teisele tootmisharule pärast metallitööstust 2001. aastal. Toidu- ja joogitööstuse toodang moodustab ELi tootmissektori kogulisaväärtusest 11% ja tööhõivest 13%.

Oluline on sektori struktuur, kus domineerivad suured toidu- ja joogiettevõtted. Üks protsent kõige suurematest toidu- ja joogiettevõtetest annavad tööd 39%le töötajate koguarvust ja nende käive ulatub 51%ni sektori kogukäibest.

Mõned meetmed (kui õnnestub muuta tarbijaeelistusi) võiksid viia osa toidutoodete, nagu energiarohkete toodete tarbimise vähenemiseni ning teise osa, nagu puu- ja köögiviljade tarbimise suurenemiseni. Tootmissektori analüüs näitab sellega seonduvat võimalikku kulu ja tulu. Kulude poolel on müügimahu aeglasem kasv ja vähem tarbitavate või vähem reklaamitavate margitoodete tuntuse langus. JPMorgani aruandes märgitakse, et „nüüd on võimalik luua tõeliselt tervist ja tervislikkust kehastavad tootemargid, mis annavad konkurentsieelise pikas perspektiivis ning tagavad seega müügimahu ja kasumi jätkusuutliku kasvu.”

Väidet, et terviseprobleemidega arvestavatele ettevõtetele saab osaks parem turupositsioon, kinnitavad tõendid toidutootmissektori võime kohta kohaneda uute suundumustega. Maailmaturul võib 24 kõige suurema kasvutempoga müügikategooriast 18 puhul ja 7 kahekohalise arvuga tähistatava kasvunäitajaga kategooriast 6 puhul väita seda, et kasv on toimunud tänu tarbija teadlikkusele tervislikust toidust ning nüüd on need tootekategooriad sektori kasvumootoriteks. Aruandes on tähelepanu pööratud ka nendele tootekategooriatele, mis on tarbija silmis vähem tervislikud ning mille müügimahu kasv on aeglustunud või seiskumas.

Olulise mõjurina tuleb märkida ka võimalikke meediasektorisse (televisioon, trükised jne) suunatud kulutusi, mis tulenevad rasva- soola- ja suhkrurikaste toidu- ja joogitoodete lastele suunatud reklaami vähendamisest.

4.2. Keskkonnamõju

Sellistel ettevõtmistel, nagu jalgsi või rattaga tööl/koolis käimine ( active commuting ), mis propageerivad kehalist aktiivsust kas teadlikkust tõstvate kampaaniate kaudu või ühenduse rahalise toetuse abil jalgratta-ja kõnniteede infrastruktuuri parandamise kaudu, on tõenäoliselt positiivne keskkonnamõju, sest väheneb mootorsõidukite kasutamise vajadus.

Keskkonnamõju võib edaspidi avalduda ka maakasutuses, kui meetmete mõjul toimuvad muutused ühtse põllumajanduspoliitika puu- ja köögiviljade või piimasektoris. Kavandatud tegevusega, nagu partnerluste loomine, teadlikkuse tõstmise kampaaniad, toodete uuestisegamine ja reklaamitavade muutmine, ei kaasne mingeid negatiivseid tagajärgi keskkonnale.

4.3. Sotsiaalne mõju

Andmed näitavad ka seda, et kui vale toitumine ja vähene kehaline tegevus põhjustavad rasvumist, tekivad probleemid teatavates madalama haridustaseme ja sotsiaalse staatusega ning madalama enesehinnanguga rühmades. Erialases kirjanduses esitatud järeldused:

- Kehamassiindeksi ja hariduse vahel on pöördvõrdeline sõltuvus ligikaudu pooltes meessoost elanikerühmades, kuid peaaegu kõikides naissoost elanikerühmades.

- Nii rasvumine kui ka diabeet on tugevamini seotud ebavõrdsuse näitajatega (nt Gini koefitsient) kui riigi keskmise sissetulekuga.

- Vastavalt uuringutele, mis näitavad, et tervislik seisund on enamasti vastavuses sotsiaalse seisundiga, võib väita, et enesehinnangu ja oma sotsiaalse staatuse tajumise vaheline seos mõjutab elustiili tervislikkust.

Seepärast on ülekaalulisuse ja rasvumise levikut tõkestavatel meetmetel sotsiaalne mõju, mis seondub nii sotsiaalse kaasamise kui ka mittediskrimineerimisega. Rasvumisega seonduv diskrimineerimine ja ebasoodne sotsiaalne seisund võimendub veelgi enam rasvumise ja ülekaalulisuse ning sotsiaal-majandusliku olukorra vastastikuse sõltuvuse tõttu.

5. VÕIMALUSTE VÕRDLUS

5.1. Tegevuspõhimõtete valikute kokkuvõtlik võrdlus

Nagu allpool esitatud tabelist selgub, on komisjonil võimalik valida mitmete tegevuspõhimõtete vahel, et väärtustada liikmesriikide tegevust ja aidata kaasa eesmärkide täitmisele, mis on seatud seoses toitumise ja kehalise tegevuse parandamise ning rasvumise ja ülekaalulisuse vähendamisega. Tabelis on kokkuvõtlikult esitatud neli võimalikku valikut koos nende tugevate ja nõrkade külgedega.

Tabel 1: Kokkuvõte nelja võimaluse tugevatest ja nõrkadest külgedest

Võimalus | Tugevus | Nõrkus |

A (tegevus lõpetatakse) | Vabanevad ressursid muudeks ELi rahvatervise valdkonna prioriteetideks. | EL ei panusta mitmetesse toitumist ja kehalist aktiivsust mõjutavatesse valdkondadesse. Ignoreeritakse nõukogu ja parlamendi üleskutseid. Sidusrühmade tegevust ei koordineerita, liikmesriigid jäetakse omaette tegutsema |

B (jäädakse praeguse olukorra juurde) | Jätkub sidusrühmade praegune tegevus (mis on leidnud laialdast positiivset vastakaja). Ei teki uusi riske. | Ei toimu osalejate ühtset strateegilist suunamist ELi tasandil. Sidusrühmade foorumid jäävad tähelepanuta nii riiklikul kui ka kohalikul tasandil. Komisjon jääb ilma võimalusest aidata liikmesriike probleemide lahendamisel. |

C (omaalgatuslik tegevus) | Kõigil osalejatel on ühtne tegevusraamistik. Sidusa poliitika kujundamine ühenduse tasandil on ELi laiahaardelise strateegia kontekstis lihtsam. Võimaldab leida kõigile tulutoovaid lahendusi. Tööstustootjad osalevad huvi korral ja vabatahtlikult, mistõttu kulutused puudutavad väiksemat arvu ettevõtteid. Võimalus kiireks tegutsemiseks. | Sidusrühmade lisakulutused koosolekutele/võrgustikele (liikmesriigid ja erasektori osalejad). Osalevate sidusrühmade suurem järelevalvega seotud koormus, mis on tingitud vajadusest näidata meetmete tulemusi. |

D (rangem õiguslik reguleerimine) | Kõigi osalejate ühtne tegevus kogu ELis. | Kulutused puudutavad suuremat arvu erasektori osalejaid. Kulutused võivad olla ebaühtlased, juhul kui omaalgatuslikud kõigile tulutoovad meetmed osutuvad piisavaks. Meetmete mõju saab hinnata pikema ajavahemiku järel. Õigusnormid võivad pidevalt muutuvatest turutingimustest maha jääda. |

Kulupiirid

ELi kulud meetmete võtmata jätmise korral on väga suured – 80 miljardit eurot aastas ka kõige tagasihoidlikuma hinnangu alusel. Need kulutused on kaugelt suuremad kui vaadeldud tegevusvõimalustega kaasnevad kulud.

6. EELISTATAV VALIK

Ühenduse kindlakäelisema tegutsemise järele on selge vajadus, lähtudes võimalustest C ja D. Eelistada tuleks võimalust C, sest (i) see on tõenäoliselt tõhus, (ii) võib tänu omaalgatuslikule tegevusele anda kiiremaid tulemusi ja (iii) tööstussektori andmed kinnitavad, et toidutööstuse praeguse struktuuri juures, kus domineerivad üksikud suured ettevõtted, on neil tulus oma valdkonnas meetmeid rakendada.

7. JÄRELEVALVE JA HINDAMINE

Tulevases komisjoni valges raamatus tehakse ettepanek parandada järelevalvet toitumise ja kehalise tegevuse mõju üle tervisele ning meetmete üle kõikidel tasanditel, eelkõige rasvumise ja ülekaalulisuse probleemi lahendamisele suunatud meetmete üle. Rasvumise levik ELis on peamine arengunäitaja, kuid kui järgitakse võimalust C, kehtestatakse ka muid näitajaid, et mõõta omaalgatuslike süsteemide loomisel saavutatut.

8. LISA

Joonis 1: Terviseprobleeme põhjustavad peamised riskitegurid Euroopas.

[pic]

Allikas: Maailma tervisearuanne 2002

Joonis 2: Keskmine kehamassiindeks ELi liikmesriikides

[pic]

Joonis 3. Rasvumine Euroopas: suundumuste analüüs

[pic]

Allikas: WTO andmebaas, analüüsinud RAND Europe

Joonis 4: Ülekaalulisuse levik kooliealiste laste hulgas (EL 25)

[pic]

Allikas: Rasvumisküsimuste rahvusvahelise töörühma 2007. aasta aruanne rasvumise leviku kohta laste hulgas.

Joonis 5: Ülekaalulisuse levik kooliealiste laste hulgas EL 27 riikide valimis ajavahemikus 1958–2003 tehtud uuringute alusel.

[pic]

[1] 15. juunil 2005 avaldatud SEK(2005) 791 alusel (Mõjuhindamise juhend).

[2] EL 27 SKT koondnäitajat ei olnud võimalik kasutada.

Overweight (BMI ≥ 25 kg/m2)