[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 1.8.2006

KOM(2006) 431 lõplik

KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

transpordi turvalisuse ja selle rahastamise kohta

1. SISSEJUHATUS JA EESMÄRK

Otsese tagajärjena rünnakutele 11. septembril 2001 on turvalisuse suurendamisest saanud komisjoni jaoks esmatähtis küsimus. Komisjoni üldised põhimõtted on esitatud teatises Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Ameerika Ühendriikide terrorirünnakute mõju lennutranspordisektorile”.[1] Selle järgnesid komisjoni määrused, millega kehtestati ühiseeskirjad lennundusjulgestuse ja meresõiduturvalisuse valdkonnas. Lisaks algatas komisjon Euroopa kriitilise infrastruktuuri kaitse programmi.[2]

Võttes arvesse turvameetmete rahastamise olulisust ja vajadust vältida konkurentsimoonutusi nii Euroopa Liidu siseselt kui sellest väljaspool, lisati mõlemale määrusele Euroopa Parlamendi ja nõukogu nõue asjakohaste uuringute läbiviimiseks.[3] Nimetatud uuringud peaksid eelkõige käsitlema rahastamise osakaalu jagunemist riigiasutuste ja ettevõtjate vahel, ilma et see mõjutaks liikmesriikide ja Euroopa Ühenduse vahelist pädevuse jagunemist. Komisjon peab esitama Euroopa Parlamendile ja nõukogule uuringute tulemused ja vajaduse korral ettepanekud.

Käesoleva ettekande ettevalmistamisel küsis komisjon Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ning Regioonide Komitee arvamust transpordi turvalisuse ja selle rahastamise kohta.[4]

2. UURINGUTE TULEMUSED

2.1. Lennundusjulgestus

Vastavalt määrusele (EÜ) nr 2320/2002 lisatud institutsioonidevahelisele deklaratsioonile algatas komisjon uuringu Euroopa tsiviillennunduse julgestuse rahastamise kohta.[5]

Uuringus, mis hõlmas 15 liikmesriiki, samuti Norrat, Islandit ja Šveitsi, analüüsiti kulusid lennundusjulgestusele, rahastamismehhanisme ja sellega seonduvaid konkurentsiküsimusi. Lennundusjulgestusele tehtud kulutuste puhul näitas uuring, et 2002. aastal, enne Euroopa määruste jõustumist, jäid 18 riigi julgestusega seotud kogukulud vahemikku 2,5–3,6 miljardit eurot. See koosnes 0,65 miljardist eurost riikide, 1,32 miljardist eurost lennujaamade ja 0,52–1,66 miljardist eurost lennuettevõtjate tehtud kuludest. Kuigi võib väita, et need kulutused on märkimisväärselt suured, näitas uuring, et näiteks Euroopasisestel reisidel moodustavad julgestus- ja lennujaamamaksud 1–2% keskmisest piletihinnast.

Uuringu põhjal järeldati, et rahastamismehhanismide puhul on Euroopas kaks peamist rahastamismudelit:

- tsentraliseeritud mudel, mille puhul peamiste julgestusega seotud tegevuste eest vastutab peamiselt valitsus mõne valitsusasutuse näol (lennuamet, transpordiministeerium, politsei jne);[6]

- detsentraliseeritud mudel, mille puhul peamisi julgestusteenuseid pakuvad lennujaamad asjaomase asutuse (lennuamet, asjaomane ministeerium jne) järelevalve all. Neid teenuseid võib lennujaam pakkuda otse või tellida need kolmandatelt isikutelt.[7]

Uuring näitas, et mõlema mudeli puhul on tegelikult reisijad julgestuse peamised rahastajad riiklike julgestusmaksude, lennuettevõtjate piletite, julgestustasude ja/või lennuväljatasude kaudu. Uuring näitas siiski ka seda, et enamuses riikides, olenemata sellest, millist mudelit rakendatakse, oli 2002. aastal rahastamine reisijate kaudu ebapiisav kõikide julgestusega seotud kulude katmiseks. Seda küsimust tuleks vaadelda laiemalt, sest tegelikud võivad julgestusega seotud ja reisijate tehtud maksed paljude lennujaamade puhul sisalduda ka üldistes lennuliiklustasudes ning taoline läbipaistvuse puudumine moonutab kogu arusaamist julgestuse rahastamiseks tegelikult kogutud tuludest Euroopa lennujaamades. Erinevused ilmnesid tegevusest tekkinud puudujäägi hüvitamise osas: 6 riiki 18st katsid selle puudujäägi osaliselt üldistest maksudest, ülejäänud riikides jäi sellise puudujäägi katmine lennujaamade kanda.

EList väljapoole jääva konkurentsi moonutamise suhtes näitas uuring, et julgestusmeetmete rahastamise osas on ELi ja USA vahel suured erinevused. Pärast 11. septembrit 2001 andsid USA võimud märkimisväärset rahalist abi oma paljukannatanud lennundussektorile ja tagasid mitmete oluliste julgestusmeetmete üleriigilise rakendamise. Näiteks sai USA lennundussektor ajavahemikus 2002–2004 transpordi turvalisuse eesmärgil riiklikku abi, mis ulatus peaaegu 32 miljardi euroni. On selge, et selline ulatuslik riiklik rahastamine võib tekitada konkurentsimoonutusi Euroopa ja Ameerika lennuettevõtjate vahel.

2.2. Meresõiduturvalisus

Määruse (EÜ) 725/2004 15. põhjendusega nähakse ette, et komisjon peaks läbi viima uuringu, milles käsitletakse eelkõige riigiasutuste ja ettevõtjate vahelist rahastamise jaotust. Direktiivi 2005/65/EÜ 13. põhjenduse kohaselt peaks uuring käsitlema ka sadamate turvalisuse tagamiseks võetavate erimeetmete rahastamist.

Uuring on praegu lõpetamisel. Esialgsed tulemused näitavad, et nagu lennunduses, moodustavad turvalisusele tehtud kulutused ka meretranspordis suhteliselt väikese osa kõikidest investeeringutest ja tegevuskuludest.

Euroopa Liidus on üle 1200 meresadama ja umbes 4000 sadamarajatist. Keskmine aastane kulu turvalisusele on 464 000 eurot investeeringuteks ja 234 000 eurot jooksvateks kuludeks. ELi liikmesriikide lipu all sõitvaid laevu on umbes 9000 ja ettevõtjad peavad laeva kohta investeerima umbes 100 000 eurot ning kandma 25 000 eurot jooksvaid kulusid aastas. Investeeringuid tehakse peamiselt seadmetesse ja vastavuse sertifitseerimiseks, samal ajal üle 50% jooksvatest kuludest on kulud spetsialistidele.

Neid keskmisi näitajaid tuleb käsitleda võrdluses mereveonduse kogukuludega. Kui turvalisuse eesmärgil peab ühe laeva kohta investeerima keskmiselt 100 000 eurot, on see ainult 0,0015% uue 8000 TEU konteineriveolaeva ja 0,0006% metaanitankeri maksumusest. Kuigi uuringu käigus ei suudetud sadamarajatiste suhtes seda protsenti määrata, on see sadamarajatiste liikide lõikes väga erinev, ulatudes 798 000 eurost mitmeotstarbeliste rajatiste puhul kuni 79 000 euroni konteinerrajatiste puhul. Selle põhjuseks on peamiselt asjaolu, et olenevalt konkreetsest tegevusalast võis mõnda liiki rajatistes ohutusnõuete täitmiseks või varguste vältimiseks juba olla seadmeid ja kehtestatud meetmeid, mida saab kasutada ka turvalisuse tagamiseks.

Uuringu andmetel katavad sadama valdajad ja ettevõtjad ise otseselt või kaudselt peamised kulud ise. Sadamarajatiste puhul on turvameetmete kulude katmine keskmiselt järgmine: tariifide tõstmine 19%, eraldi turvamaks 55% ja toetused 23%. Liikmesriikide pädevad asutused oli küllaltki tagasihoidlikud meresõiduturvalisusele kulutatavate vahendite allikate avaldamise puhul.

ELi meresõiduturvalisuse kord ei ole siiski veel täielikult jõustunud – määruse nr 725/2004 ja direktiivi 2005/65 asjakohaste sätete kohaselt nõutakse selle täielikku rakendamist 1. juuliks 2007. See tähendab, et kõrge vastavuse taseme saavutamiseks on vaja täiendavaid vahendeid. Konkurentsimoonutused võivad eksisteerida seni, kuni on jõutud ühtlaselt kõrge vastavuse tasemeni.

Nagu lennundusjulgestuse puhul, on ka siin küsimus ELi välises konkurentsi moonutamises kolmandatest riikidest pärit konkurentide poolt, kes võivad meresõiduturvalisuse kulude katteks saada oma valitsuselt toetust. See võib kõne alla tulla sadamarajatiste puhul, mis konkureerivad kolmandatest riikidest naaberriikide sadamatega, ning vähemal määral laevade puhul.

3. ASJAOLUD, MIDA TULEB ARVESSE VÕTTA

3.1. Kulude struktuur

Eristada võib mitmeid transpordi turvalisusega seotud kulude liike:

- turvanõuete haldamise kulud, sealhulgas nende täitmise järelevalve;

- õigusaktide rakendamisest tulenevad kulud:

- püsikulud, näiteks kapitalimahutused turvaseadmetesse ning turvatöötajate valik ja esialgne koolitus,

- tegevuskulud, näiteks turvaseadmete hoolduskulud (kaasa arvatud tehnoloogiline uuendamine), turvatöötajate palgad, täiendkoolituse kulud,

- erakorralised kulud, näiteks täiendavate ajutiste meetmete puhul turvalisuse taseme tõstmiseks kõrgema riskiga ajavahemikus;

- terrorirünnakutest tulenevad kulud.

Need kulud on ainult osaliselt transpordiga seotud ning need võivad sisaldada kulusid rünnaku objektile põhjustatud kahjustuste likvideerimiseks, rünnaku põhjustatud katkestusest või kannatanute kahjutasunõuetest tulenevad otsesed ja kaudsed lisakulud. Isegi juhul kui transpordivahend (nt õhusõiduk, laev, rong) on terrorirünnakute objekt ning seda ei kasutata relvana, võib kahju ulatuda transpordisektorist kaugele väljapoole. Selliste kulude suurust on raske hinnata, kuid on küllalt tõenäoline, et need on nii suured, et üks transpordiettevõtja ei ole võimeline neid üksinda rahastama. Kahju võib olla ka palju suurem sellest, mida kindlustus saab mõistliku hinnaga katta. Lisaks, olenevalt oma iseloomust, võivad terrorirünnakute tagajärjed ulatuda ühe liikmesriigi territooriumilt väljapoole ja olla nii ulatuslikud, et isegi liikmesriik, kus terrorirünnak toimus, ei suuda kulusid katta.

3.2. Rahastamine

3.2.1. Turvanõuete haldamise kulud, kaasa arvatud nende täitmise järelevalve

Ühenduse õigusaktide ülevõtmine siseriiklikesse õigusnormidesse ja selle rakendamine riikliku järelevalve kaudu on üldjuhul riigiasutuste ülesanne.

See on nii ka inspekteerimiste puhul, mille käigus kontrollitakse turvameetmete nõuetekohast rakendamist lennundus-, meresõidu- ja maismaatranspordi sektoris. Kuigi ka komisjon võib neid inspekteerimisi läbi viia, ei võta see mingil juhul liikmesriikidelt kohustust rakendada riigi tasandil tõhusaid kvaliteedikontrolli programme.

Need tegevused kuuluvad avaliku korra valdkonda ning neid rahastatakse täies mahus liikmesriikide poolt. Seda ei käsitleta riigiabina, isegi kui liikmesriike abistavad eraettevõtjad, tingimusel et (viimasel juhul) piirdub rahastamine kantud kulude hüvitamise ja mõistliku kasumiga ning ei muutu ülemääraseks hüvitamiseks.

Oma inspekteerimistulemuste põhjal kutsub komisjon liikmesriike üles eraldama piisavalt vahendeid turvanõuete täieliku rakendamise tagamiseks ning turvanõudeid reguleerivate õigusaktide rakendamise kontrollimiseks.

3.2.2. Turvameetmete rakendamise rahastamine

Transpordi turvalisust tagavate meetmete rakendamise rahastamine liikmesriikide poolt tõstatab küsimuse, kas see kujutab endast riigiabi EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 mõistes, ja kui see on nii, siis millistel tingimustel saab seda lugeda ühisturuga kokkusobivaks.

Euroopa Kohus ja esimese astme kohus on mitmel korral osutanud, et eristada tuleb kolme liiki riigi poolt rahastatavat tegevust: riigiorganite tegevus, majandustegevus ja mitte-majandustegevus. Euroopa konkurentsiõigus kehtib ainult majandustegevuse suhtes, kuid riigiorganite tegevust ja mitte-majandustegevust see ei reguleeri.

Eurocontroli[8] kohtuasjas leidis kohus, et Eurocontroli tegevus hõlmab oma iseloomu, eesmärgi ja seda reguleerivate eeskirjadega õhuruumi kontrolli ja järelevalvega seotud ülesannete täitmist, mis on tavaliselt riigiorganite ülesanded .[9] Järelikult ei ole see majandustegevus, mis õigustaks sellele asutamislepingu konkurentsireeglite rakendamist .

Porto di Genova kohtuasjas leidis kohus, et „ saastevastane järelevalve, mille eest SEPG Genova naftasadamas vastutas, on avalikest huvidest lähtuv ülesanne, mis kuulub riigi peamiste ülesannete hulka seoses merepiirkonna keskkonnakaitsega . Selline järelevalve on oma iseloomu, eesmärgi ja seda reguleerivate eeskirjade kaudu seotud keskkonnkaitset hõlmavate ülesannete täitmisega, mis on tavaliselt riigiasutuste ülesanne. See ei ole majandustegevus, mis õigustaks sellele asutamislepingu konkurentsireeglite rakendamist .” [10]

Aeroport de Paris kohtuasjas leidis esimese astme kohus, et „ eristada tuleb ühelt poolt ADP tegevust, eelkõige järelevalvega seotud tegevust, mis keskendub üksnes haldusele, ning teiselt poolt Pariisi lennujaamade juhtimist ja käitamist, mille eest tasutakse ärilistel alustel vastavalt lennujaama teenuste kasutamisele ”.[11]

Sellest kohtupraktikast võib näha, et transpordi turvameetmete rahastamist, mis kuulub riigi peamiste ülesannete hulka ja mis on seotud tavaliselt riigiorganite ülesannetega, ei loeta riigiabiks EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 mõistes.

Komisjon on seda kinnitanud oma otsuses „N 309/2002 France, Sûreté aérienne – compensation des coûts à la suite des attentats du 11 septembre 2001” („N 309/2002 Prantsusmaa, Lennujulgestus – kulude hüvitamine pärast rünnakuid 11. septembril 2001”). Selles otsuses analüüsib komisjon julgestusmeetmeid, mille Prantsusmaa valitsus kehtestas pärast 11. septembri terrorirünnakuid. Otsuse 22. ja 23. punktis teeb komisjon järgmised järeldused.

Eespool kirjeldatud turvanõuded vastavad nõuetele, mille täitmise eest vastutavad tavaliselt politseijõud või riigiasutuste eeskirjade kohaselt tegutsevad lennujaama haldajad. Turvanõuded on kooskõlas õigusaktide või -normidega. Nende täideviimine ei jäta täideviijatele tegevusvabadust.

Turvanõuete eest vastutavad üksused ei ole mingil viisil reisijate poolt tasustatavad. Prantsuse ametiasutused täpsustasid siiski, et reisijate makstud lennujaamamaksud jäävad selle lennujaama käsutusse ning neid kasutatakse osaliselt selleks, et katta ainult nende lennujaamade julgeolekukulusid. Seega võib järeldada, et need funktsioonid kuuluvad avaliku korra valdkonda.

Üldiselt võib järeldada, et seadusega kehtestatud ja tavaliselt riigiorgani ülesannete täitmisega seotud transpordi turvameetmete rahastamist ei loeta äritegevuseks. Seda seisukohta kinnitati veelkord ühenduse suunistes piirkondlikele lennujaamadele antava riigiabi kohta.[12] Nende meetmete rahastamine peab siiski piirduma rangelt nendele meetmetele kulutatu hüvitamisega ning see ei tohi laieneda muude äritegevuste rahastamisele.[13]

Riik võib nende ülesannete täitmise delegeerida eraettevõtjatele, nagu näiteks Porto di Genova puhul. Riik võib ka otsustada, et teatavate rajatiste kasutajad kannavad vähemalt osaliselt nende turvameetmetega seotud kulud, nagu Porto di Genova ja Eurocontrol ´i puhul ning eespool nimetatud julgestusmeetmete puhul Prantsusmaa lennujaamades. Sel juhul jälgib komisjon aga väga hoolikalt, et eraettevõtjad ei saaks riigi abistamise eest ülemäärast hüvitist ning et kehtestatud tasud piirduksid rangelt sellega, mis on vajalik turvameetmete rahastamiseks. Kui riik delegeerib oma ülesannete täitmise eraettevõtjatele, peab ta ka tagama, et täielikult järgitaks asjakohases ulatuses EÜ riigihangete ja mitte-diskrimineerimise reegleid ning et ei oleks diskrimineerimist.

3.3. Turvamaksude ja -tasude läbipaistvus

Transpordi turvalisuse rahastamise uuringud on näidanud, et turvalisuse eesmärgil kogutud raha suurus, kogutud tasude ja maksude tase ning raha tegelik kulutamine pole kuigi läbipaistvad.

Turvamaksude ja -tasude puhul tuleks saavutada suurem läbipaistvus. See võiks olla eeskirjade kujul, mis reguleerivad transpordi turvalisuse jaoks kogutud raha hüpoteekimist või sihtotstarbelist reserveerimist, et tagada selle kulutamine kogu ulatuses üksnes turvalisuse eesmärgil. Teine võimalus oleks, et turvamaksud ja -tasud on piletihindades selgelt välja toodud, et kasutajad näeksid, kuidas kulud on jaotatud ja mille eest nad maksavad. See oleks eriti oluline lennureisijatele, sest julgestuskulud on osa suuremast summast, mis hõlmab kõiki makse ja tasusid.

3.4. Võimalik konkurentsi moonutamine

Komisjon on arvamusel, et piisavalt võrdsete võimaluste taotlemine riiklikule rahastamisele juurdepääsuks on sidusrühmade poolt tõstatatud asjakohane probleem nii siseturu kui ka välisturgude suhtes.

Nagu kinnitavad erinevad uuringud, on ELi siseselt mitmeid erinevaid lähenemisi, milles käsitletakse turvameetmete rakendamise rahastamist liikmesriikide poolt, ja mis peegeldavad liikmesriikide võimalikke erinevaid seisukohti riigi osast selles küsimuses. Lähenemiste erinevused ja läbipaistvuse puudumine tulude osas, mis on täielikult suunatud turvameetmete rakendamisele, tähendab, et on olemas võimalus konkurentsi moonutamiseks. See on võimalik eelkõige juhtudel, mil liikmesriigid nõuavad täiendavaid ja ühenduse õigusaktides kehtestatutest rangemaid meetmeid.

Võivad tekkida ka ülemaailmsed moonutused, mis tulenevad erinevatest lähenemistest turvameetmete rahastamisele üle maailma. Ülemaailmsete moonutuste küsimust tuleb käsitleda, et mitte seada ühenduse transpordisektorit ebasoodsasse olukorda, võrreldes konkurentidega väljaspool Euroopa Liitu, mis kokkuvõttes mõjub halvasti ELi majanduskasvule.

Seepärast peaks tagama, et Euroopa transpordisektori konkurentidele kolmandates riikides rakendavad nende valitsused sarnaseid põhimõtteid, seda eelistatavalt kokkulepete vormis sellistel rahvusvahelistel foorumitel nagu ICAO (Rahvusvaheline Tsiviillennunduse Organisatsioon) või IMO (Rahvusvaheline Merendusorganisatsioon) või, kui see ei õnnestu, siis kahepoolsete lepingute vormis Euroopa Liidu ja peamiste konkurentide päritoluriikide valitsuste vahel.

4. KOKKUVÕTE

- Lennundusjulgestuse ja meresõiduturvalisuse uuringute kohaselt võivad julgestuse/turvalisusega seotud kulud olla märkimisväärselt suured ja neid katavad peamisel kasutajad.

- Suurem läbipaistvus turvamaksude ja –tasude osas annaks transporditeenuste kasutajatele paremat teavet ja selgema ettekujutuse nende võimalikust mõjust konkurentsile. Läbipaistvuse puudumine raskendab võimalike moonutuste kindlakstegemist.

- Erinevused lähenemiste osas turvameetmete rahastamisele toovad kaasa võimaluse teatavateks konkurentsimoonutusteks. See on võimalik eelkõige juhtudel, mil liikmesriigid nõuavad täiendavaid ja ühenduse õigusaktides kehtestatutest rangemaid meetmeid.

- Komisjoni üldised seisukohad, mis on toodud komisjoni teatises Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Ameerika Ühendriikide terrorirünnakute mõju lennutranspordisektorile” jäävad kehtima. Eelkõige on komisjon arvamusel, et, pidades silmas asjaolu, et Euroopa kodanike kaitsmine terrorirünnakute vastu on eelkõige riikide ülesanne, ei loeta rünnakute vältimisele suunatud tavaliselt riigiasutuste ülesannete hulka kuuluvate tegevuste riiklikku rahastamist riigiabiks.

[1] KOM(2001)574 lõplik, 10.10.2001.

[2] Programm „Terrorismi ja teiste julgeoleku ja turvalisuse riskide ennetamine, nendeks valmistumine ja hädaolukordade lahendamine” ajavahemikuks 2007–2013, nõukogus vastu võetud 2.6.2006.

[3] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2002. aasta määruse (EÜ) nr 2320/2002, millega kehtestatakse tsiviillennundusjulgestuse valdkonna ühiseeskirjad (EÜT L 355, 30.12.2002, lk 12), juurde kuuluv institutsioonidevaheline deklaratsioon ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta määruse (EÜ) nr 725/2004 laevade ja sadamarajatiste turvalisuse tugevdamise kohta (ELT L 129, 29.4.2004, lk 6) 15. põhjendus.

[4] TEN/217 - CESE 1488/2005, 14.12.2005 ja COTER-040 - CdR 209/2005 lõplik, 17.11.2005.

[5] http://europa.eu.int/comm/transport/air/safety/studies_fr.htm

[6] Sellele mudelile on kõige lähemal Austria, Soome, Saksamaa, Islandi, Itaalia, Luksemburgi, Norra, Portugali, Hispaania, Rootsi ja Šveitsi lähenemine.

[7] Sellele mudelile on kõige lähemal Belgia, Taani, Prantsusmaa, Kreeka, Iirimaa; Hollandi ja Ühendkuningriigi lähenemine.

[8] Eurocontrol on rahvusvaheline organisatsioon, mille ülesandeks on aeronavigatsiooni teenuste kasutajatele kehtestatud maksude määramine ja kogumine.

[9] 19. jaanuar 1994. aasta otsus kohtuasjas SAT Fluggesellschaft v . Eurocontrol (EKL 1994, lk I-43), punkt 30.

[10] 18. märtsi 1997. aasta otsus kohtuasjas Calģ & Figli v . Servizi Ecologici Porto di Genova (EKL 1997, lk I-1547), punkt 22.

[11] 12. detsembri 2000. aasta otsus kohtuasjas Aéroports de Paris v . Commission (EKL 2000, lk II-3929), punkt 112.

[12] ELT C 312, 9.12.2005, lk 1.

[13] Kohtuasi C-343/95, Cali [1997] EKL I-1547 („Porto di Genova”).