Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS ühinemiseelse abi rahastamisvahendi kohta (IPA II) /* KOM/2011/0838 lõplik - 2011/0404 (COD) */





SELETUSKIRI 1. ETTEPANEKU TAUST Käesoleva ettepaneku mõistmiseks tuleks arvestada kõiki teatises „Euroopa 2020. aasta strateegia aluseks olev eelarve”[1] kirjeldatud ettepanekuid rahastamisvahendite kohta finantsperspektiiviks 2014−2020. Teatises sätestatakse ELi välistegevuse jaoks eelarve rubriigis 4 (EL kui ülemaailmne partner) ettenähtud vahendite eelarveraamistik, muu hulgas ühinemiseelse abi rahastamisvahend (IPA). Selle alusel esitab komisjon määruse eelnõu, milles sätestatakse uue IPA õigusraamistik koos hinnanguga rahastamisvahendi alternatiivsete stsenaariumide mõjule. Euroopa Liidu lepingu artiklis 49 sätestatakse, et liidu liikmeks astumise avalduse võib esitada iga Euroopa riik, kes austab artiklis 2 osutatud väärtusi ning võtab endale kohustuse neid edendada. Viimase 50 aasta jooksul on EL üheaegselt pürginud integreerimise ja laiendamise suunas: kuuest liikmesriigist on saanud 27 ja alla 200-miljonilisest elanikkonnast üle 500-miljoniline. Viis aastat pärast ELi viiendat laienemist 2004. aastal avaldatud ülevaates[2] järeldati, et: viimased laienemised on parandanud kõigi ELi elanike majanduslikku heaolu ja suurendanud Euroopa mõjujõudu maailmamajanduses; ELi institutsioonilistel ja õigusraamistikel ning ühistel poliitikavaldkondadel oli oluline roll edu tagamisel; ettevõtjad ja kodanikud said selget kasu; laienenud EL oli paremini valmis lahendama juba ilmnenud ja tulevikus ilmnevaid probleeme. ELi laienemisega jätkamise põhjuseid tuletati viimati meelde nõukogu 14. detsembri 2010. aasta järeldustes: „Laienemine tugevdab rahu, demokraatiat ja stabiilust Euroopas, teenib ELi strateegilisi huve ning aitab ELil paremini saavutada oma poliitikaeesmärke valdkondades, mis on majanduse elavdamise ja jätkusuutliku majanduskasvu jaoks väga olulised.” Nõukogu järeldustes korrati, et Lissaboni lepingu jõustumine tagab, et EL saab jätkata oma laienemiskava, säilitades samal ajal ELiga integreerumise tempo. Hetkel on ELil viis kandidaatriiki[3] ja neli potentsiaalset kandidaatriiki[4]. 2014. aastaks saab liikmesriigiks prognooside kohaselt üksnes Horvaatia. Sotsiaal-majanduslike näitajate kohaselt on laienemisprotsessis osalevad riigid, Island välja arvatud, ikka veel tublisti allpool ELi keskmist ja isegi allpool nõrgimate liikmesriikide taset. Madala sotsiaal-majandusliku arengutaseme tõttu on vaja olulisi investeeringuid, et tuua need riigid lähemale ELi normidele ja võimaldada neil täita liikmesusega kaasnevaid kohustusi ning seista vastu ühtse turu konkurentsisurvele. Lisaks peavad need riigid olema valmis taluma selliseid üleilmseid katsumusi nagu kliimamuutus ja viima oma pingutused selle keerulise küsimuse lahendamiseks kooskõlla ELi pingutustega. ELi 2020. aasta aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia hõlmab oma viie peamise eesmärgi seas kliimamuutuse ja taastuvate energiaallikatega seotud eesmärkide täitmist. EL usub vähese süsinikdioksiidiheitega majanduskasvu mudelisse ja seda tuleb näidata väljaspool, samuti laienemisprotsessis. Lisaks on Lääne-Balkani riigid suhteliselt noored riigid, mis tekkisid endise Jugoslaavia lagunemise järel. Ikka on veel vaja tugevdada poliitilist stabiilsust, demokraatlike põhimõtete täielikku kehtestamist ja inimõiguste austamist ning head valitsemistava, mis on kõik ELi alusväärtused. Need riigid ei tule iseseisvalt toime ELiga ühinemisega seotud kriteeriumide täitmise kulude ja jõupingutustega. Enamik neist ei suuda ise rahastada institutsioonilisi reforme ja avaliku sektori investeeringuid, mis on vajalikud ühiskonna ning majanduse stabiliseerimiseks ja jätkusuutlikuks arenguks. Praegu antakse laienemisprotsessis osalevatele riikidele tehnilist ja finantsabi ühinemiseelse abi rahastamisvahendiga (IPA)[5]. See rahastamisvahend lõpeb 2013. aasta lõpus. Pidades silmas uusi ühinemisi, peaks EL jätkama kandidaatriikidele ja potentsiaalsetele kandidaatriikidele tehnilise ja rahalise abi andmist, et aidata neil väljuda raskest olukorrast ja saavutada jätkusuutlikkus. Uue ühinemiseelse abi rahastamisvahendiga peaks jätkuvalt keskenduma laienemispoliitika elluviimisele, mis on üks ELi välistegevuse põhiprioriteetidest, aidates seega kaasa stabiilsuse, turvalisuse ja heaolu edendamisele Euroopas. Selleks peaks uue rahastamisvahendiga jätkama üldise poliitikaeesmärgi täitmist, milleks on kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide toetamine nende ettevalmistustes ELiga ühinemiseks, ning nende asutuste ja majanduse järkjärguline Euroopa Liidu normide ja poliitikaga vastavusse viimine, lähtudes nende konkreetsetest vajadustest ja tehes kohandusi vastavalt nende individuaalsetele laienemiskavadele. Sealjuures tuleks tugevdada finantsabi ja ühinemiseelse strateegia rakendamisel tehtud üldiste edusammude vahelist sidusust. Lisaks peaks tulevane ühinemiseelne abi olema veelgi strateegilisem, mõjusam ja paremini suunatud kui siiani ning pürgima nende riikide ühinemisvalmiduse suurendamisel jätkusuutlikumate tulemuste poole. Uus rahastamisvahend peab olema paindlikum ja pakkuma rohkem finantsvõimendust teiste rahastajate või erasektori vahenditele, kasutades selleks uuenduslikke rahastamisvahendeid, püüeldes samal ajal lihtsustamise ja finantsabi juhtimisega seotud halduskoormuse vähendamise suunas. Kooskõla muude poliitikavaldkondadega Laienemisprotsessis laieneb ELi sisepoliitika abisaajariikidele. See aitab muu hulgas kaasa siseturu, Euroopa õigusel ja vabadusel rajaneva ala, üleeuroopaliste energia- ja transpordivõrkude laienemisele, töövõimaluste suurenemisele, oskuste arendamisele, hariduse ja sotsiaalse kaasatuse suurenemisele, vaesuse vähendamisele, keskkonnakaitsele ning piiriülese õhu- ja veereostuse vähendamisele, ühise põllumajanduspoliitika ja ühise kalanduspoliitikaga vastavusse viimisele, energiaallikate mitmekesistamiseks tehtavatele pingutustele[6], ressursitõhususe saavutamisele, katastroofidele vastupanuvõime suurendamisele ning ohtude ennetamise ja juhtimise parandamisele ning sellega saavutatakse muu hulgas integreeritum ja strateegilisem lähenemisviis merenduspoliitikale, teaduse tipptase ja digitaalarengu tegevuskava. Lisaks saavad abisaajariigid kooskõla saavutamisest ELi kliimapoliitika ja selle õigusaktidega olulist kasu tänu vähese süsinikdioksiidiheitega arengule ja rohelisematele töökohtadele piirkonnas, mis on väga haavatav kliimamuutuse mõjude suhtes. EL innustab aktiivselt oma stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingute ning muude kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikidega sõlmitud lepingute kaudu laienemisprotsessis osalevaid riike kehtestama oma konkurentsirežiimi. Tulevases ühinemiseelses abis keskendutakse ka teadus- ja innovatsioonisuutlikkuse ning info- ja kommunikatsioonitehnoloogiate (IKT) tõhustamisele, mis omakorda võimaldab realiseerida juhtalgatust „Innovatiivne liit”, saavutada muud Euroopa 2020. aasta strateegia eesmärgid ning toetada vastavust ELi tehniliste nõuete ja normidega paljudes muudes poliitikavaldkondades (nt rahvatervis, toiduga kindlustatus, kliima- ja keskkonnameetmed, sealhulgas bioloogiline mitmekesisus ja ökosüsteemid). ELi tegevuskavas on kõrgel kohal Euroopa turvalisuse edendamine, nii nagu see on määratletud Stockholmi programmis. Ühinemiseelse finantsabi parem strateegiline suund aitab toetada laienemisprotsessis osalevaid riike organiseeritud kuritegevuse ja korruptsiooni ennetamisel ning selle vastu võitlemisel ning õiguskaitse, piirihalduse ning rände kontrolli võimekuse suurendamisel. Laienemine annab ELile suurema mõjujõu ja tugevdab tema häält rahvusvahelisel areenil. Lissaboni lepingu jõustumisega on ELil nüüd vahendid, et oma mõjujõud rahvusvahelisel areenil maksma panna. Näide sellest potentsiaalist on roll, mida EL mängis ÜRO Peaassamblee resolutsioonis Kosovo kohta. Viies laienemisring andis uue hoo ELi suhetele ida- ja lõunanaabrusega ning sel puhul uuriti viise, kuidas arendada algatusi Läänemere ja Musta mere piirkondades. Ühinemisprotsess Lääne-Balkani riikide ja Türgiga suurendab veelgi ELi huvi ning mõju Vahemere ja Musta mere piirkondades ning Doonau jõgikonnas. Kui selles piirkonnas arendada Türgi rolli täiendusena ühinemisprotsessile ja koostöös ELiga, siis võib see suurendada mõlema poole mõjujõudu maailma asjades, näiteks Lähis-Idas ja Lõuna-Kaukaasias. Koos tegutsedes saavad EL ja Türgi suurendada energiajulgeolekut, lahendada piirkondlikke konflikte, ennetada lahknevusi etnilistes ja religioossetes küsimustes ning parandada koostööd merendusasjades, eelkõige Musta mere piirkonnas. Island ja EL saavad koos mängida tähtsat rolli energia-, keskkonna-, kliimamuutuse, merendus- ja julgeolekuküsimustes Arktika piirkonnas. 2. HUVITATUD ISIKUTEGA TOIMUNUD KONSULTEERIMISE JA MÕJU HINDAMISE TULEMUSED Sidusrühmadega tulevase ühinemiseelse abi küsimuses konsulteerimine Ettepanek võtta vastu uus ühinemiseelse abi rahastamisvahend põhineb ulatuslikel konsultatsioonidel sidusrühmadega, mis said alguse konverentsil „IPA: jätkusuutlikud tulemused ja mõju”, mille komisjon korraldas Brüsselis 6.–7. detsembril 2010. Sellele järgnesid konsultatsioonid sidusrühmadega 2011. aasta esimeses pooles, millest lähtuti tulevase ühinemiseelse abi rahastamisvahendi ettevalmistamise käigus koostatud eelhinnangus. Konsultatsioonid hõlmasid järgmist: · Veebipõhine uuring, mille käigus saadi 338 vastust: liikmesriikide esindajatelt, IPA alusel abi saavate kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide riiklikelt haldusasutustelt ning erasektori sidusrühmadelt, komisjoni töötajatelt, rahastajatelt ja rahvusvahelistelt rahastamisasutustelt, muudelt rahvusvahelistelt organisatsioonidelt, valitsusvälistelt organisatsioonidelt, teadlastelt, ekspertidelt ja huvirühmadelt; · mitu fookusrühma, eelkõige: üks kõrgetasemeline töörühm; neli segarühma, mis koosnesid komisjoni ametnikest ja välistest sidusrühmadest; kolm erifookusrühma IPA abi kohta piiriüleses koostöös, regionaalarengus, inimressursside arendamises ja maaelu arengus; kaks kohtumist liikmesriikide esindajatega tehnilises komitees, mis abistab komisjoni ühinemiseelse abi rakendamisel; ning kohtumine Lääne-Balkani ametiasutustega, kus keskenduti tulevase piiriülese koostöö võimalustele Lääne-Balkani piiridel; · konsultatsioonid: individuaalsete komisjoni ametnikega peakontoris ja ELi delegatsioonides abisaajariikides; struktuuridega, kes osutavad tehnilist abi abisaajariikidele või toetavad nende poliitikat; abisaajariikide IPA riiklike koordinaatoritega, mitme- ja kahepoolsete rahastajatega, rahvusvaheliste ning piirkondlike organisatsioonidega (Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni asutused, piirkondlik koostöönõukogu, Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioon jne) ja valitsusväliste organisatsioonidega (Euroopa Stabiilsusalgatus, Rahvusvaheline Kriisirühm, Avatud Ühiskonna Fond jne) ELi tasandil; · töökohtumine, mille korraldas komisjon koostöös ELi eesistujariigi Ungariga Zagrebis 10.−11. mail, kus esitleti ja arutati kõigi IPA sidusrühmadega peetud konsultatsioonide esialgseid tulemusi. Sidusrühmade seisukohtade analüüs näitas toetust järgmisele: – rahastamisvahendiga jätkamine samal ressursitasemel, mis hõlmab nii institutsioonilist arengut kui ka sotsiaal-majanduslikku arengut; – abi kohandamine iga riigi vajadustele ja eripärale; – valdkondliku lähenemisviisi tõhustamine käsikäes ühtsema ja pikemaajalise kavandamisega, mille tulemuseks on strateegiline vahend rahastajate tegevuse koordineerimiseks ning erasektori investeeringute juhtimiseks; – mitmeaastase kavandamise kasutuselevõtt järgmise mitmeaastase finantsraamistiku jaoks koos vahehindamisega ning mitmeaastane programmitöö edasiarendamine ka üleminekuaegseks abiks ja institutsioonide ülesehitamise meetmeteks käsikäes parema abisaajate osalusega programmitöö kavandamises, mida juhivad tugevamad riiklikud asutused, mis vastutavad IPA koordineerimise eest; – heade tulemuste tunnustamine, lähtudes suutlikkusest abi vastu võtta ja saavutatud strateegilistest eesmärkidest, tingimuslikkuse rangem ja süstemaatilisem kasutamine riigi, valdkondade, strateegiate ning projektide tasandil; – eri abiliikide kättesaadavus ei ole enam sõltuv kandidaatriigi / potentsiaalse kandidaatriigi staatusest, vaid rakendamisvalmidusest käsikäes etapiviisilise abi juhtimise detsentraliseerimisega; – praeguse osade struktuuri läbivaatamine, sealhulgas parem poliitikavaldkondade koordineerimine; – jätkuv koostöö rahvusvaheliste finantsasutustega ning rahvusvaheliste finantsasutuste ja muude rahastajate vahenditele finantsvõimenduse pakkumine; – kolmetasandilise lähenemisviisi vastuvõtmine järelevalve ja hindamise kohta, hinnates järgmisi edusamme: i) tee ühinemise suunas, ii) riiklikud strateegiad ja iii) tulemuste saavutamine programmide, valdkondade ning meetmete tasandil. Sisekonsultatsioonid tulevase ühinemiseelse abi küsimuses Komisjonis hõlmasid ettevalmistused uueks 2013. aasta järgseks IPAks ulatuslikke arutelusid abi haldamisega seotud neljas talituses ja nende vahel, st laienemise peadirektoraadis; regionaalpoliitika peadirektoraadis; tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadis ning põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadis; samuti ELi delegatsioonides või kontaktasutustes Islandil, Lääne-Balkanis ja Türgis. Avalikkusega konsulteerimine kõigi välistegevuse rahastamisvahendite üle Ühinemiseelse abi tulevik oli teema ka laiemal üldsusega konsulteerimisel ELi välistegevuse tulevase rahastamise üle, mille komisjon korraldas 26. novembri 2010 ja 31. jaanuari 2011 vahel. Konsultatsioon põhines elektroonilisel küsimustikul, millele oli lisatud taustadokument „Kuidas rahastada ELi välistegevust pärast 2013. aastat?”, mille koostasid komisjon ja asjaomased Euroopa välisteenistuse talitused. Saadud 220 vastust peegeldavad välistegevuse kogukonna väga erinevaid ja mitmekesiseid struktuure ja vaateid. Konkreetsemalt arenguabi käsitlevate vastustes seas on ühinemiseelse abi puhul oluline järgnev: · enamik vastanutest kinnitas, et ELi meetmed loovad olulist lisaväärtust peamistes poliitikavaldkondades, mida toetatakse välistegevuse rahastamisvahenditest[7]. Paljud vastanud nimetasid ELi lisaväärtust kui tuleviku peamist liikumapanevat jõudu: EL peaks kasutama ära oma suhtelist eelist, mis tuleneb tema üleilmsest kohalolekust, ulatuslikest ekspertteadmistest, riigiülesest olemusest, koordineerijarollist ja mastaabisäästust; · peaaegu kõik vastanud toetasid diferentseeritumat lähenemisviisi, mis on kohandatud abisaajariikide olukorrale ning tugineb usaldusväärsetele kriteeriumidele ja tõhusale andmekogumisele, kui viisi, millega suurendada ELi rahastamisvahendite mõju; · mis puutub rahastamisvahendite lihtsustamisse, siis arvamused ELi temaatiliste programmide läbivaatamise ja nende arvu võimaliku vähendamise kohta lahknesid geograafiliste ja temaatiliste rahastamisvahendite tasakaalu teemal. ELi rahastamisvahendite geograafilise paindlikkuse suurendamist toetas märkimisväärne enamus vastanuid kui viisi, millega ületada piirkondadevahelised katsumused. Eksperdiarvamuse kasutamine Laienemise peadirektoraat tellis kaks ekspertuuringut, et hinnata meetmete loogikat ja õppida kehtivast IPA programmist (IPA metahinnang), samuti selleks et valmistada ette tulevane 2013. aasta järgse ühinemiseelse abi eelhinnang. Mõlemad uuringud on kättesaadavad laienemise peadirektoraadi veebisaidil järgmisel aadressil: http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/phare/evaluation/interim_en.htm Mõju hindamine Uue ühinemiseelse abi rahastamisvahendi ettepaneku ettevalmistamise toimus komisjoni juhtimisel mõju hindamine, milles kaaluti järgmisi valikuid: 1. valik – „ilma muutusteta”. 2. valik – „kehtiva määruse muutmine” järgmiste alternatiividega: – alamvalik 2.1 – „reguleerimisala kitsendamine ja rakendamiskorra säilitamine”, milles keskendutakse õiguslikele ja institutsioonilistele muudatustele, mida on vaja ühinemiskriteeriumidele vastamiseks, eraldamata olulisi vahendeid riiklike sotsiaal-majandusliku arengu investeeringute kaasrahastamiseks; – alamvalik 2.2 – „osade struktuuri säilitamine ning suurem keskendumine investeeringutele”, et suurendada sotsiaal-majanduslikku mõju abisaajariikides ja kiirendada nende ettevalmistusi struktuuri-, ühtekuuluvus ja maaelu arengu vahendite haldamiseks; – alamvalik 2.3 – „reguleerimisala säilitamine ja rakendamiskorra kohandamine”, mis hõlmab nii vastavust ühinemiskriteeriumidele kui ka sotsiaal-majandusliku arengu toetust. Lisaks kohandatakse kehtiva IPA struktuuri tahkusid ja rakendamisviise. 3. valik − „uue rahastamisvahendi väljatöötamine”. Seda valikut ei analüüsitud üksikasjalikult. Eri valikute majanduslikku mõju hinnati selles valguses, kui tõenäoline on, et valik: i) viivitab või kiirendab laienemist ja seega siseturu laienemise positiivset majanduslikku mõju; ii) säilitab või vähendab ELi ja liikmesriikide kulusid julgeolekumeetmete ja riskide, piirikontrolli ning ebaseadusliku rände valdkonnas; iii) piirab või parandab parema majandusliku integratsiooni võimalusi, näiteks parema üleeuroopaliste võrkudega integreerimise kaudu; iv) mõjutab positiivselt või negatiivselt rahastajate ja investorite usku abisaajariikidesse. Eri valikute sotsiaalset mõju hinnati selles valguses, kui tõenäoliselt mõjutab valik vaesust ja tõrjutust laienemisprotsessis osalevates riikides seoses ühinemisel tehtud edusammude ja tingimuste loomisega paremateks majandustulemusteks ja poliitilisteks meetmeteks, millega oleks võimalik neid küsimusi lahendada. Kaaluti ka seda, kas riskide tõenäolised mõjud õigluse ja õigusriigi valdkonnas tagatavatele õigustele võivad abisaajariikides viivituste ja ühinemisele avalduvate riskide tõttu ohtu sattuda. Valikute keskkonnamõju hinnati selles valguses, kui tõenäoline on, et keskkonnakulud suurenevad, kui laienemine viivitub või satub ohtu, kuna konkurentsieelise saamiseks kasutatakse abisaajariikides madalamaid keskkonnanõudeid ja/või viivitub kallite investeeringute tegemine, mida on vaja ELi keskkonnaõigusega vastavusseviimiseks. Hinnati, et alamvalikul 2.1 on tõenäoliselt negatiivsed mõjud kõigis aspektides. Positiivset mõju võrreldes 1. valikuga oodati alamvalikutest 2.2 ja 2.3, kusjuures individuaalsed tahud said erineva hinnangu. Hinnati, et tõenäoliselt on alamvaliku 2.3 kohastel abi andmise parandatud viisidel, millega suurendatakse abi keskendatust, tulemuslikkust, tõhusust, finantsvõimendust ja mõju, alamvaliku 2.2 kohaste sotsiaal-majanduslikku arengusse tehtavate suuremate investeeringutega võrreldes üldiselt positiivsemad mõjud. 3. ETTEPANEKU ÕIGUSLIK KÜLG Laienemispoliitika põhineb Euroopa Liidu lepingu artiklil 21, mille kohaselt „Liidu tegevus rahvusvahelisel areenil tugineb põhimõtetele, millest on juhindunud liidu enda loomine, arendamine ja laienemine ning mida liit soovib edendada ka ülejäänud maailmas: demokraatia, õigusriik, inimõiguste ja põhivabaduste universaalsus ning jagamatus, inimväärikuse, võrdsuse ja solidaarsuse ning Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja põhimõtete ja rahvusvahelise õiguse austamine”. Ühinemiseelse finantsabi õiguslik alus on Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 212 lõige 2. Ettepanek kehtestada uus ühinemiseelse abi rahastamisvahend on kooskõlas Euroopa Liidu lepingu artikli 5 kohase subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõttega. Subsidiaarsuse seisukohalt loovad ELi tasandi meetmed ülitähtsat lisaväärtust, mis on seotud mitme teguriga: – ELi järjestikune laienemine on oma olemuselt ühine ülesanne, mida on võimalik täita üksnes ELi tasandil. Ainult koos tegutsevad liikmesriigid saavad otsustada uute kandidaatriikide ühinemisavalduste üle. ELi eelarvest antava ühinemiseelse abi eesmärk on aidata kandidaatriikidel ja potentsiaalsetel kandidaatriikidel valmistuda tulevaseks liikmesuseks: IPA eesmärk on riike enne ühinemist liikmesusega seotud kohustustes n-ö proovile panna (näiteks institutsioonide loomine ühinemisjärgsete ELi vahendite haldamiseks ja/või ELi õigustiku ja normide vastuvõtmiseks). Ühegi muu mitme- või kahepoolse rahastamisvahendiga ei ole võimalik luua nii terviklikku vahendit ning nii või teisiti saab üksnes EL määratleda, missugune abi on vajalik õigustiku ülevõtmiseks ettevalmistumiseks. – Vaid ELil oma 27 ühiste meetmete ja strateegiate kohaselt tegutseva liikmesriigiga on piisavalt kaalu, et reageerida üleilmsetele katsumustele. Üksikute liikmesriikide tegevus võib olla piiratud ja killustatud ning nende projektid võivad sageli jääda valdkonnas jätkusuutliku muutuse tegemiseks liiga väikseks. ELi kaudu liikmesriikide töö ühtlustamine võimaldab paremat koordineerimist ja muudab ELi töö tõhusamaks. – Viimastel aastatel on liikmesriigid vähendanud oma kahepoolset abi kandidaatriikidele ja potentsiaalsetele kandidaatriikidele, tunnistades sellega, et koordineeritud tegevus ELi tasandil on tõhusam. Umbes pool ELi üldisest finantsabist laienemisprotsessis osalevatele riikidele oli 2009. aastal pärit ELi eelarvest. Mitmepoolsed rahastajate organisatsioonid on oma toetuse suures osas järk-järgult kaotanud ning need, kes veel on jäänud, on viinud oma programmid kooskõlla ELi prioriteetidega. Koos ELiga töötamine on ka odavam. Halduskulud on madalamad kui kahepoolse abi põhirahastajate keskmised halduskulud. – Ühinemiseelne abi on investeering ELi tulevikku, mis toetab naaberriikide stabiilsust ja heaolu ning tagab, et kandidaatriigid suudavad ühinemisel õigustikku tõhusalt rakendada, sealhulgas hallata liidu struktuuri-, ühtekuuluvus-, põllumajandus- ja maaelu arengu, merendus- ja kalandusfonde ja meetmeid. Tehniline ja finantsabi kiirendab ettevalmistusprotsessi ja loob stiimuleid ühiskonna, õigussüsteemi ja majanduse vajalikuks ümberkujundamiseks. Abi aitab täita ELi sisepoliitilisi eesmärke, loob võimalusi ELi ettevõtetele ning tagab reaalselt investeeringute tasuvuse. Ilma ühinemiseelse abiga kaasneva aktiivse kaasatuse ja tiheda partnerluseta peaks EL kindlasti kulutama rohkem vahendeid ebaseadusliku rände vastu võitlemisele, ELi välispiiride kindlustamisele, energiavarustuse kindluse ning kodanikele ohutute ja hügieeniliste toiduainete sisseveo tagamisele ning kliimamuutuse ja saastuse vastu võitlemisele. Kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ei minda kavandatud määruses selle eesmärkide saavutamiseks vajalikust kaugemale. 4. MÕJU EELARVELE Euroopa Komisjon tegi oma 2011. aasta juuni teatises „Euroopa 2020. aasta strateegia aluseks olev eelarve” ettepaneku eraldada 14 110 100 000 eurot (jooksevhindades) uuele ühinemiseelse abi rahastamisvahendile perioodiks 2014–2020. Ettepaneku detailne hinnanguline finantsmõju on esitatud ettepanekule lisatud finantsselgituses. Soovituslikud iga-aastased eelarvelised kulukohustused* on toodud allolevas tabelis. Ühinemiseelse abi rahastamisvahend || 2014 || 2015 || 2016 || 2017 || 2018 || 2019 || 2020 || 2014–2020 1 898,0 || 1 935,9 || 1 974,6 || 2 014,1 || 2 054,4 || 2 095,5 || 2 137,4 || 14 110,1 * Jooksevhindades miljonites eurodes. Prognoositavuse tagamiseks tehakse kõrgharidusega seotud meetmete jaoks kolmandates riikides programmi „Erasmus kõigi jaoks“ raames ettenähtud rahastamine kooskõlas ELi välistegevuse eesmärkidega kättesaadavaks kahe mitmeaastase assigneeringu kaudu, millest esimene hõlmab esimest nelja ja teine ülejäänud kolme aastat. Kõnealune rahastamine kajastub IPA mitmeaastastes soovituslikes strateegiadokumentides ja on kooskõlas kindlakstehtud asjaomaste riikide vajaduste ja prioriteetidega. Assigneeringud võib vastavalt ELi välistegevuse prioriteetidele läbi vaadata mõjuvate ettenägematute asjaolude või oluliste poliitiliste muutuste korral. Kõnealuste vahendite kasutamise suhtes kohaldatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr [...], millega kehtestatakse programm „Erasmus kõigi jaoks“[8]. Küprose türgi kogukonnale jätkatakse finantsabi andmist kuni nõukogu määruse (millega määratakse kindlaks mitmeaastane finantsraamistik aastateks 2014-2020) artikli 11 teises lõigus ettenähtud kohanduse toimumiseni. Kõnealune finantsabi on jätkuvalt reguleeritud 27. veebruari 2006. aasta määrusega (EÜ) nr 389/2006, millega luuakse rahalise toetuse programm Küprose türgi kogukonna majandusarengu soodustamiseks. Küprose türgi kogukonna toetamise rahalised vajadused on kaetud ühinemiseelse abi rahastamisvahendile eraldatavatest üldistest assigneeringutest. 5. TÄIENDAV TEAVE Lihtsustamine Komisjoni prioriteet käesoleva uue määruse puhul, nagu ka muude mitmeaastase finantsraamistiku programmide puhul, on lihtsustada õiguslikku keskkonda ja hõlbustada liidu abi andmist abisaajariikidele ja piirkondadele, kodanikuühiskonna organisatsioonidele, VKEdele jne. Käesoleva ettepanekuga soovitakse lihtsustamist saavutada peamiselt osade struktuuri koondamisega põhiliste poliitikavaldkondade ümber. Selle tulemusel lihtsustub rahastamisvahendi ja tulevaste rakenduseeskirjade õigusraamistik, mille sättes on ühtlustatud. Osade struktuuri ühtlustamisega on seotud abi diferentseerimata kättesaadavus igas poliitikavaldkonnas, mis tähendab seda, et abisaajariike ei ole enam vaja rahastamisvahendi õiguslikus aluses eraldi välja tuua. Seega ei ole enam vaja kohmakat menetlust abisaaja staatuse muutmiseks, millega vähendatakse lõhet finantsabi käsitlevate poliitiliste otsuste ja nende kohapealse rakendamise vahel. Samamoodi − kui ELiga ühinemise potentsiaalseks kandidaatriigiks saab uus riik, siis on menetluslikud nõuded tema lisamiseks abisaajariikide sekka oluliselt lihtsamad. Abi haldamise ja rakendamise eest eri poliitikavaldkondades vastutavad endiselt komisjoni eri talitused. Koordineerimist, kommunikatsiooni ja kohapealset rakendamist parandatakse veelgi mitme aspekti lihtsustamise teel, muu hulgas abisaajariikide rakendamisega seotud edusammude põhjalikum ühine järelevalve ning väiksem arv akrediteerimisprotsesse ja haldusvolituste üleandmisi. Komisjoni meetmete ühtlustamine peaks oluliselt vähendama ka abisaajariikide kulusid ja koordineerimiskoormust tänu komisjoni kasutatavatele mitmesugustele kommunikatsioonikanalitele ja menetlustele. Ettepanekus nähakse ühtlasi ette, et strateegilised otsused abi eraldamise kohta tehakse põhjalike üht või mitut riiki hõlmavate strateegiadokumentide kaudu, mis hõlmavad kogu uue finantsraamistiku perioodi (2014−2020) ja mis vaadatakse perioodi keskel üks kord läbi, millega vahetatakse välja kehtiv süsteem, mille kohaselt suunavad kavandamisdokumendid vaadatakse libisevas kolmeaastases tsüklis igal aastal läbi. See vähendab kõigi asjaosaliste jaoks kõigi dokumentide iga-aastase läbivaatamise ja nende võimaliku ümbertöötamise halduskoormust. Sarnaselt vähendab kõigi jaoks haldust ja kiirendab abi andmist mitmeaastase programmitöö kasutuselevõtt, mis on seotud üleminekuabi ja suutlikkuse suurendamiseks antava abiga. Valdkondliku lähenemisviisi rakendamine abi eraldamisel asjaomastele valdkondadele pärast asjakohaste tingimuste kehtestamist peaks samuti tagama suurema lihtsustumise. Lisaks abi tõhususe ja mõju suurendamisele peaks selle lähenemisviisi tulemusel vähenema projektide ja lepingute arv, mis vähendab projektide ja lepingute haldamisega seotud halduskoormust. Võimaluse korral võib valdkondlik lähenemisviis hõlmata ka eelarvetoetuse kasutamist, mis omakorda vähendab halduskoormust projektitoetusega võrreldes. Ühise järelevalve ja akrediteerimisprotsesside üksikasjalikud sätted kehtestatakse eraldi rakenduseeskirjadega. Eeskirjadega lihtsustatakse veelgi kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide piiriülest koostööd, viies programmitöö ja rakendamise veelgi rohkem vastavusse struktuurifondide lähenemisviisiga. Uue määruse lihtsam rakendamine ja paindlikud menetlused võimaldavad rakendusmeetmed kiiremini vastu võtta ja kiiremini ELi abi anda. Lisaks aitab finantsmääruse läbivaatamine, eelkõige välistegevuse eriklausel, lihtsustada kodanikuühiskonna organisatsioonide ja väikeettevõtete osalemist rahastamisprogrammides, näiteks eeskirjade lihtsustamise, osalemiskulude vähendamise ja toetuste andmise menetluste kiirendamise kaudu. Käesoleva määruse rakendamisel kasutab komisjon uues finantsmääruses sätestatud lihtsustatud menetlusi. Ettepaneku erisätete üksikasjalik selgitus Käesolevas ettepanekus ja tulevastes rakenduseeskirjades nähakse (lisaks eespool mainitud lihtsustamisele) ette järgmised muudatused rahastamisvahendi ülesehituses ja selle rakendamisviisides: 1. Abi andmine muudetakse ühtsemaks, strateegilisemaks ja tulemustele suunatumaks, sealjuures: · käsitletakse poliitikavaldkondi põhjalikes mitmeaastastes riigi (ja mitut abisaajat hõlmavates) strateegiadokumentides, mis peegeldavad laienemisstrateegia poliitilisi prioriteete ja näevad kõigis poliitikavaldkondades ette vajalike institutsioonide ülesehitamist, õigustikule vastavust ja investeeringuid käsitlevad meetmed. Reguleerimisala aluseks on vajaduste hindamine ning seda kohandatakse olenevalt riigi olukorrast; · tõhustatakse üksikute projektide asemel poliitiliste eesmärkide saavutamisele kaasa aitavate kokkulepitud valdkonnastrateegiate (kaas)rahastamist, loobudes seega üksnes toetustega rahastatavatest projektidest ja suurendades valdkonna tasandil rahastatava abi osakaalu (sealhulgas tõhusatel sihipärastel eeltingimustel põhinev valdkondade eelarvetoetus valitud poliitikavaldkondades). Siiski võimaldatakse õigustikuga vastavuse toetust projektitoetuste või muude rakendamisviiside kaudu, näiteks sihtotstarbelised vahendid, kui need ei sisaldu üldistes valdkonnastrateegiates; · tehakse süstemaatilisemat mitmeaastast programmitööd ka üleminekuabi ja institutsioonide ülesehitamiseks antava abiga seotud poliitiliste eesmärkide nimel (nt avaliku halduse reform, õigussüsteemide reform jne), millega toetatakse seotud valdkonnastrateegiate tõhusat rakendamist ja lõppkokkuvõttes seotud eesmärkide saavutamist; · seatakse finantsabi andmisele otsesemalt eeltingimuseks juhtimise parandamine ja omaluse suurendamine abisaajariikides. Kehtestatakse paindlikkust võimaldavad eeskirjad, et vastata tekkivatele vajadustele ja stimuleerida tulemuslikkust. 2. Abi andmine muudetakse paindlikumaks ja vajadustele rohkem vastavaks, sealjuures: · võimaldatakse erineva ulatuse või intensiivsusega abi diferentseerimata kättesaadavust (sõltumata kandidaatriigi või potentsiaalse kandidaatriigi staatuses) olenevalt vajadustest ning tehnilisest ja haldussuutlikkusest. Toetatavate valdkondade/poliitikavaldkondade kindlaksmääramisel lähtutakse abisaajariikide vajadustest; · nähakse ette järkjärguline, etapiviisiline finantsabi haldamise lähenemisviis, mille kohaselt on haldajaks komisjon või abisaajariik ning mis hõlmab või ei hõlma komisjoni eelkontrolle sõltuvalt ühinemisstaatusest/-väljavaadetest, toetavast valdkonnast/poliitikavaldkonnast ning haldus-, tehnilisest ja juhtimissuutlikkusest. Ühinemiseks ettevalmistamisel on eesmärk jätkuvalt asjaomastes valdkondades juhtimisstruktuuride ja -menetluste loomine, mis on sarnased neile, mis peavad olema paigas ühinemisjärgselt; · seotakse eri juhtimisetappides tehtud edusammud poliitiliste prioriteetidega, mis kajastub eduaruannetes, läbirääkimiskriteeriumide täitmises või assotsieerimislepingute rakendamise tulemustes; · suurendatakse prioriteetide vahelist paindlikkust, et muuta abi andmine rohkem tulemustele suunatuks, võimaldades assigneeringuid poliitikavaldkondade vahel ümber paigutada, koos võimalusega kanda ühe aasta vahendid üle teise aastasse, kui see on uue finantsmääruse kohaselt võimalik. 3. Abi kasutuselevõtmine muudetakse tulemuslikumaks ja tõhusamaks, sealjuures: · tuvastatakse ja kasutatakse uuenduslikke rahastamisvahendeid, mis võivad pakkuda rohkem finantsvõimendust erarahastamisele, ning uuritakse võimalust kasutada ära koostoimeid sisepoliitiliseks kasutamiseks mõeldud uuenduslike rahastamisvahenditega, lähtudes ELi eelarve sellistes vahendites kasutamise koordineeritud lähenemisviisist ja koordineeritud eeskirjadest; · tõhustatakse koostööd teiste rahastajate ning rahvusvaheliste ja muude finantsasutustega strateegilisel tasandil eesmärgiga kasutada rohkem valdkonna tasandi toetusi, leppides selleks kokku poliitilistes prioriteetides ja selgemas tööjaotuses; · jätkatakse lisaväärtust loovate piirkondlike programmide ja projektide toetamist, julgustades teadmiste ja kogemuste jagamist, poliitika ühtlustamist, ühistes prioriteetides kokkuleppimist ning vastastikkuse usalduse suurendamist. Piirkondlike programmide abil võib ühtlasi suurendada poliitika tõhusust, nt transpordi, energeetika, keskkonna, kliimamuutuse, statistika, organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse ja rändega seotud küsimustes; · ühtlustatakse mestimisabi hangete eeskirjad ja võetakse kasutusele mehhanismid, millega tagatakse värvatud ekspertide sobivus, ning lisatakse võimalus kasutada eriotstarbelise rahastu vahendeid, et vajaduste tekkides neid täita. Delegeeritud õigusaktid Arvestades vajadust viia taotlejariikide staatust käsitlevad poliitilised oma äranägemisel tehtavad otsused uuele tasandile, tehakse ettepanek muuta kavandatava määruse lisas sisalduvat abisaajariikide nimekirja, et kajastada asjaolu, et sellised otsused tuleks vastu võtta delegeeritud õigusaktidega kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 290, kuna need muudatused ei mõjuta tegelikult määruse olulisi osasid. Samuti tehakse ettepanek, et komisjonile tuleks anda delegeeritud volitused üksikasjalike eeskirjade vastuvõtmiseks, millega kehtestatakse kavandatava määruse rakendamiseks ühtsed tingimused eelkõige seoses juhtimisstruktuuride- ja menetlustega. Kõnealuseid eeskirjasid on vaja täienduseks ELi välistegevuse rahastamisvahendite rakendamise ühtsetele eeskirjadele ja menetlustele, mis kehtestatakse ühise rakendusmäärusega. Neis peaks arvesse võtta ühinemiseelse abi haldamisel ja rakendamisel saadud varasemaid kogemusi ning need peaksid olema kohandatud olukorra arengule abisaajariikides. 2011/0404 (COD) Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS ühinemiseelse abi rahastamisvahendi kohta (IPA II) EUROOPA PARLAMENT JA EUROOPA LIIDU NÕUKOGU, võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 212 lõiget 2, võttes arvesse Euroopa Komisjoni ettepanekut, olles edastanud seadusandliku akti eelnõu riikide parlamentidele, võttes arvesse Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamust[9], võttes arvesse Regioonide Komitee arvamust[10], toimides seadusandliku tavamenetluse kohaselt ning arvestades järgmist: (1) Komisjoni teatises Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Euroopa 2020. aasta strateegia aluseks olev eelarve”[11] näeb komisjon ette liidu välistegevuse valdkonnas kasutatavate rahastamisvahendite, sealhulgas ühinemiseelse abi rahastamisvahendi (IPA) eelarveraamistiku. (2) Arvestades, et nõukogu 17. juuli 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1085/2006 (millega luuakse ühinemiseelse abi rahastamisvahend (IPA))[12] kaotab kehtivuse 31. detsembril 2013, ja selleks, et tõhustada liidu välistegevust, tuleks välisabi kavandamise ja andmise raamistik perioodiks 2014−2020 säilitada. Liidu laienemispoliitikat tuleks jätkuvalt toetada konkreetse rahastamisvahendiga. Seetõttu tuleks ühinemiseelse abi rahastamisvahendit (IPA) uuendada. (3) Euroopa Liidu lepingu artiklis 49 sätestatakse, et liidu liikmeks saamise avalduse võib esitada iga Euroopa riik, kes austab inimväärikuse, vabaduse, demokraatia, võrdsuse, õigusriigi ja inimõiguste austamise väärtusi. (4) Euroopa riik, kes on esitanud liidu liikmeks saamise avalduse, saab liikmeks üksnes siis, kui on leidnud kinnitust, et ta vastab 1993. aasta juunis Kopenhaagenis toimunud Euroopa Ülemkogul kokkulepitud liikmesuse kriteeriumidele, ning tingimusel, et ühinemisega ei koormata üle liidu uue liikme integreerimise võimet. Kõnealused kriteeriumid käsitlevad demokraatiat kindlustavate institutsioonide stabiilsust, õigusriiki, inimõigusi ning vähemuste austamist ja kaitset, majandusarengut, mis peab olema piisav, et tulla toime siseturu konkurentsijõudude survega, ning võimet mitte üksnes kasutada aluslepingute järgseid õigusi, vaid täita ka neis sätestatud kohustusi. (5) Ühinemisprotsess põhineb objektiivsetel kriteeriumidel ja kõigi taotlejariikide võrdse kohtlemise põhimõtte kohaldamisel. Edasiliikumine ühinemise suunas sõltub taotlejariigi suutlikkusest viia ellu reformid, mis on vajalikud, et viia riigi poliitilised, institutsioonilised, õigus-, haldus- ja majandussüsteemid vastavusse liidu eeskirjade, nõuete, poliitika ning tavadega. (6) Euroopa Ülemkogu on andnud kandidaatriigi staatuse Islandile, Montenegrole, endisele Jugoslaavia Makedoonia vabariigile ja Türgile. Ülemkogu on kinnitanud Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Serbia ja ka Kosovo[13], keda loetakse potentsiaalseteks kandidaatriikideks, Euroopa Liiduga ühinemise väljavaateid. (7) Käesoleva määruse alusel tuleks finantsabi anda määruse lisas loetletud kandidaatriikidele ja potentsiaalsetele kandidaatriikidele (edaspidi „abisaajariigid”) nende staatusest olenemata. (8) Käesoleva määruse alusel tuleks abi anda kooskõlas laienemispoliitika raamistikuga, mille liit on iga abisaajariigi jaoks määratlenud ja mis kajastub komisjoni iga-aastases laienemispaketis, mis hõlmab eduaruandeid ning laienemisstrateegiat, samuti stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingutes ning Euroopa või ühinemispartnerlustes. Abi peaks peamiselt keskenduma piiratud arvule poliitikavaldkondadele, mis aitavad abisaajariikidel tugevdada demokraatlikke institutsioone ja õigusriiki, reformida kohtusüsteemi ja avalikku haldust, austada põhiõigusi ning edendada soolist võrdõiguslikkust ja mittediskrimineerimist. Abi peaks ühtlasi süvendama nende riikide majanduslikku ja sotsiaalset arengut, mis on aluseks aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu tegevuskavale kooskõlas Euroopa 2020. aasta strateegiaga ning viima need riigid järk-järgult vastavusse Kopenhaageni kriteeriumidega. Tugevdada tuleks finantsabi ja ühinemiseelse strateegia rakendamisel tehtud üldiste edusammude vahelist sidusust. (9) Lisaks peavad kandidaatriigid ja potentsiaalsed kandidaatriigid olema paremini valmis sellisteks üleilmseteks probleemideks nagu jätkusuutlik areng ja kliimamuutus ning viima oma pingutused nende küsimuste lahendamiseks kooskõlla ELi pingutustega. Käesoleva määruse alusel antav liidu abi peaks ühtlasi aitama saavutada eesmärki suurendada liidu eelarvest kliimaküsimuste jaoks eraldatavate vahendite osakaalu vähemalt 20 %-ni. (10) Komisjon ja liikmesriigid peaksid tagama antava abi eeskirjadele vastavuse, ühtsuse ja vastastikuse täiendavuse, eelkõige korrapäraste konsultatsioonide ja sagedase teabevahetuse kaudu abitsükli eri etappides. (11) Ühinemisprotsessi ja käesoleva määruse alusel antava finants- ja tehnilise abi ühtsuse tagamiseks ning ühinemise tegevuskava eesmärkide saavutamiseks peaks komisjon kehtestama ühinemiseelse abi rahastamisvahendi kasutamise ühise strateegilise raamistiku. Kõnealuses raamistikus tuleks muu hulgas määratleda loetelu põhimeetmetest, mida võib käesoleva määruse alusel toetada, ja vahendite eraldamise kriteeriumid. Ühine strateegiline raamistik peaks moodustama üht või mitut riiki hõlmavate strateegiadokumentide võrdlusraamistiku. (12) Abi eesmärgid tuleks määratleda üht või mitut riiki hõlmavates suunavates strateegiadokumentides, mille komisjon kehtestab liidu mitmeaastase finantsraamistiku kestuse ajaks partnerluses abisaajariikidega, lähtudes nende konkreetsetest vajadustest ja laienemise tegevuskavast. Strateegiadokumentides tuleks kindlaks määrata abi poliitikavaldkonnad ja ilma, et see piiraks eelarvepädevate institutsioonide õigusi, kehtestada vahendite soovituslik jaotus poliitikavaldkondade kaupa aastate lõikes, sealhulgas hinnangulised kliimaga seotud kulud. Selleks et vastata tekkivatele vajadustele ja stimuleerida tulemuslikkust, tuleks ette näha piisav paindlikkus. Strateegiadokumendid peaksid tagama ühtsuse ja järjepidevuse abisaajariikide jõupingutustega, nii nagu see kajastub nende riigieelarvetes, ning neis peaks arvestama muude rahastajate toetusega. Sisemiste ja väliste arengusuundade arvessevõtmiseks tuleks mitmeaastased suunavad strateegiadokumendid vajaduse korral läbi vaadata. (13) Liidu huvides on aidata kaasa abisaajariikide jõupingutustele oma süsteemide reformimisel, et viia need vastavusse liidu süsteemidega. Kuna liikmesriigid ei suudaks käesoleva määruse eesmärki piisavas ulatuses saavutada ja seda on võimalik paremini saavutada liidu tasandil, siis võib liit võtta vastu meetmeid kooskõlas Euroopa Liidu lepingu artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega. Kooskõlas nimetatud artiklis sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega ei minda käesolevas määruses selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale. (14) Selleks et käesolevas määruses saaks nõukogu poliitiliste otsuste tulemusi kiiresti arvesse võtta, tuleks komisjonile delegeerida volitused võtta vastu õigusakte kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 290 käesoleva määruse lisas esitatud abisaajariikide loetelu ajakohastamiseks. (15) Pidades silmas, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu ... määruses (EL) nr …/…[14] (edaspidi „ühine rakendusmäärus”) kehtestatakse liidu välistegevuse rahastamisvahendite rakendamise ühised eeskirjad ja menetlused, tuleks komisjonile ühtlasi delegeerida volitused võtta vastu üksikasjalikumad eeskirjad, milles kehtestatakse käesoleva määruse rakendamise ühtsed tingimused, eelkõige haldusstruktuuride ja -menetluste kohta. Kõnealustes eeskirjades tuleks arvestada ühinemiseelse abi haldamisel ja rakendamisel saadud varasemaid kogemusi ja need peaksid olema kohandatud olukorra arengule abisaajariikides. (16) Delegeeritud õigusaktide puhul on eriti tähtis, et komisjon peaks ettevalmistava töö käigus asjakohaseid konsultatsioone, sealhulgas ekspertide tasandil. Delegeeritud õigusaktide ettevalmistamisel ja koostamisel peaks komisjon lisaks tagama asjamaste dokumentide samaaegse, õigeaegse ning asjakohase edastamise Euroopa Parlamendile ja nõukogule. (17) Abi andmisel tuleks jätkuvalt kasutada struktuure ja rahastamisvahendeid, mis on oma väärtust ühinemiseelses protsessis tõestanud. Üleminek ühinemiseelsete vahendite puhul rakendatavalt komisjoni poolselt otseselt eelarve täitmiselt abisaajariikidele delegeeritud detsentraliseeritud eelarve täitmisele peaks olema järkjärguline ning vastama iga abisaajariigi suutlikkusele. (18) IPA ühise strateegilise raamistiku ja strateegiadokumentidega seotud rakendamisvolitusi tuleks teostada kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) nr 182/2011, millega kehtestatakse eeskirjad ja üldpõhimõtted, mis käsitlevad liikmesriikide läbiviidava kontrolli mehhanisme, mida kohaldatakse komisjoni rakendamisvolituste teostamise suhtes[15]. Võttes arvesse kõnealuste rakendusaktide laadi, eriti nende laadi poliitika suunamise vahendina või nende finantsmõju, tuleks nende vastuvõtmiseks, välja arvatud vähese rahalise mahuga tehniliste rakendusmeetmete puhul, põhimõtteliselt kasutada kontrollimenetlust. (19) Käesoleva määruse alusel loodud komiteedel peaks olema pädevus ka seoses eelmise ühinemiseelse abi rahastamisvahendi rakendamisega seotud aktidega ning Türgi küprose kogukonnale antava finantsabi rakendamisega. (20) Kui abisaajariik rikub põhimõtteid, millele liit on rajatud, või ei täida liiduga sõlmitud asjaomaste lepingutega võetud kohustusi või ei tee piisavaid edusamme ühinemiskriteeriumide täitmisel, siis peaks nõukogu komisjoni ettepanekul saama võtta asjakohaseid meetmeid olukorra lahendamiseks. (21) Käesoleva määruse eesmärke ja selle alusel antava abi ulatust arvestades tuleks enne selle vastu võtmist konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ning Regioonide Komiteega, ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA MÄÄRUSE: I JAOTIS ÜLDSÄTTED Artikkel 1 Üldeesmärk Ühinemiseelse abi rahastamisvahendi (IPA) eesmärk on toetada lisas loetletud kandidaatriike ja potentsiaalseid kandidaatriike (edaspidi „abisaajariigid”) poliitiliste, institutsiooniliste, õigus-, haldus-, sotsiaal- ja majandusreformide teostamisel, mis on vajalikud selleks, et lähendada neid riike liidu väärtustele ning saavutada järk-järgult vastavus liidu eeskirjade, nõuete, poliitika ja tavadega eesmärgiga astuda liidu liikmeks. Artikkel 2 Erieesmärgid 1. Käesoleva määruse alusel antaval abil on järgmised erieesmärgid, mis vastavad iga abisaajariigi vajadustele ning nende individuaalsetele laienemise tegevuskavadele: (a) poliitiliste reformide toetamine, muu hulgas: i) demokraatlike institutsioonide ja õigusriigi, sealhulgas selle jõustamise tõhustamine; ii) inimõiguste ja põhivabaduste edendamine ning kaitsmine, vähemuste õiguste austamise suurendamine, soolise võrdõiguslikkuse, mittediskrimineerimise ja ajakirjandusvabaduse edendamine ning heanaaberlike suhete edendamine; iii) võitlus korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vastu; iv) avaliku halduse reform ja hea valitsemistava; v) kodanikuühiskonna ja sotsiaalse dialoogi arendamine; vi) lepitamise, rahu tagavate ja usalduse suurendamise meetmed. (b) majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse arengu toetamine jätkusuutliku, aruka ja kaasava majanduskasvu eesmärgil, muu hulgas järgmise kaudu: i) liidu nõuetele vastavuse saavutamine majanduses ja majandusjuhtimises; ii) liidu konkurentsisurve ja turujõududega toimetulemiseks vajalikud majandusreformid, püüeldes samal ajal majandus-, sotsiaal- ja keskkonnaeesmärkide poole; iii) tööhõive ja inimkapitali arengu soodustamine; iv) sotsiaalne ja majanduslik kaasatus, eelkõige vähemuste ja haavatavate rühmade kaasatus; v) füüsilise kapitali arendamine, liiduga sidemete ja piirkondlike võrgustike parandamine; (c) abisaajariikide suutlikkuse suurendamine, et täita liikmesusega kaasnevaid kohustusi, toetades selleks järkjärgulist acquis communautaire'iga ning struktuuri-, ühtekuuluvus-, põllumajandus- ja maaelu arengu fondide ning poliitikaga vastavusseviimist ning nende vastuvõtmist, rakendamist ja jõustamist; (d) piirkondlik lõimumine ja territoriaalne koostöö, mis hõlmab abisaajariike, liikmesriike ja vajaduse korral määruse (EL) nr […][16] (millega luuakse Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahend) reguleerimisalasse kuuluvaid kolmandaid riike. 2. Lõikes 1 sätestatud erieesmärkide saavutamisel tehtud edusamme hinnatakse näitajatega, mis muu hulgas hõlmavad järgmist: – edusammud demokraatia, õigusriigi, inimõiguste ja põhivabaduste austamise, kohtusüsteemi ja haldussuutlikkuse taseme valdkonnas; – edusammud majandusreformides; sotsiaal- ja majandusarengu strateegiate usaldusväärsus ning tõhusus, edusammud aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu suunas, sealhulgas IPA abil toetatavate avaliku sektori investeeringute kaudu; – acquis’ga vastavusse viidud õigusaktide kogum; edusammud liiduga seotud institutsioonilises reformis, sealhulgas käesoleva määruse alusel antava abi rakendamisel detsentraliseeritud eelarve täitmisele üleminekul; – piirkondlike ja territoriaalsete koostööalgatuste ning kaubavoogude arengu asjakohasus. Näitajaid kasutatakse vastavalt vajadusele järelevalveks, hindamiseks ja tulemuste läbivaatamiseks. Artikkel 3 Poliitikavaldkonnad 1. Käesoleva määruse alusel antav abi on peamiselt suunatud järgmistele poliitikavaldkondadele: (a) üleminekuprotsess liiduga ühinemiseks ja suutlikkuse suurendamiseks; (b) regionaalareng; (c) tööhõive, sotsiaalpoliitika ja inimressursside arendamine; (d) põllumajandus ja maaelu areng; (e) piirkondlik ja territoriaalne koostöö. 2. Lõikes 1 osutatud poliitikavaldkondadele antava abiga toetatakse abisaajariike artiklites 1 ja 2 sätestatud üld- ja erieesmärkide saavutamisel. 3. Lõike 1 punktides b−d osutatud poliitikavaldkondadele antav abi võib muu hulgas hõlmata sellist liiki meetmete rahastamist, mis on sätestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu PP.KK.AA määruses (EL) nr XXXX/201X (milles käsitletakse erisätteid Euroopa Regionaalarengu Fondi ja majanduskasvu ja tööhõivesse investeerimise eesmärgi kohta)[17], Euroopa Parlamendi ja nõukogu PP.KK.AA määruses (EL) nr XXXX/201X (mis käsitleb Ühtekuuluvusfondi)[18], Euroopa Parlamendi ja nõukogu PP.KK.AA määruses (EL) nr XXXX/201X (mis käsitleb Euroopa Sotsiaalfondi)[19], Euroopa Parlamendi ja nõukogu PP.KK.AA määruses (EL) nr XXXX/201X (erisätete kohta, milles käsitletakse Euroopa Regionaalarengu Fondist toetuse andmist seoses eesmärgiga „Euroopa territoriaalne koostöö”)[20] ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu PP.KK.AA määruses (EL) nr XXXX/201X (Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta)[21]. 4. Lõike 1 punktis e osutatud poliitikavaldkonnale antava abiga võib eelkõige rahastada mitut riiki hõlmavaid või horisontaalseid meetmeid, samuti piiriüleseid ning riikide ja piirkondade vahelisi koostöömeetmeid. Artikkel 4 Vastavus, ühtsus ja vastastikune täiendavus 1. Käesoleva määruse alusel antav finantsabi on kooskõlas liidu poliitikaga. See vastab liidu ja abisaajariikide vahel sõlmitud lepingutele ning selles austatakse kohustusi, mis on võetud mitmepoolsete lepingutega, mille osaline liit on. 2. Komisjon, liikmesriigid ja Euroopa Investeerimispank tagavad ühtsuse käesoleva määruse alusel antava abi ning muu liidu, liikmesriikide ja Euroopa Investeerimispanga antava abi vahel. 3. Komisjon ja liikmesriigid tagavad oma vastavate abiprogrammide koordineerimise eesmärgiga suurendada tõhusust ja tulemuslikkust abi andmisel ning vältida topeltrahastamist kooskõlas välisabi valdkonnas tegevuse koordineerimise tõhustamise ning poliitika ja korra ühtlustamise suhtes kehtestatud põhimõtetega. Koordineerimine hõlmab korrapärast konsulteerimist ja sagedast teabevahetust abi andmise tsükli erinevates etappides eelkõige praktilisel tasandil ning moodustab liikmesriikide ja liidu programmitöö protsessi olulise osa. 4. Abi andmise tõhususe ja tulemuslikkuse suurendamiseks ning topeltrahastamise vältimiseks astub komisjon koos liikmesriikidega vajalikke samme, et tagada parem koordineerimine ning vastastikune täiendavus mitmepoolsete ja piirkondlike organisatsioonide ja üksustega, näiteks rahvusvaheliste finantsasutuste, Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni asutuste, fondide ja programmide ning liiduväliste rahastajatega. 5. Käesoleva määruse alusel antava abi ettevalmistamisel, rakendamisel ja selle üle järelevalve teostamisel tegutseb komisjon põhimõtteliselt partnerluses abisaajariikidega. Partnerlus hõlmab vajaduse korral pädevaid riiklikke, piirkondlikke ja kohalikke ametiasutusi, majandus- ja sotsiaalpartnereid, kodanikuühiskonda ning valitsusväliseid osalejaid. II JAOTIS STRATEEGILINE PLANEERIMINE Artikkel 5 IPA ühine strateegiline raamistik 1. Komisjon kehtestab ühinemiseelse abi rahastamisvahendi ühise strateegilise raamistiku. IPA ühises strateegilises raamistikus nähakse laienemispoliitika poliitiliste prioriteetide alusel ette põhimeetmed, mis võivad käesoleva määruse alusel abi saada. 2. Muu hulgas hõlmab IPA ühine strateegiline raamistik järgmist: (a) kriteeriumid, mida kasutatakse vahendite eraldamiseks abisaajariikidele ning ka mitut riiki hõlmavatele ja territoriaalsetele koostöömeetmetele; (b) meetmete liigid, mida võib IPA alusel rahastada; (c) ühised suunised IPA haldamiseks ja rakendamiseks. 3. Komisjon kiidab IPA ühise strateegilise raamistiku ja selle võimalikud läbivaatamised heaks kooskõlas ühise rakendusmääruse artikli 15 lõikes 3 osutatud kontrollimenetlusega. Artikkel 6 Strateegiadokumendid 1. Käesoleva määruse alusel antakse abi üht või mitut riiki hõlmavate strateegiadokumentide (edaspidi „strateegiatedokumendid”) alusel, mille kehtestab komisjon partnerluses asjaomase abisaajariigi või riikidega liidu mitmeaastase finantsraamistiku kestuse ajaks. 2. Strateegiadokumentides täpsustatakse artiklis 3 osutatud poliitikavaldkondade asjakohane kombinatsioon, millele antakse käesoleva määruse alusel finantsabi eesmärgiga kajastada vastavalt vajadusele vajadusi ja prioriteete kooskõlas artiklis 2 osutatud eesmärkidega, artiklis 5 osutatud IPA ühise strateegilise raamistikuga ja riigistrateegiatega. 3. Strateegiadokumendid sisaldavad kohaldatavat liidu vahendite soovituslikku jaotust poliitikavaldkondade kaupa kohta aastate lõikes kooskõlas artiklis 5 osutatud IPA ühises strateegilises raamistikus sätestatud kriteeriumidega. Vahendite soovituslikus jaotuses võetakse nõuetekohaselt arvesse abisaajariikide vajadusi, suutlikkust abi vastu võtta ja haldussuutlikkust. Samuti nähakse ette tekkivate vajaduste rahuldamine ja stiimulid abisaajariikide tulemuslikkuse parandamiseks mitmeaastastes suunavates strateegiates sätestatud eesmärkide täitmisel. 4. Strateegiadokumendid vaadatakse kehtivusaja keskel läbi ning vajaduse korral neid muudetakse. Komisjoni algatusel võib strateegiad mis tahes ajal läbi vaadata. 5. Komisjon võtab strateegiadokumendid ja nende läbivaatamised vastu kooskõlas ühise rakendusmääruse artikli 15 lõikes 3 osutatud kontrollimenetlusega. III JAOTIS RAKENDAMINE Artikkel 7 Üldine raamistik Käesoleva määruse alusel antavat liidu abi rakendatakse ühise rakendusmääruse artiklites 2 ja 3 osutatud programmide ja meetmete kaudu ning kooskõlas erieeskirjadega, millega kehtestatakse käesoleva määruse rakendamise ühtsed tingimused, eelkõige seoses haldusstruktuuride ja -menetlustega, mille komisjon võtab vastu kooskõlas käesoleva määruse artiklitega 10 ja 11. Rakendamine toimub reeglina iga-aastaste või mitmeaastaste, riigipõhiste või mitut riiki hõlmavate programmide vormis, mis kehtestatakse kooskõlas artiklis 6 osutatud strateegiadokumentidega ja mille koostavad vastavalt vajadusele abisaajariigid ja/või komisjon. Artikkel 8 Raamistik ja lisalepingud 1. Komisjon ja abisaajariigid sõlmivad abi rakendamise kohta raamlepingud. 2. Komisjoni ja abisaajariigi või selle rakendusasutuse vahel võib vajaduse korral sõlmida abi rakendamise kohta lisalepinguid. Artikkel 9 Sätted rahastamisvahendite ristkasutuse kohta 1. Komisjon võib põhjendatud asjaoludel ning liidu rahastamise ühtsuse ja tõhususe tagamiseks ning piirkondliku koostöö soodustamiseks otsustada laiendada artiklis 7 osutatud programmide ja meetmete rahastamiskõlblikkust riikidele, territooriumidele ning piirkondadele, mis ei ole artikli 1 alusel abikõlblikud, kui rakendatav programm või meede on globaalset, piirkondlikku või piiriülest laadi. 2. Euroopa Regionaalarengu Fond panustab käesoleva määruse alusel kehtestatud programmidesse või meetmetesse, mis on seotud abisaajariikide ja liikmesriikide vahelise piiriülese koostööga. Euroopa Regionaalarengu Fondi panuse suurus määratakse kindlaks Euroopa Parlamendi ja nõukogu ... määruse (EL) nr … (erisätete kohta, milles käsitletakse Euroopa Regionaalarengu Fondist toetuse andmist seoses eesmärgiga „Euroopa territoriaalne koostöö”) artikli 4 kohaselt. Kõnealuse toetuse kasutamisel kohaldatakse käesoleva määruse sätteid. 3. Vajaduse korral võib IPA panustada riikide ja piirkondade vahelistesse koostööprogrammidesse või -meetmetesse, mis kehtestatakse ja mida rakendatakse kooskõlas määrusega (EL) nr ... [erisätete kohta, milles käsitletakse Euroopa Regionaalarengu Fondist toetuse andmist seoses eesmärgiga „Euroopa territoriaalne koostöö”] ja milles IPA abisaajariigid osalevad. 4. Vajaduse korral võib IPA panustada piiriülestesse koostööprogrammidesse või -meetmetesse, mis kehtestatakse ja mida rakendatakse kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu ... määrusega (EL) nr ... (millega luuakse Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahend) ja milles IPA abisaajariigid osalevad. IV JAOTIS LÕPPSÄTTED Artikkel 10 Volituste delegeerimine komisjonile Komisjonil on kooskõlas artikliga 11 volitused võtta vastu delegeeritud õigusakte käesoleva määruse lisa muutmiseks ning ühise rakendusmääruse täiendamiseks erieeskirjadega, milles kehtestatakse käesoleva määruse rakendamise ühtsed tingimused. Artikkel 11 Komisjonile delegeeritud volituste rakendamine 1. Komisjonile antakse õigus võtta vastu delegeeritud õigusakte käesolevas artiklis sätestatud tingimustel. 2. Komisjonile delegeeritakse volitused käesoleva määruse kehtivuse ajaks. 3. Euroopa Parlament ja nõukogu võivad volituste delegeerimise igal ajal tagasi võtta. Tagasivõtmise otsusega lõpetatakse otsuses nimetatud volituste delegeerimine. Otsus jõustub järgmisel päeval pärast selle avaldamist Euroopa Liidu Teatajas või otsuses nimetatud hilisemal kuupäeval. See ei mõjuta juba jõustunud delegeeritud õigusaktide kehtivust. 4. Niipea kui komisjon on delegeeritud õigusakti vastu võtnud, teeb ta selle samal ajal teatavaks Euroopa Parlamendile ja nõukogule. 5. Delegeeritud õigusakt jõustub üksnes juhul, kui Euroopa Parlament ega nõukogu ei ole kahe kuu jooksul pärast õigusakti Euroopa Parlamendile ja nõukogule teatavakstegemist esitanud selle suhtes vastuväiteid või kui nii Euroopa Parlament kui ka nõukogu on enne selle tähtaja möödumist komisjonile teatanud, et nad ei esita vastuväiteid. Euroopa Parlamendi või nõukogu algatusel pikendatakse seda tähtaega kahe kuu võrra. Artikkel 12 Komitee 1. Komisjoni abistab IPA komitee. Kõnealune komitee on komitee määruse (EL) nr 182/2011 tähenduses. 2. Artikli 3 punktides b ja c osutatud poliitikavaldkondi käsitlevate programmide puhul, mida rakendavad kaudselt abisaajariigid, abistab komisjoni Euroopa Parlamendi ja nõukogu ... määruse (EL) nr […] (millega kehtestatakse ühissätted ühisesse strateegilisse raamistikku kuuluvate fondide – Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi – kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1083/2006)[22] artiklis 143 osutatud fondide koordineerimiskomitee. Artikli 3 punktis d osutatud poliitikavaldkonda käsitlevate programmide puhul, mida rakendavad kaudselt abisaajariigid, abistab komisjoni Euroopa Parlamendi ja nõukogu ... määruse (EL) nr […] (Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta)[23] artiklis 91 osutatud maaelu arengu komitee. Sellistel juhtudel teavitatakse IPA komiteed viivitamata teis(t)e komitee(de) avaldatud arvamusest. 3. Lõigetes 1 ja 2 osutatud komiteed on pädevad teostama 17. juuli 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1085/2006 (millega luuakse ühinemiseelse abi rahastamisvahend)[24] alusel õigustoiminguid ja võtma kohustusi. Lisaks on IPA komitee pädev rakendama 27. veebruari 2006. aasta määruse (EÜ) nr 389/2006 (millega luuakse rahalise toetuse programm Küprose türgi kogukonna majandusarengu soodustamiseks ja millega muudetakse määrust (EÜ) nr 2667/2000 Euroopa Ülesehitusameti kohta)[25] artiklit 3. Artikkel 13 Liidu toetuse peatamine Ilma et see piiraks partnerriikide ja -piirkondadega sõlmitud partnerlus- ja koostöölepingute kohaste abi peatamise sätete kehtivust, kui abisaajariik ei austa demokraatia ja õigusriigi põhimõtteid ning inimõigusi, vähemuste õigusi ja põhivabadusi või liiduga sõlmitud asjaomastes lepingutes sisalduvaid kohustusi või kui edusammud ühinemiskriteeriumide täitmiseks on ebapiisavad, kutsub liit abisaajariiki pidama konsultatsioone, et leida mõlemat poolt rahuldav lahendus, välja arvatud eriti kiireloomulistel juhtudel. Kui abisaajariigiga peetavad konsultatsioonid ei vii mõlemat poolt rahuldava lahenduseni või kui konsultatsioonist keeldutakse või eriti kiireloomulistel juhtudel, võib nõukogu kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 215 lõikega 1 võtta asjakohaseid meetmeid, mis võivad hõlmata liidu abi täielikku või osalist peatamist. Euroopa Parlamenti teavitatakse mis tahes sellistest otsustest täielikult ja viivitamata. Artikkel 14 Lähtesumma 1. Käesoleva määruse rakendamise lähtesumma perioodil 2014−2020 on 14 110 100 000 eurot (jooksevhindades). Kuni 3 % lähtesummast eraldatakse abisaajariikide ja ELi liikmesriikide vahelistele piiriülese koostöö programmidele. 2. Iga-aastased assigneeringud kiidavad eelarvepädevad institutsioonid heaks liidu mitmeaastase finantsraamistiku piires. 3. Vastavalt programmi „Erasmus kõigi jaoks“ käsitleva määruse artikli 13 lõikele 2 eraldatakse kõrghariduse rahvusvahelise mõõtme edendamiseks soovituslik 1 812 100 000 euro suurune summa mitmest erinevast väliskoostöö rahastamisvahendist (arengukoostöö rahastamisvahend, Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahend, ühinemiseelse abi rahastamisvahend, partnerlusvahend ja Euroopa Arengufond), et toetada õppimisega seotud liikuvuse meetmeid ELi välistesse riikidesse või ELi välistest riikidest ning koostööd ja poliitilist dialoogi nende riikide ametivõimude/institutsioonide/asutustega. Kõnealuste vahendite kasutamise suhtes kohaldatakse programmi „Erasmus kõigi jaoks“ käsitlevat määrust. Rahastamine tehakse kättesaadavaks kahe assigneeringu kaudu, millest esimene hõlmab ainult esimest nelja ja teine ülejäänud kolme aastat. Kõnealune rahastamine kajastub kõnealuste rahastamisvahendite mitmeaastases suunavas programmitöös kooskõlas kindlakstehtud asjaomaste riikide vajaduste ja prioriteetidega. Assigneeringud võib vastavalt ELi välistegevuse prioriteetidele läbi vaadata mõjuvate ettenägematute asjaolude või oluliste poliitiliste muutuste korral. Artikkel 15 Jõustumine Käesolev määrus jõustub kolmandal päeval pärast selle avaldamist Euroopa Liidu Teatajas. Seda kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2014. Käesolev määrus on tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides. Brüssel, Euroopa Parlamendi nimel nõukogu nimel president eesistuja LISA – Albaania – Bosnia ja Hertsegoviina – Island – Kosovo* – Montenegro – Serbia – Türgi – endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik * Kooskõlas ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooniga nr 1244/1999. ETTEPANEKUTELE LISATAV FINANTSSELGITUS 1. ETTEPANEKU/ALGATUSE RAAMISTIK 1.1. Ettepaneku/algatuse nimetus 1.2. Asjaomased poliitikavaldkonnad vastavalt tegevuspõhise juhtimise ja eelarvestamise struktuurile 1.3. Ettepaneku/algatuse liik 1.4. Eesmärgid 1.5. Ettepaneku/algatuse põhjendus 1.6. Meetme kestus ja finantsmõju 1.7. Ettenähtud eelarve täitmise viisid 2. HALDUSMEETMED 2.1. Järelevalve ja aruandluse eeskirjad 2.2. Haldus- ja kontrollisüsteem 2.3. Pettuse ja eeskirjade eiramise ärahoidmise meetmed 3. ETTEPANEKU/ALGATUSE HINNANGULINE FINANTSMÕJU 3.1. Mitmeaastase finantsraamistiku rubriigid ja kulude eelarveread, millele mõju avaldub 3.2. Hinnanguline mõju kuludele 3.2.1. Üldine hinnanguline mõju kuludele 3.2.2. Hinnanguline mõju tegevusassigneeringutele 3.2.3. Hinnanguline mõju haldusassigneeringutele 3.2.4. Kooskõla kehtiva mitmeaastase finantsraamistikuga 3.2.5. Kolmandate isikute rahaline osalus 3.3. Hinnanguline mõju tuludele ETTEPANEKUTELE LISATAV FINANTSSELGITUS 1. ETTEPANEKU/ALGATUSE RAAMISTIK 1.1. Ettepaneku/algatuse nimetus Ühinemiseelse abi rahastamisvahend (IPA) 1.2. Asjaomased poliitikavaldkonnad vastavalt tegevuspõhise juhtimise ja eelarvestamise (ABM/ABB[26]) struktuurile Laienemine 1.3. Ettepaneku/algatuse liik x Ettepanek/algatus käsitleb uut meedet ¨ Ettepanek/algatus käsitleb uut meedet, mis tuleneb katseprojektist / ettevalmistavast meetmest[27] ¨ Ettepanek/algatus käsitleb olemasoleva meetme pikendamist ¨ Ettepanek/algatus käsitleb ümbersuunatud meedet 1.4. Eesmärgid 1.4.1. Komisjoni mitmeaastased strateegilised eesmärgid, mida ettepaneku/algatuse kaudu täidetakse Laienemispoliitika üldeesmärk on rakendada Euroopa Liidu lepingu artiklit 49, mis pakub Euroopa Liiduga ühinemise väljavaadet kõigile Euroopa riikidele, kes austavad ELi põhiväärtusi ja on pühendunud nende edendamisele. Laienemispoliitikaga edendatakse Euroopas stabiilsust, julgeolekut ja heaolu ning suurendatakse ELi kaalu rahvusvahelisel areenil. Laienemispoliitika aitab Euroopas kinnistada demokraatiat ja õigusriigi põhimõtteid. See suurendab majanduslikke võimalusi ja ELi kaalu selliste üleilmsete probleemide lahendamisel nagu kliimamuutus, konkurentsivõime ning finantsturgude reguleerimine ja järelevalve ning aitab koondada ühised jõupingutused Euroopa 2020. aasta strateegia eesmärkide saavutamiseks. Ühinemisprotsess innustab viima ellu poliitilisi ja majanduslikke reforme. Tänu laienemisprotsessile saavutatav suurem lõimumine aitab ühtlasi ELil saavutada oma eesmärgid mitmes valdkonnas, mis on olulised aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvuga seotud majanduslike ja sotsiaalsete reformide jaoks, sealhulgas energeetika, transport, keskkonnakaitse, katastroofidele vastupanuvõime ning kliimamuutuse vastu suunatud jõupingutused. Uued liikmekssaamise avaldused näitavad ELi atraktiivsust ja tema rolli stabiilsuse, julgeoleku ja heaolu edendamisel. ELi laienemispoliitika võimaldab hoolikalt juhitud protsessi, milles kandidaatriigid ja potentsiaalsed kandidaatriigid lähenevad ELile olenevalt oma poliitiliste ja majanduslike reformide tempost ning võimest võtta endale kooskõlas Kopenhaageni kriteeriumidega liikmesusega kaasnevad kohustused. Lääne-Balkanil jääb põhiküsimuseks piirkondlik koostöö, mis on stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi keskne osa. Kui nõukogu otsustab alustada taotlejariigiga ühinemisläbirääkimisi, siis kajastuvad taotlejariigi edusammud Euroopa nõuete täitmisel liidu õigustiku avatud ja suletud peatükkides. Viimase viie aasta jooksul on laienenud EL näidanud oma suutlikkust teha koostööd tema ees seisvate tähtsate probleemide lahendamisel. Selle aja jooksul on laienemisprotsessis osalevates riikides reformide elluviimisel tehtud edusammud võimaldanud neil läbida ühinemisprotsessi järjestikused etapid. ELi laienemisprotsess areneb edasi tempos, mille suures osas määrab liikmeks saada soovivate riikide suutlikkus võtta endale liikmesusega kaasnevad kohustused. See nõuab kestva mõjuga reforme ning usaldusväärseid ja veenvaid õiguslikke ja institutsioonilisi kohandusi. Sedamööda, kuidas asjaomased riigid viivad ennast vastavusse neile kehtestatud nõuetega, sealhulgas eeskätt demokraatia ja õigusriigi ning põhiõiguste ja -vabaduste valdkonnas, kohustub EL tegema nendega koostööd, et minna edasi järgmistesse laienemisprotsessi etappidesse. Tehakse ettepanek võtta laienemisstrateegia rahastamise sambana kasutusele üks integreeritud ühinemiseelse abi rahastamisvahend, mis hõlmab sisepoliitika ja teemavaldkondade kõiki mõõtmeid. Eesmärk on tagada, et kandidaatriigid ja potentsiaalsed kandidaatriigid oleksid ühinemiseks täielikult ette valmistatud. Rõhuasetus on heal valitsemistaval, haldussuutlikkusel, sotsiaal-majanduslikul arengul, piirkondlikul koostööl, liidu õigustiku vastuvõtmisel ja rakendamisel ning ettevalmistustel ühinemisjärgseks sisepoliitika juhtimiseks. Rahastamisvahendit rakendatakse abisaajatega kokkulepitud riiklike / mitut abisaajat hõlmavate programmide kaudu ning see peegeldab ka struktuurifonde, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD), sealhulgas nende ümberkeskendumist avalike hüvedega varustamisele. Lisaks on võimalik laienemisprotsessis osalevates riikides vajaduse korral jätkuvalt kasutada poliitiliste ja finantskriisidega seotud rahastamisvahendeid (makromajanduslik finantsabi, stabiliseerimise rahastamisvahend). 1.4.2. Erieesmärgid ning asjaomased tegevusalad vastavalt tegevuspõhise juhtimise ja eelarvestamise süsteemile Erieesmärk nr … (a) Toetada poliitilisi reforme. (b) Toetada majanduslikku, sotsiaalset ja territoriaalset arengut ning reforme, mille eesmärk on jätkusuutlik, arukas ja kaasav majanduskasv. (c) Suurendada abisaajariikide suutlikkust täita liikmesusega kaasnevaid kohustusi, toetades järkjärgulist ühenduse õigustikuga vastavusseviimist ning selle vastuvõtmist, rakendamist ja jõustamist, sh ettevalmistusi struktuuri-, ühtekuuluvus-, põllumajandus- ja maaelu arengu fondide rakendamiseks ja haldamiseks. (d) Piirkondlik lõimumine ja territoriaalne koostöö. Asjaomased tegevusalad vastavalt tegevuspõhise juhtimise ja eelarvestamise süsteemile 04.06. Ühinemiseelse abi rahastamisvahend (IPA) − inimressursside arendamine 05.05. Põllumajanduse ja maaelu arendamise ühinemiseelsed meetmed 13.05. Struktuuripoliitikaga seotud ühinemiseelne sekkumistegevus 22.02. Laienemisprotsess ja -strateegia 22.04.02. Kolmandatele riikidele suunatud teavitamis- ja teabevahetusprogrammid 1.4.3. Oodatavad tulemused ja mõju Täpsustage, milline peaks olema ettepaneku/algatuse oodatav mõju abisaajatele/sihtrühmale. Uue ühinemiseelse abi rahastamisvahendiga keskendutakse jätkuvalt laienemispoliitika elluviimisele, mis on üks ELi välistegevuse põhiprioriteetidest, aidates sellega kaasa stabiilsuse, turvalisuse ja heaolu edendamisele Euroopas. Selleks täidetakse uue rahastamisvahendiga üldist poliitikaeesmärki, milleks on kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide toetamine nende ettevalmistustes ELiga ühinemiseks, ning nende siseriiklike süsteemide/majanduse järkjärguline Euroopa Liidu nõuete ja poliitikaga vastavusse viimine, lähtudes nende konkreetsetest vajadustest ja tehes kohandusi vastavalt nende individuaalsetele laienemiskavadele. Saavutatavate tulemuste ja mõjudega seoses aitab uus rahastamisvahend leida lahendused i) arengulünkadele/-probleemidele abisaajariikides, ii) piiratud suutlikkusele tulla nendega toime oma vahendite abil ning nõrkadele avaliku sektori asutustele ja/või nõrgale haldussuutlikkusele abisaajariikides ning iii) abisaajariikide erinevuste vähendamisele, järgneva saavutamise kaudu: i) demokraatlike institutsioonide parem toimimine, eelkõige õigusriigi põhimõtete, inimõiguste austamise ja vähemuste kaasamise tagamiseks, korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse vähendamiseks, reformitud ja moderniseeritud avalikuks halduseks; ii) ELi normid majanduses ja majandusjuhtimises, suurem suutlikkus konkureerida liidu turujõudude surve all, paremad tööhõivenäitajad, aina paremate oskustega inimressursid ja väiksemad sotsiaalsed erinevused, suurem teadus- ja innovatsioonisuutlikkus; iii) ELi õigustikuga järk-järgult vastavusse viidavad, vastu võetavad ja jõustatavad seadused, suurem suutlikkus rakendada ning hallata ELi struktuuri-, põllumajandus- ja maaelu arengu fonde ning suurem osalemine valitud ELi programmides ja ametites; iv) piirkonna suurem majanduslik lõimumine, sealhulgas piiriüleste energia- ja transporditaristute kaudu, lähemad ja tugevamad heanaaberlikud suhted abisaajariikide vahel ning ELiga. Nende poliitika erieesmärkidega saavutatud edu aitab ühtlasi kaasa selliste ELi laiemate poliitikaraamistike nagu Euroopa 2020. aasta strateegia, ELi kliima- ja energiapakett ning juhtalgatus „Innovaatiivne liit” rakendamisele. 1.4.4. Tulemus- ja mõjunäitajad Täpsustage, milliste näitajate alusel hinnatakse ettepaneku/algatuse elluviimist. Uue rahastamisvahendi erieesmärkide suunas tehtud edusamme saab hinnata kolme makronäitaja abil: · edusammud ühinemise eesmärkide täitmisel (avatud/suletud peatükid) või assotsieerimislepingute rakendamisel, mida kajastavad muu hulgas positiivsed eduaruanded, uuringutel põhinevad ja tunnustatud rahvusvaheliste organisatsioonide koostatud näitajad sellistes valdkondades nagu valitsuse tõhusus, poliitiline stabiilsus ja vägivalla puudumine, õigusriik; · sotsiaal-majanduslik areng, mida mõõdetakse selliste mõjunäitajatega nagu ÜRO arenguprogrammi inimarengu indeks kui heaolu üldine mõõde, töötuse määrad, välismaiste otseinvesteeringute sissevool, kaubandusbilanss; · piirkondlik koostöö ja lõimumine, mida mõõdetakse uuringutel põhinevate näitajatega, mis peegeldavad julgeoleku ja stabiilsuse taseme (suundumuste) tunnetamist ning poliitilist, majanduslikku ja kultuurilist vastasmõju. Makronäitajatega seotud sihid ja teetähised võivad muu hulgas hõlmata järgmist: ELi liikmeks saamise avalduse saamine, komisjoni vastu võetud positiivne arvamus avalduse kohta või soovitus kandidaatriigi staatuse andmiseks, soovitus alustada ühinemisläbirääkimisi, läbirääkimispeatükkide avamine või ajutine sulgemine, ühinemisläbirääkimiste üldine lõpetamine, Kopenhaageni kriteeriumidele vastavuse ulatus, viisanõude kaotamise ja tagasivõtulepingu jõustumine, IPA abi haldamise volituste andmine, IPA abi haldamise eelkontrollidest loobumine, tolli-/kaubanduslepingu jõustumine ning kaubanduselt takistuste / tehniliste tõkete kõrvaldamine, piirkondlikes algatustes osalemine, kahepoolsete küsimuste lahendamine, edusammud üleeuroopaliste võrgustike integreerimisel. Töötasandil saab edu mõõta tulevase ühinemiseelse abi rahastamisvahendi jaoks kindlaksmääratud erieesmärkidele i−iv vastavate tegevuseesmärkide abil. Tegevuseesmärgid hõlmavad järgmist: (a) demokraatia ja kohtusüsteemi ning inimõiguste ja mittediskrimineerimise tajumise parandamine, lahendust ootavate kohtuasjade ning põhiõiguste rikkumiste arvu vähendamine, õiguskaitseasutuste suutlikkuse ja üldiselt haldussuutlikkuse suurendamine, tööjõu voolavuse vähendamine; (b) usaldusväärsete ja tõhusate sotsiaal- ja majandusarengu strateegiate arendamine, oskuste ja kvalifikatsiooni taseme tõstmine ning tööturuteenuste tõhustamine, avaliku sektori investeeringute toetamine, ELi struktuuri-, ühtekuuluvus ja maaelu arengu fondide haldusstruktuuride rajamine ühinemisel, akrediteerimise ja haldamise volituse andmine; (c) õigusraamistiku täiustamine, õigusaktide liidu õigustikuga vastavusse viimine, institutsioonide ja jõustamisstruktuuride loomine ning tugevdamine, ELi programmidega ühinemine ja nendes osalemise süvendamine; (d) tihedamale koostööle innustamine. Tegevuseesmärgid tuleb kohandada iga abisaaja olukorrale ning need tuleb sätestada kindlakstehtud probleemidest lähtuvates programmdokumentides. Eelhindamise käigus on ilmnenud ka vajadus üksikasjalike suuniste andmise ja töötasandil tehtud edusammude hindamiseks vajalike andmete süstemaatilise kogumise suutlikkuse suurendamise järele abisaajariikides. Varasemate laienemiste tulemusel on uutes liikmesriikides omistatud suurem tähtsus programmi tasandi järelevalvele ja hindamisele ning nn tõenditel põhinevale poliitikakujundamisele. Tulemuslikkusel ning tingimustele ja vajadustele vastavusel põhinevale ressursside eraldamisele üleminek peaks soodustama sarnaseid suundumusi ka kandidaatriikides ja potentsiaalsetes kandidaatriikides. Kliimaküsimuste integreerimisel muudesse küsimustesse seatakse sisse jälgimissüsteem, mille abil tuvastatakse kliimameetmeid või energiatõhusust edendavad programmid, et ELil oleks võimalik täpselt sedastada, kui palju tema kulutustest on seotud nende teemadega. Kehtestatakse selged võrdlusalused, järelevalve- ja aruandluseeskirjad. Kliimaga seotud kulusid jälgitakse kooskõlas väljakujunenud OECD metoodikaga (nn Rio markerid). Bioloogilise mitmekesisuse kaitse ja kõrbestumisvastase võitluse integreerimisel muudesse küsimustesse tehtud edusammude jälgimiseks kasutatakse kooskõlas komisjoni laiema integreerimiskohustusega OECD arenguabi komitee markerit. Tulevases järelevalves ja hindamises tuleb arvesse võtta, et tulemused ja mõjud erinevad abisaajariikide lõikes, arvestades nende erinevusi ning erinevaid vajadusi ja olukorda teel ühinemise suunas. Kuna rahastamisvahendit kasutatakse jätkuvalt paralleelselt poliitilise läbirääkimisprotsessi ja muude ühinemisega seotud sekkumismeetmetega, siis on üksnes rahastamisvahendist lähtuvaid edusamme keeruline tuvastada, välja arvatud erimeetmete tasandil. Paljud tulevase programmi n-ö tulemused − nagu edusammud poliitiliste ühinemiskriteeriumide täitmisel − on oma olemuselt raskesti mõõdetavad: teatavas ulatuses võib rahastamisvahendi eesmärke olla võimalik saavutada sama palju abisaajale antava staatuse kaudu kui ELi finantsmeetmete tulemuste kaudu. 1.5. Ettepaneku/algatuse põhjendus 1.5.1. Lühi- või pikaajalises perspektiivis täidetavad vajadused Abisaajateks on ELi kandidaatriigid ja potentsiaalsed kandidaatriigid Lääne-Balkanil, Island ja Türgi. EÜ esitas 1999. aastal nägemuse ELi ja Lääne-Balkani suhetest, võttes varasema piirkondliku lähenemisviisi asemel kasutusele uue vahendi − stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi. Lisaks poliitilise ja majandusliku stabiilsuse ning piirkondliku koostöö eesmärkidele on stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessis järk-järgult kasutusele võetud laienemise rahastamisvahendeid, et tuua piirkonna riigid ELi väärtustele ja normidele lähemale. 2000. aasta juunis Feiras toimunud Euroopa Ülemkogul tunnistati, et stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessis osalevad Lääne-Balkani riigid on ELi potentsiaalsed kandidaatriigid. Kõnealuste riikide ELiga ühinemise väljavaadet kinnitati hiljem Thessalonikis toimunud Euroopa Ülemkogul 2003. aasta juunis, kus kiideti heaks „Lääne-Balkanit käsitlev Thessaloniki tegevuskava”. Kõnealune tegevuskava on selles piirkonnas endiselt ELi poliitika nurgakivi. 2. juunil 2010. aastal Sarajevos toimunud ELi ja Lääne-Balkani ministrite kohtumisel kordas EL oma pühendumust Lääne-Balkani ELiga ühinemise väljavaadetele ning rõhutas, et nende riikide tulevik on ELis. Algselt stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessis osalevatest riikidest said kandidaatriigi staatuse Horvaatia, endine Jugoslaavia Makedoonia vabariik ja hiljuti Montenegro, samal ajal kui Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Kosovo[28] ja Serbia on potentsiaalsed kandidaatriigid. Teiste ELiga ühinemise väljavaadetega riikide seas on Türgi, kes esitas oma avalduse juba 1987. aastal ja sai taotlejariigi staatuse 1999. aastal, ning Island, kes esitas avalduse 2009. aastal ja sai kandidaatriigi staatuse 2010. aastal. Ühinemise kolm põhinõuet on sätestatud 1993. aastal Kopenhaagenis toimunud Euroopa Ülemkogu järeldustes (nn Kopenhaageni kriteeriumid). Need on: i) demokraatiat, õigusriiki, inimõigusi ning vähemuste austamist ja kaitset kindlustavate institutsioonide stabiilsus; ii) toimiv turumajandus ning suutlikkus toime tulla konkurentsisurve ja turujõudude survega Euroopa Liidus; iii) võime võtta endale liikmesusega seotud kohustusi, sealhulgas järgida poliitilise ning majandus- ja rahaliidu eesmärke. 1995. aasta detsembris Madridis toimunud Euroopa Ülemkogu osutas vajadusele „luua tingimused [taotleja]riikide järkjärguliseks harmooniliseks lõimumiseks, eelkõige turumajanduse arendamise, nende haldusstruktuuri kohandamise ning stabiilse majandus- ja rahanduskeskkonna loomise teel.” Tulevased liikmed peavad vastama Kopenhaageni kriteeriumidele enne, kui alustatakse läbirääkimisi liikmesuse üle. Abisaajate ühinemiskriteeriumidega vastavusseviimine nõuab märkimisväärseid jõupingutusi avaliku sektori investeeringute ning põhjalike teadmiste ja ekspertteadmiste kättesaadavuse näol. ELi toetus on mõeldud kandidaatriikide abistamiseks kriteeriumide täitmisel. 1.5.2. Euroopa Liidu meetme lisaväärtus Laienemispoliitika on osa välistegevusest ja aitab saavutada ühiseid eesmärke, mis on seotud ülemaailmsete probleemide, ülemaailmse reageerimise ja ülemaailmse juhtimisega. ELi järjestikune laienemine on oma olemuselt ühine ülesanne, mida on võimalik täita üksnes ELi tasandil. Ainult koos tegutsevad liikmesriigid saavad otsustada uute kandidaatriikide ühinemisavalduste üle. ELi eelarvest antava ühinemiseelse abi eesmärk on aidata kandidaatriikidel ja potentsiaalsetel kandidaatriikidel valmistuda tulevaseks liikmesuseks: IPA eesmärk on riike enne ühinemist liikmesusega seotud kohustustes n-ö proovile panna (näiteks institutsioonide loomine ühinemisjärgsete ELi vahendite haldamiseks ja/või ELi õigustiku ja normide vastuvõtmiseks). Ühegi muu mitme- või kahepoolse rahastamisvahendiga ei ole võimalik luua nii terviklikku vahendit ning nii või teisiti saab üksnes EL määratleda, missugune abi on vajalik õigustiku ülevõtmiseks ettevalmistumiseks. Ühinemiseelne abi on investeering ELi tulevikku, mis toetab naaberriikide stabiilsust ja heaolu ning tagab, et kandidaatriigid suudavad ühinemisel õigustikku tõhusalt rakendada. Tehniline ja finantsabi kiirendab ettevalmistusprotsessi ja loob stiimuleid ühiskonna, õigussüsteemide ja majanduse vajalikuks ümberkujundamiseks. Abi aitab täita ELi sisepoliitilisi eesmärke, loob võimalusi ELi ettevõtetele ning tagab reaalselt investeeringute tasuvuse. Ilma ühinemiseelse abiga kaasneva aktiivse kaasatuse ja tiheda partnerluseta peaks EL kindlasti kulutama rohkem vahendeid ebaseadusliku rände vastu võitlemisele, ELi välispiiride kindlustamisele, energiavarustuse kindluse ning kodanikele ohutute ja hügieeniliste toiduainete sisseveo tagamisele, kliimamuutuse ja saastuse vastu võitlemisele, katastroofide piiriüleste mõjude leevendamisele ja ELi solidaarsuse tagamisele madala katastroofidele vastupanuvõimega riikides. Viimastel aastatel on liikmesriigid vähendanud oma kahepoolset abi kandidaatriikidele ja potentsiaalsetele kandidaatriikidele, tunnistades sellega, et koordineeritud tegevus ELi tasandil on tõhusam. Umbes pool ELi üldisest finantsabist laienemisprotsessis osalevatele riikidele oli 2009. aastal pärit ELi eelarvest. Mitmepoolsed rahastajate organisatsioonid on oma toetuse suures osas järk-järgult kaotanud ning need, kes veel on jäänud, on viinud oma programmid kooskõlla ELi prioriteetidega. Märkimist väärib, et võttes arvesse ühinemiseelse abi spetsiifilisi arengueesmärke ja mõju, loetakse seda ka ELi ametlikuks arenguabiks. 1.5.3. Samalaadsetest kogemustest saadud õppetunnid 2011. aasta veebruaris toimus IPA vaheetapi metahindamine, milles keskenduti peamiselt IPA strateegilisele raamistikule (mitmeaastased suunavad kavandamisdokumendid) ja programmitööle (peamiselt tehnilise abi ja institutsioonide ülesehitamise osa), hinnati meetmete loogikat ja abi (tegelikku või oodatavat) tulemuslikkust eeskätt selle asjakohasuse, tulemuslikkuse, tõhususe, mõju ning jätkusuutlikkuse seisukohast. Meetmete loogika (st abi kavandamine ja programmitöö) puhul järeldati hinnangus, et mitmeaastased suunavad kavandamisdokumendid on peamised programmdokumendid, millest juhinduda ja millele keskenduda programmitöös ning mis on selgelt paremad varasemate ühinemiseelse abi programmide sarnastest programmdokumentidest. Hinnangus leiti ka, et mitmeaastaste suunavate kavandamisdokumentide ja programmdokumentide eesmärkide ja näitajate kvaliteet on aja jooksul paranenud. Sellegipoolest soovitati lisatäiendusi. Hinnangus leiti, et IPA-l on head ja olulised tulemused. Leiti, et kõige tõhusamad on tulemused liidu õigustikuga seotud valdkondades, samal ajal kui eriti palju probleeme oli horisontaalsetes valdkondades (nt avaliku halduse reform). Abisaajariikide finantsvajadused, eelkõige taristute puhul, on selgelt suuremad kui olemasolevad IPA (ja muude rahastajate) vahendid. Seetõttu on tulevikus põhiülesanne kasutada IPA vahendeid tõhusalt ning jätkata muudele rahastamisallikatele finantsvõimenduse pakkumist. Ühtlasi leiti, et üldiselt on projektid hästi suunatud ELi ühinemisnõuete täitmisele, ehkki tõhusust ja mõju on võimalik veelgi suurendada, kui suunata institutsioonide ülesehitamiseks mõeldud abi piiratumale arvule prioriteetsetele valdkondadele. Hinnangus leiti, et rahastajate koordineerimise ja abi ühtlustamise mehhanismid on hästi kinnistunud ning mõju ja jätkusuutlikkuse saavutamiseks on määrava tähtsusega abisaajariikide omalus reformikava eest ja nende haldussuutlikkus, mida on vaja tugevdada. Hinnangus järeldati, et mitmeaastase/valdkonnapõhise lähenemisviisi[29] kasutuselevõtt kavandamises ja programmitöös peaks võimaldama abi prioritiseerimist ning järjestusse seadmist, rahastajate koordineerimist ja abisaajariikide omaluse suurendamist. 2011. aasta mais jõudis lõpule esimese kaheksa IPA piiriülese koostöö programmi kaheetapiline vahehindamine Lääne-Balkani riikide vahelistel piiridel. Hinnangus järeldati, et sidusrühmad tajuvad programmi tulemusena paremaid naabrussuhteid ja peavad seda tulevase koostöö jaoks ülitähtsaks ning et tekkinud on tingimused suuremaks koostööks. Hinnangus soovitati paremini ajakohastatud statistika, paremini selgitatud kasutatud kriteeriumide ning parema statistilistele valdkondadele vastavuse abil tõhustada sotsiaal-majanduslikku analüüsi. Samuti soovitati taotluspaketti ja hindamiskorda ühtlustada ning lihtsustada. Programmitöö toetamiseks ja ühtlustamiseks eelhinnati regionaalarengu, inimressursside arendamise ja maaelu arengu tegevusprogramme. Soovitused programmide suunatuse aluseks oleva analüüsi tõhustamiseks ja väljundite, tulemus- ja mõjunäitajate parandamiseks olid kõigi programmide puhul ühesugused. Praegu toimuvad vahehindamised. 2013. aasta järgsete ühinemiseelse abi rahastamisvahendite eelhinnangus järeldati, et ELi tasandi finantsabi andmise jätkamine laienemisprotsessi toetamiseks on selgelt põhjendatud. Selgelt ilmnes vajadus tagada järjepidevus kehtiva rahastamisvahendiga, kuna juba praegu luuakse ELi abi haldamiseks vajalikke struktuure ja süsteeme. Arvestades abisaajariikide erinevusi (sotsiaal-majanduslikud erinevused ning erinevused institutsioonide ja avaliku halduse arengus ning ELiga ühinemise väljavaadetes), soovitati konsultatsioonides siiski, et abi eraldamisel tuleks kasutada rohkem vajadustele vastavat lähenemisviisi, lihtsamaid rakenduseeskirju ja suuremat paindlikkust, selgemat strateegilist suunitlust ning süstemaatilisemat mitmeaastast programmitööd. 1.5.4. Kooskõla ja võimalik koostoime muude asjaomaste meetmetega Ettepaneku kohaselt säilitatakse laienemisstrateegia rahastamise sambana üks integreeritud ühinemiseelse abi rahastamisvahend, mis hõlmab sisepoliitika ja teemavaldkondade kõiki mõõtmeid. Selle põhjuseks on see, et laienemispoliitika põhieesmärk on aidata partneritel võtta järk-järgult üle liidu õigustik, ning see, et ELi suhted kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikidega hõlmavad praktiliselt kõiki teemavaldkondi (heaolu, julgeolek, kaubandus, inimõigused jne). Seega tuleks ühtsuse, mõjususe, tõhususe ja mõju huvides sisepoliitikat ning teemavaldkondi kajastada ühtsetes riigistrateegiates ning need tuleks saavutada abisaajariikidega kokkulepitud riiklike, mitut abisaajat hõlmavate või piiriüleste programmide abil. Kooskõlas ELi poliitikavaldkondade arengusidususe tegevuskavaga võimaldab asjaolu, et IPA hõlmab kogu sisepoliitikat, sisepoliitika välismõju ühinemiseelsetele riikidele ELi arengueesmärkide puhul paremini arvesse võtta . See on oluline eelkõige sellistes valdkondades nagu kaubandus, kliimamuutus, ränne ja energeetika. Kui see on põhjendatud meetme laadiga (nt tehniline, ülemaailmne mõju võrrelduna peamiselt ühinemisele keskendumisega), kui abisaajariik ei järgi Euroopa põhiväärtusi (nt inimõiguste austamine) või kui sisepoliitika vahendil on eriti tähtis välismõõde, siis võib laienemispiirkonnas meetmete võtmiseks kasutada ka muid rahastamisvahendeid (nt demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahend, tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahend, stabiliseerimise rahastamisvahend ja makromajanduslik finantsabi, Euroopa ühendamise rahastu, …). 1.6. Meetme kestus ja finantsmõju x Piiratud kestusega ettepanek/algatus x Ettepanek/algatus hakkab kehtima alates 1.1.2014 x Finantsmõju avaldub ajavahemikul 1.1.2014−31.12.2020 ¨ Piiramatu kestusega ettepanek/algatus – Rakendamise käivitumisperiood hõlmab ajavahemikku AAAA–AAAA, – millele järgneb täieulatuslik rakendamine. 1.7. Ettenähtud eelarve täitmise viisid[30] ý Otsene tsentraliseeritud eelarve täitmine komisjoni poolt ý Kaudne tsentraliseeritud eelarve täitmine, mille puhul eelarve täitmise ülesanded on delegeeritud: – ý rakendusametitele – ¨ ühenduste asutatud asutustele[31] – ý riigi avalik-õiguslikele asutustele või avalikke teenuseid osutavatele asutustele – ¨ isikutele, kellele on delegeeritud konkreetsete meetmete rakendamine Euroopa Liidu lepingu V jaotise kohaselt ja kes on kindlaks määratud asjaomases alusaktis finantsmääruse artikli 49 tähenduses ý Eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega: ELi liikmesriikide ja IPA abisaajariikide vahelise piiriülese koostöö programme rakendavad ELi liikmesriikide haldusasutused koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise raames. ý Detsentraliseeritud eelarve täitmine koostöös kolmandate riikidega ý Eelarve täitmine ühiselt rahvusvaheliste organisatsioonidega: eelarve täitmisse ühiselt rahvusvaheliste organisatsioonidega kaasatakse olenevalt vajadusest põhiliselt rahvusvahelised finantsasutused (nt EIP, EBRD, Maailmapank, Euroopa Nõukogu Arengupank) ja ÜRO spetsialiseeritud asutused. Mitme eelarve täitmise viisi valimise korral esitage üksikasjad rubriigis „Märkused”. Märkused Määruse lõppeesmärk on see, et abi haldamise eest vastutaksid täielikult abisaajariigid detsentraliseeritud eelarve täitmise kaudu. See eesmärk viiakse aga ellu järk-järgult vastavalt abisaajariikide haldussuutlikkuse arengule ja eelarve täitmise volituste andmise tingimuste täitmisele. Algetapis jääb halduskontroll komisjonile ja/või eelarve täitmine usaldatakse spetsialiseeritud asutustele vastavalt vajadusele kas kaudse või ühiselt rahvusvaheliste organisatsioonidega toimuva eelarve täitmise korra kohaselt. Mitut riiki hõlmavate programmide puhul on põhimeetod tsentraliseeritud eelarve täitmine. Eelarve täitmist ühiselt rahvusvaheliste organisatsioonidega kasutatakse ka rahvusvaheliste ja Euroopa finantsasutustega koos rahastatavate meetmete puhul eesmärgiga pakkuda finantsvõimedust täiendavale rahastamisele, eelkõige vajalikesse sotsiaalsetesse või majanduslikesse taristutesse investeeringute tegemiseks. Viimaseks − eelarve täitmist koostöös liikmesriikidega kasutatakse jätkuvalt ELi liikmesriike hõlmavate territoriaalse koostöö eesmärkide puhul. 2. HALDUSMEETMED 2.1. Järelevalve- ja hindamiskord Täpsustage tingimused ja sagedus. Praeguse olukorraga võrreldes tõhustatakse järelevalve- ja hindamiskorda, keskendudes rohkem tulemustele. Sealjuures määratletakse konkreetsed, mõõdetavad ja saavutatavad eesmärgid ning asjakohased näitajad. Juba praegu keskendutakse Euroopa Komisjoni järelevalve- ja hindamissüsteemides aina rohkem tulemustele. Kaasatud on nii oma töötajad kui ka väliseksperdid. ELi delegatsioonides ja peakorterites teostavad vastutavad isikud projektide ja programmide rakendamise üle pidevalt järelvalvet mitmel moel, sealhulgas võimaluse korral kohapealse külastamise teel. Järelevalve annab väärtuslikku teavet edusammude kohta ja aitab vastutavatel isikutel tuvastada tegelikud ja potentsiaalsed kitsaskohad ning vajaduse korral võtta õigel ajal parandusmeetmeid. Lisaks sõlmitakse lepingud sõltumatute välisekspertidega, et hinnata ELi välistegevuse tulemuslikkust mitmesuguste täiendavate süsteemide kaudu. Hinnangud aitavad suurendada vastutust ning täiustada käimasolevaid sekkumismeetmeid; samuti võetakse neis arvesse varasemaid kogemusi, et tulevased meetmed ja poliitika oleksid teadlikumad. Kasutatavad vahendid on kooskõlas rahvusvaheliselt tunnustatud OECD arenguabi komitee hindamiskriteeriumidega, sealhulgas (potentsiaalse) mõju kriteeriumiga. Komisjon toetab abisaajariike ka nende kulutuste üle järelevalve teostamise ja nende hindamise suutlikkuse suurendamisel. Uue rahastamisvahendi raames delegeeritakse järelevalve ja hindamise kohustus edasi abisaajariikidele. Kui abisaaja nimel haldab abi komisjon , siis jääb komisjon peamiselt vastutavaks järelevalve ja hindamise eest. Kuid kui abisaajariigid ise vastutavad abi haldamise eest (detsentraliseeritud eelarve täitmine), siis täidab komisjon peamiselt järelevalvaja rolli (lisaks eel- ja järelhindamistele) ning põhiosas vastutab abisaajariik. Projekti tasandi järelevalve raames antakse aru kavade täitmisel tehtud edusammudest, eelkõige seoses järgnevaga: i) lepingu sõlmimise / toetuse andmise otsused ja ii) väljundite saavutamine. Vastutavatele isikutele on abiks ka tulemuspõhine järelevalvesüsteem, mis annab fokusseeritud ülevaate sekkumismeetmete valimi kvaliteedi kohta. Sõltumatud tulemuspõhise järelevalve eksperdid annavad struktureeritud ja standarditud metoodika alusel projektidele hindeid, mis toovad välja nende tugevad ja nõrgad küljed, ning jagavad soovitusi tõhususe suurendamiseks. Lisaks järelevalvele võidakse ELi delegatsiooni või projekti eest vastutavate tegevtalituste juhtimisel anda hinnanguid projekti tasandil. Projekti tasandi hindamised on mõeldud täiendama olemasolevaid järelevalvesüsteeme ning need peaksid tagama üksikasjalikuma ja põhjalikuma analüüsi. Ühtlasi peaksid need aitama projektijuhtidel täiustada käimasolevaid sekkumismeetmeid või kinnitada nende tulemusi ja jätkusuutlikkust. Valdkonna ja programmi tasandil hinnatakse kavade täitmisel tehtud edusamme järelevalvekomitees, mille kaaseesistujateks on abisaajariigid ja komisjon. Kõnealused komiteed toetuvad nii järelevalvearuannete kui ka hinnangute leidudele. Uue rahastamisvahendiga tugevdatakse järelevalvekomiteede rolli nii kandidaatriikide kui ka potentsiaalsete kandidaatriikide puhul, et tagada, et finantsabi rakendamine haakuks nõuetekohaselt poliitikadialoogiga ning et komiteede järeldusi ja soovitusi täidetakse süstemaatilisemalt ja et nende suhtes võetakse järelmeetmeid. Projekti tasemest kõrgemal (valdkonna- ja programmipõhiseid, strateegilisi, temaatilisi jm) teostatavaid hindamisi haldavad peamiselt komisjoni talitused. Omaluse ja suutlikkuse suurendamise eesmärgil delegeeritakse osa hindamistest, eelkõige otsustusprotsessi toetavad vahehindamised, järk-järgult abisaajariikidele. Hindamiste tulemused või kokkuvõtted järeldustest teatatakse IPA aastaaruande osana korrapäraselt IPA komiteele, nõukogule ja Euroopa Parlamendile ning avaldatakse komisjoni veebilehel. 2.2. Haldus- ja kontrollisüsteem 2.2.1. Tuvastatud ohud IPA tegevuskeskkonda iseloomustavad järgmised rahastamisvahendi eesmärkide saavutamist takistavad ohud: – IPA on mõeldud peamiselt toimima detsentraliseeritud eelarve täitmise viisi kohaselt ELiga ühinemiseks valmistumise lahutamatu osana. Sellega kaasneb kõrgem risk, kuna lõplikul eelarve täitjal (komisjonil) ei ole otsest kontrolli detsentraliseeritud eelarve täitja rakendusstruktuuri üle; – ühinemisprotsessiga kaasnevad korrapärased muutused rakenduskeskkonnas, nt tsentraliseeritud eelarve täitmise asendamine detsentraliseeritud eelarve täitmisega, ning seejärel eelkontrollidest loobumine teevad vajalikuks ebatavaliselt range organisatsioonilise koordineerimise, personali kohanemis- ja otsustamisvõime ning koolituse, kuna töötajad omakorda nõuavad regulaarselt sisekontrolli ja komisjonipoolse organisatsioonilise ülesehituse muutmist; – potentsiaalsete abisaajate mitmekesisus ning nende erinevad sisekontrolli struktuurid ja suutlikkus võivad komisjoni käsutuses olevaid rakendamise toetamiseks ja järelevalveks mõeldud ressursse killustada ja seega vähendada; – puudujäägid abisaajariikide institutsioonilises ja haldussuutlikkuses võivad detsentraliseerimisprotsessi pikaks venitada, mis seab ohtu eraldatud vahendite õigeaegse kasutamise, ja/või tekitada probleeme ning viivitusi üksikute meetmete ülesehituses ja rakendamises; – abisaajariikide ühinemiseelse abi tulemusi ja mõju käsitlevate kättesaadavate andmete halb kvaliteet ja kvantiteet võib olla takistuseks komisjoni aruandluse ja tulemuste eest vastutamise võimele; – majanduslikud ja poliitilised raskused võivad viia raskuste ja viivitusteni meetmete ülesehituses ja rakendamises, eelkõige abisaajariikides, kus riiklikud institutsioonid on alles noored ja haprad; – abisaajariikides ja nende vahel lahendatama konstitutsioonilised, institutsioonilised ja piiriküsimused võivad takistada oluliste abiprojektide rakendamist ning põhjustada rahaliste vahendite märkimisväärseid kadusid; – halduskulude katmiseks ettenähtud vahendite puudumine võib tähendada, et rahastamisvahendi nõuetekohaseks haldamiseks ei jätku ressursse. 2.2.2. Ettenähtud kontrollimeetod(id) IPAga tegelevate peadirektoraatide sisekontrolli-/juhtimisprotsess on mõeldud andma piisavat kinnitust selle kohta, et saavutatakse tegevuse tõhususe, tulemuslikkuse ja säästlikkusega seotud eesmärgid, et finantsaruandlus on usaldusväärne ning asjaomast õigus- ja menetluslikku raamistikku on järgitud. Tegevuse tõhususe, tulemuslikkuse ja säästlikkuse tagamiseks (ning ühinemiseelse olukorra kõrge riskitaseme mõju vähendamiseks) kasutab laienemise peadirektoraat (teised IPA peadirektoraadid kasutavad sarnaseid või natuke muudetud kontrollimenetlusi, mis on optimeeritud ELi struktuuri- ja põllumajandusfondide kontrolliraamistikule üleminekuks) jätkuvalt − lisaks kõigile kogu komisjoni hõlmava strateegilise poliitika ja kavandamise protsessi elementidele, siseauditi süsteemile ja muudele komisjoni sisekontrolli standardite nõuetele − olukorrale kohandatud finantsabi haldusraamistikku, mida kasutatakse kõigi rahastamisvahendite puhul ja mis nähakse ette korrapäraselt ajakohastatavas sisekontrolli strateegia dokumendis. See hõlmab järgmist: – detsentraliseeritud eelarve täitmine liikmesriikide rakendusametite poolt, kellele komisjon annab eelarve täitmise volitused pärast rangete haldusnormide kehtestamist, mida muu hulgas hinnatakse ulatuslike süsteemiauditite abil; – ELi delegatsioonide korraldatavad kõigi riigi rakendussüsteemide heakskiidetud abitoimikute eelkontrollid, kuni hinnangute kohaselt on süsteemid valmis selleks, et eelkontrollidest turvaliselt loobuda. Kõnealune hinnang riigi süsteemide varasemate tulemuste kohta hõlmab muu hulgas toimikute tagasilükkamise määrade trende; – selge vastutusahel finantsaruandluse ja tulemuste eest riiklikest rakendussüsteemidest komisjoni eelarvevahendite käsutajani (direktorini), edasidelegeerituna volitatud eelarvevahendite käsutaja poolt, sealhulgas aruandlus eeskirjade eiramiste kohta, riiklike eelarvevahendite käsutajate iga-aastane kinnitav avaldus ja riiklike auditeerimisasutuste auditiarvamused; – komisjoni audiitorite korraldatav allsüsteemide auditite programm, et kontrollida, kas pärast eelarve täitmise volituste andmist järgitakse endiselt haldusnorme; – kindlaksmääratud raamatupidamise kontrollimise ja heakskiitmise kord, sealhulgas lisakontrollid ning riiklike ja komisjoni audiitorite avastatud tehingu- ja süsteemsete vigade finantskorrektsiooni struktureeritud poliitika; – suure osa ühinemiseelse abi haldamine ELi delegatsioonide poolt kohapeal seni, kuni on võimalik anda eelarve täitmise volitused üle riiklikele rakendusametitele; – selge vastutusahel finantsaruandluse eest, milles käsitletakse ELi delegatsioonidele pandud haldamiskohustust, milleks kasutatakse peakorteris asuva edasivolitatud eelarvevahendite käsutaja (direktori) edasivolitamist delegatsiooni juhile; – ELi delegatsioonide poolt edasivolitatud eelarvevahendite käsutajatele (direktoritele) kinnitamisstrateegiate kehtestamine ja nende iga-aastane ajakohastamine, sealhulgas üksikasjalikud riski suhtes hinnatud kontrolli- ja auditikavad; – korrapärane aruandlus ELi delegatsioonidest peakorterisse (edasivolitatud eelarvevahendite käsutajad / juhtimisaruanded) abi ja kinnitamisstrateegiate rakendamise kohta, sealhulgas iga-aastane kinnitav avaldus edasivolitatud eelarvevahendite käsutajatelt / delegatsiooni juhtidelt; – delegatsioonide − nii detsentraliseeritud eelarve täitmise üle järelevalvet teostavate delegatsioonide kui ka volitatud delegatsioonide – korrapärased siseauditid; – lõpetatud programmide järelkontroll, et kontrollida, kas kõik juhtimis- ja kontrollisüsteemi tasandid vastavad nõutavatele normidele; – ulatusliku koolitusprogrammi pakkumine nii peakorteri kui ka delegatsioonide personalile; – märkimisväärne toetus ja juhised peakorterile/delegatsioonidele (sealhulgas elektrooniliselt); – projektide ja programmide tsükli haldamismetoodika, sealhulgas: – kvaliteedi toetamise vahendid sekkumismeetme kujundamiseks, selle elluviimise meetod, rahastamismeetod, haldussüsteem, rakenduspartnerite hindamine ja valik jne; – programmi ja projekti juhtimise, järelevalve ja aruandluse vahendid tõhusa rakendamise tagamiseks, sealhulgas projektide üle kohapeal korrapäraselt teostatav väline järelevalve; – hindamise ja auditiga seotud olulised koostisosad. Laienemise peadirektoraat jätkab kõrgeimate raamatupidamis- ja finantsaruandlusstandardite kasutamist tagamaks, et välisaudiitorid (Euroopa Kontrollikoda) esitaksid pidevalt oma märkusteta arvamused, kasutades komisjoni tekkepõhise raamatupidamisarvestuse süsteemi ning selliseid välisabile omaseid vahendeid nagu arenguabiprogrammide teabesüsteem (Common Relex Information System) CRIS. Punktis 1.3 (pettuste ja eeskirjade eiramise ennetamise meetmed) on toodud kontro