ET Euroopa Liidu Teataja C 68/52

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi lõpphinnang” ”

KOM(2011) 531 (lõplik)

2012/C 68/10

Raportöör: Franco CHIRIACO

30. augustil 2011. aastal otsustas Euroopa Komisjon vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 304 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi lõpphinnang” ”

KOM(2011) 531 lõplik.

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav põllumajanduse, maaelu arengu ja keskkonna sektsioon võttis arvamuse vastu 21. detsembril 2011.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 477. istungjärgul 18.-19. jaanuaril 2012 (18. jaanuari istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 174, vastu hääletas 4, erapooletuks jäi 8.

1. Järeldused ja soovitused

1.1 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee kiidab heaks komisjoni algatuse, mille eesmärk on anda hinnang ELi kuuendale keskkonnaalasele tegevusprogrammile. Komisjoni arvates on tegevusprogramm olnud kasulik, võimaldades luua ELi keskkonnapoliitika üldraamistiku. Seda järeldust saab vaid osaliselt heaks kiita. Kuigi kuues keskkonnaalane tegevusprogramm on oluliselt kaasa aidanud poliitika kujundamisele, on tal olnud piiratud mõju konkreetsete vahendite rakendamisele. Vaatamata raskustele andmete kogumisel, mille abil analüüsida programmis sisaldunud meetmete ellurakendamist, võib siiski tuvastada märkimisväärseid hilinemisi õigusvahendite vastuvõtmisel, raskusi konkreetsete eesmärkide kindlaksmääramisel ning puudusi kontroll- ja järelevalvemehhanismides.

1.2 Seetõttu kutsub komitee komisjoni üles tõhustama käsutuses olevaid vahendeid, sealhulgas järelevalve- ja hindamismehhanismid, et tagada olemasolevate õigusnormide tõhus rakendamine. Samas soovitab komitee parandada seadusandlike algatuste ja keskkonnaalaste programmide sidusust ning suurendada keskkonna mõõtmega arvestamist omavahel seotud poliitikavaldkondades. Nagu varasemas arvamuses (1) juba sedastatud, kutsub komitee komisjoni üles rakendama selgemat ja konkreetsemat lähenemisviisi keskkonnaküsimuste lahendamisel. Eelkõige palutakse selgitada mõisteid „ressursside tõhus kasutamine” ja „roheline majandus” ning täpsustada konkreetseid muudatusi, nii kvantitatiivseid kui ka kvalitatiivseid, mida oodatakse tootjatelt ja tarbijatelt.

1.3 Lisaks tuleks komitee arvates pöörata rohkem tähelepanu rahvusvahelisele mõõtmele. Keskkonnaalased väljakutsed on globaalse tähtsusega, mis nõuab mitmepoolse koostöö tõhustamisel ja globaalse valitsemise parematel vahenditel põhinevat lähenemisviisi.

1.4 Lõpuks puudub komisjoni teatises pikaajaline nägemus, dokumendis ei viidata võimalikule uuele tegevusprogrammile ega nendita, milles seisneks seitsmenda keskkonnaalase tegevusprogrammi lisaväärtus. Komitee arvates peaks see programm olema kooskõlas strateegia „Euroopa 2020” ja juhtalgatustega ning neid täiendama, programmis tuleks määratleda reaalsed eesmärgid ja prioriteedid laia poliitilise konsensuse alusel ning näha ette asjaomased vahendid, mille abil tagada kavandatud meetmete tulemuslikkus.

2. Teatise põhisisu

2.1 Poliitiline taust

2.1.1 Juba 1970-ndate aastate algusest on keskkonnaalased tegevusprogrammid olnud suunisteks ELi keskkonnapoliitika kujundamisel ning seega tuleb kuuendat keskkonnaalast tegevusprogrammi vaadelda pidevalt areneva protsessi osana.

2.1.2 Kuuendas keskkonnaalases tegevusprogrammis rõhutatakse veelkord keskkonnahoidliku majanduskasvu ning ressursitõhusa ja vähese CO2-heitega majanduse olulisust, mida kinnitatakse ka strateegias „Euroopa 2020”, (2) mis moodustab asjakohase raamistiku keskkonnaalaste eesmärkide kaasamisel ELi üldisesse sotsiaalmajanduslikku tegevuskavasse. Seda kinnitatakse ka uues strateegias, mille eesmärk on bioloogilise mitmekesisuse vähenemise ja ökosüsteemi teenuste halvenemise peatamine ELis 2020. aastaks, (3) ettevalmistustöödes Rio+ 20 konverentsiks, (4) edenemiskavas „Konkurentsivõimeline vähese CO2-heitega majandus aastaks 2050”, (5) transpordipoliitikat käsitlevas valguses raamatuses (6) ning teatistes „Energia 2020” (7) ja „Energiatõhususe kava 2011” (8).

2.2 Üldised tulemused

2.2.1 Vastavalt komisjoni üldjäreldusele oli kuues keskkonnaalane tegevusprogramm kasulik, kuna ta võimaldas luua ELi keskkonnapoliitikale üldraamistiku. Suur osa programmis esitatud meetmeid on juba ellu viidud või on elluviimisel.

2.2.2 Kuna programm võeti vastu kaasotsustamismenetluse teel, peavad sidusrühmad seda eelmistest programmidest seaduspärasemaks. See on aidanud suurendada vastutustunnet programmist tulenevate poliitiliste ettepanekute suhtes.

2.2.3 Kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi seitse teemastrateegiat (9) (õhu, pestitsiidide, jäätmetekke vältimise ja ringlussevõtu, loodusvarade, mullastiku, merekeskkonna ning linnakeskkonna strateegia) töötati välja poliitika paremaks ühtlustamiseks ja teadmiste suurendamiseks. Kuigi edenemiskiirus oli valdkonniti erinev, aitas kõnealuste strateegiate ettevalmistamine teatavatel juhtudel tekitada poliitilist tahet mõjusate eesmärkide ja ajakavade vastuvõtmiseks ning nende rakendamiseks. Ent siiski ei ole kindlaid tõendeid selle kohta, et kuues tegevusprogramm oleks soodustanud konkreetsete keskkonnaalaste vahendite vastuvõtmist.

2.3 Esmatähtsad valdkonnad

2.3.1 Loodus ja bioloogiline mitmekesisus. Kuuendast tegevusprogrammist lähtudes töötati välja teemastrateegiad mullakaitse ning merekeskkonna kaitse ja säilitamise valdkonnas ning rõhutati vajadust suurendada teadmisi, parandada rahastamist ja tõhustada käimasolevat tegevust. Siiski oleks olnud võimalik teha suuremaid edusamme, et saavutada kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi üldeesmärki, peatada bioloogilise mitmekesisuse vähenemine 2010. aastaks, kui EL ja liikmesriigid oleksid eesmärgile pööranud rohkem poliitilist tähelepanu ja taganud vajalikud rahastamisvahendid.

2.3.2 Keskkond ja tervis. Kuues tegevusprogramm pakkus võimaluse vaadata läbi olemasolevad kohustused ja kavandatud meetmed ning pöörata rohkem tähelepanu seosele keskkonnategurite ja inimeste tervise vahel. Konkreetsemalt edendati tänu programmile meetmeid, mida ei oleks pruukinud muidu võtta (nt linnakeskkonnaga seotud meetmed) või mis oleksid ilma programmi antud tõuketa võinud võtta rohkem aega või olla kitsahaardelisemad (nt pestitsiididega seotud meetmed). Teiselt poolt esineb õigusaktides puudusi ning keskkonnakvaliteedi mõju tervisele käsitlevate uuringute tulemusi ja sellega seotud teavet tuleks rohkem arvesse võtta rahva tervise parandamise üldisema poliitikaeesmärgi saavutamisel.

2.3.3 Loodusvarad ja jäätmed. Kuues keskkonnaalane tegevusprogramm aitas paremini siduda jäätmepoliitikat ja loodusvarasid käsitlevat poliitikat, täiustada jäätmekäitlust ning liikuda säästva tarbimise ja tootmise põhimõttest lähtuva poliitika suunas. Loodusvarade kasutus ei suurene enam majanduskasvuga samas tempos. Absoluutarvudes suureneb loodusvarade kasutus jätkuvalt ning see on vastuolus eesmärgiga võtta arvesse pikaajalist keskkonnataluvust. Samuti erineb loodusvarade tootlikkus liikmesriigiti oluliselt ning üldiselt suureneb ka sõltuvus impordist.

2.3.4 Kliimamuutused. Kuues keskkonnaalane tegevusprogramm oli kliimamuutustega toimetulekuks kasulik. Ehkki rahvusvahelise üldsuse tegevusega seotud eesmärgid jäid saavutamata ning mõõdetavad eesmärgid olid soovituslikumat laadi ja neid oli raskem saavutada, aitas kuues keskkonnaalane tegevusprogramm saavutada esmajärgulisi poliitikaeesmärke.

2.3.5 Rahvusvahelised küsimused. Kuuendas keskkonnaalases tegevusprogrammis rõhutas EL veelkord oma tahet võtta keskkonnakaalutlusi arvesse kõigis ELi välissuhetes ja teostada ELi säästva arengu strateegia välismõõdet. Hoolimata ELi püüdest tugevdada mitmepoolset koostööd ning tõendada oma valmisolekut rakendada rahvusvahelisi konventsioone ja kokkuleppeid, saavutati rahvusvahelise keskkonnajuhtimise parandamisel vaid vähest edu. Keskkonnaprobleemid muutuvad üha üleilmsemaks ning nende lahendamiseks on vaja sidusamat ja sihipärasemat tegevust ELis, et viimane saaks tõhusamalt mõjutada rahvusvahelist poliitikat ja jätkata parema rahvusvahelise keskkonnajuhtimise poole püüdlemist.

2.4 Strateegiliste põhimõtete ja vahendite tõhusus

2.4.1 Kuuendas keskkonnaalases programmis pandi suurt rõhku parema poliitikakujundamise põhimõtete ja vahendite (eeskätt terviklik mõjuhindamine ja turupõhiste vahendite laialdasem kasutus) soodustamisele ja edendamisele. Samuti rõhutati selles usaldusväärsetele teaduslikele alusandmetele tugineva poliitikakujundamise tähtsust. Hiljutistele headele tulemustele vaatamata on keskkonnateave, eriti ametlikud andmed ja statistika endiselt puudulik ega ole alati õigel ajal kättesaadav.

2.4.2 Keskkonnaalaste ülesannete muutuv iseloom nõuab suuremat sidusust i) poliitika kujundamise ja rakendamise vahel, ii) ELi, liikmesriikide ja piirkondliku tasandi vahel ning iii) esmatähtsate tegutsemisvaldkondade vahel.

2.4.3 Keskkonnaõigusaktide puudulik rakendamine takistab keskkonnapoliitika eesmärkide saavutamist ja vähendab selle usaldusväärsust ning pärsib muude sektorite valmidust tulemuste parandamiseks kohustusi võtta. Samuti tuleb tähtsustada poliitikameetmeid, mis loovad rohelisele majandusele üleminekuks selget lisandväärtust ja mida saab rakendada lühikese/keskpika aja jooksul.

2.5 Tulevikuülesanded

2.5.1 Kui mullaküsimused välja arvata, on keskkonnapoliitika ja keskkonda käsitlevate õigusaktide alustalad nüüd paigas, kuigi puuduliku rakendamise tõttu ei ole neid edusammude saavutamiseks veel täies mahus kasutatud. Tavapärane keskkonnapoliitika on keskkonnakaitse jaoks endiselt väga tähtis, kuid muutuv olukord ja keskkonnaprobleemide üha suurenev omavaheline seotus eeldab paindlikkust ja kohanemisvõimet.

2.5.2 Tulevase keskkonnapoliitika abil tuleb pikema perspektiiviga nägemusest lähtudes ennekõike keskkonnaseisundi halvenemist vältida, mitte halvenenud seisundit parandada, ning keskkonnaküsimusi veelgi rohkem kõigisse asjakohastesse poliitikavaldkondadesse kaasata.

2.5.3 Selleks et saavutada strateegias „Euroopa 2020” seatud rohelise, ressursitõhusa, konkurentsivõimelise vähese CO2-heitega majanduse eesmärk, on vältimatu kaasata keskkonnaga ja CO2-heite vähendamisega seotud küsimused muude sektorite ärimudelitesse ning tagada sidus poliitika alates selle kujundamisest kuni rakendamiseni välja. Keskkonna kaitsmiseks ja tervisekahju piiramiseks tuleb kõrvaldada kehtivate õigusaktide nõuetekohase rakendamise tõkked, eelkõige kõigi tasandite juhtimisprobleemid liikmesriikides.

2.5.4 Keskkonnakoormus muutub üha üleilmsemaks ja süsteemsemaks. Keerukate seoste tõttu on vaja suuremaid teadmisi ning tuleb põhjalikult uurida ka tarbijate käitumise muutmise võimalusi.

3. Üldmärkused

3.1 Kuuendas keskkonnaalases tegevusprogrammis on Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon võtnud endale ametliku poliitilise kohustuse ning programm on oluline näitaja ELi keskkonnapoliitika arengu hindamisel. Pärast kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi vastuvõtmist on EL edukalt käivitanud arvukaid algatusi, saavutanud ambitsioonikaid tulemusi ning koostanud mitmeid sektoriüleseid strateegiaid ja kavasid. Sellegipoolest on raske öelda, mil määral on selle programmiga kehtestatud üldraamistik mõjutanud asjaomaste poliitikameetmete kujundamist. Oleks asjakohane arutada kõnealust küsimust, analüüsides programmis kavandatud meetmete elluviimist ning koostoimet ja vastastikust mõju Euroopa säästva arengu strateegia ja Lissaboni strateegiaga (10).

3.2 Viimastel aastatel ELi institutsioonide ja kodanikuühiskonna vahel toimunud arutelus saavutatud tulemuste hindamise ja Euroopa keskkonnapoliitika tulevikuväljavaadete (11) üle seati tähelepanu keskmesse kaks põhiaspekti: välja selgitada uued prioriteedid ja tõhustada käsutuses olevaid vahendeid, et tagada kavandatud meetmete tulemuslikkus.

3.3 Konkreetselt tuleb märkida, et küsimust ei saa käsitada üksnes võimalusena koostada uus programm, vaid eelkõige tuleb keskenduda sellele, milline vorm, eesmärk, sisu ja ajakava peaks uuel programmil olema. Ennekõike tuleks arutada, kuidas muuta tulevased keskkonnameetmed senisest nähtavamaks, olulisemaks ja tõhusamaks strateegiliseks vahendiks, õppides saadud kogemustest ja vältides tagasilööke, mis vähendasid kuuenda tegevusprogrammi tulemuslikkust.

3.4 Arvestades seni teiste kontekstide raames saadud kogemusi (nt Euroopa Regionaalarengu Fond, Euroopa Sotsiaalfond ja Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi (EAFRD)) oleks asjakohane kaaluda võimalust katsetada ka keskkonnaalaste programmide valdkonnas erinevate järelevalve- ja hindamisvahendite tõhustamist eri faasides, nii eel- ja rakendusfaasis kui ka pärast nende rakendamist.

4. Konkreetsed märkused

4.1 Teemastrateegiad

4.1.1 Teemastrateegiate kasutuselevõtt on muutnud lähenemisviisi strateegilisemaks, võimaldades kõrvaldada viienda keskkonnaalase tegevusprogrammi mõningaid puudujääke, sealhulgas programmi pädevuse puudumine mitmes valdkonnas. Siiski on teemastrateegiate väljatöötamise protsess aeglustanud otsustusprotsessi tervikuna ja vastavate meetmete vastuvõtmist.

4.1.2 Paljud teemastrateegiatega kaasnevatest õigusaktidest on alles rakendamise algjärgus. Mõnel juhul seati tõsiselt ohtu võimalus saavutada programmi eesmärgid ennetähtaegselt, kuna õigusaktide vastuvõtmisega viivitati, konkreetsete eesmärkide kindlaksmääramine ebaõnnestus, vastutus mitte ainult paljude kavandatud meetmete rakendamise, vaid ka nende kohta täpsustava teabe esitamise eest oli delegeeritud liikmesriikidele ning kuna kontroll- ja järelevalvemehhanismid olid ebapiisavad.

4.2 Sidusus ja kaasamine

4.2.1 On selge, et praegu ei ole võimalik lahendada keskkonnaküsimusi üksnes konkreetsete poliitiliste meetmete abil, vaid sellesse protsessi tuleb kaasata majandus ja ühiskond tervikuna. Seetõttu on vaja senisest suuremat sidusust nii omavahel otseselt seotud valdkondade (kliimamuutused, energia, tervise kaitse) kui ka eri poliitikavaldkondade (toitumine, transport, ehitus, innovatsioon) vahel. Nagu on rõhutanud ka komitee, (12) järgiti ühise põllumajanduspoliitika käimasoleval reformimisel kõnealust põhimõtet, rakendades keskkonnasäästlikkust soodustava otsetoetuste süsteemi.

4.2.2 Lisaks sellele on esmatähtis toetada ja arendada keskkonnapoliitika kaasamist üldstrateegiatesse (strateegia „Euroopa 2020”) ja rahastamisvahenditesse. Eriti seoses ressursitõhusa Euroopa tegevuskavaga (13) tunnistati hiljuti Brüsselis toimunud seminaril (14) programmi otsustavat tähtsust rohelisele majandusele ülemineku soodustamisel ja kahe kõnealuse algatuse täiendamisel. Erilist tähelepanu pöörati meetmete rakendamisele, loodusvaradele ja ökosüsteemide juhtimisele.

4.3 Esmatähtsad eesmärgid

4.3.1 Esmatähtsate eesmärkide kindlaksmääramisel tuleb eelkõige arvesse võtta selliseid keskkonnaprobleeme nagu loodusvarade nappus, õhusaaste, bioloogiline mitmekesisus ja linnakeskkond.

4.3.2 Eelkõige tuleb arendada ja julgustada uut suhtumist tarbimisse, kaubandusse ja tootmisse. Tehnoloogilised muutused ja harjumuste muutmine peavad toimuma üheaegselt.

4.4 Vahendite parandamine

4.4.1 Euroopa keskkonnapoliitika jaoks paremate vahendite tagamine tähendab eelkõige reguleerimise parandamist õigusmeetmete ning terve rea selgete ja kohustuslike eeskirjade rakendamise abil, arvestades seejuures ka majanduslikke aspekte. Teiselt poolt, nagu komitee juba kinnitas oma 2001. aasta arvamuses, on olemasolevate õigusaktide tõhusa rakendamise tagamine esmatähtis selleks, et vältida turumoonutusi ja säilitada Euroopa ettevõtjate konkurentsivõime (15). Eelkõige seoses VKEdele ettenähtud abiprogrammiga keskkonnanõuetele vastavuse tagamiseks (Environmental Compliance Assistance Programme – ECAP) rõhutas komitee, et ettevõtted peaksid integreeritud ja valdkonnaülesesse majandamissüsteemi kaasama keskkonnamõju hindamise (16).

4.4.2 Lisaks tuleb parandada vahendeid, mille abil hinnatakse nii keskkonna olukorda kui ka poliitikameetmete rakendamist ja nende tõhusust (17) sõltumatute, avatud ja õigeaegselt koostatud mõjuhinnangute kaudu.

4.4.3 Lisaks on oluline tõhustada rakendamisfaasi, koostades eelnevalt rahvusvahelisi abi-, kontrolli- ja sanktsioonimehhanisme. Teisisõnu, tuleb koostada asjaomased mehhanismid, võtta need üle õigusaktidesse, rakendada, kontrollida ja määrata sanktsioonid (18).

4.5 Sidusrühmade roll

4.5.1 Kohalikud ja piirkondlikud omavalitsused tuleks kaasata juba poliitikameetmete väljatöötamisse. Regioonide Komitee rõhutas äsjases arvamuses (19) vajadust, et kohalikud ja piirkondlikud omavalitsused osaleks protsessis proaktiivselt, ning tegi ettepaneku töötada välja uuenduslikke meetodeid mitmetasandilise valitsemise jaoks, kasutades seejuures olemasolevaid platvorme ja võrgustikke.

Brüssel, 18. jaanuar 2012 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Staffan NILSSON

(1) ELT C 376, 22.12.2011, lk 97.

(2) KOM(2010) 2020 lõplik, 3.3.2010.

(3) KOM(2011) 244 lõplik, 3.5.2011.

(4) KOM(2011) 363 lõplik, 20.6.2011.

(5) KOM(2011) 112 lõplik, 8.3.2011.

(6) KOM(2011) 144 lõplik, 28.3.2011.

(7) KOM(2010) 639 lõplik.

(8) KOM(2011) 109 lõplik, 8.3.2011.

(9) KOM(2005) 446 (õhusaaste), KOM(2006) 372 (pestitsiidide säästev kasutamine), KOM(2005) 666 (jäätmetekke vältimine ja jäätmete ringlussevõtt), KOM(2005) 670 (loodusvarade säästev kasutamine), KOM(2006) 231 (mullakaitse), KOM(2005) 504 (merekeskkonna kaitse ja säilitamine) ning KOM(2005) 718 (linnakeskkond).

(10) Strategic Orientations of EU Environmental Policy under the Sixth Environment Action Programme and Implications for the Future – Final Report, IEEP, mai 2010.

(11) Kõigi panuste ja kaastöödega ürituste ja ettevalmistavate uuringute jaoks saab tutvuda aadressil www.eapdebate.org.

(12) ELT C 132, 3.5.2011, lk 63–70.

(13) KOM(2011) 571 lõplik.

(14) Ekspertide seminar „The future of European Environmental Policy: what role for the Resource Efficiency Roadmap and what role for the Environment Action Programme?” („Ressursitõhusa Euroopa tegevuskava ja keskkonnaalase tegevusprogrammi roll tulevases ELi keskkonnapoliitikas”), Brüssel, 13.9.2011.

(15) EÜT C 221, 7.8.2001, lk 80–85.

(16) ELT C 211, 19.8.2008, lk 37.

(17) „The issue of Evaluation in the Framework of European Environmental Policy”, Brussels Environment (Brüsseli keskkonnajuhtimise instituut), 11.6.2010.

(18) Hispaania keskkonnaministeeriumi ja Brüsseli keskkonnajuhtimise instituudi (Bruxelles Environment) poolt ühiselt korraldatud seminar teemal „Better instruments for European Environmental Policy” („Euroopa keskkonnapoliitika vahendite parandamine”), Madrid, 20.5.2010.

(19) Regioonide Komitee 5.–6. oktoobri 2010. aasta arvamus.