ET Euroopa Liidu Teataja C 248/101

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele, Regioonide Komiteele ning Euroopa Keskpangale „ELi raamistik kriisiohjamiseks finantssektoris” ”

KOM(2010) 579 lõplik

2011/C 248/17

Raportöör: Lena ROUSSENOVA

20. oktoobril 2010 otsustas Euroopa Komisjon vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklile 304 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele, Regioonide Komiteele ning Euroopa Keskpangale „ELi raamistik kriisiohjamiseks finantssektoris””

KOM(2010) 579 lõplik.

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsioon võttis arvamuse vastu 26. mail 2011.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 472 istungjärgul 15. ja 16. juunil 2011 (16. juuni istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 132, vastu hääletas 13, erapooletuks jäi 20.

1. Järeldused ja soovitused

1.1 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee jagab komisjoni seisukohta, et raskustes finantseerimisasutuste toetamine riigi rahanduse ja siseturu võrdsete konkurentsitingimuste arvel ei ole tulevikus enam vastuvõetav ja toetab põhimõtteliselt väljapakutud kõikehõlmavat ELi raamistikku. Selle rakendamine nõuab aga riigiasutustelt ja pankadelt lisakulusid, professionaalseid oskusi ja inimressursse, samuti liikmesriikide õigusliku raamistiku ja õigusaktide reformimist. Komitee loodab, et avaliku arutelu tulemusi arvesse võttes viib komisjon läbi vajalike kulude, inimressursside ja õigusreformide põhjaliku mõjuhinnangu. Realistlikule ettepanekule lisaks tuleks koostada töötajate värbamise ajakava, arvestades sellega, et neid ei ole tööturul võib-olla kohe saada.

1.2 Komitee soovitab kasutada terviklikku lähenemisviisi, innustades komisjoni hindama kriisiohjamise raamistiku kumulatiivset mõju, samuti kõigi uutest õigusaktidest tulenevate nõuete, uute finantssektori maksude ja pangamaksude mõju pankade võimele pakkuda eraisikutele ja ettevõtetele mõistliku intressimääraga laenu, seadmata samas ohtu majanduskasvu ja töökohtade loomist (1).

1.3 Komitee soovitab komisjonil näha ette asjakohased meetmed, millega saavutada enne kriisi lahendama asumist pangakriiside lahendamiseks valitud asutuse, keskpanga ja rahandusministeeriumi (juhul kui liikmesriikides ei ole kahest viimasest kumbki valitud kriisilahendamise eest vastutavaks asutuseks) vahel vajalik kooskõlastamine. Suurte ja süsteemselt oluliste finantseerimisasutuste kriiside lahendamise ajal, samuti mitme finantseerimisasutuse kriisi samaaegse lahendamise korral oleks selline kooskõlastamine hädavajalik, et kaitsta sektorit kriisi võimaliku leviku ja usalduskriisi eest.

1.4 Lisaks väljapakutud stressitestimisele, mida järelevalveasutused ettevalmistavate ja ennetavate meetmete raames läbi viivad, soovitab komitee komisjonil teha kõigile liikmesriikidele kohustuslikuks IMFi ja Maailmapanga finantssektori hindamisprogrammid, nagu on välja pakutud De Larosière'i aruandes (2). Finantssektori hindamisprogrammi raames läbiviidav analüüs ja stressitestimine seostavad liikmesriikide makromajandusliku arengu ja tasakaalunihked nende makrotasandi finantsstabiilsuse ja mikrotasandi usaldatavusriskidega, mis tähendab, et tegemist on järelevalveasutuste jaoks väga kasulike ja sobivate analüütiliste vahenditega.

1.5 Komitee tervitab komisjoni ettepanekut varade ülekantavuse kohta ennetava meetmena, kuid hoiatab, et järelevalveasutused ei tohiks teistele grupi üksustele mis tahes finantsabi andmist peale sundida, vaid see peaks jääma vabatahtlikuks. Finantsstabiilsuse säilitamiseks tuleb võrdselt kohelda kõiki liikmesriike – nii lähteriike kui ka vastuvõtvaid riike. Grupi rahalist toetust võib anda ainult grupi finantskokkuleppe alusel ja juhul, kui on täidetud mitu tingimust.

— Peamine tingimus peaks seisnema selles, et rahalist toetust võib anda ainult siis, kui seda pakkuv üksus igal ajal ja mis tahes tingimustes täidab direktiiviga 2006/48/EÜ kehtestatud usaldatavusnormatiive või ülekandja asukohariigi mis tahes rangemaid riiklikke kapitalnõudeid. Komitee soovitab seda tingimust järgida kõigil järelevalveasutustel ja vahendajatel, sealhulgas Euroopa Pangandusjärelevalvel kolleegiumi liikmete erimeeluste korral.

— Komitee arvates peaks ülekandja asukohariigi makrotasandi finantsstabiilsuse tagamiseks olema selle järelevalveasutusel õigus keelata grupi rahalise toetuse lepingu alusel tehtav varade ülekanne või seda piirata, kui see ohustab ülekandja likviidsust, maksevõimet ja finantsstabiilsust ning selle riigi finantssektorit.

1.6 Erakorralise halduri määramine on signaaliks, et pangal on probleeme, see võib vähendada hoiustajate usaldust ja käivitada pangajooksu. Kui erakorralised haldurid määratakse samaks ajavahemikuks mitmele finantseerimisasutusele, võivad sellest tuleneda tõsised häired. Niisugusel juhul tuleks rakendada täiendavaid ettevaatusabinõusid, et kaitsta nii asjaomaseid panku kui ka kogu sektorit kriisi võimaliku leviku ja usalduskriisi eest.

1.7 Komitee soovitab komisjonil hinnata bail-in-meetmete mõju pangandussektorile ja finantsturgudele ning viia läbi erinevate bail-in-meetmete teostatavusuuringu ja kulude-tulude analüüsi, milles vaadeldakse nende piiriülest toimet, turustatavust ja läbipaistvust.

1.8 Reaktsioonina õigusraamistiku karmistamisele ja täiendavate kriisiohjamismeetmete ja -vahendite sisseviimisele võib varipangandussüsteem hoogsalt edasi areneda. Komisjon peaks tagama, et reguleerivad ja järelevalveasutused suudaksid piirata kriisi leviku ohtu pangandussektorist väljajäävatele pankadele. Varipangandusüksused peaksid samuti alluma rangematele regulatiivsetele standarditele ja suutma kahjusid kanda.

2. Sissejuhatus

2.1 Finantskriisi ajal ei lasknud valitsused pankadel ja teistel süsteemsetel finantseerimisasutustel pankrotistuda. Võeti väga erinevaid meetmeid: kord vajasid pangad riigi rahandusele väga kalliks minevaid kapitalisüste (mis loodetavasti saadakse tulevikus tagasi), teinekord läks vaja likviidsustoetusi ja/või nende kohustuste tagatisi. Kõigil juhtudel põhjustas see finantsturgudel pingeid ja võrdsete konkurentsitingimuste märkimisväärseid moonutusi siseturul ja kogu maailmas.

2.2 Vastuseks juba saavutatud üksmeelele, et see ei tohi enam kunagi juhtuda, on komisjon vastu võtnud mitu kriiside ohjamist ja lahendamist käsitlevat teatist. Esimeses, 2009. aasta oktoobri teatises (3) uuriti, mida on vaja muuta, et kriisiohje ja kriisilahendamine või piiriüleste pankade nõuetekohane saneerimine oleksid tõhusad. Teises teatises, mis avaldati 2010. aasta mais, (4) käsitleti kriisilahendamise rahastamist viisil, mis vähendaks moraalitu käitumise riski miinimumini ja kaitseks riikide vahendeid (5). Teatises KOM(2010) 579 lõplik on sätestatud kõikehõlmav ELi raamistik raskustes pankade tarbeks ja poliitikasuunised, mida komisjon kavatseb järgida. Avalik arutelu kavandatava õigusraamistiku tehniliste üksikasjade üle käivitati 2010. aasta detsembris.

2.3 Komisjon kavatseb järk-järgult liikuda ELi kriisiohjekorra suunas. Esimese sammuna on kavas võtta enne 2011. aasta suve vastu õigusakti ettepanek ELi kriiside vältimise ja pankade saneerimise ning pangakriiside lahendamise ühtlustatud korra kohta, milles oleks ette nähtud pangakriiside lahendamise ühised mehhanismid ja koostöö tugevdamine riigiasutuste vahel piiriüleste pankade pankroti korral. Teise sammuna uurib komisjon vajadust pankade maksevõimetuskorra edasise ühtlustamise järele. Lõpuks peaks kolmas samm seisnema selles, et 2014. aastaks luuakse integreeritud kriisilahenduskord, ning võimalik, et selleks moodustatakse üks Euroopa kriisilahenduse eest vastutav asutus.

3. Märkused

3.1 Reguleerimisala ja eesmärgid

3.1.1 Komisjoni teatises pakutakse välja kõigi piiriüleste ja kodumaiste krediidiasutuste ja teatavate investeerimisühingute ja mis tahes tüüpi ja ükskõik kui suurte raskustesse sattunud asutuste ning eriti süsteemselt oluliste asutuste kriisiohjeraamistik. Allmärkuses selgitab komisjon, et tema „poliitika eesmärk on hõlmata sellised investeerimisühingud, mille krahh võib põhjustada süsteemset ebastabiilsust, selleks vaeb komisjon võimalusi, kuidas seda ühingute kategooriat määratleda”. Tegelikult viidatakse teatises paljudes kohtades mitte ainult krediidiasutustele, vaid ka investeerimisühingutele, ilma viimast kategooriat selgelt määratlemata. Komitee loodab, et komisjon määratleks selgelt potentsiaalse süsteemse mõjuga investeerimisühingute ja investeerimisfondide kategooriad, võttes arvesse 2010. aasta detsembris algatatud avaliku arutelu tulemusi. Samuti kutsub komitee komisjoni üles hindama, kas teatises KOM(2010) 579 lõplik väljapakutud kriiside lahendamise vahendid ja volitused on piisavad investeerimisühingute ja investeerimisfondide pankrotiga kaasnevate kõigi spetsiifiliste probleemide asjakohaseks lahendamiseks.

3.1.2 Kriiside vältimise, ohjamise ja lahendamise raamistik põhineb seitsmel põhimõttel ja eesmärgil, mis peaksid tagama, et raskustesse sattunud pangad lahkuvad turult ilma finantsstabiilsust ohustamata. Komitee toetab neist enamikku, kuid neljas ja viimane väärivad mõnd märkust ja selgitust.

— Komitee toetab komisjoni seisukohta, et moraalset ohtu on oluline vähendada, tagades panganduskriisi lahendamisel kahjude õiglase ja asjakohase jaotuse aktsionäride ja võlausaldajate vahel, kuid seda ainult tingimusel, et neid koheldakse vastavalt tavajärjestusele ja sarnaselt sellega, kuidas neid oleks koheldud panga tegevuse lõpetamise korral. Selles menetluses koheldakse võlausaldajaid tavaliselt teisiti kui aktsionäre. Ettepanek jaotada kahjud aktsionäride ja võlausaldajate vahel võib põhjustada õiguslikke probleeme ning täpsustada tuleb kahjude proportsionaalset jaotamist ja kriteeriume, mille alusel võlausaldajad kaasatakse kahjude kandmisse: millisel juhul ja kui suures ulatuses? Kahjude ülekandmine aktsionäridele on kindlasti õige põhimõte, kuid teatud küsitavused tekivad siis, kui eeldatakse võlausaldajate osalemist kahjude kandmisel, ilma seda kontseptsiooni täpsemalt selgitamata. Millal ja millises ulatuses saab konkreetselt võlausaldajalt nõuda kahjude kandmist? Kas peaksime kaaluma „süüdi olevate” või „ettevaatamatute” võlausaldajate eristamist ülejäänutest? Pealegi, mille alusel ja millistel tingimustel kataks kahjud kogu pangandussektor?

— Viimane punkt: komitee nõustub vajadusega vältida suuremaid katastroofe, kuid väide, et väljapakutud raamistiku üks eesmärk on „konkurentsihäirete piiramine”, tähendab kõnealuse põhimõtte toetamist vaid sõnades, sest asjaolu, et raskustes või halvemal juhul peaaegu pankrotistunud finantseerimisasutus vajab abi kolmandate poolte kulul, on juba iseenesest konkurentsimoonutus.

3.1.3 Vastusena õigusraamistiku karmistamisele ja täiendavate kriisiohjamismeetmete ja vahendite sisseviimisele võib varipangandussüsteem hoogsalt edasi areneda. Komitee soovitab reguleerivatel ja järelevalveasutustel piirata kriisi leviku ohtu pangandussektorist väljajäävatele pankadele ning võimaldada varipanganduse üksustel kahjusid kanda ja alluda rangematele regulatiivsetele normidele.

3.2 Raamistiku põhielemendid

3.2.1 Komisjoni esitatud raamistik on kontseptuaalselt õige ja komitee toetab väljapakutud kolme meetmete klassi:

i. ettevalmistavad ja ennetavad meetmed,

ii. varane järelevalvealane sekkumine ja

iii. kriisilahendamine.

Kõnealuse raamistiku rakendamine ei ole lihtne ja komitee tervitab kavatsust tagada järkjärguline ja sujuv üleminek liikmesriikide olemasolevalt korralt väljapakutud raamistikule. Mõnede liikmesriikide ametiasutuste paljud väljapakutud algatused, samuti erinevad siseriiklikud õigusaktid, mis reguleerivad omandiõigust, pankrotti ning haldurite haldusõiguslikku ja karistusõiguslikku vastutust, tekitavad palju takistusi kiirel üleminekul väljapakutud raamistikule. Komitee loodab, et suurt hulka valikuvõimalusi ei kuritarvitata poliitilistes, majanduslikes ja sotsiaalsetes hädaolukordades, vaid kasutatakse selleks, et tagada riiklike eeskirjade paindlik kohandamine Euroopa õigusaktidega ning edendada tulemuslikku kooskõlastamist ja koostööd piiriüleste kriiside ohjamisel ja lahendamisel igat liiki krediidiasutuste puhul, sõltumata nende suurusest ja vastastikusest seotusest.

3.2.2 Kriisiohje eest vastutavad ametiasutused

Komisjoni teatises kinnitatakse selgesõnaliselt, et varajase sekkumise volitusi kasutavad hoolsuskohususte järgimise üle järelevalvet teostavad asutused ka edaspidi vastavalt kapitalinõuete direktiivile, samas kui kriisilahendamisvolituste puhul peab iga liikmesriik määrama asutuse, mis neid täitma hakkab. Komitee nõustub komisjoni soovitusega, et kriisilahendamisega tegelev asutus peaks olema pigem haldus- kui justiitsasutus, kuid on teadlik selle soovituse rakendamisega kaasnevatest takistustest ja raskustest. Samuti ootab komitee, et teatistes KOM(2010) 254 lõplik ja KOM(2010) 579 lõplik väljapakutud riiklikel eelrahastatavatel pangakriiside lahendamise fondidel oleksid ka teataval määral kriisilahendamise volitused, kui nad on loodud asjaomastes teatistes esitatud soovituste kohaselt. Isegi kui kriisilahendamise eest vastutavate asutuste valik jäetakse liikmesriikidele, peaksid viimased tegutsema ELi raamistikus sätestatud ühiste eeskirjade ja põhimõtete kohaselt.

3.2.2.1 Samuti usub komitee, et kriisi edukaks lahendamiseks on vaja kriiside lahendamiseks valitud asutuse, keskpanga ja rahandusministeeriumi (juhul kui liikmesriikides ei ole kahest viimasest kumbki valitud kriisilahendamise eest vastutavaks asutuseks) kooskõlastatud tegevust. Suurte ja süsteemselt oluliste finantseerimisasutuste kriiside lahendamise ajal, samuti mitme finantseerimisasutuse kriisi samaaegse lahendamise korral on selline kooskõlastamine hädavajalik.

3.2.3 Ettevalmistavad ja ennetavad meetmed

Kõik selles peatükis väljapakutud meetmed ja algatused on kontseptuaalselt õiged ja kahtlemata on nad komisjoni raamistiku tulemuslikuks rakendamiseks vajalikud. Siiski on mõned küsimused, mida ei saa ignoreerida.

— Kui kalliks need osutuvad ja kelle kanda kulud lõpuks jäävad?

— Kas ameti- ja finantseerimisasutused suudavad leida kavandatud meetmete võtmiseks vajalikud kvalifitseeritud töötajad?

— Kui kaua aega kulub täielikult toimiva üleeuroopalise süsteemi rakendamiseks?

3.2.3.1 Täpsemalt peavad järelevalveasutused teostama rangemat järelevalvet, hindama ja kontrollima saneerimis- ja kriisilahendamise kavasid, rakendama ennetavaid meetmeid (KOM(2010) 579 lõplik, punkt 3.2), sekkuma koostöös kriisilahendamise eest vastutava asutusega äriühingu kriisi lahendamisse jne. Tegelikult muutuvad järelevalveasutused finantseerimisasutuste superhalduriteks.

Lisaks tavapärasele aruandlusele peavad finantseerimisasutused koostama ja ametiasutustele esitama pidevalt uuendatavaid saneerimis- ja kriisilahendamiskavasid. Peale selle peavad liikmesriigid looma kriisilahendamise eest vastutavad asutused või laiendama olemasolevate asutuste ülesandeid, nii et need hõlmavad ka finantseerimisasutuste kriiside lahendamist.

3.2.3.1.1 Tervete ja turvaliste finantsturgude loomiseks on kõik need meetmed kahtlemata vajalikud. Kuid tuleb kindlaks teha, kui palju meetmed maksma lähevad, (6) ja tagada, et nii ametiasutused kui ka finantseerimisasutused suudavad leida piisavalt hästi kvalifitseeritud töötajaid, kes on valmis uusi ülesandeid täitma. Võib-olla õigustab kava kõrget hinda lõppeesmärgi tähtsus, kuid inimressursside vähesusest võib saada tohutu takistus. Komisjon on sellest teadlik ja palus oma konsulteerimisdokumendis liikmesriikidel hinnata järelevalve tugevdamise ning saneerimis- ja kriisilahendamiskavadega seotud meetmete rakendamise tõenäoliseid kulusid (sh tööjõukulud). Realistlikule ettepanekule lisaks tuleks komisjonil koostada mõjuhinnang kulude kohta ja töötajate värbamise ajakava, arvestades sellega, et viimaseid ei ole tööturul võib-olla kohe saada

3.2.3.2 Lisaks kavandatud stressitestimisele, mida järelevalveasutused läbi viivad, soovitab komitee komisjonil muuta kõigile liikmesriikidele kohustuslikuks IMFi ja Maailmapanga finantssektori hindamisprogrammid, (7) nagu on välja pakutud de Larosière'i aruandes (8). Praegu on finantssektori hindamisprogramm kohustuslik 25 IMFi liikmesriigis, millest ainult 11 on ELi liikmesriigid. Finantssektori hindamisprogrammi raames läbiviidav analüüs ja stressitestimine seostavad liikmesriikide makromajandusliku arengu ja tasakaalunihked nende makrotasandi finantsstabiilsuse ja mikrotasandi usaldatavusriskidega, mis tähendab, et tegemist on järelevalveasutuste jaoks vägagi kasulike ja asjakohaste analüüsimeetoditega.

3.2.3.3 Komitee tervitab komisjoni ettepanekut varade ülekantavuse kohta ennetava meetmena olukordades, mille puhul grupi majandusüksused kannatavad likviidsusprobleemide tõttu. Komitee on veendunud, et subsidiaarse ärimudeli säilitamiseks peaks mis tahes finantsabi andmine grupi majandusüksusele jääma vabatahtlikuks ning seda ei tohiks peale sundida. Siiski soovitab komitee, et likviidsusprobleemide vältimiseks tooks komisjon täpselt välja olukorrad ja tingimused, mil varade ülekandmine on lubatud, ja rõhutab, et kriisi leviku vältimiseks ja finantsstabiilsuse säilitamiseks tuleb võrdselt kohelda kõiki liikmesriike – nii lähteriike kui ka vastuvõtvaid riike.

3.2.3.3.1 Grupi rahalist toetust võib anda ainult grupi finantskokkuleppe alusel ja juhul, kui on täidetud hulk kapitali ja likviidsust puudutavaid tingimusi. Peamine tingimus peaks seisnema selles, et rahalist toetust võib anda ainult siis, kui seda pakkuv üksus igal ajal ja mis tahes tingimustes täidab direktiiviga 2006/48/EÜ kehtestatud usaldatavusnormatiive või ülekandja asukohariigi mis tahes rangemaid riiklikke kapitalnõudeid. Komitee soovitab seda tingimust järgida kõigil järelevalveasutustel ja vahendajatel, sh Euroopa Pangandusjärelevalvel, kui viimase kolleegiumi liikmete vahel on erimeelusi või ei jõuta kokkuleppele. Komitee on samuti veendunud, et alles pärast riskihindamist ja stressitestimist saab järelevalveasutus anda grupi rahalise toetuse kohta heakskiidu ning turgu tuleb teavitada mis tahes rahalise toetuse andmisest grupile.

3.2.3.3.2 Ülekandja asukohariigi makrotasandi finantsstabiilsuse tagamiseks peaks ülekandja järelevalveasutusel olema volitus grupi rahalise toetuse lepingu alusel toimuv varade ülekanne keelata või seda piirata, juhul kui see ohustab ülekandja ja ülekandja asukohariigi likviidsust, maksevõimet ja finantsstabiilsust.

3.2.4 Varase sekkumise ja kriisilahendamise käivitajad

3.2.4.1 Kogu peatükk näib olevat õige ja üldiselt vastuvõetav. Järelevalveasutustele usaldatakse raske ja delikaatne ülesanne teha kindlaks mitte ainult olukorrad, kus kapitalinõuete direktiivi nõudeid ei täideta, vaid ka võimalikud nõuete täitmatajätmisele osutavad signaalid. See tähendab vajadust keeruliste vahendite ja professionaalsete võimete järele ning tähelepanelikku turu jälgimist.

3.2.4.2 Sekkumisotsustega seotud ülesanded, samuti peatükis 3.4 kirjeldatud meetmed eeldavad väga subjektiivseid otsuseid, mida vaatamata nende põhjendatusele ja professionaalsele õigustatusele võivad kolmandad pooled või ka asutus ise kohtus või muul moel vaidlustada. Järelevalveasutuste jaoks tähendab see kohustusi ja/või vastutust, milleks nad peavad valmis olema. Võib-olla aitaksid mõned selged kvantitatiivsed käivitajad järelevalveasutustel langetada otsuseid varajase sekkumise kohta, vähendades toetumist subjektiivsele hinnangule ja sattumist õiguskindlusetusse. Kriisilahendamise käivitajatega seoses tervitab komitee komisjoni kavatsusi ja tunnistab, et kvantitatiivseid ja kvalitatiivseid käivitajaid tuleb kombineerida ja õigesti tasakaalustada. Komitee soovitab komisjonil pöörata erilist tähelepanu nendele kriisilahendamise käivitajatele, mis peaksid andma märku, millal on õige hetk kasutada bail-in-meetmeid.

3.2.5 Varane sekkumine

Komisjoni kavandatud meetmed näivad olevat õiged ja vastuvõetavad, kuid täpsustada tuleb siiski erakorralise halduri määramist. Varasemates õigusuuringutes on tõdetud, et „varase sekkumise” tähendus ei ole kõigis liikmesriikides ühesugune ning samuti võib erineda järelevalveasutustele antud volitus erakorralise halduri määramiseks. Mõne liikmesriigi õigus võib lubada erakorralise halduri määramist ja vaja võib olla vaid vähest muutmist. Mitmes liikmesriigis on erakorralise halduri määramiseks õiguslik alus olemas tänu sätetele, mis võimaldavad käivitada varajase sekkumise meetmed, kui pank ei järgi kapitalinõudeid. Teistes liikmesriikides võib äriühinguõigus anda erakorralise halduri määramise õiguse üksnes äriühingu juhatusele või üldkoosolekule ning olemasolevaid õigusakte saab muuta vaid uue seadusega.

3.2.5.1 Kohustuste kohta sedastab komisjon, et erakorralise halduri määramisega ei tohiks kaasneda riigipoolset tagatist ega järelevalveasutuste vastutavaks muutmist. Puhtalt õiguslikust vaatenurgast ei saa see olla vastuvõetav: üldise põhimõtte kohaselt vastutab tagajärgede eest see, kes otsustab või tegutseb. Mis tahes erandit sellest põhimõttest, mis ei tugine seadusele, saab vaidlustada kohtus.

3.2.5.2 Komitee teeb ettepaneku, et erakorralise halduri määramine peaks olema võimalik selgelt määratletud käivitaja alusel, kui kapitalinõuete direktiivi artiklis 136 sätestatud volituste alusel tegutsev järelevalveasutus on veendunud, et krediidiasutuse juhatus ei soovi või ei suuda võtta vajalikke meetmeid. Komitee on veendunud, et selleks, et grupi korral saaks erakorralise halduri määramise otsus olla õiguslikult siduv, peaks selle langetama konsolideeriv järelevalveasutus, kuid ta peab konsulteerima ja tegema tihedat koostööd asukohariikide järelevalveasutustega.

3.2.5.3 Erakorralise halduri määramine on signaaliks, et pangal on probleeme, ja see võib vähendada hoiustajate usaldust ja käivitada pangajooksu. Komitee on mures selle pärast, et kui erakorralised haldurid määratakse samaks ajavahemikuks mitmele finantseerimisasutusele, võivad sellest tuleneda tõsised häired. Tuleks rakendada täiendavaid ettevaatusabinõusid nii asjaomaste pankade kui ka kogu sektori kaitseks kriisi võimaliku leviku ja usalduskriisi eest.

3.2.6 Kriisilahendamine

3.2.6.1 Peatükis esitatud meetmed on kõik hästi läbi mõeldud, kuid komisjon tunnistab ka ise, et vajalikuks võib osutuda pankade maksevõimetust käsitlevate õigusaktide reform ja et kaalutakse asja uurimist (teatise lk 8–9). Tegelikult võib kogu väljapakutud tegevust pidada peaaegu pankrotimenetluseks, mis kulgeb tavapärase pankrotimenetlusega paralleelselt, kuid sellest eraldi. Tõenäoliselt on enamikus liikmesriikides vaja pigem uusi õigusakte kui vanade reformi.

3.2.6.2 Peamine erinevus kriisilahendamise ja pankroti vahel on see, et pärast asutuse või selle osa kriisi lahendamist jääb asutus alles, mis annab järelevalveasutustele ja kriisilahendamise asutustele õiguse juhendada ja osaleda kogu protsessis. Kuid neil asutustel puuduvad kohtu volitused, mis raskendab volituste ja vastutuse, rääkimata kohustuste määramist. Näib, et komisjon on sellest probleemist täiesti teadlik: vastaspoolte tagatisi ja turukokkuleppeid käsitledes rõhutatakse kohtulikku läbivaatamist, et tagada, et „asjaomastel osalistel on asjakohased õigused vaidlustada ametiasutuste meetmed ja nõuda rahalist hüvitamist”.

3.2.6.3 Siinkohal võivad ametiasutused sattuda delikaatsesse ja riskantsesse olukorda: „asjaomane” osaline, kes soovib ametiasutuste otsust vaidlustada, võib asja edasi kaevata ja kohus võib otsustada kogu menetluse peatada. Olemasolevate õigusaktide alusel on see risk olemas ja selle ilmnemise tõenäosus on väga suur; seega tuleks rakendada kõik jõupingutused selleks, et vältida kriisilahendamise menetluse võimalikku viibimist või peatamist. Sellised menetlused peavad olema õigeaegsed ja kiired, sest igasugune viivitus või peatamine võib ametiasutuste algatused nurjata ja vallandada turu negatiivse reaktsiooni. Kahtlemata on vaja muuta enamiku liikmesriikide õigusakte ja kohtumenetlust, kuid mõnes liikmesriigis, kus maksevõimetuse reguleerimise raamistikud ja kohtumenetluse kord erineb märkimisväärselt, peavad muutused olema põhjalikud.

3.2.7 Võla mahakandmine

Komitee tervitab komisjoni püüdeid suurte keerukate finantseerimisasutuste kriiside lahendamisega seotud probleemide ning võlgade mahakandmise vahendiga seotud konkreetsete küsimuste analüüsimisel. Komitee kutsub komisjoni üles töötama välja raamistiku, milles see vahend aitab tulemuslikult kaasa kõigi kõnealuse korraga hõlmatud asutuste, sh suurte keerukate finantseerimisasutuste kriiside lahendamisele, ja rõhutab ühise rahvusvahelise raamistiku tähtsust. Komitee loodab, et komisjon võiks seetõttu võtta arvesse Baseli pangandusjärelevalve komitee kokkulepet, mille kohaselt peaks süsteemse olulisusega finantseerimisasutustel olema miinimumstandarditest kõrgem kahjude katmise võime. Lisaks rõhutab komitee, et bail-in-vahendeid võiks tunnustada finantseerimisasutuste, sh süsteemselt oluliste finantseerimisasutuste kahjude katmise võime suurendamise vahendina, ja tervitab nende kasutamist alternatiivina avaliku sektori rahaga päästmisele. Sellele vaatamata väljendab komitee muret bail-in-meetmete väljatöötamise ja rakendamise üle ning innustab komisjoni neid suurema tähelepanuga uurima ja käsitlema.

3.2.7.1 Komitee usub, et võla mahakandmise volituste kavandamisel ja teostamisel tuleks nii palju kui võimalik võtta arvesse maksevõimetusseaduses sätestatud nõuete tavajärjestust. Igasugused eriolukordadest tulenevad erandid tuleks eelnevalt kinnitada ja heaks kiita.

3.2.7.2 Komisjon peaks tagama, et süsteem on usaldusväärne ja et välditakse mõju ülekandumist juhul, kui pankade bail-in-meetmete peamised investeerijad on teised pangad, kelle tegevus on omavahel seotud. Hoolikalt tuleks arvesse võtta bail-in-meetmete tõhusust süsteemse kriisi ajal ja mõju, mida nende samaaegne käivitamine paljude finantseerimisasutuste poolt avaldab; võimalike tõsiste probleemide vältimiseks tuleks kavandada täiendavaid meetmeid.

3.2.7.3 Komisjon peaks hoolikalt uurima võimalikku protsüklilist käitumist ja bail-in-meetmete volatiilsust kriisi ajal ja mõtlema, millal ja millises ulatuses võiks neile sellistes tingimustes tugineda.

3.2.7.4 Komitee loodab, et komisjon teostab mõju hindamise erinevate bail-in-meetmeid võimaldavate vahendite toime kohta pangandussektori ja finantsturgude üldisele usaldusväärsusele.

3.3 Piiriülese kriisiohjamise koordineerimine

3.3.1 ELi pangagruppide kriiside lahendamise koordineerimine

3.3.1.1 Komitee tervitab seda, et komisjoni peab vajalikuks saavutada kriisiohjamise piisav piiriülene kooskõlastamine, ja rõhutab, et kriisiohjamise kord peab tagama võlausaldajate ja aktsionäride võrdse kohtlemise kõigis – nii lähte- kui ka vastuvõtvates liikmesriikides, kaitsma kriisiperioodil kriisi leviku eest ja säilitama kõigis liikmesriikides finantsstabiilsuse.

3.3.1.2 Komisjon kinnitab punktis 4 täiesti õigesti, et raskuste korral tuleb võtta koordineeritud meetmeid ja et „punktis 2 kirjeldatud meetmetega tagatakse, et kriisilahendamisasutustel on samad vahendid ja volitused”. See väide näib siiski olevat vastuolus teise, punkti 3 alguses esitatud tõdemusega, et raamistikuga ei peaks „ette kirjutatama, millist meedet millisel juhul kasutada”.

3.3.1.3 Kooskõlastatud tegevus eeldab ühist tahet samade meetmete võtmiseks, see on eeltingimus, mis seniseid kogemusi arvestades tõenäoliselt ei täitu. Punkti 3 koostamisel arvestas komisjon tõenäoliselt ainult riigisiseste juhtumitega, samas kui punktis 4 käsitletakse piiriülest kriisi, mille puhul pädevus antakse üle Euroopa järelevalveasutusele. Kuid see märkus on täiesti asjakohane: kui iga riiklik ametiasutus saab vabalt valida talle sobiva menetluse, siis Euroopa järelevalveasutuse kehtestatud menetlused võivad neist erineda või nendega vastuolus olla. Sellisel juhul võib välispanga siseriiklike filiaalide võlausaldajaid puudutav menetlus erineda liikmesriigi panga võlausaldajaid puudutavast menetlusest. Sellest võivad tuleneda teatud probleemid võlausaldajate võrdsete õiguste osas ja ehk isegi eeskirjade konflikt siseturul. Mõnd neist küsimustest on aruteludokumendis üksikasjalikult käsitletud ja komitee loodab, et avalik arutelu aitab enamiku neist lahendada.

3.3.1.4 Komitee on teadlik, et liikmesriigid võivad olla kohustuslike eeskirjade vastu ja et vastupidine seisukoht ei tarvitse olla realistlik; kuid riigiasutustele liiga suure valikuvabaduse jätmine tooks gruppi puudutava rahvusvahelise kriisi korral kaasa raskusi. Tõenäoliselt oleks enne riiklike eeskirjade vastuvõtmist vaja menetluste mõnd olulist aspekti kooskõlastada (mis võiks toimuda Euroopa järelevalveasutuse egiidi all).

3.3.1.5 Kooskõlastava raamistiku osas kaalub komisjon kaht reformi: üks põhineks kriisilahendamiskolleegiumidel ja teine grupitasandi kriisilahendamisasutusel. Viimane näib mõistlikum, paindlikum ja tulemuslikum, sest juhtiv roll oleks kriisilahendamise eest vastutavatel asutustel, kusjuures Euroopa Pangandusjärelevalve osaleks vaatlejana. Teise meetodi puhul, mis seisneks olemasolevate järelevalvekolleegiumide juurde kriiside lahendamise asutuste loomisest, võib kiirete otsuste vastuvõtmine osutuda raskeks järelevalve ja kriisilahendamise probleemide tõttu.

3.3.1.6 Üks peamine probleem: pangagrupi kriisi lahendamise kord ei oleks siduv . Selle korraga mittenõustuvatel riigiasutustel oleks õigus võtta „sõltumatult meetmeid”, ehkki nad „peaksid” arvestama oma otsuste mõjuga teistele liikmesriikidele, „põhjendama oma otsuseid kriisilahendamiskolleegiumile” ja „arutama” meetmete võtmise põhjusi kolleegiumi teiste liikmetega. Ka siin võib seniseid kogemusi arvestades teha negatiivse märkuse: kui kaalul on riigi huvid, siis väga tõenäoliselt kaitsevad riigiasutused eelkõige neid. Väljapakutud menetlus on liiga kohmakas, aeganõudev ega sobi kohaldamiseks juhtudel, kui riigiasutused peavad kohe tegutsema. Ebarealistlik on eeldada, et riigiasutused ootaksid ja jätaksid siseriiklikud meetmed võtmata seni, kuni grupitasandi kriisilahendamisasutused otsuse langetavad, eriti juhtudel, kui grupi tütarettevõtted on kohaliku turu jaoks liiga suured.

3.3.1.7 Komitee soovitab komisjonil lihtsustada menetlust, mille käigus saavad liikmesriigid, kes väljapakutud kavaga ei nõustu, oma seisukohti väljendada.

3.4 Kriisilahendamise rahastamine

Komitee on juba avaldanud oma seisukoha selles küsimuses arvamuses teemal „Pangakriiside lahendamise fondid” (9). Komitee rõhutab veel kord, et iga õigusakti ettepanekuga selles valdkonnas peaks kaasnema põhjalik analüüs ja mõjuhinnang, milles täielikult arvestataks pangalõivude või -maksude rakendamist mõnes liikmesriigis.

3.4.1 Kriisilahendamisfondid ja hoiuste tagamise skeemid

Komitee on oma seisukohta pangakriiside lahendamise fondide ja hoiuste tagamise skeemide kohta väljendanud oma hiljutises arvamuses (10).

3.4.2 Kriisilahendamisfondide ülesehitus

3.4.2.1 Mõneti valmistab muret pealtnäha süütu viimane lause: „[…] kusjuures fondi rahalisi võimalusi ületavad kulud kannab hiljem pangandussektor”. Nõuda, et kogu sektor kannaks ühe oma liikme põhjustatud kulud, ei ole just väga ebatavaline, kuid sellisel juhul peaksid tingimused olema selgelt määratletud ja eelnema peaks põhjalik tagajärgede analüüsimine. Vaja on kohast õiguslikku alust. Nõuda määruse kaudu osamaksete tegemist fondi on tavapärane menetlus, kuid selleks, et kolmandad pooled kataksid otse kahjud, on vaja seadust.

3.4.2.2 Osamaksete arvutamise aluseks võiks olla vastuvõetav ühtlustatud lähenemisviis, mis põhineks kohustuste kogusummal pärast nende kvalitatiivset hindamist, või kohustustel, millest on lahutatud tagatud hoiused. Kuid jällegi kummitab paindlikkus: iga liikmesriik saaks otsustada erineval viisil, „tingimusel, et see ei põhjusta moonutusi siseturul”. Erinevad kriteeriumid toovad kaasa erinevad osamaksete süsteemid ja erineva suhte iga liikmesriigi sektori kuludesse: moonutused on paindlikkuse paratamatu tagajärg.

3.4.2.3 Paljud liikmesriigid on juba kasutusele võtnud lõivud ja maksud, mille parameetrid (maksubaas, maksumäär, kohaldatavus) erinevad oluliselt. Komitee soovib nende erinevustega seoses rõhutada, et lühiajalises perspektiivis tuleb tagada asjakohane kooskõlastamine, võttes kasutusele praktilised lahendused, sh vajaduse korral kahepoolsed lepingud. Lisaks sellele soovib komitee taas rõhutada, et lühiajalises perspektiivis on oluline riiklike maksusüsteemide sisemine paindlikkus, arvestades õigusnormide pidevat muutumist ja liikumist kogu ELi hõlmava asjakohase lahenduse suunas keskpikas perspektiivis.

3.4.3 Fondide suurus

Komitee on seda teemat juba käsitlenud oma hiljutises arvamuses (11). Ka siin on vaja kvantitatiivset mõjuhinnangut, samuti hinnangut sellele, milline on krediidireservist – finantssektori käsutuses olevatest vahenditest – täiendavate vahendite äratõmbamise mõju koos kapitalinõuete direktiivi mõjuga.

3.5 Järgmised sammud ja edasine töö

3.5.1 Järgmised sammud: koordineerimisraamistik

Kahtlemata tuleb liikmesriikide maksevõimetust käsitlevaid seadusi muuta, et viia need kooskõlla kriiside lahendamist käsitlevate uute eeskirjadega, kuid kuidas see toimub ja kui kaua aega selleks kulub, on teadmata. Seaduse muutmises peavad osalema valitsused ja parlamendid: tavaliselt on see pikk protsess, eriti kui tegemist on tundliku teemaga. Enne uue määruse vastuvõtmist peaks komisjon püüdma vältida konflikte osa liikmesriikide väljakujunenud põhimõtetega.

3.5.2 Maksevõimetusraamistik (keskpikas perspektiivis)

Halduskorras likvideerimine ei ole tundmatu menetlus, kuid enamikus liikmesriikides on likvideerija enamasti kohtu määratud ja tema järelevalve all. Pankade likvideerimise volituste ja kontrolli andmine pangandusega tegelevatele haldusüksustele tähendaks volituste ülekandmist justiitsasutuselt haldusasutusele: see võib olla vastuolus liikmesriikide seaduste või isegi põhiseadusega.

3.5.3 Komisjoni poolt finantssektori jaoks väljapakutud ELi kriisiohjeraamistik erineb kriisiohjamise käsitlusest, mida mõnes liikmesriigis ELi/IMFi toetatud programmide raames hiljuti rakendati (12). See näeb ette pankade rekapitaliseerimist avaliku sektori vahenditega, sh ELi ja IMFi vahenditega, mida võidakse jätkata järgmise paari aasta jooksul, st just sel ajal, kui mujal ELis tuleb rakendada uus Euroopa kriisiohjeraamistik ja pangakriiside lahendamise fondid. Komitee ootab, et komisjon pakuks välja asjakohased üleminekumeetmed koos realistliku ajakavaga, mis võimaldaks sellistel liikmesriikidel korraldada kiire, sujuva ja täieliku ülemineku ELi kavandatud kriisiohjeraamistikule ja pangakriiside lahendamise fondidele, mille puhul arvestatakse vajadusega hoiduda nende pangandussektori nõrgestamisest.

Brüssel, 16. juuni 2011 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Staffan NILSSON

(1) Vt ELT C 107, 6.4.2011, lk 16, kus kirjeldatakse täpsemalt kriisiohjamise raamistikuga, eelkõige pangakriiside lahendamise fondidega seonduvaid kulusid ning nende mõju finantssektorile ja majandusele üldisemalt.

(2) Jacques de Larosière'i juhitud ELi kõrgetasemelise finantsjärelevalve eksperdirühma aruanne, 25. veebruar 2009, Brüssel, lk 64.

(3) KOM(2009) 561.

(4) KOM(2010) 254.

(5) Vt http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm.

(6) Vt kulude katmise kohta KOM(2010) 579 lõplik, punkt 3.4 ja arvamus ELT C 107, 6.4.2011, lk 16.

(7) Vt IMF, Financial Sector Assessment program, 2011, www.imf.org.

(8) Jacques de Larosière'i juhitud ELi finantsjärelevalve kõrgetasemelise töörühma aruanne, 25. veebruar 2009, Brüssel, lk 64.

(9) ELT C 107, 6.4.2011, lk 16.

(10) Vt joonealune märkus 9.

(11) Vt joonealune märkus 9.

(12) Vt IMFi aruanded Kreeka (nr 1168) ja Iirimaa (nr 10366 ja nr 1147) kohta.