I. Sissejuhatus

29. oktoobril 2008. aastal alustasid EL ja Ukraina viisavabaduse dialoogi, et uurida Ukraina kodanike viisavabalt Schengeni alasse reisimise tingimusi. 22. novembril 2010 esitas komisjon Ukrainale viisavabaduse tegevuskava. Selles nähakse Ukrainale ette mitmesugused täpsed kriteeriumid asjakohaste küsimuste neljas nn teemarühmas eesmärgiga võtta vastu õigus-, poliitiline ja institutsiooniline raamistik (1. etapp) ning seda tulemuslikult ja jätkusuutlikult rakendada (2. etapp).

Komisjon on esitanud Euroopa Parlamendile ja nõukogule viisavabaduse tegevuskava rakendamise kohta regulaarselt aruandeid. Esimene eduaruanne tegevuskava rakendamise kohta Ukrainas esitati 16. septembril 2011. Komisjon avaldas teise eduaruande 9. veebruaril 2012 ja kolmanda 15. novembril 2013. Viimati nimetatud aruandes esitas komisjon põhjaliku koondhinnangu Ukraina edusammudele esimese etapi nende kriteeriumide täitmisel, mis on seotud õigus-, poliitilise ja institutsioonilise raamistiku kehtestamisega. Komisjon järeldas, et Ukraina on teinud suuri edusamme kõigis neljas tegevuskava teemarühmas, kuid mõned olulised esimese etapi nõuded on veel täitmata dokumentide turvalisuse, varjupaigaküsimuste, korruptsioonivastase võitluse, diskrimineerimise tõkestamise ja andmekaitse valdkondades.

Komisjon võttis endale kohustuseks jätkata tihedat koostööd Ukraina ametiasutustega, et leida eespool nimetatud küsimustele lahendused. Komisjoni põhieesmärk on olnud anda Euroopa Parlamendile ja nõukogule teada, kui kõik tegevuskava esimese etapi puhul nõutavad meetmed on vastu võetud.

Käesolev komisjoni aruanne on viisavabaduse tegevuskava esimese etapi neljas ja viimane eduaruanne. Selles selgitatakse, kuidas on lahendatud esimese etapi ülejäänud kriteeriumidega seotud küsimused. Sellele eelnes 26. märtsil 2014 Kiievis toimunud kõrgemate ametnike kohtumine, kus Ukraina ametiasutused tutvustasid oma uusimaid jõupingutusi täitmata kriteeriumide täitmiseks. Hiljem on Ukraina esitanud täiendavat teavet vastu võetud õigusaktide kohta kuni 23. maini, mis oli viimane kuupäev uue teabe arvessevõtmiseks.

Peale viisavabaduse tegevuskava kriteeriumide on vaatluse all ka kohtute ja prokuratuuri reformiga seotud küsimused, mida jälgitakse muudes koostöövormides, näiteks 2013. aasta veebruaris algatatud mitteametlik kohtudialoog, koostöökomisjon, koostöönõukogu, ELi ja Ukraina tippkohtumine ning assotsieerimiskava rakendamine. Õiguse, vabaduse ja turvalisuse allkomitee järgmine koosolek peaks esialgsete plaanide kohaselt toimuma 2014. aasta juuli alguses.

II. Taust

Käesolev aruanne esitatakse ajal, mil Ukrainas on tekkinud erakorraline olukord. Otsus peatada assotsiatsioonilepingu ning põhjaliku ja laiaulatusliku vabakaubanduslepingu sõlmimise ettevalmistused põhjustas riigis massilised meeleavaldused, mis tipnesid uue valitsuse ametisse nimetamisega 27. veebruaril 2014. Sellele järgnes Ukraina suveräänsuse ja territoriaalse terviklikkuse rikkumine Venemaa relvajõudude poolt ning Krimmi de facto annekteerimine.

20. veebruari ja 3. märtsi välisasjade nõukogu järeldustes kinnitas EL oma pühendumust inimestevaheliste kontaktide edendamisele ELi ja Ukraina vahel, milleks võib kasutada ka tegevuskava raames viisavabaduse kehtestamise protsessi vastavalt kokku lepitud tingimustele.

Euroopa Parlament on koguni esitanud üleskutse sõlmida ELi ja Ukraina vahel kohe viisavabadusleping[1]. Parlament palus komisjonil esitada ettepaneku lisada Ukraina nende kolmandate riikide nimekirja, kelle kodanikud on viisanõudest vabastatud.

Enne ELi riigipeade ja valitsusjuhtide erakorralist kohtumist 5. märtsil esitatud Ukraina stabiliseerimise toetuspaketis[2] võttis Euroopa Komisjon eesmärgiks toetada Ukraina jõupingutusi, et liikuda viisanõude kaotamise protsessis võimalikult kiiresti edasi kooskõlas viisavabaduse tegevuskavas kokkulepitud tingimustega. Komisjon märkis küll, et edu sõltub sellest, kuidas uued ametivõimud suudavad lahendada kõige olulisemad probleemid, kuid lubas teha kõik endast oleneva, et aidata kiirendatud korras lahendada ülejäänud küsimused. Sama eesmärki kinnitati hiljuti heaks kiidetud Euroopa reformikavas Ukraina jaoks, milles öeldakse, et EL kiirendab liikmesriikidega kooskõlastatult jõupingutusi, mis võimaldavad Ukrainal alustada tegevuskava teise etapi täitmist, ning pakub Ukrainale igakülgset tuge viisavabaduse saavutamise poole liikumisel.

III. Viisavabaduse tegevuskava nelja teemarühma meetmete hindamine

2013. aasta lõpus esitatud komisjoni kolmandas aruandes järeldati, et mõned olulised esimese etapi nõuded on veel täitmata, ning loetleti lahendamata küsimused. Ukraina uue valitsuse põhimõte on olnud kõigi nende küsimustega süstemaatiliselt tegeleda kas täidesaatval tasandil määruste ja ministri käskkirjade abil või seadusandlikul tasandil juhul, kui on esinenud vajadus muuta olemasolevaid või võtta vastu uusi seadusi.

Seoses esimese teemarühma dokumentide turvalisuse valdkonnaga palus komisjon, et Ukraina täpsustaks raamseadust nii, et selles viidataks selgesõnaliselt sõrmejälgede kasutamisele, ning võtaks vastu rakendusmäärused, mis on vajalikud biomeetriliste passide väljastamist võimaldava õigusraamistiku loomiseks.

Nimetatud soovituste alusel on Ukraina valitsus koostanud ja vastu võtnud vajalikud rakendusmäärused,[3] millega valmistutakse biomeetriliste passide väljastamiseks. Valitsus on teinud ettepaneku tegevuskava aastate 2014–2017 kohta, milles määratakse kindlaks erinevate asutuste ülesanded, ning kavatseb selle tegevuskava varsti vastu võtta. Samuti viimistleb Ukraina valitsus registriseaduse (demograafilise üldregistri ja isikut tõendavate dokumentide seadus) muudatusettepanekut, millega sõrmejäljed muudetakse kohustuslikuks biomeetriliseks elemendiks.

Teise teemarühma rände ja varjupaikade haldamise valdkonnas palus komisjon muuta varjupaigaseadust nii, et laiendatakse täiendava ja ajutise kaitse määratlust ning tagatakse varjupaigataotlejatele tasuta arstiabi.

Ukraina valitsus on nimetatud soovitusi järginud. Ukraina Ülemraada võttis täiendava ja ajutise kaitse mõistete ulatust käsitlevad varjupaigaseaduse muudatused vastu 13. mail. Parlament on vastu võetud ka teisi muudatusettepanekuid, et lihtsustada varjupaigataotlejate jaoks töö saamist, kaotades tasu tööloa väljastamise eest. Seoses arstiabiga võeti vastu määrus, millega tagatakse arstiabi andmine.

Kuigi vajalikud õigusaktid on nüüd valdavalt vastu võetud, on vaja teha suuremaid jõupingutusi rakendusetapis, et tagada varjupaigasüsteemi tulemuslik toimimine, eriti seoses varjupaigamenetluse ja tunnustatud pagulaste integreerimisega.

Seoses kolmanda teemarühma kohustuslike kriteeriumidega rõhutati komisjoni kolmandas aruandes vajadust lahendada kiiremas korras mitmed korruptsiooni tõkestamise ja selle vastu võitlemisega seotud küsimused. Need on riigihanke-eeskirjade parandamine, erandeid ja läbipaistvust käsitlevate eeskirjade selgemaks muutmine, varade avalikustamise ning varadeklaratsioonide tõhusa ja erapooletu kontrolli tagamine, erasektoris esinevat korruptsiooni käsitlevate eeskirjade täiendamine ning puutumatuse äravõtmise süsteemi tugevdamine.

Järelmeetmena koostas valitsus muudatuste paketi, mille parlament võttis vastu 13. mail. Nimetatud muudatustega parandatakse varade deklareerimise süsteemi järgmiselt: välise kontrollimehhanismi kasutusele võtmine, igasuguse altkäemaksu (aktiivse ja passiivse) kriminaliseerimine, erasektori juriidiliste isikutega seotud korruptsiooni käsitlevate eeskirjade lisamine ning karistuste karmistamine. Lisaks parandati rikkumistest teatajate kaitset. Vastu on võetud riigihankeid käsitlev terviklik seadus, mis hõlmab läbipaistvusnõudeid, riigihankelepingute sõlmimist ja hankija mõiste piiritlemist.

Seni lahendamata pakiline küsimus – parlamendiliikmete puutumatuse äravõtmist käsitlevate eeskirjade reform – on seotud põhiseaduse sätetega ning seega tegeldakse sellega käimasoleva põhiseaduse muutmise protsessi käigus.

Rakendusetapis tuleb erilist tähelepanu pöörata sobiva institutsioonilise korralduse tagamisele. See peaks hõlmama tegelikku ja toimivat sõltumatut järelevalvet ning viimase kahe aasta jooksul tehtud paljude oluliste muudatustega kehtestatud eeskirjade järjekindlat rakendamist.

Seoses andmekaitsega palus Euroopa Komisjon, et Ukraina täpsustaks oma seadusandlikku ja institutsioonilist raamistikku. Seda arvesse võttes esitas Ukraina valitsus ettepanekud andmekaitseseaduse ja ombudsmani käsitleva seaduse muutmiseks, millega sätestatakse andmesubjekti nõusoleku nõue ning laiendatakse ombudsmani volitusi erasektorile. Parlament võttis muudatused vastu 13. mail.

Seoses neljanda teemarühma täitmata nõuetega palus komisjon oma kolmandas aruandes, et Ukraina tugevdaks veelgi diskrimineerimisvastast õigusraamistikku, näiteks tagaks piisava õigusliku kaitse mis tahes alustel toimuva diskrimineerimise eest kooskõlas Euroopa ja rahvusvaheliste normidega.

Konkreetsemalt tähendab see järgmisi meetmeid: muuta diskrimineerimisvastast seadust nii, et oleks tagatud kaitse ka seksuaalse sättumuse alusel diskrimineerimise eest; tugevdada menetlustagatisi sätetega, millega pööratakse ümber tõendamiskoormis; selgitada, et seadust kohaldatakse ka erasektori suhtes; tagada tööõiguse kõigi aspektide käsitlemine; muuta selgemaks puuetega inimestele võimaldatavaid mõistlikke abinõusid käsitlevad sätted; selgitada ohvrite õigusi, pöörates erilist tähelepanu hüvitusmehhanismidele; laiendada ombudsmani volitusi erasektorile.

Järelmeetmena esitas valitsus ettepaneku diskrimineerimisvastase seaduse muutmiseks ning parlament võttis selle vastu 20. mail. Muudatusega lahendatakse komisjoni esile toodud põhiküsimused ning lisatakse ka teatavad uued seigad: tõendamiskoormis pöörati ümber kohtumenetluses, aga mitte ombudsmanimenetluses; ombudsmani volitusi laiendati erasektorile; lisati mõistlike abinõude mõiste. Seoses diskrimineerimise keelu reguleerimisalaga ei lisatud selgesõnalist viidet seksuaalsele sättumusele kui tunnusele, mille alusel diskrimineerimine on keelatud. Kuigi lisati sätted, milles käsitletakse riiklikesse kohtutesse pöördumise õigust, hüvitisenõudeid ja õigusrikkujate individuaalset vastutust ning viidatakse tsiviil-, haldus- ja kriminaalvastutusele, tuleb veel selgitada, millised sanktsioonid ja hüvitise liigid on vastavate eeskirjade ja õigusaktidega ette nähtud diskrimineerimisjuhtude korral.

Seoses kaitsega seksuaalse sättumuse alusel diskrimineerimise eest palus valitsus kõrgeimalt kohtult[4] vastavate sätete tõlgendust, mis kinnitaks, et nimetatud alusel diskrimineerimine on keelatud. Kõrgeim kohus esitas 7. mail tõlgenduse, milles kinnitas selgesõnaliselt, et seksuaalse sättumuse alusel diskrimineerimise keeld sisaldub kaudselt olemasolevates õigusaktides. Valitsus tutvustas nimetatud arvamust laialdaselt. Lisaks parlamendi veebisaidile ja Ukraina ametlikule väljaandele avaldati see ka ühes Ukraina suurima levikuga ajalehes. Seoses tööseaduse eelseisva reformiga on Ukraina valitsus andnud ka avaliku lubaduse, et seaduses keelustatakse selgesõnaliselt diskrimineerimine seksuaalse sättumuse alusel.

Kuigi diskrimineerimisvastaseid õigusakte parandati, et tagada diskrimineerimise tõkestamise valdkonnas nõutavate kriteeriumide täitmine, on rakendusetapis vaja anda täiendavaid õiguslikke tagatisi, millega kindlustatakse kaitse mis tahes alustel toimuva diskrimineerimise eest, tagatakse menetlustagatiste piisav ja tulemuslik kohaldamine ning kohaldatakse erandeid ainult kooskõlas Ukraina õigussüsteemis kehtivate vajalikkuse ja proportsionaalsuse põhimõtetega.

Lisaks diskrimineerimise eest kaitset tagavate sätete vajalikkusele rõhutati komisjoni kolmandas aruandes ka seda, et komisjon jälgib põhjalikult kõiki edasisi arenguid seoses seaduse nr 0711 (hiljem nr 0945) ja seaduse nr 0290 menetluses olevate eelnõudega. Nimetatud eelnõudega taheti muuta erinevaid seadusi ja piirata sõnavabadust, keelustades „homoseksuaalsuse propageerimise”. Komisjon võttis arvesse Veneetsia komisjoni arvamuses esitatud küsimusi. Ukraina valitsus on kinnitanud, et nimetatud seaduseelnõud on parlamendi menetlusest tagasi võetud.

Seoses Euroopa Nõukogu rassismi ja sallimatuse vastu võitlemise Euroopa komisjoni erisoovituste järgimisega vähemuste kaitsmisel ratifitseeris Ukraina 1998. aasta mais rahvusvähemuste kaitse raamkonventsiooni ja 2006. aasta jaanuaris Euroopa piirkondlike ja vähemuskeelte harta. 2012. aastal võeti vastu riigi keelepoliitika põhimõtteid käsitlev seadus, mis kehtib tänaseni. Veneetsia komisjon järeldas oma arvamuses (nr 651/2011), et see tagab piirkondlikele ja vähemuskeeltele piisava kaitse. Kõik seadusemuudatused peaksid olema kooskõlas rahvusvaheliste kohustustega, võttes eriti arvesse Euroopa Nõukogu kehtestatud nõudeid.

IV. Üldhinnang ja järgmised sammud

Kooskõlas väljakujunenud tavaga on komisjon järjepidevalt koostanud hinnanguid ja esitanud regulaarselt aruandeid (2011. aasta septembris, 2012. aasta veebruaris ja 2013. aasta novembris) selle kohta, kuidas Ukraina täidab viisavabaduse tegevuskava kriteeriumeid. Ta on seda tehes lähtunud Ukraina esitatud teabest ja õigusaktide tekstidest, samuti komisjoni ja Euroopa välisteenistuse korraldatud kohapealsetest hindamistest, milles osalesid ka liikmesriikide eksperdid.

Lisaks viisavabaduse tegevuskavaga seotud intensiivsele aruandlusele on komisjon jätkanud Ukraina edusammude jälgimist asjakohastes valdkondades järgmiste koostöövormide raames: ELi ja Ukraina ühine viisarežiimi lihtsustamise komisjon, ELi ja Ukraina ühine tagasivõtukomisjon ning ELi ja Ukraina ühine allkomisjon nr 3. Igas nimetatud komisjonis toimub ELi ja Ukraina vahel kõrgetasemeline dialoog ja koostöö. Mõnda kõnealust küsimust jälgitakse ka muudes dialoogiraamistikes nagu näiteks koostöökomisjon, koostöönõukogu ja assotsieerimiskava rakendamine.

Käesolevas neljandas aruandes kirjeldatud täiendavate seadusandlike reformide pakett annab tunnistust Ukraina valitsuse suurtest jõupingutustest. Komisjon tunnistab, et kõnealuste reformide sisu ja ulatus on rahuldavad, arvestades eriti riigis valitsevaid tingimusi ning praegusi sise- ja välisprobleeme. Kokkuvõttes leiab komisjon, et Ukraina on täitnud viisavabaduse tegevuskava esimese etapi kriteeriumid ning on võimalik alustada teise etapi kriteeriumide hindamist.

Komisjon koordineerib ka edaspidi seadusandliku ja poliitilise raamistiku vaatlemist ELi ja Ukraina dialoogi järgmistel etappidel. Seda tehes on komisjoni eesmärk hinnata, kas tegevuskava neljale teemarühmale vastavad vajalikud rakenduseeskirjad on tulemuslikult vastu võetud ja rakendatud. Lisaks pöörab komisjon erilist tähelepanu sellele, kas Ukraina eraldab piisavaid ja vajalikke rahalisi ja inimressursse ning korraldab väljaõpet, mis on vajalik vastavate õigusaktide ja nende rakenduseeskirjade rakendamiseks.

Tegevuskava teisel etapil hindab komisjon ka pidevalt tulevikus ELi reisivatele Ukraina kodanikele kehtestatava viisavabaduse võimalikku mõju rändele ja julgeolekule. Ukrainas valitsevat erakorralist olukorda arvestades on komisjon seisukohal, et sellekohase hinnangu esitamine praegusel ajahetkel oleks üksnes piiratud väärtusega.

[1] Euroopa Parlamendi 27. veebruari 2014. aasta resolutsioon ELi viisapoliitika tuleviku kohta, 2014/2586(RSP).

[2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-159_en.htm.

[3] Valitsuse resolutsioonid tehnilise kirjelduse ja menetluse kohta.

[4] Ukraina tsiviil- ja kriminaalasjade kõrgeim erikohus.