SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Üks Euroopa Liidu (EL) eesmärke on edendada heaolu ja kestlikku arengut, mis põhineb suure konkurentsivõimega sotsiaalsel turumajandusel ning mille eesmärk on saavutada täielik tööhõive ja sotsiaalne progress. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 31 on sätestatud iga töötaja õigus töötingimustele, mis on tema tervise, ohutuse ja väärikuse kohased. Euroopa sotsiaalõiguste samba 10. põhimõtte kohaselt on töötajatel õigus kõrgetasemelisele kaitsele töötervishoiu ja tööohutuse valdkonnas.

President von der Leyen kohustus oma poliitilistes suunistes esitama Euroopa vähktõvevastase võitluse kava, et toetada liikmesriike vähktõve tõrje ja ravi täiustamisel. Käesoleva ettepanekuga täidetakse Euroopa vähktõvevastase võitluse kavas, Euroopa sotsiaalõiguste samba tegevuskavas ning ELi töötervishoiu ja tööohutuse strateegilises raamistikus aastateks 2021–2027 võetud kohustus vähendada veelgi töötajate kokkupuudet asbestiga, mis on väga ohtlik kantserogeenne aine. Käesolev ettepanek, mis kuulub Euroopa tuleviku konverentsi (CoFE) 3. meetme (tugevam majandus, sotsiaalne õiglus ja töökohad) prioriteetide hulka, on komisjoni 2022. aasta tööprogrammi üks olulisemaid saavutusi.

Töötajate kaitsmine asbestiga kokkupuute eest on ka üks Euroopa Parlamendi peamisi prioriteete. Euroopa Parlament tutvustas oma 2021. aasta oktoobri resolutsioonis terviklikku lähenemisviisi varasemast ajast pärit asbestiprobleemidega tegelemiseks. Seejärel võttis komisjon vastu teatise „Töö asbestivaba tuleviku nimel: Euroopa lähenemisviis asbestist tulenevate terviseriskidega tegelemiseks“. Teatises käsitletakse asbestist tulenevat ohtu rahvatervisele terviklikul viisil, esitades ELi tasandi meetmed asbestiga võitlemiseks kogu selle olelusringi jooksul.

Töökeskkonnast põhjustatud vähk on tööga seotud surmade peamine põhjus ELis. See tuleneb eelkõige kokkupuutest selliste kantserogeensete ainetega nagu asbest. 78 % ELi liikmesriikides töökeskkonnast tulenevaks tunnistatud vähijuhtudest on seotud asbestiga. Sissehingamisel võivad õhu kaudu levivad asbestikiud põhjustada näiteks mesotelioomi ja kopsuvähki, mille keskmine viiteaeg kokkupuute ja esimeste haigustunnuste vahel on 30 aastat. Seetõttu võib vähktõbi tekkida mitukümmend aastat pärast töökeskkonnas toimunud kokkupuudet, muu hulgas ka siis, kui töötajad on juba pensionile jäänud. See raskendab nii varasemate kokkupuudete kindlakstegemist kui ka põhjusliku seose väljaselgitamist töökeskkonnas toimunud kokkupuute ja vähktõve vahel. Seetõttu võib asbestiga seotud kutsehaigusi põdevate inimeste arv olla alahinnatud.

Asbesti järkjärguline keelustamine ELis algas 1988. aastal, kui kehtestati piirangud kroküdoliidi (sinine asbest) kasutamisele, ja seejärel laiendati keeldu ka muudele asbesti sisaldavatele materjalidele. Alates 2005. aastast on kõik asbestivormid ELis keelatud.

Esimene ELi meede, mille eesmärk oli kaitsta töötajaid töökohal asbestiga kokkupuute konkreetsete ohtude eest, pärineb 1983. aastast, kui võeti vastu nõukogu direktiiv 83/477/EMÜ. Kõnealust direktiivi on enne selle viimase kodifitseeritud versiooni (direktiiv 2009/148/EÜ (töökohal asbestiga kokkupuutumist käsitlev direktiiv, edaspidi „asbestidirektiiv“)) vastuvõtmist mitu korda oluliselt muudetud. Kuna asbest on kantserogeenne aine, kohaldatakse direktiivi 2004/37/EÜ (töötajate kaitse kohta tööl kantserogeenide, mutageenide ja reproduktiivtoksiliste ainetega kokkupuutest tulenevate ohtude eest (edaspidi „kantserogeenide, mutageenide ja reproduktiivtoksiliste ainete direktiiv“)) sätteid alati, kui need on töötajate tervisele ja ohutusele soodsamad. See hõlmab kokkupuute minimeerimise nõuet, kuna praeguseks ei ole veel õnnestunud kindlaks määrata künnist, millest allpool asbestiga kokkupuude ei hõlma vähiriski. Seetõttu peaksid tööandjad kooskõlas kantserogeenide, mutageenide ja reproduktiivtoksiliste ainete direktiiviga tagama, et ohtu, mis tuleneb töötajate asbestiga kokkupuutest töökohal, vähendatakse miinimumini ja igal juhul nii madala tasemeni, kui see on tehniliselt võimalik.

Asbestidirektiivi eesmärk on kaitsta töötajate tervist riskide eest, mis tulenevad või võivad tuleneda asbestiga kokkupuutest töökohal, ning muu hulgas ennetada selliseid riske. Vastavalt asbestidirektiivile tuleb kõigi selliste toimingute puhul, mille käigus töötajad puutuvad kokku või võivad puutuda kokku asbestist või asbesti sisaldavatest materjalidest tekkiva tolmuga, vähendada asbestiga kokkupuudet miinimumini, nii et see jääks igal juhul allapoole siduvat tööalase kokkupuute piirnormi 0,1 kiudu / cm3, mõõdetuna kaheksatunnise vaatlusperioodi kaalutud keskmisena. See hõlmab ka olukordi, kus töötajad naasevad töökohale pärast selliseid toiminguid nagu lammutamine, asbesti kõrvaldamine, remont ja hooldustööd, mille puhul on ette näha, et kindlaksmääratud piirnorm saab ületatud hoolimata sellest, et asbestisisalduse vähendamiseks õhus kasutatakse tehnilisi ennetusmeetmeid. Piirnormi ületamise korral tuleb välja selgitada selle põhjused ja tööandja peab enne töö taasalustamist võtma olukorra parandamiseks asjakohased riskijuhtimismeetmed. Samuti on kõnealuses direktiivis täpsustatud, et kui tööalase kokkupuute piirnormi ei ole võimalik muul viisil järgida, peavad tööandjad andma töötajatele asjakohased hingamisteede kaitsevahendid ja muud isiklikud kaitsevahendid. Lisaks on tööandjatele juba kehtestatud ranged kaitse-, planeerimis- ja koolituskohustused.

Kuigi asbesti kaevandamine, tootmine ja töötlemine on keelatud, tähendab see kogu ELi jaoks endiselt rahvatervise ja töötervishoiuga seotud probleemi, kuna asbesti leidub endiselt paljudes vanemates hoonetes, mida lähiaastatel on tõenäoliselt kavas renoveerida, kohandada või lammutada. Euroopa rohelise kokkuleppe raames välja töötatud renoveerimislaine strateegia eesmärk on eelkõige kiirendada hoonete renoveerimist kogu ELis. Kuna asbestiga kokkupuute risk tekib peamiselt renoveerimis-, hooldus- ja lammutustööde ajal, on oluline tugevdada ennetusmeetmeid, et veelgi piirata töötajate kokkupuudet asbestiga.

Praegu puutub asbestiga kokku hinnanguliselt 4,1–7,3 miljonit töötajat. Kokkupuute oht on peamiselt seotud asbesti sisaldavate materjalide käitlemisega ja asbestikiudude levimisega õhus ehitustööde käigus, näiteks renoveerimise ning hooldus-, remondi- ja lammutustööde ajal. 97 % kõigist asbestiga kokku puutuvatest töötajatest tegutseb ehitussektoris ja sellega seotud kutsealadel, nagu katusetööd, torustiku- ja puusepatööd või põrandakatete paigaldamine. Kokkupuudet asbestiga esineb ka teistes majandussektorites, nt jäätmekäitlus (2 % kõigist asbestiga kokku puutunud töötajatest), maavarade kaevandamine, tuletõrje, tunnelite kaeve- ja hooldustööd ning asbestiproovide võtmine ja analüüs. Asbestiga kokkupuute oht tekib ka laevade, puurplatvormide ja transpordivahendite (nt rongid ja asbestiisolatsiooniga õhusõidukid) remontimisel või demonteerimisel.

Selleks et meetmed töötajate kaitsmiseks asbestiga kokkupuute eest oleksid võimalikult tõhusad, tuleb asbestidirektiivi ajakohastades võtta arvesse kõige uuemaid teaduslikke teadmisi, mis on saadud pärast direktiivi viimast põhjalikku läbivaatamist.

Asbestidirektiivis praegu ette nähtud tööalase kokkupuute piirnorm 0,1 kiudu/cm3 kehtestati 2003. aastal, tuginedes sel ajal kättesaadavatele teaduslikele ja tehnilistele teadmistele. Asbestidirektiiv sisaldab muu hulgas miinimumnõudeid, mis tuleks läbi vaadata selles valdkonnas omandatud kogemuste ja tehnika arengu põhjal. Teadus- ja tehnikavaldkonna hiljutisele arengule tuginedes on võimalik tõhustada asbestiga kokku puutuvate töötajate kaitset ja veelgi vähendada asbestiga seotud haiguste esinemise tõenäosust töötajate hulgas. Lisaks on neli liikmesriiki juba kehtestanud oma siseriiklikes õigusaktides tööalase kokkupuute piirnormid, mis on direktiivis sätestatust rangemad.

Asbestidirektiivi kavandatud muudatus suurendab veelgi direktiiviga ette nähtud tööalase kokkupuute piirnormi tõhusust, ajakohastades seda uusimate kättesaadavate teaduslike tõendite põhjal. Kavandatud muudatust toetab asbestidirektiivi viimane põhjalik hindamine (ELi tööohutuse ja töötervishoiu direktiivide 2017. aasta järelhindamine) ning kõige värskem uuring ELi tööohutuse ja töötervishoiu direktiivide rakendamise kohta, mis hõlmab ajavahemikku 2013–2017. Asbestidirektiivi viimase põhjaliku hindamise käigus leiti, et kõnealune direktiiv on endiselt väga asjakohane ja selleks, et direktiivi teaduse arengust lähtuvalt veelgi tõhusamaks muuta, tuleks kaaluda selles sätestatud tööalase kokkupuute piirnormi vähendamist.

Komisjon palus Euroopa Kemikaaliameti (ECHA) riskihindamise komiteel hinnata kehtiva tööalase kokkupuute piirnormi teaduslikku asjakohasust asbesti puhul, et saada teavet asbestidirektiivi muutmise ettepaneku ettevalmistamiseks. Riskihindamise komitee teaduslik arvamus võeti vastu 2021. aasta juunis. Komitee kinnitas, et asbestiga ohutu kokkupuute taset ei ole olemas ja et igasugune kokkupuude asbestiga võib lõpuks põhjustada haigestumist. Seepärast võeti kasutusele kokkupuutetaseme ja sellega seotud riski vaheline seos (kokkupuute ja riski suhe), mis väljendab kopsuvähi ja mesotelioomi suremuse (kombineerituna) täiendavat riski sõltuvalt asbestikiudude kontsentratsioonist õhus. Lisaks leppis kolmepoolne tööohutuse ja töötervishoiu nõuandekomitee (ACSH) ühehäälselt kokku, et kehtivat tööalase kokkupuute piirnormi on vaja vähendada.

Asbestiga kokkupuute vähendamine töökohal, kehtestades kogu ELis varasemast rangema tööalase kokkupuute piirnormi, aitab tõhusalt ennetada vähi- ja surmajuhtumeid. Seega parandab kokkupuute vähendamine töötajate kaitset, pikendab ELi töötajate tööelu, parandab selle kvaliteeti ja tootlikkust ning tagab kogu ELis ühesuguse miinimumkaitse. Lisaks luuakse ettevõtjatele võrdsed võimalused, kuna kõnealune meede ei võimalda ettevõtjatel, kes ei võta asjakohaseid meetmeid, saada konkurentsieelist nende ees, kes seda teevad.

Meetmete võtmata jätmine ja ebatõhusa ennetuse (st tervisemõju) tagajärgede latentsusaeg peaks ettevõtjate jaoks tulevikus tähendama suuremaid kulusid ning töölt puudumise ja oskusteabe kaotamise tõttu vähenenud tootlikkust. Liikmesriikide jaoks tähendaks see suuremaid sotsiaalkindlustuskulusid (nt suuremate ravikulude ja töövõimetushüvitiste tõttu) ja saamata jäänud maksutulu.

Tööalase kokkupuute piirnormi läbivaatamine asbestidirektiivi alusel aitaks piirnorme kogu ELis veelgi ühtlustada, mis peaks tagama ettevõtjatele võrdsed võimalused. Kohaldatavatest ühtlustatud piirnormidest võivad täiendavat kasu saada ettevõtjad, kes soovivad tegutseda mitmes liikmesriigis. Sellega võib kaasneda kokkuhoid, kuna eri rajatistes saab kasutusele võtta ühised lahendused ning puudub vajadus otsida tööalase kokkupuute piirnormiga seotud erinevate nõuete täitmiseks konkreetse koha jaoks sobilikke lahendusi.