KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS elektrooniliste tehingute usaldusväärsuse kohta siseturul /* SWD/2012/0136 final - COD 2012/0146 */





KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS elektrooniliste tehingute usaldusväärsuse kohta siseturul 1. Poliitiline taust, menetlusküsimused ja konsulteerimine huvitatud isikutega Usalduse loomine internetikeskkonnas on majandusarengu alus. Usalduse puudumine tekitab tarbijates, ettevõtjates ja ametiasutustes kõhklusi elektrooniliste tehingute tegemisel ning uute teenuste kasutuselevõtmisel. Õigusraamistiku loomiseks kavandatud algatuse eesmärk on võimaldada ettevõtjate, kodanike ja ametiasutuste vahelisi turvalisi ja tõrgeteta elektroonilisi tehinguid, tõhustades seega avaliku ja erasektori e-teenuseid, e-äri ja e-kaubandust. Piiriüleseid e-teenuseid pärsivad tõkked, mis on vaja kõrvaldada. E-identimist, e-autentimist, e-allkirju ja nendega seotud usaldusteenuseid (electronic identification, authentication, signatures and related trust services – eIAS) tuleks vastastikku tunnustada ja kasutusele võtta kogu ELis, et need oleksid mitte takistuseks, vaid produktiivseks võimaluste pakkujaks. eIAS-teenustel puudub kõikehõlmav piiriülene ja sektoriülene ELi raamistik. ELi tasandil on õigusraamistik olemas üksnes e-allkirjadel, kuid e-identimisel, e‑autentimisel ja nendega seotud usaldusteenustel see puudub. Euroopa digitaalarengu tegevuskavas teatas komisjon, et ta teeb ettepaneku õiguslike meetmete kohta, et käsitleda täiendavalt e-allkirju ja tagada e-identimise (eID) ja e-autentimise vastastikune tunnustamine ning kõrvaldada seega killustatus ja koostalitlusvõime puudumine, tõhustada digitaalset kodakondsust ja ennetada küberkuritegevust. Käesoleva mõjuhinnangu koostamiseks kogus komisjon arutelude, seminaride ja konverentside raames tagasisidet liikmesriikidelt, Euroopa Parlamendilt ja sidusrühmadelt. Tehti mitmeid elektrooniliste usaldusteenustega seotud uurimusi ja tutvuti vastava kirjandusega. 2011. aastal algatati avalik arutelu, et koguda teavet selle kohta, kuidas võiksid e-identimine, e-autentimine ja e-allkirjad aidata kaasa ühtse turu arengule. Arutelu viidi lõpule sihtotstarbelise küsitlusega, et kaardistada VKEde spetsiifilised arvamused ja vajadused. 2. Probleemi määratlus Kasutajatel võib olla raskusi eIAS-teenuste piiriülesel kasutamisel. Turvaliste ja tõrgeteta piiriüleste eIAS-teenuste peamised takistused on järgmised. 1. Turu killustatus: teenuseosutajate suhtes kohaldatakse erinevaid eeskirju olenevalt sellest, millist liikmesriiki nad teenindavad. E-allkirjade valdkonnas ei ole e-allkirju käsitlev direktiiv 1999/93/EÜ tavasid piisaval määral ühtlustanud. On kindlaks tehtud neli probleemi: liikmesriikide erinevatest direktiivi tõlgendustest tulenev lahknev rakendamine riiklikul tasandil, tegelik erandi kohaldamine avaliku sektori rakenduste suhtes, aegunud standardid ja ebaselged järelevalvekohustused, mis tõid kaasa probleeme piirüleses koostalitluses, ELi olukorra killustatuse ning siseturumoonutusi. E-identiteedi puhul tekitavad koostalitlusprobleeme eri liikmesriikide erinevad tehnoloogilised lahendused isikute tuvastamiseks, õiguskindluse puudumine e-identiteedi piiriülesel kasutamisel ja selge vastutuse puudumine isikuandmete õigsuse tagamisel. Seotud usaldusteenuste valdkonnas on osa liikmesriike ELi õigusraamistiku puudumisel võtnud teatavate teenuste jaoks vastu siseriiklikud õigusaktid ning ettevõtjatel, kes soovivad osutada teenust mitmes liikmesriigis, tuleb kanda suuri kulusid. Mõlemad olukorrad toovad kaasa takistused ja killustatuse siseturul. 2. Usalduse ja kindlustunde puudumine: elektrooniliste süsteemide, pakutavate tööriistade ja õigusraamistikuga seotud usalduse ja kindlustunde puudumine loob mulje, et selles valdkonnas on vähem õiguslikke tagatisi kui füüsilisel suhtlusel. E-allkirjade puhul erinevad siseriiklikud järelevalvenõuded kvalitatiivselt liikmesriigiti, mistõttu on e-allkirja kasutavatel osalistel keeruline hinnata, kuidas teostatakse teenuseosutaja üle järelevalvet. E-identimise ja sellega seotud usaldusteenuste puhul on kasutajatel siseriiklike õigusaktide erinevuse tõttu raske tunda end internetis piiriüleselt suheldes turvaliselt. Nimetatud probleemide neli peamist tekitajat on: A. Praeguse õigusraamistiku ebapiisav reguleerimisala eIAS-teenused on eelduseks paljudele elektroonilistele tehingutele, nagu e-panganduse, e-valitsuse ja e-tervise teenused. ELi tasandi õigusraamistik on piiratud ja ebatäiuslik ning keskendub peamiselt e-allkirjadele. Puudub eriraamistik e-identiteedi vastastikuse tunnustamise ja aktsepteerimise ning selliste vajalike usaldusteenuste jaoks nagu e-ajatempli kasutamine või e-templid. B. E-allkirja ja e-identiteedi väljatöötamise puudulik koordineeritus Siseriiklikud eIAS-teenuste taristud töötati välja eraldi, koordineerimata seda ELi tasandil. Sellest tulenev tehniliste lahenduste piiriülese koostalitlusvõime puudumine loob takistusi elektroonilistele tehingutele. Ebapiisav vastastikune tunnustamine ja aktsepteerimine on üks põhjuseid, miks nii kasutajad kui ka e-teenuste osutajad on elektrooniliste usaldusteenuste kasutuselevõtu suhtes skeptilised. C. Turvagarantiide vähene läbipaistvus Tugev ja ühtlustatud turvasüsteem on usaldusväärsete lahenduste loomisel äärmiselt oluline. See on eriti tähtis sellistele teenustele juurdepääsul, mis hõlmavad tundlikke isikuandmeid, nagu e-tervis. Direktiivis 1999/93/EÜ tunnistati, et õiguskindlust on võimalik anda üksnes e-allkirjadele, mis tagavad turvalisuse ja mis on seega piisavalt kaitstud võltsimise või pettuse eest (täiustatud ja kvalifitseeritud e-allkirjad). Kasutajad näevad peamise takistusena turvaliste e-identimise süsteemide puudumist. E-identimist käsitleva ühtlustatud õigusraamistiku puudumine tähendab seda, et ametlike e‑identiteetide turvalisust ja usaldusväärsust ei ole võimalik piiriüleselt objektiivselt tõestada. See toob kaasa piiriülesed takistused, sellest tuleneva usalduse puudumise ja killustatud turu. Probleemiks on ka identiteedivargus. Turvalised e-identimise süsteemid aitavad nimetatud riski vähendada. Halvasti turvatud e-identimise süsteemid seevastu võimaldavad kurjategijatel hõlpsamini omandada võltsitud või ohustatud e-identiteete. D. Teadlikkuse / kasutajapoolse omaksvõtu puudumine E-tehingutes kasutatava tehnoloogia keerukus ja usaldusväärsete kolmandate isikute võtmeroll loovad keskkonna, kus on raske usaldusväärsust hinnata. Eelkõige lõppkasutajatel, kes ei ole enamasti piisavalt pädevad, peab olema võimalus toetuda eeskirjadele, millega nähakse ette kõikide sidusrühmade (usaldusteenuse osutajad, lõppkasutajad ja juhtimisasutused) selged õigused ja kohustused. 3. Põhistsenaarium Algatuse põhistsenaarium seisneb selles, et puudub uus reguleeriv sekkumine. Eelduste kohaselt areneksid praegused probleemid käesoleva stsenaariumi kohaselt järgmiselt. Killustatust ja koostalitlusvõimet hõlmavad probleemid ei lahene: liikmesriigid jätkaksid tõenäoliselt direktiivi 1999/93/EÜ kohaldamist ja jõustamist. Õiguskindlust ei tagata: probleemid, mis on tekkinud e-allkirjade vastastikuse tunnustamise ning e-identimise ja seotud usaldusteenuste vastastikust tunnustamist ja aktsepteerimist reguleeriva õigusraamistiku puudumisest, takistaksid paljude piiriüleste tehingute õiguslikku tunnustamist. Kasutajate vajadusi ei rahuldada täielikult: praeguses raamistikus ei ole võimalik täiel määral ära kasutada tehnoloogiaarengust tulenevaid võimalusi. Euroopa juhtivad algatused ei saavuta täielikku mõjujõudu: Sellised ELi poliitilised strateegiad nagu teenuseid, riigihankeid või käibemaksu (e-arved) käsitlevad direktiivid või info- ja kommunikatsioonitehnoloogia poliitika toetusprogrammi suuremahulised katseprojektid,[1] mille eesmärk on lahendada koostalitlusvõime ja piiriülese tunnustamisega seotud probleemid teatavat liiku e-tehingute puhul, saaksid toimida üksnes katsetasandil, kuna puudub sektoriülene õigusraamistik. 4. Poliitilised eesmärgid On kindlaks tehtud neli üldist eesmärki: tagada digitaalse ühtse turu areng; edendada peamiste piiriüleste avalike teenuste väljatöötamist; stimuleerida ja tugevdada konkurentsi ühtsel turul; suurendada kasutajasõbralikkust (kodanikud ja ettevõtjad). Nimetatud eesmärgid on kooskõlas ELi poliitiliste strateegiatega, nagu strateegia „Euroopa 2020”, Euroopa digitaalarengu tegevuskava, ühtse turu akt ning stabiilsus- ja majanduskasvu tegevuskava. Konkreetsete eesmärkidega väljendatakse tegevuseesmärgi (kuidas) saavutamise soovitavat mõju eIAS-turule (mis). Iga konkreetse eesmärgi jaoks on kindlaks määratud mitu tegevuseesmärki. 5. Poliitikavalikud Probleemide lahendamiseks ja eespool nimetatud eesmärkide saavutamiseks hinnati kolme poliitikasuunda: 1) kavandatava raamistiku reguleerimisala, 2) õigusakt ja 3) järelevalvetasand. · Esimese rühma „Raamistiku reguleerimisala” raames uuriti nelja valikuvõimalust. Valikuvõimalus 0: direktiiv 1999/93/EÜ tunnistatakse kehtetuks, e-identimise või asjaomaste usaldusteenustega seotud reguleerivaid meetmeid ei võeta. Nimetatud valikuvõimalus seisneb kõigi e-allkirja valdkonnas asetleidvate ELi tegevuste lõpetamises. Direktiiv 1999/93/EÜ tunnistataks kehtetuks ja e-identimise vastastikuseks tunnustamiseks ei tehta ettepanekut uute õiguslike meetmete kohta. · Valikuvõimalus 1: poliitika ei muutu (põhistsenaarium). Direktiivi 1999/93/EÜ ei muudeta. Ei tehta ettepanekut e-identimist käsitleva õigusakti kohta. · Valikuvõimalus 2: õiguskindluse suurendamine, siseriikliku järelevalve koordineerimise edendamine ja e-identimise vastastikuse tunnustamise ja aktsepteerimise tagamine. Direktiivi 1999/93/EÜ reguleerimisala laiendatakse, et lisada sätted, milles käsitletakse „teavitatud e-identimise süsteemide”[2] piiriülest tunnustamist ja aktsepteerimist. E-allkirjadega seotud sätted direktiivis vaadatakse läbi, et kõrvaldada praegused puudused ja ühtlustada seega paremini riikide järelevalvemudeleid. · Valikuvõimalus 3: laienemine, et kaasata teatavaid seotud usaldusteenuseid. Sellega laiendatakse valikuvõimalust 2, lisades ettepaneku reguleerimisalasse seotud usaldusteenused ja templid. Peamised õigusakti lisatavad seotud teenused on: e-ajatempel, e-tempel, teabe pikaajaline säilitamine, e-dokumentide sertifitseeritud edastamisteenus, e-dokumentide vastuvõetavus ja veebisaitide autentimine. · Teise poliitikasuuna „Õigusakt” raames kaalutakse nelja valikuvõimalust. Kas üks kõikehõlmav (valikuvõimalus A) või kaks eraldiseisvat õigusakti (valikuvõimalus B) Õigusaktid võiksid hõlmata üht kõikehõlmavat meedet, kuhu kuuluvad e-identimine, e-autentimine ja e-allkiri, või kaht eraldiseisvat meedet, st e-identimist käsitlevat komisjoni otsust ja e-allkirja käsitleva direktiivi läbivaatamist. Direktiiv (valikuvõimalus C) või määrus (valikuvõimalus D): Õigusakt võib olla kas direktiiv või määrus. · Kolmandal, „Järelevalve” tasandil kaalutakse kahte valikuvõimalust. Valikuvõimalus i: siseriiklike järelevalvesüsteemide säilitamine Praegune riigipõhine järelevalvesüsteem säiliks, kuid see oleks tänu ühistele põhinõuetele ühtlustatum. Valikuvõimalus ii: ELi põhise järelevalvesüsteemi loomine ELi põhine järelevalvesüsteem loodaks siseriiklike järelevalvekorralduste erinevuste vähendamiseks või kõrvaldamiseks. See võib toimuda ühel allpool kirjeldatud viisil. Allvariant a: olemasolevad siseriiklikud järelevalvesüsteemid asendatakse ELi ühtse järelevalve süsteemi ja -asutusega. Allvariant b: luuakse ELi järelevalvesüsteem ja -asutus, säilitades samas siseriiklikud järelevalvesüsteemid (iga liikmesriik võib valida kas individuaalse või Euroopa süsteemi). 6. Poliitikavalikute ja nende mõjude võrdlus Poliitikavalikuid on hinnatud ja võrreldud põhistsenaariumiga (valikuvõimalus 1) tulemuslikkuse, tõhususe ja ühtsuse osas. 6.1. Raamistiku reguleerimisala Valikuvõimalusega 0 ei saavutata mõjuhinnangu aruandes kindlaksmääratud eesmärke. Sellega ei suurendata piiri- ja sektoriüleste eIAS-teenuste kättesaadavust ega kasutuselevõttu, ei kindlustata sobivaimat juhtimistasandit, ei soodustata turuarengut, ei aidata kaasa Euroopa tööstus- ja teenuste sektorite konkurentsivõime tugevdamisele ega tagata, et kõik lõppkasutajad võiksid eIAS-teenustest kasu saada. Sellega hoopis takistatakse eIAS-teenuste turu tehnoloogilist arengut, katkestatakse käimasolev protsess piiriüleste e-teenuste võimaldamiseks ning säilitatakse ELi killustatud turg ja ebavõrdne olukord usalduse valdkonnas. Valikuvõimalusega 1 ei saavutata eesmärke. Selle raames säilib praegune ebamäärasus ja järelevalvega seotud usalduse tase jääb ebaühtlaseks. Õiguslik ebakindlus jääb alles ja ELi olukord killustub veelgi, tuues kaasa moonutatud konkurentsitingimused siseturul ning suurendades siseriiklike lähenemisviiside erinevuse tõenäosust. Valikuvõimalusega 2 suurendatakse õiguskindlust, tõhustatakse järelevalvet, tagatakse e-identimise vastastikune tunnustamine ja aktsepteerimine ning aidatakse märkimisväärselt kaasa kõikide mõjuhinnangu aruandes kindlaksmääratud eesmärkide saavutamisele, andes positiivseid majanduslikke, sotsiaalseid ja keskkonnaalaseid tulemusi. eIAS-teenused on ligitõmbavamad, suurendades nimetatud teenuste taristusse ja teenustesse tehtud investeeringute tasuvust. Samuti muutuvad eIAS-teenused kättesaadavaks kõikidele sektoritele ja äriühinguliikidele ning ühtlasi kaotatakse piiriülesed takistused. Avanevad uued turud ja investeerimisvõimalused, mis omakorda soodustab innovatsiooni. Turu praegune killustatus väheneb, kuna tänu ühistele tehnilistele standarditele paraneb piiriülene koostalitlusvõime. E-identimise süsteemide vastastikune tunnustamine ja aktsepteerimine aitavad täiendavalt kaotada ühtse turu praegusi takistusi. On tõenäoline, et ühistest põhinõuetest tulenev ühtne järelevalve suurendab usaldust, hõlbustab pettuste avastamist ja aitab kaasa identiteedivarguste ärahoidmisele. Valikuvõimalusega 3 muudetakse eIAS-teenused veelgi ligitõmbavamaks ja suurendatakse nende positiivset mõju, laiendades raamistikku teatavate oluliste seotud usaldusteenuste kaasamiseks. Valikuvõimalusel 3 on tõenäolisemalt märkimisväärne mõju turvalistele ja kergesti kasutatavatele e-tehingutele kui valikuvõimalustel 0, 1 või 2. 6.2. Õigusakt Tervikliku raamistiku pakkumine ühes õigusaktis tagab, et eIAS-teenuste eri aspekte reguleerivad eeskirjad on üksteisega kooskõlas. Kaks eri õigusakti võivad tekitada erinevusi e-allkirju ja e-identimist käsitlevates õigusaktides ja, mis veelgi olulisem, algatuste lähenemisviisis. Direktiivi vastuvõtmisega ei lahendata direktiivi 1999/93/EÜ erinevast ülevõtmisest tulenevaid e-allkirja koostalitlusprobleeme. Määrusega nähakse ette tõlgendusteta vahetu kohaldamine ja seega suurem ühtsus ning see on seepärast sobivam vahend kavandatud õigusaktis kindlaksmääratud eesmärkide saavutamiseks. Üks määrus näib olevat tõhusaim viis eesmärkide saavutamiseks. 6.3. Järelevalvetasand Valikuvõimaluse i raames säilivad uues õigusaktis praegused siseriiklikud järelevalvesüsteemid ning kehtestatakse teenuseosutajatele ühised põhinõuded. ELi tasandi ühtne lähenemisviis nii e-allkirjale kui ka seotud usaldusteenustele parandab tegelikku järelevalvet, tõhustab õiguskindlust ning suurendab elektrooniliste tehingute usaldusväärsust ja turvalisust. Valikuvõimalusega ii pakutakse ühtset, tõhusat ja kvaliteetset järelevalvet kogu ELis. Allvaliku b eeliseks on suurem paindlikkus kui pakub allvalikuga a ettenähtud ELi üks järelevalveasutus: liikmesriikidel, kus puuduvad usaldusteenuste osutajad või kus neid on vähe, võib olla kasulik anda järelevalveülesanded üle ELi järelevalveasutusele. Teised liikmesriigid võivad soovi korral säilitada oma järelevalvesüsteemi. Keskne ELi järelevalvemudel tekitab siiski subsidiaarsusprobleeme. Subsidiaarsuse põhimõtte järgimine osutab, et valikuvõimalus i on kõige kohasem. 7. ELi meetmete alus, ELi lisandväärtus ja subsidiaarsus Nagu direktiivi 1999/93/EÜ puhul, on ka kavandatud õigusakti õiguslik alus ELi toimimise lepingu artikkel 114 siseturu kohta, kuna sellega püütakse kõrvaldada olemasolevad takistused siseturu toimimisele, soodustades e-identimise, e-autentimise, e-allkirjade ja seotud usaldusteenuste piiriülest vastastikust tunnustamist ja aktsepteerimist, kui see on e-tehingute jaoks vajalik. Kuna eIAS-teenused on olemuselt mitteterritoriaalsed, on ELi tasandi meetmed digitaalse ühtse turu rakendamiseks sobivad ja proportsionaalsed. Liikmesriikide tasandil võetud reguleerivate meetmetega ei ole võimalik oodata sama tulemust. Seepärast on ELi sekkumine nõutav, asjakohane ja õigustatud. 8. Järelevalve ja hindamine Komisjon jälgib õigusakti kohaldamist, pidades sidusrühmadega pidevat dialoogi ja kogudes statistikat, ning esitab Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande uue õigusakti mõju kohta neli aastat pärast selle jõustumist. [1] http://ec.europa.eu/information_society/activities/ict_psp/about. [2] „Teavitatud e-identimine”: e-identimise süsteem, millest liikmesriik teavitab piiriülese tunnustamise ja aktsepteerimise eesmärgil komisjoni. Teavitatud e-identimise määratlus ei piirdu üksnes avaliku sektori e-identimise süsteemidega: liikmesriigid võivad teavitada ka erasektori e-identimise süsteemidest, mida nad oma avaliku sektori teenuste kasutamisel tunnustavad. Selline lähenemisviis on vajalik, kuna mitte kõikide liikmesriikide ametiasutustel ei ole e-identimise süsteeme. Kui õigusaktidega on hõlmatud eri sektorid, võimaldaks see erasektoril rakendada teavitatud e-identimist selliste e-teenuste kasutamisel, milleks vajatakse turvalist e-identimist.