SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Hästi toimiv ja konkurentsivõimeline lennunduse siseturg on väga oluline Euroopa kodanike liikuvuse ja kogu Euroopa majanduse jaoks. 2018. aastal töötas ELis otseselt lennunduses ja lennundustööstuses hinnanguliselt 0,4 miljonit inimest ja see aitas 2017. aastal suurendada ELi SKPd hinnanguliselt 2,1 % võrra. Lennundus on sotsiaalse ja piirkondliku ühtekuuluvuse oluline tegur, mis edendab turismi, ergutab ettevõtlust ja ühendab inimesi. 2018. aastal kasutas enam kui 500 Euroopas asuvat lennujaama üle 1,2 miljardi lennureisija. ELi lennundussektor aitab kaasa Euroopa integratsioonile ja tugevdab ELi positsiooni geopoliitilise liidrina.

Lennuühendus on ELi kodanike liikuvuse, ELi piirkondade arengu ja üldise majanduskasvu jaoks hädavajalik tegur. Lennuühenduse kõrget taset nii ELi sees kui ka ELi saabuvate ja EList lahkuvate lendude puhul on kõige parem tagada siis, kui ELi lennutransporditurg toimib võrdsete võimaluste põhimõttel, kus kõik turuosalised saavad tegutseda võrdsete tingimuste alusel. Turumoonutused aga võivad seada õhusõiduki käitajad või lennujaamad konkurentidega võrreldes ebasoodsasse olukorda. See võib omakorda põhjustada tööstuse konkurentsivõime vähenemist ning kodanike ja ettevõtjate jaoks lennuühenduse kadumist.

Eelkõige on oluline tagada kogu ELi lennutransporditurul võrdsed tingimused lennukikütuse kasutamisel. Lennukikütuse kulud moodustavad olulise osa õhusõiduki käitajate kuludest, st kuni 25 % tegevuskuludest. Lennukikütuse hinna kõikumisel võib olla oluline mõju õhusõiduki käitajate majandustulemustele. Peale selle võivad lennukikütuse hinna erinevused geograafiliste asukohtade vahel, nagu see on praegu ELi lennujaamade vahel või ELi ja kolmandate riikide lennujaamade vahel, sundida õhusõiduki käitajaid oma tankimisstrateegiaid majanduslikel põhjustel kohandama.

Selline tava nagu odavama kütuse kaasavedu tähendab, et õhusõiduki käitajad võtavad lennukikütust rohkem, kui konkreetses lennujaamas vaja läheb, et vältida osalist või täielikku tankimist sihtlennujaamas, kus lennukikütus on kallim. Odavama kütuse kaasavedu tekitab vajalikust suurema kütuse põletamise, seega suurema heite, ning õõnestab ausat konkurentsi liidu lennutransporditurul. Lisaks sellele, et see tava on vastuolus liidu püüdlustega vähendada CO2 heidet lennunduses, kahjustab see ka ausat konkurentsi lennundusturul osalejate vahel. Tänu säästvate lennukikütuste kasutuselevõtule ja nende osakaalu suurendamisele liidu lennujaamades võib kütusetanklate kasutamine lennukikütuse kulude suurenemise tõttu veelgi väheneda. Seoses odavama kütuse kaasaveoga on käesoleva määruse eesmärk seega taastada ja säilitada võrdsed võimalused lennutranspordisektoris, vältides samal ajal kahjulikke keskkonnamõjusid.

Komisjon võttis 2020. aasta detsembris vastu säästva aruka ja liikuvuse strateegia. Selles strateegias on sätestatud eesmärk edendada säästvate lennukikütuste kasutuselevõttu. Sellistel lennukikütustel on potentsiaali anda suur panus ELi 2030. aasta kliimaeesmärgi ja ELi kliimaneutraalsuse eesmärgi saavutamisse. Käesoleva algatuse kohaldamisel tähendavad säästvad lennukikütused tavapärast lennukikütust asendatavaid vedelaid kütuseid. Selleks et märkimisväärselt vähendada oma heitkoguseid, peab lennundussektoris vähendama praegust üksnes fossiilse reaktiivkütuse kasutamist ning kiirendama üleminekut innovatiivsetele ja säästvatele kütuste ja tehnoloogiate liikidele. Kuigi õhusõidukite, näiteks elektri- või vesinikuga käitatavate õhusõidukite alternatiivsed tehnoloogiad teevad paljutõotavaid edusamme, nõuab nende kasutuselevõtt kaubanduslikul eesmärgil märkimisväärset pingutust ja aega nende ettevalmistamiseks. Kuna lennutranspordi puhul tuleb tegeleda CO2-jalajäljega kõikides lennuvaldkondades juba 2030. aastaks, on säästvate vedelkütuste roll väga oluline. Seepärast on vaja meetmeid ka selleks, et suurendada selliste lennukikütuste tarnimist ja kasutamist liidu lennujaamades.

Kuigi lennunduses on sertifitseeritud mitmed säästvate lennukikütuste tootmisviisid, on selliste kütuste kasutamine praegu vähese tähtsusega, kuna selline tootmine ei ole taskukohane. Kõige uuenduslikumate ja säästvamate kütusetehnoloogiate turuletoomise soodustamiseks on vaja konkreetset lennundussektorile suunatud biokütuste segamise kohustust. See võimaldaks ajapikku suurendada tootmisvõimsust ja vähendada tootmiskulusid. Arvestades, et säästvad lennukikütused peaksid 2030. aastaks moodustama vähemalt 5 % lennukikütustest ja 2050. aastaks 63 %, on oluline, et käesoleva määruse alusel toetatavatel kütusetehnoloogiatel oleks suurim potentsiaal innovatsiooni, CO2 heite vähendamise ja kättesaadavuse osas. See on vältimatu tingimus, et täita tulevast nõudlust lennunduse järele ja aidata kaasa CO2 heite vähendamise eesmärkide saavutamisele. See peaks hõlmama eelkõige täiustatud biokütuseid ja sünteetilisi lennukikütuseid. Sünteetilistel lennukikütustel eelkõige on potentsiaali saavutada fossiilse lennukikütusega võrreldes heitkoguste vähenemine 85 % või rohkem. Kui toodetakse taastuvatest energiaallikatest toodetud elektrist ja otse õhust kogutud süsinikust, võib võimalik heite vähenemine võrreldes fossiilsete lennukikütustega ulatuda 100 %-ni. Seega on sünteetilistel lennukikütustel kõigi käesoleva algatuse raames käsitletud kütustest suurim potentsiaal CO2 heite vähendamiseks. Võrreldes muude säästvate lennukikütuste tootmisviisidega, on nende tootmisprotsess samuti väga ressursitõhus, eelkõige seoses vee kasutamisega. Kuigi sünteetilised lennukikütused võivad oluliselt kaasa aidata sektori CO2 heite vähendamisele, ei ole selle turule laskmine 2030. aastaks ilma spetsiaalse poliitilise toetuseta tõenäoline. Sünteetiliste lennukikütuste tootmiskulud on praegu hinnanguliselt kolm kuni kuus korda suuremad kui fossiilse kütuse praegune turuhind. Kuna sünteetilised lennukikütused peaksid etendama rolli sektori CO2 heite vähendamisel juba 2030. aastaks ning 2050. aastaks moodustama vähemalt 28 % lennukikütuse segust, on vaja, et käesolevas määruses sätestataks spetsiaalne alamkohustus, mis sunniks neid kütuseid turule tooma. See vähendab eeldatavasti osaliselt riski investeerida sünteetiliste lennukikütuste tootmisvõimsusesse ja võimaldab seda tõsta.

Säästvust silmas pidades, ei tohiks toetada esimese põlvkonna biokütuseid, nagu põllukultuuridel põhinevad biokütused ￼feed￼, ning toidu- ja põllukultuuridel põhinevaid biokütuseid, mille kasutusvõimalused on piiratud ja mis tekitavad probleeme seoses säästvusega. Kui biokütuste tootmiseks kasutatud põllukultuuride kasvatamine asendab traditsioonilise toidu- ja söödakultuuride tootmise, toimub maakasutuse kaudne muutus. Selline lisanõudlus suurendab maale avaldatavat survet ja võib tuua kaasa põllumajandusmaa laienemise suure süsinikuvaruga maale, nagu metsad, märgalad ja turbamaad, põhjustades täiendavaid kasvuhoonegaaside heitkoguseid. Uuringud on näidanud, et sellise mõju ulatus sõltub mitmest tegurist, sealhulgas kütuse tootmiseks kasutatava lähteaine liigist, biokütuste kasutamisest tuleneva lähteaine täiendava nõudluse ulatusest ning sellest, mil määral on suure süsinikuvaruga maa kogu maailmas kaitstud. On kindlaks tehtud, et maakasutuse kaudsest muutusest tingitud suurimad ohud on põhjustatud biokütustest, mis on toodetud lähteainest, mille puhul täheldatakse tootmispiirkonna olulist laienemist suure süsinikuvaruga maale. Lisaks maakasutuse kaudsest muutusest tingitud kasvuhoonegaaside heitkogustele, mis võib nullida osalise või kogu biokütustest saadava kasvuhoonegaaside heite vähenemise, ohustab maakasutuse kaudne muutmine ka bioloogilist mitmekesisust. See oht on eriti tõsine seoses tootmise võimaliku ulatusliku laienemisega, mille määrab nõudluse märkimisväärne suurenemine. Sellest tulenevalt ei tohiks edendada sööda- ja toidukultuuridel põhinevaid kütuseid. See lähenemisviis on kooskõlas liidu asjakohase poliitikaraamistikuga, millega püütakse keskkonnaalastel põhjustel piirata või isegi järk-järgult lõpetada põllukultuuridel põhinevate biokütuste kasutamist. See kehtib eelkõige taastuvenergia direktiivi puhul, millega piiratakse põllukultuuridel põhinevate biokütuste kasutamist nende piiratud keskkonnakasu, piiratud kasvuhoonegaaside heite vähendamise potentsiaali ning asjaolu tõttu, et sellised biokütused konkureerivad otseselt toidu- ja söödatööstusega lähteainetele juurdepääsu pärast. Põllukultuuridel põhinevate biokütuste kaasamata jätmise eesmärk peaks olema ka vältida võimalikku biokütuste maanteetranspordilt lennutranspordile ümbersuunamist, sest see võib aeglustada CO2 heite vähendamist maanteetranspordis, mis on praegu kõige saastavam transpordiliik. Lennundussektoril on praegu väga väike nõudlus toidu- ja söödakultuuridel põhinevate biokütuste järele, kuna üle 99 % praegu kasutatavatest lennukikütustest on fossiilsed. Seepärast on asjakohane vältida toidu- ja söödakultuuridel põhinevate biokütuste võimaliku suure nõudluse tekkimist, edendades nende kasutamist käesoleva määruse alusel.

Tehnoloogiad, mis on kõige rohkem tööstuslikult küpsed ja samas potentsiaalselt säästvad, näiteks lennukikütused, mis on toodetud lipiidide jäätmetest (RED II IB osa X lisas loetletud lähteained), peaksid sobima turule laskmiseks ja heitkoguste vähendamiseks juba lähitulevikus. Kui selline meede peaks vähendama oluliselt transpordisektori kui terviku heitkoguseid, siis praegu toodetakse suur osa vedelatest biokütustest maanteetranspordi sektoris. Seetõttu võib biokütuste tootmiseks kasutatavat lähteainet lennundussektori tootmisesse viia, kuid see võiks olla piiratud. Tegelikult hinnatakse, kas RED II B osa IX lisas loetletud biokütuste võimalik asendamine võiks 2030. aastaks moodustada umbes 3,2 %.

Säästvate lennukikütuste järkjärguline kasutuselevõtt lennutransporditurul toob eeldatavasti kaasa lennukikütuse kulude suurenemise lennuettevõtjate jaoks. See võib suurendada õhusõidukite käitajate olemasolevaid konkurentsi moonutavaid tavasid, nagu odavama kütuse kaasavedu. Käesoleva määruse ettepaneku eesmärk on seega kohandada ELi lennundusturgu rangete eeskirjade abil nii, et ELi lennujaamades oleks võimalik järk-järgult suurendada säästvate lennukikütuste osakaalu, ilma et see kahjustaks ELi lennunduse siseturu konkurentsivõimet.

Oluline tegur tagamaks, et kohustus tarnida säästvaid lennukikütuseid ei kahjusta lennutranspordituru võrdseid võimalusi, on kehtestada selge ja ühtne kohustus kõigile lennukikütuse tarnijatele ELi siseturul. Lennutranspordi piiriülese ja üleilmse mõõtme tõttu eelistatakse lennundusspetsiifilist ühtlustatud määrust raamistikule, mis nõuaks ülevõtmist riiklikul tasandil, kuna selle tulemuseks võib olla erinevate nõuete ja eesmärkidega riiklike meetmete rägastik. Selge ja tõhusa poliitika kujundamiseks tuleks lennukikütuse tarnijate kohustused seoses säästvate lennukikütustega sätestada üksnes käesolevas määruses, mis on taastuvenergia direktiivi lex specialis. Kuna määrusega kehtestatakse säästva lennukikütuse minimaalne osakaal, ei takista see lennuettevõtjatel ega kütusetarnijatel saavutada ambitsioonikamaid keskkonnaeesmärke ega saada muid säästva lennukikütusega seotud majanduslikke/rahalisi eeliseid, kasutades või tarnides säästvaid lennukikütuseid rohkem. Selleks peaks lennuettevõtjatel olema võimalik tagada asjakohased kokkulepped lennukikütuse tarnijatega, et suurendada säästvate lennukikütuste kasutuselevõttu. Määrus ei hõlma säästva lennukikütuse kasutamise kaubeldavust (nn ‘book and claim’ süsteem – kaubeldavate sertifikaatide süsteem). Kui kauplemine võetaks tulevikus millalgi kasutusele, tuleks seda reguleerida rangete eeskirjadega, mille abil tagataks süsteemi vastavus keskkonnaeesmärkidele.

Käesoleva määrusega peaksid kaasnema ELi ja selle liikmesriikide suuremad jõupingutused Rahvusvahelises Tsiviillennunduse Organisatsioonis (ICAO), et kehtestada siduvad eesmärgid säästvate lennukikütuste kasutamiseks rahvusvahelises lennunduses, koos ELi strateegilise liiduga, et tugevdada ELis säästvate lennukikütuste tootmise väärtusahelat, eelkõige kõige uuenduslikumate tehnoloogiate puhul, nagu täiustatud biokütused ja sünteetilised lennukikütused. See hõlmab eelkõige rahastamismehhanisme, nagu hinnavahelepingud, ja meetmeid, mis hõlbustavad uuenduslike säästvate lennukikütusetehnoloogiate sertifitseerimist.

•Kooskõla poliitikavaldkonnas praegu kehtivate õigusnormidega

Käesolev määruse ettepanek on kooskõlas ELi lennutranspordi poliitikaga ja eelkõige ELi lennunduse siseturu raamistikku moodustavate asjakohaste eeskirjadega. Sellel on samad eesmärgid kui Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. septembri 2008. aasta määruses (EÜ) nr 1008/2008 (ühenduses lennuteenuste osutamist käsitlevate ühiseeskirjade kohta), nimelt tagada, et ELis tegutsevad lennuettevõtjad saaksid konkureerida võrdsete tingimuste alusel. Kavandatav määrus on kooskõlas ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. aprilli 2019. aasta määrusega (EL) 2019/712 konkurentsi kaitsmise kohta lennutranspordisektoris, mille eesmärk on tagada, et kõik ELi saabuvad ja sealt väljuvad õhusõidukid saaksid kasutada võrdseid võimalusi.

Käesolev määruse ettepanek on kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. juuli 2018. aasta määrusega (EL) 2018/1139 (mis käsitleb tsiviillennunduse valdkonna ühiseeskirju ning Euroopa Liidu Lennundusohutusameti (EASA) loomist), ning eelkõige komisjoni 5. oktoobri 2012. aasta määrusega (EL) nr 965/2012, millega kehtestatakse lennutegevusega seotud tehnilised nõuded ja haldusmenetlused. Kavandatava määrusega nõutakse, et EASA nõuaks lennuettevõtjatelt aruandeid ja töötleks neid, eelkõige nende lennuki pardale võetava küttekogustega seoses. Kavandatava määrusega kehtestatud lennuki pardale võetava kütuse koguse kohustus peaks olema kooskõlas määruses (EL) nr 965/2012 sätestatud lennukikütuse ohutuse eeskirjadega.

Kavandatav määrus on kooskõlas taastuvenergia direktiiviga (RED II), kuna selle tulemusena peaks taastuvenergia kasutamine lennutranspordis suurenema. Kavandatud määrus tugineb RED II eeskirjade komponentidele, eelkõige selle säästvusraamistikule. RED II on sektoriülene raamistik, mis seab peamistele sektoritele eesmärgid. See ei ole olnud piisav, et hoogustada säästvate lennukikütuste kasutuselevõttu lennundussektori eripära, eelkõige sektori tugeva ELi-ülese ja üleilmse konkurentsisurve tõttu, samuti ELi lennunduse väga integreeritud ja konkurentsivõimelise siseturu ning selle üleilmse mõõtme tõttu. Kavandatava määrusega kehtestatakse täielikult ühtlustatud nõuded, et tagada lennuettevõtjate võrdsed võimalused ja vältida ELi lennujaamade vahelist ebasoodsat konkurentsiolukorda.