KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: nõukogu määrus mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimise kohta /* SWD/2012/0253 final */





KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek: nõukogu määrus mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimise kohta Käesolev mõjuhinnang on lisatud mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimist käsitlevale soovitusele. 1. Probleemi määratlus Kiired majanduslikud ja tehnoloogilised muudatused ning üha sagenevad töökohtade vahetused sunnivad inimesi omandama kõrgemaid kvalifikatsioone ja rohkem üldoskusi. Selles kontekstis peavad haridus-, koolitus- ja kvalifikatsioonisüsteemid õpitulemuste kaudu tunnustama väga mitmesuguseid õpikogemusi (formaalseid, mitteformaalseid ja informaalseid). Seda saab teha mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimise kaudu. See põhimõte võeti vastu 2008. aasta soovitusega Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku (EQF) kohta, mida täiendab käesolev algatus. Mitteformaalsete ja informaalsete õpikogemuste valideerimisel on palju eeliseid: – üksikisikute jaoks: paremad tööalased väljavaated, suuremad karjäärivõimalused ja palgad, uued võimalused koolist väljalangenutele, parem juurdepääs formaal- ehk tasemeharidusele ja –koolitusele ning suurenenud õpitahe ja enesekindlus; – majanduse jaoks: paremate oskustega elanikud, parem oskuste kokkusobitamine tööturul, tõhusam tööjõuoskuste ülekandmine ettevõtete ja sektorite vahel ja suurenenud tööjõu liikuvus Euroopa tööturul – kõik see aitab kaasa Eurooa majanduse konkurentsivõimelisemaks muutmisele ja kiiremale majanduskasvule; – kogu ühiskonna jaoks: paremini kvalifitseeritud elanik- ja töötajaskond, paremad võimalused õpingute jätkamiseks ebasoodsas olukorras olevatele elanikkonna rühmadele ning kaasavam tööturg. Mõjuhinnangus määratleti kaks peamist probleemi, millega tuleb tegelda. (1) Enamikus liikmesriikides on valideerimise võimalused piiratud ja alakasutatud. Mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimise Euroopa andmekogu 2010. aasta andmete kohaselt ei paku Küpros, Kreeka ja Ungari peaaegu üldse võimalusi mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimiseks. Bulgaaria, Läti, Malta ja Poola võtsid hiljuti meetmeid mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimise süsteemide loomiseks, kuid see protsess on neis riikides alles algjärgus. Austrias, Belgias, Tšehhi Vabariigis, Eestis, Itaalias, Iirimaal, Leedus, Slovakkias ja Sloveenias on valideerimissüsteemid olemas ühes või mitmes sektoris, kuid neid kasutavate isikute arv on väike. Ka rohkem arenenud valideerimissüsteemiga riikides, nagu Taani, Saksamaa, Luksemburg, Rumeenia, Hispaania, Rootsi ja Ühendkuningriik, kasutatakse valideerimist veel suhteliselt vähe. Piiratud ja alakasutatud valideerimisvõimaluste tõttu jäävad oskused tähelepanuta ning üksikisikud, majandus ja ühiskond ei saa neist täiel määral kasu. Valideerimissüsteemide piiratud kättesaadavuse ja alakasutuse kolm peamist põhjust on usalduse puudumine valideerimissüsteemide, -protsesside ja -tulemuste suhtes (nagu saadi kinnitust käesoleva algatuse jaoks peetud avalikul arutelul), vähene teadlikkus valideerimisvõimalustest riikides, kus valideerimisvõimalused on olemas (ka see leidis kinnitust avalikul arutelul) ning kultuurilised ja hoiakust tulenevad tõkked mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimise suhtes. Kaht esimest põhjust käsitletakse käesolevas algatuses. (2) Valideerimist käsitlevate põhimõtete võrreldavuse ja sidususe puudumine liikmesriikide vahel. Kuna valideerimisega seotud poliitiliste meetmete ja toimingute kättesaadavus on praegu liikmesriigiti erinev, raskendab see valideerimissüsteemide võrreldavust ja läbipaistvust. Inimestel on raske seostada eri kohtades, eri tasemetel ja eri riikides saavutatud õpitulemusi. See takistab õppijate ja töötajate riikidevahelist liikuvust ajal, mil liikuvust vajatakse majanduskasvu suurendamiseks. Euroopa 2020. aasta aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegias rõhutati vajadust paindlikuma õppekorralduse järgi ning leiti, et mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimine on selle eeltingimuseks. Valideerimine aitab saavutada kooli poolelijätmise vähendamise, kolmanda taseme hariduse omandamise, vaesuse vähendamise ja kõrge töömääraga seotud ELi peamisi eesmärke, mis on määratletud Euroopa 2020. aasta strateegias. 2. Subsidiaarsuse analüüs Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklites 165 ja 166 on sätestatud, et Euroopa Liit aitab kaasa kvaliteetse hariduse ja kutsehariduspoliitika arendamisele, ergutades liikmesriikidevahelist koostööd, ning vajaduse korral toetades ja täiendades nende tegevust, tunnustades samas täielikult liikmesriikide vastutust õpetamise sisu ja haridussüsteemide ja kutsehariduse korralduse eest. Käesoleva algatusega soovitatakse rakendada meetmeid liikmesriikide tasandil, mida Euroopa mõnikord toetab. Pakutakse välja meetmed, mida on vaja rakendada ELi ja liikmesriigi tasandil. Liikmesriikidele jääb täielik vastutus oma vastavate korralduste (seadused, määrused, kollektiivlepingud) kujundamise, arendamise ja rakendamise eest mitteformaalse ja informaalse õppe käigus saavutatud õpitulemuste valideerimise valdkonnas. ELi tasandil pakutakse kooskõlastamist, sealhulgas eelkõige kooskõlastamist asjaomaste Euroopa vahenditega, ja toetust, näiteks vastastikuse õppimisega seotud ürituste korraldamise teel. Mõlemal tasandil rakendatavad meetmed täiendavad üksteist ja liikmesriikide õigused on tagatud. 3. Algatuse eesmärgid Käesoleva algatuse üld-, eri- ja tegevuseesmärgid on järgmised. Üldeesmärgid (1) Anda kõikide liikmesriikide kodanikele võimalus valideerida väljaspool formaalset haridus- ja koolitussüsteemi omandatud oskused. (2) Anda kodanikele võimalus kasutada valideeritud oskusi töötamiseks ja õppimiseks kogu Euroopas. Konkreetsed eesmärgid (1) Luua süsteemid mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimiseks riigi tasandil ja siduda need riikliku kvalifikatsiooniraamistikuga. (2) Tagada asjakohasel tasemel võrreldavus ja järjepidevus riikliku kvalifikatsiooniraamistikuga seotud riiklike valideerimissüsteemide vahel. Tegevuseesmärgid (1) Edendada riiklikke kvalifikatsiooniraamistikke, nii et kvalifikatsioone saaks omandada nii formaalse hariduse programmide kui ka mitteformaalse ja informaalse õppe kaudu. (2) Näha ette mehhanismid mitteformaalse ja informaalse õppe kaudu omandatud kogemuste kindlakstegemiseks, dokumenteerimiseks, tagatud kvaliteediga hindamiseks ja valideerimiseks, kasutades ära selliseid ühiseid Euroopa vahendeid nagu Europass, ECTS (Euroopa ainepunktisüsteem) ja ECVET (Euroopa kutsehariduse ja -koolituse ainepunktide süsteem). (3) Võimaldada üksikisikutel lasta oma oskusi ja pädevusi kindlaks määrata ja dokumenteerida, ilma et selle tulemus oleks formaalne kvalifikatsioon. (4) Laiendada ja tõhustada liikmesriikide vahelist koostööd ja heade tavade vahetust, mida toetavad vastastikuse õppimise üritused ja Euroopa aruandlusvahendid. (5) Suurendada teadlikkust valideerimisvõimaluste kohta. 4. Poliitikavalikud Võimalus 1 (lähtestsenaarium). Selle võimaluse korral jätkub praegune olukord, mis on kokkuvõtlikult järgmine. – Mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimist võetakse arvesse Euroopa poliitilistes otsustes, mis on seotud hariduse ja koolituse, tööhõive, noorsoo ning kodanikuaktiivsusega. – Olemasolevates Euroopa vahendites, sealhulgas eelkõige Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku soovituses kutsutakse üles võimaldama mitteformaalse ja informaalse õppe kaudu saadud kogemuste valideerimist, kuid ei täpsustata, kuidas seda teha; – Endiselt on asjakohased nõukogus 2004. aastal vastu võetud Euroopa ühised valideerimise põhimõtted, Cedefopi Euroopa suunised valideerimise kohta, elukestva õppe programmi, programmi „Erasmus kõigile” ning Euroopa sotsiaalfondi kui valideerimispoliitikat toetavate meetmete kaudu saadaolevad rahalised vahendid ning liikmesriikide tavad. – Valideerimine moodustab enamikus liikmesriikides osa poliitilisest tegevuskavast, kuid seda rakendatakse terviklikult ainult vähestes liikmesriikides. – Liikmesriigid vahetavad valideerimiskogemusi avatud koordinatsiooni meetodi alusel (eelkõige Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku nõuanderühm). Võimalus 2 (nõukogude soovitus valideerimise rakendamise kohta) Võimalusega 2 kavandatakse liikmesriikide, sidusrühmade ja komisjoni jaoks poliitilised ja praktilised meetmed nõukogu soovituse vormis, nagu teatatud Euroopa 2020. aasta strateegia juhtalgatuses „Noorte liikuvus” ja uute oskuste ja töökohtade tegevuskavas. Soovituses kutsutakse liikmesriike üles looma süsteemid mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimiseks ja siduma need riiklike kvalifikatsiooniraamistikega. Need mehhanismid peaksid hõlmama kvaliteedi tagamise mehhanisme, hõlbustama standarditud dokumenteerimisvahendite abil õpitulemuste ülekantavust, suurendama teadlikkust valideerimisvõimaluste kohta, hõlbustama juurdepääsu valideerimisele eelkõige ebasoodsas olukorras olevate inimrühmade jaoks, tagama üksikisikutele sobiva juhendamise ning pakkuma üksikisikutele võimaluse lasta konkreetse vajaduse ilmnemisel kolme kuu jooksul kontrollida oma oskusi. Soovituses rõhutatakse, et on vaja kaasata tööturu osapooled (näiteks et registreerida töökohal omandatud õpitulemused), hariduse ja koolituse pakkujad (et anda võimalus juurdepääsuks formaal- ehk tasemeharidusele ja –koolitusele) ning kolmas sektor (nt valitsusvälised/vabatahtlikud organisatsioonid). Soovitust täiendatakse tõhusama koostööga mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimise alal olemasolevas Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku nõuanderühmas avatud koordinatsiooni meetodi alusel. Soovituses kutsutakse komisjoni üles korrapäraselt ajakohastama Euroopa andmekogu ja Euroopa suuniseid mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimise kohta ning toetama soovituse rakendamist tõhusate vastastikuse õppimise ürituste korraldamise teel. Nõukogu soovitus kiidetakse eeldatavalt heaks 2012. aastal, liikmesriigid ja Euroopa Komisjon hakkavad kavandatud mehhanisme rakendama alates 2013. aastast. Võimalus 3 (uus avatud koordinatsiooni meetod valideerimist käsitleva Euroopa kvaliteediharta väljatöötamise valideerimiseks) Võimaluse 3 korral teevad liikmesriigid koostööd uue avatud koordinatsiooni meetodi raames, mis on konkreetselt pühendunud valideerimisteemale ja mille eesmärk on koostada Euroopa kvaliteediharta mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimise kohta. Euroopa kvaliteediharta keskendub peaasjalikult järgmisele: tagatud kvaliteediga valideerimismenetlused, kvaliteedistandardid hindajatele, juhendamine ja nõustamine, juurdepääs valideerimisele, sidusrühmade kaasamine, konkreetsed sihtrühmad ja valideerimise Euroopa dimensioon. Euroopa kvaliteediharta toetub nii Euroopa (nt Euroopa suunised ja ühised valideerimispõhimõtted) kui ka riiklikele (nii avaliku kui ka erasektori) algatustele, mis seonduvad kvaliteedi tagamisega valideerimise valdkonnas. Euroopa kvaliteediharta annab oma panuse liikmesriikide vahelise usalduse suurendamiseks. Uue avatud koordinatsiooni meetodiga seotud menetlus hõlmab liikmesriikide uusi aruandlusmehhanisme ja komisjonipoolset järelevalvet edusammude üle. Konkreetsed avatud koordinatsiooni meetodi mehhanismid käivituvad eelduste kohaselt 2012. aastal, et harta heakskiitmine saaks toimuda 2014. aastal. Hartat hakatakse rakendama alates 2015. aastast. 5. Mõju hindamine Liikmesriikide asjakohastel meetmetel, mis hõlmavad suurema arvu valideerimisvõimaluste loomist ja võimaldavad täiel määral ära kasutada olemasolevaid teadmisi, oskusi ja pädevusi, on oluline mõju majandusele ja ühiskonnale. Mõju keskkonnale on piiratud. Ühiskonnale, majandusele ja muudele valdkondadele avalduva mõju uurimisel kasutati tõenäolisel mõjul põhinevaid kvalitatiivseid näitajaid, kuna tegelikud andmed ei olnud kättesaadavad. Iga tõenäolise mõju jaoks koostati võrdlus lähtestsenaariumiga. Terviklike valideerimissüsteemide loomise kõige olulisemad majanduslikud ja sotsiaalsed mõjud on järgmised. – Positiivne panus majandusekasvu ja tööhõive suurendamisse, kuna olemasolevaid oskusi kasutatakse tööturul paremini ära ja arendatakse. – Parem juurdepääs tööturule ja hõlpsam töökohavahetus, kuna kõiki olemasolevaid oskusi arvestatakse värbamisotsuste ja töökohavahetuste puhul. – Parem juurdepääs õpingute jätkamisele, kuna haridus- ja koolitusasutused saavad eelnevaid õpikogemusi paremini tunnustada. – Parem teave olemasolevate oskuste kohta, mis muutuvad paremini nähtavaks tänu suuremale arvule valideerimisvõimalustele. – Töötajate kõrgem haridustase (tänu nii olemasolevate oskuste valideerimisele kui ka õpingute jätkamise paremale kättesaadavusele). – Kõrgema kvalifikatsiooni tõttu on üksikisikutel tõenäoliselt paremad töötingimused. – Ebasoodsas olukorras olevate elanikkonna rühmade jaoks mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimise võimaluste avardamisega suureneb võrdsus ja sotsiaalse kaasatus. – Töötajate suurem liikuvus Euroopas, mis toob kasu majanduskasvule. Loodetava mõju realiseerimine sõltub mitmest tegurist, sealhulgas sellest, kuidas liikmesriigid soovitatud meetmeid konkreetselt rakendavad (võimalus 2) ja kui tõhusalt nad valideerimist käsitleva Euroopa kvaliteediharta nimel töötavad (võimalus 3). Leitakse, et võimaluse 2 alusel liikmesriikidele suunatud soovitustel on vahetum mõju valideerimisvõimaluste loomisele kui uuel avatud koordinatsiooni meetodil (võimalus 3), mis ei sisalda liikmesriikide jaoks soovituste kogumit. Riiklike kvalifikatsiooniraamistike praegu toimuv arendustegevus saab kasu võimaluse 2 all pakutud meetmetest, mis annavad konkreetseid tulemusi juba 2013. aastal. Vahetu mõju on oluline ka strateegia „Euroopa 2020” eesmärkide õigeaegseks saavutamiseks ning seega eelistati oodatavat vahetut mõju oodatavale edaspidisele mõjule. Valideerimismehhanismide loomise tegelikud kulud sõltuvad mitmesugustest teguritest, mis hõlmavad praeguse süsteemi valmisoleku taset (olemasolev infrastruktuur: institutsioonid, hindamis- ja sertifitseerimismenetlused ja -standardid), valideerimiskorra skaalat (keskendumine kõikidele elukutsetele või konkreetsetele elukutsetele) ja valideerimise sihtrühmi (kõik kodanikud või konkreetsed sihtrühmad). Olemasolevate tõendite põhjal ulatuvad täieliku või osalise kvalifikatsiooni omandamisega seotud valideerimismenetluse täielikud kulud 800−1800 euroni, sõltudes riigist ning kvalifikatsiooni tüübist ja tasemest. Investeeringud mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimisse toovad kaasa kulude kokkuhoiu formaalse hariduse ja koolituse pealt nende isikute jaoks, kes omandavad kvalifikatsiooni mitteformaalse ja informaalse õppe kaudu saadud teadmiste põhjal, ilma et neil oleks vaja täiendavat formaalset haridust ja/või koolitust. Valideerimisega seonduvaid netokulusid tuleb võrrelda valideerimisest saadava kasuga. Mõjuhinnangus leiti, et kõigi kolme võimaluse puhul kaalub valideerimisega seonduv kogukasu (paranenud tööhõive, suuremad karjäärivõimalused, parem oskuste kokkusobitamine, kiirem majanduskasv ja parem sotsiaalne kaasatus) üle valideerimise netokulud. 6. Võimaluste võrdlus Kõige tõhusamaks ja tulemuslikumaks osutus võimalus 2 − nõukogu soovitus valideerimise rakendamise kohta. Võimalus 2 on ELi poliitiliste eesmärkide seisukohalt kõige sidusam ning sel on suurim positiivne mõju majandusele ja ühiskonnale. Võimaluse 1 korral edeneks valideerimine aeglases tempos. See tähendab, et mitteformaalse ja informaalse õppe kogemusi valideeritakse jätkuvalt vähe ja et Euroopa riikidel ei õnnestu valideerimise osas jõuda võrreldavuse ja ühtse lähenemisviisini. Võimalus 3 (uus avatud koordinatsiooni meetod) oleks lähtestsenaariumiga võrreldes tõhusam, tulemuslikum ja järjepidevam, kui pidada silmas ELi poliitika laiemate eesmärkide saavutamist. Uue avatud koordinatsiooni meetodi rakendamine tähendaks täiendavate struktuuride ja aruandlusmehhanismide loomist, mis jällegi suurendaks liikmesriikide halduskoormust ja kulusid. Kuna see võimalus sõltuks täiel määral avatud koordinatsiooni meetodist, valitseks ebakindlus, et kas konkreetseid meetmeid peaksid võtma liikmesriigid ning et millal neid tuleks võtta. Lisaks võimaluse 2 mõjule, tõhususele, tulemuslikkusele ja ühtsusele seoses ELi poliitiliste eesmärkidega, on sel järgmised peamised väärtused. – Soovituse abil on võimalik likvideerida valideerimise kitsaskohad, mis esinevad Euroopas hetkel kasutusel olevates tööriistades ja vahendites, näiteks Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku, Europassi ja ainepunktisüsteemide puhul. Sellega parandatakse eelkõige puudujäägid Euroopa kvalifikatsiooniraamistikus, millega edendatakse mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimist, aga ei anta lähemaid juhiseid selle rakendamise kohta. – Soovituses pakutakse välja konkreetsed praktilised meetmed valideerimise rakendamiseks liikmesriikides. – Nõukogu soovitus kui õigusakt tähistab liikmesriikide kohustust võtta kehtestatud meetmeid, millest enamikku on vaja rakendada riigi tasandil, ja kohandada need vastava riikliku kontekstiga. – Soovituses kutsutakse selgesõnaliselt asjaomaseid sidusrühmi (tööturu osapooled, noorte/vabatahtlike organisatsioonid, haridus- ja koolitusasutused) osalema valideerimissüsteemide loomises. – Liikmesriigid jätkavad koostööd olemasolevate avatud koordinatsiooni meetodi struktuuride raames, eelkõige Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku nõuanderühmas, ja seega on rakendamise struktuur lihtsam kui võimaluse 3 puhul. – Soovituse abil luuakse uus ja tugevam poliitiline alus koostööks mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimise valdkonnas. 7. Järelevalve ja hindamine Algatuse alusel toimub järelevalve olemasolevate vahenditega. See piirab järelevalvega seotud kulusid ja liikmesriikide halduskoormust. Valideerimise Euroopa andmekogu tugevdatakse täiendavalt komisjoni ja Cedefopi vastutusel, et võtta arvesse nõukogu soovituse rakendamist liikmesriikides. Cedefopi Euroopa riiklike kvalifikatsiooniraamistike arendamist käsitleva iga-aastase aruande abil hinnatakse, kuidas on liikmesriikides kulgenud mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimise riiklike süsteemide loomine kui kvalifikatsiooni omandamiseni viiva õppekorralduse osa. Liikmesriigid annavad soovituse rakendamise kohta aru riiklike eduaruannete kaudu hariduse ja koolituse 2020. aasta strateegilise raamistiku kaudu (järgmine aruandlusaasta: 2014). Lisaks on algatusega ette nähtud, et tuleb tugevdada vastastikust õppimist, mis hõlmaks valitsusasutusi ja sidusrühmi ning mis keskenduks kogemuste vahetamisele ja heade tavade tutvustamisele. Pidades silmas tihedaid seoseid algatuse ja Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku vahel, on Euroopa kvalifikatsiooniraamistiku nõuanderühm kõige sobivam asutus selliste ülesannete jaoks. Soovituse rakendamise kohta kavatsetakse koostada välishinnang nelja aasta jooksul pärast selle vastuvõtmist.