ARVAMUS nr 10/2018

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 322 lõikele 1)

ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahend (COM(2018) 460 final)

(2019/C 45/01)

SISUKORD

Punkt Lehekülg Kokkuvõte I–IV 2 Sissejuhatus 1–9 2 I OSA. ÜLDISED TÄHELEPANEKUD 10–19 4 Lihtsustamine ja sidusus 13–14 4 Paindlikkus 15–16 5 Aruandekohustus 17–18 5 EAFi erikord 19 5 II OSA. KONKREETSED TÄHELEPANEKUD 20–68 5 I jaotis. Üldsätted (artiklid 1–9) 20 5 I peatükk. Programmitöö (artiklid 10–15) 21–29 5 II peatükk. Naabruspiirkonna erisätted (artiklid 16–18) 30–38 6 III peatükk. Tegevuskavad, meetmed ja eelarve täitmise viisid (artiklid 19–25) 39–48 7 IV peatükk. EFSD+, eelarvelised tagatised ja finantsabi kolmandatele riikidele (artiklid 26–30) 49–57 8 V peatükk. Järelevalve, aruandlus ja hindamine (artiklid 31–32) 58–65 9 Tingimused kontrollikoja teiste tööle tuginevaks töövõtuks 66–68 10 LISA. Komisjoni ettepaneku analüüs ja kontrollikoja soovitused 11

EUROOPA KONTROLLIKODA,

võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 322 lõiget 1;

võttes arvesse mitmeaastast finantsraamistikku aastateks 2021–2027, mis on esitatud teatises „Tänapäevane eelarve liidu jaoks, mis hoiab, kaitseb ja avardab võimalusi. Uus mitmeaastane finantsraamistik aastateks 2021–2027“ (1);

võttes arvesse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuli 2018. aasta määrust (EL, Euratom) 2018/1046, mis käsitleb liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantsreegleid (2);

võttes arvesse kontrollikoja arvamust nr 1/2017 ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju (3);

võttes arvesse komisjoni ettepanekut võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahend (4);

võttes arvesse 9. juulil 2018 nõukogu esitatud arvamuse taotlust eelmainitud ettepaneku kohta;

ning arvestades, et ettepaneku eesmärk on koondada mitu rahastamisvahendit ühte laiaulatuslikku vahendisse, andes nii võimaluse ratsionaliseerida rahastamisvahendite juhtimis- ja järelevalvesüsteeme ning seeläbi vähendada sidusrühmade halduskoormust,

ON VASTU VÕTNUD JÄRGMISE ARVAMUSE:

Kokkuvõte

I. Kõnealune ettepanek esitatakse seoses 2021.–2027. aasta mitmeaastase finantsraamistikuga ( 5 ) . Ettepanekuga nähakse ette liidu välistegevuse vahendite põhjalik restruktureerimine, ühendades mitu vahendit uueks laiaulatuslikuks vahendiks: naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendiks, mille kohaldamist alustatakse 1. jaanuaril 2021.

II. Ettepaneku põhjenduseks on tööviiside lihtsustamine, suurendades samas oma meetmete sidusust ja kooskõla, ning paindlikum lähenemine ettenägematutele probleemidele ja kriisidele reageerimisel. Üldiselt täidab ettepanek nimetatud eesmärgid.

III. EAFi integreerimine naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendisse käsitleb ebakõla EAFi eelarvemenetluse ja aruandlusprotsessi vahel. Ettepaneku kaudu saaks Euroopa Parlament eelarve- ja õigusloomealased volitused. Selle tulemusel paraneks ELi arenguabi demokraatlik järelevalve.

IV. Käesolevas arvamuses antakse soovitusi selle kohta, kuidas luua ettepanekus selgust, korraldades mõned sätted osaliselt ümber ja muutes teised konkreetsemaks.

Sissejuhatus

2. Kõnealune ettepanek esitatakse seoses mitmeaastase finantsraamistikuga aastateks 2021–2027, ( 8 ) mis on esitatud komisjoni teatises „Tänapäevane eelarve liidu jaoks, mis hoiab, kaitseb ja avardab võimalusi. Uus mitmeaastane finantsraamistik aastateks 2021–2027“. Teatises esitatakse eelarverubriiki „Naabrus ja maailm“ kuuluvate ELi välistegevuse programmide peamised prioriteedid ja üldine eelarveraamistik; muu hulgas tehakse ettepanek luua naabruspoliitika, arengu ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahend.

3. 2014.–2020. aasta mitmeaastane finantsraamistik sisaldab 4. rubriigis („Globaalne Euroopa“) mitut samaaegselt eksisteerivat rahastamisvahendit, millest enamik lõpeb 31. detsembril 2020. Mitmeaastases finantsraamistikus aastateks 2021–2027 nähakse ettepanekuga ette liidu välistegevuse vahendite põhjalik restruktureerimine, ühendades mitu vahendit uueks laiaulatuslikuks vahendiks: naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendiks, mille kohaldamist alustatakse 1. jaanuaril 2021. Praegused ühendatavad/integreeritavad vahendid/programmid on järgmised: — arengukoostöö rahastamisvahend (9); — Euroopa Arengufond (10) (EAF); — demokraatia ja inimõiguste Euroopa rahastamisvahend (11); — Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahend (12); — partnerluse rahastamisvahend (13); — stabiilsuse ja rahu edendamise rahastamisvahend (14); — tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahend (15); — välislaenude andmise volitus (16); — välistegevuse tagatisfond (17); — Euroopa Kestliku Arengu Fond (EFSD), EFSD tagatis ja EFSD tagatisfond (18); — makromajanduslik finantsabi (19) (MFA) ning — ühine rakendusmäärus (20).

5. Naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendi eesmärk on kaitsta ja edendada liidu väärtusi ja huve kogu maailmas, et viia ellu liidu välistegevuse eesmärke ja põhimõtteid ( 25 )

6. Ajavahemikul 2021–2027 on naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendi rakendamise kavandatud rahastamispakett 89,2 miljardit eurot ( 26 )

7. Naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendi üks peamine muudatus on EAFi integreerimine, mis on praegu väljaspool eelarvet. EAF on 30,5 miljardi euro suuruse eelarvega ajavahemikuks 2014–2020 suurim välisabi rahastamisvahend ( 27 ) . Praegust EAFi ( 28 ) ning naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendit rakendatakse paralleelselt, kuni vahendid on ammendatud.

8. Komisjoni kava kohaselt toetataks ettepanekuga raamistikku praegusele Cotonou lepingule järgneva partnerluse rakendamiseks ( 29 ) . See lähenemisviis on vastupidine praegusele lähenemisviisile, mille alusel on Cotonou leping toetanud EAFi.

9. Meie analüüs sisaldab mitut üldist tähelepanekut (I osa), konkreetset tähelepanekut (II osa) ja konkreetsete sõnastusettepanekute nimekirja (lisa).

I OSA. ÜLDISED TÄHELEPANEKUD

10. Naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendi näol on tegemist ambitsioonika ettepanekuga, mis a) ühendab mitu (eelarvelist ja eelarvevälist) programmi ja vahendit üheks vahendiks; b) hõlmab geograafilisi programme, teemaprogramme ja kiirreageerimistegevust; c) hõlmab mitut eri rahastamise vormi (toetused, hankelepingud, eelarvetoetus, maksed usaldusfondidesse, rahastamisvahendid, eelarvelised tagatised, segarahastamine ja võlakergendus). See muudab naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendi väga laiaulatuslikuks ja keeruliseks vahendiks.

11. Ettepaneku põhjenduseks on tööviiside lihtsustamine, suurendades samas meetmete sidusust ja kooskõla, ning paindlikum lähenemine ettenägematutele probleemidele ja kriisidele reageerimisel ( 30 )

12. Üldiselt lihtsustatakse ettepanekuga välisabi valdkonna õigusraamistikku. Sellega tagatakse eelarveliste toetusvahendite suurem paindlikkus ning sarnane paindlikkus varem EAFiga hõlmatud eelarvepunktidele.

Lihtsustamine ja sidusus

13. Komisjoni soovitud lihtsustamine seisneb peamiselt mitme eelarvelise toetusvahendi ja EAFi ühendamises laiaulatuslikuks vahendiks.

14. Kuigi ettepanek on samm õiges suunas ning sellega vähendatakse lünki ja kattuvusi, ( 31 ) sõltuvad sidusus ja kooskõla valitud rakenduskorrast ning samuti komisjoni järelevalve- ja juhtimiskorrast. Näiteks suutlikkuse suurendamist rahu ja julgeoleku valdkonnas saab ettepaneku kohaselt rahastada geograafiliselt ja temaatiliselt ning rakendada komisjoni eri talituste, ELi delegatsioonide või ELi usaldusfondide kaudu. Lisaks võidakse sarnaseid tegevusi rahastada ka ÜVJP raames (Athena mehhanism ei hõlma ÜJKP väljaõppemissioone) või kavandatavast Euroopa rahutagamisrahastust.

Paindlikkus

15. Teatises uue mitmeaastase finantsraamistiku kohta aastateks 2021–2027 ( 32 ) rõhutatakse, et „lisaks sellele on ülioluline, et naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendit reguleerivad õigusnormid sisaldaks paindlikkuse sätteid, mis on samalaadsed praeguse Euroopa Arengufondi puhul kehtestatud sätetega“.

16. Selleks, et reageerida paindlikumalt ettenägematutele probleemidele ja kriisidele, hõlmab ettepanek järgmist kahte peamist meedet: uute probleemide ja prioriteetide jaoks ette nähtud reserv (11 %) (artikli 6 lõige 3) ning aastasust käsitlevate eeskirjade leevendamine, muutes lihtsamaks kulukohustuste ülekandmise ja kasutades vabastatud kulukohustusi uuesti esialgsel eelarvereal (artikkel 25).

Aruandekohustus

17. Kontrollikoja 2017. aasta aastaaruandes EAFi kohta ( 33 ) juhiti tähelepanu ebakõlale EAFi eelarvemenetluse ja aruandlusprotsessi vahel. Euroopa Parlament (EP) ei sekku EAFi eelarve ja selle eeskirjade koostamisse ega asjakohaste vahendite eraldamisse. EP otsustab aga selle üle, kas anda Euroopa Komisjonile heakskiit selle eest, kuidas komisjon on EAFi hallanud konkreetse aasta eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluse raames. EAFi integreerimine naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendisse käsitleb kõnealust ebakõla ning tugevdab Euroopa Parlamendi demokraatlikku järelevalvet ELi arenguabi üle. Selle tulemusel on paranenud ELi arenguabi demokraatlik kontroll. Ettepaneku kaudu saab Euroopa Parlament eelarve- ja õigusloomealased volitused.

18. Põhjenduses 44 rõhutatakse komisjoni järgmist kohustust: „Seetõttu peaksid kolmandate riikide ja territooriumidega ja rahvusvaheliste organisatsioonidega sõlmitud kokkulepped, samuti kõik käesoleva määruse rakendamise tulemusel sõlmitavad lepingud või kokkulepped sisaldama sätteid, millega antakse komisjonile, kontrollikojale ja OLAFile sõnaselge õigus oma pädevusest lähtudes korraldada selliseid auditeid, kohapealseid kontrolle ja inspektsioone ning tagatakse, et liidupoolse rahastamise rakendamisega seotud kolmandad isikud annavad samaväärsed õigused“. Komisjon ja seadusandjad peaksid kõnealustes kokkulepetes tugevdama kohustust edastada kontrollikojale viimase taotlusel mis tahes dokumendi või teabe, mis on vajalik tema ülesannete täitmiseks.

EAFi erikord

19. Ettepanek ei hõlma EAFiga seotud mitmeid olulisi punkte (nt allesjäänud vahendite kasutamine, erireservid ja kulukohustustest vabastatud summad, Cotonou lepingu ja AKV investeerimisrahastu tulevik) ning need sõltuvad liikmesriikide tehtavast otsusest, kui 2020. aastal kaotab kehtivuse praegune Cotonou leping, ning igast selle järgselt AKV riikidega sõlmitud kokkuleppest. See tekitab partnerriikide seas ebakindlust.

II OSA. KONKREETSED TÄHELEPANEKUD

I jaotis. Üldsätted (artiklid 1–9)

20. Põhjendustes rõhutatakse soolise võrdõiguslikkuse ja naiste mõjuvõimu suurendamise, kliimamuutuste, rände ja kodanikuühiskonna organisatsioonide olulisust. Soolist võrdõiguslikkust ja kliimamuutuseid artikli 3 lõike 2 erieesmärkide hulgas aga sõnaselgelt ei mainita.

I peatükk. Programmitöö (artiklid 10–15)

21. Mis puutub programmitöösse, v.a peatükk naabruspiirkonda käsitlevate küsimuste kohta (II peatükk), mis on inspireeritud Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi vastavatest sätetest, (34) siis põhineb ettepanek peamiselt arengukoostöö rahastamisvahendi määrusel (35). Eelkõige on see nii geograafiliste programmide puhul.

22. Mis puutub teemaprogrammidesse, siis võetakse ettepanekus arvesse ka teiste olemasolevate rahastamisvahendite (nt stabiilsuse ja rahu edendamise rahastamisvahend (36) ning partnerluse rahastamisvahend (37)) programmitöö sätteid. Kuna kõnealused vahendid on oma olemuselt peamiselt temaatilised ning sisaldavad teatavates osades väga sarnaseid sätteid, toob ettepanek kaasa märkimisväärselt lihtsamad eeskirjad (eriti seoses programmdokumentidega).

23. Ettepaneku artiklis 11 kehtestatakse mitu programmipõhimõtet, mis käsitlevad üksnes geograafilisi programme. Kuigi on selge, et mõnda põhimõtet kohaldatakse selle olemusest lähtuvalt üksnes sedalaadi programmidele (nt seoses programmitöö perioodi sünkroniseerimisega partnerriikide strateegiatsüklitega), ei kohaldata teisi põhimõtteid üksnes geograafiliste programmide suhtes. Selle näitena võib tuua põhimõtte, et geograafiliste programmide programmdokumendid peaksid põhinema tulemustel (artikli 11 lõige 5); kontrollikoda on seisukohal, et seda tuleks kohaldada ka teemaprogrammide suhtes.

24. Komisjon ja seadusandjad peaksid kaaluma järgmist:

kohaldada põhimõtet, et geograafiliste programmide programmdokumendid peaksid põhinema tulemustel, ka teemaprogrammide suhtes.

25. Ettepaneku artikli 11 lõikes 1 nõutakse programmitöö eesmärgil dialoogi pidamist liidu, liikmesriikide ja partnerriikide vahel. Kontrollikoda ei leidnud aga ühtegi viidet kõnealusele dialoogile mitmeaastaste sihtprogrammide vastuvõtmise, heakskiitmise, muutmise ja/või läbivaatamise protsessi kirjelduses (artikkel 14) ega programmdokumentide sisu määratluses (artiklid 12 ja 13), nt viite lisamine peamistele sidusrühmadele, kellega programmitöö menetluse käigus konsulteeriti.

26. Komisjon ja seadusandjad peaksid kaaluma järgmist:

lisada ettepanekusse liidu, liikmesriikide ja partnerriikide vahelise dialoogi kohta puuduv viide.

27. Artikli 14 lõigete 3 ja 4 sõnastus erineb üksnes niivõrd, kuivõrd ühes käsitletakse geograafilisi programme (lõige 3), teises aga teemaprogramme (lõige 4); samuti erineb lõike 3 viimane osa (millele on lisatud ka „kriisi ajal või kriisijärgses olukorras“). Lisa sisaldab ümbersõnastamise soovitust.

28. Artiklis 15 käsitletakse uute probleemide ja prioriteetide jaoks ette nähtud reservi. Jääb selgusetuks, miks on kõnealune artikkel lisatud „Programmitöö“ (I peatükk) alla.

29. Komisjon ja seadusandjad peaksid kaaluma järgmist:

viia artikkel 15 („Uute probleemide ja prioriteetide jaoks ette nähtud reserv“) üle jaotise „Üldsätted“ alla, pärast artiklit 6. Selline kohandus muudaks artiklite järjekorra loogilisemaks, kuna artiklis 15 viidatakse artiklile 6.

II peatükk. Naabruspiirkonna erisätted (artiklid 16–18)

30. Ettepanekus pühendatakse naabruspiirkonna erisätetele eraldi peatükk, mis koosneb programmitööga seotud kolmest artiklist. Kavandatud struktuur muudab ettepaneku raskesti loetavaks.

31. Artikli 16 lõikes 2 käsitletakse naabruspiirkonna programmipõhimõtteid. Kuigi kõnealuse lõike sisus käsitletakse programmipõhimõtteid, on artikli pealkirjaks „Programmdokumendid“. See ei järgi I peatüki struktuuri, kus programmipõhimõtted (artikkel 11) ja programmdokumendid (artikkel 12) on sätestatud eraldi artiklites.

32. Artikli 16 lõikes 2 sätestatakse „Erandina artikli 11 lõikest 2…“. Kõnealuse kahe lõike sisu ning programmitööks kasutatud partnerriigi kriteeriumid on aga osaliselt sarnased.

33. Artiklis 17 teeb komisjon ettepaneku võtta kasutusele „tulemuspõhine lähenemisviis“. See hõlmab aga üksnes naabruspiirkonna riike, kuna ainult neil on omadused, mida saab tulemusnäitajate abil võrrelda.

34. Kuigi sarnane mehhanism oli kehtestatud ka 11. EAFi raames, (38)„et pakkuda stiimuleid tulemustele suunatud reformide tegemiseks“, ei ole see nii kõnealuse ettepaneku puhul.

35. Lisaks sellele märgiti Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi vahekokkuvõtte aruandes, (39) et Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendis määratletud motiveerimisel põhineva lähenemisviisi rakendamine tagas märkimisväärsemalt suuremad rahalised vahendid neile partneritele, kes on poliitiliste reformide valdkonnas teinud kõige suuremaid edusamme, kuid selle mõju edasiste reformide võimendamisele, eriti teistes riikides, on vaja veel näidata. Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahend ei ole suutnud pakkuda piisavaid stiimuleid neile riikidele, kellel puudub tahe poliitilisi reforme ellu viia. Ettepanekus ei ole olemasolevat tulemuspõhise lähenemisviisi mehhanismi muudetud.

36. Komisjon ja seadusandjad peaksid kaaluma järgmist:

kohaldada kogu ettepanekus tulemuspõhise lähenemisviisi jaoks sarnast mehhanismi. Kõnealune muudatus tagaks, et tulemuspõhine lähenemisviis ei piirdu naabruspiirkonna riikidega.

37. Artikli 17 kohase tulemuspõhise lähenemisviisi mõiste kattub Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi stiimulipõhise lähenemisviisiga, (40) erineb üksnes terminoloogia. Mõistet ei ole kohandatud nii, et see kajastaks finantsmääruse keskendumist tulemuspõhisusele ja tulemustele (41).

38. Komisjon ja seadusandjad peaksid kaaluma järgmist:

jätta välja II peatükk („Naabruspiirkonna erisätted“) ning lisada kõnealused artiklid I peatükki („Programmitöö“), piirdudes minimaalsete hädavajalike naabruspiirkonna erisätetega. Kõnealune kohandus muudab ettepaneku kergemini loetavaks.

III peatükk. Tegevuskavad, meetmed ja eelarve täitmise viisid (artiklid 19–25)

39. Seoses rakendamisega põhineb ettepanek peamiselt ühisel rakendusmäärusel (42) ning selles kasutatakse mitme olemasoleva vahendi rakendussätteid.

40. Võrreldes kehtiva raamistikuga sisaldab ettepanek märkimisväärselt lihtsamat vastuvõetavate meetmete (üksikmeetmed, erimeetmed, kõrvalmeetmed ja eriabimeetmed) nimekirja. Kontrollikoja arvates muudaks ettepaneku selgemaks (mõningate) selliste olukordade kirjeldus, kus võetakse kasutusele üksikmeetmed.

41. Artikli 19 lõikes 4 käsitletakse eriabimeetmeid. Sarnaselt kõrvalmeetmetega, mida käsitletakse ühes konkreetses artiklis (artikkel 20), tuleks ka eriabimeetmeid käsitleda eraldi artiklis, kuna tegemist on erandlike meetmetega.

42. Artiklis 21 teeb komisjon ettepaneku ülemmäärade kehtestamise kohta (vastavalt 10 miljonit eurot ja 20 miljonit eurot), millest allapoole jäädes ei tule tegevuskavasid ja meetmeid vastu võtta „rakendusaktidega, mis võetakse vastu kooskõlas [—] kontrollimenetlusega“. Nimetatud ülemmäärad on 11. EAFi ülemmääradest kaks korda suuremad (43). Samuti on ülemmäärad kahekordistunud ka eelarvest juba rahastatud programmide puhul. Nende erandite ülemmäära tõstmine, mille puhul ei nõuta rakendusakti, nõrgendab järelevalvekorda.

43. Ettepaneku artikli 25 kohaldamisala on finantsmääruse kohaldamisalast laiem, kuna sellega:

a) võimaldatakse kasutamata kulukohustuste ja maksete assigneeringute automaatselt ülekandmist ning nende kulukohustustega sidumist kuni järgmise eelarveaasta 31. detsembrini;

b) tehakse uuesti kättesaadavaks kulukohustuste assigneeringud, mis vastavad nende kulukohustuste summale, mis vabastati meetme täieliku või osalise rakendamata jätmise tõttu;

c) ei kohaldata finantsmääruse artikli 114 lõike 2 kolmandat lõiku (44);

d) kehtestatakse erand finantsmääruse artikli 209 lõikest 3, mis hõlmab tagasimakseid ja rahastamisvahendi raames tekkinud tulusid.

44. Komisjon märgib seletuskirjas, et kõnealused sätted on vajalikud EAFi paindlikkuse, st mittesihtotstarbeliste vahendite ja mitmeaastasuse ülekandmiseks. Finantsmääruse suhtes erandite tegemine loob õigusakti kohaldamisel täiendava keerukuse elemendi.

45. Artikli 25 lõige 1 sisaldab sätet, et „üle kantud eraldist kasutatakse alates järgmisest eelarveaastast“. Finantsmääruse artikli 12 lõike 2 kohaselt aga kasutab institutsioon „kõigepealt jooksvaks eelarveaastaks heakskiidetud assigneeringuid ega kasuta eelnevast eelarveaastast ülekantud assigneeringuid enne, kui esimesena nimetatud assigneeringud on ammendunud“.

46. Ettepaneku artikli 25 lõikega 2 lisatakse erand finantsmääruse artikli 15 sätetele, (45) lubades kulukohustuste assigneeringud, mis vabastati meetme täieliku või osalise rakendamata jätmise tõttu, uuesti esialgsel eelarvereal kasutada.

47. Artikli 25 sätetega tagatakse suurem paindlikkus naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendi eelarve täitmisel. Tuleb aga hinnata suurema paindlikkuse mõju fondide haldamisele, arvestades aruandekohustuse võimalikku nõrgenemist, st vastutuse vähenemist seoses assigneeringute nõuetekohase haldamisega.

48. Varasemate EAFide vabastatud vahendeid saab kasutada uuesti käimasoleva EAFi raames, mille kohta peab nõukogu tegema eraldi otsuse. Kui eraldi otsust ei tehta, suunatakse vahendid erireservi, mille eraldamise üle ei ole veel otsustatud (46). Üldeelarve raames tühistatakse eelmise programmitöö perioodi vabastatud kulukohustused. Jääb selgusetuks, kas artikli 25 lõiget 2 kohaldatakse ka kulukohustuste suhtes, mis vabastati pärast mitmeaastase finantsraamistiku lõppemist (47). Kui see on nii, tuleks ettepanekusse lisada erisäte.

IV peatükk. EFSD+, eelarvelised tagatised ja finantsabi kolmandatele riikidele (artiklid 26–30)

49. IV peatüki keskseks teemaks on EFSD+ ja välistegevuse tagatis.

50. Kontrollikoda märgib, et eelarvelisi tagatisi saab tulemuslikumalt hallata ühise eraldisfondiga.

51. Kuigi EIP oli ainuke välislaenude andmise volituse eest vastutav pank ning EFSD peamine partner, ei ole selge, milline on panga roll tulevikus (48).

52. Artikli 27 lõikes 2 on loetletud kolm tingimust, millele välistegevuse tagatis peab vastama. Ühe kriteeriumina ei ole nimetatud finantsvõimenduse ja mitmekordistava mõju tagamist, mis põhineb väärtuste sihtvahemikul, mis on täpsustatud eelarvelise tagatise eelhindamises (49).

53. Komisjon ja seadusandjad peaksid kaaluma järgmist:

lisada võimendus tingimuste nimekirjale, millele välistegevuse tagatis peab vastama. Kõnealune kohandus muudaks välistegevuse tagatise tingimuste nimekirja täielikumaks.

54. Artikli 26 lõike 4 kohaselt on eraldiste määr 9–50 %. Kuigi täpsustatakse, millal kohaldatakse 9 % määra, puudub igasugune teave selle kohta, millal kohaldatakse suuremat (kuni 50 % suurust) määra.

55. Artikli 27 lõikes 3 loetletud vahenditega kaasnevad mitmed riskid. Kohalikus valuutas laenudel ja omakapitali osalustel on väga suur loomupärane risk. Näiteks AKV investeerimisrahastu eeskirjad piirasid kontrolli mittevõimaldava vähemusosaluse omakapitali osalust. Lisaks sellele kehtisid omakapitali osalusele ja kohalikus valuutas laenudele ka riskide kontsentreerumise piirmäärad (mitte üle 20 % kogu rahalisest kattest). Tegevusalased kokkulepped peaksid sisaldama sarnaseid sätteid.

56. Ettepaneku põhjenduses 35 märgitakse, et tagatist tuleks hinnata, et hoida ära turumoonutused. Sarnaselt sätestatakse finantsmääruse artikli 209 lõike 2 punktis c, et välistegevuse tagatise eest makstav hüvitis ei moonuta konkurentsi siseturul. Ettepaneku artikli 29 lõike 3 punktis d sätestatakse, et välistegevuse tagatise lepingud peaksid sisaldama tagatise eest makstavat hüvitist, kuid lisada võiks selgituse, rõhutamaks turumoonutuste ärahoidmise vajalikkust. Lisaks sellele ei sisalda ettepanek mingisugust teavet selle kohta, kuidas tuleks tagatist hinnata ning millistel tingimustel võiks tagatist subsideerida. Tegevusalastes kokkulepetes on vaja täiendavalt selgitada seda, kuidas tuleks tagatist hinnata ning millistel tingimustel võiks tagatist subsideerida.

57. Terminoloogia kasutus on ebajärjekindel, nt finantsabi, makromajanduslik finantsabi ja makromajandusliku finantsabi laenud.

V peatükk. Järelevalve, aruandlus ja hindamine (artiklid 31–32)

58. Artiklis 31 („Järelevalve ja aruandlus“) viidatakse peamiselt vahendile; artiklis 32 („Hindamine“) käsitletakse üksnes selle hindamise viise. Ettepanekus ei tehta vahet vahendi hindamisel ja meetmete hindamisel.

59. Ettepaneku artikli 31 lõikes 2 sätestatakse, et „oodatavate tulemuste saavutamisel tehtavaid edusamme tuleks jälgida selgete, läbipaistvate ja vajaduse korral mõõdetavate näitajate alusel“. Näitajad võivad olla kvantitatiivsed või kvalitatiivsed, kuid peaksid alati olema mõõdetavad, et neid saaks kasutada. Seetõttu tuleks jätta lausest välja „vajaduse korral“.

60. Komisjon ja seadusandjad peaksid kaaluma järgmist:

teha selgelt vahet meetmete ning naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendi määruse hindamise vahel. Kõnealune kohandus muudaks ettepaneku selgemaks, täpsustades seda, milliseid artikleid kohaldatakse meetmete suhtes, võrreldes artiklitega, mida kohaldatakse naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendi määruse enda suhtes.

61. Ettepaneku VII lisas esitatakse võtmetähtsusega tulemuslikkuse põhinäitajate loetelu, mis aitavad hinnata liidu panust oma erieesmärkide saavutamisel.

62. Mõned võtmetähtsusega tulemuslikkuse põhinäitajad viitavad mitmele erieesmärgile, samas kui muude näitajate puhul jääb selgusetuks, millise erieesmärgi suhtes neid rakendatakse. Muude erieesmärkide puhul puuduvad igasugused näitajad.

63. Komisjon ja seadusandjad peaksid kaaluma järgmist:

erieesmärgid ja võtmetähtsusega tulemuslikkuse põhinäitajad omavahel paremini seostada. Kui võtmetähtsusega tulemuslikkuse põhinäitajad on erieesmärkidega selgelt seotud, saab kõnealuste eesmärkide saavutamist tõhusamalt kontrollida.

64. Artikli 32 lõikes 1 nähakse ette ettepaneku vahehindamine, kuid ei esitata mingeid üksikasju selle eesmärgi ega sisu kohta.

65. Komisjon ja seadusandjad peaksid kaaluma järgmist:

laiendada määruse lõpphindamisega seonduvaid artikli 32 lõike 2 nõudeid vahehindamisele, kui see on asjakohane. See kohandus muudaks selgemaks nõuded, mida vahehindamine peaks täitma.

Tingimused kontrollikoja teiste tööle tuginevaks töövõtuks

66. Kontrollikoja strateegias aastateks 2018–2020 andis kontrollikoda märku oma eesmärgist kasutada oma kinnitavate avalduste puhul teiste tööle tuginevat töövõttu.

67. Kontrollikoda nendib, et ettepaneku eesmärk ei ole juhtimis- ja kontrollisüsteemi või sisekontrolli üldraamistiku ja selle kohustuslike osade määratlemine või kirjeldamine (50).

68. Kuid kontrollikoda märgib, et praeguse ettepanekuga ei nähta ette piisavalt sätteid juhtimis- ja kontrollisüsteemide kohta, et need hõlmaksid sisekontrolliraamistikku, mille struktuur võimaldaks kontrollikojal kasutada teiste tööle tuginevat töövõttu.

Kontrollikoda võttis käesoleva arvamuse vastu 13. detsembri 2018. aasta koosolekul Luxembourgis. Kontrollikoja nimel president Klaus-Heiner LEHNE

(1) COM(2018) 321 final, komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, Euroopa Ülemkogule, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Tänapäevane eelarve liidu jaoks, mis hoiab, kaitseb ja avardab võimalusi. Uus mitmeaastane finantsraamistik aastateks 2021–2027“.

(2) ELT L 193, 30.7.2018, lk 1, „finantsmäärus“.

(3) ELT C 91, 23.3.2017, lk 1.

(4) COM(2018) 460 final.

(5) COM(2018) 321 final, nagu eespool viidatud.

(6) Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahend (COM(2018) 460 final).

(7) Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (millega luuakse naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahend) ettepaneku (COM(2018) 460 final) lisad 1–7.

(8) COM(2018) 321 final, komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, Euroopa Ülemkogule, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Tänapäevane eelarve liidu jaoks, mis hoiab, kaitseb ja avardab võimalusi. Uus mitmeaastane finantsraamistik aastateks 2021–2027“.

(9) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2014. aasta määrus (EL) nr 233/2014, millega luuakse arengukoostöö rahastamisvahend aastateks 2014–2020 (ELT L 77, 15.3.2014, lk 44).

(10) Sisekokkulepe 11. EAFi kohta (ELT L 210, 6.8.2013, lk 1); nõukogu 2. märtsi 2015. aasta määrus (EL) 2015/322 11. Euroopa Arengufondi rakendamise kohta (ELT L 58, 3.3.2015, lk 1); nõukogu 2. märtsi 2015. aasta otsus (EL) 2015/334 (ELT L 58, 3.3.2015, lk 75).

(11) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2014. aasta määrus (EL) nr 235/2014, millega luuakse rahastamisvahend demokraatia ja inimõiguste jaoks kogu maailmas (ELT L 77, 15.3.2014, lk 85).

(12) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2014. aasta määrus (EL) nr 232/2014, millega luuakse Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahend (ELT L 77, 15.3.2014, lk 27).

(13) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2014. aasta määrus (EL) nr 234/2014, millega luuakse partnerluse rahastamisvahend koostööks kolmandate riikidega (ELT L 77, 15.3.2014, lk 77).

(14) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2014. aasta määrus (EL) nr 230/2014, millega luuakse stabiilsuse ja rahu edendamise rahastamisvahend (ELT L 77, 15.3.2014, lk 1).

(15) Nõukogu 13. detsembri 2013. aasta määrus (Euratom) nr 237/2014, millega luuakse tuumaohutusalase koostöö rahastamisvahend (ELT L 77, 15.3.2014, lk 109). Ettepaneku kohaselt peaks naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahend hõlmama vaid piiratud arvul tuumaenergia rahuotstarbelist kasutamist puudutavaid tegevusi (vt II lisa punkt 6 alapunkt i). Kooskõlas Euratomi asutamislepingu erimenetlustega luuakse täiendav vahend: Euroopa tuumaohutuse rahastamisvahend. Ettepaneku kohaselt peaks kõnealune vahend hõlmama tegevusi (ja tuumaenergiaga seotud tegevuste rahastamist), mis puudutavad tuumaenergiaalaseid kaitsemeetmeid, infrastruktuuri ja koolituse toetamist ning ELi oskusteabe siiret.

(16) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. märtsi 2018. aasta otsus (EL) 2018/412, millega muudetakse otsust nr 466/2014/EL, millega antakse Euroopa Investeerimispangale ELi tagatis liiduväliste investeerimisprojektide toetamiseks sõlmitud finantseerimistehingutest tekkida võiva kahjumi puhuks (ELT L 76, 19.3.2018, lk 30).

(17) Nõukogu 25. mai 2009. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 480/2009 välistegevuse tagatisfondi asutamise kohta (ELT L 145, 10.6.2009, lk 10).

(18) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. septembri 2017. aasta määrus (EL) 2017/1601, millega luuakse Euroopa Kestliku Arengu Fond (EFSD), EFSD tagatis ja EFSD tagatisfond (ELT L 249, 27.9.2017, lk 1).

(19) Välja arvatud makromajanduslik finantsabi. Makromajanduslikku finantsabi antakse vajaduse korral üksikjuhtumipõhiselt.

(20) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2014. aasta määrus (EL) nr 236/2014, millega sätestatakse liidu välistegevuse rahastamisvahendite rakendamise ühised eeskirjad ja menetlused (ELT L 77, 15.3.2014, lk 95). Ühist rakendusmäärust kohaldatakse 2014.–2020. aasta mitmeaastase finantsraamistiku 4. rubriigi „Globaalne Euroopa“ kohase mitme rahastamisvahendi suhtes.

(21) „Ühtne visioon, ühine tegevus: tugevam Euroopa. Euroopa Liidu üldine välis- ja julgeolekupoliitika strateegia“, 19.6.2016.

(22) „Euroopa uus arengukonsensus: „Meie maailm, meie väärikus, meie tulevik“ – nõukogu ja nõukogus kokku tulnud liikmesriikide valitsuste esindajate, Euroopa Parlamendi ja Euroopa Komisjoni ühisavaldus, 8.6.2017.

(23) Säästva arengu tegevuskava aastani 2030 „Muudame oma maailma“, ÜRO Peaassamblee resolutsioon, 25.9.2015 (A/RES/70/1).

(24) „Arengu rahastamise kolmanda rahvusvahelise konverentsi Addis Abeba tegevuskava“, mis võeti vastu 16. juunil 2015 ja mille ÜRO Peaassamblee kiitis heaks 27. juulil 2015 (A/RES/69/313).

(25) Euroopa Liidu lepingu konsolideeritud versiooni artikli 3 lõige 5 ning artiklid 8 ja 21.

(26) Ettepaneku artikli 6 lõige 1.

(27) Märkimisväärne osa Aafrika rahutagamisrahastust, mida rahastatakse praegu EAFist, jääb ka edaspidi eelarveväliseks. Võrdlusena moodustab 4. rubriigi „Globaalne Euroopa“ eelarve 2014.–2020. aastaks 66,3 miljardit eurot.

(28) 8., 9. ja 10. EAFi kohustusperiood on lõppenud; 11. EAFi kohustusperiood lõpeb 2020. aastal, sisekokkulepe 11. EAFi kohta (ELT L 210, 6.8.2013, lk 1), artikli 1 lõige 5; nõukogu määrus (EL) 2015/322 (ELT L 58, 3.3.2015, lk 1).

(29) Vt ettepaneku põhjendus 20.

(30) Ettepaneku seletuskiri, punkt 1 „Ettepaneku taust“.

(31) Ettepaneku mõjuhinnangus (SWD(2018) 337 final) tuuakse vahenditevaheliste lünkade ja kattuvuste harvem esinemine välistegevuse rahastamisvahendite struktuuri muutmise üheks põhjenduseks, lk 19.

(32) COM(2018) 321 final, „Tänapäevane eelarve liidu jaoks, mis hoiab, kaitseb ja avardab võimalusi. Uus mitmeaastane finantsraamistik aastateks 2021–2027“, joonealune märkus 16.

(33) Eelarveaasta 2017 aastaaruanne 8., 9., 10. ja 11. Euroopa Arengufondist (EAF) rahastatud tegevuste kohta (ELT C 357, 4.10.2018, lk 315), punkt 45.

(34) Eespool viidatud määrus (EL) nr 232/2014.

(35) Eespool viidatud määrus (EL) nr 233/2014.

(36) Eespool viidatud määrus (EL) nr 230/2014.

(37) Eespool viidatud määrus (EL) nr 234/2014.

(38) Eespool viidatud määruse (EL) 2015/322 artikli 7 lõige 2.

(39) SWD(2017) 602, komisjoni talituste töödokument – dokumendile lisatud Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahendi hinnang – komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule – välistegevuse rahastamisvahendite vahekokkuvõte.

(40) Eespool viidatud määruse (EL) nr 232/2014 artikli 4 lõiked 2 ja 3.

(41) „Täpsustada tuleks tulemuspõhisuse kontseptsiooni seoses eelarvega. Tulemuspõhisust tuleks mõista usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtte vahetu kohaldamisena. Samuti tuleks määratleda usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõte ning assigneeringute kasutamisel tuleks luua seos seatud eesmärkide ning tulemusnäitajate, tulemuste ning säästlikkuse, tõhususe ja tulemuslikkuse vahel. Õiguskindluse tagamiseks tuleks määratleda tulemuste saavutamisega seotud mõisted, eelkõige väljundi ja tulemuse mõiste, vältides seejuures vastuolusid eri programmide olemasolevate tulemusraamistikega“ (finantsmäärus, põhjendus 9).

(42) Eespool viidatud määrus (EL) nr 236/2014.

(43) Eespool viidatud määruse (EL) 2015/322 artikli 9 lõige 4.

(44) „Välistegevuse valdkonnas üldisest eelarvelisest kulukohustusest tulenevad rahastamislepingud kolmandate riikidega sõlmitakse 31. detsembriks aastal n+1. Sellisel juhul katab üldine eelarveline kulukohustus sõlmitud rahastamislepingu täitmiseks võetud juriidiliste kohustuste kogumaksumuse ajavahemikul, mis ei ole pikem kui kolm aastat alates rahastamislepingu sõlmimise kuupäevast.“

(45) Artikli 15 lõikega 3 lubatakse vabastatud kulukohustuste assigneeringud teha kättesaadavaks uuesti üksnes siis, kui need on seotud teadusprojektidega.

(46) Sisekokkulepe 11. EAFi kohta (ELT L 210, 6.8.2013, lk 1), artikli 1 lõige 4, nagu eespool viidatud.

(47) Sarnaselt EAFi erireservi mehhanismiga, eespool viidatud sisekokkulepe 11. EAFi kohta (ELT L 210, 6.8.2013, lk 1), artikli 1 lõige 4.

(48) Ettepaneku põhjendus 33: „EFSD+ peaks olema välisinvesteeringute kavale toeks ja ühendama välistegevuse tagatiste alla kuuluvad segarahastamis- ja eelarveliste tagatiste toimingud, sealhulgas need, mis hõlmavad riigiriske seoses laenutehingutega, mida varem tehti välislaenude andmiseks Euroopa Investeerimispangale antud volituse raames. Talle aluslepingutega usaldatud rolli ja viimastel aastakümnetel liidu poliitika toetamisel saadud kogemusi arvestades peaks Euroopa Investeerimispank olema ka edaspidi komisjoni jaoks välistegevuse tagatise raames meetmete elluviimisel parim partner.“

(49) Vt finantsmääruse artikli 209 lõike 2 punkt d ja artikli 219 lõige 3.

(50) Lisatud finantsselgituse 2. jaos näidatakse, kuidas kavatseb komisjon kehtestada juhtimismeetmed.