I. SISSEJUHATUS

Euroopa Liit põhineb ühistel väärtustel, mille seas on põhiõigused, demokraatia ja õigusriigi põhimõte. Need on meie ühiskonna ja ühise identiteedi vundament. Mitte ühegi demokraatliku riigi õitseng ei ole võimalik sõltumatute kohtuteta, mis tagavad põhiõiguste ja kodanikuvabaduste kaitse, ega aktiivse kodanikuühiskonna ja vaba meediata, mis on pluralismi pant. Õigusriik on tugevalt juurdunud põhimõte, mille keskne sisu on täpselt määratletud. Hoolimata erinevate riikide erinevast identiteedist, õigussüsteemist ja traditsioonidest, mida liit peab austama, on õigusriigi põhimõtte keskne sisu kõigi liikmesriikide jaoks sama.

Selle kohaselt peavad avalikku võimu esindavad asutused tegutsema seadusega paika pandud piirides, kooskõlas demokraatlike väärtuste ja põhiõigustega ning sõltumatute ja erapooletute kohtute järelevalve all. Õigusriik mõjutab otseselt iga kodaniku elu, kuna selleta ei tagaks miski võrdsust seaduse ees ega üksikisiku õiguste kaitset; miski ei takistaks ametiasutustel oma võimu kuritarvitada ega sunniks otsustajaid oma tegevusest aru andma. Õigusriigi põhimõtte järgimine on oluline ka selleks, et tagada kodanike usaldus avalike institutsioonide vastu. Demokraatlik ühiskond ei saa toimida kodanike usalduseta. Õigusriigi põhimõttest sõltub see, kui vastutustundlikult seadusi kehtestatakse, kui õiglaselt neid rakendatakse ja kui tulemuslikud need on. Euroopa Kohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kinnitavad, et see hõlmab ka institutsionaalseid küsimusi, nagu kohtute sõltumatus ja erapooletus, ja võimude lahusust . Euroopa Kohtu hiljutised otsused on jätkuvalt rõhutanud asjaolu, et õigusriigi põhimõte on ELi õiguskorras kesksel kohal.

Euroopa projekt lähtub eeldusest, et kõik liikmesriigid järgivad alati õigusriigi põhimõtet. See on ELi õiguse tulemusliku rakendamise ja liikmesriikide vastastikuse usalduse eeltingimus. Just õigusriigi põhimõte tagab Euroopa Liidu ladusa toimimise vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala ja siseturuna, kus õigusakte täidetakse tulemuslikult ja ühetaoliselt ning eelarvet täidetakse nii, nagu näevad ette selle suhtes kehtivad nõuded. Seega seavad õigusriiki ähvardavad ohud kahtluse alla ka ELi toimimise õiguslikud, poliitilised ja majanduslikud alused. See on põhjus, miks Euroopa Komisjoni kui aluslepingute täitmise järelevalvaja keskne ülesanne on õigusriigi põhimõtet edendada ja toetada. Juhul kui ühes liikmesriigis esineb puudusi õigusriigi põhimõtte järgimisel, mõjutab see ka teisi liikmesriike ja ELi tervikuna ning selles valdkonnas tekkivate probleemide lahendamisel on sõnaõigus ka liidul.

Ehkki põhimõtteliselt eeldatakse kõikide liikmesriikide puhul, et nad järgivad õigusriigi põhimõtet igas olukorras, näitab selle hiljutine trotsimine mõnedes liikmesriikides, et seda ei saa pidada iseenesestmõistetavaks. Taolised probleemid on pannud muretsema selle pärast, kas liit suudab selliste olukordade lahendamisega toime tulla. Paljude hiljutiste ELi tasandil tähelepanu äratanud juhtumite põhiküsimuseks on olnud kohtumenetluse sõltumatus. Muud juhtumid puudutavad näiteks nõrgestatud põhiseaduskohtuid, valitsuse määruste üha sagedasemat kasutamist või ühe riigivõimu haru korduvaid rünnakuid teise vastu. Laiemalt on suurkorruptsioon ja ametiseisundi kuritarvitamine seotud olukordadega, kus poliitiline võim üritab õigusriigi põhimõtet alistada ning püüded vähendada pluralismi ja vaigistada ühiskonna kõige olulisemaid häirekelli, nagu kodanikuühiskond ja sõltumatu meedia, on hoiatavad märgid õigusriiki ähvardava ohu kohta.

Oma 3. aprilli 2019. aasta teatises esitas Euroopa Komisjon ülevaate praegustest vahenditest õigusriigiga seotud probleemide lahendamiseks liidus ja alustas arutelu selle tugevdamise üle. Arutelus on osalenud ELi institutsioonid ja asutused, liikmesriigid, rahvusvahelised organisatsioonid, õigusalase koostöö võrgustikud, kodanikuühiskond ja akadeemilised ringkonnad, kes on andnud sellesse oma väärtusliku panuse. Arutelust jäi selgelt kõlama õigusriigi põhimõtte olulisus ja vajadus tugevamate ELi tasandi vahendite järele selle kaitseks. See kajastab ELi institutsioonide üha suuremat muret õigusriigi põhimõttega seotud probleemide pärast.

2019. aasta mais Sibius lubasid Euroopa liidrid ühehäälselt jätkuvalt kaitsta oma eluviisi, demokraatiat ja õigusriiki. Euroopa Ülemkogu kinnitas Sibius antud lubaduse oma strateegilises tegevuskavas, mis võeti vastu 21. juunil 2019. Sellest tulenevalt tuleb suurendada õigusriigiga seotud küsimuste olulisust Euroopa Ülemkogus ja nõukogus. Õigusriigi põhimõtte austamist on korduvalt käsitletud Euroopa Parlamendi 2014.–2019. aasta ametiajal toimunud aruteludes, samuti nõukogu eesistujariikide programmides. Samuti oli see teema oluline Euroopa Parlamendi 2019. aasta valimiskampaania käigus. Euroopa tasandi erakonnad on hakanud kaaluma seda, kas nende koosseisust tuleks välja jätta erakonnad, kes trotsivad õigusriigi põhimõtet ja ELi ühiseid väärtusi.

Ehkki arutelu tuleb jätkata, on käesolevas teatises esitatud konkreetsed lühikese ja keskpika perspektiivi meetmed. Mõned neist saab kohe käima lükata. Teisi tuleb edasi arendada peatselt ametisse astuva komisjoni, Euroopa Parlamendi ja nõukogu põhilise töösuuna vormis. Nii praegu kui ka tulevikus peab kõikide keskne eesmärk olema õigusriigi tugevdamine liidus.

II. ÕIGUSRIIGI PÕHIMÕTE: ÜKS EUROOPLASTE ÜHISTEST VÄÄRTUSTEST

Pärast aprillikuist teatist on arutelu õigusriigi teemal hoogustunud. Komisjon on tänuga vastu võtnud väga erinevaid arvamusi ja mõtteavaldusi. Komisjon sai 60 kirjalikku arvamust, mis pärinesid riiklikelt, ELi tasandi ja rahvusvahelistelt institutsioonidelt, samuti kodanikuühiskonna ja akadeemiliste ringkondade esindajatelt. Samuti võttis komisjon osa Euroopa tasandil ja eri pealinnades peetud konverentsidest ja aruteludest. Arvamustes rõhutati õigusriigi põhimõtte olulisust ja seda, kui tähtis on selle järgimine kõikjal ELis. Samuti kinnitasid need aprillikuises teatises esitatud kolme aluspõhimõtte – edendada, ennetada ja reageerida – asjakohasust ja vastastikust täiendavust. Mõnes arvamuses peeti kõige olulisemaks õigusriigi kaitsmise vahendite edasiarendamist, teistes aga leiti, et isegi olemasolevate vahendite paremini rakendamisest oleks juba kasu. Väike hulk arvamust avaldanuist seadis kahtluse alla ELi mõõtme olemasolu nimetatud küsimuse puhul. See kajastab tõsiasja, et õigusriigi põhimõtte tähendus ELi toimimise seisukohast ning liidu kodanike ja ettevõtete jaoks ei ole ilmtingimata selge ning et seda tuleks täiendavalt esile tõsta ja selgitada. Samuti rõhutab see vajadust tõestada, et ELi meetmed on objektiivsed, proportsionaalsed ja mittediskrimineerivad ning et EL peaks ametlikult reageerima ainult juhul, kui riigisisene kontrolli- ja tasakaalustussüsteem ei toimi.

Lisaks korraldas komisjon 2019. aasta aprillis kõigis liikmesriikides Eurobaromeetri uuringu. Selle tulemused, mis on liikmesriigiti suhteliselt sarnased, näitavad ülekaalukat toetust õigusriigile. Õigusriigi peamisi põhimõtteid pidas oluliseks enam kui 80 % kõigi liikmesriikide kodanikest. Peale selle oli oluliste järelduste hulgas suur toetus seisukohale, et meedial ja kodanikuühiskonnal on oluline osa võimulolijate vastutustunde säilitamises: üle 85 % eurooplastest pidas tähtsaks meedia, ajakirjanike ja kodanikuühiskonna võimalust vabalt ja hirmutamist kartmata toimida.

Samuti ilmnes Eurobaromeetri uuringust, et eurooplased peavad oluliseks õigusriigi põhimõtte kohaldamist kogu ELis: 89 % vastanuist leidis, et õigusriigi põhimõtet tuleb järgida kõigis teistes liikmesriikides.

Eurooplased kutsusid samuti üles parandama õigusriigi põhimõtte järgimist: ka selles küsimuses toetas üle 80 % vastanuist kõigis liikmesriikides vajadust peamisi õigusriigi põhimõtteid paremini järgida. Eriti oluliseks peeti täiustamist tulemusliku õiguskaitse, õiguspärasuse ja meelevaldsete otsuste vältimise, samuti meediavabaduse ja kodanikuühiskonna valdkonnas.

Aprillikuisele teatisele järgnenud konsultatsioon näitas samuti seda, kui oluline on õigusriik kodanike jaoks, nii nagu see väljendub paljude kodanikuühiskonna organisatsioonide ja akadeemiliste ringkondade valmisolekus osaleda senisest enam õigusriigi põhimõttega seotud edendamis- ja ennetustegevuses ning probleemide tekkides rikkumistest teatada. Eriti huvipakkuvate meetmete hulgast võib näiteks tuua kodanike ELi üleste dialoogide korraldamise, õigusriigi põhimõtte alaste teadmiste arendamise kättesaadavate ja kasutajasõbralike allikate varal ning avatud platvormid teabe ja hoiatusteadete jagamiseks.

III. KÕIGI LIIKMESRIIKIDE JA ELi INSTITUTSIOONIDE ÜHINE VASTUTUS

Õigusriigi põhimõtte kui ühise väärtuse järgimise eest vastutab esmajoones iga liikmesriik ise. Riigi kohustus tagada oma nõuetekohane toimimine tuleneb tema põhiseadusest, ent samuti on ta selleks kohustatud liidu ja teiste liikmesriikide ees. Lojaalse koostöö põhimõte (ELi lepingu artikli 4 lõige 3) toonitab liikmesriikide kohustust aidata kaasa liidu ülesannete täitmisele ja hoiduda kõigist meetmetest, mis võiksid ohustada liidu eesmärkide saavutamist. Samuti rõhutab see liidu ja liikmesriikide kohustust üksteist abistada, mis tähendab, et kõik ELi institutsioonid on kohustatud andma liikmesriikidele proportsionaalset abi, et tagada õigusriigi põhimõtte järgimine.

Aprillikuises teatises mainiti, et õigusriigi põhimõte on ka üks ELi välistegevuse juhtpõhimõtteid ning järkjärgult on sellest saanud ELiga ühinemise protsessi ja naabruspoliitika üha kesksem osa. Euroopa Ülemkogu strateegiline tegevuskava kinnitab, et ELi väärtuste kaitse peaks olema ELi välissuhetes kesksel kohal. Komisjon toetab juba aktiivselt õigusriigi alaseid reforme kolmandates riikides.

Veel üks liikmesriikide peamisi kohustusi on tagada, et kodanikud saaksid kasutada oma õigusi, ennekõike juurdepääsu varal õigusemõistmisele ja õiglasele kohtulikule arutamisele. ELi lepingu artikliga 19 usaldatakse vastutus ELi õiguse täiemahulise kohaldamise eest kõigis liikmesriikides ja selle õiguse kohase isikute õiguste kohtuliku kaitse eest liikmesriikide kohtutele ja Euroopa Kohtule. Liikmesriikide kohtutel on liidu õiguse kohaldamisel keskne roll, kuna nad on esimene instants, mis vastutab ELi õiguse kohaldamise ja ELi toimimise lepingu artiklis 267 sätestatud eelotsusemenetluse algatamise eest, et tagada liidu õiguse tõlgendamise järjepidevus ja ühtsus. Sellega seoses on kohtusüsteemi sõltumatuse tagamine üks õigusriigi põhimõtte aluseks olevaid juriidilisi kohustusi; see on kinnitust leidnud ka Euroopa Kohtu hiljutises praktikas.

ELi lepingu artikli 19 lõike 1 kohaselt on sõltumatute kohtute pakutav tulemuslik õiguskaitse nõutav kui õigusriigi väärtuse konkreetne väljendus. Sellest sättest lähtuvad mitmed liikmesriikide kohtute esitatud eelotsusetaotlused ja komisjoni poolt Euroopa Kohtus algatatud rikkumismenetlused. Kohus otsustas juba 2006. aastal, et kohtusüsteemi sõltumatus on ELi õiguses iseseisev mõiste ning et selle kohaselt tuleb kohtunikke kaitsta välise sekkumise eest, mis võiks ohtu seada nende tehtavate otsuste sõltumatuse . Sellele järgnes 2018. ja 2019. aastal mitu uut olulist kohtulahendit. Kohus leidis, et liidu õiguse kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et nende kohtud täidavad tulemusliku õiguskaitse nõudeid, mis on õigusriigi põhimõtte konkreetne väljendus, ning et sellise kaitse tagamiseks on esmatähtis riigi kohtute sõltumatus .