[pic] | EUROOPA KOMISJON |

Brüssel 21.12.2009

KOM(2009)700 lõplik

KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE

2008. AASTA ARUANNE PROGRAMMI PHARE, TÜRGI TOETAMISEKS MÕELDUD ÜHINEMISEELSETE RAHASTAMISVAHENDITE, PROGRAMMI CARDS JA ÜLEMINEKUTOETUSTE KOHTA

{SEK(2009) 1726}

SISSEJUHATUS

Aruandes ja selle taustadokumentides käsitletakse programmi Phare,[1] Türgi toetamiseks mõeldud ühinemise rahastamisvahendi,[2] programmi CARDS[3] ja üleminekutoetuste[4] rakendamist 2008. aastal kuni 31. detsembrini 2008. Tuleb märkida, et kuna 2006. aasta oli Phare, Türgi toetamiseks mõeldud ühinemiseelse rahastamisvahendi ja CARDSi viimane programmiaasta, ei algatatud 2008. aastal nimetatud vahendite raames ühtegi uut programmi[5].

Ühinemiseelse abi Phare programmi eesmärk oli aidata kandidaatriikidel ja ühinevatel riikidel tugevdada oma haldusasutusi ja institutsioone, et need saaksid Euroopa Liidus tõhusalt toimida, edendada õigusaktide Euroopa Liidu omadele lähendamist, vähendada vajadust üleminekuperioodide järele ning edendada majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust.

Programmi CARDS eesmärk oli toetada Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi, Horvaatia, Montenegro, Serbia ning Kosovo[6] osalemist stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessis. Kõnealuse protsessi eesmärk on edendada piirkonna stabiilsust ning lihtsustada tihedamat assotsieerimist Euroopa Liiduga.

Käesolev aruanne sisaldab ka teavet uutele liikmesriikidele antavate üleminekutoetuste kohta, mis võeti kasutusele selleks, et oleks võimalik jätkata institutsioonide väljaarendamise toetamist eesmärgiga tugevdada ning kindlustada institutsionaalset ja haldussuutlikkust ühenduse õigustiku rakendamisel.

Alates 2007. aastast on ELi ühinemiseelset rahastamist antud üheainsa rahastamisvahendi kaudu, milleks on ühinemiseelse abi rahastamisvahend (IPA). Kõnealune vahend loodi selleks, et anda sihtotstarbelist toetust nii kandidaatriikidele kui ka potentsiaalsetele kandidaatriikidele. Ühinemiseelse abi rahastamisvahendiga asendati viis varasemat ELi rahastamisvahendit, milleks olid Phare, ISPA,[7] SAPARD,[8] Türgi toetamiseks mõeldud ühinemiseelne rahastamisvahend ja CARDS. Aastaaruandeid ühinemiseelse abi rahastamisvahendi rakendamise kohta koostab komisjon alates 2008. aastast.

ARUANDEAASTA

Laienemisprotsessi peamised saavutused 2008. aastal

2008. aastal kandidaatriikides[9] ja potentsiaalsetes kandidaatriikides[10] ning stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi käigus tehtud edusammud leidsid kajastamist 2008. aasta novembris vastu võetud laienemispaketis. Laienemisstrateegiat ja 2009.–2009. aasta peaülesandeid käsitlevas teatises arendatakse Euroopa Liidu lähenemisviisi edasi 2006. aasta detsembris toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel kokku lepitud laienemiskonsensuse alusel. Teatises on esitatud komisjoni vaated laienemisalaste eesmärkide saavutamisele ja loetletud meetmed, mida riikidel tuleb võtta ELiga liitumise ettevalmistamise käigus. Teatisele on lisatud ka kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide eduaruanded, milles vaetakse, milliseid edusamme riigid on teinud ühinemise eeltingimuseks olevate Kopenhaageni kriteeriumide täitmisel. Praeguseks on nõukogu laienemispaketi üldjoontes heaks kiitnud[11] ja see on leidnud pooldava vastuvõtu ka kandidaatriikides.

PROGRAMMIDE KOOSTAMISE JA RAKENDAMISE ÜLDÜLEVAADE

Phare, Türgi toetamiseks mõeldud ühinemiseelne rahastamisvahend ja CARDS

Seoses ühinemiseelse abi rahastamisvahendi kasutuselevõtuga 2007. aastal ei ole Phare, Türgi toetamiseks mõeldud ühinemiseelse rahastamisvahendi ega CARDSi raames pärast 2006. aastat uusi kulukohustusi võetud, vaid keskendutakse varasemate aastate programmide rakendamisele, sealhulgas mahajäämuste kõrvaldamisele.

Enamikus programmi CARDS raames abi saavaid riikides jätkus 2008. aastal lepingute sõlmimine 2005. ja 2006. aasta eelarveassigneeringute alusel, kuid lepingute sõlmimine edenes riigiti erinevalt. Kuna Albaanias ja endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis suudeti 2005. aasta vahendite kasutamiseks enne tähtaja möödumist sõlmida vaid üksikuid lepinguid, on ka 2006. aasta assigneeringutest lepingutega kaetud vaid väike osa. Seevastu Bosnia-Hertsegoviinas ja Kosovos olid CARDS-programmid kuni 2005. aastani täielikult lepingutega kaetud ning 2006. aasta lepingute sõlmimine edenes hästi.

Euroopa Komisjoni delegatsioon Horvaatias otsustas alates 21. detsembrist 2007 ajutiselt peatada Phare 2006. aasta programmi raames lepingute kinnitamise seniks, kuni komisjon jääb rahule detsentraliseeritud haldamise toimimisega Horvaatias. Pärast seda, kui komisjon alustas 2008. aasta juulis taas lepingute kinnitamist, jõuti Horvaatias enne lepingute sõlmimiseks seatud tähtaja (30. november 2008) möödumist sõlmida lepingud 84,7 % Phare assigneeringute osas.

2008. aastal rakendati Türgi toetamiseks mõeldud ühinemiseelse rahastamisvahendi raames kolme niisugust programmi, mille lepingute sõlmimine oli alles pooleli. Nende hulka kuulus ka 2006. aasta riiklik programm. Kuna ühine järelevalvekomitee kehtestas Euroopa Komisjoni eelkontrolli teostamiseks 2006. aasta riikliku programmi raames tähtaja pakkumisdokumentide esitamiseks, kiirenes võrreldes varasemate programmidega hankeprotsess. 2008. aasta lõpuks oli sõlmitud 78,38 % 2006. aasta riikliku programmi lepingutest.

Bulgaaria ja Rumeenia sõlmisid 2008. aastal 2006. aasta Phare riikliku programmi lepinguid ja viisid neid programme ellu. Lepingute sõlmimise tähtaja saabudes 30. novembril 2008 oli Bulgaarias sõlmitud lepinguid vaid 17,38 % programmi mahust. Madal lepingute sõlmimise määr tuleneb osaliselt väljamaksete peatamisest ning osaliselt sellest, et Bulgaaria ametiasutused tühistasid palju lepinguid, mille elluviimiseks ei olnud jäänud aega ega vahendeid. Rumeenias oli 2006. aasta programmi raames lepingute sõlmimise tähtaja lõpuks sõlmitud lepinguid 78,01 % vahendite osas.

Täpsem teave Phare, Türgi toetamiseks mõeldud ühinemiseelse rahastamisvahendi ja CARDSi rakendamise kohta on esitatud käesoleva aruande taustadokumendi I osas.

Üleminekutoetused

Bulgaaria ja Rumeenia üleminekutoetused on kehtestatud ühinemisakti artikliga 31, et rahastada teatavaid institutsioonide väljaarendamisega seotud meetmeid, mille eesmärk on rahuldada kestvat vajadust tugevdada teatavate valdkondade institutsioonilist suutlikkust meetmete abil, mida ei ole võimalik rahastada struktuurifondidest või maaelu arengu põllumajandusfondist. Tegemist on seega enne ühinemist Phare programmi raames antud abi jätkamisega. Üleminekutoetuste raames antavat ELi abi rakendatakse vastavalt üleminekutoetuste rakendamist käsitleva vastastikuse mõistmise memorandumile, mille Euroopa Komisjon kirjutas alla Bulgaaria ametiasutustega 21. juunil 2007 ja Rumeenia ametiasutustega 5. septembril 2007.

2008. aastal sõlmisid Bulgaaria ja Rumeenia neile 2007. aastaks eraldatud üleminekutoetuste programmi lepinguid ja viisid neid programme ellu. Lepingute sõlmimiseks ettenähtud aeg lõpeb 15. detsembril 2009.

Kümme riiki, kellel on õigus saada ühinemisakti artikli 34 alusel 2004. aastal institutsioonide väljaarendamiseks loodud eriotstarbelist üleminekutoetust, jätkasid nende toetuste kasutamist, sõlmides lepinguid üleminekutoetuse 2006. aasta programmi alusel rakendatavate projektide jaoks ning viies ellu 2005. aasta üleminekutoetuse programmi.

Laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi areng

Komisjoni eesmärk on võimaldada Phare toetust saavatel riikidel hallata ühenduse vahendeid laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi (EDIS) kaudu, et anda neile enne ühinemist piisavalt praktilisi kogemusi täielikult detsentraliseeritud süsteemi haldamisel ning seega valmistada kõnealuseid riike ette struktuurifondide tõhusaks haldamiseks pärast ühinemist (ühenduse eelarve täitmisel koostöös liikmesriikidega).

Laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi raames tegutsevad Phare rakendusasutused said komisjoni heakskiidu pärast seda, kui oli kindlaks tehtud, et neil on vastavad vahendid, struktuur ja süsteemid, mis on vajalikud ühenduse toetuse tõhusaks ja õigeaegseks haldamiseks.

Viienda laienemise käigus ühinenud kümnes uues liikmesriigis[12] kasutatakse EDISt alates 2005. aastast.

Bulgaarias kasutatakse EDISt üleminekutoetuse andmisel alates 2007. aasta juulist. See tähendab, et abilepingute sõlmimine ja abi rakendamine on sellest ajast alates täielikult Bulgaaria ametiasutuste vastutusel. Abi rakendamist haldavad neli akrediteeritud rakendusasutust[13].

Kuigi kõnealune süsteem loodi ja akrediteeriti Bulgaaria ametiasutuste võetud kohustuste alusel, tuli 2008. aastal jätkuvalt tegeleda abi praktilise rakendamise ja haldamisega seotud puudustega. 2008. aasta veebruaris peatati märkimisväärselt suure summa väljamaksmine nii kauaks, kui Bulgaaria võtab parandusmeetmed. 2008. aasta kõige kriitilisem sündmus oli see, et 23. juulil 2008 tühistati Bulgaarias kahe rakendusasutuse (rahastamise ja lepingute sõlmimise kesktalitus ning regionaalarengu ja riiklike ehitustööde ministeerium) akrediteering, mille tulemusel Bulgaaria kaotas peaaegu täielikult õiguse saada toetust 2006. aasta Phare programmi raames.

Rumeenias tegutsevad EDISe raames alates 2006. aasta lõpust kaks asutust ja alates 2007. aasta aprillist kolmas asutus, kellele kuulub nüüd kogu vastutus nii finantsabi programmide hankemenetluste korraldamise kui ka kõnealuste programmide rakendamise eest. Need kolm rakendusasutust[14] haldavad Phare 2006. aasta programme ja üleminekutoetusi. Komisjon väljendas 2007. aastal muret Rumeenia rakendusasutuste suutmatuse üle tagada ELi vahendite usaldusväärne haldamine, kuid 2008. aastal on olukord märgatavalt paranenud. Tuleb siiski märkida, et lepingute sõlmimine 2006. aasta Phare programmi raames on hilinenud ja et mõnede käimasolevate programmide elluviimine on ajakavast maha jäänud, kuid see ei ole alati üksnes Rumeenia ametiasutuste süü. Üldiselt on koostöö Rumeenia ametiasutustega piisav ja probleemidele otsitakse lahendusi ühiselt, mis aitab kokkuvõttes tunduvalt parandada vahendite haldamist.

Komisjon jälgib hoolega programmide elluviimist EDISe raames, et tagada projektide õigeaegne ja tõhus rakendamine ning saavutada häid tulemusi.

Ühenduse ühinemiseelse abi koordineerimine

- Põllumajanduse ja maaelu arendamise ühinemiseelse programmi (SAPARD)[15] eesmärk on aidata kandidaatriikidel lahendada põllumajandussektori ja maapiirkondade struktuurilisel kohandamisel tekkivaid probleeme ning rakendada ühenduse õigustikku ühise põllumajanduspoliitika ja sellega seotud õigusaktide reguleerimisalas.

- Ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahendi (ISPA)[16] abil aidatakse eelkõige kandidaatriikidel viia oma infrastruktuurinõudeid vastavusse ühenduses kehtivate nõuetega. Selle kaudu rahastatakse suuremaid keskkonna ja transpordi infrastruktuuriprojekte.

Erinevate ühinemiseelsete vahendite koordineerimine toimus programmide koostamise etapis. Viimased SAPARDi ja ISPA programmid koostati 2006. aastal. Alates 2007. aastast on kõik varasemad ühinemiseelsed rahastamisvahendid asendatud ühinemiseelse abi rahastamisvahendiga (IPA).

KOOSTÖÖ EUROOPA INVESTEERIMISPANGA JA RAHVUSVAHELISTE FINANTSEERIMISASUTUSTEGA

Koostööd Euroopa Investeerimispanga (EIP) ja teiste rahvusvaheliste finantseerimisasutustega, eelkõige Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupanga (EBRD) ning Euroopa Nõukogu Arengupangaga (CEB) koostöös krediidiasutusega Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), korraldatakse Euroopa Komisjoni ja ühinevate riikide toetamises osalevate rahvusvaheliste finantseerimisasutuste vahelise 26. aprilli 2006. aasta muudetud vastastikuse mõistmise memorandumi alusel.

Horisontaalprogrammide rakendamine on pakkunud palju võimalusi koostööks rahvusvaheliste finantseerimisasutustega, võimaldades rahvusvaheliste finantseerimisasutuste antavate laenude kombineerimist ELi toetusega. Kõnealused horisontaalprogrammid on täiendanud riiklike programmide raames rahastatavaid investeerimisprojekte.

Välja on töötatud neli tüüpi programme:

VKEde rahastamisvahendi eesmärk on tugevdada abi saavate riikide finantsvahendajate (näiteks pangad ja liisinguettevõtjad) suutlikkust, et laiendada ja tugevdada nende väikestele ja keskmise suurusega ettevõtetele (VKEdele) suunatud finantsteenuseid. VKEde rahastamisvahendi projektid hõlmavad laenude andmist, laenutagatisi ja liisingut kohalikele finantsvahendajatele koos tagastamatu finantsabiga. Finantsvahendajad omakorda tegelevad mikroettevõtjatele või VKEdele edasilaenamise või liisimisega. Alates 2005. aastast on ainsateks abikõlblikeks riikideks olnud Bulgaaria, Horvaatia, Rumeenia ja Türgi. 2008. aasta detsembri lõpus oli projektidele ette nähtud ELi abi suurus 265 miljonit eurot.

Omavalitsuste rahastamisvahendi eesmärk on julgustada kohalikke finantsvahendajaid andma laenu ka kohalikele omavalitsustele. Kõnealune programm toimib sarnaselt VKE rahastamisvahendile. Ka 2008. aastal oli uute projektide väljatöötamise ja allakirjutamise üldine kiirus kõrgete halduskulude ning teatavates riikides seadusandluse reformimisel toimunud viivituste ja omavalitsuste kogenematuse tõttu laenutaotluste koostamisel kavandatust aeglasem. 2008. aasta detsembri lõpus oli projektidele ette nähtud 75 miljonit eurot ELi abi.

Vastavalt 2002. aastal Nice'is kokku tulnud Euroopa Ülemkogu nõudmisele asutasid Euroopa Investeerimispank ja komisjon omavalitsuste infrastruktuuri rahastamisvahendi . Kõnealuse rahastamisvahendi eesmärk on aidata kaasa EL 15 liikmesriikide piirialade sotsiaalsele ja majanduslikule arengule. Selleks on omavalitsuste infrastruktuuri rahastamisvahendis Euroopa Investeerimispanga vahenditest saadud laenud kombineeritud Phare tagastamatu toetusega, et kiirendada väikesemahuliste, kohalikku infrastruktuuri tehtavate investeeringute lõpuleviimist. 2008. aasta lõpuks oli 24 projektile tehtud kokku 40 miljoni euro ulatuses väljamakseid.

Energiatõhususe rahastamisvahend võeti kasutusele 2006. aastal, et võidelda kliimamuutustest tulenevate probleemidega. Selle eesmärk on stimuleerida energiatõhususe investeeringuid igat tüüpi ehitiste puhul ja tööstussektoris, võimaldades lõpplaenusaajatele asjakohast rahastamist. Programmi üldiseks tulemuseks on energiasääst ja süsinikdioksiidi heitmete märkimisväärne vähendamine.

Energiatõhususe rahastamisvahendis on finantsvahendajatele ette nähtud rahvusvaheliste finantseerimisasutuste krediidiliinid ühendatud stiimulitega seadmete kulutasuvuse parandamiseks ja energiainvesteeringute atraktiivsemaks muutmiseks ning toetustega, mis julgustavad kohalikke finantsvahendajaid andma laene energiatõhususe rahastamiseks. 2008. aasta lõpuks oli kolme toetuslepingu raames sõlmitud lepinguid kokku 53 miljoni euro eest ja heaks kiidetud 23 miljoni euro andmine toetusena projektidele.

2008. aastal programme muudeti, lisades energiatõhususe mõõtme ning pikendades finantsvahendajate ja rahvusvaheliste finantseerimisasutuste vaheliste lepingute sõlmimiseks ettenähtud aega kuni 2015. aasta lõpuni. Sama tähtajani pikendati lepingute kehtivusaega, et võimaldada olemasolevad vahendid täielikult ära kasutada.

JÄRELEVALVE JA HINDAMINE

Projektide järelevalve ja hindamise käigus hinnatakse abi saavatele riikidele ühinemiseelsete eesmärkide täitmiseks antavat finantsabi ja tehakse selle andmise üle järelevalvet, hinnates programmide tulemuslikkust ja tehes saadud kogemustest järeldused. Sellega kaasneb kohustus anda aru kulutasuvuse ja ühinemiseelsete vahendite kasutamise kohta. Lisaks aitab järelevalve ja hindamine kaasa kohapealse kontrollimis- ja hindamissuutlikkuse arengule abisaavates riikides, mis tugevdab riikide suutlikkust hallata ja kontrollida ühinemiseelset abi. Peakorteri-poolne järelevalve on programmide strateegiline järelvalve, mille käigus hindamise teostamisega aidatakse tõhustada otsuste tegemist ja hinnatakse abi mõju.

Järelevalve ja vahehindamine

Selleks et anda Euroopa Komisjonile ja abisaajatele rakendatavatest projektidest selge, objektiivne ja järjekindel ülevaade (järelevalveteave), teavitada neid heast tavast ja levinumatest vigadest, anda soovitusi ning ülevaade vahetult Euroopa Komisjoni hallatavate CARDSi projektide edukusest, kasutati 2008. aastal tulemuspõhist järelevalvet.

Lisaks koostati 2008. aastal Horvaatia Phare ja CARDSi programmide ning Türgi ühinemiseelsete abi rahastamisvahendi kasutamise vahehindamise kava raames valdkondlikke, ad hoc ja temaatilisi aruandeid. Need korrapäraselt esitatavad hinnangud kujutavad endast programmijuhtide jaoks juhtimisvahendeid, kuna nendes hinnatakse kõikides sektorites võetavate meetmete tulemuslikkust. Aruannetes esitatakse korrapäraselt soovitusi hinnatavate programmide ja projektide juhtimise ja tulemuslikkuse parandamiseks ning neid vaadatakse läbi ülevaatekoosolekutel ja ühise järelevalvekomitees, kui arutatakse järelmeetmete võtmist. Temaatilistes, konkreetse riigi kohta koostatud ja koondvahearuannetes aga esitatakse soovitusi tulevaste programmide väljatöötamiseks.

Järelhindamine

2008. aastal viidi lõpule Albaania ning Bosnia ja Hertsegoviina 2001.–2006. aasta CARDS-programmide, samuti Lääne-Balkani riike hõlmavate piirkondlike programmide ad hoc hindamine. Nende kolme aruande järelduste ja soovituste kokkuvõte on esitatud taustadokumendi punktis 23.2. Samasugust hindamist alustati ka endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis, Kosovos, Montenegros ja Serbias. Need viiakse lõpule 2009. aastal.

[1] PHARE, nõukogu 18. detsembri 1989. aasta määrus (EMÜ) nr 3906/89.

[2] Nõukogu 17. detsembri 2001. aasta määrus (EÜ) nr 2500/2001.

[3] Ühenduse rekonstruktsiooni-, arengu- ja stabilisatsiooniabi programm (nõukogu 5. detsembri 2000. aasta määrus (EÜ) nr 2666/2000).

[4] Bulgaaria ja Rumeenia ühinemislepingu artikkel 31.

[5] Kandidaatriikide ja võimalike kandidaatriikide 2008. aasta programmitöö toimus uue ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames ning selle kohta esitatakse aruanne 2008. aasta ühinemiseelse abi rahastamisvahendit käsitlevas aastaaruandes vastavalt ühinemiseelse abi rahastamisvahendi määruse 1085/2006 artikli 13 lõikele 6.

[6] ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1244/99 alusel.

[7] Ühinemiseelne struktuuripoliitika rahastamisvahend (nõukogu 21. juuni 1999. aasta määrus (EÜ) nr 1267/1999).

[8] Põllumajanduse ja maaelu arendamise ühinemiseelne programm (nõukogu 21. juuni 1999. aasta määrus (EÜ) nr 1268/1999).

[9] Horvaatia, Türgi ja endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik.

[10] Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Montenegro ja Serbia.

[11] http://www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/1208_CAGRE/Council_conclusions_on%20Enlargement_EN.pdf.

[12] Eesti, Küpros, Leedu, Läti, Malta, Poola, Slovakkia, Sloveenia, Tšehhi ja Ungari.

[13] Rahastamise ja lepingute sõlmimise kesktalitus (CFCU), regionaalarengu ja riiklike ehitustööde ministeerium, töö- ja sotsiaalpoliitika ministeerium, majandus- ja energeetikaministeerium.

[14] Rahastamise ja lepingute sõlmimise kesktalitus, Euroopa integratsiooni ministeerium ja tööministeerium.

[15] Üldine teave SAPARDi kohta on kättesaadav põllumajanduse peadirektoraadi veebisaidil.

[16] Üldine teave ISPA kohta on kättesaadav regionaalpoliitika peadirektoraadi veebisaidil.