[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 13.6.2007

KOM(2007) 304 lõplik

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE JA REGIOONIDE KOMITEELE

Töötajate lähetamine seoses teenuste osutamisega:selle eeliste ja võimaluste tõhustamine, tagades töötajate kaitse

{SEK(2007) 747}

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE JA REGIOONIDE KOMITEELE

Töötajate lähetamine seoses teenuste osutamisega: selle eeliste ja võimaluste tõhustamine, tagades töötajate kaitse

1. SISSEJUHATUS

4. aprillil 2006 võttis komisjon vastu teatise „Suunised töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega”[1] ning komisjoni talituste töödokumendi[2] direktiivi 96/71/EÜ (töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega)[3] rakendamise kohta (edaspidi „direktiiv“). Käesoleva teatise eesmärk oli abistada liikmesriike käesoleva direktiiviga nõutud tulemuste tõhusamal saavutamisel (eelkõige teabele juurdepääsu ja halduskoostöö osas) ning kindlustada haldusnõuete ja teenuseosutajatele kehtestatud kontrollimeetmete täielik vastavus kehtivale ühenduse õigustikule, eelkõige EÜ asutamislepingu artiklile 49 teenuste osutamise vabaduse kohta, nii nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus.

Praegune teatis (millele on lisatud komisjoni talituste töödokument) on järg komisjoni oma 2006. aasta aprilli teatises võetud kohustustele jälgida liikmesriikide arengut[4] kõigis nimetatud teatisega hõlmatud küsimustes. Selle eesmärk on:

- esitada olukorrast objektiivne ülevaade;

- hinnata, kas pärast 2006. aasta aprilli on saavutatud edu komisjoni esitatud suunistega võrreldes;

- teha järelevalveprogrammi põhjal tegevusega seotud järeldused;

- tuua vajadusel välja asjakohased meetmed olukorra parandamiseks.

Käesolev teatis põhineb liikmesriikides valitseva olukorra üksikasjalikul uuringul, mida on kirjeldatud komisjoni talituste töödokumendis. Käesolev uuring põhineb peamiselt (kuid mitte ainult) liikmesriikidelt ja ELi tasandi tööturu osapooltelt (nii tööstusharudevahelised kui ka valdkondlikud) saadud teabel, mis on esitatud 2006. aasta oktoobris neile saadetud küsimustike vastustena[5]. Selles võetakse arvesse ka Euroopa Parlamendi 26. oktoobri 2006. aasta resolutsioonis (direktiivi kohaldamise kohta) esitatud teavet ja väljendatud probleeme.

ELis lähetatud töötajate kohta puuduvad täpsed arvnäitajad ja kalkulatsioonid. Sellest hoolimata ulatub 2005. aasta hinnanguline lähetatud töötajate üldarv peaaegu miljonini ehk umbes 0,4%ni ELi tööealisest elanikkonnast[6]. Mõnes liikmesriigis on nende arv märkimisväärselt suur (Saksamaa, Prantsusmaa, Luksemburg, Belgia ja Poola), kuid nähtus levib veelgi ning mõjutab nüüdseks juba kõiki liikmesriike, mis on kas saatja- ja/või vastuvõtvate riikide staatuses. Lähetuste majanduslik tähtsus ületab oluliselt selle kvantitatiivse ulatuse, sest lähetustel võib olla oluline majanduslik osa ajutiste puudujääkide täitmisel tööjõupakkumises teatavate elukutsete või valdkondade puhul (nt ehitus, transport). Peale selle täiustab töötajate lähetamine rahvusvahelist teenusteturgu kõigi teadaolevate ühisturuga seotud eeliste suhtes (konkurentsi suurenemine, suurem tõhusus jne).

Teisalt võivad töötingimused ja eelkõige lähetatud töötajatele makstavad palgad, kui nende suhtes puudub tõhus kontrolli- ja rakendussüsteem, kõrvale kalduda seadusega või üldiselt kohaldatavate kollektiivlepingutega kehtestatud miinimumtingimustest. Selliste kõrvalekaldumiste laiaulatuslikkus võib kahjustada kohaliku tööturu korraldust ja toimimist. Üldisemal tasandil võivad tööturule pääsemise piirangud samal ajal põhjustada seda, et väljapääsu otsitakse mitteametlikust tööst. Kui sellega kaasnevad lüngad ühenduse õigusaktide jõustamises, siis võib see viia ebasoovitavate sotsiaalsete tagajärgedeni nii mitteametliku tööjõu kui ka legaalsete töötajate jaoks[7].

2. KONTROLLIMEETMED – ELI TASANDI ÕIGUSRAAMISTIK

2.1. Direktiivi 96/71/EÜ peamine roll ja tähtsus

Direktiivi eesmärk on sobitada ühelt poolt äriühingute jaoks asutamislepingu artiklis 49 sätestatud põhivabadust osutada piiriüleseid teenuseid ja teiselt poolt nende töötajate õiguste kaitset, kes on ajutiselt lähetatud välismaale neid teenuseid osutama. Et seda teha, määratletakse selles ühenduse tasandi üldhuvi väljendavad kohustuslikud eeskirjad, mida tuleb kohaldada lähetatud töötajaid vastuvõtvas riigis. Direktiiviga luuakse töötajate miinimumkaitse tagamiseks selgelt määratletud töö- ja tööhõivetingimuste tuumik, mida peab teenuse osutaja vastuvõtvas riigis järgima. Direktiiviga luuakse seega märkimisväärsel tasemel kaitse töötajatele, kes võivad olla oma olukorra tõttu kaitsetud (ajutine töö välisriigis, raskused asjakohase esindaja leidmisel, puudulikud teadmised kohaliku seaduse, institutsioonide ja keele kohta). Direktiivil on ka oluline osa kõigi teenuseosutajate (sealhulgas teistest liikmesriikidest pärit) vahelise ausa konkurentsi õhkkonna edendamisel, tagades teenuste osutamisel võrdse mänguruumi ning õiguskindluse teenuse osutajate, teenuse tellijate ja lähetatud töötajate jaoks.

2.2. Euroopa Kohtu praktika sisu ja asjakohasus

Kooskõlas üldtunnustatud Euroopa Kohtu praktikaga[8] nõutakse Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikliga 49 (teenuste osutamise vabadus) mitte üksnes teises liikmesriigis asutatud teenuseosutaja suhtes rahvuse alusel diskrimineerimise kõrvaldamist, vaid ka kõigi piirangute kõrvaldamist – isegi kui need kehtivad vahet tegemata nii riiklike kui ka teistest liikmesriikidest pärit teenuseosutajate suhtes –, mis võivad tõenäoliselt takistada või muuta vähem atraktiivseks teenused teenuse osutajalt, kes on asutatud teises liikmesriigis, kus ta pakub seaduslikul alusel sarnaseid teenuseid.

Lisaks sellele on EÜ asutamislepingu aluspõhimõtteks, et teenuste osutamise vabadust võib piirata üksnes kaalukate üldhuvi põhjustega õigustatud eeskirjade abil, kui need kehtivad vahet tegemata, ja tingimusel, et vastavad huvid ei ole juba kaitstud eeskirjadega, mis teenuse osutaja suhtes kehtivad liikmesriigis, kus ta on asutatud. Euroopa Kohus on otsustanud, et töötajate kaitse[9], k.a ehitussektori töötajate kaitse[10], on põhjendatud olulise üldhuviga. Pealegi peab selliste liikmesriigi siseste eeskirjade kohaldamine teises liikmesriigis asutatud teenuste osutaja suhtes olema vajalik, et tagada taotletava eesmärgi saavutamine, ja need ei tohi minna nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale. Liikmesriigid ei saa ühenduse õigusest kõrvalekaldumise põhjendusena kasutada üksnes halduslikke kaalutlusi[11].

Lisaks sellele on Euroopa Kohus aktsepteerinud tõsiasja, et liikmesriikidel on õigus teenuste osutamisega seoses kontrollida siseriiklike ja ühenduse sätete täitmist. Seega tunnustab ta, et kontrollimeetmed võivad olla põhjendatud, kui jälgitakse olulise üldhuviga põhjendatud kohustuste täitmist[12].

Direktiivi rakendamisega seotud kontrolle korraldades peavad liikmesriigid siiski järgima EÜ asutamislepingu artiklit 49 ja hoiduma teenuste osutajate suhtes põhjendamatute ja ebaproportsionaalsete piirangute kehtestamisest ning säilitamisest ühenduse piires. Euroopa Kohus on mitu korda rõhutanud, et kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega peavad nimetatud kontrollid olema sobivad taotletavate eesmärkide saavutamiseks, ilma et kõnealust vabadust üleliia piirataks[13].

Samuti tuleks sellega seoses meenutada, et liikmesriigid ei tohi kooskõlas kehtiva Euroopa Kohtu praktikaga tugineda asutamislepinguga tagatud põhiõiguse piiramise põhjendamisel põhiõigust omava isiku või äriühingu eeldataval pettusel või maksudest kõrvalehoidmisel[14].

2.3. Komisjoni 2006. aasta aprilli teatises esitatud suunised

Oma 2006. aasta aprilli teatises selgitas komisjon, kuidas tuleb järgida ühenduse õigustikku ja eriti EÜ asutamislepingu artiklit 49, nagu on seda tõlgendanud Euroopa Kohus, ja kuidas direktiiviga nõutud tulemusi tõhusamalt saavutada. Lisaks töötajate lähetamise järelevalve suhtes kohaldatavatele kontrollimeetmetele liikmesriikides keskendub komisjon selgelt järgmist tüüpi haldusnõuetele:

- vastuvõtva liikmesriigi territooriumil asutatud esindaja omamisnõue;

- vastuvõtvalt liikmesriigilt eelloa saamise või selles riigis registreerimise nõue vm samalaadne kohustus;

- vastuvõtva liikmesriigi ametiasutustele eelneva deklaratsiooni esitamise nõue;

- sotsiaalkindlustuse arvestamise aluseks olevate dokumentide hoidmis- ja säilitamisnõue vastuvõtva liikmesriigi territooriumil ja/või asjaomasel territooriumil kehtivate tingimuste alusel ning:

- konkreetselt kolmandate riikide kodanikeks olevate lähetatud töötajate suhtes kohaldatavad meetmed.

3. OLUKORRA ÜLEVAADE

3.1. Kasutatud kontrollimeetmed – põhjused, millele on toetutud selliste meetmete kohaldamisvajaduse õigustamisel

Toetudes liikmesriikide esitatud teabele[15], kehtivad peaaegu kõigis neis vähemalt ühe järgmise kategooria nõuded.

- Saatjaettevõtja suhtes kehtiv nõue omada esindajat vastuvõtvas liikmesriigis on otseselt esitatud 6 liikmesriigis[16] (ja kaudselt 3 liikmesriigis[17]).

- Lubade/registreerimise kord konkreetselt töötajate lähetamise puhul kehtib kahes liikmesriigis[18].

- Nõue esitada enne teenuse osutaja töö alustamist deklaratsioon kehtib 16 liikmesriigis[19]; samal ajal ühes liikmesriigis20 samal kehtib selline kohustus teenuse saaja puhul.

- Nõue sotsiaalkindlustuse arvestamise aluseks olevate dokumentide hoidmis- ja säilitamisnõue vastuvõtva liikmesriigi territooriumil ja/või asjaomasel territooriumil kehtivate tingimuste alusel kehtib 14 liikmesriigis erineval kujul ja hõlmab erinevaid dokumente21.

Küsimustiku vastuste ja 2006. aasta aprilli teatise üle peetud üldiste arutelude põhjal selgub, et liikmesriikidel ja tööturu osapooltel on lahknevad vaated selles osas, kas on vaja teatavaid kontrollimeetmeid ning kas need on kooskõlas ühenduse õigusega. 2006. aasta oktoobris võttis Euroopa Parlament vastu resolutsiooni22, milles tuuakse välja vastuvõtva liikmesriigi õigus kehtestada teatavaid formaalsusi töötajaid lähetavatele tööandjatele, et võimaldada asjaomase riigi ametiasutustel tagada töötingimuste täitmine. Paljude liikmesriikide jaoks on see väga tundlik teema, mis riivab nende sotsiaalse mudeli põhiomadusi. Liikmesriikide kasutatavad kontrollimeetmed on integreeritud nende õiguslikku ja institutsioonilisse raamistikku ning ka mõningatele tööturu osapooltele võib määrata töötingimuste kontrolli ja järelevalvega seotud ülesandeid. Vastuvõtva liikmesriigi ametiasutuste teatavate kontrollimeetmete võtmise põhjusena on nimetatud teabe puudulikkust teenuse osutajate identiteedi ja/või õiguspärasuse kohta, lähetuste ajutist ja tihti väga lühikest kestust, täheldatavat „sotsiaalse dumpingu“ ohtu või konkurentsi moonutamist ning kultuurilist ja füüsilist vahemaad kontrollimisasutuste vahel. Teisalt on need teenuste osutajate ja saatjariikide ametiasutuste silmis tihtipeale liigsed ning jälgivad eesmärke, mis lähevad kaugemale lähetatud töötajate õigustest kaitsest.

3.2. Hindamine

Liikmesriikides kasutatavate kontrollimeetmete loend näitab nende silmatorkavat mitmekesisust.

Üldjuhul ei ole komisjoni kavatsuseks seada kahtluse alla liikmesriikide valitud eri sotsiaalmudeleid ega viisi, kuidas liikmesriigid korraldavad oma töösuhete ja kollektiivläbirääkimiste süsteemi, kui kõike seda rakendatakse ja kohaldatakse täiel määral asutamislepinguga sätestatud kohustusi järgides. Lisaks sellele esineb vaieldamatu vajadus ennetavate meetmete ja asjakohaste sanktsioonide järele, mille eesmärk on ebaseadusliku töötamise ja mitteametliku töö (sealhulgas füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise taha varjumine) ning fiktiivsete välismaiste ajutiste tööhõiveasutuste ebaseadusliku tegevuse vastu võitlemine. Kõigele lisaks lasub liikmesriikidel kohustus tagada, et töötasu miinimummäärasid kohaldataks vajaduse korral tööandjate suhtes, kes osutavad teenuseid oma territooriumi piires, hoolimata riigist, kus tööandja on asutatud. Ühenduse õigusaktidega ei keelata liikmesriikidel nimetatud eeskirju asjakohaste vahenditega ellu rakendada.

Jälgides kohaldatavate kohustuslike eeskirjade põhiosa täitmist, tuleb liikmesriikidel leida sobiv tasakaal ühelt poolt toimiva töötajate kaitse võimaldamise ja tagamise vajaduse ning teisalt vajaduse vahel tagada, et kaalukate üldhuvi põhjuste (näiteks lähetatud töötajate kaitse) järgimise tagamiseks kasutatavad või kehtestatud vorminõuded ja kontrollimeetmed, sealhulgas nende tõhus kohaldamise, kasutamise või tegelikkuses rakendamise viis, on õigustatud ja proportsionaalsed püüeldavate eesmärkidega. Jälgida tuleb eelkõige proportsionaalsuse põhimõtet, sealhulgas seda, kas õigustatud eesmärki ei ole võimalik saavutada vähem piiraval, kuid sama tõhusal viisil. Lähetamise eripärasid (nagu lähetuste ajutine ja tihti väga lühike kestus, täheldatav „sotsiaalse dumpingu“ oht või konkurentsi moonutamine ning kultuuriline ja füüsiline vahemaa kontrollimisasutuste vahel) tuleb asjakohaselt arvesse võtta, mistõttu on vajalik õigusaktide täitmise hindamine üksikjuhtumite kaupa. Tasakaalu saavutamiseks tuleb arvesse võtta ka päritoluliikmesriigis juba tehtud kontrolle ja järelevalvet ning halduskoostöö tõhusust23.

Isegi kui meede ise näib olevat sobiv – nagu töö alguses eelneva deklaratsiooni esitamine, milles on märgitud lähetatavate töötajate arv, kuhu ja kui kauaks nad lähetatakse – võivad sellega kaasneda lisaformaalsused24, mis muudavad selle kasutamise nii kulukaks ja keeruliseks, et see on asjatu takistus teenuste osutamisele. Vastuvõtvas liikmesriigis asutatud esindaja omamisnõue ja sotsiaalkindlustuse arvestamise aluseks olevate teatavate dokumentide hoidmisnõue selle liikmesriigi territooriumil ilma erandite ja/või ajalise piiranguta ja/või kohustus koostada dokumendid kooskõlas vastuvõtva liikmesriigi eeskirjadega25 on lähetatud töötajate töötingimuste järelevalve seisukohalt põhjendamatu ning ebaproportsionaalne, kui teavet on mõistliku aja jooksul võimalik saada tööandja või päritoluliikmesriigi ametiasutuste kaudu. Töötajate tõhusa kaitse tõttu võib siiski vajalikuks osutuda dokumentide, eelkõige tervishoiu ja ohutuse küsimuste ning töötundidega seonduvate teatavate dokumentide, säilitamine töökohas või vastuvõtva liikmesriigi territooriumil26. Peale selle on küsitav kontrollimeetmete põhjendatus, vajalikkus ja proportsionaalsus juhul, kui nad ei lisa midagi märkimisväärset lähetatud töötajate kaitse seisukohast. Pealegi kujutavad endast põhjendamatut piirangut meetmed, mida kohaldatakse automaatselt ja tingimusteta, tuginedes asutamislepinguga tagatud põhiõigust omava isiku või äriühingu eeldataval pettusel või maksudest kõrvalehoidmisel27.

Kättesaadavat teavet arvestades ja täiendava hindamise järel ei tundu mitmed liikmesriikides kasutatavad kontrollimeetmed olevat kooskõlas EÜ asutamislepingu artikliga 49, nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus. Olukorra lõplik hinnang sõltub siiski selle hindamisest, kas teatavaid õiguspäraseid järelevalvevajadusi on võimalik täita paranenud ligipääsuga teabele ja/või tõhusama halduskoostööga vastuvõtva liikmesriigi ja päritoluliikmesriigi vahel (mida käsitletakse 4. peatükis).

3.3. Kolmandatest riikidest pärit lähetatud töötajatele kohaldatavad meetmed

Saadud teave näitab, et oluline arv liikmesriike (1528) nõuab tööluba või on kehtestanud tööturule juurdepääsuga seotud viisanõuded lähetatud kolmandate riikide kodanikele, kes elavad või töötavad seaduslikult teises liikmesriigis. Lisatingimusi kohaldatakse endiselt seoses elamisloa- ja/või viisanõuetega, mis võivad takistada teenuse osutaja põhivabaduse tõhusat kasutamist. Selliste tingimuste hulgas esinevad minimaalsed tööperioodid ja lepingutüüp päritoluliikmesriigis või elamisloa minimaalne kestus riigis, kus tööandja on asutatud.

Sellised meetmed ei ole kooskõlas asutamislepingus teenuste osutamise vabadust käsitlevate sätetega, nagu neid on tõlgendanud Euroopa Kohus. Oma 2006. aasta aprilli teatises29 järeldas komisjon, et olemasoleva kohtupraktika30 alusel ei tohi vastuvõttev liikmesriik kehtestada haldusformaalsusi või lisatingimusi kolmandatest riikidest pärit lähetatud töötajatele, kui nad töötavad seaduslikult teises liikmesriigis asutatud teenuse osutaja juures, ilma et see siiski piiraks vastuvõtva liikmesriigi õigust kontrollida, et vastavad tingimused oleksid täidetud liikmesriigis, kus teenuse osutaja on asutatud. Seega ei võta oluline arv liikmesriike endiselt täielikult või korrektselt arvesse nimetatud kohtupraktikat või ei kohalda seda üldse.

4. LIGIPÄÄS TEABELE - HALDUSKOOSTÖÖ

Direktiivi artiklis 4 rõhutatakse lähetatud töötajatega seonduva teabe alast koostööd kahel teljel:

- Direktiivi artikli 4 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud selged riigiasutuste vahelise koostööd puudutavad kohustused ja on tehtud liikmesriikidele kohustuseks luua selleks koostööks vajalikud tingimused. Nimetatud kohustus hõlmab järelevalveasutuse määramist, kes on korraldatud ja varustatud selliselt, et tal on võimalik oma ülesandeid tõhusalt täita ja direktiivis hõlmatud tingimustega seotud taotlustele kiiresti vastata.

- Peale selle sätestatakse direktiivi artikli 4 lõikes 3 selge kohustus liikmesriikidele võtta asjakohased meetmed, et teha töötingimusi käsitlev teave üldkättesaadavaks mitte üksnes välismaistele teenuseosutajatele, vaid ka asjaomastele lähetatud töötajatele31.

Komisjoni talituste töödokumendis SEK(2006) 439 kogutud tõendid näitasid, et teabele juurdepääsu, halduskoostöö ja õigusaktide täitmise järelevalve alal on veel palju ära teha, muu hulgas parimate tavade määratlemise ja kogumise teel. Euroopa Parlamendi resolutsioonis rõhutati, et paljud lähetatud töötajad ei ole isegi mitte teadlikud oma direktiivist tulenevatest õigustest; selles kutsuti üles võtma vajalikke meetmeid teabele juurdepääsu võimaldamiseks lähetatud töötajale ja nende tööandjatele32.

Komisjoni enda uurimistegevusest ja küsimustiku vastustest nähtub lootustandev paranemine paljudes liikmesriikides konkreetselt lähetamist käsitlevale teabele juurdepääsu alal kas veebisaitide, kontaktpunktide, brošüüride, infolehtede, teatmike või muude vahendite abil.

Siiski võis veel märgata mitmeid puudusi33. Mõned riigid avaldavad teavet üksnes oma riigikeeles. Esitatud teave on tihtipeale liiga napp ja/või keeruline, eelkõige olukordade puhul, kus piirkondlikul tasandil kohaldatakse eri kollektiivlepinguid, kus esineb rohkem kui üks järelevalveasutus või kus on hõlmatud muud asjaosalised kui tööinspektsioon.

Liikmesriikide vahelise koostöö osas võib öelda, et direktiivi artikliga 4 kooskõlas loodud kontaktasutuste kaudu sõlmitud kontaktide väga väike arv viitab sellele, et liikmesriigid kas eiravad seda koostöövormi või on leidnud muud tüüpi koostöövõimaluse, näiteks kahepoolsete suhetena järelevalveasutuste ja naaberriikide vahel. Tegelikkuses näib, et töötajate lähetamise valdkonna valitsuse ekspertide rühmas34 kokkulepitud käitumisjuhendis sätestatud „koostööstandardid“ on ellu rakendatud ja neid järgitakse teiste liikmesriikide taotlustega tegelemisel, ent vastuste 4nädalasest tähtajast on väidetavalt harva kinni peetud. Mitmekeelse vormi kasutamine ei ole laialt levinud ja selle tõhusust on mitu korda kritiseeritud. Mitmest vastusest nähtub, et kontaktasutuste rolli ja vastutusvaldkondi tuleks selgitada ning võib-olla tuleks need isegi läbi vaadata.

Kokkuvõtteks, hoolimata teabele juurdepääsu paranemisest, on põhjendatud mure seoses sellega, kuidas liikmesriigid rakendavad ja/või kohaldavad direktiiviga sätestatud halduskoostöö eeskirju. Direktiivi edukas rakendamine ja kohaldamine ei näi olevat võimalik ilma olukorda parandamata. Juurdepääs vastuvõtvas liikmesriigis kehtivaid töötingimusi puudutavale eelteabele on eeltingimus selleks, et huvitatud isikud saaksid osutada nõutud teenuseid kooskõlas direktiivist tulenevate sätete ja nende ülevõtmisega siseriiklikku õigusse. Halduskoostöö tõhus toimimine liikmesriikide vahel on õigusaktide täitmise kontrolli oluline vahend; selle peaaegu puudumine võib selgitada, miks liikmesriigid otsivad tuge kontrollimeetmetelt, mis näivad ebavajalikud ja/või ebaproportsionaalsed, arvestades EÜ asutamislepingu artiklit 49, nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus.

5. ÕIGUSAKTIDE TÄITMISE JÄRELEVALVE JA JÕUSTAMISE TUGEVDAMINE

Vastavalt direktiivile peavad liikmesriigid asjakohaseid meetmeid võttes tagama direktiivi sätete täitmise ja eelkõige asjakohased menetlused direktiiviga sätestatud kohustuste jõustamiseks. Nagu on sätestatud direktiivi artiklis 6, on liikmesriigid teinud võimalikuks algatada kohtumenetluse oma territooriumil, et teha teoks direktiiviga tagatud töötingimuste rakendamise õiguse jõustamine.

Ehkki direktiivi kohaldamine ei näi olevat tekitanud palju ametlikke kaebusi ega kohtumenetlusi, väljendavad Euroopa Parlament35 ning ka mitmed küsimustiku vastused (eelkõige tööturu osapooltelt) kahetsust selle üle, et kehtestatud mehhanismid ei ole puuduste korrigeerimiseks piisavad ning et need ei paku ka ei asjakohaseid ega ka proportsionaalseid meetmeid direktiivi täitmise tõhusaks järelevalveks. Tööturu osapooled rõhutavad kollektiivsete õiguslike meetmete vähesust, sellal kui mõned liikmesriigid rõhutavad ELi õigusaktide vajadust, et reguleerida riigiväliste teenuseosutajate sooritatud rikkumiste piiriülest tõhusat karistamist.

Probleemseks on tihti nimetatud välisriigis kehtestatud trahvide jõustamist. Mitmetes vastustes pannakse küsimuse alla töötajate lähetamise suhtes kehtestatavate haldussanktsioonide vajadus, võttes arvesse nõukogu 24. veebruari 2005. aasta raamotsust 2005/214/JSK vastastikuse tunnustamise põhimõtte kohaldamise kohta rahatrahvide suhtes36. Ehkki viimati nimetatut tuleks pidada kohaldatavaks lähetatud töötajate suhtes, on selle asjakohasus vaidlustatud: täitmisele pööratava otsuseni viivat menetlust peetakse liiga pikaks, et hõlmata enamikku piiriüleseid olukordi, võttes arvesse ka lähetuste ajutist ja tihti väga lühikest kestust. Pealegi viitavad mõned liikmesriigid sellele, et nende siseriiklikud menetluseeskirjad muudavad mõnikord liiga keeruliseks (või lausa keelavad) haldusmenetluste algatamise teises liikmesriigis asutatud äriühingute vastu.

Küsimustiku vastustest selgub, et mõnes liikmesriigis37 on erinevad ühis- ja solidaarse vastutuse süsteemid, millega pannakse järelevalvekohustus otse vastuvõtva liikmesriigi vastuvõtvale äriühingule või lepingupoolele. Asjaomased liikmesriigid näevad seda kui võimalust pakkuda otsest, tõhusat ja teostatavat kontrollimeetodit, võrreldes pikkade menetlustega teises liikmesriigis asutatud äriühingu või allhankija suhtes.

Euroopa Kohus on leidnud38, et direktiivi artikliga 5, mida on tõlgendatud EÜ asutamislepingu artiklit 49 arvestades, ei välistata tingimata peatöövõtjate ja emaettevõtjate ühis- ja solidaarse vastutuse süsteemi kasutamist kui asjakohast meedet direktiivi täitmata jätmise korral. Kohus märkis siiski ka, et nimetatud meede ei tohi minna kaugemale, kui on vajalik taotletavate eesmärkide saavutamiseks (viidates nimetatud meetme proportsionaalsuse hindamisele riiklikus kohtus). Oma hiljutisemas kohtuotsuses39 pidas kohus konkreetset ühisvastutuse süsteemi ebaproportsionaalseks ja EÜ asutamislepingu artikliga 49 vastuolus olevaks muude põhjuste hulgas ka selle automaatse ja tingimusteta olemuse ning liiga laia reguleerimisala tõttu.

Täiendavalt tuleb uurida ja kaalutleda seda, kas jagatud vastutus võiks endast kujutada tõhusamat ja proportsionaalsemat viisi ühenduse õigusaktide täitmise järelevalve ja jõustamise parandamiseks. Sarnane küsimus on tõstatatud komisjoni rohelises raamatus „Tööõiguse ajakohastamine 21. sajandi sõlmküsimuste lahendamisel“40.

6. KOKKUVÕTE

Komisjoni 2006. aasta aprilli teatise põhjal käivitatud järelevalveprogrammist nähtub, et paljud liikmesriigid toetuvad teenuse osutajate kontrollimisel üksnes oma riiklikele meetmetele ja õigusaktidele, tehes seda viisil, mis ei näi alati olevat kooskõlas ei EÜ asutamislepingu artikliga 49 (nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus) ega direktiiviga. Olukord võib olla seotud peaaegu olematu halduskoostööga, endiselt mitterahuldava juurdepääsuga teabele ning piiriüleste jõustamisprobleemidega, kui mitte lausa põhjustatud nimetatud teguritest. Neid probleeme ei saa lahendada, kui liikmesriigid ei paranda omavahelist koostööd ega eelkõige täida direktiiviga neile pandud halduskoostöö ja teabele juurdepääsuga seotud kohustusi 41,42. Täites oma kohustusi, aitaksid liikmesriigid olulisel määral kaasa halduskoormuse vähenemisele kooskõlas Euroopa Ülemkogus sätestatud eesmärkidega.

Ka halduskoostöö paranemine võib osutuda ühenduse õiguse tõhusa täitmise ja jõustamise parandamise poole püüeldes oluliseks. Asjakohane ja tõhus rakendamine ning jõustamine on lähetatud töötajate õiguste kaitsmise peamised küljed, samal ajal kui puudulik jõustamine nõrgendab selles valdkonnas kehtivate ühenduse eeskirjade tõhusust. Seega on esmatähtis tihe ning vajadusel tugevdatud koostöö komisjoni ja liikmesriikide vahel, kuid sellega seoses ei tohiks ignoreerida tööturu osapoolte olulist osa. Komisjon kasutab kõiki oma käsutuses olevaid vahendeid, et kõrvaldada teatises esitatud puudused töötajate lähetamist käsitlevate õigusaktide rakendamisel.

Seetõttu leiab komisjon, et tegutseda on vaja kohe, ja näeb ette järgmised meetmed:

- võtta vastu komisjoni soovitus (EÜ asutamislepingu artikli 211 alusel), mida peavad kinnitama nõukogu järeldused, halduskoostöö tugevdamiseks liikmesriikide vahel siseturu infosüsteemi ( Internal Market Information System , IMI)43 kasutamise teel ja kontaktasutuste rolli selgitamiseks;

- võtta vastu komisjoni otsus, millega luuakse kõrgetasemeline komitee liikmesriikide toetamiseks ja abistamiseks heade tavade määratlemisel ja vahetamisel, institutsionaliseerida praegune mitteametlik valitsusekspertide töörühm, määratledes suurema täpsusega selle rolli, ülesanded ja vastutusvaldkonnad, ning kaasata ametlikult ja korrapäraselt tööturu osapooled;

- tagada üksikjuhtumite kaupa EÜ asutamislepingus (nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus) esitatud põhivabaduste tõhus järgimine nendes liikmesriikides, kus kehtivad haldusnõuded ja kontrollimeetmed, mis on vastuolus ühenduse kehtivate õigusaktidega (nagu vastuvõtva liikmesriigi territooriumil asutatud esindaja omamisnõue, sotsiaalkindlustuse arvestamise aluseks olevate teatavate dokumentide hoidmis- ja säilitamisnõue vastuvõtva liikmesriigi territooriumil ilma erandite ja/või ajalise piiranguta, kui teavet on mõistliku aja jooksul võimalik saada tööandja või päritoluliikmesriigi ametiasutuste kaudu), sealhulgas vajadusel EÜ asutamislepingu artikli 226 alusel rikkumismenetluste algatamine;

- tagada kooskõla ühenduse õigusaktidega, nagu neid on tõlgendanud Euroopa Kohus (konkreetselt kohtuasjas „Vander Elst“ tehtud otsuses), nendes liikmesriikides, kes endiselt nõuavad tööluba ja on kehtestanud muud tingimused kolmandatest riikidest pärit lähetatud töötajatele, kes elavad ja töötavad seaduslikult teises liikmesriigis, algatades artikli 226 alusel rikkumismenetlused;

- jätkata järelevalvet liikmesriikide ülevõtmismeetmete üle ja nende kohaldamise üle muudes valdkondades, mida ei ole käsitletud käesolevas teatises, sealhulgas olukordades, kus vastupidiselt artikli 4 lõikele 3 on juurdepääs teabele ja selle läbipaistvus endiselt probleem, ning vajadusel võtta asjakohased meetmed, sealhulgas EÜ asutamislepingu artikli 226 alusel rikkumismenetluste algatamine;

- võtta näiteks eespool nimetatud kõrgetasemelise komitee raames koos liikmesriikide ja tööturu osapooltega ette piiriüleste jõustamisprobleemide (sanktsioonid, trahvid, ühis- ja solidaarne vastutus) põhjalikud uuringud. Selle uuringu tulemusena võtab komisjon asjakohased meetmed.

[1] KOM(2006) 159.

[2] SEK(2006) 439.

[3] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 96/71/EÜ, 16. detsember 1996, mis käsitleb töötajate töölähetusse saatmist teenuste osutamise raames (EÜT L 18, 21.1.1997, lk 1).

[4] Analüüsis piirdutakse 25 liikmesriigiga, kes kuulusid Euroopa Liitu 2006. aastal. Ühenduse õigustiku rakendamist Rumeenias ja Bulgaarias seoses töötajate lähetamisega, sealhulgas 4. aprillil 2006. aastal vastuvõetud teatises käsitletud küsimusi, hinnatakse eraldi pärast laienemist rakendamismeetmete hindamise üldises kontekstis.

[5] Komisjon tegi vormi kättesaadavaks ka oma veebisaidil, võimaldades kasutajatel esitada oma kogemusi.

[6] Praegu kättesaadavad kõige usaldusväärsemad ja ajakohasemad statistilised andmed põhinevad E101 sertifikaatidel. mille on esitanud lähetavate riikide sotsiaalkindlustusasutused iga kuni 12kuulise lähetuse kohta.

[7] Nagu on märgitud komisjoni aruandes 2003. aasta ühinemislepingus sätestatud üleminekukorra toimimise kohta, KOM(2006) 48, 8.2.2006, punkt 20.

[8] Nagu on kokku võetud nt 23.11.1999. aasta otsuses liidetud kohtuasjades C-369/96 ja 376/96: Arblade e.a, punktid 33–39 (ja seal viidatud kohtupraktika).

[9] Vt 17. detsembri 1982. aasta otsust kohtuasjas 279/80: Webb, punkt 19; 3. veebruari 1982. aasta otsuseid liidetud kohtuasjades 62 ja 63/81: Seco ja Desquenne & Giral, punkt 14 ja 27. märtsi 1990. aasta otsust kohtuasjas C-113/89: Rush Portuguesa, punkt 18.

[10] 28. märtsi 1996. aasta otsus kohtuasjas C-272/94: Guiot, punkt 16.

[11] Vt eelkõige 26. jaanuari 1999. aasta otsust kohtuasjas C-18/95: Terhoeve, EKL lk I-345, punkt 45.

[12] Sellega seoses vt 27. märtsi 1990. aasta otsust kohtuasjas C-113/89: Rush Portuguesa, punkt 18 ning eespool viidatud kohtuotsuse Arblade punkte 38, 61–63 ja 74.

[13] Sellega seoses vt eespool nimetatud otsust kohtuasjas: Rush Portuguesa, punkt 17; 21. oktoobri 2004. aasta otsust kohtuasjas C-445/03: komisjon vs Luksemburg, punkt 40 ja 19. jaanuari 2006. aasta otsust kohtuasjas C-224/04: komisjon vs Saksamaa, punkt 36.

[14] Vt nt 15. septembri 2005. aasta otsust kohtuasjas C-464/02: komisjon vs Taani, punkt 81; 15. juuni 2006. aasta otsust kohtuasjas C-255/04: komisjon vs Prantsusmaa, punkt 52 ja otsusta kohtuasjas C-433/04 (9.11.2006): komisjon vs Belgia, punkt 35.

[15] Vt täiendavat teavet talituste aruandest ning selle aruande 1. lisas esitatud skemaatilisest ülevaatest.

[16] St Saksamaa, Kreeka, Luksemburg, Austria, Soome ja Rootsi.

[17] St Eesti, Prantsusmaa ja Läti.

[18] Malta ja Luksemburg (viimane nõuab luba vaid kolmandatest riikidest pärit lähetatud töötajatelt).

[19] Belgia, Saksamaa, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Küpros, Läti, Leedu, Luksemburg, Ungari, Malta, Austria, Portugal, Sloveenia, Slovakkia ja Soome.

20 Tšehhi Vabariik.

21 Belgia, Saksamaa, Eesti, Kreeka, Hispaania, Prantsusmaa, Itaalia, Luksemburg, Malta, Austria, Portugal, Slovakkia, Soome ja Rootsi.

22 Euroopa Parlamendi 26. oktoobri 2006. aasta resolutsioon Schroedteri aruande kohta.

23 Eespool nimetatud Euroopa Parlamendi resolutsiooni kohaselt peaks vastuvõtval liikmesriigil olema võimalus mis tahes tingimustel nõuda vastavust kinnitavaid dokumente ja ning nõutav on isiku kättesaadavus, kes võiks toimida lähetatud äriühingu esindajana.

24 Mõned liikmesriigid nõuavad ka, et eelnev deklaratsiooniga peaks olema kaasas E-101 vorm, mida kasutatakse määruse 1408/71 alusel sotsiaalkindlustuse otstarbeks (mis ei pruugi sel kujul olla vastavuses Euroopa Kohtu praktikaga).

25 Eespool viidatud kohtuotsus Arblade, punkt 66.

26 Eespool viidatud kohtuotsus Arblade, punkt 61.

27 Vt nt 15. septembri 2005. aasta otsust kohtuasjas C-464/02: komisjon vs Taani, punkt 81; 15. juuni 2006. aasta otsust kohtuasjas C-255/04: komisjon vs Prantsusmaa, punkt 52 ja otsusta kohtuasjas C-433/04: komisjon vs Belgia, punktid 35-38.

28 Belgia, Taani, Saksamaa, Eesti, Iirimaa, Itaalia, Küpros, Läti, Luksemburg, Malta, Madalmaad, Austria, Portugal, Slovakkia ja Soome. Nimetatud nõudeid käsitlevad Euroopa Kohtu kohtuasjad Belgia, Saksamaa ja Luksemburgi vastu ning käimasolev rikkumismenetlus Itaalia vastu.

29 Vt eriti punkti 2.2 lk 8.

30 Vt otsust 9. Augusti 1994. aasta kohtuasjas C-43/93: Vander Elst; 21. oktoobri 2004. aasta otsust kohtuasjas C-445/03: komisjon vs Luksemburg ja 19. jaanuari 2006. aasta kohtuasjas C-224/04: komisjon vs Saksamaa. ning otsust 21. septembri 2006. aasta kohtuasjas C-168/04: komisjon vs Austria.

31 Seega on artiklis 4 nimetatud eri tüüpi koostööd ja teabele ligipääsu: koostöö nende ametivõimude vahel, kes vastutavad direktiivis nimetatud töötingimuste järelevalve eest; tihe koostöö komisjoni ja ametivõimude vahel raskuste analüüsimisel mis võivad tekkida artikli 3 lõike 10 kohaldamisel; vajadus tagada, et töötingimusi käsitlev teave on üldkättesaadav [sama 25. juuli 2003. aasta teatis: Direktiivi 96/71/EÜ kohaldamine liikmesriikides; KOM(2003) 458, lk 10].

32 Vt resolutsiooni punkt 18.

33 Vt üksikasju talituste aruandest.

34 Moodustatud komisjoni otsusega, 27. märts 2002, mis käsitleb töösuhete eest vastutavate peadirektorite töörühma moodustamist, (EÜT L 91, 6.4.2002, Ik.30) (2002/260/EÜ).

35 Vt resolutsiooni Schroedteri aruande kohta, punkt I, punkt 29 ja järgnevad punktid.

36 EL T 76, 22.3.2005, Ik.17).

37 Eelkõige: Austria, Belgia, Prantsusmaa, Madalmaad ja hiljuti ka Soome.

38 12. novembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-60/03: Wolff & Müller GmbH & Co. KG vs José Felipe Pereira Félix, punkt 37.

39 9. novembri 2006. aasta otsus kohtuasjas C-433/04: komisjon vs Belgia, eelkõige punktid 37-41.

40 KOM(2006) 708, 22.11.2006.

42 Igal juhul ei saa tõhusa koostöö puudumine põhjusel, et liikmesriigid keelduvad sellise õigusliku vahendi kasutamisest või nende vastumeelsuse tõttu selle suhtes, iseenesest põhjendada kontrollimeetmete säilitamist.

43 IMI on infosüsteem, mille eesmärk on lihtsustada vastastikust abi ja teabevahetust liikmesriikide vahel. See kujutab endast turvalist ja kiiret andmevahetuse vahendit Euroopa ametiasutuste vahel, võimaldades neil tõhusalt koos töötada, hoolimata tõketest eri keelte ning haldusmenetluste ja -struktuuride tõttu. Esimesed väljaarendatud rakendused on toetuseks läbivaadatud kutsekvalifikatsioonide direktiivile (2005/36/EÜ) ja teenuste direktiivile (2006/123/EÜ).