ET Euroopa Liidu Teataja C 88/37

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal “Ettepanek: nõukogu määrus, millega asutatakse Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet — Ettepanek nõukogu otsus, millega volitatakse Euroopa Liidu Põhiõiguste Ametit tegutsema Euroopa Liidu lepingu VI jaotises viidatud aladel”

KOM(2005) 280 lõplik — 2005/0124-0125 (CNS)

(2006/C 88/10)

22. septembril 2005 otsustas nõukogu vastavalt Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklile 262 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses: “Ettepanek: nõukogu määrus, millega asutatakse Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet — Ettepanek nõukogu otsus, millega volitatakse Euroopa Liidu Põhiõiguste Ametit tegutsema Euroopa Liidu lepingu VI jaotises viidatud aladel” KOM(2005) 280 lõplik — 2005/0124-0125 (CNS).

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutava tööhõive, sotsiaalküsimuste ja kodakondsuse sektsiooni arvamus võeti vastu 24. jaanuaril 2006. Raportöör oli pr Sharma ja kaasraportöör pr Nouail Marlière.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 424. istungjärgul 14.–15. veebruar 2006 (14. veebruari aasta istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 94, vastu ei hääletanud keegi, erapooletuks jäi 4.

1. Komisjoni dokumendi põhisisu

1.1 Lähtuvalt 13. detsembri 2003. aasta Euroopa Ülemkogu otsusest on kõnealuste ettepanekute eesmärgiks Euroopa Rassismi ja Ksenofoobia Järelevalvekeskuse (EUMC) volituste laiendamine ja Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti loomine.

1.2 Peamine erinevus olemasolevate õigusaktide ja kõnealuste ettepanekute vahel on see, et ettepanekutes laiendatakse reguleerimisala rassismist ja ksenofoobiast edasi, et katta kõik hartas viidatud põhiõiguste valdkonnad, mis ei kuulu ÜRO, Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni ja Euroopa Nõukogu poolt tunnustatud reguleerimissüsteemide hulka, ilma et piirataks neid valdkondi, mis juba on kaetud teiste ühenduse ametite tegevusega.

1.3 Amet hakkab tegelema põhiõiguste järgmisega ühenduse õiguse rakendamisel nii liikmesriikides kui ka nendes kandidaatriikides ja potentsiaalsetes kandidaatriikides, mis ameti töös osalevad. Lisaks võib komisjon paluda ametilt teavet ja analüüsi kolmandate riikide kohta, kellega ühendus on sõlminud assotsiatsioonilepingud või lepingud, mis sisaldavad inimõigustest kinnipidamist käsitlevaid sätteid, või kellega ühendus on alustanud või kavatseb alustada selliste lepingute alaseid läbirääkimisi.

1.4 Ameti eesmärk on pakkuda ühenduse asjakohastele asutustele, organitele, ametkondadele ja ametitele ning ühenduse liikmesriikidele abi ja asjatundlikke eriteadmisi seoses põhiõigustega ühenduse õiguse rakendamisel, et aidata neil nende pädevusvaldkondades meetmete võtmisel või tegevuskavade kujundamisel pidada täielikult kinni põhiõigustest.

1.5 Määratletud teemavaldkondades kogub ja hindab amet täiesti sõltumatult andmeid liidu meetmete praktilise mõju kohta põhiõigustele ja headele tavadele põhiõigustest kinnipidamisel ja nende edendamisel; avaldab arvamust põhiõiguste poliitika arengu kohta, tõstab avalikkuse teadlikkust kõigi tekstide ja õigusaktide osas, millele EL viitab ja edendab dialoogi kodanikuühiskonnaga ja tegeleb põhiõiguste valdkonnas tegutsejate vahelise kooskõlastamise ja vastavate võrgustike loomisega. Ametil puuduvad kaebuste lahendamise mehhanismid.

1.6 Ettepanek volitab ametit tegutsema valdkondades, millele viidatakse Euroopa Liidu lepingu jaotises VI.:

2. Üldmärkused

2.1 Komitee tervitab Euroopa Nõukogu otsust luua Euroopa Liidu Põhiõiguste amet (edaspidi “amet”), edendamaks Euroopa Liidu põhimõtteid ja tavasid, mis on talletatud Euroopa Liidu lepingu artiklis 6. See loob Euroopa Liidus põhiõiguste seire mehhanismi, mis võiks parandada liikmesriikides võetavate põhiõiguste alaste poliitikameetmete kooskõlastamist. Komisjoni kõnealune ettepanek sisaldab palju sellist, mida komitee heaks kiidab, sealhulgas järgmist: — põhiõiguste harta kasutamine juhisena ameti volituste määraltemisel; Sotsiaalseid ja kultuurilisi õigusi käsitletakse esmakordselt lahutamatuna ja võrdsena. Ametil on seoses sellega eriline võime hoiatada varakult sotsiaalsete õiguste rakendamisega seotud probleemide eest ELi ja kolmandate riikide suhetes. — nõukogu otsuse abil ameti vastutusala laiendamine politsei ja kohtute koostöö küsimustele kriminaalasjades; — ameti kasutamine tehnilise eksperdina menetluste kontekstis, mida on alustatud vastavalt Euroopa Liidu lepingu artiklile 7; — soovitatud meetmed sõltumatuse ja avalike huvide edendamiseks haldusnõukogus, nõuandefoorumis ja direktori poolt; — kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide osalemine.

2.2 Komitee väljendab rahulolu esitatud määruse preambuli punktiga 2, mis tunnustab Euroopa Liidus olemasolevate kodanikke ja mittekodanikke kaitsvate õiguste kehtivusala. Preambulis väidetakse, et “Euroopa Liidu põhiõiguste harta kinnitab need õigused, kuna need põhinevad eelkõige liikmesriikidele ühistel põhiõiguslikel tavadel ja rahvusvahelistel kohustustel, Euroopa Liidu lepingul, ühenduse asutamislepingutel, inimõiguste ja põhivabaduste kaitse Euroopa konventsioonil, ühenduse ja Euroopa Nõukogu poolt vastu võetud sotsiaalhartadel ning Euroopa Ühenduste Kohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtupraktikal”. Komitee tunnustab vajadust leida Euroopa Liidus õige tasakaal turvalisuse, sealhulgas terrorismivastaste meetmete ja inimõiguste ning põhivabaduste kaitse vahel. Pärast 11. septembrit ja hiljutisi pommirünnakuid Madridis ja Londonis võivad mõned liimesriikides võetud uued terrorismivastased meetmed seada ohtu inimõigused ja põhivabadused. Üks Euroopa koostöö suurimatest nõrkustest turvalisuse alal on siiski see, et turvalisuse poliitika ei kuulu ikka veel ühenduse reguleerimisalasse ning selle väljatöötamine toimub peamiselt valitsustevahelise meetodi alusel (ELi kolmas sammas). Seetõttu on Euroopa Liidu roll väga piiratud. Otsustusprotsess ei ole läbipaistev, kuna Euroopa Parlament ja Euroopa Kohus selles ei osale. Uue ameti vastutusala laiendamisel ELi kolmandale sambale (Euroopa Liidu lepingu VI jaotis) oleks otsustav tähtsus sobiva tasakaalu säilitamisele vabaduse, turvalisuse ja õiguse vahel Euroopa Liidu elluviidavas poliitikas. (1) .

2.3 Komitee tunnustab Euroopa Nõukogu asjatundlikkust ja nõukogu olemasolevat seiremehhanismi inimõiguste ja põhivabaduste, sh muudetud Euroopa sotsiaalhartas sisalduvate sotsiaalsete õiguste alal. Lisaks leiab komitee, et erinevate konventsioonide ja rahvusvahelise õiguse valdkonda kuuluvate inimõiguste rikkumiste uurimine kuulub Euroopa Nõukogu ja tema alluvuses oleva Euroopa Inimõiguste Kohtu pädevusse. Kõnealune küsimus ei kuulu ameti pädevusalasse ning seepärast on eriti tähtis tugevdada ameti ja Euroopa Nõukogu vahelist kooskõlastamist ja koostööd. Amet peab ELi esmase ja tuletatud õiguse tõlgendamisel ja rakendamisel viitama rahvusvahelistele kokkulepetele, nagu seda teeb Euroopa Kohus oma arvamustes ja otsustes. Komitee kordab oma taotlust ELi liitumiseks inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ja Euroopa Nõukogu Euroopa sotsiaalharta uue versiooniga, siis kui Euroopa Liit on saavutanud vajaliku pädevuse.

2.4 Komiteele teeb aga tõsiselt muret asjaolu, et ettepanek ei soodusta ega toeta organiseeritud kodanikuühiskonna laiemat esindatust uue ameti haldusnõukogus ja põhiõiguste nõuandefoorumis (edaspidi foorum). See on vastuolus Euroopa avaliku halduse valge raamatuga, kus väidetakse, et “Kodanikuühiskonnal on oluline roll kodanike murede väljendamisel ja teenuste osutamisel, mis vastavad inimeste huvidele .... Kodanikuühiskond leiab üha enam, et Euroopa pakub head platvormi poliitikasuundumuste ja ühiskonna muutmiseks. Selles sisaldub tõeline potentsiaal laiendamaks väitlust Euroopa rolli üle. See annab võimaluse kaasata kodanikud aktiivsemalt Euroopa Liidu eesmärkide saavutamisse ning pakkuda neile struktureeritud kanalit tagasideks, kriitikaks ja protesteerimiseks.” (2)

2.5 Haldusnõukogu ja foorumit ei peaks moodustama ainult juristid ja ülikoolide esindajad; sellel peaks olema laiem ja mitmekesisem taust, mis hõlmab valitsusväliseid organisatsioone, sotsiaalpartnereid, usu- ja humanitaarühinguid, mis toetavad ja kaitsevad meie ühiskonna sotsiaalselt tõrjutud ja ebasoodsas olukorras olevate elanikkonna rühmade huve.

3. Konkreetsed märkused

3.1 ELi Põhiõiguste Ameti loomise õiguslik alus

3.1.1 Võib väita, et Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikkel 308 koos jaotisest VI lähtuva nõukogu otsusega ei pruugi olla piisav tagamaks, et ametil on pädevus valdkondades, mida katab Euroopa Liidu õigus. Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikkel annab ühendusele (mitte Euroopa Liidule) volituse tegutseda ühehäälselt, võtmaks sobivaid meetmeid, et saavutada mingit ühenduse eesmärki olukordades, kus Euroopa Ühenduse asutamislepingus ei ole sätestatud vajalikke volitusi. Ühenduse üldeesmärk on tagada, et tema enese tegevus täiel määral järgib ja kaitseb põhilisi inimõigusi, kuid Euroopa Ühenduse asutamislepingus ei sätestata kõneluse eesmärgi saavutamiseks mingeid erivolitusi.

3.1.2 Ettepaneku eesmärk on seega volitada ametit tegutsema valdkondades, millele viidatakse Euroopa Liidu lepingu jaotises VI.

3.1.3 Komitee rõhutab, et inimõiguste kaitse ja edendamine on Euroopa Liidu ühised väärtused ja eesmärgid, nagu on väljendatud Euroopa Liidu lepingu artikli 6 lõikes 4, milles sätestatakse, et “Liit varustab ennast vahenditega, mis on vajalikud tema eesmärkide saavutamiseks ning poliitika elluviimiseks”. Seetõttu palub komitee nõukogu anda ametile vastavalt artikli 6 lõikele 4 kõige tugevam õiguslik alus, tagamaks, et ametil on oma funktsioonide täitmiseks vajalikud volitused.

3.2 Ameti ülesanded (artikkel 4)

3.2.1 Komitee soovitab lülitada artiklisse 2 lõik, mis sätestaks, et üks ameti eesmärke on koostada soovitusi, mida ühenduse ja liikmesriikide institutsioonid, organid, ametkonnad ja ametid saaksid kasutada põhiõigustega seotud meetmete võtmisel ja tegevuste kavandamisel ning täita kohustust teavitada hagi esitamise ja kohtumenetluste võimalustest, kinnitamaks nende isikute või rühmadele õigusi, keda on diskrimineeritud seadusega või riiklike praktikatega, mis ei austa õigusriigi põhimõtet. Amet peaks koostama iga-aastase aruande põhiõiguste rakendamise kohta ELis ja regulaarseid aruandeid oma suhete kohta teiste rahvusvaheliste organisatsioonidega, eelkõige kaubanduse ja arenguabi ning assotsiatsioonilepingute ja Cotonou Konventsiooni vallas.

3.2.2 Komitee soovitab ka, et Euroopa Parlament, nõukogu või komisjon võiksid ametit paluda anda hinnanguid mis tahes ette pandud uue ELi õigusakti või meetme vastavuse kohta põhiõiguste hartale (see hõlmaks ka välispoliitilisi meetmeid, nagu näiteks kaubavahetus arengumaadega), vaatamata sellele, et amet võib kooskõlas oma haldusnõukogu ja juhatusega või nende algatusel omaalgatuslikult koostada hinnanguid iga ühenduse seadusandlusandliku ettepaneku kohta.

3.3 Tegevusvaldkonnad (artikkel 5)

3.3.1 Konsulteerimise tagasiside näitas, et 90 % neist, kellega konsulteeriti, soovisid tagada, et ametis ei jääks unarusse võitlus rassismi ja ksenofoobia vastu. Me kiidame seepärast heaks artikli 5 lõikes 1b) esitatud komisjoni ettepaneku et amet peab alati kaasama rassismi ja ksenofoobia oma mitmeaastases raamistikus määratletud teemavaldkondadesse.

3.3.2 Siiski on komitee arvamusel, et hoidmaks rassismi ja ksenofoobia vastu võitlemist loodava ameti ülesannete keskmes, nagu seda sätestab artikli 5 lõige 1b), tuleks haldusnõukogus luua spetsiaalne rassismi ja ksenofoobia komitee, mis juhiks vastavat tööd ja eraldaks vajalikud ressursid.

3.4 Haldusnõukogu (artikkel 11)

3.4.1 Koosseis

Komitee pooldab paljusid osapooli hõlmavat ametit, mis kaasaks kõik sidusrühmad, ja leiab, et see peaks peegelduma haldusnõukogu koosseisus (3) Komitee on mures, et esitatud määrus ei edenda ega toeta organiseeritud kodanikuühiskonna laiemat esindatust haldusnõukogus.

Euroopa avaliku halduse valges raamatus sätestatakse, et “Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee peaks etendama rolli uute suhete loomises institutsioonide ja kodanikuühiskonna vahel, mida iseloomustaks vastastikune vastutustunne, vastavalt Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 257 muutmisele Nice'i lepingus” (4). Vastavalt soovitab komitee, et haldusnõukogu kooseisu kuuluks Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee poolt määratud liige.

3.4.2 Halduskorraldus

Komitee on mõnevõrra mures ameti sõltumatuse pärast mitte ainult Euroopa Liidu institutsioonidest, vaid ka liikmesriikidest. EUMC eelnev kogemus on näidanud, et “keskuse tööst häiritud liikmesriigid on püüdnud suurendada oma mõju keskuse juhtimisele” (5) Arvestades asjaolu, et just liikmesriikidel on kalduvus, tegutsedes kas üksi või koos läbi Euroopa Nõukogu, rikkuda Euroopa Liidu õiguse rakendamisel põhilisi inimõigusi, tuleks uut ametit kaitsta liikmesriikide poliitilise sekkumise eest. Vastavate garantiide hulka peaks kuuluma haldusnõukogu sõltumatute liikmete määramine.

Ameti haldamine peaks olema avalikkuse kontrolli all. Euroopa avaliku halduse valge raamat esitab hea valitsemistava viis põhimõtet; need on järgmised: avatus, osalus, vastutus, tõhusus ja sidusus. Komitee soovitab määrata haldusnõukogu avatud ja läbipaistva menetluse teel. Komisjon peaks andma liikmesriikidele haldusnõukogu liikmete tööprofiilide kirjeldused. Töölevõtmise protsess tuleks muuta läbipaistvamaks, levitades töölevõtmise alast teavet avaliku reklaami abil liikmesriikides ja samuti olemasolevate riiklike ja Euroopa võrgustike kaudu.

Komisjonil palutakse samuti kinnitada uue ameti eelarve (artikli 19 lõige 3) ja töökava (artikli 5 lõige 1). Tagamaks ameti sõltumatust, tuleb luua mehhanismid tagamaks nii palju kui võimalik vastavust ÜRO Pariisi põhimõttele inimõiguste kaitseks loodud riiklike asutuste kohta.

3.4.3 Haldusnõukogu koosolekute arv

Komitee soovitab, et ameti haldusnõukogu saaks kokku sagedamini kui kord aastas, tagamaks juhatuse liikmete suuremat vastutust ja osalust.

3.5 Juhatus (artikkel 12)

Ettepaneku kohaselt moodustatakse juhatus haldusnõukogu esimehest ja aseesimehest ning kahest komisjoni esindajast. Meie arvates on komisjoni esindajate arv juhatuses liiga suur ning see võib ohustada ameti sõltumatust. Me soovitame seetõttu, et haldusnõukogu liikmete arvu tõstetaks kahelt viiele.

Komitee kordab oma lõigus 2.3 esitatud seisukohta, et soovitav on tugevdada ameti ja Euroopa Nõukogu vahelist kooskõlastamist ja koostööd ning seada esmatähtsaks prioriteediks ka inimõigusi soodustava tava sisseviimine Euroopa Liidus. Seepärast soovitab komitee, et üks juhatusse kuuluv haldusnõukogu liige peaks esindama Euroopa Nõukogu. Nii oleks võimalik tagada, et ameti ja Euroopa Nõukogu vahel on sünergia ja et nad täiendavad teineteist.

3.6 Põhiõiguste nõuandefoorum (artikkel 14)

3.6.1 Komitee on mures, et ettepanek ei edenda ega toeta kodanikuühiskonna laiemat esindatust nõuandefoorumis. Sidusrühmad, nagu valitsusvälised organisatsioonid, sotsiaalpartnerid, kultuuri-, usu- ja humanitaarühingud, kes on huvitatud inimõiguste kaitsest, peaksid olema foorumis kõige laialdasemalt esindatud. Komitee soovitus on, et vähemalt 1/3 foorumi liikmetest esindaks organiseeritud kodanikuühiskonda.

3.6.2 Määrus näeb ette, et nõuandefoorumi eesistuja on direktor. Foorum peaks andma teavet kogu haldusnõukogule ja mitte üksnes direktorile. Vastavalt peaks, tagamaks tihedat sidet foorumi ja haldusnõukogu vahel, foorumi eesistujaks olema haldusnõukogu esimees..

3.6.3 Olemasoleva põhiliste inimõiguste sõltumatute ekspertide asjatundlikkust ja eriteadmisi ei tohiks lasta kaotsi minna. Komitee soovitab, et sõltumatute ekspertide võrgustik oleks foorumil esindatud.

3.7 Sõltumatus ja avalik huvi (artikkel 15)

3.7.1 Tagamaks ameti sõltumatust, tuleb luua mehhanismid, mis kindlustaksid nii palju kui võimalik vastavuse ÜRO riiklike inimõiguste institutsioonide staatuse ja toimimise Pariisi põhimõtetele. Komitee soovitab seepärast asendada artikli 15 lõige1, milles sätestatakse, et “Amet täidab oma ülesandeid täiesti sõltumatult” järgmise sõnastusega: Amet täidab oma ülesandeid täiesti sõltumatult vastavuses ÜRO riiklike inimõiguste institutsioonide staatuse ja toimimise Pariisi põhimõtetega.

3.8 Finantssätted (5. peatükk), artikkel 19 (Eelarve koostamine)

Komitee kordab taas Pariisi põhimõtteid piisava rahastamise kohta, kindlustamaks ametit vahenditega, mis võimaldaksid tal täita oma funktsioone ja sooritada oma tegevusi. Kõnealuse rahastamise eesmärk peaks olema võimaldada Ametile piisavad ressursid personali, hoonete ja programmide rahastamiseks. Ilma garantiideta piisavaks rahastamiseks on ELi institutsioonidel ja liikmesriikidel lihtne avaldada Ametile poliitilist survet.

3.8.1 Seepärast soovitab komitee, et enne artikli 19 lõiget 1 lülitataks teksti järgmine klausel: “(1A) Ametit rahastatakse Euroopa Liidu poolt piisavalt selleks, et tal oleks võimalik täita oma funktsioone kogu aastase eelarvetsükli jooksul. Amet võib erandkorras taotleda lisavahendeid eri- või lisaülesannete täitmiseks, mida pole tema aastaeelarves ette nähtud”.

Brüssel, 14. veebruar 2006. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Anne-Marie Sigmund

(1) EMSK arvamus “Haagi programm – vabadus, turvalisus ja õigus” (raportöör pr Pariza Castaños), C 65, 17.3.2006.

(2) KOM(2001) 428 lõplik, lk 14-15.

(3) EMSK arvamus “Euroopa Rassismi ja Ksenofoobia Järelevalvekeskus” (raportöör hr Sharma) CESE1615/2003, para. 3.3.3 (ELT C 80, 30.03.2004).

(4) EÜ Nice'i leping, artikkel 257, lõige 15.

(5) EMSK arvamus “Euroopa Rassismi ja Ksenofoobia Järelevalvekeskus” (raportöör hr Sharma) CESE1615/2003, para. 3.3.4 (ELT C 80, 30.03.2004).