I. SISSEJUHATUS

Õigusriik on üks Euroopa Liidu alusväärtusi ning peegeldab meie ühist identiteeti ja põhiseaduslikku traditsiooni. See on kõigi liikmesriikide demokraatliku süsteemi alus ja vajalik põhiõiguste kaitse tagamiseks. Just õigusriigi põhimõte tagab Euroopa Liidu ladusa toimimise vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala ja siseturuna, kus õigusakte täidetakse ühetaoliselt ja eelarvet täidetakse nõuetekohaselt. Õigusriik võimaldab liikmesriikidel ja nende kodanikel teha koostööd vastastikuse usalduse vaimus, võttes arvesse, et usaldus avaliku sektori institutsioonide, sealhulgas kohtusüsteemi vastu on demokraatliku ühiskonna toimimiseks möödapääsmatu. Õigusriik on ka ELi välistegevuse aluspõhimõtete seas . Nagu näha, on õigusriik end tõestanud ja selgelt määratletud sisuga põhimõte, mis pakub usaldusväärse ja stabiilse aluse võimalike puuduste objektiivseks analüüsiks.

Mis on õigusriigi põhimõte? Euroopa Liidu lepingu artiklis 2 sätestatud õigusriigi põhimõte on üks liidu alusväärtustest. Õigusriigi põhimõtte kohaselt peavad avalikku võimu esindavad asutused tegutsema seadusega paika pandud piirides, kooskõlas demokraatlike väärtuste ja põhiõigustega ning sõltumatute ja erapooletute kohtute järelevalve all. Õigusriigi põhimõte hõlmab ka teisi põhimõtteid, sealhulgas seaduslikkust, mis tähendab läbipaistvat, aruandekohustuslikku, demokraatlikku ja pluralistlikku protsessi seaduste kehtestamiseks, õiguskindlust, täidesaatva võimu omavoli keelamist, sõltumatute ja erapooletute kohtute pakutavat tõhusat kohtulikku kaitset ja tõhusat kohtulikku kontrolli, sealhulgas põhiõiguste järgimise küsimuses, võimude lahusust ning võrdsust seaduse ees . Neid põhimõtteid tunnustavad ka Euroopa Kohus ja Euroopa Inimõiguste Kohus .

Ka EL ise on rajatud õigusriigi põhimõttele; ELi iga tegevus põhineb aluslepingutel, mille kõik liikmesriigid on vabatahtlikult ja demokraatlikult heaks kiitnud. Võttes arvesse, kui oluline on kodanike usaldus liidu vastu ja liidu poliitika tulemuslik elluviimine, on õigusriigi põhimõte väga oluline ka Euroopa tuleviku seisukohast. Järjest laialdasemalt märgatakse õigusriigi põhimõtte keskset rolli ELi toimimise kujundajana ning kogu Euroopa Liidus tugevneb veendumus, et õigusriigi põhimõtete järgimist tuleb veelgi parandada . Õigusriigi põhimõtte tugevdamisse on andnud suure panuse ka Euroopa Kohtu uuem kohtupraktika, kus on rõhutatud, et liit on väärtustel põhinev ühendus . Käesoleva teatisega antakse panus liidus õigusriigi põhimõtte tugevdamise üle toimuvasse mõttevahetusse ning kutsutakse kõiki sidusrühmi seda küsimust arutama ja kommenteerima. Juunis esitab komisjon selle arutelu põhjal oma järeldused.

Euroopa integreerumine on oluliselt ja püsivalt tugevdanud Euroopa reeglitepõhist korraldust. Liit on järk-järgult kujunenud vabaduse, koostöö ja stabiilsuse alaks, kus liikmesriigid, kodanikud ja ettevõtjad saavad tugineda prognoositavate ja õiglaste normide raamistikule ning tõhusate õiguskaitsevahendite süsteemile. Sellel alal valitseb rahu, õitseb demokraatia ja ettevõtted saavad jõudsalt areneda. Sellegipoolest on viimastel aastatel üha rohkem märgata, et liidu põhiväärtused ja aluspõhimõtted, sealhulgas õigusriigi põhimõte, on sattunud surve alla ja vajavad seetõttu erilist tähelepanu. On saanud selgeks, et õigusriigi põhimõtte tugevdamiseks ja järgimiseks kogu liidus on vaja teha rohkem.

Kui õigusriigi põhimõtet ei kaitsta vajalikul määral kõigis liikmesriikides, kahjustab see liidu solidaarsust ja ühtekuuluvust ning vastastikust usaldust, mis on vajalik liikmesriikides vastuvõetud otsuste vastastikuseks tunnustamiseks ja kogu siseturu toimimiseks. Puudujäägid õigusriigis võivad mõjutada ka majandust, kuna tõhus kohtusüsteem ja tugev korruptsioonivastase võitluse raamistik on ettevõtluskeskkonna ladusa toimimise ja riigi rahanduse usaldusväärsuse seisukohalt üliolulised .

Kui mõnes liikmesriigis tekib probleeme õigusriigi põhimõttega, mõjutab see kogu liitu, ja kuigi probleemi kõrvaldamiseks tuleks kõigepealt kasutada riigi enese kontrolli- ja tasakaalustussüsteeme, on selles valdkonnas tekkivate probleemide lahendamisel sõnaõigus ka liidul. Viimasel ajal on mõnes liikmesriigis tekkinud probleemid õigusriigi põhimõtete järgimisega ja sellega seoses on tekkinud ka mure, et liidu käed jäävad nende lahendamiseks lühikeseks. Nii liikmesriikide omavahelise kui ka liikmesriikide ja ELi institutsioonide vahelise usalduse tugevdamiseks on vaja on kindlustunnet, et probleemid siiski lahendatakse.

Seetõttu on ELis õigusriigi põhimõtte kaitse tagamiseks loodud mitmeid vahendeid. Need ei piirdu olulisima ühiste väärtuste kaitse mehhanismiga, mis on sätestatud Euroopa Liidu lepingu artiklis 7, vaid on sellest laialdasemad. Neid kasutatakse siiski vaid erandjuhul. 2014. aastal kehtestati ennetav raamistik . Praegu aga on arutusel ka muid ideid, näiteks komisjoni ettepanek kaitsta ELi finantshuve õigusriigi põhimõttega seotud üldistunud puuduste korral ja Euroopa Prokuratuuri asutamise kava. Need peaksid aitama kaasa selliste ohtude õigusliku lahendamise liikmesriikidevahelisele koordineerimisele . Kõik need vahendid põhinevad ühisel arusaamal sellest, mis on õigusriigi põhimõte ja millised on selle põhijooned ning mis võib neid ohustada.

Lühidalt öeldes on õigusriigi põhimõte meie ettekujutuse kohaselt Euroopa tuleviku peamine tugisammas. Käesolevas teatises on esitatud kokkuvõte viimaste aastate kogemustest ja mõned võimalikke tulevasi tegevussuundi käsitlevad aruteluteemad. Teatis on seotud 9. mail 2019. aastal Sibius toimuva mitteametliku Euroopa Ülemkogu kohtumisega, kus arutatakse ka Euroopa Ülemkogu järgmist strateegilist tegevuskava. Teatis põhineb tulemustel, mida on seni andnud avalik arutelu õigusriigi põhimõtete järgimise üle Euroopa Liidus. Sellega kutsutakse liidu institutsioone ja liikmesriike ning muid sidusrühmi üles pakkuma välja ideid õigusriigi kaitsmise vahendite edasiarendamiseks .

II. OLEMASOLEVAD ÕIGUSRIIGI PÕHIMÕTE KAITSMISE VAHENDID

1.Euroopa Liidu lepingu artikkel 7 ja õigusriigi raamistik

Euroopa Liidu lepingu artikkel 7 on erandlik, kuid kõige iseloomulikum vahend, mida EL saab kasutada juhul, kui liikmesriigis esineb tõsiseid õigusriigi põhimõtete rikkumisi. ELi lepingu artikli 7 lõikega 1 ettenähtud menetlus seoses ilmse tõsise rikkumise ohuga on seni algatatud kahel juhul: 2017. aasta detsembris algatas komisjon menetluse Poola suhtes ja 2018. aasta septembris algatas Euroopa Parlament menetluse Ungari suhtes . Kuigi Euroopa Liidu lepingu artikli 7 kohase menetluse tagajärjed on märkimisväärsed ja ELi lepingu artikli 7 raames asjaomases liikmesriigis peetav dialoog on iseenesest väärtuslik, oleks nõukogu võinud kummalgi juhul tegutseda otsustavamalt. Nõukogul tuli kehtestada artikli rakendamise kord ning selle korra tõhusus on alles läbi proovimata.

Komisjon kehtestas 2014. aastal õigusriigi raamistiku, mille rolli on tunnustanud ka Euroopa Kohus . Tegemist on liikmesriigiga astmelise dialoogi pidamise raamistikuga, mille kohaselt esitab komisjon arvamusi ja soovitusi eesmärgiga vältida õigusriigile sellise süsteemse ohu tekkimist, kus tuleks algatada ELi lepingu artikli 7 kohane menetlus. Seni on õigusriigi raamistikku kasutatud ainult ühel korral – 2016. aasta jaanuaris, kui alustati dialoogi Poolaga . Nimetatud dialoog aitas küll tuvastada probleemid ja suunata arutelu, kuid ei võimaldanud lahendada õigusriigi probleeme, mistõttu komisjon algatas 2017. aasta detsembris ELi lepingu artikli 7 lõike 1 kohase menetluse.

2.Rikkumismenetlused ja eelotsused

Komisjon on algatanud mitu rikkumismenetlust seoses õigusriigi põhimõtete ja ühtlasi ka liidu õigusaktide raske rikkumisega. Selle tegevussuuna kaalukust on suurendanud Euroopa Kohtu hiljutised otsused.

Euroopa Liidu lepingu artikli 19 lõike 1 kohaselt on õigusriigi põhimõtte järgimise tunnuseks kohtute sõltumatus ja see, et nad pakuvad tõhusat kohtulikku kaitset. Sellest sättest lähtuvad mitmed liikmesriikide kohtute esitatud eelotsusetaotlused ja komisjoni poolt kohtusse antud rikkumisasjad. Kohus otsustas juba 2006. aastal, et kohtusüsteemi sõltumatus on ELi õiguses iseseisev mõiste ning et selle kohaselt tuleb kohtunikke kaitsta välise sekkumise eest, mis võiks ohustada õigusemõistmise sõltumatust . 2018. aastal tehti mitu uut olulist kohtuotsust. Esiteks leidis kohus, et liidu õiguse kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et nende kohtud täidavad tõhusa kohtuliku kaitse nõudeid, mis on õigusriigi põhimõtete konkreetne väljendus, ning et kohtuliku kaitse tagamiseks on oluline riigi kohtute sõltumatus . Muudes kohtuotsustes määratles kohus üksikasjalikult sõltumatuse ja erapooletuse tagatised, märkides nende keskset tähtsust nii Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 267 sätestatud eelotsuse mehhanismi kohaselt toimuva õigusalase koostöö süsteemi nõuetekohase toimimise kui ka vastastikuse usalduse põhimõttel põhinevate teiseste õigusaktide seisukohalt . Veel määras kohus ajutised meetmed, et peatada riigi reformid, mis ohustavad kohtusüsteemi sõltumatust . Kohtus on arutusel ka muid kohtuasju, mille on esitanud riikide kohtud ja Euroopa Komisjon.

Samuti on kujunemas kohtupraktika küsimustes, kuidas õigusriigi põhimõttega seotud süsteemsed probleemid võivad avaldada konkreetset mõju liidu rahandusele .

3.Muud mehhanismid ja raamistikud