ET Euroopa Liidu Teataja C 376/15

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „LEADERi programm kui kohaliku arengu vahend” (omaalgatuslik arvamus)

2011/C 376/03

Raportöör: Roman HAKEN

20. jaanuaril 2011 otsustas Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee vastavalt kodukorra artikli 29 lõikele 2 koostada omaalgatusliku arvamuse teemal:

„LEADERi programm kui kohaliku arengu vahend”

(omaalgatuslik arvamus).

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav põllumajanduse, maaelu arengu ja keskkonna sektsioon võttis arvamuse vastu 6. septembril 2011.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 474. istungjärgul 21.–22. septembril 2011 (21. septembri istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 151, erapooletuks jäi 15.

1. Järeldused ja soovitused

1.1 Viimase kahekümne aasta jooksul on LEADERi meetod tõestanud oma elujõulisust. Seega tuleb LEADERit kui järeleproovitud ja tulemuslikku arenguvahendit laiendada, säilitades selle peamised põhimõtted, nagu kodanikuühiskonna otsene osalemine oma esindajate kaudu kohalikus partnerluses ja kohalike inimestega pidevalt peetav dialoog, milles käsitletakse tulevasi arenguprioriteete.

1.2 Mis puudutab rakenduskavasid 2013. aasta järgseks perioodiks, siis tuleks märkimisväärselt tugevdada partnerluste lähenemisviisi (eelkõige kohalikke ja piirkondlikke valdkonnaüleseid partnerlusi maapiirkondades, aga eraldiseisvalt ka linnapiirkondades), viies samal ajal läbi ka protsesside ja partnerluste hädavajaliku ühtlustamise, ning tagada projektide kõrgendatud lisaväärtus, kasulikkus ja tulemuslikkus. Partnerlused tuleb alati välja töötada alt üles suunatud põhimõttel.

1.3 Komitee pooldab LEADERi lähenemisviisi ja selle laiendamist – alt üles partnerluste vormis – teiste maapiirkondadele mõeldud Euroopa fondide vahenditele ning soovitab selgesõnaliselt kasutada sama meetodit – mõne muu nimetuse all – ka linnades, et viia arengu valdkonna strateegiaid kenasti ellu ja teha investeeringuid. Partnerlused võivad aidata kaasa kohalike omavalitsusüksuste, ettevõtete, mittetulundusühingute ja kodanike nende tegevuste sidumisele, mis põhinevad jätkusuutlikkuse põhimõttel. See tähendaks siiski Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ja struktuurifondide vahel praegu järgitavast nn valdkonnapõhisest mõtlemisest loobumist ning eri rahastamisvahendite vahel rangete piiride tõmbamise vähendamist, võttes samal ajal vastu samalaadseid eeskirju, et eri rahastamisvahendeid võiks kasutada kontrollisüsteemi ja ühiste näitajate raames.

1.4 2013. aastale järgnevaks perioodiks pakub komitee välja:

a) kõikehõlmava lähenemisviisi kohalikule arengule maapiirkondade jaoks, mis koondab eri fondide vahendid ühe eelarve alla ning mis põhineb võimalusel kasutada lihtsustatud korras ja halduskoormat suurendamata Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi, Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa ühtekuuluvusfondi, Euroopa Kalandusfondi ja Euroopa Sotsiaalfondi ning muidki vahendeid;

b) arutada maapiirkondade ühtset määratlust ja selles kokku leppida ning nõuda kohaliku arengu strateegia koostamisel integreeritud lähenemisviisi kasutamist;

c) kasutada LEADERi lähenemisviisi asjakohase mudelina alt üles partnerluste loomiseks ja elluviimiseks;

d) näha iga fondi raames ette rahastamisvõimalusi, et valmistada ette ja viia ellu integreeritud arengustrateegiat, mis koondaks kohalike partnerluste suutlikkust ja pädevusi;

e) määratleda selgelt ja hoolikalt kohalike tegevusrühmade liikmete huvikonfliktid ja vastata enamikule LEADERi elluviimisele osaks saanud kriitika aspektidele, et suurendada läbipaistvust ning tõhustada avalikku kontrolli ja kodanike teavitamist, koondades teavet kohalike tegevusrühmade olemuse, tegevuse ja konkreetsete tulemuste kohta eri omavalitsustes jne ning korraldades selleks konverentse ja seminare, koostades väljaandeid ja võttes sõna meedias (raadios, televisioonis, ajakirjanduses jne).

1.5 Barca aruande (1) üks põhiaspekt on nn piirkonnale kohandatud arengumudel, mis peab edendama probleemide lahendamisel kohalikku või piirkondlikku integreeritud lähenemisviisi. Selle piirkonnale kohandatud strateegia eesmärk on võidelda kohaliku potentsiaali püsiva alakasutamisega. Selles mõttes vastab see täielikult LEADERi kui alt üles suunatud meetodi vaimule ja eesmärkidele. LEADERi lähenemisviis keskendub spetsiifilistele kohalikele probleemidele, mille puhul kohalikud osalejad koondavad oma jõud, et kasutada koos paremini ära oma piirkonna olemuslikku potentsiaali. Tihti tuleb sel teemal arutledes meenutada, et Lissaboni lepinguga uuendati subsidiaarsuse kontseptsiooni, mis on seotud kohalike ja piirkondlike osalejate rolli tugevdamisega.

1.6 Komitee pooldab halduskulude märkimisväärset vähendamist, eelkõige väikesemahuliste projektide puhul (nt vähendades nõutavate dokumentide ja aruannete arvu), ning LEADERi lisamist lihtsustamisprotsessi, mis võimaldaks suuremat paindlikkust ja piirkondade tasandil uuenduste käivitamist. Seoses projektidega soovitab komitee ellu viia suuremahulise Euroopa ettemaksetega finantseerimise või jätkuva finantseerimise süsteemi. See parandaks märkimisväärselt piirkondade vastuvõtuvõimet, seadmata ohtu väikeste osalejate – projektide algatajate ja lõppkasutajate ning seega ka projektijuhtide – rahavoogusid. Samal ajal soovitab komitee kaaluda võimalust asendada riiklik kaasrahastamine mitterahalise omaosalusega, nt vabatahtliku tööga.

1.7 Et kasutada mahult rohkem vahendeid ja mitmeid rahastamisvahendeid korraga ning viia LEADERi lähenemisviis üle ka linnapiirkondadele, soovitab komitee minna õppeprotsessi kaudu tagasi LEADERi lähenemisviisi katsetamise etappi, toetudes samal ajal vaieldamatult positiivsele kogemusele, mis on omandatud viimasel kahel aastakümnel, mil maapiirkondades hakati ellu viima lähenemisviisi ja ühenduse algatusi. Komitee pooldab suuremat paindlikkust uuendusliku protsessi kasutamisel. See võimaldab piirkondadel kiiremini areneda.

2. Sissejuhatus

2.1 LEADERi lähenemisviis ja selle päritolu: ajalugu, mõju

2.1.1 1991. aastal ühenduse algatusena käivitatud LEADERi lähenemisviisi on Euroopa Komisjon mitme etapiga pikka perioodi kestel edasi arendanud. Programm LEADER I oli nn kogemuse etapp, LEADER II katsetamise etapp ja kuni 2006. aastani kestnud LEADER+ võimaldas saavutada küpsust. Perioodil 2004–2006 võeti lähenemisviis katse korras kasutusele uutes liikmesriikides. Alates praeguse programmitöö perioodi algusest 2007. aastal moodustab LEADER osa ühise põllumajanduspoliitika teise samba neljast teljest, olles selle poliitikameetme peamine vahend. LEADERit rahastatakse praegu Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist kui osa liikmesriikide maaelu arengu programmidest ning liikmesriigid kaasrahastavad seda Euroopa Komisjoni ja liikmesriikide ühise halduse põhimõttel. Alates 1991. aastast on eri LEADERi ühenduse algatustele ja Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi praegusele neljandale teljele eraldatud kokku 9,75 miljardit eurot. Praegu tegutseb ELis enam kui 2 200 kohalikku tegevusrühma. Viimase 20 aasta jooksul on ELi poolt LEADERile makstud toetuste abil suudetud luua omasuguste hulgas ainulaadne maaelus osalejate võrgustik, mis hõlmab kõiki 27-t liikmesriiki.

2.1.2 Nii sündis ainulaadne ja uuenduslik partnerlus- ja koostöömeetod, mis võimaldab projekte rahastada läbipaistval viisil ja seda isegi ELi 27 riigi kõige raskemini ligipääsetavates piirkondades, kes saavad nii samuti juurdepääsu Euroopa-poolsele rahastamisele.

2.2 Praegune olukord ELis: kohalikud tegevusrühmad

2.2.1 LEADER on rahastamisvahendi ja meetodina maapiirkondades populaarne ja seda mitte ainult kohalike tegevusrühmade liikmete hulgas, vaid eelkõige omavalitsuste ja nende ettevõtete silmis, kes maapiirkondade omavalitsuste territooriumil tegutsevad. Kohalikud tegevusrühmad on loodud kõigis ELi 27-s liikmesriigis, sh Rumeenias ja Bulgaarias, kus rühmad peagi tegevust alustavad. LEADERil on oluline roll ELi kandidaatriikide ja võimalike kandidaatriikide eelliitumise strateegia raames.

2.2.2 ELi 27-s liikmesriigis on seni valitud välja 2 192 kohalikku tegevusrühma, millele on perioodiks 2007–2013 Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi kogueelarvena ette nähtud umbes 5,5 miljardit eurot.

2.2.3 LEADER toetab Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi neljandat telge perioodil 2007–2013. Kogukulud, mis hõlmavad liikmesriikide ja erasektori tehtud kaasfinantseeringuid, ulatusid selle programmi raames 13,9 miljardi euroni avaliku sektori ja viie miljardi euroni erafinantseeringute puhul.

2.2.4 Uutes liikmesriikides kasutatakse LEADERit rohkem kui ELi nn vanades liikmesriikides. Teatud liikmesriikides hõlmab kohalike tegevusrühmade tegevus peaaegu kogu riigi pindala ning nad kujutavad endast tõhusat vahendit maapiirkondade ja maapiirkondade väikelinnadega seotud poliitikameetmete elluviimisel. Tegemist on vahendiga, mis toetab tõhusalt kohalikke ametivõime.

2.2.5 Kohalikud tegevusrühmad on võimaldanud saavutada sellise haldussuutlikkuse, mille abil on võimalik tagada ELi finantsvahendite läbipaistev jagamine kohalikul tasandil.

2.2.6 Praeguses majanduskriisi olukorras võivad need kohalikud ja paindlikud vahendusorganid aidata tulemuslikult kaasa tööhõive olukorra parandamisele kohalikul tasandil.

2.3 LEADER+ hindamine

2.3.1 Ühenduse algatuse LEADER+ elluviimist analüüsis Euroopa Kontrollikoda, kes esitas Euroopa Komisjonile ja liikmesriikidele kuus peamist soovitust, kus võetakse kokku meetodi nõrgad kohad. Komisjon vastas neile soovitustele ning kontrollikoja kriitikat on arvesse võetud perioodi veel allesjäänud ajal ja LEADERi kujundamisel järgmise programmitöö perioodi ajal.

2.3.2 ELi nn vanades liikmesriikides on LEADER+ ühenduse algatusega seotud 893 kohalikku tegevusrühma. 2004. aastal hakkasid kuues nn uues liikmesriigis LEADERi tüüpi meetmeid kohaldama veel 250 kohalikku tegevusrühma. Ühenduse algatusele on kokku eraldatud 2,1 miljardit eurot.

2.3.3 Tänu LEADERi meetodile on maapiirkonnad saanud alustada partnerluste loomist avaliku ja erasektori vahel. LEADERi meetod on märkimisväärselt parandanud Euroopa rahastamisvahendite kasutamise suutlikkust.

2.3.4 Praegusel perioodil on LEADER+ soodustanud kohalike tegevusrühmade arengut, mis on võimaldanud jõuda nende praeguse arvuni – rohkem kui 2 200.

2.3.5 Hoolimata LEADERi meetodile osaks saanud Euroopa Kontrollikoja kriitikast annab selle elluviimine konkreetseid tulemusi ja selles võetakse täielikult arvesse Euroopa Liidu poliitikat, kuna see on tõhus, toob kaasa positiivse arengu ning on osutunud sihipäraseks, laiaulatuslikuks ja läbipaistvaks. LEADERi meetodi kasutamine Euroopa maaelu arengu poliitikas ja liikmesriikide maaelu arengu programmides on seega täiesti õiguspärane ja väärib suuremat toetust ning seda mitte ainult ühise põllumajanduspoliitika puhul. LEADER soodustab kohalike valdkondadevaheliste partnerluste loomist ja toimib kohaliku rahastamisvahendina, mis toetub subsidiaarsuse põhimõttele ja mis on suunatud kohalike inimeste soovidele vastavat arengut soodustavate projektide edendamisele, parandades elatustaset maapiirkondades.

2.3.6 Käesolev arvamus peaks suurendama huvi LEADERi lähenemisviisi vastu ja lihtsustama kohalike tegevusrühmade struktuurilist kasutamist teistes maapiirkondade arengu kontekstist välja jäävates rahastamisvahendites. Lisaks peaks see aitama põhjendada vajadust LEADERi programmile eraldatud ühise põllumajanduspoliitika üldeelarvete alleshoidmise järele ja seeläbi säilitada LEADERi nähtav roll ühises põllumajanduspoliitikas.

2.3.7 LEADERi programmi võib kasutada ka teiste ELi rahastamisvahenditega seotud programmide jaoks. Maapiirkondades on see meetod võimaldanud lisaks suurendada maapiirkondade kogukondade ühtekuuluvust.

3. Soovitused maapiirkondade osas

3.1 LEADERi meetod kiirendab maapiirkondade asulate arengut ning on näidanud end nii tulemuslikuna, et seda tuleb laiendada võimaluste piires üle kõigi ELi maapiirkondade. Komitee soovitab, et LEADERi lähenemisviis säilitataks ühises põllumajanduspoliitikas ja et selle raames oleks võimalik kasutada ka ühtekuuluvuspoliitika ja keskkonnasektori vahendeid. See lubaks läheneda maapiirkondade arengule kõikehõlmaval viisil ja tegeleda tulemuslikumalt maapiirkondade tervikliku säästva arenguga. Samuti tuleks parandada suhteid ning koostoimet linnade ja maapiirkondade vahel (2). Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi raames moodustab LEADERi meetod kasuliku sideme linna- ja maapiirkondade vahel. Linnapiirkondade puhul tuleks kõnealuse lähenemisviisi põhimõtet muuta ja eristada seda LEADERist, näiteks programmi „Seosed linnade majandusarengu meetmete vahel” (LEADEV) kaudu.

3.2 Komitee teeb ettepaneku, et LEADERi lähenemisviisi kaudu kasutataks rohkem ka muid vahendeid, peale maaelu arengu tulevaste programmide omade. Seda lähenemisviisi kasutatakse samuti Euroopa Kalandusfondi raames. Lisaks teeb komitee ettepaneku, et kõik teised rakenduskavad, mille eesmärgid hõlmavad maapiirkondi ja mis võivad seal omada kasusaajaid (väikesed omavalitsused, maakoolid, mikro-, väikesed ja keskmise suurusega ettevõtted, põllumajandusasutused, mittetulundusühingud jne), näeksid ette võimaluse osaleda LEADERi lähenemisviisi kasutades Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi raames ellu viidavas asjaomases programmis, millele tuleks eraldada 5 %–25 % vahenditest. See tagab, et maapiirkonnas viiakse teatud hulk integreeritud ja uuenduslikke projekte ellu kogukonna ühise jõupingutuse abil.

3.3 Komitee soovitab kaaluda võimalust, et LEADERi meetod oleks alt üles suunatud uuenduslik lähenemisviis, mis peab seega olema võimalikult väheste haldusmenetluslike ja temaatiliste piirangutega. Kohalikud inimesed tunnevad ise kõige paremini oma vajadusi. Tegemist on subsidiaarsuse ülimalt olulise põhimõttega. Komitee soovitab kasutada partnerlustes avaliku kontrolli põhimõtet, toetudes kohalike inimeste initsiatiivile.

3.4 Kohalike tegevusrühmade ja partnerluste suur lisaväärtus seisneb selles, et nende kaudu ärgitatakse kohalikke inimesi ühiselt tegutsema ja soodustatakse seda. See eelis ei ole ühenduse algatuse LEADER+ elluviimise hindamisel piisavalt väärtustamist leidnud ja komitee teeb seega ettepaneku panna suuremat rõhku tegevusrühmade liikmete töö tähtsustamisele piirkonnas. See võimaldab jõuda kohaliku arengu strateegia koostamisel avatud lähenemisviisi, kohaliku tasandi koordineerimise ja kõigi nende osalemiseni, kes on huvitatud säästvast ja mitmekülgsest arengust, mis tagab parema elukvaliteedi. Komitee soovitab lisaks sellele, et omavalitsuste vahel vabatahtlikult loodud partnerlusühingud võiksid kuuluda kohalikesse tegevusrühmadesse ja esitada projektiideid. Siiski on ilmselge, et LEADER ei suuda korvata omavalitsuste eelarvevahendite ebapiisavust ja rahastada kohalikul tasandil üldhuviteenuseid ELi liikmesriikides.

3.5 Piirkondade- ja riikidevaheline koostöö kohalike tegevusrühmade vahel on LEADERi meetodi rakendamisel esmatähtsad. Kahe viimase aastakümne jooksul on aga jäetud teenimatult väärtustamata selle meetodi väga kasumlik mõju koostöö tegemisel ning piirkondadevaheliste (mitmete kohalike tegevusrühmade vahel) ja rahvusvaheliste partnerluste elluviimisel. ELis, mille liikmesriikides on kohati äärmiselt ebavõrdsed elatustasemed ja mille maapiirkonnad võivad olla kardinaalselt erinevad (isegi sama riigi piires), võib selline tegevus osutuda otsustavaks ja isegi hädavajalikuks maapiirkondade jaoks, mille arengut võidakse seeläbi otsustaval viisil mõjutada.

4. Soovitused linnapiirkondade osas

4.1 Kui partnerluse meetodeid on võimalik kasutada kõigi Euroopa rahastamisvahendite raames, siis võib LEADERi lähenemisviisi põhimõtet rakendada eraldi ka linnapiirkondades ja linnaosades, et luua nn kohalikke partnerlusi. Algatuseks võiks seda teha üleminekuperioodil, mille järel toimuks hindamine. Komitee peab asjakohaseks, et selline partnerluse lähenemisviis nimetataks „linnaarengu kavaks” ja et see võimalus lisataks kõigi eri peadirektoraatide hallatavatesse arengufondidesse. Vahendite integreerimine suurendab nende kättesaadavust.

4.2 Komitee soovitab kohaldada LEADERi meetodi põhimõtet LEADERist eraldiseisvalt ka äärelinnapiirkondades. Seal annavad linnad meetodisse oma panuse, et aegamööda vähendada erinevusi maa- ja linnapiirkondade arengus.

4.3 Komitee soovitab vastastikuste seoste loomist endise ühenduse algatuse URBAN, LIFE programmi jt ning LEADERi meetodi põhimõtete vahel ja nende integreerimist, et suurendada üldlisaväärtust.

4.4 Projektide ettevalmistamisel ja elluviimisel on äärmiselt asjakohane, et kohalikud haldusüksused osaleksid otseselt linnapiirkondade partnerlustes või et nendega konsulteeritaks eri tegevuste teemal. See võimaldaks piirata võimalikke vastuolusid eri projektide vahel ning luua koostoimet kohaliku omavalitsusüksuse hallatavate projektide ja kohaliku partnerluse vahel, saades samal ajal vajadusel toetust partnerlusprojektidelt. Parim meetod koostoime loomiseks on konkreetsete linnade ning linna- ja suurlinnapiirkondade ja asulate arengut käsitlevate integreeritud kavade koostamine.

4.5 Linnapiirkondades võiks LEADERi meetodit kohaldada tänu konkreetse piirkonnasisese linnapiirkonna jaoks partnerluse loomisele kooskõlas eelmääratletud kriteeriumidega nagu praegu maapiirkondades.

Brüssel, 21. september 2011 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Staffan NILSSON

(1) http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/future/barca_en.htm.

(2) Vt http://ec.europa.eu/regional_policy/newsroom/pdf/pawel_samecki_orientation_paper.pdf (lk 10).