EUROOPA KOMISJON Brüssel,21.10.2015 COM(2015) 602 final KOMISJONI TEATIS Tegevuskava euroala ühtsema välisesindatuse loomiseks rahvusvahelistel foorumitel



1. Sissejuhatus Majandus- ja rahaliidu lõpuleviimiseks peab suurem vastutus ja integratsioon ELi ja euroala tasandil käima käsikäes institutsioonide tugevdamisega. Üks valdkond, mille puhul on aluslepingus selle eesmärgi saavutamiseks selgesõnaliselt ette nähtud konkreetsed sammud, mida saab seetõttu juba praegu astuda, on euroala välisesindatus. Euroala kujutab endast suurt avatud majandust, millel on rahvusvahelised poliitilised kohustused. Euroala majanduslik ja finantsalane kaalukus ning ühtse raha- ja vahetuskursipoliitika olemasolu on muutnud euroala poliitilised otsused ja majandusarengu maailma majanduse jaoks üha mõjukamaks. Euro on hea ja stabiilne vääring. See on kasutusel 19 liikmesriigis, kus on kokku üle 330 miljoni elaniku. Euro tagab seda kasutavate riikide hindade stabiilsuse ning kaitseb neid välise ebastabiilsuse eest. Euro on maailma tähtsuselt teine vääring ka pärast hiljutist kriisi. Eurodes hoitakse peaaegu neljandikku maailma välisvaluutareservidest ning euroga on oma vääringu sidunud peaaegu kuuskümmend maailma riiki ja territooriumi. Viimastel aastatel on euroala poliitiline tähtsus palju suurenenud. Euroopa poolaasta on koos nn esimese ja teise majanduse juhtimise paketi õigusaktide ning ka majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingu vastuvõtmisega integreerinud, tugevdanud ja laiendanud ELi tasandi järelevalvet liikmesriikide poliitikameetmete üle makromajandust ja eelarvet mõjutavates valdkondades. Euroala riikide alalise kriisilahendusmehhanismina loodi Euroopa stabiilsusmehhanism. Liit on ka loonud pangandusliidu, mis hõlmab euroala pankade tsentraliseeritud järelevalvet ja kriisilahendust ning on avatud kõigile teistele liikmesriikidele. Liidu välisesindatus ei ole euroalaga seotud pädevusi teostades (edaspidi „euroala välisesindatus”) nende muutustega sammu pidanud. See piirab euroala mõjukust rahvusvahelistes finantsasutustes. Euroala täiendava sisemise lõimumise vallas saavutatud edusamme tuleb suunata väljapoole, eelkõige edendades ühist majanduslikku esindatust. Selleks et võimaldada euroalal osaleda aktiivsemalt rahvusvahelistes finantsasutustes ning tõhusamalt kujundada oma rolli üleilmses finantsarhitektuuris, tuleks suurendada välisesindatuse ühtsust. Seda nimetati ühe põhiprioriteedina juba komisjoni teatises „Tiheda ja toimiva majandus- ja rahaliidu loomise tegevuskava”. 2015. aasta juunis avaldatud majandus- ja rahaliidu tulevikku käsitlevas viie juhi aruandes rõhutati veelgi, et rahvusvahelise positsiooni tugevdamine on oluline osa püüdlusest euroala majanduse parema juhtimise poole. Kuna majandus- ja rahaliit areneb majandus-, rahandus- ja fiskaalliidu suunas, peaks ka tema välisesindatus olema ühtsem. Ka Euroopa Parlament on kutsunud üles liikuma euroala ühtse välisesindatuse poole. Suuri edusamme on tehtud seoses liidu ja euroala välisesindatuse tugevdamisega paljudes rahvusvahelistes majandus- ja finantsfoorumites, kuid tõeliselt ühtse välisesindatuse saavutamiseks on tarvis täiendavaid meetmeid. Käesolevas teatises sätestatakse seepärast majandus- ja rahaliidu välisesindatuse ühtsuse suurendamise tegevuskava, milles võiksid nõukogu ja Euroopa Parlament jõuda konsensusele. See peaks olema järkjärguline protsess. Euroala välisesindatus on jätkuvalt iseäranis killustatud Rahvusvahelises Valuutafondis (IMF), mis tänu oma laenuvahenditele ja järelevalvesuutlikkusele on maailmamajanduse juhtimises võtmerolliga institutsioon. Seepärast esitab komisjon paralleelselt õigusakti ettepaneku näha ette meetmed euroala ühtse esindatuse loomiseks IMFis. See ei mõjuta tulevasi suundumusi, mis võivad nõuda euroala esindatuse täiendavat tugevdamist muudes rahvusvahelistes foorumites. 2. Euroala praegune esindatus rahvusvahelistes foorumites Hoolimata sellest, et euroalal on olulised huvid mängus, on euroala välisesindatus IMFis hetkel äärmiselt killustatud ja ebatõhus. IMF on tänu oma laenuvahenditele ja järelevalvesuutlikkusele ülemaailmses majandus- ja finantsjuhtimises oluline alussammas. Koos komisjoni ja Euroopa Keskpangaga (EKP) on tal olnud oluline roll võlakriisi all kannatavate liikmesriikide päästmisele suunatud programmide kujundamisel. Lisaks tähendavad pangandusliidu raames tugevdatud majanduspoliitika koordineerimise juhtimisraamistik ning finantssektori reguleerimise ja järelevalve tugev ühtlustamine seda, et tulevikus peab IMF euroala järelevalve ja kriisijuhtimise hindamisel minema riiklikust perspektiivist palju kaugemale. Euroala tõhus esindatus võimaldaks IMFile edastada euroala ühtse sõnumi sellistes küsimustes nagu majandus- ja fiskaalpoliitika, makromajanduslik järelevalve, vahetuskursi poliitika ning finantsstabiilsus. Ühtsem esindatus tooks kasu ka kolmandatele riikidele, eelkõige tugevdades ja ühtlustades euroala panust üleilmse majandus- ja finantsstabiilsuse saavutamisse. Selle taustal keskendutakse käesolevas teatises ja sellega koos vastuvõetud õigusakti ettepanekus euroala välisesindatuse tugevdamisel esmajärjekorras just IMFile. Üldiselt liidu ja konkreetsemalt euroala piisava esindatuse tagamise eesmärk läheb muidugi IMFist kaugemale ning on asjakohane ka paljude muude rahvusvaheliste foorumite puhul, millest mõned on allpool ka nimetatud. Piisav esindatus G7s ja G20s annab liidule ja euroalale vahendid üleilmsesse poliitilisse tegevuskavasse panustamiseks ning Euroopa lahenduste propageerimiseks sellistes olulistes valdkondades nagu makromajanduspoliitika kooskõlastamine, finantsmääruse reform ja maksude läbipaistvus tekkivatele üleilmsetele probleemidele. G7 juhtide tasandil esindavad liitu ja euroala Euroopa Ülemkogu eesistuja ja Euroopa Komisjoni president. G7 rahandusministrite ja keskpankade juhtide tasandil esindavad euroala eurorühma esimees, komisjon ja EKP. G7 riigipeade ja valitsusjuhtide tasandil esindavad liitu ja euroala Euroopa Ülemkogu eesistuja ja komisjoni president. Komisjon ja EKP esitavad euroala seisukohti siis, kui rahandusministrite ja keskpankade juhtide kohtumistel arutab G20 euroala pädevusse kuuluvaid küsimusi. Finantsstabiilsuse nõukogu (FSB) koordineerib finantsvaldkonna reguleerimise valdkonnas tehtavat rahvusvahelist tööd ning on poliitiliselt aruandekohustuslik G20 ees. Komisjon ja EKP esindavad selle liikmetena liidu jurisdiktsiooni. Komisjon on ka finantsstabiilsuse nõukogu kriisilahenduse juhtrühma liige. Esindatus finantsstabiilsuse nõukogus võimaldab anda panuse tõhusate regulatiivsete ja järelevalvepõhimõtete väljatöötamisse ja rakendamisse ning ka käsitleda üleilmse finantsstabiilsuse saavutamise eesmärgil finantssüsteeme mõjutavaid nõrkusi. Ühinenud Rahvaste Organisatsioon (ÜRO) arutab mõningatel juhtudel euroala jaoks tähtsaid küsimusi, nagu selleks oli hiljuti näiteks võla rahvusvahelise restruktureerimise võrgustik. 2011. aastal võttis ÜRO Peaassamblee vastu resolutsiooni A/65/276, millega tõsteti liidu vaatlejastaatust ja suurendati tema osalemisõigust ÜRO Peaassamblee töös, lubades liidul muu hulgas esineda sõnavõttudega ELi (ja selle liikmesriikide) nimel samaväärselt teiste põhirühmadega, esitada ettepanekuid ja osaleda iga aasta septembrikuus toimuval üldisel arutelul. Liidul on tugevdatud vaatlejastaatus ja lisaks sellele on ta ainukese mitteriigist osalejana enam kui 50 ÜRO mitmepoolse lepingu ja konventsiooni osapool.

OECD viib korrapäraselt läbi euroala majandusuuringuid. Liidul on OECDs eristaatus ning kahe erandiga on tal liikmetega samad õigused. Liidul ei ole hääleõigust ja ta ei tee kohustuslikke sissemakseid OECD eelarvesse. Liit on mitme OECD komitee, sealhulgas arenguabi komitee täisliige. Maailmapanga tegevuses puudub konkreetne suunitlus euroalale. Liitu ei esindata Maailmapanga juhatuses. Komisjonil on vaatlejastaatus arengukomitees (st ministrite tasandil). Kui IMF kõrvale jätta, siis liidu ja/või euroala esindajad on kõigis eespool nimetatud foorumites, mille tegevus puudutab konkreetselt euroala. See ei ole aga siiski alati taganud, et euroala väljendaks ühtseid seisukohti. Euroala huvid on eriti tõhusal moel esindatud siis, kui seisukohad on eelnevalt hästi kooskõlastatud, kuid praktikas see alati ei rakendu. Üleilmse finantsarhitektuuri dünaamilisust arvestades tuleks tagada euroala asjakohane välisesindatus ka alles loodavates rahvusvahelistes finantsasutustes. Välisesindatuse küsimus on kerkinud üles näiteks ka Aasia Taristuinvesteeringute Panga (AIIB) (mille asutajaliikmeks on kinnitatud 14 liikmesriiki, millest 10 on euroala liikmed) uute liikmerühmade moodustamise aruteludel. 3. Tõhusamat välisesindatust IMFis takistavad tegurid Praegu raskendavad või isegi takistavad mitmed organisatsioonilised ja institutsioonilised tõkked euroala tõhusat välisesindatust ning ühtse sõnumi edastamist IMFis. Suur liikmesriikidevaheline killustatus Euroala esindatuse tõhusust IMFis õõnestab euroala liikmesriikide praegune killustatus IMFi direktorite nõukogus, kus 19 euroala liikmesriiki on hetkel jaotunud kuude liikmerühma ja kahel on eraldi esindajad. Kolmandate riikidega liikmerühmi moodustavatel euroala liikmesriikidel ei ole liikmerühmades valitsevate eriarvamuste või sisekorra tõttu sageli võimalik toetada euroala ühiseid seisukohti ega allkirjastada euroala ühisavaldusi. Seetõttu ei saa liikmesriigid sageli väljendada ühiseid seisukohti sellistes olulistes küsimustes nagu IMFi kvoodid, kohandamisprogrammid, järelevalve või muud poliitilised küsimused. Selle tulemusena on euroala esindatus nõrgendatud ning samal ajal tõkestatakse ühiste seisukohtade väljendamise püüdlusi ja sellega ka euroala tegevuskava ja ühiste prioriteetide elluviimise suutlikkust. Euroala kui terviku ebapiisav esindatus Hetkel puudub euroala alaline esindaja, kellel oleks ametlikud volitused euroala poliitika ja huvide esindamiseks ja kaitsmiseks IMFi direktorite nõukogus. Seda ülesannet täidab praegu EURIMFi president. Praegune korraldus ei arvesta ulatuslike muudatustega, mis on viimastel aastatel tehtud euroala sisemises juhtimissüsteemis. Killustatud esindatus koos asjaoluga, et puudub euroala ametlik esindaja, kel oleks selged volitused euroala esindamiseks IMFi direktorite nõukogus, on vastuolus IMFi suurema orienteeritusega euroalale kui tervikule. IMF võtab riikliku järelevalve puhul näiteks arvesse euroala aspekte ning hindab selle ühiseid poliitikameetmeid, nagu näiteks makromajanduslike poliitikameetmete valik, finantssektori reguleerimise reform või pangandusliiduga seotud küsimused. Praegu on IMFi direktorite nõukogus vaatlejastaatus üksnes EKP-l ning ta võib osaleda teatavate teemade arutamisel, mis seonduvad tema ülesannetega rahapoliitika valdkonnas. Seega on veel küllalt arenguruumi euroala esindatuse tugevdamiseks, eelkõige kõigi oluliste teemade jaoks euroala alalise esindaja määramise kaudu. Ebapiisav koordineerimine euroala tasandil Majandus- ja rahaliidu ning eelkõige IMFi küsimuste kontekstis lepiti euroala esindatuses rahvusvahelisel tasandil kokku 1998. aastal Viinis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel. Praegu toimub koordineerimine üksnes liidu tasandil ning euroala tasandil konkreetne koordineerimine puudub. IMFi poliitikaküsimusi käsitlevate ühiste sõnumite koordineerimine leiab aset majandus- ja rahanduskomitees ja selle IMFiga seotud küsimustega tegelevas alakomitees (SCIMF). Ühised sõnumid edastatakse seejärel liikmesriikide esindajatele IMFis (EURIMF) IMFi direktorite nõukogu koosolekute jaoks. Liikmesriikide esindajad saavad seejärel langetada otsuse ühisavalduste tegemise kohta. Nii käitutakse tavapäraselt selliste küsimuste puhul nagu euroala järelevalve ning liidu finantssektori hindamisprogramm. See ei ole siiski tavaline muude teemade puhul, kus liikmesriigid saavutavad kokkuleppe juhtumipõhiselt. Koordineeritakse ka euroala programme kohaldavaid riike ning liikmesriikidega artikli IV kohaseid konsultatsioone käsitlevaid sõnumeid. Viimastel aastatel on saavutatud koordineerimise vallas palju edu – 2007. aastal tugevdati veelgi koordineerimiskorda, valiti EURIMFi president, parandati majandus- ja rahanduskomitee / SCIMFi ja EURIMFi vahelist töösuhet ning EURIMFi liikmed on suurendanud koordineerimist seoses direktorite nõukogu strateegiatega. Kuid kehtiv koordineerimiskord on jätkuvalt piiratud. Leidub palju näiteid selle kohta, et koordineerimine seoses IMFi võtmetähtsusega toimikutega ei ole olnud optimaalne või liikmesriigid otsustasid toetada riiklikke positsioone, selmet kaitsta liidu ühist seisukohta. See nõrgestab IMFi kuuluvate liikmesriikide suutlikkust käsitleda terve euroala huvides olevaid küsimusi. 4. Suund euroala järjepidevamale ja tõhusamale välisesindatusele IMFis Arvestades IMFi olulist rolli ülemaailmses majandus- ja finantsjuhtimises, nõuab praegune olukord ühtsuse tugevdamist ning euroala ühise hääle esindamist IMFis. Viivitamata tuleks sätestada kord euroala järjepidevamaks ja tõhusamaks välisesindatuseks IMFis ning selles kokkulepe saavutada, kuid rakendada tuleks seda järk-järgult, et võimaldada kõigil liidu ja rahvusvahelise tasandi osapooltel teha vajalikke õiguslikke ja institutsioonilisi kohandusi. Tuleks kavandada kolmeetapiline strateegia: i) euroala liikmesriikide vahelise koordineerimise tugevdamine; ii) euroala esindatuse parandamine IMFis ning iii) kui IMFi juhtimist on kohandatud vajalikul määral, järgneb sellele ühtne esindatus ning euroala ühisesindaja koht.

Ehkki tugevdatud euroala esindatus on suunatud euroalale, peab see siiski säilitama koordineerimise ka euroalasse mittekuuluvate liikmesriikidega ja võimaluse korral seda täiendavalt tugevdama, et säilitada ühtse turu ja terve liidu terviklikkus. Koordineerimist tuleb tugevdada ka teiste IMFi liikmetega. 1) Euroala liikmesriikide vahelise koordineerimise tugevdamine a) Tuleks tugevdada euroala kehtivat koordinatsioonikorda IMFi küsimustes. Liikmesriigid leppisid 2007. aastal kokku euroala ühisavalduste ettevalmistamises küsimustes, mis seonduvad otseselt ja eranditult euroala ühise poliitikaga. Seda kokkulepet tuleks tugevdada ja laiendada, et kehtestada nõue süstemaatiliste ühisavalduste tegemiseks kõigis euroala jaoks olulistes IMFi poliitika, riikide ja järelevalvega seotud küsimustes. Kriis on näidanud, et euroala peab kindlasti väljendama ühtset arusaama eelkõige IMFi programmidest, rahastamiskorrast ja kriisilahendamise poliitikast. Koordineerimise tõhustamine laiendab euroala liikmesriikide poolt direktorite nõukogule tehtavate ühisavalduste teemaderingi. Kehtivat koordineerimiskorda ja struktuuri tuleks ajakohastada järgmiselt. 1) Korrapärase konsulteerimise võrgustiku loomine Komisjoni ja IMFi süstemaatiline teabevahetus dokumentide vallas tugineb 1972. aasta lepingule. Komisjon kavatseb kõnealust lepingut ajakohastada ning taotleda, et korrapärase konsulteerimise võrgustiku puhul arvestataks ühishuvides valitseva olukorraga. See hõlmab töötajate ettevalmistatud ja euroalaga seonduvaid horisontaalküsimusi käsitlevate dokumentide (nt euroalaga ja liidu/euroala liikmesriikidega seonduvad artikli IV kohased aruanded, euroala liikmesriikide finantssektori hindamisprogrammid ning liidu ja euroala programme kohaldavate riikidega seonduvad dokumendid) saatmist samal ajal, kui need saadetakse tegevdirektoritele. 2) Koordineerimistaristu ajakohastamine Majandus- ja rahanduskomitee IMFiga seotud küsimustega tegelev alakomitee (SCIMF) tuleks muuta majandus- ja rahanduskomitee alakomiteeks, mis käsitleb kõiki rahvusvahelisi finantsasutusi. IMFiga seonduvaid euroala jaoks tähtsaid teemasid arutatakse praegu otseselt eurorühma töörühmas. Tuleks kaaluda sellise SCIMFi / majandus- ja rahanduskomitee alakomitee loomist, mis koosneks euroala esindajatest.. Selline „Euro SCIMF” peaks andma aru eurorühma töörühmale. Samuti tuleks euroala esindajatest koosnev EURIMF luua Washingtoni, praegu juba tegutseva ELi EURIMFi kõrvale. 3) IMFi küsimustega seonduva kehtiva koordineerimiskorra ajakohastamine Brüsselis Tugevdada tuleks IMFiga seonduva koordineerimise praegust töökorda. Koordineerimise ulatust tuleks laiendada kõigile euroala jaoks olulistele küsimustele. Üksikute liikmesriikide avalduste asemel tuleks kehtestada nõue teha süstemaatilisemalt ühisavaldusi („common grays”). Ajakohastamine võiks hõlmata ka koordineerimise paremat perspektiivkavandamist EURIMFi/SCIMFi ühise tööprogrammi abil, suuremat keskendumist IMFi küsimustele majandus- ja rahanduskomitee / eurorühma töörühma ning majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu / eurorühma tegevuskavades ning EURIMFi presidendi korrapärasemat aruandlust majandus- ja rahanduskomiteele / eurorühma töörühmale. Küsimustes, kus on oluline euroala ühise seisukoha väljendamine, peaks eurorühm tegema ühisavalduse. 4) Koordineerimise tõhustamine Washingtonis Brüsseli töömeetodites tehtavad muudatusi tuleb kajastada ka EURIMFi töös Washingtonis ja need võiksid olla näiteks järgmised: i) EURIMFi korrapärased koosolekud euroala jaoks olulistes küsimustes, võttes aluseks IMFi tööprogrammi. Selline perspektiivkavandamine peaks aitama kaasa ka töö juhtimisele Brüsselis; ii) süstemaatiliste ühisavalduste tegemine; iii) juhul kui ühisavalduste tegemine ei ole võimalik, tuleks tagada, et liikmesriikide üksikavaldustes kasutatakse ühiseid sõnumeid euroala ühise poliitika, näiteks fiskaal- ja rahapoliitika kohta; iv) EURIMFi liikmed peaksid süstemaatilisemalt kokku leppima direktorite nõukogu ühistes strateegiates. Liikmesriigid peaksid kohustuma vältima üksteisega vastuollu minevate seisukohtade väljendamist direktorite nõukogus. b) Euroala koordinatsioonikorra tugevdamine IMFi küsimustes peaks käima käsikäes ka aruandekohustuse parandamisega nõukogu ja Euroopa Parlamendi ees. Praegused avaldused, mis on adresseeritud IMFi kevadisele ja aastakoosolekule, tuleks asendada eurorühma avaldusega. Euroopa Parlamenti tuleks nende avaldustega täielikult kursis hoida. 2) Euroala esindatuse parandamine IMFi liikmerühmade ümberkorraldamise kaudu Liikmerühmade ümberkorraldamine peaks toimuma järk-järgult, eesmärgiga luua IMFis üksnes eurolasse kuuluvate liikmete rühmad. Sellealase tööga tuleks alustada võimalikult kiiresti. Selline muudatus tugevdaks direktorite nõukogus euroala kaasarääkimist ja mõjusust. Samuti aitaks see euroalal saavutada keskse rolli IMFi poliitika ja strateegia kujundamisel. IMFis on ELi liikmesriikidel ja euroala liikmesriikidel sageli rohkem ühiseid huve üksteisega kui teiste IMFi liikmesriikidega. Samas on liit loonud väga tihedad sidemed mitmete liidu kandidaat- ja naaberriikidega, kellega jagatakse ühist huvi. IMFi liikmerühmade ümberkorraldamise raames tuleks need sidemed säilitada. Koostöö tihendamiseks peaks nõukogu leppima kokku ühises raamistikus, mis hõlmaks põhimõtteid liidu ja euroala riikide ümberrühmitamiseks IMFis. 1) 2010. aastal kohustusid Euroopa arenenud riigid vähendama oma esindatust IMFi direktorite nõukogus kahe koha võrra hiljemalt selleks ajaks, kui pärast 2010. aasta kvootide reformi jõustumist toimuvad esimese IMFi direktorite nõukogu valimised. Suurem osa sellest kohustusest on juba täidetud. Liikmesriigid peaksid ülejäänud muudatused ellu viima viisil, mis ühtib eesmärgiga rühmitada liikmeriigid ümber euroala liikmerühmadeks ja tugevdada esindatuse sidusust. 2) Kui 2010. aasta reform on ratifitseeritud, saaksid veel eraldi kohta omavad kaks suurt liikmesriiki – Prantsusmaa ja Saksamaa – avada oma liikmerühma teistele Euroopa riikidele ja kaasata need asjakohasel moel selle juhtimisse. 3) Mitmed liidu ja euroala liikmesriigid moodustavad praegu rühma kolmandate riikidega, kellel on sageli põhimõtteliselt erinevad huvid. Nende liikmesriikide eesmärk peaks olema liikuda üksnes liikmesriikidest koosnevatesse liikmerühmadesse. 4) Euroala liikmesriigid peaksid rühmituma ümber mitmeks väiksemaks üksnes euroala liikmetest koosnevateks liikmerühmaks. Lisaks peaksid keskpikas perspektiivis kõik liikmesriigid ja sealhulgas võimaluse korral ka kandidaat- ja naaberriigid püüdma liikuda ühistesse liikmerühmadesse. 5) Viimase sammuna peaksid euroala liikmesriigid moodustama ühe ühise liikmerühma, nagu on ette nähtud 3. jaos. Liikmesriigid peaksid kokku leppima selles, et nõukogus arutatakse alati enne IMFi direktorite nõukogu valimisi (st iga kahe aasta järel) edusamme, mis on tehtud euroala esindatuse suurema sidususe saavutamiseks IMFis. Liikmerühmade moodustamise korra tulevaste muudatuste puhul tuleks lähtuda euroala esindatuse sidususe suurendamisest. 3) Euroala ühtse esindatuse suunas liikumine