[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 9.10.2008

KOM(2008) 623 lõplik

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

Programmi „Fiscalis 2003–2007” lõplik hindamisaruanne vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. detsembri 2002. aasta otsuse nr 2235/2002/EÜ, millega võetakse vastu siseturu maksustamissüsteemide toimimist parandav ühenduse programm (programm „Fiscalis 2003–2007”), artiklile 15

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

Programmi „Fiscalis 2003–2007” lõplik hindamisaruanne vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. detsembri 2002. aasta otsuse nr 2235/2002/EÜ, millega võetakse vastu siseturu maksustamissüsteemide toimimist parandav ühenduse programm (programm „Fiscalis 2003–2007”), artiklile 15

1. PROGRAMM „FISCALIS 2003–2007”

Programm „Fiscalis 2003–2007” algatati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. detsembri 2002. aasta otsusega 2235/2002/EÜ. See oli ühenduse kolmas tegevusprogramm maksustamise valdkonnas ja hõlmas ajavahemikku 1. jaanuarist 2003 kuni 31. detsembrini 2007. Programmis võisid osaleda nii 27 ELi liikmesriiki kui ka Horvaatia ja Türgi. Programmi kulud jaotati Euroopa Ühenduse ja osalevate riikide vahel.

Programmi eesmärk oli edendada siseturu maksustamissüsteemide nõuetekohast toimimist, suurendades osalejariikide, nende ametiasutuste ja ametnike koostööd. Programmi eesmärgid kaudse maksustamise, eriti käibemaksu ja aktsiisimaksude valdkonnas olid järgmised: ( i ) aidata ametnikel omandada ühesugused ulatuslikud teadmised ühenduse õigusest ja selle rakendamisest liikmesriikides; ( ii ) tagada tulemuslik, tõhus ja ulatuslik koostöö liikmesriikide vahel; ( iii ) parandada halduskorda. Programmi „Fiscalis” eesmärk otsese maksustamise valdkonnas oli toetada vastastikuse abiga seotud teabevahetust ning suurendada otsesel maksustamisel kohaldatava ühenduse õiguse tundmist. Kindlustusmaksetelt tasutavate maksude valdkonnas oli eesmärgiks parandada asutustevahelist koostööd, et tagada olemasolevate eeskirjade parem kohaldamine.

Programmi erieesmärk oli täita kandidaatriikide konkreetsed vajadused, et nad saaksid võtta vajalikud ühinemisega seotud meetmed maksualaste seaduste ja haldussuutlikkuse valdkonnas.

Programmi eesmärkide saavutamiseks kasutati eelkõige:

- ühismeetmeid, kaasa arvatud seminarid, projektirühmad, ametnike vahetus, mitmepoolsed kontrollid, koolitus ja muud meetmed. Ligikaudu 36 % programmi „Fiscalis” eelarvest kulutati ühismeetmetele;

- side- ja teabevahetussüsteeme, mis olid suunatud teabevahetuse kindlustamisele üleeuroopaliste arvutivõrkude kaudu. Need süsteemid hõlmasid nii käibemaksuteabe vahetamise süsteemi (VIES) kui ka muid käibemaksu, aktsiisimaksude ja otsese maksustamise valdkonnas kasutatavaid rakendusi. Ligikaudu 64 % programmi eelarvest oli määratud IT-süsteemide tarbeks, hõlmates ka koostöös programmiga „Toll 2007” (ühine teabevõrk/ühine süsteemiliides) loodava ühise võrguplatvormi osalist rahastamist.

Programmi finantsraamistikuks selle viieaastase rakendamise jooksul määrati 67,25 miljonit eurot.

2. LÕPLIKU HINDAMISARUANDE EESMÄRK

Otsuse nr 2235/2002/EÜ artiklis 15 on kindlaks määratud, et programmi [„Fiscalis 2003–2007”] lõplikus hindamisaruandes käsitletakse programmi meetmete tõhusust ja tulemuslikkust seoses programmi eesmärkidega. Tõhususe ja tulemuslikkuse ning programmi eesmärkide asjakohasust käsitleti juba aastatel 2004–2005 toimunud vahehindamise käigus.

Lõplik hindamine algas novembris 2007 ja lõppes juunis 2008. Lõplik hindamine hõlmas kogu programmi (2003–2007).

Euroopa Komisjon tellis programmi „Fiscalis 2003–2007” lõpliku hindamise audiitorfirmalt Deloitte. Vaatluse all oli neli hindamiskriteeriumi:

- programmi „Fiscalis” tõhusus oma eesmärkide täitmise seisukohalt;

- programmi tulemuslikkus kasutatud vahendite ja saavutatud tulemuste seisukohalt;

- programmi tulemuste kasutatavus kindlaksmääratud vajaduste ja probleemide lahendamise seisukohalt;

- programmi tulemuste jätkusuutlikkus keskmises ja pikas perspektiivis.

Tõhususe kriteeriumi puhul kasutati seitset hindamisküsimust, mis käsitlesid programmi eesmärke ja kasutatud vahendeid. Ülejäänud kolme kriteeriumi jaoks koostati kolm täiendavat küsimust. Hindamisaruandes käsitleti programmi „Fiscalis” tulemusi laiemas tähenduses, kasutades selle mõju ja tõhususe hindamiseks nii kvalitatiivset teavet kui ka (võimaluse korral) kvantitatiivseid andmeid.

3. METOODIKA

Hindamisaruandes keskenduti nii kvalitatiivsetele kui ka kvantitatiivsetele aspektidele.

- Kvalitatiivne teave pärines programmi tegevuste aruannetest (mille koostajateks olid programmis osalevad riigid), komisjoni ja programmis osalevate riikide ametnike hulgas läbi viidud küsitlustest, kolmes osalevas riigis kolme valitud teema põhjal läbi viidud juhtumiuuringutest ja teataval määral ka veebipõhisest uuringust (vt järgmine punkt).

- Kvantitatiivne teave pärines järgmistest allikatest:

- erinevaid vastuvõtjate rühmi (programmis osalejad, programmi „Fiscalis” siseriikliku tasandi juhid ja liikmesriikide juhtivad maksuametnikud) hõlmav põhjalik veebipõhine ülevaade;

- olemasolevad aruanded ja komisjoni poolt avaldatud teave.

Hindamistulemused põhinevad eelkõige esmastel teabeallikatel, milles sisalduv teave saadetakse otse hindajale: küsimustikud, intervjueeritavate arvamusi käsitlevad küsimustikud, seminaride hindamislehed[1].

4. TULEMUSED JA JÄRELDUSED

Riikidevahelise maksualase koostöö meetmed võeti konkreetses õiguslikus raamistikus nii Euroopa kui ka riikide tasandil. Programmis „Fiscalis” osalevate riikide koostöö toimus samas õiguslikus raamistikus. Nii mõjutas õiguslike piirangute olemasolu (näiteks halduskoostöö ja vastastikuse abistamise valdkonda kuuluvad direktiivid ja määrused) ka mitmete programmiga „Fiscalis” seotud meetmete väljatöötamist.

Programmi „Fiscalis 2003–2007” eesmärgid olid üldiselt sõnastatud, võimaldades osalevatel riikidel ja komisjonil teha ettepanekuid paljude erinevate meetmete ja teemade käsitlemiseks. Programmi tänuväärne paindlikkus võimaldas arvesse võtta nii maksualaste õigusaktide arengut, osalevate riikide muutuvaid vajadusi kui ka kõikide poolte prioriteete. See aspekt muutis programmi raames võetud meetmed nii osalejate kui ka osalevate riikide haldusasutuste seisukohalt eriti väärtuslikuks. Sellest hoolimata rõhutasid maksuametnikud vajadust veelgi sihipärasemate ja täpsemate meetmete järele.

Hindamine näitas, et programm saavutas oma üldise eesmärgi, tõhustades osalevate riikide, nende haldusasutuste ja ametnike koostööd. Ametnikud tegid tõhusat ja laialdast koostööd side- ja teabevahetussüsteemide rakendamisel ja kasutamisel. Ehkki kõnealuste süsteemide kiirus, andmete õigsus ja usaldusväärsus vajab veel täiustamist, osutus nende kasutamine kõigi riiklike haldusasutuste ametnikke ühendava teabevahendina tulemuslikuks ja ülimalt oluliseks, eriti kaudse maksustamise valdkonnas. Ühismeetmed (st seminarid, ametnike vahetus, mitmepoolsed kontrollid ja projektirühmad) toetasid „ulatuslikku koostööd” mitmetel erinevatel aladel, aidates eelkõige kaasa maksuametnike koostöövõrgustiku loomisele.

Komisjon julgustas osalevaid riike tõhustama koostööd (näiteks mitmepoolsete kontrollide valdkonnas). Siiski sõltub koostöö ulatus eelkõige osalejatest ja nende positsioonist osalevate riikide haldusasutustes.

Programm „Fiscalis” hõlmab eelkõige kaudset maksustamist (käibemaks ja aktsiisid). Selles valdkonnas võeti arvukalt asjakohaseid meetmeid. Otsese maksustamisega seotud meetmete hulk programmi „Fiscalis” raames oli küll väiksem, ent neid peetakse kõnealuses valdkonnas üha olulisemaks ning nende arv peaks tulevikus suurenema. Programmi raames ei rahastatud kindlustusmaksetelt tasutavate maksudega seotud meetmeid, kuna osalevad riigid ei väljendanud kõnealuse valdkonnaga seotud kindlaid vajadusi.

Välja töötatud meetmed täiendasid üksteist ja iga instrumendi valik konkreetsete eesmärkide saavutamiseks oli selge ja loogiline. Struktureeritud aruandluse puudumine meetmete rakendamise tagajärgede kohta osalevates riikides on takistanud programmi tulemusi käsitlevate tõendusmaterjalide kogumist, välistades seetõttu järelkontrolli organiseerimise võimaluse. Aruandluse puudumine on vähendanud programmi läbipaistvust haldusasutustes, mis võib selgitada ka tippjuhtide mõnevõrra leiget suhtumist kõnealusesse programmi.

Kõigil osalevatel riikidel oli aruandekohustus, mille käigus kujunesid välja mitmed kasulikud teadmiste vahetamise viisid. Teabe levitamine toimus siiski vaid kitsas ringis ja sellel puudus ülevaatlik struktuur.

ELiga 1. mail 2004 ja 1. jaanuaril 2007 liitunud riigid osalesid programmis vanade liikmesriikidega võrdsetel alustel juba enne ühinemist. See on pälvinud nii vanade kui ka uute liikmesriikide heakskiidu.

Kokkuvõttes võib programmi „Fiscalis 2003–2007” lugeda tõhusaks, kuna programmi käigus ametliku ja mitteametliku koostöö näol tekkinud väärtus oli programmiga seotud kuludest oluliselt suurem. Mitteametlikku koostööd tuleks programmi raames jätkuvalt toetada, et säilitada ja laiendada olemasolevaid võrgustikke (uute valdkondade ja veelgi suurema hulga erinevate riikide maksuametnike kaasamiseks).

5. SOOVITUSED

- Hindamisaruande koostajad soovitavad komisjonile (EK) ja/või osalevatele riikidele järgmist:

- tagada jätkuvalt programmi paindlikkus (EK);

- luua programmi meetmete taksonoomia, mis seostaks iga meetmetüübi programmi eesmärkidega ja muudaks programmi meetmeid ja nende väljundeid käsitleva teabe sidusrühmadele kättesaadavamaks (EK);

- töötada lisaks olemasolevatele side- ja teabevahetussüsteemidega seotud tulemuslikkuse näitajatele välja täiendavaid tulemuslikkuse näitajad ning tulemusnäitajad programmi mõju süstemaatiliseks hindamiseks (EK);

- koguda struktureeritud viisil teavet programmi tegelike tulemuste kohta ja luua erinevate meetmete jaoks vastav kontrolljälg. Veebipõhiseid hindamis- ja aruandlusvahendeid tuleks põhjalikumalt vaadelda. Täiendavate aruandekohustustega seotud kulud peaksid olema võimalikult väikesed (EK/osalevad riigid);

- parandada ja struktureerida teabe levitamist programmi väljundite kohta (EK);

- tõsta teabe levitamise ja programmi arendamisega seotud konkreetsete meetmete väljatöötamise abil osalevate riikide haldusasutuste tippjuhtide teadlikkust. Tippjuhid peaksid olema paremini teavitatud programmi poolt pakutavatest võimalustest nende vajaduste täitmiseks (EK/osalevad riigid);

- kindlustada ametnike võrgustike jätkusuutlikkus ka väljaspool programmi „Fiscalis” meetmeid. Veebipõhiste koostöövahendite (nt Interneti teel toimuvad koosolekud) kasutamist tuleks lähemalt vaadelda, võttes arvesse teabevahetusega seotud õiguslikke piiranguid (EK);

- jätkata side- ja teabevahetussüsteemide optimeerimist ja õhutada osalevate riikide sidusrühmi parandama teabevahetuse kiirust ja õigsust. Tugevdada tuleks suhet ühismeetmetega, et võimaldada liikmesriikidel ametlikult väljendada oma vajadusi ja ootusi side- ja teabevahetussüsteemide suhtes (EK/osalevad riigid);

- töötada välja ühised maksustamisteemalised õppemoodulid ja jätkata ühendatud õppemeetodite toetamist (EK/osalevad riigid);

- julgustada vajaduse korral mitmepoolsete kontrollide kasutamist liikmesriikide poolt. Mitmepoolsed kontrollid on väga oluline ja asendamatu vahend ühenduse õigusaktide kohaldamise tõhusaks kontrollimiseks ning pettuse ja maksustamise vältimise vastu võitlemiseks. Lisaks sellele omavad mitmepoolsed kontrollid tugevat hoiatavat mõju maksusüsteemi kuritarvitada soovivatele maksumaksjatele (EK/osalevad riigid);

- kaaluda meetmete väljatöötamist kindlustusmaksetelt tasutavate maksude valdkonnas ja jätkata otsese maksustamisega seotud meetmete edendamist (EK/osalevad riigid);

- julgustada programmi raames ka edaspidi ajurünnakute korraldamist nii päevakajaliste kui ka tulevaste õigusloomeprotsessi teemade käsitlemiseks (EK/osalevad riigid);

- täiustada programmi „Fiscalis” identiteeti ja muuta see ELi maksualase koostöö sünonüümiks. See võiks hõlmata programmi „Fiscalis” logo sagedasemat kasutamist programmiga seotud vahendite, meetmete ja väljundite märgistamiseks (EK/osalevad riigid).

[1] Muudest allikatest pärineva teabe, nagu näiteks liikmesriikide poolt koostatud programmimeetmeid käsitlevad aruanded, maht oli (kõnealuse teabe kogumise ajal) piiratud.