ET    ET ET 
ET    ET  EUROOPA KOMISJON 
Brüssel 8.12.2010 
SEK(2010) 1497 lõplik 
 
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE 
  
Lisatud dokumendile: 
  
KOMISJONI TEATIS 
 
Sanktsioonide tõhustamine finantsteenuste sektoris 
{SEK(2010) 1496 lõplik} 
{KOM(2010) 716 lõplik} 
ET 2   ET 1. SISSEJUHATUS  
Finantskriis on seadnud kahtluse alla sell e, kas finantsturgude eeskirju ELis alati 
nõuetekohaselt järgitakse ja kohaldatakse.  
Pärast poliitilise mandaadi saamist majandus- ja rahandusküsimuste nõukogult 2007. aastal 
viis komisjon koos järelevalvekomiteedega liikmesriikides läbi uurimise Euroopa 
finantsteenustesektoris kohald atavate sanktsioonide ühtsuse, samaväärsuse ja tegeliku 
kasutamise kohta.  
2. PROBLEEMI OLEMUS  
Järelevalvekomiteede esitat ud teabe alusel koostatud es ialgse analüüsi kohaselt on 
liikmesriikide kohaldatavates sanktsioonides teatavaid erinevusi ja puudusi , mis ei näi alati 
tagavat, et meetmed oleksid tõhusa d, proportsionaalsed ja hoiatavad.  
Haldussanktsioonide tase on eri liikmesriikides vä ga erinev ja näib mõnes liikmesriigis liiga 
madal, sealhulgas sama laadi rikkumiste pu hul. Finantssektoris, kus paljud võimalikud 
eeskirjade rikkujad on finantseer imisasutused, ei saa mõne tuhande euro suuruseid trahve 
pidada piisavalt hoiatavaks.  
Mõnes liikmesriigis ei kohaldad a teatavate rikkumiste korral ol ulist laadi sanktsioone (nt 
tegevusloa tühistamine), mis võivad olla vajalikud eeskirjade rikkujate tõhusaks 
karistamiseks.  
Erinevused on ka seoses isikutega, kelle  suhtes võib sanktsioone kohaldada. Mõnes 
liikmesriigis ei kohaldata sanktsioone füüsiliste  või juriidiliste isikute suhtes. Seepärast 
koheldakse neid teatava konkreetse rikkumise korra l erinevalt, oleneva lt liikmesriigist, kus 
rikkumine toime pandi.  
Kehtestatud sanktsioonide taseme määramisel kasutatavad kriteeriumid erinevad oluliselt ja ei 
hõlma alati tegureid (nt rikkumisest saadud  kasu), mis on olulised sanktsioonide 
proportsionaalsuse ja hoiatava mõju tagamiseks. 
Mõnes liikmesriigis on teatava rikkumise korra l ette nähtud kriminaalsanktsioonid, samas kui 
mõnes ainult haldussanktsioonid. Kriminaalsa nktsioonid kannavad ri kkujateni tugeva 
negatiivse sõnumi ja neil võib seeg a olla märkimisväärne hoiatav mõju.  
Erinevused on ka sanktsioonide kohaldamises  eri liikmesriikides, sealhulgas nendes 
liikmesriikides, kelle pangandus- ja kindlustussektor on samas suurusjärgus.  
Tuvastatud probleemid  
Eespool kirjeldatud erinevused  ja nõrgad kohad võivad:  
1. vähendada finantsteenuseid käsitlevate ELi  õigusaktide rikkumiste korral kohaldatavate 
sanktsioonide tõhusust, proportsionaalsust ja hoiatavat mõju ;  
2. põhjustada konkurentsimoonutusi siseturul ; ning  
3. negatiivselt mõjutada järelevalvet .  
ET 3   ET Kõnealused probleemid võivad pärssida finantsteenuseid kä sitlevate ELi õigusaktide 
täitmist , mis võib suurendada turuga manipuleerimis t ja vähendada läbipaistvust ning seega 
takistada finantsturgude nõuetekohast toimimist.   
See võib oluliselt kahjustada tarbijakaitset ja turu terviklikkust  ning negatiivselt 
mõjutada kogu majandust.  
Samuti võib see vähendada usaldust finantssektoris .  
3. SUBSIDIAARSUSE ANALÜÜS  
Riiklike sanktsioonide ühtlustamine näib vajalik,  et suurendada sanktsi oonide hoiatavat mõju 
ja seega tagada võrdsed tingimused, finantst eenuseid käsitlevate ELi õigusaktide ühtne 
kohaldamine ja täielik koostöö r iiklike järelevalve asutuste va hel kogu ELis. Neid eesmärke 
saab paremini saavutada ELi meetmetega kui erinevate riiklike algatustega. Sellest kui 
pädevad asutused paremini kohaldavad ette nähtud sanktsioone, ei piisa sanktsioonide 
ühtlustamiseks.  
4. ELI ALGATUSE EESMÄRK  
ELi meetme võtmisel tuleks järgida jä rgmisi üldiseid poliitikaeesmärke:  
• usalduse taastamine finantssektoris;  
• finantsteenuste kasutajate parem kaitse; 
• finantsturgude turvalisus, st abiilsus ja terviklikkus; 
• ELi finantseeskirjade järgimine, et aidata kaasa finantsturgude nõuetekohasele toimimisele. 
Kõnealuste üldeesmärkide saavutamiseks tuleb viia ellu järgmised spetsiifilised eesmärgid: 
• sanktsioonide tõhusus, proportsio naalsus ja hoiatav mõju; 
• võrdsete tingimuste tagamine, et vält ida õigusliku arbitr aaži võimalusi; 
• tõhus järelevalve finantseerimisasutuste üle. 
5. POLIITIKAVALIKUD , MÕJUANALÜÜS JA VÕRDLUS  
Praeguses etapis hinnatakse ül diselt riiklike sa nktsioonide ühtlustamise ja tõhustamise 
võimalusi. Praegused poliitikava likud ei käsitle asjaomastes se ktorites (pangandus, kindlustus, 
väärtpaberid) vajalikke spetsiifilisi meetmei d, mida hinnatakse siis, kui komisjon esitab 
konkreetsed ettepanekud.  
5.1. Meetmete laadiga seotud poliitikavalikud 
Määratletud on viis küsimust, mille osas võiks EL võtta meetmeid. Iga küsimuse puhul 
analüüsiti ja võrreldi eri poliitikavalikuid. 
ET 4   ET KÜSIMUS 1: Haldussanktsioonide laad ja haldustrahvi määr  
Kõnealune küsimus on seotud riik like õigusaktidega ette näht ud haldussanktsioonide laadi ja 
tasemega.  
Valikuvõimalused  
1: ELi tasandil ei võeta meetmeid  
2: ühtsed miinimumsätted peamiste rikkumiste korra l kohaldatavate haldussanktsioonide laadi ja haldustrahvide määra kohta
3: ühtsed peamiste rikkum iste korral kohaldatavad haldussankt sioonid ja haldustrahvide määr  
4: ühtsed haldussanktsioonid ja haldustrahvide määr , mida kohaldatakse kogu ELis kõigi rikkumiste korral  
Esimese valikuvõimaluse  korral ei oleks liikmesriigid tõenäoliselt huvitatud kohaldatavate 
sanktsioonide ja trahvide võrdl emisest ega seaks kahtluse al la oma riigis kohaldatava 
sanktsioonide kehtestamise korra tõhu sust. Erinevused jääksid püsima. 
Teise valikuvõimalusega  tagataks, et rikkumisi koheldaks sa rnaselt kõigis l iikmesriikides, 
mis aitaks luua võrdsemad tingimused Euroopa  finantsturgudel. See suurendaks tarbijate 
usaldust ja võib edendada finantsteenuste piir iülest müüki. Sanktsioonide kehtestamiseks 
võrdsete minimaalsete volituste tagamine pädevatele asutustele aitaks parandada piiriülest järelevalvet. Sanktsioonide hoiatav mõju suureneks vähemalt nendes liikmesriikides, kus praegu kohaldatavate sanktsioon ide tase on liiga madal. S ee vähendaks ELi õigusaktide 
rikkumise ohtu ning seega edendaks tarbijakaits et, finantseerimisasutuste vahelist konkurentsi 
ning finantsturgude turvalisust ja terviklikkust. L iikmesriikidel lubataks minna kaugemale 
ELi kehtestatud miinimumkriteeriumidest ja kohandada sanktsioone vastavalt riikliku 
õigussüsteemi eripärale. Muudatusi riiklik es õigusaktides tuleks teha ainult mõnes 
liikmesriigis. Nõuete täitmisega seotud kulud peaksid liikmesriikides jääma mõõdukaks.  
Kolmas valikuvõimalus  aitaks tagada võrdsed võima lused, kuna sellega piiratakse 
finantsteenuste osutajate võimalusi kasutada õi guslikku arbitraaži ja va lida eri liikmesriikides 
ette nähtud sanktsioonide vahel. See suurenda ks sanktsioonide hoiatavat mõju ja seega 
vähendaks ELi õigusaktide rikkumise ohtu, mi s omakorda edendaks tarbijakaitset, 
konkurentsi ning finantsturgude turv alisust ja tervikli kkust. Samas ei saaks liikmesriigid 
kehtestada muud laadi sanktsi oone või kõrgemaid trahvimäärasid, kui on ette nähtud ELi 
ühtse raamistikuga. Selle valikuvõimaluse korral tu leks tõenäoliselt te ha olulisi muudatusi 
kõigi liikmesriikide õigusaktides. 
Neljas valikuvõimalus  oleks kõige tõhusam võrdsete tingimuste tagamiseks ja usalduse 
suurendamiseks järelevalveasutuste vahel, kuna  sellega kõrvaldatakse kõik erinevused. Samas 
tuleks selleks tõenäoliselt teha olulisi muudatusi  kõigi liikmesriikide õigusaktides ja sellega 
kaoks igasugune paindlikkus ELi õigusaktide rikkumiste käsitlemisel. Nõuete täitmisega seotud kulud oleksid märkimisväärsed ning ühtne  kord ei pruugi sobida eri liikmesriikide 
õigussüsteemi ja kultuuriga.  
KÜSIMUS 2: isikud, kelle suhtes  haldussanktsioone kohaldatakse
 
See küsimus käsitleb võimalust kohaldada sanktsi oone selliste füüsilis te isikute ja/või 
juriidiliste isikute suhtes, kes vastutavad fina ntsteenuseid käsitlevate ELi eeskirjade rikkumise 
eest. 
ET 5   ET Valikuvõimalused  
1: ELi tasandil ei võeta meetmeid  
2: sanktsioone kohaldatakse nii füüsiliste  kui ka juriidiliste isikute suhtes  
Esimese valikuvõimaluse  puhul ei laiendaks liikmesriig id tõenäoliselt sanktsioonide 
kohaldamisala, mis on sätestatud nende õigusaktid es, mistõttu ei ole sanktsioonid piisavalt 
hoiatava mõjuga.  
Seevastu teise valikuvõimalusega  suurendataks märkimisväär selt sanktsiooni de hoiatavat 
mõju, mis tagaks ELi õigusaktide parema täitmis e ning seega edendaks tarbijakaitset, õiglast 
konkurentsi ning finantsturgude turv alisust ja tervikli kkust. See valikuvõimalus aitaks luua 
võrdsed tingimused Euroopa fi nantsturul ning seega suurenda ks tarbijate usaldust, samuti 
usaldust järelevalveasutuste vahe l. Õiguslikke meetmeid tuleks võtta ainult liik mesriikides, 
kus sanktsioonide kohaldamisala ei hõlma n ii füüsilisi kui ka ju riidilisi isikuid.  
KÜSIMUS 3: sanktsioonide määram isel arvesse võetavad tegurid  
See küsimus hõlmab tegureid, mida pädevad asutused võtavad arvesse selliste 
haldussanktsioonide laadi ja/või haldustra hvide suuruse määramisel, mida kohaldatakse 
teatava rikkumise toimepannud isiku suhtes.  
Valikuvõimalused  
1: ELi tasandil ei võeta meetmeid  
2: mõned olulised tegurid, mida kõi k ametiasutused peavad arvesse võtma  
3:koostada täielik loend ühtsetest teguritest, mida kõik riiklikud am etiasutused peavad arvesse võtma  
Esimese valikuvõimaluse  puhul on probleem, et  kuigi kõik liikmesr iigid võtavad arvesse 
rikkumise tõsidust, võetakse muid tegureid arvesse ainult mõnes liikmesriigis või ainult 
teatavate rikkumiste korral. See ei oleks tõenäo liselt piisav, et tagada sanktsioonide piisavalt 
hoiatav mõju.  
Teine valikuvõimalus  võimaldaks paremini kohandada sanktsioone vastavalt rikkumise 
mõjule ja eeskirjade rikkujaga seotud asjaolud ele, mis aitaks tagada  sanktsioonide tõhususe, 
proportsionaalsuse ja hoiatav a mõju. Sanktsioonide kohaldamise ühtlustamine kogu Euroopas 
hõlbustaks pädevate asutuste vahelist koostööd. See tagaks, et sanktsioonid on 
proportsionaalsemad ja suurema hoiatava mõj uga, mis vähendaks ELi õigusaktide rikkumise 
ohtu. Eeskirjade rikkuja koostöövalmiduse arvesse võtmine aitaks avastada rikkumisi. Nõuete 
täitmisega seotud kulud peaksid liikmesriikides jääma mõõdukaks. 
Kolmanda valikuvõimalusega  ette nähtud tegurite ar vesse võtmine sanktsioonide 
kohaldamisel tagaks parema piiriülese järe levalve. Teise valikuvõ imalusega ette nähtud 
tegurite ühtsel kohaldamisel oleks sanktsioonid e proportsionaalsuse ja hoiatava mõju ning 
rikkumiste parema avastamise seisukohast sama  mõju kui teisel valikuvõimalusel. Samas 
hõlmaks loend ainult neid tegureid, mida s aab sarnaselt kohaldada kõigi liikmesriikide 
õigussüsteemides, mis ei võimaldaks arvesse võ tta muid tegureid, mis võivad olla olulised 
mõne õigussüsteemi puhul. Nõuete täitmisega seotud kulud oleksid märkimisväärsed, kuna 
selle valikuvõimaluse korral tule ks läbi vaadata kõik sanktsioonide kohaldamist käsitlevad 
sätted.  
ET 6   ET KÜSIMUS 4: kriminaalsanktsioonid  
Kõnealune küsimus käsitleb kr iminaalsanktsioonide kohaldamist finantsteenusei d käsitlevate 
ELi õigusaktide rikkumise korral.  
Valikuvõimalused  
1: ELi tasandil ei võeta meetmeid  
2: kriminaalsanktsioone kohaldatakse kõige tõsisemate rikkumiste korral  
Esimese valikuvõimaluse  puhul ei ole tõenäoline, et liikmesriigid vaatavad läbi oma 
kriminaalõiguse, et täiendavalt ühtlustada kõnealus t valdkonda.  
Teise valikuvõimalusega  saadetakse tugev negatiivne  sõnum, mis võib suurendada 
sanktsioonide hoiatavat mõju ja positiivselt mõjutada avalikkuse arvamust sanktsioonide 
sobivuse kohta. Kriminaalkaristusi ei tuleks kohaldada kõigi rikkumiste korral, vaid kõige 
tõsisemate korral, mille puhul on kriminaalsanktsioonid kõige tõhusamad, tulemuslikumad ja hoiatavamad, et tagada finantst eenuseid käsitlevate ELi eesk irjade nõuetekohane täitmine. 
Kriminaalsanktsioonid nähakse ette ainult va ldkondades, kus neid on väga vaja.  
KÜSIMUS 5: ELi meetmed sanktsi oonide tõhusaks kohaldamiseks
 
Kõnealune küsimus käsitleb mehhanismi, m ille liikmesriigid peaksid kehtestama, et 
parandada sanktsioonide kohald amist, eelkõige rikkumiste avastamist. ELi kavandatud 
meetmed keskenduvad järgmisele: 1) põhivolituste ja uurimistegevuseks vajalike vahendite 
tagamine kõigile pädevatele asutustele; 2)  koostöö liikmesriikide ametiasutuste vahel.  
Valikuvõimalused  
1: Euroopa järelevalveasutuste p oolne koordineerimine – ELi tasand il ei võeta täiendavaid meetmeid  
2: ELi tasandil võetakse täiendavaid meetmeid, et liikmesr iigid tagaksid pädevatele as utustele põhivolitused ja 
uurimistegevuseks vajalikud vahendid  
Esimene valikuvõimalus : kui teatavates liikmesriikides jätkatakse rikkumisest teavitamist 
käsitlevate eeskirjade kohaldamist, ei töötat a enamikus liikmesriikides tõenäoliselt välja 
ühtseid ja prognoositavaid programme rikkumisest  teavitajate kaitseks ja nende leebemaks 
kohtlemiseks, kui nad on rikkumistega seotud  (leebema kohtlemise programm). Riiklike 
sanktsioonide tõhustamise eesmärk oleks teataval määral saavutatav Euroopa 
järelevalveasutuste pools e koordineerimise teel.  
Teine valikuvõimalus  oleks tõhusam sanktsioonide pare ma jõustamise seisukohast, kuna 
rikkumiste avastamiseks oleks võimalik kasu tada uusi vahendeid. Rikkumiste korrapärase 
avastamise ja rikkujate järjekindla karistamise korral suureneks sanktsio onide hoiatav mõju ja 
tõhusus. Arusaam, et eeskirjade rikkujad tava liselt tuvastatakse ja et neid tõhusalt 
karistatakse, aitab samuti taasta da usaldust finantssektoris.  
5.1.1.  Eelistatud poliitikavõimalused 
Viie asjaomase küsimuse lahendamiseks valiti järgmised võimalused.  
• KÜSIMUS 1: kehtestatakse ühtsed miinimum kriteeriumid haldussank tsioonide laadi ja 
taseme kohta 
ET 7   ET • KÜSIMUS 2: sanktsioone kohaldatakse nii füüsi liste kui ka juriidil iste isikute suhtes 
• KÜSIMUS 3: määratakse kindl aks mõned olulised tegurid, mida kõik ametiasutused 
peavad arvesse võtma   
• KÜSIMUS 4: kehtestatakse kr iminaalsanktsioonid, mida koha ldatakse kõige tõsisemate 
rikkumiste korral 
• KÜSIMUS 5: selliste mehhanismide tõhustamine , mis hõlbustavad rikkumiste avastamist 
ja sanktsioonide kohaldamist 
5.2. Meetmete laadiga seotud valikuvõimalused 
Seoses selliste meetmete laadiga, mida või b võtta punktis 5.1 määratletud poliitikavalikute 
rakendamiseks, kaaluti nelja võimalust.  
• Esimene valikuvõimalus:  mittesiduvad meetmed sanktsioonide ühtlustamise 
hõlbustamiseks   
Kohustuste puudumisel ei oleks tagatud, et kõik liikmesriigid võ tavad kõik vajalikud 
meetmed, ja eri liikmesriigid võivad ol ulisi küsimusi käsitleda erinevalt.   
• Teine valikuvõimalus: sanktsioonide minimaalne  ühtlustamine sektoripõhine lähenemisviis 
See võimalus näib väga tõhus, kuna see või maldaks kehtestada sätted, mis on konkreetses 
sektoris kõige asjakohasemad. Liikmesriigid võ ivad jätkuvalt valida ja  kohaldada sanktsioone 
omal äranägemisel ning sätestada miinimumstandarditest rangemad eeskirjad. Selle võimaluse korral ei tuleks riiklikes sa nktsioonide kehtestamise eeskirj ades teha olulisi muudatusi. 
• Kolmas valikuvõimalus : sanktsioonide minimaalne ühtlustamine sektoriülene 
lähenemisviis 
Selle valikuvõimaluse puhul saaks rakendada kõ ikide küsimuste (välja arvatud küsimus 4) 
lahendamiseks valitud poliitkavalikud, kuna sekt oripõhine lähenemisviis näib esmatähtis, et 
avastada kõige tõsisemad rikkumised, mille suhtes tuleb kohaldada kriminaalsanktsioone. Kuna ELi raamistik kataks ainult kõige üldisemad küsimused, jääks liikmesriikidele märkimisväärne paindlikkus ühtsete eeski rjade rakendamisel, mis vähendaks selle 
valikuvõimaluse tõhusust.  
• Neljas valikuvõimalus : sanktsioonide täielik ühtlustamine  sektoripõhine lähenemisviis 
See võimalus oleks küsimuse 4 puhul välistatud, kuna Euroopa seadusandjal ei ole volitusi 
kriminaalsanktsioonide täielikuks ühtlustamiseks. Sanktsioonide täielik ühtlustam ine ei oleks 
sobiv küsimuste 1 ja 3 puhul valitud poliitikameetmete rakendamiseks, kuna kõnealuste meetmete puhul välistatakse ühtse te eeskirjade kehtestamine.  
5.2.1.  Eelistatud poliitikavahendid  
Kõige sobivam võimalus on õiguslik meede, mille  eesmärk on tagada ri iklike sanktsioonide 
teatav minimaalne ühtlustamine ja mi s hõlmaks kõiki olulisi küsimusi.  
ET 8   ET Kõige tõhusam lähenemisviis oleks sektori põhine lähenemisviis, mida võib kombineerida 
sektoriülese lähenemisviis iga, kehtestades selleks mõned ühtsed põhimõtted, mida 
kohaldatakse kõigis sektorites. 
6. JÄRELEVALVE JA HINDAMINE  
Välja valitud poliitikavalikute koht a esitatakse teatis, et kõik sidusrühmad saaksid kavandatud 
meetmete kohta esitada arvamusi. Komisjon anal üüsib saadavat tagasi sidet ning võtab seda 
konkreetse ettepaneku tegemisel arvesse.