ET    ET ET 
 
ET    ET  EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON 
Brüssel 13.11.2008 
SEK(2008) 2859 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT  
Lisatud dokumendile: 
Ettepanek: 
NÕUKOGU DIREKTIIV, 
millega kohustatakse li ikmesriike säilitama toorõli ja/ või naftatoodete miinimumvarusid  
MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE  
   
{KOM(2008) 775} 
{SEK(2008) 2858} 
 
ET 2   ET Käesolev kokkuvõte on esitatud komisjoni tööprogrammi punktiga 2 008/TREN/001 seotud 
mõjuhinnangu kohta. See on koostatud nafta ju lgeolukuvarusid käsitlevate ELi õigusaktide 
läbivaatamiseks tehtud õigusloome ettepaneku raames. 
Mõjuhinnang lähtub komisjonis läbi viidud analüüsist, mille asluseks on mitmed 
struktureeritud konsultatsioonid (naftatarner ühm, Berliini fossiilkütuste foorum) ja 
mitteametlikud konsultatsioonid huvirühmadega ning ametlik avalik arutelu. 
Taust  
Euroopa Ülemkogu rõhutas oma 2007. aasta märtsi kuisel istungil vajadust suurendada ELi 
kui terviku ja iga üksiku liikmesriigi varust uskindlust, töötades selleks muu hulgas välja 
tõhusamad kriisiohjemehhanismid. Samas kontekstis  juhiti tähelepanu va jadusele vaadata läbi 
ELi naftavarude haldamise kord, pöörates er ilist tähelepanu nafta kättesaadavusele 
kriisiolukorras, ning rõhutati vastastikust täiendavust Rahvusvahelise Energiaagentuuri 
(International Energy Agency – IEA) kriisimehhanismidega. 
Probleemi analüüs  
Naftavarude soetamist ja kasutamist käsitl ev ELi õigusraamistik põhineb 1960ndate lõpus ja 
70ndate alguses kehtestatud eeskirjadel. Viimas tel aastatel on naftatarnete katkemise oht 
kasvanud mitmel põhjusel, näiteks ühelt poolt suuren enud nõudlus maailmas ja teisalt piiratud 
vaba tootmisvõimsus, tarnete koondumine kitsa ringi  (sageli poliitiliselt eb astabiilsete) riikide 
kätte, geopoliitiliste konfliktide levik ja sagedasema d looduskatastroofid. Praegused 
suundumused maailmas ning ELi muutumine (laienemised, siseturu väljakujunemine, vähenev omamaine tootmine) on kaasa toonud vajaduse vaadata läbi olemasolevad naftavarusid käsitlevad õigusaktid. 
Lisaks on praeguse süsteemi analüüs esile toonud õigusaktide puudusi, mille tõttu need ei 
pruugi reaalse tarnete katkemis e korral asjakohaselt toimida. 
Täna võivad liikmesriigid ise otsustada om a varude haldamise korralduse üle. Selle 
tulemuseks on väga erinevad süsteemid ja tava d ELi piires. Ei ole s ugugi kindel, et kõik 
riiklikud süsteemid suudavad taga da eriolukordadeks hoitavate varude täieliku kättesaadavuse 
ja tõhusa kasutamise vajaduse korral. Näiteks tundub, et mõned liiikmesriigid lubavad ettevõtjate kaubandus likku varu käsitada julgeole kuvaruna. Samuti seab varude 
kättesaadavuse kahtluse alla m itmes liikmesriigis laialdaselt kasutatav „talongi de” („tickets”) 
süsteem. 
1974. aastal asutatud Rahvusvaheline Energiaagentuur  kasutab paralleelset süsteemi. Kuigi 
üldiselt võib nii ELi kui ka IEA varumiskohustu se täitmiseks kasutada  samu naftavarusid, 
tähendavad erinevused arvestus- ja aruandlusmeetodites ühtaegu ka IEA liikmesusega liikmesriikide jaoks üsna suurt halduskoormust.  
ELil puudub koordineeritud sekkumismenetlus, mis teeb kiire otsustamise ja tõhusa meetmete 
võtmise väga raskeks. Kehtivates õigusaktide s ei selgitata ELi süsteemi rolli IEA ja selle 
toimimisviisi suhtes. 
Kuigi kehtivates õigusaktides nõutakse „õiglast ja mitte diskrimineerivat” varude hoidmise 
korraldust, on seal vähe konkreetseid sätteid, mis võimaldab seega konkurentsi moonutamist 
turuosaliste erinevate kategooriate vahel.  
 
ET 3   ET Ka varude koostis ei pruugi olla  see, mida kriisiolukorras vaja on. 
Nende puudujääkide tõttu võib süsteem kriisi tingimustes soovitud tulemusi mitte anda ning 
sellega majandusele tõsist kahju tekitada.  
Kehtiv süsteem soodustab ka „teiste arvelt  elamist”. Vähem töökindlate süsteemidega 
liikmesriigid võivad alati loota hästi toimiva kor raldusega riikidele. See aga kahjustab kogu 
ELi valmisolekut eriolukordadega toime tulla. 
Eesmärgid  
Õigusaktide läbivaatamise üldine poliitiline eesmärk on tugevdada süsteemi, optimeerides 
samas liikmesriikide halduskohustusi. 
Eriolukordadele reageerimise süsteem tuleb viia paremini vastavusse Euroopa Liidu 
vajadustega, mis on seotud tema võime ja va lmidusega toimida naftatarnete katkemise 
olukorras (kui see peaks juhtuma) tõhusalt ja koordineeritult. Niisiis peaks süsteem 
minimeerima või vähemalt leevendama varustus häire negatiivsed mõjud ELi majandusele ja 
ühiskonnale. 
Samal ajal tuleks ka nii palju kui võimalik  lihtsustada õiguskeskkonda ning vähendada 
liikmesriikidele ja tööstusharu ettevõtjatele nõuete järgimisega langevat koormust. 
Poliitikavalikud  
Mõju hindamisel kaalutakse nelja poliitikav alikut. Need keskenduvad põhiliselt varude 
kättesaadavuse probleemile: 
• 0-valikuga poliitika ei muutu. 
• Valik nr 1 ei muudaks praegust varude hoidm ise korda, kuid näeb ette avaliku kontrolli 
tugevdamist julgeolekuvarude kättesaadavus e ja eriolukordade ohjamise mehhanismide 
üle. See tähendaks dokumentide kontrollimist ja  julgeolekuvarude ülev aatamist, mida teeb 
komisjon või mida tehakse komisjoni nimel, ning liikmesriikide eriolukorras tegutsemise 
korra regulaarset läbivaatamist. 
• Valiku nr 2 kohaselt peaksid kõik 90 päeva julg eolekuvarud olema riigi valduses ning neid 
haldaks vastav ametiasutus (võimalik, et kon trollitaks ELi tasandil). Julgeolekuvarud 
peaksid olema hoiustatud kaubanduslikest varude st eraldi ning vähema lt osaliselt toodete 
kujul. 
• Valik nr 3 näeb ette, et liikmesriikidel peab olema kohustuslik 30 päeva julgeolekuvaru, 
mis on sihtotstarbeliselt riigi või vastava ametiasutuse valduses. Selliseid varusid tuleb 
hoida toodetena, mis peegeldavad riig i tarbimisskeeme. Kui kohustus pannakse 
ettevõtjatele, on neil õigus delegeerida s ee riigile või asjaomasele asutusele. 
• Lisaks seataks valikute 2 ja 3 puhul teat avad piirangud „talo ngide” („tickets”) 
kasutamisele. 
Mõned tuvastatud probleemidest ei mahu eespool ni metatud valikute alla ja neid käsitletakse 
seepärast eraldi. 
 
ET 4   ET • Täpsustada tuleb eriolukorras tegutsemise korda: IEA liikmesriikidel peab olema võimalus 
osaleda agentuuri tegevuses komisjoni nõusol ekuta, samas peaks komisjon koordineerima 
muude kui IEA liikmesriikide osalemist. 
• On soovitatud ühitada varude hoidmise kohustus IEA vastava kohustusega (koguimpordi 
alusel), säilitades samas kohustuse peamiste le naftatootjatele liikmesriikide hulgas.  
• Pärast teatavat kohandamist asendatakse julgeolekuvarude aruandluseks kasutatud 
küsimustik ilmselt igakuise nafta ja gaasi küsimustikuga (Monthly Oil and Gas - MOS), 
mida nii IEA kui ka Eurostat juba kasutanud on. 
Mõju hindamine  
Nimetatud nelja poliitikavaliku mõju on  põhjalikult analüüsitud , kontrollides süsteemselt 
mõju 
• eriolukorravalmidusele, st ELi suutlikkusele nafta võimaliku tarnehäirega toime tulla, 
• finants- ja halduskoormusele, mida peavad kandma liikmesriigid, tööstusharu ettevõtjad ja 
komisjon. 
Uuriti ka mõju näiteks keskkonnale, ühiskonnale ja majandusele. 
Poliitikavalikute mõju analüüsimist raskendasi d olulised erinevused liikmesriikide varude 
hoiusüsteemide vahel. Mõju erinevus liikmesrii giti sõltub ennekõike sellest, kas varud on 
peamiselt avalike asutuste / riigi valduses või tööstusharu valduses. Võimalike valikute rakendamise viisist sõltub ilmselt ka mõju, eriti finantskoormuse suuruse ja keskmega seoses. 
 
Mõju hindamise tulemused võib kokku võtta järgmiselt. 
0-valik (poliitika ei muutu) fi nants- või halduskoormust ilmse lgelt ei suurendaks, kuid ei 
tagaks ka tõhusat eriolukorravalmidust ELi s. Kõik olemasoleva süsteemi nõrgad kohad 
jääksid alles, ohustades ELi suutlikkust reageer ida nafta tarnehäiretele . See on murettekitav, 
sest häired võivad muutuda tule vikus sagedasemaks ja tõsisema ks. Arvestades ELi sõltuvust 
toorõli ja naftasaaduste katkematutest ta rnetest oleks häirete mõju väga suur. 
Valik nr 1 (kontrolli- ja koordinatsioonimehhanismide tugevdamine olemasoleva süsteemi 
raames) ei võimaldaks kõigi pr aeguste puudustega tegeleda ega luua ühtlaselt tugevat 
süsteemi ELi piires.  
Auditeerimisel, kontrollimisel ja läbivaatamisel oleks eelarvele mõõdukas mõju. Riikide 
ülevaated aitaksid levitada parimaid tava sid, tugevam kontroll hõlbustaks kindlasti nõuetele 
mittevastavusi tuvastada, kuid varude ebapiisava kättesaadavuse põhjustega vahetult ei 
tegeletaks. Olulise häire korral oleks tõ enäoline 0-valikuga sarnane tugev mõju. 
Valik nr 2 (tsentraliseeritud ELi süsteemi loom ine koos kohustuslike r iigi/avalikus valduses 
olevate julgeolekuvarudega) tagaks, et kõik 90 päeva julgeolekuvarud on riigi valduses, neid 
haldaks vastav ametiasutus, võimalik, et kontro llitakse ELi tasandil ning need on hoiustatud 
kaubanduslikest varudest eraldi. Sellised varud oleksid erioluko rras kindlasti kättesaadavad, 
kuid samas jääksid paratamatult kasutamata mõned eristamatusega (varude automaatne 
ringlus, tarbijaile lähemal asuvad varud) kaasnevad hüved. 
 
ET 5   ET Praegune riiklike süsteemide paljusus kaoks ja ühtlasi kaoks ka võimalus omavastutust 
nihutada. Valik nr 3 hõlbustaks lisaks ka hoi ustatud ja käiku lastud varude jälgimist.  
Tänasel päeval on vaid kahes liikmesriigis kõik julgeolekuvarud ri igi valduses. Niisiis 
tähendaks see valik olulist muutust enamuse lii kmesriikide praeguses varude hoiusüsteemis 
ning kaasnevaid riiklikke kulusid suurusjärgus  55 miljardit eurot (2008. aasta oktoobri teise 
poole turuhindades). Seda ei pruugi varasema d kogemused tarnehäiretega õigustada ning 
proportsionaalsuse ja subsidiaarsuse  seisukohast võib see küsitav olla. 
Valiku nr 3 (ELi sihtotstarbe liste julgeolekuvarude loomine kohandatud süsteemi raames) 
tulemusena oleksid tarnehäire korral täienda vate mahtudena vaieldamatult kättesaadavad 
sellised kindlaks otstarbeks loodud varud; soovitatud 30 päeva varu oleks varasemaid häireid 
silmas pidades piisav. Liikmesriikidel olek s üsna suur vabadus otsustada ülejäänud 
kohustuslike varude hoiustamise viiside üle,  arvestades oma geograafilisi tingimusi, 
töötlemisvõimsusi ja muid spetsiifilisi mõjureid. 
See lahendus on üsna sarnane enamuses liikmesriikides toimivatele süsteemidele. Kuid need 
viis liikmesriiki, kes täna sõltuvad täiel määr al kohustuslikest tööstusharu varudest, peavad 
tegema tõsiseid jõupingutusi: neil tuleb soetad a 12,5 miljonit tonni riig i-/avalikke varusid. See 
maksaks 2008. aasta oktoobri teis e poole turuhindades 5 miljardid t eurot. Nad ei peaks küll 
neid varusid tingimata ostma; finantskoormuse suurus sõltub praktili sest korraldusest antud 
olukorras. Liikmesriikide hoiustamiskulusid käsi tlenud uuringus leiti, et riigi/avaliku asutuse 
valduses varude hoiustamine võib olla  odavam kui see on tööstusharu puhul. 
Valik nr 3 pakub piisavalt kaitset tarnehäirete  korral, kuid selle ra kendamise kulud jääksid 
peamiselt mõnede liikmesriikide kanda. 
Mis puutub võimalikku konkurentsi moonutamisse, si is 0-valiku ja valiku nr 1 puhul seda 
probleemi ei käsitleta. Valik nr 2 ei kohusta tööstusharu ettevõ tjaid varusid hoidma ning aitab 
seega kõrvaldada võimalikud konkurentsimoonutus ed erinevate turuos aliste kategooriate 
vahel. Valiku nr 3 kohaselt  on ettevõtjatel õigus delege erida oma kohustus riigile või 
vastavale asutusele. Selle tulemusena vähene b tunduvalt võimalus, et turuosalejaid ei kohelda 
võrdselt. Eriti väikesed ja keskmise s uurusega ettevõtjad, ke llel puuduvad piisavad 
hoiustamisvõimsused, saaksid oma kohustuse täita kergemini ja kulusäästvamalt.  
Sotsiaalse mõju ilmnemine sõltub sellest , kui hästi suudab konkr eetne poliitikavalik 
reageerida häiretele. Kui nafta julgeolukuvaru süsteem ei suuda leevendada negatiivseid 
tagajärgi majandusele (nt kõrged energiahinnad) , kannatavad ühiskonnas selle all tõenäoliselt 
just kõige kaitsetumad.  
Keskkonnamõju võib ilmneda juhul, kui poliitikav alik eeldab uute hoidlate rajamist. Et 
kohustus tervikuna ühegi valiku puh ul eriti ei muutu, ei ole tä iendavaid hoiustamisvõimsusi 
põhimõtteliselt vaja. Kui aga julgeolekukuvarud ja  kaubanduslikud varud tuleb eristada, nagu 
seda näevad ette valik nr 2 ja sihtotstarbe liste varude puhul valik nr 3, võib see mõnedele 
liikmesriikidele tähendada uute hoidlate ehitamise vajadust. 
Soovitatud muutused kriisi ohjamisel, arvelduste s ja aruandluses ei ole seotud nimetatud nelja 
poliitikavalikuga ning seetõttu hinnati nende mõju eraldi. 
 
ET 6   ET Kavandatavad kriisiohje eeskirj ad ja menetlused võimaldavad ELil tõhusamalt osaleda IEA 
meetmetes, vältides varem kogetud viivitusi ja segadusi ning koordineerides ja suunates 
agentuuriväliste liikmesriikide tegevust. 
Suurem vastavus IEA rahvusvaheliselt aktsept eeritud eeskirjadega mitte ainult ei kergendaks 
halduskoormust (vähemalt IEA liikmesriikidele), vaid võimaldaks ka paremini kasutada ELi 
varusid IEA tegevuse mõjutamiseks. 
Üleminek MOS-küsimustiku kasutamisele peamise aruandlusvahendina vähendaks 
halduskoormust ja looks IEAga ühtse aluse er iolukorravalmiduse hindamiseks. Küsimustik 
vajab ilmselt küll veel viimistlemi st, et see kajastaks ajakohastat ud ELi eeskirju täiel määral 
ning et andmed oleksid võimaliku rikkumise ko rral rakendatava menetluse jaoks kehtivad. 
Kaaluda tuleks vanemate hilinenud aruannete kõrvalejätmise võimalust, selleks et andmed 
julgeolekuvarude kohta olek sid võimalikult värsked (nt JODI küsimustik). 
Mõjuhinnangus ei käsitleta kaubanduslike varude iganädalase aruandluse võimaliku 
kasutuselevõtu mõju. Seda analüüsitakse eraldi, kui sellise aruandluse üksikasjalikud 
rakendussätted on ette valmistatud. 
Kokkuvõte  
Valiku nr 1 puhul olemasoleva süsteemi puudustega otseselt ei tegeletaks ning seetõttu see 
julgeolekuvarude kättesaada vust eriti ei parandaks. Va liku nr 2 puhul paraneks 
eriolukorravalmidus tunduvalt, kuid seda raskesti  põhjendatavate kuludega. Arvestades tulude 
ja kulude suhet tundub nr 3 olev at kõige sobivam valik, eriti kui  seda täiendaksid praktilised 
sätted kontrollimise kohta (auditid, ülevaated). Tähelepanu tuleks aga pöörata rakenduskulude ebaproportsionaalsele mõjule, mis võib muuta se lle valiku poliitiliselt vähem vastuvõetavaks 
neile vähestele liikmesriikidele, kellele mõju on kõige tuntavam. 
 
ET 7   ET  0-valik: poliitika ei 
muutu  Valik nr 1: 
kontrolli 
tugevdamine  Valik nr 2: 
tsentraliseeritud 
süsteem  Valik nr 3: 30 päeva sihtotstarbelised varud  
90 päeva  
Kogu kohustus  90 päeva  90 päeva  90 päeva  
vähemalt 30 päeva  ülejäänu  
Arvutamise alus  tarbimine  puhasimport  
Varude valdaja  konkreetsed eeskirjad 
puuduvad  konkreetsed 
eeskirjad puuduvad  riik  riik/ vastav asutus  konkreetsed eeskirjad 
puuduvad  
Varude haldaja  konkreetsed eeskirjad 
puuduvad  konkreetsed 
eeskirjad puuduvad  riik või vastav asutus  asutus või riigi erikontrollkonkreetsed eeskirjad 
puuduvad  
Ühitamine 
kaubanduslike 
varudega  otseselt keelatud ei ole  lubatud  ei ole lubatud  ei ole lubatud  lubatud  
„Talongid” 
(„tickets”)  piiranguteta  piiranguteta  piiratud  piiratud   „vahendatud“ (vastava 
asutuse kaudu)  
Naftasaaduste 
minimaalne osa  puudub  puudub  jah jah puudub  
Korrapärased 
auditid ja ülevaated  puuduvad  jah puuduvad  puuduvad  puuduvad  
Aruandlus  igakuine, eriküsimustiku 
alusel  igakuine, MOS/JODI küsimustike alusel  
Kriisi ohjamine  konsultatsioonid 
naftatarnerühmas  täiendus IEA eriolukorrapoliitikale ja –meetmetele, selged varude ringlusse laskmise mehhanismid, 
naftatarnerühma kasvav osa kriisi ohjamises  
 
ET 8   ET Tabel 1: Poliitikavalikute võrdlus  
 
ET 9   ET Kriteeriumid  0-valik: poliitika ei muutu  Valik nr 1: kontrolli 
tugevdamine  Valik nr 2: tsentraliseeritud 
süsteem  Valik nr 3: 30 päeva 
sihtotstarbelised varud  
Mõju 
eriolukorravalmidusele 
ja varude 
kättesaadavusele  Teatavates hoiusüsteemides 
varude kättesaadavus kaheldav  Varude kättesaadavus paraneks 
rikkumismenetluse 
läbiviimisega, kuid muud 
probleemid jääksid  Julgeolekuvarude täielik 
kättesaadavus eriolukorras 
„värske naftana” kõigis 
liikmesriikides  Piisav julgeolekuvaru varem 
kogetud häirete katmiseks  
Finantskoormus  Muutusteta  Mõned lisakulud komisjonil 
(liikmesriikidel vaid nõuetele 
mittevastavuse ilmnemisel)  Tohutud lisakulud enamikul 
valitsustel, samas ettevõtjatel 
koormus kaob  Umbes pooltes liikmesriikides 
lisakulud riigil/asutusel, 
ettevõtjatel koormus väheneb  
Halduskoormus  Muutusteta  Komisjoni halduskoormus 
suureneb (ülevaated, 
kontrollimine)  Enamikul valitsustel koormus 
suureneb, ettevõtjatel kaob  Mõnedel riikidel koormus 
suureneb (asutuste loomine 
varude hoiustamiseks)  
Mõju majandusele  Võimalikud konkurentsi 
moonutused  Võimalikud konkurentsi 
moonutused  Turuosaliste diskrimineerimine 
on välistatud  Konkurentsi moonutuste 
leevendamine  
Mõju ühiskonnale  Sotsiaalsete pingete oht kasvab  Sotsiaalsete pingete oht 
väheneb  Sotsiaalsete pingete oht 
väheneb  Sotsiaalsete pingete oht 
väheneb  
Mõju keskkonnale  Puudub  Puudub  Vajalik võib olla täiendav 
hoiustamisvõimsus  Vajalik võib olla täiendav 
hoiustamisvõimsus  
Tabel 2: Valikutega kaasneva mõju võrdlus