1. Sissejuhatus

Schengeni ala on suurim vaba liikumise ala maailmas. See võimaldab rohkem kui 400 miljonil Euroopa Liidu kodanikul, aga ka külalistel ning kaupale ja teenustel takistamatult liikuda. Schengeni ala on Euroopa integratsiooni üks olulisimaid saavutusi ning komisjoni kindel soov on kaitsta ja säilitada vaba liikumist, mida see inimestele pakub.

Sisepiirikontrolli puudumine on Schengeni ala põhisisu. Piiriülesed ohud, mis ähvardavad sisepiirikontrollita ala avalikku korda või sisejulgeolekut, on ühist huvi pakkuv küsimus. Piirikontrolli puudumisega Schengeni ala sisepiiridel on alati käinud kaasas meetmed muudest valdkondadest: välispiiride haldamine, viisapoliitika, Schengeni infosüsteem, andmekaitse, politseikoostöö, õigusalane koostöö kriminaalasjades ja uimastipoliitika. Alal, kus isikud võivad vabalt liikuda, on piirikontrolli taaskehtestamine sisepiiridel erand. Sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamist tuleks kasutada üksnes viimase abinõuna ja seda tuleks teha piiratud ajaks ning ulatuses, mil kontroll on vajalik ja proportsionaalne tõsise ohuga, mis ähvardab avalikku korda või sisejulgeolekut.

Schengeni ala on selle loomisest saadik pidanud vastu seisma mitut liiki probleemidele ja ohtudele. Tema tugevus seisneb ka tema võimes õppida ja kohaneda. Schengeni piirieeskirju on juba mitu korda muudetud, et nad jätkuvalt täidaksid oma eesmärki.

Ebaseadusliku massilise rändevoo surve ja terrorirünnakute mitmekordistumine mitmes liikmesriigis on toonud Schengeni ülesehituses välja puudused, millega tegelemiseks oli vaja lisameetmeid. Komisjon astus nende kõrvaldamiseks olulisi samme, võttes muu hulgas vastu tegevuskava „Tagasi Schengeni juurde“. Piirihalduse ja Euroopa ühise välispiiri piirijulgeoleku valdkonnas tähendas see kiiret liikumist ühise vastutuse ja tegevuse juhtimise suunas. See hõlmas eelkõige uue Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti asutamist ja seda, et kõiki välispiiri ületavaid isikuid hakati asjaomaste andmebaaside põhjal süstemaatiliselt kontrollima. Töötades tulemusliku ja tegeliku julgeolekuliidu suunas, on tehtud reaalseid edusamme võitluses terrorismiga. Muudetud Schengeni hindamismehhanism, mida on rakendatud alates 2014. aastast, on samuti olnud oluline vahend puuduste tuvastamisel ja seda ka Schengeni õigustiku toimimise raames.

Praegu on õige aeg hinnata tulemusi, mis on saavutatud meetmetega, mida Euroopa Liit on võtnud selleks, et lahendada Schengeni ala toimimist viimase kahe aasta jooksul ohustanud probleemid. 27. septembril võttis komisjon vastu teatise Euroopa rände tegevuskava elluviimise kohta. Selles antakse ühelt poolt ülevaade peamistest saavutustest ja puudustest Euroopa rände tegevuskava rakendamisel ning teiselt poolt määratakse kindlaks peamised prioriteetsed meetmed, mida tuleb võtta, et liikuda tõhusama, õiglasema ja stabiilsema Euroopa varjupaiga- ja rändepoliitika poole. Käesolevas teatises tehakse järeldused tegevuskava „Tagasi Schengeni juurde“ rakendamise kohta ja ettepanekud järgmisteks sammudeks, millega Schengeni ala tugevdada. Siia hulka kuuluvad muu hulgas kehtivate õigusnormide paremat kohaldamist käsitleva soovituse vastuvõtmine ja ettepanek ajakohastada Schengeni piirieeskirju, pidades silmas raskusi, millest Euroopa peab praegu üle saama.

Pealegi aitab tugevam Schengeni ala parandada julgeolukualast koostööd ja vastastikust usaldust võimalikult laia liikmesriikide ringi seas. Ka president Juncker nimetas oma 2017. aasta kõnes olukorra kohta Euroopa Liidus, et kui soovime tugevdada oma välispiiride kaitset, peame Schengeni ala viivitamata avama Bulgaariale ja Rumeeniale ning seejärel kiiresti Horvaatiale, kui ta on täitnud kõik tingimused.

2. Schengeni ala hetkeolukord

Sisepiiridel piirikontrollita alal võib piirikontrolli ajutise taaskehtestamise otsustada ainult erandjuhtudel, selleks et reageerida olukorrale, kus selle ala või selle osade või ühe või mitme liikmesriigi avalikku korda või sisejulgeolekut ähvardab tõsine oht. Üldiselt on piirikontrolli ajutise taaskehtestamise kasutamisest näha, et liikmesriigid kohaldavad seda meedet vastutustundlikult. Schengenist loobumise simulatsiooni kulud näitavad selgelt, et majanduse jaoks on see alati kulukas otsus .

Vahemere idaosa rändeteed pidi kulgev massiline sissevool ja teisene ränne

2015. aastal saabus Euroopa Liitu enneolematult palju rändajaid. See tõi kaasa registreerimata ebaseaduslike rändajate teisese rände. Olukord viis selleni, et mitmed surve all olevad liikmesriigid taaskehtestasid kooskõlas Schengeni õigusnormidega oma sisepiiridel ajutiselt piirikontrolli. Ebaseaduslike rändajate teisesest rändest tulenev püsiv oht avalikule korrale või sisejulgeolekule mitmes liikmesriigis viis selleni, et komisjon kohaldas esimest korda Schengeni piirieeskirjade artikliga 29 ette nähtud erimenetlust. See oli üks sammudest, mille komisjon nägi ette oma 4. märtsi 2016. aasta teatises esitatud tegevuskavas Schengeni ala normaalse toimimise juurde tagasipöördumiseks. Artiklis 29 sätestatud menetlust võib kasutada erandlikel asjaoludel, kui Schengeni hindamise käigus tuvastatud puudused välispiiri haldamises seavad ohtu kogu Schengeni ala toimimise. 12. mail 2016 soovitas nõukogu komisjoni ettepaneku alusel, et viis liikmesriiki, keda Kreekast tulenev teisene ränne on kõige enam mõjutanud, taaskehtestaksid piirikontrolli teatud lõikudel oma sisepiiridest. Hoolimata sellest, et olukord järk-järgult paranes, jätkus surve viiele asjaomasele liikmesriigile ja see õigustas sisepiirikontrolli pikendamisi. 11. mail 2017 andis nõukogu nendele viiele liikmesriigile loa pikendada piirikontrolli kolmandat ja viimast korda kuni 11. novembrini 2017.

Ajutine sisepiirikontroll on seotud rangete tingimustega: piirikontroll taaskehtestati üksnes sisepiiri konkreetsetel lõikudel, mida Kreekast tulenev teisene ränne on mõjutanud. Teiseks pidid viis asjaomast Schengeni riiki esitama komisjonile igakuiselt aruandeid teostatud piirikontrolli ja selle tulemuste kohta. Nende aruannete alusel on komisjonil olnud võimalik olukorda tähelepanelikult jälgida, et kontrollida, kas ajutine piirikontroll jääb nõukogu kehtestatu piiresse. Iga kord, kui nõukogu algset 12. mai 2016. aasta soovitust pikendas, tuletas ta meelde reeglit, mille järgi saab piirikontrolli kasutada üksnes viimase abinõuna ning et liikmesriigid peaksid eelistama alternatiivseid meetmeid, nagu tugevdatud politseikontrollid piirialadel, et tegeleda tõsiste ohtudega avalikule korrale või sisejulgeolekule.