ET Euroopa Liidu Teataja C 12/69

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EL) nr 604/2013 seoses sellega, kuidas määrata kindlaks sellise rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik, mille esitab saatjata alaealine, kellel ei ole liikmesriigis seaduslikult viibivaid pereliikmeid, õdesid-vendi või sugulasi”

COM(2014) 382 final – 2014/0202 (COD)

(2015/C 012/11)

Raportöör: Grace Attard

3. juulil 2014 otsustas Euroopa Parlament vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 304 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EL) nr 604/2013 seoses sellega, kuidas määrata kindlaks sellise rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik, mille esitab saatjata alaealine, kellel ei ole liikmesriigis seaduslikult viibivaid pereliikmeid, õdesid-vendi või sugulasi”

COM(2014) 382 final – 2014/0202 (COD).

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav tööhõive, sotsiaalküsimuste ja kodakondsuse sektsioon võttis arvamuse vastu 30. septembril 2014.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 502. istungjärgul 15.–16. oktoobril 2014 (15. oktoobri istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 143, vastu hääletas 1.

1. Soovitused ja kaalutlused

1.1 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee toetab määruse (EL) nr 604/2013 muutmise ettepanekut. Ent muu hulgas tuleb käsitleda ka selliseid takistusi nagu haldus-, kohtu- ja muude süsteemide keerukus liikmesriikides, puudulik teave ja hirm ülesandmise ees, tagamaks, et ükski ei laps ei jää õigusliku ebakindluse olukorda ega kodakondsuseta.

1.2 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee soovitab, et „lapse parimate huvide” põhimõte peaks olema ülimuslik mis tahes muu riikliku või rahvusvahelise õiguse suhtes.

1.3 Komitee märgib, et praeguses ettepanekus ei ole esitatud kriteeriume selle kohta, kes ja kuidas peab määrama kindlaks, millised on lapse parimad huvid. Kõnealuse määratluse puhul tuleks järgida rahvusvaheliste inimõiguste konventsioonide eeskirju ja norme.

1.4 Komitee soovitab, et saatjata alaealistega tegelevat personali tuleks laste õiguste kaitse küsimuses nõuetekohaselt koolitada.

1.5 Huvide konflikti vältimiseks ja kvalifitseeritud personali tagamiseks peaks lapse parimaid huve kindlaks määrav asutus olema sõltumatu organ, kes ei ole seotud migratsiooniasutustega. Eelistatult peaks see olema lastekaitse küsimuste eest vastutav riigiasutus (1).

1.6 Komitee rõhutab, et viivitamatult tuleb lõpetada saatjaga või saatjata laste kinnipidamine ja seda sõltumata menetlusest, mida nende suhtes kohaldatakse.

1.7 Saatjata ja vanematest eraldatud lastel ei tohiks kunagi keelata riiki siseneda vastavalt tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse kohustustele, mis tulenevad rahvusvahelistest inimõigustest, humanitaarõigusest ja pagulasõigusest.

1.8 Komitee soovitab komisjonil kehtestada ühtsed menetlused ning sobivad ja paindlikud tähtajad lõikeid 4b, 4c ja 4d puudutavatele juhtumitele, et tagada liikmesriikide vahel lapse parimatele huvidele tuginevad kokkulepped.

1.9 Mõisted „teavitama” ja „võimalus” tuleb selgelt määratleda, tagamaks, et alaealist abistavad nõuetekohaselt koolitatud sotsiaaltöötajad, sõltumatud tõlgid ja kvalifitseeritud esindaja, kes tegutseb eestkostjana, et alaealine mõistaks mis tahes ELi liikmesriigis rahvusvahelise kaitse taotlemise kogu protsessiga kaasnevat.

1.10 Komitee on seisukohal, et eestkostja peaks olema kvalifitseeritud esindaja, kellel peab olema alaealistega tegelemise kogemus ja teadmised riigis kehtivate välismaalaste ja lastekaitse õigusaktide valdkonnas.

1.11 Komitee kutsub liikmesriike tungivalt üles tagama, et mis tahes vanuse hindamise menetlused tugineksid alaealise parimatele huvidele, kusjuures menetluste esmane eesmärk on kindlustada, et alaealisele tagatakse tema õigused ja talle ette nähtud kaitse. Hindamine peaks toimuma eestkostja juuresolekul.

1.12 Komitee soovitab tungivalt, et juhul, kui alaealisest saab täiskasvanu rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise protsessi ajal, tuleks inimese vanuseks lugeda tema vanus esialgse taotluse esitamise ajahetkel.

1.13 On vaja läbi vaadata rida ELi poliitilisi tegevuskavu rändeolukorras olevate dokumentideta alaealiste kaitse kohta (2). Need hõlmavad riigis viibimise seadustamist kui rändepoliitika vahendit, dokumentideta perekondade teavitamist ja toetamist, tõendite andmebaasi koostamist, sündide registreerimist ja andmekaitset, aga ka õigust üld- ja kutseharidusele, tervishoiuteenustele ja majutusele.

1.14 Komitee leiab, et mõiste „ebaseadusliku rände olukorras olevad saatjata lapsed” vajab ulatuslikumat määratlust, et hõlmata erinevaid praktikas tekkinud ja määruse ettepanekuga reguleerimata olukordi.

1.15 Komitee rõhutab, kui oluline on teha koostööd sisserändajate laste valdkonnas kogemusi omavate kodanikuühiskonna asjatundjate ning õigusala spetsialistide ja töötajatega, ja ootab sellealast koostööd komisjoniga.

2. Komisjoni ettepaneku kokkuvõte

2.1 Komisjoni ettepaneku eesmärk on muuta Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 604/2013 artikli 8 lõiget 4, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest („Dublini III määrus”).

2.2 Ettepanek on esitatud Euroopa Liidu Kohtu hiljutise otsuse valguses (3), milles selgitati, milline liikmesriik vastutab saatjata alaealise taotluse läbivaatamise eest. Sellega parandatakse nende rahvusvahelist kaitset taotlevate alaealiste olukorda, kellel ei ole ELi territooriumil pereliikmeid, õdesid-vendi ega sugulasi.

2.2.1 Lõikes 4a kodifitseeritakse kohtuasjas C-648/11 langetatud otsus ja selles sedastatakse järgmist: „Kui liikmesriigis ei viibi seaduslikult ühtki saatjata alaealise pereliiget, õde-venda ega sugulast, nagu on osutatud lõigetes 1 ja 2, on vastutav liikmesriik see, kus saatjata alaealine on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse ja kus ta viibib, tingimusel et see on alaealise parimates huvides”.

2.2.2 Lõikes 4b käsitletakse olukorda, mille puhul alaealine taotleja, nagu osutatakse lõikes 4a, viibib liikmesriigi territooriumil, ilma et ta oleks seal taotlust esitanud. Asjaomane liikmesriik teavitab saatjata alaealist tema õigusest taotlus esitada ja annab talle võimaluse taotlus selles liikmesriigis esitada, välja arvatud juhul, kui see ei ole alaealise parimates huvides.

2.2.3 Seega on alaealisel kaks võimalust: kas taotleda rahvusvahelist kaitset või mitte.

2.2.4 Viimati kirjeldatud juhtumit ehk juhtu, kus alaealine otsustab mitte esitada uut taotlust liikmesriigis, kus ta hetkel asub, kohtuasjas C-648/11 käsitletud ei ole. Lõike 4c kohaselt paigutatakse alaealine sel juhul ümber liikmesriiki, mida hinnatakse alaealise parimate huvide seisukohalt kõige sobivamaks. Selle selge ja prognoositava eeskirjaga püütakse tagada kindlus vastutava liikmesriigi kindlaksmääramisel ning see, et menetlus tarbetult ei veniks. Määruse (EL) nr 604/2013 artiklis 6 sätestatud tagatised alaealistele kehtivad kõigi alaealiste jaoks, kelle suhtes kõnealuses määruses kirjeldatud menetlusi kohaldatakse. Lisaks nähakse ettepaneku lõikes 4c ette, et liikmesriigid, kellele esitatakse taotlus ja kes esitab taotluse, kohustuvad tegema koostööd alaealise parimate huvide hindamiseks.

3. Taust

3.1 Saatjata alaealiste ees seisavad erinevad keerukad väljakutsed, millele vastamine eeldab mitmepoolset, ulatuslikku ja tervikliku lähenemisviisi.

3.2 Komitee soovitab, et igale lapsele tuleks anda vanusele vastavat teavet tema õiguste kohta asjaomase ÜRO konventsiooni alusel, tagades seega, et alaealistel ja eelkõige nn nähtamatutel alaealistel, kelle eest nõuetekohaselt ei hoolitseta, oleks võimalus kaitset taotleda.

3.3 2013. aastal oli ELis ligikaudu 1 20 000 alaealist varjupaigataotlejat, mis moodustab rohkem kui neljandiku varjupaigataotlejate koguarvust. 12 685 varjupaigataotlejat olid saatjata alaealised (4). Varjupaika taotlevate saatjata alaealiste osakaal Euroopas on viimase 10 aasta jooksul püsinud stabiilsena, moodustades ligikaudu 5 % Euroopas esitatud varjupaigataotluste koguarvust.

3.4 Alaealiste sisserändajate staatus võib nende teekonna eri etappidel olla erinev ja nad võivad kokku puutuda paljude erinevate ohuolukordadega (5), mis kõik vajavad käsitlemist.

3.5 Nad võivad reisida oma perekonnaga või muude täiskasvanutega või iseseisvalt, või nad on jäetud saatjata pärast liikmesriigi territooriumile sisenemist. Nende laste vanemad või hooldajad võivad samuti olla dokumentideta, näiteks sellised, kes on sisenenud riiki ebaseaduslikult või kelle elamisluba või pereviisa on aegunud. Vanematel või hooldajatel võib samuti olla seadusliku sisserändaja staatus, näiteks juhul, kui lapsed saabuvad Euroopasse perekonnaga ühinemiseks, ent neile ei kohaldu perekonna taasühendamise kord. Lapsed, kes on sündinud Euroopas, võivad samuti olla dokumentideta, kuna nende vanematel puuduvad dokumendid. Lisaks võidakse väljasaatmise korral lapsed liikmesriiki maha jätta.

3.6 Liikmesriigid on seadusega kohustatud tagama, et Euroopa Liidu Kohtu otsuseid, eelkõige määrust (EL) nr 604/2013 käsitlevat kohtuasjas C-648/11 langetatud otsust, ning ÜRO konventsioonide kaitse-eeskirju ja norme jõustatakse riigi õiguses ja need vastavad lapse õiguste konventsiooni kahele üldpõhimõttele, milleks on mittediskrimineerimise põhimõte (artikkel 2) ja lapse huvide esikohale seadmine (artikkel 3). Mis tahes poliitikameede või tava, mis on vastuolus rahvusvaheliste ja/või Euroopa õigusaktidega, tuleb kuulutada ebaseaduslikuks ning laste õiguste rikkumisel tuleb algatada rikkumismenetlus.

4. Üldised märkused

4.1 Määruse ettepanekuga tagatakse, et liikmesriigid tegutsevad kooskõlas ÜRO lapse õiguste konventsiooni üldise märkusega nr 6, milles käsitletakse saatjata ja vanematest eraldatud laste kohtlemist väljaspool nende päritoluriiki.

4.2 1996. aasta Haagi konventsioonis (6) sedastatakse, et riiklikest õigusaktidest hoolimata on laste ehk alaealiste vanusepiir ALATI 18 aastat.

4.3 Laste õigusi puudutavad aluspõhimõtted tuleb alati hõlmata saatjata sisserändavaid lapsi mõjutavate õigusaktide, poliitikameetmete, menetluste ja tavade väljatöötamisse, rakendamisse ja järelevalvesse.

4.4 Kõnealune õigusakti ettepanek peaks kohalduma alaealistele, kelle taotlus on varasemalt mis tahes liikmesriigis tagasi lükatud.

4.5 Saatjata alaealistega tegelevat personali (muu hulgas õiguskaitseasutused, kohtuorganid, intervjueerijad, tõlgid, sotsiaal- ja noorsootöötajad, tervishoiuspetsialistid, hooldajad, seaduslikud esindajad, politseinikud ja piirivalvurid) tuleb laste õiguste kaitse küsimuses nõuetekohaselt koolitada.

4.6 ÜRO konventsiooniga kohustatakse liikmesriike kohtlema dokumentideta lapsi samamoodi nagu kõiki teisigi lapsi, seejuures vahet tegemata. Ent praktikas valitsevad pinged ühelt poolt rändekontrolli ja teiselt poolt lastekaitset käsitlevate riiklike õigusraamistike vahel. Komitee kutsub liikmesriike üles tagama, et ebaseaduslikus olukorras olevaid lapsi käsitletaks ja kaitstaks riiklike lastekaitsesüsteemide raames ennekõike kui lapsi.

5. Konkreetsed märkused

5.1 Komitee on oma seisukohti seaduslike ja ebaseaduslike rändajate põhiõigusi käsitlevate poliitikameetmete ja tavade kohta selgelt väljendanud arvukates komitee arvamustes (7) ja osalemise kaudu Euroopa integratsioonifoorumil.

5.2 Vastavalt ÜRO lapse õiguste konventsioonile ja teistele rahvusvahelistele konventsioonidele, nagu ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioon, tuleks kõigile sisserändavatele või ebaseadusliku rände olukorras olevatele lastele dokumentide olemasolust sõltumata tagada lapsesõbralikud vastuvõtutingimused ja seda isegi Euroopa-sisese rände puhul.

5.3 Kohe pärast saatjata/perekonnast eraldatud lapse saabumist tuleks talle osutada tasuta õigusabi ja määrata kvalifitseeritud sõltumatu eestkostja, kes toetaks, nõustaks ja kaitseks teda kuni tema taasühendamiseni perekonnaga või kuni talle määratakse sobiv hooldus.

5.4 Kuigi ELi õiguses tunnistatakse eestkoste olulisust, ei määrata selles kindlaks eestkostja kohustusi. Eestkostja peaks olema kvalifitseeritud esindaja, kellel on alaealistega tegelemise kogemus ja teadmised riigis kehtivate välismaalaste ja lastekaitse õigusaktide valdkonnas, samuti peaks tal olema pädevus esindada last kõigis otsustusprotsessides, eeldusel et laps annab selleks oma nõusoleku (8). Eestkostja käsutuses peavad olema rahalised vahendid täiendavate eksperditeadmiste hankimiseks, kui see on vajalik lapse parimates huvides.

5.5 Kogu vastutava liikmesriigi määramise protsessi vältel peaks saatjata alaealistel olema juurdepääs majutusele, üld- ja kutseharidusele ning tervishoiuteenustele samadel alustel teiste lastega vastuvõtva liikmesriigi jurisdiktsioonis. Seejuures tuleb erilist tähelepanu osutada lapse psühholoogilisele seisundile.

5.6 Lastele suunatud poliitiliste vastuste andmisel ja tegevuskavade koostamisel tuleb arvestada ka laste arvamuste ja kogemustega. Uuringud vajaduse kohta lastekesksete tõendusmaterjalide järele (sh lapse õigus väljendada vabalt oma arvamust kõigis teda puudutavates küsimustes) on andnud väärtuslikke vahetuid tõendeid saatjata alaealisi käsitleva Euroopa tegevuskava (2010–2014) jaoks (9).

5.7 Mõisted „teavitama” ja „võimalus” tuleb selgelt määratleda, tagamaks esiteks selle, et alaealist abistavad nõuetekohaselt koolitatud sotsiaaltöötajad, sõltumatud tõlgid ja eestkostja, et alaealine mõistaks mis tahes ELi liikmesriigis rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise kogu protsessiga kaasnevat temale arusaadavas keeles. Teiseks tuleb need mõisted selgelt määratleda seepärast, et alaealine peab vajadusel kirjalikult andma nõusoleku või sellest keelduma.

5.8 Ühelgi rahvusvahelise kaitse taotlemise etapil ei tohi alaealist kinni pidada. Lisaks ei võimalda kinnipidamine kasutada tal oma õigust liikuda taotluse esitamiseks teise liikmesriiki (10).

5.9 Kõik Dublini II ja III määruse raames langetatud ja varjupaika otsivaid saatjata alaealisi käsitlevad otsused peavad olema kooskõlas Euroopa Liidu Kohtu hiljutise kohtupraktikaga (11).

5.10 Määruse ettepanekus välja pakutud kokkulepped ja protokollid eri liikmesriikidega peavad olema kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepinguga.

5.11 Komitee nõustub täielikult, et pärast kõnealuse muudetud määruse vastuvõtmist peab komisjon läbi vaatama delegeeritud õigusaktid, nagu on sätestatud Dublini III määruses, võttes aluseks ELi toimimise lepingu artikli 290.

5.12 Mõiste „täiskasvanud õed-vennad” vajab selgitamist seoses alaealise õigusega pere taasühendamisele, tagamaks et täiskasvanu saab täita oma kohustusi alaealise suhtes vastavalt seadusele vastutustundlikul viisil.

5.13 Komitee soovitab liikmesriikidel tagada nõuetekohane toetus ja erihooldus haavatavatele lastele, sh psühholoogiliste probleemide, vaimse või füüsilise puude ja/või terviseprobleemidega lastele, samuti eriolukorras lastele, sh lastele, kes tulevad konfliktipiirkondadest, kus neil või nende peredel on olnud traumeerivad kogemused, aga ka rasedatele teismelistele või alla 18 aastastele lapsevanematele.

5.14 Komitee kutsub liikmesriike tungivalt üles tagama, et mis tahes vanuse hindamise menetlused (i) tuginevad alaealise parimatele huvidele (12), (ii) nõuavad eestkostja juuresolekut ja (iii) viiakse läbi erinevate sõltumatute asjatundjate poolt, sh lastepsühholoogid, sotsiaaltöötajad ja õigusala asjatundjad, kes moodustavad mees- ja naisekspertidest koosneva meeskonna. Hindamisprotsessi ja otsustamist tuleb täpselt dokumenteerida.

5.15 Kuni vanuse hindamise lõpetamiseni tuleb iga inimest, kes väidab end olevat alaealine, käsitleda ja kohelda alaealisena.

5.16 Vanuse hindamine peaks peaasjalikult toimuma tõendavate dokumentide alusel. Hispaania kohtu hiljutises otsuses sätestati, et dokumente ei tohiks kahtluse alla seada.

5.17 Alaealine peaks olema täielikult teadlik vanuse hindamise protsessist ja selle tagajärgedest ning tema seisukohtadele tuleks vastavalt tema vanusele ja küpsusele anda asjakohane kaal.

5.18 Dokumentide puudumisel või juhul, kui on tõsiseid kahtlusi alaealise vanuse osas, võib viimase abinõuna teostada meditsiinilise/füüsilise läbivaatuse, austades seejuures lapse kultuuri, väärikust ning füüsilist ja hingelist puutumatust, kuna mõningad füüsilised hindamised võivad olla eriti stressirohked ja traumeerivad ning liigselt eraellu sekkuvad. Kui meditsiinilist/füüsilist läbivaatust peetakse vajalikuks, tuleb selleks taotleda inimese teadlikku nõusolekut ja see ka saada. Meditsiinilise/füüsilise läbivaatusega peab kaasnema sotsiaalpedagoogiline eksperdihinnang. Mõlemad nimetatud menetlused peaksid olema kumulatiivsed.

5.19 Mis tahes menetluse tulemusi peaks olema võimalik edasi kaevata.

5.20 Täiskasvanuks saavate saatjata alaealiste õiguslik positsioon on keeruline ja liikmesriigiti erinev. Kuigi varjupaiga direktiivis on sätestatud sellekohased menetluseeskirjad, on vaja kehtestada eeskirjad sellise inimese õigustele, kes saab kaheksateistkümne aastaseks menetluse ajal.

5.21 Komitee soovitab kindlalt, et asjaomases olukorras tuleb vanus määrata kindlaks taotluse esitamise algetapil, et vähendada alaealise riski sattuda ebaseaduslikku olukorda või kaduda.

5.22 Liikmesriikide vastus lastega kaubitsemise probleemile ei tohi sõltuda lapse sisserändestaatusest ega varjupaigataotlusest, vaid peab lähtuma lapse parimatest huvidest.

5.23 Ebaseadusliku rände olukorras laste suhtes ei tohi kunagi algatada kriminaalmenetlust ainuüksi nende sisserändestaatuse tõttu ega ka juhul, kui nende osalemine kuritegevuses on ärakasutamise tulemus.

5.24 Liikmesriikidel on kuni 2015. aasta juuli lõpuni aega jõustada varjupaiga kaitse direktiiv, mis muu hulgas hõlmab liikmesriikide kohustusi tuvastada juba varakult haavatavate saatjata laste juhtumid.

Brüssel, 15. oktoober 2014. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Henri MALOSSE

(1) Näiteks Oficina de Proteccion de Menores Hispaanias või Jugendamt Saksamaal.

(2) Dr Sarah Spencer, COMPAS, Oxfordi ülikool.

(3) Kohtuasi C-648/11 (MA ja teised vs Secretary of State for the Home Department, Ühendkuningriik).

(4) Eurostat (2014), Varjupaigastatistika, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Asylum_statistics

(5) Lapse õiguste Euroopa foorumi taustadokument (2012) – http://ec.europa.eu/justice/fundamental-rights/files/background_cps_children_on_the_move_en.pdf

(6) Vanema kohustuste kindlaksmääramise ja laste kaitse abinõude rakendamise pädevuse, kohaldatava õiguse, abinõude tunnustamise, rakendamise ja koostöö konventsioon (1996. aasta Haagi konventsioon), http://www.hcch.net/index_en.php?act=conventions.text&cid=70

(7) (ELT C 128, 18.5.2010, lk 29), (ELT C 48, 15.2.2011, lk 6), (ELT C 67, 6.3.2014, lk 32), (ELT C 317, 23.12.2009, lk 110).

(8) 1996. aasta Haagi konventsioon.

(9) FRA (2009), Developing indicators for the protection, respect and promotion of the Rights of the Child in the European Union.

(10) ÜRO Lapse Õiguste Komitee, üldine märkus nr 6, saatjata ja vanematest eraldatud laste kohtlemine väljaspool päritoluriiki, CRC/GC/2005/6.

(11) Euroopa Liidu Kohus, 6. juuni 2013, kohtuasi C-648/11.

(12) European Network of Ombudspersons for Children (ENOC) – laste ombudsmanide Euroopa võrgustik, www.ombudsnet.org