MÕISTED JA LÜHENDID

EAFRD : Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond.

Maaelu arengukava : on liikmesriigi koostatud ja komisjoni heakskiidetud programmdokument ELi maaelu arengu poliitika kavandamiseks ja rakendamiseks. Maaelu arengukava koostatakse piirkondlikul või liikmesriigi tasandil.

Meede : poliitika rakendamiseks antavate toetuste kava. Meetmega määratletakse eeskirjad, mis reguleerivad telje raames rahastatavaid projekte.

Meede 311 : mitmekesistamine mittepõllumajandusliku tegevuse suunas.

Meede 312 : mikroettevõtetele suunatud ettevõtte rajamise ja arendamise meede.

Meede 313 : turismi soodustamise meede.

Programmitöö periood : mitmeaastane raamistik, mille kaudu kavandatakse ja rakendatakse ELi poliitikaid, sealhulgas maaelu arengu poliitikat; praegune maaelu arengu periood hõlmab aastaid 2007–2013.

Riiklik strateegiakava : on liikmesriigi koostatud dokument, mis tagab, et ühenduse poolt maaelu arendamiseks antav toetus on kooskõlas ühenduse strateegiasuunistega ning et ühenduse, riigi ja piirkonna prioriteedid on omavahel kooskõlas. Riiklik strateegiakava on viitevahendiks EAFRD programmitöö ettevalmistamisel. Seda viiakse ellu maaelu arengu programmide abil.

Tegevuse ümberpaiknemine : määr, milleni riikliku toetuse teel edendatav tegevus toob kaasa tegevuse vähenemise mujal.

Teljed : programmitöö perioodi 2007–2013 maaelu arengut rakendatakse kolme temaatilise telje kaudu, mis vastavad maaelu arengu meetmete ühtsetele rühmadele, ja ühe Leader-lähenemisele keskenduva horisontaaltelje kaudu (Leader-telg).

Täistööaja ekvivalent : mõõtühik, mille abil saab võrrelda töötajaid ka siis, kui nende nädalane töötundide arv on erinev. See saadakse töötaja keskmise töötatud tundide arvu võrdlemisel täistööajaga töötaja keskmise töötundide arvuga.

Tühimõju : olukord, kus toetust saanud projekti oleks rakendatud osaliselt või täielikult ka toetust saamata.

Ühenduse strateegilised suunised : nende strateegiliste suuniste abil määratleb nõukogu Euroopa Liidu prioriteedid Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) raames. See loob seose Lissabonis ja Göteborgis toimunud Euroopa Ülemkogul püstitatud eesmärkidega ja kajastab neid maaelu arengu poliitikas. Eesmärk on tagada maaelu arengu kooskõla teiste ELi poliitikatega, eelkõige ühtekuuluvuse ja keskkonna valdkonnas, ning toetada uue ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) rakendamist, sh ümberkorraldamist.

KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

I. ELi maaelu arengu poliitika eesmärk on käsitleda maapiirkondade probleeme, nagu rahvastiku vähenemine, majanduslike võimaluste vähesus ja töötus. Selle raames eraldatakse rahalisi vahendeid majanduskasvu, töökohtade loomise ja säästva arengu toetamiseks maapiirkondades.

II. Kolmest ELi maaelu arengukava temaatilisest teljest ühe, mida nimetatakse 3. teljeks, eesmärk on parandada elukvaliteeti maapiirkondades ja mitmekesistada maamajandust. See telg hõlmab kolme erimeedet, mis on suunatud maamajanduse mitmekesistamisele:

- mitmekesistamine mittepõllumajandusliku tegevuse suunas (meede 311);

- toetus mikroettevõtete rajamiseks ja arendamiseks, pidades silmas ettevõtluse edendamist ja majanduskeskkonna arendamist (meede 312);

- turismi soodustamine (meede 313).

III. Nendele meetmetele on ELi eelarvest ajavahemikuks 2007–2013 ette nähtud 5 miljardit eurot. Sellele lisandub riiklikest vahenditest kavandatud 2 miljardit eurot.

IV. Kontrollikoja auditiga uuriti, kas komisjon ja liikmesriigid saavutasid maamajanduse mitmekesistamise meetmetega kulutustele vastavat tulu. Ennekõike hindas kontrollikoda seda, kas neid kolme meedet kavandati ja rakendati viisil, mis panustaks tõhusalt majanduskasvu ja töökohtade loomisesse, ning kas rahastamiseks valiti kõige mõjusamad ja tõhusamad projektid. Lisaks hindas kontrollikoda, kas järelevalve ja hindamise kohta kättesaadavad andmed pakkusid usaldusväärset, täielikku ja õigeaegset teavet meetmete tulemuste kohta.

V. Kontrollikoja järeldusel saavutasid komisjoni ja liikmesriikide maamajanduse mitmekesistamise meetmete kaudu tehtavad kulutused vaid piiratud ulatuses vastavat tulu, sest toetus ei olnud järjekindlalt suunatud projektidele, mis oleksid kõige suurema tõenäosusega saavutanud meetmete eesmärgid. Selle põhjustas selgete sekkumisvajaduste ja konkreetsete eesmärkide puudumine maaelu arengukavades, laiad toetuskõlblikkuse kriteeriumid, mis ei selekteerinud projektide hulgast välja neid, mis kõige suurema tõenäosusega mitmekesistamise eesmärgid saavutavad, ning valikukriteeriumid, mis ei võimaldanud valida välja kõige mõjusamaid projekte või mida ei rakendatud üldse. Liigagi tihti ja ennekõike programmitöö perioodi alguses oli projektide valik ajendatud pigem vajadusest kulutada eraldatud eelarvet kui projektide kvaliteedist. Mõnes liikmesriigis rahastati piisava eelarve tõttu kõiki toetuskõlblikke projekte, sõltumata projektidele antud hinnangust.

VI. Liikmesriigid ei vähendanud piisavalt tühimõju ja tegevuse ümberpaiknemise ohtu ning ei taganud seega kõige tõhusamat vahendite kasutamist. Liikmesriikide kontrollid kulude põhjendatuse hindamiseks ei vähendanud piisavalt kulude paisutamise ohtu ning esines näiteid taotlejate ülemäärasest halduskoormusest ja makseviivitusi.

VII. Meetmete järelevalve ja hindamise mõjususes esines puudusi, mistõttu valitseb reaalne oht, et projektidele eraldatud vahendite tulemusi ei saada teada. Töökohtade loomise ELi strateegilist prioriteeti ei rakendatud sihipäraselt ja puudus aktiivne juhtimisalane sekkumine, kui ilmnes, et püstitatud eesmärke ei saavutata.

VIII. Seepärast soovitab kontrollikoda:

- Liikmesriikidel oma maaelu arengukavades selgelt välja tuua, miks ja kuidas aitab riiklik sekkumine mittepõllumajanduslikele tegevustele suunatud investeeringutesse leevendada näiteks turutõrkeid, mis on seotud takistustega tööhõives ja majanduskasvus. Seejärel peaksid liikmesriigid määrama konkreetsed ja mõõdetavad eesmärgid seoses asjaomaste vajadustega. Komisjon peaks heaks kiitma vaid need maaelu arengukavad, milles on esitatud põhjendatud ja kõikehõlmavad strateegiad koos selge arutluskäiguga, kuidas poliitiline sekkumine aitab saavutada majanduskasvu tingimuste ja tööhõivevõimaluste loomise strateegilisi eesmärke.

- Liikmesriigid peaksid kehtestama kriteeriumid, mis tagaksid liikmesriikide konkreetseid eesmärke arvesse võttes kõige mõjusamate ja jätkusuutlikumate projektide väljavalimise, ning neid kriteeriume järjekindlalt rakendama. Komisjon peaks tagama kriteeriumide korrektse ja järjepideva rakendamise mis tahes ajal, mitte ainult eelarvepuudujäägi korral.

- Komisjon ja liikmesriigid peaksid edendama parimate tavade kasutuselevõtmist, millega vähendada tühimõju ja tegevuse ümberpaiknemise ohtu. Komisjon peaks julgustama liikmesriike järgima tava, mille kohaselt on investeerimiskulud toetuskõlblikud alles toetuse heakskiitmise kuupäevast alates.

- Komisjon peaks tagama selle, et liikmesriikidel oleksid mõjusad süsteemid kulutuste põhjendatuse kontrollimiseks.

- Komisjon ja liikmesriigid peaksid tagama tulevaseks programmitöö perioodiks asjakohase ja usaldusväärse teabe laekumise, mis hõlbustaks meetmete haldamist ja järelevalvet ning näitaks, mil määral aitab eraldatud toetus saavutada ELi prioriteete. Töökohtade loomise eesmärgid peaksid olema realistlikud ja loodud töökohtade arvu peaks olema võimalik täpselt jälgida; meetmeid tuleks paremini hallata kogu programmitöö perioodi vältel ja ennekõike siis, kui ilmneb, et seatud eesmärke ei saavutata.

- Komisjon ja liikmesriigid peaksid suurendama oma jõupingutusi selle nimel, et halduskoormus väheneks ja maksed tehtaks mõistliku aja jooksul.

SISSEJUHATUS

1. ELi maaelu arengu poliitika eesmärk on käsitleda maapiirkondade probleeme, nagu rahvastiku vähenemine, majanduslike võimaluste vähesus ja töötus. Selle raames eraldatakse rahalisi vahendeid majanduskasvu, töökohtade loomise ja säästva arengu toetamiseks maapiirkondades.

2. ELi maaelu arengu poliitika aastatel 2007–2013 keskendub kolmele teemale (mida nimetatakse temaatilisteks telgedeks). Need on:

1. telg – põllumajandus- ja metsandussektori konkurentsivõime parandamine;

2. telg – keskkonna ja paikkonna parandamine;

3. telg – maapiirkondade elu kvaliteedi parandamine ja maamajanduse mitmekesistamise soodustamine [1].

3. Kaheksale 3. telje raames toetatavale meetmele on määratud järgmised eesmärgid [2]:

"mitmekesistada põllumajandustegevust mittepõllumajandustegevuse suunas, arendada mittepõllumajanduslikku tegevust ja edendada tööhõivet, parandada põhiteenuseid, sealhulgas kohalikku juurdepääsu info- ja kommunikatsioonitehnoloogiatele, ja teha investeeringuid, muutes maapiirkonnad atraktiivsemaks, et vähendada suundumust majandusliku ja sotsiaalse languse ning paikkonna rahvastikukao poole".

4. 3. telje maamajanduse mitmekesistamise osa toetatakse kolme erimeetme kaudu:

i) mitmekesistamine mittepõllumajandusliku tegevuse suunas (meede 311);

ii) toetus mikroettevõtete rajamiseks ja arendamiseks, pidades silmas ettevõtluse edendamist ja majanduskeskkonna arendamist (meede 312);

iii) turismi soodustamine (meede 313).

5. Nõukogu vastu võetud ühenduse strateegilised suunised [3] määratlevad Euroopa Liidu prioriteedid Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) raames. Suunistes sätestatakse 3. telje raames tehtavate kulutuste eesmärk järgmiselt:

"3. telje raames eraldatud vahendid peaksid aitama saavutada tööhõive võimaluste ning majanduskasvu tingimuste loomise üldprioriteedi."

Suunistes sätestatakse strateegiline lähenemisviis, mida liikmesriigid peavad ajavahemiku 2007–2013 riiklike strateegiakavade ja tulevaste maaelu arengukavade koostamisel järgima. Oodatav panus majanduskasvu ja töökohtade loomisesse maapiirkondades, mis on kooskõlas Lissaboni strateegiaga, peegeldub ka rakenduseeskirjade tulemusnäitajates [4].

6. Mitmekesistamise meetmeid, mis on osa maaelu arengu poliitikast, haldavad komisjon ja liikmesriigid koostöös. Liikmesriigid esitavad maaelu arengukavad ja need kinnitab komisjon. Seejärel valivad liikmesriigid esitatud kavadele tuginedes välja projektid, millele vahendeid eraldada. Joonisel 1 on näidatud, kuidas eraldatakse õigusraamistiku kaudu vahendeid mitmekesistamisprojektidele.

JOONIS 1

+++++ TIFF +++++

7. Ajavahemikul 2007–2013 ulatusid nendele meetmetele kavandatud ELi kulutused 5 miljardi euroni ja nendele lisandus liikmesriikide riiklikest vahenditest ette nähtud 2 miljardit eurot. Kuna nõudlus teatud meetmete järele oli oodatust väiksem, siis vähendati mõnes liikmesriigis programmitöö perioodi jooksul meetmetele kavandatud vahendeid kokku 0,3 miljardit eurot (vt I lisa).

8. Vahendeid eraldatakse esitatud projektidele toetuse vormis ja seetõttu kujutavad need endast lisa toetusesaajate endi vahenditele. Levinumad 3. telje meetmete raames rahastatud projektiliigid on järgmised.

Meetme 311 raames: teenuste pakkumine (hommikueinega majutus, taluturism, harivad ja sotsiaalsed üritused põllumajandusettevõtetes jne), käsitöö (saviesemete valmistamine, kohalike toodete tootmine jne) ning kaubandustegevus (põllumajandusettevõtete juurde rajatud poed, [5] kus tooteid müüakse otse klientidele, jne).

Meetme 312 raames: toetus olemasolevate mikroettevõtete arendamiseks või isikutele, kes rajavad uut mikroettevõtet (milles on vähem kui 10 töötajat ja mille käive jääb alla 2 miljoni euro) mittepõllumajanduslikus sektoris.

Meetme 313 raames: turismitaristu rajamine või parandamine, vahendid ja/või atraktsioonid külastajatele, vaba aja veetmise võimalused, turismitoodete arendamine ja turustamine, turismi turundusstrateegiate arendamine, teabematerjalid.

9. 1. selgitus pakub näiteid kontrollikoja auditeeritud kolme mitmekesistamise meetme raames rahastatud projektide liikidest.

10. Auditeeritud projektide kogukulu ulatus 10000 eurost 3 miljoni euroni, millest riiklik toetus moodustas 2500 kuni 1,1 miljonit eurot. Määruses (EÜ) nr 1698/2005 ei sätestatud neile meetmetele maksimaalset toetuskõlblikku summat ega ka toetuse ülemmäära. Liikmesriigid määravad oma maaelu arengukavades toetusmäära ja toetuskõlbliku kulu maksimumsumma kooskõlas ELi üldiste riigiabi eeskirjadega.

1. SELGITUS

NÄITED INVESTEERINGUTÜÜPIDEST, MIDA RAHASTATI MITMEKESISTAMISE MEETMETE RAAMES

+++++ TIFF +++++

© Euroopa Kontrollikoda

+++++ TIFF +++++

© Euroopa Kontrollikoda

+++++ TIFF +++++

© Euroopa Kontrollikoda

AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

11. Kontrollikoja eesmärk oli hinnata, kas auditeeritud meetmed olid kavandatud ja rakendatud nii, et saavutataks kulutustele vastav tulu, ja kas auditeeritud projektid, mida rahastati, saavutasid meetme eesmärgid. Samuti hindas kontrollikoda seda, kas meetme tulemusi jälgiti ja hinnati viisil, mis võimaldas liikmesriikidel ja komisjonil kindlaks teha võimalikud probleemid ja neile reageerida ning anda objektiivset teavet meetme tulemuste kohta.

12. Auditi käigus keskenduti peamiselt järgmisele küsimusele.

Kas liikmesriigid ja komisjon saavutasid maamajanduse mitmekesistamise meetmetega kulutustele vastavat tulu?

Peamised alaküsimused olid järgmised.

Kas mitmekesistamise meetmeid kavandati ja rakendati viisil, mis võimaldas mõjusalt panustada majanduskasvu ja töökohtade loomisse?

Kas takistusi tõhususele ja säästlikkusele vähendati piisavalt?

Kas tegelikkuses rahastati mõjusaid ja tõhusaid projekte?

13. Auditi käigus kontrolliti komisjoni ja tehti auditikäike kuude liikmesriiki (Tšehhi Vabariiki, Prantsusmaale (Akvitaaniasse), Itaaliasse (Campaniasse), Poolasse, Rootsi (Västra Götalandile) ning Ühendkuningriiki (Inglismaale Yorkshire’i ja Humberi piirkonda)) [6] ning audititöö käigus uuriti meetmete kavandamist ja rakendamist, elluviidud projektide tulemusi ja mitmekesistamise meetmete raames antud rahalise toetuse järelevalvet. Audititöö hõlmas kolme mitmekesistamise meedet käsitleva 129 projekti toimikutest koosneva valimi uurimist. Külastati 57 projekti, kus analüüsiti muu hulgas alusdokumente ja intervjueeriti toetusesaajaid. 72 projekti toimikuid kontrolliti dokumentide läbivaatamise teel.

TÄHELEPANEKUD

ESIMENE OSA. KAS MITMEKESISTAMISE MEETMEID KAVANDATI JA RAKENDATI VIISIL, MIS VÕIMALDAS MÕJUSALT PANUSTADA MAJANDUSKASVU JA TÖÖKOHTADE LOOMISSE?

14. 3. telje meetmed peaksid panustama maapiirkondades tööhõive võimaluste loomise üldprioriteedi saavutamisse mittepõllumajanduslike tegevuste ja teenuste valdkonnas. See on vastumeede mitmel pool Euroopa maapiirkondades esinevale majandusliku ja sotsiaalse languse ning rahvastiku vähenemise suundumusele. Mitmekesistamine on vajalik majanduskasvu, tööhõive ja jätkusuutliku arengu edendamiseks maapiirkondades ning aitab seeläbi kaasa parema territoriaalse tasakaalu saavutamisele nii majanduslikus kui ka sotsiaalses sfääris [7].

15. Liikmesriikidel on kohustus väljendada oma struktuuri- ja territoriaalseid vajadusi maaelu arengukavades selgete ja konkreetsete eesmärkidena [8] kooskõlas riiklike strateegiakavadega. Nad peavad seejärel rakendama meetmeid, mis keskenduksid nende eesmärkide saavutamisele.

16. Oma poliitika mõjususe ja sihipärasuse tagamiseks peavad liikmesriigid mõistma nii maapiirkondade tööhõive ja majanduskasvu hoobasid kui ka nende takistusi. Samuti peavad nad tagama sekkumise põhjuste selge põhjendatuse, et näidata, kuidas riiklik rahastamine aitab näiteks turutõrkeid leevendada. Lisaks peaksid liikmesriigid täpsustama kavandatavaid tulemusi (kuidas mitmekesistamine aitab kaasa või võib kaasa aidata jätkusuutlikule majanduskasvule ja milliseid muudatusi tuleb teha), esitades seeläbi selge raamistiku ja selged suunised kava edasiseks haldamiseks (nt määrates kindlaks parandused, mida vajaduse korral teha).

17. Kontrollikoda vaatas üle ELi õigusaktid ning liikmesriikide süsteemid, menetluskorra ja dokumendid, et leida tõendusmaterjali, kas mitmekesistamise meetmeid kavandati ja rakendati nii, et need suure tõenäosusega tagaksid majanduskasvu ja töökohtade loomise prioriteeti käsitlevate mõjusate projektide tõhusa rahastamise. Auditi käigus uuriti täpsemalt seda, kas liikmesriigid on esitanud põhjendused, mis näitaksid meetmete puhul riikliku sekkumise vajadust, selgete eesmärkide ja asjakohaste toetuskõlblikkuse kriteeriumide kindlaksmääramist ning mõjusate valikumenetluste rakendamist. Lisaks hinnati auditi käigus seda, mil määral võtsid komisjon ja liikmesriigid meetmete haldamisel arvesse saavutatud tulemuslikkust.

SEATUD EESMÄRGID OLID ÜLDSÕNALISED NING EI SEONDUNUD ALATI MAJANDUSKASVU TINGIMUSTE JA TÖÖHÕIVE VÕIMALUSTE LOOMISEGA

18. Auditeeritud riiklikes/piirkondlikes maaelu arengukavades toodi välja mitu kohaliku maamajanduse tugevust ja puudust, nagu on ette nähtud määruse (EÜ) nr 1698/2005 artiklis 16 [9]. Maaelu arengukavad ja muud programmdokumendid ei sisaldanud aga probleemide põhjuste edasist analüüsi, mille põhjal otsustada, kuidas sekkumist suunata [10] (vt 2. selgitus).

19. Kui kontrollitud maaelu arengukavades oli toodud välja kasu, mida meetmete 311, 312 ja 313 raames oleks võinud saavutada, siis üheski neist ei esitatud selget sekkumisloogikat, mis käsitleks kindlakstehtud vajadusi, konkreetseid eesmärke ja eesmärkide saavutamiseks vajalikku tegevust. Näiteks Rootsi maaelu arengukavas oli loetletud mitmeid valdkondi, kus avalik sekkumine oleks maamajanduse mitmekesistamiseks ja majanduskasvu toetamiseks vajalik (nt naiste osaluselt takistuste eemaldamine, krediidi tagamise ühingute loomine jne), aga selles ei esitatud konkreetseid eesmärke ega määratletud tegevusliike, mida nende vajaduste katmiseks tuleks rahastada.

2. SELGITUS

NÄIDE MAAELU ARENGUKAVAST, MILLES EI OLE SELGELT VÄLJA TOODUD VAJADUST MITMEKESISTAMISE MEETMETE RAHASTAMISE JÄRELE

Ühendkuningriik, Inglismaa. Vastavalt maaelu arengukavale peaks iga piirkond pöörama meetmete rakendamisel erilist tähelepanu majanduslikule alajõudlusele ja majanduslikele puudustele. Yorkshire’i ja Humberi piirkondlikus rakenduskavas põhjendatakse, et piirkonnas on mitmekesistatud põllumajandusettevõtete osakaal väiksem kui riigis keskmiselt, aga selles ei ole välja toodud vajadust maamajanduse suurema mitmekesistamise järele ei seoses põllumajandusettevõtete sissetulekute, elujõulisuse, sissetulekute kõikumise ega ka teiste teguritega, ning selles ei ole selgitatud, miks piirkonnas on mitmekesistamise tase madal ja kuidas avalik sekkumine saaks olukorda parandada.

20. Kõikides auditeeritud riiklikes/piirkondlikes maaelu arengukavades, v.a. üks erandlik näide Itaalias (vt punkt 21), olid esitatud eesmärgid nii üldised ja laialt mõistetavad, et riiklikud/piirkondlikud ametiasutused ei olnud võimelised seadma mõõdetavaid sihte (vt 3. selgitus). Seetõttu oli iga meetme panust tegevuseesmärkide saavutamisse võimalik mõõta vaid ELi ühises järelevalve- ja hindamisraamistikus välja toodud järelevalvenäitajate sihtide kaudu [11]. Viimased seati aga sellest lähtudes, milliseid tulemusi kulutusteks kavandatud eelarve piires võis oodata, selle asemel et määratleda esmalt soovitud tulemused, mida läheb vaja mõne vajaduse rahuldamiseks või eesmärgi saavutamiseks, ja seejärel välja selgitada, mil määral on olemasolevate rahadega võimalik sihti saavutada.

21. Meede 311 Itaalias Campanias oli erand, sest seadis erieesmärgi saavutada põllumajandustootja leibkonda kuuluvate isikute täielik tööhõive, mille ta sidus lisaks arvnäitajaga (st sihiga): toetatud tegevustes töö leidnud põllumajandustootja leibkonda kuuluvate isikute arv.

3. SELGITUS

NÄIDE MITMEKESISTAMISE MEETMETELE SEATUD LIIGA ÜLDSÕNALISTEST EESMÄRKIDEST

Tšehhi Vabariigis seati kõigile kolmele meetmele samad eesmärgid: põllumajandustegevuse mitmekesistamine mittepõllumajandusliku tootmise suunas, mittepõllumajandusliku tootmise arendamine ja töökohtade loomise toetamine, maamajanduse mitmekesistamine, maapiirkondade elu kvaliteedi parandamine ja majanduslik mitmekesistamine. Need eesmärgid on võetud määruse (EÜ) nr 1698/2005 põhjendusest 46, ilma et neid oleks täpsustatud, ning need on üldised ja laialivalguvad. Näiteks ei täpsusta maamajanduse mitmekesistamise eesmärk lähteolukorra parandamise ulatust, mida meede peaks saavutama, seetõttu ei saa seda väljendada kvalitatiivsete ega kvantitatiivsete näitajate kaudu.

Poola maaelu arengukavas oli meetme 313 (turism) eesmärke kirjeldatud vaid üldsõnaliselt integreeritud meetme [12] raamistikus: "Meede aitab parandada elutingimusi maapiirkondades."; "See aitab kaasa maaelanikkonna identiteedi arendamisele."; "See aitab kaasa maapiirkondade eripära säilitamisele [---]." Taoline üldsõnalisus ei täpsusta, kuidas meede aitab kaasa turismi edendamisele.

22. Tõsiasi, et auditeeritud liikmesriigid ja piirkonnad ei ole selgelt välja toonud seda, mida nad soovivad saavutada, viitab pigem nõudlusest lähtuvale kui eesmärgipõhisele strateegiale. Selle tagajärjel püsib seoses mitme toetuskõlbliku tegevuse ja sektoriga oht, et toetused ei ole piisavalt täpselt suunatud kindlaksmääratud vajadustele ja struktuurilisele halvemusele (sekkumise põhjendused), mis kujutab endast muu hulgas takistusi majanduskasvule ja töökohtade loomisele.

KOMISJON KIITIS MAAELU ARENGUKAVAD VAATAMATA NENDE PUUDUSTELE HEAKS

23. Määruses (EÜ) nr 1974/2006 on täpsustatud, et liikmesriigid peavad nimetama sekkumise põhjendused, eesmärgid, ulatuse ja meetmete tegevused. Lisaks tuleks maaelu arengukavades esitada "tõendid selle kohta, et investeerimismeetmete puhul on toetus suunatud selgelt määratletud eesmärkidele, mis kajastavad määratletud territoriaalseid vajadusi ja nõrku struktuurilisi külgi". Seetõttu peab komisjon enne liikmesriikide maaelu arengukavade heakskiitmist kontrollima maaelu arengukavade eesmärkide vastavust ELi ja liikmesriikide strateegiatele ning kindlakstehtud vajadustele ja puudustele.

24. Kuna auditeeritud maaelu arengukavades olid eesmärgid määratletud nii üldiselt, siis said läbiviidud vastavuskontrollid olla vaid piiratud määral kasulikud. Sellegipoolest kiitis komisjon maaelu arengukavad puudustele vaatamata heaks ega hinnanud kriitiliselt sekkumise pooltargumente. Samuti ei kaalunud komisjon seda, kui mõjusalt või tõhusalt saaks kavandatud meetmetega luua tingimusi majanduskasvuks ja jätkusuutlike töökohtade loomiseks.

AUDITEERITUD LIIKMESRIIKIDE SEATUD TOETUSKÕLBLIKKUSE TINGIMUSED/KRITEERIUMID EI PIIRANUD MITMEKESISTAMISTOETUSE ULATUST

25. Kui liikmesriigid on eesmärgid paika pannud, peavad nad kindlaks määrama toetuskõlblikkuse tingimused (nt investeeringuliigid, toetusesaajate kategooriad ja toetuse iseloom), et tagada toetuse suunamine seatud eesmärkide saavutamisele.

26. Toetuskõlblikkuse tingimuste eesmärk on piirata toetuse ulatust. Kontrollikoda leidis, et liikmesriikide toetuskõlblikkuse kriteeriumid olid samuti väga üldsõnalised, mistõttu rahastati projekte, mis ei käsitlenud tegelikkuses konkreetsete meetmete eesmärke, ehkki nad võivad kohalikule elanikkonnale kasu tuua (vt 4. selgitus). Kontrollikoda leidis Tšehhi Vabariigis ja Rootsis koguni mõne projekti, mis ei olnud ELi määruste kohaselt toetuskõlblikud (vt lI lisa).

VALIKUMENETLUSED EI SUUNANUD TOETUST PARIMATELE PROJEKTIDELE

27. Pärast eesmärkide ja valikukriteeriumide kindlaksmääramist peavad liikmesriigid paika panema toimingute ja projektide valikumenetluse, millega toetuskõlblike projektide seast valik teha. Valikukriteeriumid peaksid võimaldama liikmesriikidel kindlaks määrata kasutatav eelarve, mida kulutada toimingutele ja projektidele, mis aitavad kõige paremini eesmärke saavutada. Valikukriteeriumide tõhusat kohaldamist nõuab asjaomane ELi õigusakt [13].

4. SELGITUS

ÜLDSÕNALISED TOETUSKÕLBLIKKUSE KRITEERIUMID TÕID KAASA MEETMETE EESMÄRKE MITTEKÄSITLEVATE TEATUD PROJEKTIDE RAHASTAMISE

Poola. Kuigi meetme 311 eesmärk on põllumajandusettevõtete mitmekesistamine mittepõllumajandusliku tegevuse suunas ja põllumajandusega mitteseotud töökohtade loomise edendamine maapiirkondades, soetas Väike-Poola piirkonnas 42% toetusesaajatest varustust (traktoreid jmt), millega pakkuda tavalisi põllumajandusteenuseid, näiteks selliseid, mida viiakse läbi nende endi põllumajandusettevõtetes kolmandate isikute jaoks, panustamata ühelgi moel maamajanduse mitmekesistamisse.

Poolas oli auditi toimumise ajal 68% meetme 313 (turism) raames rahastatud projektidest seotud üldkasutatavate spordirajatiste ehitamisega või laste mänguväljakutesse investeerimisega. Näiteks uuendati meetme 313 raames ühe kooli kõrval asuvat jalgpalliväljakut. Projekti eesmärk oli parandada maakogukonna elu kvaliteeti, luues moodsaid spordi- ja vaba aja veetmise taristuid ning varustades algkoolilapsi spordivahenditega. Seda liiki projektid ei mitmekesista siiski suure tõenäosusega majandust turistide arvu suurendamise kaudu, nagu nõuab meetme eesmärk [14].

28. Valikukriteeriumid peaksid võimaldama hinnata projektiettepanekute suhtelisi kasutegureid objektiivselt ja läbipaistvalt; samuti peaksid need tagama, et projektid, mis ei paku kulutustele vastavat tulu, lükatakse tagasi. Kahtlemata suudab ka tingimustele vastavatest projektidest osa projekte teistest paremini käsitleda eesmärke, mis on seatud maapiirkonna vajaduste rahuldamiseks. Kuna olemasolevad rahalised vahendid on piiratud, tuleks kahest muidu võrdväärsest projektist eelistada sellist, mis suudab näiteks maapiirkondades rohkem töökohti luua kui teine.

29. Kaks auditeeritud liikmesriiki ei kehtestanud valikukriteeriume, vaid toetusid üldsõnalistele toetuskõlblikkuse kriteeriumidele, et koostada loetelu projektidest, millele toetust eraldada. Nii juhtus Prantsusmaal (Akvitaanias) ja Poolas programmitöö perioodi esimestel aastatel (2007–2010). Poola valis sel ajal projekte kas põhimõttel "kes ees, see mees" või juhuslikult [15]. Ühes teises liikmesriigis, Rootsis (Västra Götalandis), ei kasutatud valikumenetluses punktisüsteemi või paremusjärjestusse seadmist, mis võimaldaks projekte aja möödudes objektiivselt võrrelda ja tagada seeläbi järjepidevalt kõige prioriteetsemate projektide väljavalimine.

30. Ülejäänud kolmes liikmesriigis (Itaalias Campanias, Tšehhi Vabariigis ja Ühendkuningriigis Inglismaal) rakendati valikukriteeriume ja mitut erinevat punktisüsteemi, kuigi Tšehhi Vabariik peatas oma valikukriteeriumide rakendamise 2009. aastal. Itaalias Campanias ja Tšehhi Vabariigis muutusid need tähtsusetuks, sest kumbki neist liikmesriikidest/piirkondadest ei seadnud tõhusat miinimumlävendi punktisummat, mille projekt pidi valituks osutumiseks koguma. See tähendab et seni, kuni eelarvet jagus, said valituks isegi sellised projektid, mis hinnangute kohaselt ei vastanud eriti täpselt riiklikele või piirkondlikele prioriteetidele (vt 5. selgitus).

31. Auditeeritud liikmesriikidest neljas (Prantsusmaal (Akvitaanias), Itaalias (Campanias), Rootsis (Västra Götalandis) ja Tšehhi Vabariigis) valiti välja nii mitu toetuskõlblikku projekti, kui eelarve maht võimaldas, võtmata arvesse projektide potentsiaalset panust meetme eesmärkide saavutamisse. Auditi käigus leiti, et hiljem, kui eelarve osutus kõikide toetuskõlblike projektide rahastamiseks ebapiisavaks, hakkasid liikmesriigid rangemalt projekte valima. Selle tagajärjel lükati hiljem paremad projektid üksnes eelarvelistel põhjustel tagasi (vt 6. selgitus).

5. SELGITUS

NÄITED VALIKUSÜSTEEMIDEST, MIS EI VÕIMALDANUD VALIDA ASJAKOHASEID PROJEKTE

Itaalias Campanias paistis kavandatud süsteem endast kujutavat head tava, sest toetuskõlblikke investeerimisprojekte hinnati valikukriteeriumide tabeli põhjal, mis nägi ette üldise miinimumpunktide määra (lävendi), sealhulgas projekti kvaliteedilävendi, milleni toetuskõlblikud projektid pidid küündima. Kuid süsteemi abil anti punkte mitte üksnes projektidele, mis vastasid kriteeriumidele, vaid ka projektidele, mis kriteeriumidele ei vastanud.

Projektide kvaliteedi kategoorias kogub ühelegi kriteeriumile mittevastav projekt 20 punkti (mis on nõutud miinimumlävend) ja saab seega toetust. See muudab projektide kvaliteedi järgi valimise mõttetuks, sest kui vahendeid on piisavalt, kvalifitseeruvad automaatselt kõik projektid.

Prantsusmaa (Akvitaania). Valikukriteeriumide puudumisel piisas projekti valituks osutumiseks vaid sellest, et projekt oli toetuskõlblik ja eelarvet jagus. Selle tulemusel rahastati uue veinidegusteerimistoa rajamise projekti kohas, kus vastav ruum oli juba olemas. Projektiga ei mitmekesistatud ega laiendatud põllumajandusettevõtte tegevust ega aidatud seega saavutada meetme eesmärke, mille alusel projekti rahastati.

6. SELGITUS

NÄITED EBATÕHUSAST VALIKUMENETLUSEST

Tšehhi Vabariik. Esimese kahe aasta jooksul (2007–2008), mil miinimumlävendit ei rakendatud ja eelarvet jagus kõikide toetuskõlblike projektide rahastamiseks, ei järjestatud esitatud projekte vastavalt eeliskriteeriumidele. Seetõttu rahastati projekte, mis said 0 punkti maksimaalsest 35st või 1 punkti 106 maksimaalselt võimalikust punktist. Alates 2010. aastast on toetuskõlblikud projektid pidanud rahastamiseks koguma palju suurema punktisumma: vähemalt 25 punkti 40st või 54 punkti 101st.

Itaalia, Campania. Esimesel taotlusperioodil (juuli–august 2009) anti meetme 313 raames toetust kõigile 163 toetuskõlblikule taotlusele. Teisel perioodil (september–oktoober 2010) laekus 322 toetuskõlblikku taotlust, millest rahastati vaid 70, sest meetmele eraldatud eelarve oli juba tervenisti kasutatud. Selle tagajärjel jäid teise perioodi projektid rahastamisest kõrvale, isegi kui need said palju suurema punktisumma kui esimesel perioodil toetust saanud projektid. Näiteks teisel perioodil eelarve puudusel rahastamisest ilma jäänud projektidest parima tulemuse saanud projekti punktisumma oli 85% suurem kui esimesel perioodil rahastatud projektide punktisumma.

Rootsi. Aastani 2011 ei lükatud ühtegi toetuskõlbliku projekti taotlust tagasi põhjusel, et see ei kuulu esmatähtsate hulka. Suutmatus projekte prioriteetsuse järgi pingeritta seada tõi kaasa meetme rakendamise osalise lõpetamise 2011. aastal, sest eelarvest jäi puudu, ning projektid lükati tagasi põhjendusel, et projektidele eraldatud eelarve on piiratud ja neist valitakse vaid prioriteetsemad. Tulemuseks oli järelejäänud eelarve rangem suunamine, kuid suurem osa eelarvest oli selleks ajaks juba kulutatud.

TÖÖKOHTADE LOOMINE OLI OSA MEETMETE ÜLDPRIORITEEDIST, KUID SEE EI PEEGELDUNUD ALATI VAHENDITE SUUNAMISES

32. Nagu ülalpool mainitud (vt punkt 14), on üks 3. telje üldprioriteet töökohtade loomine. Seepärast peaksid liikmesriigid maaelu arengukavade eesmärkidele vastavate projektide pingereastamisel püüdma valida välja projektid, millel on kõige suurem potentsiaal luua uusi töökohti. Nad peaksid püüdma luua mitte ainult rohkem töökohti, vaid võtma ka asjakohaselt arvesse toetuse rahalist mõjusust ja tõhusust, pidades näiteks silmas töökohtade maksumust ja kvaliteeti.

33. Ilmnes, et kõik auditeeritud liikmesriigid, v.a. Prantsusmaa, võtsid projektiettepanekute hindamisel arvesse nende töökohtade loomise potentsiaali. Ülalkirjeldatud valikusüsteemide puudused tähendasid aga tegelikkuses seda, et mõnes liikmesriigis ei olnud süsteemid uusi töökohti loovate projektide pingereastamiseks mõjusad (vt punktid 30 ja 31). Kuigi näiteks Itaalias Campanias võimaldas meetme 311 valikusüsteem pingereastada projektid, mis edendasid mõne põllumajandustootja leibkonda kuuluvate isikute täielikku tööhõivet (vt punkt 21), esines selle kriteeriumi rakendamises siiski puudusi (vt 7. selgitus).

7. SELGITUS

PABERIL HEA SÜSTEEM, TEGELIKKUSES AGA MITTE

Itaalias Campanias on põllumajandustootja leibkonda kuuluvate isikute täieliku tööhõive edendamise eesmärgiga seotud kriteerium määratletud suhtarvuna: investeeringu maksumus / töötajate arv. Hindamine hõlmas aga täistööajaga töökoha leidnud põllumajandustootja leibkonda kuuluvate isikute osakaalu väljaarvutamist ja selle punktideks ümberarvutamist.

Projektikonkursi teates ei esitatud juhendeid, kuidas seda osakaalu arvutada. Seepärast jäid arvutused tegemata ja punktid anti tehnilises aruandes esitatud põhjendamata väidete alusel.

Näiteks ühe taluturismi projekti puhul märkis toetusesaaja oodatava tulemusena ära pereliikmete töötundide arvu suurenemise ja selle põhjal anti projektile suurim võimalik punktisumma. Ametiasutuste läbiviidud kohapealsete kontrollide käigus ei kontrollitud enne lõplikku maksmist selle kriteeriumi täitmist ja toetusesaajal ei olnud audiitoritele maksetaotluse õigustamiseks esitada mingeid tõendusmaterjale.

34. Töökohtade loomise eesmärgiga projektide rahalise tõhususe näitaja on loodud töökohtade maksumus. Kontrollikoda arvutas selle näitaja välja 26 auditeeritud projekti puhul [16], millega suudeti luua uusi töökohti (vt II lisa). Arvutus näitas, et loodud töökoha maksumus varieerus projektide lõikes palju, ulatudes 3000 eurost 215000 euroni. Kontrollikoda tõdeb, et projektidel võivad olla ka teised eesmärgid, mida tuleks valikuprotsessi käigus arvesse võtta, kuid märkimisväärne erinevus sarnase tegevuse jaoks või raames loodud töökohtade maksumuses näitab vajadust pöörata sellele aspektile suuremat tähelepanu.

35. Auditeeritud liikmesriikidest kolmes kaaluti esitatud projektiettepanekute rahalist tõhusust töökoha maksumuse seisukohast. Projektide hindamisel võtsid Ühendkuningriigi ametiasutused arvesse kavandatud töökohtadel nõutavate oskuste taset ja töökohtade loomise kulutustest saadud tulu ning andsid sellele punkte (hinnati töökoha maksumust ja oskuste taseme maksumust toetuse seisukohast).

36. Poolas varieerub toetuse suurus vastavalt töökohtade arvule, mille loomise kohustuse toetusesaaja endale võtab, samas kui Itaalias hinnatakse töökoha maksumust vaid meetme 312 raames ja kõik kulutused (st kogu investeeringu maksumus) võetakse arvesse vastavalt ametiasutuste määratud keskmisele väärtusele. Lisapunktide andmisel tuginetakse töökoha maksumuse arvutusele.

37. Vaid Poolas, Tšehhi Vabariigis ja Ühendkuningriigis muudeti projektide puhul, mis hõlmasid töökohtade loomist, toetus sõltuvaks töökohtade loomise õnnestumisest. Poolas ja Ühendkuningriigis tuli tõendid esitada koos maksetaotlusega (kuigi Ühendkuningriik arvestas ka oodatud tulemusi), samas kui Tšehhi Vabariigis kontrolliti projektide elluviijaid sihipäraselt pärast projektide rakendamist. Poolas ja Tšehhi Vabariigis sätestati selgelt perioodi kestus, mille jooksul tuleb loodud töökohti säilitada: Poolas kahe aasta jooksul pärast viimast makset ja Tšehhi Vabariigis kuni viieaastase perioodi lõpuni [17].

38. Itaalia Campania ametiasutused aga toetusid vaid toetusesaaja avalduses esitatud hinnangulisele loodavate töökohtade arvule. Töökohtade loomine ei olnud maksetingimuseks ning seda ei kontrollitud ei lõppmakse tegemisel ega ka hilisema kontrollimise ajal. Auditi käigus ilmnes, et üheksast auditeeritud projektist oli töökohtade loomine eesmärgiks vaid neljal, millest omakorda kahe puhul oli loodud töökohtade arv oodatust palju väiksem.

PUUDUS MEETMETE ENNETAV JUHTIMINE

39. Isegi kui järelevalve ja hindamisteave näitas, et meetmete eesmärke ei saavutatud, ei kavandanud liikmesriikide ametiasutused sekkumisi ümber, et maksimeerida nende toimet mõjusamate ja tõhusamate projektide toetamise kaudu, mis võinuks tuua seatud eesmärke arvestades reaalseid tulemusi.

40. See torkas silma ennekõike Tšehhi Vabariigis, kus vaatamata töökohtade loomise eesmärgi ilmselgele saavutamata jätmisele, mida põhjustasid osaliselt ametiasutuste seatud ebarealistlikud või ambitsioonikad eesmärgid, ei võetud midagi ette, et eelistada edaspidi töökohti loovaid projekte. Rootsis jagati osa 3. telje eelarvest maakondade vahel ümber, võttes arvesse kulutuste mahtu, mitte edusamme tulemuste saavutamisel. Itaalias võimaldas kõrge toetuse määr suurendada projektide algatamist, kuid puudus seos tulemuste saavutamisega (vt 8. selgitus).

8. SELGITUS

NÄITED ENNETAVA JUHTIMISE PUUDUMISE KOHTA

Tšehhi Vabariik. 2010. aastal avaldatud vahehindamises tõsteti esile kolme auditeeritud meetme piiratud mõju. Hindaja leidis, et meetme 311 raames saavutati vaid 0,8% loodavate töökohtade koguarvu näitajast. Meetme 312 raames saavutati vaid 1,4% algselt seatud töökohtade loomise eesmärgist ja meetme 313 raames vaid 1% eesmärgist programmi rakendamise kolme aasta jooksul. Vaatamata sellisele ebaedule Tšehhi Vabariik meetmeid ei kohandanud. Selle asemel on Tšehhi Vabariigi ametiasutused oma eesmärke seoses loodud töökohtade koguarvu tulemusnäitajaga vähendanud üle 90%, st 29000-lt 2700-le, jättes samas igale meetmele kavandatud kulutused endisele tasemele.

Itaalia, Campania. Selleks, et hoogustada meetmete rahalist rakendamist, suurendasid ametiasutused 2010. aastal maksimaalset riikliku toetuse määra 100%-ni kuni 50000-eurostele meetme 311 ja 312 projektidele. Asjaolu, et toetusesaajalt võeti kohustus projekti panustada, ei toonud saavutatavate tulemuste osas kaasa projekti kuludest saadavate tulude suurenemist.

Rootsi. Vaatamata sellele, et ühisest järelevalve- ja hindamisraamistikust lähtuva loodud töökohtade tulemusnäitaja 2010. aasta eesmärgist saavutati vaid 6,6%, ei kohandatud ei meetmeid ega valikukriteeriume, et muuta need tõhusamaks ja tagada seeläbi eesmärgi saavutamine. Lisaks teatati maakondadele, et kui need ei kuluta 2011. aasta oktoobriks ära vähemalt 50% neile eraldatud eelarvest, siis jaotatakse see ümber maakondadele, mis suutsid kulutada kiiremini.

KOMISJON EI OLE KASUTANUD TULEMUSLIKKUSEALAST TEAVET PIISAVALT, ET PARANDADA MITMEKESISTAMISMEETMETE TÕHUSUST JA MÕJUSUST

41. Komisjon teeb programmide rakendamise üle järelevalvet ennekõike seirekomisjoni koosolekutel osalemise [18], iga-aastaste arenguaruannete kontrollimise ja liikmesriikidesse korraldatud auditikülastuste kaudu. Lisaks näeb komisjoni usaldusväärse finantsjuhtimise vastutus ette, et komisjon parandab vastavalt sellele programmi rakendamist. Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 77 lõige 2 näeb ette, et komisjoni esindajad võivad osaleda seirekomisjoni töös nõuandva pädevusega.

42. Komisjon on rõhutanud vajadust suurema valivuse ja meetme rakendamise täpsema suunamise järele kogu programmitöö perioodi vältel, ka siis, kui eelarvet jagub. Ometi tõi audit esile, et komisjon ei taganud alati seda, et liikmesriigid määratleksid asjakohased valikukriteeriumid või rakendaksid neid järjepidevalt. Komisjon ei võtnud tõhusaid meetmeid, vaatamata sellele, et Prantsusmaa, Poola ja Tšehhi Vabariik (2009. aastal) ei kohaldanud ühtegi valikukriteeriumi. Siiski on komisjon teiste maaelu arengu meetmete puhul astunud finantskorrektsioonide väljapakkumisega samme sarnaste puudustega tegelemiseks.

43. Komisjon ei võtnud sobivaid meetmeid ka seirekomisjoni koosolekutel osaledes ega programmide edusammude iga-aastasel läbivaatamisel [19], tagamaks, et liikmesriikide tegevus seatud eesmärkide saavutamisse panustavate projektide valimisel ja heakskiitmisel oleks mõjus. Viidates juhtumile, mis on välja toodud 8. selgituses, ei ole komisjon Tšehhi Vabariigis nõudnud mitmekesistamismeetmete mõjususe parandamist, vaid leppinud loodavate töökohtade koguarvu sihtnäitajate vähendamisega.

TEINE OSA. KAS TAKISTUSI TÕHUSUSELE JA SÄÄSTLIKKUSELE VÄHENDATI PIISAVALT?

44. Kulutustele vastava tulu saavutamine tähendab optimaalset vahendite kasutust kavandatud tulemusteni jõudmisel. Üldised ohud usaldusväärsele finantsjuhtimisele ohustavad lisaks mõjususele ka tõhusust ja säästlikkust.

45. Oht tõhususele tähendab seda, et mõni tegevus:

- ei maksimeeri antud sisendi väljundit või teeb seda asjakohasele kvaliteedile piisavat tähelepanu pööramata; või

- ei minimeeri antud väljundi sisendit või teeb seda asjakohasele kvaliteedile piisavat tähelepanu pööramata.

46. Oht säästlikkusele tähendab seda, et mõni tegevus:

- ei minimeeri vahendite kulukust või teeb seda asjakohasele kvaliteedile tähelepanu pööramata.

47. Ohte tõhususele ja säästlikkusele saab märkimisväärselt vähendada hea kavandamise kaudu. Siiski ei vabasta see ametiasutusi rakendamise asjakohase kontrollimise vastutusest.

48. Seepärast ning kooskõlas tõhususe ja säästlikkuse põhimõttega, mis on välja toodud määruse (EL, Euratom) nr 966/2012 [20] artikli 30 lõikes 2, on kontrollikoda seisukohal, et liikmesriikidel tuleks:

- tagada, et taotlejad on enne toetuse eraldamist tõendanud oma projektide rahanduslikku elujõulisust ja jätkusuutlikkust;

- kohaldada meetmeid, mis vähendavad tühimõju ja tegevuse ümberpaiknemise ohtu [21] ;

- tagada, et projektide kulud on mõistlikud;

- tagada, et projekte saaks rakendada piisava ajavahemiku jooksul, ilma põhjendamatute kulude ja bürokraatiata.

TÕHUSUS

LIIKMESRIIKIDEPOOLNE KONTROLLIMINE ANDIS PROJEKTIDE RAHALISE JÄTKUSUUTLIKKUSE KOHTA PIIRATUD KINDLUSE

49. Selleks, et vältida riiklike vahendite kulutamist projektidele, mis enneaegselt ebaõnnestuvad, peaksid liikmesriigid vastavate elujõulisuse kontrollidega analüüsima taotleja finantsolukorra ja äritegevuse kavandamise usaldusväärsust ning koostama nende kohta hinnangud.

50. Kehtivad õigusaktid ei nõua selgesõnaliselt selliseid elujõulisuse kontrolle [22], ja auditeeritud liikmesriikidest vaid kolmes (Poolas, Rootsis ja Ühendkuningriigis) kontrolliti korrapäraselt taotlejate finantsolukorda. Auditi käigus leiti ennekõike Poolas ja Rootsis mitu puudust peamiselt pealiskaudsete ja ebausaldusväärsete hinnangute ning nõrga tõendusmaterjali näol. Teised auditeeritud liikmesriigid ei teinud mingit korrapärast elujõulisuse kontrolli (Prantsusmaa (Akvitaania) ja Itaalia (Campania)) või olid need peatanud (Tšehhi Vabariik) (vt 9. selgitus).

9. SELGITUS

ELUJÕULISUSE KONTROLLIMINE: NÄITED HEADEST TAVADEST JA PUUDUSTEST

Ühendkuningriik, Inglismaa. Ametiasutused rakendavad toetuse suurusest sõltuvalt mitut meedet, mida võib pidada heaks tavaks: finantsnäitajad arvutatakse raamatupidamisandmete ja rahavoogude prognooside põhjal; raamatupidaja esitab sõltumatu hinnangu; ning esitada tuleb müügiprognooside ja turuanalüüsiga äriplaan. Hindaja vaatab aluseks olevad eeldused kriitiliselt üle ning arvesse võetakse juhtimise ja elluviimisega seotud ohte.

Poola. Ühel juhul näitas toetusesaaja algne äriplaan negatiivset nüüdispuhasväärtust (NPV), mis oleks muutnud projekti toetuskõlbmatuks. Kui Poola ametiasutused palusid toetusesaajal negatiivset NPVd selgitada, esitas toetusesaaja uue kava, milles ta vaid suurendas oluliselt müügiprognoose. Negatiivne NPV muutus positiivseks ja projekt kiideti heaks. Kontrollikoda leidis, et projekti tulemused olid nii esialgsetest kui ka muudetud prognoosidest oluliselt nõrgemad.

Prantsusmaa (Akvitaania). Mõnelt projektilt nõutakse finantsanalüüse ja teostatavusuuringuid, aga nende dokumentide põhjal ei viida läbi ametlikku elujõulisuse kontrolli. Üks projekt kiideti heaks ja sellele eraldati vahendeid, vaatamata teostatavusuuringus esile toodud tõsiasjale, et ettevõte oli rahalistes raskustes, sest selle üldine maksevõime oli nõrk, esinesid olulised lühiajalised riskid ja ettevõtte rahaline autonoomia oli väga piiratud. Kontrollikoja auditikäik tõi ilmsiks, et toetatud ettevõte oli pankrotis.

Tšehhi Vabariik. Taotleja krediidivõimelisuse kontrolle viidi algselt läbi projektide puhul, mille toetuskõlblikud kulud ületasid 2 miljonit Tšehhi krooni (ligikaudu 78000 eurot). Arvestades majanduskriisiga ja vältimaks toetuskõlblike taotlejate arvu vähenemist kriisi ajal, otsustasid Tšehhi ametiasutused alates 2009. aasta keskpaigast toetusesaajate krediidivõimelisuse hindamise lõpetada.

MEETME KAVANDAMINE JA RAKENDAMINE LIIKMESRIIKIDES EI VÄHENDA TULEMUSLIKULT TÜHIMÕJU OHTE ...

51. Tühimõju viitab määrale, mille ulatuses oleks toetusesaaja investeeringu teinud isegi ilma eraldatud toetuseta. Toetuse andmine sellistes olukordades, kus avaliku sektori kulutusi ei ole soovitud tulemuse saavutamiseks vaja, vähendab ELi ja riiklike eelarvevahendite tõhusust.

52. Peamine tühimõju vähendamise vahend on meetmete 311–313 kujundamine ja kavandamine nii, et riiklik rahastamine suunataks kindlakstehtud vajadustele (nt turutõrgetele) või positiivse välismõju ja avalike hüvede pakkumise edendamisele (nt keskkonnahoidlike tehnoloogiate kasutuselevõtmise või laiemaid avalikke hüvesid pakkuvate projektide kulude toetamise kaudu). Kuid isegi siis, kui süsteem oli kavandatud edendama avalike hüvede pakkumist eraisikust toetusesaajate toetamise kaudu, oli potentsiaalne positiivne mõju mõnel juhul tegelikkuses olematu (vt 10. selgitus).

53. Liikmesriigid saavad tühimõju ohtu vähendada ka projektide valikumenetluse käigus. Liikmesriigid oleksid võinud paluda taotlejatel tõestada vajadust toetuse järele, viitades elujõulisuse kontrolli tarbeks kogutud finants-, turu- ja juhtimisteabele. Kui taotlejal oli piisavalt kapitali või juurdepääs kapitalile, millega tervet projekti rahastada, või kui projekti eduväljavaated olid suured, oleks investeering tehtud niikuinii, olenemata toetuse saamisest. See kujutab endast nappide riiklike vahendite ebatõhusat kasutamist.

10. SELGITUS

NÄIDE SELLEST, KUIDAS POTENTSIAALNE POSITIIVNE MÕJU JÄI TEGELIKKUSES OLEMATUKS

Itaalia, Campania. Projektide hindamissüsteem nägi ette keskkonnakriteeriumidega seotud punktisumma arvutamist. Auditi käigus leiti aga, et projekt võis saada kümme punkti vee säästmise kriteeriumi täitmise eest või viis punkti tavapärasest jäätmekäitlusest põhjalikuma jäätmekäitluse kriteeriumi täitmise eest, pelgalt lubades teha kõige elementaarsemaid investeeringuid, nagu seda on kahesüsteemse loputusega WC-pottide või odava kompostikasti soetamine (ühes projektis maksis näiteks kompostikast 350 eurot, samas kui projekti kogumaksumus oli 247000 eurot). Suuremat vee säästmist polnud vaja lubada ja seda ka ei hinnatud. 15 punkti (mitmel juhul otsustav punktisumma) oli seega võimalik saada projektis märkimisväärset veesäästu või keskkonnamõju ette nägemata.

54. Kuuest auditeeritud liikmesriigist kahe (Rootsi ja Ühendkuningriigi, Inglismaa) maaelu arengukavad toovad esile tõsiasja, et tühimõjuga kaasneb suur oht usaldusväärsele finantsjuhtimisele. Siiski palusid ametiasutused vaid Ühendkuningriigis toetusesaajatel tõendada vajadust toetuse järele, lükates tagasi projektid, mille vajadust avaliku rahastamise järele ei tõendatud. Ühendkuningriigi ametiasutused võtsid projektide hindamisel arvesse järgmisi elemente: kui veenvalt põhjendati taotluses vajadust toetuse järele; projekti käsitletavad turutõrked; rahastamise puudujäägi olemasolu (võrreldes näiteks alternatiivsete rahavoogude prognoose laenustsenaariumi ja avaliku sekkumise stsenaariumi korral) ja projekti väljundite väärtus piirkonnale, hinnates ilma toetuseta saavutatavate väljundite osakaalu.

55. Kontrollikoda on juba märkinud (nt oma aruannetes Leader-lähenemise, meetme 121 ja meetme 123 kohta [23]), et juhtumid, kus on enne toetuse eraldamise otsuse langetamist investeeringutega juba algust tehtud või need lõpule viidud, viitab tugevalt tühimõju efektile. Neis olukordades näitab juba toetusesaaja esialgne investeerimisotsus seda, et ta oleks olnud valmis ja suuteline investeerima ka toetust saamata. Sellest tulenevalt peetakse heaks tavaks, kui liikmesriigid tunnistavad projekti toetuskõlblikuks alles toetuse heakskiitmise kuupäevast alates.

56. Ühendkuningriik (Inglismaa) rakendas seda head tava. Teistes auditeeritud liikmesriikides olid investeeringud toetuskõlblikud enamasti alates taotluse esitamise kuupäevast. Audiitorid leidsid, et 57 külastatud projektist 25 (st 44%) olid alanud enne toetuse eraldamise otsuse langetamist (vt tabel).

57. Tühimõju ohtu hinnati täiendavalt toetusesaajate intervjuude ja dokumentaalsete tõendite põhjal, mis käsitlesid projekti elluviimiseks kasutatud rahastamisallikaid, investeeringute kasumlikkust ning investeeringu ajastust võrdluses toetuse eraldamise otsuse ajaga. Uurimine näitas, et 57 projektist oleks niikuinii rakendatud 35 projekti (61% valimist), kuigi mõnel juhul väiksemas ulatuses või pikema ajavahemiku jooksul (vt II lisa). Selline oli olukord eelkõige siis, kui eraldatud toetus jäi väga väikseks, nagu näiteks Rootsis, kus üle kolmandiku eraldatud toetustest olid kas 10000 eurot või alla selle. Lisaks leidis kontrollikoda Rootsis juhtumi, kus projekt kiideti heaks alles pärast selle elluviimist (vt 11. selgitus).

TABEL

PROJEKTID, MILLEGA ALUSTATI ENNE TOETUSE ERALDAMISE OTSUST

Liikmesriik | Auditikäikude raames külastatud projektide koguarv | Auditeeritud projektid, mis rakendati enne projekti kinnitamist |

Tšehhi Vabariik | 11 | 4 |

Prantsusmaa (Akvitaania) | 10 | 8 |

Itaalia (Campania) | 9 | 3 |

Poola | 8 | 3 |

Rootsi (Västra Götaland) | 10 | 7 |

Ühendkuningriik, Inglismaa (Yorkshire ja Humber) | 9 | 0 |

Kokku | 57 | 25 |

11. SELGITUS

SELGE VIIDE TÜHIMÕJULE: ELI TOETUSE ERALDAMINE PROJEKTILE, MIS OLI JUBA ELLU VIIDUD

Rootsis anti 240000 Rootsi krooni (22000 euro) suurune toetus metsamasinate hoolduse ja parandusega tegeleva ettevõtte tööpindade laiendamiseks. Toetusesaaja esitas 2008. aasta mais puuduliku toetusetaotluse, milles projekti kirjeldus jäi üherealiseks ja äriplaan puudus. Ta täiendas seejärel oma toetusetaotlust 2009. aasta mais maakonna juhatuse nõutud teabega. Toetuse eraldamise otsus langetati nädal aega hiljem ja sama kuu jooksul esitas toetusesaaja maksetaotluse. Projekt oli enne tervikliku taotluse esitamist juba 2009. aasta aprillis ellu viidud.

Kontrollikoja auditikäigu ajal väitis toetusesaaja, et ta oli projekti elluviimise otsuse langetanud juba enne toetuse taotlemise võimalusest teadasaamist. Tal oli pangalaenuleping sõlmitud kuni 1,2 miljoni Rootsi krooni (ligi 110000 euro) peale, mida ta plaanis kasutada terve projekti rahastamiseks, kui talle ei oleks toetust eraldatud.

... JA EI VÄHENE KA TEGEVUSE ÜMBERPAIKNEMISE OHT

58. Tegevuse ümberpaiknemise ohu all mõeldakse määra, mille ulatuses kaasneb riikliku toetuse abil edendatava tegevuse hüvedega tegevuse vähenemine mujal. Toetus, mis võimaldab ühel toetusesaajal suurendada oma turuosa konkurendi arvelt, ei pruugi omada mingit netomõju poliitikaeesmärkidele, nagu töökohtade loomine. Taolised toetused kujutavad endast seetõttu põhimõtteliselt ebatõhusat ELi vahendite kasutamist ja need võivad viia turumoonutusteni kohalikul tasandil. Teatav tegevuse ümberpaiknemise määr võib siiski olla õigustatud, juhul kui poliitikaeesmärkide osas on saavutatud piisav netomõju.

59. Nagu ka tühimõju puhul, peituvad peamised tegevuse põhjendamata ümberpaiknemise ohu vähendamise vahendid meetmete kavandamises. Maaelu arengukavad peaksid välja tooma vajaduse kulutuste järele (nt analüüsides eeldatavat nõudlust ja jättes välja sektorid, kus turg tundub olevat küllastunud), kindlaks määrama vajadused, mis oleksid piisavalt suured, põhjendamaks võimalikku tegevuse ümberpaiknemist, ning seadma vajadustele vastavad eesmärgid ja valikutingimused. Käesoleva aruande esimeses osas võis näha, et auditeeritud liikmesriigid seda ei teinud. Rootsi ja Ühendkuningriigi maaelu arengukavad tunnistavad siiski tegevuse ümberpaiknemist potentsiaalse ohuna usaldusväärsele finantsjuhtimisele.

60. Liikmesriikide ametiasutused peaksid hindama projektiettepanekuid tegevuse ümberpaiknemise ohu seisukohast projekti heakskiitmise etapis. Võimaliku tegevuse ümberpaiknemise ohu korral peaksid nad tagama selle, et projekti panus meetmete eesmärkidesse on toetuse õigustamiseks piisavalt suur.

61. Vaid Ühendkuningriigis [24] astuti asjakohaseid samme tegevuse ümberpaiknemise hindamiseks ja vähendamiseks: sealsed rakenduseeskirjad näevad ette selliste ettepanekute tagasilükkamise, mis on seotud küllastuspunktini jõudnud majandussektoritega, viies ülepakkumiseni, kahjustades tootlikkust ja viies sarnaste ettevõtete tegevuse ümberpaiknemiseni. Lisaks leidis kontrollikoda Ühendkuningriigi hindamissüsteemis järgmised heade tavade elemendid: toetusesaajalt nõutakse turunõudluse tõendamist ja konkurentidele avaldatava mõju kirjeldamist, projektide hindamise ja valimise osana hinnatakse tegevuse ümberpaiknemisohtu ja projektid, milles esines tegevuse ümberpaiknemise võimalus, lükati tagasi.

62. Kontrollikoda hindas 57 külastatud projekti tegevuse ümberpaiknemise ohu seisukohast, tuginedes oma ülevaates dokumentide uurimisele ja toetusesaajatega peetud vestlustele nende ettevõtte toodete, turgude ja konkurentide ning nendesse teguritesse tehtud investeeringute teemal. Tegevuse ümberpaiknemise ohu märke leiti 19 projekti puhul (vt lI lisa). Näiteid tegevuse ümberpaiknemise märkide kohta on kirjeldatud 12. selgituses. Kolme projekti puhul ei olnud tegevuse ümberpaiknemise ohu hindamine asjakohane ja nelja projekti puhul puudus kontrollikojal piisav tõendusmaterjal, et seda hinnata.

SÄÄSTLIKKUS

63. Säästlikkuse põhimõte näeb ette, et rahalised vahendid tehakse õigeaegselt kättesaadavaks, nende kogus ja kvaliteet on sobivad ning hind võimalikult soodne. On oht, et toetusesaajad ei pruugi otsida võimalusi, kuidas rakendada vajaliku kvaliteediga projekte kõige väiksemate kuludega. Sellises olukorras võidakse ELi ja liikmesriikide eelarvekulusid otstarbetult paisutada. See ei ole säästlik ega tõhus ning vähendab võimalusi teisi projekte rahastada. Komisjon ja liikmesriigid peaksid tagama selle, et meetmete 311–313 raames toetust taotlenute välja pakutud projektide kulud oleksid põhjendatud ja et haldusmenetlused oleksid võimalikult lihtsad eesmärgiga võimaldada projektide mõjusat ja tõhusat rakendamist maapiirkondade hüvanguks.

12. SELGITUS

TEGEVUSE ÜMBERPAIKNEMISE OHU NÄIDE

Rootsi. Meetme 313 raames toetati ühe külastuskeskuse konverentsiruumide ehitamist. Toetusesaaja korraldab kahepäevaseid konverentse, mille ajal majutatakse ligikaudu 15 osalejat lähedal asuvasse hotelli. Uus investeerimisprojekt, mida külastuskeskus edendas ja mida toetati ELi vahenditest, hõlmab kuni 20 külastajat mahutava majutuskoha rajamist. Rootsi ametiasutused ei kaalunud toetuse heakskiitmise käigus tegevuse ümberpaiknemise ohtu vaatamata sellele, et projekt toob tõenäoliselt kaasa lähedalasuva praegu osalejaid majutava hotelli tegevuse kahanemise.

Auditi käigus leiti ka heade tavade näiteid

Ühendkuningriik, Inglismaa. Ühe põllumajandusettevõtte poe projekti puhul hindas piirkondlik arenguagentuur seda, kui kaugel asuvad lähimad konkureerivad poed ning kas projekt võib mõjutada nende äritegevust. Madalat tegevuse ümberpaiknemise taset peeti põhjendatuks, sest piirkondlikud turismiasutused andsid projektile positiivse hinnangu.

KULUDE PÕHJENDATUSE KONTROLLI PUUDULIKKUS

64. Määruse (EL) nr 65/2011 [25] artikli 24 lõike 2 punktis d täpsustatakse, et liikmesriigid peaksid halduskontrolli raames kontrollima toetusetaotlustes esitatud kulutuste põhjendatust. Hindamine peab toimuma nõuetekohase hindamissüsteemi alusel, näiteks võrdluskulude, erinevate pakkumiste võrdluse või hindamiskomitee abil.

65. Kontrollikoda leidis, et Prantsusmaa ei rakendanud selliseid menetlusi. Olukord on seda tõsisem, et komisjon oli juba varem (2008. aasta mais) palunud Prantsusmaa ametiasutustel sisse seada süsteem, millega kontrollida halduskontrolli raames kulude põhjendatust, ning on minevikus teiste investeerimismeetmetega seotud sama liiki puuduste korral rakendanud finantskorrektsiooni.

66. Teistes auditeeritud liikmesriikides rakendati asjakohaseid süsteeme, mis hõlmasid spetsiaalseid hanke-eeskirju või standardkulude kontrolli või nende kahe kombinatsiooni. Kuid need kontrollid olid kvaliteedilt erinevad. Kontrollikoda leidis ELi eeskirjade täitmata jätmise juhtumeid Rootsis ja märkimisväärseid puudusi Tšehhi Vabariigis, Itaalias (Campanias) ja Poolas, mis hõlmasid puudulikke, pealiskaudseid ja halvasti tõendatud kontrolle (vt 13. selgitus). Pärast kontrollikoja auditikäiku väljastasid Itaalia ametiasutused kohalikule omavalitsusele eraldatud toetuse (46780 eurot) tühistamiskorralduse, mis tulenes osaliselt valitud pakkumusega seotud probleemidest ja rahastatud teenuste eest küsitud hinnast.

13. SELGITUS

NÄITED LIIKMESRIIKIDE EESKIRJADE JA KONTROLLIDE PUUDUSTEST JA HEADEST TAVADEST

Rootsi. Tavapärane kulude põhjendatuse kontrollimise meetod on nõuda taotlejatelt kahe hinnapakkumise esitamist, mis kataksid vähemalt 25% kogumaksumusest. See tähendab, et projekti elluviija ei pea näitama kulude põhjendatust kuni 75% ulatuses kavandatud kogumaksumusest.

Toetuskõlblikud kulud ei piirdu hinnapakkumises esitatud summadega ja toetusesaajad võivad seega taotleda neid summasid ületavate kulude hüvitamist (kui need on põhjendatud kulutustena heaks kiidetud) ning saada seeläbi siiski täiel määral toetust, juhul kui neil õnnestub teiste kulutuste (mille põhjendatust ei kontrollitud) hinna pealt kokku hoida või kui nad ei soeta teisi taotlusesse lisatud kuluartikleid. See ei tähenda ELi eelarve jaoks kokkuhoidu, sest toetusesaaja võib kasutada järelejäänud raha täiendavate kuluartiklite soetamiseks kuni heakskiidetud projekti maksumuse piirini.

Ühes auditeeritud projektis ei esitatud hinnapakkumisi 2,5 miljoni Rootsi krooni ehk 290000 euro eest ehitatava ja sisustatava uue restorani ja eraldi külalistemaja kohta (toetuse suurus: 900000 Rootsi krooni ehk 94000 eurot, toetuse määr: 30%). Projekti toimikusse ei olnud märgitud ühtegi meedet, millega oleks kulude põhjendatust kontrollitud.

Itaalia, Campanias. Ainus piirkondlike ametiasutuste läbiviidud üldiste kulude põhjendatuse kontroll jälgis seda, et kulud ei ületaks konkursiteates märgitud piirmäära, võtmata arvesse pakutud teenuste (tavaliselt konsultatsiooniteenuste) üksikasjalikku iseloomu ja ulatust. Näiteks ühe lihtsa projekti juures, mis seisnes uue bussi soetamises, küsis konsultant 15000 euro suurust tasu (5,1% bussi maksumusest); see tasu hinnati avaliku sektori toetusesaamise kriteeriumidele vastavaks.

Lisaks soetati mõne projekti puhul masinaid või varustust, mida pakkusid muud ettevõtted, mitte need, mille valis välja sõltumatu ekspert ja millele andis heakskiidu eksperthindaja. Ühel juhul väitis toetusesaaja, et ta oli sõlminud veebisaidi loomise lepingu oma sõbraga, kes tegi selle töö ära sama hinnaga, mida nõudis eksperdi valitud ettevõte. Audiitorid leidsid aga, et auditi ajal (2012. aasta märts) ei toiminud veebisait täielikult, vaatamata sellele, et arve oli tasutud 2010. aasta 9. augustil. Pooleliolev veebisait jäi makse-eelsete kontrollide käigus tähelepanuta.

Kontrollikoda leidis järgmised head tavad: Inglismaal hõlmasid määruse (EÜ) nr 1975/2006 artiklitega 27 ja 30 kooskõlas tehtud kontrollid (5% maksmise ja 1% järelkontrollide käigus) kreeditarvete ja allahindluste kontrolle. Itaalias Campanias lisas piirkond 2011. aasta konkursiteatele nõude lisada pakkumise juurde müüja avaldatud hinnakiri ning näidata pakutud soodustusi.

HALDUSKOORMUS TAKISTAB KAVADE MÕJUSAT JA TÕHUSAT RAKENDAMIST

67. Nagu punktis 63 mainitud, ei tohi liikmesriikide menetluskord olla liiga pikk ja keeruline, et mitte peletada taotlejate huvi projektiettepanekuid esitada. See oht on eriti akuutne nende potentsiaalsete toetusesaajate puhul, kes ei saa riskida võimalusega, et nende toetusetaotlus lükatakse tagasi ja et projekti rahastamine jäetaks täielikult nende õlule, või võimalusega, et investeerimine viibib ja neil on oht ärivõimalusest ilma jääda.

68. Halduskoormus ning sellega seonduvad bürokraatiakulud ja viivitused väärivad märkimist teguritena, mis takistavad kava eesmärkide saavutamist, ennekõike siis, kui need ei õigusta end mõjusamate projektide valimisega (vt 14. selgitus).

14. SELGITUS

SÜSTEEM, MIS VÄHENDAB TAOTLEJA HALDUSKOORMUST, JA SÜSTEEM, MIS SEDA EI VÄHENDA

Ühendkuningriik, Inglismaa. Ühendkuningriigi ametiasutused vaatasid igal nädalal üle avalikul konkursil osaleda soovinute lühiavaldused, andes vastukaja nende projektide toetuse saamise tõenäosuse ja piirkonna prioriteetidele vastavuse ulatuse kohta. Protseduur säästis taotlejaid vaevast valmistada ette lõpuni täidetud avaldus, mis oleks võidud tagasi lükata, ning vähendas hindamisega seotud halduskoormust jne. Iga projekti juurde nimetati maapiirkonna äritegevuse abistaja, kes toetas taotlejat taotluse esitamisel.

Hetkest, mil elluviija esitas taotluse, kulus valikumenetlusele ligi üheksa nädalat. Hindamisel vaadeldi strateegilist sobivust piirkondlike prioriteetidega, uuenduslikkust, mitmekordistavat mõju, nõudlust toote või teenuse järele, majanduslikku tasuvust, kulude põhjendatust, ettepaneku väljundeid ja tulemusi, tühimõju ja avalikust sektorist tehtud kulutustele vastava tulu saavutamist.

Poola. Heakskiidumenetlusele kulus enamiku projektide puhul rohkem kui kuus kuud, ja 55%-le meetme 312 taotlusele kulus rohkem kui aasta. Selle põhjustas peamiselt taotluste madal kvaliteet või ebatäielik täitmine ja paindlikud eeskirjad, mis lubasid taotlejatel oma taotlust igas hindamisetapis kaks korda muuta. Poola ametiasutuste valikukriteeriumid ei hinnanud üksikute projektide kvaliteeti, vaid ettevõtte või projektide asukoha mõõdetavaid näitajaid (nt suurus, varasem ELi vahendite kasutamata jätmine). Projektiettepanekute suhtelised kasutegurid jäid aga hindamata.

69. Prantsusmaal, Itaalias (Campanias), Poolas ja Rootsis kulus toetusetaotluste läbivaatamisele seitse kuni kaheksa kuud [26] (vt 1. joonis). Lisaks kulus Prantsusmaa ametiasutustel maksetaotluste töötlemiseks ja lõppmaksete tegemiseks ligi viis kuud, äärmuslikel juhtudel isegi rohkem kui aasta. Kontrollikoja hinnangul on see aeg ebaproportsionaalselt pikk, arvestades, et enamiku meetmete 311–313 raames toetatavate projektide kulud ei ole suured ja sisu pole kuigi keeruline.

1. JOONIS

TAOTLUSTE JA MAKSETAOTLUSTE LÄBIVAATAMINE (KALENDRIPÄEVADES)

+++++ TIFF +++++

70. Projektide heakskiitmise ja maksete tegemise viibimisel võib olla negatiivne mõju projektide õigeaegsele rakendamisele ja rahastatud projektide ulatusele ning viimaks ka taotlejate majanduslikule olukorrale (vt 15. selgitus).

71. Itaalias (Campanias), Prantsusmaal (Akvitaanias) ja Tšehhi Vabariigis leidsid intervjueeritud projektide elluviijad menetluskorra oma riigis liiga keerulise olevat. Seejuures tasub mainida, et kontrollikoda auditeeris vaid projekte, mis olid edukalt ellu viidud, välistades seega taotlejad, kes olid halduskoormuse või viivituste pärast huvi kaotanud. Lisaks kasutas enamik toetusesaajaid, arvates, et nad ei suuda oma taotlusi ise ette valmistada, selle juures nõustajate abi, mis oli vahel suhteliselt kallis.

15. SELGITUS

MAKSESÜSTEEMID VÕIVAD TOETUSESAAJAID AIDATA, AGA KA NENDE TEGEVUST TAKISTADA

Ühendkuningriik, Inglismaa. Ühendkuningriigis andis süsteem taotlejatele projekti heakskiitmise ja maksetähtaegade kohta üpris suurt kindlust, võimaldades korraldada lühiajalist rahastamist ja julgustades kandideerima ettevõtjaid, kes muidu ei pruugiks kulukuse tõttu projekti alustada. Lisaks teavitati taotlejaid valikukomisjoni kohtumiste kuupäevadest ette ja taotluste esitamine ajastati kohtumiste kuupäevi arvesse võttes. Maksetaotlustega seoses teavitati projektide elluviijaid, et nad võivad arvestada toetuse maksmisega kuu aja jooksul pärast taotluse esitamist. Kontrollikoda leiab, et need on näited headest tavadest.

Itaalia, Campania. Ettemakse saamiseks peavad toetusesaajad esitama taotletud summat tagava kindlustuspoliisi. Itaalia makseasutuse (AGEA) toetusesaajate tagatiste läbivaatamisprotseduur hakkas täielikult toimima alles 2010. aasta mais, kuigi konkursikutse oli avaldatud juba 2008. aastal. See tõi kaasa olulised viivitused ettemaksete tegemisel, mis mõjutas omakorda kava rakendamist: ajavahemikul 2008–2011 heakskiidetud 430 projektist olid 2012. aastal lõppmakse etapis vaid 27 projekti (6%). Toetusesaajad seisid silmitsi probleemidega tagatiste vabastamisel, mis viis juhtumiteni, kus 2012. aasta märtsis toimunud auditi ajal kandis osa toetusesaajatest endiselt tagatistega seotud suuri kulutusi, vaatamata sellele, et nad olid oma lõppmakse 2011. aastal kätte saanud.

KOLMAS OSA. KAS TEGELIKKUSES RAHASTATI MÕJUSAID JA TÕHUSAID PROJEKTE?

72. Maaelu arengu kulutuste mõjusust ja tõhusust puudutav tulemusalane teave peaks näitama, mida on ELi eelarvega suudetud saavutada ja kas seda on kasutatud õigesti (aruandluskohustus); seda teavet tuleks kasutada ELi eelarve tõhususe ja mõjususe parandamiseks, teavitades tehtavatest juhtimisotsustest (konkursiteated või toetuse andmise otsused), määrates kindlaks käimasoleva programmitöö perioodi jooksul vajalikud muudatused ja teavitades otsustest tulevase poliitika kohta.

73. Selleks, et näidata, mida on mitmekesistamise meetmetele eraldatud ELi eelarvega saavutatud, peaksid liikmesriigid koguma andmeid projektide saavutatud tulemuste kohta. Liikmesriigid peavad ühise järelevalve- ja hindamisraamistiku raames koguma teavet vähemalt ühiste väljund- ja tulemusnäitajate kohta (vt joonealune märkus 12). Meetmete 311–313 kaks kindlaksmääratud ühist tulemusnäitajat peaksid pakkuma teavet projektide tulemuste kohta seoses mittepõllumajandusliku kogulisandväärtuse [27] ja loodud töökohtade koguarvuga.

74. Kontrollikoda uuris andmete kogumist ja järelevalvesüsteeme kuues liikmesriigis ning leidis, nagu eelmisteski aruannetes [28], et puudus asjakohane ja usaldusväärne teave nende meetmete mõjususe kohta järelduste tegemiseks. Seepärast mõõtsid audiitorid projektide tulemusi (ülalmainitud ühise järelevalve- ja hindamisraamistiku kahe näitaja järgi) ja konkreetsete projektieesmärkide saavutamist võimaluse korral auditikäikudel saadud tõendite põhjal.

JÄRELEVALVEANDMED ON PUUDULIKUD NING PROJEKTIDE TULEMUSED TÕHUSUSE JA MÕJUSUSE VAATEPUNKTIST EBASELGED

75. Arvestades kaasrahastamise tegurit, on liikmesriikide endi huvides teha projektide üle järelevalvet ja seda olenemata ühise hindamis- ning järelevalveraamistiku järelevalve- ja hindamistegevuse nõudest, sest järelevalve on oluline vahend, mille abil projekti edusammudel silma peal hoida ja olla kursis sellega, kas need saavutavad oodatud tulemused ja maaelu arengukava eesmärgid. Liikmesriigid saavad seda teha, kasutades olemasolevat haldus- ja kontrolliteavet ning kogudes toetusesaajatelt asjakohast teavet kas siis perioodiliselt või vähemalt kuni määruse (EÜ) nr 1698/2005 artiklis 72 sätestatud varade säilitamise viieaastase perioodi lõpuni.

76. Auditi käigus leiti, et liikmesriigid ei jälginud lühikeses ega keskpikas perspektiivis projektide edusamme ei nende saavutuste põhjal seoses maaelu arengukavade eesmärkidega ega ka projektile endale seatud eesmärkide põhjal. Järelevalve tegemist takistas selgete, täpsete ja realistlike eesmärkide ning sihtide puudumine taotlustes ja/või toetuse eraldamise otsustes (vt 16. selgitus). Prantsusmaal (Akvitaanias) ei esitatud auditi toimumise kuupäevaks isegi mitte ühises järelevalve- ja hindamisraamistikus nõutud kohustuslikku järelevalveteavet.

77. Audiitorid leidsid, et liikmesriikide esitatud järelevalveteave ei olnud usaldusväärne. Liikmesriikide kogutud andmed tuginesid suuresti kas taotluse esitamise (Itaalias, Rootsis ja Tšehhi Vabariigis) või lõppmakse taotluse esitamise ajal tehtud prognoosidele (Ühendkuningriigis). Lisaks ei kontrollinud ametiasutused (Poolas ja Tšehhi Vabariigis) toetusesaajate järelevalveuuringute andmeid. Audiitorid tuvastasid esitatud andmetes mitu ebakõla ja viga, ennekõike erinevusi prognooside ja tegelike arvude vahel (vt 17. selgituse näiteid).

78. Usaldusväärseid andmeid projektide eesmärkide saavutamise ja tulemuste kohta oleksid liikmesriikide ametiasutused saanud koguda ka kohapealsete ja järelkontrollide käigus, kuid audit näitas, et sellised kontrollid ei kuulunud menetluste juurde. Isegi kui näiteks Itaalias kontrolliti ühe projekti raames tehtud ostusid ja töid pärast projekti rakendamist mitu korda, ei toonud ükski neist kontrollidest välja seda, et tegelik projekti sissetulek jäi tunduvalt allapoole taotluses prognoositust.

79. Arvestades, et usaldusväärne järelevalveinfo ei olnud kättesaadav ja et kavandamise tasandil leidus vähe tõendeid, et toetus 3. telje meetmetele on suunatud projektidele, mis täidavad kõige paremini meetmete eesmärke, hindasid kontrollikoja audiitorid 57 auditeeritud projekti tõhusust ja mõjusust auditikäikudel saadud teabe põhjal. Analüüs näitab, et enamik projekte saavutas oma eesmärgid käegakatsutavate väljundite ja kogulisandväärtusele avalduva positiivse mõju näol, kuid need, mille eesmärk oli töökohtade loomine, saavutasid selle eesmärgi vaid piiratud ulatuses (vt lI lisa).

16. SELGITUS

ÜLDISED EESMÄRGID VIIVAD OLUKORRANI, KUS BIOLOOGILISE MITMEKESISUSE SOODUSTAMINE MUUTUB VASTUVÕETAVAKS EESMÄRGIKS KONDIITRIÄRI PROJEKTI JUURES

Itaalias Campanias esitati kondiitriäri renoveerimise (meede 312) projekti taotluses järgmised asjasse mittepuutuvana tunduvad eesmärgid: " [---] selliste ohtlike olukordade tasakaalustamine, nagu maapiirkonna rahvaarvu vähenemine, maapiirkondi rohkem arenenud piirkondadest eraldava lõhe vähendamine [---], bioloogilise mitmekesisuse edendamine ja traditsioonilisi põllumajandustegevusi käsitlevate teadmiste levitamine." Taolise projekti puhul ei saa nimetatud eesmärke arvuliselt väljendada ega mõõta.

17. SELGITUS

NÄITED EBAKÕLADEST LIIKMESRIIKIDE KOGUTUD JÄRELEVALVEANDMETES

Rootsi. Ühise järelevalve- ja hindamisraamistiku näitajate andmed pandi kokku toetusesaajatelt toetuse taotlemise etapis kogutud teabe põhjal (äriplaan ja finantsprognoosid) ja seda ei ajakohastatud tegelike tulemuste põhjal. Ühe restorani ja külalistemaja projekti puhul näitasid auditikäigul kogutud tõendid, et ühise hindamis- ja järelevalveraamistiku kogulisandväärtuse andmed olid ülehinnatud, sest 1800000 Rootsi krooni (202000 euro) asemel oli tegelik tulemus 238000 Rootsi krooni (27000 eurot) ning ühise hindamis- ja järelevalveraamistiku andmebaasis esitatud kolmest täistööajaga töökohast loodi investeeringu toel üks täistööajaga töökoht.

Ühendkuningriik, Inglismaa. Projektikülastuste käigus kogutud tõendid näitavad, et ühise järelevalve- ja hindamisraamistiku andmebaasi kantud tulemused ei ole täpsed. Üheksast auditeeritud juhust viies olid loodud ja säilitatud töökohti puudutavad andmed ülehinnatud, teistel juhtudel aga alahinnatud.

Poola. Toetusesaaja poolt järelevalveuuringus teatatud mittepõllumajandusliku kogulisandväärtuse näitaja ei olnud vastavuses auditikäigul kogutud sissetulekut käsitlevate andmetega. Esitatud kogulisandväärtus oli suurem kui toetatud ettevõtte koguväljund, mis ei saa kogulisandväärtuse definitsiooni arvestades olla võimalik.

80. Kui projektid saavutasid enamasti oodatud käegakatsutava väljundi (nt hoone ehitamine, sõiduki soetamine), siis maamajanduse mitmekesistamise meetmete eesmärkide saavutamine ei olnud alati nii edukas. Nii juhtus siis, kui investeerimise eesmärk ei olnud (või oli vaid osaliselt) meetme eesmärkidega kooskõlas (kokku 11 projekti: kolm Prantsusmaal ja Poolas, kaks Rootsis ja Itaalias ning üks Tšehhi Vabariigis) ja/või kui esinesid selged viited, et investeering ei ole jätkusuutlik (kaks juhtumit Tšehhi Vabariigis), või kui ettevõte oli pankrotistunud (üks projekt Prantsusmaal).

81. Kontrollikoda leidis juhtumeid, kus võis märgata, et turismi arendamise või mikroettevõtete toetamise ELi vahendeid kasutati investeeringuteks, mis teenisid vähemalt osaliselt erahuve (vt näiteid 18. selgituses).

18. SELGITUS

INVESTEERINGUD, MIS EI PANUSTANUD TÕHUSALT TURISMI EDENDAMISSE JA ETTEVÕTLUSALGATUSTE TOETAMISSE

Itaalia, Campania. Ühe taluturismi projekti kohapealse kontrolli käigus leiti, et meetme 311 rahadega renoveeritud korterit kasutas üks toetusesaaja perekonnaliige, mis tähendab, et projekt ei panustanud täiel määral meetme eesmärki suurendada mittepõllumajanduslikku kogulisandväärtust tegevuste mitmekesistamise kaudu.

Poola. Ühes meetme 312 raames toetust saanud kontoriseadmete soetamise projektis leiti viiteid eraotstarbelisusele. Klientide vastuvõtmiseks mõeldud nahkdiivan, mille ostu oli sel eesmärgil rahastatud, asus toetusesaaja kodus (mida kasutati ka ettevõtte ruumidena) ja seda kasutati tema elutoas. Selle projekti puhul ei korraldatud maksmisele eelnevaid külastusi, mille käigus oleks inspektoritel võinud tekkida kahtlusi rahastatavate kaupade võimaliku eraviisilise kasutamise suhtes.

MITMEKESISTAMISPROJEKTID VÕIVAD PÕLLUMAJANDUSETTEVÕTJATE MAJANDUSTULEMUSI PARANDADA ...

82. Toetust saanud ettevõtetest 33 (58%) suutis oma mittepõllumajanduslikku kogulisandväärtust suurendada, kuigi kaheksal juhul oli kogulisandväärtuse suurendamise ja toetatud investeeringu vaheline seos nõrk. Kogulisandväärtust ei olnud võimalik välja arvutada viie Poolas ja Tšehhi Vabariigis auditeeritud projekti puhul, sest nende suhtes kohaldati lihtsustatud raamatupidamiseeskirju. Vaatamata sellele ei olnud ametiasutused viinud sisse süsteemi usaldusväärsete andmete kogumiseks. Kogulisandväärtuse kasvu ei olnud võimalik hinnata veel kuue projekti puhul (Poolas ja Itaalias), sest oli veel liiga vara hinnata finantsmõju või polnud toetusesaaja esitanud asjakohaseid finantsandmeid. Kuus projekti ei suurendanud mittepõllumajanduslikku kogulisandväärtust.

... AGA TÖÖKOHTADE LOOMISES ON NEED VAID OSALISELT MÕJUSAD ...

83. 27 projektist, mis pidid looma töökohti, saavutas vaid 13 projekti seatud eesmärgid (kuigi kontrollikojal on kahel juhul kahtlusi loodud töökohtade jätkusuutlikkuses), samas kui üheksas projektis loodi vaid osa ettenähtud töökohtadest ja viie projektiga ei loodud ühtki töökohta. Auditi käigus ilmnes, et töökohtade loomine toimus plaanipäraselt ennekõike neis liikmesriikides, kus töökohtade loomine oli toetuse saamise tingimuseks ja kus korraldati sihtotstarbelist kontrolli selle tingimuse täitmise tagamiseks. Selline oli olukord Poolas, Tšehhi Vabariigis (teatud alameetmete osas) ja Ühendkuningriigis (vt punkt 37). Audiitorid märkisid, et mõju töökohtade loomisele oli seevastu väike Prantsusmaal, Itaalias ja Rootsis, kus sellist tingimust ei kohaldatud ja ei korraldatud sihtotstarbelist kontrolli (vt ll lisa).

... JA MÕJU TÖÖKOHTADE SÄILITAMISELE ON EBASELGE

84. Töökohtade loomine ei pruugi olla kõikide projektide eesmärk, aga investeeringud võivad töökohti säilitada ja kindlustada. Hindamis- ja järelevalveraamistik ei nõua siiski liikmesriikidelt vastavate andmete kogumist. Vaid Ühendkuningriigis Inglismaal määratleti ühise järelevalve- ja hindamisraamistiku andmebaasis lisanäitaja, mis mõõtis säilitatud töökohtade ehk selliste töökohtade arvu, mis ei oleks ilma toetatud investeeringuteta säilinud, kuigi selle määratluse kasutamine ei olnud järjekindel. Ühes projektis, mis teatas kahest säilitatud töökohast, leidis kontrollikoda, et tegelikkuses oli õige arv null. Poolas leiti auditi käigus, et andmed töökohtade säilitamise kohta olid esitatud, kuid läbisegi loodud töökohtade andmetega. Seetõttu ei saanud audiitorid teha järeldusi töökohtade säilitamise või kindlustamise projektide mõju kohta, sest selle hindamiseks puudusid liikmesriikide ja toetusesaajate tasandil tõendid.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

85. Liikmesriigid võivad maaelu arengu poliitika raames kasutada ELi eelarvet projektide rahastamiseks, mis püüavad mitmekesistada maamajandust eesmärgiga toetada majanduskasvu, tööhõivet ja säästlikku arengut maapiirkondades. Seda tehakse ELi ja liikmesriikide kaasrahastatavate projektide kaudu sellistes valdkondades nagu mitmekesistamine mittepõllumajandusliku tegevuse suunas, mikroettevõtete loomine ja turismi edendamine.

86. Käesolev audit keskendus küsimusele, kas liikmesriigid ja komisjon saavutasid maamajanduse mitmekesistamise meetmetega kulutustele vastavat tulu? Kontrollikoja järeldusel saavutasid komisjoni ja liikmesriikide maamajanduse mitmekesistamise meetmete kaudu tehtavad kulutused vaid piiratud ulatuses vastavat tulu, sest toetus ei olnud järjekindlalt suunatud projektidele, mille puhul oli meetmete eesmärkide saavutamine kõige tõenäolisem. Selle põhjustas sekkumisvajadusi käsitlevate selgete andmete ja täpsete eesmärkide puudumine maaelu arengukavades, üldsõnalised toetuskõlblikkuse kriteeriumid, mis ei selekteerinud projektidest välja neid, mille puhul on mitmekesistamise eesmärkide saavutamine kõige tõenäolisem, ning valikukriteeriumid, mis ei võimaldanud valida välja kõige mõjusamaid projekte või mida ei rakendatud üldse.

87. Liigagi tihti ja ennekõike programmitöö perioodi alguses oli projektide valik ajendatud pigem vajadusest kulutada eraldatud eelarvet kui projektide kvaliteedist. Mõnes auditeeritud liikmesriigis rahastati piisava eelarve tõttu kõiki toetuskõlblikke projekte, sõltumata liikmesriikide valikusüsteemides projektidele antud hinnangust. Töökohtade loomise üldprioriteeti ei rakendatud sihipäraselt, järelevalve ei andnud tõest ülevaadet loodud töökohtadest ja puudus aktiivne juhtimisalane sekkumine, eriti siis, kui ilmnes, et püstitatud eesmärke ei saavutata.

88. Liikmesriigid ei vähendanud piisavalt tühimõju ja tegevuse ümberpaiknemise ohtu ning ei taganud seega kõige tõhusamat vahendite kasutamist. Liikmesriikide kontrollid kulude põhjendatuse hindamiseks ei vähendanud piisavalt ülekulutamise ohtu ning esines näiteid ülemäärasest halduskoormusest ja makseviivitustest.

89. Alljärgnevalt käsitletakse põhjalikumalt mainitud puudusi ja kontrollikoja soovitusi nendega seoses.

90. Meetmete tasandil on tõhususe parandamise põhielemendiks maaelu arengu toetuste sihipärasem kasutamine. Kuna toetuste parem suunamine baseerub prioriteetsete valdkondade, toetusesaajate, tegevuse või saavutuste liikide määratlemisel, siis sõltub selle mõjusus ennekõike strateegia kvaliteedist, millele programm tugineb. Seepärast oleneb parem suunamine paremast strateegiakujundamisest ja ennekõike selgest raamistikust selle kohta, kuidas mitmekesistamine saab panustada või panustab jätkusuutlikku majanduskasvu (st sekkumise põhjendused). Suuremas osas auditeeritud maaelu arengukavadest ei ole aga soovitud tulemusi kindlaks määratud ega selgitatud, kuidas mitmekesistamise meetmete raames pakutav toetus aitab parandada maapiirkonna majanduse jätkusuutlikkust. Sellele vaatamata kiitis komisjon need maaelu arengukavad heaks.

1. SOOVITUS

Liikmesriigid peaksid oma maaelu arengukavades selgelt välja tooma, miks ja kuidas aitab riiklik sekkumine mittepõllumajanduslikele tegevustele suunatud investeeringutesse leevendada näiteks turutõrkeid, mis on seotud takistustega tööhõives ja majanduskasvus.

Maaelu arengukavades tuleks seoses asjaomaste vajadustega seada täpsed ja mõõdetavad eesmärgid.

Komisjon peaks heaks kiitma vaid need maaelu arengukavad, milles on esitatud põhjendatud ja kõikehõlmav strateegia koos selge arutluskäiguga, kuidas poliitikameede aitab saavutada majanduskasvu tingimuste ja tööhõivevõimaluste loomise strateegilisi eesmärke.

91. Mõnes liikmesriigis seatud toetuskõlblikkustingimused ei piiranud toetuse ulatust mitmekesistamise toetamisele mittepõllumajandusliku tegevuse suunas. Lisaks nõutakse ELi õigusaktides liikmesriikidelt valiku kriteeriumide rakendamist, mis peaksid võimaldama kõige mõjusamate ja tõhusamate projektide prioriteetsusjärjekorda seadmist ja andma aluse nende projektide tagasilükkamiseks, mis ei paku kulutustele vastavat tulu. Kuuest auditeeritud liikmesriigist/piirkonnast vaid neli kehtestasid valikukriteeriumid ja isegi neid tegelikkuses alati ei rakendatud.

92. Seni, kuni auditeeritud liikmesriikidel eraldatud eelarvet jagus, rahastati kõiki toetuskõlblikke projekte, pööramata tähelepanu nende mõjususele ja tõhususele. Hiljem, kui eelarvet oli jäänud järele vähem, lükati tagasi projekte, mis olid varasematega võrreldes paremad.

2. SOOVITUS

Liikmesriigid peaksid kehtestama kriteeriumid, mis tagaksid liikmesriikide konkreetseid eesmärke arvesse võttes kõige mõjusamate ja jätkusuutlikumate projektide väljavalimise, et arendada mittepõllumajanduslikku tegevust ja edendada tööhõivet, ning neid kriteeriume järjekindlalt rakendama. Projektide potentsiaalset positiivset mõju tööhõivele ja sissetulekutele tuleks arvestada tulevase poliitika kujundamises ja liikmesriigid peaksid seda oma projektide valikusüsteemides rohkem silmas pidama. Valikusüsteemides tuleks korrapäraselt määrata projekti kvaliteeti arvesse võttev miinimumlävend. Kriteeriumide järgimise tagamiseks tuleks teha sihtotstarbelist kontrolli, viia läbi näiteks kohapealseid kontrolle ja järelkontrolle.

Komisjon peaks tagama nende kriteeriumide korrektse ja järjepideva rakendamise mis tahes ajal, mitte ainult eelarvepuudujäägi korral.

93. Kontrollikoda leidis, et liikmesriigid ei suunanud järjepidevalt toetusi projektidele, millel oli tõendatud vajadus riikliku toetuse järele. Selle tagajärjel esineb suur tühimõju oht ja projektide saavutatud tulemusi ei saa tingimata toetusele omistada. Lisaks võivad sellised toetused viia turumoonutusteni kohalikul tasandil (st tegevuse ümberpaiknemise mõju) ja kujutada endast seega nappide avaliku sektori vahendite raiskamist. Vaid üks liikmesriik võttis projektide hindamisel neid ohtusid arvesse.

3. SOOVITUS

Komisjon ja liikmesriigid peaksid edendama parimate tavade kasutuselevõtmist, millega vähendada tühimõju ja tegevuse ümberpaiknemise ohtu. Selleks tuleb liikmesriikidel valida välja projektid, millel on tõendatud vajadus riikliku toetuse järele (ja mis loovad lisaväärtust). Liikmesriigid peaksid võtma tühimõju ja tegevuse ümberpaiknemise ohtusid arvesse nii oma maaelu arengukavade koostamisel kui ka projektide valimisel. Komisjon peaks innustama liikmesriike järgima tava, mille kohaselt on investeerimiskulud toetuskõlblikud alles toetuse heakskiitmise kuupäevast alates.

94. Projektide kulude põhjendatuse hindamisel tuvastas kontrollikoda liikmesriikide kehtestatud süsteemides puudusi. Need suurendavad ohtu, et avaliku sektori vahendeid kasutatakse säästlikkuse põhimõttele piisavat tähelepanu pööramata.

4. SOOVITUS

Liikmesriigid peaksid vähendama ohtu säästlikkusele, hinnates kulutusi korrapäraselt ja piirdumata sealjuures üksnes toetuskõlblikkuse küsimustega. Hindamise tulemused peaksid olema asjakohaselt dokumenteeritud. Võimaluse korral tuleks välja töötada levinumate kuluartiklite võrdlusalused, et lihtsustada projektiettepanekutes esitatud kulude hindamist.

Komisjon peaks tagama selle, et liikmesriikidel oleks tõhusad süsteemid kulutuste põhjendatuse kontrollimiseks.

95. Ühine järelevalve- ja hindamisraamistik on loodud liikmesriikidele ja komisjonile järelevalve ja hindamise vahendiks. Kontrollikoda leidis, et see ei paku usaldusväärseid andmeid, mida saaks kasutada meetmete rakendamise mõjususe jälgimiseks ning probleemide õigeaegseks kindlakstegemiseks ja lahenduste leidmiseks. Lisaks pole komisjon ja liikmesriigid järelevalveandmeid kasutanud aktiivseks meetmete haldamiseks eesmärgiga parandada meetmete mõjusust.

96. Töökohtade loomise valdkonnas, mis on osa 3. telje üldeesmärgist, ei suutnud auditeeritud liikmesriigid esitada täpset teavet seoses loodud või säilitatud töökohtadega ja eesmärkide saavutamata jätmisel ei kohandanud nad toetust sellele vastavalt.

5. SOOVITUS

Komisjon ja liikmesriigid peaksid tagama tulevaseks programmitöö perioodiks asjakohase ja usaldusväärse teabe laekumise, mis hõlbustaks meetme haldamist ja järelevalvet ning näitaks, mil määral aitab eraldatud toetus saavutada ELi prioriteete. Lisaks peaksid liikmesriigid tagama selle, et toetust saavatel projektidel oleksid selged, konkreetsed eesmärgid. Eesmärgid peaksid olema võimaluse korral mõõdetavad, et lihtsustada projektide elluviimist ja järelevalvet ning pakkuda korraldusasutustele kasulikku tagasisidet.

Töökohtade loomise eesmärgid peaksid olema realistlikud ja loodud töökohtade arvu peaks olema võimalik täpselt jälgida; meetmeid tuleks paremini hallata kogu programmitöö perioodi vältel ja ennekõike siis, kui ilmneb, et seatud eesmärke ei saavutata.

Liikmesriike tuleks julgustada arendama oma juhtimis- ja hindamisotstarbeks sobivaid näitajaid, mis vastaksid nende endi olukorrale ja vajadustele.

97. Halduskoormust tuleks vähendada nii palju kui võimalik, ning seda ennekõike väiksemate projektide puhul; ülemäärased makseviivitused võivad toetusesaajaid heidutada.

6. SOOVITUS

Komisjon ja liikmesriigid peaksid suurendama oma jõupingutusi selle nimel, et halduskoormus väheneks ja maksed tehtaks mõistliku aja jooksul. Tuleks kaaluda maksete tegemise ja väikesemahuliste investeeringute menetlemise (lühemad taotluste läbivaatamise perioodid) kiirendamist.

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Ioannis SARMAS, võttis käesoleva aruande vastu 5. juuni 2013. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

president

[1] Nõukogu 20. septembri 2005. aasta määruse (EÜ) nr 1698/2005, mis käsitleb Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antavaid maaelu arengu toetusi (ELT L 277, 21.10.2005, lk 1), artikli 4 punkt c, mis sätestab üldeesmärgi parandada maapiirkondade elu kvaliteeti ja soodustada majandustegevuse mitmekesistamist.

[2] Määruse (EÜ) nr 1698/2005 põhjendus 46.

[3] Vastavalt määruse (EÜ) nr 1698/2005 artiklile 9 määratakse maaelu arengu prioriteedid nõukogu 20. veebruari 2006. aasta otsuse 2006/144/EÜ, mis käsitleb ühenduse maaelu arengu strateegilisi suuniseid (programmitöö periood 2007–2013) (ELT L 55, 25.2.2006, lk 20), lisa punktis 3.3.

[4] Komisjoni 15. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1974/2006, milles sätestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 (Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta) (ELT L 368, 23.12.2006, lk 15) kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad, VIII lisa, III jagu.

[5] Selleks, et olla meetme 311 raames toetuskõlblik, ei tohi poes müüa vaid omatoodangut.

[6] Need liikmesriigid valiti välja hea geograafilise kaetuse tagamiseks ja seetõttu, et neis oli piisaval arvul lõpetatud projektides rakendatud kõiki kolme mitmekesistamise meedet.

[7] Ühise seire ja hindamisraamistiku käsiraamat. Selgitav märkus E. Mõõtmiskaardid – meetmete põhjenduste esitamine; põllumajanduse peadirektoraat, 2006.

[8] Määruse (EÜ) nr 1974/2006 artikkel 43: "Investeerimismeetmete puhul tagavad liikmesriigid, et toetus on suunatud selgelt määratletud eesmärkidele, mis väljendavad kindlaksmääratud struktuuri- ja territoriaalseid vajadusi ning struktuurilist halvemust."

[9] "Iga maaelu arengukava sisaldab järgmist: a) olukorra analüüsi tugevuste ja puuduste osas, nendega tegelemiseks valitud strateegiat ning artiklis 85 nimetatud eelhindamist."

[10] Määruse (EÜ) nr 1974/2006 II lisa punkti A.5.2 kohaselt on nõutavad "tõendid selle kohta, et investeerimismeetmete puhul on toetus suunatud selgelt määratletud eesmärkidele, mis kajastavad määratletud territoriaalseid vajadusi ja nõrku struktuurilisi külgi."

[11] Rakendusmääruses on sätestatud järgmised ühise seire ja hindamisraamistiku tulemusnäitajad:

- Toetust saavate ettevõtete mittepõllumajandusliku kogu lisandväärtuse kasv (meetmed 311, 312, 313);

- loodud töökohtade koguarv (jaotus vastavalt töökohtadele põllumajandusettevõtte territooriumil või väljaspool seda, soole ja vanusekategooriale; meetmed 311, 312, 313);

- lisandunud turistide arv (jaotus vastavalt ööbimiste ja ühepäeva-külastajate arvule) (meede 313).

[12] Meetmed 313 "Turismi soodustamise meede", 322 "Külade uuendamise ja arendamise meede" ja 323 "Maapiirkondade kultuuripärandi säilitamise ja selle kvaliteedi parandamise meede" olid liidetud kokku üheks meetmeks.

[13] Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 71 lõige 2 sätestab, et "kulutused on abikõlblikud saama EAFRD toetust ainult siis, kui nad on tehtud kõnealuse programmi korraldusasutuse poolt või tema vastutusel otsustatud tegevuste jaoks vastavalt pädeva organi poolt kindlaksmääratud valikukriteeriumidele".

[14] Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikkel 55 turismi soodustamise kohta sätestab meetme 313 raames toetuskõlblikud investeeringuliigid: "Artikli 52 punkti a alapunktis iii nimetatud toetus hõlmab järgmist: a) väiketaristu, nagu infopunktid ja vaatamisväärsuste tähistamine; b) puhkemajanduse taristu, näiteks selline, mis võimaldab juurdepääsu loodusaladele, ja väikemajutus; c) maaturismiga seotud turismiteenuste arendamine ja turustamine."

[15] Poolas rakendati valikukriteeriume meetme 311 puhul vaid 2011. aasta projektikonkursi raames, meetme 312 puhul 2010. ja 2011. aasta projektikonkursi raames ning meetme 313 puhul 2009. ja 2010. aasta projektikonkursi raames.

[16] Selle arvutamiseks jagatakse toetusesaajale makstud riikliku toetuse kogusumma loodud töökohtade arvuga (täistööaja ekvivalentides).

[17] Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikkel 72.

[18] Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artiklis 78 on sätestatud: "Seirekomisjon vastutab maaelu arengu programmi rakendamise tõhususe eest." Selleks kaalutakse valikukriteeriumeija vaadatakse need läbi, kontrollitakse eesmärkide ja sihtide saavutamist jne.

[19] Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artiklis 83 on sätestatud: "Igal aastal arenguaruande esitamisel vaatavad komisjon ja korraldusasutus läbi eelmise aasta peamised tulemused vastavalt asjaomase liikmesriigi ja korraldusasutuse kokkuleppel kindlaksmääratavale korrale."

[20] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määrus (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju ning millega muudetakse nõukogu määrust (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 (ELT L 298, 26.10.2012, lk 1).

[21] Mõisted leiate punktidest 51 ja 58.

[22] Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artiklis 72 nähakse siiski ette, et kõik toetust saanud projektid peavad olema jätkusuutlikud ning liikmesriik peab tagama, et viie aasta jooksul alates korraldusasutuse otsusest vahendite eraldamise kohta ei tee investeering läbi olulist muutust, mis tuleneb muu hulgas tootliku tegevuse lakkamisest või ümberpaigutamisest. Lisaks tõdes komisjon ELi maaelu ülevaate 1. väljaandes, et sellised kriteeriumid peaksid olema osa projekti hindamisest: "Hoolitsetakse selle eest, et tagada 3. telje raames eraldatud märkimisväärsete kulutuste maksimaalne tulu, ja majanduslik jätkusuutlikkus on põhikriteerium kõikide EAFRD projektiettepanekute hindamisel" (lk 31) (vt: http://enrd.ec.europa.eu/publications-and-media/eu-rural-review/en/eu-rural-review_en.cfm).

[23] Eriaruanne nr 5/2010 "Leader-lähenemise rakendamine maaelu arengus", eriaruanne nr 8/2012 "Põllumajandusettevõtete moderniseerimiseks antud ELi abi suunamine" ja eriaruanne nr 1/2013 "Kas ELi toetus toiduainetetööstusele on olnud mõjus ja tõhus põllumajandustoodete lisandväärtuse suurendamisel?" (http://eca.europa.eu).

[24] Ka Prantsusmaal (Akvitaanias) hinnati matkamisvõimalustesse tehtud konkreetset liiki investeeringuid tegevuse ümberpaiknemise ohtude seisukohast.

[25] Komisjoni 27. jaanuari 2011. aasta määrus (EL) nr 65/2011, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 rakendamise üksikasjalikud eeskirjad kontrollimenetluse rakendamise ja maaelu arengu toetusmeetmete nõuetele vastavuse kohta (ELT L 25, 28.1.2011, lk 8).

[26] Keskmiselt (kalendripäevades).

[27] Toetust saanud ettevõtete kogulisandväärtuse arvutamiseks soovitab ühise järelevalve- ja hindamisraamistiku juhendi selgitav märkus I kasutada järgmist valemit: koguväljund – vahetarbimise koguväärtus. Selgitavas märkuses mööndakse, et kogulisandväärtuse muutust aastate vältel võib selgitada ka muude teguritega kui saadud toetus.

[28] Vt eriaruanded nr 8/2012 ja nr 1/2013 (http://eca.europa.eu).

--------------------------------------------------

I LISA

3. TELJE RAAMES MITMEKESISTAMISMEETMETELE KAVANDATUD JA KULUTATUD ELI VAHENDID (2012. AASTA VEEBRUARI SEISUGA)

Esialgne kulutuste prognoos (2007–2013): 4922400000 eurot

Läbivaadatud kulutuste prognoos (2007–2013): 4619133731 eurot [1]

Tehtud kulutused (2007 – veebruar 2012): 1090970738 eurot

+++++ TIFF +++++

Allikas: koostanud Euroopa Kontrollikoda Euroopa maaelu arengu võrgustiku veebisaidil esitatud andmete põhjal: finants- ja materiaalsed näitajad (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.cfm). Iirimaa ja Portugali kava ei sisalda meetmeid 311, 312 ja 313. Tärniga (*) on tähistatud liikmesriigid (Taani, Eesti, Küpros, Läti, Malta, Poola, Rumeenia, Sloveenia ja Slovakkia), mille kava ei sisalda ühtki kolmest meetmest. Küpros ei olnud 2012. aasta veebruarini kulutustest teatanud.

[1] 31. detsembril 2011.

--------------------------------------------------

II LISA

HINNANG AUDITEERITUD PROJEKTIDELE

Liikmesriik | Meede | Projekti kirjeldus | Toetuskõlb-likud kulud (ümardatud, eurodes) | Toetus-kõlblike kulude riikliku toetuse % | Meetme üldeesmärkidele vastav projekti väljund | Projekti tulemused | Viited tühimõjule | Viited tegevuse ümberpaiknemisele |

Mittepõllumajandusliku lisandväärtuse kasv | Loodud/kavandatud töökohtade arv (täistööaja ekvivalentides) |

Tšehhi Vabariik | 312 | Trükikoja ehitamine | 200000 | 60% | | | 0/0 | tugev | mõningane |

312 | Tootmisliini soetamine raamatute köitmiseks | 95000 | 49% | | | 1/1 | tugev | mõningane |

313 | Infotahvlite paigaldamine ja puhkealade rajamine veiniteele | 20000 | 90% | | | 0/0 | vähene | puudub |

313 | Turistide majutuskoha rajamine olemasoleva veinikeldri laiendamise teel | 75000 | 60% | | | 0/0 | mõningane | mõningane |

312 | Saepingi ja lisavarustuse soetamine | 45000 | 50% | | | 2/2 [**] | vähene | vähene [***] |

311 | Biogaasitehase rajamine (500 kW) | 1600000 | 35% | | | 0/0 | vähene | tõendid on ebapiisavad |

311 | Biogaasitehase laiendamine (250 kW võrra) ja muud ehitustööd | 550000 | 30% | | | 0/0 | mõningane | tõendid on ebapiisavad |

312 | Tootmishoone taastamine ja metalli töötlemise vahendite soetamine | 190000 | 50% | [*] | | 6/6 [**] | tugev | tugev |

311 | Biogaasitehase rajamine (537 kW) | 2380000 | 45% | | | 0/0 | vähene | tõendid on ebapiisavad |

311 | Puidu kuivatamise seadmete soetamine ja ehitusplatside ettevalmistus | 155000 | 60% | | | 0/0 | vähene | vähene |

311 | Biogaasitehase rajamine (526 kW) | 1890000 | 46% | | | 0/0 | vähene | tõendid on ebapiisavad |

positiivne hinang pigem positiivne hinnang pigem negatiivne hinnang | negatiivne hinnang ühtegi töökohta ei loodud/kavandatud piisavad tõendid puuduvad / liiga vara, et hinnata | n.a. ei kohaldata |

Prantsusmaa (Akvitaania) | 311 | Kohalike toodete poe rajamine | 135000 | 29% | | | 0,8/0 | tugev | vähene |

311 | Veinidegusteerimistoa rajamine | 130000 | 21% | | | 0/0 | tugev | mõningane |

311 | Omatoodangut (juustu) müüva põllumajandusettevõtte poe rajamine | 60000 | 38% | | | 0/0 | mõningane | mõningane |

311 | Omatoodangut (juustu) müüva põllumajandusettevõtte poe rajamine | 55000 | 50% | | | 0/0 | vähene | mõningane |

312 | Poe ümberpaigutamine uude kaubanduspiirkonda | 35000 | 25% | | | 0/0 | tugev | mõningane |

312 | Elektriseadmete poe rajamiine | 35000 | 25% | | | 0/0 | tugev | vähene |

312 | Elekrilise leivaküpsetusahju soetamine | 35000 | 25% | | | –3,3/0 | mõningane | vähene |

313 | Ökohosteli rajamine ja uuendamine | 3000000 | 10% | | | 0/1 | mõningane | vähene |

313 | Ökokämpinguplatsi rajamine | 625000 | 16% | | | 2,58/2 | vähene | mõningane |

313 | Vastuvõtusaali/poe rajamine riigi lossi renoveerimise trööde osana | 200000 | 50% | | | 1,2/0 | tugev | n.a. |

positiivne hinang pigem positiivne hinnang pigem negatiivne hinnang | negatiivne hinnang ühtegi töökohta ei loodud/kavandatud piisavad tõendid puuduvad / liiga vara, et hinnata | n.a. ei kohaldata |

Itaalia (Campania) | 311 | Põllumajandusturismi puhkekeskuse renoveerimine ja aiatööriistade soetamine | 400000 | 50% | | | 0/0 | tugev | vähene |

311 | Maaturismi maja taastamine | 245000 | 50% | | | 0,75/0 | vähene | mõningane |

311 | Ettevõtte õueala sillutamine ja haridusliku õppefarmi klassiruumi mööbli soetamine | 125000 | 50% | | | 0/0 | tugev | vähene |

313 | Ürituste ja festivalide korraldamine maapiirkonnas ning veebisaidi loomine | 45000 | 100% | [****] | n.a. | n.a. | vähene | n.a. |

312 | Bussi soetamine, mis on kohandatud puudega inimeste vedamiseks turismi-atraktsioonide juurde | 305000 | 50% | | | 1,2/3 | tugev | vähene |

312 | Koogipoe renoveerimine, päikesepaneelide ja koogiküpsetamisvahendite soetamine | 205000 | 40% | | | 1/1 | mõningane | vähene |

312 | Söögikoha renoveerimine ja puukütte-ahjuga pitsabaari rajamine | 50000 | 50% | | | 1/3 | mõningane | mõningane |

311 | Maaturismi väikemajade uuendamine | 190000 | 50% | | | 0/0 | mõningane | vähene |

311 | Põllumajandusettevõtte maaturismi hoone uuendamine | 400000 | 50% | | | 0,92/1 | vähene | mõningane |

positiivne hinang pigem positiivne hinnang pigem negatiivne hinnang | negatiivne hinnang ühtegi töökohta ei loodud/kavandatud piisavad tõendid puuduvad / liiga vara, et hinnata | n.a. ei kohaldata |

Poola | 311 | Traktori soetamine põllumajandusteenuste pakkumiseks naaberaladel | 25000 | 50% | | | 0/0 | vähene | vähene |

311 | Ekskavaator-laaduri soetamine alternatiivse mittepõllumajandusliku sissetulekuallika saamiseks | 55000 | 43% | | | 0/0 | mõningane | vähene |

312 | Kontoriseadmete ja auto soetamine | 15000 | 50% | | | 1/1 | tugev | vähene |

312 | Ekskavaatori soetamine, et laiendada pakutavate ehitusteenuste ulatust | 175000 | 37% | | | 4/3 | mõningane | vähene |

313 | Spordi- ja pallimänguväljakute rajamine | 90000 | 100% | | n.a. | n.a. | vähene | vähene |

311 | Maaturismiettevõtte uuendamine ja seadmete soetamine | 40000 | 56% | | | 0/0 | mõningane | vähene |

312 | Veoauto soetamine ja hulgimüüja kasutatava hoone taastamine | 30000 | 50% | | | 1/1 | tugev | mõningane |

313 | Amfiteatri taastamine | 140000 | 100% | | n.a. | n.a. | vähene | n.a. |

positiivne hinang pigem positiivne hinnang pigem negatiivne hinnang | negatiivne hinnang ühtegi töökohta ei loodud/kavandatud piisavad tõendid puuduvad / liiga vara, et hinnata | n.a. ei kohaldata |

Rootsi | 312 | Maaettevõtete võrgustikku luua sooviva ühingu personali- ja üldkulud | 120000 | 62% | [*] | n.a. | 0/4 | vähene | vähene |

312 | Käsitöö müügi ja puhastusteenuste ühistu loomine | 65000 | 98% | | n.a. | 1/0 | vähene | vähene |

312 | Ratsutamismaneeži rajamine | 170000 | 30% | | | 0/2 | mõningane | mõningane |

312 | Küüni muutmine lillepoeks | 10000 | 30% | | | 1/1 | mõningane | vähene |

312 | Lillepoe laiendamine lilleseade kursuste pakkumiseks | 10000 | 25% | | | 0/0 | tugev | vähene |

313 | Kingituste poe, kunstigalerii ja konverentsitubadega vestibüüli ehitamine | 160000 | 30% | | | 4/1,5 | mõningane | mõningane |

313 | Turismiatraktsiooni juures asuva kohviku laiendamine mahutavuse suurendamiseks | 190000 | 25% | | n.a. | 0/0 | vähene | vähene |

311 | Õpitubade ala laiendamine tõsteseadme lisamisega | 90000 | 25% | [*] | | 0/0,25 | tugev | vähene |

311 | Maaturismile spetsialiseerunud reisibüroo ärialane nõustamine ja varustamine turundusmaterjalidega | 10000 | 30% | | | 0/1 | tugev | vähene |

311 | Uue restorani ja eraldiasuva hommikusööki pakkuva külalistemaja rajamine | 315000 | 30% | | | 1/4 | tugev | mõningane |

positiivne hinang pigem positiivne hinnang pigem negatiivne hinnang | negatiivne hinnang ühtegi töökohta ei loodud/kavandatud piisavad tõendid puuduvad / liiga vara, et hinnata | n.a. ei kohaldata |

Ühendkuningriik (Inglismaa) | 312 | Küüni renoveerimine ettevõtte tööruumideks ja IT-seadmed | 105000 | 40% | | | 2/3 | mõningane | vähene |

312 | Hoone renoveerimine ja hambakirurgia vahenditega varustamine | 140000 | 40% | | | 4,8/5,3 | tugev | mõningane |

311 | Ehitus- ja sisustustööd olemasoleva põllumajandusettevõtte poe/kohviku laiendamiseks; veebisait | 320000 | 40% | | | 5,9/5,5 | vähene | mõningane |

313 | Kohviku, sisehoovi ja kõnnitee rajamine uue külastajate atraktsiooni juurde | 315000 | 40% | | | 3,5+/4 | vähene | vähene |

313 | Kohviku rajamine ja sisustamine, turvaline ladustamisala | 205000 | 40% | | | 1,25/6 | tugev | vähene |

311 | Tuuleturbiinide soetamine ja püstitamine põllumajandusettevõtte aladel | 75000 | 50% | | | 0/0 | vähene | puudub |

313 | Poe ja aedade juurde uue sissepääsu rajamine ja varustamine | 155000 | 50% | | n.a. | 1,5/2,5 | vähene | vähene |

311 | Küüni renoveerimine ja sisustamine olemasoleva põllumajandusettevõtte ruumide ja kohviku jaoks | 220000 | 50% | | | 2,5/4 | vähene | vähene |

312 | Turistide majutuskohale pesumajateenust pakkuva uue ettevõtte varustamine | 30000 | 40% | | | 4,5 /2,5 | tugev | mõningane |

positiivne hinang pigem positiivne hinnang pigem negatiivne hinnang | negatiivne hinnang ühtegi töökohta ei loodud/kavandatud