EUROOPA KOMISJONI VASTUSED EUROOPA KONTROLLIKOJA ERIARUANDELE "KAS ELi TOETUST TULEKAHJUDE JA LOODUSÕNNETUSTE POOLT METSADELE TEKITATAVA KAHJU ÄRAHOIDMISEKS JA METSADE TAASTAMISEKS ON HÄSTI HALLATUD?" /* COM/2015/032 final */





EUROOPA KOMISJONI VASTUSED EUROOPA KONTROLLIKOJA ERIARUANDELE „KAS ELi TOETUST TULEKAHJUDE JA LOODUSÕNNETUSTE POOLT METSADELE TEKITATAVA KAHJU ÄRAHOIDMISEKS JA METSADE TAASTAMISEKS ON HÄSTI HALLATUD?” Kommenteeritud kokkuvõte IV. Komisjon on arvamusel, et üldiselt aitasid metsatulekahjude ennetusmeetmed kaasa maaelu arengu programmide eesmärkidele. On saavutatud konkreetseid tulemusi ja metsatulekahjusid oli vähem. Peale selle on eelkõige meetmete ulatuse ja juhiste parandamisega seoses tehtud muudatusi, mida rakendatakse ajavahemikul 2014–2020. V. Maaelu arengu määruses[1] on ette nähtud, et tulekahjude ennetusmeetmed peaksid hõlmama alasid, mille liikmesriigid on vastavalt oma metsakaitsekavadele liigitanud kõrge või keskmise tuleriskiga aladeks. Valikumenetluses võeti suunitluse ja prioriteetsuse määramisel aluseks nimetatud metsakaitsekavad ja liikmesriikide riiklikud või piirkondlikud metsaprogrammid või samalaadsed vahendid. Komisjon analüüsis metsandussektori olukorda ning metsatulekahjude ennetamise ja seire aspekte komisjoni talituste 2005. aasta töödokumendis, mis oli ELi metsandusstrateegia rakendamist käsitleva teatise lisa[2]. Maaelu arengu määrusega nõuti, et metsandusmeetmed peaksid aitama kaasa ühenduse metsandusstrateegia elluviimisele. Nimetatud metsandusstrateegia hõlmab metsade säästva majandamise majanduslikke, keskkonna- ja sotsiaalseid aspekte. Uue programmitöö perioodi jaoks analüüsis komisjon metsandussektori olukorda 2013. aasta komisjoni talituste töödokumendis, mis oli komisjoni Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele esitatud teatise „Uus ELi metsastrateegia metsade ja metsandussektori jaoks” lisa[3]. VI. Osana metsade säästvast majandamisest võib eelkõige tulekahju ennetamiseks rajatud metsateed (või muud investeeringut) kasutada ka muude riskide ennetamiseks ning taastamis- ja parandustöödeks, puhkamiseks või majanduslikul eesmärgil. Asjakohase metsateede võrgustiku rajamine mitte ainult ei aita metsa paremini tulekahju eest kaitsta, vaid suurendab ka metsavarude jätkusuutlikku majanduslikku hindamist paljudes piirkondades. Sageli tuleb neid meetmeid võtta selleks, et vältida olukorda, kus sotsiaal-majanduslik huvi metsaalade vastu kaob täielikult, mis võib viia metsade hülgamiseni ning mille tulemusel suureneb lõpuks tulerisk. Uueks programmitöö perioodiks on ette valmistatud juhendmaterjalid, et tagada meetme nõuetekohane kasutamine liikmesriikides ja piirkondades. Peale selle tuleb liikmesriikidel ja piirkondadel oma vajadusi ning põhjusi rohkem täpsustada, kui nad soovivad enda teedevõrgustiku tihedust suurendada. VII. Eelarve täitmisel koostöös liikmesriikidega võtab komisjon vastu riiklikud ja piirkondlikud maaelu arengukavad, kuid nende rakendamine ning toetuse tasuvuse ja tõhususe tagamine on liikmesriikide ja nende korraldusasutuste ülesanne. Käsitsitöö kasutamine masinate asemel võib mõnikord olla tingitud maastiku iseärasustest (orograafia, keskkonnaaspektid jne) ja seda tuleks vaadata laiemas maaelu arengu kontekstis. VIII. Tuleb hoolikalt jälgida, et seire ja hindamise kulude ja sellest saadava võimaliku kasu vahel valitseks tasakaal. Eriti on ennetusmeetmete puhul raske ja seetõttu ka kallis tuvastada põhjuslikkuse ahelat. Peale selle on teatavate metsandusega seotud sekkumiste mõjusust võimalik hinnata üksnes mitme aasta või koguni aastakümne möödudes. Programmitöö perioodiks 2014–2020 on tehtud parandusi. Näiteks hakatakse ühises seire- ja hindamissüsteemis koguma andmeid uute toetatud alade ennetusmeetmetega seotud näitajate kohta. Peale selle on väärtuslike hindamistulemuste saamiseks ette nähtud, et 2019. aastal võetakse kasutusele rakendamise täiustatud aastaaruanne. Selles aruandes hinnatakse maaelu arengukavasid ja esitatakse esimesed tulemused nende kavade tõhususe kohta. IX. Esimene taane b) Komisjon on seisukohal, et Natura 2000 võrgustikku kuuluvatel metsadel on suur keskkonnaväärtus ja need pakuvad olulisi ja mitmekesiseid ökosüsteemiteenuseid. Peale selle kohaldatakse mitmeid Natura 2000 võrgustiku tingimusi kõikide ELi metsade suhtes nii Natura 2000 aladel kui ka neist väljaspool ning selles suhtes on väljaspool Natura 2000 alasid asuvate metsade roll samuti väga oluline. c) Komisjon on seisukohal, et uus maaelu arengu määrus sisaldab läbivaadatud meedet, mis käsitleb metsade kaitset ja taastamist. Uue meetmega võib toetada tegevust, mis on seotud metsadele tulekahju, loodusõnnetuse või katastroofi tagajärjel tekkiva kahju ennetamise ja taastamisega, ning samuti kahjureid ja haigusi ennetavat tegevust, tingimusel et vastava katastroofi toimumise riski kohta on teaduslikku tõendusmaterjali ja seda tunnustavad avalik-õiguslikud teadusorganisatsioonid. e) Toetatud tegevuse jaoks on juba olemas mitu keskkonnakaitsemeedet. Näiteks elupaikade direktiivi[1] artikli 6 lõigete 2 ja 3 alusel sätestatud Natura 2000 kaitserežiimiga tagatakse nimetatud alade olukorra olulise halvenemise vältimine. Muudel aladel ennetatakse keskkonnale kahjuliku mõju avaldamist ka keskkonnamõju hindamisega. Lisaks sellele võib kogu ELi fondidest kaasrahastatava tegevuse jaoks nõuda riikide pädevatelt asutustelt ELi kaasrahastamise eeltingimusena hea keskkonnatava või säästva metsamajandamise tunnistust. Uuel programmitöö perioodil on mitmesuguste meetmete rakendamisel kõige olulisem näitaja toetusesaajate keskkonnatoime. f) Komisjon on seisukohal, et kui programmides kasutatakse standardkulude meetodit, tagavad liikmesriigid ja piirkonnad, et asjaomased arvutused on piisavad ja nõuetekohased ning juba eelnevalt tehtud õiglasel, erapooletul ja kontrollitaval viisil. Kõikide standardkulude arvutamiseks tuleks määrata sõltumatu organ või kinnitada arvutuste piisavust. g) Kontrolle ja karistusi käsitlev juhenddokument on ettevalmistamisel ja seda arutatakse liikmesriikidega. Kõnealuse dokumendi I lisa sisaldab liikmesriikidele ette nähtud kontrollnimekirja kulude mõistlikkuse hindamise jaoks. Teine taane a) Komisjon rakendab praegu soovitust. Vajadus ennetusmeetmete asjakohase kirjelduse järele on esitatud maaelu arengukavade strateegias aastateks 2014–2020 vajaduste analüüsi jaotises ja mõnel juhul ka partnerluslepingute tasandil. Komisjon uurib esitatud maaelu arengukavasid, kontrollib sekkumisloogikat ja vajadust ennetusmeetmete järele programmi heakskiitmisperioodi ajal ning nõuab, et ennetustegevus põhineks asjaomase ala kaitsekaval. b) Komisjon nõustub soovitusega. Komisjon uurib koos riikide ametiasutustega võimalust võtta vastaval tasemel meetmeid seoses ühtsete põhikriteeriumidega, et nende abil eristada väikese, keskmise ja suure tuleriskiga aladeks liigitatud metsaalasid. c) Komisjon rakendab praegu soovitust. Komisjon viib liikmesriikides läbi nõuetele vastavuse auditeid, et kontrollida, kas väljamakstud kulutused on olnud eeskirjadele vastavad. Kui auditiga leitakse puudusi, kohaldatakse finantskorrektsioone. Auditeeritavad meetmed ja makseasutused määratakse riskianalüüsi abil. Riskipositsiooni kvantifitseerimisel on peamine rahaline tähtsus. See tähendab, et suurte kulutustega auditivaldkonda hinnatakse tõenäoliselt kõrgemalt ja auditeeritakse. Meedet 226 on auditeeritud 2014. aastal ja auditeeritakse 2015. aastal. d) Komisjon rakendab praegu soovitust maaelu arengukavade õigusraamistiku ja täiendavate juhiste kaudu. Uus meede hõlmab laiemat riskide ja kahjude valikut. Asjakohane juhenddokumendis toodud meetmete kirjeldus ajavahemikuks 2014–2020 sisaldab üksikasjalikke nõudeid ja selgitusi ning võib liikmesriigile meetme vastaval väljatöötamisel abiks olla. Liikmesriikide ja piirkondade tähelepanu juhiti asjaolule, et kui tegevuse otstarbe osas valitseb ebaselgus, tuleks vaadata muid konkreetselt metsade majandusliku väärtuse suurendamisele suunatud meetmeid. e) Komisjon nõustub soovitusega. Mõned muudatused on juba sisse viidud, näiteks hakatakse aastate 2014–2020 ühises seire- ja hindamissüsteemis koguma andmeid uute toetatud alade ennetusmeetmetega seotud näitajate kohta. Selleks et saada väärtuslikke hindamistulemusi varem, võetakse 2019. aastal kasutusele rakendamise täiustatud aastaaruanne. Selles rakendamise täiustatud aastaaruandes esitatakse programmide tulemuste hinnang ja võimaluse korral mõjuhinnang. Sissejuhatus 1. Komisjon on seisukohal, et kuna metsad on multifunktsionaalsed ja teenivad elutähtsate ökosüsteemiteenuste osutamisega majanduslikke, sotsiaalseid ja keskkonnaeesmärke, ei saa nende ülesandeid täielikult eraldada. Seetõttu võivad peamiselt majanduslike eesmärkide täitmisele suunatud metsandusmeetmed teenida ka sotsiaalseid või keskkonnaeesmärke. Eelkõige sekkumine kaitse eesmärgil võib tuua ka sotsiaalset, majanduslikku ja muud keskkonnakasu. Metsandusmeetmete kujundamisel, korraldamisel ja kontrollimisel tuleks arvestada metsandusprotsesside erilist iseloomu. 4. Põlenud metsamaa võib väheneda tänu metsatulekahjusid ennetava süsteemi heale rakendamisele, mida meede hõlbustab. Statistika võib näidata, et põlendike ala on nüüd enam-vähem stabiilsel tasemel, mis ei tähenda, et ei oleks kasvavat metsatulekahjude ja muude õnnetuste ohtu. 5. Metsatulekahjudel on ka oluline sotsiaal-majanduslik mõju, sest need kahjustavad metsast sõltuvaid elatusallikaid ja tekitavad puiduturgudel moonutusi ning põhjustavad inimkaotusi. TÄHELEPANEKUD 21. Esimene punkt. Komisjon on arvamusel, et konsultatsiooni- ja liikmesriikidega vahetatava teabe platvormina toimiva Euroopa Komisjoni metsatulekahjude eksperdirühma ja alalise metsakomitee jätkuv töö annab komisjonile asjakohast teavet metsatulekahjude ja muude õnnetuste, sealhulgas haiguste ja kahjurite kohta. Esitatud maaelu arengukavades on metsade ja keskkonna olukorda kirjeldav peatükk ning see teave toetab programmi ettepanekute hindamist. Peale selle parandab metsadega seotud loodusõnnetustest ülevaate saamist pärast ELi metsastrateegia hiljutist avaldamist loodud Euroopa metsateabesüsteemi metsahäiringute moodul. Teine punkt. Maaelu arengukavad sisaldavad SWOT-analüüsi, millest liikmesriigid ja piirkonnad juhinduvad strateegiliste valikute tegemisel programmis sisalduvate prioriteetide, eesmärkide ja meetmete kohta ning mis on ka lähtestsenaarium, mille alusel programmi seirata ja hinnata. Ühine vastus punktidele 22–24 Liikmesriikidel on märkimisväärsed biogeograafilised ja klimaatilised erinevused alates põhjapolaarjoonest kuni India ookeanini (Prantsusmaale kuuluv Réunion), seetõttu peaks metsade liigitamine tuleriski alusel kajastama tuleriskiga hõlmatud piirkonna eriomadusi. Määrusega nr 2158/92 nõuti, et liikmesriigid esitaksid liigitamise kohta ettepanekud, mille komisjon heaks kiidaks. Praeguse EAFRD määruse järgi ei ole liikmesriikidel vaja komisjonile teha erineva tuleriski tasemega alade määramise ettepanekuid. Nende alade määramine on liikmesriikide pädevuses. Kõik uued liikmesriigid kuuluvad metsatulekahjude eksperdirühma ja teevad koostööd Euroopa metsatulekahjude teabesüsteemi (EFFIS) tegevuse raames. Seega on teave metsatulekahjude kohta kättesaadav. Nimetatud sätted näitavad komisjoni ja liikmesriikide ühist soovi hoida metsatulekahjude ennetamise meetmeid nii sihipäraste ja terviklikena kui võimalik, võttes arvesse biogeograafiliste tingimuste märkimisväärseid erinevusi liikmesriikide vahel. Üks Euroopa metsatulekahjude teabesüsteemi rajamise eesmärke on saada ühtlustatud teavet kogu Euroopa metsatulekahjude kohta. See teave on ülioluline mitmepoolse koostöö tegemiseks metsatulekahjude ennetamisel ja kustutamisel. 25. Maaelu arengukavade analüüsimisel on komisjoni talitused liikmesriigi või piirkonna metsade üldisest tuleriskist teadlikud. Komisjon on esitanud metoodika metsade tuleriski hindamiseks Euroopa metsatulekahjude teabesüsteemi tegevuse raames. Siiski on tarvis koostöös liikmesriikidega teha lisatööd, et koostada Euroopa metsade tuleriski ühtlustatud kaart. 26. Komisjon on Slovakkia maaelu arengukava 2014–2020 läbirääkimiste ajal saadetud märgukirjas kutsunud Slovakkia ametiasutusi üles põhjalikult läbi vaatama tuleriskiga metsaalade liigitamise metoodikat. Komisjon uurib koos Slovakkia ametiasutustega tähelepanelikult ajavahemiku 2014–2020 vajaduste määratlemist, võttes arvesse pikaajalisi andmeid tulekahjude esinemise kohta ning rahastamise ja ennetuse proportsionaalsust. 27. Komisjon on seisukohal, et talle on loodusõnnetuste ja muude katastroofide varasema ja prognoositava muutumise ning võimaliku kahjurite esinemise ja haiguste puhkemise kohta Euroopa metsateabesüsteemi ja uuringute kaudu kättesaadav igakülgne teave (nt uuring metsade kohanemise kohta kliimamuutusega[4] või muud õnnetusi käsitlevad uuringud[5]). Teave ei ole siiski liikmesriikide lõikes ühtlustatud. Komisjon järgib ka liikmesriikide taotlusi Euroopa Solidaarsusfondi kasutuselevõtuks pärast suurõnnetusi ja maaelu arengukavade muutmise taotlusi. Peale selle teavitavad liikmesriigid alalist metsakomiteed regulaarselt suurematest erakorralistest sündmustest. 28. Komisjon tegeleb praegu Euroopa metsateabesüsteemi väljatöötamisega. Süsteemi prototüüp muutub kättesaadavaks ja seda esitletakse alalises metsakomitees 2014. aasta detsembris. 29. Komisjon on seisukohal, et tal on metsi mõjutavate loodusõnnetuste liikide ja ka katastroofide ennetamise vajaduste kohta asjakohased teadmised, et analüüsida maaelu arengukavasid, kasutades selleks otsekontakte liikmesriikide ja piirkondadega, korrapäraseid ELi metsandusjuhtide kohtumisi ning alalise metsakomitee ja Euroopa metsateabesüsteemi käimasolevat tööd. 30. Võttes arvesse, et puudub kõige väärtuslikemate metsaalade ühine määratlus, toetab komisjon teatava prioriteetsete meetmete raamistiku loomist ELi kaasrahastamise jaoks, sarnaselt liikmesriikides juba olemasolevatele raamistikele Natura 2000 võrgustiku rahastamiseks erinevatest ELi fondidest. Raamistikus sõnastatud liikmesriikide prioriteete kajastataks seejärel valikumenetluses. Ühine vastus punktidele 31–33 Üks korraldusasutuse kindlaks määratud tegevuse väljavalimise kriteerium on kooskõla piirkondliku metsamajanduskavaga ja metsade jaoks ettenähtud muude planeerimisvahenditega. Sellega tagatakse väljavalitud tegevuse kindel kvaliteet ja antakse eelisõigus sekkumisele sellistel aladel, kus metsa tulerisk on suurem. Peale selle on liikmesriikidel seoses metsatulekahjude ennetamise programmidega, mida ELi vahenditest on rahastatud alates 1992. aastast, projektide eelisjärjestamises märkimisväärsed kogemused. Piirkondlikul ja liikmesriigi tasandil sisaldavad metsakaitsekavad teavet selle kohta, mida teha metsatulekahjude ja muude õnnetuste korral. Samuti on kättesaadav maakondade haldustasandi (NUTSi 3. tasand) teave metsatulekahjude asukoha, ulatuse ja põhjuste kohta. Uuel programmitöö perioodil nõudis komisjon, et maaelu arengu programmides esitataks ennetuse ja kaitse vajaduste kindlustamiseks metsakaitsekava. 34. Austria on projektide valimiseks rajanud süsteemi, mille seirekomitee kiitis heaks 19. juunil 2014. Süsteem kujutab endast kolmeastmelist lähenemisviisi, mis rajaneb meetmetes kirjeldatud valikukriteeriumidel, täiendavatel riigi õigusnormidel ja vajaduse korral täpsustatud kriteeriumidel. Uus süsteem peaks tagama aastate 2014–2020 programmitöö perioodiks väljavalitud tegevuse kõrge kvaliteedi. 35. Liikmesriigid on loonud prioriteetse tegevuse raamistikud, et alates 2012. aastast rahastada riikide Natura 2000 võrgustikke. Uuel rahastamisperioodil on need raamistikud kõige kasulikumad abivahendid Natura 2000 aladel toimuva tegevuse eelisjärjestamisel. Komisjon tagab, et piisavalt prioriteetseks peetakse tegevust, mis on kooskõlas vastavate liikmesriikide prioriteetse tegevuse raamistikega kavandatud Natura 2000 alade ning samuti muudele keskkonnaväärtusega alade jaoks, nagu rahvuspargid. Komisjon on seisukohal, et metsad on multifunktsionaalsed ja keskkonnaväärtusi tuleks vaadelda õiges kontekstis. Seetõttu peaksid programmidega väljatöötatud valikukriteeriumid hõlmama ka säästva metsamajandamise muid aspekte. Peale selle kohaldatakse mitmeid Natura 2000 võrgustiku tingimusi kõikide ELi metsade suhtes nii Natura 2000 aladel kui ka neist väljaspool. 1. selgitus. Keskkonnaalaste vajaduste esiplaanile seadmine Slovakkia ametiasutused on teinud ettepaneku arvata keskkonnakriteeriumid Slovakkia maaelu arengukava 2014–2020 allmeetmete 8.3 ja 8.4 (metsadele tekkiva kahju ennetamine ja taastamine) valikukriteeriumide hulka. Konkreetsed sekkumismeetodid Prantsusmaal tuleks valida vastavalt kohalikele tingimustele. Kui tegemist on kuiva liivmullaga, mille pealmises kihis on väga vähe orgaanilist ainest, võib buldooserite kasutamist pidada asjakohaseks ning see võib olla kiire lahendus kahjustatud ala taastamisel. Teatavatel aladel, kus on nende erilisi biogeograafilisi tingimusi arvestades vajalik asjakohane kiire reageerimine, et vältida kahjurite ja haiguste levikut (mis võib avaldada negatiivset mõju kahjustamata või kaitsealustele metsadele), peaks metsa tuleriski vähendamine ja kõrbestumise vältimine olema esmatähtis. 37. Tulekahju ennetuseks rajatud metsateid võib kasutada ka muul otstarbel. Teed on olulised taastamisel ja õnnetuste negatiivse mõju ennetamisel. Lisaks sellele oleks kahte liiki teede ehitamine – ühed metsatulekahju ennetamiseks ja teised muuks otstarbeks – ebatõhus ja kulukas investeering. Slovakkias kasutati maaelu arenguprogrammide raames metsatulekahjude ennetamiseks ehitatud metsateid tõhusalt praeguste tormide ja tuulemurdude järgseks kiireks taastamistegevuseks. Parem juurdepääs aitas vähendada järgnevate õnnetuste riski (tulekahju või kahjurid) ja tänu nõuetekohasele juurdepääsule häiriti mullastikku minimaalselt, mis säästis mulla orgaanilist ainest ja oli abiks taimestikule ja mullaloomastikule. Metsade kaitsmiseks tuule või lume põhjustatud õnnetuste eest ei ole tõhusaid mehhanisme. Seetõttu keskendub tegevus peamiselt metsatulekahjude ennetamisele. Ennetustegevus ei ole kunagi seotud juba toimunud abiootilist päritolu kahjuga, vaid selle ennetamisega. Seepärast ei saa luua otsest seost tulekahjude vastasele ennetustegevusele eraldatava riigi toetuse osakaalu ja tulekahju tekitatud kahju vahel. Vt ka punkti 50 vastust. 38. Metsade riskide hindamist rahastavad EL ja liikmesriikide fondid. Austria eraldab teatavad ELi fondide summad (kvoodid) eri piirkondadele. Ülejäänuid rahastatakse riigi vahenditest. Ühine vastus punktidele 39–41 Meetme 226 eelarve on kättesaadav iga liiki riigi- ja erasektori metsadele. Kuigi riigimetsad on programmi rakendamise jooksul saanud suuremat rahalist toetust, neutraliseerib selle toetatavate hektarite arv. Andaluusia 2013. aasta eduaruande kohaselt oli 78 % toetust saanud metsaaladest eraõiguslikud. Komisjon on seisukohal, et liikmesriikide ja korraldusasutuste ülesanne on välja valida parimad projektid, võttes arvesse nende sotsiaal-majanduslikke ja geograafilisi tingimusi, ning põhjendada kohaldatavate kulude väljaarvutamise nõuetekohasust. Töömahuka tegevuse toetamine võib olla tingitud maastiku iseärasustest (orograafia, keskkonnaaspektid jne) ja seda tuleks vaadata laiemas maaelu arengu kontekstis. 42. Komisjon on seisukohal, et kontrollitud põletamine alade puhastamise meetodina on väga riskantne ettevõtmine. Sellele kohaldatakse väga rangeid haldustingimusi ja see ei ole ühiskonnas aktsepteeritud. 44. Komisjon on seisukohal, et pikenenud põua ja kuumalainete suurenenud esinemissageduse ja tugevuse tõttu (esmane põhjus), mida võib teatavatel tingimustel samuti pidada loodusõnnetusteks, võeti mõnes programmis kasutusele tegevus nn teisese kahju (kahjurite ja haiguste) vastu, millega ennetati kahju ulatuslikumat levikut, millel oleks olnud tõsised keskkonna- ja sotsiaal-majanduslikud tagajärjed. Seetõttu võib järeldada, et maaelu arengu meetmete kaudu toetatud sekkumine aitas edukalt kaasa meetme eesmärgile ja vastavatele programmidele. 45. Komisjon on mõistnud, et programmitöö perioodil oli Austrial probleeme meetmete 224 ja 225 rakendamisega. Hoolimata pidevast ergutamisest ei suudetud neid meetmeid edukalt rakendada. Seetõttu kiitis Austria metsapotentsiaaliga seotud ennetusprojekte heaks ka meetme 226 alusel. 46. Komisjon on seisukohal, et praegused teadmised metsade ja kliima seoste kohta lubavad arvata, et metsade mitmekesistamine ja mitmesuguste puuliikide istutamine võib parandada metsade vastupanuvõimet paljudele katastroofidele ja tulekahjudele ning see võib ka parandada kohanemist kliimamuutustega. Mitmekesistamine peaks toimuma enne katastroofi toimumist ja tuginema eksperdiarvamustele, metsakaitsekavadele ja pikaajalistele metsa- või kliimaga kohanemise strateegiatele. 47. Kuna valitsustevaheline kliimamuutuste rühm prognoosis oma aruandes[6] erakorraliste ilmastikusündmuste sageduse ja tugevuse suurenemist, on see meede komisjoni arvates asjakohane, et tulevikus õnnetustele kiiresti reageerida. Pöögipuitu ohustavad peale putukate ka mitmesugused seened, mis võivad puitu kahjustades põhjustada puidu väärtuse märkimisväärset vähenemist ning suurendada kahjurite ja haiguste riski seni kahjustamata metsades ja ohustada varasemalt terveid ökosüsteeme. Komisjon uurib kontrollikoja tuvastatud konkreetset juhtumit. 3. selgitus. Näited ebapiisava teabe või dokumentide kohta seoses toetuse eraldamisega meetme 226 raames Olukord on paranenud. Akvitaanias kasutatakse kahjustatud alade jälgimiseks nüüd satelliidipilte. Iga kahjustatud krunti kontrollib ekspert, kes tõendab kahjude ulatust enne hüvitise taotlemist. Seejärel töötlevad riigi teenistused taotlusi ja viivad enne hüvitise andmist valimi põhjal läbi kohapealseid kontrolle. Slovakkia ametiasutused tunnistasid dokumentide haldamisel tehtud viga ja teatasid komisjonile, et vastavat sisekorda on juba muudetud. 50. Metsateed võivad täita mitmesugust otstarvet: hõlbustada juurdepääsu metsatulekahju korral, võimaldada juurdepääsu tulekahjude vastaseks ennetustegevuseks, samuti puidu ja muude metsatoodete väljavedu metsast. Komisjon on arvamusel, et tulekahjuennetuse otstarbel ehitatud metsateed võivad täita ka muud otstarvet tingimusel, et alternatiivne kasutus ei takista teede algsete ülesannete täitmist. Vt ka punkti 51 vastust. 51. Metsateede kasutamine majanduslikul otstarbel ei ohusta nende ülesandeid metsatulekahjude ennetamisel. Valikraie ja biomassi eemaldamine moodustavad olulise osa metsatulekahjude ennetusmeetmetest. Osa vajalikust ennetustegevusest on puidu vedu, milleks samuti kasutatakse metsateid. Kokkuvõttes suurendab teede mitmeotstarbeline kasutamine nende ehitamiseks tehtud investeeringu kulutõhusust. 52. Metsateede kasutamine majanduslikul otstarbel ei või ohustada nende võimet täita metsade ennetusmeetmeid. 53. Komisjon on seisukohal, et kuna kohalikud metsad ning biogeograafilised, geoloogilised ja ökoloogilised tingimused on kogu ELis oluliselt erinevad, oleks ELi tasandil miinimumnõuete kehtestamine problemaatiline. Sellised miinimumnõuded tuleks kehtestada kõige asjakohasemal tasandil. Peale selle aitab asjakohase metsateede võrgustiku rajamine metsa paremini tulekahju eest kaitsta ning suurendab metsavarude jätkusuutlikku majanduslikku hindamist paljudes piirkondades. Sageli on see vajalik selleks, et vältida olukorda, kus sotsiaal-majanduslik huvi metsaalade vastu kaob täielikult, mis võib viia metsade hülgamiseni ning mille tulemusel suureneb lõpuks ka tulerisk. 54. Komisjon on seisukohal, et sõltuvalt kohalikest biogeograafilistest ja geoloogilistest tingimustest võib metsateede tihedus olla suurem või väiksem. Peale selle võivad metsateed pakkuda juurdepääsu mitmele alale ja valdusele ning võib juhtuda, et metsatee mõned lõigud hõlmavad alasid, kus on juba asjakohane teedevõrgustiku tihedus. Slovakkia maaelu arengukava 2014–2020 arutamisel kutsus komisjon Slovakkia ametiasutusi üles lisama ühe valikukriteeriumina ala teedevõrgustiku tihedus. 5. selgitus. Näiteid standardkulude ebapiisavast põhjendamisest Eelmisel programmitöö perioodil ei olnud ujuva intressimääraga abi välja arvatud. Kuid see ei ole lubatud uuel programmitöö perioodil. 2. näide Vt punkti 57 vastust. 57. Töömahuka tegevuse toetamine võib olla tingitud maastiku iseärasustest (orograafia, keskkonnaaspektid jne) ja seda tuleks vaadata laiemas maaelu arengu kontekstis. Inimtööjõu kasutamisega võivad kaasneda keskkonnahoidlikumad töömeetodid ja oluline sotsiaal-majanduslik kasu, mis on samuti üks maaelu arengupoliitika eesmärke. 6. selgitus. Näide tegevuse kulukusest, mida põhjustas käsitsitöö kasutamine Kulude tase võib olla erinev, kuna nii ökogeograafilised ja geoloogilised tingimused kui ka muud tegurid on erinevad. Samuti võib esineda põhjusi, mille tõttu ei ole üldse võimalik masinaid kasutada või ei ole võimalik kasutada kallimaid masinaid, näiteks nõlvakud, raskendatud juurdepääs, keskkonnaeeskirjad jne. 58. Komisjon on kutsunud Slovakkia ametiasutusi üles võtma Slovakkia maaelu arengukava 2014–2020 raames kasutusele kulude põhjendatuse kontrolli. 60. Mõnel alal on teatava konkreetse teenuse osutajate arv piiratud. 61. Komisjon on seisukohal, et korraldusasutused on organid, kes vastutavad toetuse tõhususe tagamise eest projekti tasandil. Tühimõju sellisel kujul on võimalik ära hoida selle tagamisega, et investeering tehakse üksnes pärast toetusetaotlust või toetuse andmist. Muul juhul võib tühimõju hindamine osutuda küllaltki subjektiivseks ja viia taotlejate ebavõrdse kohtlemiseni. 62. Aastate 2014–2020 programmitöö perioodil loetakse vastavalt määruse (EL) nr 1305/2013 artikli 60 lõikele 2 rahastamiskõlblikuks üksnes sellised investeerimisprojektide kulud, mis on tehtud pärast seda, kui toetusesaaja on esitanud taotluse. Liikmesriigid võivad selleks kehtestada isegi hilisema ajahetke, näiteks toetuse andmise otsuse. 63. Komisjon on arvamusel, et toetusesaaja vastust oleks pidanud rohkem uurima, et selgitada välja, millistel tingimustel ja kui tasuvalt oleks selline investeering tehtud ja kas ilma meetme alusel antava toetuseta oleks algset eesmärki olnud üldse võimalik saavutada. 64. Teataval määral võib toetusõigusi kasutaval rahastamiskõlblikul hektaril kasvada puid, võsa või põõsaid. Nende puude ja põõsaste või selle võsa ülemäärase kasvamise piiramine võib vähendada metsatulekahjude riski metsaga ümbritsetud maatükil. Ühine vastus punktidele 65–67 Komisjon on seisukohal, et metsapõlengutega seotud ennetusmeetmeid tuleks vaadelda maaelu arengu laiemas kontekstis ja pikas perspektiivis, kuna metsade looduslikud protsessid on keerukad ja teatava sekkumise mõõdetavad tulemused saadakse alles aastate või aastakümnete pärast. Liikmesriikide metsainventuurid, mida võib korrata 10–20 aasta järel, ja muud metsaseireprogrammid võivad anda teavet muudatuste kohta. Metsandusmeetmed on kujundatud ja rakendatud teabe ja kogemuse põhjal, mille liikmesriikide metsandusinstituudid ja ülikoolid on saanud pikaajalisest, 100–150 aasta pikkusest kogemusest metsamajandusmudelitega. 68. Proportsionaalsuse tõttu sisaldas aastate 2007–2013 ühine seire- ja hindamisraamistik ühiste väljundinäitajate kogumit, millega tagati maaelu arengukavade andmete koondamine ja võrdlemine ning mis oli välja töötatud nii, et see sobiks valdaval enamikul juhtudel. Erijoonte kirjeldamiseks võivad liikmesriigid vajaduse korral kasutada täiendavaid näitajaid. Ennetustegevuse kohta kogutakse näitaja „toetusega hõlmatud ala” andmeid aastate 2014–2020 ühises seire- ja hindamissüsteemis. Sellega täidetakse aastate 2007–2013 ühises seire- ja hindamisraamistikus tuvastatud lünk. 69. Vaatlused näitavad, et eri meetmete keerukuse ja omavaheliste seoste tõttu ei ole paljudel juhtudel mõttekas tulemusnäitajaid liiga üksikasjalikul tasemel lahti kirjutada. Sel põhjusel on komisjon aastate 2014–2020 programmitöö perioodi seire- ja hindamisraamistiku puhul teinud otsuse hinnata tulemusi maa-ala kasutuseesmärgi tasemel. 70. See näitaja on üks hindamissüsteemi osa. Uut hindamissüsteemi tuleks arvestada globaalselt. 71. Komisjon on teadmiseks võtnud, et maaelu arengukavade kontekstis on vahehindamisel piiratud lisandväärtus. Seetõttu on vahehindamise nõue programmitöö perioodil 2014–2020 ära jäetud. 72. Vt punktide 69 ja 71 vastuseid. 73. Kuigi põlendike ala keskmine ELis ei suurene, koonduvad iga-aastased tulekahjud sageli väga vähestesse riikidesse. Need riigid on igal aastal erinevad (nt 2003. aastal Portugal ja Hispaania, 2005. aastal Portugal, 2007. aastal Itaalia ja Kreeka, 2012. aastal Hispaania jne). Igal aastal võib konkreetses piirkonnas tekkida äärmine tuleoht kohaliku kuuma ja kuiva ilma ja sellega kaasneva tugeva tuule tõttu. Teatavates riikides Vahemere piirkonnas või mujal Euroopas võivad neil aastatel tekkida äärmuslikud tulekahjud, mille põhjuseks on valdavad meteoroloogilised tuleohu tingimused. Liikmesriigi tasandil on suundumuste puhul täheldatud erisused sageli tingitud äärmuslikest tuleohu tingimustest, mis neil aastatel valitsesid ja mis ilmnesid nende aastate uuritud aegridade andmete analüüsist, kus aasta andmeid võrreldi meteoroloogiliste tuleohu näitajatega[7]. 74. Komisjon on seisukohal, et tal on ennetusmeetmete laadi kohta suured kogemused, sealhulgas teadmised nende tõhususe ja mõjususe kohta igas programmivaldkonnas. ELi fondidest on viimase 20 aasta jooksul toetatud arvukalt metsapõlengutega seotud ennetusprojekte ja -programme ning läbi viidud mitmeid uuringuid ja teadusprojekte. Järeldused ja soovitused 76. Komisjon on arvamusel, et üldiselt aitasid metsapõlengutega seotud ennetusmeetmed edukalt kaasa maaelu arengu programmide eesmärkidele. On saavutatud konkreetseid tulemusi ja metsatulekahjusid oli vähem. Peale selle on eelkõige meetmete ulatuse ja juhiste parandamisega seoses tehtud muudatusi, mida rakendatakse ajavahemikul 2014–2020. 78. Maaelu arengu määruses[8] on ette nähtud, et tulekahjude ennetusmeetmed peaksid hõlmama alasid, mille liikmesriigid on vastavalt oma metsakaitsekavadele liigitanud kõrge või keskmise tuleriskiga aladeks. Valikumenetluses võeti suunitluse ja prioriteetsuse määramisel aluseks nimetatud metsakaitsekavad ja liikmesriikide riiklikud või piirkondlikud metsaprogrammid või samalaadsed vahendid. Komisjon analüüsis metsandussektori olukorda ning metsatulekahjude ennetamise ja seire aspekte komisjoni talituste 2005. aasta töödokumendis, mis oli ELi metsandusstrateegia rakendamist käsitleva teatise lisa. Maaelu arengu määrusega nõuti, et metsandusmeetmed peaksid aitama kaasa ühenduse metsandusstrateegia elluviimisele. Nimetatud metsandusstrateegia hõlmab metsade säästva majandamise majanduslikke, keskkonna- ja sotsiaalseid aspekte. Uue programmitöö perioodi jaoks analüüsis komisjon metsandussektori olukorda 2013. aasta komisjoni talituste töödokumendis, mis oli komisjoni Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele esitatud teatise „Uus ELi metsastrateegia metsade ja metsandussektori jaoks” lisa[9]. 1. soovitus Liikmesriigid peaksid: Teine taane. Komisjon on seisukohal, et Natura 2000 võrgustiku metsadel on suur keskkonnaväärtus ja need pakuvad olulisi ja mitmekesiseid ökosüsteemiteenuseid. Peale selle kohaldatakse mitmeid Natura 2000 võrgustiku tingimusi kõikide ELi metsade suhtes nii Natura 2000 aladel kui ka neist väljaspool ning selles suhtes on väljaspool Natura 2000 alasid asuvate metsade roll samuti väga oluline. Komisjon peaks: Esimene taane. Komisjon rakendab praegu soovitust. Vajadus ennetusmeetmete asjakohase kirjelduse järele on esitatud maaelu arengukavade strateegias aastateks 2014–2020 vajaduste analüüsi jaotises ja mõnel juhul ka partnerluslepingute tasandil. Komisjon uurib esitatud maaelu arengukavasid, kontrollib sekkumisloogikat ja vajadust ennetusmeetmete järele programmi heakskiitmisperioodi ajal ning nõuab, et ennetustegevus põhineks asjaomase ala kaitsekaval. Teine taane. Komisjon nõustub soovitusega. Komisjon uurib koos riikide pädevate asutustega võimalust võtta vastaval tasemel meetmeid seoses ühtsete põhikriteeriumidega, et nende abil eristada väikese, keskmise ja suure tuleriskiga aladeks liigitatud metsaalasid. 79. Osana metsade säästvast majandamisest võib eelkõige tulekahju ennetamiseks rajatud metsateed (või muud investeeringut) kasutada ka muid riske ennetusmeetmete jaoks ning taastamis- ja parandustöödeks, puhkamiseks või majanduslikul eesmärgil. Asjakohase metsateede võrgustiku rajamine mitte ainult ei aita metsa paremini tulekahju eest kaitsta, vaid suurendab ka metsavarudele jätkusuutliku majandusliku hinnangu andmist paljudes piirkondades. Sageli tuleb neid meetmeid võtta selleks, et vältida olukorda, kus sotsiaal-majanduslik huvi metsaalade vastu kaob täielikult, mis võib viia metsade hülgamiseni ning mille tulemusel suureneb lõpuks tulerisk. Uueks programmitöö perioodiks on ette valmistatud juhendmaterjalid, et tagada meetme nõuetekohane kasutamine liikmesriikides ja piirkondades. Peale selle tuleb liikmesriikidel ja piirkondadel oma vajadusi ning põhjusi rohkem täpsustada, kui nad soovivad enda teedevõrgustiku tihedust suurendada. 2. soovitus Liikmesriigid peaksid: Esimene taane. Komisjoni on seisukohal, et uus maaelu arengu määrus sisaldab läbivaadatud meedet, mis käsitleb metsade kaitset ja taastamist. Uue meetmega võib toetada tegevust, mis on seotud metsadele tulekahju, loodusõnnetuse või katastroofi tagajärjel tekkiva kahju ennetamise ja taastamisega, ning samuti kahjureid ja haigusi ennetavat tegevust, tingimusel et vastava katastroofi toimumise riski kohta on teaduslikku tõendusmaterjali ja seda tunnustavad avalik-õiguslikud teadusorganisatsioonid. Kolmas taane. Komisjon on seisukohal, et toetatud tegevuse jaoks on juba olemas mitu keskkonnakaitsemeedet. Näiteks elupaikade direktiivi[1] artikli 6 lõigete 2 ja 3 alusel sätestatud Natura 2000 kaitserežiimiga tagatakse nimetatud alade olukorra olulise halvenemise vältimine. Muudel aladel ennetatakse keskkonnale kahjuliku mõju avaldamist ka keskkonnamõju hindamisega. Lisaks sellele võib kogu ELi fondidest kaasrahastatava tegevuse jaoks nõuda riikide pädevatelt asutustelt ELi kaasrahastamise eeltingimusena hea keskkonnatava või säästva metsamajandamise tunnistust. Uuel programmitöö perioodil on mitmesuguste meetmete rakendamisel kõige olulisem näitaja toetusesaajate keskkonnatoime. Komisjon peaks: Esimene taane. Komisjon rakendab praegu soovitust. Komisjon viib liikmesriikides läbi nõuetele vastavuse auditeid, et kontrollida, kas väljamakstud kulutused on olnud eeskirjadele vastavad. Kui auditiga leitakse puudusi, kohaldatakse finantskorrektsioone. Auditeeritavad meetmed ja makseasutused määratakse riskianalüüsi abil. Riskipositsiooni kvantifitseerimisel on peamine rahaline tähtsus. See tähendab, et suurte kulutustega auditivaldkonda hinnatakse tõenäoliselt kõrgemalt ja auditeeritakse. Meedet 226 on auditeeritud 2014. aastal ja auditeeritakse 2015. aastal. Teine taane. Komisjon rakendab praegu soovitust maaelu arengukavade õigusraamistiku ja täiendavate juhiste kaudu. Uus meede hõlmab laiemat riskide ja kahjude valikut. Asjakohane juhenddokumendis toodud meetmete kirjeldus ajavahemikuks 2014–2020 sisaldab üksikasjalikke nõudeid ja selgitusi ning võib liikmesriigile meetme vastaval väljatöötamisel abiks olla. Liikmesriikide ja piirkondade tähelepanu juhiti asjaolule, et kui tegevuse otstarbe osas valitseb ebaselgus, tuleks vaadata muid konkreetselt metsade majandusliku väärtuse suurendamisele suunatud meetmeid. 80. Eelarve täitmisel koostöös liikmesriikidega võtab komisjon vastu riiklikud ja piirkondlikud maaelu arengukavad, kuid nende rakendamine ning toetuse tasuvuse ja tõhususe tagamine on liikmesriikide ja nende korraldusasutuste ülesanne. Käsitsitöö kasutamine masinate asemel võib mõnikord olla tingitud maastiku iseärasustest (orograafia, keskkonnaaspektid jne) ja seda tuleks vaadata laiemas maaelu arengu kontekstis. 3. soovitus Liikmesriigid peaksid: Esimene taane. Komisjon on seisukohal, et kui programmides kasutatakse standardkulude meetodit, tagavad liikmesriigid ja piirkonnad, et asjaomased arvutused on piisavad ja nõuetekohased ning juba eelnevalt tehtud õiglasel, erapooletul ja kontrollitaval viisil. Kõikide standardkulude arvutamiseks tuleks määrata sõltumatu organ või kinnitada arvutuste piisavust. Teine taane Kontrolle ja karistusi käsitlev juhenddokument on ettevalmistamisel ja seda arutatakse liikmesriikidega. Kõnealuse dokumendi I lisa sisaldab liikmesriikidele ette nähtud kontrollnimekirja kulude mõistlikkuse hindamise jaoks. 81. Tuleb hoolikalt jälgida, et seire ja hindamise kulude ja sellest saadava võimaliku kasu vahel valitseks tasakaal. Eriti on ennetusmeetmete puhul raske tuvastada põhjuslikkuse ahelat. Peale selle on teatavate metsandusega seotud sekkumiste mõjusust võimalik hinnata üksnes mitme aasta või koguni aastakümne möödudes. Programmitöö perioodiks 2014–2020 on tehtud parandusi. Näiteks hakatakse ühises seire- ja hindamissüsteemis koguma andmeid uute toetatud alade ennetusmeetmetega seotud näitajate kohta. Peale selle on väärtuslike hindamistulemuste saamiseks ette nähtud, et 2019. aastal võetakse kasutusele rakendamise täiustatud aastaaruanne. Selles aruandes hinnatakse maaelu arengukavasid ja esitatakse esimesed tulemused nende kavade tõhususe kohta. 4. soovitus Komisjon peaks: Komisjon nõustub soovitusega. Mõned muudatused on juba sisse viidud, näiteks hakatakse aastate 2014–2020 ühises seire- ja hindamissüsteemis koguma andmeid uute toetatud alade ennetusmeetmetega seotud näitajate kohta. Sellega täidetakse aastate 2007–2013 ühises seire- ja hindamisraamistikus tuvastatud lünk. Selleks et saada väärtuslikke hindamistulemusi varem, võetakse 2019. aastal kasutusele rakendamise täiustatud aastaaruanne. Selles rakendamise täiustatud aastaaruandes esitatakse programmide tulemuste hinnang ja võimaluse korral mõjuhinnang. [1] Nõukogu rakendusmäärus (EL) nr 1698/2005. [2] Komisjoni talituste töödokument – Lisa järgmise dokumendi juurde: komisjoni teatis ELi metsastrateegia rakendamise kohta {KOM(2005) 84 lõplik} /* SEC/2005/0333 */ http://ec.europa.eu/agriculture/forest/1998-strategy-2006-action-plan/sec-2005-333_en.pdf [3] COM(2013) 659 final, http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm. [4] Impacts of Climate Change on European Forests and Options for Adaptation (kliimamuutuse mõju Euroopa metsadele ja kohanemise võimalused), http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/euro_forests/index_en.htm. [5] http://ec.europa.eu/environment/forests/studies.htm. [6] https://www.ipcc.ch/pdf/special-reports/srex/SREX_FD_SPM_final.pdf. [7] San-Miguel-Ayanz, J., Moreno, J. M., Camia, A. (2013) Analysis of large fires in European Mediterranean landscapes: Lessons learned and perspectives (Euroopa Vahemere maastikel toimunud suurte tulekahjude analüüs: õppetunnid ja perspektiivid), Forest Ecology and Management, 294, lk 11–22. [8] Nõukogu rakendusmäärus (EL) nr 1698/2005. [9] COM(2013) 659 lõplik: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm