•Traditsiooniliste gaasi- või naftapuurkaevude puhul ei ole tootmise esimeses etapis ressursivoo saavutamiseks hüdrofrakkimist vaja. Maardlate ammendumisega aga kasutatakse ELis aina rohkem tootlikkuse suurendamise tehnoloogiat, et tootmisperioodi pikendada. See tehnoloogia areneb pidevalt, kuid võib hõlmata auru, gaaside ja muude keemiliste ainete juhtimist puurkaevu. Kokku kinnitas 11 liikmesriiki, et on andnud või kavatsevad anda load traditsioonilise nafta ja gaasi ammutamiseks puurkaevude stimuleerimise või tootlikkuse suurendamise tehnoloogia abil.

•Kinnis- ja kildagaasi ammutamise protsessid on võrreldavad. Viimastel aastakümnetel on liikmesriikides maismaal ja avamerel puuritud üle 600 kinnisgaasi puurkaevu, kus kasutatakse hüdrofrakkimist. Tavaliselt on kinnisgaasi tootmise arendamiseks vaja väiksemamahulist hüdrofrakkimist kui kildagaasi puhul.

Erinevalt kildagaasist on kivisöekihi metaani tootmise arendamine juba viinud tootmiseni. Liikmesriigid on kivisöekihi metaani uurimiseks ja tootmiseks andnud load vähemalt 137 puurkaevu rajamiseks. Kivisöekihi metaani tootmiseks ei ole ilmtingimata vaja hüdrofrakkimist, küll aga suurtes kogustes vee pumpamist, millega võib kaasneda suurem põhjavee reostuse risk.

•Liikmesriikide hulgas tehtud uuringust selgus, et 11 liikmesriiki on andnud või kavatsevad anda loa süsivesinike tootmise arendamiseks, mis võib hõlmata suuremahulist hüdrofrakkimist. Ülejäänud liikmesriikidel kas ei ole teadaolevaid süsivesinikuvarusid või nad on kehtestanud moratooriumid või keelud. Enamik kildagaasi tootmise arendamisest huvitatud liikmesriikidest on kas kavandamisfaasis või käib neil uurimisprojektide lubade andmise protsess. Uurimise eesmärgil on puuritud kokku ligikaudu 80 kaevu, millest vähemalt 16 kaevu puhul kasutati suurtes kogustes frakkimisvedelikku.

Komisjon võttis 2014. aasta jaanuaris vastu teatise ja soovituse süsivesinike (näiteks kildagaas) uurimise ja tootmise kohta suuremahulise hüdrofrakkimise teel. Et täiendada kehtivaid ELi õigusakte, on soovituses esitatud sellise tegevuse miinimumpõhimõtted eesmärgiga aidata kaitsta rahvatervist, kliimat ja keskkonda, kasutada ressursse tõhusalt ning teavitada üldsust. Sellise tegevuse kasuks otsustanud liikmesriikidel paluti soovitust kohaldada 28. juuliks 2014. Soovituses tehti ettepanek, et komisjon vaataks selle tulemuslikkuse läbi 18 kuu möödumisel pärast selle avaldamist.

•Soovituse kohaldamist käsitleva komisjoni uuringu raames küsitleti sidusrühmi. Vastanud 19 organisatsioonist leidsid kõigist sidusrühmade kategooriatest (6 nafta- ja gaasitööstusest, 1 veesektorist, 4 vabaühenduste seast ning 1 geoloogiliste uuringute valdkonnast) 12 organisatsiooni, et see ei aita leevendada üldsuse muret, ning 6 organisatsiooni (4 nafta- ja gaasitööstusest, 1 geoloogiliste uuringute valdkonnast ning 1 vabaühendus) vastasid, et see leevendab muret osaliselt.

•Eurobaromeetri uuringus hinnati vastajate teadlikkust kildagaasi projektidest nende piirkonnas ja seda, millised on nende arvates võimalikud probleemid selles valdkonnas. Kildagaasi projektidest kuulnute hulgas ütles 12 piirkonnast 10 piirkonnas vähemus, et on projektidest piisavalt teadlikud. Ainult kahes Poola piirkonnas leidis enamik küsitletutest, et on piisavalt teadlikud. Enamikus piirkondades mainiti probleemina kõige sagedamini vee- ja õhusaastet ning nimetati ka terviseriske ja negatiivset mõju teistele sektoritele, nagu põllumajandus ja turism.

•Soovituses palutakse liikmesriikidel tagada, et keemiliste ainete registreerimisel kemikaalimääruse REACH alusel viidataks hüdrofrakkimiseks kasutatavaid keemilisi aineid käsitlevates dokumentides hüdrofrakkimisele. Kemikaalimääruse REACH alusel registreeritud ja ajavahemikus 2008–2014 ELis hüdrofrakkimiseks kasutatud ainete andmebaasis otsingut tehes ilmnes, et vähestes sissekannetes viidatakse sõnaselgelt hüdrofrakkimisele. Nimetatud ajavahemikus kasutatud ained on registreeritud üldisemate kasutusalade all, näiteks „kaevandamiskemikaalid“, või neid ei pidanud kemikaalimääruse REACH alusel registreerima väikese tonnaaži või erandite tõttu. Et hõlbustada nafta ja gaasi uurimiseks või tootmiseks kasutatavaid registreeritud aineid käsitleva teabe otsimist, lisati REACHi andmebaasi 2016. aasta aprillis uus kategooria „nafta ja gaasi otsimise ja tootmise tooted“ . (Vt ka punkt 5.1.)

•Seoses iga puurkaevu hüdrofrakkimiseks kasutada kavatsetavaid keemilisi aineid käsitleva teabe levitamisega viidati uuritud Hispaania, Inglismaa ja Poola keskkonnamõju hindamise dokumentides ja keskkonnaaruannetes, et ainete koostis on illustratiivne. Saksamaa, Inglismaa ja Poola ettevõtjad andsid teavet tegelikult hüdrofrakkimiseks kasutatavate ainete kohta, kuid ei avaldanud ilmtingimata kõiki soovituses mainitud üksikasju. Saksamaal tehakse kohustuslikuks teabe avaldamine hüdrofrakkimiseks kasutatavate ainete kohta.

•Soovituses tehakse ettepanek, et pädevad asutused avaldaksid asjakohase teabe avalikul veebisaidil. Keskkonnalube avaldavad internetis Rumeenia ja Ühendkuningriik, loatingimused ei ole avalikud Saksamaal ja Leedus ning Poolas ei avalikustata neid süstemaatiliselt. Hispaanias on veebipõhise vahendi kaudu kättesaadav keskvalitsuse, kuid mitte autonoomsete piirkondade pädevusse kuuluvate projektide asjakohane dokumentatsioon. Üksikasjalikum analüüs on esitatud käesolevat läbivaatamist toetavas uuringus.

•Kildagaasi uurimisest ja tootmisest tekkinud jäätmete hulka kuuluvad kaevandamisjäätmed, mida tuleb käidelda kooskõlas kaevandustööstuse jäätmete direktiiviga. Kui enamik uuritud liikmesriikidest peab puurimisel tekkinud kiviprahti ja muda kaevandamisjäätmeteks, siis hüdrofrakkimise järel pinnale kerkivate vedelike ja pärast puurkaevu sulgemist maa alla jäävate frakkimisvedeliku jääkide korral on tõlgendused erinevad. Mõni liikmesriik ei liigita neid vedelikke kaevandamisjäätmeteks, teised aga küll. See mõjutab kaevandustööstuse jäätmete direktiivi alusel lubatavate jäätmehoidlate arvu.

•Soovituse eesmärk on täiendada liidu õigusakte, mis töötati välja ajal, kui suuremahulist hüdrofrakkimist ELis ei kasutatud. Käesolevas punktis keskendutakse kolmele õigusaktile, mis võivad olla asjakohased kildagaasiprojektide varajases etapis ja mida liikmesriigid kohaldavad erinevalt. Üksikasjalikum analüüs nende ja teiste asjakohaste õigusaktide kohta on kättesaadav käesolevat läbivaatamist toetavas uuringus.

•Seiret on teostatud või see on kavas lähteolukorra uuringus kindlaksmääratud parameetrite alusel. Ettevõtjad ei teavita pädevaid asutusi kõigist keskkonnaseire tulemustest süstemaatiliselt. Leedu õigusaktides on sätestatud erinõuded põlevkiviõli ja kildagaasi uurimise ning tootmise seireks.

•Soovituses kutsutakse liikmesriike üles sätestama eeskirjad töö võimalike piirangute kohta. Mõnes riigis on kehtestatud konkreetselt hüdrofrakkimise suhtes kohaldatavad eeskirjad, näiteks Leedus ja Saksamaal veekaitsealade korral, teistes aga on kehtestatud üldeeskirjad, mida kohaldatakse mitmesuguse töö suhtes, või kehtestatakse eeskirjad juhtumipõhiselt.

•Ka Eurobaromeetri uuring kutsus esile lahkarvamusi alates seisukohast, et ELi sekkumist ei ole vaja, ja lõpetades arvamusega, et vaja on regulatiivseid meetmeid või hüdrofrakkimise keelustamist. Praegune lähenemisviis, et esitatakse soovitusi, kuid ei võeta vastu uusi õigusakte, oli kõige ebapopulaarsem valik.

•Sidusrühmadega 2015. aasta juunis toimunud kohtumisel saadud tagasiside põhjal näivad sidusrühmad olevat lahkarvamusel. Nafta- ja gaasitööstus leiab, et soovitusest piisab ning täiendavad õigusmeetmed ei ole vajalikud. Mitu veetootmisega tegelevat ühendust nõudis joogivee kaitse tagamiseks täiendavaid regulatiivseid kaitsemeetmeid. Valitsusvälised keskkonnaorganisatsioonid on arvamusel, et soovitus ei ole tulemuslik, ning nõudsid täiendavaid õigusakte või kildagaasi, põlevkiviõli ja kivisöekihi metaani projektide keelustamist.

•Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee leidis oma 2014. aasta juuni arvamuses, et praegune raamistik on korralikult rakendatuna „piisav kohaliku kogukonna tasandil kasutamiseks“, kuigi juhib tähelepanu vajadusele küsimust uuesti kaaluda, „kui niisuguse tegevuse maht edaspidi märkimisväärselt suureneb“. Samuti rõhutab komitee vajadust läbipaistvuse kõrge taseme järele nii uurimis- kui ka tootmisprojektides, et lahendada üldsuse heakskiiduga seotud küsimused.

•Et mitmes liikmesriigis on huvi kivisöekihi metaani ja kinnisgaasi tootmise edasiarendamise ning puurkaevude stimuleerimise või tootlikkuse suurendamise tehnoloogia kasutamise vastu, tellis komisjon uuringud, milles võrreldakse selliste varude ammutamisest tulenevaid riske ja mõju kildagaasi omadega. Uuringus järeldatakse üldiselt, et kildagaasi puhul kindlakstehtud peamisi riskijuhtimise tavasid saab võrdväärselt kohaldada eespool mainitud tegevuse korral.

•Aina rohkem kasutatakse tootlikkuse suurendamise tehnoloogiat, et suurendada fossiilkütuste tootmist, mis ei vajanud alguses stimuleerimist. Peamised riskid tulenevad lisapuurkaevude rajamisest ja puurimisest, et rajada sisestuspunktid ning juhtida aineid puurkaevu. Sellel on mõju maakasutusele, liiklusele ja õhuheitele ning see tekitab maa- ja veereostuse riske.

•Üldiselt ei tee avalikkus vahet väikese- ja suuremahulisel hüdrofrakkimisel. Paljud kodanikud on praegu mures puurkaevude stimuleerimise tehnoloogia võimaliku kasutamise pärast nafta- ja gaasiammutamise projektides, olgugi et teatavaid selliseid tehnoloogiaid on kasutatud mitu aastat.

•Kinnisgaasi tootmiseks on vaja hüdrofrakkimist, mille maht ei ole enamikul juhtudel piisavalt suur, et kuuluda soovituse kohaldamisalasse. Komisjoni tellitud uuringud näitavad, et kinnis- ja kildagaasi tootmise arendamise riskid ning mõju on sarnased, välja arvatud hüdrofrakkimise protsessi, puurkaevu lõpetamise ja veevarude ammendumisega seotud tootmisetappidega kaasnevad mõju ning riskid, mis võivad kinnisgaasi puhul olla väiksemad, sest frakkimiseks on tavaliselt vaja vähem vett.

•Mis puudutab muude ebatraditsiooniliste fossiilkütuste kui kildagaasi arendamist, siis on mitmes liikmesriigis antud kivisöekihi metaani varudega seotud load, neid varusid uuritud või hinnatud või tehakse neid töid praegu. Paljud kivisöekihid ei ole nii sügaval kui kildakihid ja asuvad põhja- või joogivee kaitsealadel. Kui hüdrofrakkimine on vajalik, võivad põhjavee reostusega seotud riskid olla suuremad kivisöekihi metaani kui kildagaasi puhul. Samamoodi võib olla suurem kontrollimatu heite risk. Tootmisetapis on kivisöekihi metaani tootmise arendamiseks vaja pumbata vett kogustes, mis suurendavad veevarude ammendumise riski. Kui ülemiste või külgnevate kihtidega on olemas hüdrogeoloogiline ühendus, võidakse tekitada põhjaveevool, mis võib kahjustada joogivee kvaliteeti.

•5. Järeldused ja edasine suund

•Kildagaasi kättesaadavus ja huvi selle tootmise arendamise vastu on liikmesriigiti väga erinev. Sellest huvitatud liikmesriikidest mõni on varajase kavandamise etapis, samas kui teised on algatanud uurimisprojektid. Valitud kavandamisdokumentide, loataotluste ja tegevuslubade analüüs näitab, et mõnes liikmesriigis kohaldati mitut soovituses sätestatud põhimõtet enne soovituse vastuvõtmist. Soovituse vastuvõtmise järel muutis mõni liikmesriik oma lubadega seotud tegevust või töötas välja riiklikud õigusaktid, mis kajastavad soovituse mõnda põhimõtet, samas kui teised vähendasid oma keskkonnaalaseid eesmärke, püüdes lihtsustada lubade andmist, või keskendusid investoritele antavatele stiimulitele. Üks liikmesriik lihtsustas keskkonnaalaseid õigusakte sellisel määral, et komisjon algatas rikkumismenetluse keskkonnamõju hindamise direktiivi alusel tekkinud kohustuste täitmata jätmise tõttu. Mõnes liikmesriigis kohaldatakse praegu soovituse teatavaid põhimõtteid, kuigi need ei ole sätestatud riiklikes õigusaktides ja veel ei ole selge, kas see jätkub, eelkõige arvestades nendes riikides tehtavaid jõupingutusi investeeringute ligimeelitamiseks.

•Käesolevas aruandes hinnatakse, kuidas on mõne liikmesriigi piiratud arvu projektide puhul kohaldatud soovitust esimese kahe ja poole aasta jooksul. Praeguse ajani on soovitust liikmesriikides kohaldatud ebaühtlaselt ja mõnes riigis mitterahuldavalt. Seega on läbivaatamise järelduste põhjal praeguses etapis võimatu kinnitada soovituse tulemuslikkust keskkonnariskide ja -mõju ennetamisel, juhtimisel ning vähendamisel. Soovituse järgimise erinevus liikmesriikides tuleneb ka soovituse õiguslikult mittesiduvast staatusest. Seepärast ergutab komisjon liikmesriike võtma soovituse põhimõtteid rohkem arvesse, kui nad kavatsevad arendada süsivesinike tootmist, milleks on vaja suuremahulist hüdrofrakkimist.

•Liikmesriigid tõlgendavad erinevalt asjakohaste liidu keskkonnaalaste õigusaktide teatavaid sätteid. Rohkem kui ühes liikmesriigis tegutsevad ettevõtjad võivad puutuda kokku nende sätete ebajärjekindla kohaldamisega. Seega ei ole täielikult täidetud eesmärk tagada pädevatele asutustele ja ettevõtjatele õiguskindlus ning prognoositavus, kuigi kehtivate õigusaktidega on kehtestatud õigusraamistik kildagaasiga seotud töö jaoks.

•Kui soovitust kohaldatakse põhjalikult, võib see olla kasulik vahend süsivesinike tootmise arendamiseks teostatava suuremahulise hüdrofrakkimise riskide läbipaistvaks juhtimiseks. Vaja on suuremaid edusamme nii soovituse kohaldamises asjaomastes liikmesriikides kui ka ELi keskkonnaõigustiku nõuetekohases ja ühetaolises kohaldamises.

•Selleks kavatseb komisjon keskenduda:

­läbipaistvuse ja järelevalve suurendamisele;

­asjakohaste sätete nõuetekohase ja ühetaolise kohaldamise edendamisele liikmesriikides;

­süsivesinike uurimise ja ammutamise keskkonnamõju ja -riskide käsitlemisele; ning

­süsivesinike ammutamise tervisemõju ja -riske käsitlevate lünkade kaotamisele teadustöös.

•

•5.1. Läbipaistvuse ja järelevalve suurendamine

•Komisjon jätkab tehnika arengu jälgimist ning soovituse ja asjakohaste ELi keskkonnaalaste õigusaktide kohaldamist. Liikmesriigid jätkavad soovituse kohaldamisest teavitamist ja tulemused avaldatakse igal aastal. Selles kontekstis võetakse nõuetekohaselt arvesse keskkonnaalase seire ja aruandluse käimasoleva toimivuskontrolli tulemusi.

•Komisjon kavatseb korrapäraselt ja hiljemalt iga kolme aasta järel ümber hinnata võetud lähenemisviisi tõhususe, eelkõige arvestades sektori üldist arengut ELis ning intsidente ja õnnetusi kogu maailmas.

•Kuigi soovitus on põhjustanud mitmes liikmesriigis muudatusi lubade andmise praktikas, kohaldatakse läbipaistvust edendavaid põhimõtteid ebapiisavalt. Jätkuv vastuseis kildagaasi projektidele enamikus liikmesriikides viitab sellele, et soovitus ei ole muutnud üldsuse hoiakuid. Üldsuse järelevalve on kildagaasi projektidelt laienenud kõigile maismaa ja ranniku nafta- ja gaasiarendustele.

•Läbipaistvuse üldise taseme tõstmiseks ja keskkonnamõju põhjaliku seire võimaldamiseks loob komisjon veebiplatvormi, kus on esitatud ELis kavandatavate ning olemasolevate ebatraditsiooniliste nafta- ja gaasipuurkaevude loetelu ja kaart. See on avalik, kajastab parema õigusloome põhimõtteid ja selles võetakse arvesse INSPIRE direktiivi. Selle eesmärk on ka teha kättesaadavaks andmeid, nagu on nõutud soovituses, kasutades muu hulgas liikmesriikide ja ettevõtjate avaldatud teavet. Prototüüp tehakse avalikkusele kättesaadavaks 2017. aasta esimesel poolel ja seda täiendatakse järgmistel aastatel.

Et hõlbustada kemikaalimääruse REACH alusel registreeritud ja hüdrofrakkimises kasutatavaid keemilisi aineid käsitleva teabe otsimist, täiustatakse otsingufunktsioone Euroopa Kemikaaliameti veebisaidil, mis peaks võimaldama märksõnade järgi otsimist 2017. aasta esimeseks pooleks. Komisjon võtab ühendust liikmesriikidega, teatamaks neile uuesti, et hüdrofrakkimiseks kasutatavate ainete REACHi registreerimistoimikutes peaks olema eriviide hüdrofrakkimisele. Komisjon ergutab lisaks nafta- ja gaasitööstuse ühendusi töötama välja kasutust näitavad kaardid, et toetada registreerijaid nende hindamises ning aruandluses.

•Lisaks koostab komisjon 2017. aasta lõpuks tehnilise aruande, milles uuritakse metoodilisi lähenemisviise veekvaliteedi seireks ebatraditsioonilistes nafta ja gaasi uurimis- ja tootmiskohtades.

•

•