Brüssel, 18.5.2004

KOM(2004) 376 lõplik

.

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

POLITSEI- JA TOLLIKOOSTÖÖ TUGEVDAMINE EUROOPA LIIDUSI. ARUANNE AMSTERDAMI LEPINGU JÕUSTUMISE JÄREL SAAVUTATUSTII. PARENDUSETTEPANEKUD

SISUKORD

1. Sissejuhatus 4

I ARUANNE AMSTERDAMI LEPINGU JÕUSTUMISE JÄREL SAAVUTATUST 7

1. Juriidilised ja poliitilised kohustused seoses politsei- ja tollikoostööga (EL leping, Schengen, Viini tegevuskava ja Tampere Euroopa Ülemkogu lõppjäreldused) 7

2. Koostöö pärast 1999. aasta maid - saavutused ja hinnang 9

2.1. Politseikoostöö 9

2.1.1. Schengeni koostöö politseitöö aspektid 9

2.1.2. Europol 14

2.1.3. Politsei operatiivkoostöö, sealhulgas Euroopa Liidu politseijuhtide töökond (PJTK) 19

2.1.4. Euroopa Politseikolledž (CEPOL) 21

2.1.5. Muud EL lepingu artiklis 30 nimetatud küsimused 23

2.1.5.1. Juurdlustehnikad 23

2.1.5.2. Kriminalistika 24

2.1.6. Muud politseikoostöö küsimused 26

2.1.6.1. Terrorism 26

2.1.6.2. Muud politseikoostöö küsimused 29

2.1.6.3. EL lepingu artikkel 32 29

2.2. Tollikoostöö 30

2.3. Programmid OISIN ja AGIS kui Euroopa Liidu politsei- ja tollikoostöö arendamise vahendid. 34

II PARENDUSETTEPANEKUD 36

1. Politsei- ja tollikoostööd mõjutavad tegurid 36

1.1. Politseitöö iseloom 36

1.2. Strateegilise lähenemise puudumine 37

1.3. Mittekohustuslike dokumentide üleküllus 38

1.4. Kolmanda samba raames otsuste langetamise menetlused 38

1.5. Nõukogu poolt vastu võetud aktide puudulik täitmine 39

1.6. Politsei- ja tollikoostööd käsitlevate empiiriliste uuringute puudumine 40

1.7. Politsei ja tolli vahelise koostöö iseloom 41

1.8. Kolmanda samba andmebaasid ja sidesüsteemid 41

2. Järeldused ja soovitused 42

2.1. Informatsiooni liikumise parandamine 43

2.2. Piiriülese koostöö parandamine. 44

2.3. Ühtse töökultuuri, ühtsete töövahendite ja -meetodite loomine. 46

2.4. Võitlus terrorismiga 48

2.5. Tollikoostöö 49

3. Kokkuvõtlikud märkused 51

SISSEJUHATUS

Justiits- ja siseasjade poliitikavaldkond, s.h. liikmesriikide politsei- ja tolliametkondade koostöö lisati esmakordselt Euroopa Liidu lepingusse 1992. aasta Maastrichti lepinguga.[1] Selle lepingu artiklis K nimetati politsei- ja tollikoostööd kui "ühist huvi pakkuvaid küsimusi… mille sihiks on Euroopa Liidu eesmärkide saavutamine." Justiits- ja siseküsimustes tehtava koostöö tingimuste paranemine sai võimalikuks Amsterdami lepinguga muudetud Euroopa Liidu lepinguga (edaspidi lühidalt EL leping),[2] mis jõustus 1. mail 1999. aastal. See leping sisaldas selgemaid politsei- ja tollikoostöö valdkonna eesmärke ja rakendatavate meetmete üksikasjalikku kirjeldust. Lisaks tugevdas see antud valdkonna institutsioonilist raamistikku ja arendas edasi otsustusprotsessi.

Riigipead ja valitsusjuhid olid kohe algusest peale täis otsustavust edendada lepingu justiits- ja siseküsimusi puudutavate sätete täitmist. Seetõttu tegi 15. ja 16. juunil 1998. aastal Cardiffis kogunenud Euroopa Ülemkogu nõukogule ja komisjonile ettepaneku esitada 1998. aasta detsembris Viinis peetavaks Ülemkogu istungiks "Tegevuskava EL lepingu vabadusel, turvalisusel ja õiglusel rajanevat ala käsitlevate sätete parimaks täitmiseks." Sellest tulenevalt 1998. aasta detsembris vastu võetud Viini tegevuskavas[3] sisaldus märkimisväärsel hulgal politsei- ja tollikoostööd puudutavaid meetmeid. Osa neist tuleb ellu viia kahe ja osa viie aasta jooksul pärast lepingu jõustumist.

1999. aasta detsembris, kõigest viis kuud pärast EL lepingu jõustumist toimus Tamperes spetsiaalselt justiits- ja siseküsimustele pühendatud Euroopa Ülemkogu istung. Politsei- ja tollikoostöö vallas kutsus Tampere Ülemkogu rakendama veel mitmeid täiendavaid meetmeid lisaks Viini tegevuskavas mainitutele. Tampere programmis kutsuti nõukogu ja komisjoni üles edendama EL lepingu täielikku ja viivitamatut täitmist Viini tegevuskava ja Tamperes kokkulepitud meetmete alusel. Nii Viini tegevuskavas kui ka EL lepingus püstitati kohustus teatud meetmete rakendamiseks viie aasta jooksul lepingu jõustumisest, seega 2004. aasta oktoobriks.

Tampere Euroopa Ülemkogu tegi komisjonile ülesandeks koostada tulemustabel, mille abil saaks jälgida, kui kaugele ollakse selles programmis seatud eesmärkide täitmisel jõutud. Tulemustabeli koostamisel ja selle regulaarsel ajakohastamisel on komisjon keskendunud meetmetele, mida kutsus rakendama Tampere Ülemkogu. Niisugune tulemustabel on osutunud vabadusel, turvalisusel ja õiglusel rajaneva ala arengu jälgimise tulemuslikuks abivahendiks.

Laekeni Euroopa Ülemkogu kiitis heaks Tampere otsuste täitmise vahearuande. Praegu valmistub komisjon kogu Tamperest möödunud viieaastase ajavahemiku jooksul tehtu hindamiseks. Käesoleva teatisega ei taheta seda ametlikku tulemuste hindamist ennetada. Pigem on selle eesmärk selgitada välja need politsei- ja tollikoostöö valdkonna prioriteetsed meetmed, mis peaksid vajaliku arengu saavutamiseks lähiaastatel Euroopa Liidus päevakorda jääma või tuleks sinna juurde lisada.

EL lepingu jõustumisest saadik on Euroopa Liit kehtestanud märkimisväärsel hulgal meetmeid liikmesriikide politseiteenistuste ja tolliasutuste vahelise koostöö parandamiseks. 2002. aasta lõpuks süvenes aga komisjonis arusaamine vajadusest anda oma teatisega ülevaade peamistest selles valdkonnas toimunud arengutest.

Kõigepealt selgus, et mitmeid Viini tegevuskavas sisalduvaid meetmeid ei viidud ellu ja et mõningad Tampere Euroopa Ülemkogu poolt ellu kutsutud institutsioonid, nagu näiteks Euroopa Liidu politseijuhtide töökond (PJTK), seisavad silmitsi raskustega. Lisaks ilmnes märke sellest, et liikmesriikide politsei- ja tolliteenistuste vaheline koostöö vajab parandamist. Oli ka näiteid mõnede liikmesriikide vägagi edukast koostööst nende ühispiiriga piirnevatel aladel, mida Euroopa Liidu tasandil ei käsitletud.

Kõigele lisaks on politsei- ja tollikoostöö väga laialdane valdkond, see hõlmab paljusid erinevaid ja väga tehnilise iseloomuga küsimusi, mida käsitletakse paljudes eri töögruppides ja organites, mistõttu on raske kõiki olulisi arenguid jälgida. Teatis annaks asjade seisust Euroopa Liidu politsei- ja tollikoostöö valdkonnas selge ja põhjaliku ülevaate.

Euroopa Liidu laienemine tekitas samuti vajaduse lähituleviku politsei- ja tollikoostöö osas selgust saada ja prioriteedid paika panna. Kümne uue liikmesriigi kõigisse Euroopa Liidu politsei- ja tollikoostöö struktuuridesse integreerimine avaldab juba niigi komplitseeritud otsustusprotsessile olulist mõju.

Ja lõpuks näis politsei- ja tollikoostöös edasiminek olevat aeglasem kui kriminaalasjades Euroopa Liidu kohtute vahel toimuva koostöö areng. Teatisega võidakse välja tuua jooni, mis aitavad politsei- ja kohtukoostöös saavutatud edasimineku ulatust mõjutavaid tegureid paremini hinnata.

Ülaltoodu valgusel pidas Euroopa Komisjon vajalikuks koostada Euroopa Liidus pärast Amsterdami lepingu jõustumist 1999. aastal toimunud politsei- ja tollikoostöö ülevaade ning analüüs. Sellega tahetakse välja selgitada, milliseid meetmeid on vaja selleks, et tõsta koostöö tulemuslikkust, pidades silmas üht Euroopa Liidu peaeesmärki, nimelt "… tagada kodanikele vabadusel, turvalisusel ja õiglusel rajaneva ala piires kõrge turvalisuse tase …" (EL lepingu artikkel 29).

Käesolev teatis piirdub liikmesriikide politsei- ja tolliasutuste vahel kuritegevuse vastases võitluses tehtava koostöö käsitlemisega. Selles ei vaadelda küsimusi, mis on seotud eranditult kohtute koostööga, samuti tolliküsimustes antava haldusalase abiga[4] ja Euroopa Ühenduse asutamislepingu[5] artiklis 135 määratletud tollikoostööga, ehkki siin vajaduse korral neid lähedasi valdkondi lühidalt puudutatakse. Lisaks ei käsitleta teatises ühenduse raames juba vastu võetud või vastuvõtmise staadiumis olevaid ennetavaid meetmeid, seejuures tuleb aga silmas pidada, et ühendus on järk-järgult rakendanud meetmeid tahtliku ebaseadusliku tegevuse ärahoidmiseks, eriti selles osas, mis puudutab terrorismi õhu- ja meretranspordi vallas. Lisaks tuleb märkida, et 2000. aasta maist pärinevas Euroopa Liidu aastatuhandevahetuse organiseeritud kuritegevuse vastases strateegias leidub mitmeid politseikoostööd puudutavaid soovitusi. Vajaduse korral vaadeldakse neid meetmeid lühidalt ka käesolevas teatises.[6]

Teatise ülesehitus on järgmine. I osas korratakse EL lepingus, Schengeni konventsioonis, Viini tegevuskavas ja Tampere Euroopa Ülemkogul politsei- ja tollikoostöö valdkonnas fikseeritud poliitilisi ja konkreetseid juriidilisi kohustusi. Lisaks tuuakse selles ära kokkuvõte politsei- ja tollikoostöö peamistest valdkondadest ja antakse neis toimunud arengute lühihinnang, samuti antakse soovitusi edasise koostöö parandamiseks. II osas analüüsitakse Euroopa Liidu piires politsei- ja tollikoostööd mõjutavaid tähtsamaid tegureid ning antakse soovitusi meetmete osas, mida komisjoni arvates tuleks rakendada, et lähitulevikus reaalset edasiminekut saavutada.

I ARUANNE AMSTERDAMI LEPINGU JÕUSTUMISE JÄREL SAAVUTATUST

Juriidilised ja poliitilised kohustused seoses politsei- ja tollikoostöö GA (EL LEPING, SCHENGEN, VIINI TEGEVUSKAVA JA TAMPERE EUROOPA ÜLEMKOGU LÕPPJÄRELDUSED)

Euroopa Liidus kriminaalasjades toimuva politsei- ja tollikoostööga seotud juriidilisi ja poliitilisi kohustusi leidub Euroopa Liidu lepingus (EL leping), Schengeni lepingu täitmise konventsioonis (edaspidi Schengeni konventsioon),[7] 1998. aasta Viini tegevuskavas ja Tampere Euroopa Ülemkogu lõppjäreldustes 1999. aasta oktoobrist.

EL lepingu artiklis 29 on öeldud, et "…liidu eesmärk on tagada kodanikele vabadusel, turvalisusel ja õiglusel rajaneval alal kõrgetasemeline kaitse, arendades liikmesriikide ühismeetmeid kriminaalasjades tehtava politsei- ja õigusalase koostöö valdkonnas.” See eesmärk saavutatakse organiseeritud ja muu kuritegevuse ennetamise ja selle vastu võitlemise teel, süvendades selleks muuhulgas liikmesriikide politseijõudude, tolliametite ja teiste pädevate asutuste vahelist koostööd, toimugu see siis vahetult või Europoli kaudu.

Artiklis 30 selgitatakse, et politseikoostöös rakendatavate ühismeetmete hulka kuuluvad:

- pädevate asutuste, sealhulgas liikmesriikide politsei-, tolli- ja muude spetsialiseeritud õiguskaitseteenistuste vaheline operatiivkoostöö kriminaalkuritegude ennetamisel, avastamisel ja juurdlemisel;

- informatsiooni kogumine ja säilitamine, töötlemine ja vastastikune vahetamine, eriti Europoli kaudu;

- ühisalgatused koolituse, sidet pidavate ametnike vahetamise ja kriminalistika vallas;

- ja juurdlustehnikate ühtne hindamine.

Selles artiklis tuuakse ära ka terve rida Europoli kaudu toimuva koostööga seotud üldisi ja konkreetseid kohustusi.

EL lepingu artiklitele 29 ja 30 lisanduvad veel 1990. aasta Schengeni konventsiooni Euroopa Liidu seadusandlusesse võtmisest tulenevad kohustused. Schengeni konventsioonis sätestatakse liikmesriikide vahelise piirikontrolli kaotamine koos samaaegse kontrollimeetmete tugevdamisega ühisel välispiiril. Politseikoostöö alased kohustused viidi sisse nii, et need tasakaalustaksid ühenduse sisepiiridel piirikontrolli kaotamisega tekkida võivat julgeolekudefitsiiti. Immigratsiooni, viisade ja varjupaigataotlustega seotud küsimused lisati Euroopa Ühenduse asutamislepingusse (IV jaotis, ‘esimene sammas’) ja küsimused, mis seonduvad politseikoostöö ning kohtute koostööga kriminaalasjades, sätestati EL lepingu VI jaotise (‘kolmanda samba’) all.

Lisaks neile juriidilistele kohustustele on veel teisi tähtsaid dokumente, mis sisaldavad kõige kõrgemal poliitilisel tasandil võetud kohustusi eesmärgiga politseikoostöö vallas konkreetset edu saavutada: tegevuskava võitluseks organiseeritud kuritegevusega aastast 1997,[8] Viini tegevuskava 1998. aasta detsembrist ja Tampere Euroopa Ülemkogu lõppjäreldused 1999. aasta oktoobrist. Hilisemast ajast pärineb komisjoni avaldatud dokument "Organiseeritud kuritegevuse ennetamine ja kontroll: Euroopa Liidu strateegia uue aastatuhande alguseks".[9]

Pärast Amsterdami lepingu jõustumist lisas Tampere Euroopa Ülemkogu juurde veel mitmeid olulisi meetmeid, mis tuleb politseikoostöö vallas ellu viia. Tähtsamad neist olid Euroopa politseijuhtide operatiivse töökonna moodustamine, mille üheks eesmärgiks oli operatiivmeetmete planeerimise täiustamine; üleskutse võimaldada Europolil juurdlusrühmades osaleda ja taotleda liikmesriikidelt juurdluste algatamist; ja kõrgemate politseiametnike koolitamiseks mõeldud Euroopa Politseikolledži asutamine. Tampere lõppjäreldustes kinnitatakse sõnaselgelt Viini tegevuskava jätkuvat kehtivust.

Asjaolu, et kaks Euroopa Ülemkogu leppisid sellistes olulistes meetmetes kokku just enne EL lepingu jõustumist ja vahetult selle järel, demonstreerib selgelt Euroopa Liidu kõrgeimal poliitilisel tasandil valitsevat tahet politsei- ja tollikoostöö vallas kiiret ja konkreetset edu saavutada.

EL lepingus, Viini tegevuskavas ja Tampere lõppjäreldustes toodud meetmetele lisaks on ka teised sündmused andnud poliitilisi impulsse edasiarenguks nii mõneski valdkonnas. Nii näiteks tugevdati pärast Nice’i ja Göteborgi Euroopa Ülemkogude ajal aset leidnud avalikke korratusi koostööd avaliku korra säilitamise küsimustes. Samuti lepiti pärast 2001. aasta 11. septembrit kokku paljudes meetmetes terrorismivastase võitluse alal toimuva koostöö hoogustamiseks.

Euroopa Liidu sisene politseikoostöö laiendab ja täiendab juba toimivaid ja edukaid liikmesriikidevahelisi kahepoolseid koostöösidemeid. Üks hiljutisi kahepoolse koostöö vallas toimunud arenguid on ühist piiri omavate liikmesriikide vahel ühiste politseijaoskondade või ühiste politsei ja tolli koostöökeskuste näol toimunud koostöö intensiivistamine ja ametlikuks muutmine. Kahepoolseid arenguid seob kogu Euroopa Liitu hõlmava politseikoostööga Viini tegevuskava, mis sisaldab spetsiaalset üleskutset sellise koostöö arendamiseks kõikjal kogu Euroopa Liidu ulatuses.

Koostöö pärast 1999. aasta maid - saavutused ja hinnang

Politseikoostöö

Schengeni koostöö politseitöö aspektid

Nagu 2. peatükis konstateeritakse, liideti 1990. aasta Schengeni lepingu täitmise konventsioon 1997. aasta Amsterdami lepinguga Euroopa Liidu raamistikku.

Schengeni eesmärk oli “kaotada isikute liikumise kontrollimine ühispiiril“.[10] Politseikoostööd peeti üheks “täiendavaks sisejulgeoleku tagamise vahendiks“.[11]

Schengeni konventsiooniga seatakse liikmesriikidele mitmeid kohustusi,[12] mis puudutavad politseikoostööd nende ühistel sisepiiridel, Schengeni territooriumi välispiiridel (maa- ja merepiirid, rahvusvahelised lennujaamad) ja üldse Schengeni piirkonnas selleks, et rakendada vastumeetmeid igasuguse julgeolekudefitsiidi puhul, mida põhjustab piirikontrolli kaotamine sisepiiridel. 1997. aasta Viini tegevuskava ja 1999. aasta Tampere Ülemkogu lõppjäreldustega[13] sätestati vabadusel, turvalisusel ja õiglusel põhineva ala jaoks normatiivsed ja vähemal määral ka operatiivsed juhtmõtted. Selles kontekstis omab ‘Schengen’ fundamentaalset tähtsust, kuna moodustab selle ala tuumiku, annab reisimisvabaduse koos julgeolekudefitsiitide tasakaalustamiseks ettenähtud miinimumabinõudega ja tagab õigussüsteemi suutlikkuse inimeste senisest suurema mobiilsuse tagajärgedega toime tulla. Schengeni konventsioon sätestab õigusliku raamistiku piirikontrolli kaotamiseks sisepiiridel, ühtsetele nõuetele põhineva kontrolli juurutamiseks välispiiridel ja siit tulenevad kohustuslikud ning võimaldavad reeglid õiguskaitsealase koostöö elavdamiseks.

Schengeni konventsiooniga seatud kohustustest on politseikoostöö vallas kõige olulisemad alljärgnevad.

Artiklis 39 sätestatakse liikmesriikide “kohustus tagada”, et politseiasutused üksteist kriminaalkuritegude tõkestamisel ja avastamisel abistavad. Abipalved tuleb saata “politseikoostöö eest vastutavate keskorganite” kaudu, kui just küsimuse pakilisus ei õigusta abipalve saatmist otse ühelt pädevalt politseiasutuselt teisele. Siin tekivad aga raskused, kuna erinevates liikmesriikides on politsei pädevus väga erinev, samuti seetõttu, et CAAS artikli 39 2. lõikes on sätestatud, et abisaavas liikmesriigis tohib kriminaalmenetlusel kirjalikku informatsiooni tõendusmaterjalina kasutada üksnes selle liikmesriigi pädevate kohtuvõimude nõusolekul, kellelt abi (informatsiooni) taotleti.

Sellele artiklile ja samuti artiklile 46 (vt allpool) toetudes on Schengeni riikide vahel sõlmitud arvukalt kahepoolseid lepinguid. Kõige põhjalikumad neist on sellised lepingud, millega loodi koostöö ja infovahetuse jaoks alalised struktuurid sisepiiridel asuvate ühiste politseijaoskondade (ÜPJ) ja politsei ja tolli koostöökeskuste (PTKK) näol. Näidetena võib nimetada Kehl/Offenburgi (Saksa/Prantsuse),[14] Tournai’ (Belgia/Prantsuse);[15] Ventimiglia ja Modane’i[16] (Prantsuse/Itaalia), Canfranc-Somport-Urdose, Le Perthus-La Junquera, Melles Pont du Roy-Les ja Biriatou-Irúni (Prantsuse/Hispaania),[17] Tuy/Valença do Minho, Caya/Elvase, Vilar Formoso/Fuentes de Oñoro, Vila Real de Santo Antonio/Ayamonte (Hispaania/Portugal)[18] PTKK-d.

Olulised kolmepoolse politseikoostöö vormid on Maastrichti, Aachenit and Eupenit ümbritsevas piirkonnas välja kujunenud Hollandi, Belgia ja Saksamaa vahel. Prantsusmaa ja Luksemburgi vahel on sõlmitud leping,[19] mille täitmine pole aga veel alanud. Peagi jõuab vormistamiseni Luksemburgi, Prantsusmaa, Belgia ja Saksamaa vaheline neljapoolne koostööstruktuur. Sellised koostöökeskused on võimaldanud tulemuslikult korvata ‘julgeolekudefitsiite’, mis on piiriäärsetel aladel tekkinud piirikontrolli kaotamise tagajärjel ja asjaolu tõttu, et õiguskaitseorganite sekkumine ei tohi ulatuda sisepiiridest kaugemale. Koostöö hulka kuulub infovahetuse soodustamine, ühiskontroll ja ühisoperatsioonid ning koordineeritud meetmete kavandamine. Tuleb märkida, et sellist koostööd peavad kasulikuks nii liikmesriikide asjaosalised teenistused kui ka koostööga hõlmatud piirkondade elanikkond.

Viini tegevuskavas kutsutakse sellist piiriülest koostööd laiendama. Komisjon on leidnud, et niisuguse mudeli laiem rakendamine kogu Euroopa Liidus oleks oluline panus kuritegevuse vastasesse võitlusse ja erinevate liikmesriikide õiguskaitseorganite vahelise usalduse suurendamisse ning koostöö parandamisse. Oleks kasulik kokku leppida selliste koostöönäidete kasutamises eeskujuna, mida tuleks järgida ka neil liikmesriikidel, kes seda veel teinud ei ole. Suurepärase aluse võiks selleks anda nõukogu soovituse eelnõu (ühiste komissariaatide ja politsei ja tolli koostöökeskuste kohta),[20] mille oma eesistumise ajal koostas Belgia. Programmi AGIS abil propageerib komisjon edaspidi veelgi ulatuslikumalt selliste koostöönäidete realiseerimist.

Schengeni konventsiooni artikkel 44 sisaldab kohustust sideühenduste parandamiseks nii lähiperspektiivis kui ka pikaajalises plaanis, seda eriti piiriäärsetel aladel. Samas ei ole piisavalt informatsiooni, et hinnata, mil määral seda on juba tehtud. Sisseseatavad ühendusliinid ei piirdu ainult faksi- ja telefonisidega, need hõlmavad ka andmesidet ja arvutiühendust. Pikemas perspektiivis uuritavate võimaluste osas keskendutakse raadioside parandamisele.

Raadioside arengut takistavad eelkõige kahe peamise sidestandardi, TETRA and TETRAPOLi tehnilised erinevused. Sellest probleemist üle saamiseks nähakse paljudes ülalmainitud kahepoolsetes lepingutes ette raadiosidevahendite vastastikust vahetamist piirialade politseiteenistuste vahel. Koostalitlusvõime parandamiseks kiitis artikli 36 komitee 15. detsembril 2002. aastal heaks 20. ja 21. septembril 1999. aastal Helsingis toimunud seminari lõppjäreldused,[21] mis sisaldasid ettepanekut TETRA ja TETRAPOLi koostalitlusvõime kohta. Selles kontekstis tervitab komisjon küsimustikku, mille koostas Kreeka oma eesistumise ajal 2003. aasta esimesel poolel selleks, et saada paremat ülevaadet digitaalsete traadita sidesüsteemide hangete, installeerimise, töö ja koostalitlusvõime osas toimuvatest arengutest.[22]

Otsene raadioside on eriti vajalik piiriüleste operatsioonide korral. Kõigil muudel puhkudel piisab sidevajaduse katmiseks tavaliselt artiklite 39 või 46 kohasest infovahetusest, mis toimub üha suuremal määral otseste (raadio-)releeliinide kaudu ÜPJ-i või PTKK-ga. Kuna piiriüleste operatsioonide kohta andmed puuduvad, pole siin võimalik hinnata, kas kusagil jääb tõelisi sidevajadusi katmata. Koostalitlusvõimega sidesüsteemidele lisaks on tõhusaks sidepidamiseks niisama vajalik telefoninumbrite ja sagedustabelite vastastikune vahetamine, pluss teise liikmesriigi keele valdamine. Seetõttu toetab komisjon kõigiti politseinike keeleõpet ja peab seda toimiva politseikoostöö üheks põhiküsimuseks.

Piirialadel võiks politsei kaaluda ka GSM/GPRS telefonide kasutamist, mille abil otsekontaktide vajaduse tekkimisel oma samas auastmes piiritaguste kolleegidega ühendust võtta. Ehkki see mõte võib tunduda iseenesestmõistetav, ollakse mõnedes politseiteenistustes sellele vastu, põhjendades vastuseisu ohuga konfidentsiaalsusele ja kommertstarnijatest sõltuvusse sattumisega. Aga nagu mõnede liikmesriikide politsei kogemused näitavad, saab need probleemid lahendada telefonivestluste šifreerimisega.

Artiklis 45 on liikmesriikidele nõue “rakendada kõiki vajalikke meetmeid”, tagamaks, et isikud, kes pole antud riigi kodanikud, täidaksid ja allkirjastaksid erasektori majutusasutustes registreerimislehed ja tõendaksid oma isikuid kehtivate isikut tõendavate dokumentide alusel, ja et need registreerimislehed hoitaks alles või edastataks pädevatele asutustele. Nagu näitavad hiljutised edusammud terrorismivastases võitluses, võivad need andmed õiguskaitse jaoks tähtsad olla.

Samas ei ole praegu selge, kuidas liikmesriigid seda kohustust täidavad ja kuidas sellist informatsiooni õiguskaitse praktikas kasutatakse. Seetõttu näib, et seda küsimust tuleb nõukogus arutada.

Vastastikku vahetatavaid andmeid tuleb kaitsta vastavalt Schengeni konventsiooni artikli 129, samuti artiklite 126 ja 127 sätetele, millised artiklid sisaldavad muuhulgas nõuet, et Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee 17. septembri 1987. aasta soovitust nr R(87)15, millega reguleeritakse isikuandmete kasutamist politseitöös, tuleb lugeda kohustuslikuks. Üks kohustusi, mida tasub siin mainida selle praktilise kasulikkuse tõttu piiriüleses koostöös on kohustus vaadata iga kuue kuu tagant üle niinimetatud "Piiriülese politseikoostöö käsiraamat". See kohustus tuleneb Schengeni täitevkomitee 16. detsembri 1998. aasta otsusest.[23] Käsiraamat on tähtis selle poolest, et esitab praktilisi näpunäiteid sisepiire ületava politseiasutuste vahelise koostöö korraldamiseks. Käsiraamat sisaldab selliseid andmeid nagu kontaktaadressid ja -telefonid ja piiriülese politseikoostööga seonduvad kohustused ning piirangud. Liikmesriigid kohustusid käsiraamatut oma vastava riikliku korraldusega ühitama ja seda ajakohastama. Seetõttu tuleks tervitada Kreeka nõukogu eesistumise ajast 2003. aastal pärinevat käsiraamatu ajakohastamise algatust ja Itaalia poolt oma eesistumisajal esitatud käsiraamatu ümbertöötatud versiooni.

Lisaks ülalnimetatud kohustustele loodi Schengeni konventsiooniga ka alljärgnevad koostöövahendid ehk võimaldavad reeglid, mis aitavad konventsioone eesmärke saavutada.

Esimene neist puudutab kahtlusaluse salajast jälgimist (artikkel 40) ja teine juhtumit, kus keegi teolt tabatakse ja arreteerimisest pääsemiseks üle riigipiiride põgeneb (niinimetatud ‘vahetu jälitamine’, artiklid 41 kuni 43). Kuna luba väljaspool oma riigi jurisdiktsiooni tegutsemiseks antakse erandkorras, sisaldab vastav reeglistik õiguslikke garantiisid ja piiranguid, mis muudab selle politseile kasutamiseks väga kohmakaks. Täpsed andmed küll puuduvad, kuid on märke sellest, et neid instrumente kasutatakse vähe.

Neid piiranguid aitavad leevendada kahepoolsed lepingud, kuid piiriüleste operatsioonide laialdasema kasutamise kohta selles kontekstis puuduvad andmed. Euroopa Liidu tasandil on nende artiklite rakendamise lihtsustamiseks tuldud välja mitmete algatustega. Nii näiteks võttis nõukogu 2000. aasta oktoobris vastu otsuse, lihtsustamaks menetlust, millega muudetakse Schengeni konventsiooni artiklites 40 ja 41[24] muuhulgas viiteid “ametnikele” ja “ametivõimudele”. Veel võeti vastu nõukogu otsus artikli 40 kehtivusala laiendamise kohta, millega lubati rakendada jälitustegevust suurema arvu kriminaalkuritegude puhul ja hõlmata sellega ka isikuid, kelle kaudu võidakse kahtlusaluseni jõuda.[25] 2001. aasa teisel poolel kutsus Belgia nõukogu eesistujamaana kokku ekspertide töörühma, kes pidi andma konkreetseid soovitusi selle kohta, kuidas laiendada kahtlusaluste piiriülese jälitamise võimalusi nii õhus, raudteedel (rahvusvahelistes rongides) kui ka veekogudel. Neid ettepanekuid nõukogu rohkem ei arutanud.

Komisjon leiab, et turvalisusel rajaneva ala moodustamiseks tuleb koostöö teelt kaotada piiriületamise viisist või vahenditest põhjustatud takistused. Politsei peaks saama kahtlusaluseid ka piiri taga jälitada suurema arvu erinevate kuritegude korral ja juhul, kui kohalikud pädevad asutused liikmesriigis, kus jälitamine toimub, ei suuda kiiresti sekkuda, peaks tal olema võimalik tõhusalt tegutseda jälitatava isiku kindlakstegemiseks ja tema eespoolnimetatud pädevate asutuste kätte toimetamiseks. Seepärast soovitab komisjon ülalnimetatud ekspertide töörühmal tööd jätkata, et piiriüleste operatsioonide tingimusi ja nendeks vajalikke pädevusi põhjalikumalt uurida. Komisjon leiab, et selle vahendi tõhusus ja rakendatavus suureneksid, kui liikmesriigid rakendaksid sellega seoses ühesuguseid eeskirju ja tingimusi.

Schengeni konventsiooni artikkel 46 annab politseiasutustele õiguse vahetada teise liikmesriigiga omal algatusel ja “ilma, et neilt seda palutaks” informatsiooni, “mis võib oluliselt aidata” ennetada kuritegusid ja ohtu avalikule korrale. Selle artikli täitmise ulatuse kohta puuduvad võrreldavad andmed, samuti pole teada, kas politsei on selle artikli kohaselt vahetatud informatsiooni põhjal mingeid aktsioone ette võtnud. Samasugune olukord valitseb teiste selles jaos nimetatud artiklite täitmise ja kasutamise osas.

Üks tõhus viis informatsiooni saamiseks ja vahetamiseks on läkitada kolleegide juurde sidet pidavaid ametnikke, millele viidatakse artiklis 47. Taani kui nõukogu eesistujamaa algatusel 27. veebruaril 2003. aastal vastu võetud nõukogu otsusega[26] muudeti konkreetset menetlust, mis võimaldab selliste kolmandatesse riikidesse lähetatavate ametiisikute teeneid kasutada. Ebaselgeks jääb, kui suurel määral antud otsust tegelikkuses rakendatakse. Sellepärast teeb komisjon nõukogule ettepaneku seda küsimust uurida.

Schengeni informatsioonisüsteemi (SIS) kohta käivate artiklitega püstitatakse kohustus “luua ja hoida alal ühine informatsioonisüsteem”, kirjeldatakse meetmeid, mida tuleb rakendada artiklite 95-100 kohaselt toimunud positiivse identifitseerimise korral ja kirjutatakse ette vastav andmekaitserežiim. Need artiklid annavad võimaluse vastavalt artiklites 95-100 toodud kirjeldusele teatud andmeid sisestada ja nende kohta päringuid teha. SIS-andmeid sisestava liikmesriigi ja tagaotsitavat isikut või objekti tuvastada sooviva õiguskaitsetöötaja vahelisteks ühenduslülideks on kõigis liikmesriikides paiknevad SIRENE kontorid. Enamikus liikmesriikides on SIRENE ka artiklites 39 ja 46 (vt eespool) märgitud ‘keskorganiks’.

1999. aastal kasutasid SIS-i kümme liikmesriiki. 2001. aasta märtsiks, pärast seda, kui viis põhjamaad SIS-iga ühinesid, kasvas nende arv 15-le. 29. mail 2000 nõustus nõukogu Ühendkuningriigi taotlusega osaleda mõnedes Schengeni koostöö aspektides, sealhulgas politseikoostöös, narkootikumidevastases võitluses ja SIS-is. Samasugune otsus langetati 28. veebruaril 2002. aastal Iirimaa kohta. Praegu käivad ettevalmistused Ühendkuningriigi SIS-iga ühendamiseks 2004. aasta lõpul. Hiljem peaks talle järgnema Iirimaa. See tõstab SIS-i kasutajate koguarvu 17-le.

Praegusel SIS-il on aga ainult kaheksateist kasutajakohta ja edaspidi tuleb sellega ühendada kümme uut liikmesriiki. Sellepärast usaldati komisjonile ülesanne töötada välja teise põlvkonna SIS. Tänu Hispaania eesistumise ajal 2002. aasta esimesel poolel tema poolt tehtud seadusandlikele algatustele SIS-ile uute funktsioonide lisamiseks[27] ja nõukogu otsusele SIS II kohta[28] saab uuel SIS-il olema palju rohkem kasutajaid (lisaks liikmesriikidele ka Eurojust ja Europol), mitmeid uusi funktsioone (näiteks otsing mittetäielike andmete põhjal, isikute kohta käivate hoiatuste omavaheline sidumine) ja rohkem andmete liike (nt biomeetrilised andmed, andmed lennukite ja konteinerite kohta). Arvestades SIS-i suurt positiivset mõju operatiivtööle ja selle tähtsust kuritegevuse vastases võitluses, tuleks toetada selle uute funktsioonide kiiret juurutamist, võttes need võimaluse korral kasutusele juba praeguses SIS-is.

2003. aasta juulis tegi komisjon ettepaneku avada liikmesriikide autoregistrikeskustele juurdepääs SIS-ile, et takistada varastatud sõidukite registreerimist.[29] SIS-SIRENE samaaegse kasutamise menetlused on koondatud käsiraamatusse, mida tuleb organisatsiooniliste ja uute juriidiliste kohustuste tõhusaks täitmiseks regulaarselt ajakohastada. Siiani ei ole seda tehtud. 2003. aasta esimesel poolel algatas Kreeka eesistujamaana ametliku menetluse käsiraamatu regulaarseks ajakohastamiseks. Kreeka tegi ettepaneku panna komisjon selle ülesande täitmist korraldama. On väga tähtis, et see menetlus lähiajal vastu võetaks.[30]

Euroopa Liidu siseses politseikoostöös on SIS üks suuremaid saavutusi. 2003. aasta märtsiks oli sellesse sisestatud üle 11 miljoni kirje tagaotsitavate isikute ja objektide kohta. Riiklikule SIRENE-le laekub igal aastal üle 35 000 teate isikute või objektide positiivse identifitseerimise kohta. Selline edu tuleneb peamiselt SIS-i kesksest rollist piirikontrolli kaotamise kontseptsioonis ja välispiiridel teostatavas kontrollis, selle integreerimisest riiklikes politsei- ja piirivalveasutustes tavapäraselt kasutatavate rakendustega ja kõigi Euroopa Liidu nõukogu eesistujate ajal nõukogu töörühmade tasandil teostatud intensiivses järelkontrollis.

SIS on õiguskaitsekogukonna kõrgeid ootusi õigustanud ja nüüd on siht seatud selle ambitsioonikale laiendamisele (SIS II) ning uute funktsioonide lisamisele. Aja jooksul võib SIS funktsioonide keerukamaks muutudes järk-järgult kujuneda vahendiks, mida saab kasutada ka muudel eesmärkidel, selleks, et paremini peegeldada ühtse turvalisusel rajaneva ala osas kehtestatud ühiste kohustuste reaalsusi. Üheks keerukamate funktsioonide näiteks oleks biomeetriliste andmete talletamise võimalus. Üks sellisest arengus tulenev oluline eelis oleks võimalus teostada keerukamaid päringuid, et vältida probleeme seoses praeguste tähestikuliste ja numbriliste päringutega, mis andmebaasi paisudes muutuvad paratamatult järjest ebatäpsemateks. Nagu kinnitasid justiits- ja siseministrid oma 5. ja 6. juunil 2003. aastal toimunud nõupidamisel, ei tähenda see, nagu vajaks süsteemi kui lihtsa ja kiire “jah-ei” otsingusüsteemi iseloom muutmist. Igatahes ei peaks selline võimalik areng mõjutama mitte praegust SIS-i, vaid pigem tulevast SIS II.

Europol

EL lepingu artiklites 29 ja 30 ja Tampere lõppjäreldustes rõhutatakse Europoli rolli Euroopa Liidu siseses õiguskaitsealases koostöös ja tuuakse ära mitmed konkreetsed meetmed, mida tuleb rakendada viie aasta jooksul pärast EL lepingu jõustumist. Enne seda olid mitmed Europoli suhtes rakendamisele kuuluvad meetmed üles loetud Viini tegevuskavas.

Vormiliselt on enamik EL lepingus ja Tampere programmis nimetatud Europoliga seonduvaid küsimusi leidnud käsitlemist nõukogu otsustes. Paljud Viini tegevuskavas nimetatud abinõud on ka ellu viidud.

Esimene samm astuti aastal 2000, mil nõukogu võttis vastu protokolli, millega laiendati Europoli pädevust rahapesule üleüldse. Käesoleva teatise trükkimineku ajaks ei ole üheksa liikmesriiki seda protokolli ikka veel ratifitseerinud.[31]

Tunnistades tõsiasja, et rahvusvaheline organiseeritud kuritegevus ei piirdu oma tegevuses Europoli pädevusse kuuluvate valdkondadega, otsustas nõukogu 2001. aasta detsembris laiendada Europoli volitusi kõigile Europoli konventsiooni lisas nimetatud kuritegevuse liikidele.[32] See otsus, mis lihtsustab Europoli töö tulemuslikku korraldamist, jõustus 1. jaanuaril 2002. aastal.

2002. aasta novembris võttis nõukogu vastu protokolli, millega lisati Europoli konventsiooni konkreetsed artiklid Europoli osalemise kohta liikmesriikide ühendatud juurdlusmeeskondades ja Europoli õiguse kohta taotleda liikmesriikide pädevatelt asutustelt teatud juhtudel kriminaaljuurdluse alustamist või koordineerimist. See protokoll on praegu liikmesriikide poolt ratifitseerimisel.[33]

2003. aasta novembris võttis nõukogu vastu uue protokolli. Selles käsitletakse mitmeid Europoli toimevõime tõstmist takistavaid probleeme. Selle kohaselt on lubatud Europoli ja liikmesriikide asjaosaliste politseiasutuste vahelised otsekontaktid ja viimaste poolt Europoli infosüsteemile päringute esitamine.

Mõne viimase aasta jooksul Europoli puudutanud arengud ei piirdunud üksnes EL lepingu, Viini tegevuskava ja Tampere kohaselt nõutavate meetmetega. Juba Europoli esimesel tegevusaastal mõisteti, et organisatsioon ei ole veel piisavalt tõhus.

Üks põhiprobleeme on liikmesriikide soovimatus Europolile informatsiooni ja operatiivteavet edastada, mis mõjutab Europoli võimet Euroopa Liidu tasandil teostatava kriminaalanalüüsi teel vajalikku lisaväärtust tekitada. Selle tulemusena leiavad liikmesriigid tihtipeale, et Europol ei täida nende õiguskaitseorganite kui oma klientide nõudeid, ega näe motivatsiooni Europolile rohkem informatsiooni anda. Veel üheks põhjuseks on informatsioonisüsteemi puudumine – käesoleva teatise trükkimineku ajal on see alles väljatöötamise staadiumis (vt tekst allpool).

Seetõttu käivitas Europoli juhatus 2002. aastal hindamisprotsessi, mille eesmärk oli selgitada välja peamised tegurid, mis takistavad tulemuslikku koostööd Europoliga. Järgnevalt koostasid Europoli riiklike üksuste juhid (ERÜJ) pika loendi raskustest ja nende lahendusvõimalustest. Ühe nende põhijärelduse kohaselt vajas Europoli konventsioon kohandamist ja paindlikumaks muutmist. Muud ERÜJ olulised järeldused puudutavad vajadust kaotada mitmesugused, tihtipeale õiguslikud infovahetust takistavad tegurid liikmesriikides. Tehakse ettepanek need 2002. aasta suvel sisemiseks kasutamiseks koostatud 'maatriksdokumendis’ toodud järeldused 12 kuu jooksul ellu viia.

2002. aasta esimesel poolel toimunud põhjaliku töö tulemusena koostati konventsiooni muutmise protokoll. Protokollis käsitleti analüüsimise, andmete kättesaadavuse ja andmekaitse kõrval ka Europoli üle teostatavat demokraatlikku kontrolli. 19. detsembril 2002. aastal jõudis nõukogu selle dokumendi osas poliitilisele kokkuleppele.[34] Lisaks algas 2003. aasta kevadel vastastikuse hindamise kolmas ring, mis algatati, et uurida informatsiooni ja operatiivteabe vahetamist nii liikmesriikide vahel kui ka liikmesriikide ja Europoli vahel. Hindamisele peaksid järgnema olulised soovitused selle koostööaspekti edasiseks parandamiseks.

Oma ülesannete täitmiseks parema informatsioonibaasi saamisel sõltub Europol peale Euroopa Liidu liikmesriikidest saadava informatsiooni ka väljaspool Euroopa Liitu talletatavatest andmetest. Märkimisväärne edasiminek toimus Europoli koostöös nõukogu 27. märtsi 2000. aasta otsuse kohaselt koostatud nimekirja[35] kuuluvate kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega. Sellised koostöölepingud on Europoli töö jaoks väga vajalikud, kuna need on ametlikuks eeltingimuseks, mis võimaldab Europolil vastavate kolmandate riikide ja organitega isikuandmeid vahetada.

Praeguseks on Europol allkirjastanud muuhulgas ka isikuandmete vahetamise võimalust sisaldavad koostöölepingud mitmete liituvate riikide, Islandi, Norra ja Interpoliga. Lisaks on allkirjastatud lepingud Euroopa Komisjoni ja Euroopa Keskpangaga. Praegu toimuvad Europoli läbirääkimised lepingu sõlmimiseks Eurojustiga ja halduskokkuleppe sõlmimiseks Euroopa Pettustevastase Ametiga (OLAF). 2003. aasta lõpuks sõlmib Europol lepingud kõigi liituvate ja kandidaatmaadega.

11. septembri 2001. aasta sündmused aitasid kiirendada lepingute sõlmimist USA-ga. 6. detsembril 2001. aastal kirjutasid Europol ja Ühendriigid alla strateegilise koostöö lepingule ja 2002. aasta detsembris isikuandmete vahetamise lepingule. Ühendriikide ja Euroopa Liidu erinevaid andmekaitseseadusi silmas pidades kujutab viimatinimetatud lepingu sõlmimine endast positiivset arengut.

Europoli tõhusa toimimise üheks põhiliseks eeltingimuseks on Europoli informatsioonisüsteemi (EIS) olemasolu. Mõned viimased aastad on Europol töötanud väga keeruka süsteemi kallal, mis võimaldab liikmesriikides ja Europolis organiseeritud kuritegevuse kohta talletatavat informatsiooni detsentraliseeritult säilitada ja välja otsida. Siiamaani ei ole aga seda süsteemi keerukuse tõttu (tekstide tasuta tõlkimine 11 keelde) veel õnnestunud tööle rakendada. Komisjon peab Europoli töö tulemuste seisukohalt eluliselt vajalikuks EIS-i lihtsustatud variant võimalikult kiiresti kasutuskõlblikuks saada. Keerukama variandi juurutamine võib toimuda hiljem.

Europoli juhtimist on samuti pidevalt jälgitud. Järk-järgult selgus, et Europoli personalieeskirjad ei olnud Europoli direktoraadi suhtes rakendatavad või puudusid neis vastava erisätted. Sellepärast lisati eeskirjadesse Europoli direktori ja asedirektorite valikut, ametist vabastamist ja nende suhtes kohaldatavaid distsiplinaarmenetlusi käsitlevad sätted.[36]

Tähtis küsimus on ka demokraatlik kontroll Europoli üle. Eeskätt Euroopa Parlament on kontrolli Europoli üle pidevalt kritiseerinud ja ebapiisavaks pidanud. Selge seisukoha väljendamiseks selles küsimuses esitas Euroopa Komisjon 26. veebruaril 2002. aastal Euroopa Parlamendile ja nõukogule teatise Europoli üle toimiva demokraatliku kontrolli kohta.[37] Selles kirjeldati ja hinnati mitmesuguseid Europoli üle kehtestatud kontrolli liike (Europoli konventsioon, andmekaitse-eeskirjad, juhatuse järelvalvefunktsioonid). Jõuti järeldusele, et arvestades Europoli piiratud pädevust liikmesriikide politseiteenistustega võrreldes, ei saa öelda, nagu puuduks tema üle demokraatlik kontroll.

Siiski leidis komisjon, et kontrolli teostamine viieteistkümne iseseisva rahvusparlamendi poolt ja Euroopa Parlamendi rolli piiratus killustab demokraatlikku kontrolli Europoli üle. Sellepärast esitas ta mõned soovituse olukorra parandamiseks. Peamine soovitus oli moodustada rahvusparlamentide ja Euroopa Parlamendi esindajatest koosnev ühiskomitee, mis peaks hoolikalt jälgima Europoliga seotud arenguid ja temaga toimuvat infovahetust.

Viimase nelja aastaga on Europol palju saavutanud. Europoliga seonduvad punktid asutamislepingus ja Tampere lõppjäreldustes on täidetud, kuid mitmed Viini tegevuskavas sisalduvad küsimused on siiani ellu viimata või pole neid veel lähemalt uuritud. Mõnel puhul tuleb võib-olla ka uurida, kas 1998. aastal antud soovitused on endiselt päevakohased.

Kahe aasta jooksul päras EL lepingu jõustumist rakendada tulevate meetmetega seoses tehakse Viini tegevuskavas ettepanek uurida Europoli juurdepääsu SIS-i andmetele. Seda küsimust on juba mõnda aega arutatud. Nõukogu on põhimõtteliselt nõustunud, et Europol saab osalise juurdepääsu SIS-ile, eeskätt Schengeni konventsiooni artiklite 95, 99 ja 100 kohaselt talletatavatele andmetele. Sel eesmärgil teeb nõukogu lähiajal otsuse SIS-i konventsiooni muutmiseks, lisades sellele uue artikli 101A, mis loob Europoli SIS-ile juurdepääsuks õigusliku aluse.

Sellele vaatamata valitseb tehniliste piirangute tõttu oht, et Europol saab neid andmeid kasutada alles pärast SIS II valmimist, seega mitte enne 2006. aastat. Komisjon leiab, et see aeg on lubamatult pikk ja teeb ettepaneku kaaluda muid praktilisi lahendusi, nagu näiteks Europolil riikliku SIS-i kaudu lugemisfailide kasutamise võimaldamine. Tuleb aga arvestada, et asjade selliselt korraldamiseks tuleks Schengeni konventsiooni vastavalt muuta.

Europolis arutati Europoli riiklike üksustega käimasolevate juurdluste andmebaasi loomise ettepanekut, kuid sellesuunalisi samme ei ole veel astutud. Sellise projektiga seotud tehniliste ja juriidiliste raskuste tõttu näib ebareaalne, et see võiks lähitulevikus teoks saada.

Viini tegevuskava kohaselt viie aasta jooksul elluviidavatest meetmetest vajavad lähemalt uurimist järgmised küsimused:

Piiriülese kuritegevuse statistika parandamise osas ei ole edasiminekut toimunud. Kogu Euroopa Liitu hõlmava statistika kriteeriumite osas ei ole veel kokku lepitud. Põhjuseks on ühtsete süüteo määratluste puudumine, mistõttu eri riikide statistika ei ole omavahel võrreldav. Arutelud Europoli mandaadi laiendamise üle näitasid, et teatud kuritegude ühtsete määratluste osas on raske kokkuleppele jõuda.

Küsimust sellest, kas ja kuidas võiks Europol saada juurdepääsu tolliinfosüsteemile (TIS) ei ole seni põhjalikumalt arutatud. TIS konventsiooni artikli 7 III kohaselt võiks seda Europolile põhimõtteliselt võimaldada. Selle võimaluse teoks saamiseks on vajalik lisaprotokoll. Komisjon on seisukohal, et see oluline küsimus tuleks võimalikult kiiresti lahendada.

Piiriülese kuritegevuse uurimis- ja dokumentatsioonivõrgustiku osas on üheks konkreetseks ettevõtmiseks olnud Europoli juures asuva teadmusjuhtimiskeskuse moodustamine. Keskus annab informatsiooni Euroopa Liidus leiduvate õiguskaitsealaste erialateadmiste kohta (näiteks ülikoolides), samuti praktilisemate küsimuste, näiteks tehniliste seadmete kohta. Lisaks teeb Europol koos liikmesriikide ja komisjoniga tööd iga-aastase aruande “Organiseeritud kuritegevuse (OK) seis Euroopa Liidus” täiustamiseks, et see kujuneks kirjeldavast dokumendist eksisteerivate ohtude hindamise vahendiks. Eesmärk on teha OK ettekandest oluline planeerimisabinõu Euroopa Liidu organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses. Komisjon teeb ettepaneku arutada koos Europoliga, kas senini rakendatud meetmed on sellised, nagu Viini tegevuskavas ette nähti ja millised võimalikud abinõud tuleks täiendavalt kasutusele võtta.

Mis puudutab üleskutset töötada välja ja viia ellu teavitusstrateegia Europoli tegevuse ja volituste avalikkusele tutvustamiseks, siis kahe viimase aastaga on saanud selgeks, et laiast avalikkusest olulisem on tõsta liikmesriikide õiguskaitsekogukondade sellealast teadlikkust. Sellepärast on Europoli ja liikmesriikide informeerimisstrateegiate põhirõhk olnud õiguskaitseasutuste teadlikkuse tõstmise programmi väljatöötamisel. Programm viiakse Euroopa Liidu programmi AGIS kaasfinantseerimisel ellu 2003. ja 2004. aastal.

Komisjon on seisukohal, et tulemuslik ja pikaajaline teadlikkuse tõstmise programm on Europoli ja liikmesriikide õiguskaitseteenistuste vahelise vastastikuse mõistmise ja koostöö parandamiseks väga vajalik. Komisjonile teeb heameelt, et programm AGIS saab selle programmi käivitamiseks ajutist abi anda. Sellegipoolest peavad Europol ja liikmesriigid tagama selle pikemaajalise rahastamise.

2002. aasta esimesel semestril uuris nõukogu võimalusi, kuidas tulevikus Europoli konventsiooni muudatuste tegemise menetlust lihtsustada. Seda abinõu peeti vajalikuks, kuna praeguste menetluste kohaselt tuleb iga viimane kui konventsiooni muudatus kõigi liikmesriikide poolt ratifitseerida. Kuni viimase ajani pole neis arutlustes suudetud lõpptulemuseni jõuda. Komisjoni arvates tuleb edaspidi tingimata Europoli konventsiooni paranduste siseviimise menetlust lihtsustada, seda eriti Euroopa Liidu laienemist silmas pidades. Ainuke toimiv võimalus oleks asendada konventsioon artikli 34 lõike 2 punkti c kohaselt nõukogu otsusega. Komisjon on valmis sel eesmärgil vastavat nõukogu otsuse projekti esitama.

Europol on nüüdseks neli aastat täies mahus tegutsenud. Selle aja sees on saanud veelgi selgemaks tema kui Euroopa Liidu tõsiste rahvusvaheliste kuritegude vastase võitluse olulise vahendi potentsiaal. Nõukogu on kõik EL lepingus ja Tampere Ülemkogul väljapakutud abinõud vastu võtnud kas otsuste või seaduste kujul, millest mõned eeldavad liikmesriikide poolt ratifitseerimist. Kõigi nende abinõude täielik ratifitseerimine ja elluviimine aitab Europolil tulemuslikumalt tegutseda.

Europoli tulevikku silmas pidades on lähiajaks vajalik konsolideerimisperiood, mille jooksul ratifitseeritakse ja jõustatakse kõik Europoli puudutavad õigusaktid, jätkatakse teadlikkuse tõstmise programmi, võetakse kasutusele EIS-i lihtsustatud versioon ja rakendatakse ellu ERÜJ aruande seisukohad.

Sellise konsolideerimise järel tuleks Europolile anda teatud juurdlusvolitused. Arutelu sellise olulise arengu üle peaks hõlmama ka selle võimalikke tagajärgi Europoli üle teostatava kohtuliku ja parlamentaarse kontrolli seisukohalt.

Politsei operatiivkoostöö, sealhulgas Euroopa Liidu politseijuhtide töökond (PJTK)

Viini tegevuskavas kutsuti kahe aasta jooksul pärast EL lepingu jõustumist Euroopa Liidu õiguskaitseteenistuste vahelist operatiivkoostööd arendama ja laiendama. Tegevuskavas soovitati võtta eeskuju liikmesriikide tolliametite korraldatud ühisaktsioonidest.

Esimeseks konkreetseks sammuks sellise koostöö arendamise ja laiendamise suunas võib pidada Tampere Euroopa Ülemkogu 44. lõppjäreldust. Selles kutsutakse moodustama "operatiivset Euroopa politseijuhtide töökonda eesmärgiga vahetada koostöös Europoliga kogemusi, parimaid töövõtteid ja informatsiooni piiriülese kuritegevuse uute arengusuundade kohta ning aidata operatiivmeetmeid kavandada."

2000. aasta aprillis toimunud esimesest kokkusaamisest saadik on Euroopa Liidu politseijuhtide töökond (PJTK) kokku tulnud kaheksal korral, üks kord iga nõukogu eesistumisperioodi kohta. Suur osa neist kohtumistest kulus püüetele kokku leppida, mida töökond õieti peaks tegema. 2002. aasta juulis Kopenhaagenis peetud nõupidamisel jõudis PJTK kokkuleppele oma järgmiste põhifunktsioonide osas:

- Edendada koordineeritud lähenemist piiriülesele kuritegevusele Euroopa Liidus, tuginedes muuhulgas Europoli organiseeritud kuritegevuse analüüsidele.

- Võtta vastu algatusi, kavandada ja käivitada ühe või mitme liikmesriigi osalusel organiseeritud kuritegevuse vastase võitluse prioriteetsetele valdkondadele suunatud operatsioone.

- Toimida foorumina, kus vahetatakse informatsiooni, arutletakse kuritegevuse arengutrendide üle ja sõnastatakse kuritegevuse vastase võitluse strateegiad.

- Anda nõukogule soovitusi politseiga (üldmõiste) seonduvate poliitikate osas, tagada nende elluviimine ja järelkontroll.

- Anda oma panus Euroopa politseitöö korralduse kõrge taseme saavutamiseks õigusriigi ja demokraatia põhimõtteid silmas pidades.

2002. aasta Kopenhaageni nõupidamisel lepiti kokku ka ühisoperatsioonide ettevalmistamise, läbiviimise ja järelmeetmete metoodikas. Sealtpeale teeb Europoli koostatud strateegiliste analüüside põhjal ettepanekuid ühisoperatsioonide korraldamiseks "juhtriik"; teised asjast huvitatud riigid võivad operatiivmeeskonnaga ühineda; Europol tagab analüütilise toe; vahe- ja lõpparuanded esitatakse PJTK-le. Seni pole aga ikka veel päris selge, kes kannab vastutust ühiste operatiivmeetmete ettevalmistamise, kavandamise, jälgimise ja hindamise eest.

2002. aasta aprillis toimunud nõupidamisel leppis PJTK kokku "korraldava komitee" moodustamises, mis peab töökonna töö järjepidevuse tagamiseks kohtumisi vajalikul määral ette valmistama, soovituste täitmist jälgima ja arutlusele tulevaid teemasid leidma ning välja pakkuma. Korraldav komitee koosneb nõukogu ametisoleva, eelmise ja tulevase eesistuja, Europoli, komisjoni ja nõukogu peasekretariaadi esindajatest. PJTK 2003. aasta Rooma nõupidamisel peeti vajalikuks korraldava komitee rolli tugevdada kas sel teel, et seda sagedamini kokku kutsuda või lubada selle istungitele ka liikmesriikide politseiasutuste rahvusvaheliste suhete osakondade töötajaid. Korraldava komitee järgmine istung toimub 30. jaanuaril 2004.

PJTK on esinenud märkimisväärse hulga tegevusalgatustega, nt euro kaitsmise, illegaalse sisserände, inimkaubanduse, sõidukitega seotud kuritegevuse ja laste väärkohtlemise vallas. Üldise arvamuse kohaselt ei ole need ettevõtmised seni siiski operatiivtegevusele Euroopa Liidu tasandil midagi juurde andnud (ehkki viimase, 19. ja 20. mail 2003. aastal toimunud PJTK nõupidamise otsused tulevastest illegaalse sisserände ning inim- ja narkokaubanduse vastastest ühisaktsioonidest mõjuvad lootustandvalt).

Sellist tulemuste puudumist võib põhjendada mitmete teguritega. Tavaliselt peavad liikmesriikide kõrgemad politseiametnikud tegelema paljude probleemidega, haldusasjadest kuni äärmiselt politiseeritud küsimusteni, mistõttu üleeuroopaline temaatika on vaid üks paljudest prioriteetidest.

Kõigele muule lisaks on liikmesriikide politseiasutusi PJTK-s esindavate isikute pädevused väga erinevad. Mõnel juhul on selgelt tegu oma riigi politseijuhiga, kes saab ressursside eraldamise küsimustes otsuseid langetada, samas kui mõne teise liikmesriigi puhul esindab PJTK juurde suunatud delegatsiooni juht detsentraliseeritud riiklikke politseijõude. Föderaalmaades on esindaja küsimus üsna keerukas. Ja lõpuks esineb probleeme PJTK istungite järjepidevusega, ehkki eespool nimetatud korraldava komitee moodustamisega on olukord paranenud.

PJTK raskusi on suurendanud ka organisatsioonilised vajakajäämised. Kuna nõukogu ühe eesistumisperioodi jooksul toimub ainult üks PJTK nõupidamine, on nende päevakorrad liiga tihedad, mistõttu sügavuti minevaid arupidamisi toimub vähe; et dokumendid jõuavad delegatsioonide kätte liiga hilja, ei jõua delegatsioonid nõupidamiseks piisavalt valmistuda. Tuleb märkida, et PJTK tegutsemine väljaspool nõukogu struktuure ei tule tema tööle kasuks.

Kõigest hoolimata ei maksa PJTK tähtsust liikmesriikide juhtivate politseiametnike kahe- ja mitmepoolsete kontaktide tugevdamisel alahinnata, sest need on ainsad nõupidamised, kus nad kõik korraga kokku saavad.

Euroopa Liidu juhtivate politseiametnikena on PJTK liikmetel etendada tähtis kahene roll: tänu lähedastele kontaktidele oma ministritega saavad nad mõjutada politseid puudutavaid poliitilisi otsuseid, samas on nad ka pädevad politsei ressursside kasutamise üle otsustama. TK tuleviku osas leiab komisjon, et tema integreerimist nõukogu ametlikesse struktuuridesse tuleks tõsiselt kaaluda. See võimaldaks töökonnal kõigis Euroopa Liidu politseikoostööd puudutavates otsustusprotsessides osaleda. Kuni sellist integreerimist pole toimunud, tuleks TK-l keskenduda prioriteetsetes valdkondades korraldatavate politsei operatiivmeetmete ettevalmistamisele, kavandamisele ja järelkontrollile.

PJTK viimasel, 2004. aasta märtsis toimunud nõupidamisel arutati diskussiooniks esitatud dokumenti, milles käsitleti töökonna tulevikku Euroopa konstitutsioonilise leppe eelnõus esitatud ettepaneku valgusel.

Euroopa Politseikolledž (CEPOL)

Tampere Euroopa Ülemkogul esitati üleskutse luua Euroopa Politseikolledž, kus koolitataks kõrgemaid õiguskaitseametnikke ja mis saaks alguse praeguste riiklike koolitusasutuste võrgustikuna. 22. detsembril 2000. aastal võttis nõukogu vastu otsuse Euroopa Politseikolledži asutamise kohta,[38] mida tuntakse selle prantsuskeelse lühendi CEPOL järgi.

Nõukogu 22. detsembri 2000. aasta otsuse artikli 6 1. lõikes on öeldud, et "CEPOL-i eesmärk on aidata koolitada liikmesriikide kõrgemaid politseiametnikke" ja "soodustada ning arendada ühtset lähenemist peamistele liikmesriikide ees seisvatele probleemidele seoses kuritegevuse vastase võitluse, kuritegevuse tõkestamise ja avaliku korra ning julgeoleku säilitamisega, ja eeskätt nende probleemide piiriülestele aspektidele."

CEPOL-i peamisteks eesmärkideks ja ülesanneteks on suurendada teadmisi teiste liikmesriikide politseisüsteemidest ja -struktuuridest, Europolist ja Euroopa Liidu sisesest piiriülesest politseikoostööst; parandada rahvusvaheliste õigusaktide, eriti Euroopa Liidu tasandil juba olemasolevate kuritegevusevastase võitluse vallas toimuvat koostööd puudutavate aktide tundmist; pakkuda vajalikku koolitust demokraatlike kaitsemehhanismide tunnustamise osas, pöörates erilist tähelepanu isikute õigusele end kaitsta; ja soodustada koostööd teiste politseiõppeasutustega.

Oma eesmärkide saavutamiseks võib CEPOL rakendada mitmeid meetmeid, eeskätt korraldada kõrgematele politseiametnikele ühtsetele nõuetele vastavaid koolitus-kursuseid; aidata koostada ühtseid õppeprogramme ja sobivaid koolitusprogramme edasijõudnutele; pakkuda eriväljaõpet; ette valmistada ja läbi viia koolitajate koolitamist; levitada parimaid kogemusi ja uuringutulemusi; ette valmistada ja korraldada koolituskursuseid Euroopa Liidu politseijõududele nende ettevalmistamiseks mittesõjaliste kriiside reguleerimisel osalemiseks ja Euroopa Liidu liikmelisust taotlevate riikide politseijõududele, samuti edendada koolitusteks vajalikku politseiametnike vastastikust vahetust ja lähetusi. CEPOL võib teha koostööd Euroopa Liidu liikmeskonda mittekuuluvate maade riiklike politseiõppeasutustega. Eeskätt võimaldab ta oma infrastruktuuri kasutamist kandidaatmaade, Islandi ja Norra kõrgematele politseiametnikele ja kaalub võimalust avada juurdepääs oma objektidele üleeuroopaliste institutsioonide ja Euroopa Liidu teiste asutuste töötajatele.

Vastavalt nõukogu otsusele CEPOL-i asutamise kohta esitab CEPOL 2003. aasta lõpuks nõukogule aruande oma tegevuse ja tuleviku kohta. CEPOL-i algus on olnud vaevaline, kuna nõukogu 22. detsembri 2000. aasta otsusega ei antud talle ei juriidilise isiku staatust ega oma eelarvet. Esimesel tegevusaastal polnud tal ei oma eelarvet ega sekretariaati; ja kui otsus sekretariaadi avamisest ajutise asukohaga Kopenhaagenis oli lõpuks langetatud, seisis ta jätkuvalt silmitsi haldusraskustega, kuna selle jaoks ei leitud töötajaid.

Igasugusel CEPOL-i tegevuse hindamisel tuleb arvesse võtta tema vaevalist algust. Areng on olnud märkimisväärne. 2001. aastast saadik on CEPOL pakkunud üha arvukamalt koolituskursuseid: 2001. aastal oli neid 10 ja 2003. aastal juba 38 kursust, mis hõlmasid järjest laiemat teemavaldkonda, ulatudes terrorismivastasest võitlusest avaliku korra ja piirikontrollini. CEPOL-il on oma interneti kodulehekülg ja, mis veelgi olulisem, Euroopa Politsei Õppevõrgustik (EPÕV), innovatsiooniline vahend politseikoolituse andmiseks interneti kaudu. Komisjon on toetanud EPÕV arendamist programmide OISIN ja AGIS kaudu.

13. detsembril 2003. aastal Brüsselis toimunud Euroopa Ülemkogu istungil jõuti kokkuleppele mitmete üleeuroopalise ametite, sealhulgas ka CEPOL-i asukohas (Ühendkuningriigid). Samal ajal, kui käesolev teatis jõuab vastuvõtmise protsessi lõppjärku, on arutuse all kaks CEPOL-iga seonduvat algatust: Iirimaa ettepanek anda CEPOL-ile juriidilise isiku staatus, muutes selleks nõukogu 22. detsembri 2000. aasta otsust,[39] ja Ühendkuningriigi ettepanek viia CEPOL-i keskus Bramshilli.[40]

Nende kahe algatuse heakskiitmine peaks aitama CEPOL-il lähiajal tema ees seisvast kahest suurimast probleemist üle saada. Samas on aga selge, et nende muudatuste tegemine nõukogu esialgses otsuses CEPOL-i asutamise kohta lahendab tema probleemid vaid osaliselt ja et vajalik oleks ulatuslikum arutelu CEPOL-i tulevase ülesehituse üle.

Peale CEPOL-i juriidilise isiku staatuse puudumisest tulenevate konkreetsete probleemide ja tema sekretariaadi alalise asukoha küsimuse on tema tegevuses ilmnenud ka mõned struktuursed raskused. Need on peamiselt seotud üksikute politseiõppeasutuste suutmatusega korralikult kursuseid korraldada ja/või potentsiaalsete kasusaajate liiga vähese osalemisega, mille põhjuseks on puudulik keeleoskus. Mõnede kandidaatmaade CEPOL-i töös osalemist takistasid ka rahalised raskused.

Eespool kokkuvõtlikult esitatud struktuursete probleemide üle on CEPOL-i siseselt palju mõeldud ja aru peetud. Politseiametnike keeleoskuse parandamise vajadust on Euroopa Liidus mõistetud ja vähemalt mingil määral tegeleb selle küsimusega EPÕV. Samas jääb see siiski politseikoolituses toimuva koosöö parandamise üheks olulisemaks takistuseks ja peaks olema selles valdkonnas prioriteetne küsimus.

Euroopa Liidu erinevate politseiõppeasutuste erinev lähenemine koolitusele ei peaks iseenesest olema probleem. Siiski on kogu Euroopa Liidu ulatuses toimuva politseikoolituse teatud miinimumtaseme tagamiseks vajalik ühtne metoodika ja ühised kvaliteedinõuded, seda vähemalt ühist huvi pakkuvates valdkondades ja nendega vahetult seotud politseiametnike jaoks.

Edaspidi peaks CEPOL keskenduma politseikoostöö prioriteetsete valdkondade jaoks ühtsete õppekavade ja õpetamismeetodite väljatöötamisele, mida hiljem saaks kõigis riiklikes politseikoolides ühtemoodi kasutada. Et oma rolli vajalikul moel täita, peaks CEPOL olema juriidiline isik, keda Euroopa Liidu eelarvest finantseeritakse, ja omama piisavalt suurt sekretariaati.

Muud EL lepingu artiklis 30 nimetatud küsimused

Juurdlustehnikad

Kuritegevust ohjeldav politsei täidab korraga kahte ülesannet: ühelt poolt kogub ta kuritegude ja avalikku korda ähvardavate ohtude avastamiseks informatsiooni, teiselt poolt teostab kuritegude juurdlust ja abistab sellega kohtuvõime õiguserikkujate vastutuselevõtmisel. Nende ülesannete täitmisel kasutab politsei mitmesuguseid juurdlustehnikaid.

EL lepingu artikli 30 lõike 1 punktis d on sätestatud, et politseikoostöö ühismeetmete hulka kuulub “tõsiste organiseeritud kuritegude avastamisel kasutatavate teatud juurdlustehnikate ühtne hindamine.” Viini tegevuskavas kutsutakse sellist hindamist läbi viima kahe aasta jooksul pärast EL lepingu jõustumist. Aga ehkki Europoli raames on välja töötatud ühtsed juhised näiteks informaatorite kasutamise või kontrollitavate tarnete kohta, jäävad need vaid juhisteks, mis ei pruugi kõigis liikmesriikides rakendamist leida. Siiamaani ei ole Euroopa Liidu tasandil EL lepingu artikli 30 lõike 1 punkti d ühtses tõlgendamises kokku lepitud.

EL lepingu artikli 30 lõike 1 punktis a tehakse selget vahet “kriminaalkuritegude ennetamise, avastamise ja juurdlemise vahel”. See näib kinnitavat, et avastamine ja juurdlemine on erinevad asjad. Seetõttu võib järeldada, et artikli 30 lõike 1 punktis d viidatud “teatud juurdlustehnikad” on õiguskaitseteenistuste poolt kasutatavad tehnikad selliste jälgede leidmiseks, mis võivad viia kriminaalse tegevuse tuvastamiseni (näiteks riskianalüüs, profiilide koostamine ja rahaülekannete jälgimine). Sellised tehnikad on olnud tulemuslikud abivahendid narkokaubanduse ja rahapesuga seotud tõsiste kuritegude avastamisel.[41] Seetõttu on komisjon seisukohal, et nende tehnikate ühtne hindamine asjatundjate poolt oleks tõepoolest kasulik, et näha, milliseid neist võiks mingites olukordades ‘heade’ või ‘parimate’ kogemustena kasutusele võtta.

Veel leiab komisjon, et soovitav oleks mitte piirduda juurdlustehnikate hindamisel ainult kuritegude avastamisel kasutatavate juurdlustehnikatega, vaid laiendada seda ka tehnikatele, millel on suurem tähtsus tõsiste kuritegude juurdlemisel. Sellised on näiteks informatsiooni kogumise ja käitlemise tehnikad (nt töö informaatoritega, jälitustegevus, kontrollitavad tarned, salaoperatsioonid, läbiotsimised ja arestimised), mida on nimetatud tolliasutuste vastastikuse abi ja koostöö konventsioonis[42] ja kriminaalasjade puhul antava vastastikuse õigusabi konventsioonis.[43] Muud näited nagu kuriteopaiga korraldamine pärinevad kriminalistika vallast.

Euroopa tuleviku konvendi poolt soovitatud konstitutsioonilise leppe eelnõus on artikli 30 lõike 1 punkti d veidi muudetud. Selles ei räägita enam mitte juurdlustehnikate "ühtsest hindamisest", vaid võimalikust raamseadusest, millega kehtestatakse "meetmed, mis puudutavad…tõsisemat liiki organiseeritud kuritegude avastamiseks kasutatavaid ühtseid juurdlustehnikaid ".

Komisjoni arvates peaks nüüd nõukogu eesmärk olema jõuda kogu Euroopa Liidu ulatuses kokkuleppele tõsisemate kuriteoliikide avastamisel ennast õigustanud juurdlustehnikate kasutamises. Samas leiab komisjon, et selliste vahendite puhul ei peaks piirduma üksnes kuritegude avastamisega, vaid need peaksid haarama ka kuritegude ennetamist ja juurdlemist.

Lõpuks peab komisjon vajalikuks lühidalt viidata DNA profiilide kasutamise tähtsusele kuritegude avastamisel. Viimastel aastatel on mitmed liikmesriigid saavutanud kuritegude kiiremal avastamisel või kuritegude avastamisel üldse muljetavaldavat edu tänu nende loodud riiklike DNA andmebaaside kasutamisele. Selliste andmebaaside loomine kõigis liikmesriikides parandaks suuresti Euroopa Liidu võimet kuritegusid paremini ja tõhusamalt lahendada. Seejuures tuleb täiel määral järgida riiklikku ja Euroopa Liidu andmekaitseseadusandlust. Euroopa Liidu kuritegude lahendamise võime paraneks veelgi, kui liikmesriikide õiguskaitseteenistused saaksid DNA profiile omavahel võrrelda.

Kriminalistika

Kriminalistika all mõeldakse kuriteopaikade uurimist, materiaalsete tõendite kogumist, laboratoorseid uuringuid, leidude tõlgendamist ja järelduste kasutamist operatiivteabe ning juurdluse jaoks või tõendusmaterjalina kohtus. Kriminalistika erialade hulka kuuluvad näiteks toksikoloogia, seroloogia ja DNA profiilide koostamine, mikrotõendid (nt põlemisjäägid, klaasi, värvi, püssirohu jäljed), tulirelvad ja ballistika, käekirja ja dokumentide uurimine, sõrmejäljed, märgid ja jäljed (nt tööriistakrammid, kingajäljed), audio-, video- ja arvutianalüüs, õnnetusjuhtumite uurimine, kuriteopaiga uurimine ja kohtupatoloogia.

Nende erialade lõppeesmärk on aidata kriminaalkuritegude puhul tõde välja selgitada. Sellepärast on eluliselt tähtis kriminalistikauuringute väga kõrge kvaliteet ja see, et neid viiks läbi sõltumatu, erapooletu ja aus inimene.

Euroopas teostavad riiklikud kriminalistikalaboratooriumid igal aastal erinevates kriminalistikavaldkondades tuhandeid üksikuuringuid, s.t konkreetsete kriminaaljuurdlustega seotud uuringuid. Peale üksikuuringute tegelevad laboratooriumid ka näiteks uurimis- ja arendustöö või koolituse ja väljaõppega.

Enamik kriminalistikalaboratooriume kuuluvad politseiasutuste juurde või on õiguskaitseorganitega tihedat koostööd tegevad riiklikud laboratooriumid.

1990. aastate algupoolest alates vahetavad Euroopa tähtsamad kriminalistikalaboratooriumid omavahel informatsiooni Euroopa kriminalistikainstituutide võrgustiku (EKIV) kaudu. Praegu on EKIV-i liikmeteks 49 laboratooriumi 33 riigist. EKIV-i konstitutsioonis nimetatakse selle eesmärgiks "tagada, et kogu Euroopa oleks kriminalistika arengu kvaliteedi ja tulemuslikkuse poolest maailmas esirinnas" . Tulemuste saavutamiseks korraldatakse EKIV-i nõupidamisi ja tegutseb 15 kriminalistika erinevate valdkondade kõigi aspektidega tegelevat ekspertide töörühma.

Viimastel aastatel on Euroopa Liidu liikmesriikide kriminalistikalaboratooriumid märgatavalt tihendanud - EKIV-i raames - koostööd nii omavahel kui ka teiste Euroopa riikidega.

Enamikus maades, Euroopa Liidu liikmesriigid kaasa arvatud, on kriminalistika-laboratooriumidele kehtestatud vaid vähesel määral ametlikke kvaliteedinõudeid. See on teravas kontrastis olukorraga toiduainetetööstuses, liha veterinaarkontrolli, uute medikamentide kasutuselevõtmise, joogivee kontrolli jms. vallas. Kõigis neis valdkondades on ametlikud organid kohustatud kontrollima, kas kvaliteedinõuetest on nii rangelt kinni peetud, et laboratoorsete mõõtmiste tulemused ei ärata mingit põhjendatud kahtlust ja nende põhjal saab enamasti kaugeleulatuvaid otsuseid langetada.

Euroopa Liidu kriminalistikalaboratooriumide kvaliteeditaseme tõstmisel oleks esimene samm nõuda neilt konkreetsete kvaliteedinõuete täitmist. 1980. aastatest alates on üldtunnustatud viis mingi laboratooriumi kvaliteeditaseme parandamiseks nõuda, et ta vastaks üldtunnustatud normidele, millele põhineb ka tema kvaliteedi tagamise süsteem. Sellised normid on juba aastaid olemas olnud, need hõlmavad kõiki teatud minimaalse kvaliteeditaseme tagamiseks vajalikke tehnilisi ja organisatsioonilisi aspekte. Kohtuekspertiisi laboratooriumide puhul soovitatakse kasutada standardit NEN-EN-ISO/IEC 17025, mis ei ole ainult neile laboratooriumidele spetsiifiline, ja standardit ILAC-G19:2002, mis kirjeldab standardi 17025 rakendamist kohtuekspertiisilaboratooriumide osas. Niisugune lähenemine on meetodite jäigast ühtlustamisest hoopis tõhusam ja tulemuslikum.

Kvaliteedi tagamise süsteemi juurutamine on kulukas ja nõuab aega. Seetõttu on mõistlik anda laboratooriumidele nende standardite nõuete täitmiseks mõistlik tähtaeg. Üheaegselt (akrediteeritud) kvaliteedi tagamise süsteemide juurutamisega kriminalistikalaboratooriumides tuleks stimuleerida politseid ja kohtuvõime tegema koostööd ainult ‘akrediteeritud’ laboratooriumidega.

Seni on ainult 6 EKIV-i liikmeks oleval laboratooriumil (kõik asuvad Euroopa Liidu liikmesriikides) kahel eespoolnimetatud standardil põhinev kvaliteedi tagamise süsteem. Seega oleks esimene oluline samm kogu Euroopa Liidu kriminalistika-laboratooriumide kvaliteeditaseme tõstmisel see, et kõik Euroopa Liidu kriminalistikalaboratooriumid võtaksid kasutusele neil kahel standardil põhineva kvaliteedi tagamise süsteemi ja et neid süsteeme tunnustaksid vastavad riiklikud akrediteerimisorganid (tingimusel, et antud riiklik akrediteerimisorgan kuulub rahvusvahelisse akrediteerimis- ja sertifitseerimisvõrgustikku).

Euroopa Liidus on EKIV kujunenud kriminalistikavaldkonnas kasulikuks koostööorganiks. Et osa selle liikmetest ei kuulu Euroopa Liitu, ei saa Euroopa Liit kasutada EKIV-i oma ametliku organina, mis esindaks tema huve kriminalistika vallas. Sellepärast oleks soovitav, et Euroopa Liitu kuuluvad EKIV-i liikmed moodustaksid selle organisatsiooni sees oma ametliku rühmituse, kellega Euroopa Liit saaks ametlikult sidet pidada.

Euroopa Liidu tasandil on vaid kaks kriminalistikat puudutavat juriidilist dokumenti: nõukogu 9. juuni 1997. aasta otsus DNA analüüsitulemuste vahetamise kohta[44] ja nõukogu 25. juuni 2001. aasta otsus samas küsimuses.[45] Need ei ole juriidiliselt siduvad dokumendid. Mitmed programmist OISIN kaasfinantseeritavad projektid seadsid eesmärgiks kriminalistikalaboratooriumidele ühtsete kvaliteedinõuete kehtestamise. Nende uuringute tulemused võivad Euroopa Liidu tasandil kasulikuks osutuda. Komisjon teeb ettepaneku need tulemused kokku koondada ja esitada need nõukogu politseikoostöö töörühmale arutamiseks ning edasiarendamiseks.

Muud politseikoostöö küsimused

Terrorism

Terrorismivastase võitluse vajadust mainitakse üldsõnaliselt EL lepingu artiklis 29. Terrorism on üks raskete kuritegude liike. Siinse teatise eesmärk ei ole individuaalsete kuriteonähtuste käsitlemine. Siiski on terrorismivastane võitlus pärast 2001. aasta 11. septembri ja 2004. aasta 11. märtsi sündmusi leidnud tähelepanu kõige kõrgemal poliitilisel tasandil ja Euroopa Liit on tulnud välja arvukate algatustega, sealhulgas ka politseikoostöö vallas, mille eesmärk on tõsta liikmesriikide õiguskaitseteenistuste terrorismivastase võitluse tulemuslikkust. Sellepärast jääks politseikoostööd käsitlev teatis puudulikuks, kui selles lühidalt ei analüüsitaks ka selles vallas tehtavat koostööd.

Riikide terrorismivastased meetmed põhinevad peamiselt luureteenistuste, politseiteenistuste ja kohtuasutuste koostööl. Neis liikmesriikides, kes on riigisiseselt juba traditsiooniliselt terroristide ähvardustega silmitsi seisnud, on loodud politseisisesed luureteenistused, mis tegutsevad terrorismivastase võitluse eesliinil. Nendes riikides on politseisiseste luureteenistuste töövaldkonnaks tavaliselt terrorismioht ja traditsiooniliste luureteenistuste tähelepanu on koondunud peamiselt väljastpoolt tulevatele riiklikku julgeolekut ähvardavatele ohtudele. Liikmesriikides, kes pole seni riigisiseselt terrorismiga kokku puutunud, vastutavad terrorismivastase võitlusega seonduva informatsiooni kogumise, analüüsimise ja jagamise eest julgeoleku- ja luureteenistused.

Seega võib Euroopa Liidus eristada kaht erinevat koostöökontseptsiooni, millest suuresti sõltub institutsiooniliste struktuuride suutlikkus terrorismivastast koostööd tulemuslikult korraldada: ühel juhul keskendutakse politseiteenistuste ja teisel luure- ning julgeolekuteenistuste koostööle. Liikmesriikide julgeolekuteenistuste koostöö terrorismivastases võitluses on pikemat aega toimunud mitteametliku nn ‘Berni klubi’ raames, milles osalevad ka mõned teised Euroopa riigid. Selle koostöö aluseks on paindlikkus ja vastastikune usaldus. Pärast 2001. aasta 11. septembrit on liikmesriikide luureteenistused 21. septembri 2001. aasta Euroopa Ülemkogu lõppjärelduste kohaselt tugevdanud oma terrorismivastase võitluse koordineerimist Berni klubi terrorismivastase rühma (TVR) raamides, mis koondab luureteenistuste terrorismivastase võitluse spetsialiste. Politseiteenistused selle rühma töös ei osale.

Institutsioonide vahel terrorismivastases võitluses tehtavat koostööd Euroopa Liidu kolmanda samba raames koordineerib nõukogu terrorismi töörühm (TTR). Mõned TTR-i töös osalevad delegatsioonid esindavad “politsei luureteenistusi”, teised oma maa julgeoleku/luureteenistusi ja kolmandad nii ühte kui teist. Delegatsioonide niisugune ebaühtlane koosseis on üks koostööd takistav tegur, kuna erinevad teenistused ei usalda üksteist. Europol on samuti töörühma liige.

Mis puutub Europoli rolli Euroopa Liidu terrorismivastase võitluse poliitikas, siis sageli leiavad liikmesriikide politsei- ja luureteenistused ikka veel, et Europol ei suuda selle valdkonna tegevust juhtida ja tema infovahetussüsteem on liialt jäik. Eeskätt luureteenistused ei taha Europoli oma partnerina aktsepteerida. Üheks ettepanekuks, mille komisjon esitas 19. märtsil 2004. aastal Brüsselis peetud ja vastuseks nädal varem Madridis toimunud terrorirünnakutele Euroopa Liidus terrorismivastases võitluses tehtava koostöö parandamisele pühendatud Euroopa Ülemkogu istungile,[46] oli soovitus, et liikmesriigid jagaksid Europoliga kogu nende käsutuses olevat operatiivteavet.

Kõige eelöeldu valgusel tuleb siiski tunnistada, et 11. septembri järel on terrorismivastase võitluse vallas tehtav koostöö Euroopa Liidus paranenud. 20. septembril 2001. aastal toimus justiits- ja siseasjade nõukogu eriistung. Sellel võeti antud valdkonnas Euroopa Liidu tulemuslikkuse tõstmiseks vastu hulk olulisi meetmeid, mis on suunatud kohtute koostöö ja politseikoostöö parandamisele, terrorismi finantseerimise tõkestamisele, piirikontrolli, lennu- ja mereliikluse turvalisuse ning USA-ga tehtava koostöö tõhustamisele (viimase tulemuseks olid Europoli ja Ameerika politseiteenistuste vahelised lepingud isikuandmete või sidet pidavate ametnike vastastikuse vahetamise kohta).

Politseikoostöö vallas on saavutatud olulist edasiminekut kokkulepete sõlmimisel politseiteenistuste, Europoli ja liikmesriikide luureteenistuste vaheliste suhete parandamisele suunatud konkreetsete meetmete osas. Selles kontekstis tasub mainida terrorismivastase võitluse asjatundjate meeskonna (‘terrorismivastase töökonna’) moodustamist Europoli juures; rahvusvaheliste töörühmade loomist terroristide kohta informatsiooni kogumiseks ja vahetamiseks; terrorismivastase võitluse üksuste ja politsei luureteenistuste juhtide nõupidamisi, kontrolli tugevdamist välispiiridel ja lennujaamades ning lennukitel kehtivate turvanõuete karmistamist; ja terroristide profiilide koostamist. Lisaks sõlmis Euroopa Liidu politseijuhtide töökond kokkulepped informatsioonitöötluse parandamise ja operatiivrühmade koostöö kohta.

Politsei- ja kohtute koostöö vallas võttis nõukogu 13. juunil 2002. aastal vastu raamotsuse terrorismivastase võitluse kohta,[47] mille eesmärk on terroristlike kuritegude määratluse ühtlustamine kõigis liikmesriikides ja ühtse karistuste ning sanktsioonide alampiiri kehtestamine. Üks järjekordne uus dokument on Euroopa vahistamismäärus,[48] mille eesmärk on praegu kehtivate dokumentide asendamine ja sellega kurjategijate teistele liikmesriikidele väljaandmise lihtsustamine. Selle alla kuuluvad teiste seas ka terroristide sooritatud kuriteod ja õiguserikkumised. Veel moodustati 2002. aasta veebruaris Eurojust,[49] mis ühendab sarnaste võimupiiridega prokuröre ja politseikohtunikke. 28. novembril 2002. aastal võttis nõukogu vastu otsuse,[50] millega loodi terrorismivastases võitluses kasutatavate õigussüsteemide hindamise ja nende riiklikul tasandil rakendamise mehhanism. 19. detsembril 2002. aastal võttis nõukogu vastu otsuse terrorismivastases võitluses politsei- ja kohtute koostöös konkreetsete meetmete rakendamise kohta.[51]

Kõigele vaatamata näitasid Madridi terrorirünnakud, et terrorism ohustab endiselt Euroopa Liidu turvalisust. Nagu komisjoni vastuses Euroopa julgeolekustrateegia terrorismivastase võitluse osa kohta[52] öeldakse, “ohustab terrorism Euroopa Liidu põhieesmärke isikute, kaupade, teenuste ja kapitali vaba liikumise osas ja toob ilmsiks sise- ning välisjulgeoleku vahelise olemusliku seotuse”. Sellepärast nõuab tulemuslik terrorismivastane võitlus Euroopa Liidus tõhusat koordineerimist.

Ülaltoodu valgusel on elutähtis parandada kõigi nõukogu struktuuridesse kuuluvate ja terrorismiga võitlevate teenistuste tegevuse koordineerimist. Esimese sammuna peaksid kõigi TTR-i töös osalevate delegatsioonide koosseisu kuuluma mõlemate (politseiteenistuste ja neisse mittekuuluvate) luureteenistuste esindajad ja tuleks tugevdada Europoli osa Euroopa Liidu terrorismivastase võitluse poliitikas. Järgnevalt tuleks Berni klubi TVR-i lähendada TTR-ile ja COTER-ile. Europol tuleks ümber kujundada tõeliseks operatiivteabe keskuseks, muuhulgas luua sellele ühtne terrorismi andmebaas, mis sisaldab andmeid isikute, vahejuhtumite, näidustuste ja operatsioonide kohta ja vastab täiel määral Europoli konventsiooni andmekaitset käsitlevatele sätetele. Selles vallas on viimasel ajal toimunud oluline edasiminek, kuna Europol saab abistada terrorismiga seotud informatsiooni kogumiseks ja vahetamiseks moodustatud ad hoc rahvusvahelisi meeskondi ja siit tulenevalt võimaldatakse talle juurdepääs BDL-i (Bureaux de Liaison) võrgustikule niipea, kui see vastab turvameetmete ja Europoli konventsiooni nõuetele. Nõukogu soovitus rahvusvaheliste meeskondade moodustamise kohta, kogumaks terroristide kohta informatsiooni[53] tuleks muuta juriidiliselt siduvaks dokumendiks.

Nagu ülalnimetatud komisjoni dokumendis terrorismivastase võitluse kohta märgiti, on tugevaid argumente selle toetuseks, et parandada terrorismivastaste meetmete Euroopa Liidu institutsioonide sisest koordineerimist (head näited on siin TTR-i ja COTER-i koostatud Euroopa Liidu ohuhinnangute kokkuvõte ja nende kahe töörühma ühisnõupidamised) ja suurendada terrorismivastase võitluse töörühma osa Euroopa Liidu poliitikate väljatöötamisel. On ütlematagi selge, et kõigi selles peatükis nimetatud meetmete rakendamisel tuleb täiel määral järgida kehtivaid andmekaitseseadusi.

Muud politseikoostöö küsimused

Avalik kord ja kõrgetasemeliste kohtumiste turvalisus

Pärast Nice’i ja Göteborgi Euroopa Ülemkogude ajal toimunud vägivaldseid demonstratsioone ja iseäranis pärast 2001. aasta juulis Genovas peetud G-8 nõupidamist on hakatud üha enam muretsema selle pärast, kas politseijõud ikka suudavad üheaegselt avalikku korda ja turvalisust tagada ning samas kodanike põhiõigusi austada. 13. juulil 2001. aastal kogunes justiits- ja siseküsimuste nõukogu spetsiaalselt seda küsimust arutama. Lepiti kokku terves reas meetmetes vägivaldsete rahutuste ärahoidmiseks kõrgetasemeliste kohtumiste ajal, nagu näiteks intensiivsem politseikoostöö, infovahetus koos isikuandmete kaitse õiguste austamisega, piiriületus, kohtute koostöö ja organisatsioonilised küsimused.

Samas rõhutas nõukogu vajadust tagada, et kodanikud saaksid kasutada rahumeelsete kogunemiste ja vaba arvamuste avaldamise õigust tingimusel, et see ei kujutaks endast ohtu nende endi ega nende kaaskodanike varale või turvalisusele. Nõukogu soovitas avalike demonstratsioonide korraldajate ja ürituse korraldajamaa võimude vahelist konstruktiivset dialoogi ja tihedaid rahvusvahelisi kontakte selle tagamiseks, et vägivaldsed rühmitused seadusega lubatud demonstratsioone ära ei kasutaks ega kuritarvitaks.

Euroopa Liidu politseijuhtide töökond tegi nõukogule ettepaneku moodustada ekspertide töörühm ülesandega koostada kõrgetasemelisi kohtumisi ettevalmistavate politsei- ja ametiasutuste jaoks ühtsed juhendmaterjalid. Töögrupi töö tulemusena ongi selline käsiraamat koostatud.

Nõukogu on vastu võtnud ka mitmeid dokumente politseikoostöö tugevdamiseks muudes valdkondades. Osa neist on juriidiliselt siduvad, nagu näiteks nõukogu 25. aprilli 2002. aasta otsus turvalisuse kohta seoses rahvusvaheliste jalgpallimatšidega,[54] nõukogu 13. juuni 2002. aasta otsus riiklike kontaktpunktide võrgustiku loomisest genotsiidi, sõjakuritegude ja inimsusevastaste kuritegude eest vastutavate isikute kohta[55] ja nõukogu 28. novembri 2002. aasta otsus avaliku elu tegelaste kaitse võrgustiku loomise kohta.[56]

Suur hulk vastuvõetud dokumentidest pole aga siduva iseloomuga. Mittekohustuslike dokumentide suur hulk on üks Euroopa Liidu politseikoostööd mõjutavaid tegureid, mida vaadeldakse lähemalt järgmises peatükis.

EL lepingu artikkel 32

See artikkel sätestab, et "Nõukogu kehtestab tingimused ja piirangud, mille kohaselt artiklites 30 ja 31 viidatud pädevad asutused võivad teise liikmesriigi ametivõimude nõusolekul ja nendega koostöös selle riigi territooriumil tegutseda." Viini tegevuskavas nimetatakse seda artiklit kui valdkonda, kus tuleb edu saavutada kahe aasta jooksul pärast EL lepingu jõustumist, "võttes arvesse Schengeni acquis’d ." Seal rõhutatakse, et selliseks tegutsemiseks kollektiivse raamistiku loomine on üks politseikoostöö prioriteete, lisades samas, et see raamistik võib olla paindlik.

Siiani ei ole artiklit 32 seadusandlike ettepanekute või algatuste juriidilise alusena kasutatud. Samas on aga otsuseid langetatud selle artikli vaimus, nagu näiteks 2000. aasta kriminaalasjades antava vastastikuse õigusabi konventsioon ja 2002. aasta raamotsus ühiste juurdlusmeeskondade kohta.[57] Mõlemas määratakse kindlaks uued tingimused ja piirangud, mille kohaselt politsei tohib teise liikmesriigi territooriumil tegutseda. Lisanäidetena võib nimetada Schengeni konventsiooni artiklite 40-43 (piiriülene jälitustegevus ja vahetu jälitamine) kasutamise ja rakendusala laiendamise eesmärgil tehtud algatusi. Ka mitmete Schengeni kontekstis sõlmitud kahepoolsete lepingutega on laiendatud ametiisikute pädevust teise liikmesriigi territooriumil tegutseda.

Selle artikli potentsiaalse tähtsuse tõttu politsei operatiivkoostöö jaoks ja seetõttu, et Viini tegevuskavas nimetatakse seda esmaseks prioriteediks, peab komisjon antud artikli realiseerimisvõimaluste arutamist nõukogus hädavajalikuks.

Konkreetseteks näideteks liikmesriikide teenistustele teiste liikmesriikide territooriumil tegutsemiseks selgete tingimuste kehtestamise vajalikkusest on politsei operatiivrühmade, samuti tuuma-, tuumabioloogilise, keemia- ja kiirguskaitse operatiivrühmade koostöö parandamise üle toimuvad arutelud. Tulevastes kriisiolukordades võib mõne liikmesriigi vastavatel teenistustel tekkida vajadus teise liikmesriigi territooriumil tegutseda ja seejuures võib-olla ka jõudu kasutada.

Samasugune vajadus eksisteerib ka ühispiiri omavate liikmesriikide piirialade vahelise koostöö parandamise seisukohast (vt ka Schengeni koostöö). Selleteemalistes aruteludes saaks tulusalt käsitleda ka mõnede liikmesriikide positiivsete kogemuste põhjal loodavaid võimalikke ühtseid piiriülese koostöö mudeleid, samuti praegusi kahepoolseid politseikoostöö lepinguid.

Sellega seoses tuleb nimetada hiljaaegu arutluse all olnud politseikoostöö lepingut Saksamaa ja Austria vahel, kuna see kujutab endast praeguste lepingutega võrreldes olulist edasiminekut. Selle lepingu sätete hulgas nähakse muu hulgas ette võimalus allutada ühe riigi ametiisikud teise riigi ametivõimudele teatud sunnivahendite rakendamiseks teise liikmesriigi territooriumil, teise liikmesriigi territooriumil isikute ja vara kaitseks rakendatavates meetmetes osalemiseks, DNA profiilide edastamiseks ja võrdlemiseks, piiriülese jälitustegevuse ja vahetu jälitamise lihtsustamiseks ja laiendamiseks ja ka isikute ning vara kaitsele suunatud jälitustegevuse võimaldamiseks. Komisjon peab seda Euroopa Liidu tulevase politseikoostöö paljutõotavaks näiteks.

Tollikoostöö

Koos politseikoostööga võeti 1992. aastal Maastrichti Euroopa Liidu asutamislepingu valitsustevahelisse osasse ka tollikoostöö. EL lepingu artiklis 29 sätestatakse politseijõudude, tolliametite ja liikmesriikide teiste pädevate asutuste senisest tihedam koostöö. Ehkki Tampere lõppjäreldustes tollikoostööst otseselt ei räägita, kuuluvad paljud neis käsitletavad küsimused konkreetselt tolli pädevusse. Liikmesriikide tolliasutused etendavad raskete rahvusvaheliste kuritegude vastases võitluses suurt osa. Näitena võib tuua võitluse narkootikumide, relvade, laskemoona, lõhkeainetega ebaseadusliku kaubitsemise ja kultuuriväärtuste varastamise vastu, ajaloolise, arheoloogilise või kunstiväärtusega rahvuslike väärtuste kaitse (EL lepingu artikkel 30), ohtlike ja mürgiste jäätmete, tuumamaterjalide, tuuma-, bioloogilise ja/või keemiarelva tootmiseks mõeldud materjalide või seadmetega kaubitsemise vastu.

Erinevalt politseikoostööst sisaldub tollikoostöös üks oluline esimesse sambasse kuuluv element, mida kajastab artikli 135 lisamine Euroopa Ühenduse asutamislepingusse. Sellepärast on Euroopa Liidus toimuva tollikoostöö vaatlemisel oluline arvestada nende erinevate kohustustega, mis tollil erinevate sammaste all on.

Viini tegevuskavas on tollikoostööga seonduvad eesmärgid täpsemalt ära toodud. Rakendamisele kuuluvateks meetmeteks on liikmesriikide vahelise vastastikuse abi ja koostöö konventsiooni (Napoli II)[58] ja infotehnoloogia tolli vajadusteks kasutamise konventsiooni (CIS)[59] ratifitseerimine. Kuigi mõlema konventsiooni osas on toimunud edasiminek, pole mõnes liikmesriigis ratifitseerimismenetlused veel lõpule viidud.

Konventsiooni ratifitseerinud liikmesriikidest (praeguseks on 13 riiki ratifitseerinud CIS konventsiooni ja 10 Napoli II konventsiooni) ei kasuta praegu ükski Napoli II konventsioonis sätestatud konkreetseid koostöövorme ega esita andmeid kolmanda samba CIS-i andmebaasile, ehkki konventsioonid ratifitseerinud riigid võiksid neid juba esialgselt täitma hakata. Sellepärast on praegu veel vara hinnata, kas nende konventsioonide täitmine liikmesriikide õiguskaitseasutuste koostööd ja vastastikust abiandmist parandab.

Toll võib illegaalse kaubandusega võidelda mitmel viisil. Üks võimalus on informatsiooni ja operatiivteabe vahetamine. Just selles valdkonnas soodustavad CIS konventsioon ja kolmanda samba andmebaas riikide seaduste rikkumise avastamisele või ennetamisele suunatud informatsiooni ja abitaotluste vahetamist ja levitamist. Liikmesriikide abiga on komisjon (OLAF) andmebaasi tehniliselt tublisti täiustanud. Täiesti kasutuskõlblikuks sai see 24. märtsil 2003. aastal

Kolmanda samba CIS-i tuleb veel laiendada, lisades sellele tolli uurimisandmebaasi (UAB). See annab tolliasutustele väärtuslikku informatsiooni füüsiliste või juriidiliste isikute kohta, kes on toime pannud tolliseaduste tõsiseid rikkumisi või on selles kahtlustatuna uurimise all. Vastava CIS konventsiooni muudatuste protokolli võttis nõukogu vastu 8. mail 2003. aastal.[60] Komisjon (OLAF) eraldas 2003. aastal UAB arendamiseks ressursid ja alustas teostatavusuuringuga. Tehniline väljaarendamine algab 2004. aastal, seega ei kulu selle kolmanda samba väärtusliku lisaabivahendi töökorda saamiseks enam kaua aega.

Napoli II konventsioon allkirjastati 18. detsembril 1997. aastal. Konventsiooni eesmärk on Euroopa Liidu tollikoostöö ja õiguskaitsetegevuse tulemuslikkuse tõstmine riiklike tolliseaduste rikkumiste ennetamise ja avastamise ning riiklike ja ühenduse tolliseaduste rikkumiste uurimise ning selle eest karistamise kaudu. Konventsiooniga nähakse ette sellised konkreetsed koostöövormid nagu vahetu jälitamine, piiriülene jälitustegevus, kontrollitavad tarned, jälitustoimingud ja ühised spetsialiseeritud juurdlusmeeskonnad. Ühtse turu käivitumise ja rutiinse tollikontrolli kaotamise järel Euroopa Liidu sisepiiridel peeti selliseid erivahendeid hädavajalikeks.

Konventsiooni tekstis eraldi viidatud ‘tolliasutused’ on artikli 4 7. lõikes määratletud kui liikmesriikide tolliasutused või muud asutused, kelle pädevusse kuulub konventsiooni sätete täitmine. Seega sätestatakse konventsiooniga selliste õiguskaitseasutuste vaheline koostöö, kellel on voli artikli 4 1. ja 2. lõikes määratletud tollieeskirjade rikkumiste suhtes vajalikke meetmeid rakendada.

Konventsiooni praktilise täitmise abivahendina koostas nõukogu tollikoostöö töörühm (TKTR) 2002. aastal vastava käsiraamatu. Käsiraamatus seletatakse vastava ala praktikutele lahti konventsiooni sätted ja antakse juhiseid nende täitmiseks.

Liikmesriigid on algatanud ka mõningaid kahepoolseid meetmeid. Nagu punktis 2.1.1 kirjeldati, on vastavalt Schengeni konventsiooni artiklile 39 asutatud tolli/sandarmeeria/politsei ühiseid operatiivkeskusi. Need ühiskeskused asutati, et soodustada vastavate asutuste vahelist tihedamat koostööd piiril ja infovahetust seoses piiriülese kuritegevuse, salakaubaveo ja illegaalse sisserände küsimustega. Neil keskustel on asjaosaliste õiguskaitseasutuste koostöö parandamise, üksteise tundmaõppimise ja parema üksteisemõistmise seisukohalt keskne tähtsus.

Igal aastal korraldavad liikmesriigid vähemalt neli ühist tollijälitusoperatsiooni, mida tihtipeale toetab OISIN ja alates 2003. aastast ka programm AGIS. Viimastel aastatel on need olnud sihitud kangete narkootikumide, sigarettide ja alkoholi salakaubanduse ning ebaseadusliku raha liikumise vastu, eesmärgiga takistada kuritegelike rühmituste tegevust.

Need on äärmiselt väärtuslikud operatsioonid, mis hoiavad kuritegelikke organisatsioone surve all, annavad häid tulemusi konfiskeerimiste ja operatiivteabe lisandumise näol ning propageerivad avalikkuse silmis tolli osa ühiskonna kaitsel ning vabadusele, õiglusele ja turvalisusele rajaneva ala loomisel. Need tugevdavad ka tolliasutuste vahelisi töiseid suhteid, seda lisaks ühisele tegutsemisele ka tänu konkreetsete koostöövormide arendamisele riskiprofiilide koostamisel, ohtude hindamisel, sihtmärkide valimisel ja informatsiooni vahetamisel. Nende operatsioonide aruanded sisaldavad ka ettepanekuid tegevuse edasiseks parandamiseks. Samas on aga selge ka see, et operatsioonide kavandamisel varasemaid soovitusi igakord ei arvestata.

Viimastel aastatel on erilist tähelepanu pööratud liituvate ja kandidaatmaade koostöösse haaramisele, et kergendada nende tulevast Euroopa Liidu liikmeks saamist. Europol on olnud osaline mitmetes operatsioonides, andnud kasutada oma ruume ja seadmeid nõupidamiste korraldamiseks ning operatsioonide juhtimiskeskuste sisseseadmiseks, samuti abistanud tulemuste analüüsimisel. Lisaks on komisjon (OLAF) pakkunud operatsioonidele väärtuslikku tehnilist tuge, võimaldades PVIS-i (pettustevastase informatsioonisüsteemi) infrastruktuuri abil vahetada konfidentsiaalset infot, mille hulka kuulub ka operatiiv- koordineerimisüksuste (OKÜ) füüsiline toetamine. Hiljaaegu komisjoni poolt välja töötatud virtuaalne OKÜ hõlbustab veelgi selliste operatsioonide korraldamist, kuna aitab kulusid kokku hoida ja võimaldab kõigi osalevate riikide esindajatel ilma isiklikult kohal viibimata OKÜ töös osaleda. Europoli panus on osutunud kasulikuks ja eeskätt kuritegude analüüsimisel tuleks seda edaspidi veelgi suurendada. Teine valdkond, mida tuleks arendada, on Europoli abi operatsioonide kavandamisel ja ettevalmistamisel, kuna see võib parandada sihtmärkide valikut ja aidata antud hetke ohte ning arengutrende paremini arvesse võtta.

Pärast EL lepingu jõustumist on liikmesriikide tolliametid rakendanud jätkuvalt abinõusid omavahelise koostöö parandamiseks. Infovahetuse ja vastastikuse abistamise soodustamiseks on loodud operatiiv-kontaktpunktide võrgustik. Niisugune koostöö täiustub veelgi, kui kõik liikmesriigid CIS ja Napoli II konventsioonid ratifitseerivad ning täielikult ellu rakendavad. Ühisoperatsioonid on andnud jätkuvalt häid tulemusi, kuid nende juures tuleb jälgida, et arvestataks varasemate soovitustega. Tihedama koostöö soodustamiseks on soovitav, et teised õiguskaitseasutused ja Europol tulevastes operatsioonides täiel määral osaleksid.

2003. aasta juulis esitas komisjon Euroopa Parlamendile ja nõukogule teatise tolli osast Euroopa Liidu välispiiride kontrollimisel.[61] Selles teatises käsitletakse nii esimese kui kolmanda samba raames toimuvat tollikoostööd. Dokumendis soovitatakse välispiiril teostatava kontrolli ratsionaliseerimiseks keskenduda eelkõige prioriteetsele kontrollile, saavutada ühtne lähenemine riskijuhtimisele, soodustada kõigi turvalisuse eest vastutavate teenistuste vahelist koostööd ja kiiret infovahetust või võimalikke meetmeid seoses varustuse kättesaadavusega ja vajadusega tagada kogu Euroopa Liidu välispiiri kontroll ühesugusel tasemel. 4. novembril 2003. aastal kogunenud majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu kutsus liikmesriike ja komisjoni tegutsema välispiiridel ühtse kontrolli kehtestamise nimel, et tagada nii isikuid kui ka kaupu kontrollivate teenistuste koordineeritud lähenemine oma tööle.

Nõukogus on TKTR koostanud mitut eesistumisperioodi (18 kuud) hõlmava kolmanda samba tollikoostöö programmi. Sellest programmist lähtudes võttis nõukogu 2. oktoobril 2003. aastal vastu otsuse, milles kutsutakse koostama tollikoostöö strateegiat.[62] Oma otsuses tunnistab nõukogu, et ühtne lähenemine võitlusele kuritegevusega, sealhulgas terrorismiga vabadusel, turvalisusel ja õiglusel rajaneval alal peab lisaks tollikoostööle hõlmama ka tolli- ja teiste õiguskaitseasutuste ning muude üleeuroopaliste organite ja institutsioonide (nt Europol, Eurojust ja komisjon/OLAF) vahelist tihedat ning tõhusat mitmepoolset koostööd.

Vastava strateegia ja sellega seonduva tegevuskava osas jõudis TKTR kokkuleppele 2003. aasta detsembris ja nende elluviimine algab Iirimaa eesistumise ajal. Nende dokumentidega luuakse lähiaastateks raamistik senisest tihedamaks tolliasutuste vaheliseks koostööks. Strateegia sisaldab mitmeid komisjoni pakutud meetmeid Euroopa Liidu tollikoostöö tulemuslikkuse edasiseks parandamiseks, nagu näiteks alalise operatiivkoordineerimisüksuse (OKÜ) moodustamine, kus töötavad ühised kontaktametnikud, kogu Euroopa Liitu hõlmavate ohuhinnangute ja ühtsete riskiprofiilide koostamine, ühiskoolitused ja vajadusel ühiskoolitused koos politseiga ning seadmete kättesaadavuse ja Euroopa Liidu välispiiride kontrolli ühtse tasemega seotud võimalikud meetmed. Endiselt on väga oluline, et liikmesriigid ratifitseeriksid kiiresti ja täielikult Napoli II konventsiooni.

Tähtis on, et ülalnimetatud valdkondades hoitaks tihedat sidet esimese samba tollikoostöös toimuvate vastavate ettevõtmistega.

Programmid OISIN ja AGIS kui Euroopa Liidu politsei- ja tollikoostöö arendamise vahendid.

20. detsembril 1996. aastal võttis nõukogu vastu ühismeetme, millega pandi alus õiguskaitseasutuste vahelise koostöö, töötajate vastastikuse vahetamise ja koolitamise ühisprogrammile (programm OISIN[63]). Programmi teine etapp aastateks 2001 kuni 2002, OISIN II, käivitati nõukogu 28. juuni 2001. aasta otsusega.[64]

Programm OISIN II ja teised komisjoni poolt VI jaotise all juhitavad programmid[65] asendati nõukogu 22. juuli 2002. aasta otsusega[66] käivitatud programmiga AGIS, mille eesmärk on edendada politseikoostööd ja kohtute koostööd kriminaalasjades ning toetada praktikute püüdeid vastava valdkonna jaoks üleeuroopalise poliitika väljatöötamiseks. Ajavahemikus 1999 – 2002 toetas komisjon programmide OISIN ja OISIN II kaudu 192 politsei- ja tollikoostöö projekti.[67]

Edukate projektide näideteks on operatsioonid Viking ja TRACK, mis olid sihitud vastavalt narkootikumide veo ja autovarguste vastu, samuti mitmed projektid, mille eesmärk oli kehtestada kriminalistikatehnikutele kuriteopaikade korraldamise ühtsed nõuded. OISIN-i programmid on osutunud väärtuslikuks abivahendiks Euroopa Liidu sisese ja liituvate ning kandidaatmaadega toimuva konkreetse politsei- ja tollikoostöö korraldamisel. Liikmesriikide õiguskaitseteenistuste vahelise ja liituvate ning kandidaatmaadega toimunud koostöö mõttes andsid need programmid iga investeeritud euro kohta keskmiselt ligi 2 eurot tulu.

2003. aasta algul korraldatud programmi AGIS projektikonkursile laekus 216 projekti, millest 99 olid politsei- ja tollikoostöö projektid. Sel aastal tegi komisjon ettepaneku ühtekokku 148 projekti kaasfinantseerimiseks, millest 77 on politsei- ja tollikoostöö projektid.

Programmist AGIS kaasfinantseeritavad projektid peavad aitama lahendada Euroopa Liidu politsei- ja tollikoostöö prioriteetsetes valdkondades objektiivselt esinevaid probleeme. Liikmesriikidel ja komisjonil tuleks selle valdkonna AGIS-e kaudu toimuva rahastamise tulemuslikkuse tõstmiseks tihedamat koostööd teha. Sellepärast teeb komisjon ettepaneku, et alates 2004. aastast koondataks AGIS-e tööprogrammi politsei- ja tolliasutuste vahelise koostöö osas tähelepanu käesolevas teatises välja toodud prioriteetidele. Soovitav oleks parem koordineerimine liikmesriikide tasandil, et politsei- ja tolliasutuste projektitaotlused keskenduksid suuremal määral AGIS-e tööprogrammis kajastatud prioriteetidele. Komisjon uurib ka, mil määral saaks taotluste esitamise menetlust veelgi lihtsustada ja raha eraldamist kiirendada.

Komisjon koostab ka programmidest OISIN ja OISIN II senini kaasfinantseeritud projektide aruannete koondi. See annab selgema pildi politseikoostöö rohkem ja vähem arenenud ning tulevikus huvi pakkuvatest koostöövaldkondadest.

II PARENDUSETTEPANEKUD

Politsei- ja tollikoostööd mõjutavad tegurid

Politseitöö iseloom

Politsei poolt teostatavas avaliku korra ja õiguse kaitses teostub üks suveräänse riigi olemuslikke jooni, nimelt ainuõigus kasutada jõudu, mis väljendub näiteks õiguses isikuid vahistada, üle kuulata ja vangis hoida ning tulirelvi kasutada. Seetõttu on tõrksus riiklikku suveräänsust riivavate rahvusvaheliste ettevõtmiste suhtes riigi seisukohalt vaadates mõistetav. Riigiasutuste selline tõrksus on eriti tajutav niisuguse asjakorralduse juures, millega lubatakse teise riigi politseinikel või mõne rahvusvahelise organi esindajatel nende territooriumil politseifunktsioone teostada, seda isegi siis, kui nende kohalolek objektiivselt võttes kuritegevuse vastase võitluse tulemuslikkust suurendab.

Lisaks ülaltoodule võib nimetada veel kolme rahvusvahelist politseikoostööd takistavat tegurit: loomulikku soovimatust informatsiooni jagada, liikmesriikide tegutsevate politseiteenistuste vahelisi erinevusi ja asjaolu, et politseikoostöö edasine areng on tihedalt seotud kriminaalasjades tehtava kohtutevahelise koostöö parandamisega.

Informatsiooni kogumine ja töötlemine on politseitöös vältimatu, seda eriti kuritegude ennetamise, avastamise ja juurdlemise juures. Kuritegude juurdlemise ja järgneva kohtu ette toomise edu sõltub kogutud informatsiooni kvaliteedist, selle analüüsimisest ja eriti selle vastava loata isikutele ja organisatsioonidele väljalekkimise vältimisest. See selgitab ka loomulikku soovimatust oma informatsiooni jagada, eriti sellistele teenistustele ja isikutele, kellega usalduslikud vastastikused suhted puuduvad.

Niisugust vastumeelsust ilmneb mitte üksnes rahvusvaheliste kontaktide, vaid ka ühe ja sama riigi erinevate politseijõudude vahel (ja mõnikord koguni ühe ja sama politseiasutuse sees). Sellepärast toimubki rahvusvaheline suhtlemine ikka veel mitteametlike kontaktide ja sidet pidavate ametnike kaudu. Euroopa Liidu loodud ametlikes organites (nt nõukogu töörühmad, Europol või politseijuhtide töökond) toimuva koostöö jätkudes ja süvenedes suureneb aja jooksul ka vastastikune usaldus. See loomulik protsess kulgeb aga väga aeglaselt. Seetõttu tuleb leida viise edasiliikumise kiirendamiseks.

Usalduse ja koostöö kultuuri loomisel annavad häid tulemusi CEPOL-i koolitused ja Europoli teadvustamisprogramm, mida tuleks tugevdada. Vastastikuse usalduse ja üksteisesse uskumise kujunemist peaks tublisti soodustama piiriülese koostöö struktuuride laiendamine kõigile Euroopa Liidu sisepiiride äärsetele aladele.

Rahvusvahelist koostööd komplitseerib veelgi see, et paljudes riikides tegutsevad erinevad politseiorganid, nt tsiviilpolitsei, sõjaväepolitsei, riiklik, piirkondlik ja kohalik politsei või läbinisti piirkondlikuks muudetud politsei. Organisatsioonilisest seisukohast on arusaadav, et mitme erineva politseiorganisatsiooni üheaegne kooseksisteerimine muudab koostöö, sealhulgas ka informatsiooni vahetamise keerukamaks. Sellepärast on liikmesriigid tavaliselt andnud kõik rahvusvahelised kontaktid ühe teenistuse pädevusse. Siin on tähtis, et iga liikmesriik korraldaks oma tegevuse riigisisest koordineerimist nii, et kõigil asjaosalistel teenistustel oleks võimalik rahvusvahelises koostöös osaleda.

Rahvusvahelise infovahetuse parandamiseks peavad liikmesriikidel olema teatud selleks loodud struktuurid nii riigisiseselt kui ka rahvusvahelisel tasandil. Riigisiseselt peaks toimima tõhus elektrooniline infovahetussüsteem, mis võimaldab kõigi asjaomaste asutuste vahel kiiresti ja turvaliselt informatsiooni vahetada. Sellesse süsteemi peaks kuuluma riiklik kuritegevuse analüüsi üksus, kuhu kõik teenistused võivad oma andmeid saata ja sealt vastuseid saada.

Seoses rahvusvahelise infovahetusega on tähtis, et kõigis liikmesriikides määrataks riiklikud kesksed kontaktpunktid (RKKP). Seda soovitati juba 1997. aasta organiseeritud kuritegevuse vastases tegevuskavas[68] ja rõhutati veelkord vastastikuse tulemuste hindamise teise ringi lõpparuandes,[69] mille punktis 5.4.1 jõuti järeldusele, et "rahvusvaheline koostöö on endiselt optimeerimata, kuna kõik liikmesriigid ei ole seadnud sisse keskseid kontaktpunkte. Eriti juurdluse algusfaasis võib õiguskaitseasutuste suur hulk Euroopa Liidus muuta sobiva koostööpartneri leidmise väga juhuslikuks tegevuseks." RKKP juurde tuleks kokku koondada, soovitavalt samasse kontorisse, Europoli riiklikud üksused, SIRENE esindused, toll, Interpoli riiklikud koordinatsioonibürood (NKB) ja kohtuvõimude esindajad. Need liikmesriigid, kus sellised kontaktpunktid on loodud, näevad, kuidas asjaosaliste teenistuste vaheline sidepidamine ja infovahetus teiste riikidega selgelt paraneb.

Kolmas tegur on seotud rahvusvahelise politseikoostööga konkreetsete juurdluste ajal. Enamiku politsei poolt kasutatavate juurdlustehnikate, nt jälitustegevuse, kinnipidamise, kontrollitavate tarnete, salaoperatsioonide jms jaoks on riikliku kriminaalmenetlust käsitleva seadusandluse kohaselt vaja eelnevalt saada kohtuvõimude luba. 2000. aasta kriminaalasjades antava vastastikuse õigusabi konventsiooniga püütakse kohtute üldisi koostöömenetlusi lihtsustada ja spetsiaalsete juurdlustehnikatega seonduvat koostööd edendada.

Tänaseks on konventsiooni ratifitseerinud ainult kolm liikmesriiki. Olukord on äärmiselt murettekitav, kuna selle tõttu ei saa Euroopa Liidus seda potentsiaalselt olulist dokumenti kasutada. Lisaks leidub neid, kelle arvates konventsiooni mitmeid juurdlustehnikaid puudutavad sätted tõenäoliselt ei taga tõelist edasiminekut olemasoleva seadusandlusega võrreldes, kuna nende rakendamine on jäetud tavaliselt riiklikust seadusandlusest sõltuvaks. Seetõttu peab komisjon vajalikuks uurida, kuivõrd vajalik on leppida kokku tekstis, mis võimaldaks nende tehnikatega seotud kohtute koostöös olulist edasiminekut.

Strateegilise lähenemise puudumine

Üks Euroopa Liidu politsei- ja tollikoostöö põhihädasid on olnud ilmne strateegilise lähenemisviisi puudumine. Komisjoni tulemustabelis jälgitakse arengut ainult varem kokkulepitud meetmete osas. Aga asjaolu, et algatusõigus jääb liikmesriikidele, tähendab seda, et tegelikkuses lähtub iga nõukogu eesistujamaa prioriteetide sõnastamisel oma prioriteetidest. Ühehäälsuse põhimõte otsuste langetamisel selles valdkonnas pidurdab veelgi edasiminekut.

Euroopa tuleviku konvent on pakkunud täiuslikumaid otsustusmehhanisme ja algatusõigusega seotud muudatusi. Neid käsitletakse allpool (vt punkt 1.4). Aga kui valitsustevaheline konve