[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 16.3.2006

KOM(2006) 121 lõplik

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE

Euroopa Aatomienergiaühenduse staatuse tugevdamine Rahvusvahelises Tuumaenergiaagentuuris {SEC(2006)341}

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE

Euroopa Aatomienergiaühenduse staatuse tugevdamine Rahvusvahelises Tuumaenergiaagentuuris

1. Sissejuhatus

Euroopa Aatomienergiaühendusel (Euratom, edaspidi “ühendus”) on vaatleja staatus Rahvusvahelises Tuumaenergiaagentuuris (IAEA[1]). See on Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni (ÜRO) agentuur, millele on usaldatud tuumatehnoloogiate turvalise, kindla ja rahuotstarbelise kasutamise edendamine. Praegu on IAEA liikmelisus piiratud liikmesriikide arvuga.[2]

Vaatleja staatus piirab Euratomi mõju ja märgatavust IAEAs. See ei ole vastavuses ühenduse pädevusega agentuuri tegevusvaldkonnas ja tema seadusliku õigusega neid tegevusi rahvusvahelisel tasandil teostada, nagu Euroopa Ühenduste Kohus on korduvalt tõdenud.

Eespool nimetatud olukord nõuab Euratomi staatuse tugevdamiseks IAEAs meetmete võtmist, mida käesolev teatis käsitlebki. Praegu on ennatlik määratleda niisuguse tugevdatud staatuse täpset olemust, kuigi Euratomi osalus IAEAs on selgelt taotletav õigus.

2. Euratomi asutamislepingust tulenev ühenduse pädevus

Vastavalt Euratomi asutamislepingu (edaspidi “asutamisleping”) artiklile 1 on ühenduse (loodud 1957) põhiülesanne „kaasa aidata elatustaseme tõstmisele liikmesriikides ja suhete arendamisele teiste riikidega, luues tuumatööstuse kiireks tekkeks ja arenguks vajalikud tingimused”. Selle ülesande täitmiseks andsid liikmesriigid asutamislepingu allkirjastamisega ühendusele üle suveräänsed õigused järgmiste põhivaldkondade jaoks: uurimistegevus, tervisekaitse ja ohutus (töötajate ja elanikkonna tervise kaitsmine ioniseerivast kiirgusest tulenevate ohtude eest), toorainetega varustamine, tuumaenergiaalased kaitsemeetmed ning välissuhted.

Asutamislepingu sätted võimaldasid arendada ja rakendada olulisi õigusnormistikke, mis üldjoontes kujutavad kõnealuses sektoris nõutavaid riigisiseseid eeskirju, mis on määratletud 4. lisas

Asjatu topelttöö vältimiseks vastutab komisjon ühendusesisese[3] tuumaalase uurimistöö edendamise ja kooskõlastamise eest. Komisjon võib anda rahalist abi, tarnida materjale, anda paigaldamise – , seadmete – või ekspertabi ning edendada ühisrahastamist. Euratomi teadusuuringute järjestikuste raamprogrammide alusel on tsiviilotstarbeliste tuumauuringute edendamiseks saadud ulatuslikku finantsabi. Tänapäeval keskendub uurimistöö termotuumasünteesi tehnoloogiale ning tuumaohutusele ja julgeolekule, mis hõlmavad selliseid keskkonnaküsimusi nagu jäätmekäitlus või kiirguskaitse. Euratomi kuuenda raamprogrammi finantsraamistik aastateks 2002 – 2006 on 1230 miljonit eurot, millest 750 miljonit on eraldatud termotuumaenergeetika uuringuks. 2005. aasta aprillis võttis komisjon vastu ettepaneku Euratomi seitsmendaks raamprogrammiks aastateks 2007 – 2011 (võimaliku pikendamisega kuni aastani 2013) kogusummas 3092 miljonit eurot (2159 miljonit eurot termotuumaenergeetika uuringuteks, 394 miljonit eurot tuumalõhustumisele ja kiirguskaitsele ning 539 miljonit Tuumauuringute Ühiskeskuse tuumaalasteks uurimistöödeks).

Asutamislepingu kiirguskaitse- alastes sätetes[4] on nõutud, et kehtestataks põhilised ohutusnormid töötajate ja muu elanikkonna tervise kaitseks ioniseerivast kiirgusest tulenevate ohtude eest.[5] Kõnealuseid sätteid on täiendatud rohkem kui 20 üksiku õigusaktiga, mis hõlmavad erinevaid aspekte, näiteks meditsiiniline kiiritamine, välistöötajate kaitse, radioaktiivsete ainete ja radioaktiivsete jäätmete saadetised, radioaktiivsus toiduainetes ja kiirgushädaolukord.

Lähitulevikus on vaja ühenduse õigusakte veelgi täiendada, et kehtestada ühenduse raamistik tuumaohutuse ja radioaktiivsete jäätmete käitlemise alal. Euroopa Ühenduste Kohtu 10. detsembri 2002. aasta otsuses on selgesõnaliselt tunnistatud asutamiselepingust tulenevat ühenduse seadusandlikku võimu tuumaohutuse alal. Sellest tulenevalt võttis komisjon 2003. aasta jaanuaris vastu kaks ettepanekut tuumarajatiste ohutust ning kasutatud tuumkütuse ja radioaktiivsete jäätmete käitlemist käsitlevate direktiivide kohta.[6]

Tarnete[7] osas on Euratomi Tarneagentuuril optsiooniõigus liikmesriikide territooriumil toodetud maakide, lähtematerjalide ja lõhustuvate erimaterjalide suhtes ning ainuõigus sõlmida nii ühendusest kui ka väljastpoolt ühendust pärit maakide, lähtematerjalide ja lõhustuvate erimaterjalide tarnelepinguid. Eesmärk on tagada kõikidele kasutajatele ühenduses võrdne juurdepääs tuumamaterjalidele.

1976. aastal vastu võetud tuumaenergiaalaste kaitsemeetmete[8] rakendusmäärus asendati hiljuti läbivaadatud määrusega.[9] Asutamislepingust tulenevad kaitsemeetmed on kooskõlas IAEA poolt kohaldatava kaitsemeetmete süsteemiga, mis on vastavuses liikmesriikide, ühenduse ja IAEA vahel sõlmitud kolme kolmepoolse lepinguga. Kõnealuste, 1998. aastal liikmesriikide ja ühenduse allkirjastatud lepingute lisaprotokollid on kõikide liikmesriikide poolt ratifitseeritud ja jõustunud. 2004. aastal Euroopa Aatomienergiaühendusega ühinenud uute liikmesriikide liitumine kaitsemeetmete lepingute ja lisaprotokollidega on praegu pooleli.

3. Euroopa Aatomienergiaühenduse staatuse tugevdamise põhjused Rahvusvahelises Tuumaenergiaagentuuris

Ühendusel on selge välispädevus eespool nimetatud valdkondades . Asutamislepingu artikli 2 punktist h tulenevate ülesannete täitmiseks peab ühendus sisse seadma suhted kolmandate riikidega ja rahvusvaheliste organisatsioonidega, et soodustada tuumaenergia rahuotstarbelise kasutamise arengut. Selleks võib ühendus oma volituste ja pädevuse piires sõlmida kokkuleppeid või lepinguid kolmanda riigi, rahvusvahelise organisatsiooni või kolmanda riigi kodanikuga (asutamislepingu artikkel 101).

Ühenduse välispädevus on kohtupraktikas kinnitust leidnud. Seoses ühenduse kavandatud ühinemisega rahvusvahelise tuumamaterjali füüsilise kaitsmise konventsiooniga kontrollis Euroopa Ühenduste Kohus 1978. aastal ühenduse välispädevust.[10] Kohtupraktikas kinnitust leidnud välispädevusele osutades märkis kohus, et kui ühendus arendab ühiseid ühendusesiseseid eeskirju, omandab ta pädevuse pidada ka välisläbirääkimisi, mis võivad kõnealuseid ühiseid eeskirju mõjutada.[11] Euroopa Kohus deklareeris ka, et kui ühendusel on konkreetsete eesmärkide saavutamiseks sisepädevus, siis sellest tulenevalt kehtib väline ainupädevus kõnealuste eesmärkide kohta niivõrd, kuivõrd niisugune välistegevus on vajalik kõnealuse eesmärgi saavutamiseks.[12] Kohtujurist Jacobsi hiljutine arvamus ühenduse ühinemise kohta tuumaohutuse konventsiooniga, mille alusel kohus tegi 10. detsembril 2002. aastal oma otsuse, kinnitas, et: „Ühenduse asutamislepingu artikli 10 lõikest 1 tulenevalt võib sõlmida rahvusvahelisi lepinguid „oma volituste ja pädevuse piires“. Seepärast on Euratomi välise pädevuse reguleerimisala sama kui tema ühendusesisene reguleerimisala või teisiti öeldes, tal on õigus sõlmida rahvusvahelisi lepinguid igal alal, kus ta on õigustatud rahvusvaheliselt tegutsema”.[13]

IAEA tegevusalad hõlmavad peamiselt ühenduse pädevusvaldkondi. Kõnealune ühine kaasamine tuumaprobleemidesse kajastab fakti, et IAEA väljatöötatud soovitused, lepingud, konventsioonid ja kokkulepped toetavad ühenduse väljatöötatud asjaomaseid poliitikasuundi.

Vastavalt ühenduse ja IAEA vahelisele Viinis allkirjastatud koostöölepingule, mis jõustus 1. jaanuaril 1976,[14] on ühendus esindatud sõnaõigusega vaatlejana IAEA peakonverentsi ja nõukogu iga-aastastel korralistel istungjärkudel, kus komisjoni esindajad võivad ühendusele huvipakkuvate küsimuste puhul nõupidamistel osaleda. Ühenduse esindajad võivad sõna võtta siiski alles pärast liikmesriikide sõnavõtte ja nad saa esitada ettepanekuid või muudatusettepanekuid. Ühendusel ei ole õigust hääletada isegi niisuguste küsimuste puhul, milles tal on ainu- või jagatud pädevus.

Kuna ainult ühendusel (ainupädevuse korral) või ühendusel koos liikmesriikidega (jagatud pädevuse korral) on õigus võtta ja täita kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonide ees niisuguseid lepingulisi kohustusi, mis mõjutavad kogu ühenduse pädevust, tuleks lubada tal ühendust IAEAs täielikult esindada. Lisaks sellele peaks ühendusel olema asutamislepingust tuleneva pädevuse osas õigus rahvusvaheliste konventsioonide läbirääkimiste käigus ettepanekuid teha.

Seepärast on ühenduse pädevuse ja ühendusele IAEAs kohaldatud staatuse vahel ilmne erinevus, mis takistab kõnealuse pädevuse tulemuslikku rakendamist. Seega on täielikult õigustatud püüd tugevdada Euratomi staatust agentuuris – eesmärgiga saada täisliikmeks.

Ühenduse üks olulisi, asutamislepingust tulenevaid ülesandeid on vastu võtta ja rakendada ohutusnorme elanikkonna ja töötajate tervise kaitsel kiirgusest tulenevate ohtude eest ning tuumaohutuse alal. IAEA-l on sama ülesanne. On loomulik, et ühendus peaks IAEAs avaldama oma arvamust ühel häälel, et tagada sujuvam ja sidusam lähenemisviis ning kaasata ühendus kõnealuste normide väljatöötamisse.

Lisaks sellele on Euratomi kaitsemeetmete süsteem kooskõlastatud IAEA kohaldatud kaitsemeetmete süsteemiga, mis kooskõlas asutamislepingu artikliga 77 põhineb kolmepoolsetel kokkulepetel. See on valdkond, kus pädevus kuulub ainult ühendusele ja kus ta vajab IAEA suhtes tõhusamat osa.[15]

Ühenduse tugevdatud staatus IAEAs oleks kasulik liikmesriikidele, kuna nende ühenduse tasandil ühtlustatud häälel oleks veelgi suurem mõju IAEA soovituste ja normide arengule.

Tugevdatud staatuse tulemusena oleks kolmandatel riikidel võimalik läbi rääkida Euratomi kõiki liikmesriike esindava ühe pädeva asutusega, kel on kõnealustes küsimustes kordumatu asjatundlikkus, mis on kestnud peaaegu 50 aastat (alates sellest ajast, kui vastutus on ühendusele üle kantud). Näiteks kaitsemeetmete-alane koostöö, milles ühendusele on antud ainupädevus, on näidanud, et Euratomi asjatundlikkus on lisandväärtus nii kolmandate riikide kui IAEA jaoks. Vastupidiselt oleks Euratomil võimalik oma ainupädevuse valdkonnas esitada oma liikmesriikide seisukohta.

4. Protsess Euroopa Aatomienergiaühenduse staatuse tugevdamiseks Rahvusvahelises Tuumaenergiaagentuuris

Euratomi staatuse muutmine IAEAs on iseenesest keerukas püüdlus vähemalt kahel põhjusel: a) see mõjutab liikmesriike, eriti, kui kaasneks IAEAs hääleõiguse ülekandmine Euratomile; b) tuleks muuta IAEA põhikirja, mis vajab IAEA-siseseid pikaajalisi menetluslikke ja sisulisi arutelusid.

Nimetatud raskusi süvendab asjaolu, et liikmesriigid ja kolmandad riigid ei hinda Euratomi tugevdatud staatuse taotlust ainult selle tegeliku sisu järgi, vaid laiemalt arvesse võttes Euroopa Ühenduste (EÜ) staatust ÜRO-süsteemi erinevates organisatsioonides ja asutustes.

Sellest hoolimata on komisjoni pikaajaline eesmärk uuendada EÜ praegust staatust vaatlejana ÜRO-süsteemi erinevates organisatsioonides ja asutustes üksikjuhtumite põhjal, kus ühenduse pädevus seda nõuab. Nimetatud poliitika on paljudel juhtudel osutunud edukaks. Täpsemalt öeldes saavutati Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni (FAO) ja Codex Alimentariuse täisliikmelisus ning täieõigusliku osalise staatus säästva arengu eest.

Komisjon on teadlik asjaolust, et hoolimata IAEA töö paljudest tehnilistest aspektidest on agentuur ka väga tundlike poliitika- ja julgeolekuküsimuste foorumiks. Võib juhtuda nii, nagu hiljuti nõukogu resolutsioonis Iraani kohta, et arutelu laieneb massihävitusrelvade leviku tõkestamise küsimustele.[16] Praegu on niisugused küsimused nagu massihävitusrelvade leviku tõkestamine esindatud „teise samba” küsimusena, kus riiklik vastutusala on ühenduse õiguse ees ülimuslik. Seepärast on oluline selgitada, et ühendus püüdleb tugevdatud staatuse poole, mis on piiratud eespoolnimetatud ühenduse pädevusse kuulvate IAEA tegevusvaldkondadega.

võttes arvesse, et protsessil ühenduse staatuse tugevdamiseks IAEAs on poliitiline iseloom, mis toob kaasa keerukad ja pikaajalised arutelud nii komisjoni ja EL-liikmesriikide kui ka IAEA ja tema liikmete vahel, tehakse ettepanek kaheastmeliseks lähenemiseks:

- esiteks peaks komisjon alustama konsultatsioone nii EL-liikmesriikidega nõukogus kui ka IAEA ja tema liikmetega, mis võimaldaks vajalikke uurimuslikke ja selgitavaid kontakte ning eespool nimetatud kaalutlustel ka toetavaid meetmeid;

- teiseks peaks komisjon nende konsultatsioonide alusel esitama nõukogule läbirääkimisjuhiste ettepaneku, et a) läbi rääkida Euratomi tugevdatud staatus IAEAs ning b) taotleda IAEA põhikirja asjaomast muutmist.

5. Järeldused

Ühenduse vaatlejastaatus IAEAs põhjustab eespool nimetatud probleeme ja puudusi. Ühenduse osa tugevdamine on vajalik tema positsiooni järjepidevuse ja tõhususe tagamiseks. Ühendusele antud volitused tuumaenergia valdkonnas õigustavad tema tugevdatud staatust IAEAs. Ühenduse püüdluste eesmärgiks on saada agentuuri liikmeks.

Seoses sellega püüab komisjon oma pädevuse raames jõuda IAEA liikmesriikidega võrdsetele alustele, et:

a) avaldada oma arvamust läbirääkimistel või IAEA organite istungitel,

b) hääletada oma liikmesriikide nimel ühenduse pädevusse kuuluvates küsimustes,

c) anda oma nõusolek õigustele ja kohustustele, mis tulenevad IAEA egiidi all sõlmitud kokkulepetest.

Võttes arvesse eespool nimetatut palub komisjon nõukogul kinnitada komisjoni ja IAEA vaheliste esialgsete konsultatsioonide avamine, mille eesmärk on:

a) uurida viise ühenduse staatuse tugevdamiseks IAEAs,

b) kindlaks määrata kõik muudatused, mis tuleb selleks teha IAEA põhikirjas ja muudes sisekorraeeskirjades.

Komisjon teavitab nõukogu korrapäraselt konsultatsioonide edenemisest. Kui on leitud rahuldav lahendus, palub komisjon nõukogult volitust, et IAEAga nii uus staatus kui ka põhikirja vajalik muutmine läbi rääkida.

6. Lisa

Komisjoni talituste töödokument. Lisad: komisjoni teatis nõukogule Euroopa Aatomienergiaühenduse staatuse tugevdamise kohta Rahvusvahelises Tuumaenergiaagentuuris.

[1] IAEA ja tema ülesannete lühikirjeldus on 3. lisas.

[2] 2006. aasta jaanuari seisuga on IAEA-l 139 liikmesriiki, sealhulgas Euratomi kõik 25 liikmesriiki.

[3] Asutamislepingu 1. peatükk.

[4] Asutamislepingu 3. peatükk.

[5] Õigusaktide täielikku loetelu vt 4. lisast.

[6] KOM/2003/0032 lõplik, 2004. aastal võttis komisjon vastu muudetud ettepanekud (KOM(2004)526).

[7] Asutamislepingu 6. peatükk.

[8] Asutamislepingu 7. peatükk.

[9] Komisjoni 8. veebruari 2005. aasta määrus (Euratom) nr 302/2005 Euratomi julgeolekumeetmete rakendamise kohta

[10] Kohtu 14. novembri 1978. aasta otsus, otsus 1/78.

[11] 31.3.1971. aasta kohtuasi 22/70 komisjon v . nõukogu, EKL 1971, lk 263 – AETR.

[12] 26.4.1977.aasta arvamus 1/76, Lepingu eelnõu, millega luuakse Euroopa siseveelaevade seiskamisfond, EKL 1977, lk 741.

[13] Kohtujurist Jacobsi 13. detsembril 2001. aastal esitatud arvamus, kohtuasi C-29/99. Euroopa Kohtu lahendid 2002, lk I-11221.

[14] EÜT L 329, 23.12.1975, lk 28.

[15] Kogemus näitab, et IAEA on hoopis rohkem valmis arvestama ühenduse seisukohaga siis, kui selle esitab komisjon, mitte aga juhul, kui argumente esitavad üksnes liikmesriigid.

[16] 24. septembri 2005. aasta resolutsioon GOV/2005/77.