KOMISJONI VASTUSED EUROOPA KONTROLLIKOJA ERIARUANDELE „SÄÄSTLIKKUSE SAAVUTAMINE: ELi RAHASTATUD MAAELU ARENGU PROJEKTITOETUSTE KULUDE OHJAMINE” /* COM/2015/031 final */





KOMISJONI VASTUSED EUROOPA KONTROLLIKOJA ERIARUANDELE „SÄÄSTLIKKUSE SAAVUTAMINE: ELi RAHASTATUD MAAELU ARENGU PROJEKTITOETUSTE KULUDE OHJAMINE” Kommenteeritud kokkuvõte II. Komisjon on täielikult pühendunud maaelu arengukulude suurema säästlikkuse ja tulemuslikkuse saavutamisele, eriti investeeringutoetuste andmisel era- ja avaliku sektori abisaajatele (kulude põhjendatus). Selleks on komisjon võtnud aktiivsema ja kooskõlastatuma lähenemisviisi, keskendudes rohkem säästlikkusele, mis, nagu näha järgnevatest vastustest, tagab tema arvates järgmise mitmeaastase finantsraamistiku parema finantsjuhtimise. III. Komisjon viib läbi vastavusauditeid liikmesriikides veendumaks, et tehtud kulutused on eeskirjadekohased. Nende auditite käigus on komisjon avastanud puudusi kulude põhjendatuse valdkonnas. Seoses sellega on juba tehtud finantskorrektsioone ning hetkel on pooleli mitmed vastavuse kontrolli menetlused, mis peaksid viima täiendavate finantskorrektsioonideni. IV. Makseasutused peavad vastama enne igasuguste maksete tegemist määruse nr 907/2014 (programm 2014–2020) I lisas sätestatud akrediteerimiskriteeriumidele. Komisjoni määruse (EL) nr 65/2011 artikli 24 lõike 2 punktis d on nõutud, et liikmesriigid hindaksid kulutuste põhjendatust, kasutades sobivat hindamissüsteemi, näiteks võrdluskulud, erinevate pakkumiste võrdlus või hindamiskomitee. See säte on säilitatud perioodi 2014–2020 puhul. V. Algselt peeti esitatud kulutuste põhjendatuse hindamist käsitlevaid sätteid selgitust mittevajavateks[1]. Tõepoolest, eelmise õigusraamistiku ümbersõnastamise ajal 2010. aasta kevadel[2] ei juhitud sellega seoses komisjoni tähelepanu mingitele suurematele raskustele. Ümbersõnastuse heakskiitmise käigus esitati vaid üks küsimus (kas maksimaalse kulu meetod on asjakohane) ja anti sellele vastus. VI. Vastus punktidele VI (a)–(d) Oma auditite käigus on komisjon leidnud samalaadseid puudusi nagu need, mida märkis ära kontrollikoda, ja tehtud on finantskorrektsioone, et katta oht fondile. Mõned vastavuse kontrolli menetlused on ikka veel pooleli ja viivad tõenäoliselt täiendavate finantskorrektsioonideni. Liikmesriikide poolt vigade vähendamise käigus maaelu arengumeetmete rakendamisel välja töötatud tegevuskavad hõlmavad paremaid kulude põhjendatuse hindamise meetodeid. Programmiperioodi 2014–2020 puhul peaks standardkulude meetodi laiem kasutamine vähendama vigade ohtu. VIII. Euroopa maaelu arengu võrgustik levitab häid tavasid sihtotstarbeliste seminaride ja veebilehtede kaudu. IX. Komisjon on nõus kontrollikoja soovitusega, et liikmesriikidel peaks olema tõhus ja tulemuslik kontrollisüsteem. See innustab liikmesriike kasutama kontrollikoja väljatöötatud kontrollnimekirja ja kriteeriume, mis sisalduvad I lisas. 2015. aasta jaanuariks esitab komisjon ka juhised maaelu arengu valdkonna kontrolli- ja karistuste süsteemi kohta, sh eriaruandele lisatud kulude põhjendatuse käsitlus ja kontrollnimekiri korraldusasutustele. Peale selle saab väljaõppest ja kogemuste vahetamisest perioodil 2014–2020 Euroopa maaelu arengu võrgustiku meetmete osa. Sissejuhatus 3. Nagu kontrollikoda nimetas, viib komisjon läbi vastavusauditeid liikmesriikides veendumaks, et tehtavad kulutused on eeskirjadekohased. Nende auditite käigus on komisjon avastanud puudusi kulude põhjendatuse valdkonnas. Seoses sellega on juba tehtud finantskorrektsioone (näiteks 19 miljoni euro eest Bulgaarias) ning hetkel on pooleli mitu vastavuse kontrolli menetlust, mis peaksid viima täiendavate finantskorrektsioonideni. 19. detsembril 2013 võttis komisjon vastu juhised finantskorrektsioonide määramiseks, mida komisjon teeb liidu rahastatavate ja koostöös liikmesriikidega täidetavate programmide kulude suhtes, kui ei täideta riigihangete eeskirju. Vastavalt nendele juhistele tuleb hanke-eeskirjade mittejärgimise hindamisel lähtuda proportsionaalsuse põhimõttest. 4. Komisjon on nõus, et täiendav sääst oleks võimalik, ja võtab kontrollikoja märkuse arvesse. 5. Programmiperioodi 2014–2020 puhul muudetakse üldiseks standardkulude meetodi kasutamise võimalus ja soodustatakse seda. See peaks vähendama fondi riski ja ka liikmesriikide halduskoormust. 15. Oma auditites hindab komisjon alati investeerimismeetmete kulude põhjendatust ja riigihankemenetluste järgimist. Peaaegu kõigi komisjoni auditite käigus tuvastati puudusi kulude põhjendatuse osas. Liikmesriigid peaksid tegelema nende puuduste kõrvaldamisega ja järgnevate auditite käigus kontrollitakse, kas need on kõrvaldatud. Põllumajanduse peadirektoraadi süsteemi- ja riskipõhise auditi strateegias võetakse arvesse põllumajanduse peadirektoraadi varasemate auditite, Euroopa Kontrollikoja, OLAFi ja riiklike sertifitseerimisasutuste leide, et tuvastada kõige riskantsemad valdkonnad, millele keskenduda tulevaste auditite puhul. Peale selle tagatakse 2014.–2020. aasta auditistrateegiaga üldiste kulude põhjalikum käsitlemine ning jätkuvad intensiivsed auditid kõige riskantsemates valdkondades. „Veamäärade” tegevuskavad hõlmavad kulude põhjendatusega seotud puuduste ennetus- ja parandusmeetmeid, kui komisjoni või Euroopa Kontrollikoja auditid selliseid tuvastanud on. Uues ühise põllumajanduspoliitika määruses (EL) nr 1306/2013 on sätestatud, et komisjon võib vähendada vahemakseid liikmesriikidele või need peatada, kui kontrollisüsteemid ei ole tulemuslikud või kui parandusmeetmeid ei ole võetud. Kiire mõjuga vahend on vahemaksete võimalik katkestamine kahtluste korral maksete seaduslikkuses ja korrektsuses. Eeltoodut arvestades on komisjon kindel, et puudused paljastatakse varem, mis vähendab riske ja tagab vajalike parandusmeetmete kiirema rakendamise. 21. Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi eelarvet täidetakse koostöös liikmesriikidega. Komisjon täidab eelarvet ja täitmisülesanded jagatakse liikmesriikidega. Viimastelt nõutakse vajalike meetmete võtmist tagamaks, et meetmeid rahastatakse õigesti ja kooskõlas ELi eeskirjadega. Samal ajal, kui põllumajanduse peadirektoraat võtab kogu vastutuse, on vigade tuvastamine ja parandamine esmajoones ja peamiselt liikmesriikide kätes. Komisjon viib läbi vastavusauditeid liikmesriikides veendumaks, et tehtud kulutused on eeskirjadekohased. Nende vastavusauditite tulemuseks võivad olla finantskorrektsioonid ja soovitused, kuidas juhtimis- ja kontrollisüsteemi täiustada. Kui liikmesriigid soovitatud meetmeid ei rakenda, võidakse nende maksed peatada ja kohaldada nende suhtes finantskorrektsioone. 22. Peale selle on komisjonil nüüd ka õigus maksed teatavatel tingimustel peatada, s.o juhul, kui juhtimis- ja kontrollisüsteemi toimimises on tõsiseid puudusi ning liikmesriik ei ole võtnud vajalikke meetmeid olukorra parandamiseks. 24. Ühisvastus punktidele 24–28. Seoses sellega on juba tehtud finantskorrektsioone ning hetkel on pooleli mitmed vastavuse kontrolli menetlused, mis peaksid viima täiendavate finantskorrektsioonideni. Ühegi komisjoni auditi puhul ei ole saanud hinnata kulude põhjendatust täiesti rahuldavaks. Kui selliseid puudusi avastati, siis lisaks finantsmeetmete võtmisele esitati soovitusi olukorra parandamiseks. Mõnel juhul viis see parandusmeetmete võtmiseni. Euroopa Kontrollikoda märkis oma 2013. aasta aruandes, et liikmesriikidel oli piisav teave enamiku maaelu arengu valdkonnas leitud vigade tuvastamiseks ja parandamiseks. Investeerimismeetmete puhul märkis kontrollikoda, et liikmesriigid oleksid saanud tuvastada ja parandada kõik läbivaadatud tehingutes leidunud kvantifitseeritavad vead[3]. Tuleks märkida, et kontrollikoja auditite käigus tuvastatud ja tema aastaaruannetes kirjeldatud puuduste suhtes on komisjon võtnud järelmeetmed oma dokumentaal- või vastavusauditites, või on seda teinud sertifitseerimisasutus. 29. Nagu kontrollikoda kirjeldas punktis 33, korraldati pärast analüüsi koos liikmesriikidega neli seminari. Seminaride käigus arutati kulude põhjendatuse ja riigihangete küsimusi ning häid tavasid. Liikmesriigid rakendavad ka veamäärade tegevuskavasid, mis hõlmavad mõnel juhul meetmeid kulude põhjendatuse hindamise täiustamiseks. Konkreetse riigihanke juhtumi puhul esitati liikmesriikidele juhenddokument kõige tavalisemate rikkumiste kohta Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide haldamisel (4. veamäära seminar, oktoober 2014). 30. Komisjon esitas uue programmiperioodi 2014–2020 jaoks lihtsustatud kulu võimalused (kindlamääraline rahastamine, ühikumaksumuse standardne skaala, ühekordsed maksed) kui tõhusa vahendi kulude põhjendatuse tagamiseks. Määrusega (EL) nr 1303/2013 antakse Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidele võimalus arvutada rahastamiskõlblikud toetussummad ja tagasimakstav abi tegelike kulude alusel, aga ka kindlasummalise rahastamise, ühikumaksumuse standardse skaala ja ühekordsete maksete alusel. Komisjon on koostanud juhised lihtsustatud kulu võimaluste kohta, et pakkuda selgitusi lihtsustatud kulu kolme kohaldatava liigi kohta ja jagada parimaid tavasid, et innustada liikmesriike kasutama lihtsustatud kulusid. Siiski otsustavad liikmesriigid ise, kas kasutada lihtsustatud kulu võimalusi. 2014. aasta oktoobris korraldatud veamäära seminaril jagati kõigi liikmesriikide korraldus- ja makseasutustele juhiseid, kuidas vältida vigu riigihankemenetlustes. Lisaks antakse enne 2014. aasta lõppu juhised maaelu arengu valdkonna kontrolli- ja karistuste süsteemi kohta. Peale selle võttis komisjon 19. detsembril 2013 vastu juhised finantskorrektsioonide määramiseks, mida komisjon teeb liidu rahastatavate ja koostöös liikmesriikidega täidetavate programmide kulude suhtes, kui ei täideta riigihangete eeskirju. Mis puutub olemasolevate kontrollisüsteemide hindamisse, leidis komisjon, et hästi ülesehitatud kontrollisüsteeme ei rakendatud alati hästi. 32. Tegevuskavad võeti kasutusele pärast kontrollikoja 2011. aasta aruande leidude avaldamist. See on olnud liikmesriikidele oluline ülesanne. Komisjon on välja töötanud üksikasjalikud vahendid vigade põhjuste kõrvaldamiseks mõeldud tegevuskavade kvaliteedi parandamiseks. Need hõlmavad suuniste koostamist sellistel teemadel nagu lihtsustatud kulud, riigihanked, meetmete kontrollitavus ja juhitavus maaelu arengukavades ning konkreetsete pettusevastaste strateegiate korraldamine. Tegevuskavade uusimas versioonis (september 2014) tuli võtta palju ulatuslikumalt arvesse kontrollikoja ja komisjoni auditite leide. Tõepoolest, 46 % liikmesriikide esitatud meetmeid oli suunatud konkreetsetele auditi leidudele, millest 50 % pärines kontrollikoja aruannetest. Tuleks märkida, et uue ühise põllumajanduspoliitika määrusega (EL) nr 1306/2013 on komisjoni volitusi suurendatud. Määruse artikli 41 lõikes 2 on sätestatud, et vahemaksed liikmesriigile võidakse peatada, kui riikliku kontrollisüsteemi üks keskseid osi ei toimi tõhusalt või kui vajalikke parandusmeetmeid ei ole rakendatud. Artikli 36 lõikes 7 on sätestatud vahemaksete peatamine kui esimene kiire reaktsioon juhul, kui tekib kahtlusi maksete seaduslikkuses ja korrektsuses. Peale selle, et vältida finantskorrektsioone, peab iga makseasutus, kelle suhtes on põllumajanduse peadirektoraadi aasta tegevusaruandes reservatsioonid tehtud, võtma kiiresti meetmed. 33. Peale selle pakub komisjon liikmesriikide (ja kandidaatriikide) makseasutustele pettusevastaseid seminare. Seminaride eesmärk on jagada teavet kõrge riskiga valdkondade ning selle kohta, kuidas riski tuvastada ja vältida. 2014. aasta lõpuks hõlmatakse seminaridega järgmised liikmesriigid: Austria, Belgia (Flandria), Küpros, Tšehhi Vabariik, Taani, Eesti, Soome, Prantsusmaa, Saksamaa, Kreeka, Iirimaa, Läti, Madalmaad, Poola, Portugal, Rumeenia, Slovakkia, Sloveenia, Hispaania ja Rootsi. Seminarid muudes liikmesriikides on ettevalmistamisel. 34. Perioodil 2007–2013 ei olnud enamiku maaelu arengu valdkonna investeerimismeetmete puhul konkreetset õiguslikku alust lihtsustatud kulu võimaluste kasutamiseks. Määrusega (EL) nr 1303/2013 (artiklid 67–68) antakse kõigile Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidele võimalus neid kasutada ja seepärast eeldatakse, et suurem osa kuludest hakkab uuel programmiperioodil komisjoni kaasabil põhinema lihtsustatud kulu võimalustel. Loomulikult jääb lõplik otsustamine lihtsustatud kulude võimaluste kasutamise üle liikmesriikidele. 35. Tegevuskavad keskenduvad kulutuste tegemisel juhtuvate vigade peamiste allikate tuvastamisele ja parandamisele, sh puudustele kulude põhjendatuse kontrollimisel. Tegelikult kirjeldati 2013. aasta juunis avaldatud komisjoni talituste töödokumendis[4] kulude põhjendatuse kehva hindamist vigade ühe peamise allikana (RC10). Sellest ajast peale on komisjon tuvastanud kõnealuses valdkonnas üha enam puudusi ning käivitanud ennetus- ja parandusmeetmed. 42. Vt vastus punktile 34. Vastused punktidele 44–49: Seire- ja hindamissüsteemid, mille liikmesriigid on vastavalt rakendusmääruse nr 808/2014 (maaelu arengu rakendusmäärus) IV lisa kohaselt loonud, võiksid olla kasulik vahend kulude põhjendatuse hindamiseks, võttes arvesse saavutatud ja/või kavandatud väljundeid, tulemusi ja mõju. Komisjon soovitab liikmesriikidel täiustada üksikprojektide ja -tehingute kulutõhususe ja tasuvuse hindamist. 52. Põllumajanduse peadirektoraat korraldab peaaegu kõigis liikmesriikides pettusevastaste strateegiate eriseminare. Vt üksikasju vastuses punktile 33. 54. Häid tavasid selles valdkonnas jagatakse programmiperioodil 2014–2020 Euroopa maaelu arengu võrgustiku kaudu. 61. Lihtsustatud kulu võimaluste kindlaksmääramiseks on erinevaid metoodikaid vastavalt määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 67 lõikele 5. Peale selle lisavad korraldusasutused vastavalt määruse (EL) nr 1305/2013 artikli 62 lõikele 2 oma maaelu arenguprogrammidesse kinnituse arvutuste piisavuse ja õigsuse kohta. Selle kinnituse peab täitma funktsionaalselt sõltumatu asutus. 62. Komisjon ei saa praeguse õigusraamitiku alusel kohustada liikmesriike värskendama või perioodiliselt läbi vaatama lihtsustatud kulude võimaluste metoodikat, mis on kasutusele võetud vastavalt määruse (EL) nr 1303/2013 artiklile 67, ehkki komisjon peab õigeks, et toimivad süsteemid peegeldaks turuhindade muutumist ajas. 7. selgitus. Teoreetilistel arvutustel põhinevad standardsed ühikukulud võivad olla kehtivatest turuhindadest suuremad, ja põhjustada enammakseid Tuleval perioodil 2014–2020 peaks selline süsteem põhinema ausal, õiglasel ja kontrollitaval arvutusmeetodil, mis võtab mh arvesse statistilisi andmeid, ajaloolisi andmeid või tavapäraseid kuluarvestustavasid. Eriti investeerimismeetmete puhul innustab komisjon liikmesriike lihtsustatud kulude metoodikaid perioodiliselt läbi vaatama tagamaks, et need on kooskõlas turu arenguga. 71. Komisjon innustab liikmesriike tagama, et kasutatavad süsteemid peegeldaksid turuhindade muutumist ajas. Komisjoni ühine vastus punktidele 78 ja 79 Võib olla olukordi, kus kõrgema hinnaga tarnija kasutamine on põhjendatav, nagu kontrollikoda kirjeldab punktides 47–52, kuid komisjon nõustub, et manipuleerimine ei ole vastuvõetav. 80. Äärmuslikud juhtumid on tõepoolest need, mida OLAF on sageli näinud oma uurimiste käigus. 81. Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 907/2014 rakendamine aitab kaasa pettuste ärahoidmisele ja tuvastamisele. Nimetatud määruse 1. lisas on sätestatud, et makseasutus peab tagama, et töötajate väljaõpe hõlmaks teadlikkust pettusest. Vastavalt uuele määrusele (EL) nr 1306/2013, komisjoni delegeeritud määrusele (EL) nr 907/2014 ja komisjoni rakendusmäärusele (EL) nr 908/2014 on liikmesriigid kohustatud pöörama konkreetsemat tähelepanu pettusele kui ohule rahalistele vahenditele. Seda teemat on käsitletud spetsiaalselt ka pettusevastastes seminarides (vt vastus punktile 33). 86. Häid tavasid selles valdkonnas jagatakse programmiperioodil 2014–2020 Euroopa maaelu arengu võrgustiku kaudu. 90. Komisjoni rakendusmääruse (EL) nr 809/2014 artikli 48 lõikes 3 kohustatakse liikmesriike kontrollima lõpetatud tegevust võrreldes tegevusega, mille kohta toetusetaotlus esitati ja toetust anti. See säte peaks võimaldama liikmesriikidel tuvastada juhtumid, kus lõpptulemus ei ole see, milleks toetusesaaja algselt kohustus. 103. Algselt peeti esitatud kulutuste põhjendatuse hindamist käsitlevaid sätteid selgitust mittevajavateks[5]. Tõepoolest, eelmise õigusraamistiku ümbersõnastamise ajal 2010. aasta kevadel[6] ei juhitud sellega seoses komisjoni tähelepanu mingitele suurematele raskustele. Ümbersõnastuse heakskiitmise käigus esitati vaid üks küsimus (kas maksimaalse kulu meetod on asjakohane) ja anti sellele vastus. Seniks on komisjon koostanud juhised lihtsustatud kulu võimaluste kohta, et pakkuda selgitusi lihtsustatud kulu kolme kohaldatava liigi kohta ja jagada parimaid tavasid, et innustada liikmesriike kasutama lihtsustatud kulusid. Siiski otsustavad liikmesriigid ise, kas kasutada lihtsustatud kulu võimalusi. 2014. aasta oktoobris korraldatud veamäära seminaril jagati kõigi liikmesriikide korraldus- ja makseasutustele juhiseid, kuidas vältida vigu riigihankemenetlustes. Lisaks antakse enne 2014. aasta lõppu juhised maaelu arengu valdkonna kontrolli- ja karistuste süsteemi kohta. Peale selle võttis komisjon 19. detsembril 2013 vastu juhised finantskorrektsioonide määramiseks, mida komisjon teeb liidu rahastatavate ja koostöös liikmesriikidega täidetavate programmide kulude suhtes, kui ei täideta riigihangete eeskirju. Komisjon esitas 2014–2020 programmi jaoks lihtsustatud kulu võimalused (kindlamääraline rahastamine, ühikumaksumuse standardne skaala, ühekordsed maksed) kui tõhusa vahendi kulude põhjendatuse tagamiseks. Määrusega (EL) nr 1303/2013 antakse Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidele võimalus arvutada rahastamiskõlblikud toetussummad ja tagasimakstav abi tegelike kulude alusel, aga ka kindlasummalise rahastamise, ühikumaksumuse standardse skaala ja ühekordsete maksete alusel. Mis puutub olemasolevate kontrollisüsteemide hindamisse, leidis komisjon, et hästi ülesehitatud kontrollisüsteeme ei rakendatud alati hästi. 110. Komisjon on selle soovitusega nõus. Liikmesriigid peaksid ennetavalt tagama, et neil on tõhusad kontrollisüsteemid. Komisjon innustab liikmesriike kasutama kontrollikoja väljatöötatud kontrollnimekirja ja kriteeriume, mis sisalduvad I lisas. 2015. aasta jaanuariks esitab komisjon ka juhised maaelu arengu valdkonna kontrolli- ja karistuste süsteemi kohta, sh eriaruandele lisatud kulude põhjendatuse käsitlus ja kontrollnimekiri korraldusasutustele. Peale selle saab väljaõppest ja kogemuste vahetamisest perioodil 2014–2020 Euroopa maaelu arengu võrgustiku meetmete osa. 111. Komisjon nõustub soovitusega ning võtab koos liikmesriikidega järelmeetmeid võetud meetmete suhtes. Seoses talitlustoime riskidega innustab komisjon liikmesriike jagama korrapäraste kohtumiste raames kogemusi ja häid tavasid. Seoses vastavusriskidega võttis põllumajanduse peadirektoraat 2014. aasta märtsis vastu uue mitmeaastase auditistrateegia aastateks 2014–2020. See auditistrateegia on jätkuvalt riskipõhine; optimaalse auditikatte saavutamiseks sisaldab see nüüd pikendatavat kolmeaastast auditiprogrammi, mida kohaldatakse 2014. aasta juulist. Seda programmi toetab keskne riskianalüüs ja see vaadatakse igal aastal läbi. Neist audititest tulenevad finantskorrektsioonid põhinevad kontrollisüsteemide rakendamises tuvastatud puudustel ja finantsriski hinnangul, mida need puudused kujutavad ELi eelarve jaoks. Komisjon saab oma auditite alusel tuvastada ka leitud vigade allikad ja põhjused ning nõuda liikmesriikidelt konkreetsete ja sihtotstarbeliste parandusmeetmete väljatöötamist. [1] Komisjoni määruse (EL) nr 65/2011 artikli 24 lõike 2 punkt d [2] Määrus (EÜ) nr 1975/2006 [3] Euroopa Kontrollikoja aastaaruanne 2013. eelarveaasta kohta (punkt 4.8). [4] Komisjoni talituste töödokument maaelu arengu poliitika vigade põhjuste hindamise ning parandus- ja ennetusmeetmete kohta (SWD(2013) 244 final). [5] Komisjoni määruse (EL) nr 65/2011 artikli 24 lõike 2 punkt d [6] Määrus (EÜ) nr 1975/2006