SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Reageerides kiirelt ja otsustavalt viimaste aastate rändekriisile, survele ühisel välispiiril ja inimtragöödiale Vahemere piirkonnas, esitas EL tervikliku strateegia samalaadsete rändeprobleemide haldamiseks tulevikus. Uus ELi ja kolmandate riikide partnerlusraamistik võeti vastu 2016. aastal eesmärgiga minna kaugemale hetkevajaduste rahuldamisest ja panna alus päritolu-, transiidi- ja sihtriikide vahelisele tõhustatud koostööle, mille keskmes on hästi hallatud rände- ja liikuvuspoliitika. Kõiki asjaosalisi, sh liikmesriike ja ELi institutsioone kutsuti üles tegutsema koordineeritult rahastamisvahendite, abivahendite ja mõjujõu koondamiseks, et täita kolmandate riikidega kindlaks määratud prioriteete hallata rännet paremini, täites kõiki humanitaar- ja inimõigustega seotud kohustusi.

Võttes arvesse, et liikmesriigid on lähetanud kolmandatesse riikidesse peaaegu 500 sisserände kontaktametnikku (edaspidi „ILOd“), ja et EL rõhutab hädavajadust laiendada partnerlust kolmandate riikidega, on oluline kasutada neid kontaktametnikke finants- ja operatiivtoetuse vahendite koostoime tagamiseks ja teabe hankimiseks tõenditepõhise poliitikakujundamise jaoks nende riikide suhtes.

Ehkki sisserände kontaktametnike kaudu toimiv partnerlus kolmandate riikidega tunnistati oluliseks juba 2004. aastal, kui nõukogu võttis Kreeka algatuse alusel ja Euroopa Parlamendi arvamust arvestades vastu määruse (EÜ) nr 377/2004 sisserände kontaktametnike võrgustiku loomise kohta (edaspidi „ILO määrus“), ei ole selle koordineerimist ja teabevahetust parandav mõju täielikult realiseerunud. Määrust muudeti Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2011. aasta määrusega (EL) nr 493/2011. ILO määrus kujutab endast Schengeni acquis’ sätete edasiarendamist.

Praeguses ILO määruses on sätestatud liikmesriikide sisserände kontaktametnike kohustus moodustada kohalikke või piirkondlikke koostöövõrgustikke ning loetletud sellise koostöö eesmärgid ja ILOde ülesanded kolmanda riigi ja kohustused lähetava liikmesriigi ees. ILO määruse artikli 1 lõikes 1 on „sisserände kontaktametnik“ määratletud kui liikmesriigi esindaja, kelle sisserändetalitus või muud pädevad asutused on lähetanud välismaale looma ja säilitama kontakte vastuvõtjariigi asutustega, eesmärgiga aidata kaasa ebaseadusliku sisserände tõkestamisele ja selle vastu võitlemisele, ebaseaduslike sisserändajate tagasisaatmisele ning seadusliku rände haldamisele. ILO määruse artikli 1 lõikes 2 on sätestatud, et „kontaktametnikke, kes osana oma kohustustest tegelevad sisserände küsimustega“ loetakse samuti sisserände kontaktametnikeks. See määratlus hõlmab „lennufirmade kontaktametnikke“, „dokumendinõustajaid“ ja „õiguskaitse kontaktametnikke“, kui nad peavad täitma eespool nimetatud ülesandeid.

Sisserände kontaktametnikke lähetatakse tavaliselt liikmesriikide konsulaarasutustesse kolmandates riikides, aga samuti kolmandate riikide pädevatesse asutustesse ja rahvusvahelistesse organisatsioonidesse ajavahemikuks, mille määrab lähetav liikmesriik. Liikmesriigid hakkasid kontaktametnikke lähetama 1990ndate aastate alguses ja alates sisserände kontaktametnike määruse vastuvõtmisest 2004. aastal on ametnike arv kasvanud 129-lt 2018. aastaks hinnanguliselt 492-le, kusjuures ametnikke on lähetatud 105 kolmandasse riiki. Kõik liikmesriigid ei ole siiski ILOsid lähetanud, kuid enim on neid lähetanud Saksamaa, Prantsusmaa, Hispaania, Madalmaad ja Ühendkuningriik.

Peale selle sätestati ILO määruse 2011. aastal vastu võetud muudatuses Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti ning ILO võrgustike koostöö, soovitati kasutada liikmesriikide migratsiooniteenistuste teabe- ja koordineerimisvõrku (ICONet) regulaarseks teabe ja praktiliste kogemuste vahetamiseks kohalike võrgustike vahel ning püüti ratsionaliseerida ILO võrgustike tegevusaruandluse süsteemi kaks korda aastas esitatavate eesistujariigi aruannete kaudu.

ILOde roll on peamiselt seotud ELi välispiiride haldamisega kooskõlas Schengeni acquis’ga. Nende töö hõlmab kolmandate riikide pädevate ametiasutuste nõustamist, et toetada nende jõupingutusi võitluses ebaseadusliku sisserände ja piiriülese kuritegevuse vastu või dokumendipettuste avastamisel. Peale selle on ILOdel operatiivtööalased eriteadmised, vahetu teave kolmandate riikide kohta ja kontaktid, mis on väga asjakohased ja kasulikud koostöö laiendamiseks nende riikidega ning rände valdkonna teabe- ja poliitika arendamise vajaduste täitmiseks Euroopa tasandil.

Kuid praeguse ILO määruse välises hindamises, mis lõppes 2017. aasta augustis, juhiti tähelepanu, et määruse mõju ametlike võrgustike loomisele samasse kohta lähetatud sisserände kontaktametnike hulgas, teabe kogumise ja jagamise laiendamisele ning ELi seisukoha ja tegevuse koordineerimisele kolmandate riikide suhtes on olnud piiratud ja enamasti kaudne.

Hinnangus järeldati, et sisserände kontaktametnikud ja nende võrgustikud jäävad praeguses globaalses rändekontekstis väga oluliseks ning on seotud Euroopa praeguse ja kavandatava poliitikaga, mille eesmärk on võidelda ebaseadusliku rände vastu, kuid hinnangus tuvastati ka puudusi. Selles tuvastati, et praeguse ILO määruse piirangud tulenevad ebapiisavast koordineerimisest ja koostööst ELi tasandil, mida põhjustab vähene tähelepanu asjaolule, et valdav enamik sisserände kontaktametnikke on liikmesriikide töötajad (96 % kõigist lähetatutest), kellel on selged kahepoolsed eesmärgid ning kelle ülesanded on määranud ja keda suunavad ILO „back office’id“ ajaomaste liikmesriikide valitsuste juures. Teabevahetuse piiratud mõjusus, tase ja ulatus on takistanud strateegilise ja operatiivteabe süstemaatilist liikumist ILO võrgustikest ELi, s.o komisjonile, välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgele esindajale, ELi ametitele ja ELi delegatsioonidele kolmandates riikides, ning horisontaalselt võrgustike ja liikmesriikide vahel. Peale selle kasutavad liikmesriikide ILOd harva praeguseid vahendeid, mis on mõeldud teabevahetuse parandamiseks, eelkõige ILO määruse artikli 6 lõikes 1 sätestatud eesistujariigi aruandeid ja artikli 3 lõikes 3 nimetatud ICONeti, mis on seepärast osutunud üsna kasutuks. Hindamine näitas ka, et muud aruandlusvormid jäid detsentraliseerituks ja liikmesriigiti killustatuks, s.t ILOd andsid aru kahepoolsel alusel otse oma liikmesriigi valitsusele.

Samuti ei ole liikmesriigid kasutanud täiel määral ära määruse pakutavaid võimalusi, nagu samasse kohta lähetatud ILOde ühine kasutamine või ELi eelarvest kaasrahastav ühine lähetamine. Samal ajal on prioriteetsetes kolmandates riikides loodud uued Euroopa kontaktametnike kohad, sh Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti ametnikele ja Euroopa rändeküsimuste kontaktametnikele, et maksimeerida liidu rändemeetmete mõju kolmandates riikides, tihendada koostööd peamiste päritolu- ja transiidiriikidega ning parandada koordineerimist ja koostööd ILOdega.

ILO määruse läbivaatamise eesmärk on tõhustada koordineerimist ja optimeerida sisserände kontaktametnike kasutamist, sh uute Euroopa kontaktametnike kasutamist, kes on lähetatud kolmandatesse riikidesse, et need saaksid tulemuslikumalt reageerida ELi rände valdkonna prioriteetidele.

Võttes arvesse, et ILOde käsuliin (ülesannete saamine ja aruandlus) käib riikide ametiasutuste kaudu, püütakse läbivaatamisega tugevdada koostööd Euroopa tasandil. Ettepaneku eesmärk on tihendada liikmesriikide vahelist koostööd, luues komisjoni, liikmesriikide sisserände ILO back office’ite ja ELi asutuste esindajatest koosneva ametliku juhtimismehhanismi (juhtnõukogu). Juhtnõukogu peaks regulaarselt kogunema, et pakkuda platvormi võrgustike kavandamiseks, arengu koordineerimiseks ja tegevuseks rände haldamisega seotud ELi strateegiliste ja operatiivsete prioriteetide alusel. Viimastes lepiks kollektiivselt kokku EL ja liikmesriigid, näiteks äkilise rändajatevoo tekkimise korral. Olemasoleva suutlikkuse ja võimsuse parema mõistmise korral suudaks EL oma sekkumisi ja reaktsiooni rändepoliitika erinevates valdkondades paremini suunata.

Peale selle kinnitasid praeguse ILO määruse hindamine ja asjaomased konsulteerimised ühehäälselt, et kaks korda aastas esitatavate eesistujariigi aruannete, mis hõlmavad ILO võrgustike tegevust ja ebaseadusliku rände olukorda konkreetsetes kolmandates riikides, väärtus on väike või olematu. Seepärast lõpetatakse ettepanekuga see kohustus ja kehtestatakse aruandlus juhtnõukogus arutatud ja kokku lepitud ELi jagatud huvide kohta. Selles esitatakse süstemaatiliselt ajakohastatud teavet lähetatud ja lähetada plaanitavate kontaktametnike kohta kõigi lähetavate üksuste lõikes.

•Kooskõla poliitikavaldkonnas praegu kehtivate õigusnormidega

Käesolev ettepanek on tehtud vastuseks Euroopa Parlamendi ja Euroopa Ülemkogu üleskutsetele töötada välja sidus ja usaldusväärne poliitika võitluseks ebaseadusliku rände vastu, võitlemiseks rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise ja inimkaubanduse vastu, ebaseaduslikult liidus viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmise tõhustamiseks ja Euroopa Liidu välispiiride tõhusaks haldamiseks. Selged suunised selleks andis 2015. aasta aprillis Euroopa Ülemkogu, kes tuletas meelde vajadust liikmesriikide ja komisjoni ning päritolu- ja transiidiriikide tihedama koostöö järele, et hoida ebaseaduslik sisseränne kontrolli all.

2015. aastal tunnistati Euroopa rände tegevuskavas ja ELi tegevuskavas rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise tõkestamiseks (2015–2020) olemasoleva ILO määruse kohaldamise hindamine üheks prioriteetsetest meetmetest, eesmärgiga täiustada teabe jagamist ja hoida paremini ära ebaseaduslik sisseränne ja rändajate salaja üle piiri toimetamine. Samal ajal kuulutas komisjon välja Euroopa rändeküsimuste kontaktametnike lähetamise eesmärgiga tugevdada ELi delegatsioonide suutlikkust rände valdkonnas. Hetkel on Euroopa rändeküsimuste kontaktametnikke lähetatud 13 prioriteetsesse riiki ja nad on ühinenud ILO võrgustikega, et paremini koordineerida tööd selles valdkonnas muude kontaktametnikega kohapeal.