Euroopa Liidu Kohus on direktiivi 2013/48/EL mõnel korral tõlgendanud. Kohtu tõlgendus on asjakohane ka direktiivi järgimise hindamisel ja seda on käesolevas aruandes arvesse võetud.

Aruandes keskendutakse meetmetele, mida liikmesriigid on direktiivi ülevõtmiseks seni võtnud. Selles hinnatakse, kas liikmesriigid on direktiivi üle võtnud täielikult ja õigesti ning kas riigisiseste õigusaktidega saavutatakse direktiivi eesmärgid ja täidetakse selle nõudeid.

Käesolev aruanne põhineb peamiselt teabel, mille liikmesriigid on komisjonile esitanud direktiivi ülevõtmise riiklikest meetmetest teatamise käigus. Samuti tugineb see avalikult kättesaadavale teabele, mis pärineb Euroopa Liidu Põhiõiguste Ametilt, ja komisjoni rahastatud uuringutele, mille on teinud välised sidusrühmad.

See direktiiv on kuues õigusakt, mis on vastu võetud vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping“) artikli 82 lõike 2 punktile b, mis on õiguslik alus kriminaalmenetluses isikute õigusi reguleerivate miinimumeeskirjade vastuvõtmiseks. Direktiivi kohaldatakse 25 liikmesriigis.

Õigus tasuta õigusabile on sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 47 kolmandas lõigus ja Euroopa inimõiguste konventsiooni artikli 6 lõike 3 punktis c.

Direktiivi artikli 2 lõikes 2 on sätestatud, et direktiivist tulenevaid õigusi kohaldatakse tagaotsitavate suhtes, kellel on direktiivi 2013/48/EL kohaselt õigus kaitsjale, kui nad vahistatakse vahistamismäärust täitvas liikmesriigis. Vastavusprobleeme on tuvastatud 12 liikmesriigis, sest nad ei ole üle võtnud vahistamisega seotud nõuet.

Paljudes liikmesriikides (14) on direktiivis sätestatud õigusi rakendavad siseriiklikud meetmed direktiiviga kooskõlas, isegi kui need ei pruugi artikli 2 lõiget 1 sõnaselgelt üle võtta. Sellegipoolest on 11 liikmesriigi siseriiklikes õigusaktides tuvastatud vastavusprobleeme. Artikli 2 lõike 1 ülevõtmisega seotud vastavusprobleemid on eriti tõsised, kuna need mõjutavad sageli ka direktiivist tulenevaid konkreetseid õigusi rakendavate siseriiklike sätete kohaldamisala. See kehtib eelkõige juhul, kui liikmesriigi õiguses ei tunta direktiivi tähenduses kahtlustatava staatust, kui tasuta õigusabi on kättesaadav alles pärast ametliku süüdistuse esitamist või kui liikmesriigi õigusaktid ei hõlma kõiki vabadusekaotuse vorme, mille jooksul tuleks tasuta õigusabi anda.

Artikli 2 lõikes 1 on sätestatud direktiivi kohaldamisala. Seda direktiivi kohaldatakse kriminaalmenetluse raames kahtlustatavate ja süüdistatavate suhtes, kellel on direktiivi 2013/48/EL kohaselt õigus kaitsjale ja:

Spetsiaalsete ülevõtvate sätete puudumist on vahel praktiliste rakendusmeetmete ja kohtupraktika abil vähemalt teataval määral kompenseeritud, aga mitte alati. Selle tulemusel ei ole mitmes liikmesriigis (22) kehtivad õigusnormid direktiivi teatavate põhisätete täielikuks järgimiseks piisavad. Seda eriti juhul, kui liikmesriigi normide kohaldamisala on kitsam kui direktiivi artiklis 2 sätestatud kohaldamisala (11 liikmesriigi puhul).

Direktiivi ülevõtmise viisid on liikmesriigiti erinevad. Mõni liikmesriik on võtnud teiste õiguslike või praktiliste rakendusmeetmete kõrval konkreetsed seadusandlikud meetmed, millega on direktiivist tulenevad õigused sõnaselgelt üle võetud. Teised liikmesriigid leidsid, et nende kehtiv õigus on juba üldjoontes direktiivi nõuetega kooskõlas ega võtnud ühtki konkreetset ülevõtmismeedet.

Direktiivi artikli 12 kohaselt pidid liikmesriigid direktiivi oma õigusesse üle võtma hiljemalt 25. maiks 2019. Sel kuupäeval ei olnud 4 liikmesriiki – Saksamaa, Kreeka, Horvaatia ja Malta – komisjonile kõigist vajalikest meetmetest teatanud. Seetõttu algatas komisjon 2019. aasta juulis nende liikmesriikide vastu ELi toimimise lepingu artikli 258 alusel rikkumismenetluse seoses ülevõtmismeetmetest teatamata jätmisega. Kõik need liikmesriigid on pärast seda oma kohustuse täitnud ja rikkumismenetlus on lõpetatud.

Direktiivi artiklis 3 on „tasuta õigusabi“ direktiivi tähenduses määratletud kui liikmesriigipoolne õigusabi kulude rahastamine, millega võimaldatakse kasutada õigust kaitsjale. Direktiivi põhjenduses 8 on sätestatud, et tasuta õigusabi peaks katma kahtlustatavate, süüdistatavate ning isikute, kelle üleandmist taotletakse, õigusabi kulud ning õigusabi määramise korral peaks liikmesriikide pädevatel asutustel olema võimalus nõuda, et kahtlustatavad, süüdistatavad või isikud, kelle üleandmist taotletakse, kannavad olenevalt oma rahalistest vahenditest osa selle kuludest ise.

Lisaks põhjenduses 8 märgitule ei käsitleta direktiivis otseselt tasuta õigusabi kulude sissenõudmise küsimust, kuigi see on asjakohane. Sellegipoolest võivad kulude sissenõudmist reguleerivad siseriiklikud sätted mõnel juhul mõjutada direktiivi konkreetsete nõuete hindamist seoses õigusabi andmise otsuse tegemise ajahetkega või õiguskindlusega.

Kõigist liikmesriikidest 19 võimaldab kulude sissenõudmist ühel või mitmel erijuhul, näiteks:

·12 liikmesriigis süüdimõistva kohtuotsuse korral, võttes nõuetekohaselt arvesse isiku rahalist olukorda ja/või perekonnaseisu või isegi sõltumata sellest, või kui kriminaalmenetlus lõpetatakse asjaolude tõttu, mis ei vabasta isikut süüst, näiteks hagi aegumise või amnestia tõttu;

·8 liikmesriigis olukorras, kui selgub, et isikul ei olnud õigust tasuta õigusabile, ta esitas valeandmeid, ei teinud koostööd või kuritarvitas tasuta õigusabi või ei teatanud ametiasutustele, et tasuta õigusabi andmise alus on ära langenud, või kui õigusabikulud tekkisid ettevaatamatuse tõttu, ning

·4 liikmesriigis, kui tasuta õigusabi saaja rahaline olukord on paranenud.

3.3.Tasuta õigusabi kriminaalmenetluses (artikkel 4)

Direktiivi artikli 4 lõigete 1 ja 2 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et kahtlustatavatel ja süüdistatavatel on õigus tasuta õigusabile, kui neil puuduvad piisavad vahendid kaitsjale õigusabi eest tasumiseks (vahendite kontroll) ja/või kui õigusemõistmise huvid seda nõuavad (taotluse põhjendatuse kontroll). See jätab liikmesriikidele teatava kaalutlusõiguse. Põhimõtteliselt võivad nad säilitada oma erinevate õigusabisüsteemide struktuuri, kui nende asjakohaste siseriiklike õigusnormide kohaldamine ei piira selliseid õigusi ja menetluslikke tagatisi, mis on tagatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta ja Euroopa inimõiguste konventsiooniga, nagu neid on tõlgendanud Euroopa Kohus ja Euroopa Inimõiguste Kohus, ega kehtesta nende suhtes erandeid (direktiivi põhjenduse 17 viimane lause).

Direktiivi põhjenduses 18 on sätestatud: „Liikmesriigid peaksid sätestama tasuta õigusabi andmise praktilise korra. Sellega võidakse kindlaks määrata, et tasuta õigusabi antakse kahtlustatava, süüdistatava või isiku, kelle üleandmist taotletakse, taotluse korral. Arvestades eelkõige haavatavate isikute erivajadusi, ei peaks selline taotlus siiski olema tasuta õigusabi andmise oluliseks tingimuseks.“

Leiti, et 3 liikmesriiki nõuavad ametliku tasuta õigusabi taotluse esitamist ega näe ette võimalust anda tasuta õigusabi ex officio. Seetõttu võib nõue esitada ametlik taotlus toimida nendes liikmesriikides tasuta õigusabi andmise olulise tingimusena direktiivi põhjenduse 18 tähenduses. Ühes neist liikmesriikidest leevendab seda siiski asjaolu, et siseriikliku õigusega on tagatud, et kriminaalasutused teavitavad asjaomast isikut tema õigusest õigusabile ning et riigi advokatuur võib kuni ametliku otsuse tegemiseni kulude ja tasud enda kanda võtta.

Kui 5 liikmesriiki rakendavad ainult vahendite kontrolli ja 3 liikmesriiki üksnes taotluse põhjendatuse kontrolli, siis 16 liikmesriiki kohaldavad nii vahendite kui ka taotluse põhjendatuse kontrolli. Kõigist liikmesriikidest üks ei ole kasutanud võimalust kohaldada tasuta õigusabi saamise õiguse suhtes vahendite või taotluse põhjendatuse kontrollimist. Seetõttu on õigus tasuta õigusabile tingimusteta ja liikmesriik ei ole artikli 4 lõikeid 2, 3 ja 4 üle võtnud, kuna see ei ole siseriiklikus kontekstis kohaldatav.

19 liikmesriigis, kes kohaldavad vahendite kontrolli, näib seadus olevat kooskõlas direktiivi artikli 4 lõikega 3, mille kohaselt peavad need liikmesriigid võtma arvesse kõiki asjakohaseid ja objektiivseid tegureid, nagu asjaomase isiku sissetulek, vara ja perekonnaseis, samuti kaitsjale makstavad õigusabi kulud ja elatustase asjaomases liikmesriigis, et teha asjaomases liikmesriigis kohaldatavate kriteeriumide alusel kindlaks, et kahtlustatavatel või süüdistatavatel ei ole kaitsjale õigusabi kulude tasumiseks piisavalt vahendeid. Vahendite kontrolli kohaldavad liikmesriigid kasutavad tasuta õigusabi saamise õiguse kindlaksmääramiseks erinevaid kriteeriume. 9 liikmesriiki tuginevad üldklauslitele, näiteks üldistele viidetele taotleja sotsiaal-majanduslikule või rahalisele olukorrale, mis võimaldab suuremat paindlikkust. Seevastu 12 liikmesriiki on kehtestanud üksikasjalikumad sätted, millega kehtestatakse konkreetsed kriteeriumid ja/või kindlaksmääratud künnis. Ainult 2 liikmesriigis, kus kohaldatakse vahendite kontrolli, ei ole kehtiv õigus täielikult kooskõlas direktiivi artikli 4 lõikega 3. Ühes neist tuleneb see eeldusest, et teatavatesse kategooriatesse kuuluvate kahtlustatavate ja süüdistatavate sissetulek ületab tasuta õigusabi saamiseks vajaliku künnise. Selline eeldus välistab ka võimaluse saada tasuta õigusabi tulevastes menetlustes, sõltumata menetluse liigist ja asjaomase isiku menetluslikust staatusest. Teisalt on mittevastavus artikli 4 lõikele 3 tingitud sellest, et puuduvad konkreetsed kriteeriumid asjaomase isiku rahalise olukorra hindamiseks, ning sellest, et vahendite kontrolli kohaldatakse alles menetluse lõpus, kui otsustatakse kulude võimaliku sissenõudmise üle.

Direktiivi artikli 4 lõike 4 esimene lause kohustab liikmesriike, kes kohaldavad põhjendatuse kontrolli, võtma arvesse kuriteo raskusastet, juhtumi keerukust ja võimalikku määratavat karistust, et teha kindlaks, kas õigusemõistmise huvides tuleb anda tasuta õigusabi. Kõigist liikmesriikidest, kes kohaldavad põhjendatuse kontrolli, on 7 liikmesriiki kehtestanud konkreetsed kriteeriumid kontrolli jaoks selle sõna otseses tähenduses. Valdaval enamikul (18) liikmesriikidest, kes kohaldavad põhjendatuse kontrolli, on kohustusliku kaitse süsteemid, mis on samaväärsed direktiivi artikli 2 lõike 1 punktis b nimetatud põhjendatuse kontrolliga (vt käesoleva aruande punkt 3.1). 5 liikmesriigi siseriiklikes õigusaktides on samuti üldised viited õigusemõistmise huvidele, kuid ainult 1 liikmesriik, kes kohaldab põhjendatuse kontrolli, tugineb üksnes sellisele üldisele viitele. Selles liikmesriigis kohaldab kohus õigusmõistmise huvide kriteeriumi kaalutlusõiguse alusel, sõltuvalt juhtumi asjaoludest. Tegelikkuses, kui kahtlustatav või süüdistatav vastab vahendite kontrolli nõuetele, leiab kohus – sidusrühmade sõnutsi – automaatselt, et tasuta õigusabi andmine on õigusemõistmise huvides, ja sellest tulenevalt, et ka põhjendatuse kontrolli nõuded on täidetud.

Direktiivi artikli 4 lõike 4 teises lauses on loetletud olukorrad, kus põhjendatuse kontrolli nõuded tuleb lugeda täidetuks, nimelt:

(a)kui kahtlustatav või süüdistatav tuuakse pädeva kohtu või kohtuniku ette, et otsustada kinnipidamise üle menetluse mis tahes staadiumis käesoleva direktiivi kohaldamisala raames, ning

(b)kinnipidamise ajal.

11 liikmesriigis, kus kohaldatakse põhjendatuse kontrolli, on tuvastatud vastavusprobleemid, mis on peamiselt seotud eespool nimetatud punktiga a. Need küsimused puudutavad peamiselt juhtumeid, kus kohtueelse kinnipidamise otsus tehakse ajal, mil isikult ei ole (veel) võetud vabadust. Siiski on tuvastatud vastavusprobleeme ka juhtudel, kui politsei on isiku juba kinni pidanud.

Direktiivi artikli 4 lõike 5 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et tasuta õigusabi antakse põhjendamatu viivituseta ja hiljemalt enne küsitlemist politsei, muu õiguskaitseasutuse või kohtuasutuse poolt või enne direktiivi artikli 2 lõike 1 punktis c osutatud uurimis- või tõendite kogumise toiminguid. Sellega seoses märgitakse, et 14 liikmesriigis on ette nähtud esialgne või erakorraline õigusabi. Sellegipoolest on 22 liikmesriigis tuvastatud artikli 4 lõikega 5 seotud vastavusprobleeme. Paljudes neist liikmesriikidest (17) võidakse küll tagada õigeaegne juurdepääs kaitsjale (kohaldades direktiivi 2013/48/EL), kuid õigus (esialgsele) õigusabile, nagu on sätestatud direktiivi artikli 4 lõikes 5, ei ole selgelt ette nähtud. Sellised vastavusprobleemid on seotud direktiivi kohaldamisala ebaõige ülevõtmisega ning tasuta õigusabi andmise ajaga nii üldiselt kui ka konkreetsetel juhtudel. Lisaks on tuvastatud vastavusprobleeme, kui ametliku taotluse esitamine on seatud õigusabi andmise oluliseks tingimuseks.