KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

SISSEJUHATUS

6.1. Käesolevas peatükis esitatakse kontrollikoja auditileiud mitmeaastase finantsraamistiku alamrubriigi 1b — „Majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus“ kohta. 2017. aastal olid kontrollikoja auditeeritud maksed esimest korda seotud programmitöö perioodi 2007–2013 lõpetamisega ja programmitöö perioodi 2014–2020 rakendamisega uue kontrolli- ja kindlustandva raamistiku alusel.

6.2. Selgituses 6.1 antakse ülevaade alamrubriigi 2017. aasta peamistest tegevustest ja kulutustest. Täiendav teave auditi andmekogumi kohta on esitatud punktides 6.16–6.19.

Selgitus 6.1. Mitmeaastase finantsraamistiku alamrubriigi 1b — „Majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus“ — kulutuste jaotus aastal 2017 Aasta maksed kokku 35,7 - ettemaksed ( 68 ) -9,0 + ettemaksete tasaarvestused ( 68 ) ( 69 ) 0,5 + perioodi 2014–2020 iga-aastased sulgemisotsused ( 70 ) 2,5 - mitmeaastase finantsraamistiku perioodi 2014–2020 maksed -20,8 - programmitöö perioodi 2007–2013 lõpetamata rakenduskavade vahemaksed -0,9 Auditeeritud andmekogum kokku (71) 8,0 Allikas: Euroopa Liidu 2017. aasta konsolideeritud raamatupidamise aastaaruanne, komisjoni lõpetamist käsitlev teave ja komisjoni süsteemidega seotud andmed.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

Alamrubriigi „Majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus“ lühikirjeldus

Poliitikaeesmärgid ja rahastamisvahendid

6.3. Mitmeaastase finantsraamistiku alamrubriigi 1.b —„Majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus“ — kulutuste eesmärk on ELi eri liikmesriikide ja regioonide arengutaseme vaheliste erinevuste vähendamine ning kõigi piirkondade konkurentsivõime parandamine (1). Loetletud eesmärke täidetakse alljärgnevate fondide/vahendite abil:

— Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF), mille eesmärk on vähendada eri piirkondade arengutaseme vahelisi erinevusi peamiselt ettevõtetele antava finantstoetuse kaudu, millega toetatakse taristu loomist ja tootlikke töökohti loovaid investeeringuid;

— Ühtekuuluvusfond (ÜF), millest rahastatakse transpordi- ja keskkonnaprojekte liikmesriikides, mille rahvamajanduse koguprodukt ühe elaniku kohta on väiksem kui 90 % ELi keskmisest (2);

— Euroopa Sotsiaalfond (ESF), mille eesmärk on soodustada kõrget tööhõive taset ning suurema arvu ja paremate töökohtade loomist, sealhulgas meetmed noorte tööhõive algatuse (3) raames, mis on suunatud kõrge noorte töötuse määraga piirkondadele;

— muud väiksemad vahendid/fondid, nagu Euroopa naabruspoliitika rahastamisvahend, millega toetatakse piiriülest koostööd ning ELi ja selle naabrite lähendamiseks tehtavaid poliitilisi algatusi, ning Euroopa abifond enim puudust kannatavate isikute jaoks, millest antakse materiaalset abi inimeste vaesusest välja toomiseks.

Rakendamine

6.4. Üldiselt koostavad liikmesriigid iga programmitöö perioodi alguses mitmeaastased rakenduskavad mitmeaastase finantsraamistiku kogu kestusajaks (4). Pärast seda, kui komisjon on andnud heakskiidu, on vastutus rakenduskava rakendamise eest jagatud komisjoni (5) ja liikmesriigi vahel. Kooskõlas rakenduskavade tingimustega hüvitatakse toetusesaajatele kulud liikmesriikide ametiasutuste kaudu, kusjuures ELi eelarvest kaasrahastatakse toetuskõlblike toimingute kulud, mis on kantud ja tasutud.

Kontrolli- ja kindlustandev raamistik

Programmitöö periood 2014–2020 (iga-aastane raamatupidamise aastaaruande heakskiitmine)

6.5. Programmitöö perioodi 2014–2020 uue kontrolli ja kindluse raamistiku (6) oluline element on see, et iga rakenduskava (või rakenduskavade rühma) kohta peavad liikmesriigi programmide rakendamisse kaasatud asutused (7) esitama iga-aastase nn kindlustandva teabe paketi, (8) mis hõlmab komisjonile aruandeaastal kinnitatud kulusid (9). Selle paketi abil kinnitavad ametiasutused raamatupidamise aastaaruannete täielikkust, täpsust ja õigust ning oma rakenduskavade (või rakenduskavade rühma) juhtimissüsteemide ja sisekontrolli tõhusust ja kinnitatud kulude seaduslikkust ja korrektsust.

6.6. Paketi üks põhielement on auditeerimisasutuse koostatud iga-aastane kontrolliaruanne. Aruandes avaldatakse rakenduskava (või rakenduskavade rühma) allesjäänud veamäär (10). Auditeerimisasutus esitab auditiarvamuse kulude korrektsuse kohta (11). See arvamus on märkusteta ainult siis, kui allesjäänud veamäär jääb allapoole määruses sätestatud olulisuse piirmäära (2 %) (12). Selle määramiseks võtab auditeerimisasutus arvesse kõiki avastatud eeskirjade eiramisi, analüüsides toimingute esinduslikku valimit, mis üldjuhul koostatakse statistilisi valimi moodustamise meetodeid (13) kasutades. Kõnealune määr kajastab ka mis tahes kohaldatud ja raamatupidamise aastaaruandes registreeritud finantskorrektsioone kõnealuste eeskirjade eiramiste tasakaalustamiseks.

6.7. Komisjon võib raamatupidamise aastaaruande, mis on osa kindlustandva teabe paketist, heaks kiita, ja arveldada ELi osamakse (14) ainult siis, kui tal on võimalik auditeerimisasutuse auditiarvamust arvesse võttes järeldada, et raamatupidamise aastaaruanne on täielik, täpne ja õige (15). Enne raamatupidamise aastaaruande heakskiitmist teeb komisjon saadud kindlustandva teabe pakettides sisalduva info terviklikkuse ja täpsuse halduskontrolli. See tähendab, et komisjon võib raamatupidamise aastaaruande heaks kiita isegi juhul, kui allesjäänud veamäär ületab olulisuse piirmäära ning seetõttu on auditeerimisasutuse arvamus korrektsuse kohta märkusega või vastupidine. Sellises olukorras võib komisjon siiski ka lõppmakse peatada (mis hõlmab kinnipeetud 10 % vabastamist (16)) ja alustada vajalikke finantskorrektsioone.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

6.8. Kui komisjon on raamatupidamise aastaaruande heaks kiitnud, võib ta teha ka korrektsusega seotud auditeid, et vaadata läbi auditeerimisasutuse töö. Kui kõnealuste auditite käigus ilmneb eeskirjade eiramisi või tõsiseid puudusi, võib komisjon seejärel kehtestada täiendavad (neto)finantskorrektsioonid (17). Dokumentide säilitamiseks ette nähtud tähtaja jooksul (18) võib auditi ulatust tuvastatud riske silmas pidades vajaduse korral laiendada ka varasemates raamatupidamise aastaaruannetes esitatud kuludele. 6.8. Enne raamatupidamisaruannete heakskiitmist kontrollib komisjon nende täielikkust, täpsust ja õigsust kinnituspakettides sisalduva teabe alusel. Seejärel hindab komisjon teavet, sealhulgas kinnituspakettides sisalduvaid auditiarvamusi ka seaduslikkuse ja korrektsuse ning süsteemide toimimise seisukohalt, et valideerida teatatud veamäärasid ning koostada oma riskihinnangud korrektsusauditite jaoks.

6.9. Pärast auditeid ja kontrolle kinnitab komisjon (regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat) allesjäänud veamäära ja avaldab selle tulemused järgmise aasta tegevusaruannetes. Oma 2016. aasta tegevusaruandes väitsid regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat, et nad lõpetavad selle protsessi 2015/2016 raamatupidamise aastaaruande jaoks 2017. aasta lõpuks (19) ja avaldavad tulemused 2017. aasta tegevusaruannetes. 6.9. Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat plaanivad tõepoolest valideerida jääkvigade määrasid ja koostada vastavad järeldused ning esitada need üldjuhul oma järgmise aasta tegevusaruannetes. Samas pole tegu õigusliku kohustusega ja nagu peadirektoraatide ühtses auditistrateegias mainitud, võib korrektsusauditeid teha ka hiljem. Seega võidakse jääkvigade määrasid auditite käigus täiendavalt hinnata ning teha vajaduse korral lisafinantskorrektsioone ka pärast kinnituspakettide laekumise aastat.

Programmitöö periood 2007–2013 (rakenduskavade lõpetamine)

6.10. Enne programmitöö perioodi 2007–2013 rakenduskavade lõpetamist kavandatud kontrollid on võrreldavad nendega, mis on ette nähtud programmitöö perioodi 2014–2020 iga-aastase kindlustandva teabe paketi vastuvõtmiseks, kusjuures peamine erinevus on ajaline. Kui auditeerimisasutus avaldab arvamuse kogu programmitöö perioodi kohta deklareeritud kulude korrektsuse kohta, arvutab ta allesjäänud veamäära. Selleks võtab ta arvesse oma iga-aastaseid veamäärasid ja kõiki programmitöö perioodil tehtud finantskorrektsioone. Käesoleval aastal käsitleb kontrollikoda esmakordselt oma aastaaruandes nimetatud meetmete rakendamist (20).

Korrektsusega seotud riskid

6.11. Kontrolli- ja kindlustandva raamistiku muutuste tõttu hindab kontrollikoda tehingute korrektsuse riski iga toimingu tasandil (vt punkt 6.12) ja usaldusväärse allesjäänud veamäära saamiseks kavandatud süsteemide tasandil (vt punktid 6.13–6.15).

6.12. Alamrubriigi „Majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus“ kulutuste olemuslik risk on kõrge. Eelkõige võivad toetusesaajad deklareerida kulusid, mis ei ole ELi ja riigisiseste eeskirjade kohaselt rahastamiskõlblikud, või anda abi toetusesaajatele või toimingutele, mis ei vasta rakenduskava toetuskõlblikkuse tingimustele.

6.13. Uue kontrolli- ja kindlustandva raamistiku eesmärk on tagada, et ELi eelarvest hüvitatud kulude allesjäänud veamäär jääb allapoole olulisuse piirmäära (2 %). Kulutustega seonduvad peamised riskid puudutavad nii auditeerimisasutusi kui ka komisjoni. 6.13. 2014.–2020. aasta kontrolli- ja kinnitusraamistiku eesmärk on tagada, et ELi eelarvest hüvitatud kulutuste jääkvigade määr jääks iga tegevusprogrammi puhul alla olulisuse piirmäära (2 %).

6.14. Auditeerimisasutused võivad rakenduskava (või rakenduskavade rühma) allesjäänud veamäära tegelikust madalamaks hinnata. See võib toimuda põhjusel, et nende audititöö põhineb toimingute mitteesinduslikul valimil, ei järgi rahvusvahelisi auditeerimisstandardeid või ei suuda avastada vigu. Samuti võivad nad valesti arvutada allesjäänud veamäära või teha ettepanekuid korrektsioonide kohta, mis ei ole leitud vigade kõrvaldamiseks piisavad.

6.15. Kui komisjon ei avastanud oma korrektsuse auditite ja kontrollide käigus üht või mitut neist probleemidest, võis ta teha lõppmakse, kuigi tegelik allesjäänud veamäär ületas olulisuse piirmäära (2 %) ja oli seega eeskirjadevastane. 6.15. Kui komisjon korrektsusauditite ja kontrollide tulemusena järeldab, et jääkvigade määr ületab pärast kõiki registreeritud finantskorrektsioone 2 %-list olulisuse piirmäära, võib ta algatada vajaliku finantskorrektsioonimenetluse, sealhulgas netofinantskorrektsioonid, juhul kui tõsised puudused on kõrvaldamata.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

Auditi ulatus ja lähenemisviis

6.16. Võttes arvesse muudetud kontrolli- ja kindlustandvat raamistikku (vt punktid 6.5–6.9), muutis kontrollikoda käesoleval aastal selle kuluvaldkonna auditi lähenemisviisi. Kontrollikoja eesmärk oli anda panus üldisesse kinnitavasse avaldusse (nagu on kirjeldatud lisas 1.1 ) ja hinnata uut kontrolli- ja kindlustandvat raamistikku ning seda, mil määral raamistikku saab usaldada. Seda tehti eesmärgiga kasutada raamistikku edaspidi võimaluse korral sagedamini ja selgitada sellega seoses välja, kus on vaja teha täiendavaid parandusi.

6.17. Kontrollikoda auditeeris 2017. aastal perioodi 2014–2020 kindlustandva teabe pakettides sisalduvaid tõendatud kulusid ja perioodi 2007–2013 auditeerimisasutuste lõplike kontrolliaruannete aluseks olevaid kulusid. Varem võttis kontrollikoda valimisse vahe- ja lõppmaksed või ELi eelarve ja rakenduskavade vahel tehtud tasaarvestused.

6.18. See oli esimene aasta, mil liikmesriikide programmide rakendamisse kaasatud asutused esitasid programmitöö perioodi 2014–2020 kohta kuludega koos ka kindlustandva teabe paketid ning komisjon kohaldas oma raamatupidamise aastaaruannete läbivaatamise ja heakskiitmise menetlust ning tegi järelduse teatatud veamäärade kohta. Märtsiks 2017 oli komisjonile esitatud 50 kindlustandva teabe paketti, mis hõlmasid raamatupidamise aastaaruannetes kajastatud kulusid 71 rakenduskava puhul 419-st. Mais 2017 kiitis komisjon heaks 17 liikmesriigi (21) kulude kohta esitatud raamatupidamise aastaaruanded, mis hõlmasid 70 rakenduskava ja vaid 2,5 miljardi euro (22) ulatuses kulusid. See selgitab, miks kontrollikoja auditid hõlmasid vähem kulusid kui eelmisel aastal. Lisaks puudutab ligikaudu 48 % sellest summast ESFi / noorte tööhõive algatuse raames kaasrahastatud toiminguid. See moodustab 26 % ESFi / noorte tööhõive algatuse kogueraldistest perioodi 2014–2020 heaks kiidetud rakenduskavadele.

6.19. 2017 oli ka esimene aasta, mil komisjon tegi programmitöö perioodi 2007–2013 rakenduskavade lõppmakseid. 440 asjaomasest rakenduskavast lõpetas komisjon 2017. aastal 141 (need, mille puhul oli tegemist madalama riskiga) 18 liikmesriigist (23).

6.20. Käesoleva peatüki korrektsusele keskenduvas 1. osas uuris kontrollikoda

i) 217 tehingust koosnevat valimit, mis koostati nii, et see oleks statistiliselt esinduslik mitmeaastase finantsraamistiku kogu kõnealuse alamrubriigi kulutuste suhtes. Valim koostati kahes etapis. Esiteks valis kontrollikoda 22 kindlustandva teabe ja lõpetamispaketti, (24) mis hõlmasid 51 rakenduskava 211-st, mille puhul komisjon tegi 2017. aastal ELi eelarvest tasaarvestuse (25). Nende rakenduskavade seast valiti seejärel 217 tehingut, mille kohta olid auditeerimisasutused teinud toimingute auditid. See töö aitas kaasa üldise kinnitava avalduse esitamisele vastavalt lisale 1.1 ;

ii) auditeerimisasutuste tehtud tööd, et kinnitada 22-s kindlustandva teabe / lõpetamispaketis sisalduv teave, kasutades selleks ka eespool nimetatud 217 tehingust koosnevat valimit;

iii) komisjoni töö 2017. aasta kindlustandva teabe / lõpetamispaketi läbivaatamisel ja kontrollimisel. Kontrolliti ka asjakohast teavet regionaalpoliitika peadirektoraadi ja tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi aasta tegevusaruannetes.

Selgitus 6.2 sisaldab auditeeritud valimi jaotust liikmesriikide kaupa, ning punktid 6.21–6.23 annavad ülevaate kontrollikoja lähenemisviisi kujundamisest.

Selgitus 6.2. „Majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus“ – auditeeritud valimi jaotus Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

6.21. Kontrollikojapoolse tehingute testimise käigus vaadati läbi 217 tehingu kohta koostatud auditeerimisasutuste kontrollnimekirjad ning kontrolliti tõendeid, millega nad peavad põhjendama oma auditeerimistegevuse tulemusi ja auditiarvamusi. Vajaduse korral tehti audititöö uuesti (26) (vt punkt 6.50).

6.22. Kuna auditeerimisasutuste töö on kontrolli- ja kindlustandva raamistiku oluline osa, pani kontrollikoda sel aastal suuremat rõhku auditeerimisasutuste kontrollide põhielementide uurimisele. Selle eesmärk oli saada kindlus kontrollide tõhususe kohta. Kontrollikoda uuris valimisse kuuluva 22 kindlustandva teabe / lõpetamispaketi puhul auditeerimisasutuse auditistrateegiat, valimi moodustamise meetodit, vigade avastamist, kvantifitseerimist ja ekstrapoleerimist ning liikmesriikide tasandil rakendatud finantskorrektsioonide täpsuse ja usaldusväärsuse kohta tehtud tööd.

6.23. Kontrollikoda uuris ka kahe vastutava peadirektoraadi tööd, et vaadata läbi ja kinnitada raamatupidamise aastaaruanded ja lõpetamisotsused, ja lisaks uuriti, kuidas nad kasutasid selle töö tulemusi oma aasta tegevusaruannetes. See aitas hinnata, millises ulatuses saab komisjon raamatupidamise aastaaruannete heakskiitmisel toetuda liikmesriikide esitatud korrektsuse alasele teabele.

6.24. Käesoleva peatüki 2. osa keskendub tulemuslikkusele. Kontrollikoda hindas liikmesriikide süsteeme 113 füüsiliselt lõpule viidud projekti tulemuslikkuse mõõtmiseks mõlemal kontrollikoja valimisse kaasatud programmitöö perioodil. Samuti hinnati seda, millises ulatuses need projektid oma eesmärgid saavutasid.

1. OSA. TEHINGUTE KORREKTSUS

6.25. Peatüki käesolev osa koosneb kolmest jaost. Esimene käsitleb kontrollikoja käesoleva aasta 217 tehingust koosneva valimi testimist, et saada ülevaade peamistest vigade allikatest ja andmeid üldise kinnitava avalduse jaoks. Teine osa käsitleb kontrollikoja hinnangut auditeerimisasutuste tööle ja kolmas komisjoni tööle, sealhulgas kahe vastutava peadirektoraadi aasta tegevusaruannetele. Kõigi kolme osa tulemuste põhjal saab kontrollikoda teha järelduse iga-aastastes tegevusaruannetes sisalduva korrektsuse alase teabe kohta (vt ka selgitus 6.3 ).

Selgitus 6.3. Kontrollikoja lähenemisviisi aluseks olevad elemendid Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

Kontrollikoja tehingute läbivaatamise ja audititöö uuesti tegemise tulemused

6.26. Tehingute testimise tulemuste kokkuvõte on esitatud lisas 6.1 . Kontrollikoda tegi kindlaks ja kvantifitseeris 36 viga, mida auditeerimisasutused ei olnud avastanud. Võttes arvesse kontrollikoja poolt varem leitud 50 viga ja korrektsioone, mille kogusumma oli 101 miljonit eurot ja mis hõlmasid mõlemat programmitöö perioodi, on kontrollikoja hinnanguline veamäär 3,0 % (27). See kehtib perioodi 2014–2020 maksete ja perioodi 2007–2013 lõpetamiste suhtes ning on väiksem kui eelmistel aastatel. 6.26. Komisjonil on heameel tõdeda, et Euroopa Kontrollikoja selleaastane hinnang ühtekuuluvuspoliitika veatasemele on palju parem kui eelmistel aastatel. Eelkõige märgib komisjon, et hinnangut on ühe protsendipunkti võrra parandanud 2015.–2016. aasta raamatupidamisaruannetes sisalduv tavaprogrammidest erineva spetsiifilise reguleeriva raamistikuga VKEde algatuse programm. Kogu laekunud teavet arvesse võttes järeldab komisjon, et valdava enamiku programmide 2015.–2016. aasta raamatupidamisaruannete veamäär ei ületa olulisuse piirmäära. Komisjon võtab järelmeetmeid seoses Euroopa Kontrollikoja leitud üksikute lisavigadega ja nõuab asjaomaste programmide eest vastutavatelt asutustelt vajaduse korral lisafinantskorrektsioone. Komisjon märgib lisaks, et regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi tegevuse aastaaruannetes avaldatud hinnanguline riskantsete poliitikakulude summa jääb Euroopa Kontrollikoja arvutatud veamääravahemikku (vt 27. joonealune märkus).

6.27. Vigade arv ja mõju osutab endiselt püsivatele puudustele, mis on tingitud korraldusasutuste deklareeritud kulude puudulikust korrektsusest (28). 6.27. Nagu on mainitud vastuses 2016. aasta aruande punktile 6.19, saatis komisjon liikmesriikidele 2014.–2020. aastate programmiperioodiks ajakohastatud suunised, mis koos nõutava lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamisega peaksid edaspidi aitama juhtimiskontrolli kvaliteeti veelgi parandada.

6.28. Auditeerimisasutused avastasid mitu sellist viga. Kontrollikoja valimi 217 tehingu puhul teatasid auditeerimisasutused kindlustandva teabe / lõpetamispakettides 50 kvantifitseeritavast veast. Enamik vigadest oli seotud rahastamiskõlbmatute kuludega (30), riigihangetega (12) ja nõuetele mittevastavate osalejatega (8). Liikmesriikide ametiasutused kohaldasid korrektsioone, et vähendada allesjäänud veamäära alla 2 % olulisuse piirmäära.

6.29. See oli esimene aasta, mis hõlmas nii perioodi 2014–2020 makseid kui ka perioodi 2007–2013 lõpetamisi. Kontrollikoja leitud vigade arv ja mõju perioodi 2014–2020 tehingutes olid suuremad kui perioodi 2007–2013 lõpetamisega seotud tehingute puhul. Kõige suurema osa kontrollikoja hinnangulisest veamäärast moodustavad rahastamisvahendid, millele järgnesid rahastamiskõlbmatud kulud. 6.29. Komisjon rõhutab, et 2015.–2016. aasta raamatupidamisaruannetes kinnitatud summadega finantsinstrument (VKEde algatus) moodustas suure osa neis aruannetes deklareeritud 2014.–2020. aastate kulutustest. Seda instrumenti, mis moodustas kolmandiku hinnangulisest veamäärast, reguleerivad teistest tavaprogrammidest erinevad spetsiifilised määruse (EL) nr 1303/2013 reeglid, sest tegemist on uuendusliku programmiga (vt eelkõige punktid 6.37 ja 6.47). Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 42 kohaselt toimub nimetatud kulude lõpphindamine asjaomase programmi sulgemisel ning selleks ajaks peab fondijuht korrigeerima alusetud maksed ja asendama need abikõlblikega.

6.30. Selgituses 6.4 on esitatud kontrollikoja leitud vigade jaotus tüüpide kaupa (enne finantskorrektsioonide arvesse võtmist); rohkem teavet nende vigade kohta antakse punktides 6.31–6.43.

Selgitus 6.4. „Majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus“ – leitud vigade jaotus tüüpide kaupa Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

Kõige suurema osa 2017. aasta hinnangulisest veamäärast moodustavad rahastamisvahendid

6.31. Koostöös liikmesriikidega rakendatavad rahastamisvahendid võivad olla loodud omakapitali- või kvaasiomakapitaliinvesteeringute, laenude või tagatiste vormis. Need erinevad oma laadilt traditsioonilistest toetustest, mis hõlmavad toetusesaajate poolt rahastamiskõlblikesse projektidesse tehtud kulude hüvitamist.

6.32. Liikmesriigid võivad aidata kaasa rahastamisvahendite loomisele

a) liikmesriigi tasandil korraldusasutuse vastutusel (mõlemal mitmeaastase finantsraamistiku perioodil) (29);

b) ELi tasandil (ainult periood 2014–2020). See kategooria hõlmab VKEde algatust, (30) mida rakendatakse eraldi rakenduskavana (31).

6.33. Kui rahastamisvahendeid kasutatakse rahastamiseks, on nende lõpetamisel rahastamiskõlblikud ainult lõppsaajatele tehtud väljamaksed ning fondivalitsejate kulud ja tasud; ning kasutamata osamaksed tuleb tagastada ELi eelarvesse (32). Järgmistes punktides kirjeldatakse mõningaid selle lähenemisviisiga seotud raskusi.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

Perioodi 2007–2013 rakenduskavade kontrollitud neljast temaatilisest auditist kahe puhul ei leitud lõpetamisel olulisi vigu

6.34. Komisjon nõuab, et auditeerimisasutused annaksid projektide lõpetamisel kinnituse, et lõppsaajatele makstud summasid on kasutatud eesmärgipäraselt (33). Selle saavutamiseks on soovitatav, et auditeerimisasutused teeksid rahastamisvahendite nn temaatilisi auditeid (34). 6.34 ja 6.35. 2011. aastal kooskõlastas komisjon auditeerimisasutustega metoodika programmiperioodi 2007–2013 eelarve jagatud täitmise korras hallatavate rahastamisvahendite auditeerimiseks („Ühine auditeerimisraamistik – finantskorraldusvahendid struktuurifondide kontekstis“). Sellest alates on komisjon kutsunud auditeerimisasutusi üles kõnesolevate vahendite rakendamist auditeerima. Komisjon kontrollis ka sulgemisdeklaratsioonide hindamisel, kas auditeerimisasutused on rahastamisvahendite rakendamist auditeerinud. Kui seda ei tehtud, katkestas komisjon sulgemisprotsessi ja nõudis täiendavat auditeerimist. Komisjon võtab Euroopa Kontrollikoja viidatud kahe juhtumi suhtes järelmeetmeid. Juhtumit, kus Euroopa Kontrollikoja hinnangul on komisjoni valideeritud jääkvigade määraga eksimisel suur finantsmõju, käsitleb komisjon allpool selgituse 6.5 vastuses.

6.35. Kontrollikoda leidis, et kõik auditeerimisasutused ei tee neid auditeid süstemaatiliselt. Kui auditeid tehti, ei olnud tehtud töö alati piisav, et teha kindlaks olulised eeskirjade eiramised. Programmide lõpetamisi hõlmavas valimis avastas kontrollikoda neljast rahastamisvahendist kahes kvantifitseeritavaid vigu. Ühe juhtumi puhul kahest mõjutas vigade finantsmõju oluliselt komisjoni kinnitatud allesjäänud veamäära (st määr ületas 2 %).

Selgitus 6.5. Näide koostöös liikmesriikidega rakendatavate rahastamisvahendite raames heakskiidetud rahastamiskõlbmatutest laenudest ERFi kaasrahastamist laenude puhul tuleb peamiselt (st üle 50 % laenude kogumahust) kasutada VKEde toetamiseks (määrus (EÜ) nr 1083/2006). Hispaanias auditeeritud finantsinstrument oli investeerinud peaaegu 80 % laenude heakskiidetud kogumahust ettevõtetesse, kes ei olnud VKEd. Seda seadusandja kehtestatud põhilise toetuskõlblikkuse nõude rikkumist ei avastanud ei auditeerimisasutus ega komisjon. Selgitus 6.5. Näide koostöös liikmesriikidega rakendatavate rahastamisvahendite raames heakskiidetud rahastamiskõlbmatutest laenudest Määruse (EL) nr 1083/2006 artikkel 44 ei välista laenude andmist ka suurettevõtetele, juhul kui kõik muud tingimused on täidetud. Kuna nimetatud sättes pole mainitud VKEde rahastamise miinimummäära, võib see artikkel viidata ka üksikute laenude arvule (mitte üksnes summadele).

Tõsised puudused perioodi 2014–2020 ühe rakenduskava rakendamisel VKEde algatuse raames

6.36. Kontrollikoja auditi käigus uuris kontrollikoda 2017. aasta raamatupidamise aastaaruandes ainsa VKEde algatuse alla kuuluva rakenduskava 30 tehingut.

6.37. Euroopa Investeerimisfond on VKEde algatuse ELi tasandi fondivalitseja. Auditeerimisasutused on kohustatud esitama arvamuse VKEde algatuse alla kuuluvate rakenduskavade raamatupidamise aastaaruannetes sisalduvate kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Neil ei ole siiski seaduslikku õigust teostada kontrolle kohapeal, et saada kinnitust korrektsuse kohta finantsvahendaja tasandil (35). Raamatupidamisaruannete kohta arvamuse esitamiseks allkirjastas EIF välisaudiitoriga lepingu, mis käsitleb kokkulepitud toiminguid (36). Kontrollikoda leidis, et kontrollitud rakenduskava kohta sõlmitud lepingus ei olnud ette nähtud mis tahes tööd finantsvahendaja tasandil ja välisaudiitori aruanne sisaldas vastutuse välistamise klauslit, mille kohaselt ei saanud nad esitada mingit kinnitust. Sellele vaatamata andis auditeerimisasutus komisjonile esitatud raamatupidamise aastaaruande korrektsuse kohta positiivse arvamuse (37). 6.37. Kokkulepitud protseduuri kohaselt ei esita välisaudiitor arvamust, vaid auditeerimisasutus kasutab auditi tulemusi ja järeldusi oma auditiarvamuse koostamisel. Selleks viis auditeerimisasutus läbi ka süsteemiauditi nii korraldusasutuste kui ka sertifitseerimisasutuste tasandil. Iga-aastases kontrolliaruandes on selgelt kirjeldatud, kuidas auditeerimisasutus oma arvamusele jõudis. Seda kinnituslünka on käsitletud nõukogu ja parlamendi poliitilisel kokkuleppel põhinevas koondettepanekus.

6.38. Samuti tuvastas kontrollikoda puudusi, mis mõjutasid oluliselt finantsvahendajate (38) tehtud investeeringute rahastamiskõlblikkust. VKEsid käsitleva algatuse puhul on toetuskõlblikud üksnes ettevõtjad, kes vastavad ELi määratlusele VKEde kohta (39). Finantsvahendajad seda alati siiski ei kontrollinud või ei kontrollinud seda nõuetekohaselt. Kontrollikoja kontrollitud 30 investeeringu puhul olid finantsvahendajad kiitnud heaks laenud viiele ettevõtjale ilma nende VKE staatust kontrollimata. Seepärast on kontrollikoda seisukohal, et need investeeringud on rahastamiskõlbmatud. Veel nelja laenu kasutati osaliselt või täielikult toetuskõlbmatu toimingu puhul (nt muude laenude refinantseerimiseks). Need eeskirjade rikkumised moodustasid käesoleva peatüki kontrollikoja hinnangulisest veamäärast 1,0 protsendipunkti (40).

6.39. Olukorra põhjustasid menetluslikud puudused finantsvahendajate tasandil, kes ei järginud EIFiga sõlmitud lepingutes sätestatud õiguslikult siduvaid rahastamiskõlblikkuse kriteeriume. See kujutab endast tõsist finantsriski muude VKEde algatuse raames heakskiidetud ja sarnastes tingimustes hallatud rakenduskavade puhul. Samuti näitab see, et EIFi olemasolevat järelevalvet tuleb parandada. Sel eesmärgil on EIF kohustunud rakendama tegevuskava, et suurendada finantsvahendajate teadlikkust rahastamiskõlblikkuse kriteeriumide järgimise vajadusest ning arendada edasi sisemehhanisme rahastamiskõlbmatute laenude tuvastamiseks. Tegevuskava eesmärk on kõrvaldada avastatud eeskirjade rikkumised ning leevendada VKEde algatuse rakenduskavade korrektsusega seotud allesjäänud riske. 6.39. Rahastamisvahendite puhul moodustab finantsvahendajate poolne kontroll suure osa kinnitusprotsessist. Komisjon võtab arvesse terviklikku meetmepaketti, mille pakkus nende küsimuste lahendamiseks välja EIF. Ta jälgib koostöös riiklike asutustega hoolikalt nende rakendamist, et ühissätete määruse artikli 39 lõike 8 kohaselt abikõlblikud kulud VKEde algatuse programmi sulgemisel deklareeritaks ja heaks kiidetaks.

Ekslikult rahastamiskõlbliku kuluna kinnitatud tagastatav käibemaks

6.40. Käibemaks on kaupade ja teenuste tarbimisele kohaldatav kaudne maks. Maksukohustuslane, üldjuhul äriühing, füüsilisest isikust ettevõtja või muu spetsialist, on kohustatud oma müügilt tasuma käibemaksu ja kandma selle üle riiklikule maksuhaldurile. Maksukohustuslane võib taotleda oma ostude pealt juba tasutud käibemaksu tagastamist. See on tagastatavuse mõiste. Mittemaksukohustuslane ei ole kohustatud käibemaksu tasuma ega saa käibemaksu tagasi nõuda. 6.40 ja 6.41. Käibemaksu tagastatavust tuleb hinnata iga juhtumi puhul eraldi. Komisjon on koostanud suunised programmide eest vastutavatele asutustele ja teinud ettepanekud käibemaksu abikõlblikkuse lihtsustamiseks programmiperioodil 2021–2027.

6.41. ELi eeskirjade kohaselt on käibemaks kaasrahastamiseks kõlblik ainult juhul, kui see ei ole riigisisese käibemaksuõiguse alusel tagastatav. Ei ole oluline, kas käibemaks tegelikult tagastatakse või mitte. Avalik-õiguslike asutuste puhul on käibemaks tagastatav alati, kui mõni ettevõtja esitab infrastruktuuri lõppkasutajatele käibemaksuga arve (41).

6.42. Kontrollikoda leidis 5 rakenduskava raames 10 projekti, milles liikmesriikide ametiasutused olid deklareerinud tagastatava käibemaksu rahastamiskõlbliku kuluna. Neil juhtudel tõlgendasid auditeerimisasutused rahastamiskõlblikkuse eeskirju valesti ega kajastanud olukorda õigusnormide rikkumisena. Selliste vigade osakaal hinnangulises veamääras oli 0,3 protsendipunkti. Kolme rakenduskava puhul viiest mõjutas vigade finantsmõju oluliselt komisjoni kinnitatud allesjäänud veamäära (st määr ületas 2 %). Kontrollikoja 2015. aasta aastaaruandes kirjeldati vastuolulist praktikat (eriti avalik-õiguslike asutuste puhul), et kuludeklaratsioonidesse lisatakse ka tagastatava käibemaks (42). Sellisel juhul hüvitatakse ELi vahenditest liikmesriigi ametiasutustele käibemaks rahastamiskõlbliku kuluna ning samal ajal kogub liikmesriik seda käibemaksu oma tavapärase maksusüsteemi kaudu. Mõnel juhul võib ELi hüvitatud summa ületada projekti tegelikke kulusid ilma käibemaksuta. 6.42. Euroopa Kontrollikoja mainitud kümnest projektist üheksa on seotud nelja Euroopa Sotsiaalfondi 2014.–2020. aastate rakendusprogrammiga ühes liikmesriigis. Komisjon oli kõnesoleva probleemi varasemate auditite käigus juba tuvastanud, kuid liikmesriigi süsteemi kohandamine ei likvideerinud seda probleemi täielikult. Komisjon teeb praegu liikmesriigi ametivõimudega tihedat koostööd, et tagada nimetatud küsimuse peatne lahendamine lihtsustatud kuluvariandi kasutuselevõtu või lõplikele abisaajatele käibemaksu tagasiküsimise kohustuse kehtestamisega. Komisjon teeb vajalikud finantskorrektsioonid.

Selgitus 6.6. Näide rahastamiskõlbmatu käibemaksu kaasrahastamisest Poolas allkirjastas korraldusasutus toetuslepingud, et aidata väikeettevõtetel osta seadmeid; toetuse üldine eesmärk on vähendada töötust. Kui toetusesaajad väitsid, et nad ei kavatse käibemaksu tagasi nõuda, oli käibemaks korraldusasutuse hinnangul rahastamiskõlblik. See oli eksitus, sest toetusesaajad olid käibemaksukohustuslasena registreeritud ja makstud käibemaks oli tegelikult tagastatav.

Rahastamiskõlbmatud kulud

6.43. Kontrollikoda leidis olulisi puudusi 11 projektis osaleja toetuskõlblikkuses. See mõjutas eelkõige noorte tööhõive algatust ja NEET-noorte staatust puudutavat nõuet (43). Kontrollikoda leidis ka seitse juhtumit, mille puhul auditeerimisasutused ei olnud rahastamiskõlbmatuid või tegelikust suuremana esitatud kaudseid kulusid avastanud. 6.43. Seoses juhtumitega, kus tuvastati abikõlbmatuid või ülepaisutatud kaudseid kulusid, teeb komisjon vajalikke järeltoiminguid ja teeb ettepanekud meetmete võtmiseks, mida ta vajalikuks peab. Probleemid, mille Euroopa Kontrollikoda kaudsete kuludega seoses tuvastas (vt selgitus 6.7), tuvastas suurel määral ka auditeerimisasutus, kes tegi selle kulurea puhul 10 %-lise finantskorrektsiooni. Komisjon võtab koos asjaomaste asutustega järelmeetmeid ja kaalub võimalike lisafinantskorrektsioonide vajalikkust.

Selgitus 6.7. Näide rahastamiskõlbmatutest kuludest – kaudsete kulude tegelikust suuremana esitamine Toetusesaaja (Saksamaal tegutsev suur uurimisinstituut) peakorter asub väljaspool rakenduskavas ettenähtud toetuskõlblikku piirkonda. Auditeeritud projekti rahastas Euroopa Sotsiaalfond ja seda rakendas selleks otstarbeks loodud projektirühm, mille oli loonud toetuskõlblikus piirkonnas asuv toetusesaaja. Projektikulud olid peamiselt otsesed kulutused personalile, materjalidele ja teenustele, millest märkimisväärse osa moodustasid samade rubriikide kaudsed kulud. Et kaudsed kulud oleksid rahastamiskõlblikud, tuleb need kanda toetuskõlblikes piirkondades, neil peab olema otsene seos projektiga ning need tuleks jaotada nende panuse alusel projekti. Kontrollikoda leidis siiski, et suurem osa projekti kohta deklareeritud kaudsete kulude kulukategooriatest olid tegelikult üldkulud, mis tehti instituudi peakorteris. Ka mitmed kõnealuste kategooriatega seotud kulud olid lisatud projekti eelarvesse kui projektirühma poolt projekti asukohas tegelikult kantud kulud. Auditi käigus ei saanud auditeerimisasutus piisavaid tõendeid kaudsete kulude jagunemise kohta; selle tulemusena kohaldas ta kaudsete kulude suhtes 10 % kindlamääralist korrektsiooni. Kontrollikoda leidis, et tegelik viga oli suurem kui 10 %, seega loeb kontrollikoda kõik projektiga otseselt mitteseotud kulud rahastamiskõlbmatuks.

Kontrollikoja hinnang auditeerimisasutuste tööle

6.44. Auditeerimisasutuste töö moodustab olulise osa ühtekuuluvuse valdkonna kontrolli- ja kindlustandvast raamistikust (vt punkt 6.22). See oli esimene aasta, mil auditeerimisasutused lõpetasid programmitöö perioodi 2007–2013 ning kohaldasid perioodile 2014–2020 uut kontrolli- ja kindlustandvat raamistikku. Kontrollikojapoolne auditeerimisasutuste töö kontrollimine on osa protsessist, mille eesmärk on tõenäoliselt kasutada tulevikus rohkem komisjoni kindluse tagamise mudelit. Käesoleva aasta auditis hinnati 21 auditeerimisasutusest seitsme auditeerimisasutuse tööd perioodil 2014–2020 nendes liikmesriikides, mis esitasid 2017. aastal koos kuludega kindlustandva teabe paketid. Kontrollikoda leidis mitmeid puudusi, mis mõjutavad nende töö usaldusväärsust. 6.44. Komisjon tervitab Euroopa Kontrollikoja auditeerimiskäsitlust, mis võib programmide eest vastutavate asutuste ja toetusesaajate jaoks kokkuvõttes vähendada auditeerimistegevuse dubleerimist ning kattuvusi. Nagu eelmiselgi programmiperioodil, jätkab komisjon tihedat koostööd ERFi, Ühtekuuluvusfondi, ESFi, noorte tööhõive algatust ja enim puudust kannatavate isikute abifondi katvate 122 auditeerimisasutusega, et vältida võimalikke puudusi ning tagada audititulemuste täielik usaldusväärsus. Lisaks on komisjoni ühtekuuluvuspoliitika ühtse auditistrateegiaga ette nähtud põhjalik vahelduv ja riskipõhine keskendumine auditeerimisasutuste tulemustele. Vt ka komisjoni ühine vastus punktidele 6.49 ja 6.50.

6.45. Kõigi uuritud kindlustandva teabe ja lõpetamispakettide puhul oli auditeerimisasutuste esitatud allesjäänud veamäär alla 2 %. Kontrollikoja leitud täiendavate vigade tõttu oli perioodi 2014–2020 12-st kindlustandva teabe paketist kuue ja perioodi 2007–2013 10 lõpetamispaketist kolme puhul ümberarvutatud määr suurem kui 2 %. 6.45. Eitamata nõuete rikkumisi, millele juhiti tähelepanu ühe liikmesriigi kolme programmi puhul, märgib komisjon, et lisavead, mille tõttu jääkvigade määr ületas 2 %, olid kõik seotud liikmesriigi ametivõimude ja mitte üksnes auditeerimisasutuse poolse käibemaksu abikõlblikkuse väärtõlgendusega. Peale selle kehtisid VKEde algatuse suhtes auditeerimisasutuse aruande avaldamise ajal programmispetsiifilised õiguslikud nõuded, mis ei lubanud auditeerimisasutusel teha auditeid tehingute tasandil. Vt ka komisjoni vastused punktidele 6.29 ja 6.37.

Mõne auditeerimisasutuse puudused valimite moodustamisel mõjutasid valimite esinduslikkust

6.46. Igast rakenduskavast kaasrahastatavate toimingute suure arvu tõttu peavad auditeerimisasutused koostama valimi, et esitada arvamus kulude rahastamiskõlblikkuse kohta. Usaldusväärsete tulemuste saamiseks peavad valimid olema auditeeritud andmekogumi suhtes esinduslikud ja üldjuhul põhinema statistiliselt asjakohasel meetodil (44). Kontrollikoda kontrollis auditeerimisasutuste valimi koostamise meetodit 22 kontrollitud kindlustandva teabe / lõpetamispaketi puhul.

6.47. VKEde algatuse raames rakendatud rakenduskava puhul valimit ei koostatud, sest ei auditeerimisasutus ega EIFi lepinguline välisaudiitor ei korraldanud finantsvahendaja tasandil auditeid (vt punkt 6.37). 6.47. Ühissätete määruse artikli 40 lõige 3 sisaldab selget regulatiivset piirangut, mis keelab auditeerimisasutusel teha VKEde algatuse programmide puhul auditeid lõplike toetusesaajate tasandil. Seda küsimust on komisjon käsitlenud oma vastuses punktile 6.37.

6.48. Kontrollikoda leidis kontrollitud 22 paketist kolme puhul (kõik perioodist 2014–2020) puudusi, näiteks valimi ebapiisav suurus, teatud toimingute liiga suur osakaal ja valimi koostamise parameetrite vale kasutamine. Teatud ulatuses mõjutasid need puudused valimite esinduslikkust ja seega ka aruandes esitatud asjaomaste allesjäänud veamäärade usaldusväärsust. 6.48. Vt komisjoni ühine vastus punktidele 6.64 ja 6.65.

Muud puudused auditeerimisasutuste töös

6.49. Ebapiisav või puudulik kontroll suurendab riski, et rahastamiskõlbmatuid kulusid ei avastata. Lisaks peavad audiitorid rahvusvaheliste auditeerimisstandardite (45) kohaselt dokumenteerima oma kontrollid, sealhulgas osutama selgelt kõikidele dokumentidele, mis on auditeeritud kulude suhtes kõige asjakohasemad. See võimaldab neil oma töö eest vastutada ja aitab organisatsioonisisestel või -välistel kontrollijatel teha järeldusi kontrollide ulatuse ja piisavuse kohta. 6.49 ja 6.50. Auditeerimisasutused peavad suutma tõendada teostatud kontrolli ulatust ja kvaliteeti. Samas tuleb auditeerimisprotsessi dokumenteerimiseks leida sobiv tasakaal, et tagada haldusprotseduuride usaldusväärsus ja tõhusus. Komisjon jätkab Euroopa Kontrollikoja tõstatatud küsimuste lahendamiseks tihedat koostööd auditeerimisasutustega, jagades parimaid tavasid ning auditivahendeid ja -meetodeid, sealhulgas komisjoni oma kontrollnimekirju. Komisjon on oma ühtekuuluvuspoliitika ühtse auditistrateegia raames plaaninud 2018. ja 2019. aastal riskipõhiselt korraldada 58 vastavusauditit ja 19 teabekogumismissiooni, et tagada auditeerimisasutuste töö usaldusväärsus. Kahekümne ühe vastavusauditit ja kaheksa teabekogumismissiooni on kavas läbi viia 2018. aastal ning nende tulemused saab esitada 2018. aasta tegevusaruannetes. Vt ka komisjoni vastus punktile 6.26.

6.50. Valimi 217 tehingust 96 puhul (44 %) sai kontrollikoda esitada järelduse auditeerimisasutuste töö alusel. Kontrollikoda tuvastas puudusi seoses auditeerimisasutuste töö ulatuse, kvaliteedi ja dokumenteerimisega 121 (56 %) tehingus, mis tegi vajalikuks audititöö uuesti tegemise. Puudusi leiti kontrollitud 22-st kindlustandva teabe / lõpetamispaketist 17-s. Puudused hõlmasid näiteks kontrollnimekirju, mis ei katnud kõiki vajalikke punkte, ja kulude rahastamiskõlblikkuse ebakorrektset kontrolli. 80 puhul neist tehingutest (37 % kõikidest tehingutest) tähendas see seda, et kontrollikoda pidi külastama toetusesaajat. 121 kontrollikoja poolt uuesti tehtud tehingust leiti 30 puhul kvantifitseeritavaid vigu, mida auditeerimisasutus ei olnud varem avastanud. Need on seotud 11 paketiga.

Komisjoni töö ja allesjäänud veamäära kajastamine iga-aastastes tegevusaruannetes

6.51. Iga-aastased tegevusaruanded on komisjoni peamine aruandlusvahend selle kohta, kas neil on piisav kindlus, et kehtestatud kontrollimenetlused tagavad kulutuste seaduslikkuse ja korrektsuse (46). Majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse valdkonna puhul kasutatakse iga-aastastes tegevusaruannetes veariski sisaldavate kulude mõõtmiseks erinevaid määrasid. Kõnealused määrad sisaldavad allesjäänud veamäära eelarveaasta 2015/2016 kohta, mille raamatupidamise aastaaruande on komisjon heaks kiitnud ja mille kohta ta on esitanud järelduse korrektsuse kohta (47). 6.51. Komisjon esitab tegevuse aastaaruannetes jagatult juhitavate kulude kohta erinevad määrad, et mõõta eri liiki maksetega seonduvaid spetsiifilisi riske aruandeaastal (perioodi 2007–2013 sulgemisel ning 2014.–2020. aastate kulude eri raamatupidamisaastatel), samuti 2017. aasta vigade koondmäära.

6.52. Käesolevas alajaos vaadeldakse komisjoni tööd selle nimel, et saada kindlus, et uue kontrolli- ja kindlustandva raamistiku kohased liikmesriikide süsteemid toimivad tõhusalt ning et allesjäänud veamäär on usaldusväärne hinnang.

6.53. Kontrollikoja tähelepanekud on seotud kindlustandva raamistiku väljatöötamisega ning komisjoni tööga raamatupidamise aastaaruande heakskiitmisel, teatud allesjäänud veamäärade kinnitamisel ja üldise allesjäänud veamäära kindlakstegemisel.

Perioodi 2014–2020 kontrolli- ja kindlustandva raamistiku kavandamine

Iga-aastaseid tegevusaruandeid tuleks veelgi optimeerida ja kohandada uue kontrolli- ja kindlustandva raamistikuga

6.54. Uus kontrolli- ja kindlustandev raamistik tähendab seda, et komisjonil kulub peaaegu kaks aastat enne, kui ta saab esitada järelduse auditeerimisasutuse allesjäänud veamäärade usaldusväärsuse kohta asjaomasel eelarveaastal. See periood hõlmab kaheksat kuud, mis on auditeerimisasutustele ette nähtud audititöö tegemiseks. Seejärel teeb komisjon oma dokumendikontrollid, täiendavad teabekogumiskülastused ja korrektsuse auditid. Selgituses 6.8 on esitatud uue raamistiku ajakava. 6.54. Euroopa Kontrollikoja viidatud kaks aastat algavad asjaomase arvestusperioodi lõpul ja hõlmavad seetõttu ka neid kaheksat kuud, mis on auditeerimisasutustele määrusega ette nähtud auditi tegemiseks. Sellest tulenevalt ja kooskõlas ühtekuuluvuspoliitika ühtse auditistrateegiaga püüab komisjon kõigi 419 ühtekuuluvusprogrammi kinnituspakettide hindamise läbi viia järgmise iga-aastase tegevusaruande ajaks, st maksimaalselt 13 kuu jooksul. Pärast põhjalikku dokumentide kontrolli ja kohapealset kontrolli, riskipõhist auditeerimist ning teabekogumismissioone avaldab peadirektoraat järgmises iga-aastases tegevusaruandes, kas varem teatatud jääkvigade määrad on usaldusväärsed või kas on käimas lisakontroll või kas seda on vaja. Vt ka komisjoni ühine vastus punktidele 6.49 ja 6.50.

Selgitus 6.8. Uue kontrolli- ja kindlustandva raamistiku ajakava Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

6.55. Eelmisel aastal juhtis kontrollikoda tähelepanu asjaolule, et aasta tegevusaruannete aruandlusperiood ei ole sama, mis liikmesriikide kindlustandva teabe pakettidel (48). Auditeerimisasutuste teatatud allesjäänud veamäärad on seotud eelarveaastaga. Iga-aastastes tegevusaruannetes aga, et kajastada eelarve aastasuse põhimõtet ning järgides eelarve peadirektoraadi ja peasekretariaadi antud suuniseid, annavad peadirektorid piisava kindluse kalendriaasta kohta. Selleks otsustasid regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi peadirektorid 2017. aasta tegevusaruandes hinnata riski, prognoosides 2017. kalendriaasta kulude, mida nad ei olnud veel heaks kiitnud ja kinnitanud, esialgse allesjäänud veamäära. 6.55. Komisjon viitab Euroopa Kontrollikoja 2016. aasta aruande punktile 6.34 antud vastusele. Finantsmäärus ja 2014.–2020. aasta kinnituse andmiseks määratud tähtaeg võimaldavad aruandlusperioode paremini ühitada ning nende vahele jääb vaid kuus kuud võrreldes ühe aastaga ajavahemikul 2007–2013. Peadirektoraadid on vastavalt kohandanud oma iga-aastaseid tegevusaruandeid ja viisi, kuidas nad saavad kinnitusi eri liiki maksetele, mis võivad hõlmata kuni kolme programmi arvestusaastat, nagu on kirjeldatud 2016. aasta tegevusaruannetes (punkt A.1.2). Nii aastakulude riski arvutamisel kui ka vajaduse korral üksikute programmide kohta reservatsioonide tegemisel loeti parimateks ja uusimateks hinnanguteks 2016.–2017. arvestusaasta jääkvigade määrad, mis laekusid 1. märtsiks 2018. See kehtib eriti 2017. aasta kohta, mil aruannete kohaselt oli kulutusi tehtud vähestelt kontodelt, mistõttu esitati 2015.–2016. arvestusaasta veamäärad. Komisjon rõhutab veel, et iga-aastase tegevusaruande kinnitamisel katab eelmise kalendriaasta kohta deklareeritud kulutused ELi vahemaksetest kinni peetud 10 %.

6.56. Iga-aastaste tegevusaruannete aruandlusnõuded ei ole veel kohandatud uue kontrolli- ja kindlustandva raamistikuga. Arvestades asjaolu, et 2015/2016 eelarveaasta allesjäänud veamäärad on ainsad, mille kohta komisjonil oli võimalik saada auditeerimisasutustelt ja oma korrektsusega seotud tööst tulenevalt piisav kindlus, peaksid need olema peamiseks korrektsuse näitajaks 2017. aasta tegevusaruannetes. Need peaksid neile põhinema ka peadirektoraatide kinnitavad avaldused konkreetsete poliitikavaldkondade kohta. Siiski ei pööra kumbki peadirektoraat neile piisavat tähelepanu ega nimeta neid peamisteks tulemusnäitajateks. 6.56 ja 6.57. Kesksete juhiste kohaselt esitavad peadirektoraadid iga-aastastes tegevusaruannetes ühe tulemuslikkuse põhinäitajana korrektsusnäitaja (KPI 5), et tagada kõikide eelarvevaldkondade järjekindel ja ühtlustatud lähenemisviis. 2017. aasta tegevusaruannetes tõsteti (muu hulgas KPI 5 allmärkuses ja kommenteeritud kokkuvõttes) täiendavalt esile jääkriskide määrasid 2015.–2016. aasta finantsaruannetes ning pühendati eraldi punkt ka selle arvestusaasta kohta teatatud jääkriskide määradele. Komisjon on valmis kaaluma ja Euroopa Kontrollikojaga arutama, kuidas veamäärade esitusviisi edaspidistes iga-aastastes tegevusaruannetes veelgi parandada ja ühtlustada.

6.57. Lisaks sellele esitab komisjon iga-aastastes tegevusaruannetes kahe programmitöö perioodi kohta vähemalt 13 erinevat määra veariski sisaldavate kulude mõõtmiseks. Selline suur hulk näitajaid toob kaasa selguse puudumise ja võimaliku segaduse seoses nende asjakohasuse ja saadava kindlusega.

Rahastamisvahenditele tehtud ettemakseid ei tohiks allesjäänud veamäära arvutamisel arvesse võtta.

6.58. Programmitöö perioodi 2014–2020 ülesehituse eesmärk on lihtsustada rakenduskavade lõpetamist, kehtestades iga-aastase raamatupidamise aastaaruannete kontrollimise ja heakskiitmise menetluse, mis sarnaneb nn osalise lõpetamisega. See saab toimida vaid juhul, kui auditeerimisasutuste esitatud allesjäänud veamäärad on usaldusväärsed ja kättesaadav on teave, mis puudutab üksnes lõpetamisel olevaid (st ilma ettemaksetega) rahastamiskõlblikke kulusid. 6.58. Komisjon on tõepoolest märkinud, et raamatupidamise aastaaruannete eesmärk on pakkuda liikmesriikidele jagatud juhtimise mitmeaastases kontekstis suuremat õiguskindlust, võttes kasutusele „iga-aastaste abikõlblike kuluosade“ valideerimise. Oma olemusest tulenevalt ei hõlma kõnesolev osaline sulgemine rahastamisvahenditest tehtud ettemakseid ega riigiabi, mis tuleb järgmistel aruandeaastatel teisendada abikõlblikeks kuludeks (seetõttu on aastaaruannete puhul ette nähtud kumulatiivne aruandlus). Komisjoni talitused on esitanud tegevuse aastaaruannetes jääkvigade määrade kohta andmed, mis hõlmavad üksnes abikõlblikke kulusid sulgemise seisuga (st ei hõlma rahastamisvahenditest tehtud ettemakseid). Vt ka alljärgnev komisjoni ühine vastus punktidele 6.59 kuni 6.62.

6.59. Määrus (EL) nr 1303/2013 ei täpsusta, kuidas allesjäänud veamäära arvutada. 6.59 ja 6.62. Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 137 kohaselt põhinevad programmide finantsaruanded komisjonile deklareeritud summadel, sealhulgas rahastamisvahenditesse tehtud ettemaksetel. Auditeerimisasutused esitavad jääkvigade määrad finantsaruannetes kajastatud kulude järgi. Euroopa Kontrollikoja 2016. aasta soovituste konstruktiivseks järgimiseks nõustusid auditeerimisasutused andma komisjonile üksikasjalikku lisateavet, et võimaldada tal iga-aastastes tegevusaruannetes välja arvutada jääkvigade määrad rahastamisvahenditesse tehtud ettemaksete mõju arvestamata. Seega oli komisjonil võimalik välja arvutada, et 2016.–2017. aasta finantsaruannetes rahastamisvahenditesse (ja VKEde algatuse programmidesse) tehtud ettemaksete mõju oli ERFis keskmiselt alla 0,2 protsendipunkti (67 rahastamisvahendi põhjal) ja ESFis alla 0,02 protsendipunkti (15 rahastamisvahendi põhjal) (vt regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi 2017. aasta tegevusaruande lk 50 ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi 2017. aasta tegevusaruande lk 58). Seega aitas Euroopa Kontrollikoja soovitus parandada iga-aastastes tegevusprogrammides konkreetsete programmide kohta teabe avaldamist rahastamisvahenditesse tehtud ettemakseteta, millel seni on olnud suur üldine mõju teatatud veamäärale.

6.60. Praegune tava lisada rahastamisvahenditele tehtud ettemaksed andmekogumisse toob väga tõenäoliselt kaasa komisjonile teatatud allesjäänud veamäärade tegelikust väiksemana näitamise (49).

6.61. Kontrollikoja poolt eelmises aasta aruandes esitatud soovitusele (50) tuginedes esitab komisjon nüüd oma iga-aastastes tegevusaruannetes täiendavad allesjäänud veamäärad, mille puhul ei ole arvesse võetud rahastamisvahenditele tehtud ettemakseid.

6.62. Eelmisel programmitöö perioodil ei teinud auditeerimisasutused enamasti audititööd finantsvahendajate tasandil. Perioodil 2014–2020 peavad auditeerimisasutused teise ja järgmiste ettemaksete puhul (51) kontrollima, kas finantsvahendajate puhul on täidetud toetuskõlblikkuse tingimused. Osalist lõpetamist ei ole võimalik rakendada rakenduskavade puhul, mis hõlmavad rahastamisvahendeid, välja arvatud juhul, kui auditeerimisasutused teostavad nimetatud tasandil asjakohast tööd.

6.63. Tulevastel aastatel on see probleem veelgi teravam nende rakenduskavade puhul, mille rahastamisvahendite arv suureneb märkimisväärselt (52).

Komisjoni kindlustandva töö kajastamine aasta tegevusaruannetes

Kindlustandva teabe pakettide läbivaatamisel ei tegeletud valimite moodustamise puudustega

6.64. Kontrollikoja töö auditeerimisasutuste valimi moodustamise metoodika osas näitas, et kontrollitud 12 kindlustandva teabe paketist kolme puhul (25 %) esinenud puudused mõjutasid teatud ulatuses teatatud allesjäänud veamäärade usaldusväärsust (vt punktid 6.47–6.48). 6.64 ja 6.65. Komisjon tuvastas mõned Euroopa Kontrollikoja tõstatatud probleemid, kuid leidis, et määruse (EL) nr 480/2014 artikli 31 tingimusi neile juhtumitele ei kohaldata. VKEde algatuse programmiga seotud küsimust on komisjon käsitlenud oma vastuses punktile 6.47.

6.65. Vastavalt oma organisatsioonisisestele menetlustele kontrollis komisjon kõigi esitatud pakettide puhul valimi moodustamise meetodit. Ta ei tõstatanud siiski eespool nimetatud küsimusi. Tõsiste puuduste korral nähakse määrusega ette kindla määraga korrektsioon (53).

6.66. Kõigil eespool nimetatud juhtudel tegi komisjon lõppmakse ja vabastas ELi eelarve kaitsmiseks kinnipeetud 10 % (vt selgitus 6.8 ). 6.66. Komisjon peab asjaomase arvestusaasta eest arvestatud summa arveldama alati, kui on täidetud ühissätete määruse artikli 139 lõikes 2 sätestatud tingimused. Kui seetõttu on tarvis teha makse, on komisjonil võimalik see peatada juhul, kui püsib suur jääkrisk. Kui arvestuse tulemuseks on tagasinõue, peab komisjon usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtte kohaselt asuma summat viivitamata tagasi nõudma.

Komisjoni järeldus 2015/2016 eelarveaasta kulude korrektsuse kohta ei ole veel lõplik

6.67. Komisjon kohustus oma 2016. aasta tegevusaruannetes andma põhjaliku hinnangu hiljemalt üheksa kuu jooksul pärast kindlustandva teabe pakettide esitamist (54). See oleks tähendanud, et 2017. aasta tegevusaruannetes esitatakse järeldus 2015/2016 eelarveaasta allesjäänud veamäärade kohta. Mõlemad peadirektoraadid leidsid, et 2015/2016 aruandeaasta allesjäänud veamäär oli allpool olulisuse piirmäära (2 %). Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi esindaja ei teinud lõpuks järeldusi mõne rakenduskava kohta, mille puhul ta ei olnud veel nõutavat kindlust saanud ja mille kohta oli seega lõplik hinnang veel koostamata. 6.67. Formaalset kohustust igal aastal kõikide programmide teatatud veamäärade kohta järeldusi teha ei ole, kuid on näha, et peadirektoraadid seda siiski püüavad, juhul kui kõik tingimused on täidetud ning komisjoni talitustel on võimalik vastav järeldus teha. Ühtekuuluvuspoliitika ühtse auditistrateegia kohaselt tuleb vajaduse korral teha auditeid kuni toetusesaajatele dokumentide säilitamiseks määratud perioodi lõpuni. Seetõttu võivad komisjoni vastavusauditid erijuhtudel (näiteks seoses kinnitussüsteemi rakendamise esimese „sissetöötamisaastaga“) või tõhusa haldusega seotud põhjustel hõlmata mitut raamatupidamisaastat, mis võib kaasa tuua ka varem teatatud veamäärade ümbervaatamise.

6.68. Eelarveaasta 2015/2016 oli esimene, mille puhul kasutati uut kontrolli ja kindlustandvat raamistikku. Märtsiks 2017 esitatud 50 asjakohase kindlustandva teabe paketi puhul teostas tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat ajavahemikus juuni 2017 kuni aprill 2018 vaid kaks vastavusauditit, (55) hõlmates kaheksat toimingut ja kahte kindlustandva teabe paketti kahes liikmesriigis. Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat selliseid auditeid ei teinud. Kontrollikoda leidis, et auditeerimisasutused alahindasid komisjonile teatatud allesjäänud veamäärasid kuues kontrollitud 12 kindlustandva teabe paketis. ELi eelarve kaitsmiseks antakse määrusega komisjonile võimalus teha täiendavaid auditeid tõendavate dokumentide säilitamise perioodi lõpuni (vt punkt 6.8). Need kaks asjaolu võivad viidata sellele, et komisjoni tulevaste auditite käigus tuvastatud muud puudused võivad eelarveaasta 2015/2016 allesjäänud veamäära veelgi suurendada. Sellest tulenevalt ei ole allesjäänud veamäärad, mille kohta komisjon 2017. aasta tegevusaruannetes järelduse teeb, veel lõplikud. 6.68. Komisjonil on võimalik ELi eelarvehuvide kaitsmiseks teha lisaauditeid, pidades silmas õiguslikku nõuet, et dokumendid ja auditi tõendusmaterjal peavad olema kättesaadavad. Auditite tulemusena tuvastatud õigusnormide rikkumised tuleb nõuetekohaselt kõrvaldada ja see võib mõjutada ka juba valideeritud veamäärasid. Vt ka komisjoni vastus punktile 6.9. Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat osalesid 2017. aastal märkimisväärses hulgas Euroopa Kontrollikoja auditites. Komisjoni otsuse 2017. aasta vastavusauditite kava ümber vaadata tingisid esimesel arvestusaastal tegelikult esitatud kinnituspakettide väike arv ja deklareeritud kulude vähesus ning sellest tulenev auditeerimisasutuste kordusauditeerimise võimaluste piiratus koos Euroopa Kontrollikoja auditite ulatusega kõnesolevates programmides. Otsuse eesmärk oli vältida auditite dubleerimist samade programmide ja toetusesaajate puhul. Komisjon võttis 2017. aasta auditite kavandamisel (ja hilisemal läbivaatamisel) nii tõhususe kui ka tulemuslikkuse seisukohalt arvesse teisigi aspekte, sealhulgas võimalust teha edaspidiseid komisjoni vastavusauditeid kuni kolm arvestusaastat tagasiulatuvalt (tõhusa halduse huvides, juhul kui läbivaadatavate auditite arv on väike), ning kattuvust regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi 2007.–2013. aasta perioodi sulgemisaudititega. Vt ka komisjoni ühine vastus punktidele 6.56 ja 6.57.

Ühtekuuluvuse valdkonnal puudub üldine allesjäänud veamäär

6.69. Mõlema programmitöö perioodi puhul esitatakse komisjoni kõigis iga-aastastes tegevusaruannetes eraldi allesjäänud veamäär (56). Komisjon ei arvuta aga välja üldist allesjäänud veamäära majanduse, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse valdkonna kohta (mitmeaastase finantsraamistiku alamrubriik 1b). 6.69 ja 6.70. Komisjoni aruandlus põhineb kalendriaastal, nagu on finantsmäärusega ette nähtud. Komisjoni iga-aastases juhtimis- ja tulemusaruandes esitatakse ühtekuuluvus-, rände- ja kalanduspoliitika jääkvigade koondmäär, mille aluseks on iga peadirektoraadi vastavas iga-aastases tegevusaruandes esitatud andmed ning näitajad. Sama lähenemisviisi on võrreldavuse huvides kasutatud alates 2015. aasta juhtimis- ja tulemusaruandest.

6.70. Komisjon võiks suurema vaevata esitada selle teabe ELi eelarve haldus- ja tulemusaruandes, mis oleks abiks eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutavatele ametiasutustele. Haldus- ja tulemusaruandes on selle asemel esitatud rubriigi „Ühtekuuluvus, ränne ja kalandus“ kombineeritud veamäär kalendriaasta kohta.

6.71. Selgituses 6.9 esitatakse ülevaade aasta tegevusaruannetes programmitöö perioodi 2014–2020 kohta esitatud teabest.

Selgitus 6.9. Ülevaade aasta tegevusaruannetes perioodi 2014–2020 kohta esitatud teabest (miljonites eurodes) Tegevus Fond Kindlustandva teabe paketis tõendatud kogukulud Kindlustandva teabe pakettide arv (72) Rakenduskavad (72) Allesjäänud veamäär (73) Programmitöö periood 2014–2020 ERF/ÜF 993,7 20 34 0,6 % ESF / noorte tööhõive algatus (74) 1 443,5 33 49 0,7 % FEAD 144,3 8 8 0,6 % Kokku ilma VKEde algatuseta (75) 2 581,5 50 70 0,7 % Allikas: regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi 2017. aasta tegevusaruanded.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

6.72. Teatatud allesjäänud veamäär 2017. aasta tegevusaruannetes on eelarveaasta 2015/2016 puhul allpool olulisuse piirmäära (57). Auditeerimisasutuste auditeeritud esindusliku valimi kontrollikojapoolse auditi tulemused näitavad, et veamäär on endiselt kõrge (üle 2 %) ning auditeerimisasutuste esitatud mitmed allesjäänud veamäärad on esitatud tegelikust väiksemana. 6.72. Komisjon on aruandluses kajastanud regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi iga-aastastes tegevusaruannetes tõstatatud küsimusi ning võtnud neid arvesse oma valideeritud veamäärades, kui ta on seda võimalikuks pidanud. Kui asjaomaste üksikprogrammide puhul on leitud, et teatatud jääkvigade määrasid on alahinnatud, teeb komisjon lisafinantskorrektsioone.

JÄRELDUS JA SOOVITUSED

Järeldus

6.73. Kokkuvõttes viitab auditi tõendusmaterjal sellele, et alamrubriigi „Majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus“ kulutused olid olulisel määral vigadest mõjutatud (vt punktid 6.26–6.43). 6.73. Komisjonil on heameel tõdeda, et selleaastane Euroopa Kontrollikoja hinnang ühtekuuluvuspoliitika veatasemele on palju parem kui eelmistel aastatel. Eelkõige märgib komisjon, et hinnangut on ühe protsendipunkti võrra parandanud 2015.–2016. aasta raamatupidamisaruannetes sisalduv tavaprogrammidest erineva spetsiifilise reguleeriva raamistikuga VKEde algatuse programm. Kogu laekunud teavet arvesse võttes järeldab komisjon, et valdava enamiku programmide 2015.–2016. aasta raamatupidamisaruannete veamäär ei ületa olulisuse piirmäära.

6.74. Kontrollikoda leidis mitme oma valimisse kuulnud auditeerimisasutuse töös märkimisväärse arvu puudusi, mis piiravad nende töö usaldusväärsust (vt punktid 6.44–6.50). 6.74 ja 6.75. Komisjon on aruandluses juba kajastanud mõningaid regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi iga-aastastes tegevusaruannetes tõstatatud küsimusi ning võtnud neid arvesse oma valideeritud veamäärades, kui ta on seda võimalikuks pidanud. Peadirektoraadid teevad vajalikud lisafinantskorrektsioonid. Komisjon jätkab Euroopa Kontrollikoja tõstatatud küsimuste lahendamiseks tihedat koostööd auditeerimisasutustega. Lisaks on komisjoni ühtekuuluvuse ühtse auditistrateegiaga ette nähtud põhjalik riskipõhine keskendumine auditeerimisasutuste tulemuste ülekontrollimisele. Vt ka komisjoni vastused punktidele 6.26 ja 6.29, ühine vastus punktidele 6.34 ja 6.35, vastused punktidele 6.37, 6.39 ning komisjoni ühine vastus punktidele 6.49 ja 6.50.

6.75. Tulenevalt sellest ja puudujääkidest komisjoni töös (vt punktid 6.51–6.72) on komisjoni aasta tegevusaruannetes esitatud eelarveaasta 2015/2016 allesjäänud veamäärasid alahinnatud ja kontrollikoda ei saa neile praegu tugineda. Kontrollikoja leitud täiendavate vigade tõttu oli perioodi 2014–2020 12-st kindlustandva teabe paketist kuue ja perioodi 2007–2013 10 lõpetamispaketist kolme puhul ümberarvutatud määr suurem kui 2 %.

6.76. Uue kontrolli- ja kindlustandva raamistiku eesmärk on tagada, et allesjäänud veamäärad jäävad igal aastal allapoole olulisuse piirmäära (2 %). Kontrollikoja audit näitas siiski, et edasiminek on vajalik eelkõige seoses raamistiku rakendamisega nii auditeerimisasutuste kui ka komisjoni tasandil. 6.76. Ilma et see mõjutaks eespool esitatud ühist vastust punktidele 6.74 ja 6.75, leiab komisjon lisaks, et täiendav areng paremuse suunas on alati soovitatav ning ta võtab lisameetmeid kinnitusraamistiku täiustamiseks ja kõigi õigusnormide rikkumiste õigeaegseks tuvastamiseks ning kõrvaldamiseks. Seoses komisjoni enda tööga tuleb komisjoni auditikavades arvesse võtta Euroopa Kontrollikoja kavandatavaid töid, et vähendada auditite kattuvust ja dubleerimist vastutavate asutuste ning toetusesaajate tasandil. Selline olukord tekkis eelkõige 2014.–2020. aasta esimeste finantsaruannetega, milles oli vähe kinnitatud kulusid ja seetõttu ka vähe võimalusi auditeerimisasutuste tehtud auditite kordamiseks. Seda küsimust on komisjon käsitlenud oma vastuses punktile 6.68.

Soovitused

6.77. Lisas 6.2 antakse ülevaade kontrollikoja analüüsist kontrollikoja 2014. aasta aastaaruandes esitatud seitsme soovituse põhjal võetud meetmete kohta (58). Komisjon oli neist täies mahus ellu viinud neli, kaks olid ellu viidud osaliselt ning ühe puhul ei olnud üldse meetmeid võetud. 6.77. Seoses Euroopa Kontrollikoja 2014. aasta aruande 3. soovitusega märkis Euroopa Kontrollikoda, et lihtsustatud kuluvariantide kasutamine on ESFis lubatud kuni 36 % ulatuses programmi eelarvest ning ERFis ja Ühtekuuluvusfondis vaid 2 % ulatuses. Komisjon jätkab lihtsustatud kuluvariantide kasutamise soovitamist programmiperioodil 2014–2020. Selleks avaldas komisjon 27. märtsil 2018 lõpparuande lihtsustatud kuluvariantide kasutamisest ESFis, ERFis, Ühtekuuluvusfondis ja EAFRD-s, mis näitas, et ajavahemikul 2014–2017 kasutas enamik Euroopa struktuurifondide korraldusasutustest lihtsustatud kuluvariante (ERF/Ühtekuuluvusfondi ning ESFi programmide puhul vastavalt 73 % ja 95 %). Projektide arvestuses kasutatakse ESFis lihtsustatud kuluvariante 65 % projektide puhul, ERFis 50 % ja Ühtekuuluvusfondis 25 % puhul. Nõukogu ja parlamendi poliitilisel kokkuleppel põhinevas koondettepaneku versioonis laiendatakse ka lihtsustatud kuluvariantide ulatust ning kohaldatavust. Seoses soovitusega, mis on leitud olevat täielikult täitmata jäetud, rõhutab komisjon, et seda ettepanekut ei aktsepteeritud ning seetõttu ka ei järgitud.

6.78. Varasemate soovituste täitmise analüüsi ning 2017. aastat puudutavate leidude ja järelduste alusel esitab kontrollikoda komisjonile järgmised soovitused:

— 1. soovitus: tagada, et EIFi hallatud rahastamisvahendite auditeerimiskord oleks piisav finantsvahendajate tasandil. Kui EIP/EIF kasutab välisaudiitoritega kokkulepitud menetlusi, peaks komisjon kindlaks määrama selliste lepingute miinimumtingimused, pidades silmas kindluse andmise vajadust ning eelkõige piisava auditeerimise kohustust liikmesriigi tasandil. Soovituse elluviimise tähtaeg: viivitamata. Komisjon nõustub soovitusega ning leiab, et nõukogu ja parlamendi poliitilisel kokkuleppel põhineva koondettepaneku versiooni jõustumisel ning Euroopa Investeerimisfondi hallatavate rahastamisvahendite auditeerimise uute sätetega viiakse see soovitus ellu. Peale selle peavad liikmesriigid teostama kontrolli ja auditeid finantsvahendajate tasandil ning auditeerimisasutused nende pädevusse kuuluvate lõplike toetusesaajate tasandil, kui see on vajalik.

— 2. soovitus: esitada ettepanekud 2020. aasta järgse finantsraamistiku õigusaktide muutmiseks nii, et need välistaks avalik-õiguslikele asutustele ELi vahenditest käibemaksu tagastamise. Soovituse elluviimise tähtaeg: enne 2020. aasta järgse õigusraamistiku heakskiitmist. Komisjon nõustub soovitusega osaliselt ja on teinud 2021.–2027. aasta finantsraamistiku jaoks sellekohase seadusandliku ettepaneku. Komisjoni ettepanekuga (COM (2018) 375 final) kehtestatakse lihtne käibemaksureegel, mis ei sõltu sellest, kas toetusesaajad on eraõiguslikud või avalik-õiguslikud isikud: projektide puhul kogumaksumusega alla 5 miljoni euro loetakse käibemaks abikõlblikuks ja üle selle künnise on käibemaks abikõlbmatu.

— 3. soovitus: kõrvaldada kontrollikoja tuvastatud puudused auditeerimisasutuste töö kontrollimisel seoses komisjoni korrektsuse audititega. Soovituse elluviimise tähtaeg: viivitamata. Komisjon nõustub soovitusega. Ühtsele auditistrateegia ja kokkulepitud auditeerimiskava järgi keskenduvad komisjoni talitused alates 2018. aastast oma auditeerimistöös auditeerimisasutuste töö kvaliteedi ning nõuetelevastavuse kontrollile, et saada täielikult usaldusväärsed auditiarvamused ja tulemused.

— 4. soovitus: vähendada regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi iga-aastastes tegevusaruannetes perioodi 2014–2020 kontrolli- ja kindlustandva raamistiku kohta esitatud teabe keerukust järgmiselt: i) keskendudes kuludele, mis on läbinud kogu kontrollitsükli, st kindlustandva teabe paketid, mis hõlmavad kulusid enne aasta n-1 30. juunit. Selleks peaks komisjon korrigeerima oma aruandlust, tagamaks, et selles ei esitataks esialgseid hinnanguid; ii) märkides selgelt, et selliseid kulusid ei ole veel põhjalikult kontrollitud (sealhulgas korrektsuse kontroll). Komisjon peaks märkima, millised ennetavad meetmed kaitsevad ELi eelarvet ja kas need meetmed on piisavad kindluse tagamiseks; samas peaks komisjon hoiduma nende kulude allesjäänud veamäära arvutamisest, mida ei ole veel kontrollitud; iii) avaldades mitmeaastase finantsraamistiku alamrubriigi 1b üldise allesjäänud veamäära iga eelarveaasta kohta. Soovituse täitmise tähtaeg: juuni 2019. Komisjon nõustub selle soovitusega osaliselt. Komisjon rõhutab, et asjaomaste peadirektoraatide iga-aastastes tegevusaruannetes keskendutakse juba praegu selgelt programmide ja finantsaruannete veamäärade valideerimisele seoses 30. juunil n-1 lõppevate arvestusaastatega. Edasistes aruannetes saab seda teha veelgi selgemalt. Finantsmääruse kohaselt peavad eelarvevahendite käsutajad andma iga-aastases tegevusaruandes kinnituse aruandeaastal n tehtud igat liiki maksetele. Iga peadirektoraat esitab aruanded eraldi saadud kinnitustaseme järgi. Seetõttu määratakse riskisumma kindlaks kalendriaasta asjaomaste kulude alusel. Komisjon rõhutab veel, et ta on valmis kaaluma ja Euroopa Kontrollikojaga arutama, kuidas veelgi parandada ning ühtlustada edaspidistes iga-aastastes tegevusaruannetes veamäärade esitusviisi aluseks olevat süsteemi.

— 5. soovitus: tagada, et auditeerimiskorda muudetakse vastavalt komisjoni ettepanekule seoses 2020. aasta järgse õigusraamistiku rahastamisvahenditega nii, et allesjäänud veamäära arvutamisel kasutataks üksnes vahendite tegelikku kasutust lõppsaaja tasandil. Soovituse elluviimise tähtaeg: enne 2020. aasta järgse õigusraamistiku rakendamise algust. Komisjon nõustub selle soovitusega ulatuses, milles kaasseadusandjad võtavad vastu komisjoni ettepaneku reguleeriva raamistiku kohta pärast 2020. aastat. 29. mail 2018 vastu võetud ettepaneku kohaselt deklareerivad liikmesriigid rahastamisvahenditega seotud kulud lõplikele toetusesaajatele välja makstud summade alusel. Ainuke rahastamisvahenditesse tehtav 25 %-line ettemakse ei peaks kuuluma õigusraamistikuga kindlaks määratud auditeeritavate andmete hulka, mis piirab kulusid, mida saab deklareerida enne lõplikule toetusesaajale makse tegemist.

— 6. soovitus: kontrollida piisaval määral korrektsust, et võimaldada teha järeldus auditeerimisasutuste töö tõhususe kohta ja saada piisav kindlus kulude korrektsuse kohta hiljemalt raamatupidamise aastaaruannete heakskiitmisele järgneval aastal avaldatavates aasta tegevusaruannetes. Soovituse elluviimise tähtaeg: viivitamata. Selle soovitusega, mis vastab asjaomaste eelarvevahenditega seotud ühtsele auditistrateegiale, nõustub komisjon osaliselt. Komisjon on seadnud eesmärgiks suuta igal aastal vastavates tegevusaruannetes hinnata auditeerimisasutuste teatatud eelnenud aasta kinnituspakettide jääkvigade määra usaldusväärsust. Samas rõhutab komisjon, et tal on kuni kolm aastat aega auditeerida finantsaruannetes sisalduvaid kulusid tegemaks järeldusi auditeerimisasutuste teatatud veamäärade usaldusväärsuse kohta ning veendumaks kinnitatud kulude õiguspärasuses ja korrektsuses.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

2. OSA. PROJEKTIDE TULEMUSLIKKUSE HINDAMINE

6.79. Usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtte järgimine ELi vahendite kasutamisel ei eelda üksnes regulatiivsete nõuete järgimist, vaid ka seatud eesmärkide saavutamist (59). Seepärast hindab kontrollikoda lisaks tehingute korrektsuse kontrollimisele ka nendega seotud toimingute tulemuslikkust.

6.80. Kontrollikoja sel aastal kontrollitud 217 tehingust puudutasid 113 toiminguid, mis olid auditi toimumise ajaks füüsiliselt lõpule viidud (56 perioodist 2007–2013 ja 57 perioodist 2014–2020). Nende toimingute puhul hindas kontrollikoda

— tulemuslikkuse süsteemi ülesehitust (eelkõige, kas rakenduskavadel olid nende eesmärkide jaoks sobivad väljundi- ja tulemusnäitajad, ning kas projektidokumentides (60) kasutatud väljundi- ja tulemusnäitajad olid kooskõlas rakenduskava kõigi prioriteetsete suundade eesmärkidega);

— projektide tegelikku tulemuslikkust, st kas nad olid aru andnud sellest, kas iga näitaja puhul seatud sihtnäitajad on saavutatud ja kas eesmärgid on saavutatud.

6.81. Rahastamisvahendite puhul kontrollis kontrollikoda tegelikku väljamaksemäära (lõppsaajatele makstud summa osakaal kogusummast).

Tulemuslikkuse mõõtmise süsteemi ülesehituse hindamine

6.82. Käesoleva kuluvaldkonna jaoks oluliste ELi õigusaktide kohaselt peavad toetusesaajad määratlema väljundid ja nende kohta aru andma (61). Liikmesriigid võisid ka määratleda tulemusnäitajad, mis seoksid omavahel projektitulemused ja rakenduskava prioriteetse suuna vastavad näitajad. Mõtestatud tulemusnäitajate kehtestamine, kui see on võimalik, on hea tava, sest see võimaldab ametiasutustel mõõta projekti panust vastava prioriteetse suuna eesmärkidesse.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

6.83. 113 projektist koosneva valimi kontrollimisel leidis kontrollikoda puudusi liikmesriikide ametiasutuste loodud tulemuslikkuse mõõtmise süsteemide ülesehituses nii rakenduskavade kui projektide tasandil. Kokkuvõte kontrollikoja leidudest on esitatud selgituses 6.10 . Kontrollikoda leidis, et tulemuslikkuse mõõtmise süsteem, mis seostas projektide väljundid ja tulemused rakenduskava eesmärkidega, oli enamjaolt olemas ainult 74 (65 %) projekti puhul 113st. 74 projektist 5 puhul olid ametiasutused rakenduskava ja/või projekti heakskiitmise dokumentides väljundid ekslikult tulemusteks liigitanud. 6.83. Rakenduskavas kirjeldatud otstarbekas sekkumisloogika tagab, et projektide tasandi väljundid ja tulemused aitavad saavutada rakenduskavadelt oodatavaid tulemusi, pidades seejuures meeles, et neid mõjutavad ka välised tegurid.

6.84. 34 juhul ei olnud ametiasutused tulemusnäitajaid määratlenud ja 4 juhul ei olnud nad kindlaks määranud näitajaid ega sihtnäitajaid, mis võimaldaksid mõõta tulemuslikkust projekti tasandil. Veel ühel juhul ei olnud ka asjaomasele rakenduskavale endale sihtnäitajaid seatud. Sellises olukorras ei ole võimalik kindlaks teha, kas need projektid panustasid rakenduskava üldiste eesmärkide saavutamisse. Neist ligikaudu 39 juhtumit kuulusid perioodi 2007–2013. 6.84. Kaasfinantseeritava sekkumise mõju (mis kajastub väljundis ja projekti tasandi tulemusnäitajates) rakenduskava eesmärkidele (mis kajastuvad tulemusnäitajates) tuleb hinnata mõjuhinnangus. Ühtekuuluvusfondi/ERFi järelhindamisel on tõepoolest leitud, et tulemustele pole piisavalt keskendutud. Selle küsimuse lahendavad programmiperioodi 2014–2020 õigusaktid, millega tugevdatakse sekkumisloogikat ning tulemustele orienteeritust.

6.85. Need järeldused täiendavad kontrollikoja aruannet projektide valimise ja järelevalve kohta (62) programmitöö perioodil 2014–2020. Aruandes jõuti järeldusele, et perioodi 2014–2020 ERFi ja ESFi projektide valikukriteeriumid ei nõua süstemaatiliselt projektide tasandil kvantifitseeritud tulemusnäitajate määratlemist. Isegi kui sellised näitajad on olemas, ei vasta need alati rakenduskavade näitajatele. 6.85. Komisjon leiab, et rahastatavate projektide tasandi otsesed tulemused ning rakenduskava tasandil taotletavad (tulemusnäitajates kajastuvad) eesmärgid on erinevad. Kui otseseid tulemusi mõjutavad ainult kaasrahastatavad meetmed, siis tulemusnäitajaid mõjutavad erinevad välised tegurid, mis ei ole korraldusasutuste kontrolli all. Otstarbekas sekkumisloogika tagab, et väljavalitud projektide väljundid ja otsesed tulemused aitavad saavutada rakenduskavalt oodatavaid tulemusi.

6.86. Kontrollikoja aruandest vahendite madala kasutusmäära kohta (63) nähtub veel, et ajavahemikul 2007–2013 võtsid komisjon ja liikmesriigid meetmeid, et vahendid paremini ära kasutada ja tagada seaduslikkus, kuid ei võtnud nõuetekohaselt arvesse tulemuslikkuse kaalutlusi, mille tõttu ei keskendutud piisavalt tulemustele. 6.86. Komisjon soovitas liikmesriikidele, kellel oli probleeme vahendite ärakasutamisega, aastate 2007–2013 jaoks ette nähtud õigusraamistiku, kavade eesmärkide ja sekkumisloogika kohaseid meetmeid, mida kohandati liikmesriikide olude ja konkreetsete programmidega. Seega polnud vaja pöörata erandlikku tähelepanu tulemustele, vaid tuli üksnes tagada, et soovitatud tulemused tõepoolest saavutatakse. Hariliku programmijuhtimistava kohaselt peab juhul, kui programmi vahendite kasutusmäär jääb väikeseks, taotlema selle probleemi lahendamiseks võetavate meetmetega kasutusmäära, mis jääb olemasolevate eesmärkide piiresse.

Selgitus 6.10. Tulemuslikkuse süsteemi ülesehituse hindamine (113 projekti) Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

Paljud projektid ei saavuta täielikult tulemuslikkusele seatud eesmärke

6.87. Enamiku uuritud juhtumite puhul ei jõudnud kontrollikoda järeldusele, et kõik tulemuslikkuse eesmärgid on täielikult saavutatud. 74 projekti puhul, kus oli kindlaks määratud nii tulemus- kui ka väljundinäitajad, leidis kontrollikoda, et 26 juhul (35 %) olid need täielikult saavutatud, 43 juhul (58 %) olid need osaliselt saavutatud, 2 juhul (3 %) ei olnud hindamine võimalik ja 3 juhtumi puhul (4 %) olid need saavutamata. Üks projektidest, mis oma eesmärke ei saavutanud, oli vastavalt lõpetamise suunistes esitatud määratlusele mittetoimiv (64). 6.87 ja 6.88. Tähtis on meenutada, et Euroopa Kontrollikoja valimisse kuulus nii perioodi 2007–2013 kui ka perioodi 2014–2020 projekte, samas kui tulemuslikkuse käsitlus ja programmide sekkumisloogika on 2014.–2020. aastate määruse järgi paljuski muutunud. Seetõttu ei anna seni teatatud tulemused perioodi 2014–2020 konkreetsetest tulemustest head ülevaadet. Samas nendib komisjon kokkuvõttes, et 93 %-l projektidest, millel olid nii tulemus- kui ka väljundinäitajad, need täielikult või osaliselt ka saavutati ning see tulemus on eelnenud aastatel saavutatuga sarnane. Kui määratud olid vaid väljundinäitajad, ulatus tulemus koguni 100 %-ni.

6.88. 34 juhtumi puhul, kus väljundinäitajad olid kehtestatud (kuid tulemusnäitajad mitte), leidis kontrollikoda, et need olid täielikult saavutatud 23 juhul (68 %) ja osaliselt 11 juhul (32 %) (vt selgitus 6.11 ).

6.89. Ülejäänud viiel juhul ei olnud kontrollikojal võimalik hinnata tulemuseesmärkide saavutamist, kuna näitajad või eesmärgid puudusid.

Selgitus 6.11. Tulemuslikkuse eesmärkide saavutamine Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

6.90. Perioodil 2014–2020 peavad auditeerimisasutused näiteks kontrollima tulemuslikkuse alaste andmete usaldusväärsust. Kontrollikoda leidis, et üldjuhul teostavad nad oma toimingute auditite käigus projektide tulemuslikkuse kontrolli. 57 juhtumist 18 puhul ei saanud auditeerimisasutus esitada arvamust eesmärkide saavutamise kohta, kuna projekt oli veel pooleli. Ülejäänud 20 juhul piirdus auditeerimisasutuse kontroll väljundieesmärkidega. 6.90. Komisjonil on heameel märkida, et auditeerimisasutused on selle täiendava tulemusandmete usaldusväärsuse elemendi lisanud perioodi 2014–2020 tegevusauditite kavva komisjoni suuniste ja soovituste ning reguleeriva raamistiku kohaselt. Need tulemused on kasulikud ja täiendavad komisjoni enda selle valdkonna teemalisi auditeid.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

Enamik liikmesriike ei suutnud oma koostöös liikmesriikidega rakendatavaid rahastamisvahendeid täielikult ära kasutada

6.91. Liikmesriigid peavad igal aastal esitama aruande koostöös liikmesriikidega rakendatavatest rahastamisvahenditest tehtud tegelike väljamaksete kohta lõppsaajatele (65). Selgituses 6.12 on näidatud, kuidas kasutati koostöös liikmesriikidega rakendatavad rahastamisvahendeid eelmisel aruandlusperioodil (66) Ainult neli liikmesriiki kasutasid täies mahus ära olemasolevad toetused, kusjuures väljamaksemäärades esines märkimisväärseid erinevusi. Perioodi 2014–2020 kohta teatasid 16 liikmesriiki, et nad ei olnud 2016. aasta lõpu seisuga lõppsaajatele väljamakseid teinud (67). 6.91. Enamikus liikmesriikides sõlmiti perioodi 2014–2020 rahastamislepingud 2016. aastal ja koguni 2016. aasta teises pooles. Seega tulenes asjaomaste rahastamisvahendite ajalisest struktuurist, et 2016. aasta lõpuks polnud lõplikele toetusesaajatele väljamakseid tehtud.

Selgitus 6.12. Rahastamisvahendite kumulatiivsed väljamaksemäärad Märkus 1. Iirimaa ja Luksemburg ei olnud 2016. aasta lõpuks rahastamisvahendeid loonud. Märkus 2. Komisjonile teatatud väljamaksemäärad vastavalt määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 67 lõike 2 punktile j ja määruse (EL) nr 1303/2013 artiklile 46. Perioodi 2014–2020 puhul hõlmab see kalendriaastat, mitte eelarveaastat. Märkus 3. Programmitöö perioodil 2014–2020 ei saa liikmesriigid tavaliselt nõuda rakenduskava täiendavat panust rahastamisvahenditesse enne, kui nad on teatava osa kapitalist lõppsaajatele välja maksnud. Allikas: komisjoni teabel põhinevad Euroopa Kontrollikoja andmed.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

Järeldus