MÕISTED

13. artikli aruanne : Vastavalt komisjoni määruse (EÜ) nr 438/2001 artiklile 13 koostatud iga-aastane aruanne, milles esitatakse teise tasandi kontrollide tulemused ning mis saadetakse komisjonile.

Eeskirjade vastaselt tehtud kulud : Kulud, mis on abikõlbmatud, sest need ei ole ELi ja/või riiklike eeskirjadega kooskõlas või on näidatud liiga suurena.

Esmatasandi kontrollid (määruses artikli 4 kontrollid) : Komisjoni määruse (EÜ) nr 438/2001 artikli 4 alusel rakenduskava juhtimise eest vastutava asutuse rakendatavad menetlused. Eesmärk on kontrollida deklareeritud kulude vastavust tegelikkusele ning tagada nende vastavus kehtivatele riiklikele ja ELi eeskirjadele. Eeskirjad kehtivad eelkõige asjaomase rakenduskavaga seotud kuludele, riigihangetele ja riigiabile. Esmatasandi kontrollid on osa juhtimis- ja kontrollisüsteemidest.

Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF) : Üks struktuurifondidest, mille eesmärk on tugevdada majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust, korvates põhilisi regionaalseid ebavõrdsusi piirkondade majandusarengut ja struktuurilist kohandamist toetades. Fond toetab ka piiriülest, riikidevahelist ja piirkondadevahelist koostööd. ERFi sekkumismeetmeid rakendatakse peamiselt paljusid projekte sisaldavate rakenduskavade kaudu.

Euroopa Sotsiaalfond (ESF) : Üks struktuurifondidest, mille eesmärk on tugevdada majanduslikku, sotsiaal set ja territoriaalset ühtekuuluvust, parandades tööalast konkurentsivõimet ja töövõimalusi, soodustades tööhõive kõrget taset ning tagades rohkem ja paremaid töökohti. ESFi sekkumismeetmeid rakendatakse peamiselt paljusid projekte sisaldavate rakenduskavade kaudu.

Finantskorrektsioon : Menetlus, mille käigus tühistatakse komisjoni makse liikmesriigile, sest see leitakse olevat eeskirjadevastane. Kui liikmesriigid kohaldavad finantskorrektsioone ise, võivad nad asendada eeskirjadevastased kulud abikõlblike kuludega. Kui liikmesriik ise korrektsioone ei tee, võib finantskorrektsioone kohaldada komisjon. Sellisel juhul ei tohi korrigeeritud kulusid asendada muude abikõlblike kuludega ning sellega kaasneb struktuurifondide toetuse tegelik vähenemine.

Juhtimis- ja kontrollisüsteemid : Süsteemid, mis on loodud eesmärgiga juhtida ja kontrollida struktuuri fondide antavat abi, mida haldavad liikmesriigid. Süsteemid peavad tagama struktuurifondide usaldusväärse finantsjuhtimise ning andma piisava kindluse komisjonile esitatud kuludeklaratsioonide õigsuse, korrektsuse ja abikõlblikkuse osas.

Korraldusasutus : Liikmesriigi poolt programmi haldamiseks määratud asutus. Korraldusasutus võib ülesandeid delegeerida nn vahendusasutustele.

Lõpetamisprotsess : Rakenduskava lõpetamise deklaratsiooni alusel tehtav konkreetse rakenduskava osas täitmata ELi kulukohustuste tasaarveldus: asjaomasele liikmesriigile makstakse puuduolev summa või väljastatakse võlateade. Lõplik tasaarveldus ei võta komisjonilt õigust hiljem finantskorrektsioone teha.

Makseasutus : Asutus, mille liikmesriik on määranud selleks, et koostada ja esitada maksetaotlusi ning saada komisjonilt makseid.

Parandusmeetmed : Meetmed, mille võtmist nõuab komisjon pärast puuduste tuvastamist juhtimis- ja kontrollisüsteemides. Meetmed koosnevad finantskorrektsioonide kohaldamisest seoses komisjonile juba deklareeritud kuludega ning süsteemide mõjusust suurendavatest muudatustest.

Programmitöö periood : Mitmeaastane raamistik, mille raames struktuurifondide kulutused kavandatakse ja ellu viiakse, nagu näiteks ajavahemik 2000–2006.

Rakenduskava ja ühtne programmdokument, aruandes edaspidi "rakenduskava" : Liikmesriigis kesksel või piirkondlikul tasandil ette valmistatud dokumendid, mille kiidab heaks komisjon ja mis peaksid moodustama ühtse prioriteetide kogumi ning hõlmama ka meetmeid. Projektid, mida struktuurifondidest kaasrahastatakse, peaksid jääma meetme raamesse. Ühenduse abi raamprogrammi (strateegia ja prioriteedid, mida struktuurifondide ja liikmesriigi koostöös mitme rakenduskava kaudu ellu viiakse) ja rakenduskava on vahel liidetud ühtseks programmidokumendiks. Iga rakenduskava jaoks koostatakse eelarve, mis koosneb riiklikest, piirkondlikest ja kohalikest vahenditest ning struktuurifondidest makstavast kaasrahastamisest.

Rakenduskava lõpetamise deklaratsioon : Rakenduskava lõpetamise deklaratsiooni koostava asutuse arvamus struktuurifondidest kaasrahastava rakenduskava lõpliku maksetaotluse ja lõplike sertifitseeritud kulude õigsuse kohta. Juhtimis- ja kontrollisüsteemide oluliste puuduste või sagedaste eeskirjade eiramise puhul tuleks esitada negatiivne arvamus. Kui eeskirjade eiramiste esinemissagedus on kõrge, tuleb arvamuses viidata asjaomastele tingimustele ning hinnata probleemi tõsidust ja selle finantsmõju.

Rakenduskava lõpetamise deklaratsiooni koostav asutus : Asutus, mis esitab programmitöö perioodi lõppedes rakenduskava lõpetamise deklaratsiooni. Võib olla sama asutus, mis teeb teise tasandi kontrolle.

Struktuurifondid : Liidu peamine poliitikainstrument, mis toetab ELi asutamislepingu majandusliku ja sotsiaal se ühtekuuluvuse eesmärke. Struktuurifonde on kaks: ERF ja ESF.

Teise tasandi kontrollid (määrustes pistelised kontrollid või artikli 10 kontrollid) : Kontrollid, mida korraldus- ja makseasutusest sõltumatu asutus teeb vastavalt komisjoni määruse (EÜ) nr 438/2001 artiklile 10. Eesmärk on kontrollida kehtivate juhtimis- ja kontrollisüsteemide mõjusust ning valikuliselt kontrollida ka eri tasanditel esitatud kuludeklaratsioone. Kontrollid põhinevad heakskiidetud projektidest koostatud esinduslikul valimil, peavad hõlmama vähemalt 5% komisjonile juba deklareeritud abikõlblikest kuludest ning jagunema ühtlaselt üle kogu programmitöö perioodi. Kontrollide tulemustest antakse komisjonile aru iga-aastastes aruannetes (artikli 13 aruanded) ja nende alusel koostatakse rakenduskava lõpetamise deklaratsioon. Teise tasandi kontrollid on osa juhtimis- ja kontrollisüsteemidest.

Veamäär : Tuvastatud põhjendamatute kulude osakaal kõigist kontrollitud kuludest.

KOKKUVÕTE

I. Juhul, kui liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüsteemides leitakse olulisi puudusi, on komisjoni ülesanne tagada, et varasemad puudused kõrvaldatakse ning süsteeme edaspidi parandatakse. Selleks võib komisjon teha järgmist:

a) nõuda liikmesriigilt finantskorrektsioonide rakendamist; kui liikmesriik ei ole nõus finantskorrektsiooni rakendama, võib komisjon seda ise teha;

b) nõuda liikmesriigilt parandusmeetmete rakendamist, nii et veel deklareerimata kulude käsitlemiseks kasutatakse mõjusaid süsteeme, mis aitavad eeskirjade eiramisi ära hoida või avastada ja parandada;

c) peatada maksed, kuni asjakohased parandused on tehtud.

II. Kontrollikoja auditi jaoks vaadati peamiselt läbi 40 sellist rakenduskava, milles oli leitud olulisi puudusi. Auditi eesmärk oli hinnata, kas komisjon on võtnud asjakohaseid meetmeid seoses liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüsteemides leitud puudustega, eelkõige:

a) kas komisjon algatas asjakohased parandusmeetmed;

b) kas komisjon tagas nende õigeaegse rakendamise;

c) kas komisjonil on piisav kindlus, et tema tegevuse tulemuseks on asjakohased finantskorrektsioonid seoses varasemate puudustega ning süsteemide parandamine, et hoida ära eeskirjade eiramiste kordumist.

III. Kontrollikoda järeldas, et:

a) komisjon võtab üldiselt asjakohaseid meetmeid, kui leitakse puudusi juhtimis- ja kontrollisüsteemides, kuid meetmete rakendamisele eelnev protsess on pikk;

b) komisjon on teinud edusamme finantskorrektsioonide õige kohaldamise tagamisel;

c) komisjon sai erineval määral kindlust selle kohta, et tema tegevus aitas kaasa liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüsteemide täiustamisele;

d) liikmesriikide ametiasutused asendasid tagasi lükatud abikõlbmatud kulud uute kuludega ning lõid puhvri, mille abil edasisi finantskorrektsioone kompenseerida.

IV. Kontrollikoda esitab järgmised soovitused:

a) seoses parandusmeetmete rakendamisega peaks komisjon:

- vähendama haldusmenetluse kestust puuduste tuvastamisest kuni parandusmeetmete võtmiseni;

- pöörama oma töös rohkem tähelepanu auditeerimisasutuste kontrollimisele, tagamaks et nad esitavad usaldusväärsed veamäärad, mille alusel finantskorrektsioone teha;

- levitama kontrollnimekirju, mida liikmesriikide ametiasutused saaksid käsitleda parima tavana esmatasandi kontrollide käigus;

- tagama, et enne lõpetamist tehtud finantskorrektsioonid hõlmaksid kõiki puudulike juhtimis- ja kontrollisüsteemide tõttu tekkinud kulusid;

b) seoses abikõlbmatute kulude asendamisega peaksid komisjon, nõukogu ja Euroopa Parlament:

- kaaluma ühtekuuluvusvaldkonna tulevasi kulutusi arutades seda, kas ELi fondide lisandväärtuse suurendamist silmas pidades tuleks teha muudatusi eeskirjades, mis käsitlevad võimalust abikõlbmatute kulude asendamiseks.

SISSEJUHATUS

STRUKTUURIFONDID

1. Struktuurifondid moodustavad ELi eelarvest ligikaudu ühe kolmandiku. Tabelis 1 esitatakse peamistele fondidele eraldatud rahalised vahendid programmitöö perioodideks 2000–2006 ja 2007–2013 (seisuga 3.1.2012).

2. Struktuurifondide kulutusi haldavad komisjon ja liikmesriigid ühiselt [1]. Liikmesriigid koostavad mitmeaastased kavad, mida komisjon hindab ja heaks kiidab ning mille liikmesriigid hiljem ellu viivad. Komisjon peab tagama, et liikmesriikidel oleksid tõrgeteta toimivad juhtimis- ja kontrollisüsteemid ELi vahendite tõhusaks ning korrektseks kasutamiseks. Komisjonil on lõplik vastutus ELi eelarve täitmise eest [2].

TABEL 1

STRUKTUURIFONDIDE RAHALISED VAHENDID

Allikas: komisjoni andmebaas InfoView.

(miljardites eurodes) |

| 2000–2006 | 2007–2013 |

| Kogueraldis [9999] | Liikmesriikidele makstud summa | Kogueraldis [9999] | Liikmesriikidele makstud summa |

Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF) | 129,6 | 124,3 | 200,3 | 68,7 |

Euroopa Sotsiaalfond (ESF) | 68,5 | 64,5 | 76,6 | 27,1 |

3. Perioodi 2000–2006 juhtimis- ja kontrollisüsteemid on esitatud joonisel ning neid on kirjeldatud järgnevates punktides. Perioodi 2007–2013 süsteemide ülesehituse eesmärk oli paremaks muuta eelmise perioodi süsteeme [3]. Aruande raames tuuakse oluliseks peetavad erinevused asjakohases lõigus esile.

JOONIS

STRUKTUURIFONDIDE RAKENDUSKAVADE JUHTIMINE JA KONTROLL

+++++ TIFF +++++

4. Ettepanekud projektide kohta teevad projektide elluviijad [4] ning neid hindab ja kiidab heaks rakenduskava korraldusasutus või sellele alluv vahendusasutus. Projekti elluviimisega seotud kulud esitatakse regulaarsete ajavahemike järel korraldusasutusele, kes vastutab ühtlasi ka esmatasandi kontrollide tegemise eest. Esmatasandi kontrolle tehakse kulude seaduslikkuse ja korrektsuse tagamiseks.

5. Teave eri projektide elluviijate kantud kulude kohta kogutakse kokku ning edastatakse makseasutusele, kes vastutab komisjonile saadetavate kuludeklaratsioonide sertifitseerimise eest. Makseasutus peab tagama, et korraldusasutus on oma ülesande asjakohaselt täitnud ning et kuluaruanne sisaldab ainult seaduslikke ja korrektseid kulusid. Sertifitseeritud kuludeklaratsiooni alusel maksab komisjon struktuurifondidest kaas rahastatava summa [5] liikmesriigile välja.

6. Makse- ja korraldusasutusest sõltumatu asutus vastutab teise tasandi kontrollide eest, mis on nähtud ette olemasolevate süsteemide mõjususe ning eri tasanditel koostatud kuludeklaratsioonide kontrollimiseks. Tulemustest, mis eriti perioodi 2000–2006 lõpupoole sisaldasid ka kontrollitud kulude veamäära, antakse igal aastal komisjonile aru nn 13. artikli aruannetes [6].

7. Pärast programmitöö perioodi lõppu algab rakenduskavade lõpetamisprotsess, mille käigus komisjon ja liikmesriigid omavahelised nõuded ning kohustused lõplikult tasaarvestavad. Protsess algab sellega, et hiljemalt 15 kuud pärast programmitöö perioodi lõppu [7] esitatakse komisjonile rakenduskavade lõpetamisdokumendid. Dokumendid sisaldavad muu hulgas toetuse lõpetamise deklaratsiooni, milles deklaratsiooni koostav asutus (mis võib olla sama kui eelpool mainitud sõltumatu asutus) peab esitama arvamuse tõendatud kuluaruandes näidatud lõplike kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Arvamus põhineb veamääral, mis on rakenduskava tasandil leitud programmitöö perioodil sõltumatu asutuse poolt tehtud teise tasandi kontrollide käigus.

SÜSTEEMIDE PUUDUSED JA PARANDUSMEETMED

8. Esmakordselt määratleti liikmesriikides kontrollisüsteemidega seotud nõuded (nagu asutused, mis tuleb määrata, ning tehtavad kontrollid) programmitöö perioodi 1994–1999 keskel [8]. Järgmise programmitöö perioodi määrustes arendati neid edasi.

9. Süsteemid on mõjusad, kui nende abil saab ennetada või avastada ning korrigeerida eeskirjadevastaselt tehtud kulusid. Süsteemide peamised osad 2000–2006 programmitöö perioodil on esma- ja teise tasandi kontrollid [9]:

a) esmatasandi kontrollid tuleb teha enne kulude komisjonile deklareerimist ning need peavad hõlmama kõiki projekti elluviija esitatud kuludeklaratsioone, kui just ei ole põhjendatud valimipõhine kontrollimine;

b) teise tasandi kontrollid peavad hõlmama nii olemasolevaid süsteeme kui deklareeritud projektikulusid. Projekte tuleb kontrollida valimi alusel, mis katab minimaalselt 5% juba komisjonile deklareeritud kuludest, kuid seda ei tule teha statistiliselt esindusliku valimi alusel. Veamäära moodustab valimis leitud eeskirjadevastaselt tehtud kulude osakaal kõigist kontrollitud kuludest.

10. Kui kontrollid on puudulikud, on suur oht, et deklareeritakse ja hüvitatakse eeskirjadevastaselt tehtud kulud. Sellest annavad tunnistust ka pidevalt kõrged veamäärad, mida kontrollikoda oma programmitöö perioodi 2000–2006 hõlmavate iga-aastaste auditite käigus on tuvastanud. Näited süsteemide puudustest ja vigadest on esitatud 1. selgituses.

11. Puudused juhtimis- ja kontrollisüsteemides tuvastab komisjon kas oma ja Euroopa Kontrollikoja auditite alusel või liikmesriikide ametiasutuste auditite ja kontrollide alusel (nagu nt artikli 13 aruannetes avaldatud teave). Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat ja regionaalarengu peadirektoraat esitavad oma aasta tegevusaruannetes hinnangu süsteemide mõjususele iga heakskiidetud rakenduskava kohta.

12. Pärast puuduste tuvastamist võib komisjon võtta järgnevad meetmed [10]:

a) peatada maksed, kuni puudused on kõrvaldatud, saates eelnevalt nn toetuse peatamist käsitleva kirja, milles palutakse liikmesriikide ametiasutustel esitada omapoolsed selgitused;

b) paluda liikmesriikidel võtta parandusmeetmed. Sõltuvalt puuduste tuvastamise allikast esitatakse komisjonipoolne nõue kas soovitusena auditiaruandes või kirjades, mis viitavad teiste ametiasutuste esitatud aruannetes tehtud tähelepanekutele. Neile võib lisada eraldi kokkulepitud tegevuskavad.

1. SELGITUS

NÄITED SÜSTEEMIDE PUUDUSTEST JA VIGADEST

Esimese tasandi kontrollid ei hõlma kõiki kulusid või ei ole nende kvaliteet piisav, mis suurendab riski, et ei avastata eeskirjadevastaselt tehtud kulusid, nagu näiteks:

abikõlbmatud kulud: kui auditi käigus leitakse, et deklareeritud kulud on seotud projektiga, mis ei asu abikõlblikus piirkonnas, tähendab selline eeskirjade eiramine 100% veamäära; või

tegemata või dokumenteerimata kulud: kui personalikulud on deklareeritud nelja projekti juures töötava inimese kohta ning auditiga leiti, et üks neist tegelikult projekti kallal ei töötanud, on tulemuseks 25% veamäär.

13. Komisjoni eesmärk on saavutada kulude seaduslikkus ja korrektsus ning võtta meetmeid edasise halduse parandamiseks (vt näited 2. selgituses):

a) seoses juba tehtud kuludega, mille komisjon on juba hüvitanud: liikmesriikide ametiasutusi palutakse hinnata eeskirjade eiramise ulatust ning sellest tulenevalt kohaldada vastavaid finantskorrektsioone. Kui liikmesriik on korrektsiooniga nõus, võib vabanevaid ELi vahendeid uuesti kasutada sama rakenduskava muude abikõlblike kulude katteks [11]. Kui liikmesriik ei ole nõus seda tegema, võib komisjon finantskorrektsioone ise kohaldada. Kui korrektsiooni kohaldab komisjon, kaotab asjaomane liikmesriik korrektsiooniga seotud ELi toetuse;

b) seoses komisjonile veel deklareerimata kuludega: liikmesriigi ametiasutused peavad tegema muudatused juhtimis- ja kontrollisüsteemidesse, et need mõjusaks muuta.

2. SELGITUS

NÄITED KOMISJONI NÕUTUD MEETMETEST PUUDUSTE KÕRVALDAMISEKS

Pärast liikmesriikides tehtud auditeid nõudis komisjon, et rakendataks tegevuskava, mis hõlmas kolme rakenduskava ning oli seotud riigihangetega [12]. Kava hõlmas järgmisi meetmeid:

teha tagantjärele statistilise valimi alusel nende riigihankelepingute kontroll, mille kulud on deklareeritud, ning kvantifitseerida leitavate vigade finantsmõju;

vaadata üle riigihangete seaduslikkuse kontrollimise metoodika ning saata selle kirjeldus komisjonile.

Ühel teisel juhul leidis komisjon auditi käigus, et esmatasandi kontrollid ei ole piisavad. Komisjon soovitas riiklikel ametiasutustel:

suurendada kontrollitavate kulukirjete arvu;

tagada, et abikõlblikkuseeskirjadest kinnipidamist kontrollitakse esmatasandi kontrollide käigus (kontrollnimekiri peaks olema piisavalt üksikasjalik).

14. Kui komisjon on saanud piisavad ja usaldusväärsed tõendid nõutud meetmete eduka rakendamise kohta, võib komisjon meetmed lõpetada ja/või tühistada maksete peatamise ning maksed esitatud kuludeklaratsioonide alusel taas käivitada.

15. Komisjoni viimane võimalus süsteemide puuduste kõrvaldamiseks on lõpetamisprotsessi jooksul, mis on praegu käimas seoses 2000–2006 programmitöö perioodiga. Komisjon teeb kvaliteedikontrolle, et saada muu hulgas kindlus toetuse lõpetamise deklaratsioonis esitatud veamäära õigsuse suhtes. Kui komisjoni kinnitatud lõplik veamäär ületab 2%, kohaldab komisjon finantskorrektsioone ekstrapoleerimise alusel. Eeskirjadevastased kulud parandatakse ükshaaval, kui veamäär on väiksem kui 2%.

16. 2008. aastal, pärast kontrollikoja eelarveaasta 2006 aastaaruande esitamist võttis komisjon vastu tegevuskava [13] järelevalve tugevdamiseks liikmesriikide üle. Eesmärgiks oli tegeleda struktuurimeetmete toetuste maksmisel tehtud paljude vigade ja liikmesriikide süsteemide puudustega. Kaks aastat hiljem, veebruaris 2010 [14], järeldas komisjon, et esimeste perioodi 2007-2013 rakenduskavade auditite tulemused olid positiivsed ning mitu nende lõpetamiseks võetud ennetavat meedet, sh finantskorrektsioonid, andsid lootust, et lõpetamisel oleks üldine veamäär oluliselt madalam ning oht ELi eelarvele seega väiksem [15].

AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

17. Auditiga hinnati, kas komisjon kohaldas asjakohaseid meetmeid seoses liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüsteemides tuvastatud puudustega.

18. Kontrollikoda keskendus järgmistele alaküsimustele:

a) Kas komisjon algatas asjakohased parandusmeetmed, kui liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüsteemides tuvastati puudused?

b) Kas parandusmeetmed rakendati mõistliku aja jooksul?

c) Kas komisjonil oli piisav kindlus väitmaks, et puudused olid kõrvaldatud?

19. Audit keskendus ERFi ja ESFi rakenduskavadele programmitöö perioodil 2000–2006 ning komisjoni meetmetele, mis võeti enamasti alates ajavahemikust 2005–2006 leitud puuduste kõrvaldamiseks.

20. Auditi jaoks vaadati läbi:

a) 210 rakenduskava, mille juures komisjon leidis ajavahemikul 2006–2008 olulisi puudusi (vt tabel 2). Eesmärk oli hinnata, kas komisjon võttis iga puuduse avastamisel meetmeid;

b) 40 rakenduskavast koosnev juhuvalim (vt lisa) (23 ERFi rakenduskava ja 17 ESFi rakenduskava, mille eelarve kokku oli 43109 miljonit eurot), mille kaudu hinnati võetud meetmete asjakohasust, meetmete rakendamisele kulunud aega ning saadud kindlust, mille alusel komisjon võetud meetmete kohta järeldusi tegi. Kohapeal külastati valimisse kuulunud nelja rakenduskava;

c) komisjoni programmitöö perioodi 2007-2013 iga-aastastes tegevusaruannetes esitatud hinnang (vt punkt 11) selle kohta, kui suur kindlus saadi valimisse kuulunud 40 rakenduskavale järgnenud rakenduskava juhtimis- ja kontrollisüsteemide mõjususe osas.

TABEL 2

RAKENDUSKAVADE ÜLDKOGUM

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni andmete alusel.

| ERF | ESF |

Rakenduskavad kokku [8888] | 223 | 212 |

Rakenduskavad, milles komisjon leidis ajavahemikul 2006–2008 tõsiseid puudusi | 113 | 97 |

Rakenduskavad, mille finantskorrektsioonide osas sõlmiti komisjoni ja liikmesriikide vahel kokkulepe | 110 | 58 |

Rakenduskavad, mille maksete kohta tegi komisjon peatamisotsuse | 27 | 5 |

TÄHELEPANEKUD

KAS KOMISJON ALGATAS ASJAKOHASED PARANDUSMEETMED, KUI LIIKMESRIIKIDE JUHTIMIS- JA KONTROLLISÜSTEEMIDES TUVASTATI PUUDUSED?

TAUST JA AUDITIKRITEERIUMID

21. Selleks, et asjakohaselt oma järelevalvekohustust täita, peab komisjon algatama menetluse liikmesriigi vastutava ametiasutuse suhtes, kui rakenduskava juhtimis- ja kontrollisüsteemides leitakse olulisi puudusi. Menetluse eesmärk on määratleda asjakohased parandusmeetmed, mida liikmesriigi ametiasutus kohaldama peab, et juba deklareeritud eeskirjade vastaselt tehtud kulusid korrigeerida ning süsteemid mõjusaks muuta.

22. Kontrollikoda hindas, kas:

a) komisjon võttis iga kord meetmed, kui tuvastati olulisi puudusi;

b) kõikide oluliste puuduste puhul võeti asjakohased parandusmeetmed.

PARANDUSMEETMEID ALUSTATI SÜSTEMAATILISELT

23. Nende 210 rakenduskava läbivaatamisel, milles leiti ajavahemikul 2006–2008 olulisi puudusi, ilmnes, et komisjon võttis kõigil juhtudel meetmeid.

24. Komisjoni poolt artikli 13 aruannetest saadud teabe alusel koostatud meetmete võtmise nõuded (peamiselt tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi puhul) olid üldsõnalised, sest üksikasjalik teave puuduste kohta ei olnud kättesaadav. Enamikul juhtudest (ligikaudu 75%) ei viinud artikli 13 aruannetel põhinevad nõuded finantskorrektsioonideni.

90% JUHTUDEST VÕETI TUVASTATUD PUUDUSTE PUHUL ASJAKOHASED MEETMED

25. Suurema osa puhul kontrollikoja läbivaadatud 40 rakenduskavast hõlmasid komisjoni poolt liikmesriikide süsteemide parandamiseks võetud meetmed kõiki tuvastatud puudusi.

26. Leides projektides olemuselt potentsiaalselt süsteemseid vigu [16], nõudis komisjon meetmete võtmist ka seoses muude sarnaste kuludega, mis võisid tõenäoliselt olla vigadest mõjutatud. Lisaks tuli komisjonil konkreetse liikmesriigi ühe või enama rakenduskava leidude tõttu nõuda mõnel juhul meetmete võtmist ka seoses selle liikmesriigi teiste rakenduskavadega, kuigi neid ei olnud auditeeritud. Näide sellisest meetmete võtmise nõude laiendamisest on toodud 3. selgituses.

27. Kontrollikoja kontrollitud 40 rakenduskavast suurema osa (90%) puhul olid komisjoni nõutud meetmed asjakohased tuvastatud puuduste kõrvaldamiseks. 4. selgituses on toodud näite juhtumist, mil meede ei olnud täielik.

3. SELGITUS

NÄIDE MEETMETE VÕTMISE NÕUDE LAIENDAMISEST AUDITEERIMATA RAKENDUSKAVADELE

Komisjoni poolt ühe liikmesriigi kahe rakenduskavaga (Sardiinia ja Lazio) seoses tehtud auditite käigus leiti probleeme riigihanke-eeskirjade kohaldamisel. Kuna neid probleeme peeti olemuselt süsteemseks, ei piirdunud komisjon oma finantskorrektsioonide kohaldamise nõudes ainult auditeeritud projektidega. Liikmesriik pidi kontrollima kõikide lepingute (mida reguleerivad riigihanke-eeskirjad) ja kõikide rakenduskavade esinduslikku valimit. Tulemuste põhjal tehti finantskorrektsioonid.

28. Komisjoni nõudmiste ulatus varieerus, eelkõige seoses esmatasandi kontrollide läbiviimisega, nagu on näha ka 5. selgituse näidetest. Mõne rakenduskava puhul kontrollisid ametivõimud kogu deklareeritud kulu, samas kui mõne teise rakenduskava puhul kontrolliti kõigest 1%. Kui kuludest kontrollitakse vaid väikest osa, tähendab see suuremat eeskirjadevastaselt tehtud kulude avastamata jätmise ohtu, millega tuleb tegeleda hiljemalt rakenduskava lõpetamise käigus.

4. SELGITUS

NÄIDE JUHTUMIST, MIL NÕUTUD MEETMED EI OLNUD TÄIELIKUD

2007. aastal komisjoni poolt tehtud ühe rakenduskava (Galiitsia) audit oli seotud vahendusasutuse ja kuue asutusega (kokku 13), kellele haldamine oli edasi delegeeritud. Audit tõi ilmseks olulisi puudusi, kuigi liikmesriikide ametiasutused olid 2003–2005 teinud mitu süsteemide auditit. Kuigi komisjoni aruandest selgus, et vahendusasutus peaks tegema järelevalvet kõikide asutuste üle, kellele haldamine edasi delegeeriti, ning arvama kuludeklaratsioonidest maha kõik eeskirjadevastaselt tehtud kulud, puudutasid konkreetsed soovitused ainult auditeeritud asutusi. Hallatavate vahendite summa osas (80%) olid need asutused tähtsaimad. Arvestades aga tuvastatud probleemide tõsidust (esmatasandi kontrollid ei toimi, deklareeritud abikõlbmatud kulud jne), oleks komisjon pidanud siiski nõudma, et liikmesriikide ametiasutused võtavad edasisi meetmeid, et saada kindlus selle kohta, et teistel auditeerimata asutustel ei esine sarnaseid probleeme.

5. SELGITUS

NÄITED ROHKEM VÕI VÄHEM RANGETEST NÕUETEST SEOSES ESMATASANDI KONTROLLIDEGA

Ühe liikmesriigi rakenduskavade (nt Extremadura) puhul nõudis komisjon, et minimaalset kontrolli (25% kuludest) tuleb suurendada, kui leitakse olulisel määral vigu.

Ühe teise liikmesriigi rakenduskavade puhul kiitis komisjon heaks liikmesriigi ametiasutuse selgitava märkuse, milles ei esitatud mingeid nõudeid seoses kontrollitavate projektide arvuga, kuid täpsustati, et kontrollitavate projektide puhul tuleb tõendavat dokumentatsiooni analüüsida viie kuluartikli puhul igast kulukategooriast. Näiteks Merseyside’i rakenduskava puhul kontrolliti tõendavaid dokumente 1,3% puhul deklareeritud kogukuludest.

Ühe teise juhtumi puhul (Saarimaa) ei suutnud komisjon kehtestada nõudeid seoses nende kontrollidega.

KAS PARANDUSMEETMED VÕETI MÕISTLIKU AJA JOOKSUL?

TAUST JA AUDITIKRITEERIUMID

29. Ajavahemik puuduste avastamise ja nende kõrvaldamise vahel peaks olema nii lühike kui võimalik, et hoida ära kõrge veariskiga kulude deklareerimise jätkumist või seda, et projektid satuvad raskustesse maksete katkestamise või peatamise tõttu.

30. Parandusmeetmete rakendamisetapi pikkus sõltub järgnevatest asjaoludest:

a) kas liikmesriik pidas kinni komisjoni poolt iga meetme võtmiseks antud tähtaegadest;

b) kas komisjon avaldas oma auditiaruanded (puuduste tuvastamine ja järelaudit) vastavalt sisemistele tähtaegadele (kolm kuud pärast auditit regionaalpoliitika peadirektoraadi puhul ning üheksa nädalat tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi puhul) ning kas komisjon tegutses pärast liikmesriikide ametiasutustelt vastuste saamist võimalikult ruttu (kahe kuu jooksul).

31. Kontrollikoda kontrollis:

a) kui palju aega kulus parandusmeetmete lõpetamiseks;

b) kes vastutas võimalike viivituste eest.

KESKMISELT KULUS PARANDUSMEETMETE RAKENDAMISEKS 30 KUUD

32. Keskmiselt kulus kontrollitud valimi puhul puuduste tuvastamisest kuni parandusmeetmete kohaldamiseni 30 kuud [17]. Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadil kulus keskmiselt vähem aega (27 kuud) kui regionaalpoliitika peadirektoraadil (32 kuud). See annab tunnistust kaasrahastatud projektide eri tüüpidest ning erinevustest seoses parandusmeetmete järelkontrolliga:

a) ERFi puhul võtab probleemide lahendamine reeglina kauem aega kui ESFi puhul, sest kaasrahastamiseks abikõlblikud projektid on erinevad ning kontrollida tuleb vastamist arvukamatele eeskirjadele [18]. Lisaks on ERFi projektide ja rakenduskavade puhul üldiselt tegu suuremate summadega kui ESFi puhul ning seega ka vigade parandamiseks tehtava võimaliku lisatöö maht suurem;

b) Regionaalpoliitika peadirektoraat tegi järelauditeid suurema arvu valimi juhtumite puhul kui tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaal se kaasatuse peadirektoraat (vt punkt 46). Sellised auditid tuleb korraldada, välja kuulutada ning tulemused tuleb liikmesriikidele edastada, alustades võimalikke leitud probleeme puudutavat suhtlust. See aeg sisaldub kontrollikojapoolses kulutatud aja kalkulatsioonis;

c) tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi hallatavatest rakenduskavadest 30% puhul ei olnud puuduste tuvastamine peadirektoraadi enda auditi tulemus, vaid need tuvastati liikmesriikide ametiasutuste aruannete või Euroopa Kontrollikoja auditite põhjal. See tähendab, et tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi aja kalkulatsioon ei sisaldanud auditi lõpust, mil puudused tuvastati, kuni tulemustest teatamiseni kulunud ajavahemikku ning seega oli nende puhul aeg lühem.

33. Aja kalkulatsioon ei hõlma finantskorrektsioonide (kui nende suhtes on kokku lepitud) kohaldamiseks vajalikku aega. Enamikul juhtudest rakendati kokkulepitud finantskorrektsioone koheselt, kui järgmine kuludeklaratsioon komisjonile esitati. Ligikaudu poolte puhul tähendas see seda, et kõik või osa finantskorrektsioonidest rakendati rakenduskava lõpetamisel esitatud viimase kuludeklaratsiooni raames, sest see oligi järgmine deklaratsioon.

34. Komisjon jõudis parandusmeetmete rakendamise osas positiivsele järeldusele 87% kontrollikoja poolt kontrollitud rakenduskavade puhul. See hõlmas ka rakenduskavasid ligikaudu 8% juhtumitest, mille puhul, kuigi toimik oli suletud, oli mõne küsimuse lahendamine endiselt pooleli. Ülejäänud 13% rakenduskavade puhul oli parandusmeetmete kohaldamine lõpetamistähtajaks kestnud keskmiselt 35 kuud ning komisjon otsustas puudustega tegeleda lõpetamisprotsessi kestel.

PEAMISELT VASTUTASID TEKKINUD VIIVITUSTE EEST LIIKMESRIIKIDE AMETIASUTUSED, KUID KA KOMISJON ISE PÕHJUSTAS VIIVITUSI …

35. 40 kontrollitud rakenduskavast 35% juhtudest tekkisid viivitused liikmesriikide tõttu ning 39% juhtudest liikmesriikide ja komisjoni tõttu. Komisjon oli vastutav 5% juhtudest. 21% juhtudest tegutsesid mõlemad osapooled koheselt.

36. Mõne liikmesriigi ametiasutused võtsid puudused omaks ning nõustusid võtma vajalikke parandusmeetmeid. Teised ametiasutused vaidlustasid puudused ning hakkasid meetmeid võtma alles pärast seda, kui selgus, et komisjon jääb oma seisukoha juurde (vt 6. selgitus).

37. Mõnikord oli komisjon auditite tulemuste edastamisel liikmesriikide ametiasutustele liiga aeglane. Komisjoni poolt 40 rakenduskavaga seoses läbi viidud audititest 16% puhul kulus selleks ligi aasta, kuigi komisjoni seatud sisemine tähtaeg on sõltuvalt peadirektoraadist kolm kuud või üheksa nädalat pärast auditit (vt punkt 30 b).

6. SELGITUS

NÄITED KOOSTÖÖPROBLEEMIDEST KOMISJONI JA LIIKMESRIIKIDE AMETIASUTUSTE VAHEL

2006. aastal tehtud auditite käigus leidis komisjon mitu puudust ühe liikmesriigi (Iirimaa) mitme rakendus kava juures (nagu lõuna- ja idapiirkond). Liikmesriigi pädevad asutused võtsid tegevuskava juhtimise üle ning komisjonil oli keeruline (ja vahel lausa võimatu) saada nõutud teavet. Parandusmeetmed olid rakenduskava lõpetamisel ikka veel lõpetamata.

Teise rakenduskava puhul (Sardiinia) vaidlustasid liikmesriigi ametiasutused komisjoni nõutud parandusmeetmed. Komisjon kinnitas oma seisukohta ka mitmes järgnevas kirjas. Alles 20 kuud pärast esimest nõuet nõustusid liikmesriigi ametiasutused 25 parandusmeetme puhul 33st komisjoni seisukohaga.

38. Kontrollitud 40 rakenduskava puhul saadeti toetuse peatamisele eelnev kiri 60% juhtudest keskmiselt 16 kuud pärast puuduste tuvastamist. Peatamisotsus tehti 10% juhtudest. Mitmel juhul ei saanud komisjon enam kirja saata ega peatamisotsust teha, sest enne lõpetamisprotsessi ei olnud jäänud enam teha ühtegi makset.

39. Peatamisotsuste väikese arvu tõttu valimis ei ole võimalik järeldada, kas ja millises ulatuses oleksid sellised otsused protsessi kiirendanud.

… JA ON VÕTNUD MÕNE MEETME VIIVITUSTE LÜHENDAMISEKS

40. 2008. aasta tegevuskava kohaselt (vt punkt 16) oli komisjoni eesmärk jõuda puuduste tuvastamisest 24 kuu jooksul peatamis-/finantskorrektsioonide kohaldamise meetmete lõpetamiseni. Oli aga liiga hilja selleks, et eesmärk oleks saanud avaldada märkimisväärset mõju 2000–2006 programmitöö perioodi parandusmeetmete rakendamiseks kuluvale keskmisele ajale.

41. Perioodi 2007–2013 määrus võimaldab katkestada maksed ning otsustada finantskorrektsiooni rakendamine ilma eelneva peatamismenetluseta. Komisjon eeldab, et see nõuab liikmesriikide ametiasutustelt probleemide tuvastamisel kiiret tegutsemist. Tuleb ka märkida, et kuna katkestamise või peatamise eesmärk on hoida ära eeskirjadevastaselt tehtud komisjonipoolsed makseid kuni tuvastatud puudused on kõrvaldatud, on sel tõenäoliselt positiivne mõju kontrollikoja arvutatavatele iga-aastastele veamääradele.

KAS KOMISJONIL OLI PIISAV KINDLUS SELLE KOHTA, ET PUUDUSED ON KÕRVALDATUD?

TAUST JA AUDITIKRITEERIUMID

42. Kui komisjon järeldab, et märkimisväärsed puudused on rahuldavalt kõrvaldatud (mis toimus 40 rakenduskavast koosneva valimi puhul 87% juhtudest, vt punkt 34), peab järeldus põhinema kindlatel tõenditel võetud parandusmeetmetest. Meetmed olid:

a) juba deklareeritud kuludes esinevate vigade ulatuse hindamise alusel tehtavad finantskorrektsioonid;

b) süsteemide parandamine, et muuta need mõjusaks eeskirjade vastaselt tehtud kulude ennetamiseks või tuvastamiseks ja parandamiseks.

43. Kontrollikoda uuris, kas komisjon:

a) oli saanud piisava kindluse selle kohta, et asjakohased finantskorrektsioonid on rakendatud ning süsteeme on parandatud, et vältida sarnaste vigade kordumist;

b) on seisukohal, et vaatluse all olnud kavadele järgnenud programmitöö perioodi 2007–2013 rakenduskavades ei esinenud olulisi puudusi.

KOMISJONIL ON KINDLUSE SAAMISEKS MITU VÕIMALUST

44. Komisjonil on mitu võimalust kindluse saamiseks selle kohta, et parandusmeetmed on rahuldavalt rakendatud. Kindlust võib komisjon saada järelauditite tegemise kaudu. Samuti võib komisjon toetuda liikmesriikide ametiasutuste esitatud kinnitustele / võetud kohustustele või liikmesriikide ametiasutuste esitatud tõendavate dokumentide hindamisele. Tõendavad dokumendid võivad hõlmata valiku tegemiseks ja lisakontrollideks kasutatud metoodika kirjeldust, ajakohastatud kontrollnimekirju ning aruandeid konkreetsete tehtud kontrollide kohta. Meetodeid võib ka kombineerida.

45. Need allikad ei anna tingimata samal määral kindlust: seda näitab ka asjaolu, et kui komisjon kasutas esitatud kinnituste usaldusväärsuse ja liikmesriikide ametiasutuste tehtud kontrollide kontrollimiseks järelauditeid, oli pärast esimest järelauditit tulemus positiivne vaid 22% juhtudest. Ülejäänud juhtudel pidi komisjon nõudma edasiste parandusmeetmete võtmist ning mõnel juhul tuli teha edasisi järelauditeid.

46. Komisjon peab ka arvestama ressurssidega, mida on vaja potentsiaal selt usaldusväärsemate tõendite saamiseks: järelauditi jaoks on vaja oluliselt rohkem personali ja aega kui tõendavatele dokumentidele või liikmesriikide esitatud kinnitustele tugineva hinnangu jaoks (vt näide 7. selgituses). Seetõttu peab komisjon riskianalüüsi alusel leidma tasakaalu soovitava kindluse taseme ning selle vahel, mil määral usaldada liikmesriikide ametiasutusi. Sellegipoolest tehti järelauditeid, kuni jõuti järeldusele, et parandusmeetmed olid edukalt kohaldatud: regionaal poliitika peadirektoraadi rakenduskavade valimist 89% puhul ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi rakenduskavade valimist 47% puhul.

7. SELGITUS

NÄIDE RISKIST, MIS TEKIB, KUI AUDITILEIU KÄSITLEMISEST LOOBUTAKSE LIIKMESRIIGI VÕETUD KOHUSTUSE / ESITATUD KINNITUSTE ALUSEL

Ühe rakenduskava puhul (Ida-Šotimaa) täheldas komisjon, et artikli 13 aruannetes ei esitatud järeldusi selle kohta, kas vead olid olemuselt süsteemsed või mitte. Leiu käsitlemisest loobuti 2009. aastal, sest liikmesriigi ametiasutused kohustusid tuvastama kõik süsteemsed probleemid. Rakenduskava lõpetamise deklaratsioon ei sisaldanud aga mingisugust teavet vigade olemuse kohta, märkides vaid seda, et kõikide tuvastatud süsteemide puudustega on mõjusalt tegeldud. Seetõttu tegi komisjon 2011. aastal lõpetamisauditi, mille käigus kontrolliti ka süsteemsete puudustega tegelemist.

ENAMIKU RAKENDUSKAVADE PUHUL KIIDETI FINANTSKORREKTSIOONID HEAKS …

47. Puudulike süsteemide kaudu käsitletud ja komisjonile deklareeritud kulud parandati enamikul juhtudest finantskorrektsioonide abil.

48. Finantskorrektsioone on kolme liiki [19]:

a) konkreetselt kvantifitseeritud korrektsioonid, kuna vea ulatus on tuvastatav projektitasandil (edaspidi "kvantifitseeritavad korrektsioonid");

b) ekstrapoleerimisel põhinevaid korrektsioone kohaldatakse, kui saab tuvastada teatud tüüpi vigadest mõjutatud projektide kogumi, kuid projektide suure arvu tõttu ei ole võimalik kontrollida tervet kogumit;

c) kindla määra alusel tehtud korrektsioone tehakse süsteemipuuduste korral või selliste projektide puhul, kus ei peetud kinni riigihanke-eeskirjadest. Neid kohaldatakse, kui vigade mõju ei ole võimalik kvantifitseerida.

49. Ekstrapoleerimisel põhinevad korrektsioonid tehakse projektide valimi alusel leitud veamäära kohaldamise abil sellest puudusest mõjutatud projektide kogumile.

50. Süsteemipuuduste korral kohaldatavad kindla määraga korrektsioonid arvestatakse protsendina nendest kuludest, mida käsitleti puudulike süsteemide abil. Reeglina hõlmavad need kuni süsteemide puuduste parandamiseni deklareeritud kulusid. Nagu komisjoni suunistes määratud, sõltub kohaldatav määr puuduste raskusastmest.

51. 40 kontrollitud rakenduskavaga seoses on tabelis 3 ära toodud rakenduskavade arv iga finantskorrektsiooni liigi kohta. Struktuurifondide kaasrahastamise jaoks kokku lepitud finantskorrektsioonid moodustavad ligikaudu 650 miljonit eurot ning edasiste finantskorrektsioonide suhtes käivad läbirääkimised. Oluline osa finantskorrektsioone tehti ELi ja liikmesriikide riigihanke-eeskirjade rikkumise tõttu.

52. Liikmesriigid tegid peaaegu kõik finantskorrektsioonid ise. Nende käigus vabastatud ELi vahendeid oli seetõttu võimalik kasutada asjaomase rakenduskava muude abikõlblike kulude katteks [20] ning deklareerida need enne programmitöö perioodi lõppu komisjonile (vt 7. joonealune märkus). Seitsme rakenduskava kuludest osa puhul oli aga komisjon see, kes finantskorrektsioone nõudis, sest liikmesriigid ise ei kohaldanud nõutud finantskorrektsioone. Selle tulemusena läksid nimetatud vahendid liikmesriigi jaoks kaduma (vt punkt 13).

TABEL 3

RAKENDUSKAVADE ARV IGA FINANTSKORREKTSIOONI LIIGI KOHTA

Märkus: ühe rakenduskava suhtes võidi kokku leppida mitut tüüpi korrektsioonide suhtes sõltuvalt puuduste arvust ja olemusest.

Finantskorrektsiooni liik | Lepingute arv |

Regionaalpoliitika peadirektoraat | Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraat |

Kvantifitseeritavad korrektsioonid | 15 | 13 |

Ekstrapoleerimisel põhinevad korrektsioonid | 2 | 4 |

Kindla määra alusel tehtud korrektsioonid

Süsteemide puudused | 8 | 3 |

Riigihanked | 13 [7777] | 2 |

… KUID KINDLUS FINANTSKORREKTSIOONIDE TÄPSUSE OSAS SAADI VAID 67% JUHTUDEST …

53. Kontrollikoda on seisukohal, et komisjon saavutab kõrge kindluse taseme seoses tuvastatud puudustega tehtud finantskorrektsioonide täpsusega järgmistel tingimustel:

a) kui kohaldatakse kvantifitseeritavaid korrektsioone: kõik puudustega projektid tuvastatakse ning kohaldatav finantskorrektsioon vastab liikmesriikide ametiasutuste tehtud põhjaliku kvaliteedikontrolli käigus leitud veamäärale [21];

b) kui kohaldatakse ekstrapoleerimisel põhinevaid korrektsioone: alamkogum, milles esineb puudus, on õigesti tuvastatud [22], valim kontrollitud (et hinnata veamäära esinduslikkust) ning liikmesriigi ametiasutuste tehtud kontrollid on kvaliteetsed;

c) kui kohaldatakse kindla määra alusel tehtud korrektsioone: kohaldatav määr vastab komisjoni koostatud suunistele.

54. Komisjoni saadava kindluse tase sõltub ka sellest, millised tõendid komisjon saab nimetatud tingimuste täitmise kohta (vt punktid 44–46). Komisjon viis läbi järelauditid 65% finantskorrektsioonidest mõjutatud rakenduskavade puhul. Kui komisjoni audititulemus ei olnud positiivne, pidid liikmesriigi ametiasutused lisakontrolle tegema (mis selles etapis oli komisjoni poolt väga täpselt piiritletud) või jõuti kokkuleppele täiendavate finantskorrektsioonide osas. Näide olukorrast, mil oli vaja teha lisakontrolle, on esitatud 8. selgituses.

8. SELGITUS

NÄIDE OLUKORRAST, MIL JÄRELAUDITI TULEMUSED EI OLNUD POSITIIVSED

Ühe rakenduskava puhul (tööstus ja ettevõtlus Tšehhi Vabariigis) pidi vastutav ametiasutus viima läbi deklareeritud kulude kontrolli seoses teatud küsimustega (nagu vastavus riigihanke-eeskirjadele). Kontrollide kvaliteedi hindamiseks tehtud komisjoni järelauditist selgus, et kontrollide käigus jäi avastamata mitmeid puudusi ning ei soovitatud ka asjakohaseid finantskorrektsioone puuduste kõrvaldamiseks. Ametiasutustel paluti seetõttu kontrollitud projektide veamäärad ümber arvutada, võttes arvesse komisjoni leide. Seetõttu tuli kõik algsed kontrollid uuesti üle vaadata veendumaks, et kõik eelnevalt käsitlemata küsimused olid käsitletud, ning seejärel arvutada välja vajalik finantskorrektsioon.

55. Kontrollikoda leidis, et 67% valimi juhtudest oli saadav kindluse tase kõrge. Ülejäänud juhtudel (33%) [23] esines puudusi, mis kindluse taset vähendasid.

56. Üks puudus on osaline või täielik teabe puudumine:

a) kohaldatud finantskorrektsioonide täielikkuse kohta;

b) finantskorrektsioonide summa põhjenduse kohta algselt tuvastatud puuduste alusel. Näide on toodud 9. selgituses.

57. Veel üks puudus on seotud tehtud kontrollide ulatusega: mõnel juhul ei olnud kontrollide ulatus piisav, kuid komisjon ei vaidlustanud seda (vt näited 10. selgituses), mistõttu ei olnud veamäära suhtes tehtud järeldused usaldusväärsed.

9. SELGITUS

NÄIDE EBAPIISAVAST TEABEST RAKENDATUD FINANTSKORREKTSIOONIDE PÕHJENDUSE KOHTA

Ühe rakenduskava puhul (Galiitsia) oli vahendusasutus delegeerinud meetmete rakendamise mitmele asutusele. Komisjon nõudis finantskorrektsioone seoses asutuste deklareeritud kuludega, mille puhul artikli13 kontrollid olid näidanud kõrget veamäära. Korrektsioonid tehti nelja asutuse puhul (ühel juhul statistilise kontrolli alusel), kuid komisjonil ei olnud andmeid, mille abil korrektsioone esmatasandi kontrollide käigus leitud veamääraga vastavusse viia. Kolme ülejäänud asutuse puhul ei saadud kas üldse mingit teavet või oli see puudulik. Komisjon ei küsinud täiendavat teavet ning käivitas maksed uuesti.

… NING VEELGI VÄIKSEM KINDLUS SAADI JUHTIMIS- JA KONTROLLISÜSTEEMIDE MÕJUSA TOIMIMISE KOHTA …

58. Kontrollikoda on seisukohal, et komisjon saab kõrge kindluse taseme juhtimis- ja kontrollisüsteemide mõjususe kohta, kui esimese ja teise tasandi kontrollide kvaliteet ja kvantiteet võimaldavad liikmesriikide ametiasutustel avastada ja parandada eeskirjade vastaselt tehtud kulud (vt punktid 9, 10 ja 28). Teise tasandi kontrollide nõudeid käsitleva õigusliku raamistiku puudulikkuse tõttu olid esmatasandi kontrollid ajavahemiku 2000–2006 juhtimis- ja kontrollisüsteemide peamine element (vt punkt 9).

59. Kõikidel juhtudel, kui kontrollikoda hindas kindluse taseme kõrgeks, oli komisjon teinud järelauditi.

10. SELGITUS

NÄIDE SELLEST, ET KONTROLLIDE ULATUS OLI VIGADEST MÕJUTATUD SUMMA ARVUTAMISEKS EBAPIISAV, MILLE TÕTTU EI OLNUD KA FINANTSKORREKTSIOON PIISAV

Ühe rakenduskava puhul (transport Itaalias) leiti komisjoni auditiga projektide valimis mitu potentsiaalset süsteemidega seotud viga. Seega pidid ametiasutused läbi viima uurimise, hindamaks süsteemsete vigade koguulatust, ning kohaldama selle tulemusena finantskorrektsioone. Uurimise tulemusel kohaldati finantskorrektsioonid seoses ainult ühe konkreetse vealiigiga. Teiste vealiikide puhul korrektsioone ei soovitatud.

Teise rakenduskava puhul (inimressursside arendamine Poolas) leidis komisjon (kahe ühe asutuse hallatava projekti puhul kogusummaga 214 miljonit eurot) mitu viga seoses erilise hankemenetluse alusel (kiirendatud menetlus) sõlmitud riigihankelepingutega. Tehti 25 miljoni euro suurune finantskorrektsioon. Komisjon ei nõudnud aga erinevat liiki vigade esinemise kontrollimist sama asutuse hallatavates teistes lepingutes, mida ei sõlmitud kiirendatud menetluse alusel.

60. Kontrollikoda hindas kindluse taseme keskmiseks juhtudel, kui süsteemides kohaldatud lahendused olid piisavad, erandiks oli esimese ja teise tasandi kontrollide mõni aspekt. Nendel juhtudel toetus komisjon peamiselt liikmesriikide ametiasutuste kinnitustele (vt näide 11. selgituses).

61. Kontrollikoda hindas kindluse taseme madalaks, kui esmatasandi kontrollide mitu aspekti olid puudulikud. Puudused olid peamiselt seotud tehtud kontrollide kvantiteediga (vt punkt 28), mida mõnikord süvendasid veelgi teise tasandi kontrollide puudused.

62. Nende rakenduskavade puhul, mis kuulusid madala kindluse taseme kategooriasse, viis komisjon läbi järelauditid 64% juhtudest. Suurem osa audititest hindas esmatasandi kontrollide kvaliteeti, seadmata nende kvantiteeti kahtluse alla.

11. SELGITUS

NÄIDE SELLE KOHTA, KUIDAS NII PUUDUSTE TUVASTAMISEL KUI KA NENDE KÕRVALDAMISEL TUGINES KOMISJON SÕLTUMATU ASUTUSE ARUANNETELE

Esimese nõude meetmete võtmiseks esitas komisjon ühe rakenduskava (Akvitaania) esmatasandi kontrollidega seotud oluliste puuduste tulemusena. Liikmesriikide ametiasutused viisid läbi spetsiaalse kontrolli ajavahemikul 2000–2004 deklareeritud kulude valimi üle. Komisjon sai aruande tulemustega, millest selgus, et veamäär on 2,12%. Olukord loeti rahuldavaks ning edasisi meetmeid ei võetud. Komisjon ei nõudnud täiendavaid dokumente (nagu täidetud kontrollnimekirjad) ning ei seadnud kahtluse alla erinevust antud veamäära ja teise taseme kontrollide käigus tuvastatud veamäära vahel (teine veamäär oli palju kõrgem). Järelauditit ei tehtud. Aruandes ei toodud välja vigade olemust, eelkõige seda, kas need olid süsteemsed vead. Seoses menetluste paranemisega alates 2005. aastast sai komisjon vastutavalt ametiasutuselt kinnituse, et kulusid hõlmavad menetlused on kooskõlas struktuurifonde käsitlevate määrustega.

Teise nõude meetmete võtmiseks esitas komisjon vähem kui aasta pärast esimese meetme lõpetamist, põhjuseks teise taseme kontrollide käigus leitud jätkuvalt kõrge veamäär (ligi 12%). Komisjon nõudis kõrge veamäära põhjuste tuvastamist. Asjaomased ametiasutused viisid läbi veel ühe erikontrolli. Analüüsiti ühte süsteemset viga ning tuvastati veast mõjutatud kogum, mida oleks tulnud teha juba esimese nõude järel. Nende edasiste meetmete abil langes teise taseme kontrollide allesjäänud veamäär 4,7%ni. Kuigi see ületab 2% olulisuse läve (vt punkt 15), otsustas komisjon jätta küsimuste lõpliku lahendamise 2010. aasta oktoobris alanud lõpetamisprotsessi ajale.

63. Kui auditeid ei tehtud või kui nende ulatus ei olnud piisav, lõpetati vähemalt osa parandusmeetmetest liikmesriikide ametiasutuste tehtud kinnituste / võetud kohustuste või esitatud tõendavate dokumentide alusel. Näide on toodud 12. selgituses.

64. Kontrollikoda hindas kehtestatud kriteeriumide alusel kindluse taset, mille komisjon sai parandatud juhtimis- ja kontrollisüsteemide abil käsitletud kulude kohta. Hinnang on esitatud tabelis 4.

TABEL 4

KONTROLLIKOJA HINNANG JUHTIMIS- JA KONTROLLISÜSTEEMIDE MÕJUSA TOIMIMISE KOHTA SAADUD KINDLUSELE

Kindluse tase | Protsent rakenduskavadest [6666] |

Kõrge | 28 |

Keskmine | 34 |

Madal | 38 |

12. SELGITUS

NÄIDE LEIUST, MILLE KÄSITLEMISEST LOOBUTI LIIKMESRIIGI AMETIASUTUSE ESITATUD KIRJELDUSE ALUSEL

Ühe rakenduskava puhul (Navarra) põhines nii puuduste tuvastamine kui kõrvaldamine liikmesriigi ametiasutuste aruannetel. Riigi ametiasutused teatasid komisjonile, et haldamine on delegeeritud mitmele asutusele ja et ühe asutuse hallatud mitme meetme rakendamiseks kohaldati uusi menetlusi (kuid ei lisatud üksikasjalikumat teavet, mis oleks võimaldanud komisjonil hinnata uute kontrollide kvantiteeti ja kvaliteeti). Teiste sama asutuse hallatud meetmete jaoks olid koostatud juhised, kuid endiselt oli probleeme kontrollide sisuga. Mõne asutuse puhul ei olnud olemas ei juhiseid ega kontrollnimekirju, mis on olulised kontrollide mõjususe tagamiseks. Komisjon edasisi nõudeid ei esitanud.

… MISTÕTTU TULEB LÕPETAMISPROTSESSI KAUDU LISAKINDLUST SAADA …

65. Üks komisjonipoolse puuduste järelkontrolli põhjustest oli vältida pikaajalist ning ressursimahukat lõpetamisprotsessi, et see ei takistaks käimasolevat programmitöö perioodi 2007–2013. Allesjäänud veariski lõpliku hindamise peab aga käimasoleva lõpetamisprotsessi kestel tegema komisjon, eelkõige nende rakenduskavade osas, mille suhtes saadud kindluse tase ei olnud kõrge (vt punkt 15).

66. Lõpetamisprotsessiks valmistudes viis komisjon alates aastast 2007 läbi auditid nende rakenduskavade lõpetamisega tegelevate asutuste tasandil, mis vastutasid rakenduskavade eest, millel loeti olevat suur risk ELi finantshuvide seisukohast. Auditite käigus tuvastatud puudused luges komisjon kõrvaldatuks aga peamiselt asjaomaste ametiasutuste esitatud kinnituste alusel (vt näidet 7. selgituses).

67. Kontrollikoda vaatas läbi valimi nende rakenduskavade toetuse lõpetamise deklaratsioonid, mille puhul komisjon oli teinud positiivse otsuse (87%, vt punkt 34), ning järeldas järgmist:

a) 23% puhul juhtudest (seisuga juuni lõpp 2011) viib toetuse lõpetamise deklaratsioonis esitatud teave edasiste finantskorrektsioonideni. See käib peamiselt juhtude kohta, mille puhul kontrollikoda arvas, et komisjon ei olnud saanud piisavalt suurt kindlust (vt punkt 55 ja tabel 4);

b) 57% puhul juhtudest oli toetuse lõpetamise deklaratsioonis esitatud arvamus ja/või veamäär küsitav, eelkõige kuna veamäär oli liiga madal võrreldes rakenduskavas tuvastatud puudustega. Kontrollikoja hinnangu alusel on ka kahtlusi tulemuste esinduslikkuses, sest teise tasandi kontrolle ei olnud vaja teha statistilise valimi põhjal. Nende kontrollide tulemusi on sellegipoolest kasutatud peamise alusena hinnangule edasiste finantskorrektsioonide vajalikkuse kohta.

68. Auditeeritud valimi puhul leiti olukordi (vt 13. selgitus), mil algselt kuludeklaratsioonist välja võetud kulud võeti lõplikku kuludeklaratsiooni uuesti sisse. Oli ka juhtumeid, mil heaks kiidetud projektide kulud lisati vahetult enne lõpetamistähtaega. On oht, et surve tõttu ELi vahendite ärakasutamiseks ei ole neid projekte asjakohaselt kontrollitud.

69. Komisjon hindab rakenduskavadega seonduvaid riske ning võib otsustada teha auditeid lõpetamisprotsessi käigus, et hinnata esitatud veamäära paikapidavust. Selliseid auditeid tehakse praegu ligikaudu poolte nende juhtumite puhul, kus kontrollikoda ei pea saadud kindlust piisavalt kõrgeks (66% punktis 55 mainitutest ning 36% nendest, mis mainitud tabeli 4 kategoorias "Madal"). Auditite arv võib veelgi suureneda.

13. SELGITUS

NÄITED ABIKÕLBMATUTE KULUDE UUESTI KULUDEKLARATSIOONI LISAMISEST VÕI UUTE PROJEKTIDE HILISEST LISAMISEST

Ühe rakenduskava puhul (Inglismaa kirdeosa) kohaldati parandusmeetmeid märtsist 2006 kuni septembrini 2007. Kulude lõpparuandesse lisas korraldusasutus 19,3 miljoni euro ulatuses kulusid, mis olid sealt varem kõrvaldatud. Antud juhul osutus toetuse lõpetamisega tegelev asutus mõjusaks ning avalikustas olukorra.

Teise rakenduskava puhul (Sardiinia) kohaldati parandusmeetmeid alates septembrist 2007 ja lõpetamise ajal olid need veel pooleli. Kulude lõpparuandesse lisati üsna hilja veel 80 miljoni euro ulatuses kulusid. Sõltumatu asutus ei teinud teise taseme kontrolle ühegi asjaomase projekti puhul. Komisjon sai sellest teada, kuna asi avalikustati toetuse lõpetamise deklaratsioonis, milles ei esitata lõplikku arvamust rakenduskava kohta. Nimetatud kulude abikõlblikkuse hindamine eeldab aga lisatööd, et vältida abikõlbmatute kulude eest maksmise ohtu.

70. Kõikidel juhtudel, mil komisjon ei kavatse teha lõpetamisauditit, tuleb lõplik otsus edasiste finantskorrektsioonide kohaldamise kohta langetada toetuse lõpetamisega tegeleva asutuse deklaratsioonis esitatud teabe ja kinnituste alusel või komisjoni soovitud lisateabe alusel. Seega ei pruugi komisjonil olla võimalik hinnata esitatud teabe usaldusväärsust ja korrektsust. Teave võib olla seotud kesksete küsimustega, nagu näiteks põhjendused [24], mille ametiasutused esitavad, et vähendada algselt kõrgemat veamäära 2% läveni (vt punkt 15). 14. selgitus näitab, milliste probleemidega komisjon lõpetamismenetluse ajal silmitsi seisab.

14. SELGITUS

NÄIDE RAKENDUSKAVA LÕPLIKU VEAMÄÄRA ERINEVATEST TÕLGENDUSTEST

Komisjoni auditite tulemusel lepiti 2005. aasta teisel poolel kokku tegevuskava, mis puudutas ühe liikmesriigi mitut rakenduskava. Teatud küsimused lahendati asjakohasel viisil ning peamiseks tegevuseks oli esmatasandi kontrollide tugevdamine. Selle tulemusena võeti kasutusele ja/või kehtestati kontrollid ning koostati asjakohased suunised. Komisjon leidis, et tegevuskava on edukalt täidetud. Kontrollide katvuse kohta aga puudusid nõuded (näiteks mitu protsenti projektidest või kuludest tuleks kontrollida). Komisjon tegi mitme rakenduskava kohta järelauditeid, hinnates ka esmatasandi kontrollide kvaliteeti. Märkimisväärseid puudusi ei leitud.

Kontrollikoja läbi viidud ühe asjaomase rakenduskava (Yorkshire ja Humberside) audit näitab aga, et esma tasandi kontrollide katvus oli väga madal, vaid 3%. Lisaks oli esmatasandi kontrollide käigus avastatud veamäär palju madalam kui teise tasandi kontrollide käigus leitud veamäär, mis seab esmatasandi kontrollide kvaliteedi kahtluse alla. See tähendab, et lõpetamisel tuleb täielikult usaldada teise tasandi kontrollide tulemusi.

Toetuse lõpetamise deklaratsioonis esitatud kogu rakenduskava veamäär on 1,959%. Kontrollikoja audit näitas aga, et see ei ole statistiliselt õige, sest ei võta arvesse asjaolu, et rakenduskava koosneb kolmest alamkogumist [25]. Seega leidis kontrollikoda samu arve kasutades, et veamäär on 9,3%. Komisjon, arvestades õiguslikku raamistikku, kiitis heaks toetuse lõpetamise deklaratsioonis esitatud veamäära.

71. Programmitöö perioodi 2007–2013 määrused sisaldasid uusi sätteid, mille abil püüti lahendada osa eelkirjeldatud probleemidest:

a) teise tasandi kontrollid tuleb teha statistilise juhuvalimi põhjal. Seeläbi peaks paranema rakenduskavade lõpetamisel komisjonile esitatavate veamäärade paikapidavus;

b) auditeerimisasutus (sõltumatu asutus / toetuse lõpetamise deklaratsiooni koostav asutus programmitöö perioodil 2000–2006) peab igal aastal esitama komisjonile arvamuse selle kohta, kas juhtimis- ja kontrollisüsteemid toimivad mõjusalt. Arvamusi peetakse usaldusväärsemaks kui artikli 13 aruandeid, sest valim on statistiliselt koostatud ning komisjon kavatseb kasutada neid arvamusi põhielemendina kindluse saamiseks süsteemide mõjususe kohta.

72. Programmitöö perioodi 2007–2013 õigusraamistik muutus samuti, eelkõige ühe lihtsustuse tõttu, mille eesmärgiks oli veamäärade vähendamine. Tegelike kulude asemel võivad liikmesriikide ametiasutused deklareerida üldkulud nüüd ühtset määra kasutades või kindla summana.

… KUIGI EDASISED KORREKTSIOONID EI PRUUGI MÕJU OMADA, SEST DEKLAREERITUD KULUD ÜLETAVAD ETTENÄHTUD VAHENDEID

73. 40 kontrollitud rakenduskava lõplike kuluaruannete analüüs näitas, et neist poolte puhul (70% ERFi rakenduskavadest ja 24 % ESFi rakenduskavadest) deklareerisid liikmesriikide ametiasutused kulusid summas, mis ületas rakenduskavale eraldatud eelarve [26]. Üledeklareerimine ulatub 1%st kuni 28%ni. Ühest küljest tähendab see, et kõikidel nimetatud juhtudel võisid liikmesriikide ametiasutused asendada varem kokku lepitud finantskorrektsiooni (vt punkt 51) kogu summa nii, et deklareerisid uued kulud, ning teisest küljest seda, et liikmesriikide ametiasutustel on puhver juhuks, kui lõpetamisel kohaldatakse täiendavaid finantskorrektsioone [27]. Teisisõnu ei vähenda edasised finantskorrektsioonid komisjoni makstavat lõppsummat.

TULEB VÕTTA LISAMEETMEID, ET SÜSTEEMID OLEKSID MÕJUSAD PROGRAMMITÖÖ PERIOODIL 2007–2013

74. Ajavahemikul 2006–2008 leiti mitu puudust ning nende parandusmeetmed võtavad aega (vt punkt 32). Sageli loeti probleemid lahendatuks vahetult enne lõpetamisprotsessi alustamist. See tähendab, et tegelikkuses paranevad juhtimis- ja kontrollisüsteemid alles programmitöö perioodil 2007–2013.

75. Nagu selgub regionaalpoliitika peadirektoraadi ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi aasta tegevusaruannetest, hindas komisjon 2010. aastal negatiivselt ka neid uusi rakenduskavasid, mis programmitöö perioodil 2007–2013 järgnesid kümnele kontrollikoja poolt kontrollitud rakenduskavale. Seega peab komisjon nende rakenduskavade puhul täiendavaid parandusmeetmeid võtma.

76. Aasta tegevusaruannetest ilmneb ka, et auditeerimisasutuse esitatud veamäärad ületavad 2% läve (vt punkt 15) regionaalpoliitika peadirektoraadi rakenduskavadest 35,6% puhul ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraadi rakenduskavadest 47,4% puhul [28]. Peadirektoraatide endi hinnangu kohaselt süsteemide mõjususele ajavahemikul 2007–2013 leidub olulisi puudusi 15,4%l regionaalpoliitika peadirektoraadi hallatavatest rakenduskavadest ning 25,8%l tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraadi hallatavatest rakenduskavadest. Kontrollikoja eelarveaasta 2010 aastaaruandes ära toodud ühtekuuluvuse, energeetika ja transpordi valdkonna kõige tõenäolisem veamäär on 7,7% [29].

77. Tuleb märkida, et kui komisjon ka saavutas edu liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüsteemide mõjusaks muutmisel, ei taga see seda, et järgnevate uute rakenduskavade süsteemid sama edukad oleksid. Selle põhjuseks on asjaolu, et liikmesriigid võivad soovi korral (näiteks eelarvega seotud põhjustel) muuta struktuurifondide rakenduskavade järelevalve eest vastutavaid üksusi, süsteeme ja personali. Komisjon on juba täheldanud mitut sellist juhtumit.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

78. Komisjoni parandusmeetmete eesmärk on tagada, et juba tehtud eeskirjade vastastele maksetele kohaldataks asjakohaseid finantskorrektsioone ning et juhtimissüsteeme parandataks nii, et need annaksid piisava kindluse selle kohta, et tulevikus tehtavad maksed on eeskirjadega kooskõlas.

79. Kontrollikoja auditist selgus, et komisjon võttis puuduste ilmnemisel üldiselt asjakohaseid meetmeid, kuid protsess oli pikk ning auditeeritud rakenduskavadega seoses saadi erineval määral kindlust selle kohta, et liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüsteemide puudused kõrvaldatakse komisjoni parandusmeetmete tulemusel.

KOMISJON VÕTAB LIIKMESRIIKIDE SÜSTEEMIDES PUUDUSTE TUVASTAMISEL ASJAKOHASEID MEETMEID, KUID PARANDUSTE RAKENDAMISENI KULUV AEG ON LIIGA PIKK

80. Puuduste tuvastamisel algatas komisjon süstemaatiliselt parandusmeetmeid. 90%l juhtudest tegeles komisjon puudustega asjakohaselt (vt punktid 23–27).

81. Parandusmeetmete rakendamiseks kulus aga keskmiselt 30 kuud. Perioodi 2000–2006 puudused tuvastati peamiselt alates ajavahemikust 2005–2006, mis koos pikaldase protsessiga tähendas, et ligikaudu pooltel valimi juhtudel tuli finantskorrektsioonid teha rakenduskavade lõpetamisel. Komisjoni praegune seisukoht on, et parandusmeetmed tuleks rakendada 24 kuu jooksul (vt punktid 32–40).

KOMISJON OLI TEATUD MÄÄRAL EDUKAS FINANTSKORREKTSIOONIDE ÕIGE KOHALDAMISE TAGAMISEL

82. Komisjon oli ligikaudu kahe kolmandiku kontrollikoja kontrollitud juhtumite puhul saanud suure kindluse selle kohta, et finantskorrektsioonid on õigesti kohaldatud. Ülejäänud juhtudel esines puudusi, mis vähendasid kindluse taset. Puuduste põhjuseks oli kas ebapiisav teave või finantskorrektsioonide määra arvutamiseks tehtud kontrollide ebapiisav ulatus (vt punktid 44–57).

KOMISJON OLI VÄHEM EDUKAS KINDLUSE SAAMISEL SELLE KOHTA, ET TEMA TEGEVUSE TULEMUSEKS OLI RIIGI JUHTIMIS- JA KONTROLLISÜSTEEMIDE PARANEMINE

83. Auditeeritud rakenduskavadega seoses (vt lisa) on komisjon saanud erineval määral kindlust selle kohta, et parandusmeetmete tulemusena liikmesriikide juhtimis- ja kontrollisüsteemide puudused kõrvaldatakse. Auditeeritud rakenduskavadega seoses leidis komisjon, et kindluse tase on kõrge 28%, keskmine 34% ja madal 38% puhul. Komisjon võtab praegu lõpetamisprotsessi raames lisameetmeid, kuid tuleb lahendada teatud probleemid, et saada piisav kindlus toetuse lõpetamise deklaratsioonis esitatud teabe ning eelkõige lõpliku veamäära osas (vt punktid 28 ja 58–73).

84. Komisjon andis 2010. aastal negatiivse hinnangu ka nende uute rakenduskavade kohta, mis järgnesid kümnele kontrollikoja kontrollitud rakenduskavale perioodil 2007–2013. Lisaks ületavad riiklike auditeerimisasutuste arvutatud praeguse perioodi veamäärad väga sageli olulisuse läve (vt punktid 74–77). Komisjon peab nende rakenduskavade puhul võtma täiendavaid parandusmeetmeid.

ARENGURUUMI ON

85. Komisjoni parandusmeetmetest võib olla suurt kasu, kuid vaja on teha edasisi täiendusi, et süsteemid oleksid perioodil 2007–2013 piisavalt kvaliteetsed. Komisjon peaks aga võtma arvesse ka paranduste saavutamiseks vajalikke ressursse.

1. SOOVITUS

Komisjon peaks:

- vähendama haldusmenetluse kestust, mis algab puuduste tuvastamisest ja lõpeb parandusmeetmete rakendamisega;

- pöörama oma töös rohkem tähelepanu auditeerimisasutuste kontrollimisele, tagamaks et need esitatavad usaldusväärse veamäära, mille alusel finantskorrektsioone teha;

- levitama kontrollnimekirju, mis toimivad parima tavana, millest liikmesriikide ametiasutused peavad esmatasandi kontrollide käigus kinni pidama;

- tagama, et enne lõpetamist kohaldatavad finantskorrektsioonid katavad kõik puudulike juhtimis- ja kontrollisüsteemidega käsitletud kulud.

ABIKÕLBMATUTE KULUDE ASENDAMISE KÜSIMUST TULEB KAALUDA ÜHTEKUULUVUSVALDKONNA EDASISTE KULUTUSTE ÜLE OTSUSTAMISEL

86. Kontrollikoja kontrollitud rakenduskavadest poolte puhul ületasid liikmesriikide ametiasutuste deklareeritud kulud rakenduskavale eraldatud eelarve. See tähendab, et nad asendasid tagasilükatud kulud uute kuludega ning neil oli puhver, mis kompenseeris võimalikud edasised finantskorrektsioonid (vt punkt 73).

87. Kulude selline asendamine on eeskirjades lubatud (vt punkt 13 a) ning võimaldab kasutada liikmesriigile eraldatud struktuurifondide toetust nende kuluprogrammide raames, mis on mõeldud majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse suurendamiseks.

88. Liikmesriikidele antud võimalus struktuurifondide toetust sellisel viisil uuesti kasutada tekitab aga küsimusi, mida tuleb arutada, eelkõige seoses ühtekuuluvusvaldkonna edasiste kulutustega:

a) osa tuvastatud puudustest on süsteemsed (näiteks hanke-eeskirjade ebaõige kohaldamine). Kui neid probleeme edukalt ei lahendata, on oht, et ühe projekti abikõlbmatud kulud asendatakse teise projekti abikõlbmatute kuludega;

b) osal juhtudest on abikõlbmatuid kulusid asendav kulu seotud projektidega, mida rahastatakse täielikult liikmesriigi vahenditest (tagasiulatuv rahastamine). Kontrollikoja teised aruanded on näidanud, et selliste projektide puhul esineb sagedamini vigu (vt 20. joonealune märkus). Lisaks muutuvad tagasiulatuva rahastamise kasutamisel ühtekuuluvusvaldkonna kulutused tagantjärele eraldatud toetuseks liikmesriikide eelarvetele;

c) komisjoni parandusmeetmed on ressursimahukad ja nendega kaasnevad märkimisväärsed halduskulud. Kui toetus tuleb ümber suunata ja liikmesriigil on palju tõeliselt nõuetele vastavaid projekte (vt 26. joonealune märkus), on komisjoni parandusmeetmete tulemuseks paberil tehtavad muudatused (ELi toetus määratakse teistele projektidele), kuid toimuv tegevus jääb samaks. Nagu kontrollikoda juba täheldas [30], ei muuda finantskorrektsioonid alustehinguid korrektsemaks, vaid nende tulemusel nihkub tagasilükatud ebakorrektsetest tehingutest tulenevate kulude kandmine ELi eelarvest liikmesriikide omasse.

2. SOOVITUS

Komisjon, parlament ja nõukogu peaksid ühtekuuluvusvaldkonna kulutustega seotud edasisi plaane arutades kaaluma, kas ELi fondide lisandväärtuse suurendamist silmas pidades tuleks teha muudatusi seoses võimalustega asendada abikõlbmatuks tunnistatud kulud.

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige dr Harald NOACK, võttis käesoleva aruande vastu 18. jaanuari 2012. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

president

Vítor Manuel da Silva Caldeira

[1] Komisjonis haldab Euroopa Regionaalarengu Fondi regionaalpoliitika peadirektoraat ning Euroopa Sotsiaalfondi tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat.

[2] EÜ asutamislepingu artikli 17 lõige 1 ja ELi toimimise lepingu artikkel 317.

[9999] ERFile ja ESFile eraldatud rahalised vahendid asjaomase perioodi finantsraamistikus. Raamistik on mitmeaastane kulutuste kava, kus esitatakse rahalises vormis liidu poliitika prioriteedid.

[3] Komisjoni ja liikmesriikide vastutusala seoses programmitöö perioodiga 2000–2006 määratletakse peamiselt nõukogu 21. juuni 1999. aasta määruses (EÜ) nr 1260/1999, millega nähakse ette üldsätted struktuurifondide kohta (EÜT L 161, 26.6.1999, lk 1), ja komisjoni 2. märtsi 2001. aasta määruses (EÜ) nr 438/2001, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1260/1999 üksikasjalikud rakenduseeskirjad juhtimis- ja kontrollisüsteemide kohta seoses struktuurifondidest antava abiga (EÜT L 63, 3.3.2001, lk 21). Perioodi 2007–2013 kohustused on peamiselt määratletud nõukogu 11. juuli 2006. aasta määruses (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1260/1999 (ELT L 210, 31.7.2006, lk 25), ning komisjoni 8. detsembri 2006. aasta määruses (EÜ) nr 1828/2006, milles sätestatakse rakenduseeskirjad nõukogu määrusele (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta, ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele (EÜ) nr 1080/2006, mis käsitleb Euroopa Regionaalarengu Fondi (ELT L 371, 27.12.2006 lk 1).

[4] Projektide elluviijad võivad olla nii avalikud kui ka eraettevõtted või isikud. Näide avaliku sektori projekti elluviijast: uue kiirtee ehitamise eest vastutav maanteeamet. Näide erasektori projekti elluviijast: erafirma, mis plaanib ratsionaliseerida tootmisprotsessi, ostes uusi masinaid.

[5] Rakenduskavale eraldatud eelarve rahastatakse liikmesriigi avaliku ja erasektori vahenditest ning struktuurifondidest.

[6] Aruande nimi tuleneb sellest, et see koostatakse vastavalt määruse (EÜ) nr 438/2001 artikli 13 alusel.

[7] Programmitöö perioodi 2000–2006 kulud olid suurema osa rakenduskavade puhul abikõlblikud sellest hetkest, kui komisjon sai rakenduskava heakskiitmistaotluse (enamasti 1.1.2000), kuni 30.6.2009. Lõpetamisprotsess algas dokumentide esitamisega 15 kuud pärast seda ( 30.9.2010). Mõne rakenduskava puhul algas see siiski juba varem, sest abikõlblikkuse lõpptähtajaks oli määratud 31.12.2008; Kreeka rakenduskavade puhul algas see aga hiljem, sest nende puhul pikendati abikõlblikkustähtaega kuni 31.12.2009.

[8] Seoses programmitöö perioodiga 1994–1999 vt komisjoni 15. oktoobri 1997. aasta määrus (EÜ) nr 2064/97, millega kehtestatakse üksikasjalik kord nõukogu määruse (EMÜ) nr 4253/88 rakendamiseks liikmesriikide finantskontrolli suhtes struktuurifondide kaasfinantseeritavate meetmete üle (EÜT L 290, 23.10.1997, lk 1). See määrus tunnistati kehtetuks määrusega (EÜ) nr 438/2001, mida kohaldati perioodil 2000–2006.

[9] Makseasutuste tehtavaid kontrolle (vt punkt 5) ei loetud peamisteks osadeks, sest need korvasid vaid harva puudulikke esma- ja teise tasandi kontrolle. Ka ulatuslikke parandusmeetmeid võeti nende puhul harva.

[10] Vt määruse (EÜ) nr 1260/1999 artiklid 38 ja 39.

[11] Määruse (EÜ) nr 1260/1999 artikli 39 lõige 1.

[12] On olemas ELi direktiivid, milles esitatakse eeskirjad, millest tuleb kinni pidada ehitustöid, tarneid ja teenuseid käsitlevate hankelepingute puhul, kui lepingute esialgne eelarve ületab direktiivides nimetatud ülemäära. Hetkel kehtivad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivid (mis on üle võetud liikmesriikide õigusesse) on järgmised: Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiv 2004/17/EÜ, millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused (ELT L 134, 30.4.2004, lk 1), ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiv 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT L 134, 30.4.2004, lk 114). Lepingute puhul, mille kohta direktiivide sätted ei kehti (hanke maht jääb ülemmäärast allapoole), võib olla erisätteid riiklikes või piirkondlikes õigusaktides.

[13] "Tegevuskava komisjoni järelevalverolli tugevdamiseks struktuurimeetmete ühisel juhtimisel", KOM(2008) 97 (lõplik), 19.2.2008. Tegevuskava, mis puudutab komisjoni ennast, ei tohiks segamini ajada teatud parandusmeetmetega (mida ka parandusmeetmete kavaks nimetatakse), mida nõuab komisjon ning mida rakendavad liikmesriigid (vt punkt 12).

[14] "Tegevuskava komisjoni järelevalverolli tugevdamiseks struktuurimeetmete ühisel juhtimisel", KOM(2010) 52 (lõplik), 18.2.2010.

[15] ELi eelarveaasta 2010 raamatupidamise aastaaruande kohaselt on perioodi 2000–2006 finantskorrektsioonide kinnitatud kogusumma 4,165 miljardit eurot ERFile ja 1,174 miljardit eurot ESFile. Finantskorrektsioonide kogusumma perioodil 1994–1999 on 1,758 miljardit eurot ERFile ja 397 miljonit eurot ESFile.

[8888] Üldkogum ei hõlma järgmiste programmide rakenduskavasid: Interreg (piiriülese, riikide- ja piirkondadevahelise koostöö edendamine), Urban (kriisiolukordades linnade ja eeslinnade majanduslik ning sotsiaalne taaselustamine) ja Equal (inimressursside arendamine võrdsete võimaluste kontekstis). Üks ja sama rakenduskava võib sisaldada nii ESFi kui ERFi kaasrahastatud meetmeid. Sellistel juhtudel on rakenduskava nii ERFi kui ESFi tulbas.

[16] Viga loetakse süsteemseks, kui on suur tõenäosus, et sama probleem võib tekkida ka teiste projektide puhul. Sellisel juhul on vajalik tuvastada süsteemse vea ulatus. Näide: projekti elluviija tõlgendas abikõlblikkuseeskirju valesti. Kui projekti elluviija teostas mitut projekti, võis samasugune väärtõlgendamine tulla ette kõikide tema projektide puhul ning seetõttu võidi deklareerida eeskirjadevastaselt tehtud kulusid seoses iga projektiga.

[17] Keskmise aja arvutamisel loetakse viimaste meetmete lõpetamine selleks hetkeks, mil puudused on kõrvaldatud. Tuleb aga märkida, et sageli lõpetati ühe rakenduskavaga seotud eri meetmed eri ajal.

[18] Näiteks riigihangete ja riigiabiga seotud eeskirjad kehtivad sagedamini ERFi kaasrahastatud projektide puhul.

[19] Suunised põhimõtete, kriteeriumide ja suunavate skaalade kohta, mida komisjoni talitused rakendavad finantskorrektsioonide kindlaksmääramisel vastavalt määruse (EÜ) nr 1260/1999 artikli 39 lõikele 3 (K(2001) 476, 2.3.2001) ja riigihangete osas dokument COCOF 07/0037/03 (lõplik), 29.11.2007.

[20] Uued deklareeritud kulud võivad olla seotud uute, veel lõpetamata projektidega või juba lõpetatud projektidega, mida algselt rahastati liikmesriigi vahenditest, enne kui neile ELi kaasrahastamist taotleti. Viimast nimetatakse tagasiulatuvaks rahastamiseks. Suhtumine tagasiulatuva rahastamise aktsepteeritavusse on eri peadirektoraatides erinev. Kontrollikoda leidis, et nendes projektides esines rohkem vigu kui tavamenetluste abil valitud projektides (vt kontrollikoja eelarveaasta 2008 aastaaruande punkt 6.19).

[7777] See ei hõlma seitset rakenduskava, mille puhul lepiti kokku kindla määra alusel tehtavates korrektsioonides süsteemipuuduste parandamiseks, mis olid peamiselt seotud riigihankemenetlustes esinenud probleemidega.

[21] Kontrollid tehakse rangete kontrollnimekirjade alusel, mis katavad üksikasjalikult kõik riskid.

[22] Näiteks:i)kõik lepingud, mille suhtes kohaldatakse riigihanke-eeskirju, võiii)osa kuludest (nagu haldus-/personalikulud) kõikide deklareeritud projektide kohta.

[23] Tuleb märkida, et valimi kahe rakenduskava puhul ei pidanud liikmesriikide ametiasutused finantskorrektsioone tegema. Need rakenduskavad ei sisaldu kalkulatsioonis.

[6666] Kuue rakenduskava puhul ei hinnatud süsteemides tehtud parandusi, sest finantskorrektsioonid hõlmasid kogu programmitöö perioodil deklareeritud kulu. Nende rakenduskavade parandusmeetmete mõju võeti arvesse punktis 55.

[24] Näited esitatud põhjendustest: i) teatud vead loetakse ebatüüpilisteks või ii) kõik süsteemsed vead loetakse rahuldavalt käsitletuteks.

[25] Kogumi (projektide koguarv) võib jagada, rühmitades selle homogeenseteks alamkogumiteks (kihtideks).

[26] Liikmesriikide projektide kogumaht võib olla suurem kui asjaomasele rakenduskavale eraldatud rahalised vahendid.

[27] Aruande koostamise ajal ei olnud komisjon veel teinud lõplikku otsust, millise summa põhjal finantskorrektsioone arvutada, kas eelarve või deklareeritud summa põhjal, kui viimane ületab eelarve.

[28] Regionaalpoliitika peadirektoraadi hallatud rakenduskavad: 22,5%l oli veamäär vahemikus 2–5% ning 13,1%l oli veamäär suurem kui 5%. Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi hallatud rakenduskavade puhul oli 19%l veamäär vahemikus 2–5% ja 28,4%l suurem kui 5%.

[29] Alumine veapiir: 4,7%, ülemine veapiir: 10,7%.

[30] Eelarveaasta 2005 aastaaruanne, punkt 1.65 (ELT C 263, 31.10.2006, lk 1).

--------------------------------------------------

LISA

DOKUMENTIDE ALUSEL HINNATUD RAKENDUSKAVAD

Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF) |

Riik | Rakenduskava nr | Rakenduskava nimi | Eraldatud vahendid (miljonites eurodes) |

Tšehhi Vabariik | 2003CZ161PO003 | Tööstus ja ettevõtlus | 347,8 |

Saksamaa | 2000DE162DO003 | Saarimaa | 293,0 |

Hispaania | 2000ES161PO004 | Asturias | 1695,4 |

2000ES161PO008 | Ceuta | 89,4 |

2000ES161PO010 | Extremadura | 2262,4 |

2000ES162DO006 | Madrid | 781,4 |

Ühendkuningriik | 1999GB161DO002 | Merseyside | 2600,3 |

2000GB162DO005 | Inglismaa kirdeosa | 1716,6 |

2000GB162DO012 | Šotimaa idaosa | 661,4 |

Kreeka | 2000GR051PO003 | Tervishoid ja heaolu | 220,2 |

2000GR161PO004 | Lääne-Kreeka | 530,0 |

2000GR161PO007 | Ípeiros | 464,7 |

2000GR161PO011 | Joonia mere saared | 268,5 |

2000GR161PO016 | Konkurentsivõime | 2826,2 |

2000GR161PO026 | Kultuur | 647,6 |

Iirimaa | 2000IE161PO005 | Lõuna- ja idapiirkond | 829,5 |

Itaalia | 1999IT161PO010 | Sardiinia | 2601,0 |

1999IT161PO005 | Transport | 4520,2 |

2000IT162DO009 | Lazio | 884,4 |

Poola | 2003PL161PO001 | Integreeritud piirkondlik | 3485,3 |

Portugal | 1999PT161PO008 | Majandus | 4009,3 |

1999PT161PO004 | Infoühiskond | 652,3 |

Slovakkia | 2003SK161PO002 | Tööstus ja teenused | 291,0 |

ESF |

Riik | Rakenduskava nr | Rakenduskava nimi | Eraldatud vahendid (miljonites eurodes) |

Belgia | 1999BE053DO002 | Ministère Fédéral de l'Emploi et du Travail | 140,3 |

Hispaania | 2000ES051PO015 | Ettevõtluse-alane initsiatiiv ja kestev koolitus | 2279,3 |

2000ES053PO305 | Navarra | 173,4 |

2000ES161PO011 | Galiitsia | 579,7 |

Prantsusmaa | 1999FR161DO002 | Nord–Pas-de-Calais | 202,1 |

2000FR162DO003 | Lorraine | 84,5 |

2000FR162DO019 | Picardie | 66,2 |

2000FR162DO013 | Akvitaania | 125,4 |

Ühendkuningriik | 1999GB161DO002 | Merseyside | 1032,8 |

1999GB161DO003 | Lõuna-Yorkshire | 1043,7 |

2000GB162DO010 | Inglismaa edelaosa | 81,8 |

2000GB162DO003 | Yorkshire ja Humberside | 142,0 |

Itaalia | 1999IT161PO007 | Campania | 1003,5 |

1999IT053PO003 | Piemonte | 1054,2 |

Madalmaad | 1999NL161DO001 | Flevoland | 71,4 |

Poola | 2003PL051PO001 | Inimressursside arendamine | 1960,1 |

Slovakkia | 2003SK051PO001 | Inimressursside arendamine | 367,2 |

--------------------------------------------------