[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 12.12.2006

SEK(2006) 1648

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Dokument, mis on lisatud

Ettepanek:NÕUKOGU DIREKTIIVEuroopa esmatähtsate infrastruktuuride identifitseerimise ja määramise ning nende kaitse parandamise vajaduse hindamise kohta KOKKUVÕTE MÕJU HINDAMISEST

{KOM(2006) 787 lõplik}{SEK(2006) 1654}

KOKKUVÕTE MÕJU HINDAMISEST

Taust

Euroopa Liidu julgeolek, majandus ja kodanike heaolu sõltuvad teatavatest infrastruktuuridest ja nende kaudu pakutavatest teenustest. Esmatähtsaid teenuseid osutavate infrastruktuuride hävimine või kahjustada saamine võib ELis kaasa tuua inimeste hukkumise, omandi hävimise ning üldsuse kindlustunde ja moraalinormide kokkuvarisemise.

Esmatähtsaid infrastruktuure võivad kahjustada, hävitada või häirida nii inimtegevus kui ka loodusjõud. Esmatähtsate infrastruktuuride igasugused häired või mõjutamised peavad olema võimalikult lühiajalised, erandlikud, hallatavad, võimalikult väikese geograafilise ulatusega ning kahjustama võimalikult vähesel määral liikmesriikide, nende kodanike ja ELi heaolu.

Milles seisneb probleem?

Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride ja nende kaudu pakutavate teenuste haavatavust on vaja vähendada. Esmatähtsate infrastruktuuride vähene kaitstus teatavates liikmesriikides suurendab infrastruktuuride haavatavuse ohtu teistes liikmesriikides.

Kes on ohustatud?

Potentsiaalselt on ohustatud kõik Euroopa Liidu elanikud, ettevõtjad, liikmesriikide valitsused ning Euroopa Liit tervikuna. Mõju võib olla nii otsene (näiteks terrorirünnaku tagajärg) kui ka kaudne (näiteks teatavate teenuste osutamise katkemine probleemide tõttu asjaomases infrastruktuuris).

Miks on vaja võtta kiiresti meetmeid ELi tasandil?

- Üha enam liikmesriike valmistab ette esmatähtsate infrastruktuuride kaitse kava ning ootab, et komisjon esitaks üldise Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitse raamprogrammi, mis võimaldaks neil arvesse võtta ELi üldist lähenemist. Ühise raamistiku vastuvõtmise edasilükkumisel võib juhtuda, et liikmesriigid töötavad välja esmatähtsate infrastruktuuride kaitse tegevuskavad, mis ei ole omavahel kooskõlas.

- Nõrgad lülid tuleb kõrvaldada eriti juhul, kui neil on piiriülene mõju. Oht, et mõni liikmesriik kannatab seetõttu, et teise liikmesriigi territooriumil ei ole infrastruktuur piisavalt kaitstud, tuleb viia miinimumini.

- Võimalikult väikesed tuleb hoida ka turvameetmete erinevusest tulenevad lisakulud nendele ettevõtjatele, kes on tegevad mitmes liikmesriigis.

- Mitmete infrastruktuuride (näiteks torujuhtmed ja ülekandeliinid) üle-Euroopaline tähtsus kasvab, seega ei ole riiklik lähenemine piisav.

- On selge, et Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride parema kaitse korraldamise üksikasjade (eriti näiteks vastastikuse sõltuvuse tuvastamine) väljatöötamine on aeganõudev. Tööd tuleks alustada võimalikult kiiresti ning see peab toetuma ühisele lähenemisviisile.

- Konsultatsioone huvirühmadega on peetud juba alates 2004. aastast – korraldatud on kolm ELi esmatähtsate infrastruktuuride kaitset käsitlevat seminari, vastu on võetud roheline raamat, toimunud on kaks esmatähtsate infrastruktuuride kaitse kontaktpunktide mitteametlikku kohtumist ning mitu kahepoolset kohtumist valitsuste ja erasektori esindajatega.

- Kuritegevusest ja terrorismist lähtuv oht ei vähene, ning liikmesriigid ja komisjon peavad tegema koostööd, et tagada ühisel jõul kaitse selle ohu vastu.

Eesmärk

Kavandatava esmatähtsate infrastruktuuride kaitse poliitika üldine eesmärk on esmatähtsate infrastruktuuride kaitse tõhustamine Euroopa Liidus.

Nelja võimaliku tegevussuuna eelised ja puudused

Eespool nimetatud eesmärgi saavutamiseks on mitu võimalikku tegevussuunda:

1. Loobuda esmatähtsate infrastruktuuride kaitse korraldamisest Euroopa tasandil. Selle valiku puhul ei võeta Euroopa tasandil mingeid horisontaalmeetmeid.

"Muutumatu poliitika" rakendamine ei võimalda tõhustada Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitset. Sellega kaasnevad mitmed konkurentsivaldkonnaga seotud puudused, ettevõtjate suuremad kulud ja ebapiisav turvalisus. Seda lähenemisviisi ei poolda ükski liikmesriik. Üldiselt tunnistavad nad, et esmatähtsate infrastruktuuride kaitset peab korraldama Euroopa tasandil.

2. Mittesiduva raamistiku loomine. Luuakse mittesiduv horisontaalraamistik, kuid liikmesriigid saavad ise valida, kas nad seda kohaldavad või mitte.

Mittesiduva raamistiku selge eelis on huvirühmade usalduse kasv. Samas ei kaalu eelis üles tegevussuuna olulisi puudusi, sh kulude kasvu ning konkurentsi ja turvalisusega seotud ohtude suurenemist. Suurimaks probleemiks jääb turvalisuse tagamine. Mittesiduv raamistik ei loo vajalikku alust selleks, et kõik liikmesriigid võtaksid oma esmatähtsate infrastruktuuride kaitseks piisavad kaitsemeetmed.

3. "Kerge" õigusraamistiku loomine. Selle valiku puhul rakendatakse Euroopa tasandil mitmeid siduvaid meetmeid. Teatavate üldiste kohustuste täitmine on liikmesriikidele kohustuslik, kuid oluline roll on ka teabe vahetamisel heade tavade kohta, dialoogil ja usalduse loomisel ELi tasandil.

"Kerge" õigusraamistiku puhul on eelised ja puudused kõige paremini tasakaalus. Selline lähenemisviis tagab konkurentsi toimimise, väiksemad kulud ettevõtjatele, kes tegutsevad mitmes liikmesriigis, ning suurendab turvalisust Euroopa Liidus. Tundub, et selged eelised kaaluvad üles kuludega seotud puudused. Tegevussuuna võimalike puuduste hulka kuulub ka asjaolu, et ELi tasandil luuakse veel üks õigusraamistik. Siiski tundub, et turvalisuse seisukohalt on nimetatud lähenemisviis õigustatud.

4. Täielik ühtlustamine ELi tasandil. Sel juhul kohaldatakse ELi tasandil täielikke kooskõlastusmeetmeid nii esmatähtsate infrastruktuuride kaitse korraldamiseks liikmesriikides kui ka omanikele/haldajatele seatavate tingimuste osas.

Täieliku ühtlustamisega kaasnevad nii eelised kui ka puudused. Eeliseks on ELi esmatähtsate infrastruktuuride kaitse tõhus tagamine. Puuduseks on suured kaasnevad kulud ning see, et huvirühmade vahelist usaldust on raske saavutada. Lisaks on liikmesriigid sellise tegevussuuna juba välistanud, sest nad soovivad, et Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitse programm toetaks ja täiendaks nende olemasolevaid süsteeme. Lähenemisviis oleks vastuolus subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtetega ning enamik liikmesriike lükkaks selle tõenäoliselt tagasi.

Eespool kirjeldatud nelja tegevussuuna analüüs kinnitab, et Euroopa tasandil võetud meetmetel oleks lisaväärtus ning nende võtmine on tõepoolest vajalik. Kõige rohkem eeliseid tundub olevat kolmanda tegevussuuna puhul.

Võttes arvesse, et Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitse programm on uus poliitikavaldkond ning et seega on vaja kohaldada järk-järgulist lähenemist, võiks parima tulemuse anda teise ja kolmanda tegevussuuna kombineerimine. Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitse programmi üldine raamistik oleks sel juhul mittesiduv dokument, kuid mõnede olulisemate Euroopa esmatähtsate infrastruktuuridega seotud nõuete täitmine oleks tagatud kohustuslike meetmetega.

Soovitatava siduvatest ja mittesiduvatest meetmetest koosneva poliitika mõju

Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitse programmi terviklikuks ja järjekindlaks järk-järguliseks rakendamiseks oleks asjakohane kohaldada siduvate ja mittesiduvate meetmete kombineerimine.

Järgnevalt on hinnatud nii siduvate kui ka mittesiduvate meetmete mõju igas olulises valdkonnas[1]. Kuna programmi üldeesmärk on esmatähtsate infrastruktuuride kaitse parandamine Euroopa Liidus, võrreldakse meetmete mõju oluliste valdkondade turvalisuse suurenemisele ning võimalikke kaasnevaid kulusid.

1. Osalemine esmatähtsate infrastruktuuride kaitse ELi tasandi eksperdirühmades. Pikas perspektiivis on esmatähtsate infrastruktuuride kaitse eduka tagamise olulisim tingimus huvirühmade vahelise usalduse loomine. Eksperdirühmade loomine aitab kaasa ohutuse tagamisele. Kulud oleksid piiratud, sest eksperdirühmad moodustataks ainult vajadusel ning lähtuvalt pro bono põhimõttest. ELi tasandi eksperdirühmad toimiks vabatahtlikkuse alusel ning nad oleksid osa Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitse programmi mittesiduvast raamistikust.

2. Esmatähtsate infrastruktuuride kaitset käsitleva teabe jagamise turvalisuse tagamine. Teabejagamise korraldamine huvirühmade vahel eeldab usalduslikke suhteid. Vabatahtlikku teabevahetust ei saa korraldada siduvate meetmetega, sest need ei aitaks kaasa usalduse tekkimisele ega dialoogile. Meede aitaks suurendada turvalisust. Oodatavad kulud on väikesed, sest meede ei ole siduv ning selle eesmärk on pigem teatava turvakäitumise kujundamine.

3. Vastastikuse sõltuvuse hindamine ja analüüs. ELi esmatähtsate infrastruktuuride kaitse paremaks tagamiseks on oluline hinnata nii valdkondadevahelist kui ka geograafilist sõltuvust ning seda analüüsida. Selles valdkonnas ei saa võtta siduvaid meetmeid, sest vastastikuse sõltuvuse hindamine on osa laiemast protsessist, mis eeldab erinevate huvirühmade vahelist koostööd ja kooskõlastamist. Kulusid ei ole praegu võimalik prognoosida, sest vastastikuse sõltuvuse hindamine on pidev protsess. ELi rahastamine aitaks sellele protsessile kaasa.

4. Riiklike esmatähtsate infrastruktuuride kaitse programmide koostamine. Kuigi riiklike esmatähtsate infrastruktuuride kaitse eest vastutavad selle omanikud/haldajad või liikmesriik, on ühendusel siiski oluline teada, kas iga liikmesriik korraldab infrastruktuuride riiklikku kaitset tõhusalt. Kuigi turvalisuse seisukohalt on siduvate meetmete kohaldamine tõhusam, ei ole see riiklike esmatähtsate infrastruktuuride kaitse programmide puhul esialgu võimalik. Subsidiaarsuspõhimõtte järgimine ning vajadus kohaldada Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitse programmi puhul järk-järgulist lähenemisviisi õigustavad siduvate meetmete võtmist Euroopa esmatähtsate infrastruktuuridega seotud küsimustes. Riiklike esmatähtsate infrastruktuuride kaitse programmide puhul oleks õigustatud mittesiduvate meetmete kasutamine. Euroopa esmatähtsate infrastruktuuridega seotud programmide arenedes võib siiski olla vajalik eespool kirjeldatud põhimõtted ümber hinnata.

5. Riiklike esmatähtsate infrastruktuuride identifitseerimine igas liikmesriigis. Riiklike esmatähtsate infrastruktuuride identifitseerimine on eelduseks, et tagada nende igakülgne kaitse. Riiklike esmatähtsate infrastruktuuride identifitseerimise suhtes siduvate meetmete kohaldamine tagaks suurema turvalisuse kui mittesiduvate meetmete kohaldamine. Lähtuvalt subsidiaarsuspõhimõttest ning vajadusest keskenduda kõigepealt Euroopa esmatähtsate infrastruktuuridega seotud küsimustele, võib mittesiduvate meetmete kohaldamine riiklike esmatähtsate infrastruktuuride identifitseerimisel olla õigustatud. Kui ELi kogemus esmatähtsate infrastruktuuride kaitse valdkonnas kasvab, võib siiski olla vajalik eespool kirjeldatud põhimõte ümber hinnata.

6. Esmatähtsate infrastruktuuride kaitse kontaktpunkti nimetamine liikmesriigis. Iga liikmesriik peab nimetama esmatähtsate infrastruktuuride kaitse kontaktpunkti, kellel oleks üldine ülevaade tegevusest esmatähtsate infrastruktuuride kaitse korraldamisel liikmesriigis ning kes kooskõlastaks esmatähtsate infrastruktuuride kaitset nii liikmesriigis kui ka teiste liikmesriikide, nõukogu ja komisjoniga. Ainult siduvate meetmete kohaldamine võimaldab tagada, et iga liikmesriik vajalikud ülesanded täidab. Mittesiduvad meetmed oleks küll osaliselt edukad, kuid nendega ei ole võimalik tagada, et iga liikmesriik kontaktpunkti nimetab. Seepärast tuleks esmatähtsate infrastruktuuride kaitse kontaktpunkti nimetamine ette näha siduva meetmega.

7. Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride identifitseerimine ja määramine. Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride identifitseerimine ja määramine on Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitse programmi alus, sest kaitset saab parandada ainult juhul, kui asjakohased infrastruktuurid on identifitseeritud. See eeldab kooskõlastatud tegevust, sest edukas saab olla ainult ELi tasandil läbi viidud identifitseerimine ja määramine.

Ainult siduvate meetmete võtmine võimaldab tagada, et Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride identifitseerimine ja määramine oleks tulemuslik ning vastaks Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitse programmi eesmärkidele. Lisaks tagataks siduvate meetmetega:

- läbipaistvus – kui identifitseerimise ja määramise suhtes kohaldatakse õiguslikku menetlust, peavad liikmesriigid ja vajadusel ka muud asutused seda tegevust kontrollima, seega on tagatud suurim läbipaistvus;

- võrreldavus – menetluste ja meetodite ühtsus tagab, et identifitseeritud Euroopa esmatähtsad infrastruktuurid on võrreldavad ning iga liikmesriik ei tõlgenda seda erinevalt.

Kui kasutada identifitseerimisel ja määramisel mittesiduvaid meetmeid, võib ELis tekkida olukord, kus identifitseeritud on vaid mõned ELi tähtsusega infrastruktuurid. Selliste nõrkade lülide välistamine on kogu ELi huvides.

8. Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride haavatavuse, ohu ja riski hindamine. Iga liikmesriik peaks koostama asjakohaste Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kohta ohu ja riski hinnangu. Hinnangu eesmärk on tõhustada Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitset. Lähtuvalt selle meetme tähtsusest kogu Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitse tõhustamise protsessis, oleks siduva meetme kohaldamine igati õigustatud. Kuni ei ole tagatud, et kõik liikmesriigid asjakohase hinnangu koostavad, ei ole Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride omanikel/haldajatel piisavalt teavet võimalike ohtude kohta ning ELi tasandil ei ole võimalik hinnata kaitse võimalikke puudujääke.

9. Euroopa esmatähtsate infrastruktuuridega seotud kohustused. Selleks et saavutada eesmärk, milleks on tõhustada Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitset, peaksid infrastruktuuride omanikud/haldajad täitma kaks kohustust: määrama turvalisuse kontaktametniku ning koostama haldaja turvalisuse tagamise kava. Siduva meetme kohaldamine nende kahe kohustuse puhul on õigustatud, sest muul viisil ei ole võimalik tagada Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride sidusat kaitset kõikjal Euroopa Liidus. Kui kohaldada mittesiduvaid meetmeid, võtaks neid arvesse vaid osa Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride omanikest/haldajatest. Võimalikud kaasnevad kulud kaalub üles turvalisuse kasv, mis tagab suurema stabiilsuse, prognoositavuse ning suurendab tarbijate usaldust ettevõtluskeskkonna vastu, mis omakorda avardab ärivõimalusi ja soodustab investeeringuid.

Kokkuvõte

Kirjeldatud üheksa olulise meetme erimõju analüüsist lähtuvalt selgub, et Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitse programmi eesmärk on kõige lihtsamalt saavutatav, kui kombineerida omavahel siduvaid ja mittesiduvaid meetmeid, mis tagab parima kulude ja tulude suhte. Üheksast meetmest viis peaksid pigem olema mittesiduvad ja neli siduvad meetmed.

(I) Mittesiduvad meetmed:

a) osalemine esmatähtsate infrastruktuuride kaitse ELi tasandi eksperdirühmas;

b) esmatähtsate infrastruktuuride kaitsega seotud teabejagamise tagamine;

c) vastastikuse sõltuvuse kindlakstegemine ja analüüs;

d) esmatähtsa riiklike infrastruktuuride kaitse programmide koostamine;

e) riiklike esmatähtsate infrastruktuuride identifitseerimine;

(II) Siduvad meetmed:

a) esmatähtsate infrastruktuuride kaitse kontaktpunkti nimetamine;

b) Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride identifitseerimine ja määramine;

c) Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride ohu- ja riskihinnangu koostamine;

d) haldaja turvalisuse tagamise kava koostamine ja turvalisuse kontaktametniku nimetamine.

Kavandatav poliitika Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride kaitse programmi loomiseks peaks seega hõlmama:

1. programmi mittesiduvat üldist raamistikku, mis sätestatakse komisjoni teatises;

2. siduvat meedet, mis käsitleb Euroopa esmatähtsaid infrastruktuure (Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride direktiiv). Selle meetmega kinnitatakse ühine lähenemisviis Euroopa esmatähtsate infrastruktuuride identifitseerimiseks ja määramiseks ning selle kaitse tõhustamise vajaduse hindamiseks.

[1] Teatavaid valdkondi (näiteks eksperdirühmade loomist) on nende iseloomu tõttu võimalik reguleerida ainult mittesiduvate meetmetega. Sel juhul on hinnatud ainult mittesiduvate meetmete mõju.