KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud dokumendile:

ETTEPANEK: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV,

millega kehtestatakse mereala ruumilise planeerimise ja rannikualade integreeritud haldamise raamistik

1. Sissejuhatus

Mõjuhinnangu eesmärk on hinnata ELi tegevust rannikute, merede ja ookeanide integreeritud majandamisel, vahetades valdkondadel põhineva lähenemisviisi integreeritud ja ühtse otsustusprotsessi vastu. Kavandatud tegevus ei ole valdkonnapõhine, vaid tegeleb aluslepingu kõigi poliitikavaldkondadega, mis käsitlevad inimtegevust mere- ja rannikualadel ning mere ja ranniku looduse kaitset.

Euroopa võitleb praegu finantskriisiga ning seepärast on vaja keskenduda ressursitõhusust ja majanduskasvu suurendavatele algatustele. Inimtegevuse osa Euroopa rannikutel ja meredel üha suureneb ning selle kasvupotentsiaal on märkimisväärne. Kuid üha enam tuleb ette takistusi, mille põhjuseks on konkurents ruumi pärast või keskkonnaohud. Seepärast tuleb võimalikult kiiresti rakendada poliitikaalgatus, mille eesmärk on tagada mere- ja rannikualadel toimuva inimtegevuse kooskõlastatud ja tõhus haldamine.

ELi 2007. aasta sinises raamatus „Euroopa Liidu integreeritud merenduspoliitika” on mereala ruumiline planeerimine määratletud kui töövahend merel toimuva inimtegevuse integreerimiseks. Rannikuala integreeritud majandamine kui protsess, millega aidatakse kaasa ELi poliitika rakendamisele, kehtestati nõukogu soovituse 2002/413/EÜ ja Barcelona konventsiooni rannikualade integreeritud majandamise protokolli põhjal.

Nüüd teeb komisjon ettepaneku arendada neid kaht töövahendit üheskoos. Mereala ruumilise planeerimise ja rannikualade integreeritud majandamise kokkupuutepunktideks on nende geograafiline katvus (maismaa ja mere üleminekuala) ja nende üldine eesmärk (hallata inimtegevust oma vastavas kohaldamisalas). Et tagada valitava meetme maksimaalne tõhusus ja lisaväärtus, teostati edaspidise tegevuse mõjuhinnang.

2. Probleemi määratlus - eesmärgid

Üldine probleem on seotud konkurentsiga mere- ja rannikuala ruumi pärast ja ressursside kahanemisega. Selle võib jagada kuueks põhiprobleemiks.

· 1) Konkureerivad taotlused ruumi pärast. Suurenenud nõudlus piiratud mereruumi järele põhjustab konflikte mere kasutamisel. Tavapärased tegevusalad nagu kalapüük, laevandus, süvendamine ja naftatootmine laienevad, samas aga taotlevad endale ruumi ka uued kasutusalad nagu turism, maavarade kaevandamine ning viimati lisandunud tuuleenergia ja avamere vesiviljelus.

· 2) Mereruumi ebatõhus kasutamine. Valdkondadevahelise kooskõlastamise puudumine mereruumi eraldamisel kasutajatele on põhjustanud tegevuse hajutamise ja suuremate alade hõivamise, kui oleks vajalik. See on suurendanud ka kulusid.

3) Rannikuruumi ebatõhus kasutamine. Inimtegevuse mõju rannikualadel kasvab. Viimase kahe aastakümne jooksul on hoonestatud alade osakaal ELi rannikupiirkondades suurenenud rohkem kui 20 %. Lüngad ELi õigusaktides, nt seoses erosiooniga rannikualal, raskendavad sellise arengu jätkusuutlikku ja ühtset haldamist.

· 4) Majandusliku potentsiaali ebaoptimaalne kasutamine. Ühtse ja läbipaistva menetluse puudumine inimtegevuse juhtimisel põhjustab asjatut kulu. Ebakindlus ja prognoosimatus mereruumile juurdepääsu saamisel muudab ärikliima investorite jaoks ebaoptimaalseks. Konsulteerimise käigus leidis kinnitust see, et tööstus vajab läbipaistvust, stabiilsust ja prognoositavust.

· 5) Ebapiisav kohandumine kliimast tulenevate ohtudega. Kliimamuutusest tulenevad ohud on Euroopa rannikualadel suured, kuid puudub ühtne raamistik leevendus- ja kohandamismeetmete integreerimiseks mere- või rannikualade kasutamise üldisesse planeerimisse. Enamikul ELi rannikuäärsetel liikmesriikidel ei ole kliimamuutusega kohandumise kava või strateegiat oma rannikupiirkondade tarbeks.

· 6) Mere- ja rannikuala keskkonnaseisundi halvenemine. Mere- ja rannikualade intensiivne ja suurenenud kasutamine ning maismaal ja merel toimuva tegevuse tugev koosmõju on suurendanud survet keskkonnale ja põhjustanud ressursside kahanemist. Keskkonnakaitset käsitlevad õigusaktid on olemas, kuid puudub valdkondadevaheline ja piiriülene kooskõlastamine.

Probleemide tekkimise põhjuseks on 1) ühtse ja jätkusuutliku planeerimise puudumine mere kasutamisel, sh andmevahetuse puudumine; 2) merd ja rannikut mõjutavate ELi eri poliitikate ja programmide ebapiisav ühtsus või seostatus; 3) puudub ühtne ja jätkusutlik piiriülene koostöö merepiirkondade vahel ja 4) sidusrühmade ebapiisav kaasamine.

ELi meetme üldeesmärk on tagada ELi mere- ja rannikualade jätkusuutlik areng vastavalt ökosüsteemil põhinevale lähenemisviisile. Samuti on selle eesmärk toetada ELi asutamislepingu, õigusaktide ja poliitika eesmärke, sh Euroopa 2020, keskkond, energeetika, kalandus, meretransport ja ühtekuuluvuspoliitika. ELi mis tahes tegevus seoses sellega peaks piirduma eespool osutatud poliitikaeesmärkide saavutamiseks vahendite tagamisega. Seepärast on tegevuseesmärgid haldusliku iseloomuga: protsesside sidus väljatöötamine ja rakendamine, et hallata ja planeerida inimtegevust mereruumis (määratletud kui mereala ruumiline planeerimine) ja kooskõlastada rannikuala majandamise poliitikavahendeid kõigis liikmesriikides (määratletud kui rannikuala integreeritud majandamine), mereala ruumilise planeerimise ja rannikuala integreeritud majandamise jaoks ühiste põhimõtete ja lähenemisviiside väljatöötamine ja edasiarendamine ning asjakohase piiriülese koostöö väljatöötamine ja rakendamine.

3. Subsidiaarsuse ja ELi lisaväärtuse analüüs

Mereala ruumiline planeerimine ja rannikuala integreeritud majandamine on lisatud Euroopa Liidu integreeritud merenduspoliitikasse. Integreeritud merenduspoliitika eesmärk on tagada suurem ühtsus ELi toimimise lepingu eri valdkondade poliitika vahel ning saavutada üheaegselt mitu keskkonna-, majandusliku ja sotsiaalse iseloomuga eesmärki. Integreeritud merenduspoliitika raames seni vastu võetud õigusaktidel, nagu nõukogu määrus (EÜ) nr 1255/2011, on mitu õiguslikku alust, mis esindavad meresid, rannikuid ja ookeane mõjutavaid valdkondlikke poliitikaid.

Sama põhimõtet kohaldatakse ka mereala ruumilist planeerimist käsitlevate õigusaktide puhul. Mõjutatud valdkonnad on kalandus, energeetika, transport, territoriaalne ühtekuuluvus ja keskkond.

· 2002. aasta soovitus rannikualade integreeritud majandamise kohta põhineb ELi toimimise lepingu artikli 192 lõikel 1. Rannikualade integreeritud majandamine on siiski (nagu ka mereala ruumiline planeerimine) osa valdkonnaülesest poliitikast (integreeritud merenduspoliitika), mille eesmärk on tagada ühtsus aluslepingu erinevate poliitikavaldkondade vahel.

Seega peab mereala ruumilise planeerimise ja rannikualade integreeritud majandamisega seotud edaspidine tegevus tuginema laiemal õiguslikul alusel, tagamaks, et see hõlmab kõiki ELi poliitikaid, mis on mere- ja rannikuala majandamise seisukohast olulised.

Planeerimise üksikasjad lahendatakse liikmesriikide tasandil, kooskõlas nende vastavate valitsus- ja põhiseaduslike struktuuridega. ELil ei ole kavas sekkuda praktilisse planeerimisprotsessi. ELi tegevus on siiski oluline sel määral, mil mere- ja rannikualade kasutamine ja ökosüsteemid ületavad riigipiire. Eelkõige väldiks see erinevat lähenemisviisi ja edenemise erinevat taset. Avalikus arutelus tunnustati ELi meetmete lisaväärtust.

Mereala ruumilise planeerimise ja rannikualade integreeritud majandamise edaspidised eesmärgid on üldiselt sarnased. Mõlematega nähakse ette integreeritud lähenemisviis ookeanide majandamisele mere-ja rannikualade tõhusama juhtimise kaudu. Neil mõlemal on ka teisi ühiseid jooni, nagu vajadus andmete järele. Seepärast on ühise seadusandliku algatuse kaudu võimalik saavutada märkimisväärne sünergia. Eraldi algatused suurendaksid järjepidevusetuse ja segaduse riski ja lõppkokkuvõttes suurendaksid rakenduskulusid.

4. Valikuvõimalused

Mõjuhinnangus kirjeldatakse ja analüüsitakse mitut (all)võimalust ja võimalikke kombinatsioone, samuti lähtestsenaariumi. Kolm kõnealust valikuvõimalust on 1) suunised ja parimate tavade arendamine, 2) mittesiduvad meetmed ja 3) õiguslikult siduvad meetmed, sh raamdirektiivi või -määrusena. Üksikasjalikuma selgituse valikuvõimaluste kohta võib leida mõjuhinnangu punktist 5 „Poliitilised valikuvõimalused”.

5. Mõjuanalüüs

Mõjuhinnangut toetavad uuringud näitasid, et kõigil kirjeldatud valikuvõimalustel oleks sarnane mõju, kuid nende tõhusus on erinev õigeaegsuse, mõju suuruse või ulatuse mõttes. Mõjude kvantitatiivse analüüsi suhtes kohaldatakse piiranguid tulenevalt teema (juhtimine) loomusest ning asjaolust, et mõne aspekti kohta puuduvad kättesaadavad andmed.

5.1. Tulemuslikkus

Üldiselt suureneb tegevuseesmärkide saavutamise tõhusus 1. kuni 3. valikuvõimaluseni järgmiselt.

· Suuniste andmist ja parimate tavade arendamist (1. võimalus) ei peeta eriti tõhusaks, kuna sellega toetataks peamiselt nende tegevust, kes sel alal juba tegutsevad. See ei kompenseeriks siiski õiguslike või institutsionaalsete mehhanismide puudumist.

· Mereala ruumilise planeerimise ja rannikualade integreeritud majandamise rakendamise soodustamine mittesiduvate meetmete kaudu (2. võimalus) annaks mereala ruumilisele planeerimisele tõenäoliselt tugevama staatuse ELi tasandil, kuid ei suudaks tagada selle rakendamisele piisavat prioriteetsust. See võib liikmesriikides ajendada suvalisel valikul põhineva lähenemisviisi kasutamist. Rannikualade integreeritud majandamisel ei tooks soovituse mittesiduv iseloom kaasa rakendamise kvaliteedi tõusu. Seda kinnitas ka avalik arutelu.

· Mereala ruumilise planeerimise ja rannikualade integreeritud majandamise rakendamiseks siduva raamistiku loomine (3. võimalus) oleks kõige tõhusam viis tegevuseesmärkide saavutamiseks. Siiski on mõningaid erinevusi siduva vahendi iseloomus ja üksikasjalikkuse tasemes ning seda on hinnatud kolmes allvõimaluses – raamdirektiiv, direktiiv ja määrus.

Üksikasjalik direktiiv või määrus oleksid raamdirektiiviga võrreldes liiga normatiivsed, vähendaksid liikmesriikide jaoks paindlikkust ja võimalust kasutada juba olemasolevaid menetlusi, tuues kaasa suuremad kulud. Raamdirektiiviga, vastupidiselt, kehtestatakse üldised kohustused ja antakse rakendamise eriküsimustes liikmesriikidele suuniseid ning see tagaks prognoositavuse, stabiilsuse ja läbipaistvuse. Lisaks oleks see õigeaegne, võttes arvesse praegust suundumust arendada uusi tegevusalasid. See võimaldaks liikmesriikidel võtta arvesse käesolevat algatust, arendades oma riiklikku poliitikat. Lõpuks tagab see proportsionaalsuse ja subsidiaarsuse ning ei sekku liikmesriikide planeerimismenetlustesse kui sellistesse.

Lisaks parandaks valdkonnaülene võimalus suurendada andmete ja teabe kättesaadavust kõigi eespool märgitud valikuvõimaluste tõhusust. Täiendav tegevus, mis tugineb olemasolevatele teabesüsteemidele (eelkõige „Merealased teadmised 2020”), rahuldaks vajadusi käesolevas etapis, vähemalt ELi tasandil.

5.2. Mõjud

Mõjuhinnangus toodi välja mitmed majanduslikud mõjud, mis tulenevad mereala ruumilise planeerimise ja rannikualade integreeritud majandamise rakendamisest, eelkõige järgmised:

· väiksemad finantstehingute kulud merendusettevõtete jaoks kiirema, lihtsama otsustusprotsessi ja suurema läbipaistvuse tõttu;

· suurem kindlus ja prognoositavus erainvestorite jaoks, sealhulgas suurem kindlus saada rahalisi vahendeid avamereinvesteeringuteks;

· mereruumi parem kasutamine ning ranniku- ja merealade kasutamise parim võimalik kooseksisteerimine;

· rannikualade suurem külgetõmme loodusrikkuste ja kasutusväärtuse kaitse kaudu;

· riigiasutuste väiksemad kulud kooskõlastamisele suurema tõhususe ja läbipaistvuse tõttu;

· innovatsioon ja teadusuuringud: mereala ruumilise planeerimise ja rannikualade integreeritud majandamise vajadus andmete järele võib kaasa aidata andmete kogumisele, juhtimise analüüsile, samuti suurendada teadmusbaasi kasutamisalade ja merekeskkonna vahelise vastastikuse mõju ja täiendavuse kohta.

· tõhusamad ja integreeritud andmed ja teave;

Keskkonnamõju

· keskkonnale avaldatava surve vähendamine, eelkõige ranniku- ja mereala parema kasutamise ja inimtegevuse parema planeerimise kaudu;

· parem bioloogilise mitmekesisuse kaitse ja keskkonnakvaliteet looduslike alade väiksema killustamise tõttu ning taastuvate ja mittetaastuvate energiaallikate kasutamine kooskõlas ökosüsteemiga;

· parem vastupanuvõime kliimamuutuse ohule ja selle tagajärgede leevendamine.

Sotsiaalne mõju

· parem üldsuse ja sidusrühmade kaasamine ja parem poliitilise koostöö kliima;

· parem kasutusväärtuste ja kultuuripärandi kaitse rannikuala maastike ja linnakeskkonna lisamise tõttu mereala ruumilise planeerimise ja rannikuala integreeritud majandamise menetlustesse;

· suurem majanduskasv ja töökohtade arv merega seotud valdkondade kasvu soodustamise ja meremajandusse panustamise tõttu;

· meresõiduohutuse paranemine;

· parem poliitilise koostöö kliima.

· Kogu ELi rannikualade integreeritud majandamise rakenduskulud on tegevuse alustamise kuludena hinnanguliselt 200 miljoni eurot ja seejärel iga-aastased tegevuskulud 20 miljonit eurot. Tegevuse alustamise kulud ei ole kindlad, sest need sõltuvad liikmesriikidest ja piirkondadest. Mereala ruumilise planeerimise rakendamise kogukulusid arvutada on raske, sest puuduvad andmed kogu ELi kohta. Sõltumata kogukulude erinevustest on kulude-tulude üldine suhe positiivne. Kohustuslik lähenemisviis põhjustab ilmselt suuri rakenduskulusid lühiajalises perspektiivis. Samal ajal on see ainus, mis tagab rakendamise ja seega eespool kirjeldatud majandusliku kasu saamise.

6. Poliitikavalikute võrdlus ja järeldus

Mõjuhinnangusse on 1. lisana lisatud ülevaatlik tabel, kus on seostatud probleemi võimalike lahenduste tõhusus ja see, mil määral need on hõlmatud erinevate poliitiliste valikuvõimalustega.

Kirjeldatud valikuvõimaluste võrdlus näitas, et eesmärkide saavutamiseks oleks optimaalne 3. võimaluse 1. allvõimalus, st ELi raamdirektiiv mereala ruumilise planeerimise ja rannikuala integreeritud majandamise kohta, millega kehtestataks piiratud kohustustepakett, sh parimate tavade arendamise menetlus.

Vabatahtlikkusel põhineva lähenemisviisi ja/või soovitustega ei saavutataks soovitud tulemusi. Liiga normatiivsed (ühtlustamine) valikuvõimalused üksikasjaliku direktiivi või määrusena ei oleks proportsionaalsed ega oleks kooskõlas subsidiaarsuspõhimõttega ja tooksid kaasa suuremad kulud.

Lõpuks võib otsustav kuid proportsionaalne tegutsemine ELi tasandil märkimisväärselt panustada avameremajanduse majandusliku potentsiaali suurendamisse.