KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE

erandiklausli kohta (personalieeskirjade XI lisa artikkel 10)

KOKKUVÕTE

Euroopa Liidu personali 2010. aasta töötasude ja pensionide iga-aastast kohandamist käsitleva arutelu käigus märkis nõukogu, et hiljutise finants- ja majanduskriisi tõttu on Euroopa Liidu majanduslik ja sotsiaalne olukord tõsiselt ja äkiliselt halvenenud, ning palus komisjonil esitada personalieeskirjade XI lisa artikli 10 alusel asjakohased ettepanekud.

Euroopa Kohus rõhutas oma 24. novembri 2010. aasta otsuses kohtuasjas C-40/10, et erandiklausel võimaldab arvesse võtta ühtaegu tõsise ja äkiliselt aset leidnud majandusliku ja sotsiaalse olukorra halvenemise tagajärgi, samas kui „tavapärast” meetodit rakendades ei kohandataks ametnike töötasusid piisavalt kiiresti. Euroopa Kohus selgitas, et personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 ette nähtud menetlus on ainus võimalus võtta töötasude kohandamisel arvesse majanduskriisi ja kalduda järelikult kõrvale selle lisa artikli 3 lõikes 2 sätestatud kriteeriumide kohaldamisest.

Kõnealuse meetodiga hinnatakse paralleelsuse põhimõtet kohaldades põhjalikult asjaomast Euroopa Liidu majanduslikku ja sotsiaalset olukorda, mis kajastub liikmesriikide otsustes oma riigiteenistujate töötasude kohta. Seadusandja valis hoolikalt kriteeriumid, mida tuleb töötasude ja pensionide kohandamisel arvesse võtta; kõnealuseid kriteeriume võib kohaldada nii majanduskasvu kui ka -languse ajal.

Erandiklausel ei ole majandustsükli klausel: seega tuleb seda kasutada siis, kui Euroopa Liidus toimuvad äärmuslikud sündmused, ja ainult juhul, kui neid ei ole võimalik kõnealuse meetodiga mõõta. Erandiklausel ei ole mõeldud kasutamiseks iga kord, kui majandustsükkel on ELis langusfaasis.

Komisjon kasutas 15 näitajat, et hinnata, kas 2011. aastal on tarvis erandiklauslit kasutada. Kooskõlas Euroopa majandusprognoosiga, mille majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraat avaldas 13. mail 2011. aastal, osutavad need näitajad, et Euroopa Liidu majanduse elavdamisel tehakse jätkuvalt edusamme.

Aruandes jõutakse järeldusele, et vaatlusperioodil alates 1. juulist 2010 kuni 2011. aasta mai keskpaigani ei halvenenud liidu majanduslik ja sotsiaalne olukord tõsiselt ja äkiliselt ning personalieeskirjade XI lisa artikli 10 kohase ettepaneku esitamine ei ole asjakohane.

29. juunil 2011 võttis komisjon siiski teadmiseks uue meetodi ettepaneku eelnõu, millega muu hulgas võidakse muuta erandiklauslit, et seda saaks tulevikus teatavatel tingimustel automaatselt kohaldada.

SISSEJUHATUS

Euroopa Liidu personali 2010. aasta töötasude ja pensionide iga-aastast kohandamist käsitleva arutelu käigus tegi nõukogu järgmise avalduse:

Nõukogu märgib, et Euroopa Liidus hiljuti aset leidnud finants- ja majanduskriis, mille tõttu osutus mitmes liikmesriigis vajalikuks teha olulisi eelarvekohandusi ning suurenes ebakindlus töökoha suhtes, on tõsiselt ja äkiliselt halvendanud Euroopa Liidu majanduslikku ja sotsiaalset olukorda. Sellega seoses palub nõukogu kooskõlas ELi toimimise lepingu artikliga 241 esitada komisjonil personalieeskirjade XI lisa artikli 10 alusel ja komisjoni esitatud objektiivseid andmeid arvesse võttes õigel ajal asjakohased ettepanekud, et Euroopa Parlament ja nõukogu jõuaksid neid uurida ja enne 2011. aasta lõppu vastu võtta.

ELi toimimise lepingu artikli 241 kohaselt võib nõukogu, tehes otsuse lihthäälteenamusega, komisjonilt taotleda uuringute korraldamist, mida nõukogu peab soovitavaks ühiste eesmärkide saavutamiseks, ning teha talle asjakohaseid ettepanekuid. Kui komisjon ettepanekut ei esita, teatab ta nõukogule selle põhjustest.

Käesolev aruanne on kooskõlas nõukogu taotluse ja ELi toimimise lepingu artikliga 241. Aruanne hõlmab ajavahemikku alates töötasude ja pensionide viimase iga-aastase kohandamise kuupäevast (1. juuli 2010) kuni ajani, mil esitati viimased andmed käesoleva aruande jaoks (2011. aasta mai keskpaik).

ÕIGUSLIK TAUST

Personalieeskirjade artikli 65 kohaselt „[vaatab] nõukogu […] Euroopa Liidu ametnike ja muude teenistujate töötasu igal aastal läbi. Ta teeb seda septembrikuus komisjoni ühisaruande alusel, mis põhineb Euroopa Liidu Statistikaameti poolt kokkuleppel liikmesriikide statistikaametitega koostatud ühisindeksil; indeks vastab igas liidu liikmesriigis 1. juuli seisule.

Läbivaatamisel kaalub nõukogu, kas töötasusid tuleks Euroopa Liidu majandus- ja sotsiaalpoliitika osana kohandada. Ta võtab eriti arvesse igasugust palgatõusu avalikus teenistuses ja vajadust uute ametnike järele.”

Personalieeskirjade artikli 65a kohaselt on artiklite 64 ja 65 rakenduseeskirjad sätestatud XI lisas.

Personalieeskirjade XI lisa artikli 3 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:

„1. Nõukogu võtab personalieeskirjade artikli 65 lõike 3 kohaselt enne iga aasta lõppu komisjoni ettepanekul ja 1. jaos sätestatud kriteeriumide põhjal vastu alates 1. juulist kohaldatava otsuse töötasude ja pensionide kohandamise kohta.

2. Kohanduse suurus saadakse Brüsseli rahvusvahelise indeksi korrutamisel erinäitajaga. Kohandus esitatakse netosummas ühtse üldprotsendina.”

Personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 (erandiklausel) on sätestatud:

„Kui komisjoni selleks otstarbeks esitatud andmete põhjal leitakse, et Euroopa Liidu majanduslik ja sotsiaalne olukord on tõsiselt ja äkiliselt halvenenud, esitab komisjon asjakohased ettepanekud, mille üle nõukogu otsustab Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 336 sätestatud korras.”

Euroopa Kohus analüüsis XI lisa artikli 3 ja erandiklausli seost oma otsuses kohtuasjas C-40/10: komisjon vs . nõukogu. Euroopa Kohus märkis, et erandiklausel „[…] võimaldab kalduda erakorralises olukorras üks kord kõrvale personalieeskirjade XI lisa artiklis 3 sätestatud meetodist, muutmata või tühistamata seda siiski järgnevate aastate osas” (punkt 74, allakriipsutus on lisatud).

Lisaks selgitas Euroopa Kohus, et „[n]agu tõdes ka komisjon oma 27. juuni 1994. aasta aruandes erandiklausli kohaldamise kohta (SEK(94) 1027 lõplik, alajaotus II.3, lk 5 ja 6), võimaldab see klausel võtta arvesse ühtaegu tõsise ja äkiliselt aset leidnud majandusliku ja sotsiaalse olukorra halvenemise tagajärgi, samas kui „tavapärast” meetodit rakendades ei kohandataks ametnike töötasusid piisavalt kiiresti ” (punkt 75, allakriipsutus on lisatud).

Euroopa Kohtu selgituse kohaselt „[…] pakub [personalieeskirjade XI lisa] artiklis 10 sätestatud menetlus ainsa võimaluse võtta töötasude kohandamise raames arvesse majanduskriisi ja kalduda järelikult kõrvale selle lisa artikli 3 lõikes 2 sätestatud kriteeriumide kohaldamisest ” (punkt 77, allakriipsutus on lisatud) .

„Niisugust järeldust ei sea kahtluse alla tõik, et personalieeskirjade XI lisa artikli 10 kohaldamine sõltub komisjoni ettepanekust. Eelkõige [ELi lepingu] artikli 17 lõikest 2 tulenevalt on see kooskõlas institutsioonilise tasakaaluga, mille näevad ette aluslepingud, mis jätavad seadusandlike menetluste puhul algatusõiguse reeglina vaid komisjonile” (punkt 78).

MEETODI EESMÄRGID JA SELLE ALUSEKS OLEVAD PÕHIMÕTTED

Komisjoni arvates on asjakohane kokkuvõtlikult korrata töötasude ja pensionide kohandamise meetodi aluseks olevaid põhimõtteid, mida on juba selgitatud komisjoni aruandes personalieeskirjade XI lisa kohta (KOM(2008) 443).

Praegu kasutatav töötasude ja pensionide kohandamise meetod kehtib 1. juulist 2004 kuni 31. detsembrini 2012 ning on sätestatud personalieeskirjade artiklites 64, 65 ja 65a ning XI lisas.

Meetodi peamised eesmärgid on järgmised:

- töötasude automaatne kohandamine, et vältida olukorda, kus iga-aastased läbirääkimised ja võimalikud streigid häirivad liidu institutsioonide ja ametite tööd;

- läbipaistvad, tõhusad, suhteliselt selged eeskirjad ELi institutsioonide ametnike ja muude teenistujate töötasude kohandamiseks.

Meetodi nõuetekohase toimimise tagamiseks on sätestatud järgmised põhimõtted:

- erinevates teenistuskohtades töötavate ELi avalike teenistujate ostujõu võrdsus;

- paralleel riigiametnikega ostujõu muutumisel.

Lähemalt tuleks uurida kõnealuse meetodi kahte tahku:

- paralleelsuse põhimõte;

- ajaline nihe.

Paralleelsuse põhimõte

Kooskõlas XI lisa artikli 1 lõikega 4 arvutatakse (üldine) erinäitaja, mis kajastab keskmist muutust keskvalitsuses töötavate riigiametnike tegelikes netotöötasudes, st töötasus pärast selle riigi inflatsiooni arvessevõtmist, kus ametnik töötab. Seejärel mõõdetakse vastavalt XI lisa artikli 3 lõikele 2 Brüsseli rahvusvahelise indeksi (BII) abil tarbijahindade inflatsiooni Brüsselis, mida kasutatakse võrdluskohana, kuna seal töötab enamik ELi ametnikke. Viimaks korrutatakse Brüsseli rahvusvaheline indeks üldise erinäitajaga, et arvutada ELi ametnike põhitöötasude iga-aastase kohandamise nimiväärtus, mis võib olla nii positiivne kui ka negatiivne.

Seega määrab ELi ametnike ostujõu muutuse täielikult üldine erinäitaja, mis tagab selle samaväärsuse liikmesriikide ametnike ostujõu muutustega. See on paralleelsuse põhimõte.

Meetodile omane ajaline nihe

Kooskõlas personalieeskirjade XI lisa artikli 1 lõigetega 2 ja 4 tuleb Brüsseli rahvusvahelise indeksi arvutamisel arvesse võtta tarbijahindade muutusi alates eelmise aasta juunist kuni jooksva aasta juunini ning Eurostat peab arvutama erinäitajad, mis kajastavad valimisse kuuluvate riikide keskvalitsuses töötavate riigiteenistujate tegeliku töötasu muutusi eelmise aasta 1. juulist kuni jooksva aasta 1. juulini. Personalieeskirjade XI lisa artikli 3 lõike 1 kohaselt peab nõukogu enne iga aasta lõppu võtma komisjoni ettepanekul vastu alates 1. juulist kohaldatava otsuse töötasude ja pensionide kohandamise kohta. Seega kohaldatakse iga-aastast kohandust maksimaalselt üheaastase viivitusega. Seejärel läheb veel kuni kuus kuud aega, kuni võetakse vastu töötasude kohandamist käsitlev määrus, mis tuleb vastu võtta 31. detsembriks ja mida kohaldatakse tagasiulatuvalt.

Seadusandja arvas, et kõnealune meetod võiks sellise ajalise nihkega toimida ning ELi ametnikud ja muud teenistujad suudaksid toime tulla iga-aastase inflatsiooni mõjuga. Seepärast on artiklis 65 sätestatud ainult töötasude iga-aastase kohandamise tähtaeg. Personalieeskirjade XI lisa artiklites 4–8 on siiski sätestatud võimalus töötasude vahepealseks kohandamiseks, kui elukallidus muutub juuni ja detsembri vahel oluliselt.

ERANDIKLAUSEL

Sellest hoolimata võttis seadusandja vastu erandiklausli. Selle klausliga sätestatakse mitu tingimust, mis peavad olema täidetud enne meetmete võtmist:

- halvenemine peab olema nii tõsine kui ka äkiline, see peab mõjutama majanduslikku ja sotsiaalset olukorda liidu tasandil ja seda hinnates tuleb arvesse võtta komisjoni esitatud objektiivseid andmeid;

- halvenemine peab olema selline, et seda ei saa selle erandliku ajastuse ja ulatuse tõttu kõnealuse meetodiga nõuetekohaselt arvesse võtta.

Erandiklauslis on sätestatud, et kui selle kohaldamiseks on objektiivne põhjus, on komisjon kohustatud esitama asjakohased ettepanekud, mille üle Euroopa Parlament ja nõukogu otsustavad ELi toimimise lepingu artiklis 336 sätestatud korras.

Erandiklausli kohaldamise tingimused

Erandiklausli sõnastust tuleb hoolikalt uurida, sest klausli kohaldamiseks peavad olema täidetud kõik personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 sätestatud tingimused.

Majandusliku ja sotsiaalse olukorra halvemaks muutumise kirjeldamiseks kasutatakse mõistet „halvenemine”. Selleks et teha kindlaks, kas majanduslik ja sotsiaalne olukord on halvenenud „tõsiselt”, tuleb vaadelda tuvastatud majandusliku ja sotsiaalse mõju ulatust ja kestust. Selleks et teha kindlaks, kas majanduslik ja sotsiaalne olukord on halvenenud „äkiliselt”, tuleb hinnata majandusliku ja sotsiaalse mõju ilmnemise kiirust ja prognoositavust. Seejuures on eriti tähtis eristada majandustsükli tavapäraseid kõikumisi väliste sündmuste tekitatud kõikumistest.

Selleks et hinnata, kas eespool nimetatud tingimused on täidetud, tuleks kasutada mitmesuguseid objektiivseid näitajaid, mis hõlmavad nii majandust kui ka sotsiaalvaldkonda. Kõnealused näitajad peaksid vastama järgmistele asjakohastele ja üldtunnustatud põhimõtetele[1]:

- näitaja peaks väljendama probleemi põhiolemust ja sellel peaks olema selge ning tunnustatud normatiivne tõlgendus;

- näitaja peaks olema kindel ja statistiliselt tõestatud;

- näitaja peaks olema ajakohane ja seda peaks olema võimalik läbi vaadata;

- näitajad peaksid keskenduma ELile tervikuna, mitte üksikutele liikmesriikidele;

- näitajad peaksid olema üksteisega kooskõlas;

- näitajad peaksid olema ELi kodanikele võimalikult läbipaistvad ja arusaadavad;

- võimaluse korral tuleks kasutada olemasolevaid näitajaid.

Kooskõlas nimetatud põhimõtetega on asjakohased 15 järgmist näitajat:

- majandustegevus: SKP kasv, sisenõudlus, varud, netoeksport, erasektori tarbimine, avaliku sektori tarbimine, koguinvesteeringud ja THHI inflatsioon Euroopa Liidus;

- riigi rahandus: valitsemissektori eelarve tasakaal ja valitsemissektori võlg Euroopa Liidus;

- tööturg: kogutööhõive, töötuse määr ja töötajate hüvitised Euroopa Liidus;

- usaldusnäitajad: majandususalduse näitaja ja töö leidmise väljavaated Euroopa Liidus.

Selleks et hinnata, kas erandiklauslis sätestatud kriteeriumid on praegu täidetud, tuleb analüüsida majanduslikku ja sotsiaalset olukorda 2010. aasta juulist kuni 2011. aasta mai keskpaigani (tingimusel et asjaomased andmed või prognoosid on olemas), sest 2010. aasta kohandamine juba hõlmas ajavahemikku kuni 1. juulini 2010. See on kooskõlas personalieeskirjade XI lisa artiklis 10 osutatud „äkilise” halvenemise mõistega. Vajaduse korral kasutatakse üldise ülevaate saamiseks siiski pikemat ajavahemikku.

Paralleelsuse põhimõtte säilitamine

Meetodiga hinnatakse paralleelsuse põhimõtet kohaldades põhjalikult Euroopa Liidu majanduslikku ja sotsiaalset olukorda, mis kajastub liikmesriikide otsustes avalike teenistujate töötasude kohta. Seadusandja valis hoolikalt kriteeriumid, mida tuleb töötasude ja pensionide kohandamisel arvesse võtta; kõnealuseid kriteeriume võib kohaldada nii majanduskasvu kui ka -languse ajal.

Töötasude ja pensionide kohandamise meetodit on kohaldatud peaaegu nelikümmend aastat. Selle pika aja jooksul on ELi majandus kogenud nii kiire kasvu kui ka languse perioode.

Personalieeskirjades 1962. aastal sätestatud liikmesriikide ametnike ostujõu muutustega paralleelsuse põhimõtet tuleb järgida ka Euroopa Liidus valitseva majanduslanguse ajal. See on täielikult kooskõlas artikliga 65, milles on sätestatud, et iga-aastase läbivaatamise käigus tuleb eriti arvesse võtta palgatõusu avalikus teenistuses.

Kui aga olukord halveneb äkiliselt ja tõsiselt, mida ei saa selle erandliku ajastuse või ulatuse tõttu kõnealuse meetodiga nõuetekohaselt arvesse võtta, tuleb kasutada erandiklauslit.

Teistsuguse tõlgenduse tulemused ei oleks järjepidevad: hoolimata sellest, et meetodiga suudetakse nõuetekohaselt mõõta ELi majanduslikke ja sotsiaalseid muutusi, võttes arvesse nende mõju liikmesriikide riigiteenistujate töötasudele, peaks seadusandja võtma ELi avalike teenistujate töötasude ja pensionide iga-aastaseks kohandamiseks erakorralisi meetmeid. Selline tõlgendus ei sobiks kokku Euroopa Liidu majandus- ja sotsiaalpoliitikaga, nagu on viidatud personalieeskirjade artiklis 65.

Sama kehtib ka meetodile omase ajalise nihke puhul. Töötasusid kohandatakse maksimaalselt üheaastase viivitusega (kuigi tegelik viivitus on tõenäoliselt väiksem). Kuigi seadusandja arvas, et meetod peaks sellise ajalise nihkega toimima, võimaldab erandiklausel selgelt seda nihet vähendada, kui liikmesriigid peaksid võtma riigiteenistujate töötasude kohandamiseks äärmuslikke meetmeid, mida tuleks ELi avalike teenistujate suhtes kohaldada järgmist iga-aastast kohandamist ootamata.

Seetõttu tuleks vajaduse korral esitada asjakohased ettepanekud, mis kajastavad erandlikke sündmusi, mida meetod nõuetekohaselt ei hõlma. Kõnealustes ettepanekutes ei tohiks minna kaugemale personalieeskirjade XI lisas sätestatud rakenduseeskirjadest: puudub objektiivne põhjus kohaldada muid kriteeriume kui liikmesriikide riigiteenistujate ostujõu muutumine, sest see nõrgendaks meetodi mõju ja ELi personali suhtes tuleks kohaldada täiendavaid meetmeid, mida liikmesriikide personali suhtes ei ole kohaldatud.

Erandiklausel ei ole majandustsükli klausel. Nagu eespool selgitatud, valis seadusandja hoolikalt majanduslikud ja sotsiaalsed kriteeriumid, mida tuleb töötasude ja pensionide kohandamisel arvesse võtta; kõnealuseid kriteeriume võib kohaldada nii majanduskasvu kui ka -languse ajal. Meetodit saab kohaldada võrdselt nii siis, kui töötasud liikmesriikides suurenevad, kui ka siis, kui need vähenevad, ja liikmesriikide riigiteenistujate ostujõu suurenemine või vähenemine kajastub otseselt ELi avalike teenistujate töötasudes ja pensionides. Seega kasutatakse erandiklauslit siis, kui ELis ilmnevad äärmuslikud sündmused ja ainult juhul, kui neid ei ole võimalik kõnealuse meetodiga mõõta. See ei ole mõeldud kasutamiseks iga kord, kui majandustsükkel on ELis langusfaasis.

MAJANDUSLIK JA SOTSIAALNE OLUKORD ELIS

Samamoodi kui kõikide kriisiolukordade puhul, mis on tekkinud finantsturul valitsevate pingete tõttu, eelnes ka hiljutisele kriisile suhteliselt pikk periood, mida iseloomustasid laenude andmise kiire kasv, madalad riskipreemiad, varade väärtuse lakketõus ja eelkõige kinnisvaramullide teke. Asjaolu, et mõned pangad ei suutnud juba 2007. aasta suvel oma investeerimisfonde hinnata, kinnitas mõned kuud enne kriisi tegelikku puhkemist 2008. aastal kahtlust, et pankade väga ulatusliku avatuse tõttu Ameerika kõrge riskisusega hüpoteeklaenudele võib tekkida finantskriis.

Riigiasutused arvasid ikka veel, et tekkiv kriis on likviidsusprobleem ja süsteemset kokkukukkumist peeti ebatõenäoliseks, kuni 2008. aasta septembri sündmused sundisid neid jõuliselt tegutsema, et finantsturge kiiresti rahustada.

Vahepeal aitasid asjakohased makromajanduslikud poliitikameetmed kriisi lühendada ja lõid aluse majanduse elavdamisele[2].

Selleks et teha kindlaks, kas valitud vaatlusperiood (1. juuli 2010 kuni 2011. aasta mai keskpaik) on erandiklausli kohaldamise vajalikkuse hindamiseks kõige asjakohasem, tuleks lühidalt uurida kõnealusele ajavahemikule eelnenud sündmusi.

Eelnev periood

Iga-aastane kohandamine 2009. ja 2010. aastal

Üldise erinäitaja kohaselt suurenes 2008. aasta juulist kuni 2009. aasta juulini liikmesriikide keskvalitsustes töötavate riigiteenistujate ostujõud 2,7 % (vt tabel 1). Selle suurenemise ja Brüsseli rahvusvahelise indeksi (BII) (0,9 %) liitmisel saadi meetodile omase ajalise nihke tõttu ajavahemiku alates 2009. aasta juulist kuni 2010. aasta juulini kohandamisväärtuseks 3,7 % (vt tabel 2). Paralleelsuse põhimõtte kohaselt suureneb Euroopa Liidu ametnike ostujõud alates 2009. aasta juulist kuni 2010. aasta juulini sama palju, kui suurenes liikmesriikide ametnike ostujõud eelnenud üheaastase ajavahemiku jooksul (2,7 %).

[pic]

Ajavahemikus 2009. aasta juulist kuni 2010. aasta juulini suurenesid nominaalpalgad valimisse kuulunud kaheksast liikmesriigist kuues (vt tabel 3). Keskmiselt tähendas see seda, et nominaalpalgad enam-vähem külmutati (-0,6 %, sh Prantsusmaa parandus; tegelikult -0,3 %[3]). Peamiselt inflatsioonist (1,7 %) tingituna vähenes seetõttu liikmesriikide ametnike ostujõud (-2,2 %). Paralleelsuse põhimõtte kohaselt kajastus see automaatselt 2010. aasta läbivaatamises, mille tulemusel külmutati ka Euroopa Liidu ametnike töötasud[4] (vt tabel 4).

[pic]

Valimisse kuuluvad liikmesriigid kohandasid töötasusid ajavahemikul 2007–2010, mida ei saa meetodile omast ajalist nihet arvesse võttes põhjendatult pidada ülemäärase suurenemise põhjuseks: kõnealused kohandamised vähendasid ajavahemikus 2009. aasta juulist kuni 2010. aasta juulini ostujõudu kõige rohkem 2,2 %. Samal ajal vähendasid teised liikmesriigid, eelkõige uued liikmesriigid, töötasusid (vt tabel 5). Kokkuvõttes on 27 liikmesriigi erinäitaja -2,0 %, mille tulemusel oleks ELi töötasude kohandamisväärtus olnud isegi kõrgem. Eurostati 2011. aasta märtsi prognooside kohaselt prognoositakse ajavahemikuks 2010. aasta juulist kuni 2011. aasta juulini täiendavat 1,3 % suurust langust.

Kui töötasusid oleks vähendanud paljud liikmesriigid, kes annavad olulise osa Euroopa Liidu SKPst ja seega kajastuvad üldises erinäitajas juba määratluse kohaselt, oleks komisjon pidanud esitama asjakohased ettepanekud, et juhtida tähelepanu ELi ametnike ostujõu vähenemisele.

[pic]

Kõnealuse ajavahemiku jooksul ilmnenud ajalise nihke mõju ei peetud siiski ülemääraseks. Ajalise nihke mõju ulatust saab hinnata, määrates kindlaks liikmesriikide ametnike ostujõu muutuse ja ELi ametnike ostujõu muutuse vahe asjaomasel aastal. See vahe oli ajavahemikul 2008. aasta juulist kuni 2009. aasta juulini -4,0 %: see tähendab, et liikmesriikide ametnike ostujõu muutus oli 4,0 punkti suurem kui ELi ametnike ostujõu muutus. Liikmesriikide ametnike ostujõud tõepoolest suurenes kõnealusel ajavahemikul 2,7 %, samal ajal kui ELi ametnike ostujõud vähenes 1,3 %. Ajavahemikus 2009. aasta juulist kuni 2010. aasta juulini toimus peaaegu vastupidine protsess ja vahe oli 4,9 %, sest ELi ametnikud said tänu paralleelsuse põhimõtte kohaldamisele kasu liikmesriikide ametnike ostujõu suurenemisest eelnenud perioodil (vt tabel 6).

[pic]

Meetodi kohaldamisel 2009. aastal saadi ELi ametnike töötasude iga-aastase kohandamise väärtuseks 3,7 %, mida nõukogu pidas sel ajal ebakohaseks. Selline suurenemine tulenes siiski paralleelsuse põhimõttest (sest liikmesriikide riigiteenistujate töötasud suurenesid) ja kuigi ajalise nihke mõju oli märkimisväärne, oli see siiski mõistlik ega takistanud tõenäoliselt meetodi nõuetekohast toimimist. Seetõttu ei olnud 2009. aastal vaja erandiklauslit kohaldada.

Paralleelsuse põhimõttest kõrvalekaldumine

ELi ametnike töötasude kohandamise meetodiga ette nähtud paralleelsuse põhimõtte kohaldamiseks jälgitakse liikmesriikide ametnike töötasude muutumist ning nende ostujõu keskmist muutumist kasutatakse ELi ametnike ostujõu muutuste kindlakstegemiseks. Iga-aastast kohandamist, mis arvutatakse asjaomase 12-kuulise ajavahemiku alusel, võetakse siiski arvesse ELi avaliku teenistuse järgmise aasta töötasude kohandamisel. Seega järgib ELi ametnike ostujõud representatiivsesse valimisse kuuluvate liikmesriikide ametnike keskmist ostujõudu meetodile omase süstemaatilise ajalise nihkega (vt joonis 1, tabel 7 ja tabel 8).

[pic]

[pic]

[pic]

Nagu komisjon juba 2008. aastal märkis,[5] võib paralleelsuse põhimõte osaliselt toimida ELi ametnike kahjuks kahel põhjusel. Kuigi liikmesriikide sotsiaalkindlustusmaksude muutused mõjutavad erinäitaja kaudu ELi ametnike töötasusid, kohandatakse ELi ametnike sotsiaalkindlustusmakse korrapäraselt ja liikmesriikide maksudest sõltumatult. Erimaks, mis on veel üks ELi ametnike töötasust mahaarvatav maks, on teine topeltarvestuse näide. Liikmesriikide ja ELi ametnike ostujõu nõuetekohaseks võrdlemiseks tuleb neid asjaolusid arvesse võtta (vt joonis 2, tabel 9 ja tabel 10).

[pic]

[pic]

[pic]

Seega vähenes liikmesriikide ametnike kumulatiivne ostujõud[6] 2004.–2010. aastal 1,8 %, samal ajal kui ELi ametnike ostujõud vähenes samal ajavahemikul 4,3 %.

Paralleelsuse põhimõtet tuleks järgida kõikides majandustsüklites. See tuleneb eeldusest, et liikmesriigid võtavad oma riigiteenistujate suhtes nõuetekohaseid meetmeid, mis mõjutavad otseselt ELi ametnike töötasusid. Hoolimata kõnealusest põhimõttest on ELi ametnike töötasud alates 2004. aastast liikmesriikide ametnike töötasudest oluliselt erinenud ja seda ELi avalike teenistujate kahjuks.

Hinnang ELi majanduslikule ja sotsiaalsele olukorrale vaatlusperioodil

ELi majandus on elavnemas

Majandussurutis lõppes 2009. aasta sügisel, tehes teed majanduse elavnemisele, millele andis hoogu 2010. aasta teises kvartalis toimunud kindel pööre paremusele, mil majandus kasvas 1 % (võrreldes eelmise kvartaliga euroalal) peamiselt tänu ekspordi taastumisele tööstuses. Kasvu vähenemise tõttu kolmandas ja neljandas kvartalis (0,3 %) aeglustus ELi majanduse elavnemine 2010. aasta teisel poolel, sest maailmamajanduse kasv muutus ajutiselt aeglasemaks ja halvad ilmastikutingimused Euroopas mõjutasid investeeringute suurenemist 2010. aasta neljandas kvartalis. 2010. aastal suurenes SKP nii euroalal kui ka ELis tervikuna 1,8 %. Majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi kevadprognoos kinnitab ELi majanduse jätkuvat elavnemist[7]. Eeldatavasti kasvab Euroopa majandus jätkuvalt ja seda nii 2011. aastal kui ka 2012. aastal umbes 1,7 % (euroalal) ja 1,8 % (ELis) (vt joonis 3).

[pic]Pärast madalaima väärtuseni jõudmist 2009. aasta märtsis (66,9) 1990. aasta märtsist alates tõusis majandususalduse näitaja[8] 2010. aasta aprillis kõrgemale 1990.–2010. aasta keskmisest (milleks on määratluse kohaselt 100). Sellest ajast alates suurenes näitaja pidevalt, jõudes 2011. aasta märtsis 107,4-ni, kuid langes mõnevõrra 2011. aasta aprillis ja mais (vt joonis 4). Alates 2009. aasta märtsist toimunud märkimisväärse suurenemise peamiseks põhjuseks on majandususalduse kasv tööstuses[9].

[pic]Majanduse jätkuva elavnemise tõukejõuks on eksport, mis suurenes 2010. aasta teises kvartalis 4,4 % (võrreldes eelmise kvartaliga), enne kui see kolmandas ja neljandas kvartalis mõnevõrra aeglustus, suurenedes vastavalt 2,2 % ja 1,8 %. 2010. aasta teisel poolel kasvas SKP peamiselt netoekspordi arvelt, samas kui investeeringud ei suutnud kasvu peamise tõukejõuna eksporti edestada. Varud vähendasid SKP kasvu 2010. aasta esimesel poolel, kuigi erasektori tarbimine näitas 2010. aasta viimases kvartalis lootustandvaid märke (vt joonis 5).

Riigi rahanduse olukord ELis on viimastel aastatel järsult halvenenud. Valitsemissektori eelarve kogupuudujääk suurenes vähem kui 1 %-lt SKPst 2007. aastal peaaegu 7 %-ni SKPst 2009. aastal. Selle tulemusel suurenes ELi võla suhe SKPsse. Eelarvepositsioonide halvenemist ei ole siiski põhjustanud ainult tsüklilised tegurid, vaid see algas tükk aega enne majandustegevuse järsku aeglustumist 2008.–2009. aastal. 2010. aastal eelarve täitmine enam ei halvene ja võib oodatust suurema majanduskasvu ning selle toetamiseks võetud stimuleerivate fiskaalmeetmete mõju järkjärgulise kadumise tulemusel isegi veidi paraneda.

[pic]

Riigi rahandus hakkab kohanema

EL reageeris majanduslangusele kiiresti ja otsustavalt. Lisaks pangandussektori stabiliseerimiseks, taastamiseks ja ümberkorraldamiseks võetud meetmetele võeti 2008. aasta detsembris vastu Euroopa majanduse elavdamise kava. Euroopa majanduse elavdamise kava eesmärk oli taastada usaldus ja toetada nõudlust, suurendades kooskõlastatult ostujõudu majanduses ning tehes strateegilisi investeeringuid ja võttes meetmeid ettevõtluse ja tööturu toetamiseks. Neil kulukatel meetmetel on olnud riikide rahandusele märkimisväärne mõju: Euroopa nelja suurima riigi võla suhe SKPsse ületab 75 %, mis on stabiilsuse ja kasvu paktis sätestatud piirmäärast palju kõrgem. Üldiselt suurenes valitsemissektori võlg ELis 80,2 %-ni SKPst ja jätkab eeldatavasti suurenemist prognoosiperioodi (2011–2012) lõpuni, suurenedes 2012. aastaks 83,3 %-ni SKPst (vt joonis 6).

[pic]

Seepärast on valitsused riigi rahanduse olukorra parandamiseks juba alustanud eelarvete kohandamist ja struktuurireforme: enam kui pooled liikmesriigid on valmis vähendama 2010. aastal valitsemissektori eelarve puudujääki võrreldes 2009. aastaga; valitsemissektori eelarve puudujääki ELis kavatsetakse vähendada 6,4 %-lt SKPst 2010. aastal 4,7 %-le SKPst 2011. aastal ja 3,8 %-le SKPst 2012. aastal. Püsivalt suur eelarvepuudujääk võib tõepoolest majanduse elavnemist takistada, seda peamiselt kolmel viisil: leibkondade hoiuste suurenemine, puudujäägi rahastamine turgu moonutavate maksude kaudu ja valitsemissektori riskipreemiate suurendamine. Usaldusväärsuse kasv võib tasakaalustada konsolideerimise pärssivat mõju. Peamiseks mureks on vältida 2010. aasta algul kogetud riikide võlaturgude ebastabiilsust.

Üldiselt tundub, et ELi majanduse elavnemine on hoogustumas, kuna on hakatud võtma meetmeid riigi rahanduse kohandamiseks ja samas suudetakse inflatsiooni üldiselt ohjeldada[10].

Inflatsioon on kontrolli all

Hoolimata suurest võlasuhtest on inflatsioon kontrolli all: eeldatavasti on keskmine THHI inflatsioon ELis 2010. aastal 2,1 % ja see suureneb 2011. aastal 3,0 %-ni, enne vähenemist 2,0 %-ni 2012. aastal (vt joonis 7).

[pic]

Seetõttu lähemas tulevikus inflatsioonispiraali ilmselt ei teki. Sellest hoolimata avaldab kaubahindadele survet kartus, et Lähis-Ida ja Põhja-Aafrika sündmused võivad põhjustada katkestusi naftatarnetes.

Kaubahindade tõusu järelmõju inflatsioonile ilmneb siis, kui hindade määrajad ja palgatöötajad ei soovi hinnatõusu täielikku maksumust enda kanda võtta. Kuna hindade määrajad lisavad osa maksumusest tootmiskuludele ja palgatöötajad nõuavad palgatõusu (suuremate energiakulude hüvitamiseks), siis võib sellest tekkida palga-hinna spiraal. See muudaks kaubahindade esialgse tõusu püsivaks. Lisaks suurendaks selline mehhanism samal ajal ka inflatsiooniootusi, mõjutades nii ettevõtjate hinnakujunduspoliitikat kui ka palgaläbirääkimisi.

Praegusel hetkel ei ole mingeid märke järelmõjudest Euroopa majandusele ja olukorda jälgiv Euroopa Keskpank on valmis karmistama rahapoliitikat, et inflatsioon vastaks seatud eesmärgile. Praegu vastavad inflatsiooniootused tõepoolest seatud eesmärgile ja väljaspool toidu- ja energiaturge ei ole palgakokkulepped ning hinnakujundus probleemiks. Hiljuti ELis toimunud palgaläbirääkimiste käigus ei täheldatud märke ülemäärastest palganõudmistest.

Tõenäosus, et järelmõju avaldub lähikuudel uuesti, ei ole väga suur. ELi majanduse olukord lähitulevikus erineb suuresti olukorrast 1970ndate aastate naftašoki ajal, mil esialgne energiahindade šokk kandus vaid ühe aasta jooksul üle alusinflatsiooni. Praegune rahapoliitika on usaldusväärsem, palgatöötajatel on tööturul paindlikumad võimalused ning kaupade ja teenuste müüjate vaheline konkurents on tugevam. Praegune vaikne aeg Euroopa majanduses aitab samuti inflatsiooni kontrolli all hoida.

Tööturuolukord on hakanud stabiliseeruma

Töökohtade koondamine lõppes 2010. aasta teises kvartalis. ELis hakkab töötuse määr, mis tipphetkel oli 9,6 %, tasapisi vähenema, vähenedes 2011. aastal 9,5 %-ni ja 2012. aastal veelgi rohkem – 9,1 %-ni (vt joonis 8).

[pic]

Ajalooliste kogemustega võrreldes osutus majandussurutise ajal üllatavalt paindlikuks eelkõige euroala tööturg, seda eeskätt seetõttu, et kriisi ajal võetud poliitikameetmete abil suudeti säilitada vanemate ja naistöötajate tööga hõivatus. Töö leidmise väljavaated on alates 2010. aasta algusest pidevalt paranenud, eelkõige tootmis-, aga ka teenuste sektoris, kus varsti ületatakse pikaajaline keskmine (vt joonis 9).

[pic]Riikide tööturgude olukorra ja ülesehituse erinevuse tõttu on töötuse määr riigiti väga erinev. Mõnes riigis on olukord eriti halb ja üheksas liikmesriigis on töötuse määr suurem kui 10 %.

Hüvitamine avalikus sektoris võrreldes kogumajandusega

Komisjon leiab ka, et kasulik oleks võrrelda avaliku sektori töötajate olukorda ELi kogumajandusega. Selleks võib arvesse võtta töötajate hüvitisi, mis vastavad kõikide töötajate tööjõukuludele, mida määratletakse brutopalgana, sh ületunnitasu ja preemiad, koos mitterahaliste hüvitiste ja tööandja sotsiaalkindlustusmaksetega[11] nii avalikus sektoris (valitsemissektoris[12]) kui ka kogumajanduses. Tuleks märkida, et kogumajandust käsitlevad andmed hõlmavad ka avaliku sektori andmeid. Avaliku sektori osakaal kogumajanduses on umbes 22 %.

Üldiselt võib märkida, et erasektori hüvitised on suurel määral seotud majandustsüklitega: töötajate hüvitised kogumajanduses suurenesid 2007. aastal 5,3 % ja 2008. aastal 4,3 %, kuid vähenesid 2009. aastal, s.o finantsturgude ebastabiilsuse haripunktis, 0,2 %, samal ajal kui SKP langes 4,2 % (vt joonis 11).

Kuigi avaliku sektori hüvitised ei pruugi tingimata järgida majandustsükleid, vähenes avaliku sektori töötajate hüvitiste iga-aastane kasv siiski 2010. aastal 3,7 %-lt 1,2 %-le. Majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi prognooside kohaselt jätkub see suundumus 2011. aastal (0,6 %) ja 2012. aastal (1,3 %), samal ajal kui kogumajanduses hüvitised tõenäoliselt suurenevad 2011. aastal 2,4 % ja 2012. aastal 3,2 % (vt joonis 10).

Kuigi majanduse elavnemine algas 2010. aastal, on alates 2004. aastast kogumajanduse hüvitistes toimunud kumulatiivsed muutused juba ületamas samal ajavahemikul avaliku sektori hüvitistes toimunud kumulatiivseid muutusi (vt joonis 11): alates 2004. aastast kuni 2010. aastani suurenesid ELi nominaalhüvitised avalikus sektoris 28 %, võrreldes erasektori 25 %-ga, seda peamiselt majandustegevuse aeglustumise tõttu. Majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi prognooside kohaselt suurenevad avaliku sektori hüvitised tõenäoliselt 2012. aastaks 31 % (alates 2004. aastast), võrreldes erasektori 32 %-ga.

Üldiselt avaldus kriisi mõju avalikus sektoris viivitusega ja oli väiksem kui erasektoris. Siiski tunnevad nii liikmesriikide kui ka ELi institutsioonide avalikud teenistujad kriisi tagajärgi veel pikka aega, sest tulevastel aastatel on vaja teha olulisi eelarvekärpeid.

[pic]

[pic]

[pic]

KOKKUVÕTE

Erandiklausel ei ole mõeldud kasutamiseks iga majanduslanguse puhul. Seadusandja valis hoolikalt majanduslikud ja sotsiaalsed kriteeriumid, mida tuleb töötasude ja pensionide kohandamisel arvesse võtta; kõnealuseid kriteeriume võib kohaldada nii majanduskasvu kui ka -languse ajal. Meetodit saab kohaldada võrdselt nii siis, kui töötasud liikmesriikides suurenevad, kui ka siis, kui need vähenevad, ja liikmesriikide riigiteenistujate ostujõu suurenemine või vähenemine kajastub otseselt ELi avalike teenistujate töötasudes ja pensionides. Seega tuleb erandiklauslit kasutada siis, kui ELis toimuvad äärmuslikud sündmused, ja ainult juhul, kui neid ei ole võimalik kõnealuse meetodiga mõõta. See ei ole mõeldud kasutamiseks iga kord, kui majandustsükkel on langusfaasis.

Eelesitatud kaalutlustest ja analüüsist järeldub, et vaatlusperioodil 1. juulist 2010 kuni 2011. aasta mai keskpaigani ei toimunud Euroopa Liidu majandusliku ja sotsiaalse olukorra tõsist ja äkilist halvenemist. Lisaks ei ole kindlaks tehtud ühtegi sündmust, mida meetod ei hõlmanud või ei saanud hõlmata. Seepärast leiab komisjon, et personalieeskirjade XI lisa artikli 10 kohase ettepaneku esitamine ei ole asjakohane.

29. juunil 2011 võttis komisjon siiski teadmiseks uue meetodi ettepaneku eelnõu, millega muu hulgas võidakse muuta erandiklauslit, et seda saaks tulevikus teatavatel tingimustel automaatselt kohaldada.

[1] Enamik neist põhimõtetest on sotsiaalse kaasatuse ja sotsiaalkaitse avatud koordinatsiooni meetodi puhul kokkulepitud põhimõtted. Liikmesriigid kasutavad avatud koordinatsiooni meetodit oma sotsiaalpoliitika kindlaksmääramisel, rakendamisel ja hindamisel ning vastastikuse koostöö arendamisel. Kõnealune meetod kui ühistel eesmärkidel ja näitajatel põhinev juhtimisvahend täiendab sotsiaalpoliitikaga seotud õigusakte ja rahastamisvahendeid. See on osa sotsiaalpoliitika kooskõlastamise protsessist, seda eelkõige Lissaboni strateegia (ja nüüd Euroopa 2020. aasta strateegia) raames.

[2] Allikas : „ Economic crisis in Europe: Causes, Consequences and Responses ” („Majanduskriis Euroopas: põhjused, tagajärjed ja vastukajad”), juuli 2009, majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraat.

[3] 2010. aasta kohandamises võeti arvesse Prantsusmaa andmetes esinenud vea mõju 2009. aasta kohandamisele, sest 2009. aasta kohandamist ei olnud võimalik parandada, kuna tuli järgida kohtuotsust C-40/10.

[4] Põhitöötasude väike suurenemine (0,1 %), mis tingis netotöötasude vähenemise (pärast pensionimaksete määra suurenemise ja erimaksu arvessevõtmist).

[5] Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule: personalieeskirjade XI lisa, KOM(2008) 443 (lõplik), 10.7.2008.

[6] Selle arvutamiseks liidetakse ostujõu aastased muutused ajavahemikus 2004–2010.

[7] Järgmistes punktides kasutatud 2011. ja 2012. aasta andmed pärinevad majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraadi 2011. aasta kevadprognoosist.

[8] Ettevõtlus- ja tarbijauuringute käigus kogutakse iga kuu arvamusi ja ootusi majandustegevuse eri tahkude kohta eri majandussektorites: tööstus-, teenindus-, ehitus- ja jaemüügisektoris ning ka tarbijate seas. Kõigis viies uuritavas sektoris koostatakse „usaldusnäitaja”, mis kajastab ühemõõtmelise indeksina üldisi arvamusi ja ootusi asjaomase sektori tasandil. Üldise majandustegevuse jälgimiseks arvutatakse alates 1985. aastast nimetatud viie näitaja kaalutud summana üldine majandususalduse näitaja (Economic Sentiment Indicator – ESI).

[9] Allikas : ettevõtlus- ja tarbijauuringute tulemused, mai 2011, majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraat.

[10] Allikas : Euroopa majandusprognoos – kevad 2011, majandus- ja rahandusküsimuste peadirektoraat.

[11] Seetõttu kajastuvad selles tööhõive määra ja sotsiaalhoolekandepoliitika ning ka palgataseme muutused.

[12] Käesolevas alajaos tähendab avalik sektor valitsemissektorit. Valitsemissektor hõlmab kõiki institutsioonilisi üksusi, kes on muud turuvälised tootjad ja kelle toodang on mõeldud individuaalseks ja ühistarbimiseks ning keda rahastatakse peamiselt muude sektorite üksuste kohustuslikest maksetest, ja/või kõik institutsioonilised üksused, kelle peamine tegevusala on riigi tulude ja rikkuse ümberjaotamine. Institutsiooniliste üksuste hulka kuuluvad valitsemissektori üksused ja mõned mittetulundusasutused ning autonoomsed pensionifondid. Valitsemissektor jaguneb neljaks allsektoriks: keskvalitsus, liidumaade valitsused, kohalikud omavalitsused, sotsiaalkindlustusfondid.