Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: nõukogu direktiiv (Euratom), millega luuakse ühenduse tuumaohutuse raamistik”

KOM(2008) 790 lõplik – 2008/0231 (CNS)

2009/C 306/13

30. jaanuaril 2003. aastal otsustas Euroopa Komisjon vastavalt Euratomi lepingu artiklile 31 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

KOM(2003) 32 lõplik – 2003/0021 (CNS) – 2003/0022 (CNS).

Komitee esitas nende ettepanekute kohta arvamuse 26. märtsil 2003. aastal.

4. juunil 2009. aastal otsustas nõukogu vastavalt Euratomi lepingu artiklitele 31 ja 32 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega seoses ühe nimetatud direktiivi muudetud versiooniga

et komitee esitaks oma kommentaarid arvamuse kujul, mis täiendaks 26. märtsi 2003. aasta arvamust.

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav transpordi, energeetika, infrastruktuuri ja infoühiskonna sektsioon võttis arvamuse vastu 20. mail 2009. Raportöör oli Gérard DANTIN.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 454. istungjärgul 10.–11. juunil 2009 (10. juuni istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 100, vastu hääletas 0, erapooletuks jäi 3 liiget.

1. Järeldused ja soovitused

Komitee on teadlik, et tuumaenergiat hakatakse arendama ka ELi piiridest väljaspool, vahel ka riikides, kellel on ELi liikmesriikidega võrreldes vähem arenenud tehnoloogiline kultuur ja riskijuhtimine. Seda arvestades soovib komitee, et EL võtaks tuumaohutuse küsimustes juhtiva rolli ja teeks ettepanekuid väljaspool oma piire, samamoodi nagu ta seda teeb „kliimapaketi” küsimustes.

Komitee on seisukohal, et selline lähenemisviis, millega kohustatakse liikmesriike looma täiesti sõltumatuid tuumaohutuse riiklikke asutusi, andma vastutuse ohutuse eest ainult loaomanikele ja tagama neis küsimustes teabe läbipaistvuse, on parim lähenemisviis. Seepärast soovib komitee, et direktiivi kõnealune aspekt säilitataks ning et lähenemisviis põhineks jätkuvalt vastutuse väga kõrgel tasemel.

2. Sissejuhatus

3. Eesmärgid, strateegia ja direktiivi uue eelnõu põhisisu

4. Üldised märkused

Komitee kiidab heaks komisjoni uue lähenemisviisi, mis seisneb selles, et liikmesriigid ja nende riiklik reguleeriv asutus muudetakse laialdasema konsensuse saavutamise eesmärgil täielikult vastutavaks. Liikmesriikides on erinevad traditsioonid, organisatsioonid ja tavad. Lähenemisviis, millega liikmesriikidele pannakse kohustus järgida IAEA raames välja töötatud ühiseid eeskirju, moodustada tõeliselt sõltumatud reguleerivad asutused ja teha loaomanikud täielikult vastutavaks, ilma et neil oleks võimalus vastutust delegeerida, on kindlasti praegu kõigile osapooltele kõige vastuvõetavam lähenemisviis ja võimaldab kõige paremini tagada seadmete ohutust.

Samuti on komitee seisukohal, et direktiiv on üks etapp ohutuse parandamise protsessis. On vaja läbi viia põhjalik ja järjepidev analüüs, et mõista ja võtta arvesse, millised muutused ja täiendused võivad vajalikuks osutuda seoses kontekstis, tehnika arengus ja organisatsioonilistes kontseptsioonides toimuvate võimalike arengutega.

Lisaks eespool öeldule ja direktiivi sisule tuleb arvestada ja täielikult mõista asjaolu, et ohutus ei ole lihtsalt korrapärane rida tehnilisi ja tööstuslikke reegleid. Ohutus on seotud ka kultuuriga, tavade kogumiga, milles ohutus on keskne prioriteet, ja mis ajendab lisaks hädavajalikule menetluste täitmisele püüdlema pidevalt ohutuse suurendamisele ja määratlema nii sisesed kui ka välised ohutust vähendavad tegurid. Sellist kultuuri ei saavuta päevapealt, see hõlmab täieliku tõhususe saavutamiseks nii tootjaid, käitajaid, inspektoreid kui poliitiliste otsuste tegijaid.

5. Konkreetsed märkused

5.1 Direktiivi kohaldamisala ja sisu

Komitee toetab viidet IAEA tuumaohutuse põhialustele (SF-1, 2006) ja tuumaohutuse konventsiooni nõuetele, aga peab oluliseks täpsustada, millised neist aluspõhimõtetest vastavad konkreetselt käesoleva direktiivi eesmärgile. See peaks olema kirjas direktiivi lisas, mida tutvustatakse käesoleva arvamuse punktis 6 ja on lisatud dokumendile. See selgitab direktiivi eelnõud ja võimaldab ka lihtsustada selle teatavaid artikleid.

5.2 Artikkel 1

Komitee pakub välja selgema sõnastuse punkti 1 jaoks: „Käesoleva direktiivi eesmärk on luua ühenduse tuumaohutuse reguleeriv raamistik, millega määratletakse aluspõhimõtted, millele peavad vastama liikmesriikide tasandil võetavad tuumaohutuse alased seadused ja määrused, eesmärgiga tuumaohutust ühenduses säilitada ja pidevalt täiustada ning suurendada riikide reguleerivate asutuste osa”.

5.3 Artikkel 2

Mõiste (10) „uued tuumareaktorid”: komitee eelistab viidet tuumaseadmete ehitamisele pärast direktiivi jõustamist. Muutustega, mis toimuvad ehitamisprotsessi alguses, saavad arvestada loaomanikud. Samas ehitamise järgselt on muutusi raskem sisse viia, kui seade ei ole vastavalt projekteeritud ja ehitatud. Kuna on juhtunud, et mõne tuumareaktori ehitamine on peatatud ja seda tuleb jätkata, siis pakub komitee välja järgmise sõnastuse: „ „uued tuumareaktorid” – tuumareaktorid, mille kohta on antud ehitamisluba (või mille ehitamist on jätkatud pärast vähemalt viieaastast pausi) pärast käesoleva direktiivi jõustumist”.

5.4 Artikkel 3

Komitee teeb ettepaneku koostada artikkel nii, et kõigepealt täpsustatakse tuumaohutust puudutav üldine raamistik ja seejärel selle elluviimise eest vastutamine. Komitee soovitab viia kõnealusesse artiklisse sisse ohutuseeskirjade rikkumise korral lubade äravõtmise võimalus, kuna see on osa üldraamistikust ja tugevdab reguleeriva asutuse volitusi. Sellest tulenevalt ei ole artiklil 8 enam mõtet. Komitee tuletab meelde, et komisjonil on õigus kontrollida, kuidas direktiiv on üle võetud ja vajaduse korral võib ta alustada rikkumismenetlust liikmesriigi suhtes, kes ei ole direktiivi põhimõtetest kinni pidanud.

Liikmesriikidel tuleb tagada, et loaomanikul lasub esmavastutus tuumaseadme ohutuse eest ja teda kontrollib pädev reguleeriv asutus, ning et see vastutus säilib kogu tuumaseadme eluaja jooksul ja niikaua, kuni seadmele ohutusnõuded enam ei kehti. Loaomanik ei saa vastutust kellelegi edasi anda. Tuumaseadmete suhtes rakendatavad ohutuse juhtimise ja kontrolli meetmed peab välja pakkuma loaomanik ning esitama need reguleerivale asutusele kinnitamiseks. Neid rakendab loaomanik reguleeriva asutuse kontrolli all”.

5.5 Artikli 4 lõige 1

Komitee peab väga oluliseks reguleeriva asutuse sõltumatust ja pakub välja järgmise sõnastuse: „Liikmesriigid tagavad reguleeriva asutuse, kelle ainus eesmärk on ohutus, tegeliku sõltumatuse kõikidest organisatsioonidest, kelle ülesanne on edendada või käitada tuumaseadmeid. Reguleeriv asutus peab olema sõltumatu igast mõjust, mis võib kahjustada selle reguleerivat tegevust”. Nende asutuste mainimine, kes toovad põhjenduseks „sotsiaalsed hüved”, on seoses tuumaenergia edendamise ideega ülearune. Kui see viide siiski säilib, tuleb mainida ka reguleerivate asutuste sõltumatust nendest organisatsioonidest, kes võitlevad tuumaenergia kasutamise vastu.

5.6 Artikli 4 lõige 3

Komitee teeb ettepaneku ühendada direktiivi artikli 4 lõiked 3 ja 4 järgmises sõnastuses: „Reguleeriv asutus annab lubasid vastavalt loataotleja esitatud põhjendustele, millega tõestatakse, et asukoha planeerimine, projekteerimine, ehitamine, kasutuselevõtmine, käitamine, käitamisaja pikendamine, personali kvalifikatsioon ja hulk ning dekomisjoneerimine vastavad kehtivatele ohutusnõuetele, -tingimustele ja -eeskirjadele. Reguleeriv asutus kontrollib, et loaomanik täidab tuumaohutusalaseid kohustusi nõuetekohaselt”.

5.7 Artikli 4 lõige 4

On jäetud välja ja viidud uue sõnastusega artikli 4 lõike 3 alla.

5.8 Artikli 4 lõige 6

Lisada lõige 6, et täpsustada reguleerivate asutuste vahelist koostööd ELis: „Liikmesriikide reguleerivad asutused vahetavad omavahel parimaid reguleerimise tavasid ja töötavad välja ühise arusaamise vastuvõetud rahvusvaheliste nõuete kohta”.

5.9 Artikkel 5

„Läbipaistvus”: komitee rõhutab kõnealuse artikli tähtust, et vastata tuumatööstuse aadressil sageli tehtavale kriitikale saladuslikkuse suhtes. Artikkel on oluline ka seepärast, et teave tuumarajatiste töötamise kohta puudutab eranditult kõiki liikmesriike, hoolimata sellest, kas nad oma territooriumil tuumaenergiat kasutavad või mitte, kuna liikmesriikidel lasub vastutus kaitsta oma kodanikke, arvestades tuumaohu piiriülest iseloomu.

5.10 Artikli 6 lõige 1

Komitee soovitab täpsustada viiteid IAEA ohutuse põhialustele, viidates juba mainitud lisale. Artikli 6 lõike 1 uus sõnastus oleks seega järgmine: „Tuumarajatiste asukoha planeerimise, projekteerimise, ehitamise, käitamise ja dekomisjoneerimise küsimustes järgivad liikmesriigid IAEA ohutuse põhialuseid (IAEA Safety Fundamentals: Fundamental safety principles IAEA Safety Standard Series No. SF-1 (2006)), mis on täpsustatud lisas”.

5.11 Artikli 6 lõige 2

Kõnealune artikkel, milles ei viidata piisavalt täpselt WENRA-le (tuumaohutust reguleerivate Lääne-Euroopa asutuste ühendus) ja HLG-le (tuumaohutuse ja tuumajäätmete käitlemise kõrgetasemeline Euroopa töörühm) on problemaatiline: kuidas saab liikmeriiki kohustada võtma arvesse tulevasi tulemusi, kui nende sisu ja ajakava ei ole direktiivi vastuvõtmise hetkeks määratletud? Komitee teeb ettepaneku jätta kõnealune lõige välja, kuna ohutuse põhialuste järgmine ja ohutuskultuuri arenemine edenevad aja jooksul koos teaduse ja tehnoloogia arenguga.

5.12 Artikkel 7

Artikkel käsitleb loaomanike vastutust, aga arvestades asjaolu, et direktiiv on adresseeritud liikmesriikidele, soovitab komitee viia liikmesriikide rolliga otseselt mitte seotud aspektid lisasse. Artikli 7 sõnastus oleks seega järgmine:

Loaomanike kohustused „Liikmesriigid peavad tagama, et loaomanikud vastutavad oma tuumaseadmete projekteerimise, ehitamise, käitamise ja dekomisjoneerimise eest vastavalt artiklis 6 sisalduvatele sätetele”.

5.13 Artikkel 8

Artikkel viidi artiklite 3 ja 4 alla ja on seetõttu siit välja jäetud.

5.14 Artikkel 10

Pealkiri „Ohutuse esmatähtsus” võib tekitada segadust, kuna viitab sellele, et liikmesriigid, kes ei võta direktiivis sätestatust rangemaid ohutusmeetmeid, ei sea ohutust esmatähtsale kohale või ei tehta seda direktiivis. Komitee teeb ettepaneku muuta pealkirja järgmiselt: „Ohutuse tugevdamine”.

5.15 Artikkel 11

Artikkel 11 puudutab komisjonile esitatavat korralist aruannet direktiivi mõjude kohta, mis on vajalik ja soovitav. Tuumaohutuse konventsioonis juba sätestatakse aruandlus kindla ajavahemiku järel ja komitee peab menetluste lihtsustamise ja ühtlustamise eesmärgil arukaks määrata kõigile aruannetele ühine ajakava.

Artikli sõnastus oleks järgmine: „Liikmesriigid esitavad komisjonile aruande käesoleva direktiivi rakendamise kohta samal ajal ja sama tihti, nagu nad koostavad oma riiklikud aruanded tuumaohutuse konventsiooni läbivaatamise kohtumiste raames. Selle aruande alusel esitab komisjon nõukogule aruande edust käesoleva direktiivi rakendamisel, lisades sellele vajaduse korral ettepanekud õigusaktide vastuvõtmiseks”.

6. Ettepanek lisada direktiivile lisa

(1) ELT C 185, 14.8.1975, lk 1.

(2) ELT C 172, 8.7.1992, lk 2.

(3) KOM(2003) 32 lõplik ja KOM(2004) 526 lõplik (muudetud versioon).

(4) ELT C 133, 6.6.2003, lk 70–74.

(5) Saksamaa, Belgia, Bulgaaria, Hispaania, Soome, Prantsusmaa, Ungari, Leedu, Madalmaad, Tšehhi Vabariik, Rumeenia, Ühendkuningriik, Slovakkia, Sloveenia, Rootsi.

(6) ELT C 110, 30.4.2004, lk 77–95.

(7) Rahvusvaheline konventsioon, mis sõlmiti ÜRO Euroopa Majanduskomisjoni raames (UN/ECE). Selle on allkirjastanud ÜRO/EMK 55 riigist 40.

(8) ELT C 175, 28.7.2009, lk 1–7.

(9) Vt Euroopa tuumaenergia foorumi tuumaohutuse direktiivi ettepaneku alltöörühma dokumenti ühtlustamise kohta.

LISA

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamusele (TEN/377) teemal „Ettepanek: Nõukogu direktiiv (Euratom), millega luuakse ühenduse tuumaohutuse raamistik”

KOM(2008) 790 lõplik – 2008/0231 (CNS)

APPENDIX TO THE DIRECTIVE (1)

SAFETY OBJECTIVE

The fundamental safety objective is to protect the workers and the general public from harmful effects of ionizing radiation, which may be caused by the nuclear installations

To ensure the protection of the workers and the general public, the nuclear installations shall be operated so as to achieve the highest standards of safety that can reasonably be achieved taking into account economical and social factors.

Besides the protection of people laid down in the Euratom Basic Standards (Directive 96/29), measures shall be taken

— to restrict the likelihood of events that might lead to a loss of control over a nuclear reactor core, nuclear chain reaction, radioactive source and

— to mitigate the consequences of such events if they were to occur.

The fundamental safety objective shall be taken into account for all nuclear installations and for all stages over the lifetime of the nuclear installation.

SAFETY PRINCIPLES

1. Principle 1: Responsibility for safety

Each Member State shall ensure that the prime responsibility for the safety of a nuclear installation rests with the holder of the relevant licence and shall take the appropriate steps to ensure that each such licence holder meets its responsibility.

Each Member State shall ensure that the licensee has implemented provisions for:

— Establishing and maintaining the necessary competences;

— Providing adequate training and information;

— Establishing procedures and arrangements to maintain safety under all conditions;

— Verifying appropriate design and the adequate quality of nuclear installations;

— Ensuring the safe control of all radioactive material that is used, produced or stored;

— Ensuring the safe control of all radioactive waste that is generated,

to fulfil the responsibility for the safety of a nuclear installation.

These responsibilities shall be fulfilled in accordance with applicable safety objectives and requirements as established or approved by the regulator body, and their fulfilment shall be ensured through the implementation of a management system.

2. Principle 2: Leadership and management for safety

Effective leadership and management for safety must be established and sustained in all organizations concerned with nuclear safety.

2.1 Leadership in safety matters shall be demonstrated at the highest levels in an organization. An effective management system shall be implemented and maintained, which has to integrate all elements of management so that requirements for safety are established and applied coherently with other requirements, including those for human performance, quality and security, and so that safety is not compromised by other requirements or demands. The management system also shall ensure the promotion of a safety culture, the regular assessment of safety performance and the application of lessons learned from experience.

2.2 A safety culture that governs the attitudes and behaviour in relation to safety of all organizations and individuals concerned shall be integrated in the management system. Safety culture includes: — Individual and collective commitment to safety on the part of the leadership, the management and personnel at all levels; — Accountability of organizations and of individuals at all levels for safety; — Measures to encourage a questioning and learning attitude and to discourage complacency with regard to safety.

2.3 The management system shall recognize the entire range of interactions of individuals at all levels with technology and with organizations. To prevent safety significant human and organizational failures, human factors shall be taken into account and good performance and good practices shall be supported.

3. Principle 3: Assessment of Safety

Comprehensive and systematic safety assessments shall be carried out before the construction and commissioning of a nuclear installation and throughout its lifetime. A graded approach shall be used taking in account the magnitude of the potential risks arising from the nuclear installation.

3.1 The regulatory body shall require an assessment on nuclear safety for all nuclear installations, consistent with a graded approach. This safety assessment shall involve the systematic analysis of normal operation and its effects, of the ways in which failures might occur and of the consequences of such failures. The safety assessments shall cover the safety measures necessary to control the hazard, and the design and engineered safety features shall be assessed to demonstrate that they fulfil the safety functions required of them. Where control measures or operator actions are called on to maintain safety, an initial safety assessment shall be carried out to demonstrate that the arrangements made are robust and that they can be relied on. An authorization for a nuclear installation shall only be granted by a member state once it has been demonstrated to the satisfaction of the regulatory body that the safety measures proposed by the licensee are adequate.

3.2 The required safety assessment shall be repeated in whole or in part as necessary later in the conduct of operations in order to take into account changed circumstances (such as the application of new standards or scientific and technological developments), the feedback of operating experience, modifications and the effects of ageing. For operations that continue over long periods of time, assessments shall be reviewed and repeated as necessary. Continuation of such operations shall be subject to these reassessments demonstrating that the safety measures remain adequate.

3.3 Within the required safety assessment precursors to accidents (an initiating event that could lead to accident conditions) shall be identified and analysed, and measures shall be taken to prevent the occurrence of accidents.

3.4 To further enhance safety, processes shall be put in place for the feedback and analysis of operating experience in own and other facilities, including initiating events, accident precursors, near misses, accidents and unauthorized acts, so that lessons may be learned, shared and acted upon.

4. Principle 4: Optimization of safety

Member States shall ensure that nuclear installations are optimized to provide the highest level of safety that can reasonably practicable be achieved without unduly limiting their operation.

4.1 The optimization of safety shall require judgements to be made about the relative significance of various factors, including: — The likelihood of the occurrence of foreseeable events and the resulting consequences; — The magnitude and distribution of radiation doses received; — Economic, social and environmental factors arising from the radiation risks. — The optimization of safety also means using good practices and common sense as far as is practical in day to day activities.

5. Principle 5: Prevention and mitigation

Member States shall ensure that all practical efforts are made to prevent and mitigate nuclear incidents and accidents in its nuclear installations.

5.1 Each Member State shall ensure, that the licensees engages all practical efforts: — to prevent the occurrence of abnormal conditions or incidents that could lead to a loss of control; — to prevent the escalation of any such abnormal conditions or incidents that do occur; and — to mitigate any harmful consequences of an accident, by implementing ‘defence in depth’.

5.2 The application of the defence in depth concept shall ensure that no single technical, human or organizational failure could lead to harmful effects, and that the combinations of failures that could give rise to significant harmful effects are of very low probability.

5.3 Defence in depth shall be implemented through the combination of a number of consecutive and independent levels of protection that would all have to fail before harmful effects could be caused to workers or the general public. The levels of defence in depth shall include: a) an adequate site selection b) an adequate design of the nuclear installation, consisting of — High quality of design and construction — High reliability of components and equipment — Control, limiting and protection systems and surveillance features — appropriate combination of engineered safety features c) an adequate organisation with — An effective management system with a strong management commitment to safety culture — Comprehensive operational procedures and practices — Comprehensive accident management procedures — Emergency preparedness arrangements

6. Principle 6: Emergency preparedness and response

Members States shall ensure that arrangements are made for emergency preparedness and response for nuclear installations accidents according to Directive 96/29.

(1) This text incorporates part of the document of the European Energy Forum's Sub-Group on Harmonisation on the proposal for a European Directive on Nuclear Safety.