ERIARUANNE nr 5/2007

programmi CARDS haldamise kohta komisjoni poolt koos komisjoni vastustega

(vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 248 lõike 4 teisele lõigule)

(2007/C 285/01)

SISUKORD

LÜHENDID

Komisjoni vastused

LÜHENDID AAF Albaania Arengufond BH Bosnia ja Hertsegoviina CARDS ühenduse ülesehituse, arengu ja stabiliseerimise abiprogramm CFCU rahastamise ja lepingute sõlmimise üksus CSP riigistrateegia dokument DG ELARG laienemise peadirektoraat DG RELEX välissuhete peadirektoraat EAR Euroopa Ülesehitusamet EK Euroopa Komisjon ECPA Euroopa Ühenduse politseiabi missioon Albaanias EL Euroopa Liit EURALIUS Euroopa abimissioon Albaania justiitssüsteemi edendamiseks JFV Jugoslaavia Föderatiivne Vabariik HQ peakorter IPA ühinemiseelne rahastamisvahend KFOR NATO juhitavad rahutagamisjõud Kosovos MIP mitmeaastane sihtprogramm OSCE Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioon OVI objektiivselt kontrollitavad näitajad ROM tulemuslikkuse seire SAI kõrgeim kontrolliasutus SAp stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess SR Euroopa Kontrollikoja eriaruanne ÜRO Ühinenud Rahvaste Organisatsioon UNMIK ÜRO missioon Kosovos WB Maailmapank

KOKKUVÕTE

Komisjoni strateegilised suunised olid väga üldised. See oli piisav ülesehituse etapil, mitte aga keerukamate eesmärkide saavutamisel institutsioonide väljaarendamise valdkonnas. Riigistrateegia dokumendid ei andnud piisavaid juhtnööre, eelkõige seetõttu, et puudusid õigeaegselt väljatöötatud valdkondlikud strateegiad. Mitmeaastastes sihtprogrammides ei määratud kindlaks prioriteete ei eri sekkumisvaldkondade sees ega nende vahel. Meetmete valikusuuniste täiustamiseks ei kasutatud 2004. aastal sisse seatud Euroopa partnerlusi (vt punktid 11–27).

SISSEJUHATUS

CARDS on lühend, mis tähistab „ühenduse ülesehituse, arengu ja stabiliseerimise abiprogrammi” (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation). Programm CARDS (1) hõlmab järgmisi Lääne-Balkani riike: Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Horvaatia, Jugoslaavia Föderatiivne Vabariik (JFV) ja endine Jugoslaavia Makedoonia Vabariik. JFV-le ja tema õigusjärglasele, Serbia ja Montenegro liitriigile (2) osutatava abi osas jaotati programm CARDS kolmeks aastaprogrammiks: Serbia, (3) Kosovo ja Montenegro.

CARDS on osa Euroopa Liidu Lääne-Balkanile suunatud stabiliseerimis- ja assotsieerimisstrateegiast, mis sündis reaktsioonina endises Jugoslaavias 1990. aastatel toimunud sõdadele. Stabiliseerimis- ja assotsieerimisstrateegia tähistas sõjalise konflikti lõppu, nende riikide tegeliku ülesehituse algust ja majanduslikku taaselavnemist (st stabiliseerumist) ning üha tihedamaid sidemeid Euroopa Liiduga (st assotsieerumist). Euroopa Ülemkogu istungil 2000. aasta juunis öeldi selgelt välja, et see lõimumine võib lõppkokkuvõttes viia Euroopa Liiduga ühinemiseni.

CARDSi määruse preambulis on abi peaeesmärki kirjeldatud järgmiselt: „Praegust ühenduse abi tuleks laiendada ja ümber suunata, et kohandada seda Euroopa Liidu poliitilistele eesmärkidele kõnealuses piirkonnas ning eelkõige aidata kaasa stabiliseerumisele ja assotsieerumisele ning suurendada saajariikide ja -üksuste vastutust selle protsessi eest.” Määruse kohaselt tuleks erilist tähelepanu pöörata ka ühenduse abi piirkondlikule mõõtmele.

AUDITI ULATUS JA LÄHENEMISVIIS

TÄHELEPANEKUD

Programmi kavandamise strateegiliste suuniste puudused

Riigistrateegia dokumendid olid liiga üldsõnalised, mitmeaastastel sihtprogrammidel puudusid selged prioriteedid, puudusid tõhusad abistamissuunised

CARDSi määruse kohaselt pidi CARDSi korralduskomitee (11) esitama oma arvamuse CARDSi programmide kavandamise suuniste, mitmeaastaste sihtprogrammide ja aastaprogrammide kohta, et tõhustada strateegilist suunamist programmide kavandamise protsessis. Tegelikkuses ei leitud mingeid tõendeid selle kohta, et komitee töö oleks aidanud kaasa dokumendikavandite kvaliteedi parandamisele.

Strateegiliste suuniste puudused põhjustasid probleeme programmide rakendamisel

1. selgitusElluviimata projektide näiteid1. juhtum. Poliitilise toetuse puudumine Serbia kõrgeimale kontrolliasutuseleJuba 2001 oli EAR kindaks teinud, millest peaks koosnema Serbia valitsuse märkimisväärne institutsionaalne reform. See pidi hõlmama toetust riigikassale ja siseauditi toimimisele, aga ka kõrgeima kontrolliasutuse loomise projekti. Serbia parlamendilt jäi aga vajalik toetus kõrgeimale kontrolliasutusele saamata ja kuni 2006. aasta programmini projekti enam ei edendatud.2. juhtum. Euroopa Ühenduse politseiabi missioon AlbaaniasAlbaania justiits- ja siseküsimuste valdkonna projektikirjelduses 2002. programmiaastaks oli kavandatud, et politsei ja avaliku korra edendamisele suunatud komponent „peab aitama luua õigusriiki ja toimivaid politseijõude, kes suudaksid tagada demokraatliku stabiilsuse”. Taotluses märgiti järgmist: „Projekt viiakse ellu Euroopa Ühenduse politseiabi missiooni (ECPA) toetamise, koolituse ja sellega seotud investeerimistoetuste kaudu.” Politsei ja avaliku korra edendamisele suunatud komponendile eraldatud 8 miljonist eurost 4 miljonit oli planeeritud institutsioonide väljaarendamise toetamiseks (ECPA missiooni rahastamiseks), 2,5 miljonit eurot koolituseks ja toetusteks ning 1,5 miljonit investeeringuteks.Tegelikkuses ei võetud projektikirjeldust üldse arvesse. ECPA missiooni rahastamiseks ei kulutatud mitte ühtegi eurot. 4,7 miljonit eurot kulutati andmesidevõrgule, 1,9 miljonit eurot energiavarustusseadmetele ja 1 miljon julgeolekusektori reformi toetamiseks ÜRO programmi kaudu.

Abi ümbersuunamine investeeringutoetustelt institutsioonide väljaarendamisele

Kontrollikoda analüüsis CARDSi projekte, et teha kindlaks, milline on institutsioonide väljaarendamise projektide osakaal võrreldes investeeringuprojektidega, ning anda sellele hinnang (vt diagramm 1).

Riikide haldussuutlikkuse tugevdamisel on olulise vahendina leidnud tunnustust mestimine (16) . Ometi on mestimine Lääne-Balkani riikides, eriti endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis käivitunud aeglaselt. Viimatinimetatud riigis hakkas EAR mestimist kasutama alles 2005. aastal. EARi hinnangus mestimise kohta (17) järeldati, et ameti programmijuhid toetasid seda mõnikord liiga vähe ja et EARi töötajad ei olnud alati saanud piisavat koolitust selle vahendi kasutamiseks.

Tõhusad haldusstruktuurid tagasid abi kiire kohalejõudmise, kuid see pani proovile riikide haldussuutlikkuse

Haldusstruktuurid ei olnud alati asjakohased

3. selgitusCARDSi raames sõlmitud lepingute kõrge määra näitedEAR loodi selleks, et Kosovo elanikkonna konfliktijärgsete kiireloomuliste vajaduste rahuldamiseks vahetult pärast 1999. aasta kriisi oleks võimalik tegutseda kiiresti ja tõhusalt. Kontrollikoda on jõudnud varasemates auditites järeldusele, et EARi tegevus Kosovos vahetult pärast kriisi täitis oma ambitsioonikad eesmärgid põhiteenuste valdkonnas. Lepingute sõlmimise kõrge määr on Kosovos püsinud kogu programmi CARDS vältel. 2006. aasta novembri seisuga oli EARi poolt Kosovos komisjoni nimel hallatud vahendite maht 1 100 miljonit eurot, kusjuures umbes 91 % osas sellest olid lepingud sõlmitud ja umbes 86 % rahast oli välja makstud. Koos NATO juhitavate rahutagamisjõududega aitas ELi abi normaliseerida elu Kosovos.

Auditi käigus leiti, et ELi tegevuse tõhusus Lääne-Balkani riikides oli alates 1998. aastast tunduvalt paranenud. Toimunud olid suured muutused. Esiteks ühtlustas CARDSi määrus sarnaste tegevuste õiguslikud alused. Teiseks oli käivitatud haldusfunktsioonide üleandmise protsess, et kiirendada ELi välisabi kohaletoimetamist ja parandada selle kvaliteeti (19) . Kolmandaks delegeeris komisjon osa abi rakendamisest uuele, spetsiaalselt selleks loodud organisatsioonile – Euroopa Ülesehitusametile. Kõik need meetmed kiirendasid abi kohalejõudmist ja suurendasid selle tõhusust (vt 3. selgitus).

Abi osutati kiiresti, kuid ei võetud piisavalt arvesse abisaajariikide suutlikkust seda vastu võtta

Euroopa Kontrollikoda on välistegevust käsitlevates aruannetes (nt eriaruanne nr 6/2006 komisjoni arengukoostöö keskkonnaaspektide kohta) (26) korduvalt kritiseerinud komisjoni viivituste tõttu lepingute sõlmimisel ja täitmisel. Vastupidiselt sellele on lepingute sõlmimine programmi CARDS puhul kulgenud Kosovos, Bosnia ja Hertsegoviinas ning Serbias väga kiiresti (vt diagramm 3), samas kui Albaanias ja Horvaatias on see varasemate programmide võlgnevuste tõttu käivitunud suhteliselt aeglaselt.

Vajadus seda viivitust tasa teha tekitas Albaanias hiljem lepingute allkirjastamise suure kontsentreerumise teatud perioodi: 63 % perioodil 2001–2005 sõlmitud CARDSi lepingutest allkirjastati 2004. aastal, mistõttu tuli ühel ja samal ajal täita palju lepinguid ning see pani tugevalt proovile abisaajate suutlikkuse abi vastu võtta (vt 4. selgitus) (27) . 2001. aasta programmi viivitused tähendasid, et Horvaatias rakendati kahte aastaprogrammi üheaegselt.

5. selgitusToetus Horvaatia kohtusüsteemile2002. aasta programmist rahastatud mestiprojekt viidi ellu vaatamata sellele, et projekti käivitamisel ei olnud täidetud mitte ükski projekti dokumentatsioonis sätestatud tingimustest. Üks tingimus eeldas kohtureformi strateegia olemasolu. Kuna projekt oli komisjoni jaoks absoluutne prioriteet, suruti see abisaajale peale. Eespool loetletud põhjustel ei toonud abisaajale, st Horvaatia justiitsministeeriumile antud soovitused kõigis valdkondades kaasa märkimisväärseid tegusid, kuigi abisaaja nõustus soovitustega.

Projektide tulemuslikkuse tagamiseks on ühenduse abi stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi raames tingimuslik ja tingimuste täitmata jätmisel võib komisjon võtta asjakohaseid meetmeid. Sellegipoolest viidi ellu ka projekte, mille puhul kasusaaja ei järginud tingimusi ning mis seetõttu andsid oodatust vähem lisaväärtust. Selliseks näiteks on Horvaatia kohtusüsteemi toetamine, mida on kirjeldatud 5. selgituses.

Komisjoni halduslähenemine ei soodustanud abisaajariikide vastutuse kasvu

Nagu on märgitud punktis 31, oli haldusstruktuuride loomise peamine põhjus abi kiire kohaletoimetamise tagamine. Selle lähenemisviisi negatiivne külg on abisaajariigi vähene kaasatus. See lähenemisviis oli asjakohane ülesehituse etapil, kuid mitte enam siis, kui abi suunati infrastruktuuriprojektidelt institutsioonide väljaarendamise projektidele.

Määruses ei ole kindlaks määratud abisaajariikide konkreetseid kohustusi. Hoolimata näilisest poliitilisest tahtest tuua need riigid võimalikult kiiresti Euroopa Liitu, ei ole sellele vastavalt suurendatud riikide haldusvastutust. Kontrollikoda ei leidnud ühtegi märki sellest, et komisjonil oleks olemas kas üldine või konkreetseid riike käsitlev ametlik abi haldamise strateegia, mis oleks suunatud abisaajate vastutuse pidevale suurendamisele.

Abisaajariikide piiratud vastutus projektide valiku ja pakkumiste korraldamise etapis

Komisjoni suunised projektide väljavalimise ja sellele järgneva aastaprogrammide kavandamise kohta (28) ei soodustanud abisaajate osalemist otsuste tegemisel. Koostöötalituse EuropeAid poolt 2001. ja 2002. aasta programmide kavandamise kohta välja antud juhistes ei nähtud ette mingisugust abisaajate kaasamist. 2003. ja 2004. aasta programmide juhistes oli teatav kaasamine ette nähtud, kuigi see oli piiratud. Nõutud oli, et ettevalmistuse käigus tuleb võtta ühendust potentsiaalsete abisaajatega ning et delegatsioon või EAR peab saatma projektikirjelduste kavandid abisaajatele vähemalt kaks nädalat enne aastaprogrammi lõplikku valmimist. Auditi käigus hinnati abisaajate kaasatuse ulatust umbes 30 abisaajaga kohapeal läbiviidud intervjuude abil.

6. selgitusNäide omavastutuse headest tavadest1. juhtum. Euroopaga lõimumise direktoraadi tugevdamine Bosnia ja HertsegoviinasOtsuste tegemise protsess CARDS 2006 programmide kavandamisel Bosnia ja Hertsegoviinas on hea näide omavastutuse ja vastutavuse arengu kohta. Juba CARDSi 2004. ja 2005. aasta programmide raames hakkas komisjon abisaajariikide suutlikkust kasvatama, nt seades Bosnia ja Hertsegoviina asjaomastes ministeeriumides ja asutustes sisse vanem-programmiametniku ametikohad ning toetades Euroopaga lõimumise direktoraati. Tänu nendele jõupingutustele valmistasid CARDS programmi viimase aasta projektikirjeldused ette Bosnia ja Hertsegoviina ametiasutused.2. juhtum. Nikola Tesla projekt SerbiasKuigi ülesehitusameti õiguslik raamistik (st kaudne tsentraliseeritud haldamine) ei ole abisaajariigi omavastutuse edendamiseks kõige sobivam, õnnestus ametil siiski leida uuenduslik lahendus elektrijaamaprojekti puhul Serbias (Nikola Tesla A5).Uuenduslik element projekti rakendamisel oli toetuslepingu kasutamine. Selle kokkuleppe kaudu usaldati vastutus kavandamise, sealhulgas tehniliste spetsifikatsioonide väljatöötamise eest ning samuti projektijuhtimise eest abisaajale, st Serbia elektrienergiaettevõttele.Tehnilised spetsifikatsioonid kontrollis üle ja kiitis heaks lepinguline järelevaataja ning pakkumiskutse menetlust ja maksete kontrollimist haldas endiselt ülesehitusamet. Kõik osapooled, sealhulgas abisaaja, olid sellise korraldusega rahul ja seega võib järeldada, et omavastutus oli niivõrd täielik, kui antud olukorras üldse võib eeldada.

Projektide kaasrahastamine riigi vahenditest on üks abisaajariigi omavastutuse ja huvi näitaja. Kuigi CARDSi suunised julgustavad kasutama riigipoolset kaasrahastamist, tehti seda harva (29) . Positiivne erand, st ainus 31st toetuslepinguga mittehõlmatud auditeeritud projektist on Horvaatia maakatastri projekt, mida kaasrahastati märkimisväärses ulatuses ja mille puhul Horvaatia ametiasutused koordineerisid tõhusalt rahastajate tegevust. Ka toetusesaajate omaosalus oli suur (30) .

Üks viis suurendada abisaajariigi omavastutust on kaasata riigi ametiasutused pakkumiste hindamise komisjonidesse. Koostöötalituse EuropeAid juhendid, mis on delegatsioonidele siduvad ja EARile juhendmaterjaliks, näevad siiski ette, et enamus hindamiskomisjonide hääleõiguslikke liikmeid peab esindama komisjoni (vt 7. selgitus). Siin on tegemist erinevusega paljudest muudest valdkondadest, kus komisjon ei ole hindamiskomisjonides hääleõiguslike liikmetega esindatud, kuid omab siiski vetoõigust.

Üheks takistuseks detsentraliseerimisel oli asjaolu, et abisaajariigid tundsid halvasti Euroopa Komisjoni lepingusõlmimise menetlusi. Horvaatias kutsus delegatsioon riigi ametiasutuste esindajaid hindamiskomisjonide koosolekutel regulaarselt vaatlejatena osalema. See oli hea tava, mis võimaldas riigi ametiasutustel tutvuda pakkumismenetluste üksikasjadega, kuid teistes riikides seda regulaarselt ei rakendatud. Näiteks Albaanias, endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis ja Serbias kohaldati seda tava vaid väga harvadel juhtudel.

Riikide vähene omavastutus rahastajate tegevuse koordineerimisel

CARDSi suuniste kohaselt tuleb kogu CARDSi raames antav toetus teiste rahastajatega kooskõlastada. Rahastajate tegevuse kooskõlastamine on eriti keerukas Lääne-Balkani riikides, sest rahastajaid on palju ja eksisteerib kaks tegevuskava: ELiga ühinemise tegevuskava ning Maailmapanga, ÜRO ja mõne ELi liikmesriikide agentuuri tegevuskava arengu soodustamiseks ja vaesuse vähendamiseks.

8. selgitusRahastajate tegevuse koordineerimine AlbaaniasRahastajate tegevuse koordineerimise parandamiseks Albaanias kehtestasid neli mitmepoolset organisatsiooni (Euroopa Komisjon, OSCE, ÜRO ja Maailmapank) 2003. aasta detsembris valdkondliku kooskõlastusmehhanismi. Nad leppisid kokku, et jagavad omavahel vastutuse neljas teemavaldkonnas. Koordineerimistegevuste juhtimiseks moodustasid nad rahastamise tehnilise sekretariaadi. See tagab tõhusama vastastikuse täiendavuse ja tööjõu efektiivsema kasutamise. Rahastajatel on võimalik kasutada ära oma suhtelised eelised valdkondlikul tasandil ja delegeerida programmide elluviimise volitused määratud juhtivale rahastajale.Rahastajad andsid panuse ühtse kavandamissüsteemi loomisse, mille Albaania valitsus käivitas 2005. aastal ja mis peaks aitama riigil ise oma arenguprotsesse juhtida. Selle eesmärk on integreerida erinevad poliitilised raamistikud 2007. aastal üheks keskpikaks arengukavaks ning seada sisse uus rahastajate koordineerimise ja välisabi haldamise struktuur.

Ebajärjekindel lähenemisviis järelevalvele ja hindamisele

EARil on igas rakenduskeskuses oma järelevalvetöörühmad ja peakorteris nende koordinaator. Need töörühmad on tulemuslikkuse seire süsteemi kasutanud alates 2005. aasta algusest. Järelkontrolli leiud kantakse vormikohastesse järelevalvedokumentidesse.

Tõhus järelevalve eeldab, et projektidel oleksid eesmärgid ja objektiivselt kontrollitavad näitajad. Sageli aga objektiivselt kontrollitavaid näitajaid ei esitata või kui esitatakse, pole need mõõdetavad või ei ole ajaliselt määratud. Näiteks ühes politseiakadeemia projektis oli üks mõõdikutest „personali piisav koolitamine”, ilma et oleks mainitud ettenähtud osavõtjate arvu ja õppekava. Teises projektis esinesid sellised näitajad nagu „paranenud tegevussuutlikkus”, ilma täpsemate kriteeriumideta.

Finantsjuhtimise täiustamise eesmärgil moodustas olulise osa hindamisprotsessist soovituste täitmise järelkontroll. Reeglina on komisjonil üks aasta aega, et järelkontrollist aru anda. Käesoleval juhul esitas komisjon aruande üle kahe aasta hiljem. Osaliselt tingis selle asjaolu, et komisjon ei olnud rahul mõne soovituse kvaliteediga.

Kuigi ametlikult ei olnud üksikprojektide ja valdkondade hindamine nõutud, on see siiski hea tava, sest võimaldab tulemused täpsemalt välja tuua ja anda konkreetsemaid soovitusi. EAR viis regulaarselt läbi hindamisi valdkondlikul ja projektide tasandil. Viidi läbi nii vahe- kui ka ex-post hindamised. Nende hindamiste kommenteeritud kokkuvõtted avaldati EARi veebilehel, aidates seega kaasa leidudest teavitamisele. Vastupidiselt sellele praktikale viisid delegatsioonid projektide või valdkondade hindamisi läbi harva ega avaldanud neidki väheseid aruandeid oma veebilehtedel.

Järelevalve ja hindamise tulemustest teavitamine on samuti delegatsioonidel ja EARil erinev. EAR korraldab eri rakenduskeskuste projekti- ja programmijuhtidele kogemuste vahetamiseks regulaarseid koosolekuid ja töötube. Riikide vahel, kus programmi haldamine toimub delegatsioonide kaudu, samal tasemel teavitustööd aga ei toimu. Delegatsioonide ja EARi töötajate vahel on küll mõningaid kontakte, kuid need ei ole regulaarsed.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

Kui tõhusalt haldas komisjon programmi CARDS?

Kuivõrd asjakohased ja ühtsed olid programmi strateegilised suunised?

Komisjoni strateegilised suunised olid väga üldised; need ei olnud suunatud konkreetsetele valdkondadele. See oli piisav ülesehituse etapil, mitte aga keerukamate eesmärkide saavutamisel institutsioonide väljaarendamise valdkonnas.

Riigistrateegia dokumendid olid üldsõnalised ega andnud piisavalt üksikasjalikke suuniseid, seda eelkõige seetõttu, et puudusid õigeaegselt väljatöötatud valdkondlikud strateegiad. Mitmeaastastes sihtprogrammides – mis on aastaprojektide kavandamise ja projektide valiku aluseks – ei määratud kindlaks prioriteete ei eri sekkumisvaldkondade sees ega nende vahel. Nii ei olnud võimalik projektide väljavalimist optimeerida, mistõttu esines hulgaliselt koordineerimata ja üksteisega mittehaakuvaid projekte.

Kuivõrd asjakohane ja tõhus oli komisjoni välja töötatud ja rakendatud lähenemisviis haldusküsimustele?

Mil määral edendasid rahastatud projektid abisaajariikide omavastutust?

Abisaajariigid olid projektide väljavalimisse ja pakkumiste korraldamisse kaasatud üksnes vähesel määral. Programmi lõpu lähenedes abisaajariikide panus suurenes, kuid vastutus jäi siiski piiratuks. Vaatamata sellele, et abisaajariigid olid võtnud kohustuse koordineerida piirkonnas tegutsevate mitmete rahastajate tegevust, mis on vastutuse võtmise oluline tundemärk, ei leitud auditi käigus tõendeid, et selline koordineerimine oleks aset leidnud.

Kas järelevalve ja hindamine olid puuduste tuvastamisel ja teabe levitamisel tõhusad ning kas komisjoni poolt nende põhjal võetud meetmed olid õigeaegsed?

(1) Nõukogu määrus (EÜ) nr 2666/2000 (EÜT L 306, 7.12.2000, lk 1).

(2) Veebruaris 2003 restruktureeriti JFV kahest vabariigist koosnevaks liitriigiks „Serbia ja Montenegro”. Põhiseadusharta võimaldas kummalgi vabariigil viia kolme aasta möödumisel läbi iseseisvusreferendumi. Montenegro korraldas iseseisvusreferendumi 2006. aasta kevadel kooskõlas rahvusvaheliste standarditega. Hääletusel anti Serbiast eraldumise poolt üle 55 % häältest, mis võimaldas Montenegrol oma iseseisvuse 3. juunil 2006 ametlikult välja kuulutada. Kaks päeva hiljem kuulutas Serbia ennast Serbia ja Montenegro liitriigi õigusjärglaseks.

(3) Seepärast käsitatakse käesolevas dokumendis sisalduvates viidetes Serbiat ilma Kosovo provintsita.

(4) Võrdluseks: CARDSiga sama perioodi hõlmavas TACISe määruses ette nähtud summa on ainult 2 eurot elaniku kohta aastas.

(5) CARDSi määruse artiklis 13 on sätestatud, et „komisjon esitab nõukogule hiljemalt 30. juunil 2004 hindamisaruande ja ettepanekud käesoleva määruse tuleviku kohta ja muudatuste kohta, mida selles oleks vaja teha”.

(6) Balkani riikidele CARDSi määruse (EÜ) nr 2666/2000 alusel osutatava abi hindamise (leping nr B7–6510/2002/005) peamised järeldused olid järgmised:

(7) Nõukogu 22. märtsi 2004. aasta määruse (EÜ) nr 533/2004 (ELT L 86, 24.3.2004, lk 1) alusel.

(8) Euroopa partnerlus Horvaatiaga kiideti heaks nõukogu 13. septembri 2004. aasta otsusega 2004/648/EÜ (ELT L 297, 22.9.2004, lk 19).

(9) Viide riigistrateegia dokumentide ühtse raamistiku rakendamise juhiste punktile 3.1.4.

(10) Alates kandidaatriigiks saamisest 2004. aastal on Horvaatia saanud kasutada ühinemiseelseid rahastamisvahendeid. Seetõttu ei olnud CARDSi mitmeaastast sihtprogrammi 2005–2006 vaja muuta.

(11) CARDSi korralduskomitee koosneb liikmesriikide esindajatest ja seda juhib komisjon.

(12) Kulude-tulude analüüs aitab leida programmi või projekti majandusliku tasuvuse ja annab aluse võrdluseks teiste programmide või projektidega.

(13) Programmitööaasta n projekte viiakse ellu nii aastal n kui ka sellele järgnevatel aastatel.

(14) Euroopa Komisjoni delegatsioonid rakendavad CARDSi programme Albaanias, Bosnia ja Hertsegoviinas ning Horvaatias.

(15) EARil on rakenduskeskused endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis, Kosovos, Montenegros ja Serbias.

(16) Komisjon käivitas mestimise kui ühinemiseelse abi põhivahendi juba 1998. aasta mais. Thessaloniki tippkohtumine juunis 2003 rõhutas mestimise tähtsust Lääne-Balkani riikides.

(17) Viidatud on EARi hinnangule EU/13/040/05 novembrist 2005.

(18) Projektikirjeldus on lühike iseloomustus (keskmiselt 4–5 lk) ilma täpsema juhendita. See esialgne kirjeldus hõlmab kavandatud projekti sekkumispõhimõtet, projekti eesmärke, tulemusi ja tegevusi. Selles hinnatakse projekti riske ja määratakse objektiivselt kontrollitavad näitajad ning vahendid nende näitajate kontrollimiseks.

(19) Volituste üleandmise tulemusena vastutavad Euroopa Komisjoni delegatsioonid projektide ettevalmistamise, lepingute sõlmimise ning rakendamise eest nii rahastamise poolest kui tehnilises osas. Brüsselis asuvate kesktalituste roll on projektide otsese haldamise asemel järjest enam suunatud delegatsioonide järelevalvele ja toetamisele.

(20) Haldusfunktsioonide üleandmise protsess algas Bosnia ja Hertsegoviinas 1998. aastal – juba enne seda, kui komisjon 2000. aasta mais oma välisabiprogrammi suure haldusreformi välja kuulutas. Delegatsioon Horvaatias sai vastavad volitused 2001 ja delegatsioon Albaanias 2003.

(21) EAR loodi veebruaris 2000, tema eelkäija, Kosovo töörühm, alustas tegevust 1999. 2001. aastal laiendati agentuuri volitusi Serbia ja Montenegrole ning 2002 endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigile.

(22) Kosovo on käesoleval ajal ÜRO Kosovo missiooni (UNMIK) halduse all, nagu on määratletud ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsioonis 1244.

(23) Vajakajäämisi kinnitas ka CARDSi vahehindamine.

(24) Viide eriaruandele nr 10/2004 EÜ välisabi korraldamise komisjoni delegatsioonidele üleandmise kohta (ELT C 72, 22.3.2005).

(25) Viide komisjoni otsuse K(2006) 264 (E/148/2006) artiklile 2: „CARDSi osas kohaldatakse käesolevat otsust komisjoni ja Horvaatia vahel CARDSi 2003. aasta rahastamislepingus (allkirjastatud 2. septembril 2003) ja CARDSi 2004. aasta rahastamislepingus (allkirjastatud 29. novembril 2004) kokkulepitud arvule projektidele.”

(26) ELT C 235, 29.9.2006.

(27) Albaanias tekkinud lepingute sõlmimise buum aastal 2004 tulenes vähemalt osaliselt komisjoni peakorteri 2003. aasta detsembris läbiviidud volituste üleandmise kontrollimissioonist. Selle käigus jõuti järeldusele, et haldusfunktsioonide edasivolitamise lõplik kinnitamine põhjustas olukorra, kus 25 miljoni euro suurune pakkumiste maht saavutati kuuekuulise hilinemisega.

(28) Aastaprogrammid sisaldavad rahastatavate projektide üksikasjalikku loetelu (projektikirjeldusi) ja neile vastavaid summasid. Alates 2005. aastast on projektikirjeldused rühmitatud ja koondatud sektorikirjelduste alla. Formaalselt ei olnud projektikirjeldused komisjoni rahastamisotsuse osa ning seega ei olnud need ka õiguslikult siduvad nagu sektorikirjeldused.

(29) V.a toetuslepingute puhul, kus kaasrahastamine on kohustuslik. Toetus on Euroopa Ühenduse otsene mittetulundusliku iseloomuga toetusmakse konkreetsele kasusaajale ELi poliitika osaks oleva meetme elluviimiseks.

(30) Auditeeritud projektid hõlmasid näiteks turismikeskust Travniku kindluses Bosnia ja Hertsegoviinas ning mobiilset raamatukogu Zadari linnas Horvaatias.

(31) Pariisi deklaratsioon abi tõhususe kohta kirjutati alla pärast 2005. aasta märtsis Pariisis toimunud kõrgetasemelist foorumit. Osalejate hulgas olid Euroopa Komisjon ja 91 riiki, millest kaks esindasid CARDSi piirkonda (Albaania ning Serbia-Montenegro).

(32) Nõukogu määrus (EÜ) nr 1085/2006 (ELT L 210, 31.7.2006, lk 82).

KOMISJONI VASTUSED ERIARUANDELE, MIS KÄSITLEB KOMISJONI PROGRAMMI CARDS HALDAMIST

KOKKUVÕTE

I. Sissejuhatus komisjoni vastustele Lääne-Balkani piirkonda laastasid konfliktid, mis lõppesid 1990. aastate lõpus. Euroopa Liidu sõjajärgne abi kõnealuse piirkonna riikidele sai alguse hädaabi andmisega õigusliku vahendi raames, mis võeti vastu 1996. aastal. Hädaabist kujunes järk-järgult ülesehitusabi, mida anti nii institutsioonide väljaarendamiseks kui ka investeeringuteks. Abisaaja riigi vastutus on kasvanud niivõrd, kui poliitilised ja majanduslikud asjaolud on seda võimaldanud. 2000. aastal alustatud stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess viis ühenduse rekonstruktsiooni-, arengu- ja stabilisatsiooniabi programmi (CARDS) ja muude meetmete vastuvõtmiseni. Riigid väljusid konfliktist ja süsteem muutus mitmel erineval moel ning see kajastub programmide rakendamises (nagu on välja toodud aruandes).

III. Lääne-Balkani riikidele suunatud mitmeaastased näidisprogrammid sisaldavad viiteid Euroopa partnerluse prioriteetidele, mis suunasid selgelt programmitööd.

IV. Õigusliku aluse ja CARDSi määruse rakendamise ühtlustamine on võimaldanud Lääne-Balkani riikidele suunatud abi andmist märkimisväärselt parandada.

V. CARDSi määruses ei sätestata abisaaja riikide konkreetset vastutust. Seega on suuremat osa CARDSi programmist rakendanud kas komisjon või Euroopa Ülesehitusamet tsentraliseeritud haldamise kaudu. Igal võimalikul juhul on haldusvastutus arenenud suunas, mis võimaldab abisaajatel aktiivselt osaleda programmitöös, pakkumiste hindamises ning järelevalves ja hindamises.

VI. Kuna komisjon ja Euroopa Ülesehitusamet (EAR) on kaks erinevat asutust, on neil ka erinevad järelevalve- ja hindamismeetodid. Sellele vaatamata kasutatakse ühinemiseelse abi rahastamisvahendi (IPA) raames kõikides riikides ühesuguseid meetodeid.

VII. Lääne-Balkani riigid olid ja on siiani erinevas ülemineku- ja arengustaadiumis. Kui abi, mis anti Serbiale ja endisele Jugoslaavia Makedoonia Vabariigile ning Kosovole oli algselt suunatud hädaabi vajadustele, oli Horvaatia puhul abi suunatud haldussuutlikkuse parandamisele.

VIII. Ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames parandatakse strateegilist juhtimist tänu mitmeaastase suunava planeerimisdokumendi koostamisele. Selles dokumendis on iga abisaaja riigi puhul kindlaks määratud peamised toetatavad valdkonnad ning kooskõlastatud ühinemiseelse abi rahastamisvahendi erinevate komponentide raames antavat abi. Üheainsa õigusliku aluse olemasolu ja kolme aastat hõlmav planeerimissüsteem, mis on valitud finantsplaneerimiseks ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames, on paindlikum võrreldes eelmiste vahenditega ning võimaldab komisjoni talitustel paremini arvestada suutlikkust abi vastu võtta. Kõikide abisaajate puhul on eesmärk hallata EÜ vahendeid detsentraliseeritult, mis tugevdaks suurel määral abisaaja riigi vastutust. Seetõttu töötatakse detsentraliseeritud juhtimise strateegiad välja ka võimalikes kandidaatriikides, et võimaldada neil järk-järgult rakendamisprotsessi vastutuse ülevõtmist.

TÄHELEPANEKUD

15. Võttes arvesse olukorra kiiret muutumist Lääne-Balkani riikides, oleks vaja leida õige tasakaal strateegilise programmitöö osas. Liiga konkreetsetest riiklikest strateegiadokumentidest ei oleks strateegilises programmitöös olnud suurt kasu. Riiklikke strateegiadokumente hinnati korrapäraselt, võttes muu hulgas arvesse partnerlusi, et kindlaks teha, kas muutuste tõttu riigi olukorras oleks vaja strateegia üle vaadata.

16. Lääne-Balkani riikidele suunatud mitmeaastased näidisprogrammid sisaldavad selgeid viiteid Euroopa partnerluse prioriteetidele, mis suunasid selgelt programmitööd.

17. CARDSi korralduskomitee märkusi võeti dokumentide koostamisel arvesse.

18. Valdkondlikke analüüse kasutati mitmes programmidokumendis: mitmeaastased näidisprogrammid, Euroopa partnerlus ning varasemad aastased programmid. Kuna programme kavandatakse ja rakendatakse tihedas koostöös abisaaja riigi valitsuste ja rahastajatega, eelkõige ELi liikmesriikidega, peegeldavad need Euroopa partnerluse prioriteete, mis on välja toodud mitmeaastases näidisprogrammis. Aastased programmid põhinevad EÜ abisaaja riikidele antud abi varasematel etappidel.

19. Komisjon nõustub selgema metoodika väljaarendamise vajadusega, mis võiks olla abiks alternatiivsete projektide prioritiseerimises.

1. selgitus. Elluviimata projektide näiteid

1. juhtum. Poliitilise toetuse puudumine Serbia kõrgeimale kontrolliasutusele

Pärast auditit on teatud asjad edasi arenenud. Seadus, mille eesmärk on Serbia kõrgeima auditiasutuse asutamine, võeti vastu novembris 2005 ja kõnealuse institutsiooni struktuur on loomise järgus.

2. juhtum. Euroopa Ühenduse politseiabi missioon Albaanias

Albaanias toimuvate kiirete muudatuste taustal ning programmitöö ja rakendamise vahelise märkimisväärse ajanihke tõttu muudeti mõningal juhul algselt kavandatud projekte, et need vastaksid enam abisaaja vajadustele ning selleks, et kooskõlastada tegevust teiste abiandjatega. Kõnealune asjaolu seletab, miks ei olnud võetud meetmed ja saavutatud tulemused teatavatel juhtudel täielikult kooskõlas projekti kirjeldusega.

21. Abisaaja riikide riiklikud ametiasutused ja komisjon julgustasid alates 2002. aasta algusest selliste projektide ja programmide koostamist, milles pannakse suuremat rõhku institutsioonide väljaarendamisele. Sellele vaatamata vajasid teatavad piirkonna osad veel investeeringuid maanteede infrastruktuuri, transporti ja energiasektorisse, sest abisaajariigid olid väljumas konfliktist ning neisse ei olnud aastaid piisavalt investeeritud.

22. Seoses institutsioonide väljaarendamisega (demokraatlike institutsioonide loomine, avaliku halduse reform (avalik teenistus, haldussuutlikkus, eelarve ja finantsjuhtimine…), kohalike omavalitsuste reform, õigusriigi põhimõtete tugevdamine kohtu- ja politseireformide kaudu jne) nägi komisjon ette valdkondlikke toetusi selliste strateegiadokumentidega nagu mitmeaastased näidisprogrammid. Pärast 2002. aastat hakati asutuste programmides enam keskenduma institutsioonide väljaarendamisele.

24. Euroopa Ülesehitusamet keskendus eelkõige hädavajaduste rahuldamisele ja põhiteenuste taastamisele. Seda eelkõige Kosovo, Serbia ja teatud määral ka endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi konfliktijärgses olukorras. Kõnealuse abi kiire andmine andis tõuke hilisemale reformile.

25. Endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigi ametiasutused ei olnud kuni viimase ajani mestimiseks valmis. Selleks et algatada mestimisprojekte endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigiga, vajas Euroopa Ülesehitusamet seda, et abisaaja ametiasutused koostaksid projekti kirjelduse. Kuna ministeeriumidel puudus haldussuutlikkus vajalike dokumentide ettevalmistamiseks, võttis tavaliselt tehniliselt abilt mestimisele üleminek rohkem aega kui teistes kandidaatriikides. Vastavalt 2003. aasta juuni Thessaloniki tegevussuunistes antud poliitilisele mandaadile kaasati mestimisprojektid üha enam ameti tööülesannetesse. Komisjon võimaldas ameti programmijuhtidel saada oskusteavet ja väljaõpet.

2. selgitus. Institutsioonide väljaarendamise projekti ümbersuunamine – integreeritud piirihaldus endises Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis

Projekti eesmärgid olid piiripolitseiteenistuse loomine ja operatiivülesannete üle kandmine vastavalt integreeritud piirihalduse strateegia eesmärkidele.

Eraldatud vahendeid kasutatigi piiripolitseile sõidukite ostmiseks. Projekti kavandamise ja rakendamise vahele jääval perioodil toimunud muutuste taustal oli vajalik prioriteedid üle vaadata:

— politseireformi projekt käsitles värbamismenetlust;

— OSCE abi oli suunatud piiripolitsei väljaõppele;

— võltsitud dokumentide tuvastamise seadmed, mis projekti rakendamise ajal ei olnud veel täielikult kasutusel, tarniti varasema Phare 2000 projekti raames. Seepärast ei olnud samalaadseid seadmeid asjakohane juurde tarnida.

Piiripolitseiteenistuse (kaasa arvatud operatiivülesannete ülekandmine kaitseministeeriumilt siseministeeriumile vastavalt integreeritud piirihalduse strateegiale) lõid riiklikud asutused riiklikest vahenditest. Loodud teenistusel puudus aga täielikult operatiivvarustus ja seetõttu ei saanud see täita oma operatiivkohustusi.

Ülaltoodu põhjal ei peetud sõidukite ostu asjakohaseks.

36. a) Iga-aastane piirkondlik tegevusprogramm 2002. ja 2003. aastaks sisaldas integreeritud piirihalduse projekti, mida juhiti piirkondlikul tasandil komisjoni Brüsseli peakorteri kaudu. b) Peeti tõhusamaks pagulaste tagasipöördumise programmide juhtimist riiklikul tasandil. c) Komisjoni peakorter kavandab piirkondlikke programme koostöös esinduste ja abisaajariikide ametiasutustega.

37. a) Komisjon hindas Albaania arengufondi suutlikkust positiivseks kooskõlas finantsmäärusega, mis oli kohaldatav tegevuse alguses 2002. aastal.

39. Rahastamisleping, mis käsitleb 2001. aasta CARDSi programmi Albaaniale, allkirjastati 2002. aasta märtsis. 2001. ja 2002. aasta CARDSi programmide rakendamine võis alata alles 2003. aastal ning selle tulemusel tõusis selle rakendamise kiirus alates 2004. aastast. Horvaatias rakendati samaaegselt 2001. ja 2002. aasta programme, kuid reeglina on kahe järjestikuse programmi samaaegseks rakendamiseks ette nähtud kolmeaastane periood.

4. selgitus. Albaania ülekoormatud haldusressursid

Projektide koondumine justiits- ja siseküsimuste valdkonda peegeldab nõuetekohaselt tuvastatud vajadusi ja kõnealuse valdkonna prioriteetseks seadmist ELi ning muude abiandjate poolt.

Kõnealune projekt oli esimene omalaadsete seas. Albaania kohtusüsteemi (nagu ka muude riikide) struktuur hõlmab erinevaid projektipartnereid ja abisaaja institutsioone. Lisaks sõltub selle mõju väga palju abisaajate poliitilisest tahtest käituda vastavalt projektimeeskonna soovitustele. Selle põhjal mõjutas Albaanias valitsev poliitiline ebastabiilsus projekti rakendamist. Ka aprillis 2007 avaldatud hindamisaruandes leiti, et projekti kava oli väga ambitsioonikas.

40. Asjaolu, et abisaajaid on palju ja nad on erinevad (isegi ühe konkreetse valdkonna puhul), muudab olukorra keerulisemaks, kuid see ei tähenda, et projektide mõju oleks tingimata väiksem.

5. selgitus. Toetus Horvaatia kohtusüsteemile

CARDS 2002 projektil oli kaks eeltingimust: i) pidi olema olemas kohtureformi strateegia ja ii) CARDS 2001 kohtuprojekti rakendamine pidi olema juba alanud.

Projekti alustamise ajal oli poliitiline dialoog ja kohtureformi strateegia koostamine piisavalt edenenud, et õigustada projektiga alustamist.

44. Isegi kui (nagu väidab kohus) nõukogu määruses ei määrata kindlaks abisaaja riikide konkreetseid kohustusi, on komisjon järk-järgult nii palju kui võimalik suurendanud riikide haldusvastutust. Haldusvastutust on püütud jagada selliselt, et abisaajad saaksid aktiivselt osaleda programmitöös, pakkumiste hindamises ning järelevalves ja hindamises. Osa Horvaatia CARDSi programmist haldab riik ise kooskõlas detsentraliseeritud haldamissüsteemiga.

46. Kui abisaaja osaluse suurendamine on üldjuhul lihtne meetod ELi abi tõhususe parandamiseks, siis abisaajate programmitöös ja rakendamises osalemist tsentraliseeritud haldamissüsteemi alusel on palju raskem tagada kui detsentraliseeritud haldussüsteemi alusel.

48. Komisjon on igal võimalikul juhul tõstnud CARDSi määruses kindlaks määratud raamistiku alusel abisaaja riigi vastutust, võttes arvesse asjaomaste riikide suutlikkust.

49. Enamikes abisaaja riikides oli olukord kohalike avalike rahaliste vahendite puhul nii raske, et riigid ei saanud projektide kaasrahastamiseks vahendeid kõrvale panna.

52. Riiklikud asutused on saanud osa võtta kohalikust pakkumismenetluste koolitusest, mida on korraldanud komisjon.

54. Pariisi deklaratsioon abi tulemuslikkuse kohta allkirjastati 2005. aastal ning auditi toimumise ajal ei oleks selle põhimõtetel olnud märkimisväärset mõju CARDSi haldamisele. Komisjon võttis 2000. aastal Horvaatias juhtimise enda kätte, luues ELi rahastajate koordineerimise mehhanismi. Horvaatia ametiasutusi (siseriiklikud abi koordineerimisasutused) julgustati võtma enda peale vastutust koordineerimisprotsessi üle, aga kahjuks mitte väga tulemuslikult. Amet juhtis teiste piirkonna doonoritega kooskõlastamist eelkõige korraliste koordineerimiskoosolekute raames, mida peeti ameti rakenduskeskustes. Lisaks on abisaajad hakanud kõnealustel kohtumistel omama kasvavalt juhtivat rolli.

59. Esindused võiksid CARDSi projektide süstemaatilisi hindamisi parandada. Sellele vaatamata, on sõltumatute hindamiste teostamise kohustus pandud peakorterile ja Euroopa Ülesehitusametile ning esindustel selline õigus puudub.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

61. CARDSi abiprogramm Lääne-Balkani riikides ja eelkõige Kosovos keskendus rõhuvatele hädavajadustele nagu puhas vesi, küte, majade ja teede ehitus. Sellele vaatamata hakati alates 2002. aastast abi raames üha enam keskenduma reformimisele ja sellega seonduvalt ka institutsioonide väljaarendamisele CARDSi programmi raames.

62. Komisjoni strateegiline juhtimine on esitatud Euroopa partnerluse dokumentides ning see põhineb iga-aastastes eduaruannetes esitatud vajaduste analüüsil.

63. Riiklike strateegiadokumentide suunised on koostatud teistel alustel, võttes arvesse Lääne-Balkani piirkonna kiiresti muutuvat olukorda. Lisaks hinnati seoses partnerlusega strateegiadokumente korrapäraselt, et kindlaks teha kas muutuste tõttu riigi olukorras oleks vaja strateegia üle vaadata.

64. Riigid, mis said abi Euroopa Ülesehitusametilt pärast 2000. aastat, olid väljumas konfliktiolukorrast. Vastavalt EÜ programmidele keskendus Euroopa Ülesehitusamet eelkõige hädavajaduste rahuldamisele ja põhiteenuste taastamisele. Kiiresti antav abi võimaldas teha edusamme nii reformiprotsessis kui ka suunata abi institutsioonide väljaarendamiseks. Mestimise kasutamine ei ole iseenesest siiski edu märk. Enne 2004. aastat ei olnud mitmed mestimise optimaalse kasutuse eeltingimused veel täidetud, aga olukord on paranenud ja mestimist kasutatakse praegu laialdaselt. 2007. aastal toimub enamik mestimisprojektidest riikides, kus Euroopa Ülesehitusamet haldab abi andmist.

1. soovitus

Strateegiline juhtimine ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames määratakse kindlaks riigipõhistes mitmeaastastes suunavates planeerimisdokumentides ning mitut abisaajat hõlmavates mitmeaastastes suunavates planeerimisdokumentides. Riigipõhised dokumendid sisaldavad väljakutsete, vajaduste ja abi prioriteetide suhtelise tähtsuse konsolideeritud hindamist, ning viisi, kuidas see väljendub strateegiliste valikutena ühinemiseelse abi rahastamisvahendi iga komponendi raames. Mitut abisaajat hõlmavates mitmeaastastes suunavates planeerimisdokumentides on esitatud ka peamiste sekkumisvaldkondade kirjeldus iga komponendi raames, oodatavad tulemused ja soovituslikud rahalised eraldused. See võimaldab märkimisväärselt tõhustada rakendamise strateegilist osa ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames.

65. Otsustati erinevate haldusviiside kasutamise kasuks, et tagada abi kiire andmine ja võtta arvesse riiklike ametiasutuste nõrku kohti. Seetõttu ei olnud võimalik igas olukorras tagada abist võimalikult suure kasu saamine.

67. Paljudel juhtudel reageerisid abisaajad abi kiirele andmisele ja arendamisele positiivselt. Sellele vaatamata ei olnud alati kõik vajalikud tingimused täidetud, et tagada abi rahuldav vastuvõtuvõime.

2. soovitus

Ühinemiseelse abi rahastamisvahendi eesmärk on anda eesmärgipärast ja tõhusat abi kõikidele abisaaja riikidele. Kuigi rõhk on endiselt abi kiirel kasutamisel, nähakse ühinemiseelse abi rahastamisvahendit käsitlevas komisjoni määruses ette ka järk-järguline üleminek detsentraliseeritud haldamisele.

Vastuvõtuvõime on mitmeaastase suunava finantsraamistiku raames üks abisaaja riikidele vahendite eraldamise kriteerium.

68. Alates 2000. aastast on riigi vastutus märkimisväärselt ja nähtavalt tõusnud – seda nii koordineerimise, osaluse kui ka tehnilise suutlikkuse puhul. Iga asjaomase riigi vastutuse tase peegeldas erinevaid tavasid, suutlikkust, ajalugu, nõudeid ning konkreetseid vajadusi.

69. Viimase kuue aasta jooksul on riigi vastutus märkimisväärselt ja nähtavalt tõusnud – seda nii koordineerimise, osaluse kui ka tehnilise suutlikkuse puhul. Selline positiivne areng avaldub erinevalt – programmitöös arutelu ja mõttevahetuse käigus, järelevalve ja hindamise kaudu, aga üha enam ka rahastajate vahelise koordineerimise kaudu.

3. soovitus

Ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames pannakse suurt rõhku abisaaja riigi vastutusele kogu rakendamisprotsessi eest.

Seetõttu on detsentraliseeritud haldamine eesmärgiks kõikjal, kus see on võimalik. Seepärast nõutakse abisaaja riigilt konkreetsete struktuuride ja süsteemide loomist. Ühinemiseelse abi rahastamisvahendiga on ette nähtud karmimad tingimused ja nõuded haldamisõiguste ülekandmiseks komisjonilt abisaaja riigile.

Et tagada riiklike ametiasutuste vastutus, võtab komisjon vastu riiklikud programmid projektide ettepanekute põhjal, mille esitavad abisaaja riigid.

70. Kuna komisjon ja Euroopa Ülesehitusamet on kaks erinevat asutust, on neil ka erinevad järelevalve ja hindamismeetodid. Sellele vaatamata kasutatakse ühinemiseelse abi rahastamisvahendi raames kõikides riikides sama metoodikat, kuna Euroopa Ülesehitusamet lõpetab tegevuse 31. detsembril 2008.

4. soovitus

Komisjon on kavandanud hindamisviiside läbivaatamise ning on esindustele enesehindamise suunistega ette näinud ühtlustatud tavad, sealhulgas tulemuste ja saadud kogemuste edastamise korra. Selline enesehindamine projekti tasandil täiendab sõltumatut hindamist programmi tasandil, mida teostab vastutav üksus.

On loodud hindamise süstemaatilise kontrolli süsteem, mis hõlmab muu hulgas koosoleku korraldamist ühe kuu jooksul pärast valdkondlike hindamisaruannete esitamist, millele järgneb soovituste põhjal võetud meetmete järelevalvetabeli esitamine. Lisaks nähakse hindamissoovituste järelmeetmeid käsitleva aruandluskorraga ette, et talitused esitavad ühe aasta pärast aruande võetud meetmetest. Komisjon kontrollib järelmeetmete ulatust.