1. Sissejuhatus

Jagamismajandus loob tarbijate ja ettevõtjate jaoks uusi võimalusi. Komisjon leiab, et kui jagamismajandust soodustada ja vastutustundlikult arendada, võib see anda suure panuse töökohtade loomisse ja majanduskasvu Euroopa Liidus. Innovatsioonist ajendatuna on uutel ärimudelitel märkimisväärne potentsiaal konkurentsivõimele ja majanduskasvule kaasa aidata. Koostööplatvormide edu on olemasolevate turuosaliste ja tavade seisukohast mõnikord problemaatiline, kuid võimaldades üksikisikutest kodanikel teenuseid osutada, edendavad need ka uusi tööhõivevõimalusi, paindlikku töökorraldust ja uusi sissetulekuallikaid. Tarbijate jaoks võib jagamismajandus pakkuda eeliseid uute teenuste, laiema pakkumise ja odavamate hindade kaudu. Samuti võib see soodustada varade jagamist ja vahendite tõhusamat kasutamist, mis võib kaasa aidata ELi säästva arengu tegevuskavale ja ringmajandusele üleminekule.

Samal ajal tekitab jagamismajandus sageli probleeme seoses olemasolevate õigusraamistike kohaldamise, tarbija ning teenuseosutaja, töötaja ja füüsilisest isikust ettevõtja vaheliste piiride hägustumise või teenuste kutselise ja mittekutselise osutamisega. See võib põhjustada ebakindlust kohaldatavate normide suhtes, eelkõige juhul, kui see on seotud õigusliku killustatusega, mis tuleneb erinevatest õiguslikest käsitlusviisidest riigi või kohalikul tasandil. See takistab jagamismajanduse arengut Euroopas ega lase selle eeliseid täielikult ära kasutada. Samas esineb oht, et õiguslikku reguleerimatust kasutatakse ära, hoidumaks avalike huvide kaitseks koostatud normide järgimisest.

Jagamismajanduse maht on väike, kuid see kasvab kiiresti ja on mõnes sektoris omandamas olulist turuosa. Koostööplatvormide ja teenuseosutajate brutotulu ELis oli 2015. aastal hinnanguliselt 28 miljardit eurot. Käive ELi viies olulisemas sektoris eelmise aastaga võrreldes peaaegu kahekordistus ning selle tugev kasv peaks jätkuma. Kasv on olnud tugev alates 2013. aastast ja see kiirenes 2015. aastal, kui suured platvormid investeerisid oluliselt oma Euroopa tegevuse laiendamisse. Tulevikku vaadates prognoosivad mõned eksperdid, et jagamismajandus võib anda ELi majandusse 160–572 miljardit eurot. Seetõttu pakuvad need kiiresti kasvavad turud uutele ettevõtetele märkimisväärseid võimalusi. Tarbijate huvi on tõesti suur, mida kinnitab avalik arutelu ja Eurobaromeetri küsitlus.

Käesoleva teatise eesmärk on aidata neid eeliseid saavutada ja tegeleda küsimustega, mis puudutavad ebakindlust jagamismajanduses osalevate isikute õiguste ja kohustuste suhtes. Teatises antakse õiguslikke suuniseid ja tegevuspoliitiline suund avaliku sektori asutustele, turuosalistele ja huvitatud kodanikele, et tagada jagamismajanduse tasakaalustatud ja säästev areng, nagu on välja kuulutatud ühtse turu strateegias.Need mittesiduvad suunised selle kohta, kuidas tuleks kohaldada olemasolevat ELi õigust jagamismajanduse suhtes, hõlmab tähtsamaid küsimusi, millega puutuvad kokku nii turuosalised kui ka avaliku sektori asutused. See ei piira komisjoni võimalust algatada tulevikus selles valdkonnas uusi meetmeid ja Euroopa Kohtu eesõigust seoses ELi õiguse tõlgendamisega.

Mis on jagamismajandus? Käesolevas teatises osutab mõiste „jagamismajandus“ ärimudelitele, kus tegevust hõlbustavad koostööplatvormid, mis loovad avatud kauplemisvõimaluse selliste kaupade või teenuste ajutiseks kasutamiseks, mida tihti pakuvad eraisikud. Jagamismajandus hõlmab kolme liiki osalisi: i) teenuseosutajad, kes jagavad varasid, vahendeid, aega ja/või oskusi: need võivad olla aeg-ajalt teenuseid osutavad eraisikud („kasutajalt kasutajale suunatud teenuse osutajad“) või teenuseosutajad, kes tegutsevad oma kutseoskuste raames („kutselised teenuseosutajad“); ii) nende teenuste kasutajad; ja iii) vahendajad, kes ühendavad veebiplatvormi abil teenuseosutajad kasutajatega ning kes hõlbustavad nendevahelist suhtlust („koostööplatvormid“). Jagamismajanduse tehingud ei hõlma üldiselt omandiõiguse muutumist ning neid võidakse teha kasumi teenimise või mittetulunduslikul eesmärgil.

2. Peamised küsimused

2.1. Turulepääsunõuded

Jagamismajanduses osalevad ettevõtted loovad uusi turge ja laiendavad olemasolevaid. Lisaks sisenevad nad turgudele, millel on siiani tegutsenud traditsioonilised teenuseosutajad. Tähtsaimaks küsimuseks nii ametiasutuste kui ka turuosaliste jaoks on see, kas ja millises ulatuses tuleb koostööplatvormide ja teenuseosutajate suhtes kohaldada olemasolevate ELi õigusaktide alusel turulepääsunõudeid. Need võivad hõlmata tegevuslubasid, litsentsikohustusi või minimaalse kvaliteedistandardiga seotud nõudeid (nt tubade suurus või autode, kindlustuse või deposiidikohustuste liik jne). ELi õiguse kohaselt peavad sellised nõuded olema põhjendatud ja proportsionaalsed, võtma arvesse asjaomaste ärimudelite ja innovatiivsete teenuste eripära ning mitte eelistama üht ärimudelit teisele.

Teenuste kutseline osutamine

Riikide õiguslikud käsitlusviisid erinevad eri sektorites ning ühed on piiravamad kui teised. Sõltuvalt teenuse liigist on õiguslik sekkumine tavaliselt tingitud erinevatest avaliku huviga seotud eesmärkidest: turistide kaitsmine; avaliku turvalisuse tagamine; maksudest kõrvalehoidmisega võitlemine; võrdsete võimaluste tagamine; rahvatervise ja toiduohutuse kaitsmine; taskukohaste eluasemete kättesaadavuse suurendamine kodanike jaoks jne. Mõnes liikmesriigis on lisaks olemasolevatele sektoripõhistele õigusnormidele olemas ka sihtotstarbelised regulatiivsed sekkumismeetmed, mis on ajendatud jagamismajanduses osalevate ettevõtete turuga liitumisest.

ELi õiguse (eelkõige aluslepingutes sätestatud põhivabaduste ja teenuste direktiivi) kohaselt ei kohaldata teenuseosutajate suhtes turulepääsunõudeid või muid nõudeid, nagu lubade taotlemise süsteemid ja litsentsinõuded, v.a juhul, kui need on mittediskrimineerivad, vajalikud selgelt määratletud avaliku huviga seotud eesmärgi saavutamiseks ja proportsionaalsed selle huvi saavutamise suhtes (st ei kohalda rohkem nõudeid kui rangelt vajalik). Sama kehtib ka kutsealade reguleerimise kohta.

Teenuste direktiiv nõuab, et riiklikud ametiasutused vaataksid läbi olemasolevad riiklikud õigusaktid, tagamaks, et turulepääsunõuete olemasolu õigustab jätkuvalt seaduspärane eesmärk. Samuti peavad need nõuded olema vajalikud ja proportsionaalsed. Nagu komisjon rõhutas oma 2016. aasta majanduskasvu analüüsis, suurendaks teenuste turgude paindlikum reguleerimine tootlikkust ning võiks hõlbustada uute osaliste turulepääsu, vähendada teenuste hinda ja tagada laiema valiku tarbijate jaoks.

Jagamismajanduse esilekerkimine ja uute ärimudelite turule sisenemine annavad liikmesriikide poliitikakujundajatele ja seadusandjatele võimaluse kaaluda, kas olemasolevate õigusaktidega taotletavad eesmärgid on jätkuvalt asjakohased nii jagamismajanduse kui ka tavapäraselt tegutsevate teenuseosutajate seisukohast.

Jagamismajanduse suhtes kohaldatavate õigusaktide põhjendatust ja proportsionaalsust uuesti hinnates peaksid riiklikud ametiasutused üldiselt võtma arvesse jagamismajanduse ärimudelite eriomadusi ja meetmeid, mida nad võivad võtta avaliku poliitika küsimuste lahendamiseks, näiteks seoses juurdepääsu, kvaliteedi ja ohutusega. Näiteks võivad reitingu- ja mainesüsteemid või muud mehhanismid, mis takistavad turuosalistepoolset kahjulikku käitumist, mõnel juhul vähendada tarbijate jaoks riske, mis tulenevad teabe ebaühtlusest. See võib parandada teenuste kvaliteeti ja vähendada vajadust teatavate reguleerimiselementide järele, tingimusel et hinnangute ja reitingute kvaliteeti saab piisavalt usaldada.

Teatavale tegevusele seatavad absoluutsed keelud ja kvantitatiivsed piirangud on tavaliselt viimane abinõu. Neid tuleks üldiselt kohaldada ainult juhtudel ja tingimustel, kui õigustatud avaliku huvi eesmärgi saavutamiseks ei ole võimalik kasutada vähem piiravaid nõudeid. Näiteks näib keeruline põhjendada korterite lühiajalise üürimise keelamist, kui kinnisvara lühiajaliseks üürimiseks kasutamist oleks võimalik näiteks piirata maksimaalse päevade arvuga aastas. See võimaldaks kodanikel oma kinnisvara aeg-ajalt jagada, eemaldamata samas kinnisvara pikaajalise üürimise turult.

Samuti peavad liikmesriigid juhtudel, kus teenuseosutajad peavad siseriikliku õiguse alusel hankima lubasid, tagama, et lubade hankimise tingimused on muu hulgas selged, proportsionaalsed ja objektiivsed ning et lubasid antakse põhimõtteliselt piiramatuks ajaks. Samuti peavad asjakohased haldusmenetlused ja formaalsused olema selged, läbipaistvad ja mitte põhjendamatult keerukad, nende kulu teenuseosutajate jaoks peab olema mõistlik ja proportsionaalne asjaomase menetlusega kaasneva kulu suhtes ning menetlused peavad olema võimalikult kiired ja nende suhtes tuleb kohaldada nn vaikimisi antud nõusoleku põhimõtet. E-riigi parimate tavade ja põhimõtete rakendamine võib vähendada oluliselt õigusaktide järgimisega kaasnevaid kulusid ja koormust teenuseosutajate jaoks.

Teenuste osutamine kasutajalt kasutajale

Jagamismajanduse mõistes võib turulepääsunõude vajalikkuse, õigustatuse ja proportsionaalsuse hindamisel olla oluliseks elemendiks asjaolu, kas teenuseid osutavad kutselised teenuseosutajad või pigem eraisikud, kes teevad seda aeg-ajalt. Tegelikult on jagamismajanduse eriomaduseks see, et teenuseosutajateks on tihti eraisikud, kes pakuvad varasid või teenuseid aeg-ajalt kasutajalt kasutajale. Samas kasutab üha enam mikro- ja väikeettevõtjaid koostööplatvorme.