[pic] | EUROOPA KOMISJON |

Brüssel 27.10.2010

KOM(2010) 602 lõplik

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE

EUROOPA LIIDU TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 25 KOHASELT ELi kodakondsuse tugevdamiseks aastatel 2007–2010 tehtud edusammud

{KOM(2010) 603 lõplik}

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE

EUROOPA LIIDU TOIMIMISE LEPINGU ARTIKLI 25 KOHASELT ELi kodakondsuse tugevdamiseks aastatel 2007–2010 tehtud edusammud

1. SISSEJUHATUS

Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 25 kohaselt peab komisjon iga kolme aasta järel esitama Euroopa Parlamendile, nõukogule ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele aruande nimetatud aluslepingu teise osa sätete kohaldamise kohta. Käesolev aruanne on lisatud dokumendile „2010. aasta aruanne ELi kodakondsuse kohta: ELi kodanike õigusi piiravate takistuste kõrvaldamine”[1] ja selles antakse ülevaade peamistest muutustest, mis toimusid ELi kodakondsuse valdkonnas ajavahemikul 1. juuli 2007 – 30. juuni 2010. Arengut, mis on seotud ELi kodanike õigusega hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel, on täpsemalt käsitletud Euroopa Parlamendi 2009. aasta valimiste hindamise aruandes,[2] mis kiidetakse heaks koos 2010. aasta aruandega ELi kodakondsuse kohta.

2. ELI KODANIKUÕIGUSTE ARENG

2.1. Uus õiguslik ja institutsiooniline raamistik

Lissaboni lepingus on tähtsustatud ELi kodakondsuse mõistet ja suurendatud sellega kaasnevaid õigusi varasemaga võrreldes mitmel viisil.

Euroopa Liidu lepingu II jaotises antakse ELi kodakondsusele senisest suurem tähtsus, kuna see on lisatud demokraatia põhimõtteid käsitlevate sätete juurde (ELi lepingu artikkel 9), ning tugevdatud on seost kodakondsuse ja demokraatia vahel (ELi lepingu artiklid 10 ja 11).

Uue aluslepinguga on ELi kodakondsusega kaasnevatele õigustele lisatud uus õigus – õigus korraldada kodanikualgatusi –, mis võimaldab ELi kodanikel osaleda liidu demokraatias senisest aktiivsemalt. ELi lepingu artikli 11 lõikes 4 on sätestatud, et „vähemalt miljon kodanikku märkimisväärsest arvust liikmesriikidest võivad kutsuda Euroopa Komisjoni üles esitama talle antud volituste piires asjakohase ettepaneku küsimustes, mille suhtes kodanike arvates on vaja aluslepingute rakendamiseks vastu võtta liidu õigusakt”.

Selleks et kasutada kodanikualgatuse korraldamise õigust, on vaja praktilist korda, mille väljatöötamise seadis komisjon endale prioriteediks. Selle tulemusena esitas komisjon 31. märtsil 2010 ettepaneku määruse kohta,[3] millega kehtestataks lihtne, kasutajasõbralik ja kõikide ELi kodanike jaoks täidetav menetlus ning hoitaks ära kõnealuse õiguse kuritarvitamine.

Lissaboni lepinguga on tugevdatud kodakondsuse ja mittediskrimineerimise vahelist seost veelgi. ELi toimimise lepingu teine osa kannab pealkirja „Mittediskrimineerimine ja liidu kodakondsus” ning selles käsitletakse mittediskrimineerimist nii kodakondsuse alusel (artikkel 18, endine EÜ asutamislepingu artikkel 12) kui ka muudel alustel (soo, rassilise või etnilise päritolu, usutunnistuse või veendumuste, puuete, vanuse või seksuaalse sättumuse alusel) (artikkel 19, endine EÜ asutamislepingu artikkel 13)[4].

ELi kodakondsuse mõistet selgitades on Lissaboni lepingus rõhutatud, et ELi kodakondsus on lisaks (ingl. k additional ) liikmesriigi kodakondsusele, samas kui varasema, EÜ asutamislepingu artikli 17 kohaselt täiendas (ingl. k complementary ) liidu kodakondsus liikmesriigi kodakondsust (eesti keeles on mõlemas aluslepingus kasutatud sõna „täiendab”).

ELi toimimise lepingu artikli 20 lõige 2 on võrreldes endise EÜ asutamislepingu artikliga 17 täpsem, kuna selles loetletakse ELi kodaniku konkreetsed õigused (ja kohustused) ning väljendiga „muu hulgas” viidatakse sellele, et loetelu ei ole ammendav. Ka ELi sammaste süsteemi[5] kaotamisega laienes ELi kodakondsuse ulatus, kuna eespool nimetatud sätte kohaselt on liidu kodanikel aluslepingutes sätestatud õigused ja kohustused.

Lissaboni lepinguga on tugevdatud kolmandas riigis oma riigi esinduseta ELi kodanike õigust saada kaitset teise liikmesriigi diplomaatilistelt ja konsulaarasutustelt, nagu see on sätestatud isiku selge õigusena ELi toimimise lepingu artikli 20 lõike 2 punktis c ja nagu seda on selgitatud sama aluslepingu artiklis 23. ELi toimimise lepingu artikli 23 teise lõigu kohaselt võib komisjon teha ettepanekuid direktiivide kohta, millega kehtestatakse kõnealuse kaitse hõlbustamiseks vajalikud koordineerimis- ja koostöömeetmed. Seega on loobutud varasemast, valitsustevahelistele otsustele tuginevast korrast. Kohapealse konsulaarkaitse kohta on ELi lepingu artiklis 35 sätestatud, et liikmesriikide diplomaatilised ja konsulaaresindused ning liidu delegatsioonid aitavad rakendada kõnealust õigust kaitsele.

ELi kodakondsusega kaasnevaid, ELi toimimise lepingu teises osas nimetatud õigusi on täpsemalt käsitletud Euroopa Liidu põhiõiguste hartas (V jaotis „Kodanike õigused”). ELi igale poliitikavaldkonnale õiguslikult siduv põhiõiguste harta on äärmiselt oluline dokument, kuna sellega on EL võtnud endale poliitilise kohustuse järgida põhiõigusi.

2.2. ELi kodakondsuse saamine ja selle kaotamine

2.2.1. Teave ja statistilised andmed

Ajakohastatud teave kodakondsuse saamise ja selle kaotamise kohta liikmesriikides ning ülevaade ELi kodakondsust käsitlevate õigusnormide ja poliitika muutumisest on esitatud Euroopa kodakondsusalase seire keskuse veebisaidil,[6] mis avati 2009. aasta jaanuaris ja mida rahastab peamiselt komisjon[7].

Eurostati hiljutise aruande[8] kohaselt anti 2008. aastal mõne liikmesriigi kodakondsus 696 000 isikule (2007. aastal oli see näitaja 707 000). Uued ELi kodanikud pärinesid peamiselt Aafrikast (29 % kõikidest uutest kodakondsuse saajatest), EList väljaspool olevast Euroopast (22 %), Aasiast (19 %) ning Põhja- ja Lõuna-Ameerikast (17 %).[9]

Kõikidest kodakondsuse saajatest 8,5 % ehk 59 449 isikut olid liikmesriikide kodanikud, kes võtsid endale teise liikmesriigi kodakondsuse. Suurimad ELi liikmesriikide kodanike rühmad, kes võtsid teise liikmesriigi kodakondsuse, olid absoluutarvudes Prantsuse kodakondsuse võtnud portugallased (7 778 isikut), Ungari kodakondsuse võtnud rumeenlased (5 535 isikut) ja Saksa kodakondsuse võtnud poolakad (4 245 isikut).

2.2.2. Kohtupraktika

Euroopa Liidu Kohtu 2. märtsi 2010. aasta otsuses kohtuasjas C-135/08, Rottmann, selgitatakse tingimust, millele on kohus oma otsustes pidevalt viidanud ja mille kohaselt peavad liikmesriigid oma pädevuse kasutamisel kodakondsuse valdkonnas nõuetekohaselt arvestama ELi õigusega[10].

Kohus märkis, et kõnealune tingimus ei piira rahvusvahelise õiguse põhimõtet, mille kohaselt on liikmesriikidel õigus kehtestada kodakondsuse saamise ja selle kaotamise tingimused, ning rõhutas seejuures eelkõige ELi õigust silmas pidades võimalust kohtulikult kontrollida sellise õiguse kasutamist liidu kodanike suhtes juhul, kui see mõjutab liidu õigusega antud ja tagatud õigusi.

Seega jõudis kohus järeldusele, et kui tehakse otsus naturalisatsiooni korras antud kodakondsuse äravõtmise kohta, mille tulemusena kaotab asjaomane isik lisaks naturaliseerinud liikmesriigi kodakondsusele ka liidu kodakondsuse, nagu see oli probleemiks ühes mõjukas kohtuasjas, peaksid riiklikud kohtud kontrollima sellise otsuse vastavust proportsionaalsuse põhimõttele mitte ainult riikliku, vaid vajaduse korral ka ELi õiguse seisukohast.

Pidades silmas liidu kodaniku staatuse tähtsust ELi esmases õiguses, märkis kohus, et riiklikud kohtud peavad arvesse võtma liidu igale kodanikule antud õiguste kaotamisega seotud tagajärgi, mis kaasnevad kõnealuse otsusega asjaomasele isikule ja tema pereliikmetele. Eelkõige tuleb kontrollida, kas õiguste kaotamist on põhjendatud

- asjaomase isiku toimepandud süüteo raskusega;

- naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise otsuse ja selliselt antud kodakondsuse äravõtmise otsuse vahelise ajaga;

- võimalusega, et asjaomane isik võtab tagasi oma algse kodakondsuse.

Austades liikmesriikide pädevust, toetab komisjon algatusi ja projekte, mille eesmärk on saada ja jagada teadmisi ning vahetada kogemusi liikmesriikide ja ka ELi kodakondsuse kaotamise tingimuste ja menetluste kohta, levitada häid tavasid ning vajaduse korral hõlbustada koordineerimist.

2.2.3. Liikmesriikide kodakondsuse saamise ja kaotamisega seotud probleemid

Komisjon vastas aruandeperioodil kodakondsuse valdkonnas ligikaudu 130 järelepärimisele ning 18-le Euroopa Parlamendi küsimusele ja 5 petitsioonile.

Mitu liikmesriiki muutis aruandeperioodil oma kodakondsuse saamist ja selle kaotamist käsitlevaid õigusakte. ELi õiguse kohaselt saab liikmesriikide kodakondsuse saamise ja kaotamise tingimusi reguleerida üksnes konkreetse liikmesriigi õigusega. Iga liikmesriik kehtestab oma riigi kodakondsuse saamise ja kaotamise tingimused. Sellist rahvusvahelise õiguse põhimõtet ei ole piiratud ühegi aluslepingu sättega ja nagu märgitud eespool, on seda põhimõtet kinnitatud ka ELi Kohtu praktikas.

Kui liikmesriikide pädevuse kasutamisega kodakondsuse valdkonnas ei piirata liidu õigusega antud ja tagatud õigusi, ei kuulu tekkivad probleemid ELi õiguse reguleerimisalasse ja komisjonil ei ole õigust sekkuda.

Komisjon toetab oma pädevuse piires kõiki pingutusi, mille eesmärk on leida tekkinud probleemidele lahendus ja edendada sõbralikke suhteid, lähtudes seejuures ELi liikmesriikide suhteid iseloomustavast vastastikusest mõistmisest ja koostööst.

2.3. ELi kodanike vabalt liikumine ja elamine liikmesriikides

2.3.1. Meetmed, millega tagatakse direktiivi 2004/38/EÜ nõuetekohane ülevõtmine liikmesriigi õigusse ja selle kohaldamine

29. aprillil 2004 vastuvõetud direktiiviga 2004/38/EÜ (mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil)[11] tõhustati ja laiendati kõnealuse õiguse kasutamist märkimisväärselt, kuna direktiiviga kodifitseeriti varem kehtinud asjaomased õigusaktid ja kohtupraktika, lihtsustati ja selgitati ELi eeskirjade kohaldamist ning ühtlustati riiklikke menetlusi.

Komisjon analüüsis põhjalikult riikliku tasandi meetmeid, millega võeti nimetatud direktiiv 30. aprilliks 2006 üle liikmesriikide õigusse, ja võttis 10. detsembril 2008 vastu aruande direktiivi kohaldamise kohta,[12] milles kirjeldas hulgaliselt tekkinud probleeme.

Probleemide lahendamiseks ning ELi õiguse nõuetekohase kohaldamise tagamiseks riiklikul ja kohalikul tasandil on komisjon teinud järgmist:

- andnud suuniseid liikmesriikidele vaba liikumist käsitlevate ELi õigusaktide nõuetekohase rakendamise kohta ja hõlbustanud heade tavade vahetamist;

- nõudnud õigusaktide tõhusat ja järjekindlat jõustamist;

- suurendanud kodanike juurdepääsu teabele oma õiguste kasutamise kohta praktikas.

9. juulil 2009 võttis komisjon vastu teatise „Suunised direktiivi 2004/38/EÜ ülevõtmise ja kohaldamise parandamiseks” [13]. Selleks et lahendada aruandes kirjeldatud kõige olulisemaid probleeme, mis on tekkinud vaba liikumist käsitleva ELi õiguse nõuetekohase kohaldamisega, anti nimetatud teatises kõikide ELi kodanike tegeliku olukorra parandamiseks liikmesriikidele üksikasjalikud suunised.

2008. aastal moodustas komisjon liikmesriikide ekspertide töörühma direktiivi 2004/38/EÜ praktiliseks rakendamiseks. Töörühm loodi ametlikult 2009. aasta detsembris ja see on kohtunud korrapäraselt, et vahetada arvamusi, oskusteavet ja häid tavasid küsimustes, mis on seotud vaba liikumisega, sealhulgas õiguste kuritarvitamise ja pettuse vastast võitlust käsitleva ELi õiguse kohaldamisega.

2009. ja 2010. aastal korraldas komisjon liikmesriikidega kindla struktuuriga kahepoolseid kohtumisi , et kõrvaldada kõik riiklikes ülevõtmismeetmetes tuvastatud puudujäägid ja leida asjakohased lahendused, sealhulgas algatada vajaduse korral rikkumismenetlus.

19. märtsil 2010 võttis komisjon vastu otsuse, millega kehtestas viisataotluste menetlemise ja välja antud viisade muutmise käsiraamatu ,[14] milles antakse ametiasutustele tegevusjuhiseid ja soovitusi viisaeeskirjas[15] sätestatud viisataotluste menetlemise eeskirjade kohaldamiseks ning kirjeldatakse asjaomaseid häid tavasid. Käsiraamatu ühes peatükis käsitletakse ka ELi kodaniku pereliikmete viisataotluste menetlemist, mis peaks märkimisväärselt leevendama teatavaid püsivaid probleeme, mis on tekkinud seoses vaba liikumist käsitleva ELi õiguse nõuetekohase kohaldamisega.

13. juulil 2010 võttis komisjon vastu teatise „Töötajate vaba liikumine – õiguste tagamine ja olulisemad muutused” ,[16] mille eesmärk on anda nii ülevaade ELi võõrtöötajate õigusest vabalt liikuda kui ka suurendada teadlikkust ja tugevdada võõrtöötajate õigusi.

Uuel veebisaidil „Teie Euroopa”[17] on esitatud ELi kodanike õigused ja sealt leiab praktilisi näpunäiteid ELis elukoha vahetamise kohta.

Komisjon avaldas hiljuti ELi kodanike jaoks lihtsa ja lugejasõbraliku juhendi nende õiguse kohta Euroopas vabalt liikuda ja elada [18].

2.3.2. Saadud järelepärimised ja kaebused

Aruandeperioodil vastas komisjon suurele hulgale järelepärimistele, mis esitati liikmesriikides vabalt liikumise ja elamisega seotud küsimustes (2007. aastal ligikaudu 770, 2008. aastal 1 070, 2009. aastal 1 000 ja 2010. aastal (jaanuarist juulini) 340) ning millest kaebustena registreeriti 2007. aastal 64, 2008. aastal 81, 2009. aastal 255 ja 2010. aastal (jaanuarist juulini) 128. Komisjon vastas kodanike vaba liikumise valdkonnas ka ligikaudu 240-le Euroopa Parlamendi küsimusele ja 85 petitsioonile.

ELi kodanike ja nende pereliikmete liikmesriikides vabalt liikumise ja elamisega seotud järelepärimisi saadi ka SOLVITi võrgustiku[19] kaudu ja neid menetleti selle raames. Aruandeperioodi statistika kohaselt on SOLVITi võrgustiku kaudu esitatud, liikmesriikides vabalt liikumist ja elamist käsitlevate probleemide osakaal pidevalt suurenenud. Kui 2007. aastal moodustasid SOLVITi võrgustiku kaudu esitatud järelepärimised kõikidest järelepärimistest 15 %, siis 2008. aastal oli see näitaja 20 % ja 2009. aastal juba 38 %. Kõige suurema osa kaebustest moodustavad praegu liikmesriikides elamisega seotud küsimused (menetletud ja lõpetatud on 549 juhtumit, millest 92 % lahendatud). 2010. aasta esimesel poolaastal esitati SOLVITi võrgustiku kaudu peaaegu 7 000 järelepärimist, millest 1 314 käsitles liikmesriikides vabalt liikumist ja elamist.

ELi kodanike liikmesriikides vabalt liikumise ja elamisega seotud küsimustes on liikmesriikide vastu algatatud 63 rikkumismenetlust.

2.3.3. Näited esitatud küsimustest

Selleks et tagada liikmesriikides vabalt liikumist ja elamist käsitlevate ELi eeskirjade nõuetekohane kohaldamine, rakendas komisjon lähenemisviisi, mille konkreetseks tulemuseks on järelmeetmed, mida võeti ELi Kohtu 25. juuli 2008. aasta otsuse alusel kohtuasjas C-127/08, Metock ja teised[20]. Kohtuotsuses jõudis kohus järeldusele, et riiklikud eeskirjad, mille kohaselt sõltub ELi kodaniku kolmandast riigist pärit pereliikme õigus elada teatavas liikmesriigis tema varasemast seaduslikust elamisest teises liikmesriigis, on vastuolus ELi õigusega.

Nagu rõhutati komisjoni 10. detsembri 2008. aasta aruandes direktiivi 2004/38/EÜ kohaldamise kohta, põhjustas kõnealune kohtuotsus teatavates liikmesriikides märkimisväärset vaidlust. Nimelt kardeti, et sellise kohtuotsuse alusel saavad kolmandatest riikidest pärit kodanikud muuta oma riigis viibimise seaduslikuks senisest lihtsamalt, abielludes selleks ELi kodanikuga. ELi Kohus meenutas otsuses, et direktiiv 2004/38/EÜ ei takista liikmesriikidel võidelda ELi õiguse kuritarvitamise, sealhulgas fiktiivabielude vastu, nagu on sätestatud direktiivi artiklis 35.

Alates sellest ajast on komisjon teinud liikmesriikidega nii kahepoolset kui ka ekspertide töörühma raames mitmepoolset tihedat koostööd ELi kodanike vaba liikumisega seotud küsimustes tagamaks, et riiklikud ametiasutused võtavad õiguste kuritarvitamise ja pettuse vastu võitlemiseks tõhusaid meetmeid ja vahetavad sel otstarbel teavet ning et samal ajal kõik liikmesriigid muudavad oma eeskirju, et need oleksid kooskõlas nimetatud kohtuotsusega.

Üks olulistest juhtumitest, millega tegeleti aruandeperioodil, hõlmas viivitusi ELi kodanike ja nende pereliikmete elamisloataotluste menetlemisel Ühendkuningriigis. Alates 2008. aasta oktoobrist on komisjon registreerinud rohkem kui 250 ELi kodanike ja nende pereliikmete kaebust, milles väidetakse, et Ühendkuningriigi ametiasutused ei ole elamisloa taotluse menetlemisel järginud riikliku ega ELi õigusega kehtestatud tähtaegu. Pärast seda, kui komisjon oli selles küsimuses Ühendkuningriigi poole pöördunud, koostasid Ühendkuningriigi ametiasutused ulatusliku kava, sealhulgas suurendasid märkimisväärselt Euroopa taotlusi menetlevate ametnike arvu (400 % võrra), mille tulemusena vastab nüüd uute taotluste menetlusaeg direktiiviga 2004/38/EÜ kehtestatud teenusstandarditele. See näide näitab, et nii mõnelgi juhul võib liikmesriikidega dialoogi pidamine osutuda ELi kodanike ja nende pereliikmete jaoks kasulikuks. Komisjon jätkab olukorra tähelepanelikku jälgimist.

2.3.4. Tulevased prioriteedid

Peamised meetmed, mida komisjon kavatseb võtta seoses õigusega liikmesriikides vabalt liikuda, on esitatud 2010. aasta aruandes ELi kodakondsuse kohta, millele on lisatud käesolev aruanne.

Prioriteediks on õigusaktide jõustamine. Pärast seda, kui komisjon on analüüsinud liikmesriikides vabalt liikumise ja elamise õigust käsitlevate ELi eeskirjade kohaldamist tagavaid õigusakte ja tavasid ning suhelnud kahepoolselt liikmesriikidega, algatab ta vajaduse korral rikkumismenetluse direktiivi 2004/38/EÜ ülevõtmise suhtes ning jätkab oluliste rikkumiste uurimist sellistes küsimustes nagu liikmesriikides vabalt liikumist käsitlevate eeskirjade kohaldamine, sealhulgas mittediskrimineerimise põhimõtte austamine.

ELi kodanike vaba liikumise eksperdirühma prioriteediks jääb teabe jagamine liikmesriikides vabalt liikumise õiguse kuritarvitamise ja sellise õigusega seotud pettuste vastase võitluse kohta. Komisjon kavatseb edendada ka häid tavasid, et liikmesriikides vabalt liikumisega seotud küsimusi käsitletaks avalikus halduses sujuvalt ja tõhusalt ning et kodanikke teenindavatel kohaliku, piirkonna ja riikliku tasandi ametnikel oleksid piisavad teadmised asjaomasest ELi õigusest.

2013. aastal koostab komisjon aruande liikmesriikides vabalt liikumise õigust käsitlevate ELi eeskirjade kohaldamise kohta, hinnates eeskirjade mõju ja tuvastades täiustamist vajavad valdkonnad.

2.4. Valimisõigus

ELi kodanikule, kes elab muus liikmesriigis kui see, mille kodanik ta on, on tagatud õigus osaleda (hääletaja ja kandidaadina) elukohaliikmesriigis kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel selle riigi kodanikega võrdsetel tingimustel.

Komisjon vastas aruandeperioodil valimisõiguse valdkonnas ligikaudu 170 järelepärimisele ning 30-le Euroopa Parlamendi küsimusele ja 9 petitsioonile. Aruandeperioodil algatati rikkumismenetlus 18 liikmesriigi vastu, kuna nad ei teatanud õigeaegselt meetmetest, millega võeti üle direktiiv 2006/106/EÜ,[21] milles käsitletakse hääletamiskorda kohalikel valimistel, võttes arvesse Bulgaaria ja Rumeenia ühinemist ELiga.

Mitmetes ELi kodanike kirjades, petitsioonides ja Euroopa Parlamendi küsimustes osutati asjaolule, et mitme liikmesriigi õigusaktide kohaselt võetakse teise liikmesriiki liikunud ja seal elavalt kodanikult teatava aja möödudes valimisõigus ära. See tähendab, et ELi kodanikult võetakse liikmesriikides vabalt liikumise õiguse kasutamise tõttu ära parlamendivalimistel hääletamise õigus. Selleks et vältida edaspidi selliste olukordade tekkimist ja teha liikmesriikidega koostööd, on seda olulist küsimust käsitletud 2010. aasta aruandes ELi kodakondsuse kohta.

Nagu eespool mainitud, antakse aruandes, milles hinnatakse Euroopa Parlamendi valimisi käsitleva ELi õiguse ülevõtmist liikmesriikide õigusesse ja selle rakendamist Euroopa Parlamendi 2009. aasta valimistel ning mis võeti vastu koos käesoleva aruandega, ülevaade aruandeperioodil toimunud muutustest ja esitatakse kavandatud meetmed.

Komisjon koostab 2011. aastal aruande, milles hinnatakse asjaomaste ELi eeskirjade (direktiiv 94/80/EÜ[22]) ülevõtmist liikmesriikide õigusesse ja nende rakendamist.

2.5. Konsulaarkaitse

Liidu kodanikul, kes reisib ELi välisesse riiki või kes elab ELi-välises riigis, kus tema liikmesriigil ei ole esindust, on õigus saada kaitset iga liikmesriigi diplomaatilistelt ja konsulaarasutustelt asjaomase riigi kodanikega võrdsetel tingimustel.

Komisjon esitab 2011. aasta märtsis teatise „ELi kodanike konsulaarkaitse kolmandates riikides: praegune olukord ja tulevikuväljavaade”, milles antakse ülevaade ELi rollist tõhusa konsulaarkaitse tagamisel kolmandates riikides, nagu see on ette nähtud komisjoni tegevuskavas 2007–2009,[23] ning esitatakse saadud kogemuste ja ajakohastatud õigusliku raamistiku alusel suunised edaspidiseks.

2.6. Õigus pöörduda petitsiooniga Euroopa Parlamendi poole ja õigus pöörduda Euroopa Ombudsmani poole

ELi kodanikel, samuti kõikidel füüsilistel ja juriidilistel isikutel, kes elavad või kelle registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus pöörduda petitsiooniga Euroopa Parlamendi poole küsimuses, mis kuulub liidu tegevusvaldkonda ja mõjutab otseselt petitsiooni esitajat (ELi toimimise lepingu artiklid 24 ja 227). 2007. aastal esitati Euroopa Parlamendile 1 506, 2008. aastal 1 849 ja 2009. aastal 1 924 petitsiooni.

Kaebusi võib saata ka Euroopa Ombudsmanile, kui need on seotud haldusliku omavoli juhtudega liidu institutsioonide või organite tegevuses (ELi toimimise lepingu artiklid 24 ja 228). 2007. aastal esitati ombudsmanile tema pädevusse kuuluvates küsimustes 870, 2008. aastal 802 ja 2009. aastal 727 kaebust. Samal perioodil esitati ombudsmanile suur hulk kaebusi, mille lahendamine ei kuulunud tema pädevusse või mis olid vastuvõetamatud (2007. aastal esitati selliseid kaebusi 2 401, 2008. aastal 2 544 ja 2009. aastal 2 392).

2.7. Üldine teadlikkus ELi kodaniku õigustest

2010. aasta märtsis tehtud Eurobaromeetri kiiruuringu[24] raames hinnati kodanike teadlikkust ELi kodakondsusega kaasnevatest õigustest. Uuringut võrreldi 2002. ja 2007. aastal korraldatud uuringuga.

Mõistet „Euroopa Liidu kodanik” on alati teatud suhteliselt hästi: enamus vastajatest (79 %) väitis, et on mõistega teataval määral kursis. Selliste EL 15 liikmesriikide kodanike osakaal, kes väitsid, et nad ei ole kunagi kõnealusest mõistest midagi kuulnud, on 2002. aastaga võrreldes vähenenud ühelt kolmandikult (32 %) veerandile (24 %).

Viimase kolme aasta jooksul on erinevused ELi kodakondsuse tundmises ELiga enne 2004. aastat ühinenud riikide ja EL 12 liikmesriikide vahel kadunud: EL 12 liikmesriikide kodanikud tunnevad praegu ELi kodakondsuse mõistet EL 15 liikmesriikide kodanikest paremini. EL 12 liikmesriikides väitis vaid 13 % kodanikke, et nad ei ole kunagi kõnealusest mõistest midagi kuulnud, samas kui EL 15 liikmesriikides oli see näitaja 24 %.

Ainult 43 % küsitletud ELi kodanikest väitis teadvat kõnealuse mõiste tähendust ja pooled küsitletutest (48 %) väitsid, et neid ei ole nende õigustest ELi kodanikuna piisavalt teavitatud. Vähem kui üks kolmandik (29 %) peab end oma õigustest ELi kodanikuna üsna teadlikuks ja ainult 3 % peab end selles küsimuses väga teadlikuks. Nimetatud näitajad ei ole alates 2007. aastast muutunud ja selline stabiilsus tuleneb tõenäoliselt asjaolust, et enamik inimesi olid kõnealustest õigustest teadlikud juba 2007. aastal.

Peaaegu kõik mõistavad ELi kodakondsuse automaatsust. Üheksa vastajat kümnest (90 %) teab, et ta on korraga nii ELi kui ka konkreetse riigi kodanik (määr on püsinud stabiilsena alates 2007. aastast). Üks viiendik vastajatest usub siiski, et nad peavad ELi kodakondsust taotlema või et nad saavad ELi kodakondsuse valida (mõlema väite toetajaid 20 %).

Vastajad olid kõige teadlikumad ELi kodaniku õigusest elada liikmesriikides: 89 % teadis, et teatavatel tingimustel on neil õigus elada mis tahes liikmesriigis (võrreldes 2007. aastaga on näitaja suurenenud kahe protsendi võrra). Väga teadlikud oldi ka õigusest esitada kaebus komisjonile, Euroopa Parlamendile ja ombudsmanile (87 %, võrreldes 2007. aastaga on näitaja suurenenud kahe protsendi võrra) ning õigusest iga liikmesriigi kodanikuga võrdsele kohtlemisele (85 %, võrreldes 2007. aastaga on näitaja suurenenud kahe protsendi võrra).

Ligikaudu seitse ELi kodanikku kümnest (68 %) olid teadlikud oma uuest õigusest osaleda kodanikualgatustes.

Ainult 22 % vastanutest teadis, et ELi kodanikul, kes on elanud teatavas liikmesriigis vähemalt viis aastat, ei ole õigust saada selle riigi kodakondsust, samas kui 13 % vastanutest ei suutnud või ei tahtnud selle väite üle otsustada.[pic]

2.8. Statistilised andmed ELi kodanike kohta, kes on kasutanud oma õigust liikmesriikides vabalt liikuda ja elada

Nagu on näidatud käesoleva teatise lisa tabelis, elas 1. jaanuari 2009. aasta seisuga 11,7 miljonit ELi kodanikku liikmesriigis, mille kodanikud nad ei olnud. See ei pruugi olla liikmesriikides vabalt liikumise ja elamise õigust tegelikult kasutanud ELi kodanike täpne arv, kuna sellesse statistikasse ei ole arvestatud teatavaid liikuvate ELi kodanike kategooriaid.

Statistikat esitava liikmesriigi alalise elanikkonna hulka arvestatakse ainult isikud, kes viibivad asjaomases riigis vähemalt 12 kuud[25]. Statistikas ei arvestata paljusid ELi kodanikke, kes reisivad töö ja puhkuse ning teenuste pakkumise ja saamise eesmärgil, kes ületavad piiri korrapäraselt ning kes elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, vähem kui 12 kuud (näiteks Erasmuse üliõpilased 9 kuud, praktikandid jne).

Paljud ELi kodanikud, eelkõige need, kes ei kavatse jääda liikmesriiki alaliselt ning kes külastavad korrapäraselt oma päritoluriiki (näiteks üliõpilased, nädalavahetusel koduriigis käivad töötajad, kahes liikmesriigis kodu omavad isikud), ei pruugi end teises liikmesriigis registreerida või registreerivad end vaid juhul, kui neil on selleks konkreetne põhjus (näiteks alustavad tööd). Sama oluline on märkida, et sellistel isikutel ei ole ka liikmesriigist lahkudes sageli põhjust lasta oma andmed registrist kustutada.

Samuti on võimalik, et isikud, kes viibivad pikka aega kahes liikmesriigis, on kantud mõlema liikmesriigi elanikeregistrisse. Mitmed liikmesriigid jätavad ka välismaale õppima läinud üliõpilase andmed enda registrisse, kuna eeldavad, et ta viibib teises liikmesriigis vaid ajutiselt.

Rändestatistika parandamiseks koostatud, praegu käimasoleva programmi raames kavatseb Eurostat käivitada katseprojekti, et hinnata liikmesriikide registriandmete vahetamiseks loodava süsteemi teostatavust, kuna selline süsteem lahendaks osa nimetatud probleemidest.

2.9. Finantsprogrammid

2.9.1. Programm „Kodanike Euroopa”

Komisjon viib ellu ajavahemikuks 2007–2013 loodud programmi „Kodanike Euroopa”,[26] mille kogueelarve on 215 miljonit eurot ning mille eesmärk on suurendada kodanike osalust, arendada ELi kodanike ühtekuuluvustunnet, parandada sallivust ja vastastikust mõistmist ning arendada Euroopa identiteeti. Programmi eesmärk on anda kodanikele võimalus osaleda Euroopa kujundamises kogemuste vahetamise, mõttevahetuste, arutelude, õppimise ja muu tegevuse kaudu. Programmi iga-aastased prioriteedid hõlmavad selliseid küsimusi nagu ELi tulevik ja selle põhiväärtused, demokraatlik osalemine, kultuuridevaheline dialoog ning ELi poliitika mõju ühiskonnas. Programmi meetmete hulka kuuluvad sõpruslinnade liikumine, kodanike projektid, abi pakkumine eksperdirühmadele ja kodanikuühiskonna organisatsioonidele jne. Programmi raames teostatavates projektides osaleb igal aastal umbes üks miljon kodanikku.

2.9.2. Programm „Põhiõigused ja kodakondsus”

Komisjon edendab ELi kodakondsusega kaasnevaid õigusi programmi „Põhiõigused ja kodakondsus”[27] abil, mis on kehtestatud üldprogrammi „Põhiõigused ja õigusasjad” raames ajavahemikuks 2007–2013 ja mille kogueelarve on 93,8 miljonit eurot. Programmi üheks eesmärgiks on edendada Euroopa kui sellise ühiskonna arengut, mis rajaneb põhiõiguste, sealhulgas liidu kodakondsusega kaasnevate õiguste austamisel. Prioriteetsete projektide hulka kuuluvad teavitus- ja kodanikuõpetuse algatused, millega edendatakse ELi kodanike aktiivset osalemist liidu demokraatias, eelkõige Euroopa Parlamendi ja kohalikel valimistel.

2.9.3. Teadusuuringute seitsmes raamprogramm: teemaprogramm „Sotsiaalmajandus- ja humanitaarteadused”

Komisjon rahastab sotsiaal- ja humanitaarteaduste valdkonnas teadusuuringuid eesmärgiga muu hulgas täiendada akadeemiliste ringkondade, poliitika kujundajate, kodanikuühiskonna organisatsioonide ja üldsuse teadmisi ELi kodakondsusest ning suurendada nende teadlikkust ja levitada nende hulgas teadustulemusi. . Lisaks sellele on üks teadusuuringute valdkond pühendatud ainult ELi kodakondsuse küsimusele, mille uurimiseks ajavahemikul 2007–2013 on eraldatud 125 miljonit eurot. Eelkõige vaadeldakse laienenud ELi edasise arengu seisukohalt küsimusi, mis on seotud Euroopa kodanike demokraatliku kaasvastutustunde tekkimise ja aktiivse osaluse suurendamisega. [28]

3. KOKKUVÕTE

Käesolevas aruandes antakse ülevaade peamistest muutustest ELi kodakondsusega kaasnevates õigustes. Aruanne on üks dokumentidest, mille alusel on 2010. aasta aruandes ELi kodakondsuse kohta esitatud edasised meetmed, eelkõige sellistes valdkondades nagu õigus liikmesriikides vabalt liikuda ja elada, oma riigi esinduseta ELi kodanike konsulaarkaitse välismaal ning kodanike õigus oma elukohaliikmesriigis hääletada ja kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel.

Alates järgmisest aastast hakkab komisjon aluslepingu sätteid, milles käsitletakse ELi kodakondsusega kaasnevaid õigusi, hindama igal aastal ELi põhiõiguste harta kohaldamist käsitleva iga-aastase aruande raames, mis koostatakse esimest korda 2011. aastal.

See peaks andma komisjonile võimaluse esitada iga kolme aasta möödudes senisest põhjalikum olukorra analüüs ning kirjeldada kodanike püsivaid probleeme ja meetmeid, millega tugevdatakse ELi kodakondsusega kaasnevaid õigusi.

LISA

[pic]

[1] Viies aruanne liidu kodakondsuse kohta (KOM(2008) 85 (lõplik)) esitati 15. veebruaril 2008 ja see hõlmas ajavahemikku 1. mai 2004 – 30. juuni 2007.

[2] KOM(2010) viide lisatakse.

[3] KOM(2010)119 (lõplik).

[4] Käesolevas aruandes vaadeldava ajavahemiku tõttu hinnatakse kõnealuste sätete rakendamist järgmises ELi toimimise lepingu artikli 25 kohases aruandes.

[5] Varem ELi lepingu kohaselt ELi põhistruktuuri moodustanud kolm sammast olid järgmised: ühenduse sammas ehk esimene sammas, mis hõlmas kolme ühendust (Euroopa Ühendus, Euroopa Aatomienergiaühendus (Euratom) ning endine Euroopa Söe- ja Teraseühendus (ESTÜ)); teine sammas, mis hõlmas ELi lepingu V jaotise kohast ühist välis- ja julgeolekupoliitikat, ning kolmas sammas, mis hõlmas ELi lepingu VI jaotise kohast politseikoostööd ja kriminaalasjades tehtavat õigusalast koostööd.

[6] http://eudo-citizenship.eu

[7] http://ec.europa.eu/justice_home/funding/integration/funding_integration_en.htm

[8] Statistics in Focus , 36/2010 „ Acquisitions of citizenship slightly declining in the EU ”, http://ec.europa.eu/eurostat

[9] Täiendava teabe saamiseks kolmandate riikide kodanike rahvuse, kodakondsuse ja integreerimise seose kohta vt integratsiooni käsiraamatu („ Handbook on integration for policy-makers and practitioners ”, kolmas trükk) 5. peatükk.

[10] Vt muu hulgas kohtuasjad C-369/90, Micheletti ja teised, [1992], EKL I-4239, punkt 10; C-179/98, Mesbah, [1999], EKL I-7955, punkt 29; C-200/02 Zhu ja Chen, [2004] EKL I-9925, punkt 37.

[11] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38/EÜ, 29. aprill 2004, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil (ELT L 158, 30.4.2004, lk 77).

[12] KOM(2008) 840 (lõplik).

[13] KOM(2009) 313 (lõplik).

[14] KOM(2010) 1620 (lõplik).

[15] Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 810/2009, 13. juuli 2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri (viisaeeskiri) (ELT L 243, 15.9.2009, lk 1).

[16] KOM(2010) 373.

[17] http://ec.europa.eu/youreurope/index.htm

[18] http://ec.europa.eu/justice/policies/citizenship/docs/guide_free_movement.pdf

[19] SOLVIT on Interneti põhine probleemide lahendamise võrgustik, mille raames teevad liikmesriigid koostööd, et lahendada probleeme, mis on tekkinud sellest, et ametiasutused on siseturgu käsitlevaid õigusakte vääralt kohaldanud.

[20] [2008] EKL I-6241.

[21] Nõukogu direktiiv 2006/106/EÜ, 20. november 2006, millega kohandatakse direktiivi 94/80/EÜ (millega sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida liikmesriigi kohalikel valimistel) seoses Bulgaaria ja Rumeenia ühinemisega (ELT L 363, 20.12.2006, lk 368).

[22] Nõukogu direktiiv 94/80/EÜ, 19. detsember 1994, millega sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida liikmesriigi kohalikel valimistel (EÜT L 368, 31.12.1994, lk 38).

[23] KOM(2007) 767 (lõplik).

[24] Eurobaromeetri kiiruuring 294: ELi kodakondsus, 2010. aasta märts.

[25] Liikmesriigid on tabelis esitatud teabe edastanud Eurostatile ning see tugineb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. juuli 2007. aasta määruse (EÜ) nr 862/2007 (mis käsitleb ühenduse rände- ja rahvusvahelise kaitse statistikat ja millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EMÜ) nr 311/76 võõrtöötajaid käsitleva statistika koostamise kohta (ELT L 199, 31.7.2007, lk 23)) artikli 2 lõike 1 punktides a, b ja c määratletud mõistetele „alaline elukoht”, „sisseränne” ja „väljaränne”.

[26] Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsus nr 1904/2006/EÜ, 12. detsember 2006, millega luuakse ajavahemikuks 2007–2013 programm „Kodanike Euroopa”, et edendada Euroopa kodanikuaktiivsust (ELT L 378, 27.12.2006, lk 32).

[27] Nõukogu otsus 2007/252/EÜ, 19. aprill 2007, millega kehtestatakse ajavahemikuks 2007–2013 üldprogrammi „Põhiõigused ja õigusasjad” raames eriprogramm „Põhiõigused ja kodakondsus” (ELT L 110, 27.4.2007, lk 33).

[28] Täiendav teave teadusuuringute seitsmenda raamprogrammi raames rahastatava teemaprogrammi „Sotsiaalmajandus- ja humanitaarteadused” toimimise ja tulemuste kohta on esitatud veebisaidil http://cordis.europa.eu/fp7/ssh/home_en.html.