[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 6.12.2006

KOM(2006) 767 lõplik

KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

DIREKTIIVI 94/62/EÜ (PAKENDITE JA PAKENDIJÄÄTMETE KOHTA) RAKENDAMISE JA SELLE MÕJU KOHTA KESKKONNALE NING SISETURU TOIMIMISELE[SEK(2006) 1579]

SISSEJUHATUS

Ajal, mil võeti vastu direktiiv 94/62/EÜ pakendite ja pakendijäätmete kohta (edaspidi „pakendidirektiiv”), oli olemas vähe teavet pakendite ja pakendijäätmete käitlemise kulude ja tulude kohta. Sellist teavet hakati koondama enne pakendidirektiivi viimase läbivaatamise algatamist, kui suurem rõhk asetati tasuvusanalüüsile ja mõju hindamisele. Tasuvusanalüüs keskendus tollal siiski läbivaadatava direktiivi mõjudele, s.t suureneva ringlussevõtu mõjule. Selleks arvutati välja suureneva ringlussevõtu kulud ja tulud alates 1998. aasta ringlussevõtu tasemetest kuni sobivaimate ringlussevõtu määradeni.

Euroopa Parlament ja nõukogu kutsusid õigusloomeprotsessi käigus komisjoni üles andma põhjalikumat hinnangut direktiivi üldise mõju kohta ja esitama aruannet pakendidirektiivi rakendamise ning selle mõju kohta keskkonnale ja siseturu toimimisele.[1] Nimetatud aruandes tuleks hinnata ka võimalikke edasisi meetmeid pakendite vältimiseks ja kajastada muid asjakohaseid teemasid kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi raamistikus.

Käesolevas aruandes esitatakse direktiivi keskkonnaalaste, majanduslike, sotsiaalsete ja siseturuga seotud tahkude järelhinnang ning hinnatakse pakendijäätmete tekke vältimiseks ja pakendijäätmete ringlussevõtuks ning pakendite vabaks ringluseks siseturul võetavate täiendavate meetmete vajadust.

Aruandes arvestatakse ka teatist jäätmetekke vältimise ja jäätmete ringlussevõtu temaatilise strateegia kohta[2] ning jäätmeid käsitleva raamõigusakti läbivaatamise ettepanekut,[3] mille komisjon võttis vastu 21. detsembril 2005.

1. PAKENDIDIREKTIIVI MÕJUDE JÄRELHINNANG

Käesoleva aruande koostamiseks teostati kaks uuringut: uuring direktiivi keskkonna-, majanduslike ja sotsiaalsete mõjude kohta[4] ning uuring siseturuga seotud tahkude kohta[5]. Mõlemaid uuringuid arutati põhjalikult läbi sidusrühmadega ning arutelu on dokumenteeritud komisjoni veebileheküljel.[6] Lisaks korraldas Euroopa Keskkonnaagentuur valitud riikides ka katseuuringu pakendijäätmete käitlemissüsteemide tõhususe kohta.[7]

Uuringud sisaldavad võimalikult palju teavet kõigi 25 liikmesriigi kohta. Enamik ülesandeid olid suunatud direktiivi rakendamise hindamisele ajal, mil kümme uut liikmesriiki ei olnud veel Euroopa Liidu liikmed. Teavet pakendijäätmete käitlemise kohta uutes liikmesriikides enne ühinemist on vähe. Seetõttu pidi suur osa analüüsist piirduma ELi 15 liikmesriigiga, kes olid liikmed enne 1. maid 2004 (edaspidi „ELi vanad liikmesriigid”).

Käesolevas osas esitatakse kokkuvõtlikult kõnealuste uuringute tulemused ja Euroopa Komisjoni hinnang nende kohta. Üksikasjalikumad selgitused on esitatud käesoleva aruande lisas.

1.1. Pakenditega seotud üldised mõjud

Pakendamine tekitab suhteliselt väikese, kuid olulise toote- ja jäätmevoo. 2002. aastal tekitati ELi vanades liikmesriikides umbes 66 miljonit tonni pakendijäätmeid . See moodustab ligikaudu 5% kogu jäätmetekkest. Pakendijäätmed moodustavad olmejäätmetest kaalu poolest ligikaudu 17%[8] ning mahu poolest 20–30%[9]. Kaal ei ole siiski parim pakendijäätmete keskkonnamõjude ja pakendi mõjude indikaator pakendi kogu olelustsükli kestel. Pakendite üldised keskkonnamõjud moodustavad üldisest majandusest vaid mõne protsendi. Pakendite tarbimisega seotud kasvuhoonegaaside heiteid hinnatakse ELi vanades liikmesriikides näiteks umbes 80 miljonile tonnile CO2-ekvivalendile aastas.[10] See moodustab ligikaudu 2% ELi vanade liikmesriikide kasvuhoonegaaside koguheidetest. Pakendite osa teistes keskkonnamõjudes, näiteks õhu happelisuse suurenemises, peenosakeste sisalduse suurenemises ja eutrofeerumises, on võrreldava suurusega.

1.2. Pakendite ringlussevõtt, taaskasutamine ja põletamine jäätmepõletusettevõtetes energia taaskasutuse eesmärgil[11]

Pakendite ringlussevõtt [12] ei ole uus jäätmekäitluse meetod. Mõningaid pakendeid on alati ringlusse võetud, sest see oli odavam kui pakendite kõrvaldamine. Riiklike õigusaktide ja programmide tulemusena võeti märkimisväärseid pakendikoguseid ringlusse isegi enne pakendidirektiivi jõustumist. 66 miljonist tonnist pakendijäätmetest võeti 2002. aastal ringlusse 36 miljonit tonni ehk 54% . 1997. aastaga võrreldes suurenes ringlussevõtt 9 miljoni tonni võrra ja ringlussevõtu määr 8% võrra. See kasv toimus peamiselt nendes liikmesriikides, kus ringlussevõtu tase oli alguses madal. Pakendite taaskasutamine ja põletamine jäätmepõletusettevõtetes energia taaskasutuse eesmärgil suurenes ajavahemikul 1997–2002 31 miljonilt tonnilt ehk 52%-lt 41 miljonile tonnile ehk 62%-le .

2002. aastal saavutati kõik 75 eri eesmärki, mis kehtisid ELi vanade liikmesriikide suhtes.[13]

Pakendijäätmete ringlussevõtt ja taaskasutamine on mõjutanud keskkonda positiivselt enamiku parameetrite puhul. Võrreldes stsenaariumiga, kus pakendijäätmed saadeti prügilasse või põletamisele ilma energia taaskasutuseta, vähenes kasvuhoonegaaside heide pakendijäätmete ringlussevõtu ja taaskasutuse tõttu ligikaudu 25 miljoni tonni CO 2 -ekvivalendi võrra (umbes 1 miljoni tonni võrra pakendidirektiivi otsese tulemusena) ja ressursside kasutamine ligikaudu 10 miljoni tonni nafta ekvivalendi võrra (umbes 3 miljonit tonni pakendidirektiivi otsese tulemusena), mis vastab ligikaudu 0,6%-le ELi vanade liikmesriikide kasvuhoonegaaside koguheidetest 2002. aastal või kolmandikule kuni poolele selliste riikide nagu Taani, Iirimaa või Rootsi kasvuhoonegaaside koguheidetest. Arvestades seda, kui keeruline on saavutada Kyoto protokolli kohast 8%-lise vähendamise eesmärki, on see oluline panus. Muud suuremad keskkonnaalased eelised on tahkete osakeste heidete vähenemine, õhu happelisuse vähenemine ja ebameeldivate mõjude (liiklusmüra, lõhnad, visuaalsed häiringud jms, mis mõjutavad prügilate ja jäätmepõletusettevõtete läheduses elavaid inimesi) vähenemine.

Pakendidirektiivist ning riiklikest programmidest ja õigusaktidest tulenev ringlussevõtt ei ole oluliselt kallim kui oleks olnud selle materjali kõrvaldamine. Pakendijäätmete käitlemise kogumaksumust[14] 2001. aastal hinnati kolme stsenaariumi alusel. Stsenaariumis, milles kasutati 2001. aasta tegelikke ringlussevõtu ja taaskasutamise määrasid, hinnati maksumuseks 6,6–6,8 miljardit eurot. Isegi sellise stsenaariumi kohaselt, kus pakendite ringlussevõtt moodustab 0% ja kõrvaldamine 100%, oleksid kõrvaldamiskulud ulatunud siiski ligikaudu 6,1 miljardi euroni. Stsenaariumis, milles kasutati pakendite ringlussevõtu tõenäolisi tasemeid pakendidirektiivi puudumise korral, hinnati pakendijäätmete käitlemise kogumaksumuseks 6,6 miljardit eurot. Arvestades selliste hinnangute ebamäärasust, võib järeldada, et pakendidirektiivi kohaste ringlussevõtukohustustega seotud täiendavad kulud ei ole suuremad kui mõnisada miljonit eurot aastas . Kõnealused täiendavad kulud tõenäoliselt vähenevad, kui ELis jäätmete kõrvaldamise aluseks olevate ELi õigusaktide, näiteks direktiivi 1999/31/EÜ (prügilate kohta)[15], rakendamine keskkonnatingimusi parandab.

Pakendite ringlussevõtu kaudu ühe tonni CO2-ekvivalendi vähendamise kulu on kasvanud 12 eurolt tonni kohta 1997. aastal 23 eurole tonni kohta 2001. aastal (võrreldes heitkoguste turuhindadega, mis ulatusid ühe tonni CO2 kohta 9 eurost 2005. aasta oktoobris 12,5 euroni 2006. aasta oktoobris)[16]. Kuna pakendite ringlussevõtul on keskkonnale ka teisi kasulikke mõjusid, võib seda suhteliselt kindlalt liigitada CO 2 heidete ja teiste keskkonnamõjude vähendamise kõige kulutasuvamate meetodite hulka . Eri pakkematerjalide ja -rakenduste vahel on siiski suured erinevused. Uuringud näitavad ka seda, et ringlussevõtu eesmärkide seadmine praegustest tasemetest kõrgemale ei oleks kulutasuv.[17] Liikmesriikidevahelised geograafilised erinevused mõjutavad kulutasuvuse tulemusi vaid vähesel määral.

Teatavate tööstus- ja erasektorite mõju võib siiski olla suurem, kui võiks järeldada eespool esitatud numbritest, sest direktiivis on viidatud jäätmekäitluse üleminekule avalikult sektorilt (eriti kohalikelt omavalitsustelt) erasektorile (mis praegu kaasrahastab pakendijäätmete käitlemist) ning eespool esitatud hinnangutes ei ole arvestatud ettevõtete sisemisi halduskulusid.

Pakendite taaskasutamise ja ringlussevõtuga tegeleva tööstuse otsese ja esimese ringi kaudse tööhõive määraks on hinnatud 42 000 täistööajaga töökohta. Seda arvu tuleb võrrelda makromajanduslikest mõjudest tingitud võimaliku töökohtade arvu vähenemisega jäätmete kõrvaldamise sektoris (ringlussevõtule kulutatud rahalisi vahendeid ei ole võimalik kulutada muule majandustegevusele – sellised mõjud vähenevad kõrvaldamise kulude kasvades). On selgusetu, kui paljusid töökohti on see mõjutanud. Üldiselt on tööhõive saldo tõenäoliselt neutraalne või veidi positiivne .

Pakendidirektiivi kohaste ringlussevõtukohustuste peamine mõju siseturule oli jäätmete kogumise ja ringlussevõtu turgude stabiliseerimine. Liikmesriikidevahelised erinevused ringlussevõtu rahastamisel mõnevõrra ühtlustusid, sest kõigis liikmesriikides on pakendite ringlussevõtu toetamiseks olemas rahastamismehhanismid. Hiljuti tekkisid pakendidirektiivi artikli 8 ja otsuse 97/129/EÜ kohase olulise identifitseerimissüsteemi vabatahtlikkuse või kohustuslikkuse vastukäiva tõlgendamise tõttu siseturu probleemid.

1.3. Pakendite vältimine

Pakendite vältimine juba algusest peale on palju keerulisem kui ringlussevõtt. Ringlussevõtt on üks võimalikest jäätmekäitluse meetoditest, kusjuures teiste meetodite hulka kuuluvad taaskasutamine ja kõrvaldamine. Vältimine ei mõjuta mitte ainult kogu pakendi olelustsüklit alates tooraine kaevandamisest kuni kõrvaldamiseni, vaid ka pakendatud toodete olelustsüklit. Mis tahes suuremaid muudatusi turule viidud pakendite mahus on võimalik saavutada vaid tootmis-, tarbimis- ja turustusharjumuste muutmise kaudu. Seda näitab kõigi seni võetud vältimismeetmete piiratud edu. Kuigi pakendijäätmete tekke mõningane lahtisidumine SKT kasvust tundub siiski toimuvat, suureneb pakendijäätmete absoluutkogus peaaegu kõigis liikmesriikides. Sellised vältimismeetmed nagu oluliste nõuete jõustamissüsteemid, pakendite vältimise kavad ja ranged tootjavastutuse süsteemid on pakendite teket ehk vähendanud. Siiski ei ole üldised pakendijäätmete tekitamise harjumused liikmesriikides, kes kasutavad eri vältimisvahendeid, ja liikmesriikides, kes ei kasuta ühtegi sellist vahendit, erinevad.

Euroopa Parlament on tõstatanud küsimuse pakendi keskkonnamõju märgendi kasutamisest pakendipoliitika eesmärgil. Selline märgend on kontseptuaalne vahend, mis mõõdab pakendi keskkonnamõju ja annab lihtsa tulemuse, võimaldades pakendit täiustada ja hõlbustades valikut eri pakendamissüsteemide vahel. Pakendi keskkonnamõju märgendi eelis on see, et see annab juhiseid peamiste keskkonnamõjude kohta, mida tuleb olelustsükli hindamisel ja olelustsüklil põhineva lähenemisviisi meetodite puhul arvestada. Praktilised piirangud raskendavad siiski pakendi keskkonnamõju märgendi kasutamist selliste üksikute numbrite kindlakstegemiseks, mida võiks kasutada ühe pakendiliigi teisele eelistamise põhjendamiseks või tarbija teavitamiseks. Seetõttu tundub olevat asjakohane kasutada pakendi keskkonnamõju märgendit pigem selleks, et anda olelustsükli meetodeid kasutavatele ettevõtetele juhiseid, kui püüda selle vahendi abil arvutada üksikud numbreid. Pakendi keskkonnamõju märgendi sellise kasutamisviisi võiks lisada tulevase vastavushindamise korra raamistikku.

Miski ei viita sellele, et pakendites olevate raskmetallide ja teiste ohtlike ainete praegused tasemed põhjustavad tervisele ja keskkonnale mingeid konkreetseid riske. Seetõttu tundub olevad ebatõenäoline, et raskmetalli piirmäärade edasine vähendamine tooks tervisele ja keskkonnale olulist kasu.

Vältimiseesmärgid võivad tunduda köitvad nende ilmse lihtsuse tõttu. Nende rakendamisega kaasneb siiski mitu probleemi, mis ei ole teistest meetmetest vähem keerukad. Kaaluga seotud eesmärgid seaksid raskemad, kuid mitte tingimata vähem keskkonnasõbralikud pakkematerjalid ebasoodsasse olukorda. Kõikide tootjate suhtes võrdselt kohaldatavad eesmärgid seaksid ebasoodsasse olukorda sellised tootjad, kes juba kasutavad võimalikult vähe pakendeid. Selliste tootjate jaoks võib edasine vähendamine tähendada tootekadu, mis tekitab sageli pakendite vähendamisega seotud võimalike keskkonnaalaste eelistega võrreldes tõenäoliselt palju suurema keskkonnakahju.

Prügilate kasutamise keeldudel ja prügilate kasutamise vähendamise eesmärkidel on jäätmevoogude ümbersuunamisele samasugune mõju nagu ringlussevõtu eesmärkidel. Nende puhul tuleb siiski kaaluda, millise jäätmekäitlusmeetodi kasutamine võiks tuua keskkonnale suurimat kasu. Ringlussevõtu eesmärke ei saa lihtsalt asendada prügilate kasutamise keeldude ja prügilate vähendamise eesmärkidega, kui see suurendaks põletamist, kahjustades ringlussevõttu ja direktiivi üldiseid keskkonnaalaseid eeliseid.

2. MÕJU SISETURULE

Direktiiv on liikmesriikide ringlussevõtu määrasid oluliselt ühtlustanud ja teavitamiskord on võimaldanud mitmeid siseturuküsimusi lahendada enne nende muutumist tõeliseks probleemiks. Vaatamata direktiivi eesmärgile aidata kaasa siseturu toimimisele ja vähendada kaubandustõkkeid ei ole need eesmärgid siiski kõigi pakendiliikide puhul veel täielikult saavutatud. Varasemad kogemused ja käsilolevad juhtumid näitavad, et eri liikmesriikides võetud ühepoolsed meetmed on ikka veel probleemiks, nõudes ettevõtjatelt oma pakendite kohandamist vastavalt iga üksiku liikmesriigi nõuetele ja muutes nende jaoks keerukamaks kasutada ära siseturu ärivõimalusi, mis peituvad sama toote müügis eri turgudel samas pakendis. Eelkõige näitavad menetlused jookide sektoris toimunud rikkumiste puhul, et riiklikud meetmed võivad põhjustada konkurentsi moonutamist ja mõnel juhul siseturu jaotamist, mis on vastuolus direktiivi eesmärkidega. Joogipakendite sektoris on täheldatud kõnealuseid mõjusid, mille põhjuseks on ühekordselt kasutatavate mahutite kohustuslik tagatissüsteem (nt Saksamaa). Saksamaa juhtum rõhutab ka seda, et ühelt tagatissüsteemilt teisele ülemineku etapp on ettevõtjate jaoks äärmiselt vajalik, sest õiguslik ja tegelik ebakindlus võib kahjustada turu stabiilsust. Maksustamise kasutamine pakendipoliitika tõukejõuna võib pealegi siseturgu kahjustada, kui makse kohaldatakse viisil, mis kaitseb kohalikke tootjaid.

Komisjon on kohustatud reageerima mis tahes meetmetele, mis võivad kahjustada siseturu toimimist ning mis ei ole keskkonda arvestades põhjendatud, ja hindab jätkuvalt vajadust selgitada või muuta pakendidirektiivi artikleid 5 ja 7, et hõlbustada kaupade vaba ringlust siseturul.

Komisjon leiab ka, et oluliste nõuete korrektne jõustamine aitab veelgi kaasa võrdsete võimaluste loomisele. Edusammude puudumine oluliste nõuete jõustamisel kujutab endast siseturuga seotud suurt probleemi direktiivi rakendamisprotsessis. Kõik liikmesriigid on olulised nõuded korrakohaselt üle võtnud, kuid vaid kolmes liikmesriigis (Ühendkuningriik, Prantsusmaa ja Tšehhi Vabariik) on olemas jõustamismehhanism. Oluliste nõuete jõustamine aitab veelgi kaasa pakendite vältimisele, ringlussevõtule ja pakendites sisalduvate ohtlike ainete vähendamisele. Tõendid näitavad, et oluliste nõuete järgimist kontrollivad riigid (Prantsusmaa ja Ühendkuningriik) on saavutanud samasuguse pakendite kasutamise kasvu SKTst lahtisidumise taseme nagu riigid, kes on rakendanud pakendite vältimise kavasid (nt Belgia ja Hispaania).

Komisjon kordab nimetatud põhjustel oma kohustust edendada oluliste nõuete korrektset rakendamist seoses direktiivi artiklitega 9 ja 18. Lisaks sellele võiksid liikmesriigid suhtuda oluliste nõuete jõustamisse kui prioriteeti oma jäätmetekke vältimise kavade vastuvõtmisel.

Vaatamata seni saavutatud edule tuleb lõpuks selgitada ebatäpsusi mõnes pakendimõistes ja aruandluskorras, arvestades ka võrdsete võimaluste tagamist kõigi ettevõtjate jaoks. Komisjon teeb nende teemade käsitlemiseks ka edaspidi liikmesriikidega koostööd.

3. PAKENDITE KORDUVKASUTAMINE

Pakendite korduvkasutamise süsteemid toimivad väga edukalt veopakendite puhul. Suurem osa pakendite korduvkasutamisega seotud arutelusid Euroopa Liidus keskendub siiski tarbijale mõeldud joogipakenditele (ligikaudu 20% pakendite kogukaalust)[18]. Elavalt arutatakse küsimusi, kas korduvkasutatavaid tarbijale mõeldud joogipakendeid tuleks eelistada ühekorrapakenditele ning kui vastus on jaatav, siis kui suures ulatuses. Sellel teemal on korraldatud mitmeid olelustsükli hindamise alaseid uuringuid. Tulemuste üldise sisu suhtes on jõutud küllaltki kindlale kokkuleppele, kuid absoluutväärtused erinevad teataval määral. Enamikus uuringutes leiti, et korduvkasutatavad pakendid on paremad lühikeste veovahemaade ja kõrge tagastusmäära korral ning ühekorrapakendid on paremad pikkade veovahemaade ja madala tagastamismäära korral.

Seda tausta arvestades ei tundu praegu olevat võimalik ega asjakohane soovitada ühtlustatud meetmeid, et edendada korduvkasutatavate tarbijale mõeldud joogipakendite kasutamist ühenduse tasandil.

Tõendid näitavad siiski, et siseturu joogisektor muutub ühepoolsete meetmete tõttu, mida liikmesriigid on võtnud pakenditega seotud keskkonnahuvide edendamiseks, järjest enam killustatuks. Näiteks korduvtäitmissüsteeme võib olla pikkade vahemaade tagant keerulisem kasutada ja see võib tekitada täiendavaid kulusid importijatele, kes peavad kohandama oma pakendeid vastavalt iga üksiku liikmesriigi turu erisustele. Asjakohaselt kavandatud korduvkasutatavate pakendite kasutamist soodustavad riiklikud meetmed on keskkonnale üldiselt kasulikud. Teisalt võivad sellised meetmed avaldada mõju siseturule. Asjaomaste majanduslike ja keskkonnaalaste huvide vahelise õige tasakaalu leidmine jääb selle sektori üheks peamiseks ülesandeks. Seetõttu hindab komisjon joogipakendite puhul vajadust selgitada või muuta pakendidirektiivi artikleid 5 ja 7, et hõlbustada nende vaba ringlust siseturul.

4. TÄIENDAVATE MEETMETE VAJADUS

Pakendidirektiiv on aidanud pakendite vältimise, korduvkasutamise ja ringlussevõtu kaudu vähendada loodusvarade kasutamise keskkonnamõju. Direktiiviga on loodud ka stabiilsem majanduslik raamistik pakendijäätmete eraldi kogumiseks ning ringlussevõtuks ja taaskasutamiseks. Nii on direktiiviga loodud ärivõimalusi ning uusi töökohti. Mis tahes tulevaste direktiivi läbivaatamise kavade eesmärk peaks olema kindlustada ja suurendada neid eeliseid, suurendades samas komisjoni ja nõukogu eesistujariikide parema õigusliku reguleerimise algatuste kohase lihtsustamise ja ühtlustamise kaudu pakendite ja pakendijäätmete käitlemise tõhusust ning hoides ära võimalikke negatiivseid mõjusid siseturule.

4.1. Vältimine ja korduvkasutamine

Nagu direktiivi järelhindamine on näidanud, on vältimise ja korduvkasutamise meetmete ulatus pakendatud tootest isoleeritult suhteliselt piiratud. Mis tahes meede, mis mõjub vältimisele või korduvkasutamisele tõhusalt, avaldab mõju ka pakendatud kaupadele ja nende tootmis-, turustamis- ja tarbimisharjumustele ning siseturu raames toimuvale kaubavahetusele. Käesoleva aruande koostamiseks kasutatud uuringutest ei ilmne ühegi pakendite vältimise ja korduvkasutamise edendamise meetodi selget eelistamist.

Seetõttu tuleks Euroopa tasandil läheneda pakendijäätmete tekke vältimisele paindlikult ja julgustada liikmesriike võtma meetmeid, võimaldades neil samas teha valikut kõige sobivamate vahendite ja meetmete hulgast. Selline paindlik vahend tagatakse ettepanekuga lisada jäätmeid käsitlevatesse raamõigusaktidesse liikmesriikide kohustus töötada välja jäätmetekke vältimise kavad, mille komisjon võttis päevakorda seoses jäätmetekke vältimise ja jäätmete ringlussevõtu temaatilise strateegiaga. Komisjon on valmis toetama liikmesriike riiklike vältimiskavade koostamisel.

Pakendidirektiivi rakendamiseks ja siseturu paremaks toimimiseks on oluline, et kõik osalised aitavad kaasa direktiivi artiklis 16 sätestatud teavitamissüsteemi tõhusale toimimisele.

4.2. Ringlussevõtu ja taaskasutuse eesmärgid

Pakendidirektiivi artikli 6 lõikes 8 on ette nähtud, et käesolevale aruandele lisatakse vajaduse korral ettepanekud pakendite vältimise ja korduvkasutamise sätete läbivaatamiseks. Artikli 6 lõikes 5 on sätestatud, et „hiljemalt 31. detsembriks 2007 kinnitab Euroopa Parlament ja nõukogu [...] eesmärgid kolmandaks viieaastaseks perioodiks aastateks 2009 kuni 2014 [...]”.

Pakendidirektiivi artiklis 6 nimetatud eesmärke on hiljuti muudetud.[19] Taaskasutamise ja ringlussevõtu uued eesmärgid on vastu võetud ja need tuleb saavutada 2008. aasta lõpuks. Samal ajal on Euroopa Liiduga 1. mail 2004 ühinenud liikmesriikide eriolukorra tõttu 2008. aasta eesmärkide saavutamine lükatud seitsme liikmesriigi puhul direktiiviga 2005/20/EÜ[20] edasi 2012. aastani ning kolme liikmesriigi puhul vastavalt 2013., 2014. ja 2015. aastani.

Käesolevas aruandes sisalduv hinnang põhineb aastatel 2001–2002 kogutud andmetel ja teabel. Viimane aruanne jäätmedirektiivide (sealhulgas pakendidirektiivi) rakendamise kohta hõlmab ajavahemikku 2001–2003, samas kui järgmine, ajavahemikku 2004–2006 käsitlev aruanne avaldatakse kõige varem 2008. aastal. Selles aruandes esitatakse tõenäoliselt teave, mida on vaja 2008. aasta eesmärkide ümberhindamiseks. Liikmesriigid peavad tegema olemasolevate eesmärkide rakendamiseks veel mitmeid edusamme. Vaid juhul, kui pakendijäätmete käitlemise olukord uutes liikmesriikides muutub selgemaks ja komisjon saab andmeid järgmiste aruandlusperioodide kohta, on võimalik hinnata uute võimalike eesmärkide keskkonna-, majanduslikku ja sotsiaalset mõju.

Seetõttu tundub olevat enneaegne soovitada uusi ringlussevõtu ja taaskasutamise eesmärke etapil, mil eelmised eesmärgid on alles hiljuti liikmesriikide õigusaktidesse üle võetud ja nende eesmärkide rakendamise viimane tähtaeg on alles 2015. aastal.[21] Samuti ei viita miski sellele, et pakendite ringlussevõtu ja taaskasutamise eri tasemete maksumus ja eelised oleksid pärast uute eesmärkide kokkuleppimist 2004. aastal oluliselt muutunud. Seetõttu on leitud, et direktiivis 2004/12/EÜ määratud eesmärgid peaksid jääma kehtima ka pärast 2008. aastat.

5. KOKKUVÕTE

Pakendidirektiivi keskkonnamõju järelhindamine näitab pakendite taaskasutamise ja energia taaskasutuse eesmärgil jäätmepõletusettevõtetes põletamise kasvu 9% võrra ning pakendite ringlussevõtu kasvu 8% võrra ajavahemikul 1997–2002. Samal ajal saavutati 2002. aastal kõik direktiiviga kehtestatud eesmärgid. Pakendite ringlussevõtt avaldas keskkonnale positiivset mõju, vähendades muu hulgas kasvuhoonegaaside heidet ja hoides kokku ressursse. Teisteks keskkonnaeelisteks on tahkete osakeste heite vähenemine, hapestumise vähenemine, liiklusmüra, lõhnade, visuaalsete häiringute jmt vähenemine. Need on märgatavad ja olulised eelised, mis kaasnevad tööstuse jõupingutustega pakendidirektiivi nõuete rakendamiseks. Andmed tõendavad, et pakendidirektiivi ringlussevõtukohustustega seotud täiendavad kulud ei ole võrreldes teiste jäätmekäitlusmeetodite (nt kõrvaldamise) kuludega oluliselt suuremad ja need on kahanemas. Pakendite ringlussevõtu kulud on samas suurusjärgus nagu kõige kulutasuvamad alternatiivid CO2 heidete ja muude keskkonnamõjude vähendamiseks.

Komisjon leiab, et pakendidirektiivi ringlussevõtu ja taaskasutamise eesmärgid on praegu sobivaimad ning peaksid jääma samaks, et kõigil liikmesriikidel oleks võimalik neid saavutada. Vältimise valdkonnas on võimalik olulist edu saavutada vaid selliste meetmete kasutamise kaudu, mis on seotud eriomaste tingimustega, milles pakendatud kaupu turustatakse, näiteks tarbimis- ja turustusharjumustega. Liikmesriikide jäätmetekke vältimise kavade väljatöötamise kohustuse lisamine jäätmeid käsitlevatesse raamõigusaktidesse, mida komisjon soovitas seoses jäätmetekke vältimise ja jäätmete ringlussevõtu temaatilise strateegiaga, on asjakohane vahend, et edendada jäätmetekke vältimist üldiselt ja eriti pakendijäätmete tekke vältimist.

Pikemas perspektiivis tuleb pakendijäätmete ringlussevõttu näha jäätmetekke vältimise ja jäätmete ringlussevõtu temaatilises strateegias määratletud ELi jäätmete ringlussevõtu poliitika üldises raamistikus. Komisjon kavatseb jäätmetekke vältimise ja jäätmete ringlussevõtu temaatilise strateegia 2010. aasta läbivaatamisel hinnata edusamme, mida liikmesriigid on teinud jäätmetekke vältimise, jäätmete ringlussevõtu ja taaskasutamise valdkonnas. Kõnealune hindamine peab põhinema muu hulgas pakendidirektiivi mõjude hinnangu ajakohastamisel ning arvestama liikmesriikide edusamme suurendatud ringlussevõtu määrade saavutamisel, mille Euroopa Parlament ja nõukogu kehtestasid direktiivi 2004. aasta läbivaatamisel.

On olemas tõendeid (eelkõige jookide sektoris), et direktiiviga ei ole sellesiseturu eesmärke veel täielikult saavutatud. Selle põhjuseks on osaliselt olnud pakendidirektiivi sätete ebaõige rakendamine, kuid samuti killustatud turgu põhjustavate ühepoolsete meetmete arvu kasv. Seetõttu hindab komisjon vajadust sellise meetme järele, mida võiks võtta ELi tasandil, et edaspidi vältida siseturuga seotud piiranguid. Edusammud oluliste nõuete korrektsel jõustamisel ning mõistete ja aruandluskorra ühtlustamisel liikmesriikides aitavad veelgi kaasa kõigi ettevõtjate jaoks võrdsete võimaluste loomisele.

[1] Direktiivi 94/62/EÜ (pakendite ja pakendijäätmete kohta) artikli 6 lõiked 8 ja 9, nende sätete tekst on esitatud käesoleva aruande I lisas.

[2] KOM(2005)666 (lõplik).

[3] KOM(2005)667 (lõplik).

[4] Uuring direktiivi 94/62/EÜ (pakendite ja pakendijäätmete kohta) rakendamise ning pakendite vältimise ja korduvkasutamise võimaluste edendamise kohta, Ecolas’i ja Pira 2005. aasta uuring Euroopa Komisjoni tellimusel, , http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_report.pdf; lisad: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/050224_final_%20report_annexes.pdf; teave sidusrühmadega konsulteerimise kohta: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[5] Uuring direktiivi 94/62/EÜ rakendamise käigu ja siseturu toimimisele avalduva mõju kohta, Perchards’i ja FFact’i 2005. aasta uuring Euroopa Komisjoni tellimusel, http://europa.eu.int/comm/enterprise/environment/reports_studies/studies/report_packaging_direct.pdf.

[6] http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/implementation_background.htm.

[7] Pakendijäätmete käitlussüsteemide tõhusus valitud riikides: EMP katseuuring, EMP aruanne nr 3/2005, http://reports.eea.eu.int/eea_report_2005_3/en.

[8] Eeldades, et ligikaudu pool pakendijäätmetest on olmejäätmed; olmejäätmete kogus ELi vanades liikmesriikides on 200 miljonit tonni.

[9] Hinnang põhineb uuringutel, mis näitavad, et pakendite maht moodustab olmejäätmetest oluliselt suurema osa kui nende kaal. Tihtilugu viidatakse sellele, et kaal moodustab 30% ja maht 50%. Kuna 30% on selgelt ülehinnatud, vähendati siiski ka mahu näitajat. Lisateabe saamiseks vt http://www.merit.unimaas.nl/tep/reports/ppwd-synthesisreport.pdf; http://www.mindfully.org/Sustainability/EPR-Extended-Producer-Responsibility.htm.

[10] 2003. aasta Bio Intelligence ja O2 uuring Euroopa Komisjoni tellimusel, uuring toodete ja teenuste olelustsükliga seotud keskkonnaalaste välismõjude kohta, lk 91, http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/pdf/ext_effects_finalreport.pdf. Uuringus hinnatakse kasvuhoonegaasi heitkoguseks 216 kg CO2 inimese kohta aastas.

[11] Lihtsuse ja loetavuse huvides viidatakse käesolevas aruandes taaskasutamisele ja energia taaskasutuse eesmärgil jäätmepõletusettevõtetes põletamisele kui taaskasutamisele, kuigi see hõlmab ka energia taaskasutuse eesmärgil jäätmepõletusettevõtetes põletamist, mis on enamikul juhtudel direktiivi 75/442/EMÜ (jäätmete kohta) terminoloogia kohaselt kõrvaldamise vorm.

[12] Edasises tekstis keskendub analüüs ringlussevõtule pakendidirektiivi kohase ringlussevõtu mõiste tähenduses („jäätmematerjali ümbertöötamine tootmisprotsessis algeesmärgil või muudel eesmärkidel, kaasa arvatud orgaaniline ringlussevõtt, kuid mitte energia taaskasutamiseks”). See hõlmab oma põhiolemuselt materjali ringlussevõttu, mõningaid ringlussevõtu erimeetodeid, mida vahel nimetatakse keemiliseks või lähteainete ringlussevõtuks ja orgaaniliseks ringlussevõtuks. Ringlussevõtule otsustati keskenduda eelduse tõttu, mille kohaselt seisneb pakendidirektiivi peamine mõju ringlussevõtu määrade suurenemises. Taaskasutamisele ja põletamisele jäätmepõletusettevõtetes avalduvat mõju loetakse palju väiksemaks, kuna see sõltub pigem riigisisestest otsustest, kas ehitada jäätmekäitluseks üldiselt rohkem jäätmepõletusahjusid või mitte, kui pakendidirektiivi otsesest mõjust. Enamiku praeguste ringlussevõtu programmidega hõlmatud pakendijäätmete puhul loetakse energia taaskasutuse eesmärgil põletamise tasuvust vähem soodsaks kui ringlussevõtu oma.

[13] Üksikasjadega tutvumiseks vt II lisa tabel 1.

[14] Nii olme- kui tööstusjäätmete ringlussevõtt ja energia taaskasutamine pluss ülejäänud pakendijäätmete kõrvaldamine.

[15] Direktiiv 1999/31/EÜ, EÜT L 182, 16.7.1999, lk 1.

[16] Andmed 11. oktoobri 2006. aasta seisuga, www.pointcarbon.com.

[17] Eelkõige Euroopa Komisjoni tellimusel RDC/Pira poolt 2003. aastal tehtud uuringu kohaselt, millega saab tutvuda aadressil: http://europa.eu.int/comm/environment/waste/studies/packaging/costsbenefits.pdf.

[18] Hinnang põhineb GVMi andmetel Saksamaa kohta; personaalside.

[19] Direktiiv 2004/12/EÜ, ELT L 47, 18.2.2004, lk 26.

[20] Direktiiv 2005/20/EÜ, ELT L 70, 16.3.2005, lk 17.

[21] Direktiiv 2005/20/EÜ, ELT L 70, 16.3.2005, lk 17.