ET Euroopa Liidu Teataja C 94/1

ERIARUANNE nr 6/2005

üleeuroopalise transpordivõrgu (TEN-T) kohta koos komisjoni vastustega

(vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 248 lõike 4 teisele lõigule)

(2006/C 94/01)

SISUKORD

LÜHENDID

I–IV KOKKUVÕTE

1–6 SISSEJUHATUS

7–10 AUDITI ULATUS, EESMÄRGID JA LÄHENEMISVIIS

11–79 TÄHELEPANEKUD

11–24 TEN-T finantsabi eraldamine

25–51 Õigusraamistik ja halduskord

25–29 Õigus- ja regulatiivsed normid

30–43 Hindamine ja valik

44–51 Projektide seire

52–64 Organisatsiooniline ülesehitus ja tööülesannete jaotus töötajate vahel

65–79 ELi transpordiinfrastruktuuri rahastamise koordineerimine

80–91 JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

1. LISA — TEN-T juhtimissüsteemi kirjeldus

TEN-T õiguslik ja poliitiline raamistik

TEN-T taotlus-, hindamis- ja valikuprotsess

TEN-T organisatsiooniline ülesehitus

TEN-T eelarveraamistik

2. LISA — TEN-T prioriteetsete telgede ja projektide kaart

Komisjoni vastused

LÜHENDID

EGNOS — Euroopa Geostatsionaarne Navigatsioonilisasüsteem EIP — Euroopa Investeerimispank ERF — Euroopa Regionaalarengufond ITS — intelligentsed transpordisüsteemid MNP — mitmeaastane näidisprogramm SNE — lähetuses viibiv riiklik ekspert (Seconded National Expert) TEN — üleeuroopaline võrk (Trans-European network) TEN-T — üleeuroopaline transpordivõrk (Trans-European transport network) TTA — teadusuuringud ja tehnoloogia arendamine

KOKKUVÕTE

I. Euroopa Ühendus toetab üleeuroopaliste võrkude rajamist transpordi valdkonnas, et edendada nii riikide transpordivõrkude sidusust, vastastikust ühendatust ja koostalitlusvõimet kui ka juurdepääsu kõnealustele võrkudele üle kogu Euroopa Liidu. Sel eesmärgil rahastab ühendus maanteede, raudteede, siseveeteede, lennujaamade, sadamate, satelliitnavigatsiooni- ja liikluskorraldussüsteemide infrastruktuuriprojekte ja uuringuid. Perioodi 2000–2006 eelarve, mida juhib energeetika ja transpordi peadirektoraat, ulatub 4 425 miljoni euroni.

II. Kontrollikoja auditis hinnati, millises ulatuses soodustas komisjoni juhtimissüsteem — sealhulgas õigusliku raamistiku, haldusmenetluste ja sisekontrollisüsteemi ülesehitus ja rakendamine — TEN-T säästlikku, tõhusat ja mõjusat elluviimist.

III. Kontrollikoda leidis järgmist: — 14 TEN-T prioriteetse projekti elluviimine on praegu ajakavast maas ja ainult kaheksa neist on reaalne lõpule viia esialgseks tähtajaks 2010. aastal. (1) Suurimad raskused seonduvad piiriüleste lõikudega, kuna riiklikul tasandil pööratakse neile vähem tähelepanu ning nad vajavad suuremat koordineerimist, — TEN-T finantsabi eraldamine on katkendlik ning piisavalt ei toetata piiriüleseid projekte (või projektilõike). Sel viisil ei saa TEN-T toota optimaalset üleeuroopalist lisaväärtust, — abisaajatele edastatud komisjoni rahastamisotsustes esineb endiselt mõningaid olulisi puudusi ning kahe peamise sekkumisvormi (uuringud ja tööd) ulatuse erinevus ei ole piisavalt selge, — komisjon kehtestas keeruka iga-aastase menetluse TEN-T projektide hindamiseks ja valimiseks, ehkki mitmeaastase näidisprogrammi projektid hõlmavad mitut aastat, muutes seega hindamise suhteliselt keerukaks protsessiks. Lisaks ei olnud hindamise ja valiku tegemise ajaks alati kättesaadav kogu projektiga seonduv teave. Komisjon ei kasutanud kõiki TEN finantsmääruses sätestatud hindamiskriteeriume ning hindamist ei dokumenteeritud alati korrektselt, — komisjoni vahendid projektide seireks on ebapiisavad. Abisaajate poolt esitatavad erinevad aruanded projekti seisukorra ja arengu kohta ei anna alati piisavalt usaldusväärset teavet projekti haldavatele ametnikele, kes lisaks ei vii läbi projektide süstemaatilist kohapealset kontrolli ega mõju järelhindamist, — komisjoni projektihindamise ja -järelevalve kohustuse täitmist takistab TEN-Tga tegelevate energeetika ja transpordi peadirektoraadi töötajate liiga suur töökoormus, — transpordiinfrastruktuuri projektide ühendusepoolse rahastamise koordineerimine ei võimalda komisjonil avastada kõiki üle- või topeltfinantseerimise juhtumeid.

IV. Kontrollikoda soovitab komisjonile järgmist: — koos liikmesriikidega eelistada nende TEN-T projektiosade (eriti piiriüleste projektiosade) finantseerimist, mille lõpuleviimine on vajalik, kui soovitakse, et TEN-T toodaks üleeuroopalist lisaväärtust, — parandada ja täiendada oma rahastamisotsuse mudeli võtmeaspekte, eelkõige määratledes täpsemalt ühelt poolt uuringute ja teiselt poolt tööde alusel kaasrahastatavate tegevuste eesmärgid, — välja töötada ühtne ja järjepidev hindamismetoodika ning koostada selle põhjal avalikult kättesaadav käsiraamat. Samuti peaks komisjon vähendama erinevate taotlusvormide ja hindamislehtede arvu ning läbi vaatama ja vajaduse korral muutma nende sisu, et need hõlmaksid kõiki seadusandja poolt nõutavaid hindamis- ja valikukriteeriume. Vajaduse korral tuleks sellistel hindamistel kaasata väliseksperte, — tugevdada projektide seiret, määratledes projekti seisukorra aruannete miinimumstandardid ning tihendades projektide kohapealseid kontrolle ja mõju järelhindamisi, võimaldamaks koguda teavet selle kohta, kuidas TEN-Td tõhusamalt rakendada ning valdkonna rahastamist ühenduse poolt võimalikult tulemuslikult kasutada, — kaaluda energeetika ja transpordi peadirektoraadis TEN-T tsentraliseeritud projektijuhtimise taastamist ning kohandada TEN-Tga töötava personali arvu ja kvalifikatsiooni, — luua, vajaduse korral koostöös liikmesriikidega, sobiv õiguslik alus, menetlused ja vahendid transpordiinfrastruktuuri rahastamise koordineerimiseks ning võimalike üle- ja topeltfinantseerimisjuhtude väljaselgitamiseks.

SISSEJUHATUS

1. Maastrichti lepingu jõustumisega 1993. aastal sai ühendus kohustuse kaasa aidata üleeuroopaliste võrkude rajamisele ja arendamisele transpordi valdkonnas (TEN-T). (2) Et toetada ühist huvi pakkuvaid projekte, mida viivad ellu liikmesriigid ja rahvusvahelised organisatsioonid, võttis komisjon TEN-T osas 1990. aastate algul kasutusele erimeetmed. TEN-T eelarvelised kulutused on tõusnud 182 miljonilt eurolt 1993. aastal 661 miljoni euroni 2005. aastal.

2. TEN-T on suunatud kaasa aitama üksikriikide transpordivõrkude omavahelisele ühendamisele ja koostoimimisvõimele, samuti niisuguste võrkude kasutamise võimalusele. Eelkõige võetakse arvesse vajadust siduda saared, raskesti ligipääsetavad ja perifeersed piirkonnad ühenduse keskregioonidega. (3)

3. TEN-Tga seonduvaid ühenduse kulutusi juhib otse energeetika ja transpordi peadirektoraat. (4) 1. lisas kirjeldatakse ülevaatlikult TEN-T juhtimissüsteemi erinevaid aspekte. Õiguslikult ja regulatiivselt on TEN-T aluseks — TEN-T tegevussuunised, mis hõlmavad meetmete eesmärke, prioriteete ja põhisuundi. Nendes määratletakse baastingimused, millele projekt peab vastama, et seda loetaks ühist huvi pakkuvaks projektiks ning seega rahastamiskõlblikuks TEN-T raames, (5) — TEN finantsmäärus, millega kehtestatakse ühenduse rahalise abi andmise üldeeskirjad kõigi üleeuroopaliste võrkude, sealhulgas TEN-T valdkonnas, (6) — mitmeaastane näidisprogramm perioodiks 2001–2006, (7) milles esitatakse eelarveraamistik Essenis 1994. aastal toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel vastu võetud prioriteetsetele projektidele (nn Esseni projektid, vt 2. lisa), (8) ühenduse osalus projektis “Galileo” ning veel neli ühtset projektirühma, (9) — komisjoni rahastamisotsus, mis on iga rahastatava TEN-T meetme õiguslik alus ning mis tuleb edastada liikmesriikidele ja abisaajatele. Erandjuhtudel täiendatakse rahastamisotsuseid toetuslepingutega. (10)

4. Ühenduse finantsabi võib anda ühel või mitmel järgneval kujul: uuringute kaasrahastamine, investeeringute või tööde otsetoetused, intressitoetused Euroopa Investeerimispanga (EIP) või muude finantsasutuste antud laenudele, Euroopa Investeerimisfondi või muude finantsasutuste antud laenude tagatistasude osamaksed, investeerimisfondide või sarnaste finantsettevõtete riskikapitali osalus.

5. TEN finantsmääruse kohaselt on kõigi TEN sektorite (transport, telekommunikatsioon ja energeetika infrastruktuurid) kogueelarve perioodiks 2000–2006 4 875 miljonit eurot, millest vastavate sektorite mitmeaastasteks näidisprogrammideks ei tohi kasutada üle 75 %. (11) Ülejääk ehk vähemalt 25 % eelarvest kuulub projektidele, mis ei sisaldu mitmeaastastes näidisprogrammides.

6. 4 875 miljoni euro suurusest kogusummast eraldas komisjon 4 425 miljonit eurot TEN-T-le, millest praeguse seisuga on 70 % reserveeritud mitmeaastasele näidisprogrammile vastavalt järgnevale jaotusele (12):

— 1 551 miljonit eurot (50 %) prioriteetsetele projektidele,

— 680 miljonit eurot (22 %) programmile “Galileo”,

— 815 miljonit eurot nn “ühtsetele projektirühmadele”, sellest — 425 miljonit eurot (14 %) raudtee kitsaskohtade kõrvaldamiseks, — 141 miljonit eurot (5 %) ühendusesisestele piiriülestele projektidele ja piiriülestele projektidele kolmandate riikidega, — 249 miljonit eurot (8 %) ITS projektidele (nii maantee- kui ka õhuliiklus),

— 30 miljonit eurot (1 %) reservi.

Ülejäänud osa TEN-T eelarvest (vähemalt 25 %) on ette nähtud projektide tarbeks, mis ei sisaldu mitmeaastastes näidisprogrammides.

AUDITI ULATUS, EESMÄRGID JA LÄHENEMISVIIS

7. Kontrollikoja auditis hinnati, millises ulatuses soodustas komisjoni juhtimissüsteem — sealhulgas õigusliku raamistiku, haldusmenetluste ja sisekontrollisüsteemi ülesehitus ja rakendusviis — TEN-T säästlikku, tõhusat ja mõjusat elluviimist. (13)

8. Konkreetsed auditieesmärgid nägid ette selle väljaselgitamist, millises ulatuses a) võimaldavad ühenduse finantsabi eraldamise viis, abi vormid ja ühenduse finantsosaluse suhtes kehtivad eeskirjad TEN-T mõjusat elluviimist; b) olid komisjoni rahastamisotsus ning haldusmenetlused ja nende täitmine asjakohased projektide läbipaistva hindamise, valiku ja seire läbiviimiseks, vähendamata sealjuures tõhusust; c) soodustavad organisatsiooniline ülesehitus ja personaliressursid TEN-T meetmete tõhusat juhtimist; d) olid ühenduse rahastatavate transpordiinfrastruktuuri projektide koordineerimiseks loodud komisjoni mehhanismid asjakohased üle- või topeltfinantseerimisjuhtude väljaselgitamiseks. Samuti kontrollis kontrollikoda, kas ja millises ulatuses on komisjon võtnud parandusmeetmeid vastavalt kontrollikoja eelnevatele tähelepanekutele TEN-T kohta. (14)

9. Kontrollikoda auditeeris kõiki protseduure alates ettepanekute esitamisest kuni võimalusel ex post finantsaudititeni. Süsteemianalüüsi osana koostas kontrollikoda ülevaatliku kirjelduse komisjoni juhtimissüsteemi kohta ning selgitas välja kõige olulisemad sisekontrollid. Komisjoni tehtud sisekontrollide vastavustestimiseks kaasati valimisse kokku 72 TEN-T meedet. (15) Laiaulatuslike järelduste tegemiseks hõlmas valim kõiki transpordiliike, (16) kõiki 15 ELi liikmesriiki ning üle 577 miljoni euro ulatuses kulutusi. 72 tegevusest 35 auditeeriti kohapeal.

10. Audit hõlmas ka TEN-T õigusliku aluse ja komisjoni vastuvõetud rahastamisotsuste näidiste läbivaatamist. Lisaks edastas kontrollikoda asjaomaste riikide ministritele küsimustikud ja viis töötajate hulgas läbi küsitlusi sellistel teemadel nagu programmitöö, projektide järelhindamine, valik, seire ja kontroll. Lõpuks rajas kontrollikoda koostöös komisjoniga projektide andmebaasi, mis koondab rahastatud TEN-T tegevuste statistilisi andmeid.

TÄHELEPANEKUD

TEN-T finantsabi eraldamine

TEN-T prioriteetsete projektide aeglane elluviimine

11. Nõukogu ja Euroopa Parlamendi poolt vastu võetud TEN-T tegevussuunistes oli TEN-T võrgu lõpliku valmimise esialgseks tähtajaks määratud aasta 2010. (17) Nendest 14 prioriteetsest projektist, mille kohta tehti otsus 1994. ja 1996. aastal, on praeguseks lõpetatud ainult kolm; veel viis prioriteetset projekti planeeritakse lõpule viia määratud tähtajaks. Ülejäänud kuue prioriteetse projekti osas on 2010. aastaks reaalne lõpule jõuda ainult peamiste projektiosadega. Viivitusi esineb eelkõige TEN-T projektide piiriüleste lõikude puhul, kuna riiklikul tasandil pööratakse neile vähem tähelepanu ning nad vajavad asjassepuutuvate liikmesriikide tõhustamat koordineerimist (vt punkt 15). 2003. aastal tunnistas komisjon neid olulisi viivitusi, mis on peamiselt põhjustatud ebapiisavast finantseerimisest nii Euroopa Liidu kui ka liikmesriikide tasandil ja kooskõlastuse puudumisest erinevate ELi, riiklike või piirkondlike rahastamisallikate vahel. (18)

12. Pärast laienemist otsustasid nõukogu ja Euroopa Parlament TEN-T tegevussuuniste ülevaatamisel 2004. aastal lisada veel 16 prioriteetset projekti (lõpetamistähtaegadega ajavahemikus 2008–2019); seda vaatamata raskustele pooleliolevate prioriteetsete projektide lõpuleviimisel (vt 2. lisa). (19)

Eelarvevahendite eraldamisel ei pöörata piisavalt tähelepanu piiriülestele lõikudele

13. TEN-T üldeesmärk on tagada üksikriikide transpordivõrkude sidusus, vastastikune ühendatus ja koostalitlusvõime, samuti juurdepääs kõnealustele võrkudele kogu Euroopa Liidus (vt punkt 2).

14. Analüüs TEN-T eelarve jaotuse kohta ELi 15 liikmesriigi vahel 2001.–2003. aastal näitab, et mõne erandiga eraldati igale liikmesriigile osa TEN-T aastaeelarvest kas mitmeaastase näidisprogrammi eelarve kaudu või väljaspool seda (vt 1. tabel). Ka püsis igale liikmesriigile kogueelarvest eraldatud osa samas suurusjärgus (st 15 liikmesriigist üheksa puhul ei ületanud kõikumine aasta lõikes 1 %) ja valikuettepanekus sisaldunud projektid, mida lõpuks välja ei valitud, asendati sama liikmesriigi teis(t)e projekti(de)ga. See kinnitab TEN-T programmikomitee kahe liikmesriigi (20) esindaja vastusi kontrollikoja küsimustikule ja ühe liikmesriigi (21) dokumentaalseid tõendeid, et “õiglase osa” põhimõte on oluline aspekt, mida on võetud arvesse TEN-T eelarvevahendite eraldamisel.

1. tabel

TEN-T eelarve jaotus ELi 15 liikmesriigi vahel aastatel 2001–2003 (miljonit eurot)

(miljonit eurot) Liikmesriik Projektidele eraldatud summa 2001. aastal Protsent kogusummast Projektidele eraldatud summa 2002. aastal Protsent kogusummast Projektidele eraldatud summa 2003. aastal Protsent kogusummast Projektidele eraldatud summa aastatel 2001–2003 Protsent kogusummast AT 12,1 2,2 14,4 2,6 18,1 3,0 44,6 3,2 BE 18,7 3,4 15,0 2,7 15,7 2,6 49,4 2,9 DE 76,0 13,9 76,2 13,5 73,1 12,0 225,3 14,2 DK 5,9 1,1 0,1 0,0 1,5 0,3 7,6 0,5 ES 23,6 4,3 23,7 4,2 31,5 5,2 78,8 4,5 EU (22) 173,4 31,8 272,7 48,4 201,2 33,1 647,2 35,3 FIN 13,0 2,4 11,4 2,0 13,1 2,2 37,5 2,4 FR 61,4 11,3 32,4 5,7 98,7 16,0 192,4 10,2 GR 17,7 3,2 10,7 1,9 1,0 0,2 29,4 1,4 IRL 8,0 1,5 3,0 0,5 0,0 0,0 11,0 0,9 IT 41,6 7,6 52,0 9,2 71,3 11,7 164,9 8,8 LU 1,1 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 1,1 0,2 NL 44,0 8,1 23,0 4,1 29,8 4,9 96,8 6,0 PT 10,5 1,9 0,0 0,0 7,0 1,2 17,5 1,2 SE 13,5 2,5 8,9 1,6 14,8 2,4 37,2 2,6 UK 24,8 4,5 20,0 3,5 33,3 5,5 78,1 5,5 Kokku 545,4 100,0 563,4 100,0 610,1 100,0 1 718,9 100,0

15. Enamik rahastatavatest TEN-T projektilõikudest asub liikmesriikide piires. 118st mitmeaastase näidisprogrammi infrastruktuuri projektilõigust (23) hõlmab ainult üheksa enam kui üht liikmesriiki. Nende piiriüleste projektilõikude osas on kõige raskem saavutada riikidepoolset finantseerimist ning nende haldamisel esineb kõige enam administratiiv- ja õigusprobleeme. Ka ei ole komisjon nende projektide rahastamist piisavalt tähtsustanud. Mitmeaastase näidisprogrammi otsuses eraldatakse piiriülestele projektidele ainult 5 % eelarvest ning sellest vaid 2 % ühendusesisestele piiriülestele projektidele (24) (vt punkt 6). Lisaks sellele seotakse 70 % 2000–2006 mitmeaastase näidisprogrammi eelarvest üheksa piiriülese lõigu osas 2005. ja 2006. aastal, eriti nende lõikude osas, mis on seotud Hispaania ja Prantsusmaa ning Austria ja Itaalia vahelise raudteeühendusega.

16. Ehkki TEN finantsmäärusega tõsteti rahastamiskünnist projektilõikude osas, mis ületavad piire või looduslikke tõkkeid, 10 %lt 20 %le alates 2004. aasta rahastamisotsuste rakendamisest, ei ole see kaasa toonud ühegi piiriülese lõigu rahastamist kõrgema rahastamismäära alusel 2005. aasta juuni seisuga (25) Kui raskused raudtee piiriüleste lõikude lõpuleviimisel püsivad, ei tooda TEN-T täiel määral üleeuroopalist lisaväärtust.

Eelarvevahendite liiga ebaühtlane eraldamine

17. TEN-T finantsabi ei tohi ületada 50 % uuringute maksumusest, 10 % infrastruktuuritööde maksumusest, (26) ega 10 % investeeringute kogumaksumusest; toetus võib siiski ulatuda kuni 20 %ni investeeringute kogumaksumusest projektide osas, mis hõlmavad satelliitsidel põhinevaid asukoha määramise ja navigatsioonisüsteeme, samuti piire või looduslikke tõkkeid ületavate projektide osas.

18. Punktis 4 mainitud sekkumisvormide ja ajavahemikus 1995–2004 seotud projektide analüüs (vt 1. diagramm) näitas järgmist: — peaaegu kõik tegevused (99 %) sisaldasid uuringuid või töid, — laenude intressitoetusi ja riskikapitali toetust kasutati väga piiratud määral, (27) — Euroopa Investeerimisfondi või muude finantsasutuste antud laenude tagatistasude osamaksete tasumise võimalust ei kasutatud kordagi.

19. 40 % aastatel 1995–2004 seotud TEN-T tegevustest oli seotud töödega. Ehkki TEN finantsmääruses sätestatakse, et seda abivormi võib kasutada ainult “nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel”, tuvastas audit, et täpsemaid põhjendusi selle abivormi kasutamiseks ei esitatud peaaegu kunagi.

20. Uuringute kaasrahastamine on kõige sagedasem sekkumismehhanism (59 % kõigist tegevustest). Erinevalt töödest on uuringud atraktiivsed ka riikidele või piirkondadele, mis saavad toetust teistest ELi infrastruktuuri rahastamisprogrammidest, näiteks struktuuri- ja ühtekuuluvusfondidest. (28) See johtub peamiselt TEN-T uuringute kõrgest kaasrahastamismäärast.

21. Ajavahemikul 1995–2004 oli tööde ja uuringute keskmine rahastamismäär vastavalt 3,5 % (vrd 10 % ülemmäär) ja 25,4 % (vrd 50 % ülemmäär) hinnangulistest abikõlblikest kogukulutustest. (29) Need määrad jäävad tunduvalt alla mõlema toetusvormi lubatud piirmäära. Lisaks hõlmab TEN-T eelarve väga suurt hulka tegevusi, millest paljud ei taotlenud TEN-T finantseerimist ja/või ei vastanud täielikult hindamis- ja valikukriteeriumidele (vt punkt 39).

22. Ülaltoodud tähelepanek ning viivitused prioriteetsete projektide elluviimisel (vt punkt 11) viitavad sellele, et TEN-T tegevuste valikul ei ole neid asetatud rahastamise seisukohalt tähtsuse järjekorda ning seega on vähendatud ühenduse rahastamise soovitud katalüseerivat mõju (vt punkt 42). Lisaks seab tööde tegeliku rahastamise madal keskmine määr kahtluse alla, kas komisjoni ettepanek uue TEN finantsmääruse osas, millega tõstetaks tööde rahastamise piirmäärasid, saavutab soovitud eesmärgi ehk suurema riikliku ja erafinantseerimise. (30)

Üle poole praegustest piiriüleste projektide mitmeaastase näidisprogrammi eelarvevahenditest on veel sidumata

23. Ajavahemikus 2001–2004 eraldati mitmeaastase näidisprogrammi projektidele 1 926 miljonit eurot, mis on 63 % selleks eesmärgiks eraldatud kogueelarvest. Veel 1 129 miljonit eurot tuleb eralda perioodil 2005–2006. Ülejäänud 37 % eraldamise võimaldamiseks 2005. ja 2006. aastal peavad komisjon ja liikmesriigid teostama ranget järelevalvet mitmeaastase näidisprogrammi projektide elluviimise üle. Muudetud tegevussuunistes toodud meetmed projektide märkimisväärsete viivituste käsitlemiseks on sobivad pikaajalises perspektiivis. (31) Lühiajaliste viivituste käsitlemiseks peaks aga komisjon teostama rangemat järelevalvet nende projektide üle, mis ei edene vastavalt ajakavale. Komisjon peaks koostöös liikmesriikidega välja töötama korra, mille alusel oleks võimalik mitmeaastase näidisprogrammi raames kanda kohe eelarvevahendid üle projektidele, mida viiakse ellu vastavalt ajakavale või ajakavast ees.

24. Ühtsesse projektirühma kuuluvate projektide üle, millele on veel eraldamata ligi 40 % eelarvest, tuleks teostada ranget järelevalvet. Eelkõige kehtib see piiriüleste projektide rühma kohta, millele tuleb 2005. ja 2006. aastal eraldada 56 % eelarvest. See osutab üldistele raskustele nende piiriüleste projektilõikude lõpuleviimisel, mis on kas osa prioriteetsest projektist või ühtsest projektirühmast.

Õigusraamistik ja halduskord

Õigus- ja regulatiivsed normid

Rahastamisotsuses on endiselt puudusi

25. Komisjoni rahastamisotsus on TEN-T finantsabi üksikprojektidele eraldamise peamine õiguslik alus, seega tuleb selles täpselt sätestada TEN-T finantsabi ulatus, ajastus, vorm, eelarve ja rahalised tingimused (vt 1. lisa). Komisjon hakkas alles 2002. aastal abisaajaid oma vastavatest otsustest süstemaatiliselt teavitama, ehkki see on ette nähtud TEN finantsmääruses. (32) Sellest alates on komisjon rahastamisotsuse näidise igal aastal uuesti üle vaadanud, mis on muutnud õigusliku aluse täielikumaks ja selgemaks. (33)

26. Ehkki komisjon parandas rahastamisotsustega kaetud toimingute kirjeldust, ei ole ellu viidud kontrollikoja soovitust võtta kasutusele tehnilise lisa siduv näidisvorm. (34) Selline näidis kohustaks abisaajaid esitama minimaalsel määral teavet vastavalt varem kindlaksmääratud mudelile, mis seob tegevused eelarvega. See lihtsustaks projekti arengu seiret ning aitaks kaasa komisjoni ja liikmesriikide finantseeritavate tegevuste tõhusamale ja mõjusamale finants- ja tehnilisele kontrollile.

27. Rahastamisotsusest ei selgu, millist tehnilist ja rahandusalast teavet peavad abisaajad projekti seisukorra kohta esitama ja millisel kujul. Standardse aruandluskorra (või asjakohaste suuniste) puudumise tõttu ei olnud koos iga maksetaotlusega esitatud tehniline ja/või rahandusalane teave alati piisav, et võimaldada komisjonil — TEN-T projekte täpselt hinnata (vt punkt 37), — kontrollida tegevuste ja/või abisaaja esitatud kulude abikõlblikkust. Mõnel juhul tehti lõppmakseid, kuigi koos maksetaotlusega nõutavat teavet kaasrahastatud uuringu tulemuste kohta ei esitatud. (35) See näitab, et neil juhtudel esines komisjoni sisekontrollis puudusi.

Uuringute ja tööde ulatus ei ole piisavalt selge

28. Kontrollikoja audit tuvastas, et eksimused abisaajate tasandil seondusid peamiselt TEN-T finantsabi järgmiste aspektidega: — uuringute ja tööde ulatuse ebaselge või puuduv määratlus TEN finantsmääruses ja rahastamisotsuses, — uuringute oluliselt kõrgem rahastamismäär, mis ajendas abisaajaid hüvitise saamiseks esitama otseselt töödega seotud kulusid uuringuprojektide kulude pähe.

29. Selle tulemusel tegi komisjon ehitustööde eest kõrgema määraga makseid 30 protsendi testitud tehingute puhul, mis puudutasid uuringuid. Rahastamisotsuste näidises tuleb ühemõtteliselt määratleda nii “uuringute” (36) kui ka “tööde” (37) ulatus vastavalt kontrollikoja ettepanekule, et hoida ära vigade riski.

Hindamine ja valik

Keeruline taotlemis- ja eelhindamiskord

30. TEN-T finantsabi taotlused esitatakse igal aastal kas mitmeaastase näidisprogrammi menetluse alusel või väljaspool seda (vt 1. lisa). Ehkki näidisprogramm on mitmeaastane, toimub hindamine mitmeaastase näidisprogrammi raames projektidele raha eraldamiseks igal aastal. See koos paralleelse iga-aastase menetlusega projektide osas, mis ei sisaldu mitmeaastases näidisprogrammis, suurendab märkimisväärselt komisjoni ja liikmesriikide halduskoormat ning vähendab kogu hindamis- ja valikuprotsessi tõhusust. (38) Kuna mitmeaastase näidisprogrammi projektide rahastamist peetakse esmatähtsaks, sõltub sellest väljapoole jäävate projektide eelarve mitmeaastase näidisprogrammi menetluse tulemustest, mis aeglustab tarbetult näidisprogrammis mittesisalduvate projektide valikuprotsessi.

31. Taotlemise ja eelhindamise halduskord on keerukas. Komisjon on välja töötanud mitu erinevat taotlusvormi ja hindamislehe vormi, mida kasutatakse paralleelselt. (39) Kontrollikoda tuvastas mitu juhtumit, kus keeruline halduskord tekitas komisjoni personalile lisatööd, kuid ei avaldanud olulist mõju projektivaliku kvaliteedile ega ühenduse vahendite eraldamisele.

32. Ehkki komisjon on alustanud halduskorra lihtsamaks muutmist, liites mitmeaastasest näidisprogrammist väljapoole jäävate projektide ettepanekute esialgsed ja üksikasjalikud taotlusvormid 2004. aastal üheks vormiks, tuleks taotlus- ja hindamiskorda veelgi lihtsustada, eelkõige mitmeaastase näidisprogrammi osas.

Ettepanekute esitamise tähtajast ei peetud alati kinni

33. Komisjon on kehtestanud finantsabi taotluste esitamiseks tähtaja. Tähtaja järgimine tagab taotlejate võrdse kohtlemise ja võimaldab komisjoni personalil ettepanekud piisava aja jooksul läbi vaadata (või hinnata projekti edenemist, kui küsimuse all on teise aasta rahastamine).

34. Auditis ilmnes, et suurt hulka taotlusi ei esitatud tähtajaks, kuigi komisjon oli õigeagse esitamise nõuet selgitanud ja rõhutanud. (40)

Kuni 2004. aastani ei olnud esialgses hindamis- ja valikuetapis kättesaadav täielik teave projekti kohta

35. Korrektne ja läbipaistev hindamisprotsess eeldab, et kogu asjassepuutuv teave projekti kohta on kättesaadav protsessi algul. Kuni 2004. aastani esmaseks hindamiseks kasutatud esialgsed taotlusvormid ei kohustanud aga taotlejaid esitama kogu olulist teavet, (41) ehkki vastavalt TEN finantsmäärusele tuleb seda teha.

36. Selle tulemusena toimus mitmeaastase näidisprogrammi projektide esialgne hindamine ja valimine taotluste alusel, mis ei sisaldanud projekti kohta täielikku teavet (vt punkt 40). Nii ei vastanud taotlused kõigile enne põhihindamise alustamist nõutavatele tingimustele. Mitmeaastase näidisprogrammi puhul on põhjalik hindamine eriti oluline, kuna selle otsuses määratakse eelarve prioriteedid, mille alusel edaspidi TEN-T finantsabi projektidele eraldatakse. Näiteks üks prioriteetne projekt, millele eraldati mitmeaastase näidisprogrammi eelarves soovituslikult 13 miljonit eurot ajavahemikuks 2001–2003, sai rahalist toetust alles 2004. aastal. (42) Kuna mitmeaastase näidisprogrammi esialgseid ja üksikasjalikke taotlusvorme ei liidetud enne 2004. aastat, püsis mainitud puudujääk kuni selle ajani.

37. Alates teisest rahastamisaastast põhineb hindamine peamiselt projekti seisukorra aruannetel, milles, nagu audit tuvastas, ei esitata selleks otstarbeks piisavat teavet. Auditeeritud projektide seisukorra kohta esitatud aruannete analüüs näitas, et liikmesriikide esitatud teave ei olnud piisavalt täpne, eriti eelnevate perioodide tööde seisu osas. See tuleneb näidisaruande formaadist, mis ei nõua liikmesriikidelt üksikasjaliku teabe esitamist. Selle tulemusel sõltub projektide valiku kvaliteet suuresti ettepanekuid hindavate konkreetsete ametnike kvalifikatsioonist, kogemustest ja kohusetundlikkusest, adekvaatse arenguülevaate koostamiseks olemasolevast ajast ning koostööst liikmesriikidega võimalike vajaminevate lisaandmete esitamisel.

Projektide valikut ei ole piisavalt põhjendatud

38. TEN finantsmääruses on sätestatud ühenduse abi andmise baastingimused (43) ja projektide valikukriteeriumid. (44) Komisjoni kasutatavates projekti taotlemise ja hindamise vormides nendele tingimustele ja kriteeriumidele vastavuse kontrollimist kas ei mainita või ei anta selleks piisavalt juhtnööre. Juhtudel, kui projekti hindamislehed on sisaldanud asjakohaseid küsimusi, on hindajad tihti andnud jaatava või eitava vastuse, lisamata nõutavaid põhjendusi.

39. Täpsemalt tuvastas audit järgmist: — lisanõuet, mille kohaselt “ühenduse abi antakse põhimõtteliselt ainult siis, kui projekti rakendamisel esineb finantsilisi takistusi”, ei täidetud ligi 20 % auditeeritud tegevuste puhul, kuna abisaajad teatasid oma üksikasjalikus taotluses, et “tegevus viiakse läbi plaanikohaselt” ka siis, kui TEN-T rahalist toetust ei saada, (45) — projekti hindamislehel ei mainita nõuet, mille kohaselt projektilõigule taotletav finantsabi ei tohi ületada 10 % kogu projekti investeerimiskuludest. Ehkki auditis leiti, et tegelikud rahastamismäärad jäävad alla lubatud ülemmäära (vt punkt 21), on selle nõude täitmise iga-aastane kontrollimine eriti oluline juhtudel, kus uuringutele ei järgne infrastruktuuritöid. Auditeeritud valimi puhul ilmnes, et olemasolevate hinnangute alusel ei vastanud projekti EGNOS kaasfinantseeritud uuringud sellele nõudele, (46) — TEN-T tegevussuuniste eesmärkide ja prioriteetide saavutamise ulatust ei ole alati asjakohaselt hinnatud. Projekti hindajatel tuleb panust prioriteetide või tegevuseesmärkide saavutamisse hinnata vastavalt hindamisskaalale, ilma oma hinnanguid põhjendamata. Samuti ilmnes auditis, et paljudel juhtudel ei hinnatud kõiki eesmärke, (47) — teiste hindamiskriteeriumide täitmise hindamiseks on järgmised vastusevariandid: “jah/ei” või “kõrge/keskmine/madal”. Kuigi hindajatel on palutud lisada märkusi või oma valikut põhjendada, tehakse seda harva. Näiteks projekti tasuvus- ja sotsiaalmajandusliku analüüsi puhul ei hinnata rakendatud lähenemisviisi või metoodika sobivust. Peale selle kontrollib komisjon ainult teabe esitamise nõuete täitmist, täpsustamata mõju ühenduse rahastamist käsitlevale otsusele ja/või abisumma suurusele; — taotlusi hinnanud komisjoni personal jättis tihti hindamislehe küsimustele vastamata (48) või andis ebakorrektse vastuse. (49)

40. Mitmeaastase näidisprogrammi projektide esialgse hindamise osas tuvastas audit, et enamike projektide puhul oli hindamisleht täitmata. Komisjoni täidetud hindamislehtede analüüs näitas samu vigu ja puudusi, mis ilmnesid mitmeaastases näidisprogrammis mittesisalduvate projektide puhul (nt kõigile küsimustele ei vastatud jne).

41. Hindajate esitatud põhjenduste vähesuse ja hindamissuuniste või näitajate puudumise tõttu on ebaselge, kuidas kontrollitakse määratud kriteeriumide täitmist ning mille põhjal teeb hindamisi läbi viiva komisjoni personal lõpliku otsuse tingimuste või vormiliste nõuete täitmise kohta rahastamiseks sobivate ettepanekute valimisel.

42. Mitmeaastase näidisprogrammi alusel eraldatakse TEN-T vahendeid mitme aasta kaupa. Sellest hoolimata nõuab TEN finantsmäärus projektide iga-aastast hindamist ja valimist, et seada prioriteedid mitmeaastase näidisprogrammi siseselt. (32) Selle taustal on eriti oluline läbi viia põhjalik ja läbipaistev hindamine otsustamaks, mil määral vastavad konkreetsed projektid tegevuseesmärkidele ja valikukriteeriumidele, et pälvida TEN-T tegevussuunistega ettenähtud abi eraldamine. Võttes arvesse eespool kirjeldatud vigu ja puudusi hindamises, aga ka pooleliolevate projektide seires alates teisest rahastamisaastast (vt punktid 44–50), on mitmeaastase näidisprogrammi eelarvevahendeid eraldatud projektide kategooriatele (nt ühist huvi pakkuvad projektid, ühtsed projektirühmad, “Galileo”), üksikprojektidele, projektilõikudele ja tegevustele ilma korrakohase hinnanguta õigusaktides sätestatud kriteeriumidele. Kontrollikoda leiab, et ülaltoodud puudused avaldavad negatiivset mõju projektide tähtsuse järjekorra määramisele.

Üldjuhul ei kaasata hindamisprotsessi väliseksperte

43. Komisjon ei ole järginud kontrollikoja soovitust laiendada välisekspertide kasutamist kõigi transpordiliikide hindamisprotsessis, pidades seda konfidentsiaalsuse tõttu tundlikuks teemaks. (50) Tuleb märkida, et paljudes teistes ühenduse programmides, nagu Ühtekuuluvusfond ja TTA raamprogrammid, kasutatakse väliseksperte hindajatena, kellel tuleb alIa kirjutada konfidentsiaalsusnõuet käsitlevale avaldusele. (51) Nagu näitab ITS projektide hindamine, oleks välisekspertide kaasamine võimaldanud hindamis- ja valikuprotsessi paremat dokumenteerimist ja põhjendamist (vt punktid 38 ja 39). Peale selle aitaks hindamisel ametnikke abistavate ekspertide kasutamine kokku hoida aega ja raha ning lisaks protsessile objektiivsust ja täiendavat oskusteavet (vt punktid 56–58). See võimalus on sõnaselgelt sätestatud ka TEN finantsmääruses, kus öeldakse, et komisjon võib taotluste hindamiseks paluda erialast nõu, sealhulgas EIP arvamust. (52)

Projektide seire

TEN-T projektide seirevahendid on ebapiisavad

44. Selleks, et tagada ühenduse abi tõhusus, viivad komisjon ja liikmesriigid vajaduse korral koostöös EIP või muude asutustega süstemaatiliselt läbi seiret projektide edukuse üle. Eesmärk on anda hinnang projektide ja programmi elluviimise viisi ning mõju kohta. (53) Lisaks sellele on projektide seire keskne element nende mitmeaastase näidisprogrammi projektide ettepanekute iga-aastasel hindamisel ja valikul, mille puhul taotletakse finantsabi alates teisest aastast (vt punkt 42).

45. Komisjoni seire TEN-T projektide üle toetub peaasjalikult kahele järgnevale elemendile: — abisaajate aruanded (eriti iga-aastased projekti seisukorra aruanded (54) ning finants- ja tehnilise arengu aruanded), — komisjoni poolt (või nimel) läbi viidud projektide kohapealsed kontrollid.

46. Nagu seoses projektide hindamisega juba mainitud (vt punkt 37), ilmnes auditeeritud tehingute osas esitatud projekti seisukorra aruannete puhul, et esitatud teave ei ole tihti piisavalt üksikasjalik või puudub hoopis, mis raskendab projektide adekvaatset hindamist ja valikut ning avaldab ebasoodsat mõju projektide seirele. Seda kinnitas ka energeetika ja transpordi peadirektoraadi projektidega töötava personali seas läbi viidud kontrollikoja küsitlus.

47. Lisaks projekti seisukorra aruannetele saavad projekti vastutavad ametnikud ka finants- ja tehnilise arengu aruandeid, kui liikmesriigid või projekti elluviijad esitavad kuluaruande. Nagu punktis 27 mainitud, puudub tehnilise ja finantsalase aruande näidisvorm, kus nõutaks liikmesriikidelt miinimumtasemel teabe esitamist projekti vastutavatele ametnikele.

48. Projektide seire teine element koosneb infrastruktuuritöid rahastavate projektide puhul projekti läbiviimise paigas tehtavatest kohapealsetest kontrollidest, mis enamasti toimuvad alles enne lõppmakse sooritamist. Enamuse tegevuste osas viib projekti vastutav ametnik koos finantsametnikuga läbi vastava tegevuse tehnilise ja finantsalase kontrolli pärast lõppmakse taotluse komisjoni laekumist ja enne lõppmakse sooritamist. (55)

49. Komisjon ei vii aga regulaarselt läbi seiretegevust ega mõjude järelhindamist, et kontrollida, kas — tegevuseesmärgid on saavutatud ja prioriteete järgitud, (56) — finantsabi saamise esialgsed tingimused on täidetud ja projekti eesmärgid saavutatud, — TEN-T finantsabi eraldamise ja projekti enda üleeuroopalise transpordivõrgu loomiseks toodetud tegelik lisaväärtus vastab taotlusetapis prognoositud projekti lisaväärtusele.

50. Nagu hindamiste puhul (vt punkt 43), ei rakendata ka seires väliseksperte ega komisjoni teiste talituste, teiste asutuste (nt EIP) ega liikmesriikide ekspertteadmisi.

TEN-T projektide täielikud ja usaldusväärsed andmed ei ole kergesti kättesaadavad

51. Vastavalt kontrollikoja 2001. ja 2002. aasta aruannete soovitustele liitis komisjon 2003. aasta lõpus erinevad TEN-T andmebaasid ühtsesse arvutisüsteemi. (57) Ehkki komisjon on teinud jõupingutusi, koostades kasutusjuhendi, koolitades kasutajaid ja lisades funktsioone, ei kasuta projektide vastutavad ametnikud üldjuhul seda arvutisüsteemi, mistõttu see ei sisalda ajakohast ja usaldusväärset teavet. Kontrollikoja poolt läbi viidud küsitlus energeetika ja transpordi peadirektoraadi projektidega tegelevate töötajate seas näitas, et projektide vastutavad ametnikud süsteemi ei kasuta, kuna see ei ole kasutajasõbralik ning on liialt suunatud TTA raamprogrammide vajadustele. Selle tulemusel ei saa komisjon oma aruandluses esitada usaldusväärset ja täielikku teavet ilma ulatusliku ja aeganõudva kooskõlastamiseta komisjoni keskses raamatupidamissüsteemis olevate raamatupidamisandmetega.

Organisatsiooniline ülesehitus ja tööülesannete jaotus töötajate vahel

TEN-T hindamist ja seiret takistab projektide vastutavate ametnike liialt suur töökoormus

52. 2. tabelis on toodud eelarvevahendite ja töötajate jaotus kõigi energeetika ja transpordi peadirektoraadi 2004. aastal läbi viidud tegevuste osas.

2. tabel.

Eelarvevahendite ja personali eraldamine energeetika ja transpordi peadirektoraadi tegevuste jaoks 2004. aasta lõpu seisuga

Energeetika ja transpordi peadirektoraadi tegevused — 2004. aasta eelarve ja täistööajaga töötav personal Tegevus Eelarve (miljonit eurot) Protsent kogusummast Täistööajaga töötav personal Protsent kogusummast Sisemaa-, õhu- ja meretransport 76 6 167 17 Üleeuroopalised transpordivõrgud 672 54 55 5 Üleeuroopalised energiavõrgud 18 1 6 1 Tavapärane ja taastuv energia 64 5 108 11 Tuumaenergia 154 12 281 28 Energeetika- ja transpordialased teadusuuringud 235 19 103 10 Energeetika ja transpordi peadirektoraadi haldustugi 23 2 201 20 Energeetika ja transpordi peadirektoraadi tegevusstrateegia ja koordineerimine 0 0 89 9 Kokku 1 243 100 1 009 100 Allikas: Euroopa Komisjon, energeetika ja transpordi peadirektoraadi 2004. aasta tegevusaruanne ja 2005. aasta halduskava.

53. Personali asjakohane jaotus on tõhusa ja mõjusa programmijuhtimise eeltingimus. 2004. aastal haldas 459 käimasolevat TEN-T tegevust 18 täistööajaga töötavat projekti vastutavat ametnikku, mis teeb keskmiselt 26 tegevust täistööajaga ametniku kohta. Lisaks erines iga ametniku hallatavate tegevuste arv märkimisväärselt (kõikudes 2st kuni 71 tegevuseni ametniku kohta), mis viitab TEN-T-le eraldatud meetmete ja personali ebaühtlasele jaotusele TEN-Td haldavate direktoraatide vahel (ja sees). Peale selle tekitab asjaolu, et suurt osa tegevustest (24 %) haldavad ajutiselt komisjonis lähetuses olevad riiklikud eksperdid, kahtlusi projektihalduse järjepidevuse kohta.

54. Projektide vastutavate ametnike seas läbi viidud küsitlus ühe tegevuse kohta keskmiselt kulutatud aja kohta näitas, et enamus personaliressurssidest on eraldatud tehnilisele projektiseirele (35 %) ning ettepanekute hindamisele ja valimisele (16 %) (vt 2. diagramm). Suur osa ajast kulub aga ka poliitikadokumentide ja/või õigusalaste ettepanekute koostamisele (11 %), ehkki kõigis neljas direktoraadis on olemas poliitikaüksused.

55. Paljude erinevate tegevustega hõivatud projektide vastutavate ametnike suur töökoormus tähendab, et piisava tähelepanuta jäävad võtmetähtsusega tegevused, nagu projektide hindamine ja seire, kaasa arvatud perioodiline kohapealne kontroll. Arvestades, et kohapealne kontroll on projektide seire keskne element, ei pea kontrollikoda praegust lähenemist rahuldavaks.

TEN-T projektide vastutavate ametnike kvalifikatsioon: piiratud erialateadmised transpordi valdkonnas

56. TEN-T projektide vastutavatel ametnikel on tähtis roll projektide hindamis-, valiku- ja seireprotsessis. Eriti mitmeaastase näidisprogrammi raames sõltub projekti rahastamise jätkamise, peatamise või lõpetamise otsus suuresti projekti vastutava ametniku hinnangust, mille ta koostab üldjuhul ilma väliseksperdi abita. Sellises olukorras on äärmiselt oluline, et projektide vastutavatel ametnikel oleksid vajalikud transpordialased teadmised.

57. Projektide vastutavate ametnike tehnilise pädevus analüüs (58) näitas aga, et vähem kui pooltel neist on kraad mõnel transpordiga seotud erialal. (59) Lisaks sellele puudusid märkimisväärselt paljudel koosseisulistel töötajatel tööalased kogemused transpordi valdkonnas enne TEN-T projekti vastutava ametnikuna tööleasumist. Võrdluseks on 11 SNEst kaheksal vastavad kogemused olemas. Ehkki eelneva tööalase kogemuse puudumine ei tähenda tingimata ebapädevust, on erialased teadmised transpordi valdkonnas äärmiselt olulised selliste tehniliselt keerukate projektide hindamise, valiku ja seire kvaliteedi seisukohalt.

58. Ka ei korraldata selle puuduse kõrvaldamiseks piisavalt koolitusi. 30 projekti vastutava ametniku (neist kuus SNEd) aastate 2001–2004 koolituse analüüs näitas, et neist 24 (sealhulgas neli SNEd) oli osalenud vähemalt ühel rahandusalasel või menetlusküsimusi käsitleval koolituskursusel. Ainult 16 (sealhulgas kolm SNEd) oli aga osalenud transpordialasel koolitusel. (60) Lisaks oli koolituskursuste keskmine kestus alla ühe päeva.

Komisjoni eeskirjad piiravad SNEde kasutamist

59. Suurema osa TEN-T projektidega töötava koosseisulise personali tehniliste teadmiste piiratust korvavad mõningal määral SNEde erialateadmised. Nende tööülesannete ajutise iseloomu ning SNEde suhtes kohaldatavate komisjoni sise-eeskirjade (61) tõttu on nende panus hindamis-, valiku- ja seireprotsessis piiratud.

60. Ehkki eeskirjad on kehtinud alates 2002. aasta maist, kulus energeetika ja transpordi peadirektoraadil ligi kaks aastat, et välja selgitada nende praktiline mõju SNEdele. (62) Lisaks tuvastas audit, et vastupidiselt eeskirjadele haldavad mõned SNEd oma liikmesriigist pärit projekte ning algatavad ja kinnitavad finantstehinguid.

61. Komisjoni eeskirjad on mõeldud võimaliku huvide konflikti ärahoidmiseks. Nendest tuleneb aga paratamatult, et SNEd võivad ainult osaliselt projektide haldamisega seotud ülesannetes osaleda. See tähendab omakorda lisatööd komisjoni koosseisulisele personalile ning ressursside eraldamise väiksemat tõhusust. Peale selle leiavad SNEd, et nende erialateadmisi ei rakendata täiel määral ning et komisjonis ei märgata nende töö tulemusi.

TEN-T personali jaotus ja kvalifikatsioon ei sobi uuteks ülesanneteks

62. Et hallata TEN-T tegevusi alates 2007. aastast märkimisväärselt suurema projektide arvu ja eelarvega, peab energeetika ja transpordi peadirektoraat võimalikult ruttu kohandama oma organisatsioonilist ülesehitust, personali jaotust ja kvalifikatsiooni vastavalt uutele ülesannetele.

63. Komisjonis on praegu arutusel TEN-T täitevasutuse loomine. Vastavalt energeetika ja transpordi peadirektoraadi tellitud tasuvusanalüüsile tooks sellise asutuse loomine kaasa tõhususe kasvu järgmistel põhjustel (63): — töötajad pühenduksid täielikult TEN-T haldamisele, ilma et nad peaksid tegelema poliitikaküsimustega, — värbamisprotsess oleks paindlikum.

64. Tasuvusanalüüsi tulemusi ei saa aga siiski kuigi põhjalikult käsitleda, eelkõige finantstagajärjede arvutamisel kasutatud liialt optimistlike parameetrite ja ebakorrektsete võrdlusandmete tõttu. Lisaks võib mainitud tõhususe kasvu enamikel juhtudel saavutada ka siis, kui TEN-T haldamisega tegeleks energeetika ja transpordi peadirektoraat ise.

ELi transpordiinfrastruktuuri rahastamise koordineerimine

Kolm peamist transpordiinfrastruktuuri rahastamisega tegelevat ELi programmi

65. Üleeuroopalise transpordiinfrastruktuuri projektide ühendusepoolse rahastamise põhiallikad on TEN-T, struktuurifondid, eelkõige Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF), ja Ühtekuuluvusfond. (64) Konkreetsete projektide kaasrahastamismäär ERFi kaudu on 75 %–85 % (65) kõigist abikõlblikest kuludest, Ühtekuuluvusfondi osalus on kuni 85 % abikõlblikest kuludest. Ühenduse osalus TEN-T eelarvereal on aga piiratud 10 %ni projekti investeeringute kogumaksumusest, olenemata valitud sekkumisvormist, välja arvatud mõne projekti osas, kus osalus võib ulatuda 20 %ni (vt punkt 17).

Paralleelset rahastamist käsitlevad õigussätted ei ole täielikud

66. ERFi õiguslikus aluses (66) puuduvad selgesõnalised sätted üheaegse rahastamise kohta struktuurifondist ja muudest ELi rahastamisprogrammidest. Ühtekuuluvusfondi osas reguleerib topeltmaksmise ja kattuvuse küsimust nõukogu määruse (EÜ) nr 1164/94 (millega asutatakse Ühtekuuluvusfond) (67) artikkel 9: “Fondi kombineeritud abi ja muu ühenduse abi projektile ei ületa 90 % selle projektiga seotud kogukulutustest”. Kuna ainuüksi Ühtekuuluvusfondi antava abi ülemmäär on 80–85 % riiklikest või samaväärsetest kulutustest, peavad muud ühenduse abivormid, nagu TEN-T, jääma 5–10 % piiresse.

67. TEN finantsmääruse artikli 5 lõikes 4 sätestatakse, et “käesoleva määrusega ette nähtud rahalisi vahendeid ei tohi põhimõtteliselt eraldada projektidele või projektijärkudele, mis saavad toetusi muudest ühenduse rahastamisallikatest”. Kasutades väljendit “põhimõtteliselt”, ei välistata määruses TEN-T projekti kaasrahastamist kahest või enamast ühenduse rahastamisallikast. Rohkem TEN finantsmääruses mitme rahastamisallika kasutamist ei selgitata.

68. Transpordiprojekti finantseerimine erinevate ELi rahastamisprogrammide poolt toob kaasa riski ühe ja sama projekti või projektilõigu üle- või topeltfinantseerimiseks erinevate ühenduse rahastamisallikate poolt. Sama riski kujutab endast ka olukord, kus rahastajateks on TEN-T programm ja — Ühtekuuluvusfond: ületatakse Ühtekuuluvusfondi 90 % ülempiir, — ERF (või Ühtekuuluvusfond): rahastatakse üle 100 % abikõlblikest kuludest, mis tähendaks kasumi teenimist ühenduse eelarvest kas liikmesriigile või projekti elluviijale. See oht piirneb siiski vaid uuringutega, kus TEN-T programmi rahastamismäär võib ulatuda kuni 50 %ni uuringute kogumaksumusest.

Projektide taotlustes ja hindamislehtedel kasutatav terminoloogia ei ole piisavalt selge ja järjepidev

69. Üle- või topeltfinantseerimise ohu piiramiseks peab komisjonil olema täpne ja asjakohane teave projektiettepaneku ELi poolse rahastamise kohta nii minevikus, olevikus kui ka tulevikus. Liikmesriigid on kohustatud TEN-T programmi taotlustes, samuti Ühtekuuluvusfondi rahastatavate projektide taotlustes ning põhimõtteliselt ka struktuurifondide programmdokumentides sisalduvates rahastamiskavades ära tooma info muu ühenduse abi kohta. Viimasel juhul on komisjonile kättesaadav teave struktuurifondide detsentraliseeritud juhtimise tõttu siiski piiratud.

70. Kontrollikoda leidis täidetud taotlusvormide analüüsimisel, et liikmesriigid mõistavad erinevalt küsimust erinevatest ELi rahastamisallikatest pärit rahastamise kohta, mille tõttu esitati mõnel juhul ebatäpset või mittetäielikku teavet TEN-T projektile teistest ELi rahastamisallikatest antava abi kohta.

71. TEN-T projekti ettepaneku üksikasjalikus taotluses tuleb märkida, kas toetust on taotletud või taotletakse mõnest muust ühenduse allikast. Küsimuse sõnastus ja ulatus on erinevad tööde ja uuringute taotlustes, aga ka erinevate aastate näidistes ning mõnikord isegi erinevates keeleversioonides. Näiteks tööde taotluste kontekstis tõlgendasid komisjoni töötajad sõna “projekt” sageli pigem viitena konkreetsele projektiosale, millele ELi rahastamist taotletakse, mitte projektile tervikuna.

72. Lisaks tõlgendab komisjon TEN-T projektide hindamislehtedel esinevat punkti “Projekt ei saa muud ELi rahalist toetust” viitena projektiosale, mille jaoks rahastamist taotletakse, mitte projektile tervikuna. Taotlusvormis tõlgendatakse sama väljendit aga teisiti.

Hindamisel kasutatakse piiratult komisjoni muude talituste ja EIP ekspertteadmisi

73. Komisjon sõlmis EIPga koostöökokkuleppe ja raamlepingu koostööks ERFi ja Ühtekuuluvusfondi ettepanekute osas. Mõlema asutuse ühiselt rahastatavate projektide puhul teeb EIP nii hindamis- kui ka seireetapis vabalt kättesaadavaks kõik oma tehnilised ja majandusalased analüüsid ning kokkuvõtted. Projektide puhul, millele ei taotleta EIP rahalist toetust, võib pöörduda EIP poole rahastamist taotleva projekti tehniliste või rahanduslike aspektide eelhindamiseks. Lisaks kasutab regionaalpoliitika peadirektoraat projektide hindamisel teisi väliseksperte. Selleks otstarbeks on transpordialal tegutsevate konsultantide konsortsiumiga sõlmitud mitmeaastane raamleping.

74. Nagu hindamist ja valikut käsitlevas osas (punkt 43) mainitud, tegeleb TEN-T ettepanekute hindamisega põhiliselt komisjoni energeetika ja transpordi peadirektoraadi personal. Regionaalpoliitika peadirektoraadi ega EIP ekspertteadmisi ei rakendata. Ometi oleksid need teadmised kasulikud eelkõige sellistes piirkondades või liikmesriikides asuvate projektide eelhindamisel, mis on kõlblikud saama ERFi või Ühtekuuluvusfondi abi.

75. Lisaks sellele ei kasutata TEN-T projektide hindamisel struktuuripoliitika valdkonna hindamisvahendeid ega programme, nagu MEANS, (68) mis on mõeldud infrastruktuuriprojektide hindamismeetodite täiustamiseks.

Ebapiisav teave ei võimalda koordineerimist talitustevaheliste konsultatsioonide kaudu

76. Talitustevahelised konsultatsioonid põhinevad komisjoni koordineerimistegevuse ametlikul lähenemisviisil, mille raames kõik komisjoni talitused, kaasa arvatud õigustalitus, peavad kümne tööpäeva jooksul esitama arvamuse (69) ELi rahastamiseks esitatud projektide nimekirja kohta. Selle käigus kontrollivad erinevad komisjoni talitused muu hulgas ELi rahastamise võimalikku kattuvust. (70)

77. Talitustevaheliste konsultatsioonide tõhusus sõltub paljuski iga komisjoni talituse teabe kvaliteedist ja kättesaadavusest. Arvestades, et talitustevahelisele konsultatsioonile vastuse esitamise aeg on piiratud, peab asjakohane teave olema täpne ja kohe konsultatsioonil kasutatav. Siiski ei ole ei komisjonil ega ühelgi asjaomasel talitusel andmebaasi, mis koondaks teavet transpordiprojektidele eraldatud ELi toetuse kohta. Eriti kehtib see regionaalpoliitika peadirektoraadi hallatava ERFi kohta, mille osas võivad liikmesriigid ainult meetmeid välja pakkuda, kuid neilt ei nõuta üksikasjaliku teabe esitamist nende rakenduskavades sisalduvate programmide ega programmitäiendite kohta, kuna selles etapis ei toimu programmide heakskiitmist.

78. Teabe puudumine piirab läbiviidud talitustevaheliste konsultatsioonide mõju. Seda tõendab mitmele TEN-T projektide osas algatatud talitustevahelisele konsultatsioonile antud vastus, kus esitati positiivne arvamus, kuid mööndusega, et kattumist muude ELi rahastamisvahenditega ei saa välistada.

Täiendavaid kooskõlastusmeetmeid ei rakendata täiel määral

79. Lisaks talitustevahelistele konsultatsioonidele on ka teisi võimalusi ELi transporditoetuste kooskõlastamise parandamiseks, (71) kuid komisjon ei kasuta neid täielikult ega järjepidevalt. (72)

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

TEN-T rahaline toetus tuleb suunata suurimat üleeuroopalist lisaväärtust pakkuvatele projektiosadele

80. Kontrollikoda leidis, et TEN-T finantsabi ei ole alati eraldatud kõige tõhusamal moel. Prioriteetsete projektide (eriti piiriüleste projektilõikude) aeglane elluviimine, rahastatud tegevuste suur arv ja kasutatud rahastamismäärade madal keskmine näitaja avaldavad TEN-T rahastamise prioriteetide määramisele negatiivset mõju (vt punktid 11–24).

81. Komisjon ja liikmesriigid, kes jagavad vastutust tõhusama ja mõjusama eelarvevahendite eraldamise ja projektide elluviimise eest, peaksid võtma järgnevaid meetmeid: — liikmesriigid peaksid seadma oma projektiettepanekud tähtsuse järjekorda vastavalt komisjoni loodavatele selgetele abikõlblikkus-, valiku- ja toetuse andmise kriteeriumidele. Komisjon peaks ettepanekud välja valima ainult nende kriteeriumide alusel, hoolimata liikmesriikide “õiglase osa” murest, — komisjon ja liikmesriigid peaksid esikohale asetama pooleliolevate prioriteetsete projektide, eriti piiriüleste lõikude elluviimise ning toetama TEN-T projektide koordineerimist hõlbustavaid õiguslikke ja poliitikameetmeid. Selle taustal on tervitatav 2004. aasta TEN-T tegevussuunistes sätestatud Euroopa koordinaatorite nimetamine, (73) — komisjon peaks TEN määruses kehtestama rahastamise miinimummäära ning tagama, et ühenduse osalus igas konkreetses projektis on piisav tagamaks soovitud katalüseeriva mõju, — komisjon peaks väljapakutud ühenduse osaluse suurendamist täiendama, sõlmides liikmesriikidega kahepoolse leppe võtta vajalikke rahalisi ja tehnilisi meetmeid lõpetamaks valitud projektid, eriti piiriülesed lõigud, kokkulepitud tähtajaks. (74)

Õigusraamistikku tuleb täiendada ja järjepidevalt kohaldada

82. Abisaajatele on rahastamisotsuse näidis peamine õiguslik alus, mis sätestab TEN-T finantsabi saamiseks järgitavad tingimused. Mitmetele muudatustele vaatamata tuleb rahastamisotsuse näidisesse veel parandusi teha, et tagada tõhus seire projektide üle ja kontrollide mõjus toimimine (vt punktid 25–29).

83. Ühtse ja täieliku õigusraamistiku loomiseks peaks komisjon tegema järgmist: — võtma kasutusele abivormid, mis täidavad TEN-T tegevuseesmärke kõige paremini, ning kõrvaldama abivormid, mida ei kasutata, — täiendama oma rahastamisotsuse näidist “uuringute” ja “tööde” mõistete täpse määratlemise, tööde kirjelduse ülesehituse ühtlustamise ning tehnilise ja finantsteabe edastamise standardiseerimise teel, — tagama rahastamisotsuse taotlemise ühtlustatud korra nii liikmesriikidele kui ka abisaajatele, kui sobiv rahastamisotsuse mudel on heaks kiidetud.

Tõhusam, läbipaistvam ja rangemini kohaldatav hindamiskord

84. Mitmeaastase näidisprogrammi projektide mitmeaastasuse põhimõttele vaatamata kehtestas komisjon nii mitmeaastase näidisprogrammi kui ka sellest väljapoole jäävate projektide hindamiseks ja valikuks keeruka iga-aastase haldusraamistiku. See jäik halduskord ei ole alati võimaldanud vajaliku teabe täielikku kättesaadavust hindamiseks ega nõuetekohaselt dokumenteeritud hindamisprotsessi. Ka ei ole komisjon rajanud ühtset ja järjepidevat metoodikat rahastamise baastingimuste hindamiseks ning taotlus- ja hindamiskriteeriumide täitmise kontrollimiseks. Selle tulemusel viis komisjon ettepanekute hindamise ja valiku läbi ad hoc põhimõttel ning ilma kirjalike ja avalikult kättesaadavate suunisteta (vt punktid 30–43).

85. Aja- ja kulusäästlikuma, läbipaistvama ja rangemalt kohaldatava hindamiskorra tagamiseks peaks komisjon tegema järgmist: — eraldama üksteisest praeguse iga-aastase mitmeaastase näidisprogrammi ja sellest väljapoole jäävate projektide hindamise ja valikuprotsessi ning koostama näidisprogrammis mittesisalduvatest ettepanekutest varunimekirja mitmeaastase näidisprogrammi kasutamata eelarvevahenditele rakenduse leidmiseks, — vähendama haldustööd, koostades kogu projekti olulist teavet hõlmava ühtse taotlusvormi ja hindamislehe näidise, — looma kaheastmelise hindamiskorra, kus kõigepealt hinnatakse põhikriteeriume, nagu finantsabi, majandusliku elujõulisuse, küpsuse ja keskkonnaalastele õigusaktidele vastavuse baastingimused, ning seejärel hinnatakse eelvaliku läbinud ettepanekuid ülejäänud hindamiskriteeriumide alusel, — koostama komisjoni sisekontrollistandardites ette nähtud avalikult kättesaadava hindamisjuhendi ning konkreetsed suunised enne iga ettepanekute esitamise kutset, et liikmesriikidel oleks eelhindamiste läbiviimisel täielik ülevaade komisjoni meetoditest, — täiendama projekti hindamislehe näidist, tehes komisjoni hindajatele ülesandeks selgitada ja dokumenteerida kõiki õiguslikus aluses sätestatud kriteeriume selgemal ja ülevaatlikumal viisil, — kasutama senisest sagedamini välisekspertide abi ning teiste peadirektoraatide (eelkõige regionaalpoliitika peadirektoraadi) ja EIP erialateadmisi ja nende käsutuses olevaid andmeid, mis võimaldaks tõhusamalt personali rakendada ning pakuks objektiivseid ja spetsiifilisi erialateadmisi seal, kus seda vajatakse, — vähendama hindamiste arvu uue kuueaastase näidisprogrammi raames, kasutades süstemaatiliselt mitmeaastaseid juriidilisi kohustusi. (75) See peaks võimaldama personaliressursside üleviimist hindamis- ja seiretööle.

Rangem projektide seire

86. Pooleliolevate projektide puhul on abisaajate poolt komisjonile edastatav teave tihti liiga piiratud ega võimalda projekti vastutavatel ametnikel läbi viia tõhusat ja mõjusat projekti seiret. Eelkõige ei hõlma komisjoni seire regulaarset kontrolli selle üle, kas baastingimusi, nagu tegevuseesmärkide elluviimine või rahastamise üldised piirmäärad, täidetakse kogu projekti kestusajal (vt punktid 44–51).

87. Projektide rangema ja läbipaistvama seire saavutamiseks peaks komisjon tegema järgmist: — muutma praegust projekti seisukorra aruande näidist, tehes abisaajatele ülesandeks esitada kõik asjassepuutuvad andmed projekti seisukorra ja kavandamise kohta, — kehtestama esitatava tehnilise ja finantsteabe miinimumnõuded, mis võimaldaks arengut projektide ja liikmesriikide kaupa võrrelda, — läbi viima kohapealseid kontrolle projekti varases staadiumis, et parandusmeetmeid saaks võtta õigeaegselt, ja täiendama neid vajaduse korral regulaarsete mõju järelhindamistega. Sellist järelhindamist tuleks teha pärast projekti eri lõikude lõpuleviimist, kuna üksikmeetmete järelhindamine ei pruugi olla kulusäästlik, — kasutama seires sagedamini väliseksperte, samuti teiste peadirektoraatide, teiste asutuste (nt EIP) ja liikmesriikide infot ja ekspertteadmisi, — jätkama oma jõupingutusi sellise ühise IT-süsteemi või andmebaasi loomisel, mis koondaks usaldusväärset ja terviklikku teavet TEN-T projektide kohta.

Organisatsioonilist ülesehitust ja ressursse tuleb kohandada

88. Projektide hindamist ja seiret takistab TEN-T haldamisega tegelevate komisjoni töötajate liialt suur töökoormus. Olukorras, kus suurel osal TEN-T projektide vastutavatest ametnikest puudub transpordialane haridus ja/või on neil liialt vähesed erialased töökogemused, ei korraldata piisavalt koolitusi. SNEde kaasamine korvab erialateadmiste puudumist mõningal määral, kuid nende tööülesannete ajutise iseloomu ning nende suhtes kohaldatavate komisjoni sise-eeskirjade tõttu on nende panus hindamis-, valiku- ja seireprotsessis piiratud (vt punktid 52–64).

89. Arvestades TEN-T eelarve eeldatavat suuremahulist kasvu, on äärmiselt oluline, et komisjon rakendaks oma personaliressursse tõhusalt. Selleks soovitab kontrollikoda komisjonil teha järgmist: — analüüsida TEN-T töötajate erialapädevust tegelike vajaduste taustal, — julgustada projekti vastutavaid ametnikke osalema transporditeemalistel koolitustel, — üle vaadata SNEde roll projektide juhtimisega seotud ülesannetes ja võimaluse piires anda SNEdele eeskätt poliitikaga seotud ülesandeid, — kaaluda tsentraliseerituma projektijuhtimise taaskasutuselevõttu, nii et spetsiaalne üksus tegeleks piiriüleste projektidega, koondaks kõik projektiga seonduvad erialateadmised, piiraks koordineerimistegevust, võimaldaks tõhusamat ja paindlikumat vahendite haldamist ja pakuks siseriiklikele ametiasutustele ühist kontaktkeskust kõigi transpordiliikide jaoks, — alternatiivina anda programmi juhtimine üle täitevasutusele või muule sarnasele asutusele, kuid ainult siis, kui see on õigustatud põhjaliku tasuvusanalüüsi tulemustega.

Ühenduse transpordiinfrastruktuuri rahastamise koordineerimist tuleb tõhustada

90. Euroopa Liidu siseste transpordiinfrastruktuuri projektide ühendusepoolse rahastamise koordineerimine ei võimalda komisjonil avastada kõiki üle- või koguni topeltfinantseerimise juhtumeid. See tuleneb peamiselt asjaolust, et erinevate ELi programmide õiguslikud alused ei sätesta üheselt, kas projektide rahastamine mitmest allikast on lubatav ning kui see nii on, siis millises ulatuses (vt punktid 65–79).

91. Ühenduse transpordiinfrastruktuuri rahastamise koordineerimise tõhustamiseks on komisjonil soovitatav võtta järgmisi lisameetmeid: — muuta taotlusvormide, hindamislehtede ja seireankeetide või aruannete sõnastust, lisades küsimuse selle kohta, kas kogu TEN-T projekti, mitte ainult osa sellest, rahastatakse või on rahastatud teistest allikatest, — soodustada asjakohase teabe õigeaegset vahetamist oma talituste (peamiselt energeetika ja transpordi peadirektoraadi ning regionaalpoliitika peadirektoraadi) vahel, aga ka riiklike ametivõimude ja EIPga, mis eeldab muu hulgas vastavate menetluste ja vahendite loomist, nagu kõikide ELi poolt rahastatavate transpordiprojektide kohta teavet koondav andmebaas, — anda mitmest ELi allikast rahastatavatele projektidele TEN-T finantsabi ainult pärast kokkuleppe allkirjastamist komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vahel erinevate rahastamismehhanismide eristamise kohta. Selline lähenemine lihtsustaks ka seiret ja abisaajate poolt deklareeritud kulude kontrollimist.

Kontrollikoda võttis käesoleva aruande vastu 15. detsembri 2005. aasta istungil Luxembourg’is. Kontrollikoja nimel president Hubert WEBER

(1) Kõrgetasemelise töörühma aruanne üleeuroopalise transpordivõrgu kohta, 27. juuni 2003, punkt 7.

(2) EÜ asutamislepingu artiklid 154–156.

(3) EÜ asutamislepingu artikli 154 lõige 2.

(4) Vastupidiselt kaudsele, jagatud või detsentraliseeritud juhtimisele (nt struktuurifondid).

(5) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. juuli 1996. aasta otsus nr 1692/96/EÜ üleeuroopalise transpordivõrgu arendamist käsitlevate ühenduse suuniste kohta (EÜT L 228, 9.9.1996, lk 1), mida on muudetud 22. mai 2001. aasta otsusega nr 1346/2001/EÜ (EÜT L 185, 6.7.2001, lk 1) ja 29. aprilli 2004. aasta otsusega nr 884/2004/EÜ (ELT L 167, 30.4.2004, lk 1).

(6) Nõukogu 18. septembri 1995. aasta määrus (EÜ) nr 2236/95, millega kehtestatakse ühenduse rahalise abi andmise üldeeskirjad üleeuroopaliste võrkude valdkonnas (EÜT L 228, 23.9.1995, lk 1), mida on muudetud 19. juuli 1999. aasta määrusega (EÜ) nr 1655/1999 (EÜT L 197, 29.7.1999, lk 1), 21. aprilli 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 788/2004 (ELT L 138, 30.4.2004, lk 17) ja 21. aprilli 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 807/2004 (ELT L 143, 30.4.2004, lk 46).

(7) Komisjoni 19. septembri 2001. aasta otsus K(2001) 2654 (lõplik), mida on muudetud 26. augusti 2004. aasta otsusega K(2004) 3242 ja 3. veebruari 2005. aasta otsusega K(2005) 213.

(8) Komisjoni 19. septembri 2001. aasta otsuse K(2001) 2654 (lõplik) 1. lisas määratletud prioriteetsed projektid on järgmised.

1. Kiirrongiliiklus/kombineeritud transport põhja-lõuna suunas

2. Kiirrongiliiklus (Pariis-Brüssel-Köln-Amsterdam-London)

3. Kiirrongiliiklus lõuna suunas: Madrid-Barcelona-Perpignan-Montpellier-Madrid-Vitoria-Dax

4. Kiirrongiliiklus ida suunas: Pariis-Metz-Strasbourg-Appenweier — (Karlsruhe) koos ümberistumisega liinidele Metz-Saarbrücken-Mannheim ja Metz-Luxembourg

5. Tavapärane raudtee/kombineeritud transport: Betuwe liin Rotterdam — Madalmaade-Saksamaa — (Rein/Ruhr)

6. Kiirrongiliiklus/kombineeritud transport: Prantsusmaa-Itaalia-Lyon-Torino-Milano-Veneetsia-Trieste

7. Kreeka kiirteed: Pathe: Rio Antirio, Patra-Ateena-Thessaloníki-Promahon (Kreeka-Bulgaaria piir) ja Via Egnatia: Igoumenitsa-Thessaloníki-Alexandroúpoli-Ormenio (Kreeka-Bulgaaria piir)-Kipi (Kreeka-Türgi piir)

8. Portugali/Hispaania mitmeliigiline ühendus Euroopa muude osadega raudtee-, maantee-, meretee- ja õhuteeühenduste arendamise abil Pürenee poolsaare kolmes peamises transpordikoridoris: — Galiitsia (La Coruńa)/Portugal (Lissabon) — Irún/Portugal (Valladolid-Lissabon) — edelakoridor (Lissabon-Sevilla)

9. Põhjamaade kolmnurk (raudteed/maanteed)

10. Iirimaa/Ühendkuningriigi/Beneluxi maade maanteeühendus

11. Atlandi ookeani ranniku pealiin (raudtee)

Kolm järgmist prioriteetset projekti ei sisaldu 1. lisas, kuna need on juba lõpule viidud:

— Sundi püsiühendus (viidi lõpule 2000),

— raudteetelg Cork-Dublin-Belfast-Stranraer (viidi lõpule 2001),

— Malpensa lennujaam (viidi lõpule 2001).

(9) Neli ühtset projektirühma on järgmised (vt komisjoni 19. septembri 2001. aasta otsuse K(2001) 2654 (lõplik) 1. lisa):

— rühm 1–2: raudteevõrgu kitsaskohtade kõrvaldamine kaubaveo ja reisiliikluse parandamiseks,

— rühm 3: ühendusesisesed piiriülesed projektid ja piiriülesed projektid kolmandate riikidega,

— rühm 4: maanteeliikluse intelligentsed transpordisüsteemid,

— rühm 5: lennundussektori intelligentsed transpordisüsteemid.

(10) Kui abisaajaks on rahvusvaheline organisatsioon või Euroopa majandushuvigrupp, täiendatakse komisjoni rahastamisotsust komisjoni ja abisaaja vahel sõlmitud toetuslepinguga. Lisaks komisjoni rahastamisotsuses esitatud teabele sisaldab toetusleping projekti tegevuste täpsemat kirjeldust.

(11) Määruse (EÜ) nr 2236/95 artikkel 5a, määrust on muudetud määrusega (EÜ) nr 1655/1999.

(12) Komisjoni 19. septembri 2001. aasta otsuse K(2001) 2654 1. lisa, otsust on muudetud komisjoni 3. veebruari 2005. aasta otsusega K(2005) 213 (lõplik).

(13) Auditis ei käsitletud seda, kuidas täidavad liikmesriigid oma kohustusi seoses projektide hindamise, järelevalve ja finantskontrolliga, nagu on määratletud TEN finantsmääruses (eelkõige määruse (EÜ) nr 2236/95 artiklid 12 ja 15, määrust on muudetud määrusega (EÜ) nr 1655/1999, määrusega (EÜ) nr 788/2004 ja määrusega (EÜ) nr 807/2004).

(14) Kontrollikoja 2001. eelarveaasta aastaaruanne (EÜT C 295, 28.11.2002, punktid 4.11–4.36 ja 4.74), 2002. eelarveaasta aastaaruanne (ELT C 286, 28.11.2003, punktid 6.22–6.42 ja 6.57) ning 2003. eelarveaasta aastaaruanne (ELT C 293, 30.11.2004, punkt 6.24).

(15) Sealjuures võeti arvesse 2001. aasta detsembris vastu võetud komisjoni 24 sisekontrollistandardit, mida peavad vahendite haldamisel järgima kõik komisjoni talitused (vt Euroopa Komisjoni sisekontrollistandardid komisjoni talitustes (SEK(2001) 2037, 31. detsember 2001, ja SEK(2003) 1287 (lõplik), 26. november 2003)).

(16) Raudtee, maanteed, siseveeteed, sadamad, lennujaamad, satelliitnavigatsioon, maantee- ja raudteetranspordi intelligentsed transpordisüsteemid.

(17) Otsuse nr 1692/96/EÜ artikli 2 lõige 1.

(18) Komisjoni teatis “Üleeuroopalise transpordivõrgu arendamine. Innovatiivsed rahastamislahendused ja elektrooniliste maksukogumissüsteemide koostalitlusvõime”, KOM(2003) 132 (lõplik), 23. aprill 2003.

(19) 16 uut prioriteetset projekti on järgmised (vt otsuse nr 884/2004/EÜ III lisa).

1. Galileo

2. Kaubaraudteetelg Sines/Algeciras-Madrid-Pariis

3. Raudteetelg Pariis-Strasbourg-Stuttgart-Viin-Bratislava

4. Rein/Meuse-Main-Danube siseveeteede telg

5. Kiirraudteede koostalitlusvõime Ibeeria poolsaarel

6. Fehmarni vöötme raudtee telg

7. Mereteed (Läänemeri, Lääne-Euroopa meretee, Kagu-Euroopa meretee, Edela-Euroopa meretee)

8. Raudteetelg Ateena-Sofia-Budapest-Viin-Praha-Nürnberg/Dresden

9. Raudteetelg Gdansk-Varssavi-Brno/Bratislava-Viin

10. Raudteetelg Lyon/Genova-Basel-Duisburg-Rotterdam/Antwerpen

11. Kiirtee telg Gdansk-Brno/Bratislava-Viin

12. Raudtee-/maanteetelg Iirimaa/Ühendkuningriik/Mandri-Euroopa

13. “Rail Baltica” telg Varssavi-Kaunas-Riia-Tallinn-Helsingi

14. “Eurocaprail” raudteeteljel Brüssel-Luxembourg-Strasbourg

15. Joonia/Aadria ühendvedude koridori raudteetelg

16. Siseveetee Seine-Scheldt

(20) Holland ja Rootsi.

(21) Soome.

(22) EU all mõeldakse rahvusvaheliste organisatsioonide (ESA, EUROCONTROL) poolt juhitud projekte.

(23) Ei sisalda projektirühmi 4 ja 5, mis hõlmavad intelligentsete transpordisüsteemide projekte.

(24) Ülejäänud 3 % on ette nähtud piiriülestele projektidele kolmandate riikidega ja kümne uue ELi liikmesriigiga.

(25) Eelarvepädevad institutsioonid arutavad praegu TEN finantsmääruse muudatusettepanekut, mille kohaselt oleks rahastamismäära võimalik tõsta kuni 50 protsendini.

(26) Ehkki TEN finantsmääruses ei ole piirmäära ette nähtud, rakendab komisjon infrastruktuuritöödele 10 % suurust künnist.

(27) Ajavahemikul 1995–2004 anti toetust saanud 1 143 tegevusest laenu intressitoetust ainult 13 korral ja riskikapitali toetust ühel korral.

(28) Ajavahemikul 1995–2004 kasutati Ühtekuuluvusfondist toetust saavatele riikidele eraldatud eelarvest 84 % uuringuteks.

(29) Keskmine rahastamismäär tööde puhul on 5,0 miljonit eurot, uuringute puhul aga 3,4 miljonit eurot.

(30) 10–15 %, mõnel juhul 30 % või isegi 50 % (vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse ettepaneku KOM(2004) 475 (lõplik) (14. juuli 2004) artiklit 7).

(31) Otsuse nr 1692/96/EÜ artikli 19a lõiked 4 ja 5, otsust on muudetud otsusega nr 884/2004/EÜ.

(32) Määruse (EÜ) nr 2236/95 artikkel 10.

(33) Uuenduste tulemusel määratletakse 2004. aastal kasutatud versioonis täpsemalt iga TEN-T tegevuse elluviimises osaleja ülesanded. Selles tuuakse ära kindlaksmääratud algus- ja lõpukuupäevad, nõutakse abisaajatelt üksikasjaliku eelarvejaotuse esitamist tegevuste kaupa, täpsustatakse aruannete esitamise tähtaegu, määratletakse täpsemalt kulude abikõlblikkus ja selgitatakse avalikustamise kohustust.

(34) 2002. eelarveaasta aastaaruande punkt 6.37.

(35) Kümnest juhtumist kuue puhul esitati lõppmakse taotlused ilma, et nõutav teave kaasrahastatud uuringu tulemuste kohta oleks olnud kättesaadav.

(36) Uuring on igasugune ettevalmistav analüüs, uurimus, plaan või kava, mis on läbi viidud enne rakendusetapi algust eesmärgiga välja selgitada projekti põhijooned ja vastava projekti erinevate etappide arendamiseks ja elluviimiseks vajalikud meetmed, samuti ehitusloa ja projekti käivitamiseks asjaomaste ametivõimude lõppotsuse saamiseks vajalikud eeltingimused. Uuringud võivad sisaldada materiaalset laadi teenuseid (nagu katserajatised, geoloogilised uuringud, ehituskoha ülevaatus, katsepuuraukude tegemine), tingimusel et (1) need on ehitusloa või käivitamiseks vajaliku lõppotsuse saamiseks vajalikud ja (2) nende tulemusel ei valmi avalikuks kasutuseks mõeldud toode. Uuringu põhjal koostatakse kirjeldav või analüüsiv dokument, mis käsitleb tehnilisi, majanduslikke, rahanduslikke, õiguslikke ja keskkonnaalaseid aspekte.

(37) Tööde alla kuuluvad kõik pärast projekti käivitamist tehtud hanked ja teenused (sealhulgas ettevalmistused, mis võimaldavad projekti käivitamist), mis hõlmavad avalikuks kasutuseks mõeldud füüsilise struktuuri või projekti tegelikku elluviimist, ehitamist või kasutuselevõttu (ja mis määratletakse täpsemalt vastava projekti lepingus või sellega seotud komisjoni otsuses). Kõik ülevaatuse või järelevalvega seotud tegevused, vajalikud detailplaanid või alternatiivsete lahenduste kavad on tööde lahutamatu osa, olenemata sellest, kas neid teeb abisaaja või kolmas osapool. Tööd hõlmavad ka kõigi füüsiliste keskkonnamõjude leevendamise meetmete rakendamist ja/või rajamist, mida on kirjeldatud vastavas keskkonnamõjude hindamises.

(38) Vt TEN-T personali käsitlevad punktid 52 ja 64.

(39) Dokumendi vorm valitakse vastavalt sellele, kas tegu on mitmeaastase näidisprogrammi projektiga või mitte, kas rahastamist taotletakse esimeseks aastaks või järgnevateks aastateks ja kas projekt on seotud uuringute või töödega.

(40) Kontrollikoja auditis tuvastati, et energeetika ja transpordi peadirektoraadi menetlusjuhistes ja TEN-T käsiraamatus selgitatud eeskirjadest hoolimata esitati 72 projektist 28 puhul ettepanekud kuni 56 päeva pärast tähtaega.

(41) Nt tasuvusanalüüs, riikliku ja erafinantseerimise alternatiivsete võimaluste uurimise aruanne, liikmesriigi rakendatavate kontrollimeetmete kirjeldus, otsene või kaudne sotsiaalmajanduslik mõju eelkõige tööhõivele, ning tööde esialgne ajakava, kus on ära toodud projekti algus- ja lõpukuupäev.

(42) PP14 — Atlandi ookeani ranniku pealiini moderniseerimine.

(43) TEN finantsmääruses on sätestatud järgmised neli baastingimust (vt määruse (EÜ) nr 2236/95 artikkel 5):

— ühenduse abi antakse põhimõtteliselt ainult siis, kui projekti rakendamisel esineb finantsilisi takistusi,

— ühenduse abi ei või ületada projekti käivitamiseks vajalikuks peetud miinimumsummat (artikli 5 lõige 2),

— käesoleva määruse kohaselt antava ühenduse abi kogusumma ei tohi ületada 10 % investeeringute üldmaksumusest, olenemata valitud sekkumise vormist (erijuhtudel 20 %) (artikli 5 lõige 3),

— käesoleva määrusega ette nähtud rahalisi vahendeid ei tohi põhimõtteliselt eraldada projektidele või projektijärkudele, mis saavad toetusi muudest ühenduse rahastamisallikatest.

Analüüs ei hõlma 2004. aastal TEN-T suuniste ja TEN finantsmääruse läbivaatamisel lisatud tingimuste järgimist, kuna nende rakendamist on veel vara hinnata.

(44) TEN finantsmääruses sätestatud kriteeriumid võib kokku võtta järgmiselt (vt määruse (EÜ) nr 2236/95 artikkel 6):

— projekt aitab kaasa TEN-T tegevussuuniste eesmärkide ja prioriteetide saavutamisele,

— projekt on eeldatavalt majanduslikult elujõuline,

— projekti rahaline tasuvus on taotluse esitamise ajal ebapiisav,

— tuleks arvestada ka projekti küpsust, ühenduse sekkumise ergutavat mõju riiklikele ja erafinantseeringutele, finantsraamistiku usaldatavust, otseseid ja kaudseid sotsiaalmajanduslikke mõjusid eelkõige tööhõive osas ning keskkonnamõjusid,

— piiriüleste projektide puhul tuleks arvesse võtta ka projekti eri osade ajakava kooskõlastamist.

(45) 72 auditeeritud juhtumist 12 korral.

(46) EGNOS AOC Pre-operational implementation critical design studies. Komisjon on alates 1995. aastast kaasrahastanud 11 uuringut ning kuni 2004. aastani eraldatud toetuste kogusumma (130,4 miljonit eurot) ületab suurimat võimalikku ülemmäära 29,7 miljoni euroga.

(47) 31 auditeeritud tegevusest 15 puhul ei hinnanud komisjon kõiki eesmärke.

(48) Nii juhtus uuringute hindamisel, kus jäeti vastamata majandus- ja finantshinnangutega seonduvatele küsimustele, ehkki taotlusvormis nõuti seda.

(49) 15 tegevuse puhul, kus ettepanek oli esitatud pärast tähtaega, anti ettepaneku esitamise tähtaja järgimise kohta positiivne vastus.

(50) 2001. eelarveaasta aastaaruande punkt 4.35 ja komisjoni vastus.

(51) Tuleb siiski tähele panna, et finantsmääruse III jaotises (artikli 160 lõige 3) on sätestatud erieeskirjad TTA raamprogrammides osalevate ekspertidega lepingute sõlmimiseks.

(52) Määruse (EÜ) nr 2236/95 artikli 9 lõige 3.

(53) Määruse (EÜ) nr 2236/95 artikkel 15.

(54) Projektide rahastamisotsustes, kus järelevalvekohustused on üksikasjalikumalt määratletud, täpsustatakse, et liikmesriigid peavad projekti seisukorra aruanded komisjonile esitama iga aasta 31. jaanuariks (alates 2004. aastast 31. märtsiks). Komisjoni koostatud aruande näidises peavad liikmesriigid umbes ühel leheküljel kirjeldama läbiviidud tegevusi ja projekti rakendamisel tekkinud viivituste põhjusi, teatama, kas eesmärgid on jäänud samaks ja kas projekti toetatakse ühenduse muudest vahenditest, tooma ära tehtud maksed, lisama vajaliku teabe tõestamaks ELi õigusaktide järgimist ning esitama kulude jaotuse. Mitmeaastase näidisprogrammi projektide seisukorra aruande näidistele tuleb lisada kaks tabelit ülevaatega võetud kulukohustustest ja kantud kuludest.

(55) 80 %le 2004. aastal tehtud otsustest eelnes kohapealne kontroll.

(56) Näiteks selles osas, kas projekti hindamisetapis tehtud esialgne tasuvusanalüüs on endiselt kehtiv ja milline on olnud ühenduse sekkumise tegelik mõju riiklikule/erafinantseerimisele, tööhõivele või keskkonnale.

(57) Programmihaldussüsteem.

(58) Läbi vaadati 13 koosseisulise töötaja ja 11 SNE (kes töötavad või on töötanud TEN-T projektidega alates 2001. aastast) CVd.

(59) Nt DESS-diplom transpordi erialal, magistrikraad (M. Sc.) transpordi ja liikluse planeerimise erialal, inseneridiplom transpordi infrastruktuuride erialal.

(60) Koolituste analüüs viidi läbi iga töötaja isiklikul koolituslehel toodud andmete põhjal.

(61) Komisjoni 30. aprilli 2002. aasta otsus K(2002) 1559, mida on muudetud komisjoni 31. jaanuari 2003. aasta otsusega K(2003) 406 ja komisjoni 27. veebruari 2004. aasta otsusega K(2004) 577. Artiklis 6 sätestatakse, et SNEd ei tohi komisjoni mitte mingil juhul iseseisvalt esindada eesmärgiga võtta kohustusi (rahalisi või muid) või komisjoni nimel läbirääkimisi pidada. Samuti sätestatakse eeskirjas, et tuleb teha kõik võimalik, et vältida igasugust huvide konflikti või sellise konflikti ilmnemist seoses komisjonis lähetuses viibiva riikliku eksperdi ülesannetega. Lisaks sätestatakse finantsmääruse (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 artiklis 52, et “huvide vastuolu on siis, kui eelarve täitmises osaleja või siseaudiitori ülesannete erapooletut täitmist ohustavad perekonna, tunnete, poliitiliste või rahvuslike sidemete või majanduslike huvidega seotud või muud põhjused, mis tulenevad ühistest huvidest abisaajaga”.

(62) Eeskirjadest tuleneb, et SNE

— võib minna töölähetusele või osaleda asutusevälistel koosolekutel ainult vaatlejana või teabe-eesmärkidel, välja arvatud peadirektori kinnitatud erijuhtudel,

— ei tohi osaleda üheski finantstehingute heakskiitmise etapis, mis tähendab, et SNE ei tohi algatada ega kinnitada mingeid finantstehinguid,

— ei tohi olla ühegi hindamiskomitee liige,

— ei tohi töötada nende projektide vastutava ametnikuna, mis on algatatud tema liikmesriigi või selle asutuse poolt, kust ta lähetusele saadeti.

(63) TEN-T võrkude ühenduse rahalise toetuse haldamise hajutamise tasuvusanalüüsi lõpparuanne, juuni 2004.

(64) Ühtekuuluvusfondi ja ERFi osa abikõlblike liikmesriikide või piirkondade transpordiprojektide rahastamisel on suurim nii olemasolevate kogusummade kui ka projektide kaasrahastamismäära poolest. Ühenduse osalust Ühtekuuluvusfondi ja ERF kaudu aastatel 2000–2003 võib hinnata ligikaudu 3,3–3,5 miljardile eurole aastas, samal ajal on TEN-T keskmine aastaeelarve on 580 miljonit eurot. Lisaks nendele kolmele ühenduse rahastamisvahendile annab EIP laenu transpordi infrastruktuuri finantseerimiseks.

(65) Nõukogu määruse (EÜ) nr 1260/1999 (EÜT L 161, 26.6.1999, lk 1) artikli 29 lõikes 3 kehtestatakse struktuurifondide osaluse piirmääraks 75 % abikõlblikest kogukuludest eesmärgi 1 piirkondades, 80 % piirkondade puhul, mis asuvad Ühtekuuluvusfondiga hõlmatud liikmesriigis, ja 85 % äärepoolseimate piirkondade ja äärealadel asuvate Kreeka saarte puhul. Olulist puhastulu andvate infrastruktuuriinvesteeringute korral ei või osalus ületada 40 % eesmärgi 1 piirkondades.

(66) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. juuli 1999. aasta määrus (EÜ) nr 1783/1999 Euroopa Regionaalarengu Fondi kohta (EÜT L 213, 13.8.1999, lk 1) ja nõukogu 21. juuni 1999. aasta määrus (EÜ) nr 1260/1999, millega nähakse ette üldsätted struktuurifondide kohta.

(67) Nõukogu 16. mai 1994. aasta määrus (EÜ) nr 1164/94, millega asutatakse Ühtekuuluvusfond (EÜT L 130, 25.5.1994, lk 1).

(68) Means for Evaluating Actions of a Structural Nature (struktuurilist laadi meetmete hindamise vahend).

(69) Kas positiivse arvamuse (koos kommentaaridega või ilma), ootava arvamuse (nt kuni lisateabe esitamiseni) või negatiivse arvamuse. Kui arvamust ei esitata kümne tööpäeva jooksul, tähendab see vaikimisi positiivset arvamust. Kui teksti põhiosa (lisad välja arvatud) on pikem kui 20 lehekülge, on arvamuse esitamiseks 15 tööpäeva.

(70) Sama tehakse Ühtekuuluvusfondi projekti ja ERF meetmete osas, kuid nende puhul toimuvad talitustevahelised konsultatsioonid kahes etapis: projektitaotluse või rakenduskava eelnõu saamisel ning pärast rahastamisotsuse eelnõu valmimist. Talitustevahelised lisakonsultatsioonid toimuvad juhul, kui liikmesriik taotleb rakenduskava raames nn suurprojekti rahastamist (finantsabi ületab 50 miljonit eurot).

(71) Nagu osalemine komisjonide või toimkondade (nt Ühtekuuluvusfondi ja ERF meetmete järelevalvekomisjonide) koosolekutel, TEN-T finantsabi komitee töös ja TEN-T hindamistoimkonna koosolekutel, ühised kontrollid või mõju järelhindamised, oluliste dokumentide (nt projekti arenguaruanded) vahetamine, komisjoni eri talituste töötajate mitteametlikud kontaktid.

(72) Kutseid komisjonide koosolekutele ja hindamiskoosolekutele küll väljastatakse, kuid neil koosolekutel ei osaleta süstemaatiliselt, kohapealseid kontrolle viib tavaliselt läbi iga peadirektoraat eraldi ja projekte käsitlevaid aruandeid ei jagata järjepidevalt komisjoni teiste talitustega (kui ka jagatakse, siis üldjuhul ei analüüsita), väliseksperdid viivad enamiku struktuurimeetmete osas läbi mõju järelhindamise, kuid tulemusi ei edastata energeetika ja transpordi peadirektoraadile.

(73) Vt otsuse nr 1692/96/EÜ artikkel 17a, otsust on muudetud otsusega nr 884/2004/EÜ.

(74) Vt Euroopa Parlamendi transpordi- ja turismikomisjoni poolt eelarvekomisjonile esitatud arvamuse projekti seoses ettepanekuga võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega kehtestatakse ühenduse rahalise abi andmise üldeeskirjad üleeuroopaliste transpordi- ja energiavõrkude valdkonnas ning muudetakse nõukogu määrust (EÜ) nr 2236/95.

(75) Nagu TEN finantsmääruses juba teatud tüüpi projektide osas ette nähtud (vt määruse (EÜ) nr 2236/95 artikli 5 lõige 5, muudetud määrusega (EÜ) nr 807/2004).

2. LISA TEN-T PRIORITEETSETE TELGEDE JA PROJEKTIDE KAART