Komisjoni teatis

Liikmesriikide poliitikameetmete jaotusliku mõju parem hindamine

Tõenditel põhinev poliitikakujundamine on eduka poliitika ja poliitikameetmete usaldusväärsuse tagamisel määrava tähtsusega. Eelkõige võimaldavad mõjuhinnangud teha teadlikke poliitilisi valikuid ja jaotusliku mõju hinnangud aitavad mõista, kuidas need valikud mõjutavad tõenäoliselt elanikkonna eri osi. See on eriti oluline, kuna Euroopa Liit ja selle liikmesriigid püüavad viia läbi sotsiaalselt õiglast digi- ja rohepööret ning peavad tulema toime probleemidega, mis on seotud Ukrainas toimuvast Venemaa agressioonisõjast tingitud elukallidusega.

Euroopa ainulaadne sotsiaalne turumajandus on tema jõukuse alus. President von der Leyen rõhutas oma poliitilistes suunistes, et digi- ja rohepöörde käigus ei jäeta mitte kedagi maha. Ta tõi esile ka Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni poolt 2017. aastal välja kuulutatud Euroopa sotsiaalõiguste samba tähtsuse – selle raames on kehtestatud 20 põhimõtet tugeva sotsiaalse Euroopa jaoks, mis on õiglane ja kaasav ning tagab võrdsed võimalused.

2021. aasta mais Portos toimunud sotsiaaltippkohtumisel tunnustasid ELi juhid eesmärki aidata 2030. aastaks vaesusest ja sotsiaalsest tõrjutusest välja vähemalt 15 miljonit inimest, nagu komisjon nägi ette Euroopa sotsiaalõiguste samba tegevuskavas kooskõlas ÜRO kestliku arengu tegevuskavaga aastani 2030 . Vaid aasta pärast sotsiaaltippkohtumist on ELi liikmesriigid võtnud endale kohustuse täita riiklikud sihtmärgid, et see eesmärk ühiselt saavutada. Samal ajal püütakse tegevuskava raames ELi tasandi uute algatustega, sealhulgas miinimumpalka käsitleva direktiiviga ja ettepanekuga võtta vastu nõukogu soovitus miinimumsissetuleku tagamise kavade kohta, aidata vähendada sissetulekute ebavõrdsust.

Vaesus ja sissetulekute ebavõrdsus on ELis rahvusvaheliste standardite kohaselt suhteliselt väike ning vaesus ja sotsiaalne tõrjutus on viimase kümne aasta jooksul vähenenud, kuigi pärast 2008.–2012. aasta majanduslangust on sissetulekute ebavõrdsus väiksema sissetulekuga inimeste puhul suurenenud. ELi ja liikmesriikide valitsuste võetud meetmed (sealhulgas ajutised töökohtade loomise toetuskavad ja automaatsed stabilisaatorid) leevendasid COVID-19 kriisi sotsiaal-majanduslikku mõju ja takistasid ebavõrdsuse edasist suurenemist. Pandeemia on avaldanud siiski naistele ja mõnele rühmale, nagu noored, madala kvalifikatsiooniga töötajad ja puuetega inimesed, ebaproportsionaalselt suurt negatiivset mõju.

Samal ajal, kui Euroopa taastub COVID-19 pandeemiast, võivad praegused arengusuundumused mõjutada sotsiaalset ühtekuuluvust. Venemaa põhjendamatu ja provotseerimata sissetung Ukrainasse on tekitanud suurt majanduslikku ebakindlust, eelkõige energiavarustuse ja toiduainete hindade valdkonnas. Kõrgest inflatsioonimäärast tulenevad ohud halvendavad väikese sissetulekuga leibkondade ja muude ebasoodsas olukorras olevate elanikkonnarühmade olukorda, samas kui tarneahela ebakindlus võib mõjutada teatavate sektorite tööhõivet.

EL ja selle liikmesriigid tegutsevad sõja majandusliku mõju leevendamise nimel. Selleks et lõpetada Euroopa sõltuvus Venemaa fossiilkütustest, on komisjoni kavas „REPowerEU“ esitatud mitu võimalust: energia säästmine, energiavarustuse mitmekesistamine ja taastuvenergia kasutuselevõtu kiirendamine fossiilkütuste asendamiseks kodudes, tööstuses ja elektritootmises. Komisjoni kava „Säästame gaasi turvalise talve nimel“ eesmärk on kiirendada Venemaa fossiilkütuste järkjärgulist kasutuselt kõrvaldamist ja vähendada ELi gaasinõudlust, pöörates samas erilist tähelepanu haavatavatele tarbijatele. Lisaks on komisjoni ettepanekute (erakorralise sekkumise kohta Euroopa energiaturul) eesmärk võidelda hiljutiste tähelepanuväärsete hinnatõusudega ning leevendada survet, mida need avaldavad leibkondadele ja ettevõtjatele kogu ELis. Selleks et võidelda kiiresti tõusvate toidu- ja energiahindade vastu, on liikmesriigid võtnud meetmeid, mille eesmärk on leevendada inflatsiooni mõju leibkondadele, eelkõige kõige haavatavamatele neist.

Kliimamuutused ja digiüleminek mõjutavad eeldatavasti ka tulujaotust ja ebavõrdsust. Rohepööre võib luua 2030. aastaks kuni 1 miljon uut töökohta ja 2050. aastaks 2 miljonit uut töökohta ning parandada töökohtade kvaliteeti, kuid selle mõju tööturule võib sektorite, piirkondade, linnastumismäära (linna- ja maapiirkondade), vajalike oskuste või töökohtade liikide lõikes varieeruda. Euroopa rohelises kokkuleppes ja paketis „Eesmärk 55“ antakse ülevaade ELi keskpika perioodi meetmetest kliimamuutustega tegelemiseks ja integreeritakse sotsiaalne mõõde algusest peale poliitika kujundamisse. ELi 2030. aasta energia- ja kliimaeesmärkide saavutamiseks on liikmesriigid koostanud integreeritud riiklikud energia- ja kliimakavad, mida ajakohastatakse korrapäraselt. Samuti on nad võtnud kohustuse võtta vastu terviklik poliitika õiglaseks üleminekuks kliimaneutraalsusele. Nõukogu soovituses õiglase kliimaneutraalsusele ülemineku tagamise kohta esitatakse liikmesriikidele konkreetsed suunised selle kohta, kuidas käsitleda üleminekuga seotud asjakohaseid tööhõive- ja sotsiaalaspekte, sealhulgas analüüsides poliitikameetmete jaotuslikku mõju, kasutades samal ajal täielikult ära rahastamisvõimalusi. Komisjon on esitanud ka oma visiooni Euroopa digipöörde kohta 2030. aastaks ja teinud ettepaneku ELi digikümnendi digikompassi kohta. Olulisel kohal on kõigi elementaarsed digioskused ning töötajate võimalus omandada info- ja kommunikatsioonitehnoloogia alaseid erioskusi, samuti ümber- ja täiendusõpe, et vältida digilõhe süvenemist madala ja kõrge kvalifikatsiooniga töötajate vahel.

Hiljutised uuringud näitavad, et sotsiaalne ebavõrdsus on eurooplaste jaoks suurim probleem (sellele järgnevad tööhõive, keskkonnaküsimused ja kliimamuutused) ning suurim kasvanud probleem ELi tasandil on seotud hinnatõusu/inflatsiooni ja elukallidusega. Juba enne pandeemiat soovis üle 80 % ELi kodanikest, et nende riikide valitsused võtaksid sissetulekute ebavõrdsuse vähendamiseks täiendavaid meetmeid . Sissetulekute suur ebavõrdsus võib kahjustada majanduskasvu ja ohustada sotsiaalset ühtekuuluvust, seades ohtu sotsiaalse turumajanduse mudeli, kahjustades seeläbi euroopalikke väärtusi. Sissetulekute ebavõrdsus ja sotsiaalse õigluse puudumine on kasvav probleem mitte ainult vaesuse või sotsiaalse tõrjutuse ohus olevate inimeste, vaid ka enamiku keskmise sissetulekuga inimeste jaoks.

Tagamaks, et eespool kirjeldatud pikaajalised suundumused ja lühiajalised šokid ei süvenda olemasolevat ebavõrdsust, on hädavajalik parandada poliitikakujundamise kvaliteeti, hinnates paremini olemasolevate ja uute poliitikameetmete ja reformide jaotuslikku mõju. Nende kavandamisel on väga oluline mõista nende mõju eri sotsiaal-majanduslikele rühmadele ja geograafilistele piirkondadele. See on vajalik poliitika paremaks suunamiseks ja selle võimaliku kahjuliku mõju leevendamiseks, et saavutada 2030. aasta vaesuse vähendamise eesmärgid ning tagada kestlik, kaasav ja õiglane üleminek.

Käesolevas teatises antakse liikmesriikidele suuniseid selle kohta, kuidas hinnata kõige paremini eri sotsiaal-majanduslike rühmade sissetulekute jaotuslikku mõju ja kaasata see oma poliitika kujundamisse. Selles nähakse ette protsess olemasolevate meetodite edasiarendamiseks koostöös liikmesriikidega ning tutvustatakse toetust, mille komisjon saab liikmesriikide jaoks kättesaadavaks teha.

Jaotusliku mõju hindamise mõiste

Mõju hindamine on protsess, mille käigus kogutakse tõendeid poliitikakujundamise toetamiseks. Jaotusliku mõju hinnangud hõlmavad tavaliselt kvantitatiivset analüüsi, et hinnata poliitika (reformid, investeeringud jne) jaotuslikku mõju eri elanikkonnarühmade sissetulekutele. Jaotusliku mõju hinnangud annavad kasulikku teavet ja aitavad poliitikakujundajatel valida erisuguste reformivõimaluste vahel. Jaotusliku mõju hinnangud võivad aidata kindlaks teha ka vajaduse töötada välja kõrvalmeetmed, et kaitsta haavatavaid rühmi teatavate poliitikameetmete võimaliku negatiivse mõju eest, ning anda nende kõrvalmeetmete täpsustamiseks väärtuslikku teavet.

Jaotusliku mõju hinnangu meetodeid saab kasutada selleks, et saada kvantitatiivseid hinnanguid maksude, sotsiaalkaitse ja sotsiaalse kaasatuse reformide mõju kohta ning anda teavet riiklikult osutatavate mitterahaliste teenuste reformi mõju kohta. COVID-19 pandeemia ajal rõhutati, kui oluline on võrdne juurdepääs mitterahalistele teenustele, nagu tervishoid ja haridus. Mitterahaliste hüvitiste ümberjaotava mõju jälgimine aitaks ära kasutada nende potentsiaali vaesuse leevendamisel ja vähendamisel ning see võib aidata kaasa ka jaotusliku mõju hinnangute põhjalikumaks muutmisele.

Jaotusliku mõju hinnangutes saab enne nende rakendamist kvantifitseerida, kuidas konkreetsed poliitikameetmed ja reformid mõjutavad eri rühmade sissetulekuid. Samuti võivad need aidata määrata üksikasjalikult kindlaks reformide kulud (sealhulgas kaaludes eri võimalusi) ja kavandada parandusmeetmeid. Pärast meetmete rakendamise algust tehtud hinnangud aitavad kaasa meetmete üldisele hindamisele, kui andmed on tehtud kättesaadavaks, näidates, kas on vaja võtta täiendavaid meetmeid või parandada reforme. Jaotusliku mõju hinnangud tehakse sageli eelarve ettevalmistamise raames, kuid sama oluline on teha neid selliste reformide kavandamiseks, millel ei pruugi olla (otsest) mõju riigieelarvele, kuid millel võib olla suurem mõju teatavatele sotsiaal-majanduslikele rühmadele. Jaotusliku mõju hinnanguid tuleks vajaduse korral integreerida laiematesse analüüsidesse, mis hõlmavad uute poliitiliste algatuste majanduslikku, sotsiaalset ja keskkonnamõju.

Jaotusliku mõju hinnangud võivad ka aidata parandada märkimisväärselt avaliku sektori kulutuste ja eelarvepoliitika kvaliteeti. COVID-19 pandeemia on pannud riigi rahanduse surve alla ja rahapoliitika järkjärguline normaliseerumine peaks suurendama valitsemissektori laenukulusid. Hästi kalibreeritud kulude ümberjaotamine või tulude nihe võivad aidata tagada, et avaliku sektori eelarvepuudujääki hoitakse kontrolli all, kuid see saab olla kestlik ainult siis, kui jaotuslikud tagajärjed on hästi kindlaks tehtud ja kaalutud. Määruses (EL) nr 473/2013 on juba soovitatud, et euroala liikmesriigid esitaksid meetmete oodatava jaotusliku mõju hinnangu komisjonile esitatavates eelarvekavades, kuid seda on harva tehtud ja tava saaks veelgi paremaks muuta. Euroopa poolaasta raames soovitatakse 2022. aasta tööhõivesuunistes kasutada jaotusliku mõju hinnanguid sotsiaalkaitsesüsteemide tõhususe parandamiseks .