EUROOPA KOMISJON Brüssel,31.7.2015 COM(2015) 382 final KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE laevade kontrolli ja ülevaatusega tegelevate organisatsioonide ühiste eeskirjade ja standardite kohta vastavalt määruse (EÜ) nr 391/2009 artikli 10 lõikele 2



I.Sissejuhatus Käesolevas aruandes käsitletakse määruse (EÜ) nr 391/2009 (edaspidi „määrus”) artikli 10 lõike 1 rakendamist tunnustatud organisatsioonide poolt seoses organisatsioonide eeskirjade ja menetluste ühtlustamise ning vastastikuse tunnustamise süsteemi loomisega varustuse, materjalide ja komponentide klassifikatsioonitunnistuste jaoks. Käesoleva aruande aluseks on eespool osutatud määruse artikli 10 lõike 2 kohane sõltumatu uuring. Lipuriigi ametiasutused võivad lipuriigi kohustuste täitmisel delegeerida oma ülesandeid, mis tulenevad laevade kontrolli ja ülevaatusega tegelevate organisatsioonide („klassifikatsiooniühingud”) rahvusvahelistest konventsioonidest. Kõnealused organisatsioonid vastutavad töö eest, mida nad lipuriigi ametiasutuse nimel teevad, ja annavad talle sellest aru. Peamised nendele asutustele delegeeritud ülesanded on kirjeldatud Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni rahvusvahelistes konventsioonides või liidu asjakohastes õigusaktides. ELi piires on jõus nii eespool osutatud määrus kui ka direktiiv 2009/15/EÜ ning neis on sätestatud ühised eeskirjad ja standardid laevade kontrolli ja ülevaatusega tegelevate organisatsioonide jaoks, samuti on nendega kehtestatud õigusraamistik laevade kontrolli ja ülevaatusega tegelevate organisatsioonide tunnustamiseks ning veeteede ametite vastava tegevuse jaoks liikmesriikides, kes võivad eespool osutatud seadusjärgseks tegevuseks volitada üksnes määruse kohaselt tunnustatud organisatsioone. Rahvusvahelisel tasandil toimivad asjakohase õigusraamistikuna Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni õigusaktide rakendamise koodeks ja Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni tunnustatud organisatsioonide koodeks, mis jõustusid 1. jaanuaril 2015. Selleks et tagada kooskõla liidu õigusaktide ja osutatud koodeksite vahel, võttis komisjon vastu komisjoni rakendusdirektiivi 2014/111/EL ja komisjoni rakendusmääruse (EL) nr 1355/2014. Komisjoni rakendusmääruse (EL) nr 1355/2014 põhjenduses 25 on täpsustatud, et määruse (EÜ) nr 391/2009 artikli 10 lõikes 1 sätestatud süsteem materjalide, varustuse ja komponentide klassifikatsioonitunnistuste vastastikuseks tunnustamiseks on jõustatav vaid liidusiseselt ja nende laevade suhtes, mis sõidavad liikmesriigi lipu all. Välisriikide laevade puhul on otsustamine selliste tunnistuste tunnustamise üle asjaomase kolmanda lipuriigi ainupädevuses, võttes aluseks eelkõige ÜRO mereõiguse konventsiooni. Oma ülesandeid täites kohustavad klassifikatsiooniühingud tootjaid täitma ühingute endi poolt väljatöötatud erinevaid nõudeid. Need nõuded on laevade ehitamiseks ja käitamiseks olulised ning aitavad tagada kindlustusandjale ja laevaomanikule ning samuti laeva lipuriigile kindlustunde laeva ohutuse suhtes. Kuna ettevõtjate vahel ei kohaldata klassifikatsioonitunnistuste vastastikuse tunnustamise süsteemi, on vaja mitmekordset tõestamist: selleks et tegutseda üleilmselt (ja teha koostööd paljude erinevate laevaomanikega, kes valivad laevaehitust kontrolliva klassifikatsiooniühingu), peavad laevavarustuse tarnijad muretsema sama toote jaoks tunnistuse erinevatelt klassifikatsiooniühingutelt, kusjuures vastavusnõuded on tihtipeale väga sarnased ja põhinevad sarnastel, sageli ka samades laborites (sageli tootja laboris) tehtud testidel. Seda küsimust on käsitletud määruse (EÜ) nr 391/2009 artikli 10 lõikes 1, kuna küsimus, kas tootele peab andma tunnistuse üks või mitu klassifikatsiooniühingut, on oluline ka ELi siseturu seisukohast. Määrusega on ELi tunnustatud organisatsioonidele tehtud ülesandeks ühtlustada oma klassifitseerimiseeskirjad ja luua süsteem varustuse, materjalide ja komponentide klassifikatsioonitunnistuste vastastikuseks tunnustamiseks. Määruse artikli 10 lõikes 1 on sätestatud järgmine: „Tunnustatud organisatsioonid konsulteerivad korrapäraselt omavahel, et säilitada oma eeskirjade, menetluste ja nende rakendamise samaväärsus ning ühtlustatus. Nad teevad üksteisega koostööd, et saavutada rahvusvaheliste konventsioonide ühesugune tõlgendamine, ilma et see piiraks lipuriikide volituste kohaldamist. Tunnustatud organisatsioonid lepivad asjakohastel juhtudel kokku tehnilised ja menetlustingimused, mille alusel nad tunnustavad vastastikku materjalide, varustuse ja komponentide klassifikatsioonitunnistusi, mis on välja antud nende vastavate samaväärsete standardite kohaselt, võttes eeskujuks kõige nõudlikumad ja rangemad standardid.” Seda laadi ühtlustamistegevust tuleb eristada laevavarustuse seadusjärgsete nõuete ühtlustamisest ELi tasandil. Laevavarustuse direktiiviga on reguleeritud laeva pardale paigaldatud varustus, mille puhul kehtivad ühe või mitme rahvusvahelise konventsiooni kohased „veonõuded” (nt merereostuse vältimise, tulekaitse-, navigatsiooni- ja päästevahendid). Liikmesriigid ei saa keelduda turule laskmast või paigutamast ELi lipu all sõitvate laevade pardale laevavarustuse direktiivi nõuetele vastavat laevavarustust ega andmast sellekohast tunnistust oma lipu all sõitvatele laevadele. Asjaomasel varustusel peab olema nähtav märk laevavarustuse direktiivi nõuetele vastavuse kohta („roolimärgis”). Euroopa Liit on sõlminud vastastikuse tunnustamise lepingu USAga, et edendada kaubandust ja vältida korduvat sertifitseerimist roolimärgisega varustuse puhul. Laevavarustuse direktiiv ei hõlma suurt hulka laevavarustust (nt rahvusvaheliste konventsioonide reguleerimisalast välja jäänud varustus), mis siiski kuulub klassifikatsiooniühingute sertifitseerimisnõuete alla. Sellist varustust on käsitletud eespool osutatud määruse artikli 10 lõikes 1. II.Senised edusammud Määruses ei ole see konkreetselt sätestatud, kuidas vastastikust tunnustamist tuleks korraldada. Ei ole sätestatud ka konkreetseid tähtaegu. Seega on ELi tunnustatud organisatsioonidele võimaldatud paindlikkust teha koostööd nii omavahel kui ka teiste sidusrühmadega, näiteks laevaehitajate ja laevavarustuse ühendusega „SEA Europe”, ja otsustada selle rakendamiseks vajalike meetmete üle. Esimese nõude (ühtlustamine) osas on ELi tunnustatud organisatsioonid rakendanud süstemaatilist lähenemisviisi ja ühtlustanud vastastikuse tunnustamise süsteemi jaoks sobivate toodete sertifitseerimise tehnilised ja menetlustingimused. Seejuures väidavad organisatsioonid, et nad on eeskujuks võtnud kõige nõudlikumad ja rangemad standardid. Eeskirjade ja menetluste ühtlustamise osas on hetkeolukorra analüüsi käigus selgunud, et protsess on alles päris alguses. Ehkki vastastikuse tunnustamise süsteemi raames on mõned tunnistused (vastastikuse tunnustamise tunnistus) tõepoolest välja antud, on need turul koos tunnustatud organisatsioonide poolt samade toodete jaoks eraldi välja antud tunnistustega. Teisisõnu, tunnustatud organisatsioonide poolt eraldi väljaantud tunnistused ei ole turult kõrvaldatud. Kirjeldatud olukord näitab, et uute vastastikuse tunnustamise tunnistuste praktiliseks katsetamiseks on vaja rohkem aega, enne kui need ühise tavana juurduvad ja lõpuks üksikult välja antud tunnistused välja tõrjuvad. Teise nõude (vastastikune tunnustamine) osas on ELi tunnustatud organisatsioonid kaalunud järgmisi võimalusi: 1.tunnustada üksteise standardeid otse ja võrdväärsetena, ilma üksteise tunnistusi analüüsimata;

2.valida välja ja tunnustada otseselt eeskirju, mida pärast asjaomaste toodete (materjalid, varustus ja komponendid) kõikide klassifitseerimiseeskirjade hindamist kõigi ELi tunnustatud organisatsioonide poolt peetakse kõige nõudlikumaks ja rangemaks; 3.uuesti välja töötada ühised tehnilised nõuded, mille alusel saaks vajaduse korral välja anda täiendava tunnistuse, mida vastastikku tunnustatakse. ELi tunnustatud organisatsioonide eraldi väljastatud tunnistused jäävad kavandatud (vastastikku tunnustatud) tunnistustega paralleelselt kehtima. Organisatsioonid otsustasid määruse artikli 10 lõikes 1 sätestatud kohustuste täitmiseks järgida kolmandat võimalust. Kõikide asjaomaste toodete hindamiseks loodi riskihindamismehhanism, kus ohutuse olulisust hinnati kuuetasemelisel skaalal (joonis 1). Ohutuse olulisuse skaala esitati hierarhilise püramiidi kujul. Kõrgeima ehk 6. taseme kohase tunnistuse saamiseks tuleb kirjeldada toote kogu konstruktsiooni. Allpool ehk 5. tasemel on nõutavad lisatunnistused. 4. tasemel on nõutav ühiku tunnistus ja 3. tasemel üksnes tüübikinnitus. Püramiidi alumiste ehk 1. ja 2. taseme jaoks ei ole klassifitseerimisnõudeid, st piisab vaid tootja tunnistusest. ELi tunnustatud organisatsioonid leppisid kokku tehnilistes nõuetes piiratud arvu toodete jaoks (praegu 34, alates 1. juulist 2015 kuni 44), mida hõlmab tunnustamine tüübikinnituse alusel, vastavalt eespool kirjeldatud skaala 3. tasemele. See konkreetne tunnustamise liik on tuntud kui „vastastikuse tunnustamise süsteem”. Tunnistuste tehnilistes nõuetes on ELi tunnustatud organisatsioonid omavahel kokku leppinud ja need on avaldatud etappide kaupa. Nende etappide järkjärguline väljatöötamine, mis on tänu viimaste aastate kogemustele kiirenenud, on esitatud allpool tabelis (algkontseptsioonist kuni lõppetapini). Etapi number Algkontseptsioon Lõppetapp Nr 1 29.6.2010 1.1.2013 Nr 2 6.9.2011 1.7.2013 Nr 3 24.9.2013 1.7.2014 Nr 4 23.4.2014 kavandatud 1.7.2015 Nr 5 21.4.2015 Käimasolev töö Esimene etapp hõlmas 11 toote tehnilisi nõudeid (ohutuse olulisuse 3. tase), mis jõustusid 2013. aasta alguses, sellele järgnes teine etapp (11 toodet juulis 2013) ja kolmas etapp (12 toodet juulis 2014) samal ohutuse olulisuse 3. tasemel. Neljandas etapis jõustati 1. juulil 2015 10 toote tehnilised nõuded jällegi ohutuse olulisuse 3. tasemel. Ettevalmistused viiendaks etapiks on alanud, kusjuures tööstussektor osaleb viiendaks etapiks valitud toodete tehniliste nõuete kindlaksmääramises; see põhineb (ohutuse olulisuse 3. taseme) toodete konsolideeritud loetelul, mille esitas ELi tunnustatud organisatsioonide vastastikuse tunnustamise töörühm. Kõik vastastikuse tunnustamise süsteemi etapid kehtivad ka nende toodete puhul, kus on nõutav vaid tüübikinnitus, sest nende ohutuse olulisuse tase on madal; seega saab uuest süsteemist õppida ja samas vähendada riske ohutusele. Neljanda etapi lõpetamisel hõlmavad sellesse süsteemi arvatud toodete kohta kehtestatud 44 tehnilist nõuet ligikaudu 50 % nõuetest, mis on ELi tunnustatud organisatsioonide klassifitseerimiseeskirjadega ette nähtud tunnustamiseks tüübikinnituse alusel. Organisatsioonid on seisukohal, et kuna ohutuse olulisuse tase tõuseb, tuleb kaaluda keerukamaid protsesse. Samas ei ole praegu loetelusse kantud toodete valik tootmissektori arvates sugugi piisav, et sektorile lisandväärtust tuua, sest loetelu kohaldatakse üksnes väikeses turusegmendis. Tehniliste nõuete ühtlustamisele keskendumise asemel oleksid organisatsioonid võinud valida üksteise tunnistuste otsese vastastikuse tunnustamise, vähemalt toodete puhul, mille ohutuse olulisust hinnatakse 3. tasemele. Edasiminek oleks olnud kiirem ja paremini kooskõlas laevavarustuse tootjate ootustega. III.Aktuaalsed küsimused Vastavus ohutusnõuetele Vastastikuse tunnustamise süsteem on kooskõlas määruse artikli 10 lõikes 1 esitatud ohutuskaalutlustega. Kõik peamised sidusrühmad on üksmeelel, et ohutus on ülima tähtsusega. Vastastikuse tunnustamise tunnistusega seotud tehniliste nõuete ettevalmistamise ja rakendamise suhtes kehtivad kõige rangemad eeskirjad ja kõik ELi tunnustatud organisatsioonid järgivad uue vastastikuse tunnustamise tunnistuse väljaandmisel samu eeskirju. Lisaks sellele saavad uued vastastikuse tunnustamise tunnistused sama staatuse kogu maailmas. Selleks puhuks, kui mõni ELi tunnustatud organisatsioon ei tunnusta vastastikuse tunnustamise tunnistust, on ELi tunnustatud organisatsioonide töörühm kehtestanud sisearuandluskorra, millega on ette nähtud teha kindlaks mittetunnustamise põhjused ja lahendada olukord kooskõlas artikli 10 lõike 1 kolmanda lõiguga. Sidusrühmade kaasatus Tuleks rõhutada, et laevavarustuse tööstus on kaasatud vastastikuse tunnustamise protsessi ainult piiratud ulatuses. Suured originaalseadmete tootjad on vastastikuse tunnustamise protsessi rohkem kaasatud, sõltuvalt oma huvidest ja rahvusvahelisest koostööst tulenevatest eelteadmistest sarnaste sertifitseerimismenetluste kohta, näiteks rahvusvaheline standardimistegevus seoses elektriliste või mehaaniliste toodete ja varustusega. Väiksemad originaalseadmete tootjad ei ole siiski sama hästi teavitatud või kaasatud, sest nende turud ning samuti haldus- ja rahalised vahendid on väiksemad. Just sellised laevavarustuse tootjad vajaksid rohkem teavet vastastikuse tunnustamise süsteemi kohta. Seetõttu võiks see sidusrühm saada määrusest kõige rohkem kasu, sest nõutavate tunnistuste suur arv on sageli just sellistele tootjatele ülejõukäiv.

Mitmed sidusrühmad on seisukohal, et teave on puudulik või piiratud. See võib olla tingitud asjaolust, et vastastikuse tunnustamise süsteemi on rakendatud küllaltki vähe aega ja see on turul vähe levinud (kõik olemasolevad vastastikuse tunnustamise tunnistused on väljastatud viimase 18 kuu jooksul). Kõik ELi tunnustatud organisatsioonid on välja töötanud sisemise vastastikuse tunnustamise protsessi, et suurendada teadlikkust oma organisatsioonis. Seda on tehtud nii ELis kui ka kogu maailmas (st ELi tunnustatud organisatsioonide peakorterites ja kohapealsetes büroodes kogu maailmas), suuresti seoses organisatsioonide üleilmse tegevusega. Käesoleva aruande ettevalmistamise ajal on välja antud kokku 14 vastastikuse tunnustamise tunnistust. Oluline on märkida, et tunnistuse omandanud tootjatel on peakontorid lisaks ELi riikidele ka Ameerika Ühendriikides, Taiwanis ja Lõuna-Koreas. See rõhutab veelgi sektori üleilmset olemust ja seda, kui oluline on väljaantud vastastikuse tunnustamise tunnistustega võimalikult laialdaselt nõustuda. Kulude ja halduskoormusega seotud küsimused Vastastikuse tunnustamise tunnistuste omandamisega seotud kulud ei ole praegu piisavalt läbipaistvad. Kogukuludest on raske saada täielikku ülevaadet, sest uue vastastikuse tunnustamise tunnistuse kulud varieeruvad sõltuvalt tootest, mille kohta see on välja antud. Näiteks lihtsate masstoodetud kaupade (nt ventiilid, elektrilised komponendid jne) puhul, mille kohta varem nõuti eraldi tüübikinnitustunnistuste väljastamist eri tunnustatud organisatsioonide poolt, võib uue vastastikuse tunnustamise tunnistuse kulu jääda samaks, kuid võib ka osutuda kuni kas korda suuremaks. Spetsiifiliste toodete (nt ühekordsed mittemasstooted) puhul võib uue vastastikuse tunnustamise tunnistuse kulu aga olla oluliselt suurem kui tunnustatud organisatsiooni väljaantud eraldi tüübikinnitustunnistuse puhul. Samas on tõenäoline, et pikendamislõivud on sama suured kui tüübikinnitustunnistustel. ELi tunnustatud organisatsioonide väljakujunenud üldise tava kohaselt tuleb vastastikuse tunnustamise tunnistusi viie aasta möödudes uuendada; see kehtib samuti eraldi tüübikinnitustunnistuste puhul (vt ka Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni ringkirja MSC.1/Circ.1221). Asjaolu, et mõne uue vastastikuse tunnustamise tunnistuse jaoks on nõutav katsetamine tootja valdustes (witness testing) koos vajadusega täita rangemaid standardeid, on teatavatel juhtudel tõenäoliselt kulusid suurendanud. Sõltumatust uuringust saadud esialgsed andmed näitavad, et vastastikuse tunnustamise tunnistuse omandamiseks kuluv ajavahemik varieerub märkimisväärselt (6 kuust kuni 2 aastani) sõltuvalt asjaomasest tootest ja kogu protsessi keerukusest (nt halduskoormus). Selliseid kõikumisi võib osaliselt põhjustada ka asjaolu, et praeguseks välja antud vastastikuse tunnustamise tunnistuste arv on väike, mistõttu on raske teha üldisi järeldusi menetluseks vajaliku ajavahemiku kohta.. Samas on teada juhtumeid, kus konkreetse toote puhul võttis vastastikuse tunnustamise tunnistuse ja ELi tunnustatud organisatsiooni tüübikinnitustunnistuse menetlemine sama palju aega. Siiski on oluline mõista, et kui vastastikuse tunnustamise tunnistusi on rohkem välja antud ja kui protsess muutub standardsemaks, võib uue vastastikuse tunnustamise tunnistuse omandamiseks kuluv ajavahemik oluliselt väheneda. IV.Edasised sammud Ohutuse olulisuse hindamise mehhanism Pidades silmas vastastikuse tunnustamise tingimustele vastavate toodete arvu, võib edukaks lugeda üksnes ohutuse olulisuse 3. tasemega toodete segmendis saavutatut. ELi tunnustatud organisatsioonid on püüdnud protsessi kaasata laevavarustustööstust, nagu näitab ka 2009. aastast alates toimunud arvukate kohtumiste ja algatuste loetelu. Praeguses etapis on oluline tegeleda ohutusega seotud probleemidega. Seoses sellega võib kaaluda samasugust ELi tunnustatud organisatsioonide kasutatud riskipõhist lähenemisviisi, mida tuleks rakendada koos kõigi toodete jaoks mõeldud kõige rangemate tehniliste nõuetega, mis kehtestati kõigile ohutuse olulisuse 3. taseme alla kuuluvatele toodetele ja mis hõlmavad nii olemasolevate etappide (1, 2 ja 3) kui ka järgmise kahe etapi (4 ja 5) alla kuuluvaid tooteid (avaldatakse vastavalt 1.7.2015 ja 2016. aasta suvel); lisanduks ka katsetamine tootja valdustes, kui see on vajalik vastastikuse tunnustamise tunnistuse saamiseks. Sel viisil on võimalik vastastikuse tunnustamise süsteemi arengut veelgi hoogustada ja ohutusega seotud probleeme paremini lahendada. Järgmise ehk ohutuse olulisuse 4. taseme alla kuuluvate toodete väljavalimiseks vajaliku kõrgetasemelise ja ulatusliku riskihindamismudeli väljatöötamiseks tuleks kaasata mitmed sidusrühmade organisatsioonid, k.a kindlustusandjad. ELi tunnustatud organisatsioonidel on kavas korraldada 6-kuuline prooviuuring, et tagada ohutus kõrgema ehk ohutuse olulisuse 4. taseme alla kuuluvate toodete puhul. Lõppkasutaja kaasamine ELi tööstusharu sidusrühmad osalevad aktiivselt ELi tunnustatud organisatsioonide konsultatsiooniprotsessis, kuid üleilmne tööstus võiks tulevikus rohkem osaleda. Eespool esitatud tähelepanek tugineb asjaolule, et seitsmest tootjast, kes mõne toote puhul juba kasutavad uut vastastikuse tunnustamise tunnistust, on kolmel peakorterid väljaspool ELi (Ameerika Ühendriikides, Taiwanis ja Lõuna-Koreas). See võib suurendada vastastikuse tunnustamise tunnistuste üleilmset tunnustamist. Lisaks tuleks tugevamalt kaasata väiksemaid originaalseadmete tootjaid, sest nad on vähem seotud praeguse vastastikuse tunnustamise süsteemi rakendamisega, mis toimub ühenduste ja teabeseminaride või muude sarnaste ürituste kaudu. See oleks võimaluseks väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele, sest vastastikuse tunnustamise tunnistused lihtsustaksid pääsu turule. Praeguses ebaselges olukorras, kus haldusasutused nõustuvad vastastikuse tunnustamisega vabatahtlikkuse alusel, saavad süsteemi kasutada üksnes ELis asutatud VKEd, kes varustavad liikmesriigi lipu all sõitvaid laevu. Samas kui üleilmset vabatahtlikku tunnustamist tuleks veelgi edendada, saaks suuremat turgu silmas pidavate ettevõtjate jaoks vähendada nii toodete turulejõudmise aega kui ka halduskulusid. Lisakaalutlused Praeguse asjade seisu juures ei ole selge, kas ELi tunnustatud organisatsioonid suudavad lähitulevikus välja töötada vastastikuse tunnustamise tunnistuste nõudeid keerukamate toodete jaoks. Varustuse tootjad on valmis pakkuma välja loetelu uutest suurema ohutuse olulisusega toodetest. Selleks on ühendus „SEA Europe” ja ELi tunnustatud organisatsioonid kavandanud edasise tegevuse, mis hõlmab tööstuse peamiste rahvusvaheliste sidusrühmade kohtumisi, et arutada ja saada tagasisidet ning soovitusi täiendavate toodete lisamiseks süsteemi. Sõltumatu uuring näitas, et olulisel osal sidusrühmadest (näiteks autotootjad, laevaoperaatorid, kindlustusandjad, laevatehased, laevaehitajad, laevaremondiettevõtted) ei olnud teavet, milliste praegu olemasolevate toodete puhul vastastikuse tunnustamise tunnistused kehtivad ning kas vastastikuse tunnustamise tunnistusi aktsepteerivad praegu kõik ELi tunnustatud organisatsioonid. Seepärast tuleks vastastikuse tunnustamise süsteemi ulatuslikuma kasutuselevõtmise eesmärgil kavandada teavitusüritusi (näiteks õpikojad, seminarid jne) koos tehnilisi nõudeid käsitleva olemasoleva teabe ulatuslikuma levitamisega, tutvustamaks vastastikuse tunnustamise kavaga hõlmatud tooteid veelgi suuremale osale eri tööstuslike huvidega sidusrühmadele. Seepärast võib ühenduse „SEA Europe” ja ELi tunnustatud organisatsioonide korraldatud kahte seminari pidada tõhusaks sammuks selles suunas ja sellist tegevust tuleks jätkata.