KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud dokumendile

Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus,

millega luuakse Copernicuse programm ja tunnistatakse kehtetuks määrus (EL) nr 911/2010

SISSEJUHATAV MÄRKUS

2013. aasta veebruaris esitati mõjuhindamiskomiteele Copernicuse mõju hindamise uus versioon, millega ajakohastati eelnevalt esitatud versiooni, mis oli lisatud dokumendile „Maa seire Euroopa programmi (GMES) tulevik” („Future of the European Earth monitoring programme (GMES)”). Uues versioonis oli võetud arvesse nõukogu hiljutist otsust mitmeaastase finantsraamistiku kohta ja seega keskenduti selles Copernicusele eraldatud eelarve optimaalsele kasutamisele. See tugines varasematele kulude-tulude analüüsidele, sisaldas uute, 2012. ja 2013. aastal tehtud uuringute tulemusi ja käsitles poliitikavalikute võimalusi, mida kirjeldati suhteliste eeliste põhjal, mida annaks kõnealuse kavandatava eelarve mitut moodi jaotamine kosmose-, in situ ja teenuste komponendi vahel. Praegu levitatavas dokumendis on arvestatud täpsustusi mõjuhinnangus, milles on järgitud mõjuhindamiskomiteele esitatud täiendavaid märkusi.

PÕHIPROBLEEM, MILLEGA GMES/COPERNICUS PEAKS TEGELEMA

– Olemasolevatest Maa seire teenustest ei piisa

Viimase 30 aasta jooksul on EL, Euroopa Kosmoseagentuur (ESA) ja nende liikmesriigid teinud Maa seire valdkonna uurimis- ja arendustegevuses märkimisväärseid jõupingutusi, mille eesmärk on olnud arendada välja infrastruktuur ja operatiivetapile eelnevad Maa seire teenused. Paraku ei ole paljud olemasolevad Maa seire teenused Euroopas piisavad infrastruktuuri puudujääkide tõttu ja sellepärast, et puudub kindlus nende kättesaadavuse suhtes pikaajalises perspektiivis. Copernicuse algidee on selle vajakajäämisega tegelemine.

Majandusinvesteeringud on ohus

Praeguseks on EL, ESA ja nende liikmesriigid teinud investeeringuid kokku rohkem kui 3 000 miljoni euro väärtuses. Selline suur investeering nõuab, et Copernicus toimiks pikka aega, vastasel juhul lähevad kaotsi peaaegu kõik varasemad investeeringud, millega kaasneb lisaoht nurjata riikide võimalused säilitada oma investeeringud kosmose ja Maa seirega seotud tegevusse, kuna ELi mõõde ei taga enam poliitilist ega programmilist raamistikku. Nii on väga tõenäoline, et selle tulemusel taastuks killustatud ja kooskõlastamata olukord kosmosega seotud tegevuses, puudujäägid säiliks, dubleerimist ei välditaks ja mastaabisäästu ei tekiks, nagu see oli enne GMESi loomist.

Selline järjepidevusetuse oht on suur probleem nii lõppkasutajate, näiteks riigiasutuste ja järgmise etapi teenuseosutajate jaoks, kes ei tee tõenäoliselt suuri investeeringuid ebaküpsetesse, riskidega seotud turgudesse ja kellel tekiks täiendavaid raskusi kapitali kaasamisega. GMESi esialgsete toimingute määrus kehtib 2013. aasta lõpuni. Vahepeal on Euroopa Ülemkogu teinud ettepaneku GMESi uue eelarve kohta, kusjuures GMES siseneb oma operatiivetappi 2014. aasta alguses uue nime Copernicus all. Nende muudatuste tõttu on vaja uut määrust, milles nähakse muu hulgas ette otsused selliste küsimuste kohta nagu programmi juhtimine, infrastruktuuri omandiõigus ja eelarve jaotamine eri valdkondade vahel. Lisaks on koostatud delegeeritud õigusakt Copernicuse andme- ja teabepoliitika kohta, mida tuleks kohaldada operatiivetapis ja millega põlistatakse täieliku, avatud ja tasuta juurdepääsu üldpõhimõte nende andmete ja teabe suhtes, mille on tootnud Copernicuse programm. Oluline on, et programmi tulemuste n-ö järgmisele tasandile viimine annaks tulemuseks ladusa ülemineku uude operatiivetappi, eriti olemasolevate ja võimalike uute kasutajate seisukohast, maksimaalse järjepidevuse ja eelarve tõhusa jaotamise ning tõhusad valikud juhtimisel. Järgnevalt selgitatakse põhjusi, millepärast sellised valikud on eriti olulised, tundlikud või pakilised.

Innovatsioonipotentsiaal

See, et ELi rahastatud teadus- ja arendustegevustega seotud algatused teisenevad innovatsiooniks, on ELi poliitika nurgakivi. Seega on võimalus vallandada Copernicusega seotud innovatsioonisuutlikkus, mis on peamiselt teenustega seotud innovatsioon, ülioluline teadus- ja arendustegevuse valdkonna investeeringute teisendamiseks käegakatsutavaks kasuks, näiteks väga realistlikuks majanduskasvu ja töökohtade arvu suurenemise potentsiaaliks, nagu on näidatud allpool kirjeldatud mõjuanalüüsi mudelis.

Sõltumatus

Copernicusega saab EL sõltumatu suutlikkuse, ilma milleta peaks liit oma poliitika elluviimisel toetuma liikmesriikide koordineerimata allikatele ja muude kui Euroopa (näiteks USA) satelliitidele ja teabeallikatele.

Tööhõive

Satelliidirakenduste süsteemid on Euroopa kosmosetööstuse jaoks peamine sissetulekuallikas, kusjuures Maa seire on tulude poolest üks kahest kõige olulisemast segmendist, moodustades praegu ligikaudu 30 % Euroopa kosmosetööstuse kogutulust. Hiljutistes uuringutes on analüüsitud Copernicuse andmete kättesaadavuse mõju järgmise etapi teenuste turgude arengule ja liidetud järgmise etapi teenuste sektori tööhõive näitajad töökohtade muutumise näitajatele kosmosega seotud (eelmise etapi) sektorites.

Kes on kõige rohkem mõjutatud rühmad?

Copernicuse kasutajaskond on suur ja mitmekesine, ulatudes rahvusvahelistest sidusrühmadest Euroopa kodanikeni. Kõige rohkem mõjutatud rühmade seas on alljärgnevad.

– Euroopa tasandil: komisjoni teenistused. Paljud peadirektoraadid kasutavad juba Copernicuse tooteid (humanitaarabi ja kodanikukaitse peadirektoraat, keskkonna peadirektoraat, põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat, liikuvuse ja transpordi peadirektoraat, merendus- ja kalandusasjade peadirektoraat, regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat ja kliimameetmete peadirektoraat) või neil on kavas seda teha. ELi ametid on samuti olulised kasutajad ja osalised (EEA, EMSA, Frontex, EUSC), nagu ka Euroopa Välisteenistus (EEAS), valitsustevahelised Euroopa ametid (ECMWF, EUMETSAT, EDA, ESA) ja Euroopa programmid, ühendused ja võrgustikud (EMEP, EUMETNET, Eurogeographic, Eurogeosurvey, OSPAR, HELCOM).

– Rahvusvahelisel tasandil arendatakse Copernicuse raames suhteid GEO partneritega, ÜRO asutuste ja rahvusvaheliste uurimisprogrammidega.

– Riigi ametiasutused, nagu keskkonna-, transpordi-, sise-, põllumajandus-, energeetika-, kalandus-, maakorraldus-, merendusministeeriumid ja kohaliku omavalitsuse asutused, aga ka konkreetsed üksused, nagu kodanikukaitseasutused ja riskijuhtimisasustused.

– Kasutajate lai ring tööstuses (kosmosetööstus ja sellega seonduv tegevus, teenuste osutamine, andmetootmise ja levitamise sektor, lisaväärtusega teenuste arendamine järgmise etapi teenuste sektoris) ning lõpuks Euroopa kodanikud, kes kasutavad lõpptooteid.

EESMÄRGID

Üldeesmärgid

Eespool kirjeldatud probleemidega aktiivsele tegelemisele on suunatud üldeesmärgid Copernicuse eesmärgi kindlaksmääramisel, rahastamisel, loomisel ja käitamisel ning Maa seire Euroopa programmi (Copernicuse) loomise määruse ettepanekus kirjeldatud tegevuste pikaajaline rakenduskava.

· Copernicuse teenuste eesmärk on võimaldada avaliku poliitika kujundajatel eelkõige:

· koostada riiklikke, Euroopa ja rahvusvahelisi õigusakte, milles käsitletakse keskkonnateemasid, sealhulgas kliimamuutusi;

· jälgida kõnealuste õigusaktide rakendamist;

· saada juurdepääs terviklikule ja täpsele julgeoleku- ja turvalisusealasele teabele (nt piirivalve jaoks, kodanikukaitsetegevuseks jne).

Tegevuspõhised poliitikaeesmärgid

Üleminek teadustegevuse etapist operatiivetappi nõuab eelarve jaotamise kindlaksmääramist ja juhtimisstruktuuri ümbervaatamist kõige kulutõhusamal viisil. Põhjuseid on mitu: teadustegevuse projektid on eelarve ja eesmärkide poolest väiksemad, piiratud kestusega ja nende algidee on olla kogu Copernicuse struktuuri võimalik prototüüp; peale selle haldavad neid sageli ühiselt komisjoni teenistused ja konkreetsed heakskiidetud partnerid. Valitud eelarve jaotuses järgitakse mõjuhinnangus kokku võetud kulude-tulude analüüse, juhtimisraamistik peab tagama projekti tõhusa juhtimise ja rakendamise, võttes arvesse Copernicuse üksuse piiratud suurust ja kasutades ära olemasolevad võimalused väljaspool ELi.

Olulisus teiste ELi poliitikavaldkondade jaoks

Copernicuse raames saavad teavet poliitikakujundajad, avaliku sektori asutused, ettevõtjad ja Euroopa kodanikud. Seega on Copernicus võimeline toetama kõiki asjakohaseid liidu poliitikavaldkondi, õigusakte ja meetmeid, mille puhul on esmatähtis saada aru sellest, kuidas mõjutavad meie planeeti keskkonnamuudatused. Copernicuse panuse kohta ELi poliitikasse võib tuua väga palju näiteid sellistes valdkondades nagu rahvusvahelise koostöö põhimõtted, transpordipoliitika, keskkonnapoliitika, humanitaarabi, energeetika, regionaalpoliitika, kliimamuutuste poliitika, siseasjad ja julgeolek, põllumajandus ja merenduspoliitika (üksikasjalikumalt vt mõjuhinnangu aruanne).

POLIITIKAVALIKUD

Mõjuhinnangus analüüsitakse kahte tüüpi valikuid: valikud eelarve jaotamisel ja valikud juhtimisel.

A. Valikud eelarve jaotamisel

Arvestades rahastuse summat, mis Euroopa Ülemkogu on otsustanud anda Copernicuse programmile, käsitletakse selles osas kirjeldatud stsenaariumides (valikutes) mõju, mida avaldab kolmele põhikomponendile jaotatud summade muutmine. Need komponendid on kosmoseinfrastruktuur, rahaline osalus in situ paiknevas infrastruktuuris ja teenuste rahastamine. Analüüsis rõhutatakse kompromissi kosmoseinfrastruktuuri ja teenustesse tehtavate investeeringute vahel, kusjuures in situ komponendi kulutused hoitakse selle komponendi loomupärast iseloomu arvestades stabiilsetena (sõltub eelkõige riiklikest investeeringutest). Et analüüsi saaks võrrelda varasemate uuringutega, on mõjud koondatud kuni 2030. aastani, võttes tinglikuks eelduseks (nende uuringutega kooskõlas oleva) finantseerimistaseme pärast mitmeaastast finantsraamistikku aastateks 2014–2020.

A.1. Metoodika

Selle mõjuhinnangu toetuseks 2013. aastal läbi viidud põhianalüüs lähtub kahest varasemast uuringust (millele viidatakse ja mis on kokkuvõtlikult esitatud mõjuhinnangus). Varasemate analüüside täpsustamiseks uuriti 2013. aasta uuringus tulude skaala muutusi vastavalt rahaliste vahendite jagamise tasemele kosmose- ja teenuste komponendi vahel. See võimaldab võrrelda mitut stsenaariumi, millel on ühised eelarvevahendid.

A.2. Võimaluste kirjeldus

Mõjuhinnangus käsitleti kolme võimalust/stsenaariumi järgmiselt.

I – teenuste osutamise osakaalu suurendamine, mille puhul kasutatakse suhteliselt suurt osa eraldatud eelarvest teenuste osutamise rahastamiseks, võimaldades samal ajal rahastada kosmosekomponenti tasemel, mis vastab varasematele uuringutele. Selle stsenaariumiga üritatakse ühendada minimaalsed investeeringud kosmosekomponenti maksimaalsete võimalike ja otstarbekohaste eraldistega teenustele.

II – vahepealne, mille korral suurendatakse investeeringuid kosmosekomponenti, vähendades samal ajal proportsionaalselt teenuste komponenti.

III – tehnoloogiale suunatud, millega nähakse ette suurimad võimalikud investeeringud kosmosekomponenti, vähendades samal ajal teenuste komponenti peaaegu miinimumini.

A.3. Mõjude analüüs

Eelarve jaotamise eeldused, finantsmõju ja mõju tööhõivele iga stsenaariumi puhul on esitatud järgmistes tabelites.

|| || I – teenuste osutamise osakaalu suurendamine || II – vahepealne || III – tehnoloogiale suunatud || Kokku

|| || Kosmos || In situ || Teenused || Kosmos || In situ || Teenused || Kosmos || In situ || Teenused || mln eurot

KOKKU (2014–2030) || mln eurot || 400 || 22 || 119 || 422 || 22 || 97 || 438 || 22 || 81 || 541

% || 74 % || 4 % || 22 % || 78 % || 4 % || 18 % || 81 % || 4 % || 15 % ||

Eelarve jaotamine stsenaariumide lõikes (aasta keskmised aastatel 2014–2030)

|| || || I – teenuste osutamise osakaalu suurendamine || II – vahepealne || III – tehnoloogiale suunatud

2014–2020 || Kogutulu || mld eurot || 6,3 || 6,1 || 5,9

2021–2030 || Kogutulu || 23,0 || 22,1 || 20,8

KOKKU (2014–2030) || Kogutulu || 29,4 || 28,2 || 26,7

Mõju järgmisele etapile 2030. aastal || 1,03 || 0,98 || 0,95

Kogupanus Euroopa SKPsse || % || 0,164 % || 0,157 % || 0,149 %

Integreeritud tulude ja kulude suhe || : || 3,30 || 3,17 || 3,01

Integreeritud mõjusimulatsioon stsenaariumide lõikes (diskonteerimata)

|| || I – teenuste osutamise osakaalu suurendamine || II – vahepealne || III – tehnoloogiale suunatud

|| || OTH || KTH || Kokku || OTH || KTH || Kokku || OTH || KTH || Kokku

|| || 2030. aastaks loodud/säilitatud töökohtade arv

KOKKU (2014–2030) || E || 2 030 || 5 270 || 7 300 || 2 140 || 5 550 || 7 690 || 2 220 || 5 770 || 7 980

V || 710 || 1 830 || 2 540 || 680 || 1 750 || 2 420 || 650 || 1 690 || 2 340

J || 9 170 || 29 340 || 38 510 || 8 710 || 27 850 || 36 550 || 8 460 || 27 070 || 35 530

Kokku || 11 900 || 36 440 || 48 330 || 11 510 || 35 150 || 46 650 || 11 330 || 34 520 || 45 840

Mõju tööhõivele stsenaariumide lõikes (2030. aastaks loodud/säilitatud töökohtade arv)

(E = eelmine etapp, V = vaheetapp, J = järgmine etapp, OTH = otsene tööhõive, KTH = kaudne tööhõive) A.4. Dünaamilise suurenemise ülekandumine mõjudele

Eespool esitatud analüüsi täiendamiseks on välja töötatud nn FeliXi mudel. See on süsteemi dünaamika ja tulude simulaator, mis võtab arvesse keerulisi seoseid looduslike ja sotsiaal-majanduslike süsteemide vahel. See mudel prognoosib oluliselt suuremaid tulusid (pikaajalises perspektiivis ligikaudu kaheksa korda) kui selle uuringu n-ö staatilised tuluprognoosid. See on tingitud FeliXi metoodika suuremast ulatusest ja selle laiematest eeldustest aluseks oleva infrastruktuuri suhtes (milleks on Maa jälgimise süsteemide süsteem (GEOSS), millesse Copernicus peaks andma ELi olulise panuse). Võrdlus FeliXi tulemustega rõhutab suurema suurusjärgu tulude võimalust juhul, kui Copernicust käsitletakse laiema süsteemide süsteemi osana.

A.5. Järeldus

Eespool esitatud kulude-tulude analüüs näitab, et Euroopa Ülemkogu ette nähtud eelarve piires annaks kõige suuremat tulu I stsenaarium (teenuste osutamise osakaalu suurendamine), mis oleks seega kõige kulutõhusam stsenaarium.

B. Juhtimisvalikud

· Juhtimise eesmärk on tagada, et nõuetekohaselt volitatud organisatsioonid täidavad selgelt kõiki aspekte alates poliitika järelevalvest kuni tehnilise rakendamiseni.

– Poliitika järelevalve ja üldine koordineerimine hõlmab poliitikaeesmärkide, programmi kõrgema tasandi suuniste ja sisu, kaasnevate eelarvenõuete, põhiliste korralduslike ja ülesehituslike põhimõtete ning programmi rakendamise üldiste suuniste kindlaksmääramist.

– Haldamine: korraldusasutus järgib poliitilisi suuniseid ja vastutab ülesannete elluviimiseks ette nähtud eelarvete haldamise eest. Ta koostab ja viib ellu tööprogramme ja jälgib nende rakendamist. Korraldusasutus vastutab halduskokkulepete koostamise eest üksuste jaoks, kes vastutavad ülesannete tehnilise täitmise eest.

– Tehniline kooskõlastamine on tavaliselt korraldusasutuse ülesanne, aga teatud juhul võib selliseid ülesandeid nagu lepingute ja teenustaseme kokkulepete koostamine, rakendamise jälgimine, kasutaja- ja teenuse nõuete ühildamine delegeerida mõnele teisele organile.

– Tehnilist rakendamist juhivad konkreetsete ülesannete (satelliitide ehitamine, teenuste osutamine) eest vastutavad operatiivüksused.

· Euroopa Komisjon peaks kõikide võimalike valikute puhul jääma poliitiliselt vastutatavaks. Vastutuses teenuste tehnilise rakendamise eest peaks ühelt poolt võtma arvesse väärtuslikke kogemusi, mis saadi GMESi esialgsete toimingute (ja varasemas) etapis, ning teiselt poolt järgima igati avatud konkurentsi põhimõtteid. Viimati nimetatu puhul, millega tegeletakse ilmselt konkurentsiprotsessis, tuleks kõigest hoolimata võtta arvesse avatud konkurentsi, mis toetas seitsmendast raamprogrammist rahastatavate eelnevate teenuste heakskiitmist, ning samuti tagada, et teenuseid koordineerivad asutused edendavad avatud konkurentsi põhimõtteid partnerite valimise kaudu.

Alljärgnevas tabelis on kokku võetud teatud programmi juhtimise valikuvõimaluste analüüs.

Valikuvõimalus || Kirjeldus || Märkused

Komisjon vastutab üldise koordineerimise ja juhtimise eest || Komisjon jääks vastutavaks programmi poliitilise järelevalve ja üldise koordineerimise eest, sh ülesannete ja eelarve haldamine. Kosmoseinfrastruktuuri tehniline koordineerimine antaks edasi pädevatele asutustele, nagu ka vastutus teenuste tehnilise rakendamise eest. || See valikuvõimalus säilitaks praeguse korralduse. Ülesannete edasiandmisega oleks mõju ELi vahenditele piiratud. Komisjon oleks endiselt kaasatud programmi otsesesse juhtimisse, sh eelarve täitmisse, keskendudes samas oma põhitegevusele, nimelt programmi poliitilisele järelevalvele.

Juhtimise delegeerimine olemasolevale Euroopa ametile || Komisjon jääks vastutavaks programmi poliitilise järelevalve ja üldise koordineerimise eest, aga mitte selle juhtimise eest. Mõni tegevus, nagu eelarve täitmine, delegeeritakse institutsioonivälisele ametile. Komisjon jääks vastutavaks suhete eest partnerite ja kasutajatega ning täidaks järelevalves ja koordineerimisel poliitilist rolli. Igapäevane juhtimine usaldataks ametile, kes komisjoni kontrolli all sobiks sellesse rolli paremini, sest tal on spetsiaalse ettevalmistusega töötajad. || See valikuvõimalus vastab täiel määral järelevalve ja juhtimise eraldamise põhimõttele. Peale selle võib tegevus muutuda tõhusamaks, kui on võimalik tekitada sünergiat teiste programmidega. Ülesannete delegeerimine mõnele ametile avaldaks siiski mõju ELi vahenditele.

Juhtimise ja koordineerimise delegeerimine Euroopa Kosmoseagentuurile || Komisjon ei vastutaks enam programmi eest. Üldine koordineerimine, sh eelarve täitmine ja ülesannete elluviimine delegeeritaks ESA-le asutamisaktide või töökordade asjakohase muutmise alusel. Komisjon ei vastutaks enam programmi poliitilise järelevalve ega suhete eest partnerite ja kasutajatega. || Komisjoni poliitiline kontroll programmi üle väheneks, nagu ka tema mõju eesmärkide ja nõuete kindlaksmääramisel. Copernicuse infrastruktuuri ja teenuste rakendamine ja neile juurdepääs võivad väheneda mõne liikmesriigini, kes on valmis investeeringuid jätkama. Valitseb oht, et sellest kujuneb pigem tehnoloogiale kui kasutajale suunatud programm. See võiks kaasa tuua vajaduse muuta ESA konventsiooni, mis oleks keeruline ja pikk protsess. Sellega võib kaasneda oht, et teenustele ja in situ komponendile pööratakse vähem tähelepanu.

Juhtimise delegeerimine uuele ametile || Moodustatakse uus amet GMESi / Copernicuse programmi juhtimiseks ja vastava eelarve täitmiseks. See amet võib olla nii ELi amet kui ka rahvusvaheline amet. Komisjonil oleks järelevalves ja koordineerimisel poliitiline roll. Igapäevane juhtimine usaldataks ametile, ent jääks komisjoni kontrolli alla. || See valikuvõimalus muudaks institutsioonilise raamistiku tõenäoliselt keerulisemaks. Ei saavutataks maksimaalset sünergiat, kaasneks võimalikud ohud programmi elluviimisel. Uue asutuse loomine võib kujuneda keeruliseks ja pikalevenivaks.

JÄRELEVALVE JA HINDAMINE

GMESi ettevalmistava tegevuse järelhindamine ja GMESi esialgsete toimingute vahehindamine on juba toimunud. Tulemused on esitatud mõjuhinnangu dokumendis ja neid on võetud arvesse uue poliitikaalgatuse juhendis. Copernicuse jätkuv jälgimine toimub kasutajafoorumi kaudu. Edaspidi keskendutakse hindamisel tegevuseesmärkide saavutamisele ja operatiivteenuste mõjule Maa seire sektorile Euroopas ning samuti teenuste vastuvõtmisele kasutajate poolt ja kasutuselevõtule järgmises etapis. Võimalikke näitajaid sisaldava tabeliga saab tutvuda mõju hindamise dokumendis.