ET Euroopa Liidu Teataja C 221/40

Euroopa majandus- ja sotisaalkomitee arvamus teemal “Ettepanek: nõukogu määrus, mis käsitleb ühise põllumajanduspoliitika finantseerimist”

KOM(2004) 489 (lõplik) — 2004/0164 (CNS)

(2005/C 221/09)

Nõukogu otsustas 29. oktoobril 2004. aastal vastavalt Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 37 lõikele 2 konsulteerida Euroopa majandus- ja sotsiaalkomiteega ülalmainitud teemal.

Arvamuse ettevalmistamise eest vastutav põllumajanduse, maaelu arengu ja keskkonna sektsioon võttis arvamuse vastu 13. jaanuaril 2005. Raportöör oli hr Kienle.

Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee võttis 414. plenaaristungil 9.–10. veebruaril 2005 (9. veebruari istungil) 133 poolt- ja 6 erapooletu häälega vastu järgneva arvamuse:

1. Sissejuhatus

1. jaanuaril 2005 algas põhjaliku põllumajandusreformi elluviimine. Reformi keskne sisu on tootmistoetuste lahutamine ja tugevam keskendumine maaelu arengule. Ühise põllumajanduspoliitika rahastamise aluse moodustab 2002. aasta oktoobri riigipeade ja valitsusjuhtide otsus, millega sätestati esimese samba põllumajanduskulude ülemmäär, mis ei tohi ületada EL 25 kulude 2006. aasta tegelikke tasemeid kuni 2013. aastani. Kõnealune otsus põllumajanduse kohta on ELi üldist rahastamist käsitleva ELi 2007.–2013. aasta finantsperspektiivi heakskiidetud osa. Kulutused ühisele põllumajanduspoliitikale, sealhulgas maaelu arendamisele (27-liikmelises ELis) moodustavad 2007. aastal 57,18 miljardit eurot ning kasvavad 2013. aastaks 1,1 % võrra (2004. aasta hindades).

Komisjoni kõnealuse ettepaneku sisu ei käsitle siiski ühisele põllumajanduspoliitikale kulutatavate vahendite päritolu ja kasutamist nagu võiks järeldada pealkirjast, vaid tegeleb pigem põllumajanduse ja maaelu toetamise eelarve täitmisega

2. Komisjoni ettepaneku sisu

Euroopa Komisjon soovib kõnealuse ettepanekuga luua ELi ühise põllumajanduspoliitika, sealhulgas maaelu arengu poliitika eelarvelist alust aastateks 2007–2013 ja reguleerida selle rahastamist ühe õigusaktiga. Ettepanekut tuleb käsitleda koos määruse ettepanekuga toetuse kohta maaelu arendamiseks. Komisjoni eesmärk on lihtsustada ja tagada suurem tõhusus, mis saavutatakse rangema järelevalve-, hindamis- ja aruandlussüsteemi rakendamisega.

2.1 Rahastamisfondide loomine

2.1.1 Praegune olukord: Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfond (EAGGF)

Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfond (EAGGF), mis praegu rahastab ühist põllumajanduspoliitikat, koosneb arendus- ja tagatisrahastust. Tagatisrahastut kasutatakse põllumajandusturgude ühise korraldamise (otsetoetused, ekspordihüvitised, sekkumiskokkuost), teatavat liiki veterinaaria- ja taimekaitsevaldkonna kulude ning ühise põllumajanduspoliitika teavitamis- ja hindamismeetodite rahastamiseks. Lisaks rahastab tagatisrahastu valdkonnaüleselt teatavaid maaelu arengu meetmeid (põllumajanduskeskkonna meetmed, hüvitised vähemsoodsatele piirkondadele, metsastamine, ennetähtaegselt pensionile jäämine) ning investeeringuid piirkondades, millel ei ole sihtala 1 seisundit.

Arendusrahastu rahastab maaelu arengu investeerimiskulusid, mis ei kuulu EAGGFi tagatisrahastu pädevusse, st meetmeid sihtala 1 piirkondades ning LEADER+ initsiatiivi.

2.1.2 Tulevaste ühise põllumajanduspoliitika rahastute põhimõtted

Uued rahastud peaksid struktuurilt sarnanema EAGGFiga. Rahastute haldamisega peaks tegelema komitee, mis koosneb liikmesriikide ja komisjoni esindajatest (artikkel 41, fondide komitee). Kõigi meetmete suhtes, mida rahastavad uued rahastud, tuleks kohaldada raamatupidamisarvestuse kontrollimist ja heakskiitmist. Praegu kohaldatakse kõnealust nõuet vaid tagatisrahastust rahastatavate meetmete puhul. Järelevalvet arendusrahastu rahastatavate meetmete üle teostatakse praegu ainult mitmeaastaste toetusprogrammide kaudu (vastavalt määrusele (EÜ) nr 1260/1999, millega nähakse ette üldsätted struktuurifondide kohta).

2.1.3 Uus Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond (EAGF)

EAGF sarnaneb Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) tagatisrahastuga ning selle ülesanne on jätkata muuhulgas sekkumismeetmete, ekspordi- ja otsetoetuste, teabevahetuse ning põllumajandussaaduste müügiedenduse rahastamist. EAGF ei rahasta enam maaelu arengu meetmeid. Tulevikus tegeleb kõnealuse valdkonnaga EAFRD.

2.1.4 Uus Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD)

Uus Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond hakkab rahastama kõiki maaelu arengu meetmeid ning lihtsustab seega teise samba rahastamist. Fondi eesmärk on ühendada EAGGF arendusrahastu ja EAGGF tagatisrahastu maaelu arengule eraldatud vahendid. Koos esimese samba kohandatud ressurssidega vastavalt määruse (EÜ) nr 1782/2003 artiklist 10 tulenevale vahendite kärpimisele peaksid eelarvevahendid maaelu arengu edendamiseks Euroopa Komisjoni ettepaneku kohaselt aastaks 2013 ulatuma 14,2 miljardi euroni (27-liikmeliseles Euroopa Liidus, 2004. aasta hindades).

2.2 Maksete ja kontrollimise kord

2.2.1 Makseasutused

Vastavalt komisjoni ettepanekule tegelevad kõnealuste toimingutega ka tulevikus liikmesriikide loodud makseasutused. Makseasutused on liikmesriikide volitatud talitused või asutused, mille ülesanne on kontrollida taotluste abikõlblikkust, kirjendada teostatud makseid ning esitada komisjonile nõutavad dokumendid.

2.2.2 Maksed ja rahaliste vahendite sidumine

Makseid EAGFist teostatakse kord kuus, EAFRDst kord kvartalis. Vastavalt määruse eelnõule seotakse EAFRD vahendid iga programmiga eraldi mitmeks aastaks, jaotatuna iga-aastasteks makseteks. Ettenähtud perioodi lõppedes vabastatakse vahendid automaatselt vastavalt reeglile n + 2, mis tähendab, et vastavale programmile eraldatud vahendid tuleb ära kulutada vahendite eraldamisele järgneva teise aasta lõpuks (n = vahendite eraldamise aasta).

2.2.3 Komisjoniga suhtlemine

Liikmesriigid peavad eelarveaasta lõpus esitama komisjonile kuludeklaratsioonid ja raamatupidamise aastaaruanded koos esitatava aruande terviklikkust, täpsust ja õigsust kinnitava dokumendiga. Ettepanekus kavandatud lisanõue on kinnitav avaldus makseasutuse vastutavalt isikult. Vastavalt komisjoni ettepanekule peab makseasutus EAFRD kulude puhul esitama eraldi raamatupidamise aastaaruande iga programmi kohta, jaotatuna iga-aastasteks makseteks.

2.2.4 Raamatupidamisarvestuse ja vastavuse kontrollimine ja heakskiitmine ning finantsaruanne

Vastavalt määruse eelnõule teeb komisjon otsuse makseasutuste raamatupidamisarvestuse kohta enne 30. aprilli. Otsus raamatupidamisarvestuste kontrollimise ja heakskiitmise kohta hõlmab esitatud aruannete terviklikkusest, täpsusest ja õigsusest. Sarnaselt kehtivale korrale otsustab komisjon, kas ja millised summad tuleb ühenduse rahastamisest välja jätta (vastavuse kontroll). Uuendus on, et finantskorrektsiooni tähtaega on pikendatud 24 kuult 36 kuule. Samuti tuleb komisjoni finantsaruanne rahastute haldamise kohta esitada Euroopa Parlamendile ja nõukogule 1. septembriks (praegu 1. juuliks).

3. Üldised märkused

3.1 Toetus peab olema üldsusele vastvõetav ja arusaadav

Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee on teadlik, et ühise põllumajanduspoliitika rahastamisvahendid moodustavad suure osa ELi eelarvest, kuigi suhtarvuna kõnealune osa aja jooksul siiski väheneb. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee peab seda enam vajalikuks, et põllumajanduse ja maaelu arendamise toetamine oleks üldsusele vastuvõetav ja arusaadav. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee on seisukohal, et selleks tuleb täita kaks eeldust:

— maksed peavad lõpliku abisaajani jõudma võimalikult väheste mahaarvamistega ja

— kuritarvitamist tuleb ennetada tõhusa järelevalvega.

3.2 Uuenduslikud lähenemisviisid lihtsamaks toimimiseks

Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee tõdeb, et kõnealune määruse eelnõu sisaldab tervet rida uuenduslikke lähenemisviise eelarvetoimingute paremaks ja lihtsamaks toimimiseks. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee arvates on kahe selgelt jagatud ülesannetega rahastu loomine õige viis kõnealuste eesmärkide saavutamiseks. Määrus on oluline samm toimingute lihtsustamise suunas. Ühise põllumajanduspoliitika rahastamine reguleeritakse ühe õigusliku alusega ning praegu kasutusel olevad kaks järelevalvesüsteemi asendatakse ühega. Erinevad maaelu arengu meetmete finantsjuhtimissüsteemid ühtlustatakse, kuid teine finantsjuhtimissüsteem EAGFi meetmetele jäetakse alles. Määruse eelnõuga maaelu arendamise kohta asendatakse viis programmeerimissüsteemi ühega ning vähendatakse programmide arvu. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee nõustub nimetatud lihtsustamismeetmetega, mis tulevad eriti kasuks Brüsseli juhtkonnale.

3.3 Toimingute lihtsustamisel peab olema märgatav mõju abisaajatele

Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee leiab siiski, et toimingute lihtsustamisel peab olema märgatav mõju igal tasandil. Sellest peab kasu olema nii Euroopa Liidule, liikmesriikidele kui lõplikele abisaajatele. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee arvates on eriti oluline, et bürokraatlike toimingute lihtsustamisel oleks mõju ka haldusahela lõpus (põllumajandustootjatele). Praegu peavad Euroopa põllumajandustootjad toime tulema märkimisväärse bürokraatiaga, millega sageli kaasneb toetuste hilinenud maksmine. SAPARD (põllumajanduse ja maaelu arendamise liitumiseelne programm) oli selle äärmuslik näide, mille juhtumit hiljuti kritiseeris ka Euroopa Kohus. Risk, et põllumajandustootjatele põhjendamatult makstud toetusi ei ole võimalik tagasi nõuda, on siiski väga väike. Seetõttu leiab Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee, et kiiresti tuleb teha jõupingutusi lõplike abisaajate operatiivse ja võimalikult otsese toetamise kindlustamiseks.

3.4 Bürokraatiat on võimalik vähendada

Kuigi komisjonil on võimalik nõuetekohaselt saavutada lihtsustamise eesmärk, ei saa seda väita liikmesriikide kohta. Määruse teatud osad avaldavad lihtsustamise eesmärgile isegi vastupidist mõju ning suurendavad halduskoormust. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee kahetseb, et makseasutused peavad maksmise ja rahaliste vahendite sidumise korra erinevuste tõttu jätkuvalt kasutama kahte finantsjuhtimissüsteemi. Asjaomaste jõupingutuste minimeerimiseks on oluline, et mõlemad süsteemid on võimalikult tõhusad. Selles osas on vaja edasisi muudatusi, eriti määruse osas maaelu arengu toetamise kohta. Lisadokumentide koostamise nõue on täiendav halduskoormus liikmesriikidele.

3.5 Rangemad nõuded liikmesriikidele

Pikema kulude rahastamise perioodi, lühemate tähtaegade ja komisjoni poolt rahaliste vahendite tagasimaksmise sätete tõttu tähendab kõnealune komisjoni ettepanek liikmesriikidele suuremat jagatud finantsvastutust. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee on põhimõtteliselt nõus asjaoluga, et vahendite tagasimaksmise eeskirjad ei pane vastutust väljamakstud toetuse eest üksnes Euroopa Liidule, vaid ka liikmesriikidele. Vahendite tõhusamaks ja läbipaistvamaks rakendamiseks peab olemas olema mehhanism põhjendamatult makstud vahendite tagasinõudmiseks (ka suhteliselt pika perioodi möödudes). Võttes arvesse paljude liikmesriikide vastuväiteid jagatud vastutusele kavatseb Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee jälgida väga hoolikalt, kas kõnealused liikmesriigid kaotavad võimalike lõplike abisaajate kahjuks huvi programmide vastu. Maksetele lühemate aegumistähtaegade kehtestamisega taotletakse parema distsipliini saavutamist liikmesriikidelt. Kuigi Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee nõustub, et makseid tuleb ajaliselt piirata, arvab komitee, et sätestatud tähtajad on liiga lühikesed, ning palub komisjonil need uuesti läbivaadata.

3.6 Kaudne toetus peaks jääma erandiks

Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee on mures, et suurenenud tehniline abi juhib vahendid kõrvale rahastute tegelikust eesmärgist, milleks on põllumajanduse ja maaelu arengu toetamine. Sellist kaudset toetamist, st tegelikku toetust andvate institutsioonide ja struktuuride toetamist tuleks hoida kindlates piirides ja lubada vaid tungiva vajaduse korral. Selles osas kritiseerib Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee eelkõige liikmesriikide haldus- ja järelevalvestruktuuri arendamise ühendusepoolset toetamist, mis kuulub vaieldamatult liikmesriikide kohustuste hulka. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee soovitab tehnilise toe kõnealuse laiendamise puhul piirduda väheste erandite ning nende ajaliste piirangutega. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee leiab, et komisjon peaks sellistel juhtudel esitama aruande, et tagada kõnealuse toetuse range järelevalve.

4. Erimärkused

4.1 Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) nimi saksa keeles

Saksakeelses määruses maaelu arengu toetamise kohta nimetatakse uut Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) (saksa keeles Europäischer Fonds für Landwirtschaft und Landentwicklung (EFLL)) Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). EMSK palub vältida määruse tekstis lahknevusi ning kasutada fondi puhul ühte nime.

4.2 Halduskoormus

4.2.1 Sertifitseerimismenetluse laiendamine (artikkel 7)

Täiendav halduskoormus tekib seoses sertifitseerimismenetluse laiendamisega seiresüsteemidele (artikkel 7). Praegu kontrollivad sertifitseerimisasutused komisjonile esitatavate aastaaruannete terviklikkust, täpsust ja õigsust. Määruse ettepaneku kohaselt vastutaksid sertifitseerimisasutused haldus-, järelevalve- ja kontrollisüsteemide sertifitseerimise ning ka aastaaruannete eest. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee soovib selgitust sellise sertifitseerimise vajalikkuse kohta. Eesmärk peaks olema sertifitseerimisasutuste töö keskendamine makseasutuste teostatud maksete tõendamisele.

4.2.2 Raamatupidamise aastaaruanded (artikkel 8)

Uue Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) maksete kohta tuleb esitada raamatupidamise aastaaruanded, kuid rahastamissüsteem (vahendite sidumine, eelfinantseerimise maksed, vahemaksed, lõppmaksed) on seotud programmi kogukestvusega. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee on mures, et makseasutused peavad nii raamatupidamise aastaaruandes kui ka programmi finantsaruandes esitama andmeid kulutuste kohta, millega kaasneb koormuse suurenemine; seetõttu peaks piisama ainult aastaaruannetest.

Lisaks peavad makseasutused esitama iga EAFRD programmi kulude kohta eraldi raamatupidamise aastaaruanded. Ka sertifitseerimisasutused, kes siiani esitasid aruandeid raamatupidamise aastaaruannete raames, peavad omakorda esitama raamatupidamise aastaaruanded kõnealuste erinevate kontode kohta. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee kahetseb, et komisjon ei ole saavutanud rohkem lihtsustusi, kuid peab panustatud jõupingutusi siiski vastuvõetavaks.

4.2.3 Täiendavad dokumendid (artikkel 8)

Lisaks raamatupidamise aastaaruandele peab makseasutuse vastutav isik esitama kinnitava avalduse. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee arvates ei ole see vajalik, sest makse- ja sertifitseerimisasutustel on juba järelevalvekord. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee arvates piisaks sellest, kui makseasutuse vastutav isik kinnitab andmete õigsust.

4.3 Rahastamine

4.3.1 Tehnilise abi lisarahastamine (artikkel 5)

Tehnilise abi rahastamist tuleb laiendada ühise põllumajanduspoliitika analüüsile, haldusele, järelevalvele ja rakendamisele, samuti kontrollisüsteemide ning tehnilise ja haldusabi arendamisega seotud meetmetele. Ettepanekus lisandub rakendusasutuste rahastamine vastavalt nõukogu määrusele (EÜ) nr 58/2003 ning ühenduse tasandil koostöö ja kogemuste vahetamise edendamise meetmete rahastamine maaelu arengu raames (sh asjaomaste osapoolte võrgustikutöö). Kõnealuseid kulusid tuleb hallata tsentraliseeritult. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee on väga kriitiline ettepanekute suhtes ühenduse abi kohta liikmesriikide haldusülesannete osas.

Siiski on kohane, et komisjon vastutaks võrgustikutöö edendamise eest.

4.3.2 Vahendite tagasinõudmine (artiklid 32, 33 ja 35)

Tagasinõudmata jätmise korral näeb ettepanek ette, et liikmesriikide vastutus majanduslike tagajärgede eest oleks suurem. Komisjon saaks kõnealused summad sisse nõuda liikmesriigilt, kui liikmesriik ei ole summade tagasinõudmiseks algatanud kõiki asjakohaseid haldus- või kohtumenetlusi (EAGFi maksete puhul ühe aasta jooksul esmakordsest halduslikust või kohtulikust tuvastamisest). Praegu ei ole see võimalik. Kui vahendite tagasinõudmine ei ole toimunud nelja aasta jooksul (või kuue aasta jooksul, kui tagasinõudmine toimub siseriikliku kohtu kaudu), kannab asjaomane liikmesriik 50 % tagasinõudmata jätmise finantstagajärgedest. Praegu kannab kõik finantstagajärjed ühenduse eelarve. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee toetab üldiselt asjaolu, et maksete eest ei vastuta komisjon üksi, vaid ühiselt liikmesriikidega. See võiks ajendada liikmesriike hoolikamalt kavandama oma toetus- ja järelevalvestruktuure. Kuid suurem jagatud finantsvastutuse tulemuseks ei tohi olla liikmesriikide huvi kadumine programmide vastu. Võttes arvesse, et menetlused võivad kesta üle nelja või kuue aasta, soovitab Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee uuesti läbi vaadata liikmesriikide kaasamise ajakava ja protsendimäärad.

4.3.3 Eelfinantseerimise maksete piiramine 7 protsendile (artikkel 25)

Vastavalt artiklile 25 moodustab komisjoni eelfinantseerimise summa, mille komisjon maksab pärast maaelu arengu programmi vastuvõtmist liikmesriigi nimetatud makseasutusele, 7 % EAFRD osalusest. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee arvates on see vastuvõetav piirnorm, kuna sarnased piirangud juba kehtivad ning see ei mõjuta negatiivselt makseasutuste likviidsust.

4.4 Maksete tähtajad (artikkel 16)

Artikliga 16 nähakse ette, et liikmesriigid peavad hilinenud maksed sooritama vastava eelarveaasta 15. oktoobriks. Mõnikord tuleb siiski teostada tagasimakseid (nt kohtuotsuste puhul). Haldusasutustel on tarvis rohkem aega, et kohaneda üleminekuga uuele (lahutatud) tootmistoetuste süsteemile. Seetõttu ei ole 15. oktoober Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee arvates sobiv väljamaksete lõpetamise tähtaeg.

4.5 Rahastamisest keeldumise tähtaeg (artikkel 31)

Vastavalt artiklile 31 (vastavuse kontroll) võib komisjon teatud tingimustel (ühenduse eeskirjade rikkumine, liikmesriigiga ei jõuta kokkuleppele) rahastamisest keelduda. Seda ei kohaldata kulutuste suhtes, mis tekkisid enam kui 36 kuud enne komisjoni kirjalikku teadet asjaomasele liikmesriigile kontrolli tulemuste kohta. Praegu kehtib 24-kuune aegumistähtaeg. Kõnealune muudatus aitab komisjonil vältida makseid, mis ei ole kooskõlas ühenduse õigusega. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee arvates on kõnealuse eeskirja raames tekkiv teatud ajaline surve vastavuse kontrollimisel siiski kasulik. Samuti on ELi sekkumine ennetava iseloomuga ja distsiplineerib liikmesriike.

4.6 Komisjonipoolne maksete vähendamine (artikkel 17)

Artikkel 17 annab komisjonile võimaluse igakuiste maksete vähendamiseks või peatamiseks. Lisaks komisjoni võimalusele aruannete kontrollimise ja kinnitamise raames makseid tagasi nõuda või nende teostamisest keelduda lisandub võimalus maksete kiireks vähendamiseks ühenduse vahendite selgelt ebakohase kasutamise korral. Euroopa majandus- ja sotsiaalkomitee toetab õigusliku aluse loomist kõnealusele lähenemisviisile, mida juba praegu rakendatakse.