KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi kohta, millega muudetakse nõukogu direktiive 78/660/EMÜ ja 83/349/EMÜ seoses mittefinantsteabe ja mitmekesisust käsitleva teabe avalikustamisega suurte äriühingute ja kontsernide poolt /* SWD/2013/0128 final */





KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT MÕJUHINNANGU KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE Lisatud dokumendile: Ettepanek Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi kohta, millega muudetakse nõukogu direktiive 78/660/EMÜ ja 83/349/EMÜ seoses mittefinantsteabe ja mitmekesisust käsitleva teabe avalikustamisega suurte äriühingute ja kontsernide poolt 1. Sissejuhatus Mittefinantsteavet peetakse üldiselt keskkonda, sotsiaalaspekte ja juhtimist käsitlevaks teabeks. See hõlmab teavet juhtorgani mitmekesisuse kohta, sest juhtorgani koosseis on äriühingu üldjuhtimise lahutumatu osa. Sellist teavet võidakse avalikustada selgitusena majandusaasta aruandes, eraldi äriühingu üldjuhtimise avalduse või aruandena, veebisaidil jne. Keskkonnaalase, sotsiaalse ja juhtimisalase teabe ametlikku avalikustamist käsitletakse ELi õiguses raamatupidamisarvestuse direktiivides[1]. Vajadust suurendada läbipaistvust selles valdkonnas on rõhutatud ühtse turu aktis[2] ning seda on hiljuti kinnitatud ettevõtja sotsiaalse vastutuse teatises[3]. Käesolevas mõjuhinnangus kaalutakse ELi äriühingute poolt avalikustatava mittefinantsteabe avalikustamise täiustamist, mis on osa üldisemast algatuste kogumist äriühingu üldjuhtimise ja ettevõtja sotsiaalse vastutuse valdkonnas, mille eesmärk on luua kõrge konkurentsivõimega sotsiaalne turumajandus. 2. Probleemi määratlus Komisjoni talitused on teinud kindlaks kaks peamist küsimust: 1) mittefinantsteabe ebapiisav läbipaistvus ning 2) mitmekesisuse puudumine juhtorganites. 2.1. Mittefinantsteabe ebapiisav läbipaistvus Kuigi on näha positiivseid suundumusi, ei vasta enamik ELi suuri äriühinguid asjakohaselt sidusrühmade (sealhulgas investorite, aktsionäride, töötajate ja kodanikuühiskonna organisatsioonide) kasvavale nõudlusele mittefinantsilise läbipaistvuse järele. Esile on toodud konkreetseid probleeme nii kättesaadava teabe koguse kui ka kvaliteediga. – Kogus: hinnanguliselt avalikustab umbes 42 000 ELi suurest äriühingust ametlikult mittefinantsteavet igal aastal ainult umbes 2500 äriühingut. – Kvaliteet: avaldatud teave ei ole sageli oluline või ei ole piisavalt tasakaalustatud, täpne ja õigeaegne. Teatavaid teabelünki on leitud seoses põhimõtete ja riskijuhtimise oluliste aspektidega ning ka konkreetsete teemade puhul (inimõigused, korruptsioon). Selle probleemi peamiseid ajendid on nii turutõrked kui ka reguleerimisega seotud puudused. Turutõrge: Turustiimulid näivad olevat ebapiisavad või ebaühtlased. Kuigi äriühinguid survestatakse üha enam, et nad muutuksid läbipaistvamateks, tajutakse mittefinantsteabe avalikustamisega seotud hüvesid sageli pikaajalises perspektiivis realiseeruvatena ja ebakindlatena. Samal ajal lühiajalised kulud on suhtelised suured ja kergesti mõõdetavad. Seepärast püsivad potentsiaalselt olulised välismõjud väljaspool äriühingu aruandlust. Reguleerimisega seotud puudused: Suurem osa sidusrühmi, kellega konsulteeriti, leidsid et raamatupidamisarvestuse direktiividega kehtestatud kohustuse puhul puudub selgus, kahjustades õiguskindlust. Mõne liikmesriigi õigusaktid juba lähevad sellisest kohustusest kaugemale,[4] kuid siseriiklikud nõuded näivad olevat siiski väga mitmekesised ning seetõttu on keeruline võrrelda äriühinguid siseturu siseselt. 2.2. Probleem 2: Juhtorgani ebapiisav mitmekesisus Äriühingute juhatustes, mille liikmetel on sarnane hariduslik ja ametialane taust, kodakondsus, vanus või sugu, võib domineerida kitsas rühmamõtlemine. Eri seisukohtade, väärtuste ja pädevuste puudumine võib viia debati, ideede ja vastuväidete vähenemiseni juhtorganis. Sellel võib olla negatiivne mõju kriitikale ja järelevalvele, mida juhtorgan kohaldab juhtkonna otsuste suhtes. Kuigi andmete killustatuse tõttu on keeruline täpselt hinnata probleemi mõõtmeid, näib et Euroopa äriühingute juhtorganite mitmekesisus on üsna piiratud. Turutõrge: Juhtorgani mitmekesisuse ebapiisav tase on eeskätt seotud asjaoluga, et äriühingutel ei ole piisavalt turustiimuleid, mis sunniksid olukorda muutma. Seega toob juhtorgani liikmete ametissenimetamise poliitika küündimatus kaasa olukorra, kus jääb kestma ühesuguste omadustega liikmete valik. Seda probleemi võimendab ebapiisav läbipaistvuse tase juhtorgani mitmekesisuse puhul. Äriühingute esitatud teave ei anna teavet selle kohta, milline on juhtorgani lähenemisviis mitmekesisuse puhul valikuprotsessis, kavandatus eesmärkides või kuidas need on saavutatud. Reguleerimisega seotud puudused: Turutõrkeid ei ole asjakohase reguleerimisega piisavalt kõrvaldatud. ELi tasandil puuduvad eeskirjad konkreetselt juhtorgani mitmekesisuse kohta ning kuigi mõni liikmesriik on võtnud vastu teatavad sätted (nt suurendada soolist tasakaalu), on nende lähenemisviisid väga erinevad. Sellised probleemid tekitavad täiendavat kahju konkreetsetele sidusrühmadele (st äriühingud, investorid, valitsusvälised organisatsioonid, riigiasutused). Nendel on negatiivne mõju tulemustele (äriühingute mittefinantsriske ja välismõjusid ei võeta piisavalt arvesse); vastutusele (sest äriühinguid ei saa panna täielikult vastutama nende mõju eest ühiskonnale); ja finantsturgude tõhususele (sest investorid ei saa kaasata oma otsuste tegemise protsessi asjakohast teavet). 2.3. Kuidas probleemid arenevad juhul, kui meetmeid ei võeta? Rahvusvahelisel tasandil on mitme algatusega antud äriühingutele mittesiduvaid suuniseid[5]. Siiski vastupidiselt finantsteabele ei ole mittefinantsteabe puhul olemas üldiselt aktsepteeritud standardite koostajat. Lisaks on mitmekesisusega seotud algatused killustunud ning aja jooksul toimunud täiendused on olnud piiratud. Vaja on võtta meetmeid, sest ükski olemasolev algatus ei anna tõenäoliselt lühiajaliselt olulisi lahendusi kindlaks tehtud probleemidele. 2.4. Subsidiaarsus Mittefinantsteave on osaliselt reguleeritud juba ELi tasandil. Liikmesriikide võetud eri lähenemisviisid võivad siiski põhjustada siseturul veelgi suuremaid erinevusi ning jätkusuutlikkusega seotud teave näib olevat oma olemuselt riigiülene küsimus. Praegused mitmekesisust käsitlevad algatused on väga killustatud. Kui ELi tasandil meetmeid ei võeta, siis lähiaastatel mitu liikmesriiki ei tee üldse või teevad väga aeglasi edusamme. Seepärast on vaja ELi tasandil võtta koordineeritud meetmeid. Euroopa Liidu toimimise lepinguga lubatakse võtta tuvastatud probleemide lahendamiseks meetmeid[6]. 3. Eesmärgid Ettepaneku üldine poliitikaeesmärk on suurendada ühtse turu potentsiaali jätkusuutliku majanduskasvu ja tööhõive loomisel. Suuremat läbipaistvust peetakse äriühingute puhul määravalt tähtsaks paremate tulemuste saavutamiseks ning eeldatavalt suurendab see kodanike usaldust ettevõtjate ja turgude suhtes ja võimaldab kapitali tõhusamat allokeerimist. Kõnealuse ettepaneku eesmärgid on: (1) suurendada teabe kogust (st teavet avalikustavate äriühingute arv); (2) parandada avalikustatud teabe kvaliteeti, ja (3) suurendada juhtorganis mitmekesisust. 4. Poliitikavalikud 4.1. Mittefinantsteabe läbipaistvus Eespool esitatud eesmärkide saavutamiseks on komisjoni talitused kaalunud mitut poliitikavalikut, võttes aluseks eelkõige avalikustatava teabe vormi, sisu ja viited ning nõude olemuse, sealhulgas järgmisi poliitikavalikuid: (4) Poliitikat ei muudeta. (1) Nõuda mittefinantsteavet käsitleva selgituse esitamist majandusaasta aruandes: selle valikuga tugevdataks olemasolevat sätet, kehtestades avalikustatava teabe sisu jaoks[7] miinimumnõuded. (2) Üksikasjalik aruandlus: see valik eeldaks, et äriühingud esitavad teabe eraldiseisva aruandena vastavalt rahvusvahelistele raamistikele. Võttes arvesse võimalikku halduskoormust, on kaalutud eri liiki nõudeid: (a) kohustuslikud; (b) täida või selgita; (c) vabatahtlikud. See valik vabastaks äriühingud, kes otsustavad esitada üksikasjaliku teabe, muudest teabe avalikustamise kohustustest tingimusel, et kõnealune teave vastab teatavatele tingimustele[8]. (3) Kehtestada kohustuslik ELi aruandlusstandard Tabel annab ülevaate kirjeldatud poliitikavalikute analüüsist. Tabel 1 – Poliitikavalikute hindamine || Tulemuslikkus || Tõhusus (nõuete täitmisega seotud kulud) || Konkurentsivõime || Kooskõla ELi õigusaktidega Kogus || Kvaliteet 0. Sama olukorra jätkumine || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 1. Nõue avalikustada teave majandusaasta aruandes || + || + || + || + || + 2. Üksikasjalik aruandlus || a) Kohustuslik || + || ++ || -- || +/? || + b) Täida või selgita || +/? || + || - || +/? || + c) Vabatahtlik || ? || + || + || + || + 3. Kehtestada ELi kohustuslik standard || ++ || + || -- || ? || + Mõju suurus võrreldes baasstsenaariumiga (baasstsenaarium on märgitud 0-ga): ++ väga positiivne; + positiivne; – – väga negatiivne; – negatiivne; ≈ tühine/neutraalne; ? ei ole teada; n.a - ei kohaldata (komisjoni talituste analüüs). 4.2. Juhtorganite mitmekesisuse suurendamine Komisjoni talitused kaalusid mitut poliitikavalikut, sealhulgas järgmisi: (0) Poliitikat ei muudeta (1) Nõuda äriühingutelt majandusaasta aruandele lisatavas äriühingu üldjuhtimise aruandes oma juhtorgani mitmekesisuspoliitika avalikustamist seoses eri aspektidega, sealhulgas vanus, sugu, kodakondsus ning hariduslik ja ametialane taust. (2) Lubada äriühingutel võtta juhtorgani kandidaadi valikul ühe kriteeriumina arvesse mitmekesisust. (3) Panna äriühingutele siduv kohustus kehtestada juhtorganite mitmekesisuspoliitika[9]. Tuleks ka märkida, et kvootide kehtestamise valik on kõrvale jäetud, sest seda käsitletakse komisjoni eraldi algatuse raames. Tabel 4 – Poliitikavalikute hindamine || Tulemuslikkus || Kulutõhusus (Nõuete täitmisega seotud kulud) || Konkurentsivõime || Kooskõla ELi õigusaktidega || Hinnangulised kulud äriühingu kohta 0. Poliitikat ei muudeta || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 1. Mitmekesisust käsitleva organisatsioonisisese poliitika avalikustamine majandusaasta aruandes || + || + || + || ++ || 600–1000 eurot 2. Mitmekesisus peab olema üks kriteerium juhtorgani koosseisu määramisel || +/? || -/? || +/? || +/? || ? võimalikud kulud seoses personalispetsialistide tasustamisega 3. Nõue kehtestada mitmekesisuspoliitika || + || - || - || -/? || ? seotud personalispetsialistide tasustamise ning juhtorgani liikmete arvu võimaliku suurenemisega Mõju suurus võrreldes baasstsenaariumiga (baasstsenaarium on märgitud 0-ga): ++ väga positiivne; + positiivne; – – väga negatiivne; – negatiivne; ≈ tühine/neutraalne; ? ei ole teada; n.a = ei kohaldata 4.3. Eelistatud poliitikavalikud Mittefinantsteabe läbipaistvuse puhul näib pärast mitme poliitikavaliku võrdlemist olevat parim alternatiiv valikute 1 ja 2c kombinatsioon. Äriühingutelt nõutaks olulise teabe avalikustamist aruandena oma majandusaasta aruandes. Äriühingud, kes on valmis vabatahtlikult koostama üksikasjaliku mittefinantsteabe aruande, oleksid sellisest kohustusest vabastatud, tingimusel et aruanne vastab konkreetsetele tingimustele. Uut nõuet kohaldataks ainult suurte börsil noteeritud ja noteerimata äriühingute suhtes, kellel on rohkem kui 500 töötajat. Hinnanguliselt hõlmaks see ligikaudu 18 000 äriühingut. Konsolideerimisgruppi kuuluvad tütarettevõtjad oleksid sellest nõudest vabastatud ulatuses, mil määral nende asjaomane teave on esitatud emaettevõtja konsolideeritud aruandes. Selline poliitikavalik peaks rahuldavalt suurendama läbipaistvust ning samal ajal hoidma halduskoormuse madalana. Mitmekesisuse puhul on eelistatud valikuks valik 1. Äriühingutel tuleks oma äriühingu üldjuhtimise aruandes esitada teave oma mitmekesisuspoliitika kohta, sealhulgas vanust, sugu, kodakondsust ning hariduslikku ja ametialast tausta käsitlevate aspektide kohta. Aruandes esitatakse sellise poliitika eesmärgid, selle rakendamine ja saavutatud tulemused. Äriühingud, kellel mitmekesisuspoliitikat ei ole, oleksid kohustatud üksnes selgitama, miks see nii on. Suurendades läbipaistvust, julgustaks see valik äriühinguid teema üle rohkem arutlema ning võtma rohkem arvesse suurema mitmekesisuse vajadust oma juhtorganites, pakkudes samal ajal palju paindlikkust. Selleks et säilitada kooskõla olemasolevate nõuetega, mis käsitlevad äriühingu üldjuhtimise aruannet, ning samal ajal vältida lisakoormuse panemist väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele, nõutaks teabe esitamist juhtorgani mitmekesisuspoliitika kohta ainult suurtelt börsil noteeritud äriühingutelt. 5. Eelistatud poliitikavalikute peamiste mõjude analüüs 5.1. Suurem läbipaistvus Üldiselt kaasneks eelistatud valikutega kättesaadava teabe koguse suurenemine võrreldes baasstsenaariumiga. Mittefinantsteabe avalikustamise puhul peaks rahvusvahelistele raamistikele tuginemine tagama avalikustatava teabe kvaliteedi ja võrreldavuse piiratud paranemise. Juhul kui äriühingud otsustavad vabatahtlikult esitada ka mittefinantsteabe, suureneks avalikustatud teabe tase kindlasti. Mitmekesisuse puhul muutuks meetme võtmise tulemusena kättesaadavaks (sageli esimest korda) teave mitmekesisuse näitajate ulatusliku kogumi kohta. 5.2. Äriühingute tulemuste paranemine Ettepaneku olemuse tõttu on saadavat kasu enamasti keeruline arvuliselt väljendada. Siiski kuna läbipaistvust suurendatakse piiratud kuludega, oleks ettepanekul üldiselt positiivne mõju äriühingute tulemustele, sest muud kui finantsriskid ja võimalused oleksid paremini mõõdetud ja juhitud. Paremate mittefinantstulemustega kaasneb omakorda kapitali madalam hind, vahendite (sealhulgas inimkapitali) parem juhtimine, tarbijate lojaalsus ja parem juhtimine. Läbipaistvus soodustaks ka juhtorganite suuremat mitmekesisust, millega eeldatavalt kaasneb juhtorgani parem järelevalve juhtkonna üle ning üldiselt parem otsuste tegemise protsess. 5.3. Suurem aruandekohustus Oluline mittefinantsteave tehtaks korrapäraste ajavahemike järel avalikult kättesaadavaks ja seda saaks kasutada kodanikuühiskonna organisatsioonid ja kohalikud kogukonnad, et hinnata äriühingu tegevusega seotud mõju ja riske. Läbipaistvamad aruandlustavad võiksid toimida äriühingute jaoks ka katalüsaatorina, et suurendada ja parandada oma tulemusi ettevõtja sotsiaalse vastustuse valdkonnas, või olla neile stiimuliks, et kehtestada ettevõtja sotsiaalse vastutuse põhimõtted esimest korda, mõjutades sellega positiivselt seda, kuidas ühiskond äriühinguid tajub. Tarbijate usalduse võimalik suurenemine võib positiivselt mõjutada ka nõudlust. 5.4. Kapitaliturgude suurem tõhusus Lühiajalises perspektiivis vastaks kavandatud poliitika turu kasvavale nõudlusele võrreldavama ja täpsema teabe järele, võimaldades investoritel välja töötada põhjalikumad hindamismudelid. Pikaajalises perspektiivis võiks see ajendada investoreid võtma rohkem arvesse jätkusuutlikkuse kaalutlusi ja üldiseid tulemusi. Mitmekesisuse puhul võimaldaks kavandatud poliitika investoritel teha rohkemal teabel põhinevaid otsuseid seoses äriühingu juhtimistavadega. 5.5. Suurem halduskoormus Uued avalikustamise nõuded oleksid kulukamad kui praeguste suundumuste jätkumise stsenaarium. Täiendavad kulud võivad tekkida seoses koostamise, avaldamise, teatavate töötajate koolitamise või andmete kogumisega. Kavandatud avalikustamise kulud on hinnanguliselt 600 kuni 4300 eurot aastas äriühingu kohta, seega tekitades kokku kulusid vahemikus 10,5 kuni 75,25 miljonit eurot. Äriühingutel, kes otsustavad vabatahtlikult esitada üksikasjaliku aruande, võivad tekkida suuremad kulud, kuid nad oleksid vabastatud avalikustamise nõude täitmisest[10]. Mitmekesisuspoliitika avalikustamisega kaasnevad kulud on hinnanguliselt 600 kuni 1000 eurot ning kogukulud oleksid seega 3,6 kuni 6 miljonit eurot. Kuna eelistatud valikut ei kohaldata börsil noteeritud väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate suhtes, peaks selle mõju olema piiratud. Kavandatud poliitikaga ei kehtestataks uusi kontrollinõudeid. Ettepanekust tulenev auditiga seotud kulude suurenemine peaks olema tühine. 5.6. Muu mõju 5.6.1. Sotsiaalne mõju Meede võiks julgustada juhtorganeid võtma oma äristrateegiates rohkem arvesse sotsiaalseid küsimusi. Suurem läbipaistvus võiks aidata parandada ka töösuhteid ning vähendada töövaidlustega seotud riske ja kulusid. Suurem läbipaistvus mitmekesisuse puhul äriühingu otsuste tegemise kõrgeimal tasandil võiks soodustada mitmekesisuse suurenemist organisatsiooni kõigil tasanditel. Mitmekesisem juhtorgan saaks paremini kajastada sidusrühmade mitmekesisust. 5.6.2. Keskkonnamõju Nõue avalikustada keskkonnaalaste põhimõtete ja riskijuhtimise aspektidega seotud olulised teemad, ajendab tõenäoliselt parandama ressursside juhtimist ja suurendama organisatsiooni sees jätkusuutlikkuse mõistmist. 5.6.3. Mõju põhiõigustele Hinnangute kohaselt on eelistatud valikutel positiivne mõju põhiõigustele, sest need julgustaks ELi äriühinguid vaatama korrapäraselt läbi oma põhimõtted ja sisemenetlused eri aspektides, eelkõige avalikkuse suurema kontrolli tõttu. 5.6.4. Muu majanduslik mõju Meetmel ei ole sisulist mõju riigiasutuste eelarvele ega ka ELi eelarvele. 5.6.5. Kolmandad riigid ja rahvusvahelised aspektid Kavandatud poliitika asetaks ELi ülemaailmsel tasandil juhtivale kohale. See oleks kooskõlas muude kolmandate riikide algatustega ning võib käivitada neis täiendava arengu. Olulist mõju kaubavahetusele kolmandate riikidega ei tuvastatud ega märgitud. 6. Järelevalve ja hindamine Komisjon jälgib läbivaadatud direktiivi rakendamist kogu rakendusperioodi jooksul koostöös liikmesriikidega. Vastavalt subsidiaarsuse põhimõttele peaksid asjaomast teavet koguma peamiselt liikmesriigid asjaomaste ametite või väärtpaberiturgu reguleerivate asutuste kaudu. Tuleb teostada eelistatud poliitikavaliku mõjude hindamine, et näha, mil määral eeldatavad mõjud realiseeruvad. [1] Direktiivid 78/660/EMÜ ja 83/349/EMÜ. [2] „Kaksteist vahendit majanduskasvu edendamiseks ja usalduse suurendamiseks”, KOM(2011) 206. [3] „Uuendatud strateegia aastateks 2011–2014 ettevõtja sotsiaalse vastutuse valdkonnas”, KOM(2011) 681. [4] Sealhulgas Ühendkuningriik, Rootsi, Hispaania, Taani ja Prantsusmaa. [5] Nt näiteks ÜRO Global Compact, OECD suunised hargmaistele ettevõtjatele, Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni kolmepoolne deklaratsioon rahvusvaheliste ettevõtete kohta, ISO 26000, ning ÜRO äritegevuse ja inimõiguste juhtpõhimõtteid, globaalne aruandlusalgatus (GRI). [6] Vt Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklid 8, 10 ja 11. [7] Praegusele loetelule (keskkond ja töötajad) lisataks sotsiaalsed, inimõiguse ja korruptsioonivastased küsimused. Nendes valdkondadeks kataks avalikustatav teave i) põhimõtteid, ii) tulemusi ja iii) riskijuhtimist ning peaks tuginema olemasolevatele rahvusvahelistele raamistikele. Äriühingutelt, kellel ei ole konkreetseid põhimõtteid, nõutaks vähemalt selle selgitamist, miks see nii on. [8] See i) hõlmab nõutud sisu, ii) viitab rahvusvahelistele raamistikele ja iii) on lisatud majandusaasta aruandele. [9] Äriühingutel tuleks kindlaks määrata selle poliitika sisu, kehtestada eesmärgid ja hinnata nende eesmärkide saavutamist. [10] Sellise kulu hinnanguline suurus on vahemikus 33 000 kuni 604 000 eurot, sõltudes peamiselt äriühingu ning tema tegevuse suurusest ja keerukusest.