Brüssel, 1.12.2004

KOM(2004) 784 lõplik

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

“ARUANNE KREEKA EELARVEANDMETE KORRIGEERIMISEGA SEOTUD VASTUTUSALASTE KÜSIMUSTE KOHTA” {SEK (2004) 1539}

SISUKORD

1. Sissejuhatus 3

2. Praeguse süsteemi kirjeldus 4

2.1. Õiguslik alus 4

2.2. Eurostati roll 4

2.3. Liikmesriikide roll 5

3. Kõigil süsteemi tasanditel esinenud puuduste tuvastamine 5

3.1. Kreeka ametivõimude esitatavate eelarveandmetega seotud korduvad kvaliteediprobleemid 5

3.2. Eurostati esitatavates eelarveandmetes esinevad puudujäägid 6

3.3. Eelarveandmete esitamise ja edastamise süsteemides kehtivad üldised piirangud 7

4. Kavandatavad meetmed 7

4.1. Ettepanekud süsteemsete probleemide kohta 7

4.2. Eurostatiga seotud ettepanekud 8

4.3. Kreekaga seonduvad meetmed 8

1. Sissejuhatus

Kreeka eelarvestatistika tegi hiljuti läbi väga olulised muudatused. Valitsemissektori 2003. aasta eelarvepuudujääk, mis oli esialgsete teadete kohaselt 1,7% SKTst, oli pärast 2004. aasta septembris avaldatud teadet 4,6% SKTst. Komisjonile teatatud eelarvepuudujäägid 2000., 2001. ja 2002. aasta kohta vaadati samuti üle ning neid korrigeeriti ülespoole enam kui kahe protsendi ulatuses SKTst. Selline oluline tõus oli põhjustatud Eurostati varasemast tegevusest ning samuti ametisseastunud Kreeka valitsuse 2004. aasta kevadel tehtud algatusest läbi viia põhjalik maksuaudit. See algatus viis septembris avaldatud teateni ja seejärel Kreeka ametivõimude poolt tihedas ja jätkuvas koostöös Eurostatiga olukorra parandamiseks võetud meetmeteni.

Sedavõrd ulatuslik andmete korrigeerimine on tekitanud küsimusi riigi rahandust käsitleva Kreeka statistika usaldusväärsuse kohta. Nõukogu majandus- ja rahandusministrite 21. oktoobril 2004 aset leidnud istungjärgul võeti arvesse komisjoni teadaannet Kreeka rahandusalase teate kohta ja tervitati komisjoni algatust esitada üksikasjalik analüüs Kreeka eelarvepuudujääki ja võlgasid käsitlevate andmete kohta tagasiulatuvalt kuni 1997. aastani. Nõukogu majandus- ja rahandusministrite 16. novembri istungjärgul tervitati esialgset Eurostati aruannet ning kinnitati kavatsust pöörduda komisjoni aruande alusel vastutusalase küsimuse juurde tagasi ja käsitleda võimalikke tulevikus võetavaid meetmeteid, et selliste sündmuste taasesinemist vältida. Käesolev dokument, mis põhineb Eurostati lõpparuandel Kreeka eelarvepuudujääki ja võlgasid käsitlevate andmete kohta ajavahemikus 1997–2003 ning mida tuleks vaadelda sellega koos, on vastuseks nõukogu taotlusele.

Perioodi 1997–2003 andmete analüüs näitab, et valitsemissektori puudujääki on korrigeeritud perioodi jooksul ülespoole keskmiselt 2,1% võrra SKTst. Analüüs näitab ka seda, et valitsemissektori puudujäägi suhe on pidevalt ületanud 3% SKTst. Lisaks sellele näib, et Eurostat avaldas alates 1990. aastatest olulist survet Kreeka statistikaasutustele, et need esitaksid enda raamatupidamisaruanded kokkulepitud, ühtsete standardite alusel, et Eurostat korrigeeris mitmel korral Kreeka ametivõimude poolt esitatud andmeid ning et Kreeka ametivõimud ei suutnud varem teha sellise tegevuse puhul vajalikku koostööd.

Üldiselt põhineb viimati 2004. aasta märtsi ja 2004. aasta septembri teadete vahepealsel ajal teostatud andmete korrigeerimine ESA 95 usaldusväärsemal rakendamisel ja uute andmete kättesaadavusel. Põhielemendid, mis selgitavad Kreeka eelarvepuudujäägi korrigeerimist 2004. aasta märtsis ja septembris avaldatud teadete vahepealsel ajal, on sõjaliste kulutuste tegelikust madalam kirjendamine, sotsiaalkindlustusfondide ülejäägi ülehindamine ja prognoositava maksutulu (peamiselt käibemaksu) allapoole korrigeerimine. Korrigeeritud eelarvepuudujäägi ja SKT suhe on nüüdseks 2000. aasta kohta 4,1% ; 2001. aasta kohta 3,7%; 2002. aasta kohta 3,7% ja 2003. aasta kohta 4,6%.

Mis puudutab 1997., 1998., ja 1999. raamatupidamisaruandeid, siis põhjused, miks need näitajad erinevad varasemates teadetes esitatud näitajatest, seisnevad peamiselt sõjaliste kulutuste kajastamises ning kapitalisüstide ja EL toetuste käsitlemises. Pärast korrigeerimist moodustavad puudujäägi näitajad 1997. aastal SKTst 6,6%, 1998. aastal 4,3% ja 1999. aastal 3,4%.

Käesolev aruanne on ehitatud üles järgmiselt. 2. osas esitatakse kokkuvõtlik kirjeldus praeguse süsteemi kohta, vaadeldes seejuures selle õiguslikku konteksti ning Eurostati ja liikmesriikide siseriiklike statistikaasutuste vastavaid rolle. 3. osa keskendub sellele, mis Kreeka juhtumi puhul valesti läks: selles analüüsitakse süsteemi kitsaskohti nii Kreeka ametivõimude, Eurostati kui ka teiste süsteemis osalejate seisukohalt. Selle analüüsi põhjal esitatakse 4. osas mõned järeldused võimalikeks meetmeteks, mida võidakse võtta sarnaste probleemide taasesinemise vältimiseks.

2. Praeguse süsteemi kirjeldus

2.1. Õiguslik alus

Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikkel 104 sätestab, et liikmesriigid hoiduvad ülemäärasest valitsemissektori eelarvepuudujäägist ning et komisjon jälgib liikmesriikide eelarveseisundi arengut ja valitsemissektori võla kujunemist, selleks et välja selgitada tõsised vead ning tagada nõutava eelarvedistsipliini täitmine.

Ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse protokoll (EDP), mis on asutamislepingule lisatud (edaspidi “protokoll”), näeb muu hulgas ette, et statistilised andmed ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse rakendamiseks esitab komisjon. Protokollis sätestatakse ka asjaolu, et liikmesriigid peaksid teavitama enda kavandatavast ja tegelikust eelarvepuudujäägist ja võla ulatusest.

Protokolli üksikasjalikud eeskirjad (sealhulgas teatamise kord) on täpsustatud nõukogu määruses nr 3605/93. Protokollis ja määruses kasutatud mõisted on määratletud kooskõlas Euroopa rahvamajanduse arvepidamise süsteemiga (ESA 95), mis on kehtestatud samuti nõukogu määrusega (2223/96). ESA 95 on standardite, mõistete ja raamatupidamissätete statistiline viitesüsteem, mille eesmärgiks on tagada liikmesriikide poolt esitatud andmete ühtsus ja võrreldavus.

Nõukogu määrusega 3605/93 on ette nähtud kord, mille kohaselt on korraldatud liikmesriikide poolt komisjonile esitatavate eelarvenäitajate teatamine konkreetses ja regulaarses ajalises raamistikus.

Nõukogu majandus- ja rahandusministrite 18. veebruari 2003. aasta istungjärgul võeti pärast komisjoni tehtud algatust vastu tegevusjuhised ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluseks esitatavate andmete kogumise, edastamise ja avaldamise kohta, et selgitada menetlusi liikmesriikide ja komisjoni tasandil.

2.2. Eurostati roll

Protokolli kohaselt täidab komisjon EDP statistikaasutuse rolli. Olles hinnanud liikmesriikide poolt esitatud andmete kvaliteeti, esitab komisjon statistilised andmed, mida kasutatakse EDP rakendamisel. Lisaks sellele peab komisjon tõlgendama raamatupidamiseeskirju iga kord, kui esineb kahtlusi valitsusasutuste tehingute liigitamise suhtes ning selle suhtes, kuidas taolised tehingud mõjutavad valitsemissektori eelarvepuudujääki ja võla ulatust. Vajaduse korral võib komisjon anda siseriiklikele statistikaasutustele soovitusi konkreetsete tehingute kajastamise kohta.

Komisjonisiseses korralduses teostab esitatud raamatupidamisaruannete läbivaatamist ja raamatupidamiseeskirjade tõlgendamist Eurostat. Delegeerides selle ülesande Eurostatile, kindlustab komisjon, et raamatupidamisalaseid ja statistikaküsimusi käsitleb objektiivsete kriteeriumide alusel ja sõltumatult erapooletu ja tehniliselt pädev organ. Lisaks sellele tugevdab seda sõltumatust ja tehnilist pädevust abi, mida osutab Eurostatile rahandus-, finantseerimis- ja maksebilansistatistika komitee (CMFB), mis ühendab statistikuid ja rahvamajanduse raamatupidajaid kõigi liikmesriikide siseriiklikest statistikaasutustest ja keskpankadest, samuti komisjoni ja Euroopa Keskpanga esindajaid ning majandus- ja rahanduskomitee vaatlejaid.

Tegevusjuhistes täpsustatakse Eurostati kui komisjonipoolse statistikaasutuse roll ja volitused seoses esitatud andmete hindamise, nende võimaliku muutmise ja avaldamisega.

Eurostati hinnang liikmesriikide esitatavatele andmetele hõlmab raamatupidamiseeskirjadele vastavuse kontrollimist ning andmete terviklikkuse, usaldusväärsuse ja järjepidevuse kontrollimist. Hindamine põhineb liikmesriikide poolt komisjonile esitatud tabelitel, aruandlusega kaasneval muul teabel, mis tahes muudel andmetel, rakendatavatel menetlustel ja põhistatistikal ning regulaarsetel kontaktidel siseriiklike statistikaasutustega. Eurostat võib avaldada avalikult kahtlusi esitatud andmete suhtes ja lõpuks viia tegelike eelarvepuudujääki ja võlga käsitlevate näitajate avaldamisel sisse muudatusi.

2.3. Liikmesriikide roll

Vastavalt protokolli artiklile 3 vastutavad liikmesriigid eelarvepuudujääki ja võlgasid käsitlevate andmete koostamise ja komisjonile edastamise eest. Avaliku sektori raamatupidamisaruannete kvaliteet puudutab iga liikmesriiki. Esitatud andmete hindamine Eurostati poolt ei vabasta liikmesriike nende endi vastutusest.

Tegevusjuhistes täpsustatakse, et siseriiklike statistikaasutuste tegevus peab olema teaduslikult täiesti sõltumatu ja pidama rangelt kinni määruses 3605/93 määratletud raamatupidamisstandarditest ja süsteemist ESA 95. Juhistes on samuti kirjeldatud liikmesriikide kohustust teavitada komisjoni võimalikult kiiresti mis tahes muudatustest näitajates ning edastada sealhulgas muudatusi selgitav dokumentatsioon.

Üldiselt on liikmesriikidel kohustus lihtsustada ühenduse eesmärkide täitmist, nagu on sätestatud asutamislepingu artiklis 10. Nad peavad võtma kõik üldised või individuaalsed meetmed, mis on kavandatud asutamislepingust tulenevate kohustuste rakendamise tagamiseks.

3. Kõigil süsteemi tasanditel ESINENUD PUUDUSTE TUVASTAMINE

3.1. Kreeka ametivõimude esitatavate eelarveandmetega seotud korduvad kvaliteediprobleemid

Eurostati aruanne eelarvenäitajate korrigeerimise kohta, mis esitati majandus- ja rahandusministrite nõukogule 16. novembril 2004, näitab, et komisjoni teenistused on tuvastanud nõuetekohaselt kõige olulisemad raamatupidamisalased probleemid Kreeka eelarvekontodes ning et võtmeküsimused tõstatati juba kui 1997. aastal. Sellest ajast alates on Kreekat jälgitud hoolsamalt kui ükskõik millist teist liikmesriiki, mida näitab näiteks järgnenud kontrollkäikude arv[1], mis oli Kreeka puhul tunduvalt kõrgem kui teiste liikmesriikide puhul. Seda intensiivset tegevust kajastasid mitmed konkreetsed soovitused, mis olid suunatud Kreeka ametivõimudele . Kuigi soovitused olid piisavalt selged, ei rakendanud Kreeka ametivõimud neid siiski, vähemalt mitte täielikult. Mõningate küsimuste kohta (nagu näiteks sõjalised kulutused ja kapitaliseeritud intress) sai Eurostat Kreeka ametivõimudelt kinnituse, et tehingud olid nõuetekohaselt registreeritud, samas kui 2004. aastal selgus, et nii see siiski ei olnud.

Selleks et statistiline raamistik nõuetekohaselt töötaks, peab seda toetama liikmesriikide teatav koostöö. Kreeka ametivõimude varem regulaarsetel kohtumistel või ametlikus kirjavahetuses Eurostatiga antud seletused ei olnud komisjonile hiljuti esitatud teabe põhjal otsustades alati täiesti täpsed.

Alates 2002. aastast väljendas Eurostat süstemaatiliselt kahtlusi teatavate Kreeka näitajate suhtes. Kui enamiku riikide suhtes ei väljendatud mingeid kahtlusi ning mõne riigi suhtes esitati vaid ühel korral kahtlus, siis Kreekat mainiti neljal korral.

Ilmneb, et Kreeka rahandusstatistika varasemad puudujäägid tulenesid suures osas süsteemi kitsaskohtadest, eriti rahvamajanduse arvepidamise ja avaliku sektori arvepidamise valdkonnas. Selle tagajärjel on neis küsimustes teatav kogemuste puudus, millega võiks osaliselt selgitada Eurostati soovituste mittejärgimist. Lisaks puuduvad usaldusväärsed põhiandmed, mis on vajalikud kvaliteetsete avaliku sektori raamatupidamisaruannete esitamiseks. Selle tulemusena kasutas Kreeka Statistikaamet kaudseid asendusandmeid, mis ei andnud usaldusväärseid tulemusi. Üheks näiteks võib tuua sotsiaalkindlustuse korrigeeritud näitajad.

Komisjon märgib, et septembris Kreeka ametivõimude esitatud teade ning alates sellest ajast nende ametivõimude esitatud vastused komisjoni edasistele konkreetsetele päringutele on nüüdseks võimaldanud oluliselt vähendada eespool nimetatud seadusandluse mittejärgimist.

3.2. Eurostati esitatavates eelarveandmetes esinevad puudujäägid

Praeguse seadusandluse alusel ei ole Eurostatil voli rakendada otsest kontrolli liikmesriikide valitsemissektori raamatupidamisaruannete üle. Eurostati ja siseriiklike statistikaasutuste vahelised arutelud põhinevad siseriiklike ametiasutuste koostöövalmidusel. Eurostat ei saa koguda andmeid otse põhiallikatest, ei saa kohustada siseriiklikke ametiasutusi esitama teavet, mida peetakse vajalikuks, et teostada esitatud eelarvepuudujääki ja võlga käsitlevate näitajate vastukontrolli, ning tal puudub voli teostada kohapealset kontrolli asjaolude suhtes, mille puhul võidakse nõuda täiendavat selgitamist. Nagu ka teiste statistikasüsteemide puhul, töötab Eurostat kui ühenduse statistikaasutus põhiandmete esitajatega bona fide põhimõttel.

Vaatamata väga olulisele vastutusele ja selle keerukusele on Eurostatis rahandusstatistikaga tegelevate töötajate arv suhteliselt piiratud. Mõned (mittepõhilised) ülesanded on muudetud asutuseväliseks. Eurostatil puuduvad vajalikud ressursid, et arendada välja tõeline kontrollivõime EDP statistika vallas. Siiski tegi Eurostat alates 2002. aastast enda pressiteadetes algust kahtluste avaliku väljendamisega mitme Kreeka teadetes esineva raamatupidamisalase probleemi suhtes.

Eurostat ei olnud piisavalt teadlik probleemide kohese avalikkuse ette toomiseks, selle asemel, et arutada neid statistikute kinnistel kohtumistel (kes ei tundnud tollal piisavat huvi probleemide arutamise vastu poliitilisel tasandil). Lisaks puudus vajadus seada prioriteete ja keskenduda põhitegevustele. Tagantjärele analüüsides võib öelda, et komisjon oleks pidanud varem ja järjepidevamalt teavitama majandus- ja rahanduskomiteed ning majandus- ja rahandusministrite nõukogu esilekerkinud probleemidest. Seda eelkõige juba 1999. aasta eelarvepuudujäägi andmete tõendamisel 2000. aasta märtsis, mil Eurostat oleks võinud osutada võimalikele probleemidele seoses ESA 95 süsteemile vastavusega. Samuti oleks ta pidanud teostama põhjalikumat ja süstemaatilisemat analüüsi näitajate ühtsuse ja järjepidevuse kohta. Komisjoni ja Euroopa Keskpanga 2000. aasta lähenemisaruanded oleksid võinud tõstatada selle kohta küsimusi (tollal kättesaadavad andmed näitasid 1999. aasta eelarvepuudujäägiks 1,6% SKTst).

3.3. Eelarveandmete esitamise ja edastamise süsteemides kehtivad üldised piirangud

Kontrollkäikude aruanded (mis koostati koostöös majandus- ja rahanduspoliitika peadirektoraadiga ja Euroopa Keskpangaga) olid rahandus-, finantseerimis- ja maksebilansistatistika komitee liikmetele kättesaadavad juba 1990ndatel. Küsimusi arutati korduvalt tehnilisel tasandil ning konsultatsiooniprotsessis osalesid kõik liikmesriigid.

Liikmesriigid oleksid võinud oma poliitiliste instantside kaudu pöörata samuti enam tähelepanu statistilistele muudatustele. 2002. aastal toimunud ulatuslik näitajate korrigeerimine jäi täielikult tähelepanuta. Kreeka eelarveandmete statistilist nõrkust toodi korduvalt esile komisjoni hinnangutes ning seda kajastasid ka Eurostati poolt esitatud andmed.

4. Kavandatavad meetmed

4.1. Ettepanekud süsteemsete probleemide kohta

Komisjon tegeleb praegu suuniste väljatöötamisega, et täiustada statistika haldamist. Et vastata nõukogu majandus- ja rahandusministrite 10. septembri 2004. aasta istungjärgul esitatud üleskutsele, on vajalik koostada üleeuroopalised standardid, mis käsitlevad siseriiklike statistikaasutuste sõltumatust, terviklikkust ja usaldatavust. Komisjon kaalub raamistiku koostamist tegevusjuhendi alusel, võimalik et direktiivi vastuvõtmise kaudu.

Statistika täiustatud haldamine tähendab muu hulgas seda, et komisjon peaks probleemi ilmnemisel sellest viivitamata teatama. See kajastub ka 2003. aasta veebruaris vastuvõetud tegevusjuhistes, kus on sätestatud, et komisjon teeb ühe kuu jooksul alates aruandetähtpäevast kokkuvõtte peamistest küsimustest või probleemidest liikmesriikide esitatud aruandetabelites, et leida lahendusi ja täiustada pidevalt andmete kvaliteeti ja ajakohasust.

Haldamise täiustamiseks on samuti vajalik tugevdada nii teatamise korda kui ka kontrollimis- ja avaldamismenetlusi ning tuua süsteemi stabiilsust, lihtsust ja läbipaistvust. Ka liikmesriigid peavad süsteemi järjekindlalt toetama.

4.2. Eurostatiga seotud ettepanekud

Komisjon kaalub ettepaneku tegemist, eesmärgiga täiendada olemasolevaid eeskirju, tugevdades selleks andmete kontrollimehhanisme. Kehtiva õiguse alusel puudub komisjonil voli teostada otsest kontrolli avaliku sektori raamatupidamisaruannete üle. Olemasolevat eeskirjade kogumit tuleb laiendada, et tagada Eurostatile kui statistikaasutusele võimalus teostada tõhusat kontrolli liikmesriikide esitatud andmete suhtes. See aitab selgitada vastutusalaseid küsimusi.

Komisjon kaalub samuti ettepaneku esitamist selleks, et suurendada enda kontrolli- ja järelevalvevõimet EDP statistika osas. See tähendab nende küsimustega tegelevate komisjoni teenistuste tugevdamist ja võimalust kaasata täiendavaid asjatundjate arvamusi liikmesriikidest. Lisaks sellele nõutakse toimuvate kontrollkäikude süstemaatilist kavandamist ning pikemaid ja põhjalikumaid kontrollkäike.

4.3. Kreekaga seonduv ad meetmed

Komisjon algatab Kreeka ametivõimude rikkumise suhtes menetluse seoses nende jätkuva suutmatusega esitada komisjonile statistilisi andmeid kooskõlas asutamislepingu lisas esitatud ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse protokolli artikliga 3, nõukogu määrusega 3605/93 ja nõukogu määrusega 2223/96 Euroopa rahvamajanduse ja regionaalse arvepidamise süsteemi kohta. Komisjon leiab, et tekkinud olukord osutab püsivatele süsteemsetele probleemidele asjaomastes ametites.

[1] Üksikasjalikuma kirjelduse saamiseks vt Eurostati lõpparuannet Kreeka valitsemissektori eelarvepuudujääki ja võlga käsitlevate näitajate korrigeerimise kohta, 22. november 2004.