Poliitiline taust

Tänane maailm erineb suuresti 2002. aasta omast, mil võeti kümneks aastaks vastu kuues keskkonnaalane tegevusprogramm[1]. Praegu taastub maailm sügavast finants- ja majanduskriisist, mis tõi selgelt esile süsteemsed riskid, mille toob kaasa ilma kriitikata vanaviisi tegutsemine. See osutab taas, kui tähtsad on keskkonnahoidliku majanduskasvu ning ressursitõhusa ja vähese CO2-heitega majanduse põhimõtted, mis võiksid olla väärtuslikud poliitilise suuna näitajad maailma majanduse ümberkorraldamiseks pikas perspektiivis.

ELi praegused kavad pakuvad palju võimalusi keskkonnapoliitika arendamiseks selles suunas. Euroopa 2020. aasta strateegia,[2] milles omistatakse suurt tähtsust ressursitõhususele, ja majanduspoliitika koordineerimise Euroopa poolaasta majanduse juhtimise alusena on tõhusad raamistikud, et hõlmata ELi üldiste sotsiaal-majanduslike eesmärkidega ka keskkonnaeesmärgid. Komisjon võttis hiljuti vastu uue kõrgete sihtidega strateegia[3] ELis 2020. aastaks bioloogilise mitmekesisuse vähenemise ja ökosüsteemi teenuste kahjustumise peatamiseks ning teatise Rio+20 konverentsi ettevalmistuste kohta[4]. Lisaks võttis ta hiljuti vastu edenemiskava vähese CO2-heitega majanduseni jõudmiseks aastaks 2050,[5] transpordiküsimusi käsitleva valge raamatu,[6] 2020. aasta energiastrateegiat käsitleva teatise[7] ning energiatõhususe 2011. aasta tegevuskava[8]. Veel kavatseb komisjon 2011. aastal vastu võtta ressursitõhusa Euroopa tegevuskava. Aastal 2012 on plaanis koostada veepoliitika kava ning vaadata läbi säästva tarbimise ja tootmise ning säästva tööstuspoliitika tegevuskava[9]. Õhukvaliteedipoliitika vaadatakse läbi 2013. aastal. Komisjon on esitanud oma ettepanekud järgmise mitmeaastase finantsraamistiku kohta ning koostab praegu ettepanekuid ühise põllumajanduspoliitika, ühise kalanduspoliitika ja ühtekuuluvuspoliitika reformimiseks.

Kõigi nende uute algatustega täiendatakse kehtivaid keskkonnaõigusakte, mida on viimastel aastatel konsolideeritud ja mis hõlmavad peaaegu kõiki keskkonnavaldkondi, v.a mullaküsimused. Nõuetekohase rakendamise korral, mida peaks hõlbustama komisjoni 2011. aastal vastu võetav teatis ELi keskkonnaõigusaktide rakendamise kohta, aitavad need õigusaktid kaitsta keskkonda ja piirata tervisekahju.

ELi keskkonnapoliitika kujundamisel on juhindutud keskkonnaalastest tegevusprogrammidest alates 1970ndate algusest ja kuuendat keskkonnaalast tegevusprogrammi tuleks võtta osana peaaegu 40 aastat kestnud pidevast protsessist. Kõnealune programm oli esimene keskkonnaalane tegevusprogramm, mille nõukogu ja Euroopa Parlament võtsid vastu kaasotsustamismenetluse kaudu. Selle kestuse ajal laienes EL kaks korda, mille tulemusel sai 15 liikmesriigi ühendusest 27 liikmesriigi liit ning mis on aidanud parandada keskkonnakaitset tänu ELi keskkonnaõigusaktide rakendamisele.

Käesolevas teatises on esitatud programmi lõpphinnang, mis annab selge ülevaate keskkonnapoliitika kujundamisest praegu ja tulevikus.

ÜLDISED TULEMUSED

Lõpparuanne põhineb välishinnangul, avaliku arutelu tulemustel[10] ja Euroopa Keskkonnaameti 2010. aasta aruandel keskkonnaseisundi kohta (SOER 2010)[11].

Tuleks kohe ära märkida, et kuues keskkonnaalane tegevusprogramm on vaid üks mitmest keskkonnapoliitikat suunavast tegurist, millest igaühe osatähtsust on keeruline kindlaks määrata. Seetõttu on käesoleva hinnangu koostamisele lähenetud pragmaatiliselt, st hinnatud on eespool mainitud allikaid, et selgitada välja olulisimad saavutused ja puudujäägid seoses kuuendas keskkonnaalases tegevusprogrammis määratletud eesmärkidega.

Nendest asjaoludest hoolimata on käesoleva lõpphinnangu üldjäreldus, et kuues keskkonnaalane programm oli kokkuvõttes kasulik, sest ta tagas keskkonnapoliitika üldraamistiku. Enamik programmis sätestatud algatusi on lõpule viidud või lõpuleviimisel.

Programmi ettevalmistamine andis osalejatele võimaluse ELi keskkonnapoliitikat tervikuna põhjalikult hinnata ja sellest paremini aru saada. Kuna programm võeti vastu kaasotsustamismenetluse kaudu, peavad sidusrühmad seda eelmistest programmidest seaduspärasemaks. See on aidanud suurendada vastutustunnet programmist tulenevate poliitiliste ettepanekute suhtes. Paljud sidusrühmad on mitte ainult riigi, vaid mõnes liikmesriigis ka piirkondlikul ja kohalikul tasandil kasutanud kuuendat keskkonnaalast tegevusprogrammi vahendina, millele tuginedes kaitsta keskkonnapoliitikat konkureerivate poliitiliste vajaduste vastu, kindlustada vajalik rahastamine ning tagada ettevõtjatele teatavate tulevaste poliitiliste arengusuundade prognoositavus.

Programmi seitse teemastrateegiat (õhu, pestitsiidide, jäätmetekke vältimise ja ringlussevõtu, loodusvarade, mullastiku, merekeskkonna ning linnakeskkonna strateegia)[12] töötati välja poliitika paremaks ühtlustamiseks ja teadmiste suurendamiseks. Kuigi eri teemastrateegiate edenemiskiirus oli valdkonniti erinev, aitas nende strateegiate ettevalmistamine teatavatel juhtudel tekitada poliitilist tahet mõjusate eesmärkide ja ajakavade vastuvõtmiseks ning nende rakendamiseks. See aitas luua terviklikuma lähenemise keskkonnapoliitika kujundamisele ning saavutada üksmeele selle üle, kuidas kõige paremini lahendada pädevuse või väheusaldusväärsete andmetega seotud küsimused. Sidusrühmade arvates on kõige suuremaks tõukejõuks olnud merekeskkonna, mullastiku, linnakeskkonna ja loodusvarade strateegiad. Neist mõne ajendil kehtestati isegi konkreetsed õigusaktid. Õhu, pestitsiidide ning jäätmetekke vältimise ja ringlussevõtu strateegiates pöörati rohkem tähelepanu olemasolevate meetmete läbivaatamisele kooskõla suurendamiseks ja konkreetsete puuduste kõrvaldamiseks.

Siiski puuduvad veenvad tõendid selle kohta, et kuues keskkonnaalane tegevusprogramm oleks suutnud ajendada konkreetsete keskkonnaalaste vahendite vastuvõtmist. Osaliselt saab erinevusi kõnealuse programmi eesmärkide saavutamisel seletada selle ülesehitusega, eeskätt sellega, et eri teemavaldkondade eesmärgid olid erinevate raskusastmetega. Näiteks võeti kliimamuutustega seotud eesmärgid hiljem üle selle valdkonna dünaamilises poliitikakujundamises, mida ei ajendanud kuues keskkonnaalane tegevusprogramm. Seevastu 2010. aasta bioloogilise mitmekesisuse eesmärki ei saavutatud, sest vaatamata liikmesriikide esialgsele kindlale tahtele eesmärki saavutada puudusid selleks piisavad vahendid.

Lepingu kohaselt peaks üldised keskkonnaalased tegevusprogrammid olema suunatud esmatähtsate eesmärkide täitmisele, kuid kaasotsustamismenetluse tulemusel koostatud kuues keskkonnaalane tegevusprogramm hõlmas palju eri ulatuse ja mõjuga meetmeid. Koos pikemaajalise visiooni puudumisega tähendas see, et programmil puudus selge sõnum, mis oleks aidanud säilitada programmi olulist rolli kogu selle kestuse ajal. Teemastrateegiate arendamine nõudis palju aega ja inimressursse: viimane strateegia võeti vastu alles 2006. aastal. Piiravaks teguriks oli ka ELi keskkonnaõigusaktide ebapiisav rakendamine ja jõustamine.

Kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi kümneaastane kestusaeg ei olnud alati sobiv. Mõnes valdkonnas (nt jäätmetekke vältimine) oli see piisav, et poliitikameetmed välja töötada, vastu võtta ja neid varases etapis rakendada. Muude valdkondade (nt loodusvarad ja bioloogiline mitmekesisus) jaoks oli see ajavahemik aga liiga lühike lisateabe hankimise vajaduse või muude tõkete tõttu. Mis aga puudutab rahastamist, siis mõjutas kõnealune programm küll 2007.–2013. aasta[13] mitmeaastast finantsraamistikku, kuid selle vastuvõtmine 2002. aastal tähendas, et mõju 2000.–2007. aasta finantsraamistikule puudus[14].

ESMATÄHTSAD VALDKONNAD

Selles osas on üksikasjalikumalt hinnatud kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi mõju selle esmatähtsatele valdkondadele (loodus ja bioloogiline mitmekesisus, keskkond ja tervis, loodusvarad ja jäätmed, kliimamuutused ning rahvusvahelised küsimused), programmi kestuse ajal neis valdkondades kujundatud keskkonnapoliitika saavutusi ja puudusi ning saadud õppetunde.

Loodus ja bioloogiline mitmekesisus

Mõju. Looduse ja bioloogilise mitmekesisuse valdkonnas ajendas programm arendama mullakaitse teemastrateegiat ning merekeskkonna kaitse ja säilitamise teemastrateegiat. Programm osutas tähelepanu teadmiste suurendamise, rahastamise parandamise ja senise tegevuse tõhustamise vajadusele. Programmi eesmärk oli suurendada poliitilist teadlikkust loodusest ja bioloogilisest mitmekesisusest, et see muutuks võrdväärseks teadlikkusega muudest keskkonnaküsimustest (nt kliimamuutused). Samuti tõstis see esile vajadust võtta poliitiliste otsuste tegemisel arvesse bioloogilise mitmekesisuse ja sellega seotud ökosüsteemi teenuste majanduslikku väärtust.

Saavutused. Kaitsealade võrgustikku Natura 2000 on laiendatud ja see hõlmab nüüd ligikaudu 17 % ELi maismaapindalast. Mullakaitse teemastrateegiaga12 rõhutati, et muld on oluline loodusvara ja tähtis bioloogilise mitmekesisuse kaitsmisel. Merekeskkonna kaitse ja säilitamise teemastrateegiaga12 loodi merekeskkonna bioloogilise mitmekesisuse kaitse alus ning jõgede ja järvede nitraadi- ja fosforisaastus on vähenenud. Väga palju on ära tehtud ka teadmiste suurendamiseks – näiteks on ökosüsteemide ja bioloogilise mitmekesisuse majanduslikke aspekte käsitlev algatus (TEEB)[15] kiirendanud ökosüsteemi teenuste ja looduskapitali rahalise väärtuse määramist. ELi bioloogilise mitmekesisuse 2010. aasta võrdlustaset kasutatakse võrdlusalusena ja Euroopa 2010. aasta bioloogilise mitmekesisuse näitajate ühtlustamine (SEBI 2010)[16] on väga oluline edasiste saavutuste hindamiseks. Kõigele lisaks võeti hiljuti vastu ka uus kümneaastane bioloogilise mitmekesisuse kaitsmise strateegia3.

Puudused. Kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi üldeesmärki peatada bioloogilise mitmekesisuse vähenemine 2010. aastaks ei saavutatud ja enamikes bioloogilise mitmekesisusega seotud näitajates on vaatamata olulistele piirkondlikele erinevustele üldiselt toimunud negatiivne areng, näiteks maakasutuse lõpetamine, elupaikade killustumine transporditaristu muutuste tõttu, valglinnastumine ja sobimatu põllumajandustegevus. On oht, et 2015. aastaks ei saavutata suure osa Euroopa mageveekogude head seisundit11. Rohkem kui 10 000st ELis kasvavast võõrliigist võib hinnanguliselt 10–15 % kahjustada loodust ja bioloogilist mitmekesisust. ELi loodusdirektiivis[17] loetletud liikide ja Euroopa elupaigatüüpide üksikasjalikust biogeograafilistest hindamisest nähtub, et vaid 17 %-l elupaigatüüpidest ja liikidest on soodne kaitsestaatus[18]. Merekaitsealade võrgustiku loomine on edenenud aeglaselt – praeguseks hõlmavad kaitsealad umbes 6 % liikidest ja 10 % elupaikadest. Kuigi nõukogu rõhutas kuuendas keskkonnaalases tegevusprogrammis mulla säästva kasutamise esmatähtsust, ei ole ta selles küsimuses edusamme teinud, milleks oleks eelkõige olnud mulla raamdirektiivi ettepaneku vastuvõtmine[19]. Seetõttu on seni olnud keeruline saavutada kõnealuse programmi eesmärki seoses ELi mullaharimistavadega .

Saadud õppetunnid. Bioloogilise mitmekesisuse vähenemise peatamiseks 2010. aastaks oleks saanud rohkem ära teha, kui EL ja liikmesriigid oleksid sellele ülesandele pööranud piisavalt poliitilist tähelepanu ja võtnud vajalikul määral rahalisi kohustusi.

Keskkond ja tervis

Mõju. Kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi mõjul vaadati läbi olemasolevad kohustused ja kavandatud meetmed ning pöörati rohkem tähelepanu seosele keskkonnategurite ja inimeste tervise vahel. Tänu programmile edendati meetmeid, mida ei oleks pruukinud muidu võtta (nt linnakeskkonnaga seotud meetmed) või mis oleksid ilma programmi antud tõuketa võinud võtta rohkem aega või olla kitsahaardelisemad (nt pestitsiididega seotud meetmed). Õhusaaste 2005. aasta teemastrateegiaga12 loodi põhjalike teadmiste põhjal ulatuslik ja terviklik metoodikaraamistik, mis moodustab tervikliku õhukvaliteedipoliitika aluse.

Saavutused. Olgugi et inimeste tervise kaitse on olnud paljude keskkonnapoliitika meetmete (nt õhu, vee ja kemikaalidega seotud poliitika) eesmärk, aitas keskkonna ja tervise 2004.–2010. aasta tegevuskava[20] suurendada teadlikkust keskkonna ja tervise seosest ning koguda selle kohta rohkem teavet. Vastu võeti kemikaale, pestitsiide ja vett käsitlevad ulatusliku mõjuga õigusaktid, kuigi pikkade rakendamistähtaegade tõttu võib nende mõju avaldumine aega võtta. Viimasel üheksal aastal on vähenenud vääveldioksiidi, lämmastikoksiidide ja plii sisaldus õhus. Lisaks võeti ka uusi meetmeid, mida ei olnud kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammiga ette nähtud, mis on märk poliitiliste prioriteetide muutumisest veenappuse ja metsatulekahjude suureneva ohu tõttu.

Puudused. Tõenäoliselt ei saavutata täielikult kõnealuse programmi eesmärki jõuda ühe põlvkonna ajal selleni, et kemikaale toodetakse ja kasutatakse viisil, mis ei kahjusta oluliselt tervist ega keskkonda. Samuti on endiselt vähe andmeid keskkonnas ja inimestes sisalduvate kemikaalide hulga ning paljude erinevate kemikaalidega kokkupuute toime kohta. Linnakeskkonna teemastrateegia12 ei ole märkimisväärselt mõjutanud programmis sisalduva linnakeskkonna parandamise eesmärgi saavutamist. Suurt muret teeb endiselt tahkete osakeste ja osooniprobleem: PM10-osakeste sisaldus on paljudes ELi linnades jätkuvalt oluline tegur, mis põhjustab varast surma ning hingamisteede ja südame-veresoonkonna haigustesse ja vähki haigestumist. Hinnanguliselt 40 % ELi rahvastikust elab linnades, kus öine müra ületab Maailma Terviseorganisatsiooni soovitatud taset. Rahuldava kvaliteediga veele ei ole piisavat juurdepääsu ja see ohustab mitmes maapiirkonnas inimeste tervist.

Puudusi esineb ka keskkonda ja muid valdkondi käsitlevates õigusnormides, nt seoses siseõhu kvaliteediga (võttes arvesse, et Euroopa kodanikud veedavad hinnanguliselt 90 % ajast siseruumides) ning majapidamises ja äritegevuses kasutatavate seadmete heitkogustega. Veel on läbi vaatamata ka heitkoguste siseriiklikud ülemmäärad ning kogu ELis on endiselt probleemiks lämmastiku ülemäärane sadestumine atmosfäärist.

Saadud õppetunnid. Rohkem tähelepanu tuleb pöörata rakendamisele nii liikmesriikide kui ka piirkondlikul tasandil. Keskkonnakvaliteedi mõju tervisele käsitlevate uuringute tulemusi ja sellega seotud teavet tuleks rohkem arvesse võtta rahva tervise parandamise üldisema poliitikaeesmärgi täitmisel. Poliitikakujundamises tuleb rohkem arvesse võtta linnakeskkonda, arvestades, et peaaegu 75 % ELi rahvastikust elab linnades.

Loodusvarad ja jäätmed

Mõju. Kuues keskkonnaalane tegevusprogramm aitas paremini siduda jäätmepoliitikat ja loodusvarasid käsitlevat poliitikat, täiustada jäätmekäitlust ning liikuda säästva tarbimise ja tootmise põhimõttest lähtuva poliitika suunas. Loodusvarade säästva kasutamise teemastrateegiast12 tulenevalt tehti täiendavaid teadusuuringuid, loodi uusi foorumeid[21] ning sellele tugines käimasolev ressursitõhususe alane töö. Jäätmetekke vältimise ja jäätmete ringlussevõtu teemastrateegia12 oli jäätmeid käsitlevate ELi õigusaktide ühine strateegiaraamistik.

Saavutused. Loodusvarade kasutus ei suurene enam majanduskasvuga samas tempos. Säästva tarbimise ja tootmise ning säästva tööstuspoliitika (STT/STP) tegevuskavaga9 nähti ette sidusad meetmed Euroopa toodete keskkonnahoidlikumaks muutmiseks, sh mitut sidusrühma ühendav platvorm (jaemüügifoorum) ülesandega suunata säästvama tarbimise tavasid. Hiljuti vastu võetud meetmete (ökodisaini direktiiv,[22] ökomärgise määruse läbivaadatud versioon ja keskkonnahoidlike riigihangete algatus) eesmärk on aidata parandada edaspidist loodusvarade kasutust.

Programmi üldeesmärkide paremaks saavutamiseks on tunduvalt ajakohastatud ja lihtsustatud ka jäätmeid käsitlevaid õigusakte. Need on muudetud ulatuslikumaks, lisades neisse olelusringi hindamise põhimõtte, kehtestades ringlussevõtu ning korduv- ja taaskasutamise eesmärgid ning vähendades teatavate jäätmete lubatud ohtlikkust. Ohtlike ainete kasutamise piiramist käsitlevast direktiivist tulenevalt on juba tublisti vähendatud ELi turule viidavates elektroonikaseadmetes sisalduvate potentsiaalselt kahjulike ainete kogust[23].

Puudused. Absoluutarvudes suureneb loodusvarade kasutus jätkuvalt ning see on vastuolus eesmärgiga võtta arvesse pikaajalist keskkonnataluvust. Loodusvarade tootlikkus erineb liikmesriigiti oluliselt. Suureneb ka sõltuvus impordist (praegu on 20 % kasutatavatest loodusvaradest imporditud) ning selle tagajärjed on suuresti teadmata.

Vastupidiselt kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi eesmärgile vähendada ELis tekkivate jäätmete üldkogust, on jäätmeteke parimal juhul stabiliseerunud ja võib-olla hoopis suureneb. Hoolimata sellest, et jäätmete raamdirektiivis pööratakse varasemast suuremat tähelepanu jäätmetekke vältimisele, ei võimaldanud piisavalt põhjalike teadmiste puudumine ja liikmesriigiti erinev olukord konkreetsemate meetmete võtmist ega eesmärkide püstitamist.

Saadud õppetunnid. Toit ja jook, eratransport ja elamumajandussektor moodustavad ELis 70–80 % tarbimise keskkonnamõjust[24]. Lisaks aratakse, et üle 80 % kogu toodetega seotud keskkonnamõjust pannakse paika toote väljatöötamise ajal11. Inimtegevuse ja -käitumise keskkonnamõju vähendamiseks tuleb neile sektoritele ja toodete ökodisainile rohkem tähelepanu pöörata. Jäätmeid käsitlevate õigusaktide rakendamine valmistab endiselt raskusi, eriti ajal, mil jäätmetega kauplemine kogub hoogu.

Kliimamuutused

Mõju. Kuues keskkonnaalane tegevusprogramm oli küll kliimamuutustega toimetulekuks kasulik, eeskätt esmatähtsate ülesannete seadmiseks ja üldisema institutsioonide toetuse saamiseks, kuid välised tegurid olid mõjusamad, nt rahvusvahelised arengusuunad, üldsuse teadlikkus, Sterni ülevaade kliimamuutuste majandustegurite ja meetmete võtmatajätmise kulude kohta, valitsustevahelise kliimamuutuste rühma neljas hindamisaruanne, millega loodi kliimameetmete tugev teaduslik alus, geopoliitilised murepunktid seoses sõltuvusega fossiilkütustest, energiahinnad ja energiajulgeolek, samuti lisanduvad tõendid kliimamuutuste mõjust kogu maailmale ja sellega seotud kuludest, mida on muu hulgas põhjustanud sagedasemad äärmuslikud ilmastikunähtused paljudes maailma piirkondades.

Saavutused. Ehkki rahvusvahelise üldsuse tegevusega seotud eesmärgid jäid saavutamata, ületati kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi eesmärgid seoses ELi tasandi sihtide ja edusammudega. 2007. aasta kliima- ja energiapaketis seati kasvuhoonegaaside heite vähendamise, taastuvenergia osakaalu ja energiatõhususe eesmärgid. ELi 2005. aastal loodud heitkoguste kauplemise süsteemiga[25] kehtestati CO2-hind ning nitraadidirektiivi ja prügiladirektiivi[26] abil õnnestus vähendada kasvuhoonegaaside heidet. Uue poliitikavaldkonnana tõusis esile kliimamuutustega kohanemine. Vastu võeti CO2 kogumist ja säilitamist käsitlev direktiiv,[27] mida küll kõnealune programm ei hõlmanud. Ületatakse üldised siduvad ja mõõdetavad eesmärgid, nagu Kyoto protokolli eesmärk vähendada heitkogust 2012. aastaks 8 %.

Puudused. Mõõdetavad eesmärgid, nagu eesmärk saavutada 2010. aastaks taastuvenergia 12 %-line osakaal kogu energiatarbimises,[28] olid soovituslikumat laadi ja neid oli raskem saavutada. Transpordisektori kasvuhoonegaaside heitkoguste suurenemine on ikka veel majanduskasvuga tihedalt seotud11. Samuti suurenes 1990.–2008. aastal fluorosüsivesinike heide, kuid rahvusvaheliselt seda valdkonda endiselt ei reguleerita.

Saadud õppetunnid. Kuues keskkonnaalane tegevusprogramm aitas äratada üldsuses suuremat huvi kõnealuse valdkonna vastu. Veelgi olulisem oli aga see, et meetmeid sai põhjendada selge kulude ja kasu analüüsiga ning et ELi riigipeadel oli poliitiline tahe esmajärgulisi poliitikaeesmärke saavutada.

Rahvusvahelised küsimused

Mõju. Kuuendas keskkonnaalases tegevusprogrammis rõhutas EL veelkord oma tahet a) võtta keskkonnakaalutlusi arvesse kõigis ELi välissuhetes ja b) teostada ELi säästva arengu strateegia välismõõdet.

Saavutused. ELi rahvusvahelised kohustused bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni ja Nagoyas 2010. aastal sõlmitud bioloogilise mitmekesisuse eesmärke käsitleva kokkuleppe raames on aidanud viimastel aastatel edendada bioloogilise mitmekesisusega seotud meetmeid rahvusvahelisel tasandil. Edukad on olnud ka mõningad muud mitmepoolsed keskkonnakokkulepped, nagu Rotterdami konventsioon eelnevalt teatatud nõusoleku menetluse kohta[29] ja püsivate orgaaniliste saasteainete Stockholmi konventsioon[30]. Samuti on EL aktiivselt aidanud koordineerida rahvusvahelist kliimameetmete ja bioloogilise mitmekesisusega seotud tegevust. Säästva arengu peatükid on lisatud vabakaubanduslepingutesse ning vähendada on püütud keskkonnatoodete ja -teenustega kauplemise tõkkeid. Ei ole ka vähetähtis, et EL on oma keskkonnaõigusaktide kaudu mõjutanud kogu maailma, sest ELi eksportivad riigid peavad järgima ELi tootestandardeid.

Puudused. Hoolimata ELi püüdest tugevdada mitmepoolset koostööd ning tõendada oma valmisolekut rakendada rahvusvahelisi konventsioone ja kokkuleppeid, saavutati rahvusvahelise keskkonnajuhtimise parandamisel vaid vähest edu. Keskkonnaprobleeme tõsteti küll esile ELi kaubandussuhete alastes poliitikameetmetes, kuid nendega oleks võinud rohkem arvestada kaubanduslepingute põhiküsimustes, nagu turulepääs. Keskkonnaküsimuste arvessevõtt arenguabi andmisel sõltus liigselt sellest, kui tähtsaks pidasid neid küsimusi abisaavad riigid.

Saadud õppetunnid. Keskkonnaprobleemid muutuvad üha üleilmsemaks ning nende lahendamiseks on vaja sidusamat ja sihipärasemat tegevust ELis, et viimane saaks tõhusamalt mõjutada rahvusvahelist poliitikat ja jätkata parema rahvusvahelise keskkonnajuhtimise poole püüdlemist. ELi tulevased meetmed üleilmsete ja piirkondlike keskkonnaprobleemide lahendamiseks peaksid põhinema kokkulepitud strateegial, milles on määratletud tähtsaimad eesmärgid. See aitaks piiratud rahalisi vahendeid kõige paremini ära kasutada. Arvesse tuleb võtta ELi suurenevat ökoloogilist jalajälge[31] ja keskkonnaküsimuste tõhusust abipoliitikas. Rohkem võiks ja tuleks ära teha, et suurendada teadlikkust keskkonnaküsimuste lahendamise majanduslikust kulust ja tulust ning meetmete võtmatajätmise kuludest. Samuti peaks EL edendama kogu maailmas rohelist majandust, milles arvestatakse keskkonna-, sotsiaal- ja majandusküsimustega, nagu vaesuse vähendamine.

STRATEEGILISTE PÕHIMÕTETE JA VAHENDITE TÕHUSUS

Peale eespool nimetatud esmatähtsate valdkondade hõlmab kuues keskkonnaalane tegevusprogramm veel mitmesuguseid poliitikakujundamise põhimõtteid ja vahendeid, sh ühtsus, integratsioon, rahastamine, rakendamine ja jõustamine. Neid käsitletakse allpool.

Mõju. Kuues keskkonnaalane tegevusprogramm täiendas Lissaboni strateegiat[32] ja säästva arengu strateegiat[33] ning selle põhiülesanne oli kaasata keskkonnaküsimused teemastrateegiate kaudu kõigisse poliitikavaldkondadesse. Programmis toodi esile vajadus võtta keskkonnakulusid arvesse kõigis valdkondades ja rahastada Natura 2000 võrgustikku. 16 % ELi ajavahemiku 2007–2013 (mis hõlmab programmi kestusaja teist poolt) mitmeaastasest eelarvest[34] oli ametlikult ette nähtud keskkonnaeesmärkide, sh spetsiaalse LIFE-programmi täitmiseks[35].

Kuuendas keskkonnaalases programmis pandi suurt rõhku parema poliitikakujundamise põhimõtete ja vahendite (eeskätt terviklik mõjuhindamine ja turupõhiste vahendite laialdasem kasutus) soodustamisele ja edendamisele. Samuti rõhutati selles usaldusväärsetele teaduslikele alusandmetele tugineva poliitikakujundamise tähtsust.

Saavutused. Kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi eesmärk oli viia kooskõlla kõik ELi keskkonnapoliitika kujundamise etapid, hõlmates eesmärke, vahendeid, rakendamist ja tulemusi, ehkki viimaseid on raske mõõta. Programmi esmatähtsate valdkondade kooskõla aitasid ennekõike saavutada teemastrateegiad, mille abil kõrvaldati olulised lüngad näiteks mere- ja linnakeskkonna ning mulla ja loodusvarade valdkonnas või käsitleti kehtivate meetmete väiksemaid ja konkreetsemaid puudujääke, näiteks jäätmetekke vältimise ja ringlussevõtu, õhu ning pestitsiidide valdkonnas.

Integratsiooni vallas aitas programm suunata keskkonnaküsimuste arvessevõtmist ühise põllumajanduspoliitika, ühise kalanduspoliitika ja ühtekuuluvuspoliitika reformimisel. Edendati ka metsandusmeetmeid, mis kulmineerus metsade kaitset ja metsateavet ELis käsitleva rohelise raamatu avaldamisega 2010. aastal.

Komisjon tegi tööd keskkonnaõigusaktide parema rakendamise tagamiseks. Selleks pööras ta ühest küljest suuremat tähelepanu rikkumiste ärahoidmisele ja võttis teisest küljest strateegilisemaid jõustamismeetmeid, keskendudes näiteks ränkadele või süstemaatilistele rikkumistele. Keskkonnavastutuse direktiivis soovitatakse finantstagatiste andmist keskkonnakahjustuse kõrvaldamiseks.

Ühtekuuluvuspoliitika fondidest eraldati suuremaid summasid keskkonda, nt säästvasse energiasse, bioloogilise mitmekesisuse ja looduskaitsesse või jäätmekäitluse ja veeinfrastruktuuri investeerimiseks[36] ning põllumajandusfondidest keskkonnakaitse parandamiseks. Teadusuuringute ja tehnoloogiaarenduse kuuendas ja seitsmendas raamprogrammis[37] pöörati samuti säästvale arengule ja keskkonnale rohkem tähelepanu. LIFE-programm on vaatamata oma väikesele ulatusele olnud märkimisväärseks abiks kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi rakendamisel ning võimaldanud sihipärast tegevust keskkonnapoliitika toetamiseks. Keskkonnanõuete järgimise abiprogrammi raames pakutakse konkreetset abi väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele. Rahvusvaheliselt eraldas komisjon raha 2007.–2013. aasta arenguabi vahendi[38] ja geograafilise koostöö programmide kaudu. Ühise kalanduspoliitika läbivaatamise käigus ning transpordisektoris ja veidi hiljem ka kivisöesektoris saavutati mõningat vähest edu keskkonnakahjulike toetuste lõpetamisel.

Aja jooksul on teadmiste suurendamiseks välja töötatud eri näitajad. Euroopa Keskkonnaameti iga viie aasta järel koostatav aruanne keskkonnaseisundi kohta on oluline vahend saavutatu hindamiseks ja korrapärast teavet annavad ka komisjoni iga-aastased keskkonnapoliitika ülevaated[39]. Edaspidi aitab keskkonnateabesüsteeme täiustada ka INSPIRE[40] rakendamine ja ühise keskkonnateabesüsteemi (SEIS) edasiarendamine.

Puudused. Ka viienda keskkonnaalase tegevusprogrammi lõppedes märgiti ära, et ELi poliitika eri valdkondade kooskõlla viimiseks tuleb rohkem ära teha, ehkki selles vallas on teatav edasiminek toimunud. Endiselt on probleemiks mereressursside, eelkõige kalavarude ülekasutamine. Keskkonda koormab ikka veel oluliselt transport ning üha rohkem ka mittesäästev tarbimine ja tootmine.

Liikmesriigid võiksid õigusnormide rakendamist märgatavalt parandada. Kuues keskkonnaalane tegevusprogramm võimaldas eelseisvaid algatusi ette näha, et liikmesriigid ja õigusaktide rakendajad saaksid ennast paremini ette valmistada. Seda aga ei tehtud. Ikka veel on keskkonnaga seotud viiendik kõigist menetlemisel olevatest rikkumismenetlustest, milles käsitletakse teatamata jätmist, nõuete järgimata jätmist või ELi õigusaktide puudulikku kohaldamist. Kõige problemaatilisem on olnud looduskaitse ning jäätme- ja veealaste õigusaktide rakendamine – nende valdkondadega oli 2010. aastal seotud ligikaudu kaks kolmandikku ELi keskkonnaalastest rikkumismenetlustest.

Kaasotsustamismenetluse raames toimus poliitiline arutelu kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi üle pärast finantsraamistiku arutamist. See tähendab, et üldeelarve põhijooned programmi kestusaja esimeseks pooleks ehk 2006. aastani olid juba kehtestatud, mis ei olnud optimaalne. Tuleb alles hinnata, kui tõhusalt kasutasid arenguabi ja geograafilise koostöö programmide rahalisi vahendeid saanud riigid neid vahendeid keskkonnaprogrammide/-projektide jaoks.

Hiljutistele headele tulemustele vaatamata on keskkonnateave, eriti ametlikud andmed ja statistika endiselt puudulik ega ole alati õigel ajal kättesaadav. Keskkonnakahjulike toetuste järkjärgulise lõpetamise meetmetega ei jõutud nii kaugele, kui algselt loodeti, ning uuritud ei ole maksustamise võimalusi suurema säästvuse edendamiseks. Heitkogustega kauplemise süsteemi kaudu on mõnes sektoris küll kasutatud turupõhiseid vahendeid, kuid nende täispotentsiaal on veel kasutamata.

Saadud õppetunnid. Kuna keskkonnaprobleemid muutuvad, tuleb esmatähtsate valdkondade (nt kliimamuutuste ja õhukvaliteedi poliitika) ning muude keskkonna seisukohast oluliste sektorite poliitika alates selle kujundamisest kuni rakendamiseni sidusamaks muuta muu hulgas ka liikmesriikide tasandil. Selgemalt oleks tulnud esile tuua arendatava poliitikaga kaasnevad kompromissid, nt bioenergia tootmise mõju või taastuva hüdroenergia kahjulik toime paljudele veekogudele.

Keskkonnaõigusaktide puudulik rakendamine takistab keskkonnapoliitika eesmärkide saavutamist ja vähendab selle usaldusväärsust ning pärsib muude sektorite valmidust tulemuste parandamiseks kohustusi võtta. Komisjoni kogemused osutavad kitsaskohtadele kogu ELi keskkonnaalases juhtimisstruktuuris, keskkonnaõigusaktide ja muude ELi õigusaktide teabesätetes, seires ning kontrollides.

Muude kui keskkonnaprogrammide kaudu rahastamise võimalikult tõhusaks muutmiseks on vaja pidevat kontrolli. Riikide eelarvete rasket olukorda arvesse võttes tuleb ELi keskkonnapoliitika kujundamise varases etapis vajalikul tasandil ja piisavalt uurida erasektori kapitali kasutamise võimalusi. Samuti tuleb tähtsustada poliitikameetmeid, mis loovad rohelisele majandusele üleminekuks selget lisandväärtust ja mida saab rakendada lühikese/keskpika aja jooksul. Täiendavaid meetmeid tuleb võtta ka keskkonnakahjulike toetuste reformi läbiviimiseks.

Vaja on suuremaid keskkonnateadmisi ning paremat arusaama õigusaktide täiustamist ja rakendamist soodustavatest ja takistavatest teguritest.

Paljutõotavate uurimistulemuste turulejõudmise takistuste kõrvaldamiseks tuleks Euroopas rohkem toetada ökoinnovatsiooni.

TULEVIKUÜLESANDED

Kui mullaküsimused välja arvata, on keskkonnapoliitika ja keskkonda käsitlevate õigusaktide alustalad nüüd paigas, kuigi puuduliku rakendamise tõttu ei ole neid edusammude saavutamiseks veel täies mahus kasutatud.

Kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi kestusaja jooksul on maailma majanduskorraldus muutunud. Esile tõusevad uued majanduses osalejad ja maailma rahvastiku suurenedes tekitab kasvav nõudlus loodusvarade järele loodusele lisakoormust. EL on selle aja jooksul laienenud ja sõltub seega järjest rohkem imporditud loodusvaradest[41].

Tavapärane keskkonnapoliitika on keskkonnakaitse jaoks endiselt väga tähtis, kuid muutuv olukord ja keskkonnaprobleemide üha suurenev seotus eeldab paindlikkust ja kohanemisvõimet.

Tulevase keskkonnapoliitika abil tuleb ennekõike keskkonnaseisundi halvenemist vältida , mitte halvenenud seisundit parandada , ning keskkonnaküsimusi veelgi rohkem kõigisse asjakohastesse poliitikavaldkondadesse kaasata. Siinkohal annaks pikaajalisem visioon kindlust poliitilise suuna võtmiseks, jättes samas alles võimaluse võtta arvesse vahepeal muutuvat olukorda.

Euroopa 2020. aasta strateegias peetakse üleminekut rohelisele, ressursitõhusale, konkurentsivõimelisele ja vähese CO 2 -heitega majandusele võimalikuks uueks säästva majanduskasvu saavutamise viisiks. Kui tulevastel aastakümnetel parandatakse loodusvarade tootlikkust sama palju kui eelmistel aastakümnetel tööviljakust, väheneb ELi sõltuvus toorainetest ja loodusvaradest. Maa jätkusuutlikum kasutamine vähendab koormust ökosüsteemidele ning nende pakutavatele teenustele. Neid probleeme aitab lahendada ja varasemast säästvamat majanduskasvu saavutada ka tehnoloogiaareng ja innovatsioon, eeskätt ökodisain.

Rahvusvahelisel tasandil peaks EL suurendama oma ligikaudu 500 miljoni inimesega turu potentsiaali rangete keskkonnanõuete ning keskkonnaga seotud oskuste ja toodete kaudu. See võimaldab tal aidata kaasa säästvale keskkonnahoidlikule majanduskasvule mujal maailmas, sh ELi abi saavates riikides, ja jätkata ühtlasi parema rahvusvahelise keskkonnajuhtimise poole püüdlemist. Selleks tuleb tõenäoliselt muuta rahvusvahelise keskkonnajuhtimise põhimõtteid, lähtudes mõistlikest, teaduslikult põhjendatud poliitilistest otsustest. Väga oluline on kaasata keskkonnaga ja CO2-heite vähendamisega seotud küsimused muude sektorite ärimudelitesse ning tagada sidus poliitika alates selle kujundamisest kuni rakendamiseni välja. Keskkonna kaitsmiseks ja tervisekahju piiramiseks tuleb kõrvaldada kehtivate õigusaktide nõuetekohase rakendamise tõkked, eelkõige kõigi tasandite juhtimisprobleemid liikmesriikides.

Keskkonnakoormus muutub üha üleilmsemaks ja süsteemsemaks. Keerukate seoste tõttu on vaja suuremaid teadmisi , et parandada arusaama soodustavatest ja takistavatest teguritest, põhjendada meetmete võtmise ja võtmata jätmise kulusid ning töötada välja usaldusväärsed näitajad, mille alusel mõõta ELis säästva tuleviku rajamisel saavutatut.

Keskkonnakoormuse vähendamiseks tuleb põhjalikult uurida ka tarbijate (nii üksikisikute kui ka rühmade) käitumise muutmise võimalusi eelkõige linnades[42]. Tuleks laialdasemalt kasutada turupõhiseid vahendeid säästvamate tarbimisharjumuste süvendamiseks. Samuti tuleks jätkata tööd keskkonnakahjulike toetuste lõpetamiseks.

Riikide eelarvete rasket olukorda arvesse võttes tuleb keskkonnatingimuste parandamiseks tulevikus järjest rohkem kasutada avaliku ja erasektori rahaliste vahendite kombinatsiooni. Kui keskkonnaeesmärkide püstitamise ajal otsustatakse ka selle üle, mil määral saab neid rahastada avalik ja mil määral erasektor, pakub see suuremat kindlust nende saavutamise osas. See tähendab, et keskkonnapoliitikat tuleks planeerida suuremas kooskõlas mitmeaastaste finantsraamistikega, sest neis on ELi tasandil kindlaks määratud avaliku sektori rahalised vahendid ja see, mil määral on vaja kaasrahastada muid poliitikavaldkondi, mille meetmetest keskkonnatulemused järjest rohkem sõltuvad.

JÄRELDUSED

Käesoleva hinnangu tulemused näitavad, et kuues keskkonnaalane tegevusprogramm tagas kümneks aastaks keskkonnapoliitika üldraamistiku. Selle aja jooksul konsolideeriti ja saadi valmis keskkonnaõigusaktid, mis hõlmavad nüüd peaaegu kõiki valdkondi peale mullaküsimuste. Kuna programm võeti vastu kaasotsustamismenetluse kaudu, on sidusrühmad pidanud seda seaduspärasemaks. Ühtlasi on see aidanud suurendada vastutustunnet programmist tulenevate poliitiliste ettepanekute suhtes. Siiski oli programmil ka puudusi: eeskätt asjaolu, et programmis osalemine ei kohustanud liikmesriike selle eesmärke saavutama.

Kuigi käes on kuuenda keskkonnaalase tegevusprogrammi viimane aasta, püüab komisjon ka edaspidi rakendada kõrgete eesmärkidega keskkonnapoliitikat, mis on saanud Euroopa 2020. aasta aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia lahutamatuks osaks. Vastu on võetud kliimamuutuste, bioloogilise mitmekesisuse ja transpordipoliitika suunad. Käesoleva aasta lõpus oodatakse poliitikasuundade vastuvõtmist ka ressursitõhususe valdkonnas ning järgmiseks aastaks-kaheks on ette nähtud veega, õhusaastega, jäätmeid käsitlevate õigusaktidega ning säästva tarbimise ja tootmisega seotud algatused. Seda arvesse võttes kaalub komisjon, kuidas saaks uus keskkonnaalane tegevusprogramm pakkuda lisandväärtust kiiresti areneva keskkonnapoliitika taustal.

[1] EÜT L 242/1, 10.9.2002.

[2] KOM(2010) 2020 (lõplik), 3.3.2010.

[3] KOM(2011) 244 (lõplik), 3.5.2011.

[4] KOM(2011) 363 (lõplik), 20.6.2011.

[5] KOM(2011) 112 (lõplik), 8.3.2011.

[6] KOM(2011) 144 (lõplik), 28.3.2011.

[7] KOM(2010) 639 (lõplik).

[8] KOM(2011) 109 (lõplik), 8.3.2011.

[9] KOM(2008) 397 (lõplik), 16.7.2008.

[10] http://ec.europa.eu/environment/newprg/final.htm

[11] http://www.eea.europa.eu/soer/

[12] KOM(2005) 446 (õhusaaste), KOM(2006) 372 (pestitsiidide säästev kasutamine), KOM(2005) 666 (jäätmetekke vältimine ja jäätmete ringlussevõtt), KOM(2005) 670 (loodusvarade säästev kasutamine), KOM(2006) 231 (mullakaitse), KOM(2005) 504 (merekeskkonna kaitse ja säilitamine) ning KOM(2005) 718 (linnakeskkond).

[13] KOM(97) 2000 (lõplik).

[14] KOM(2004) 487 (lõplik).

[15] http://www.teebweb.org/

[16] http://biodiversity.europa.eu/topics/sebi-indicators

[17] Nõukogu direktiiv 92/43/EMÜ, EÜT L 206, 22.7.1992.

[18] http://www.eea.europa.eu/publications/eu-2010-biodiversity-baseline/

[19] KOM(2006) 232 (lõplik).

[20] KOM(2004) 416 (lõplik).

[21] ESTATi keskkonnaandmete keskus ja UNEPi loodusvarade säästva majandamise rahvusvaheline töörühm.

[22] Direktiiv 2009/125/EÜ, ELT L285/10, 31.10.2009.

[23] Direktiiv 2002/95/EÜ, ELT L37/19, 13.2.2003.

[24] http://ec.europa.eu/environment/ipp/pdf/eipro_report.pdf

[25] Direktiiv 2004/101/EÜ, millega muudetakse direktiivi 2003/87/EÜ, ELT L 338, 13.11.2004, lk 18–23.

[26] Nõukogu direktiiv 91/676/EMÜ, EÜT L 375, 31.12.1991, ning nõukogu direktiiv 1999/31/EMÜ, EÜT L 182, 16.7.1999.

[27] Direktiiv 2009/31/EÜ, ELT L140/114, 5.6.2009.

[28] Direktiiv 2001/77/EÜ, EÜT L 283, 27.10.2001.

[29] Nõukogu otsus teatavate ohtlike kemikaalide ja pestitsiididega rahvusvaheliseks kauplemiseks eelnevalt teatatud nõusoleku menetlust käsitleva konventsiooni heakskiitmise kohta: ELT L 063, 6.3.2003.

[30] Nõukogu 14. oktoobri 2004. aasta otsus püsivate orgaaniliste saasteainete Stockholmi konventsiooni sõlmimise kohta.

[31] Inimeste nõudmised võrreldes maakera looduse taastumisvõimega, nt veetarbimise jalajälg on tarbitud toodete ja teenuste tootmiseks kasutatud vee koguhulk.

[32] KOM(2005) 24 (lõplik).

[33] KOM(2005) 97 (lõplik).

[34] ELT L 149, 9.6.2007.

[35] KOM(2004) 487 (lõplik).

[36] 2007.–2013. aasta programmiperioodil investeeritakse ligikaudu kolmandik (105 miljardit eurot) ühtekuuluvuspoliitika fondide koguvahenditest otseselt või kaudselt keskkonda.

[37] Otsused 1513/2002/EÜ ja 1982/2006/EÜ.

[38] Euroopa komisjon, 2007, keskkonda ning loodusvarade, sealhulgas energiaressursside säästvat majandamist käsitlev temaatiline strateegia.

[39] KOM(2009) 304 (lõplik).

[40] ELT L 108, 25.4.2007.

[41] Vastavalt Euroopa Keskkonnaameti 2010. aasta aruandele keskkonnaseisundi kohta suurenes nende osakaal 2008. aastaks võrreldes 1999. aastaga 30 %.

[42] http://ec.europa.eu/consumers/behavioural_economics