Eriaruanne Vead maaelu arengu 
kulutustes: mis on nende 
põhjused ja mida tehakse 
nende parandamiseks? ET 2014  nr 23
EUROOPA
KONTROLLIKODA

EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2015
ISBN 978-92-872-1642-7
doi: 10.2865/007459
© Euroopa Liit, 2015
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Printed in Luxembourg
Vead maaelu arengu 
kulutustes: mis on nende 
põhjused ja mida tehakse 
nende parandamiseks?
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2014  nr 23
02
 Sisukord
Punkt
 Sõnastik
I–XI Kokkuvõte
1–5 Sissejuhatus
6–11 Auditi ulatus ja lähenemisviis
12–21 Leitud vigade liigid ja levimus
12–14 Ülevaade
15-16 Investeerimismeetmed
17 Pindalatoetus
18–21 Liikmesriikide rühmade vahelised erinevused toetuste kasutamise ja veamäärades
22–92 Tähelepanekud
22–54 I OSA. Investeerimismeetmetes esinevate vigade peamised põhjused
23–29 Olulise vigade allika moodustavad riigihanke‑eeskirju mittejärgivad avaliku sektori organisatsioonid
30–38 Veamäära mõjutab oluliselt toetusesaajate toetuskõlblikkuse eeskirjade mittejärgimine
39–45 Märgid selle kohta, et erasektori toetusesaajad võivad olla eeskirju  
tahtlikult rikkunud
46 – 54 Liikmesriikide ametiasutused oleks võinud investeerimismeetmeid mõjutavad  
vead avastada ja parandada
55–69 II OSA. Pindalatoetuses esinevate vigade peamised põhjused
56–65 Põllumajanduslik keskkonnatoetus on kõige enam vigu sisaldav pindalatoetuse meede
66–69 Vähem soodsatele piirkondadele tehtud maksed on vähem vigadest mõjutatud
03 Sisukord
70–92 III OSA. Kas liikmesriikide tegevuskavad ja ELi uus õigusraamistik on vigade põhjuste 
kõrvaldamisel potentsiaalselt mõjusad?
71–81 Komisjoni algatusel koostatud tegevuskavad on samm õiges suunas ja aitavad kõrvaldada vigade 
põhjuseid
82–92 ELi uus õigusraamistik võib vigade põhjuste kõrvaldamisele positiivset mõju avaldada
93–100 Järeldused ja soovitused
 Lisa.  Maaelu arengu meetmete nimekiri
 Komisjoni vastus
04
 Sõnastik
Eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega : ELi eelarve täitmise viis, mille 
raames eelarve täitmine delegeeritakse liikmesriikidele1. Liikmesriikides 
vastutavad ELi vahendite haldamise ja kontrolli eest sealsete ametiasutuste poolt 
määratud asutused, kes annavad omakorda aru komisjonile. Käesoleva aruande 
kontekstis nimetatakse neid asutusi edaspidi makseasutusteks.
Eeskirjade eiramine : ühenduse õiguse mis tahes sätte rikkumine ettevõtja 
tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks ühenduste 
üldeelarvet või nende hallatavaid eelarveid kas otse ühenduste nimel kogutud 
omavahenditest laekunud tulu vähenemise või kaotamise või põhjendamatu 
kuluartikli tõttu2.
Halduskontrollid : makseasutuste poolt kõigi projektitaotluste kohta 
läbiviidavad formaliseeritud automaatsed kontrollid, mille eesmärk on veenduda, 
et projektid vastavad toetuse andmise tingimustele. Halduskontrollid peavad 
hõlmama kõiki elemente, mida on võimalik ja kohane halduskorras kontrollida.
Investeerimismeede : materiaalsete või immateriaalsete investeeringute 
tegemiseks antav toetus.
Kohapealsed kontrollid : makseasutuse inspektorite läbiviidavad kontrollid, 
k.a põllumajandustootja juurde tehtud kontrollkäigud, mille eesmärk on 
kontrollida kohaldatavatele eeskirjadele vastamist (nt põllumajandustootja 
valduste külastamine selleks, et mõõta ja hinnata deklareeritud maatükkide 
toetuskõlblikkust). Teatud elemente, nagu loomade olemasolu, saab kontrollida 
üksnes kohapeal.
Korraldusasutus : liikmesriigi poolt maaelu arengu programmi juhtimiseks 
määratud riiklik või piirkondlik asutus.
Maaelu arengu programm : liikmesriigi või piirkonna koostatud ja komisjoni 
heakskiidetud dokument maaelu arengu poliitika rakendamise ja järelevalve 
kavandamiseks. See võib sisaldada kuni 46 meedet ja täiendavaid allmeetmeid.
Makseasutus : liikmesriigis põllumajandustoetuste hindamise, arvutamise ja 
kontrollimise ja maksmise eest vastutav ametiasutus. Osa makseasutuste tööst 
võivad teha delegeeritud asutused.
Meede : poliitika elluviimiseks koostatud toetuskava. Iga meetme jaoks on 
kehtestatud eeskirjad, mille järgimine on projektide või tegevuste rahastamise 
eeltingimuseks. Meetmed jaotatakse kahte peamisse liiki: investeerimismeetmed 
ja pindalatoetus.
Pindalatoetus : põllumajandusmaa säästvaks kasutuseks antav toetus. Toetust 
makstakse deklareeritud toetuskõlbliku maa hektari kohta.
Põllumajanduslik tegevus : põllumajandustoodete tootmine ja kasvatamine, 
sealhulgas saagikoristus, lüpsikarja pidamine, põllumajandusloomade aretamine 
ja pidamine ning maa hoidmine heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes.1 Nõukogu 18. detsembri 
1995. aasta määruse 
(EÜ, Euratom) nr 2988/95 
(Euroopa ühenduste 
finantshuvide kaitse kohta) 
(EÜT L 312, 23.12.1995, lk 1) 
artikli 1 lõige 2.
05 Sõnastik
Põllumajanduslikud kohustused : põllumajanduslikud tootmisviisid, mida 
taotleja kohustub järgima.
Riigihanked : menetlus, mida avaliku sektori asutused peavad järgima kaupade, 
teenuste ja ehitustööde hankimisel, kui ostusumma ületab teatud ülemmäära. 
Eesmärk on tekitada tarnijate vahel küllaldane konkurents selleks, et saada 
kõige paremat kulu ja tulu suhet tõotav pakkumus, ning tagada, et pakkumuste 
edukaks tunnistamine toimub õiglaselt, läbipaistvalt ja ilma diskrimineerimiseta. 
Liikmesriikide ametiasutused peavad järgima direktiivides 2004/18/EÜ ja 
2004/17/EÜ paika pandud õigusraamistikku.
Toetuskõlblikkuse kriteeriumid : toetuse taotlemiseks kehtestatud eeskirjad, 
mille mittejärgimise korral jääb toetus välja maksmata või nõutakse see tagasi. 
Eeskirjad peaksid reguleerima piiratud rahaliste vahendite kasutamist nii, et 
nendega saavutatakse programmile seatud eesmärgid.
Tühimõju : olukord, kus subsideeritud tegevus oleks osaliselt või täielikult ellu 
viidud ka ilma avaliku sektori toetuseta.
Veamäär : eeskirjadevastaselt tehtud tehingu veamäär on veast mõjutatud 
summa ja kogu makstud summa suhe. Veamäära arvutamist selgitatakse 
1. selgituses .
Väikesed ja keskmise suurusega ettevõtjad (VKE‑d) : ettevõtjad, kellel on 
vähem kui 250 töötajat ja aastakäive ei ületa 50 miljonit eurot ja/või aasta 
bilansimaht kokku ei ületa 43 miljonit eurot3.
Ülereguleerimine : mittevajalikud ja/või ebaproportsionaalsed eeskirjad, nagu 
näiteks liiga üksikasjalikud toetuskõlblikkuse eeskirjad.2 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 25. oktoobri 
2012. aasta määruse (EL, 
Euratom) nr 966/2012 (mis 
käsitleb Euroopa Liidu 
üldeelarve suhtes 
kohaldatavaid finantseeskirju 
ning millega muudetakse 
nõukogu määrust (EÜ, 
Euratom) nr 1605/2002) 
(ELT L 298, 26.10.2012, lk 1) 
artikkel 59.
3 Komisjoni 6. mai 2003. aasta 
soovitus 2003/361/EÜ mikro-, 
väikeste ja keskmise 
suurusega ettevõtjate 
määratluse kohta (ELT L 124, 
20.5.2003, lk 36).
06
I
EL ja selle liikmesriigid eraldasid programmitöö 
perioodil 2007–2013 maaelu arengu poliitikale enam 
kui 150  miljardit  eurot. Kogu eelarve, mida täidetakse 
koostöös liikmesriikidega, jaguneb kaheks peaaegu 
täpselt ühesuuruseks osaks: investeerimismeetmed 
(peamiselt materiaalsesse ja mittemateriaalsesse 
varasse tehtavate investeeringute toetamiseks) ning 
pindalatoetus (sellega kompenseeritakse põllumajan -
dustootjatele teatud põllumajandustegevuse liikide 
viljelemiseks tehtud kulusid).
II
Kontrollikoja hinnangul oli maaelu arengu kulutuste 
keskmine veamäär viimasel kolmel aastal 8,2%4. 
Investeerimismeetmete osakaal veamääras oli kaks 
kolmandikku ning pindalatoetuse osakaal üks kolman -
dik. Ülalkirjeldatud kontekstis püütakse käesolevas 
eriaruandes kirjeldada kõrge veamäära põhjuseid 
ning hinnata, kas liikmesriikide ja komisjoni võetud 
meetmed aitavad leitud põhjuseid tulevikus mõjusalt 
kõrvaldada.
III
Kontrollikoda järeldab, et liikmesriikide ja komisjoni 
töö maaelu arengu valdkonna kõrge veamäära pea -
miste põhjuste vastu võitlemisel on osaliselt mõjus. 
Selle üldise järelduse aluseks on peamiselt hinnang, et 
komisjoni algatusest hoolimata ei olnud liikmesriikide 
tegevuskavad süstemaatiliselt suunatud leitud puu -
duste kõrvaldamisele.
4 Kogu poliitikavaldkondade rühma (maaelu areng, keskkond, kalandus 
ja tervishoid) kõige tõenäolisem veamäär oli 7,7% eelarveaastal 2011, 
7,9% eelarveaastal 2012 ning 6,7% eelarveaastal 2013. Maaelu arengu 
valdkonna veamäär üksi oli kõrgem kui rühma teiste valdkondade 
määrad kokku (maaelu arengu vastavate veamäärade kohta vt ka 
5. joonealune märkus punktis 4).IV
Vigade põhjuste leidmiseks analüüsiti valimit, mis 
koosnes 2011., 2012. ja 2013. aasta seaduslikkuse ja 
korrektsuse auditite käigus juhuslikkuse alusel valitud 
461 maksest. Nimetatud tööle lisandusid kontrolliko -
japoolse liikmesriikide kontrollisüsteemide toimimise 
hindamise käigus saadud teadmised. Teises etapis 
vaatas kontrollikoda läbi kümne liikmesriigi (27-st) 
tegevuskavad ja uuris, kas neis määratleti mõjusalt 
vigade põhjused ja pandi paika parandusmeetmed. 
Lisaks hinnati, milline on ELi programmitöö perioodi 
2014–2020 õigusraamistiku potentsiaalne mõju vigade 
põhjustele.
V
Hanke -eeskirjade rikkumine moodustab veamäärast 
ühe kaheksandiku. Peamisteks rikkumisteks olid lepin -
gute sõlmimine otse (ilma konkurentsi tagava menet -
luseta), valiku- ja edukaks tunnistamise kriteeriumide 
ebaõige rakendamine ning pakkujate ebavõrdne koht -
lemine. Nimetatud olukordade põhjusteks on peami -
selt hanke -eeskirjadealaste teadmiste puudumine ja 
soov kasutada teatud tarnijaid.
VI
Veerandi veamäärast moodustas avaliku ja erasektori 
toetusesaajate toetuskõlblikkuse tingimuste taht -
matu rikkumine. Erasektori toetusesaajate eeldatavalt 
tahtlikud rikkumised moodustasid veamäärast kahek -
sandiku. Kontrollikoda leidis, et põllumajandustoodete 
töötlemist toetav meede sisaldas eriti palju vigu, samal 
ajal kui põllumajanduslikku tegevust alustavate noorte 
põllumajandustootjate toetamiseks mõeldud meede 
ei olnud toetuskõlblikkusvigadest mõjutatud.Kokkuvõte
07
 Kokkuvõte
VII
Liikmesriikide kontrolliasutused oleksid võinud ja 
pidanud avastama ja kõrvaldama enamiku investee -
rimismeetmeid mõjutanud vigadest (see kehtib nii 
avaliku kui ka erasektori toetusesaajate tehtud vigade 
kohta). Kontrollisüsteemid sisaldavad puudusi, kuna 
kontrollid ei ole kõikehõlmavad ja põhinevad ebapiisa -
val teabel.
VIII
Pindalatoetus moodustab pea ühe kolmandiku 
veamäärast  – siin on peamiseks põhjuseks põlluma -
janduskohustuste mittetäitmine. Sellel olukorral on 
kolm põhjust: põllumajandustootjatel puudub moti -
vatsioon kohustuste täitmiseks, kohustuste täitmist 
kontrollitakse vähe ja mittetäitmise korral määratavad 
karistused on väikesed. Vähem soodsate piirkondade 
kompenseerivad maksed, mis oma omadustelt sar -
nanevad noorte põllumajandustootjate toetamiseks 
mõeldud meetmega, on aga vähemal määral vigadest 
mõjutatud.
IX
Komisjoni algatusel koostatud tegevuskavad on samm 
õiges suunas ja aitavad kõrvaldada vigade põhju -
seid. Liikmesriikide elluviidavatel tegevuskavadel on 
peamiselt reageeriv roll ning need ei võitle vigade 
põhjustega süstemaatiliselt kõigis liikmesriikides. 
Lisaks on puudu vältivatest meetmetest, mis võitleksid 
ELi tasandil levinud puudustega. ELi programmitöö 
perioodi 2014–2020 õigusraamistikku on võimalik 
kasutada vigade põhjuste kõrvaldamiseks. Regula -
tiivse raamistiku praegusel ülesehitamisel on aga 
kaks tasandit, millel on vigade vähendamiseks kõige 
suurem potentsiaal: maaelu arengukavade komisjoni -
poolne läbivaatamine ja heakskiitmine ning liikmesrii -
kide siseriiklike regulatiivsete raamistike rakendamine.X
Vigade põhjuste kõrvaldamise kontekstis leiti käes -
olevas aruandes korduvalt, et eelnevalt määratletud 
eesmärkide täitmist silmas pidades tuleb saavutada 
asjakohane tasakaal ühelt poolt eeskirjade arvu ja 
keerulisuse ning teiselt poolt kulutuste seaduslikkuse 
ja korrektsuse vahel. Kontrollikoda on seisukohal, et 
kahe kirjeldatud eesmärgi vahelise õige tasakaalu saa -
vutamine on maaelu arengu poliitika eduka elluviimise 
võtmeks.
XI
Kontrollikoda annab järgmised soovitused:
a) komisjon peab oma seni võetud parandusmeet -
med lõpule viima, jätkuvalt keskendudes maaelu 
arengu kulutustes esinevate vigade aluspõhjuste 
kõrvaldamisele. Selleks peavad liikmesriigid vaja -
duse korral võtma vältivaid ja parandusmeetmeid 
järgmistes valdkondades: riigihanked, eeskirjade 
täitmisest tahtlik kõrvalehoidumine ning põlluma -
janduse keskkonnatoetuse maksed;
b) programmitöö perioodil 2007–2013 esinenud puu -
duste ja vigade kordumise ohu vältimiseks peab 
komisjon maaelu arengu programmide elluviimise 
üle tähelepanelikult järelevalvet tegema ning võt -
ma oma vastavusauditite käigus vajaduse korral 
arvesse kohaldatavaid eeskirju (ka liikmesriikide 
tasandi omi);
c) komisjon ja liikmesriigid peaksid analüüsima:
i) mil määral saaks omadusi, nagu täpselt mää -
ratletud ulatus, väiksem arv toetuskõlblikkuse 
kriteeriumeid ja lihtsustatud kuluvõimalused 
kasutada enamate toetusmeetmete koostami -
sel ja rakendamisel (ilma seejuures meetmete 
üldeesmärke kahjustamata);
Kokkuvõte 08
ii) kuidas parandada põllumajandustoodete tööt -
lemiseks antava investeerimistoetuse meedet, 
võttes arvesse järgmiseid elemente:
– tegelikku vajadust avaliku sektori toetuse 
järele selles sektoris ning tühimõju tekki -
mise riski;
– meetme sihtgrupiks olevate toetusesaajate 
tüüpe: oma majandustegevuse vertikaalse 
integratsiooni poole püüdlevaid põllu -
majandustootjaid ja ettevõtteid, kellel 
põllumajanduslik tegevus puudub;
– avaliku sektori toetuse kõrget ülemmää -
ra, mis motiveerib toetust taotlema suuri 
kontserne, sest üksnes nemad suudavad 
leida vajaliku omafinantseeringu;
– toetuskõlblikkuse tingimusi tervikuna ja 
nende täitmisest kõrvalehoidumise ohtu;
– suuremaid jõupingutusi selleks, et paran -
dada haldus- ja kohapealsete kontrollide 
ülesehitust ja toimimist;
iii) põllumajandusliku keskkonnatoetuse meetme 
ülesehitust eesmärgiga tagada, et võetud ko -
hustusi saaks nii palju kui võimalik kontrollida 
liikmesriikides tehtavate halduskontrollidega.
09
 Sissejuhatus
01 
Programmitöö perioodiks 2007–2013 
eraldas Euroopa Liit (EL) maaelu aren -
gu eesmärkide saavutamiseks peaaegu 
100 miljardit  eurot. Lisaks eraldasid 
liikmesriigid maaelu arengu program -
mide kaasrahastamiseks täiendavalt 
55 miljardit  eurot. Neid avaliku sektori 
vahendeid hallatakse koostöös liik -
mesriikidega toimuva eelarve täitmise 
vormis (vt joonis 1 ).
02 
Umbes pool maaelu arenguks eral -
datud liikmesriikide vahenditest 
kasutatakse investeerimismeetmete  
toetamiseks. Sellisteks meetmeteks 
on näiteks põllumajandusettevõtete 
moderniseerimine, noorte põllumajan -
dustootjate toetamine ja maapiirkon -
dades põhiteenuste arendamine. Teine 
pool vahenditest eraldati pindalatoe -
tusele . Sellist liiki toetuse kõige mahu -
kamad meetmed on põllumajanduslik 
keskkonnatoetus ja ebasoodsates 
looduslikes tingimustes (nt mägistes 
piirkondades) tegutsevatele põllu -
majandustootjatele mõeldud kom -
penseerivad maksed. Kõik meetmed 
ja andmed nende kasutamise kohta 
loetletakse käesoleva aruande lisas .
03 
Alates 2011. aastast avaldatud kont -
rollikoja aastaaruanded sisaldavad 
maaelu arengu, keskkonna, kalanduse 
ja tervishoiu poliitikavaldkondade 
rühmale antud hinnangut; selle polii -
tikavaldkondade rühma kulutustest 
moodustab maaelu areng ligikaudu 
90%. Hinnang põhineb kontrollikoja 
läbiviidud testimisel, mis puudutab 
tehingute seaduslikkust ja korrektsust 
ning kontrollisüsteemide mõjusust.04 
Statistiliselt esinduslikule valimile 
toetudes hindab kontrollikoda ainu -
üksi maaelu arengu kulutuste viimase 
kolme aasta keskmiseks veamääraks 
8,2% (vt ka punkt  8)5. 1. selgituses  
kirjeldatakse, kuidas eeskirjadele 
mittevastamise juhtumeid veamäära 
arvutamiseks kvantifitseeritakse.
05 
Kõrges veamääras6 peegelduv märki -
misväärne eeskirjadele mittevastamise 
osakaal tähendab, et vahendeid ei 
kasutata vastavalt eeskirjades nõutud 
tingimustele. See võib negatiivselt 
mõjutada maaelu arengu poliitika 
eesmärkide saavutamist, milleks 
on põllumajanduse ja metsanduse 
konkurentsivõime suurendamine, 
keskkonna ja maaelu kaitsmine, 
maapiirkondade elukvaliteedi paran -
damine ja maapiirkondade majanduse 
mitmekesistamine.5 8,2% on kolme aasta keskmine 
määr (alumine ja ülemine 
veapiir vastavalt 6,1% ja 
10,3%). Keskmine koosneb 
järgmistest komponentidest: 
8,4% (2011), 8,3% (2012) ja 7,9% 
(2013).
6 Kontrollikoja kasutatav 
olulisuse lävi on 2% 
auditeeritud kulutuste 
mahust. See tähendab, et 
audiitori hinnangul on alla 
nimetatud piirmäära jäävad 
vead tõenäoliselt ebaolulised, 
st need ei mõjuta tõenäoliselt 
finantsteabe kasutajate 
otsuseid.
10 Sissejuhatus Joonis 1ELi maaelu arengu poliitika rakendamine – eelarve täitmine koostöös 
liikmesriikidega
Õiguslik raamistik
Liikmesriigid koostavad ELi määruste 
alusel riikliku või piirkondliku tasandi 
maaelu arengu programmid, milles nad 
esitavad strateegia ning pakuvad välja 
meetmed, mida nad soovivad kasutada määratletud vajaduste täitmiseks. 
Liikmesriikide rakendusaktides esitatud 
toetuskõlblikkuse/valikukriteeriumide alusel eraldatakse vahendid.
Eelarve täitmine
Toetusesaajad viivad projektid liikmes-
riikidega sõlmitud rahastamisotsuste põhjal ellu ning  esitavad väljamaksetaot-lused, mille alusel makstakse neile toetus, mis moodustab teatud protsendi toetuskõlblikest kuludest.
Liikmesriigid kontrollivad, kas projektid 
on asjakohaselt ellu viidud, kas väljamaksetaotlus on õigesti koostatud ja raha (sh ELi toetus) toetusesaajatele õigesti üle kantud.
Kord kvartalis esitavad liikmesriigid ELile 
kuludeklaratsioonid, millega taotletakse ELi kaasrahastamise välja maksmist. Peale kontrollide tegemist maksab EL liikmesriikidele ELi kaasrahastatava osa välja.Väljamaksetaotluste etapp (liikmesriigid maksavad vahendid peale 
kontrollide tegemist toetusesaajatele välja)
(väljamaksetaotlused) 
Liikmesriigid taotlevad ELi 
eraldatud kaasrahastamise 
välja maksmist Toetusesaajad esitavad 
väljamaksetaotlused Toetusesaajad viivad 
heakskiidetud 
projektid elluLiikmesriigid 
korraldavad 
projektikonkursiLiikmesriikide 
esitatud ja komisjoni 
poolt heaks kiidetudKomisjoni esitatud ja 
nõukogu poolt heaks 
kiidetud
Komisjon maksab liikmesriikidele välja ELi kaasrahastatava osa(kuludeklaratsioonid)Rakendusetapp (toetusesaajad viivad projekti ellu / täidavad võetud 
kohustuse)
(lepingud kolmandate pooltega / põllumajandustavad)Taotlemisetapp (vahendid eraldatakse toetusesaajatele)
(sõlmitakse toetusesaajate ja liikmesriikide vahelised lepingud)Liikmesriigi tasandi üksikasjalikud eeskirjad ja menetlused
(riiklikud või piirkondlikud õigusaktid, protseduurid, suunised)Liikmesriigi tasandi strateegiline programmitöö
(liikmesriikide strateegilised kavad, maaelu arengu programmid)ELi tasandil määratletud maaelu arengu poliitika
(ühenduse strateegilised suunised, nõukogu määrus)
11 Sissejuhatus
Veamäära arvutamine
Kontrollikoda määratleb veaks sellised tehingud (või nende osad), mis ei olnud tehtud eelarve ja õigusliku alu -
sega heakskiidetud eesmärgil, ei olnud õigesti arvutatud ega kooskõlas asjakohaste eeskirjade ja määrustega.
Hindamaks seda, kas viga on tehtud, püüab kontrollikoda vastata järgmisele küsimusele: kas korrektse menet -
luse järgimine oleks tinginud teistsuguse summa väljamaksmise või mõne muu lepingupartneri kasutamise?
Jaatava vastuse korral, ning kui on võimalik mõõta, kui suur osa auditeeritud summast oli vigadest mõjutatud, 
arvutatakse vea rahaline väärtus järgmistel alustel:
 οinvesteerimismeetmete puhul kujutab vea summa endast rahastamiskõlbmatuks loetud kuluartikli 
maksumust;
 οhangete puhul lähtutakse sellest, et hankeid puudutavates õigusaktides sätestatud menetluste mitte -
järgimine, mis takistab õiglase konkurentsi eesmärke ja kõige paremini kvalifitseeritud pakkuja edukaks 
tunnistamist, mõjutab kogu lepinguga seotud makset;
 οpindalatoetuse puhul kasutatakse põllumajandustootjal lasuvate kohustuste rikkumiste kvantifitseerimi -
seks liikmesriigis kasutatavat toetuste vähendamise süsteemi7. Veasumma sisaldab ka GPS -seadmetega 
tehtud mõõtmiste käigus leitud erinevusi põllumajanduslike maatükkide suuruses.
Eeskirjadevastaselt tehtud tehingu veamäär on veast mõjutatud summa ja kogu makstud summa suhe. Leitud 
veamäärad ekstrapoleeritakse hiljem kogu auditeeritud populatsioonile.
7 ELi õigusaktidega nõutakse toetuste vähendamist juhul, kui toetust taotleti tegelikust suurema pindala või rohkemate loomade eest või kui 
põllumajandustootja ei täitnud endale võetud kohustusi.1. selgitus
12
 Auditi ulatus 
ja lähenemisviis
06 
Käesolevas aruandes kirjeldatakse 
maa elu arengu valdkonna kõrge vea -
määra peamisi põhjuseid. Lisaks hin -
natakse, kas liikmesriikide ja komisjoni 
võetud meetmed võivad aidata leitud 
põhjuseid tulevikus mõjusalt kõrval -
dada. Audititöö lõpetati 2014. aasta 
septembri lõpus; sellest ajast pärineb 
ka aruandes kasutatud kõige värskem 
teave.
07 
Üldine auditiküsimus oli järgmine.
Kas liikmesriikide ja komisjoni 
tegevus maaelu arengu valdkonna 
kõrge veamäära peamiste põhjuste 
kõrvaldamiseks on mõjus?
Auditiga püüti leida vastuseid järgmis -
tele täpsematele küsimustele.
 – Millised on investeerimismeetme -
tes esinevate vigade peamised 
põhjused?
 – Millised on pindalatoetuses esine -
vate vigade peamised põhjused?
 – Kas liikmesriikide tegevuskavade 
ja ELi uue õigusraamistikuga on 
võimalik vigade põhjuseid mõju -
salt kõrvaldada?08 
Kahele esimesele alaküsimusele vasta -
miseks analüüsis kontrollikoda valimit, 
mis koosnes 2011., 2012. ja 2013. aasta 
seaduslikkuse ja korrektsuse auditi -
te käigus juhuslikkuse alusel valitud 
461 maksest. Ühe aasta asemel kolme 
aasta andmete kasutamine võimal -
dab veatüüpe täpsemini analüüsida. 
Analüüsi käigus hinnati 4618 tehingut, 
millest 160 mõjutasid veamäära. Viga -
de põhjuste väljaselgitamisele aitasid 
kaasa ka kontrollikoja poolt aastatel 
2011–2013 teostatud liikmesriikide 
kontrollisüsteemide hindamise käigus 
saadud teadmised.
09 
Kontrollikoja 2012. aasta aastaaruande -
le antud vastuses teatas komisjon, et 
kõigi 27 liikmesriigi kohta on käivita -
tud laiaulatuslikud tegevuskavad, mille 
eesmärk on leida vigade põhjused ja 
välja töötada asjakohased parandus -
meetmed. Kontrollikoda valis neist 
tegevuskavadest välja kümme9 ning 
uuris, kas neis käsitleti kontrollikoja, 
komisjoni ja liikmesriikide endi poolt 
leitud vigade põhjuseid. See töö, 
milles osaliselt kasutati aastaaruande 
koostamisel saadud teavet, hõlmas 
ka asjaomaste liikmesriikidega tege -
levate komisjoni ametnikega tehtud 
intervjuusid.8 2011., 2012. ja 2013. aasta 
aastaaruannete koostamise 
käigus kontrollitud 482 
tehingust jäeti välja 21, sest 
need puudutasid varasemate 
programmitöö perioodide 
sulgemisel või liitumiseelse 
programmi raames tehtud 
makseid.
9 Bulgaaria, Taani, 
Saksamaa (Berliin -Branden -
burg), Hispaania, Prantsusmaa, 
Itaalia (Lombardia), Läti, 
Ungari, Portugal ja Rumeenia.
13 Auditi ulatus ja lähenemisviis
10 
Käesoleva aruande vastuvõtmise ajaks 
olid maaelu arengu uue programmitöö 
perioodi (2014–2020) määrused juba 
vastu võetud. See võimaldas audiito -
ritel hinnata, mil määral võiksid uued 
sätted vigade põhjuseid tõenäoliselt 
märkimisväärselt mõjutada. Liikmes -
riikide uut programmitöö perioodi 
reguleeriv raamistik oli veel koostamis -
järgus, mistõttu seda auditi käigus ei 
uuritud.
11 
Käesolevas auditis vaadeldakse maaelu 
arengu poliitika rakendamise vastavust 
kohaldatavatele õigus- ja haldusnor -
midele, ning tulemuslikkuse aspekte 
(säästlikkus, mõjusus ja tõhusus) 
käsitletakse vaid väga põgusalt. Neid 
usaldusväärse finantsjuhtimise ele -
mente käsitletakse põhjalikult teistes 
kontrollikoja aruannetes.
14
 Leitud vigade liigid 
ja levimus
Ülevaade
12 
Käesolev osa hõlmab uuritud 461 
maksest koosneva valimi analüüsi ning 
nende 160 makse analüüsi, millel põhi -
neb keskmine veamäär (8,2%).
13 
Jooniselt 2  nähtub, et valim jagunes 
kahe peamise meetmete tüübi va -
hel peaaegu täpselt pooleks. Lisaks 
ilmneb, et võrreldes pindalatoetusega 
moodustavad investeerimismeetmed 
veamäärast suurema osa (vastavalt ca 
üks kolmandik ja kaks kolmandikku).14 
Nagu näha joonisel 1 , koosneb regu -
leeriv raamistik kahest tasandist: ELi 
tasandist (milles määratletakse üldised 
nõuded ja tingimused) ja liikmesriikide 
omast. Liikmesriigid rakendavad ELi 
määrustest tulenevaid tingimusi ja 
kehtestavad enda poliitikaeesmärki -
dest lähtuvad täiendavad tingimused. 
Õigusaktidele mittevastavust uurides 
leidis kontrollikoda, et vaid 1,3 prot -
sendipunkti veamäärast tulenes 
otseselt ELi määrustes sätestatud 
tingimustele mittevastamisest. Suurem 
osa veamäärast (6,9 protsendipunkti) 
tuleneb liikmesriigi tasandil kehtesta -
tud tingimuste mittetäitmisest.Joonis 2Pindalatoetuse ja investeerimismeetmete osakaal valimis 
ja veamääras
2475,7%2142,5%
valim veamäärPindalatoetus
Investeerimismeetmed
15 Leitud vigade liigid ja levimus
Investeerimismeetmed
15 
Joonisel 3  esitatakse investeerimis -
meetmete toetusesaajate tüüpide 
jaotus. Graafikult nähtub, et avaliku 
sektori organisatsioonid põhjustasid 
neljandiku kogu 8,2% veamäärast. 
Kaks ülejäänud peamist vigu tekitanud 
toetusesaajate tüüpi on põllumajan -
dustootjad ja ilma põllumajandusliku 
tegevuseta toetusesaajad. Viimane 
rühm moodustas valimist viiendiku, 
ent põhjustas kolmandiku investeeri -
misprojektides leitud veamäärast.16 
Investeerimismeetmete puhul tulenes 
enamik vigadest toetuskõlblikkuse 
tingimuste rikkumisest, asjaoludest, 
mis viitasid erasektori toetusesaajate 
poolsele võimalikule tahtlikule eeskir -
jade rikkumisele, ning nii avalikule kui 
ka erasektorile kehtivate hanke -ees-
kirjade eiramist (vt joonis 4 ). Inves -
teerimisprojektid koosnevad tavaliselt 
väikesest arvust kallitest kuluartiklitest. 
See tähendab, et kui mõni kuluartikkel 
osutub rahastamiskõlbmatuks, kaas -
neb sellega suhteliselt kõrge veamäär 
(kuluartikli osakaal kogumaksest). 
Seega, kui projektid või toetusesaajad 
on toetuskõlbmatud, tähendab see, et 
auditeeritud makse veamäär on 100%.Joonis 3Investeerimismeetmete erinevat tüüpi toetusesaajate 
osakaal valimis ja veamääras
106
1,6%46
1,8%95 2,3%
valim veamäärAvaliku sektori toetusesaajad
Erasektori toetusesaajad
(v.a põllumajandustootjad)
Põllumajandustootjad
16 Leitud vigade liigid ja levimus Joonis 4 Joonis 5Investeerimismeetmetes leitud veamäära (5,7%) jaotus komponentide kaupa
Pindalatoetuses leitud veamäära (2,5%) jaotus komponentide kaupaTahtliku rikkumise
kahtlus 1,1%Erasektori hanked 0,6%Ületati toetuse maksimummäära 0,5%Muu 0,5%
Riigihanked 1,1%
Toetuskõlblikkuse kriteeriumid –
avaliku sektori toetusesaajad 0,9%
Toetuskõlblikkuse kriteeriumid –
erasektori toetusesaajad 1%
Põllumajanduslikud kohustused 0,9%
Toetuskõlblikkuse kriteeriumid 0,9%Muu 0,4%
Erinevused pindalas 0,3%Pindalatoetus
17 
Pindalatoetuse puhul tulenes enamik 
vigadest põllumajanduse keskkonna -
poliitikaga seotud kohustuste mitte -
täitmisest (maa või põllumajandusliku 
tegevusega seotud kohustused), toetuskõlbmatutest maatükkidest ja 
deklaratsioonides tegelikust suurema -
tena esitatud näitajatest (vt joonis 5 ). 
Vead puudutavad tavaliselt väikest osa 
põllumajandusettevõttest  – seetõttu 
on väiksem ka makse veamäär (vastu -
pidiselt investeerimismeetmetele, mil -
le puhul eeskirjade eiramine mõjutab 
suuremat osa maksest).
17 Leitud vigade liigid ja levimus
Liikmesriikide rühmade 
vahelised erinevused 
toetuste kasutamise ja 
veamäärades
18 
Perioodi 2007–2013 maaelu arengu 
poliitika eelarve (vt punkt 1) on riikide 
vahel aastate kaupa ära jaotatud. 
Nõukogu määruse (EÜ) nr 1290/200510 
kohaselt peab komisjon kulukohustu -
sest vabastama kulukohustuste selle 
osa, mida ei ole ära kasutatud kahe 
aasta jooksul peale kohustuse võtmist 
(tuntud ka kui „n + 2 reegel”). Reegli 
eesmärk on kiirendada programmide 
elluviimist.
19 
Kontrollikoda võrdles liikmesriikide 
eelarve täitmise määrasid (st tehtud 
maksete kogusumma ja planeeritud 
summa suhet) veamääradega. Statistili -
selt esindusliku teabe saamiseks jagati 
perioodil 2007–2013 maaelu arengu 
programme rakendanud 27 liikmesriiki 
vastavalt nende eelarve täitmise näita -
jatele paremuse järgi kolme üheksaliik -
melisse rühma (seisuga 15. oktoober 
2013, paremad ees). Olemasolevad näi -
tajad ei võimalda tulemuste esitamist 
liikmesriikide kaupa. Allpool esitatakse 
kolme rühma jagatud liikmesriigid:
 – kõige kõrgem eelarve täitmise 
määr: Belgia, Tšehhi Vabariik, Eesti, 
Iirimaa, Läti, Luksemburg, Austria, 
Slovakkia ja Soome; – keskmine eelarve täitmise määr: 
Saksamaa, Prantsusmaa, Leedu, 
Madalmaad, Poola, Portugal, Slo -
veenia, Rootsi ja Ühendkuningriik;
 – kõige madalam eelarve täitmise 
määr: Bulgaaria, Taani, Kreeka, 
Hispaania, Itaalia, Küpros, Ungari, 
Malta ja Rumeenia.
20 
Joonisel 6  esitatakse kogusummad 
alates programmitöö perioodi algusest 
(2007) kuni eelarveaasta 2013 lõpuni;11 
need näitavad kõigi kolme liikmesriiki -
de rühma puhul eelarve täitmise mää -
rade ja veamäärade vahelist tugevat 
negatiivset korrelatsiooni. Sama ana -
lüüs tehti kolme erineva perioodi ning 
investeerimismeetmete ja pindalatoe -
tuse kohta eraldi – kõigil juhtudel olid 
tulemused sarnased. Pindalatoetus 
põhineb aga enamasti mitmeaastastel 
lepingutel, mis toob endaga kaasa 
suhteliselt stabiilsed eelarve täitmise ja 
veamäärad. Korrelatsioon on selgemini 
nähtav investeerimismeetmete puhul, 
mille eelarve täitmise määrad on ma -
dalamad ja veamäärad kõrgemad.
21 
Auditi ulatus ei hõlmanud eelarve 
täitmise määra ja veamäära vahelise 
korrelatsiooni üksikasjalikku analüüsi.10 Nõukogu 21. juuni 2005. aasta 
määruse (EÜ) nr 1290/2005 
(ühise põllumajanduspoliitika 
rahastamise kohta) (ELT L 209, 
11.8.2005, lk 1) artikkel 29.
11 Liikmesriigid deklareerivad 
oma vahemikus 1. juulist kuni 
15. oktoobrini välja makstud 
maaelu arengu kulud 
komisjonile 10. novembriks. 
Kui kulud on heaks kiidetud, 
maksab EL enda 
kaasrahastatava osa välja 
detsembris. Käesolev audit 
hõlmab kuni 15. oktoobrini 
2013 tehtud kulusid.
18 Leitud vigade liigid ja levimus Joonis 6Kolme üheksast liikmesriigist koosneva rühma eelarve täitmise määrade ja 
veamäärade võrdlus
83,0%
72,3%
57,5%
3,6%8,6%10,0%
0%2%4%6%8%10%12%
0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%
Veamäär
9 keskmise 
rakendusmääraga 
liikmesriiki9 kõige kõrgema 
rakendusmääraga 
liikmesriiki9 kõige madalama 
rakendusmääraga 
liikmesriiki
19
 Tähelepanekud
12 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 31. märtsi 2004. 
aasta direktiiv 2004/18/EÜ 
ehitustööde 
riigihankelepingute, asjade 
riigihankelepingute ja 
teenuste riigihankelepingute 
sõlmimise korra 
kooskõlastamise kohta (ELT 
L 134, 30.4.2004, lk 114).
13 Komisjoni 27. jaanuari 
2011. aasta määrus (EL) 
nr 65/2011, millega 
kehtestatakse nõukogu 
määruse (EÜ) nr 1698/2005 
rakendamise üksikasjalikud 
eeskirjad kontrollimenetluse 
rakendamise ja maaelu arengu 
toetusmeetmete nõuetele 
vastavuse kohta (ELT L 25, 
28.1.2011, lk 8).I OSA 
Investeerimismeetmetes 
esinevate vigade 
peamised põhjused
22 
Käesolevas osas uuritakse investee -
rimismeetmetes leitud vigade põh -
juseid; need vead moodustasid kaks 
kolmandikku kogu veamäärast (vt joo -
nis 2 ). Kontrollikoda leidis, et enamik 
veamäärast langes teatud tüüpi toetu -
sesaajatele ja teatud liiki meetmetele. 
Mõned meetmed sisaldasid rohkem 
vigu, samal ajal kui teistes vead sama 
hästi kui puudusid.
Olulise vigade allika moo ‑
dustavad riigihanke‑eeskirju 
mittejärgivad avaliku sektori 
organisatsioonid
23 
Avaliku sektori organisatsioonidele 
antud maaelu arengu toetuse peami -
sed eesmärgid on parandada maapiir -
kondade elukvaliteeti, parandada ja 
arendada põllumajanduslikku infrast -
ruktuuri ja taastada metsanduse po -
tentsiaal. Nende toetamine moodustab 
kõigist investeerimiskuludest ligikaudu 
neljandiku. Lisaks võivad korraldusasu -
tused kasutada kuni 4% maaelu arengu 
eelarvest nn tehniliseks abiks, millega 
rahastatakse maaelu arengu program -
mide raames toimuvat ettevalmistus-, 
haldamis-, järelevalve-, hindamis-, 
teavitus- ja kontrollitegevust.24 
Enamik auditeeritud avaliku sektori 
toetusesaajatest olid kohalikud omava -
litsused ja neile kuuluvad ettevõtted. 
Lisaks auditeeris kontrollikoda nii kesk-
, piirkondlikke kui ka omavalitsusi (sh 
makseasutusi) ja muid avaliku sektori 
organisatsioone (nt põllumajandusmaa 
niisutamiseks loodud konsortsiume).
25 
Vastavalt direktiivile 2004/18/EÜ12 
peavad liikmesriigid kohustama oma 
avaliku sektori üksuseid kasutama han -
kelepingute sõlmimiseks konkurentsile 
avatud hankemenetlusi. Direktiivi 
kohaselt võib erandeid teha vaid põh -
jendatud juhtudel (nt ettenägematute 
sündmuste tagajärjel tekkinud äärmi -
selt kiireloomuline olukord). Komisjoni 
määruses (EL) nr 65/201113 sätestatak -
se, et investeerimisprojektid peavad 
olema kooskõlas kohaldatavate riiklike 
hanke -eeskirjadega.
26 
Hankemenetluste käigus tehtud vead 
moodustavad maaelu arengu ku -
lutuste keskmisest veamäärast ühe 
kolmandiku. See määr sisaldab vaid 
juhtumeid, kus hanke -eeskirjade tõsi -
ne rikkumine mõjutas eduka pakkuja 
valimist.
20 Tähelepanekud
27 
Kohaldatavaid eeskirju on küll pal -
ju, ent vaid kolme liiki tõsised han -
ke-eeskirjade rikkumised olid need, 
mis põhjustasid nii kõrge veamäära 
(vt  tabel 1 ).28 
Kontrollikoda leidis kaks peamist põh -
just, mis selgitavad hanke -eeskirjade 
mittejärgimist. Esiteks, maapiirkon -
dade infrastruktuuriprojekte viivad 
tavaliselt ellu väikesed omavalitsused, 
kellel ei ole hankemenetluste läbiviimi -
seks küllaldaselt kogemusi ega vastava 
koolituse ja kogemustega töötajaid. 
Liikmesriikide ametiasutused ei anna 
hankemenetluste käigus täpseid 
suuniseid.Tabel 1Riigihanke‑eeskirjade rikkumine Näide
Lepingu sõlmimine otse (ilma konkurentsipõhise menetluseta)Ühe investeerimisprojekti toetusesaaja (üks Madalmaade kohalik omavalitsus) 
võttis kohustuse viia läbi riigihankemenetlus ja delegeeris projekti elluviimise ühele 
fondile. Fondiga sõlmitud lepingus lepiti kokku konkurentsipõhise hankemenetluse 
läbiviimine; hanketeade pidi avaldatama selleks loodud veebisaidil.
Sellest hoolimata otsustas fondi juhatus kolm nädalat hiljem sõlmida lepingu ilma 
hankemenetlust kasutamata ning hanke kohta veebisaidil teavet avalikustamata.
Valiku ja edukaks tunnistamise tingimuste vale kohaldamineSaksamaal (Berliin‑Brandenburg) korraldas üks kohalik omavalitsus konkurentsipõhi ‑
se hankemenetluse lairiba internetiteenuse osutaja leidmiseks.
Pakkumuste hindamisel kasutas kohalik omavalitsus aga hanketeates loetletutest 
erinevaid pakkumuste edukaks tunnistamise kriteeriume; sellele järgnes läbirääki ‑
mistega hankemenetlus, milles kutsuti osalema vaid kaks pakkujat. Menetluse lõpus 
ei valinud kohalik omavalitsus majanduslikult soodsaimat pakkumust.
Pakkujate ebavõrdne kohtlemineRumeenias sai ühe maapiirkonna omavalitsus toetust investeerimisprojekti jaoks, 
mis hõlmas veevarustussüsteemi, kanalisatsioonisüsteemi ning kohalike teede ja 
kogukonnakeskuse arendamist.
Ehitustööde tegemiseks esitasid oma pakkumused seitse pakkujat; toetusesaaja 
lükkas viis neist tagasi põhjusel, et need ei vastanud nõuetele. Kontrollikoda leidis, et 
hanke võitnud pakkuja ei järginud samuti kahte nõuet, samal ajal kui teised pakku ‑
mused olid kõrvaldatud täpselt samade nõuete mittejärgimise tõttu.
21 Tähelepanekud
14 Nõukogu 20. septembri 2005. 
aasta määruse (EÜ) 
nr 1698/2005 (mis käsitleb 
Maaelu Arengu Euroopa 
Põllumajandusfondist (EAFRD) 
antavaid maaelu arengu 
toetusi) (ELT L 277, 21.10.2005, 
lk 1) artikkel 71.29 
Teiseks, vigu tekitab osa toetusesaaja -
te soov kasutada teatud tarnijaid ning 
seega sõlmida lepingud ilma hanke -
menetlust kasutamata, hanketeadet 
avaldamata ja teistelt potentsiaalsetelt 
pakkujatelt pakkumusi küsimata. 80%-l 
juhtudel osutus edukaks pakkujaks 
ettevõte, mis oli toetusesaajale ka 
varem samalaadseid tooteid tarninud 
ja teenuseid osutanud (vt 2. selgitus ). 
Makseasutused sellise teguviisi vastu 
kunagi ei protestinud, kuigi hanked 
ei vastanud neile esitatavatele pea -
mistele põhimõtetele (läbipaistvus, 
objektiivsus, mittediskrimineerimine ja 
asjakohane avalikustamine).
Lepingud sõlmiti hankemenetlust kasutamata olemasolevate tarnijatega
Rootsis viis üks omavalitsusele kuuluv asutus infrastruktuurimeetme raames ellu ühe põllumajanduse ja 
metsanduse arendamist ja kohandamist puudutava projekti. Auditeeritud projektiga jätkati ühte varasemat 
projekti.
Rootsi riigihankeid reguleerivad õigusaktid lubavad otselepingute sõlmimist vaid erandlikel juhtudel või kui 
lepingu maht jääb alla teatud ülemmäära; sellest hoolimata on nõutav kolme pakkumuse olemasolu.
Toetusesaaja ei järginud reegleid ja sõlmis otselepingud, kuigi oli iga lepingu jaoks saanud vaid ühe pakkumu -
se – seda ettevõtetelt, kes olid samu teenuseid tarninud ka eelneva projekti jaoks.2. selgitus
Veamäära mõjutab oluli ‑
selt toetusesaajate toe ‑
tuskõlblikkuse eeskirjade 
mittejärgimine
30 
Maaelu arengut reguleerivas nõuko -
gu määruses14 sätestatakse, et kulud 
on rahastamiskõlblikud vaid siis, kui 
need on tehtud vastavalt liikmesriigi 
tasandil kehtestatud abikõlblikkus- ja 
valikukriteeriumidele. Liikmesriigid 
peavad kehtestama eeskirjad ja kritee -
riumid selleks, et piiratud rahalised va -
hendid oleksid suunatud kõige rohkem 
programmi eesmärkide saavutamisse 
panustavatesse valdkondadesse, pro -
jektidesse ja seda kõige enam tegeva -
tele toetusesaajatele.31 
Toetuskõlblikkuse tingimuste rikku -
mise juhtumid moodustasid maaelu 
arengu kulutuste veamäärast ühe 
neljandiku ja jagunesid era- ja avaliku 
sektori toetusesaajate vahel võrdselt. 
Kontrollikoda leidis palju erinevaid 
toetuskõlblikkuse tingimuste rikkumisi, 
mis peegeldab investeerimismeetmete 
paljusust ning nende kohta liikmesrii -
kides kehtestatud rakenduseeskirjade 
ja kriteeriumide suurt arvu.
22 Tähelepanekud
32 
Toetuskõlblikkuse tingimuste rikkumist 
esineb nii toetusesaaja, projekti kui ka 
üksikute kuluartiklite tasandil. Näiteid 
nende kohta esitatakse 2. selgituses .Tabel 2Eeskirjade rikkumise tasand Näide
ToetusesaajaHispaanias tohivad põllumajandustoodete töötlemiseks antavat investeerimistoetust saada 
ettevõtted, mille töötajate arv on väiksem kui 750 ja käive alla 200 miljoni euro. Nimetatud 
piirmääradele vastamise hindamisel tuleb arvesse võtta ka ettevõtte omanikeringi (kuni lõpliku 
omanikuni välja).
Üks toetusesaaja esitas taotluse oma tootmise laiendamiseks. Projektitaotluses sisaldus teave 
vaid kontserni kuuluvate poolte ettevõtete kohta. Sellise mittetäieliku teabe alusel kinnitas 
toetusesaaja, et vastab maksimaalset töötajate arvu ja kogukäivet puudutavatele tingimustele.
Kontrollikoda arvutas näitajad kogu kontserni andmeid arvesse võttes üle ja leidis, et mõlemat 
piirmäära oli ületatud. Seega ei vastanud toetusesaaja toetuskõlblikkuse tingimustele.
ProjektPoolas said mitu põllumajandustootjat toetust tootjarühma asutamiseks, mis pidi oma 
liikmetelt põllumajandustooteid kokku ostma ja neid siis kolmandatele isikutele edasi müüma 
(eesmärk oli saada toodetelt paremat hinda, kui see põllumajandustootjatele üksi müües 
võimalik oleks olnud).
Üks toetuse saamise tingimus oli, et tootjarühm müüb tooted kolmandatele isikutele.
Kontrollikoda leidis, et tootjarühma ainuke klient oli ettevõte, mille omanikuks olid samad 
põllumajandustootjad. Auditeeritud projekt ei vastanud seega toetuse andmise tingimustele.
Üksikud kuluartiklidPortugalis esitas üks toetusesaaja projekti, mille raames istutati oliivipuid. Muude tingimuste 
hulgas oli ka üks, mille kohaselt olid kulud rahastamiskõlblikud vaid siis, kui need olid tehtud 
peale projektitaotluse esitamist (eesmärk oli vältida tühimõju ja tagada, et toetust saaksid vaid 
põllumajandustootjad, kes seda tõesti vajavad).
Väljamaksetaotlust kontrollides leidis kontrollikoda kuluartikleid (need moodustasid enam 
kui 10% väljamaksetaotluse summast), mis olid ostetud enne projektitaotluse esitamist. Need 
kuluartiklid olid seetõttu rahastamiskõlbmatud.
33 
Liikmesriigid pidid järgima nii ELi 
nõudeid kui ka oma poliitikaeesmär -
ke; viimaste saavutamiseks on vastu 
võetud riiklikud ja piirkondlikud 
õigusaktid, mis hõlmavad tavaliselt 
maaelu arengu programme, rakendus -
akte, protseduuride käsiraamatuid ja 
taotlejatele mõeldud juhiseid. Kokku peab seega täitma suurt hulka eeskir -
ju ja tingimusi. Sellest hoolimata on 
kontrollikoda seisukohal, et nimetatud 
reeglid on vajalikud selleks, et avaliku 
sektori vahendeid rakendataks poliiti -
kaeesmärkide saavutamiseks, ning et 
raha kasutataks vastavalt usaldusväär -
se finantsjuhtimise põhimõtetele.
23 Tähelepanekud
34 
Kontrollikoda on seisukohal, et audi -
teeritud projektidele kehtivad nõuded 
ei olnud liiga keerulised ega seadnud 
toetusesaajatele ja liikmesriikidele 
põhjendamatuid tingimusi. Leiti küll 
näiteid mõningasest ülereguleerimi -
sest, ent neil oli veamäärale üksnes 
marginaalne mõju.
35 
Valitseb oht, et vigade vältimiseks 
võivad liikmesriigid mõjusaid reegleid 
kehtetuks kuulutada. Poliitikaeesmär -
kide saavutamise seisukohast on tähtis 
omada mõjusaid reegleid. Kontrolliko -
da on seisukohal, et reeglite lihtsusta -
mine ei tohi takistada usaldusväärse 
finantsjuhtimise põhimõtete rakenda -
mist. 3. selgituses  kirjeldatakse näiteks 
Portugalis varem kehtinud reeglit, 
mille abil sai mõjusalt vältida selliste 
investeeringute toetamist, mis oleks 
ka ilma avaliku sektori toetuseta ellu 
viidud. Kui investeeringud oleks igal 
juhul tehtud, puudus vajadus avaliku 
sektori toetuse järele. Kontrollikoda 
on mitmes eriaruandes kritiseerinud 
asjaolu, et rahastamiskõlblikud on ka 
enne projektitaotluse esitamist tehtud 
kulud, ning on soovitanud muuta 
rahastamiskõlblikuks üksnes peale 
taotluse heakskiitmist tehtud kulud. 
Seega ei peaks käesoleval juhul vigade 
vältimiseks mitte liikmesriigi mõjusast 
eeskirjast loobuma, vaid väljamakse -
taotlusi paremini kontrollima.Noorte põllumajandustootjate 
toetuse meetmes 
toetuskõlblikkuse vigu ei leitud
36 
461 auditeeritud projektist 20 puudu -
tasid noorte põllumajandustootjate 
toetuse meedet. Nimetatud toetust 
antakse alla neljakümneaastastele 
esimest korda põllumajandusettevõtte 
omanikuks saanud inimestele. Toetus 
antakse maksimaalselt 70 000  euro 
suuruse ühekordse summeeritud 
väljamaksena, mille eesmärk on aidata 
põllumajandustootjatel oma tootmist 
üles ehitada ja arendada. Toetusesaa -
jad võivad kasutada saadud vahendeid 
selleks, et osta maad, hooneid, sead -
meid ja loomi ning kasutada toetust 
käibekapitalina.
Näide sellest, kuidas loobutakse mõjusast toetuskõlblikkuse tingimusest
2007. aastal alanud programmitöö perioodi alguses olid enne projektitaotluse esitamist tehtud investeeringud 
Portugalis rahastamiskõlbmatud. Auditeeritud valimis oli kaks projekti, mille juures seda nõuet teatud kuluar -
tiklite puhul ei olnud täidetud – seega olid tehtud kulud rahastamiskõlbmatud.
2011. aastal riiklikke eeskirju muudeti. Sellest ajast peale on enne toetustaotluse esitamist tehtud investeerin -
gud rahastamiskõlblikud.3. selgitus
24 Tähelepanekud
37 
Lisaks põhilistele toetuskõlblikkuse tin -
gimustele (alla 40 eluaasta ja rajavad 
esimest korda põllumajandusettevõ -
tet) sätestatakse nõukogu määruses15 
veel kaks tingimust. Toetusesaajatel 
peavad olema asjakohased erialased 
oskused ja teadmised ning nad peavad 
esitama äriplaani. Auditeeritud 20 
projektile seadsid liikmesriigid mõ -
ned täpsed nõudmised. Näiteks nõuti 
põllumajandustootjailt kolme aasta 
jooksul asjakohaste erialaste oskuste 
ja teadmiste omandamist ning seda, et 
nad koostaksid lihtsustatud äriplaani ja 
järgiksid seda; plaan peab kirjeldama 
põllumajandusettevõtja algolukorda 
ning loetlema tegevuse arendami -
seks konkreetsed vahe -eesmärgid ja 
sihtväärtused.
38 
Kontrollikoda täheldas küll teatud 
protseduurilisi puudusi ja usaldus -
väärset finantsjuhtimist puudutavaid 
probleeme, ent noorte põllumajandus -
tootjate projektide ettevalmistamise ja 
elluviimise seaduslikkuse ja korrektsu -
se alaseid vigu ei leitud. Kontrollikoja 
hinnangul tulenes see järgitavate 
üksikasjalike nõuete väikesest arvust, 
meetme täpselt määratletud ulatusest 
ja ühekordsete summeeritud väljamak -
sete kasutamisest. Loomulikult peavad 
ka kirjeldatud toetuskava taolised 
meetmed pakkuma kuludele vasta -
vat tulu ning vastama usaldusväärse 
finantsjuhtimise põhimõtetele  – neid 
aspekte käesolevas aruandes aga ei 
käsitleta. Näide näitlikustab siiski, et 
toetuskava suhteline lihtsus mõjutab 
veamäära suurust.Märgid selle kohta, et era ‑
sektori toetusesaajad või ‑
vad olla eeskirju tahtlikult 
rikkunud
39 
Komisjoni määruses (EL) nr 65/2011 
sätestatakse, et kui tuvastatakse toetu -
sesaaja tahtlik valeandmete esitamine, 
arvatakse kõnealune tegevus toetuse 
alt välja ning kõik selle tegevuse eest 
makstud summad nõutakse tagasi16.
40 
Pettus võib koosneda ühest või mit -
mest allpool loetletud elemendist17:
 – valede, ebatäpsete või ebatäielike 
avalduste või dokumentide kasuta -
mine või esitamine, mille tagajärjel 
on vääralt eraldatud või hoitud ELi 
üldeelarve või ELi poolt või nimel 
juhitava eelarve rahalisi vahendeid;
 – konkreetset kohustust rikkudes 
teabe varjamine, millel on sama 
tagajärg;
 – kõnealuste rahaliste vahendite 
väär kasutamine eesmärkidel, 
milleks need ei olnud algselt 
eraldatud.
41 
Nelja protsendi auditeeritud erasektori 
investeeringute puhul (kuus projek -
ti 152-st) leidis kontrollikoda märke 
sellest, et toetusesaajad võisid olla 
eeskirju tahtlikult rikkunud. Nimetatud 
juhtumid moodustavad maaelu arengu 
kulutuste keskmisest veamäärast ühe 
kaheksandiku.15 Nõukogu määruse (EÜ) 
nr 1698/2005 artikkel 22.
16 Komisjoni määruse (EL) 
nr 65/2011 artikli 4 lõi -
ge 8 ja artikli 30 lõige 2.
17 Euroopa ühenduste õiguses 
kasutatav pettuse määratlus 
on sätestatud nõukogu 
26. juuli 1995. aasta õigusakti 
(Euroopa ühenduste 
finantshuvide kaitse 
konventsioon) artiklis 1.
25 Tähelepanekud
42 
Kontrollikoda teavitab OLAFit kõigist 
juhtumitest, mille puhul on märke 
tahtlikust eeskirjade rikkumisest; OLAF 
vastutab nende analüüsi ja asjakohaste 
järelmeetmete võtmise eest. Selleko -
hane näide on esitatud 4. selgituses .
Kõige rohkem probleeme 
on toiduainetööstuse 
investeeringuid toetava 
meetmega
43 
Maaelu arengu meede „põllumajan -
dustoodetele ja metsasaadustele 
lisandväärtuse andmine” andis kõige 
suurema osa erasektori tehtud inves -
teeringute veamäära kujunemisse. 
Meede on suunatud väikestele ja kesk -
mise suurusega ettevõtjatele (VKE -d) 
ja selle abil rahastatakse esmatoode -
te töötlemise rajatistesse tehtavaid 
investeeringuid. Sellised rajatised on 
näiteks veinitehased, viljaveskid, puu- 
ja juurviljade töötlemise ja pakendami -
se liinid.44 
Meetme raames auditeeritud 19 pro -
jektist olid kümme vigadest mõjutatud 
(kolme projekti materjalid edastati 
OLAFile). Peamised leitud puudused 
puudutasid VKE kriteeriumide mit -
tetäitmist ja asjakohaste erasektori 
hankemenetluste eiramist. Meetmele 
eraldatud avaliku sektori toetuse suu -
rusjärk oli tavaliselt mitu miljonit eurot 
projekti kohta. Nimetatud kontekstis 
on taotlejatel toetuse saamise nimel 
suur kiusatus eeskirjade täitmisest 
kõrvale hoiduda.
Näide märkidest, mis viitavad eeskirjade tahtlikule rikkumisele
Toetusesaaja taotles toetust ühe investeerimismeetme raames, mille eeskirjade kohaselt ei olnud pruugitud 
seadmed toetuskõlblikud. Väljamaksetaotluse esitamisel deklareeris toetusesaaja, et projekti käigus ostetud 
seadmed osteti ühelt edasimüüjalt uuena.
Kohapealse kontrolli käigus leidsid kontrollikoja audiitorid tõendeid, mis viitavad sellele, et seadmed ei olnud 
tegelikult ostetud uuena. Hiljem hankisid audiitorid kolmandatelt pooltelt dokumendid, mis kinnitasid, et 
seadmed olid ostetud pruugituna.
Kulud hinnati rahastamiskõlbmatuks ja juhtumi materjalid edastati OLAFile.4. selgitus
26 Tähelepanekud
45 
Lisaks eeltoodule kirjutas kontrollikoda 
hiljuti selle meetme rakendamisel lei -
tud paljudest puudustest, mis avalda -
sid tõsist negatiivset mõju meetmele 
seatud poliitikaeesmärkide saavutami -
se tõhususele ja mõjususele18.
Liikmesriikide ametiasutused 
oleks võinud investeerimis ‑
meetmeid mõjutavad vead 
avastada ja parandada
46 
Komisjoni määruses (EL) nr 65/2011 
sätestatakse, et liikmesriigid peavad 
looma kontrollisüsteemi, mis tagaks 
toetuskõlblikkuse tingimustele vas -
tamise kontrollimiseks vajalike kõigi 
kontrollide tegemise. Määruses täpsus -
tatakse nimetatud kontrollide tegemi -
se tingimused, sh ka see, mida tuleks 
kontrollida, kuidas koostada valimeid 
ja milline on iga toetuse puhul kontrol -
lide minimaalne katvus.
47 
Halduskontrollid tuleb läbi viia kõigi 
projektitaotluste ja väljamaksetaot -
luse kohta, ning projekti elluviimise 
kinnitamiseks peavad need hõlmama 
toetatud tegevuse või investeerin -
gu asukohta tehtud vähemalt ühte 
kohapealset kontrolli. Lisaks tuleb 
kohapealsed kontrollid igal aastal läbi 
viia ka projektidest koostatud valimi 
kohta, mis hõlmab vähemalt 5% teh -
tud kuludest.48 
Kontrollikoda on seisukohal, et liikmes -
riigid oleks pidanud vältima enamikku 
investeerimismeetmeid mõjutava -
test vigadest; seda kahel alltoodud 
põhjusel.
49 
Esiteks oli liikmesriigi ametiasutustel 
olemas vigade avastamiseks ja paran -
damiseks vajalik teave, paljudel juhtu -
del seda kas lihtsalt ei kasutatud või ei 
küsitud. Täheldati kahte alljärgnevat 
tüüpilist olukorda:
 – teave sisaldus toetusesaaja esita -
tud tõendavates dokumentides (nt 
arvete kuupäevad), ent makseasu -
tus ei kasutanud seda;
 – teave oli olemas toetusesaaja ta -
sandil (nt raamatupidamiskanded), 
ent makseasutus ei nõudnud selle 
esitamist;
 – teave oli olemas kolmandate pool -
te tasandil (nt toetusesaaja omani -
ke struktuur), ent makseasutus ei 
avaldanud soovi seda saada.
50 
Teiseks, liikmesriigi ametiasutuste 
tehtud kontrollid ei olnud ammenda -
vad. Ülaltoodud probleeme käsitlevad 
näited on esitatud 5. selgituses .18 Eriaruanne nr 1/2013 „Kas ELi 
toetus toiduainetetööstusele 
on olnud mõjus ja tõhus 
põllumajandustoodete 
lisandväärtuse 
suurendamisel?” ( http://eca.
europa.eu ).
27 Tähelepanekud
51 
Kontrollikoja töö kinnitab, et liikmes -
riikide tehtud kontrollide kvaliteet on 
ebapiisav. Kolme viimase aasta vältel 
hindas kontrollikoda investeerimis -
meetmete järelevalve- ja kontrollisüs -
teemide põhielementide kvaliteeti 13 
liikmesriigi 14 makseasutuses19. Ühegi 
makseasutuse süsteemide halduskont -
rolle puudutavat osa ei hinnatud mõ -
jusaks ning süsteemide kohapealseid 
kontrolle hõlmav osa hinnati mõjusaks 
vaid viies makseasutuses.52 
Investeerimismeetmete puhul tehak -
se enamik vigadest projektitaotluse 
esitamise ja sellele järgnevas hanke 
läbiviimise etapis. Toetustaotluste 
kontrollimine on keeruline ja sageli ka 
aeganõudev ülesanne.Näited liikmesriigi halduskontrollide ebapiisava kvaliteedi kohta
Poolas sõlmiti üks tehnilise abi meetme raames kaasrahastatud leping (vt punkt 23) otse (ilma seejuures 
nõutud konkurentsipõhise hankemenetluseta). Kontrollikoda leidis, et nõutud kontrolle ei olnud tehtud, kuna 
makseasutus ei kontrollinud tehnilise abi projektide vastamist hanke -eeskirjadele.
Rumeenias kontrollis makseasutus ühe toetusesaaja väljamaksetaotlust (põllumajandusettevõtete nõuande -
teenuste osutamise projekt). Makseasutuse kontrolliaruandest nähtus, et toetusesaaja taotletud ja makseasu -
tuse poolt heaks kiidetud summa erinesid enam kui 3% võrra. Makseasutus ei rakendanud aga sellistel juhtu -
del nõutud karistust, kuna meetme puhul ei kontrollitud kirjeldatud nõudele vastamist.
Hispaanias tõendati ehitustööde toimumist töövõtja esitatud arvete ja maksedokumentide koopiatega. Arve -
test nähtus, et töövõtja andis nende summalt 5% allahindlust. Ka maksedokumendid näitasid, et toetusesaaja 
ei maksnud neid täies mahus, vaid arvestas maha 5% allahindluse. Kuigi makseasutus oli arveid ja maksekin -
nitusi kontrollinud, kiideti kulud täies mahus heaks (ilma 5% allahindlust maha arvestamata) – seega oli tegu 
toetusesaaja poolt kandmata kuludega.
Rootsis ei järginud üks piirkonna omavalitsusele kuuluv asutus kohaldatavaid hanke -eeskirju (vt 2. selgitus ). 
Kontrollkoda leidis, et makseasutus oli delegeerinud samale piirkondliku omavalitsuse asutusele auditee -
ritud projekti toetustaotluste ja väljamaksetaotluste heakskiitmise. Samal ajal oli asutus ka toetusesaaja. 
Halduskontrollide raames ei kontrollinud piirkonna omavalitsusele kuuluv asutus toetuse vastavust riiklikele 
hanke -eeskirjadele.5. selgitus
19 Vt kontrollikoja 
aastaaruannete 2011, 2012 ja 
2013 lisa 4.2.
28 Tähelepanekud
53 
Kontrollikoda märgib, et neis etappi -
des kohatud raskuste põhjused võivad 
olla osaliselt põhjustatud makseasu -
tuste protseduurides sisalduvatest 
puudustest. Makseasutused kontrol -
livad toetustaotlusi tavaliselt täies 
mahus isegi siis, kui protsessi käigus 
mingil hetkel ilmneb, et taotlus ei 
vasta toetuskõlblikkuse tingimustele. 
Seega, kui kontrollimist jätkatakse ka 
peale seda, kui on kindlaks tehtud 
projektitaotluse mittevastamine toe -
tuskõlblikkuse tingimustele, on tegu 
ebatõhususega.54 
Piiratud rahaliste vahendite kontekstis 
(seda eelkõige programmitöö perioodi 
lõpuosas) võib juhtuda, et kaasra -
hastada on võimalik vaid väikest osa 
toetustaotlustest (valikuprotsessi kõige 
enam punkte saanud taotlused). Mõ -
ned makseasutused kontrollivad kõiki 
esitatud toetustaotlusi täies mahus 
hoolimata asjaolust, et paljud toetus -
kõlblikud projektid jäävad kaasrahas -
tamiseta, sest nad ei saa kogu valiku -
protsessis piisavalt punkte. Nimetatud 
kontekstis kasutab Itaalia (Sitsiilia) 
piirkondlik makseasutus 6. selgituses  
kirjeldatud tõhusat protseduuri.
Näide toetustaotluse hindamiseks kasutatavast heast tavast
Itaalias (Sitsiilias) hinnatakse toetustaotlusi kahes etapis.
Esimeses etapis kontrollitakse piiratud ulatuses kõiki taotlusi; edasi avaldatakse need esialgses valikuaruan -
des. Projektid reastatakse vastavalt neile antud punktidele ning nimekirja jätkatakse nii kaua, kuni projektide 
kogumaksumus võrdub eraldatud eelarvega.
Teises etapis kontrollitakse täies mahus üksnes esialgsest valikumenetlusest edasi pääsenud projekte. Kui 
nende hulgas avastatakse toetuskõlbmatuid projekte, asendatakse need algselt mitte edasi pääsenutest kõige 
rohkem punkte saanud projektidega.6. selgitus
29 Tähelepanekud
II OSA  
Pindalatoetuses esinevate 
vigade peamised 
põhjused
55 
Käesolevas osas uuritakse pindala -
toetuses esinevate vigade põhjuseid. 
Kogu eelarve jaguneb küll investeeri -
mismeetmete ja pindalatoetuse vahel 
pooleks, ent pindalatoetus moo -
dustab veamäärast vaid kolmandiku 
(vt joonis 2 ). Kõige rohkem mõjutas 
veamäära põllumajandusliku keskkon -
natoetuse kohustuste mittetäitmine, 
kõige vähem aga vähem soodsate 
piirkondade toetus.
Põllumajanduslik keskkon ‑
natoetus on kõige enam 
vigu sisaldav pindalatoetuse 
meede
56 
Põllumajanduslikku keskkonnatoetust 
makstakse põllumajandustootjatele, 
kes võtavad keskkonnaalaste eesmär -
kide saavutamiseks vabatahtlikult 
teatud kohustusi. Maksete eesmärk 
on kompenseerida täiendavad kulud 
ja saamata jäänud tulu tootjatele, kes 
kasutavad viie kuni seitsme aasta vältel 
keskkonnasõbralikke põllumajandusta -
vasid. Põllumajanduslik keskkonnatoe -
tus on rahaliselt kõige tähtsam maaelu 
arengu meede, millele on eraldatud 
ligikaudu 20  miljardit  eurot (viiendik 
programmitöö perioodi 2007–2013 
maa  elu arengu kogueelarvest).57 
Põllumajandusliku keskkonnatoetuse 
kohustuste rikkumised moodustasid 
maaelu arengu kulutuste kogu vea -
määrast kaheksandiku. Vead tulenesid 
peamiselt lihtsate kohustuste mitte -
täitmisest (vt 7. selgitus ), mis sellest 
hoolimata takistasid oluliselt soovitud 
keskkonnakasu saavutamist.
30 Tähelepanekud
Näited lihtsate põllumajandusliku keskkonnatoetuse kohustuste rikkumisest7. selgitus
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.
 Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.
 Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.  Madalmaades liitus üks põllumajandustootja botaanilise 
väärtusega rohumaa piire käsitleva meetmega.
Üks sellega seotud kohustus puudutas maa kuivendamist 
(bioloogilise mitmekesisuse kaitseks oli keelatud katta 
aasa servi veekanalitest võetud mudaga).
Kohapealse kontrolli käigus leidis kontrollikoda, et ühtlase 
jaotamise asemel oli välja kaevatud muda laotatud kahe 
meetri laiusele maaribale enam kui 4 000 meetri ulatuses 
kanalite serval.
Ühendkuningriigis (Inglismaa) sai üks põllumajandus -
tootja toetust püsirohumaa väga väheste vahenditega (nt 
väetised) majandamise eest. Üks sellega seotud kohus -
tustest oli ülekarjatamise vältimine, mille abil välditakse 
taimekasvule, selle kvaliteedile ja paljususele avalduvat 
negatiivset mõju.
Kontrollikoda leidis, et osa maatükist oli ülekarjatamisega 
kahjustatud.
Maltal võttis üks põllumajandustootja kohustuste mit -
te kasvatada põllukultuure aedade ääres vähemalt ühe 
meetri laiusel alal ning jätta see ala harimata, kündmata, 
väetamata ja pritsimata. Kohustuse eesmärk oli bioloogili -
se mitmekesisuse säilitamine.
Kontrollikoda leidis, et toetusesaaja ei pidanud võetud ko -
hustusest kinni mitte ühelgi maatükil, mida see hõlmas.
31 Tähelepanekud
58 
Kontrollikoda on seisukohal, et põl -
lumajanduse keskkonnameetmetes 
esinevaid vigu saab seletada kolme 
põhjuse koosmõjuga. Graafiliselt on 
need esitatud joonisel 7  ning üksik -
asjalikult kirjeldatud alljärgnevates 
punktides.
Kohustustest kinnipidamisel ei 
ole põllumajandustootja jaoks 
vahetuid positiivseid tagajärgi
59 
Põllumajandustootjad tunnetavad 
otseselt kohustuste kinnipidamise 
kulusid ja/või keskkonnasõbralikuma -
test majandamisviisidest tulenevalt 
saamata jäänud tulu. Enamikul juh -
tudest ei kaasne kohustustest kinni -
pidamisega põllumajandusettevõtte 
jaoks aga kohest positiivset mõju. 
Kuna võetud kohustuste ja nendest põllumajandustegevusele avalduva 
mõju vahel vahetu seos puudub, on 
väiksem ka tõenäosus, et põllumajan -
dustootjad kohustusi täidavad.
60 
Sellist olukorda täheldati 17-st leitud 
veast 13 puhul – kõigil juhtudel saadi 
meetmetest kaugeleulatuvat ja pika -
ajalist keskkonnakasu (nt bioloogilise 
mitmekesisuse kaitse).Joonis 7Põllumajandusliku keskkonnatoetuse veamäära põhjused
Vähene motivatsioon 
kohustusi täita
Väikesed 
karistusedVähe 
kontrolle
32 Tähelepanekud
61 
Kontrollikoja hinnangul ei saa põlluma -
jandustootjate tehtud enamiku rikku -
miste puhul pidada mõjuvaks põhju -
seks kohustusi puudutavate teadmiste 
puudumist. Enne kohustuste allkirjasta -
mist esitatakse põllumajandustootjatele 
kõiki täidetavaid tingimusi sisaldav 
üksikasjalik nimekiri. Lisaks olid 13 juhul 
17-st vigade põhjustajateks ulatuslike 
teadmiste ja ressurssidega suured põllu -
majandustootjad. Tegu oli enam kui 50 
hektari suurust maa -ala harivate põllu -
majandustootjatega, kelle jaoks põllu -
majandus oli peamine sissetulekuallikas.
Põllumajanduse 
keskkonnapoliitikaga seotud 
kohustuste vähene kontrollimine
62 
Liikmesriigid kontrollivad põllumajan -
duse keskkonnapoliitikaga seotud ko -
hustuste täitmist üksnes kohapealsete 
kontrollide käigus, mille aluseks on viit 
protsenti toetusesaajaid hõlmav valim. 
See tähendab, et keskmise tõenäosuse 
alusel kontrollitakse igat põlluma -
jandustootjat kord kahekümne aasta 
jooksul. Lisaks ei saa kõigi kohustuste 
täitmist kontrollida mistahes ajahet -
kel, mis vähendab veelgi kontrollide 
katvust ja kohustuste mittetäitmise 
avastamise tõenäosust. Kohustuste 
vähene kontrollimine on vigade tekki -
mist seletav täiendav põhjus.63 
Leitud 17 vea hulgas avastas kontrolli -
koda kaheksa juhtumit, kus kohustuste 
täitmist oleks kohapealsete kontrollide 
asemel pidanud kontrollima haldus -
kontrollide kujul (vt 8. selgituses  esita -
tud näide). Protseduuri selline muut -
mine oleks võimaldanud liikmesriikide 
ametiasutustel vead halduskontrollide 
käigus avastada ja parandada, kuna 
nendega hõlmatakse 100% toetuse -
saajatest. See oleks olnud eriti asjako -
hane dokumentide alusel tehtavate 
kontrollide puhul, milleks on näiteks 
põllumajandustootja peetavad tege -
vusregistrid (väetamine, karjatamine, 
rohu niitmine) ja kolmandate poolte 
välja antud sertifikaadid .
Näide põllumajanduse keskkonnapoliitikaga seotud kohustusest, mida oleks 
saanud kontrollida halduskontrollidega
Eestis pidid põllumajandustootjad meetme raames täidetava ühe kohustusena võtma haritava maa iga viie 
hektari kohta ühe mullaproovi ja saatma selle akrediteeritud laboratooriumi, kus pidi uuritama mulla happeli -
sust ning selle fosfori- ja kaaliumisisaldust. Eeskirjade kohaselt tuli testide tulemused säilitada põllumajandus -
ettevõttes ja need kohapealsete kontrollide korral inspektoritele esitada.
Kontrollikoja audiitorite kohapealse kontrolli käigus esitas põllumajandustootja üheksa mullaproovi tulemu -
sed. Arvutustega tehti kindlaks, et maatükkide pindala alusel ei oleks tootja pidanud võtma mitte üheksa, vaid 
13 proovi. Sellise kohustuste rikkumise oleks saanud avastada halduskontrollide käigus.8. selgitus
33 Tähelepanekud
Maksete vähendamise ja 
karistuste süsteemil puudub 
tugev hoiatav mõju
64 
Liikmesriigid kasutavad proport -
sionaalset maksete vähendamise ja 
karistuste süsteemi, mille alusel (ole -
nevalt rikkumise tõsidusest, ulatusest 
ja püsivusest) tavaliselt vähendatakse 
toetusesaajale tehtud makset. Näiteks 
8. selgituses  kirjeldatud juhul vähen -
dati makset kohustuse mittetäitmise 
tõttu 5% võrra. Rikkumise korral ei 
riski põllumajandustootjad enda raha 
kaotamisega, vaid võivad olla sunni -
tud üksnes tagastama neile makstud 
summa. Äärmuslikel juhtudel, kui 
põllumajandustootjad ei ole täitnud 
ühtegi võetud kohustust ja makseasu -
tus otsustab kogu makstud toetuse ta -
gasi nõuda, võivad tootjad olla samas 
olukorras nagu siis, kui nad ei oleks 
kohustust üldse võtnudki.65 
Kirjeldatud kontekstis osutab vigade 
sagedus (17 viga 121 auditeeritud 
makses) asjaolule, et rikkumiste korral 
kasutataval maksete vähendamise 
süsteemil on tootjate jaoks üksnes 
piiratud hoiatav mõju (vt 9. selgituses  
esitatud näide).
Vähem soodsatele piirkon ‑
dadele tehtud maksed on 
vähem vigadest mõjutatud
66 
Mägipiirkondade ja teiste ebasoodsa -
te looduslike tingimustega alade (nn 
vähem soodsad piirkonnad) põlluma -
jandustootjatele tehtud maksetega 
kompenseeritakse neile sellistes piir -
kondades põllumajandusliku tegevuse 
jätkamine. Maaelu arengu meetme -
tega püütakse arendada põlluma -
jandusmaa jätkusuutlikku kasutamist 
ning seeläbi parandada keskkonna ja 
maapiirkondade kvaliteeti.
Rikkumise rahalised tagajärjed on piiratud
Ühendkuningriigis võttis üks põllumajandustootja kohustuse, mis puudutas kanarbiku kasvamist happelise 
pinnasega rohumaal. Meetme raames oli vaid kaks kohustust: loomade asustustiheduse vähendamine (karja -
tatavate loomade arv hektari kohta) ning karjatamise keelamine vahemikus oktoobrist kuni märtsini.
Kontrollikoda külastas põllumajandustootjat oktoobris ja leidis, et asjaomastel maatükkidel karjatati endiselt 
loomi. Rikkumise rahaline tagajärg tootja jaoks oli makse 3% vähendamine.9. selgitus
34 Tähelepanekud
67 
Vähem soodsate piirkondade meet -
me auditeeritud 78 makse mõju kogu 
veamäärale oleks olnud minimaalne, 
kui nende hulgas ei oleks olnud kahte 
veajuhtumit, mis puudutasid asjaomas -
te liikmesriikide kehtestatud täien -
davate toetuskõlblikkuse tingimuste 
rikkumist (vt 10. selgitus ). See näitli -
kustab dilemmat, et toetuskõlblikkuse 
tingimused peavad tagama vahendite 
õige kasutamise, ent võivad samal ajal 
suurendada ka vigade tekkimise riski.
68 
Meetme suhteliselt madal veamäär 
tuleneb selle järgmistest peamistest 
omadustest:
 – väike arv täpseid toetuskõlb -
likkuse tingimusi: maa peab 
asuma liikmesriigi määratud ja 
komisjoni heaks kiidetud piir -
konnas ning see peab olema 
hoitud heades põllumajandus- ja 
keskkonnatingimustes; – hektari kohta tehtavad kahaneva 
suurusega ühekordsed summee -
ritud väljamaksed. See tähendab, 
et suuremad põllumajandusette -
võtted saavad teatud piirmäära 
ületavate alade eest väiksemaid 
makseid ning et selliste tootjate 
jaoks avaldavad alade suuruse või -
malikud erinevused üksnes väikest 
mõju.
69 
Kontrollikoda märgib, et ka noorte 
põllumajandustootjate toetuse meet -
me madal veamäär tulenes samadest 
omadustest: väike arv täpseid toetus -
kõlblikkuse tingimusi, meetme kitsas 
ulatus ja ühekordsed summeeritud 
väljamaksed.
Liikmesriikide poolt vähem soodsate piirkondade maksetele kehtestatud 
täiendavad toetuskõlblikkuse tingimused
Itaalias ja Portugalis sõltus mägipiirkondade karjamaade toetuskõlblikkus sellest, kas toetusesaajal oli teatud 
minimaalne arv loomi. Kohapealsete kontrollide käigus leidis kontrollikoda, et asjaomastel põllumajandus -
tootjatel ei olnud minimaalset arvu loomi ning et karjamaad ei olnud seetõttu toetuskõlblikud.
Nimetatud kaks juhtumit moodustasid vähem soodsate piirkondade makseid mõjutavast veamäärast 
enamiku.10. selgitus
35 Tähelepanekud
III OSA  
Kas liikmesriikide 
tegevuskavad ja ELi uus 
õigusraamistik on vigade 
põhjuste kõrvaldamisel 
potentsiaalselt mõjusad?
70 
Komisjon ja liikmesriigid on võtnud 
meetmeid maaelu arengu kulutuses 
sisalduvate vigade põhjuste kõrvalda -
miseks. Käesolevas osas uuritakse, kas 
kaks peamist abinõud  – tegevuskavad 
ja ELi õigusraamistik – võivad osutuda 
mõjusateks.
Komisjoni algatusel koosta ‑
tud tegevuskavad on samm 
õiges suunas ja aitavad kõr ‑
valdada vigade põhjuseid
71 
Maaelu arengu eelarve täitmine 
toimub liikmesriikide ja komisjoni 
koostöös20. Vastavalt subsidiaarsuse 
põhimõttele vastutavad liikmesriigid 
maaelu arengu programmide elluvii -
mise eest asjakohasel territoriaalsel 
tasandil ja vastavalt nende endi insti -
tutsioonilisele korraldusele. Komisjon 
vastutab liikmesriikide üle tehtava 
järelevalve eest, mis peab tagama, et 
liikmesriigid täidavad neile pandud 
kohustused.
72 
Kui veamäär on programmide rakenda -
mise ajal pidevalt kõrge, peab ko -
misjon21 leidma kontrollisüsteemides 
leiduvad puudused, analüüsima või -
malike parandusmeetmete maksumust 
ja neist saadavat kasu ning pakkuma 
välja asjakohased parandusmeetmed. Kui peadirektor on sunnitud puuduste 
tõttu oma kinnituses reservatsiooni 
esitama, peab komisjon teavet oma 
aasta tegevusaruandes analüüsima ja 
esitama tegevuskava. Maaelu arengu 
kulutuste kohta on seda tehtud alates 
aastast 2011.
73 
Selles kontekstis palus komisjon 
(maaelu arengu kulutuste veamäära 
vähendamise eesmärgil) kõigil liikmes -
riikidel välja töötada kolmetasandilise 
tegevuskava, mille abil määratleda 
vigade põhjused, võtta sihipäraseid 
parandusmeetmeid leitud veamää -
ra vähendamiseks ning tugevdada 
vältivaid meetmeid, mis vähendaksid 
vigade tekkimise riski.
Tegevuskavade kasutamine 
ei ole veel nii kaugel, et neid 
saaks kasutada vigade põhjuste 
kõrvaldamiseks
74 
Tegevuskavade ulatuses ja kvalitee -
dis oli liikmesriigiti märkimisväärseid 
erinevusi. Kontrollikoda leidis, et kahe 
tegevuskava (Saksamaa (Berliin -Bran -
denburg) ja Ungari) kvaliteet oli 
suhteliselt halb  – kavad sisaldasid vähe 
tegevusi ja nende potentsiaal vigade 
põhjuste kõrvaldamiseks oli väike; kaks 
tegevuskava (Itaalia (Lombardia) ja 
Rumeenia) olid aga suhteliselt kvali -
teetsed,   sisaldades hulgaliselt tegevu -
si ja omades head potentsiaali vigade 
põhjuste kõrvaldamiseks. Järgnevates 
punktides kirjeldatakse tegevuskavade 
võimaliku mõjususe erinevuste aluseks 
olevat kolme peamist põhjust.20 Nõukogu määrus (EÜ) 
nr 1290/2005.
21 Määrus (EL, Euratom) 
nr 966/2012.
36 Tähelepanekud
75 
Esiteks, liikmesriigid ei täitnud neil 
lasuvat kohustust vead välja selgitada 
ja pakkuda välja parandusmeetmed. 
Tegevuskavade täitmise üle tehakse 
ametlikku järelevalvet ja järelkontrolli. 
Kui liikmesriigid tegevuskavasid ellu ei 
vii, võib see kaasa tuua neile tehtavate 
maksete peatamise, katkestamise või 
vähendamise ja finantskorrektsioonide 
rakendamise. Tegevuskavade välja -
töötamine oli järkjärguline protsess ning auditi lõpetamise ajaks oli käsil 
neljanda uuenduse tegemine. Komis -
jon edastas algselt mittetäieliku vigade 
põhjuste nimekirja. Liikmesriigid ei 
tegelenud aga kõigi vigade põhjuste 
kõrvaldamisega ning mõne võetud 
meetme potentsiaalne mõju vigade 
põhjuste kõrvaldamisele on väike 
(vt  11. selgitus ). Hiljem tegevuskavade 
kvaliteeti komisjoni nõudmisel järk-jär -
gult parandati.
Näited vigade põhjuste kõrvaldamiseks pakutud tegevustest
Komisjoni hinnangul oli pindalatoetuses esinenud vigade üheks võimalikuks põhjuseks maksete vähendamise 
ja karistuste süsteem, ning liikmesriigid asusid seda põhjust kõrvaldama. Süsteemi ei peetud proportsionaal -
seks (mõnel juhul vähendasid liikmesriigid makset 100% võrra isegi siis, kui täitmata oli vaid üks kohustus 
mitmest).
Kontrollikoda nõustub sellega, et vähendamiste ja karistuste süsteemi tehtud muudatused peaks tagama, et 
süsteem peegeldaks asjakohaselt seda, mil määral kokkulepitud keskkonnaalane eesmärk saavutamata jäi.
Kui kohaldatavate karistuste vähendamine toobki endaga kaasa madalama veamäära, siis ei kõrvalda see siiski 
rikkumiste põhjuseid ega nende potentsiaalselt negatiivset keskkonnamõju. Karistustel peab põllumajandus -
tootjate jaoks olema efektiivne hoiatav mõju, mis takistab neil võetud kohustusi rikkuda. 9. selgituses  kirjel -
datud juhul karistustel selline mõju puudus.11. selgitus
22 Komisjon teeb liikmesriikides 
vastavusauditeid selleks, et 
kontrollida, kas kulude 
hüvitamisel on järgitud 
kohaldatavaid eeskirju. 
Olenevalt leitud vigadest 
võidakse auditi lõpetamisel 
rakendada 
finantskorrektsioone. 
2013. aastal lõpetatud auditite 
puhul kestis 
vastavusprotseduur 
keskmiselt 36 kuud.76 
Teiseks, uuritud kümnest tegevuska -
vast neljas ei käsitletud süstemaatili -
selt komisjoni ja kontrollikoja esitatud 
auditileide. Liikmesriigid ei võtnud 
arvesse kõiki komisjoni audiitorite 
poolt vastavusauditi protseduuride 
lõpetamisel välja toodud puudusi, mis 
tähendab, et tõenäoliselt läheb veel 
aega enne, kui hakatakse tegelema 
vigade põhjuste kõrvaldamisega22.
37 Tähelepanekud
Parimad tavad konkreetsete ja sihipäraste meetmete koostamisel
Bulgaarias teavitab makseasutus põllumajandustootjaid SMS -i teel ajaliselt määratletud kohustustest (ajava -
hemikud, mille vältel teatud põllumajandustegevus on keelatud).
Itaalias (Lombardias) teavitatakse põllumajandustootjaid kirjalikult mõõtmistulemustes leitud lahknevustest 
(eelmise kampaania ajal taotletud maa -ala ja maatükkide identifitseerimise süsteemi värskete andmete vaheli -
ne erinevus); maatükkide identifitseerimise süsteem on IT -süsteem, mis sisaldab põllumajanduslike maatükki -
de asukohta ja pindala.
Rumeenias on makseasutusel täielik vaba juurdepääs äriregistrile, mille abil saab kontrollida taotlejate vasta -
vust VKE- kriteeriumidele.12. selgitus77 
Kolmandaks, suurem osa pakutud 
tegevustest olid üldist laadi. Enamik 
liikmesriike pakub välja üldiseid lahen -
dusi, nagu protseduuride käsiraamatu -
te ajakohastamine ja koolituskursuste 
korraldamine. Näiteks riigihangete 
puhul pakuti tihti välja kontrollijate ja 
toetusesaajate koolitamist kohalda -
tavate riigihanke -eeskirjade teemal. 
Tegevuskavades ei analüüsita aga, 
milliseid hanke -eeskirju kõige rohkem 
rikutakse ja miks. Nimetatud kontekst 
kätkeb ohtu, et välja pakutud paran -
dusmeetmed ei ole kõige mõjusamad.
78 
Kontrollikoda leidis ka näiteid parima -
test tavadest selle kohta, kuidas leitud 
probleemidega kõige paremini võidel -
da (vt 12. selgitus ). Komisjon korraldab 
kõigi liikmesriikide esindajatega kaks 
korda aastas seminare, mille eesmärk 
on arutada tegevuskavade elluviimise 
edenemist, jagada kogemusi ja pari -
maid tavasid.Ebaküllaldane keskendumine 
ELi tasandil levinud puuduste 
vältimisele
79 
Tegevuskavades keskendutakse konk -
reetsete liikmesriikide tasandil leitud 
puudustele ning need ei sisalda välti -
vaid meetmeid, mis käsitleksid teistes 
riikides leitud puudusi. Komisjon ei 
nõudnud liikmesriikidelt, et need tege -
leksid süstemaatiliselt ELi tasandil laialt 
levinud kõige tõsisemate puuduste 
kõrvaldamisega (nt hanke -eeskirjade 
rikkumine, eeskirjade tahtlik rikkumi -
ne, põllumajanduse keskkonnapolii -
tikaga seotud kohustuse ebapiisavad 
halduskontrollid).
38 Tähelepanekud
80 
Kontrollikoda kontrollis kümmet tege -
vuskava, uurimaks, kas need sisaldavad 
meetmeid laialt levinud puuduste kõr -
valdamiseks. Nii see aga ei olnud. Kolm 
liikmesriiki ei võtnud parandusmeet -
meid riigihangete valdkonnas, viis riiki 
tegid seda üldisel kujul ning vaid kaks 
liikmesriiki (Läti ja Rumeenia) koosta -
sid üksikasjalikud kontrollnimekirjad. 
Kontrollikoda leidis, et põllumajanduse 
keskkonnapoliitikaga seotud kohus -
tuste rikkumisi oleks saanud avastada 
halduskontrollide käigus (vt punkt 63), 
ent oma tegevuskavva lisas selle prob -
leemi vaid üks liikmesriik (Hispaania) 
ja sedagi vaid seitsme piirkonna puhul 
17-st. Eeskirjade tahtlikku rikkumist kä -
sitleti vaid ühe liikmesriigi (Rumeenia) 
tegevuskavas.
81 
Selles kontekstis on tegevuskavad 
samm õiges suunas, ent paljud neist 
on oma olemuselt reageerivat laadi. 
Asjaolu, et liikmesriigid ei võtnud 
meetmeid ELi tasandil levinud puudus -
te kõrvaldamiseks (mida nad ei pida -
nud enda jaoks olulisteks), vähendab 
kavade tulevast mõjusust.
ELi uus õigusraamistik võib 
vigade põhjuste kõrval ‑
damisele positiivset mõju 
avaldada
82 
Maaelu arengu programmitöö pe -
rioodi 2014–2020 elluviimine toimub 
reformitud ühise põllumajanduspolii -
tika ühe osana, mille aluseks on neli 
peamist määrust23 ja nendega seotud 
delegeeritud ja rakendusaktid24.83 
Oma kohustusliku pädevuse raa -
mes esitas kontrollikoda arvamuse 
nr 1/2012 teatavate perioodi 2014–
2020 ühise põllumajanduspoliitikaga 
seotud määruste ettepanekute kohta25. 
Kui arvamuses nr 1/2012 esitati kont -
rollikoja vaated ühise põllumajandus -
poliitika kõigi aspektide kohta (pea -
miselt usaldusväärse finantsjuhtimise 
seisukohast), siis käesolevas aruandes 
vaadeldakse üksnes uute õigusakti -
de võimalikku mõju maaelu arengu 
kulutuste seaduslikkust ja korrektsust 
mõjutavate vigade põhjustele.
Uute õigusaktide pakett 
hõlmab tegureid, mis võivad 
aidata kaasa vigade põhjuste 
kõrvaldamisele
84 
Uude õigusraamistikku on lisatud eel -
neva tingimuslikkuse kontseptsioon; 
selline tingimus kujutab endast konk -
reetset täpselt määratletud kriitilist te -
gurit, mille täitmine on konkreetse ees -
märgi mõjusa ja tõhusa saavutamise 
eeltingimuseks ning mis on otseselt ja 
sisuliselt seotud eesmärgi saavutami -
sega ning omab sellele otsest mõju.26 
Üks õigusaktides sisalduvaid eelneva 
tingimuslikkuse nõudeid puudutab 
riigihankeid ning selles sätestatakse, 
et liikmesriigid peavad kehtestama 
asjakohase korra ELi hanke -eeskirjade 
mõjusaks rakendamiseks, mis peab 
tagama edukaks tunnistamise ja lepin -
gute sõlmimise menetluste läbipaist -
vuse, menetlusi teostavate töötajate 
koolitamise ja neile asjakohase teabe 
andmise. Kontrollikoda suhtub positiiv -
selt sammudesse, mille eesmärk on ta -
gada kohaldatavate hanke -eeskirjade 
järgimine, mida programmitöö perioo -
dil 2007–2013 peeti üheks peamiseks 
vigade allikaks.23 http://ec.europa.eu/
agriculture/cap -post-2013/
legislation/index_en.htm .
24 http://ec.europa.eu/
agriculture/cap -post-2013/
implementation/
index_en.htm .
25 http://www.eca.europa.eu/
Lists/ECADocuments/
OP12_01/OP12_01_ET.PDF.
26 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 17. detsembri 
2013. aasta määruse (EL) 
nr 1303/2013 (millega 
kehtestatakse ühissätted 
Euroopa Regionaalarengu 
Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, 
Ühtekuuluvusfondi, Euroopa 
Maaelu Arengu Euroopa 
Põllumajandusfondi ning 
Euroopa Merendus- ja 
Kalandusfondi kohta, nähakse 
ette üldsätted Euroopa 
Regionaalarengu Fondi, 
Euroopa Sotsiaalfondi, 
Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa 
Merendus- ja Kalandusfondi 
kohta ning tunnistatakse 
kehtetuks nõukogu määrus 
(EÜ) nr 1083/2006) (ELT L 347, 
20.12.2013, lk 320) artikli 2 
lõige 33.
39 Tähelepanekud
85 
Kuigi meetmete tõendatavust ja kont -
rollitavust käsitleti juba programmitöö 
perioodi 2007–2013 kontrollitöö üldiste 
põhimõtete raames, rõhutatakse seda 
ka uutes õigusaktides27. Uute eeskir -
jade kohaselt peavad liikmesriigid 
tagama maaelu arengu meetmete 
tõendatavuse ja kontrollitavuse – seda 
nii enne meetmete tegelikku võtmist 
kui ka nende elluviimise ajal. Kontrolli -
koda on seisukohal, et kirjeldatud lähe -
nemisviis võib aidata veamäära kahel 
viisil vähendada: esiteks võimaldab see 
toetuskõlblikkuse tingimuste ja teiste 
kohustuste täpsemat määratlemist, mis 
omakorda aitab toetusesaajatel neist 
paremini aru saada ja neid järgida; 
teisest küljest võimaldab see paremate 
kontrollimenetluste koostamist, mille 
abil on võimalik toetuskõlblikkuse 
tingimusi mõjusamalt kontrollida.
86 
Uutes õigusaktides on parandatud ka 
toetusesaajate kantud kulude ar -
vestamise ja hüvitamise meetodeid. 
Lisaks tavalisele kulude hüvitamise 
meetodile, mis põhineb toetusesaaja 
poolt tegelikult kantud ja makstud 
kulude hüvitamisel, sisaldavad uued 
õigusaktid samaväärsete lahendustena 
ka alternatiivseid meetodeid, nagu 
standardkulud, ühekordsed summee -
ritud väljamaksed ja kindlamääralised 
maksed. Kontrollikoda on seisukohal, 
et lihtsustatud kulumeetodite kasuta -
mine tuleb tõenäoliselt kasuks kõigile 
pooltele, sest see võib lihtsustada 
haldusformaalsuseid ning piirata 
arvetel ja maksedokumentidel põhine -
vate väljamaksetaotluste koostamise 
ja kontrollimise käigus tehtud vigade 
ulatust.87 
Akrediteeritud makseasutused pea -
vad vastama pettusi puudutavatele 
täiendavatele tingimustele. Säilitatud 
on nõue, et kontrollid peavad sisalda -
ma pettuste vältimise ja avastamise 
elemente; lisaks rõhutatakse uutes 
õigusaktides makseasutuste rolli selle 
ülesande täitmisel: töötajatele pakutav 
koolitus peab sisaldama pettustealase 
teadlikkuse teemat ning järelevalve -
tegevus peab muu hulgas hõlmama 
pettuste vältimiseks ja avastamiseks 
koostatud protseduure. Loetletud 
uuendused aitavad makseasutus -
tel tõenäoliselt parandada pettuste 
vältimisele ja avastamisele suunatud 
tegevuse mõjusust.
88 
Programmitöö perioodil 2007–2013 
kehtinud n + 2 reegel (vt punkt 18) 
ei ole enam nii range kui varem – see 
muudeti n + 3 reegliks,28 mis annab 
liikmesriikidele neile eraldatud vahen -
dite kasutamiseks täiendava aasta. 
Täiendav aeg peaks tasakaalustama 
liikmesriikidel lasuvat kahte erisuuna -
list survet: ühelt poolt soovi eelarve 
ära kasutada ning teiselt poolt vaja -
dust tagada see, et vahendeid kasuta -
takse vastavalt eeskirjadele ja usaldus -
väärse finantsjuhtimise põhimõtetele.
89 
Toiduainetööstuse investeerimismeet -
me toetusesaajad pidid reeglina olema 
väikesed ja keskmise suurusega ette -
võtjad (vt punkt 43). Uues õigusraamis -
tikus seda toetuskõlblikkuse kriteeriu -
mi, mis oli seda tüüpi investeeringute 
veamäära üks peamisi põhjustajaid, 
enam ei ole. Muudatusel võib olla küll 
positiivne mõju veamäära vähenda -
misele, ent negatiivne mõju poliitika 
mõjususele (vt punkt 35).27 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 17. detsembri 
2013. aasta määruse (EL) 
nr 1305/2013 (Euroopa Maaelu 
Arengu Põllumajandusfondist 
(EAFRD) antavate maaelu 
arengu toetuste kohta ja 
millega tunnistatakse 
kehtetuks nõukogu määrus 
(EÜ) nr 1698/2005) (ELT L 347, 
20.12.2013, lk 487) artikkel 62.
28 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 17. detsembri 
2013. aasta määruse (EL) 
nr 1306/2013 (ühise 
põllumajanduspoliitika 
rahastamise, haldamise ja seire 
kohta ning millega 
tunnistatakse kehtetuks 
nõukogu määrused (EMÜ) 
nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) 
nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, 
(EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) 
nr 485/2008) (ELT L 347, 
20.12.2013, lk 549) artikli 38 
lõige 1.
40 Tähelepanekud
90 
Programmitöö perioodil 2007–201329 
kehtis nõue, et kui toetusesaaja taot -
letud ja makseasutuse poolt heaks 
kiidetud summa erinesid teineteisest 
enam kui 3% võrra, karistati toetu -
sesaajat erinevuse summa ulatuses. 
Süsteemi eesmärk on vältida seda, et 
toetusesaajad esitavad hüvitamiseks 
rahastamiskõlbmatuid kulusid. Uues 
õigusraamistikus30 tõsteti karistamise 
piirmäära 10%-ni. Muudatus vähen -
dab tõenäoliselt sätte hoiatavat mõju, 
mis võib endaga kaasa tuua rahasta -
miskõlbmatute kulude suurenemise 
väljamaksetaotlustes.
ELi määrustest tulenevad 
otsesed nõuded ei olnud 
peamine vigade allikas
91 
Nagu eespool kirjeldatud, aitab ELi uus 
õigusraamistik tõenäoliselt veamäära 
vähendada. Täiendavat tähelepanu tu -
leb aga pöörata liikmesriikide tasandil 
võetavatele edasistele regulatiivsetele 
meetmetele, sest enamik vigu tehakse 
liikmesriikide õigusaktide rakendami -
sel (vt punkt 14).
92 
Kuna liikmesriikide õigusaktid ei ole 
veel vastu võetud (vt punkt 10), ei saa 
praegu teha täpsemaid järeldusi nende 
võimaliku mõju kohta veamäärale.29 Komisjoni määruse (EL) 
nr 65/2011 artikli 30 lõige 1.
30 Komisjoni 17. juuli 2014. aasta 
rakendusmääruse (EL) 
nr 809/2014 (millega 
kehtestatakse Euroopa 
Parlamendi ja nõukogu 
määruse (EL) nr 1306/2013 
rakenduseeskirjad seoses 
ühtse haldus- ja 
kontrollisüsteemi, maaelu 
arengu meetmete ja nõuetele 
vastavusega) (ELT L 227, 
31.7.2014, lk 69) artikli 63 
lõige 1.
41
 Järeldused  
ja soovitused
93 
Kontrollikoda järeldab, et liikmesrii -
kide ja komisjoni töö maaelu arengu 
valdkonna kõrge veamäära peamiste 
põhjuste kõrvaldamiseks on osaliselt 
mõjus. Selle üldise järelduse aluseks on 
peamiselt hinnang, et komisjoni alga -
tusest hoolimata ei olnud liikmesriiki -
de tegevuskavad süstemaatiliselt suu -
natud leitud puuduste kõrvaldamisele.
94 
Maaelu arengu kulutustes peituvate 
vigade põhjuste leidmiseks analüüsis 
kontrollikoda valimit, mis koosnes 
2011., 2012. ja 2013. aasta seaduslik -
kuse ja korrektsuse auditite käigus 
juhuslikkuse alusel valitud tehingutest. 
Tulemused näitavad, et kuigi mõlemal 
meetmel on võrdne osakaal koguku -
lutustest, moodustavad investeerimis -
meetmed kaks kolmandikku veamää -
rast ning pindalatoetus ülejäänud ühe 
kolmandiku (vt punktid 12–21).
95 
Investeerimismeetmetes leiduvate 
vigade põhjuseid saab kindlaks teha 
kahel moel (punktid 22–54):
 – toetusesaajate poolel on vigade 
peamised põhjused seotud hanke -
eeskirjade ja toetuskõlblikkuse 
kriteeriumide rikkumisega (erasek -
tori ja avaliku sektori toetusesaa -
jad) ning erasektori toetusesaajate 
poolse pettusekahtlusega; – makseasutuste poolel järeldab 
kontrollikoda, et suurema osa 
vigadest oleks saanud ja tulnud 
avastada kas haldus- või kohapeal -
sete kontrollide käigus.
96 
Pindalatoetuse veamäära saab seleta -
da kolme põhjusega: toetusesaajatel 
ei ole kohustuste täitmiseks küllaldast 
motivatsiooni, kohustuste täitmist 
kontrollitakse vähe ja nende mittetäit -
mise korral määratavad karistused on 
väikesed (punktid 55–69).
97 
Maaelu kulutuste kõrge veamää -
ra vähendamiseks palus komisjon 
liikmesriikidel välja töötada tegevus -
kavad vigade põhjuste vältimiseks ja 
kõrvaldamiseks. Tegu on küll positiivse 
muutusega, ent liikmesriikide tege -
vuskavadel on peamiselt reageeriv roll 
ning need ei võitle vigade põhjustega 
süstemaatiliselt kõigis liikmesriikides. 
Lisaks on puudu vältivatest meetme -
test, mis võitleksid ELi tasandil levinud 
puudustega (punktid 70–81).
42 Järeldused ja soovitused 
1. soovitus
Komisjon peaks oma seni võetud pa -
randusmeetmed lõpule viima, jätkuvalt 
keskendudes maaelu arengu kulutus -
tes esinevate vigade aluspõhjuste kõr -
valdamisele. Selleks peaksid liikmes -
riigid vajaduse korral võtma järgmisi 
vältivaid ja parandusmeetmeid.
Riigihanked
• Eelneva tingimuslikkuse kont -
septsiooni rakendades (vt punkt 
84) peaksid liikmesriigid toetu -
sesaajate jaoks välja töötama ja 
neile esitama täpsed suunised 
riigihanke  -eeskirjade kohaldamise 
kohta. Sellesse protsessi peaksid 
olema kaasatud ka hanke -eeskir -
jade järgimise alase järelevalvega 
tegelevad liikmesriikide ametkon -
nad. Rohkem rõhku tuleks panna 
kolmele peamisele eeskirjade rik -
kumise liigile, milleks on lepingute 
sõlmimine otse (ilma konkurentsi 
tagava menetluseta), valiku- ja 
edukaks tunnistamise kriteeriu -
mide ebaõige rakendamine ning 
pakkujate ebavõrdne kohtlemine.
Eeskirjade täitmisest tahtlik 
kõrvalehoidumine
• Konkreetsete toetuskõlblikkuse 
tingimuste ja oma maaelu arengu 
programmide valikukriteeriumide 
alusel peaksid liikmesriigid koosta -
ma suunised, mis aitaksid riiklikel 
inspektoritel tahtlikule pettusele 
viitavaid märke ära tunda.Põllumajanduslik keskkonnatoetus
• Liikmesriigid peaksid suurendama 
oma halduskontrollide ulatust nii, 
et need sisaldaksid dokumentide 
alusel kontrollitavaid kohustusi, 
mida praeguseni kontrollitakse 
üksnes kohapealsete kontrollide 
käigus (5% väljamaksetaotlustest). 
Lisaks peaks maksete vähendamise 
ja karistuste süsteemi muutma nii, 
et sellel oleks potentsiaalsete rik -
kujate jaoks tõhus heidutav mõju.
98 
ELi programmitöö perioodi 2014–2020 
õigusraamistik on vastu võetud ning 
seda on võimalik kasutada vigade 
põhjuste kõrvaldamiseks. Praegu 
on aga töös kaks tasandit, millel on 
vigade vähendamiseks kõige suurem 
potentsiaal: maaelu arengu program -
mide komisjonipoolne läbivaatamine 
ja heakskiitmine ning liikmesriikide 
siseriiklike regulatiivsete raamistike 
rakendamine (punktid 82–92).
2. soovitus
Programmitöö perioodil 2007–2013 
esinenud puuduste ja vigade kordu -
mise ohu vältimiseks peaks komisjon 
maaelu arengu programmide elluvii -
mise üle tähelepanelikult järelevalvet 
tegema ning võtma oma vastavus-
auditite käigus vajaduse korral arvesse 
kohaldatavaid eeskirju (ka liikmesriiki -
de tasandi omi).
43 Järeldused ja soovitused 
99 
Kontrollikoja töö tulemuste kohaselt 
oli madal veamäär ühel investeerimis -
meetmel (noorte põllumajandustoot -
jate toetus, vt punktid 36–38) ja kahel 
pindalatoetuse meetmel (vähem sood -
satele piirkondadele tehtud maksed, 
vt punktid 66–69). Loetletud meet -
meid iseloomustavad järgmised kolm 
peamist omadust: kitsas ulatus, väike 
arv toetuskõlblikkuse tingimusi ning 
ühekordsed summeeritud väljamak -
sed. Kontrollikoda leidis, et kõige enam 
vigu sisaldas aga üks teine investee -
rimismeede  –põllumajandustoodete 
töötlemist toetav meede. Enam kui 
pool auditeeritud projektidest sisal -
das vigu, millest kolmandiku puhul 
kahtlustati tahtlikku pettust. Kontrol -
likoda kritiseeris nimetatud meetme 
mõjusust juba ühes oma varasemas 
aruandes.
3. soovitus
Komisjon ja liikmesriigid peaksid 
analüüsima:
• mil määral saaks omadusi, nagu 
täpselt määratletud ulatus, väik -
sem arv toetuskõlblikkuse kri -
teeriumeid ja lihtsustatud kulu -
võimalused kasutada enamate 
toetusmeetmete koostamisel ja ra -
kendamisel (ilma seejuures meet -
mete üldeesmärke kahjustamata);• kuidas parandada põllumajandus -
toodete töötlemiseks antava in -
vesteerimistoetuse meedet, võttes 
arvesse järgmiseid elemente:
– tegelikku vajadust avaliku 
sektori toetuse järele selles 
sektoris ning tühimõju tekkimi -
se riski;
– meetme sihtgrupiks olevate 
toetusesaajate tüüpe: oma 
majandustegevuse vertikaalse 
integratsiooni poole püüdle -
vaid põllumajandustootjaid ja 
ettevõtteid, kellel põllumajan -
duslik tegevus puudub;
– avaliku sektori toetuse kõrget 
ülemmäära, mis motivee -
rib toetust taotlema suuri 
kontserne, sest üksnes ne -
mad suudavad leida vajaliku 
omafinantseeringu;
– toetuskõlblikkuse tingimusi 
kui tervikut ja nende täitmisest 
kõrvalehoidumise ohtu;
– suuremaid jõupingutusi sel -
leks, et parandada haldus- ja 
kohapealsete kontrollide üles -
ehitust ja toimimist;
• põllumajandusliku keskkonnatoe -
tuse meetme ülesehitust eesmär -
giga tagada, et võetud kohustusi 
saaks nii palju kui võimalik kont -
rollida liikmesriikides tehtavate 
halduskontrollidega.
44 Järeldused ja soovitused 
100  
Vigade põhjuste vähendamise kon -
tekstis leiti käesolevas aruandes 
korduvalt (vt punktid 33–35, 38, 67, 
88–90, 3. selgitus  ja 11. selgitus ), et 
eeskirjade arvu ja keerulisuse vahel 
peab valitsema asjakohane tasakaal; 
eeskirjad peavad aitama saavutada 
määratletud eesmärke ning tagama 
kulutuste seaduslikkuse ja korrektsuse. Kontrollikoda on seisukohal, et kahe 
kirjeldatud eesmärgi vahelise õige 
tasakaalu saavutamine on võti maaelu 
arengu poliitika edukaks elluviimiseks.
I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Rasa BUDBERGYTĖ, võttis käesoleva 
aruande vastu 17. detsembri 2014. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
45
 Lisa
Maaelu arengu meetmete nimekiri
Investeerimismeetmed
Meede Kulutused1 (eurodes)Auditeeritud 
tehingud
Põllumajandusettevõtete moderniseerimine 8 204 333 653 53
Majanduse ja maaelanikkonna põhiteenused 1 965 164 204 24
Noorte põllumajandustootjate toetus 2 096 198 537 20
Külade uuendamine ja arendamine 2 300 229 913 20
Põllumajandustoodetele ja metsasaadustele lisandväärtuse andmine 2 990 722 693 19
Kohaliku arengu strateegiate elluviimine. Elukvaliteet/mitmekesistamine 1 707 595 920 17
Põllumajanduse ja metsanduse arengu ja kohanemisega seotud infrastruktuur 2 355 539 793 15
Ennetähtaegselt pensionile jäämine 2 051 938 167 13
Ettevõtete rajamine ja arendamine 881 435 718 9
Maapiirkondade kultuuripärandi säilitamine ja selle kvaliteedi parandamine 682 545 431 8
Metsapotentsiaali taastamine ja ennetustegevus 963 189 776 5
Tehniline abi 763 706 346 4
Mitmekesistamine mittepõllumajandusliku tegevuse suunas 714 070  708 4
Kutseõppe ‑ ja teavitamismeetmed 518 543  051 4
Turismi soodustamine 482 748 900 4
Loodusõnnetuste poolt kahjustatud põllumajandusliku tootmispotentsiaali taastamine ning asjako ‑
haste vältimisabinõude kasutuselevõtt348 644 877 4
Põllumajandus ‑ ja toidusektoris ning metsandussektoris uute toodete, töötlemisviiside ja tehnoloo ‑
gialahenduste alane koostöö113 588 163 4
Kohalike tegevusrühmade juhtimine, oskuste omandamine ja piirkonna arendamine 545 795 172 3
Ühise turukorralduse reformi tõttu ümberkorraldatavad põllumajandusettevõtted 146 941 744 3
Kohaliku arengu strateegiate rakendamine. Konkurentsivõime 145 665 094 3
Põllumajandusmaa esmane metsastamine (istutamiskulud) 1 226 065 54522
Metsadega seotud mittetootlikud investeeringud 379 677 940 2
Elatuspõllumajandus 609 703  070 1
Põllumajanduskeskkonna või Natura 2000 kohustustega seotud mittetootlikud investeeringud 315 192 539 1
Tootjarühmad 152 989 100 1
Nõustamisteenuste kasutamine 89 316 108 1
Põllumajandustootjate osalemine toidukvaliteedikavades 65 390 549 1
Juhtimis ‑, asendus ‑ ja nõuandeteenuste loomine 24 853 320 1
1 Liikmesriikidele makstud kogusummad alates programmitöö perioodi algusest (2007) kuni eelarveaasta 2013 lõpuni (vastavalt komisjoni SFC 
andmebaasi andmetele seisuga 15. oktoober 2013).
2 Põllumajandusmaa esmase metsastamise meetme raames rahastatakse istutamist (maa ettevalmistamiseks ja istutamiseks tehtud 
investeeringuid) ja pindalatoetust (hoolduskulud ja kompensatsioon). Komisjonile esitatavas väljamaksetaotluses neid ei eristata.Lisa
46 Lisa
Investeerimismeetmed
Meede Kulutused1 (eurodes)Auditeeritud 
tehingud
Põllumajandustootjatele nõuande ‑ ja teabeleviteenuste osutamine Bulgaarias ja Rumeenias 7 136 945 1
Metsade majandusliku väärtuse parandamine 211 138 607 0
Mittepõllumajandusmaa esmane metsastamine (istutamiskulud) 111 889  830 0
Oskuste omandamine ja elavdamine ning kohaliku arengu strateegia rakendamine 73 558 357 0
Teavitamis ‑ ja müügiedendustegevus 66 792  678 0
Ühenduse õigusaktidel põhinevate nõuetega vastavusse viimine 59 547 670 0
Koolitus ja teavitamine 58 573 586 0
Koostööprojektide rakendamine 46 980  838 0
Kohaliku arengu strateegiate rakendamine. Keskkond/maakorraldus 21 311 569 0
Agrometsandussüsteemide esmane rajamine põllumajandusmaal 536 880 0
Kokku 33 499 252 991 247
Pindalatoetus
Meede Kulutused (eurodes)Auditeeritud 
tehingud
Põllumajanduslik keskkonnatoetus 18 616 040 063 121
Ebasoodsate looduslike tingimuste toetus mägipiirkondade põllumajandustootjatele 6 267 068 345 43
Ebasoodsate looduslike tingimuste toetus muude kui mägipiirkondade põllumajandustootjatele 6 357 074 251 35
Loomade heaolu toetus 409 206 501 8
Põllumajandusmaa esmane metsastamine (viie aasta jooksul iga‑aastane makse hoolduskuludeks 
või saamatajäänud tulu kompenseerimine 15 aasta vältel)1 226 065 54526
Natura 2000 toetus ja direktiiviga 2000/60/EÜ seotud toetus 165 985 883 1
Metsanduse keskkonnatoetus 40 496 635 0
Natura 2000 toetus 33 193  755 0
Otsetoetuste täiendav rahastamine Bulgaarias ja Rumeenias 436 997  683 0
Kokku 33 552 128 661 214
1 Liikmesriikidele makstud kogusummad alates programmitöö perioodi algusest (2007) kuni eelarveaasta 2013 lõpuni (vastavalt komisjoni SFC 
andmebaasi andmetele seisuga 15. oktoober 2013).
2 Põllumajandusmaa esmase metsastamise meetme raames rahastatakse istutamist (maa ettevalmistamiseks ja istutamiseks tehtud 
investeeringuid) ja pindalatoetust (hoolduskulud ja kompensatsioon). Komisjonile esitatavas väljamaksetaotluses neid ei eristata.Lisa
47
III
Alates 2012. aastast on komisjon kõrge veamäära 
probleemi lahendamiseks nõudnud liikmesriikidelt 
tegevuskavade esitamist ning on jälginud nende 
rakendamist. Saadud kogemuste ja kontrollikoja 
soovituste alusel on kõnealused tegevuskavad aja 
jooksul tõhusamaks muutunud.
Kõigi meetmete loodetud tulemused ei ole lühema 
ajaperioodi jooksul alati ilmsed, seda eelkõige mit -
meaastaste kohustuste raames rakendatud meet -
mete puhul. Sellegipoolest võib maaelu arengu 
valdkonna 2013. aasta madalama veamäära näol 
näha tegevuskavade rakendamise kaudu saavu -
tatud esimesi tulemusi, milleni jõuti veamäärade 
vähendamise ühiste jõupingutuste raames.
Komisjon jätkab tegevuskavade rakendamise 
jälgimist nii auditi kui ka operatiivsest vaate -
vinklist, kasutades selleks kahepoolseid kohtu -
misi, järelevalvekomiteesid ning iga -aastaseid 
läbivaatamiskoosolekuid.
V
Komisjon tuvastas oma auditites ka riigihangetega 
seotud puuduseid. Sellega seoses on tehtud juba 
ulatuslikke finantskorrektsioone.
Riigihanked on maaelu arengut käsitlevate tegevus -
kavade üheks keskseks elemendiks.
Sellegipoolest tuleks märkida, et riigihanke -eeskir -
jade mittejärgimine ei tähenda ilmtingimata seda, 
et 100% vastavastest kuludest on toetuskõlbmatud. 
Projekt võib sellisena oma eesmärgi saavutada ning 
pakkuda tõelist lisaväärtust.Kommenteeritud kokkuvõte
II
Komisjon tervitab kontrollikoja aruannet vigade 
algpõhjuste analüüsi kohta, milles võetakse kokku 
viimase kolme aasta kinnitava avalduse koostamise 
tulemused ning kinnitatakse suures osas komis -
joni poolt 2013. aasta juunis Euroopa Parlamendile 
ja nõukogule komisjoni talituste töödokumendis 
maaelu arengu poliitika rakendamisel tehtud vigade 
algpõhjuste hindamise ja parandusmeetmete kohta 
esitatud peamisi järeldusi1.
Kontrollikoja andmetel oli ajavahemikus 2011–2013 
maaelu arengu keskmine veamäär 8,2%. Sellegipoo -
lest näeb komisjon EAFRDi puhul teatavat taan -
darengut (8,4%-lt 2011. aastal 7,9%-le 2013. aastal).
Nimetatud veamäär on kõrgem kui Euroopa Kont -
rollikoja poolt aastaaruande 4. peatükis igal aastal 
avaldatavad individuaalsed veamäärad. Selle põhju -
seks on asjaolu, et käesolev analüüs hõlmab kolme 
aasta jooksul kokku 461 tehingut 532st (tervishoid, 
keskkond ja kalanduspoliitika). 71 käesoleva aru -
andega mittehõlmatud tehingu keskmine veamäär 
on madalam. Komisjon märgib ka, et kontrollikoda 
määrab kindlaks valimi ning arvutab aasta põhjal 
välja valdkonna veamäära (maaelu areng, keskkond, 
kalandus ja tervishoid).
Maaelu areng moodustab 90% valdkonna kuludest 
ning seal esineb vigu sagedamini kui kõnealuse 
poliitikavaldkonna teistes osades. Kõrgete vea -
määrade puhul mängis olulist rolli maaelu arengu 
valdkonnas kohaldatavate toetuskõlblikkuse nõuete 
keerukus.
1 SWD(2013) 244, 27.6.2013.Komisjoni  
vastus
Komisjoni vastus 48
VIII
Seoses toetusesaajate vähese motivatsiooniga täita 
põllumajanduskohustusi, peegeldavad põllumajan -
duse keskkonnatoetuskavad põllumajandustootjate 
vabatahtlikult võetud kohustusi pakkuda keskkon -
nakasu ja avalikke hüvesid, mis ületavad kohus -
tuslikke nõudmisi. Põllumajanduslike keskkonna -
toetuste (mis katavad tekkinud kulusid ja saamata 
jäänud tulu) hüvituslik iseloom ei viita põllumajan -
dustootjate jaoks kohesele majanduslikule kasule, 
kuigi pikemas perspektiivis ei ole see välistatud.
Seoses kohustuste täitmise vähese kontrollimisega 
näevad kehtivad õigusnormid ette, et olukordades, 
kus kohapealsed kontrollid paljastavad märkimis -
väärseid puudusi, on liikmesriigid kohustatud suu -
rendama kohapeal kontrollitavate toetusesaajate 
osakaalu. Selle tingimuse nõuetekohast kohal -
damist kontrollitakse komisjoni vastavusauditite 
käigus.
Põllumajanduskohustuste kontrollmääraks keh -
testatakse halduskontrollide puhul 100% ning 
kohapealsete kontrollide puhul 5%. 2013. aasta 
tegevusaruandes avaldatud juhtimise ja kontrollimi -
sega seotud kulud ulatuvad kogu ühise põllumajan -
duspoliitika puhul 4  miljardi  euroni. Seetõttu tuleks 
rõhku asetada kontrollide tõhususe parandamisele 
ja mitte nende arvu suurendamisele.
Sanktsioonidega seoses on komisjon arvamusel, et 
kuigi tingimuste mittetäitmisega seotud karistused 
peavad olema proportsionaalsed, peaksid nad siiski 
jääma hoiatavaks vahendiks.Ajavahemikuks 2014–2020 on komisjon juba esita -
nud ettevõtjatele suunised, kuidas vältida Euroopa 
struktuuri- ja investeerimisfondidest rahastatavates 
projektides levinud vigu. Nimetatud suunised esitati 
korraldus- ja makseasutustele 2014. aasta oktoobris 
toimunud veamäära seminaril.
VI
Põllumajandustoodete töötlemist toetava meet -
mega seotud märkimisväärseid puudusi järgitakse 
auditi vastavusmenetluses.
Tahtlike rikkumistega seoses rakendab komisjon 
pettustevastast strateegiat, korraldades mitmes 
liikmesriigis eriseminare.
Komisjon jagab seda arvamust.
Komisjon jätkab liikmesriikidele soovituste ja suu -
niste andmist ning parimate tavade levitamist, et 
tõhustada vigade vältimiseks kontrollsüsteemi.
Lisaks sellele peavad makseasutused enne maksete 
tegemist täitma määruse (EL) nr 907/2014 (aastate 
2014–2020 programm) I lisas kehtestatud akredi -
teerimiskriteeriume. Komisjoni talitused vaatavad 
akrediteerimised läbi järelauditite kaudu.
Komisjoni vastus 49
Lisaks sellele on komisjon andnud liikmesriikidele 
konkreetseid suuniseid riigihangete, põllumajan -
duse keskkonna- ja kliimameetmete, sealhulgas 
topeltrahastamise kohta.
Eeskirjade täitmisest tahtlikku kõrvalehoidmist 
käsitleb pettustevastane strateegia ning selle kohta 
korraldatakse seminare mitmes liikmesriigis.
XI b)
Komisjon on selle soovitusega nõus. Komisjon 
hindab parasjagu uute programmide tõendatavust 
ja kontrollitavust ning juhib korraldusasutustega 
suheldes tähelepanu kõigile järelevalvekomiteede 
ja iga -aastaste läbivaatamiskoosolekute raames 
tuvastatud puudustele.
Lisaks sellele jälgitakse tähelepanelikult auditileide, 
et tuvastada ja parandada liikmesriikide raken -
damiseeskirjadest tulenevaid mistahes vigu, ning 
nõutakse nende kohest parandamist.
Programmide ja nendega seotud siseriiklike ees -
kirjade rakendamisel saadud õppetunde jagatakse 
Euroopa maaelu arengu võrgustiku ja veamäärasid 
käsitlevate eriseminaride kaudu.
XI c)
Komisjon nõustub soovitusega osaliselt, kuna ta ei 
suuda mõjutada sellise analüüsi või seadusandjate 
edasiste poliitiliste valikute ulatust ja tulemusi järg -
miseks programmitöö perioodiks.IX
Tegevuskavade koostamine oli kavandatud komis -
joni talituste töödokumendil (2013) 244 põhineva 
ennetava menetlusena, mis toetub liikmesriikide 
poolt veamäärasid mõjutanud algpõhjuste kohta 
tehtud enesehindamisele. Kõnealune protsess on 
järk-järgult hõlmanud reageerivat lähenemist, võt -
tes süstemaatiliselt arvesse auditileide ning esitades 
konkreetseid parandusmeetmeid. Mõlemad lähene -
mised (ennetav ja reageeriv) on siiani meetme osad. 
Tegevuskavade viimane ajakohastamine näitab, et 
peaaegu 50% meetmetest käivitati kontrollikoja või 
komisjoni konkreetsete auditileidude tulemusena, 
ülejäänud meetmed toetusid aga liikmesriikide 
poolt tehtud enesehindamistele.
Lisaks sellele käsitlesid maaelu 2014.–2020. aasta 
arengukavale lisatud kõigi meetmete tõendatavuse 
ja kontrollitavuse eelhindamised veamäära riski 
ennetavast vaatepunktist.
X
Komisjon jagab seisukohta, et oluline on saavutada 
asjakohane tasakaal ühelt poolt eeskirjade arvu ja 
keerukuse vahel ning tagades teiselt poolt kulude 
seaduslikkus ja korrektsus.
XI a)
Komisjon on soovitusega nõus. Kontrollikoja tõsta -
tatud konkreetsete probleemidega tuleks puuduste 
tuvastamisel tegeleda ainult tegevuskavade raames. 
Komisjon mõistab vigade kolme algpõhjuse ja pari -
mate tavade levitamisega seotud suuniste olulisust. 
Sellega tegeletakse Euroopa maaelu arengu võrgus -
tiku ja seminaride raames.
Komisjoni vastus 50
Nimetatud veamäär on kõrgem kui Euroopa Kont -
rollikoja poolt aastaaruande 4. peatükis igal aastal 
avaldatavad individuaalsed veamäärad. Selle põhju -
seks on asjaolu, et käesolev analüüs hõlmab kolme 
aasta jooksul kokku 461 tehingut 532st (tervishoid, 
keskkond ja kalanduspoliitika). Käesoleva aruan -
dega mittehõlmatud 71 tehingu keskmine veamäär 
on madalam. Komisjon märgib ka, et kontrollikoda 
määrab kindlaks valimi ning arvutab aasta põhjal 
välja valdkonna veamäära (maaelu areng, keskkond, 
kalandus ja tervishoid).
Maaelu areng moodustab 90% valdkonna kuludest 
ning seal esineb vigu sagedamini kui kõnealuse 
poliitikavaldkonna teistes osades. Kõrgete vea -
määrade puhul mängis olulist rolli maaelu arengu 
valdkonnas kohaldatavate toetuskõlblikkuse nõuete 
keerukus.
05
Veamäärad ei tähenda tingimata, et poliitikaees -
märgid on jäänud saavutamata, seda saab väita 
ainult toetatud meetmete tulemuste hindamise 
põhjal. Maaelu arengu poliitika eesmärkide saa -
vutamiseks ei ole poliitika rakendamisel teatava 
keerukuse vältimine võimalik, kuna maaelu arengu 
eesmärgid on väga ambitsioonikad. Seda arvesse 
võttes tuleb tunnistada, et 2% või madalama vea -
määra saavutamine on väga keeruline ilma kulukate 
ja ebamõistlike kontrolliressursside kasutamiseta.Komisjon koostab 2017. aastaks fondi stratee -
gilise aruande, võttes kokku liikmesriikide esi -
tatud iga -aastased eduaruanded (määruse (EL) 
nr 1303/2013 artikkel 53). Lisaks sellele hindavad 
komisjon ja liikmesriigid määruse (EL) nr 1303/2013 
artiklis 21 ette nähtud läbivaatamismenetluse käi -
gus maaelu arengukava tulemusi. Nende ja muude 
tõendite (auditileiud) alusel hindab komisjoni stra -
teegilist kontseptsiooni ning vajadust esitada järg -
mise programmitöö perioodi jaoks ettepanekuid.
Programmitöö perioodi lõpuks esitab komisjon 
põhjaliku analüüsi iga meetme jätkuva vajaduse 
kohta, misjärel esitab komisjon ettepaneku järgmise 
programmitöö perioodi kohta, nagu see oli praegu -
segi perioodi puhul.
Komisjon nõustub, et vajaduse korral tuleb kasu -
tada halduskontrolle, kuigi ollakse seisukohal, et 
enamikul juhtudel ei ole see põllumajanduslike 
keskkonnameetmete puhul teostatav.
Sissejuhatus
01
EL eraldas 96  miljardit  eurot ning liikmesriikide 
panuseks kavandatakse 55  miljardit  eurot.
04
Kontrollikoja andmetel oli ajavahemikus 2011–2013 
maaelu arengu keskmine veamäär 8,2%. Sellegipoo -
lest näeb komisjon EAFRDi puhul teatavat taand -
arengut (8,4%-lt 2011. aastal 7,9%-le 2013. aastal).
Komisjoni vastus 51
Riigihanked on maaelu arengut käsitlevate tegevus -
kavade üheks keskseks elemendiks.
Sellegipoolest tuleks märkida, et riigihanke -eeskir -
jade mittejärgimine ei tähenda ilmtingimata seda, 
et 100% vastavatest kuludest on toetuskõlbmatud. 
Projekt võib sellisena oma eesmärgi saavutada ning 
pakkuda tõelist lisaväärtust.
Lisaks sellele võttis komisjon 19. detsembril 2013 
vastu uued suunised, kuidas määrata kindlaks 
koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise 
raames rahastatud kulude finantskorrektsioonid rii -
gihanke-eeskirjade mittetäitmise korral2. Kõnealus -
test suunistest tulenevalt lähtutakse hanke -eeskir -
jade mittejärgimise hindamisel proportsionaalsuse 
põhimõttest.
Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide juhtimi -
sel kõige sagedamini esinevaid rikkumisi käsitlevad 
suunised on liikmesriikidele juba esitatud (4. vea -
määra seminar, 2014. aasta oktoober).
27
Seoses tabeliga nr 1
Rumeenia : kontrollikoda tuvastas teatatud vea 
2012. aasta kinnitavas avalduses. Rumeenia vea -
määrategevuskava hõlmab meetmeid, millega 
leida lahendus riigihankemenetlustes esinevatele 
puudustele.
Madalmaad : provints tühistas 2012. aastal han -
ke-eeskirjad tagasiulatuvalt alates 1. jaanuarist 2010. 
Tühistamist ei oleks aga pidanud kõnealusel juhul 
kohaldama. Komisjon arutab küsimust asjaomase 
liikmesriigiga.
Saksamaa (Berliin -Brandenburg) : kuna lairiba -
internetiteenuse viimased kohustused oli võimalik 
võtta 2012. aastal, ei saa täiendavaid ennetavaid 
või parandusmeetmeid enam võtta. Lairibateenuse 
toetamist ei ole ajavahemikuks 2014–2020 enam 
ette nähtud.
2 Komisjoni otsus C(2013) 9527.Leitud vigade liigid ja levimus
12
Kontrollikoja nimetatud vigade liikidega seoses 
tuleks märkida, et komisjon leidis oma investee -
rimismeetmete ja valdkonnaga seotud abikavade 
auditite käigus kontrollikoja poolt tuvastatud 
puudustega sarnaseid puudusi. ELi eelarve kaitsmi -
seks on asjaomaste liikmesriikide suhtes kohaldatud 
finantskorrektsioone (või on selliste korrektsioonide 
tegemiseks käsil vastavuse kontrollimise menetlu -
sed). Lisaks sellele pidid asjaomased liikmesriigid 
puuduste leidmisel võtma parandusmeetmeid.
14
Maaelu arengu poliitikat rakendatakse riiklike või 
piirkondlike maaelu arengukavade kaudu. Enamik 
vigu on seotud programmides ja teistes riiklikes 
eeskirjades sätestatud konkreetsete tingimustega. 
Need on vajalikud poliitika rakendamiseks, kuid liik -
mesriikide jaoks on probleemiks riiklike eeskirjade 
ulatuse piiramine vaid rangelt poliitikaeesmärkide 
saavutamiseks vajalikuga.
Programmiperioodil 2014–2020 peavad kõik maaelu 
arengu programmid sisaldama meetmete tõendata -
vuse ja kontrollitavuse eelhindamist, mille korralda -
vad ühiselt korraldusasutus ja makseasutus.
Tähelepanekud
26
Komisjon leidis oma auditite käigus ka riigihanke -
menetlusega seotud puudusi. Sellega seoses on 
tehtud juba finantskorrektsioone.
Komisjoni vastus 52
40
Komisjon juhib tähelepanu asjaolule, et liikmesrii -
kide poolt tuvastatud ja teatatud pettusega seotud 
maaelu arengu kulud ulatuvad 0,11%-ni3.
43
Komisjon leidis oma auditite käigus puudusi ka 
väikese ja keskmise suurusega ettevõtjate kritee -
riumi kontrollimises ning sobivate erahanke menet -
luste mittetäitmises. Puuduste leidmisel kohaldati 
ELi kaitsmiseks asjaomaste liikmesriikide suhtes 
kohaldatud netofinantskorrektsioone (või on selliste 
korrektsioonide tegemiseks käsil vastavuse kontrol -
limise menetlused). Lisaks sellele pidid asjaomased 
liikmesriigid võtma parandusmeetmeid.
Kehtivas aastaid 2014–2020 hõlmavas õigusraa -
mistikus ei seata füüsiliste varade investeeringute 
raames toetuse saamiseks ettevõtja suurusele 
piiranguid. Liikmesriigid võivad SWOT -analüüsi ja 
vajaduste hindamise teostamise järel suunata toe -
tuse konkreetsetele toetusesaajatele. Kõnealused 
täiendavad nõuded peavad olema kontrollitavad ja 
tõendatavad.
46
Samalaadseid sätteid kohaldatakse ajavahemikul 
2014–2020.
48
Komisjon jagab seisukohta, et liikmesriikide ameti -
asutused oleksid saanud avastada paljud kontrolli -
koja kindlaks tehtud vead. Liikmesriikidele on antud 
ühise põllumajanduspoliitika eeskirjadega kõik 
vahendid, mis on vajalikud enamiku vigade esine -
mise riskide leevendamiseks.
Komisjon jätkab liikmesriikidele soovituste ja suu -
niste andmist ning parimate tavade levitamist, et 
tõhustada vigade vältimiseks kontrollsüsteemi.
3  Komisjoni aruanne nõukogule ja Euroopa Parlamendile: Euroopa 
Liidu finantshuvide kaitse – pettustevastane võitlus – 2013. aasta 
aruanne COM(2014) 474 (final).2. selgitus
Rootsi on lisanud „riigihanked” vigade algpõhju -
sena ning ennetavate ja parandusmeetmetena oma 
veamäärategevuskavasse.
32
Tabelis nr 2 esitatud puudused on hõlmatud vasta -
vates tegevuskavades, mille eesmärk on tõhustada 
halduskontrolli süsteemi.
35
Komisjon jagab seisukohta, et lihtsustamine ei 
peaks takistama usaldusväärse finantsjuhtimise 
põhimõtte kohaldamist.
2014–2020 ühise põllumajanduspoliitika eeskirjade 
uus õigusraamistik sisaldab lihtsustamistegurit, 
mis ei mõjuta negatiivselt usaldusväärset finants -
juhtimist (nt ühekordsed maksed, standardkulud). 
Määruse (EL) nr 1305/2013 artiklis 60 sätestatakse, et 
toetuskõlblikud on ainult sellised investeerimisku -
lud, mis tekkisid pärast toetuse taotlemist.
3. selgitus
Kõnealused puudused on hõlmatud vastavates 
tegevuskavades, mille eesmärk on tõhustada hal -
duskontrolli süsteemi.
Uue õigusraamistiku raames ei ole see enam võima -
lik. Vt vastus punktile 35.
38
Ühekordne makse (noorte põllumajandustootjate 
toetuse puhul) ei pruugi vastata teiste meetmete 
poliitikaeesmärkidele. Seetõttu peab lihtsustamine 
rakendamisel tagama poliitikaeesmärkide saavuta -
mise ja usaldusväärse finantsjuhtimise vahel sobiva 
tasakaalu. Veamäära vähendamisest saadav kasu ei 
peaks olema ainuke arvesse võetav tegur.
Komisjoni vastus 53
62
Seoses põllumajanduslike keskkonnakohustuste 
täitmise vähese kontrollimisega näevad kehtivad 
õigusnormid ette, et olukordades, kus kohapeal -
sed kontrollid paljastavad teatava abikava või 
toetusmeetme raames või teatavas piirkonnas 
või piirkonna osas märkimisväärseid puudusi, on 
liikmesriigid kohustatud suurendama kohapeal 
kontrollitavate toetusesaajate osakaalu.
Sõltuvalt liikmesriigist ja üksikmeetmest, võib koha -
pealsete kontrollide tegelik määr olla kõrgem kui 
5%. Selle nõuetekohast kohaldamist kontrollitakse 
komisjoni poolt tehtavate vastavusauditite käigus.
Kõiki toetuskõlblikkuse kriteeriume, kohustusi ja 
muid nõudeid tuleb kontrollida kohapealsete kont -
rollide käigus. Juhul kui midagi neist ei ole võimalik 
kohapealse kontrolli ajal kontrollida, tuleb korral -
dada teine kontroll.
63
Kohaldatavate õigusaktide kohaselt hõlmavad 
halduskontrollid kõiki elemente, mida on võimalik ja 
sobilik halduslike vahendite abil kontrollida (seal -
hulgas põllumajanduslike keskkonnakohustuste 
järgimine).
Vastavusauditite ajal kontrollib komisjon ka seda, 
kas kontrolle oleks võimalik lisaks kohapealsele 
kontrollile teostada ka halduslike vahendite abil. 
Võimaluse korral esitatakse liikmesriikidele soovitusi 
ning kohaldatakse finantskorrektsioone.
Lisaks sellele sisaldab uus 2014.–2020. aasta ühise 
põllumajanduspoliitika õigusraamistik sätteid, 
mille kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et 
kõik maaelu arengu meetmed, mida nad kavatse -
vad rakendada, on tõendatavad ja kontrollitavad. 
Maaelu arenguprogrammi tuleb lisada meetmete 
tõendatavuse ja kontrollitavuse eelhindamine.5. selgitus
Kõnealused puudused on hõlmatud vastavates 
tegevuskavades, mille eesmärk on tõhustada hal -
duskontrolli süsteemi.
51
Komisjon leidis oma auditite käigus puudusi ka hal -
duskontrollide teostamisel. Asjaomased liikmesrii -
gid pidid võtma parandusmeetmeid ning vajaduse 
korral on kehtestatud finantskorrektsioonid.
57
Komisjon leidis oma auditite käigus puudusi ka 
põllumajanduslike keskkonnatoetuse kohustuste 
kontrollimisel ning asjaomased liikmesriigid pidid 
võtma parandusmeetmeid. Lisaks sellele on asja -
omastele liikmesriikidele vajaduse korral kehtesta -
tud finantskorrektsioone.
7. selgitus
Maltal esinevad puudused on suures osas seotud 
asjaoluga, et põllumajandusliku keskkonnatoe -
tuse saajad ei pea oma kohustustest kinni. Malta 
valitsus  asutused on võtnud mitmeid suunatud tea -
vitamismeetmeid ning on korraldanud teatavatele 
toetusesaajatele üks -ühele koolitusi.
59
Põllumajanduse keskkonnatoetuskavad peegelda -
vad põllumajandustootjate vabatahtlikult võetud 
kohustusi pakkuda keskkonnakasu ja avalikke kesk -
konnahüvesid, mis ületavad kohustuslikke nõud -
misi. Põllumajanduslike keskkonnatoetuste (mis 
katavad tekkinud kulusid ja saamata jäänud tulu) 
hüvituslik iseloom ei viita põllumajandustootjate 
jaoks kohesele majanduslikule kasule, kuigi pikemas 
perspektiivis ei ole see välistatud.
Komisjoni vastus 54
Komisjon jätkab tegevuskavade rakendamise 
jälgimist nii auditeerimise kui ka operatiivsest 
vaatevinklist, kasutades selleks kahepoolseid 
kohtumisi, järelevalvekomiteesid ning iga -aastaseid 
läbivaatamiskoosolekuid.
75
Ühise põllumajanduspoliitika uue määrusega (EL) 
nr 1306/2013 laiendati komisjoni volitusi. Määruse 
artikli 41 lõikes 2 sätestatakse, et vahemaksed liik -
mesriikidele võidakse peatada või neid vähendada, 
kui riikliku kontrollisüsteemi kesksed osad ei toimi 
tõhusalt või kui ei rakendata vajalikke parandus -
meetmeid. Artikli 36 lõikes 7 sätestatakse vahe -
maksete katkestamine esmase kiire ja reageeriva 
vahendina juhul, kui tekib küsimusi seoses maksete 
seaduslikkuse ja korrektsusega.
Lisaks sellele, vältimaks finantskorrektsioone, peab 
iga makseasutus, kelle kohta on põllumajanduse 
peadirektoraadi iga -aastases tegevusaruandes 
reservatsioonid esitatud, kiirelt tegutsema.
Komisjon on arvamusel, et kuigi tingimuste mitte -
täitmisega seotud karistused peavad olema pro -
portsionaalsed, peaksid nad siiski jääma hoiatavaks 
vahendiks.
76
Tegevuskavade viimaste ajakohastamiste puhul 
(september 2014) võeti auditileidude suhtes süs -
temaatilisemalt järelmeetmeid. Liikmesriigid pidid 
kontrollikoja ja komisjoni auditileide palju ulatus -
likumalt arvesse võtma. Tõepoolest käsitlesid 46% 
liikmesriikide esitatud meetmetest konkreetseid 
auditileide, millest 50% tulenesid kontrollikoja 
aruannetest.
Samuti tuleks arvesse võtta asjaolu, et kõik kontrol -
likoja poolt teatatud konkreetsed juhtumid vaatab 
komisjon läbi, sealhulgas vajaduse korral vastavus -
menetluse kaudu.64
Komisjon on arvamusel, et kuigi tingimuste mitte -
täitmisega seotud karistused peavad olema pro -
portsionaalsed, peaksid nad siiski jääma hoiatavaks 
vahendiks.
Uue õigusraamistiku kohaselt tuleb vähendamist 
arvutades arvesse võtta ka kordumist. Õigusaktides 
esitatud kriteeriumide ning nende konkreetsete 
määrade ja summade tegeliku kohaldamise üle 
otsustavad liikmesriigid.
65
Kohustuste tõsise täitmatajätmise korral jäetakse 
toetusesaaja toetusest ilma rikkumise avastamise ja 
sellele järgneva aasta vältel.
10. selgitus
Kõnealused puudused on hõlmatud vastavates 
tegevuskavades, mille eesmärk on tõhustada hal -
duskontrolli süsteemi.
74
Alates 2012. aastast on komisjon kõrge veamäära 
probleemi lahendamiseks nõudnud liikmesriikidelt 
tegevuskavade esitamist ning on jälginud nende 
rakendamist. Saadud kogemuste ja kontrollikoja 
soovituste alusel on kõnealused tegevuskavad aja 
jooksul tõhusamaks muutunud.
Kõigi meetmete loodetud tulemused ei ole lühema 
ajaperioodi jooksul alati ilmsed, seda eelkõige mit -
meaastaste kohustuste raames rakendatud meet -
mete puhul. Sellegipoolest võib maaelu arengu 
valdkonna 2013. aasta madalama veamäära näol 
näha komisjoni ja liikmesriikide poolt tegevuska -
vade rakendamise kaudu saavutatud esimesi tule -
musi, milleni jõuti veamäärade vähendamise ühiste 
jõupingutuste raames.
Komisjoni vastus 55
80
Komisjon võtab auditileidudes tuvastatud puuduste 
suhtes järelmeetmeid ning liikmesriikidel palutakse 
süstemaatiliselt neile tegevuskavades lahendus 
leida.
81
Liikmesriigid on teostanud (ennetusmeetmete) 
meetmete tõendatavuse ja kontrollitavuse eelhin -
damise ning võtavad auditileidude suhtes range -
maid järelmeetmeid, mis võimaldab tõhustada 
tegevuskavasid, nagu seda on näha 2014. aasta 
oktoobri ajakohastamisest.
90
Kontrollikoja viidatud muudatus võeti kasutusele, 
kuna väikeste summade eest halduskaristuste 
kohaldamise kulu ei pruugi sellest tuleneva kasu 
suhtes proportsionaalne olla, seades nii ohtu usal -
dusväärse finantsjuhtimise.
91
Komisjon on regulatiivsetele meetmetele järgne -
vate sammude olulisusest täielikult teadlik. Sellega 
seoses on liikmesriikide kohustusi laiendatud, 
nõudes kavandatud meetmete tõendavuse ja kont -
rollitavuse kohta nii korraldus- kui ka makseasutus -
tepoolset eelhindamist. Lisaks sellele on komisjoni 
käsutuses tõhustatud ennetavad vahendid, nagu 
peatamine ja katkestamine, millel peaks olema 
vigade suhtes hoiatav mõju.
Vastavalt kontrollikoja poolt käesolevas eriaruandes 
kinnitatule on ülemääraste nõuete kehtestamisel 
(täiendavad ja põhjendamatud riiklikud/piirkondli -
kud eeskirjad) veamäärale ainult marginaalne mõju.77
Tegevuskavade kolmanda ajakohastamise käigus 
2014. aasta septembris paluti liikmesriikidel esitada 
meetmete tõhususe parandamiseks järelevalvenäi -
tajad ja värskeimad tulemused.
78
Siiani on korraldatud neli maaelu arengu ja põl -
lumajandusfondi komiteede ühiskohtumist, mis 
olid pühendatud täielikult veamäärade küsimusele 
(seminarid). Tegemist oli süstemaatilise protsessiga, 
mille raames toimus heade ja innovaatiliste tavade 
jagamine. Lisaks sellele tuleks tähelepanu juhtida 
asjaolule, et ka väljaspool seminare ja Euroopa 
maaelu arengu võrgustiku meetmeid toimub 
maaelu arengu ametlike kohtumiste ja kõigi liikmes -
riikide makseasutuste direktorite kolme iga -aastase 
kohtumise raames heade tavade vahetus.
Alates 2015. aastast on Euroopa maaelu arengu 
võrgustik veel üheks vahendiks, mille raames saab 
ajavahemikul 2014–2020 häid tavasid levitada. 
Euroopa maaelu arengu võrgustik hakkab korral -
dama spetsiaalseid üritusi, jagama asjaomast teavet 
ning kaasama sidusrühmi teadlikkuse parandamise 
algatustesse.
79
Komisjon tagab liikmesriikidega vigadega seotud 
küsimustes regulaarse teabevahetuse ning on esita -
nud maaelu arengu meetmete ja muude asjaomaste 
horisontaalsete teemade (nt lihtsustatud kuluvõi -
malused, riigihanke-eeskirjad) kohta terviklikud 
suunised.
Eelkõige komisjoni talituste töödokumendis 
SWD (2013) 244 veamäärade kohta maaelu arengu 
programmides esitati ühised algpõhjused, mis 
võiksid edaspidi kehtida kõigi liikmesriikide suhtes, 
kes peaksid kindlaks määrama, millised põhjused 
neid mõjutavad, kehtestades pädevad leevendavad 
meetmed.
Komisjoni vastus 56
95 – teine taane
Komisjon jagab seda arvamust.
Komisjon jätkab liikmesriikidele soovituste ja suu -
niste andmist ning parimate tavade levitamist, et 
tõhustada vigade vältimiseks kontrollsüsteemi.
Lisaks sellele peavad makseasutused enne maksete 
tegemist täitma määruse (EL) nr 907/2014 (aastate 
2014–2020 programm) I lisas kehtestatud akredi -
teerimiskriteeriume. Komisjoni talitused vaatavad 
akrediteerimised läbi järelauditite kaudu.
96
Seoses toetusesaajate vähese motivatsiooniga täita 
põllumajanduskohustusi peegeldavad põllumajan -
duse keskkonnatoetuskavad põllumajandustootjate 
vabatahtlikult võetud kohustusi pakkuda keskkon -
nakasu ja avalikke hüvesid, mis ületavad kohus -
tuslikke nõudmisi. Põllumajanduslike keskkonna -
toetuste (mis katavad tekkinud kulusid ja saamata 
jäänud tulu) hüvituslik iseloom ei viita põllumajan -
dustootjate jaoks kohesele majanduslikule kasule, 
kuigi pikemas perspektiivis ei ole see välistatud.
Seoses kohustuste täitmise vähese kontrollimisega 
näevad kehtivad õigusnormid ette, et olukordades, 
kus kohapealsed kontrollid paljastavad märkimis -
väärseid puudusi, on liikmesriigid kohustatud suu -
rendama kohapeal kontrollitavate toetusesaajate 
osakaalu. Selle nõuetekohast kohaldamist kontrolli -
takse komisjoni vastavusauditite käigus.
Põllumajanduskohustuste kontrollmääraks keh -
testatakse halduskontrollide puhul 100% ning 
kohapealsete kontrollide puhul 5%. 2013. aasta 
tegevusaruandes avaldatud juhtimise ja kontrollimi -
sega seotud kulud ulatuvad kogu ühise põllumajan -
duspoliitika puhul 4  miljardi  euroni. Seetõttu tuleks 
rõhku asetada kontrollide tõhususe parandamisele 
ja mitte nende arvu suurendamisele.Järeldused ja soovitused
93
Alates 2012. aastast on komisjon kõrge veamäära 
probleemi lahendamiseks nõudnud liikmesriikidelt 
tegevuskavade esitamist ning on jälginud nende 
rakendamist. Saadud kogemuste ja kontrollikoja 
soovituste alusel on kõnealused tegevuskavad aja 
jooksul tõhusamaks muutunud.
Kõigi meetmete loodetud tulemused ei ole lühema 
ajaperioodi jooksul alati ilmsed, seda eelkõige mit -
meaastaste kohustuste raames rakendatud meet -
mete puhul. Sellegipoolest võib maaelu arengu 
valdkonna 2013. aasta madalama veamäära näol 
näha komisjoni ja liikmesriikide poolt tegevuska -
vade rakendamise kaudu saavutatud esimesi tule -
musi, milleni jõuti veamäärade vähendamise ühiste 
jõupingutuste raames.
Komisjon jätkab tegevuskavade rakendamise 
jälgimist nii auditi kui ka operatiivsest vaate -
vinklist, kasutades selleks kahepoolseid kohtu -
misi, järelevalvekomiteesid ning iga -aastaseid 
läbivaatamiskoosolekuid.
95 – esimene taane
Komisjon tuvastas oma auditites ka kõnealuste 
küsimustega seotud puuduseid. Sellega seoses on 
tehtud juba ulatuslikke finantskorrektsioone.
Riigihanked ja kohustuste mittetäitmine on maaelu 
arengut käsitlevate tegevuskavade üheks keskseks 
elemendiks.
Sellegipoolest tuleks märkida, et riigihanke -eeskir -
jade mittejärgimine ei tähenda ilmtingimata seda, 
et 100% vastavatest kuludest on toetuskõlbmatud. 
Projekt võib sellisena oma eesmärgi saavutada ning 
pakkuda tõelist lisaväärtust.
Komisjoni vastus 57
1. soovitus – riigihanked
Soovitus on adresseeritud liikmesriikidele.
Komisjon sooviks siiski rõhutada, et ta on ette -
võtjatele ajavahemikuks 2014–2020 juba esitanud 
suunised, kuidas vältida Euroopa struktuuri- ja 
investeerimisfondidest rahastatavates projektides 
levinud vigade tegemist. Nimetatud suunised esitati 
korraldus- või makseasutustele 2014. aasta oktoob -
ris toimunud veamääraseminaril.
1. soovitus – eeskirjade täitmisest 
tahtlik kõrvalehoidumine
Komisjon nõustub liikmesriikidele esitatud 
soovitusega.
1. soovitus – põllumajanduslikud 
keskkonnatoetused
Komisjon nõustub liikmesriikidele esitatud soo -
vitusega ning soovib rõhutada, et vastavus-
auditite käigus kontrollib ta süstemaatiliselt, kas 
lisaks kohapealsetele kontrollidele oleks võimalik 
teostada ka halduskontrolle. Kui see on võimalik, 
esitatakse soovitused liikmesriikidele eesmärgiga 
laiendada halduskontrollide ulatust ning kohaldada 
finantskorrektsioone.
Lisaks sellele sisaldab 2014–2020 ühise põllumajan -
duspoliitika õigusraamistik sätteid, mille kohaselt 
peavad liikmesriigid tagama, et kõik rakendatavad 
maaelu arengu meetmed oleksid tõendatavad ja 
kontrollitavad.
Kõik maaelu arengu programmid peavad sisaldama 
meetmete, sealhulgas keskkonna- ja kliimameet -
mete ja konkreetsete kohustuste tõendatavuse ja 
kontrollitavuse eelhindamist. Kui need kontrollid ei 
ole rahuldavad, tuleb maaelu arengu programme 
vastavalt kohandada (määruse (EL) nr 1305/2013 
artikkel 62). Lisaks sellele nähakse kohustuste tõsise 
täitmatajätmise või toetuskõlblikkuse kriteeriumide 
rikkumise puhul ette toetuse täielik vähendamine 
ning toetusesaaja jaoks toetuste maksmise pea -
tamine rikkumise avastamise ja sellele järgnenud 
aasta vältel.Sanktsioonidega seoses on komisjon arvamusel, et 
kuigi tingimuste mittetäitmisega seotud karistused 
peavad olema proportsionaalsed, peaksid nad siiski 
jääma hoiatavaks vahendiks.
97
Tegevuskavade koostamine oli kavandatud komis -
joni talituste töödokumendil SWD (2013) 244 põhi -
neva ennetava menetlusena, mis toetub liikmes -
riikide poolt veamäärasid mõjutanud algpõhjuste 
kohta tehtud enesehindamisele. Kõnealune protsess 
on järk -järgult hõlmanud reageerivat lähenemist, 
võttes süstemaatiliselt arvesse auditi tulemusi ning 
esitades konkreetseid parandusmeetmeid. Mõle -
mad lähenemised (ennetav ja reageeriv) on siiani 
meetme osa. Tegevuskavade viimane ajakohasta -
mine näitab, et peaaegu 50% meetmetest käivitati 
kontrollikoja või komisjoni konkreetsete audititu -
lemuste põhjal, ülejäänud meetmed toetusid aga 
liikmesriikide poolt tehtud enesehindamistel.
Lisaks sellele käsitlesid maaelu 2014.–2020. aasta 
arengukavale lisatud kõigi meetmete tõendatavuse 
ja kontrollitavuse eelhindamised veamäära riski 
ennetavast vaatepunktist.
1. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus. Kontrollikoja poolt 
tõstatatud konkreetsete probleemidega tuleks puu -
duste tuvastamisel tegeleda ainult tegevuskavade 
raames.
Komisjon mõistab vigade kolme algpõhjuse ja pari -
mate tavade levitamisega seotud suuniste olulisust. 
Sellega tegeletakse Euroopa maaelu arengu võrgus -
tiku ja seminaride raames.
Lisaks sellele on komisjon andnud liikmesriikidele 
konkreetseid suuniseid riigihangete, põllumajan -
duse keskkonna- ja kliimameetmete, sealhulgas 
topeltrahastamise kohta. Eeskirjade täitmisest 
tahtlik kõrvalehoidumine on osa pettustevastasest 
strateegiast ning selle kohta korraldatakse seminare 
mitmes liikmesriigis.
Komisjoni vastus 58
Komisjon koostab 2017. aastaks fondi stratee -
gilise aruande, võttes kokku liikmesriikide esi -
tatud iga -aastased eduaruanded (määruse (EL) 
nr 1303/2013 artikkel 53). Lisaks sellele hindavad 
komisjon ja liikmesriigid määruse (EL) nr 1303/2013 
artiklis 21 ette nähtud läbivaatamismenetluse käi -
gus maaelu arengukava tulemusi. Nende ja muude 
tõendite (auditi tulemused) alusel hindab komisjoni 
strateegilist kontseptsiooni ning vajadust teha järg -
mise programmitöö perioodi jaoks ettepanekuid.
Programmitöö perioodi lõpuks esitab komisjon 
põhjaliku analüüsi iga meetme jätkuva vajaduse 
kohta, misjärel esitab komisjon ettepaneku järgmise 
programmitöö perioodi kohta, nagu tehti praeguse 
perioodigi puhul.
3. soovitus – viimane taane
Komisjon nõustub, et vajaduse korral tuleb kasu -
tada halduskontrolle, kuigi ollakse seisukohal, et 
enamikul juhtudel ei ole see põllumajanduslike 
keskkonnameetmete puhul teostatav.Sanktsioonidega seoses jagab komisjon arvamust, 
et kuigi tingimuste mittetäitmisega seotud karistu -
sed peavad olema proportsionaalsed, peaksid nad 
siiski jääma hoiatavaks vahendiks.
2. soovitus
Komisjon on selle soovitusega nõus. Komisjon 
hindab parasjagu uute programmide tõendatavust 
ja kontrollitavust ning tõstatab korraldusasutustega 
suheldes järelevalvekomiteede ja iga -aastaste läbi -
vaatamiskoosolekute raames tuvastatud puudused.
Lisaks sellele jälgitakse tähelepanelikult auditileide, 
et tuvastada ja parandada liikmesriikide raken -
damiseeskirjadest tulenevaid mistahes vigu, ning 
nõutakse nende kohest parandamist.
Programmide ja nendega seotud siseriiklike ees -
kirjade rakendamisel saadud õppetunde jagatakse 
Euroopa maaelu arengu võrgustiku ja veamäärasid 
käsitlevate eriseminaride kaudu.
3. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega osaliselt, kuna ta ei 
suuda mõjutada sellise analüüsi või seadusandjate 
edasiste poliitiliste valikute ulatust ja tulemusi järg -
miseks kavandamisperioodiks.
KUST SAAB ELI VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
•  üksikeksemplarid: 
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);
•  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),  
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)  
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
• EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).
QJ-AB-14-024-ET-N  ISSN 1977-5652
Kontrollikoja hinnangul oli maaelu arengu 
kulutuste keskmine veamäär viimasel kolmel 
aastal 8,2%. Liikmesriikide kontrolliasutused ei 
avastanud ega kõrvaldanud vigu, kuna 
kontrollid ei ole kõikehõlmavad ja põhinevad 
ebapiisaval teabel. Vigade peamisteks 
põhjusteks on näiteks riigihanke -eeskirjade 
rikkumine, erasektori toetusesaajate poolne 
kahtlustatav tahtlik eeskirjade rikkumine ning 
pindalatoetusega seotud kohustusest mitte 
kinni pidamine. Komisjoni ja liikmesriikide töö 
maaelu arengu valdkonna kõrge veamäära 
peamiste põhjuste kõrvaldamiseks on üksnes 
osaliselt mõjus. Kontrollikoda annab mitmeid 
soovitusi selle kohta, kuidas ELi tasandil laialt 
levinud puuduste vastu võidelda ja nende 
tekkimist vältida.
EUROOPA
KONTROLLIKODA