[pic] | EUROOPA KOMISJON |

Brüssel 30.9.2010

KOM(2010) 513 lõplik

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

2009. aastal kolmandatele riikidele osutatud makromajandusliku finantsabi rakendamise kohtaSEK(2010) 1117 final

SISUKORD

1. Sissejuhatus 3

2. Taust 3

2.1. Üleilmne finantskriis ja selle kestvad mõjud 3

2.2. Uus õiguskeskkond 4

3. Ülevaade 5

3.1. Makromajanduslik finantsabi 2009. aastal 5

3.2. Kokkuvõte viimase aja meetmetest abisaajariikides 5

3.2.1. Lääne-Balkani riigid 5

3.2.2. Idasuunalise naabruspoliitika riigid 6

3.2.3. Vahemere maad 7

4. Hindamised 7

5. Finantsjuhtimise parandamine abisaajariikides: toimimiskeskkonna hindamised 9

6. Abitaotlused ning komisjoni tulevased ettepanekud 11

Sissejuhatus

Käesolevas aruandes esitatakse üldülevaade ELi makromajanduslikust finantsabist kolmandatele riikidele aastal 2009. See kätkeb teavet kõige viimastest meetmetest Lääne-Balkani riikides, hiljuti iseseisvunud riikides ja Vahemere maades ning ühtlasi statistilisi tabeleid mitmesuguste makromajandusliku finantsabiga seotud meetmete kohta, mis on ellu viidud alates aastast 2000.

Vastuseks kontrollikoja soovitusele, mis esitati 2002. aasta märtsi eriaruandes finantsjuhtimise parandamise kohta abisaajariikides, on komisjon alates 2004. aastast viinud läbi mitu toimimiskeskkonna hindamist raharingluse ja menetluste kohta, mis on seotud makromajandusliku finantsabiga igas abisaajariigis. Neist professionaalse audiitorfirma toel läbi viidud hindamiste tulemusi võetakse nõuetekohaselt arvesse abi osutamise korral poliitikale seatavate tingimuste väljatöötamisel.

Samuti sisaldab aruanne komisjoni poolt 2009. aastal teostatud järelhindamiste tulemusi. Nende finantsmääruse alusel nõutavate hindamiste eesmärk on hinnata makromajandusliku finantsabi mõju majanduse stabiliseerimisele abisaajariikides ning neis riikides ellu rakendatud struktuurilistele reformide. Edasiminek selles osas kajastab ka seda, mil määral on täidetud vastavad ELi makromajandusliku finantsabi saamiseks seatud majanduspoliitilised tingimused.

Lõpuks esitatakse aruandes teavet uute makromajandusliku finantsabi taotluste ja komisjoni võimalike ettepanekute kohta ning samuti pärast Lissaboni lepingu vastuvõtmist edasiste makromajandusliku finantsabi meetmete haldamisel rakendatavate muutuste analüüsi.

Käesolev aruanne esitatakse kooskõlas nõukogu otsustega, mis käsitlevad ühenduse makromajanduslikku finantsabi ja erakorralist finantsabi kolmandatele riikidele, ning see on eelmistel aastatel esitatud aruannete järg. Paralleelselt avaldatakse ka üksikasjalikum ülevaade (komisjoni talituste töödokument SEK(2010) 1117) abisaajariikide majandus- ja finantsnäitajatest koos üksikasjalike statistiliste andmetega mitmesuguste meetmete kohta, mis on ellu viidud alates aastast 1990.

Taust

Üleilmne finantskriis ja selle kestvad mõjud

Üleilmne finantskriis, mis puhkes aastal 2007 ning süvenes drastiliselt 2008. aasta teisel ja 2009. aasta esimesel poolel, kutsus esile kõige tõsisema globaalse majanduslanguse pärast Teist maailmasõda. Kuigi esialgsed selle kriisi tagajärjed olid peamiselt tuntavad arenenud majandusega riikide finantssektoris, mõjutasid need tõsiselt ka tärkava ja areneva turumajandusega riike. Viimaseid mõjutasid maailmakaubanduse kokkuvarisemine, rahaülekannete vähenemine, suurenenud ebakindlus ja kapitalivoogude tagasipöördumine. Seetõttu halvenes paljudes tärkava ja areneva turumajandusega riikides maksebilanss ja eelarvepositsioon. Riskipreemiad ja laenamiskulud tõusid, samas kui nende valuuta kurss ja välisvaluutareserv olid üldiselt langussurve all. Seetõttu mõjutas see kriis neid riike sügavalt ja nüüd seisavad poliitikakujundajad silmitsi oluliste väljakutsetega, et tagada majanduslik stabiilsus ja edendada jätkuvalt arengut.

Esialgu on poliitika keskendatud pigem stabiliseerimisele, finantsstabiilsuse tagamisele ja võitlusele kriisi algfaasi tagajärgedega. Olulised poliitilised väljakutsed ootavad aga ikkagi alles ees, kuivõrd kriisi mõjud on arvatavalt pikaajalisemad, mis seab need riigid vastamisi piiratuma rahvusvahelise keskkonnaga, eriti nõudluse, riskijulguse ja erakapitali sissevoolu osas arenenud majandusega riikidest. Veelgi enam, kriis on toonud täiendavalt esile vajaduse viia läbi struktuurireformid, et edendada jätkusuutlikku majanduskasvu ja tagada finantssektori stabiilsus.

Sellises olukorras on makromajanduslik finantsabi lühiajalise kriisile reageerimise vahendina eriti asjakohane, aidates riikidel toime tulla üleilmse kriisi tagajärjel tekkinud või teravnenud maksebilansi tõsise tasakaalustamatuse ja eelarvepuudujäägiga. Seepärast on nii mõnedki riigid, kes seisavad silmitsi nende oluliste väljakutsetega – mitte üksnes kriisile reageerimisel, vaid ka oma majanduse jätkusuutliku majanduskasvu kursile uuesti tagasiviimisel – taotlenud toetust ELi makromajandusliku finantsabi programmidest.

Makromajanduslikku finantsabi antakse keskmise või pikaajalise tähtajaga laenudena või tagastamatu abina (või nende asjakohase kombinatsioonina). Laenu või tagastamatu abi üle otsustamisel lähtutakse nõukogu poolt tema 8. oktoobri 2002. aasta järeldustes taas kord kinnitatud põhimõtetest, kus rõhutatakse kõnealuse abi erandlikkust, asjaolu, et see abi on täienduseks rahvusvaheliste finantseerimisasutuste poolt pakutavale rahastamisele, ning tõsiasja, et abi antakse vaid juhul, kui on täidetud teatavad tingimused poliitika osas. Makromajanduslik finantsabi täiendab IMFi ja üldjuhul Maailmapanga pakutavat rahastamist asjakohaste muutuste ja reformiprogrammide finantseerimiseks. Aastast 2000 saadik on makromajanduslikku finantsabi antud üksnes Lääne-Balkani ja idasuunalise naabruspoliitika riikidele. Ainus erand oli aastal 2007, mil nõukogu võttis vastu otsuse abiprogrammi kohta Liibanoni toetamiseks.

Uus õiguskeskkond

1. detsembril 2009 jõustus Lissaboni leping, mis muudab makromajandusliku finantsabi õiguslikku alust. Leping sisaldab kahte artiklit, milles käsitletakse makromajanduslikku finantsabi.

Artiklis 212 on sätestatud, et iga makromajandusliku finantsabiga seonduv tegevus kinnitatakse seadusandliku tavamenetluse kohaselt (artiklis 294 kirjeldatud kaasotsustamine) parlamendi ja nõukogu poolt, kes toimivad komisjoni ettepanekul.

Artiklis 213 on sätestatud, et pakilise vajaduse korral finantsabi järele, mis on abisaajariigi majandusliku või poliitilise olukorraga piisavalt põhjendatud, võtab nõukogu komisjoni ettepanekul otsuse vastu üksinda, rakendades kvalifitseeritud häälteenamust. Seda õiguslikku alust võib kasutada ainult erandolukorras.

Eesmärgiga lihtsustada makromajandusliku finantsabi vahenditega seotud otsuste vastuvõtmise protsessi, et muuta see paindlikumaks ja tõhusamaks ning et seda liiki meetmete aluseks olevad põhimõtted ja kriteeriumid selgemini lahti rääkida, on komisjonis koostamisel Lissaboni lepingu kontekstile tuginev raammäärus. Sellega soovitakse luua vahendile läbipaistvam õiguslik alus ning ühtlasi anda komisjonile laiendatud täidesaatevolitused. Uue määrusega peaks olema võimalik parandada makromajandusliku finantsabi vahendite õigeaegsust ja seega ka tõhusust võrreldes praeguse menetlusega, mis põhineb seadusandlike otsuste heakskiitmisel iga juhtumi puhul eraldi. Komisjon plaanib esitada sellekohase ettepaneku parlamendile ja nõukogule 2010. aasta lõpus või 2011. aasta alguses.

Ülevaade

Makromajanduslik finantsabi 2009. aastal

2009. aastal rakendati neli uut meedet. 30. novembril otsustas nõukogu anda makromajanduslikku finantsabi järgmistele riikidele:

- Gruusia (nõukogu otsus 2009/889/EÜ) – kuni 46 miljonit eurot tagastamatu abina;

- Armeenia (nõukogu otsus 2009/890/EÜ) – kuni 35 miljonit eurot tagastamatu abina ja 65 miljonit eurot laenuna;

- Bosnia ja Hertsegoviina (nõukogu otsus 2009/891/EÜ) – kuni 100 miljonit eurot laenuna;

- Serbia (nõukogu otsus 2009/892/EÜ) – kuni 200 miljonit eurot laenuna.

Seoses pooleliolevate makromajandusliku finantsabiga seotud meetmete jätkamisega maksti juunis 2009 Liibanonile laenuna välja teine, 25 miljoni euro suurune osamakse – osana nõukogu poolt detsembris 2007 nimetatud riigi suhtes heaks kiidetud makromajanduslikust finantsabist. Gruusiale maksti osa nõukogu poolt novembris 2009 heaks kiidetud abi esimesest osast (kuni 23 miljonit eurot tagastamatu abina) välja detsembris 2009 (15,3 miljonit eurot) ja jaanuaris 2010 (7,7 miljonit eurot).

Kokkuvõte viimase aja meetmetest abisaajariikides

Lääne-Balkani riigid

Bosnia ja Hertsegoviina

30. novembril 2009 võttis Euroopa Liidu Nõukogu vastu otsuse eraldada Bosniale ja Hertsegoviinale makromajanduslikku finantsabi laenuna kuni 100 miljoni euro väärtuses (otsus 2009/891/EÜ). Selle abi eesmärgiks on aidata ametiasutustel rahuldada ülejäänud välisfinantseerimis- ja eelarvevajadused, mis tekkisid riigi majanduse arengu tugeva aeglustumise tagajärjel. Kõnealune abi täiendab IMFi ja Maailmapanga programme. Väljamakse plaanitakse teha kahes osas ning esialgu on kavas need teostada 2010. aasta kolmandas ja neljandas kvartalis, juhul kui tingimuseks seatud nõuded on rahuldavalt täidetud.

Kosovo

Nõukogu poolt novembris 2006 heaks kiidetud 50 miljoni euro suuruse Kosovole antava eelarvelise erakorralise tagastamatu finantsabi väljamaksmise tähtaeg pidi esialgse otsuse kohaselt aeguma 2009. aasta detsembris. Vastavalt nõukogu otsuses 2006/880/EÜ sisalduvale tingimusele pikendas aga komisjon seejärel selle väljamakstavuse tähtaega veel ühe aasta võrra, kuni 11. detsembrini 2010. Ametiasutustega detsembris 2007 sõlmitud vastastikuse mõistmise memorandumis kokku lepitud tingimused ei ole veel täies mahus täidetud. Konkreetselt ei ole seni veel täidetud üks põhinõue: nimelt kokkuleppe saavutamine IMFiga majanduskava osas. Seetõttu ei olnud aastal 2009, nagu varasematelgi aastatel, võimalik tagastamatut abi välja maksta.

Montenegro

Montenegroga sõlmiti aastal 2009 eraldi laenuleping, mis jõustus 4. veebruarist 2010. Sellega viidi ellu nõukogu otsus 2008/784/EÜ, mille kohaselt läks osa ELi poolt Serbia ja Montenegro liitriigile (endine Jugoslaavia Liitvabariik) antud pikaajalistest laenudest[1] tulenevatest kohustustest üle Montenegrole. Sama otsusega vähendati vastavalt Serbia kohustusi nende EL-ilt saadud laenude tagastamise osas[2]. Niisugune ELi poolt Montenegro suhtes esitatavate nõuete eraldamine nõuetest Serbia vastu oli vaid 2006. aasta juunis toimunud Montenegro iseseisvumise ning Serbia ja Montenegro vahel 2006. aasta juulis saavutatud väliskohustuste kahe eraldi riigi vahel jaotamise kokkuleppe loomulik tagajärg. Sellega ei võetud ELile uusi kohustusi ning eelarvele see mõju ei avalda.

Serbia

30. novembril 2009 võttis Euroopa Liidu Nõukogu vastu otsuse eraldada Serbiale makromajanduslikku finantsabi laenuna kuni 200 miljoni euro väärtuses (otsus 2009/892/EÜ). Selle abi eesmärgiks on aidata ametiasutustel tulla toime välisvõlgade jäägi tasumise ja eelarveliste vajadustega, mis tekkisid üleilmse kriisi riigis avaldumise tagajärjel. See täiendab IMFi ja Maailmapanga programme. See abi makstakse kava kohaselt välja aastal 2010, juhul kui tingimuseks seatud nõudeid on järjekindlalt rahuldavalt täidetud. Väljamakse plaanitakse teha kahes osas ning esialgu on kavas teostada need 2010. aasta kolmandas ja neljandas kvartalis. Lisaks, nagu eelpool märgitud, on vähendatud Serbia kohustusi, mis tulenevad varasemast makromajanduslikust finantsabist endisele Jugoslaavia Liitvabariigile, kuna osa neist läksid vastavalt nõukogu otsusele 2008/784/EÜ üle Montenegrole.

Idasuunalise naabruspoliitika riigid

Armeenia

Üleilmne majandussurutis ning eriti Venemaa majanduse kiire langus on avaldanud Armeenia majandusele tugevat mõju: 2009. aastal langes Armeenia majandus 15 %. Sellele reageerides eraldati nõukogu 30. novembri 2009. aasta otsusega Armeeniale makromajanduslikku finantsabi, mis koosneb tagastamatust abist summas 35 miljonit eurot ning laenust summas 65 miljonit eurot. ELi makromajanduslik finantsabi täiendab teistelt doonoritelt saadavaid toetusi ning see on ette nähtud aitamaks katta Armeenia rahastamisvajadused aastatel 2010–2011. Makromajandusliku finantsabi väljastamise tingimused täiendavad IMFi programmi tingimusi, hõlmates selle programmi rahuldavat täitmist, sealhulgas reforme riigi rahanduse juhtimise, võlgade haldamise, riigihankepoliitika ja tollipoliitika valdkonnas.

Gruusia

Nõukogu 30. novembri 2009. aasta otsusega nähti ette makromajanduslik finantsabi Gruusiale summas 46 miljonit eurot tagastamatu abina. See abi oli osa rahvusvahelisest paketist, mis küündis 4,5 miljardi USA dollarini, millesse EL panustas kuni 500 miljonit eurot (sealhulgas makromajandusliku finantsabina), et toetada Gruusia majanduse elavdamist pärast 2008. aasta augusti relvakonflikti Venemaaga. See makromajanduslik finantsabi täiendas Gruusia valitsuse ja IMFi vahel sõlmitud reservkrediidilepingut, mis oli mõeldud aitamaks riigil üleilmne kriis üle elada. Makromajanduslik finantsabi aitas katta Gruusia välisvõlgade tasumise vajadusi aastatel 2009–2010. Komisjon tegi esimese väljamakse summas 23 miljonit eurot detsembris 2009 ja jaanuaris 2010. Makromajandusliku finantsabi väljastamise tingimused, mis on kooskõlas IMFi programmi tingimustega, kätkevad kahte põhikomponenti: IMFi reservkrediidilepingust tuleb järjekindlalt kinni pidada ning riigi rahanduse juhtimise alaste reformide vallas peab olema saavutatud rahuldav edasiminek.

Vahemere maad

Liibanon

2009. aasta juuni alguses maksis komisjon välja esimese osamakse vastavalt 2007. aasta makromajandusliku finantsabi programmile – 25 miljoni euro suuruse laenu. Detsembris 2009 pikendas komisjon abiprogrammi järgse summa teise osa väljamakstavuse tähtaega, mis lõpeb nüüd 21. detsembril 2010. Teise osa väljamaksmine sõltub ametiasutustega sõlmitud vastastikuse mõistmise memorandumis sisalduvate tingimuste täitmisest.

Pariis III programmis sätestatud reformikava elluviimine seiskus sisemiste poliitiliste lõhenemiste ja seadusandliku tegevuse peatumise tõttu 2009. aasta juuni parlamendivalimiste eel ja uue valitsuse moodustamise üle peetud pikaleveninud läbirääkimiste ajal.. Sellest tulenevalt olid edusammud makromajandusliku finantsabi väljamaksmise tingimuste täitmisel aruandeperioodi lõikes väikesed.

Hindamised

Kooskõlas finantsmäärusega on komisjon ellu viinud rea hindamisprogramme, et hinnata makromajandusliku finantsabi mõju igas abisaajariigis. Analüüsi teostavad väliseksperdid, kes on valitud avatud pakkumismenetluse kaudu ning kelle üle teostab järelevalvet juhtkomitee, mis koosneb komisjoni erinevate talituste, näiteks koostöötalituse EuropeAid peadirektoraadi ja välissuhete peadirektoraadi, ametnikest. Alates aastast 2004 on läbi viidud kokku kümme hindamist. Kaks viimast hindamist – vastavalt Gruusia ja Moldova kohta – viidi lõpule aastal 2009.

Nendel hindamistel kasutatakse niisugust metoodikat, mille raames kirjeldatakse esmalt eesmärke, mida makromajandusliku finantsabiga püütakse saavutada, määratletakse selle üldised makromajanduslikud ja struktuurilised mõjud ning tulemusi võrreldakse kujuteldava vastupidise stsenaariumiga, kui kõnealust makromajanduslikku finantsabi ei oleks pakutud. Seejärel tehakse hindamisest peamised järeldused ja koostatakse soovitused. Hindajad tuginevad oma töös mitmesugustele meetoditele, sealhulgas dokumentide analüüsimine, asjakohaste statistiliste andmete kogumine, võtmeametnike küsitlemine ja makromajanduslik analüüs.

Gruusia

Hindamise käigus hinnati Euroopa Komisjoni poolt Gruusiale aastatel 2006–2008 tagastamatu abina antud makromajanduslikku finantsabi summas 33,5 miljonit eurot. Selle abi eesmärgiks oli „ toetada majandusreforme ja aidata Gruusial parandada võla jätkusuutlikkust “. Abi pidi väljastatama kolmes osas, millest igaüks oli seotud riigi rahanduse juhtimise alaste reformidega seonduvate tingimustega. Esimesed kaks osa (kumbki 11 miljonit eurot) maksti välja augustis ja detsembris 2006. Paralleelselt vähendas Gruusia oma tasumata võlga ühendusele 13 miljoni ja 15 miljoni euro võrra. Kolmandat osa ei väljastatud, kuna riigikontrolli seadusega seonduvat tingimust ei olnud täidetud.

Makromajandusliku finantsabi netomõju Gruusia põhivõlale protsentides SKPst oli hindamise andmetel küll väike, aga positiivne. Mõju riigi rahanduse juhtimise reformile peeti märkimisväärseks, ehkki mitte nii suureks, kui oli oodatud. Seega aitasid abi kaudu toetatavad meetmed kaasa siseriiklike auditi- ja kontrollifunktsioonide edendamisele ja riigikontrolli seaduse vastuvõtmisele, ehkki muutused selles valdkonnas olid aeglased. Samuti parandati poliitikapõhise eelarvekoostamise juurutamise kaudu eelarve koostamise protsessi. Nüüd keskendutakse eelarve täitmise parandamiseks tehtavates jõupingutustes rahvusvaheliste raamatupidamisstandardite kehtestamisele. Hindajate arvamuse kohaselt ei oleks neid reforme ilma makromajandusliku finantsabita suudetud ellu viia või oleks nende teokssaamine võtnud ilmselt kauem aega.

Moldova

Hindamine hõlmas ELi poolt Moldovale ajavahemikul septembrist 2007 kuni detsembrini 2008 eraldatud makromajanduslikku finantsabi. Makromajanduslik finantsabi koosnes 45 miljoni euro suurusest tagastamatust abist, mis maksti välja kolmes osas. Abi eesmärk oli toetada Moldova maksebilansi tasakaalustatust ning soodustada majanduse kohandamise ja reformimise programmi elluviimist Moldovas. Esimene osa summas 20 miljonit eurot maksti välja septembris 2007, teine osa summas 10 miljonit eurot augustis 2008 ning kolmas ja viimane osa detsembris 2008.

Hindamise tulemusena jõuti järeldusele, et makromajanduslik finantsabi aitas Moldoval parandada oma majanduslikku olukorda ning samuti seista vastu riigi põllumajandustoodangut negatiivselt mõjutanud põua tagajärgedele (leiti, et makromajanduslik finantsabi tõstis kumulatiivset majanduskasvu järsult umbes 0,6 protsenti), aidates osaliselt kaasa ka riigi maksebilansiga seonduvatest raskustest ülesaamisele. Vaatamata sellele makromajanduslik ja finantsolukord pärast seda ikkagi halvenes, mis peegeldas üleilmse kriisi mõju.

Kuigi ELi makromajanduslik finantsabi aitas leevendada riigi finantsolukorda ning toetas lühiajaliselt riigi jõupingutusi muudatuste rakendamisel, hinnati selle keskmise pikkusega ja pikaajalist mõju väiksemaks.

Metahindamine

2008. aastal otsustas komisjon viia läbi „metahindamise“, et hinnata makromajandusliku finantsabi mõju abisaajariikides üldiselt. Spetsiaalselt selle ülesande täitmiseks valiti välja eraldi ekspert. Läbiviidud uuring oli olemuselt seitsme ajavahemikul 2004–2008 teostatud makromajandusliku finantsabi järelhindamise metoodika ja tulemuste süntees.

Metahindamise käigus jõuti järeldusele, et lühikeses kuni keskpikas perspektiivis oli makromajandusliku finantsabi mõju struktuurireformide läbiviimisele abisaajariikides positiivne, kuid mitte ühtlane. Makromajanduslik finantsabi on aidanud kaasa struktuurireformide edukusele, pakkudes valitsustele täiendavat tulu. See aitas säästa vahendeid sotsiaalkuludeks, vähendades välisvõla teenindamise kulusid. Sellest hoolimata võib struktuurireformide realiseerumiseks kuluda märkimisväärselt aega ning makromajanduslik finantsabi, mis on lühiajaline ja kriisiolukorras kasutatav vahend, võib oluliselt kaasa aidata üksnes reformiprotsessi kiirendamisele lühemas perspektiivis.

Makromajandusliku finantsabi mõju abisaajariikide pikaajalisele välisele jätkusuutlikkusele hinnati positiivseks, ehkki väikeseks ja kaudseks. Makromajandusliku finantsabiga algatatud struktuurireformid on aidanud ülemaailmselt kaasa abisaajariikide majanduskasvusuutlikkuse tõstmisele.

Globaalne finantskriis tõi esile tõsiasja, et abisaajariikides on olemas reaalne vajadus lühiajalise kriisiolukorras kasutatava finantsvahendi järele, mis oleks erinev tavalistest pikemaajalistest eelarvevahenditest, mida pakuvad rahvusvahelised finantseerimisasutused. Seega on väga tõenäoline, et eelneva toetuseta makromajandusliku finantsabi kujul võinuks praeguse finantskriisi mõju olla neis riikides tuntav märksa rängemalt.

Metahindamise kohaselt on kõige olulisemad edusammud, millesse makromajanduslik finantsabi on andnud oma panuse, just riigi rahanduse juhtimisega seotud reformid.

Üks uuringu peamisi järeldusi on ka see, et soovitav oleks võtta vastu makromajandusliku finantsabi vahendit käsitlev raammäärus, et luua sellele vahendile selge ja stabiilne õiguslik alus, lihtsustades ja seostades samal ajal otsustamisprotsessi, et muuta see tõhusamaks.

Finantsjuhtimise parandamine abisaajariikides: t OIMIMISKESKKONNA HINDAMISED

VASTAVALT ELI EELARVEGA SEOTUD FINANTSMÄÄRUSELE PEAB KOMISJON ENNE RAHALISTE VAHENDITE VÄLJAMAKSMIST ABISAAJARIIKIDELE läbi viima kontrolli. Täiendamaks usaldusväärset teavet, mis on sageli kättesaadav juba varem rahvusvaheliste finantseerimisasutuste poolt üllitatud aruannetest, nagu riiklike kulutuste ja finantsaruandluse (PEFA) uuringud,[3] standardite ja koodeksite järgimise raportid (ROSC)[4] ja riigi finantsaruandluse hinnangud (CFAA),[5] viib komisjon läbi toimimiskeskkonna hindamise.

Toimimiskeskkonna hindamise eesmärk on saavutada põhjendatud kindlustunne abisaajariikide haldusmenetluste ja rahavoogude toimimise osas enne ELi rahaliste vahendite väljamaksmist. Nende hindamiste teostamisel abistavad komisjoni ametnikke nõustajad rahvusvahelistest audiitorfirmadest. Toimimiskeskkonna hindamisi võib pidada üheks komisjoni auditisüsteemiks ning nende põhitulemusi jagatakse ka peadirektoraatidega.

Toimimiskeskkonna hindamine viiakse iga riigi puhul läbi enne makromajandusliku finantsabi esimese osa väljamaksmist. Tööplaan koostatakse komisjoni ametnike ja nõustajate vahelises tihedas koostöös, võttes arvesse iga riigi eripärasid. Kohapealsete visiitide käigus keskendutakse keskpanga töökorralduse ning konkreetsemalt arvete, kuhu ELi vahendid laekuvad, halduse kontrollimisele. Samuti kirjeldatakse ja hinnatakse rahandusministeeriumis kehtivaid menetlusi niisugustes valdkondades nagu eelarveprotsessid ning riigikassa ja raamatupidamisosakondade, sisekontrolli ning personali- ja IT-üksuste talitlus. Igal juhul pööratakse erilist tähelepanu väliste auditeerimisasutuste toimimisele, nende sõltumatusele, töökavadele ja nende teostatava kontrolli tõhususele. Kõige viimaste toimimiskeskkonna hindamiste käigus viidi läbi ka riigihankeametites kehtivate menetluste analüüs. Kõnealuste hindamiste tulemused edastatakse riigiasutustele, kes saavad esitada aruannetes sisalduvatele analüüsidele ja soovitustele omapoolsed kommentaarid.

Järelkontroll viiakse üldiselt läbi enne teise või kolmanda osa väljamaksmist, et hinnata pärast esimest külaskäiku riigi haldusasutustes juurutatud parendusi.

Ajavahemikul aastast 2004 kuni aasta 2009 lõpuni on makromajanduslikku finantsabi saavates riikides kokku läbi viidud üheksa toimimiskeskkonna hindamist ning enamikus neist riikidest on läbi viidud ka järelhindamine. Ekspertide arvates oli kõigil juhtudel „heaks finantsjuhtimiseks vajalik raamistik tõhus“.

Siiski märgiti hindamiste tulemustes vajadust rakendada riiklike valitsusasutuste eri tasanditel mitmesuguseid parendusi.

Peamine rahandusministeeriumides üldiselt tuvastatud nõrk külg on siseauditi osakonna suutlikkus ning tavaliselt tuleks seda osakonda tugevdada, palgates juurde kvalifitseeritud audiitoreid ning tunnistades ametlikult nende sõltumatust. Mõningatel juhtudel tuleks ühtlasi täiustada jooksvat eelarveprotsessi, rakendades tegelikku dialoogi eri valdkondade ministeeriumidega, sealhulgas nende rahaliste vajaduste teemal. Lisaks ei ole makromajanduslike prognooside eest vastutavad ametid paljudel juhtudel suutelised on ülesannet korralikult täitma.

Välistele auditiasutustele tuleb kindlustada (nii poliitiline kui rahaline) sõltumatus ning riigi parlament peab nende aruanded enne iga-aastaste rahaeraldiste üle hääletama asumist läbi vaatama.

Kehtivad riigihankemenetlused, mida makromajanduslikku finantsabi saavates riikides samuti vaadeldi, vajavad reeglina täiustamist, vastamaks Maailma Kaubandusorganisatsiooni koostatud riigihankeid käsitlevale lepingule.

Et kõrvaldada puudused abisaajariikide riigi rahanduse juhtimises, on riikide ametiasutustele saadetud asjakohased soovitused. Mõnesid neist soovitustest käsitatakse eeltingimustena, mis peavad olema täidetud, enne kui on võimalik raha välja maksta. Just niisuguseks tingimuseks on olnud rahandusministeeriumi sisemise sisekontrolli osakonna tugevdamine.

Toimimiskeskkonna hindamised on loonud võimaluse dialoogi avamiseks Euroopa Komisjoni ja riiklike ametiasutuste vahel. Veelgi enam, need on võimaldanud komisjoni töötajail etendada riigi rahanduse juhtimise valdkonnas informeeritud ja toetavat rolli, eriti avaliku sisemise finantskontrolli ja välise auditi valdkonnas. ELi esindajate poolt antud soovitused ja nõuanded on aidanud riiklikel ametiasutustel ja ametnikel ellu viia kohalike omavalitsuste eri tasanditel väga vajalikke muutusi. Viis aastat pärast hindamiste algust ning hoolimata mõningatest viivitustest mõne nõutud muudatuse elluviimisel on komisjon täheldanud abisaajariikide riigi rahanduse juhtimise kõigil tasanditel reaalset paranemist. Riigi rahanduse juhtimist käsitlevate reformide elluviimist, mida on toimimiskeskkonna hindamise tulemusena soovitatud, on EL mõningail juhtudel toetanud tehnilise abi pakkumise kaudu, mida rahastatakse ühenduse koostöövahenditest.

Toimimiskeskkonna hindamiste peamised tulemused on esitatud töödokumendis, mis avaldatakse samaaegselt käesoleva aruandega.

Abitaotlused ning komisjoni tulevased ettepanekud

Finantskriisi puhkedes küsis mitu naabermaad ELilt toetust makromajandusliku finantsabi näol, et leevendada survet välisvaluutareservile ja aidata kaasa majanduse stabiliseerimisele ja reformidele. Novembris 2009 võttis nõukogu vastu otsused makromajandusliku finantsabi andmise kohta Armeeniale (100 miljonit eurot), Gruusiale (46 miljonit eurot), Serbiale (200 miljonit eurot) ning Bosniale ja Hertsegoviinale (100 miljonit eurot). Lisaks võttis komisjon oktoobris 2009 vastu ettepaneku makromajandusliku finantsabi eraldamise kohta Ukrainale 500 miljoni euro väärtuses (mis lisatakse 110 miljonile eurole, mis on siiani kättesaadav vastavalt 2002. aasta otsusele) ning 9. juunil 2010 ettepaneku makromajandusliku finantsabi eraldamise kohta Moldovale 90 miljoni euro väärtuses. Ukrainat käsitleva ettepaneku võttis nõukogu vastu 29. juunil 2010 ning parlament kinnitas selle 7. juulil 2010.

Samuti on palunud ELilt makromajanduslikku finantsabi teisedki naaberriigid (Gruusia ja Valgevene) ning samuti teised kolmandad riigid (Island, Kõrgõzstan ja Tadžikistan). Gruusia palves viidatakse teisele osale tingimuslikust tagatisest, mille EL andis rahvusvahelisel doonorite konverentsil, mis selle riigi heaks oktoobris 2008 korraldati. Komisjon alles vaatab neid taotlusi läbi ning võib esitada 2010. aasta jooksul nendega seonduvaid ettepanekuid. Makromajandusliku finantsabiga seonduva tegevuse niisuguse hoogustumise taustal võivad nõukogu poolt välja pakutud olulised kärped 2010. ja 2011. aasta eelarvekavades suure tõenäosusega põhjustada raskusi selle vahendi edasisel rakendamisel.

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[1] Need laenud on heaks kiidetud nõukogu otsustega 2001/549/EÜ ja 2002/882/EÜ.

[2] ELT L 269, 10.10.2008, lk 8.

[3] Seda Maailmapanga poolt koostöös komisjoni ja kahepoolsete doonoritega välja töötatud riiklike kulutuste ja finantsaruandluse hindamise vahendit kasutatakse selleks, et kehtestada võrdlusalused mõõtmiseks, kas riik teeb oma riigi rahanduse juhtimise süsteemis edusamme või mitte.

[4] Standardite ja koodeksite järgimise raportites antakse ülevaade sellest, mil määral riigid peavad kinni teatavatest rahvusvaheliselt tunnustatud standarditest ja koodeksitest, nagu auditeerimise, rahapesuvastasest, pangandusjärelevalve, fiskaalpoliitika läbipaistvuse, kindlustusjärelevalve, maksesüsteemide ja väärtpaberite määrusest. Neid kasutatakse aitamaks elavdada institutsioonide poliitilisi diskussioone riigiasutuste ja erasektoriga.

[5] Riigi finantsaruandluse hinnangu eesmärgiks on hinnata riigi raamatupidamis- ja auditeerimisraamistikku selle ühilduvuse seisukohast rahvusvaheliste standardite ja riigi enda vajadustega. Riigi finantsaruandluse hinnangu aruandes sõnastatakse ühtlasi tegevuskava, mis annab ülevaate tehnilisest abist ja reformide järjestusest, mida on vaja tugevdamaks olemasolevat õigus-, raamatupidamis- ja auditeerimisraamistikku.