LÜHENDID

ÜPP : ühine põllumajanduspoliitika

CARDS : ühenduse rekonstruktsiooni-, arengu- ja stabilisatsiooniabi programm

DIS : detsentraliseeritud rakendussüsteem

EAFRD : Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfond

ESF : Euroopa Sotsiaalfond

IPA : ühinemiseelse abi rahastamisvahend

IPARD : ühinemiseelse abi rahastamisvahend maaelu arendamiseks

ISPA : ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend

Obnova : Horvaatiakeelne sõna, mis tähendab ülesehitust

Phare : ELi peamine ühinemiseelse abi rahastamisvahend perioodil 1989–2006

SAP : stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsess

Sapard : põllumajanduse ja maaelu arendamise ühinemiseelne programm

USKOK : korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse ennetamise amet

KOKKUVÕTE

I. ELi poolt Horvaatiale antava ühinemiseelse abi (150 miljonit eurot aastas alates 2007. aastast) peamine eesmärk on aidata suurendada riigi haldussuutlikkust, et Horvaatia oleks võimeline haldama märkimisväärseid rahalisi vahendeid, mida riik saab ELilt pärast ühinemist, eelkõige Euroopa põllumajandusfondidest ja struktuurifondidest ning Ühtekuuluvusfondist.

II. Auditi eesmärk oli hinnata, kui mõjus on olnud ELi toetus, nii asjakohasuse kui ka saavutatud tulemuste osas.

III. Komisjon on alates 2004. ja 2007. aasta laienemistest töötanud välja uusi lähenemisi, et parandada abiraamistikku. Kavandamismenetlused on hästi läbi mõeldud, et tagada suutlikkuse arendamise prioriteetidega tegelemine, ning kontrollikoja Horvaatias kontrollitud projektid leiti olevat väga asjakohased. Siiski tuleb pöörata rohkem tähelepanu hangete läbiviimise suutlikkusele ning piirkondlike ja kohalike ametiasutuste suutlikkuse arendamisele.

IV. Tulemuste osas on ELi abi suurendanud oluliselt Horvaatia suutlikkust ühinemisjärgse rahastamise haldamiseks, sealhulgas ka töö käigus õppimise abil. Abi rakendamine on siiski viibinud ning mõned kavandatud projektitulemused ei ole veel saavutatud. Struktuurifondide ja Ühtekuuluvusfondi osas on töö käigus õppimine eriti kasulikuks osutunud, kuigi keskendumine suurematele infrastruktuuriprojektidele on tulnud teiste, eelkõige piirkondliku ja kohaliku tasandi projektide arvelt. Maaelu arengu meetmete puhul oli probleemiks toetuse madal kasutusmäär ning suutlikkuse arendamise edusammud on olnud tagasihoidlikud. Mõned olulised sammud on tehtud korruptsioonivastase asutuse tugevdamisel, kuid lahendamata on veel mitu tõsist probleemi.

V. Aruandes järeldatakse, et ELi ühinemiseelne abi annab olulise panuse Horvaatia toetamiseks valmistumisel ELi vahendite haldamiseks pärast ühinemist, kuid siiani on abi olnud vaid osaliselt edukas. Aruandes esitatakse soovitused, milles määratletakse, millistes valdkondades on lisatoetus eriti vajalik, et teha edasisi edusamme suutlikkuse arendamisel ühinemiseelse ja -järgse abi haldamiseks. Soovitused kehtivad tõenäoliselt ka teistes ELiga ühinemiseks valmistuvates riikides.

SISSEJUHATUS

TAUST

1. Euroopa Ülemkogu Feira istungil 2000. aasta juunis otsustati Euroopa Liidu stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi raamistikus, et kõikidel Lääne-Balkani riikidel peaks olema võimalus ELiga ühinemiseks. Horvaatia esitas ELi liikmeks saamise taotluse aastal 2003 ning Euroopa Ülemkogu andis Horvaatiale kandidaatriigi staatuse juunis 2004. Ühinemispartnerlused loodi 2006. ja 2008. aastal ning nendes loetleti valdkonnad, milles edusammude tegemist luges Euroopa Komisjon Horvaatia puhul enne ühinemist esmatähtsaks.

2. Nagu teisedki kandidaatriigid, peab Horvaatia täitma Kopenhaageni kriteeriumid [1], võtma üle ELi õigusraamistiku (acquis communautaire [2]), ning muutma ELi õiguse osaks liikmesriigi õigusaktidest. Ühinemisläbirääkimiste lihtsustamiseks on acquis jagatud peatükkideks ELi poliitikate kaupa (vt lisa I). Läbirääkimised eri peatükkide üle ei piirdu regulatiivsete ja õiguslike aspektidega, vaid hõlmavad ka vajalike haldusstruktuuride loomist ning nende haldussuutlikkuse edendamisel tehtud edusamme.

3. Ühinemisläbirääkimised algasid ametlikult 3. oktoobril 2005. Peatükkide kaupa toimuvad läbirääkimised Euroopa Ülem- koguga algasid juunis 2006 ning lõpetati ministrite tasandil toimuval ühinemise konverentsil 30. juunil 2011. Nagu Euroopa Ülemkogu kohtumisel juunis 2011 sätestati, peaks ühinemisleping olema alla kirjutatud 2011. aasta lõpus [3]. Horvaatia ELiga ühinemise tähtajaks on liikmesriikide kokkuleppe kohaselt 1. juuli 2013.

ELi ÜHINEMISEELNE ABI LIIKMEKS SAAMISEKS VALMISTUMISEL

4. ELi ühinemiseelse abi eesmärk on abistada kandidaatriiki acquis communautaire’i ülevõtmisel ja rakendamisel ning aida- ta tugevdada haldussuutlikkust, et valmistuda haldama ELi suuremat abi, mis muutub liikmesriigiks saamisel riigile kättesaadavaks. Komisjon kasutab haldussuutlikkuse tugevdamiseks kaht teineteist täiendavat lähenemist. Esiteks rahastab komisjon otse sellised tegevusi nagu institutsioonide ülesehitamine, haldussüsteemide loomine ning väljaõpe. Teiseks toetab komisjon suutlikkuse arendamist, rahastades programme, mis on sarnased Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ja struktuurifondide ning Ühtekuuluvusfondi rahastatud programmidele, et võimaldada kandidaatriikidel õppida töö käigus, kui nad rakendavad programme juba enne ühinemist.

5. Alates aastast 2001 on komisjon andnud Horvaatiale ühinemiseelset abi mitme vahendi kaudu (vt joonis 1) [4]. Alguses anti abi ühenduse abi- ja rekonstruktsiooniprogrammi (CARDS) kaudu. Komisjoni peamine ühinemiseelse abi rahastamisvahend Phare programm käivitati Horvaatias 2005. aastal. Seda täiendasid ühinemiseelse struktuuripoliitika rahastamisvahend (ISPA), mille kaudu rahastati infrastruktuuriprojekte transpordi- ja keskkonnasektorites, ning ELi Ühtekuuluvusfondi eelkäija ja põllumajanduse ja maaelu arendamise ühinemiseelne programm (Sapard), mis oli ühtlasi kavandatud Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi eelkäijaks. Alates aastast 2007 asendati need kolm vahenditühinemiseelse abi rahastamisvahendiga (IPA), mis eraldab ligikaudu 150 miljonit eurot aastas viie komponendi abil (vt tabel 1). Ühinemisjärgselt suureneb ELi rahaline toetus Horvaatiale märkimisväärselt.

TABEL 1

IPA TOETUS HORVAATIALE PERIOODIL 2007–2013 (MILJONIT EUROT)

Allikas: KOM(2009) 543 (lõplik), 14. oktoober 2009 – Ühinemiseelse abi rahastamisvahend (IPA) – Mitmeaastane suunav finantsraamistik perioodiks 2011–2013.

Komponent | I. Üleminekuabi ja institutsioonide väljaarendamine | II. Piiriülene koostöö | III. Regionaal-areng | IV. Inim-ressursside arendamine | V. Maaelu areng | Kokku |

Kokku (2007–2013) | 299 | 105 | 379 | 104 | 184 | 1071 |

JOONIS 1

ELi KULUTUSED HORVAATIAS ENNE JA PÄRAST ÜHINEMIST

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

6. ELi abi Horvaatiale kavandab komisjon koos Horvaatia ametivõimudega. Ühinemispartnerlused ja Horvaatia ELi integreerimise riiklik kava on abi poliitikaraamistiku peamised osad. ELi abi eraldatakse mitmeaastastes suunavates kavandamisdokumentides välja toodud prioriteetide alusel, mille paneb paika komisjon koostöös riigi ametiasutustega. Horvaatia ametivõimud koostavad asjakohased projektiettepanekud ning teevad koostöös komisjoniga eelvaliku ja täiustavad ettepanekuid nii, et projekte on võimalik ellu viia. Projektid tuleb üldiselt lõpetada kolme-nelja aasta jooksul. Projekte viiakse ellu toetuskavade, lepingute (teenused, tarned või ehitustööd) või mestimislepingute alusel [5]. IPARDi toetuste puhul valib projektid Horvaatia pädev ametiasutus.

7. ELi abi Horvaatiale hallatakse kolmel viisil. Programmi CARDS alusel haldas komisjon abi peamiselt tsentraalselt. Uuemate rahastamisvahendite puhul delegeerib komisjon haldus- volitused ELi vahendite haldamiseks akrediteeritud Horvaatia ametiasutustele [6]. ELi delegatsioon Horvaatias teeb sellisel juhul hankemenetluste ja lepingute sõlmimise menetluste üle eelkontrolli (detsentraliseeritud haldus eelkontrollidega). Kolmanda ja kõige kaasaegsema eelarve haldamise viisi raames on volitused antud üle riiklikele ametiasutustele, kelle haldussuutlikkus on komisjoni poolt hinnatud piisavaks, et hallata ELi toetust ilma ELi delegatsiooni poolsete eelkontrollideta (detsentraliseeritud haldus ilma eelkontrollideta). See haldamise viis vastab kõige rohkem sellele, kuidas ELi abi hallatakse pärast ühinemist, kuid enamikus valdkondades ei ole komisjon selle sisseviimist veel heaks kiitnud [7]. Lisas II on esitatud erinevad haldamise viisid iga rahastamisvahendi ja komponendi kohta.

AUDITI ULATUS JA METOODIKA

8. Audit tehti ajavahemikul juuni 2010 kuni juuni 2011. Auditi eesmärgiks oli vastata üldisele küsimusele:

"Kas ELi ühinemiseelne abi on olnud mõjus, et aidata Horvaatial valmistuda ELi vahendite haldamiseks pärast ühinemist?"

Audit keskendus kahele peamisele valdkonnale:

a) Kas komisjon on kavandanud ELi toetuse viisil, mis aitab Horvaatial rahuldavalt valmistuda ELi vahendite haldamiseks pärast ühinemist?

b) Kas ELi rahastatud projektid on saavutanud tulemusi seoses Horvaatia suutlikkuse suurendamisega ELi vahendite haldamiseks?

9. Auditiga ei hinnatud ELi abi tõhusust Horvaatia toetamisel acquis communautaire’i ülevõtmisel ja rakendamisel. Samuti ei olnud auditi eesmärk hinnata Horvaatia üldist valmidust ELi liikmeks saamiseks.

10. Auditileiud põhinevad järgneval:

a) ühinemiseelse abi kavandamise ja rakendamisega seotud dokumentide analüüs;

b) IPA-vahendi I, III ja IV komponendist ja eelmistest rahastamisvahenditest CARDS, Phare, ISPA ja Sapard rahastatud 16 projektist koosneva valimi audit (vt lisa III). Kokku andis EL nendele projektidele abi mahus 96,6 miljonit eurot, mis moodustas ligikaudu 11% kogu auditeeritud perioodi rahalistest vahenditest [8]. Projekte hinnati dokumentide ja intervjuude alusel ning kaheksat projekti külastati oktoobris 2010 kohapeal;

c) intervjuud komisjoni töötajatega Brüsselis ja Zagrebis;

d) intervjuud Horvaatia ministeeriumide, ametite ning piirkondlike ja kohalike ametiasutustega, mis on seotud ELi vahendite haldamisega Slavonskis Brodis, Splitis, Tovarnikis, Vinkovcis, Zadaris ja Zagrebis.

KAART

AUDITEERITUD PROJEKTIDE ASUKOHAD

+++++ TIFF +++++

Allikas: Eurostat.

TÄHELEPANEKUD

ÜHTNE JA SIHIPÄRANE KAVANDAMINE

EELNEVATE LAIENEMISTE KAUDU SAADUD KOGEMUSTELE TUGINEDES ON VÕETUD KASUTUSELE UUS ÜHINEMISEELSE ABI RAAMISTIK

11. Komisjon võttis ühinemiseelse abi haldamiseks mõeldud raamistiku kavandamisel arvesse eelnevate laienemiste kaudu saadud kogemusi. Enne IPA kasutuselevõttu 2007. aastal olid ühinemiseelse finantsabi vahendid jagunenud kolme eri vahendi vahel (Phare, ISPA ja Sapard), aga IPA koondas need kõik ühe vahendi alla. See lihtsustas oluliselt ELi abi kavandamist.

12. Enne IPAt koordineeriti eri vahendeid eraldi mehhanismide abil, kuid tänu vahendite koondamisele IPA alla on olemas terviklikum süsteem ELi rahastatava suutlikkuse arendamisega seotud tegevuse kavandamise koordineerimiseks. Komisjonisiseselt juhib IPA abi koordineerimist laienemise peadirektoraat koostöös kolme peadirektoraadiga: regionaalpoliitika peadirektoraat haldab III komponenti (regionaalareng), tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat haldab IV komponenti (inimressursside arendamine) ning põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat haldab V komponenti (maaelu areng). Need neli peadirektoraati koordineerivad abi kavandamise ja rakendamisega seotud tegevust ning peatükke käsitlevaid läbirääkimisi nii mitteametlikult kui ka ametlike talitustevaheliste konsultatsioonide kaudu.

13. Komisjon tugevdas ka seost ELi ühinemiseelse abi kavandamise ja rakendamise ning ühinemiseelse läbirääkimisprotsessi vahel. Selleks võeti kasutusele kriteeriumid, mis tuleb enne peatükkide sulgemist täita. Uut lähenemisviisi on kasutatud nende peatükkide puhul, mis sisaldavad ELi ühinemiseelset abi, eelkõige 11. peatükk (põllumajandus ja maaelu areng) ning 22. peatükk (regionaalpoliitika ja struktuurivahendite koordineerimine). Selline lähenemine on aidanud paremini keskenduda sellele, kuidas on Horvaatias ELi ühinemiseelse abi toel edenenud suutlikkuse arendamine nendes valdkondades. Seega on näiteks 11. peatüki üheks kriteeriumiks makseasutuse suutlikkus ning see on olnud keskseks teemaks ka ELi abi puhul (vt ka punkt 37). Sellist kriteeriumidele põhinevat lähenemisviisi oleks võinud Horvaatias siiski laialdasemalt kasutada. Näiteks 22. peatüki puhul ei ole kriteeriumina kasutatud seda, kas Horvaatia ametivõimudel on piisav suutlikkus selleks, et neid volitada haldama ühinemiseelset abi ilma ELi delegatsiooni poolsete eelkontrollideta.

IPA KAVANDAMISMENETLUSED ON HÄSTI LÄBI MÕELDUD NING PRIORITEEDIKS ON SEATUD HORVAATIA HALDUSSUUTLIKKUSE TUGEVDAMINE, KUIGI TÄHELEPANU TULEKS PÖÖRATA KA RIIGIHANGETELE

14. ELi abil, millega valmistati kanditaatriike 2004. ja 2007. aasta laienemisteks, oli üks oluline puudus: PHARE rahastatud majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse programmid olid kõigest üheaastased programmid [9]. Horvaatias kasutati aga IPA-vahendi kaudu kasutusele võetud lähenemisviisi, mis näeb ette struktuurifondide puhul kasutatud kavadele sarnased mitmeaastased rakenduskavad. See on parandanud võimalust õppida töö käigus, sest kavandamismenetlused on sarnasemad menetlustele, mida rakendatakse pärast ühinemist. Lisaks on paranenud suutlikkuse arendamiseks mõeldud sekkumiste kavandamine. IPA-vahendiga seoses on regionaalpoliitika peadirektoraat ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat saanud eelmise kahe laienemisega võrreldes paremini oma kogemusi jagada, et aidata Horvaatia ametiasutusi mitmeaastase kavandamise juures.

15. Oluline samm ühinemisjärgse rahastamise paremaks haldamiseks on Horvaatia puhul olnud see, et komisjon on hakanud kasutama rangemat lähenemist kui eelmiste kandidaatriikide puhul, tagamaks, et Horvaatia on suuteline ühinemiseelset rahastamist haldama [10]. Lähenemise keskne osa on kavandamissüsteem, mille komisjon on välja töötanud, et hinnata, millised on Horvaatia vajadused seoses detsentraliseeritud halduse kasutuselevõtmisega seotud suutlikkuse arendamisega, ning määratleda, millist toetust nende vajaduste täitmiseks on vaja. Detsentraliseeritud halduse puhul teeb delegatsioon alguses eelkontrolle ning seejärel neist loobutakse (vt punkt 7).

16. Horvaatia riigihangete läbiviimise võimekuse arendamist tuleb aga eriti toetada. Kontrollikoja ELi eelarvet käsitleva iga-aastase kinnitava avalduse raames tehtavates finantsauditites leitakse pidevalt, et ELi liikmesriikides esineb sageli eeskirjade eiramist hankemenetlustes [11] ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas. Nagu tabelist 2 ilmneb, on ELi delegatsioon Horvaatias pidanud detsentraliseeritud haldusega seotud eelkontrollide puhul lükkama regulaarselt tagasi esitatud dokumente, sest need ei vasta täielikult ELi menetlustele. Ehkki tagasilükkamisjuhtumite arv on aastatel 2007–2010 selgelt vähenenud, teatas laienemise peadirektoraat oma 2010. aasta tegevusaruandes, et tagasilükkamisi on endiselt suhteliselt palju keerukamate, peamiselt uute ehitustöödega seotud lepingute puhul, sest tehnilise järelevalve alase oskusteabe kvaliteet ei ole piisav [12] (vt ka punkt 23).

TABEL 2

HORVAATIA AMETIASUTUSTE ESITATUD RIIGIHANGETE HINDAMISARUANNETE NING LEPINGUTE MÄÄR, MILLE ELi DELEGATSIOON HORVAATIAS ON TAGASI LÜKANUD (%)

Allikas: Laienemise peadirektoraadi 2010. aasta tegevusaruanne.

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |

Hindamisaruanded | 1. esitamine | 60 | 22 | 20 | 14 |

Järgmised esitamised | 34 | 35 | 67 | 20 |

Lepingud | 1. esitamine | 60 | 20 | 21 | 20 |

Järgmised esitamised | 34 | 37,5 | 33 | 10 |

AUDITEERITUD PROJEKTID ON ARVESTANUD SUUTLIKKUSE ARENDAMISE PRIORITEETIDEGA, KUIGI SIIANI ON ABI SUUNATUD PIIRKONDLIKE ASUTUSTE ASEMEL PEAMISELT KESKASUTUSTELE

17. Üldiselt on komisjon (koos Horvaatia ametiasutustega) taganud selle, et peamised suutlikkusega seotud vajadused on määratletud. Komisjoni rahastamist puudutavate Horvaatia vajaduste hindamisele ja ajakohastamisele lähenetakse süstemaatiliselt: ülevalt alla lähenemisviis ühinemispartnerluse puhul ja alt üles lähenemisviis projektiettepanekute puhul potentsiaalsetelt abisaajatelt (peamiselt Horvaatia ministeeriumid).

18. Eriprojektide kujul eraldatud ELi toetus täiendas Horvaatia ametivõimude jõupingutusi ministeeriumite suutlikkuse suurendamiseks ning selliste asutuste loomiseks, mille ülesandeks on tulevase ELi abi haldamine. Üldiselt olid 16 kontrollitud projekti eesmärgid kooskõlas ühinemispartnerluses paika pandud suutlikkuse arendamise prioriteetidega. Isegi kui projektid ei sisaldanud otsest suutlikkuse arendamist tehnilise abi lepingute ja mestimislepingute kaudu, oli projektide osaks töö käigus õppimine, mis andis võimaluse saada enne ühinemist väärtuslikku ELi vahendite haldamise praktilist kogemust.

19. Peaaegu kõikidel juhtudel oli komisjoni rahastamine suunatud Horvaatia institutsioonidele, mis hakkavad ühinemisjärgselt vastutama ELi abi rakendamise eest. Abi oli aga suunatud peamiselt keskasutustele, kes vastutavad ühinemisjärgse rahastamise haldamise eest, ning palju väiksemal määral piirkondliku tasandi asutustele, kuigi piirkondlikel asutustel on oluline roll ühinemisjärgse rahastamise rakendamisel. Seetõttu on oht, et piirkondlikud asutused ei ole ühinemise ajaks saanud piisavalt kogemusi ELi abi rakendamisel [13].

HORVAATIA SAI MÄRKIMISVÄÄRSET TOETUST ÜHINEMISJÄRGSE RAHASTAMISE HALDAMISEKS VAJALIKU SUUTLIKKUSE ARENDAMISEKS, KUID LEITI OLULISI VIIVITUSI NING VALDKONDI, MIDA TULEKS VEELGI ARENDADA

SAGELI EI RAKENDATUD ÜHINEMISEELSET ABI ALGSE AJAKAVA KOHASELT

20. Tabel 3 näitab, millises ulatuses kavandatud kulutused eraldati ja kasutati. Phare, ISPA ja Sapardi programmidel oli probleeme vahendite rakendamisega vastavalt algsele ajakavale. IPA puhul on aeglane rakendamine endiselt probleemiks, eelkõige transpordi ja keskkonna rakenduskavade (IPA III) ja IPARD-kava (IPA V) puhul, sest on oht, et viivituste tõttu tuleb vahendid kulukohustustest vabastada [14].

21. ELi toetuse rakendamise alguses Horvaatias esines mitu viivitust, mis olid tingitud uute rahastamisvahendite kasutuselevõtust. Horvaatia sai õiguse Phare, ISPA ja Sapard-vahendite kaudu ühinemiseelset abi saada 1. jaanuaril 2005. Kuna aga oli vaja määratleda strateegilistele prioriteetidele vastavad valdkondlikud eesmärgid, kulus ISPA ja Sapardi programmide puhul 12 kuud ja Phare programmi puhul 18 kuud, enne kui rahastamislepingud said valmis. IPA-rahastamisvahendi eri komponentidesse kuuluvate 2007. aasta programmide rahastamislepingud koostati alles ligikaudu 16 kuud pärast IPA rakendusmääruse jõustumist. Peamiselt oli selle põhjuseks aeg, mis vastavalt IPA määruses esitatud uuele tingimusele (vt punkt 7) kulus haldusvolituste üleandmiseks enne rakendamise alustamist.

22. Mitu kontrollikoja auditeeritud IPA-eelset projekti ei olnud valmis rakendamiseks, kuigi rahastamisleping oli alla kirjutatud. Põhjuseks oli see, et Horvaatia ametivõimud ei olnud veel viinud lõpule hangete väljakuulutamiseks vajalike juhendite ega tehniliste kirjelduste koostamist. Seega kulus auditeeritud lepingute puhul rahastamislepingust hanke väljakuulutamiseni keskmiselt 12 kuud. IPA puhul olukord mõnevõrra paranes, vastav aeg vähenes kaheksa kuuni, kuid selles valdkonnas on endiselt arenguruumi.

TABEL 3

HORVAATIALE ANTUD ELi ABI RAKENDAMINE (MILJONIT EUROT, MÄRTS 2011)

Allikas: ELi delegatsioon Horvaatias.

Programmid Horvaatias | Eelarve | Lepingutega kaetud (% eelarvest) | Välja makstud (% eelarvest) [9999] |

CARDS | 260 | 97% | 92% |

Phare | 147 | 86% | 78% |

ISPA | 59 | 96% | 63% |

Sapard | 25 | 62% | 48% |

IPA I 2007 | 45 | 90% | 57% |

IPA I 2008 | 42 | 27% | 20% |

IPA I 2009 | 42 | 11% | 11% |

IPA II 2007–2009 | 8 | 64% | 36% |

IPA III 2007–2009 (millest) | 143 | 29% | 7% |

– Transpordi rakenduskava | 54 | 20% | 4% |

– Keskkonna rakenduskava | 54 | 25% | 2% |

– Piirkondliku konkurentsivõime rakenduskava | 35 | 48% | 20% |

IPA IV 2007–2009 – Inimressursside arendamise rakenduskava | 38 | 71% | 9% |

IPA V 2007–2009 (IPARD) Meetmed 101 ja 103 | 51 | 12% | 0% |

Kokku | 860 | 68% | 55% |

23. Hangete väljakuulutamise järel esines samuti sageli viivitusi, sest Horvaatia ametivõimude suutlikkus hallata ELi hankemenetlusi oli endiselt madal (vt punkt 16). Seetõttu on ELi delegatsioon pidanud sageli hanke- ja lepingudokumendid tagasi lükkama ning need Horvaatia ametvõimudele tagasi saatma, et dokumentides tehtaks vajalikud parandused (vt tabel 2). See on tekitanud viivitusi, mida oleks saanud vältida, kui dokumentatsioon oleks olnud nõutavate standardite kohaselt ette valmistatud. Kontrollikoda kontrollis 18 lepingust koosnevat valimit ja leidis, et lepingud sõlmiti keskmiselt kümme kuud hiljem kui esialgses ajakavas ette nähtud. Selline viivitus on küllalt suur, kui projekti tavapärane kestus on kõige rohkem kolm või neli aastat.

24. Kuna Horvaatial oli raskusi ELi abi rakendamisel esialgsest ajakavast kinni pidamisel, pikendas komisjon Phare 2005, Phare 2006 ja Sapardi toetust saanud projektide rakendustäht- aegu ühe aasta võrra ning ISPA projektide oma kas ühe või kahe aasta võrra. Sellele kogemusele tuginedes võttis komisjon kasutusele pikemad tähtajad IPA I komponendi jaoks. IPA III, IV ja V komponendi N+3 reeglile põhinevad väljamaksete tähtajad on aga tõsiseks probleemiks (vt joonealune märkus 14).

25. Nagu järgnevatest punktidest konkreetsete projektide kohta selgub (vt punktid 26–47), on viivitused, mis peamiselt on seotud Horvaatia ametivõimude suutlikkusega, aeglustanud ühinemiseelse abi toel tehtud edusamme Horvaatia haldussuutlikkuse parandamisel enne ühinemist. Seega on oht, et Horvaatia ei ole suuteline ettenähtud aja jooksul ühinemisjärgset suurenenud abi täiel määral ära kasutama.

STRUKTUURIFONDIDE TÜÜPI PROJEKTID: TULEMUSED ON ERINEVAD, KUID TÖÖ KÄIGUS ÕPPIMISE KASU ON MÄRGATA

26. Auditi käigus kontrolliti kaheksat struktuurifondide kasutamiseks ettevalmistavat projekti, mis olid seotud nelja peamise valdkonnaga (vt joonis 2). Projektide kavandatud tulemuste saavutamise tase oli ebaühtlane, osaliselt viivituste tõttu, ning nende potentsiaalne jätkusuutlikkus oli samuti erinev. Oli selge, et Horvaatia ametivõimudel on kasu töö käigus õppimise protsessist, kuid teatud suutlikkusega seotud küsimustele tuleb veelgi tähelepanu pöörata.

JOONIS 2

STRUKTUURIFONDIDEGA JA ÜHTEKUULUVUSFONDIGA SEOTUD ETTEVALMISTUSED HORVAATIAS

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

MITUT ABI JÄRELEVALVE JA HINDAMISEGA SEONDUVAT ASPEKTI TULEB VEEL PARANDADA

27. SMART-eesmärkide [15] ja nendega seotud näitajate ebapiisav kasutamine oli sageli põhjuseks, miks projekti tulemusi oli raske hinnata, eelkõige seoses toetuskavadega. Kontrollitud IPA projektid olid selles osas küll paremad kui IPA-eelsed projektid, kuid projektide mõjususe hindamisel oli endiselt arenguruumi. Komisjonil on hästi kavandatud järelevalvesüsteem, mida Horvaatia ametivõimud ka rakendavad, kuid auditi käigus leiti, et vahel alahinnatakse järelevalvearuannetes projektide probleeme. Mõnikord ei tehta projektidele välishindamist, eelkõige rahastatud toetuskavade puhul. Osaliselt on selle põhjuseks asjaolu, et komisjon kavatseb ühendada IPA-programmide vahehindamise struktuurifondide rakenduskavade eelhindamisega, kuid selline lähenemine lükkab edasi võimalust saada tagasisidet IPA-projektitoetuse võimalike puuduste kohta.

AUDITEERITUD INIMRESSURSSIDE ARENDAMISE PROJEKTIDE TULEMUSTE JÄTKUSUUTLIKKUS EI OLE KINDEL

28. CARDS 2004 projekt hõlmas esimest detsentraliseeritud ESFi tüüpi kava Horvaatias ning andis väärtuslikke kogemusi seoses suutlikkuse arendamisega neljas projektis osalenud piirkonnas [16]. Igas piirkonnas loodi kohalikud tööhõivepartnerlused, mis haldasid mitut inimressursi arendamise tegevust. Kui ELi toetus 2008. aastal lõppes, lakkas ka tööhõivepartnerluste tegevus, mis seab kahtluse alla nende jätkusuutlikkuse.

29. Rahalise ja muu toetuse puudumine olemasolevatele tööhõivepartnerlustele ei olnud hea märk nende arendamiseks Horvaatia teistes 13 piirkonnas, mis oli üks IPA tööhõivepartnerluse projekti eesmärkidest. Lisaks oli IPA projekti osana rahastatud teenuslepingu hilise alguse tõttu lepingu raames tööle võetud konsultantidel liiga vähe aega selleks, et aidata enne toetuskavade käivitamist nendes piirkondades partnerlusi luua. Komisjon tunnistab siiski, et jätkusuutlikkus on keskne küsimus ning uurib, milline oleks sobivaim viis parandada kohalike tööhõivepartnerluste jätkusuutlikkust.

RAHASTATUD PIIRKONDLIKU KONKURENTSIVÕIME PROJEKTIDE PUHUL ILMNES ENDISELT OLULISI PROBLEEME SUUTLIKKUSEGA

30. Phare 2005 ettevõtlusega seotud infrastruktuuri projekti tulemuste tase oli ebaühtlane. Rakendusasutused kasutasid ära kogu eelarve, kuigi esines viivitusi, ning tagasid, et iga toetatud projekti jaoks loodi vajalik infrastruktuur. Benkovaci projekti (üks seitsmest Phare ettevõtlusega seotud infrastruktuuri toetusest) auditeerimine näitas aga, et kohalikud ametivõimud ei pööranud piisavalt tähelepanu ELi rahastatud infrastruktuuri jätkusuutlikkusele. Puudusi leiti infrastruktuuri hooldamises, puudus strateegia ettevõtete huvi äratamiseks ning infrastruktuuri kasutati vähe.

31. IPA 2007 ettevõtlusega seotud infrastruktuuri projekti järelevalve kavandamisel võeti arvesse 2005. aasta projektist saadud kogemusi. Nagu 2005. aasta projekti puhul, ilmnes viivitusi seoses toetuskava hindamismenetlustega ning sageli ei olnud toetusesaajad suutelised koostama täielikku tehnilist dokumentatsiooni. Töö käigus õppimise potentsiaalne kasu vähenes, sest projekt ei olnud suunatud otseselt nendele asutustele, mis olid määratud vastutama tulevase piirkondliku konkurentsivõime rakenduskava eest. Lisaks oli projekt suunatud Horvaatia kümnele kõige vähem arenenud piirkonnale, mistõttu teiste piirkondade kohalikel ametiasutustel ei olnud enne ühinemist võimalust saada kogemusi ettevõtlusega seotud infrastruktuuri toetuskavade rakendamisest, kuigi ka nendel piirkondadel on õigus toetust saada [17].

TRANSPORDIVALDKONNA EELDATUD PROJEKTITULEMUSED SAAVUTATI, KUID VIIVITUSI ESINES SEOSES PROJEKTIDE ETTEVALMISTAMISE JA HANGETEGA

32. ISPA 2005 raudtee uuendamise projekti abil kaasajastati 33 km raudteed, mis on osa kesksest üleeuroopalisest transpordikoridorist X [18]. See oli esimene ELi eeskirjade kohaselt kavandatud ja rakendatud transpordi infrastruktuuri projekt Horvaatias. Seetõttu tõi see palju kasu töö käigus õppimise abil. Projekt käivitati kaks aastat algsest ajakavast hiljem, sest ettenähtud ajal ei olnud projekt veel piisavalt ettevalmistatud. Riigihangete läbiviimise võimekuse puudumise tõttu hange venis. Ka Zagrebi pearaudteejaama ehitustöödega seotud IPA 2007 raudteeprojekti hankemenetlus viibis peamiselt seetõttu, et hankedokumendid ei olnud täielikud, kuigi viivitus ei olnud nii pikk kui eelnevate ISPA-projektide puhul.

33. Kontrollikoja kohapealsete kontrollide ajal oktoobris 2010 oli ISPA-projekt tekkinud viivituste tõttu veel lõpetamata. Projekti kavandatud väljundid saavutatakse tõenäoliselt 2011. aasta lõpuks, kuigi nende lõplik mõju sõltub Horvaatias ja naaberriikides transpordikoridoris X elluviidavatest muudest raudteeprojektidest.

TOETUS STRUKTUURIFONDIDE JA ÜHTEKUULUVUSFONDI TULEVASTE PROJEKTIDE ETTEVALMISTAMISEKS JA SUUTLIKKUSE PARANDAMISEKS ON OLNUD VAID OSALISELT EDUKAS

34. Kuigi üks Phare 2006 projekti algsetest põhieesmärkidest oli luua süsteem, mille abil valmistada ette suurem arv tulevikus teostatavaid projekte struktuurifondide ja Ühtekuuluvusfondi jaoks, otsustas komisjon siiski keskenduda piiratud arvu suurte infrastruktuuriprojektide väljatöötamisele [19]. Selle tulemusena sai kavandatust vähem Horvaatia ametiasutusi abi suutlikkuse arendamiseks ning koolitatava personali arv langes tuhandelt üheksakümneni. Selline suurprojektide ettevalmistamisele keskendumine viib tõenäoliselt selleni, et struktuurifondide ja Ühtekuuluvusfondi vahendeid suudetakse alguses paremini ära kasutada. Suurprojektidele lisaks on aga vaja valmistada ette ka väiksemaid projekte, sest neil on oluline mõju piirkondlikule arengule. Üldiselt ei võtnud komisjon piisavalt arvesse vajadust innustada ja abistada kohalikke projektide elluviijaid projektide ettevalmistamisel tulevaste rakenduskavade jaoks ega pakkunud sellel tasandil piisavalt toetust. Ette valmistati ainult üheksa suurt infrastruktuuriprojekti ning mõne projekti puhul oli tehniline dokumentatsioon puudulik. Ligikaudu 50 toetuskavale koostati ka taotlussuunised, kuid aega oli liiga vähe, et kavade kohta käiv teave jõuaks kesktasandilt piirkondlikule. ELi toel kogutud teadmised on andnud olulise panuse siseriikliku strateegilise raamistiku ning struktuurifondidest ja Ühtekuuluvusfondist rahastatavate rakenduskavade kavandamisse. Teisest küljest on nende fondide juhtimisinfosüsteemide arendamisel tehtud vähe edusamme.

35. Ülalkirjeldatud kontekstis IPA 2008 programmi kaudu tehtud töö ettevalmistamine ning seonduvad hankemenetlused hilinesid märgatavalt, mis tõenäoliselt aeglustab edenemist. Eriti on Horvaatia ametiasutustele struktuurifondide ja Ühtekuuluvusfondi valdkonnas probleemiks töötajate arv ja voolavus.

ELi PÕLLUMAJANDUSPOLIITIKAKS VALMISTUMISE TULEMUSED VARIEERUVAD

36. Põllumajandusele suunatud ELi ühinemiseelse abi mõjusust hinnati kahe Phare 2005 ja IPA 2007 komponent I raames rahastatud institutsioonilise suutlikkuse arendamise projekti ning Sapardi ja IPARDi programmide uurimise abil, sealhulgas ka neli Sapardi programmi raames kaasrahastatud investeerimisprojekti (vt joonis 3).

JOONIS 3

ETTEVALMISTUS ELi PÕLLUMAJANDUSFONDIDE RAKENDAMISEKS HORVAATIAS

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

TEHTUD ON MÕNINGAID EDUSAMME MAAELU ARENDAMISE MEETMEID PUUDUTAVATE HALDUSVOLITUSTE ÜLEANDMISEL

37. Horvaatia makseasutuse suutlikkust püüti arendada, et asutus oleks võimeline kasutama asjakohaselt ühinemiseelseid ja -järgseid vahendeid, kuid tulemused on ebaühtlased. Horvaatia pidi saavutama piisava haldussuutlikkuse, et komisjon annaks talle ilma eelkontrolle tegemata vajalikud haldusvolitused detsentraliseeritud halduse jaoks. Alles siis võib Horvaatia hakata rakendama ühinemiseelseid maaelu arendamise meetmeid. Sapardi puhul võimaldati septembris 2006 [20] haldusvolituste üleandmine ainult kahe maaelu arengu meetme puhul esialgse nelja asemel.

38. Edusammud olid tagasihoidlikud IPARDi toetuse saamiseks vajaliku suutlikkuse arendamisel, eelkõige seetõttu, et Horvaatia ametiasutuste akrediteerimise [21] ja haldusvolituste üleandmisega seotud Phare 2005 projekti eesmärgid ei olnud eriti kõrgele seatud. Ühest küljest püüti IPARD-programmi abil saada akrediteeringut ainult kahele meetmele, mis olid juba Sapard-programmi raames akrediteeritud. Teisalt ei olnud uute IPARD-meetmete eesmärk saada akrediteering, vaid ainult valmistada ette dokumentatsioon võimalikuks tulevaseks akrediteerimiseks. Kuigi IPARDi abi oli 2007. aasta ELi eelarves olemas, ei olnud Phare 2005 projektile seotud konkreetseid sihte seoses komisjonipoolsete haldusvolituste üleandmisega, mille abil Horvaatia saaks juurdepääsu IPARDi vahenditele võimalikult kiiresti.

ÜHINEMISEELNE ABI MAAELU ARENGULE EI VASTANUD TÄIELIKULT ÜHINEMISJÄRGSETELE TÖÖTINGIMUSTELE

39. Sapard oli esimene EAFRDi programm, mis keskendus töö kaudu õppimisele. Kõik elluviidud projektid olid osa protsessist, mille eesmärk oli aidata Horvaatia ametiasutusi haldusvõrgustiku loomisel ühinemisjärgsete kaasrahastatud projektide elluviimiseks. Sellised projektid on näiteks taotluste haldamine (dokumentide täielikkuse kontroll, äriplaani analüüs), projekti heakskiidule eelnev kohapealne kontroll, otsus Sapardi vahendite eraldamise kohta, lepingute sõlmimine, kulude abikõlblikkuse kontrollimine, väljamakse tegemine ning aruandlus järelevalvekomiteele ja komisjonile.

40. Ühinemiseelseid programme võib põhimõtteliselt rakendada samasugustel tingimustel nagu ühinemisjärgseid, kui on tegemist meetmetega, mille puhul on Horvaatia ametiasutustele antud haldusvolitused ja seega võivad nad kasutada detsentraliseeritud haldust ilma eelkontrollideta. Tegelikkuses ei vastanud aga Sapard-programmi rakendamine täielikult ühinemisjärgsele ELi rahastamise halduskeskkonnale:

a) Kogu Sapard-programmi hallati makseasutuse kesktasandil ning auditi ajal hallati ka IPARD-programmi tsentraalselt. Sellest tulenevalt ei ole makseasutuse piirkondlikel kontoritel veel olnud võimalust saada praktilisi kogemusi ELi ühinemiseelsete maaelu arengukavade haldamisel, kuigi neil saab olema keskne roll ühinemise järel [22];

b) Makseasutuse Sapardi ja IPARDi projektide puhul kohaldatud menetlused teostati eranditult käsitsi;

c) Amet ei ole Sapard-programmi jaoks välja töötanud ega kohaldanud projektitaotluste hindamissüsteemi. Selle asemel käsitleti projektitaotlusi põhimõttel "kes ees, see mees".

SAPARDI JA IPARDI TOETUSE VÄHENE KASUTAMINE TEKITAB MURET SEOSES EAFRDI VAHENDITE KASUTAMISEGA TULEVIKUS

41. Horvaatia on Sapardi toetust kasutanud vähesel määral, programmi lõpus deklareeritud kulud moodustasid vaid 48% eraldatud vahenditest. Sapard-programmi väljundinäitajate kohaselt kavatseti kahe meetme raames rahastada 161 abikõlblikku projekti, tegelikkuses aga sõlmiti lepingud kõigest 49 projektile ning neist lõpetati vaid 37 (vt tabel 4). Viies piirkonnas 21st ei olnud ühtegi edukat Sapardi taotlust. Meetme 1 (investeeringud põllumajandusettevõtetesse) rakendamisel olid mõned valdkonnad alaesindatud, eelkõige piimandus-, kasvuhoone- ning puu- ja köögiviljasektor. See näitab, et nende valdkondade suutlikkuses ja valmisolekus ELi vahendite kasutamiseks on tõsiseid puudusi [23].

42. IPARDi raames sõlmitud lepingutega seotud summad kinnitavad, et maaelu arengukavadele eraldatud ELi toetuste kasutamisega on endiselt raskusi. Rahalised kohustused võeti 2008. aasta eelarves nii IPARD 2007 programmi (25,5 miljonit eurot) kui ka IPARD 2008 programmi (25,6 miljonit eurot) jaoks. ELi eelarvemenetluste kohaselt pidi Horvaatia need kulutama 2011. aasta lõpuks (vt punkt 20). Mais 2011 oli aga kiidetud heaks investeeringuid kõigest 16,9 miljoni euro väärtuses (ELi osa vahenditest) pärast nelja toetusetaotluste esitamise vooru (33% 2007 ja 2008 IPARD-programmide eelarvest) [24]. Arvestades ajaga, mis kulub täiendavate voorude läbiviimiseks ja heakskiidetud projektide rakendamiseks, on olemas selge oht, et suur osa perioodi 2007-2008 eelarvest tuleb vabastada.

43. Eesmärgiks oli see, et Horvaatia põllumajandusettevõtjad ja -tootjad tutvuksid Sapard- ja IPARD-programmide raames ELi rahastamismenetlustega töö kaudu õppimise abil, kuid toetuste vähese kasutamise tõttu ei ole seda veel juhtunud. See omakorda muudab keerulisemaks oluliselt suureneva ELi toetuse kasutamise, kui maaelu arengu meetmed käivituvad Horvaatia ühinemise järel täies mahus.

TABEL 4

SAPARDI PROJEKTID HORVAATIAS

Allikas: Aastaaruanne ja lõpparuanne Sapardi programmi rakendamise kohta Horvaatia Vabariigis (2006–2009), mai 2010.

Meede | Arv | Lõpetatud/ kavandatud |

Kavandatud projektid | Taotlused | Sõlmitud lepingud | Lõpetatud projektid |

1. Investeeringud põllumajandusettevõtetesse | 110 | 84 | 26 | 19 | 17% |

2. Põllumajandus- ja kalandustoodete töötlemise ja turustamise parandamine | 51 | 53 | 23 | 18 | 35% |

Kokku | 161 | 137 | 49 | 37 | 23% |

44. Komisjon tõdes lõpuks 2009. aastal, et Sapard-programmi toetuse vähese kasutamise peamine põhjus on see, et riikliku kava tingimused olid paremad ning menetlusi ja kontrolle oli vähem kui Sapardi rahastatud vastavate meetmete puhul. Komisjoni sekkumise järel otsustas Horvaatia kaotada konkureeriva riikliku kava novembris 2009, pärast Sapard-programmi lepingute sõlmimise etapi lõppu. IPARD-programmi aeglane käivitumine näitab aga, et tuleb ikkagi põhjalikult uurida, miks on maaelu arengukava Horvaatia põllumajandusettevõtjate seas nii vähe hinnatud.

ÜHINEMISEELNE ABI ON EDENDANUD HORVAATIA HALDUSSUUTLIKKUSE TUGEVDAMIST VÕITLUSES KORRUPTSIOONI JA ORGANISEERITUD KURITEGEVUSE VASTU, KUID SIISKI ON VEEL LAHENDAMATA TÕSISEID PROBLEEME

45. Võitlus korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevusega on väga tundlik teema ning sel on keskne osa Horvaatia suutlikkuse suurendamisel, et tagada ühinemisjärgsete ELi vahendite ning ka riigi vahendite asjakohane kasutamine. ELi ühinemiseelne toetus kasutati kahe institutsioonilise suutlikkuse arendamise projektile, mis rahastati CARDS 2002 ja IPA 2007 programmidest (vt joonis 4).

JOONIS 4

SUUTLIKKUSE TUGEVDAMINE VÕITLUSEKS KORRUPTSIOONI JA ORGANISEERITUD KURITEGEVUSEGA

+++++ TIFF +++++

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

46. CARDS projekt käivitati selleks, et parandada 2001. aastal loodud korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevuse ennetamise ameti (USKOK) toimimist. Vaatamata suurele viivitusele ettevalmistusetapis, mille tõttu projekt käivitus alles 2005. aastal, lõpetati projekti tegevus 2006. aasta lõpuks. Projekti mõjusust tõendab asjaolu, et üha enam avastati tõsiseid organiseeritud kuritegevuse ja korruptsiooni juhtumeid, mille kohta esitati süüdistused. Projekti abil rahastatud uurimistegevuse esimesed tulemused hakkasid ilmnema 2009. aastal: teatati kõrgemal tasemel toimuva korruptsiooni juhtumitest. Teine mõjususe näitaja on parem koht Transparency Internationali korruptsiooni tajumise indeksi pingereas, kus Horvaatia oli 2005. aastal 70. kohal, kuid 2010. aastaks tõusis 62. kohale. Indeks paranes 3,4 punktilt 2005. aastal 4,1 punktini, mis püsis sellisena mitu aastat pärast projekti lõppemist.

47. IPA 2007 projekti tegevus on hästi kavandatud ja tugineb eelmisele projektile. Ajakava kohaselt peaks projekt lõpule viidama 2012. aastal. Samal ajal on USKOKi käsitletavate juhtumite koguarv üha suurenenud ning kõrgetasemeliste poliitikute süüdistamised ja süüdimõistmised näitavad, et USKOK on õigel teel, võideldes kõige kõrgema taseme korruptsiooniga. Nagu rõhutatakse komisjoni 2010. aasta Horvaatia arenguaruandes, tuleb hiljuti parandatud õigus- ja haldusstruktuure siiski veel tervikuna praktikas kontrollida ning eriti paneb USKOKi suutlikkuse proovile keerukate finantskuritegudega tegelemine.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

JÄRELDUSED

48. Üldiselt on Horvaatia ELi ühinemiseelse abi toel teinud suuri edusamme oma haldussuutlikkuse suurendamisel, et olla valmis ELi suurenenud vahendite haldamiseks pärast ühinemist. Siiani on aga abi olnud eesmärkide saavutamisel vaid osaliselt edukas ning suutlikkuse arendamise edenemist tuleb toetada mitmes keskses valdkonnas nii enne kui ka pärast ühinemist. Suuremas osas ühinemiseelse abi valdkondadest ei ole komisjon veel hinnanud, kas Horvaatia suutlikkus on piisav selleks, et võimaldada rakendada abi ilma komisjonipoolsete eelkontrollideta. Vaatamata viimasel ajal tehtud edusammudele on hankesuutlikkus ja korruptsiooniga võitlemine need kaks valdkonda, milles Horvaatia ametiasutused vajavad rohkem tuge.

49. Üldiselt on komisjon ja Horvaatia ametiasutused kavandanud abi asjakohaselt Horvaatia suutlikkuse arendamiseks. Eelmistest laienemistest on õpitud ning on võetud kasutusele uusi lähenemisviise abi kavandamiseks ning kavandamis- ja läbirääkimisprotsessi sidumiseks. Kavandamissüsteemid on hästi läbi mõeldud ning suutlikkuse arendamine on esikohale seatud, kuigi hankesuutlikkusele tuleb endiselt tähelepanu pöörata. Auditeeritud projektid leiti olevat suutlikkuse arendamise prioriteetide suhtes väga asjakohased, kuid need olid suunatud keskvalitsuse ametiasutustele. Piirkondlikele ametiasutustele antav toetus oli siiani piiratud, kuigi ka neil on oluline osa ühinemisjärgse abi rakendamisel.

50. Tulemuste osas on ELi abi suurendanud oluliselt Horvaatia suutlikkust ühinemisjärgse rahastamise haldamiseks, sealhulgas ka töö käigus õppimise abil. Mõne projekti kavandatud tulemused ei ole veel siiski saavutatud ning auditi käigus määratleti sellega seoses mitu keskset teemat. Projektitoetuste rakendamine on Horvaatias sageli algsest ajakavast maas, eelkõige viivituste tõttu, mis on tekkinud sellest, et projektid ei ole piisavalt küpsed ning nende hankesuutlikkus on puudulik. Struktuurifondide projektide järelevalvet ja hindamist tuleks parandada. Kuigi kesktasandil on pandud suurt rõhku suurte infrastruktuuriprojektide ettevalmistamisele, on väiksemad projektid saanud vaid piiratud tähelepanu ning süsteem piirkondliku ja kohaliku tasandi projektiettepanekute arendamiseks ei ole veel täielikult paika pandud. Maaelu arengu valdkonnas on rakendamine kannatanud madala toetusrahade kasutusmäära tõttu ning töö käigus õppimine on piirkondlikul tasandil ja abisaajate seas olnud piiratud. ELi projektide abil on tehtud mõningaid edusamme võitluses korruptsiooni ja organiseeritud kuritegevusega, kuid selles valdkonnas on endiselt olulisi lahendamata probleeme.

51. Vaatamata sellele, et abi mõjusust saab veelgi suurendada, on komisjon ilmselgelt võtnud õppust eelmistest laienemistest, mistõttu on abi Horvaatiale olnud mõjusam.

SOOVITUSED

52. Komisjon ja Horvaatia ametiasutused peaksid tegema tihedat koostööd alltoodud soovituste järgimiseks:

SOOVITUSED SEOSES ELi TOETUSEGA HORVAATIALE

1. Hankesuutlikkuse arendamine tuleb muuta veelgi suuremaks prioriteediks, viies ellu töökohal ja väljaspool töökohta toimuvad kavandatud koolitused, mis on eelkõige suunatud järgnevale:

a) täielikult ELi standarditele vastavate hankedokumentide koostamine;

b) keerukate riiklike ehitustööde projektide hanke- ja lepingute sõlmimise menetluste haldamine.

2. Tuleks võtta rohkem meetmeid piirkondliku ja kohaliku tasan- di vajadustele vastava suutlikkuse arendamiseks, eelkõige:

a) tuleks tagada, et kõikidel asjaomase tasandi ametiasutustel on enne ühinemist võimalus töö käigus õppida;

b) tuleks parandada mehhanisme, mille abil julgustatakse ja abistatakse projektiideede arendamist.

3. Projektide mõjususe hindamist tuleks edasi arendada järg- nevalt:

a) tõhustada SMART-eesmärkide kasutamist;

b) aidata Horvaatia ametiasutustel parandada järelevalvearu- annete kvaliteeti;

c) tagada, et vahe- ja järelhindamised viiakse läbi.

4. Tuleks koostada valik küpsetest projektidest, et ühinemis- järgset suurenenud rahastamist oleks võimalik täiel määral kasutada, tagades eelkõige järgneva:

a) suurprojektide nõutav tehniline dokumentatsioon on täielik. Siiani on tegevus olnud suunatud peamiselt suurprojektidele;

b) ühinemisjärgsel perioodil pööratakse rohkem tähelepanu suurema hulga väiksemate projektide ettevalmistamisele;

5. Maaelu arengukavade osas tuleks võtta meetmeid, et:

a) tagada, et riiklikud ametiasutused arendavad oma suutlikkust, et haldusvolitused antaks neile üle kõikide kavandatud meetmete osas;

b) määratleda, kuidas luua rohkem projekte piimanduse, kasvuhoonete ning puu- ja köögiviljade sektorites.

6. Korruptsioonivastaseid meetmeid tuleks tugevdada järg- miselt:

a) jätkata parandatud õigus- ja haldusstruktuuride toetamist mestimistegevuse ning muude nõuannete abil, sealhulgas suunata toetus eelkõige keerukate finantskuritegudega võitlemiseks;

b) teha ranget järelevalvet eri tasanditel esineva korruptsiooni ja probleemide üle nii ühinemiseelsel perioodil kui ka seoses ELiga ühinemisjärgse rahastamisega.

53. Seoses muudele kandidaatriikidele ja potentsiaalsetele kandi- daatriikidele ühinemiseelse abi andmisega peaks komisjon:

SOOVITUSED SEOSES ELi ÜHINEMISEELSE ABIGA TEISTELE RIIKIDELE

7. Võtma vajaduse korral arvesse Horvaatiale antud ühinemiseelsest abist saadud kogemusi teistele riikidele antava ühinemiseelse abi puhul ja eriti:

a) tagama piisavad kogemused ühinemiseelsete vahendite detsentraliseeritud haldamisel enne ühinemistähtaega.

b) pöörama rohkem tähelepanu selle tagamisele, et ühinemiseelset abi käsitlevad projektitaotlused on piisavalt küpsed, et need kehtestatud ajakavale vastavalt ellu viia.

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Karel PINXTEN, võttis käesoleva aruande vastu 25. oktoobri 2011. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

president

[1] Euroopa Ülemkogu juunis 1993 koostatud Kopenhaageni kriteeriumid hõlmavad:a)poliitilisi kriteeriume: stabiilsed institutsioonid, mis tagavad demokraatia, õigusriigi ja inimõiguste kaitse ning rahvusvähemuste austamise ja kaitse;b)majanduslikke kriteeriume: toimiv turumajandus ning suutlikkus toime tulla konkurentsi ja turujõudude survega Euroopa Liidus;c)suutlikkust võtta liikmesusest tulenevaid kohustusi, sealhulgas poliitilise, majandus- ja rahaliidu eesmärkide täitmine.

[2] Acquis communautaire koondab tervet hulka põhimõtteid, poliitikaid, seadusi, tavasid, kohustusi ja eesmärke, milles on kokku lepitud või mis on välja töötatud Euroopa Liidus.

[3] Euroopa Ülemkogu, Brüssel, 24.6.2011, EUCO 23/11.

[4] EL hakkas Horvaatiat toetama aastal 1991, kohe pärast relvastatud konflikti vallandumist endises Jugoslaavias. Perioodil 1991–2000 eraldati 382 miljonit eurot Euroopa Komisjoni Humanitaarameti (1991–1998) ja Obnova programmi kaudu ("obnova" tähendab horvaatia keeles ülesehitust). Abi oli suunatud pagulaste ja ümberasustatud isikute tagasipöördumisele ja taasintegreerimisele, infrastruktuuri taastamisele, sõjast mõjutatud piirkondade majanduse taaselustamisele ning demineerimisele.

[5] Mestimisleping on komisjoni väljatöötatud vahend, mis aitab ELi liikmesriikide haldusasutustel anda edasi oskusteavet abisaajariikide haldusasutustele. See täiendab konsultatsioonifirmadega tehtavaid teenuslepinguid, mis hõlmavad oskusteabe edasiandmiseks vajalikku tehnilist tuge.

[6] Enne kui komisjon kiidab heaks haldusvolituste üleandmise, peavad ametiasutused tegema läbi Horvaatia valitsuse akrediteerimisprotsessi.

[7] Maaelu arendamise valdkond on selles mõttes erandlik. Põllumajanduse ja maaelu arendamise ühinemiseelne programmi (Sapard) ja maaelu arendamise ühinemiseelse abi rahastamisvahendi (IPARD) puhul ei kasutata eelkontrollidega detsentraliseeritud haldust. Kandidaatriik peab saama haldusvolituste üleandmise ilma eelkontrollideta detsentraliseeritud halduse osas enne, kui nende kahe programmi meetmete rakendamine algab.

[8] ELi kogutoetus Horvaatiale ajavahemikus 2001–2009 oli 860 miljonit eurot (vt tabel 3).

[9] Vt Euroopa Kontrollikoja eriaruanne nr 5/2004 Phare abi kohta kandidaatriikide ettevalmistamisel struktuurifondide haldamiseks; (ELT C 15, 20.1.2005, lk 1).

[10] Enne eelnevaid laienemisi kasutati kandidaatriikides detsentraliseeritud haldusel põhinevat haldusviisi koos eelkontrollidega, ilma et komisjon oleks eelnevalt hinnanud riigi suutlikkust selle süsteemi alusel vahendeid mõjusalt hallata.

[11] Vaata näiteks kontrollikoja eelarveaasta 2009 aastaaruande punktid 4.18–4.20 (ELT C 303, 9.11.2010, lk 1). Üks kahest peamisest vigade põhjusest oli "hanke-eeskirjade jäme eiramine".

[12] Laienemise peadirektoraadi 2010. aasta tegevusaruanne, lk 20.

[13] Komisjoni palgatud konsultandid tegid 2009. aastal hindamise, mis käsitles struktuurifondide kasutamiseks ettevalmistamiseks Horvaatiale eraldatud Phare toetusi. Hindamisest selgus, et kohalike ja piirkondlike ametiasutuste suutlikkuse arendamisele ei pööratud piisavalt tähelepanu. Hindamises soovitati võtta arvesse uute liikmesriikide kogemusi ning tegeleda vastava suutlikkuse arendamisega õigeaegselt, nii et asjaomased ametiasutused saaksid mõjusalt osaleda.

[14] Finantsmääruse artikli 166 lõige 3 sätestab, et N+3 reegli kohaselt vabastab komisjon automaatselt mis tahes osa eelarvelistest kulukohustustest, mida ei ole makstud välja eelarvelise kulukohustuse võtmise aastale järgneva kolmanda aasta 31. detsembriks (nõukogu 25. juuni 2002. aasta määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002 Euroopa ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatava finantsmääruse kohta (EÜT L 248, 16.9.2002, lk 1).

[9999] Välja arvatud ettemakse 30% III, IV ja V komponendile.

[15] Konkreetsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja õigeaegsed.

[16] Neli muud piirkonda olid kaetud varasema 2002 CARDS projektiga.

[17] 2009. aasta vahehindamises (mis käsitles struktuurifondide ettevalmistamiseks Horvaatias antud abi) leiti, et liiga suurt rõhku pannakse vähem arenenud piirkondadele ning et kõikidel teistel Horvaatia piirkondadel on samuti suuri probleeme seoses Euroopa Liidu konkurentsivõimega.

[18] Koridor läbib marsruuti Salzburg–Ljubljana–Zagreb–Belgrad–Nis–Skopje–Veles– Thessaloníki.

[19] Struktuurifondide määruse kohaselt loeb komisjon suurprojektiks sellise projekti, mille maksumus ületab 50 miljonit eurot. Projektid, mille maksumus on alla 50 miljoni euro, loetakse väiksemateks. Nõukogu 11. juuli 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1260/1999 (ELT L 210, 31.7.2006, lk 25). Määrust on viimati muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. juuni 2010. aasta määrusega (EÜ) nr 539/2010 (ELT L 158, 24.6.2010, lk 1)

[20] Komisjoni 29. septembri 2006. aasta otsus nr 2006/658/EÜ, millega rakendusasutustele antakse üle Horvaatias ühinemiseelsel perioodil põllumajanduse ja maaelu arendamiseks ettenähtud ühinemiseelsete meetmete toetuse haldamine (ELT L 271, 30.9.2006, lk 83).

[21] Vt akrediteeringu punkt 7, 7. joonealune märkus.

[22] Horvaatia ametiasutused on otsustanud, et makseasutuse piirkondlikud ametid kontrollivad taotluste vastuvõetavust ning teevad haldus- ja kohapealseid kontrolle.

[23] Piimandussektoris lõpetati kavandatud 16 projekti asemel kaks (12,5%), kasvuhoonesektoris lõpetati kavandatud 14 projekti asemel kaks (14,3%) ning puu- ja köögiviljasektoris lõpetati kavandatud 42 projektist seitse (16,7%).

[24] Horvaatia makseasutuse aruanne IPARD programmi rakendamisest põllumajanduse, kalanduse ja maaelu arengu valdkondadele suunatud struktuuritoetuse kohta, 24.5.2011.

--------------------------------------------------

LISA I

AQUIS’ 35 PEATÜKKI ( 30. JUUNI 2011)

Nr | Peatükk | Läbirääkimiste algus | Läbirääkimised ajutiselt suletud |

1 | Kaupade vaba liikumine | 25.7.2008 | 19.4.2010 |

2 | Töötajate liikumisvabadus | 17.6.2008 | 2.10.2009 |

3 | Asutamisõigus ja teenuste osutamise vabadus | 26.6.2007 | 21.12.2009 |

4 | Kapitali vaba liikumine | 2.10.2009 | 5.11.2010 |

5 | Riigihanked | 19.12.2008 | 30.6.2010 |

6 | Äriühinguõigus | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

7 | Intellektuaalomandiõigus | 29.3.2007 | 19.12.2008 |

8 | Konkurentsipoliitika | 30.6.2010 | 30.6.2011 |

9 | Finantsteenused | 26.6.2007 | 27.11.2009 |

10 | Infoühiskond ja meedia | 26.6.2007 | 19.12.2008 |

11 | Põllumajandus ja maaelu areng | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

12 | Majandus- ja rahapoliitika | 2.10.2009 | 27.7.2010 |

13 | Kalandus | 19.2.2010 | 6.6.2011 |

14 | Transpordipoliitika | 21.4.2008 | 5.11.2010 |

15 | Energeetika | 21.4.2008 | 27.11.2009 |

16 | Maksustamine | 2.10.2009 | 30.6.2010 |

17 | Majandus- ja rahapoliitika | 21.12.2006 | 19.12.2008 |

18 | Statistika | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

19 | Sotsiaalpoliitika ja tööhõive | 17.6.2008 | 21.12.2009 |

20 | Ettevõtlus- ja tööstuspoliitika | 21.12.2006 | 25.7.2008 |

21 | Üleeuroopalised võrgud | 19.12.2007 | 2.10.2009 |

22 | Regionaalpoliitika ja struktuurivahendite koordineerimine | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

23 | Kohtusüsteem ja põhiõigused | 30.06.2010 | 30.6.2011 |

24 | Õigus, vabadus ja turvalisus | 2.10.2009 | 22.12.2010 |

25 | Teadus ja teadusuuringud | 12.6.2006 | 12.6.2006 |

26 | Haridus ja kultuur | 11.12.2006 | 11.12.2006 |

27 | Keskkond | 19.2.2010 | 22.12.2010 |

28 | Tervishoid ja tarbijakaitse | 12.10.2007 | 27.11.2009 |

29 | Tolliliit | 21.12.2006 | 2.10.2009 |

30 | Välissuhted | 12.10.2007 | 30.10.2008 |

31 | Välis-, julgeoleku- ja kaitsepoliitika | 30.6.2010 | 22.12.2010 |

32 | Finantskontroll | 26.6.2007 | 27.7.2010 |

33 | Rahandus- ja eelarvesätted | 19.12.2007 | 30.6.2011 |

34 | Institutsioonid | 5.11.2010 | 5.11.2010 |

35 | Muud teemad | E/K | 30.6.2011 |

--------------------------------------------------

LISA II

KOMISJONIPOOLNE HALDAMISE DELEGEERIMINE ELi VAHENDITE EEST VASTUTAVATELE HORVAATIA AMETIASUTUSTELE DETSENTRALISEERITUD RAKENDUSSÜSTEEMI ALUSEL ( 15. JUUNI 2011)

Programm | Halduse delegeerimine DIS alusel |

eelkontrollidega | eelkontrollideta |

Phare | 7.2.2006 | Ei ole sisse viidud |

ISPA | 13.2.2006 | Ei ole sisse viidud |

IPA I | 28.10.2008 | Ei ole veel sisse viidud |

IPA II | 14.11.2008 | Ei ole veel sisse viidud |

IPA III | | |

– Transport | 3.11.2008 | Ei ole veel sisse viidud |

– Keskkond | 29.10.2008 | Ei ole veel sisse viidud |

– Piirkondlik konkurentsivõime | 29.10.2008 | Ei ole veel sisse viidud |

IPA IV | 1.12.2008 | Ei ole veel sisse viidud |

Sapard | | |

– Meede 1 Investeeringud põllumajandusettevõtetesse | E/K [1] | 29.9.2006 |

– Meede 2 Põllumajandus- ja kalandustoodete töötlemise ja turustamise parandamine | E/K | 29.9.2006 |

IPA V (IPARD) | | |

– Meede 101 Investeeringud põllumajandusettevõtetesse | E/K | 30.11.2009 |

– Meede 103 Investeeringud põllumajandus- ja kalandustoodete töötlemisse ja turustamisse | E/K | 30.11.2009 |

– Meede 201 Ettevalmistav tegevus põllumajanduslike keskkonnameetmete rakendamiseks | E/K | Ei ole veel sisse viidud |

– Meede 202 Kohaliku maaelu arengu strateegiate ettevalmistamine ja rakendamine | E/K | Ei ole veel sisse viidud |

– Meede 301 Maapiirkondade infrastruktuuri arenda- mine ja parandamine | E/K | 17.3.2011 |

– Meede 302 Majandustegevuse arendamine ja mitmekesistamine | E/K | 17.3.2011 |

– Meede 505 Tehniline abi | E/K | Ei ole veel sisse viidud |

[1] E/K – Ei kehti. Sapardit ja IPARDit saab detsentraliseeritud haldusega rakendada ainult ilma eelkontrollideta.

--------------------------------------------------

LISA III

AUDITEERITUD PROJEKTIDE NIMEKIRI

IPA-eelsed projektid | Eraldatud summad (miljonit eurot) |

ELi toetus | Riiklik toetus | ELi + riiklik toetus |

1 | Sapardi meede 2 – GLAZIR | 1,019 | 0,339 | 1,358 |

2 | Sapardi meede 2 – CONEX Trade | 1,033 | 0,344 | 1,377 |

3 | Sapardi meede 1 – AGROMEDIMURJE | 0,251 | 0,083 | 0,334 |

4 | Sapardi meede 1 MURKOVIČ | 0,256 | 0,086 | 0,342 |

5 | Phare 2005 Ettevõtlusega seotud infrastruktuuri toetuskava | 5,280 | 4,264 | 9,544 |

6 | ISPA 2005 Raudteelõigu Vincovci-Tovarnik-riigipiir taastamistööd | 28,789 | 31,394 | 60,183 |

7 | CARDS 2004 Kohalik tööhõivepartnerlus II etapp | 1,488 | – | 1,488 |

8 | CARDS 2002 USKOKi suutlikkuse arendamine | 0,650 | – | 0,650 |

9 | Phare 2005 Institutsioonilise suutlikkuse arendamine ja toetus Sapard/IPARD programmi rakendamiseks | 3,822 | – | 3,822 |

10 | Phare 2006 Institutsioonilise suutlikkuse arendamine ja strukutuurifondide projektide kava väljatöötamine | 6,200 | – | 6,200 |

IPA-eelsed projektid kokku | 48,788 | 36,510 | 85,298 |

IPA projektid | Eelarvelised summad (miljonit eurot) |

ELi toetus | Riiklik toetus | ELi + riiklik toetus |

11 | IPA Komponent IIIc Piirkondliku konkurentsivõime rakenduskava 2007–2009 | 19,823 | 6,608 | 26,431 |

12 | IPA 2007 Komponent III Zagrebi pearaudteejaama signalisatsiooni- ja blokeerimissüsteemid | 14,025 | 4,675 | 18,700 |

13a | IPA 2007 2009 Komponent IV Kohalik tööhõivepartnerlus III etapp | 2,210 | 0,390 | 2,600 |

13b | IPA 2007 2009 Komponent IV Kohalik tööhõivepartnerlus III etapp | 1,615 | 0,285 | 1,900 |

14 | IPA 2007 Komponent I USKOKi suutlikkuse tugevdamine | 1,000 | – | 1,000 |

15 | IPA 2007 Komponent I Mõjusa ja majanduslikult usaldusväärse haldussüsteemi kehtestamine ning põllumajandusvahendite kasutuse kontroll | 5,114 | 0,375 | 5,489 |

16 | IPA 2008 Komponent I Struktuuripoliitika vahendite halduse, järelevalve ja hindamise toetamine | 4,000 | 0,288 | 4,288 |

IPA projektid kokku | 47,787 | 12,621 | 60,408 |

--------------------------------------------------