1.Sissejuhatus

Hästi toimivas ja edukas demokraatias saavad kodanikud vabalt väljendada oma seisukohti ning hankida teavet läbipaistvatest ja mitmekesistest allikatest. Nad osalevad avalikus arutelus ja valimistel ning saavad seega tõhusalt otsustada oma tuleviku üle. Need raskesti kättevõidetud õigused on iga demokraatia alustala ja Euroopa Liidu jaoks kesksel kohal. Demokraatiat tuleb toetada ja kaitsta. Nii demokraatlik süsteem kui ka iga valija õigused seisavad silmitsi ohtudega. Need võivad varieeruda läbipaistmatust sekkumisest (riigisisene ja välismaine) ja desinformatsioonist praktiliste takistusteni, mis ei lase näiteks hääletada ELi kodanikel, kes elavad muus ELi riigis kui see, kust nad pärit on.

Varem tegid poliitilised kandidaadid kampaaniaid peamiselt ukselt uksele kohtumiste, koosolekute ning infolehtede levitamise või tele- ja raadiointervjuude kaudu. Selgete normidega tagati poliitilises reklaamis riiklikul tasandil vastutus ja läbipaistvus. Näiteks olid raadio eetriaega või trükistega seotud vastutust puudutavad normid ning peamised osalejad, eelkõige erakonnad, lihtsasti kindlaks tehtavad. Lisaks olid poliitiline arutelu ja osalejad oma olemuselt peamiselt riigisisesed.

Digiüleminek on seda olukorda muutnud. See on pakkunud mitte ainult enneolematuid vahendeid selleks, et jõuda inimesteni, sealhulgas välismaal elavate inimesteni, vaid ka võimalusi sõnumite kohandamiseks vastavalt inimeste isiklikele huvidele ja ideede propageerimiseks väljaspool traditsioonilisi piire. Digitaalsed vahendid on hägustanud ka piire tõelise teabe ja poliitiliste kampaaniate vahel ning tekitanud olukorra, kus valijaid saab uute sekkuvate ja läbipaistmatute suunamis- ja võimendamismeetoditega varjatult mõjutada. See kõik vähendab üksikisiku kokkupuudet erinevate seisukohtadega, killustab demokraatlikku arutelu ja suurendab manipuleerimisohtu. Poliitilistes kampaaniates on nüüd oluline roll paljudel uutel osalejatel alates veebiplatvormidest ja sotsiaalmeediast kuni andmetöötlusettevõteteni. Selline areng on tekitanud hulga probleeme, alates kodanike andmete väärkasutamisest kuni veebiplatvormideni, mis ei suuda või ei taha rakendada desinformatsiooni vastaseid meetmeid. Selles keerulises olukorras seisavad teenuste pakkujad silmitsi takistustega, sealhulgas õiguskindlusetusega. Kui arvestada praeguseid prognoose poliitilise internetireklaami turu kasvu kohta, siis tuvastatud probleemid aja jooksul üksnes süvenevad, kui midagi ette ei võeta.

Euroopa Liidul on koos oma liikmesriikidega kohustus kaitsta oma kodanike valimis- ja poliitilisi õigusi ning toetada demokraatliku arutelu põhimõtteid, luues selleks selge ja prognoositava õiguskeskkonna. Nad peaksid tegelema selliste demokraatlikku arutelu käsitlevate õigusnormidega, mis on killustunud ja ajale jalgu jäänud. See on eriti oluline, kuna suur osa tegevusest ja paljud probleemid on üha enam piiriülesed.

Samal ajal ei tegele Euroopa Liit demokraatia kaitsmisega mitte ainult ELi piires, vaid välistegevuse kaudu ka väljaspool seda. Kuna kogu maailmas kasvab surve demokraatiale, on kavandatud meetmepakett kooskõlas Euroopa Liidu väljapoole suunatud suurte jõupingutustega. See võib aidata kaasa Euroopa Liidu tegevusele, mille eesmärk on kaitsta, innustada ja toetada kogu maailmas demokraatlikke riike, kes seisavad silmitsi ühiste probleemidega ja kellel on ühine huvi teha nende lahendamiseks koostööd.

Juba 2018. aastal võttis komisjon vastu valimispaketi, mis sisaldab mitmeid sätteid, millega nähakse ette meetmed, et käsitleda isikuandmete töötlemist valimistel, levitada parimaid tavasid desinformatsiooni ja küberrünnakute ennetamiseks ning edendada veebisisu läbipaistvust ja vastutust Euroopa valimisprotsessis ning tõhustada koostööd. Samuti ajakohastati Euroopa tasandi erakondi ja poliitilisi sihtasutusi käsitlevaid norme.

Pärast seda on 2019. aasta Euroopa Parlamendi valimiste ja liikmesriikide riigisiseste valimiste kogemus näidanud, et see, kuidas poliitikas osalejad valijaskonnaga suhtlevad, on oluliselt muutunud. Poliitiline debatt on liikunud veelgi rohkem veebi ja sotsiaalmeediaplatvormidele. Internetiplatvormidel on oluline roll selles, kuidas kodanikud oma arvamusi kujundavad, väljendavad ja arutavad. COVID-19 pandeemiast tingitud kohandused on samuti neid suundumusi tugevdanud veebipõhiste teenuste suurema kasutamise tõttu. Need muutused loovad uusi võimalusi demokraatlikuks aruteluks, kuid ka uusi, osaliselt hübriidseid ohte demokraatlikule süsteemile ja siseturule.

Kuigi 2018. aastal kavandatud meetmed on jätkuvalt asjakohased, on vaja täiendavaid reforme. Mõned neist meetmetest olid üksnes soovitused ja neid ei ole järjepidevalt rakendatud. Tõendid näitavad, et kehtivatest normidest on võimalik kõrvale hoida.

2019. aasta Euroopa Parlamendi valimistel tekkis Euroopa tasandi erakondadel piiriüleseid kampaaniaid tehes probleeme ja Euroopa Parlament on nõudnud reformi. Poliitilise arutelu kiire liikumine veebikeskkonda stimuleeris ka poliitilise internetireklaami turgu, millele Euroopa poliitilised osalejad kulutasid 2019. aasta Euroopa Parlamendi valimistega seoses 23 miljonit eurot. Ka ELi kodanikel on olnud takistusi oma hääleõiguse kasutamisel teistes liikmesriikides nii Euroopa Parlamendi valimistel kui ka kohalikel valimistel.

Käimasoleva digipöörde käigus peavad kodanikud, sealhulgas noored põlvkonnad, suutma eristada fakte väljamõeldistest ning neil peab olema võimalus osaleda avalikes aruteludes, kus ei esine desinformatsiooni, ebaseaduslikku mõjutamist, hirmutamist ega manipuleerimist. Kodanikele peab olema selge, et nad saavad poliitilist sisu ja kellelt see tuleb. Sisuline läbipaistvus peaks võimaldama teha asjaomaste osalejate suhtes avalikku kontrolli ja rakendada aruandekohustust ning peegeldama meie ühiskondade kaasavust ja mitmekesisust.

Need probleemid nõuavad uusi jõupingutusi, et suurendada usaldust meie demokraatlike süsteemide vastu. Praeguse komisjoni poliitiline prioriteet on kaitsta vabu ja õiglasi valimisi. Euroopa demokraatia tegevuskavas on esitatud sammud, mida komisjon kavatseb võtta demokraatia tugevdamiseks, tuginedes 2019. aasta Euroopa Parlamendi valimistest saadud kogemustele ja Euroopa valimiskoostöö võrgustiku tööle ning 2020. aasta aruandele ELi kodakondsuse kohta.

Käesolev pakett sisaldab ettepanekut võtta vastu määrus poliitilise reklaami läbipaistvuse kohta, kahte ettepanekut, millega sõnastatakse uuesti valimisõigusi käsitlevad direktiivid, ning ettepanekut sõnastada uuesti määrus Euroopa tasandi erakondade ja Euroopa tasandi poliitiliste sihtasutuste põhikirja ning rahastamise kohta. Paketis kuulutatakse ka välja ühine mehhanism valimisprotsessiga seotud probleemidega toimetuleku võime tagamiseks.

2.Poliitilise reklaami läbipaistvus ja suunatus

Poliitiline reklaam on reklaami eriliik. See koosneb poliitikas osaleja poolt, tema eest või tema nimel levitatavatest sõnumitest ja sõnumitest, mis võivad mõjutada valimiste või referendumi tulemusi, seadusandlikku või regulatiivset protsessi või hääletamiskäitumist. Üks demokraatia olulisimaid põhimõtteid on see, et selline reklaam peaks olema läbipaistev, st kodanikud peaksid teadma, kes on poliitilise reklaami taga ja miks see neile suunati. Kui poliitiline reklaam on läbipaistev, on lihtsam kindlaks teha võimalikku sekkumist või poliitilise protsessi manipuleerimist.

Poliitilise reklaami läbipaistvust on traditsiooniliselt reguleeritud liikmesriikide tasandil, et tagada õiglased ja vabad demokraatlikud protsessid ning vältida sekkumist. Riigisiseste õigusnormidega kehtestatakse poliitilise reklaami teenuste osutajatele kohustus tagada muu hulgas vastutus ning õiglase ja avatud poliitilise protsessi üldine korraldus. Sellised riigisisesed õigusnormid kannavad õiguspärase avaliku huvi eesmärki, mida EL täielikult jagab. Teenuseosutajate suhtes kohaldatavad riigisisesed läbipaistvusnõuded on aga liikmesriigiti ja meediakanalite lõikes erinevad ning keskenduvad peamiselt traditsioonilisele meediale. Õiguslik killustatus ja probleemid riigisiseste läbipaistvusnõuete piiriülesel jõustamisel tulevikus tõenäoliselt suurenevad.

Traditsioonilised normid ei ole sageli kohandatud tehnoloogia ja valimiskampaaniate arenguga ning mõnel juhul saab neist veebikeskkonna piirideta olemuse ja õiguslike lünkade tõttu kõrvale hoida. Digitaalse reklaami laialdasem kasutamine poliitilistes kampaaniates ja peamiste poliitiliste väljakutsete piiriülene mõõde (alates kliimamuutustest ja rändest kuni COVID-19 pandeemiale reageerimiseni) on muutnud sellega seotud probleemid veelgi teravamaks. On selge, et poliitilise reklaami turg, mille väärtus ELis 2019. aastal on hinnanguliselt üle 100 miljoni euro, muutub nii ELis kui ka väljaspool seda järjest suuremaks ja keerukamaks. Erinev reguleerimine liikmesriigiti ja eri meediavormide puhul (nt televisiooni ja raadio suhtes kehtivad erinevad normid) mõjutab piiriüleselt tegutsevaid või mitme meediakanali abil reklaamikampaaniaid pakkuvaid ettevõtjaid, kes peavad vastama mitmetele ja sageli ebaselgetele läbipaistvusnõuetele, mis toovad kaasa õiguskindlusetuse ja seonduvad nõuete täitmisega seotud kulud.

Et tagada läbipaistvus ja vastutus ning asjakohaste põhiõiguste ja andmekaitse põhimõtete (nagu eesmärgi piiritlemine ja võimalikult väheste andmete kogumine) tulemuslik järgimine, on vaja uusi ELi õigusakte.