Viimastel aastatel on kehtestatud mitme Euroopas kasutatava reisi- ja isikut tõendava dokumendi jaoks ELi standardid. ELi õiguses on juba ette nähtud liikmesriikide väljastatavate passide ja reisidokumentide turvaelemente ja biomeetriat (näokujutis ja sõrmejäljed) käsitlevad standardid ning ühtne vorm viisadele ja kolmandate riikide kodanike elamislubadele. Neid standardeid kasutatakse ka kohaliku piiriliikluse lubade ja seadusliku rändega seoses ELi õigusaktide raames väljastatavate lubade puhul. Hiljuti võeti vastu kolmandate riikide kodanike elamislubade uus ühtne kujundus, et veelgi täiustada nende elamislubade turvaelemente. Ühtlustamismeetmete puudumise korral võivad liikmesriigid valida liikuvate ELi kodanike kolmandate riikide kodanikest pereliikmete elamislubade ja alaliste elamislubade jaoks soovitud vormi. Nad võivad otsustada kasutada ühtset vormi, mis on ette nähtud nõukogu määrusega (EÜ) nr 1030/2002, millega kehtestatakse ühtne elamisloavorm kolmandate riikide kodanike jaoks (mida muudeti – nagu eespool nimetatud – 2017. aastal), tingimusel et loale märgitakse selgelt loaomaniku liidu kodaniku pereliikme staatus ja et välditakse loa segamini ajamist määruses (EÜ) nr 1030/2002 käsitletud elamislubadega. 2008. aastal väljendasid liikmesriigid nõukogu avalduses oma tahet kasutada kõnealusel otstarbel ühtset vormi ja mitu liikmesriiki võttis seepeale endale õiguslikult mittesiduva kohustuse.

Vaba liikumist käsitlevas direktiivis (2004/38/EÜ) on sätestatud ELi kodanikele ja nende pereliikmetele liidus vaba liikumise ja elamise (nii ajutise kui ka alalise) õiguse kasutamise tingimused. Selle direktiiviga on ette nähtud, et kehtiva isikutunnistuse või passi olemasolu korral võivad ELi kodanikud ja nende pereliikmed siseneda teise liikmesriigi territooriumile ja seal elada ning taotleda asjakohast elamisluba. Direktiiviga ei ole siiski kindlaks määratud ELi liikmesriikidesse sisenemiseks või sealt lahkumiseks kasutatavate isikutunnistuste vormi ega standardeid. Samamoodi ei ole selles sätestatud konkreetseid standardeid ELi kodanikele ja nende kolmandate riikide kodanikest pereliikmetele väljastatavate elamislubade jaoks, kui kõrvale jätta viimati nimetatutele antava dokumendi nimetus „Liidu kodaniku pereliikme elamisluba“ (vt direktiivi 2004/38/EÜ artikli 10 lõige 1).

Paljud ELi turvameetmed – nagu Schengeni piirieeskirjadega Schengeni infosüsteemis sisse seatud süstemaatiline kontroll – sõltuvad turvalistest reisi- ja isikut tõendavatest dokumentidest. Teabevahetuse edendamine julgeoleku ning piiri- ja rändehalduse alaste ELi infosüsteemide koostalitluse kaudu, millekohase ettepaneku tegi hiljuti komisjon, sõltub samuti dokumentide suuremast turvalisusest, mis on muu hulgas vajalik selleks, et pädevad asutused saaksid teha ELi liikmesriikide territooriumil isikusamasuse kontrolle.

EL moodustab oma kodanikele vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva sisepiirideta ala, kus on tagatud isikute vaba liikumine ning rakendatakse välispiiride haldamise, varjupaiga ja sisserändega ning kuritegevuse ja terrorismi ennetamise ja nende vastu võitlemisega seotud asjakohaseid meetmeid. Eurooplased peavad vaba liikumist suureks saavutuseks Euroopa lõimimises. See hõlmab õigust siseneda teise liikmesriigi territooriumile ja sealt lahkuda ning õigust seal viibida ja elada. Vaba liikumist käsitlevaid meetmeid ei ole võimalik lahutada meetmetest, mis on kehtestatud selleks, et tagada Euroopa Liidus julgeolek.

Seetõttu on oluline, et EL ja eelkõige liikmesriigid tõhustaksid oma jõupingutusi suurendamaks ELi kodanikele ja nende kolmandate riikide kodanikest pereliikmetele väljastatavate dokumentide turvalisust. Dokumentide suurem turvalisus on tähtis tegur julgeoleku suurendamisel ELis ja selle piiridel ning tulemusliku ja tõelise julgeolekuliidu poole liikumise toetamisel. Biomeetriliste tunnuste, eelkõige sõrmejälgede lisamine muudab dokumendid usaldusväärsemaks ja turvalisemaks. Sellega seoses on ülioluline kõrvaldada võimalikult ruttu järk-järgult kasutuselt nõrkade turvaelementidega dokumendid.

On kindlaks tehtud, et kõnealuse direktiivi raames on kõige tavalisem pettus dokumentide võltsimine ja elamisõigusega seotud tingimuste täitmiseks vale materiaalse aluse esitamine, mis on tinginud direktiivi artiklis 35 sätestatud võitluse sellise pettuse vastu.

Kooskõlas direktiiviga 2004/38/EÜ saavad liikuvad kodanikud ja nende pereliikmed, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, dokumendi, mis tõendab nende elamist vastuvõtvas liikmesriigis. Ehkki need elamisload ei ole reisidokumendid, annab elamisluba, mis on väljastatud sellisele liikuva ELi kodaniku pereliikmele, kes ise ei ole liikmesriigi kodanik, kasutatuna koos passiga loaomanikule õiguse siseneda ELi ilma viisata, kui ta on kaasas või ühineb ELi kodanikuga.

Oma kodanikele isikutunnistusi väljastavast 26 ELi liikmesriigist 15 riigis on isikutunnistuse omamine tavaline ja kohustuslik. Vastavalt isikute vaba liikumist käsitlevale ELi õigusaktile (direktiiv 2004/38/EÜ) saavad ELi kodanikud kasutada isikutunnistust reisidokumendina nii ELis reisides kui ka sisenedes ELi kolmandatest riikidest ning isikutunnistusi kasutatakse reisimisel tõepoolest sageli. Peale selle on liikmesriikidel kokkulepe mitme kolmanda riigiga, mis võimaldab ELi kodanikel reisida, kasutades oma riiklikku isikutunnistust. See hõlmab ka reisimist kolmandatesse riikidesse eesmärgiga osaleda terroristlikus tegevuses ja naasmist ELi.

Komisjon rõhutas juba oma 2016. aasta teatises „Julgeoleku suurendamine liikuvas maailmas: parem teabevahetus terrorismivastase võitluse valdkonnas ja tugevamad välispiirid“ turvaliste reisi- ja isikut tõendavate dokumentide vajalikkust olukorras, kus isik on vaja kahtlusteta tuvastada, toonitades, et täiustatud lähenemisviis tugineb usaldusväärsetele süsteemidele, millega hoitakse ära kuritarvitamist ja sisejulgeolekut ähvardavaid ohte, mis tulenevad puudustest dokumentide turvalisuse valdkonnas. Lisaks kohustus komisjon 2017. aasta aruandes ELi kodakondsuse kohta analüüsima poliitikavariante, et suurendada isikutunnistuste ja elamislubade turvalisust.

Käesolev ettepanek võtta vastu määrus on osa 2016. aasta detsembris vastu võetud tegevuskavast, millega karmistatakse Euroopa meetmeid võitluses reisidokumentide võltsimisega, milles komisjon määras kindlaks meetmed, et lahendada seoses hiljuti Euroopas toimunud terrorirünnakutega dokumentide, sealhulgas isikutunnistuste ja elamislubade turvalisuse probleem. Tegevuskava eesmärke kinnitati nõukogu järeldustes, mis järgnesid nõukogu korduvatele üleskutsetele suurendada isikut tõendavate dokumentide ja elamislubade turvalisust.

Reisi- ja isikut tõendavate dokumentide turvalisuse tagamine on väga oluline terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastases võitluses ning tõelise julgeolekuliidu rajamisel. Paljud algatused, mis EL on viimastel aastatel välispiiride haldamise edendamiseks ja tugevdamiseks teinud, tuginevad turvalistele reisi- ja isikut tõendavatele dokumentidele. Schengeni piirieeskirjadesse tehtud hiljutise muudatusega kohustatakse süstemaatiliselt kontrollima kõiki isikuid ja nende reisidokumente, olenemata dokumendiomaniku kodakondsusest, kasutades Schengeni infosüsteemi (SIS) ning Interpoli varastatud ja kaotatud reisidokumentide andmebaasi.

2.ÕIGUSLIK ALUS, SUBSIDIAARSUS JA PROPORTSIONAALSUS

•Õiguslik alus

ELi toimimise lepingu artikli 21 alusel on ELi kodanikel õigus ELi liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada. Artikliga 21 on antud liidule võimalus tegutseda ja võtta vastu sätteid, et hõlbustada liikmesriikide territooriumil vabalt liikumise ja elamise õiguse kasutamist, kui selle eesmärgi saavutamiseks on vaja võtta meetmeid. Kohaldatakse seadusandlikku tavamenetlust.

Kavandatud määruse eesmärk on hõlbustada ELi kodanike vaba liikumise õiguse kasutamist turvalises keskkonnas, st aidata ELi kodanikel kasutada oma õigust reisida riiklikku isikutunnistust kasutades mis tahes liikmesriiki ja seal elada ning kasutada seal isikutunnistust usaldusväärse kodakondsust tõendava dokumendina, samuti õigust tugineda elamisloale, mis on väljastatud neile kui elanikele liikmesriigis, mis ei ole nende kodakondsusjärgne riik.

Ettepanekuga nähakse isikutunnistuste ja elamislubade turvaelementide täiustamise kaudu ette turvalisemad dokumendid, mis võimaldavad kasutada vaba liikumise õigust turvalisemas keskkonnas. Sellega kaitstakse avaliku sektori asutusi ning ELi kodanikke ja nende pereliikmeid kuritegevuse, võltsimise ja dokumendipettuse eest. Seega aitab käesolev ettepanek suurendada ELis üldist julgeolekut.

ELi toimimise lepingu artikli 21 lõikes 2 on sõnaselgelt sätestatud õiguslik alus meetmete jaoks, millega hõlbustada ELi kodanike vaba liikumise õiguse kasutamist, sealhulgas vähendades dokumentide võltsimises väljenduvat pettuseriski ja tagades vaba liikumise jaoks vajaliku usalduse.

•Subsidiaarsus (ainupädevusse mittekuuluva valdkonna puhul)

Euroopa Liitu ähvardav terrorismioht on riikideülene ja üksikud liikmesriigid ei tule sellega üksi toime. Terroristid ja ohtlikud kurjategijad tegutsevad üle piiride ning nagu on toonitatud 2016. aasta tegevuskavas, on dokumendipettusest saanud nende kuritegeliku tegevuse võimaldaja. Turvalised isikutunnistused ja elamisload on olulised, et tagada usaldus, mis on vajalik vabaks liikumiseks vabadusel ja turvalisusel rajaneval alal.

Peale selle on Euroopa Liit kohustunud hõlbustama vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal isikute vaba liikumist. Seni on liikmesriigid kasutanud oma pädevust, et rakendada isikutunnistuste ja elamislubadega seotud riiklikku poliitikat, võtmata ilmtingimata arvesse eesmärki hõlbustada isikute vaba liikumist või suurendada liidus julgeolekut. Liikmesriikide tasandil kindlaks tehtud probleemide lahendamiseks on juba võetud mitmeid meetmeid. Näiteks mõni liikmesriik on loonud veebipõhise registri, mis võimaldab avaliku ja erasektori organisatsioonidel kontrollida dokumentide ehtsust. Ühist lähenemist kõnealuste dokumentide turvaelementide täiustamisele ja dokumentides esitatavate miinimumandmete kindlaksmääramisele siiski ei ole. Tulemuseks on jätkuvad probleemid liikmesriikides ja avatud uks dokumendipettusele.

Kui ELi tasandil ei võeta järjekindlalt meetmeid, ei käsitleta turvalünki terviklikult. ELi tasandi meetmete puudumine toob ELi kodanikele, liikmesriikide ametiasutustele ja ettevõtjatele kaasa ka praktilisemaid probleeme olukorras, kus kodanikud elavad ja reisivad kogu liidus ja üle liidu piiride. Julgeoleku ja vaba liikumisega seotud süsteemsete probleemide lahendamiseks – et tagada riiklike isikutunnistuste ja elamislubade kõrgetasemeline turvalisus – on selgelt vaja tegutseda ELi tasandil. Ühegi praeguse olukorra parandamiseks võetava algatuse eesmärke ei ole võimalik saavutada liikmesriigi tasandil. Kõikidel neil dokumentidel on olemuslik Euroopa mõõde, kuna nad on seotud vaba liikumise õiguse kasutamisega vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal.

Kavandatud määrusega ei kohustata liikmesriike välja andma dokumente, mida praegu ei väljastata.

•Proportsionaalsus

ELi meetmed võivad tuua kõnealuste probleemide lahendamisel olulist lisaväärtust ning on paljudel juhtudel ainus viis, kuidas saavutada ja säilitada ühtlustatud ja ühilduv süsteem. Julgeolek Euroopa Liidus ja selle välispiiridel on olnud viimastel kuudel ja aastatel märkimisväärse surve all. Jätkuvad julgeolekuprobleemid on toonud esile lahutamatu seose ELi-sisese isikute vaba liikumise ja jõulise välispiiride haldamise vahel. Meetmed, mille eesmärk on suurendada julgeolekut ja tõhustada välispiiride haldamist, nagu kõikide välispiire ületavate isikute, sealhulgas ELi kodanike süstemaatiline kontrollimine andmebaasides, nõrgenevad, kui isikute tuvastamise põhivahend on probleemne isegi riigi kontekstis.

Samuti ei saa kodanikud tugineda oma õiguste kasutamisel oma dokumendile, kui nad ei saa kindlad olla, et nende dokumenti tunnustatakse väljaspool dokumendi väljastanud liikmesriiki.

Kaotades nõrgimad lülid ning kehtestades kõnealustes dokumentides esitatava teabe ja kasutatavate turvaelementide jaoks kõikidele dokumente väljastavatele liikmesriikidele ühised miinimumstandardid hõlbustatakse vaba liikumise õiguse kasutamist ning suurendatakse julgeolekut ELis ja selle piiridel. Paljud liikmesriigid on juba välja töötanud ja kasutusele võtnud võltsimiskindlad isikutunnistused. Täielik ühtlustamine ei ole põhjendatud ja seetõttu on kavandatud proportsionaalne meede, millega tagatakse minimaalsed dokumentide turvalisuse standardid. See hõlmab kohustust võtta kasutusele sõrmejäljed, mis on kõige usaldusväärsem viis isiku tuvastamiseks ja proportsionaalne meede, pidades silmas liitu ähvardavaid julgeolekuohte. Kolmandate riikide kodanikest pereliikmetele väljastatavate elamislubade puhul soovitatakse kasutada vormi, mille kasutamises on määruses (EÜ) nr 1030/2002 liidu tasandil juba kokku lepitud seoses kolmandate riikide kodanike elamislubadega, mille suhtes kõnealust määrus kohaldatakse.

•Vahendi valik

Määrus on ainus õigusakt, mis tagab ELi õiguse otsese ja ühtse rakendamise kõikides liikmesriikides. Valdkonnas, kus erinevused on osutunud vaba liikumist ja julgeolekut kahjustavaks, tagab määrus soovitud ühtsuse saavutamise.

3.KONSULTEERIMINE SIDUSRÜHMADEGA JA MÕJUHINNANG

•Konsulteerimine sidusrühmadega