ET Euroopa Liidu Teataja C 100/146

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: nõukogu direktiiv, mis käsitleb aktsiisimaksu üldist korda”

KOM(2008) 78 lõplik/3 – 2008/0051 (CNS)

2009/C 100/27

4. märtsil 2008 otsustas Euroopa Liidu Nõukogu vastavalt EÜ asutamislepingu artiklile 93 konsulteerida Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteega järgmises küsimuses:

„Ettepanek: nõukogu direktiiv, mis käsitleb aktsiisimaksu üldist korda”

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutava majandus- ja rahaliidu ning majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse sektsiooni arvamus võeti vastu 2. oktoobril 2008. Raportöör oli Umberto BURANI.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 448. istungjärgul 22. oktoobril 2008 vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 107, vastu hääletas 1, erapooletuks jäi 1.

1. Ettepanekud ja soovitused

1.1. Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee kiidab heaks komisjoni otsuse asendada 1992. aasta alusdirektiiv 92/12/EMÜ aktsiisimaksu rakendamise kohta täielikult uue tekstiga, milles võetakse arvesse aktsiisiga maksustatud toodete ringluse ja kontrolli süsteemi EMCS (Excise Movement and Control System), millega luuakse sellele seega õiguslik alus. Komisjon kasutas võimalust viia sisse mõningad muudatused ja uuendused, mis olid tingitud liikmesriikide ametiasutuste ja ettevõtjate kogemustega seonduvatest praktilistest vajadustest. Lisaks selle on paljusid menetlusi paindlikumaks muudetud. Üldiselt ei anna muudetud või uuendatud teksti osad alust erilistele vastuväidetele. Seevastu sooviks Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee kommenteerida mõningaid aspekte, andes nii oma panuse edasisse arutellu.

1.2. Komisjon märgib, et direktiivi jõustumise kuupäevaks on määratud 1. jaanuar 2009, olles samal ajal teadlik asjaolust, et ettepaneku läbivaatamine nõuab palju enam aega. Lisaks sellele teeb ta ettepaneku, et EMCSi menetlust võiksid rakendada alguses üksnes need liikmesriigid, kes on selle juba vastu võtnud, samal ajal kui teised jätkaksid teatud aja jooksul tööd tavapäraste paberkandjal esitatud dokumentidega.

1.3. Komitee jagab teiste sidusrühmadega seisukohta, et nimetatud meede väärib kriitikat: kahe menetluse rakendamine tekitab segadust ning lisakulusid nii ametiasutustele kui ka ettevõtjatele. Alternatiiv, mille kohaselt alustataks EMCSi menetlust siis, kui kõik on selleks valmis, kahjustaks nii ettevõtjaid kui ka neid, kes on EMCSi rakendamiseks valmis. Üks vahelahendus, mis pole piisavalt rahuldav ning mis võiks EMCSi menetlust Euroopas määramata ajaks edasi lükata, võiks olla EMCSi rakendamine üksnes nende liikmesriikide siseste operatsioonide puhul, kes on juba valmis rakendama elektroonilist menetlust. Tavapärast paberkandjal esitatud dokumentidel põhinevat menetlust rakendatakse kõigis liikmesriikides siseste tehingute puhul kuni selle ajani, kuni need liikmesriigid on võimelised rakendama elektroonilist menetlust.

1.4. Komisjoni dokumendi kõige olulisemas osas käsitletakse nende kaupade liikumist, mille kohta kehtib aktsiisi peatamise kord. Komitee toetab erinevaid uuendusi, välja arvatud mõned selgitused ja ettepanekud (vt punkte 4.6–4.9), milles käsitletakse eelkõige kauba pöördumatu kahjustumise mõistet, mis on nüüd selgemini määratletud. Kaugmüügi korral võiks artikli 34 sõnastus (vt punkti 4.9) põhjustada õiguslikku laadi lahkhelisid selle tõlgendamisel, millises riigis aktsiisimaks tuleb tasuda.

1.5. Komitee teeb muu hulgas ettepaneku, et uues direktiivis täpsustataks koguse ja väärtuse kohta käivad piirangud, mille puhul ühe kodaniku poolt teises liikmesriigis ostetud kaupa määratletaks eraisikuna tehtud ostuna. Siiski jääb püsima oht, et tekivad erinevused tõlgendamisel või rakendamisel eri ametiasutuste poolt.

2. Euroopa Komisjoni ettepanek

2.1. 25. veebruari 1992. aasta direktiiv 92/12/EMÜ sisaldab sätteid aktsiisikauba üldise korra kohta, mis põhineb suures osas paberkandjal trükitud tekstil. 2003. aasta 16. juunil viidi Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsusega nr 1152/2003/EÜ sisse aktsiisiga maksustatud toodete ringluse ja kontrolli arvutipõhine menetlus, mis kannab nimetust EMCS (Excise Movement and Control System) ning mis lihtsustab ettevõtjate kohustusi ja võimaldab pädevatel asutustel teostada terviklikke ja tõhusamaid kontrolle. EMCSi menetluse rakendamine toob endaga kaasa nende sätete muutmise, milles käsitletakse kaupade liikumist aktsiisi peatamise korra alusel.

2.2. Komisjon kasutab seda võimalust, et asendada täielikult direktiiv 92/12/EMÜ. Ta ei arvesta üksnes EMCSi menetluse rakendamisega, millele ta annab õigusliku aluse, vaid ta muudab süsteemselt kogu varasemat direktiivi, ajakohastades dokumendi sõnastust, võttes arvesse uusi õigusnorme; sõnastab teksti uuesti, parandades selle loogilist struktuuri; jätab välja teatavad aegunud sätted, võttes arvesse uusi õigusmõisteid; lihtsustab menetlusi, vähendades ettevõtjate kohustusi, kahjustamata seejuures kontrolle kõnealuses valdkonnas.

2.3. Uue teksti V peatükis sisalduvad ka ettepaneku KOM(2004) 227 põhielemendid, mille nõukogu 2005. aastal kõrvale jättis ning mille eesmärk oli muuta alusdirektiivi punkte 7–10 juba turule viidud kauba ühendusesisese liikumise kohta.

2.4. Ettepanekule eelnes ettevõtjate laiaulatuslik konsulteerimine ning ettepanek töötati välja koostöös ekspertide rühmaga, mida juhtis aktsiisikomitee: see kohandatud menetlus peaks võimaldama kõnealuse dokumendi tehnilist analüüsi ilma liigse vastuseisuta.

3. Üldised märkused

3.1. Komiteel jääb üle vaid komisjoni õnnitleda võetud algatuse puhul, mille tulemus on alusdirektiiviga võrreldes sidusam ja paremini struktureeritud dokument, mis vastab haldusmenetluste lihtsustamise nõudmisele. Samuti võetakse suuremal määral arvesse ettevõtjate vajadusi, nõrgendamata seejuures kontrolle, mis peaksid just vastupidi muutuma palju tõhusamaks tänu EMCSi menetluste rakendamisele.

3.2. Uute sätete kõige olulisemas osas käsitletakse aktsiisikauba liikumist aktsiisi peatamise korra alusel vastavalt EMCSil põhinevatele menetlustele. Vastavalt otsusele (EÜ nr) 1152/2003 tuleks EMCS menetlus sisse viia 2009. aasta aprillis. Isegi kui on põhjust kahelda, kas teatud riigid kõnealusest tähtajast kinni peavad, tuleb lähtuda sellest, et kõik riigid pole süsteemi rakendamiseks valmis. Süsteem vajab seetõttu igal juhul ühise kohandamise perioodi ning see nõuab riikide haldusasutuste tihedat koostööd, mis omakorda nõuab sisemenetluste ühtlustamist: tegemist on halduslikust, tehnilisest ja operatiivsest seisukohast üsna keeruka küsimusega. Komisjon on sellest teadlik ning samal ajal, kui ta teeb ettepaneku, et direktiiv võiks jõustuda 1. aprillil 2010, näeb ta ette, et liikmesriikide jaoks võiks olla ette nähtud üleminekuperiood, mille jooksul kehtiksid endiselt alusdirektiivi asjaomased sätted.

3.3. Liikmesriigid on kohustunud rakendama EMCSi, kuid pole kindel, et nad kõik teevad seda vabatahtlikkuse alusel ning on võimalik, et süsteemi täielikul rakendamisel võib esineda takistusi. Võib oodata ka vastuseisu, mis põhineb võib olla tehnilistel argumentidel, kuid mida ajendavad põhiliselt teist liiki motiivid. Punktis 2.3 nimetatud direktiivi KOM(2004) 227, milles käsitletakse aktsiisikaupade liikumist pärast nende turule viimist, pretsedent ei ole eriti positiivne: pärast keerukaid läbirääkimisi otsustati küsimus lahtiseks jätta kuni kõnealuse toimiku täieliku läbivaatamiseni; kuid praegu läbivaatamisel olev ettepanek on oma olemuselt eelmise versiooni kordus.

3.4 Ühtse turu põhimõtete kohaselt peaksid kõik kodanikud saama kasu hinnaerinevustest nii riiklikul tasandil kui ka eelkõige piiriüleste ostutehingute puhul. Need põhimõtted satuvad kahtluse alla, kui mängu tulevad maksuaspektid. On selge, et tegelikkuses laidab iga liikmesriik sellist kaubaliiklust, kui ta seeläbi kaotab, kuid vaatab sellele läbi sõrmede, kui ta sellest võidab. Probleem puudutab igat tüüpi aktsiisikaupa. Selle tõestuseks on hiljutised arutelud tubaka, alkoholi ja gaasiõli üle, mille põhjenduseks toodi tervishoid, avalik kord, keskkonnakaitse ja kahjud majandusele (1). Samas on ka põhjuseid, mida ei väljendata alati selgelt ja mis on seotud maksualaste kaalutlustega. Seega tulenevad eri vaatenurgad iga liikmesriigi sotsiaal-, majandus- ja maksupoliitikast ning ühenduse tasandil muutub see puhtalt poliitiliseks küsimuseks.

3.5. EMSK on teadlik selle teema delikaatsusest ja raskustest, mida igal liikmesriigil võib läbirääkimiste käigus ette tulla. Liikmesriigi edu sõltub tema paindlikkusest kollektiivsete otsuste tegemisel. Iga valitsus peab leidma tasakaalu oma vajaduste ja teistele tehtavate aktsiisisoodustuste vahel. Teisisõnu peab iga osapool leidma viisi, kuidas täita oma sotsiaalsed ja eelarvelised eesmärgid ning sobitama need ühise aktsiisisüsteemiga, mitte vastupidi.

4. Konkreetsed märkused

4.1. Käesolevas peatükis käsitleb komitee komisjoni ettepanekus esitatud praegusi eeskirju puudutavaid peamisi uuendusi ja muudatusi. Samas jätab ta kommenteerimata need aspektid, mis ei näi vaidlusi tekitavat, mis on mõeldud dokumenti ühtlustama või mis tulenevad tervest mõistusest või valdkonna loomulikust arengust.

4.2. Nagu lõikes 3.2 juba osutati, et kuigi direktiivi vastuvõtmine toob kaasa eelmise direktiivi 92/12/EMÜ kehtetuks tunnistamise, ei seisku paberkandjal esitatud dokumentide liikumine kohe uue direktiivi jõustumisel. Direktiivi ettepanekus nähakse ette, et üleminekuperioodil võib toiminguid teostada ka paberkandjal esitatud saatedokumentidega. Keegi ei suuda selle perioodi kestvust ette ennustada, aga on selge, et EMCS võib olla raskustes seni, kuni seda ei ole liikmesriikides vastu võetud. Komitee hinnangul on tema ülesanne juhtida tähelepanu koormale, mis rõhub ettevõtjaid ja liikmesriikide haldusüksusi, kes on sunnitud töötama sõltuvalt sihtriigist samal ajal nii elektrooniliste kui paberkandjal põhinevate süsteemidega.

4.2.1. Alternatiiv muuta süsteem toimivaks alles siis, kui ta on toimib kõigis liikmesriikides, toob kaasa ohu, et projekt lükkub kaugesse tulevikku ja kohustab lisaks elektroonilise süsteemi käivitamiseks valmis olevaid liikmesriike ootama, et teised järgi jõuaksid. See olukord on vastuvõetamatu ja karistab eelkõige äriettevõtjaid ning neid, kes on õigeks ajaks oma kohustused täitnud.

4.2.2. Komitee juhib tähelepanu mõnede ekspertide ettepanekule, mis näib pakkuvat kui mitte täiuslikku, siis vastuvõetavat või isegi optimaalset kompromissi: liikmesriigid, kes on oma kohustused õigeks ajaks täitnud, võivad kasutada elektroonilist menetlust oma sisetehingute jaoks ning säilitada paberkandjal põhineva menetluse rahvusvahelisteks tehinguteks. Nii saaks katsetada süsteemi riiklikul tasandil enne ühenduse tasandil rakendamist hetkel, kui kõik riigid on selleks valmis.

4.3. I peatükis „Üldsätted” ei esitata ühtegi olulist muudatust võrreldes direktiiviga 92/12/EMÜ. Seal püütakse käsitletavat teemat paremini piiritleda mõne kohanduse, uue määratluse ja vähemoluliste muudatuste abil.

4.4. II peatükis „Aktsiisimaksukohustuse tekkimine” nähakse artikli 7 lõikesse 4 lisatud muudatuses ette, et pöördumatult kahjustunud toode jäetakse aktsiisi peatamise korra alusel maksustamisest välja. Uues mõistes „pöördumatult kahjustunud” toode viidatakse tootele, mis on sõltumata kaotuse põhjusest muutunud kõigi jaoks kasutamiskõlbmatuks. Tõeline uuendus seisneb asjaolus, et direktiivis ei nõuta enam vääramatu jõu tõestamist. Komitee märgib siiski, et igale liikmesriigile jääb vabadus määrata selles küsimuses oma eeskirjad.

4.5 III peatükis „Tootmine, töötlemine ja valdamine” esitatakse vaid üks oluline uuendus: „maksulaod” on lubatud ka teises liikmesriigis elavatele isikutele. Kuigi see on seotud ka ühtse turu põhimõtetega, on neile minevikus kehtestatud piiranguid.

4.6. IV peatükis „Aktsiisikauba liikumine aktsiisi peatamise korra alusel” esitatakse uuenduslikke meetmeid. Artiklis 16 sätestatakse, et tooteid võib lisaks maksuladudele saata ka volitatud füüsilisele või juriidilisele isikule („registreeritud kaubasaaja”) ja pärast loa saamist ka volitatud kaubasaaja määratud „vahetusse kättetoimetamise kohta”. Komitee väljendab oma nõusolekut ja soovib, et järelevalvemenetlused oleksid piisavalt tõhusad, et takistada igasugust väärkasutust. Siiski on soovitav, et isikud, kellele direktiivis kasutatud mõisted laienevad, oleksid täpselt määratletud.

4.7. Järgmised sätted (artiklid 17–19) puudutavad aktsiisi peatamise korra alusel ringlevatest kaupadest tekkivate ohtude katmise tagatisi ning ei vaja erilisi kommentaare. Samas on olulised 2. jaotises (artiklid 20–27) kirjeldatud meetmed, mis puudutavad aktsiisi peatamise korra alusel liikuvate toodete puhul kasutatavaid menetlusi. Ekspertide arvates peaks nende menetluste vastuvõtmist üksikasjalikult uurima, et kontrollida, kas need võimaldavad tõhusaid kontrolle ja on kooskõlas haldusvahenditega. Komitee märgib siiski, et artikli 20 lõigetes 1, 2 ja 3 sätestatud aktsiisikaupade ringlemine võib toimuda ainult koos elektroonilise saatedokumendiga. Seda eeskirja tuleb kohandada vastavalt süsteemile, mis valitakse paberkandjal põhinevalt süsteemilt üleminekuks elektroonilisele süsteemile.

4.8. V peatükis käsitletakse aktsiisikauba liikumist ja maksustamist pärast tarbimiseks ringlusse lubamist ning seal ei ole täiesti uusi sätteid. Korratakse põhimõtteid, et tooted maksustatakse omandatud liikmesriigis, kui kauba valdaja on eraisik (artikkel 30), ja sihtliikmesriigis, kui kaupa kasutatakse ärilistel eesmärkidel (artikkel 31). Peatükis kinnitatakse juba kehtivaid eeskirju seoses maksukohustuslase ja transiittoodete kindlaks määramisega.

4.9. Artiklis 34 sätestatud kaugmüüki käsitlev meede on eriti oluline. Erandina artiklist 30 sätestatakse selles, et eraisikute ostetud tooted, mis lähetatakse või veetakse teise liikmesriiki otse või kaudselt müüja poolt või tema nimel, maksustatakse sihtriigis. Sellest lähtuvalt tuleks järeldada, et kui ostja saadab oma tooted ise oma aadressile, siis maksustatakse nimetatud tooted liikmesriigis, kus ostutehing teostati.

4.9.1. Komitee tunneb muret selle üle, et kõnealune säte võib tuua kaasa tõlgendamisprobleeme. Kaugmüügis toimub ostutehing maksmise ajal müüja tegutsemiskohas. Ostjal, toodete omanikul on seega õiguslikult õigus anda ükskõik kellele (sh müüja) juhiseid, kuidas tooted talle tema käsul ja nimel koju saadetakse. Õiguslikust vaatenurgast ja vastupidiselt põhimõttele maksustada kaup tegelikus tarbimiskohas, võiks tooteid seega alati käsitleda eraisiku ostetuna ja tema nimel lähetatuna või veetuna ning seega maksustada liikmesriigis, kus ostutehing sooritati, sh juhud, kui kauba saatis müüja.

4.10. Komitee arvates tasub ka märkimist, et artiklis 34 on lünk, kuna seal ei täpsustata, millise hulga ja väärtusega määratletakse ühe isiku poolt ostetud kaupa eraisikuna tehtud ostuna. Et vältida siseturul liikmesriikide poolt vastandlike meetmete rakendamist, tuleks kehtestada ühesed kriteeriumid. Lähtudes muuhulgas neist aspektidest kutsub komitee komisjoni ja liikmesriike üles koostama selgemaid ja kergemini arusaadavaid eeskirju, et lihtsustada kodanike ja ettevõtete elu.

4.11. VI peatüki sätted („Mitmesugust”) puudutavad märgistuste kasutamist ja neis säilitatakse laevade ja õhusõidukite hoiustamist puudutavad kehtivad meetmed. Artiklis 38 käsitletakse väikeseid veinitootjaid (kuni 1 000 hektoliitrit), kelle suhtes kohaldatakse aktsiisikaupade tootmise ja hoidmise osas lihtsustatud menetlusi.

4.12. VII peatükis („Lõppsätted”) kinnitatakse olemasoleva aktsiisikomitee rolli ja sätestatakse rakendussätted. Direktiiv 92/12/EMÜ tuleks tühistada kuupäeval (1. aprill 2009), mille osas on komisjon jätnud mõningase mänguruumi. Sama kehtib üleminekuperioodi kohta (mille oletuslik lõpp on määratud 31. detsembriks 200…), mille jooksul liikmesriigid võivad veel kohaldada eelmist direktiivi. Komitee ning teised institutsioonid ja eksperdid on seisukohal, et need kuupäevad on üksnes näitlikud ja et neid tuleks pikendada vastavalt realistlikule nägemusele ning võttes eelkõige arvesse praktilisi raskusi seoses EMCSi menetluse täieliku rakendamisega.

Brüssel, 22. oktoober 2008 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Mario SEPI

(1) Vt hiljutisi direktiivi ettepanekuid:

„Ettepanek: nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 92/12/EMÜ aktsiisiga maksustatud toodete üldise süsteemi, ringlemise ja järelevalve kohta” (KOM(2004) 227 lõplik – 2004/0072 (CNS));

„Ettepanek: nõukogu direktiiv, millega muudetakse direktiivi 2003/96/EÜ kaubanduslikul eesmärgil mootorikütusena kasutatava gaasiõli maksustamise erikorra kohanduse ning mootorikütusena kasutatava gaasiõli ja pliivaba bensiini maksustamise koordineerimise osas” (KOM(2007) 52 lõplik – 2007/0023 (CNS));