KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

SISSEJUHATUS

10.1. Käesolev peatükk keskendub tulemuslikkusele. Euroopa Liidu tulemuslikkust hinnatakse usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete alusel (säästlikkus, tõhusus ja mõjusus) (1) ning see hõlmab: a) sisendeid – programmi elluviimiseks vajalikud rahalised, personali-, materiaalsed, organisatsioonilised ja regulatiivsed vahendid; b) väljundeid – programmi raames tehtud töö; c) tulemusi – programmi otsene mõju vahetule sihtrühmale või toetusesaajale; d) mõju – pikaajalised muutused ühiskonnas, mis on tingitud ELi tegevusest.

10.2. Peatükk koosneb kolmest osast. Esimeses osas käsitletakse ELi eelarve-eeskirju ja nende kavandatud mõju tulemuslikkusele. Teises osas esitatakse kontrollikoja tähelepanekud komisjoni koostatava tulemuslikkusaruandluse mõningate aspektide kohta, sh Euroopa Parlamendile ja nõukogule esitatav aruandlus, neljas hindamisaruanne (2) ja komisjoni peadirektoraatide peadirektorite koostatud aasta tegevusaruanded. Kolmandas osas tõstetakse esile mõningad kontrollikoja 2013. aasta eriaruannetest (3) tulenevad tulemuslikkusega seotud põhiküsimused ning kontrollikoja järelkontroll selle kohta, kuidas tema esitatud soovitusi ellu viiakse.

1. OSA. KESKENDUMINE TULEMUSLIKKUSELE

10.3. Peatüki selles osas analüüsitakse, kui suurel määral keskenduti programmitöö perioodil 2007–2013 tulemuslikkusele (lisaks vahendite eeskirjadest lähtuvale kasutamisele), ning vaadeldakse programmitöö perioodiks 2014–2020 tehtud muudatusi.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

Programmitöö periood 2007–2013

10.4. Suure osa puhul ELi eelarvest (eriti koostöös liikmesriikidega tehtava halduse puhul) jagatakse kulutuste maksimaalne summa mitmeaastase finantsraamistiku rubriikide alusel liikmesriikide kaupa iga-aastasteks eraldisteks. Komisjon peab selliseid eraldisi vajalikuks programmitöö planeerimise ja sihtide eelneva paikapanemise jaoks. Kontrollikoda leiab siiski, et on keeruline saada häid kvalitatiivseid tulemusi kavadega, mille puhul liikmesriikidepoolne vahendite kasutamise suutlikkus on kaudne eesmärk ja tegelikkuses sageli põhieesmärk (4). 10.4. Eelarveasutus oli arvamusel, et mitmeaastase finantsraamistiku asjus kokkuleppe saavutamiseks on oluline vahend iga-aastased eraldised liikmesriigi kohta. Sellest tulenevalt on need lisatud õiguslikku alusesse. Raha ärakasutamine ei ole aga mitte kaudne eesmärk, vaid tulemuste saavutamise eeltingimus.

10.5. Seda probleemi märgiti ka kontrollikoja eriaruandes programmi LIFE (5) (ELi keskkonnavaldkonna tugitala) keskkonnaosa mõjususe kohta. Kontrollikoda leidis, et suunavate riiklike eraldiste olemasolu takistas parimate projektide väljavalimist, kuna see tähendas, et projekte ei valitud mitte üksnes nende väärtuse, vaid ka päritoluriigi järgi. Riiklike eraldiste olemasolu tähendas, et parimate projektide rahastamise konkurents leidis aset liikmesriikide riiklikul tasandil, mitte kogu Euroopas. Selle tagajärjel anti mõningatele toetust saavatele projektidele valikumenetluse käigus madalam hinne kui toetust mittesaavatele projektidele (6). 10.5. Otsese haldusega seoses on komisjon teinud uues LIFE-määruses ettepaneku kaotada suunavad riiklikud eraldised. Need kaotatakse järk-järgult järgmisel programmiperioodil.

10.6. Mitmes 2013. aastal avaldatud maaelu arengut käsitlevas eriaruandes märgiti, et tulemuste saavutamise asemel keskendutakse vahendite ärakasutamisele. Komisjoni ühise seire- ja hindamisraamistiku auditis leiti, et liikmesriigid ja komisjon keskendusid pigem rahalisele rakendamisele (eelarve ärakasutamisele) kui tulemuste saavutamisele (7). Toiduainetööstusele antava toetuse ja maamajanduse mitmekesistamise meetmete auditite käigus leiti juhtumeid, kus liikmesriigid olid rahastanud projekte, mis nende endi valikusüsteemide kohaselt aitavad tõenäoliselt vaid väga vähesel määral kaasa ELi eesmärkide saavutamisele (8). 10.6. Oma järelevalverollis on komisjon nõudnud kogu programmiperioodi 2007–2013 jooksul, et on vaja olla valivam ning keskenduda maaelu arengu programmide rakendamisele. Mis puutub ühisesse seire- ja hindamisraamistikku maaelu arengu valdkonnas, siis on iga-aastastel kohtumistel liikmesriikidega võetud arvesse kõiki saadaolevaid andmeid ja kogu teavet, nt finants-, seireandmeid, hindamiste tulemusi, et hinnata programmide rakendamise edukust ning mis tahes vajadust kohandada nende strateegiat ja rahalisi eraldisi.

10.7. Üks teine viis, millega perioodi 2007–2013 õigusraamistikus kalduti keskenduma põhiliselt eeskirjadele vastavate kulutuste tegemisele, oli finantskorrektsioonide ja sissenõuete kasutus. Kontrollikoja aastaaruandes 2012 käsitleti komisjoni käsutuses olevaid meetmeid juhul, kui koostöös liikmesriikidega tehtava halduse puhul ei vasta ELi vahendite kasutamine eeskirjadele. Olenevalt asjaoludest võidakse finantskorrektsioonide ja sissenõuete kasutamise tagajärjel kas liikmesriigile või toetusesaajale eraldatud vahendeid vähendada (9).

10.8. Ühtekuuluvuse puhul on liikmesriikidel tavaliselt võimalik toetuskõlbmatud projektid asendada juhul, kui nad leiavad, et kulud ei vasta eeskirjadele. Liikmesriigid teatavad igal aastal komisjonile asendatavate kulude suuruse. Komisjon ei analüüsi neid asendatud kulusid ega ole ka hinnanud nende võimalikku mõju poliitikavaldkonna üldisele tulemuslikkusele. 10.8–10.9. Vastavalt koostöös liikmesriikidega toimuva eelarve täitmise kontekstis kohaldatavale õigusraamistikule aastateks 2007–2013 peavad liikmesriigid esitama teavet üksnes asendatud mittevastavate kulutuste summa kohta (määruse (EÜ) nr 1828/2006 artikli 20 lõige 2). Nad ei esita teavet, mis võimaldaks asendatud summad seostada konkreetsete väljundeid ja tulemusi andvate projektidega ning ei ole ka õiguslikku nõuet seda teha.

10.9. Need õigusraamistiku aspektid (finantskorrektsioonid, sissenõuded ja asendusprojektid) tulenevad nõuetele vastavusega seotud probleemidest. Samalaadset protsessi ei ole kehtestatud juhtudeks, kui projektide või programmidega ei saavutata kavandatud mõju ja tulemusi.

10.10. Kontrollikoda leidis oma audititöö põhjal, et koostöös liikmesriikidega hallatavate projektide (liikmesriikide haldusala) valikul on keskendutud kõigepealt olemasolevate ELi vahendite ärakasutamisele, seejärel eeskirjade järgimisele ning alles kõige lõpuks (ja vaid piiratud määral) nende vahendite kavandatud tulemuslikkusele (10). Kuna asendusprojekte valitakse samal viisil nagu asendatavaid projekte, kehtib ka sama prioriteetide järjekord. Kontrollikoda leiab, et nõuetele vastavus ja tulemuslikkus peaksid kogu projektitsükli jooksul olema võrdse tähtsusega. 10.10. Komisjon märgib, et iga rahastatava projekti valikuprotsessi kuuluvad tulemuslikkuse kriteeriumid. Kaalutud valikukriteeriumide kohaldamise abil peaksid liikmesriigid suutma määrata kindlaks projektid, mis võiksid tulemuste saavutamisele kõige paremini kaasa aidata.

Programmitöö periood 2014–2020

10.11. Komisjoni vastuses kontrollikoja aastaaruandele 2012 märgiti, et uuel programmitöö perioodil 2014–2020 keskendutakse rohkem tulemuslikkusele, ning rõhutati viit eriaspekti (11):

a) ühissätete määrusega (12) kehtestatud uus hindamise lähenemisviis. Uue korra toimimist on veel liiga vara hinnata;

b) makromajanduslikud tingimused, millega seatakse ELi vahendite väljamaksmiseks liikmesriikidele kohustus täita majandusjuhtimise nõudeid vastavalt Euroopa poolaastale (13). Kui liikmesriigid neid nõudeid ei täida, võib komisjon peatada väljamaksete tegemise kuni partnerluslepingute (vt selgitus 10.1) või asjaomaste programmide läbivaatamiseni (14);

Selgitus 10.1. Partnerluslepingud Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide väljamakseid reguleeriva uue raamistiku tuumaks on kõigi liikmesriikide ja komisjoni vahel sõlmitavad partnerluslepingud. Nimetatud lepingutes pannakse paika see, kuidas liikmesriigid kavatsevad eraldatavaid ELi vahendeid oma eesmärkide saavutamiseks kasutada; täpsemad üksikasjad (nt eesmärgid ja vahe-eesmärgid) esitatakse madalama tasandi rakenduskavades (15).

c) tõhustatud sekkumisloogika, milles ühendatakse ELi ja liikmesriikide eesmärgid. Rakenduskavade planeerimisel peavad liikmesriigid kõigepealt keskenduma kavandatavale tulemusele ja alles siis selle saavutamisele;

d) eeltingimused, mille eesmärk on tagada, et Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahendite tõhusaks kasutuseks oleks kehtestatud õiged raamistikud, nt asjakohased strateegiad/kavad (16). Liikmesriigid peavad partnerluslepingutes ja rakenduskavades näitama asjaomaste eeltingimuste täitmist või et neil on seda kavas teha enne 2016. aasta lõppu. Vastasel juhul võib komisjon väljamaksed peatada;

e) tulemusreserv, mida käsitletakse järgmises punktis.

10.12. Tulemusreserv on liikmesriikidele põhiliseks motivaatoriks, et jätkata tulemuslikkusele keskendumist pärast programmide käivitamist (17). Tulemusreservi kavandatud toimimist selgitatakse selgituses 10.2. 10.12. Tulemusreserv on liikmesriikidele üks peamisi stiimuleid tulemustele keskendumiseks. Vastutuse oluline osa on ka selgete näitajate olemasolu programmis ning läbipaistev aruandlus nende kohta ja see motiveerib tulemustele keskenduma.

Selgitus 10.2. Tulemusreserv

Määruse (EL) nr 1303/2013 artiklites 20–22 sätestatakse tulemusreservi toimimise kord. Tulemusreservil on alljärgnevad põhiomadused.

— Partnerluslepingute ja rakenduskavade puhul määravad komisjon ja liikmesriigid programmitöö perioodi alguses kavade raames kindlaks konkreetsed prioriteedid, mille põhjal 6-protsendilist tulemusreservi eraldama hakatakse.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

— 2019. aastal peab komisjon koostöös liikmesriikidega samal aastal liikmesriikide poolt esitatud aasta rakendusaruannete põhjal läbi vaatama kavade raames valitud prioriteetide vahe-eesmärkide saavutamise.

— Kui tulemuslikkus on rahuldav, vabastab komisjon 6-protsendilise tulemusreservi. Kui tulemuslikkus ei ole rahuldav, teevad liikmesriigid ettepaneku reservi ümbersuunamiseks teistele prioriteetidele.

— Kui on tõendeid selle kohta, et vahe-eesmärkide saavutamisel on tõsiseid vajakajäämisi, võib komisjon teatud juhtudel peatada tulemusreservist maksete tegemise.

10.13. Perioodil 2007–2013 (18) (välja arvatud EAFRD puhul) oli tulemusreservi kasutamise võimalus delegeeritud liikmesriikidele (19). Sellele vaatamata otsustasid vaid kaks liikmesriiki (Poola ja Itaalia) seda võimalust kasutada ning mõlemal juhul keskenduti konkreetselt tulemuslikkusele vähe või seda ei tehtudki.

10.14. Tulemusreservi tõhusam toimimine sõltub sellest, kuidas komisjon suudab näiteks:

a) pidada programmitöö perioodi alguses läbirääkimisi sobivate eesmärkide ja vahe-eesmärkide seadmiseks. Nimetatud eesmärgid tuleb seada õigel tasandil – nad peavad olema piisavalt ranged, et nende täitmine ei oleks vaid formaalsuseks, jäädes siiski liikmesriigi suutlikkuse piiridesse; b) saada liikmesriikidelt täpseid, usaldusväärseid ja ajakohaseid andmeid eesmärkide saavutamise kohta.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

10.15. Tulemusreservi puhul kehtestatud vahe-eesmärgid hõlmavad aga finants- ja väljundinäitajaid ning üksnes vajaduse korral tulemusnäitajaid (20). Kontrollikoja eriaruannetega ei ole üldiselt leitud olulisi probleeme väljundite puhul; probleemid ilmnevad tavaliselt tulemuste/mõju tasandil. Tegelikkuses kasutatakse tulemusreservi puhul tulemusnäitajaid vaid vähesel määral, kuna komisjon ei kavatse neid kasutada muudes valdkondades kui ESF, eeldades, et ELi rahastatavad programmid ei suuda ise tulemuste saavutamist piisavalt mõjutada ning et vahendite kasutamise ja tulemuste saavutamise vaheline ajaperiood võib olla pikk. Määruses täpsustatakse veel, et reservist väljamaksete tegemise peatamise või finantskorrektsioonide kehtestamise otsustamisel tulemusnäitajaid arvesse ei võeta. Tulemusreservi väljamaksete tegemisele finantsnäitajate kehtestamisel on oht, et tulemuslikkuse asemel keskendumise taas vahendite kasutamise suutlikkusele.

10.16. Uus kord on samm paremuse poole ja tulemusreservi loomine võib soosida suuremat tulemustele keskendumist. Tõenäoliselt on selle mõju ikkagi vähene, kuna perioodi 2014–2020 raamistikus ei ole veel kehtestatud ELi rahastamisega saavutatud tulemustega seotud tõelisi rahalisi stiimuleid ega karistusi. 10.16. Rakendamise aastaaruannetest pärinevate tulemuslikkuse andmete ning hindamisnõuete (vähemalt üks mõjuhinnang iga prioriteedi kohta) avaldamise eesmärk on ergutada poliitilist arutelu ning tõelist vastutust. Pealegi, nagu on ette nähtud reguleerivas raamistikus aastateks 2014–2020 (määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 22 lõiked 6 ja 7), saab komisjon kehtestada liikmesriikidele sanktsioone tõsiste vajakajäämiste korral, mis nähtuvad tulemuslikkuse analüüsist (määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 22 lõige 6) ja lõpparuandest (artikli 22 lõige 7).

2. OSA. KOMISJONI TULEMUSLIKKUSE ALANE ARUANDLUS

10.17. Peatüki selles osas käsitletakse kolme elementi: komisjoni tulemuslikkuse alane aruandluse raamistik, neljas hindamisaruanne ja komisjoni peadirektoraatide koostatud tulemuslikkusaruandlus.

Komisjoni aruandlus Euroopa Parlamendile ja nõukogule

10.18. Komisjon koostab mitu eri väljaannet, milles käsitletakse erinevaid teemasid ja mis on suunatud erinevatele sihtrühmadele. Õigusaktide kohaselt peab komisjon iga-aastal aru andma selle kohta, kuidas ta täidab oma eelarve täitmise kohustust, (21) koostades selleks kolm eraldi dokumenti (22): 10.18. Praeguse tava kohaselt on kolmel aruandel erinevad otstarbed ja need täiendavad üksteist. Koondaruandes keskendutakse komisjoni haldustegevusele, artikli 318 kohases hindamisaruandes keskendutakse rahastamiskavadega saavutatud tulemustele ning eelarvehalduse ja finantsjuhtimise aruannetes eelarveaspektidele ja eelarve haldamisele.

a) eelarvehalduse ja finantsjuhtimise aruanne, milles kirjeldatakse aasta jooksul saavutatud eesmärke kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetega (23);

b) koondaruanne, milles esitatakse kokkuvõte aasta tegevusaruannetest, mis muu hulgas kirjeldavad poliitikaeesmärkide saavutamist, (24) ning

c) liidu rahanduse tulemuspõhine hindamisaruanne (25).

10.19. Tegelikkuses ei sisaldanud eelarvehalduse ja finantsjuhtimise aruanne ega koondaruanne tulemuslikkusega seotud teavet või sisaldas seda vähesel määral. Kuigi 2013. aasta koondaruanne sisaldas mõningast üldist teavet komisjoni tulemusjuhtimise raamistiku kohta, ei esitatud selles sama aasta ELi eelarvega seotud tulemuste üksikasju. 10.19. Seoses eelarvehalduse ja finantsjuhtimise aruandega on rakenduseeskirjades loomulikult osutatud, et aruandes tuleks kirjeldada saavutatud eesmärke. Kuigi kontrollikoja arvates seostub see poliitikaeesmärkidega, arvab komisjon, et see seostub eelarvehalduse valdkonna eesmärkidega. Rakenduseeskirjade artiklis 227 sätestatakse, et aruandes tuleks kirjeldada aasta jooksul usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtte kohaselt saavutatud eesmärke. Eelarvehalduse ja finantsjuhtimise aruandes sätestatakse vastavalt finantsmääruse artikli 142 lõikele 2 üksikasjalikult, nii tabelite kui ka tekstidena, saavutatud rakendamismäärad ning selgitatakse, kuidas on eelarvehalduse vahendeid, nagu eelarvete ülekandmised ja muutmised, kasutatud maksimaalse rakendamise saavutamiseks ning prioriteetidele piisavate eraldiste tagamiseks. Sel viisil leiavad selles käsitlemist nii finantsmääruses (artikli 142 lõige 2) kui ka rakenduseeskirjades (artikkel 227) sätestatud elemendid, võttes samuti arvesse, et rakenduseeskirjade artikli 227 kohaselt on eelarvehalduse ja finantsjuhtimise aruanne eelarve täitmise aruannetest eraldi. Seoses koondaruandega juhib komisjon tähelepanu, et lisaks viitele komisjoni tulemuslikkuse juhtimise raamistikule on hõlmatud erinevad tulemuslikkuse aspektid, nagu osutatud vastuses punktile 10.58.

10.20. Õigusaktidest tulenevalt esitatakse kõik kolm aruannet Euroopa Parlamendile ja nõukogule (26). Ajastuse seisukohast on komisjon seadnud eesmärgiks avaldada hindamisaruanne ja koondaruanne juunis aastal n + 1, kuigi finantsmääruses sätestatakse, et eelarve haldamise ja finantsjuhtimise aruanne tuleb koostada varem, 31. märtsiks aastal n + 1. Hindamisaruanne on mõeldud kasutamiseks konkreetselt eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluses, kuid lisaselgitusi iga aruande otstarbe kohta õigusaktid ei sisalda. Nende kolme aruande puhul tervikuna esineb õigusaktidest tingituna kattuvust ning ka lünki ja ebakõlasid. 10.20. Komisjon on arvamusel, et see aruandlustava, milles kõigil neil aruannetel on erinev roll ja otstarve, vastab erinevate tasandite (Euroopa Liidu toimimise leping, finantsmäärus ja komisjoni sisemised kehtivad eeskirjad) õigus- ja rakendussätetele. Komisjon on võtnud arvesse erinevates Euroopa Parlamendi ja nõukogu eelarve täitmise aruannetes ning kontrollikoja aastaaruannetes esitatud varasemaid juhiseid. Nendes juhistes näiteks osutati, millises suunas arendada artikli 318 kohast aruannet. Seega on komisjon arvamusel, et vastavalt juba saadud juhistele ei ole soovitatav aruandlustava rohkem läbi vaadata.

10.21. Komisjon on korduvalt rõhutanud, et ELi lisandväärtus on ELi eelarvest rahastatavate kulutuste põhjendamise peamine kontrollimehhanism (27). ELi lisandväärtuse mõiste tähtsust on kinnitanud ka Euroopa Parlament ja nõukogu. Sellele vaatamata ei sisaldanud ükski kõnealusest kolmest 2013. aastal avaldatud aruandest põhjalikku ülevaadet ELi lisandväärtuse kohta. See on oluliselt suur lünk aruandluses. 10.21. Uute rahastamisprogrammide kohta ettepanekuid tehes pingutas komisjon väga, et ennustada iga programmi ELi lisandväärtust. Kui kaasseadusandjad olid samal arvamusel, võtsid nad soovitatud rahastamiskavad vastu. Neid kavu haldab komisjon ning ta annab aru ELi lisandväärtuse kohta, mis on üks järelhinnangutes hinnatavaid aspekte. Need hinnangud on üldsusele kättesaadavad ning artikli 318 kohane aruanne sisaldab teavet ELi lisandväärtuse kohta.

10.22. Neis kolmes aruandes on teave esitatud ebajärjepidevalt, mis ei võimalda aruandeid omavahel võrrelda. Eelarve haldamise ja finantsjuhtimise aruandes ning hindamisaruandes esitatakse teave vastavalt mitmeaastase finantsraamistiku rubriikidele, ent koondaruande vastav osa on üles ehitatud ELi eelarves kasutatavatele kategooriatele (eelarvejaotised). Neid kahte erinevat süsteemi ei ole võimalik kergesti ühitada ega omavahel võrrelda. Seepärast on lugejatel peaaegu võimatu aruannetest lisateavet saada. 10.22. Seoses aruannete erineva ülesehitustega juhib komisjon tähelepanu, et eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutav institutsioon palus komisjonil liigendada artikli 318 kohane hindamisaruanne mitmeaastase finantsraamistiku rubriikide järgi. Eelarvehalduse ja finantsjuhtimise aruanne on sel viisil liigendatud. Komisjoni haldustegevuse koondaruanne on liigendatud eelarvejaotiste kaupa, mis peegeldab komisjoni korraldatuse ja juhtimise viisi. Kuna nende otstarbed on erinevad, on ka paratamatu, et teave hõlmab erinevaid aspekte.

2014. aasta juunis avaldatud hindamisaruande läbivaatamine

10.23. Komisjon avaldas oma neljanda hindamisaruande juunis 2014 (28). Aluslepingu kohaselt peab komisjon esitama vastava aruande, mis on osa tõendusmaterjalist, mille alusel parlament annab igal aastal heakskiidu komisjoni tegevusele eelarve täitmisel (29).

10.24. Võrreldes eelmiste hindamisaruannetega on neljanda aruandega tehtud samm paremuse suunas, kuna üritatakse luua seost mitmeaastase finantsraamistiku rubriikides esitatud peamiste rahastamisprogrammide ja Euroopa 2020. aasta strateegiat puudutava olemasoleva tulemusalase teabe vahel. Nagu aga märgitud aruandes endas, „ei ole võimalik välja tuua iga rahastamisprogrammi täpset panust Euroopa 2020. aasta strateegia eesmärkide saavutamisse”. Kontrollikoda on selle hinnanguga nõus ja leiab, et hindamisaruanne peaks koondama kogu olemasoleva teabe Euroopa 2020. aasta strateegia eesmärkide saavutamise kohta, mis annaks lugejatele saavutatu kohta täpsema ülevaate (30). 10.24. Komisjon tunneb heameelt, et selles, mis puudutab peamiste finantsprogrammide ja Euroopa 2020. aasta strateegia seisukohast olulise, tegevuse tulemuslikkust käsitleva kättesaadava teabe seostamist, näitab neljas hindamisaruanne kontrollikoja hinnangul võrreldes eelmistega edasiminekut. Nagu komisjon on juba öelnud, ei olnud siis, kui võeti vastu mitmeaastane finantsraamistik aastateks 2007–2013 ning kehtestati seire-, hindamis- ja aruandluskord, Euroopa 2020. aasta strateegiat veel vastu võetud. See selgitab suuresti, miks ei ole olnud võimalik tuua eraldi välja iga finantsprogrammi panust strateegias seatud eesmärkide saavutamisse. Uues mitmeaastases finantsraamistikus aastateks 2014–2020 on Euroopa 2020. aasta strateegia aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu eesmärgid muutunud suuremate rahastamiskavade ja fondide sekkumisloogika lahutamatuks osaks. See peaks aitama teha kindlaks rahastamiskavade panust liidu põhieesmärkidesse ning seda saab edaspidi kasutada artikli 318 kohastes hindamisaruannetes. Komisjon arutab, kas mis tahes muudatus artikli 318 kohase aruande ülesehituses oleks asjakohane, arvestades, mil viisil see aruandlus tulevastel aastatel areneb, võttes samas nõuetekohaselt arvesse ka muude põhjalikumate aruandluste olemasolu Euroopa 2020. aasta strateegia kohta, nagu näiteks Euroopa poolaasta raames.

10.25. Paljude oluliste valdkondade puhul sisaldab hindamisaruanne teavet ja andmeid pigem võetud meetmete ja toodetud väljundite kui saavutatud tulemuste kohta. Nagu kontrollikoda on juba märkinud, läheb veel mõni aasta aega enne, kui komisjon suudab tähenduslikul viisil koostada aruandlust perioodi 2007–2013 kuluprogrammide tegelike tulemuste kohta. Programmitöö perioodiks 2014–2020 on kehtestatud uus tulemusjuhtimise ja aruandlusraamistik (31). Nimetatud raamistikule tuginedes eeldab komisjon, et eelarveaastatest 2017-2018 alates võib hindamisaruandesse lisada esialgsed järeldused programmi tulemuslikkuse kohta ja teabe programmide edenemise või kohanduste tegemise vajalikkuse kohta. 10.25. Komisjon leiab, et vajalik seire-, hindamis- ja aruandluskord peab eri programmide õigusraamistike kohaselt olema mõnda aega toiminud, enne kui saab eeldada, et tulemusi käsitlev teave hakkab toetama aruandlust rahastamiskavade saavutuste kohta. Lisaks peab mööduma piisavalt aega finantsprogrammide rakendamisest, enne kui rahastatud tegevus hakkab oma mõju avaldama ning saab alustada tulemuste ja mõju hindamist. Aastate 2007–2013 programmide lõpp- ja vahehindamised põhinevad siiski nende programmide puhul määratud seire-, hindamis- ja aruandluskorral. Komisjon püüab esitada nii palju tulemuslikkusteavet, kui see on võimalik. 2014.–2020. aasta programmide puhul on tugevamalt keskendutud tulemuslikkuse aruandlusele ja vahehindamised, mis kavakohaselt tehakse aastatel 2017–2018, sisaldavad eeldatavalt – nagu kontrollikoda ütleb – esialgseid järeldusi programmi tulemuslikkuse kohta ja teavet, kas programmid kulgevad ettenähtud viisil või nõuavad kohandamist.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

10.26. Hindamisaruandele on lisatud artikli 318 kohaselt esitatud hindamisaruande edasiarendamise tegevuskava ülevaade (32). Kontrollikoda jätkab nimetatud valdkonna edenemise jälgimist.

Tulemuslikkuse kavandamine ja tulemuslikkusalane aruandlus peadirektoraatide tasandil

10.27. Peatüki selles osas esitatakse mõningad üldised tähelepanekud peadirektoraatide tasandil toimuva tulemuslikkuse kavandamise ja tulemuslikkusalase aruandluse kohta. Seejärel esitatakse kontrollikoja poolt kolme konkreetse peadirektoraadi kavade ja aruannete tulemuslikkuse elementide üksikasjaliku uurimise tulemused, nagu seda on tehtud eelmise kolme aasta aastaaruannetes (33).

Üldine

10.28. Üks kolme põhilise aruande punktides 10.18–10.22 käsitletud oluline infoallikas on igas peadirektoraadis koostatav aasta tegevusaruanne, (34) mis avaldatakse 31. märtsiks aastal n + 1. Aasta tegevusaruannetega päädib protsess, mis algab peadirektoraatide tegevusülevaadete ja juhtimiskavadega; seda protsessi on üksikasjalikumalt kirjeldatud selgituses 10.3.

Selgitus 10.3. Tegevusülevaated ja juhtimiskavad Tegevusülevaated (alates 2014. aastast uue ülesehituse ja sisuga ning neid nimetatakse programmiülevaadeteks) koostatakse asutuseväliseks kasutamiseks, et eelarvemenetluse ühe osana põhjendada komisjoni taotletavaid summasid. Need sisaldavad peale vahendite, eesmärkide ja näitajate ka üksikasjalikku teavet kavandatud tulemuste ja ELi tasandil saadava lisandväärtuse kohta. Suurt osa tegevusülevaadete sisust korratakse kuus kuud hiljem koostatavates peadirektoraatide juhtimiskavades. Juhtimiskavad on komisjoni strateegilise planeerimise ja programmitöö tsükli põhielement. See on ühtne töövahend, mille abil kõik talitused oma tegevust kavandaksid. Peadirektorite juhtimiskavade alusel koostatud aasta tegevusaruannetega antakse komisjonile aru peadirektorite ülesannete täitmise kohta, selgitades peadirektoraadi tegevust ja peamiste poliitikaeesmärkide saavutamist. Aasta tegevusaruanded on komisjoni juhtimise usaldusväärsuse tagamise põhiliseks vahendiks ja alus, millele komisjon tugineb oma vahendite juhtimise ja eesmärkide saavutamisega seotud vastutuse kandmisel. Nimetatud aruanded avaldatakse komisjoni veebisaidil ning need koosnevad neljast osast, millest esimene (poliitikaeesmärkide saavutamine) on seotud tulemuslikkusega. Ülejäänud kolm osa hõlmavad vahendite juhtimist, sisekontrollisüsteemide mõjususe hindamist ja juhtkonna kinnitusi.

10.29. Aasta tegevusaruanne sisaldab kinnitust, milles peadirektor kinnitab, et muu hulgas on „aruandes sisalduv teave õige ja õiglane” ning et „aruandes kirjeldatud tegevuse jaoks ette nähtud vahendeid on kasutatud ettenähtud eesmärkidel ja kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttega” (35). Vajaduse korral võib kinnitusele lisada reservatsiooni. Hoolimata finantsmääruses sisalduvast konkreetsest viitest usaldusväärsele finantsjuhtimisele, kehtib kinnitus komisjoni käsitluse kohaselt tegelikkuses vaid aruande 2. ja 4. osa kohta, mis käsitlevad peamiselt korrektsuse ja sisekontrolliga seotud küsimusi (vt ka selgitus 10.4).

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

Selgitus 10.4. Komisjoni vastutus usaldusväärse finantsjuhtimise tagamisel Aluslepingu kohaselt peab komisjon eelarve täitmisel võtma arvesse usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtteid (36). Finantsmääruse kohaselt peab usaldusväärne finantsjuhtimine sisaldama „säästlikkuse, tõhususe ja tulemuslikkuse põhimõtteid” (artikkel 30); tulemuslikkuse põhimõte tähendab „seatud eesmärkide ja kavandatud tulemuste saavutamist”. Kontrollikoja tõlgenduse (mida kasutatakse järjekindlalt) kohaselt kasutatakse seda määratlust, tegemaks järeldusi ELi poliitiliste eesmärkide saavutamise kohta. Aasta tegevusaruannetest poliitikaalaste saavutuste väljajätmisega kohaldab komisjon „usaldusväärse finantsjuhtimise” kitsamat määratlust. Selle tagajärjel ei vastuta komisjon poliitikaalaste eesmärkide saavutamise eest. Selgitus 10.4. komisjoni kohustused seoses usaldusväärse finantsjuhtimisega Komisjon kordab oma viimases koondaruandes öeldut. Iga aastaaruanne sisaldab allkirjastatud kinnitavat avaldust, milles peadirektor või talituse juhataja kinnitab õige ja õiglase ülevaate ning tema vastutusalas olevate kõikide finantstehingute seaduslikkust ja korrektsust ning usaldusväärset finantsjuhtimist, samuti seda, et olulist teavet ei ole välja jäetud. Kui seda peetakse vajalikuks, sisaldab avaldus määratletud kulu- ja tuluvaldkondadega seotud reservatsioone. Tagamaks, et aasta tegevusaruannete kinnitavad avaldused jäävad täielikult kooskõlla tema finantsvastutusega ELi eelarve täitmise eest, kinnitab komisjon, et tuleks keskenduda haldus- ja finantsküsimustele vastavalt komisjoni auditinõuetele seoses ELi rahanduse temapoolse juhtimise tulemuslikkuse, tõhususe ja läbipaistvusega. Koondaruande vastuvõtmisega võtab komisjon üldise vastutuse ELi eelarve täitmise eest. See teema on eraldi komisjoni võetud meetmetest ja viimases koondaruandes kirjeldatud selgest kohustusest veelgi tugevdada oma poliitiliste saavutuste aruandlust samades aasta tegevusaruannetes ning ka hindamisaruandes, nagu nõutakse aluslepingus. Need poliitilised saavutused on kollektiivse tegevuse tulemus ja nende puhul jagavad vastutust kaasseadusandjad, kes aitavad kaasa programmide kavandamisele ja võtavad need vastu, ning liikmesriigid, kes sageli mängivad otsustavat rolli programmide rakendamisel. Lisaks mõjutavad programmide üldist tulemuslikkust mitmed muud majanduslikud ja sotsiaalsed tegurid, mis kaugeltki ei ole peadirektorite kontrolli all. Komisjon kavatseb jätkata oma praegust tava anda aru koondaruande ja artikli 318 kohase hindamisaruandega, mis on täielikus kooskõlas õigussätetega.

10.30. Selle tava kohaselt ei pea peadirektor kinnitama, et omab kindlust aasta tegevusaruande 1. osas käsitletud poliitikaeesmärkide saavutamist puudutava aruandluse kohta. Selle tagajärjel hõlmab kinnitus vaid neid piiratud tulemuslikkuse aspekte, mida käsitletakse aruande muudes osades. Kõigis aasta 2013 tegevusaruannetes kokku esitatud 17st kvantifitseeritud reservatsioonist ei olnud ükski seotud tulemuslikkusega (37). Kontrollikoja aastaaruannetes 2010–2013 kontrollitud valimisse langenud aasta tegevusaruannete esimeste osade läbivaatamine näitas, et ainult kaks reservatsiooni sisaldasid mõningaid väheseid tulemuslikkusega seotud elemente (38). 10.30. Palume vaadata vastust selgitusele 10.4.

10.31. Kontrollikoda märgib, et ELi lisandväärtust käsitletakse tegevusülevaadetes – vahendite taotlemise ajal – piisavalt, kuid palju vähem aasta tegevusaruannetes, kui kirjeldatakse, mida nimetatud vahenditega saavutatud on. Ajavahemiku 2010–2013 kontrollikoja hindamisega hõlmatud 12st aasta tegevusaruandest keskendusid vaid kolm (regionaalpoliitika peadirektoraadi aastate 2010 ja 2011 tegevusaruanded ning piiratud määral ka tervise- ja tarbijaküsimuste peadirektoraadi aasta 2013 tegevusaruanne) konkreetselt ELi lisandväärtusele. Sellest seisukohast annavad tegevusülevaated olukorrast võrreldes aasta tegevusaruannetega täielikuma ülevaate.

Tulemuslikkuse kavandamine ja aruandlus kolmes valitud peadirektoraadis

10.32. Kontrollikoda vaatas läbi tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi, tervise- ja tarbijaküsimuste peadirektoraadi ning Luxembourgis asuva infrastruktuuri- ja logistikaameti 2013. aasta tegevusülevaated, juhtimiskavad ja aasta tegevusaruanded (1. osa) (39). Eelkõige hindas kontrollikoda seda, kas aasta tegevusaruannetes esitati kasulikku teavet peadirektoraatide iga-aastase panuse kohta poliitikaeesmärkide saavutamisel. Läbivaatamise aluseks olid finantsmääruses esitatud nõuded, komisjoni sisekontrollistandardid ning komisjoni peasekretariaadi ja eelarve peadirektoraadi koostatud juhtimiskava / aasta tegevusaruande suunised.

Peadirektoraatide eesmärgid ei ole juhtimise seisukohast sobilikud

10.33. Komisjoni 2013. aasta juhtimiskavade koostamise eeskirjade kohaselt oleksid peadirektoraadid pidanud kindlaks määrama üldeesmärgid koos mõjunäitajatega (pikas perspektiivis) ning erieesmärgid koos tulemusnäitajatega (lühikeses/keskpikas perspektiivis). Peadirektorid pidid seejärel oma aasta tegevusaruande esimeses osas andma aru saavutatud tulemustest ja sellest, millises ulatuses on tulemustel olnud kavandatud mõju.

10.34. Nii nagu eelmistel aastatel teiste peadirektoraatide kohta tehtud tähelepanekutes, leiti kontrollikoja auditis, et tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi ning tervise- ja tarbijaküsimuste peadirektoraadi puhul olid paljud juhtimiskavades ja aasta tegevusaruannetes kasutatud eesmärgid võetud otse poliitikadokumentidest või õigusaktidest ning seega liiga kõrgetasemelised selleks, et need oleksid juhtimise seisukohast kasulikud (vt selgitus 10.5) 10.34. Uueks perioodiks püstitatud eesmärgid võimaldavad peadirektoraatide tegevuse mõtte, peaprioriteetide ja tegevusvahendite (finants-, seadusandliku ja poliitilise vastutuse) lõimitud esitamist. Majandamiskavade koostamise kehtivate eeskirjade kohaselt tuleb üldeesmärgid viia kooskõlla komisjoni poliitikaeesmärkidega, esitades need majandamiskavades veelgi täpsemalt. Selle lähenemisviisi põhjenduseks on vajadus tagada, et komisjoni talitused järgivad komisjoni poliitiliste eesmärkide ning põhiliste poliitiliste prioriteetide saavutamist. Võimaluse korral määratakse ka konkreetsed eesmärgid koos tulemus- ja väljundnäitajatega ning need aitavad kaasa komisjoni poliitiliste eesmärkide ja põhiliste poliitiliste prioriteetide saavutamisele.

Selgitus 10.5. Näited juhtimise seisukohast ebaasjakohaste erieesmärkide kohta Tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraat: erieesmärgi „Hea tervise edendamine vananevas Euroopas” puhul ei ole tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraadi mõju mõõdetav. Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat: peadirektoraadi erieesmärk on „edendada töötajate geograafilist ja ametialast liikuvust Euroopas (sealhulgas koordineerida sotsiaalkindlustusskeeme) selleks, et kõrvaldada töötajate vaba liikumist takistavad piirangud ja anda panus tõelise tööturu tekkeks Euroopa tasandil”. Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi konkreetset panust selle eesmärgi saavutamisel oli keeruline hinnata. Selgitus 10.5 – näited juhtimise seisukohast ebaasjakohastest erieesmärkidest Põhjuslik seos tervishoiu ja tarbijakaitse peadirektoraadi tegevuse ning eesmärgi „hea tervise edendamine vananevas Euroopas” vahel on tõepoolest keerukas ning mõnikord kaudne ja kvantifitseerimatu. Komisjonil on käsil seireraamistiku väljatöötamine, hindamaks edusamme selliste näitajate abil nagu elukvaliteet, tervishoiusüsteemide jätkusuutlikkus ja innovatsioon ning lõpuks ka edusamme liikumisel 2020. aastaks eesmärgiks seatud tervena elatud aastate arvu suunas. Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat kaalub oma üldise sekkumisloogika esituse täiustamist järgmistes mitmeaastastes projektides, et tuua paremini esile sellise eesmärgi saavutamisele kaasa aitavate meetmete rohkust.

10.35. Finantsmääruse kohaselt peaksid peadirektoraadi eesmärgid vastama SMART-kriteeriumidele (olema konkreetsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajaliselt piiritletud) (40). 15st uuritud eesmärgist (41) 11 ei täitnud aga SMART-kriteeriume. Kuigi uuritud eesmärgid olid asjakohased peadirektoraadi tegevust hõlmavas poliitikavaldkonnas, olid nad seatud nii kõrgele, et ei olnud võimalik näha, kuidas neid saavutada võiks. Paljudel juhtudel ei ole eesmärgile lisatud näitajatega võimalik põhjalikult kõiki aspekte asjakohasel tasemel hinnata. Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi siseauditi talitus tegi 2013. aasta detsembris samalaadse järelduse (talituse kohaselt ei olnud eesmärgid alati selgesti määratletud). 10.35. Eesmärkide sõnastamisel arvestab komisjon alati SMART-kriteeriume. SMART-kriteeriumidele vastamise hindamisel tuleb analüüsida majandamiskava tervikuna. Komisjon rõhutab, et tulemuslikkuse aruannetes tuleks keskenduda sidusrühmade tegelikele vajadustele ning need peaksid olema piisavalt paindlikud, et peegeldada komisjoni talituste tegevuse erinevat laadi.

10.36. Komisjoni horisontaalse talitusena ei ole infrastruktuuri- ja logistikaamet Luxembourgis ei poliitika ega kulude peadirektoraat. Ta osutab tugiteenuseid teistele peadirektoraatidele, tema põhieesmärgid on haldusalased. Seetõttu on arusaadav, et infrastruktuuri- ja logistikaamet ei esita oma tegevuse kavandamisel juhtimiskavades üldeesmärke ja mõjunäitajaid ega koosta nende kohta aruandlust aasta tegevusaruannetes, vaid esitab üksnes erieesmärgid koos tulemusnäitajatega.

Tulemuslikkuse järelevalveks kasutatavate näitajatega on endiselt probleeme

10.37. Näitajate valimine peab põhinema nende asjakohasusel ja mõõdetavusel ning tulemuslikkusega seotud usaldusväärsete andmete õigeaegsel kättesaadavusel. Sellised näitajad tuleks võimalikult suures ulatuses panna paika vastavalt RACER-kriteeriumidele (42). Näitajaid, mis mõõdavad tulemusi, mida peadirektoraadid mõjutavad vähe, tuleks kasutada koos peadirektoraadi otseseid tulemusi mõõtvate näitajatega.

10.38. Kahel peadirektoraadil ning Luxembourgis asuval infrastruktuuri- ja logistikaametil on iga eesmärgi kohta vähemalt üks tulemusnäitaja, mis aitab juhtkonnal saavutusi jälgida, hinnata ja nende kohta aru anda. 15 näitaja analüüs (viis iga peadirektoraadi kohta) näitas, et ainult kaks näitajat vastasid piisavalt kõikidele RACER-kriteeriumidele (43). Lisaks tuvastas kontrollikoda mitmeid puudusi (vt selgitus 10.6). 10.38. Komisjon vaatas põhjalikult läbi oma näitajad aastateks 2014–2020 ja arvab, et esitatud näitajad pakuvad üldiselt kasulikku teavet edusammude kohta komisjoni üldiste poliitiliste eesmärkide saavutamisel ning ka tulemuslikkuse järelevalveks.

Selgitus 10.6. Näited näitajatega seotud probleemide kohta Selgitus 10.6. näited näitajatega seotud probleemidest

a) Näitajad, mis jäid peadirektoraadi mõju ulatusest välja Tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraat: „gripivastase vaktsineerimise määr üle 65-aastaste ELi kodanike seas”: ehkki selle näitaja kehtestas nõukogu, on selle rakendamine täielikult liikmesriikide vastutusel. Seetõttu ei saa tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraat eesmärgi saavutamist mõjutada. a) Hooajalise gripi vastase vaktsineerimise määr on spetsiifiline rahvatervisemeede, mis kuulub üksnes liikmesriikide volialasse. Tervise ja tarbijakaitse peadirektoraat on teadlik, et tal ei ole otsest mõju selle näitaja edukusele. Nõukogu aga püstitas ELi tasandil vaktsineerituse taseme eesmärgi, mida saab seirata üksnes komisjon. Seega jätkab tervise ja tarbijakaitse peadirektoraat riiklike meetmete seiramist eesmärkide saavutamisel ning aitab seeläbi kaasa püstitatud eesmärkide saavutamisele.

b) Näitajad, mis ei sisaldanud asjakohast teavet Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat: erieesmärki „Parandada juurdepääsu tööhõivele ja suurendada osalust tööturul” mõõdetakse kahe tulemusnäitajaga: „koolituse, tööhõive või juhendamise abil ESFi toetustest kasu saavate kodanike arv” ja „ESFi protsentuaalne osakaal ELi aktiivsetes tööturumeetmetes”. Näitajatega jälgitakse ESFi osalust ja ESFi eelarve eraldamist, kuid kumbki ei anna teavet eesmärgi otstarbe kohta, milleks on tööhõive (sellele juurdepääsu) suurendamine. b) Komisjon on arvamusel, et asjaomased näitajad on kasulikud, aga möönab, et need võinuksid olla konkreetsemad, ja sellega on tegeletud aastate 2014–2020 puhul.

c) Näitajad, mille usaldusväärsus oli kaheldav Tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraat: „nende patsientide hulk, kelle puhul kahtlustatakse, et ravi jooksul esineb kõrvalekaldeid”. Andmete kogumisel toetub näitaja arvamusuuringutele (Eurobaromeeter). Esimene uuring tehti 2009. aastal ning see on nüüd näitajate lähtealuseks. Järgmine uuring on kavandatud 2014. aastaks. Näitajaga mõõdetakse inimeste arusaama. Tegu võib olla väga kasuliku kaudse tõendusmaterjaliga, kuid seda tuleks täiendada otsesema tagasisidega (nt negatiivsete juhtumite tegelik arv). Oma subjektiivse olemuse tõttu ei pruugi kirjeldatud näitaja nimelt patsiendi ohutuse paranemist usaldusväärselt kajastada. c) Eurobaromeetri uuring ei ole mõeldud iseseisva näitajana kasutamiseks. Seda analüüsitakse koos mitme muu näitajaga, nagu näiteks struktureeritud näitaja nõukogu asjakohase soovituse rakendamise kohta liikmesriikides, millega kaasneb kaudne väljundinäitaja nende meetmete mõju uurimiseks, mis on võetud seoses kodanike tajuga selle kohta, kui tõenäolised on patsiendi ohutusega seotud vahejuhtumid.

d) Tulemusnäitajatena esitatud näitajad mõõtsid tegelikult väljundeid Infrastruktuuri- ja logistikaamet Luxembourgis: osa näitajatest olid küll tulemusnäitajatena määratletud, kuid olid tegelikkuses väljundinäitajad. 2013. aasta juhtimiskava sisaldab järgmiseid tulemusnäitajaid: „päevas keskmiselt müüdud einete arv”, „jõusaali kasutajate arv” või „keskkonnaalaste teatiste arv”. Loetletud näitajad ei ole tulemusnäitajad. Nendega kajastatakse saadud toodete/teenuste arvu (väljundid), mitte sihtrühmale meetmete/tegevuse kaudu avalduvat otsest mõju. d) Infrastruktuuri- ja logistikaamet Luxembourgis annab aru iga konkreetse ametile määratud eesmärgi saavutamise kohta, peamiselt tekstvormingus esitatud kvalitatiivsete elementide abil. Tegelike saavutuste täpseks peegeldamiseks ning samas nende saavutuste seostamiseks alusprotsessidega ja eraldatud vahenditega on väljundinäitajad osutunud enamikul juhtudel mõttekaks ning on sellisena OILi nõukogus kokku lepitud. Selguse, ajalise võrreldavuse ning andmete saadaval oleku huvides ei saa aasta tegevusaruande puhul valitud näitajaid piirata üksnes mõju- või tulemusnäitajatega. Sellega seoses täiendavad kontrollikoja esiletõstetud näitajaid, mida saab muidugi veel täiustada, tulemustele suunatud näitajad (tasakaalus raamatupidamine toitlustusteenuste puhul, teadlikkus keskkonnaküsimustest, millest annab tunnistust auditeerimissüsteemi EMAS laiendatud kohaldamisala).

e) Näitajad, mille puhul puudub eesmärgiga seotud põhiteave Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat: tulemusnäitaja „õppevõrgustikes osalevate korraldusasutuste ja vahendusasutuste arv” abil soovitakse saavutada, et iga liikmesriigi korraldusasutus või vahendusasutus osaleks vähemalt ühes asjakohases riikidevahelises õppevõrgustikus. Aasta tegevusaruandes ei esitata aga iga liikmesriigi osalusmäära. e) Komisjon arvab, et esitatud näitaja on väga kasulik ja asjakohane, nõustub aga sellegipoolest, et selle konkreetse näitaja puhul oli väga raske saada teavet eesmärgi saavutamise kohta, võttes arvesse 28 liikmesriigi ning sadade korraldus- ja vahendusasutuste koostööd. Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat püüab edaspidi tegevust parandada.

Peadirektoraatidevaheline ebapiisav koostöö

10.39. Aasta tegevusaruannete koostamise juhiste kohaselt peavad samalaadsete poliitikavaldkondadega seotud või samalaadseid programme haldavad peadirektoraadid aasta tegevusaruande projekti koostamisel koostööd tegema. Koostöö puudumine võib põhjustada ebakõlasid peadirektoraatidevahelises aruandluses (vt selgitus 10.7). 10.39. Komisjon tuletab meelde, et aasta tegevusaruannete koostamisel toimub seonduvates poliitikavaldkondades peadirektoraatide vahel alati tihe koordineerimine ja koostöö.

Selgitus 10.7. Näited peadirektoraatidevahelise koostöö ebapiisavuse kohta Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat ning tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraat: tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraat kasutab üldeesmärgi „inimeste tervise kaitse ja parandamine” raames näitajat „sünnihetkest tervena elatud aastate arv”. Kuigi sellega jälgitakse samu andmeid nagu tervise- ja tarbijakaitse peadirektoraadi mõjunäitajaga „tervisepiiranguteta eluaastad”, on neil näitajail erinevad eesmärgid ja vahe-eesmärgid, olgugi et selleks mõjuvad põhjused puuduvad. Selgitus 10.7 – näited peadirektoraatidevahelise koostöö ebapiisavuse kohta Näitaja „Tervena elatud aastad” on üks Euroopa peamine tervisenäitaja (ECHI) ning seda kasutatakse erinevates kontekstides. Ebakõlade vältimiseks on kasutatav metoodika tervise ja tarbijakaitse, tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse ning statistika peadirektoraadi vahel tihedalt kooskõlastatud. Tervise ja tarbijakaitse ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi vahel on alati olnud hea koostöö tervisenäitajate asjus, nt Euroopa terviseküsitlusuuringu kaudu, kus kaks peadirektoraati on pidanud koordineerimiskoosolekuid seoses andmetega, mida tuleks koguda. Siiski võib konkreetse peadirektoraadi töö teatud aspektide hõlmamiseks olla vaja ainult sellele peadirektoraadile omaseid eesmärke.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD

3. OSA. KONTROLLIKOJA TEHTUD TULEMUSLIKKUSAUDITITE TULEMUSED

10.40. See peatüki osa koosneb kahest jaost: esimeses kirjeldatakse mõningaid kontrollikoja 2013. aasta eriaruannetest saadud peamisi õppetunde ja teine sisaldab järelmeetmeid selle kohta, kui suurel määral kontrollikoja eriaruannete (perioodil 2007–2010 avaldatud kaheksa eriaruannet) soovitusi rakendati.

Kontrollikoja 2013. aasta eriaruanded

10.41. Kontrollikoja eriaruannetes uuritakse, kas ELi kulutusi hallatakse kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetega (punkt 10.1). Kontrollikoda püüab oma eriaruannete teemade – konkreetsed eelarvevaldkonnad või juhtimisküsimused – valikul käsitleda maksimaalse mõjuga küsimusi. Seejuures tuginetakse erinevatele kriteeriumidele, nagu asjaomaste tulude või kulutuste maht (olulisus), usaldusväärset finantsjuhtimist mõjutavad riskid ning sidusrühmade huvi suurus. 2013. aastal võttis kontrollikoda vastu (44) 19 eriaruannet, mis on loetletud lisas 10.1 .

10.42. Iga eriaruanne on oluline osa protsessist, millega kontrollitakse auditeeritavate tehtud tööd ELi vahendite juhtimisel ning aidatakse neil seda edaspidi tõhusamaks muuta. Eriaruannetes tervikuna käsitletakse kogu juhtimistsüklit selle algusest kuni hindamiseni välja. Kontrollikoja eelmiste aastate aastaaruannetes on esile tõstetud mõningad konkreetse aasta eriaruannetes käsitletud teemad, mida peetakse eriti asjakohaseks. Aastaaruandes 2011 olid nendeks teemadeks vajaduste analüüs, kavandamine ja ELi lisandväärtus; aastaaruandes 2012 olid vaatluse all eesmärgid ja näitajad, andmed tulemuslikkuse kohta ja ELi rahastatud projektide jätkusuutlikkus.

10.43. Käesolevas aastaaruandes otsustas kontrollikoda esile tõsta kaks 2013. aasta eriaruannetes esile kerkinud teemat: ELi lisandväärtus ja sellega tihedalt seotud tühimõju mõiste; mõlemad on komisjoni ja seadusandja jaoks erilise tähtsusega, pidades silmas järgmiste kuluprogrammide puhul maksimaalse mõju saavutamist.

ELi lisandväärtus

10.44. ELi lisandväärtus on piiratud ELi vahendite abil parima võimaliku tulemuslikkuse tagamiseks üha olulisem (vt ka punkt 10.21). 2013. aastal vastu võetud 19 eriaruandest seitsmes käsitleti ELi lisandväärtuse ja/või tühimõju küsimust.

KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

10.45. ELi lisandväärtus on „ELi sekkumisest tulenev väärtus, mis täiendab väärtust, mida oleks võinud saavutada liikmesriigi eraldiseisva meetmega” (45). ELi lisandväärtuse kindlustamine on usaldusväärse finantsjuhtimise saavutamise seisukohast väga tähtis (46). 10.45. Komisjon rõhutab, et ELi lisandväärtuse mõistet võib kasutada paljudes erinevates kontekstides, nagu akadeemilistes arutlustes ELi eelarve üle, et määratleda sihte ja/või kriteeriume projektide valimiseks konkreetsetes ELi programmides, finantsmääruse sätetes ning olemasolevate programmide hindamisel, aga samuti arvab ta, et poliitilise projekti lisandväärtus on midagi palju enamat kui lihtsalt kvantitatiivsetele andmetele osutamine. Samuti juhib komisjon tähelepanu, et usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõte on sätestatud finantsmääruse artiklis 30 ja et usaldusväärse finantsjuhtimise rakendamist tuleks mõõta võrdluses nende põhimõtetega.

10.46. Kontrollikoja auditites leiti, et tõelist ELi lisandväärtust oli sageli keeruline määratleda, eriti koostöös liikmesriikidega tehtava halduse puhul, mille kaudu kasutatakse enamik eelarvest. On oht, et ELi rahastamist kasutatakse riiklike vahendite asendamiseks, vabastades viimased seeläbi muuks kasutuseks. See võimalus võib ahvatleda keerulises eelarveolukorras olevaid liikmesriike. 10.46. Komisjon osutab oma vastustele seoses punktidega 10.48 ja 10.52, kus ta leiab, et võetud meetmed tõid ELi lisandväärtust. Komisjon hindas ELi lisandväärtust, kui tegi uute rahastamiskavadega seotud ettepanekuid. Kui kaasseadusandjad olid samal arvamusel, võtsid nad soovitatud rahastamiskavad vastu. Neid kavu haldab komisjon ning ta annab aru ELi lisandväärtuse kohta, mis on üks järelhinnangutes hinnatavaid aspekte. Need hinnangud on üldsusele kättesaadavad ning ka artikli 318 kohane aruanne sisaldab teavet ELi lisandväärtuse kohta.

10.47. Sellekohane näide sisaldub programmi LIFE käsitlevas kontrollikoja eriaruandes, millele viidati eespool punktis 10.5. Kontrollikoda leidis, et riiklike eraldiste ja projektide rahastamisel riiklike, mitte ELi-üleste konkursside kasutuse tagajärjel, vähenes programmi ELi lisandväärtus (47). 10.47. Palume vaadata vastust punktile 10.5.

10.48. Veel üks samalaadne näide on kontrollikoja eriaruandes Globaliseerumisega Kohanemise Euroopa Fondi kohta, milles kontrollikoda järeldas, et kolmandikku sellest allikast pärinevast rahastamisest kasutati massilistest koondamistest mõjutatud töötajatele hüvitiste maksmiseks ning sellel puudus ELi lisandväärtus. Kolmandik fondi vahenditest kulus sissetulekutoetuse meetmeteks, mida liikmesriigid oleksid pidanud igal juhul maksma. Aruandes märgiti siiski, et juhtudel, kui fondi kasutati selliste teenuste kaasrahastamiseks, mida tavaliselt liikmesriikides ei eksisteerinud (nt koondamise tõttu töö kaotanud töötajate koolitus), ELi lisandväärtus siiski saavutati (48). 10.48. Komisjon juhib tähelepanu vahehindamise aruande järeldustele seoses ELi lisandväärtusega. Selles aruandes järeldatakse, et Globaliseerumisega Kohanemise Euroopa Fond (EGF) on toonud märkimisväärset lisandväärtust ja sõltumatud eksperdid on järeldanud, et ilma Globaliseerumisega Kohanemise Euroopa Fondi toetuseta ei oleks tulemusi peaaegu üldse saavutatud. Komisjon täheldab, et EGFi antud toetust tuleks käsitleda omavahel seotud meetmete paketi rahastamisena, mis tervikuna aitab kaasa rahastatud tegevuse edukusele. EGF pakub töötajatele erinevates abivormides toetust, sealhulgas hüvitised, millega tagatakse, et töötajatel oleks aktiveerimismeetmete kestuse ajal piisav sissetulek ning et nad seega saaksid kasu erinevatest toetatud meetmetest, nagu näiteks koolitus.

Tühimõju

10.49. ELi lisandväärtusega seotud ja seda negatiivselt mõjutav mõiste on „tühimõju”: ELi toetustele kohaldatuna näitab see, kui suurel määral toetusesaaja oleks projekti ellu viinud ka ilma ELi toetuseta. Tühimõju olemasolu seega vähendaks ELi lisandväärtust või isegi välistaks selle.

10.50. Tühimõju ei ole oma olemuselt lihtne kindlaks määrata. Usaldusväärse vajaduste analüüsi puudumine viitab aga sageli tühimõju riskile. Mõningatel juhtudel leiti kontrollikoja audititega projekte, millele anti luba (või viidi need isegi lõpule) enne ELi rahastamise heakskiitmist – see viitab tühimõju olemasolule.

10.51. Näiteks leiti kontrollikoja auditis toiduainetööstusele antava ELi toetuse kohta, et tühimõju risk oli suur, kuna liikmesriigid ei suunanud süstemaatiliselt raha projektidele, mille puhul avaliku sektori poolse rahastamise vajadus oli selgelt tõendatud (49). Põllumajanduse valdkonnas leidis kontrollikoda samuti, et tühimõju risk oli suur liikmesriikide poolt maaelu arengu mitmekesistamiseks kasutatavate meetmete puhul ning vaid üks liikmesriik nõudis toetusesaajatelt toetuse vajalikkuse tõendamist; ühel juhul anti ELi toetust pärast projekti valmimist (50). 10.51. Komisjon nõustub kontrollikojaga, et liikmesriikide tasandil on vaja täiustusi toetuse sihipärasemaks kasutamiseks. Kui investeeringutoetus on hästi suunatud (kasutades muu hulgas kõlblikkus- ja valikukriteeriume, abi määrade diferentseerimist) ja põhineb selgelt kindlaks tehtud lünkadel/vajadustel, on tühimõju ja tegevuse ümberpaiknemise oht minimeeritud. Investeerimistoetuse suunamine (määruse (EÜ) nr 1974/2006 artikkel 43) võeti programmiperioodiks 2007–2013 kasutusele täpselt selleks, et piirata varasematest hindamistest nähtunud tühimõju ja tegevuse ümberpaiknemise ohtu. Uue programmiperioodi õigusraamistik nõuab, et arvesse võetaks spetsiaalsete tingimustega seotud spetsiaalseid vajadusi piirkondlikul või kohalikul tasandil ning et neid käsitletaks konkreetselt piisavalt väljatöötatud meetme- või temaatiliste allprogrammide kombinatsioonide abil. Lisaks nõuab uus õigusraamistik, et liidu prioriteetide iga fookusvaldkonna kohta püstitataks ühiste tulemusnäitajate põhjal asjakohased eesmärgid ning et liidu prioriteetidega seoses valitud meetmed põhineksid selgel sekkumisloogikal, mida toetab eelhinnang.

10.52. Näiteid tühimõju kohta leiti veel Marco Polo programmi käsitlevas kontrollikoja aruandes, mis keskendus kaubaveo maanteedelt ümbersuunamisele. Kuigi oli tõendeid selle kohta, et ELi toetus aitas projektidele kaasa nende algusaja, osutatavate teenuste mahu või investeeringute tasuvuse seisukohast, leiti auditiga ka tõsiseid tühimõju nähte: näiteks kinnitasid 16st auditeeritud toetusesaajast 13, et nad oleksid projekti alustanud ja selle ellu viinud ka ilma ELi toetuseta (51). Samuti leidis kontrollikoda, et komisjon ei olnud küllaldaselt näidanud, et riskijagamisrahastu (rahastamisvahend, mis on välja töötatud selleks, et parandada juurdepääsu teadustegevuse laenurahale) raames antava ELi toetusega kaasnevad investeeringud, mida toetusesaajad ilma selleta teinud ei oleks (52). 10.52. Kontrollikoja esitatud põhjustel (st projektide varasem algus, teenuste suurem maht ning kiirem investeeringutasuvus) arvab komisjon, et Marco Polo programmil on auditeeritud projektide puhul selge ELi lisandväärtus. Pealegi on tühimõju fenomeni keeruline kvantifitseerida, kuna võib olla veel tegureid, mida tuleks arvesse võtta – näiteks jätkusuutlikkuse küsimus (küsimus, kas projektid oleksid toetuseta jätkusuutlikud olnud), kordistamistegur (suuremate projektidega saavutatakse palju suurem ümbersuunamine), toetusesaajate suurem usaldatavus ja nähtavus (ELi projektinimi), partneritevahelisest koostööst tulenev kasu (oskusteabe edasiandmine, parimad tavad). Seoses riskijagamisrahastuga (RSFF) arvab komisjon, et see vahend on oma väärtust tõestanud, eelkõige keerulistes majandusoludes. Ka riskijagamisrahastu vahehindamises on kinnitatud vahendi lisandväärtust järgmiste sõnadega: „RSFF aitas Euroopa intensiivselt teadusuuringutega tegelevatel äriühingutel finantskriisi ajal säilitada teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooniga seotud tegevusi ja aitas mõnel Euroopa kõige innovatiivsemal äriühingul oma finantsseisundit ümber korraldada sel ajal, kui pangad ja muud finantseerimisasutused piirasid juurdepääsu kõrge riskitasemega investeeringute rahastamisele …” (RSFFi vahehindamise 2010. aasta augusti aruanne, lk 18). Lisaks osutatakse teises vahehindamises (juuni 2013), et RSFFi peamine majanduslik väärtus on selle kontratsükliline iseloom, mis pakub arendajatele pikaajalist finantsstabiilsust tegeleda teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooniga ka kriisi ajal.

Eriaruannetes esitatud soovituste järelkontroll

10.53. Rahvusvaheliste auditeerimisstandardite kohaselt on auditiaruannete järelkontroll tulemusauditi kavandamis-, elluviimis- ja järelkontrollitsükli viimane etapp (53). Kontrollikoja tulemusauditi aruannete järelkontroll on aruandlustsükli vajalik element ja soodustab aruande soovituste komisjonipoolset mõjusat elluviimist.

10.54. Kontrollikoda vaatas läbi komisjoni võetud järelmeetmed, mis puudutasid perioodil 2007–2010 vastu võetud kaheksas eriaruandes esitatud 59 auditisoovitusest koosnevat valimit. 56 kontrollitava (54) järelmeetme puhul leidis kontrollikoda, et komisjon rakendas 79 % soovitustest kas täies mahus või suuremas osas. Ülejäänud 12 % soovitustest rakendati osaliselt ning 9 % lükati algul tagasi ja jäeti seejärel rakendamata (55).

10.55. Eelmise aasta järelkontrolli käigus soovitas kontrollikoda komisjonil täiustada auditisoovituste täitmise ja eelarve täitmisele heakskiidu andmise taotluste edenemise jälgimiseks kasutatavat IT-rakendust. Rakendus peaks võimaldama paremini talletada nende soovituste elluviimist, mida on vaid osaliselt rakendatud. Kontrollikoja soovituste kohaselt kavandab komisjon muudatusi, mille tulemusel peaks olema võimalik osaliselt rakendatud soovitused IT-rakenduses talletada 2014. aasta teises pooles. 10.55. Komisjon hindas võimalust arendada edasi rakendust RAD, et täiustada juhtkonnale esitatavat teavet. Komisjonis on süsteemi pakkujal palutud arendada täiendavat soovituse staatust „Osaliselt rakendatud”.

JÄRELDUS JA SOOVITUSED

Järeldus

10.56. ELi vahendite kasutus programmitöö perioodil 2007–2013 keskendus pigem vahendite kasutamise suutlikkusele (raha ärakasutamine) ja nõuetele vastavusele kui heale tulemuslikkusele. Perioodiks 2014–2020 on kehtestatud uus kord ja kontrollikoda hakkab selle mõju jälgima oma järgmistes tulemusauditites. Ehkki uus kord on samm õiges suunas ja tulemusreservi kehtestamine võib soodustada suuremat tulemustele keskendumist, jääb seeläbi saavutatud mõju siiski väheseks, kuna perioodi 2014–2020 raamistikus ei ole veel kehtestatud ELi rahastamisega saavutatud tulemustega seotud tõelisi rahalisi stiimuleid ja karistusi (punktid 10.3–10.16). 10.56. Rakendamise aastaaruannetest pärinevate tulemuslikkuse andmete ning hindamisnõuete (vähemalt üks mõjuhinnang iga prioriteedi kohta) avaldamine ergutab poliitilist arutelu ning tõelist vastutust. Pealegi, nagu on ette nähtud reguleerivas raamistikus aastateks 2014–2020 (määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 22 lõiked 6 ja 7), saab komisjon kehtestada liikmesriikidele sanktsioone tõsiste vajakajäämiste korral, mis nähtuvad tulemuslikkuse analüüsist (määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 22 lõige 6) ja lõpparuandest (artikli 22 lõige 7).

10.57. Kontrollikoda on seisukohal, et tulemuslikkusele mittekeskendumine viitab veelgi olulisemale probleemile. Liikmesriikidega koostöös tehtava halduse põhimõtte aluseks on usaldus: liikmesriigid – kes rahastavad projekte osaliselt – haldavad ELi vahendeid sama hoolikalt nagu enda omi. Kontrollikoda on oma audititöö põhjal leidnud, et projektide valikul on keskendutud kõigepealt olemasolevate ELi vahendite ärakasutamisele („võta või jäta”-põhimõte), seejärel eeskirjade järgimisele ning alles kõige lõpuks (ja vaid piiratud määral) nende vahendite kavandatud tulemuslikkusele. Kontrollikoda leiab, et nõuetele vastavus ja tulemuslikkus peaksid kogu projektitsükli jooksul olema võrdse tähtsusega. Tulemustele keskendumise soovi ja liikmesriikide poliitiliste vajaduste vaheline vastuolu on üheks ELi eelarve ülesehituse põhiprobleemiks. 10.57. Komisjon märgib, et tulemuslikkuse kriteeriumid kuuluvad iga rahastatava projekti valikuprotsessi. Kaalutud valikukriteeriumide kohaldamise abil peaksid liikmesriigid suutma määrata kindlaks projektid, mis võivad tulemuste saavutamisele paremini kaasa aidata. Komisjon soovib rõhutada, et lisaks liidu rahastamisele peab alati olema olemas ka riiklik kaasrahastamine (kas avalikust või erasektorist). Seega on „usaldus, et liikmesriigid, kes rahastavad projekte osaliselt, haldavad ELi vahendeid sama hoolikalt nagu enda omi” põhjendatud, kuna liidu panuse mis tahes halb kasutamine mõjutab automaatselt riikliku panuse kasutamist ning mõju kandub sellele üle. Suurimad kaasfinantseerimise määrad on kehtestatud ühissätete määruse artikliga 120, aga neid määrasid võib muuta (artikkel 121). Samas kui vähem arenenud piirkondades võib riiklik kaasfinantseerimine piirduda 15 %, on see arenenumate piirkondade puhul vähemalt 50 %. Nendel juhtudel on seega suur risk riiklikule panusele, juhul kui programmi ei hallata „hoolikalt” ning keskendutakse pigem raha kasutamisele kui tulemuste saavutamisele. Lisaks tuleks eeltingimustega tagada, et raha kasutamisele on kehtestatud õiged raamtingimused. Seega nõuavad eeltingimused ka juhul, kui fookus oleks raha kasutamisel (mis mõjutab ka riiklikku panust), et liikmesriikidel oleks kehtestatud strateegiline poliitikaraamistik, mis on kooskõlas ELi tasandil võetud kohustustega, tagamaks programmi eesmärkide ning seega ka tulemuste tõhus ja tulemuslik saavutamine.

10.58. Euroopa Parlamendile ja nõukogule koostatakse tulemuslikkuse kohta aruandlust raamistikus, mida on küll paljude aastate jooksul edasi arendatud, kuid mis ei sobi töökultuuriga, mida komisjon luua üritab. Õigusaktide kohaselt peab komisjon oma tegevuse kohta Euroopa Parlamendile ja nõukogule igal aastal kolm aruannet koostama. Sellele vaatamata keskendub vaid hindamisaruanne tulemuslikkusele. Eelarvehalduse ja finantsjuhtimise aruanne ega koondaruanne ei sisaldanud tulemuslikkusega seotud teavet või sisaldas seda vähesel määral. Kontrollikoda leiab, et komisjoni tava oma tulemuslikkusest hindamisaruandes aru anda on mõistlik, kuna ülejäänud kahel aruandel on muu otstarve (punktid 10.18–10.20). 10.58. Aruandlus Euroopa Parlamendile ja nõukogule areneb koos tulemuslikkuse kultuuriga, mida komisjon rakendab ning milles võetakse arvesse Euroopa Parlamendi ja kontrollikoja seisukohti. Nagu juba öeldud, kohandati mitmeaastase finantsraamistiku 2014–2020 vastuvõtmisega Euroopa Parlamendile ja nõukogule aru andmise raamistikku, nii et rohkem keskendutakse programmi tulemuslikkusele. Nagu koondaruandes osutatud, on komisjon juba võtnud vajalikke meetmeid tulemuslikkuse aruandluse täiustamiseks, tugevdades mitmeaastase finantsraamistiku 2014–2020 programmide tulemuslikkuse raamistikku ning kaasates selle tulemuslikkuse raamistiku komisjoni strateegilisse kavandamisse, programmitöösse ja saavutuste aruandlusesse. Võtab aega, kuni need muudatused hakkavad tulemustes ilmnema. Seoses kontrollikoja osutatud aruannetega on tulemuslikkuse eri aspektid, mis täiendavad üksteist, hõlmatud kolme aruandega, milles käsitletakse finantsjuhtimise ja eelarvehalduse täitmise üksikasju, komisjoni haldustegevuse kokkuvõtet ning ELi finantsprogrammide üldist tulemuslikkust. Need erinevad, kuid omavahel seotud aspektid peavad jääma selgelt eraldatuks. Komisjon tunneb heameelt kontrollikoja viite üle, et praegune aruandlustava on mõistlik, et kolmel aruandel on erinevad otstarbed ja et finantsprogrammide tulemuslikkusest on kõige parem aru anda hindamisaruandes.

10.59. Lisaks leidis kontrollikoda näiteid aruannete katvuses esinevate lünkade kohta: aruanded ei käsitle ELi lisandväärtust. Kontrollikoda järeldab, et usaldusväärset finantsjuhtimist ei käsitleta kasulikul viisil üheski neist aruannetest (punktid 10.18–10.22). 10.59. Komisjon arvab, et katvuses ei esine lünki. Nagu osutatud tema vastustes punktile 10.46, hindas komisjon ELi lisandväärtust, kui tegi ettepanekuid uute rahastamiskavade kohta. Komisjon lisab teabe ELi lisandväärtuse kohta osana aruandlusest artikli 318 kohase aruande puhul tehtud hindamiste kohta. Veel pole komisjon nõus kontrollikoja tõlgendusega, et usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõte tähendab ka aruandlust ELi lisandväärtuse kohta. Pealegi ei nõuta ühegi nende kolme aruande puhul – ja need pole selleks kavandatud –, et need hõlmaksid kõike kolme elementi, kujutades endast seega täielikku ülevaadet usaldusväärse finantsjuhtimise kõigist otstarvetest. Neil on oma konkreetsed otstarbed (vt vastust punktile 10.58).

10.60. Võrreldes eelmiste hindamisaruannetega on neljanda aruandega tehtud samm paremuse suunas, kuna üritatakse luua seost mitmeaastase finantsraamistiku rubriigis esitatud peamiste rahastamisprogrammide ja Euroopa 2020. aasta strateegiat puudutava olemasoleva tulemusalase teabe vahel. Paljude oluliste valdkondade puhul ei ole aga hindamisaruandes sisalduvad teave ja andmed veel sobilikud oma ettenähtud otstarbeks eelarve täitmisele heakskiidu andmise menetluses. Kontrollikoda juhib tähelepanu komisjoni eeldusele, et läheb veel mõni aasta aega, enne kui uus tulemusraamistik võimaldab iga-aastaste poliitikaalaste saavutuste kohta tähenduslikul viisil aruandlust koostada. Kontrollikoda jätkab nimetatud valdkonna edenemise jälgimist (punktid 10.23–10.26). 10.60. Komisjon arvab, et 2007.–2013. aasta programmide suhtes kohaldatava seire- ja hindamiskorraga antakse viimases hindamisaruandes väärtuslik panus eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutava institutsiooni töösse kõnealusel aastal. Eelarve täitmisele heakskiidu andmise eest vastutava institutsiooni antud juhis peegeldub paljudes käesoleva aasta aspektides ja ülesehituses. Näiteks eraldatakse aruandes teave edusammude kohta programmi eesmärkide saavutamisel teabest muude tulemuslikkuse tegevusaspektide kohta, nagu näiteks komisjoni tegevus finantsprogrammide rakendamisel ja haldamisel. Eristatakse ELi sisepoliitikat ja tema välispoliitikat. Aruandes antakse võimalikult palju saadaolevat teavet selle kohta, kuidas on finantsprogrammid aidanud kaasa Euroopa 2020. aasta strateegiale. Tuleb aga meenutada – vaatamata asjaolule, et 2013. aasta oli programmiperioodi 2007.–2013 viimane aasta, on ikka veel vara mõõta programmide tulemusi ja mõjusid, kuna finantsprogrammide lõpp- ja järelhindamised on kavandatud järgmiseks neljaks aastaks (2014–2017). Ka ei olnud 2007.–2013. aasta programmide suhtes kohaldatav seire-, hindamis- ja aruandluskord keskendunud aru andmisele programmide tulemuslikkuse kohta. Tulemuslikkuse teave 2014.–2020. aasta programmide kohta tehakse järk-järgult kättesaadavaks vastavalt kaasseadusandjate vastuvõetud õigusaktides sätestatud aruandlus- ja hindamiskorrale ning see võetakse kasutusele artikli 318 kohases aruandes.

10.61. Aasta tegevusaruannetega antakse komisjonile aru peadirektorite ülesannete täitmise kohta, selgitades peadirektoraadi tegevust ja peamiste poliitikaeesmärkide saavutamist. Aasta tegevusaruanne sisaldab kinnitust, milles peadirektor kinnitab, et muu hulgas on aruandes kirjeldatud tegevuse jaoks ette nähtud vahendeid kasutatud ettenähtud eesmärkidel ja kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttega. Tegelikkuses ei hõlma aasta tegevusaruannetes esitatud kindlus aga tulemuslikkuse küsimusi. Kindlus ja kõik sellega seotud reservatsioonid piirduvad korrektsust ja sisekontrolli puudutavate teemadega (punktid 10.28–10.30 ja selgitus 10.4). 10.61. Nagu on öeldud vastuses selgitusele 10.4, järgib komisjon aruandluse puhul edaspidigi sama tava, mis on kooskõlas õigussätetega. Nagu koondaruandes osutatud, keskendutakse kinnitavas avalduses haldus- ja finantsküsimustele, mis on täielikus kooskõlas komisjoni finantsvastutusega ELi eelarve rakendamise eest. Koondaruande vastuvõtmisega võtab komisjon üldise vastutuse ELi eelarve täitmise eest. See teema on eraldi komisjoni selgest kohustusest veelgi tugevdada oma poliitikasaavutustega seotud aruandlust samades aasta tegevusaruannetes ning ka hindamisaruandes, nagu nõutakse aluslepingus. Need poliitikasaavutused on kaasseadusandjate ja programmide rakendamisel sageli otsustavat rolli mängivate liikmesriikide kollektiivse tegevuse ja vastutuse tulemus. Lisaks mõjutavad programmide üldist tulemuslikkust paljud muud majanduslikud ja sotsiaalsed tegurid, mis kaugeltki ei ole peadirektorite kontrolli all.

10.62. Käesoleva aasta tegevusaruannete läbivaatamine näitas, et nii nagu eelmistel aastatel, ei ole peadirektoraatide eesmärgid juhtimise seisukohast sobilikud, et jätkuvalt on probleeme näitajate valikul, mis tähendab, et nende asjakohasus tulemuslikkuse jälgimisel on piiratud, ning et peadirektoraadid ei tee piisavalt koostööd oma eesmärkide ja näitajate määratlemisel (vt punktid 10.32–10.39). 10.62. Nagu on osutatud 2013. aasta koondaruandes, vaadati 2013. aasta tegevusaruannete ülesehitus põhjalikult läbi. Suuri pingutusi tehti tulemuslikkuse näitajate ning tulemuslikkuse aruandluse, aga ka majanduse ja tõhususe aruandluse täiustamisel aasta tegevusaruannetes. Lisaks tehti suuri pingutusi seoses läbivaadatud juhistega, tagamaks, et aruanded sisaldavad üksnes asjakohast teavet, ning täiustamaks selgust ja järjepidevust kõigis peadirektoraatides. Lisaks viiakse eesmärkide ja näitajate aruandlusega seoses rohkem kooskõlla majandamiskavad ja aasta tegevusaruanded.

10.63. Kontrollikoja tulemusauditid täidavad jätkuvalt oma kahte otstarvet, milleks on aruandekohustus ja täiustamine. Kontrollikoja 2013. aasta aruanded käsitlesid paljude muude teemade seas ka juhtumeid, kus ELi lisandväärtust, mis on usaldusväärse finantsjuhtimise saavutamise seisukohast väga tähtis, ei olnud saavutatud või oli see vähene. Näide ELi lisandväärtuse puudumise kohta oli tühimõju – ehk olukord, kus toetusesaajad oleksid projekti ellu viinud ka ilma ELi rahastamiseta (punktid 10.40–10.53). 10.63. Komisjon viitab oma vastustele punktidele 10.48 ja 10.52, kus ta arvab, et võetud meetmed tõid ELi lisandväärtust. Pealegi, nagu osutatud vastuses punktile 10.45, ei ole komisjon samal arvamusel nende kontrollikoja soovitatud põhimõtete osas, mis on tema 2011. aasta aruandes osutatu kohaselt aluseks ELi lisandväärtuse mõistele.

Soovitused

10.64. Lisas 10.2 on toodud kontrollikoja kontrolli tulemused, mis puudutavad varasemates aastaaruannetes antud soovituste elluviimist. Aastaaruannetes 2010 ja 2011 esitas kontrollikoda üheksa soovitust. Neist kaks ei olnud kohaldatavad, kuna nende edenemist oli kontrollikojal liiga vara hinnata. Seitse soovitust rakendas komisjon osaliselt.

10.65. Käesoleva läbivaatamise, leidude ja 2013. aasta kohta tehtud järelduste alusel esitab kontrollikoda järgmised soovitused:

— 1. soovitus: komisjon peaks finantsmääruse järgmise muutmise käigus ratsionaliseerima oma tulemuslikkust käsitlevat aruandlusraamistiku; Komisjon nõustub soovitusega. Komisjon on valmis kohandama finantsmäärust, et viia see kooskõlla oma tulemuslikkuse aruandluse praeguse tavaga. Praeguse tava kohaselt on kolmel aruandel, millele kontrollikoda punktis 10.18 osutab, erinevad otstarbed ja need täiendavad üksteist. Koondaruandes keskendutakse komisjoni haldustegevusele, artikli 318 kohases hindamisaruandes keskendutakse rahastamiskavadega saavutatud tulemustele ning eelarvehalduse ja finantsjuhtimise aruannetes eelarveaspektidele ja eelarve haldamisele. Komisjon on arvamusel, et see aruandlustava, milles kõigil neil aruannetel on erinev roll ja otstarve, vastab erinevate tasandite (Euroopa Liidu toimimise leping, finantsmäärus ja komisjoni sisemised kehtivad eeskirjad) õigus- ja rakendussätetele.

— 2. soovitus: komisjon peaks hindamisaruandes kokkuvõtlikult esitama kogu olemasoleva teabe Euroopa 2020. aasta strateegia eesmärkide saavutamise kohta, mis annaks lugejatele saavutatu kohta täpsema ülevaate; Komisjon nõustub soovitusega. Komisjon keskendub tagamisele, et artikli 318 kohases aruandes esitataks kokkuvõte teabest edusammude kohta Euroopa 2020. aasta strateegia sihtide poole, eesmärgiga anda selge ülevaade saavutustest. Komisjon arutab, kas mis tahes muudatus artikli 318 kohase aruande ülesehituses oleks asjakohane, arvestades, millisel viisil see aruandlus tulevastel aastatel areneb, võttes nõuetekohaselt arvesse ka muude põhjalikumate aruandluste olemasolu Euroopa 2020. aasta strateegia kohta, nagu näiteks Euroopa poolaasta raames.