1. Sissejuhatus

Viimaste aastate ja kuude suured skandaalid, alates LuxLeaksist kuni Panama ja Paradise’i dokumentide, Dieselgate’i või Cambridge Analyticani, on juhtinud meie tähelepanu sellele, kuidas nii avaliku kui ka erasektori organisatsioonides või ettevõtetes toimepandavad väärteod võivad avalikke huve raskelt kahjustada. Paljudel juhtudel on sellised skandaalid ning keskkonnale, rahvatervisele ja ohutusele, samuti riigi või ELi rahandusele tekitatud kahju tulnud päevavalgele tänu inimestele, kes räägivad väärtegudest, millega nad oma töös kokku puutuvad. Need rikkumisest teatajad riskivad sageli oma karjääri ja elatisega ning kannatavad mõnel juhul tõsiste ja pikaajaliste rahaliste, tervise ja mainega seotud ning isiklikul tasandil avalduvate negatiivsete tagajärgede tõttu. Väärtegude ärahoidmisel ja avaliku huvi kaitsmisel on tähtis teha kõik vajalik selleks, et need, kes räägivad, saaksid nõuetekohase kaitse.

Rikkumisest teatajad on ka uuriva ajakirjanduse oluline teabeallikas. Rikkumisest teatajad pöörduvad sageli ajakirjanike poole, kui nende murele väärteo pärast ei pöörata tähelepanu ja et nende ainus võimalus on asi avalikustada. Uuriva ajakirjanduse demokraatliku ühiskonna valvuri rolli kindlustamine eeldab nii selle allikate konfidentsiaalsuse kaitsmist kui ka rikkumisest teatajate kaitset kättemaksu eest, kui nende isik avalikustatakse.

Seda arvestades töötab komisjon praegu välja poliitikaraamistikku, et tugevdada rikkumisest teatajate kaitset ELi tasandil, ning esitab ettepaneku võtta vastu direktiiv liidu õiguse rikkumisest teatavate isikute kaitse kohta. Selles tugineb ta Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikale väljendusvabaduse valdkonnas ja Euroopa Nõukogu 2014. aasta soovitusele rikkumisest teatajate kaitse kohta, milles kehtestatakse põhimõtted, millest riigid saaksid lähtuda, kui nad kehtestavad või vaatavad läbi õigusnorme, mis käsitlevad avalikku huvi ähvardavate ohtude või sellise huvi kahjustamise kohta teavet andvaid või seda avalikustavaid isikuid. Nende põhimõtete alusel tuleks koostada tulemuslikud ja tasakaalustatud õigusnormid, millega kaitstakse tõelisest rikkumisest teatajaid, pakkudes samas kaitsemeetmeid ja õiguskaitsevahendeid neile, kes on ebatäpsetest või pahatahtlikest teadetest kahju saanud.

Viimastel aastatel on mitu ELi liikmesriiki mõned neist standarditest kasutusele võtnud. Mõnes liikmesriigis on kehtestatud terviklikud õigusaktid. Teised liikmesriigid pakuvad vaid valdkondlikku kaitset, nt üksnes seoses korruptsioonivastase võitluse või avaliku sektoriga. Mõned liikmesriigid kaaluvad uute õigusaktide vastuvõtmist, et kehtestada rikkumisest teatajate jaoks kaitsemeetmed või neid tugevdada.

Rikkumisest teatajate kaitset käsitlevad elemendid on juba kehtestatud konkreetsetes ELi õigusaktides, milles käsitletakse selliseid valdkondi nagu finantsteenused, transpordiohutus ja keskkonnakaitse, kus oli pakiline vajadus tagada liidu õiguse nõuetekohane rakendamine. Ärisaladuste direktiiv kaitseb rikkumisest teatajaid, kes avalikustavad avaliku huvi kaitsmise nimel ärisaladuse, vabastades nad vastutusest.

Üldiselt on ELis praegu rikkumisest teatajatele kättesaadav kaitse liikmesriigiti killustatud ja eri poliitikavaldkondades ebaühtlane. Viimatised piiriülese mõjuga skandaalid, mille rikkumisest teatajad on avalikkuse ette toonud, näitlikustavad, kuidas ebapiisav kaitse ühes riigis võib mitte üksnes avaldada halba mõju ELi poliitika toimimisele selles riigis, vaid ka kanduda edasi teistesse riikidesse ja kogu ELi.

Eurobaromeetri 2017. aasta korruptsioonialase eriuuringu kohaselt leiab ligikaudu üks kolmest eurooplasest (29 %), et inimesed ei saa korruptsioonist teatada, sest teatajatele ei tagata mingit kaitset. Komisjoni 2017. aasta avalikus konsultatsioonis oli üks kõige sagedamini nimetatud põhjuseid, miks töötajad ei teata väärtegudest, hirm õiguslike ja rahaliste tagajärgede ees.

Hirm kättemaksu ees on sageli vägagi põhjendatud. 2016. aastal 13 riigis enam kui 10 000 era-, avaliku ja mittetulundussektori töötajaga tehtud üleilmne ärieetika uuring Global Business Ethics Survey näitas, et 33 % töötajatest oli märganud väärkäitumist. Sellest teatas 59 %, kellest 36 % puutus kokku survemeetmetega.

Eurobaromeetri eriuuringust nr 470 jääb kõlama kahtlus, et teatamisest ei ole kasu: kaks kõige sagedasemat teatamata jätmise põhjust olid järgmised: i) raske on midagi tõestada (45 %); ja ii) isegi kui tõendid oleksid olemas, jääksid süüdlased karistuseta (32 %).

Samuti ei pruugi võimalikud rikkumisest teatajad, kes satuvad peale ebaseaduslikule tegevusele, sellest teatada lihtsalt sellepärast, et nad ei tea, kuhu ja kuidas teatada, isegi kui nad peavad teatamist endale ohutuks. Eurobaromeetri 2017. aasta korruptsioonialasele eriuuringule vastajatest 49 % ei teaks, kuhu tuleks korruptsiooniga kokku puutudes või selle tunnistajaks olles teatada. Ainult 15 % kõigist komisjoni konsultatsioonile vastanuist olid kursis nende oma riigis rikkumisest teatajate kaitseks ettenähtud õigusnormidega.

Väheses teatamises on oma osa ka sotsiaal-kultuurilistel teguritel, eriti sügavalt juurdunud eelarvamustel rikkumisest teatajate suhtes. Komisjoni konsultatsiooni käigus kõige sagedamini nimetatud kolmas põhjus, miks töötajad väärtegudest ei teata, oli hirm halva maine ees.

ELi institutsioonid ja paljud sidusrühmad on nõudnud rikkumisest teatajate tugevamat kaitset ELi tasandil. 2017. aasta jaanuaris ja oktoobris kutsus Euroopa Parlament komisjoni üles esitama 2017. aasta lõpuks horisontaalse seadusandliku ettepaneku, et tagada rikkumisest teatajate kõrgetasemeline kaitse ELis nii avalikus kui ka erasektoris ning riiklikes ja ELi institutsioonides. Nõukogu kutsus oma 11. oktoobri 2016. aasta järeldustes maksustamise läbipaistvuse kohta komisjoni üles uurima edaspidiste ELi meetmete võtmise võimalust. Kodanikuühiskonna organisatsioonid ja ametiühingud on järjepidevalt nõudnud kogu ELi hõlmavaid õigusakte, et kaitsta avalikes huvides tegutsevaid rikkumisest teatajaid.

2. Rikkumisest teatajate ELi tasandil kaitsmise lisaväärtus

Järgides kohustust, mille president Juncker võttis kavatsusavalduses, mis on lisatud tema 2016. aasta kõnele olukorrast Euroopa Liidus, on komisjon hinnanud rikkumisest teatajate kaitse tugevdamiseks ELi tasandil võetavate edasiste meetmete ulatust.

ELi õigusnormide täitmise tagamise tugevdamine ja väljendusvabaduse kaitse