Eriaruanne Euroopa Liidu 
heitkogustega 
kauplemise süsteemi 
terviklikkus ja 
rakendamineET 2015  nr 06
EUROOPA
KONTROLLIKODA
EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2015
Trükis ISBN 978-92-872-2381-4 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/7545 QJ-AB-15-005-ET-C
PDF ISBN 978-92-872-2377-7 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/191790 QJ-AB-15-005-ET-N
EPUB ISBN 978-92-872-2337-1 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/603 QJ-AB-15-005-ET-E
© Euroopa Liit, 2015
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Printed in Luxembourg
Euroopa Liidu 
heitkogustega 
kauplemise süsteemi 
terviklikkus ja 
rakendamine
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2015  nr 06
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tule -
mus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende 
mõju. Seejuures võetakse arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, 
tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Käesoleva tulemusauditi viis läbi loodusressursside säilitamise ja haldamise valdkonna eest vastutav I auditikoda, mille 
eesistuja on kontrollikoja liige Augustyn Kubik. Auditit juhtis kontrollikoja liige Kevin Cardiff, teda toetasid kabinetiülem 
Mary Kerrigan, kabineti atašee Gediminas Macys, üksuse juhataja Colm Friel, auditirühma juht Emese Fésűs, auditirühma 
asejuht Stefan den Engelsen ning audiitorid Marco Dentamaro, Andreas Dürrwanger, María Luisa Gómez -Valcárcel, Laura 
Gores, Joanna Kokot, Loulla Puisais -Jauvin, Frédéric Soblet ja Anna Zalega.
Vasakult paremale:  S. den Engelsen, E. Fésűs, K. Cardiff, C. Friel.
03
 Sisukord
Punkt
 Lühendid
 Seletav sõnastik
I–VII  Kokkuvõte
1–8 Sissejuhatus
1–8 Euroopa Liidu heitkogustega kauplemise süsteem (ELi HKS)
4–6 ELi HKSi kasutus aastatel 2005–2012 (I ja II etapp)
7-8 ELi HKS alates aastast 2013 (III etapp)
9 –11  Auditi ulatus ja lähenemisviis
12–86  Tähelepanekud
12– 41  ELi HKSi terviklikkuse kaitsmise raamistik
14–24  Komisjon parandas heitkogustega kauplemise reguleerimist ja järelevalvet, kuid vajatakse 
täiendavaid edusamme
25–28  Kvootide defineerimisega seotud probleemid
29–41  ELi HKSi põhiteabe käsitlemiseks kasutatava ELi registriga seotud süsteemides oli teatavaid puudusi
42–86  ELi HKSi rakendamine
46–63  Liikmesriikide heitkoguste mõõtmis- ja aruandlussüsteemid ei olnud ELi HKSi II etapis piisavalt 
välja arendatud
64–79  Liikmesriikide rakendustegevusega seotud komisjoni suunised ja järelevalve olid ELi HKSi 
teises etapis puudulikud
80–86 ELi HKSi karistuste kohaldamise riikliku rakendamise korras ja rahvusvaheliste ühikute tagastamise 
praktikas leiti teatavaid puudusi
04 Sisukord
87–97  Järeldused ja soovitused
 Lisa.  Taustteave
 Komisjoni vastus
05
 Lühendid
CO2: süsinikdioksiid
CO2e: süsinikdioksiidi ekvivalent
ELi HKS : Euroopa Liidu heitkogustega kauplemise süsteem
EUA : Euroopa Liidu saastekvoot
EUTL : Euroopa Liidu tehingulogi
HKS : heitkogustega kauplemise süsteem
06 Lühendid
HVÜ : heitkoguste vähendamise ühik
IPCC : valitsustevaheline kliimamuutuste rühm
THV : tõendatud heitkoguste vähendamise ühik
UNFCCC : Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsioon
07
 Seletav sõnastik
Börsiväline kauplemine : kõik finantsturul tehtavad tehingud, mille käigus ei kaubelda börsil või reguleeritud turul, 
vaid mis on kahe osalise vahel eraviisiliselt läbiräägitavad.
CO2-ekvivalenttonn : üks tonn süsinikdioksiidi või mõne teise sellise kasvuhoonegaasi kogus, millel on samaväärne 
võime tekitada ülemaailmset soojenemist1.
Finantsinstrumentide turgude direktiiv : Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli 2004. aasta algne 
direktiiv 2014/39/EL finantsinstrumentide turgude kohta tunnistati kehtetuks ja asendati uute 2014.  aastal vastu 
võetud eeskirjadega. Need on: direktiiv 2014/65/EL finantsinstrumentide turgude kohta ja määrus (EL) nr 600/2014 
finantsinstrumentide turgude kohta. Uus kord hakkab kehtima alates jaanuarist 20172.
Hetketurg : turg, kus vastupidiselt futuuriturule vahetavad kaubeldavad väärtpaberid või kaubad kohe omanikku.
Järelturg : turg, kus investorid ostavad väärtpabereid või varasid emitendi asemel teistelt investoritelt.
Kasvuhoonegaaside heide : atmosfäärigaasid on ülemaailmse soojenemise ja kliimamuutuse tekitajaks. Põhilised 
kasvuhoonegaaside heited on süsinikdioksiid (CO2), metaan (CH 4) ja dilämmastikoksiid (N 2O). Vähemesinevad (kuid 
väga võimsad) kasvuhoonegaasid on fluorosüsivesinikud (HFC), perfluorosüsivesinikud PFCd) ja väävelheksafluoriid 
(SF6)3.
Konto omanik : konto omanik4 on registrisüsteemis kontot omav füüsiline või juriidiline isik.
Kvootide tagastamine : iga käitise käitaja tagastab iga aasta 30. aprilliks kõnealuse käitise eelnenud kalendriaasta 
tõendatud koguheitmetele vastava hulga saastekvoote5. ELi HKSi teises etapis võivad käitajad teatud tingimustel 
tagastada ka Kyoto protokolli mehhanismidega (PAM ja ühisrakendus) loodud rahvusvahelisi arvestusühikuid 
(THVd ja HVÜd). Kokkuvõttes peab käitaja oma tõendatud heitkoguste katmiseks tagastama piisaval hulgal Euroopa 
Liidu saastekvoote, THVsid ja HVÜsid.
1 Direktiivi 2003/87/EÜ II lisa.
2 Sama.
3 Kliimamuutuse akronüümide sõnastik, Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsioon (UNFCCC).
4 Komisjoni 2. mai 2013. aasta määruse (EL) nr 389/2013, millega luuakse liidu register vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 2003/87/EÜ, 
Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsustele nr 280/2004/EÜ ja nr 406/2009/EÜ ning tunnistatakse kehtetuks komisjoni määrused (EL) nr 920/2010 ja 
nr 1193/2011 (ELT L 122, 3.5.2013, lk 1), artikkel 3.
5 Direktiivi 2003/87/EÜ artikli 12 lõige 3.
08 Seletav sõnastik
Käibemaksu pöördmaksustamise mehhanism : ettevõtete maksukohustuse ülekandmine tarnijalt kaupu 
saavale ettevõttele, mis tähendab, et kui klient on käibemaksukohustuslasena registreeritud, siis peab tarnija 
asemel käibemaksu maksma tema. Pöördmaksustamise süsteemiga on tõenäoliselt võimalik käibemaksu nn 
karussellpettused kaotada.
Käitaja : isik6, kes käitab käitist, kontrollib selle tööd või kellele on siseriiklike õigusaktide kohaselt antud määrav 
otsustusõigus käitise tehnilise toimimise suhtes.
Käitis : on paikne tehniline üksus7 kus tegeldakse ühe või mitme kasvuhoonegaaside heidet tekitava tegevusega 
ja muu tegevusega, mis on tehniliselt otseselt seotud kõnealuses tegevuskohas teostatava tegevusega ja võivad 
mõjutada heitmete koguseid ja saastust.
Kyoto protokolli mehhanismid : Kyoto protokolliga (vt lisas toodud selgitus ) võeti kasutusele kolm mehhanismi, 
mida võib kasutada heitkoguste vähendamise eesmärkide saavutamiseks: heitkogustega kauplemine, puhta 
arengu mehhanismid ja ühisrakendus. Heitkogustega kauplemine võimaldab kasutamata heiteühikuid omavatel 
riikidel neid müüa riikidele, kes on oma piirkogused juba ära kasutanud. Ühisrakendus ja PAM on projektipõhised 
mehhanismid, millega luuakse heite korvamiseks kasutatavaid ühikuid.
Liidu register : elektrooniline süsteem, millega jälgitakse saastekvootide kuuluvust. Põhihaldaja8 hoiab käigus ja 
hooldab liidu registrit. Register9 on üldsusele kättesaadav ja sisaldab eraldi arvestust iga sellise isiku omanduses 
olevate kvootide kohta, kellele kvoodid on välja antud või kellele või kellelt need on üle antud. Liidu registris võib 
saastekvoote omada iga isik.
Müümise edasilükkamine : nõudluse taastamiseks lükkas komisjon lühiajalise meetmena 900 miljoni saastekvoodi 
enampakkumise edasi kuni aastateni 2019-202010. Kolmandas etapis enampakkumisel müüdavate saastekvootide 
üldine maht sellest müümise edasilükkamisest ei muutu; muutub vaid enampakkumisel müüdavate saastekvootide 
jagunemine perioodil 2013–2020 (enampakkumiste ajakava). Enampakkumiste edasilükkamist rakendatakse 
vastavalt ELi HKSi enampakkumiste määruse muudatusele11, mille komisjon võttis vastu pärast ELi kliimamuutuste 
komitee heakskiidu saamist ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu poolset kontrolli aastal 2014. Selle muudatuse 
tegemiseks muudeti ka ELi HKSi direktiivi aastal 201312.
6 Direktiivi 2003/87/EÜ artikkel 3.
7 Direktiivi 2003/87/EÜ artikkel 3.
8 Komisjoni määruse (EL) nr 389/2013 artikkel 4.
9 Direktiivi 2003/87/EÜ artikkel 19.
10 Euroopa Komisjoni kliimameetmete peadirektoraat: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm
11 Komisjoni 25. veebruari 2014. aasta määrus (EL) nr 176/2014, millega muudetakse määrust (EL) nr 1031/2010 eelkõige selleks, et määrata kindlaks, kui 
palju müüakse aastatel 2013–2020 enampakkumisel kasvuhoonegaaside saastekvoote (ELT L 56, 26.2.2014, lk 11).
12 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta otsus nr 1359/2013/EL, millega muudetakse direktiivi 2003/87/EÜ kasvuhoonegaaside 
saastekvootide enampakkumiste ajastamist käsitlevate sätete täpsustamiseks (ELT L 343, 19.12.2013, lk 1.)
09 Seletav sõnastik
Piiramine ja kauplemine : ELi HKSi peetakse piiramise ja kauplemise süsteemiks. See tähendab, et süsteemiga 
hõlmatud käitiste lubatud saastekvootide koguhulk on piiratud. ELi HKSi esimeses ja teises etapis kehtestati 
ülemmäärad pärast komisjonilt heakskiidu saamist liikmesriikide tasandil. Kolmandas etapis on ülemmäärad 
kehtestatud ELi tasandil. Ülemmääraga antakse tööstus- ja lennundusettevõtetele saastekvoote, mida nad võivad 
vastavalt vajadusele müüa või teistelt osta. Vabatahtlikud kauplejad võivad oma kvootide müümiseks ja ostmiseks 
samuti turule siseneda. Saadaolevate kvootide kogusele seatud ülemmääraga tagatakse nende väärtus.
Puhta arengu mehhanism (PAM) : Kyoto protokolli raames hõlmavad PAMi projektid investeeringuid arengumaade 
säästva arengu projektidesse, et vähendada heitkoguseid. Nendega luuakse tõendatud heitkoguste vähendamise 
ühikud, millega on võimalik kaubelda. Neid ühikuid võib teatud tingimustel ELi HKSis kasutada.
Põhihaldaja : HKSi direktiivi13 kohaselt määrab komisjon põhihaldaja, kes peab sõltumatut tehingute registrit 
kvootide väljaandmise, üleandmise ja kehtetuks tunnistamise kohta ning teeb ka iga registrisse kantud tehingu 
automaatse kontrolli, tagamaks, et kvootide väljaandmise, üleandmise ja kehtetuks tunnistamisega ei ole seotud 
eeskirjade rikkumisi. Registrimääruses sätestatakse, et põhihaldaja haldab ja peab liidu registrit14.
Pädev asutus : liikmesriigid nimetavad ELi HKSi direktiivi eeskirjade rakendamiseks asjaomase pädeva asutuse (ühe 
või mitu).
Riiklik haldaja : üksus, kes vastutab liikmesriigi nimel liikmesriigi jurisdiktsiooni all olevate kasutajakontode 
haldamise eest liidu registris.
Saastekvoot : ELi HKSis võrdub üks Euroopa Liidu saastekvoot õigusega tekitada üks tonn süsinikdioksiidheitmeid 
konkreetsel perioodil (CO2e)15. Käitajad võivad ELi HKSis kasutada Euroopa Liidu saastekvoote oma tõendatud 
heitkoguste katmiseks või müüa need teistele käitajatele, kes vajavad Euroopa Liidu saastekvoote.
Tehing : protsess16 liidu registris, mis hõlmab saastekvoodi või Kyoto ühiku ülekandmist ühelt kontolt teisele.
13 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiivi 2003/87/EÜ, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega 
kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ (ELT L 275, 25.10.2003, lk 32), artikkel 20.
14 Komisjoni määruse (EL) nr 389/2013 artikkel 4.
15 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiivi 2003/87/EÜ, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega 
kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ (EÜT L 275, 25.10.2003, lk 32), artikkel 3.
16 Komisjoni määruse (EL) nr 389/2013 artikkel 3.
10 Seletav sõnastik
Turukuritarvituse direktiiv ja määrus : Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2003.  aasta algne 
direktiiv 2003/6/EÜ siseringitehingute ja turuga manipuleerimise (turu kuritarvitamise) kohta tunnistati kehtetuks 
ning asendati uute 2014. aastal vastu võetud eeskirjadega. Need on: määrus (EL) nr 596/2014, mis käsitleb 
turukuritarvitusi (turukuritarvituse määrus)17, ja direktiiv 2014/57/EL turukuritarvituse korral kohaldatavate 
kriminaalkaristuste kohta (turukuritarvituse direktiiv)18. Turukuritarvituse määrus jõustub juulis 2016 ja liikmesriikidel 
on uue direktiivi19 siseriiklikku õigusesse ülevõtmiseks aega kaks aastat.
Ühisrakendus : lisaks PAMile on see üks kahest Kyoto protokolliga loodud projektipõhisest mehhanismist. 
Tööstusriigid viivad koos teiste arenenud riikidega ellu heitkoguste vähendamise ühisrakendusprojekte, et luua 
heitkoguste vähendamise ühikuid (HVÜd), millega võib teatud tingimustel ELi HKSis kaubelda.
Ühtlustatud eraldamiseeskirjad : ELi HKSi kolmandas etapis töötas komisjon välja ühtlustatud eraldamiseeskirjad20 
koos tootmise võrdlusalustega, mis põhinesid 10% parimaid tulemusi saavutanud käitiste keskmisel 
kasvuhoonegaaside heitel. Võrdlusaluste arvutamisel ei võeta arvesse kasutatavat tehnoloogiat, kütust, käitise 
suurust ja selle geograafilist asukohta.
17 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. aprilli 2014. aasta määrus (EL) nr 596/2014, mis käsitleb turukuritarvitusi (turukuritarvituse määrus) ning millega 
tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/6/EÜ ja komisjoni direktiivid 2003/124/EÜ, 2003/125/EÜ ja 2004/72/EÜ (ELT L 173, 
12.6.2014, lk 1).
18 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. aprilli 2014. aasta direktiiv 2014/57/EL, turukuritarvituse korral kohaldatavate kriminaalkaristuste kohta 
(turukuritarvituse direktiiv) (ELT L 173, 12.6.2014, lk 179).
19 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_en.htm
20 Komisjoni 27. aprilli 2011. aasta otsus 2011/278/EL, millega määratakse kindlaks kogu liitu hõlmavad üleminekueeskirjad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 
direktiivi 2003/87/EÜ artikli 10a kohaste tasuta saastekvootide ühtlustatud eraldamiseks (ELT L 130, 17.5.2011, lk 1).
11
 Kokkuvõte
I
Euroopa Liidu heitkogustega kauplemise süsteem 
(ELi HKS) on kliimamuutusega võitlemises ELi poliitika 
põhisuund. ELi HKS on maailma suurim kasvuhoone -
gaaside heitkoguste piiramise ja kauplemise süsteem. 
Kõrge heitetasemega tööstusharude koguheitele seati 
ülemmäär, mida aja jooksul vähendatakse. Ülem -
määraga piiratakse üle 11 000 energiamahuka käitise 
heitkoguseid, mis tekitavad ligi poole süsinikdioksiidi 
heitkogustest Euroopas. Nimetatud käitistele eral -
datakse saastekvoodid või nad ostavad neid enam -
pakkumistel, ning võivad nendega ka vajaduse korral 
kaubelda. Üks ELi saastekvoot lubab omanikul õhku 
paisata ühe tonni süsinikdioksiidi (CO2) ekvivalenti. 
Igal aastal peavad käitised tagastama õhkupaisatud 
süsinikdioksiidi ekvivalentkogusele (CO2e) vastava arvu 
saastekvoote.
II
ELi HKSi tuuakse sageli eeskujuks mujal maailmas 
loodavatele kliimamuutuse poliitikatele ja heitkogus -
tega kauplemise süsteemidele. See alates 2005. aastast 
kasutusel olev ja järk-järgult parandatud innovatiivne 
süsteem on oma rakendamise kolmandas etapis. 
Euroopa tasandil ei ole ELi HKSi keskkonnaeesmärk 
ainult heitkoguste ülemmääradele vastav vähenda -
mine, vaid ka süsinikdioksiidiheitele hinna määramine 
ja igale säästetud CO2e-tonnile rahalise väärtuse 
andmine. Hinna kujundab saastekvootide turg. See 
julgustab käitisi kasutama kõige mõjusamaid heitmete 
vähendamise meetmeid ja edendab investeeringuid 
vähese CO2-heitega tehnoloogiasse, eriti siis, kui 
saaste  kvootide hinnad on kõrged.
III
ELi HKSi plaanipäraseks toimimiseks tuleb tagada 
süsteemi terviklikkus ja korrektne rakendamine. 
Hindamaks, kas Euroopa Liidu heitkogustega kaup -
lemise süsteemi hallati nõuetekohaselt, uuris kont -
rollikoda, kas süsteemi kui turupõhise mehhanismi 
kaitsmiseks oli loodud asjakohane raamistik, ning 
kontrollis ka selle tegelikku rakendamist. Rakendamise 
puhul keskendus kontrollikoda ELi HKSi teisele etapile 
(2008–2012), et sellest saadud kogemusi oleks võimalik 
kasutada poliitika edasiseks arendamiseks.
12 Kokkuvõte
IV
Üldiselt järeldas kontrollikoda, et ELi HKSi komisjoni- ja 
liikmesriikidepoolne haldamine ei olnud kõigis aspek -
tides asjakohane. Haldamist takistasid teatavad prob -
leemid, mis olid seotud süsteemi terviklikkuse kaitsmi -
seks loodud raamistiku töökindlusega ja ELi HKSi teise 
etapi rakendamises tekkinud oluliste puudustega.
V
Süsteemi terviklikkuse kaitsmiseks loodud raamistikku 
on suurema osa saastekvootide turule hetketehin -
gute lisamisega oluliselt parandatud, muutes finants -
instrumentide turgude direktiivi ja turukuritarvituse 
direktiivis / turukuritarvituse määruses kehtestatud 
korraga saastekvoodid finantsinstrumentideks. Sellele 
vaatamata tuleks raamistiku piisava usaldusväärsuse 
loomiseks käsitleda veel mitut küsimust, tagada parem 
õiguslik reguleerimine ja järelevalve ning julgustada 
investorite usaldust, et võimendada ELi HKSi kesk -
konnapoliitika vahendina:
a) ELi HKSi kohustuslike kauplejate, kahepoolse 
börsivälise hetketehingutega kauplemise ning 
väiksemate turuosalistega seotud heitkogustega 
kauplemise turu reguleerimises ja järelevalves on 
endiselt probleeme;
b) saastekvootide turu järelevalvet ELi tasandil ei 
tehta ja õigusloomealane koostöö on ebapiisav;
c) saastekvootide õiguslik määratlus ei ole piisavalt 
selge ning samuti pole selgust saastekvootide 
tagatistena kasutamise ja nende tagatiste kaitse 
osas;d) liidu registris töödeldakse ELi HKSi põhiandmeid 
ning registril on suurte summade ja kontooma -
nike arvukuse tõttu kõrge riskiprofiil. Kuigi re -
gistri turvalisust on ELi HKSi teises etapis oluliselt 
parandatud, vajatakse edasisi jõupingutusi. ELi 
HKSi kontode avamise kontrollimiseks, tehingute 
jälgimiseks ja reguleerivate asutustega koostöö 
tegemiseks kehtestatud liikmesriikide menetlused 
sisaldasid märkimisväärseid puudusi ning komis -
jonil ei ole võimalik andmekaitsenõuete tõttu 
tehinguid piisavalt jälgida. Lisaks takistasid registri 
komisjonipoolset arendamist ja pidamist sisekoor -
dineerimisega seotud probleemid ja ressursside 
nappus, nagu kirjeldatud punktides 39–41.
VI
Liikmesriikide ja komisjonipoolne ELi HKSi kontrolliraa -
mistiku rakendamine teises etapis sisaldas olulisi puu -
dusi. Süsteemi plaanipärase toimimise kohta piisava 
kindluse saamiseks tuleb need puudused kolmandas 
etapis eemaldada:
a) heitkoguste seire-, aruandlus- ja kontrollisüsteeme 
ei olnud piisavalt hästi rakendatud ja ühtlustatud. 
Pädevad asutused ei kontrollinud piisavalt tõen -
dajate tehtud tööd ja tegid käitiste tasandil vaid 
piiratud arvul kohapealseid kontrolle;
b) liikmesriikide rakendustegevusega seotud komis -
joni suunised ja järelevalve olid ELi HKSi teises 
etapis puudulikud ning liikmesriikide teise etapi 
riikliku saastekvootide eraldamise kava komisjoni -
poolne hindamine ei olnud piisavalt läbipaistev;
c) osa liikmesriikidest ei esitanud kõiki nõutavaid 
aruandeid ELi HKSi toimimise kohta ja komisjon ei 
avaldanud ELi HKSi direktiivis nõutavat iga -aastast 
rakendusaruannet;
13 Kokkuvõte
d) komisjoni ja liikmesriikide vahelise väärtuslike 
konsultatsiooni- ja koordineerimisfoorumite mõju 
oli liikmesriikide vähese osaluse tõttu piiratud;
e) komisjonil on olnud piiratud roll ELi HKSi liikmes -
riikidepoolse rakendamise peamiste kontrollimeh -
hanismide ühtlustamise tagamisel;
f) kontrollikojal ei olnud võimalik hinnata liikmesrii -
kide erinevate karistussüsteemide mõjusust, kuna 
liikmesriikide ja Euroopa tasandil puudus konsoli -
deeritud teave. Rahvusvaheliste ühikute tagasta -
mise erieeskirjade puhul rakendasid liikmesriigid 
erinevaid tavasid. Need probleemid võivad nega -
tiivselt mõjutada käitajate võrdseid tingimusi.
VII
Süsteemi terviklikkuse kaitseraamistiku kohta ees -
pool loetletud tähelepanekute käsitlemiseks esitab 
kontrolli  koda järgmised soovitused.
1. Komisjon peaks turu terviklikkuse edasiseks 
parandamiseks lahendama heitkogustega kaup -
lemise turu reguleerimises ja järelevalves püsivad 
probleemid (vt komisjonile esitatud üksikasjali -
ku soovituse nr 3 alapunktid a–c, mis järgnevad 
punktile 91).
2. Saastekvootide õiguslikku seisundit tuleb veelgi 
täpsustada, et aidata kaasa stabiilsuse ja usalduse  
kindlustamisele (vt 2. soovitus, mis järgneb 
punktile 92).
3. ELi HKSi põhiteavet käsitlevate süsteemide (ELi 
register ja sellega seotud menetlused) teatavaid 
aspekte tuleks veelgi täiustada. Täpsemalt peaks 
komisjon kaaluma, kuidas väärkasutuse ja pettuste 
riski vähendamiseks oleks võimalik piiriülestele 
tehingutele luua asjakohane järelevalve ja raken -
dada seda ELi tasandil ning määratleda asja -
kohased meetmed ELis kontode avamisega seotud 
kontrolliraamistiku tõhustamiseks ja liikmesriikide 
parimate tavade edendamiseks. Liikmesriigid 
peaksid tagama nende kontrollide rakendamise 
(vt komisjonile ja liikmesriikidele esitatud üksik -
asjaliku soovituse nr 3 alapunktid a–e, mis järgne -
vad punktile 93).4. Liikmesriikide tasandi kontrolliraamistikku tuleks 
paremini kohaldada, tagamaks, et tuvastatud 
puudused võetakse kolmanda etapi rakendamisel 
arvesse (vt komisjonile ja liikmesriikidele esitatud 
üksikasjaliku soovituse nr 4 alapunktid a–f, mis 
järgnevad punktile 94).
5. ELi HKSi rakendamisega seotud suuniseid ja teavet 
tuleks kolmandas etapis parandada (vt komisjonile 
ja liikmesriikidele esitatud üksikasjaliku soovituse 
nr 5 alapunktid a–c, mis järgnevad punktile 96).
6. ELi HKSiga seotud karistuste kohaldamine tuleb  
muuta läbipaistvamaks. Liikmesriikide ja ELi 
tasandil peab olema võimalik saada kaasajastatud 
ja täpset teavet karistusmeetmete rakendamise 
ja tulemuste kohta, ning komisjon peaks tegema 
paremat järelevalvet ELis kasutatava jõustamis -
praktika ja riiklike karistuste järjepideva kohalda -
mise üle (vt komisjonile ja liikmesriikidele esitatud 
üksik  asjaliku soovituse nr 6 alapunktid a–c, mis 
järgnevad punktile 97).
14
 Sissejuhatus
Euroopa Liidu 
heitkogustega 
kauplemise süsteem (ELi 
HKS)
01 
ELi HKS on Euroopa Liidu kliimamuu -
tustega võitlemise poliitika oluline osa 
(täpsemat taustteavet rahvusvahelise 
heitkogustega kauplemise raamistiku 
kohta vt lisa I osa ). Süsteemi eesmärk 
on edendada kasvuhoonegaaside 
heitkoguste vähendamist kulutõhusal 
ja majanduslikult tulemuslikul viisil. ELi 
HKS on üks ELi kliima- ja energiapake -
ti21 põhikomponent. Nimetatud paketil 
on kolm 2020. aastaks kavandatud 
eesmärki („20-20-20 eesmärgid”):
 – vähendada kasvuhoonegaaside 
heitkoguseid 2020. aastaks 20% 
võrra võrreldes 1990. aasta 
tasemega;
 – suurendada taastuvenergia osa -
kaalu ELi energiatarbimises 20%-ni;
 – suurendada ELi energiatõhu -
sust 20% võrra.02 
ELi HKS on maailma suurim kasvu -
hoonegaaside heitkoguste piiramise 
ja kauplemise süsteem (vt  1. selgitus ) 
ning seda tuuakse sageli eeskujuks 
mujal maailmas loodavatele klii -
mamuutuste poliitikatele ja heitko -
gustega kauplemise süsteemidele. 
Üle 11 000 ELi energiamahuka käitise 
heitkogustele on seatud piirmäär22. 
Alates aastast 2013 hõlmab ELi HKS 
ligikaudu 50% ELi kasvuhoonegaasi -
de heitkogustest23. Lisaks koguheite 
piiramisele piisavalt kõrge CO2-hinnaga 
peaks ELi HKS julgustama käitisi kõige 
mõjusamaid heitmete vähendamise 
meetmed kasutama ja edendama 
investeeringuid vähese CO2-heitega 
tehnoloogiatesse24.21 KOM(2008) 30 (lõplik), 
23.1.2008, „Kaks 
korda 2 aastaks 2020. 
Kliimamuutus  – Euroopa 
võimalus”.
22 Hõlmatud on järgmised 
põhisektorid: põletuskäitised, 
tsement, klinker, lubi, 
mineraalõli 
rafineerimistehased, malm ja 
teras. Sinna ei kuulu 
maismaatransport, 
põllumajandus ja 
teenustesektor.
23 COM(2012) 652 (final), 
14.11.2012, „Euroopa CO2-turu 
olukord 2012. aastal”.
24 Euroopa Komisjoni 
kliimameetme „ELi 
heitkogustega kauplemise 
süsteem (ELi HKS)” teabeleht, 
kättesaadav aadressil  
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
ELi HKS  on heitkoguste piiramise ja nendega kauplemise süsteem
Piiramise ja kauplemise süsteemiga kehtestatakse kõrge heitetasemega tööstusharude koguheitele ülem -
määr. Seda ülemmäära vähendatakse aja jooksul. Ettevõtted võivad selle ülemmäära piires saastekvoote osta 
ja müüa vastavalt vajadusele. Iga saastekvoot lubab omanikul õhku paisata ühe tonni süsinikdioksiidi ekvi -
valentkoguse (CO2e). Saastekvootide hulk määrab kindlaks lubatud maksimaalse heitkoguse, st heitkoguseid 
piiratakse. Käitistele jagatakse saastekvoote, millega võib vabalt turul kaubelda25. Igal aastal peavad käitised 
tagastama õhkupaisatud süsinikdioksiidi ekvivalentkogusele (CO2e) vastava arvu saastekvoote. Saastekvootide 
hinna kujundab turg.
25 KOM(2010) 796 (lõplik), 21.12.2010, „ELi heitkogustega kauplemise süsteemi turujärelevalve raamistiku täiustamine”.1. selgitus
15 Sissejuhatus
03 
ELi HKS loodi direktiiviga 2003/87/
EÜ26. Selle direktiivi kohaselt peavad 
liikmesriigid ELi HKSi riiklikul tasandil 
rakendamiseks välja töötama ja looma 
vajalikud süsteemid ja halduskorra. 
Nimetatud direktiiviga kehtestatakse 
ka komisjonile rida konkreetseid ko -
hustusi, millest paljud on suunatud ELi 
HKSi järjepidevale ja koordineeritud 
rakendamisele. Kuna ELi HKSiga loodi 
ka saastekvootidega kauplemise turg, 
peavad liikmesriigid ja komisjon taga -
ma ELi HKSi terviklikkuse ja stabiilsuse, 
et see saaks talle seatud keskkonna -
eesmärkide saavutamisele mõjusalt 
kaasa aidata.
ELi HKSi kasutus 
aastatel 2005–2012  
(I ja II etapp)
04 
ELi HKSi toimimine on jagatud kaup -
lemisperioodideks ehk etappideks: 
esimeses kahes etapis (2005–2012) 
kehtestati saastekvootide ülemmäär 
riiklikul tasandil liikmesriikide koosta -
tava ja komisjoni poolt hinnatava riikli -
ku saastekvootide eraldamise kavaga.05 
ELi HKSi esimene etapp (2005–2007) 
oli kolmeaastane pilootperiood, mille 
jooksul valmistuti teiseks etapiks 
(2008–2012). Saastekvoote jagati tasu -
ta. Kuna ELi HKS ei sisaldanud andmeid 
enamiku liikmesriikide käitiste heitko -
guste kohta, põhinesid esimese etapi 
ülemmäärad uuringutel ja prognoosi -
del. Esimese etapi eesmärk oli toimiva 
turu loomine, CO2-hinna kehtestamine 
ja tegelike heitkoguste seireks, aru -
andluseks ja kontrollimiseks vajaliku 
taristu ülesehitamine. Esimeses etapis 
saadud andmetega täideti infolünk 
ja aidati kaasa riiklike ülemmäärade 
kehtestamisele teises etapis.
06 
Teine etapp (2008–2012)27 langes 
kokku Kyoto protokolli kohustuste 
täitmise esimese etapiga  – viieaastane 
periood, mille jooksul ELi liikmesriigid 
peavad oma heitkoguseid vähendama 
vastavalt Kyoto protokollis kehtes -
tatud eesmärkidele28. Esimeses eta -
pis esitatud tõendatud heitkoguste 
põhjal vähendati teises etapis lubatud 
heitkoguste saastekvoote 6,5% võrra 
alla 2005. aasta (st ELi HKSi esimene 
võrdlusaasta) taseme, tagades seega, 
et heitkoguste vähendamine leiaks ka 
tegelikkuses aset (ELi HKSi teises etapis 
pakkumise ja nõudluse arengu kohta 
lisateabe saamiseks vt lisa II osa ).26 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 13. oktoobri  
2003.  aasta direk -
tiiv 2003/87/EÜ, millega 
luuakse ühenduses kasvu -
hoonegaaside saastekvooti -
dega kauplemise süsteem ja 
muudetakse nõukogu 
direktiivi 96/61/EÜ (ELT L 275, 
25.10.2003, lk 32).
27 Teises etapis liitusid ELi HKSiga 
Euroopa Majanduspiirkonna ja 
Euroopa Vabakaubanduse 
Assotsiatsiooni riigid: Island, 
Liechtenstein ja Norra.
28 Euroopa Liit on võtnud endale 
kohustuse vähendada 
kasvuhoonegaaside 
heitkoguseid perioodil 2008–
2012 8% võrra 
võrreldes 1990. aasta 
tasemega (mis on tasemelt 
suurem kui lisa selgituses  
viidatud tööstusriikidele 
kehtestatud üldeesmärk). 
Nimetatud eesmärgi täitmine 
on jagatud 15 liikmesriigi 
vahel õiguslikult siduva 
kokkuleppega: nõukogu  
25. aprilli 2002. aasta  
otsus 2002/358/EÜ, mis 
käsitleb Ühinenud Rahvaste 
Organisatsiooni 
kliimamuutuste 
raamkonventsiooni Kyoto 
protokolli heakskiitmist 
Euroopa Ühenduse nimel ja 
sellega võetavate ühiste 
kohustuste täitmist (EÜT L 130, 
15.5.2002, lk 1).
16 Sissejuhatus
ELi HKS alates aastast 2013 
(III etapp)
07 
Kolmandas etapis (2013–2020) sise -
riiklikke saastekvootide eraldamise 
kavasid enam ei kasutata. ELi HKSiga  
hõlmatud käitiste heitkoguste ülem -
määrad kehtestatakse nüüd ELi 
tasandil. Tasuta eraldatavate kvootide 
puhul kehtivad kogu ELi hõlmavatel 
ambitsioonikatel heitenormidel põhi -
nevad ühtlustatud eraldamiseeskirjad. 
Sarnaselt eelmiste etappidega peavad 
käitised, millele ei eraldata piisaval 
määral või üldse tasuta saastekvoote 
nende heitkoguste katmiseks, ostma 
turult täiendavaid saastekvoote või 
vähendama oma heitkoguseid.
08 
Kolmanda etapi alguses pannakse 
üle 40% kõikidest saastekvootidest 
enampakkumisele. Komisjoni arva -
tes ja majandusteooria kohaselt on 
enampakkumine kõige läbipaistvam 
jagamise viis, millega rakendatakse 
„saastaja maksab” põhimõtet ( lisa 
III osa  sisaldab rohkem taustteavet 
ELi HKSi reformimise ja tulevikuvälja -
vaadete kohta).
17
 Auditi ulatus ja 
lähenemisviis
09 
Auditi ulatuse ja lähenemisviisi mää -
ratlemisel keskendus kontrollikoda 
süsteemi terviklikkuse ja rakendamise 
põhiküsimustele. Auditis ei käsitle -
tud ELi HKSi üldist mõjusust. Auditi 
eesmärk oli leida vastus küsimusele: 
„Kas komisjon ja liikmesriigid haldasid 
Euroopa Liidu heitkogustega kauple -
mise süsteemi asjakohaselt?”. Sellele 
küsimusele vastamiseks esitati järgmi -
sed alaküsimused:
a) kas ELi HKSi terviklikkuse kaits -
miseks on loodud asjakohane 
raamistik?  Sellele küsimusele 
vastuse leidmiseks uuris kontrolli -
koda heitkogustega kauplemi -
sele kehtiva tururegulatsiooni ja 
seirekorra sobivust, saastekvootide 
õiguslikku seisundit ja definitsioo -
ni ning ELi HKSi andmete salvesta -
miseks ja esitamiseks kasutatava 
liidu registri süsteemi. Auditi selles 
osas keskenduti mitmele nime -
tatud valdkondade meetmele, 
mille komisjon oli välja töötanud 
ja esitanud alates 2011. aastast, sh 
kuni 30. septembrini 2014 toi -
munud arengud. Auditi ulatus ei 
hõlmanud käibemaksualase nn 
karussellpettuse29 riski käsitlevate 
riiklike meetmete hindamist;
b) kas ELi HKSi rakendatakse õi -
gesti?  Sellele küsimusele vastuse 
leidmiseks uuris kontrollikoda ELi 
HKSi rakendamist liikmesriikide 
ja komisjoni poolt ELi HKSi teises 
etapis. Auditi selles osas uuriti ELi 
HKSi rakendamist ainult paiksete 
käitiste30 puhul.10 
Audit viidi läbi nii komisjoni kui ka liik -
mesriikide tasandil. Komisjoni tasandil 
tehtud töös uuriti, kuidas komisjon 
suunas liikmesriike ELi HKSi rakenda -
misel ja kas ta täitis oma kohustused, 
mis olid ette nähtud kohaldatavas 
õigusraamistikus. Tõendusmaterjali ko -
guti seitsmest liikmesriigist. Nimetatud 
liikmesriigid valiti heitkoguste hulga ja 
liikide põhjal. Kohapealseid külastusi 
tehti viie liikmesriigi (Saksamaa, Prant -
susmaa, Itaalia, Poola ja Ühendkuning -
riik) asjaomastesse ametiasutustesse. 
Dokumentide kujul saadi tõendeid 
veel kahelt liikmesriigilt (Kreeka ja 
Hispaania). Liikmesriikide tasandil 
keskenduti auditis saastekvootide eral -
damisele (siseriiklikud saastekvootide 
eraldamise kavad) ja tagastamisele, 
seiresüsteemidele, heitkoguste esita -
misele ja tõendamisele ning eeskirjade 
mittejärgimise puhul kohaldatud karis -
tustele. Audit ei hõlmanud enampak -
kumist, kuna seda rakendati teise etapi 
lõpuosas vaid väga vähesel määral ja 
vähestes liikmesriikides.
11 
Lisaks saadi tõendeid liikmesriikide pä -
devates asutustes kättesaadavate do -
kumentide (mis puudutasid neis seits -
mes liikmesriigis valitud 150 käitist) 
substantiivse testimise ja avalikust ELi 
tehingulogist (vt  2. selgitus ) saadud 
käitiste andmete ja võrdlusandmete 
analüüsist. Valitud käitiseid kohapeal ei 
külastatud, kuna kontrollikojal puudu -
sid juurdepääsuõigused.29 Vt  3. selgitus  
käibemaksualaste küsimuste 
üksikasjade kohta.
30 Lennundus liideti ELi HKSiga 
alles 2012. aastal.
18
 Tähelepanekud
ELi HKSi terviklikkuse 
kaitsmise raamistik
12 
ELi HKSiga loodud saastekvootide 
turul piisava likviidsuse tagamiseks ja 
poliitika keskkonnaeesmärkide saa -
vutamisele kaasaaitava hästitoimiva 
mehhanismi loomiseks peab turg 
olema turvaline ja atraktiivne31 nii ELi 
HKSi mittekuuluvatele ostjatele32 kui 
ka käitajatele (kohustuslikele ostjatele), 
kellel on ELi HKSi direktiivist tulenev 
kohustus selles süsteemis osaleda. 
Seepärast on oluline uurida, kas ELi 
HKSi terviklikkus on piisavalt kaitstud, 
et säilitada turu stabiilsus ja veenda 
investoreid selle usaldusväärsuses. 
Sellise kaitse tagamiseks vajatakse so -
bivat tururegulatsiooni ja -seiret ning 
reguleerivate ametiasutuste vahelist 
koostööd. Lisaks peaks saastekvootide 
õiguslik seisund ja definitsioon saaste -
kvootide turul stabiilsuse ja usalduse 
tagamiseks olema piisavalt selged.13 
ELi register (vt  2. selgitus ) on ELi HKSi 
terviklikkuse kaitsmise põhielement, 
kuna see salvestab ja jälgib kõiki 
saastekvootidega seotud n -ö füüsilisi 
tehinguid ja võimaldab olulise teabe 
edastamist turule. Lisaks süsteemi 
keskkonnaväärtusele on ELi HKSi puhul 
tegu arvestatavate summadega. Kõigi 
saastekvootide ja muude liidu registris 
sisalduvate nõuete täitmise arvestus -
ühikute väärtus on hinnanguliselt üle 
kümne miljardi euro, sõltuvalt ühi -
kute hinnast ja mõõtmisajast. Lisaks 
tuleks ELi HKSi terviklikkust piisavalt 
kaitsta sellist liiki juhtumite eest, mis 
leidsid aset ajavahemikul 2008–2011 
(st teada  olevad kvootide vargused, 
käibemaksu pettuste skeemid ja küber -
ohud (nt andmepüük)). Seetõttu on 
samuti oluline, et kontode avamise ja 
liidu registris kajastuvate tehingute 
kontrollimiseks oleks kehtestatud  
mõjusad menetlused.
Komisjon parandas 
heitkogustega kauplemise 
reguleerimist ja järelevalvet, 
kuid vajatakse täiendavaid 
edusamme
14 
Komisjon on teadlik33, et turu regu -
leerimise ja järelevalve tõhustamine 
ning registri turvalisuse parandamine 
oli vajalik teises etapis aset leidnud 
turvaintsidentide kordumise ärahoid -
miseks (vt ka punktid 12 ja 13 ja  2. sel -
gitus ). Komisjon koostas nende riskide 
käsitlemiseks ulatusliku meetmepaketi 
(nagu mainitud punktides 15 ja 16).31 Vt nt KOM(2010) 796 (lõplik).
32 ELi HKSi välised ostjad (või ELi 
HKSi välised kauplejad) on 
üksused, kes vastupidiselt 
kohustuslikele ostjatele 
(ettevõtjad, kellel on 
õigusaktidest tulenev 
kohustus turul osaleda), 
osalevad heitkogustega 
kauplemise turul 
vabatahtlikult (st kauplejad, 
investorid, eraisikud, 
finantsvahendajad jne).
33 http://ec.europa.eu/clima/
policies/ets/oversight/
faq_en.htm , „Ensuring the 
integrity of the European 
carbon market, FAQ” (Euroopa 
süsinikdioksiidi saastekvootide 
turu terviklikkuse tagamine, 
KKK) aprill 2014: „Eeskirjad 
(st finantsturgude eeskirjad) 
on samuti suunatud turvalise 
ja tõhusa kauplemiskeskkonna 
loomisele, et suurendada 
CO2-turu usaldusväärsust 
pärast mitmeid 
kahetsusväärseid 
pettusejuhtumeid, mis leidsid 
turul aset paar aastat tagasi”. 
Vt ka KOM(2010) 796 (lõplik), 
eriti 1. peatüki sissejuhatus.
19 Tähelepanekud
Riiklike registrite süsteem ja liidu register
Esimese etapi ja enamiku teise etapi jooksul pidasid liikmesriigid riiklikke registreid, mille kontodel võis hoida 
ja üle kanda heitkoguste saastekvoote ja rahvusvahelisi ühikuid. Süsteemi lihtsustamiseks ja pidades silmas 
ELi HKSi liitmist teiste rahvusvaheliste heitkogustega kauplemise süsteemidega tulevikus, otsustati 2009. aas -
tal riiklikud registrid tsentraliseerida liidu registris, mida peab ja haldab Euroopa Komisjon. Ajavahemi -
kul 2008–2011 leidis aset mitu turvalisust ohustavat juhtumit, mis olid põhiliselt käibemaksupettused ja küber -
rünne. Kontode ja andmete migratsioon tehti juunis 2012. Vaatamata registrite süsteemi tsentraliseerimisele, 
jääb liikmesriikidele ainuvastutus kontode avamise, haldamise ja ajakohastamise eest liidu registri vastavates 
riiklikes osades. Komisjoni määratud põhihaldaja nimetatud tegevustes ei osale. ELi tehingulogi (EUTL) süs -
teem kontrollib, salvestab ja võimaldab teha liidu registris algatatud tehinguid, tagamaks, et kõik saastekvoo -
tide ülekandmised on kooskõlas ELi HKSi nõuetega34. EUTLi üldsusele mõeldud versioonis on asjaomased ELi 
HKSi andmed üldsusele juurdepääsetavad. Registri pidamine (ja varasem siseriiklike registrite süsteem) on 
reguleeritud komisjoni määrustega35.
34 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/index_en.htm
35 Eriti komisjoni 21. detsembri 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 2216/2004, registrite standarditud ja turvatud süsteemi kohta vastavalt Euroopa 
Parlamendi ja nõukogu direktiivile 2003/87/EÜ ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsusele 280/2004/EÜ (ELT L 386, 29.12.2004, lk 1) ja 
komisjoni 7. oktoobri 2010. aasta määrusega (EL) nr 920/2010, standarditud ja turvatud registrisüsteemi kohta vastavalt Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu direktiivile 2003/87/EÜ ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsusele nr 280/2004/EÜ (ELT L 270, 14.10.2010, lk 1), komisjoni määrusega 
(EL) nr 1193/2011, millega luuakse liidu register alates 1. jaanuarist 2013 ja muudetakse komisjoni määruseid (EÜ) nr 2216/2004 ja (EL) nr 920/2010, 
millega luuakse liidu register 31. detsembril 2012 lõppevaks perioodiks, ja komisjoni määrusega (EL) nr 389/2013, millega luuakse liidu register 
kolmandaks etapiks.2. selgitus
20 Tähelepanekud
15 
Vajadus CO2-turu paremaks regulee -
rimiseks langes kokku finantsturgude 
reguleerimise raamistiku muutmis -
protsessiga (finantsinstrumentide 
turgude direktiiv / turukuritarvituse 
direktiiv)36. See andis komisjonile või -
maluse CO2-turu määruse käsitlemiseks 
finantsturgude üldise reguleerimise 
kontekstis. Vastavalt oktoobris 2011 
esitatud finantsinstrumentide turgu -
de direktiivi muudatusettepanekule 
lisatud mõjuhindamisele37 nägid kaks 
komisjonis arutusel olevat põhivarianti 
ette kas spetsiaalselt CO2-turule mõel -
dud süsteemi loomise või heitkoguste 
saastekvootide finantsinstrumentideks 
liigitamise ja nende lisamise finants -
instrumentide turgude direktiivi /
turukuritarvituse direktiivi regulee -
rimisala raamistikku. Heitkogustega 
kauplemise turule sobivaima regu -
leerimisalase lähenemisviisi leidmist 
käesoleva auditi käigus ei arutatud. 
Heitkoguste tuletisinstrumendid38, mis 
komisjoni hinnangul moodustavad 
üle 90% CO2-turust, on finantsinstru -
mendid ja on seega juba reguleeritud 
finantsinstrumentide turgude direk -
tiivi ja turukuritarvituse direktiiviga 
ELi HKSi esimeses ja teises etapis 
(2005–2012). Need direktiivid ei regu -
leerinud aga saastekvootide järelturul 
tehtavad hetketehingud. Komisjon 
tegi 2011. aastal ettepaneku laiendada 
finantsinstrumentide turgude direktiivi 
ulatust, hõlmamaks saastekvootide 
järelturul hetketehingute tegemist, 
liigitades saastekvoodid selgelt 
finants  instrumentideks. Ettepanek 
võeti vastu aastal 201439 ja sellega lisa -
takse saastekvoodid turukuritarvituse 
direktiivi / turukuritarvituse määruse 
raamistikku. Uus kord hakkab kehtima 
alates jaanuarist 201740.16 
Teiste oluliste komisjoni poolt ELi HKSi 
terviklikkuse ja turvalisuse suurenda -
miseks võetud meetmete raames:
 – anti liikmesriikidele võimalus 
käibe  maksupettuste puhul kohal -
dada pöördmaksustamise mehha -
nismi (vt  3. selgitus );
 – tugevdati liidu registrit täiendavalt, 
et võidelda võimalike küberkuri -
tegude ja rahvusvaheliste ühikute 
korduvat vastu;
 – lisati registrimäärustesse rahapesu -
vastased sätted, mis olid inspiree -
ritud rahapesuvastasest direktii -
vist41; ja
 – pandi enampakkumiste määru -
ses paika esmasturu tegevus- ja 
osalemiseeskirjad42.
17 
Loetletud meetmed on CO2-turu regu -
leerimisele oluliselt kaasa aidanud ja 
viimaste aastate jooksul on teatatud 
vahejuhtumite arv tõepoolest mär -
gatavalt vähenenud. Neist jõupingu -
tustest hoolimata leidis kontrollikoda 
nimetatud meetmete elluviimisel siiski 
teatud hulgal puudusi ja teisi prob -
leeme, mis tuleb raamistiku piisava 
usaldusväärsuse loomiseks lahendada. 
Nimetatud probleeme kirjeldatakse 
üksikasjalikult järgmistes punktides.36 MiFID ja MAD on kaks 
finantsturgude määruse põhitala. 
MiFIDga (finantsinstrumentide 
turgude direktiiv) reguleeritakse 
finantsinstrumentidega seotud 
investeerimisteenuste osutamist, 
MADga (turukuritarvituse 
direktiiv) käsitletakse turu 
kuritarvitamist.
37 Komisjoni töödokument: 
mõjuhindamine, mis on lisatud 
ettepanekule, mis käsitleb 
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 
direktiivi finantsinstrumentide 
turgude kohta (uuesti sõnasta -
tud) ja ettepanek Euroopa 
Parlamendi ja nõukogu 20. ok -
toobri 2011. aasta finantsinstru -
mentide turgusid käsitleva 
määruse kohta 
(SEK(2011) 1226 (lõplik)).
38 Tuletisinstrument on 
finantsleping, mis on seotud 
aluseks oleva vara tulevase 
väärtuse või seisundiga (nt 
intressimäärade või vahetuskursi 
muutused või võlgniku võimalik 
pankrot). ( http://europa.eu/
rapid/press -release_MEMO-  
12-232_en.htm?locale=en )
39 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 15. mai 201. aasta 
direktiiv 2014/65/EL 
finantsinstrumentide turgude 
kohta ning millega muudetakse 
direktiive 2002/92/EÜ 
ja 2011/61/EL (ELT L 173, 
12.6.2014, lk 349).
40 Turukuritarvituse määrus alates 
juulist 2016.
41 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 26. oktoobri 2005. aasta 
direktiiv 2005/60/EÜ rahandus -
süsteemi rahapesu ja terrorismi 
rahastamise eesmärgil 
kasutamise vältimise kohta 
(ELT L 309, 25.11.2005, lk 15). 
2013. aastal võttis komisjon selle 
ajakohastamiseks vastu 
ettepanekud ning Euroopa 
Parlament ja nõukogu saavutasid 
poliitilise kokkuleppe 2014. aasta 
lõpus.
42 Komisjoni määrus (EL) 
nr 1031/2010, 12. november 2010, 
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 
direktiivi 2003/87/EÜ (millega 
luuakse ühenduses 
kasvuhoonegaaside 
saastekvootidega kauplemise 
süsteem) kohase 
kasvuhoonegaaside 
saastekvootide enampakkumise 
ajastamise, haldamise ja muude 
aspektide kohta (ELT L 302, 
18.11.2010, lk 1).
21 Tähelepanekud
HKSi turgu ohustavad endiselt käibemaksupettused
Europoli 2009. aasta üldaruandes oma tegevuse kohta leiti, et CO2 saastekvoodipettuste tekitatud hinnan -
guline kahju (käibemaksu nn karussellpettuste kaudu) perioodil juuni 2008–detsember 2009 oli viis miljardit 
eurot. HKSi turg oli eriti vastuvõtlik seda liiki piiriülese kauplemisega seotud kriminaalsele tegevusele. Pet -
tusejuhtumite käsitlemiseks võeti vastu direktiiv (2010/23/EL)43, et anda liikmesriikidele võimalus rakendada 
käibemaksu pöördmaksustamise mehhanismi, suunates käibemaksu tasumise kohustuse isikule, kellele kvoo -
did või muud ELi HKSis kaubeldavad ühikud üle kantakse. Nimetatud sätet pikendati kuni detsembrini 2018 
(direktiiv 2013/43/EL)44.
Auditi ajal ei olnud peaaegu kolmandik liikmesriikidest rakendanud saastekvootide puhul pöördmaksustamise 
mehhanismi. Seetõttu ei ole ELi HKSi saastekvootide puhul käibemaksupettuse riski Euroopa Liidus ikka veel 
täiel määral käsitletud.
Kontrollikoja külastatud viiest liikmesriigist ei olnud auditi toimumise ajal käibemaksu pöördmaksustamise 
mehhanismi veel rakendanud vaid Itaalia. Itaalia ainsa saastekvootide kauplemisplatvormi tegevus heit -
kogustega kauplemise turul peatati detsembris 2010, kuna kauplemisel avastati kahtlasi kõikumisi. Kauplemis -
platvorm suleti lõplikult märtsis 2014. ELi HKSi registris sisalduvaid Itaalia kontosid hõlmav saastekvootide 
kahepoolne kauplemine on jätkuvalt lubatud. Auditi ajal leidsid pädev ametiasutus ja riikliku registri haldaja, 
et käibemaksu pöördmaksustamise mehhanismi puudumise tõttu on Itaalias oluline käibemaksu nn karussell -
pettuste esinemise risk.
43 Nõukogu 16. märtsi 2010. aasta direktiiv 2010/23/EL, millega muudetakse direktiivi 2006/112/EÜ (mis käsitleb ühist käibemaksusüsteemi) seoses 
pöördmaksustamise mehhanismi valikulise ja ajutise kohaldamisega teatavate pettusealdiste kaupade ja teenuste tarnete suhtes (ELT L 72, 
20.3.2010, lk 1).
44 Nõukogu 22. juuli 2013. aasta direktiiv 2013/43/EL, millega muudetakse direktiivi 2006/112/EÜ (mis käsitleb ühist käibemaksusüsteemi) seoses 
pöördmaksustamise valikulise ja ajutise kohaldamisega teatavate pettusealdiste kaupade ja teenuste tarnete suhtes (ELT L 201, 26.7.2013, lk 4).3. selgitus
22 Tähelepanekud
Hoolimata saastekvootide 
finantsinstrumentideks 
klassifitseerimisest leiti 
auditiga teatud muid 
probleeme, mis puudutasid 
heitkogustega kauplemise turu 
reguleerimist ja järelevalvet
18 
Kontrollikoda uuris, kuidas komisjoni  
2011.  aasta finantsinstrumentide turgu -
de direktiivi läbivaatamise ettepane -
kus käsitleti heitkogustega kauplemise 
eripärasid. Üks eripäradest on ELi HKSi 
heitkogustega kauplemise turul osa -
levad kohustuslikud kauplejad (kaup -
levad nii hetketuru kvootide kui ka 
tuletisinstrumentidega). Praegune turg 
on suures osas finantsturg, kuid seda 
iseloomustab kohustuslike kaupleja -
te osalemine ja määruste muutmisel 
tuleb neile seepärast hoolikalt tähele -
panu pöörata. Komisjoni läbivaatami -
se ettepanek nägi ette kohustuslike 
kauplejate vabastamise kohustusest 
hankida finantsinstrumentide turgude 
direktiivi kohane luba45. Kontrollikoda 
leidis finantsinstrumentide turgude 
direktiivi heitkogustega kauplemise tu -
rule kohaldamisega seoses mõningaid 
aspekte, mis tekitavad küsimusi turu 
reguleerimise ja järelevalve kohta ning 
mida ei ole piisavalt analüüsitud. Neid 
selgitatakse üksikasjalikult järgmistes 
punktides.19 
Kohustuslikud kauplejad ja mõned 
muud saastekvootidega kauplevad 
üksused46 ei pea enam muudetud 
finants  instrumentide turgude direk -
tiivi raamistikus finantsinstrumentide 
turgude direktiivis nõutavat luba 
hankima. Loa hankimisest vabasta -
takse eelkõige suured, sageli suurte 
spetsialiseerunud kauplemisüksuste -
ga kohustuslikud kauplejad, kui nad 
kauplevad ELi HKSis oma arvel47. Saas -
tekvootide hetketurul vabatahtlikult 
oma arvel kauplevad väikesed üksused 
võivad samuti tegutseda ilma finant -
sinstrumentide turgude direktiivis 
nõutava loata48. Kontrollikoda leiab, et 
turu terviklikkus on ohus, kui sellised 
üksused kasutavad finantsinstrumen -
tide turgude direktiiviga kehtestatud 
loa hankimisest vabastamist omakasu -
püüdlikult ära, osaledes kauplemiste -
gevuses, mis ei kuulu nende vabastuse 
ulatusse. Lisaks leidis kontrollikoda, et 
finantsinstrumentide turgude direktii -
viga kohustuslikele kauplemisüksuste -
le kehtestatud vabastuse puhul on oht, 
et seda võivad kuritarvitada pooled, 
kes üritavad omandada käitisi, et osta 
ja müüa saastekvoote hetketurul ilma 
finants  instrumentide turgude direktii -
viga nõutavat luba omamata. Kont -
rollikoda leidis, et komisjon ei olnud 
piisavalt analüüsinud kohustuslike 
kauplejate mõju heitkogustega kauple -
mise turule, näitamaks, et turuosaliste 
teatud rühmadele vabastuse andmise 
tagajärjel tekkinud riskid ei olnud 
olulised.45 Investeerimisteenuste 
pakkumiseks peab 
investeerimisfirma selleks 
riiklikult reguleerimisasutuselt 
loa hankima.
46 Nt direktiivi 2014/65/EL artikli 2 
lõike 1 punktid j ja i, mis 
puudutavad saastekvootide 
või nende tuletistega oma 
arvel kauplevaid isikuid.
47 Samuti täitma 
direktiivi 2014/65/EL artikli 2 
lõike 1 punktis e sätestatud 
tingimusi.
48 Üks 2012. aastal komisjoni 
poolt tellitud eksperdiaruanne 
finantsinstrumentide turgude 
direktiivi mõjuhindamise 
nende osade kohta, mis 
puudutasid heitkogustega 
kauplemise turgu, viitasid ka 
finantsinstrumentide turgude 
direktiivi kohaselt 
väiksematele turuosalistele 
(kes võisid osaleda pettustes ja 
saastekvootide väidetavas 
varguses ega vaja 
finantsinstrumentide turgude 
direktiiviga nõutavat luba) 
tõenäoliselt antavate 
vabastuste võimalikele 
tagajärgedele, isegi juhul kui 
CO2 saastekvoodid 
klassifitseeritakse 
finantsinstrumentideks.
23 Tähelepanekud
20 
Pealegi jääb täielikult kahepoolne 
börsi  väline kauplemine (sh saaste -
kvootidega kauplemine), mida tehakse 
väljas  pool finantsinstrumentide turgu -
de direktiivi reguleerimisala, muu -
detud finantsinstrumentide turgude 
direktiivi ulatusest välja. Kahepoolselt 
kaubeldavate saastekvootide n -ö füü -
siliseks ülekandmiseks peavad mõle -
mad pooled omama kontot ELi HKSi 
liidu registris. Liidu registris tehtavate 
n-ö füüsiliste ülekandmiste järelevalvet 
aga ei tehta (nagu arutatakse punk -
tides 37 ja 38). See tähendab, et turu 
mõnes osas võivad tegutseda osalised, 
kes ei ole reguleerivatele ja pädevatele 
asutustele piisavalt nähtavad. Finants -
instrumentide turgude direktiivi koha -
selt saastekvootide finantsinstrumen -
tideks klassifitseerimine ei suuda seda 
õiguslikku puudujääki kõrvaldada. 
Reguleerimata kahepoolne hetketurg 
(mis on seotud tuletisinstrumentidega 
kauplemisega) moodustab aga komis -
joni sõnul heitkogustega kauplemise 
järelturust väikese osa ( ca 1%).
21 
Komisjon tegi veel ettepaneku49 keh -
testada väiksematele turuosalistele 
ülemmäärast sõltuv vabastus, mille 
kohaselt ei peaks nemad muudetud 
turukuritarvituse eeskirjadest tule -
nevalt siseteavet avaldama. Auditi 
käigus ei leitud tõendeid selle kohta, 
et komisjon oleks piisavalt analüüsinud 
kõnealuste osalejate olemust ja käitu -
mist ning nende hallatavat teavet ja 
nende võimalikku kumulatiivset mõju 
heitkogustega kauplemise turule. Selle 
küsimuse olulisus sõltub väiksemate 
osalejate definitsioonist, mida auditi 
ajal ei oldud veel paika pandud.Saastekvootide turu 
järelevalveraamistiku teatavate 
elementide asjakohasus on 
kaheldav
22 
Nagu kõikide turumehhanismide 
puhul, vajatakse ELi HKSi terviklikkuse 
kaitsmiseks asjakohast turu järeleval -
vet (vt ka punkt 12). Selle raames peaks 
komisjon heitkogustega kauplemise 
turu toimimise osas konsulteerima riik -
like finantsvaldkonna reguleerimisasu -
tustega ja arutama heitkogustega 
kauplemise turul tehtava regulatiivse 
koostöö küsimust. Samuti on oluline, 
et Euroopa Komisjonis (põhiliselt ELi 
HKSi ja finantsturgude reguleerimise 
eest vastutavate talituste vahel, milleks 
on kliimameetmete peadirektoraat50 
ning siseturu ja teenuste peadirekto -
raat51) kehtestataks CO2-turu toimimist 
puudutava pideva ja mõjusa koostöö 
süsteem.49 Komisjoni töödokument: 
mõjuhindamine, mis on 
lisatud ettepanekule, mis 
käsitleb Euroopa Parlamendi 
ja nõukogu määrust 
siseringitehingute ja turuga 
manipuleerimise (turu 
kuritarvitamise) kohta ja 
ettepanekule, mis käsitleb 
Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu direktiivi 
siseringitehingute ja turuga 
manipuleerimise korral 
rakendatavate 
kriminaalkaristuste kohta, 
20.10.2011, 
SEK(2011) 1217 (lõplik).
50 Kliimameetmete eest vastutav 
komisjoni peadirektoraat.
51 Siseturu ja teenuste eest 
vastutav komisjoni 
peadirektoraat. 
Alates 2015. aastast on siseturu 
ja teenuste peadirektoraadi 
nimi finantsstabiilsuse, 
finantsteenuste ja 
kapitaliturgude liidu 
peadirektoraat.
24 Tähelepanekud
23 
Hoolimata heitkogustega kauplemise  
turu piiriülesest iseloomust ning 
pettust ja muid kriminaalseid tegevusi 
puudutavatest probleemidest (vt ka 
punktid 13, 14 ja  2. selgitus ), leidis 
kontrollikoda, et sellele ei ole kehtes -
tatud ELi tasandi järelevalvet. Riiklikel 
finantssektori järelevalveasutustel on 
võimalik paluda kas riiklike haldajate 
või tsentraalse haldaja käest liidu re -
gistris sisalduvat teavet saastekvootide 
tehingute kohta, järgides registri mää -
ruses sätestatud piiratud juurdepääsu -
ga menetlusi. Kontrollikoda leidis siiski, 
et auditi toimumise ajal kasutati seda 
praktikat liikmesriikide tasandil harva. 
Lisaks ei sisalda liidu register teavet 
tehingute hinna ja finantsandmete 
kohta. Riiklikel reguleerivatel asutustel 
ei ole seetõttu võimalik saada kogu 
teavet juhul, kui neile tundub mõni 
piiriülene tehing kahtlasena ning neil 
on vähem teavet seoses tehingutega, 
mis võivad kahtlased olla. Komisjonil 
ei ole selles valdkonnas õigust järe -
levalvet teha (vt ka punktid 37 ja 38). 
Sellega muutub olulisemaks riiklike re -
guleerivate asutuste vaheline koostöö, 
millega tagatakse, et saastekvootidega 
kauplemise üle tehakse piisaval määral 
järelevalvet ja võimalikke kuritarvita -
mise juhtumeid esineks minimaalselt.24 
Kontrollikoda leiab, et heitkoguste -
ga kauplemise turul konkreetselt ELi 
tasandi järelevalve tegemiseks puu -
duvad riiklike reguleerivate asutuste 
vahelised integreeritud protseduurid 
ning et pärast muudetud turukuritar -
vituse direktiivi ja turukuritarvituse 
määruse jõustumist kehtima hakkav 
heitkogustega kauplemise järelevalve -
raamistik tekitab endiselt probleeme52. 
Komisjonis on kliimameetmete pea -
direktoraadi ning siseturu ja teenuste 
peadirektoraadi koostöö korraldatud 
mitteametlikult ja vastavalt vajadusele, 
mis ei ole heitkogustega kauplemise 
turu üle koordineeritud järelevalve 
tegemiseks piisav. Praegused talituste -
vahelise konsulteerimise ja seadusand -
like ettepanekute tegemise ametlikud 
menetlused ei ole mõeldud heitkogus -
tega kauplemise turu reguleerimise ja 
järelevalve koordineerimiseks.
Kvootide defineerimisega 
seotud probleemid
25 
Heitkogustega kauplemise turu hea 
toimimise tagab piisav likviidsus (vt ka 
punkt 12). Turu toimimine võiks selles 
osas paraneda, kui oleks rohkem kind -
lust saastekvootide ELi ülese definit -
siooni suhtes ja kui saastekvootidega 
pakutaks vabatahtlikele turuosalistele 
suuremat kommertshuvi, nt toetades 
nende suutlikkust luua ja kaitsta turva -
lisi ja jõustatavaid tagatisi53.52 Komisjoni tellitud eksperdi 
aruandes määratleti samuti 
saastekvootide 
järelevalveraamistikus 
sisalduvad potentsiaalselt 
püsivad probleemid, mis 
esinesid ka pärast muudetud 
finantsturgude määruste 
vastuvõtmist. CO2-turu 
järelevalve eest vastutavad 
mitu osalejat. See tekitab 
muret püsivate probleemide 
suhtes, mille lahendamiseks 
võib vaja minna seaduse -
muudatusi, kui turu toimimine 
on häiritud.
53 Tagatistega seotud huvid on 
kolmandate isikute juriidilised 
õigused, nagu nt hüpoteegid 
või muud tagatised.
25 Tähelepanekud
54 Komisjoni määruse (EL) 
nr 389/2013 artikli 40 lõige 1.
55 Kontrollikoda sai kaks 
komisjoni tellitud 
eksperdiaruannet: ühes 
hinnati finantsinstrumentide 
turgude direktiivi mõju 
heitkogustega kauplemise 
turule (2012) ja teises ELi HKSi 
registri ja kauplemisjärgse 
infrastruktuuri vahelist 
koosmõju (2013), ning 
mõlemas määrati kindlaks 
riskid, mis sarnanesid 
kontrollikoja poolt leitud 
riskidele.
56 Komisjoni määruse (EL) 
nr 1193/2011 artikli 21 lõige 3 ja 
komisjoni määruse (EL) 
389/2013 artikli 23 lõige 3.26 
ELi HKSi direktiivis ei defineeritud 
kvootide õigusliku seisundit. ELi 
registri  määruse54 definitsioon, mille 
kohaselt on kvoodid asendatavad, 
immateriaalsed ja kaubeldavad inst -
rumendid, selgitab vaid mõningaid 
kvootide kasutamise viise. Pealegi 
selgitatakse kvootide finantsinstru -
mentideks määratlemisega vaid seda, 
kuidas neid tuleks finantsteenuste 
õigus  aktide raames käsitleda. Saaste -
kvootide omanike õigused jäävad sel -
gusetuks. Auditeeritud liikmesriikidel 
on kvootide õigusliku seisundi ja ole -
muse suhtes erinevad lähenemisviisid. 
Prantsusmaal ja Ühendkuningriigis on 
kvootidel omandi õiguslikud tunnu -
sed või neid käsitletaksegi omandina. 
Enamikus auditeeritud liikmesriikides 
saastekvootide õiguslik definitsioon 
aga puudub.
27 
Õiguskindluse puudumine ELi ja 
liikmesriikide tasandil ning erinevate 
lähenemisviiside rakendamine tähen -
dab, et kõigi õigusalaste probleemi -
dega tegeldakse juhtumipõhiselt. See 
suurendab veelgi erinevate õiguslike 
definitsioonide ja käsitluste riski, mitte 
ainult liikmesriikide vahel (enamik 
neist ei ole veel oma riiklikes õigussüs -
teemides kvoote defineerinud), vaid 
ka liikmesriigi enda seadustes. Kogu 
ELi hõlmava õigusliku definitsiooni 
puudumist täheldati juba mitmes 
komisjoni tellitud eksperdiaruandes55. 
Komisjon ei ole selle probleemi lahen -
damiseks meetmeid võtnud. Kont -
rollikoda on arvamusel, et kvootide 
õigusliku definitsiooni täpsustamine 
võiks tõenäoliselt turu toimimisele 
kasulikult mõjuda.28 
Lisaks pole praegu ei õiguslikust ega 
praktilisest seisukohast selge, kas 
saastekvoote võiks kasutada finants -
tagatistena (nagu traditsiooniliste 
kaubandusliku väärtusega finants -
instrumentide puhul). Saastekvoo -
tide finantstagatisega koormamisel 
puudub selgesõnaline säte. ELi registri -
määruses pakutud praktilise lahenduse 
kohaselt tuleks kvootide finants -
tagatiste registreerimiseks nimetada 
„täiendavad volitatud esindajad”56, 
kelle käest tuleks nende saastekvooti -
dega tehingute tegemiseks luba saada. 
Selgesõnaline ELi tasandi säte, mis 
kinnitaks, et saastekvoote on võimalik 
finantstagatisega koormata, ja nime -
tatud tagatiste registreerimismehha -
nism võivad turuosaliste jaoks saaste -
kvootide kaubanduslikku väärtust 
suurendada.
26 Tähelepanekud
ELi HKSi põhiteabe 
käsitlemiseks kasutatava 
ELi registriga seotud 
süsteemides oli teatavaid 
puudusi
29 
Liidu register on elektrooniline 
süsteem saastekvootide ja nende 
omandi registreerimiseks ning käitisi 
ja kauplemisüksusi puudutavate ELi 
HKSi põhiandmete käsitlemiseks (vt 
ka punkt 13 ja  2. selgitus ). Kontode 
avamise menetluskord on sätestatud 
registrimääruses57 ja seda rakendavad 
riiklikud haldajad. Vabatahtlike osale -
jate (nt kauplemise või investeerimise 
eesmärgil) kontode avamise menet -
lused on eriti olulised, kuna nendega 
otsustatakse, kes peale kohustuslike 
kauplejate võivad kvootidega kaup -
lemiseks konto avada. Pärast kontole 
juurdepääsu saamist on kauplejatel 
võimalik teha veel ka piiriüleseid 
tehinguid.
30 
Liidu registril on kõrge riskiprofiil ja 
seepärast peaks selle kasutus hõl -
mama tehingute identifitseerimist ja 
sihipärast jälgimist ning kontoomanike 
ja saldode kontrolli ja identifitseeri -
mist. Turu terviklikkuse toetamiseks 
tuleks rangeid kontode avamise 
menetlusi järjepidevalt rakendada kõi -
kides liikmesriikides ja potentsiaalselt 
kahtlaste tehingute piiriülese järele -
valve abil tuleks ära hoida ja tuvastada 
pettused või kriminaalne tegevus. 
Registrimäärusesse on lisatud raha -
pesu ja terrorismi rahastamist keelavad 
sätted, millega täpsustatakse, kuidas 
riiklikud haldajad peaksid koostööd tegema nende valdkondade asjaomas -
te pädevate asutustega, eriti rahapesu 
andmebüroode ja õiguskaitseasutus -
tega. Kuna tegu on suurte summade 
ja turvariskidega, vajatakse registri 
edukaks toimimiseks usaldusväärset 
juhtimisstruktuuri, millega tagatakse 
komisjonisiseste IT ja ärivaldkonna 
ülesannete asjakohane lahusus ja piisa -
vad ressursid.
31 
Liidu registri turvalisuse korra loomisel 
võeti arvesse ka teatud varasemaid 
intsidente (vt punkt 13). Kontrollikoda 
leidis, et kuigi registri süsteemid ja me -
netlused olid aja jooksul paranenud, 
on endiselt mõningaid puudusi, mida 
kirjeldatakse järgmistes punktides.57 Komisjoni määrus (EL) 
nr 920/2010.
27 Tähelepanekud
Kontode avamise menetlused ei 
olnud piisavalt ranged
32 
Pärast mitut tõsist juhtumit, mis mõ -
jutasid registrite süsteemi turvalisust 
ajavahemikul 2008–2011 (vt punkt 13 
ja 2. selgitus ), tõhustati ELi HKSi 
turvalisust täiendavalt 2011.  aastal. 
Kontode avamise ja volitatud esindaja -
te heakskiitmise (st „tunne oma klienti” 
põhimõtte 58 kontrollid) korda laiendati 
oluliselt. Registrimäärusega sätestatak -
se liidu registris isiku arvelduskontode 
avamise kord ja tingimused, mille alu -
sel riiklikud haldajad võivad vabataht -
like osalejate puhul konto avamisest 
keelduda, eriti juhul, kui konto avamist 
taotlev isik on uurimise all, kuna teda 
kahtlustatakse saastekvootide või 
Kyoto ühikutega seotud pettuses, 
raha pesus, terrorismi rahastamises või 
teistes tõsistes kuritegudes, milleks 
kontot võidakse kasutada. Lisaks anti 
liikmesriikidele võimalus määratleda 
riiklikul tasandil üksikasjalikumad re -
gistris kontode avamisest keeldumise 
eeskirjad. Liikmesriigid peavad oma -
vahel kontode avamisest keeldumise 
kohta teavet jagama.
33 
Kuigi registrite süsteem tsentralisee -
riti riiklike registrite migreerimisega 
komisjoni poolt hallatavasse uude liidu 
registrisse juunis 2012, tehakse konto -
haldust (ning era- ja juriidiliste isikute 
juurdepääs heitkogustega kauplemise 
kontodele) ikka veel liikmesriikide ja 
nende riiklike haldajate ainuvastutusel. 
Nagu ka enne riiklike registrite tsentra -
liseerimist, puudub riiklikel haldajatel 
registris juurdepääs teiste liikmesriiki -
de andmeid sisaldavatele osadele.34 
Kontrollikoda leidis, et „tunne oma 
klienti” põhimõtte kontrollide ja 
riskiprofiilide koostamise praktikaga 
seotud menetlused, asutusesisene 
kord ja haldussuutlikkus oli liikmes -
riigiti vägagi erinev, ning et Prantsus -
maa ja Ühendkuningriik olid need, kes 
rakendasid selles valdkonnas miini -
mumnõuetest ulatuslikumaid meet -
meid. Nimetatud liikmesriikidel olid 
ulatuslikud riskihindamise menetlused 
ja üksikasjalik taustakontroll.
35 
Hoolimata asjaolust, et kontode ava -
mise raamistikku oli pärast 2011.  aastat 
tugevdatud, leidis kontrollikoda, et 
enamikus külastatud liikmesriikidest 
olid järgmised puudused ikka veel 
kõrvaldamata:
 – kontode avamisest ei keeldutud59 
isegi siis, kui see oleks registrimää -
ruses sätestatud konto avamisest 
keeldumist puudutavate kriteeriu -
mide kohaselt õigustatud olnud 
(vt punkt 32);
 – riiklike haldajate ja komisjoni vahel 
ei jagatud teavet kahtlustäratavate 
konto avamistaotluste kohta mõju -
sal viisil (nt õigusliku aluse puudu -
misest tingituna puudub kogu ELi 
hõlmav püsinimekiri kontode ava -
misest keeldumistest, seda teavet 
jagatakse vaid ajutiselt, ning taot -
lustest, mida küll ametlikult tagasi 
ei lükatud, kuid mille menetlemine 
katkestati riikliku haldaja kahtluste 
alusel, ei teavitatud teisi liikmes -
riike, et nende puhul on tegemist 
konto avamisest keeldumisega);58 „Tunne oma klienti” põhimõte 
on finantseerimisasutuste või 
muude üksuste poolt 
kasutatav menetluskord 
hoolsusmeetmete 
rakendamiseks (st kliendi ja 
tegelikult kasu saava omaniku 
isikusamasuse tuvastamine ja 
kontrollimine, et mõista 
nendevahelise ärisuhte 
olemust ja tagada selle üle 
pidev järelevalve). Seda 
nõutakse hoolsusmeetmete ja 
finantssektorit reguleerivate 
õigusaktide täitmisel, nagu 
rahapesu ja terrorismi 
rahastamise tõkestamine 
(http://ec.europa.eu/
internal_market/company/
docs/financial -crime/  
130205_impact -assessment_
en.pdf ).
59 Auditi toimumise ajal teavitati 
kontrollikoda ainult kolmest 
taolisest juhtumist, mis leidsid 
aset Saksamaal (1) ja 
Prantsusmaal (2); neist kaks 
toimusid III etapis.
28 Tähelepanekud
 – enamik külastatud liikmesriikidest 
ei kasutanud võimalust töötada 
välja riiklikud kontode avamise 
eeskirjad;
 – võimalike kontoomanike taotlustes 
kõikide nõutavate elementide ole -
masolu kontrollimiseks tehtavaid 
kontode avamise siseprotseduure 
ei olnud paljudel juhtudel nõuete -
kohaselt dokumenteeritud ega 
rakendatud nelja -silma -põhimõtet 
(nt Saksamaa, Itaalia, Poola); ja
 – pädevate asutuste ja riiklike hal -
dajate ametlikud suhted riiklike 
rahapesu andmebüroode või 
õiguskaitseasutustega ei olnud 
veel lõplikult välja töötatud ega 
toiminud auditi toimumise ajal 
(eriti Itaalias ja Poolas).
36 
Kontode avamisprotseduuridega hin -
natakse turuosaliste vastavust nõue -
tele ja otsustatakse, millistele taotle -
jatele antakse süsteemile juurdepääs. 
Kriminaalsete kavatsustega isikud 
võivad sihikule võtta riigid, kus konto -
de avamise kontrollid on nõrgemad. 
Samas ei anna registrimäärus nende 
protseduuride puhul komisjonile kui 
süsteemi põhihaldajale õigust nõuda 
liikmesriikidelt nende süsteemide 
koordineeritud rakendamist.Tehingute ELi tasandil tehtav 
kontroll ja järelevalve on 
ebaküllaldane
37 
Eelmised ELi HKSis aset leidnud krimi -
naalsed juhtumid (vt punkt 13 ja  2. sel -
gitus ) on liikmesriikidele ja mõninga -
tele üksikosalejatele tekitanud tõsist 
rahalist kahju ning ohustavad oluliselt 
ELi HKSi ja Euroopa Komisjoni mainet. 
Seda kajastati ka kliimameetmete 
peadirektoraadi reservatsioonis, mida 
korrati selle 2012. ja 2013. aasta tege -
vusaruannetes, mis koostati pärast re -
gistri tsentraliseerimist 2012.  aastal (vt 
ka punkt 41). Kuigi komisjon peab ELi 
registrit tsentraalselt, ei ole tal tehin -
gute kontrollimiseks ja järelevalveks 
õiguslikku alust. Liidu registris sisaldu -
vate potentsiaalselt kahtlaste tehin -
gute puhul ELi tasandil järelevalvet 
ei tehta (vt ka punkt 23). See olukord 
võib ohustada ELi HKSi terviklikkust.
29 Tähelepanekud
38 
Liikmesriikide registrite haldajad on 
kohustatud teavitama riiklikke raha -
pesuvastase võitluse eest vastutavaid 
ametiasutusi (rahapesu andmebü -
rood), kui neil on kahtlusi seoses raha -
pesu või muu kriminaalse tegevusega. 
Kontrollikoda leiab, et selle tegevuse 
mõjususe tagamiseks tuleks potent -
siaalselt kahtlaste tehingute jälgimi -
seks kehtestada asjakohased menet -
lused. Pärast liidu registri komisjoni 
tasandil tsentraliseerimist 2012. aastal 
ei ole liikmesriikidel enam riikliku 
registri andmebaasidele otsest juurde -
pääsu. Liikmesriikidel on probleeme 
piiriüleste tehingute andmete analüü -
simisega. Osa liikmesriike60 teeb juh -
tumipõhiselt koostööd ja töötab välja 
ühiseid vahendeid väljaspool registri -
süsteemi. Kuigi komisjon haldab seda 
tsentraliseeritud andmebaasi, ei ole tal 
andmekaitse ja konfidentsiaalsusküsi -
muste tõttu võimalik oma käsutuses 
olevaid andmeid täiel määral kasuta -
da. Kontrollikoda leiab, et olukorras, 
kus liikmesriigid ja komisjon seisavad 
silmitsi tehniliste ja andmekaitsealaste 
piirangutega, ei ole võimalik kuritarvi -
tamise ohtu täiel määral ära hoida.
Sisekoordineerimise 
probleemid ja ressursside 
piiratus pärssisid liidu registri 
haldamist ja edasiarendamist
39 
Nagu mainiti punktis 30, vajatakse re -
gistri mõjusaks rakendamiseks eesmär -
kide ja prioriteetide hoolikat hindamist 
ning piisaval määral ressursse. Lisaks 
tuleks vastavates komisjoni talitustes 
IT ja ärialaste ülesannete lahususe ta -
gamiseks kehtestada asjakohane kord.40 
ELi HKSi teises etapis täheldas kont -
rollikoda, et komisjon oli aktiivselt 
osalenud paljudes olulistes tegevus -
tes (vt punkt 16), mis olid suunatud 
ELi HKSi küpsuse ja usaldusväärsuse 
suurendamisele.
41 
Kontrollikoda leiab siiski, et komisjoni 
talituste organisatsiooniline struk -
tuur ja kasutatavad ressursid ei olnud 
registri haldamiseks ja edasiarenda -
miseks piisavad. Kontrollikoda leidis, 
et IT -alased ja sisulised ülesanded ei 
olnud ELi HKSi rakendamise eest vastu -
tavas kliimameetmete peadirektoraa -
dis asjakohaselt kindlaks määratud ja 
üksteisest eraldatud. Kliimameetmete 
peadirektoraadi registri töötajate 
ülesannete kirjeldused olid üldised ja 
sisaldasid kattuvusi. Komisjoni sise -
auditi talitus on selles osas juba oma 
auditisoovitused esitanud61. Kuigi 
nende soovituste elluviimiseks raken -
dati auditi toimumise ajal tegevuskava, 
vajatakse täiendavaid edusamme, 
et suurendada registri haldamise ja 
edasiarendamise mõjusust. Sellega 
seoses juhib kontrollikoda ka tähe -
lepanu kliimameetmete peadirekto -
raadi 2012. ja 2013. aasta tegevusaru -
annetes esitatud reservatsioonidele, 
mis käsitlevad liidu registri turvalisust 
puudutavaid ohte62.60 Komisjoni andmetel ligikaudu 
kümme liikmesriiki auditi 
toimumise ajal.
61 Kontrollikoja leide kinnitab ka 
komisjoni siseraport. Lisateabe 
saamiseks vt kliimameetmete 
peadirektoraadi 2013.  aasta 
tegevusaruande peatükk 2.3: 
audititulemuste hindamine ja 
auditisoovituste järelkontroll.
62 Kliimameetmete 
peadirektoraadi 2013.  aasta 
tegevusaruande kokkuvõte: 
„Mainega seotud põhjustel 
esitatud reservatsioon 
puudutas liidu registris 
püsivaid heitkogustega 
kauplemise süsteemiga 
seotud olulisi puudusi, ning 
see esitati 2010., 
2011. ja 2012. aasta 
tegevusaruannetes ja seda 
korrati 2013. aasta 
tegevusaruandes. Praeguste 
turvameetmete puhul ei ole 
piisavat kindlust, et nendega 
võiks tulevasi rünnakuid 
edukalt ära hoida. See 
turvagarantii on reservatsiooni 
tühistamise tingimuseks”.
30 Tähelepanekud
ELi HKSi rakendamine
42 
ELi HKSi rakendamine algas aas -
tal 2005, kuid esimene tegelik Kyoto 
protokolliga seatud kohustuste täitmi -
se periood oli ajavahemikul 2008–2012 
(ELi HKSi teine etapp). ELi HKSi liikmes -
riikidepoolne rakendamine peaks 
hõlmama käitistele saastekvootide 
eraldamist, siseriiklike saastekvootide  
eraldamise kavade ja asjaomaste 
eeskirjade elluviimist liikmesriikides, 
heitkogustega seotud järelevalve-, 
aruandlus- ja kontrollimenetlusi, sh 
vajaduse korral tõendajate akrediteeri -
mist ja tunnustamist.
43 
ELi HKSi teise etapi iga -aastane 
liikmes  riikide nõuetele vastavuse 
tsükkel on toodud  4. selgituses . Selles 
raamistikus on peamiseks kontrolli -
meetmeks järelevalvekavade heaks -
kiitmine, kuna neis kavades sisalduvate 
andmete ja parameetrite korrektsusel 
on heitkogustega seotud aruandluse 
usaldusväärsuse seisukohast oluline 
tähtsus. ELi HKSi direktiivis ja komis -
joni poolt teiseks etapiks väljastatud 
järelevalve- ja aruandlussuunistes63 
kirjeldatakse heitkoguste lubade, järe -
levalvekavade, heitkoguste aruannete 
ja teataval määral ka tõendamisaru -
annete sisu, ning sätestatakse nende 
esitamise tähtajad. Neis ei määratleta, 
milliseid kontrolle peaksid pädevad 
asutused nende suhtes tegema. Kont -
rolliraamistikku muudeti kolmandas 
etapis ning lisati täiendavaid tõenda -
miskohustusi ja tõendajate akrediteeri -
misega seotud kohustusi6444 
Direktiivis defineeriti Euroopa Komisjo -
ni ülesanded, mis hõlmavad siseriiklike 
saastekvootide eraldamise kavade 
hindamist, liikmesriikidele suuniste 
andmist, pädevate ametiasutuste 
vahel teabevahetuse koordineerimist 
ja teataval määral ka liikmesriikide 
rakendustegevuse seiret.
45 
Kvootide korrektseks tagastamiseks 
tuleks kehtestada asjakohased karis -
tussüsteemid, mis oleksid tõhusad, 
proportsionaalsed ja hoiatavad. 
Direktiiviga kehtestati iga CO2e tonni 
kohta 100-eurone karistus juhtudel, 
kui käitaja ei tagasta oma aasta heit -
kogustele vastaval hulgal kvoote65. 
Liikmesriikidelt nõuti ka muud liiki ELi 
HKSi reeglite rikkumise puhul riiklike 
karistussätete kehtestamist.63 18. juulil 2007 võttis komisjon 
vastu otsuse 2007/589/EÜ, 
millega kehtestatakse ELi HKSi 
direktiivi kohaselt 
kasvuhoonegaaside heiteseire 
ja aruandluse suunised, mida 
kohaldati ja kaasajastati teises 
etapis (2008–2012) (ELT L 229, 
31.8.2007, lk 1).
64 Komisjoni 21. juuni 2012. aasta 
määrus (EL) nr 600/2012, milles 
käsitletakse kasvuhoone -
gaaside heite- ja tonn -
kilomeetriaruannete 
tõendamist ja tõendajate 
akrediteerimist vastavalt 
Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu direk -
tiivile 2003/87/EÜ (ELT L 181, 
12.7.2012, lk 1).
65 Direktiivi 2003/87/EÜ 
artikkel 16.
31 Tähelepanekud
ELi HKSi teise etapi nõuetele vastavuse tsükli üldine ülevaade
Pädev asutus : liikmesriigid määravad kas ühe või mitu (nt piirkondlikku) pädevat asutust, kes vastutavad ELi 
HKSi direktiivi rakendamise eest.
Loa väljastamise ja seirekava heakskiitmine : kooskõlas HKSi direktiivi ning komisjoni väljastatud seire- ja 
aruandlussuunistega kiidab pädev ametiasutus heaks käitistele mõeldud kasvuhoonegaaside heitmeload, mis 
sisaldavad käitise ning selle seire (nt kalkulatsioonide ja/või mõõtmistega) ja aruandluse tehniliste üksikasjade 
kirjeldust.
Aastaheite aruanne ja tõendamisaruanne : aasta jooksul tehtud seire alusel koostavad käitajad aastaheite 
aruande, mida kontrollib nende poolt palgatud sõltumatu tõendaja. Tõendaja kontrollib aastaheite aruannet  
ja väljastab tõendamisaruande, mis sisaldab tõendamisarvamust. Nimetatud dokumendid edastatakse päde -
vale asutusele enne järgmise aasta 31. märtsi. Tõendaja koostab ka üksikasjalikuma asutusesisese tõendamis -
aruande, mis võidakse saata käitajale ja/või pädevale asutusele.
Kvootide tagastamine : aastaheite aruandes tõendatud arvandmete põhjal tagastatakse käitaja registrikon -
tolt korrektne arv kvoote enne järgmise aasta 30. aprilli.
Allikas: õigusraamistikul ning seire- ja aruandlussuunistel põhinev kontrollikoja analüüs.4. selgitus
KohapealJõustamine, 
karistused
Edastatakse saastekvootide 
kontrollimiseks  ja 
tagastamiseksSeirekava heakskiitmine 
ja kontrollLubade väljastamine
ja kontroll
Aastaheite aruanne
TõendajaTõendamisaruanneSeirekava elluviimine 
(aastaringselt)Käitaja Pädev asutus
32 Tähelepanekud
Liikmesriikide 
heitkoguste mõõtmis- ja 
aruandlussüsteemid ei olnud 
ELi HKSi II etapis piisavalt 
välja arendatud
46 
Liikmesriikide heitkoguste arvepida -
miseks ja aruandluseks kasutatavad 
süsteemid hõlmasid:
 ο käitiste heitkoguste korrektse seire 
tagamise menetlusi;
 ο käitiste heitearuannete korrektse 
tõendamise tagamise menetlusi;
 ο tõendajate tegevuse kvaliteedi 
tagamise menetlusi; ο pädevate asutuste poolset käitiste 
kontrollimist;
 ο aruandlust ELi HKSi rakendamise 
kohta.
47 
Kuna ELi HKS loodi aluslepingu kesk -
konna rubriigi alla kuuluva direktiiviga, 
kuulub see poliitikavaldkond eelkõige 
liikmesriikide pädevusse. Seetõttu või -
vad liikmesriigid süsteemi rakendada  
erinevatel viisidel, mida kirjeldatak -
se 5. selgituses .
Erinevad rakendusviisid liikmesriikides
Kreekas rakendatakse ELi HKSi tsentraalselt. ELi HKSi pädev ametiasutus on keskkonna-, energeetika- ja kliima -
muutuste ministeeriumi alla kuuluva keskkonna peadirektoraadi heitkogustega kauplemise talitus. Nimetatud 
talitus vastutab enamiku iga -aastase nõuetele vastavuse tsükli osade eest ja väljastab heitmelubasid, kiidab 
heaks seirekavasid, kogub aasta tõendatud heitearuandeid ja edastab riiklikule registri haldajale heitkoguste 
kontrollitud arvandmed. Talitus vastutab ka karistuste ja trahvide kehtestamise eest.
Itaalias kasutatakse samuti tsentraliseeritud lähenemisviisi. ELi HKSi rakendamise eest vastutab komitee, mida 
toetab Roomas asuva keskkonnaministeeriumi tehniline sekretariaat. Teises etapis vastutas komitee ELi HKSi 
lubade ja seirekavade heakskiitmise, aruandlustsükli ning tõendajate tunnustamise eest.
Hispaanias toimub ELi HKSi rakendamine enamjaolt detsentraliseeritult, mis tähendab, et autonoomsete piir -
kondade asjaomased ametiasutused kiidavad heaks lubasid ja seirekavasid ning jälgivad ka aruandlustsüklit. 
Keskkonnaministeeriumi alluvuses olev asjaomane ametiasutus vastutab ELi HKSi üldise koordineerimise eest 
Hispaanias ning hõlbustab ühtlustamist suuniste väljastamise ja koordineerimiseks erikomisjoni loomisega.
Saksamaal, Prantsusmaal ja Poolas osalesid piirkondlikud ja/või kohalikud ametkonnad tavaliselt heitmeluba -
de väljastamises ning seirekavade heakskiitmises ja kontrollimises, olgugi et riiklikel pädevatel asutustel oli 
heitkogustega seotud aruandlusahelas ja ELi HKSi üldises rakendamises tavaliselt põhiroll.5. selgitus
33 Tähelepanekud
Seirekavade heakskiitmise 
menetlustes oli puudusi ja 
viivitusi
48 
Käitiste seirekavade heakskiitmisel on 
käitistele heitmelubade väljastamisel 
ja edaspidi heitearuannete usaldus -
väärsuse tagamisel võtmetähtsusega.49 
Kontrollikoda leidis, et seirekavade 
heakskiitmise menetlused olid enami -
kus auditeeritud liikmesriikides puudu -
likud, nagu näitestatud  6. selgituses .
Puudulikud seirekavade heakskiitmise menetlused
Prantsusmaal puudub ühtlustatud metoodika seirekavade analüüsimiseks, kontrollimiseks ja heakskiitmiseks 
riiklikul tasandil. Lähenemisviisid võivad erineda isegi piirkondade siseselt, sõltuvalt kontrollijast (keskkonna -
inspektor). Poolas leiti auditi käigus, et kohalike ametiasutuste poolt seirekavade suhtes tehtavad kontrollid 
piirduvad nende kavade põhielementide dokumentaalse kontrolliga. Käitistes ei tehta muid üksikasjalikumaid 
kontrolle, et kinnitada esitatud andmete usaldusväärsust ja tagada, et seirekavad kajastaksid täpselt käitise 
olukorda.
Saksamaal leidis kontrollikoda, et ELi HKSi teises etapis oli liidumaade vahel erinevusi käitiste defineerimise 
eeskirjade rakendamises. Praktikas võidi ühe liidumaa teatava käitise tegevuskohale anda üks üldine luba, 
mis hõlmas kõiki selle rajatisi, samas kui mõnel muul liidumaal asuv tegevuskoht võidi jagada mitmeks eraldi 
käitiseks, mille puhul nõuti eraldi lubasid. Loas määratletud käitise suurusest võis sõltuda see, kas käitis ületas 
ELi HKSis osalemise ülemmäära või mitte. Lisaks olid liidumaadel teise etapi esimeses pooles seirekavade 
heakskiitmise suhtes erinevad lähenemisviisid (ehk „kontseptsioonid” nagu Saksamaal neid nimetati), mille 
puhul osa liidumaadest kiitis heaks kogu seirekava alates teise etapi algusest ja ülejäänud kiitsid heaks vaid 
seire -eeskirjadest kõrvalekaldumised. Hilisema kohtuotsusega66 nõuti heakskiitmise praktika ühtlustamist, 
tunnustades seega, et kogu teist etappi hõlmava põhjaliku seirekava heakskiitmine asjaomaste ametiasutuste 
poolt oli oluline, kuna see vähendas vigaste heitearuannete riski.
Hispaanias, Itaalias ja Kreekas esines pärast teise etapi järelevalve ja aruandlussuuniste vastuvõtmist 2007.  aas -
ta juunis teise etapi seirekavade koostamisel ja heakskiitmisel kuni kaheaastaseid viivitusi. Pädevate asutuste 
sõnul olid ajakavad liiga lühikesed uute eeskirjade ülevõtmiseks siseriiklikesse suunistesse või määrustesse ja 
uue seirekava lisamiseks heitmelubadesse enne aruandlusperioodi algust. Teatud juhtudel kiideti seirekavad 
ametlikult heaks alles 2010. aastal.
66 Bundesverwaltungsgericht 7 C 10.09, 18.2.2010.6. selgitus
34 Tähelepanekud
Tõendajate poolt koostatud 
leidude aruandlus ei olnud 
selge ja pädevate asutuste 
tehtav järelkontroll oli piiratud
50 
ELi HKSi direktiiviga pannakse liikmes -
riikidele üldine vastutus tagada, et 
heitkoguste seiret tehakse käitiste 
tasandil ja tõendatakse kooskõlas ELi 
HKSi direktiivis kehtestatud eeskirjade 
ja komisjoni väljastatud suunistega67. 
Põhilised ELi HKSi teise etapi iga -aasta -
se nõuetele vastavuse tsükliga seotud 
järelevalve, aruandluse ja tõendamise 
etapid on toodud  4. selgituses  ning 
need põhinesid teises etapis nimeta -
tud suunistel ja põhimõtetel. Selles 
kontekstis on käitajate esitatud tõen -
datud aastaheite aruannete kontrolli -
mine pädeva asutuse tasandi kontrolli -
raamistiku keskne element. Seitsme 
valitud liikmesriigi 150 käitist puudu -
tava dokumentatsiooni läbivaatamisel 
leidis kontrollikoda palju erinevusi 
kontrollide korraldamisel kasutatud 
lähenemisviisides ja nende kontrollide 
tõhususes.
51 
ELi HKSi teises etapis ei olnud kehtes -
tatud tõendamisaruande kohustusliku 
osa standardset vormi. Kuna puudu -
sid nii standardne vorm kui ka sellise 
aruande olemust ja sisu puudutavad 
täpsemad suunised, loodi palju teisi 
erinevaid vorme ja lähenemisviise, mis 
ei võimaldanud alati tõendamisleidu -
dest ja järeldustest selget ülevaadet 
saada.52 
Kontrollikoda leidis, et pädevas asutu -
ses tõendamise korrektse läbiviimise 
kohta kättesaadav tõendusmaterjal 
oli mõnikord ebapiisav või ebaselge68. 
Näiteks olid teatud tõendamisleidu -
de kirjeldused piiratud ning puudus 
eelmiste aastate parandusmeetmete 
leidude või tulemuste järelkontroll. 
Enamikus valitud liikmesriikides ei 
olnud võimalik saada tõendeid selle 
kohta, et korduvalt esitatud leidudele 
oleksid järgnenud pädevate asutuste 
võetud meetmed. Need korduvad 
leiud puudutasid näiteks olukordi, kus 
heitkoguste kalkuleerimisel ei kohalda -
tud nõutavaid üksikasju, mõõtmis- või 
kaalumisseadmeid ei kalibreeritud 
nõutava sagedusega või kui ei ka -
sutatud korrektse akrediteeringuga 
laboreid. Kontrollikoda leidis enamikus 
liikmesriikidest juhtumeid, kus tõen -
dajate leide korrati aastast aastasse, 
omamata piisavat teavet põhjuste, 
tausta ja järelkontrolli kohta. Samas lei -
dis kontrollikoda ka enamikus liikmes -
riikides palju juhtumeid, kus tõendajad 
ei esitanudki leide, hoolimata käitiste 
arvestatavast keerukusest ja suurusest 
või nende suhteliselt vähesest ELi HKSi 
raames heitkoguste seire ja aruandluse 
tegemise kogemusest. 7. selgituses  
esitatakse nende leidude täiendavad 
üksikasjad.67 Otsus 2007/589/EÜ.
68 Samuti leidis kontrollikoda, et 
mitte ükski valitud 
liikmesriikidest ei kasutanud 
suunistega pakutud võimalust, 
et pädevad asutused 
hindaksid tõendajate tegevust 
neilt asutusesiseste 
tõendamisaruannete 
nõudmise ja uurimise abil. 
Seda teemat käsitletakse 
põhjalikumalt 
punktides 53–57.
35 Tähelepanekud 7 . selgitusNäiteid sidususe puudumise kohta tõendamisleidude aruandluses
Saksamaa kasutab tõendatud aastaheite aruannete esitamiseks suures osas automatiseeritud ja standardisee -
ritud elektroonilist süsteemi. See andis tõendamise tulemustest ja heitkoguste arvandmete tõendaja tegeli -
kust arvamusest selge ülevaate, kuid ei andnud üksikasjalikku teavet tõendajate tehtud töö puhul kasutatud 
metoodika kohta. Lisaks puudusid ankeetide tõendajaid puudutavas osas konkreetsed tekstiväljad, milles 
nõutaks tõendajatelt parandusteks antavate soovituste loetlemist või eelmise aasta leidude ja kommentaaride 
kohta võetud konkreetsete järelmeetmete nimetamist.
Prantsusmaal esitasid tõendajad pädevale ametiasutusele kinnitava avalduse (piisav kindlus aastaheite aru -
ande kohta). Nimetatud avaldused sisaldavad tõendajate kommentaare ja nõuetele mittevastavusega seotud 
küsimusi. Samas leiti auditiga, et osa tõendajatest ei olnud kunagi oma avalduses mingeid probleeme mai -
ninud (isegi kui asutusesisesed tõendamisaruanded sisaldasid leide) ja kinnitava avalduse sisu oli tõendajate 
vahel erinev.
Itaalia riiklike õigusaktidega sätestatakse tõendajatele konkreetsete aruandlusvormide kasutamine. Selle abil 
on aruandlusahel suurel määral ühtlustatud. Kontrollikoda täheldas siiski, et enamikul juhtudest tõendajad 
leidudest ei teavitanud. See erines selgelt Ühendkuningriigi olukorrast, kus enamikul juhtudest tõendajad 
teavitasid leidudest.
Ühel juhul Itaalias teavitas tõendaja paljudest leidudest esimesel kolmel aastal. Dokumentidest ei selgunud, 
kas ja kuidas kõik probleemid lahendati või kas pädev asutus oli sekkunud. Aruandlusaastal 2011 palkas käitaja 
aga uue tõendaja, kes ei teavitanud ühestki kõnealuse aasta leiust.
Poolas kasutab pädev asutus esitatud heitkoguste ristkontrollimiseks elektroonilist andmebaasi, ent ei võta 
tõendajate arvamuses esitatud leidude (kui neid üldse esitatakse) suhtes järelmeetmeid.
36 Tähelepanekud
69 Euroopa 
akrediteerimiskoostöö 
organisatsioon on ühendus, 
millesse kuuluvad Euroopa 
riikide akrediteerimisasutused, 
mida nende riikide valitsused 
on ametlikult volitanud 
hindama ja tõendama 
(rahvusvaheliste standardite 
alusel) organisatsioone, mis 
tegelevad 
hindamisteenustega, nagu 
sertifitseerimine, tõendamine, 
kontrollimine, testimine ja 
kalibreerimine (nimetatakse 
ka vastavushindamisteenused)
(http://www.european - 
accreditation.org/about -us).
70 Komisjoni otsus 2007/589/EC, 
punkti 10.4.2 alapunkt d,  
vt ka  4. selgitus .
71 Taustteabe saamiseks  
vt 4. selgitus .Tõendajate tegevuse kvaliteeti 
ei kontrollitud piisavalt
53 
ELi HKSi direktiivi ja sellega seotud 
teise etapi järelevalve- ja aruandlus -
suunistega ei kehtestatud sõltuma -
tute tõendajate akrediteerimiseks 
ega tõendajate tegevuse kvaliteedi 
kontrollimiseks selgeid nõudeid. Di -
rektiivis sätestati tõendajate pädevuse 
miinimumnõuded ning järelevalve- ja 
aruandlussuunisega defineeriti „tõen -
daja” ja „akrediteerimine” ja nõuti 
liikmesriikidelt Euroopa akrediteerimis -
koostöö organisatsiooni69 väljastatud 
asjaomaste suuniste arvesse võtmist. 
Järelevalve- ja aruandlussuunistega 
kehtestati pädevatele asutustele ja 
akrediteerimisasutustele ka võimalus 
hinnata tõendajate asutusesisest tõen -
damisaruannet70. Liikmesriikidel oli 
nimetatud küsimustes märkimisväärne 
kaalutlusõigus, mis ei tulnud suunis -
te mõjusale rakendamisele kasuks. 
Käitajatel ei olnud seetõttu kogu ELis 
samad nõuded ja tõendamistegevuse -
ga saadav kindlus vähenes.
54 
Kõik auditiga hõlmatud liikmesriigid 
kasutasid tõendajate puhul mingis 
vormis akrediteerimist või tunnusta -
mist, mille alusel koostati käitajatele 
kasutamiseks nimekiri heakskiidetud 
tõendajatest. Itaalias tegeles tõen -
dajate tunnustamisega riiklik pädev 
ametiasutus. Nimetatud asutus koostas 
nimekirja 23st tunnustatud ELi HKSi 
tõendajast Itaalias, kuid ei teinud 
nende tegevuse korrapärast kvali -
teedihindamist või järelevalvet. Seda 
mudelit kolmandas etapis ei kasutata. 
Teistes auditeeritud liikmesriikides 
tegeles akrediteerimise või tunnusta -
misega olemasolev akrediteerimis- või 
tunnustamisasutus.55 
Kontrollikoda leidis, et valitud liikmes -
riikide pädevad asutused tuginesid 
aastaheite aruannete puhul kindluse 
saamiseks suures osas tõendajate 
tehtavale tööle. Samas ei kontrollinud 
ühegi liikmesriigi pädev asutus konk -
reetselt tõendamisaruannete ja nende -
ga seonduvate dokumentide kvaliteeti 
ja sisu, kuna pidasid seda akrediteeri -
misasutuste ülesandeks. Mitte ükski 
valitud liikmesriikidest ei kasutanud ka 
suunistega pakutavat võimalust nõuda 
tõendajate asutusesiseseid tõendamis -
aruandeid71 ning kasutada neid tõen -
dajate töö hindamiseks.
56 
Lisaks puudus viiest külastatud 
liikmes  riigist (kus tõendajaid akredi -
teeris sõltumatu asutus) kolmes (Saksa -
maa, Poola, Ühendkuningriik) pädeva -
te asutuste ja akrediteerimisasutuste 
vahel tõendamisaruannete täielikkust 
ja kvaliteeti ning aruannetest saadavat 
kindlust puudutav koordineerimine või 
korrapärane teabevahetus. Kontrolli -
koda märgib, et pädevatel asutustel 
oli neile esitatud tõendatud aastaheite 
aruannetele otsene ja täielik juurde -
pääs. Kontrollikoda on seisukohal, et 
eespool esitatud leidude põhjuseks oli 
osaliselt ELi HKSi raamistikus akre -
diteerimis- ja (kvaliteedi-)kontrolli 
tegevust reguleerivate sätete puudu -
mine ning pädevatele asutustele ELi 
HKSi teises etapis tõendajate tegevuse 
kontrollimise kohustuse kehtestamata 
jätmine.
37 Tähelepanekud
72 Saastuse kompleksne 
vältimine ja kontroll (kuni 
aastani 2013), mis põhines 
Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 15. jaanuari 2008. 
aasta direktiivil 2008/1/EÜ, 
saastuse kompleksse vältimise 
ja kontrolli kohta (ELT L 24, 
29.1.2008, lk 8), mida muudeti 
Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 24. novembri   
2010. aasta direktiivi -
ga 2010/75/EL tööstusheidete 
kohta (ELT L 334, 17.12.2010, 
lk 17).
73 Ühendkuningriigis vähenes 
käitiste kontrollimismäär 5%-lt 
teise etapi alguses 2008. aastal 
ligikaudu 1%-le teise etapi 
lõpus 2012. aastal.57 
Lisaks ei kehtinud üheski liikmesriigis 
tõendajate sõltumatuse ja erapoole -
tuse tugevdamiseks mõeldud rotat -
sioonipoliitika. Kontrollikoda leidis 
Prantsusmaal ja Poolas juhtumeid, kus 
tõendajad tegelesid peale heitearu -
annete tõendamise ka sama käitise 
seirekava koostamise või mõne muu 
tegevusega (nt pädeva asutuse üles -
andel käitiste kontrollimine), mis võib 
põhjustada huvide konflikti.
Käitiste kohapealsed 
kontrollimised olid väga 
piiratud
58 
Ei ELi HKSi direktiivis ega järelevalve- 
ja aruandlussuunistes ei määratleta, 
milliseid kontrolle peaksid pädevad 
asutused käitiste puhul tegema. Pä -
devatelt asutustelt ei nõutud näiteks 
käitiste kohapealset kontrollimist, et 
hinnata seirekava elluviimist või tõen -
datud heitearuannete usaldusväärsust.
59 
Kontrollikoda leidis, et külastatud 
liikmesriikide (v.a Ühendkuningriik) pä -
devad asutused ei teinud ELi HKSi raa -
mes kohapealseid külastusi. Valitsus -
asutused tegid sageli käitistesse ka 
muud liiki külastusi, nt seoses saastuse 
kompleksse vältimise ja kontrolli72 raa -
mes väljastatavate lubade või saaste ja 
keskkonnaalaste õigusaktidega, mida 
peeti oluliselt tähtsamaks (nt Saksa -
maa, Prantsusmaa ja Poola), kuid mis 
konkreetselt ELi HKSi küsimusi ei käsit -
lenud. Kontrollikoda leidis Saksamaal 
ja Hispaanias juhtumeid, kus piirkond -
likud pädevad asutused olid vastavalt 
vajadusele tõendajatega kohapealsete 
külastuste tegemisel kaasas.60 
ELi HKSi kontrollide tsentraliseeritud 
statistikat ei olnud võimalik saada 
ühestki valitud liikmesriigist, välja 
arvatud Ühendkuningriik, kus külastus -
te arv vähenes teise etapi lõpu poole 
järk-järgult73.
Liikmesriikidepoolses ELi HKSi 
rakendamise aruandluses oli 
puudusi
61 
Liikmesriikidel on vastavalt ELi HKSi 
direktiivi artiklile 21 iga -aastane 
aruandluskohustus. Nende iga -aasta -
sed aruanded direktiivi kohaldamise 
oluliste aspektide kohta tuleb esitada 
komisjonile. Kontrollikoda leiab, et 
lisaks iga -aastasele kohustuslikule 
aruandlusele peaksid liikmesriigid 
avalikkust teavitama ELi HKSi riigisise -
sest rakendamisest ja selle tulemustest 
üldiselt.
62 
Kontrollikoda leidis, et Itaalia ei 
koostanud ega esitanud komisjonile 
artiklis 21 nõutavaid aruandeid aasta -
tel 2010, 2011 ja 2012, ning et Prantsus -
maa koostas 2012. aasta aruande alles 
kontrollikoja nõudel.
38 Tähelepanekud
63 
ELi HKSi riigisisese rakendamise kohta 
avalikkusele teabe edastamiseks 
kasutatavate muude aruannetena 
olid Saksamaal ja Hispaanias koosta -
tud põhjalikud iga -aastased ELi HKSi 
aruanded, mis sisaldasid heitkoguste 
suundumuste ja valdkonnapõhiseid 
analüüse ning ELi HKSi arvandmeid. 
Samas ei koostatud Kreekas, Prantsus -
maal ja Itaalias eriti palju konkreetset 
avalikku aruandlust riigisisese raken -
damise ning ELi HKSi tulemuste kohta. 
Ühendkuningriik koostas ELi HKSi 
iga-aastast riiklikku aruannet vaid kuni 
aastani 2010.
Liikmesriikide 
rakendustegevusega 
seotud komisjoni suunised 
ja järelevalve olid ELi HKSi 
teises etapis puudulikud
64 
Teises etapis komisjoni vastutusel74 
liikmesriikide riiklikes saastekvooti -
de eraldamise kavades kehtestatud 
eraldamis  eeskirjade hindamine, 
liikmesriikidele suuniste andmine ja 
poliitika elluviimise üle järelevalve 
tegemine. Nende komisjoni ülesannete 
eesmärk on tagada, et ELi HKS toimiks 
kogu Euroopat hõlmava süsteemina 
korrektselt, välditaks konkurentsi moo -
nutamist ning et muud ühtlustamise 
puudumisest tingitud probleemid ei 
mõjutaks negatiivselt ELi HKSi mõju -
sat toimimist turupõhise vahendina, 
millega vähendatakse heitkoguseid 
kõige kulutõhusamal viisil. Toeta -
maks sidusrühmade usaldust ELi HKSi 
nõuetekohase toimimise vastu, haka -
takse süsteemi üldise rakendamise ja 
toimimise kohta (eriti kui seda raken -
datakse detsentraliseeritult) regulaar -
selt üksikasjalikku ja asjakohast teavet 
avaldama.Komisjonipoolne teise 
etapi riiklike jaotuskavade 
hindamine ei olnud läbipaistev
65 
ELi HKSi esimese ja teise etapi jaoks 
koostasid liikmesriigid riiklikud saaste -
kvootide eraldamise kavad, milles oli 
ära toodud käitajatele eraldatavate 
saastekvootide koguhulk. Komisjon 
koostas selleks erisuunised75. Suunised 
sisaldasid heitkoguste suundumuste 
aluseks olevate põhikriteeriumide 
(nagu SKP kasv ja CO2-mahukus) 
kirjeldust ja liikmesriikidepoolse 
heitkoguste vähendamise potentsiaali 
hindamisviise. Heitkoguste vähenda -
mise potentsiaali ja sobiva alusaasta 
heitkoguste alusel oli võimalik välja 
arvutada soovituslik ülemmäär.
66 
Pärast teise etapi esimese kümne 
riikliku jaotuskava heakskiitmist väl -
jastas komisjon 2006. aastal teatise76, 
milles selgitas, et kasutas heitkoguste 
ülemmäärade arvutamiseks vajalike 
CO2-mahukuse ja majanduskasvu 
arvandmete aluseks aruandes „Eu -
roopa energia ja transpordi arengu -
tendentsid aastani 2030” (ajakohasta -
tud 2005.  aastal)77 esitatud metoodikat. 
Nimetatud aruande tulemused saadi 
Ateena Ülikooli poolt välja töötatud 
PRIMES -mudeliga78. Liikmesriike ei tea -
vitatud aga sellest hindamismeetodist 
ette (nt riikliku saastekvootide eralda -
mise kava suunistes).74 ELi HKSi direktiivi artiklid 9, 14, 
19, 20, 21 ja 30.
75 KOM(2005) 703 (lõplik), 
22. detsember 2005.
76 KOM(2006) 725 (lõplik), 
29.11. 20 0 6.
77 Koostatud komisjoni 
transpordi ja energeetika 
peadirektoraadi poolt PRIMESi 
mudeli põhjal.
78 „Euroopa energia ja transpordi 
arengutendentsid 
aastani 2030” 
(ajakohastatud 2005. aastal) 
koostas komisjonile Kreekas 
asuva Ateena riikliku 
tehnikaülikooli 
kommunikatsiooni ja 
arvutisüsteemide instituut. 
PRIMES -mudel on 
üldkasutatav mudel; seda 
kasutatakse 
tulevikuväljavaadete 
koostamiseks, stsenaariumide 
väljatöötamiseks ja poliitika 
mõju analüüsimiseks. Mudeli 
puhul võetakse arvesse 
energianõudlust ja 
energiavarustustehnoloogiaid 
ning reostuse vähendamise 
tehnoloogiaid. Süsteemis 
kajastatakse turumajanduse, 
valdkonna struktuuri, 
energia-/keskkonnapoliitika ja 
reguleerimisega seotud 
kaalutlusi, mida peetakse 
energiasüsteemi 
turukäitumise mõjuriteks 
(https://ec.europa.eu/energy/
sites/ener/files/documents/
trends_to_2030_
update_2005.pdf ).
39 Tähelepanekud
67 
Kontrollikoda leidis, et komisjoni otsus 
kasutada teise etapi piirmäärade 
arvutamise alusena PRIMES -mudelit 
ja võtta nende arvutamiste alusaas -
taks 2005, ei olnud läbipaistev, kuna 
liikmesriigid olid otsustanud oma riik -
likud saastekvootide eraldamise kavad 
koostada vastavalt olemasolevatele 
riikliku saastekvootide eraldamise kava 
suunistele, milles PRIMES -mudelit ei 
mainita. Selle tagajärjel oli liikmesriiki -
de tegevus oluliselt ebatõhusam, kuna 
nad pidid oma riiklikud saastekvootide 
eraldamise kavad uute kriteeriumide 
põhjal uuesti koostama, ning teise 
etapi riiklike saastekvootide eraldami -
se kavade koostamine ja hindamine ei 
olnud läbipaistev.
68 
Lisaks nõudis kontrollikoda komisjo -
nilt teise etapi riiklike saastekvootide 
eraldamise kavade hindamist puudu -
tavate asutusesiseste dokumentide ja 
töödokumentide esitamist, et uurida 
kas teise etapi riiklikke saastekvoo -
tide eraldamise kavasid oli hinnatud 
järjepidevalt, õiglaselt ja võrdse 
üksikasjalikkusega.
69 
Kuna nende dokumentide säilitus -
periood oli läbi saanud, oli komisjoni 
talitustel võimalik esitada vaid kasuta -
tud kontrollnimekirjade vormid ja kahe 
liikmesriigi puhul ka täidetud kontroll -
nimekirjad. Neil ei olnud võimalik 
teiste liikmesriikide kohta täidetud 
kontrollnimekirjasid esitada. Doku -
mentide puudumise tõttu ei olnud 
kontrollikojal võimalik järeldada, et 
komisjoni poolt riiklike saastekvootide 
eraldamise kavade hindamiseks tehtud 
töö oleks kõikide valitud liikmesriikide 
puhul olnud võrdselt üksikasjalik ja 
terviklik.Komisjon ei avaldanud ELi 
HKSi direktiivis nõutavaid 
rakendamise aastaaruandeid
70 
ELi HKSi direktiivi artikli 21 kohaselt 
peavad liikmesriigid komisjonile 
esitama iga -aastase aruande direktiivi 
kohaldamise kohta (vt ka punktid 61 
ja 62). Liikmesriikide poolt igal aastal 
esitatavate aruannete alusel peaks 
komisjon kolme kuu jooksul pärast 
nende aruannete saamist avaldama 
ELi HKSi direktiivi kohaldamise kohta 
konsolideeritud aastaaruande. Selle 
aruande avaldamiseks peaks komisjon 
jälgima, et konsolideeritud aruande 
sisendiks olevad liikmesriikide aru -
anded esitatakse õigeaegselt ja välja 
töötama metoodika neis aruannetes 
esitatud teabe konsolideerimiseks ja 
kasutamiseks.
71 
Kontrollikoda täheldas, et ELi HKSi tei -
ses etapis komisjon aasta rakendusaru -
annet ei avaldanud. See tähendab, et 
teises etapis ei teinud komisjon kätte -
saadavaks põhjalikku teavet ELi HKSi 
rakendamise olukorra kohta kõikides 
liikmesriikides.
40 Tähelepanekud
72 
Lisaks leidis kontrollikoda, et komisjoni 
talitused ei teinud piisavat järelevalvet 
liikmesriikide poolt esitatavate aasta 
rakendusaruannete terviklikkuse ja 
õigeaegse esitamise üle ega pidanud 
saadud teabe kohta konsolideeritud 
registrit. Komisjon ei kasutanud seda 
ELi HKSi rakendamise alast teabeallikat 
süstemaatiliselt.
Komisjoni seire ELi HKSi 
liikmesriikidepoolse 
rakendamise üle oli piiratud
73 
Heitkogustega kauplemise süsteemi  
liikmesriikidepoolne ühtlustatud 
rakendamine on heitkogustega 
kauplemisest suurema kasu saamisel 
ja siseturul moonutuste vältimisel 
äärmiselt tähtis79. ELi HKSi rahastavad 
ja rakendavad põhiliselt liikmesriigid, 
kes tegutsevad direktiivist tuleneva 
otsustusõiguse alusel, ning kontrolli -
koda tunnistab, et komisjoni võimalu -
sed nende tegevuse ühtlustamiseks on 
piiratud. Sellele vaatamata oli direktii -
vis komisjonile ELi HKSi teiseks etapiks 
antud mitu konkreetset suunist ning 
järelevalve- ja rakendusülesandeid. 
Selgitamaks, milliseid valdkondi tuleks 
rohkem ühtlustada, peaks komisjon 
liikmesriikidepoolse rakendamise üle 
piisavat järelevalvet tegema.74 
Kontrollikoda leidis, et valdkondades, 
mille puhul komisjon tegeles ühtlusta -
misega aktiivselt, näiteks suuniste vas -
tuvõtmise abil80, on tulemused teataval 
määral saavutatud. Kui aga komisjon ei 
olnud üksikasjalikke suuniseid vastu  
võtnud, ei olnud ka rakendamise 
põhiaspektid ühtlustatud; näiteks: 
kontode avamine (vt punktid 32–36), 
tehingute analüüs (vt punktid 37 ja 
38), tõendamine ja akrediteerimine (vt 
punktid 50–57), kontrolliraamistikud ja 
karistussüsteemid (vt punktid 80–85).
75 
Liikmesriikides kasutatud rakendus -
viiside rohkuse tagajärjeks on olukord, 
kus erinevate liikmesriikide käitaja -
tele ja muudele turuosalistele võivad 
kehtida erinevad nõuded ja eeskirjad 
(nt saastekvootide õigusliku seisundi 
puhul, karistuste kohaldamisel ning 
järelevalve- ja tõendussüsteemi puhul), 
v.a need, mis on ELi õigusaktides või 
suunistes konkreetselt määratletud.79 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 23. aprilli 2009. aasta 
direktiivi 2009/29/EÜ, millega 
muudetakse direk -
tiivi 2003/87/EÜ, et täiustada ja 
laiendada ühenduse 
kasvu  hoonegaaside 
saastekvootidega kauplemise 
süsteemi (ELT L 140, 5.6.2009, 
lk 63), põhjendus 8.
80 Nt esimese ja teise etapi 
järelevalve- ja 
aruandlussuunised.
41 Tähelepanekud
76 
Üks viis liikmesriikidevahelise ühtlus -
tamise olukorra kohta ülevaate saa -
miseks ja ühtlustatud tavade raken -
damiseks on kohapealsete külastuste 
tegemine. Kontrollikoda tunnistab, et 
komisjonil puuduvad selged volitused 
liikmesriikides kontrollide tegemiseks, 
kuid leiab, et samas puuduvad ka 
tõendid selle kohta, et komisjon oleks 
nõuetekohaselt järelevalvet teinud ja 
hinnanud riske (nt konkurentsi moonu -
tamine) või erinevate tavade kasu -
tamise potentsiaalset mõju ELi HKSi 
tõhusale toimimisele ja terviklikkusele. 
Kuigi ühtlustamise puudumise prob -
leeme võib pidada direktiivi raames ELi 
HKSi rakendamisest tulenevateks, leiab 
kontrollikoda, et komisjoni tehtud  
järelevalve ELi HKSi teise etapi liikmes -
riikidepoolse rakendamise ühtlustami -
se üle oli piiratud.
Liikmesriikide pädevate 
asutuste vahel komisjoni 
poolt korraldatud ELi HKSi 
rakendamist puudutavat 
teabevahetust pärssis vähene 
osalemine
77 
ELi HKSi direktiivis sätestatakse, et 
komisjon korraldab liikmesriikide pä -
devate asutuste vahel teabevahetuse, 
milles käsitletakse kvootide väljaand -
mise, ühenduse süsteemis THVde ja 
HVÜde81 kasutamise, registrite pidami -
se, järelevalve, aruandluse, tõendamise 
ja direktiivi järgimisega seotud küsi -
mustega kaasnevat arengut.78 
2009. aastal loodi ELi HKSi foorum, et 
luua liikmesriikide pädevatele asutus -
tele platvorm nende ELi HKSi rakenda -
mist puudutava teabe vahetamiseks. 
ELi HKSi foorumi eesmärgid hõlmavad 
ELi HKSi vastavusahela protseduuride 
nõuetekohast toimimist, liikmesriikide 
abistamist ELi HKSi vastavusnõuete 
ja -protseduuride rakendamisel ning 
liikmesriikide pädevate asutuste vahe -
lise tiheda ja mõjusa koostöö edenda -
mist. ELi HKSi foorum oli üks peamisi 
mehhanisme, millega komisjon püüdis 
tagada, et ELi HKSi alase teabe vahetus 
oleks tõhus  – see on äärmiselt oluline 
parimate tavade jagamise ja ELi HKSi 
haldamise parandamise seisukohast.
79 
ELi HKSi teises etapis tegutses foo -
rumis neli rakkerühma. Foorumis 
arutatavat ja koostatavat teavet jagati 
kõikidele pädevatele ametiasutustele 
kättesaadavas veebipõhises süsteemis. 
Rakkerühmade protokollide ja pädeva -
te asutustega tehtud vestluste põhjal 
leidis kontrollikoda, et hoolimata ELi 
HKSi foorumis osalemise tähtsusest, 
osalesid liikmesriigid selles vähe (kesk -
miselt alla kuue pädeva asutuse  
kogunemise kohta) ja ainult väga 
vähesed pädevad asutused (tavaliselt 
samad) osalesid regulaarselt rakkerüh -
ma koosolekutel. See vähendas päde -
vate asutuste vahelisi võimalusi teavet 
jagada – mis on ELi HKSi eesmärkide 
saavutamise tagamisel keskse tähtsu -
sega element.81 Heitkoguste vähendamise 
ühikud (HVÜd) luuakse 
heitkoguste vähendamise 
ühisrakenduse projektidega, 
THVd on tõendatud 
heitkoguste vähendamise 
ühikud, mis luuakse puhta 
arengu mehhanismi 
projektidega.
42 Tähelepanekud
ELi HKSi karistuste 
kohaldamise riikliku 
rakendamise korras ja 
rahvusvaheliste ühikute 
tagastamise praktikas leiti 
teatavaid puudusi
80 
ELi HKSi direktiiviga kooskõlas kehtes -
tavad ja rakendavad liikmesriigid ELi 
HKSi õigusaktide rikkumiste menetle -
miseks siseriiklikud eeskirjad. ELi HKSi 
direktiivis sätestatakse ka kogu ELi 
hõlmav spetsiaalne trahv heitkoguste 
ületamise puhul, ilma et see mõjutaks 
täiendavaid karistusi, mida liikmes-
riigid võivad kehtestada. Trahvi suurus 
on 100 eurot iga CO2e tonni kohta, 
mille puhul käitaja ei ole saastekvoo -
te tagastanud. Kuna trahvi suurus on 
saastekvootide turuhinnast märkimis -
väärselt suurem, peaks see toimima 
tõhusa stiimulina, et käitised järgiksid 
ülemmäära ja tagastaksid piisaval 
hulgal kvoote. Kontrollikoda märgib, 
et käitajatele kehtestatud ELi ülese 
kohustuse puhul (tagastada tõendatud 
heitkoguste puhul nõutavad saaste -
kvoodid iga aasta aprillis kehtestatud 
tagastamiskuupäevaks) on ELi HKSi 
nõuetele vastavuse määr väga kõrge 
(ELi tehingulogis avalikult kättesaada -
va teabe kohaselt 99%) Komisjonil ei 
ole õigust karistusi kehtestada; see on 
liikmesriikide ülesanne.Liikmesriikide karistussätete 
rohkus ei pruugi tagada 
käitajatele võrdseid tingimusi
81 
Kontrollikoda leidis, et liikmesriigid 
olid lisaks direktiiviga kehtestatud 
„100-eurosele” trahvile oma vastavates 
riiklikes õigusaktides määranud kind -
laks erinevat liiki rikkumised, mida oli 
võimalik tuvastada ja seejärel nende 
puhul karistusi määrata trahvide või 
muude meetmetega (nt loa tühista -
mine või ajutiselt peatamine). Tabel  
sisaldab mitteammendavat loetelu 
mõningates auditeeritud liikmes-
riikides riiklikul tasandil määratletud 
rikkumistest ja nendele kehtivatest 
trahvidest:
82 
Trahvide aluseks olevate rikkumiste 
liigid ja vastavad trahvisummad või ka -
ristused on liikmesriikide vahel vägagi 
erinevad. Kontrollikoda leiab, et selline 
ühtlustamata praktika võib negatiivselt 
mõjutada osalejate võrdseid tingimusi.
43 Tähelepanekud
Mitteammendav loetelu mõningates auditeeritud liikmesriikides riiklikul tasandil 
määratletud rikkumistest ja nendele kehtivatest trahvidest
LiikmesriikRikkumised
(mittetäielik)Trahvid € 
(£ Ühendkuningriigis)
Minimaalne–  
maksimaalneVangistus (kuudes)  
Minimaalne–  
maksimaalne
SaksamaaLoata tegevus
5–50  000 E.K. Käitisega seotud muutustest mitteteatamine
Muu (5)
HispaaniaLoata tegevus
50 001–2  000  000 E.K.Käitise olemuse, toimimise ja suuruse mis tahes muutustest, mis mõ -
jutavad oluliselt heitkoguseid või tingivad seires muudatuste tegemist, 
teavitamise kohustuse mittetäitmine
Tõendatud aastaheite aruande mitteesitamine 
Saastekvootide kohaldamisel tahtlikult teabe mitteavaldamine või 
muutmine
Tõendaja mittelubamine käitisesse
Käitaja isiku või elukohaga seotud muudatustest teavitamise kohustuse 
mittetäitmine10 001–50  000 E.K.
PrantsusmaaLoata tegevus 0–150  000 0–24
Seire- ja aruandluskohustuste rikkumine0–75  000 0–6Käitisega seotud muutustest mitteteatamine
Itaalia (2010)Loata tegevus 25 000–250  000
E.K. Varasemate andmete mitteesitamine 2500–25  000
Sulgemisest mitteteatamine 1000–100  000
ÜhendkuningriikLoata tegevus
0Kiirmenetluse käigus 
süüdimõistmisel 
5000 ja süüdistuse 
esitamisele järgneva 
süüdimõistmise puhul0–24Seire- ja aruandluskohustuste rikkumine
Käitisega seotud muutustest mitteteatamine
Muud rikkumised, sh väära või eksitava teabe kasutamineTabel
Allikas: asjaomaste liikmesriikide poolt teises etapis vastavalt artiklile 21 koostatud aruannetest pärinev teave.
44 Tähelepanekud
Liikmesriikidepoolse karistuste 
kohaldamise kohta puudus 
konsolideeritud teave
83 
Enamikus auditeeritud liikmesriikides 
(v.a Saksamaa ja Ühendkuningriik) 
puudus ajakohastatud teave ELi-üleste 
karistuste ja täiendavate riiklike karis -
tuste rakendamise ja tulemuste kohta. 
Teises etapis algatatud ja edukalt ra -
kendatud (st kui makse oli kinnitatud) 
karistusmenetluste arvu kohta käiv 
teave ei olnud täielik. Kontrollikoda 
märkis, et liikmesriikidel tuli ELi HKSi 
karistuste edukaks rakendamiseks 
sageli silmitsi seista omaenda õigus- ja 
haldussüsteemi piirangutega. Pädeva -
tel asutustel puudusid sageli volitu -
sed ise karistuste kehtestamiseks (nt 
Itaalia) või pidid nad ootama pikkade 
kohtumenetluste ja edasikaebuste tu -
lemusi (nt Saksamaa). See võis vähen -
dada pädevate asutuste innukust uute 
karistusmenetluste algatamisel. Lisaks 
ei toeta karistuste rakendamise kohta 
põhjaliku aruandluse puudumine selli -
se süsteemi hoiatavat mõju.
84 
Kontrollikoda leidis veel, et komisjon ei 
tee ELi HKSi rakendamise üle järele -
valve tegemise eesmärgil ELi HKSile 
suunatud ülevaadet riiklikest karis -
tustest ega kogu statistikat karistuste 
rakendamise kohta kogu ELis.85 
Kokkuvõttes ei olnud kontrollikojal 
võimalik hinnata liikmesriikidepoolset 
karistusmenetluste kohaldamist, kuna 
liikmesriikide ja ELi tasandil puudus 
konsolideeritud teave.
Rahvusvaheliste ühikute 
tagastamist puudutavad 
küsimused
86 
Heitkoguste vähendamise ühisraken -
duse projektide ja puhta arengu meh -
hanismi projektidega saadud ühikute 
(täiendava taustteabe saamiseks vt 
lisa I osa ) kasutamise või tagastamise 
protsentuaalne ülemmäär oli liikmesrii -
giti erinev, kuid need olid kehtestatud 
teise etapi vastavates riiklikes jaotus -
kavades. Kui pädevad ametiasutused 
lubavad mõnel käitajal ületada neile 
kehtestatud rahvusvaheliste ühikute 
kasutamise ülemmäära, võib see ne -
gatiivselt mõjutada käitajate võrdseid 
tingimusi. Kontrollikoja uuritud 150 
juhtumist 6%82 puhul ületasid käitajad 
projektidega saadud rahvusvaheliste 
ühikute kasutamisele seatud riiklikku 
protsentuaalset ülemmäära. 8. sel -
gituses  esitatakse nende juhtumite 
täpsemad üksikasjad.82 Prantsusmaa (viis juhtumit), 
Kreeka (kolm juhtumit) ja 
Ühendkuningriik (üks juhtum). 
Käitajate jaoks oli rahaliselt 
kasulik tagastada Kyoto 
protokolli projektiühikud 
Euroopa Liidu saastekvootide 
asemel, eriti teise etapi lõpu 
poole, kui need olid ELi 
saastekvootidest palju 
odavamad. Rahvusvaheliste 
ühikute kasutamine ELi HKSi 
nõuete järgimiseks oli 
kolmandas etapis piiratud. 
Sellest tulenevalt suurenes 
nende kasutus teise etapi 
lõpupoole plahvatuslikult  – 
vt lisa joonis .
45 Tähelepanekud 8. selgitusRahvusvahelisi ühikuid tagastati liiga palju
Teises etapis määrati projektidega saadud rahvusvaheliste ühikute tagastamisele ülemmäär (protsent käitisele 
antud kõikidest saastekvootidest).
Prantsusmaal ei kajastunud EUTLis, et perioodil 2008–2010 uuritud 20 käitise hulgast viiele anti pärast toot -
mise suurenemist rohkem saastekvoote. Saastekvootide hulga suurenemisega kaasnes ka võimalus tagastada 
rohkem rahvusvahelisi ühikuid. Käitaja ka kasutas seda võimalust. Kuna liikmesriigid aga ei teavitanud komis -
joni tootmise suurendamisest ja sellega kaasnevatest uute osalejate reservist jagatavatest saastekvootidest, 
ületas Prantsusmaa talle eraldatud 13%-se rahvusvaheliste ühikute kasutamise ülemmäära (kontrollikoja poolt 
EUTLi andmete põhjal tehtud arvutused).
Ühendkuningriigis leidis kontrollikoda ühe tagastatavate rahvusvaheliste ühikute ülemmäära ületamise juh -
tumi. Kui käitaja sulges ühe oma käitistest (millele olid saastekvoodid juba eraldatud), andsid ametiasutused 
käitajale loa säilitada kõik suletud käitisele antud kvoodid, millele lisandusid rahvusvahelistest projektidest 
saadud saastekvoodid (maksimaalselt 8%), ühte oma teise käitisesse. Kontrollikoja arvutuste kohaselt tagastas 
ülekantud saastekvoodid saanud käitis lubatud 8%-lisest ülemmäärast rohkem projektidest saadud ühikute 
kujul eraldatud kvoote. Kontrollikoda leidis, et käitaja oli suletud käitise töömahu säilitanud vaid osaliselt ja 
kandnud selle allesjäänud käitisesse üle. Kuna käitaja võis projektiühikuid tagastada vastavalt eraldatud kvoo -
tide koguhulgale, ületas ta ülemmäära. Kontrollikoda leidis, et selline praktika võib põhjustada sama sektori 
käitajate erinevat kohtlemist.
46
 Järeldused 
ja soovitused
87 
ELi HKS on ELi kliimapoliitika nurga -
kivi ja seda tuuakse sageli eeskujuks 
mujal maailmas loodavatele kliima -
muutuste poliitikatele ja heitkogus -
tega kauplemise süsteemidele. See 
alates 2005. aastast kasutusel olev ja 
järk-järgult parandatud innovatiivne 
süsteem on oma rakendamise kolman -
das etapis. Turupõhise süsteemina ei 
ole ELi HKSi eesmärk üksnes ülemmää -
rakohane heitkoguste vähendamine, 
vaid ka CO2 hinnakujundusmehhanismi 
kehtestamine Euroopa tasandil. Kõr -
gem hind loob suurema stiimuli vähe -
se CO2-heitega tehnoloogiasse inves -
teerimiseks83. ELi HKSi plaanipäraseks 
toimimiseks tuleb tagada ka süsteemi 
terviklikkus ja korrektne rakendamine. 
Varasemad juhtumid, sh saastekvooti -
de väidetavad vargused ja käibemaksu 
nn karussellpettused, tõendavad veel -
gi vajadust valvsuse järele.
88 
Seepärast hinnati auditis ELi HKSi 
haldamise asjakohasust, uurides, kas 
ELI HKSi terviklikkuse kaitsmiseks 
loodud raamistik oli ELi HKSi heaks 
toimimiseks piisavalt töökindel ning 
kas ELi HKSi rakendati teises etapis 
korrektselt.
89 
Kokkuvõttes järeldas kontrollikoda, et 
ELi HKSi komisjoni- ja liikmesriikide -
poolne haldamine ei olnud kõigis 
aspektides asjakohane. Haldamist ta -
kistasid teatavad probleemid, mis olid 
seotud süsteemi terviklikkuse kaitsmi -
seks loodud raamistiku töökindlusega 
ja ELi HKSi teise etapi rakendamises 
tekkinud puudustega.90 
Kuigi turu terviklikkuse kaitsmiseks 
loodud raamistikku on finantsinstru -
mentide turgude direktiivi ja turukuri -
tarvitamise direktiivi kohaselt suurema 
osa saastekvootide turule hetke -
tehingute lisamisega oluliselt paran -
datud (punktid 14–17), tuleb käsitleda 
mitut puudust, et muuta raamistik 
piisavalt usaldusväärseks ja soodusta -
da investorite usaldust, et võimendada 
ELi HKSi kasutust keskkonnapoliitika 
vahendina.
91 
Auditis leiti, et kohustuslike kauple -
jate, kahepoolse börsivälise hetke -
tehingutega kauplemise ja väiksemate 
turuosalistega seotud heitkogustega 
kauplemise turu reguleerimises ja 
järelevalves on endiselt probleeme 
(punktid 18–21), kuigi heitkoguste 
saastekvoodid muudeti finantsinstru -
mentideks. Kuigi register tsentralisee -
riti 2012.  aastal, puudub ELi tasandil 
heitkogustega kauplemise turust 
ülevaade ning riiklike finantssektori 
järelevalveasutuste ja komisjoni vaheli -
se koostöö menetlused ei ole piisavalt 
selged (punktid 22–24). Seetõttu on 
oht, et potentsiaalselt tõsiste taga -
järgedega turumoonutusi või kõrvale -
kaldeid ei hallata nõuetekohaselt.83 Euroopa Komisjoni 
kliimameetme „ELi 
heitkogustega kauplemise 
süsteem (ELi HKS)” teabeleht, 
kättesaadav aadressil  
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
47 Järeldused ja soovitused
1. soovitus
Komisjon peaks turu terviklikkuse 
edaspidiseks parandamiseks lahen -
dama heitkogustega kauplemise turu 
reguleerimises ja järelevalves püsivad 
probleemid. Komisjon peaks:
a) finantsinstrumentide turgude di -
rektiivi ja turukuritarvituse määru -
se tulevikus tehtavate asjaomaste 
muudatuste kontekstis analüüsima 
heitkogustega kauplemise turul 
tegutsevate kohustuslike kauple -
jatele ja väiksematele osalejatele 
kehtestatud regulatiivsete eran -
ditega seotud võimalikke riske, 
otsustamaks milliseid meetmeid 
nende käsitlemiseks vajatakse;
b) tagama, et muutuvas heitkogus -
tega kauplemist käsitlevas ELi 
finantsturgude regulatsioonis 
(nt finantsinstrumentide turgu -
de direktiiv ja turukuritarvituse 
määrus) tehtaks heitkogustega 
kauplemise turu puhul piisavat ELi 
tasandi järelevalvet;
c) tõhustama regulatiivse koostöö 
mehhanisme, et tagada turu parem 
järelevalve.
92 
Kontrollikoda on arvamusel, et saaste -
kvootide õigusliku definitsiooni 
täpsustamine võiks tõenäoliselt ELi 
HKSi turu toimimisele kasulikult mõ -
juda (punktid 1–27). Heitkogustega 
kauplemise turu likviidsuse tagab turu 
usaldusväärsus ning eelkõige peavad 
seda usaldama investoritest kauplejad, 
kellel puudub sellel turul osalemise 
kohustus. Saastekvootide tagatistega 
koormamise süsteemi loomise ja kaitse 
osas suurema selguse andmine võib 
samuti kaasa aidata turu paremale 
toimimisele (punkt 28).2. soovitus
Saastekvootide õiguslikku seisundit tu -
leb veelgi täpsustada, et aidata kaasa 
stabiilsuse ja usalduse kindlustamisele.
Selles kontekstis peaks komisjon 
analüüsima eeliseid, mida annaks 
saastekvootide ELi-ülene omandiõigu -
sena käsitlemine, ning uurima, kuidas 
luua mehhanism tagatiste kiireks 
registreerimiseks.
93 
Liidu register on ELI HKSi andmete 
salvestamise ja esitamise ning ELi HKSi 
turu terviklikkuse tagamise põhiline 
vahend. Suurte summade ja paljude 
erinevate osalejate tõttu on registril 
kõrge riskiprofiil (punktid 29–31). Turu 
ELi tasandil kindlustamiseks ja turgu 
mõjutanud varasemate turvaintsiden -
tide tõttu tuleb riskihaldamise menet -
luste suhtes rakendada ühtlustatud 
lähenemisviisi. Registri turvalisust on 
ELi HKSi teises etapis oluliselt paranda -
tud (punkt 32). Enamikus auditeeritud 
liikmesriikides ei ole ELi HKSi kontode 
avamise kontrollimise, tehingute jälgi -
mise ja reguleerivate asutuste vahelise 
koostöö menetlused piisavalt usaldus -
väärsed (punktid 33–38). Kuna komis -
jon ei saa andmekaitsenõuete tõttu 
piisavat tehingute järelevalvet teha, 
kujutab see endast olulist puudujääki 
järelevalves. Registri arendamine ja 
pidamine on komisjonile olnud keeruli -
ne projekt, mille elluviimist pärssisid 
sisekoordineerimise probleemid ja 
ressursside nappus (punktid 39–41).
48 Järeldused ja soovitused
3. soovitus
ELi HKSi põhiteabe käsitlemissüstee -
mide teatavaid aspekte (ELi register 
ja sellega seotud menetlused) tuleks 
veelgi täiustada.
Komisjon peaks:
a) uurima, kuidas oleks võimalik 
piiriülest tehingute seiret mõjusalt 
ELi tasandil teha ja koordineerida, 
et vähendada kuritarvitamise ja 
pettuste riski;
b) määratlema asjakohased meet -
med, et tõhustada turvalisuse ja 
terviklikkusega seotud riskide 
vähendamiseks loodud rangema -
te kontode avamise kontrollide 
raamistikku ja edendada liikmesrii -
kide parimaid tavasid, ning tagama 
nende rakendamise kogu ELis;
c) kehtestama vastavates komisjoni 
talitustes IT ja ärialaste ülesannete 
lahususe tagamiseks nõuetekoha -
se struktuuri ja tagama registrisüs -
teemi hea toimimine.
Liikmesriigid peaksid:
d) rakendama 3. soovituse punktis b  
määratletud kontrolle; ja
e) parandama liidu registri eest vas -
tutavate ametiasutuste ja muude 
pädevate asutuste (eriti rahapesu 
andmebüroode ja õiguskaitse -
asutuste) vahelist koostööd.94 
Kontrollikoda järeldab, et ELi HKSi 
rakendamist mõjutasid teises etapis  
olulised puudused. Liikmesriigid 
rakendasid ELi HKSi direktiivi erine -
valt (punkt 47). Liikmesriikidepoolses 
kontrolliraamistiku rakendamises oli 
puudusi. Heitkoguste seire-, aruandlus- 
ja kontrollisüsteeme ei olnud piisa -
valt hästi rakendatud ja ühtlustatud 
(punktid 48–60). Pädevad asutused 
ei kontrollinud nimelt piisavalt kont -
rollijate tehtud tööd ja tegid käitiste 
tasandil vaid piiratud arvul kohapeal -
seid kontrolle. Osa liikmesriikidest ei 
esitanud kõiki nõutavaid aruandeid ELi 
HKSi toimimise kohta (punktid 61–63).
49 Järeldused ja soovitused
4. soovitus
Liikmesriikidepoolses kontrolliraa -
mistiku rakendamise teises etapis 
kontrollikoja poolt tuvastatud puudusi 
tuleb käsitleda muudetud raamistiku 
rakendamisel kolmandas etapis.
Komisjon peaks:
a) otsustama, kas järelevalve- ja aru -
andlusraamistikku tuleks täienda -
vaid muudatusi teha, et tugevdada 
heitkoguste seiret, aruandlust ja 
tõendamist;
b) nõudma pädevatelt asutustelt 
kontrolliraamistiku kvaliteedi 
kohta kindluse saamiseks jõusta -
mispraktika parandamist.
Liikmesriigid peaksid:
c) rakendama seire, aruandluse ja 
tõendamistegevuse puhul ühtlus -
tatud ja mõjusaid kontrolliraamis -
tikke, sh kohapealseid kontrolle;
d) tagama tõendamisprotsessi kva -
liteedi parandamiseks pädevate 
asutuste ja akrediteerimisasutuste 
vahel parema koordineerimise ja 
teabevahetuse;
e) esitama komisjonile õigeaegselt 
direktiiviga ettenähtud iga -aasta -
sed aruanded; ja
f) regulaarselt avaldama aruandeid 
ELi HKSi rakendamise ja tulemuste 
kohta, et suurendada käitajate ja 
turuosaliste jaoks läbipaistvust.95 
Kontrollikoda leidis, et liikmesriikide 
rakendustegevusega seotud komisjoni 
suunised ja järelevalve olid ELi HKSi 
teises etapis puudulikud. Kontrollikoda 
leidis, et komisjon otsus kasutada teise 
etapi piirmäärade arvutamise aluse -
na PRIMES -mudelit ja võtta nende 
arvutamiste alusaastaks 2005, ei olnud 
läbipaistev, ning see tekitas liikmesrii -
kides ebamõjusust ja teise etapi riiklike 
saastekvootide jaotuskavade etteval -
mistamise ja hindamise läbipaistma -
tust (punktid 65–67). Kättesaadavate 
dokumentide puudumisel ei olnud 
kontrollikojal võimalik järeldada, et 
komisjoni poolt riiklike saastekvootide 
jaotuskavade hindamiseks tehtud töö 
oleks kõikide valitud liikmesriikide 
puhul olnud võrdselt üksikasjalik ja 
terviklik (vt punktid 68 ja 69).
50 Järeldused ja soovitused
96 
ELi HKSi kui turupõhise mehhanismi 
iseloomust tulenevalt peab selle raken -
damise ja toimimise kohta regulaarselt 
üksikasjalikku ja asjakohast teavet 
avaldama. Kuigi avalikkusele on kätte -
saadaval palju teavet, ei avaldanud ko -
misjon selle teabe üht olulist osa – ELi 
HKSi direktiivis nõutavat iga -aastast 
rakendusaruannet (vt punktid 71 ja 72). 
Liikmesriikidevaheline koordinatsioon 
ja teabevahetus on samuti olulise 
tähtsusega. Komisjonil on olnud piira -
tud roll ELi HKSi liikmesriikidepoolse 
rakendamise põhikontrollide ühtlusta -
mise tagamisel (punktid 73–76). Teabe 
jagamiseks loodi erinevaid foorumeid 
ja töörühmi, kes pakkusid liikmes -
riikidele olulist tuge. Nende mõju oli 
aga liikmesriikide suhteliselt vähese 
osaluse tõttu teataval määral piiratud 
(punktid 77–79).
5. soovitus
Kolmandas etapis tuleks ELi HKSi 
rakendamisega seotud suuniseid ja 
teavet parandada. Komisjon peaks:
a) parandama oma järelevalvet 
liikmesriikide tehtava rakendamise 
üle, et määrata kindlaks suuremat 
ühtlustamist vajavad valdkonnad; 
ja
b) avaldama regulaarselt ELi HKSi ra -
kendamise kohta nõutava aruande, 
mis käsitleb konkreetselt ühtlus -
tamatuse ja selle põhjustatud 
riskidega seotud probleeme.Liikmesriigid peaksid:
c) tagama, et pädevate asutuste esin -
dajad osalevad regulaarselt kohtu -
mistel ning vahetavad rakendami -
sega seotud küsimustega seotud 
teavet, kogemusi ja teadmisi.
97 
Käitajatele kehtestatud ELi-ülese 
kohustuse puhul (tagastada igal aastal 
tõendatud heitkoguste jaoks nõutavad 
saastekvoodid) on ELi HKSi nõuetele 
vastavuse määr väga kõrge. Kontrolli -
koda täheldas siiski, et liikmesriigid 
olid kehtestanud suurel hulgal muude 
rikkumiste karistussätteid, mis võib ne -
gatiivselt mõjutada käitajate võrdseid 
tingimusi (punktid 81 ja 82). Kontrolli -
kojal ei olnud võimalik hinnata liikmes -
riikide erinevate karistussüsteemide 
mõjusust, kuna liikmesriikide ja Euroo -
pa tasandil puudus konsolideeritud 
teave. Karistuste tõhusat rakendamist 
takistasid vahetevahel liikmesriikide 
õigus- ja haldussüsteemide piirangud 
(punktid 83–85). Lisaks rakendasid 
liikmesriigid rahvusvaheliste ühikute 
tagastamise eeskirjade puhul erinevaid 
tavasid (punkt 86). Need probleemid 
avaldavad tõenäoliselt mõju käita -
jatele kehtima pidanud võrdsetele 
tingimustele.
51 Järeldused ja soovitused
6. soovitus
ELi HKSiga seotud karistuste rakenda -
mine tuleks muuta läbipaistvamaks. 
Liikmesriikide ja ELi tasandil peab 
olema võimalik saada kaasajastatud ja 
täpset teavet karistusmeetmete raken -
damise ja tulemuste kohta, ning komis -
jon peaks tegema paremat järelevalvet 
ELis kasutatava jõustamispraktika ja 
riiklike karistuste järjepideva kohalda -
mise üle.
Komisjon peaks:
a) tagama, et liikmesriikidel oleks 
kaasajastatud teave kõikide karis -
tuste (ELi ja riiklikud) kohaldamise 
kohta, ning koostama asjaomastes 
asutustes läbipaistvuse suurenda -
miseks asjakohased ettepanekud 
ja suunised.Liikmesriigid peaksid:
b) riiklikul tasandil kehtestatud 
karistusi ja direktiivis sätestatud 
karistust järjekindlalt rakendama; 
ja
c) rakendatud karistuste kohta kaas -
ajastatud ja täpset teavet omama.
I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Augustyn KUBIK, võttis käesoleva aru -
ande vastu 15. aprilli 2015. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

52
 Lisa
Taustteave
I OSA. Rahvusvaheline heitkogustega kauplemise raamistik
1. Teadlased on valdavalt seisukohal, et inimtegevuse tagajärjel tekkivatel ja atmosfääri paisatavatel kasvu -
hoonegaasidel on ülemaailmset soojenemist põhjustavale ja kliimasüsteemi mõjutavale kasvuhooneefektile 
otsene mõju. Teadlaste leiavad samuti, et kui maakera keskmine temperatuur tõuseb rohkem kui 2°C võrrel -
des industriaalajastule eelnenud ajajärgu temperatuuriga, on palju suurem oht, et ülemaailmses keskkonnas  
võivad toimuda ohtlikud või isegi katastroofilised muutused. Seetõttu soovitab rahvusvaheline üldsus heit -
koguste vähendamise abil hoida ülemaailmne soojenemine alla 2°C1.
2. Euroopa Liit on kliimamuutusega toimetulemise meetmete kaudu võtnud rahvusvahelise juhtrolli. EL on  
1997. aasta Kyoto protokolliga (vt selgitus ) võtnud endale kohustuse vähendada kasvuhoonegaaside heit -
koguseid 1992.  aasta ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni tasemeni, millega kehtestatakse kliimamuutu -
se vastu võitlemise valitsustevaheliste jõupingutuste üldine raamistik.Lisa
Selgitus. Kyoto protokoll
Kyoto protokoll  võeti vastu 11. detsembril 1997 Kyotos Jaapanis ja see jõustus 16. veebruaril 2005. Proto -
kolliga on ühinenud 188 riiki ja üks piirkondlik majandusintegratsiooni organisatsioon (Euroopa Liit). ÜRO 
kliimamuutuste raamkonventsiooni osalistest ei ole ainult Ameerika Ühendriigid protokolli ratifitseerinud. 
Protokolliga kehtestati 37 tööstusriigile ja Euroopa Liidule eesmärk: siduv kohustus vähendada kasvuhoone -
gaaside heitkoguseid 1990. aastaga võrreldes keskmiselt 5% viieaastase perioodi jooksul (2008–2012). Kyoto 
protokolliga võeti nende eesmärkide saavutamiseks kasutusele kolm turupõhist mehhanismi: heitkogustega 
kauplemine, puhta arengu mehhanism ja ühisrakendus.
3. Komisjoni pikaajaline kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise tegevuskava näeb ette heitkoguste  
80%-lise vähendamise aastaks 20502. 23. oktoobril 2014 võttis ülemkogu vastu kliima- ja energiapoliitika 
raamistiku 2030 ja kinnitas ELi siduva eesmärgi vähendada liidus 2030. aastaks kasvuhoonegaaside heit -
koguseid 1990. aastaga võrreldes vähemalt 40%3. ELi HKSil on nende eesmärkide saavutamisel jätkuvalt 
keskne roll.
1 Vt ÜRO Keskkonnaprogrammi ja Maailma Meteoroloogiaorganisatsiooni poolt 1988.  aastal loodud valitsustevaheline kliimamuutuste rühm  
(www.ipcc.ch ).
2 Konkurentsivõimeline vähese süsinikdioksiidi heitega majandus aastaks 2050 – edenemiskava, KOM(2011) 112 (lõplik), 8.3.2011.
3 Euroopa Ülemkogu 23.-24. oktoobri 2014. aasta järeldused kliima- ja energiapoliitika raamistiku kohta aastani 2030, SN 79/14.
53 Lisa
II OSA. Pakkumine ja nõudlus ELi HKSis teises etapis (2008–2012)
4. 2008.  aasta paiku alanud majanduskriis vähendas oluliselt tööstustegevust ja heitkoguseid4. Nõudlus saaste -
kvootide järele oli teises etapis seetõttu oodatust väiksem, mis tekitas turul saastekvootide ülepakkumise (vt 
joonis ) ja mõjutas CO2 hinda, mis vähenes ca 22 eurolt 5 eurole perioodil teise etapi algus 2008. aastal kuni 
teise etapi lõpp 2012. aastal.Lisa
II etapp: ülepakkumineII etapp: tõendatud heitkogused
II etapp: tagastatud Kyoto ühikudII etapp: enampakkumisele pandud saastekvoodidII etapp: tasuta eraldatud saastekvoodidPakkumine1 000 heitkoguste ühikut - kt CO2-ekvivalenti
NõudlusÜlepakkumine442 2831 047 9451 779 687
9 709 851 9 999 310Joonis. Pakkumine, nõudlus ja ülepakkumine ELi HKSi teises etapis (2008–2012)
Allikas: Euroopa Keskkonnaameti poolt ELi HKSi andmete järgimise veebisaidil paiksete käitiste kohta (juunis 2014) avaldatud teabe Euroopa 
Kontrollikoja tehtud analüüs.
4 Komisjon (aruanne „CO2-turu olukord 2012. aastal” (COM(2012) 652, (final)) ja muud olulised allikad (nt Maailmapanga 2013. aasta aruanne 
„Süsinikdioksiidi hinna kujundamise algatuste kaardistamine”) on tuvastanud seose majanduskriisi ja heitkoguste vähenemise vahel.
54 Lisa
III OSA. Saastekvootide ülepakkumise vähendamise ja tuleviku perspektiivide arutelud
5. ELi HKSi edasiste muutuste ja pärast 2020. aastat tehtava struktuurireformi alased arutelud jätkuvad. Teises 
etapis ei olnud süsteemil piisavalt paindlikkust, et kohaneda muutuva majandusliku olukorra, saastekvootide 
vähenenud nõudluse ja kasvava ülepakkumisega. Komisjon täheldas, et see vähendas süsteemi mõjusust. 
Komisjon leiab samuti, et kõrgema turuhinnaga loodaks suurem stiimul vähese süsinikdioksiidiheitega 
tehnoloogiasse investeerimiseks5. ELi HKSi saastekvootide ülepakkumise mõju vähendamiseks (komisjoni 
andmete kohaselt peaaegu 2 miljardit kvooti kolmanda etapi alguses6) (vt ka joonis) ja CO2 hinnasignaali 
tugevdamiseks esitas komisjon 2012.  aastal ettepaneku saastekvootide enampakkumisel müümise ajutiseks 
edasilükkamiseks kolmandas etapis. 900 miljoni saastekvoodi müük lükataks edasi kuni aastateni 2019-
2020. Müügi edasilükkamine ei vähendaks kasutatavate saastekvootide üldist hulka, vaid sellega muude -
taks nende jaotamist konkreetsel perioodil. Parlament ja nõukogu võtsid selle seadusandliku ettepaneku 
vastu 2013.  aastal.
6. Komisjon leidis, et ülepakkumise probleemi lahendamiseks ja süsteemi keskkonnamõju suurendamiseks 
tuleb leida jätkusuutlik lahendus pakkumise ja nõudluse vahelise tasakaalu leidmiseks. Seepärast tegi ko -
misjon 2014.  aasta jaanuaris ettepaneku (koos 2030.  aasta kliima- ja energiapaketi ettepanekuga7) ELi HKSi 
struktuurireformi meetmete kohta, millega võetaks alates 2021.  aastast kasutusele turustabiilsusreserv, et 
lahendada tekkinud saastekvootide ülepakkumise probleem ja parandada süsteemi paindlikkust suurema -
tele šokkidele, kohandades automaatselt enampakkumisele pandavate saastekvootide pakkumist. Seadus -
andlikku ettepanekut arutatakse nõukogus ja Euroopa Parlamendis.
5 Euroopa Komisjoni kliimameetme „ELi heitkogustega kauplemise süsteem (ELi HKS)” teabeleht, kättesaadav aadressil  
http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_en.pdf
6 Euroopa Komisjoni kliimameetmete peadirektoraat ( http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm ).
7 COM(2014) 15 (final), 22.1.2014, „Kliima- ja energiapoliitika raamistik ajavahemikuks 2020–2030”.Lisa
55
V
Saastekvootide turu terviklikkuse parandamiseks 
tuleks vajaduse korral tegelda kõigi kõnealuse turu 
reguleerimise ja järelevalvega seotud oluliste lahen -
damata küsimustega. ELi meetmete vajalikkuse ja 
tõhususe tagamiseks hindab komisjon oma poliitika 
ja ettepanekute mõju igas etapis, alates ettepaneku 
tegemisest kuni selle rakendamise ja läbivaatami -
seni. Hiljuti vastu võetud heitkogustega kauplemise 
turgu käsitlevate reguleerimise ja järelevalve eeskir -
jade  – mille rakendamine praegu käib  – hindamine 
võib toimuda aruannete raames, mille komisjon esi -
tab Euroopa Parlamendile ja nõukogule 2019.  aasta 
finantsinstrumentide turgude II direktiivi1 artikli 90 
ja turukuritarvituse määruse2 artikli 38 kohaselt.
V a)
Finantsinstrumentide turgude II direktiivi (edaspidi 
„MiFID”) vastuvõtmise ajal analüüsisid komisjon 
ja kaasseadusandjad põhjalikult heitkogustega 
kauplemise turu reguleerimise ja järelevalve võima -
likke riske, mis on seotud kohustuslike kauplejate, 
kahepoolse (börsivälise) hetketehingutega kauple -
mise ja väiksemate turuosalistega. Analüüsi tulemu -
sena on direktiivis hästi tasakaalustatud erandite 
süsteem. MiFIDi artikli 2 lõike 1 punktis e, artikli 2 
lõike 1 punktis j ja artikli 3 lõike 1 punktis e nime -
tatud erandid on tingimuslikud ning nende suhtes 
kohaldatakse regulatiivset järelevalvet ja need ei 
ole tingimata eriomased saastekvootidele, vaid 
kehtivad võrdselt ka kauba tuletisinstrumentide 
suhtes. Erandite põhjused tulenevad MiFIDi kohase 
loa nõudmise otstarbekuse hindamisest (põhimõt -
teliselt investeerimisettevõtete klientide kaitseks 
piiriülestes tehingutes) ja selle proportsionaalsusest 
seoses sellise loa hankimise kuludega võrreldes 
selle eelistega vabastuse saanud isikutele.
1 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. mai 2014. aasta 
direktiiv 2014/65/EL, finantsinstrumentide turgude kohta ning 
millega muudetakse direktiive 2002/92/EÜ ja 2011/61/EL.
2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. aprilli 2014. aasta 
määrus (EL) nr 596/2014, mis käsitleb turukuritarvitusi 
(turukuritarvituse määrus) ning millega tunnistatakse kehtetuks 
Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2003/6/EÜ ja komisjoni 
direktiivid 2003/124/EU, 2003/125/EÜ ja 2004/72/EÜ.Kokkuvõte
II
Euroopa Liidu heitkogustega kauplemise süsteem 
(ELi HKS) on ELi kliimapoliitika nurgakivi. Süstee -
miga on kehtestatud süsinikdioksiidile hind ja 
süsteemis olevatest käitistest pärit heide on vähe -
nenud kavakohaselt: 2012.  aastaks oli see võrrel -
des 1990. aasta tasemega vähenenud 19%.
ELi HKS annab väheste kuludega vajaliku heit -
koguste vähenemise. Ükski teine poliitikameede, 
olgu maksustamine või reguleerimine, ei taga seda 
nii, nagu tagab heitkogustega kauplemine.
ELi HKSi edu on innustanud üle maailma teisigi ja 
komisjon jätkab heitkogustega kauplemise süs -
teemi kui poliitikameetme edendamist.
III
Samal ajal kui kontrollikoda keskendus auditis ELi 
HKSi teisele etapile (2008–2012), on kolmandas 
etapis (2013–2020) tehtud juba palju parandusi 
ja tegeldakse konkreetselt kontrollikoja esitatud 
märkustega. Sellisel kujul toetavad need märkused 
kolmandas etapis juba tehtud muudatusi ja aitavad 
kaasa mõttetööle muudes küsimustes.
IV
Komisjon võtab kontrollikoja järeldused teadmiseks.
Komisjon rõhutab, et ELi HKSi teise etapi haldami -
sel olid takistuseks mõningad selle terviklikkuse 
kaitseks loodud raamistiku töökindlusega seotud 
probleemid. Asjaolu, et ELi HKSi teise etapi raken -
damises oli puudusi, on üks olulisi põhjusi hoolikalt 
järele mõelda, võttes arvesse praegu kolmandas 
etapis rakendatavaid uusi muudatusi ja parandusi.Komisjoni  
vastus
Komisjoni vastus 56
VI c)
Komisjon tunnistab, et teises etapis esines artikli 21 
kohaste aruannete esitamises mõningaid puudusi. 
Tuginedes komisjoni rakendusotsusele 2014/166/
EL, rakendatakse kolmandas etapis nõudeid nüüd 
rangemalt.
VI d)
Komisjon jätkab sagedaste vahetuste koordineeri -
mist liikmesriikidega ja liikmesriikide vahel suure 
osavõtuga kohtumiste (mille tulemused avalda -
takse) ja konsultatsioonide vormis.
VI e)
Komisjon on seisukohal, et ta täidab jätkuvalt olulist 
rolli ELi HKSi rakendamise peamiste kontrollimeet -
mete ühtlustamise juhtimisel õigusraamistiku ning 
toetavate suuniste ja mudelite, samuti asjakohaste 
konverentside, kohtumiste ja konsultatsioonide 
kaudu.
VI f)
Üldteavet ELi heitkogustega kauplemise süsteemiga 
seotud karistuskorra kohta liikmesriikides saadakse 
ELi HKSi nõuete täitmist käsitlevatest komisjoni 
uuringutest liikmesriikides ja komisjoni rakendus -
otsuse 2014/166/EL alusel, millega ajakohastatakse 
süsteemi, mis kohustab liikmesriike esitama igal 
aastal komisjonile artikli 21 kohased aruanded ELi 
HKSi direktiivi rakendamise kohta.
Kolmandas etapis võib iga käitaja kasutada projek -
tidest saadud rahvusvahelisi ühikuid kuni teatud 
piirini, mis määratakse kindlaks komisjoni määruses 
(EL) nr 1123/2013 kehtestatud eeskirjade alusel.
VII 1.
Komisjon nõustub osaliselt soovitustega ning on 
nõus, et kõik heitkogustega kauplemise turu regu -
leerimises ja järelevalves püsivad olulised problee -
mid tuleks lahendada, et parandada vajaduse korral 
turu terviklikkust.
VII 2.
Komisjon nõustub soovitusega ja analüüsib 
saastekvootide õigusliku seisundi täpsustamise 
kasulikkust.V b)
Saastekvootide turu suhtes kohaldatakse finants -
turge käsitlevate ELi õigusaktidega kehtestatud 
järelevalveraamistikku, mida kasutatakse ka kõigi 
ELis kaubeldavate kauba tuletisinstrumentide puhul 
(nt MiFIDi kohane positsioonidest teatamine, turu -
kuritarvituse määruses sätestatud kaugeleulatuvad 
koostöömehhanismid).
Regulatiivse koostöö mehhanismid hakkavad täies 
jõus kehtima alates 2017. aastast.
V c)
ELi CO2-turu analüüs näitab üldiselt, et turg on 
kasvanud ja edasi arenenud hoolimata asjaolust, 
et saastekvootide õiguslikku seisundit ei ole ELi 
tasandil määratletud ja tagatistega seotud huvide 
kaitset seoses saastekvootidega ei ole selge sõnaga 
ette nähtud.
V d)
Tuginedes teises etapis tehtud edusammudele, 
kavatseb komisjon vajadust mööda jätkata liidu 
registri turvalisuse parandamist, et säilitada selle nii 
kõrge tase kui võimalik.
Õigusaktides ei nähta komisjonile ette kohustust 
kontrollida liidu registris tehtavaid toiminguid. 
ELi tasandi järelevalvet Euroopa CO2-turu üle saab 
parandada, et avastada väärkasutusi ja pettusi, kuid 
see küsimus puudutab laiemat teemat kui ainult 
register, milles registreeritakse vaid teave CO2-ühi -
kute füüsiliste üleandmiste, mitte rahalise poole 
kohta.
VI a)
Komisjoni määrused on vastu võetud selleks, et 
parandada veelgi ELi HKSi seire, aruandluse, tõen -
damise ja akrediteerimise tõhusust ja ühtlustamist 
kolmandas etapis.
VI b)
Komisjoni rakendusotsus 2014/166/EL ja sellega seo -
tud selgitav märkus on süsteemi uuesti käivitanud, 
kohustades liikmesriike esitama igal aastal komisjo -
nile artikli 21 kohased aruanded ELi HKSi direktiivi 
rakendamise kohta. Need aruanded on üldsusele 
kättesaadavad Euroopa Keskkonnaameti süsteemi 
ReportNet kaudu.
Komisjoni vastus 57
ühtsesse liidu registrisse. Lõppkokkuvõttes tugev -
dati CO2-turu reguleerimist ja järelevalvet.
15
Komisjon märgib, et kontrollikoda on sõnaselgelt 
sedastanud, et audit ei hõlmanud küsimust, milline 
regulatiivne lähenemisviis oleks kõige sobivam heit -
kogustega kauplemise turu jaoks.
Komisjon leiab, et ülejäänud küsimusi, mida tuleks 
kaaluda seoses täiendavate õiguslike meetmetega, 
peaks uurima, arvestades saastekvootide regulee -
rivat raamistikku, kui need muutuvad 2017.  aastal 
finantsinstrumentideks.
16. Vastus esimesele taandele
Komisjoni ettepanekul võttis nõukogu vastu nõu -
kogu direktiivi 2010/23/EL,3 millega (artiklis 199a) 
nähti ette võimalus kohaldada saastekvootide 
üleandmisel pöördmaksustamise mehhanismi. 
Nimetatud direktiivi kohaldamisaega pikendati 
kuni 31. detsembrini 20184.
16. Vastus kolmandale taandele
Määrus (EL) nr 389/2013 (registrimäärus) ei sisalda 
otsest viidet rahapesuvastase direktiivi materiaal -
õiguslikele sätetele, kuid näeb ette riiklike registrite 
haldajate jaoks ajutise korra, mis põhineb ühtlus -
tatud kontrollide „tunne oma klienti” kogumil ja 
muudel asjakohastel nõuetel, millega kehtestatakse 
selles valdkonnas vahetult kohaldatavad ELi tasan -
dil ühtlustatud õigusnormid.
3 Nõukogu 16. märtsi 2010. aasta direktiiv 2010/23/EL, 
millega muudetakse direktiivi 2006/112/EÜ (mis käsitleb ühist 
käibemaksusüsteemi) seoses pöördmaksustamise valikulise 
ja ajutise kohaldamisega teatavate pettusealdiste kaupade ja 
teenuste tarnete suhtes (EL L 72, 20.3.2010, lk 1).
4 Nõukogu 22. juuli 2013. aasta direktiiviga 2013/43/EL (ELT L 201, 
26.7.2013, lk 4).VII 3.
Komisjon nõustub asjaomaste soovitustega. Regist -
rite süsteemi turvalisus on alates 2012. aastast 
oluliselt paranenud ja komisjon püüab süsteemi 
veelgi parandada aspektides, mille kontrollikoda 
tegi kindlaks.
VII 4.
Komisjon nõustub asjaomaste soovitustega. Kõigi 
ELi HKSis osalevate poolte konkreetseid rolle ja 
kohustusi on täpsustatud komisjoni kolmandaks 
etapiks vastu võetud akrediteerimist ja tõendamist 
ning seiret ja aruandlust käsitlevates määrustes.
VII 5.
Komisjon nõustub asjaomaste soovitustega ja sel -
lega, et teises etapis rakendatud suunised ja teave 
ELi HKSi rakendamise kohta oleksid võinud olla 
paremad. Komisjon leiab, et kolmandaks etapiks on 
olukord oluliselt paranenud.
VII 6.
Komisjon leiab, et ELi HKSi karistussüsteem on 
tõhus. 100 euro suurusel trahvil õhku paisatud CO2 
tonni kohta, mille eest saastekvoote ei ole 30. april -
liks tagastatud, on tugev hoiatav mõju. Seda näitab 
eelkõige väga kõrge nõuete täitmise määr.
Liikmesriigid peaksid olema läbipaistvad karis -
tuste kohaldamisel riigi tasandil ja ka aval -
dama teabe nende käitajate kohta, kes ei täida 
tagastamiskohustust.
Komisjon nõustub asjaomase soovitusega ja peab 
oluliseks liikmesriikide pädevate asutuste vahelist 
läbipaistvust, et säilitada väga kõrge nõuete täit -
mise määr.
Sissejuhatus
2. selgitus
Seoses ELi HKSiga tekkis riske, mis lahendati konk -
reetsete meetmetega. CO2-turul käibemaksu karus -
sellpettuste probleemiga tegelemiseks kasutati 
võimalust, et liikmesriigid kohaldavad pöördmak -
sustamise mehhanismi. Mitu riiklikku registrit olid 
küberrünnakute sihtmärk ning registrite süsteemi 
turvalisus paranes pärast toimingute koondamist 
Komisjoni vastus 58
Proportsionaalsuse põhimõtet arvesse võttes on 
komisjon seisukohal, et arvestades MiFIDi kohase 
loa eesmärke, selle vastavaid kulusid võrreldes eelis -
tega ja regulatiivset koormust, on erandid kohustus -
like ostjate jaoks kõige vähem koormavad vahendid 
soovitud tulemuse saavutamiseks.
Lisaks jääksid vabastatud ettevõtjad hõlmatuks 
turukuritarvituse määrusega.
20
Mis puudutab börsiväliseid tuletisinstrumente, siis 
pannakse Euroopa turu infrastruktuuri määrusega 
teatavatele tuletisinstrumentidega kauplemist alus -
tavatele turuosalistele kohustusi ja sellisena tuleks 
neid reguleerida6.
Paljud uuringud osutavad, et börsiväliste hetke -
lepingute kliirimata mahud moodustasid 2010. aas -
tal umbes 1%. Viimase aja turuarengut käsitlevate 
olemasolevate andmete analüüs toetab järeldust, et 
see osa on praegu tõenäoliselt veelgi väiksem7.
Lisaks on puhtalt kahepoolsed börsivälised tehin -
gud jätkuvalt hõlmatud turukuritarvituse määruse 
reguleerimisalaga, milles märgitakse sõnaselgelt, 
et määrust „kohaldatakse artikli 2 lõigetes 1 ja 2 
osutatud finantsinstrumentidega seotud tehingute, 
korralduste või tegevuse suhtes olenemata sellest, 
kas tehing tehakse, korraldus antakse või tegevus 
toimub kauplemiskohas”.
5 Börsiväliseid tuletisinstrumente, keskseid vastaspooli 
ja kauplemisteabehoidlaid käsitleva määruse (määrus (EL) 
nr 648/2012) täisnimetus.
6 Peaaegu kõigis vastukajades Euroopa 
Väärtpaberiturujärelevalve konsultatsioonidele seotud 
kavandatavate kliirimiskünniste kohaldamise kohta tehti 
ettepanek, et neid tuleks tõsta, väites, et finantssektorivälised 
ettevõtjad kujutavad omavahelise seotuse puudumise tõttu 
finantssüsteemile tühist süsteemset riski. Sama võib öelda 
finantssektoriväliste ettevõtjate kohta ka siis, kui nad tegelevad 
puhtalt kahepoolselt kaubeldavate heitkogustega seotud 
börsiväliste hetketehingutega.
7 Komisjoni arvutused, mis põhinevad Bloomberg New Energy 
Finance’i andmetel saastekvootide turu kogusuuruse ja selle 
jaotumise kohta oksjonite, vahetuste ja börsivälise kauplemise 
kaudu, millele lisandub London Energy Brokers Associationi (LEBA) 
hinnang saastekvootide börsiväliste tehingute osakaalu kohta, mis 
anti 2010. aastal hetketoodete kohta, ja LEBA andmed kliirimata 
börsiväliste tehingute osakaalu kohta 2010.–2014. aastal.3. selgitus. Vastus teisele lõigule
Volinikud, kes vastutavad vastavalt heitkogustega 
kauplemise süsteemi ja käibemaksupoliitika eest, 
saatsid 2011. aasta juunis ühise kirja kõigile liikmes -
riikidele, kes ei kohaldanud veel pöördmaksusta -
mise mehhanismi, paludes neil kehtestada riigi -
sisesed sätted. See näitab, et küsimust on käsitletud 
kõige kõrgemal võimalikul tasandil.
3. selgitus. Vastus kolmandale lõigule
Itaalia õigusaktid näevad pöördmaksustamise  
mehhanismi saastekvootide jaoks ette 
alates 1. jaanuarist 2015.
18
Kohustuslikud ostjad peavad osalema CO2-turul, kui 
nende heitkogused ületavad nende tasuta kvoote. 
Nad võivad osta MiFIDi alusel reguleeritavate 
pankade või investeerimisettevõtjate kaudu. MiFIDi 
(kohaldatakse koos turukuritarvituse määruse ja 
Euroopa turu infrastruktuuri määrusega5) eesmärk 
on parandada turu stabiilsust ja terviklikkust, seal -
hulgas vähendades süsteemseid riske ning võttes 
samas arvesse kulutõhusust ja ELi õigusaktide 
proportsionaalsust.
19
Erandid hõlmavad finantssektoriväliseid ettevõtjaid, 
kes kauplevad kvootidega. See sarnaneb finants -
turgude teiste eeskirjadega, nt finantssektoriväliste 
vastaspoolte vabastamine kliirimiskohustusest 
Euroopa turu infrastruktuuri määruse alusel, või 
nendega, mida kohaldatakse kauba tuletisinstru -
mentide suhtes. Need ei ole nn üldised vabastu -
sed, vaid nende suhtes kehtivad tingimused ja/või 
nende üle teostavad järelevalvet riiklikud pädevad 
asutused ning järelevalve toimub ka ELi tasandil. 
Mõnel juhul on vabastused riigisisese ulatusega ja 
neil ei ole piiriülest mõju.
Isegi kui ettevõtjad on MiFIDi kohaselt vabastatud, 
kehtivad paljude suhtes ikkagi turukuritarvituse 
määruse järgsed kohustused seoses siseringitehin -
gute ja turuga manipuleerimisega.
Komisjoni ettepanekut toetasid kaasseadusand -
jad, kes kiitsid selle lähenemisviisi selgelt heaks ja 
kinnitasid seda ning tegelikult laiendasid erandite 
kohaldamisala.
Komisjoni vastus 59
Seoses turukuritarvituse määrusega täidavad päde -
vad asutused oma ülesandeid ja kohustusi, mis tule -
nevad turukuritarvituse määrusest, koostöös teiste 
asutuste või turul tegutseva ettevõtjaga. Turukuri -
tarvituse määruse kohastelt pädevatelt asutustelt 
nõutakse koostööd Euroopa Väärtpaberiturujärele -
valvega, muu hulgas seoses vajaliku teabe vaheta -
misega, ja ELi liikmesriikide pädevate asutustega.
Seoses liidu registri ja komisjoni volitustega võivad 
riiklikud finantssüsteemi reguleerivad asutused 
saada teavet liidu registris tehtavate tehingute 
kohta asjaomaselt riiklikult haldajalt või komisjonilt 
kui põhihaldajalt (kes võib anda välja mitut liikmes -
riiki või kõiki liikmesriike puudutavaid andmeid) 
kooskõlas määruse (EL) nr 389/2013 artikli 110 
lõikega 2. Samuti väärib märkimist, et 30–40% saas -
tekvootide futuuridest ei hoita lunastustähtajani 
ning seetõttu ei arveldata neid füüsiliselt ja seega ei 
ole need liidu registris nähtavad.
24
Komisjon märgib, et heitkogustega kauplemise 
turu järelevalve on riiklike reguleerivate asutuste 
ülesanne. Riiklike reguleerivate asutuste vahelised 
integreeritud menetlused heitkogustega kauple -
mise turu ELi tasandi järelevalve korraldamiseks 
on kehtestatud muudetud MiFIDi ja turukuritarvi -
tuse määrusega, milles sätestatakse üksikasjalikud 
eeskirjad liikmesriikide pädevate asutuste piiriülese 
koostöö ning liikmesriikide ja Euroopa Väärtpaberi -
turujärelevalve ja ELi tasandi koostöö kohta, samuti 
koostöö kohta kolmandate riikidega üle maailma.
Lisaks rakendatakse läbivaadatud MiFIDi/MiFIRi9 
ja turukuritarvituse määruse / turukuritarvituse 
direktiivi korra kohaselt ulatuslik seire-, andmearu -
andluse ja järelevalve raamistik (riigi ja ELi tasandil), 
mida kohaldatakse saastekvootide suhtes vastavalt 
alates 2017. aasta jaanuarist ja 2016. aasta juulist.
Komisjoni talituste olemasolevate ametlike ja mitte -
ametlike kontaktide sagedus ja struktuur on üldiste 
regulatiivsete ülesannete täitmiseks piisavad ja 
proportsionaalsed.
9 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. mai 2014. aasta määrus 
(EL) nr 600/2014, finantsinstrumentide turgude kohta ning millega 
muudetakse määrust (EL) nr 648/2012.21
2013. aasta oktoobris palus komisjon Euroopa Väärt -
paberiturujärelevalvelt nõu seoses turukuritarvituse 
määruse mõnede sätetega nõutud delegeeritud 
õigusaktide sisuga, sealhulgas puudutas see süsinik -
dioksiidi ekvivalendile ümberarvestatud heitko -
guste ja nimisoojusvõimsuse läve.
Enamik Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve asja -
omasele konsultatsioonile vastanutest väitis, et 
on vähe või ei ole üldse asjaomast ettevõtjapõhist 
teavet, mida ei ole juba avaldatud muude eeskir -
ja de, eelkõige energia hulgimüügituru terviklikkuse 
ja läbipaistvuse määruse8 kohaselt.
Mis tahes potentsiaalne kumulatiivne mõju heit -
kogustega kauplemise turule oleks oluline üksnes 
siis, kui suur osa väiksemaid turuosalisi koordi -
neeriks oma tegevust. Sellisel juhul oleks see 
monopolide  vastase järelevalve alla kuuluv küsimus. 
Pealegi oleks sellist koordineerimist neil ka nende 
suure arvu tõttu raske alal hoida.
22
Komisjon on nõus, et heitkogustega kauplemise 
turu järelevalveraamistikus võiks regulatiivse koos -
töö mehhanismide kallal veel tööd teha. Mehha -
nisme käsitlevad olemasolevad sätted hakkavad 
aga täies jõus kehtima alles alates 2017. aastast. 
Seetõttu peaks mis tahes tulevane töö keskenduma 
võimalustele tugevdada vajaduse korral olemas -
olevaid süsteeme, tuginedes ELi HKSi või Euroopa 
CO2-turu mis tahes püsivate riskide suuruse selgele 
hinnangule ning tehes seda kõige kulutõhusamal ja 
proportsionaalsemal viisil.
23
Finantsturge käsitlevate ELi õigusaktidega kehtesta -
tud järelevalveraamistikku kasutatakse ka kõigi ELis 
kaubeldavate kauba tuletisinstrumentide puhul (nt 
MiFIDi kohane positsioonidest teatamine, turukuri -
tarvituse määruses sätestatud kaugeleulatuvad 
koostöömehhanismid). Läbivaatamisega ei ole saa -
dud teavet, mis toetaks seisukohta, et see raamistik 
ei ole piisav heitkogustega kauplemise turu jaoks, 
võrreldes kauba tuletisinstrumentide lepingutega 
üldiselt.
8 Määrus (EL) nr 1227/2011.
Komisjoni vastus 60
Õigus kvoote omada, üle anda, tagastada ja tühis -
tada on täielikult tagatud direktiiviga 2003/87/EÜ 
ja seda toetab täielikult ka liidu register, kus neid 
õigusi saab kasutada.
27
Eespool öeldut arvestades leiab komisjon, et õigus -
likud huvid on nõuetekohaselt kaitstud ja kvoote 
saab tsiviilasjana riiklikes kohtutes vaidlustada. 
Komisjon püüab siiski analüüsida võimalikke eeli -
seid, mida annaks kvootide õigusliku seisundi eda -
sine täpsustamine ELi õiguses ELi HKSi ja Euroopa 
CO2-turu toimimisele.
28
Komisjon kaalub saastekvootide finantstagatisega 
koormamise lihtsustamise õiguslikku ja tehnilist  
teostatavust, võttes arvesse ELi HKSi riiklikke 
poliitikaeesmärke.
30
Komisjon leiab, et liidu registris on tehtud paran -
dusi, kõrvaldamaks riiklike registrite teise etapi 
detsentraliseeritud süsteemis tuvastatud varase -
mad puudused. Samuti võeti täiendavaid meetmeid 
ELi HKSi kolmandas etapis pärast ELi HKSi direk -
tiivi läbivaatamist 2009.  aastal. Alates liidu registri 
käivitamisest 2012. aastal ei ole teatatud ühestki 
vahejuhtumist ja liidu registris või ELi tehingu -
logis säilitatavad andmed esitatakse ametlike 
uurimiste või kohtumenetluste käigus riiklikele 
õiguskaitseorganitele.
Komisjon on nõus, et CO2-turu järelevalvet saab 
parandada. Liidu register ei sisalda finantsteavet ja 
seega oleks registri andmete kasutamine finants -
tehingute järelevalves piiratud.
Lisaks ei ole komisjonil asjaomaste esmase õiguse ja 
määruse (EL) nr 389/2013 kohaselt õiguslikku alust 
analüüsida liidu registris säilitatavaid liikmesriikide 
andmeid.
Komisjon on liikmesriike koostöö elluviimisel raha -
pesu andmebüroodega aktiivselt toetanud.25
ELi CO2-turg on kasvanud ja arenenud hoolimata 
sellest, et saastekvootide õiguslikku seisundit ei ole 
ELi tasandil määratletud. Likviidsust juhtivad tegu -
rid on enamjaolt majanduslikku, mitte õiguslikku 
laadi10.
Komisjon leiab, et direktiiv 2003/87/EÜ ja selle 
rakendusaktid, eelkõige määruse (EL) nr 389/201311 
artikkel 40, samuti ELi finantsturgude määruse12 
arenev raamistik pakuvad ELi läbipaistva ja likviidse 
CO2-turu jaoks vajalikku õiguslikku alust, tagades 
samas turu stabiilsuse ja terviklikkuse.
26
Kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu artik -
liga 345 kuulub omandiõigus liidu õiguse alusel 
liikmesriikide pädevusse. See kehtib enamgi veel 
siis, kui tegemist on varaliste õiguste loomisega 
ELi tasandil sellisele varaklassile, mille suhtes ei ole 
liikmesriikides veel omandiõigusi kehtestatud, nagu 
on leidnud kontrollikoda.
Varadega kauplemist käsitleva konkreetse asja -
õigusliku korra olemasolu on enamiku tehingute 
objektiks olevate varade, sealhulgas finantsinst -
rumentide puhul pigem erand kui reegel. See ei 
tähenda aga, et riikliku lepingu- ja asjaõiguse tava -
põhimõtted ei pruugiks kehtida selliste varadega 
tehtavate tehingute suhtes13. Direktiiv 2003/87/EÜ ja 
selle rakendusaktid hõlmavad kõiki olulisi õiguslikke 
omadusi seoses saastekvootide omamise õiguste 
kasutamisega.
10 Komisjon on juba teinud ettepaneku luua turustabiilsusreserv 
(COM(2014) 20), et käsitleda saastekvootide ülejääke ja parandada 
süsteemi vastupanuvõimet suurtele šokkidele, reguleerides 
oksjonil müüdavate saastekvootide pakkumist; seda arutatakse 
praegu Euroopa parlamendis ja nõukogus.
11 Saastekvoote võib omada igaüks, kuid õigusaluse saab 
kindlaks määrata viitega liidu registrile, sest registri kanded 
kujutavad endast esmapilgul usutavaid ja piisavaid tõendeid 
saastekvoodi omamise õiguse kohta.
12 Alates 2007. aastast on saastekvoodid ELis 
finantsinstrumentide seisundis ja nende suhtes kohaldatakse ELi 
finantsturgude määruse raamistikku.
13 Näiteks ei ole ühtegi spetsiifilist õiguskorda raha hoidmise 
kohta pangakontol. Sisuliselt ei oma konto omanik oma kontol 
olevat raha, vaid tal on sellele pelgalt seadusjärgne õigus, see ei 
ole aga siiski välistanud rahapõhiste finantsturgude arengut mitte 
ainult ELis, vaid ka kogu maailmas.
Komisjoni vastus 61
37
Euroopa CO2-turu järelevalvet ELi tasandil võiks 
veelgi parandada, kasutades muu hulgas liidu 
registrist pärit asjakohaseid andmeid. Liidu registris 
registreeritakse siiski ainult süsinikuühikute füüsili -
sed üleandmised ega registreerita tehingute raha -
list poolt; see ei ole piisav kuritarvituste või pettuste 
avastamiseks.
38
Piiriüleste tehingute analüüs ei olnud enne liidu 
registrile üleminekut võimalik, sest riiklikke regist -
reid pidasid üksikud liikmesriigid ja registrid ei 
olnud ühendatud.
Praeguses õigusraamistikus pakub komisjon liidu 
registri rakendust, kuid tema roll ei ole teha aktiiv -
set järelevalvet liidu registris tehtavate tehingute 
üle, kasutades liikmesriikide nimel säilitatavaid 
andmeid.
41
Komisjon leiab, et tema organisatsiooniline 
struktuur on piisav. Äriühingu/poliisi omaniku 
ja IT -tarnija rollide eraldamist on kasutatud ala -
tes 2014. aastast kooskõlas projektijuhtimise asja -
omase metoodikaga ning vahendeid ja oskusi on 
veelgi optimeeritud, et tagada asjakohane sisemine 
struktuur.
Pärast komisjoni siseauditi talituse IT -auditit raken -
datud tegevuskavas käsitletakse tuvastatud puu -
dusi ning suurendatakse registri edasiarendamise ja 
juhtimise tulemuslikkust.
50
Kontrollikoja aruande 4. selgituses nimetatakse 
peamisi seire, aruandluse ja tõendamisega seotud 
aspekte. Kuigi võib eeldada pädevate asutuste min -
gis vormis kontrolli tõendatud heitkoguste aasta -
aruannete üle, direktiiviga 2003/87/EÜ ja rakendus -
meetmetega seda otsesõnu ei nõuta. Tõendamise 
täielik dubleerimine oleks kahjulik ka lisakulude 
mõttes.31
Komisjon leiab, et registrite süsteeme on aja jooksul 
pidevalt täiustatud ja paljusid küsimusi, millele 
kontrollikoda tähelepanu juhtis, käsitletakse kol -
mandas etapis.
32
Seoses „tunne oma klienti” põhimõttega seotud 
kontrollimiste ja tavadega esitatakse määruses 
(EL) nr 389/2013 ammendav loetelu kohustuslike 
osalejate kontode avamiseks vajalikest tingimustest 
ja dokumentidest. Vabatahtlike osalejate konto -
nõuetes sätestatakse aga üksnes konto avamise 
miinimumnõuded.
34
Määrusega (EL) nr 389/2013 sätestatud nõuded 
vabatahtlikele osalejatele jätavad liikmesriikidele 
ruumi kohaldada asjakohaseid riskihindamise 
tavasid.
35. Vastus teisele taandele
Määruses (EL) nr 389/2013 loetletakse, millist teavet 
jagatakse kahtlustäratavate konto avamistaotluste 
kohta riiklike haldajate vahel. ELi hõlmava tagasi -
lükatud kontoavamistaotluste alalise nimekirja 
koostamine tekitab küsimusi seoses isikuandmete 
kaitse õigusraamistikuga.
36
Direktiiviga 2003/87/EÜ ja komisjoni määrusega (EL) 
nr 389/2013 usaldatakse kasutajate registri kontod 
liikmesriikide pädevusse kooskõlas subsidiaarsuse 
põhimõttega. Komisjoni roll põhihaldajana on liidu 
registrit käigus hoida ja pidada. Komisjon koordi -
neerib asjaomaste õigusnormide rakendamist, kor -
raldades teabe ja heade tavade vahetust põhimõtte 
„tunne oma klienti” täitmise kontrollimiste kohta, 
eelkõige registri haldajate töörühmas, pöörates 
erilist tähelepanu meetoditele ja vahenditele, mida 
saab rakendada olemasolevas õigusraamistikus.
Komisjoni vastus 62
Suunised sisaldasid ka sätet akrediteerimisasutuste 
ning pädevate asutuste kohta, kellel peab olema 
juurdepääs tõendaja asutusesisese tõendamisaru -
ande hindamiseks. Siiski on vajadus tagada ELi HKSi 
tõendamise ja akrediteerimise palju suurem ühtlus -
tamine peamine põhjus, miks kolmandaks etapiks 
võeti vastu ELi HKSi akrediteerimist ja tõendamist 
käsitlev määrus (EL) nr 600/2012.
56
ELi HKSi üksikute üksuste rollid põhinevad nende 
vastaval pädevusel. Tõendamiseks on pädevus 
eelkõige tõendajatel (mitte reguleerivatel asutus -
tel). Riiklikel akrediteerimisasutustel on pädevus 
ja volitused tõendajate akrediteerimiseks (mitte 
reguleerivatel asutustel). Määratud pädevatel 
asutustel on pädevus ja volitused ELi HKSi üldiseks 
rakendamiseks (mitte tõendajatel või riiklikel akre -
diteerimisasutustel). Eri üksuste koostöö on oluline 
ELi HKSi tulemusliku rakendamise edendamiseks 
üldiselt, kuid see peab olema proportsionaalne 
vastavalt pädevusele ning selleks, et vältida eba -
tõhusat ja kahjulikku dubleerimist ja lisakulusid.
57
Komisjon leiab, et aruandes kajastatud olukord, kus 
tõendajad osalevad nii tõendamistes kui ka sama 
käitise seirekavade koostamises, kujutab endast 
huvide konflikti. Määrus (EL) nr 600/2012 (kolmanda 
etapi akrediteerimise ja tõendamise määrus) on sel -
les küsimuses selgesõnaline ning kõnealuse teema 
arutamine ja sellega tegelemine on riiklike akredi -
teerimisasutuste valdkond.
58
Direktiivis 2003/87/EÜ ja selle rakendusmeetmetes  
ei sätestata pädevate asutuste kohapealsete kont -
rollide nõuet. See säilitab pädeva asutuse paind -
likku se proportsionaalseks ja tõhusaks tegutse -
miseks, sealhulgas seoses sellega, kus ja millal on 
kontrollid kõige tulemuslikumad, tõendaja rolli dub -
leerimise vältimisega ning suutlikkusega ühitada 
oma tegevust teiste regulatiivsete ülesannetega.51
ELi HKSi tõendamisaruannete kohustuslik sisu ja 
standardne vorm on nüüd kolmanda etapi jaoks 
kasutusele võetud. ELi HKSi käsitlevad ELi tasandi 
õigusaktid ei võimaldanud teises etapis standardse 
vormi kasutamist.
52
Komisjon on nõus, et teises etapis oli tõendaja 
tuvastatud faktide järelkontroll ebapiisav. Kolman -
das etapis on käitajad nüüd kohustatud esitama 
asjaomaselt asutuselt heakskiidu saamiseks aruande 
parandusmeetmete kohta seoses kõigi tõendaja 
teatatud mittevastavuste ja esitatud soovitustega. 
Komisjon avaldas ka suunised, milles juhenda -
takse tõendajaid, kuidas korduvalt esinenud leide 
käsitleda.
7. selgitus
Tõendamisaruande vormis, mille komisjon on 
nüüd avaldanud, näidatakse ära kohustuslikud 
miinimum  andmed, mille liikmesriigid peavad lisama 
kolmanda etapi tõendamisaruannete vormidesse, 
ja see hõlmab tõendajat puudutavaid erisätteid 
soovituste kohta.
Kolmanda etapi kohta on kehtestatud lisakohustu -
sed, mis käsitlevad akrediteerimist ja tõendamist 
ning riiklike akrediteerimisasutuste teostatavat 
pidevat järelevalvet tõendajate üle. Üks sellise 
pideva järelevalve peamisi eesmärke on kontrollida 
tõendaja jätkuvat pädevust, otsides eelkõige vastu -
olusid, näiteks ei teata tõendaja kunagi mittevasta -
vustest või ei esita soovitusi või esinevad vastuolud 
asutusesiseste tõendamisdokumentide ja väljasta -
tud tõendamisaruande vahel.
53
Teise etapi järelevalve- ja aruandlussuunised 
sisaldavad II etapi jaoks konkreetseid määratlusi, 
mis on seotud nii nõutud „tõendajaga” (komis -
joni otsuse 2007/589/EÜ I lisa 2. jao punkti 5 ala -
punkt m) kui ka „akrediteerimisega (komisjoni 
otsuse 2007/589/EÜ I lisa 2. jao punkti 5 alapunkt k),  
ning seejärel osutatakse akrediteerimiskoostöö 
suunistega seotud asjakohasele Euroopa koostööle. 
Komisjoni vastus 63
Eelkõige on kõik avalikult kättesaadavad komisjoni 
otsused liikmesriikide siseriiklike saastekvootide 
eraldamise kavade kohta samasuguse ülesehitusega 
ning sisaldavad põhjendustes ulatuslikke selgitusi 
kas siseriiklike saastekvootide eraldamise kavade 
heakskiitmise või tagasilükkamise põhjuste kohta. 
Iga aspekti kohta, mida komisjon oleks pidanud 
kontrollima vastavalt direktiivi III lisale, märgitakse 
üksikasjalikult, kas juriidilised nõuded on täidetud 
või mitte. See tõendab, et komisjon on viinud hin -
damise läbi direktiiviga 2003/87/EÜ antud volituste 
põhjal ühtemoodi kõigi liikmesriikide puhul.
Ühine vastus punktidele 71 ja 72
Komisjon tunnistab, et artikli 21 kohane aruandlus 
seoses ELi HKSi rakendamisega ei olnud teises eta -
pis alati täielik. Kolmandas etapis on nõudeid nüüd 
rangemalt rakendatud, tuginedes komisjoni raken -
dusotsusele 2014/166/EL, nii et täieliku iga -aastase 
rakendamisaruande avaldamise tingimus peaks 
olema tulevikus täidetud.
74
Komisjon on kolmandas etapis ELi HKSi rakendamist 
veelgi ühtlustanud (seetõttu võeti 2009. aastal vastu 
läbivaadatud ELi HKS) ja kaalub jätkuvalt võimalusi 
edaspidi täiendavate paranduste tegemiseks.
76
Õigusraamistik jätab kontrollide tegemise liikmes -
riikidele osana nende ülesandest tagada eeskirjade 
täitmine ning arvestades subsidiaarsuse põhimõtet, 
ei ole komisjonil selles erilist rolli.64
Komisjon on nõus, et ELi HKSi üldise rakendamise ja 
toimimise kohta asjakohase teabe regulaarne esita -
mine on kasulik sidusrühmade usalduse seisukohast 
süsteemi vastu. Direktiiviga 2003/87/EÜ, eelkõige 
selle artiklitega 10 ja 21 ette nähtud aruandlus käsit -
leb seda vajadust.
67
Seoses liikmesriikide siseriiklike saastekvootide eral -
damise kavade hindamisega peeti PRIMESi mudelit 
kui laialdaselt kasutatavat analüütilist vahendit pari -
maks kättesaadavaks valikuks. Eelkõige oli mudel 
tuntud liikmesriikide seas, seda peeti usaldus -
väärseks ja mõned liikmesriigid kasutasid seda 
ise siseriiklike saastekvootide eraldamise kavade 
koostamisel.
Komisjon tunnistab, et 2005. aasta detsembris välja 
antud suunised ei sisaldanud juhendit 2005. aasta 
heitkoguste andmete kasutamise kohta. Siiski 
olid 2005. aasta tõendatud heitkogused liikmesrii -
kidele kättesaadavad alates 2006. aasta kevadest 
ja seega pikalt enne siseriiklike saastekvootide 
eraldamise kavade esitamise tähtaega ning kaua 
enne seda, kui enamik siseriiklike saastekvootide 
eraldamise kavu tegelikult esitati. Võttes arvesse 
ELi HKSi eesmärki, pidi komisjon hindama siseriik -
like saastekvootide eraldamise kavu heitkoguseid 
käsitlevate ajakohastatud andmete valguses, mida 
rõhutas ka kliimamuutuste komitee.
69
Komisjon tunnistab, et ta ei saanud kontrollikojale 
esitada kõigi liikmesriikide täielikku kontrollnime -
kirja. Nende dokumentide säilitusaeg on läbi saa -
nud. Kontrollikojale on aga esitatud arvukalt muid 
dokumente, nagu kirjavahetus liikmesriikidega, 
esitlused ja teabelehed.
Komisjon on siiski veendunud, et ei ole põhjust 
uskuda, et siseriiklike saastekvootide eraldamise 
kavade hindamine oleks olnud mõnel juhul üksik -
asjalikum või ebatäielikum kui teisel.
Komisjoni vastus 64
82
Komisjon märgib, et erinevused seoses riikides 
esinevate rikkumiste liikide ja karistustega võivad 
olla täiesti õigustatud, võttes arvesse siseriiklikke 
tingimusi ja haldusmenetlusi, seda enam siis, kui 
kaasseadusandjad on otsustanud anda direk -
tiivi 2003/87/EÜ artikli 16 lõike 1 kohased karistused 
liikmesriikide pädevusse vastavalt subsidiaarsuse 
põhimõttele.
83
Üldteavet ELi heitkogustega kauplemise süsteemiga 
seotud karistuskorra kohta liikmesriikides saadakse 
ELi HKSi nõuete täitmist käsitlevatest komisjoni 
uuringutest liikmesriikides ja komisjoni rakendus -
otsuse 2014/166/EL alusel, millega ajakohastatakse 
süsteemi, mis kohustab liikmesriike esitama igal 
aastal komisjonile artikli 21 kohased aruanded ELi 
HKSi direktiivi rakendamise kohta.
84
Komisjon kavatseb säilitada ELi HKSi spetsiifilise 
ülevaate riiklikest karistustest ja statistikast karis -
tuste rakendamise kohta. Ta on juba hakanud 
süsteemsemalt käsitlema karistussüsteemi seiret, 
parandades liikmesriikidele direktiivi 2003/87/EÜ 
artikli 21 kohase aruande kontekstis karistuste kohta 
esitatavaid küsimusi.
Liikmesriikide ametiasutused vastutavad ELi HKSi 
sätete jõustamise eest, kuid komisjon jälgib tähele -
panelikult ELi HKSi direktiivi rakendamist liikmes -
riikides. Kui teises etapis tekkis kahtlusi karistuste 
kohaldamise seaduslikkuse suhtes, tegi komisjon 
alati nende järelkontrolli ja oli vajaduse korral 
liikmesriikidega korrapäraselt ühenduses. Näiteks 
tuletas komisjon järjekindlalt meelde, et liikmesrii -
gid ei saa vähendada kvootide tagastamata jätmise 
juhtudel kehtestatud 100  euro suurust trahvi14.
14 Euroopa Kohus on vahepeal kinnitanud artikli 16 tõlgendust.77
Komisjon korraldab ka edaspidi ulatuslikku teabeva -
hetust liikmesriikide ELi HKSi pädevate asutustega, 
näiteks kliimamuutuste komitee regulaarsete aru -
telude kaudu ja selle heitkogustega kauplemisele 
spetsialiseerunud 3. töörühma, ajutiste tehniliste 
töörühmade, foorumite, nagu akrediteerimise ja 
tõendamise foorum ja eeskirjade järgimist käsit -
lev foorum koos sellega seotud rakkerühmadega, 
ning asjaomaste rühmade, nagu registri haldajate 
töörühm, kaudu. Tulemusi jagatakse tavaliselt 
elektrooniliselt, et aidata neid, kes ei saa koosolekul 
isiklikult osaleda.
79
Komisjon tunnistab olulist täiendavat rolli, mida täi -
davad ELi HKSi eeskirjade järgimist käsitlev foorum 
ja selle rakkerühmad ELi HKSi ühtlustatud rakenda -
misel ning parimaid tavasid käsitleva teabe vaheta -
misel liikmesriikide pädevate asutuste vahel. Kuigi 
riiklike asutuste osavõtt oli mõnikord piiratud, jagati 
kõnealusel foorumil arutatud teemasid ja nende 
käsitlust kõigile pädevatele asutustele kättesaadava 
veebipõhise vahendi kaudu.
80
Eeskirjade järgimise kõrge määr on ELi HKSiga seo -
tud karistuste korra, eelkõige direktiivis sätestatud 
kvootide tagastamata jätmise korral kohaldatava ELi 
tasandi karistussätte hoiatava mõju parim näitaja.
ELi-ülese ühtlustatud karistuse kõrval määravad 
liikmesriigid asjaomaste siseriiklike õigusaktide 
alusel karistused ja rakendavad neid teatud rikku -
miste korral, nagu heitkoguste aruande tähtajaks 
esitamata jätmine.
Komisjoni vastus 65
89
Komisjon võtab kontrollikoja järeldused teadmiseks.
Komisjon rõhutab, et ELi HKSi teises etapis olid 
takistuseks mõningad selle terviklikkuse kaitseks 
loodud raamistiku töökindlusega seotud problee -
mid. Asjaolu, et ELi HKSi teise etapi rakendamises 
oli puudusi, on üks olulisi põhjusi hoolikalt järele 
mõelda, võttes arvesse praegu kolmandas etapis 
rakendatavaid uusi muudatusi ja parandusi.
91
Seoses kontrollikoja järeldustega, et kohustuslike 
kauplejate, kahepoolse (börsivälise) hetketehingu -
tega kauplemise ja väiksemate turuosalistega seo -
tud heitkogustega kauplemise turu reguleerimises 
ja järelevalves on endiselt probleeme, analüüsisid 
komisjon ja kaasseadusandjad MiFIDi vastuvõtmise 
ajal põhjalikult võimalikke riske, mistõttu MiFID 
sisaldab erandite hästi tasakaalustatud korda. Heit -
kogustega kauplemise turu suhtes kohaldatakse 
finantsturge käsitlevate ELi õigusaktidega kehtes -
tatud järelevalveraamistikku, mida kasutatakse ka 
kõigi ELis kaubeldavate kauba tuletisinstrumentide 
puhul (nt MiFIDi kohane positsioonidest teatamine, 
turukuritarvituse määruses sätestatud kaugele -
ulatuvad koostöömehhanismid). Regulatiivse 
koos  töö mehhanismid hakkavad täies jõus kehtima 
alates 2017. aastast.
1. soovitus
Komisjon on nõus, et turu terviklikkuse paranda -
miseks tuleks seal, kus see on vajalik, lahendada 
heitkogustega kauplemise turu reguleerimises ja 
järelevalves püsivad mis tahes olulised probleemid. 
ELi meetmete vajalikkuse ja tõhususe tagamiseks 
hindab komisjon oma poliitika ja ettepanekute 
mõju igas etapis, alates ettepanekust kuni rakenda -
mise ja läbivaatamiseni.
Hiljuti vastu võetud heitkogustega kauplemise 
turgu käsitlevate reguleerimise ja järelevalve 
ees kirjade  – mille rakendamine praegu käib  – 
hindamine võib toimuda komisjoni 2019. aasta 
finantsinstrumentide turgude II direktiivi artikli 90 
ja turukuritarvituse määruse artikli 38 kohaselt 
Euroopa Parlamendile ja nõukogule esitatavate 
aruannete raames.86
ELi HKSi kolmandas etapis ei saa käitajad enam 
oma ELi HKSi kohaste kohustuste täitmiseks rahvus -
vahelisi ühikuid otse kasutada. Käitajad peavad 
kõigepealt vahetama oma rahvusvahelised ühikud 
kvootide vastu, mida nad saavad seejärel kohus -
tuste täitmiseks kasutada.
Nende rahvusvaheliste ühikute arv, mida käitaja 
saab vahetada, on piiratud. Käitise ja õhusõiduki 
käitaja kohta rahvusvaheliste ühikute kasutusõi -
guste määramise eeskirjad on sätestatud komisjoni 
määruses (EL) nr 1123/2013. Käitajad saavad kasutus -
õiguse ajavahemikuks 2008–2020, seetõttu võe -
takse nende kolmanda etapi kasutusõiguse puhul 
arvesse teises etapis saadud kasutusõigust.
8. selgitus. Vastus teisele lõigule
ELi HKSi kolmandas etapis ei tohiks selliseid 
probleeme enam tekkida. Vt komisjoni vastus 
punktile 86.
8. selgitus. Vastus kolmandale lõigule
ELi HKSi kolmandas etapis ei tohiks selliseid 
probleeme enam tekkida. Vt komisjoni vastus 
punktile 86.
Järeldused ja soovitused
87
Heitkogustega kauplemise süsteemi kasutusele -
võtu ajal ei olnud ei riigi ega ELi tasandil praktilisi 
kogemusi. Seega õppisid komisjon ja liikmesriigid 
tegevuse käigus, mille tulemusena on nii ülesehitus 
kui ka rakendamine järk -järgult paranenud.
Seoses ELi HKSi ja käibemaksu karussellpettustega 
nägi komisjon käibemaksupettuste käsitlemiseks 
ette õigusliku aluse Eurofisci jaoks, mis on käibe -
maksupettusega seotud tehingute kohta sihipärase 
teabe kiire vahetamise võrgustik. Seoses sellega 
jälgivad liikmesriigid ka uusi petuskeeme ja hoiata -
vad üksteist varakult, kui ilmnevad uued pettused. 
Süsinikdioksiidi heitkogustega kauplemine on üks 
sektoreid, mida liikmesriigid siinkohal tähelepaneli -
kult jälgivad. 
Komisjoni vastus 66
2. soovitus
Komisjon on nõus 2. soovitusega. Ta analüüsib 
kvootide õigusliku seisundi täpsustamisega seo -
tud kasu ja kaalub ka seda, kas ja kuidas saaks luua 
mehhanismi tagatiste kiireks registreerimiseks.
ELi CO2-turg on kasvanud ja arenenud hoolimata 
sellest, et saastekvootide õiguslikku seisundit ei ole 
ELi tasandil määratletud. Likviidsust juhtivad tegu -
rid on enamjaolt majanduslikku, mitte õiguslikku 
laadi.
Seepärast on komisjon juba teinud ettepaneku luua 
turustabiilsusreserv (COM(2014) 20), et käsitleda 
saastekvootide ülejääke ja parandada süsteemi 
vastupanuvõimet suurtele šokkidele, reguleerides 
oksjonil müüdavate saastekvootide pakkumist; 
seda arutatakse praegu Euroopa parlamendis ja 
nõukogus.
Komisjon leiab, et direktiiv 2003/87/EÜ ja määrus 
(EL) nr 389/2013, samuti ELi finantsturgude määruse 
arenev raamistik pakuvad ELi läbipaistva ja likviidse 
CO2-turu jaoks vajalikku õiguslikku alust, tagades 
samas turu stabiilsuse ja terviklikkuse.
93
Registri turvalisust on ELi HKSi kolmanda etapi 
vältel oluliselt parandatud. Lisaks kontode avamise 
regulatiivsete nõuete täitmise tagamisele edendab 
komisjon aktiivset koostööd ja parimate tavade 
vahetamist liikmesriikide vahel. Alates 2012. aas -
tast nõuab liidu registri pidev täiustamine koos -
kõlas asjaomase projekti metoodikaga kohandusi 
komisjonis.1. soovitus a)
Komisjon on nõus 1. soovituse punktiga a. Komis -
jon ja kaasseadusandjad analüüsisid läbivaadatud 
MiFIDi vastuvõtmise protsessi käigus põhjalikult 
võimalikke riske, seepärast sisaldab MiFID erandite 
hästi tasakaalustatud korda. See kord vaadatakse 
läbi 2019. aastal asjaomaste õigusaktide kohaselt.
MiFIDi artikli 2 lõike 1 punktis e, artikli 2 lõike 1 
punktis j ja artikli 3 lõike 1 punktis e nimetatud 
erandid on tingimuslikud ning nende suhtes 
kohaldatakse regulatiivset järelevalvet, need ei 
ole tingimata eriomased saastekvootidele, vaid 
kehtivad võrdselt ka kauba tuletisinstrumentide 
suhtes. Erandite põhjused tulenevad MiFIDi kohase 
loa nõudmise otstarbekuse hindamisest (põhimõt -
teliselt investeerimisettevõtete klientide kaitseks 
piiriülestes tehingutes) ja selle proportsionaalsusest 
seoses sellise loa hankimise kuludega võrreldes 
selle eelistega vabastuse saanud isikutele.
1. soovitus b)
Komisjon on nõus 1. soovituse punktiga b, sest 
selles võetakse arvesse ELi finantsturge käsitlevaid 
õigusakte, mis on vastu võetud ja mida praegu 
rakendatakse.
1. soovitus c)
Komisjon nõustub osaliselt 1. soovituse punktiga c. 
Olemas on koostöömehhanismid, mida komisjon 
peab heitkogustega kauplemise turu praeguses 
olukorras piisavaks. Komisjoni talitused on esin -
datud Euroopa Väärtpaberiturujärelevalve (ESMA) 
juhatuses / alatistes komisjonides ja töörühmades, 
kui arutatakse poliitilisi küsimusi, ja nad on ühen -
duses Energeetikasektorit Reguleerivate Asutuste 
Koostööametiga (ACER). Koostööd komisjonis 
parandatakse aga veelgi läbivaadatud õigusaktide 
rakendamise etapis. Seoses teiste seadusandjate 
ja järelevalveasutustega (sealhulgas ametid) ning 
turu edasist arengut arvesse võttes kaalub komisjon 
võimalusi edendada algatusi, et tugevdada veelgi 
regulatiivset koostööd, et see laieneks juba olemas -
olevatest mehhanismidest kaugemale.
Komisjoni vastus 67
4. soovitus
Kõigi ELi HKSis osalevate poolte konkreetseid rolle 
ja kohustusi on täpsustatud komisjoni kolmandaks 
etapiks vastu võetud akrediteerimist ja tõendamist 
ning järelevalvet ja aruandlust käsitlevate määruste 
tulemusena.
4. soovitus a)
Komisjon on nõus 4. soovituse punktiga a.
4. soovitus b)
Komisjon on nõus 4. soovituse punktiga b. Direk -
tiivis 2003/87/EÜ ja selle rakendusmeetmetes 
määratletakse jõustamisraamistik. See säilitab 
pädeva asutuse paindlikkuse proportsionaalseks ja 
tõhusaks tegutsemiseks, sealhulgas seoses sellega, 
kus ja millal on kontrollid kõige tulemuslikumad, 
tõendaja rolli dubleerimise vältimisega ning suut -
likkusega ühitada oma tegevust teiste regulatiivsete 
ülesannetega.
4. soovitus c–f)
Need soovitused on adresseeritud liikmesriikidele.
95
Komisjon esitas põhjalikud suunised teise etapi 
siseriiklike saastekvootide eraldamise kavade ette -
valmistamisel ja rakendamisel. Komisjon tunnistab, 
et need suunised ei sisaldanud juhendit 2005. aasta 
heitkoguste andmete kasutamiseks, mis ei ole aga 
mõjutanud komisjoni hindamise kvaliteeti.
Komisjoni suuniseid ja järelevalvet ELi HKSi raken -
damise üle liikmesriikides on kolmandas etapis 
parandatud. Komisjoni rakendusotsuse 2014/166/EL 
ja sellega seotud selgitava märkuse alusel on 
võetud uuesti kasutusele süsteem, mille kohaselt 
peavad liikmesriigid esitama igal aastal komisjonile 
artikli 21 kohased aruanded direktiivi 2003/87/EÜ 
rakendamise kohta. Need aruanded on üldsusele 
kättesaadavad Euroopa Keskkonnaameti süsteemi 
ReportNet kaudu.3. soovitus a)
Komisjon on nõus 3. soovituse punktiga a. Liidu 
registris ei ole kõiki asjaomaseid andmeid kuri -
tarvituste ja pettuste avastamiseks. MiFIDi/MiFIRi 
ning turukuritarvituse määruse / turukuritarvituse 
direktiivi kohaselt on aga oluliste andmete kogu -
mine juba ette nähtud seoses kvootidega tehtavate 
tehingute rahalise poolega, kui need õigusaktid 
on 2017. aastal täielikult rakendatud.
3. soovitus b)
Komisjon on nõus 3. soovituse punktiga b.
3. soovitus c)
Komisjon on nõus 3. soovituse punktiga c. Mis 
puudutab struktuuri, siis leiab komisjon, et see on 
juba rakendatud. Pärast komisjoni siseauditi talituse 
tehtud IT -auditit on komisjon veelgi täpsustanud 
töötajate ülesandeid ja struktuuri optimeerinud. 
Komisjon on võtnud kohustuseks tagada registri -
süsteemi hea toimimine.
3. soovitus d–e)
Need soovitused on adresseeritud liikmesriikidele.
94
Enne kolmanda etapi algust vastu võetud komis -
joni määrused parandavad ELi HKSi rakendamise 
tulemuslikkust, tõhusust ja ühtlustamist kolmandas 
etapis. Need määrused lahendavad kontrollikoja 
kirjeldatud puudused. Parandused on seotud seire 
ja aruandluse ning tõendamise ja akrediteerimisega, 
kõigi osaliste, sealhulgas pädevad asutused, käita -
jad, tõendajad, riiklikud akrediteerimisasutused ja 
liikmesriigid, rollide ja kohustuste kinnitamisega.
Komisjoni vastus 68
97
Üldteavet ELi heitkogustega kauplemise süsteemiga 
seotud karistuskorra kohta liikmesriikides saadakse 
ELi HKSi nõuete täitmist käsitlevatest komisjoni 
uuringutest liikmesriikides ja komisjoni rakendus -
otsuse 2014/166/EL alusel, millega ajakohastatakse 
süsteemi, mis kohustab liikmesriike esitama igal 
aastal komisjonile artikli 21 kohased aruanded 
direktiivi 2003/87/EÜ rakendamise kohta.
6. soovitus
Komisjon leiab, et ELi HKSiga seotud karistuste kord 
on tõhus. Trahvil 100 eurot õhku paisatud CO2 tonni 
kohta, mille eest saastekvoote ei ole 30. aprilliks 
tagastatud, on tugev hoiatav mõju. Eeskätt näitab 
seda asjaolu, et igal aastal on umbes 99% heit -
kogustest tegelikult hõlmatud nõutava arvu kvoo -
tidega ja seega kohaldatakse karistust ainult 1% 
suhtes teatatud heitkogustest.
Liikmesriigid peaksid olema läbipaistvad seoses 
karistustega, mida kohaldatakse riigi tasandil 
muude rikkumiste suhtes kui tagastamise kohus -
tuse täitmata jätmine, ja peaksid avaldama ka 
teabe nende käitajate kohta, kes ei täida tagasta -
mise kohustust. Oluline on siiski märkida, et direk -
tiivi 2003/87/EÜ artikli 16 lõike 1 kohaselt on liikmes -
riikidel säilinud õigus määrata karistusi ja erinevus 
karistuste tasemes võib olla täiesti põhjendatud, 
võttes arvesse olukorda konkreetses liikmesriigis.
Komisjon peab oluliseks liikmesriikide pädevate 
asutuste vahelist läbipaistvust, et säilitada väga 
kõrge nõuete täitmise määr.96
Komisjon tunnistab, et artikli 21 kohane aruandlus  
seoses ELi HKSi rakendamisega ei olnud teises 
etapis täielik. Kolmandas etapis on nõudeid nüüd 
rangemalt rakendatud, tuginedes komisjoni raken -
dusotsusele 2014/166/EL, nii et täieliku iga -aastase 
rakendamisaruande avaldamise tingimus peaks 
olema tulevikus täidetud.
Komisjon korraldab ka edaspidi ulatuslikku teabe -
vahetust liikmesriikide ELi HKSi pädevate asutus -
tega, näiteks kliimamuutuste komitee regulaarsete 
arutelude kaudu ja selle heitkogustega kauplemi -
sele spetsialiseerunud 3. töörühma, ajutiste tehni -
liste töörühmade, foorumite, nagu akrediteerimise 
ja tõendamise foorum ning eeskirjade järgimist 
käsitlev foorum koos selle rakkerühmadega, ning 
asjaomastele rühmade, nagu registri haldajate 
töörühm, ja dokumentide ühiskasutamisega seotud 
võimaluste kaudu.
5. soovitus a)
Komisjon on nõus 5. soovituse punktiga a.
ELi HKSi ühtlustamine on kolmandas etapis väga 
suure tähtsusega ja komisjon jätkab kolmandas 
etapis rangemalt järelevalve teostamist ELi HKSi 
rakendamise üle liikmesriikides.
5. soovitus b)
Komisjon on nõus 5. soovituse punktiga b, mis 
käsitleb ELi HKSi rakendamise aruande korrapärast 
avaldamist.
5. soovitus c)
See soovitus on adresseeritud liikmesriikidele.
Komisjoni vastus 69
6. soovitus a)
Komisjon on nõus 6. soovituse punktiga a. Ta ana -
lüüsib põhjalikult teavet, mida saab ELi HKSi nõuete 
täitmist käsitlevatest uuringutest ja liikmesriikide 
ELi HKSi direktiivi artikli 21 kohaselt esitatud aasta -
aruannetest ning võtab meetmeid, kui peab seda 
otstarbekaks.
6. soovitus b–c)
Need soovitused on adresseeritud liikmesriikidele.

KUST  SAAB  ELi VÄLJAANDEID ?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplar id: 
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop .europa.eu);
  rohkem eksemplar e ning plak atid ja kaardid: 
Euroopa Liidu esindust est (http://ec .europa.eu/r epresen t_et .htm),  
delega tsioonidest väljaspool ELi (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_et .htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_et .htm) 
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne oper aatori, hotelli ja telefonik abiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop .europa.eu).
ELi HKS on ELi kliimapoliitika nurgakivi ja seda tuuakse 
sageli eeskujuks mujal maailmas loodavatele kliimamuutuse 
poliitikatele ja heitkogustega kauplemise süsteemidele. 
Kontrollikoda leidis olulisi puudusi süsteemi teise etapi 
(2008–2012) rakendamises ja probleeme süsteemi 
terviklikkuse kaitsmiseks loodud raamistiku töökindluse 
puhul. Tururegulatsioon ja -seire, saastekvootide õiguslik 
seisund ning ELi HKSi põhiteabe käsitlemissüsteemid 
vajavad täiustamist. Liikmesriigid peaksid 
kontrolliraamistiku ja karistuste kohaldamist tõhustama. 
Kontrollikoda esitab soovitusi süsteemi terviklikkuse ja 
rakendamise parandamiseks.
EUROOPA
KONTROLLIKODA