SELETUSKIRI

1.ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Õigus võrdsele kohtlemisele konsulaarkaitse valdkonnas on üks ELi kodanikele ELi kodakondsuse alusel aluslepingutega antud konkreetne õigus. ELi kodanikul on õigus otsida abi ükskõik millise ELi liikmesriigi saatkonnast või konsulaadist, kui ta vajab abi väljaspool ELi ja kui tema enda liikmesriigil ei ole saatkonda või konsulaati, kelle poole abi saamiseks pöörduda (ehk teisisõnu öeldes on nad esindamata). Liikmesriikidel on kohustus aidata esindamata ELi kodanikke oma kodanikega samadel tingimustel. See Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 20 lõike 2 punktis c ja artiklis 23 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklis 46 sätestatud õigus on ELi solidaarsuse väljendus ja üks praktilistest eelistest, mis ELi kodakondsusega kaasneb. See on hea näide sellest, kuidas tuua ELi kodanikele lähemale. See omakorda on üks komisjoni prioriteetidest.

Tagasipöördumistunnistuse väljaandmine on üks esindamata kodanikele antava abi vormidest. Tagasipöördumistunnistus on dokument, mis antakse välja kodanikule, kelle pass või reisidokument on kadunud, varastatud või hävinud või seda ei saa ajutiselt kasutada. 1996. aastal kehtestati otsusega 96/409/ÜVJP ühtlustatud vormiga tagasipöördumistunnistus, mille annavad välja liikmesriigid kolmandates riikides (ehk ELi-välistes riikides) esindamata ELi kodanikele.

Tagasipöördumistunnistus on abi kõige levinum vorm, mida liikmesriigid kolmandates riikides hätta sattunud esindamata ELi kodanikele annavad, ja see on hädavajalik, et aidata neil kodanikel ohutult koju tagasi pöörduda. Selles kontekstis saavad ELi kodanikud toetuda kaitsele, mis tuleneb ELi kodaniku staatusest kolmandates riikides.

ELi tagasipöördumistunnistuse kehtestamisest on 20 aastat möödas ning otsus 96/409/ÜVJP ja ELi tagasipöördumistunnistuse vorm vajavad ajakohastamist. Otsuses 96/409/ÜVJP ei kajastu ELi konsulaarkaitse eeskirjade hiljutised muudatused ja ELi tagasipöördumistunnistus ei ole praegusel kujul kohandatud praegusele üleilmsele julgeolekukeskkonnale.

Üheks eriti murettekitavaks küsimuseks on see, et kehtiva ELi tagasipöördumistunnistuse vorm ei vasta piisavalt tuleviku vajadustele. See ei hõlma reisidokumentide turvalisemaks muutmise elemente ega paku piisavalt kaitset pettuste ja võltsingute eest. Selle tulemuseks on ELi tagasipöördumistunnistuse kasutamise killustatus liidus. Mõned liikmesriigid ei kasuta enam ühtset tagasipöördumistunnistuse vormi selle turvaelementidega seotud põhjustel.

Lisaks sellele ei ole otsus 96/409/ÜVJP vastavuses nõukogu direktiiviga (EL) 2015/637. See direktiiv, mille liikmesriigid pidid üle võtma hiljemalt 1. maiks 2018, reguleerib esindamata ELi kodanike konsulaarkaitset üldiselt ja sisaldab seega ka ELi tagasipöördumistunnistuse väljaandmise suhtes kohaldatavaid norme. Ühtse tagasipöördumistunnistuse vormi teatavad kujunduselemendid (näiteks puudub koht, kuhu vajaduse korral kinnitada kolmanda riigi transiidiviisa) on üheks põhjuseks, miks kolmandad riigid tagasipöördumistunnistust vähema tõenäosusega aktsepteerivad.

Käesolev ettepanek järgneb nõukogu üleskutsele esitada ettepanek praeguste kasutustavadega kooskõlas olevate turvaelementidega varustatud uue Euroopa tagasipöördumistunnistuse väljatöötamiseks, ajakohastades otsuses 96/409/ÜVJP kirjeldatud turvaelemente.

2016. aasta dokumentide turvalisuse tegevuskavas ja 2016. aasta teatises „Julgeoleku suurendamine liikuvas maailmas: parem teabevahetus terrorismivastase võitluse valdkonnas ja tugevamad välispiirid“ käsitles komisjon reisidokumentide võltsimise teemat, tõi esile vajaduse turvaliste reisidokumentide järele ja võttis kohustuse uurida võimalusi tagasipöördumistunnistuse turvaelementide parandamiseks. Lisaks sellele lubas komisjon 2017. aasta aruandes ELi kodakondsuse kohta uurida võimalusi ajakohastada õigusnorme esindamata ELi kodanikele antavate tagasipöördumistunnistuste kohta, sealhulgas ELi tagasipöördumistunnistuse ühtse vormi turvaelementide kohta, et kodanikud saaksid ka tegelikult kasutada oma õigust konsulaarkaitsele.

Nõukogu järeldustes tegevuskava ja 2017. aasta ELi kodakondsust käsitleva aruande kohta rõhutati turvaliste reisi- ja isikut tõendavate dokumentide olulisust tegelemisel reisidokumentide võltsimise probleemiga. Samuti kutsuti järeldustes komisjoni üles tagama asjakohaste järelmeetmete võtmine.

Euroopa Parlament kutsus oma resolutsioonis, mis käsitleb 2017. aasta aruannet ELi kodakondsuse kohta, komisjoni üles tegema ettepaneku võtta ELi tagasipöördumistunnistuse jaoks kasutusele uus turvalisem vorm.

Komisjoni 2018. aasta tööprogramm sisaldab tagasipöördumistunnistuse kehtestamise otsust asendava nõukogu direktiivi ettepaneku läbivaatamist (REFIT). Läbivaatamise eesmärk on ajakohastada õigusnorme, mis käsitlevad esindamata ELi kodanike tagasipöördumistunnistusi, sealhulgas ühtse ELi vormi turvaelemente, et tagada kodanikele võimalus kasutada tõhusalt õigust konsulaarkaitsele. ELi tagasipöördumistunnistuse turvaelementide tugevdamine vähendaks järeletegemise ja võltsimise ohtu, et võidelda seeläbi nii pettuste kui ka reisidokumentide väärkasutamise vastu. See peaks omakorda toetama võitlust terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastu.