[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 5.12.2007

SEK(2007) 1599

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT Lisatud dokumendile:

Ettepanek EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU DIREKTIIV millega kooskõlastatakse kaitse- ja julgeolekuvaldkonna ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise kord MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE {KOM(2007) 766 lõplik}{SEK(2007) 1598}

KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

SISSEJUHATUS

Kaitse- ja julgeolekuküsimused olid enam kui 40 aastat Euroopa lõimumisest kõrvale jäetud. Selle tagajärjel on kaitsevarustuse turud tegelikult jäänud ühtsest turukorraldusest kõrvale ning riikide kaupa killustatuks.

Külma sõja lõpust on kõnealune killustatus muutunud järjest problemaatilisemaks. Ühest küljest tõsiste eelarveliste piirangute tõttu ja teisest küljest sõjavarustuse kasvavate kulude tõttu on Euroopa riikide kaitsevarustuse turud sageli muutunud liiga väikeseks, et toota ja hankida kvaliteetset varustust mõistliku hinnaga. Kui Euroopa tahab säilitada elujõulist kaitsetööstust ja relvajõudusid piisavalt varustada, on kaugeleulatuvad reformid hädavajalikud.

Selles kontekstis on eriti tähtis Euroopa kaitsevarustuste turu rajamine. Selleks tutvustas komisjon 2003. aasta märtsi teatises „Euroopa kaitsevarustuse poliitika suunas” meetmete ettepanekuid kaitsetööstuse ja -turgude valdkonnas, eelkõige kaitsevarustuse hangete alal.

Menetlusküsimused ja konsulteerimine

Seejärel korraldas komisjon seminare valitsuste ja tootjatega, et teha selgeks nende ootused ühenduse võimalikule poliitikale selles valdkonnas. Sellega valmistati ette pind kaitsealaste riigihangete rohelisele raamatule, mis võeti vastu septembris 2004.

Rohelise raamatu vastuvõtmisele eelnenud konsultatsioonide käigus leiti, et kaitsevarustuse hangete õiguslik raamistik Euroopas on puudulik.

1. Säilinud on ebakindlus seoses Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 296 kasutamisega, mis võimaldab liikmeriikidel teha erandeid Euroopa Ühenduse (EÜ) eeskirjadest, kui seda on vaja nende peamiste julgeolekuhuvide kaitseks.

2. Riigihangete direktiivi – isegi muudetud kujul (2004/18/EÜ) – peetakse üldiselt paljude kaitselepingute jaoks sobimatuks.

Nende probleemide lahendamiseks kuulutas komisjon detsembris 2005 välja kaks algatust: võetakse vastu tõlgendav teatis Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 296 kohaldamise kohta kaitsealaste riigihangete valdkonnas ning valmistatakse ette võimalik kaitsealaste hangete direktiiv.

Detsembris 2006 võeti vastu tõlgendav teatis, mis annab tellijatele suuniseid, et hinnata, kas hankelepingute puhul saab teha erandit. Komisjon jätkas samal ajal tööd kaitsealaste riigihangete võimaliku direktiiviga. Sidusrühmad olid riigihangete nõuandekomitee, Euroopa Kaitseagentuuri ja kahepoolsete koosolekute kaudu tihedalt kaasatud. Mõjuhindamise raames konsulteeriti lisaks valitsuste ja tootjatega.

Käesolevas aruandes käsitletakse nii kaitsealaseid hankeid (relvajõududele hangitavad relvad, laskemoon ja sõjavarustus) kui ka tundliku julgeolekuvarustuse hankeid (sõjavarustusega sarnaste omadustega varustus, mida hangitakse mittesõjalistele julgeolekujõududele). Viimane neist hõlmati arutelu hilisemas etapis liikmesriikide taotluse alusel. Arutelu laiendamise põhiargument oli strateegilise keskkonna areng, milles välis- ja sisejulgeoleku ning sõjalise ja mittesõjalise julgeoleku piir oli hägustunud. Komisjoni algatus on suunatud siiski kaitsevaldkonnale. Mittesõjalise julgeoleku puhul on küsimus selles, kas EÜ kaitsevaldkonna jaoks ettenähtud õigusakt tuleks muuta kohaldatavaks ka teatavate eriti tundlike hangete jaoks.

Probleemi määratlus

Paljud liikmesriigid kasutavad asutamislepingu artikli 296 lõike 1 punkti b laialdaselt, et teha kaitsevarustuse hankimisel erandeid EÜ eeskirjadest. Sama probleem, kuigi väiksema tähtsusega, on ka tundliku julgeolekuvarustuse hangete korral, mille puhul liikmesriigid kasutavad EÜ eeskirjadest kõrvalehoidmiseks asutamislepingu artikli 296 lõike 1 punkti a või riigihangete direktiivi artiklit 14. See tava on vastuolus kohtu pretsedendiõigusega, mille kohaselt peaks niisuguste erandite tegemine olema piiratud erakorraliste juhtudega.

Probleemi põhjus on selliste EÜ eeskirjade puudumine, mis sobiksid kaitsevarustuse ja tundliku julgeolekuvarustuse hankelepingute eriomadustega, eelkõige komplekssusega (mis nõuab paindlikkust) ning tarnekindluse ja teabeturbe erinõuetega. EÜ eeskirjad on välja töötatud mittesõjaliste ja mittetundlike hangete jaoks, seetõttu ei arvestata nimetatud omadusi piisavalt.

Kõnealusel põhjusel hangitakse enamik kaitsevarustust ja tundlikku julgeolekuvarustust riigisiseste kooskõlastamata eeskirjade alusel, mis on avaldamise, pakkumismenetluste, valiku ja lepingute sõlmimise aluste, korvamismeetmete ja muude asjaolude poolest väga erinevad. Kõnealused korralduslikud erinevused on oluliseks takistuseks teel Euroopa kaitsevarustuse turu poole ning annavad võimaluse jätta asutamislepingu põhimõtted arvestamata. Eeskirjade läbipaistmatus ja teiste liikmesriikide tarnijate ebavõrdne kohtlemine toovad kaasa kaitseturgude suletuse, mis mõjub kahjulikult kõigile sidusrühmadele.

Tundliku julgeolekuvarustuse hankimisel on eespool kirjeldatud asjaolud vähem nähtavad kui kaitsevarustuse hankimisel, peamiselt seepärast, et mittesõjaline julgeolek on mitmekesisem, olles seotud paljude klientide, kasutajate ja eelarvetega riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil. Siiski on nii kaitsevarustuse kui ka tundliku julgeolekuvarustuse hangete puhul samad probleemid (laialdane erandite tegemine EÜ eeskirjadest), põhjused (lepingute eriomadused, milleks EÜ eeskirjad ei sobi) ja tagajärjed (avatuse puudumine).

Eriprobleem on seega ebakõla ühest küljest asutamislepingu ja Euroopa Kohtu pretsedendiõiguse ning teisest küljest liikmesriikide hanketava vahel. Komisjon kui asutamislepingu täitmise järelevalvaja on kohustatud probleemi lahendamiseks tegutsema.

Eesmärgid

Komisjoni üldeesmärk on rajada avatud ja konkurentsivõimeline Euroopa kaitsevarustuse turg. Ideaalis võimaldaks see turg ühes liikmesriigis asutatud tarnijatel teenindada piiranguteta kõigi liikmesriikide avaliku sektori kliente. Riigihangete valdkonnas on selleks vaja korralikult toimivat kaitse- ja julgeolekuvaldkonna lepingute sõlmimise regulatiivset raamistikku ELi tasandil.

Komisjoni tegevusalane eesmärk on piirata kooskõlas Euroopa Kohtu pretsedendiõigusega asutamislepingu artiklis 296 ja riigihangete direktiivi artiklis 14 sätestatud erandite kasutamist. Relvade, laskemoona ja sõjavarustuse hankelepingud ning enamik muid kaitse- ja julgeolekuvaldkonna lepinguid tuleks seega sõlmida EÜ eeskirjade alusel, et suurendada võrdset kohtlemist, läbipaistvust ja võrdseid õigusi. Samal ajal tuleb tagada liikmesriikide julgeolekuhuvide kaitstus.

Poliitilised valikuvõimalused

Kõnealuse eesmärgi saavutamiseks on kolm võimalust: meetmete võtmata jätmine, õigusaktidega reguleerimata meetme pakkumine või õigusaktidel põhinev meede.

Täiendavate meetmeteta jääksid ainsateks kaitsehangete valdkonna õiguslikeks vahenditeks kehtiv riigihangete direktiiv , Euroopa Kaitseagentuuri hallatav tegevusjuhend ja tõlgendav teatis asutamislepingu artikli 296 kasutamise kohta .

Õigusaktidega reguleerimata meetmete seas võiks olla tõlgendav teatis riigihangete direktiivi artikli 14 kasutamise kohta julgeoleku valdkonnas ; ennetavam tegutsemine rikkumiste korral ; ning tellijate ja komisjoni töötajate koolitus võimalike erandite hindamise teemal.

Õigusaktidel põhinevate võimalike meetmete seas on määrus , valdkonnaspetsiifiline direktiiv , mida kohaldataks kõigi kaitse- ja julgeolekuvaldkonnas tegutsevate tellijate sõlmitavate lepingute korral, ning direktiiv, millega ELi õigusesse lisatakse uued kaitsevarustuse ja tundliku julgeolekuvarustuse lepingute eripäraga sobivad eeskirjad riigihangete direktiivi muutmise või eraldi direktiivina .

Kõrvale jäetavad ja edasiseks kaalumiseks valitud variandid

Õigusaktidega reguleerimata meetmed on kasulikud, kuid need iseenesest ei saavutaks tõenäoliselt eesmärki vähendada erandite kasutamist. Seda on võimalik saavutada ainult juhul, kui hankeid käsitlevas EÜ õiguses on eeskirjad, millega võetakse arvesse kaitsevarustuse ja tundliku julgeolekuvarustuse hankelepingute eripära. Kuna selliseid eeskirju praegu ei ole, tuleb need kehtestada õigusaktidel põhineva meetmega.

Seega jääb edasiseks kaalumiseks alles kaks varianti.

1. Meetmeid ei võeta.

2. Õigusaktidel põhinev meede, millega EÜ õigusesse lisatakse uued kaitsevarustuse ja tundliku julgeolekuvarustuse lepingute eripäraga sobivad eeskirjad. Suurema paindlikkuse tõttu näib direktiiv sobivat selleks otstarbeks paremini kui määrus.

Teise variandi puhul on erinevaid alavariante kolmel tasandil.

- Õigusakti liik . Valdkonnaspetsiifiline direktiiv jäeti kõrvale, sest see oleks vastuolus regulatsiooni parandamise põhimõtetega. Kaalumiseks jäeti direktiivi muutmine ja eraldi direktiiv .

- Kohaldamisala . Selle võib kindlaks määrata loendi või üldise määratlusega; sellega võiks teatud lepingud selgesõnaliselt välja jätta või lihtsalt viidata asutamislepingu kohaselt lubatavatele eranditele; ning see võiks sisaldada uusi algatusi või jätta alles need, mis on sätestatud kehtivas riigihangete direktiivis.

- Sisu. Tarnetagatiste, teabeturbe, korvamismeetmete ja lepingute sõlmimise menetluste puhul on võimalikud variandid.

Mõju hindamine

Variantide valik

Variant 1. Euroopa Liidu täiendavate meetmeteta jätkuks sõjavarustuse ja tundliku julgeolekuvarustuse hangete korral laialdane erandite tegemine EÜ eeskirjadest. Tõlgendav märkus võib vähendada asutamislepingu artikli 296 kasutamist mittesõjalise varustuse hankimisel, kuid avaldab tõenäoliselt vähe mõju sõjavarustuse hangetele ega avalda mingit mõju tundliku julgeolekuvarustuse hangetele. Euroopa Kaitseagentuuri tegevusjuhend võib parimal juhul piirata asutamislepingu artiklis 296 sätestatud erandi negatiivseid mõjusid, kuid mitte selle väärkasutust. Sõjavarustuse ja tundliku julgeolekuvarustuse turg ei saavutaks selle tulemusel suuremat läbipaistvust ega avatust. Negatiivsed tagajärjed kulukusele, tõhususele ja konkurentsile jääksid alles.

Variant 2. Enne võimaliku direktiivi mõjude hindamist tuleb langetada otsused selle põhiomaduste kohta.

a) Eraldi direktiiv või direktiivi muutmine

Õigusakti valik on peamiselt seadusandliku menetluse küsimus ja see tehti nelja kriteeriumi alusel: ühenduse õigustiku täiustamine, kooskõla regulatsiooni parandamise põhimõtetega, õiguskindlus ja nähtavus.

Eraldi direktiiv oleks nähtavam, selgem, lugejasõbralikum ja seega tellijatele lihtsamini kasutatav dokument. Samuti oleks sel juhul lihtsam säilitada ühenduse õigustik (s.o praeguse riigihangete direktiivi sätted) ning see pakuks suuremat paindlikkust erivajadustele vastavate sätete jaoks. Tähtsusetu pole ka, et enamik liikmesriike eelistaks eraldi direktiivi.

b) Kohaldamisala

Kohaldamisala piiritlemisel tuleb silmas pidada peaeesmärki, s.o piirata erandite kasutamist erakorraliste juhtudega. Seetõttu tuleks jätta uute eeskirjade kohaldamisala võimalikult laiaks. Samal ajal tuleb austada asutamislepingust tulenevat liikmesriikide õigust jätta oluliste julgeolekukaalutluste korral EÜ õigusaktid kohaldamata. Nende kriteeriumide alusel on parimad variandid järgmised:

- määratleda kohaldamisala pigem üldmääratluse kui loendi abil;

- täpselt piirata väljajätmiste arvu ning pigem viidata asutamislepingus nimetatud eranditele;

- säilitada EÜ praegused piirmäärad .

c) Sisu

- Uute eeskirjade eesmärk peab olema rakendada kaitseturgudel ühtse turu põhimõtteid. Samal ajal peavad need andma piisavad tagatised ja paindlikkuse liikmesriikide julgeolekuhuvide kaitsmiseks. Nende kahe kriteeriumi alusel on parimad allpool kirjeldatud variandid.

- Tarnekindluse puhul võimaldada tellijatel 1) taotleda tarnijatelt tõendeid nende suutlikkuse kohta täita ekspordi-, üleandmis- ja transiidikohustusi; 2) kasutada tarnetagatisi tarnijate tehnilise suutlikkuse hindamise valikukriteeriumina ning taotleda tarnijatelt lubadust täita tulevikus tarnekohustusi.

- Teabeturbe puhul võimaldada tellijatel 1) jätta avaldamata pakkumismenetluse käigus teatavaks saanud konfidentsiaalne teave; 2) kasutada teabeturbe tagamise suutlikkust tarnijate tehnilise suutlikkuse hindamise valikukriteeriumina.

- Korvamismeetmete puhul jätta need nimetamata. Korvamismeetmed on asutamislepinguga otseses vastuolus, sest juba oma põhiolemuselt hõlmavad need ebavõrdset kohtlemist. Seetõttu ei saa EÜ hanke-eeskirjad neid lubada ega reguleerida. Teisest küljest võiks korvamismeetmete keelamine direktiivis jätta mulje, et need on automaatselt lubatud kaitsevarustuse hankelepingute korral, mille puhul on asutamislepingu artikli 296 raames tehtud erand. See on siiski vale. Seetõttu näib olevat soovitatav jätta liikmesriikide ülesandeks hoida võimalike korvamismeetmete nõuded kooskõlas ELi õigusega.

- Võimaldada väljakuulutamisega läbirääkimistega pakkumismenetlust standardmenetlusena, kuid piirata väljakuulutamiseta läbirääkimistega pakkumismenetluse kasutamist juhtumitega, kus see on rangelt vajalik.

Valitud variantide mõjud

- Õiguslikud mõjud . Direktiiv peaks märgatavalt parandama praegust kaitsevarustuse hangete killustunud õigusraamistikku. Samuti parandaks see oluliselt õigusselgust. Tellijad saaksid hinnata, mis õigusakte kohaldada, ning põhjendada vajaduse korral oma otsuseid. See parandaks kõigi osaliste jaoks õiguskindlust.

- Halduskulud . Nii tootjatele kui ka tellijatele oleksid võimalikud negatiivsed mõjud vähesed. Kindlasti vähendab suurem läbipaistvus tootjate, eriti väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete halduskulusid kaugemas tulevikus.

- Majanduslikud mõjud . Majanduslikud mõjud sõltuvad oluliselt sellest, kas tellijad nõustuvad direktiiviga. Kindlasti muutub see aja jooksul. Alguses võib direktiiv mõjutada ainult saritoodete hankeid ja tehnoloogiliselt lihtsamat varustust. Turgude suurem avatus parandab äriühingute võimalusi võita piiriüleseid lepinguid ning võimaldab seega enamikul konkurentsivõimelistel Euroopa tootjatel saavutada mastaabisääst. Ühikukulude vähenemine muudab seejärel nende tooted ka maailmaturul konkurentsivõimelisemaks. Teiselt poolt saaksid tellijad sama raha eest rohkem.

- Rahvusvahelised aspektid . EÜ kaitsevarustuse ja tundliku julgeolekuvarustuse hanke-eeskirjade kehtestamine ei muudaks olukorda relvakaubanduses kolmandate riikidega. Kõnealust valdkonda reguleerivad endiselt Maailma Kaubandusorganisatsiooni eeskirjad, täpsemalt riigihankeleping. Tellijatel oleks endiselt lubatud kutsuda pakkumisele ainult ELi äriühinguid või ka pakkujaid väljastpoolt ELi.

JÄRELEVALVE JA HINDAMINE

Komisjon jätkab kaitseturgude läbipaistvuse ja konkurentsi hindamist võimaldavate peamiste majandusnäitajate arvutamist igal aastal. Samuti jätkab komisjon poliitilist dialoogi liikmesriikidega. Direktiivi tõttu halduskuludele avaldatava mõju esimene hindamine tuleks kavandada viie aasta möödumisel direktiivi vastuvõtmisest. Majandusliku mõju hindamist tuleks kaaluda kaugemat tulevikku silmas pidades.

Kokkuvõte

Kaitsevarustuse ja tundliku julgeolekuvarustuse lepingute eripära alusel väljatöötatud eeskirjade lisamine EÜ hankeõigusesse näib olevat hädavajalik, et piirata asutamislepingu artiklis 296 ja riigihangete direktiivi artiklis 14 sätestatud erandi kasutamist erakorraliste juhtudega, nagu on sätestanud Euroopa Kohus. Eraldi direktiiv näib olevat selleks sobivaim õigusakt.

Kaitsevarustuse ja tundliku julgeolekuvarustuse riigihangete direktiivi vastuvõtmine on loogiline järg 2006. aasta detsembri tõlgendavale teatisele, milles selgitatakse asutamislepingu artikli 296 kasutamise tingimusi kaitsehangete korral. Samal ajal oleks see loomulik täiendus Euroopa Kaitseagentuuri tegevusjuhendile, mille eesmärk on suurendada asutamislepingu artikli 296 kriteeriumide kohaste kaitsevaldkonna lepingute läbipaistvust.

Arvestades kaitsevarustuse turgusid kujundavate tegurite paljusust, on keeruline anda kvantitatiivset hinnangut kõnealuse direktiivi eeldatava majandusliku mõju kohta. Üldiselt võib see siiski olukorda muuta. Relvade, laskemoona ja sõjavarustuse ning tundliku julgeolekuvarustuse toomine ühtsele turule on juba iseenesest tugev poliitiline signaal ELi valmisolekust arendada välja Euroopa kaitsevarustuse turg. Riigisiseste menetluste koordineerimise kaudu vähendaks direktiiv seniseid regulatiivseid erisusi. Liikmesriikidel muutuks lihtsamaks kasutada EÜ eeskirju, kuid samal ajal muutuks keerulisemaks põhjendada erandeid. See omakorda vähendaks erandite arvu ja suurendaks seeläbi ELi kaitseturgude läbipaistvust, võrdset kohtlemist ja avatust.

Komisjon peaks sätestama täiendavate meetmete rakendamise, et uued eeskirjad oleksid võimalikult tõhusad. Eriti olulised näivad olevat koolituskursused komisjoni töötajatele ning täiendava raha eraldamine kaitse- ja julgeolekuvarustuse turgude aktiivseks seireks. Samuti peaks komisjon jätkama seotud valdkondades, eelkõige tarnekindluse ja standardimise valdkonnas käimasolevaid algatusi, ning kavandama uusi algatusi eelkõige teabeturbe ja korvamismeetmete valdkonnas.

EÜ kaitsevarustuse ja tundliku julgeolekuvarustuse hanke-eeskirjade koostamine on ainult üks, kuid tähtis samm Euroopa kaitsevarustuse (ja julgeolekuvarustuse) turu suunas.