[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 26.4.2007

SEK(2007) 506

KOMISJONI TALITLUSTE TÖÖDOKUMENT Saatedokument

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE Euroopa kosmosepoliitika

MÕJUHINNANGU KOKKUVÕTE {KOM(2007) 212 lõplik}{SEK(2007) 504}{SEK(2007) 505}

SISUKORD

1. Õiguslik ja poliitiline taust 3

2. Probleemi määratlus 4

3. Kosmosesektori poliitika eesmärgid 5

4. Võimalused eesmärkide saavutamiseks 5

5. Võimaluste potentsiaalne mõju 6

6. Järelevalve ja hindamine 8

ÕIGUSLIK JA POLIITILINE TAUST

Käesolev mõju hindamine kuulub Euroopa kosmosepoliitikat käsitleva komisjoni teatise juurde, mille õiguslikku ja poliitilist tausta järgnevalt kirjeldatakse.

Euroopa Ühenduse ja Euroopa Kosmoseagentuuri (ESA) raamlepingus sätestatud koostöö eesmärk on Euroopa kosmosepoliitika ühtne ja jätkuv arendamine. Selle poliitika abil soovitakse nõudlus ühenduse poliitikavaldkondi toetavate ja kosmosesüsteeme kasutavate teenuste ja rakenduste järele viia vastavusse kosmosesüsteemide ja infrastruktuuri pakkumisega.

ESA peadirektor esitleb Euroopa kosmosepoliitikat paralleelselt ESA nõukogule. ELi konkurentsivõime nõukogu ja ESA ministrite nõukogu kohtusid 2005. aasta juunis raamlepingu kohase „kosmosenõukoguna” ning sätestasid Euroopa kosmosepoliitika sisu ja iseloomu käsitlevad juhtnöörid ning Euroopa kosmoseprogrammi. Poliitika ja programm on osa jätkuvast protsessist, mis on juba mõjutanud ELi programmilisi seisukohti. Neid on mõjutanud varem avaldatud roheline ja valge raamat ning komisjoni teatis „Euroopa kosmosepoliitika – esialgsed lähtepunktid”.

Kosmosepoliitika määrab kindlaks tulevaste arengute raamistiku, kuid ei kehtesta konkreetseid kulutusi või reguleerivaid meetmeid. Käesolev mõju hindamine on proportsioonis poliitikavaldkonna olemusega.

Mõju hindamist on toetanud paralleelne uuring,[1] mille on teinud konsultatsioonifirma Risk & Policy Analysts Limited (RPA). Uuring põhineb võimaluse korral juba teostatud uuringutel ning selles analüüsitakse võimalikku turu olukorda tulevikus, institutsioonilises raamistikus rakendatavaid juhtimisvõimalusi ning samuti nende vastastikust mõju.

Konsultatsioonid sidusrühmadega on olnud laialdased. Konsultatsioonide käigus esitati järgmised arvamused:

- EL peaks kosmosepoliitikaga tegelema kõrgeimal poliitilisel tasandil ning suurendama oma osalust valdkonnas, mistõttu tuleks põhiseaduse lepingus anda ühendusele vastav pädevus;

- tuleks laiendada institutsioonilist turgu, et tööstusharu võiks edukalt konkureerida äriturgudel;

- sõltumatu juurdepääs kosmosele on strateegilise tähtsusega;

- vaja on koordineerida riiklikke ja Euroopa tasandi programme, et tagada üleilmse keskkonna- ja turvaseire (GMES) tegevuse rahastamine; satelliitide abil on võimalik vähendada digitaalset lõhestumist;

- rahvusvaheline koostöö kosmosevaldkonnas on oluline ning see ei tähenda Euroopa sõltumatuse vähenemist;

- ELi uued liikmesriigid soovivad, et nad kaasataks kosmosega seotud tegevusse;

- kosmosepoliitika peab arvesse võtma satelliidioperaatorite huve.

Kosmosepoliitika ning sellega seotud Euroopa kosmoseprogramm on koostatud valitsustasandi sidusrühmadega peetud konsultatsioonide tulemusena kõrgetasemelises kosmosepoliitika töörühmas. Töörühm on rõhutanud, et tööstuse tõhususe kõrval ei tohi unustada investeeringute poliitilisi ja strateegilisi põhjusi. Kõik otsused, mis lähendavad ESA ELi raamistikule, tehakse ainult põhjaliku analüüsi alusel.

Probleemi määratlus

Kosmos on kõrge riski ja kõrge innovatsioonitasemega sektor, mis vajab pikaajalisi investeeringuid tehnoloogiasse. Kontseptsiooni heakskiitmisest kuni selle tegeliku rakendamiseni ning orbiidile saatmiseni võib minna 10 aastat. Erasektor ei suuda üksi kanda tehnoloogilist ja finantsriski.

Kosmos on strateegiline sektor, mis sõltub terves maailmas riiklikust rahastamisest. Kosmosesüsteemid on strateegilised varad ning ühtlasi ka äriline infrastruktuur, millest sõltub majandus. Valitsused tasandavad turuosaliste liiga vähest investeerimist uutesse tehnoloogiatesse ning seetõttu on kosmos institutsioonide juhitav tööstusharu. USA investeerib kosmose tsiviilkasutusse sama palju kui kogu ülejäänud maailm kokku. Investeeringud kaitsesüsteemidesse on USA-l veelgi suuremad. Venemaa, Hiina ja India mõju järjest suureneb. Nende riikide eelarveid hinnates tuleb arvesse võtta kohalikku ostujõudu.

Euroopa lähenemine on turukesksem. Euroopa valitsused eraldavad 6,3 miljardi suurusest kosmosele suunatud eelarvest 90% tsiviilotstarbeks ning propageerivad ärilist kosmosetegevust. Kaks kolmandikku Euroopa kosmosesektori käibest tuleb institutsioonilistelt klientidelt. USAs on see 85 protsenti. Globaalne turg on kriitilise massi saavutamiseks seetõttu Euroopa satelliidi- ja kanderaketitootjatele olulise tähtsusega.

Euroopa hinnanguliselt 5,5 miljardi euro suurustest tsiviilkosmosekulutustest on ESA hallata umbes kaks kolmandikku. ESA sõlmib lepinguid proportsionaalselt iga liikmesriigi panusega. See on stimuleerinud riikide investeeringuid, kuid on takistanud spetsialiseerumist. 2003. aastal leidsid ESA liikmesriigid, et Euroopa strateegiline huvi on omada tulusat Euroopa kanderaketti, nii et äriturgude kõikumine teda ei segaks.

Äriturud on olulised, kuid väga tsüklilised; institutsiooniline turg tagab tootjatele elujõulise ja stabiilse tulu. Kosmosetööstuse väärtusketi võib jagada kolmeks: kosmosesegmendi tarnijad, maasegmendi tarnijad ja teenuste sektor. Tööstusharu kogutulu hinnati 2004. aastal 97,2 miljardile dollarile, millest enamik tuli satelliiditeenustest.[2]

Nõudlus ja pakkumine on Euroopas väga killustunud. Muude kosmoseriikidega võrreldes kasutab Euroopa kosmosesüsteeme avaliku poliitika arendamiseks ja rakendamiseks vähem. Mõned poliitilised meetmed on võetud riiklikul tasandil, eelkõige julgeoleku- ja kaitsevajadustest lähtuvalt, ning seetõttu on süsteemide koostoime madal. Pakkumise poole peal on süsteemide koostajad Euroopas konsolideerunud, nagu ka mujal. Varustuse ja allsüsteemide tarnijate osas on sektor ESA hinnangul üsna killustunud.[3]

Kosmosesektori reguleerimise väljavaated on ebaselged. Kosmosetehnoloogiad on olemuslikult tundlikud. Mitmed riigid on rakendanud karme ekspordi ja impordi kontrollimeetmeid, mis võivad takistada tehnoloogia liikumist nii Euroopa sees kui ka väljaspool seda, mille tulemusena on tööstusharul halduslikke probleeme ning tekivad viivitused. Maksude ja oksjonite kasutuselevõtt sageduste jagamisel võib tekitada olukorra, kus satelliidioperaatorid peavad sama sageduse eest maksma igas liikmesriigis. Kosmoseobjektide suhtes kohaldatakse riiklikku õigust, mida ei ole ühtlustatud.

Kosmosesektori poliitika eesmärgid

Eelnevalt kirjeldatud probleemide mõju vähendamiseks peab Euroopa kosmosesektori poliitika:

- tagama sõltumatu ja tulusa juurdepääsu kosmosele;

- jätkama tugevaid investeeringuid kosmosepõhistesse teadustesse;

- tagama tugeva ja konkurentsivõimelise kosmosetööstuse, mis edendab innovatsiooni, majanduskasvu ja satelliidisüsteemide ärilise kasutamise võimalusi;

- arendama ja kasutusele võtma sellised kosmoserakendused, mis täidavad ELi poliitikavaldkondade eesmärke ja vastavad Euroopa ettevõtjate ja kodanike vajadustele;

- arendama kosmosevarasid, mida on tarvis Euroopa kodanike julgeoleku- ja kaitsevajaduste rahuldamiseks.

Selle saavutamiseks on vaja:

- seada selged prioriteedid, rakendada selleks otstarbeks kohandatud tööstuspoliitikat ja optimeerida avalikke ressursse;

- luua optimaalne regulatiivne raamistik;

- rahastada kriitiliste süsteemide ja tehnoloogiate arendamist;

- arendada tasakaalustatud rahvusvahelist koostööd valitud strateegiliste partneritega.

Poliitika peaks arvesse võtma ka lisaväärtust, mida kosmos annab mitmetele ELi poliitikavaldkondadele.

Võimalused eesmärkide saavutamiseks

On kindlaks tehtud neli võimalust.

Euroopa kosmosepoliitikat ei looda üldse. See tähendaks, et loobutaks eesmärgist koondada Euroopa poliitiline tahe ja meetmed. Sellega tehtaks täispööre eelnevale suundumusele, kus EL suurendas oma osalust investeeringutes ja kosmosesüsteemide kasutamisel, või külmutataks praegused algatused ning lähitulevikus neid ei tõhustataks. Liikmesriigid viiksid ellu oma kosmoseprogramme ilma selge koordineerimiseta, institutsiooniline turg jääks killustatuks ning kolmandate riikidega suheldes oleks liikmesriikidel erinevad positsioonid.

Suurenenud koordineerimine ja kosmoserakenduste tõhusam kasutamine Euroopa poliitika elluviimiseks. Kõik Euroopa osalejad lepiksid kokku teabe vahetamises kosmosega seotud programmide kohta, et saavutada ühtne Euroopa institutsiooniline kosmoseturg, mis võimaldaks tööstusharul tulla toime nõudluse varieerumisega ning investeerida tehnoloogiasse. Oluline oleks koondada Euroopa avaliku poliitika vajadused Euroopa kosmoseprogrammi abil. Kõik osalejad peaksid võtma pikaajalise rahastamiskohustuse, kaasa arvatud operatiivsete GMESi teenuste rahastamise ja haldamisega seoses. Tsiviil- ja militaarprogrammide koordineerimiseks loodaks mehhanism vastavalt institutsioonide pädevusele. Tehnoloogiaprogrammid käsitleksid kosmoseinfrastruktuuri kaitsmist.

Kosmosega seotud poliitilise raamistiku muutmine Euroopas tähendaks valitsustevaheliste meetmete koondamist Euroopa Liidu raamistikku. See võimaldaks liikmesriikidel vabatahtlikult osaleda programmides valitsustevaheliste rahastamislepingute alusel, kuid võimaldaks saada toetust ka ELi eelarvest. ESAsse kuuluvate kolmandate riikide vajaduste arvestamiseks oleks tarvis sobivat halduskorraldust. Korraldus võiks võimaldada „sammastevahelisi” meetmeid, et tugevdada tsiviil- ja militaarvaldkonna koordineerimist.

Radikaalne muutus – ühenduse raamistik, märgatav eelarve suurendamine. Radikaalsem võimalus tooks kosmosemeetmed Euroopa Ühenduse raamistikku ning suurendaks märgatavalt kosmosesse tehtavaid investeeringuid. Olemasolevad riiklikud kosmose-eelarved suunataks ühenduse eelarvesse ning eraldataks täiendavaid EÜ vahendeid. Valges raamatus pakuti välja hüpoteetiline Euroopa kosmosevaldkonda minevate kulude kasv, mis oleks 23–35% ehk 1,25-2 miljardit eurot aastas.

Võimaluste potentsiaalne mõju

Poliitilised kaalutlused ei võimalda võimalusi hinnata lühiajalises perspektiivis.

Euroopa kosmosepoliitikast loobumine oleks liikmesriikide ministrite poolt väljendatud tahte vastane ning sellel oleks järgmised tagajärjed: GMES ei hakkaks tööle; Euroopa tsiviilvaldkonna kosmosetegevus oleks jätkuvalt nõrgalt koordineeritud; tsiviil- ja militaarvaldkonna sünergiat ei kasutataks piisavalt ning koostoime oleks vähene; kosmosesüsteeme ei kasutataks Euroopa poliitika elluviimiseks täielikult, mis tähendaks, et võimalus tegevust tõhustada jäetakse kasutamata. Mõju hindamist toetavas uuringus võetakse selline olukord aluseks, millega teisi võimalusi võrrelda.

Euroopa kosmosega seotud poliitilise raamistiku muutmine täielikult ELi raamistikus võimaldaks tõhusamat koordineerimist, kaasa arvatud topeltkasutust, ning annaks kõikidele liikmesriikidele võimaluse kosmosetegevuses aktiivselt osaleda. Kõigile sidusrühmadele loodaks selge programmiline raamistik. Raamistik loodaks selline, et iga programmi üle ei peaks komisjoniga läbirääkimisi pidama. Mõju hindamist toetavas uuringus esitatakse antud hinnangukriteeriumide põhjal analüüs, et ELi ameti loomine teise samba alla oleks hea lahendus kõikide uuritud nõudlusstsenaariumide puhul.

Kuid siiski esineb mõningast ebamäärasust, mida tuleb vähendada. Kosmosemeetmed peaksid hõlmama ka esimest sammast. Õiguslik alus „sammastevahelise” ameti loomiseks, mis võimaldaks valikulist osalemist erinevates programmides, vajab täiendavat uurimist. Lisaks tuleb analüüsida, kas on vaja muuta ESA finants- ja tööstuspoliitika reegleid, kui organisatsiooni võetavad meetmed muutuks asutamislepingu kohaselt valitsustevaheliseks. Liikmesriigid olid seisukohal, et kosmosepoliitika ei peaks ennetama jätkuva analüüsi tulemusi.

Radikaalsel muutusel (ühenduse raamistik, märgatav eelarve suurendamine) oleks kaks peamist mõju: meetmed viidaks riiklike ja valitsustevaheliste raamistike alt ühenduse raamistiku alla; ning Euroopa tsiviilkosmosekulutusi tõstetaks veerandi kuni kolmandiku võrra.

Selles raamistikus saaks komisjon luua pikaajalise strateegia kosmosesüsteemide arendamiseks ja kasutamiseks, nii et see tooks kasu ELi poliitikale. Samas saaks kindlaks määrata strateegia rakendamiseks vajalikud ressursid. Otsuseid tehtaks ainult samades asutustes. Tööstusharul oleks senisest turvalisem investeerimisraamistik. Selle eelduseks oleks siiski, et toetus teadus- ja arendustegevuse projektidele püsiks praegusel tasemel, mis on paljudel juhtudel 100%.

Mõju hindamist toetavas uuringus esitatakse antud hinnangukriteeriumide põhjal analüüs, et ühenduse ameti hallatava ühenduse programmi loomine oleks hea lahendus kõikide uuritud nõudlusstsenaariumide puhul.

Radikaalne võimalus tähendaks kõikide liikmesriikide märgatavat osalemist suurenenud kosmoseinvesteeringutes, mis suurendaks investorite kindlustunnet. See tähendaks aastas rohkem kui 6 miljardi euro kandmist valitsustevahelistest ja riiklikest kuludest ühenduse eelarvesse, ning prioriteetide üle otsuste langetamine muutuks ühiseks. On selge, et käesoleval ajahetkel ei soovi liikmesriigid nimetatud ettepanekut rakendada. Põhiseaduse lepingu eelnõus on sätestatud, et „[ühenduse] pädevuse teostamine ei või takistada liikmesriikidel oma pädevuse kasutamist.” Lisaks viitavad konsultatsioonid liikmesriikidega, et selliste arengute suhtes ollakse väga valvsad, kui asja ei analüüsita väga põhjalikult.

Koordineerituse ja kosmoserakenduste kasutamise suurenemine Euroopa poliitiliste põhimõtete elluviimiseks muudab Euroopa institutsioonilised programmid nähtavamaks ning võimaldab nende paremat koordineerimist. ESA reeglite paindlikumaks muutmine aitab arendada Euroopa tööstuse tõhusust, spetsialiseerumist ja konkurentsivõimet.

Projekt GALILEO on hea näide kasust, mida annab koostööprojekt, mille eelduseks on spetsiaalselt arendatud tehnoloogiad, Euroopa kosmosetööstuse ehitatud kosmoseinfrastruktuur ning Euroopa kasutajate poolt võetud kohustused projekti rahastamiseks ja tööshoidmiseks.

Väga oluline on kosmosesüsteemide ühiskondlik mõju. Kosmosesüsteeme kasutakse andmete, heli ja pildi edastamiseks ning neil on oluline roll teabe kogumisel ja levitamisel. Selle tähendusest saab hea ettekujutuse, kui mõelda mõjule, mida põhjustaks kosmose infrastruktuuri osaline sulgemine. Suur osa majandustegevusest seiskuks ning hädaabiteenuste osutamine oleks märgatavalt raskendatud.

Koordineeritust lisav võimalus aitaks kiirendada ELi poliitikavaldkondade ühendamist kosmosesüsteemidest saadava potentsiaalse kasuga. Satelliitühendused võivad olla ainsaks võimaluseks hariduse viimiseks ääremaadele ja/või piirkondadesse, mille maapealne infrastruktuur on kehv. Satelliitrakendusi saab kasutada ka meditsiinilise abi teenuste laiendamiseks arenguriikides.

Koordineerimise suurendamise võimaluse keskkonnamõju põhjustab süstemaatiline seire GMESi abil. GMESist saadavat kasu on hinnatud PricewaterhouseCoopersi tehtud uuringus.[4] Hinnang hõlmab 25 aastat. Selle kasu tagamiseks on vaja investeerida GMESi teenustesse ja infrastruktuuri ning ka igasse määratletud valdkonda. GMES on seetõttu vajalik, kuid mitte piisav tingimus, ning asjaga seotud kulusid peab hoolikalt arvestama spetsiaalses tasuvusanalüüsis. 2030. aastaks saavutatakse eeldatavalt järgmine üldine kasu: tõhususega seotud kokkuhoid 310 miljonit eurot aastas; uut Euroopa tasandi poliitikat eeldav kasu 2,9 miljardit eurot aastas; uusi globaalseid kokkuleppeid ja koostööd eeldav kasu alates 2025. aastast kokku 7 miljardit eurot aastas.

Satelliidid toetavad julgeoleku- ja kaitsepoliitikat. Kosmosevaldkonnast on Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitikale kasu muu hulgas seetõttu, et see annab piiranguteta juurdepääsu potentsiaalsetele või tegelikele operatsioonipiirkondadele, mis võimaldab koguda teavet ebaseadusliku tegevuse kohta. Kosmoserakendusi saab kasutada ka kriisiohjeoperatsioonides. Koordineerimise suurendamise võimalus aitaks ka ühiselt kasutada Euroopa tsiviil- ja militaarkosmoseprogrammide ressursse, lähendades mitme kasutusega tehnoloogiaid ja ühiseid standardeid.

Järelevalve ja hindamine

Ettevõtluse ja tööstuse peadirektoraat koostab sektori ülevaate 2–3 aasta tagant. Hinnatakse raamlepingu toimimist, et teha otsus selle pikendamise kohta. Samuti hinnatakse peamisi võimalikke tasuvusstsenaariume, et optimeerida kosmosemeetmete korraldust Euroopas.

[1] Impact assessment relating to the Economic and Governance Evolution of Space in Europe , RPA, veebruar 2007, teostatud ettevõtluse ja tööstuse peadirektoraadi tellimisel.

[2] RPA, veebruar 2007

[3] AGENDA 2007 – ESA peadirektori dokument (BR–213, oktoober 2003)

[4] Socio-Economic Benefits Analysis of GMES, PricewaterhouseCoopers, juuli 2006. Tehtud ESA tellimusel.