SELETUSKIRI

1)ETTEPANEKU TAUST

•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid

Euroopa Liidu lepingu (edaspidi „ELi leping“) artikli 3 lõikes 2 on sätestatud, et EL moodustab oma kodanikele vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva sisepiirideta ala, kus isikute vaba liikumine on tagatud koos välispiirikontrolli, varjupaiga ja sisserändega ning kuritegevuse ennetamise ja selle vastu võitlemisega seotud asjakohaste meetmete rakendamisega.

Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva sisepiirideta ala aitab muu hulgas tagada ka liikmesriikidevaheline hästitoimiv politsei- ja õiguskoostöö. Seetõttu peaksid iga liikmesriigi politseiametnikud tegema tõhusat ja süstemaatilist koostööd kogu ELis. Liikmesriikidevahelises politseikoostöös esineb aga endiselt väga suuri erinevusi. Ilma piisava koostööta liikmesriikide politseijõudude vahel jätkavad kurjategijad eri liikmesriikides takistusteta tegutsemist, kasutades ära riikide erinevaid jurisdiktsioone ning ebaseaduslike rändajate ebaseaduslik liikumine tekitab endiselt probleeme.

Hiljutised traagilised sündmused La Manche’i väinas tõid veel kord esile vajaduse tiheda politseikoostöö järele, mis kajastub Prantsusmaa, Belgia, Madalmaade ja Saksamaa 28. novembri 2021. aasta otsuses tugevdada politsei operatiivkoostööd rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise vastu võitlemiseks.

Piiriülene kuritegevus ja sellega seotud julgeolekuohud on oma olemuselt rahvusvahelised. ELi julgeolekuliidu strateegias on sedastatud, et ELil tuleb vastakuti seista pidevalt muutuvate ja üha keerukamate julgeolekuohtudega. Need ohud levivad piiriüleselt ning avalduvad väga erinevat laadi kuritegusid toimepanevate kurjategijate ja kuritegelike organisatsioonide tegevuses. ELi organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise strateegias aastateks 2021–2025, rõhutatakse, et organiseeritud kuritegevus kujutab endast märkimisväärset ohtu eurooplastele, ettevõtjatele ja riiklikele institutsioonidele ning majandusele tervikuna. Eri jurisdiktsioonides tegutsedes väldivad kuritegelikud rühmitused avastamist ja kasutavad ära erinevusi siseriiklikes õigusaktides. Koos lisatud ettepanekuga teabevahetuse direktiivi kohta on käesoleva ettepaneku eesmärk kehtestada politseikoostöö seadustik, mille eesmärk on ühtlustada, tõhustada, arendada, ajakohastada ja hõlbustada õiguskaitsealast koostööd asjaomaste riiklike asutuste vahel, toetades seeläbi liikmesriike võitluses raske ja organiseeritud kuritegevuse ning terrorismi vastu.

ELi raske ja organiseeritud kuritegevuse põhjustatud ohtude 2021. aasta hinnangu (SOCTA) kohaselt iseloomustab organiseeritud kuritegevust võrgustike keskkond, kus kurjategijatevaheline koostöö on kiiresti muutuv, süstemaatiline ja tulu saamisele orienteeritud. Peaaegu 70 % kuritegelikest võrgustikest tegutseb enam kui kolmes liikmesriigis. Ligikaudu 65 % ELi liikmesriikides tegutsevatest kuritegelikest võrgustikest koosneb mitme riigi kodanikest. Üle 80 % teatatud kuritegelikest võrgustikest on seotud peamiste piiriüleste kuritegudega, mis hõlmavad uimastikaubandust, varavastast kuritegevust, inimkaubandust ja rändajate ebaseaduslikku üle piiri toimetamist. EU SOCTA 2021 ja EMCDDA Euroopa uimastiprobleemide aruandes tuuakse välja valdkonnad, kus raske ja organiseeritud kuritegevus näib olevat tõusuteel. Tähtsaimad piirkonnad, näiteks ELi piirialad, lennujaamad, kiirteed, samuti parvlaevaühendused meelitavad muu hulgas tänu oma geograafilisele asukohale ligi kurjategijaid. Piirialadel kasutavad kurjategijad ära üksikute õiguskaitseasutuste pädevuste loomulikke piire, mis annab võimaluse hoida kõrvale õiguskaitsest ja läheduse mitmele turule. Kurjategijate liikuvus ELis muudab keeruliseks kuritegevusest tulenevate ohtude vältimise ja nende vastu võitlemise ning avaliku julgeoleku tagamise.

Samal ajal märgitakse 2020. aasta detsembris avaldatud terrorismivastase võitluse tegevuskavas, et ELis valitseb endiselt suur terrorismioht. Kurjategijad ja terroristid kasutavad info- ja kommunikatsioonitehnoloogiat omavaheliseks suhtlemiseks ning kuritegude ettevalmistamiseks ja toimepanemiseks.

ELi sisepiirikontrollita ala (edaspidi „Schengeni ala“) on suurim vaba reisimise ala kogu maailmas. See võimaldab 420 miljoni inimese vaba liikumist ning takistuseta kauba- ja teenustevoogusid. ELi-sisesed piirialad hõlmavad ligikaudu 40 % ELi territooriumist ja 2017. aastal olid need koduks 30 %-le elanikkonnast ehk ligikaudu 150 miljonile inimesele. 2017. aastal sõitis edasi-tagasi üle piiri peaaegu 2 miljonit inimest, sealhulgas 1,3 miljonit piiriülest töötajat. 2018. aastal tegid ELi elanikud kas ametialastel või isiklikel põhjustel 1,1 miljardit sõitu, mis on 11 % rohkem kui 2014. aastal. COVID-19 pandeemia on karantiinimeetmete, reisipiirangute, avaliku elu ja liikumispiirangute tõttu vähendanud ELi-sisest liikuvust. Kuid tulevikus on inimeste vood tõenäoliselt jätkuvalt märkimisväärselt suured, eriti kui normaalne elu taastub. Schengeni ala sümboliseerib ELi omavahelist seotust ja eurooplastevahelisi sidemeid. Samuti aitab see kaasa ühtse turu tõhusale toimimisele ja seega ELi majanduse kasvule.

Viimastel aastatel on mitmed kriisid ja probleemid Schengeni ala korduvalt proovile pannud. Mitu liikmesriiki on taaskehtestanud piirikontrolli sisepiiridel, eelkõige ebaseaduslike rändajate ebaseadusliku liikumise tõttu, mis nende arvates kujutab endast tõsist ohtu avalikule korrale või sisejulgeolekule. Schengeni alal toimuva ebaseadusliku liikumisega, mis ei ole seotud suure rändekriisi ega välispiiride haldamise struktuursete puudustega, tuleks tegeleda muude vahendite kui piirikontrolli kehtestamise kaudu sisepiiridel, mida saab kasutada üksnes viimase abinõuna, kui esineb konkreetne oht sisejulgeolekule või avalikule korrale. Sellised jätkuvad kontrollid sisepiiridel on näidanud, et kooskõlas direktiivi 2008/115/EÜ artikli 6 lõikega 3 on võimalik parandada politseikontrolli ja -koostööd ning menetlusi, mis võimaldavad lihtsustatud tagasivõtmist liikmesriikide vahel, samuti sellega seotud kahepoolsete lepingute ja kokkulepete kohaldamist. Tuleb märkida, et kooskõlas komisjoni soovituse (EL) 2017/432 põhjendusega 8 nõuab tõhus liidu tagasisaatmispoliitika tulemuslikke ja proportsionaalseid meetmeid ebaseaduslike rändajate kinnipidamiseks ja tuvastamiseks. Need meetmed võivad üheskoos anda ebaseadusliku liikumise kontrollimisel samasuguseid tulemusi nagu ajutine kontroll sisepiiridel ning on isikute, kaupade ja teenuste vaba liikumise suhtes vähem sekkuvad.

Politseikoostöö meetodid kui Schengeni acquis’ edasiarendus

Selles dokumendis esitatud soovitused politsei operatiivkoostöö kohta aitavad kaasa Schengeni eeskirjade edasiarendamisele.

Esiteks pandi ELi õigusraamistiku sellele sambale, millele toetub politseikoostöö, Schengeni lepingu rakendamise konventsiooniga alus juba 30 aastat tagasi ehk tükk aega enne eespool nimetatud kriise ja probleeme, mis on muutnud oluliselt Schengeni ala tegelikku olukorda. Schengeni lepingu rakendamise konventsioonis on lepinguosalistele sätestatud mitmed politseikoostööga seotud kohustused, et kõrvaldada sisepiiridel kontrolli kaotamisest tulenevad julgeolekut ohustavad puudused. Schengeni lepingu rakendamise konventsioonis on sätestatud eelkõige mitu alusnormi piiriüleste jälitus- ja jälgimisoperatsioonide kohta.

Teiseks on ühispatrullid ja muud operatsioonid otseselt seotud Schengeni acquis’ edasiarendamisega, sealhulgas Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 39 lõikega 1, milles käsitletakse ametiasutustevahelist vastastikust abistamist Schengeni konventsiooni tegevussuundade elluviimisel. Ühispatrulle ja ühendoperatsioone käsitletakse liikmesriikidevahelistes piiriülest koostööd reguleerivates lepingutes. Prümi 2008. aasta otsustes on sätestatud mitmed alusnormid selle kohta, kuidas korraldada ühispatrulle ja muid ühendoperatsioone, mis ületavad ELi sisepiire, samuti piiriülese abi andmist katastroofide ja suurõnnetuste korral. Kuigi Prümi otsused keskendusid DNA, sõrmejälgede ja sõidukite registreerimisandmete automatiseeritud vahetamisele ning seega ei peetud selle ühispatrulle ja ühendoperatsioone käsitlevaid osi Schengeni edasiarenduseks, on tõenäoline, et kui need võetaks vastu eraldi, kujutaksid need endast Schengeni acquis’ edasiarendust, võttes arvesse nende piiriülest iseloomu.

Kolmandaks toimub liikmesriikidevaheline politsei operatiivkoostöö ka siseriikliku õiguse alusel, võttes arvesse nõukogu mittesiduvaid dokumente, sealhulgas häid tavasid (Schengeni kataloog) ja suuniseid (ühtsete kontaktpunktide suunised, politsei- ja tollikoostöö keskuste suunised, õiguskaitsealase teabevahetuse ja piiriüleste operatsioonide käsiraamatud). Ühtsed kontaktpunktid ja politsei- ja tollikoostöö keskused on loodud pärast sisepiiride kaotamist tekkinud otsesest vajadusest vahetada asjakohast teavet. Ka Schengeni lepinguga ühinenud riigid on loonud politsei- ja tollikoostöö keskused ja ühtsed riiklikud kontaktpunktid.

Neljandaks on liikmesriigid Schengeni aluseks olevat õigusraamistikku omavaheliste kahe- ja mitmepoolsete koostöölepingutega süstemaatiliselt täiendanud ja laiendanud. Komisjon on tuvastanud kogu ELi peale vähemalt 60 sellist lepingut, mis kõik erinevad üksteisest. Ka Schengeni lepinguga ühinenud riigid on sõlminud selliseid operatiivkoostöö lepinguid liikmesriikidega.

Tuvastatud probleemid

Esiteks on kehtivas ELi õigusraamistikus ette nähtud mitu võimalust, mille vahel võivad liikmesriigid teiste liikmesriikidega koostööd tehes valida (nt Schengeni lepingu rakendamise konventsioon võimaldab liikmesriikidel kas kehtestada kilomeetrites vahemaa piirang või mitte, kui jälitamine toimub nende territooriumil). See tekitab ebakindlust ja ebaselgust seoses sellega, milliseid õigusnorme peavad politseiametnikud teises liikmesriigis tegutsemisel järgima. Lisaks tekitasid mõned sellega seoses tehtud valikud takistusi, mida ei oleks olnud, kui oleks tehtud muid liidu õigusraamistikuga lubatud valikuid.