Uus järelevalvestruktuur, mille keskmes on Euroopa järelevalveasutused ja Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu, on nurgakivi laiaulatuslikele reformidele, mille komisjon on alates finantskriisi algusest käivitanud. Euroopa järelevalveasutuste üldeesmärk on tugevdada jätkusuutlikult finantssüsteemi stabiilsust ja tõhusust kogu ELis.

Läbivaatamine näitas, et lühikesest aruandlusperioodist hoolimata on Euroopa järelevalveasutused üldiselt saavutanud häid tulemusi. Nad on edukalt üles ehitanud toimivad organisatsioonid, alustanud oma volituste täitmist ja kujundanud välja oma tegevusvaldkonnad. Tuvastatud parandamist vajavate valdkondade puhul on käesolevas aruandes kindlaks tehtud lühiajaliste meetmete ulatus ning vajadus hinnata täiendavalt võimalikke keskpika perspektiivi parandusmeetmeid. Üksikasjalikum hinnang Euroopa järelevalveasutuste / Euroopa Finantsjärelevalve Süsteemi tegevuse kohta on esitatud käesolevale aruandele lisatud komisjoni talituste töödokumendis.

Suunised ja soovitused, mille Euroopa järelevalveasutused võtavad vastu kooskõlas Euroopa järelevalveasutuste asutamismääruste artikliga 16, on oma olemuselt mittesiduvad, kuid neil on teatavad erijooned (nn „järgi-või-põhjenda” mõju). Need osutusid lähenemise seisukohast paindlikuks vahendiks, ent sidusrühmad osutasid teatavale ebakindlusele seoses kõnealuste meetmete täpse ulatuse ja laadiga. Komisjon on seisukohal, et Euroopa järelevalveasutuste volituste kasutamine peab kindlalt põhinema õiguslikul alusel, mis hõlmab neid asutusi käsitlevaid õigusakte. Eelkõige tuleb tõlgendada kumulatiivselt asutamismääruste artikli 16 lõikes 1 sätestatud suuniste ja soovituste esitamise kaht eesmärki, nimelt „ühtsete, tõhusate ja tulemuslike järelevalvetavade” kehtestamine ning „liidu õiguse ühetaolise ja järjepideva kohaldamise” tagamine.

Kuigi ajavahemikul, mida läbivaatamine käsitles, on Euroopa järelevalveasutuste töökoormusele pidevalt lisatud uusi reguleerimisega seotud ülesandeid, rõhutasid eri sidusrühmad, et kõnealuste muutustega ei kaasnenud alati inimressursside ja vastava eelarve samaväärset suurenemist.

Sidusrühmad ja Euroopa järelevalveasutused ise avaldasid korduvalt soovi Euroopa järelevalveasutuste ulatuslikumaks osalemiseks finantsteenuseid käsitlevate esimese tasandi õigusaktide koostamises. Euroopa järelevalveasutused on loodud detsentraliseeritud asutustena ja seepärast on neil tähtis roll liidu poliitika elluviimise toetamisel. Nad on aga Euroopa institutsioonidest eraldiseisvad ja seepärast tuleb nende rolli reguleerimisprotsessis hinnata aluslepinguga kehtestatud ulatuses.

Selles valdkonnas peetakse ülitähtsaks läbipaistvaid, kaasavaid ja tõhusaid protsesse. Paljud sidusrühmad osutasid vajadusele näha tehniliste standardite eelnõude komisjonile esitamiseks ette paindlikud tähtajad, st tähtajad, mis sõltuvad liidu alusakti käsitleva lõpliku kokkuleppe jõustumisest. See annaks Euroopa järelevalveasutustele piisavalt aega kvaliteetsete standardieelnõude koostamiseks ja tagaks neile piisava aja avalikeks aruteludeks. Peale selle väljendati teatavat muret selle pärast, et arutelude kohta ei esitata üksikasjalikku tagasisidet ning sageli tunduvad puuduvat kvaliteetsed kulude ja tulude analüüsid.

Reguleeriv roll. Euroopa järelevalveasutuste töö ühtsete eeskirjade väljatöötamisel on oluliselt toetanud õigusaktide ühtlustamist ja sidusust ning parandanud järelevalveasutuste vahelist vastastikust mõistmist. Ühtlasi võimaldas see ELil luua endale suhteliselt lühikese aja jooksul märkimisväärne arv kvaliteetseid eeskirju.

Üldine tõhusus ja tulemuslikkus. Euroopa järelevalveasutused on kiiresti loonud hästi toimivad organisatsioonid, mille eesmärk on aidata taastada usaldus finantssektori vastu. Läbivaatamise järeldused näitavad, et Euroopa järelevalveasutuste volitusi peetakse piisavalt laiaulatuslikeks ning et jäetud on võimalus neid teatavatel juhtudel sihtotstarbeliselt laiendada, näiteks tarbijate/investorite kaitse valdkonnas, rahvusvaheliste finantsaruandlusstandardite (IFRS) täitmise tagamisel ning samuti varipanganduse valdkonnas.

Järelevalveroll. Hädavajalik pikaajaline eesmärk on välja kujundada liidu ühine järelevalvekultuur ja edendada järelevalvetavade lähendamist. Euroopa järelevalveasutused on seni keskendunud oma reguleerivale rollile. See on osaliselt seletatav ressursside nappusest tingitud vajadusega seada prioriteete, kuid ilmselt on see seotud ka teatavate puudustega Euroopa järelevalveasutuste juhtimisstruktuuris .

Euroopa järelevalveasutused on hakanud tegema vastastikuseid eksperdihinnanguid. Kui õigusraamistikuga seotud töö on kaugemale arenenud, võetakse see vahend kokkuleppe kohaselt ulatuslikumalt kasutusele, hõlmates sellesse lisaks temaatilistele vastastikustele eksperdihinnangutele ka riike käsitlevad vastastikused eksperdihinnangud ning süsteemsemad järelmeetmed.

EBA ja EIOPA ning seoses kesksete vastaspoolte loomisega alates 2013. aasta septembrist ka ESMA on aktiivselt osalenud kõikides järelevalvekolleegiumide töö aspektides ja parandanud oma toimimist suuniste esitamise ning plaanide ja iga-aastaste tegevuskavade üle järelevalve teostamise kaudu. Euroopa järelevalveasutused aitasid edendada järelevalvelist aruandlust ja avalikustamist. Tõhusamalt tuleks aga kasutada Euroopa järelevalveasutuste õigust tutvuda pädevate asutuste ja finantsasutuste andmetega, võttes arvesse Euroopa järelevalveasutuste asutamismäärustes sätestatud tingimusi.

Euroopa järelevalveasutused ei ole oma asutamismääruste artiklite 1719 alusel esitanud oma otseste volitustega seotud soovitusi ega siduvaid otsuseid (nt seaduse rikkumise, eriolukordade, siduva vahendamise kohta), küll aga on nad kasutanud mittesiduva vahendamise volitusi ja moraalset veenmist. Sidusrühmad seostavad siduva vahendamise puudumise mitmesuguste põhjustega, mille hulka kuuluvad Euroopa järelevalveasutuste praegune juhtimisstruktuur, mis ei soodusta otsuste tegemist ega menetluste algatamist liikmesriikide ametiasutuste vastu, asjaomaste volituste heidutav mõju ning asutamismäärustes esinev ebakindlus siduva vahendamise ulatuse ja seda esilekutsuvate olukordade suhtes. Üks võimalik variant, mida võiks edaspidi uurida, on siduva vahendamise ulatuse ja seda esilekutsuvate olukordade täpsustamine asutamismäärustes.

Euroopa järelevalveasutuste tegevus rahvusvaheliste küsimuste valdkonnas on piiratud nende vastavate volitustega. Euroopa järelevalveasutuste osalemine asjaomastes rahvusvahelistes organisatsioonides aitab tagada kooskõla üleilmsete võrdlusalustega ning oodatavalt tugevdavad ja täiendavad nad koos komisjoniga veelgi Euroopa seisukohti rahvusvahelistel foorumitel. Detsentraliseeritud asutusi käsitlevas ühtses lähenemisviisis kõnealuste asutuste rahvusvahelisele tegevusele pandud erinõuete eesmärk on aidata neil toimida oma volituste ja kehtiva institutsioonilise raamistiku piires.

Soovitatavad edasised sammud

Esimese viivitamatu sammuna sidusrühmade murede lahendamiseks peaksid Euroopa järelevalveasutused kaaluma suuremat keskendumist järelevalve ühtlustamisele, eeskätt vastastikuste eksperdihinnangute ja asjakohaste järelmeetmete ulatuslikuma kasutamise kaudu.

Teise etapina uurib komisjon võimalusi vaadata läbi siduvat vahendamist esilekutsuvad olukorrad ja nendega seotud volituste ulatus, sealhulgas nende võimalik selgitamine asutamismäärustes. Samamoodi uurib komisjon täiendavalt seda, kas tugevdada tuleks Euroopa järelevalveasutuste õigust andmetega tutvuda, et anda neile nende ülesannete täitmiseks vajaduse korral andmetele otsene juurdepääs.

Finantsstabiilsus – järelevalve- ja koordineerimisroll. Euroopa järelevalveasutused on aktiivselt toetanud finantsturgude arengusuundade seiret ning finantsasutuste ja ka ELi finantssüsteemi kui terviku vastupanuvõime kontrollimist. Selleks on Euroopa järelevalveasutused loonud mitmesuguseid vahendeid, mille abil täita oma süsteemsete riskide kindlakstegemise kohustusi. Siiani ei ole välja kuulutatud ühtegi eriolukorda, kuid Euroopa järelevalveasutused on võtnud meetmeid selleks, et sellise vajaduse tekkides tõhusalt tegutseda.

Euroopa järelevalveasutused on võtnud mitmesuguseid meetmeid kooskõlastatud tegevuse edendamiseks ja teabevahetuse hõlbustamiseks. Kõige silmapaistvamad näited on 2011./2012. aasta rekapitaliseerimiskava, samuti ühiskomitee aruanne valdkonnaüleste riskide kohta, pädevate asutuste vastu võetud lühikeseks müüki käsitlevate meetmete ESMA-poolne koordineerimine ning EIOPA arvamus madalate intressimääradega keskkonna kohta . Enamik sidusrühmasid avaldas Euroopa järelevalveasutuste koordineeriva rolli suhtes suurt rahulolu.

Tarbijakaitsealane roll. Euroopa järelevalveasutused on oma organisatsioonides loonud tarbijakaitseküsimustega seotud sisestruktuuri. Tarbijakaitse horisontaalne olemus võimaldab seda rakendada Euroopa järelevalveasutuste töö mitmesuguste tahkude kaudu. Kuigi on tõsi, et asutustel on veel piiratud võimalused teatavaid finantstegevusi Euroopa järelevalveasutuste asutamismääruste artikli 9 lõike 5 kohaselt (ajutiselt) keelata või piirata ning et ühtegi eriolukorda ei ole seni välja kuulutatud, on asutamismäärustes kehtestatud lai tegevusulatus ja kehtivaid sätteid oleks võimalik paremini kasutada. Peale selle saab artikli 9 lõikes 5 sätestatud volitusi praegu teostada üksnes juhul, kui see on täpsustatud artikli 1 lõikes 2 osutatud valdkondlikes õigusaktides, mis praegu kehtib ainult üksikute õigusaktide puhul. Kaaluda võiks artikli 9 lõike 5 muutmist eraldiseisvaks volituseks.

Tegelikult ei ole mitmel vastavates järelevalvenõukogudes esindatud liikmesriikide ametiasutusel riigi tasandil tarbijakaitsealaseid volitusi, seega puuduvad neil vajalikud eriteadmised ja nad kalduvad rohkem tähtsustama muid, neid vahetumalt puudutavaid küsimusi. Selle olukorra parandamiseks võiksid Euroopa järelevalveasutused võtta kasutusele mehhanismi, mis tagataks liikmesriikide asjaomaste ametiasutuste tiheda koostöö ja kaasatuse, et koondada eriteadmisi ja tagada Euroopa järelevalveasutuste tasandil terviklik lähenemisviis tarbijakaitsele.

Kõik kolm Euroopa järelevalveasutust on avaldanud tarbijakaitseküsimustes suuniseid ning korraldatud on mitu tarbijate/investorite päeva. Siiani on Euroopa järelevalveasutused teinud neli hoiatust, nimelt valuutatoodetesse investeerimise (detsember 2011), elektroonilise investeerimise ohukohtade (september 2012), hinnavahelepingute (aprill 2013) ja virtuaalvaluutade kohta (detsember 2013), mis avaldati vastavatel veebisaitidel . Avalikkuse teadlikkus kõnealustest hoiatustest paistab aga seni olevat piiratud.

Peale selle saaks valdkondade lõikes järjepideva raamistiku ja Euroopa järelevalveasutuste tegevuse nõuetekohase koordineerimise tagamiseks ulatuslikumalt kasutada ühiskomiteed. Seda oleks võimalik saavutada näiteks asutuste vahel parimate tavade vahetamise teel, mis võimaldaks nende vastavaid pädevusvaldkondi kooskõlas õigusliku alusega paremini määratleda ja selgitada .

Soovitatavad edasised sammud

Esimese sammuna sidusrühmade murede lahendamiseks peaksid Euroopa järelevalveasutused kaaluma suurema tähelepanu pööramist tarbijate/investorite kaitsega (sh suurema nähtavusega) seotud küsimustele ja kasutama enda olemasolevaid volitusi täieulatuslikult. Samamoodi saaks ulatuslikumalt ja struktureeritumalt kasutada ühiskomiteed. Samuti peaksid Euroopa järelevalveasutused võimalikult suurel määral tagama koostöö liikmesriikide tarbijakaitse valdkonna pädevate asutustega ja nende kaasamise juhul, kui kõnealused asutused erinevad järelevalvenõukogude tasandil esindatud asutustest.