ET Euroopa Liidu Teataja C 44/1

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Kuidas edendada tõhusat partnerlust ühtekuuluvuspoliitika programmide juhtimisel, tuginedes 2007.–2013. aasta perioodi headele tavadele” (ettevalmistav arvamus)

2011/C 44/01

Raportöör: Jan OLSSON

23. veebruaril 2009 palus Euroopa Komisjoni asepresident Margot Wallström Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteel koostada ettevalmistav arvamus järgmises küsimuses:

„Kuidas edendada tõhusat partnerlust ühtekuuluvuspoliitika programmide juhtimisel, tuginedes 2007.–2013. aasta perioodi headele tavadele”.

Asjaomase töö ettevalmistamise eest vastutav majandus- ja rahaliidu ning majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse sektsioon võttis arvamuse vastu 23. juunil 2010.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee võttis täiskogu 464. istungjärgul 14.–15. juulil 2010 (14. juuli istungil) vastu järgmise arvamuse. Poolt hääletas 141, vastu hääletas 1, erapooletuks jäi 3.

1. Järeldused ja soovitused

1.1 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee on sügavalt veendunud, et tõeline ja põhjalik partnerlus aitab suuresti kaasa ELi ühtekuuluvuspoliitika tõhususele ja üldisele edule. Partnerlus on säästva, majandusliku ja sotsiaalse arengu vahend, mis muudab ELi fondid kohapeal asuvate osalejate vajadustele reageerivaks, suurendab ELi nähtavust ning tugevdab demokraatiat. Edukas partnerlus peab põhinema pikaajalisel ja tegelikul osalemisel, mis pakub erasektori partneritele kõrvuti riigiasutustega võrdseid võimalusi aktiivse rolli täitmiseks. TANGOT TANTSITAKSE KAHEKESI!

1.2 Kehtivad õigusaktid jätavad partnerluspõhimõtte riigi tasandil tõlgendamiseks ikka veel liiga suure vabaduse. Neid eeskirju, eelkõige üldmääruse (EÜ) nr 1083/2006 artiklit 11 tuleb tugevdada. Komitee teeb ettepaneku teha tulevikus nimetatud artikli sõnastuses mitu muudatust, kehtestades nii partnerluse miinimumnõuded.

1.3 Komitee väljendab kahetsust selle üle, et Euroopa Komisjon on viimasel ajal keskendunud rohkem menetlusele ning seeläbi vähem tulemustele. Komitee on kindlalt veendunud, et komisjonil kui partnerluspõhimõtte kaitsjal peaks olema palju tugevam ja ennetavam roll. Komisjon peaks koos liikmesriikide, piirkondade ja organiseeritud kodanikuühiskonnaga seda avatud koordinatsiooni meetodil põhinevat põhimõtet jõulisemalt levitama.

1.4 Partnerite suutlikkuse pidev suurendamine on määrava tähtsusega: tehnilise abi vahendid tuleks teha sotsiaalpartneritele ja kodanikuühiskonnale kättesaadavaks kõigis rakenduskavades.

1.5 Komitee rõhutab, et üldised toetused on väga tõhus vahend partnerite, eelkõige väike- ja sotsiaalettevõtete tegeliku osalemise saavutamiseks ning neid tuleks seetõttu laialdaselt kasutada kõigis liikmesriikides nii Euroopa Sotsiaalfondi kui ka Euroopa Regionaalarengu Fondi programmides.

1.6 Komitee toetab ka tagasipöördumist sotsiaalsele innovatsioonile ja kohalikule arengule suunatud ELi algatatud lihtsustatud programmide juurde.

1.7 2013. aasta järgses ELi ühtekuuluvuspoliitikas peaksid programmistruktuurid ja -eeskirjad lihtsustama partnerluspõhimõtte rakendamist. See on kooskõlas Barca aruandega, milles keskendutakse rangelt asukohapõhise lähenemisviisi ja partnerluse seosele ning mis on eriti asjakohane Euroopa Regionaalarengu Fondi jaoks ning peaks olema osa Euroopa 2020. aasta strateegiast.

1.8 Selleks et tagada kodanikuühiskonna suurem kaasatus ühtekuuluvuspoliitika kõigis etappides, tuleks ELi tasandil kehtestada heade tavade koodeks, milles lepiksid kokku asjaomased Euroopa partnerid.

1.9 Lihtsustamine on väga oluline programmide, eriti väiksemaid osalejaid hõlmavate projektide positiivse mõju suurendamiseks. Projektide kontrollimist tuleb ratsionaliseerida. Sellistele osalejatele tehtavaid rahalisi väljamakseid tuleb hõlbustada ja kiirendada eelfinantseerimise ja õigeaegsete maksete kaudu.

1.10 Komitee on väga teadlik sellest, et ei ole kõigile sobivat lähenemisviisi. Sellegipoolest saab ja tuleb levitada laialdaselt häid tavasid. Sellised head tavad on määratletud ning neid on kirjeldatud käesoleva arvamuse lisas. Euroopa Komisjon peaks nende levitamist toetama.

1.11 Enamikus liikmesriikides on piirkondadel väga oluline roll partnerluspõhimõtte rakendamisel. Seepärast teeb komitee ettepaneku, et oma kogemusi tutvustada ja häid tavasid levitada soovivad piirkonnad looksid partnerlust edendavate juhtpiirkondade võrgustiku, ning leiab et Regioonide Komitee oleks sellise võrgustiku sobiv eestvedaja.

2. Sissejuhatus

2.1 2009. aasta veebruaris palus Euroopa Komisjon Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteel koostada ettevalmistava arvamuse selle kohta, „kuidas edendada tõhusat partnerlust ühtekuuluvuspoliitika programmide juhtimisel, tuginedes 2007.–2013. aasta perioodi headele tavadele”. Arvamus peaks ka „aitama ette valmistada tulevast ühtekuuluvuspoliitikat”. Komiteel paluti käsitleda eelkõige neid aspekte, mis on seotud partnerlusega ja kodanikuühiskonna osalemisega ühtekuuluvuspoliitika väljatöötamises. Siiski ei käsitleta arvamuses nn vertikaalset partnerlust avalikus sektoris, st Euroopa Komisjoni, liikmesriikide, piirkondlike ja kohalike omavalitsuste ja muude riigiasutuste vahel.

2.2 Arvamuse koostamisel on tehtud tihedat koostööd komisjoni talitustega. Märkimisväärse osa praktilisest tööst tegi raportöör, kes kaasas komitee liikmeid, riiklikke majandus- ja sotsiaalnõukogusid, sotsiaalpartnereid ja muid kodanikuühiskonna organisatsioone eesmärgiga määratleda ja dokumenteerida head tavad. Arutelud toimusid Katowices, Portos ja Schwerinis. Neid täiendati mitmete külastustega eri liikmesriikidesse. Väärtuslikku abi saadi ka Euroopa Parlamendilt ja Regioonide Komiteelt.

3. Partnerluspõhimõte ja selle areng

3.1 Partnerluspõhimõte on üks ELi ühtekuuluvuspoliitika nurgakive. Selle kõige varasemad alged võib leida 1957. aasta Rooma lepingust, kui loodi Euroopa Sotsiaalfond. Uus samm astuti 1988. aastal, kui põhimõttest sai struktuurifondide ühine instrument. Alguses hõlmas partnerlus üksnes traditsioonilisi majanduslikke ja sotsiaalseid osalejaid, nüüd kuuluvad sellesse ka „muud asjakohased organid, kes esindavad kodanikuühiskonda, keskkonnapartnereid või valitsusväliseid organisatsioone, ning meeste ja naiste võrdõiguslikkust edendavad organid” (1). See areng peegeldab ELi strateegilist hea valitsemistava eesmärki, mida kinnitati hiljuti veelkord Euroopa 2020. aasta visioonis.

3.1.1 Üldmääruse artikkel 11 on partnerluspõhimõtte ulatuse ja kohaldamise määratlemisel võtmetähtsusega. Liikmesriigid kaasavad asjaomaseid partnereid programmitöö eri etappidesse. Kooskõlas riigisiseste eeskirjade ja tavadega nimetab iga liikmesriik oma kõige olulisemad partnerid riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil ning majandus-, sotsiaal-, keskkonna- või muus valdkonnas. Komisjon konsulteerib igal aastal majandus- ja sotsiaalpartnereid Euroopa tasandil esindavate organisatsioonidega.

3.2 Määruses sätestatakse üldised toetused, mille juhtimise võib usaldada vahendavale asutusele, sealhulgas regionaalarengu asutustele või valitsusvälistele organisatsioonidele (artikkel 42).

3.2.1 Tehnilise abi meetmed võivad olla suunatud kõigile partneritele, fondidest abi saajatele ja üldsusele. Meetmed hõlmavad teabe levitamist, võrgustikke, teadlikkuse tõstmist, koostöö edendamist ja kogemuste vahetamist (artiklid 45 ja 46).

3.3 Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 163 ja eespool nimetatud nõukogu määruse artikliga 104 antakse seoses Euroopa Sotsiaalfondiga (ESF) eriline roll sotsiaalpartneritele. ESFi haldamisel abistab komisjoni valitsuste, ametiühingute ja tööandjate organisatsioonide esindajatest koosnev komitee.

3.4 Euroopa Sotsiaalfondiga seonduv partnerlus sätestatakse määruses (EÜ) nr 1081/2006.

3.4.1 Esile tuuakse hea haldustava, partnerlus, suutlikkuse suurendamine ja EQUALi programmist õpitu, mida tuleks edendada sotsiaalpartnerite ja teiste sidusrühmade kaasamise teel (preambul ja artikkel 5).

3.4.2 ESF peaks edendama partnerlussuhteid, kokkuleppeid ja algatusi asjaomaste riikidevaheliste, riiklike, piirkondlike ja kohalike sidusrühmade, näiteks tööturu osapoolte ja valitsusväliste organisatsioonide võrgustike loomise abil (artikli 3 lõike 1 punkt e). Seda tuleks toetada suutlikkuse suurendamisega (artikli 3 lõike 2 punkt b).

3.4.3 ESFil on muu hulgas ülesanne tugevdada sotsiaalpartnerlust ja sotisaaldialoogi lähenemise eesmärgi alla kuuluvates piirkondades. Eelkõige valitsusvälised organisatsioonid peaksid aktiivselt osalema sotsiaalse kaasatuse, meeste ja naiste võrdõiguslikkuse ja võrdsete võimaluste valdkonna tegevustes (artikkel 5).

3.4.4 Partnerluse kontekstis tuleb erilist tähelepanu pöörata innovaatiliste tegevuste edendamisele (artikkel 7).

3.5 Vastupidiselt ESFi ja EAFRD määrustele ei sisalda Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERDF) käsitlev määrus (EÜ) nr 1080/2006 eraldi sätteid partnerluse kohta. Komitee leiab, et ERDF peaks muutma oma suunitlust ja keskenduma rohkem väikeettevõtlusele, innovatsioonile ja kohalikule arengule, kasutades selleks partnerlust soosivaid vahendeid (nt sihtotstarbelised meetmed, üldised toetused).

4. Partnerlus praktikas

4.1 Partnerluspõhimõttest tulenevad ühtekuuluvuspoliitika tõhususe ja edutegurid võib kokku võtta järgmiselt:

— erinevad vaatenurgad ja teadmised, mis toovad esile tegeliku olukorra kohapeal,

— parem vastus partnerite vajadustele ja väljavaadetele,

— kuna tegutsetakse kohalikul tasandil, saab meetmeid veelgi paremini kohandada ettevõtluse, töötajate ja kodanike igapäevaste vajadustega,

— keskkonnal, meeste ja naiste võrdõiguslikkusel ja sotsiaalse tõrjutuse vastu võitlemise meetmetel on programmides suurem osa,

— integreeritud poliitika lisandväärtus muutub nähtavamaks,

— partnerlus on ühiskondliku aktiivsuse oluline vahend ning annab panuse avaliku sektori kulutuste ja poliitika tõhustamisse,

— partnerid toovad ELi ühtekuuluvuspoliitika kodanikele lähemale.

4.2 Siiski sõltub partnerluse edukus suures osas sellest, kas konsulteerimise ja osalemise traditsioon on osa riiklikust ja poliitilisest kultuurist. Seal, kus see nii on, on partnerid programmidesse ja projektidesse rohkem kaasatud ning suudavad rääkida kaasa nende sõnastamises ja isegi elluviimises.

4.3 Kogemused näitavad, et partnerluspõhimõtte üldine rakendamine näib olevat aastate jooksul paranenud, isegi kui partnerite hinnang sellele on erinev. Peamised takistused, mis on riigiti ning vahel isegi riigi sees erinevad, on alles. Sellegipoolest on mõne liikmesriigi kodanikuühiskonna arvates 2000.–2006. aasta programmitöö perioodiga võrreldes toimunud mõningane tagasiminek.

4.4 Viimastel aastatel on komisjon varasemasest veelgi rohkem keskendunud formaalsustele ja auditeerimisnõuetele. Väikeettevõtetele ja -organisatsioonidele on jäetud projektide läbiviimiseks vähe võimalusi. Piisavad ressursid väikeprojektide toetamiseks on suures osas kadunud. ELi algatatud programmid on ära kaotatud ning nende süvalaiendamine on enamikus liikmesriikides ebaõnnestunud.

4.5 Partnerlusse suhtutakse ikka veel formalistlikult: ametiasutuste ja partnerite vahel esineb sageli usaldamatust, kuna puudub ühine või selge arusaam partnerluse eesmärgist. Ei mõisteta täpselt, mis on organiseeritud kodanikuühiskond ja selle roll. Määruse ebaselgus ning ametiasutuste suhtumine partnerluse arendamisse kui lisakoormusesse ei muuda olukorda sugugi paremaks. Partnerite õiguspärasus ja esindavus seatakse kahtluse alla ning tekib hirm, et liigsed ja aeganõudvad konsultatsioonid võivad aeglustada programmide rakendamist.

4.6 Seega ei viida konsulteerimismenetlusi sageli korralikult lõpule liigse bürokraatia, liigse tehnilisuse ja partneritele antud liiga lühikeste täheaegade tõttu. Asjaomaste ametiasutuste ja partnerite vahel valitseb suur teabepuudus. Sageli on viimased vaid osaliselt kaasatud poliitika kujundamisse ja rakendamisse. Partnerite eiramine tähendab, et neid ei kuulata. Sageli esineb ka vastuseisu uuele mõtlemisviisile ja innovaatilistele ideedele. Praegustes eeskirjades ja nende rakendamisel ei peeta partnerluse edendamist kuigi oluliseks. Selle tulemusena ei soovi partnerid osaleda ega kohustusi võtta.

4.7 Selleks et täita oma rolli partnerina, vajavad paljud sotsiaal-majanduslikud osalejad ja valitsusvälised organisatsioonid vastavaid teadmisi, organiseeritust, kutsealast suutlikkust ja rahalisi vahendeid. Täiel määral osalemine on eriti raske väikeste organisatsioonide jaoks.

4.8 BusinessEurope'i küsitlus näitab märkimisväärset edasiminekut 2007.–2013. programmitöö perioodil võrreldes eelneva perioodiga. See tuleneb ametiasutuste ja sotsiaalpartnerite suurematest kogemustest, arutelude suuremast läbipaistvusest ning konsulteerimis- ja rakendusmenetluste paremast korraldusest. Kaasatust peetakse üldiselt rahuldavamaks riiklikul kui piirkondlikul tasandil. Edusamme on kindlasti vaja neis liikmesriikides, mis ühinesid ELiga hiljuti, kuid sama kehtib ka ELi pikaajaliste liikmete kohta. BusinessEurope toob välja konsultatsiooniprotsessi lühikese tähtaja ja pika viivituse programmi rakendamisel ning palub konsultatsiooniprotsessi kohta paremat tagasisidet.

4.9 Euroopa Käsitööga Tegelevate Väikeste ja Keskmise Suurusega Ettevõtete Keskliit (UEAPME) pooldab alt-üles ja „kõigepealt mõtle väikestele” lähenemisviisi, mida on kohandatud kohalike ettevõtete ja kogukondade vajadustele. Partnerlust tuleks arendada mitmetasandilise ja mitme osalejaga valitsemistava raamistikus. UEAPME rõhutab edutegurina horisontaalse subsidiaarsuse mõistet, st sotsiaal-majanduslike partnerite kaasamist samal ajal nii Euroopa, riiklikul kui ka kohalikul tasandil. Haldus- ja finantseeskirju tuleb lihtsustada ning samas on vajadus suuremate ettemaksete ja üldiste toetuste järele, mis on väga tõhusad. UEAPME andmetel on piirkondi, kus väikeettevõtted saavad vaid üks-kaks protsenti olemasolevatest ELi rahastamisvahenditest. Rahalistele vahenditele juurdepääsuks peavad VKEd tegutsema partnerluses ja vahendusorganisatsioonide kaudu. Siinkohal on hädavajalik tehniline abi. UEAPME nõuab, et komisjon avaldaks rahaliste vahendite kasutamise kohta vademeekumi.

4.10 Euroopa Ametiühingute Konföderatsioon (ETUC) leiab, et eelmisel programmitöö perioodil ei tehtud erilisi edusamme. ETUC soovib, et määrus sisaldaks selgeid eeskirju partnerluse määratlemiseks ning et selles kehtestataks miinimumnõuded. Partnerluse kvaliteet sõltub suuresti ametiasutuste tahtest põhimõtet rakendada. ETUC nõustub, et riikliku ja piirkondliku tasandi partnerlus toimib paremini kui kohaliku tasandi partnerlus. Oluline on tutvustada kogemusi. Piirkondadevahelisi koostööprogramme tuleb tugevdada eelkõige ametiühingute piirkondadevaheliste nõukogude kaasamise kaudu. ETUC on avaldanud käsiraamatu ametiühingute ja Euroopa Sotsiaalfondi koostöö kohta. Käsiraamat põhineb ETUCi liikmete kogemustel.

4.11 2010. aasta veebruaris avaldasid Euroopa sotsiaalpartnerid (ETUC, BE, CEEP) Euroopa Sotsiaalfondi kohta ühisaruande. Peamine järeldus oli, et suutlikkuse suurendamine on äärmiselt oluline fondi tõhususe parandamiseks. Teiste takistustena toodi esile haldusalane jäikus ja hägune arusaam partnerlusest mõnes liikmesriigis. Sotsiaalpartnerid kutsuvad üles tugevdama partnerlust sotsiaalpartnerite endi vahel ning kohalike/piirkondlike omavalitsustega.

4.12 Euroopa vaesusevastane võrgustik soovitab, et konsulteerimine peaks olema ulatuslik ja põhjalik, hõlmates eri liiki organisatsioone ja kasutades arvukaid meetodeid. Osalemiskulud tuleks hüvitada ning koosolekud peaksid toimuma piisavalt sageli. Vaesusevastase võrgustiku jaoks on oluline võtta Euroopa Sotsiaalfondi juhtimisel arvesse EQUAList saadud õppetunde, keskendudes innovatsiooni, partnerluse, soolise võrdõiguslikkuse süvalaiendamise ja rahvusvahelisuse põhimõtetele. Eelmise programmitöö perioodiga võrreldes tuleks teha rohkem ruumi väikeprojektidele.

4.13 Euroopa Kodanike Teenistus (ECAS) teeb ettepaneku, et liikmesriigid ja piirkonnad koostaksid teabe-, konsulteerimis- ja osalemiskava, mis hõlmaks programmide ja nende projektide kõiki etappe. Kavad tuleks avaldada ning neid tuleks hinnata kohalikke juhte ühendava mitmetasandilise valitsemise ja partnerluse raamistikus. ECAS soovitab piirkondadel, kes tahavad võtta kogemuste tutvustamisel juhtrolli, luua ühiste tavade võrgustik.

4.14 2008. aastal avaldas CpKP (Tšehhi Vabariik) aruande, milles Kesk- ja Ida-Euroopa valitsusvälised organisatsioonid analüüsisid struktuurifondi platvormi kaudu partnerluse edenemist kuues riigis (Bulgaaria, Ungari, Leedu, Portugal, Rumeenia, Slovakkia). Aruandes jõuti järeldusele, et kõige suurem probleem on valitsusväliste organisatsioonide piiratud suutlikkus. Samuti leidis CpKP, et poliitiline toetus partnerlusele on väike. Valitsusvälised organisatsioonid peavad koolitama oma spetsialiste ja juhte tehnilise abi programmide abil; riigiasutused kasutavad tavaliselt sellist abi otse. Järelevalvekomiteedes või teistes organites osalemiseks korraldatava valikuprotsessi läbiviimisel tuleks olla hoolikam.

4.15 Kahel juhtumiuuringul põhinevas Euroopa Parlamendi raportis (2) tõdetakse, et valitsemise viimine madalamatele territoriaalsetele tasanditele on oluline. Samuti on oluline vahendusplatvormide või kooskõlastusorganite ja mitteformaalsete võrgustike loomine. Raportis soovitatakse ka vähendada programmide keerukust. Poliitikast õppimine ja suutlikkuse suurendamine peaksid olema korraldatud erimeetmetega, nagu strateegilised arutelud, rahvusvahelised meetmed, toetusstruktuurid, heade tavade levitamine.

5. Üldised märkused

5.1 Komitee on veendunud ning varasemates arvamustes ka korduvalt väitnud, et oma olemuselt tõeline ja sügav partnerlus viib struktuurifondide sihipärasema ja tõhusama kasutamiseni ning seeläbi edukamate projektideni. Partnerlus peab põhinema tegeliku osalemise pikaajalisel perspektiivil, mis pakub erasektori partneritele kõrvuti riigiasutustega võrdseid osalemisvõimalusi. Tõeline partnerlus loob kõigile sidusrühmadele kasutoova olukorra.

5.2 ELi poliitika keskmes peab olema kodanik. Seepärast peaks partnerlus struktuurifondide kontekstis peegeldama alt-üles lähenemisviisi ning pakkuma kõigile kodanikele ja nende organisatsioonidele võimalusi osaleda ühtekuuluvuspoliitikas ja selle rahastatavates projektides. Seal, kus partnerluspõhimõte on põimunud nii kavandamisse kui ka rakendamisse, toob see kaasa kodanike ja organiseeritud kodanikuühiskonna aktiivse osaluse ühtekuuluvuspoliitikas, tugevdades nii demokraatiat.

5.3 Tõelise partnerluse saavutamine on õppimisprotsess. See tähendab vastutuse võimaldamist partnerile ja kõigile võrdsete võimaluste loomist ühtekuuluvuspoliitika rakendamise kõigis etappides osalemiseks. Kogemused on näidanud, et suutlikkuse suurendamise vahendid on olnud partnerluse tõhustamisel määrava tähtsusega. Seepärast tuleks selliseid vahendeid kasutada kõigi, nii avaliku kui ka erasektori partnerite ja kõigi rakenduskavade, mitte üksnes lähenemispiirkondade puhul. Hädavajalik on avaliku ja erasektori partnerite ühine täiendõpe.

5.4 Partnerite vahel puudub tasakaal seoses mõju ja võimuga, teabele juurdepääsuga, rahaliste vahenditega, kutsealase suutlikkusega jne. 2013. aasta järgseks perioodiks tuleb tingimata kehtestada raamistik, millega luuakse uus tasakaal riigiasutuste ja erasektori vahel partnerluspõhimõttel põhineva valitsemismudeli abil, mille nurgakivid on piirkondlik ja kohalik mõõde ning erasektori sotsiaalsed ja majanduslikud osalejad.

5.5 Kõik avaliku ja erasektori partnerid peavad üksteist usaldama ning nägema oma huvidest kaugemale. Selleks on vaja muuta suhtumist. Vaja on uut dialoogikultuuri, mis põhineb „kõigepealt mõtle väikestele” lähenemisviisil, mis vastab kohalike ettevõtete ja organisatsioonide vajadustele. Riigiasutused peavad olema partnerite panusele avatud ning vajalik on erasektori partnerite pühendumus, mida saab innustada, lubades projektides suuremat erasektori kaasfinantseerimist. Partnereid tuleb kaasata varajasest etapist alates, andes neile otsustava ja konstruktiivse rolli.

5.6 Partnerlusse tuleb kaasata sotsiaalpartnerid kui peamised sotsiaal-majanduslikud osalejad ning samuti sotsiaalmajanduse ja valitsusvälised organisatsioonid. Oluline on innustada pluralismi, kaasates innovaatilisi väikeettevõtteid, organisatsioone ja teisi osalejaid, kellest võivad tulevikus saada võtmeosalejad. Siiski peaks partnerlus olema ka paindlik ja eesmärgistatud vastavalt eri programmide konkreetsetele vajadustele.

5.7 Nagu eespool öeldud, määravad partnerluspõhimõtte rakendamise liikmesriikides poliitiline kultuur, traditsioon ja kogemused. Kuna need on 27-liikmelises Euroopa Liidus väga erinevad, ei ole ühte ühtset mudelit, mis sobiks igasse konteksti. Seepärast tuleb tavasid vastastikuse õppimise kaudu tutvustada. Kõik sidusrühmad jagavad ühist vastutust heade tavade levitamise eest, muutes nii rahaliste vahendite kasutamise tõhusamaks.

5.8 Partnerlusega kaasnev vastutus, õigused ja kohustused sõltuvad partnerite rollist ja staatusest. See avaldub eelkõige juhul, kui osalusõigus vastandub otsustusõigusega eelarveküsimustes. Siiski on seda vastuolu võimalik ületada juhul, kui kõik partnerid taotlevad üksmeelset lähenemisviisi strateegiale ja rahastamisele.

5.9 Kehtiva määruse alusel juhib partnerluspõhimõtte kohaldamist liikmesriik kooskõlas riigi eeskirjade ja tavadega. Komitee arvates on suur ja kiireloomuline vajadus kehtestada Euroopa miinimumnõuded selle kohta, kuidas kõrgetasemelist partnerlust korraldada. Seepärast leiab komitee, et ERDF peaks muutma oma suunitlust ja keskenduma rohkem väikeettevõtlusele, innovatsioonile ja kohalikule arengule, et kasutada partnerlust soosivaid ja sellele kasutoovaid vahendeid, nagu sihtprogrammid, üldised toetused jms.

5.10 Partnerluse tugevdamiseks saab ja tuleb reformida programmitööd üldiselt. See on võimalik programmide eemärgi ja ulatuse (nt geograafiline piirkond, sektor, ülesanne) sihtotstarbelisemaks ja probleemipõhiseks muutmise kaudu.

5.11 Asjaolu, et programmi struktuur määrab otseselt väljavaated edukaks partnerluseks, tuli esile ELi algatustes nagu EQUAL ja URBAN II, kus nõuti selgesõnaliselt partnerlust. Nende algatuste kaotamist võib pidada partnerluspõhimõtte taandarenguks võrreldes 2000.–2006. aasta programmitöö perioodiga. Paljudel liikmesriikidel ei ole õnnestunud EQUAList saadud kogemust käesolevasse programmitöö perioodi integreerida vaatamata sellele, et selline säte on Euroopa Sotsiaalfondi määruses olemas.

5.12 Maapiirkondadele suunatud LEADER-algatus oli algusest peale partnerluspõhimõtte teerajaja. Kuigi tegemist ei ole enam ELi eraldi algatusega, tuleb märkida, et LEADER-meetod integreeriti täielikult käesolevasse perioodi maaelu arengu programmide kohustusliku teljena, seda tänu nii algatuse edule kui ka EAFRD määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 5 rangematele sätetele. Selle eesmärk on kaasata ja tugevdada kohalikke osalejaid, luues territoriaalseid liite isetoimiva kohaliku arengu jaoks. Üks selline kohaliku partnerluse näide on nn kohalikud tegevusrühmad. Kohalikul otsustustasandil on suurima mõjuga sotsiaal-majanduslikud partnerid ja kodanikuühiskond. LEADER-algatust toetavad riiklikud maaelu arendamise võrgustikud, mille moodustab ulatuslik partnerlus, mis seob kohalikud projektid riigi ja ELi tasandiga.

5.13 Komitee avaldab kahetsust, et Euroopa Komisjoni roll on viimasel ajal muutunud suhteliselt menetluslikuks ja formaalseks, keskendudes rohkem auditeerimisele ja vähem tegelikele tulemustele. Komitee rõhutab, et komisjon peaks olema partnerluspõhimõtte rakendamisel otsustuskindlam ja ennetavam. Mineviku ühtekuuluvuspoliitika filosoofia juurde tagasipöördumisel peaks komisjon ise muutuma vaatlejast tõeliseks ja kaasatud partneriks.

5.14 Komitee on tuvastanud, et struktuurifondide projektide ja programmide keerukad haldus- ja finantsmenetlused on abisaajate ning eriti VKEde, mikroettevõtete ja sotsiaalmajanduse organisatsioonide jaoks lämmatava, takistava ja isegi äritegevust pärssiva mõjuga. Seetõttu on komitee jaoks selliste menetluste lihtsustamine ja maksete kiirendamine nii ELi kui ka liikmesriigi tasandil loogiline järg vajadusele saavutada edukas partnerlus. Tegemist on kiireloomulise küsimusega.

5.15 Üldised toetused on osutunud äärmiselt tõhusaks fondide haldajate toomisel abisaajatele ja nende vajadustele lähemale. Sellised toetused on olnud väikeprojektide rahastamisel olulise tähtsusega. Komitee kahetseb, et kõnealust süsteemi on praegusel perioodil tõsiselt piiratud võrreldes 2000.–2006. aasta perioodiga. Komitee leiab, et kõik liikmesriigid kasutavad mõlema fondi üldisi toetusi väga laialdaselt, andes abisaajatele ulatuslikult vastutust, et vabastada VKEde ja sotsiaalmajanduse tohutu potentsiaal.

5.16 Siinkohal oleks teretulnud täiendus Euroopa Investeerimispanga kindlam ja ulatuslikum tegevus. Komitee palub ka JEREMIE-programmi tugevdamist eesmärgiga stimuleerida toetust väikeettevõtetele ja nende organisatsioonidele.

5.17 Komitee kordab oma nõudmist integreerida ja kooskõlastada kõik ELi ühtekuuluvuspoliitikaga seotud fondid, sealhulgas EAFRD ja Euroopa Kalandusfond ühe rakenduskava alla. Selline integreerimine tõhustab partnerlust veelgi, kuna tavaliselt on partneritel arengust terviklik arusaam. Komitee leiab, et integreerimise poole tuleks aktiivselt püüelda ka riigi poliitika tasandil, saades nii integreeritud lähenemisviisist kahekordset kasu – Euroopa ja riigi tasandil.

5.18 See nõudmine on täielikult kooskõlas 2009. aasta aprillis avaldatud Barca aruandega, (3) milles rõhutatakse partnerluse rolli organiseeritud kodanikuühiskonnas, et anda ühtekuuluvuspoliitika territoriaalsele mõõtmele Euroopa integratsioonis võtmeroll. Partnerlus on väga oluline fondide tõhusa ja hea kasutamise jaoks. Aruandes rõhutatakse vajadust kaasata kohalikke osalejaid piirkondades ning hõlmata kodanikke avaliku arutelu kaudu. Fabrizio Barca soovitab, et tulevase, 2013. aasta järgse ühtekuuluvuspoliitika vastuvõtmisele peaks ajavahemikus 2010–2012 eelnema tõeline strateegiline arutelu kodanikuühiskonna osalusel.

6. Euroopa Liidu algatused partnerluse tõhustamiseks

6.1 Komitee leiab, et ELi ja riikide tasandil on vaja rida kohustuslikke ja vabatahtlikke meetmeid, et parandada ja tugevdada partnerlust struktuurifondides ning laiendada partnerluse heaks tavaks peetavat praktikat kõikidele liikmesriikidele. Komitee kutsub üles muutma erinevaid ELi õigusakte. Lisaks on vaja heade tavade koodeksit ning samas peaks Euroopa Komisjon tugevdama omapoolseid juhiseid.

6.2 Komitee teeb ettepaneku muuta kehtiva üldmääruse (EÜ) nr 1083/2006 artiklit 11, milles sätestatakse partnerluse meetmed, et kasutada seda tulevases uues määruses (konsolideeritud tekst koos kõigi muudatusettepanekutega on toodud 1. lisas).

6.2.1 Pärast sõnastust „kooskõlas kehtivate riigisiseste eeskirjade ja tavadega” tuleks esimesse lõiku lisada sõnad „ning pärast kokkulepet asjaomaste partneritega”. Protsess on legitiimne ning see saab kaasa tuua rohkem edukaid projekte üksnes juhul, kui partnerluse olemuse osas saavutatakse kokkulepe partneritega. Komitee toetab Euroopa Sotsiaalfondi komitee raames juba käsitletud sätteid, et määrata kindlaks, kes on asjaomased partnerid. Seda konkreetset sätet tuleks laiendada kõigile struktuurifondidele.

6.2.2 Komitee peab hädavajalikuks lisada artiklisse 11 mõte, et partnerluspõhimõtte rakendamist peaksid jälgima komisjon, liikmesriigid ja organiseeritud kodanikuühiskond ühiselt. Selle eeskujuks sobib suurepäraselt avatud koordinatsiooni meetod. Komisjon seab koostöös liikmesriikidega eesmärgid, kehtestab näitajad ja suunised, võrdlusnäitajad ja heade tavade tutvustamise, samuti vastastikustel eksperthinnangutel põhinevad hindamised.

6.2.3 Lissaboni lepingus tunnustatakse avatud koordinatsiooni meetodit, mille võib leida Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklitest 149, 153, 156, 168, 173 ja 181. Sellest tulenevalt teeb komitee ettepaneku lisada artiklisse 11 sarnane sõnastus: „Komisjon võib teha tihedas koostöös liikmesriikidega algatusi, mille eesmärk on kehtestada suuniseid ja näitajaid, korraldada kogemuste tutvustamist ning valmistada ette korrapäraseks järelevalveks ja hindamiseks vajalikke tegureid”. Osalema peaksid ka suuremad Euroopa sotsiaalpartnerite ja kodanikuühiskonna esindusorganisatsioonid.

6.2.4 Majandus- ja sotsiaalpartnerite Euroopa tasandil konsulteerimine „peaks toimuma kaks korda aastas” ning hõlmama artikli 11 lõike 1 punktis c toodud asjakohaseid organeid ja esindusorganisatsioone ning samuti maaelu arengu organisatsioone, et luua seos EAFRDga. Selliseid konsultatsioone tuleks juba praegu korraldada osana tõelisest strateegilisest Euroopa tasandi arutelust, mis peaks toimuma enne tulevase, 2013. aasta järgse ühtekuuluvuspoliitika vastuvõtmist (vt Barca aruanne).

6.2.5 Sarnaselt soovitab komitee parandada iga fondi konkreetseid konsulteerimisprotsesse ELi tasandil. Euroopa Sotsiaalfondi komitee peaks pärast asjakohaseid konsultatsioone kaasama piiratud arvu vaatlejaid teistest sidusrühmade esindusorganisatsioonidest, vähendamata seejuures sotsiaalpartnerite privilegeeritud rolli.

6.2.6 Komitee soovitab tungivalt muuta ERDFi ja EAFRD määrusi, et lisada neisse Euroopa Sotsiaalfondi määruse artiklis 5 selgitatud „hea haldustava ja partnerluse” põhimõte. Samuti soovitab komitee lisada uude ERDFi määrusesse säte partnerluskomitee kohta.

6.2.7 Komitee rõhutab eriti asjaolu, et „suutlikkuse suurendamiseks eraldatakse sobiv hulk vahendeid, mis on kättesaadavad kõigile erasektori partneritele”, ning teeb seetõttu ettepaneku, et suunisena võiks 10 % kõigi rakenduskavade tehnilise abi eelarvest eraldada suutlikkuse suurendamiseks ja õppimiseks. Samuti tuleks toetada Euroopa tasandi koolitust, millest saadakse kasu riiklikul tasandil, edendades seeläbi ka kogemuste ja hea tava tutvustamist.

6.3 Vajaliku lihtsustamise saavutamiseks tuleks komitee arvates ratsionaliseerida projektide auditeerimist ja kontrollimist. Makseid, finantstagatisi ja eelfinantseerimist tuleks kohandada ja kiirendada vastavalt abisaajate vajadustele, eriti väikeosalejate puhul. Eelfinantseerimise praegused võimalused on jätkuvalt ebapiisavad vaatamata komisjoni poolt 2009. aastal väljapakutud mitmetele parandustele.

6.4 Selleks et täita kõrgetasemelise partnerluseni viivad miinimumnõuded, teeb komitee ettepaneku, et komisjon töötaks koos artiklis 11 nimetatud partnerite kategooriate esindajatega välja heade tavade koodeksi partnerluspõhimõtte rakendamise kohta. Koodeks peaks põhinema järgmistel suunistel:

— asjakohased avaliku ja erasektori partnerid peaksid kohe alguses kokku leppima selgete eesmärkidega ja juhistega teabe-, konsulteerimis- ja osalemiskavas, mis hõlmaks programmitööd, rakendamist ja hindamist;

— pädevad asutused peaksid andma aru selle kohta, kuidas nad on oma ettepanekutes ja aruannetes partnerluspõhimõtet arvestanud. Partnerite seisukohad tuleks selgelt ja avalikult dokumenteerida;

— partnerlus peaks vastutama menetluste eest oma liikmete valimiseks korralduskomiteesse ja teistesse struktuurifondide raames asutatud nõuandvatesse organitesse. Valik peaks põhinema huvil, esindavusel ja avatusel uutele, sihtotstarbelistele ja innovaatilistele osalejatele;

— tehniline abi peaks kõigi rakendusprogrammide puhul olema kättesaadav kõigile partneritele suutlikkuse suurendamise, koordineerimise ja esindamise jaoks. Selliseid projekte sõnastaksid ja juhiksid partnerid ise;

— partnerlus peaks olema algusest peale kaasatud projekti valikukriteeriumide kehtestamisse;

— partnerlus peaks olema fondide rahastavate projektide kriteerium;

— tuleks edendada rahvusvahelist partnerlust;

— tuleks kehtestada tõhusa juhtimise näitajad abisaajate seisukohast;

— tuleks läbi viia menetluste ja kontrollide lihtsustamine;

— tuleks kiirendada abisaajatele tehtavaid makseid;

— pikaajalisi strateegiaid tuleks arutada korralduskomiteedes või teistes riikliku strateegilise raamistikuga seotud asjakohastes organites.

6.5 Kui rakendusprogramme muudetakse märkimisväärselt programmitöö perioodi jooksul, tuleks partnerluspõhimõtet rangelt jälgida ja rõhutada.

6.6 Komitee teeb ettepaneku, et kogemusi tutvustada ja häid tavasid levitada soovivad piirkonnad looksid partnerlust edendavate juhtpiirkondade võrgustiku. Selliste võrgustike alged on juba olemas (4). Sellise algatuse edendamiseks soovitab komitee võtta komitee enda, Regioonide Komitee ja Euroopa Komisjoni vahelisi ühismeetmeid. Regioonide Komitee oleks sellise võrgustiku sobiv eestvedaja.

6.7 Komitee teeb komisjonile ettepaneku juhtida töörühma moodustamist, mis koosneks kõigist asjaomastest Euroopa tasandi partneritest, et edendada partnerluspõhimõtet eri aspektidest ning jälgida, et riigiabi ja hanke-eeskirjad ei avaldaks partnerlusele negatiivset mõju.

7. Head tavad

7.1 Käesoleva arvamuse koostamise käigus määratleti, millised on head tavad kaasatuse ja , mitte riigiasutuste seisukohast. Eraldi lisas lühidalt tutvustatud juhtumid on üksnes näited. Kindlasti on veel teisigi.

7.2 Häid tavasid on hinnatud neljast aspektist: juurdepääs partnerlusele, partnerite vastutuse suurendamine, partnerlused otsuste tegemisel ja sihtotstarbelised partnerlused.

7.3 Hea tava ühes valdkonnas ei tähenda tingimata üldist head tava. Samas võib sama juhtum esindada head tava kahes või rohkemas valdkonnas. Mõned juhtumid väärivad erilist esiletoomist. Näiteks kogu Inglismaal võetud süstemaatiline lähenemisviis partnerlusele, edukas rahuprogramm leppimise edendamiseks Põhja-Iirimaal, mille kesksed tegurid on kohaliku tasandi partnerlus ja kodanike kaasamine, samuti võib nimetada kõigi fondide (sh EAFRD) haldamist partnerluse põhimõttel integreeritud arengu edendamiseks Saksamaal, Mecklenburg-Vorpommerni liidumaal, ainulaadset ESFi rakenduskava haldamist kodanikuühiskonna osalusel Hispaanias (sh Fundación ONCE jt) ning kolmanda sektori toetusstruktuuri Walesis (3-SET).

7.4 Hea tava kõik neli aspekti väljenduvad näiteks järgmiste huvitavate projektide puhul, kus struktuurifondid on suunatud selgelt kohaliku tasandi osalejate vajadustele vastamisele: innovaatiline partnerlus (ametiühingud/ühistud/pangad), mis haldab üldist Esprit-toetust Itaalias Toscanas, üldiste toetuste strateegiline ja suurem kasutamine Prantsusmaal Poitou-Charentes'is, Austria territoriaalsed tööhõivepaktid ning ESFi detsentraliseeritud haldamine Saksamaal Baden-Württembergi liidumaal. Siinkohal tuleks mainida ka LEADER-algatuses osalevaid kohalikke tegevusrühmi.

7.5 Hea tava on ka partnerluspõhimõtte täiustamise ja arendamise dünaamiline protsess. Sobiva näitena tuleks siinkohal esile tuua Poola, kus fondide haldamine on detsentraliseeritud töörühmadele, kus partneritel on otsustav roll. Eeskuju võib võtta sellistest algatustest, nagu riiklik partnerluseeskirjade raamleping (Protocollo d'Intesa) Itaalias ning sellele järgnenud lepingud mõnes piirkonnas, nt Puglias.

7.6 Komitee märgib, et üldiselt kaasatakse riiklikke ja/või piirkondlikke majandus- ja sotsiaalnõukogusid vaid osaliselt. Erand on siinkohal Itaalia CNEL, millel on oluline roll Lõuna-Itaalia Mezzogiorno piirkonna poliitika kujundamises ja hindamises. Nt Portugalis, Prantsusmaal (piirkondlikul tasandil) ja Maltal osalevad majandus- ja sotsiaalnõukogud programmitöö etapis.

7.7 Juurdepääs tõstatab küsimusi selle kohta, kuidas ja milliseid partnereid valitakse. Partnerite määratlemiseks on vaja läbipaistvat ja õiguspärast menetlust. Partnerite valimine on tavaliselt probleemne mitte sotsiaalpartnerite, vaid pigem valitsusvälise sektori puhul ning eelkõige selles osas, kuidas kaasata haavatavaid ja tõrjutud rühmi, nagu puudega isikud, endised vangid, romid ja teised etnilised vähemused.

7.7.1 Hea tava on jätta vastutus valiku tegemise eest organiseeritud kodanikuühiskonnale. Üks huvitav näide selle kohta leidub Tšehhi Vabariigis (valimissüsteem).

7.8 Suutlikkuse suurendamise ja vastutustundliku partnerluse arendamise kohta on mitmeid huvitavaid näiteid, nagu:

— sotsiaaldialoogi raames toimuv õppimine (nt Tšehhi Vabariik);

— partnerorganisatsioonide kutsealase suutlikkuse suurendamine (Mezzogiorno, Saksamaa, Hispaania, Poitou-Charentes, Sloveenia);

— spetsiaalsete teadmiste keskuste või vaatlusrühmade loomine (Kompetenzstellen Saksamaal, 3-SET Walesis);

— partnerorganisatsioonidele mõeldud käsiraamatute ja juhiste koostamine liikmesriigi (nt DGB Brandenburg, Saksamaa) ja ELi tasandil (ETUC, EAPN, Bankwatch).

7.9 Mõnel juhul on tegelik otsuselangetamine selle üle, millist projekti rahastada, delegeeritud partnerluses osalevatele organisatsioonidele. Vaid üks näide selle kohta on üldised toetused (Itaalia, Ühendkuningriik, Prantsusmaa). Teised näited selle kohta on Rootsi mudel (Västra Götaland ja muud struktuurifondide partnerlused) ja eespool nimetatud ONCE Fundación'i rakenduskava.

7.10 Mõned programmid on hästi suunatud (geograafiliselt, sihtrühmade, valdkondade, kogukondade, konkreetsete ülesannete jms järgi) ning on seetõttu tavaliselt tihedalt seotud konkreetse partnerite rühmaga, millel on tegelikud volitused otsustada. Hea tava sellesse kategooriasse kuuluvad nii Põhja-Iirimaa rahuprogramm kui ka Taani kasvufoorumid, kuid ka punktis 7.4 nimetatud kohalikud algatused.

8. Nõukogu määruse (EÜ) nr 1083/2006 praeguse artikli 11 muudatusettepanekud:

Artikkel 11

Partnerlus

1. Fondide eesmärke viiakse ellu komisjoni ja iga liikmesriigi vahelise tiheda koostöö raames (edaspidi „partnerlus”). ga liikmesriik partnerlussuhteid asutuste ja organitega, kelleks on järgmised:

a) pädevad piirkondlikud, kohalikud ja linnade ametiasutused ning muud avalik-õiguslikud asutused;

b) majandus- ja sotsiaalpartnerid;

c) muud asjakohased organid, kes esindavad kodanikuühiskonda, keskkonnapartnereid või valitsusväliseid organisatsioone, ning meeste ja naiste võrdõiguslikkust edendavad organid.

Kooskõlas riigisiseste eeskirjade ja tavadega nimetab iga liikmesriik oma kõige olulisemad partnerid riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil ning majandus-, sotsiaal-, keskkonna- või muus valdkonnas (edaspidi „partnerid”), arvestades seejuures vajadust edendada meeste ja naiste võrdõiguslikkust ja säästvat arengut keskkonnakaitse ja selle parandamise integreerimise kaudu.

2. Partnerlust viiakse ellu täielikus vastavuses iga lõikes 1 määratletud partneri institutsionaalsete, õiguslike ja finantsalaste volitustega. Partnerlus hõlmab rakenduskavade ettevalmistamist, rakendamist, seiret ja hindamist. iikmesriik kõik asjaomased partnerid, eelkõige piirkonnad, igaks etapiks ette nähtud tähtaja jooksul programmitöö erinevatesse etappidesse .

.

3. Komisjon konsulteerib fondidest toetuse saamise osas esindavate organisatsioonidega.

Brüssel, 14. juuli 2010 Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president Mario SEPI

(1) Vt struktuurifonde käsitleva nõukogu määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikkel 11.

(2) „Valitsemistavad ja partnerlussuhted riiklikul ja piirkondlikul tasandil ning regionaalpoliitika projektide lähtepunktid”, raportöör Jean-Marie Beaupuy. Euroopa Parlamendi hääletus toimus 21. oktoobril 2008.

(3) „Ühtekuuluvuspoliitika reformikava. Asukohapõhine lähenemine Euroopa Liidu väljakutsetele ja ootustele vastamiseks”, mai 2009.

(4) Nt Reves (kohalike/piirkondlike omavalitsuste ja sotsiaalmajanduse partnerlus), Bankwatch Network, IQ net (piirkondlikud haldusasutused ja teadusuuringud), ECASe algatus ja ühiste tavade võrgustik, kuhu on kaasatud Euroopa Sotsiaalfondi haldusasutused.