Eriaruanne Teise põlvkonna 
Schengeni infosüsteemi 
(SIS II) Euroopa Komisjoni 
poolsest arendamisest 
saadud kogemusedET 2014  NR 03
EUROOPA
KONTROLLIKODA

EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2014
ISBN 978-92-9241-936-3
doi:10.2865/8177
© Euroopa Liit, 2014
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Printed in Luxembourg
ET 2014  NR 03
Eriaruanne Teise põlvkonna Schengeni 
infosüsteemi (SIS II) Euroopa 
Komisjoni poolsest arendamisest 
saadud kogemused
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)
02
 Sisukord
Punktid
 Mõisted
I–VII  Kommenteeritud kokkuvõte
1–3 Sissejuhatus
4–7 Auditi ulatus ja lähenemisviis
4–6 Auditi ulatus
7 Auditi lähenemisviis
8–69  Tähelepanekud
8–32  1. osa. Komisjon sai SIS II süsteemi valmis, kuigi kuus aastat kavandatust hiljem
8 Auditikriteeriumid
9–12  Projekti algne valmimistähtaeg oli ebarealistlik
13–20  Kuni aastani 2007 ei eraldanud komisjon allhankena teostatud arendustöö juhtimiseks küllaldaselt vajalike 
teadmistega töötajaid, kes oleksid suutnud allhankena teostatud arendustööd mõjusalt juhtida
21–25  Komisjoni ja osa liikmesmaade vahelised töösuhted olid alguses halvad. Kõigi lõppkasutajate 
kogemusi hakati arvesse võtma alles peale seda, kui komisjon oli 2009. aastal loonud infosüsteemide 
projektijuhtimise nõukogu
26–28  Osale sidusrühmadele jäi selgusetuks, kes võttis vastu põhiotsused
29–32  Süsteemile esitatavad nõuded ei olnud kuni projekti lõppetapini küllaldaselt stabiilsed
33–49  2. osa. Kesksüsteemi ja võrgu arendamise maksumus kasvas 23 miljonilt eurolt 189 miljoni euroni
33 Auditikriteeriumid
34–37  Komisjon ajakohastas oma 2003. aastal koostatud kogueelarve alles 2010. aastal
38 SIS II süsteemi valmimise hilinemine suurendas maksumust
39–41  Arendustöö peatöövõtja tarnis projekti esimeses etapis ebapiisavalt toimiva süsteemi
42–43  Projekti maksumust suurendas süsteemile esitatud nõuete muutmine
03 Sisukord
44–49  Läbirääkimistega menetluse teel suurendas komisjon põhilepingu maksumust 20 miljonilt eurolt 
82 miljoni euroni
50–63  3. osa. Komisjon ei taganud seda, et SIS II projektikirjeldus sisaldaks projekti maksumuse ja 
oodatava kasu põhjalikku ümberhindamist ning projektikirjelduse ajakohastamist nii, et selles 
võetakse arvesse vahepeal toimunud olulised muutused
50 Auditikriteeriumid
51–54  Pärast projekti eest vastutaja rolli ülevõtmist komisjoni poolt ajakohastatud SIS II projektikirjelduses 
ei hinnatud põhjalikult ümber kõiki kulusid, oodatavat kasu ja alternatiive
55–63  Hoolimata maksumuse ja oodatava kasu olulisest muutumisest ei hinnanud komisjon projektikirjeldust 
projekti käigus põhjalikult ümber
64–69  4. osa. Projekti esimese osa elluviimisest saadud kasulikud kogemused võimaldasid komisjonil 
SIS II süsteemi lõpetada ja tulevasi projekte ette valmistada
64 Auditikriteeriumid
65 Komisjon kasutas projekti esimese osa elluviimisest saadud kasulikke kogemusi projekti lõppetapis
66–69  SIS II süsteemi arendamisel saadud kogemusi on komisjon juba rakendanud teiste projektide juures
70–72  Järeldused ja soovitused
 Lisa. SIS II süsteemi kronoloogia
 Komisjoni vastused
04
 Mõisted
Ettevalmistav etapp : projekti esimene etapp, mille käigus määratletakse selle eesmärgid ja koostatakse 
projektikirjeldus.
eu‑LISA : vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suuremahuliste IT‑süsteemide operatiivjuhtimise Euroopa 
amet.
Hoiatusteade : pädevate riiklike ametiasutuste poolt isikute ja esemete kohta Schengeni infosüsteemi sisestatud 
teave.
HPS : arendusprojekti peatöövõtja: firmadest Hewlett‑Packard ja Steria koosnev konsortsium.
ISPMB : infosüsteemide projektijuhtimise nõukogu. Nõukogu eesistuja on informaatika peadirektoraat ning selles 
arutatakse ettepanekuid uute IT‑projektide teostamiseks.
Juhtimine : puudutab otsuste vastuvõtmist.
Juhtkomitee : seab projekti peamise suuna ja koordineerib projekti peamisi ülesandeid; kiidab heaks projektile 
eraldatud ressursid ja selle peamised väljundid.
Kavandamisetapp : projekti teine etapp, mille käigus koostatakse erinevad projektiplaanid.
Liidesekirjeldus : dokument, milles kirjeldatakse Schengeni infosüsteemi ja liikmesmaade infosüsteemide vahelist 
liidest.
Otsuste logi : sisaldab kokkuvõtet kõigist vastu võetud otsustest. Selle eesmärk on muuta nähtavaks vastutajad, 
st kes ja kuidas on otsuseid teinud.
Projekti lõppetapp : SIS II lepingusse 2010. aasta detsembris tehtud muudatus, mille kohaselt viib arenduse 
peatöövõtja süsteemi arendamise lõpule 2013. aasta märtsiks. Muudatusega seati uued nõuded süsteemi 
mahutavusele, jõudlusele ja testimisele. 
Projektikirjeldus : projektikirjelduses selgitatakse projekti elluviimise põhjuseid, käsitletakse selle kulusid, tulusid 
ja alternatiive. Projektikirjeldus koostatakse projekti ettevalmistavas etapis ning seda ajakohastatakse paralleelselt 
projekti edenemisega, sest kulud, riskid, tulud ja alternatiivid võivad aja jooksul muutuda.
05 Mõisted
Schengeni ala : 26 Euroopa riiki hõlmav ala, mille liikmesriigid on oma ühistel piiridel loobunud passi ‑ ja 
immigratsioonikontrollidest. Ala koosneb 22 ‑st ELi liikmesriigist ja 4 ‑st Euroopa Vabakaubanduse Assotsiatsiooni 
(EFTA) liikmesriigist.
Schengeni liikmesriigid : Schengeni ala 26 riiki. Ühendkuningriik ja Iirimaa ei ole küll Schengeni ala liikmed, 
ent osalevad siiski Schengeni infosüsteemis (erandiks on Schengeni alasse mittekuuluvate riikide kodanikke 
puudutavad hoiatusteated).
Sidusrühmad : need, kes võivad projekti mõjutada, või keda projekt võib mõjutada. Käitajate poolele kuuluvad 
süsteemi omanik, süsteemi juht ja kasutajad. IT poolele kuuluvad süsteemi tarnija, projektijuht ja projektimeeskond.
SISVIS komitee : komisjoni SIS II ja viisainfosüsteemi (VIS) arendamisel abistav komitee, kuhu kuuluvad kõik 
Schengeni ala liikmesriigid. Komitee eesistuja on komisjon.
Süsteemi juht : püstitab süsteemi omaniku ülesandel projekti eesmärgid ja seab prioriteedid.
Süsteemi omanik : vastutab süsteemi eesmärkide ja prioriteetide seadmise eest ja on tavaliselt ka juhtkomitee 
eesistuja.
Süsteemi tarnija : tarnib IT‑süsteemi vastavalt kokkulepitud nõuetele, ajakavale ja eelarvele.
Süsteemile esitatavad nõuded : arendatavale süsteemile esitatavate nõuete kirjeldus.
Toimimisetapp : projekti etapp, kus projekti kavandatud tegevused ellu viiakse ja projekt annab tulemusi.
Tulemus : vastavalt kokkuleppele valminud dokument, riistvara, tarkvara või muu toode.
Unisys : kvaliteeditagamise töövõtja.
Vahe‑eesmärgi testid : nõukogu nõudmisel 2009. aasta juunis lisatud süsteemitestid, mille edukas läbimine seati 
projekti jätkamise tingimuseks.
Viisainfosüsteem (VIS) : siseasjade peadirektoraadi poolt paralleelselt SIS II süsteemiga sama arenduslepingu 
raames arendatud suuremahuline IT‑süsteem.
06
 Kommenteeritud 
kokkuvõte
I
Schengeni infosüsteemi (SIS) kasutavad kogu Schen ‑
geni ala riikide piirivalveasutused, politsei, toll ning 
viisade väljastamisega tegelevad asutused ja koh ‑
tud. Süsteem sisaldab teavet (hoiatusteateid) isikute 
kohta, kes võivad olla seotud raske kuritegevusega või 
kellel ei ole õigust ELi siseneda või liidu territooriumil 
viibida. Samuti sisaldab see hoiatusteateid kadunud 
isikute, kaotatud või varastatud vara, näiteks rahatäh ‑
tede, sõidukite, tulirelvade ja isikutunnistuste kohta. 
Hoiatusteateid sisestavad infosüsteemi riiklikud ameti ‑
asutused (vt punkt 1).
II
Algne Schengeni infosüsteem (SIS 1) arendati välja 
ja see toimis valitsustevahelises raamistikus – süs ‑
teem töötas alates 1995. aastast kuni SIS II kasutusele 
võtmiseni 2013. aastal. 2001. aastal otsustas nõukogu 
selle teise põlvkonna (SIS II) versiooniga asendada. 
Nõukogu andis komisjonile ülesande süsteem välja 
töötada ning projekti juhtinud siseasjade peadirek ‑
toraat1 pidi selle 2006. aasta lõpuks tööle rakendama. 
Algselt oli SIS II väljatöötamise peamine põhjus ühen ‑
dada süsteemiga rohkem liikmesmaid. Lisaks pidi SIS II 
sisaldama uusimaid tehnoloogilisi lahendusi ja täien ‑
davaid funktsioone (nagu uut tüüpi hoiatusteated, 
hoiatusteadete omavaheline ühendamine ja võimalus 
salvestada nendega seotud dokumente (vt punktid 2 
ja 3)).
III
Euroopa Kontrollikoda uuris, kas SIS II valmis komis ‑
joni juhtimisel õigeaegselt ja algselt prognoositud 
eelarve piires. Samuti uuriti seda, kas SIS II jaoks oli 
kogu projekti elluviimise vältel olemas usaldusväärne 
projektikirjeldus, milles võeti arvesse maksumust ja 
oodatavat kasu puudutavaid olulisi muutusi. Lisaks 
hindas kontrollikoda, milliseid kogemusi komisjon 
projekti juhtimise käigus sai ja kas ta neid ka rakendas 
(vt punktid 4–7).
1 Peadirektoraadi tollane nimi oli „õigus ‑, vabadus ‑ ja 
turvalisusküsimuste peadirektoraat”.IV
Auditiga leiti, et komisjon sai kesksüsteemi küll valmis, 
ent seda enam kui kuus aastat algselt kavandatust 
hiljem ja algselt kavandatud eelarvest kaheksa korda 
kallima hinnaga. Viivituse ja ülekulu põhjustasid 
osaliselt keeruline juhtimisalane kontekst, mis ei või ‑
maldanud komisjonil küllaldaselt töö käigus tekkinud 
probleemidega tegeleda, ning osaliselt puudused 
projekti komisjonipoolses juhtimises. Loetletud põhju ‑
sed puudutasid eelkõige projekti esimest etappi (kuni 
aastani 2009):
a) projekti algne valmimistähtaeg ei olnud realistlik 
(vt punktid 9–12);
b) komisjon ajakohastas oma 2003. aastal tehtud 
kogueelarve alles 2010. aastal (vt punktid 34–37);
c) kasutajate vajadustele vastamiseks muudeti 
projekti käigus süsteemile esitatavaid nõudeid 
ning need muutusid küllaldaselt stabiilseks alles 
projekti lõppetapis (alates aastast 2010); süsteem 
on nüüd kasutusel ja selle mahutavus on 2001. aas ‑
tal kavandatust oluliselt suurem (vt punktid 29–32 
ja 42–43);
d) kuni aastani 2007 ei eraldanud komisjon allhanke ‑
na teostatud arendustöö juhtimiseks küllaldaselt 
vajalike teadmistega töötajaid, mis oleks võimal ‑
danud allhankena teostatud arendustööd mõjusalt 
juhtida (vt punktid 13–20);
e) arendustöö peatöövõtja tarnis projekti esi ‑
meses etapis ebapiisavalt toimiva süsteemi 
(vt punktid 39–41);
f) komisjoni ja osa liikmesmaade vahelised töösuh ‑
ted olid alguses halvad. Alles peale seda, kui ko ‑
misjon oli 2009. aastal loonud infosüsteemide pro ‑
jektijuhtimise nõukogu, hakkas ta arvesse võtma 
kõigi lõppkasutajate kogemusi (vt punktid 21–25);
Kommenteeritud kokkuvõte 07
g) osale sidusrühmadest jäi selgusetuks, kes võttis 
vastu põhiotsused (vt punktid 26–28);
h) läbirääkimistega menetluse teel suurendas komis ‑
jon põhilepingu maksumust 20  miljonilt  eurolt 
82 miljoni euroni. Nimetatud menetlus on küll 
finantsmääruses sätestatud, ent läbirääkimistega 
menetluse puhul valitseb oht, et makstud hinnad 
ei ole konkurentsivõimelised (vt punktid 44–49).
V
Projekti käigus muutusid oluliselt nii süsteemi hind kui 
sellest oodatav kasu. ELi eelarvest kesksüsteemi eest 
makstava hinna algses prognoosis alahinnati oluliselt 
vajalike investeeringute tegelikku suurusjärku. SIS II 
lõplik maksumus projekti lõpetamisel oli ligikaudu 
500 miljonit eurot: kesksüsteem maksis 189 miljo ‑
nit eurot ja liikmesmaade süsteemid hinnanguliselt 
enam kui 330 miljonit eurot. Samas oli SIS II süsteemist 
algselt oodatud kasu vähenenud seoses SIS 1 süsteemi 
eduka laiendamisega uutele liikmesmaadele aastal 
2007 (projekt SISone4all). Hoolimata maksumuses ja 
oodatavas kasus toimunud muutustest ei hinnanud 
komisjon projektikirjeldust põhjalikult ümber ega näi ‑
danud, et SIS II oli organisatsiooni jaoks endiselt priori ‑
teet, millesse tehtava investeeringu tulusus oli kõrgem 
kui alternatiivsetel võimalustel (vt punktid 50–63).
VI
Komisjon sai projekti esimese osa elluviimisest kasu ‑
likke kogemusi, mis võimaldasid tal projekti lõpp ‑
etapis (alates aastast 2010) oma lähenemisviisi muuta 
ja projekt 2013. aasta aprillis lõpetada. Lisaks, kuigi 
ametlikku hindamist ei ole tehtud, on komisjon juba 
rakendanud SIS II projekti juures saadud kogemusi 
teiste suuremahuliste IT‑projektide ettevalmistamisel 
(vt punktid 64–69).VII
Loetletud tähelepanekute põhjal soovitab kontrolli ‑
koda, et komisjon peaks suuremahuliste IT‑süsteemide 
arendusprojektide juhtimisel (vt punktid 70–72):
a) lähtuma ajakava koostamisel kavandatavate tööde 
tehnilisest analüüsist;
b) tagama, et kõik projektid oleksid integreeritud 
organisatsiooni IT‑juhtimise süsteemi, ning kasu ‑
tama töövõtjate tegevuse mõjusaks juhtimiseks 
kogu organisatsioonisisest oskusteavet;
c) tagama, et otsustusprotsessis võetakse küllaldasel 
määral arvesse tegevusvajadusi ja lõppkasutajate 
arvamusi;
d) tagama, et enne projekti algatamisetapist planee ‑
rimisetappi üleminekut kiidetakse heaks projekti ‑
kirjeldus; ning et projekti maksumust, oodatavat 
kasu, riske ja alternatiive puudutavate oluliste 
muutuste korral kiidetakse heaks ajakohastatud 
projektikirjeldus;
e) tagama projekti peamiste otsuste dokumenteerimi ‑
se nende lihtsat jälgimist võimaldavas otsuste logis;
f) tagama kogu projekti üldise mõjusa koordi ‑
neerimise juhul, kui projekt eeldab erinevate 
sidusrühmade üksteisest sõltuvate süsteemide 
väljatöötamist;
g) kasutama suuremahuliste IT‑süsteemide arendami ‑
sel omavahel sobivaid ja hiljem hõlpsasti taaskasu ‑
tatavaid mooduleid, et vältida enda sidumist vaid 
ühe kindla töövõtjaga;
h) andma kontrollikoja auditi käigus saadud kogemu ‑
sed edasi peadirektoraatidele, ELi institutsioonide ‑
le, ametitele ja teistele asutustele. Komisjon peaks 
hindama, kas SIS II süsteem toob oodatud kasu.
08
 Sissejuhatus
01 
Schengeni infosüsteemi kasutavad 
kogu Schengeni ala riikide piirivalve ‑
asutused, politsei, toll ning viisade 
väljastamisega tegelevad asutused 
ja kohtud2. Süsteem sisaldab teavet 
(hoiatusteateid) isikute kohta, kes või ‑
vad olla seotud raske kuritegevusega 
või kellel ei ole õigust ELi siseneda või 
liidu territooriumil viibida. Samuti sisal ‑
dab see hoiatusteateid kadunud isiku ‑
te, kaotatud ja varastatud vara, näiteks 
pangatähtede, sõidukite, tulirelvade ja 
isikutunnistuste kohta. Hoiatusteateid 
sisestavad infosüsteemi riiklikud ame ‑
tiasutused. Algne Schengeni infosüs ‑
teem (SIS 1) töötati valitsustevahelise 
projektina välja Prantsusmaa eest ‑
võttel ja see alustas tööd 1995. aastal. 
Prantsusmaa juhtimisel toimis süsteem 
kuni 2013. aasta maini, kui alustas tööd 
seda asendav SIS II. Nii SIS 1 kui SIS II 
koosnevad liikmesmaade loodud riik ‑
likest süsteemidest, mis on omakorda 
arvutivõrgu abil ühendatud kesksüs ‑
teemiga (vt joonis 1 ).
02 
1996. aasta detsembris otsustasid  
Schengeni maad luua Schengeni 
infosüsteemi (SIS II). 2001. aasta det ‑
sembris andis nõukogu komisjonile 
ülesande süsteem välja töötada. Ka ‑
vandatud valmimisajaks määrati 2006. 
aasta lõpp. Projekti juhtis komisjoni 
siseasjade peadirektoraat, kes tellis 
kesksüsteemi arendustööd väliselt 
teenuseosutajalt.03 
SIS II loomise peapõhjus oli Schengeni 
ala liikmesmaade arvu suurenemi ‑
ne peale ELi 2004. aastal toimunud 
laienemist. Lisaks pidi SIS II sisaldama 
uusimaid tehnoloogilisi lahendusi ja 
täiendavaid funktsioone.2 Schengeni ala 26 liikmesmaad 
on Austria, Belgia, Tšehhi 
Vabariik, Taani, Eesti, Soome, 
Prantsusmaa, Saksamaa, 
Kreeka, Ungari, Island, 
Itaalia, Läti, Liechtenstein, 
Leedu, Luksemburg, Malta, 
Madalmaad, Norra, Poola, 
Portugal, Slovakkia, Sloveenia, 
Hispaania, Rootsi ja Šveits.
09 Sissejuhatus Joonis 1Schengeni infosüsteemi ülesehitus
Allikas:  siseasjade peadirektoraat.riiklik
liidesriiklik
liidesriiklik
liides
riiklik
liides
Ühine alariiklik
süsteem
kesksüsteemKasutajad Kasutajad
Kasutajad Kasutajadriiklik
süsteemriiklik
süsteemriiklik
süsteem
10
 Auditi ulatus 
ja lähenemisviis
Auditi ulatus
04 
Auditiga uuriti, kas komisjon juhtis häs ‑
ti SIS II süsteemi väljatöötamist; ning 
auditiga käsitleti järgmisi küsimusi.
a) Kas SIS II valmis komisjoni juhtimi ‑
sel õigeaegselt?
b) Kas SIS II valmis komisjoni juhtimi ‑
sel algselt prognoositud eelarve 
piires?
c) Kas SIS II jaoks oli kogu projekti 
elluviimise vältel olemas usaldus ‑
väärne projektikirjeldus, milles võeti 
arvesse maksumust ja oodatavat 
kasu puudutavaid olulisi muutusi?
d) Kas komisjon sai SIS II arenduspro ‑
jekti käigus kasulikke kogemusi ja 
kasutas neid projekti edenedes?05 
Komisjonil tervikuna on märkimisväär ‑
seid kogemusi IT‑projektide elluviimi ‑
sel ja peadirektoraatidele pakutava 
IT‑projektide eduka juhtimise juhen ‑
damisel3. Komisjon tunnistab ka ise 
vajadust saada kogemusi spetsiifiliste 
IT‑projektide läbiviimisest ja neid or ‑
ganisatsiooni sees jagada4. Nii näiteks 
selgitas komisjoni siseauditi talitus 
2011. aastal mitme peadirektoraadi 
IT‑projektide ülesehitust uurides välja 
nende teostamise käigus saadud ko ‑
gemused5. Kontrollikoja SIS II projekti 
käsitlev audit andis võimaluse selgita ‑
da ühe projekti raames välja viivituste 
ja ülekulu põhjused, ning ka muu ‑
datused, mis võimaldasid komisjonil 
süsteemi lõpuks valmis saada.
06 
Tegu ei olnud IT‑auditiga, mis annaks 
kindlust SIS II kvaliteedi kohta; samuti 
ei uuritud seda, kuidas liikmesmaade 
ametkonnad juhtisid oma SIS süstee ‑
mide väljatöötamist.3 Komisjon kasutas nime The 
Rational Unified Process   
(RUP@EC) kandvat standardset 
tarkvaaraarenduse 
metoodikat, mis on esitatud 
komisjoni 2004. aasta 
teatises „Communication 
to the Commission on the 
improvement of information 
technology governance 
in the Commission” 
(teatis komisjonile 
komisjoni infotehnoloogia 
juhtimise parandamise 
kohta, SEK(2004) 1267). 
2011. aastal lisanduse 
sellele projektijuhtimise 
metoodika PM2.
4 Getting the best from IT in the 
Commission, SEK(2010) 1182 
(lõplik), 7. oktoober 2010.
5 Siseauditi talituse auditikiri 
„Komisjoni IT‑projektide 
ülesehitus”, 1.2.2011.
11 Auditi ulatus ja lähenemisviis
Auditi lähenemisviis
07 
Audit põhines:
a) SIS II sidusrühmadega tehtud struk ‑
tureeritud intervjuudel. Intervjuud 
viidi läbi:
i) siseasjade peadirektoraadis 
SIS II süsteemi väljatöötamise 
eest vastutanud töötajatega;
ii) komisjoni eelarve peadirekto ‑
raadi, informaatika peadirek ‑
toraadi, peasekretariaadi ning 
maksunduse ja tolliliidu peadi ‑
rektoraadi töötajatega. Vest ‑
luste käigus käsitleti komisjoni 
IT juhtimist ja suuremahuliste 
IT‑süsteemide arendamist;
iii) SIS II peatöövõtja (firmadest 
Hewlett‑Packard ja Steria koos ‑
nev konsortsium) ja kvaliteedi ‑
tagamise töövõtjaga (Unisys);
iv) ELi nõukogu sekretariaa ‑
di ja Euroopa Parlamendi 
SIS II projektiga kursis olnud 
töötajatega;v) kuue liikmesriigi (Saksamaa, 
Hispaania, Prantsusmaa, Luk ‑
semburg, Ungari ja Portugal) si ‑
dusrühmade esindajatega. Kuus 
liikmesmaad valiti eesmärgiga 
koguda erinevaid arvamusi üle 
kogu Schengeni ala;
b) SIS II projekti arendamisega seotud 
sidusrühmade seas tehtud uurin ‑
gul, millesse kaasati kõik liikmes ‑
riigid, ELi nõukogu sekretariaat, 
komisjon ja komisjoni ülesandel 
töötavad töövõtjad. Uuringuga 
koguti sidusrühmade arvamusi 
SIS II projekti elluviimise erinevate 
aspektide kohta. Küsimustikud 
saadeti 144 valitud sidusrühmale 
ja kontrollikojale laekus 91 vastust 
(vastamise määr 63%): 81 saabus 
liikmesmaadest ja nõukogust ning 
10 komisjonist ja selle töövõtjatelt. 
Kolm neljandikku vastanutest olid 
olnud projektiga seotud alates 
2009. aastast või varem;
c) SIS II projektiga seotud dokumenti ‑
de ja protseduuride läbivaatamisel.
12
 Tähelepanekud
1. osa. Komisjon sai SIS II 
süsteemi valmis, kuigi 
kuus aastat kavandatust 
hiljem
Auditikriteeriumid
08 
Auditiga kontrolliti, kas:
a) projektil oli realistlik ajakava;
b) komisjon oli eraldanud projektile 
küllaldaselt oskusteavet selleks, et 
mõjusalt jälgida projekti elluviimist 
ja teostada järelevalvet lepingute 
üle;
c) komisjonil olid head töösuhted si ‑
dusrühmadega ja kas arvesse võeti 
lõppkasutajate arvamusi;
d) oli olemas selge otsuste langeta ‑
mise kord;
e) süsteemile esitatavad nõuded olid 
küllaldaselt stabiilsed selleks, et 
selle arendamine saaks olla tõhus.Projekti algne valmimistäht ‑
aeg oli ebarealistlik
09 
2001. aasta detsembris seati nõukogu 
määrusega6 projekti algseks valmimis ‑
ajaks 2006. aasta detsembri lõpp. Ees ‑
märk oli võimaldada 2004. aastal ELiga 
liituvatel riikidel saada 2006. aasta lõ ‑
pus Schengeni ala liikmeks. Komisjoni 
2003. aasta teostatavusuuringu põhjal 
oli valmimistähtaeg küll saavutatav, 
ent see eeldas süsteemile esitatavate 
nõuete stabiilsust ja tehnilise kirjeldu ‑
se kiiret väljatöötamist7. 2003. aasta 
lõpuks mõistis komisjon, et algsest 
valmimistähtajast kinnipidamine oleks 
väga keeruline8. Sellegipoolest muu ‑
deti kavandatud valmimisaega alles 
2006. aasta lõpus. Enamik kontrollikoja 
tehtud SIS II projekti sidusrühmade 
uuringule vastanutest (69%) oli sei ‑
sukohal, et algne valmimistähtaeg oli 
ebarealistlik. SIS II projekti teostamise 
kronoloogia on esitatud lisas .
10 
Auditi raames tehtud uuringu käigus 
paluti vastajatel hinnata, milline oli 
erinevate põhjuste osakaal 75 ‑kuulise 
hilinemise tekkimisel. Vastanute hin ‑
nangul oli hilinemine osaliselt tingitud 
sellest, et algne tähtaeg ei põhinenud 
realistlikul tehnilisel analüüsil. Nime ‑
tatud põhjuse osatähtsuseks kujunes 
16% (vt  joonis 2 ).6 Nõukogu 
6. detsembri 2001. aasta 
määrus (EÜ) nr 2424/2001 
teise põlvkonna Schengeni 
infosüsteemi (SIS II) 
väljatöötamise kohta 
(EÜT L 328, 13.12.2001, lk 4); 
ning nõukogu 6. detsembri 
2001. aasta otsus 2001/886/
JSK teise põlvkonna 
Schengeni infosüsteemi 
(SIS II) väljatöötamise kohta 
(EÜT L 328, 13.12.2001, lk 1).
7 SIS II süsteemi 
teostatavusuuring, Deloitte, 
7. aprill 2003.
8 KOM(2003) 771 (lõplik), 
11. detsember 2003.
13 Tähelepanekud
11 
Kuna komisjon ei suutnud SIS II süstee ‑
mi õigeaegselt valmis saada, tuli 2007. 
aasta detsembris uute liikmesmaade 
ühendamiseks kohandada SIS 1 süstee ‑
mi. Muudatus kujutas endast koo ‑
piat Portugali riiklikust süsteemist ja 
lahendusele pandi nimeks SISone4all. 
Kümnest liitunud riigist üheksa9 puhul 
täitis lahendus ülesanded, mille täit ‑
mine oli tegelikult SIS II põhieesmärk. 
Algset valmimistähtaega lükati veelgi 
edasi (vt allpool), kuid ka uutest täht ‑
aegadest ei suudetud kinni pidada, mis 
suurendas omakorda riski, et süsteemi ‑
le esitatavad nõuded võisid muutuda:
a) 2006. aasta detsembris lü ‑
kati valmimistähtaega edasi 
2008. aasta detsembrini10;
b) 2008. aasta oktoobris pi ‑
kendati valmimistähtaega 
2010. aasta juunini11.9 Küpros ei suutnud Schengeni 
eeskirju rakendada ega 
ühinenud Schengeni alaga.
10 Nõukogu 
21. detsembri 2006. aasta 
otsus 2006/1007/JSK, 
millega muudeti nõukogu 6. 
detsembri 2001. aasta otsust 
2001/886/JSK teise põlvkonna 
Schengeni infosüsteemi 
(SIS II) väljatöötamise kohta 
(ELT L 411, 30.12.2006, lk 78); 
ning nõukogu 21. detsembri 
2006. aasta määrus (EÜ) 
nr 1988/2006, millega 
muudeti määrust (EÜ) 
nr 2424/2001 teise põlvkonna 
Schengeni infosüsteemi 
(SIS II) väljatöötamise kohta 
(ELT L 411, 30.12.2006, lk 1).
11 Nõukogu  
24. oktoobri 2008. aasta 
määrus (EÜ) nr 1104/2008, 
mis käsitleb migratsiooni 
Schengeni infosüsteemist 
(SIS 1+) teise põlvkonna 
Schengeni infosüsteemi 
(SIS II) (ELT L 299, 8.11.2008, 
lk 1); ning nõukogu 
24. oktoobri 2008. aasta otsus 
2008/839/JSK, mis käsitleb 
migratsiooni Schengeni 
infosüsteemist (SIS 1+) 
teise põlvkonna Schengeni 
infosüsteemi (SIS II) (ELT L 299, 
8.11.2008, lk 43).Joonis 2SIS II valmimise hilinemise põhjused
Allikas:  SIS II projekti sidusrühmade seas tehtud auditiuuring.Projekti algne valmimistähtaeg 
ei põhinenud realistlikul tehnilisel analüüsil 16%Puudus küllaldane oskusteave selleks, 
et lepingute üle mõjusalt järelevalvet teha 30% Mõne liikmesriigi puudulik pühendumine 
ja halvad töösuhted 17%
Puudulik otsuste 
langetamise kord 11%
Süsteemile esitatud 
nõuete ebastabiilsus 22% Muu 4%
14 Tähelepanekud
12 
2010. aasta juunis koostas komisjon 
SIS II valmimise lõpliku ajakava ja 
nõukogu kiitis selle heaks12. Komisjon 
pidas 2013. aasta märtsiks13 seatud 
tähtajast kinni ja SIS II lansseeriti 2013. 
aasta aprillis, enam kui kuus aastat 
algselt kavandatust hiljem. Peale ühe 
kuu pikkust intensiivset seiret võeti 
lahendus 1. mail 2013 lõplikult kasutu ‑
sele ja see asendas SIS 1 süsteemi.
Kuni aastani 2007 ei eralda ‑
nud komisjon allhankena 
teostatud arendustöö juhti ‑
miseks küllaldaselt vajalike 
teadmistega töötajaid, kes 
oleksid suutnud allhankena 
teostatud arendustööd mõju ‑
salt juhtida
13 
Auditiküsimustikule vastanute hin ‑
nangul oli hilinemine osaliselt tingitud 
asjaolust, et komisjonil ei olnud küllal ‑
dasel arvul kogenud töötajaid selleks, 
et lepingute üle mõjusalt järelevalvet 
teha. Nimetatud põhjuse osatähtsu ‑
seks kujunes 30%14 (vt  joonis 2 ).
14 
2002. aastal koosnes komisjoni SIS II 
projekti meeskond neljast liikmest ja 
nende eesotsas olevast ühest osakon ‑
najuhatajast15. 2003. aastal lisandus 
veel neli töötajat16. Projekti alguses osalesid mõnel koosolekul ka infor ‑
maatika peadirektoraadi esindajad. 
Vaid 10% vastanutest oli seisukohal, 
et komisjon oli eraldanud projekti al ‑
gusetapis küllaldaselt vajalike oskuste 
ja kogemustega töötajaid selleks, et 
tagada SIS II edukas valmimine.
15 
2005. aastal saadeti juhtkonnale17 
täiendava tööjõu saamiseks taotlus, 
milles kirjeldati pideva kriisiohjamise 
olukorda ja võimetust liikmesmaade 
tõstatatud küsimustega tegeleda. Lühi ‑
ajaliste lepingutega töötajatel puudu ‑
sid asjakohased teadmised ja tehnili ‑
sed oskused. Oskusteabe puudumist 
komisjonis kinnitas ka kvaliteeditaga ‑
mise eest vastutav ettevõte18. Peaaegu 
poolte projektimeeskonna töötajate 
lepingud kestsid vaid kuni järgneva 
aastani. Küsimustikule vastanud komis ‑
joni töötajatest ei arvanud küll mitte 
ükski, et töötajate suur voolavus oli 
probleemiks sidusrühmadega suhtle ‑
misel, ent liikmesmaade vastajatest oli 
49% seisukohal, et tegu oli problee ‑
miga. Komisjoni siseauditi teenistuse 
2006. aastal tehtud auditiga19 leiti, et 
SIS II projekti töötajad olid pühen ‑
dunud ja kompetentsed, ent tööga 
pidevalt üle koormatud. Peale auditi 
valmimist eraldas siseasjade peadirek ‑
toraat projektile täiendavaid töötajaid. 
2007. aasta lõpuks koosnes siseasjade 
peadirektoraadi SIS II projekti talitus 
12 põhikohaga töötajast; 2012. aastaks 
suurenes nende arv 17 ‑ni20.12 Süsteemi valmimistähtaja 
pikendamise aluseks olid 
kaks määrust: nõukogu 
3. juuni 2010. aasta määrus 
(EL) nr 541/2010, millega 
muudetakse määrust (EÜ) 
nr 1104/2008, mis käsitleb 
migratsiooni Schengeni 
infosüsteemist (SIS 1+) 
teise põlvkonna Schengeni 
infosüsteemi (SIS II) (ELT L 155, 
22.6.2010, lk 19), ning nõukogu 
3. juuni 2010. aasta määrus 
(EL) nr 542/2010, millega 
muudetakse otsust 2008/839/
JSK, mis käsitleb migratsiooni 
Schengeni infosüsteemist (SIS 
1+) teise põlvkonna Schengeni 
infosüsteemi (SIS II) (ELT L 155, 
22.6.2010, lk 23).
13 SEK(2010) 1138 (lõplik), 
21. september 2010.
14 Näitaja koosnes järgnevatest 
elementidest:
a) komisjonis oli liiga 
vähe inimesi, kellel 
oli suuremahuliste 
IT‑projektide 
arendamise kogemus 
ja teadmised Schengeni 
teemadest (9%);
b) peatöövõtja nõuetele 
mittevastav töö (9%);
c) erimeelsused lepingu 
osas (5%);
d) komisjon ei teinud 
peatöövõtja töö 
tulemuste üle mõjusat 
järelevalvet (4%);
e) komisjon ei edastanud 
arendustöö peatöövõtjale 
selgelt tellija vajadusi (3%).
15 SEK(2003) 206 (lõplik), 
18. veebruar 2003.
16 KOM(2003) 771 (lõplik).
17 Programmijuhi teatis 
õigus‑ , vabadus‑  ja 
turvalisusküsimuste 
peadirektoraadi 
vastava valdkonna eest 
vastutavale direktorile, 
16. september 2005.
18 Kvaliteeditagamise eest 
vastutava ettevõtte aruanne 
lahendamist vajavate 
probleemide kohta, 
august 2005.
19 Siseauditi talituse aruanne 
õigus‑ , vabadus‑  ja 
turvalisusküsimuste 
peadirektoraadi IT juhtimise 
kohta (8. juuni 2006).
15 Tähelepanekud
16 
Auditi raames intervjueeritud kõigi 
kuue liikmesriigi esindajad rõhutasid, 
et enne aastat 2009 puudusid komis ‑
jonil vajalike teadmistega töötajad. 
Kahe liikmesriigi esindajad ja pea ‑
töövõtja väitsid, et projektile oleks 
kasuks tulnud komisjoni teistes osades 
(nt informaatika peadirektoraadis) 
leiduv IT‑alane oskusteave. Komisjonil 
puudusid vajalikud teadmised selleks, 
et lepingut mõjusalt juhtida ja tagada 
tarnitud lahenduste kvaliteet21.
17 
22. oktoobril 2004 kuulutati HPS kon ‑
sortsium SIS II ja viisainfosüsteemi (VIS) 
väljatöötamise hanke võitjaks. 18. no ‑
vembrist 2004 kuni 31. jaanuarini 2005 
pidi HPS aga arendustööd peatama, et 
ära oodata ühe tagasilükatud pakkuja 
esitatud vaidlustuse tulemus. Kirjelda ‑
tud viivitus sai alguse komisjoni poolt 
pakkumuste hindamiseks kasutatud 
meetodist, mis ei suutnud veenvalt 
näidata, et edukaks tunnistati just pa ‑
rim pakkumus (vt 1. selgitus ). Euroopa 
Kohus oli ettekirjutuse taotlemise 
menetluses seisukohal, et komisjon 
oli pakkumuste hindamisel küll vigu 
teinud, ent kohus lükkas tagasi hageja 
taotluse ajutiste meetmete kohaldami ‑
seks, kuna puudusid piisavad tõendid, 
mis oleksid tõendanud, et ajutiste 
meetmete kohaldamata jätmise korral 
võib hageja kanda tõsist ja korvamatut 
kahju22.20 2008. aasta lõpu 
seisuga oli SIS II projekti 
talituses 12 töötajat; 
2009. aasta lõpuks suurenes 
töötajate arv 14 ‑ni. 
2010. aasta lõpu seisuga 
oli talituses 13 töötajat; 
2011. aasta lõpuks 
suurenes töötajate arv 
16‑ni. Lisaks kuulus 
meeskonda ka lepingulisi 
töötajaid ja liikmesmaade 
lähetatud eksperte. 
Näiteks õigus‑ , vabadus‑  
ja turvalisusküsimuste 
peadirektoraadi 2008. aasta 
juhtimiskava kohaselt oli 
projektimeeskonnas üheksa 
lepingulist töötajat ja kuus 
liikmesmaade lähetatud 
eksperti.
21 Siseauditi talituse aruandes 
(juuni 2006) õigus‑ , vabadus‑  
ja turvalisusküsimuste 
peadirektoraadi IT juhtimise 
kohta leiti, et allhankena 
tellitud tööde juhtimiseks ei 
olnud küllaldaselt töötajaid.
22 Esimese Astme Kohtu 
31. jaanuari 2005. aasta määrus 
kohtuasjas T ‑447/04 R.
16 Tähelepanekud
18 
Komisjon ei suutnud oma tolleaegse 
töötajate arvuga lepingu täitmise 
üle korralikult järelevalvet teha ega 
tagada peatöövõtja nõuetekohast 
tööd23. Komisjoni siseauditi teenistuse 
2006. aastal tehtud audit oli kriitiline 
SIS II projekti juhtimise suhtes, kuna 
komisjon ei suutnud tagada, et pea ‑
töövõtja töötaks vastavalt ajakavale ja 
tehnilisele kirjeldusele. Kuuest auditi 
käigus intervjueeritud liikmesriigist viis olid seisukohal, et komisjonil puudusid 
küllaldased teadmised selleks, et hin ‑
nata tarnitud lahenduste kvaliteeti ja 
teha järelevalvet arendaja töö tulemus ‑
likkuse üle. Vaid 20% auditiküsimusti ‑
kule vastanutest oli seisukohal, et ko ‑
misjon oli 2009. aastale eelnenud ajal 
SIS II projekti peatöövõtja töötulemusi 
mõjusalt jälginud. Alates 2009. aastast 
kasvas nimetatud näitaja 72% ‑ni, mis 
näitab, et projekti lõppetapis paranes 
komisjoni võime kvaliteeti jälgida.23 Ühendkuningriigi 
parlamendi ülemkoja ELi 
komitee 2006–2007. aasta 
istungijärkude 9. aruanne, 
Schengen Information 
System II (SIS II), Report with 
Evidence, 2. märts 2007. 
Komisjon avaldas kahetsust 
selle üle, et ei suutnud 
peatöövõtja üle järelevalvet 
teha nii, nagu seda oleks 
pidanud tegema. Komisjoni 
sõnul ei suutnud ta tolleaegse 
töötajate arvuga lepingu 
täitmise üle korralikult 
järelevalvet teha, mistõttu ei 
suudetud tagada peatöövõtja 
nõuetekohast tööd.Komisjon hindas võitnud pakkumuse kõige odavamaks, kuigi tegelikkuses 
oli see kallim
Esiteks hinnati pakkumuste kvaliteeti (tehniline hindamine) ja seejärel nende hinda (rahaline hindamine).
Laekunud seitsmest pakkumusest said tehnilise hindamise voorus parimad tulemused HPS ja vaidlustuse esi ‑
tanud tagasilükatud pakkuja. Mõlema kogutud punktisummad olid ligikaudu võrdsed. HPSi punktisumma oli 
tagasilükatud pakkuja omast 0,4% suurem.
Nimetatud kaks ettevõtet said edasi rahalise hindamise vooru, mille tulemused koos tehnilise hindamise tule ‑
mustega andsid kokku lõpliku punktisumma.
Rahalise hindamise käigus hinnati HPSi pakkumine 43% odavamaks. Selle tulemusel saavutas HPS suurema 
lõpliku punktisumma ja kuulutati edukaks pakkujaks.
HPSi pakkumuse maksumus oli aga tagasilükatud pakkuja omast 3,5% suurem (38,1 miljonit eurot võrreldes 
36,8  miljoni  euroga).
Jaganud lepingu 15 osaks, hindas komisjon HPSi pakkumuse odavamaks, kuigi tegelikkuses oli see kallim. 
Komisjon arvutas iga osa kohta eraldi punktisumma, mis põhines kahe pakkuja pakkumuste võrdlemisel. 
Lõpuks liideti punktisummad kokku (hindu kaalumata ja fikseeritud hindade ja vajaduse korral eraldi tel ‑
litavate osade eristamiseta) ja saadi rahalise hindamise punktisumma, millel oli vähe ühist pakkumuse kui 
tervikuga.1. selgitus
17 Tähelepanekud
19 
Peatöövõtja ja kvaliteeditagamise eest 
vastutanud ettevõtte tagasiside alusel 
kiitis komisjon testitulemused heaks. 
Süsteemis peituvad probleemid aval ‑
dusid 2008. aasta lõpus tehtud süstee ‑
mi toimivuse testide ebaõnnestumisel 
(tegu oli kesktasandi ja liikmesmaade 
tasandi süsteemide esimeste testidega, 
milles osalesid ka liikmesriigid). Projek ‑
ti lõppetapis õppis komisjon valminud 
lahenduste kvaliteeti süsteemitestide 
abil paremini hindama24 (vt  joonis 3 ).20 
Kõigi kuue intervjueeritud liikmesriigi 
esindajad olid seisukohal, et alates 
2009. aastast paranesid nii komisjo ‑
ni juhtimine kui kommunikatsioon. 
Projekti lõppetappi juhtinud mees ‑
konnas oli rohkem inimesi, kellel oli 
suuremahuliste IT‑projektide arenda ‑
mise kogemus ja teadmised Schengeni 
infosüsteemist (töötajad olid värvatud 
nt maksunduse ja tolliliidu peadirekto ‑
raadist, liikmesmaadest ja SIS II projek ‑
ti varasematest etappidest). Kolmandik 
auditiküsimustikule vastanutest oli 
seisukohal, et projekti kui terviku lõi ‑
kes oli komisjon eraldanud küllaldaselt 
vajalike oskuste ja kogemustega töö ‑
tajaid selleks, et tagada SIS II edukas 
valmimine. Tegu oli märkimisväärse 
edasiminekuga võrreldes projekti  
algetapiga, kui samale küsimusele 
vastas jaatavalt vaid 10% vastanutest 
(vt punkt 14).24 Justiits‑  ja siseküsimuste 
nõukogu järeldustes 
(26. ja 27. veebruar 2009) 
avaldatakse toetust SIS 
II testimisprotseduuride 
muutmisele, mis tagas 
liikmesmaade parema 
kaasamise testide 
kavandamisse ja juhtimisse.Joonis 3Testimisprotseduuride parandamine alates aastast 2009
Allikas:  SIS II projekti sidusrühmade seas tehtud auditiuuring.0% 20% 40% 60% 80%
Väitega nõustunud vastanute osakaal
Alates 2009. aastast Enne 2009. aastatTestinõuded olid selgelt määratletudKomisjoni ja liikmesriikide 
vaheline selge tööjaotusTestitulemuste hindamistingimused olid 
selgelt määratletud
18 Tähelepanekud
Komisjoni ja osa liikmes ‑
maade vahelised töösuhted 
olid alguses halvad. Kõigi 
lõppkasutajate kogemusi 
hakati arvesse võtma alles 
peale seda, kui komisjon oli 
2009. aastal loonud infosüs ‑
teemide projektijuhtimise 
nõukogu
21 
Küsimustikule vastajate arvates oli 
viivituste tekkimisel oma osa ka hal ‑
badel töösuhetel sidusrühmadega ja 
mõne liikmesriigi poolt üles näidatud 
puudulikul pühendumisel. Nimetatud 
põhjuse osatähtsuseks kujunes 17%25 
(vt  joonis 2 ).22 
Liikmesmaade esindajatega tehtud in ‑
tervjuude käigus toodi esile keerulised 
suhted komisjoniga. Näiteks kirjeldati 
mitmeid SISVIS komitee koosolekutel 
aset leidnud vaidlusi (vt punkt 27). Vaid 
15% auditiküsimustikule vastanutest 
(komisjoni esindajaid nende seas ei ol ‑
nud) oli seisukohal, et enne 2009. aastat 
peeti SIS II projekti koosolekuid konst ‑
ruktiivses õhkkonnas (vt  joonis 4 ).
23 
Keskkond, milles SIS II süsteemi enne 
2009. aastat arendati, erineb õhkkon ‑
nast, mis valitses sidusrühmade ning 
maksunduse ja tolliliidu peadirektoraa ‑
di vahel ühe teise samal ajal toimunud 
suuremahulise IT‑projekti arendamisel 
(vt 2. selgitus ).25 Näitaja koosnes järgnevatest 
elementidest:
a) mõne liikmesriigi 
vastuseis projektile 
või puudulik 
pühendumine (8%);
b) sidusrühmadevahelised 
halvad töösuhted (5%);
c) SIS II ei olnud 
strateegiliselt tähtis, eriti 
peale SISone4all süsteemi 
kasutusele võtmist (4%).Joonis 4Komisjoni ja osa liikmesmaade vahelised halvad töösuhted enne 2009. aastat
Allikas:  SIS II projekti sidusrühmade seas tehtud auditiuuring.0% 20% 40% 60% 80%
Väitega nõustunud vastanute osakaal
Alates 2009. aastast Enne 2009. aastatSidusrühmad olid küllaldaselt 
otsustusprotsessi kaasatudKoosolekutel valitses konstruktiivne õhkkondKomisjoni ja liikmesriikide vaheline mõjus suhtlus 
põhines vastastikusel usalduselKomisjoni kasutas paranduste tegemiseks 
sidusrühmade ettepanekuidKomisjon ja liikmesriigid tegid riiklike süsteemide 
arendamisel head koostööd
19 Tähelepanekud
24 
Mõnes liikmesriigis täheldatud puu ‑
dulikul pühendumisel ja halbadel 
töösuhetel olid muu hulgas järgmised 
põhjused:
a) komisjon ei olnud süsteemi kasu ‑
taja, ning kuigi tööle võeti mõned 
liikmesmaadest pärit eksperdid, ei 
tundnud komisjon lõppkasutajate 
tavasid, mis oleksid võimaldanud 
mõista sisulisi vajadusi ja kasutaja ‑
te nõudmisi;b) komisjon ei suutnud kasutada kõigi 
liikmesmaade kogemusi (kuigi just 
liikmesmaad olid lõppkasutajad ja 
tundsid olemasolevat süsteemi). 
Kuigi peeti mitu kohtumist, mille 
käigus said liikmesriigid enda kui 
lõppkasutajate seisukohti komis ‑
jonile edasi anda (nt liikmesmaade 
projektijuhtide kohtumised, SIS II 
komitee, SIS II sõbrad ning SIS II 
töökond), ei kaasanud komisjon 
liikmesmaid enne 2009. aastat mõ ‑
jusalt projekti töösse. Liikmesmaad 
tundsid end aga otsuste tegemi ‑
sest kõrvale jäetuna (vt  joonis 4 ). 
Kõigi kuue intervjueeritud liik ‑
mesriigi esindajad olid seisukohal, 
et lõppkasutajate seisukohti ei 
võetud piisavalt arvesse;Peamised edufaktorid IT‑süsteemide arendamisel maksunduse ja tolliliidu 
peadirektoraadis
Oma TEMPO metoodikat kasutades oli maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat osalevate riikide jaoks edukalt 
lõpule viinud mitme suuremahulise IT‑süsteemi arendamise26. Komisjoni siseauditi teenistuse poolt 2006. aas ‑
tal maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi suuremahuliste IT‑süsteemide kohta tehtud auditis nimetatakse 
uue arvutipõhise transiidisüsteemi (NCTS) arendamist näiteks projektijuhtimise heast tavast. Nimetatud süs ‑
teem kujutab endast tolliametite ja osalevate liikmesmaade vahelist imporditud kaupu puudutavate elektroo ‑
niliste sõnumite vahetamist, mille eesmärk on tagada tollimaksude maksmine kaupade lõppsihtkohas. Komis ‑
jon oli seisukohal, et oma suuruselt oli NCTS võrreldav SIS II projektiga27.
Maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi sõnul on suuremahuliste IT‑projektide (nagu NCTS) õnnestumise 
kõige tähtsam edufaktor osalevate riikidega suhtlemine ja nendega mitteformaalsete suhete loomine, mille 
eesmärk on luua usalduse, koostöö ja ühiste eesmärkide saavutamisele suunatud sihikindluse õhkkond.
26 TEMPO (TAXUD’s electronic management for projects online): maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi poolt välja töötatud projektijuhtimise 
metoodika.
27 KOM(2001) 720 (lõplik), 18. detsember 2001, lisa 1 osa 5.1.2; ning KOM(2003) 771, lisa 3 osa 5.1.2.
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda (maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadiga peetud intervjuude põhjal).2. selgitus
20 Tähelepanekud
c) komisjon lõi raamistiku liikmes ‑
maade ja süsteemi arendamise 
peatöövõtja vaheliseks suhtluseks. 
Kuuest auditi käigus intervjuee ‑
ritud liikmesriigist viis olid aga 
seisukohal, et nimetatud raamistik 
ei olnud mõjus. Hoolimata liikmes ‑
maade arvukatest nõudmistest ei 
andnud komisjon neile arendus ‑
projekti hanke põhilepingu koo ‑
piat enne, kui komisjoni õigustali ‑
tus seda 2009. aastal teha soovitas;
d) mõned liikmesriigid ei olnud veen ‑
dunud SIS II vajalikkuses;
e) valminud osade halb kvaliteet mõ ‑
jutas liikmesmaade usku komisjoni 
suutlikkusse SIS II valmis saada 
(vt punkt 16).
25 
Uuringu kohaselt paranesid suhted 
liikmesmaadega peale 2009. aastat 
(vt  joonis 4 ). Paranemisel oli mitu 
põhjust:
a) komisjon lõi 2009. aastal infosüs ‑
teemide projektijuhtimise nõuko ‑
gu, mis andis liikmesmaade lõpp ‑
kasutajatele võimaluse panustada 
projekti lõppetapis oma visiooni 
ja kogemustega. Infosüsteemide 
projektijuhtimise nõukogu iga ‑
nädalastel koosolekutel osalesid 
komisjoni, kuni kaheksa liikmesriigi 
ekspertide (eksperdid esindasid 
pigem lõppkasutajaid kui oma liik ‑
mesmaad) ja töövõtjate esindajad. 
Infosüsteemide projektijuhtimise 
nõukogu koosolekud võimaldasid 
liikmesmaade ja peatöövõtja vahe ‑
list tihedamat suhtlemist;b) paranes komisjonipoolne juhtimine 
ja kommunikatsioon (vt punkt 20);
c) 2009. aastal läbi viidud alternatiiv ‑
se stsenaariumi analüüs tõi välja 
mõningaid täiendavaid argumen ‑
te, mis põhjendasid SIS II projekti 
jätkamist (vt punkt 63);
d) projekti lõppetapis (alates 2010. aas ‑
tast) paranesid projekti peatöövõtja 
tulemused (vt punkt 41).
Osale sidusrühmadele jäi 
selgusetuks, kes võttis vastu 
põhiotsused
26 
Euroopa Poliitikauuringute Keskuse 
(CEPS) 2011. aastal valminud SIS II aren ‑
dusprojekti käsitlevas uuringus28 esitati 
projekti juhtimisstruktuuri kirjeldus 
(vt  joonis 5 ).
27 
2001. aasta õigusaktide kohaselt 
vastutas SIS II süsteemi arendamise 
eest komisjon ja teda abistas SISVIS 
komitee. Kui komitee mõne komis ‑
joni poolt välja pakutud meetmega 
ei nõustunud, võis nõukogu paluda 
komisjonil ettepanek veel kord üle 
vaadata29. Komisjoni siseauditi tee ‑
nistuse 2006. aastal tehtud auditiga 
leiti, et projekti juhtimismehhanismid 
pärssisid komisjoni võimet töö käigus 
tekkinud probleeme lahendada.28 The Difficult Road to the 
Schengen Information 
System II, Joanna Parkin, 
Euroopa Poliitikauuringute 
Keskus, aprill 2011.
29 SISVIS komitee aitas 
komisjoni teise põlvkonna 
Schengeni infosüsteemi 
(SIS II) ja viisainfosüsteemi 
(VIS) arendamisel. Nõukogu 
otsusega 2001/886/JSK 
sätestati kaks otsuste 
tegemise menetlust: peamisi 
otsuseid hõlmav regulatiivne 
menetlus, mis hõlmas 
järgnevaid teemasid:
i) SIS II süsteemiarhitektuur, 
andmekaitse, 
liikmesmaade jaoks olulist 
finants‑  või tehnilist mõju 
omavad küsimused, 
turvaküsimused. Kui 
komitee mõne komisjoni 
poolt välja pakutud 
meetmega ei nõustunud, 
võis nõukogu paluda 
komisjonil oma ettepanek 
veel kord üle vaadata;
ii) kõiki muid küsimusi 
hõlmav juhtkonna 
menetlus. Kui komitee 
mõne komisjoni poolt 
välja pakutud meetmega 
ei nõustunud, võis 
nõukogu otsustada teisiti.
21 Tähelepanekud Joonis 5SIS II projekti juhtimisstruktuur
Märkused:
Nooled tähistavad aruandlusahelaid
LPK  Liikmesmaade projektijuhtide kohtumine
LM Schengeni ala liikmesmaad
ISPJ Infosüsteemide projektijuhtimise nõukogu
SIS II S SIS II sõbrad
PTV Peatöövõtja
SIS II TK SIS II töökond
KTT  Kvaliteeditagamise töövõtja
SIS TECH Schengeni küsimustega tegelev töökond (SIS TECH’i koosseis)
TNR Testimise nõustamisrühm (SISVIS komitee nõustamisrühm)
SIS SIRENE Schengeni küsimustega tegelev töökond (SIS SIRENE’i koosseis)
MJK Muutuste juhtimise töökond (SISVIS komitee nõustamisrühm)
CATS  Artikli 36 komitee
SISVIS komitee Komisjoni SIS II ja viisainfosüsteemi (VIS) arendamisel abistav komitee
SIS II TECH SISVIS komitee SIS II TECH küsimustega tegelev koosseis
SIRENE SISVIS komitee SIRENE’i küsimustega tegelev koosseis
Allikas:  Euroopa Poliitikauuringute Keskus ja siseasjade peadirektoraat.SIS
TECHSIS II TKSIS II SEUROOPA 
PARLAMENT
SIS 
SIRENECATSNÕUKOGU 
(COREPER)
LMLMLM
LMTNR MJK LPKSIRENESIS II 
TECHISPJKOMISJON
Siseasjade 
pea-
direktoraatKTTPTV
SISVIS komitee
Europol 
Eurojust
22 Tähelepanekud
28 
Osale SIS II süsteemi sidusrühmadest 
jäi selgusetuks see, kes tegelikult 
peamisi otsuseid tegi. Koostati küll 
SISVIS komitee koosolekute protokol ‑
lid, ent puudus otsuste logi, mis oleks 
võimaldanud hõlpsasti kindlaks teha 
peamiste otsuste tegijad ja mõista 
otsuste sisu. Pooled auditiküsimustiku ‑
le vastanutest olid seisukohal, et kuni 
aastani 2009 tegi peamised otsused 
komisjon (vt  joonis 6 ). Infosüsteemide 
projektijuhtimise nõukogu loomisele 
järgneval ajavahemikul (alates aas ‑
tast 2009) langes see näitaja 24% ‑ni. 
Kuigi tegu oli nõuandva, mitte ot ‑
sustusorganiga, oli 34% vastanutest 
seisukohal, et peamised otsused tegi 
projektijuhtimise nõukogu. Vastanute 
arvates oli viivituste tekkimisel oma 
osa ka keerulisel ja ebaselgel otsustus ‑
protsessil. Nimetatud põhjuse osatäht ‑
suseks kujunes 11% (vt  joonis 2 ).Süsteemile esitatavad nõu ‑
ded ei olnud kuni projekti 
lõppetapini küllaldaselt 
stabiilsed
29 
Vastajate arvates oli viivituste tekkimi ‑
sel oma osa ka süsteemile esitatavate 
nõuete ebastabiilsusel. Nimetatud 
põhjuse osatähtsuseks kujunes 22% 
(vt  joonis 2 ).Joonis 6Sidusrühmade arvamus selle kohta, kes tegelikult otsuseid tegi
Allikas:  SIS II projekti sidusrühmade seas tehtud auditiuuring.0%10%20%30%40%50%60%
Alates 2009. aastast Enne 2009. aastatAuditiküsimustikule vastanute osakaal, 
kelle arvates võtsid otsuseid vastu:
Teised Otsustaja ei 
olnud selgeISPJ Peatöövõtja SISVIS 
komiteeKomisjon ja 
nõukogu koosNõukogu Komisjon
23 Tähelepanekud
30 
Hanke 2003. aasta juunis avaldatud teh ‑
niline kirjeldus andis esialgse ülevaate 
süsteemi arhitektuurile ja funktsionaal ‑
susele, tehnilisele küljele, jõudlusele ja 
migratsioonile esitatavatest nõuetest. 
Nimetatud tehnilise kirjelduse alusel 
võitis HPS oktoobris 2004 hanke kesk ‑
süsteemi arendamiseks. Edasi hakkas 
HPS välja töötama süsteemi üksikas ‑
jalikku tehnilist kirjeldust (I etapp30). 
Süsteemile esitatavates nõuetes hiljem 
tehtud muudatused tõid aga endaga 
kaasa vajaduse muuta ka arenduslepin ‑
gut, mis omakorda tekitas viivitusi.
31 
Näiteks 2006. aasta detsembris sisalda ‑
sid SIS II loomist, toimimist ja kasuta ‑
mist reguleerivad õigusaktid kasuta ‑
jate vajaduste täitmiseks „andmete 
amnestia” nimelist lisafunktsiooni. See 
võimaldas liikmesmaadel kolme aasta 
vältel tagada, et SIS 1 süsteemist üle 
kantud hoiatusteated oleksid kooskõ ‑
las õigusaktidega31. Hanke tehnilises 
kirjelduses andmete amnestia funkt ‑
siooni aga ei olnud ja see lisati ühe 
lepingumuudatusena32.32 
Mõni muudatus (nt mahutavuse suu ‑
rendamine) oli osaliselt seotud projekti 
kavandatust pikema kestusega. 2004. 
aasta algne leping oli mõeldud 2006. 
aastal käivitatava süsteemi jaoks, mis 
suudaks toime tulla 15 miljoni hoia ‑
tusteatega ja võimaldaks selle arvu 
suurendamist 22 miljonini ilma tehni ‑
lisi muudatusi tegemata. Peale 2007. 
aastat kasvas hüppeliselt hoiatustea ‑
dete arv, mis tõi omakorda kaasa va ‑
jaduse muuta süsteemi mahutavusele 
esitatavaid nõudeid. Projekti lõppetapi 
muudatus kujutas endast süsteemi, 
mis suudaks toime tulla 70 miljoni 
hoiatusteatega ja võimaldaks selle 
arvu suurendamist 100 miljonini. 
Nimetatud arvud põhinesid komisjoni 
2009. aastal tehtud uuringul. Süstee ‑
mi migreerimisel 2013. aasta aprillis 
oli selles 46 miljonit hoiatusteadet. 
Joonisel 7  kujutatakse SIS andmebaasi 
kannete arvu suurenemist.30 Leping oli jagatud kahte 
etappi: I etapp puudutas 
tehnilist ülesehitust; 
II etapp puudutas süsteemi 
arendamist ja üleandmist.
31 Euroopa Parlamendi 
ja nõukogu määruse 
(EÜ) nr 1987/2006, 
20. detsember 2006, mis 
käsitleb teise põlvkonna 
Schengeni infosüsteemi 
(SIS II) loomist, toimimist 
ja kasutamist (ELT L 381, 
28.12.2006, lk 4), artikli 54 
lõige 1; ning nõukogu otsuse 
2007/533/JSK, 12. juuni 2007, 
mis käsitleb teise põlvkonna 
Schengeni infosüsteemi 
(SIS II) loomist, toimimist ja 
kasutamist (ELT L 205, 7.8.2007, 
lk 63), artikli 70 lõige 1.
32 Lepingus JAI‑C3 ‑2003 ‑01 
30. aprillil 2008 tehtud 
muudatus nr 4.Joonis 7SIS andmebaasi kannete arvu suurenemine
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda (nõukogu statistika, SIS II dokumentatsiooni ja komisjoni 2009. aasta uuringu põhjal).020406080100120140
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025
2009. aasta uuringu prognoosidSIS II kavandatud mahutavus SIS 1 tegelikMiljonit kannet
24 Tähelepanekud
2. osa. Kesksüsteemi ja 
võrgu arendamise maksu ‑
mus kasvas 23 miljonilt 
eurolt 189 miljoni euroni 
Auditikriteeriumid
33 
Auditiga kontrolliti, kas:
a) komisjoni koostatud algne eelarve 
oli realistlik;
b) komisjon oli vältinud projekti mak ‑
sumust suurendavaid viivitusi;
c) komisjon oli taganud, et töövõtja 
annab oma töö tulemused üle 
õigeaegselt ja nõutud kvaliteediga;d) süsteemile esitatavad nõuded olid 
stabiilsed;
e) lisatööde maksumus vastas neist 
saadud tulule. 
Komisjon ajakohastas oma 
2003. aastal koostatud kogu ‑
eelarve alles 2010. aastal
34 
2001. aasta juunis prognoosis nõukogu 
SIS II süsteemi arendamise maksu ‑
museks 14,6 miljonit eurot. Komisjoni 
2001. detsembri teatises33 suurendati 
seda summat 23 miljoni euroni. Kaks 
aastat hiljem prognoosis komisjon 
süsteemi maksumuseks 35,3 miljo ‑
nit eurot34. Projekti lõpetamise ajaks 
2013. aastal hinnati süsteemi arendami ‑
se maksumuseks 188,6 miljonit eurot 
(vt joonis 8 ). 33 KOM(2001) 720 (lõplik).
34 KOM(2003) 771 (lõplik).Joonis 8SIS II süsteemi eelarve suurenemine
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda SIS II dokumentatsiooni põhjal.miljonites eurodes
2001. Nõukogu 
määrus ja otsus2001. Komisjoni 
teatis2003. Komisjoni 
teatis2010. Komisjoni 
töödokumentProjekti lõpu 
seisuga võetud 
kulukohustused 
(aprill 2013)
Ülesehitus, arendus ja 
migreerimine 14,617, 2 31,3124,5122,8
Võrk 1,0 45,3
Lepingud kokku 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1
Komisjoni personali- ja 
halduskuludei ole kättesaadavad 4,8 4,0 20,520,5  
(2010. a hinnang)
Kokku 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6
25 Tähelepanekud
35 
Komisjon rõhutas, et 2001. aasta algne 
hinnaprognoos põhines tol ajal olemas 
olnud teabel, oli esialgne ja kujutas 
endast tööhüpoteesi. Prognoosi aja ‑
kohastati detsembris 2003 nii, et see 
sisaldaks uuemat teavet (sealhulgas 
teostatavusuuringut). Seda esitleti 
aga endiselt tööhüpoteesina, mille 
maksumust võisid veel suurendada 
kasutajanõudeid puudutavad otsused 
ja tihedast ajakavast kinnipidamise 
tagamiseks vajalik välistöövõtjate 
kasutamine.
36 
Komisjon ei esitanud realistlikumat 
eelarveprognoosi isegi siis, kui tal oli 
rohkem teavet süsteemi ja võrgu üles ‑
ehituse kohta ning ta oli aru saanud 
projekti ja selle keskkonna keerukusest 
ja komplekssusest. Näiteks prognoositi 
2001. aastal võrgu maksumuseks üks 
miljon eurot ja 2003. aasta prognoosist 
jäeti see rida välja põhjendusega, et 
nimetatud kulud kaetakse ühenduse 
eelarve muudest osadest. 2005. aas ‑
ta mais esitas komisjon eelarve, mille 
kohaselt oleks SIS II käitamiskulud  
(peale selle kavakohast kasutuselevõt ‑
tu 2007. aasta alguses) ajavahemikus 
2007–2013 olnud 132 miljonit eurot35. 
Eelarve kohaselt oleksid SIS II süsteemi 
kõigi liikmesmaade ühenduspunktide ‑
ga ühendava spetsiaalse andmekanali 
võrgukulud olnud 6 miljonit eurot aas ‑
tas. Küll aga ei esitletud kuni 2010. aas ‑
tani täpsemat infot SIS II projekti aren ‑
damise  kogueelarve kohta. Alles siis 
esitas komisjon kuni selle ajani võetud 
kulukohustused ja tõenäoliselt SIS II 
projekti lõpetamiseks kuluva summa36.37 
Kuigi enamik küsimustikule vastanu ‑
test ei olnud 2001. aastal projektiga 
seotud, oli 57% vastanutest seisukohal, 
et tol ajal olemas olnud teabel põhine ‑
nud esialgne projektieelarve (23  mil ‑
jonit eurot) oli ebarealistlik. Nii algne 
kui ka korrigeeritud eelarve põhinesid 
näiteks ebarealistlikul valmimistähtajal 
(vt punktid 9 ja 10). Auditiküsimusti ‑
kule vastajatel paluti hinnata kesksüs ‑
teemi arenduskulude kasvu tinginud 
põhjuseid. Vastanute hinnangul oli 
kulude kasv osaliselt tingitud sellest, 
et algne eelarve ei põhinenud realist ‑
likul tehnilisel analüüsil. Nimetatud 
põhjuse osatähtsuseks kujunes 24% 
(vt  joonis 9 ).35 KOM(2005) 236 (lõplik), 
31. mai 2005, ning KOM(2005) 
236 (lõplik/2), 23. august 
2005. Finantsaruannetes 
esitatud eelarvelised vahendid 
summas 132  miljonit  eurot 
hõlmasid SIS II kesksüsteemi 
ja võrguühenduste käitamist 
ning biomeetrilistel tunnustel 
põhineva otsingusüsteemi 
arendamist ja käitamist 
(40 miljonit eurot).
36 SEK(2010) 436 (lõplik), 
12. aprill 2010.
26 Tähelepanekud
SIS II süsteemi valmimise 
hilinemine suurendas 
maksumust
38 
Uute liikmesmaade vajaduste rahulda ‑
miseks mõeldud SIS II pidi algselt val ‑
mima 2006. aasta detsembriks, ent anti 
üle alles 2013. aasta aprillis, st enam kui 
kuus aastat algselt kavandatust hiljem 
(vt punktid 9–32). Auditiküsimustikule 
vastanute hinnangul oli kulude kasv 
osaliselt tingitud projekti valmimis ‑
tähtaja venimisest. Nimetatud põhjuse osatähtsuseks kujunes 31% (vt  joo -
nis 9 ). Projekti pikema kestusega 
kaasnes ka teatud kulude suurenemine 
(nt kvaliteeditagamise ja võrgukulud). 
Kuigi arenduslepingu kohaselt tuli 
SIS II tarnida kindlaksmääratud hinna ‑
ga, tulenes viivitustest näiteks vajadus 
tarkvarauuendusteks (vt punkt 43) ja 
süsteemi mahutavuse suurendamiseks, 
et reageerida 2007. aastat hüppeli ‑
selt kasvanud hoiatusteadete arvule 
(vt punkt 32). SIS II valmimisaja pikene ‑
mist põhjustanud asjaoludel oli oma 
osa ka kulude kasvul.Joonis 9SIS II kesksüsteemi suurenenud maksumuse põhjused
Allikas:  SIS II projekti sidusrühmade seas tehtud auditiuuring.Projekt kestis 
kavandatust kauem 31%Projekti algne eelarve ei põhinenud 
realistlikul tehnilisel analüüsil 24%
Töövõtja tugev 
läbirääkimispositsioon 5%Süsteemile esitatud 
nõuete muutmine 27%Muu 3%
Töövõtja halb töö 10%
27 Tähelepanekud
Arendustöö peatöövõtja 
tarnis projekti esimeses 
etapis ebapiisavalt toimiva 
süsteemi
39 
Komisjonil puudusid küllaldased 
ressursid, et arenduse peatöövõt ‑
ja üle mõjusalt järelevalvet teha 
(vt punkt 18). 2005. aastal kaebasid liik ‑
mesriigid HPSi esitatud esimeste doku ‑
mentide halva kvaliteedi üle37. Kuuest 
auditi käigus intervjueeritud liikmesrii ‑
gist viis ja kvaliteeditagamise töövõtja 
olid seisukohal, et HPSi esitatud algse 
tehnilise kirjelduse kvaliteet oli halb. 
2008. aasta detsembris tehtud süstee ‑
mi toimivuse testide ebaõnnestumine 
näitas, et HPS oli tarninud ebapiisa ‑
valt toimiva süsteemi (vt punkt 19). 
Asjaolul, et HPS ei suutnud teha tööd 
õigeaegselt ja nõutud kvaliteediga, oli 
oma osa projekti rakendamisel tekki ‑
nud viivituse tekkimisel, mis omakor ‑
da suurendas süsteemi maksumust 
(vt punkt 38). Küsimustikule vastanute 
hinnangul oli maksumuse suurene ‑
mine osaliselt tingitud puudustest 
peatöövõtja tegevuses. Nimetatud 
põhjuse osatähtsuseks kujunes 10% 
(vt  joonis 9 ).
40 
Süsteemi toimivuse testide aruande 
tähtajaks esitamata jätmise eest nõu ‑
dis komisjon HPSilt üksnes  
390 000 eurot leppetrahvi (see moo ‑
dustas vähem kui 0,5% lepingu lõpli ‑
kust maksumusest summas 82,4  mil ‑
jonit  eurot38 (vt punkt 44)). Süsteemi 
ebapiisava toimimisega seotud muude 
probleemide eest rahalisi karistusi ei 
rakendatud39.41 
Arendustöö peatöövõtja läbis esimese 
vahe‑eesmärgi testi 2010. aasta märtsis 
ja teostas edukalt projekti lõppetapi, 
sealhulgas teise vahe‑eesmärgi testi 
2012. aasta mais (vt punkt 63). Kui 11% 
auditiküsimustikule vastanutest oli 
seisukohal, et komisjon suhtles pea ‑
töövõtjaga mõjusalt ka enne 2009. aas ‑
tat, siis alates 2009. aastast kasvas 
nimetatud näitaja 64% ‑ni. Kuue auditi 
käigus intervjueeritud liikmesriigi 
esindajatest neli märkisid, et projekti 
lõppetapi rakendamist (alates aastast 
2010) mõjutasid positiivselt peatöövõt ‑
ja juhtkonnas tehtud muudatused.
Projekti maksumust suu ‑
rendas süsteemile esitatud 
nõuete muutmine
42 
Küsimustikule vastanute hinnangul 
oli maksumuse suurenemine osaliselt 
tingitud täiendavate nõuete esitami ‑
sest või olemasolevate muutmisest 
(nt andmete amnestia ja mahutavuse 
suurendamine) (vt punktid 31 ja 32). 
Nimetatud põhjuse osatähtsuseks 
kujunes 27% (vt  joonis 9 ).37 Komisjoni SIS II projekti 
eduaruande kohta esitatud 
kommentaarid, Euroopa Liidu 
Nõukogu teatis SIS‑TECH 
töörühmalt SIS‑SIRENE 
töörühmale, 8861/05, 
13. mai 2005.
38 HPSiga sõlmitud VIS lepingu 
eest (VIS ja SIS II süsteemide 
arendamise lepingud 
koondati ühte lepingusse) 
nõudis komisjon HPSilt 
9 miljonit  eurot leppetrahvi, 
mis moodustas enam kui 20% 
VIS lepingu maksumusest.
39 Siseauditi talituse 
2006. aasta juunis valminud 
aruandes õigus‑ , vabadus‑  
ja turvalisusküsimuste 
peadirektoraadi IT 
juhtimise kohta märgiti, et 
peadirektoraat hindas tarnitud 
tööde kvaliteeti ebapiisavaks. 
Aruande soovituste kohaselt 
peaksid süsteemi valminud 
osade eest tehtud maksed 
paremini peegeldama tehtud 
tööd; ning tulevased lepingud 
peaksid sisaldama tõhusat 
karistuste mehhanismi, mis 
tagaks tööde õigeaegse 
valmimise ja nende 
vastamise peamistele 
kvaliteedistandarditele.
28 Tähelepanekud
43 
Esitatud nõuete muutmine sundis 
peatöövõtjat muudatusi tegema ja 
suurendas seega kulusid. Andme ‑
te amnestia maksis 505 000 eurot. 
Kõige suurem muudatus tehti projekti 
lõppetapis 2010. aasta detsembris 
(muudatus nr 15) ja see maksis 35 mil ‑
jonit eurot. Tegu oli märkimisväärselt 
töömahuka muudatusega40, mis sisal ‑
das süsteemi mahutavust, jõudlust, 
testimisstrateegiat, liidesekirjeldust, 
tarkvarauuendusi ja süsteemi migreeri ‑
mist puudutavaid uusi nõudeid41.Läbirääkimistega menet ‑
luse teel suurendas komis ‑
jon põhilepingu maksu ‑
must 20 miljonilt eurolt 
82 miljoni  euroni
44 
HPSiga 2004. aasta oktoobris SIS II 
süsteemi arendamiseks sõlmitud algse 
lepingu maht oli 20,3 miljonit eurot42. 
Tegu oli fikseeritud hinnaga lepinguga. 
Väiksemate ja hoolikalt määratletud 
tööpakettide hindu ei olnud lepingus 
eraldi välja toodud. Viimaste abil oleks 
saanud projekti ka ilma läbirääkimis ‑
teta kohandada. Kuni 2013. aastani 
tehtud lepingumuudatused neljakor ‑
distasid lepingu hinna, mis moodustas 
lõpuks 82,4 miljonit eurot43. Joonisel 10  
kujutatakse SIS II süsteemi arendamise 
põhilepingu maksumuse suurenemist.40 Läbirääkimistega 
menetluse C2 ‑2009 ‑01 SIS II 
hindamiskomitee esimese 
koosoleku kokkuvõte, 
17. september 2010.
41 SEK(2010) 1138 (lõplik).
42 Esimene etapp (üksikasjalik 
tehniline ülesehitus) 
3,3 miljonit eurot ning teine 
etapp (süsteemiarendus 
ja üleandmine) 
17,0 miljonit eurot.
43 SIS II ja VIS süsteemide 
põhilepingus (mõlema 
süsteemi arendamise 
lepingud koondati ühte 
lepingusse) tehti kokku 
27 muudatust.Joonis 10SIS II süsteemi arendamise põhilepingu maksumus
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda SIS II lepingumuudatuste põhjal.0102030405060708090
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013miljonites eurodes kokkunr 24, 25, 27
Nr 12, 13, 15
(projekti lõppetapp)
nr 9, 11nr 5nr 4Muudatus nr 2
29 Tähelepanekud
45 
Ajavahemikus 2006–2008 kokku lepi ‑
tud muudatused suurendasid peatöö ‑
võtjaga sõlmitud lepingu maksumust 
14,1 miljoni euro võrra (69%) 34,4 miljo ‑
ni euroni (vt joonis 10 ). Enne lepingu ‑
summa esimest suurendamist det ‑
sembris 2006 (muudatus nr 2 summas 
4 miljonit eurot) küsis siseasjade peadi ‑
rektoraat eelarve peadirektoraadilt, kas 
ta võib pidada peatöövõtjaga läbirää ‑
kimisi lepingusumma suurendamiseks. 
Eelarve peadirektoraadi seisukoht oli, 
et finantsmääruse rakenduseeskirjade 
artikli 126 lõike 1 punkti e kohaselt võib 
siseasjade peadirektoraat kasutada lä ‑
birääkimistega hankemenetlust täien ‑
davate teenuste hankimiseks, mida 
algselt sõlmitud leping ei sisalda, kuid 
mis on osutunud vajalikuks. Nimetatud 
artikli kohaselt ei tohtinud muudatuste 
koguhind olla suurem kui 50% algse 
lepingu mahust44. SIS II süsteemi algse 
lepingu maht oli 20,3 miljonit eurot – 
seega ei tohtinud muudatuste hind 
artikli 126 lõike 1 punkti e kohaselt 
ületada 10,2 miljonit eurot.
46 
2008. aastal moodustas muudatus ‑
te maht 50% algse lepingu mahust. 
Hilisemate muudatuste üle läbirääki ‑
misel lähtus siseasjade peadirektoraat 
finantsmääruse rakenduseeskirjade ar ‑
tikli 126 lõike 1 punktis b sätestatust45. 
Nimetatud artiklis ei olnud muuda ‑
tuste kogusummale ülempiiri seatud. 
Seda tohib aga rakendada vaid juhul, 
kui lepingu saab anda vaid ühele kind ‑
lale ettevõttele (nn tehniline seotus).47 
SIS II süsteemi tehniline kirjeldus ei ol ‑
nud koostatud nii, et see oleks koosne ‑
nud eraldi moodulitest, mida teised et ‑
tevõtted oleksid saanud lihtsasti edasi 
arendada46. Siseasjade peadirektoraat 
otsustas, et tehnilistel põhjustel oli või ‑
malik 35  miljoni  euro eest muudatusi 
sisaldanud lõppetapi leping 2010. aas ‑
tal sõlmida vaid arenduse peatöövõtja 
HPSiga. Peadirektoraat oli seisukohal, 
et ükski teine ettevõte ei suudaks 
tarnida SIS II süsteemi sama kvalitee ‑
di ja hinnaga ning kindlaksmääratud 
ajakava raames. Lisaks oleks uue hanke 
korraldamine nõudnud rohkem aega. 
Samuti oli komisjon seisukohal, et kuna 
SIS II leping oli seotud viisainfosüs ‑
teemiga, oleks SIS II arenduslepingu 
katkestamine võinud peatada ka viisa ‑
infosüsteemi arendustöö.
48 
Komisjoni arvates ei oleks uue han ‑
kemenetluse korraldamine olnud 
usaldusväärse finantsjuhtimise seisu ‑
kohast õigustatud. Seetõttu suurendas 
komisjon 2008. aastal puudulikult 
toimiva süsteemi tarninud ettevõttega 
sõlmitud lepingu mahtu 20,3 miljo ‑
nilt eurolt 82,4  miljoni  euroni47. Le‑
pingusumma suurendamiseks tehti 
lepingusse läbirääkimiste teel terve 
rida muudatusi. Nimetatud menetlus 
on küll finantsmääruses sätestatud, 
ent läbirääkimistega menetluse puhul 
valitseb oht, et makstud hinnad ei ole 
konkurentsivõimelised.44 Finantsmääruse 
rakenduseeskirjade 
artikli 126 lõike 1 punkti 
e kohaselt tohivad tellijad 
kasutada läbirääkimistega 
(st konkurentsita) menetlust 
lisateenuste puhul, mida algne 
leping ei sisalda, kuid mis 
ettenägematute asjaolude 
tõttu on osutunud teenuste 
osutamisel vajalikuks ja kui 
selliseid lisalepinguid ei saa 
tehnilistel või majanduslikel 
põhjustel põhilepingust 
eraldada tellijale tõsist kahju 
tekitamata. Nimetatud artikli 
kohaselt ei tohi muudatuste 
koguhind olla suurem kui 50% 
algse lepingu mahust.
45 Finantsmääruse 
rakenduseeskirjade artikli 126 
lõike 1 punktis b sätestatakse, 
et tellijad tohivad 
kasutada läbirääkimistega 
(st konkurentsita) menetlust 
juhul, kui tehnilistel või 
kunstilistel põhjustel või 
ainuõiguste kaitsega seotud 
põhjustel tuleb leping sõlmida 
ainult teatava ettevõtjaga.
46 Moodulipõhist 
lähenemisviisi kirjeldatakse 
komisjoni kasutatavas 
tarkvaaraarenduse 
metoodikas (RUP@EC).
47 2012. aastal tehtud 
muudatused summas 
4,7 miljonit  eurot suurendasid 
lepingu kogumahu 
82,4 miljoni euroni.
30 Tähelepanekud
49 
Komisjon oli riskist teadlik ja võttis 
muudatust nr 15 läbi rääkides meet ‑
meid selleks, et tellijal oleks teatav 
kindlus hinna mõistlikkuse kohta. 
HPSi tehtud algse pakkumuse hind 
oli 49,9 miljonit eurot. Peale pakku ‑
muse sisus kokkuleppele jõudmist 
esitas komisjon oma hinnangu sum ‑
mas 25,8 miljonit eurot. Edasi koostas 
komisjon valimi lepingus pakutud 
riistvarast (10% riistvara nimekirjast) ja 
võrdles hindu informaatika peadirekto ‑
raadi hallatavas raamlepingus esitatud 
hindadega48. Leiti, et pakutud hinnad 
olid kaks korda kõrgemad. Seetõttu oli 
võimalik kasutada nn parima kliendi 
tingimust, mis garanteeris komisjonile 
parima hinna. Nimetatud meetmete 
abil vähendati algset 49,9 miljoni euro 
suurust pakkumust 30% võrra 35 mil ‑
joni euroni. Konkurentsi sisaldava 
menetlusega oleks kokkuhoid võinud 
olla ka suurem.3. osa. Komisjon ei taga ‑
nud seda, et SIS II projek ‑
tikirjeldus sisaldaks pro ‑
jekti maksumuse ja 
oodatava kasu põhjalikku 
ümberhindamist ning 
projektikirjelduse ajako ‑
hastamist nii, et selles 
võetakse arvesse vahe ‑
peal toimunud olulised 
muutused
Auditikriteeriumid
50 
Auditiga kontrolliti, kas komisjon 
hindas SIS II süsteemi projektikirjel ‑
duse ümber peale seda, kui süsteemi 
maksumus ja sellest oodatav kasu olid 
oluliselt muutunud.
Pärast projekti eest vastutaja 
rolli ülevõtmist komisjoni 
poolt ajakohastatud SIS II 
projektikirjelduses ei hinna ‑
tud põhjalikult ümber kõiki 
kulusid, oodatavat kasu ja 
alternatiive
51 
1996. aasta detsembris Schengeni 
infosüsteemi loomise üle otsustades 
vaagisid Schengeni liikmesmaad SIS 1 
süsteemi laiendamise poolt ‑ ja vastuar ‑
gumente. SIS II süsteemi prognoositav 
hind sisaldas ka liikmesmaade süstee ‑
mide arendamise maksumust, mis pidi 
oluliselt ületama kesksüsteemi arenda ‑
miseks kuluvat summat49.48 Siseasjade peadirektoraadi 
kiri arendustöö peatöövõtjale, 
7. september 2010.
49 SIS projekti 
juhtkomitee eesistuja 
15. detsembri 1996. aasta 
teatises (dokument 
SCH/OR.SIS(96) 165) 
hinnatakse uue kesksüsteemi 
hinnaks 50–60 miljonit 
Prantsuse franki 
(8–9 miljonit eurot) ja iga 
uue liikmesmaade süsteemi 
hinnaks 20–25 miljonit 
Prantsuse franki 
(3–4  miljonit  eurot).
31 Tähelepanekud
52 
2001. aastal kirjeldas nõukogu SIS II 
süsteemi maksumust ja sellest saada ‑
vat kasu järgmiselt50:
a) kesksüsteemi arendamine mak ‑
saks prognooside kohaselt 
14,6  miljonit  eurot;
b) SIS II loomise peapõhjus oli  
Schengeni ala liikmesmaade arvu 
suurenemine peale ELi laienemist. 
Lisaks pidi SIS II sisaldama uusi ‑
maid tehnoloogilisi lahendusi ja 
uusi funktsioone.
53 
Enamik auditiküsimustikule vastanu ‑
test (76%) oli seisukohal, et SIS II süs ‑
teemi kohta esitatud algne põhjendus 
oli veenev ja oodatav kasu õigustas 
kulutusi. 2001. aastal puudus nõue, et 
SIS II projektitaotluse oleks pidanud 
esitama infotehnoloogia peadirek ‑
toraadile heakskiitmiseks. Komisjoni 
IT juhtimist ja kontrollimehhanisme 
tugevdati 2004. aastal komisjoni 
teatisega IT juhtimise kohta51, milles 
soovitati, et infotehnoloogia peadi ‑
rektoraat peaks andma oma arvamuse 
peadirektoraatide kavandatavate 
mistahes uute infosüsteemide kohta, 
olenemata nende rahastamise allika ‑
test (kas haldus ‑ või tegevuseelarve). 
Tegelikkuses järgiti seda protseduuri 
alates 2004. aastast üksnes halduseel ‑
arvest rahastatud projektide puhul, 
tegevuseelarvest rahastatud projek ‑
tide puhul (nagu seda on SIS II) aga 
tavaliselt mitte52.54 
Pärast SIS II projekti arendamise eest 
vastutuse ülevõtmist avaldas komisjon 
detsembris 2001 ja detsembris 2003 
kaks teatist, milles lähtuti 2001. aasta 
õigusaktides esitatud põhjendustest 
ja ajakohastati hinnaprognoos (vt  joo -
nis 8 ). Komisjoni ajakohastatud SIS II 
projektikirjelduses ei hinnatud aga 
põhjalikult projekti maksumust, ooda ‑
tavat kasu ega alternatiive:
a) algselt prognoositud hind (seda ei 
ajakohastatud kuni 2010. aastani) 
alahindas oluliselt vajalike inves ‑
teeringute tegelikku suurusjärku, 
milleks kujunes projekti lõpuks 
ligikaudu 500 miljonit eurot: 
kesksüsteemi arendamine maksis 
189 miljonit eurot (vt punkt 34) ja 
liikmesmaade süsteemide aren ‑
damine hinnanguliselt enam kui 
330 miljonit  eurot53. Liikmesmaa ‑
de süsteemide arendamine kaeti 
liikmesmaade eelarvetest, millele 
lisandus ELi välispiiride fondi 
eraldatud toetus summas 95  miljo ‑
nit eurot. Liikmesmaade süsteemid 
moodustavad Schengeni infosüs ‑
teemi lahutamatu osa, sest SIS II 
süsteemi peamised lõppkasutajad 
sisenevad süsteemi oma riikliku 
süsteemi kaudu (vt joonis 1 ). Ko ‑
misjon ei vastutanud küll liikmes ‑
maade SIS II projektide valmimise 
eest, ent SIS II projekti õnnestumi ‑
se seisukohast oli väga tähtis neid 
koordineerida54. Koordineerimise 
tähtsust tunnistasid liikmesriigid 
1996. aastal oma algses ettepa ‑
nekus SIS II süsteemi loomiseks 
(vt punkt 51). Sellest hoolimata ei 
sisaldanud ei komisjoni esitatud 
algne hinnaprognoos ega ka selle 
hilisemad versioonid nende loomi ‑
se maksumust;50 Nõukogu määrus (EÜ) 
nr 2424/2001, nõukogu 
otsus 2001/886/JSK 
ning Belgia Kuningriigi 
ja Rootsi Kuningriigi 
algatus seoses nõukogu 
määrusega teise põlvkonna 
Schengeni infosüsteemi 
(SIS II) väljatöötamise kohta 
(9844/2001).
51 SEK(2004) 1267. IT juhtimist 
ja kontrollimehhanisme 
tugevdati veelgi 2010. ja 
2011. aasta teatistega; osaliselt 
oli tegu reaktsiooniga 
suuremahuliste IT‑projektide 
elluviimisega seotud 
maineriski teadvustamisele: 
SEK(2010) 1182 ja 
SEK(2011) 1500, 
30. november 2011.
52 Infotehnoloogia 
peadirektoraadi juhitav 
metoodika, arhitektuuri ja 
portfellihalduse töörühm 
peaks enne halduseelarvest 
vahendite eraldamist läbi 
vaatama peadirektoraatide 
koostatud süsteemi 
määratluse dokumendid.
53 SIS‑TECH töörühma 
2009. aasta aruandes (8708/09, 
19. mai 2009, note from 
Presidency on Alternative 
Scenario Assessment Paper 
SIS 1+RE) esitatud hinnangu 
kohaselt olid liikmesriigid 
2009. aasta mai seisuga 
kulutanud oma riiklike SIS II 
süsteemide arendamiseks 
170 miljonit eurot. 
ELi välispiiride fondi 
kohta tehtud komisjoni 
vahehindamise kontekstis 
esitatud liikmesmaade 
hinnangute põhjal leiti, et 
liikmesriigid olid investeerinud 
oma riiklikesse SIS II 
süsteemidesse ajavahemikus 
2009–2012 veel täiendavalt 
ligikaudu 160  miljonit  eurot. 
Investeeringute kogumaht 
on veelgi suurem, sest Taani, 
Eesti, Saksamaa, Kreeka, 
Luksemburgi, Madalmaade, 
Portugali, Hispaania ja 
Šveitsi kohta andmed 
puudusid. 2012. aasta 
lõpu seisuga riiklikesse 
süsteemidesse investeeritud 
330 miljonist  eurost kattis 
komisjon ELi välispiiride fondi 
kaudu 76 miljonit eurot, 
millele 2013. aastal lisandus 
veel 19 miljonit eurot.
32 Tähelepanekud
b) komisjon ei määratlenud kasu, 
mida SIS II süsteem pidi andma 
kuritegevuse vastu võitlemisel ja 
välispiiride tugevdamisel. Ei kirjel ‑
datud ei probleeme, mille vastu 
SIS II pidi võitlema, ega seda, 
kuidas saavutatavaid tulemusi 
mõõdetakse;
c) komisjon ei kaalunud erinevaid 
stsenaariume. Näiteks ei selgita ‑
tud seda, miks ei olnud võimalik 
laiendada SIS 1 süsteemi täien ‑
davatele liikmesmaadele. Kuuest 
auditi käigus intervjueeritud 
liikmesriigist viis olid seisukohal, 
et SIS 1 süsteemi oleks saanud 
laiendada uutele liikmesmaadele. 
Kuna SIS II süsteem 2006. aasta 
lõpuks kavakohaselt ei valminud, 
kohandati SIS 1 süsteemi ja uute 
liikmesmaade ühendamiseks võeti 
2007. aasta detsembris kasutusele 
SISone4all (vt punkt 11).
Hoolimata maksumuse ja 
oodatava kasu olulisest 
muutumisest ei hinnanud 
komisjon projektikirjeldust 
projekti käigus põhjalikult 
ümber
55 
Peamised otsused (nagu 2004. aasta 
otsus üksikasjaliku kavandamise alus ‑
tamiseks, 2005. aasta otsus projekti  
2. etapi käivitamiseks55 ja 2009–2010 
aasta otsus SIS II projektiga jätka ‑
miseks ka peale võrdlust SIS 1+RE lahendusega (vt punktid 62 ja 63)) 
võeti vastu projekti otsustuste tegemi ‑
se raamistikus. SIS II projekti puhul ei 
kasutatud komisjoni poolt 2010. aastal 
kasutusele võetud IT juhtimise süstee ‑
mi mehhanismi, mille abil otsustatakse 
konkreetse IT‑projekti jätkamine või 
peatamine56. SIS II süsteemi arendami ‑
se jätkamise otsused rahastati valmi ‑
nud süsteemi jooksvate kulude katteks 
mõeldud eelarvest (vt punkt 36)57. 
Hoolimata projekti kogumaksumuse 
ja oodatava kasu olulisest muutu ‑
misest ei toimunud projekti jätka ‑
mise otsustamisel nende põhjalikku 
ümberhindamist.
56 
Kesksüsteemi arendamise maksumus 
osutus algselt prognoositust oluliselt 
suuremaks (vt punktid 34–49). Projekti 
kavandatust pikema kestusega kaas ‑
nesid SIS 1 süsteemi uuendamiseks 
tehtud täiendavad kulud (punkt 59). 
Viivitused ja SIS II süsteemi ülesehitu ‑
ses tehtud muudatused suurendasid 
liikmesmaade süsteemide arendami ‑
se maksumust. Kuuest auditi käigus 
intervjueeritud liikmesriigist neli 
kirjeldasid, kuidas nende riikliku süs ‑
teemi jaoks ostetud riist ‑ ja tarkvara ei 
saanud kasutada, sest see oli vahepeal 
vananenud. Auditiküsimustikule vasta ‑
nud liikmesmaade esindajatest oli 74% 
seisukohal, et korduvate muudatuste 
ja laienduste jaoks vajaliku täiendava 
rahastamise leidmise vajadus sea ‑
dis ohtu nende riiklike süsteemide 
arendamise.54 SIS II süsteemi 
3. märtsi 2008. aasta 
projektikavas kirjeldatakse, 
kuidas SIS II projekt 
hõlmab ka kõigi SIS II 
süsteemis osalevate maade 
riigisiseste ettevalmistuste 
koordineerimist. Kava 
teksti kohaselt „ei vastuta 
komisjon küll riiklike 
projektide valmimise eest, ent 
koordineerimine on oluline, 
kuna liikmesmaades tehtavad 
ettevalmistused mõjutavad 
SIS II projekti”.
55 Algne arendusleping 
hõlmas vaid esimest etappi 
(süsteemi ülesehitust). Teise 
etapi (süsteemi arendamine 
ja üleandmine) alustamise 
otsuse tegemise õigus oli 
komisjonil, ja selle tegemine 
sõltus 1. etapi tulemustest ja 
eelarve olemasolust.
56 Informaatika peadirektoraadi 
eesistumisel töötav 
infosüsteemide 
projektijuhtimise nõukogu 
(ISPMB) vaatab üle suurte 
IT‑projektide iga‑aastased 
eduaruanded ja hoiatab 
varakult probleemide eest. 
Siseasjade peadirektoraat 
leppis komisjoni IT 
juhtimise eest vastutajatega 
kokku, et SIS II projekti 
juures infosüsteemide 
projektijuhtimise nõukogu ei 
kasutata.
57 KOM(2010) 633 (lõplik), 
5. november 2010; ning 
KOM(2011) 391 (lõplik), 
29. juuni 2011.
33 Tähelepanekud
57 
Samal ajal kui SIS II projekti hind tõusis, 
vähenes sellelt oodatav peamine kasu 
(suurenenud arvu liikmesmaade ühen ‑
damine peale ELi 2004. aasta laiene ‑
mist), sest 2007. aastal võeti kasutusele 
SISone4all süsteem (vt punkt 11). Auditi 
raames tehtud uuringu käigus paluti 
vastajatel hinnata, millised olid SIS II 
süsteemi arendamise põhjendused 
enne projekti alustamist ja selle lõpeta ‑
misel. Vastanud olid arvamusel, et pro ‑
jekti alustamisel oli kõige tähtsamaks 
põhjenduseks suurema arvu liikmes ‑
maade ühendamine. Projekti lõpuks 
oli nimetatud põhjenduse osatähtsus 
langenud 36% ‑lt 15% ‑ni (vt joonis 1 1 ). 
Ka teised projekti alustamisel SIS II 
süsteemi arendamiseks toodud põh ‑
jendused ei olnud projekti lõpetamisel 
enam samad. Näiteks toodi projekti lõ ‑
petamisel oluliste põhjustena välja ELi 
maine kahjustamise vältimine58 ja juba 
tehtud investeeringute kaitsmine.58 Siseasjade peadirektoraadi 
2011. aasta tegevusaruandes 
esitati reservatsioon, mille 
kohaselt võib SIS II kahjustada 
komisjoni mainet.Joonis 11SIS II süsteemi arendamise põhjendused
Allikas:  SIS II projekti sidusrühmade seas tehtud auditiuuring.0%5%10%15%20%25%30%35%40%
Projekti lõpp Projekti algusMuu Tehtud 
investeeringute 
kaitsmineELi maine 
kahjustamise 
vältimineSIS-i üleandmine ELi 
institutsioonideleMahutavus 
ja jõudlusUued 
funktsioonidLiikmesmaade 
arvu suurenemine
34 Tähelepanekud
58 
Projekti alguses SIS II süsteemi aren ‑
damisel tähtsuselt teiseks toodud 
põhjendus (uued funktsioonid) muu ‑
tus projekti lõpetamise ajaks kõige 
tähtsamaks põhjenduseks. SIS II pakub 
lõppkasutajatele uusi funktsioone, 
nagu uut tüüpi hoiatusteated (varas ‑
tatud õhusõidukid, paadid, konteine ‑
rid, maksevahendid), hoiatusteadete 
omavaheline ühendamine (nt isiku ja 
sõiduki hoiatusteade) ning võimalus 
salvestada hoiatusteadetega seotud 
dokumente (nt Euroopa vahistamis ‑
määrus), sealhulgas biomeetrilist 
informatsiooni. 82% auditiküsimus ‑
tikule vastanutest oli seisukohal, et 
SIS 1 süsteemiga võrreldes sisaldas 
SIS II olulisi lisafunktsioone, mis andsid 
lõppkasutajatele koheseid nähtavaid 
praktilisi eeliseid (vt joonis 12 ).59 
Kui aga uued funktsioonid kõrvale jät ‑
ta, siis ei olnud küsimustikule vastajad 
projekti lõpuks SIS II süsteemi eelistes 
(võrreldes SIS 1 ‑ga) enam nii kindlad. 
Küsimustikule vastanud olid arvamu ‑
sel, et projekti lõpus olid SIS II süstee ‑
mi tähtsuselt teiseks põhjenduseks 
mittefunktsionaalsed eelised, nagu 
suurem mahutavus ja jõudlus. Ent vaid 
52% vastanutest oli seisukohal, et SIS II 
süsteemil oli SIS 1 ees olulisi mitte ‑
funktsionaalseid eeliseid (vt joonis 12 ). 
Selle põhjuseks oli asjaolu, et SIS II 
arendamisel tekkinud viivituste tõttu 
oli SIS 1 mitmel korral ajakohastatud 
(vt lisas  esitatud sündmuste ajaline 
järjestus):Joonis 12SIS II eelised SIS 1 süsteemi ees
Allikas:  SIS II projekti sidusrühmade seas tehtud auditiuuring.0%20%40%60%80%100%
Arvamus puudub Ei nõustuSIS II 
peatamise/jätkamise 
otsustamiseks kasutati 
projekti põhjendusele 
tuginevat mõjusat 
mehhanismiSIS II eelised 
õigustavad 
süsteemi 
maksumustSIS 1-ga võrreldes 
sisaldab SIS II praktilisi 
eeliseid pakkuvaid 
olulisi lisafunktsiooneSIS II pakub SIS 1-ga 
võrreldes 
mittefunktsionaalseid 
eeliseid 
(mahutavus ja jõudlus)Vastanute osakaal
Nõustun
35 Tähelepanekud
a) 2006. aastal anti süsteemile peale 
riistvara uuendamist ja funktsioo ‑
nide lisamist uus nimi SIS 1+R;
b) 2007. aastal ühendati süstee ‑
miga SISone4all kaudu uued 
liikmesmaad;
c) 2011. aastal muudeti lõppenud 
hoolduslepingute tõttu SIS 1+R 
ülesehitust ja programmeeriti see 
Javat kasutades ümber (varem 
C++). Kuuest auditi käigus interv ‑
jueeritud liikmesriigist kaks olid 
seisukohal, et uue modulaarse 
süsteemi (SIS 1+R2) jõudlus võrdus 
SIS II süsteemi omaga.
60 
2009. aastaks oli SIS II valmimine juba 
kaks aastat esialgsest tähtajast maha 
jäänud, maksumus oli suurenenud, 
oodatav tulu vähenenud ja 2008. aasta 
lõpus tehtud süsteemi toimivuse testid 
olid ebaõnnestunud. Raskustest, vii ‑
vitustest ja suurenenud maksumusest 
hoolimata tahtis enamik sidusrühmi 
SIS II süsteemi ehitamist jätkata. Vaid 
19% küsimustikule vastanutest oli 
seisukohal, et SIS II süsteemi arenda ‑
mine oleks tulnud peatada. Projektiga 
oldi aga sellegipoolest jõutud tähtsale 
teelahkmele ning 2009. aasta veeb ‑
ruaris kutsus nõukogu eesistujariik 
üles hoolikalt kaaluma alternatiivseid 
stsenaariume59.61 
Otsustamata jäeti aga see, kas pro ‑
jektiga tuleks tasuvusanalüüsi põhjal 
jätkata või tuleks see pooleli jätta. Vaid 
30% auditiküsimustikule vastanutest 
oli seisukohal, et nimetatud otsuse te ‑
gemiseks oli olemas mõjus mehhanism 
(vt joonis 12 ). Komisjon ei hinnanud 
ümber projekti kogumaksumust (seal ‑
hulgas liikmesmaade süsteemide aren ‑
damise maksumust) ja SIS II süsteemist 
oodatavat kasu (sealhulgas süsteemi 
panust ELi julgeoleku suurendamis ‑
se). Komisjon ei näidanud, et SIS II oli 
organisatsiooni jaoks endiselt priori ‑
teet, millesse tehtava investeeringu 
tulusus oli kõrgem kui alternatiivsetel 
võimalustel. 38% auditiküsimustikule 
vastanutest oli seisukohal, et SIS II 
süsteemist oodatav kasu õigustas 
selle arendamise lõplikku maksumust 
(vt  joonis 12 ).
62 
Kuigi komisjon ei hinnanud üle projek ‑
ti kogumaksumust ja sellest oodatavat 
kasu, aitas ta seda 2009. mais võrrelda 
alternatiivse stsenaariumiga (SIS 1+RE), 
mis tähendanuks SIS 1+R muutmist 
nii, et see sisaldaks ka SIS II süsteemi 
funktsioone60. Nimetatud võrdluse ‑
ga tunnistati esimest korda, et SIS II 
süsteemile on ka alternatiiv61. Komisjon 
nõustus asjaoluga, et liikmesmaade 
riiklike SIS II projektide maksumused 
olid märkimisväärselt suured, ehkki 
võrdlus ei hõlmanud riiklike süsteemi ‑
de arendamise kulusid62. Kuuest auditi 
käigus intervjueeritud liikmesmaast 
viis olid seisukohal, et võrdlus oli 
kallutatud ebaõiglaselt SIS II projekti 
jätkamise kasuks. Vastanute arvates 
alahinnati võrdluses SIS II projekti lõ ‑
petamiseks vajalikku aega ja raha, ning 
rõhutati SIS 1+RE lahendusele ülemi ‑
nekuga kaasnevaid probleeme.59 Nõukogu dokument 6067/09, 
3.2.2009, eesistujariigi 
teatis SIS II süsteemi 
rakendusmeetmete kohta.
60 Nõukogu 20. mai 2009. aasta 
dokument 10005/09 
(eesistujariigi ja komisjoni 
teenistuste teatis 
artikli 36 komiteele), aruanne 
SIS II projekti edasise 
arengusuuna kohta ning 
SEK(2010) 436 (lõplik).
61 Näiteks SIS II projekti 
edasilükkamist 
käsitlevas komisjoni 
31. augusti 2006. aasta 
töödokumendis analüüsitud 
valikuvõimalused eeldasid 
kõik SIS II arendamise 
jätkamist. 2006. aasta 
novembris väitis komisjon, et 
SIS 1 süsteemile ei ole võimalik 
uusi funktsioone lisada. 
Ühendkuningriigi parlamendi 
ülemkoja ELi komitee 2006–
2007. aasta istungijärkude 
9. aruanne, Schengen 
Information System II (SIS II), 
Report with Evidence, 2. märts 
2007, vastus küsimusele nr 441.
62 Justiits‑  ja siseküsimuste 
nõukogu järeldused, 
26. ja 27. veebruar 2009.
36 Tähelepanekud
63 
2009. aasta juunis otsustas nõukogu 
SIS II projekti jätkata63. Nõukogu nägi 
aga ette kaks vahe‑eesmärgi testi 
ning mehhanismi, mis oleks peatanud 
arenduslepingu ja suunanud töö alter ‑
natiivsele lahendusele (SIS 1+RE) juhul, 
kui süsteem ei oleks ühte vahe‑ees ‑
märgi testi läbinud64.4. osa. Projekti esimese 
osa elluviimisest saadud 
kasulikud kogemused 
võimaldasid komisjonil 
SIS II süsteemi lõpetada 
ja tulevasi projekte ette 
valmistada
Auditikriteeriumid
64 
Auditiga uuriti, kas komisjon oli teinud 
SIS II projekti hindamise. Kontrolliti, 
kas SIS II projekti juhtimisel saadud 
kogemused leidsid kasutust projekti 
hilisemates etappides, komisjoni teiste 
projektide juures ja uues suuremahu ‑
liste IT‑süsteemide operatiivjuhtimise 
Euroopa ametis (eu‑LISA).
Komisjon kasutas projekti 
esimese osa elluviimisest 
saadud kasulikke kogemusi 
projekti lõppetapis
65 
Projekti esimese osa käigus omanda ‑
tud teadmised ja kogemused võimal ‑
dasid komisjonil projekti lõppetapi 
edukalt lõpule viia. Auditiküsimustik 
näitas selget erinevust projekti esime ‑
se osa (kuni aastani 2009) ja lõppetapi 
(alates 2010. aastast) vahel. Joonisel 13  
kirjeldatakse, kuidas komisjon projekti 
lõppetapis oma lähenemisviisi muutis. 
Muudatuste eesmärk oli viivituste ja 
suurenenud maksumuse põhjused kõr ‑
valdada ja SIS II süsteem valmis saada. 
Kuuest auditi käigus intervjueeritud 
liikmesriigist kaks märkisid, et projekti 
lõppetappi juhiti nii, nagu ühte suure ‑
mahulist IT‑projekti peab juhtima.63 Nõukogu 5. juuni 2009. aasta 
dokument 10708/09 (nõukogu 
järeldused SIS II projekti 
edasise arengusuuna kohta).
64 Süsteem läbis esimese 
vahe‑eesmärgi testi 
2010. aasta märtsis ja teise 
2012. aasta mais.
37 Tähelepanekud
SIS II süsteemi arendamisel 
saadud kogemusi on komis ‑
jon juba rakendanud teiste 
projektide juures
66 
Komisjon ei ole koostöös kõigi sidus ‑
rühmadega teinud ametlikku hinda ‑
mist, leidmaks, milliseid kogemusi saa ‑
di projekti juhtimise käigus. Mõningaid 
SIS II projekti juures saadud kogemusi 
on komisjon rakendanud aga teiste 
projektide elluviimisel; näiteks:a) projektijuhtimise suuniste kujul;
b) teatiste abil, milles kirjeldatak ‑
se SIS II projekti käigus saadud 
kogemusi ja nende kasutamist 
vabadusel, turvalisusel ja õigusel 
rajaneva ala tulevaste IT‑süsteemi ‑
de arendamisel;
c) tulevaste suuremahuliste IT‑süs ‑
teemide kavandamisel võetud 
konkreetsete meetmete vormis.Joonis 13Projekti edutu esimese osa elluviimisest saadud kasulikud kogemused
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda SIS II sidusrühmade seas tehtud uuringu põhjal.SIS II süsteemi valmimise viibimise  
ja maksumuse suurenemise põhjusedMuudetud lähenemisviis projekti lõppetapis 
(alates aastast 2010)
Ebarealistlik valmimistähtaeg2010. aasta juunis seatud valmimistähtaeg 
(märts 2013) oli realistlik ja sellest peeti kinni
Komisjonil puudusid teadmised allhankena 
teostatud arendustöö mõjusaks juhtimiseksKomisjon eraldas projektile rohkem ressursse 
ja võttis tööle asjakohaste kogemustega töötajaid 
(nt SIS II projekti enda tiimist, maksunduse 
ja tolliliidu peadirektoraadist ja liikmesmaadest)
Komisjoni ja osa liikmesmaade vahelised töösuhted 
olid halvad ega taganud nendepoolset pühendumist2009. aastal tehtud võrdlus SIS 1+RE süsteemiga 
tõi investeerimise jätkamiseks välja mõningaid 
täiendavaid argumente
Projektijuhtimise nõukogu loomine aastal 2009 
võimaldas komisjonil paremini ära kasutada 
liikmesmaade kui süsteemi lõppkasutajate 
kogemusi
Süsteemile esitatavate nõuete ebastabiilsusSüsteemile esitatavad nõuded olid projekti 
lõppetapis stabiilsed
38 Tähelepanekud
67 
Komisjoni uues projektijuhtimise me ‑
toodikas  (PM2)65 rõhutatakse näiteks 
järgnevaid SIS II projekti elluviimisel 
puudunud protseduure:
a) tähtis roll on süsteemi juhil, kes 
peab tagama kasutajate vajaduste 
täitmise;
b) projekti juhtkomitee peab iga 
etapi lõpus (algatus ‑, kavandamis ‑ 
ja arendusetapp) kiitma heaks 
projekti jätkamise.
68 
E‑piiri käsitlevas teatises  (2011) 6 8 066 
rõhutatakse, et SIS II taoliste suure ‑
mahuliste IT‑projektide käigus saadud 
kogemusi peaks kasutama riiki sisene ‑
mise ja riigist lahkumise süsteemi (EES) 
ning registreeritud reisijate program ‑
mi (RTP) väljatöötamisel. Vabadusel, 
turvalisusel ja õigusel rajaneva ala 
infojuhtimist käsitlevas teatises  (2010) 
38567 kirjeldatakse, kuidas komisjon tu ‑
levikus IT‑süsteeme arendama hakkab. 
Teatises rõhutatakse SIS II näite varal 
kahte peamist saadud kogemust:
a) vajadust õigusaktide vormis nõue ‑
te kehtestamiseks enne projekti 
arendusega alustamist;
b) mõjusa juhtimisstruktuuri olemas ‑
olu tähtsust.69 
E‑piiri projekti ettevalmistamisel on 
komisjon juba võtnud SIS II projektist 
saadud kogemustel põhinevaid järgne ‑
vaid konkreetseid samme :
a) riiki sisenemise ja riigist lahkumi ‑
se süsteemi ning registreeritud 
reisijate programmi õigusaktidele 
lisatud finantsselgitustes kavan ‑
dati katta liikmesmaade süstee ‑
mide arendamise maksumus ELi 
eelarvest;
b) SIS II süsteemi valmimise järel 
selle käitamise ja hooldamise eest 
vastutava uue suuremahuliste 
IT‑süsteemide operatiivjuhtimise 
Euroopa ameti (eu‑LISA)68 eesmärk 
on koondada kokku tuleviku süs ‑
teemide arendamiseks vajalik os ‑
kusteave ja piirata näiteks selliste 
probleemide tekkimise riski, mida 
täheldati SIS II projekti juures69. 
68% auditiküsimustikule vastanu ‑
test oli seisukohal, et uue ameti 
loomine lihtsustab tulevikus suu ‑
remahuliste IT‑süsteemide arenda ‑
mist. Auditi raames intervjueeritud 
kõigi kuue liikmesriigi esindajad 
rõhutasid aga, et uue ameti jaoks 
saavad olema keskse tähtsusega 
selle suhted liikmesmaadega. Kuna 
tegemist on regulatiivse ametiga, 
ei kasutata seal komisjoni IT juhti ‑
mise korda70.65 PM2 on projektijuhtimise 
metoodika, mille 
kasutamist infotehnoloogia 
peadirektoraat alates 
2011. aastast teistele 
peadirektoraatidele soovitab.
66 KOM(2011) 680 (lõplik), 
25. oktoober 2011.
67 KOM(2010) 385 (lõplik), 
20. juuli 2010.
68 Euroopa Parlamendi 
ja nõukogu määrus 
(EL) nr 1077/2011, 
25. oktoober 2011, millega 
asutatakse Euroopa amet 
vabadusel, turvalisusel 
ja õigusel rajaneva ala 
suuremahuliste IT‑süsteemide 
operatiivjuhtimiseks 
(ELT L 286, 1.11.2011, lk 1).
69 KOM(2011) 680 (lõplik).
70 Teatises „e‑Commission 
2012 ‑2015” (SEK(2012) 492) 
sedastatakse, et komisjoni 
infosüsteemide (sealhulgas 
ametite ja täitev ametite) 
puhul rakendatakse komisjoni 
IT juhtimise korda. Seejuures 
ei ole tähtis, kas neid 
rahastatakse tegevus ‑ või 
halduseelarvest.
39
 Järeldused  
ja soovitused
70 
Nõukogu andis komisjonile ülesande 
SIS II süsteem välja töötada ning seadis 
valmimistähtajaks 2006. aasta det ‑
sembri. Valmimistähtaja aluseks oli 
eesmärk võimaldada 2004. aastal ELiga 
liituvatel riikidel saada Schengeni ala 
liikmeks. Kesksüsteem valmis komis ‑
jonil aga enam kui kuus aastat kavan ‑
datust hiljem (aprillis 2013) ja selle 
maksumus osutus algselt planeeritust 
kaheksa korda suuremaks. Viivituse ja 
ülekulu põhjustasid osaliselt keeruline 
juhtimisalane kontekst, mis ei võimal ‑
danud komisjonil töö käigus tekkinud 
probleemidega küllaldaselt tegele ‑
da, ning osaliselt puudused projekti 
komisjonipoolses juhtimises. Loetletud 
põhjused puudutasid eelkõige projekti 
esimest osa (kuni aastani 2009):
a) projekti algne valmimistähtaeg ei 
olnud realistlik (vt punktid 9–12);
b) komisjon ajakohastas oma 
2003. aastal tehtud kogueelarve 
alles 2010. aastal (vt punktid 34–37);
c) kasutajate vajadustele vastamiseks 
muudeti projekti käigus süsteemi ‑
le esitatavaid nõudeid ning need 
muutusid küllaldaselt stabiilseks al ‑
les projekti lõppetapis (alates 2010. 
aastast). Süsteem on nüüd kasutu ‑
sel ja selle mahutavus on 2001. aas ‑
tal kavandatust oluliselt suurem (vt 
punktid 29–32 ja 42–43);d) komisjon ei eraldanud allhan ‑
kena teostatud arendustöö 
juhtimiseks küllaldaselt vajalike 
teadmistega töötajaid, mis oleks 
võimaldanud allhankena teosta ‑
tud arendustööd mõjusalt juhtida 
(vt punktid 13–20);
e) arendustöö peatöövõtja tar ‑
nis projekti esimeses etapis 
ebapiisavalt toimiva süsteemi 
(vt punktid 39–41);
f) komisjoni ja osa liikmesmaade 
vahelised töösuhted olid algu ‑
ses halvad. Alles peale seda, kui 
komisjon oli 2009. aastal loonud 
infosüsteemide projektijuhtimise 
nõukogu, hakkas ta arvesse võtma 
kõigi lõppkasutajate kogemusi 
(vt punktid 21–25);
g) osale sidusrühmadele jäi selguse ‑
tuks, kes võttis vastu põhiotsused 
(vt punktid 26–28);
h) läbirääkimistega menetluse teel 
suurendas komisjon põhilepingu 
maksumust 20  miljonilt  eurolt 
82 miljoni  euroni. Nimetatud 
menetlus on küll finantsmääruses 
sätestatud, ent läbirääkimistega 
menetluse puhul valitseb oht, et 
makstud hinnad ei ole konkurent ‑
sivõimelised (vt punktid 44–49).
40 Järeldused ja soovitused 
71 
Pärast projekti eest vastutaja rolli üle ‑
võtmist (2001. aastal) komisjoni poolt 
ajakohastatud SIS II projektikirjelduses 
ei hinnatud põhjalikult projekti kogu ‑
maksumust ja oodatavat kasu. Projekti 
käigus muutusid oluliselt nii süsteemi 
hind kui sellest oodatav kasu. ELi eelar ‑
vest kesksüsteemi eest makstava hinna 
algses prognoosis alahinnati oluliselt 
vajalike investeeringute tegelikku 
suurusjärku (vt joonis 8 ). Liikmesriikide 
süsteemidega kokku oli SIS II süsteemi 
kogumaksumus projekti lõpetamisel li ‑
gikaudu 500 miljonit eurot. SIS II pakub 
lõppkasutajatele küll uusi funktsioone 
ja täiendavat mahutavust, ent projek ‑
tilt oodatava peamise kasu (suurene ‑
nud arvu liikmesmaade süsteemiga 
ühendamine peale ELi laienemist) 
olulisus vähenes, sest 2007. aastal võeti 
kasutusele SISone4all. Hoolimata kir ‑
jeldatud muutustest otsustati projekti 
arendamist jätkata, ilma et SIS II pro ‑
jektikirjeldust oleks põhjalikult ümber 
hinnatud ja näidatud, et süsteem oli 
organisatsiooni jaoks endiselt priori ‑
teetne ja sellesse tehtav investeering 
tagas alternatiivsetest võimalustest 
suurema tulu (vt punktid 50–63).72 
Komisjon sai projekti esimese osa 
elluviimisest kasulikke kogemusi, mis 
võimaldasid tal projekti lõppetapis 
oma lähenemisviisi muuta ja SIS II val ‑
mis saada. Lisaks, kuigi komisjon ei ole 
teinud projekti ametlikku hindamist, 
on ta rakendanud SIS II projekti juures 
saadud kogemusi teiste suuremahu ‑
liste IT‑projektide ettevalmistamisel 
(vt punktid 64–69).
41 Järeldused ja soovitused 
1. soovitus
Komisjon peaks suuremahuliste IT‑süs ‑
teemide ajakava koostamisel lähtu ‑
ma kavandatavate tööde tehnilisest 
analüüsist ning võtma arvesse projekti 
riske ja keerukust.
2. soovitus
Kõik komisjoni vastutusel arendatavad 
suuremahulised IT‑projektid peak ‑
sid olema integreeritud komisjoni 
IT juhtimise süsteemi. Seejuures ei 
tohiks vahet teha tegevus ‑ või haldus ‑
eelarvest rahastatavate IT‑projektide 
vahel. Suuremahuliste IT‑projektide 
algatamisel peaks komisjon kaasama 
infotehnoloogia peadirektoraadi ja 
teiste peadirektoraatide IT‑spetsialiste. 
Projekti juhtkomitees peaks olema 
ka infotehnoloogia peadirektoraadi 
esindaja. Arendustöö allhankimisel 
peaks komisjon tagama, et lepingu 
juhtimiseks ja töövõtja tegevuse 
mõjusaks järelevalveks kasutatakse 
kogu organisatsioonisisest oskusteavet 
ning minimeeritakse seeläbi puuduste 
tekkimise risk.
3. soovitus
Komisjon peaks tagama, et süsteemi 
kasutajate esindajad mõistavad ja 
võtavad arvesse tegevusvajadusi ja 
lõppkasutajate esitatud nõudeid.4. soovitus
Projekti iga järgmise põhietapi alusta ‑
mise tingimuseks peaks olema projekti 
juhtkomitee poolt tehtud heakskiitev 
otsus. Enne projekti algatamisetapist 
planeerimisetappi üleminekut peak ‑
sid projekti juhtkomitee ja asjaoma ‑
ne IT juhtimise organ heaks kiitma 
projektikirjelduse.
Projektikirjeldus peaks hõlmama 
võimalikke alternatiivseid lahendusi, 
projekti kogumaksumusest lähtuvat 
tasuvusanalüüsi ning nii kasutajate 
kui IT poolelt vajaliku inimressursi 
kavandamist.
Projekti maksumust, oodatavat kasu, 
riske ja alternatiive puudutavate olulis ‑
te muutuste korral tuleks projektikirjel ‑
dus ajakohastada ja uuesti heaks kiita.
5. soovitus
Komisjon peaks projekti peamised ot ‑
sused dokumenteerima otsuste logis, 
mis võimaldab neid hiljem hõlpsasti 
kindlaks teha.
6. soovitus
Kui projekt eeldab erinevate sidusrüh ‑
made üksteisest sõltuvate süsteemide 
väljatöötamist, peaks komisjon tagama 
kogu projekti koordineerimist võimal ‑
dava mõjusa projektijuhtimise.
42 Järeldused ja soovitused 
7. soovitus
Komisjon peaks tagama, et suure ‑
mahuliste IT‑süsteemide arendamise 
lepingud sisaldaksid väiksemate hoo ‑
likalt määratletud tööpakettide hindu, 
mille alusel saab projekti ka ilma läbi ‑
rääkimisteta kohandada. Suuremahu ‑
liste IT‑süsteemide arendamisel peaks 
komisjon kasutama omavahel sobivaid 
ja hiljem hõlpsasti taaskasutatavaid 
mooduleid, mis võimaldaksid nt valmi ‑
nud tööd ühelt töövõtjalt teisele edasi 
anda. Moodulipõhine tarkvaraarendus 
eeldab küll investeeringut tarkavara 
ülesehitusse, ent minimeerib tehnilis ‑
tes nõuetes tehtud muudatuste mõju, 
võimaldab ära kasutada tehnoloogi ‑
list arengut ja väldib tehnilist seotust 
töövõtjatega.8. soovitus
Komisjon peaks andma kontrollikoja 
auditi käigus saadud kogemused edasi 
peadirektoraatidele, ELi institutsiooni ‑
dele, ametitele ja teistele asutustele. 
Komisjon peaks hindama, kas SIS II 
süsteem toob oodatud kasu.
IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige  Louis  GALEA , võttis käesoleva 
aruande vastu 18. märtsi 2014. aasta koosolekul  Luxembourgis .
Kontrollikoja nimel
president
Vítor  Manuel  da SILVA  CALDEIRA

43
 Lisa
SIS II süsteemi kronoloogia
Allikas:  Euroopa Kontrollikoda.Lisa
1985 
Schengeni
lepingu
allkirjastamine
Juuni 2010
Tööde
muudetud
lõpptähtaegDets 2008
Tööde
muudetud
lõpptähtaeg
SIS II tööd käivadSIS II tööd käivadSIS 1+R2Juuni 2010
Komisjon kiidab
heaks projekti
lõppetapiDets 2006
Tööde
algne
lõpptähtaeg
2011 
ümberprogram-
meerimine
Javas
SIS 1+R22006 
SIS 1+R riistvara
uuendamine1996 
Schengeni
maad otsustavad
luua SIS II süsteemi
SIS I+RESIS 1+RSIS 1
Mai 2012 
Teine vaheeesmärgi
test sooritatudMärts 2010 
Esimene vahe-eesmärgi 
test sooritatudSIS II tööd käivadSIS II tööd käivadSIS II tööd käivadSIS 1+SIS 1+RTAUST
SIS II projekti algus
Aprill 2013 
SIS II 
võetakse
kasutuseleOktoober 2011 
Määrusega (EÜ) nr 1077/2011 
asutatakse Euroopa amet
suuremahuliste IT-süsteemide
operatiivjuhtimiseks2009
Komisjon loob
infosüsteemide
projektijuhtimise nõukogu
Juuni 2009
Nõukogu järeldustes 
määratakse 
alternatiivlahenduseks
SIS 1+REDetsember 2007
Kasutusele 
võetakse
SISone4all, mis
hõlmab 9 uut
liikmesmaadMosel
Printsess Marie-Astrid1990 
Schengeni lepingu
rakendamise konventsioonis
nähakse ette Schengeni
infosüsteemi (SIS) loomine
2006
Määrus (EÜ) nr 1987/2006,
mis käsitleb SIS II infosüsteemi 
loomist, toimimist ja kasutamist2001
Määruse (EÜ)
nr 2424/2001kohaselt 
vastutab SIS II 
loomiseeest komisjon
2001 
SIS 1+ hõlmab
põhjala riikeNov 2004–jaan 2005
Tagasilükatud pakkuja
vaidlustus peatab
projektiOktoober 2004
Sõlmitakse leping 
Hewlett Packardi
ja SteriagaSIS 11995 
SchengenI ala loomine 
ja SIS 1 süsteemi kasutusele 
võtmine 
Detsember 2008
Süsteemi toimivuse testid
ebaõnnestuvad
44
IV b)
Komisjon esitas realistliku projektieelarve 2010. aas ‑
tal niipea, kui tal oli olemas kogu vajalik teave, 
eelkõige süsteeminõuete kohta.
IV c)
Asjaolu, et süsteeminõuded pidevalt muutusid 
(peamiselt liikmesriikide taotluste tõttu), põhjus ‑
tas viivitusi ja suurendas maksumust. Sel oli ka 
väga suur mõju projekti lepingu haldamisele, kuna 
lepingut tuli mitu korda läbi vaadata, mis omakorda 
ei tulnud kasuks suhetele peatöövõtjaga, kes seisis 
pidevalt silmitsi muutunud nõuetega.
IV d)
Tööjõu nappus oli probleemiks kogu kiiresti arene ‑
vas tegevusvaldkonnas.
IV f)
Komisjoni ja mõne liikmesriigi vahelised töösuhted 
olid SIS II algusetapis aeg‑ajalt pingelised. Ometi 
arendas siseasjade peadirektoraat sama lepingu 
raames ja samade peatöövõtjatega üht teist suure ‑
mahulist IT‑süsteemi (VIS) ning seejuures valitses 
liikmesriikidega konstruktiivne ja harmooniline 
tööõhkkond, samuti ei olnud otsuste tegemise prot ‑
sessis ebaselgust või probleeme. Sama võib öelda 
ka EURODACi arendamise kohta.
Suhted SIS kogukonnaga ei olnud nii ladusad mit ‑
mel põhjusel, näiteks pärandsüsteemi ja keerulise 
juhtimisstruktuuri tõttu, samuti tingituna poliitilis ‑
test kaalutlustest seoses mõne liikmesriigi üldise 
suhtumisega Schengeni ala laienemisse.
Juhtimisstruktuur oli keeruline, peegeldades nii 
seadusandlikke nõudeid kui sidusrühmade täiene ‑
vaid vajadusi.Kommenteeritud kokkuvõte
II
SIS II arendamine algas väga erilises õigus ‑ ja 
institutsionaalses raamistikus, mida sellele poliitika ‑
valdkonnale tol ajal kohaldati. Nõukogu võttis vastu 
otsuse SIS II arendamise kohta omal algatusel, ilma 
et komisjon oleks sellekohast ettepanekut teinud.
Paljusid nõudeid ei nähtud kohe alguses ette, vaid 
lisati alles hiljem. Seetõttu ei suutnud nõukogu 
lõpptähtaja määramisel ning eelarve koostamisel 
neid õigesti hinnata.
III
Asjaolu, et SIS II ei valminud 2001. aastal ette 
nähtud lõpptähtajaks ja eelarveprognoosi piires, 
ei seata kahtluse alla ning see on juba mõnda aega 
teada olnud. Kuid süsteem, mis valmis, oli väga 
erinev algselt planeeritust. Komisjon leiab, et SIS II 
töötab hästi ja vastab kasutajate vajadustele.
IV
Komisjon on korduvalt teada andnud, et süsteem 
valmib hiljem ning selle maksumus on suurem kui 
algselt plaanitud ja prognoositud. Samuti on sel ‑
gitatud, et selle peamiseks põhjuseks olid oluliselt 
muutunud süsteeminõuded.
IV a)
Projekti algse tähtaja pani paika nõukogu oma ana ‑
lüüsi põhjal, ilma komisjoni panuseta.
Komisjon juhtis 2001. ja 2003. aasta teatistes 
liikmesriikide tähelepanu tähtajaga seonduvatele 
riskidele ning eeldustele, mis tuleks täita (kuid mida 
lõpuks siiski ei täidetud), kui tähtajast soovitakse 
kinni pidada.Komisjoni  
vastused
Komisjoni vastused 45
VII h)
Komisjon nõustub selle soovitusega. Kontrollikoja 
auditiga seoses saadud kogemusi jagatakse teiste 
peadirektoraatidega, seda nii tehnilisel kui ka 
juhtkonna tasandil, ning levitatakse läbi vastavate 
võrgustike ka teistele asjaomastele ametitele, seal ‑
hulgas eu‑LISA‑le.
SIS II mõju hinnatakse 2016. aastal (kolm aastat 
pärast SIS II kasutuselevõttu), nagu näeb ette õigus ‑
lik alus (määruse (EÜ) nr 1987/2006 artikli 50 lõiked 4 
ja 5 ja otsuse 2007/533/JSK artikli 66 lõiked 4 ja 5).
Sissejuhatus
01
Algne Schengeni infosüsteem (SIS 1) töötati välja 
valitsustevahelise projektina Prantsusmaa eestvõt ‑
tel ja see alustas tööd 1995. aastal (samuti oluli ‑
selt hiljem kui alguses planeeritud). Prantsusmaa 
juhtimisel toimis süsteem 2013. aasta maini, kuni 
selle asendas SIS II. Ent kahe süsteemi arhitektuur ja 
funktsionaalsus on väga erinevad.
Komisjon leiab, et kui võrrelda algset tähtaega ja 
tegelikku valmimisaega, tuleks arvesse võtta suuri 
erinevusi algselt planeeritud süsteemi ning tegeli ‑
kult valminu vahel.
02
Aasta pärast seda, kui SIS I tegevust alustas, otsusta ‑
sid Schengeni riigid 1996. aasta detsembris alustada 
tööd, et määratleda SIS II elemendid ja nõuded. 
Nõukogu otsustas toetuda SIS II loomisel teostata ‑
vusuuringule, mis viidi läbi 1998. aastal, ning reale 
nõupidamistele liikmesriikide vahel, mis kulmi ‑
neerusid Rootsi/Belgia algatusega, millel põhines 
esimene SIS II õiguslik alus.IV g)
Kogu SIS II projekti kestel järgis komisjon täielikult 
finantsmääruse eeskirju ning pidas läbirääkimisi 
liidu eelarve huvides.
V
Algset projektikirjeldust analüüsiti nõukogus, ilma 
et komisjonil selles ametlikku osa oleks olnud. 
Aja jooksul hakati projekti kohta otsuseid tegema 
koos ning kaasseadusandjad kinnitasid, et SIS II oli 
hoolimata ilmnenud probleemidest jätkuvalt kindel 
prioriteet.
Komisjon hindas süstemaatiliselt ümber kuluprog ‑
noosid projekti vahe‑eesmärkideni jõudmisel, kui 
uued elemendid selleks põhjust andsid, ning edas ‑
tas alati läbipaistvalt teavet eelarve kohta, nagu on 
välja toodud punkti 70 alapunktis b.
Komisjonil ei olnud ülesandeks hinnata või jälgida 
riiklikke kulutusi SIS II‑le.
VI
Komisjon kinnitab, et on selle süsteemi arendami ‑
sest tõesti mitu olulist õppetundi saanud ja ellu 
rakendanud. Sellest hoolimata tuleb arvesse võtta, 
et SIS II arendamine ja kasutuselevõtt on väga spet ‑
siifiline ettevõtmine, mida on raske teistele IT‑süs ‑
teemidele üle kanda.
VII
Enamik kontrollikoja soovitustest peegeldavad 
komisjoni IT juhtimiskorda, mis on jõus alates 
2010. aastast.
Komisjoni vastused 46
Tähelepanekud
09
Nõukogu otsus SIS II loomiseks tugines 1998. aastal 
läbi viidud teostatavusuuringule ning reale nõupi ‑
damistele liikmesriikide vahel, mis kulmineerusid 
Rootsi/Belgia algatusega, millel põhines esimene 
SIS II õiguslik alus. Nõukogu otsusega määrati 
valmimisajaks 2006. aasta lõpp. Komisjonil ei olnud 
õiguslikus protsessis mingit ametlikku rolli.
Lisaks sellele, et komisjon andis alates 2001. aastast 
igas tegevusaruandes teada projekti edenemisest 
ning peamistest raskustest, juhtis ta ka 2001. ja 
2003. aasta teatistes liikmesriikide tähelepanu riski ‑
dele, mis tähtajaga seonduvad, ning eeldustele, mis 
tuleks täita (kuid mida lõpuks siiski ei tehtud), kui 
tähtajast soovitakse kinni pidada.
Nii 2001. aasta teatis (KOM(2001) 720) kui ka sellele 
järgnenud üksikasjalik teostatavusuuring, mille 
viis läbi väline teenuseosutaja, hindasid hoolikalt 
sisulisi vajadusi, mida uus süsteem täitma pidi, 
tehnilisi valikuid ja nende mõju, projekti ajagraafi ‑
kut ja eelarvet ning ka arendamisega seotud riske ja 
piiranguid.
Sellest lähtuvalt valis nõukogu ühe välja pakutud 
rakendamisvariantidest (kuid mitte selle, mida soo ‑
vitas teostatavusuuring), et projektiga 2003. aastal 
edasi liikuda.
SIS II õiguslik raamistik sai lõplikult valmis alles 
2006. aasta lõpus.
10
Nõukogu määratud algne tähtaeg ei olnud tõe ‑
poolest realistlik, arvestades, et selle seadmisel 
oli tuginetud peamiselt poliitilistele kaalutlustele, 
mitte aga stabiilsele süsteeminõuete kogumile ega 
põhjalikule tehnilise töömahu analüüsile.Liikmesriigid töötasid valitsustevahelise raamistiku 
alusel ning komisjon ei olnud sellesse kaasatud.
Kui SIS II arendamine komisjoni hooleks usaldati, 
korraldas see teostatavusuuringu, et hinnata sisulisi 
vajadusi, mida uus süsteem täitma pidi, tehnilisi 
valikuid ja nende mõju, projekti ajagraafikut ja 
eelarvet ning ka arendamisega seotud riske ja 
piiranguid. Teostatavusuuringu viis 2003. aastal läbi 
nõustamisfirma. Sellest lähtuvalt valis nõukogu ühe 
väljapakutud rakendamisvariantidest (kuid mitte 
selle, mida soovitas teostatavusuuring), et projek ‑
tiga edasi liikuda.
03
Vastab küll tõele, et SIS II arendamise algne põhjus 
oli vajadus siduda süsteemiga uued Schengeni liik ‑
mesriigid ning ära kasutada uusimaid tehnoloogilisi 
lahendusi, kuid olulised poliitilised sündmused, 
nagu 2001. aasta septembri rünnakud, muutsid pro ‑
jekti ulatust ning süsteemi lõplik versioon on väga 
erinev sellest, mida esialgu kavandati.
Auditi ulatus ja lähenemisviis
05
Komisjon on viivituste põhjustest ning algselt pla ‑
neeritust suurematest kulutustest ja projektiga seo ‑
tud raskustest aru andnud, muu hulgas igas õigus ‑, 
vabadus‑  ja turvalisusküsimuste peadirektoraadi, 
hilisema siseasjade peadirektoraadi tegevusaruan ‑
des alates 2001. aastast.
Komisjoni vastused 47
16
Mis puudutab meeskonna oskusteavet, siis komis ‑
jon juhib tähelepanu asjaolule, et SIS II meeskonna 
oskusteave tuli peamiselt töötajailt, kes olid osale ‑
nud liikmesriikide eelnevates SIS 1 projektides või 
olid enne komisjoniga liitumist töötanud IT‑fir ‑
mades. Samasugune oskusteave oli olemas ka VIS 
projekti puhul. Siseasjade peadirektoraadile pakku ‑
sid mõningat tuge ka informaatika, infoühiskonna 
ning ettevõtluse ja tööstuse peadirektoraadid, eriti 
projekti algusaastail. Lisaks oli juba projekti vara ‑
jases staadiumis (aprillis 2002) sõlmitud erileping 
Unisysiga, et korvata sisemiste ressursside puudust 
kvaliteedijuhtimise valdkonnas.
Komisjon jääb oma arvamuse juurde, et lepingut 
hallati tõhusalt. Näiteks toimusid algusest peale 
iganädalased koosolekud peatöövõtjaga, kus komis ‑
jon väljendas oma pettumust tarnitud lahenduste 
kvaliteedi suhtes ning nõudis parandusmeetmete 
võtmist. Juba 2005. aasta oktoobris nõudis komisjon 
peatöövõtja projektijuhi väljavahetamist (ning saa ‑
vutas selle). Kuid nagu märgitakse Ühendkuningriigi 
parlamendi ülemkojale saadetud tõendusmaterjalis, 
millele viitab joonealune märkus 22, oli töötajate 
hulk ebapiisav, et ette näha ning vältida peatöö ‑
võtja puudulikku tööd. Nagu märgitud joonealuses 
märkuses 21, leidis siseauditi talitus, et tööjõu hulk ei 
olnud piisav, et hallata suurenevat allhangete hulka.
17
Lepingu peatamise mõneks kuuks tingis asjaolu, 
et üks pakkuja kasutas oma õigust ning vaidlus ‑
tas hanke tulemuse Euroopa Kohtus. Pakkumuste 
hindamine toimus avalikustatud kriteeriumide ja 
meetodi põhjal, mis olid kõigile osaleda otsustanud 
pakkujatele teada ning mille nad olid vastuvõeta ‑
vaks tunnistanud.11
Iga SIS II ajakava põhines parimal sel hetkel saada ‑
oleval teabel ning oli liikmesriikidega eelnevalt läbi 
arutatud.
Pärast õigusliku aluse vastuvõtmist oli ainsaks teh ‑
nilise kirjelduse parameetriks, mis võis aja jooksul 
muutuda, süsteemi suurus, mis on seotud sellega, 
kuidas liikmesriigid süsteemi kasutavad. Seda riski 
hinnati küll kogu projekti vältel selle valguses, 
kuidas uued liikmesriigid SIS1+ kasutasid, kuid süs ‑
teemi kasutamine oli siiski intensiivsem, kui esialgu 
oodati. Kuid isegi kui SIS II oleks valminud vastavalt 
algsele ajakavale, mille nõukogu 2001. aastal paika 
pani, oleks süsteemi mahutavust tulnud suuren ‑
dada sama palju, kui seda tehti projekti laiendamise 
raames 2010. aastal (vt joonis 7) (lõplikud väikesed 
muutused).
14
16. detsembril 2002 loodi õigus ‑, vabadus ja tur ‑
valisusküsimuste peadirektoraadis uus üksus 
tegelemaks suuremahulise infosüsteemiga, et ära 
kasutada sünergiat justiits‑  ja siseküsimuste polii ‑
tikavaldkondade suurte IT‑projektide vahel: SIS II, 
Eurodac ja VIS (viisainfosüsteem).
15
Komisjon on nõus, et algusaastatel eraldati projek ‑
tile vähe tööjõudu ning et SIS II projekti töötajad 
olid küll pühendunud ja pädevad, ent tööga pide ‑
valt üle koormatud. Mitmel aastal järjest osutasid 
õigus‑ , vabadus ja turvalisusküsimuste peadirekto ‑
raadi tegevusaruanded üldisele tööjõu puudusele 
peadirektoraadis tervikuna ning eriti SIS II‑s.
Kuid komisjon ei arva, et tööjõu voolavuse tase 
oleks erinenud teistest võrreldavatest komisjoni 
talitustest. Õigupoolest jäid võtmeisikud, nagu 
programmiametnik, ametisse algusest lõpuni.
Komisjoni vastused 48
19
2008. aastal läbi viidud süsteemi toimivuse testid 
(mis ebaõnnestusid) olid ainult üks etapp SIS II süs ‑
teemi testimisel. SIS II süsteemi testide struktuur oli 
kavandatud nii, et nende keerukuse tase järk‑järgult 
tõuseks. Sellisele testimisviisile on omane, et igas 
etapis on võimalik kindlaks teha probleeme, mida 
varem ei avastatud (senimaani läbi viidud testide 
olemuse tõttu). Eesmärk on kasutada ära erinevaid 
etappe, et leida üles (ideaaljuhul kõik) potentsiaal ‑
sed probleemid enne, kui süsteemi töökeskkonnas 
kasutama hakatakse. Selline oli olukord 2008. aastal 
ning ka projekti lõppetapi ajal pärast 2009. aastat 
(kuna testimisviis püsis muutumatuna kogu projekti 
vältel).
Uued ametikohad, mis alates 2007. aastast loodi, 
võimaldasid projektimeeskonnal palgata rohkem 
vajalike kogemustega tööjõudu.
22
Komisjon märgib, et SISVIS komitee tegeles ka vii ‑
sainfosüsteemiga (VIS), mistõttu jäi vähem aega SIS 
II üle arutlemiseks. SIS II ekspertide jaoks valmistas 
see pettumust. Enamikku teemasid, mida tavajuhul 
oleks arutatud SISVIS komitees, arutati tegelikult 
nõukogu SIS‑TECH töörühmas, mis vastutas SIS 
1 teemade eest. Paljud SIS II‑ga seotud tehnili ‑
sed küsimused võisid avaldada mõju ka SIS 1 ‑le, 
mistõttu paljud liikmesriigid nõudsid, et neid ka 
SIS‑TECHis arutataks.Euroopa Kohtu presidendi järeldused esitati ette ‑
kirjutusmenetluse käigus, millega Euroopa Kohus 
ei võta lõplikku seisukohta enne, kui on läbi viidud 
täielik võistlev menetlus, kuid esitab siiski esialgse 
seisukoha, et teha ettekirjutus. Kohus peab ette ‑
kirjutuse tegema ilma asja sisuliselt kohtuistungil 
arutamata. Järeldused omavad seega tähtsust ainult 
ettekirjutusmenetluse jaoks ning nendest ei saa 
tuletada Euroopa Kohtu lõplikku seisukohta ega 
mingil moel lõplikku kohtuotsust ette otsustada. 
Hindamismeetod jäigi Euroopa Kohtus aga kontrol ‑
limata, sest hageja võttis oma taotluse tagasi.
Pakkumuste hindamine toimus avalikustatud kritee ‑
riumide ja meetodi põhjal.
Puuduvad tõendid, et fikseeritud hinnaga elemen ‑
tide punktisummade kaalutud keskmise arvutamine 
(või mittearvutamine) oleks andnud teistsuguse 
tulemuse. Metodoloogilisest vaatenurgast ei ole 
täiuslikku lahendust, mille abil langetada otsuseid 
mitmel kriteeriumil põhinevate valikute osas.
Komisjon soovib rõhutada asjaolu, et oli kaks väga 
head pakkumust, mis olid peaaegu võrdsed; otsus 
võeti vastu reegleid järgides. Teistsuguste reeg ‑
lite korral oleks otsus olnud võib‑olla erinev, kuid 
komisjon oli kohustatud järgima valitud reegleid.
Komisjoni vastused 49
24 c)
Komisjon soosis ning organiseeris otsekontakte 
arenduse peatöövõtja ning liikmesriikide vahel, kuid 
nagu IT‑projektide metoodikas soovitatakse ning 
tavaks on saanud, tuleb selliste kontaktide ning 
suhtluse jaoks raamistik luua. Töövõtjad olid kohal 
komitees ning liikmesriikide projektijuhtide koh ‑
tumistel, mis toimusid vähemalt kord kuus. Doku ‑
mentide läbivaatamiseks toimis ametlik kooskõlas ‑
tusring, mis võimaldas liikmesriikide ekspertidel 
hinnata tehnilisi kirjeldusi enne, kui need esitatakse 
ametlikult SISVIS komiteele kinnitamiseks.
Mis puudutab lepingu avalikuks tegemist, siis üks 
HP/S konsortsiumi liige oli lepingu avalikustamise 
vastu.
24 d)
2001. aastal otsustas nõukogu, et SIS II on vajalik, 
ning jäi samale arvamusele ka järgmistes nõukogu 
järeldustes, kirjeldades läbivalt SIS II kasutusele ‑
võttu kui „absoluutset prioriteeti”.
25 a)
Pärast süsteemi toimivuse testide peatamist 
2008. aastal kesksüsteemi arvukate probleemide 
tõttu võttis komisjon 2009. aasta jaanuaris kasu ‑
tusele SIS II programmi üldjuhtimise lähenemise. 
Seda tehti, et tagada vajalik kooskõla kesksüsteemi 
ja riiklike süsteemide arendamise vahel (KOM(2009) 
133). Sellega kaasnes mitteametliku organi loomine, 
mis koosnes piiratud arvust (kaheksa) liikmesriikide 
ekspertidest. See organ nimetati üldprogrammi 
nõukoguks ning selle eesmärk oli parandada koos ‑
tööd ning pakkuda liikmesriikidepoolset otsest tuge 
SIS II kesksüsteemi projektile. Nõukogu 2009. aasta 
26.–27. veebruari järeldustes SIS II kohta kiideti sää ‑
rane üldine lähenemine heaks.23
Keskkond, milles SIS II projekti arendati, ei olnud 
nii lihtne kui keskkond, millega puutus kokku 
maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat. Sellel olid 
erinevad põhjused, näiteks asjaolu, et SIS II põhines 
pärandsüsteemil, tal oli keeruline juhtimisstruk ‑
tuur, ning samuti tulenevalt poliitilistest kaalutlus ‑
test seoses mõne liikmesriigi üldise suhtumisega 
Schengeni ala laienemisse ja pidevalt muutuvatest 
süsteeminõuetest.
2. selgitus
NCTSi (uue arvutipõhise transiidisüsteemi) ning 
SIS II arendamise kontekstid erinesid olulisel määral 
osas, mis puudutab poliitilisi ning institutsiooni ‑
lisi küsimusi. Lisaks leidis NCTSi arendamine aset 
keskkonnas, mis põhines pikaajalisel koostöötra ‑
ditsioonil liikmesriikidega (see sai alguse varajastel 
1990ndatel). Kõigi kaasatud partnerite vahelist usal ‑
dust toetasid ammu väljakujunenud võrgustikud.
24 a)
Komisjon nõustub, et ei eraldanud projektile selle 
algusfaasis piisavalt tööjõudu. Peadirektoraadi 
iga‑aastases tegevusaruandes on see selgesõnali ‑
selt välja toodud.
Komisjon kinnitab, et ei olnud ise süsteemi lõppka ‑
sutaja, samuti nagu ta ei olnud ka VISi ega Eurodaci 
lõppkasutaja. Seetõttu tuli komisjonil toetuda liik ‑
mesriikide sisendile, mille pidid liikmesriikide pro ‑
jektijuhtide kohtumistel ja ajutistes töörühmades 
andma liikmesriikide esindajad, ning ka sisendile 
liikmesriikide ekspertidelt, kes komisjoni lähetati.
Komisjoni vastused 50
30
Komisjon nõustub, et süsteeminõuetes hiljem 
tehtud muudatused tingisid vajaduse teha täiendusi 
arenduslepingusse, mis põhjustas viivitusi. Komis ‑
jon ei saanud hoida kontrolli all aega, mis kulus 
süsteeminõuetes kokku leppimiseks ning vajalike 
aktide vastuvõtmiseks.
32
Süsteemi mahutavuse muutmine ei tulenenud 
viivitustest, vaid vastupidi, tekitas neid. Seda põh ‑
justas peamiselt liikmesriikide suurem kannete hulk 
võrreldes algselt prognoosituga (näidates seeläbi 
kaudselt SISi lisandväärtust). See seitsmekordne 
mahutavuse kasv (st praeguse süsteemi mahuta ‑
vust saab suurendada 100 miljoni kandeni) avaldas 
kindlasti mõju tähtajale ja maksumusele. See näitab 
jällegi, et süsteeminõuete ebastabiilsus oli peamine 
viivituste ja suurenenud maksumuse põhjus.
34
Komisjon leiab, et kulude areng tuleb asetada 
konteksti. Iga prognoos põhines muutunud nõuete 
kogumil: SIS II nõuded ja suurus muutusid projekti 
käigus märkimisväärselt, peamiselt liikmesriikide/
lõppkasutajate taotlusel:
• esialgu eeldati, et SIS II sisaldab töölehakkami ‑
sel maksimaalselt 15 miljonit kannet; seda aga 
laiendati mahutavuseni 70 miljonit kannet (koos 
võimalusega vajaduse korral seda veelgi suuren ‑
dada kuni 100 miljoni kandeni);
• lähenemine testimisele vaadati üle ja igale liik ‑
mesmaa süsteemile koostati vastavustest;25 b)
Lisatööjõu abiga, mis komisjon eraldas projekti 
jaoks pärast 2007. aastat, oli võimalik parandada 
projekti juhtimist ja sellega seotud teabevahetust.
26
Komisjon on täielikult päri Euroopa Poliitikauurin ‑
gute Keskuse (CEPS) uurimistulemustega, mis puu ‑
dutavad SIS II keerulist juhtimisstruktuuri. CEPS nen ‑
dib, et isegi pärast seda, kui Euroopa Komisjonile 
anti SIS II projekti juhtimise pädevus, ning pärast 
kaasotsustusmenetluse laiendamist, mis veelgi 
tugevdas komisjoni ja Euroopa Parlamendi seadus ‑
andlikku funktsiooni, ei olnud (teatud) liikmesmaad 
valmis loovutama kontrolli tööriista üle, mis omab 
nii tähtsat rolli turvalisuse ja rände haldamises. Tek ‑
kisid strateegiad, et hoida projekti oma valduses, 
sealhulgas hoogne ekspertgruppide moodustamine 
ning SIS 1+RE ettepanek „valitsustevahelise” alter ‑
natiivi loomiseks SIS II‑le .
28
Komisjon võib vaid väljendada kahetsust, et suur 
osa küsitlusele vastanuist ei olnud teadlikud otsuste 
tegemise struktuurist, milles liikmesriigid kokku olid 
leppinud.
29
Komisjon leiab, et viivituste ja suurenenud mak ‑
sumuse esmaseks põhjuseks oli asjaolu, et süstee ‑
minõuded pidevalt muutusid (peamiselt seoses 
liikmesriikide taotlustega). Sel oli ka väga suur mõju 
projekti lepingu haldamisele, kuna lepingut tuli 
mitu korda läbi vaadata, mis omakorda ei tulnud 
kasuks suhetele peatöövõtjaga, kes seisis pidevalt 
silmitsi muutunud nõuetega. Samuti suurendas see 
komisjoni töökoormust lepingute haldamise osas.
Komisjoni vastused 51
41
Enne 2009. aastat oli peatöövõtja oma programmi ‑ 
ja projektijuhtimisstruktuuri tõttu mitmel korral 
lepingulised kohustused täitmata jäänud. Komisjon 
ei kõhelnud ning nõudis peatöövõtja projektijuhti ‑
mise koosseisus mitut muudatust.
42
Komisjon nõustub, et süsteeminõuete muudatu ‑
sed suurendasid kulusid. Samuti põhjustasid need 
viivitusi.
43
Kontrollikoja näide kirjeldab ebastabiilsete süstee ‑
minõuete mõju.
44
Suurem osa kulude kasvust, mille parandused 12, 13 
ja 15 endaga kaasa tõid, peegeldas projekti nõue ‑
tesse tehtud olulisi muudatusi, nimelt muutusid 
SIS II suurus ja mahutavus, jõudlus, migratsiooni 
põhimõtted, testimise põhimõtted ja tugiteenused 
liikmesriikidele testimise ajal või tugi süsteemi ope ‑
ratiivjuhtimise jaoks. Komisjon leiab, et tööpaketi 
põhimõtte järgimine, nagu soovitati, saab toimida 
ainult sel juhul, kui kõik nõuded on algusest peale 
teada. Praegusel juhul aga ei olnud see süsteemi ‑
nõuete ebastabiilsuse tõttu võimalik. Tööpaketi 
põhimõtete järgimine ei oleks ära hoidnud kulude 
kasvu, mis olid seotud teistsuguse võrgu ülesehitu ‑
sega või uute nõuetega mahutavuse osas.• olemasolevasse testiplaani tuli nõukogu nõud ‑
misel lisada testid „Vahe‑eesmärk 1” ja „Va ‑
he‑eesmärk 2”, mis suurendasid ajakulu ja tekita ‑
sid lisaülesandeid ning seeläbi uusi kulutusi;
• pärast 2010. aastat nõukogu nõutud uus mig ‑
ratsiooni meetod sisaldas varuvarianti, mis vajas 
muundurit, mis suudaks mitte ainult konverti ‑
da SIS I andmeid SIS II infosüsteemi, vaid teha 
sama ka vastupidises suunas – see tekitas taas 
lisakulusid.
36
Komisjoni eesmärk oli saadaolevale teabele tugine ‑
des kuludest alati selge ülevaade esitada. Põhiliselt 
tehti seda iga‑aastase eelarvemenetluse käigus 
ning ka igas SIS II eduaruandes. Kontrollikoda toob 
näite võrgust: s‑TESTA kolimisel liikmesriikide soovil 
erivõrgu infrastruktuurile, mis põhineb virtuaal ‑
sel privaatvõrgul (VPN), mitte aga olemasoleva 
infrastruktuuri (eurodomeeni) kasutamine, nagu 
algselt ette nähti, omas väga märkimisväärset mõju 
eelarvele. Eurodomeeni kasutamine, nagu komisjon 
alguses ette nägi ning nagu Eurodaci puhul tehakse, 
oleks maksnud oluliselt vähem. Alles 2005. aastal, 
kui võrgu lõplik ülesehitus oli teada, oli komisjonil 
võimalik võrgu maksumus ümber hinnata, mida 
korrakohaselt teatises KOM(2005) 236 ka tehti. 
Sellele vaatamata avaldati võrgu kulud igal aas ‑
tal eelarveprojektis, mis esitati eelarvepädevale 
institutsioonile.
40
Kahjuhüvitiste määra, mida peatöövõtjalt nõuti, 
arvutasid pärast lepingulise olukorra põhjalikku 
hindamist nii komisjoni õigustalitus kui ka väline 
advokaadifirma. Sellel ajahetkel oli see summa suu ‑
rim, mis seaduslikult võimalik.
Komisjoni vastused 52
49
Komisjon leiab, et muudatusega 15 seotud läbirää ‑
kimised toimusid läbirääkimistega hankemenetluse 
heade tavade kohaselt.
See, kas peatöövõtja esialgu pakutud hind oli kaks 
korda kõrgem või mitte, ei ole oluline. Oluline on 
läbirääkimiste käigus saavutatud lõplik hinnatase 
ning õiguslik tagatis soodsaimateks kliendihin ‑
dadeks juhul, kui tööde teostamise või tarnimise 
käigus oleks tekkinud mingeid kõrvalekaldumisi. 
Asjaolu, et komisjon võrdles näidiselementide 
hindu nendega, mida informaatika peadirektoraat 
oma raamlepingutes kasutanud on, tagab samuti, et 
menetluse käigus saavutati parim võimalik hind.
Komisjon kordab veel kord, et kasutatud lahendus 
oli tõepoolest majanduslikult põhjendatud.
53
Nagu kontrollikoda märgib, siis arvestades, et SIS II 
oli IT‑projekt, mida arendati liikmesriikide, mitte 
komisjoni jaoks, ei kuulunud see komisjoni IT juh ‑
timiskava alla, mis pärast 2004. aastat vastu võeti. 
Sellest hoolimata osales informaatika peadirekto ‑
raat 2008. aasta lõpuni süstemaatiliselt projekti ‑
juhtimisnõukogu igakuistel koosolekutel, jäädes 
neist eemale ainult 2008. aasta maist oktoobrini. 
Lisaks sai informaatika peadirektoraat SIS II aren ‑
damise kohta igal aastal teavet üldplaani (Schema 
Directeur) täitmise raames.
54
Pärast seda, kui komisjon tehti projekti ees vastuta ‑
vaks, tuli komisjonil SIS II arendama hakata nõukogu 
ettevalmistatud projektikirjeldusele toetudes, mis ei 
hõlmanud kõigi kulude, oodatud tulu ja alternatii ‑
vide põhjalikku hinnangut.Ühine vastus lõikudele 45 ja 46
Juba esimese lepingumuudatuse ajal selgitas komis ‑
jon välja, et tehniliste põhjuste korral (st tehniline 
seotus esialgse lepingu võitjaga) saab lepingu ‑
muudatuse teha läbirääkimistega hankemenetluse 
käigus. Kuid esimese muudatuse puhul olid finants ‑
määruses toodud kaks võimalust („lisateenuseid 
maksimaalselt 50%” ja „tehniline seotus”) võrdselt 
õigustatud ja sobivad. Selles kontekstis otsustas 
komisjon esimeste muudatuste puhul kasutada 
esimest võimalust. Teist varianti kasutas komisjon 
ainult siis, kui see osutus ainuvõimalikuks.
47
Komisjon leiab, et eraldi moodulite kasutamine on 
eelistatav, kui see on võimalik ning kui süsteemi ‑
nõuded on stabiilsed, kuid SIS II puhul see nii ei 
olnud. Lisaks on SIS II äärmiselt keerukas, tellimuse 
peale valmistatud süsteem, mis hõlmab pärandsüs ‑
teemi andmete migratsiooni. Moodulite süsteemi 
kasutamine oleks põhjustanud märkimisväärseid 
raskusi tööde üleandmisel ning kaasa toonud vas ‑
tutuse probleemi, kus ühe mooduli töövõtja oleks 
võinud vastutusest kõrvale hiilida ning tehniliste 
probleemide põhjuseks tuua teiste moodulite 
arvatavad puudused. Seetõttu tehti teadlikult valik 
mitte kasutada moodulite süsteemi (ning see valik 
tehti läbipaistvalt, kuna pakkumiskutse vaatasid üle 
ka liikmesriikide eksperdid). Lisaks tuleb märkida, 
et ajal, mil projekt algas, ei olnud komisjonis veel 
kasutusel RUP ( rational unified process ) metoodika.
48
Lepingu teatud etappides ei suutnud peatöövõtja 
oma ülesandeid nõuetekohaselt täita ning maksis 
selle eest trahvi lepingus ette nähtud korra järgi.
Komisjoni vastused 53
56
Mis puudutab riiklike arenduste rahastamist, siis 
tegi komisjon 2011. aastal märkimisväärseid jõupin ‑
gutusi leevendamaks finantsressursside puudusega 
seotud viivituste tekke riski liikmesriikide jaoks 
ning kutsus riigiorganeid üles pidama SIS II eriti 
prioriteetseks, tehes sellele olemasolevast välispii ‑
ride fondist (EBF) riiklikke eraldisi; samuti korraldas 
komisjon EBFi ühenduse meetmete raames taot ‑
lusvooru erakorralisteks meetmeteks, mille kaudu 
antakse kaheksale liikmesriigile, kes kõige rohkem 
lisaressursse vajavad, lisaks 7,5 miljonit eurot (need 
on riigid, kellele on EBFist väga vähe raha eraldatud, 
ja/või need, kelle EBF ressursid olid kulunud muu ‑
dele välispiiridega seotud olulistele küsimustele). 
Need projektid algasid 2011. aasta lõpus.
57
Liikmesriigid teatasid, et SIS II on jõudluse ning 
mahutavuse osas palju kasu toonud.
Komisjon kinnitab, et maine kahjustumise risk 
arenduse ebaõnnestumise korral muutus suure ‑
maks projekti lõpupoole, nagu osutatud siseasjade 
peadirektoraadi 2008.–2012. aasta tegevusaruan ‑
netes esitatud reservatsioonides. See peegeldab 
põhjalikke finantsjuhtimiskaalutlusi (et mitte raisata 
juba tehtud investeeringuid).
58
Nagu enamik vastanutest, leiab ka komisjon, et 
SIS II‑l on märkimisväärsed lisafunktsioonid, mis 
annavad lõppkasutajale kohesed nähtavad praktili ‑
sed eelised võrreldes SIS 1 ‑ga.54 a)
SIS II ‑ga seotud õigusaktides öeldakse, et liikmes ‑
riigid on vastutavad riiklike süsteemide arendamise 
eest. Projekti käigus lõi nõukogu kaks rühma, mille 
ülesandeks oli jälgida riiklikke arendusi (sealhulgas 
kulutusi): SIS II töökond ja SIS II sõbrad. Komisjon oli 
nende kahe rühma liige ning püüdis pidevalt riiklike 
projektide kohta teavet saada, kuid edutult.
2003. aasta teatises tehti teatavaks, et SIS II arenda ‑
miseks mõeldud kulutused jaotatakse liidu ja liik ‑
mesriikide vahel. Samuti pandi selles paika eelarve 
kesksüsteemide arendamiseks, kuid riiklike süstee ‑
mide arendamise kulusid ei hinnatud, kuna sellised 
arendused ei kuulunud komisjoni volituste hulka. 
Komisjonil puudus nende kulutuste üle kontroll ja 
teave (välja arvatud juhtudel, kui neid kaasfinant ‑
seeriti välispiiride fondist).
54 b)
Komisjon ei ole nõus väitega, et ta oleks pidanud 
pärast nõukogu otsust esitama projekti tulude 
kohta uue analüüsi. Sel ajal kuulus ainupädevus 
SIS II esialgse õigusliku aluse vastuvõtmiseks 
nõukogule.
54 c)
Oma 2001. aasta 6. detsembri otsusega teise põlv ‑
konna Schengeni infosüsteemi (SIS II) arendamise 
kohta oli nõukogu ise välistanud võimaluse SIS 1 
laiendamiseks (2001/886/JSK). Komisjonil ei olnud 
selles õiguslikus protsessis mingit ametlikku rolli.
Komisjoni vastused 54
61
2009. aasta veebruaris taaskinnitas nõukogu, et 
SIS II kiire jõustumine on ülim prioriteet (vt joo ‑
nealune märkus 63).
2009. aasta juunis, toetudes eesistujariigi ja komis ‑
joni üksikasjalikule aruandele SIS II tulevikusuun ‑
dade kohta, mis sisaldas kahe stsenaariumi mõju 
muu hulgas ELi eelarve kuludele, tehnilisele teosta ‑
tavusele ja riskidele, otsustas nõukogu SIS II arenda ‑
mist jätkata.
62
Nagu komisjon töödokumendis SEK(2010) 436 
(lõplik) selgitas, oleks SIS II arendamine SIS I + RE 
lahendusele toetudes võinud suure tõenäosusega 
avaldada olulist mõju riiklikele projektidele. Neid 
kulusid said hinnata ainult liikmesmaad ise iga 
üksiku projekti kohta ning neid ei kaasatud seetõttu 
võrdlevasse aruandesse.
63
Komisjon juhib tähelepanu sellele, et kahe 
vahe‑eesmärgi testi lisamine vastavalt nõukogu 
2009. aasta juuni järeldustes avaldatud soovile suu ‑
rendas nii projekti kestust kui kulusid.
66
Komisjon on SIS II projektist saadud õppetunde kir ‑
jeldanud oma 2010. aasta teatises (KOM(2010) 385, 
lk 27) ning ettepanekus luua selle poliitikavald ‑
konna suuremahuliste IT‑süsteemide juhtimiseks ja 
arendamiseks eraldi amet (KOM(2010) 93).59
Komisjon arvab, et võrreldes eelmise süsteemiga 
on SIS II‑l kasutajate jaoks olulisi funktsionaalseid ja 
mittefunktsionaalseid eeliseid.
Näiteks tänu palju rikkalikumale sisule (nagu fotod, 
Euroopa vahistamismääruste koopiad jne), on SIS II 
hoiatusteate maht keskmiselt oluliselt suurem kui 
SIS 1 puhul. Kuid selliste hoiatusteadete edastamine 
ei too kaasa jõudluse kadu. SIS 1 ei olnud sääraste 
hoiatusteadete käsitlemiseks loodud.
Lõpetuseks võimaldab SIS II käsitleda suurt hulka 
otsepäringuid kesksest andmebaasist (240 päringut 
sekundis), samas kui SIS 1 ‑l selline funktsionaalsus 
puudus. Viis liikmesriiki kasutavadki ainult seda 
funktsionaalsust kõikide oma SIS II kannete jaoks.
60
Probleemide ulatus, millega SIS II projekt silmitsi 
seisis, sai selgeks alles pärast ebaõnnestunud OST 
(süsteemi toimivuse) testi (2008. aasta lõpus), kui 
kesksüsteem hakkas suhtlema riiklike süsteemide 
alamhulgaga. Komisjon esitas siseasjade peadirek ‑
toraadi 2008. aasta tegevusaruandes SIS II kohta 
reservatsiooni ning kuulutas välja tegevuskava.
Lähenemise käigus, mille kiitsid ühiselt heaks kõik 
sidusrühmad, vaatas komisjon koos liikmesriikidega 
ning projektijuhtimise nõukogu kaasabil uuesti üle 
mahu spetsifikatsiooni, rakendas tehnilised muuda ‑
tused, et süsteemi stabiilsust ja töökindlust paran ‑
dada, ning samuti rakendas muudatused viisis, 
kuidas SIS II testitakse ning migratsioon läbi viiakse.
See protsess võttis küll aega, kuid viidi läbi nii 
kiiresti kui võimalik ja protsessi lõppedes võttis 
komisjon kasutusele uue, realistliku ajakava, mille 
kiitsid heaks kõik sidusrühmad, ning viis SIS II pro ‑
jekti arendamise selle kava järgi ka lõpule.
Komisjoni vastused 55
– 2010. aasta aprilli aruandes teise põlvkonna 
Schengeni infosüsteemi (SIS II) käivitumise üldise 
ajakava ning eelarve kohta (SEK(2010) 436);
– 2010. aasta septembri aruandes teise põlvkonna 
Schengeni infosüsteemi (SIS II) käivitumise üldise 
ajakava ning eelarve kohta (SEK(2010) 1138).
Lisaks sisaldas iga eduaruanne alates 2003. aastast 
lõiku eelarve täitmise kohta.
70 c)
Asjaolu, et süsteeminõuded pidevalt muutusid 
(peamiselt liikmesriikide taotluste tõttu), põhjus ‑
tas viivitusi ja maksumuse suurenemist. Sel oli ka 
väga suur mõju projekti lepingu haldamisele, kuna 
lepingut tuli mitu korda läbi vaadata, mis omakorda 
ei tulnud kasuks suhetele peatöövõtjaga, kes seisis 
pidevalt silmitsi muutunud nõuetega.
70 d)
Tööjõunappus laienes kogu poliitikavaldkonnale, 
mis oli väga kiiresti kasvamas.
70 f)
Sama siseasjade peadirektoraadi üksus, mis töötas 
SIS II projekti kallal, arendas sama arenduslepingu 
raames ja samade peatöövõtjatega välja ühe teise 
suuremahulise IT‑süsteemi (VIS) ning seejuures 
valitses suhetes liikmesriikidega konstruktiivne ja 
harmooniline tööõhkkond, samuti ei olnud otsuste 
tegemise protsessis mitmetähenduslikkust või 
probleeme. Sama võib öelda ka Eurodaci arenda ‑
mise kohta.
Halbadel suhetel SIS kogukonnaga olid oma kindlad 
põhjused (nt pärandsüsteem, keeruline juhtimisstruk ‑
tuur, projekti ebarealistlik poliitiline suunamine jne).67
Komisjon soovib rõhutada, et SIS II projekti algata ‑
mise ajal ei olnud veel PM2 või muud sarnast metoo ‑
dikat olemas.
68 a)
Aluslepingute muudatus tähendab, et suuremahu ‑
liste IT‑projektide arendamisega seonduvate uute 
õigusaktide üle teevad otsuse nõukogu ja parla ‑
ment, tuginedes komisjoni ettepanekule. 2001. aas ‑
tal ei olnud kord veel selline.
69 a)
2014.–2020. aasta mitmeaastast finantsraamistikku 
puudutavate komisjoni 2011. aasta ettepanekutega 
(KOM(2011) 749, lk 8) nähakse ette kesksüsteemi 
ja riiklike süsteemide arendamise ja käitamise 
finantseerimine.
Järeldused ja soovitused
70 a)
Komisjon juhtis nii 2001. kui 2003. aasta teatistes 
liikmesriikide tähelepanu riskidele, mis selle täht ‑
ajaga seondusid, ning eeldustele, mis tuleks täita 
(kuid mida lõpuks siiski ei täidetud), kui tähtajast 
soovitakse kinni pidada.
70 b)
Komisjon hindas projekti vahe‑eesmärkideni 
jõudmisel süstemaatiliselt ümber kuluprognoosid, 
kui uued elemendid selleks põhjust andsid, ning 
edastas eelarve kohta läbipaistvalt teavet:
– 2005. aastal, kui võrgu maksumus ümber hinnati 
(KOM(2005) 236);
– 2009. aasta mais komisjoni ja eesistujariigi ühis ‑
aruandes SIS II edasiste suundade kohta (nõuko ‑
gu dokument 10005/09);
Komisjoni vastused 56
Komisjon ei oska kinnitada kontrollikoja viidatud 
500  miljoni  euro suurust summat. Kuna riiklikud 
kulud jäid arenduse ulatusest välja ning kaeti kesk ‑
selt ELi eelarvest, ei olnud mingit põhjust kaasata 
neid õigusakti ettepanekule lisatud finantsaruan ‑
desse. Komisjonile ei esitatud nõuet SIS II riiklikke 
kulusid kalkuleerida või jälgida.
Komisjon hindas projekti vahe‑eesmärkideni jõud ‑
misel süstemaatiliselt ümber kuluprognoosid, kui 
uued elemendid selleks põhjust andsid, ning edas ‑
tas eelarve kohta alati läbipaistvalt teavet kooskõlas 
punkti 70 alapunktiga b.
72
Komisjon kinnitab, et on suuremahuliste IT‑süstee ‑
mide arendamisest tõepoolest mitu kasulikku õppe ‑
tundi saanud ning on neid juba ka ellu rakendanud, 
eriti arukate piiride paketi ülesehituse loomisel. 
Kuid eelnevates lõikudes välja toodud põhjustel 
tuleks SIS II projekti vaadelda kui ainsat omalaadset 
(sui generis ).
1. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega, mis kajastab komis ‑
joni 2010. aastast kehtivat IT juhtimiskorda. Täpse ‑
malt, infosüsteemide projektijuhtimise nõukogu 
(ISPMB, mis loodi 2010. aasta lõpus) uurib IT‑pro ‑
jektide analüüsi käigus selliseid asjaolusid väga 
tähelepanelikult. Kui komisjoni uus algatus sisaldab 
IT komponenti, konsulteeritakse mõju hindamise 
faasis ka informaatika peadirektoraadiga.70 g)
Komisjon võib üksnes väljendada kahetsust, et 
paljud sidusrühmad ei arvestanud piisavalt SIS II 
projekti puudutavat otsuste tegemise korda.
Keeruline juhtimisstruktuur tekitas projekti juhtimi ‑
sel raskusi.
70 h)
Terve SIS II projekti jooksul järgis komisjon täielikult 
finantsmääruse eeskirju ning pidas läbirääkimisi 
liidu eelarve huvides.
71
Komisjon tuletab meelde, et liikmesmaad koostasid 
valitsustevahelise raamistiku alusel projektikir ‑
jelduse ning viisid läbi vajalikud ettevalmistavad 
analüüsid. Nõukogu otsus SIS II loomiseks põhines 
1998. aastal läbi viidud teostatavusuuringul ning 
real nõupidamistel liikmesriikide vahel, mis kulmi ‑
neerusid Rootsi/Belgia algatusega, millel põhines 
esimene SIS II õiguslik alus.
Komisjonil puudus pädevus nõukogu algatatud 
õigusakte vaidlustada või läbi vaadata. Komisjoni 
ainus kohustus oli nõukogu otsus ellu viia. Samuti 
tuleks meenutada, et nõukogu kinnitas korduvalt 
üle, et SIS II tööle rakendamine oli ülim prioriteet.
Kui SIS II arendamine komisjoni hoolde anti, kor ‑
raldas see teostatavusuuringu, et hinnata sisulisi 
vajadusi, mida uus süsteem rahuldama pidi, teh ‑
nilisi valikuid ja nende mõju, projekti ajagraafikut 
ja eelarvet ning ka arendamisega seotud riske ja 
piiranguid.
Komisjoni vastused 57
4. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega, mis kajastab komis ‑
joni 2010. aastast kehtivat IT juhtimiskorda. Komis ‑
jon järgib projektijuhtimise metoodikat PM2 ning 
projekti tööriistade hulgas on sisestused alternatii ‑
vide, kuluhinnangute, ressursside jmt kohta. Kõikide 
projektide osas, mille kogukulud on (viie aasta 
jooksul) üle 500 000 euro, tuleb infosüsteemide 
projektijuhtimise nõukogule esitada projektikirjel ‑
dus või visioonidokument ning igal aastal on vaja 
nõukogule aru anda.
5. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega, mis kajastab 
komisjoni 2010. aastast kehtivat IT juhtimiskorda. 
PM2 projekti tööriistade hulka kuuluvad nelja tüüpi 
logid, mida projektijuhid kasutada saavad: riski logi, 
probleemide logi, otsuste logi ja muudatuste logi. 
Lisaks on iga projekti dokumendid (projektikirjel ‑
dus, visioonidokument, eduaruanded jne) kättesaa ‑
davad keskse süsteemi GOVIS kaudu.
6. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega, mis kajastab komis ‑
joni 2010. aastast kehtivat IT juhtimiskorda. Nimelt 
on IT ratsionaliseerimise protsessis alates 2010. aas ‑
tast järgitud valdkonnapõhist lähenemist. Süstee ‑
mid on rühmitatud valdkondade kaupa (nt toetuste 
haldamine, finantsjuhtimine, hanked jne). Praegu on 
olemas 19 valdkonda, igal oma valdkonnajuht, kes 
vastutab valdkonna ühtlustumise ja ratsionalisee ‑
rimise eest. Uute süsteemide arendamiseks on vaja 
valdkonnajuhi nõusolekut, mis tagab nende koos ‑
kõla valdkonna strateegiaga ning olemasolevate 
süsteemidega.2. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega, mis kajastab komis ‑
joni 2010. aastast kehtivat IT juhtimiskorda. IT ratsio ‑
naliseerimise protsess, mille komisjon 2010. aastal 
algatas, hõlmab juba kõiki komisjoni hallatavaid 
IT‑projekte, sõltumata nende rahastamisallikast. 
Teatises SEK(2011) 1500 tuletatakse meelde, et lisaks 
infrastruktuuri tugevdamise projektile (ITIC), mida 
tutvustatakse kõikidele talitustele, kuuluvad kõik  
komisjoni infosüsteemid , sh büroode ja ametite 
omad, mida finantseeritakse nii tegevus- kui hal -
duseelarvest , ratsionaliseerimisele.
Mis puudutab komisjoni vastutusel arendatavaid 
suuremahulisi IT‑projekte, siis tagavad 2010. aastal 
paika pandud juhtimismehhanismid nende hoolika 
kontrolli, mida teostab mitte üksnes informaatika 
peadirektoraat, vaid ka infosüsteemide projektijuh ‑
timise nõukogu (ISPMB), mille liikmeteks on lisaks 
teistele horisontaalsetele peadirektoraatidele ka viis 
peadirektoraati, mis esindavad muid poliitikavald ‑
kondi. Täpsemalt teostab „üleeuroopaliste süstee ‑
mide” valdkonna (vt ka vastust 6. soovitusele) üle 
järelevalvet kõrgetasemeline IT komitee.
3. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega, mis kajastab komis ‑
joni 2010. aastast kehtivat IT juhtimiskorda. Vasta ‑
valt 2010. aastal jõustunud IT juhtimiskorrale on 
peadirektoraadid enne projekti alustamist kohusta ‑
tud esitama infosüsteemi projektide juhtimisnõu ‑
kogule (ISPMB) projektikirjelduse või visioonidoku ‑
mendi, mis muu hulgas kirjeldaks selgelt, kuidas on 
kavandatud projekti juhtimisstruktuur. Nõukogu 
pöörab erilist tähelepanu sellele, et lõppkasutajad 
oleksid projekti juhtimises piisaval määral esinda ‑
tud. Lisaks tuleb kõigi projektide osas nõukogule 
igal aastal aru anda. Tänu sellele vaadatakse hooli ‑
kalt läbi nii tehtud töö kui ka võimalikud kõrvalekal ‑
ded algsest projekti ulatusest, ajakavast ja eelarvest.
Komisjoni vastused 58
7. soovitus
Komisjon nõustub soovitusega, mis kajastab 
komisjoni 2010. aastast kehtivat IT juhtimiskorda. 
Komisjoni talitused tegelevad nüüd korporatiivse 
ettevõtte arhitektuuri defineerimisega, toetudes 
omavahel sobivate ja taaskasutatavate moodulite 
kogumile. Mitmed säärased moodulid on juba mää ‑
ratletud ning kui nad kättesaadavaks muutuvad, on 
nende kasutamine kohustuslik kõigi uute süstee ‑
mide puhul või süsteemides, milles tehakse suuri 
muudatusi. Praegu tegeletakse puuduvate, kuid 
vajalike moodulite määratlemisega. Informaatika 
peadirektoraat on hiljuti loonud arhitektuuri ameti. 
ISA programm ning uuema algatusena Euroopa 
ühendamise rahastu (CEF) soovitavad samuti roh ‑
kem kasutada valdkondadevahelisi ühiseid teenu ‑
seid, et katta üldisi vajadusi (nt turvalised ülekan ‑
ded, e‑allkirjad, semantilised vahendid).
8. soovitus
Komisjon nõustub selle soovitusega. Kontrollikoja 
auditiga seoses saadud kogemusi jagatakse teiste 
peadirektoraatidega, seda nii tehnilisel kui ka juht ‑
konna tasandil, ning levitatakse vastavate võrgus ‑
tike kaudu ka teistele asjaomastele ametitele.
SIS II mõju hinnatakse 2016. aastal (kolm aastat pärast 
SIS II kasutusele võtmist), nagu näeb ette õiguslik alus 
(määruse (EÜ) nr 1987/2006 artikli 50 lõiked 4 ja 5 ja 
otsuse 2007/533/JSK artikli 66 lõiked 4 ja 5).
KUST SAAB EL i VÄLJAANDEID?
Tasuta väljaanded:
•  üksikeksemplarid:  
EU Bookshopi kaudu ( http://bookshop.europa.eu );
•  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:  
Euroopa Liidu esindustest ( http://ec.europa.eu/represent_et.htm ),  
delegatsioonidest väljaspool ELi ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm ),  
kasutades Europe Direct’i teenistust ( http://europa.eu/europedirect/index_et.htm ) 
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).
Tasulised väljaanded:
• EU Bookshopi kaudu ( http://bookshop.europa.eu ).
Tasulised tellimused:
•  Euroopa Liidu Väljaannete Talituse edasimüüjate kaudu  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_et.htm ).
QJ‑AB‑14‑003‑ET‑C ISSN 1831 ‑0818
Schengeni infosüsteem sisaldab inimesi ja vara 
puudutavat teavet, mida kasutavad kogu 
Schengeni ala riikide piirivalveasutused ja 
politsei. Käesolevas aruandes uuris kontrollikoda 
seda, kuidas sai komisjon hakkama uue, 
teise  põlvkonna Schengeni infosüsteemi 
väljatöötamise projekti juhtimisega. Aruandes 
selgitatakse, miks valmis süsteem enam kui kuus 
aastat kavandatust hiljem ja algselt esitatud 
eelarvest kaheksa korda kallima hinnaga.
EUROOPA
KONTROLLIKODA