[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel 23.10.2007

SEK(2007) 1393

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT, lisatud dokumendile

Ettepanek: NÕUKOGU DIREKTIIV kolmandate riikide kodanikele liikmesriigis elamist ja töötamist võimaldava ühtse loa taotlemise ühtse menetluse ning liikmesriigis seaduslikult elavate kolmandatest riikidest pärit töötajate ühiste õiguste kohta

MÕJU HINDAMISE KOKKUVÕTE

{KOM(2007) 638 lõplik}{SEK(2007) 1408}

1. Sissejuhatus

Euroopa Ülemkogu rõhutas oma 1999. aasta Tampere kohtumise järeldustes esimest korda vajadust tagada liikmesriikide territooriumil seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanike õiglane kohtlemine, andes neile Euroopa Liidu kodanike õigustega võrreldavad õigused. Sellele vajadusele vastamiseks esitatakse käesolevas dokumendis kokkuvõte mõju hindamise aruandest, milles käsitletakse erinevaid võimalusi kujundada poliitikat, millega tagatakse ühised õigused kõikidele liikmesriigis seaduslikult elavatele kolmandatest riikidest pärit töötajatele, kes veel ei ole saanud pikaajalise elaniku staatust.

Aruanne on koostatud liikmesriikide ja huvirühmadega toimunud nõupidamiste põhjal. Andmed saadi peamiselt komisjoni tellimusel läbiviidud nõupidamistest ja juhtumiuuringutest ning tema tellimusel koostatud väliste uuringute ülevaadetest. Uuringu läbiviimisele ja aruande koostamisele aitasid kaasa tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraat ning eri talituste esindajatest koosnev juhtrühm, mille moodustas õigus-, vabadus- ja turvalisusküsimuste peadirektoraat.

2. Probleemi määratlus

2.1 . Taust

Seadusliku rände poliitikakavas[1] määratletakse tegevuskava, loetletakse meetmed ja seadusandlikud algatused, ning tehakse ettepanek toimida järgmiselt: avada konkreetsed kanalid, et võimaldada seaduslikku rännet (kõrgkvalifitseeritud võõrtööjõud, hooajatöölised, tasu saavad praktikandid ja ettevõttesiseselt ümberpaigutatavad töötajad) ning võtta vastu üldine direktiiv kolmandatest riikidest pärit töötajate õiguste kohta. Viimane on mõeldud tulevaste konkreetsete direktiivide raamistikuks. Seega ei ole kavas vastu võtta horisontaalseid õigusakte töötavatele kolmandate riikide kodanikele elamisloa andmise tingimuste kohta. Selle asemel reguleeritakse võõrtööjõu teatavate kategooriate riiki lubamist konkreetsete direktiividega ja ELi tasandil tagatakse kolmandatest riikidest pärit töötajate õigused ühenduse horisontaalsete õigusaktidega.

2.2. Lahendamist vajav probleem – õiguste erinemine ning vähetõhusad riiki lubamise menetlused

Õiguste erinemine

Ühenduse õigustiku ning liikmesriikide õigusaktide ja rahvusvaheliste lepingute analüüsi tulemustest ilmneb, et ühelt poolt kolmandatest riikidest pärit töötajate ning teiselt poolt ELi liikmesriikide kodanikel ja pikaajalistel elanikel on erinevad õigused.

Kolmandatest riikidest pärit töötajate töötingimuste ja sotsiaalkindlustusealase võrdse kohtlemise põhimõtte järgimist tagatakse praegu üksnes riikide õigusaktidega ning teatavate kolmandatest riikidest pärit töötajate puhul ka EÜ sõlmitud mitmepoolsete lepingutega. Vastavalt ühenduse õigusaktidele võivad teatavatesse kategooriatesse kuuluvad kolmandatest riikidest pärit töötajad taotleda rohkem õigusi vastavalt oma staatusele (pikaajalised töötajad) või kodakondsusele (nende riikide kodanikud, kes on ELi ja tema liikmesriikidega sõlminud mitmepoolse lepingu, näiteks EFTA riigid ja Türgi). Kuid need õigused ei laiene enamikule kolmandatest riikidest pärit töötajatele. Seega ühendusel ei ole vastavaid üldiseid horisontaalseid õigusakte, mistõttu võivad eri kodakondsusega ja eri liikmesriikides elavate kolmandatest riikidest pärit töötajate õiguste vahel olla suured erinevused. See põhjustab õiguslikku ebakindlust kolmandatest riikidest pärit töötajate suhtes, kes on ebavõrdses olukorras võrreldes nende töötajatega, kelle õigused on selgelt kindlaks määratud. See olukord ei vasta Tampere eesmärgile anda liikmesriigis seaduslikult elavatele kolmandate riikide kodanikele õigused ja kohustused, mis on võrreldavad ELi kodanike õiguste ja kohustustega.

Keerulised ja vähetõhusad riiki lubamise menetlused

Analüüsi tulemuste kohaselt kasutavad üle poole liikmesriikidest ühtset taotlemise menetlust või kavatsevad oma süsteemi muuta, hoolimata ühenduse õigusaktide puudumisest. Vähemusel on eri menetlused töö- ja elamisloa saamiseks. Eri kordade olemasolu puhul on taotluste läbivaatamise aeg pikem ning selle haldamine on töömahukam ja kallim nii tööandjale kui ka tulevasele võõrtöötajale, kuna kasutada tuleb kahte erinevat menetlust.

2.3. Probleemi ulatus – milliseid liikmesriike see puudutab ja mil määral?

Raske on kindlaks määrata seda, keda mõjutavad õiguste erinevus ning vähetõhusad riiki lubamise menetlused. ELis seaduslikult töötavad kolmandate riikide kodanikud ei moodusta ühtset rühma. Tervet ELi käsitlevad andmed liikmesriikidevaheliste rändevoogude kohta rände põhjuste kaupa (näiteks töötamine, perekonna taasühinemine) aga puuduvad.[2] Seetõttu analüüsiti kolmandate riikide kodanike tööhõiveolukorda ELi tööturul Euroopa tööjõudu käsitlevas ülevaates, milles eristatakse Euroopa tööturul olevaid töötajaid kodakondsuse alusel.

2005. aasta kohta koostatud statistilisest lühianalüüsist selgub, et:

- 3,6 % ELi rahvastikust (16 miljonit inimest) on kolmandate riikide kodanikud;

- neist enamik (umbes 12 miljonit) elab viies liikmesriigis (Saksamaa, Prantsusmaa, Hispaania, Ühendkuningriik ja Itaalia);

- nende päritolu on liikmesriigiti erinev ning see sõltub eelkõige geograafilisest lähedusest ja ajaloolistest sidemetest;

- ilmneb, et kolmandatest riikidest pärit töötajad jagunevad kõrgkvalifitseeritud töötajateks ning madalalt ja keskmiselt kvalifitseeritud töötajateks (viimaseid on rohkem).

3. Eesmärgid

Üldised poliitilised eesmärgid on järgmised:

1) täita Tamperes sõnastatud poliitiline eesmärk – anda kolmandatest riikidest pärit töötajatele terves ELis võrreldavad õigused, rakendades seega nende suhtes võrdse kohtlemise põhimõtet;

2) parandada ELi tööturu toimimist;

3) kaitsta liidu kodanikke tööturul ebaausa konkurentsi eest.

Üksikeesmärgid ja tegevuseesmärgid on:

1) kujundada terves ELis ühine arusaam kolmandatest riikidest pärit töötajatest, kes elavad seaduslikult ELis, kuid ei ole veel saanud pikaajalist elamisluba;

2) määrata kindlaks kolmandatest riikidest pärit töötajate õigused;

3) kindlustada ELi kodanike ja pikaajaliste elanike seisundit välisriikide odava ja ekspluateeritava tööjõu pakutava konkurentsi võimalike tagajärgede eest;

4) suurendada ELi ühise tööturu läbipaistvust kolmandatest riikidest pärit töötajate jaoks.

4. Poliitilised valikud

Põhiküsimus seisneb selles, kui põhjalikult peaks EL sekkuma. Liikmesriikides kolmandatest riikidest pärit töötajatele ja teistele töötajatele antud õigused erinevad kõige märgatavamalt tööturule juurdepääsu, sotsiaalkindlustuse (eriti töötuskindlustus, perekonnatoetus ja sotsiaalabi), kogumispensioniõiguste ja töötuabiraha teise liikmesriiki ülekandmise võimaluse ning avalikele teenustele (tööhõive- ja muud avalikud teenused, sh sotsiaalkorterid) juurdepääsu alal. Seega kerkib küsimus, kuidas lahendada keeruliste ja vähetõhusate riiki lubamise menetluste probleem.

- Valikuvõimalus 1 – jätta olukord muutmata.

- Valikuvõimalus 2 – kasutada vahendeid, mis ei eelda õigusaktide vastuvõtmist: teavitamine, koordineerimine ja koostöö. Võõrtööjõu õigusi üldiselt käsitlevaid uusi õigusakte vastu ei võeta. Teatavate kolmandatest riikidest pärit töötajate õigusi täpsustatakse riikide õigusaktidega ja ELi tasandil võetakse vastu vaid konkreetseid küsimusi käsitlevaid direktiive (näiteks kõrgkvalifitseeritud töötajate kohta). Selle asemel pööratakse tähelepanu täiendavale ja abistavale teadmiste ja teabe kogumisele ja vahetamisele, et lähendada liikmesriikide õigusakte üksteisele.

- Valikuvõimalus 3a – ühiseid küsimusi käsitleva õigusakti (direktiivi) vastuvõtmine. Sellega tagataks tööturule juba lubatud kolmandate riikide kodanike võrdne kohtlemine kõikides töösuhete valdkondades, välja arvatud sotsiaalkindlustus, sotsiaalkindlustusmaksete ja pensioniõiguse teise liikmesriiki ülekandmine ning juurdepääs avalikele teenustele.

- Valikuvõimalus 3b – võrdset kohtlemist käsitleva õigusakti (direktiivi) vastuvõtmine. Sellega tagataks tööturule juba lubatud kolmandate riikide kodanike võrdne kohtlemine kõikides töösuhete valdkondades, sealhulgas sotsiaalkindlustus, sotsiaalkindlustusmaksete ja pensioniõiguse teise liikmesriiki ülekandmine ning juurdepääs avalikele teenustele.

- Valikuvõimalus 4 – täiendav valikuvõimalus, millega nähakse ette ühtset taotlemise menetlust ning ühtset töö- ja elamisluba käsitleva õigusakti (direktiivi) vastuvõtmine. Direktiivis käsitletaks ühtset taotlemise menetlust, millega lihtsustatakse menetlust võõrtööjõu ja riikide ametiasutuste jaoks, ning ühtset dokumenti, mis võimaldaks kolmanda riigi kodanikul elada ja töötada liikmesriikides. Õigusaktid võiksid põhineda ühtset elamisluba käsitleval määrusel 1030/2002, mille alusel liikmesriikidel on juba võimalik lisada elamisloale märkus tööturule lubamise kohta. Kuna selle valikuvõimaluse puhul reguleeritakse õigusi, võidakse selle raames reguleerida ka ühtse loa taotlemisel kohaldatavaid menetluslikke kaitsemeetmeid ja tagatisi.

- Valikuvõimalus 5 – igakülgne õiguslik reguleerimine, mille puhul võetakse vastu tööturule juurdepääsu ja kolmandatest riikidest pärit töötajate võrdset kohtlemist käsitlev direktiiv . Direktiiviga reguleeritaks kolmandatest riikidest pärit töötajate juurdepääsu liikmesriigi tööturule eesmärgiga tagada neile võrreldavad töö saamise ja liikumise võimalused. Selleks et tagada kolmandate riikide kodanike juurdepääs tööturule, tuleb ühtlustada töölevõtu tingimused, näiteks majandusvajaduste test jms. Selle valikuvõimaluse kasutamisel süvendataks veelgi kolmandate riikide kodanike ja asjaomase riigi kodanike võrdset kohtlemist kõikides valikuvõimaluse 3b all loetletud valdkondades.

5. Valikuvõimaluste võrdlus

Neid kuut poliitilist valikuvõimalust (kuna alamvõimalusi 3a ja 3b käsitletakse iseseisvate võimalustena) võrreldi üldeesmärkide saavutamise võime, halduskoormuse suuruse ning sotsiaalse ja majandusliku mõju alusel.

Analüüsi tulemustest ilmneb, et kolm poliitikavalikut (õigusaktide vastuvõtmisega seotud valikuvõimalused 3b, 4 ja 5) aitavad üldeesmärke täita teistest märksa paremini.

Valikuvõimalus 4 on parim majandusliku mõju mõttes, eeskätt seetõttu, et võimaldab taotlemise menetluse lihtsustamise ja standardimisega kokku hoida kulusid. Valikuvõimalustel 3b, 4 ja 5 on palju majanduslikke eeliseid, kuid nendega kaasneb ettevõtete ja ametiasutuste rahaline kulu ja halduskoormuse tõus. Kuid neil on märkimisväärne positiivne sotsiaalne mõju, eriti sotsiaalse kaasatuse, võrdse kohtlemise ning sotsiaalkaitse ja avalikele teenuste kättesaadavuse valdkonnas. Valikuvõimaluse 4 eelised seisnevad eeskätt selles, et see võimaldab murda kahe menetluse (elamis- ja tööloa taotlemise menetlused) läbimise vajadusest tulenevate viivituste nõiaringi, ning menetluste ja õigusaktide lihtsustamises, otstarbekamaks muutmises ning ühtlustamises.

Kui võrrelda poliitilisi valikuvõimalusi selle alusel, kuidas nad võimaldavad saavutada üldeesmärke, tuleb eelistada valikuvõimalusi 3b, 4 ja 5. Valikuvõimalusel 3b on teatavaid puudusi, näiteks suurenevad tõenäoliselt kolmandatest riikidest pärit töötajate õiguste tagamisega seotud kulud.

Valikuvõimalust 4 on küll võrdluses kasutatud iseseisva valikuvõimalusena, kuid tegelikult täiendab see teisi valikuvõimalusi ja seda võib kasutada koos mõne niisuguse valikuvõimalusega, mis eeldab õigusaktide vastuvõtmist.

Valikuvõimalust 5 ei peeta praegu poliitilistel põhjustel teostatavaks, arvestades, et komisjoni 2001. aasta ettepanek [3] võeti 2006. aastal tagasi.

6. Eelistatav valikuvõimalus

Võttes arvesse poliitiliste valikuvõimaluste võrdluse tulemusi, peaks eelistataval valikuvõimalusel olema järgmised omadused:

- valikuvõimaluse 3b lai käsitlusala , mille raames tagatakse võrdne kohtlemine kõikides tööga seotud valdkondades, sealhulgas sotsiaalkindlustuse kättesaadavus, väljateenitud pensioni kolmandasse riiki ülekandmise võimalikkus, hariduse ja kutsekoolituse kättesaadavus, diplomite tunnustamine ning juurdepääs avalikele teenustele, eeskätt tööhõiveameti abile[4]

koos

- valikuvõimalusega 4, mille kohaselt võetakse kasutusele ühtne töö- ja elamisloa taotlemise menetlus, millega võimaldatakse võrdne kohtlemine neile, kellele luba antakse (st nad lubatakse liikmesriigi tööturule).

Tundub, et selle valikuvõimaluse puhul on kõige paremad lootused saavutada arvestatavaid praktilisi ja poliitilisi tulemusi.

Nimetatud kahte valikuvõimalust on kergesti võimalik ühendada üheks eelistatud võimaluseks, sest kuigi nad käsitlevad eri küsimusi, täiendavad nad üksteist vastastikku, luues niiviisi suurema õiguskindluse ja aidates kaasa tööjõu integreerimisele. Neil valikuvõimalustel, mida ühendab võõrtööjõu õiguste ning ühtne töö- ja elamisloa taotlemise menetlus, on ühine eesmärk – muuta kehtiv kord õiglasemaks ja seega parandada rände juhtimist. Nende eesmärgid täiendavad teineteist – nad mõlemad aitavad parandada tööturu toimimist. Õiguste ja ühtse loa vahel on teinegi seos – õigused saavad vaid seaduslikult elavad ja töötavad isikud. Ühtne luba tõendab, et selle omanik elab ja töötab liikmesriigis seaduslikult. Lõpuks, mitte üksnes valikuvõimalus 3b, vaid ka valikuvõimaluses 4 esitatud ühtne taotlemise menetlus annab võõrtööjõule õigused ja kaitseb neid, kuna kasutatakse tõhusamat ja läbipaistvamat riiki lubamise menetlust, milles on sätestatud ka tagatised.

Kuid valikuvõimaluste 3b ja 4 mõju tööturule on mõneti erinev. Valikuvõimalus 3b võib vähendada nõudlust kolmandatest riikidest pärit seadusliku tööjõu järele ja suurendada registreerimata töötamist; valikuvõimalus 4 aga vähendab ebaseaduslikku ja registreerimata töötamist, peamiselt seetõttu, et võimaldab murda kahe menetluse (elamis- ja tööloa taotlemise menetlused) läbimise vajadusest tulenevate viivituste nõiaringi, kuna võetakse kasutusele kiirem ja tõhusam kord.

6.1 . Eelistatava valikuvõimaluse eelised ja puudused

Valikuvõimalus 3b võimaldaks saavutada kõik üldeesmärgid ning kõige paremini ja paindlikumalt kaitsta ja integreerida kolmandatest riikidest pärit töötajaid. Kuid arvestades, et ühendusel puudub pädevus õigusi ühtlustada, kaasneb võrdse kohtlemise lähenemisviisiga oht, et liikmesriikide antavate õiguste vahelised erinevused (näiteks sotsiaalhüvede kestus) säilivad. Teine puudus on sotsiaalkindlustuskulude suurenemine, kuna liikmesriikides, kus kolmandatest riikidest pärit töötajatele teatavad sotsiaalkindlustuse hüved praegu ei kehti, saavad sotsiaalkindlustuse uued isikute kategooriaid.

Valikuvõimalusega 4 nähakse ette ühtse loa väljaandmine ühtse menetluse tulemusel. See võimaldaks kolmandatest riikidest pärit töötajate ja nende tööandjate jaoks kiirendada ja lihtsustada menetlust (lühem läbivaatamise aeg, vähem bürokraatlikke nõudeid), mille tulemusel paranevad läbipaistvus ja õiguskindlus. Kahe menetluse asemel ühe kasutamine vähendab riikide ametiasutuste halduskoormust ja kulusid ning aja jooksul jääb kahe teenindusbüroo asemele vaid üks. Peale selle vähendab ühtse loa kasutuselevõtmine ohtu, et tekib lubade vahelisi erinevusi, võimaldab saada selge ülevaate staatusest, mille liikmesriik on andnud kolmanda riigi kodanikule, ning kolmanda riigi kodaniku liikmesriigis elamise eesmärgist. Kuid selleks et ühtne taotlemise menetlus toimiks edukalt, peavad ametiasutused omavahel tegevust kooskõlastama. Neis riikides, kus olemasolevat korda tuleb muuta, võib tekkida täiendav ühekordne kulu, mis tuleneb vajadusest võtta tööle erialatöötajaid või koolitada olemasolevaid töötajaid. Ühtse loa vorm peaks põhinema kolmandate riikide kodanike elamisloa olemasoleval ühtsel vormil.[5] Sel juhul ei tuleks liikmesriikidel võtta omal kulul kasutusele uut luba, vaid nad saaksid kasutada juba olemasolevat ühtset vormi, millele tuleb kohustuslikus korras lisada asjakohane teave tööturule lubamise kohta (ulatus, kestus jms).

6.2. Eelistatavast valikuvõimalusest tulenevate haldus- ja rakenduskulude hinnang

Kvalitatiivse analüüsi kohaselt:

- neis liikmesriikides, kus võrdset kohtlemist veel täielikult ei rakendata, suurenevad kulud kolmandatest riikidest pärit töötajate sotsiaalkindlustusele ja neile osutatavatele avalikele teenustele;

- taotlemise menetluses ning elamis- ja töölubade väljaandmisel saavutatakse kokkuhoidu, kuna vähenevad halduskulud, sest taotluste läbivaatamiseks ning taotluse esitajate teavitamiseks on vaja vähem tööjõudu, ning saadakse rohkem maksutulu, sest kolmandate riikide kodanikud saavad tasustatava töö kiiremini.

Lisaks näitavad kvalitatiivse analüüsi tulemused, et eelistatav valikuvõimalus võib parandada kolmandatest riikidest pärit töötajate sotsiaalmajanduslikku olukorda, mille tulemusel nad maksavad rohkem makse ja suureneb nende panus sotsiaalkindlustussüsteemi ning samal ajal kasutavad nad nimetatud vahendeid vähem. Seega võib kolmandatest riikidest pärit töötajatele teatavate õiguste andmisega seotud kulusid osaliselt katta maksutulude suurenemine, kuna paraneb kolmandatest riikidest pärit töötajate sotsiaalmajanduslik olukord.

7. Seire ja hindamine

Seire ja hindamine võiks toimuda selliselt, et komisjon esitab liikmesriikidelt saadud aruannete alusel aruande kolm aastat pärast direktiivi ülevõtmise tähtaja möödumist. Liikmesriike võidakse direktiiviga kohustada edastama vastavustabelid, mis kajastavad direktiivi sätete riikide õigusaktidesse ülevõtmise käiku. Selle aruandluse taustal peaks komisjon otsustama, kas kindlaksmääratud eesmärkide paremaks täitmiseks tuleks esitada muudatusettepanekuid.

[1] SEK(2005) 1680.

[2] Seoses andmete puudumise probleemiga võib märkida, et ainult Saksamaal oli andmeid kolmandatest riikidest pärit töötajate kohta, nimelt nende kohta, kellele ei ole antud pikaajalise elaniku staatust.

[3] Ettepanek: Nõukogu direktiiv kolmandate riikide kodanike palgatöö tegemise või füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise eesmärgil liikmesriikide territooriumile sisenemise ja seal viibimise tingimuste kohta (KOM (2001) 388).

[4] Eeltoodu ei tähenda, et tuleks anda tööturule pääsemise ja ELi sisese liikuvusega seotud õigusi.

[5] Kehtestatud nõukogu 13. juuni 2002. aasta määrusega 1030/2002.