Sisukord

I............ Kontekst. 2

II........... Vajadus meetmete järele. 2

1........... Mis on lahendamist vajav probleem?. 2

2........... Mida selle algatusega loodetakse saavutada?. 3

3........... Milline on meetmete lisandväärtus ELi tasandil?. 3

III......... Lahendused.. 3

1........... Milliseid seadusandlikke ja mitteseadusandlikke poliitilisi valikuid on kaalutud? Kas on olemas eelistatud valik või mitte? Miks?. 3

2........... Kes toetab millist võimalust?. 4

IV.......... Variantide mõju.. 4

1........... Mis on peamiste variantide eelised?. 4

2........... Millised on peamiste variantidega seotud kulud?. 5

3........... Millised on mõjud ettevõtetele, VKEdele ja mikroettevõtetele?. 5

4........... Kas on olemas märkimisväärne mõju riigieelarvetele ja haldusasutustele? 5

5........... Kas on muid olulisi mõjusid?. 5

V........... Variantide võrdlus. 6

VI.......... Järelkontroll 7

I. Kontekst

Viimasel kümnendil on Ameerika Ühendriikides toimunud väga kiire ebatraditsiooniliste gaasi- ja naftaallikate areng. Peamiselt osutab mõiste „ebatraditsiooniline” süsivesinikke sisaldavate geoloogiliste lasundite või kivimikihtide omadustele, mis erinevad traditsioonilistest lasunditest. Need ebatraditsioonilised kihid ulatuvad sageli väga laialdastele aladele ja neid iseloomustab vähene energiasisaldus kivimi mahu kohta ja vähene või väga vähene läbilaskvus. Peamised ebatraditsioonilised fossiilkütused on kinnisgaas, kildagaas, kivisöekihtides leiduv metaan, metaanhüdraadid, kinnisõli, põlevkiviõli, põlevkivi ja naftaliivad. Kildagaas näib olevat Euroopas suurima arengupotentsiaaliga süsivesinik, mida mitmes liikmesriigis juba uuritakse.

Kildagaasi tootmise kasvuga USAs on kaasnenud gaasihindade langus ja positiivne majanduslik mõju USA majandusele. Need muutused USA majanduses on mõjutanud ka rahvusvahelisi energiaturge. Näiteks on ülemaailmsel tasandil rohkem kättesaadavaks saanud veeldatud maagaasi (LNG) tarned, mis mõjutab kaudselt ELi gaasihindu[1] ning mille tõttu on suurenenud kivisöe eksport Euroopa Liitu.

ELis on mitmed liikmesriigid viimase kolme aasta jooksul andnud või andmas kontsessioone ja/või tegevuslube geoloogiliseks luureks / uurimiseks: Taani, Saksamaa, Ungari, Madalmaad, Poola, Portugal, Rumeenia, Hispaania, Rootsi ja Ühendkuningriik[2]. Ometi ei ole kõik tegevusloa omanikud alustanud konkreetsete geoloogilise luure või uurimistegevustega. Praegu on sellised tegevused (geoloogilise luure või uurimise etapis) toimunud või käimas Taanis, Saksamaal, Poolas, Rumeenias, Rootsis ja Ühendkuningriigis. Seni ei ole Euroopas kildagaasi kaubanduslikult toodetud, kuigi mõned katsetootmine katsed on juba läbi viidud, näiteks Poolas. Kaubanduslik tootmine võiks alata ajavahemikul 2015–2017 teatavates liikmesriikides (nt Poola, Ühendkuningriik).

II. Vajadus meetmete järele

1. Mis on lahendamist vajav probleem?

Mitmed kildagaasitööstuse arendamisega seotud keskkonnamõjud ja -riskid tulenevad suuremahulise hüdraulilise purustamise (hüdrofrakkimise) meetodist koos suundpuurimisega läbi kivimikihtide. Praegu on ELis kõnealuse tehnoloogia vallas väga vähe kogemusi. Kehtivad Euroopa õigusaktid ei lahenda täielikult sellest meetodist tulenevaid keskkonnamõjude ja -riskide küsimusi (nt pinna- ja põhjavee saastumine, õhku eralduvad saasteained, sealhulgas kasvuhoonegaasid). Regulatiivse keskkonna õigusselgus ja prognoositavus on olulised investeeringute võimaldamiseks selles valdkonnas ning samuti selleks, et kinnitada üldsusele, et selliste tegevustega kaasnevad mõjud ja riskid hoitakse ära või, kui see ei ole otstarbekas, siis neid vähemalt vähendatakse. Kui ei võeta meetmeid nende probleemide lahendamiseks, jäävad need probleemid kestma. Kõige rohkem mõjutatud huvirühmad on: äriühingud, kes soovivad investeerida kildagaasi uurimisse ja ammutamisse; veega seotud sektorid, kes soovivad tagada vee kvaliteedi kaitse; liikmesriikide pädevad asutused ja ELi kodanikud.

Enamik eksperte on seisukohal, et peamised kildagaasiprojektidega seotud keskkonnamõjud ja -riskid seonduvad peamiselt vee kasutamise ja saastamisega; õhusaastega (sh lenduvad orgaanilised ühendid ja metaan — väga võimas kasvuhoonegaas) ja mõjuga ühiskonnale (nt maakasutus, bioloogiline mitmekesisus, müra, liiklus).

Sellist mõju ja riske põhjustavad peamiselt järgmised tegurid:

- tegevus väga suurtel aladel;

- geoloogilised tingimused (sügavad põhjaveekihid, mahajäetud puurkaevud, võimalikud eksimused, mis võivad olla saastumise levikuteedeks või tekitada esilekutsutud seismilisust);

- mitme puurkaevu kumulatiivne mõju;

- tüüpiliselt ohtlike kemikaalide kasutamine;

- suur veekulu, millest osa ei ole taaskasutatav;

- jäätmete maht ja omadused;

- pihkumise ja tõrvikpõletamise kasutamine kaevu valmimise käigus.

2. Mida selle algatusega loodetakse saavutada?

Üldeesmärk on tagada see, et ebatraditsiooniliste fossiilkütuste valdkonna arendamisel, eelkõige kildagaasi valdkonnas, kasutataks nõuetekohaseid kliima- ja keskkonnakaitse meetmeid ning et valitseks maksimaalne õiguslik selgus ja prognoositavus vastutavate asutuste, kodanike ja ettevõtjate jaoks, mis võimaldaks sektori arengut. Esimene konkreetne eesmärk on tagada, et uurimis- ja tootmistegevuse puhul kasutatavast metoodikast tulenev keskkonnamõju ja -riskid, nii üksikute projektide puhul kui ka nende kumulatiivne areng, on nõuetekohaselt kindlaks tehtud ja juhitud. Teine konkreetne eesmärk on selgitada ELi õiguslikku raamistikku, nii et investeeringud kildagaasi arengusse kogu Euroopas võiksid toimuda prognoositavas keskkonnas.

3. Milline on meetmete lisandväärtus ELi tasandil?

Geoloogilised hinnangud näitavad, et mitmed kildagaasi leiukohad ulatuvad üle liikmesriikide piiride. Pealegi ei jää keskkonnamõju ja -riskid piiri taha pidama. Keskkonnamõju ühes riigis võib suurendada või halvendada saasteprobleeme teistes riikides. Seda eelkõige pinna- ja põhjavee, õhu kvaliteedi ja kasvuhoonegaaside heidete puhul. Seega on meetmete võtmine EL-i tasandil õigustatud. Lisaks on Euroopa Parlament, Regioonide Komitee, enamik avalikus arutelus osalejatest ning mitmed liikmesriigid nõudnud ELi tasandil meetmeid.

III. Lahendused

1. Milliseid seadusandlikke ja mitteseadusandlikke poliitilisi valikuid on kaalutud? Kas on olemas eelistatud valik või mitte? Miks?

Lisaks lähteolukorrale on üksikasjalikult analüüsitud nelja võimalust.

Variant A on soovitus liikmesriikidele selle kohta, kuidas käsitleda kildagaasi uurimise ja tootmisega kaasnevaid keskkonnaaspekte. Samuti antakse sellega juhised keskkonnaalaste õigusaktide tõlgendamiseks (nt vee ja jäätmete valdkonnas). Lisaks julgustatakse sektori ettevõtjaid võtma vabatahtlikke kohustusi.

Variant B on teha ettepanek muuta teatavaid kehtivaid ELi keskkonnaalaseid õigusakte, et selgitada sektori suhtes kohaldatavaid eeskirju (kombineeritud variandi A elementidega).

Variant C on raamdirektiiv, milles pakutakse välja üldised eesmärgid, sealhulgas kasutatud kemikaalide avaldamine ja kumulatiivse mõju käsitlemine, muutes samas kehtivaid keskkonnaalaseid õigusakte nagu variandi B puhul;

Variant D on direktiiv, milles sätestatakse erinõuded, mis hõlmavad kõiki tuvastatud probleeme.

Ühtegi varianti ei eelistata, kuna erinevate mõjude vahel on kompromissid. Mõju hindamise eesmärk on esitada tõendeid poliitilise otsuse vastuvõtmiseks.

2. Kes toetab millist võimalust?

Eurobaromeetri uuringu kohaselt pooldab enamik ELi kodanikke harmoneeritud ja järjekindlat lähenemisviisi ELi tasandil. Konkreetsete vastajate seisukohad lahknevad, kui vastused on korrigeerimata. Korrigeeritud vastuste puhul, mis kajastavad riigi rahvaarvu (enam kui 90% vastustest tuli viiest riigist), toetab suur enamus ulatuslikku raamistikku ELi tasandil. Keskkonnakaitsega tegelevad valitsusvälised organisatsioonid toetavad regulatiivset lähenemisviisi, mis tugevdaksid keskkonnakaitsemeetmeid. Nafta- ja gaasitööstus kalduvad eelistama pehmeid meetmeid, kuigi ka ELi kehtivate õigusaktide muudatused tuleksid kõne alla. Teatavad nafta ja gaasiga mittetegelevad ettevõtjad ja teenindavad äriühingud on väljendanud huvi ulatuslike ja konkreetsete ELi õigusaktide vastu. Mitteametlike näitajate alusel eelistaks üks liikmesriik toetuda ainult riiklikele sätetele, samas kui mitmed liikmesriigid näevad vajadust ELi tasandil meetmete järele, mis ulatuvad juhistest kuni kehtivate ELi õigusaktide muudatusteni ning kuni iseseisva regulatiivse lähenemisviisini. Euroopa Parlament kutsus üles kehtestama ühtlustatud sätted inimeste tervise ja keskkonna kaitseks ning rõhutas vajadust kehtestada kõrgeimad ohutus- ja keskkonnastandardid. Regioonide Komitee kutsus üles kehtestama selge ja õiguslikult siduva ELI õigusraamistiku, eelistatavalt direktiivi vormis.

IV. Variantide mõju

1. Mis on peamiste variantide eelised?

Kõik variandid A–D on suunatud kildagaasiga seotud tegevustest tulenevate keskkonnariskide ja -mõju käsitlemisele (kuigi erineval tasemel), need annavad suurema õiguskindluse ja -selguse, käsitlevad üldsuse muresid. See on käesoleva algatuse peamine kasutegur. Käesolevas algatuses käsitletavad tervisemõjud on otsesed mõjud õhusaaste kujul ja kaudsed mõjud vee võimaliku saastumise kujul kemikaalidega, millest mõned on tunnistatud kantserogeenseteks. Lähteolukord ei ole tõhus ei keskkonnariskide ja -mõju käsitlemiseks, ega õigusliku selguse / õiguskindluse andmiseks ega üldsuse murede vaigistamiseks. Variandid B, C ja D on kasvavalt tõhusamad väljaselgitatud mõju ja riskide käsitlemisel, pakkudes samas selgemat ja prognoositavamat õigusraamistikku ning rahustades üldsust. Variant A, mis ei ole õiguslikult siduv, on analüüsitud poliitilistest valikutest kõige vähem tõhus. Kildagaasiga seotud tegevuste õiguslike nõuete selgitamine looks turvalisema investeerimiskeskkonna ja võimaldaks kildagaasitööstuse arengut. Regulatiivsete variantidega (B, C ja D), millega võimaldataks kildagaasi tootmine ELis, on võimalik gaasi hinda veidi alandada- või hoida ära gaasi hinna tõus- ning tuua sellega ELi majandusele lühiajalises ja keskpikas perspektiivis kasu. Arvestades aga, et hinnangud kildagaasi ressursside kohta Euroopas on ebamäärased ja võttes arvesse mitmeid muutujaid gaasi hinna kehtestamisel, on tulemused ebakindlad. Lisaks jääb püsima Ameerika Ühendriikide konkurentsieelis madalamate gaasi hindade osas. Kildagaasi arendus ELis asendaks parimal juhul traditsioonilise gaasi langeva positsiooni. See ei muudaks ELi praegust sõltuvust gaasiimpordist, kuid see võiks parandada ELi läbirääkimispositsiooni väliste energiatarnijatega.

2. Millised on peamiste variantidega seotud kulud?

Kildagaasiettevõtjate aastased kulud seoses nõuete täitmisega oleksid variantide B, C ja D puhul 1,4 – 1,6% oodatavast aastatulust ning variandi D korral (kõige kulukam) lisanduks tegevuste kogukuludele umbes 8%. Variandi A puhul sõltuvad ettevõtjate kulud sellest, kas nad rakendavad vabatahtlikke meetmeid või mitte.

3. Millised on mõjud ettevõtetele, VKEdele ja mikroettevõtetele?

Kuna kildagaasi uurimine ja kasutamine nõuab suuri investeeringuid, on ettevõtjateks üldiselt suured äriühingud. Mõju VKEdele ja mikroettevõtetele on oodatavalt ainult kaudne ning avaldub suurenenud seonduvate tegevuste kaudu (nt varustus, toitlustamine ja transport). Samuti tunnevad nad mõju, kui ELi tegevus kildagaasi valdkonnas mõjutab energiahindu. Arvestades aga, et hinnangud kildagaasi ressursside kohta Euroopas on ebamäärased ja võttes arvesse mitmeid muutujaid gaasi hindade kehtestamisel, on mõju ebamäärane.

4. Kas on olemas märkimisväärne mõju riigieelarvetele ja haldusasutustele?

Variandid B, C ja D kujutavad endast kehtivate keskkonnaalaste õigusaktide muutmist erineval määral. Variandi A puhul õigusakte ei muudeta. Riigiasutustelt eeldatakse sellega kohandumist. Mõned muutuste üksikasjad,- näiteks variantide C ja D puhul- soovitatud integreeritud raamistik või integreeritud nõuded, võivad vähendada halduskoormust tänasega võrreldes. Muud märkimisväärset mõju haldusasutustele ei ole sellest algatusest tulenevalt ette näha.

5. Kas on muid olulisi mõjusid?

Kui valitud variandi puhul tekiks ELis märkimisväärne kildagaasi tootmine, võib algatusel olla mõju konkurentsivõimele, eelkõige energiamahukates tööstusharudes, mis kasutavad lähteainena gaasi või võimalikke kõrvalsaadusi. Sellisel juhul võib see mõjutada ELi gaasihindu ja potentsiaalselt osaliselt vähendada gaasi hinna vahet Ameerika Ühendriikidega; See on aga siiski ebaselge, kuna gaasi hinnad sõltuvad väga mitmetest muutujatest. Isegi kõige optimistlikuma stsenaariumi kohaselt jääb ELi gaasi hind 2035. aastal eeldatavalt kaks korda kõrgemaks kui USAs.

Majanduslik mõju liikmesriikidele ja piirkondadele sõltub mitmest asjaolust, sealhulgas kildagaasitööstuse arenguperspektiivist; liikmesriikide praegusest energiaallikate jaotusest ja impordisõltuvusest; nende gaasiinfrastruktuuri arengustaadiumist; nende majanduse energiatõhususe tasemest ja nende halduslikust olukorrast.

V. Variantide võrdlus

Variandid || Tõhusus || Majanduslikud kulud eurodes (üldine hinnang) || Majanduslik kasu || Tulemuslikkus (tõhusus/kulud) || Sotsiaalne mõju || Rakendamise õigeaegsus || Jõustamise lihtsus || Kooskõla asjakohaste ELi eesmärkidega || Tulemus

keskkonnamõju ja -riskide vähendamisel || õigusliku selguse / õiguskindluse andmisel || üldsuse murede käsitlemisel

Lähteolukord || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0

A || + || + || + || 0 – 595 000 || + || + || 0 || ++++ || Ei kohaldata || + || +

B || +++ || ++/+++ || +++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++

C || ++++ || ++++ || ++++ || 595 000 – 643 000 || ++ || +++ || + || ++ || +++ || +++ || +++

DD D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || +++ || ++++ || ++++ || +++/++++

VI. Järelkontroll

Asjakohase ajavahemiku jooksul pärast eelistatud valiku jõustamist esitaks komisjon aruande algatuse rakendamise ja tõhususe kohta. Asjakohase aruandeperioodi kestus sõltub eelistatud variandist: õiguslike variantide puhul on see pikem (jättes aega liikmesriikides ülevõtmisele) ja mitteõiguslike variantide puhul lühem. Soovitav on andmete kogumine mitmete näitajate jaoks, et tagada algatuse rakendamise jälgimine.

[1] JRC IET report ‘Unconventional Gas: Potential Energy Market Impacts in the EU’, sept. 2012.

[2] Bulgaaria ja Prantsusmaa antud tegevusload võeti hüdrofrakkimist keelustavate õigusaktidega hiljem tagasi.