ET Euroopa Liidu Teataja C 165/1

Tõlgendav teatis, milles käsitletakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/88/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta

(2017/C 165/01)

SISUKORD

I. Sissejuhatus 4

A. Muutuva töökorralduse probleemidega toimetulek 4

B. Ulatuslik kohtupraktika ja põhjalik läbivaatamisprotsess 5

C. Taasvõetud kohustus toetada õigusselgust ja -kindlust 6

D. Ülevaade põhisätetest 7

II. Direktiivi õiguslik alus ja eesmärk 8

III. Direktiivi kohaldamisala 9

A. Isikutega seotud kohaldamisala 9

1. Direktiivi sätete kohaldamine töötajate suhtes 9

2. Direktiivi kohaldamine samaaegsete lepingute puhul 10

B. Sisuline kohaldamisala – asjaomased tegevusalad 11

1. Põhimõte: direktiivi kohaldatakse kõigi tegevusalade suhtes 11

2. Erand: väljajätmine eriolukordades 12

3. Meremehed 12

4. Spetsiifiliste õigusaktide alla kuuluvad sektorid ja töötajad 13

C. Sätete kohaldamisala 14

1. Mis on (või ei ole) hõlmatud? 14

2. Miinimumnõuded 14

3. Kaitstuse taseme säilitamine 15

IV. Mõisted 16

A. Töö- ja puhkeaeg 16

1. Töö- ja puhkeaja mõiste 16

2. Direktiivi määratluse kohaldamine konkreetsete ajavahemike suhtes 18

B. Ööaeg ja öötöötaja 20

C. Vahetustega töö ja vahetustöötaja 21

D. Ringi liikuv töötaja 21

E. Avameretöö 22

F. Piisav puhkus 22

V. Minimaalsed puhkeajad 23

A. Igapäevane puhkeaeg 23

B. Vaheajad 24

1. Puhkepausi kestus 24

2. Puhkepausi ajastus 24

3. Puhkepausi tingimused 24

4. Liikmesriikidele kehtiv ülevõtmiskohustus 25

C. Iganädalane puhkeaeg 25

1. Vähemalt 35 järjestikust tundi iganädalast puhkeaega 25

2. Puhkeaeg iga seitsmepäevase ajavahemiku kohta („iganädalane puhkeaeg“) 26

3. Iganädalane puhkeaeg 14-päevase võrdlusperioodi kohta 26

4. Lühendatud iganädalane puhkeaeg teatavatel juhtudel 26

VI. Maksimaalne iganädalane tööaeg 27

A. Maksimaalne iganädalane tööaeg 27

1. Millist aega tuleb arvestada maksimaalse iganädalase tööaja hulka 27

2. 48-tunnine ülemmäär 28

3. Tingimusteta ülemmäär 28

B. Ülemmäär, mille võib arvutada keskmisena 28

1. Kui pikk on võrdlusperiood? 28

2. Mida võrdlusperiood ei hõlma 28

3. Mida võib võrdlusperiood hõlmata 29

C. Vahetu õigusmõjuga säte 29

VII. Tasuline põhipuhkus 30

A. Iga töötaja õigus tasulisele põhipuhkusele 30

1. Vähemalt neljanädalane tasuline põhipuhkus 31

2. Tingimusteta miinimumpuhkus kõigile töötajatele 31

3. Tasu põhipuhkuse ajal 33

4. Tasulise põhipuhkuse õiguse vahetu õigusmõju 33

B. Õigus saada hüvitist kasutamata jäänud tasulise põhipuhkuse eest 34

1. Õigus saada hüvitist 34

2. Hüvitise summa 35

3. Õigus täiendavale puhkusele 35

C. Tasulise põhipuhkuse ja muud laadi puhkuste omavaheline seos 35

1. Rasedus- ja sünnituspuhkus 36

2. Vanemapuhkus ja liidu õigusega kaitstud muud liiki puhkused 36

3. Haiguspuhkus 36

4. Muud riigi tasandil kehtestatud puhkused 37

VIII. Öötöö, vahetustega töö ja töökorraldus 38

A. Öötöö pikkus 38

1. Öötöö pikkuse keskmine piirmäär 38

2. Erilisi ohte või suurt füüsilist või vaimset koormust kätkeva töö suhtes kehtiv ülemmäär 39

B. Öötöötajate arstlik läbivaatus ja üleviimine päevasele tööle 40

1. Öötöötajate õigus arstlikule läbivaatusele 40

2. Öötöötajate üleviimine päevasele tööle tervisega seotud põhjustel 41

C. Tagatised öötöö puhul 41

D. Öötöötajate korrapärasest kasutamisest teatamine 42

E. Ohutuse ja tervise kaitse 42

F. Töökorraldus 43

IX. Erandid 43

A. Iseseisvaid töötajaid käsitlev erand 44

1. Iseseisvaid töötajaid käsitleva erandi kohaldamisala 44

2. Iseseisvaid töötajaid käsitleva erandi tagajärjed 45

B. Erandid, mille puhul tuleb tagada hüvituseks võrdväärne puhkeaeg või asjakohane kaitse 46

1. Artikli 17 lõike 3 kohane erand teatavate tegevuste jaoks 46

2. Erand jaotatud tööajaga ja vahetustega töö jaoks 48

3. Erand kõigile sektoritele kollektiivlepingute kaudu 48

4. Nõue tagada võrdväärse pikkusega puhkeajad või erandjuhtudel asjakohane kaitse 49

5. Erandid võrdlusperioodidest 52

C. Erand maksimaalsest iganädalasest tööajast 52

1. Kõnealuse sätte ülevõtmise nõue 53

2. Lisatud tingimused 53

3. Tööajaerandi tagajärjed 54

D. Konkreetne erand ringi liikuvate töötajate ja avameretöö jaoks 55

1. Ringi liikuvad töötajad 56

2. Avamerel töötajad 56

E. Konkreetne erand merekalalaevade töötajate jaoks 56

X. Kokkuvõte 58

I. SISSEJUHATUS

Tööaja direktiiv (1) (edaspidi „direktiiv“ või „tööaja direktiiv“) on Euroopa Liidu õigustiku oluline osa. Sellest on saanud üks Euroopa sotsiaalse mõõtme nurgakive. Esimene tööaja valdkonda käsitlev üldkohaldatav direktiiv võeti vastu peaaegu 25 aastat tagasi. (2)

Direktiivis on sätestatud iga töötaja individuaalsed õigused ELis ja antud seega konkreetne väljendus Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklile 31, milles tunnustatakse ELi esmase õiguse osana iga töötaja õigust „töötingimustele, mis on tema tervise, ohutuse ja väärikuse kohased“, ja õigust „maksimaalse tööaja piirangule ning igapäevastele ja -nädalastele puhkeaegadele ja iga-aastasele tasulisele puhkusele“.

Nii on tööaja direktiivis sätestatud tööaja korralduse minimaalsed ohutus- ja tervisehoiunõuded igapäevase puhkeaja, vaheaegade, iganädalase puhkeaja, maksimaalse iganädalase tööaja, põhipuhkuse ning öötöö, vahetustega töö ja töökorralduse kohta.

Maksimaalse tööaja piirangu, igapäevaste ja -nädalaste puhkeaegade ning tasulise põhipuhkuse suhtes, mis on hartast tulenevad õigused, kohaldatakse harta artiklit 52, milles on sätestatud: „Hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.“

A. Muutuva töökorralduse probleemidega toimetulek

Direktiiv jõustus rohkem kui kakskümmend aastat tagasi ühiskonnas, kus tööhõive oli üldiselt stabiilsem ja töökorraldus põhines rohkem tavapärasel üheksast-viieni-tööpäeval. Kaugtöö, vahetustega töö ja öötöö olid praegusest erandlikumad.

Sellest ajast alates on ühiskonnas ja majanduses toimunud olulisi muutusi, sealhulgas info- ja kommunikatsioonitehnoloogia (IKT) areng, muutused üleilmsetes väärtusahelates, suurem naiste tööjõus osalemise määr ning uued demograafilised probleemid. See on töömaailma väga tugevalt mõjutanud. Aja jooksul on tekkinud uued töösuhtevormid ning kasvanud on osalise tööajaga ja ajutine töö.

Töötajad soovivad üha enam iseseisvust, paindlikumat tööelu ja heaolu töökohal. Üleilmsete väärtusahelate uued ärimudelid täpselt ajastatud tootmisega nõuavad suuremat paindlikkust ja toovad mõnikord kaasa töö intensiivistumise. Sellest tulenevalt peetakse töömaailma muutumise peamiseks tõukejõuks muutuvat töökeskkonda ja paindlikku töökorraldust (3).

Digiteerimine toob kaasa töö suurema killustatuse nii asukoha mõttes kui ka ajaliselt. Umbes 30 % töötajatest töötab mitmes kohas, kuid ainult 3 % inimestest teeb kaugtööd kodus ja 8 % on üksnes IKT-põhist kaugtööd tegevad töötajad (4). Samal ajal avab digitaaltehnoloogia uusi võimalusi tööaja seireks.

Samas kasutavad ettevõtted oma konkreetsetest vajadustest lähtuvalt uudset tööajakorraldust, mis on sageli välja töötatud kollektiivlepingute abil (5). Uued tööhõivevormid, nagu IKT-põhine kaugtöö ja portfellipõhine töö, pakuvad töötajatele märkimisväärseid eeliseid oma tööaja paindlikul korraldamisel, kuid sisaldavad samas ka ohte, näiteks tööaja pikenemine (6) ning võimalik mõju töötajate tervisele ja ohutusele (7). Selline korraldus on võimalik, sest tööaja direktiivis on sätestatud miinimumnõuded ja direktiivi eesmärk vastavalt põhjendusele 2 on „hoiduda haldus-, finants- ja õiguslike piirangute kehtestamisest viisil, mis pidurdaks väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete asutamist ja arengut“.

Püüdlused saavutada suuremat paindlikkust, mida taotlevad seitse päeva nädalas ööpäev läbi toimivas, globaliseerunud ja äärmiselt konkurentsitihedas majanduses tegutsevad tööandjad ning töötajad, kes soovivad eelkõige parandada töö- ja eraelu tasakaalu, tuleb ühildada töötajate tervisele ja ohutusele tööaja tõttu avalduvate riskidega.

See on üks mitmest teemast, mida arutati Euroopa Komisjoni poolt 2016. aastal algatatud ulatusliku konsultatsiooni käigus, mis käsitles Euroopa sotsiaalõiguste sammast ning milles osalesid ELi institutsioonid, liikmesriigid, sotsiaalpartnerid, kodanikuühiskonna esindajad ja kodanikud.

Komisjoni ettepanekus Euroopa sotsiaalõiguste samba kohta on kesksel kohal vajadus tagada tervist väärtustav ja ohutu töökeskkond. Sotsiaalõiguste samba esialgset kavandit käsitleva ulatusliku konsultatsiooni käigus sai kinnitust, kui tähtis on tööaja korraldus, milles võetakse arvesse uusi töövorme ning millega kaitstakse töötajate tervist ja ohutust.

Eelkõige vastustest, mis puudutasid uusi töövorme, tervist ja ohutust ning tööaega, selgus ühelt poolt tööandjate vajadus paindlikkuse järele, et tulla oma tööjõu abil toime muutuvate majandustingimustega, ning teiselt poolt vajadus säilitada töötajate tervis ja ohutus, kaitstes nende õigust mõistlikule tööajale. Vastustes toodi korduvalt esile ka vajadust õigusraamistiku ja sotsiaalpartnerite vaheliste kollektiivlepingute järele, et toetada töö- ja eraelu tasakaalu ning sõltumatust tööaja juhtimises ja töökorralduses.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee rõhutas arvamuses Euroopa sotsiaalõiguste sammast käsitleva konsultatsiooni algatamise kohta vajadust seostada pikem töökarjäär „lähenemisviisiga, mis hõlmaks häid töötingimusi, k.a töötervishoiu, tööohutuse ja tööaja poliitika“ (8). Ka Euroopa Parlament tuletas oma 19. jaanuari 2017. aasta resolutsioonis konkreetselt meelde, et „õigus tervislikele ja turvalistele töötingimustele hõlmab ka kaitset töökohariskide vastu ning tööaja piiranguid ja minimaalse puhkeaja ja iga-aastase puhkuse sätteid“, ning nõudis tungivalt, et „liikmesriigid rakendaksid asjaomaseid õigusakte täielikult“ (9).

Peale selle oli Euroopa sotsiaalõiguste sammast käsitleva konsultatsiooni läbiv teema vajadus kehtivat õigustikku paremini rakendada ja tagada selle täitmine. Paljud sidusrühmad osutasid ühtlasi vajadusele suurendada teadlikkust olemasolevatest sotsiaalõigustest ja paremini toetada riigisisest rakendamist.

Seepärast esitab komisjon kaks dokumenti: käesolev tõlgendav teatis (edaspidi „teatis“) ja direktiivi artikliga 24 ette nähtud rakendamisaruanne (10). Esimese dokumendi eesmärk on suurendada õiguskindlust ja selgust, teises aga on analüüsitud direktiivi ülevõtmise praegust olukorda. Mõlema dokumendiga püütakse võimaldada liikmesriikidel tagada direktiivi parem rakendamine, et kindlustada kodanike, ettevõtete ja avaliku sektori asutuste heaks paremate tulemuste saavutamine.

Käesolev algatus tööaja direktiivi selgitamise ja rakendamise kohta (11) on Euroopa sotsiaalõiguste samba elluviimise lahutamatu osa ning vastab tulemusliku kohaldamise, rakendamise ja täitmise tagamisega seonduvatele komisjoni eesmärkidele, mis on esitatud teatises „ELi õigus: parema kohaldamisega paremad tulemused“ (12).

B. Ulatuslik kohtupraktika ja põhjalik läbivaatamisprotsess

Käesolev algatus on veelgi asjakohasem, kui võtta arvesse Euroopa Liidu Kohtu (edaspidi „Euroopa Kohus“) antud tõlgenduste suurt hulka. Alates 1993. aastast on rohkem kui 50 Euroopa Kohtu lahendis ja määruses käsitletud tööaja direktiivi ning tõlgendatud selle sätteid, sh direktiivist tuleneva paindlikkuse ulatust ja piiranguid.

Sellises ulatuses kohtupraktika tõttu on liikmesriikidel, töötajatel ja tööandjatel, muudel sidusrühmadel, nagu sotsiaalpartnerid või tööinspektsioonid, ja asjast huvitatud kodanikel raske mõista direktiivi sätete täpset sisu ja ulatust. Kuid just kõnealune kohtupraktika on direktiivi nõuetekohase rakendamise tagamisel määrava tähtsusega, sest vääritimõistmised või vähene teadlikkus kohtupraktika viimastest arengusuundadest võivad omakorda tuua kaasa eeskirjade järgimisega seotud probleemid ning kaebused või kohtuvaidlused, mida saaks vältida.

Käesolev teatis järgneb ELi institutsioonide poolt 2004.–2009. aastal tehtud mitmele ebaõnnestunud katsele direktiiv läbi vaadata ning on viimasel seitsmel aastal väldanud põhjaliku läbivaatamise tulemus.

Läbivaatamine hõlmas 2010. aastal kahes etapis toimunud konsultatsiooni ELi sotsiaalpartneritega ning aastatel 2014–2015 korraldatud avalikku konsultatsiooni ja mitut välisuuringut.

Ajavahemikul 2010–2012 läbivaatamine peatati, arvestades sektoriüleste sotsiaalpartnerite vahelisi läbirääkimisi, mille eesmärk oli tööaja valdkonna õigusraamistik tasakaalustatud viisil ümber kujundada, kuid mille käigus ei jõutud kokkuleppele. Komisjon jätkas 2013. aastal läbivaatamist, mis hõlmas avalikku konsultatsiooni, mitut välisuuringut ja järelmeetmevõimaluste hindamist.

Kõiki läbivaatamise osaks olnud elemente arvesse võttes tegi komisjon läbivaatamise tulemusel muu hulgas järelduse, et tööaja direktiiv on endiselt asjakohane õigusakt. Konsultatsioonide tulemusel sai ühtlasi selgeks, et paljud sidusrühmad teavad, kui raske on jõuda läbivaadatud direktiivi osas kokkuleppele, mis vastaks kõigi poolte soovidele ja võimaldaks tasakaalustatud tulemust.

Läbivaatamise käigus leidis kinnitust, et direktiivi rakendamisel esineb konkreetseid probleeme, mis tulenevad pidevalt arenevast töökorraldusest. Tööaja direktiivi on keeruline rakendada, arvestades selle teatavate sätete, sh erandite ebaselgust, senise kohtupraktika ulatust ning direktiivi seost töömaailmas toimuvate muutustega.

C. Taasvõetud kohustus toetada õigusselgust ja -kindlust

Seepärast on käesoleva teatise eesmärk kooskõlas komisjoni uue lähenemisviisiga „parema kohaldamisega paremad tulemused“ (13) panustada kehtivate ELi õigusaktide tulemuslikku kohaldamisse, rakendamisse ja täitmise tagamisse ning aidata liikmesriikidel ja üldsusel tagada liidu õiguse tõhus kohaldamine.

Teatise erieesmärgid on järgmised:

— pakkuda riikide ametiasutustele suuremat kindlust ja selgust direktiivis sisalduvate kohustuste ja paindlikkussätete kohta, et aidata vähendada halduskoormust ja rikkumisi;

— aidata direktiivi sätteid paremini kohaldada uue ja paindliku töökorralduse kontekstis;

— kindlustada direktiivis sisalduvate ELi miinimumnõuete järgimise tõhus tagamine ning kaitsta sellega paremini töötajate tervist ja ohutust ülemäärase ja ebasobiva tööajaga ning ebapiisava puhkeajaga seotud riskide eest, pidades silmas kõigi poolte kasu.

Teatise eesmärk on luua liikmesriikidele ja teistele sidusrühmadele õigusselgust ja -kindlust tööaja direktiivi kohaldamisel ning abistada riikide ametiasutusi, õiguspraktikuid ja sotsiaalpartnereid selle tõlgendamisel. Selleks on direktiivi sätted ja neid tõlgendav Euroopa Kohtu praktika teatises ühte dokumenti koondatud.

Lisaks esitatakse teatises komisjoni seisukohad mitme aspekti kohta. Komisjon toetub sealjuures võimalikult palju olemasolevale kohtupraktikale ja võtab arvesse liidu õiguse tõlgendamise juhtpõhimõtteid, st tööaja direktiivi sõnastust, (14) konteksti ja eesmärke (15). Kui need elemendid ei anna konkreetset tulemust, kasutab komisjon põhimõtet in dubio pro libertate, et anda suuniseid direktiivi ja sellega seotud kohtupraktika võimalike lünkade kohta, pidades silmas direktiivi eesmärki parandada töötajate ohutust ja tervist nende töökohal.

Komisjoni arvates võivad tema suunised olla eriti kasulikud liikmesriikidele, sest tal on aluslepingute täitmise järelevalvajana õigus jälgida liidu õiguse rakendamist ja alustada või lõpetada rikkumismenetlusi direktiivi kõigi sätete alusel, sh sätted, mille kohta ei ole Euroopa Kohus veel otsust teinud. Kui kõigile liikmesriikidele antakse läbipaistvalt teada komisjoni seisukohad direktiivi teatavate ebaselgete aspektide kohta, on neil võimalik neid seisukohti siseriiklike õigusaktide koostamisel arvesse võtta.

Samas toonitab komisjon, et teatis ei ole siduv ja selle eesmärk ei ole kehtestada uusi eeskirju. Lõplik pädevus liidu õiguse tõlgendamisel kuulub Euroopa Kohtule, kes tagab, et aluslepingute tõlgendamisel või kohaldamisel järgitakse kõnealust õigust. Seepärast on täiendavad aspektid, mida on kohtupraktikas vähe käsitletud või mille kohta kohtupraktika puudub ja mille kohta on komisjon esitanud oma seisukoha, esile toodud küljejoontega lõikudes.

D. Ülevaade põhisätetest

Direktiivi sisuline kohaldamisala hõlmab kõiki tegevusvaldkondi, sealhulgas neid, kus tegeldakse juba oma olemuselt ettenägematute juhtumitega, nagu tuletõrje- või kodanikukaitseteenistused. Euroopa Kohus on sedastanud, et direktiivi kohaldamisalast väljajätmine piirdus rangelt erakorraliste sündmustega, nagu loodus- ja tehnoloogilised katastroofid, atentaadid, suurõnnetused või teised samalaadsed sündmused (16).

Tööaja määratluse kohta on Euroopa Kohus andnud konkreetsed suunised eelkõige kohtuasjades SIMAP, Jaeger ja Dellas (17). Kohus leidis, et töötajate valves oldud aega tuleb tervikuna lugeda tööajaks direktiivi tähenduses juhul, kui töötajad on kohustatud viibima töökohal, ja et seevastu juhul, kui töötajad peavad olema igal ajahetkel kättesaadavad, kuid ei pea olema tööandja määratud kohas (mida nimetatakse ka kutse peale ilmumise kohustuse täitmiseks), tuleb tööajaks lugeda üksnes teenuste tegeliku osutamisega seotud aega.

Direktiivi põhisätetega seoses märgitakse teatises ära asjakohane kohtupraktika ja selgitatakse selliste sätete paindliku kohaldamise võimalusi, mis tulenevad direktiivi enda tekstist.

Direktiivis on sätestatud eelkõige maksimaalne iganädalane tööaeg 48 tundi. Teatises rõhutatakse, et kogu tööaega tuleb arvestada seda piiri arvesse võttes, ja tuletatakse meelde, et see ajapiirang on keskmine, mille võib arvutada kuni neljakuulise võrdlusperioodi kohta isegi olukordades, kus ükski erand ei ole kohaldatav.

Tasulise põhipuhkuse kohta tuuakse teatises välja Euroopa Kohtu ulatuslik kohtupraktika, mis hõlmab eri aspekte alates kohustusest anda töötajatele õigus kanda üle kasutamata tasulist põhipuhkust, kui neil ei olnud võimalust seda õigust kasutada näiteks haiguspuhkuse tõttu, (18) kuni selle täpsustamiseni, et tasulise põhipuhkuse lisaperioodide suhtes, mida liikmesriigid võimaldavad lisaks direktiivis nõutud neljale nädalale, võib kohaldada siseriiklikus õiguses sätestatud tingimusi (19).

Direktiivis on ka suur hulk erandeid, mis võimaldavad võtta arvesse teatavate tegevuste ja sektorite erivajadusi ning samas kaitsta töötajaid liiga pika tööaja ja ebapiisava puhkeaja kahjuliku mõju eest. Võttes arvesse erandite arvu ja nende suhtes kehtivaid mitmesuguseid tingimusi, kujutavad need endast üsna keerulist süsteemi ning seetõttu püüab komisjon selgitada nende erandite kasutamise tingimusi ja erandeid käsitlevaid sätteid, samuti seda, mil määral erandid lubatud on.

Näiteks iseseisvate töötajate puhul lubatud erand ei ole automaatselt kohaldatav ega piirdu asjaomases artiklis loetletud kolme liiki töötajatega (tegevjuhid või muud iseseisva otsustamisõigusega isikud; peresisesed abitöö tegijad ja töötajad, kes täidavad oma ametikohustusi usutalitustel kirikutes ja usukogukondades), vaid see hõlmab töötajaid, kelle tööaja pikkust ei mõõdeta ja/või ei määrata eelnevalt kindlaks (20) või kes määravad selle ise.

Seoses individuaalse erandiga 48-tunnise iganädalase tööaja piirangust tuletab komisjon meelde, et nõusolek peab olema individuaalne ja seda ei saa asendada ametiühingute esindajate poolt näiteks kollektiivlepingu raames antud nõusolekuga (21) ning et töötajaid tuleb kaitsta igasuguse kahju, mitte ainult vallandamise eest, kui nad erandiga ei nõustu või enam ei nõustu.

Teatises järgitakse nii palju kui võimalik direktiivi peatükkide ja artiklite järjestust. Teatises ei käsitleta aga artikli 17 lõiget 5 koolitusel olevate arstide kohta ega artikleid 24, 25, 26 ja 27, milles käsitletakse aruandeid, merekalalaevade töötajaid ja reisijateveoga seotud töötajaid käsitlevate sätete läbivaatamist ning kehtetuks tunnistamist. Esimesena nimetatud sätet ei käsitleta erandite aegumise tõttu ja teisi sätteid nende menetlusliku laadi tõttu.

II. DIREKTIIVI ÕIGUSLIK ALUS JA EESMÄRK

Varasem 1993. aasta tööaja direktiiv (22) põhines Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklil 118a. See võimaldas võtta järkjärguliseks rakendamiseks vastu miinimumnõuded, mille eesmärk on „teha parandusi eriti töökeskkonda, et tagada töötajate töötervishoiu ja tööohutuse parem tase“.

Vastuseks kõnealuse õigusliku aluse kasutamise vaidlustamisele kinnitas Euroopa Kohus, et see hõlmas kõiki nii füüsilisi kui ka muid tegureid, mis võivad mõjutada töötajate tervist ja ohutust nende töökeskkonnas, sh teatavaid tööaja korralduse aspekte. Seega võeti direktiiv õiguspäraselt vastu sellele õiguslikule alusele toetudes (23).

Sellest tulenevalt võtsid Euroopa Parlament ja nõukogu praeguse direktiivi, millega tunnistati kehtetuks ja asendati 1993. aasta direktiiv, vastu Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 137 lõike 2 (24) alusel, millega asendati varasem säte. See võimaldab võtta vastu direktiive, millega kehtestatakse miinimumnõuded eelkõige töökeskkonna parandamiseks, et kaitsta töötajate tervist ja ohutust.

Kui välja arvata praeguse direktiivi suurem kohaldamisala ja välja jäetud varasem säte, mille kohaselt peaks iganädalane puhkeaeg üldiselt hõlmama pühapäeva, on praegu kohaldatava tööaja direktiivi sätted sisuliselt samad varem kehtinud 1993. ja 2000. aasta direktiivide sätetega (25). Seetõttu võetakse teatises käsitletud arengusuundades vajaduse korral arvesse Euroopa Kohtu vastuseid küsimustele, milles osutatakse varasematele direktiividele. Kui ei ole öeldud teisiti, on käesolevas teatises käsitletud sätted võetud praegu kohaldatavast direktiivist 2003/88/EÜ. Vajaduse korral on viidatud varasematele direktiividele (26).

Nagu on sätestatud direktiivi artikli 1 lõikes 1 ja mitmes põhjenduses, (27) on direktiivi eesmärk kooskõlas selle õigusliku alusega kehtestada „tööaja korralduse minimaalsed ohutus- ja tervishoiunõuded“.

Euroopa Kohus lähtub direktiivi tõlgendamisel juhtpõhimõtetena direktiivi õiguslikust alusest ja eesmärgist ning neid tuleb seega arvesse võtta. Lisaks on Euroopa Kohus kooskõlas direktiivi põhjendusega 4, milles on öeldud, et „[t]öötajate tööohutuse, -hügieeni ja -tervishoiu parandamine on eesmärk, mida ei tohiks allutada üksnes majanduslikele kaalutlustele“, keeldunud arvesse võtmast liikmesriikide poolt esile toodud majanduslikke ja korralduslikke tagajärgi küsimuse puhul, kas valvekorra aega loetakse tööajaks (28).

III. DIREKTIIVI KOHALDAMISALA

A. Isikutega seotud kohaldamisala

1. Direktiivi sätete kohaldamine töötajate suhtes

Kuigi direktiivis ei ole isikutega seotud kohaldamisala sätestavat spetsiaalset artiklit, viidatakse rakendussätetes „töötajale“ (sageli „iga töötaja“).

Töötaja mõistet ei ole direktiivis endas määratletud. 1993. aasta tööaja direktiivi ettepanekule lisatud dokumendis (29) soovitati kohaldada direktiivi 89/391/EMÜ (30) määratlust, st „isik, kelle tööandja on tööle võtnud, sealhulgas praktikandid, välja arvatud koduabilised“. Euroopa Kohus lükkas selle tagasi põhjendusega, et tööaja direktiivis endas ei ole direktiivi 89/391/EMÜ kõnealusele sättele viidatud. Lisaks jäeti kõrvale siseriiklikest õigusaktidest ja/või tavadest tuletatud määratluse kohaldamine (31).

Vastupidi, Euroopa Kohus leidis, et nimetatud mõistet ei saa siseriiklike õiguste kohaselt erinevalt tõlgendada, vaid sellel on liidu õiguse tasandil iseseisev tähendus. Kohus oli seisukohal, et töötaja mõistet ei või tõlgendada kitsalt, (32) ja tegi järelduse, et seda „tuleb määratleda töösuhet iseloomustavate objektiivsete kriteeriumide põhjal, võttes arvesse asjaomase isiku õigusi ja kohustusi. Töösuhtele on iseloomulik olukord, kus töötaja osutab teatava aja jooksul teisele isikule tema juhtimise all teenuseid, mille eest ta saab tasu“ (33). Euroopa Kohus sidus seega mõiste „töötaja“ tõlgenduse direktiivi 2003/88/EÜ kohaldamisel tõlgendusega, mis on kohtupraktikas antud aluslepingu artikli 45 kohase töötajate vaba liikumise kontekstis.

Euroopa Kohus leiab, et „[t]öötaja mõiste kvalifitseerimisel, mis on siseriikliku kohtu ülesanne, peab viimane lähtuma objektiivsetest kriteeriumidest ja hindama igakülgselt kõiki tema menetluses oleva kohtuasja asjaolusid, mis on seotud asjaomase tegevuse ja kohtuasja poolte omavahelise suhtega“ (34).

Kohus on siiski andnud suuniseid kõnealuste kriteeriumide kohaldamiseks ja sedastanud, et töötaja kategooria liidu õiguses on sõltumatu siseriiklikust õigusest (35). Näiteks on kohus leidnud, et avalik-õigusliku asutuse töötajad kvalifitseeruvad töötajateks sõltumata ametniku staatusest (36). Samuti põhjendas kohus, et tähtajalise töölepingu alusel tööle võetud juhu- ja hooajatöötajad, kelle suhtes ei kohaldata teatavaid siseriikliku tööseadustiku sätteid, kuuluvad töötajate mõiste alla (37). Ka on Euroopa Kohus otsustanud, et töötaja mõiste võiks hõlmata töökeskusesse vastu võetud isikut, sõltumata isiku tulemuslikkusest, palgaks makstud vahendite päritolust või madalast palgatasemest (38).

Isiku siseriikliku õiguse kohane staatus ei ole tööaja direktiivi kohaldatavuse puhul määrav. Vastupidi, direktiivi kohaldatavus sõltub sellest, kas asjaomane isik kvalifitseerub töötajaks vastavalt ELi kohtupraktikast tulenevale töötaja määratlusele. See põhineb tema konkreetse töökorralduse aspektidel, eeskätt sellel, kas isik tegeleb tegeliku ja tulemusliku tööga teise isiku juhtimise ja järelevalve all ning saab tasu.

See omakorda tähendab, et teatavaid isikuid, keda loetakse siseriikliku õiguse alusel füüsilisest isikust ettevõtjaks, võib Euroopa Kohus tööaja direktiivi kohaldamisel siiski liigitada töötajateks (39). Euroopa Kohtu sõnul „ei välista vabakutselise teenuseosutaja siseriiklikust õigusest tulenev määratlus isiku määratlemist töötajana liidu õiguse tähenduses, kui tema vabakutselisus on näiline, varjates tegelikku töösuhet“ (40). Euroopa Kohus osutas töötajaks klassifitseerimise võimalike elementidena järgmisele: isik tegutseb oma tööandja juhiste alusel eelkõige seoses oma tööaja, -koha ja töö sisu valikuga, (41) ta ei kanna osa tööandja äririskidest (42) ning ta on töösuhte ajal sulandunud tööandja ettevõttesse (43).

Kuigi seni puudub konkreetne kohtupraktika, mis käsitleks vabatahtlike, praktikantide ja nulltunnilepingute või tsiviilõiguslike lepingutega seotud isikute olukorda seoses tööaja direktiiviga, võiks sama hinnang eespool esitatud kriteeriumidele tuginedes tuua kaasa olukorra, kus mis tahes lepingulistes suhetes olevad isikud liigitatakse töötajaks ja on seega hõlmatud tööaja direktiiviga.

2. Direktiivi kohaldamine samaaegsete lepingute puhul

Tööaja direktiiviga on kehtestatud miinimumnõuded töötajate kohta. Direktiivis ei ole aga selgesõnaliselt öeldud, kas selle sätetega kehtestatakse absoluutsed piirid ühe või mitme tööandjaga sõlmitud samaaegsete lepingute puhul või kas need sätted kehtivad iga töösuhte puhul eraldi. Euroopa Kohtul ei ole seni tulnud selles küsimuses otsust teha.

Vastavalt varasemates aruannetes (44) märgitule leiab komisjon, et arvestades direktiivi eesmärki parandada töötajate tervist ja ohutust, tuleks keskmise iganädalase tööaja ning igapäevase ja -nädalase puhkeaja piiranguid võimaluse korral kohaldada töötaja kohta. Võttes arvesse vajadust tagada tööaja direktiivi tervise- ja ohutuseesmärgi täielik järgimine, tuleks liikmesriikide õigusaktides sätestada asjakohased nõuete täitmise tagamise ja seiremehhanismid.

Samuti võib märkida, et kooskõlas direktiivi eespool kirjeldatud kohaldamisalaga ei kohaldata direktiivi selliste suhete suhtes, kus isik ei kvalifitseeru liidu õiguse alusel töötajaks. See tähendab näiteks seda, et direktiiv ei hõlma töötajateks mittekvalifitseeruvate vabatahtlike või füüsilisest isikust ettevõtjate tööaega.

B. Sisuline kohaldamisala – asjaomased tegevusalad

1. Põhimõte: direktiivi kohaldatakse kõigi tegevusalade suhtes

Tööaja direktiivi artiklis 1 on sätestatud: „[…] 3. Käesolevat direktiivi kohaldatakse nii avaliku kui erasektori kõigi tegevusalade suhtes direktiivi 89/391/EMÜ artikli 2 tähenduses, ilma et see piiraks käesoleva direktiivi artiklite 14, 17, 18 ja 19 kohaldamist. […].“ Osutatud direktiivi 89/391/EMÜ (töötajate töötervishoiu ja tööohutuse parandamist soodustavate meetmete kehtestamise kohta) artiklis 2 on sätestatud: „1. Käesolevat direktiivi kohaldatakse nii avaliku kui ka erasektori kõikide tegevusvaldkondade suhtes (tööstus, põllumajandus, kaubandus, haldus, teenindus, haridus, kultuur, vaba aeg jne). 2. Käesolevat direktiivi ei kohaldata juhul, kui teatava avaliku teenistuse, nagu näiteks relvajõudude või politsei, või teatava kodanikukaitseteenistuse tegevus oma eripära tõttu sellega vältimatult vastuollu satub. Sellisel juhul tuleb töötajate ohutus ja tervis tagada nii hästi kui võimalik, pidades silmas käesoleva direktiivi eesmärke.“

Vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale, milles võetakse arvesse direktiivi eesmärki soodustada töötajate tervise ja ohutuse parandamist tööl ning direktiivi 89/391/EMÜ artikli 2 lõike 1 sõnastust, tuleb tööaja direktiivi kohaldamisala tõlgendada laialt (45).

Seetõttu tuleb direktiivi 89/391/EMÜ artikli 2 lõike 2 kohast kohaldamisala erandit tõlgendada kitsalt (46) ja „nii, et selle ulatus on piiratud sellega, mis on rangelt vajalik nende huvide kaitseks, mille kaitsmist see liikmesriikidele võimaldab“ (47).

Euroopa Kohus on sedastanud, et seda erandit ei kohaldata nimetatud tegevusvaldkondade suhtes üldiselt. Kohaldamisala erandi ainus eesmärk on tagada „avaliku julgeoleku, rahvatervise ja avaliku korra kaitsmiseks hädavajalike teenuste efektiivne osutamine erakordselt tõsiste ja ulatuslike asjaolude esinemisel – näiteks katastroofi korral –, mida iseloomustab see, et need võivad seada töötajad ohutuse ja/või tervise seisukohast olulisse ohtu ning et sel juhul ei saa päästeteenistujate tegevuse mahtu planeerida“ (48).

Euroopa Kohus on leidnud, et isegi kui teatavate teenuste puhul tuleb kokku puutuda sündmustega, mis ei ole määratluse kohaselt ettenähtavad, on siiski võimalik ette kindlaks määrata tegevust, mida on vaja tavalistes tingimustes läbi viia ning mis lisaks langeb kokku sellise teenuse osutajate tavapäraste kohustustega, sealhulgas töötajate tööaega ning ohutus- ja/või terviseriskide ärahoidmist (49).

Sellest tulenevalt ei sõltu kohaldamisalast väljajätmine sellest, kas töötajad kuuluvad mõne direktiivis 89/391/EMÜ osutatud tegevusvaldkonna alla. Pigem sõltub see töötajate poolt neis tegevusvaldkondades täidetavate konkreetsete ülesannete iseloomust. Arvestades vajadust tagada ühiskonna tõhus kaitse, on selliste ülesannete puhul õigustatud erandi tegemine kõnealuses direktiivis sätestatud eeskirjadest.

Tööaja direktiiv on seega kohaldatav relvajõudude, politsei või kodanikukaitseteenistuse tegevuse suhtes. Lisaks on see direktiiv kohaldatav ka muu konkreetse avaliku teenistuse tegevuse suhtes tingimusel, et seda tegevust viiakse ellu tavalistes tingimustes.

Euroopa Kohus on oma praktikas sedastanud, et direktiivi kohaldatakse vältimatut arstiabi andvate meeskondade ning vältimatu arstiabi teenuseid osutavate arstide ja õdede tegevuse suhtes (50). Direktiivi kohaldatakse ka muude hädaolukordadele reageerimise teenuste suhtes, mis hõlmavad näiteks esmaabimeeskondades ja muudes haiglavälistes kiirabiteenistustes olevaid arste ja meditsiiniõdesid, (51) kiirabitöötajaid, (52) avaliku sektori tuletõrjujaid, (53) munitsipaalpolitseid (54) ja avalike haldusasutuste mittetsiviiltöötajaid, kui nad täidavad oma tööülesandeid tavatingimustes (55).

2. Erand: väljajätmine eriolukordades

Direktiivi kohaldamisalast väljajätmist tuleb siiski ette ja Euroopa Kohus on selgitanud, et väljajätmist võib lubada vaid „erakorraliste sündmuste puhul, millega seoses tõsise kollektiivse ohu korral kodanikukaitse tagamiseks vajalike meetmete nõuetekohane rakendamine eeldab, et sellise sündmusega kokku puutuv töötajaskond seab absoluutsele esikohale nende meetmete eesmärgi, et seda saavutada“ (56).

Nii tuleks tegutseda „loodus- ja tehnoloogiliste katastroofide, atentaatide, suurõnnetuste või teiste samalaadsete sündmuste korral, mille tõsidus ja ulatus nõuavad elu, tervise ja üldsuse ohutuse kaitseks hädavajalike meetmete võtmist ja mille nõuetekohane rakendamine satuks ohtu, kui tuleks järgida kõiki direktiivides 89/391 ja 93/104 [tööaja direktiiv] ette nähtud eeskirju“ (57).

Euroopa Kohtu tõlgenduse kohane väljajätmine tuleneb direktiivi 89/391/EMÜ artikli 2 lõikest 2. Selles on sätestatud: „Käesolevat direktiivi ei kohaldata juhul, kui teatava avaliku teenistuse […] tegevus oma eripära tõttu sellega vältimatult vastuollu satub“ (komisjoni rõhutus).

Komisjon on seisukohal, et otsustav tegur peaks käesoleval juhul olema avaliku korra ja julgeoleku tagamiseks toimuvas „avaliku teenistuse tegevuses“ (58) osalevate töötajate tegevuse iseloom, mitte üksnes avaliku sektori tööandja olemasolu või riigi osalemine asjaomase teenuse rahastamises või korraldamises.

Kuigi Euroopa Kohus ei ole kõnealuses punktis veel otsust teinud, näib põhjendamatu teha eespool osutatud erakorraliste sündmuste korral ajutine erand üksnes avaliku sektori töötajate puhul ja jätkuvalt nõuda direktiivi sätete ranget järgimist erasektori töötajate, näiteks erahaiglate töötajate puhul.

Igal juhul on Euroopa Kohus rõhutanud, et isegi juhul, kui direktiivi ei kohaldata eriolukorras, nõutakse sellega, et „pädevad asutused tagavad töötajate ohutuse ja tervise „nii hästi kui võimalik““ (59).

3. Meremehed

Direktiivi artikli 1 lõikes 3 on sätestatud: „[…] Käesolevat direktiivi ei kohaldata direktiivis 1999/63/EÜ määratletud meremeeste suhtes, ilma et see piiraks käesoleva direktiivi artikli 2 lõike 8 kohaldamist. […].“

Seega tähendab see säte, et üldist tööaja direktiivi kohaldatakse selliste meremeeste suhtes, kes ei ole nõukogu direktiiviga 1999/63/EÜ (60) hõlmatud.

Viimati nimetatud direktiiviga on kehtestatud meremeeste tööaja miinimumnõuded. Direktiivi 1999/63/EÜ lisa klausli 1 kohaselt kohaldatakse seda direktiivi „meremeeste suhtes, kes töötavad kas eraisikule või avalik-õiguslikule isikule kuuluval merelaeval, mis on registrisse kantud mõne liikmesriigi territooriumil ning tavapäraselt tegeleb kaubandusliku meresõiduga“ ja klausli 2 määratluse kohaselt on meremees „käesoleva kokkuleppe kohaldamisalasse kuuluva laeva pardal töötav või sellise laeva pardale mis tahes ülesannetes tööle võetud isik“.

Sellest tulenevalt ei hõlma direktiiv 1999/63/EÜ selliste laevade töötajaid, mis ei tegele tavapäraselt „kaubandusliku meresõiduga“. Arvestades eespool esitatud artikli 1 lõike 3 sõnastust, on komisjon arvamusel, et sellised töötajad kuuluvad tööaja direktiivi kohaldamisalasse.

4. Spetsiifiliste õigusaktide alla kuuluvad sektorid ja töötajad

Direktiivi artiklis 14 on samuti sätestatud: „Käesolevat direktiivi ei kohaldata, kui muud ühenduse õigusaktid sisaldavad teatava kutseala või ametialase tegevuse tööaja korralduse suhtes täpsemaid nõudeid.“

Kehtivate liidu õigusaktide põhjal ei kohaldata tööaja direktiivi täpsemate nõuete olemasolu korral. See kehtib järgmistel juhtudel.

— Noored töötajad

Nõukogu 22. juuni 1994. aasta direktiiv 94/33/EÜ noorte kaitse kohta tööl (61).

— Tsiviillennundus

Nõukogu 27. novembri 2000. aasta direktiiv 2000/79/EÜ, mis käsitleb Euroopa Lennuettevõtjate Ühenduse (AEA), Euroopa Transporditöötajate Föderatsiooni (ETF), Euroopa Lennumeeskonnaliikmete Liidu (ECA), Euroopa Piirkondlike Lennuettevõtjate Ühenduse (ERA) ja Rahvusvahelise Lennutranspordiettevõtjate Ühenduse (IACA) sõlmitud kokkulepet tsiviillennunduse lennupersonali tööaja korralduse kohta (62).

— Maanteetransport

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2002. aasta direktiiv 2002/15/EÜ autovedude alase liikuva tegevusega hõivatud isikute tööaja korralduse kohta (63) ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määrus (EÜ) nr 561/2006, mis käsitleb teatavate autovedusid käsitlevate sotsiaalõigusnormide ühtlustamist ja millega muudetakse nõukogu määrusi (EMÜ) nr 3821/85 ja (EÜ) nr 2135/98 ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EMÜ) nr 3820/85 (64).

— Piiriülene raudteetransport

Nõukogu 18. juuli 2005. aasta direktiiv 2005/47/EÜ Euroopa Raudteede Ühenduse (CER) ja Euroopa Transporditöötajate Föderatsiooni (ETF) vahelise raudteesektoris piiriüleseid koostalitlusteenuseid osutavate liikuvate töötajate töötingimuste mõningaid aspekte käsitleva kokkuleppe kohta (65).

— Siseveetransport

Nõukogu 19. detsembri 2014. aasta direktiiv 2014/112/EL, millega rakendatakse Euroopa Siseveetranspordi Liidu (EBU), Euroopa Kiprite Liidu (ESO) ja Euroopa Transporditöötajate Föderatsiooni (ETF) vahel sõlmitud kokkulepe, milles käsitletakse tööaja korralduse teatavaid aspekte siseveetranspordi sektoris (66).

Sarnaselt meremeeste olukorraga tuleb uurida nende direktiivide täpset kohaldamisala, sest isegi asjaomastes sektorites võivad mõned töötajad jääda sellest kohaldamisalast välja ja nende suhtes tuleks seega kohaldada üldise tööaja direktiivi sätteid.

C. Sätete kohaldamisala

1. Mis on (või ei ole) hõlmatud?

Vastavalt tööaja direktiivi artikli 1 lõikele 2 kohaldatakse direktiivi „[…] a) minimaalse igapäevase ja iganädalase puhkeaja ning põhipuhkuse, vaheaegade ja maksimaalse nädalase tööaja suhtes; b) öötöö, vahetustega töö ja töökorralduse teatavate aspektide suhtes.“

Seega tähendab see, et töötajate seadusekohane normaaltööaeg, st töönädala õiguspärane kestus, mida ületava aja eest peavad tööandjad sageli maksma ületunnitasu, ei ole direktiiviga reguleeritud ning selle üle otsustavad liikmesriigid, järgides samas direktiivi artiklis 6 sätestatud keskmise iganädalase tööaja ülemmäära (vt VI peatükk).

Tööaja direktiivis ei käsitleta ka töötasu küsimust, sh palgataset ja tasustamise meetodeid ning eri palgamäärasid, mida võib kehtestada riigi tasandil (67). Euroopa Kohus on sedastanud, et see on selge nii direktiivi eesmärgi kui ka sõnastuse põhjal. See tuleneb selgelt ka Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 153 lõikest 5 (68). Ainsa erandina sellest põhimõttest on Euroopa Kohus tunnustanud seda, et töötaja põhipuhkuse ajal tuleb tagada töötasu (vt VII peatükk).

2. Miinimumnõuded

Tööaja direktiivis on kooskõlas selle õigusliku alusega kehtestatud miinimumnõuded eespool nimetatud valdkondades. Miinimumnõuete eesmärk on tagada turvaabinõud asjaomaste töötajate tervise ja ohutuse jaoks (69). Need nõuded on siduvad liikmesriikidele, kes on kohustatud tagama nende miinimumnõuete ülevõtmise oma õiguskorda. Kuna direktiivi sätted sisaldavad vaid miinimumnõudeid, tähendab see, et liikmesriigid võivad kohaldada või kehtestada riiklikke sätteid, mis on töötajate tervise ja ohutuse kaitse seisukohast soodsamad.

Sellele asjaolule on konkreetselt viidatud direktiivi artiklis 15: „Käesolev direktiiv ei mõjuta liikmesriikide õigust kohaldada või kehtestada töötajate ohutuse ja tervise kaitseks soodsamaid õigus- ja haldusnorme või hõlbustada või lubada tööturu osapoolte vaheliste kollektiivlepingute või lepingute kohaldamist, mis on töötajate ohutuse ja tervise kaitse seisukohast soodsamad.“

See omakorda tähendab, et kui töötajatele pakutakse siseriikliku õiguse alusel täiendavat kaitset, võivad liikmesriigid otsustada, millistel tingimustel seda tehakse, ja et Euroopa Kohtu tõlgendusi direktiivi sätete kohta ei saa kohaldada riigi tasandil pakutavate soodsamate sätete suhtes.

Kui liikmesriigid kasutavad nimetatud võimalust rakendada või kohaldada soodsamaid sätteid, tuleb kontrollida direktiivis kehtestatud nõuetest kinnipidamist üksnes seal kehtestatud piirmäärade osas. Liikmesriikidele jääb kohustus „tagada kõikidest direktiivis sätestatud miinimumnõuetest kinnipidamine“ (70).

3. Kaitstuse taseme säilitamine

Nagu eespool märgitud, nähakse direktiiviga ette miinimumnõuded, mille liikmesriigid peavad siseriiklikku õigusse üle võtma.

Kuigi liikmesriikidel on nende sätete ülevõtmise ja rakendamise viisis teatav vabadus, on direktiivi artiklis 23 sätestatud: „Ilma et see piiraks liikmesriikide õigust arendada vastavalt muutuvatele asjaoludele teistsuguseid õigus-, regulatiiv- või lepingusätteid tööaja valdkonnas ja kui käesolevas direktiivis ettenähtud miinimumnõuded on täidetud, ei anna käesoleva direktiivi rakendamine piisavat alust töötajatele võimaldatud kaitse üldise taseme kärpimiseks.“

Ehkki Euroopa Kohtul ei ole olnud võimalust teha otsust tööaja direktiivi kõnealuse sätte kohta, on ta teinud otsuse seoses tähtajalise töö direktiivi (71) samalaadse sättega, st klausli 8 lõikega 3, milles on öeldud: „Käesoleva kokkuleppe rakendamine ei õigusta töötajate üldise kaitstuse taseme alandamist kokkuleppega reguleeritavas valdkonnas.“

Sellega seoses on Euroopa Kohus leidnud, et seda klauslit ei saa tõlgendada kitsendavalt, kuna kokkuleppe eesmärk on parandada asjaomaste töötajate elu- ja töötingimusi (72).

Samuti määras Euroopa Kohus kindlaks kaks kriteeriumi, mida seoses nimetatud klausliga uurida (73):

— kas on tegemist üldise kaitstuse taseme alandamisega ja

— asjaolu, et see alandamine peab olema seotud raamkokkuleppe rakendamisega.

Kuigi Euroopa Kohus leidis, et selle üle, kas töötajate kaitset on vähendatud, peavad otsustama siseriiklikud kohtud, (74) otsustas ta siiski, et esimese kriteeriumi puhul tähendab asjaolu, et vähendamine on seotud üldise kaitstuse tasemega, seda, et vaid „sedavõrd oluline kaitsetaseme vähenemine, et see võib mõjutada […] siseriiklikke õigusnorme üldiselt, võib kuuluda [kõnealuse sätte] kohaldamisalasse“ (75).

Teise kriteeriumi puhul leidis Euroopa Kohus, et seos kokkuleppe rakendamisega ei piirdu direktiivi esialgse ülevõtmisega, vaid hõlmab ka „kõiki siseriiklikke meetmeid, millega taotletakse direktiivi eesmärgi saavutamist, sealhulgas pärast direktiivi ülevõtmist võetud meetmed, see tähendab meetmeid, mis on vastu võetud olemasolevate siseriiklike õigusnormide täiendamiseks või muutmiseks“ (76). Kohus jättis siiski kõrvale vähenemised, mida on õigustanud vajadus „mõne muu, [kokkuleppe rakendamisest] erineva eesmärgi saavutamine“ (77).

Komisjon leiab, et sama seisukoht kehtib ka tööaja direktiivi kohta, võttes arvesse selle eesmärki kaitsta töötajate tervist ja ohutust ning kõnealuse direktiivi artikli 23 ja tähtajalise töö direktiivi klausli 8 lõike 3 sarnast sõnastust. See tähendab, et artiklit 23 ei või tõlgendada kitsendavalt ja et eespool nimetatud kaht kriteeriumi kohaldatakse selleks, et iseloomustada direktiivi rakendamisega seotud üldise kaitstuse taseme vähendamist, mis on keelatud.

IV. MÕISTED

A. Töö- ja puhkeaeg

Direktiivi artiklis 2 on „tööaeg“ ja „puhkeaeg“ määratletud järgmiselt: „Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid: 1. tööaeg– iga ajavahemik, mille jooksul töötaja teeb tööd, on tööandja käsutuses ning tegutseb või täidab oma kohustusi kooskõlas siseriiklike õigusaktide ja/või tavadega; 2. puhkeaeg– iga ajavahemik, mis ei ole tööaeg;“. Direktiivi põhjenduse 5 kohaselt tuleb puhkuse mõistet väljendada ajaühikutes, st päevades, tundides ja/või nende osades.

1. Töö- ja puhkeaja mõiste

Direktiivi sõnastuse osas on Euroopa Kohus leidnud, et direktiivi loogika kohaselt tuleb tööaega „käsitada vastandina puhkeaja mõistele, kuna need kaks mõistet on üksteist välistavad“, (78) ning et direktiiv „ei näe ette vahepealset kategooriat töö- ja puhkeaja vahel“ (79).

Euroopa Kohus on sedastanud, et mõisteid „tööaeg“ ja „puhkeaeg“„ei tohi tõlgendada liikmesriikide erinevates õigusnormides sätestatust lähtuvalt, vaid et tegemist on ühenduse õiguse mõistetega, mida tuleb määratleda vastavalt objektiivsetele tunnustele, lähtudes töötajate elu- ja töötingimuste parandamiseks miinimumnõuded vastu võtnud direktiivi ülesehitusest ja eesmärgist. Ainult sellise sõltumatu tõlgendusega saab tagada selle direktiivi tõhusust ja nimetatud mõistete ühetaolist kohaldamist kõigis liikmesriikides“ (80).

See tähendab ka seda, et liikmesriigid ei saa ühepoolselt määrata kindlaks nende mõistete ulatust (81). Seda kinnitab ka asjaolu, et direktiiviga ei nähta ette ühtegi erandit direktiivi artiklist 2, (82) kus on muu hulgas sätestatud töö- ja puhkeaja mõisted.

Artikli 2 lõike 1, Euroopa Kohtu praktika (83) ja varasemate dokumentide (84) kohaselt määratakse see, kas teatavaid ajavahemikke võib lugeda tööajaks, kindlaks kolme järgmise kumulatiivse kriteeriumi põhjal.

— Töötaja teeb tööd

Nimetatud esimene kriteerium on ruumiline kriteerium, mis vastab tingimusele, et „töötaja teeb tööd“ või et ta „viibib töökohas“. Inglise keeles tähendab see teatavat eemaldumist direktiivi täpsest sõnastusest. Seda saab seletada väikese erinevusega direktiivi eri keeleversioonides: näiteks prantsuse keeles on öeldud „le travailleur est au travail“ ja hispaania keeles „el trabajador permanezca en el trabajo“, mitte „le travailleur travaille“ või „el trabajador trabaja“.

Kuna Euroopa õiguse sätteid tuleb tõlgendada ühetaoliselt, tuleb direktiivi tõlgendada ja kohaldada teistes ametlikes keeltes koostatud versioone silmas pidades. Kui keeleversioonides on erinevusi, tuleb sätet tõlgendada lähtuvalt selle õigusakti üldisest ülesehitusest ja eesmärkidest, milles see esineb (85).

Tööaja direktiivi puhul on Euroopa Kohus sellise tõlgenduse põhjal käsitanud kriteeriumi „töötaja teeb tööd“ ruumilise kriteeriumina, mille puhul peab töötaja viibima töökohal või tööandja määratud kohas. Seda on selgelt tõlgendanud kohtujurist Bot (86) ja kaudselt Euroopa Kohus, (87) kes on korduvalt märkinud, et otsustavaks asjaoluks tööaja määramisel on see, kas töötaja on kohustatud füüsiliselt viibima tööandja määratud kohas (88).

Tuleb märkida, et tööandja määratud koht ei pea olema töökoht. Nagu allpool välja toodud, on Euroopa Kohus samuti leidnud, et ka reisimisele kuluvat aega võib teatavatel juhtudel arvestada tööajana, kuna asjaomaste töötajate tööaega ei või piirata ajaga, mil nad viibivad tööandja või klientide ruumides, nagu Tyco kohtuasjas käsitletud selliste töötajate puhul, kellel ei ole kindlat töökohta (89).

— Töötaja on tööandja käsutuses

Selles küsimuses on otsustav tegur asjaolu, et töötaja on vajaduse korral kohe võimeline oma tööülesannete täitmisele asuma (88).

Nii on see juhul, kui töötaja on juriidiliselt kohustatud täitma oma tööandja juhiseid ja viimase jaoks tegutsema. Kui aga töötajatel on võimalik hallata oma aega oluliste piiranguteta ja pühenduda oma huvidele, võib see viidata sellele, et asjaomane aeg ei kujuta endast tööaega (90).

— Töötaja tegutseb või täidab oma kohustusi

Kolmanda kriteeriumi puhul on oluline märkida, et tähtsust ei oma ei tegutsemise intensiivsus ega tegevuse katkemine.

Kooskõlas tööaja direktiivi eesmärgiga tagada töötajate ohutus ja tervis on Euroopa Kohus otsustanud, et „isegi kui tegelikult tehtud töö erineb sõltuvalt olukorrast, tähendab asjaolu, et [töötajatel] on kohustus viibida oma töökohustuste täitmiseks töökohal ja olla selleks kättesaadav, et nad täidavad sel ajal tööülesandeid“ (91). Euroopa Kohus on rõhutanud, et töötaja tehtud töö intensiivsus ja tema toodang ei ole direktiivi tähenduses tööaja määravad tunnused (92) ja et asjaomane aeg võib olla tööaeg „sõltumata sellest, et […] asjaomane isik [ei täida] pidevalt oma kutsealale omaseid tööülesandeid“ (93).

Kui siseriiklikel kohtutel palutakse teha otsus selle kohta, kas pidada aega tööajaks või puhkeajaks, ei tohi nad oma analüüsis piirduda siseriiklike õigusnormidega. Nad peaksid uurima tingimusi, mida asjaomase töötaja tööaja suhtes praktikas kohaldatakse (94).

Kooskõlas direktiivi sõnastuse ja Euroopa Kohtu praktikaga tuleb ajavahemikku, mis nendele kriteeriumidele ei vasta, käsitada puhkeajana.

2. Direktiivi määratluse kohaldamine konkreetsete ajavahemike suhtes

a. Valveaeg ja kutse peale ilmumise kohustus

Euroopa Kohus on andnud konkreetseid suuniseid valveaja ja kutse peale ilmumise kohustusega seotud olukorra kohta, eelkõige SIMAPi, Jaegeri ja Dellas' kohtuasjades, mis puudutasid vältimatut arstiabi andvaid ja haiglates tegutsevaid arste ning erivajadustega noorukite ja täiskasvanute internaatkooli õpetajat (95).

Nimetatud kohtuasjades leidis Euroopa Kohus, et töötajate poolt valves veedetud aega tuleb pidada tervikuna tööajaks direktiivi tähenduses, kui nad on kohustatud viibima töökohal. Sellises olukorras on asjaomased töötajad kohustatud olema tööandja poolt määratud kohas valmis oma kohustusi täitma kogu valvekorra jooksul. Töötajad on allutatud ka palju suurematele piirangutele, kuna nad peavad viibima eemal oma perekonnast ja sotsiaalsest keskkonnast ning neil on vähem vabadust oma ajaga ümber käia ajal, kui nende tööalaseid teeneid ei vajata (96).

Oma seisukoha põhjendamiseks osutas Euroopa Kohus asjaolule, et valvekorra tööajast väljajätmine juhul, kui nõutakse füüsilist kohalolekut, võib seada tõsiselt kahtluse alla selle, et saavutatakse eesmärk tagada töötajate tervis ja ohutus neile minimaalsete puhkeaegade ja piisavate puhkepauside andmise kaudu (97).

Tuleb märkida, et valveaeg on tööaeg sõltumata sellest, kas isik valvekorra ajal tegelikult töötab (98). See tähendab, et kui valveaeg sisaldab tegevusetuse perioode, ei mõjuta see kõnealuse aja staatust tööajana (99). Samamoodi ei mõjuta valveaja kui tööaja staatust see, kui töötajatel on võimalik kasutada puhkeruumi ja nad võivad ajal, mil nende teenuseid ei vajata, puhata või magada (100).

Valves veedetud aja arvestamiseks vajaliku suhtarvu kindlaksmääramist hõlmava samaväärse korra kasutamise kohta on Euroopa Kohus otsustanud, et selline kord on direktiiviga vastuolus, kui sellega ei tagata kõigi ohutuse ja tervise miinimumnõuete täimist (101).

Kui aga töötajad peavad olema igal ajahetkel kättesaadavad, kuid ei pea viibima tööandja poolt määratud kohas, võivad nad hallata oma aega oluliste piiranguteta ja pühenduda oma huvidele. Sellistes olukordades, mida nimetatakse ka „kutse peale ilmumise kohustuseks“, tuleb tööajaks direktiivi tähenduses lugeda üksnes teenuste tegeliku osutamisega seotud aega, sealhulgas nende teenuste osutamise kohta minemiseks kuluvat aega (102).

b. Ilma kindla töökohata töötajate poolt esimese ja viimase kliendi ning oma elukoha vahel liikumiseks kulutatud aeg

Euroopa Kohus tegi Tyco kohtuasjas otsuse selle kohta, kas ilma kindla töökohata töötajate poolt esimese kliendi juurde minemiseks ja viimase kliendi juurest ära tulemiseks kulutatud aeg on tööaeg (103).

See kohtuasi puudutas tehnikuid, kes tegelevad turvaseadmete paigaldamise ja hooldamisega eri kohtades geograafilises piirkonnas, kus nad on määratud ülesandeid täitma. Tehnikud käisid vähemalt üks kord nädalas kullerettevõtte kontoris, et saada sealt kätte töövahendid, mida neil on töö tegemiseks vaja. Ülejäänud päevadel sõitsid nad otse oma elukohast kohtadesse, kus nad oma ülesandeid täitsid.

Euroopa Kohus leidis, et tööaja kolm kriteeriumi olid täidetud. Esiteks leidis kohus, et töötajate sõidud tööandja määratud klientide juurde olid vajalikud selleks, et nad saaksid klientidele tehnilisi teenuseid osutada. Seetõttu tegi kohus järelduse, et kõnealuseid ajavahemikke tuleb lugeda ajaks, mille jooksul töötajad tegutsevad või täidavad oma kohustusi (104). Teiseks leidis Euroopa Kohus seoses asjaoluga, et asjaomastele töötajatele anti ette läbitav teekond ning et neil ei olnud võimalik kõnealusel ajavahemikul oma aega vabalt kasutada ja pühenduda oma huvidele, et töötajad olid ka sel ajavahemikul tööandja käsutuses (105). Kolmandaks kinnitas Euroopa Kohus, et kliendi juurde siirduvaid või kliendi juurest ära tulevaid ja seega oma ülesandeid täitvaid töötajaid tuleb pidada selle teekonna kestel tööl olevaks. Kuivõrd liikumine on kindlat või tavapärast töökohta mitte omavate töötajate staatusega lahutamatult seotud, ei saa kõnealuste töötajate töökoha käsitust taandada ainult tööandja klientide juures viibimisele (106).

c. Muud ajavahemikud

Kuna Euroopa Kohus on otsuseid teinud üksnes piiratud hulga tööajaks loetavate ajavahemike kohta, peab komisjon vajalikuks anda suuniseid muud liiki ajavahemike kohta. Alljärgnevalt on esitatud komisjoni seisukohad mõiste „tööaeg“ kohta muude ajavahemike puhul.

— Kokkulepitud töökohtade vahel tööpäeva jooksul toimuv liikumine

Tyco kohtuasjas tehtud otsuses ei käsitleta tööpäeva jooksul töökohtade vahel toimuva liikumise küsimust. Seda seetõttu, et kõnealusel juhul loeti need ajavahemikud juba tööandja poolt arvutatud igapäevaste töötundide osaks (107).

Võttes arvesse kõnealust otsust ja sõltuvalt selle juhtumi täpsetest asjaoludest, mille kohta otsust taotletakse, leiab komisjon siiski, et tööpäeva jooksul töökohtade vahel toimuva liikumise aeg tuleb samuti lugeda tööajaks. Seda juhul, kui täidetud on järgmised tingimused:

— asjaomane liikumine on klientidele teenuste pakkumise oluline vahend, mistõttu tuleb selleks kulunud ajavahemikke pidada ajavahemikeks, mille jooksul töötajad tegutsevad või täidavad oma kohustusi;

— asjaomased töötajad on selle aja jooksul tööandja käsutuses, mis tähendab, et nad tegutsevad tööandja juhiste alusel ja nad ei saa oma aega vabalt kasutada, et pühenduda oma huvidele;

— liikumisele kulutatud aeg on töötajate töö lahutamatu osa ja kõnealuste töötajate töökoha käsitust ei saa seetõttu taandada viibimisele tööandja klientide juures.

— Töötajate ebakorrapärased sõidud muusse töökohta

Jätkates kokkulepitud töökohtade vahel tööpäeva jooksul toimuvat liikumist käsitlevas punktis järgitud mõttekäiku, on võimalik asuda seisukohale, et vastavalt eespool nimetatud kriteeriumidele ja direktiivi eesmärgile kaitsta töötajate tervist ja ohutust tuleks tööajaks lugeda selliste töötajate liikumise aega, kes lähevad tööandja soovil oma peamise töökoha asemel otse kokkulepitud töökohta või muusse töökohta. Töötajate olukorda sellistel ajavahemikel on võimalik seostada Tyco kohtuasjas käsitletud töötajate omaga, sest nende tööandjad on nad saatnud nende tavapärasest töö tegemise kohast erinevasse kohta (108).

— Teekond töökohta ja sealt tagasi

Puuduvad viited selle kohta, et igapäevast kindlasse töökohta minemise aega tuleks käsitada tööajana direktiivi tähenduses.

Kindla töökohaga töötajatel on võimalik kindlaks määrata oma elu- ja töökoha vahelise teekonna pikkus ning nad võivad sellesse töökohta minnes ja sealt ära tulles kasutada ja korraldada oma aega vabalt, et pühenduda oma huvidele. Kõnealune olukord erineb seega Tyco kohtuasjas käsitletud olukorrast, mille puhul leidis Euroopa Kohus, et töötajad, kellel ei olnud kindlat töökohta, olid kaotanud võimaluse vabalt otsustada, kui pikk on nende elukoha ning tööpäeva tavapärase algus- ja lõpukoha vaheline teekond (109).

B. Ööaeg ja öötöötaja

Artikli 2 punktides 3 ja 4 on sätestatud: „3. ööaeg– iga mitte vähem kui seitsme tunni pikkune siseriikliku õigusega määratletud ajavahemik, mis peab igal juhul hõlmama ajavahemikku keskööst kuni kella viieni hommikul; 4. öötöötaja– a) ühelt poolt iga töötaja, kes tavaliselt töötab ööajal vähemalt kolm tundi oma igapäevasest tööajast; ning b) teiselt poolt iga töötaja, kes tõenäoliselt töötab ööajal teatava osa oma iga-aastasest tööajast, mis määratletakse vastavalt asjaomase liikmesriigi valikule kas: i) siseriiklikes õigusaktides pärast konsulteerimist tööturu osapooltega; või ii) tööturu osapoolte vahel siseriiklikul või piirkondlikul tasandil sõlmitud kollektiivlepingutes või lepingutes;“.

Ööaja määratluse sisu on sarnane sellega, mida kasutatakse öötöö kohta Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni (edaspidi „ILO“) öötöö konventsioonis (110). Tööaja direktiivi jaoks lõpuks kokku lepitud määratluse kohaselt pannakse igale liikmesriigile kohustus määratleda siseriiklikus õiguses seitsmetunnine ajavahemik, mis kujutab endast ööaega. See tähendab, et sel ajavahemikul tehtud tööd loetakse olenemata töö kestusest öötööks.

Kõnealust määratlust täiendab mõiste „öötöötaja“ määratlus, milles on kehtestatud järgmised kriteeriumid: a) töötajad töötavad vähemalt kolm tundi oma igapäevasest tööajast ööajal või b) on tõenäoline, et nad töötavad ööajal teatava osa oma iga-aastasest tööajast.

Direktiivi ingliskeelne sõnastus näib olevat ekslik, sest selles on kriteeriumid a ja b ühendatud sõnaga „ja“, mis tähendab, et need kriteeriumid võivad olla kumulatiivsed. Samas on mõlema lõigu alguses eraldi väljend „ühelt poolt“ ja „teiselt poolt“. Mõnes teises keeleversioonis sidesõna „ja“ puudub, (111) mis viitab asjaolule, et tingimused on teineteist vastastikku välistavad. Teisena nimetatud arusaama näib toetavat ka Euroopa Kohus, kes märkis SIMAPi kohtuasjas tehtud otsuses, et „direktiivi 93/104 artikli 2 punkti 4 alapunktis a on öötöötaja määratletud kui töötaja, kes tavaliselt töötab ööajal vähemalt kolm tundi oma igapäevasest tööajast“, ja et „artikli 2 punkti 4 alapunkti b kohaselt on siseriiklikes õigusaktides või asjaomase liikmesriigi valikul riikliku või piirkondliku tasandi tööturu osapooltel lubatud käsitada öötöötajatena ka teisi töötajaid, kes töötavad ööajal teatava osa oma iga-aastasest tööajast“ (112).

Seepärast leiab komisjon, et kõnealused kriteeriumid on teineteist välistavad ja et öötöötajateks võib lugeda töötajaid, kes vastavad ühele kahest kriteeriumist.

Esialgses ettepanekus (113) oli selgesõnaliselt öeldud, et öötöötajad võivad töötada vahetustega. See annab kinnitust tõsiasjale, et need eri kategooriad ei olnud mõeldud teineteist välistavatena ning et töötaja võib olla vahetustöötaja ja samal ajal öötöötaja. Kuigi Euroopa Kohus ei ole sellist käsitlusviisi selgesõnaliselt kinnitanud, on ta eraldi ja paralleelselt SIMAPi kohtuasjas otsustanud, et vältimatut arstiabi andvaid arste võib lugeda nii öötöötajateks kui ka vahetustöötajateks. See kinnitab kaudselt, et sellised töötajad võivad kuuluda mõlema määratluse alla (114). Sellises olukorras kehtivad asjaomaste töötajate suhtes kaitsemeetmed, mis kaasnevad kategooriatega, kuhu nad kuuluvad.

C. Vahetustega töö ja vahetustöötaja

Artikli 2 punktides 5 ja 6 on sätestatud: „5. vahetustega töö– iga vahetustega töökorralduse meetod, mille puhul töötajad vahetuvad ühel ja samal töökohal üksteise järel vastavalt teatavale mudelile, kaasa arvatud rotatsioon, ning mis võib olla pidev või pausidega, nii et töötajatel on vajadus töötada antud päevade või nädalate jooksul eri aegadel; 6. vahetustöötaja– töötaja, kelle tööplaan kuulub vahetustega töö alla;“.

Euroopa Kohus on vahetustega töö ja vahetustöötaja määratlust tõlgendanud vaid vähesel määral. SIMAPi kohtuasjas tehtud otsuses leidis Euroopa Kohus, et arstide tööaeg, mis on korraldatud nii, et töötajad määratakse järjestikku ühele ja samale töökohale rotatsiooni korras, vastab vahetustega töö määratluse nõuetele (115). Kõnealusel juhul töötasid töötajad, st riikliku tervishoiusüsteemi arstid, tavaliselt hommikul kella 8 kuni päeval kella 15. Kuid nad tegid iga 11 päeva tagant ka valvekordi, mis kestsid päeval kella 15 kuni hommikul kella 8. Euroopa Kohus leidis, et selline valveaeg tervisekeskuses või kutse peale ilmumise kohustuse aeg, mil töötajad pidid olema igal ajahetkel kättesaadavad, vastas vahetustega töö määratlusele, kuna

— töötajad määrati järjestikku ühele ja samale töökohale rotatsiooni korras

— ning kuna vaatamata sellele, et ülesandeid täidetakse korrapäraste ajavahemike järel, peavad asjaomased arstid tegema oma tööd antud päevade või nädalate jooksul eri aegadel.

Kõnealuses kohtuasjas ei järeldanud Euroopa Kohus, et arstide tavaline töögraafik vastab vahetustega tööle, mis võis tuleneda asjaolust, et töötajad töötasid samal ajal eri töökohtadel (116).

Nagu mõistete osas on öeldud, ei piirdu vahetustega töö hästi tuntud rotatsioonimudeliga, mille puhul töötajad töötavad teatava arvu tunde ühes vahetuses ja seejärel erinevas vahetuses, kusjuures töö on tavaliselt korraldatud kolme kaheksatunnise ajavahemikuna ööpäevas.

Kokkuvõttes võivad vastavalt eespool märgitule olla vahetustöötajad ka öötöötajad. Töötaja, kes kuulub rohkem kui ühe määratluse alla, peab kasu saama iga määratlusega seotud kaitsemeetmetest.

D. Ringi liikuv töötaja

Artikli 2 punktis 7 on sätestatud: „7. ringi liikuv töötaja– iga reisi- või lennupersonali liikmena toimiv töötaja ettevõttes, mis osutab reisijate või kaupade veo teenust maantee-, õhu- või siseveetranspordis;“.

Ringi liikuvate ja mitteliikuvate töötajate eristamine tööaja direktiivi kohaldamisel oli üks teema, mida arutati direktiivi 2000/34/EÜ koostamisel ja mida selles ka käsitletakse (117).

Direktiivi 93/104/EÜ puhul esines kahtlusi, kas teatavate sektorite väljajätmist tuleb kohaldada nende sektorite kõigi töötajate suhtes või üksnes konkreetsete liikuvuskohustuste alla kuuluvate töötajate suhtes (118). Muutmisdirektiivi eesmärk oli seega kehtestada teatavad ringi liikuvaid töötajaid käsitlevad erisätted ja samas tagada, et mitteliikuvad töötajad sektorites, kus on ringi liikuvaid töötajaid, saaksid kasu tööaja korraldusest, mis on kooskõlas üldsätetega.

Kõnealuse direktiivi teksti kohaselt loetakse ringi liikuvateks töötajateks üksnes töötajad, kes samaaegselt

— on reisi- või lennupersonali liikmed;

— töötavad ettevõttes, mis osutab reisijate või kaupade veo teenust;

— töötavad maantee-, õhu- või siseveetranspordis.

Mõiste „ringi liikuv töötaja“ tähendus on seotud konkreetselt kõnealuse direktiiviga ja on lahutamatult seotud reisi- või lennukriteeriumiga. Selle eesmärk on võtta arvesse asjaomaste töötajate töötingimuste eripära ja nende tegevuse erijooni (nt töötamine ja elamine töökohas teatavatel ajavahemikel, eelkõige piiriülese tegevuse osana). See erineb ringi liikuvatest töötajatest lähetatud töötajate, võõrtöötajate või piirialatöötajate tähenduses. Samuti tähendab see seda, et mitte kõiki töötajaid, kes reisivad või lendavad, ei loeta ringi liikuvateks töötajateks.

See direktiivis 2003/88/EÜ esitatud määratlus on seotud sama direktiivi artiklis 20 ringi liikuvate töötajate kohta kehtestatud erandiga (vt IX peatüki D osa punkt 1).

Vastavalt III peatüki B osa punktis 4 märgitule kuuluvad kõnealuse direktiivi kohaldamisalasse ja selle erandite alla siiski vaid sellised ringi liikuvad töötajad, keda ei hõlma ükski spetsiifiline transpordialane õigusakt.

E. Avameretöö

Artikli 2 punktis 8 on sätestatud: „8. avameretöö– töö, mida tehakse peamiselt avamererajatistel või avamererajatistelt (kaasa arvatud puurimisplatvormid), mis on otseselt või kaudselt seotud maavarade, sealhulgas süsivesinike otsimise, kaevandamise või kasutamisega, ja sellistest tegevustest tingitud sukeldumine avamererajatiselt või laevalt;“.

Selle määratluse kohta ei näi siiani olevat konkreetseid küsimusi tekkinud ja puudub Euroopa Kohtu praktika.

F. Piisav puhkus

Artikli 2 punktis 9 on sätestatud: „9. piisav puhkus– see, et töötajatel on korrapärased puhkeajad, mille kestust väljendatakse ajaühikutes ja mis on piisavalt pikad ja järjestikused tagamaks, et töötajad ei põhjusta väsimuse või muu korrapäratu töökorralduse tõttu vigastusi endale, kaastöötajatele või teistele ega kahjusta lühema- ega pikemaajaliselt oma tervist.“

Piisava puhkuse mõistele viidatakse nii direktiivi põhjenduses 5, kus on öeldud, et „kõigil töötajatel peab olema piisav puhkeaeg“, kui ka artiklites 20 ja 21, milles on kehtestatud erandid ringi liikuvate ja avamerel töötajate ning merekalalaevade töötajate jaoks. Seega kasutatakse kõnealust mõistet selliste töötajate suhtes, keda ei hõlma artiklite 3–5 kohased puhkeajasätted. Eelnimetatud erandeid käsitlevate erisätete kohaselt on sellistel töötajatel õigus piisavale puhkusele minimaalse kaitsetaseme raames (119).

Kuna arvulised piirmäärad ja kohtupraktika kõnealuse mõiste puhul puuduvad, tuleb komisjoni arvates mõistet „piisav puhkus“ analüüsida lähtuvalt konkreetsetest asjaoludest, kus seda kohaldatakse. Eelkõige tuleb arvesse võtta kõnealust kolme liiki töötajate (ringi liikuvad töötajad, avamerel töötajad ja merekalalaevade töötajad) tööaja korralduse ja töötingimuste erijooni.

V. MINIMAALSED PUHKEAJAD

Töötajate õigus minimaalsele igapäevasele ja -nädalasele puhkeajale on sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 31 lõikes 2.

Tööaja direktiivi põhjenduses 5 on kinnitatud nimetatud puhkeaegade tähtsust ja märgitud, et „kõigil töötajatel peab olema piisav puhkeaeg. Puhkuse mõistet tuleb väljendada ajaühikutes, st päevades, tundides ja/või nende osades. Ühenduse töötajale tuleb tagada minimaalne igapäevane ja iganädalane puhkeaeg ning piisavad vaheajad. […].“

Direktiivis on kindlaks määratud kolme liiki puhkeajad: igapäevane puhkeaeg (artikkel 3), vaheajad (artikkel 4) ja iganädalane puhkeaeg (artikkel 5). Artikliga 7 nähakse ette ka tasuline põhipuhkus, mida algselt nimetati iga-aastaseks puhkuseks (120) ja mida on põhjalikumalt käsitletud VII peatükis.

Tuleb märkida, et kõnealuste sätete kohta kehtivad erandid ning et nende kasutamise tingimused ja nendega seotud kaitsemeetmed on üksikasjalikumalt esitatud IX peatükis.

A. Igapäevane puhkeaeg

Artiklis 3 on sätestatud: „Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et tagada iga töötaja õigus vähemalt 11 tunnisele järjestikusele puhkeajale iga 24 tunnise ajavahemiku kohta.“

Nõue tagada igale töötajale 11-tunnine järjestikune puhkeaeg on miinimumnõue ning direktiivi ülevõtvate siseriiklike õigusaktidega sätestatakse sageli soodsamad kaitsemeetmed, millega tagatakse töötajatele näiteks pikem igapäevane puhkeaeg või kehtestatakse maksimaalne igapäevane tööaeg. Komisjon pidas seda nõuet asjaomaste töötajate tervist ja ohutust tagavaks turvaabinõuks, (120) milles võeti arvesse ka majanduslikke vajadusi ja vahetustega töö tsükleid (120).

Igapäevase puhkeaja 11 tundi peavad olema järjestikused. See tähendab, et töötajate puhkeaega ei tohiks katkestada, välja arvatud juhul, kui liikmesriik on lubatud erandite raames sätestanud teisiti (vt IX peatükk).

Töötajatel peab olema üks igapäevane puhkeperiood iga 24-tunnise ajavahemiku kohta. Direktiivis ei ole aga seda ajavahemikku määratletud kalendripäevana. Selline käsitlusviis tähendaks tegelikkuses sellise töögraafiku kehtestamist, mis ei lange kokku tavaliste tööaegadega (121).

24-tunniste ajavahemike raamistiku loomisega on direktiiviga siiski kehtestatud igapäevaste puhkeaegade teatav korrapärasus. Euroopa Kohus on sellega seoses otsustanud: „Töötaja turvalisuse ja tervise tõhusa kaitse tagamiseks peab üldjuhul ette nägema tööaja ja puhkeaja korrapärase vaheldumise.“ (122). Igapäevase puhkeaja eesmärk on anda töötajatele võimalus viibida teatud arv tunde väljaspool töökeskkonda. Need tunnid peavad olema järjestikused ja „tööajale vahetult järgnema, et võimaldada puudutatud isikul lõõgastuda ja üle saada tema töökohustuste täitmisega vältimatult kaasnevast väsimusest“ (122).

See tähendab, et erandi puudumise korral on järjestikune tööaeg piiratud 13 tunniga (millest tuleb maha arvestada allpool käsitletud puhkepaus) ning sellele peab järgnema vähemalt 11 tundi järjestikust puhkeaega. Direktiivi tavasätete kohaselt ei või töötajad järjest töötada rohkem kui 13 tundi, sest see oleks vastuolus kõnealuse sätte eesmärgiga. Seetõttu on selline kord lubatud üksnes IX peatükis välja toodud tingimustel.

B. Vaheajad

Artiklis 4 on sätestatud: „Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid tagamaks, et igal töötajal, kelle tööpäeva pikkus ületab kuus tundi, on õigus puhkepausile, mille üksikasjad, kaasa arvatud kestus ja puhkepausi lubamise tingimused, kehtestatakse kas tööturu osapoolte vaheliste kollektiivlepingute või lepingutega või nende puudumise korral siseriiklike õigusaktidega.“

Artikliga 4 antakse töötajatele õigus puhkepausiks, kui nende tööpäev on pikem kui kuus tundi. Samas jäetakse puhkepausi kestuse ja tingimuste kindlaksmääramine kollektiivlepingute või siseriiklike õigusaktide raamesse.

1. Puhkepausi kestus

Direktiivi põhjenduses 5 on märgitud, et puhkeaegu, mille hulka kuuluvad ka puhkepausid, tuleb väljendada ajaühikutes, st päevades, tundides ja/või nende osades, ning et töötajale tuleb tagada piisavad vaheajad (123).

Seepärast leiab komisjon, et puhkepausid, millele töötajatel peab olema õigus, peavad olema ajaühikutes selgelt väljendatud ning ehkki puhkepausi kestus tuleb kindlaks määrata kollektiivlepingute või siseriiklike õigusaktidega, oleksid liiga lühikesed puhkepausid vastuolus direktiivi sätetega.

2. Puhkepausi ajastus

Direktiivi kohaselt tuleb küll puhkepausi andmise tingimused kindlaks määrata kollektiivlepingute või õigusaktidega, kuid puhkepausid peaksid võimaldama töötajatel tööpäeva jooksul tegelikult puhata, kui tööpäev on pikem kui kuus tundi. Puhkepausi ajastust tuleks seega kohandada töötajate töögraafikuga ja puhkepaus peaks toimuma hiljemalt kuue tunni möödudes.

3. Puhkepausi tingimused

Puhkepaus, millele töötajatel on õigus direktiivi artikli 4 kohaselt, peaks olema puhkeaeg, mis nähtub selgelt nii selle mõiste lisamisest põhjendusse 5 kui ka selle peatüki pealkirjast („Minimaalsed puhkeajad“), kuhu see mõiste on lisatud.

Võttes arvesse mõistete „tööaeg“ ja „puhkeaeg“ määratlust, tähendab see, et töötajatel ei peaks olema kohustust jääda oma töökohta, tööandja käsutusse ega tegutseda või oma ülesandeid täita. Sellised puhkepausid, mille jooksul on töötajatel võimalik hallata oma aega oluliste piiranguteta ja pühenduda oma huvidele, ei kujuta endast tööaega (124). Puhkepause ei ole vaja seega arvestada tööajana, sest need kujutavad endast puhkeaega. Siseriiklikus õiguses võib siiski olla erinevusi, sest vastavalt eespool märgitule on liikmesriikidel lubatud kohaldada sätteid, mis on töötajate tervise ja ohutuse kaitse seisukohast soodsamad, näiteks arvestades tööpäeva jooksul antavaid puhkepause tööajana.

Seevastu ajavahemik, mille kestel tööandja nõuab töötajalt töökohale jäämist ja valmidust osutada vajaduse korral teenuseid, isegi kui tegevust ei toimu, loetaks tööajaks ning seega ei oleks tagatud töötajate õigus tööpäeva jooksul antavale puhkepausile.

4. Liikmesriikidele kehtiv ülevõtmiskohustus

Direktiivi kohaselt on puhkepausi kestus ja tingimused lubatud kehtestada kollektiivlepingutega. Direktiivi ülevõtmise kohustus aga on liikmesriikidel (125). Seetõttu vastutavad liikmesriigid selle tagamise eest, et kõigile töötajatele, sealhulgas kollektiivlepingutega hõlmamata töötajatele, võimaldatakse puhkepaus.

Direktiivi sõnastuse kohaselt määratakse puhkepausi kestus ja tingimused kindlaks kollektiivlepingute või siseriiklike õigusaktidega. See omakorda tähendab, et siseriiklikes ülevõtmistekstides ei tohi jätta võimalust, et puhkepausi kestus ja tingimused määratakse kindlaks asjaomase töötaja ja tööandja vahelistes üksikutes kokkulepetes.

C. Iganädalane puhkeaeg

Artiklis 5 on sätestatud: „Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et tagada iga töötaja õigus vähemalt 24 tunnisele katkestamatule puhkeajale iga seitsmepäevase ajavahemiku kohta lisaks artiklis 3 nimetatud 11 tunnisele igapäevasele puhkusele. Kui objektiivsed, tehnilised või töökorralduse tingimused seda eeldavad, võib kohaldada 24 tunnist minimaalset puhkeaega.“ Lisaks sellele on artiklis 16 sätestatud: „Liikmesriigid võivad ette näha: a) artikli 5 (iganädalane puhkeaeg) kohaldamiseks võrdlusperioodi, mis ei ületa 14 päeva; […].“

Varasema direktiivi 93/104/EÜ artikli 5 sõnastus oli mõnevõrra erinev, kuna see sisaldas järgmist lauset: „Esimeses lõigus nimetatud minimaalne puhkeaeg hõlmab üldiselt pühapäeva.“ Euroopa Kohus tühistas siiski selle sätte, leides, et kohustus määrata puhkepäevana kindlaks pühapäev ja mitte mõni muu nädalapäev ei olnud põhjendatud, võttes arvesse kõnealuse direktiivi õiguslikku alust, mis on seotud töötajate tervise ja ohutuse kaitsega (126). Seejärel jäeti eespool nimetatud lause kõnealuse direktiivi muutmisel direktiiviga 2000/34/EÜ (127) välja.

Kuigi iganädalast puhkeaega käsitlevat kohtupraktikat on seni vähe, toob komisjon direktiivi sõnastust ja eesmärki silmas pidades siiski esile järgmised kaalutlused.

1. Vähemalt 35 järjestikust tundi iganädalast puhkeaega

Nagu eespool märgitud, on tööaja direktiivi artiklis 5 sätestatud, et töötajatele tagatakse „iga seitsmepäevase ajavahemiku kohta“ 24-tunnine puhkeaeg ja lisaks 11 tundi igapäevast puhkust, mis tähendab, et seda 11-tunnist igapäevast puhkeaega ei või maha arvata iganädalasest puhkeajast.

Kokku moodustab see 35-tunnise pideva puhkeaja.

Vastavalt eespool märgitule on tegemist miinimumnõudega. Liikmesriigid võivad kehtestada täiendavaid või pikemaid puhkeaegu tingimusel, et see miinimumnõue on täidetud.

2. Puhkeaeg iga seitsmepäevase ajavahemiku kohta („iganädalane puhkeaeg“)

Artikliga 5 on ette nähtud, et töötajatel peab olema õigus iganädalasele puhkeajale „iga seitsmepäevase ajavahemiku kohta“. Lähtuvalt eesmärgist kaitsta töötajate tervist ja ohutust nõutakse direktiivis teatavat korrapärasust iganädalases puhkeajas, millele töötajal on õigus.

See tähendab, et tuleb kindlaks määrata seitsmepäevased ajavahemikud. Komisjon on seisukohal, et töötajatel peaks olema õigus iganädalasele puhkeajale iga sellise ajavahemiku sees. Siiski näib, et direktiivis ei nõuta, et iganädalast puhkeaega tuleb igal seitsmepäevasel ajavahemikul anda ühel ja samal nädalapäeval. Kuigi liikmesriigid võivad kehtestada kaitse seisukohalt soodsamaid sätteid, ei ole direktiiviga vastuolus süsteem, mille kohaselt töötajale antakse iganädalane puhkeaeg esimese nädala teisipäeval, teise nädala neljapäeval, kolmanda nädala pühapäeval jne.

Nõutakse seda, et iga seitsme päeva jooksul peab töötajal olema õigus iganädalasele puhkeajale. On võimalik, et need päevad on olenevalt asjaomastest ajavahemikest erinevad, mis võib tuua kaasa ka kuni 12-päevase järjestikuse tööaja, mida katkestavad igapäevased puhkeajad (128).

3. Iganädalane puhkeaeg 14-päevase võrdlusperioodi kohta

Lisaks eespool kirjeldatud paindlikkusele iganädalase puhkeaja kindlaks määramisel iga seitsmepäevase ajavahemiku kohta võimaldab tööaja direktiivi artikkel 16 kehtestada iganädalase puhkeaja puhul 14-päevase võrdlusperioodi. Sellega seoses oli komisjoni ettepanekus (129) öeldud, et kavandatud puhkeajad kujutasid endast „mõistlikku alammäära, milles võetakse arvesse majanduslikke vajadusi ja vahetustega töö tsükleid, kuna iganädalase puhkeaja võib arvutada kahe nädala keskmisena. Selles võetakse arvesse vajalikku paindlikkust, mida näitlikustab tööturu osapoolte vaheliste tootlikkuse kokkulepete hulga suurenemine“. (129)

See tähendab, et siseriiklikus õiguses võiks lubada iganädalase puhkeaja arvutamist kahe nädala keskmisena. Seega võimaldaks see anda töötajatele kaks 35-tunnist iganädalast puhkeaga või ühe kahekordse iganädalase puhkeaja.

Artiklite 5 ja 16 kohaselt on nõutav teatav korrapärasus, millega tagatakse, et töötajatel on 14 päeva kohta õigus kindlaksmääratud puhkeajale. Samas ei sisalda need artiklid kohustust, mille kohaselt peab puhkeaeg iga 14-päevase ajavahemiku jooksul langema samadele päevadele.

See tähendab, et siseriiklikku õigusse ülevõtmise aktidega tuleks tagada, et iga 14-päevase ajavahemiku jooksul antakse kaks iganädalast 35-tunnist puhkeaega või üks kahekordne iganädalane puhkeaeg.

4. Lühendatud iganädalane puhkeaeg teatavatel juhtudel

Artikli 5 viimases lauses on sätestatud võimalus vähendada iganädalast puhkeaega 24 tunnini, kui objektiivsed, tehnilised või töökorralduse tingimused seda eeldavad.

Euroopa Kohus ei ole seda sätet oma kohtupraktikas seni tõlgendanud. Seetõttu on keeruline teha kindlaks selle täpset kohaldamisala. Kõnealuse sätte selgitamisel võib siiski lähtuda kahest aspektist.

Esiteks lisati see säte ühisele seisukohale eesmärgiga hõlmata võimalikku probleemi vahetustöötajatega, kes töötavad laupäeval hilises vahetuses ja esmaspäeval varases vahetuses, mis tähendab, et nad saavad järjest puhata ainult 24 tundi (130). Teiseks on Euroopa Kohus korduvalt sedastanud, et arvestades direktiivi eesmärki, tuleb selle kohaldamisalast väljajätmisi ja erandeid selle sätetest tõlgendada kitsendavalt (131).

Kuigi need kaalutlused ei ole määrava tähtsusega ja kõnealust erandit võib kohaldada ka muudel juhtudel kui vahetustöötajate suhtes, tuleks selle kasutamist iga juhtumi puhul eraldi hoolikalt kaaluda.

VI. MAKSIMAALNE IGANÄDALANE TÖÖAEG

Töötajate õigus maksimaalse tööaja piirangule on sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste hartas.

Tööaja direktiivi võib pidada selle õiguse konkreetseks väljenduseks, sest selle artiklis 6 on sätestatud maksimaalse iganädalase tööaja keskmine määr: „Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, mis kooskõlas vajadusega kaitsta töötajate ohutust ja tervist tagavad, et: a) iganädalase tööaja pikkus määratakse kindlaks õigus- ja haldusnormidega või tööturu osapoolte vaheliste kollektiivlepingute või lepingutega; b) keskmine tööaja pikkus igas seitsmepäevases ajavahemikus, kaasa arvatud ületunnitöö, ei ületa 48 tundi.“ Seda õigust raamistab artiklis 16 kehtestatud võrdlusperiood: „Liikmesriigid võivad ette näha: […] b) artikli 6 (maksimaalne nädalane tööaeg) kohaldamiseks võrdlusperioodi, mis ei ületa nelja kuud. Vastavalt artiklile 7 antud tasulise põhipuhkuse ja haiguspuhkuse aeg jäetakse keskmise arvutamisel arvesse võtmata või on arvutamise suhtes neutraalne; […].“ Kuigi iganädalase tööaja piirangu enda suhtes võib kohaldada erandeid üksnes iseseisvate töötajate ja selliste töötajate puhul, kes on nõustunud tööajaerandiga, on erandid artikli 16 kohaselt lubatud võrdlusperioodist võimalikud muudel allpool kirjeldatud juhtudel, kuid piiratud artikliga 19, nagu on kirjeldatud IX peatükis.

Iganädalase tööaja piirangu eristaatust on rõhutanud ka Euroopa Kohus, kes on korduvalt sedastanud, et „arvestades nii [direktiivi] sõnastust kui ka eesmärki ja ülesehitust, siis kujutavad seal maksimaalse tööaja ja minimaalse puhkeaja osas määratletud erinevad sätted endast olulise tähtsusega ühenduse sotsiaalõigusnorme, mis peavad miinimumnõuetena kõigile töötajatele laienema, et tagada kõigi töötajate tervise ja turvalisuse kaitse“ (132).

A. Maksimaalne iganädalane tööaeg

1. Millist aega tuleb arvestada maksimaalse iganädalase tööaja hulka

Iganädalast maksimaalset piirmäära kohaldatakse eespool toodud tööaja mõiste suhtes, mida on kasutanud Euroopa Kohus (133).

Lisaks on direktiivis selgesõnaliselt sätestatud, et keskmise maksimaalse iganädalase tööaja arvutamisel tuleb arvesse võtta ületunnitööd. See on kooskõlas tööaja eespool esitatud määratlusega, milles ei tehta vahet seadusekohase normaaltööaja ja selliste ajavahemike vahel, mida võib siseriiklike õigusaktide kohaselt pidada näiteks ületunnitööks või valveajaks ja mida võidakse käsitleda erinevalt eelkõige töötasu maksmisel.

2. 48-tunnine ülemmäär

Maksimaalseks iganädalaseks tööajaks on kehtestatud 48 tundi iga seitsmepäevase ajavahemiku kohta. Selle sättega on kehtestatud miinimumnõue ja liikmesriigid võivad pakkuda paremat kaitset, nagu on kirjeldatud eespool.

3. Tingimusteta ülemmäär

Euroopa Kohus on oma kohtupraktikas rõhutanud, et liikmesriigid ei või tööaja direktiivi sätete kohaldamisala ühepoolselt kindlaks määrata ning seega ei või liikmesriigid seada tingimusi ega piiranguid direktiivi artikli 6 lõike 2 kohasele töötajate õigusele mitte töötada rohkem kui 48 tundi nädalas (134).

Euroopa Kohus on leidnud, et kõnealuse sätte toimivuse peaksid tagama liikmesriigid. Näiteks jõudis kohus järeldusele, et sellise meetme kohaldamine, mille kohaselt töötaja suhtes kohaldatakse kohustuslikku üleviimist teise teenistusse seetõttu, et töötaja on taotlenud maksimaalse iganädalase tööaja järgimist, nullib selle sätte tõhususe, kuna „niisuguse karistusmeetme kartus, mille suhtes pole ühtegi kohtuliku kaitse vahendit, võib pärssida nende töötajate soovi, kes leiavad, et nende õigusi on tööandja meetmega rikutud, taotleda oma õiguste kaitset kohtu kaudu, ning järelikult takistab see oluliselt direktiiviga taotletava eesmärgi saavutamist“ (135).

Lisaks on Euroopa Kohus leidnud, et maksimaalse iganädalase keskmise tööaja ületamine kui selline kujutab endast selle sätte rikkumist ning konkreetse kahju olemasolu polegi vaja tõendada (136).

B. Ülemmäär, mille võib arvutada keskmisena

1. Kui pikk on võrdlusperiood?

Nagu on osutatud artiklis 6, võib ülempiirile vastavuse kontrollimiseks kasutatava iganädalase tööaja arvutada keskmise väärtusena. Liikmesriigid võivad kõigis sektorites ja kõigi tegevuste puhul kehtestada kuni neljakuulise võrdlusperioodi, mille alusel arvutatakse keskmist iganädalast tööaega.

Võrdlusperioode võib teatavatel juhtudel erandkorras pikendada ja sellistel juhtudel kohaldatakse nende suhtes artiklit 19. Erandite tingimusi ja ulatust on täpsemalt käsitletud IX peatükis. Igal juhul on Euroopa Kohus võrdlusperioodist tehtavate eranditega seotud piirangute kohta kinnitanud, et „võrdlusperiood ei tohi ühelgi juhul olla pikem kui 12 kuud“ ja et „seega on võimalik määratleda minimaalne kaitse, mis peab [töötajatele] igal juhul tagatud olema“ (137).

2. Mida võrdlusperiood ei hõlma

Keskmise iganädalase tööaja arvutamisel kasutatava võrdlusperioodi kohta on direktiivi artiklis 16 sätestatud, et „[…] vastavalt artiklile 7 antud tasulise põhipuhkuse ja haiguspuhkuse aeg jäetakse keskmise arvutamisel arvesse võtmata või on arvutamise suhtes neutraalne […]“.

See tähendab, et kõnealustel ajavahemikel mittetöötamist ei või kasutada selleks, et hüvitada muid ajavahemikke, mille jooksul iganädalane tööaeg ületas ülemmäära.

Tasulise põhipuhkuse puhul on see seotud direktiivi kohase nelja nädalaga. Siiski ei kuulu haiguspuhkus ja selle „kasutamise kord kehtiva ühenduse õiguse kohaselt ühenduse õiguse kohaldamisalasse“ (138). Seetõttu tuleb selleks, et saada teada, millised ajavahemikud tuleks keskmise iganädalase tööaja arvutamisel välja jätta või on arvutamise suhtes neutraalsed, uurida haiguspuhkuse siseriiklikku määratlust (siseriiklikke määratlusi).

3. Mida võib võrdlusperiood hõlmata

Vastavalt artikli 16 punkti b sõnastusele ja vaatamata Euroopa Kohtu praktika puudumisele selles küsimuses leiab komisjon, et kui siseriikliku õigusega antakse töötajatele õigus täiendavale tasulise põhipuhkusele lisaks minimaalsele neljale nädalale, on asjaomasel liikmesriigil vaba voli otsustada, kas selle täiendava põhipuhkuse aega tuleb keskmise iganädalase tööaja arvutamisel arvesse võtta või mitte.

C. Vahetu õigusmõjuga säte

Euroopa Kohus on leidnud, et artikli 6 lõige 2 koostoimes võrdlusperioodi käsitlevate sätetega vastab kõigile vahetu õigusmõju omamiseks vajalikele tingimustele (139).

Vaatamata maksimaalse iganädalase tööaja suhtes kohaldatava võrdlusperioodi võimalikele kohandustele märkis Euroopa Kohus, et „[l]ubatud kaalutlusõigus ei välista võimalust määrata kindlaks minimaalsed õigused“ ning et sätted on täpsed ja tingimusteta (140). Sellest tulenevalt sedastas Euroopa Kohus, et direktiivi artikli 6 lõikega 2 antakse „üksikisikutele õigus, mille kohaselt nende maksimaalse iganädalase tööaja rakendamise aluseks olev võrdlusperiood ei tohi ületada 12 kuud“ (141).

Sellegipoolest ei saa direktiivi kui sellisega panna üksikisikule kohustusi ja seega ei saa seda kohaldada üksnes eraisikute vahelises menetluses (horisontaalne vahetu õigusmõju) (142).

Kuid siseriiklikel kohtutel lasub igal juhul ülesanne tagada üksikisikule liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse ning seega tõlgendada siseriiklikku õigust võimalikult palju direktiivi sõnastust ja eesmärki silmas pidades, et saavutada soovitud tulemust (143).

Peale selle võimaldab sätte vahetu õigusmõju kodanikel sellele vahetult tugineda ka hagides riigi või riigi harundiks olevate avalik-õiguslike asutuste vastu, nagu piirkondlikud omavalitsused, linnad ja vallad, (144) sealhulgas nende kui tööandjate vastu, kui viimased ei ole sätet siseriiklikku õigusse üle võtnud või on selle valesti üle võtnud (145) (nn vertikaalne vahetu õigusmõju). See võib omakorda kaasa tuua riigivastutuse põhimõtte kohaldamise üksikisikutele liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju korral. Sellisel juhul võib riiki vastutavaks pidada ja üksikisikutele tuleb anda õigus saada hüvitist teatavatel tingimustel, mida peab hindama siseriiklik kohus (146).

Tuleb rõhutada, et erand jääb kehtima juhul, kui asjaomane liikmesriik on kasutanud asjakohast erandit, nagu iseseisvate töötajate erand, merekalalaevade töötajate erisätted või individuaalne tööajaerand. Sellisel juhul peavad siiski olema täidetud kõik tingimused, mis on direktiivis asjaomaste erandite kohta sätestatud (147).

VII. TASULINE PÕHIPUHKUS

Euroopa Kohus on õigust tasulisele põhipuhkusele väga hoolikalt kaalunud ning eelkõige leidnud, et tegemist on ühenduse ja Euroopa Liidu sotsiaalõiguse eriti olulise põhimõttega (148).

Lisaks on see õigus selgesõnaliselt sätestatud ka Euroopa Liidu põhiõiguste hartas, millel on aluslepingutega samaväärne õigusjõud. Harta artikli 31 lõikes 2 on sätestatud: „Igal töötajal on õigus maksimaalse tööaja piirangule ning igapäevastele ja -nädalastele puhkeaegadele ja iga-aastasele tasulisele puhkusele.“

A. Iga töötaja õigus tasulisele põhipuhkusele

Artikli 7 punktis 1 on sätestatud: „1. Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et tagada iga töötaja õigus vähemalt neljanädalasele tasulisele põhipuhkusele vastavalt niisuguse puhkuse õiguse ja andmise tingimustele, mis on ette nähtud siseriiklike õigusaktide ja/või tavadega.“

Direktiiviga ei nähta artikli 7 lõikest 1 ette ühtegi erandit (149). Euroopa Kohus on otsustanud, et kõnealusel puhkusel on kaks eesmärki: võimaldada töötajale puhkust ning aega lõõgastumiseks ja huvialadega tegelemiseks (150).

Euroopa Kohus on otsustanud, et õigust põhipuhkusele ei tohi tõlgendada kitsendavalt (151) ja et pädevad siseriiklikud ametiasutused peavad seda kohaldama direktiivis 2003/88/EÜ otsesõnu sätestatud piirides (152).

1. Vähemalt neljanädalane tasuline põhipuhkus

Neli nädalat tasulist põhipuhkust aastas on miinimumnõue. Selle aja jooksul „peab olema tagatud töötajale tegeliku puhkuse andmine, et tagada tema turvalisuse ja tervise kaitse“ (153).

Põhipuhkust on õigus saada neli nädalat, mis tähendab seda, et töötajad tuleb nende töökohustustest vabastada neljaks kalendrinädalaks sõltumata sellest, kas nad töötavad osalise või täistööajaga.

Neljanädalase tasulise põhipuhkuse ümberarvestamisel selliste tööpäevade arvuks, mille kestel on töötaja oma töökohustustest vabastatud, tuleb „õigused minimaalsele tasustatud põhipuhkusele […] direktiivi 2003/88 mõttes arvutada töötatud ja töölepingus ette nähtud päevades või tundides ja/või nende osades“ (154).

Euroopa Kohus on otsustanud, et „seoses õiguste tekkimisega tasustatud põhipuhkusele tuleb eristada ajavahemikke, mil töötaja töötas erinevate tööaja korralduste alusel, kuna tehtud töö ühikutele vastavad iga-aastase puhkeaja ühikud tuleb iga ajavahemiku kohta eraldi arvutada“ (155).

Euroopa Kohus on otsustanud, et olukorras, kus töötaja on üle läinud täistööajalt osalisele tööajale, on direktiiviga vastuolus pro rata temporis põhimõtte tagasiulatuv kohaldamine täistööajaga töötatud aja eest välja teenitud põhipuhkuse suhtes, sest sellega kaasneks ilmajäämine teatavast väljateenitud õigusest puhkusele (156). Seega ei või tööajanormi muutmisega väheneda töötaja poolt juba välja teenitud õigus põhipuhkusele (157). Vastupidises olukorras, kus töötaja on üle läinud osaliselt tööajalt täistööajale, tuleb uus õigus põhipuhkusele igal juhul arvutada selle ajavahemiku kohta, mil tööaeg on pikenenud, järgides pro rata temporis põhimõtet (158).

Direktiiv ei mõjuta liikmesriikide õigust kohaldada töötajate ohutuse ja tervise kaitseks soodsamaid õigusnorme, (159) sh anda töötajatele rohkem kui neli nädalat tasulist puhkust aastas. Sellistel juhtudel võib liikmesriik kehtestada erinevad lisapuhkuse õiguse ja andmise tingimused (160).

2. Tingimusteta miinimumpuhkus kõigile töötajatele

Artikli 7 lõike 1 kohaselt tuleb tagada iga töötaja õigus tasulisele põhipuhkusele. Euroopa Kohus on täpsustanud, et mõiste „iga töötaja“ hõlmab ka töötajaid, kes puuduvad töölt kas pika- või lühiajalise haiguspuhkuse tõttu, sõltumata sellest, kas nad on puhkuseaastal tegelikult töötanud (161).

Direktiivis on sätestatud, et tasulist põhipuhkust antakse „vastavalt niisuguse puhkuse õiguse ja andmise tingimustele, mis on ette nähtud siseriiklike õigusaktide ja/või tavadega“. Euroopa Kohus on siiski sedastanud, et direktiiviga keelatakse liikmesriikidel ühepoolselt piirata kõikidele töötajatele antud õigust tasulisele põhipuhkusele selliste tingimuste seadmisega, mille tagajärjel ei saa teatavad töötajad kõnealust õigust kasutada (162). Näiteks on Euroopa Kohus otsustanud, et liikmesriigid ei või töötajatele ette näha tingimust, et enne puhkuse väljateenimist peavad nad sama tööandja juures katkematult töötama 13 nädalat (163). Samamoodi ei või liikmesriigid kehtestada tingimusi, mille tõttu on teatavatel töötajatel võimatu kasutada oma õigust tasulisele põhipuhkusele (164).

Ometi on liikmesriikidel teataval määral võimalik reguleerida seda, kuidas võib õigust tasulisele põhipuhkusele kasutada. See võib hõlmata näiteks järgmist: „puhkuseaegade kavandamine, töötaja kohustus võimaluse korral ette teatada, millal ta puhkust soovib, minimaalse eelnevalt tööl oldud aja nõue, kriteeriumid põhipuhkuse proportsionaalseks arvutamiseks, kui töösuhe on kestnud vähem kui aasta jne“ (165).

— Õigus puhkusele ja puhkuse andmine töötamise algusajal

Kuigi liikmesriigid võivad näiteks sätestada selle, „kuidas töötajad võivad puhkust võtta tööl oldud esimeste nädalate eest“, (166) ei või nad kehtestada sama tööandja juures katkematult töötamise miinimumaega, mille järel on töötajatel õigus tasulisele põhipuhkusele (167).

— Puhkuseaja kindlaksmääramine

Direktiiviga ei reguleerita tasulise põhipuhkuse aja kindlaksmääramist. Seda tehakse siseriikliku õiguse, kollektiivlepingute või tavade kohaselt. Ent vastavalt allpool selgitatule on direktiiviga ette nähtud, et töötajal, kes ei saa võtta kavandatud puhkust muu samale ajale langeva puhkuseperioodi tõttu (haiguspuhkus, rasedus- ja sünnituspuhkus või muu puhkuseperiood, millel ei ole sama eesmärk kui õigusel põhipuhkusele), on õigus võtta see põhipuhkus muul ajal ja vajaduse korral ka väljaspool vastavat võrdlusperioodi, (168) ehkki pikaajalise haiguspuhkuse korral kehtivad üleviimisperioodi suhtes teatavad piirangud (169).

— Puhkuse üleviimine ja puhkuseõiguse kaotamine

Niisamuti võib siseriiklikus õiguses sätestada tasulise põhipuhkuse õiguse kasutamise tingimused, sh puhkuseaasta lõppedes puhkuse üleviimise tingimused.

Üleviimise kohta on Euroopa Kohus otsustanud, et „kuigi tasulise põhipuhkuse positiivne mõju töötaja ohutusele ja tervisele ilmneb täielikult siis, kui seda kasutatakse selleks ette nähtud aasta, s.o jooksva aasta jooksul, ei kaota see puhkus oma tähtsust selles tähenduses ka juhul, kui seda kasutatakse mõnel hilisemal ajavahemikul“ (170).

Euroopa Kohus on täpsustanud ka vajadust näha ette puhkuse üleviimine juhul, kui põhipuhkuse õiguse kaotanud töötajal ei ole olnud võimalust seda õigust kasutada (171). Euroopa Kohus on leidnud, et üleviimine on vältimatu liidu õigusega tagatud mitme puhkuseperioodi (172) kattumise ja haiguspuhkuse korral (173).

Järelikult võib õigus puhkusele kaduda vaid juhtudel, kus töötajal on tegelikult olnud võimalus seda õigust kasutada. Näiteks ei või see õigus aeguda siseriikliku õigusega ettenähtud võrdlusperioodi lõppemisel, kui töötaja on veetnud kogu puhkuseaasta või selle osa haiguspuhkusel ega ole saanud põhipuhkust võtta, (174) välja arvatud Euroopa Kohtus vastuvõetavaks tunnistatud erandi puhul, mis võimaldab pikaajalise haiguspuhkuse korral üleviimisperioodi piirata (vt C osa).

3. Tasu põhipuhkuse ajal

Euroopa Kohus on rõhutanud, et „direktiiv käsitleb iga-aastase puhkuse saamise õigust ja sellise puhkuse eest tasu saamise õigust ühe õiguse kahe aspektina,“ sest tasu maksmise eesmärk põhipuhkuse ajal on „võimaldada töötajal võtta puhkust, millele tal on õigus“ (175). Seega leitakse, et „puhkusetasu maksmise kohustuse eesmärk on tagada töötajale puhkuse ajaks töötamisperioodidega võrreldav sissetulek“ (176).

Töötaja „peab selle puhkuseperioodi eest saama tavapärast töötasu“ (177) ning samuti „on töötaja tasu selline vähenemine tema tasustatud põhipuhkuse ajal, mis võib takistada teda tõhusalt kasutamast oma õigust puhkusele, vastuolus […] artikliga 7 järgitava eesmärgiga“; (178) tasu vähenemise ajal ei ole tähtsust (179).

Euroopa Kohtu sõnul on direktiiviga vastuolus see, kui põhipuhkuse tasu makstakse tööaasta jooksul osade kaupa. Ta on toonitanud, et tasu tuleks maksta konkreetselt selle aja eest, mil töötaja tegelikult puhkust võtab (180): põhipuhkuse tasu maksmise ajahetk peab olema niisugune, et töötaja oleks sellise puhkuse ajal palga mõttes töötamisperioodidega võrreldavas olukorras (181).

Juhul kui töötasu koosneb mitmest komponendist, on Euroopa Kohtu arvates vaja konkreetset analüüsi, et määrata kindlaks „tavapärane töötasu ja sellest tulenevalt tasu, millele töötajal on õigus oma põhipuhkuse ajal“ (182). Euroopa Kohus on sedastanud, et tasulise põhipuhkuse ajal tuleb töötajale maksta kõik need kogutöötasu komponendid, mis on seotud töötaja isikliku ja ametiseisundiga. Näitena on kohus toonud lisatasu juhtival ametikohal töötamise, tööstaaži ja kutsekvalifikatsiooni eest (183).

Kui lisatasud on loomupäraselt seotud töötaja töölepingujärgsete ülesannete täitmisega ja need arvutatakse töötaja kogutöötasu osana, tuleb neid võtta arvesse tasus, millele töötajal on õigus põhipuhkuse ajal (184). Niisamuti tuleb tasu arvutamisel arvesse võtta töölepingujärgsete ülesannete täitmise (nt müügitehingute) eest saadud tulemustasu (185). Siseriiklike kohtute ülesanne on hinnata põhipuhkuse eest makstava keskmise komponendi arvutamisel representatiivseks peetavat võrdlusperioodi (186).

Küll aga ei tule arvesse võtta neid töötasu komponente, mille eesmärk on üksnes hüvitada „juhuslikke või kõrvalkulusid, mis kaasnevad töötaja töölepingujärgsete ülesannete täitmisega“ (187).

4. Tasulise põhipuhkuse õiguse vahetu õigusmõju

Euroopa Kohus on otsustanud, et artikkel 7 vastab vahetu õigusmõju kriteeriumidele, kuna tegemist on tingimusteta, ühetimõistetava ja täpse sättega (188). See tähendab, et kui liikmesriik ei ole kõnealust sätet üldse või õigesti siseriiklikku õigusse üle võtnud, võib üksikisik selleks, et viia teostamisele õigus vähemalt neljanädalasele tasulisele põhipuhkusele, pöörduda siseriiklikku kohtusse riigi või avaliku sektori asutuse vastu, kes toimib kas tööandja või avaliku võimuna (189).

Ehkki direktiivi vahetule õigusmõjule ei ole võimalik üldjuhul tugineda menetlustes, mille pooled on eraisikud, on liikmesriikide kohtunikud kohustatud tõlgendama siseriiklikke õigusakte võimaluste piires kooskõlas direktiivis sätestatud õigusega põhipuhkusele (190).

Komisjon osutab asjaolule, et Euroopa Kohus võib siiski tunnistada horisontaalset vahetut õigusmõju ehk vahetut õigusmõju eraisikute vahelises menetluses, võttes arvesse Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 31 lõiget 2 ning tõika, et õigus tasulisele põhipuhkusele on ühenduse ja Euroopa Liidu sotsiaalõiguse eriti oluline põhimõte (191). See jätaks siseriiklikele kohtutele kohustuse tagada kõnealuse põhimõtte täieulatuslik rakendamine, mis tähendaks muu hulgas iga sellise siseriikliku õigusnormi kohaldamata jätmist, mis võib olla selle põhimõttega vastuolus (192).

Igal juhul võib isik, kelle huve on kahjustatud sellega, et siseriiklik õigus ei ole direktiiviga kooskõlas, soovida asjaomase riigi põhjustatud kahju hüvitamist ja talle võidakse anda õigus saada kantud kahju eest hüvitist teatavatel siseriikliku kohtu kontrollitavatel tingimustel (193).

B. Õigus saada hüvitist kasutamata jäänud tasulise põhipuhkuse eest

Artikli 7 lõikes 2 on sätestatud: „2. Minimaalset tasulist põhipuhkust ei või asendada hüvitisega, välja arvatud töösuhte lõpetamise korral.“

1. Õigus saada hüvitist

Direktiiv võimaldab maksta hüvitist tasulise põhipuhkuse eest, mida töötajal oli õigus saada töösuhte lõppemise kuupäeval ja mida ta ei olnud välja võtnud (194).

Hüvitis neile, kel õigus põhipuhkusele on kasutamata jäänud, on kehtestatud selleks, et töösuhte lõpetamise korral, mil tasulist põhipuhkust ei ole enam võimalik võtta, ei tekiks „olukorda, kus töötaja ei saa kõnealust õigust kasutada ka rahalisel kujul“ (195).

Hüvitise saamise õiguse tekkimisele on seatud kaks tingimust: „ühest küljest on töösuhe lõppenud ning teisest küljest ei ole töötaja kasutanud kogu põhipuhkust, mida tal oli õigus saada töösuhte lõppemise hetkel“ (194). Direktiiviga ei ole ette nähtud mingeid lisatingimusi. Eelkõige on Euroopa Kohus otsustanud, et hüvitise saamiseks ei tuleks nõuda eelneva sellekohase taotluse olemasolu (196).

Euroopa Kohus on toonitanud, et artikli 7 lõike 2 kohaselt võib tasulise põhipuhkuse eest maksta hüvitist vaid juhul, kui töösuhe on lõppenud: töötajale tuleb tema ohutuse ja tervise kaitseks tagada tegeliku puhkuse andmine (197). Seevastu „looks võimalus saada järgnevatesse aastatesse üle kantud iga-aastase minimaalse puhkuse eest rahalist hüvitist direktiivi eesmärkidega vastuolus oleva olukorra, kus töötajad loobuvad puhkusest või neid sunnitakse sellest loobuma“ (198).

Kui leping ei ole lõppenud, ei või hüvitist maksta. Ei oma tähtsust, kas töötajal oli võimatu põhipuhkust võtta ettevõtte tootmistegevuse või korraldusliku poolega seotud põhjustel (199).

Lepingu lõppemise põhjusel ei ole tähtsust (200). Direktiivi kõnealuse sätte kasuliku mõju tagamiseks võib tasulise põhipuhkuse eest maksta hüvitist ka siis, kui töötaja on soovinud töösuhte lõpetada, (201) kui ta läheb pensionile, (202) või isegi siis, kui ta sureb (203).

2. Hüvitise summa

Direktiivis ei ole kindlaks määratud, kuidas tuleks minimaalset tasulist põhipuhkust asendavat hüvitist arvutada.

Euroopa Kohus on siiski otsustanud, et liikmesriigid peavad tagama, et siseriiklikus õiguses sätestatud tingimuste puhul arvestatakse direktiivist tulenevaid piiranguid. Nad peavad nõudma, et hüvitist tuleb „arvestada nii, et see asetaks töötaja olukorda, mis on sarnane olukorraga, kui ta oleks töösuhte ajal kõnealust õigust kasutanud“ (204). Seega on töötaja tavapärane töötasu, mille maksmine peab üldjuhul jätkuma põhipuhkuse korral, määrava tähtsusega (205) töösuhte lõpetamise ajaks välja võtmata põhipuhkuse eest makstava hüvitise arvutamisel (206).

3. Õigus täiendavale puhkusele

Kui liikmesriigid näevad ette direktiivis sätestatud neljast nädalast pikema täiendava põhipuhkuse, võivad nad otsustada, kas näha töötajatele ette õigus saada hüvitist juhul, kui neil ei ole olnud võimalik seda puhkust töösuhte ajal välja võtta, ja kehtestada sellise hüvitise saamise tingimused (207).

C. Tasulise põhipuhkuse ja muud laadi puhkuste omavaheline seos

Euroopa Kohus on otsustanud, et „ühenduse õigusega tagatud puhkus ei saa mõjutada õigust võtta muud, samuti ühenduse õigusega tagatud puhkust“, (208) kusjuures võib olla vältimatu, et mitme puhkuseperioodi kuhjumise korral kantakse põhipuhkus või selle osa üle järgmisse aastasse (209).

Siseriikliku õigusega reguleeritava puhkuseõiguse kohta on Euroopa Kohus sedastanud, et sellise puhkuse eesmärki tuleb hinnata, et otsustada, kas esineb mingi kattuvus tasulise põhipuhkusega.

1. Rasedus- ja sünnituspuhkus

Euroopa Kohtu praktika kohaselt on rasedus- ja sünnituspuhkusel ning tasulisel põhipuhkuse erinev eesmärk: esimese eesmärk on kaitsta naise bioloogilist seisundit raseduse ajal ning selle järgselt ning naise ja tema lapse vahelist erilist suhet rasedusele ja sünnitusele järgneval perioodil (210). Seda tõlgendust peeti vajalikuks, „et tagada töötaja töölepingust tulenevad õigused rasedus- ja sünnituspuhkuse korral“ (211).

Seepärast „peab töötajal olema võimalik võtta põhipuhkus muul kui rasedus- ja sünnituspuhkuse ajal, seda ka juhul, kui rasedus- ja sünnituspuhkus langeb samale ajale üldise põhipuhkuse ajaga, mis on kindlaks määratud kollektiivlepinguga kõigi töötajate jaoks“ (212). See sõnastus annab mõista, et tegemist on absoluutse põhimõttega ning et erinevalt haiguspuhkusega seotud olukorrast (vt allpool) ei või tasulise põhipuhkuse üleviimist piirata. Nii on Euroopa Kohus kinnitanud, et „ühenduse õigusega tagatud puhkus ei saa mõjutada õigust võtta muud