ET    ET ET 
 
ET    ET  EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON 
Brüssel 30.4.2009 
SEK(2009) 557 
  
KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
Lisatud dokumendile: 
 
Komisjoni teatis  
Jaekliendile suunatud kombin eeritud investeerimistooted 
 
MÕJU HINDAMISE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE JAEKLIENDILE 
SUUNATUD KOMBINEERITUD INVESTEERIMISTOODETE KOHTA  
 
{KOM(2009) 204 lõplik} 
{SEK(2009) 556} 
 
ET 2   ET KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT 
Lisatud dokumendile: 
 
Komisjoni teatis  
Jaekliendile suunatud kombin eeritud investeerimistooted 
 
MÕJU HINDAMISE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE JAEKLIENDILE 
SUUNATUD KOMBINEERITUD INVESTEERIMISTOODETE KOHTA  
 
{KOM(2009) 204 (lõplik)} 
{SEK(2009) 556} 
Jaekliendile suunatud kombineeritud investee rimistooted pakuvad jaei nvestoritele lihtsamat 
juurdepääsu finantsturgudele. Kõnealuseid tooteid käsitleva õigusraamistikuga tuleb luua 
tugev ja asjakohane alus, mis võimaldab jaeklientidel investeerida tõhusalt ja 
vastutustundlikult. Finantskriis on näidanud, kui  oluline on finantstood ete puhul läbipaistvus 
ja kui suureks võivad kujuneda kulud vastutustundetu müügi korral. Investorite usalduse 
kadumine osutab vajadusele tagada toimiv õi gusraamistik, nii et usaldust saaks taastada 
kindlatel alustel. 
Euroopa Liidus müüakse jaeinvestoritele m itmeid kombineeritud investeerimistooteid, mis 
põhinevad eri tüüpi riskide kombinatsioonil, pakkudes inve storitele võimalust saada 
finantstulu keskpikas kuni pikas perspektiivis. Kõneal used tooted on järgmised: 
• investeerimisfondid; 
• struktureeritud väärtpaberid; 
• osakutega seotud elukindlustuslepingud; ning  
• struktureeritud täht ajalised hoiused.  
Kõnealuste toodete turg on väga suur ni ng moodustas 2007. aasta lõpus hinnanguliselt 10 
triljoni eurot, kuigi investeeritud summa on finantskriisi taga järjel vähenenud.  
Kuigi need tooted on juriidiliselt erinev a struktuuriga, on neil jaeinvestori seisukohast 
sarnased majanduslikud omadused. Hästitoimival turul võib konkurents jaekliendile suunatud kombineeritud investeerimistoodete eri rühmad e vahel soodustada ressursside tõhusamat 
jagamist, luues stiimuli välja töötada ja müüa  tooteid, mis vastavad võimalike investorite 
profiilile. 
Selliste toodete turgudele ei ole iseloomulik m itte üksnes teabe asümmeetria ühelt poolt toote 
algse väljalaskja ja pakkuja ni ng teiselt poolt jaeinvestori vahel,  vaid ka väljalaskja-agendi 
konflikt nende puhul, kes kõnealuseid tooteid ja einvestorile müüvad. Mikrotasandil on 
sellised turutõrked investorile kahjulikud, kuna  nende tõttu müüakse või ostetakse sobimatu 
toode. Makrotasandil on oht, et investorid eemalduvad investeerimisturgudest, mis mõjutab 
oluliselt kõnealuseid tur gusid ja eraisikute võimalusi taga da kindel rahaline seis tulevikus. 
 
ET 3   ET Euroopa ja riiklikul tasand il reguleerimisega on püütud selliseid turutõrkeid leevendada. 
Keskendutud on kahele eesmärgile: tagada, et in vestorid saavad enne lepingu sõlmimist toote 
kohta piisavalt teavet  ning tagada, et müügiprotsess on õiglane . Euroopa tasandil on selline 
reguleerimine olnud peamiselt sektoripõhine. Kohaldatavad nõuded varieeruvad vastavalt 
toote õiguslikule vormile ja t oodet müüva isiku juri idilisele staatusele.  Mõne sektori ja 
teatavate toodete kohta Euroopa tasandil nõuded puuduvad. 
Tegelikult kehtivad Euroopa tasandil jaekliendile suun atud kombineeritud 
investeerimistoodete ja nende turustuska nalite kohta väga erinevad sätted. 
Seetõttu on väljendatud laialdaselt muret ühen duse õiguse ühtsuse pärast. Investorikaitse on 
eri sektorites tagatud väga erineval tasemel,  samuti erinevad kõnealuste toodete algsete 
väljalaskjate ja pakkujate konkurentsitingimused. M õnes liikmesriigis on järelevalveasutused, 
kui see on ühenduse õigusega lubatud, tugevdanud invest orikaitset ja ühtlustanud 
konkurentsitingimusi juhtudel, kui neile tundub, et Euroopa nõuded ei ole piisavad.  
Selline tegutsemine on olnud geograafiliselt piir atud ja koordineerimata, mis on omakorda 
suurendanud nõuete erinevust ning vähemalt põhi mõtteliselt tekitanud täiendava tõkke ühtse 
turu loomisele kõnealuste toodete puhul. 
Käesolevas mõjuhinnangus käsitletakse kahte küsimust: kas ebaühtlase reguleerimise tõttu 
tekib investori kahjustamise või  turumoonutuste tegelik oht? Kui jah, kas on vaja reageerida 
Euroopa tasandil ning mis kujul seda teha? 
Menetlusega seotud küsimused 
Komisjoni töö jaeinvestoril e suunatud kombineeritud inve steerimistoodetega põhineb 
majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu sellekohase l 2007. aasta mai taotlusel, et komisjon 
uuriks sellistes ELi õigusaktides  sätestatud kohustuslikult av aldatavat teavet ja toodete 
turustamist käsitlevate nõuete ühtsust, mida k ohaldatakse erinevate jaekliendile suunatud 
investeerimistoodete tüüpide suhtes. 
Lisaks konsulteeriti laiaulatus likult sidusrühmadega, sealhulga s avaldati 2007. aasta oktoobris 
kirjalik üleskutse avaldada arvamust, mille kohta koostati tagasisi de 2008. aasta märtsis. 
2008. aasta mais viidi läbi tehniline seminar sektor i esindajatega ning 2008. aasta juulis avalik 
arutelu, kus osales sektori, tarbijaorganisatsiooni de, riiklike seadusa ndjate ja Euroopa 
institutsioonide üle 300 kõrgetase melise esindaja, et arutada tu ru arengut ja võimalikke ohte 
jaeinvestorile. 
Juhul kui jõutakse järeldusele,  et vaja on Euroopa tasandil meedet, tuleb läbi viia mõju 
täiendav hindamine, et määratleda vajalikud erimeetmed ning nendega se otud kulud ja saadav 
kasu. 
 
ET 4   ET Põhiprobleemi mõju üldiselt ja argume ndid meetme võtmiseks Euroopa tasandil 
Kuidas avaldub eespool nimetatud probleem praktik as? Millised kulud te kivad seetõttu ELi 
majandusele ja ühiskonnale ning kes need kannab? 
Kuna puudub kohustuslikult avaldatavat teavet ja  vahendajaid käsitlev ühtne lähenemisviis, 
on ELi tasandil kolm probleemi: 
• Esiteks ei ole ELi nõuetega sä testatud investorikaitse kõikide  asjaomaste toodete puhul 
piisavalt tugev. 
• Teiseks moonutavad ELi nõuete erinevused turul konkurentsi vähem reguleeritud toodete 
kasuks. ELi nõuete erinevused võivad ajendada kasutama regul atiivset arbitraaži, mistõttu 
suurenevad investorite ee spool kirjeldatud riskid. 
• Kolmandaks suurendavad liikmesriikide kohust uslikult avaldatavat teavet ja toodete 
turustamist käsitlevad erinevad lähenemisviisid (mis on tingitud liikmesriikide koordineerimata reageerimisest ühenduse õi gusaktide puudujääkidele ja ebaühtlusele), 
piiriülesele kauplemisele ja jaeinvestorile suunatud kombineeritud investeerimistoodete 
ühtse turu arengule tõkkeid, mis omakorda  mõjutavad turu tõ husust ja suurust. 
Investor võib saada kahju nii mikro- kui ka makrotasandil. Mikrotasandil võib investor 
kaotada raha või investeerida valedel tulueeldustel, makrot asandil võib väheneda usaldus 
jaekliendile suunatud investee rimisturgude vastu. Regulatiivne  arbitraaž eri tootetüüpide 
vahel võib selliseid mõjusid tugevdada ning vähendada turu konkurentsivõimet; võttes arvesse ka praeguste tõkete tä iendavat mõju piiriülesele ka uplemisele, on üldine tagajärg 
ressursside üha ebatõhusam jaotumine. 
Eksperdiarvamused ja sidusrühmade tunnistuse d toetavad seisukohta, et need probleemid 
tekitavad praktikas investor ile kahju ning vähemal määral  ka moonutavad turgu ja 
vähendavad piiriülest kauplemist. Ebasobi vate toodete korduvad müügid ja ostud eri 
jurisdiktsioonides annavad tunnistust selgetest riskidest investori jaoks.  
Mõne liikmesriigi ühepoolsed sammud nende risk ide maandamiseks, kehtestades siseriiklikult 
kohaldatavad sätted, on selge märk nende probleemide tähtsusest. Mõned liikmesriigid on astunud ka samme, et vähendada  regulatiivse arbitraaži võimalu st eri turustuskanalite ja 
tootetüüpide vahel. On vähetõenäoline, et se llised liikmesriikide ühepoolsed meetmed oma 
geograafilise piiratuse tõttu mõjutavad olulis elt piiriülese kauplemise väljavaateid või 
investorikaitse üldisi standard eid. Sidusrühmad märkisid veel , et ebapiisav koordineerimine 
põhjustab mitmes liikmesriigis tegutsevale tur uosalistele täiendavaid kulusid. Sekkumiste 
mõju piiriülesele kauplemisele või b olla siiski väiksem, kuna ka teised faktorid võivad piirata 
teatavate toodete sell ise müügi ulatust. 
Isegi kui võtta aluseks üksnes riigisisesed  turud, võivad Euroopa tasandil õigusaktide 
ebaühtlus ja liikmesriikide sellest tingitud lahkneva d seisukohad siiski kahjustada investorit ja 
soodustada regulatiivse arbitraaži kasutamist . See on nii, kuna l iikmesriikide meetmed on 
suuremal või vähemal määral piiratud ühendus e õigusaktidega. Erinevused ühenduse õiguses 
tingivad paratamatult riiklikel turgudel eri tootei d käsitlevate sätete ebaühtluse. Seetõttu on 
investorikaitse erinev tase ja ebavõrdsed  konkurentsitingimused samavõrd või isegi rohkem 
Euroopa probleemid, kui need on riigisisese turu probleemid. 
 
ET 5   ET Meetmete võtmata jätmise tõenäoline mõju 
Juhul kui Euroopa tasandil meedet ei võetaks, jä äksid probleemid püsima. See ei tähenda aga, 
et õiguskeskkond püsiks muutumatuna. Eelkõige finantskriisi taustal on põhjust arvata, et 
mõni liikmesriik võib kavandada täiendavaid meetmeid. Sellel võiks olla kõnealustes 
liikmesriikides kasulik mõju kahe esimese probleemi lahendamisele, kuigi ühenduse õigusega seatud piirangud võivad vähe ndada üldist mõju.  
Sellised meetmed suurendaksid veelgi erinevusi liikmesriikide haldus- ja õigusnormide vahel, 
mis takistaks piiriülest ärit egevust ja muudaks õigusmaastiku veelgi keerukamaks. Samuti on 
ebatõenäoline, et kõik liikmesriigid võtaksid ühepoolseid meetmeid, mis jätab mõned turud 
asjakohase regulatsioonita. 
Tõenäoliselt tehakse ka edaspidi ilma ELi poolse stiimulita algatusi riigisiseseks 
reguleerimiseks. Paralleelselt jätkub töö ELi tasandil, millega lahendatakse probleemid teatavates sektorites. (See hõlmab prospekt idirektiivi ja võimaluse korral ka muude 
sektoripõhiste direktiivide läbivaatamis t, eurofondide puhul investori põhiteabe 
väljatöötamist, finantshariduse parandamist koostöös liikmesriikidega, ning finantsteenuste 
kaugturustust käsitleva direktiivi ja kindlustu svahenduse direktiivi läbivaatamist. Nendele 
algatustele võib lisada laiaulat usliku töö finantsteenuste reguleerimise parandamisel, mida 
finantskriisi tõttu tõenäoliselt tehakse.) 
Juhul kui kõnealuseid algatusi ei tehta koordineeritult, suur endavad need Euroopa tasandil 
ebaühtlust ning regulatiivsed erinevused jäävad püsima. Ee spool tuvastatud probleeme ei 
lahendataks tõhusalt kõikides liikmesriikides ja turusegmen tides. Seega tuleb mõjuhinnangus 
osutatud probleemidele reageerida ühtse üldise lähenemisviisi alusel. 
Eesmärgid 
Probleemianalüüsist lähtudes hinnatakse poliiti lisi valikuvõimalusi vastavalt sellele, kuivõrd 
nad vastavad järgmistele eesmärkidele: 
• tugev ja ühtne investorikaitse kõikide toodete ja turustuskana lite lõikes, sealhulgas need, 
mille kohta puuduvad ELi nõuded avaldatava teabe ja  toodete turustamise kohta: investorid 
peaksid suutma teha teadlikke investeerimi sotsuseid ja suutma võrrelda eri toodete 
pakkumisi, samal ajal usaldades neile ant ud mis tahes investeerimisalaseid nõuandeid;  
• võrdsed konkurentsitingimused kõikide jaekliendile suunatud kombineeritud 
investeerimistoodete puhul, sealhul gas nende turustamine; ning 
• jaeinvestorile suunatud kombineeritud i nvesteerimistoodete tugevam ühtne turg. 
Valikuvõimaluste analüüs 
ELi tasandil on määratud kindlaks mitmed  valikuvõimalused ning neid võrreldi 
lähtestsenaariumiga, mille kohaselt ei sekkuta. Anal üüsi puhul tuli piirduda üldise tasandiga ja 
see on suuremas osas kvalitat iivne. Kui otsustatak se võtta seadusandlik meede, on selle 
toetuseks vaja üksikasjalikumat  mõjuhindamist. Selle käigus kogutakse täiendavad andmed. 
Valikuvõimalusi kaaluti eraldi, võttes aluseks kaks peamist määratletud 
reguleerimisvaldkonda (teabe kohustuslik avaldami ne ja turustamismeetodid). Kuna need 
kaks valdkonda on omavahel seotud, oleks se lline valikuvõimaluste pakett, mis ühendaks 
 
ET 6   ET enne lepingu sõlmimist kohustusl ikult avaldatava teabe ja m üügitavade meetmed, kasulikum 
kui need eraldi vaadatuna.  
Mõlemas valdkonnas kindlaks määratud ja analüüsitud võimalused on järgmised: 
• poliitika muutmata jätmine; 
• riigisisene reguleerimine, mida toetab komisjon; 
• komisjoni soovitus, milles esitatakse suunised ühiste põhimõtete ja lä henemisviiside kohta; 
• Lamfalussy komiteedele antakse mandaat ed endada järelevalvealast ühtsust; ning 
• ELi seadusandlikud meetmed. 
Analüüsist selgub, et valikuvõimaluste abil, mis ei hõlma vähemalt teatavate elementide 
seadusandlikku muutmist Euroopa tasandil, ei ole võimalik täielikult kõ rvaldada ebaühtlust 
Euroopa tasandil ning seetõttu  jääks kasu piiratuks.  
Valikuvõimaluste võrdluse põhjal oleks riigisises tel algatustel üksnes  teisejärguline mõju, 
samas kui Lamfalussy komiteede tööl või komisjoni soovitusel oleks suurem positiivne mõju. Seadusandliku meetme puhul oleks positiivne mõju tõenäoliselt kõige suurem osaliselt 
seepärast, et see oleks siduv ni ng sellega saaks tagada ühtsema ja tõhusama lähenemisviisi. 
Ilma seadusandliku meetmeta jääksid tõenäoli selt püsima liikmesriikide ja majandussektorite 
vahelised erinevused, kuna Euroopa tasandil esineb palju ebaühtlust ning majandussektori 
raames ja siseriiklikul tasandil on turuosaliste  vaheline koordineerimine nõrk. Kuigi analüüsi 
kohaselt oleks määratletud eesmärkide saavutam iseks kõige tõhusam seadusandlikku elementi 
hõlmav meede, ei välista te ised võimalused üksteist. 
Praeguses järgus on raske hinnata kogu võima likku kasu. Mõjuhinnangus visandatakse eri 
mehhanismid, mis võivad olla kasulikud ning hinna takse kvalitatiivsest küljest nende suhtelist 
kaalu. Lisaväärtus sõltub tõen äoliselt suurel määral jä relmeetmete konkreetsetest 
üksikasjadest, seega on täiendav mõjuhindamine vajalik.  
Kulude poole pealt võib avaldamise ja müügita vade nõuete muutmine oluliselt suurendada 
nõuete järgimisega seotud kulusid; eri valikuvõima luste mõju teiste as utuste, nt riiklike 
järelevalveasutuste, järelevalvekomiteede ja ka komisjoni kuludele on  tõenäoliselt erinev. 
Hilisemas järgus viiakse järelmeetmete kohta läbi eraldi mõjuhindamine, mille käigus 
mõõdetakse standardkulude mudeli alusel täpselt halduskoormust. 
On tõenäoline, et meetmest saadav kasu ol eks suurem, kui neid koordineeritaks muude 
sammudega, nt investoritele fi nantsteadmiste andmine, sektori tõhusa osalemise tagamine 
meetme võtmises ning tagamine, et riiklikud reguleerivad asutused teostavad tõhusat ja 
koordineeritud järelevalvet.  
 
ET 7   ET Kokkuvõte 
Finantskriisi tõttu on peamine ülesanne taastada  tarbijate usaldus finantsturgude vastu. Selle 
saavutamiseks on vaja, et toode oleks läbi paistev ja finantssektor tegutseks kõrgel 
professionaalsel tasemel. Seega peab  jaekliendile suunatud kombineeritud 
investeerimistooteid käsitlev Euroopa õigusra amistik kajastama kaasaegsete finantsturgude 
tegelikku olukorda ning iganenud õigusaktide pa ljususest tingitud vähene ühtlus ei tohi 
takistada investorite kõrgel tasemel kaitset ja kahjustada  investeerimistoodete võrdseid 
konkurentsitingimusi kogu ELis. 
Kõnealuses mõjuhinnangus vaadati ül e jaekliendile suunatud kombineeritud 
investeerimistoodete ELi õigusmaastik ning tuvast ati, et enne lepingu sõlmimist avaldatava 
teabe ja müügitavade kohta kehtivad nõuded erinevad toodete ja sektorite lõikes. 
Olemasolevate tõendite alusel ei ole olnud võimalik hinnata killustatud õigusraamistikust 
tingitud probleemide ulatust. Siis ki on selgeid näiteid selle kohta,  et investor on saanud kahju, 
samuti sidusrühmade kvalitatiivseid näiteid üh enduse õiguse lünkade ja ebaühtluse mõju 
kohta.  
Kuigi mõni liikmesriik on üritanud kõnealuseid pr obleeme lahendada riigisiseselt, ei ole see 
olnud süstemaatiline lähenemisviis kõikides liikmesriikides või ei ole seda tehtud 
koordineeritult, mis omakorda on killustan ud õigusraamistikku ja mis võib mõjutada 
piiriüleselt teenuse pakkujaid ja seega ka ühtset turgu. Lisaks  ei saa liikme sriikide tasandil 
võetavad meetmed Euroopa tasandil täielik ult lahendada ebaühtluse probleemi. 
Ilma ELi tasandil võetava seadusandliku m eetmeta oleksid tarbijale tekitatud kahju, 
regulatiivsest arbitraažist ti ngitud konkurentsimoonutused to oterühmade vahel ning vähemal 
määral ühtse turu häiritud areng jätkuvalt ol ulised probleemid. Soov itatud valikuvõimaluste 
kõrgetasemelise analüüsi põhjal kaasneks kõn ealuse meetmega materiaalsed kulud, kuid 
samas tooks see meede kasu kõikides kõnealustes valdkondades. 
Selle põhjal soovitatakse seadusandlikku meedet nii enne lepingu sõlmimist avaldatava teabe 
kui ka müügitavade puhul.  
Mõjuhinnangus hinnati seadusa ndliku meetme võtmise vajadust,  et kõrvaldada määratletud 
puudujäägid. Selles ei käsitleta ühegi asjaomase meetme täpset vormi ega sisu. Kulusid ja 
saadavat kasu saab põhjalikult analüüsida alle s siis, kui on kindlaks määratud sekkumise viis, 
mis omakorda sõltub sellekohase teatise järe l tehtavast tööst. Selleks et tagada, et 
seadusandlik meede on tõhus ning sellega saa vutatakse kulude ja saadava kasu optimaalne 
tasakaal, tuleb teha veel märkimisväärselt palju tööd.