KONTROLLIKOJA TÄHELEPANEKUD KOMISJONI VASTUSED

SISSEJUHATUS

Välisabi, arengukoostöö ja laienemise valdkonna eritunnused

8.1. Peatükis käsitletakse kontrollikoja leide välisabi, arengukoostöö ja laienemise poliitikavaldkonnas, mis hõlmab järgmisi tegevusvaldkondi: 19 – välissuhted; 21 – arengukoostöö ja suhted Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani (AKV) riikidega; (1) 22 – laienemine ja 23 – humanitaarabi. 2007. aastal oli kulukohustuste kogusumma 6 090 miljonit eurot (2006. aastal 7 153 miljonit eurot) ja maksete kogusumma oli 6 199 miljonit eurot (2006. aastal 6 292 miljonit eurot). Maksete jagunemine tegevusvaldkondade kaupa on ära toodud joonisel 8.1 . Üksikasjalikum teave aasta kulude kohta on esitatud I lisas .

8.2. Välissuhete ja arengukoostöö tegevusvaldkondade kulutused, mida haldab peamiselt EuropeAid koostöötalitus (EuropeAid), hõlmavad järgnevaid alasid: a) Aasia ja Ladina-Ameerika riikidele finants- ja tehnilise abi andmine ja nende riikidega tehtav majanduskoostöö; b) Euroopa naaberluse poliitika, kaasa arvatud strateegiline partnerlus Venemaaga; c) temaatilised programmid, sealhulgas toiduainetega kindlustatus, valitsusvälised osalejad ja kohalikud omavalitsused, keskkond, tervis ja haridus, demokraatia ja inimõigused.

8.3. Enamikke välistegevuse kuludest haldavad komisjoni talitused tsentraliseeritud halduse kaudu kas peakorterites või (ligikaudu 80 % kulude puhul) haldavad neid komisjoni delegatsioonid vastavates kolmandates riikides. Ühiselt hallatakse rahvusvaheliste organisatsioonide kaudu antavat abi.

8.4. Enamiku maksetest moodustavad ettemaksed projektide rakendusorganisatsioonidele, sealhulgas valitsusasutused, valitsusvälised organisatsioonid ja rahvusvahelised organisatsioonid. Toetatavad projektid paiknevad hajutatult enam kui 150 riigis ja rakendusorganisatsioonid varieeruvad nii suuruselt kui pädevuselt. Projektid hõlmavad suurt hulka üksikmakseid, mille suhtes kehtivad keerulised reeglid, eriti pakkumiste ja tarnete päritolu osas. 8.4. Arvestades paljude projektide ja kontrollisüsteemide mitmeaastast iseloomu, on projekti jooksul tuvastatud vigu ja nendega seotud alusetult makstud makseid võimalik korrigeerida hiljem kui uuritaval aastal. Kontrollisüsteem on loodud tagamaks, et abisaajate esitatud maksenõudeid kontrollitakse projekti rakendamise olulises etapis, võimaldades seega tuvastada ettemaksete/eelmaksetega seotud vigasid ja parandada neid järgmiste maksetega hiljem kui uuritaval aastal. Lõppmaksed tehakse pärast projekti lõpetamist, kui komisjon on projekti lõpparuanded heaks kiitnud.

8.5. Laienemise peadirektoraat haldab kulusid ülemineku ja institutsioonide ülesehitamise abile ühinemiseelse abiprogrammi rahastamisvahendi, Phare programmi, programmi CARDS (2) ja koostööprogrammi raames Türgiga. Maksed tehakse üldiselt kas detsentraliseeritud rakendussüsteemi (DIS) alusel või laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi (EDIS) kaudu. Esimesel juhul viivad lepingute sõlmimise otsuste eelkontrolle läbi komisjoni delegatsioonid, teisel juhul eelkontrolle läbi ei viida. 8.5. Võimalike kandidaatide puhul kasutatakse kahte muud viisi. Albaanias ning Bosnias ja Hertsegoviinas haldavad abi komisjoni delegatsioonid (otsene tsentraliseeritud haldus hajutatud viisil). Montenegros, endise Jugoslaavia Makedoonia Vabariigis, Serbias ja Kosovos haldab abi Euroopa Ülesehitusamet tsentraliseeritult kaudsel viisil. Tsentraliseeritud haldust kasutatakse mitut abisaajat hõlmavate programmide puhul ja abi korral Küprose türgi kogukonnale.

8.6. Humanitaarabiga, sealhulgas ka toiduabiga tegeleb humanitaarabi peadirektoraat. Kulusid hallatakse peakorterite tasemel. Ligikaudu pooled maksetest on seotud valitsusväliste organisatsioonidega (otsene tsentraliseeritud haldus) ja teine pool kas ÜRO või teiste rahvusvaheliste organisatsioonidega (rahvusvaheliste organisatsioonidega ühiselt hallatavad maksed).

ERIHINNANG SEOSES KINNITAVA AVALDUSEGA

Auditi ulatus

8.7. Auditi eesmärk oli teha kokkuvõte välistegevuse valdkonna raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Audit põhines kahel peamisel elemendil: a) Komisjoni või selle delegatsioonide poolt 2007. aastal tehtud maksete substantiivne testimine 145 tehingust koosneva representatiivse valimi abil. Valim sisaldas makseid rakendusorganisatsioonidele, eelarvetoetusi, makseid sihtfondidele ja muid otse komisjoni/delegatsiooni tehtud makseid näiteks ehitustöö-, tarne- või teenuslepingute alusel. Vajadusel külastati rakendusorganisatsioone kohapeal, et kontrollida finants- või auditiaruandes deklareeritud maksete korrektsust; b) Komisjoni järelevalve- ja kontrollisüsteemide hindamine nii peakorterites kui delegatsioonides, kaasa arvatud: i) lepingute ja maksete eelkontrollid; ii) rakendusorganisatsioonide järelevalve; iii) välisaudit; iv) siseaudit.

8.8. Auditi raames külastati kohapeal kaheksat riiki, et viia läbi tehingute põhjalik auditeerimine: välissuhete kulusid kontrolliti Indoneesias, Nicaraguas, Costa Ricas, Egiptuses ja Filipiinidel ning laienemise kulusid Bulgaarias, Türgis ja Horvaatias.

Raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkus ja korrektsus

8.9. Tegevusvaldkonna substantiivne testimine tervikuna paljastas olulisel määral vigu. Hinnanguline vigade määr ja vigadest mõjutatud tehingute osa – peamiselt rakendusorganisatsioonide tasandil – on esitatud lisas 8.1 . Leiti järgnevat tüüpi vigasid: 8.9. Kõnealused vead on põhiliselt seotud rakendusorganisatsioonide tehtud kulude ja ettemaksete/eelmaksetega. Komisjoni kontrollisüsteemi alusel ette nähtud kohustuslikud finantsauditid enne lõppmaksete tegemist võimaldavad komisjonil vigu tuvastada ja parandada.

a) Abikõlblikkusvead, mille põhuseks on näiteks ettenähtud lepingute sõlmimise korra mittenõuetekohane järgimine, kulutused väljaspool määratletud programmi rakendusperioodi või kululiike või abisaajariigi poolt tehtud maksed, mil puudub õiguslik alus või mis on tehtud enne vastavate teenuste osutamist; a) Ühe näite puhul erineb komisjoni hinnang kontrollikoja järeldusest. Avastatud vead käsitlevad abisaajariikide sõlmitud lepinguid kava alusel, mille kohaselt on abisaajariigil õigus saada komisjonilt ettemakseid (eelrahastamine). Komisjon kontrollib tähelepanelikult kulude abikõlblikkust, kui ühinemiseelset abi saavad riigid on komisjonile saatnud lõpliku deklaratsiooni ja tõendavad dokumendid. Komisjon keeldub lõppmaksest või tühistab lõppmakse, kui see ei ole eeskirjadega kooskõlas.

b) Tõendamisvead: osade tehingute puhul puudus maksete kontrollimiseks vajalik tõendav dokumentatsioon (nt arved, kviitungid ja kontoväljavõtted).

8.10. Kolme ÜROle tehtud makse puhul ei ole asjaomased organisatsioonid veel kontrollikojale esitanud vajalikke täiendavaid asitõendeid. 8.10. Komisjon on esitanud kogu tema valduses oleva teabe ja toetab täielikult kontrollikoja taotlust saada ÜRO organisatsioonidelt täiendavaid asitõendeid. Kohe, kui komisjoni teavitati kontrollikoja raskustest kõnealuses küsimuses, võttis komisjon ühendust oma partneritega ÜROs, et leida lahendus ja tagada kontrollikojale kogu taotletud teabe saamine.

Järelevalve- ja kontrollisüsteemid

Eelkontrollid

8.11. Kuigi leiti teatavaid vigu, tagas komisjoni maksete ja lepingute eelkontrolli süsteem üldiselt mõjusa komisjoni talituste tööst tulenevate tehingute kontrolli.

8.12. Siiski leiti Bulgaarias, et vaatamata laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi (EDIS) heakskiitmisele (loobudes seega delegatsioonide-poolsest eelkontrollist) esineb kõnealustes süsteemides olulisi puudusi. Kahes rakendusametis, millele anti laiendatud detsentraliseeritud rakendussüsteemi heakskiit 2007. aasta juunis, leiti puudusi kehtivatest pakkumise ja lepingute sõlmimise menetlustest kinni pidamisel ning lepinguliste rakendamistingimuste täitmisel. Komisjoni talitused on seda kinnitanud ning see andis aluse reservatsiooni esitamiseks laienemise peadirektoraadi peadirektori avalduses. 8.12. 2008. aasta veebruaris peatati maksed kahele rakendusametile. Juhul kui ei võeta väga kiiresti piisavaid meetmeid, tühistab komisjon ametitele antud heakskiidu, nii et neil ei ole enam õigust hallata ühinemiseelseid ja -järgseid rahalisi vahendeid. Komisjon jätkab abisaajariikide süsteemide hoolikat jälgimist. Koostatud on tegevuskava, et tagada olukorra paranemine. Tehtud on juba teatavaid edusamme, kuid riiklikud asutused peavad võtma täiendavaid meetmeid.

8.13. Eelarvetoetuse osas kontrolliti seitset makset koos asjaomastes delegatsioonides kasutatavate järelevalve- ja kontrollisüsteemidega.

8.14. Eelarvetoetust antakse, kui partnerriigi riiklike kulutuste haldamine on piisavalt läbipaistev, usaldusväärne ja tõhus ning kui ta on välja töötanud selgepiirilised valdkondlikud või makromajanduslikud poliitikad, mis on saanud positiivse hinnangu tema peamistelt rahastajatelt, sealhulgas, kui see on asjakohane, ka rahvusvahelistelt finantsasutustelt (3). Selle alusel koostas komisjon konkreetsed suunised, milles sätestatakse vahendite väljamaksmise tingimused, maksed järjestikuste osarahadena sõltuvad eesmärkide saavutamisel tehtud rahuldavatest edusammudest (4). Siiski ei olnud hinnangute andmiseks ja saavutatud edusammude mõõtmiseks kasutatavad tulemusnäitajad alati tähtajalised, selged ja ühetähenduslikud ega saavutatavad. 8.14. Kõnealustel juhtudel käsitletakse väljamaksmisele kuuluvaid osamakseid muutuvatena, mistõttu väljamaksed tehakse juhul, kui tingimus(ed) on täidetud. Tulemusnäitajad ja tingimused üldiselt ei ole seega tähtajalised. Sellist viisi kasutavad erinevad rahastajad. Näiteks on tingimused suurtes võlgades olevate vaeste riikide puhul muutuvad ja erinevad etapid ei ole tähtajalised. Komisjon nõustub kontrollikoja üldise märkusega, et teatavatel juhtudel on vaja ajakava tagamaks, et tingimuste täitmine on prognoositavam. Komisjon on arvamusel, et kõikidel juhtudel üritab ta tegutseda selgelt ja ühetähenduslikult ning tagada, et tulemusnäitajad on saavutatavad.

8.15. Kahe makse puhul ei olnud enam kui pooled näitajatest (ühel juhul kuus üheksast) tähtajalised, mistõttu oli võimatu teha kasulikke järeldusi tingimuse mittetäitmise kohta teatud kuupäeval. Lisaks ei olnud üle 40 % näitajatest ei mõõdetavad ega konkreetsed, näiteks saavutatud metsaga kaetuse protsent oli esitatud ilma mõõtekriteeriumeid täpsustamata ning valitsuse personali tegevuse paranemine ilma selgituseta, mida tuleks hinnata. Ühel juhul oli üle 70 % hinnatud näitajate dokumentatsioonist araabiakeelne, kuigi rahastamislepingus oli konkreetselt nõutud inglise keel. Selle tõttu vähenes oluliselt töötajate hulk, kes olid võimelised teabest täilikult aru saama. 8.15. Nagu eespool öeldud, ei ole tähtajalisus iseenesest nõutav. Komisjon nõustub, et alati on ruumi parandusteks ning et mõnesid näitajaid ja tingimusi saaks selgemini määratleda ja kujundada rohkem tulemustele orienteerituks. Kuid valdkondlikke reforme tuleks vaadelda protsessina ja seetõttu on kogu protsessi seisukohalt ettevalmistusetapile eelnevad sammud mõnel juhul vajalikud.

8.16. Komisjoni üldise eelarvetoetuse suunised jätavad tegelikkuses tõlgendusruumi ning isegi kui tulemuste mõõtmise programmi kohaselt ei ulatu tulemused 100 %, võivad abisaajariigid ikkagi saada 100 % lepingulistest rahastamisvahenditest. 8.16. Kuigi eesmärk on kehtestada kõige täpsemad maksetingimused, tuleb näitajate hindamisel kasutada teatavas ulatuses subjektiivsust. Seda eelkõige teatavate välismõjude tõttu, mille eest valitsusi ei saa vastutavaks pidada. Kuid igal juhul tuleb korraldada range hindamine.

Rakendusorganisatsioonide järelevalve

8.17. Rakendusorganisatsioonide tasandil esinevad vead on sageli põhjustatud puudustest finantsmenetlustes. Välissuhete ja arengupoliitika valdkonnas leidis kontrollikoda puudusi viies üheksast külastatud rakendusorganisatsioonist. 8.18. Peamised tuvastatud puudused olid ebapiisavad menetlused seoses tõendavate dokumentide ja arhiveerimisega, ja raamatupidamissüsteemid, mis pole piisavad tagamaks, et kulud on õigesti esitatud, isegi kui võtta arvesse seda, et organisatsioonid on sageli väikesed. Lisaks täheldati ebapiisavaid menetlusi kulude kajastamisel, mis viis selleni, et ettemaksed sisestati süstemaatiliselt raamatupidamissüsteemi tegelike kuludena ja kasutati ühtlustamata vahetuskursse. Kontrollikoda on arvamusel, et selliseid puudusi saaks ära hoida delegatsioonidepoolse parema järelevalve ja toetuse abil. 8.19. Nende puhkudel, kui tegevused viidi läbi rakendusorganisatsioonide poolt koostöös kohalike partneritega, täheldas kontrollikoda kolmel juhul, et olemasolevad süsteemid ei taganud seda, et rakendusorganisatsiooni ja komisjoni vahelise lepingu sätted olid kohalikele partneritele teada ja nad neid ka rakendasid. 8.20. Suur osa EuropeAidi ja humanitaarabi peadirektoraadi kuludest (820 miljoni euro väärtuses makseid 2007. aastal) on suunatud ÜRO organisatsioonide kaudu. 29. aprillil 2003. aastal alla kirjutatud Euroopa Ühenduse ja ÜRO vaheline finants- ja haldusraamistiku leping täpsustab tingimusi sellest tulenevate kulude kontrollimiseks. 8.17–8.20. Rakendusorganisatsioonid ei kuulu komisjoni sisekontrollisüsteemi, vaid nendega on sõlmitud lepingud konkreetsete meetmete rakendamiseks. Esimeses järjekorras kontrollib komisjon lepingute tingimuste, sealhulgas vajaduse korral rakendusorganisatsioonide sisekontrollisüsteemide peamiste aspektide vastavust. Asjaolu, et rakendusorganisatsiooni tasandil on avastatud puudusi, ei tähenda, et komisjoni kontrollisüsteem oleks puudulik, ega ka seda, et komisjonil jääks kõnealune puudus avastamata.

8.21. Komisjon algatas või viis 2007. aastal läbi 57 finants- ja haldusraamistiku lepinguga seonduvat kontrollkülastust, 2004–2006 viidi läbi ainult 22 kontrollkülastust. Kontrollide tulemused on oluline osa komisjoni kindlusest raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkuse ja korrektsuse osas. Siiski oli kontrollikoja auditi ajaks esitatud lõplik aruanne vaid nelja külastuse kohta (mis hõlmas seitset projekti) ja seega ei saa kontrollikoda teha järeldusi külastuste panuse asjakohasusest seoses komisjoni järelevalve ja kontrolliga.

8.22. Laienemispoliitika valdkonnas täheldati puudusi ühes rakendusorganisatsioonis Türgis, ülesannete lahusus ei olnud piisav ning esines probleeme personaliküsimustes. Sellel puhul oli komisjoni delegatsiooni eelkontroll detsentraliseeritud juhtimise raames hangete ja lepingute sõlmimise üle piisav, et tagada raamatupidamisaruannete aluseks olevate tehingute seaduslikkus ja korrektsus. 8.22. Kontrollkülastused järgivad tsüklit, mis ei sobitu alati hästi kalendriaastaga, ja enamik külastusi toimus 2007. aasta teises pooles. Keerulised ja täiendavad kontrollid, millest kontrollkülastused on vaid üks osa, on iga-aastases tegevusaruandes esitatud peadirektorite kinnitava avalduse aluseks. Lisaks sellele on kättesaadavad ka muud teabeallikad, näiteks nelja samba põhimõtete järgimise läbivaatamine (koostatud rohkem kui 97 % finants- ja haldusraamistiku kokkuleppele allakirjutanutele tehtud maksete suhtes), aruandlusnõuetega arvestamine ja komisjoni talituste kontrollid.

Projektikulude hüvitamise taotluste välisauditid

8.23. EuropeAid kasutab auditite süsteemi, et saada kindlust projektide kohta esitatud kulude hüvitamise taotluste abikõlblikkuse osas. Esimene kindluse saamise osa koosneb audititest projektitasandil, mis toetavad täiendava rahastamise taotlusi. Enne maksete tegemist projekti rakendusorganisatsioonidele tuleb enamikel juhtudel esitada auditiaruanne. Aruannete ja nende aluseks oleva audititöö kvaliteet on seega olulise tähtsusega maksete heakskiitmisel. 8.23. Komisoni taotlusel võtsid Türgi ametiasutused meetmeid, et detsentraliseeritud rakendussüsteemi kavandatavat peatamist vältida, sealhulgas õigusakti vastuvõtmine eesmärgiga tugevdada tsentraalse finantseerimise ja lepingute sõlmimise üksuste rolli. Selle tulemusel on vahepeal rakendatud ülesannete lahusust ja personali arv on olulisel määral suurenenud. Pidev järelevalve ja täiendav järelkontroll on jätkuvalt prioriteetsed küsimused.

8.24. Nimetatud projektitaotluste osas täheldati 2007. aastal paranemist. Siiski ei ole sellised auditid ikka veel piisavalt kvaliteetsed. Peamised kontrollikoja poolt tuvastatud puudused olid: — abikõlbmatud kulud ja pakkumismenetluse mittetäitmine kolmes 11 kohapeal kontrollitud aruandes, kahel juhul leiti puudused sisekontrollisüsteemis, mida välisaudiitorid ei olnud avastanud; — nimetatud kolmest aruandest kahe puhul ei olnud kvaliteet tagatud, sest audiitorite valik ei olnud läbipaistev; — auditi ulatus ei olnud asjakohane ühel puhul, sest esitati ainult auditiaruanne organisatsiooni kohta, mis ei sisaldanud mingit teavet kõnealuse projekti kohta. Abisaajate poolt tehtavate kulude kontrollimise puhul kehtivad alates 2006. aasta veebruarist alla kirjutatud lepingute jaoks uued juhendid. Need ei mõjuta aga olemasolevaid lepinguid ja seega läheb aega, enne kui meetmete eelised ilmsiks tulevad. Komisjoni läbiviidavate auditite puhul on läbivaadatud juhendid olnud kohustuslikud 2007. aasta oktoobrist. 8.24. Välisauditid on EuropeAidi sisekontrollisüsteemi üks elemente, moodustades osa reast järelevalvemeetmetest, millega kontrollitakse tehingute seaduslikkust ja korrektsust. Komisjon tervitab kontrollikoja hinnangut tuvastatud edusammudest. Kõnealused auditiaruanded on seotud enne 2006. aasta veebruari sõlmitud lepingutega. Selle tulemusena ei kohaldata käesolevate juhtumite suhtes juhendeid, mida EuropeAid võttis välisauditite valdkonnas vastu ja mis jõustusid pärast kõnealust kuupäeva sõlmitud lepingute suhtes. Kõnealuste uute juhendite eesmärk on vältida seda, et esineksid just sellised puudused, mida on maininud kontrollikoda. Mõlemad lepingud sõlmiti 2005. aastal ja vastavalt üldtingimustele, mis kehtisid nende toetuslepingute suhtes, mis on sõlmitud alates 2003. aasta veebruarist, peab välisaudiitor kinnitama meetme lõpliku finantsaruande enne selle esitamist komisjonile. Audiitori valib abisaaja ja selle kiidab heaks komisjon. Audiitori nimi on nimetatud lepingu eritingimuste all. Ta peab olema „põhikirjajärgse auditeerimise rahvusvaheliselt tunnustatud järelevalveorgani liige”. Komisjon sõlmis kõnealuse lepingu 2002. aastal. Sel ajal oli abisaajal lubatud saata auditi aruanne koos finantsaruande ja kirjeldava aruandega ainult aastase raamatupidamise kohta. Alates 2003. aastast on muudetud toetuslepingute suhtes kohaldatavaid eeskirju ja nüüd nõutakse enne lõppmakse tegemist meetme konkreetset auditiaruannet. Komisjon loodab, et kasutusele võetud parandused muutuvad järjest nähtavamaks.

8.25. EuropeAid teeb riskianalüüsi alusel valitud projektide lisaauditeid, mille eesmärgiks on täiendava kindluse saamine. Siiski ei ole veel koostatud täielikke menetlusi, mille abil saada audititest suurimat võimalikku kasu: 8.25.

a) kulude katmine kavandatud lisaauditite abil varieerus peamiste piirkondlike direktoraatide vahel, ulatudes 8–43 protsendini. Teabe konsolideerimine EuropeAid tasandil tervikuna ei ole tehniliste kõrvalekallete tõttu võimalik, mistõttu on ebaselge, kas saavutatakse järjepidev minimaalne lisakindluse tase; a) Enamik auditikava audititest toimub meetme rakendamise ajal ja sõltub suures ulatuses meetme rakendamise kiirusest. Sellel on omad tagajärjed. Olenevalt rahalisest mahust, mida delegatsioon haldab, projektide kogumist (arv ja tüüp) ja projektide rakendamise staatusest võib auditialane tegevus erineda delegatsiooniti ja aastate lõikes. Auditialase eesmärgi seadmine, mis oleks väljendatud protsendina hallatavast rahalisest mahust, ei takistaks kõikumist auditialases tegevuses aastate lõikes ja seda mõjutaks suurel määral ka auditeeritavate projektide tüüp ja väärtus. EuropeAidi süsteem ei põhine sellel, et kindluse saamiseks on tagatud ettemääratud auditite katvuse määr, vaid tagatakse, et auditi katvus hõlmab kõiki asjaomaseks peetavaid auditi subjekte, arvestades nendega seotud riske.

b) algset auditikava, milles oli ette nähtud 373 auditit, muudeti aasta jooksul oluliselt (109 auditit tühistati ja 99 lisati, seega jäi kokku alles 363 auditit). See varsti pärast kava heakskiitmist ilmnenud muudatuse tase asetab auditite kavandamise süstemaatilisuse ja riskipõhisuse kahtluse alla. Edasimineku ja tulemuste seiret võimaldavat arvutirakendust CRIS-Audit ei võetud 2007. aastal täielikult kasutusse. Lõpparuandes ei viidata kavandamiskriteeriumidele nagu näiteks sihtrühm ja katvuse määr, ning selle tõttu ei ole saavutatud tulemusi võimalik võrrelda kavandatutega; b) Auditikava sisaldab mitmeid kohustuslikke auditeid projektide suhtes, mille rakendusaste erineb olulisel määral. Mõned aastaks ette nähtud auditid lükatakse edasi järgmisse aastasse ja teised lükatakse varajasemaks vastavalt projekti rakendamisele. Alates 1. jaanuarist 2008 on arvutirakenduse CRIS-Audit abil võimalik jälgida auditite, sealhulgas 2007. aasta auditikava edasiminekut ja tulemusi. Samal ajal jälgib komisjon korrapäraselt aasta jooksul auditikava rakendamist, sealhulgas delegatsioonide esitatud korrapäraste aruannete ja ajakohastatud andmete kaudu.

c) aasta lõpuks oli esitatud ainult 121 kavandatud auditi aruanded. Madal rakendamise tase vähendab aasta jooksul läbi viidud välisaudititest saadava kindluse kvaliteeti; c) 2007. aasta lõpuks oli tellitud kaks kolmandikku 2007. aasta auditikavas ette nähtud audititest ja saabunud oli üks kolmandik aruannetest. See on kooskõlas eelmiste aastatega. Samaks kuupäevaks oli saadetud peaaegu kõik 2006. aasta auditikavas ette nähtud auditite aruanded (177st kavandatud auditist 171), mis kinnitab iga-aastase auditikava normaalset olelusringi, st et auditikava täidetakse aastal n+1.

d) Aruandlus edusammudest ja välisauditite tulemuste analüüs ei olnud 2007. aastal täielikult välja töötatud. Auditimetoodika eest vastutav kesküksus koostas kokkuvõtva aruande, kuid see ei olnud piisava katvusega. Näiteks ei esitatud ülevaadet kohalike ettevõtete poolt üksikute delegatsioonidega sõlmitud lepingute alusel läbi viidud audititest, mille puhul võib kvaliteedirisk olla suurem kui kesksete raamlepingute alusel läbiviidud auditite puhul. d) Igal aastal koostatav kokkuvõttev aruanne hõlmab auditeid, mida rahastatakse auditi raamlepingu alusel. Siia hulka kuuluvad nii EuropeAidi peakorterite kui ka delegatsioonide hallatavad auditid ja see annab representatiivse ülevaate audiitorite tuvastatud probleemidest ja võimalikest lahendustest.

8.26. Järelkontrolle (sulgemisauditid) viivad läbi lepingulised välisaudiitorid valitud hiljuti lõpetatud programmide osas laienemispoliitika valdkonnas. Metoodika muutumise tõttu oli 2007. aastal esitatud aruannete arv erakordselt suur ning mõnede puhul neist ei olnud järelkontroll õigeaegselt läbi viidud. Laienemise peadirektoraat sai 2007. aastal 99 auditi lõpparuannet, millest 66 puhul ei olnud kontrollikoja auditi ajaks 2008. aasta aprillis järelkontroll veel lõpule viidud. Mõnel juhul läheb pärast auditi lõpparuande esitamist üle aasta aega, enne kui abisaajariigist saadakse lõplik vastus. 8.26. Vaatamata erakordselt suurele aruannete hulgale on komisjonil õnnestunud töökoormusega toime tulla: võrreldes 2006. aastaga on käsitletud aruannete arv suurenenud 70 % võrra. Paljude aruannete puhul ei suudetud sulgemismenetlust aasta lõpuks lõpetada, sest enne seda, kui komisjon saab vastu võtta lõpliku seisukoha, peavad auditeeritavad vastama komisjoni märkustele ja tuleb uurida eeskirjade eiramisi. Selleks kulub keskmiselt 3–4 kuud. Aeg-ajalt tuleb leppida pikemate töötlemistähtaegadega järelduste keerukuse ja võimalike finantskorrektsioonide täpse rakendamise vajaduse tõttu.

8.27. Humanitaarabi peadirektoraat tellib auditeid oma valitsusväliste organisatsioonide rakenduspartnerite peakorteris ja ka kohapeal. Nagu 2006. aastal, viidi ka 2007. aastal suurem osa auditeid läbi partnerite peakorterites, kus kulude tegelikkust ei ole võimalik täielikult kontrollida. 8.27. Nagu on osutatud komisjoni vastuses kontrollikoja 2006. aasta aruandele, tuleb auditeid vaadelda üldise kontrollistrateegia kontekstis (vt punkt 8.18 komisjoni vastuses kontrollikoja 2006. aasta aruandele). Komisjoni põhirõhk on järelevalvetoimingutel nii ekspertide poolt kohapeal kui ka komisjoni töötajate poolt peakorterites korraldatud hoolikate järelkontrollide kaudu. Lisaks analüüsib komisjon üksikasjalikult partnerite eri aruannetes esitatud teavet. Eespool kirjeldatud kontrollide käigus kogutud teavet kasutavad välisaudiitorid peakorterites korraldatavates auditites ja see võimaldab neil hinnata projekti reaalseid kulusid ja nende kulude seaduslikkust.

8.28. Nimetatud peakorterites läbiviidavad auditid hõlmavad vaid kolmandiku projektide maksete valimeid. 2007. aastal oli 2,6 % auditeeritud summast aruandes potentsiaalselt abikõlbmatuks liigitatud, kuigi pärast valitsusväliste organisatsioonide selgitusi saab tõenäoliselt sellest tagasi maksta vaid osa. Siiski ei eeldata tulemuste ekstrapoleerimist ja seega ei võimalda auditisüsteem hinnata potentsiaalselt abikõlbmatute kulude kogu ulatust. Kontrollikoda auditeeris kahe valitsusvälise organisatsiooni peakorterit kohapeal: humanitaarabi peadirektoraadi tellitud auditiaruannetes ei pööratud tähelepanu puudustele pakkumismenetlustes ja abikõlbmatutele kuludele. 8.28. Eri kontrollimenetluste kaudu, näiteks partnerite hindamine enne partnerluse raamlepingu sõlmimist, humanitaarabi peadirektoraadi iga-aastane hinnang oma partnerite kohta ja peakorterite auditite ajal toimivate kontrollisüsteemide hindamine, kontrollib humanitaarabi peadirektoraat, kas tema partnerid on kasutusele võtnud kontrollisüsteemid. Kõnealused menetlused pakuvad samaväärset tagatist kooskõlas finantsmääruse artikliga 117 ja finantsmääruse rakendamismääruse artikliga 180, millega vastutaval eelarvevahendite käsutajal lubatakse oma riskianalüüsi alusel teatavatel asjaoludel vabastada raamatupidamisaruannete ja nende aluseks olevate arvepidamise tõendite esitamisest.

Siseaudit

8.29. Nii EuropeAidi kui humanitaarabi peadirektoraadi siseauditi eest vastutava üksuse eesmärgiks on esitada iga-aastane üldine hinnang EuropeAidi siseauditi olukorrast aastal 2010, kui mitmeaastane 2007–2009 perioodi kattev siseauditi üksuse sisesele riskianalüüsile tuginev auditikava läbi saab. Siseauditi üksuse sisene riskianalüüs ei ole täielikult kooskõlas EuropeAidi enda riskianalüüsiga ja seega ei kavandata perioodil 2007–2009 auditeid teatud kõrge riskiga valdkondades. 8.29. Siseauditi eest vastutava üksuse riskianalüüs koostatakse EuropeAidi enda riskianalüüsist eraldiseisvalt. Kuid viimast peetakse üheks osaks siseauditi eest vastutava üksuse riskiregistri koostamisel. Kuigi siseauditi eest vastutava üksuse arvates esineb teatavas valdkonnas kõrge riskiaste, ei pruugi kõnealune valdkond kajastuda konkreetse aasta auditikavas, sest selline tegutsemisviis ei kuulu veel peadirektoraadi töömeetodite hulka või teatavate programmide juhtimistsüklisse. Lisaks sellele kooskõlastatakse siseauditi eest vastutava üksuse auditikava ajavahemikuks 2007–2009 siseauditi talitusega, mistõttu mõned auditeeritavad objektid esinevad siseauditi talituse ja mitte siseauditi eest vastutava üksuse auditikavas.

8.30. Humanitaarabi peadirektoraadi auditeerimiseks eraldati 2007. aastal väga vähe ressursse (ainult üks auditiala töötaja) ning katvat auditikava ei kiidetud heaks ega rakendatud. 2007. aasta lõpus loodi uus eraldiseisev siseauditi üksus, kelle ülesandeks on viia läbi siseauditeid humanitaarabi peadirektoraadis. 8.30. Komisjon määras kaks töötajat humanitaarabi peadirektoraadi siseauditi tegemise abistamiseks. Siseauditi eest vastutava üksuse auditikava põhines riskidel ja võttis arvesse ulatuslikku tööd humanitaarküsimustes, mida tegid nii siseauditi talitus kui ka kontrollikoda. Jääkrisk näitas, et siseauditi eest vastutava üksuse 2007. aasta tegevuskava on olnud asjakohane.

Üldised järeldused ja soovitused

Järeldused

8.31. Tuginedes oma audititööle järeldab kontrollikoda, et välissuhete, arengutöö, laienemise ja humanitaarabi tegevusvaldkonna maksete seaduslikkuse ja korrektsuse osas esineb olulisel määral vigu (vt punkt 8.9). 8.31. Kõnealused vead on põhiliselt seotud rakendusorganisatsioonide tehtud kulude ja ettemaksete/eelmaksetega. Komisjoni kontrollisüsteemi alusel ette nähtud kohustuslikud finantsauditid enne lõppmaksete tegemist võimaldavad komisjonil vigu tuvastada ja parandada. Komisjon kontrollib tähelepanelikult kulude abikõlblikkust, kui ühinemiseelset abi saavad riigid on komisjonile saatnud lõpliku deklaratsiooni ja tõendavad dokumendid. Komisjon keeldub lõppmaksest või tühistab lõppmakse, kui see ei ole eeskirjadega kooskõlas.

8.32. Kontrollikoja hinnangul on välissuhete, arengutöö, laienemise ja humanitaarabi tegevusvaldkonna järelevalve- ja kontrollisüsteemid osaliselt mõjusad (vt lisa 8.1 ja punktid 8.11–8.30).

Soovitused

8.33. Nende puuduste vähendamiseks soovitab kontrollikoda, et: 8.33.

a) EuropeAid koolitaks ja toetaks rohkem projektide rahastamisega seotud töötajaid ning suurendaks nende töö aktiivset järelevalvet delegatsiooni rahastamise ja lepingute sõlmimise üksuse poolt; a) Meetme jooksul jälgivad komisjon talitused koostöös kohalike asutustega selle rakendamist, korraldades tehnilisi koosolekuid abisaajatega ja kohapealseid külaskäike. Sõltumatute ekspertide igal aastal teostatav tulemustele orienteeritud seiresüsteem täiendab kõnealuseid tegevusi ja selle abil jälgitakse käimasolevate projektide edusamme, tulemuse mõju ja võimalikke probleeme. Riskihindamise alusel võidakse korraldada ka projekti täiendavaid auditeid, nii seoses toimimise kui ka rahastamisega.

b) EuropeAid tagaks, et riskianalüüsi alusel läbiviidavate auditite kava on realistlik ning auditid viiakse läbi viivitusteta. EuropeAid peaks ka koguma ja analüüsima kogu auditiprogrammi tulemusi, et kontrollida kvaliteeti ja kasutada parimal võimalikul moel ära saadud kogemusi; b) Iga-aastase auditikava meetodit täpsustatakse igal aastal, et muuta riskianalüüsi alusel toimuvate auditite määratlemine nii reaalseks kui võimalik. Iga-aastase auditikava rakendamist jälgitakse hoolikalt 2008. aastal ja optimeeritakse auditite tulemuste kasutamine.

c) komisjoni eelarvetoetuse programmide haldamine peaks põhinema mõõdetavatel, saavutatavatel, ajaliselt piiritletutel ja asjakohastel näitajatel ning näitajate hindamiseks tuleks nõuda usaldusväärseid ja kinnitavaid tõendeid. Komisjon peaks ka jälgima, et rahastamise ja tulemuste vahel oleks selge seos; c) Ühenduse vahendeid antakse eelarvetoetuse meetmete alusel vastavalt tulemustele. Siinkohal üritab komisjon kasutada näitajaid, mis on mõõdetavad, saavutatavad ja aja jooksul või konkreetsel ajahetkel asjaomased. Paljudel juhtudel hindab rahastaja tulemust usaldusväärsete tõendite alusel kooskõlas Pariisi deklaratsiooniga. Selle raames teeb komisjon märkimisväärseid jõupingutusi, et võtta kasutusele rohkem väljundipõhised ja tulemusele orienteeritud tulemusnäitajad.

d) Bulgaarias tuleks koheselt meetmed võtta ELi vahendite haldamisega seonduvate puuduste kõrvaldamiseks ja Türgis tuleks toetada vajalikku järelevalvet. d) Bulgaaria küsimuses kavatseb komisjon jätkata juhtimissüsteemide tähelepanelikku jälgimist. Koostatud on tegevuskava edusammude tagamiseks. Riiklikud ametiasutused peavad kiiresti võtma meetmeid olukorra heastamiseks. Väljapakutud meetmeid jälgitakse ja auditeeritakse hoolikalt, et kontrollida, kas nende tulemuseks on olukorra soovitud paranemine. Türgi küsimuses on riiklikud ametiasutused vastavalt komisjoni taotlusele meetmeid võtnud. Samal ajal on rakendatud ülesannete lahusust ja töötajate arv on märgatavalt suurenenud. Pidev järelevalve ja täiendav järelkontroll on jätkuvalt prioriteetsed küsimused.

e) tuleks vähendada viivitusi sulgemisauditite järgsete lõplike vastuste saamisel; e) Vaatamata 2007. aastal esitatud aruannete erakordselt suurele hulgale on komisjonil õnnestunud töökoormusega toime tulla: võrreldes 2006. aastaga on käsitletud aruannete arv suurenenud 70 % võrra. Paljusid aruandeid ei suudetud aasta lõpuks sulgeda, sest enne, kui komisjon saab vastu võtta lõpliku seisukoha, peab auditeeritav vastama komisjoni märkustele ja analüüsida tuleb kõiki eeskirjade eiramisi. Selleks kulub keskmiselt 3–4 kuud. Aeg-ajalt tuleb leppida pikemate töötlemistähtaegadega järelduste keerukuse ja võimalike finantskorrektsioonide täpse rakendamise vajaduse tõttu.

f) humanitaarabi peadirektoraat peaks parandama oma auditistrateegiat, tagades rakendusorganisatsioonide ja eriti kohapeal töötavate erinevate partnerite tegevuste parema katvuse. f) Komisjon uurib kontrollikoja soovitust ja on 2007. aastal juba suurendanud kohapealsete auditite arvu. Auditi katvuse suurenemine üle kehtiva optimaalse taseme tooks kaasa kulude suurenemise ja kahjustaks poliitika rakendamist. See omakorda tooks kaasa täiendava rahulolematuse komisjoni partnerite hulgas, kes annavad kohapeal humanitaarabi.

VARASEMATE TÄHELEPANEKUTE JÄRELKONTROLL

Põhiliste kinnitava avalduse tähelepanekute järelkontroll

8.34. Kontrollikoja põhiliste kinnitava avalduse tähelepanekute järelkontrolli kokkuvõte on ära toodud lisas 8.2 .

Eriaruanne nr 2/2006 programmi TACIS raames Vene Föderatsioonis rahastatavate projektide tulemuste kohta

Sissejuhatus

8.35. 2006. aasta aprillis avaldas kontrollikoda eriaruande nr 2/2006 programmi TACIS raames Vene Föderatsioonis rahastatavate projektide tulemuste kohta (5). Peamine järeldus oli, et liiga paljude projektide eesmärgid jäid saavutamata, osaliselt puuduste tõttu komisjoni haldustegevuses: a) dialoogi puudumine Venemaa ametiasutuste ja abisaajate vahel tegelike vajaduste väljaselgitamiseks; b) eesmärgid olid ebatäpsed ja mõõdetamatud ning aluseks olevad eeldused ebarealistlikud (kaasa arvatud aja aspekt). c) omanikutunde suurendamiseks praktiliselt ei kasutatud kaasrahastamist; d) projekti hindamise, projektitulemuste levitamise ja jätkusuutlikkuse aspektidele ei pööratud piisavalt tähelepanu.

8.36. Kontrollikoja soovitused olid vastavalt suunatud komisjoni halduse nimetatud aspektide parandamiseks. Euroopa Parlament (6) ja Euroopa Nõukogu (7) soovisid samuti tihedamat dialoogi komisjoni ja asjaomaste Venemaa ametiasutuste vahel, et täpselt määratleda riiklikud vajadused, prioriteedid ja suunad. Eelarve täitmist kinnitav asutus kutsus samuti rahastama vaid neid projekte, mille eesmärgid on selged ja kooskõlastatud ning soovitas suurendada kaasrahastamist, hinnata jätkusuutlikkust realistlikumalt ning tagada, et hindamised viiakse läbi ja projektitulemusi levitatakse.

8.37. Vastuses kontrollikoja eriaruandele tunnistas komisjon, et kontrollikoja tuvastatud puudused olid suures osas tõesed, kuid rõhutas, et välisabi programmide halduse osas on juba võetud parandusmeetmeid. Komisjon teatas, et suurem osa puudusi on kõrvaldatud ajavahemikul 2002–2005 läbi viidud komisjoni välisabi korraldamise reformi käigus, mil pöörati erilist tähelepanu kohustuste üleandmisele delegatsioonidele.

8.38. 2007. aasta teisel poolel läbiviidud piiratud järelkontrolli eesmärk oli uurida, mil määral oli komisjon peamisi soovitusi käsitlenud. Selleks analüüsiti asjakohaseid dokumente ning korraldati intervjuud komisjoni talitustes. Viidi läbi ka juhuslikult valitud 10 TACISe projekti (kokku 13) kohapealne kontroll. Valimi koguväärtus oli 27,3 miljonit eurot ja projektid olid lõpetatud ajavahemikus detsember 2006 – juuni 2007.

Kontrollikoja tähelepanekud

Produktiivsem dialoog

8.39. Juhtimiskohustuste üleandmine komisjoni peakorterilt Moskva delegatsioonile on avaldanud positiivset mõju projektide määratlemise ja planeerimisprotsessi kvaliteedile. On märke dialoogi paranemisest Venemaa ametiasutustega, mis tagab partnerriigi parema kaasamise. Suurem arv abisaajaid on osalenud komisjoni ja Venemaa kesksete valitsusasutuste vahelisel arutelul vajaduste määratlemisest ja valdkondade prioritiseerimisest. Kavandamine, projektide määratlemine ja ettevalmistus on selle tulemusel üldiselt paranenud ning Venemaa ja ELi vahelise partnerluse prioriteete on mõjusamalt arvesse võetud. 8.39. Komisjon tervitab kontrollikoja tunnustust tehtud edusammudele, mis tulenesid juhtimiskohustuste üleandmisest ja selle positiivsest mõjust.

8.40. Vene partneritega tehtavat koostööd tuleks siiski edasi arendada. Venemaa kirjutab tegevusprogrammidele alla hilises faasis ning see vähendab veelgi projekti tõhusaks elluviimiseks jäävat aega. Projektist kasu saavad Venemaa piirkondlikud ametiasutused on ikka veel ebapiisavalt kaasatud projektide ettevalmistusse. See on eriti kahetsusväärne, sest Venemaa piirkondlikud ametiasutused on näidanud üles omanikutunnet ning on andnud projekti kasutusse rohkem inimressursse kui kesktasandi rakenduspartnerid. 8.40. Välisabi reformi (RELEXi reform) käivitamine ajavahemikus 2002–2005, eelkõige EÜ välisabi juhtimiskohustuste üleandmise kaudu EÜ delegatsioonidele, tagab parema dialoogi partnerriikidega ja nende suurema osalemise ettevalmistavast etapist kuni lõpliku rakendamiseni. Kuigi finantsabi maht Venemaa Föderatsioonile on viimaste aastate jooksul vähenenud, on enamiku projektide põhieesmärk aidata kaasa seaduste, poliitika ja/või tavade arendamisele teatavates valdkondades Venemaal. Sellistes projektides on loomulikud partnerid keskasutused (föderaalsed asutused).

Eesmärkide püstitamine on paranenud, aga kavandamine võtab endiselt kaua

8.41. Komisjoni peakorteri uus kvaliteedi tagamise kontroll, (8) mis 2005. aastast alates on hõlmanud ka abiprogramme Venemaale, on mõjutanud positiivselt üldist kavandamist ja eesmärkide püstitamist. Projektide eesmärgid olid paremini sõnastatud ja seotud Venemaal käimasolevate reformidega. Lepingupooled on kasutanud tegevuskavade koostamisel ja rakendamisel loogilisi raamistikke. Üldiselt oli auditeeritud projektide edukuse tase esialgses auditis täheldatust suurem. 8.41. Komisjon tunnustab kontrollikoja märkusi projektide kavandamise ja eesmärkide püstitamise paranemise valdkonnas, mis on uute kvaliteedikontrolli mehhanismide kasutuselevõtmise tulemus.

8.42. Komisjon peab kohaldama põhjalikke programmitöö menetlusi, mistõttu on kavandamine üldiselt ikka veel aeganõudev. Kahe kontrollitud projekti puhul olid eesmärgid vananenud või vähemalt osaliselt ebaoluliseks muutunud. 8.42. Komisjon tunnustab määruses sätestatud kavandamis- ja konsulteerimisprotsessi pikkust. Komisjon kaasab sidusrühmi juba formuleerimisprotsessi algusest peale, et oluliselt vähendada projekti vananemise ohtu. Seda suundumust on selgelt näha järelevalvearuannetes Venemaa kohta, millest on selgunud, et projekti kujundamise asjaomasuse ja kvaliteedi reitingud on alates RELEXi reformi käivitamisest aastate jooksul kindlalt tõusnud.

8.43. Kontrollikoda on nõus mõne abisaaja organisatsiooni ELi menetluste kohta esitatud kriitikaga, et EL ei suuda kiiresti ja „mittebürokraatlikul” moel Venemaa abitaotlustele vastata. Venemaa soovitud kiiret, väiksemastaabilist toetust vajalikele reformidele oleks võimalik anda uue „ühise ruumi vahendi” abil, mille üksikasjade kohta peeti läbirääkimisi 2007. aastal, et võimaldada kiiresti reageerida lühiajalise või keskpika abi taotlustele neljal „ühisel ruumil” põhineva koostöö hõlbustamiseks (9). 8.43. Komisjon on välja töötanud ühise ruumi vahendi, et kiiresti reageerida Venemaa taotlustele väikesemastaabilise toetuse kohta.

Kaasrahastamine on endiselt problemaatiline

8.44. Antud järelkontrolli ajal uurisid komisjon ja Venemaa valitsus ühiselt tehnilisi lahendusi, mille abil võtta kasutusele riiklik kaasfinantseerimine seoses kõikide tulevaste Euroopa naaberluse ja partnerluse rahastamisvahendil (ENPI) (10) põhinevate abimeetmetega. 8.44. Komisjon ja Venemaa uurivad praegu võimalusi projektide kaasrahastamise raamistiku loomiseks. Käimas on juba mitu kaasrahastatavat projekti, sealhulgas Euroopa Õpingute Instituut ja Põhjamõõtme keskkonnapartnerlus ning toetusprogrammid, näiteks institutsioonide arendamise partnerlusprogramm ja naabruspoliitika programmid. Tulevikku vaadates kavatseb Venemaa valitsus eraldada 122 miljonit eurot Euroopa naabruspoliitika ja partnerluse rahastamisvahendi piiriülese koostöö programmidesse (mis täiendaksid samadele programmidele komisjoni poolt eraldatud vahendeid).

8.45. Kui mitterahalist osalust mitte arvestada, siis ei ole siiani olnud märke kesk-, piirkondliku või kohaliku tasandi osalejate suurenenud rollist rahastamisel. Pärast eelmist auditit on isegi nõuded abisaajate poolt antavate kontoriruumide osas väga harvaks jäänud. 8.45. Kaasrahastamine ei olnud ajavahemikul 2000–2001 (kui toimus nende projektide määratlemine, mida kontrollikoda vaatas läbi oma eriaruandes nr 2/2006) TACIS-programmi õiguslik nõue. Venemaa Föderatsiooni kaasrahastamise võimalused olid kavandamise ajal piiratud ja puudusid selleks vajalikud mehhanismid. Komisjonil on ülesanne sobitada projekti nõuded seadusega, mis ei luba väliskodanikel töötada Venemaa valitsuse ruumides.

8.46. Nagu varasemalt, on ka praegu ilma Vene Föderatsiooni poolse projektide riiklikku kaasrahastamiseta väga keeruline tugevdada seotust ja omanikutunnet. 8.46. 2006. aastal vastu võetud uus Euroopa naabruspoliitika ja partnerluse rahastamisvahend sätestab, et partnerriik reeglina kaasrahastab toetust, tagamaks seotust ja omanikutunnet erinevate rakendatavate meetmete suhtes.

Hindamine on paranenud, aga projektitulemuste levitamine ja jätkusuutlikkus on endiselt puudulik

8.47. Komisjon ei ole auditeeritud projekte eraldi hinnanud, aga kontrollikoda täheldab siiski üldise olukorra paranemist: alates 2006. aastast on delegatsioon algatanud mitmeid valdkondlikke järelkontrolle, nagu näiteks avaliku halduse ja avaliku teenistuse reformi mõju hindamine ja mõnes valdkonnas ka ELi toetuse hindamine. 8.47. Kõnealustes juhtumites on komisjon valinud valdkondliku hindamise, et saada täielikum pilt EÜ toetuse mõjust kõnealustes spetsiifilistes valdkondades.

8.48. Väärtuslike tulemuste levitamine ei ole siiski Venemaal piisavalt hästi tagatud. Peamised projektipartnerid riigi keskvalitsuse tasandil on selles osas eriti puudulikult esinenud. Vahel levitati tulemusi projektide kestel, aga väga harva pärast nende lõppemist. Peaaegu kõik tulemuste levitamiseks mõeldud veebilehed jäeti pärast projektide lõppemist ajakohastamata. 8.48. Komisjon kohaldab kõikide oma projektide puhul rangeid nähtavuse ja levitamise suuniseid vastavalt teatisele ja nähtavuse käsiraamatule EÜ välisabi kohta. Kohustus tagada teabe jätkuv kättesaadavus ja tulemuste levitamine pärast projekti lõpetamist lasub projekti abisaajatel.

8.49. Komisjon otsustas 2007. aastal, et projektide väliskontrollid mitte ainult ei jälgi projekti selle täideviimise ajal, vaid esitavad ka järelevalve järelaruande. Tulevikus peaks see võimaldama neil vähemalt näitlikult esitada aruanne ka jätkusuutlikkuse aspektide kohta. 8.49. Komisjon uurib järelkontrolli standardset kasutamist pärast oma katseetapi hindamist.

8.50. Siiani on projektitulemuste jätkusuutlikkus olnud problemaatiline. Ei olnud märke sellest, et komisjon oleks võtnud konkreetseid meetmeid selle aspekti parandamiseks kavandamisetapis. Puudusi esines enamikus kontrollitud projektidest. Selle põhjuseks oli näiteks see, et kesktasandi abisaajad ei koostanud ega võtnud vastu vajalikke õigusakte, määrusi ega eeskirju kestvate haldusstruktuuride rajamiseks. Lisaks puudus kohalikul tasandil sageli järelkontrolliks vajalik finantseering. 8.50. Komisjon on arvamusel, et läbivaadatud projektid on suures osas oma eesmärgid täitnud. Jätkusuutlikkuse küsimuses on komisjon kavandamisetapis võtnud meetmeid kvaliteedikontrolli süsteemi kaudu. Kvaliteedi tagamise tugirühma tuvastamis- ja formuleerimisetappides korraldatud kvaliteedikontrolli käigus, millel kontrollikoja arvates on olnud positiivne mõju projektide üldisele kavandamisele, hinnatakse ka partnervalitsuste väljendatud omanikutunnet ja pühendumust seoses kavandatavate meetmetega. Seetõttu on alates 2005. aastast juba kavandamisetappi kaasatud suurem kindlus projekti jätkusuutlikkusse.

Kokkuvõtted ja soovitused

8.51. Komisjon on võtnud meetmeid, et tõhustada oma abi Venemaale. Selle tulemusena on kavandamisega seotud dokumentide kvaliteet paranenud ning ka projektide olulisus Venemaa reformidega seoses ja vahetute tulemuste saavutamine on pärast algset auditit paranenud. Siiski ei ole komisjoni parandusmeetmed veel piisavad, et tugevdada omanikutunnet ja tagada projektitulemuste paremat jätkusuutlikkust. 8.51. Omanikutunde küsimuses on komisjon Venemaa puhul 2005. aasta tegevuskavadest tuleneva koostöö ja sellest tulenevate toetavate algatuste aluseks võtnud ühise ruumi poliitilise dialoogi. Seega keskendutakse finantskoostöös pärast 2005. aastat poliitikaeesmärkidele, milles kaks poolt on juba kokku leppinud. Viimase viie aasta tulemustele orienteeritud seiresüsteemi aruannete tähelepanekutes tuvastatakse projektide kavandamise ja rakendamise kvaliteedi paranemine Euroopa naabruspoliitika ja partnerluse rahastamisvahendi East-programmi piirkonnas. Tulemustele orienteeritud seire keskmine hinne Venemaale oli 2007. aastal 2,94 võimalikust 4,00st, mis tähendab, et projektid kõnealuses riigis andsid kõige paremaid tulemusi Euroopa naabruspoliitika ja partnerluse rahastamisvahendi East-programmi piirkonnas.

8.52. Kontrollikoda soovitab komisjonil: 8.52. Komisjon nõustub kontrollikoja soovitustega. Lisaks sellele:

a) Rahastada Euroopa naabruspoliitika ja partnerluse rahastamisvahendi alusel ainult neid meetmeid, mida kaasrahastavad Venemaa abisaajad ja millesse nad piisavalt ressursse suunavad; a) Uus Euroopa naabruspoliitika ja partnerluse rahastamisvahend sätestab, et partnerriik üldjuhul kaasrahastab toetust. Nagu eespool märgitud, on Venemaa Föderatsioon juba eraldanud märkimisväärsed rahalised vahendid programmideks, mille kohta kokkulepe on juba sõlmitud. (Vt punkte 8.44–8.46.)

b) Rahastada ainult meetmeid, millega seoses eeldatakse jätkusuutlikke projektitulemusi ja mis tagavad tulemuste ja parimate tavade võimalikult laialdase levitamise Venemaal; b) Komisjon pöörab erilist tähelepanu projektide väljundite ja tulemuste laialdasele levitamisele. Projektipartnerite hulgas tugevama omanditunne tagamiseks tehtud jõupingutused (konsultatsioonid sidusrühmadega programmide koostamise ja kavandamise etapis, uued kvaliteedi tagamise mehhanismid) tagavad ka selle, et partneritel on pärast projektide lõppemist suurem pühendumus nende tulemuste levitamiseks.