Kui taotleja taotleb pika kehtivusajaga mitmekordset viisat või tal on õigus sellisele viisale, peab ta tõendama kindlustuskaitse olemasolu esimese kavandatud viibimise ajal. Taotlusvormi allkirjastamisega kinnitavad taotlejad, et nad on teadlikud, et neil peab olema järgmiste reiside jaoks kindlustus. Seda riiki sisenemisel ei kontrollita ja puuduvad tõendid selle nõude täitmise kohta.

Viisaeeskirja artikli 15 kohaselt peavad taotlejad esitama tõendi selle kohta, et neil on „piisav ja kehtiv“ kindlustus, mis katab „kõik meditsiinilistel põhjustel repatrieerimise, vältimatu arstiabi ja/või erakorralise haiglaraviga seoses või surma korral liikmesriikide territooriumil viibimis(t)e ajal tekkida võivad kulud.“ Mitmekordset viisat taotlevad isikud peavad esitama sellise tõendi esimese kavandatud viibimise kohta. Taotluse esitamisel kinnitab asjaomane isik taotlusvormile alla kirjutades, et ta on teadlik, et tal peab tulevaste viibimiste tarbeks olema kindlustus.

Kuigi kindlustuse saamine ei näi olevat taotlejate jaoks probleem, on varasemad analüüsid ning viisakomitees ja kohaliku Schengeni koostöö raames toimunud sagedased arutelud näidanud, et kindlustuse nõue tekitab probleeme mitmes muus aspektis.

Oma 2018. aasta ettepanekus viisaeeskirja sihipärase läbivaatamise kohta ei pakkunud komisjon kindlustust käsitlevate sätete muudatusi. Euroopa Parlament ja nõukogu leppisid kokku, et komisjonile tehakse ülesandeks koostada aruanne selle meetme tõhususe kohta. Vastavalt määruse (EL) 2019/1155 (millega muudetakse määrust (EÜ) nr 810/2009) artikli 2 lõikele 3 koostab komisjon Euroopa Parlamendile ja nõukogule edastatava aruande, võttes aluseks liikmesriikide esitatud „asjakohased kättesaadavad andmed [...] reisi- ja tervisekindlustuse kasutamise kohta viisaomanike poolt liikmesriikide territooriumil viibimise ajal ning kulude kohta, mida riiklikud ametiasutused või viisaomanikele tervisekindlustuse pakkujad on kandnud“.

2014. aasta ettepanekus sõnastada viisaeeskiri uuesti tegi komisjon ettepaneku kindlustuse nõudest loobuda. Ettepaneku ajendiks olid kindlustuse nõudega seotud praktilised probleemid (vt allpool), asjaolu, et kindlustuse olemasolu nõude täitmist välispiiridel ei kontrollita, ning asjaolu, et kindlustuslepingute tegeliku täitmisele pööramise kohta on väga vähe tõendeid. Nõukogu lükkas ettepaneku tagasi, aga Euroopa Parlament jällegi toetas seda. Lõpuks võttis komisjon uuestisõnastamise ettepaneku 2018. aastal tagasi.

Kuigi lühiajalise viisa taotlemisel on nõutav piisava reisi- ja tervisekindlustuse (edaspidi „kindlustus“) olemasolu, ei ole sellise kindlustuse olemasolu riiki sisenemise tingimus, mille täitmist ELi välispiiril kontrollitakse. Seetõttu ei nõuta kolmandate riikide kodanikelt, kelle suhtes viisanõuet ei kohaldata, ja tulevastelt ETIASe kaudu reisiloa taotlejatelt ELi reisimisel kindlustuse olemasolu tõendamist. See toob kaasa olukorra, kus koheldakse erinevalt viisanõudest vabastatud kolmandate riikide kodanikke ja nende kolmandate riikide kodanikke, kellelt nõutakse viisat.

Alates 2004. aastast peavad lühiajalise viisa taotlejad esitama tõendi „piisava ja kehtiva reisi- ja tervisekindlustuse“ olemasolu kohta. See peab katma vältimatut arstiabi või repatrieerimist ettenägematu terviseprobleemi tõttu nende ELi liikmesriikides viibimise ajal. Nõukogu otsusega, millega need eeskirjad tol ajal kehtestati, mõjuhinnangut ei nõutud ning meetme mõju muul viisil põhjalikult ei analüüsitud. Need sätted integreeriti ilma sisuliste muudatusteta viisaeeskirja (määrus (EÜ) nr 810/2009) artiklisse 15.

-Kuidas kontrollitakse, kas viisaomanikel, kes vajavad riigis viibimise ajal vältimatut arstiabi, on piisav ja kehtiv reisi- ja tervisekindlustus? Mis saab siis, kui see puudub?

-Patsiente ei ole võimalik pärast haiglast väljakirjutamist üles leida ja välisriigis asuva kindlustusandjaga ühenduse võtmine valmistab raskusi. Näiteks esitab patsient haiglale oma kindlustuslepingu andmed, kuid tervishoiuteenuste osutajad kindlustusandjalt vastust ei saa. Kui puudub kolmandast isikust kindlustusandja, kes need kulud kataks, on haiglad sunnitud esitama kulude arve otse patsiendile, kusjuures puudub garantii, et arve tasutakse.

-Ebapiisav kindlustuskate, eriti siis, kui ravikulude hüvitamise ülemmäär on väga madal. Probleemiks on ka planeeritava ravi kulude katmine (nt ravi hooldusosakonnas pärast ravi erakorralise meditsiini osakonnas või kui pärast erakorralist ravi on vaja täiendavat erakorralise raviga mitteseotud ravi). See ei ole (täielikult) kindlustuslepingutega kaetud.

-Sageli puudub rahaline kate kas seetõttu, et riigis viibimise ajaks kindlustuslepingut ei sõlmitud või see aegus enne ravi lõppu (eriti juhul, kui isikute riigis viibimist tuli nende tervisliku seisundi tõttu pikendada) või lõpetas kindlustatud isik selle teadlikult enne riigis viibimise lõppu.

Nagu juba mainitud, kindlustuskaitse olemasolu välispiiridel ei kontrollita. Seega oleneb see, kas viisaomanikel on välispiiri ületamisel kehtiv kindlustus, mis katab nende viibimisaja, ja kas nad täidavad seda nõuet iga kord, kui nad reisivad mitmekordse viisaga (mis võib kehtida kuni viis aastat), nende heast tahtest.

Mõnel pool on ELi liikmesriigid pärast viisaeeskirja artikli 48 lõike 3 punktis d osutatud teabe vahetamist koostanud üheskoos selliste soovitatavate kindlustusandjate nimekirja, kelle toodete nõuetele vastavust on kontrollitud. Lisaks sellele, et hindamine muutub seeläbi kõigi jaoks lihtsamaks, püütakse nii ka suunata taotlejaid valima üht loetletud kindlustusandjatest ja seega piirata esitatavate erinevate kindlustuslepingute arvu. Mõnel pool on sellised nimekirjad osutunud tõhusaks vahendiks, sest kindlustusandjad taotlevad nimekirja kandmist (isegi kui sellist ametlikku taotlust ei ole ette nähtud) ja on väga huvitatud selles püsimisest. Samuti võib soovitatavate kindlustusandjate nimekiri anda taotlejatele kindluse, et nad on nõuetekohaselt kindlustatud. Enamikus paikades on peetud sellist kollektiivset hindamist võimatuks olemasolevate kindlustuslepingute, sealhulgas internetis pakutavate kindlustuslepingute arvu tõttu. Samas ei luba konkurentsinormid kindlustuslepinguid tagasi lükata põhjusel, et need ei ole soovitatavate kindlustusandjate nimekirja kuuluvate kindlustusandjate omad, kui need vastavad viisaeeskirjas sätestatud kriteeriumidele.

Konsulaatide jaoks on keeruline ja aeganõudev kontrollida, kas üksikasjalikud ja väga tehnilised kindlustuslepingud tagavad tegelikult vajaliku kindlustuskatte. Probleemi muudab veelgi keerulisemaks asjaolu, et viisaeeskirja artikli 15 väga üldine sõnastus ei näe ette kiireid vastavuskontrolle. Põhjaliku kontrolli tegemisega seotud raskused kajastuvad ka probleemides, millest on teatanud tervishoiusektor (vt allpool).

Mõnes ELi liikmesriigis on loodud riiklikud edasikindlustusandjad tervishoiuministeeriumi haldusalasse kuuluvate avalik-õiguslike asutuste kujul, kes katavad haiglate tasumata arvetega seotud kulud, kuid kellel ei ole vahendeid, et nõuda patsiendilt või kindlustusandjalt kulude hüvitamist.

Kõik ELi liikmesriigid kinnitavad, et raviarvete sissenõudmine välisriigis asuvatelt üksikisikutelt või kindlustusandjatelt on äärmiselt keeruline (ajamahukas ja kulukas).

Ükski ELi liikmesriik ei näi kohaldavat valdkondadevahelisi eeskirju või suuniseid tasumata haiglaarvete sissenõudmiseks. See on tingitud ka tervishoiu detsentraliseeritud ülesehitusest enamikus ELi liikmesriikides, mis jätab selle korra kehtestamise konkreetse asutuse hooleks.

Kolm ELi liikmesriiki on teatanud, et välispiiridel tehakse pistelisi kontrolle, et kontrollida, kas viisaomanikel on kehtiv kindlustus. Üks neist kolmest märgib, et kindlustuslepingu puudumine võib kaasa tuua viisa kehtetuks tunnistamise põhjusel, et üks viisa andmise tingimustest ei ole enam täidetud.

Patsientide isikuandmete kogumisel võidakse koguda ka teavet nende kodakondsuse kohta. Ravi saanud isikute viibimistingimuste andmeid (st kas isikul on viisa või elamisluba) keskselt ei koguta, kuid neid võidakse säilitada haiglas või piirkondlikul tasandil. Mõned ELi liikmesriigid on teinud sihtuuringuid ravi saanud kolmandate riikide kodanike kohta, kuid nendes ei eristata riigis viibimise tingimusi ja ravi käsitlevate kahepoolsete lepingute katvust.

Mõne ELi liikmesriigi meditsiiniasutused nõuavad patsiendilt ettemakset (nt 300 eurot või vähem), mis muudab kindlustuse sissenõudmise ebaoluliseks. Teised nõuavad, et kõik kolmandate riikide kodanikest elanikud või kui see on asjakohane, siis küllakutse esitanud isik / perekonna taasühinemist taotlev isik maksaksid ravi eest otse meditsiiniasutusele.

Üldiselt annavad kõigi ELi liikmesriikide avalik-õiguslikud haiglad vältimatut arstiabi kõigile inimestele, olenemata nende elukohast või viisastaatusest ja tervisekindlustuse olemasolust. Lisaks on mitu ELi liikmesriiki sõlminud arstiabi käsitlevad kahepoolsed lepingud teatavate kolmandate riikidega, kelle kodanike suhtes kehtib viisanõue, mis tähendab, et nende riikide kodanikest viisaomanike puhul kaetakse tõenäoliselt kõik ravikulud isegi siis, kui neil puudub kindlustus.

Vastuste sisu ühiseks jooneks on see, et üldiselt kolmandate riikide kodanikele osutatud tervishoiuteenuste kohta keskselt ja ametlikult andmeid ei koguta ning konkreetse kolmanda riigi kodanikust patsiendi viibimise õigusliku aluse kohta (nt lühiajalise viisa omanik, viisanõudest vabastatud reisija) ravi saamise ajal andmeid üldse ei koguta. Mõnes vastuses kirjeldatakse üksikasjalikult riigi tervishoiukorraldust ja maksete sissenõudmise korda, samal ajal kui teised vastused on väga üldised. Mõned ELi liikmesriigid esitasid konkreetseid arvandmeid kolmandate riikide kodanike tasumata raviarvete kohta, kuid arvutusmeetodid ja hõlmatud ajavahemikud asjakohast võrdlust ei võimalda.

-Kui suur on lühiajalise viisa omanike tasumata raviarvete (hinnanguline) kogusumma (2019)? Kui suur on see summa võrreldes muu kategooria kolmandate riikide kodanike (viisavabalt reisivad isikud; isikud, kellel on elamisluba või pikaajaline viisa) tasumata raviarvetega?

Mitu ELi liikmesriiki on teatanud, et välisriikide kodanike ravimise eest esitatud raviarvetest (kodakondsust eristamata) jääb tasumata 10–60 %, kuid ainult üks liikmesriik esitas andmeid konkreetselt riigi ühe piirkonna lühiajalise viisa omanike tasumata raviarvete kohta (65 %). Kõnealune ELi liikmesriik märgib ka, et viisavabalt (ja kindlustuseta) ELi reisida võivate kolmandate riikide kodanike tasumata raviarvete määr on 62 %. Seda arvesse võttes on raske väita, et see nõue tegelikult midagi muudab.

2.Praegune olukord: puudub selge ülevaade

ELi liikmesriikide kogemused on väga erinevad, ja seda peamiselt tervishoiusüsteemide erinevuste tõttu. Vältimatut arstiabi pakuvad kõik ja selle kulude katmine on teisejärguline küsimus. Mõnes ELi liikmesriigis hõlmavad kolmandate riikidega sõlmitud kahepoolsed tervishoiulepingud arstiabi andmist olenemata sellest, kas asjaomasel isikul on kindlustus või mitte. Olukord erineb ka sõltuvalt sellest, kas tervishoiuteenuseid osutatakse eraõigusliku ärilepingu alusel, kas neid osutavad otse riigiasutused või kasutatakse nende kahe kombinatsiooni ning riik on edasikindlustusandja. ELi liikmesriikide hinnangud tasumata raviarvete summade kohta on väga erinevad. Mõni ELi liikmesriik on seisukohal, et see probleem on tähtsusetu, märkides, et „viisaomanikud kannavad oma ravikulud“, ilma selle kohta tõendeid esitamata. Teised leiavad, et see on suur probleem, sest 30 000 euro suurune kindlustussumma ei ole piisav.

Kuna kindlustuse olemasolu ei ole riiki sisenemise tingimus ja seetõttu seda riiki sisenemisel ei kontrollita, puuduvad tõendid selle kohta, et viisaomanikel on igal reisil asjakohane kindlustus.

Lisaks on lühiajaliste viisade omanike tasumata raviarvete kohta täpsete andmete kogumine keeruline ja ilmneb, et seda ei tehta. Seega on (kolmandate riikide kodanike ravi eest esitatud) tasumata arvete põhjused teadmata ja selgust on vaja mitmes aspektis, näiteks järgmistes.

-Kui suur on nende lühiajalise viisa omanike osakaal, kes on vajanud riigis viibimise ajal vältimatut arstiabi ja kellel on puudunud kindlustus või kelle kindlustus on olnud ebapiisav?

-Kas ebapiisavat kindlustuskatet saab selgitada asjaoluga, et praeguses õiguslikus aluses ei ole selgelt sätestatud nõudeid, mille alusel saab kindlustust pidada piisavaks?

-Kas kindlustussumma (30 000 eurot) on liiga väike, et katta kõik kulud?

-Mis põhjustel keelduvad kindlustusandjad kandmast tekkinud ravikulusid?

-Miks meditsiiniasutused kulusid sisse ei nõua? Kas see on tingitud vähesest edust kulude sissenõudmisel või asjaolust, et lõpuks tasub võla keskasutus?

Veel üks oluline aspekt on tõendite puudumine selle kohta, et viisat vajavate kolmandate riikide kodanikega kaasneksid tervishoiusüsteemile teistsugused probleemid võrreldes nende kolmandate riikide kodanikega, kes võivad reisida ELi viisavabalt (vt eespool). Seetõttu on vägagi küsitav, kas nende kategooriate reisijate suhtes erinevate nõuete kohaldamine on õigustatud.

Mõned ELi liikmesriigid väidavad oma vastustes, et seda nõuet tuleks käsitada ka reisijate kaitse vahendina, kui nad vajavad riigis viibimise ajal vältimatut arstiabi. See peaks aga puudutama kõiki ELi reisivaid kolmandate riikide kodanikke.

3.COVID-19 pandeemia mõju

COVID-19 pandeemia ja sellest tulenevad ülemaailmsed reisipiirangud peatasid alates 2020. aasta märtsi lõpust äkitselt ja peaaegu täielikult viisamenetlused ning suur hulk ELi liikmesriikides viibivaid viisaomanikke ei saanud enne oma viisa aegumist neist riikidest lahkuda. Pandeemia tõi veelgi selgemalt esile tungiva vajaduse hinnata kindlustuse tõhusust ning liikmesriikidele esitati seega järgmised küsimused.

-Millist mõju avaldab praegune COVID-19 pandeemia? Kas olete märganud selle aja jooksul mingeid muutusi tasumata raviarvetega seoses? Kui sellised andmed ei ole veel kättesaadavad, palume märkida, millal need kättesaadavaks tehakse.

-Milliseid ravikindlustust ja arstiabi käsitlevaid õigusnorme kohaldatakse nende lühiajalise viisa omanike suhtes, kes peavad COVID-19 pandeemia tõttu jääma Schengeni alale kauemaks kui 90 päevaks?

ELi liikmesriikide vastused nendele küsimustele olid väga sarnased: praegu on liiga vara teha järeldusi selle kohta, kas pandeemia on mõju avaldanud, kuid kolmandate riikide kodanikest reisijate (viisanõudest vabastatud või viisa esitamise kohustusega reisijate) väike arv viitab sellele, et mõju ilmselt puudub. Enamik ELi liikmesriike ei nõudnud, et tahtmatult viibimisaega ületavad isikud sõlmiksid pikemaajalise riigis viibimise ajaks kindlustuslepingu, ning selle aja jooksul osutati erakorralist ravi. Isikud, kes vajavad pikemaajalise riigis viibimise ajal muud liiki ravi, peaksid sellega seotud kulud ise katma.

2020. aasta novembris hakkasid ELi liikmesriigid uuesti menetlema väheseid viisataotlusi kõikjalt maailmast ning esile kerkis konkreetselt COVID-19 pandeemiaga seotud kindlustuse aspekt. 2020. aasta aprillis tehtud pistelised kontrollid näitavad, et mitu suurt kindlustusandjat pakuvad nüüd kindlustuslepinguid, mis sisaldavad eriklausleid, mis välistavad epideemia või pandeemia puhanguga seotud ravikulude tasumise või katavad need ainult osaliselt. Sarnastest suundumustest on teatanud ka ELi liikmesriikide konsulaadid.

III.Edasised sammud

Seoses kehtiva kindlustusnõude tõhususega ei ole pilt terviklik. Aruandest nähtub, et puuduvad asjakohased ja usaldusväärsed andmed, mis võimaldaksid komisjonil täielikult hinnata kehtivate eeskirjade tõhusust. On siiski piisavalt tõendeid eri asjaosaliste probleemide kohta meetmete rakendamisel ning nende põhjal saab järeldada järgmist.