[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 30.1.2008

SEK(2008) 93

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT, mis on lisatud dokumendile:

Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS, milles käsitletakse toidualase teabe esitamist tarbijatele TOIDU MÄRGISTAMISE ÜLDKÜSIMUSI KÄSITLEVA MÕJU HINDAMISE ARUANDE KOKKUVÕTE,

{KOM(2008) 40 lõplik}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 94}{SEK(2008) 95}

KOKKUVÕTE

SISSEJUHATUS

Toidu märgistamise üldküsimusi käsitletakse direktiivis 2000/13/EÜ, mis on direktiivi 79/112/EÜ kodifitseeritud versioon. Kuigi üks oluline hilisem muudatus tehti aastal 2003 (allergeensete koostisosade kohta), ulatub enamik sätteid aastasse 1978. Üha muutuvad toiduaineteturud ja tarbijate ootused tähendavad aga seda, et õigusakti on vaja uuendada ja ajakohastada.

Toidu üldist märgistamist ja toitumisalase teabe esitamist käsitlevate ühenduse õigusaktide läbivaatamine on lisatud ka komisjoni lihtsustamisalasesse tööprogrammi.

Menetlusküsimused ja konsulteerimine huvitatud isikutega

Aastatel 2003–2007 konsulteeriti peamiste sidusrühmadega. Konsulteerimismenetluse aluseks oli 2003. aastal toiduainete märgistamist käsitlevate õigusaktide kohta korraldatud uuringu järeldus. Uuringu järeldustes määratleti olulisemad punktid, millele komisjon peaks keskenduma seoses eesmärgiga ajakohastada ühenduse õigusakte märgistamise kohta ja vastata tarbijate ootustele.

Kõik huvitatud isikud korraldasid laialdasi uuringuid, et selgitada välja oma seisukohad olemasolevate õigusaktide asjus ning vajadus muudatuste järele. Avalik arutelu viidi läbi Internetis 13. märtsist 2006 kuni 16. juunini 2006.

Loodi komisjoni talitustevaheline mõju hindamise rühm. Mõju hindamise tulemusi kontrollis Euroopa Komisjoni mõju hindamise komitee ( Impact Assessment Board , IAB), kes esitas oma arvamuse.

Probleemi määratlus

Mõju hindamine käsitleb direktiivi 2000/13/EÜ läbivaatamist; kõnealuses direktiivis on sätestatud toidu märgistusel esitatav kohustuslik teave. Laiaulatuslike konsulteerimiste käigus ei seadnud ükski sidusrühm kõnealuse õigusakti peamist eesmärki kahtluse alla. Olemasolevate nõuete põhisisu vaadeldakse väärtusliku õigustikuna ning näib, et sidusrühmad ei soovi õigusaktide põhilisi komponente muuta.

Siiski on õigusaktis ka aspekte, mis ei toimi enam tulemuslikult ega vasta täielikult esialgsetele eesmärkidele. Üldiselt arvustatakse killustatud lähenemist ülevaate loomisel kõigi märgistamist käsitlevate ühenduse õigusaktide puhul ning täpsemalt rakendamistähtaegade koordineerimatust. Horisontaalseid küsimusi on tekitanud märgistamise selguse ja õiguskindluse puudumine ning see, et eeskirjad ei suuda täita sidusrühmade praegusi vajadusi ja ootusi (mis on aja jooksul muutunud).

Konsulteerimisel selgus, et teatavad olulised küsimused tuleb tingimata läbi vaadata. Sidusrühmad on aga väga erinevatel arvamustel, kuidas neid küsimusi tuleb vaadelda.

Eesmärgid

Toiduainete märgistamist käsitlevate õigusaktide peamised eesmärgid on järgmised:

( võimaldada tarbijatel teha teadlikke, ohutuid, tervislikke ja säästvaid valikuid;

( pakkuda tarbijatele asjakohast, kasulikku ja õigusaktidega ettenähtud teavet;

( tagada siseturu sujuv toimimine;

( edendada konkurentsi soodustavat turukeskkonda.

Neid eesmärke arvesse võttes peaks läbivaatamine laiemas perspektiivis kajastama ka järgmisi konkreetseid eesmärke:

( tagada teabe esitamise selgus ja järjepidevus;

( kaitsta tarbija tervist ja tegeleda tarbijate konkreetsete nõudmistega teabe suhtes;

( vältida eksitavaid väiteid ja kõrvaldada ebajärjekindlus;

( võimaldada tootjatel sisse viia uuendusi, et hõlbustada tootjatel märgistamise kogu potentsiaali kasutamist oma toodete müümisel.

Peamised poliitikaküsimused ja lihtsustamise eeldatavad eelised

Eesmärkide saavutamist silmas pidades ning kooskõlas lihtsustamismenetlusega on kaalutud erinevaid meetmeid. Võttes täielikult arvesse konsulteerimisel väljaselgitatud vajadusi lihtsustamise järele, on meetmed jagatud kahte kategooriasse:

Üldised lihtsustamisvahendid:

( paindliku „alt-üles”-mehhanismi sisseseadmine (uus märgistamise haldamine), mis peaks võimaldama tootjate uuendustegevust, ning märgistamiseeskirjade kohandamine erinevate ja pidevalt muutuvate turgudega ning tarbijate nõudmistega;

( erinevate horisontaalsete märgistamissätete uuestisõnastamine. Kõnealuste tekstide liitmine suurendab sünergiat, vähendab kattumisi ja liiasusi ning muudab need selgemaks ja ühenduse eeskirjadele vastavamaks. See on võimas lihtsustamismeetod, mis peaks ettevõtjatele ja täitevasutustele looma selgema ja ühtlasema reguleeriva raamistiku. Kaaluti ka kõigi märgistamist käsitlevate õigusaktide, sealhulgas vertikaalsete nõuete koondamist ühte õigusakti, aga see oleks andnud tulemuseks veelgi keerukama lähenemise;

( kus võimalik, ebajärjekindluse kaotamine horisontaalsete ja vertikaalsete eeskirjade vahel;

( direktiivi 2000/13/EÜ artikli 3 lõikes 1 nõutud kohustusliku teabe ratsionaliseerimine (ajakohastamine, selgitamine, liiasuste eemaldamine).

Meetmed, mis määratleti konsultatsioonide käigus olulisemat mõju avaldavate meetmetena ning mida analüüsiti üksikasjalikumalt. Parema kooskõla ja selguse seisukohast peaks lihtsustamisele kaasa aitama järgmiste küsimustega tegelemine:

( Märgistuse loetavus – eesmärk on lihtsustada ja täiustada seda, kuidas tarbijatele teavet esitatakse ning muuta ettevõtjate jaoks lihtsamaks märgistuse loetavuse ja selguse üldiste nõuete täitmine.

( Teabe puudumine allergeensete koostisosade kohta pakendamata toiduainete puhul – eesmärk on kaitsta tarbijate tervist ning tagada teabe esitamise järjekindlus.

( Päritolumärgistus – eesmärk on lihtsustada praegust olukorda, kus ebakindluse tõttu on hakanud levima eksitav vabatahtlik viitamine päritolule ning peetakse lõputuid arutelusid teemal, kuidas tegeleda tarbijate pidevate nõudmistega toidu päritoluteabe järele. Selle küsimusega tegelemine peaks tooma õigusaktidesse selgust, hõlbustama ettevõtjatel nõuete täitmist ning aitama tarbijatel päritoluteavet paremini mõista.

( Ebajärjekindel teave koostisosade kohta ning eelkõige alkohoolsete jookide koostisosade loetelu puhul – eesmärk on ratsionaliseerida praegust olukorda, tuues selgust olemasolevasse õiguslikku segadusse.

Peamised valikud

Mõju hindamise aruandes kirjeldatakse ühenduse erinevaid võimalikke meetmeid, mille abil tegeleda kõnealuste küsimustega, alates sellest, et polegi vaja midagi teha, ja lõpetades õiguslikult reguleerivate meetmetega. Kuigi kaaluti ka niinimetatud „põhilisi lähenemisviise”, eeldades et kõnealune algatus käsitleb läbivaatamist, mille puhul on meetmeid nõudvad valdkonnad konsultatsioonide käigus selgelt kindlaks määratud, tugineti mõjude üksikasjalikul hindamisel meetmete valikul neljale peamisele teemale, mis määrati kindlaks õigusakti läbivaatmaise jaoks.

Mittesekkumine säilitaks praeguse olukorra koos õigusaktide killustatuse ja järgmiste negatiivsete mõjudega:

- killustatus ja segadust tekitavad eeskirjad takistavad tulemuslikku rakendamist;

- põhjendamatu koormus toiduainetetööstusele aegunud, üleliigsete või ebaselgete nõuete tõttu;

- tarbijate ebajärjekindel märgistuse kasutamine;

- märgistamise kui teavitusvahendi ebatõhusus;

- suutmatus kohandada õigusakte muutuvate turgudega ja tarbijate õigusaktidega ettenähtud nõudmistega.

Sekkumist kaaluti seoses reguleerimata jätmisega, riiklike õigusaktide kehtestamisega, õiguslikult reguleerimata lähenemise või ühenduse õigusaktide ajakohastamisega.

Reguleerimata jätmine tooks kaasa toiduainete märgistamise horisontaalseid eeskirju käsitlevate põhiliste poliitikavahendite kadumise, mis mõjutaks otseselt vertikaalseid märgistamiseeskirju. Ühtlustamata eeskirjad häirivad siseturu toimimist, viivad puuduliku teabe esitamiseni ning halvendavad tarbijakaitse taset. Kehtivate eeskirjade tühistamine leiaks enamiku liikmesriikide ja tarbijate vastuseisu, kuna praeguste nõuetega ollakse harjunud ning mis tahes muudatusi võidakse tõlgendada väärtusliku õigustiku hülgamisena. Seetõttu ei peetud reguleerimata jätmist sobivaks lähenemiseks.

Riiklike õigusaktide kehtestamine ja ühenduse eeskirjade tühistamine päädiks erinevate riiklike eeskirjade tekkimisega, mis takistaks siseturu toimimist, moonutaks õiglast konkurentsi, suurendaks sektori halduskoormust, põhjustaks ebajärjekindla lähenemise teabe sisule ja kättesaadavusele ning viiks tarbijaid segadusse ja muudaks tarbijakaitse taseme ELi riikides erinevaks.

Alternatiivne õiguslikult reguleerimata lähenemine – tarbijale esitatava teabe erinev laad ning praegused suundumused uue õiguskultuuri väljakujunemise poole on nõudnud selle lähenemise hindamist, mis võiks häirida tasakaalu paindlikkuse ja ettekirjutuste ning riiklikult võetavate meetmete ja ELis võetavate meetmete vahel. Mitmetasandiline „alt-üles”-tüüpi haldus, mille puhul tuginetakse headele tavadele ja andmete jagamisele sidusrühmade vahel, võiks õigusaktide teatavates aspektides olla sobiv alternatiiv ning seda uudset süsteemi peetakse võimalikuks.

POLIITILISE ARUTELU TEEMAD JA KONKREETSED VALIKUD

1. aruteluteema: Teabe loetavus

Praegused probleemid

Kuigi raamdirektiivis nõutakse, et kohustuslikult nõutav teave peab olema hõlpsalt arusaadav, nähtavas kohas ning tähistatud hõlpsasti nähtaval, selgelt loetaval ja kustumatul viisil, kaevatakse väga palju siiski loetamatute ja arusaamatute etikettide üle. Kõige sagedasem kaebus käsitleb eelkõige trükikirja suurust.

Poliitilised valikud

Uuriti järgmisi võimalusi: ELi sekkumatus, vabatahtlik lähenemine ja õiguslikult reguleeritud lähenemine, sealhulgas ka märgistuse standardimine või kirjatüübi miinimumsuuruse kehtestamine.

Peamised järeldused

Analüüs näitas, et kirja suuruse konkreetsed eeskirjad aitaksid lahendada ühe teabe loetavusega seotud põhiküsimuse. Siiski mõistetakse, et see ei ole ainuke aspekt. Kui märgatakse, et ka muud loetavuse aspektid tekitavad tarbijatele probleeme, tuleb edaspidi arutlusele võtta ka nende küsimuste ühtlustamisvajadus.

Praegu ei ole piisavalt teavet tähemärgi miinimumsuuruse sätet sisaldavate õigusaktide muutmisest tuleneva mõju hindamiseks, kuigi tootjad peavad juba praegu järgima märgistuse loetavuse põhimõtet, nii et sellekohaste loetavust käsitlevate nõuete lisamine õigusaktidesse looks raamistiku, tänu millele saaks eeldada märgistuse loetavaks muutumist ka keskmise tarbija silmis.

Seni on sektori sidusrühmad toiduainete etikettide loetavuse lisaettekirjutustele vastu vaielnud, kuna nad kardavad, et see muudab toiduainete märgistamise kallimaks ning vähendab nende paindlikkust. Siiski on see üks läbivaatamise põhiküsimusi, kuna ei ole mingit mõtet kohustada ettevõtjaid tarbijaile teavet esitama, kui tarbijad ei suuda seda teavet mõista. Seetõttu arvatakse, et märgistamist käsitlevate õigusaktide läbivaatamisest ei tõuse tulu, kui see ei anna tulemuseks loetavamat märgitust.

2. aruteluteema: Teabe puudumine allergeensete koostisosade kohta pakendamata toiduainete puhul

Praegused probleemid

Teatavate toidu koostisosade allergia või talumatuse all kannatavate tarbijate peale on praegustes õigusaktides pakendatud toiduainete kohta esitatava teabega seoses palju mõeldud. Kõnealused toiduained moodustavad aga vaid osa selliste tarbijate toidust ning üha enam nõutakse pakendatud toidule kehtestatud nõuete laiendamist ka pakendamata toidule, sest vale teabe esitamine või sellele viitamine võib kaasa tuua eelkõige võimalikke mõjusid tervisele.

Poliitilised valikud

Et laiendada allergeenide märkimise kohustust pakendamata toidule, uuriti järgmisi võimalusi: ELi sekkumatus, vabatahtlik lähenemine ja õiguslikult reguleeritud lähenemine.

Peamised järeldused

Analüüs näitab, et teabe esitamine allergeenide olemasolu kohta oleks sobiv vastus tarbijate väljendatud ohutuse- ja tervisemuredele. Kuigi mõjutatud sektori seisukohast võivad kulud olla märkimisväärsed, on tegevuskulusid keeruline arvuliselt hinnata. Tegelik märgistuse tootmine füüsilisel kujul pakendita müüdavate toitude märgistamiseks ei tohiks erilist probleemi tekitada, aga probleem võib tekkida teabe kogumisel ja ajakohastamisel. Kui oleks tagatud, et pakendamata toitu müüvad jaemüüjad ja restoranid saavad oma tarnijatelt nõutavat teavet hõlpsasti, vähendaks see teabekulusid. Liikmesriikidele lubatav rakendamispaindlikkus võimaldaks meetmeid iga liikmesriigi toiduainete jaemüügi ja toitlustamisettevõtluse oludega kohandada ning kehtestada kõige kulutasuvam kord.

Vabatahtliku lähenemise puhul on vähem tõenäoline, et esitatakse järjekindlalt usaldusväärset ja täpset teavet.

3. aruteluteema: Toiduainete päritolumärgistuse kasutamise selgitamine

Praegused probleemid

Toidu märgistusel võib sageli leida üksikasju toidu päritolu kohta, kas siis seepärast, et õigusaktides nõutakse selle esitamist, või otsustab ettevõte vabatahtlikult sellise teabe esitada. Kuigi üksikasjalikumad andmed selle kohta puuduvad, näib, et üha enamatel toodetel on teatav viide päritolule. See aga õhutab tarbijate ootusi nii päritoluteabe ulatuslikuma esitamise suhtes kui ka kinnituste suhtes, et nad võivad esitatud teabe puhul kindlad olla teabe õigsuses ja täpsuses . Viimane küsimus puudutab ka tootjate huve, kuna päritoluteabe märkimine võib anda konkurentsieelise . Selle tulemusel võivad tootjad soovida võrdseid tegutsemisvõimalusi kogu ELis koos selgete päritoluteabe esitamise eeskirjadega. Õigusaktide horisontaalsel tasandil pole need eeskirjad aga sugugi omal kohal.

Poliiti lised valikud

Selleks et kehtestada töötlemata toidu kohustuslik päritolumärgistuse nõue või et tegeleda õigustatud nõudmistega päritolu märkimise järele või et kehtestada kriteeriumid vabatahtliku päritolumärgistuse kasutamisele raamistiku loomiseks, uuriti järgmisi võimalusi: ELi sekkumatus, vabatahtlik lähenemine ja õiguslikult reguleeritud lähenemine.

Peamised järeldused

Tarbijad kogu Euroopa Liidus hindavad teavet toidu päritoluriigi kohta. Päritoluriigi kohta teabe kohustusliku esitamise kulud on erinevad ning sõltuvad nõuete ulatusest. Samas vähenevad võimalikud kulud tänu nendele ettevõtetele, kes juba esitavad kõnealuse teabe, ning tänu olemasolevatele liikumistee kindlakstegemise ja otsimissüsteemidele. Õigusaktide muutmisega seotud otseseid kulusid aitaks vähendada asjakohane üleminekuperiood, mis võimaldaks mis tahes märgistamissüsteemis teha tavapärasesse märgistamistsüklisse nõudmise korral kaasatavaid muudatusi.

Tarbijate nõudmiste täitmiseks ja teadliku valiku tegemisele kaasaaitamiseks tähendaks erinevate toiduainete puhul vastavalt tarbijate erinevatele nõudmistele märgistamise järele väljatöötatavate päritolumärgistuse erinevate tasemete kehtestamine praeguse olukorraga võrreldes edasiminekut. Selle edasimineku kindlustamiseks peab aga päritoluriigile viitav märgistus olema selge ja arusaadav ega tohi tarbijat eksitada. Praegused märgistamistavad on tarbijatele halvasti arusaadavad ning mõnikord koguni eksitavad. Seega oleks selguse toomine päritolumärgistuse kasutamisesse igati kasulik nii tarbijatele kui ka tootjatele ja täitevasutustele.

4. aruteluteema: Koostisosade loetelu käsitlevate eeskirjade ühtne rakendamine

Praegused probleemid

Praegu ei nõuta alkohoolsete jookide koostisosade loetelu. Sellist olukorda ei ole põhjustanud mitte direktiivis 2000/13/EÜ ettenähtud selge erand, vaid õiguslik segadus , mis on tekkinud mööndusest, et alkohoolsete jookide koostisosade loetelu puhul on nende jookide teatavate omaduste ja tootmismeetodite tõttu vaja erieeskirju. Seega kuigi kehtivates õigusaktides on sätestatud teoreetiline kohustus loetleda ka alkohoolsete jookide märgistusel jookide koostisosad, ei ole seda nõuet tegelikkuses kunagi täidetud, sest puuduvad konkreetsed eeskirjad.

Poliiti lised valikud

Kõigi või mõnede alkohoolsete jookide vabastamiseks koostisosade loetlemise kohustusest või vastupidi – kehtivate eeskirjade tõhusaks kohaldamiseks – uuriti järgmisi võimalusi: ELi sekkumatus, vabatahtlik lähenemine ja õiguslikult reguleeritud lähenemine.

Peamised järeldused

On vähe tõendeid selle kohta, milline mõju on olemasolevate koostisosade loetlemist käsitlevate kohustuslike nõuete laiendamisel alkohoolsetele jookidele, mille puhul seni on tehtud erand, ning tarbijate huvitatuse tase alkohoolsete jookide koostisosade märgistamise kohta ei ole selge.

Kuigi allergeenide märkimisega seoses on tehtud olulisi edusamme, ei ole olukord muutunud muude koostisosade osas, mis võivad alkohoolsetes jookides esineda, aga mida ei ole tarbija teavitamiseks märgistatud, nagu näiteks paljudes nendes jookides, sealhulgas ka valmisjookides sisalduvad toidulisandid ja aroomiained. Tarbijatele tuleb anda kasulikku ja teadliku otsuse tegemiseks olulist ning sageli ka tarbijate eksitamise vältimiseks vajalikku teavet. Seetõttu on loomulikult eeldatav, et tarbijate valikut tõenäoliselt mõjutavad ained kas siis nende valmistootes sisaldumise tõttu või nende tehnoloogilise mõju tõttu valmistootele kuuluvad edaspidi kohustuslikule märgistamisele.

Koostisosade loetlemiskohustuse kehtestamine toob tootjatele märgistuse muutmise ja uute märgistuste trükkimise tõttu kaasa väheseid kulusid, kuna tegelik koostisosade loend peaks ettevõttel juba olemas olema.

Kokkuvõte

Erinevate võimaluste ja nende mõjude kaalumisel peab komisjon lahendama küsimuse, kuidas ühtlustada ja lihtsustada toiduainete märgistamise valdkonda, ohustamata seejuures ühenduse eesmärgiks olevat kõrget tarbijakaitse taset. Mis tahes reguleeriva lähenemise mõju saab vähendada üleminekuaegade kehtestamisega, mis võimaldab märgistamist muuta ettevõtte poolt kasutatava märgistuse tavapärase muutmistsükli käigus.