ET Euroopa Liidu Teataja C 99/1

ERIARUANNE nr 1/2006

Euroopa Sotsiaalfondi osaluse khota kooli poolelijätmise vähendamisel koos komisjoni vastustega

(vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 248 lõike 4 teisele lõigule)

(2006/K 99/01)

SISUKORD

SÕNASTIK

I–VI KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

1–12 SISSEJUHATUS

4–8 Kooli poolelijätjate arvu tuleb 2010. aastaks poole võrra vähendada

9 ESFi kasutamine kooli poolelijätmise vähendamisel

10–12 Auditi ulatus ja lähenemisviis

13–50 AUDITITÄHELEPANEKUD

13–17 Komisjoni juhtimisülesande täitmine

18–50 ESFi kaasrahastatavate tegevuste juhtimine liikmesriikides

18–25 Kas vahendite eraldamisele eelnes eeldatava majanduskasu asjakohane analüüs?

26–36 Kas abisaajad valiti ja vahendid eraldati vastavalt erivajadustele?

35–36 Kas vahendid eraldati neile, kes seda kõige enam vajasid?

37–43 Kas projektijuhtimine aitas rahastamise mõju suurendada?

40–41 Individuaalsete abisaajate valikuprotsessi tuleb tõhustada

42–43 Juhtimisteabe süsteemide ja teabevahetuse piiratus

44–50 Kas järelevalve ja hindamine oli asjakohane?

51–60 JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

Lisad 1–3

Komisjoni vastused

SÕNASTIK

EES European Employment Strategy – Euroopa tööhõivestrateegia koordineerib liikmesriikide tööhõivepoliitikat ning sellega nähakse ette tööhõivesuuniste väljatöötamine, mille võtab vastu nõukogu igal aastal komisjoni soovituste põhjal. Eesmärk 3 ELi poliitiline eesmärk pikaajalise töötuse vähendamiseks ja ametialase integreerimise hõlbustamiseks. ESF Euroopa Sotsiaalfond. Korraldusasutus Liikmesriigi poolt sekkumisprogrammi korraldamiseks määratud asutus. Vastutab ühelt poolt korralduse tõhususe ja korrektsuse eest ja teiselt poolt elluviimise eest (väljapakutud toimingute vastuvõtmine, läbivaatamine ja hindamine, andmekogumine, aastaaruande koostamine, vahehindamise korraldamine jne). Makseasutus Liikmesriigi poolt määratud asutus maksetaotluste koostamiseks ja esitamiseks ning komisjoni maksete vastuvõtmiseks. MGI Sotsiaalse integratsiooni programm (mission générale d'insertion). NAP National Action Plan – riiklik tegevuskava, mille koostab iga liikmesriik nõukogu poolt igal aastal vastu võetavate tööhõivesuuniste rakendamiseks. OP Operational Programme – sotsiaalmajandusliku arengu rakenduskava, mida rahastatakse riiklikest vahenditest ja struktuurifondidest. SGP Social Guarantee Programmes – sotsiaaltagatiste programmid. Struktuurifondid Ühenduse fondid liikmesriikide sotsiaalmajandusliku arengu programmide toetamiseks.

KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

I. 2000. aasta Lissaboni strateegia raames otsustas Euroopa Ülemkogu osana oma sotsiaalse hõlvamise meetmetest keskenduda kooli poolelijätvate noorte inimeste osakaalu – keskmiselt 19,3 protsenti – vähendamisele. Selleks kehtestas Euroopa Ülemkogu võrdlusnäitaja, mille kohaselt peavad kõik liikmesriigid kooli poolelijätjate (1) arvu 2010. aastaks võrreldes 2000. aastaga vähemalt poole võrra vähendama, et saavutada ELi keskmiseks näitajaks 10 % või vähem. Auditis uuriti kuues liikmesriigis (Hispaania, Prantsusmaa, Iirimaa, Madalmaad, Portugal ja Ühendkuningriik) käimasolevate Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) kaasrahastatud meetmete iseloomu, mis on mõeldud kooli poolelijätmise probleemi käsitlemiseks. Auditis hinnati, kas vastavate eesmärkide saavutamiseks võetud meetmete tõhususe ja mõjususe tagamiseks kasutati sobivaid menetlusi.

II. ESF toetab mitmeid erinevaid koolist väljalangemise vältimise või noorte haridussüsteemi taasintegreerimise meetmeid, nagu diferentseeritud õppekavad, erivajadustega õpilaste klassid, kohalkäimise kontrolli süsteemid, sotsiaalse integratsiooni oskused ja tegevused, õppetulemuste hindamine ja juhendamisalane nõustamine.

III. Liikmesriikide juhtimisalaste otsuste tegemise korras leiti nii tugevaid külgi kui ka puudusi, mis mõjutavad ühenduse vahenditest saadavat kasu. Täpsemalt järgmised: a) kooli poolelijätmise vähendamise ESFi meetmeid algatati ilma, et piisavalt oleks analüüsitud senist olukorda ja oodatavaid või sihiks seatud eesmärke; b) enamikul juhtudel ei suutnud liikmesriikide ametiasutused piisavalt põhjendada tegevustele eraldatud üldist rahastamismäära ega kooli poolelijätmise vastaste meetmete vahendite eraldamist erinevatele piirkondadele vastavalt kooli poolelijätmise näitudele; c) kooli poolelijätmise erinevate määratluste kasutamine liikmesriigisiseselt ei ole lihtsustanud toetust vajavate geograafiliste piirkondade väljavalimist ega algatuste mõju hindamist. Laiemal tasandil aitaks Eurostati määratluse kasutuselevõtt kaasa ühenduse jõupingutustele kooli poolelijätmise määra vähendamisel; d) liikmesriikidel oli raskusi meetmete sihtrühma kuuluvate elanike väljaselgitamisel. Kaks liikmesriiki siiski lahendas probleemi, luues kooli poolelijätmise juhtude tuvastamiseks riiklikud andmebaasid; e) kooli poolelijätmise vähendamiseks suunatud kaasrahastatavate programmide tulemuste või mõju kohta oli üldjuhul saadaval vähe kvantitatiivset hindamisteavet, ehkki kaks liikmesriiki viis läbi eraldi hindamise kooli poolelijätmise vähendamise meetmete rakendamise kohta.

IV. Oma juhtimisülesande nõuetekohaseks täitmiseks peab komisjon saama piisava kindluse usaldusväärse finantsjuhtimise tegeliku elluviimise kohta liikmesriikides kas jooksvalt saadava teabe parema kasutamise teel või täiendava seiretegevuse kaudu.

V. Kontrollikoda soovitab komisjonil a) vajaduse korral liikmesriike juhendada, et tagada ühendusepoolse rahastamise mõjusus, tõhusus ja säästlikkus; b) kontrollida liikmesriikide juhtimissüsteemide vastavust mõjususe, tõhususe ja säästlikkuse põhimõtetele kooskõlas ühenduse määrustega.

VI. Samuti soovitab kontrollikoda liikmesriikide ametiasutustel koostöös komisjoniga a) nõuetekohaselt määratleda kooli poolelijätmise mõiste ja välja selgitada selle ilmingu esinemissagedus; b) luua menetlused või tugevdada kaasrahastatavate meetmete raames olemasolevaid menetlusi kooli poolelijätmise riskirühma väljaselgitamiseks ja sellele keskendumiseks; c) soodustada teabe ja parimate tavade vahetust kõigi kooli poolelijätmise probleemiga tegelevate kohalike ja riiklike asutuste vahel, kuivõrd kohaldatav seadus seda võimaldab; d) aktiivselt edendada kooli poolelijätmise vähendamiseks eraldatud ESFi vahendite innovatiivset kasutamist.

SISSEJUHATUS

1. 2000. aasta märtsis andis Euroopa Ülemkogu Euroopa Liidule uue eesmärgi: muuta Euroopa Liit konkurentsivõimeliseks, dünaamiliseks ja teadmuspõhiseks majandusjõuks, mida iseloomustaks suurem sotsiaalne hõlvamine. Sotsiaalse hõlvamise tegevuskava oluline osa oli kooli poolelijätmise ilmingu vastu võitlemise vajaduse tunnustamine. 2000. aastal jättis ELi 15 liikmesriigis kooli pooleli hinnanguliselt 19,3 % (2) noortest.

2. Kooli poolelijätmise vähendamise kaasrahastatavad programmid on suunatud probleemi lahendamisele, mis on põhjustatud olukorrast, kus suurel osal noortest puudub madalaim soovituslik haridustase, mis võimaldaks neil edukalt tööturul osaleda ja töös edasi jõuda. Sel eesmärgil kaasrahastab ESF liikmesriikide poolt elluviidavaid meetmeid.

3. Kontrollikoda viis läbi auditi ESFi osaluse kohta kooli poolelijätmise määra vähendamisel. Auditi eesmärk oli hinnata, kas liikmesriikides ellu viidud seitsmes programmis kasutatud kooli poolelijätmise vastu võitlemise ESFi poolt kaasrahastatavate meetmete tõhususe ja mõjususe tagamiseks olid olemas sobivad menetlused. ESFi ja riikide osalusel põhinevate meetmete kogukulude katteks nähti perioodi 2000–2006 eelarves ette 1 078 miljonit eurot, millest 31. detsembriks 2003 oli kulutatud 489 miljonit eurot.

Kooli poolelijätjate arvu tuleb 2010. aastaks poole võrra vähendada

4. Kui liikmesriikides kasutatavad kooli poolelijätmise määratlused põhinevad nende haridussüsteemidel, siis 1999. aastal võttis Euroopa Ülemkogu kooli poolelijätjate arvu vähendamise mõõtmise võrdlusnäitaja loomiseks vastu järgmise määratluse: “noored, kes on omandanud teise astme hariduse (põhihariduse ülemine aste) (3) aasta enne Euroopa tööjõu uuringut ja kes ei käi enam üldhariduslikus ega kutsekoolis”.

5. Järgneval aastal võttis Euroopa Ülemkogu Lissaboni strateegia raames vastu rea eesmärke, mis tuleb saavutada sotsiaalse hõlvamise ja majandusliku suutlikkuse valdkonnas. Üks neist oli kooli poolelijätmise suunatud vähendamine, mille kohaselt peavad kõik liikmesriigid kooli poolelijätjate (4) arvu 2010. aastaks võrreldes 2000. aastaga vähemalt poole võrra vähendama, et saavutada ELi keskmiseks näitajaks 10 % või vähem (5).

6. 2002. aastal vastu võetud liikmesriikide tööhõivepoliitikat käsitlevad suunised (6) sisaldasid ettepanekut, mille kohaselt liikmesriigid peaksid vähendama oluliselt nende noorte inimeste arvu, kes lõpetavad hariduse omandamise esimesel võimalusel. Seda tuleks teha spetsiaalsete parandusmeetmete väljaarendamise ning hariduse, koolitussüsteemide ja vastavate õppekavade kvaliteedi parandamise teel.

7. Ülalmainitud suunised ja tegevusjuhised on selged, kuid sarnaselt teiste tööhõive ja sotsiaalpoliitika valdkondadega jääb hariduspoliitika liikmesriikide vastutusalasse ja EL toetab seda Euroopa tööhõivestrateegia raames. Võttes arvesse, et liikmesriigid kogevad probleemi erineval määral vastavalt oma hariduslikule, majanduslikule, sotsiaalsele ja kultuurikontekstile, antakse ühenduse abi kooli poolelijätmise vähendamiseks eri rakenduskavade meetmete ja tegevuste kaudu, millega toetatakse liikmesriikide poliitikat elukestva õppe ja parema tööturule juurdepääsu soodustamisel. Enamikul juhtudel rahastavad liikmesriigid ka ise probleemi eri aspekte käsitlevaid meetmeid.

8. 2000. aastal oli kooli poolelijätjaid ELi 15 liikmesriigis keskmiselt 19,3 %, kusjuures ainult kahes liikmesriigis (Soome ja Rootsi) oli see arv alla ELi 10 % sihtmäära. Kooli poolelijätjate arv vähenes 2004. aastal esialgu 18,0 %ni ning seoses samal aastal toimunud kümne uue liikmesriigi ühinemisega 17,3 %ni (vt 1. lisa). Kui uued liikmesriigid juurde liita, on 25 liikmesriigist üheksas vastav näitaja alla ELi 10 % sihtmäära. Oma aruandes 2010. aasta haridus- ja koolitusprogrammi täitmise kohta (7) märgib komisjon, et viimastel aastatel on kooli poolelijätmise juhtude arv pidevalt vähenenud, kuid rõhutab samas, et 10 % võrdlusnäitaja saavutamiseks 2010. aastal tuleb teha kiiremaid edusamme.

ESFi kasutamine kooli poolelijätmise vähendamisel

9. Struktuurifondide ülesanne on kaasfinantseerida füüsilise ja inimkapitali investeeringuid, et vähendada elatustaseme erinevusi ELi elanike ja piirkondade vahel. Euroopa Sotsiaalfond on üks neljast ELi struktuurifondist ning selle põhiülesanne on osaleda Euroopa tööhõivestrateegia rakendamisega seotud tegevuses. ESFi toetuse tõhustamine programmitöö perioodil 2000–2006 ELi poliitika hulka mittekuuluva haridusvaldkonna osas näitab, et nii komisjon kui ka liikmesriigid tunnistavad vajadust tegeleda probleemiga haridussüsteemide ja õppekavade uuendamise kaudu. Kui kooli poolelijätmise vähendamise määra ESFi poolt kaasrahastatavate meetmete otstarve on tõhusalt kaasa aidata Euroopa tööhõivesuuniste ja Lissaboni 2000. aasta strateegias sätestatud võrdlusnäitajate järgimisele, (8) siis nende meetmete iseloom sõltub erinevate liikmesriikide konkreetsetest vajadustest. 2. lisas kirjeldatud programmid sisaldavad tüüpilisi ESFi kaasrahastatavaid tegevusi kooli poolelijätjate arvu vähendamiseks igas asjassepuutuvas liikmesriigis. Samuti on lisas toodud programmide tõhusust mõjutanud konkreetsed tegurid, kaasa arvatud head tavad.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

10. Auditi eesmärk oli hinnata komisjoni ja liikmesriikide nende menetluste asjakohasust, mis on mõeldud ESFi kaasrahastatavate kooli poolelijätmise vähendamise meetmete tõhususe ja mõjususe tagamiseks.

11. Auditi eesmärgi täitmiseks otsis kontrollikoda vastuseid järgmistele küsimustele: a) kas komisjon oli täitnud oma juhtimisülesannet seoses antud valdkonna ESF-poolse rahastamise usaldusväärse finantsjuhtimisega; b) kas vahendite eraldamisele eelnes liikmesriikide ametiasutuste analüüs eeldatava majanduskasu kohta; c) kas abisaajate valik ja vahendite eraldamine toimus vastavalt osapoolte erivajadustele ning mõistlikul ja kulusäästlikul viisil; d) kas projekte rakendati viisil, mis võimaldas saavutada meetmete erieesmärke ning kooli poolelijätmise määra vähendamise üldeesmärki; e) kas liikmesriikides viidi läbi asjakohast seire- ja hindamistegevust kindlustamaks seda, et meetmed on seatud eesmärgi saavutamiseks tõhusad.

12. Kontrollikoda auditeeris juhtimismenetlusi komisjonis ja kuues liikmesriigis. Auditeerimiseks valiti perioodi 2000–2006 rakenduskavasid Hispaaniast (Andaluusia ja Kataloonia), Prantsusmaalt, Iirimaalt, Madalmaadest, Portugalist ja Ühendkuningriigist. Need liikmesriigid valiti välja kooli poolelijätmise probleemi ulatuslikkuse põhjal vastavalt Eurostati andmetele (vt 1. lisa), samuti selle põhjal, kuidas nad kasutasid ESFi toetust probleemi lahendamiseks. Auditis keskenduti dokumentide kontrollile ning kohapealsetele kontrollidele 34 rakendusasutuses ja 50 kooli poolelijätmise vähendamisele suunatud projekti osas (vt 3. lisa), uurides ja testides juhtimismenetlusi riiklikul, piirkondlikul ja projekti tasandil ning küsitledes erinevaid osapooli.

AUDITITÄHELEPANEKUD

Komisjoni juhtimisülesande täitmine

13. Nõukogu määruse (EÜ) nr 1260/1999 (9) (millega nähakse ette üldsätted struktuurifondide kohta) artikli 38 alusel peavad liikmesriigid kontrollima, kas juhtimis- ja kontrollisüsteemid tagavad ühenduse vahendite tõhusa ja nõuetekohase kasutamise, ning esitama komisjonile nimetatud korra kirjelduse. Ühtlasi peavad nad tagama ühenduse vahendite kasutamise vastavalt usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetele ning tegema sel eesmärgil koostööd komisjoniga. Liikmesriikidel on seega põhivastutus juhtimis- ja kontrollisüsteemide loomise eest ning nende rakendamise eest meetmete ja projektide elluviimiseks kooskõlas ühenduse nõuetega. Komisjonil on aga lõppvastutus eelarve täitmise eest (nagu sätestatud EÜ asutamislepingu artiklis 274 ja finantsmääruses).

14. Komisjoni määruse (EÜ) nr 438/2001 (10) artikli 5 alusel esitavad liikmesriigid komisjonile kirjelduse oma juhtimis- ja kontrollisüsteemide kohta. Need kirjeldused puudutavad aga enamasti seaduslikkust ja korrektsust, mitte säästlikkuse, tõhususe ja mõjususe saavutamist. Komisjon peab omalt poolt sama määruse artikli 6 alusel veenduma, et (liikmesriikide) juhtimis- ja kontrollisüsteemid vastavad nõuetele, ning andma teada kõigist takistustest, mis (eespool mainitud juhtimis- ja kontrollisüsteemid) tekitavad komisjonile asutamislepingu artiklist 274 tulenevate, ülesannete täitmisele. Selle nõude täitmiseks kogub komisjon rakenduskavade kohta juhtimisteavet mitme mehhanismi abil, nagu programmi aastaülevaate koosolekud, hindamised, liikmesriikide poolt komisjonile määruse (EÜ) nr 1260/1999 (11) alusel esitatavad rakendamise aastaaruanded, osalemine programmide seirekomisjonide koosolekutel, komisjoni ja liikmesriikide vahelise halduskorra alusel esitatavad riikide auditiaruanded ning komisjoni enda auditikäigud liikmesriikidesse. Kui projektide valikumenetlus välja arvata, ei kasutata neid mehhanisme siiski piisavalt, et üksikasjalikult hinnata liikmesriikide juhtimissüsteemide toimimist finantsmääruse artiklis 27 sätestatud säästlikkuse, mõjususe ja tõhususe põhimõtete järgimise seisukohalt.

15. Vastavalt määruse (EÜ) nr 438/2001 artiklile 6 perioodi 2004–2005 kohta esitatud komisjoni auditiaruannete läbivaatamine näitas, et liikmesriikide juhtimissüsteeme ei kontrollitud süstemaatiliselt tagamaks nende vastavus säästlikkuse, tõhususe ja mõjususe põhimõtetele. Lisaks ilmnes kontrollikoja auditist komisjoni juhtimistoimikute kohta, et komisjon kogus andmeid rakenduskavade elluviimisest, osaledes programmide seirekomisjonides, juhtivkomiteedes, kahepoolsetel kohtumistel liikmesriikidega ning kohapealsete auditikäikude kaudu, kuid vastavaid andmeid ei kasutatud täiel määral seitsme auditeeritud rakenduskava osas. Seetõttu tuleb sellise erinevatest allikatest pärit juhtimisteabe töötlemise ja kasutamise menetlusi parandada.

16. Kontrollikoda analüüsis auditeeritud rakenduskavade kohta vastavalt määruse (EÜ) nr 1260/1999 artiklile 42 koostatud seitset vahehindamise aruannet, mille tulemusel selgus, et aruanded sisaldasid küll tihti programmijuhtimise alaseid tähelepanekuid ja soovitusi, kuid komisjon ei pidanud vajalikuks iseseisvalt läbi viia sõltumatu hindamise ja soovituste järelkontrolli. Selle asemel täitis komisjon oma juhtimisülesannet antud valdkonnas nõuandva rolli kaudu programmide seirekomisjonides ja juhtivkomiteedes ning lõpuks rakenduskavade muudatustele ametliku heakskiidu andmise teel.

17. Oma arvamuses struktuurifonde käsitleva nõukogu määruse kohta (12) tuletab kontrollikoda meelde, et sellise süsteemi, kus projektijuhtimise eest vastutavad siseriiklikud või piirkondlikud asutused, vältimatuks eelduseks on ühenduse kontrolli oluline tugevdamine. Täpsemalt öeldes, komisjonil peab olema võimalik veenduda – kas saadava teabe parema kasutamise teel või uute seiretegevuste abil –, et kõnealuste rakenduskavade ja kooli poolelijätmise vähendamise meetmete finantsjuhtimine on tegelikkuses usaldusväärne. Ilma sellise teabeta ei ole komisjonil ega programmide korraldusasutustel võimalik saada piisavat kindlust, et kooli poolelijätmise vähendamise tegevuste elluviimisel rakendatakse asjakohaseid juhtimisstandardeid ja et ühenduse vahendeid kasutatakse võimalikult tulusal viisil.

ESFi kaasrahastatavate tegevuste juhtimine liikmesriikides

Kas vahendite eraldamisele eelnes eeldatava majanduskasu asjakohane analüüs?

18. ESFi sekkumise üks eesmärke oli vähendada kooli poolelijätjate arvu ning parandada seega tööturu toimimist ja tööalast konkurentsivõimet (13) Kui potentsiaalne makromajanduslik mõju on selge, (14) siis seitsmest auditeeritud kooli poolelijätmist käsitlevast meetmest viis (15) ei põhinenud riiklikul, piirkondlikul või kohalikul tasandil esineva probleemi ulatuse ja iseloomu täpsel hinnangul. Hoolimata Lissaboni strateegias väljendatud poliitilisest konsensusest kooli poolelijätmise vähendamise uute, täiendavate jõupingutuste osas, toimus mõnes liikmesriigis üleminek vahendite kasutamisele kooli poolelijätmise vastu võitlemise ja haridussüsteemide kohandamise uuteks ja paindlikeks meetmeteks aeglaselt. Näiteks kaasrahastatavaid tegevusi puudutavate otsuste langetamisele eelnesid vaid väga harvadel juhtudel vastavad uuringud.

19. 1. tabelist nähtub, et kooli poolelijätjate arvu vähendamise meetmete rahastamismäära majanduslikud põhjendused Hispaania (Andaluusia), Prantsusmaa, Madalmaade ja Portugali osas ei olnud kas kättesaadavad või ei olnud neid võimalik dokumentide puudumise tõttu piisavalt esitada. Iirimaa puhul eraldati kooli poolelijätjate arvu vähendamise katseprogrammile vahendeid põhjaliku vajaduste hindamise alusel, kuid hiljem eraldati lisavahendeid programmi laiendatud katsefaasile ilma mingi prognoosita oodatava lisaväärtuse kohta, mis ei vasta parimale tavale.

1. tabel

Kooli poolelijätmise vastu võitlemise ELi kaasrahastatavate meetmete kavandatud ja tegelike kulutuste kogusumma kuues auditeeritud liikmesriigis

Liikmesriik ja piirkond Kava Kavandatud kulutused (miljonit eurot) 2000–2006 (16) Tegelikud kulutused (miljonit eurot) 2000–2003 ESFi osaluse määr Hispaania — Andaluusia Eesmärgi 1 rakenduskava, meede 41.15 50 18 75 % — Kataloonia Eesmärgi 3 rakenduskava, meede 4.4 19 4 45 % Prantsusmaa — riiklik Eesmärgi 3 rakenduskava, prioriteet 3, meede 4 356 146 45 % Iirimaa — riiklik Eesmärgi 1 rakenduskava, meede 5 103 26 (17) 52 % Madalmaad — riiklik Eesmärgi 3 rakenduskava, prioriteet 2, meede E 379 199 45 % Portugal — riiklik Eesmärgi 1 PRODEP III rakenduskava, meede 1.2 36 9 (18) 75 % Ühendkuningriik — South East Eesmärgi 3 rakenduskava, meede 2.2 67 40 56 % — West Midlands 68 47 63 % Kokku 1 078 489

20. Vajaduste analüüsi ja rahastamismäära põhjenduse puudumisel ei saa väljundite osas sõnastada selgeid eesmärke ega tulemusi; samuti ei saa rakendusasutused määrata asjakohaseid kriteeriume, mille abil saaks hiljem ELi menetluste kontekstis nende tegevust hinnata ja otsustada, kas nad on oma eesmärgi saavutanud.

21. Kuuest auditeeritud liikmesriigist neljas (19) ei moodustanud ESFi toetatud tegevused osa strateegiakavast, mis hõlmanuks konkreetseid eesmärke, nende saavutamisega seonduvaid riske ja kooli poolelijätmise vähendamise meetmeid. Selle asemel toetati olemasolevaid sotsiaalseid ja haridusalaseid programme, mis keskendusid ilmingu eri aspektidele (nt koolist puudumine või edasijõudmatus).

22. Prantsusmaal kasutati haridussüsteemi kohandamiseks ja uuendamiseks eraldatud ESFi vahendeid selliste haridusmeetmete toetamiseks, mis kuulusid tavapärasesse haridussüsteemi ja olid olemas enne ESFi sekkumist antud valdkonda. Samamoodi kasutati Ühendkuningriigis osa vahendeist karjäärinõustamise ja konsultatsiooniteenuste alase kohustusliku hariduse viimiseks kavandatud tasemele. Sellistel juhtudel, kus kaasrahastamist ei suunata kooli poolelijätmise probleemiga tegelemise selge ja eraldiseisva strateegia elluviimiseks, ei ole vahendeid optimaalsel viisil kasutatud.

23. Portugalis moodustasid kooli poolelijätmise vähendamise meetmed osa tööhõive ja sotsiaalse hõlvamise riiklikust strateegiast. Siiski ei koordineeritud selle strateegia raames erinevaid meetmeid kooli poolelijätmise riskirühma kuuluvate õpilaste väljaselgitamiseks ja aitamiseks. Ühendkuningriigis oli küll olemas selge seos valitsuse poliitika ja kooli poolelijätmise vähendamise prioriteetide vahel ning kooli poolelijätmise määra vähendamise meetmed olid kaasatud perioodi 2000–2006 eesmärgi 3 rakenduskavva, kuid probleemi käsitlemiseks ei rakendatud ühtset ja eesmärgistatud strateegiat. Perioodi 2000–2004 rakenduskava kooli poolelijätmise vähendamise projekte rahastati erinevaid sihtrühmi hõlmava kahe tegevusvaldkonna raames, mis muutis ebaselgeks tegevuse kavandatud rõhuasetuse ja tekitas abisaajates segadust. See omakorda mõjutas negatiivselt abinõude kavandamist, ühtsust ja ajastust kohapeal (vt 2. lisa – Ühendkuningriik). Ehkki Ühendkuningriigis tellis 2001. aastal riiklikult finantseeritav asutus kooli poolelijätmist käsitlevate uurimisaruannete metahindamise, (20) puuduvad tõendid, et see oleks mõjutanud abisaajate või kooli poolelijätmise määra vähendamise meetmete valimist, hoolimata sellest, et hindamises toodi ära kooli poolelijätmise kõige tõenäolisemad põhjused ja tõhusaimad meetodid selle vähendamiseks.

24. Iirimaal oli olemas katsealgatusel põhinev kooli poolelijätmise vähendamise ühtne strateegia, kuid sellest saadud tulemusi ja kogemusi ei kasutatud täiel määral programmi järgmise etapi strateegia väljatöötamisel. Neid võeti arvesse alles pärast teise algatuse väljaarendamist.

25. Lisaks strateegilistele puudustele puudus kuuest liikmesriigist neljas (21) ametiasutus, kellel oleks olnud selge ülevaade kooli poolelijätmise olukorrast riigis või piirkonnas, kelle käsutuses oleks olnud ilmingu omaduste määratlus ja täpsed numbrilised näitajad ning kes oleks koordineerinud erinevate riiklike, piirkondlike ja ühenduse rahastatud algatuste tegevust. Seetõttu mõjutab piisavalt läbiuuritud ja koordineeritud strateegia puudumine, mille abil käsitleda kooli poolelijätmise probleemi erinevaid tahke, selle vähendamise meetmete tõhusust.

Kas abisaajad valiti ja vahendid eraldati vastavalt erivajadustele?

26. Igas auditeeritud liikmesriigis määratletakse kooli poolelijätmise mõistet erinevalt. Määratlused erinevad samuti riikidesiseselt erinevates organisatsioonides ja piirkondades. Sellest tulenevalt erinevad ka abisaajate sihtrühmad, nagu nähtub 2. tabelist, samuti riiklike ja piirkondlike ametiasutuste hinnangud kooli poolelijätmise probleemi ulatuse kohta.

2. tabel

Kooli poolelijätmise vähendamise abisaajarühmad liikmesriikide kaupa

Liikmesriik Abisaajate sihtrühm Hispaania (Andaluusia ja Kataloonia) 16–21aastased, kellel ei ole kohustusliku haridustaseme lõputunnistust või tõendit õpingute lõpetamise kohta Prantsusmaa Põhikoolide ülemise astme õpilased (dispositifs relais) Üle 16aastased noored (MGI) Iirimaa Kooli pooleli jätnud või vastavasse riskirühma kuuluvad 8–18aastased noored Madalmaad Alla 23aastased kutseõppeasutuste õpilased, kes ei ole veel omandanud “algtaseme kvalifikatsiooni” (kutsehariduse tase 2) ja kes kuuluvad kooli poolelijätmise riskirühma Portugal 15–18aastased, kellel ei ole veel kohustusliku haridustaseme lõputunnistust Ühendkuningriik (Inglismaa) Kooli pooleli jätnud või vastavasse riskirühma kuuluvad 13–17aastased noored (2000–2004) 16–18aastased noored, kes ei käi üldharidus- või kutsekoolis ega tööl (NEETs) (alates 2004. aastast)

27. Prantsusmaa haridusministeeriumi hinnangul lahkus igal aastal koolist 60 000 õpilast (8 % õpilaste koguarvust), omandamata mingit kvalifikatsiooni. Kui aga võtta aluseks Eurostati kooli poolelijätmise määratlus, mida kasutasid auditeeritud koolid, ulatus vastav arv 152 000 õpilaseni (20 % koguarvust). Samamoodi põhjustasid Ühendkuningriigis kooli poolelijätmise erinevad määratlused erinevaid statistilisi andmeid kooli poolelijätmise probleemi ulatuse kohta. Andmed ulatusid 31,5 %st (16–18aastased noored Inglismaal, kes 2003. aastal ei käinud üldharidus- ega kutsekoolis) kuni 9 %ni (16–18aastased noored Inglismaal, kes 2003. aastal ei käinud üldharidus- või kutsekoolis ega tööl). Lõpuks hinnati kooli poolelijätmise määra Inglismaal Eurostati määratluse alusel 2003. aastal 18 %le (22).

28. Kooli poolelijätmise erinevate määratluste kasutamine liikmesriigi siseselt ei ole lihtsustanud toetust vajavate geograafiliste piirkondade väljavalimist ega algatuste mõju hindamist. Laiemal tasandil aitaks Eurostati määratluse kasutuselevõtt kaasa ühenduse jõupingutustele kooli poolelijätmise määra vähendamisel.

29. Liikmesriikide suutlikkuses hinnata oma tegevuse sihtrühma oli suuri erinevusi. Iirimaal selgitati kooli lõpetamisele keskendatud programmiga (School Completion Programme) välja kõige suuremate vajadustega koolid ja õpilased ning analüüsiti riikliku andmebaasi andmeid kooli poolelijätvate õpilaste arvu määramiseks (vt 2. lisa – Iirimaa). Neid andmeid kasutati seejärel abisaajate valimiseks ja vahendite eraldamiseks. Madalmaades seevastu polnud kooli poolelijätvate õpilaste arvu kindlakstegemine ebapiisavate andmete tõttu võimalik kuni 2004. aastani. Pärast seda hinnati vastav arv 16 000 õpilaselt 70 000 õpilasele. Olukord on nüüd lahendatud riikliku andmebaasi kasutuselevõtuga.

30. Ka oskus vajadusi arvuliselt määratleda on piirkonniti erinev. Näiteks kui Hispaania Kataloonia piirkonnal olid olemas iga kohaliku omavalitsuse koolide esitatud andmete põhjal koostatud kooli poolelijätmise üksikasjalikud hinnangud, siis Andaluusias ei suudetud esitada tõendeid hinnangulise sihtrühma (50 000–75 000 õpilast) põhjenduseks.

31. Statistika kättesaadavus ei taganud alati selle kasutamist strateegilises ja operatiivses otsustusprotsessis. Kuigi Prantsusmaal ja Portugalis oli osa statistilistest andmetest kättesaadav riiklikul ja piirkondlikul/õppeasutuse (Académie) tasandil, ei kasutanud PRODEP III korraldusasutus Portugalis ega enamik Prantsuse õppeasutusi neid kooli poolelijätmise vähendamise meetmete juhtimiseks. Ühe Prantsuse piirkonna (Lorraine) viieaastane tegevuskava siiski sisaldas probleemide üksikasjalikku eritlemist ning nende lahendamiseks vajalikke parandustegevusi. Statistilised andmed on olulised kõige enam abi vajavate valdkondade väljaselgitamiseks, kuid enamiku ESFi kaasrahastatavate meetmete ühisjooneks oli kohustuslikus koolieas olevate noorte väljajätmine.

32. Kuuest liikmesriigist kolmes (23) piirati kaasrahastatavaid tegevusi määrusega koolikohustuse east väljas (st 15aastased või 16aastased) või kohustusliku haridustaseme omandanud noortele, hindamata väljaspool seda kategooriat asuvat potentsiaalset riskirühma. Seda põhjustas asjaolu, et noorematele õpilastele suunatud meetmed on siseriiklike haridusasutuste ainupädevuses. Näiteks Ühendkuningriigis kitsendati 2004. aastal rakenduskava muudatusega kooli poolelijätjate sihtrühma, mis eelnevalt hõlmas 13–17aastaseid noori, 16–18aastastele noortele, kes ei käinud üldharidus- või kutsekoolis ega tööl (NEETs). Prantsusmaal aga, kus siseriiklike määrustega on sotsiaalse integratsiooni programmi (MGI) vanuse alampiiriks kehtestatud 16 aastat, laiendati mõnel juhul programmi ka alla 16aastastele õpilastele.

33. ESFi ennetava sekkumise piiramist kohustusliku kooliea ületanud noortele võib põhjendada kõrgema koolist väljalangemise määraga, kuid uuringud näitavad, et kooli poolelijätmist põhjustavad tegurid (nagu koolist puudumine, õpiraskused ja käitumisprobleemid) saavad alguse varasemas eas ning et kooliealiste noorte kategooria vajab samasugust tähelepanu, kui kooli poolelijätjate arvu soovitakse olulisel määral ja püsivalt vähendada (24).

34. Ehkki Lissaboni strateegias kutsuti liikmesriike üles kooli poolelijätjate arvu 2010. aastaks poole võrra vähendama, ei põhinenud selline sihtmäär empiirilistel uuringutel. Kuuest auditeeritud liikmesriigist kahes (25) ei määranud riiklikud ametiasutused kooli poolelijätmise vähendamiseks kuni 2003. aastani ei aastapõhist ega mingit muud sihtarvu. Juhtudel, mil kooli poolelijätmise vähendamiseks määrati riiklikud või piirkondlikud sihtarvud, ei olnud need objektiivselt põhjendatavad (26) Näiteks Inglismaa puhul tähendaks nende 16–18aastaste noorte, kes ei käi üldharidus- või kutsekoolis ega tööl (keda on vähem kui Eurostati määratluse alusel), arvu kavandatav vähendamine 2010. aastaks 2 % võrra üksnes tagasihoidlikku langust kooli poolelijätjate suhtarvus (18 % 2003. aastal). Seega on Lissaboni strateegias määratud eesmärgi saavutamine ehk kooli poolelijätjate arvu vähendamine 2010. aastaks poole võrra ebatõenäoline.

Kas vahendid eraldati neile, kes seda kõige enam vajasid?

35. Prantsusmaal ei suudetud põhjendada, mille alusel eraldati ESFi vahendeid kooli poolelijätmise vähendamise meetmetele eri piirkondade vahel ja piirkondadesiseselt, samuti ei suudetud põhjendada kooli poolelijätmise vähendamise meetmetele eraldatud ESFi toetuse määra. Samuti puudus selge ja järjepidev vastavus kõige enam abi vajavate piirkondade ning piirkondlikul tasandil kooli poolelijätmise vähendamise programmidega hõlmatud õpilaste arvu vahel. Samamoodi oli Hispaanias (Andaluusia) võimalik vaid kahest osameetmest ühe osameetme väikese osa puhul põhjendada, mille alusel jagati toetust ministeeriumide, kohalike omavalitsuste ja mittetulundusühingute vahel. Ühendkuningriigis olid kooli poolelijätmist puudutava toetuse saajad ainult üks sotsiaalse hõlvamise sihtrühm ESFi kaasrahastatud meetme raames ning piirkondadele ei eraldatud toetust mitte kooli poolelijätjate arvu alusel, vaid laiemate sotsiaalmajanduslike kriteeriumide alusel (peamiselt noorte töötus ja madal õppeedukus), mida kasutab Euroopa Komisjon eesmärgi 3 vahendite liikmesriikidele eraldamisel. Kohalikul tasandil järjestati geograafilised piirkonnad rahastamisel siiski õppeedukuse ja sotsiaalsete probleemide võrdluse põhjal. Iirimaa koolilõpetamisele suunatud programmi puhul eraldati vahendeid üksikasjalike kulutaotluste alusel vastavalt põhjendatud vajadustele, mis tulenesid kooli poolelijätjate arvust igas koolide ühenduses.

36. Seega ei suudetud enamikul juhtudel ära kasutada olemasolevat teavet riskirühma adekvaatseks määramiseks, et parandada sellise tegevuse väljatöötamist, kavandamist ja elluviimist, mis oleks võimaldanud vahendeid tõhusamalt ja mõjusamalt kasutada.

Kas projektijuhtimine aitas rahastamise mõju suurendada?

37. Iirimaa kooli lõpetamisele keskendatud programmi puhul (vt 2. lisa – Iirimaa), mis koosnes eraldiseisvatest projektiosadest, jäeti mõned osad kõrvale või neid muudeti, ilma et otsuseid oleks tehtud asjakohasel (st programmide seirekomisjonide) tasemel või tegevuse muutmise üldmõju piisavalt kaalutud. Siiski on nii selle programmi kui ka ühe Ühendkuningriigis auditeeritud projekti (27) raames kirjalike lepingute alusel ja koordinaatori toel toimiva kohalike põhi- ja keskkoolide ühenduse loomine innovatiivne ja kasulik teguviis, mis aitab kaasa projektide ja programmi tõhusale haldamisele.

38. Puudusi tuvastati ka projektide valikuprotsessis. Prantsusmaal ei võetud valiku tegemisel arvesse koolist väljalangenute arvu ja programmi “MGI” valiti mõned koolid ilma piisava põhjenduseta. Ühendkuningriigis puudusid kaheksast auditeeritud projektist kolme puhul tõendid selle kohta, et projektihindajate poolt projektitaotluste kohta esitatud küsimuste ja viidatud kitsaskohtade põhjal oleks võetud meetmeid. Sellised puudused on eriti olulised, kui arvestada, et valikuprotsess toimus piiratud konkurentsi tingimustes, kuna selle läbiviimise ajal olid eespool mainitud kolmest projektist kaks ainsad kooli poolelijätjate arvu vähendamisele suunatud abikõlblikud pakkumised.

39. Samuti leiti kahes liikmesriigis ESFi meetmete elluviimisel kuni kaheaastaseid viivitusi. Prantsusmaal oli selle põhjuseks komisjoniga teatud kulutuste abikõlblikkuse üle peetavate arutelude pikalevenimine ning riikliku regulatiiv- ja finantskorra väljatöötamine. Ühendkuningriigis põhjustas viivitusi ebakindlus, mis valitses abisaajate hulgas tegevuste kavandatud sihtrühmade suhtes. Selle tulemusel käivitusid kooli poolelijätmise vähendamise projektid plaanitust aeglasemalt.

Individuaalsete abisaajate valikuprotsessi tuleb tõhustada

40. Õpilastele erikursusi pakkuvate programmide (28) vastuvõtukord põhines tavaliselt õpilaste õpitulemustel. Muude, mitmeid erinevaid kaasrahastatud meetmeid hõlmavate programmide jaoks valiti osalejad selle alusel, kui tõenäoliselt nad kooli pooleli jätavad. Neid hindamisi viidi üldiselt läbi kohaliku omavalitsuse või kooli tasandil, näiteks Prantsusmaal, kus koolid valisid õpilasi vestluse alusel. Enamikul juhtudel (29) ei põhinenud riskianalüüs ja õpilaste vastuvõtukriteeriumid (kus neid oli võimalik hinnata) objektiivsetel ja läbipaistvatel kriteeriumidel.

41. Madalamaades peavad koolid eeskirjade kohaselt keskenduma õpilastele, kelle puhul on kõrgendatud oht, et nad jätavad kooli enneaegselt pooleli, kuid tegelikkuses võeti vastu kõik õpilased, kes vastasid miinimumnõuetele. Lisaks oli õpilaste andmete üksikasjalikkus ja kvaliteet kõikuv ning kohati puudulik.

Juhtimisteabe süsteemide ja teabevahetuse piiratus

42. Üldiselt olid tulemuste kohta teavet pakkuvad juhtimisteabe süsteemid piiratud, kuid täitsid oma eesmärki. Prantsusmaal oli aga kooli poolelijätmise vähendamise meetmete süsteemis (projektide hindamine ja valik välja arvatud) olulisi puudusi, mis takistasid meetmete rakendamist puudutava piisava juhtimisteabe edastamist. Esiteks ei suutnud korraldusasutus eristada ESFist igale taotlejale eraldatud summasid kahekordsete, ebatäpsete ja/või võrreldamatute andmete tõttu. Teiseks ei olnud võimalik kinnitada nende õpilaste täpset arvu, kes osalesid üle riigi kooli poolelijätmise vähendamisele suunatud projektides, ega saada üksikasjalikku teavet projektide kulude kohta. Pärast auditi läbiviimist teatas korraldusasutus (30) tulevikus arendatavast uuest infosüsteemirakendusest, mida kohandatakse vastavalt järgmise (2007–2013) programmiperioodi vajadustele.

43. Iirimaa ja Ühendkuningriigi puhul oli õpilaste vajaduste hindamisele eriliseks takistuseks isikuandmete jagamine alg- ja keskkoolide ning haridusasutuste vahel andmekaitse kaalutluste tõttu. Seeläbi ei olnud mõned koolid teadlikud õpilaste riskirühma tunnustest, kuigi vastav teave oleks kaasa aidanud selliste õpilaste koolikeskkonda integreerimisele. Ühendkuningriigis tuvastati teabevahetuse puudumine kohalikul tasandil. Riiklikud määrused (31) nägid küll ette koostöömeetmete väljatöötamise erinevate kohalike rahastamisasutuste vahel, kuid teabevahetuse lepinguid ei rakendatud või rakendati ebaedukalt. Seega ei olnud kohalikul tasandil kogutud statistilised andmed kooli poolelijätjate arvu kohta kättesaadavad haridusasutustele, kes töötasid välja ja eraldasid vahendeid kooli poolelijätmise vähendamise meetmetele.

Kas järelevalve ja hindamine oli asjakohane?

44. Kaasrahastatavate meetmete usaldusväärse finantsjuhtimise vastutus lasub iga rakenduskava korraldusasutusel. Seega peaksid korraldusasutused hindamiste, visiitide ja rakendusasutuste aruannete kaudu hindama strateegiate asjakohasust, meetmete vastavust parimatele tavadele ning tulemuste sobilikkust.

45. Rakendusasutused teostasid mõningast projektide järelevalvet, et tagada nende vastavus seatud eesmärkidele. Siiski esines Iirimaal raskusi uuringute juhtimisel ja tulemuste levitamisel, kus rakendusasutuse (haridus- ja teadusministeerium) erinevate üksuste vahelise teabevahetuse puudumise tõttu tehti uuringuid paralleelselt, ilma et teine pool sellest teadlik oleks olnud. Lisaks sellele juhtis rakendusasutus kooli poolelijätmise alase riskianalüüsi standardiseerimise uuringuid, millest aga ei saadud täit kasu, kuna uuringu tulemusi ei levitatud koolide vahel piisavalt, et see oleks saanud mõjutada õpilaste määratlemist ja valikumenetlusi. Ka Madalmaades ei olnud olukord ideaalne, kuna koolid juhtisid ja rahastasid sarnaseid kooli poolelijätmise alaseid uuringuid ja arendusprojekte individuaalselt.

46. Liikmesriikide ametiasutuste peamine väljakutse selliste ESFi kaasrahastatud programmide ja kooli poolelijätjate arvu mõjutavate meetmete hindamisel seisneb raskuses, mida tekitab riiklike ja kohalike haridusalaste algatuste ja väliste tegurite, nagu tööhõive ja sotsiaalsed tingimused, mõju arvessevõtmine. Näiteks Ühendkuningriigi meetme puhul ei pidanud riiklikud asutused ESFi oluliseks teguriks võrreldes riiklikult rahastatud meetmetega. Madalmaades aga sisaldasid mitmed koolide poolt rakendatud projektid elemente, mida ei rahastatud ESFist, ja see muutis ühenduse panuse hindamise sisuliselt võimatuks.

47. Üldiselt (32) sisaldasid rakenduskavade vahehindamised vähe kvantitatiivset tõendusmaterjali kooli poolelijätmise vähendamise kaasrahastatavate meetmete mõju kohta liikmesriikides, sest puudusid kooli poolelijätmist puudutavad spetsiifilised mõjuindikaatorid. Nende puudumisel ei olnud järelikult võimalik otsustada, kas kooli poolelijätmise probleemi lahendamisel järgitud strateegia ja tähelepanu kese oli kõige tõhusam ja mõjusam. Näiteks Ühendkuningriigis ei aidanud kooli poolelijätjate sihtgrupi lisamine mitmete sihtrühmadega mitmetasandilisele meetmele kaasa järelevalvealase teabe kogumisele ja kooli poolelijätmise vähendamise meetmete hindamisele. Seetõttu suutsid riiklikud asutused analüüsida kaasrahastatud meetmeid vaid väikese grupi lõpetatud projektide osas, mis toetasid 13–17aastaseid tõrjutuse ohus noori ja mida rahastati otse piirkondlike riigiasutuste poolt, mitte vahendajate kaudu.

48. Iirimaa ja Portugal viisid läbi erihindamisi eesmärgiga analüüsida oma kooli poolelijätmise vähendamise meetmete rakendamist. Selline algatus on mõistagi kasulik. Mõlemad riigid tegid soovituste põhjal küll muudatusi, kuid kahjuks ei olnud kontrollikojal muudatuste õigustatust võimalik hinnata riiklike asutuste üksikasjaliku tulemuste ja soovituste analüüsi puudumise tõttu.

49. Sellised puudused kärbivad sobiliku hindamisprotsessi kui juhtimisotsuste tegemise abivahendi lisaväärtust. Sellele vaatamata oli Iirimaa hindamise kasulikuks uuenduseks nõue, et projektide raames tuleb koostada enesehindamine ja anda üldine hinnang, mis sisaldab nii statistikat kooliskäimise jätkamise paranenud määra kohta kui ka projekti juhtimisel kogetud kvalitatiivset mõju. Sarnaselt tuli Ühendkuningriigis kõigile projektidele teha lõpphindamine ja lisaks koguti ühe projekti (33) põhjal üldandmeid osalejate kohta nende vajaduste ja hilisemate tulemuste hindamiseks.

50. Ühenduse toetatavate meetmete lisaväärtuseks on peale rahastamise esiteks see, et nende abil on võimalik vastavalt struktuurifondide partnerluspõhimõttele kasu tooval viisil kaasata kohalikke osapooli ja arvestada kogukondade individuaalsete vajadustega. Näiteks edendasid Madalmaades ja Iirimaal ESFi kaasrahastatud projektid koolide ja muude kohalike osapoolte omavahelist teabevahetust ja koostööd ühenduste, töögruppide ja kohtumispunktide loomise ning veebilehtede kasutamise kaudu. Teiseks suudavad sellised meetmed suunata ja tähtsustada ühise ELi poliitika eesmärkide saavutamist, näiteks kooli poolelijätjate arvu vähendamist poole võrra aastaks 2010. Lõpetuseks on neil lootust kasvatada kogu ELis teadlikkust, et noorte koolist väljalangemise probleem mõjutab kogu majandust.

JÄRELDUSED JA SOOVITUSED

51. Seoses esitatud auditiküsimustega esitab kontrollikoda järgmised järeldused ja soovitused.

a) Kas komisjon täitis oma juhtimisülesannet seoses ESFi vahendite usaldusväärse finantsjuhtimisega antud valdkonnas?

52. Komisjon peab oma juhtimisülesande nõuetekohaseks täitmiseks saama piisava kindluse usaldusväärse finantsjuhtimise elluviimise kohta liikmesriikides kas jooksvalt saadava teabe parema kasutamise teel või täiendava seiretegevuse kaudu. Kooli poolelijätmise vähendamise meetmete juhtimise puhul ei olnud selle kohta piisaval määral tõendeid (vt punktid 13–17). Komisjon peaks liikmesriike vajaduse korral juhendama, et tagada ühendusepoolse rahastamise tõhusus, mõjusus ja säästlikkus.Komisjon peaks kontrollima, kas liikmesriikide juhtimissüsteemid on kooskõlas ühenduse määrustega ning järgivad säästlikkuse, tõhususe ja mõjususe põhimõtteid.

53. Kontrollikoja auditis, mis käsitles kooli poolelijätmise vähendamise meetmete valiku ja rakendamise juhtimist liikmesriikides, uuriti juhtimismenetlusi ning toodi esile tugevaid ja nõrku külgi, mis mõjutavad ühenduse vahendite kasutamisest saadavat väärtust. Tähelepanekud esitatakse seoses järgmiste auditiküsimustega.

b) Kas vahendite eraldamisele eelnes oodatava majanduskasu asjakohane analüüs?

54. Enamikul juhtudel rakendasid liikmesriigid ESFi vahendeid ilma, et olemasolevat olukorda ja oodatavaid või soovitavaid tulemusi oleks piisavalt analüüsitud. Lisaks sellele ei suutnud liikmesriigid enamasti piisavalt põhjendada kooli poolelijätmise vähendamise meetmetele eraldatud rahastamismäära. Siiski oli ühe programmi puhul finantseerimine otseselt seotud kooli poolelijätjate arvust tulenevate, põhjendatud vajadustega (vt punktid 18–25). Liikmesriikide ametiasutused peaksid läbi viima oodatava majanduskasu analüüsi, kus on esitatud dokumenteeritud ja asjakohane põhjendus rahastamismäära ja oluliseks peetavate meetmete kohta.

c) Kas abisaajad valiti ja vahendid eraldati osalejate erivajaduste alusel ning mõistlikul ja säästlikul viisil?

55. Liikmesriikide suutlikkuses hinnata oma tegevuse sihtrühma oli suuri erinevusi. Ka oskus vajadusi arvuliselt määratleda on piirkonniti erinev. Erinevate määratluste kasutamine ei ole lihtsustanud toetust vajavate geograafiliste piirkondade väljavalimist ega algatuste mõju hindamist. Laiemal tasandil aitaks Eurostati määratluse kasutuselevõtt kaasa ühenduse jõupingutustele kooli poolelijätmise määra vähendamisel (vt punktid 26–34). Liikmesriigid peaksid jätkuvalt kontrollima kooli poolelijätjate arvu vähendamisel saavutatud edasiminekut vastavalt Lissaboni strateegias riigi- või valitsusjuhtide poolt kokku lepitud määratlusele, et saavutada arvu kavandatud pikaajaline vähenemine. Mõistlikud aastapõhised eesmärgid kooli poolelijätmise vähendamiseks aitaksid Euroopa Ülemkogu seatud eesmärke saavutada.

56. Liikmesriigid ei eraldanud ühenduse vahendeid erinevatele piirkondadele ja meetmetele alati vastavalt vajadusele või kooli poolelijätjate arvule ega teinud seda selgelt põhjendatud alustel (vt punktid 35–36). Ühenduse vahendite jaotamise eest vastutavad riiklikud asutused peaksid vahendite võimalikult mõjusaks kasutamiseks tagama vahendite jaotamise objektiivsete ja asjakohaste kriteeriumide alusel.

d) Kas projekte rakendati selliselt, et kooli poolelijätmise vähendamise meetmete erieesmärkide ja üldeesmärgi saavutamine suurendas rahastamise mõju?

57. Mõningaid puudusi täheldati projektide valikumenetlustes, õpilaste valikumenetlustes ja korraldavate organisatsioonide ning projektide vahelise kooli poolelijätmise alase teabe jagamises. Samas leiti uuenduslikke ettevõtmisi, kus kohalikud põhi- ja keskkoolid moodustasid ühendusi, et üheskoos kooli poolelijätmise probleemiga tegeleda (vt punktid 37–43). Vastutavad ametiasutused peaksid tagama, et järgitakse asjakohaseid valikumenetlusi ning et meetmete abisaajad valitakse kõigi projektide puhul objektiivselt ja järjepidevatel alustel ühtse kooli poolelijätmise alase riskianalüüsi põhjal.Kõigi kooli poolelijätmise probleemiga tegelevate kohalike ja riiklike asutuste vahel tuleks sõlmida teabevahetust käsitlevad kokkulepped, kui seadus seda võimaldab.

e) Kas liikmesriikides teostati asjakohast järelevalvet ja viidi läbi hindamist tagamaks, et meetmed oleksid tõhusalt suunatud seatud eesmärkide saavutamisele?

58. Enamikul juhtudel teostasid rakendusasutused mõningast projektide järelevalvet, et tagada nende vastavus seatud eesmärkidele. Kooli poolelijätmist käsitlevaid uuringuid aga ei koordineeritud ja tulemusi ei levitatud piisavalt ei liikmesriikide vahel ega riikidesiseselt, mille tõttu ei saadud vahenditest piisavat tulu. Kahes liikmesriigis oli kasulikuks uuenduseks nõue, et projektide osas tuleb koostada enesehindamine, milles kajastub elluviidud meetmete kvantitatiivne ja kvalitatiivne mõju. Sellele vaatamata pakkusid rakenduskavade üldhindamised üldiselt vähe teavet kooli poolelijätmise vähendamise meetmete tulemuste või mõju kohta (vt punktid 44–50).

59. ESFi toetus moodustab liikmesriikides inimressurssi tehtavatest investeeringutest rahanduslikus mõttes vaid väikse osa. Et toetuse mõju oleks võimalikult suur, tuleks see läbimõeldult suunata kõige enam tuge vajavatele valdkondadele, mille puhul ühenduse antav lisaväärtus on ilmne. Kooli poolelijätmise vastu võitlemine on üks sellistest valdkondadest. See, kuidas neid vahendeid kõige paremini kooli poolelijätmise vähendamiseks kasutada, sõltub aga iga liikmesriigi erivajadustest, läbimõeldud ja tõhusate riiklike tegevuskavade olemasolust ning vahendite rakendamise viisist.

60. Kui ESFi funktsioon on toimida Lissaboni strateegias seatud kooli poolelijätmise vastu võitlemise eesmärkide saavutamise tõhusa vahendina, siis tuleb seda rakendada hoolikalt läbimõeldud tegevuskavade raames, mis keskenduvad esmavajadustele ja konkreetsetele tegevuseesmärkidele. Lisaks sellele tuleb ESFi vahendeid hallata heade juhtimistavade kohaselt, mis vastavad üldtunnustatud tulemusjuhtimise standarditele (vt punktid 18–50). Hea juhtimistava on eriti oluline kooli poolelijätmisega seotud probleemide väljaselgitamise, vahendite suunamise ja hindamise seisukohalt, seega peaks komisjon koostöös liikmesriikidega soodustama antud valdkondades parima tava arendamist ja levitamist, et suurendada ühendusepoole rahastamise mõju.

Kontrollikoda võttis käesoleva aruande vastu 23. veebruari 2006. aasta istungil Luxembourg’is. Kontrollikoja nimel president Hubert WEBER

(1) Kooli poolelijätjana määratleti 18–24aastased noor, kellel on ainult põhihariduse ülemise astme haridus või sellest madalam haridustase ja kes ei käi üldhariduslikus ega kutsekoolis.

(2) Eurostati tööturu-uuring.

(3) Põhiharidus ehk teise taseme alumise astme haridus. Selle taseme õpe on üldjuhul suunatud ISCED 1. tasemel alustatud põhihariduse omandamise jätkamisele. Paljudes, kui mitte enamikus riikides on haridustaseme eesmärk panna alus elukestvale õppele ja inimese arengule. Selle taseme õppekavad on üldjuhul enam ainele orienteeritud, kasutatakse rohkem aineõpetajaid ning suuremal arvul ühele õppeainele spetsialiseerunud õpetajaid. Sellel tasemel toimub põhioskuste täielik rakendamine. Taseme lõpetamine langeb sageli kokku koolikohustuse lõppemisega riikides, kus koolikohustus eksisteerib.

(4) Kooli poolelijätjana määratleti 18–24aastased noor, kellel on ainult põhihariduse ülemise astme haridus või sellest madalam haridustase ja kes ei käi üldhariduslikus ega kutsekoolis.

(5) Vastavalt komisjoni 2002. aasta aruandele “European benchmarks on education and training: Follow-up to the Lisbon European Council” oli ELi keskmine näit 19 %. Aruande kohaselt võeti probleemi lahendamiseks mitmeid meetmeid (haridusalane nõustamine, varajase hoiatamise ja ennetamise süsteemid, individuaalsed riskirühmadele suunatud toetusalgatused ning õpetuse sisu ja lähenemisviiside mitmekesistamise meetmed).

(6) Nõukogu otsus 2002/177/EÜ (EÜT L 60, 1.3.2002, lk 60).

(7) KOM(2005) 549, 30. november 2005, lk 19.

(8) Komisjoni aruanne “European benchmarks on education and training: Follow-up to the Lisbon European Council”, KOM(2002) 629, lõplik, 20. november 2002 (Euroopa Liidu Teatajas avaldamata).

(9) EÜT L 161, 26.6.1999, lk 1.

(10) EÜT L 63, 3.3.2001, lk 21.

(11) Artikli 34 lõike 1 punkt c ja artikkel 37.

(12) Arvamus nr 2/2005 nõukogu määruse ettepaneku kohta, millega nähakse ette Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi üldsätted (KOM(2004) 492, lõplik, 14. juuli 2004) (ELT C 121, 20.5.2005, lk 14).

(13) Komisjoni teatis “Suunised programmitöö perioodiks 2000–2006”, 2. osa: C: “Tööalase konkurentsivõime, oskuste ja liikuvuse edendamine elukestva õppe abil”, 1. juuli 1999.

(14) ELi 2004. aasta majandusülevaade, komisjoni 26. oktoobri 2004. aasta töödokumendi SEK(2004) 1368 punkt 4.1. “Puuduvad kindlad tõendid, et haridustase mõjutaks tööhõive kogumäära… osaliselt seetõttu, et uurijatele ei ole olnud andmed kättesaadavad… tööalase pädevuse suhtest koolis käidud aastatega. Teisest küljest, kui julgustada rohkem inimesi keskharidust omandama, aitaks see kaasa oskuste ühtlasemale jaotumisele… ning avaldaks eeldatavalt positiivset pikaajalist mõju tööhõivele.”

(15) Hispaania (Andaluusia), Prantsusmaa, Portugal, Madalmaad ja Ühendkuningriik.

(16) Mõnel juhul on tegu hinnanguliste summadega, kuna tegelikud arvud kooli poolelijätmise vähendamise tegevuste kohta ei olnud kättesaadavad.

(17) Ainult aastate 2000–2002 tegelikud kulutused.

(18) Ainult aastate 2000–2001 tegelikud kulutused.

(19) Hispaania, Prantsusmaa, Portugal ja Ühendkuningriik.

(20) Improving Student retention and Achievement, P. Martinez, 2001, Learning and Skills Development Agency.

(21) Hispaania (Andaluusia), Prantsusmaa, Portugal ja Ühendkuningriik.

(22) Allikas: DfES Statistical Service.

(23) Hispaania, Madalmaad ja Ühendkuningriik.

(24) “Constructions sociales des absentéïsmes et des décrochages scolaires en France et en Angleterre”, märts 2003, aruanne Prantsusmaa haridusministeeriumi arendus- ja programmitöö eest vastutavale osakonnale, koostanud “Le Laboratoire de recherches sociales en éducation et formation – FARSEF, Observatoire Européen de la Violence Scolaire”.

(25) Hispaania (Andaluusia) ja Madalmaad.

(26) Iirimaa, Prantsusmaa ja Ühendkuningriik.

(27) Youth Inc.

(28) Portugal ja Hispaania (Andaluusia ja Kataloonia).

(29) Iirimaa, Prantsusmaa, Madalmaad ja Ühendkuningriik.

(30) Tööhõive, töö ja sotsiaalse ühtekuuluvuse eest vastutava ministri 6. augusti 2004. aasta kiri.

(31) 2003. aasta märtsi ringkiri 03/06 “Strategic Area Reviews”, Learning and Skills Council.

(32) Hispaania, Prantsusmaa, Iirimaa, Madalmaad, Portugal ja Ühendkuningriik.

(33) Future Train.

1. LISA NENDE 18–24AASTASTE OSAKAAL ELANIKKONNAS, KELLEL ON PÕHIHARIDUSE ÜLEMISE ASTME HARIDUS VÕI SELLEST MADALAM HARIDUSTASE JA KES EI OSALE JÄTKUKOOLITUSES EGA KUTSEÕPPES “Kooli poolelijätjad” on 18–24aastased isikud, kes vastavad järgmisele kahele tingimusele: haridustase on kõige enam ISCED 0, 1 või 2 ja vastajad ei ole oma sõnade kohaselt uuringule eelnenud nelja nädala jooksul osalenud üldhariduskoolituses ega kutseõppes (lugeja). Nimetaja moodustab sama vanuserühma koguarv, välja arvatud need, kes jätsid vastamata küsimustele “kõrgeim haridustase või ametikoolitus” ja “osalemine üldhariduskoolituses ja kutseõppes”. Nii lugejad kui ka nimetajad tulenevad ELi tööturu-uuringust. 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 EL (25 riiki) — — — — — — 17,2(i) 16,9(i) 16,5(i) 15,9(b) 15,9(i) EL (15 riiki) — — 21,7(e) 20,7(e) — 20,5(i) 19,3(i) 18,8(i) 18,5(i) 18,1(b) 18,0(i) Belgia 16,1 15,1 12,9 12,7 14,5 15,2(b) 12,5 13,6 12,4 12,8 11,9(b) Tšehhi — — — — — — — — 5,5 6,0(b) 6,1 Taani 8,6 6,1 12,1 10,7 9,8 11,5 11,6 8,8 8,4 10,0(b) 8,1 Saksamaa — — 13,3 12,9 — 14,9 14,9 12,5 12,6 12,8(i) 12,8(p) Eesti — — — — 12,6 14,0 14,2 14,1 12,6 11,8 13,7 Kreeka 23,2 22,4 20,7 19,9 19,8 17,8 17,1 16,5 16,1 15,3(b) 15,3(p) Hispaania 36,4 33,8 31,5 30,3 29,8 29,5 28,8 28,6 29,0 29,8 30,4 Prantsusmaa 16,4 15,4 15,2 14,1 14,9 14,7 13,3 13,5 13,4 13,7(b) 14,2 Iirimaa 22,9 21,4 18,9 18,9 — — — — 14,7 12,1(b) 12,9(p) Itaalia 35,1 32,8 31,7 30,1 28,4 27,2 25,3 26,4 24,3 23,5 23,5(p) Küpros — — — — — 15,0 15,1 14,8 14,0 15,1(b) 18,4 Läti — — — — — — — — 19,5 18,1 15,6 Leedu — — — — — — 16,7 13,7 14,3(b) 11,8 9,5(b) Luksemburg 34,4 33,4 35,3 30,7 — 19,1(b) 16,8 18,1 17,0 17,0(p) — Ungari — — — 17,8 15,9 13,0 13,8 12,9 12,2 11,8(b) 12,6 Malta — — — — — — 54,2 54,4 53,2 48,2 45,0(b) Madalmaad — — 17,6 16,0 15,5 16,2 15,5 15,3 15,0 15,0(p) — Austria — 13,6 12,1 10,8 — 10,7 10,2 10,2 9,5 9,2(b) 9,2 Poola — — — — — — — 7,9 7,6 6,3 5,7(b) Portugal 44,3 41,4 40,1 40,6 46,6(b) 44,9 42,6 44,0 45,1 40,4 39,4(b) Sloveenia — — — — — — — 7,5 4,8(u) 4,3(u) 4,2(u) Slovakkia — — — — — — — — 5,6 4,9(b) 7,1 Soome — — 11,1 8,1 7,9 9,9 8,9(b) 10,3 9,9 8,3(b) 8,7 Rootsi — — 7,5 6,8 — 6,9 7,7 10,5(b) 10,4 9,0(b) 8,6 Ühendkuningriik 32,3 — — — — 19,7(i) 18,3(i) 17,6(i) 17,7(i) 16,7(i) 16,7(p) (—) puudub, (i) vt allolev lahter, (b) ebaühtlased andmed, (e) hinnanguline, (p) esialgsed andmed, (u) ebausaldusväärsed või ebakindlad andmed. Eurostati struktuurilised näitajad/sotsiaalne ühtekuuluvus/kooli poolelijätjad Nende 18–24aastaste osakaal, kellel on põhihariduse ülemise astme haridus või sellest madalam haridustase ja kes ei osale jätkukoolituses ega kutseõppesi: märkusedKuna küsitluses kasutati ühtlustatud kontseptsioone ja määratlusi, ei ole järgnevatel puhkudel eelnevate aastate andmed üldharidusliku koolituse ja kutseõppe kohta võrreldavad: — 2003 (CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO ja CH) ning 2004 (BE, LT, MT, PL, PT ja RO) koolituse laienemise tõttu, — 2003 (SK) iseõppega seonduvate piirangute tõttu, — 2003 (DE) harrastuskoolituse väljajätmise tõttu, — 1999 (NL), 2000 (PT), 2003 (FR ja CH) muutuste tõttu hindamisperioodis (varasemalt üks nädal enne küsitlust; CH: ametialase koolituse puhul 12 kuud nelja nädala asemel), — 1999 (LU) põhihariduse ülemise astme uue määratluse tõttu, — EL15, eurotsoon ja EL25 ei ole võrreldavad. Küsimuste tüübi muutumise tõttu ei ole varasemate aastate andmed võrreldavad järgmistel puhkudel: IT (alates aastast 1993), PT (alates aastast 1998), BE ja UK (alates aastast 1999), FI (alates aastast 2000), SE ja BG (alates aastast 2001), LV ja LT (alates aastast 2002), HU (alates aastast 2003), FI (2003. aasta esimese kvartali osas) ja AT (2003. aasta teise kvartali osas).Väike valimimaht mõjutab osaliselt tulemuste suurt varieeruvust aja lõikes järgmistes riikides: DK, LU, IS, NO, EE, LV, LT, CY, MT ja SI.Vanuserühma (nimetaja) ei kaasatud välismaal õppivaid õpilasi (CY).ELi kogusummad põhinevad järgneval: — kuni 1999. aastani saadaolevad riikide andmed, — alates 1999. aastast viimase saadaoleva aasta andmed juhul, kui riigi andmed puuduvad, ning Ühendkuningriigi puhul ajutised andmed (kõik GCSE tasemed on välja jäetud, kuni 2005. aastal võetakse kasutusele uus ISCED 3c taseme määratlus ELi tasemel). Allikas: Eurostat

2. LISA LIIKMESRIIKIDES AUDITEERITUD PROGRAMMID HISPAANIA Sotsiaaltagatiste programmid Andaluusia eesmärgi 1 rakenduskava, telg 4A, meede 15 A Milline oli programmi olemus? Sotsiaaltagatiste programmi sihtgrupiks on õpilased, kes õppekavas olevatele erikursustele vaatamata ei täida keskkooli lõputunnistuse saamise miinimumnõudeid. Eesmärk on hõlbustada nende siirdumist tööjõuturule, andes neile samas võimaluse õpingute jätkamiseks kutsealase erikoolituse kaudu. Osalejad on enamasti 16–21aastased ja kursuste kestus varieerub kuuest kuust kahe õppeaastani. Igas klassis on kõige rohkem 20 õpilast. Milliseid tegevusi kaasrahastati? Sotsiaaltagatiste programmid on riiklikud programmid, mida haridusministeerium rakendab iga piirkonna riigikoolides vastavalt piirkonna määrustele. Programmidel on ühine viit ala hõlmav struktuur: kutsealane erikoolitus (kutseoskused); tööpraktika ja nõustamine; personaalsete ja sotsiaalsete oskuste üldkoolitus; lisategevused. Programmid võib suunata ka konkreetsetele sihtgruppidele, nagu haridusalaste erivajadustega noortele, etniliselt ebasoodsas olukorras olevate vähemuste noortele, vangidele jne. Meetmeid võivad ellu viia keskkoolid, kohalikud omavalitsusüksused või mittetulundusühingud. Millised aspektid mõjutasid programmi tõhusust? Kursuste kohta teabe levitamine Interneti, töörühmade, postitamise, reklaamide jm kaudu tagas, et sotsiaaltagatiste programmid olid laialt tuntud. Programmi rakendajad olid väga huvitatud, teotahtelised ja pühendunud, mida peeti auditis programmi õnnestumise seisukohalt oluliseks teguriks. Üheks raskuseks oli siiski see, et kooli poolelijätmise probleemi lahendamisele ei olnud asjakohast analüütilist baasi ja meetme kohta ei viidud läbi erihindamist ega järelkäsitlust. Kataloonia — eesmärgi 3 rakenduskava, meede 4.4 Milline oli programmi olemus? Sotsiaaltagatiste programmid võeti Hispaanias kasutusele alles 1992. aastal, kuid Kataloonia haridusministeerium ja tööjõuministeerium olid sarnaseid, lõputunnistuseta õpilastele suunatud kursusi korraldanud alates aastatest 1986/1987. Milliseid tegevusi kaasrahastati? Kursused koosnesid esiteks kahe haridusministeeriumi ja omavalitsust esindava õpetaja poolt läbi viidud üldkoolitusest ning teiseks kutseõppest. Millised aspektid mõjutasid programmi tõhusust? Ministeerium kavandab ja koordineerib iga omavalitsusüksuse jaoks kursusi vajaduste analüüsi põhjal aasta kaupa. See, et ministeerium juhib sotsiaaltagatiste programme ja muid sarnaseid kursusi koostöös omavalitsusüksustega, tagab minimaalse kursuste hulga ning samuti programmi järjepidevuse. Kursuste elluviimine samade inimeste poolt aastast aastasse annab lisaväärtust kogemuste ja oskusteabe näol. Programmi oluliseks koostisosaks oli hindamine, mille käigus jälgiti ja hinnati õpilaste edusamme ja saavutusi. Programmi õnnestumist iseloomustasid muu hulgas järgmised tegurid: kursustel olid kesksel kohal praktilised õppeained, neid õpetati tavaliselt väljaspool koolisüsteemi, juhendajaid oli kogu kursuse vältel vaid kaks ning osalejate arv oli väike (tavaliselt 15), mis võimaldas personaalsemat lähenemist. See, et vastutava meeskonna koosseis püsis aastast aastasse sama, võimaldas olulise oskusteabe kogumist ja võrgustiku loomist, mis aitas kaasa hea tava levitamisele ja iga kursuse kõrgetasemelisele toetamisele ja järelevalvele. PRANTSUSMAA Elukestev õpe, eesmärk 3, ühtne programmdokument ajavahemikuks 2000–2006 Milline oli programmi olemus? ESF toetas kooli poolelijätmise vähendamist Prantsusmaal kolme eraldiseisva elukestva õppe valdkonda kuuluva meetme kaudu, mida rakendati eesmärgi 3 ajavahemikku 2000–2006 käsitleva ühtse programmdokumendi alusel. Meetmed liigitati eesmärgi “enneaegselt haridustee katkestanud noortele teise võimaluse andmine” alla. Peamiseks tegevussuunaks oli toetada olemasolevaid, riiklikel määrustel põhinevaid meetmeid, mille eesmärk oli aidata õpilastel omandada keskkooliharidus. Kooli poolelijätmise määratlusest sõltuvalt jätab igal aastal kooli pooleli 60 000 kuni 150 000 noort, omandamata mingit kvalifikatsiooni. Nende 18–24aastaste, kellel on ainult põhihariduse ülemise astme haridus või sellest madalam haridustase, osakaaluks hinnati 14,2 % (2004 (1)). Milliseid tegevusi kaasrahastati?“Sotsiaalse integratsiooni plaan” (“Mission Générale d'Insertion” — MGI) koosneb erikursustest, mille abil püütakse õpilasi motiveerida ja julgustada omandama kõrgemat haridustaset. Kursustele vastu võetud õpilased olid üle 16aastased noored, kes ei olnud asunud omandama keskharidust ning kogesid koolis raskusi või olid koolist vähem kui aasta jagu eemal olnud. Kohalike määruste järgi oli nimetatud õpilastel võimalus taotleda hindamisvestlust kooli töörühma ja hariduspsühholoogiga. Kursuse vastuvõtukomisjon pakkus õpilasele sobivat tugikursust, mille suhtes lepiti noorega kokku kursuse töörühmaga peetud intervjuu põhjal. Erivajadustega õpilaste klassid (dispositifs relais) rajati neile õpilastele, kes omandasid keskharidust ja kellel oli õpiraskusi. Väikeste, kõige rohkem 12 õpilasega klasside abil püüti täita õpilaste erivajadusi. Personaalne õppekava, ajaplaneering ja õppetöövälised tegevused (nt sportimine) aitasid motivatsiooni kaotanud noored taas tavapärasesse haridussüsteemi kaasata. “Katsemeetmed” (les actions pilotes) olid kohalikele vajadustele rajanevad eriprojektid. Nende raames pakuti õpilastele üldiselt õppetööväliseid tegevusi (nt pärast kooli toimuvad koduste ülesannete lahendamise tunnid, ekskursioonid, kultuuri-, kunsti- ja sporditegevus jne). Meetmetega toetati 15–20aastaste noorte karjäärivalikut ning võimaldati neil omandada kohalikes firmades esmane töökogemus. Katseprojekti “Teise võimaluse kool” eesmärk oli noorte kohandamine majanduseluga, pakkudes erikursusi ja töökogemuse omandamist vanematele õpilastele, kes olid tavakooli pooleli jätnud. Rahalist toetust saadi ka kohalikele ettevõtetele kehtestatud ettevõtlusmaksust. Kursused kestsid 8–10 kuud. Millised aspektid mõjutasid programmi tõhusust? Kursuste ja meetmete oluline aspekt oli see, et need olid täpselt mugandatud vastavalt õpilaste erivajadustele. Metzi akadeemia MGI-meetme “ametialase integratsiooni tugikursused” näol oli tegemist paindliku meetmega, mille raames toimuvate kursuste sisu ei olnud ette kindlaks määratud, vaid põhines osalejate vajadustel. IIRIMAA Eesmärk 1, Iirimaa 2000–2003, meede 05, tööhõive ja inimressursid, kooli lõpetamise programm Milline oli programmi olemus? Programmi juhtis keskselt haridus- ja teadusministeerium. Riikliku õpilaste ja koolide andmebaasi abil analüüsiti algul üksikasjalikult kooliõpilasi (7–18aastased), kes jätsid kooli pooleli. Seejärel seati koolid järjestusse kaalutud haridusega seotud kahjustavaid tegureid hõlmava valemi abil. Koolidel paluti esitada tegevuskavad, milles on eraldi välja toodud kooli poolelijätmise ennetamise abinõud koos maksumusega. Programmi teises faasis esitasid koolide ühendused ja kohalikud noorsooga ning ühiskondliku arenguga tegelevad organisatsioonid ettepanekuid ja rahastamistaotlusi, mille osas langetati otsus nende abikõlblikkuse kohta kooli lõpetamise programmi raames. Pärast hindamist ja heakskiitmist eraldati aastane toetus üksikasjalike ühiste tegevuskavade alusel. Projektijuhiks olnud kool vastutas projekti üldise juhtimise eest ning koordineeris piirkonna muude selliste koolide ja algkoolide vajadusi ja tegevust, kust tulevad konkreetsete keskkoolide õpilased (primary feeder schools). Milliseid tegevusi kaasrahastati? Rahastamise üheks konkreetsemaks ja kasulikumaks kasutusviisiks peeti kohaloleku registreerimise ja järelevalvesüsteemide edendamist koolides arvutistamise ja järelkontrolli meetmete abil. Koolijuhtide sõnade kohaselt olid meetmed positiivset mõju avaldanud nii õpilaste käitumisele kui ka vanemate hoiakutele. Toetust kasutati ka väiksemate erivajadustega rühmade loomiseks koolides, breakfast club'ide rajamiseks (algatus, mille eesmärk on pakkuda varakult kooli tulevatele või kodust ilma hommikust söömata lahkunud õpilastele korralikku hommikusööki) ning õppetööväliste tegevuste jaoks, millega püüti õpilasi motiveerida ja koolist puudumist vähendada. Millised aspektid mõjutasid programmi tõhusust? Programmi juhiti keskselt, kuid see põhines siiski mitmeid organisatsioone ja ühendusi hõlmaval lähenemisviisil. Mitmete kontrollitud projektide puhul oli selline ühendatud lähenemisviis eriti tõhusaks vahendiks olulise majandusliku ja tehnilise toe saamisel kohalikelt organisatsioonidelt ning eriti kohapealsete partnerite leidmisel. Näiteks ühel juhul (2) pakkus kohapealne partner oskusteavet põhjaliku ja asjatundliku tegevuskava koostamisel. Kontrollitud projektid rõhutasid samuti programmi edukust “menetlusest tõusva tulu” seisukohast. Ühe projekti esindaja kinnitas, et “orienteeritus kava rakendamisele on väga tähtis, isegi kui ei saada kogu (soovitud) toetust”. Mõne projektiga seoses täheldati ka koolituspersonali ja lapsevanemate hoiakute muutust selles osas, kuidas koolid käsitlevad õpilaste arvu vähenemisest ja koolist väljalangemise kõrgest määrast tulenevat probleemi: “kodune olukord ei olegi vahest nii palju muutunud, kuid kooli olukord küll”. Auditi käigus toodi esile eelkõige projekti rakendajate suurt huvi, teotahet ja pühendumust projektile. Seda peeti programmi õnnestumisel üheks olulisemaks teguriks. MADALMAAD Meede 3.3 E “Kooli poolelijätmise vähendamine” Milline oli programmi olemus? Haridus-, kultuuri- ja teadusministeerium, kes määrati meetme ainsaks abisaajaks, pakkus finantseerimist koolidele ja organisatsioonidele, mis korraldasid kooli poolelijätmise vähendamisele suunatud projekte toetavat kutseõpet. Kuna Madalmaade koolid on iseseisvad, on neil võimalik valida, kas nimetatud projektides osaleda või mitte. Koolid ja organisatsioonid osalesid kuni 2004. aastani sellistes projektides vähe, kuid nüüd oletavad ametivõimud, et meetmega seotud ESF kaasrahastamise taotlused katavad kõik ajavahemikul 2000–2006 kasutada olevad vahendid. Milliseid tegevusi kaasrahastati? Koole kutsuti üles suunama projektid ühele või enamale riiklikes õigusaktides sätestatud valdkonnale. Nendeks olid muu hulgas personaalse karjäärinõustamise ning õpilaste nõustamis- ja tugirühmade rajamine ja koordineerimine, õpilaste vastuvõtu- ja hindamismenetluste- ja vahendite väljatöötamine, võrgustike rajamine koolides, ettevalmistava ja keskastme kutseõppe vaheline ülekandmiskord, koordineerimine kooli poolelijätmise ennetamist käsitlevate ühenduse tegevuskavadega, kohalike tööjõuturgude uute valdkondade tarbeks kutseõppe kinnitamine koostöös kohaliku ja regionaalse kaubanduse ja tööstusega, riskirühma kuuluvate laste vanematele suunatud koolipoolne toetus. Riiklikes õigusaktides sätestati ka järgmised õpilaste määratlemise kriteeriumid: kutseõppeasutustes õppivad alla 23aastased õpilased, kellel ei ole “algtaseme kvalifikatsiooni” (kutsehariduse tase 2) ja kelle puhul kooli arvates on oht, et nad jätavad kooli pooleli. Millised aspektid mõjutasid programmi tõhusust? Koolid võisid vabalt kavandada oma ESFi projektid riiklikes õigusaktides sätestatud valdkondade raames. Ministeerium ei seadnud lisanõudeid ega pakkunud konkreetseid projekte käsitlevat nõustamist, kuid edendas siiski head tava, avaldades kooli poolelijätmist puudutavaid uurimusi, luues koolide arutelufoorumeid ja levitades teavet veebilehe vahendusel. Projektide valdkonnad sisaldusid üldiselt juba koolide tavategevuse suunitluses, kuid ESFi projektid laiendasid neid tegevusi riskirühma kuuluvate õpilaste kasuks. Selle tõttu põimusid projektid kooli “tavapärase” igapäevategevusega. Koolide iseseisva staatuse ja õpilaste heterogeensuse tõttu varieerusid kooli poolelijätmise vähendamise meetmed külastatud kümnes koolis suuresti. Osa koole keskendus koostööle ühiskondlike teenuste pakkujate ja kohalike ettevõtetega, teised lahendasid probleeme üksi. Ka teabevahetuses osalemise tase (oluline vahend ESFi projektide kavandamises) varieerus märgatavalt erinevate koolide vahel. Statistiliste andmete usaldusväärsus on tähtis tegur ESFi projektide tulemuste mõõtmisel. Kooli poolelijätmisega seonduvate andmete usaldusväärsemaks muutmiseks väljastas ministeerium 1999. aastal kooli poolelijätmise juhtude registreerimist käsitleva õigusakti, mille tulemusel saadi usaldusväärseid ja täielikke andmeid, mida ministeerium kasutas otsuste langetamise alusena. PORTUGAL PRODEP III, meede 1.2 “Alternatiivsete põhiharidustaseme kursuste pakkumine” Milline oli programmi olemus? Portugali põhiliseks lähenemisviisiks kooli poolelijätmise vähendamisel oli mitmekesiste keskastme ja kutseõppe kursuste pakkumine koolides. Kursused põhinesid riiklikel määrustel ja olid suunatud eelkõige vähemalt 15aastastele õpilastele, kes ei olnud veel omandanud põhihariduse ülemise astme haridust. Nende 18–24aastaste, kellel on ainult põhihariduse ülemise astme haridus või sellest madalam haridustase, osakaaluks hinnati Portugalis ligikaudu 45,5 % (2004 (3)). Milliseid tegevusi kaasrahastati? Auditivalimisse kuulus kaheksa koolides ellu viidud projekti, mille kursuste abil püüti täita kooli enda õpilaste ja ka muude piirkonna noorte vajadusi, et anda neile võimalus omandada üheksaklassiline haridus (põhihariduse ülemine aste) ja saada kutsekvalifikatsioon. Kursustel osalesid 15–18aastased õpilased, kes olid küll piisavalt vanad (üle 15aastased), et koolist lahkuda, kuid ei olnud veel saanud üheksanda klassi lõputunnistust. Nimetatud õpilastele oli omane see, et nende õpingud olid ebaõnnestunud või nad olid jäänud klassi kordama. Kursused täitsid nende vajadusi, keskendudes pigem kutseoskuste omandamisele kui teoreetilistele teadmistele. Kursused hõlmasid ka ettevõtetes sooritatavat praktikat, mille eesmärk oli julgustada õpilasi end reaalselt proovile panema. See tegur oli oluline, kuna kõnealused õpilased olid kergemini valmis kooli pooleli jätma ja tööle siirduma, sest nad ei olnud piisavalt motiveeritud või olid oma klassikaaslastest vanemad. Millised aspektid mõjutasid programmi tõhusust? Mõnede Lissaboni kesklinna koolide puhul pakuti kursustega uusi rahastatud tegevusi koolidele, kus õpilaste arv oli vähenemas demograafiliste protsesside tulemusena. Näiteks Escola Secundária Marquês de Pombal (Lissabonis tegutsev riiklik keskkool, mis on traditsiooniliselt spetsialiseerunud elektriinseneri erialale), mis asetseb vananeva elanikkonnaga vanalinna piirkonnas, korraldas kutseõppe kursusi, mille käigus kasutati kooli eriseadmeid. Kui koolid taotlesid nimetatud kursuste korraldamiseks heakskiitu ja rahastamist nõuetele vastavate osalejate olemasolu põhjal, siis protsessi üheks osaks oli ka “riskirühma” kuuluvate kooliõpilaste süstemaatiline analüüsimine ja määratlemine. Ka lapstööjõu kasutamise vähendamiseks oli olemas riiklik algatus, kuid koolidel ei olnud erialgatusi alla 15aastaste, kooli poolelijätjate riskirühma kuuluvate õpilastega tegelemiseks. Tööhõivet käsitleva Portugali riikliku tegevuskava NAP (2003–2006) eesmärk on kooli poolelijätmise vähendamine 35 %ni aastaks 2006 ning 25 %ni aastaks 2010, mis üldiselt vastab Lissaboni strateegiale. Eesmärkide saavutamine võib olla keeruline, kui võtta arvesse, et ilmselt puudub koordineeritud strateegia kooli poolelijätmise uurimiseks ja käsitlemiseks koolides enne, kui õpilased saavad 15aastaseks, kuna kooli poolelijätmist põhjustavad tegurid saavad alguse enne nimetatud ikka jõudmist. Portugali riiklikus tegevuskavas pakutakse välja varajasel tuvastamisel põhineva süsteemi kasutuselevõttu kooli poolelijätjate riskirühma kuuluvate õpilaste jaoks ning personaalset toetust õpilastele lähitulevikus. ÜHENDKUNINGRIIK Eesmärk 3, rakenduskava Inglismaa ja Gibraltari jaoks, 2000–2006, meede 2.2 Milline oli programmi olemus? Eesmärgi 3 rakenduskava puhul kuulus suurem osa kooli poolelijätmise vähendamise meetmetest sotsiaalse hõlvamise poliitika valdkonna meetme 2.2 alla, mille eesmärk oli arendada kohalikku ja piirkondlikku aktiivsust tööjõuturul mitmes osas ebasoodsas olukorras olevate, tõrjutuse ohus isikute toetamisel. Esialgseks sihtgrupiks olid kooli poolelijätjate riskirühma kuuluvad 13–17aastased. Pärast vahehindamist piirati sihtgruppi selliste 16–18aastaste noortega, kes ei käinud üldhariduslikus või kutsekoolis ega tööl. ESFi vahendid eraldati piirkondlike omavalitsuste asutustele, kes omakorda jagasid vahendeid projektide otsese pakkumismenetluse kaudu ja riiklikult rahastatud koolitusasutustega sõlmitud avalikel pakkumistel põhinevate kaasrahastamisskeemide kaudu. Milliseid tegevusi kaasrahastati? Projektid olid erinevad ja nende elluviimise eest vastutasid peamiselt heategevusühingud, koolid ja muud kutseõpet ning karjäärijuhtimist pakkuvad asutused. Projektides osalevad koolid valisid tavaliselt kursustel osalejaid nende võimete, sobilikkuse ja haridusliku mineviku alusel. Kursuste pikkus varieerus 15 päevast ühe aastani, mõnedel puhkudel hõlmasid need tööpraktikat ja nende raames pakuti üldkasulikke ning kutseoskusi arendavat koolitust, nõustamist ja personaalset tuge, rühmatööd, koolisisest ja pärast kooli toimuvat tegevust ja alternatiivset koolitusprogrammi. Õpilased käisid koolis ka kursustevälisel ajal. Kõigi kontrollitud kursuste eesmärk oli teatud õppesoorituste saavutamine põhioskuste arendamise alal. Millised aspektid mõjutasid programmi tõhusust? Meetme 2.2 alla kuuluvate kaasrahastatud tegevuste probleemiks oli see, et neil puudus ühine programm või ühiseid tunnuseid määratlev raamistik. Noorte koolitamist ja muid meetme alla kuuluvaid sihtgruppe käsitlevaid riiklikke algatusi oli küll arvukalt, kuid valdkonnale eraldatud ESFi vahendite osas puudus konkreetne määratlus või eesmärk. Ühise lähenemisviisi puudumine ilmnes ka projektide suunitlemises ja projektidele antava riskihinnangu puhul. Lisaks puudus kooli poolelijätmise probleemi käsitlemisel korralik analüütiline aluspõhi ning piirkondlikul ja kohalikul tasandil tegutsevate vastutavate organisatsioonide vahel ei toimunud teabevahetust, mis samuti mõjutas tegevuse tõhusust. Konkreetsete projektide puhul võis siiski selgelt täheldada häid tavasid projektides osalevate koolide koordineerimisel ja hindamisel. ESFi finantseerimise tulemusena saadi kursuste ja tegevuste korraldamisel ka heategevusel põhinevat tuge. (1) Eurostati tööturu-uuring, 2004. (2) Mullingar Community College. (3) Eurostati tööturu-uuring, 2004.

3. LISA AUDITEERITUD RAKENDUSKAVAD, RAKENDUSASUTUSED JA PROJEKTID Hispaania Prantsusmaa Iirimaa Madalmaad Portugal Ühendkuningriik Rakenduskavad Andaluusia – 2000.ES.16.1.PO.003 – Andaluusia, eesmärgi 1 rakenduskava, Eje 4A medida 15 A – “Programas de Garantía Social para jóvenes con fracaso escolar”. Kataloonia – 2000.ES.05.3.PO.303 – Kataloonia, eesmärgi 3 rakenduskava, Eje 4 actuación 4.4.1 – Programas de Garantía Social para jóvenes con fracaso escolar. Tegevus 1 (“Donner une nouvelle chance aux jeunes pour éviter qu'ils quittent prématurément le système scolaire sans qualification” (noortele uute võimaluste pakkumine, et nad ei jätaks kooli pooleli ega lahkuks ilma kvalifikatsiooni omandamata)), meede 4 (“Faciliter le passage de l'école au travail” (koolist tööellu siirdumise lihtsustamine)), prioriteet 3 (“Education et formation tout au long de la vie” (elukestev haridus ja õpe)), ESF, Prantsusmaa, eesmärk 3 2000–2006. Tööhõive ja inimressursid, eesmärgi 1 rakenduskava, Iirimaa 2000–2006, meede 05. SPD Euroopa Sotsiaalfond (ESF) eesmärk 3 “Aktiivne tööturupoliitika ja elukestev õpe”, prioriteet 2, meede “Bestrijding Voortijdig Schoolverlaten” (kooli poolelijätmise vähendamine), periood 2000–2006. PRODEP III, tegevus 1.2. Eesmärk 3, Inglismaa ja Gibraltari rakenduskava 2000–2006, meede 2.2. Auditeeritud rakendusasutused UAFSE (haridusministeerium) Andaluusia: Consejería de Hacienda Consejería de Educación Delegación Provincial de Sevilla Kataloonia: Departament de Treball Departament d'Ensenyament ESF osakond (tööministeerium) DAF, DEP, DESCO, DRIC (haridusministeerium) Direction Régionale du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle (Ile-de-France ja Lorraine) Créteil' ja Metzi-Nancy akadeemiad Korraldusasutus (ettevõtluse, kaubanduse ja tööhõive eest vastutav osakond) Makseasutus (ettevõtluse, kaubanduse ja tööhõive eest vastutav osakond) Rakendusasutus (hariduse ja teaduse osakond) Vahendusasutus (City of Dublin Vocational Educational Committee) Juhtimisasutus (Agentschap SZW) Haridus-, kultuuri- ja teadusministeerium PRODEP III keskne ja piirkondlik osakond (Lissabon ja Oporto) Department of Work and Pensions Department for Education and Skills Government Office West Midlands Learning and Skills Council Staffordshire Learning and Education Authority Staffordshire Connexions Service Government Office South East Department for Education and Science, Statistics Department Learning and Skills Council Surrey Learning and Skills Council Hampshire Connexions Service South East Auditeeritud projektid I.E.S. Andrés Benitez, (Andaluusia). Ecole de la deuxième Chance, La Courneuve. Tullamore College. ROC Asa (Amersfoort). E. S. Marquês de Pombal (Lissabon). Youth Inc, Staffordshire Consortium of Colleges, Cannock. I.E.S. San Severiano, (Andaluusia). Lycée professionnel J. P Timbaud. Mullingar Community College. ROC Hoornbeeck (Amersfoort). E.S. D. José I (Lissabon). Employability Plus, Solent Skill Quest, Portsmouth. I.E.S. Bahía de Cádiz, (Andaluusia). Association Pierre Kohlmann, Antony. Colaiste Eoin Secondary school. ROC Oost-Nederland (Hengelo). Provincia Portuguesa da Companhía de Jesus (Santo Tirso). VT Career Management Southern, Portsmouth. I.E.S. Virgen de Consolación (Andaluusia). Collège Paul Verlaine, Malzeville. Jobstown Community College. ROC Twente Plus (Almelo). E. S. Stuart de Carvalhais (Massamá). The Glide Project, Education Business Partnership, Gosport. I.E.S. Polígono Sur, (Andaluusia). Collège Jean Moulin, Tomblaine. St. Thomas SR national school. ROC Koning Willem I ('s-Hertogenbosch), E. S. de Linda-a-Velha (Linda-a-Velha). Future Train, Stoke Learning and Education Authority. PTT Palau-Solità i Plegamans (Kataloonia). LP Fülgence Bienvenüe, Auboué. St. Paul's secondary school. ROC Aventus (Apeldoorn). Ensiprof (Barcelos). Skillway, Surrey Care Trust, Surrey. PTT Molins de Rei, (Kataloonia). College Paul Valéry, Metz. David's CBS Artane. ROC de Graafschap (Doetinchem). Escola Profissional de Santo Tirso (Santo Tirso). PTT Barcelona Nou Barris, (Kataloonia). Gorey Community School, Wexford. ROC Nijmegen (Nijmegen). E.S. Anselmo de Andrade (Almada). PTT Martorell, (Kataloonia). Abbey Community College, Wicklow. ROC A12 (Ede). Ballymun Comprehensive school. ROC Arcus (Heerlen).