Eriaruanne Kas rahastamisvahendid 
on maaelu arengu 
valdkonnas edukad  
ja paljulubavad?ET 2015  nr 05
EUROOPA
KONTROLLIKODA

EUROOPA KONTROLLIKODA  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel +352 4398-1
E-post: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2015
Trükis ISBN 978-92-872-2265-7 ISSN 1831-0818 doi:10.2865/433991 QJ-AB-15-004-ET-C
PDF ISBN 978-92-872-2255-8 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/751546 QJ-AB-15-004-ET-N
EPUB ISBN 978-92-872-2284-8 ISSN 1977-5652 doi:10.2865/131302 QJ-AB-15-004-ET-E
© Euroopa Liit, 2015
Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.
Joonise 1 kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.
Printed in Luxembourg
Kas rahastamisvahendid 
on maaelu arengu 
valdkonnas edukad  
ja paljulubavad?
(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 
teisele lõigule)EriaruanneET 2015  nr 05
02
 Auditirühm
Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tule -
mus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende 
mõju. Seejuures võetakse arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, 
tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.
Käesoleva tulemusauditi viis läbi loodusressursside säilitamise ja haldamise kuluvaldkondade eest vastutav I auditikoda, 
mille eesistuja on kontrollikoja liige Rasa Budbergytė. Auditit juhtis kontrollikoja liige Kersti Kaljulaid, teda toetasid kabi -
netiülem Peeter Lätti, üksuse juhataja Helder Faria Viegas, auditirühma juht Bertrand Tanguy, auditirühma juhi asetäitja 
Jan Huth ning audiitorid Christine Kleinsasser, Ioannis Papadakis, Roberto Resegotti ja Jolanta Zemailaite.
Vasakult paremale: J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, 
H. Faria Viegas, J. Huth, C. Kleinsasser.
03
 Sisukord
Punkt
 Lühendid ja tehnilised terminid
I–IX  Kokkuvõte
1–15  Sissejuhatus
4 Kontrollikoja varasemad auditid
5–7 Rahastamisvahendite kasutamise põhjused
8 Komisjoni hiljutised sammud
9–12  Rahastamisvahendid maaelu arengu valdkonnas
13–15  Rahastamisvahendite haldamine maaelu arengu valdkonnas
16–20  Auditi ulatus ja lähenemisviis
21–95  Tähelepanekud
21–50  Kas rahastamisvahendid loodi ja kapitaliseeriti programmitöö perioodil 2007–2013 asjakohaselt?
22–29  Programmitöö raamistik ei olnud rahuldavalt ette valmistatud
30–40  Rahastamisvahendite kasutamiseeskirjad olid aga liikmesriikide jaoks kasulikud
41–50  Rahastamisvahendid olid olulisel määral ülekapitaliseeritud
51–71  Kas rahastamisvahendite kasutamine perioodil 2007–2013 oli tulemuslik?
53–61  Rahastamisvahendite tulemuslikkus vahendite ringluse tagamisel oli halb
62–68  Finantsvõimendus saavutati harva ja mõned fondid loodi liiga hilja
69–71  Rahastamisvahendite üle tehtud järelevalve perioodil 2007–2013 ei andnud küllaldaselt asjakohast teavet 
nende tulemuslikkuse kohta
04 Sisukord
72–80  Kas perioodil 2007–2013 olid loodud asjakohased tingimused rahastamisvahendite toetuse 
lõpetamiseks ja neist väljumiseks?
75–77  Programmide sulgemine ei olnud veel hästi ettevalmistatud ning liikmesriigid ja komisjon tõlgendasid 
eeskirju erinevalt
78–80  Rahastamisvahenditest väljumist puudutavad nõuded olid ebaselged
81–95  Kas perioodi 2014–2020 raamistik võib potentsiaalselt kaasa tuua rahastamisvahendite 
tulemuslikkuse vajaliku paranemise?
82 Uus õigusraamistik on küll märkimisväärselt parem …
83–95  … ent mõned takistused on endiselt kõrvaldamata
96–103  Järeldused ja soovitused
 I lisa.   Tagatisfondide hinnanguline ülekapitaliseeritus vastavalt riskipositsioonile (seisuga 
31. detsember 2013)
 II lisa.   Ülevaade auditeeritud rahastamisvahendite tulemuslikkust vähendavatest peamistest 
puudustest
 Komisjoni vastus
05
 Lühendid ja  
tehnilised terminid
Lühendid
EAFRD : Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond
Tehnilised terminid
Eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega : ELi eelarve täitmise viis. Eelarve täitmine koostöös 
liikmesriikidega toimub siis, kui ELi projekte haldavad riiklikud või piirkondlikud asutused (käesolevas aruandes 
„korraldusasutused”). Komisjonil lasuvad järelevalveülesanded.
Finantsvõimendus : väljendab avaliku sektori vahenditest (ELi ja liikmesriikide poolne rahastamine) maaelu 
arenguks eraldatud ühe euro kohta antud tagatis- või välja makstud laenusummat eurodes (avalik ja/või erasektor).
Fondihaldur : rahastamisvahendi investeerimisstrateegia elluviimise ja selle investeerimisportfelli haldamise eest 
vastutav juriidiline isik.
Korraldusasutus : liikmesriigi poolt maaelu arengu programmi juhtimiseks määratud riiklik või piirkondlik asutus.
Laenufondid : väikesteks arendusprojektideks laenuvahendeid andvad fondid. Tegu on n-ö ringleva kapitaliga 
fondidega, kuna peale projektidele antud laenude tagasimaksmist vahendid vabanevad ja neid saab kasutada uute 
laenude andmiseks.
Lõppsaaja : rahastamisvahendist toetust saanud füüsiline või juriidiline isik.
Makseasutus : põllumajandustoetuste hindamise, arvutamise ja maksmise eest vastutav riiklik või piirkondlik 
asutus.
Meede : poliitika elluviimiseks koostatud toetuskava. Investeerimismeetmed on meetmed, millega 
kaasrahastatakse investeeringuid (masinad ja seadmed, ehitus- ja muud tööd).
Prioriteetne suund (suunad) : ühtne meetmete rühm, millel on nende rakendamisega otseselt seotud spetsiifilised 
eesmärgid, mis aitavad kaasa ühe või mitme maaelu arengu poliitika eesmärgi saavutamisele. Näiteks 1. prioriteetse 
suuna eesmärk on aidata parandada põllumajandus- ja metsandussektori konkurentsivõimet; 3. prioriteetse suuna 
eesmärk aga elukvaliteedi edendamine ja majandustegevuse mitmekesistamine maapiirkondades.
06 Lühendid ja tehnilised terminid 
Programmitöö periood : maaelu arengu programmide kestust hõlmav ajavahemik.
Rahastamisleping : liikmesriigi (või korraldusasutuse) ja fondihalduri vaheline leping, milles pannakse paika 
rahastamise tingimused.
Ringleva kapitaliga fond : süsteem, mille raames rahastamisvahenditele eraldatud vahendeid kasutatakse peale 
nende vabanemist uuesti.
Riskikapitalifondid : kasumit taotlevad erasektori fondid, mille tegevus seisneb kapitali pakkumises (tavaliselt 
uutele, suure potentsiaali ja kõrge riskiga ettevõtetele).
Riskipositsiooni määr : vastava tagatisfondi haldamisel aktsepteeritavaks peetav maksimaalne kohustuste täitmata 
jätmise risk. Näiteks kui maksimaalselt 20 % tagatisevõtjatest ei täida endale võetud kohustusi, on riskipositsiooni 
määraks 1/5.
Tagatis : kolmanda poole (tagatise andja) võetud kohustus maksta laenuvõtja võlad. Kui laenuvõtja ei ole võimeline 
oma kohustusi tagasi maksma, teeb seda tagatise andja.
Tagatisfondid : tagatisfondidest antakse maapiirkondade ettevõtetele ja organisatsioonidele tagatisi, lihtsustades 
nende jaoks seega pankadest rahastamise saamist. Neid fonde nimetatakse ringleva kapitaliga fondideks, kuna 
peale projektidele antud laenude tagasimaksmist tagatised vabastatakse ja vabanenud vahendeid saab kasutada 
uute tagatiste andmiseks. Tagatisfondide vahendite ringluse määra väljendab nende fondikapitali kordaja 
(multiplikaator).
Toetuse lõpetamine : programmitöö perioodi lõpus maaelu arengu programmide sulgemise kontekstis läbiviidav 
protseduur, mille käigus otsustatakse, milline summa fondist on ERFi kaasrahastamiseks rahastamiskõlblik.
Vahendite kasutusmäär : laenufondide puhul tähistab see lõppsaajatele välja makstud vahendite osakaalu fondi 
investeeritud kapitalist. Tagatisfondide puhul on tegu lõppsaajatele antud tagatiste osakaaluga fondi investeeritud 
kapitalist.
Väljundid ja tulemused : väljundid on otseselt rahastamisvahendite toel teostatud tegevused. Tagatisfondi puhul 
on väljundiks näiteks väljastatud tagatiste arv. Tulemusteks on projekti elluviimise otsesed tagajärjed või sellest 
tulenevad muutused. Lõppsaaja jaoks on tulemuseks näiteks pangast laenu saamine.
Ülekapitaliseeritus : olukord, kui rahastamisvahendi kapitaliks makstud summa on võrreldes lõppsaajatele antud 
tagatiste ja laenudega liiga suur.
07
 Kokkuvõte
I
Rahastamisvahendeid (2014. aastani „finantskorral -
dusvahendid”) kasutati esimest korda põllumajanduse 
valdkonnas programmitöö perioodil 2000–2006 ja 
nende kasutamist pikendati perioodile 2007–2013; 
rahastamisvahendite eesmärk on aidata põllumajan -
dustootjatel ja maapiirkondade ettevõtetel kaasata 
erakapitali maapiirkondade investeerimisprojektide 
elluviimiseks. Rahastamisvahendite eesmärk on 
kaasata tagatis- ja laenufondide kaudu täiendavat 
avaliku ja/või erasektori poolset rahastamist (finants -
võimendus) ja võimaldada algselt eraldatud summade 
taaskasutamist (vahendite ringlus). 2013. aasta lõpu 
seisuga olid liikmesriigid maaelu arengu valdkonna 
rahastamisvahenditesse panustanud ligikaudu 
700  miljonit  eurot.
II
Rahastamisvahendite raamistikku pikendati kuni 
perioodini 2014–2020  – just selles ajavahemikus tahab 
komisjon maksimeerida ELi vahendite mõju. Samuti 
loodab komisjon, et rahastamisvahendite kasutamine 
lähiaastatel suureneb, ning tahab, et liikmesriigid 
suurendaksid nende mahtu peamistes investeerimis -
valdkondades vähemalt kaks korda.
III
Käesolevas auditis otsis kontrollikoda vastust küsi -
musele, kas rahastamisvahendid olid maaelu arengu 
valdkonnas edukad ja kas nad on seda tõenäoliselt ka 
tulevikus. Nimetatud küsimusele vastamiseks püüdis 
kontrollikoda teada saada, kas rahastamisvahendid 
olid programmitöö perioodil 2007–2013 hästi kavanda -
tud ja hallatud ning mil määral võiksid ajavahemikuks 
2014–2020 tehtud muudatused oluliselt kaasa aidata 
leitud puuduste kõrvaldamisele.IV
Kokkuvõttes jõudis kontrollikoda seisukohale, et rahas -
tamisvahendid ei olnud maaelu arengu valdkonnas 
edukad, ning kuigi ajavahemik 2014–2020 on potent -
siaalselt paljulubav, kujutab soovitud mõju saavuta -
mine endast siiski keerulist ülesannet. Kontrollikoda 
leidis, et rahastamisvahendite loomiseks programmi -
töö perioodil 2007–2013 puudus selge põhjendus ja 
need olid ülekapitaliseeritud. Eelkõige tuleb märkida, 
et õigusraamistikus ei võetud arvesse maaelu arengu 
poliitika iseärasusi ning tegelike vajaduste hindamist 
ei tehtud.
V
Kontrollikoda jõudis ka seisukohale, et puudus usal -
dusväärne kvantifitseeritud teave, mis oleks põhjenda -
nud konkreetset tüüpi rahastamisvahendite loomist, 
teinud kindlaks nõudluse nende järele maaelu arengu 
valdkonnas ja näidanud, et fondidele eraldatud vahen -
dite maht oli asjakohane. Kontrollikoja hinnangul olid 
tagatisfondid 2013. aasta lõpu seisuga 370 miljoni euro 
suuruses summas ülekapitaliseeritud.
VI
Lisaks leidis kontrollikoda, et rahastamisvahendid ei 
toiminud vastavalt kavandatule ning ei toonud see -
tõttu ka täiel määral kasu ei raha ringluse ega finants -
võimenduse osas. Teatud määral oli see tingitud rahas -
tamisvahendite elluviimise venimisest (sh asjaolu, et 
need loodi hilinemisega või mitte kõige sobivamal 
ajal). Lisaks puudusid õigusraamistikus asjakohased 
sätted, mis oleksid aidanud kaasa oodatud tulemuste 
saavutamisele. Ei komisjon ega liikmesriigid loonud 
asjakohaseid järelevalvesüsteeme, mis andnuks usal -
dusväärset teavet selle kohta, kas rahastamisvahendid 
olid neile seatud eesmärgid mõjusalt saavutanud.
08 Kokkuvõte
VII
Kontrollikoda analüüsis ka fondide toetuse lõpeta -
mise ja neist väljumise kohta kehtivaid nõudeid. Jõuti 
järeldusele, et programmitöö perioodil 2007–2013 
puudusid täpsed tingimused nii rahastamisvahendite 
perioodi lõpu saldo arvutamiseks (saldo makstakse ELi 
eelarvesse tagasi) kui ka fondidest väljumiseks; selle 
peamiseks põhjuseks oli nimetatud küsimusi käsitle -
vate komisjonipoolsete selgete eeskirjade ja suuniste 
puudumine.
VIII
Kontrollikoda leidis, et perioodi 2014–2020 raamistik 
võib potentsiaalselt kaasa tuua rahastamisvahendite 
tulemuslikkuse vajaliku paranemise. Osa rahastamisva -
hendite laiemat kasutamist pidurdavatest takistustest 
on aga endiselt kõrvaldamata ning kuigi uus õigus -
raamistik sisaldab uusi sätteid, mis peaks vähendama 
korduvalt esinenud ülekapitaliseerimise probleemi, ei 
pruugi see risk olla kõrvaldatud. Lisaks ei käsitleta kül -
laldaselt pikaajalisi mõjusid ja valitseb oht, et rahasta -
misvahendid võivad jääda tagastamatutest toetustest 
liigselt sõltuvaks. Piisavalt ei olnud käsitletud tulemus -
likkusega seotud peamisi teemasid: finantsvõimendust 
ja rahaliste vahendite ringlust.
IX
Kontrollikoda soovitab, et:
a) komisjon peaks:
• liikmesriike täiendavalt motiveerima, et need 
looksid maaelu arengu valdkonnas rahastamis -
vahendeid; selleks peaks komisjon määratlema 
probleemid, valdkonna iseärasused ja rahasta -
misvahendite loomist takistavad asjaolud ning 
asjakohaste tingimuste olemasolul aktiivselt 
julgustama liikmesriike neid rahastamisvahen -
deid kasutama;
• andma suuniseid liikmesriikide kohustuslike 
eelhindamiste tegemiseks ja nende kvaliteedi 
parandamiseks, sest eelhindamised peavad 
olema peamised vahendid, mille abil vältida 
ülekapitaliseerimist;• seadma finantsvõimenduse ja vahendite 
ringluse jaoks asjakohased standardid ja 
sihtväärtused,
• koostama enne maaelu arengu programmitöö 
perioodi 2007–2013 sulgemist õigeaegselt täp -
sed rakenduseeskirjad (sealhulgas asjakohased 
fondidest väljumise tingimused);
b) komisjon ja liikmesriigid peaksid määratlema 
selged eeskirjad ühest programmitöö perioodist 
teisele üleminekul;
c) liikmesriigid peaksid:
• kaaluma võimalust reserveerida rahastamisva -
hendite jaoks teatud osa EAFRD eelarvest ning 
tagama, et teatud selgelt määratletud olukor -
dades oleks tagastamatute toetuste asemel 
kasulikum kasutada rahastamisvahendeid;
• ülekapitaliseerimise vältimiseks kinnitama as -
jakohastele tehnilistele teadmistele tuginedes 
riskipositsiooni määrad;
• rakendama uusi õigusakte nii, et see tagaks 
võimalikult suure paindlikkuse: näiteks võiks 
luua ühe kõiki vajadusi rahuldava rahastamis -
vahendi, mis annaks nii laenu kui väljastaks 
tagatisi;
• rahastamistaotlusi hinnates pöörama asjako -
haste näitajate kasutamise abil erilist tähele -
panu potentsiaalsele tühimõju ja tegevuse 
ümberpaiknemise riskile. Selliste riskide 
ilmnemise korral peaks eelistama rahastamis -
vahendite kasutamist;
• uurima, kuidas saaks toetusi ja rahastamisva -
hendeid kombineerides optimeerida finants -
võimenduse / vahendite taaskasutamise eeli -
seid nii, et kantud kulud annaksid võimalikult 
suurt tulu.
09
 Sissejuhatus
01 
Rahastamisvahendid (2014. aastani 
„finantskorraldusvahendid”) on ELi eel -
arve vahendid, mis võimaldavad toe -
tusesaajaid näiteks laenude, tagatiste 
ja omakapitaliinvesteeringute vormis 
rahastada. Tagastamatutest toetus -
test eristab neid peamiselt see, et nad 
tuleb tagasi maksta (vt joonis 1 ).
02 
Rahastamisvahendeid on kasutatud 
ELi eelarve pea kõigis olulistes vald -
kondades (sisepoliitika valdkonnas, kus 
komisjon haldab neid otse või ühiselt 
finantseerimisasutustega; ühtekuulu -
vuse ja maaelu arengu alal, kus eelarve 
täitmine toimub komisjoni ja liikmes -
riikide koostöös; ning välistegevuse 
valdkonnas1).03 
Koostöös liikmesriikidega täidetava 
eelarve valdkondades on rahasta -
misvahendeid peamiselt kasutatud 
ühtekuuluvuspoliitika alal. Nimetatud 
poliitikavaldkonnas oli loodud 941 
rahastamisvahendit ning 2013. aasta 
lõpu seisuga oli neile ELi eelarvest ja 
liikmesriikide vahenditest kokku eral -
datud 14,3  miljardit  eurot2.1 Mitmeaastases 
finantsraamistikus 2007–2013 
eraldati sise- ja 
ühtekuuluvuspoliitika 
valdkondade 
rahastamisvahenditele veidi 
üle 1 % ELi eelarvest 
(13,6  miljardit  eurot).
2 Komisjoni aruanne 
finantskorraldusvahendite 
rahastamise ja elluviimise alal 
tehtud edusammude kohta 
programmitöö perioodil 
2007–2013 (seisuga 
31. detsember 2013); aruande 
aluseks on liikmesriikide 
korraldusasutuste esitatud 
andmed vastavalt nõukogu 
11. juuli 2006. aasta määruse 
(EÜ) nr 1083/2006, millega 
nähakse ette üldsätted 
Euroopa Regionaalarengu 
Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi 
ja Ühtekuuluvusfondi kohta 
ning tunnistatakse kehtetuks 
määrus (EÜ) nr 1260/1999 
(ELT L 210, 31.7.2006, lk 25), 
artikli 67 lõike 2 punktile j. 
19. septembri 2014. aasta 
dokument (referents 
EGESIF_14-0033-00).
Toetuspõhiste meetmete ja rahastamisvahendite võrdlus
Raha 
suunatakse 
fondi tagasiRAHASTAMISVAHENDID TOETUSEPÕHISED KAVAD
ProjektidToetused€€
LõppsaajadRahastamisvahend
Raha kasutatakse mitu kordaEelarvevahendid
(EL/liikmesriik/piirkond)Eelarvevahendid
(EL/liikmesriik/piirkond)
€
Raha kasutatakse vaid korra Joonis 1
Allikas: Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes , 2013.
10 Sissejuhatus
Kontrollikoja varasemad 
auditid
04 
Seni on kontrollikoda rahastamis -
vahendeid auditeerinud peamiselt 
ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas3. 
Euroopa Parlament palus kontrollikojal 
neid nüüd auditeerida kõigis poliiti -
kavaldkondades4. Käesolev aruanne on 
vastus parlamendi soovile ja käsit -
leb maaelu arengu valdkonda. 2013. 
aasta lõpu seisuga olid liikmesriigid 
nimetatud valdkonna rahastamis -
vahenditesse panustanud ligikaudu 
700 miljonit  eurot.Rahastamisvahendite 
kasutamise põhjused
05 
Praegusel avaliku sektori eelarvete 
jaoks raskel ajal on esmatähtis gene -
reerida vähema hulga avaliku sek -
tori rahaga rohkem investeeringuid. 
Rahastamisvahenditel on potentsiaali 
parandada avaliku sektori nappide va -
hendite kasutamist: nendest eraldatav 
rahastamine toob sama eelarve juures 
kaasa rohkem investeeringuid. Fondi -
delt eeldatakse nende loomisel inves -
teeritud algse summa taaskasutamist 
(kapitali ringluse määr) ja poliitikaees -
märkide saavutamise kiirendamist 
täiendava avaliku või erasektori poolse 
kapitali kaasamise abil (finantsvõimen -
dus). Rahastamisvahendite kasutamise 
põhjused on kokkuvõtlikult esitatud  
1. selgituses .3 Vt nt eriaruanne nr 2/2012 
„Euroopa Regionaalarengu 
Fondi kaasrahastatud VKEde 
finantskorraldusvahendid”. 
Kontrollikoja peamine järeldus 
oli, et „meetmete mõjusust ja 
tõhusust takistasid olulised 
puudused peamiselt 
struktuurifondide praeguse 
õigusraamistiku sobimatuse 
tõttu” ( http://eca.europa.eu ).
4 Euroopa Parlamendi 10. mai 
2012. aasta resolutsioon 
tähelepanekutega, mis on 
Euroopa Liidu 2010. aasta 
üldeelarve (III jagu – komisjon 
ja rakendusametid) täitmisele 
heakskiidu andmist käsitlevate 
otsuste lahutamatu osa 
(punkt 20).
Rahastamisvahendite kasutamise põhjused
„Püüdlemine ELi poliitiliste eesmärkide poole. Uudsed rahastamisvahendid teenivad konkreetseid ELi poliiti -
lisi eesmärke, tagades rahastamise valdkondadele, millest EL on huvitatud [---]. Uudsete rahastamisvahendite 
eesmärgiks on aidata tagant valdkondi, mille puhul turg ei toimi või on ebatäiuslik ning millest tingitult on 
nende valdkondade rahastamine turuallikatest ebapiisav  – näiteks seetõttu, et erasektor peab neid valdkondi 
liiga riskantseks.”5
„Investeeringute finantsvõimendus: innovatiivsete finantsvahendite vallas erasektoriga koostöö tegemine 
võimaldab suurendada ELi eelarve mõju, sest nii saab teha rohkem strateegilisi investeeringuid ja suurendada 
ELi kasvupotentsiaali.”6
„ELi eelarve mitmekordistav mõju: lisaks saavutatakse täiendav mitmekordistav mõju uudse rahastamisvahen -
di kehtivusaja jooksul, juhul kui kapitali- või intressitagasimakseid ja investeeringu tulusid saab rahastamisva -
hendi raames uuesti kasutada. Rahastamisvahendite selline „pöörlemapanev” olemus võib märkimisväärselt 
suurendada nende ulatust”7.
5 „Järgmise põlvkonna uudsete rahastamisvahendite raamistik: ELi omakapitali- ja võlaplatvorm” (KOM(2011) 662 (lõplik), 19. oktoober 2011).
6 „Euroopa 2020. aasta strateegia aluseks olev eelarve” (KOM(2011) 500 (lõplik), 29. juuni 2011).
7 KOM(2011) 662.1. selgitus
11 Sissejuhatus
06 
Nõukogu8 ja komisjon eeldasid, et 
mitmeaastases finantsraamistikus 
2014–2020 rahastamisvahendite kasu -
tamine suureneb (võrreldes perioodiga 
2007–2013).
07 
2010. aasta eelarve täitmisele heaks -
kiidu andmise otsuses9 sedastas 
parlament, et komisjon oli pooldanud 
järgmises mitmeaastases finantsraa -
mistikus rahastamisvahendite suure -
mat kasutamist10.
Komisjoni hiljutised 
sammud
08 
Komisjoni hiljutises teatises „Investee -
rimiskava Euroopa jaoks”11 kinnitab 
komisjon oma eesmärki maksimeerida 
ELi vahendite mõju. Seetõttu kutsub 
komisjon liikmesriike üles märkimis -
väärselt suurendama rahastamisvahen -
dite kasutamist Euroopa struktuuri- ja 
investeerimisfondide tegevusvaldkon -
dade12 perioodil 2014–2020, kusjuures 
eesmärk on kulutused kokkuvõttes 
vähemalt kahekordistada. Komisjon 
soovitab seada kvantitatiivsed ees -
märgid selleks, mitu protsenti eral -
datud vahenditest kasutatakse läbi 
rahastamisvahendite13.Rahastamisvahendid 
maaelu arengu 
valdkonnas
09 
ELi maaelu arengu poliitikat viiakse 
ellu maaelu arengu programmide abil. 
Iga programmi kestus on seitse aastat. 
Rahastamisvahendeid on maaelu aren -
gu poliitikas kasutatud alates aastast 
2000.
10 
Maaelu arengu valdkonnas on prog -
rammitöö perioodi 2007–2013 pea -
miseks õigusaktiks komisjoni määrus 
(EÜ) nr 1974/200614, milles loetletakse 
kolme tüüpi rahastamisvahendid: 
riskikapitali-, tagatis- ja laenufondid. 
Tegelikult loodi liikmesriikides ajava -
hemikul 2009–2014 küll 11 tagatisfondi 
(Bulgaarias, Prantsusmaal (Korsika), 
Itaalia kaheksas regioonis ja Rumee -
nias) ning kolm laenufondi (Kreekas, 
Lätis ja Leedus), ent mitte ühtegi riski -
kapitalifondi (vt joonis 2 ).8 Vt nt Euroopa Ülemkogu 
23./24. oktoobri 2013. aasta 
järelduste (EUCO 169/13) 
punkt 26, kus sedastatakse, et: 
„Euroopa struktuuri- ja 
investeerimisfondide 
programmitöö läbirääkimisi 
peaks kasutama selleks, et 
märkimisväärselt suurendada 
neist fondidest eraldatavat ELi 
toetust VKEdele suunatud 
finantsvõimendusega 
rahastamisvahenditele 
perioodil 2014–2020; riikides, 
kus rahastamistingimused on 
ebasoodsad, peab see toetus 
vähemalt kahekordistuma”.
9 Euroopa Parlamendi 10. mai 
2012. aasta otsus Euroopa 
Liidu 2010. aasta üldeelarve 
täitmisele heakskiidu andmise 
kohta, III jagu – komisjon 
(KOM(2011) 473 (lõplik) – C7-
0256/2011 – 2011/2201(DEC)) 
P7_TA(2012)0153.
10 KOM(2011) 662 (lõplik).
11 COM(2014) 903 final, 
26. november 2014.
12 Euroopa Regionaalarengu 
Fond, Euroopa Sotsiaalfond, 
Ühtekuuluvusfond, Euroopa 
Maaelu Arengu 
Põllumajandusfond ning 
Euroopa Merendus- ja 
Kalandusfond.
13 Liikmesriikidel soovitatakse 
eraldada teatud osa 
partnerluslepingutes 
fikseeritud eraldistest 
rahastamisvahendite 
vahendusel peamistele 
investeerimisvaldkondadele 
järgnevalt: 50% VKEde 
toetamiseks, 20% süsihappe -
gaasi vähendamise meetme -
tele, 10% info- ja kommunikat -
sioonitehnoloogiasse, 10% 
jätkusuutliku transpordi 
arendamiseks, 5% teadus- ja 
arendustegevuse ja 
innovatsiooni edendamiseks 
ning 5% keskkonnale ja 
ressursitõhususele.
14 Komisjoni määrus (EÜ) 
nr 1974/2006, 15. detsember 
2006, milles sätestatakse 
nõukogu määrus (EÜ) 
nr 1698/2005 (Maaelu Arengu 
Euroopa Põllumajandusfon -
dist (EAFRD) antavate maaelu 
arengu toetuste kohta) 
kohaldamise üksikasjalikud 
eeskirjad (ELT L 368, 
23.12.2006, lk 15).
12 Sissejuhatus
Rahastamisvahendid maaelu arengu valdkonnas programmitöö perioodil 2007–2013Joonis 2
Allikas: asjakohastest rahastamislepingutest pärinevad andmed.Rahastamisvahendeid loonud
liikmesriik/piirkond
Korsika: TF (2012)Läti: LF (2010)
Leedu: LF (2009)
Rumeenia: TF (2010)
Bulgaaria: TF (2011)
Kreeka: LF (2013)
Calabria: TF (2010)
Basilicata, Campania, Molise, Apuulia, Sitsiilia: TF (2011) Lazio: TF (2012)Umbria: TF (2014)TF: tagatisfond
LF: laenufond(20XX): fondi kapitaliseerimise aasta
13 Sissejuhatus
11 
Liikmesriigid kasutavad rahastamisva -
hendeid maaelu arengu programmi -
de prioriteetsete suundade nr 1 ja 3 
raames võetavate meetmete rahas -
tamiseks (põllumajandusettevõtete 
moderniseerimine, põllumajandustoo -
detele ja metsasaadustele lisandväär -
tuse andmine ning ettevõtete rajamine 
ja arendamine). Tagatisfondid annavad 
ettevõtetele ja organisatsioonidele 
tagatisi, mille eesmärk on lihtsustada 
nende jaoks pankadest rahastamise 
saamist. Kui projektidele antud laenud 
on tagasi makstud, siis tagatised 
vabastatakse ja vabanenud vahendeid 
saab kasutada uute tagatiste andmi -
seks. Laenufondide vahendite toel 
antakse laenu äriprojektide arendami -
seks. Peale projektidele antud laenude tagasimaksmist vahendid vabanevad 
ja neid saab kasutada uute laenude 
andmiseks.
12 
Rahastamisvahenditesse kokku eralda -
tud 700 miljonist eurost15 (vt punkt 4) 
moodustavad avaliku sektori vahendid 
564 miljonit, millest ELi osa oli oma -
korda ligikaudu 440 miljonit eurot. 
Joonisel 3  esitatakse eraldised liikmes -
riikide lõikes.
Rahastamisvahenditele eraldatud rahastamine 2013. aasta 
lõpu seisugaJoonis 3
Allikas: äriplaanid, 2013. aasta asjakohased eduaruanded ja kontrollikoja arvutused.050100150200250300Million euro
Bulgaaria
Prantsusmaa (Korsika)Kreeka
Itaalia (Sitsiilia) Itaalia (Apuulia)Itaalia (Lazio)
Itaalia (Campania)Itaalia (Umbria) Itaalia (Molise)Itaalia (Basilicata)Itaalia (Calabria)LätiLeedu
Rumeenia15 Summa sisaldab Kreeka 
laenufondi avaliku sektori 
poolsele rahastamisele 
(115 miljonit eurot) lisatud 
erasektori vahendeid summas 
138 miljonit eurot.
14 Sissejuhatus
Rahastamisvahendite 
haldamine maaelu arengu 
valdkonnas
13 
Komisjon haldab rahastamisvahendeid 
koostöös liikmesriikidega. Komisjon 
vaatab läbi ja kiidab heaks liikmes -
riikide maaelu arengu programmid; 
liikmesriigid omakorda kehtestavad 
kõik rahastamisvahendite korrektseks 
toimimiseks vajalikud õigus- ja hal -
dusnormid. Liikmesriikides tegelevad 
valdkonnaga peamiselt nelja tüüpi 
osalejad: korraldusasutus (tavaliselt 
põllumajandusministeerium), fondihal -
dur, finantseerimisasutused (nt pangad 
ja krediidiasutused) ning lõppsaajad 
(nt põllumajandus- ja toiduainetööstu -
se ettevõtted).
14 
Korraldusasutuste ülesanne on 
rahastamisvahendite loomine ja 
nende üle tehtav järelevalve. Fon -
dihaldurite ülesanne on ellu viia investeerimisstrateegia ja kontrollida, 
kas investeeringutega ka tegelikult 
saavutatakse neile seatud eesmärgid. 
Finantseerimisasutused hindavad välja 
pakutud projektide majanduslikku 
elujõulisust ja analüüsivad lõppsaajate 
krediidivõimelisust. Viimased omakor -
da sõlmivad laenu- või tagatislepin -
gud fondihaldurite ja/või finantsasu -
tustega. Lõppsaajad vastutavad ka 
investeeringute tegeliku teostamise 
ja saadud vahendite finantsasutus -
tele tagasimaksmise eest vastavalt 
lepingutingimustele.
15 
Protsessis osalejate konkreetsed 
kohustused ja ülesanded sõltuvad ka 
kasutatava rahastamisvahendi liigist, 
kuna laenu- ja tagatisfondid toimivad 
erinevalt. Näiteks laenufondist maks -
takse alati raha välja, tagatisfondist 
tehakse seda aga vaid siis, kui tagatise -
võtja jätab oma kohustused täitmata.
Rahastamisvahendite lühikirjeldus
 οTagasimakstavad instrumendid: raha saab programmi ulatuses uuesti kasutada. Vahendite taaskasutatavus (ring -
lus) on tähtis avaliku sektori eelarvete jaoks raskel ajal.
 οVeel üks peamine oodatav mõju on finantsvõimendus, st erasektori vahendite kaasamine ELi poliitikaeesmärkide 
saavutamiseks.
 οMaaelu arengu valdkonnas on rahastamisvahenditega vähe kogemusi ja nende kaudu eraldatud rahastamise 
mahud on väikesed, kuna seni on rahastamisvahendeid peamiselt rakendatud ühtekuuluvuse alal.
 οPeamiselt on kasutatud tagatisfonde, ent loodud on ka mõni laenufond.
 οHaldamine toimub komisjoni ja liikmesriikide koostöös.
 οKomisjon edendab rahastamisvahendite kasutamist, ent nende rakendamine on keeruline ja riskantne.
15
 Auditi ulatus  
ja lähenemisviis
16 
Käesoleva auditiga püüti kindlaks teha, 
kas rahastamisvahendid olid program -
mitöö perioodil 2007–2013 hästi üles 
ehitatud ja hallatud. Äsja võeti vastu 
maaelu arengu programmitöö perioo -
di 2014–2020 reguleerivad peamised 
ELi määrused. See võimaldas audiito -
ritel hinnata, mil määral võiksid uue 
õigusraamistiku sätted auditiga leitud 
peamiste puuduste põhjuseid tõenäo -
liselt märkimisväärselt mõjutada.
17 
Üldine auditiküsimus oli järgmine.
Kas rahastamisvahendid on maa -
elu arengu valdkonnas edukad ja 
paljulubavad?
Täpsemalt püüti auditiga vastata järg -
mistele küsimustele.
 – Kas rahastamisvahendid loodi ja 
kapitaliseeriti programmitöö pe -
rioodil 2007–2013 asjakohaselt?
 – Kas rahastamisvahendite kasu -
tamine perioodil 2007–2013 oli 
tulemuslik?
 – Kas perioodil 2007–2013 olid 
loodud asjakohased tingimused 
rahastamisvahendite toetuse lõpe -
tamiseks ja neist väljumiseks?
 – Kas perioodi 2014–2020 raamistik 
võib potentsiaalelt kaasa tuua ra -
hastamisvahendite tulemuslikkuse 
vajaliku paranemise?18 
Kontrollikoda defineeris rahastamisva -
hendite kavandamise, rakendamise ja 
seire/hindamise jaoks auditikriteeriu -
mid. Nende väljatöötamisel tugineti 
varasematele audititele, õigusaktidele, 
komisjoni dokumentidele ja muudele 
väljaannetele. Auditikriteeriumide asja -
kohasuse ja teostatavuse teemal pidas 
kontrollikoda nõu ka OECD16 eksperti -
dega ning tutvus OECD olemasolevate 
väljaannetega.
19 
Auditikäigud tehti Kreekasse, Prantsus -
maale, Leetu, Rumeeniasse ja Itaaliasse 
ning need hõlmasid nii tagatis-17 kui ka 
laenufonde18. Igas liikmesriigis koguti 
tõendusmaterjali ning seda uuriti audi -
tikriteeriumide alusel (intervjuud ning 
dokumentide ja andmete analüüs). 
Dokumentidega tutvudes kogusid ja 
analüüsisid audiitorid ka neid liikmes -
riikides või piirkondades rakendatud 
rahastamisvahendeid puudutavat 
täiendavat teavet, mida auditi käigus ei 
külastatud (eelkõige Bulgaaria ja Läti). 
Samuti kohtusid audiitorid komisjoni 
ametnikega ja analüüsisid asjakohaseid 
dokumente.
20 
Kontrollikoja uuritud valim koosnes 
37 korraldusasutusest, millest 32 ei 
olnud perioodil 2007–2013 rakendanud 
maaelu arengu valdkonnas ühtegi ra -
hastamisvahendit. 2013. aasta lõpu sei -
suga olid need korraldusasutused ära 
kasutanud ligikaudu 90% peamistele 
investeerimismeetmetele, mille raames 
rahastamisvahendeid kasutati, tehtud 
EAFRD maksetest19. Uuringu eesmärk 
oli välja selgitada põhjused (eelkõige 
kavandamis- ja ülesehitusetapis), millel 
oli oma osa selles, et nad ei loonud 
ühte või enamat rahastamisvahendit.16 Majanduskoostöö ja Arengu 
Organisatsioon.
17 Prantsusmaa (Korsika), Itaalia 
(Apuulia ja Sitsiilia) ning 
Rumeenia.
18 Kreeka ja Leedu.
19 Meede nr 121 (põllu -
majandusettevõtete 
moderniseerimine) ja meede 
123 (põllumajandustoodetele 
ja metsasaadustele 
lisandväärtuse andmine).
16
 Tähelepanekud
Kas rahastamisvahendid 
loodi ja kapitaliseeriti 
programmitöö perioodil 
2007–2013 asjakohaselt?
21 
Rahastamisvahendite jaoks korraliku 
vundamendi rajamiseks vajati prog -
rammitöö perioodi 2007–2013 põh -
jalikku ettevalmistust. Eelkõige pidi 
rahastamisvahendite jaoks loodud 
õigusraamistik arvestama maaelu 
arengu poliitika iseärasustega, lisaks 
vajati usaldusväärsel teabel põhinevat 
tegelike vajaduste hindamist, mis teeks 
kindlaks vajalike rahastamisvahendite 
tüübid nendest antava toetuse järele 
valitseva nõudluse ning näitaks, et 
fondidele eraldatud vahendite maht 
oli asjakohane. Kontrollikoda uuris 
programmitöö perioodil 2007–2013 
loodud rahastamisvahendite ülesehi -
tuse peamisi aspekte.
Programmitöö raamistik 
ei olnud rahuldavalt ette 
valmistatud
22 
Käesolevas osas hinnatakse, kas rahas -
tamisvahendite jaoks loodud õigus -
raamistik võttis arvesse maaelu arengu 
poliitika iseärasusi ning põhines põh -
jalikul vajaduste hindamisel. Samuti 
esitatakse liikmesriikidele saadetud 
küsimustiku abil saadud teavet, mis 
käsitleb rahastamisvahendite vähest 
kasutamist programmitöö perioodil 
2007–2013.Programmitöö perioodi 2007–
2013 rahastamisvahendite jaoks 
loodud õigusraamistikus ei 
lähtutud maaelu arengu poliitika 
eesmärkidest
23 
Kontrollikoda leidis, et programmitöö 
perioodi 2007–2013 rahastamisva -
hendite jaoks loodud õigusraamistik 
oli peaasjalikult mõjutatud ühtekuu -
luvuspoliitikast. Komisjon ei suutnud 
näidata, et ta oleks raamistiku koos -
tamisel hinnanud ja arvesse võtnud 
maaelu arengu poliitika iseärasusi. 
Vastupidiselt ühtekuuluvuspoliitikale 
olid maaelu arengu poliitika puhul 
potentsiaalseteks toetusesaajateks 
peamiselt väikesed, tagastamatute 
toetustega harjunud põllumajanduset -
tevõtjad, ja toetussummad olid samuti 
väga väikesed. Lisaks oli liikmesriikide 
korraldusasutustel küllaldaselt koge -
musi üksnes tagastamatute toetustega 
tegelemisel.
24 
Komisjonil puudusid maaelu arengu 
valdkonna rahastamisvahendite alal 
küllaldased kogemused, mida oleks 
saanud kasutada programmitöö 
perioodi 2007–2013 ettevalmistami -
sel. Kuigi finantskorraldusvahendite 
meede oli põhimõtteliselt olemas juba 
programmitöö perioodil 2000–2006, 
siis tegelikkuses olid rahastamisvahen -
did loodud üksnes Portugalis ja Itaalia 
neljas piirkonnas20. Finantskorraldusva -
hendite meedet oli kõigist meetmetest 
kõige vähem kasutatud.20 Basilicata, Calabria ja Apuulia 
(EAGGFi arendusrahastu) ning 
Marche (EAGGFi 
tagatisrahastu).
17 Tähelepanekud
Näited rahastamisvahenditele kehtestatud eesmärkidest
Kreekas loetleti ajakohastatud maaelu arengu programmis laenufondi loomise üldised eesmärgid, sealhulgas 
lõppsaajate/laenuvõtjate likviidsuse parandamine, ettevõtlust arendavate soodsate pangalaenude andmine 
ning EAFRD vahendite kasutusmäära tõstmine.
Leedus oli maaelu arengu programmis laenufondi loomise eesmärk selliste investeerimislaenude andmine, 
mis aitavad kaasa toetusmeetmete raames loetletud eesmärkide saavutamisele.
Itaalias (Apuulia ja Sitsiilia) seati rahastamisvahendile eesmärk parandada põllumajandusettevõtete juurde -
pääsu laenuvahenditele. Sellega maaelu arengu programmides esitatud eesmärgid ka piirdusid.
Rumeenia maaelu arengu programmis olid tagatiskavadel järgmised eesmärgid: juurdepääsu parandamine 
laenuvahenditele maaelu arengu valdkonnas ning finantseerimisasutuste huvi ja usalduse suurendamine 
maapiirkondade majanduse vastu.2. selgitus25 
Programmitöö perioodi 2007–2013 
õigusraamistik hõlmas vaid kolme liiki 
instrumente (vt 10. pt), seda asjaolu 
põhjendamata. Lisaks leidis kontrolli -
koda OECD ja FAO21 väljaannete ning 
OECD ekspertide ja auditikäikude ajal 
liikmesriikide ametiasutustega peetud 
vestluste käigus, et põllumajandus -
sektoris kasutati tegelikult teist liiki 
rahastamisvahendeid (näiteks ladusta -
mistõenditel põhinevat rahastamist22).Eesmärgid olid üldised ja puudus 
tegelike vajaduste selge hindamine
26 
Rahastamisvahendeid kasutanud 
liikmesriigid ei määratlenud täpseid 
ja mõõdetavaid eesmärke. Püstitatud 
eesmärgid olid pigem ebamäärased 
ning kontrollikoja hinnangul ei olnud 
nende abil võimalik hinnata, kas inst -
rumendid olid aidanud kaasa kredii -
dilünga vähendamisele. 2. selgituses  
tuuakse näited eesmärkide määratle -
mise kohta.
27 
Tegelike vajaduste hindamised ei 
põhinenud usaldusväärsel ja kvanti -
fitseeritaval teabel ning ükski rahasta -
misvahendeid rakendanud liikmesriik 
ei esitanud ametlikku hindamist ra -
hastamislünga suuruse kohta. Õigus -
aktides rahastamislünga hindamist 
küll ei nõutud, ent samas ei ole ühtegi 
teist sarnase tõendusjõuga analüüsi 
tüüpi, mis annaks kvantifitseeritud teavet vajaduste ja nende rahuldami -
seks sobivate rahastamisvahendite 
liikide kohta. Kõigis maaelu arengu 
programmides mainiti vaid likviid -
susprobleeme ja seda, kui keeruline 
põllumajandussektoril on üldiselt 
laenu saada. Kirjeldatud puuduse tõttu 
algses vajaduste hindamises loodi hulk 
ülekapitaliseeritud rahastamisvahen -
deid (vt punkt 43).21 ÜRO Toidu- ja 
Põllumajandusorganisatsioon.
22 Ladustajale väljastatakse 
tõendid selle koha, kui palju ja 
mis kvaliteediga kindlat kaupa 
nad kuskil on hoiustanud. 
Ladustaja saab tõendit 
kasutada omakorda 
rahastamise taotlemisel 
tagatisena.
18 Tähelepanekud
Enamik liikmesriike ei pidanud 
rahastamisvahendeid kasulikuks
28 
Kontrollikoja küsitlus kinnitas, et 
enamik liikmesriike ei pidanud rahas -
tamisvahendeid kasulikuks toetusva -
hendiks23. Korraldusasutuste jaoks oli 
probleemiks see, et rahastamisvahen -
did olid enamiku EAFRD toetusesaajate 
jaoks ebasobivad. Küsitlusele antud 
vastustes mainitud peamiseks põh -
juseks oli seejuures vähene nõudlus, 
kuna rahastamisvahendid olid potent -
siaalsete toetusesaajate jaoks tundma -
tud ja projekte oldi harjunud rahasta -
ma tagastamatute toetustega.29 
Alltoodud tabel kinnitab vähest huvi 
rahastamisvahendite järele program -
mitöö perioodil 2007–2013, sest üksnes 
1,5% EAFRD eelarvest prioriteetsetele 
suundadele nr 1 ja 3 kulutatud vahen -
ditest maksti välja rahastamisvahendi -
te kaudu ( tabel 1 ).
Rahastamisvahendite kasu -
tamiseeskirjad olid aga liik -
mesriikide jaoks kasulikud
30 
Kontrollikoda leidis, et mõne liikmes -
riigi jaoks olid rahastamisvahendid 
kasulikud, sest need võimaldasid kiire -
mat rahakasutust ning aitasid seeläbi 
täita ELi vahendite kasutamise kohta 
kehtivaid teatud nõudeid. Rahasta -
misvahenditega oli võimalik ka tulu 
teenida (intress).23 Peamised põhjused olid 
järgmised: õiguslik raamistik ei 
võtnud (piisavalt) arvesse 
maaelu arengu valdkonna 
eripärasid, toetusesaajad olid 
harjunud tagastamatute 
toetustega, 
rahastamisvahenditel 
puudusid küllaldased eelised 
teiste toetusmeetmete ees, 
rahastamisvahendite kaudu 
antav toetus ei sobinud 
tavalistele EAFRD 
toetusesaajatele ning maaelu 
arengu valdkonnas puudusid 
rahastamisvahendite järele nii 
vajadus kui ka nõudlus.
EAFRDst rahastamisvahenditesse makstud summad ja nende osakaal EAFRD 
kogukulutustest
Summa  
(miljonites eurodes)Osakaal EAFRDst prioriteetsetele suundadele 
nr 1 ja 3 kokku kulutatud vahenditest (seisu -
ga 15. oktoober 2014, k.a ettemaksed)
EAFRD prioriteetsete suundade nr 1 ja 3 deklareeritud kogukulud 
(4. kvartal 2006 kuni 3. kvartal 2014)1 32 767 100,00%
Rahastamisvahendid (EAFRD maksimaalne olemasolev osalus 
fondikapitalis; 2014. aasta 3. kvartali kuludeklaratsiooni seisuga)2 530 1,62%Tabel 1
1 Allikas: põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat  – maaelu arengu komisjoni maaelu arengu programme puudutava teatise lisa,  
19. november 2014.
2 Kvartali kaupa esitatavatel kuludeklaratsioonidel põhinev kontrollikoja arvutus.
19 Tähelepanekud
Rahastamisvahenditesse makstud 
summasid käsitletakse kantud 
kuluna
31 
Nõukogu määruse (EÜ) nr 1290/2005 
kohaselt teostab komisjon vahemak -
seid vastavalt eelarvevõimalustele, et 
hüvitada programmide rakendamiseks 
tehtud kulud24. Komisjoni määruse (EÜ) 
nr 1974/2006 kohaselt peavad komis -
jonile deklareeritud kulud sisaldama 
rahastamisvahendite loomisel või neile 
maksete tegemisel tehtud koguku -
lusid25. Nimetatud säte võimaldas 
liikmesriikidel deklareerida tegelikult 
kantud kuludest suuremaid summasid.
Akumuleeritud intress kuulub 
liikmesriikidele
32 
Õigusaktide kohaselt võib ELile esita -
tavasse kuludeklaratsiooni kohe kanda 
kogu fondikapitali summa ja komisjon 
võib selle rahastamisvahendile täies 
mahus välja maksta. Selleks, et liik -
mesriigid niimoodi käituksid, moti -
veeriti neid võimalusega fondikapitali 
investeerimise pealt intressi teenida. 
Nimetatud võimalust näitlikustab kõi -
ge paremini Rumeenias leitud juhtum, 
kus kogu fondikapitaliks eraldatud 
summa maksti täies mahus välja ja läks 
liikmesriigi kasutusse. Loodud rahasta -
misvahendi tüüp (tagatisfond) ja taga -
tiste realiseerimise madal määr26 (alla 
1%) tähendasid seda, et riik ei pidanud 
suuremat osa rahast tegelikult kuluta -
ma ja teenis hoopis märkimisväärses 
summas intressitulu. 2013. aasta lõpu 
seisuga oli Rumeenia nii teeninud ligi -
kaudu 50 miljonit eurot.Programmitöö perioodi lõpu 
seisuga vabastatud tagatised 
olid ELi kaasrahastamiseks 
toetuskõlblikud
33 
Kõik lõppsaajatele antud ja hiljem 
fondile tagasi makstud summad või 
laenude tagamiseks antud ja hiljem va -
bastatud tagatised olid programmitöö 
perioodi lõpu seisuga EAFRD kaasra -
hastamiseks toetuskõlblikud. See tõi 
endaga kaasa olukorra, kus liikmesriik 
võis raha endale jätta ka siis, kui riski 
enam ei olnud (laen oli tagasi maks -
tud), tegelikku kulu ei olnud kunagi 
kantudki või raha liikumist toimunud 
(tagatised olid vabastatud). Kuigi see 
vastab rakendusmääruse27 sätetele, 
rõhutab kontrollikoda, et vabastatud 
tagatiste käsitlemine toetuskõlbliku 
kuluna ei vasta usaldusväärse finants -
juhtimise põhimõtetele, sest rahalises 
mõttes ei ole neid vahendeid kunagi 
kulutatud (vt ka punktid 75–77).24 Nõukogu 21. juuni 2005. aasta 
määrus (EÜ) nr 1290/2005 
ühise põllumajanduspoliitika 
rahastamise kohta (ELT L 209, 
11.8.2005, lk 1), artikkel 26.
25 Komisjoni määruse (EÜ) 
nr 1974/2006 artikli 52 lõige 1.
26 Tagatiste realiseerimise määr 
on realiseeritud tagatiste ja 
antud tagatiste summa suhe.
27 Komisjoni määrus (EÜ) 
nr 1974/2006.
20 Tähelepanekud
Rahastamisvahendid on üles 
ehitatud nii, et avaliku sektori 
vahendid (laenud/tagatised) 
aitaksid kasutada avaliku sektori 
vahendeid (tagastamatud 
toetused)
34 
Perioodil 2007–2013 kasutati rahas -
tamisvahendeid peamiselt selleks, et 
aidata täita EAFRD kulutuste tegemise -
le seatud tingimusi, ent instrumentide 
mõju tagastamatute toetuste kasutus -
määrale ei ole andmete puudumise 
tõttu võimalik alati kinnitada. Seda 
mõju pärssisid ka struktuursed faktorid 
(vt 3. selgitus ).35 
Rahastamisvahendid on üles ehitatud 
nii, et ühte liiki avaliku sektori vahen -
dite (laenud/tagatised) abil saaks kasu -
tada teist tüüpi avaliku sektori vahen -
deid (tagastamatud toetused), mitte 
aga selleks, et luua alternatiiv tagas -
tamatutele toetustele. Külastatud liik -
mesriikides ajavahemikus 2007–2013 
rakendatud kõigi rahastamisvahendite 
puhul täheldas kontrollikoda, et neid 
said kasutada vaid toetusi taotlenud 
taotlejad (kaudne juurdepääs).
Laenusaamist raskendavad struktuursed probleemid Rumeenias
Makseasutuse hinnangul jäi 700  miljoni  euro väärtuses investeerimismeetmete raames heaks kiidetud projek -
te ellu viimata, sest potentsiaalsed toetusesaajad ei saanud kas laenu või tagatist. 2014. aasta juuni seisuga oli 
ligikaudu 69% tühistatud projektide puhul põhjuseks puuduv kaasrahastamine. Struktuursete probleemide 
tõttu (pankade vähene huvi põllumajanduse vastu, puuduv krediidiajalugu, muu piisava tagatise puudumine, 
pankade poolt majanduslikult mittetasuvaks peetud projektid) ei suudetud Rumeenias krediidilünka täita ja 
tagatistega seotud toetuste kasutusmäär oli endiselt madal. Olemasolevad andmed (seisuga 31. märts 2014) 
näitavad, et 15% kõigist toetustest anti projektidele, mille rahastamiseks võetud laenud olid tagatud ELi kaas -
rahastatud tagatisfondi vahenditega.3. selgitus
36 
Itaalias (Apuulia ja Sitsiilia), Leedus 
ja Rumeenias leidis kontrollikoda 
juhtmeid, kus toetuse ja rahastamis -
vahendi kogusumma peaaegu võrdus 
projekti rahastamiskõlblike kuludega 
või isegi ületas neid. Seetõttu valitses 
programmitöö perioodi 2007–2013 lõ -
pus oht, et projekti rahastati kuni 100% 
ulatuses avaliku sektori rahaga.37 
Ühtekuuluvusvaldkonnas välditakse 
sellist olukorda nõudega, mille koha -
selt rahastamisvahendeid ja toetusi 
rakendatakse eraldi. Rahastamisvahen -
ditest ei tohi maksta selliste projekti -
de kulusid, mida on juba rahastatud 
toetusega.
21 Tähelepanekud
Teatud juhtudel aitasid 
rahastamisvahendid leevendada 
vahendite kulukohustustest 
vabastamise eeskirja mõju
38 
Nõukogu määrus (EÜ) nr 1290/2005 
sisaldab programmide rahalist raken -
damist stimuleerivat mehhanismi. See 
sisaldab eeskirja, mille kohaselt peab 
komisjon kulukohustusest vabastama 
aastaeelarve selle osa, mida ei ole kahe 
aasta jooksul ära kasutatud (tuntakse 
ka kui „N + 2 reeglit”28). Nimetatud 
eeskiri „ peaks kiirendama program -
mide rakendamist ja usaldusväärset 
finantshaldust29”. Kontrollikoda on juba 
korduvalt märkinud, et rahastamis -
vahendite kasutamisega kaasneb oht 
eeskirja täitmisest kõrvale hoiduda30.39 
Ka komisjon tunnistab, et sealsete 
fondide loomise ajal oli see risk31 mõ -
nes liikmesriigis olemas. Kontrollikoda 
tuvastas „N + 2 reegli” täitmisest kõr -
vale hoidmise riski Bulgaarias, Kreekas 
(4. selgitus ) ja Itaalias (Sitsiilia).28 Nõukogu määruse (EÜ) 
nr 1290/2005 artikkel 29.
29 Põllumajanduse ja maaelu 
arengu peadirektoraadi  
2013. aasta tegevusaruanne, 
lisa 10, lk 158.
30 Kontrollikoja eelarveaasta 
2010 aastaaruanded 
(punkt 4.33) (ELT C 326, 
10.11.2011) ja eelarveaasta 
2012 aastaaruanded 
(punkt 4.7) (ELT C 331, 
14.11.2013); kontrollikoja 
arvamus nr 7/2011 ettepaneku 
kohta Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu määruseks, millega 
kehtestatakse ühissätted 
ühisesse strateegilisse 
raamistikku kuuluvate 
fondide  – Euroopa 
Regionaalarengu Fondi, 
Euroopa Sotsiaalfondi, 
Ühtekuuluvusfondi, Maaelu 
Arengu Euroopa 
Põllumajandusfondi ja 
Euroopa Merendus- ja 
Kalandusfondi  – kohta, 
nähakse ette üldsätted 
Euroopa Regionaalarengu 
Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi 
ja Ühtekuuluvusfondi kohta 
ning tunnistatakse kehtetuks 
määrus (EÜ) nr 1083/2006 
(punkt 49) (ELT C 47, 17.2.2012); 
eriaruanne nr 2/2012 
(punkt 54); kontrollikoja 
dokument (2014) 
„Põllumajandus ja 
ühtekuuluvus: ülevaade ELi 
kulutustest perioodil 
2007–2013” (punkt 21).
N + 2 eeskirja alane olukord Kreekas
2013. aasta detsembris kanti Kreekas 115 miljonit eurot avaliku sektori vahendeid ühte laenufondi. Kontrolli -
koja arvates valitseb kõrge risk, et fondi loomise üks eesmärke oli ka N + 2 eeskirja rakendamise vähendamine. 
Kontrollikoja arvamus põhineb järgneval:
 οeraldatud summa moodustab kõigist olemasolevatest vahenditest märkimisväärse osa32;
 οlõppsaajatele makstud summad on väikesed (vt 5. selgitus );
 ο2013. aastal valitses märkimisväärselt kõrge risk, et osa vahenditest tühistatakse.
32 10–30% kõnealustele meetmetele eraldatud eelarvest.4. selgitus
22 Tähelepanekud
40 
Seitsmest programmitöö perioodil 
2007–2013 rahastamisvahendeid loo -
nud liikmesriigist kolmes kasutati neid 
seetõttu pigem ELi tehtud maksete 
endale hoidmiseks kui ametlikult välja 
öeldud vajaduste rahuldamiseks ja 
eesmärkide täitmiseks. Taolist teguviisi 
aktsepteerides ei taganud komisjon 
usaldusväärse finantsjuhtimise põhi -
mõtete järgimist33.Rahastamisvahen -
did olid olulisel määral 
ülekapitaliseeritud
41 
Ülekapitaliseeritus on olukord, kus 
rahastamisvahendi kapitaliks makstud 
summa on liiga suur võrreldes lõpp -
saajatele antud tagatiste ja laenudega.
42 
4. selgituses  näidatakse, et protsess 
algab rahastamisvahendi potentsiaalse 
turupotentsiaali kindlaksmääramisega. 
Selle info põhjal hinnatakse fondika -
pitali vajalikku suurust. Vale hinnang 
võib endaga kaasa tuua rahastamisva -
hendi ülekapitaliseerimise.31 Kontrollikoja eelarveaasta 
2012 aastaaruandele vastates 
tunnistab komisjon, et „on ise 
täheldanud, et mõni 
liikmesriik kasutab ulatuslikult 
[---] finantskorraldus-
vahendeid, mille abil on 
võimalik vähendada või 
vältida vahendite kaotamist  
N + 2 eeskirjade alusel”.
33 Nõukogu määruse (EÜ) 
nr 1290/2005 artikli 9 lõige 2 
ning nõukogu 20. septembri 
2005. aasta määruse (EÜ) 
nr 1698/2005, mis käsitleb 
Maaelu Arengu Euroopa 
Põllumajandusfondist (EAFRD) 
antavaid maaelu arengu 
toetusi (ELT L 277, 21.10.2005, 
lk 1), artikkel 73.
Ülekapitaliseerimist põhjustavad asjaolud4. selgitus
Rahastamis-
vahendite 
tegevus(Riskipositsiooni suhe; 
üksnes TFi puhul)
(TFi kapitali ringluse kordaja)(LFi väljamaksemäär)
Rahastamisvahen-
dite ülekapitali-
seeritusFondikapitali 
ülehindamineNõudlus
rahastamisvahen-
dite järeleLõppsaajatele 
antud tagatisedLõppsaajatele 
antud laenud
Fondikapitali 
tegelikult 
makstud summaFondikapitali 
summaRahastamis-
vahendite 
potentsiaalne 
turg
23 Tähelepanekud
Fondid olid üldiselt 
ülekapitaliseeritud
43 
Komisjon teostas järelevalvet rahasta -
misvahenditele eraldatud fondikapitali 
suuruse kindlaksmääramise üle. Järele -
valvest hoolimata täheldas kontrolliko -
da Bulgaarias, Kreekas, Itaalias (Basi -
licata ja Sitsiilia), Leedus ja Rumeenias 
märkimisväärset ülekapitaliseerimist. 
Konkreetseid meetmeid võttis komis -
jon üksnes Bulgaarias ja see tõi endaga 
kaasa fondikapitali vähendamise. 
Ülekapitaliseerimise näited on esitatud 
5. selgituses .Ülekapitaliseerituse üheks 
põhjuseks on see, et 
liikmesriikides ei analüüsita 
asjakohaselt nõudlust 
rahastamisvahendite järele
44 
Kontrollikoda leidis, et liikmesriigid 
olid proovinud oma töödokumenti -
des (nt äriplaanides) hinnata nõudlust 
loodud rahastamisvahendite järele, 
ent need põhinesid tagastamatute 
toetuste kasutamist puudutavatel 
ligikaudsetel hinnangutel. Sarnaseid 
puudusi leiti liikmesriikides auditeeri -
tud kõigi rahastamisvahendite juures 
(vt punkt 19); erandiks oli üksnes 
Prantsusmaa. Kogutud info näitab, 
et sarnaseid puudusi oli ka Bulgaa -
rias. Mõningad näited on toodud 
6. selgituses .
Näited rahastamisvahendite ülekapitaliseerimise kohta
Kreekas eraldati laenufondile avaliku sektori poolne rahastamine summas 115  miljonit  eurot, mis tuli ära kasu -
tada ajavahemikus 2014–2015. Tegelikult oli 2014. aasta novembri seisuga lõppsaajatele välja makstud üksnes 
0,5 miljonit  eurot.
Leedus kavandati fondi suuruseks algselt 130 miljonit eurot, ent tegelikkuses eraldati sellele vaid maksimaal -
selt 52 miljonit eurot. 2013. aasta lõpus vähendati fondikapitali 13,8 miljoni euroni.
Itaalias (Sitsiilia) maksti tagatisfondi kapitaliks ligikaudu 38  miljonit  eurot. Summa märkimisväärset ülehinna -
tust näitab asjaolu, et sellest kasutati ära vaid 5 miljonit eurot (vt punkt 55).5. selgitus
24 Tähelepanekud
45 
Kontrollikoda leidis, et rahastamisva -
hendite huvipakkuvus potentsiaalsete 
lõppsaajate jaoks sõltus peamiselt kre -
diidikulukusest, mis omakorda sõltus 
turu intressimääradest. Seda olukorda 
kirjeldab üks Leedust pärinev näide: 
lepingud lõplike toetusesaajatega olid 
tegelikult suuresti sõlmitud ajavahe -
mikes, kui laenufond pakkus soodsaid 
intressimäärasid35. Eelnev näitlikustab 
asjaolu, et nõudlust rahastamisvahen -
dite järele tuleb hinnata põhjalikult 
ja pikaajalises perspektiivis, kuna see 
sõltub nii sisemistest tingimustest kui 
ka välistest suundumustest.Tagatisfondide 
ülekapitaliseerimist selgitav 
täiendav põhjus: halvasti 
määratletud riskipositsiooni 
määrad
46 
Tagatisfondide puhul näitab riski -
positsiooni määr fondi haldamisel 
aktsepteeritavaks peetavat maksimaal -
set kohustuste täitmata jätmise riski. 
Ülekapitaliseerimisega on tegu siis, kui 
riskipositsiooni määraga korrutatud 
fondikapital on võrreldes lõplikele 
tagatisesaajatele antud tagatistega 
liiga suur.35 Laenufondi pakutavad 
intressimäärad võrreldes 
turuintressimääradega.Näited selle kohta, et rahastamisvahendite järele valitsevat nõudlust ei analüüsitud
Itaalias (Apuulia ja Sitsiilia) hinnati tagatisfondide järele valitsevat potentsiaalset nõudlust. Leiti, et pankadest 
kõnealuste investeerimismeetmete raames teostatavate projektide erasektori poolse kaasrahastamise leid -
miseks vajatakse tagatisi vastavalt ligikaudu 75% (Apuulia) ja 50% (Sitsiilia) puhul prognoositud laenumahust. 
Tulemuseks saadud hinnanguline nõudlus (312  miljonit  eurot Apuulias ja 120  miljonit  eurot Sitsiilias) ületas 
märkimisväärselt tegelikku nõudlust. Üksnes kahe piirkonna (Apuulia ja Sitsiilia) hinnanguline nõudlus taga -
tisfondide järele ületas vaid 8% võrra fondihalduri poolt 2014. aasta juuli seisuga kogu riigis tegelikult antud 
tagatiste kogumahu34.
Bulgaaria ametiasutused hindasid, et tagatisfond võiks katta 75% potentsiaalsetest koguinvesteeringutest. 
Sellest tulenevalt kehtestati tagatisfondi mahuks perioodil 2012–2015 ligikaudu 600 miljonit eurot. 2014. aasta 
aprilli lõpu seisuga oli see summa turu tegelikust mahust 12 korda suurem. Komisjon kontrollis protsessi, kuid 
ei seadnud kahtluse alla asjaolu, et arvutuste aluseks võetud 75% hüpoteesil puudus põhjendus.
Rumeenias puudusid tõendid selle kohta, et prognoositud mahud oleksid tuginenud mingile eelnevale ana -
lüüsile. Teatati lihtsalt, et need põhinevad varasematel kogemustel ja SAPARDi programmil, ega kvantifitseeri -
tud eelnevalt perioodi prognoositud tagatiste mahtu.
34 Fondihaldur (ISMEA) on Itaalias põllumajandussektorile info- ja finantsteenuseid osutav avalik -õiguslik asutus. ISMEA haldab nii riiklikku 
tagatisfondi kui ka kuut EAFRD toetatavat piirkondlikku tagatisfondi.6. selgitus
25 Tähelepanekud
47 
Riskipositsiooni määr mõjutab oluliselt 
tagatisfondidesse makstava kapitali 
suurust. Riskipositsiooni määra peab 
kohandama vastavalt tegelikule mak -
seviivituse määrale. Näiteks Rumeenia 
tagatisfondi makseviivituse määr (alla 
1%, vt punkt 32) oli 2013. aasta lõpu 
seisuga palju madalam kui fondi kapi -
taliseerimisel aluseks võetud riskiposit -
siooni määr (20%).
Tagatisfondide hinnanguline 
ülekapitaliseerituse tase
48 
Liikmesriikide ametiasutuste kasutatud 
riskipositsiooni määrade alusel hindas 
kontrollikoda tagatisfondide ülekapi -
taliseeritust 2013. aasta 31. detsembri 
seisuga. I lisas  esitatud arvutused 
näitavad, et kõigi ajavahemikus 2007–
2013 rakendatud rahastamisvahendite 
kaudu antud tagatiste andmiseks 
(2013. aasta lõpu seisuga) oleks kõigi 
fondide peale piisanud umbes 50  mil -
joni  eurosest fondikapitalist. Tegelikult 
investeeriti aga ligikaudu 420 miljo -
nit eurot. 2013. aasta lõpu seisuga 
näitab see tohutut ülekapitaliseeritust: 
investeeritud vahendid ületasid tegeli -
kult vajaliku summa kaheksakordselt.Leiti ka näiteid fondide 
ettevaatliku kapitaliseerimise 
kohta
49 
Hoolimata potentsiaalse nõudluse 
tegelikust suuremaks hindamisest 
käitus Apuulia piirkond (Itaalia) fondi 
ülekapitaliseerimise vältimiseks ette -
vaatlikult ja maksis alguses sisse vaid 
20% fondi hinnangulisest vajalikust 
kapitalist. Hiljem väljastatud tagatiste 
mahu valguses oli tegu enam -vähem 
õige otsusega (vt punkt 55). Sarnaselt 
käitusid ka teised Itaalia piirkonnad 
(Campania ja Molise).
50 
Ettevaatlikku lähenemisviisi täheldati 
ka Prantsusmaal (Korsika), kus maksti 
sisse vaid pool fondi algselt kavanda -
tud kapitalist (vastavalt antud taga -
tiste mahule). Riskipositsiooni määra 
arvesse võttes oleksid Itaalias (Apuulia) 
ja Prantsusmaal (Korsika) rahastamisva -
hendid aga hakkama saanud ka palju 
väiksema kapitalieraldisega.
26 Tähelepanekud
36 Vt punktid 5.33–5.36: 
komisjoni kõige värskemate 
andmete kohaselt oli alates 
2007. aastast kuni 2012. aasta 
lõpuni rahastamisvahenditele 
eraldatud 8,4  miljardist  eurost 
lõppsaajatele laenuna välja 
makstud või tagatud üksnes 
37%.Kas rahastamisvahendite 
kasutamine perioodil 
2007–2013 oli tulemuslik?
51 
Rahastamisvahendid on tulemuslikud 
juhul, kui täidetud on teatud tingimu -
sed. Rahastamisvahendid toimivad 
kavakohaselt üksnes siis, kui mõistliku 
aja jooksul jõuab lõppsaajateni kül -
laldane kogus rahastamisvahenditele 
eraldatud vahendeid; ainult sellisel 
juhul annavad nad täiel määral oodata -
vat kasu (vahendite ringlus ja finants -
võimendus). ELi õigusraamistik peaks 
sisaldama küllaldasi nõudeid, mis ai -
taksid kaasa nimetatud kasu saamisele. 
Lisaks aitaks oodatud kasu saamisele 
kaasa see, kui rahastamisvahendid loo -
daks programmitöö perioodi alguses. 
Vaja oleks järelevalvesüsteeme, millest 
saadavad usaldusväärsed andmed 
võimaldaksid hinnata, kas rahastamis -
vahendid on kavandatud tulemused 
saavutanud.
52 
Kontrollikoda hindas, kas rahas -
tamisvahendite rakendamise ajal 
(programmitöö perioodil 2007–2013) 
olid täidetud nende tulemuslikkuse 
eelduseks olevad tingimused. Leiti, et 
kokkuvõttes see nii ei olnud.Rahastamisvahendite tule -
muslikkus vahendite ringluse 
tagamisel oli halb
53 
Kontrollikoja eelarveaasta 2013 
aastaaruandes tuuakse välja, et 
ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas 
jõudis lõppsaajateni üksnes väike 
osa rahastamisvahenditele eraldatud 
vahenditest36. Aastaaruande koha -
selt olid kasutusmäärad  „aga endiselt 
liiga madalad ning on ebatõenäoline, 
et kõiki vahendeid jõutakse kasuta -
da vähemalt korra”. Käesolev audit 
kinnitas, et sarnane olukord valitses ka 
maaelu arengu valdkonnas. 2013. aasta 
31. detsembri seisuga oli vaid 45% 
rahastamisvahenditena loodud taga -
tis- ja laenufondide 700  miljoni  euro 
suurusest fondikapitalist lõppsaajatele 
laenuna välja makstud või tagatud.
54 
Rahastamisvahendite üks peamisi 
oodatavaid eeliseid on nende kapitali 
ringlev iseloom. Samas puuduvad 
sellist ringlust puudutavad õiguslikud 
nõuded, lisaks võivad vahendite ring -
lust aeglustada madalad kasutusmää -
rad. Audit kinnitas, et sarnane olukord 
valitses ka maaelu arengu valdkonnas.
27 Tähelepanekud
Tagatisfondide kapitali 
ringluse näitajad on seni olnud 
ebaküllaldased
55 
Tagatisfondi potentsiaalne eelis on 
see, et mitmekordistava mõju tõttu 
on sellest saadav kasu palju suurem 
kui fondile eraldatud kapital. Seetõttu 
võib antavate tagatiste maht ületada 
fondikapitali suuruse. Liikmesriikides 
saavutatud mitmekordistav mõju 
ja kapitali ringluse määrad olid aga 
ebarahuldavad. Kontrollikoja andmetel 
oli olemasoleva 11 tagatisfondi kapitali 
ringluse kordaja 2013. aasta lõpu seisu -
ga 0,53 (vt tabel 2 ).56 
Mõne Itaalia tagatisfondi (Basilicata, 
Calabria, Sitsiilia ja Umbria) kapitali 
ringluse määr oli eriti madal. Üksnes 
kolme tabelis 2  kujutatud tagatisfon -
di (kõik Itaalias (Campania, Molise ja 
Apuulia)) antud tagatised ületasid fon -
di kapitali suurust  – kapitali ringluse 
efekt oli aga seejuures väga väike.Tabel 2Tagatisfondide kapitali ringluse näitajad
Liikmesriik/piirkondFondi makstud  
maksimumsumma  
(seisuga 31.12.2013,  
miljonites eurodes)
ALõppsaajatele tagatud 
kogusumma  
(seisuga 31.12.2013,  
miljonites eurodes)
BKapitali ringluse 
näitaja (kordisti seisuga 
31.12.2013)
B/AEesmärgiks seatud  
maksimaalne kordisti
Bulgaaria 171,29 50,0010,29 5
Prantsusmaa (Korsika) 0,60 0,40 0,67 3
Itaalia (Sitsiilia) 37, 6 3 5,48 0,15 32
Itaalia (Apuulia) 5,00 6,58 1,32 12,52
Itaalia (Lazio) 2,50 0,92 0,37 12,5
Itaalia (Campania) 2,25 3,26 1,45 12,5
Itaalia (Umbria) 4,80 0,00 0,00 3
Itaalia (Molise) 2,45 2,45 1,00 3
Itaalia (Basilicata) 14,86 1,70 0,11 3
Itaalia (Calabria) 10,00 1,68 0,17 2
Rumeenia 220,00 177,17 0,81 5
KOKKU 473,80 249,64 0,53 -
1 Seisuga 30. aprill 2014 antud tagatised.
2 Nii Apuulias kui ka Sitsiilias oli kordisti maksimaalseks väärtuseks seatud 12,5. Ent kui Apuulias kasutati seda ka fondikapitali suuruse määramisel, siis 
Sitsiilias võeti aluseks kordisti väärtusega 3.
Allikas:  äriplaanid, 2013. aasta asjakohased eduaruanded ja kontrollikoja arvutused.
28 Tähelepanekud
57 
Bulgaarias vähendati fondikapitali 
2013. aastal enam kui veerandi võrra 
(171,29-lt 121 miljoni euroni) ja Ru -
meenias 2014. aastal pea poole võrra 
(220-lt 115 miljoni euroni). Vabanenud 
EAFRD vahendid kanti tagatisfon -
dist üle asjakohaste meetmete jaoks 
eraldatud toetuste eelarvesse. Kapitali 
vähendamised suurendasid nii kordis -
tite kui ka kapitali ringluse näitajaid.
58 
Võttes arvesse neid kapitali vähen -
damisi ja 2014. aasta kolme esimese 
kvartali jooksul antud tagatisi, polnud 
ükski olemasolevast 11 tagatisfondist 
2014. aasta 30. septembri seisuga 
saavutanud kapitali mitmekordistavat 
mõju. Tulemus jäi märkimisväärselt alla 
nii liikmesriikides kordistitele seatud 
eesmärkidele (vt tabeli 2  viimane 
veerg) kui ka I lisas  esitatud olukorrale. 
See tähendab, et tagatisfondidesse 
makstud kapital ületas ikkagi lõpp -
saajatele antud tagatiste mahu, vähen -
dades sellega instrumendi potentsiaali.Laenufondide kapitali ringluse 
näitajad olid samuti madalad
59 
Kontrollikoja andmetel oli kahe ole -
masoleva laenufondi kapitali keskmine 
väljamaksemäär 2013. aasta lõpu seisu -
ga 0,75 (vt tabel 3 ).
60 
Kreekas anti esimesed laenud tegeli -
kult välja alles 2014. aasta keskel. Lee -
du ja Läti kohta käivad arvud varjavad 
asjaolu, et fondid ei tegutsenud järje -
pidevalt. Leedus ei olnud alates 2012. 
aasta esimesest kvartalist enam ühtegi 
lepingut allkirjastatud (vt punkt 45). 
Samas ei tehtud ka ühtegi jõupingu -
tust selleks, et fonde turunõudlusele 
vastavaks kohandada. Sarnast olukor -
da täheldati ka Lätis: alates 2012. aasta 
juunist ei väljastatud ühtegi uut laenu. 
Leedus ja Lätis otsustati fondikapitali 
järk-järgult vähendada: 2013. aasta 
lõpuks tehti seda Leedus ligikaudu 
kolme neljandiku ja Lätis kahe kolman -
diku võrra. Fondikapitali vähendamine 
jätkus ka 2014. aastal.Tabel 3Laenufondide kapitali väljamaksemäär
Liikmesriik/piirkondFondi makstud maksimumsumma 
(seisuga 31.12.2013,  
miljonites eurodes)Lõppsaajatele välja makstud 
kogusumma (seisuga 31.12.2013, 
miljonites eurodes)Väljamaksemäär (maksimaal -
sest fondikapitalist seisuga 
31.12.2013)
Läti137, 6 0228,25 0,75
Leedu 52,45 39,05 0,74
KOKKU 90,05 67,30 0,75
1 Vastavalt Läti keskpanga vahetuskursile: 1 EUR = 0,702804 LVL.
2 Läti kvartali kaupa esitatavatel kuludeklaratsioonidel põhinev kontrollikoja hinnang (k.a 2013. aasta neljas kvartal).
Allikas: 2013. aasta asjakohased eduaruanded ja kontrollikoja arvutused.
29 Tähelepanekud
61 
Laenufondide puhul saab vahendi -
te ringlusest rääkida alates sellest 
hetkest, kui lõppsaaja on laenu fondile 
tagastanud. Laenufondide puhul 
täheldas kontrollikoda, et 2013. aasta 
lõpu seisuga ei olnud kapitali ringlust 
tegelikult üldse toimunud.
Finantsvõimendus saavutati 
harva ja mõni fond loodi liiga 
hilja
62 
Kontrollikoja eelarveaasta 2013 aasta -
aruandele vastates (punkt 5.36) rõhu -
tas komisjon, et üksnes kasutusmäära 
kui näitaja kasutamine rahastamisva -
hendite tulemuslikkuse hindamiseks 
ei ole piisav, ning avaldas arvamust, 
et „tulemuslikkuse hindamisel tuleks 
keskenduda ka kaasrahastatud ra -
hastamisvahendite abil saavutatud 
tulemustele (k.a ringluse ja finantsvõi -
menduse mõju)”.
Finantsvõimendus saavutati harva
63 
Rahastamisvahendite eesmärk on era -
sektori vahendeid kaasates võimenda -
da avaliku sektori vahendeid. Näiteks 
kui igale avaliku sektori eraldatud 
eurole lisandub ka üks euro erasek -
torist, saab lõppsaajate toetamiseks 
kasutada poole rohkem vahendeid. 
Samas puuduvad aga õiguslikud nõu -
ded, millega seataks kindlad eesmär -
gid erasektoripoolse osalemise jaoks 
(finantsvõimendus).64 
Finantsmääruse rakendusmääruse ar -
tiklis 22337 sätestatakse, et rahastamis -
vahenditega „[---] püütakse saavutada 
liidu antavale rahalisele toetusele 
finantsvõimendus, käivitades üldise 
investeeringu, mis ületab liidu rahalise 
toetuse mahtu”, ning et „liidu rahali -
se toetuse finantsvõimendus võrdub 
rahastamiskõlblikele lõplikele vahen -
dite saajatele võimaldatava rahasta -
mise summa ja liidu pakutava rahalise 
toetuse summa suhtega. ”38 EAFRD 
kontekstis käsitletakse aga liikmesriiki -
de poolt eraldatud tavalist kaasrahas -
tamist samuti finantsvõimendusena, 
seda isegi juhul, kui erasektori vahen -
ditest rahastamist üldse ei toimugi.
65 
Ühissätete määruses 39 määratletak -
se „eeldatav võimendav mõju” kui 
„rahastamisvahendi abil potentsiaal -
selt kaasatavate täiendavate avaliku 
ja erasektori vahendite hinnanguline 
suurus toetuse lõppsaaja tasandil [---]. ” 
Eeltoodud määratluse kohaselt ja käes -
oleva auditi kontekstis defineerib kont -
rollikoda finantsvõimenduse kui iga 
avaliku sektori poolt eraldatud euro 
kohta (EL ja liikmesriik) lõppsaajale 
tagatud või välja makstud kogusumma 
(nii avaliku kui ka erasektori eraldatud 
vahendid). Sellest tulenevalt kasutab 
kontrollikoda finantsvõimenduse40 
arvutamiseks järgnevat valemit:
Lõppsaajatele eraldatud rahastamine
Avaliku sektori vahendid37 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 25. oktoobri 
2012. aasta määrus (EL, 
Euratom) nr 966/2012, mis 
käsitleb Euroopa Liidu 
üldeelarve suhtes 
kohaldatavaid finantseeskirju 
ning millega muudetakse 
nõukogu määrust (EÜ, 
Euratom) nr 1605/2002 
(ELT L 298, 26.10.2012, lk 1).
38 Vt komisjoni delegeeritud 
määrus (EL) nr 1268/2012, 
29. oktoober 2012, mis käsitleb 
Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu määruse (EL, 
Euratom) nr 966/2012 (mis 
käsitleb Euroopa Liidu 
üldeelarve suhtes 
kohaldatavaid finantseeskirju) 
kohaldamise eeskirju 
(ELT L 362, 31.12.2012, lk 223).
39 Vt Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu 17. detsembri  
2013. aasta määruse (EL) 
nr 1303/2013, millega 
kehtestatakse ühissätted 
Euroopa Regionaalarengu 
Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, 
Ühtekuuluvusfondi, Euroopa 
Maaelu Arengu 
Põllumajandusfondi ning 
Euroopa Merendus- ja 
Kalandusfondi kohta, nähakse 
ette üldsätted Euroopa 
Regionaalarengu Fondi, 
Euroopa Sotsiaalfondi, 
Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa 
Merendus- ja Kalandusfondi 
kohta ning tunnistatakse 
kehtetuks nõukogu määrus 
(EÜ) nr 1083/2006 (ELT L 347, 
20.12.2013, lk 320), artikli 37 
lõige 2.
40 Vt kontrollikoja eriaruande 
nr 2/2012 punkt 102.
30 Tähelepanekud
66 
Liikmesriigid ei pingutanud finantsvõi -
menduse saavutamise nimel. Kontrol -
likoja auditikäigud näitasid, et näiteks 
Lätis, Leedus ja Itaalias (Sitsiilia) ei 
saavutatud finantsvõimendust, sest 
rahastamisvahenditega ei õnnestunud 
maaelu arengu projektidesse kaasata 
täiendavat erasektori kapitali. Teatud 
finantsvõimendus saavutati Prant -
susmaal (Korsika), Itaalias (Apuulia) ja 
Rumeenias  – seda lõppsaajatele antud 
laenude tagatiseta osa puhul41.67 
Kreeka ja Itaalia (Umbria)42 olid ainuke -
sed liikmesriigid, kus fondide loomisel 
oli selgelt eesmärgiks seatud finants -
võimenduse saavutamine. Kreekas 
eeldati teatud finantsvõimenduse saa -
vutamist, kuna lisaks avalikule sektorile 
oli fondi rahastamisse kaasatud ka üks 
erapank43. 2014. aasta keskpaigaks aga 
finantsvõimendust tegelikult ei saavu -
tatud, sest ühtegi laenu ei väljastatud.41 Näide: Prantsusmaal (Korsika) 
katab tagatis 65% laenust, 
Rumeenias võib see aga 
ulatuda 80%-ni.
42 Itaalia (Umbria) ühe kohapeal 
auditeerimata tagatisfondi 
äriplaani kohaselt peavad 
vähemalt 20% fondi 
vahenditest tulema 
erasektorist.
43 Fondi kapitaliks investeeriti 
kokku 253,025  miljonit  eurot, 
millest 115 miljonit pärines 
avalikust sektorist; ülejäänud 
138,025 miljonit moodustas 
erasektori osalus, mille 
investeeris Piraeus Bank.7. selgitusKontrollikoja arvutatud hinnanguline finantsvõimendus
Auditi käigus kohapeal külastatud liikmesriikidest/piirkondadest koosneva valimi finantsvõimendus oli 
järgmine:
Korsika
(TF)Kreeka
(LF)Leedu
(LF)Apuulia
(TF)Rumeenia
(TF)Sitsiilia
(TF)
Finantsvõimendus
(antud laenusumma / rahastamisvahenditesse 
makstud kapital)1,47 veel puudub ei kohaldata 2,24 1,4110,28
1 Tabeli arvutuste aluseks on fondi maksimaalne kapital summas 220 miljonit eurot.
Mõni rahastamisvahend loodi 
liiga hilja
68 
Mitu rahastamisvahendit loodi hili -
nemisega, mis omakorda vähendas 
nende tulemuslikkust programmitöö 
perioodil 2007–2013. Sellist olukorda 
täheldati Prantsusmaal (Korsika) (juuni 
2012) ja Bulgaarias (veebruar 2012), eel -
kõige aga Kreekas ja Itaalias (Calabria) 
(vt 8. selgitus ).
31 Tähelepanekud
44 Neid kahte näitajat 
(finantsvõimendus ja kapitali 
ringluse kordaja) peab 
asjakohaseks ka komisjon 
(vt punkt 63).
45 Nimetatud nimekirjades 
loetleti ka asjaomased 
meetmed, laenusummad, 
tagatissummad (vajaduse 
korral), valuutad, laenu seis 
(tagasimakseetapp) jne.Rahastamisvahendite üle 
tehtud järelevalve perioodil 
2007–2013 ei andnud kül -
laldaselt asjakohast teavet 
nende tulemuslikkuse kohta
69 
Kontrollikoja hinnangul mõõdavad 
rahastamisvahendite tulemuslikkust 
alljärgnevad peamised näitajad:
 – finantsvõimendus;
 – kapitali ringluse kordaja44;
 – makseviivituse määrad.
70 
Loetletud näitajad annavad infot fon -
dide tulemuslikkuse kohta. Kontrolliko -
da märkis, et maaelu arengu raamistik 
ei sisaldanud mingeid konkreetseid 
tulemuseesmärke või näitajaid, mis 
oleksid võimaldanud mõõta rahasta -
misvahendite tulemuslikkust ja mõju, 
ja täheldas, et liikmesriigid jälgisid peaasjalikult vaid vahendite kasutamis -
määrasid. Liikmesriikidel olid täielikud 
nimekirjad lõppsaajatest45, ent nad ei 
kehtestanud tulemus- ega mõjunäita -
jad, millega oleks saanud mõõta kolme 
kriteeriumi (kapitali ringluse kordajat, 
finantsvõimendust ja makseviivituse 
määra).
71 
Kontrollikoda leidis ka juhtumeid, kus 
komisjonile esitatud eduaruannetes 
toodud arvud ei olnud alati täielikud 
või usaldusväärsed (vt 9. selgitus ).Kreekas ja Itaalias (Calabria) vähendas halb ajastus fondide tulemuslikkust
Kreeka korraldusasutus tegi 2011. aasta jaanuaris ettepaneku laenufondi loomiseks ja 2011. aasta mais kiitis ko -
misjon selle heaks. Fond pidi suurendama põllumajandussektori investorite ja ettevõtjate likviidsust. Reaalselt 
tegutsema hakkas fond alles 2014. aasta jaanuaris. Raske majanduskriisi kontekstis (liikmesriigi ametiasutuste 
sõnul oli just see viivituse põhjustajaks) hakkas fond tegutsema alles kaks aastat enne programmitöö perioodi 
lõppu, mis saabub 2015. aasta lõpus. See vähendas fondi tulemuslikkust kogu perioodi 2007–2013 vältel.
Kontrollikoda leidis, et Itaalia (Calabria) fondi ametlikust loomisest (ja kapitali sissemaksmisest) kuni esimeste 
tagatiste andmiseni kulus väga palju aega. Tagatisfond loodi 2010. aastal, ent esimesed tagatised väljastati 
alles 2013. aastal.8. selgitus
32 Tähelepanekud
Kas perioodil 2007–2013 
olid loodud asjakohased 
tingimused 
rahastamisvahendite 
toetuse lõpetamiseks ja 
neist väljumiseks?
72 
Rahastamisvahendite haldamisel ei 
kasutata liikmesriikide ametiasutuste 
ega lõppsaajate puhul sama süsteemi 
nagu tavaliselt tagastamatute toetus -
te haldamisel. Rahastamisvahendid 
vajasid liikmesriikides täiesti teistsu -
gust süsteemi (eriti selleks, et vastata 
määruse (EÜ) nr 1794/2006 artiklites 
50–52 sätestatud nõuetele). Rahasta -
misvahendite jaoks loodud süsteemi 
kesksed koostisosad on nende toetuse 
lõpetamine ja neist väljumine.
73 
Maaelu arengut reguleerivate õigus -
aktide kohaselt peavad rahastamis -
vahendite toetuse lõpetamise ja neist 
väljumise üksikasjad sisalduma ka 
peamistes dokumentides (äriplaanides 
ja rahastamislepingutes). Seetõttu tu -
leks kehtestada selged eeskirjad selle 
kohta, kuidas rahastamisvahendite tegevus programmitöö perioodi lõpus 
(31. detsember 2015) lõpetatakse ja 
kuidas neist väljutakse; lisaks tuleb 
seada tingimused, mille abil välditakse 
ülejäänud vahendite kasutamist muu -
del eesmärkidel peale algse maaelu 
arengu programmi vastavas meetmes 
mainitud eesmärgi. Neid peaks saama 
kasutada vaid üksikettevõtete toeta -
miseks. Samuti peab komisjon andma 
liikmesriikidele suuniseid selle kohta, 
kuidas vähendada nende haldus -
koormust; looma peab ka asjakohase 
riskijuhtimissüsteemi, mis hõlmaks 
rahastamisvahenditele omaseid riske 
(nt avaliku sektori vahendite kaitse).
74 
Kontrollikoda hindas liikmesriikide 
ja komisjoni tegutsemist nimetatud 
nõuete täitmisel ning leidis, et puudu -
sid nii selged eeskirjad kui ka komisjo -
nipoolsed suunised.Ebatäielik ja -usaldusväärne aruandlus
Rumeenia esitas aruandluses ka rahastamiskõlbmatud tagatised (vt ka 10. selgitus) ja tagatised, mis olid tühis -
tatud, ilma et nende alusel oleks laene väljastatud. Lisaks esitas Rumeenia tagatised, mis ei olnud aktiivsed, 
kuna lõppsaaja ei olnud nende eest tagatiskomiteele tasunud.
Leedu loetles laenud, mida ei väljastatudki, kuna lepingud olid tühistatud, ja Prantsusmaa (Korsika) esitatud 
andmed ei ühtinud fondihalduri andmebaasis oleva sertifitseeritud teabega.9. selgitus
33 Tähelepanekud
Programmide sulgemine ei 
olnud veel hästi ette valmis -
tatud ning liikmesriigid ja 
komisjon tõlgendasid ees -
kirju erinevalt
75 
Programmid suletakse maaelu arengu 
programmitöö perioodi 2007–2013 
lõpus. Siis otsustatakse, millised ra -
hastamisvahenditega seotud kulud on 
rahastamiskõlblikud, ning liikmesriigid 
võivad vastavad summad endale jätta 
(rahastamisvahendite saldo tuleb ELi 
eelarvesse tagasi maksta) (vt punkt 33). 
Samuti otsustatakse, milliseid välju -
mis- ja toetuse lõpetamise nõudeid 
rakendatakse. Kontrollikoda leidis, et 
see keskse tähtsusega samm ei olnud 
põhjalikult ette valmistatud ei liikmes -
riikides ega komisjonis.
76 
Programmitöö perioodil 2007–2013 
tõlgendasid komisjon ja liikmesriigid 
rahastamisvahendeid puudutavaid 
eeskirju erinevalt (eriti tagatisfondide 
puhul). Õigusaktide kohaselt on rahas -
tamiskõlblikud nii vabastatud kui ka 
kehtivad tagatised. Komisjon teatas, et 
programmitöö perioodi sulgemisel on 
kõik vabastatud tagatised rahastamis -
kõlblikud. Komisjoni sõnul ei ole kehti -
vad tagatised täies mahus rahastamis -
kõlblikud, vaid need tuleb lõpetamisel 
läbi korrutada riskipositsiooni määra -
ga, mis omakorda vähendab liikmesrii -
kidele jääva summa suurust.77 
Kontrollikoda täheldas, et põllumajan -
duse ja maaelu arengu peadirektoraadi 
lähenemisviis nimetatud küsimuses oli 
kooskõlas regionaal- ja linnapoliitika 
peadirektoraadi omaga, ent see ei 
toetu õigusaktides sätestatule. Auditi 
käigus külastatud liikmesriikides oldi 
kirjeldatud eeskirjade teemal erine -
vatel seisukohtadel. Itaalia sai aru, et 
määra tuli kohaldada kõigile tagatis -
tele (nii vabastatud kui ka kehtivatele), 
Prantsusmaa (Korsika) ja Rumeenia ei 
tahtnud seda aga üldse kasutada.
Rahastamisvahenditest väl -
jumist puudutavad nõuded 
olid ebaselged
78 
Liikmesriikides puuduvad praegu 
täpsed nõuded rahastamisvahenditest 
väljumiseks ja nende toetuse lõpeta -
miseks. ELi maaelu arengu valdkonna 
eeskirjades nõutakse, et pärast maaelu 
arengu programmi rahastamiskõlblik -
kuse lõppkuupäeva kasutavad asja -
omased liikmesriigid fondide tehtud 
investeeringutest tegevustele tagas -
tatud või pärast tagatiste maksmist 
alles jäänud ressursse üksikettevõtete 
heaks. Auditi käigus külastatud liik -
mesriigid olid kõik seisukohal, et kõigi 
auditeeritud fondide tulevik oli veel 
lahtine: ei olnud selge, kas fondide 
tegevus jätkub, kui pikaks ajaks ja mis 
eesmärgil.
34 Tähelepanekud
79 
Komisjoni tõlgenduse kohaselt46 või-
vad toetust saada ka väljaspool maaelu 
arengut ja põllumajandussektorit 
tegutsevad isikud, ent nende ettevõt -
jate täpne määratlus puudub. Kontrol -
likoja hinnangul valitseb oht, et algselt 
maaelu arengule (põllumajandussek -
toris tegutsevatele potentsiaalsetele 
toetusesaajatele) eraldatud vahendid 
võidakse üle kanda maaelu arenguga 
mitteseotud valdkondadesse.
80 
Kontrollikoda leidis, et komisjon ei ka -
vatsenud peale programmi sulgemist 
kontrollida nimetatud nõude täitmist, 
mille eesmärk on vältida olukorda, kus 
liikmesriigid kasutaksid fondikapitali 
ja tagastatud vahendeid (keskmises ja 
pikas perspektiivis) muuks kui üksik -
ettevõtete heaks.
Kas perioodi 2014–2020 
raamistik võib 
potentsiaalselt kaasa tuua 
rahastamisvahendite 
tulemuslikkuse vajaliku 
paranemise?
81 
Sotsiaalküsimuste, kalanduse, ühtekuu -
luvuse ja maaelu arengu valdkondade 
perioodi 2014–2020 uus õigusraamistik 
võeti vastu 2013. aasta lõpus. Vasta -
valt finantsmäärusele47 kehtestatakse 
perioodi 2014–2020 ühissätete määru -
ses liikmesriikidega koostöös täidetava 
eelarve jaoks põhimõtted, mida tuleb 
täita kõigi valdkondade rahastamisva -
hendite puhul. Kontrollikoda hindas, 
mil määral võivad need õigusaktides 
tehtud muudatused parandada maaelu 
arengu valdkonna rahastamisvahendi -
te tulemuslikkust.Uus õigusraamistik on märki -
misväärselt parem ...
82 
Kontrollikoda täheldas, et rahastamis -
vahendeid reguleeriva õigusraamis -
tikuga kaasnevad teatud positiivsed 
muutused, eelkõige:
 – kõigi instrumentide kohustuslik 
eelhindamine, mis peaks muu hul -
gas kaasa tooma vajaliku fondika -
pitali suuruse täpsema hindamise;
 – etapiviisiliselt tehtavad sisse -
maksed, mis peaksid vähendama 
ülekapitaliseerimise ohtu, sest 
maksed on seotud laenufondidest 
lõppsaajatele tehtavate maksete 
tegeliku suuruse ja tagatisfondi -
dest antud tagatiste mahuga;
 – võimalus luua erinevat liiki ja 
erinevate tasandite rahastamis -
vahendeid (riiklikul, piirkondlikul, 
riikidevahelisel ja piiriülesel tasan -
dil), tehes seda näiteks fondifon -
dide (valdusfondid48), konkreetselt 
kohaldatud või standardsete 
instrumentide (mõlemate looja -
teks oleksid liikmesriigid) kaudu 
või toetades ELi tasandil loodud 
instrumente; ning
 – algusest peale nõutav kohustus -
lik aruandlus, mis hõlmab tervet 
rida finantsmäärusega seotud 
näitajaid49.46 Põllumajanduse ja maaelu 
arengu peadirektoraadi 
õigustalituse koostatud 
arvamus audiitoritele 
(8. oktoober 2014).
47 Määruse (EL, Euratom) 
nr 966/2012 artikli 139 lõige 5.
48 Riskikapitalifondidesse 
investeerimiseks mõeldud 
fondid, tagatisfondid, 
laenufondid või muud liiki 
toetusskeemid, mis annavad 
laenu ja tagatisi 
tagasimakstavate 
investeeringute või 
nendesarnaste instrumentide 
jaoks.
49 Näiteks korraldusasutused 
peavad iga -aastase 
eduaruande lisas komisjonile 
rahastamisvahendite raames 
toimuva tegevuse kohta aru 
andma. Aruandluse 
finantsmäärusega kooskõlla 
viimiseks hakkab see 
sisaldama tervet rida elemente 
(finantsvõimendus, 
tulemuslikkus). EAFRD jaoks 
on sellise aruandluse näol 
tegu uuendusega.
35 Tähelepanekud
... ent mõned takistused on 
endiselt kõrvaldamata
83 
Kontrollikoda leidis, et rahastamis -
vahendite ülekapitaliseerimise oht ei 
ole kadunud ning et nendest pikaaja -
lise kasu saamiseks vajalikud tingi -
mused on endiselt loomata. Samuti 
leidis kontrollikoda, et ELi perioodi 
2014–2020 õigusraamistik ei käsitle 
piisavalt tulemuslikkuse problemaa -
tikat ja valitseb oht, et rahastamis -
vahendid sõltuvad ka tulevikus liigselt 
toetuskavadest.
Vajaliku kapitali tegelikust 
suuremaks hindamise ja fondide 
ülekapitaliseerimise oht püsib
84 
Maksete etapiviisilist tegemist puudu -
tava sätte kohaselt (ühissätete määruse 
artikkel 41) peavad EAFRD eelarvest 
fondikapitali tehtavad maksed sõltu -
ma rahastamisvahendite poolse raha 
kasutamise edenemisest. Nõue võib 
küll vältida ülekapitaliseerimist, ent 
endiselt valitseb oht, et sellest ei piisa rahaliste vahendite n-ö kinnihoidmise 
probleemi50 lahendamiseks (see puu -
dutab kulukohustustest vabastamise 
eeskirjast kõrvalehoidmist).
85 
Uue kohustusliku eelhindamise üks 
peamisi eesmärke on teha kindlaks, kui 
palju vahendeid oleks vaja rahastamis -
vahenditele eraldada. Kuna nimetatud 
hindamisel on otsene rahaline mõju, 
on selle kvaliteet väga tähtis. Kehtiva -
tes õigusaktides ei nõuta aga komisjo -
nilt hindamiste kvaliteedi kontrollimist.
86 
Perioodil 2007–2013 saadud koge -
muste põhjal püsib oht, et maksete 
etapiviisiline tegemine ei pruugi olla 
küllaldane selleks, et vältida liiga 
suurte fondide loomist (eelkõige siis, 
kui eelhindamiste kvaliteet ei ole pii -
sav). Esimese 25% sissemakse51 suurus 
sõltub rahastamisvahendile asjaomase 
rahastamislepingu raames eraldatud 
summast (vt  tabel 4 ).Tabel 4Etapiviisiliste maksete võimalik mõju (miljonites eurodes)
Rahastamisvahendile 
asjaomase rahastamis -
lepingu raames eraldada 
plaanitav summaVahemakse 
(maksimaalselt 
25%)KordistiAntavate taga -
tiste maksimum -
summaAntud tagati -
sed (viimastel 
andmetel)Osakaal maksi -
mumsummast 
(%) 
Bulgaaria 121,00 30,25 5 151,25 50 33,0%
Itaalia 
(Apuulia)25,00 6,25 12,5 78,125 6,6 8,5%
Itaalia 
(Sitsiilia)39,50 9,875 12,5 123,44 5,5 4,4%50 Näiteks Itaalias (Sitsiilia) toimus 
tagatiste andmine küll 
pidevalt, ent kokkuvõttes 
kasutati ära vaid väike osa 
kapitalist. Tagatisfondi kasutati 
seega rahaliste vahendite n-ö 
parkimiseks.
51 Ühissätete määruse kohaselt ei 
tohi programmist 
rahastamisvahendisse tehtava 
makse suurus ületada 25% 
programmist 
rahastamisvahendi jaoks 
eraldatud vahendite 
kogusummast.
36 Tähelepanekud
Püsib oht, et rahastamisvahendid 
võidakse luua liiga hilja
87 
Rahastamisvahendite õigeaegne 
rakendamine programmitöö perioodi 
algusetapis on tähtis eeldus selleks, 
et tagada nende tulemuslikkus kogu 
perioodi kestel. Kontrollikoda on sei -
sukohal, et see, kuidas saab toimuma 
praegustele rahastamisvahenditele 
eraldatud eelrahastamise tasaarvestus 
2015. aasta detsembris, mõjutab uue 
raamistiku ajal loodavaid rahastamis -
vahendeid puudutavaid otsuseid ja 
protsesse. Kokkuvõtteks võib öelda, et 
kuna 2014. aasta 1. detsembri seisuga 
ei olnud heaks kiidetud ühtegi maaelu 
arengu programmi ega lõpule viidud 
ühegi uue rahastamisvahendi eelhin -
damist, algab rahastamisvahendite 
rakendamine suure tõenäosusega 
alles 2016. aastal, mis tähendab nende 
rakendamiseks jääva ajavahemiku 
lühenemist.
Oht, et pikaajalisele mõjule ei 
pöörata küllaldast tähelepanu
88 
Kontrollikoda leidis, et mõni liikmesriik 
(nt Leedu ja Läti) võttis rahastamisva -
hendid kasutusele selleks, et võidelda 
riigis majandus- ja rahanduskriisi taga -
järjel tekkinud raskustega. Nüüd, kus 
nende riikide finantsturgude olukord 
on paranenud, on fondide kasutamine 
seiskunud (vt punktid 45 ja 60). Sellist 
laadi tagasimakstavatest instrumenti -
dest märkimisväärse kasu saamiseks 
peab neid aga kasutama pikaajaliselt. 
Korsikal anti ka pikaajaliste laenude 
puhul tagatisi vaid maksimaalselt 60 
kuuks. Komisjon rõhutas oma hiljutises 
teatises (vt punkt 8) vajadust pööra -
ta piisavat tähelepanu pikaajalisele 
majanduskasvule ja toetada pikaajalisi 
investeerimisprojekte.89 
Kontrollikoda on seisukohal, et rahas -
tamisvahendite pikaajalise toimimise 
tagamise üheks eeltingimuseks on 
selged eeskirjad ühest programmitöö 
perioodist teise üleminekul; need 
peaksid vältima programmitöö tsüklite 
erinevusest tingitud tõrkeid. Uues 
õigusraamistikus sellised nõuded 
puuduvad.
Finantsvõimendus ja kapitali 
ringlus: tulemuslikkuse 
küsimustele ei pööratud küllaldast 
tähelepanu
90 
Kontrollikoda leidis, et perioodil 
2007–2013 tulemuslikkust ei jälgitud 
(vt punktid 69 ja 70). Seega ei kogutud 
ka kasulikku teavet, mida oleks saa -
nud kasutada järgmise programmitöö 
perioodi ettevalmistamisel.
91 
Uues õigusraamistikus ei nõuta 
erasektori kohustuslikku osalust (fi -
nantsvõimendus) ning seal puuduvad 
nii saavutatava finantsvõimenduse 
näitajate asjakohased sihtmäärad kui 
ka mistahes info nende arvutamise 
kohta. Kontrollikoda on seisukohal, et 
punktis 64 esitatud finantsvõimendu -
se kontseptsioon on programmitöö 
perioodi 2014–2020 maaelu arengu 
rahastamisvahendite jaoks sobimatu52.52 Euroopa Parlamendi ja 
nõukogu määruse (EL) 
nr 1305/2013, 17. detsember 
2013, Euroopa Maaelu Arengu 
Põllumajandusfondist (EAFRD) 
antavate maaelu arengu 
toetuste kohta ja millega 
tunnistatakse kehtetuks 
nõukogu määrus (EÜ) 
nr 1698/2005 (ELT L 347, 
20.12.2013, lk 487), artikli 59 
lõike 2 kohaselt „arvutatakse 
EAFRD osalus 
rahastamiskõlblike avaliku 
sektori kulude summa alusel.”
37 Tähelepanekud
92 
Lisaks ei nõuta uues raamistikus mitte 
mingisuguseid minimaalseid kohus -
tuslikke lepingulisi kapitali ringluse 
perioode. Ühissätete määruse artikli 45 
kohaselt peab rahastamisvahenditele 
tagasi makstud vahendeid vähemalt 
kaheksa -aastase perioodi jooksul 
kasutama kooskõlas programmi või 
programmide eesmärkidega. Sellise 
minimaalse ajavahemiku määratlemi -
ne on küll õige samm, kuid säte lubab 
ka fondikapitali vähendada ja sellisel 
moel saadud rahastamisvahendite 
ressursside kasutamist tagastamatu 
toetusena, mis aga omakorda vähen -
dab ringleva süsteemi eeliseid.
Valitseb oht, et 
rahastamisvahendid sõltuvad 
ka perioodil 2014–2020 
tagastamatutest toetustest
93 
Kontrollikoja varasemate maaelu 
arengu valdkonda käsitlevate auditite53 
käigus leiti puudusi investeerimis -
meetmeteks antavate tagastamatu -
te toetuste haldamisel. Tihti esines 
tühimõju, tegevuse ümberpaiknemist 
ja puudusi valikuprotseduurides. Kõige 
enam vigu leiti põllumajandustoodete 
töötlemist toetava meetme juures54. 
Kuna rahastamisvahendite puhul hin -
natakse täiendavalt projektide elujõu -
lisust (vt punkt 14), saab nende puhul 
potentsiaalselt vältida tagastamatute 
toetuste kasutamisel esinevaid riske.94 
Kõik toetuskõlblikkuse- ja valikukritee -
riumidele vastavad lõppsaajad võivad 
kohe rahastamisvahendi poole pöör -
duda, ilma et nad peaksid ka samal 
ajal mõnest toetuskavast tagastama -
tut toetust taotlema. Tegu on otsese 
juurdepääsuga rahastamisvahendile. 
Vastupidiselt programmitöö perioo -
dil 2007–2013 täheldatud olukorra -
le (vt punktid 34 ja 35) suurendab 
otsejuurdepääs rahastamisvahendite 
toetuse ulatust ja seega nende potent -
siaalset mõju.
95 
Ühes programmitöö perioodiks 
2014–2020 koostatud komisjoni 
suunisdokumendis55 nimetatakse 
rahastamisvahenditele otse juurde -
pääsemise võimalust üheks peamiseks 
kahe programmitöö perioodi vaheli -
seks erinevuseks. Kontrollikoda on aga 
seisukohal, et kaudselt juurdepääsult 
otsesele üleminekut ei saa pidada uue 
õigusraamistiku teeneks, kuna perioo -
dil 2007–2013 kehtinud õigusaktides 
ei nõutud kaudset juurdepääsu56. 
Ühtekuuluvuse valdkonnas kasutatak -
se otsejuurdepääsu, ning rahastamis -
vahendite ja tagastamatute toetuste 
omavahelise kombineerimise eeskirjad 
kehtestas regionaal- ja linnapoliitika 
peadirektoraat. Põllumajanduse peadi -
rektoraat perioodil 2007–2013 midagi 
sellist ei teinud (vt punkt 37).53 Vt nt eriaruanne nr 8/2012 
„Põllumajandusettevõtete 
moderniseerimise toetuse 
suunamine”, eriaruanne 
nr 1/2013 „Kas ELi toetus 
toiduainetetööstusele on 
olnud mõjus ja tõhus 
põllumajandustoodete 
lisandväärtuse 
suurendamisel?” ning 
eriaruanne nr 6/2013 „Kas 
liikmesriigid ja komisjon 
saavutasid maamajanduse 
mitmekesistamise 
meetmetega raha kõige 
tulusama kasutamise?”  
(http://eca.europa.eu ).
54 Eriaruanne nr 23/2014 „Vead 
maaelu arengu kulutustes: mis 
on nende põhjused ja mida 
tehakse nende 
parandamiseks?”  
(http://eca.europa.eu ).
55 Euroopa Komisjon; Financial 
instruments in ESIF programmes 
2014-2020, a short reference 
guide for Managing Authorities  
(Rahastamisvahendid Euroopa 
struktuuri- ja 
investeerimisfondide 
programmides perioodil 
2014–2020: lühijuhend 
korraldusasutustele), 2.7.2014.
56 Nõukogu määrus (EÜ) 
nr 1698/2005 ja komisjoni 
määrus (EÜ) nr 1974/2006.
38
 Järeldused ja soovitused
96 
Kokkuvõttes jõudis kontrollikoda 
seisukohale, et rahastamisvahendid ei 
olnud maaelu arengu valdkonnas edu -
kad57 ning kuigi ajavahemik 2014–2020 
on potentsiaalselt paljulubav, kujutab 
soovitud mõju saavutamine endast 
siiski keerulist ülesannet. Maaelu aren -
gu iseärasusi ei olnud selgelt arvesse 
võetud ja tegelike vajaduste hindamist 
ei tehtud. Seetõttu leidis kontrollikoda, 
et rahastamisvahendite elluviimine pe -
rioodil 2007–2013 ei toonud küll välja 
„tagastamatutest toetustest sõltumise 
kultuurist loobumise”58 potentsiaalseid 
eelseid.
97 
Kontrollikoda leidis, et perioodi 
2014–2020 raamistik võib potentsiaal -
selt kaasa tuua rahastamisvahendite 
tulemuslikkuse vajaliku paranemise. 
Osa rahastamisvahendite laiemat ka -
sutamist pidurdavatest takistustest on 
aga endiselt kõrvaldamata. Riskid pü -
sivad hoolimata asjaolust, et õigusraa -
mistikku lisati uued sätted, mis peaksid 
vähendama korduvalt esinenud üleka -
pitaliseerimise probleemi. Lõpetuseks 
tuleb märkida, et tulemuslikkusega 
seotud põhiteemasid (finantsvõimen -
dust ja vahendite ringlust) ei käsitletud 
piisavalt (punktid 81–95).
98 
Kontrollikoda leidis, et rahastamis -
vahendite loomiseks programmitöö 
perioodil 2007–2013 puudus selge 
põhjendus ja need olid ülekapitali -
seeritud (punktid 21–50). Nõudlus 
rahastamisvahendite järele program -
mitöö perioodil 2007–2013 oli eriti 
väike, mistõttu tuleb leida eeliseid, mis 
suurendaksid nende kasutamist järg -
nevatel aastatel. Nii aastatel 2007–2013 kui ka 2000–2006 kasutati finantskor -
raldusvahendite meedet ning rahasta -
misvahendeid sai kasutada vaid teatud 
investeerimismeetmete juures. Või -
malus luua rahastamisvahendeid (kas 
investeerimismeetme osana või eraldi 
meetmena) lisab paindlikkust investee -
ritava raha haldamisel ning suurendab 
seejuures erinevust tagastamatutest 
toetustest. Sellist võimalust ei paku ka 
2014–2020 raamistik.
1. soovitus
Selleks, et paremini motiveerida liik -
mesriike maaelu arengu valdkonnas 
rahastamisvahendeid looma, peaks 
komisjon määratlema probleemid, 
valdkonna iseärasused ja rahastamis -
vahendite loomist takistavad asjaolud, 
ning asjakohaste tingimuste olemas -
olul aktiivselt julgustama liikmesriike 
rahastamisvahendeid kasutama. Nõud -
luse suurendamiseks peaks liikmes -
riikidele jääma võimalus reserveerida 
rahastamisvahendite jaoks teatud 
osa EAFRD eelarvest; lisaks peaks 
tagama, et teatud selgelt määratle -
tud olukordades oleks tagastamatute 
toetuste asemel kasulikum kasutada 
rahastamisvahendeid.
99 
Perioodil 2007–2013 esines sageli 
rahastamisvahendite ülekapitalisee -
rimist, mis tähendas liigselt inves -
teeritud vahendeid summas 370  mil -
jonit eurot (vt punkt 48). Nimetatud 
risk võib endiselt püsida hoolimata 
asjaolust, et perioodi 2014–2020 õigus -
raamistikku lisati ülekapitaliseerimise 
probleemi vastu võitlemiseks uued 
nõuded (kohustuslikud eelhindamised, 
etapiviisilised maksed).57 Vt ka käesoleva aruande II lisa .
58 Euroopa Komisjon; Financial 
instruments in ESIF programmes 
2014-2020, a short reference 
guide for Managing Authorities  
(Rahastamisvahendid Euroopa 
struktuuri- ja 
investeerimisfondide 
programmides perioodil 
2014–2020: lühijuhend 
korraldusasutustele), 2.7.2014.
39 Järeldused ja soovitused
2. soovitus
Komisjon peaks maaelu arengu vald -
konnas andma suuniseid kohustuslike 
eelhindamiste tegemiseks ja aitama 
aktiivselt parandada nende kvaliteeti, 
sest eelhindamistest peavad saama 
peamised vahendid ülekapitaliseerimi -
se vältimiseks. Lisaks peab liikmesriiki -
de riskipositsiooni määrade kinnitami -
ne põhinema asjakohastel tehnilistel 
teadmistel.
100  
Rahastamisvahendite tulemuslikkus 
programmitöö perioodil 2007–2013 
ei olnud küllaldane (punktid 70 ja 71). 
Halvad olid nii vahendite ringluse 
kui ka täiendava erasektori kapitali 
kaasamise (finantsvõimendus) näitajad 
maaelu arengu poliitika toetamiseks. 
Aruandlusmenetlused ei olnud koos -
tatud nii, et nad kirjeldaksid rahas -
tamisvahendite tööd põhjalikult ja 
annaksid asjakohast teavet saavutatu 
kohta. Seetõttu ei täitnud komisjon 
piisavalt hästi temal koostöös liikmes -
riikidega täidetava eelarve valdkonnas 
lasuvaid järelevalvekohustusi. Perioodi 
2014–2020 õigusraamistikus tehtud 
parandustel on sellegipoolest potent -
siaali kõrvaldada aruandluses leitud 
peamised puudused (vt punkt 82).
3. soovitus
Komisjon peaks programmitöö perioo -
dil 2014–2020 maaelu arengu valdkon -
nas rahastamisvahendite mõjususe 
suurendamiseks seadma finantsvõi -
menduse ja kapitali ringluse jaoks asja -
kohased standardid ja sihtväärtused.101  
Rahastamisvahendite kõigi eeliste 
esiletulekuks peavad need toimima 
pikaajaliselt. Kontrollikoda leidis, et 
nimetatud aspektile ei ole küllaldaselt 
tähelepanu pööratud. Näiteks lae -
nufonde kasutati hiljutise majandus -
kriisi kontekstis tekkinud lühiajalise 
likviidsusprobleemi lahendamiseks. 
Sellepärast toimisid need vaid lühikese 
aja vältel, kuigi fondide loomiseks oli 
tehtud märkimisväärseid jõupingutusi.
4. soovitus
Rahastamisvahenditest saadava pi -
kaajalise kasu edendamiseks peaksid 
komisjon ja liikmesriigid määratlema 
selged eeskirjad ühest programmitöö 
perioodist teise üleminekul. Liikmesrii -
gid peaksid rakendama uued õigus -
sätted nii, et oleks tagatud võimalikult 
suur paindlikkus. Selleks võiks komis -
jon julgustada liikmesriike looma ühe -
ainsa rahastamisvahendi, mis annaks 
nii laenu kui ka väljastaks tagatisi, 
laiendades nii rahastamisvahendi tege -
vust ja suurendades kriitilist massi.
102  
Kontrollikoja varasemate maaelu 
arengu valdkonda käsitlevate auditite 
käigus leiti puudusi (tühimõju, tege -
vuse ümberpaiknemist ja puudusi 
valikuprotseduurides) investeerimis -
meetmetele eraldatud tagastamatute 
toetuste haldamisel (vt punkt 93). 
Rahastamisvahendeid kasutades saab 
potentsiaalselt vältida tagastamatute 
toetuste kasutamisel esinevaid riske.
40 Järeldused ja soovitused
5. soovitus
Liikmesriigid peaksid rahastamistaotlu -
si hinnates pöörama erilist tähelepanu 
potentsiaalsele tühimõju ja tegevuse 
ümberpaiknemise riskile. Selleks peak -
sid nad kasutama asjakohaseid näita -
jaid, nagu investeeringute tasuvus ja 
rahavoogude prognoosid. Eriti suurt 
tühimõju / tegevuse ümberpaiknemise 
riski sisaldavate rahastamiskõlblike 
tegevuste puhul peaks tulevikus eelis -
tama rahastamisvahendite kasutamist. 
Liikmesriigid peaksid uurima tagas -
tamatute toetuste ja rahastamisva -
hendite omavahelise kombineerimise 
võimalusi, et saavutada finantsvõimen -
duse ja kapitali ringluse abil kuludele 
vastavat parimat tulu.103  
Lõpetuseks jõudis kontrollikoda 
järeldusele, et programmitöö pe -
rioodil 2007–2013 puudusid täpsed 
tingimused nii rahastamisvahendite 
ELi eelarvesse makstava perioodi lõpu 
saldo arvutamiseks kui ka fondidest 
väljumiseks; selle peamiseks põhjuseks 
oli nimetatud küsimusi käsitlevate 
komisjonipoolsete selgete eeskirjade 
puudumine (vt punktid 72–80).
6. soovitus
Komisjon peaks 2015. aastal enne 
maaelu arengu programmitöö pe -
rioodi 2007–2013 sulgemist koostama 
õigeaegselt täpsed rakenduseeskirjad 
(sealhulgas asjakohased fondidest 
väljumise tingimused).
I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Rasa BUDBERGYTĖ, võttis käesoleva 
aruande vastu 25. märtsi 2015. aasta koosolekul Luxembourgis.
 Kontrollikoja nimel
 president  
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

41
Tagatisfondide hinnanguline ülekapitaliseeritus vastavalt riskipositsiooni määrale 
(seisuga 31. detsember 2013)
Fondi makstud 
summa seisuga 
31.12.2013
(eurodes)Lõppsaajatele an -
tud tagatiste maht 
seisuga 31.12.2013
(eurodes) Prognoositud 
maksimaalne 
kohustuste 
täitmata 
jätmise määrFondikapitali 
kindlaksmäära -
miseks kasutatud 
riskipositsiooni 
määr (1 kuni X)Fondi hinnanguline 
ülekapitaliseeritus
(eurodes)
Bulgaaria 121 000 000,00 50 006 000,00 20,0% 5,0 110 998 800,00
Prantsusmaa (Korsika) 600 000,00 403 795,00 33,3% 3,0 465 401,67
Itaalia (Sitsiilia) 37 628 950,00 5 485 210,23 33,3% 3,0 35 800 546,59
Itaalia (Apuulia) 5 000 000,00 6 585 275,50 8,0% 12,5 4 473 177 ,96
Itaalia (Lazio) 2 500 000,00 920 105,60 8,0% 12,5 2 426 391,55
Itaalia (Campania) 2 250 000,00 3 262 536,52 8,0% 12,5 1 988 997 ,08
Itaalia (Umbria) 4 800 000,00 0,00 33,3% 3,0 4 800 000,00
Itaalia (Molise) 2 450 000,00 2 451 400,00 33,3% 3,0 1 632 866,67
Itaalia (Basilicata) 14 860 000,00 1 699 990,00 33,3% 3,0 14 293 336,67
Itaalia (Calabria) 10 000 000,00 1 678 400,00 50,0% 2,0 9 160 800,00
Rumeenia 220 000 000,00 177 173 471,00 20,0% 5,0 184 565 305,80
Kokku 421 088 950,00 249 666 183,85   370 605 623,98
Vajalik kapital (eurodes) 50 483 326,02
Ülekapitaliseeritus (faktori kujul) 8,34
Allikas: kontrollikoja auditileiud.I lisaAnnexes
42 Annexes
Ülevaade rahastamisvahendite tulemuslikkust vähendavatest peamistest 
puudustest
Prantsusmaa 
(Korsika)Itaalia 
Rumeenia Kreeka Leedu 
Apuulia Sitsiilia
Tüüp TF TF TF TF LF LF
Fond loodi hilinemisega P P
Nõudlus hinnati tegelikust suuremaks P P P P P P
Liiga madal riskipositsiooni määr (tagatisfondide 
puhul)P P EK EK
Liiga suur kapitalieraldis P P P P
Vahendite madal kasutusmäär P P P
Ebapiisav kapitaliringlus P P P P P P
Ebapiisav finantsvõimendus P P P P P P
Puudus tulemuslikkuse aruandlus P P P P P P
TF: tagatisfond; LF: laenufond; EK: ei kohaldata;
P: leiti puudus.
Allikas: kontrollikoja auditileiud.II lisa
43
2011. aastal kehtestati eeldatava kahju eelhindamise 
nõue juhuks, kui EAFRD kaasrahastamistegevus hõl -
mab tagatisfonde3. Programmitöö perioodil 2014–
2020 on eelhindamine kohustuslik kõigil juhtudel, 
kui kasutatakse EAFRD kaasrahastatud rahastamis -
vahendeid4. Õigusaktid pakuvad liikmesriikidele 
rahastamisvahendite kasutamiseks stiimuleid ja või -
maldavad neil need kohe kasutusele võtta, lähtudes 
rakendamiseks valmis olevatest mudelitest, näiteks 
standardsetest mudelitest. Komisjon annab liikmes -
riikidele ja sidusrühmadele vajalikke suuniseid ning 
teeb seda ka kogu ülejäänud perioodi 2014–2020 
jooksul.
V
Selleks et tagada sujuv investeerimine ettevõte -
tesse, peab tagatisfondidel olema teatav likviidsus.
Pärast liikmesriikide vajaduste hinnangu ajako -
hastamist ja tagatisfondide sulgemise etteval -
mistamist langetati näitaja 2014. aasta lõpuks 
362,69  miljonile  eurole.
VI
EAFRD toetatavad rahastamisvahendid loodi sea -
duslikult lubatud ajavahemiku jooksul ja kooskõlas 
ELi õigusaktidega.
Komisjon tuletab meelde, et maaelu arengu puhul 
toimub eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega 
ja et liikmesriigid vastutavad täielikult tegevuse 
jälgimise eest.
Komisjon märgib, et kogus perioodil 2007–2013 ole -
masolevate rahastamisvahendite kohta olulist aru -
andlusteavet. Programmitöö perioodiks 2014–2020 
on ette nähtud laiaulatuslik aruandmine rahastamis -
vahendite kohta5.
3 Komisjoni 14. juuli 2011. aasta määrus (EL) nr 679/2011.
4 Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 37 lõige 2.
5 Määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 46.Kokkuvõte
I
Kuigi üks rahastamisvahenditega seostatav lisand -
väärtus on see, et need meelitavad ligi erakapitali, 
ei seota maaelu arengut perioodil 2007–2013 käsit -
levates ELi õigusaktides1 finantskorraldusvahendeid 
sõnaselgelt erasektoripoolse rahastamisega.
III
Komisjon märgib, et programmitöö periood 2014–
2020 on just alanud ja et enamikku Euroopa struk -
tuuri- ja investeerimisfondide programmidest, mille 
hulgas on ka maaelu arengu programmid, ei ole 
veel vastu võetud. Lisaks võivad liikmesriigid luua 
rahastamisvahendeid programmitöö perioodil mis 
tahes ajal.
IV
Komisjon märgib, et perioodil 2007–2013 kasutati 
rahastamisvahendeid seitsmes liikmesriigis, mis on 
märkimisväärne paranemine võrreldes perioodiga 
2000–2006, mil rahastamisvahendeid kasutas ainult 
kaks liikmesriiki.
Programmitöö perioodi 2007–2013 hõlmava ELi 
õigusraamistikuga on ette nähtud suur paindlikkus 
maaelu arengu meetmete rakendamisel. Komisjon 
on seisukohal, et perioodi 2007–2013 hõlmavas 
õigusraamistikus on maaelu arengu eripärasid 
arvesse võetud, ja see kajastub ka Euroopa Maaelu 
Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) toetatavates 
rahastamisvahendites. Nõukogu määruses (EÜ) nr 
1698/2005 ja komisjoni määruses (EÜ) nr 1974/2006 
on määratud kindlaks EAFRD sekkumise ulatus ja 
valdkond, samuti konkreetsed toetusmeetmed2. 
Iga maaelu arengu meetmega kaasnevad mitmesu -
gused rahastamiskõlblikkust käsitlevad eeskirjad ja 
sätted, millele meetme raames loodud rahastamis -
vahendid peavad vastama ja mis peaksid olema osa 
rahastamislepingust.
1 Nõukogu määrus (EÜ) nr 1698/2005 ja komisjoni määrus  
(EÜ) nr 1974/2006.
2 Näiteks võib tuua põllumajanduslike majapidamiste 
moderniseerimisse investeerimise, põllumajandustoodetele 
ja metsasaadustele lisandväärtuse andmise, maapiirkondades 
mikroettevõtjate loomise ja arendamise, mittepõllumajandusliku 
tegevuse suunas mitmekesistamise ja külauuendustegevuse 
toetamise jms.Komisjoni  
vastus
Komisjoni vastus 44
Ülekapitaliseeritust käsitletakse määruse (EL) nr 
1303/2013 artiklis 41, millega on väljamaksetega 
seotud konkreetsete tulemuste saavutamisel põhi -
nevad etapiviisilised maksed muudetud perioo -
dil 2014–2020 kõigi rahastamisvahendite puhul 
üldreegliks.
Tulemuslikkusega seotud põhiküsimustega tegele -
takse hästi Euroopa struktuuri- ja investeerimisfon -
dide toetatavate vahendite seire raames, nagu on 
määratud kindlaks määruse (EL) nr 1303/2013 artiklis 
46. Komisjon tõstab esile nelja tulemusnäitajat, mis 
on sätestatud määruse (EL) nr 480/2014 artiklis 12.
Selleks et edendada rahastamisvahendite kasuta -
mist, tugevdas komisjon põllumajanduse ja maaelu 
arengu valdkonnas koostööd Euroopa Investeeri -
mispangaga (EIP) ning kirjutas 14. juulil 2014 alla 
vastastikuse mõistmise memorandumile7. Kõne -
alune koostöö hõlmab võimalust kasutada EIP grupi 
kogemusi ja teadmisi rahastamisvahendite ja nende 
kasutamise kohta maaelu arengu valdkonnas.
Komisjon on käivitanud ka laiaulatusliku tehnilise 
abi platvormi fi -compass, mis annab komisjo -
nile, liikmesriikidele ja sidusrühmadele perioodil 
2014–2020 Euroopa struktuuri- ja investeerimisfon -
dide toetatavate rahastamisvahendite valdkonnas 
metoodika suuniseid ja pakub tuge teadlikkuse 
suurendamisel8. Platvorm fi -compass hakkab töö -
programmi osana pakkuma ka EAFRD -spetsiifilisi 
tooteid.
IX. a) Esimene loenditäpp
Komisjon on nõus tegema kindlaks, millised ras -
kused, iseärasused ja takistused esinevad EAFRDs 
rahastamisvahendite loomisel.
See analüüs tehakse laiaulatusliku tehnilise abi 
platvormi fi -compass tegevuse raames; fi -compass 
annab komisjonile, liikmesriikidele ja sidusrühma -
dele perioodil 2014–2020 Euroopa struktuuri- ja 
investeerimisfondide toetatavate rahastamisva -
hendite valdkonnas metoodikaalaseid suuniseid ja 
pakub tuge teadlikkuse suurendamisel9.
7 Vt avaldus 14/225, 14.7.2014.
8 Vt lisaks http://www.fi -compass.eu
9 Vt lisaks http://www.fi -compass.euKomisjon on seisukohal, et rahastamisvahendite 
kasulikkuse hindamisel tuleks võtta arvesse ka 
finantskriisi, mis mõjutab mõnes liikmesriigis juur -
depääsu rahastamisele.
VII
Komisjon märgib, et selle tagamine, et üksikuid 
tegevusi viidaks ellu kooskõlas asjakohaste õigus -
normidega, on liikmesriigi ametiasutuste ülesanne. 
Komisjon hindab rahastamisvahenditega seotud 
probleeme auditite käigus.
Perioodi 2007–2013 hõlmavate asjakohaste ELi 
õigusaktide kohaselt määrab korraldusasutus koos 
fondihalduriga toetuse lõpetamise ja sellest loobu -
mise korra kindlaks rahastamislepingus, tagades, 
et asjakohaseid sätteid võetakse nõuetekohaselt 
arvesse.
Liikmesriikidega koostöös täidetava eelarve puhul 
ja subsidiaarsuse põhimõtte kohaselt peab komis -
jon veenduma, et liikmesriikidel on asjakohased 
juhtimis- ja kontrollisüsteemid.
Perioodi 2007–2013 puhul andis komisjon suuniseid 
kõigile liikmesriikidele, kes seda palusid. Suunised6 
perioodi 2007–2013 maaelu arengu programmide 
lõpetamise kohta võeti vastu 2015. aastal. Õigusnor -
mide ja suuniste järgimist kontrollitakse raamatupi -
damise aastaaruande kontrollimise ja heakskiitmise 
käigus.
Perioodiks 2014–2020 annab komisjon rohkem kon -
solideeritud ja täiustatud suuniseid.
VIII
Komisjon leiab, et programmitöö perioodi 2014–
2020 hõlmavas uues õigusraamistikus käsitletakse 
kontrollikoja tõstatatud küsimusi piisavalt hästi.
6 C(2015) 1399 (final), 5.3.2015.
Komisjoni vastus 45
IX b)
Komisjon nõustub selle soovitusega ja seda raken -
datakse juba.
Perioodi 2007–2013 üleminekueeskirjad on vastu 
võetud.
Perioodi 2014–2020 puhul korraldatakse arutelud 
liikmesriikidega siis, kui nimetatud perioodi lõpp 
hakkab lähenema ja üleminekueeskirjad tuleb kind -
laks määrata.
IX c)
See soovitus on liikmesriikidele.
Sissejuhatus
05
Perioodi 2007–2013 hõlmavate ELi õigusaktidega 
ei ole kehtestatud reeglit rahastamisvahendite 
loomisel investeeritud algse summa taaskasutamise 
kohta. Kasutamata ressursid saab ümber kavandada 
muud liiki abi jaoks.
06
Komisjon märgib, et programmitöö periood 2014–
2020 on just alanud ja et enamikku Euroopa struk -
tuuri- ja investeerimisfondide programmidest, mille 
hulgas on ka maaelu arengu programmid, ei ole 
veel vastu võetud. Lisaks võivad liikmesriigid luua 
rahastamisvahendeid programmitöö perioodil mis 
tahes ajal.
12
Pärast liikmesriikide vajaduste hinnangu ajakohas -
tamist ja tagatisfondide sulgemise ettevalmistamist 
langetati 2013. aasta näitaja 2014. aasta lõpuks 
362,69  miljonile  eurole.IX. a) Teine loenditäpp
Komisjon nõustub selle soovitusega, mida on juba 
osaliselt rakendatud.
Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide teh -
nilise abi platvormiga fi -compass seoses antakse 
eelhindamiste kohta üldisi ja konkreetseid fonde 
puudutavaid suuniseid. Eelnev hõlmab ka kogu 
EAFRDd, samuti konkreetseid sektoreid, näiteks 
põllumajandust ja metsandust.
IX. a) Kolmas loenditäpp
Komisjon nõustub selle soovitusega, mida on juba 
osaliselt rakendatud.
Komisjon on pakkunud maaelu arengu valdkonnas 
välja tagatis- ja laenufondidele standardmudelid. 
Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide teh -
nilise abi platvormi fi -compass raames uurib ta 
praegu võimalusi veel ühe mudeli jaoks (näiteks 
energiatõhususe ja taastuvenergia valdkonnas), mis 
peaks valmima 2015. aasta lõpuks.
EIP grupiga koostöö osas sõlmis komisjon konk -
reetse vastastikuse mõistmise memorandumi, milles 
käsitletakse koostööd põllumajanduse ja maaelu 
arengu alal ja mille alusel peaks EIP pakkuma liik -
mesriikidele rahastamisvahendite eriskeemi, mida 
peaks rakendatama EAFRD raames. Konkreetselt 
selle vastastikuse mõistmise memorandumiga seo -
tud sündmus oli kavandatud juba 23. märtsiks 2015.
IX. a) Neljas loenditäpp
Komisjon on soovitusega nõus määral, mil perioodi 
2007–201310 maaelu arengu programmide lõpeta -
mise eeskirjad kuuluvad tema pädevusalasse.
Komisjon märgib, et perioodi 2007–2013 hõlmavate 
asjakohaste ELi õigusaktide kohaselt on täpsete 
rakenduseeskirjade, sealhulgas iga finantskorral -
dusvahendi puhul sobivate lõpetamistingimuste 
väljatöötamine liikmesriikide ülesanne.
10 C(2015) 1399 final, 5.3.2015.
Komisjoni vastus 46
23
Komisjon leiab, et ta on perioodi 2007–2013 hõl -
mava õigusraamistiku kujundamisel maaelu arengu 
iseärasusi asjakohaselt hinnanud ja käsitlenud. 
Määruses (EÜ) nr 1698/2005 käsitletakse rohkem 
kui 30 eri meedet, mis on suunatud selgelt kindlaks 
määratud toetusesaajatele. See sisaldab ka kõlblik -
kuskriteeriume ja erinõudeid, millele EAFRD toeta -
tavad rahastamisvahendid peavad vastama. Seda 
on täiendavalt käsitletud rakendusmääruses (EÜ) nr 
1974/2006.
Vt ka vastus punktile 21.
Komisjon märgib, et maaelu arengu valdkonnas on 
toetusesaajad igas suuruses põllumajanduslikud 
majapidamised. Väikepõllumajanduse mõõtmed 
on ELis erinevad ja sõltuvad riigist, piirkonnast ja/
või allsektorist. Põllumajandustootjad ei ole maaelu 
arengu valdkonnas aga ainsad toetusesaajad.
Ühtekuuluvuspoliitika põllumajandust põhimõtteli -
selt ei toeta, kuid hõlmab paljusid mittepõllumajan -
duslikke mikro- ja väikeettevõtjad, nagu ka maaelu 
arengu poliitika.
26
Programmitöö perioodi 2007–2013 hõlmava ELi 
õigusraamistikuga on ette nähtud suur paindlikkus 
maaelu arengu meetmete rakendamisel. Sellega 
seoses on komisjon seisukohal, et vajadusi ja 
võimalusi on kirjeldatud piisavalt selgelt, et muuta 
rahastamisvahendite kavandamine asjakohaseks 
ja võimalikuks. Maaelu arengu programmide või 
nende muudatuste heakskiitmisel teeb komisjon 
analüüsi, et hinnata, kas programmid ja meetmed 
on ELi strateegiliste suuniste, asjaomaste riiklike 
strateegiakavade ja asjakohaste õigussätetega 
kooskõlas.13
Subsidiaarsuse ja liikmesriikidega koostöös täide -
tava eelarve põhimõtte kohaselt on rahastamisva -
hendite loomine, nende rakendamine ja nõudluse 
hindamine liikmesriikide ülesanne. See hõlmab riik -
likul või piirkondlikul tasandil mitmesuguste õigus- 
ja haldusnormide, sealhulgas rahastamis  lepingute 
vastuvõtmist.
Komisjon jälgib, kuidas liikmesriigid oma maaelu 
arengu programme ellu viivad, ja kontrollib sellega 
seoses seda, kuidas nad rakendavad EAFRD toetata -
vaid rahastamisvahendeid.
Komisjon märgib, et maaelu arengu poliitikas ja 
selle rakendamisel on oluline roll makseasutustel.
Auditi ulatus ja lähenemisviis
20
Komisjon märgib, et maaelu arengu valdkonna 
rahastamisvahenditest võib toetada ka muid inves -
teerimismeetmeid, nt põllumajandusliku tegevuse 
mitmekesistamist (311), maapiirkondades mikroette -
võtjate loomist ja arendamist (312), maaturismi (313), 
põhiteenuseid ja taristut (321) jne. Arvesse tuleks 
võtta ka LEADERi raames pakutavat toetust.
Tähelepanekud
21
Eeskirju perioodi 2007–2013 rahastamisvahendite 
kohta on võrreldes perioodiga 2000–2006 märki -
misväärselt täiustatud.
22
Komisjon on seisukohal, et perioodi lõpus korral -
datud elektroonilised küsitlused ei näita täielikult 
seda, miks rahastamisvahendeid ei loodud prog -
rammitöö perioodi alguses.
Komisjoni vastus 47
27
2011. aastal kehtestati eeldatava kahju eelhindamise 
nõue juhuks, kui EAFRD kaasrahastamistegevus hõl -
mab tagatisfonde11. Sellistes eelhindamistes tuleb 
võtta arvesse praeguseid turutavasid seoses sarnase 
tegevusega asjaomast liiki investeeringute puhul 
ning arvestada ka turuga, mille jaoks tagatisfondid 
luuakse.
Programmitöö perioodil 2014–2020 on eelhinda -
mine, mille sisu on õigusaktidega kindlaks mää -
ratud, kohustuslik kõigil juhtudel, kui kasutatakse 
EAFRD kaasrahastatud rahastamisvahendeid12.
Perioodil 2007–2013 oli õigusaktidega ette näh -
tud, et fondihalduri kandidaadid peavad esi -
tama konkreetse sisuga äriplaani, mida hindab 
korraldusasutus.
Komisjon märgib, et kõik perioodil 2007–2013 
EAFRD toetatud rahastamisvahendid olid loo -
dud finants- ja majanduskriisi ajal, mil laenude 
saamine oli raske ja kõikjal Euroopas oli märgata 
likviidsusprobleeme.
Bulgaarias toimus eeldatava kahju eelhindamine 
/ rahastamislünga analüüs enne riskipositsiooni 
määra ja fondikapitali lõppsumma kindlaksmäära -
mist. Pärast seda, kui perioodi 2007–2013 hõlmavaid 
õigusakte muudeti ja tagatisfondide eeldatava 
kahju eelhindamine tehti alates 2011. aastast kohus -
tuslikuks, toimus Rumeenias jooksev hindamine. 
Itaalia kinnitas maaelu arengu komisjonis toimunud 
ja rahastamisvahendite lõpetamist käsitlenud aru -
telude raames ametlikult oma seisukoha perioodi 
2007–2013 eelhindamiste kohta.
Likviidsuse puudus ja/või põllumajandustootjate 
raskused laenude saamisel on samuti head põhju -
sed, mis õigustavad liikmesriikides teatavate rahas -
tamisvahendite kasutamist.
11 Komisjoni 14. juuli 2011. aasta määrus (EL) nr 679/2011.
12 Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 37 lõige 2.Igal maaelu arengu meetmel, mille raames rahas -
tamisvahendeid toetati, olid kooskõlas ELi õigus -
aktide ja riiklike strateegiakavadega selgelt ja hästi 
kindlaks määratud eesmärgid. ELi õigusaktidega 
ei ole nõutud, et kõik eesmärgid peavad olema 
mõõdetavad.
Programmitöö perioodi 2014–2020 puhul on 
EAFRDga seotud ELi prioriteetide igale sihtvaldkon -
nale seatud kvantitatiivsed eeleesmärgid. Prog -
rammi sisu peab hõlmama strateegia kirjeldust ja 
näitama, et ELi prioriteetide jaoks valitud meetmed 
põhinevad usaldusväärsel sekkumisloogikal, mida 
toetab eelhindamine.
2. selgitus
Osutatud eesmärgid olid vastavuses üldise olukor -
raga, st laenuvõimaluste puudumisega. Maaelu 
arengu programmidega kujundatakse uusi ees -
märke nende meetmete kontekstis, mille raames 
rahastamisvahendeid toetatakse. Liikmesriikide ja 
fondihaldurite vahelised rahastamislepingud võivad 
sisaldada ka asjaomase rahastamisvahendiga seo -
tud põhjendusi ja eesmärke.
Need üldised põhjused selgitavad laenufondi loo -
mise vajadust. Kasutamise põhjenduste, konkreet -
sete eesmärkide ja väljumisstrateegia üksikasjad 
sisalduvad ETEANi (fondihaldur) ja ministeeriumi 
(korraldusasutus) sõlmitud rahastamislepingus.
See kinnitab, et kavandamist käsitlev lähenemisviis 
on ühtne ja kooskõlas ELi õigusaktidega. Leedus ja 
Rumeenias oli väga raske laenuturu kriis, mistõttu 
ei olnud toetusesaajatel võimalik oma projektidele 
pangalaenu saada.
Täiendavad eesmärgid määratakse kindlaks meet -
mete raames.
Rumeenia kohta leiab teavet eespool.
Komisjoni vastus 48
32
Maaelu arengu programmi rahalise panuse täies 
mahus fondi maksmine oli ELi õigusaktidega koos -
kõlas. Tagatisfond sai teenitud intresse kasutada 
uute tagatiste andmiseks. Intressisumma tasaarves -
tatakse rahastamisvahendite lõpetamisel.
Kasutamata EAFRD summade paigutamist intressi 
teenivatele kontodele, millega teenitakse täienda -
vat tulu, mida rahastamisvahendid kasutada saavad, 
peetakse heaks tavaks. EAFRD vahendeid, mis on 
ette nähtud programmide alusel tagastamatute 
toetuste andmiseks, võib samuti intressi teenivatele 
kontodele paigutada.
Rumeenia puhul on tehtud eeldatava kahju jooksev 
hindamine ning seal kasutatavate ja EAFRD toetata -
vate rahastamisvahendite üldeelarvet on kohanda -
tud, et kajastada nimetatud hindamise tulemusi.
33
Määruse (EÜ) nr 1974/2006 artikli 52 lõikes 3 on 
selgelt sätestatud, mis saab fondide tehtud inves -
teeringutest programmitöö perioodil tegevustele 
tagastatud või pärast tagatiste maksmist alles 
jäänud ressurssidest (neid kasutatakse vastavalt 
rahastamiskokkuleppele või need tasaarveldatakse 
aastaaruannetes).
Antud tagatisega tagatakse laen, mille lõppsaaja 
võtab finantsvahendajalt. Lõppsaaja kinnitab laenu 
(ja võimalike seonduvate intresside) tagastamisega, 
et EAFRD toetatav tegevus on ellu viidud, ja vabas -
tab seega tagatise, mida ei saa enam EAFRD eelar -
vega siduda, kuna see on juba n -ö ära kasutatud, 
st seda on vähemalt üks kord kasutatud. Komisjon 
leiab, et see ei ole usaldusväärse finantsjuhtimise 
põhimõtetega vastuolus.28
Maaelu arengu valdkonna rahastamisvahendid 
sobivad kõigile võimalikele investoritele, kes inves -
teerivad ettevõtetesse, mida EAFRD võib toetada.
Komisjon täiustas perioodil 2007–2013 õigusakte, 
kehtestades tagatisfondide eeldatava kahju eelhin -
damise nõude.
Programmitöö perioodil 2014–2020 on vajaduste 
hindamine kohustuslik alati, kui liikmesriik otsustab 
suunata EAFRD vahendeid rahastamisvahendisse13. 
Täiendavaks kaitsemeetmeks on sätted etapiviisi -
liste maksete kohta.
Vt ka vastused punktidele 21 ja 22.
30
Komisjon märgib, et fondidesse maksete tegemine 
ei ole piisav selleks, et makstud summasid käsita -
taks perioodi lõpus rahastamiskõlblikena.
31
Komisjon soovib rõhutada, et deklareeritud kulud 
olid kajastatud nõuetekohaselt. Komisjon on aga 
auditite raames täheldanud, et mõnes liikmesriigis 
on rahastamisvahendite ülekandmine fondidesse 
olnud pigem liiga ulatuslik võrreldes vahendite 
hilisema kasutamisega lõppsaajate poolt.
Komisjon märgib, et rahastamisvahendite laad 
ei võimalda kõiki neisse kantud summasid kohe 
kulutada. On vaja aega, et rahastamisvahenditest 
kujuneksid hästi toimivad mehhanismid; ja et 
tagada sujuv investeerimine ettevõtetesse, peab 
neil alguses olema likviidsust.
Ülekapitaliseeritust14 käsitletakse määruse (EL) nr 
1303/2013 artiklis 41, millega on väljamaksetega 
seotud konkreetsete tulemuste saavutamisel põhi -
nevad etapiviisilised maksed muudetud perioo -
dil 2014–2020 kõigi rahastamisvahendite puhul 
üldreegliks.
13 Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 37 lõige 2.
14 Kontrollikoda viitab oma eriaruandes 2/2012 liiga suurtele 
rahastamisvahenditele, mitte ülekapitaliseerimisele.
Komisjoni vastus 49
Rahastamisvahendite kaudu pakutavat toetust 
soovinud taotlejaid hinnati vastavalt määruse (EÜ) 
nr 1698/2005 artiklile 15 ning artikli 71 lõigetele 
5 ja 2, lähtudes pädeva asutuse poolt asjaomase 
meetme suhtes kehtestatud valikukriteeriumidest, 
pidades silmas, et kooskõlas samade valikukriteeriu -
midega olid EAFRD rahastamise saamiseks kõlblikud 
ainult kulud, mis olid tekkinud seoses asjaomase 
programmi korraldusasutuse otsustatud või tema 
pädevusse kuuluva tegevusega.
Komisjon leiab, et rahastamisvahendite kavanda -
mine toimus kooskõlas ELi õigusaktide ja kohaldata -
vate riigiabi eeskirjadega.
36
Niisuguseid ELi õiguslikke nõudeid, mille kohaselt ei 
tohi kõigi toetusvormide summa ületada asjaomase 
kuluartikli kogusummat, programmitöö perioodi 
2007–2013 puhul maaelu arengu valdkonnas ei 
olnud. Lisaks tuleb märkida, et tagatised on põhi -
mõtteliselt kuni 80% (era)investeeringutest.
Vt ka vastused punktidele 34 ja 35.
37
Vt komisjoni vastus punktile 34.
38
Seda riski näitasid ka komisjoni auditid. Siiski on 
aga raske järeldada, et kapitalisiirete tase on auto -
maatselt seotud eesmärgiga hoiduda N + 2 reegli 
täitmisest kõrvale ja mitte programmi ettenähtust 
aeglasema rakendamisega. Mitmel juhul kandsid 
liikmesriigid üle kogu eelarves ette nähtud kapitali, 
kuigi neil ei olnud N + 2 reegliga probleeme.
Makseid maaelu arengu programmidest rahastamis -
vahenditesse võib teha programmitöö perioodil mis 
tahes ajal.
Vt ka vastus punktile 26.Perioodi lõpus katavad tagatisfondide rahastamis -
kõlblikud kulud kõik tagatised, mis on vabastatud 
pärast laenude edukat tagastamist programmitöö 
perioodil, ning summa, mis katab ainult aktiivsete 
tagatistega seotud riski (mitte aga antud aktiivsete 
tagatiste kogusumma). Aktiivsete tagatiste see osa, 
mida ei peeta rahastamiskõlblikuks, tuleb program -
mile tagastada.
Vt ka vastus punktile 31.
34
EAFRD toetatavad rahastamisvahendid tagasid 
rahastamisele juurdepääsu sellistele toetusesaaja -
tele, kellele finantsturud ei ole pakkunud võimalust 
projekti või selle erasektori kaasrahastatava osa 
rahastamiseks. Programmitöö perioodil 2014–2020 
ei saa rahastamisvahendeid kasutada toetustega 
seotud eelmaksete tegemiseks, toetusi ei saa 
kasutada rahastamisvahendite kaudu antud abi 
hüvitamiseks ning toetuste ja rahastamisvahendite 
kaudu antud kombineeritud toetus võib hõlmata 
sama kuluartiklit, tingimusel et kõigi toetusvormide 
kogusumma ei ole suurem kui asjaomase kuluartikli 
kogusumma15.
3. selgitus
Rahastamisvahenditel oli finants- ja majanduskriisi 
ajal oluline roll, seda eelkõige liikmesriikides, kus 
finantstingimused olid kehvad ja/või toetusesaaja -
tel oli keeruline tagada kaasrahastamist.
35
Komisjon märgib, et EAFRD panustab rahastamis -
vahenditesse avaliku sektori vahenditega (EAFRD ja 
riiklik kaasrahastamine).
Rahastamisvahendid ei pruugi olla tagastamatutele 
toetustele alternatiiviks, sest tagastamatuid toetusi 
ja rahastamisvahendeid on võimalik kasutada ühe 
tegevuse raames koos ning kooskõlas kohaldatavate 
riigiabi eeskirjadega.
15 Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 37 lõiked 7, 8 ja 9.
Komisjoni vastus 50
Potentsiaalse turu kindlaksmääramine, mis on väga 
lai mõiste, ei ole ainus tegur, mida fondikapitali 
kindlaksmääramiseks ja hindamiseks kasutatakse. 
Arvesse tuleb võtta ka selliseid tegureid nagu kogu 
eelarve, mida on meetme raames võimalik kasu -
tada, investeerimisvajadused, hinnang rahastamis -
vahendite lisandväärtusele, rahastamisvahendite 
panus meetmete eesmärkidesse jms.
43
Bulgaaria puhul hõlmas ettepanek meetmeid, mille 
alusel ei saa rahastamisvahendeid luua.
Itaalia puhul ei tundunud piirkondade deklareeri -
tud summad tagatisfondi makse tegemise hetkel 
ebaproportsionaalsed.
Vt ka vastus punktile 39 seoses Sitsiiliaga.
Leedu puhul esines ülekapitaliseeritust ainult siis, 
kui laenuturu kriis lõppes ja pangad hakkasid laene 
andma. Leedu otsustas rahastamisvahendi mahtu 
vähendada.
Rumeenias kajastas ülekapitaliseeritus seda, et 
sügava finantskriisi ja vähenenud nõudluse tingi -
mustes, kus iga investeeringu kasumlikkus oli suure 
kahtluse all, ei suutnud rahastamisvahendid kom -
mertslaene kaasata.
Vt ka vastus punktile 32.
5. selgitus
Fondi piiratud kasutamine 2014. aastal võib olla 
tingitud sellest, et fond loodi hilja (2013. aasta 
detsembris), investorid ei soovinud riigi raske 
majanduskriisi tõttu endiselt investeerida, puudus 
piisav kogemus seda liiki vahenditega, ning riigis 
toimunud muust, investeerimist mittesoodustavast 
arengust.
Komisjon peab seda heaks tavaks, mis näitab, 
kuidas liikmesriik kasutab eelarvet vastavalt prog -
rammi ala muutuvale finantsolukorrale ja olemas -
olevale rahastamisnõudlusele.4. selgitus
Eesmärk oli laenufondi aktiveerimise kiirendamine, 
kuna arutelud ja läbirääkimised olid kestnud plaani -
tust kauem. Kõik pooled tahtsid rahastamisvahen -
did viivitamata kasutusele võtta. Administratiivsed 
ettevalmistused lõppesid 2013. aasta detsembris, 
mil loodi ametlikult laenufond.
Komisjon märgib, et isegi hinnangute maksimaalset 
ulatust arvestades on tagastamatuteks toetusteks 
alles jäänud vahendite maht (70–90%) üpris suur.
Rahastamisvahendite kaudu kasutamata ressursid 
saab ümber kavandada muud liiki abi jaoks.
Vt ka vastused punktidele 31, 38 ja 39.
40
Komisjon toimis kooskõlas eekirjadega.
Komisjon märgib, et väiksemate kulutuste korral 
peavad liikmesriigid vahendid programmidele 
tagastama, mis suurendab ümberkavandamise 
aasta puhul kulukohustustest vabastamise riski.
Vt ka komisjoni vastused punktile 31 ja 4. 
selgitusele.
41
Vt komisjoni vastus punktile 31.
42
Komisjon märgib, et potentsiaalne turg määratakse 
eelnevalt kindlaks, kuid vahendeid võidakse kasu -
tada maaelu arengu programmide lõppedes ning 
muutuvate finantsturgude ja majandustingimuste 
kontekstis. ELi tasandil rakendatavate rahastamis -
vahendite olukord on sarnane.
Komisjoni vastus 51
46
Komisjon märgib, et perioodi 2007–2013 hõlmavad 
ELi õigusaktid ei sisalda ELi määratlust riskiposit -
siooni määra kohta.
Programmitöö perioodi 2014–2020 puhul kajastab 
riskipositsiooni määra hindamine, millele määruse 
(EL) nr 1303/2013 artikli 42 lõike 1 punktis b on 
osutatud kui eelhindamisele, vajadust eraldada 
programmist piisavalt vahendeid, et katta uutest 
laenudest tulenevad prognoositud ja mitteprog -
noositud kahjud.
47
Komisjon leiab, et tagatisfond, mis tagab laenu -
portfellist 20% ja mille puhul on lõpus tagatistest 
realiseeritud ainult 1%, on hästi teenindatava laenu 
näide.
Kordisti tuleks arvutada iga juhtumi puhul eraldi, 
kuid 20% on asjaomasel juhul pigem väike ja ei 
tohiks võimaliku ülekapitaliseerituse küsimust 
tõstatada (isegi üldise riigiabi raamistiku raames 
saab 25% tagatise ülemmäära automaatselt vabas -
tada teavitamiskünnisest, vt grupierandi määruse 
artikkel 21).
Komisjon arvab, et madal makseviivituse määr 
kajastas ka seda, et pangandussektor ei olnud val -
mis riskantsemat tegevust toetama.
48
Komisjon märgib, et 2013. aasta lõpus oli lõpp -
saajatele antud tagatiste kogusumma 249,6  miljo -
nit eurot, mis moodustab fondile antud rahalisest 
panusest ligikaudu 60%.
Komisjon märgib, et kontrollikoja auditeeritud 
rahastamisvahendid on endiselt aktiivsed ja tege -
vus jätkub ka 2014.–2015. aastal.
Vt ka vastused punktidele 12 ja 39.Tagasivaateline võrdlus ei tähenda, et prognoositud 
summat hinnati rahastamisvahendite loomise ajal 
suuremaks. Oli ka muid põhjuseid, mis õigustasid 
maaelu arengu programmi rahalist panust fondi, 
näiteks põhjused, mida kirjeldatakse punktis 42.
44
Vt komisjoni vastus punktile 28.
6. selgitus
Rahastamisvahendite raames kasutamata ressursse 
saab kasutada muud liiki abi puhul.
Vt ka vastus punktile 31.
Bulgaaria puhul vähendati liikmesriigi pakutud 
esialgset investeerimispotentsiaali pärast komisjoni 
analüüsi. Rahastamisvahendite loomine ja raken -
damine, sealhulgas eelhindamise korraldamine ja 
kontrollimine, on liikmesriikide ülesanne. Komisjon 
ei pea pakkuma piirkondlikku või riiklikku laadi eri -
teadmisi rahastamisvahenditega seotud konkreet -
sete tehniliste üksikasjade arvutamiseks.
Rumeenia kohta vt vastus punktile 43.
45
Finantsturud on dünaamilised ja võivad muutuda, 
nagu näha hiljutisest finants- ja majanduskriisist. 
Pikaajalised prognoosid ei pruugi seetõttu olla usal -
dusväärsed. Sel põhjusel on programmitöö perioodi 
2014–2020 käsitlevate ELi õigusaktide kohaselt luba -
tud, et iga eelhinnang sisaldab sätteid keskmises 
kuni pikas perspektiivis tehtavate võimalike läbivaa -
tamiste ja ajakohastuste kohta, et kajastada täpselt 
turutingimuste võimalikku muutumist.
Komisjoni vastus 52
58
Vahendite väljamaksmiseks nende rahastamis -
vahendite raames on veel aega. Komisjon saab 
kinnitada üksnes seda, milline summa makstakse 
lõppsaajatele programmitöö perioodi lõpus.
Vt ka komisjoni vastus punktile 55.
59
Vt komisjoni vastused punktidele 52 ja 58.
60
Komisjon leiab, et avaliku sektori vahendite kasuta -
mist hästi toimivatel turgudel (või sellistel, mis on 
oma toimimist märkimisväärselt taastamas) on vaja 
hoolikalt hinnata, et vältida konkurentsimoonutusi.
Kreeka puhul loodi fond alles 2013. aasta lõpus ja 
lõplikele toetusesaajatele väljamaksete tegemine 
algas alles 2014. aasta keskel. Leedu puhul suutis 
pangandussüsteem tavapärase krediidivoo taastada 
2012. aasta lõpus, mis muutis EAFRD ressursid osali -
selt ebavajalikuks. Olukord oli sarnane ka Lätis, kus 
fondil oli samuti konkreetne eesmärk.
61
ELi õigusaktide kohaselt ei pea liikmesriigid fondi 
tagasi makstud ressursse kohe kasutama. Ringluse 
korraldus lepitakse kokku rahastamislepingus ja see 
sõltub konkreetsest olukorrast ja rahastamisvahendi 
rakendamise kontekstist. Liikmesriik võib näiteks 
tahta tagasi makstud ressursid n -ö kokku koguda ja 
käivitada uue finantstoote või uue eesmärgi jaoks 
uue rahastamisvahendi. Perioodi 2007–2013 hõlma -
vad õigusaktid võimaldavad rahastamisvahendite 
ressursse taaskasutada kindlaksmääramata aja 
jooksul.
62
Perioodiks 2014–2020 on pandud paika täiustatud 
seire- ja aruandlussüsteem, mis on sätestatud mää -
ruse (EL) nr 1303/2013 artiklis 46, mille kohaselt on 
lubatud tulemuste hindamine vahendite ringluse ja 
finantsvõimenduse põhjal.49
Sellist etapiviisilist lähenemisviisi kasutati ka Leedus 
ja Lätis, kus loodi laenufondid.
52
Komisjon märgib, et mõnda rahastamisvahendit sai 
hakata kasutama auditi lõpus ja neid rakendatakse 
veel kaks aastat.
53
Keskmine väljamaksemäär, mis on arvutatud kõigi 
rahastamisvahendite kohta, ei kajasta konkreetsete 
fondide kasutamise kiirust. Ühtekuuluvuspoliitika 
valdkonnas loodi märkimisväärne arv fonde alles 
2012. aastal. Nende puhul ei tohiks 2012. aasta lõpu 
väike kasutusmäär muret tekitada.
Rahastamisvahendeid, eelkõige programmitöö 
perioodi lõpus loodud rahastamisvahendeid saab 
hinnata ainult nende olelustsükli lõpus ringlusele 
avalduva mõju põhjal.
55
Finantsturu olukord tegelikult paranes ja ebaedu 
esineb vähem kui varem (vt näide punktis 47, mille 
puhul oli tagatis 20% ja viivislaene ainult 1%).
56
Vt komisjoni vastus punktile 55.
57
Muudatused kajastasid tegelikku rahastamisvahen -
dite vajadust. Rahastamisvahendite kaudu kasu -
tamata ressursid kavandati ümber muud liiki abi 
jaoks.
Komisjoni vastus 53
66
Vaata lisaks vastused punktidele 63–65.
67
Vt komisjoni vastus punktile 60.
7. selgitus
Komisjon leiab, et hinnangutes on vaja arvesse 
võtta pärast maaelu arengu programmi kõige 
hiljutisemat muutmist fondidele kättesaadavaid 
tegelikke summasid, kuna need mõjutavad finants -
võimenduse arvutamist.
68
EAFRD raames rahastamisvahendite loomine oli 
mõne liikmesriigi jaoks täiesti uus kontseptsioon, 
mida tuli tundma õppida. Viivitused tulenesid 
enamikul juhtudel vahendite uudsusest maaelu 
arengu poliitikas, riigihangetest ja riigiabiga seotud 
probleemidest.
Komisjon rakendas rahastamisvahendite kasutamist 
puudutavaid intensiivseid edendus- ja teavitus -
meetmeid maaelu arengu komisjonide, võrgustike, 
koolituste, teadlikkust suurendavate tegevuste, 
liikmesriikidega toimunud kahepoolsete kohtumiste 
ja ulatuslike suuniste kaudu.
Komisjon andis vajalikke suuniseid rahastamisva -
hendite rakendamise kohta ka seoses uue program -
mitöö perioodiga. Komisjon teavitas liikmesriike 
mitmesugustest võimalustest, et korraldusasutused 
saaksid rahastamisvahendeid asjakohaselt kasutada.
Perioodil 2014–2020 jätkavad olemasolevad fondid 
oma tegevust, kuid komisjoni pakutud mudelite (nt 
nn rahastamisvahendite valmislahendused)16 põhjal 
on võimalik luua ka uusi fonde. Eeldatakse, et sel 
viisil vähendatakse viivitusi märkimisväärselt.
16 Komisjoni rakendusmäärus (EL) nr 964/2014,  
11. september 2014, millega kehtestatakse Euroopa Parlamendi 
ja nõukogu määruse (EL) nr 1303/2013 rakendussätted seoses 
rahastamisvahendite standardtingimustega.63
Suure finantsvõimenduse saavutamine ei ole 
rahastamisvahendite põhieesmärk. Rahastamisva -
hendid on programmist lõppsaajatele abi andmise 
viis. Nendega kaasnev mõju (nt vahendite ringlus 
või finantsvõimendus) on eelis, kuid mitte eesmärk 
omaette.
Finantsvõimendus võib eri sektorites, eri piirkonda -
des ja eri finantstoodete puhul erinev olla ning see 
tuleks rahastamislepingus konkreetse rahastamis -
vahendi puhul kokku leppida.
Erainvestorite osalusega seoses soovib komisjon 
osutada riigiabi puudutavatele ELi õigusaktidele, 
milles käsitletakse riskikapitali rahastamist (gru -
pierandi määrus) ja mille kohaselt on vajalik teatav 
erainvestori osalus. Komisjoni finantsvõimenduse 
mehhanismi määratlus hõlmab lisaks ELi vahendi -
tele ka kõiki muid vahendeid (era- ja avaliku sektori 
omasid).
64
Finantsmääruses sisalduva finantsvõimenduse 
määratluse kohaselt loetakse finantsvõimenduseks 
peale ELi vahendite kõiki muid avaliku sektori eral -
datud vahendeid.
EAFRD ei kujuta endast erandit ülejäänud fondidest, 
mille eelarvet täidetakse koostöös liikmesriikidega.
65
Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 37 lõikes 2 ei ole 
finantsvõimenduse määratlust esitatud ja seda ei 
tuleks ühelgi juhul käsitada erandina finantsmääru -
sest. Selles on üksnes sätestatud, et eelhindamises 
tuleb võtta arvesse rahastamisvahendite loomisest 
tulenevat eeldatavat võimendavat mõju. Ühissätete 
määruse artikli 39 lõikes 5 on aga näiteks esitatud 
selle arvutamise viis.
Kooskõlas kohaldatavate õigusaktidega on maaelu 
arengu poliitika kaasrahastamise kohustus kehtes -
tatud programmi tasandil. Üksikuid tegevusi (nt 
fondid) võib riiklikult kaasrahastada või mitte.
Komisjoni vastus 54
Perioodi 2014–2020 raamistiku puhul on tulemus -
näitajad sätestatud määruse (EL) nr 480/2014 artiklis 
12. Peale selle on liikmesriigid kohustatud andma 
rahastamisvahendite kohta korrapäraselt aru, nagu 
nõutud määruse (EL) nr 1303/2013 artiklis 46.
Komisjoni vastus punktidele 72–75
Korraldusasutus määrab koos fondihalduriga rahas -
tamislepingus kindlaks toetuse lõpetamise ja sellest 
loobumise korra, tagades, et asjakohaseid sätteid 
võetakse nõuetekohaselt arvesse.
Liikmesriikidega koostöös täidetava eelarve puhul 
ja subsidiaarsuse põhimõtte kohaselt peab komis -
jon veenduma, et liikmesriikidel on asjakohased 
juhtimis- ja kontrollisüsteemid.
Perioodi 2007–2013 puhul andis komisjon suuniseid 
kõigile liikmesriikidele, kes seda palusid. Komisjon 
valmistab praegu ette suuniseid perioodi 2007–2013 
programmide lõpetamise kohta.
Perioodil 2014–2020 annab komisjon rohkem konso -
lideeritud ja täiustatud suuniseid. Õigusnormide ja 
suuniste järgimist kontrollitakse raamatupidamise 
aastaaruande kontrollimise ja heakskiitmise käigus.
77
Õigusaktid kõnealuseid sätteid ei sisalda. Komisjon 
soovitab liikmesriikidel täita suunistes sisalduvaid 
sätteid.
Lahknevaid tõlgendusi käsitleti maaelu arengu 
komisjoni arutelude raames 2014. aastal.
78
Vt ka vastused punktidele 61 ja 72–75.8. selgitus
Mõnes riigis põhjustasid finantskriis ja sellele järg -
nenud majanduskriis olukorra, kus nõudluse poolel 
esines maksejõuetust (maksejõuetud või pankro -
tistunud ettevõtjad). See on üks väline tegur, mis 
seletab viivitusi ja fondide vähest kasutamist.
69
Komisjon on arvamusel, et rahastamisvahendite 
tulemuslikkuse hindamisel tuleks keskenduda ka 
kaasrahastatud rahastamisvahendite abil saavuta -
tud tulemustele (k.a ringlus ja finantsvõimendus). 
Hindamisel tuleks arvesse võtta erinevaid võima -
likke olukordi. Iga näitaja väärtuse muutust tuleb 
hoolikalt konteksti valguses hinnata. Eraldi vaadel -
duna ei saa näitajate väärtused tulemusi näidata.
Rahastamisvahendid on lõppsaajatele programmist 
toetuse andmise viisiks. Peamine tulemusnäitaja on 
järelikult programmi rahaline panus, mida on kasu -
tatud kooskõlas programmi eesmärkidega.
Komisjon leiab, et finantsvõimendus ja ringlus on 
negatiivses korrelatsioonis (mida suurem on finants -
võimendus, seda väiksem on ringlus).
Komisjon tõstab esile nelja tulemusnäitajat, mis on 
sätestatud määruse (EL) nr 480/2014 artiklis 12.
70
Komisjon märgib, et perioodi 2007–2013 ühises 
seire- ja hindamisraamistikus ei olnud rahastamis -
vahendite jaoks ühiseid näitajaid. Selles oli aga 
ette nähtud liikmesriikide kindaks määratavate 
lisanäitajate17 kasutamine eesmärgiga võimaldada 
maaelu arengu programmide eripärade seiret ja 
hindamist. Tuleb leida tasakaal kõigi maaelu arengu 
programmide jälgitavate mõistliku arvu ühiste 
näitajate vahel ja vajadust mööda mõne maaelu 
arengu programmi puhul jälgitavate lisanäitajate 
vahel. Tulemusnäitajates peaksid kokku leppima 
korraldus  asutus ja rahastamisvahend.
17 Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 81 lõige 2.
Komisjoni vastus 55
85
Seadusandja andis eelhindamise kontrollimise 
kohustuse korraldusasutustele.
86
Selleks et maandada seda võimalikku riski, sisalda -
vad uued õigusaktid peale kohustusliku eelhinda -
mise ja etapiviisiliste maksete ka muid asjakoha -
seid kaitsemeetmeid, näiteks seiret ja põhjalikku 
aruandlust.
Komisjon märgib lisaks, et 75%-l juhtudest (9 juhul 
12st) on kasutatud riskipositsiooni määr 2–5.
Perioodil 2014–2020 sõltub järgnevate sissemaksete 
tegemine üldjuhul kapitali varasemast kasutamisest.
87
ELi õigusaktide kohaselt võib rahastamisvahendeid 
luua programmitöö perioodil 2014–2020 mis tahes 
ajal. Perioodil 2014–2020 võib rakendamine alata 
kohe pärast uute programmide vastuvõtmist ja juba 
2015. aastal. 2015. aasta jaanuaris võeti näiteks vastu 
Madalmaade maaelu arengu programm 2014–2020, 
milles on ette nähtud ka EAFRD toetatava rahasta -
misvahendi loomine18.
Vt ka komisjoni vastus punktile 68.
88
Rahastamisvahendid peaksid programmi toetama 
turutõrgete ja/või mitteoptimaalse investeerimise 
või konkreetsete investeerimisvajaduste korral. 
Programmi jätkuv toetamine turul, kus riiklik sek -
kumine ei ole enam vajalik, ei ole kooskõlas riigiabi 
eeskirjadega ja on vastuolus usaldusväärse finants -
juhtimise põhimõttega.
18 Vt lisaks http://www.fi -compass.eu79
Komisjon märgib, et fondidele tagastatud EAFRD 
ressursid, mida on kasutaud vähemalt korra, ei ole 
enam ELi ressursid. Pärast lõpetamist on liikmes -
riikide ülesanne kasutada neid üksikettevõtjate 
heaks, nagu on sätestatud ELi õigusaktides, järgides 
kohaldatavaid riigiabi eeskirju. Neid ressursse võib 
kasutada ka muude rahastamisvahendite jaoks.
Vt ka vastused punktidele 5, 33, 61 ja 72–75.
80
Komisjon täidab oma kohustusi, mis on seotud 
perioodi 2007–2013 maaelu arengu programmide 
lõpetamisega.
Tegevus, mis jätkub pärast programmide lõpetamist 
ja ei ole seotud ELi eelarvega, kuulub liikmesriikide 
vastutusalasse.
82
Komisjon on seisukohal, et uutes õigusaktides on 
palju muid sätteid, mida kohaldatakse maaelu 
arengu rahastamisvahendite suhtes (nt sätteid, 
milles käsitletakse kontrolli, kulude rahastamis -
kõlblikkust, fondide taaskasutamist, rahastamisva -
hendite ja tagastamatute toetuste kombineerimist, 
võimalust nimetada fondihalduriks mitmesuguseid 
asutusi (sealhulgas korraldusasutuste võimalused), 
vahendajate ja lõppsaajate valimist, halduskulusid 
ja tasusid).
83
Komisjon leiab, et uutes õigusaktide käsitletakse 
probleemi piisavalt ja maandatakse võimalikke 
riske.
Vt ka komisjoni vastused punktidele 31 ja 41.
84
Vt komisjoni vastused 4. selgitusele ja punktile 31.
Komisjoni vastus 56
Perioodil 2014–2020 antakse selliste poliitikavald -
kondade jaoks, mille puhul eelarvet täidetakse 
koostöös liikmesriikidega, ühised suunised rahas -
tamisvahenditega seotud probleemide kohta ning 
kõigis poliitikavaldkondades kehtestatakse seoses 
vahenditele juurdepääsuga sama lähenemisviis.
Järeldused ja soovitused
96
Komisjon märgib, et perioodil 2007–2013 kasutati 
rahastamisvahendeid seitsmes liikmesriigis, mis on 
märkimisväärne paranemine võrreldes perioodiga 
2000–2006, mil rahastamisvahendeid kasutas ainult 
kaks liikmesriiki.
Programmitöö perioodi 2007–2013 hõlmava ELi 
õigusraamistikuga on ette nähtud suur paindlikkus 
maaelu arengu meetmete rakendamisel. Komisjon 
on seisukohal, et perioodi 2007–2013 hõlmavas 
õigusraamistikus on maaelu arengu eripärasid 
arvesse võetud, ja see kajastub ka EAFRD toetata -
vates rahastamisvahendites. Nõukogu määruses 
(EÜ) nr 1698/2005 ja komisjoni määruses (EÜ) nr 
1974/2006 on määratud kindlaks EAFRD sekkumise 
ulatus ja valdkond, samuti konkreetsed toetusmeet -
med19. Iga maaelu arengu meetmega kaasnevad 
mitmesugused rahastamiskõlblikkust käsitlevad 
eeskirjad ja sätted, millele meetme raames loodud 
rahastamisvahendid peavad vastama ja mis peaksid 
olema osa rahastamislepingust.
2011. aastal kehtestati eeldatava kahju eelhindamise 
nõue juhuks, kui EAFRD kaasrahastamistegevus 
hõlmab tagatisfonde20.
19 Näiteks võib tuua põllumajanduslike majapidamiste 
moderniseerimisse investeerimise, põllumajandustoodetele 
ja metsasaadustele lisandväärtuse andmise, maapiirkondades 
mikroettevõtjate loomise ja arendamise, mittepõllumajandusliku 
tegevuse suunas mitmekesistamise ja külauuendustegevuse 
toetamise jne.
20 Komisjoni 14. juuli 2011. aasta määrus (EL) nr 679/2011.Finantstoote tähtaeg sõltub eelkõige toetatava 
investeeringu liigist. Taristuprojektidesse suunatud 
pikaajalistel investeeringutel on erinev olelus-
tsükkel kui mikrokrediiti suunatud lühiajalistel 
investeeringutel.
Vt ka vastused punktidele 43 ja 60 ning  
5. selgitusele.
89
Vt komisjoni vastus punktile 5.
90
EAFRD puhul hinnatakse tulemusi peamiselt 
hindamiste käigus. Rakendusperioodi 2007–2013 
hõlmavad vahehindamised toimusid liiga vara, et 
hinnata tulemusi ja rahastamisvahendite tulemus -
likkust. Maaelu arengu mõju saab hinnata ainult 
pärast piisava aja möödumist. Rohkem tulemusi 
on seetõttu oodata seoses liikmesriikide tehtavate 
järelhindamistega, millest komisjon teeb 2017. aas -
tal kokkuvõtte.
Vt ka komisjoni vastus punktile 70.
91
Erasektori osalust ei käsitata finantsmääruses 
finantsvõimendusena.
Finantsvõimenduse määr sõltub rahastamisvahendi 
liigist, piirkonnast ja projektide liigist. Finantsvõi -
menduse eesmärk ei saa seetõttu olla õigusraamis -
tiku osa. Komisjon on välja töötamas finantsvõimen -
dust käsitlevaid suuniseid.
95
Perioodil 2007–2013 anti EAFRD toetust põlluma -
jandusliku riigiabi eeskirjade alusel ning kooskõlas 
nõukogu määrusega (EÜ) nr 1698/2005 ja komisjoni 
määrusega (EÜ) nr 1974/2006.
Vt ka komisjoni vastused punktidele 35 ja 37.
Komisjoni vastus 57
Komisjon on käivitanud ka laiaulatusliku tehnilise 
abi platvormi fi -compass, mis annab komisjo -
nile, liikmesriikidele ja sidusrühmadele perioodil 
2014–2020 Euroopa struktuuri- ja investeerimisfon -
dide toetatavate rahastamisvahendite valdkonnas 
metoodika suuniseid ja pakub tuge teadlikkuse suu -
rendamisel23. Platvorm fi -compass pakub tööprog -
rammi osana ka EAFRD -spetsiifilisi tooteid.
98
Subsidiaarsuse ja liikmesriikidega koostöös täide -
tava eelarve põhimõtete kohaselt on rahastamisva -
hendite loomine, nende rakendamine ja nõudluse 
hindamine liikmesriikide ülesanne.
EAFRD raames rahastamisvahendite loomine oli 
mõne liikmesriigi jaoks täiesti uus kontseptsioon, 
mida tuli tundma õppida. Komisjon rakendas rahas -
tamisvahendite kasutamist puudutavaid intensiiv -
seid edendus- ja teavitusmeetmeid maaelu arengu 
komisjonide, võrgustike, koolituste, teadlikkust 
suurendavate tegevuste, liikmesriikidega toimu -
nud kahepoolsete kohtumiste ja põhjalike suuniste 
kaudu.
Komisjon leiab, et uute õigusaktidega pakutakse pii -
savalt stiimuleid (nt kaasrahastamise suurem määr,24 
riiklik kaasrahastamine rakendusperioodi hilisemas 
etapis, investeeringute eelmaksed (vastandatuna 
tekkinud kulude hüvitamisele tagastamatute toe -
tuste korral)) ja et investeerimisega seotud stiimulid 
(nt käibemaksu erinev rahastamiskõlblikkus,25 käibe -
kapitali rahastamiskõlblikkus26) pakuvad tagastama -
tute toetustega võrreldes piisavalt eeliseid.
23 Vt lisaks http://www.fi -compass.eu
24 Vastavalt määruse (EL) nr 1305/2013 artikli 59 lõike 4 
punktile d on asjaomase meetme suhtes kohaldatav osaluse 
määr määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 38 lõike 1 punktis 
b osutatud rahastamisvahenditele antava rahalise toetuse 
puhul 10 protsendipunkti võrra suurem ning määruse (EL) nr 
1303/2013 artikli 38 lõike 1 punktis a osutatud liidu tasandi 
rahastamisvahendite puhul 100%. Euroopa Regionaalarengu 
Fondist ja Ühtekuuluvusfondist rahastamisvahenditele antava 
rahalise panuse puhul kasutatakse sama lähenemisviisi.
25 Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 37 lõige 11.
26 Määruse (EL) nr 1305/2013 artikli 45 lõige 5.Programmitöö perioodil 2014–2020 on eelhinda -
mine kohustuslik kõigil juhtudel, kui kasutatakse 
EAFRD kaasrahastatud rahastamisvahendeid21. 
Õigusaktid pakuvad liikmesriikidele rahastamisva -
hendite kasutamiseks stiimuleid ja võimaldavad neil 
need kohe kasutusele võtta, lähtudes rakendami -
seks valmis olevatest mudelitest, näiteks standard -
setest mudelitest. Komisjon annab liikmesriikidele 
ja sidusrühmadele ka vajalikke suuniseid ning teeb 
seda kogu ülejäänud perioodi 2014–2020 jooksul.
97
Komisjon leiab, et programmitöö perioodi 2014–
2020 hõlmavas uues õigusraamistikus käsitletakse 
kontrollikoja tõstatatud küsimusi piisavalt hästi.
Ülekapitaliseeritust käsitletakse määruse (EL) nr 
1303/2013 artiklis 41, millega on väljamaksetega 
seotud konkreetsete tulemuste saavutamisel põhi -
nevad etapiviisilised maksed muudetud perioo -
dil 2014–2020 kõigi rahastamisvahendite puhul 
üldreegliks.
Tulemuslikkusega seotud põhiküsimustega tegele -
takse hästi Euroopa struktuuri- ja investeerimisfon -
dide toetatavate vahendite seire raames, nagu on 
määratud kindlaks määruse (EL) nr 1303/2013 artiklis 
46. Komisjon tõstab esile nelja tulemusnäitajat, mis 
on sätestatud määruse (EL) nr 480/2014 artiklis 12.
Selleks et edendada rahastamisvahendite kasuta -
mist, tugevdas komisjon põllumajanduse ja maaelu 
arengu valdkonnas koostööd Euroopa Investeeri -
mispangaga (EIP) ning kirjutas 14. juulil 2014 alla 
vastastikuse mõistmise memorandumile22. Kõne -
alune koostöö hõlmab võimalust kasutada EIP grupi 
kogemusi ja teadmisi rahastamisvahendite ja nende 
kasutamise kohta maaelu arengu valdkonnas.
21 Määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 37 lõige 2.
22 Vt avaldus 14/225, 14.7.2014.
Komisjoni vastus 58
2. soovitus
Komisjon nõustub selle soovitusega, mida on juba 
osaliselt rakendatud.
Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide teh -
nilise abi platvormiga fi -compass seoses antakse 
eelhindamiste kohta üldiseid ja konkreetseid fonde 
puudutavaid suuniseid. Eelnev hõlmab ka kogu 
EAFRDd, samuti konkreetseid sektoreid, näiteks 
põllumajandust ja metsandust.
100
Komisjon leiab, et tulemusi hinnatakse peamiselt 
hindamiste käigus. Maaelu arengu mõju saab hin -
nata ainult pärast piisava aja möödumist. Rohkem 
tulemusi on seetõttu oodata seoses liikmesriikide 
tehtavate järelhindamistega, millest komisjon teeb 
2017. aastal kokkuvõtte.
Korraldusasutused esitasid rahastamisvahendeid 
hõlmanud tegevuse kohta konkreetset teavet (nt 
finantsvõimenduse ja tulemuste kohta) iga -aastaste 
eduaruannete lisas.
Komisjon leiab, et on oma järelevalveülesandeid 
täitnud asjakohaselt.
3. soovitus
Komisjon nõustub selle soovitusega, mida on juba 
osaliselt rakendatud.
Komisjon on pakkunud maaelu arengu valdkonnas 
välja tagatis- ja laenufondidele standardmudelid. 
Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide teh -
nilise abi platvormi fi -compass raames uurib ta 
praegu võimalusi veel ühe mudeli jaoks (näiteks 
energiatõhususe ja taastuvenergia valdkonnas), mis 
peaks valmima 2015. aasta lõpuks.
EIP grupiga koostöö osas sõlmis komisjon konk -
reetse vastastikuse mõistmise memorandumi, milles 
käsitletakse koostööd põllumajanduse ja maaelu 
arengu alal ja mille alusel peaks EIP pakkuma liik -
mesriikidele rahastamisvahendite eriskeemi, mida 
peaks rakendatama EAFRD raames. Konkreetselt 
selle vastastikuse mõistmise memorandumiga seo -
tud sündmus oli kavandatud juba 23. märtsiks 2015.Perioodil 2014–2020 jätkavad olemasolevad fondid 
oma tegevust, kuid komisjoni pakutud mudelite (nt 
nn rahastamisvahendite valmislahendused)27 põhjal 
on võimalik luua ka uusi fonde.
Programmiperioodidel 2007–2013 ja 2014–2020 
on rahastamisvahendid seadusandja määratluse 
kohaselt konkreetsete maaelu arengu meetmete 
rakendamisel teatavat liiki toetuseks.
1. soovitus
Komisjon on nõus tegema kindlaks, millised ras -
kused, iseärasused ja takistused esinevad EAFRDs 
rahastamisvahendite loomisel.
See analüüs tehakse laiaulatusliku tehnilise abi 
platvormi fi -compass tegevuse raames; fi -compass 
annab komisjonile, liikmesriikidele ja sidusrühma -
dele perioodil 2014–2020 Euroopa struktuuri- ja 
investeerimisfondide toetatavate rahastamisvahen -
dite valdkonnas metoodika suuniseid ja pakub tuge 
teadlikkuse suurendamisel28.
Soovituse ülejäänud osad on suunatud 
liikmesriikidele.
99
Subsidiaarsuse ja liikmesriikidega koostöös täide -
tava eelarve põhimõtte kohaselt on rahastamisva -
hendite loomine, nende rakendamine ja nõudluse 
hindamine liikmesriikide ülesanne.
Selleks et tagada sujuv investeerimine ettevõte -
tesse, peavad rahastamisvahendid olema teataval 
määral likviidsed.
27 Komisjoni rakendusmäärus (EL) nr 964/2014,  
11. september 2014, millega kehtestatakse Euroopa Parlamendi 
ja nõukogu määruse (EL) nr 1303/2013 rakendussätted seoses 
rahastamisvahendite standardtingimustega.
28 Vt lisaks http://www.fi -compass.eu
Komisjoni vastus 59
Perioodi 2007–2013 puhul andis komisjon suuniseid 
kõigile liikmesriikidele, kes seda palusid. Suunised29 
perioodi 2007–2013 maaelu arengu programmide 
lõpetamise kohta võeti vastu 2015. aastal. Õigusnor -
mide ja suuniste järgimist kontrollitakse raamatupi -
damise aastaaruande kontrollimise ja heakskiitmise 
käigus.
Perioodil 2014–2020 annab komisjon rohkem konso -
lideeritud ja täiustatud suuniseid.
6. soovitus
Komisjon on soovitusega nõus määral, mil perioodi 
2007–201330 maaelu arengu programmide lõpeta -
mise eeskirjad kuuluvad tema pädevusalasse.
Komisjon märgib, et perioodi 2007–2013 hõlmavate 
asjakohaste ELi õigusaktide kohaselt on täpsete 
rakenduseeskirjade, sealhulgas iga finantskorral -
dusvahendi puhul sobivate lõpetamistingimuste 
väljatöötamine liikmesriikide ülesanne.
29 C(2015) 1399 final, 5.3.2015.
30 C(2015) 1399 final, 5.3.2015.101
Finantsturud on dünaamilised ja võivad muutuda, 
nagu näha hiljutisest finants- ja majanduskriisist. 
Pikaajalised prognoosid ei pruugi seetõttu olla usal -
dusväärsed. Sel põhjusel on programmitöö perioodi 
2014–2020 käsitlevate ELi õigusaktide kohaselt luba -
tud, et iga eelhinnang sisaldab sätteid keskmises 
kuni pikas perspektiivis tehtavate võimalike läbivaa -
tamiste ja ajakohastuste kohta, et kajastada täpselt 
turutingimuste võimalikku muutumist.
4. soovitus
Komisjon nõustub selle soovitusega ja seda raken -
datakse juba.
Perioodi 2007–2013 üleminekueeskirjad on vastu 
võetud.
Perioodi 2014–2020 puhul korraldatakse lõpetamist 
käsitlevad arutelud liikmesriikidega siis, kui nime -
tatud perioodi lõpp hakkab lähenema ja ülemine -
kueeskirjad tuleb kindlaks määrata.
2014. aastal andis komisjon korraldusasutustele 
suuniseid Euroopa struktuuri- ja investeerimisfon -
dide perioodi 2014–2020 programmide rahastamis -
vahendite kohta.
5. soovitus
See soovitus on liikmesriikidele.
103
Komisjon märgib, et selle tagamine, et üksikuid 
tegevusi viidaks ellu kooskõlas asjakohaste õigus -
normidega, on liikmesriigi ametiasutuste ülesanne. 
Komisjon hindab rahastamisvahenditega seotud 
probleeme auditite käigus.
Perioodi 2007–2013 hõlmavate asjakohaste ELi 
õigusaktide kohaselt määrab korraldusasutus koos 
fondihalduriga toetuse lõpetamise ja sellest loobu -
mise korra kindlaks rahastamislepingus, tagades, 
et asjakohaseid sätteid võetakse nõuetekohaselt 
arvesse. Liikmesriikidega koostöös täidetava eelarve 
puhul ja subsidiaarsuse põhimõtte kohaselt peab 
komisjon veenduma, et liikmesriikidel on asjakoha -
sed juhtimis- ja kontrollisüsteemid.

KUST  SAAB  ELi VÄLJAANDEID ?
Tasuta väljaanded:
  üksikeksemplar id: 
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop .europa.eu);
  rohkem eksemplar e ning plak atid ja kaardid: 
Euroopa Liidu esindust est (http://ec .europa.eu/r epresen t_et .htm),  
delega tsioonidest väljaspool ELi (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_et .htm),  
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_et .htm) 
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).
(*) Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne oper aatori, hotelli ja telefonik abiini puhul).
Tasulised väljaanded:
 EU Bookshopi kaudu (http://bookshop .europa.eu).
Kontrollikoda uuris rahastamisvahendite (laenu- ja 
tagatisfondide) edukust maaelu arengu valdkonnas 
perioodil 2007–2013 ja nende potentsiaali perioodil 
2014–2020. Leiti, et rahastamisvahendid ei ole seni olnud 
edukad: eelkõige olid need ülekapitaliseeritud ning ei 
täitnud finantsvõimendusele ja raha ringlusele seatud 
eesmärke. Kontrollikoda jõudis järeldusele, et hoolimata 
õigusaktides tehtud positiivsetest muudatustest on ka 
perioodil 2014–2020 soovitud mõju keeruline saavutada.
EUROOPA
KONTROLLIKODA