Komisjoni teatis riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta avalik-õigusliku ringhäälingu suhtes

(2001/C 320/04)

(EMPs kohaldatav tekst)

1. TEATISE SISSEJUHATUS JA REGULEERIMISALA

1. Ringhäälingus on viimase kahe aastakümne jooksul toimunud olulised muutused. Monopolide kaotamine, uute ettevõtete turuletulek ja kiire tehnoloogiline areng on konkurentsikeskkonda põhjalikult muutnud. Teleringhääling on traditsiooniliselt olnud monopoliseeritud tegevus. Teleringhäälingu teenuseid on selle tekkimisest alates pakkunud monopoolsed avalik-õiguslikud äriühingud, kusjuures selline olukord oli peamiselt tingitud ringhäälingusageduste piiratud kättesaadavusest ja märkimisväärsetest takistustest turule pääsemisel.

2. 1970. aastatel toimunud tehnoloogiline ja majanduslik areng võimaldas liikmesriikidel anda saadete edastamise loa ka teistele ettevõtjatele. Seepärast on liikmesriigid otsustanud tekitada kõnealusel turul konkurentsi. See on andnud tarbijatele uute kanalite ja teenuste näol suurema valikuvõimaluse; peale selle on see toetanud kõnealuses sektoris tugevate Euroopa ettevõtjate tekkimist ja kasvu, uute tehnoloogiate arengut ning suuremat mitmekesisust. Pärast turu avamist konkurentsile leidsid liikmesriigid, et avalik-õiguslik ringhääling tuleb säilitada, et tagada käsitletavate valdkondade mitmekesisus ning rahuldada vajadused, mida erasektori ettevõtjad ei pruugi suuta optimaalselt täita.

3. Erasektori ettevõtjad on juhtinud komisjoni tähelepanu asjaolule, et kasvav konkurents ja riigi rahastatavate ettevõtjate tegevus tekitavad üha suurenevat muret võrdsete võimaluste pärast. Põhiosa kaebustest käsitleb EÜ asutamislepingu artikli 87 väidetavat rikkumist seoses riiklike rahastamiskavadega, mis on koostatud avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide tegevuse toetuseks.

4. Käesolevas teatises sätestatakse põhimõtted, mida komisjon järgib EÜ asutamislepingu artikli 87 ja artikli 86 lõike 2 kohaldamisel avalik-õiguslikule ringhäälingule antava riikliku rahastamise suhtes. See muudab komisjoni poliitika selles valdkonnas võimalikult selgeks ja asusaadavaks.

2. AVALIK-ÕIGUSLIKU RINGHÄÄLINGU ROLL

5. Nagu on nimetatud hiljutises komisjoni teatises, mis käsitleb üldhuviteenuseid Euroopas: "Ringhäälingul on kaasaegse demokraatliku ühiskonna toimimisel keskne roll, eelkõige sotsiaalsete väärtuste arendamisel ja edasiandmisel. Seetõttu on ringhäälingusektorit selle tekkimisest alates üldistes huvides reguleeritud. Reguleerimine on põhinenud ühistel väärtustel, nagu sõnavabadus ja õigus esitada vastulause, arvamuste paljusus, autoriõiguse kaitse, kultuurilise ja keelelise mitmekesisuse edendamine, alaealiste ja inimväärikuse kaitse, tarbijakaitse." [1]

6. Ehkki avalik-õiguslikul ringhäälingul on kindel majanduslik tähtsus, ei ole see võrreldav avaliku teenusega üheski teises majandussektoris. Ükski teine teenus ei suuda samaaegselt hõlmata sedavõrd suurt hulka elanikkonnast, pakkuda palju teavet ja sisu ning edastada ja mõjutada nii individuaalset kui ka avalikku arvamust.

7. Audiovisuaalpoliitika kõrgetasemeline töörühm komisjoni liikme Oreja juhtimisel on väitnud, et avalik-õiguslikul ringhäälingul on "oluline osa iga riigi kultuurilise mitmekesisuse edendamisel, haridusprogrammide pakkumisel, avaliku arvamuse objektiivsel edastamisel, mitmekesisuse tagamisel ning demokraatliku, tasuta ja kvaliteetse meelelahutuse pakkumisel". [2]

8. Peale selle peetakse ringhäälingut üldiselt väga usaldusväärseks teabeallikaks ning see on märkimisväärse osa elanikkonna jaoks põhiline teabeallikas. See rikastab avalikku mõttevahetust ja tagab kõigile kodanikele piisava võimaluse osaleda ühiskondlikus elus.

9. Avalike teenuste üldist rolli

[3]

tunnustatakse ka asutamislepingus. Selles osas on oluliseks sätteks artikli 86 lõige 2:

"Ettevõtjad, kellele on usaldatud üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamine või kes on fiskaalmonopolid, alluvad käesoleva lepingu eeskirjadele, eelkõige konkurentsieeskirjadele niivõrd, kuivõrd nimetatud eeskirjade kohaldamine ei takista juriidiliselt ega faktiliselt nendele määratud eriülesannete täitmist. Kaubanduse arengut ei tohi mõjutada määral, mis oleks vastuolus ühenduse huvidega."

10. Seda sätet kinnitab üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlev EÜ asutamislepingu artikkel 16, mis kehtestati Amsterdami lepinguga ja jõustus 1. mail 1999:

"Ilma et see piiraks artiklite 73, 86 ja 87 kohaldamist ning arvestades kohta, mis liidu ühistes väärtustes kuulub üldist majandushuvi pakkuvatele teenustele, nagu ka nende osa ühiskondliku ja territoriaalse ühtekuuluvuse edendamisel, hoolitsevad ühendus ja liikmesriigid, igaüks oma vastavate volituste ja käesoleva lepingu kohaldamisala piires, et niisugused teenused toimiksid põhimõtete ja tingimuste alusel, mis võimaldavad neil täita oma ülesandeid."

11. Nende põhimõtete tõlgendus, milles võetakse arvesse ringhäälingusektori eripära, on esitatud EÜ asutamislepingule lisatud tõlgendusprotokollis liikmesriikide avalik-õigusliku ringhäälingu kohta (edaspidi

"protokoll"

), milles leitakse, et

"liikmesriikide avalik-õiguslik ringhääling on otseselt seotud iga ühiskonna demokraatlike, sotsiaalsete ja kultuuriliste vajadustega ning vajadusega säilitada meedia pluralism"

, ning sätestatakse järgmist:

"Euroopa Ühenduse asutamislepingu sätted ei piira liikmesriikide pädevust rahastada avalik-õiguslikku ringhäälingut niivõrd, kuivõrd need summad määratakse ringhäälinguorganisatsioonidele avaliku teenuse osutamiseks, nagu selle teeb ülesandeks, määratleb ja korraldab iga liikmesriik, ja niivõrd, kuivõrd selline rahastamine ei mõjuta kaubandustingimusi ega konkurentsi ühenduses määral, mis oleks vastuolus üldiste huvidega, kusjuures arvesse võetakse avaliku teenuse osutamist."

12. Avalik-õigusliku ringhäälingu tähtsus liidu ühiskondlikus, demokraatlikus ja kultuurielus leidis kinnitust ka nõukogu ja nõukogus kohtunud liikmesriikide valitsuste esindajate 25. jaanuari 1999. aasta resolutsioonis avalik-õigusliku ringhäälingu kohta (edaspidi "resolutsioon"). Selles öeldakse järgmist: "Avalik-õigusliku ringhäälingu spetsiifilise ülesande täitmise eeldus on, et erinevad kanalid ja teenused on diskrimineerimata ja võrdseid võimalusi järgides laiale üldsusele kättesaadavad." Peale selle peab avalik-õiguslik ringhääling "saama kasu tehnoloogia arengust", tegema "üldsusele kättesaadavaks uutest audiovisuaal- ja teabeteenustest ning uutest tehnoloogiatest saadava kasu" ning tegelema "digitaalajastu tegevusvaldkondade arendamise ja mitmekesistamisega". Lõpuks märgitakse, et "ühiskonna kui terviku huvide rahuldamiseks peab avalik-õiguslik ringhääling jätkuvalt pakkuma laia programmivalikut kooskõlas liikmesriikide poolt talle määratud ülesandega; selles kontekstis on seaduspärane, et avalik-õiguslik ringhääling püüab jõuda laia vaatajaskonnani". [4]

13. Ringhäälingusektori eripära arvestades võib avaliku teenuse ülesannet, mis resolutsiooni kohaselt hõlmab kohustust pakkuda "laia programmivalikut", pidada põhimõtteliselt seaduspäraseks, sest selle eesmärk on pakkuda tasakaalustatud ja mitmekesist programmivalikut, mis tagab ringhäälinguorganisatsioonidele teatava vaatajaskonna taseme ning aitab täita püstitatud ülesande, st rahuldada ühiskonna demokraatlikud, sotsiaalsed ja kultuurilised vajadused ning tagada mitmekesisus.

14. Tuleks märkida, et kommerts-ringhäälinguorganisatsioonidel, kellest paljude suhtes kehtivad avaliku teenistuse nõuded, on samuti oma osa protokollis sätestatud eesmärkide saavutamisel, sest nad aitavad kaasa mitmekesisuse edendamisele, rikastavad kultuurilist ja poliitilist mõttevahetust ja laiendavad programmivalikut.

3. ÕIGUSLIK RAAMISTIK

15. Riigiabi eeskirjade kohaldamisel avalik-õigusliku ringhäälingu suhtes tuleb silmas pidada mitmeid eri tegureid. EÜ asutamisleping hõlmab riigiabi käsitlevaid artikleid 87 ja 88 ning artikli 86 lõiget 2, mis käsitleb asutamislepingu eeskirjade ja konkurentsieeskirjade kohaldamist eelkõige üldist majandushuvi pakkuvate teenuste suhtes. Amsterdami lepinguga kehtestati üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid käsitlev erisäte (artikkel 16) ja avalik-õiguslikku ringhäälingut käsitlev tõlgendusprotokoll, kuid Maastrichti lepinguga oli juba kehtestatud artikkel, mis määratleb ühenduse rolli kultuuri valdkonnas (artikkel 151), ning klausel kultuuri edendamiseks antava riigiabi kokkusobivuse kohta ühisturuga (artikli 87 lõike 3 punkt d). Euroopa Parlament ja nõukogu on 3. oktoobril 1989. aastal vastu võtnud direktiivi 89/552/EMÜ teatavate sätete kooskõlastamiseks liikmesriikide õigusnormides, mis käsitlevad teleringhäälingutegevust. [5] Komisjon on 25. juunil 1980. aastal vastu võtnud direktiivi 80/723/EMÜ liikmesriikide ja riigi osalusega äriühingute vaheliste finantssuhete läbipaistvuse ning teatavate ettevõtjate finantsläbipaistvuse kohta. [6] Neid eeskirju tõlgendavad Euroopa Kohus ja esimese astme kohus. Peale selle on komisjon vastu võtnud punktis 5 nimetatud teatise ning mitu teatist riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta.

4. ARTIKLI 87 LÕIKE 1 KOHALDATAVUS

4.1. Riigiabile omased tunnused avalik-õiguslikele ringhäälinguorganisatsioonidele antava riikliku rahastamise puhul

16. Artikli 87 lõikes 1 on sätestatud: "Kui käesolevas lepingus ei ole sätestatud teisiti, on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust."

17. Riigi sekkumises sisalduva riigiabi hindamisel kooskõlas artikli 87 lõikega 1 on otsustava tähtsusega teguriks selle mõju, mitte eesmärk. Avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide riiklikku rahastamist käsitletakse tavaliselt riigiabina, kui see vastab eespool nimetatud kriteeriumidele. Avalik-õiguslikke ringhäälinguorganisatsioone rahastatakse tavaliselt riigieelarvest või teleriomanikele kehtestatud loamaksust. Teatud erilistel asjaoludel teeb riik avalik-õiguslikele ringhäälinguorganisatsioonidele kapitalisüste või kustutab nende võlad. Sellised finantsmeetmed kuuluvad tavaliselt ametiasutuste pädevusse ja hõlmavad riigi ressursside ülekandeid. Kui sellised meetmed ei vasta turumajandusliku investori kriteeriumidele kooskõlas EMÜ asutamislepingu artiklite 92 ja 93 kohaldamisega ametiasutuste osaluse suhtes [7] ning komisjoni teatisega liikmesriikidele EMÜ asutamislepingu artiklite 92 ja 93 ja komisjoni direktiivi 80/723/EMÜ artikli 5 kohaldamise kohta riigi osalusega äriühingute suhtes tootmissektoris, [8] toovad nad enamikul juhtudel kasu üksnes teatud ringhäälinguorganisatsioonidele ja võivad moonutada konkurentsi. Riigiabi olemasolu tuleb hinnata iga üksikjuhtumi puhul eraldi, võttes ühtlasi arvesse rahastamise laadi. [9]

18. Euroopa Kohus on märkinud: "Kui riigi poolt või riigi ressurssidest antav abi tugevdab ettevõtja seisundit võrreldes teiste ühendusesiseses kaubanduses konkureerivate ettevõtjatega, tuleb viimati nimetatud ettevõtjaid käsitleda selle abi poolt mõjutatuna". [10] Seega võib üldjuhul eeldada, et avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide riiklik rahastamine mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust. See puudutab kindlasti programmiõiguste omandamist ja müüki, mis sageli toimub rahvusvahelisel tasandil. Reklaamiaja müügiõigust omavate avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide puhul on ka reklaamil piiriülene mõju, eelkõige üle riigipiiride ulatuvatele ühesugustele keelealadele. Peale selle võib ka kommerts-ringhäälinguorganisatsioonide omandistruktuur hõlmata mitut liikmesriiki.

19. Euroopa Kohtu praktika kohaselt [11] käsitletakse riigiabina igasugust riigi ressursside ülekandmist teatud ettevõtjale – isegi juhul, kui ülekanded hõlmavad avaliku teenuse osutamise kohustusega kaasnevaid netokulusid (eeldusel et kõik artikli 87 lõike 1 kohaldamise tingimused on täidetud).

4.2. Abi laad: olemasolev abi ja uus abi

20. Liikmesriikide praegused rahastamiskavad võeti kasutusele kaua aega tagasi. Esiteks peab komisjon kindlaks tegema, kas neid kavasid saab käsitleda "olemasoleva abina" artikli 88 lõike 1 tähenduses.

21. Olemasolev abi on hõlmatud artikli 88 lõikega 1, kus sätestatakse: "Koostöös liikmesriikidega kontrollib komisjon pidevalt kõiki neis riikides eksisteerivaid abisüsteeme. Ta paneb liikmesriikidele ette sobivaid meetmeid, mis on vajalikud ühisturu järkjärguliseks arenguks või toimimiseks."

22. Nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli 93 kohaldamiseks, [12] artikli 1 punkti b alapunkti i kohaselt on olemasolev abi "… igasugune abi, mis enne asutamislepingu jõustumist oli olemas vastavates liikmesriikides, see tähendab abikavad ja üksiktoetused, mis kehtisid enne ja mida kohaldatakse ka pärast asutamislepingu jõustumist".

23. Artikli 1 punkti b alapunkti v kohaselt on olemasolev abi ka "abi, mida peetakse olemasolevaks abiks, kuna on võimalik teha kindlaks, et selle kehtestamise ajal ei olnud see veel abi, vaid on muutunud selleks hiljem ühisturu arengu tõttu ja ilma et liikmesriik oleks seda muutnud".

24. Kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga [13] peab komisjon kontrollima, kas abi andmise õiguslik raamistik on pärast abi sisseseadmist muutunud. Komisjon peab arvesse võtma kõiki konkreetse liikmesriigi ringhäälinguga seotud õiguslikke ja majanduslikke tegureid. Ehkki sellise hindamise seisukohalt asjakohased õiguslikud ja majanduslikud tegurid on kõigis või enamikus liikmesriikides ühesugused, on komisjoni arvates kõige sobivam käsitleda iga üksikjuhtumit eraldi. [14]

5. RIIGIABI KOKKUSOBIVUSE HINDAMINE ARTIKLI 87 LÕIGETE 2 JA 3 ALUSEL

25. Komisjon peab uurima avalik-õiguslikele ringhäälinguorganisatsioonidele antavat riigiabi, et teha kindlaks selle kokkusobivus ühisturuga. Sel eesmärgil võib kohaldada artikli 87 lõigetes 2 ja 3 sätestatud erandeid.

26. Asutamislepingu artikli 151 lõike 4 kohaselt võtab ühendus asutamislepingu teiste sätete kohaselt tegutsedes arvesse kultuuriaspekte, eriti selleks, et respekteerida ja edendada oma kultuuride mitmekesisust. Asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punktis d antakse komisjonile võimalus käsitleda kultuuri edendamiseks antavat abi ühisturuga kokkusobivana, kuivõrd see ei mõjuta kaubandustingimusi ega konkurentsi ühenduses määral, mis oleks vastuolus üldiste huvidega. Komisjoni ülesanne on teha otsus selle sätte tegeliku kohaldamise kohta samal viisil nagu ka teiste artikli 87 lõikes 3 sisalduvate erandiklauslite puhul. Tuleks meenutada, et sätteid, mis käsitlevad riigiabi andmise keelu suhtes tehtavat erandit, tuleb rangelt kohaldada. Seepärast tuleb artikli 87 lõike 3 punktis d käsitletud kultuuri mõistet tõlgendada piiravana. Nagu on nimetatud komisjoni otsuses, mis käsitles kanaleid Kinderkanal ja Phoenix, tuleb liikmesriigi haridus- ja demokraatlikke vajadusi eristada kultuuri edendamisest. [15] Selles osas tuleks märkida, et protokollis eristatakse iga ühiskonna kultuurilisi, sotsiaalseid ja demokraatlikke vajadusi. Kahtlemata võib ka haridusel olla kultuuriline aspekt.

27. Avalik-õiguslikele ringhäälinguorganisatsioonidele antava riigiabi puhul neid kolme vajadust ei eristata. Järelikult ei saa sellist abi artikli 87 lõike 3 punkti d alusel heaks kiita, välja arvatud juhul, kui liikmesriik näeb ette, et üksnes kultuuri edendamiseks mõeldud riigiabi tuleb eraldi määratleda ja seda rahastatakse eraldi. Üldjuhul võib seda siiski hinnata artikli 86 lõike 2 alusel, mis käsitleb üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid. Olenemata sellest, milline on kokkusobivuse hindamise õiguslik alus, põhineb komisjon sisuline analüüs samadel, käesolevas teatises sätestatud kriteeriumidel.

6. RIIGIABI KOKKUSOBIVUSE HINDAMINE ARTIKLI 86 LÕIKE 2 ALUSEL

28. Euroopa üldhuviteenuseid käsitlevas teatises, mida nimetatakse punktis 5, on komisjon täielikult tunnustanud üldist majandushuvi pakkuvate teenuste rolli Euroopa Liidu põhieesmärkide saavutamisel.

29. Euroopa Kohtu järjekindla praktika kohaselt on artiklis 86 sätestatud erand ning seepärast tuleb seda tõlgendada piiravana. Kohus on selgitanud, et meetme suhtes erandi kohaldamiseks peavad olema täidetud kõik järgmised tingimused:

i) tegemist on üldist majandushuvi pakkuva teenusega, mille liikmesriik on sellisena selgelt määratlenud (määratlus);

ii) liikmesriik on andnud kõnealusele ettevõtjale sõnaselge ülesande selle teenuse osutamiseks (ülesande andmine);

iii) asutamislepingu konkurentsieeskirjade (käesoleval juhul riigiabikeelu) kohaldamine peab takistama ettevõtjale antud teatud ülesannete täitmist ning erandi tegemine kõnealustest eeskirjadest ei tohi mõjutada kaubanduse arengut määral, mis oleks vastuolus ühenduse huvidega (proportsionaalsuse põhimõtte järgimine).

30. Komisjon peab asutamislepingu täitmise järelevalvajana hindama, kas need kriteeriumid on täidetud.

31. Avalik-õigusliku ringhäälingu puhul on eespool kirjeldatud lähenemisviisi kohandatud, pidades silmas tõlgendavaid sätteid protokollis, mis osutab "avaliku teenuse osutamisele, nagu selle teeb ülesandeks, määratleb ja korraldab iga liikmesriik" (määratlus ja ülesande andmine), ning milles sätestatakse avalik-õigusliku ringhäälingu puhul erand asutamislepingu eeskirjadest "niivõrd, kuivõrd need summad määratakse ringhäälinguorganisatsioonidele avaliku teenuse osutamiseks, …, ja niivõrd, kuivõrd selline rahastamine ei mõjuta kaubandustingimusi ega konkurentsi ühenduses määral, mis oleks vastuolus üldiste huvidega, kusjuures arvesse võetakse avaliku teenuse osutamist" (proportsionaalsus).

6.1. Avaliku teenuse osutamise määratlus

32. Selleks, et täita punkti 29 alapunktis i nimetatud tingimus, mis on vajalik artikli 86 lõike 2 kohaldamiseks, tuleb avaliku teenuse ülesanne ametlikult määratleda. Alles siis saab komisjon piisava õiguskindlusega hinnata, kas artikli 86 lõikes 2 sätestatud erandit saab kohaldada.

33. Avaliku teenuse ülesande määratlemine kuulub liikmesriikide pädevusse, kes võivad seda teha riiklikul, piirkondlikul või kohalikul tasandil. Selle ülesande täitmisel tuleb silmas pidada ühenduse määratlust mõistele "üldist majandushuvi pakkuvad teenused". Ringhäälingusektori eripära arvestades võib laiaulatuslikku määratlust, millega antakse teatud ringhäälinguorganisatsioonile ülesanne pakkuda kooskõlas avaliku teenuse osutamise ülesandega tasakaalustatud ja mitmekesist programmivalikut, säilitades teatava vaatajaskonna taseme, pidada artikli 86 lõike 2 alusel ja protokolli tõlgendavaid sätteid arvesse võttes õiguspäraseks. Selline määratlus oleks kooskõlas eesmärgiga rahuldada ühiskonna demokraatlikud, sotsiaalsed ja kultuurilised vajadused ning tagada mitmekesisus, sealhulgas kultuuriline ja keeleline mitmekesisus.

34. Avaliku teenuse osutamine võib hõlmata ka teatud teenuseid, mis ei ole programmid selle sõna traditsioonilises tähenduses, näiteks on-line teabeteenuseid, kui need on mõeldud konkreetse ühiskonna demokraatlike, sotsiaalsete ja kultuuriliste vajaduste rahuldamiseks, võttes arvesse digitaalajastu tegevusvaldkondade arendamist ja mitmekesistamist.

35. Kui avaliku teenuse osutamisse lülitatakse uusi teenuseid, tuleb määratlust ja ülesande andmist käsitlevaid sätteid sellest lähtuvalt artikli 86 lõikega 2 kehtestatud piires muuta.

36. Komisjoni ülesanne on kontrollida, kas liikmesriigid järgivad asutamislepingu sätteid. [16] Ringhäälingusektoris osutatavate avalike teenuste määratlemisel piirdub komisjoni ülesanne ilmsete vigade kontrollimisega. Komisjon ei otsusta, kas programmi pakutakse üldist majandushuvi pakkuva teenusena, ning ei anna hinnangut teatud toote laadile või kvaliteedile. Avaliku teenuse osutamise määratlemisel on siiski tegemist ilmse veaga, kui määratlus hõlmab tegevust, mis ei saa täita "iga ühiskonna demokraatlikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi vajadusi," nagu protokollis nimetatakse. Selline tegevus on näiteks e-kaubandus. Sellega seoses tuleb meenutada, et avaliku teenuse osutamine hõlmab üldsusele pakutavaid üldhuviteenuseid. Avaliku teenuse osutamise määratlemist ei tohi segamini ajada küsimusega, mis käsitleb rahastamismehhanismi nende teenuste pakkumiseks. Ehkki avalik-õiguslikud ringhäälinguorganisatsioonid võivad tegelda äritegevusega, näiteks reklaamiaja müügiga tulu saamise eesmärgil, ei saa sellist tegevust üldjuhul käsitleda osana avaliku teenuse osutamisest.

37. Avaliku teenuse ülesande määratlus peab olema võimalikult täpne. Selles tuleb selgelt kindlaks määrata, kas liikmesriik kavatseb käsitleda volitatud ettevõtja teatavat tegevust osana avaliku teenuse osutamisest või mitte. Kui avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni kohustused ei ole selgelt ja täpselt määratletud, ei saa komisjon täita talle artikli 86 lõikega 2 pandud ülesandeid ega teha kõnealuse sätte alusel erandeid.

38. Avaliku teenuse osutamisega hõlmatud tegevuse kindlaksmääramine on oluline ka avaliku teenuse väliste ettevõtjate jaoks, et nad saaksid oma tegevust planeerida.

39. Lõpuks tuleb märkida, et avaliku teenuse osutamise tingimused peavad olema täpsed, et liikmesriikide asutused saaksid tõhusalt kontrollida selle ülesande täitmist, nagu seda kirjeldatakse järgmises peatükis.

6.2. Ülesande andmine ja järelevalve

40. Artikli 86 lõike 2 alusel erandi saamiseks tuleb avaliku teenuse osutamise ülesanne anda ametliku toiminguga (nt õigusakt, leping või volitused) ühele või mitmele ettevõtjale.

41. Siiski ei piisa, kui avalik-õiguslikule ringhäälinguorganisatsioonile antakse ametlikult ülesanne täpselt määratletud avaliku teenuse osutamiseks. Peale selle on vaja, et avalike teenuste osutamine toimub riigi ja volitatud ettevõtja vahelise ametliku kokkuleppe kohaselt. Seepärast on soovitatav määrata pädev ametiasutus või nimetada organ, kes kontrollib teenuse osutamist. Järelevalve eest vastutav pädev ametiasutus või organ on vajalik juhul, kui volitatud ettevõtjale kehtestatakse kvaliteedistandardid. Kooskõlas komisjoni teatisega, mis käsitleb ühenduse audiovisuaalpoliitika põhimõtteid ja suuniseid digitaalajastul, [17] ei pea komisjon hindama kvaliteedistandardite täitmist: ta peab tuginema liikmesriikide asjakohasele järelevalvele.

42. Liikmesriigi pädevuses on valida mehhanism, mis tagab tõhusa järelevalve avaliku teenuse osutamise kohustuse täitmise üle. Sellise organi tegevus on tõhus ainult juhul, kui ta on volitatud ettevõtjast sõltumatu.

43. Kui puuduvad piisavad ja usaldusväärsed tõendid selle kohta, et avalikku teenust pakutakse ettenähtud viisil, ei saa komisjon täita talle artikli 86 lõikega 2 pandud ülesandeid ega teha kõnealuse sätte alusel erandeid.

6.3. Avalik-õigusliku ringhäälingu rahastamine ja proportsionaalsuse põhimõtte järgimine

6.3.1. Rahastamisviisi valik

44. Avalik-õigusliku teenuse osutamise kohustused võivad olla kvantitatiivsed, kvalitatiivsed või mõlemad. Kohustuste vormist olenemata võivad need õigustada hüvituse maksmist, kui nendega kaasnevad lisakulutused, mida ringhäälinguorganisatsioon üldjuhul ei oleks teinud.

45. Rahastamiskavad võib jagada kahte suurde kategooriasse: üks rahastamisviis ja kahesugune rahastamine. Üks rahastamisviis hõlmab rahastamissüsteeme, mille puhul avalik-õiguslikku ringhäälingut rahastatakse mis tahes vormis ainult riiklikest vahenditest. Kahesugune rahastamine hõlmab mitmeid eri rahastamiskavasid, mille puhul avalik-õiguslikku ringhäälingut rahastatakse eri kombinatsioonide kaudu, mille moodustavad riigi vahendid ja äritegevusest, näiteks reklaamiaja või programmide müügist saadav tulu.

46. Protokollis öeldakse järgmist: "Euroopa ühenduse asutamislepingu sätted ei piira liikmesriikide pädevust rahastada avalik-õiguslikku ringhäälingut …". Punktis 5 nimetatud komisjoni teatises, mis käsitleb üldhuviteenuseid Euroopas, täpsustatakse: Rahastamisviisi valik on liikmesriigi pädevuses ning põhimõtteliselt ei saa midagi olla selle vastu, kui ühe rahastamisviisi asemel (üksnes riiklikud vahendid) kasutatakse kahesugust rahastamist (riikliku rahastamise ühendamine reklaamituluga), kui vastavatel turgudel (nt reklaam, programmide omandamine ja/või müük) ei ole konkurents mõjutatud määral, mis on vastuolus ühenduse huvidega. [18]

47. Ehkki liikmesriigid võivad vabalt valida avalik-õigusliku ringhäälingu rahastamiseks kasutatavad vahendid, peab komisjon artikli 86 lõike 2 kohaselt kontrollima, et üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisel konkurentsieeskirjade tavapärasest kohaldamisest tehtav erand ei mõjutaks konkurentsi ühisturul ebaproportsionaalsel viisil. Tegemist on nn negatiivse testiga: selle abil tehakse kindlaks, kas vastu võetav meede on ebaproportsionaalne. Peale selle ei tohi abi mõjutada kaubanduse arengut sellisel määral, et see oleks vastuolus ühenduse eesmärkidega.

48. Protokollis nähakse selline lähenemisviis ette ka avalik-õigusliku ringhäälingu puhul, selgitades, et rahastamine ei tohi "mõjutada kaubandustingimusi ega konkurentsi ühenduses sel määral, mis oleks vastuolus üldiste huvidega, kusjuures arvesse võetakse avaliku teenuse osutamist".

6.3.2. Läbipaistvusnõuded riigiabi hindamisel

49. Eespool kirjeldatud komisjonipoolne hindamine eeldab avaliku teenuse osutamise selget määratlust ning avalike teenuste ja avalike teenuste välise tegevuse asjakohast lahusust. Eraldi raamatupidamisarvestust nõutakse üldjuhul riigi tasandil, et tagada riiklike vahendite kasutamisel läbipaistvus ja aruandlus. Eraldi raamatupidamisarvestus on vajalik selleks, et komisjonil oleks võimalik hinnata proportsionaalsuse põhimõtte järgimist. Selle abil saab komisjon uurida väidetavat ristsubsideerimist ja toetada õigustatud hüvitiste maksmist üldiste majandushuvidega seotud ülesannete täitmisel. Ainult tulude ja kulude asjakohase jaotuse alusel on võimalik kindlaks teha, kas riiklik rahastamine piirdub tegelikult avaliku teenuse osutamise netokuludega ja on seega artikli 86 lõike 2 alusel ja protokolli kohaselt vastuvõetav.

50. Läbipaistvusnõuded, mis reguleerivad finantssuhteid ametiasutuste ja riigi osalusega äriühingute ning eri- või ainuõigusega ettevõtjate või selliste ettevõtjate vahel, kellele on usaldatud üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamine, on esitatud direktiivis 80/723/EMÜ.

51. Direktiivi 80/723/EMÜ kohaselt peavad liikmesriigid võtma vajalikud meetmed tagamaks, et eri- või ainuõigusega ettevõtjate puhul või selliste ettevõtjate puhul, kellele on usaldatud üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamine ja kes saavad mis tahes vormis riigiabi ja tegelevad muu, st avaliku teenuse välise tegevusega: a) peetakse eraldi ettevõttesisest raamatupidamisarvestust erinevate tegevusalade, st avalike teenuste ja avaliku teenuse välise tegevuse kohta; b) toimub kõigi kulude ja tulude assigneerimine ja jaotamine järjepidevalt kohaldatavate ja objektiivselt põhjendatud kuluarvestuspõhimõtete alusel; c) on selgelt kindlaks määratud eraldi raamatupidamisarvestuse pidamise kuluarvestuspõhimõtted.

52. Põhilisi läbipaistvusnõudeid kohaldatakse ka ringhäälinguorganisatsioonide suhtes, nagu nimetatakse direktiivi 2000/52/EÜ viiendas põhjenduses. Uusi nõudeid kohaldatakse avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide suhtes, kui nad saavad riigiabi ja neile on usaldatud üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamine, mille puhul riigiabi ei ole kohaseks ajavahemikuks kindlaks määratud avatud, läbipaistva ja mittediskrimineeriva menetluse tulemusena. Eraldi raamatupidamisarvestuse kohustust ei kohaldata nende avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide suhtes, kelle tegevusala piirdub üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamisega ning kellel puuduvad nende teenuste välised tegevusalad.

53. Eraldi raamatupidamisarvestus ei tekita erilisi probleeme ringhäälingusektori tulude seisukohalt, kuid kulude puhul võib see osutuda keeruliseks või koguni võimatuks. See on tingitud asjaolust, et ringhäälingusektoris võivad liikmesriigid võtta seisukoha, et avaliku teenuse osutamine hõlmab ringhäälinguorganisatsioonide kogu programmivalikut, võimaldades samal ajal kasutada seda ärieesmärgil. See tähendab, et eri tegevusvaldkondi rahastatakse suurel määral samadest allikatest.

54. Seetõttu leiab komisjon, et tulude osas peavad ringhäälinguorganisatsioonid esitama üksikasjaliku ülevaate kõigist sissetulekuallikatest ja summadest, mis on seotud avaliku teenuse välise tegevusega.

55. Kulude osas tuleb selgelt eristada avaliku teenuse välise tegevusega seotud kulud. Kui samu ressursse – näiteks töötajad, seadmed, püsiseadmed jne – kasutatakse nii avaliku teenuse kui avaliku teenuse välise tegevuse puhul, tuleks nendega seotud kulud jaotada ettevõtte kogukulude alusel koos avaliku teenuse välise tegevusega ja ilma selleta. [19]

56. Eespool öeldu näitab, et vastupidiselt kommunaalteenuste sektoris valitud tavapärasele lähenemisviisile ei pea kulusid, mis on seotud ainult avalike teenustega ning toovad samal ajal kasu ka äritegevusele, jagama kõnealuse kahe tegevusala vahel, vaid need võib täielikult eraldada avalike teenuste valdkonnale. Sellised kulud on näiteks niisuguste programmide tootmiskulud, mida edastatakse avaliku teenuse osutamise raames, kuid müüakse ka teistele ringhäälinguorganisatsioonidele. Olulisim näide on siiski vaatajaskonna leidmine, mille eesmärk on nii avaliku teenuse osutamine kui ka reklaamiaja müük. Leitakse, et nende kulude täielik jagamine kahe tegevusala vahel võib osutuda suvaliseks ja põhjendamatuks. Raamatupidamise selguse ja arusaadavuse seisukohalt ei tohi kulude jaotamist segi ajada kulude eest tasumisega hinnapoliitika määratlemisel. Viimati nimetatud küsimust käsitletakse punktis 58.

6.3.3. Proportsionaalsus

57. Proportsionaalsuse põhimõtte järgimise hindamisel eeldab komisjon, et avaliku teenuse osutamisega seotud ülesannete täitmiseks vajab ettevõtja tavaliselt riigi rahastamist. Selle põhimõtte järgimise tagamiseks ei tohi riigiabi ületada avaliku teenuse eesmärgi täitmisega seotud netokulusid, võttes arvesse ka muud avaliku teenuse eesmärgi täitmisest saadavat otsest või kaudset tulu. Seetõttu tuleb abi proportsionaalsuse hindamisel arvesse võtta puhaskasu, mida avaliku teenuse väline tegevus saab seoses avalike teenuste osutamisega.

58. Samas võib esineda turumoonutusi, mis ei ole vajalikud avaliku teenuse eesmärgi täitmiseks. Näiteks kui avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni väikesemahulised tulud katab riigiabi, võib organisatsioonil tekkida soov langetada turul reklaamihindu või muude avaliku teenuse väliste teenuste hindu, et vähendada konkurentide saadavat tulu. Sellist avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni teguviisi ei saa pidada avaliku teenuse eesmärgi täitmise seisukohalt põhjendatuks. Kui avalik-õiguslik ringhäälinguorganisatsioon kehtestab avaliku teenuse välise tegevuse puhul hinnad, mis on madalamad kui on vaja selleks, et katta üksnes tegevuskulud, mida tõhus äriettevõtja peaks samasuguses olukorras tavaliselt kandma, näitab see avaliku teenuse osutamise kohustuse ülemäärast hüvitamist, mõjutab "kaubandustingimusi ja konkurentsi ühenduses määral, mis on vastuolus üldiste huvidega", ning rikub protokolli sätteid.

59. Seetõttu kaalub komisjon proportsionaalsuse põhimõtte järgimise hindamisel, kas abist tulenev konkurentsi moonutamine võib olla põhjendatud, pidades silmas vajadust osutada liikmesriigi määratletud avalikku teenust ning tagada selle rahastamine. Vajaduse korral võtab komisjon meetmeid ka asutamislepingu teiste sätete alusel.

60. Riigiabi poolt konkurentsile ja kaubanduse arengule avaldatava mõju analüüsimisel tuleb alati lähtuda konkreetse olukorra eripärast. Käesolevas teatises ei ole võimalik kirjeldada igale turule omaseid konkurentsipõhimõtteid ja muid iseloomulikke tunnuseid, sest need on üldiselt erinevad. Samal põhjusel ei saa teatises eelnevalt kindlaks määrata, millistel tingimustel on avalik-õiguslike ringhäälinguorganisatsioonide hinnad kooskõlas punktis 58 selgitatud põhimõtetega. Seepärast saab avalik-õiguslikele ringhäälinguorganisatsioonidele antava riigiabi kokkusobivust hinnata artikli 86 lõike 2 alusel ainult iga üksikjuhtumi puhul eraldi, lähtudes komisjoni väljakujunenud tavadest.

61. Komisjon võtab hindamisel arvesse asjaolu, et kui riigiabi on vajalik avaliku teenuse osutamise kohustuse täitmiseks, võib olemasoleval süsteemil tervikuna olla ka positiivne mõju, säilitades mõningatel asjaomastel turgudel alternatiivse tarneallika. [20] Positiivset mõju tuleb võrrelda abi võimaliku negatiivse mõjuga, milleks on näiteks teiste ettevõtjate turulepääsu takistamine ja oligopoolse turustruktuuri tekkimise võimaldamine, või avalikku teenust osutavate ettevõtjate võimalik konkurentsivastane käitumine asjaomastel turgudel.

62. Komisjon võtab arvesse ka asjaolu, et väiksematel liikmesriikidel võib tekkida vajalike vahendite hankimisel raskusi, kui avaliku teenuse kulud elaniku kohta on suuremad, eeldades et muud tingimused püsivad muutumatuna. [21]

[1] K(2000) 580 lõplik, lk 35.

[2] "Euroopa audiovisuaalpoliitika digitaalajastul. Audiovisuaalpoliitika kõrgetasemelise töörühma aruanne", 1998.

[3] Kooskõlas EÜ asutamislepingu artikliga 16 ja Amsterdami lepingu lõppaktile lisatud deklaratsiooniga (nr 13) osutab liikmesriikide avalik-õiguslikku ringhäälingut käsitlevas protokollis kasutatud "avaliku teenuse" mõiste käesolevas teatises artikli 86 lõikes 2 osutatud mõistele "üldist majandushuvi pakkuv teenus".

[4] EÜT C 30, 5.2.1999, lk 1.

[5] EÜT L 298, 17.10.1989, lk 23, muudetud direktiiviga 97/36/EÜ (EÜT L 202, 30.7.1997, lk 60).

[6] EÜT L 195, 29.7.1980, lk 35, viimati muudetud direktiiviga 2000/52/EÜ (EÜT L 193, 29.7.2000, lk 75).

[7] EÜ Bülletään 9-1984.

[8] EÜT C 307, 13.11.1993, lk 3.

[9] Abi NN 88/98, "24-tunnise reklaamivaba uudistekanali rahastamine BBC litsentsitasust", EÜT C 78, 18.3.2000, lk 6, ning abi NN 70/98 "Riigiabi avalik-õigusliku ringhäälingu kanalitele Kinderkanal ja Phoenix (EÜT C 238, 21.8.1999, lk 3)."

[10] Kohtuasjad 730/79, Philip Morris Holland v. komisjon [1980] ECR 2671, punkt 11; C-303/88, Itaalia v. komisjon [1991] ECR I-1433, punkt 27; C-156/98, Saksamaa v. komisjon [2000] ECR I-6857, punkt 33.

[11] Kohtuasjad T-106/95, FFSA ja teised v. komisjon [1997] ECR II-229; T-46/97, SIC v. komisjon, [2000] ECR II-2125 ja C-332/98, Prantsusmaa v. komisjon, [2000] ECR I-4833.

[12] EÜT L 83, 27.3.1999, lk 1.

[13] Kohtuasi C-44/93, Namur-Les Assurances du Crédit SA v. Office National du Ducroire ja Belgia [1994] ECR I-3829.

[14] Vt joonealust märkust 9 komisjoni hiljutise tegevuse kohta selles valdkonnas.

[15] Vt joonealune märkus 9.

[16] Vt kohtuasi C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova SpA v. Siderurgica Gabrielli SpA [1991] ECR I-5889.

[17] K(1999) 657 lõplik, lõike 3 punkt 6.

[18] Vt joonealune märkus 1, lk 36.

[19] See viitab hüpoteetilisele olukorrale, kus avaliku teenuse väline tegevus on peatatud: sel viisil välditavad kulutused väljendavad ühiseid kulusid, mis jagunevad avaliku teenuse väliste tegevusvaldkondade vahel.

[20] See ei tähenda, et riigiabi võib õigustada kui vahendit pakkumise ja konkurentsi suurendamiseks turul. Riigiabi, mis võimaldab ettevõtjal püsivast kahjumist hoolimata turul püsida, moonutab märkimisväärselt konkurentsi, sest pikemas perspektiivis kaasneb sellega suurem ebatõhusus, pakkumise vähenemine ja tarbijahindade kasv. Selles osas on tõhusamateks meetmeteks õiguslike ja majanduslike turuletuleku takistuste kõrvaldamine, tõhusa konkurentsipoliitika tagamine ja mitmekülgsuse edendamine. Loomulikke monopole üldjuhul reguleeritakse.

[21] Sarnased raskused võivad tekkida ka juhul, kui avalik-õigusliku ringhäälingu eesmärk on keelevähemuste huvide või kohalike vajaduste rahuldamine.

--------------------------------------------------