[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 18.12.2007

SEK(2007) 1684

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

Lisatud dokumendile: Valge raamat ELi hüpoteeklaenuturgude integreerimise kohta Mõju hindamise kommenteeritud kokkuvõte

{KOM(2007) 807 lõplik}{SEK(2007) 1683}

KOKKUVÕTE

Lahtiütlemine Käesoleva mõju hindamise aruandega võtavad kohustusi üksnes need komisjoni talitused, kes osalevad selle ettevalmistamisel, ning käesolev tekst on märkuste esitamise alusdokument ja ei mõjuta komisjoni ühegi otsuse lõplikku vormi.

1. SISSEJUHATUS

Kinnisvara ostmiseks võetav hüpoteeklaen on enamiku ELi kodanike elu suurim rahaline investeering. ELi hüpoteeklaenuturgudel on Euroopa majanduses oluline osa: eluaseme soetamiseks võetud hüpoteeklaenude jääk moodustab ligikaudu 47% ELi SKP-st [1].

Finantsteenuste ühtse turu väljakujundamine on Lissaboni tegevuskava raames teostatavate majandusreformide lahutamatu osa ja samuti mõjutab see oluliselt ELi konkurentsivõimet maailmas. Kuigi finantsteenuste ühtse turu loomisel on tehtud märkimisväärseid edusamme, on finantsteenuste jaeturgude integreerimise osas veel arenguruumi. Mõnel turul on konkurents liiga väike ja seega ei ole ELi tarbijatel ja hüpoteeklaenuandjatel võimalik ühtse turu eeliseid täiel määral kasutada. Seepärast tuleks käesolevat mõju hindamist käsitleda finantsteenuste poliitika (2005–2010) valge raamatu[2], jaepangandussektori uurimisejärelduste[3], jaefinantsteenuseid käsitleva rohelise raamatu[4] ja teatise '21. sajandi Euroopa ühtne turg'[5] taustal.

Komisjon on mitu aastat tegelenud ELi eluaseme-hüpoteeklaenu turu põhjaliku läbivaatamisega. Kõnealune läbivaatamine hõlmab hüpoteegiga tagatud või kinnisvarale seatud mõne muu samaväärse üldkasutatava tagatisega tagatud krediidilepinguid või teatavaid omandiõiguse saamiseks sõlmitavaid krediidilepinguid. Keskendutakse hüpoteegiga tagatud eluasemelaenudele, kuid see võib mõnel juhul mõjutada ka hüpoteegiga tagatud ärilaene.

Komisjoni tehtavad poliitilised otsused on esitatud hüpoteeklaene käsitlevas valges raamatus. Kõiki poliitilisi suundi kaalutakse hoolikalt kooskõlas parema õigusliku reguleerimise põhimõttega ja nende mõju hinnatakse eelnevalt üksikasjalikult. Sellest lähtuvalt on koostatud mõju hindamine, mis põhineb aastatel 2003–2007 korraldatud mitmete arutelude ja uuringute järeldustel[6]. Käesolevas mõju hindamises osutatakse ELi hüpoteeklaenuturgude probleemidele, esitatakse komisjoni eesmärgid seoses hüpoteeklaenudega, kaalutakse eri tegevusvõimalusi kõnealuste eesmärkide saavutamiseks ja hinnatakse nende võimalustega kaasnevat potentsiaalset mõju.

Valges raamatus esitatud poliitilisi otsuseid arendatakse edasi tihedas koostöös asjakohaste sidusrühmadega ja enne otsuste vastuvõtmist hinnatakse otsuste proportsionaalset mõju.

2. ELI HÜPOTEEKLAENUTURGUDE PROBLEEMID

Pärast ELi hüpoteeklaenuturgude põhjalikku analüüsimist ja ulatuslike arutelude käigus kogutud teabe uurimist on tehtud kindlaks mitmed konkreetsed probleemid[7]. Kõnealused probleemid saab jagada nelja üldisesse kategooriasse: takistused hüpoteeklaenu piiriülesel pakkumisel, toodete vähene mitmekesisus, madal tarbijausaldus ja klientide piiratud liikuvus.

2.1. Takistused hüpoteeklaenu piiriülesel pakkumisel

Eri reguleerivad ja tarbijakaitse raamistikud, killustunud infrastruktuurid ja hüpoteegi rahastamise eri raamistikud tekitavad õiguslikke ja majanduslikke tõkkeid, takistavad turule sisenemist ja hüpoteeklaenude rahastamise tõhusate strateegiate arendamist. Tulemuseks on toodete piiratud mitmekesisus ja kõrgemad hinnad tarbijate jaoks.

Majanduslikud tõkked (nt infrastruktuuridele juurdepääsu kulud ning vajadus kohandada tooteid, ärimudeleid ja hinnastrateegiaid) suurendavad teises liikmesriigis ettevõtlusega tegelemisega kaasnevaid kulusid. Majanduslikud tõkked suurendavad ka hüpoteeklaenuandjate kulutusi seoses hüpoteeklaenude rahastamisega ning seega vähendavad mastaabisäästu ja hüpoteeklaenuandjate soovi kasutada kapitalituru instrumente hüpoteeklaenude rahastamiseks. Sellised tõkked takistavad turule sisenemist, piiravad konkurentsi ja põhjustavad hinna tõusu tarbijate jaoks.

Õiguslikud tõkked võivad takistada või raskendada teatavate toodete pakkumist või juurdepääsu turu infrastruktuurile, see piirab konkurentsi ja pärsib uuendusmeelsust. Mõnes riigis ei ole teatavatel hüpoteeklaenuandjatel üldse võimalik tegutseda. Mitmed õiguslikud piirangud eesmärgiga kaitsta tarbijaid ja hüpoteeklaenuandjate finantsstabiilsust võivad kaudselt piirata tarbijate võimalust saada hüpoteeklaenu. Õigusnormid või nende puudumine mõnes liikmesriigis võib samuti oluliselt mõjutada rahastamismeetodite valikut ja seega toodete mitmekesisust.

Hüpoteeklaenuandjaid takistavad piiriüleselt tegutsemast konkreetsed probleemid järgmistes valdkondades: lepingu sõlmimise eelne teave, laenu varasem tagasimaksmine, toodete seosmüük, krediidiregistrid, hindamine, sundmüügi menetlus, maa kinnistamine, kohaldatav õigus, intressimäära piirangud ja hüpoteeklaenu rahastamine.

2.2. Toodete vähene mitmekesisus

Laenusaajatel on ELi esmaturul võimalik valida paljude eri toodete vahel. Samas ei pakuta üheski ELi riigis toodete täielikku valikut kõigi eri omadustega toodete või laenusaajate gruppide osas[8]. See on tingitud mitmest asjaolust, nagu tarbijaeelistused, kultuurilised erinevused ja hüpoteeklaenuandjate erinev riskivalmidus. Samuti on toodete vähese mitmekesisuse põhjuseks mõnes liikmesriigis majanduslikud ja õiguslikud tõkked, mis takistavad hüpoteeklaenuandjaid pakkumast teatavaid tooteid teatavatel turgudel või kitsendavad eelistatava rahastamismeetodi valikut, piiravad tarbijate valikuvõimalusi ja vähendavad pakkujatevahelist konkurentsi.

Toodete mitmekesisust piiravad konkreetsed probleemid järgmistes valdkondades: laenu varasem tagasimaksmine, intressimäära piirangud, mitmed hüpoteeklaenu rahastamisega seotud küsimused, pakkuja kohustus olla krediidiasutus.

2.3. Madal tarbijausaldus

ELi tarbijad ostavad jätkuvalt hüpoteeklaenutooteid enamasti kohalikelt pakkujatelt: praktiliselt ükski ELi tarbija ei osta hüpoteeklaenutooteid otse teisest liikmesriigist[9]. Kuigi uuringutest nähtub, et enamik tarbijaid kavatseb ka jätkuvalt võtta hüpoteeklaenu kohalikult pakkujalt, kaaluvad mõned tarbijad laenuvõtmist tulevikus otse teisest liikmesriigist[10]. Sellel on muu hulgas kaks peamist põhjust: tarbijate vähene teadlikkus mujal pakutava kohta[11] ja madal tarbijausaldus.

Tarbijad on öelnud, et teises liikmesriigis tehingute tegemist takistavad ebapiisav või väheväärtuslik teave, mure seadusest tulenevate õiguste võimaliku tagamata jätmise pärast, nõrk õiguslik kaitse probleemide ilmnemisel ja vajadus osata võõrkeelt[12]. Hüpoteeklaenuandja ja -saaja valduses oleva teabe erinevus võib samuti turgu moonutada.

Tarbijausaldust mõjutavad konkreetsed probleemid järgmistes valdkondades: lepingu sõlmimise eelne teave, finantsteadmised, toote sobivus, laenu varasem tagasimaksmine ja kohaldatav õigus.

2.4. Klientide piiratud liikuvus

Klientide liikuvus ja tarbijate kalduvus hüpoteeklaenupakkujaid vahetada võivad mõjutada turukonkurentsi. Liikuvust mõjutavad kaks peamist tegurit:

- Mõned tarbijad ei pruugi soovida hüpoteeklaenulepingut muuta ja jäävad seega edasi kohaliku pakkuja klientideks.

- Pakkuja vahetamine võib tarbijatele palju maksma minna. Mõnel juhul ei ole tarbijal piirangute tõttu võimalik hüpoteeklaenulepingut lõpetada. Samuti võivad mõnel juhul pakkuja vahetamise (nt laenu varasema tagasimaksmise tasu ja teatavad halduskulud) või uue hüpoteeklaenulepingu sõlmimisega kaasnevad suured kulud kaaluda üles sellest tuleneva kasu.

Tarbijate liikuvust piiravad konkreetsed probleemid järgmistes valdkondades: lepingu sõlmimise eelne teave, laenu varasem tagasimaksmine, toodete seosmüük, krediidiregistrid ja kinnistusraamatud.

3. ELI MEETMETE VAJALIKKUS

Asutamislepingu kohaselt iseloomustab siseturgu kaupade, isikute, teenuste ja kapitali vaba liikumise takistuste kõrvaldamine. Eluaseme-hüpoteeklaenude ühtne turg ei ole veel kaugeltki välja kujundatud, kuna esineb mitut liiki turutõkkeid. Kõnealused tõkked piiravad hüpoteeklaenude piiriülest pakkumist ja nõudlust märkimisväärselt, vähendavad konkurentsi ja turul pakutavat valikut. Tulemuseks võib olla, et laenuandjate tegevus on vähem tõhus, kui see võiks olla, laenusaajad saavad vähem konkurentsivõimelisi pakkumisi, toodete valik on piiratud ja mõned laenusaajate grupid võivad sattuda ebasoodsasse olukorda või isegi jääda kõnealusest turust kõrvale.

Mitme uuringu[13] järeldustest nähtub, et ELi hüpoteeklaenuturgude integreerimine oleks kasulik. Ühes uuringus hinnatakse, et ELi hüpoteeklaenuturgude integreerimisest tulenev kasu võiks kümne aasta jooksul (2005–2015), st 2015. aastaks, suurendada ELi SKPd 0,7% võrra ja eratarbimist 0,5% võrra. Konsultatsioonifirma London Economics koostatud uuringus hinnatakse uute algatuste kogumaksumuse ja -kasu nüüdispuhasväärtuseks 94,6 miljardit eurot kümne aasta jooksul (2005–2015) ehk 0,9% ELi 2005. aasta SKP-st[14]. Ühe teise uuringu kohaselt oleks tõhusamatest ja paremini väljaarendatud ELi hüpoteeklaenuturgudest saadav kasu 0,3–0,6% ELi eluaseme-hüpoteeklaenude jäägist aastas ehk 0,12–0,24% ELi 2003. aasta SKP-st[15].

ELil ei ole lihtne lahendada selliseid hüpoteeklaenu piiriülest pakkumist takistavaid konkreetseid probleeme nagu keelebarjäär, vahemaa, tarbijaeelistused või hüpoteeklaenuandja äristrateegia. Samas on ELi asjakohaste poliitiliste algatustega võimalik lahendada muid probleeme, mis takistavad ettevõtlusega tegelemist või suurendavad ettevõtluskulusid seoses hüpoteeklaenu pakkumise või väljastamisega teises liikmesriigis.

4. POLIITILISED EESMÄRGID

Kindlakstehtud probleemide lahendamiseks on seatud neli üldist eesmärki[16]:

- hõlbustada hüpoteeklaenude piiriülest pakkumist ja rahastamist ning tagada turgude avatus ja tihe turukonkurents selliste meetmete abil, millega kõrvaldatakse piiriülese tegevusega kaasnevaid tõkked ja vähendatakse sellise tegevuse kulusid;

- suurendada tarbijate ootustele vastavate toodete valikut selliste meetmete abil, millega kõrvaldatakse toodete (sh innovaatiliste ja uute toodete) jaotamise ja müügiga seotud tõkked kogu Euroopas;

- suurendada tarbijausaldust selliste meetmete abil, millega tagatakse tarbijate võimalus otsuseid ise langetada ja saada kasu tõhusast tarbijakaitsest;

- hõlbustada klientide liikuvust meetmete abil, millega tagatakse, et hüpoteeklaenuandjat vahetada soovivaid tarbijaid ei takistata ega sunnita oma otsusest loobuma õiguslike või põhjendamatute majanduslike tõkete kaudu.

Kõnealuste eesmärkide samaaegne saavutamine ei ole lihtne. Eriti keeruline poliitiline väljakutse on toodete mitmekesisuse suurendamisele suunatud meetmete ühitamine tarbijate liikuvuse hõlbustamisele ja tarbijausalduse suurendamisele suunatud meetmetega, näiteks piisava tarbijakaitse tagamise abil.

5. TEGEVUSVÕIMALUSTE HINDAMINE JA VÕRDLEMINE

5.1. Optimaalsete meetmete valimine

Selleks et teha kindlaks püstitatud eesmärkide saavutamiseks asjakohaseim poliitiline strateegia, on koostatud terviklik analüüs ja eri tegevusvõimaluste võrdlus. Iga tuvastatud probleemi puhul on kaalutud eri tegevusvõimalusi, sh järgmisi meetmeid: teha mitte midagi, koostada tulemustabel, anda välja juhised, avaldada soovitus, julgustada iseregulatsiooni, tugevdada kehtivaid ELi õigusakte ja esitada uusi ettepanekuid õigusaktide kohta. Mõni nendest võimalustest jäeti kõrvale, kuna oli ebareaalne või selgelt vähetulus. Muudes valdkondades (nt intressimäära piirangud, laenuportfellide üleandmine, eluaseme-hüpoteeklaenudega tagatud väärpaberid ja mittekrediidiasutustega seotud küsimused) tuleb kindlasti teha täiendav analüüs enne, kui saab kavandada mõttekaid tegevusvõimalusi.

Kõigi usaldusväärsete tegevusvõimaluste mõju hinnati hoolikalt ja põhjalikult ning võeti arvesse positiivseid ja negatiivseid ning otseseid ja kaudseid mõjusid. Tegevusvõimaluste peamine võrdlusalus oli iga võimaluse tõhusus seatud eesmärkide saavutamisel. Lisaks võeti arvesse teisi tegureid, nagu iga tegevusvõimaluse tõhusus ja selle mõju erinevatele sidusrühmadele, kui see oli läbivaatamise selles etapis mõistlik. Kõnealuse hindamise alusel on vähetõhusad tegevusvõimalused kõrvale jäetud. Mõju hindamises on esitatud püstitatud eesmärkide saavutamise seisukohast kõige tõhusamate tegevusvõimaluste pakett. Mitmes valdkonnas on asjakohane kavandada mitmeid täiendavaid meetmeid.

Mõju hindamisest järeldub, et õigusaktide muutmine on mitmes valdkonnas (nt lepingu sõlmimise eelne teave, toote sobivus ja krediidiregistrid) kõige tõhusam tegevusvõimalus ja mõnel juhul ainus tõhus võimalus (nt krediidi kulukuse määr ja laenu varasem tagasimaksmine). Õigusaktide muutmine võib küll olla kõige tõhusam võimalus seatud eesmärkide saavutamiseks, kuid tuleb veel hinnata, kas õigusaktide rakendamise kulud kaaluvad üles nendest tuleneva kasu. Kõnealune hindamine on eriti oluline lepingu sõlmimise eelse teabe ja toote sobivuse valdkonnas, kus iseregulatsiooni meetmed võiksid samuti olla potentsiaalselt tõhusad küll väiksemas ulatuses, aga samas oleksid need kulutõhusamad. Sama kehtib ka sellistes valdkondades nagu krediidi kulukuse määr ja laenu varasem tagasimaksmine, mille puhul õigusaktide muutmine on parim võimalus. Seepärast on vaja läbi viia üksikasjalik kvantitatiivne mõju hindamine, et teha kindlaks, kas kõige tõhusam lahendus on õigusaktide muutmine või iseregulatsioon. Teistes valdkondades (nt krediidiregistrid, hüpoteeklaenude rahastamisega seotud aruandlus) leiti samuti, et iseregulatsioon iseenesest on tõhus tegevusvõimalus.

Mõju hindamisest järeldub, et sellised mittesiduvad meetmed nagu 'tulemustabeli' koostamine (nt sundmüügi menetlus ja maa kinnistamine) ja soovituse vastuvõtmine (nt kinnisvara hindamine, sundmüügi menetlus ja maa kinnistamine) võivad pakkuda kindlakstehtud probleemidele tõhusat lahendust. Mitmes valdkonnas (nt krediidiregistrid ja tagatud võlakirjad) on kavandatud ka kehtivate ELi eeskirjade jõustamine. Leiti, et praegu ELis võetavad poliitilised meetmed sobivad mitme valdkonna (nt kohaldatav õigus, Basel II leping, finantsteadmised, eluasemehinnaindeksid) probleemide lahendamiseks. Mõju hindamises soovitatakse ka, et tagatud võlakirjade ja eluaseme-hüpoteeklaenudega tagatud väärpaberite valdkonna teatavate konkreetsete probleemide lahendamiseks ei ole meetmeid vaja võtta .

5.2. Mõju sidusrühmadele

Meetmepaketil on tarbijatele nii otsene kui ka kaudne mõju. Otseste mõjude osas kaasneks selliste meetmetega, mis aitaksid nii esma- kui ka järelturul piiriülest hüpoteeklaenuandmist tõhusamaks ja konkurentsivõimelisemaks muuta, suurem toodete mitmekesisus ja potentsiaalselt ka madalam hind tarbija jaoks.

Mitme tegevusvõimalusega (nt teave, krediidiregistrid, toodete seosmüük) kaasnev tarbijate suurem liikuvus peaks samuti aitama luua konkurentsivõimelisemat keskkonda ja üldiselt peaksid tänu sellele hinnad alanema. Otseste mõjude osas keskendutakse sellele, kuidas tagada, et tarbijad ostaksid oma vajadustele kõige paremini vastava hüpoteeklaenutoote, ja seeläbi suurendada tarbijausaldust. Praktikas tähendab see parema teabe ja nõu pakkumist ning krediidivõime hindamist. Oma vajadustele kõige paremini vastava toote valimine aitab minimeerida ohtu, et tarbija jääb oma kodust ilma. Samal ajal tähendavad kõnealused meetmed hüpoteeklaenuandjatele suuremaid kulusid, mis suurendab hüpoteeklaenu hinda ja vähendab mõnevõrra ka toodete mitmekesisust. Kuigi kogumõju on kvantitatiivselt keeruline hinnata, on kõnealused meetmed üldiselt kasulikud.

Hüpoteeklaenuandjatele tähendaks kõnealune meetmepakett nii kulu kui ka kasu. Kasu on praktiliselt võimalik saada hüpoteeklaenuandmise tõhustamise abil ja see aitaks vähendada refinantseerimistehingute, maa kinnistamise ja krediidiinfo saamisega seotud kulutusi. Hüpoteeklaenuandjad saaksid suuremast läbipaistvusest tõenäoliselt kasu mitmes valdkonnas (krediidiregistrid, maaregistrid, sundmüügimenetlus ja eluasemehinnaindeksid). Lisaks oleks kindlasti võimalik parandada hüpoteeklaenuandjate juurdepääsu teiste liikmesriikide turgudele ja seal tegutsemise võimalust, mis avaks uusi võimalusi ettevõtlusega tegelemiseks. Hüpoteeklaenuandjad saavad meetmepaketist kasu, kuid kõnealuste meetmete rakendamisega seotud kulusid ei tohiks alahinnata. Tuleb muuta haldusmenetlust ja tagada selle järgimine. Samas tuleb rõhutada, et hüpoteeklaenuandjatele suurimat kulu tähendavad meetmed toovad suurimat kasu tarbijatele.

Tänu mitmetele teguritele oleks hüpoteegiga tagatud toodetesse investeerivate investorite risk madalam. Esiteks hõlbustaks turu suurem läbipaistvus tootega seotud riskide hindamist ja võimaldaks täpsemalt võrrelda hüpoteegiga tagatud eri investeerimistooteid. Teiseks oleks kohustuste täitmata jätmise korral investoritel suurem kindlus investeeringute taastamismaksumuse osas. Tänu esma- ja järelturu toodete suuremale mitmekesisusele oleks investoritel samuti võimalik saada kasu arvukamatest investeerimisvõimalustest.

Liikmesriikide kulutused jagunevad üldiselt kaheks: õigusaktide ja soovituste rakendamisega seotud kulud ning tulemustabelite ja eluasemehinnaindeksite andmete koostamisega seotud kulud. Kulude suurus oleneb sellest, mil määral sarnased õigusaktid või protsessid liikmesriigis juba toimivad. Iseregulatsiooni eelistamine seadusandlikele võimalustele aitab liikmesriikidel minimeerida õigusaktide rakendamisega seotud kulusid. Nagu juba eespool kirjeldatud, kaasneb aga iseregulatsiooni meetmete valikuga kulu ja meetme tõhususe kompromiss, välja arvatud juhul, kui iseregulatsiooni aitavad toetada asjakohased jõustamismehhanismid. Kui jõustamismehhanisme haldaksid liikmesriigid, kaasneksid sellega neile ka kulud. Enne lõpliku otsuse tegemist on vaja koostada kvantitatiivne mõju hindamine, et hinnata iseregulatsioonimeetmete kogumõju eri sidusrühmadele võrreldes seadusandlike võimaluste mõjuga.

[1] HYPOSTAT 2005: A review of Europe's Mortgage and Housing Markets , European Mortgage Federation, november 2006, lk 140.

[2] KOM(2005) 629, 5.12. 2005.

[3] KOM(2007) 33, 31.1.2007, ja SEK(2007) 106, 31.1.2007.

[4] KOM(2007) 226, 30.4. 2007.

[5] KOM(2007) 724, 20.11.2007, ja SEK(2007) 1520, 20.11.2007.

[6] Vt 2. lisa.

[7] Vt 3. lisa.

[8] Vt 1. lisa.

[9] P ublic Opinion in Europe on Financial Services , Special Eurobarometer 230, august 2005, lk 39 ja lisa (Q4a). Tuleb märkida, et kõnealune arv ei hõlma tarbijaid, kes võtavad kohalikelt pakkujatelt hüpoteeklaenu kinnisvara ostmiseks välismaal.

[10] Vt joonealune märkus 9, lk 42 ja lisa (Q4b).

[11] Internal Market – opinions and experiences of citizens in EU-25 , Special Eurobarometer 254, oktoober 2006, lk 59 (QD16).

[12] Vt joonealune märkus 9, lk 47 ja lisa (Q4c).

[13] Vt näiteks The Costs and Benefits of Integration of EU Mortgage Markets , London Economics, august 2005, lk 5; Study on the Financial Integration of European Mortgage Markets , Mercer Oliver Wyman and the European Mortgage Federation, oktoober 2003, lk 5; Risk and Funding in European Residential Mortgages , Mercer Oliver Wyman and the Mortgage Insurance Trade Association, aprill 2005, lk 5.

[14] The Costs and Benefits of Integration of EU Mortgage Markets , London Economics, august 2005, lk 5.

[15] Study on the Financial Integration of European Mortgage Markets , Mercer Oliver Wyman and the European Mortgage Federation, oktoober 2003, lk 5.

[16] Üksikmeetmete konkreetseid eesmärke on üksikasjalikult kirjeldatud 3. lisas.