SISUKORD

1. Sissejuhatus 3

1.1. Tolliliidu arengustrateegia aastateks 2008–2013 3

1.2. Muutuvad olud 4

2. Pärast 2008. aastat toimunud arengud 5

2.1. Tolliliidu areng arvudes 5

2.2. Tolliliidu infotehnoloogiline areng 6

2.3. Tolliliidu poliitika areng ja selle rakendamine 7

2.3.1. ELi kaitsmine – julgeolekut käsitleva muudatuse rakendamine 7

2.3.2. Kaubanduse edasine soodustamine – ajakohastatud tolliseadustik 8

2.3.3. Alates 2009. aasta detsembrist poliitikat mõjutav uus kontekst – Lissaboni leping 8

2.3.4. Tolliliit ja koostöö 9

3. Konkreetsete projektide puhul tehtud edusammud 9

3.1. Ühtne liides 9

3.2. Süsteemipõhine lähenemisviis 10

3.3. Võitlus võltsimise ja piraatluse vastu 10

3.4. Suutlikkus kriisidele kiiresti reageerida 11

3.5. Võitlus pettuste ja nendega seotud ebaseadusliku tegevuse vastu 12

4. Mõttevahetus tolliliidu töömudeli teemal 13

5. Tulevikuväljavaated: kuidas parandada tolliliidu toimimist (ühtsust, tõhusust ja tulemuslikkust) 14

5.1. Strateegilised arutelud erinevate tegevusvaldkondade üle 14

5.1.1. Tihedam koostöö tolliliidu raames 14

5.1.2. Sünergia taotlemine muude poliitikavaldkondadega 14

5.1.3. Juhtimise ja töömeetodite parandamine 15

5.1.4. Väljundite ja tulemuste kvaliteedi mõõtmine ja parandamine 15

5.2. Edasine tegevus 15

SISSEJUHATUS

21. sajandi alguses seisid kogu maailma tolliasutused silmitsi kiirelt muutuva keskkonnaga: arenevad tootmis- ja tarbimismudelid; kasvav rahvusvaheline kaubandus; ülemaailmsed ohud, nagu terrorism, organiseeritud kuritegevus, keskkonnatingimuste halvenemine; ning uued riskid, mis tulenevad ohtlike kaupadega kauplemisest.

Selleks et Euroopa Liidu (edaspidi „EL”) tolliliidu[1] asutustel oleks võimalik jätkata oma paljude ülesannete täitmist selles väljakutseterohkes keskkonnas, alustati ambitsioonikat reformi. Kõigepealt jõustati ajakohastatud tolliseadustik[2]. Teiseks pandi e-tolli käsitleva otsusega[3] alus tolli ja kaubanduse paberivaba keskkonna loomisele[4].

Igakülgse ja sidusa arengu tagamiseks pikemas perspektiivis alustas komisjon koostöös liikmesriikidega ELi tolliasutuste rolli ja tööpõhimõtete suuremahulist läbivaatamist[5]. Aruanne, mille 27 tolliasutuse peadirektorid võtsid vastu 2007. aastal,[6] oli aluseks komisjoni 2008. aasta teatisele tolliliidu arengustrateegia kohta[7] (edaspidi „strateegia”). Sündis tuleviku tolli algatus.

Tolliliidu arengustrateegia aastateks 2008–2013

Strateegia sisaldab tolliliidu strateegilisi eesmärke . Selles nähakse ette poliitikaraamistik , mille abil juhtida arengut ja hallata uusi algatusi järjepideval ja sidusal moel. Strateegia eesmärk on toetada eespool nimetatud õigus- ja IT-keskkonna reformi ning selles osutatakse sõnaselgelt, kui suur on tolliliidu edasises arengus inimteguri, sealhulgas ressursside ja oskuste tähtsus.

Tolliliidu strateegilised eesmärgid on 1) kaitsta ELi ning 2) toetada ELi konkurentsivõimet . Neid eesmärke täidetakse ühtsel ja tõhusal moel, kohaldades tulemuslikku ja tõhusat kontrolli ning tehes tihedat koostööd tolliasutuste vahel, teiste ametiasutustega, äriringkondadega ning samuti rahvusvaheliste partneritega.

[pic] Allikas: joonis põhineb teatises KOM(2008) 169 esitatud eesmärkidel.

ECOFINi nõukogu kiitis 14. mail 2008. aastal heaks strateegia, eesmärgid ning vajaduse investeerida oskustesse, pädevustesse, ressurssidesse ja tehnoloogiatesse. Euroopa Parlament (edaspidi „parlament”) võttis 19. juunil 2008. aastal vastu resolutsiooni,[8] milles toetas samuti strateegiat ning kutsus liikmesriike ja komisjoni üles seda tõhusalt rakendama. Peale selle sooviti kõikehõlmava rakenduskava koostamist, millega on pärast seda tegeletud tollipoliitika töörühmas koostöös liikmesriikidega[9]. Nõukogu ja parlament rõhutasid eelkõige vajadust töötada välja nn ühtse liidese teenused ja uued kontrollimeetodid (süsteemipõhine lähenemisviis) eesmärgiga tugevdada võitlust võltsimise ja piraatluse vastu, suutlikkust kriisidele reageerida ning võitlust pettuste vastu . Mõlemad institutsioonid rõhutasid üldiselt ka vajadust parandada koostööd sidusrühmade ja teiste ametiasutustega. Nõukogu palus esitada 2011. aastal eduaruande, mis sisaldub käesolevas dokumendis.

Muutuvad olud

Alates strateegia vastuvõtmisest on aset leidnud olulised sündmused, mille hulgas on tähtsal kohal finants- ja majanduskriis, terrorismiohu globaliseerumine ja mitmed loodus- või inimtegevusest põhjustatud katastroofid. Jõustunud on uus alusleping ning EL on kehtestanud endale uue poliitilise tegevuskava majanduskasvu toetamiseks[10] ja julgeoleku parandamiseks[11]. Need sündmused mõjutavad tolliliidu toimimist.

Käesolevat aruannet, mis käsitleb teatavates aspektides tehtud edusamme, täiendatakse seetõttu mõningate üldisemate selgitustega hiljutiste sündmuste ja konteksti kohta ning selle kohta, millist mõju avaldavad need tolliliidu strateegia rakendamisele. Aruandes osutatakse ka pooleliolevale rakendamisele ja käimasolevatele reformidele, välistele surveavaldustele ning tolliliidu struktuuride hiljutise iseseisva hindamise tulemustele ning tolliliitu rakendava 28 haldusasutuse (27 liikmesriiki + komisjon) vahel toimivatele erinevatele koostöö- ja integratsioonivormidele. Seda arvesse võttes antakse aruandes ka lühiülevaade strateegia tulevase eduka rakendamise peamistest piirangutest ja väljavaadetest.

PÄRAST 2008. AASTAT TOIMUNUD ARENGUD

ELi tolliliiduga seoses pärast 2008. aastat toimunud peamised arengud võib võtta kokku peamiste näitajatena (punkt 2.1), infotehnoloogilise arenguna (punkt 2.2) ning arengusuundumustena poliitika ja rakendamise vallas (punkt 2.3).

Tolliliidu areng arvudes

Esitatud tollideklaratsioonide koguarvu areng näitas ajavahemikul 2007–2011 kriisist hoolimata pikaajalist kasvutrendi.

Joonis 1. Aastatel 2007–2010 esitatud tollideklaratsioonide (tavapärased + lihtsustatud tollideklaratsioonid) arvu muutus

[pic]

Allikas: tulemuste mõõtmise projekti (MoR) andmed.

Finants- ja majanduskriisi mõju kajastus siiski tolliasutustele tavapärase protseduuri kohaselt esitatud tollideklaratsioonide arvus, kuid üllataval kombel ei olnud seda märgata lihtsustatud protseduuri puhul[12]. Tänu uue ettevõtjate registreerimise ja identifitseerimise süsteemi (EORI)[13] andmebaasi kasutuselevõtmisele on muu olulise näitajana alates 2010. aastast teada, et tolliliit teenindab ligikaudu 3 miljonit klienti. Lisaks oli tolliliit 25. oktoobriks 2011 registreerinud 11 867 taotlust usaldusväärse volitatud ettevõtja staatuse saamiseks, millest 25. oktoobri 2011. aasta seisuga oli rahuldatud 8072 taotlust.

Samas kui töökoormus on kasvanud ja kasvab jätkuvalt, on ressursid olulisel määral vähenenud. Aastatel 2007–2010 vähenes tollitöötajate arv ELis (s.t liikmesriikide tolliasutustes) 13 % ja näitaja jätkab vähenemist.

Tolliliidu infotehnoloogiline areng

Ajavahemikul 2008–2011 kasvas elektrooniliselt sisestatud deklaratsioonide arv[14] peamiselt ekspordi puhul seetõttu, et kasutusele võeti üleeuroopaline ekspordi kontrollisüsteem (ECS) , millega kaasnes ekspordi arvutistamine kõigis liikmesriikides alates 2008. aasta algusest[15].

Joonis 2. Elektrooniliselt sisestatud deklaratsioonide arvu muutus – tavapärane ja lihtsustatud protseduur kokku (27 liikmesriiki)

[pic]

Allikas: tulemuste mõõtmise projekti (MoR) andmed.

Samal ajavahemikul nõudis tolliseadustikus tehtud julgeolekut käsitleva muudatuse[16] rakendamine riikide tolliasutustelt suuri jõupingutusi. See tingis selliste täiesti uute riiklike IT-süsteemide, sealhulgas impordi kontrollisüsteemi (ICS) väljatöötamise, mis suudaksid võtta vastu ja töödelda uusi nõutavaid elektroonilisi sisenemise ülddeklaratsioone. Samuti tuli täiustada uut arvutipõhist transiidisüsteemi (NCTS) ja ECSi [17]. Peale selle nõudis muudatus riiklike riskianalüüsisüsteemide väljatöötamist või täiustamist, et rakendada tolliasutuste ühist riskijuhtimisraamistikku (CRMF), mida toetab tollivaldkonnas rakendatav keskne ühine riskijuhtimissüsteem (CRMS) . Samuti pidi komisjon töötama välja uue keskse ELi andmebaasi kõigi ettevõtjate registreerimis- ja identifitseerimisnumbrite (EORI) jagamiseks, et oleks võimalik neid deklaratsioone valideerida, ning uue süsteemi volitatud ettevõtjate (AEO) taotlustega tegelemiseks ja lubade andmise menetlemiseks.

Sõltumata julgeolekut käsitleva muudatuse rakendamisega seotud arengusuundumustest täiustati ajavahemikul 2008–2011 ka mitut muud süsteemi: ELi integreeritud tollitariifistikust TARIC sai TARIC3 ; samuti täiustati süsteeme QUOTA ja Surveillance 2 [18].

Need IT-alased arengusuundumused tähendasid ELi liikmesriikide jaoks suuri kulusid, mis moodustasid aastatel 2008, 2009 ja 2010 investeeringutena infotehnoloogiasse 320 miljonit eurot .

Tolliliidu poliitika areng ja selle rakendamine

Ajavahemikul 2008–2011 aset leidnud peamised poliitilised arengusuundumused on seotud julgeolekut käsitleva muudatuse rakendamisega, et aidata kaasa terrorismivastasele võitlusele, ajakohastatud tolliseadustiku kehtestamise ja läbivaatamisega ning uute koostöövormide sisseseadmisega tolliasutuste ning muude asutuste, ettevõtjate ja rahvusvaheliste partnerite vahel.

ELi kaitsmine – julgeolekut käsitleva muudatuse rakendamine

Julgeolekut käsitlev muudatus oli oluline samm ELi ohutuse ja julgeoleku paremaks kaitsmiseks ülemaailmses tarneahelas valitsevate riskide eest. Käivitati volitatud ettevõtja programm, mille raames parandavad ettevõtjad vabatahtlikult oma tarneahelate julgeolekut ja saavad vastu kaubandust hõlbustavaid lisahüvesid. Vastu on võetud riskieeskirjad, mille abil tõhustada ELi kaitset julgeolekuriskide vastu, ning neid rakendatakse. Siiski andis rakendamisprotsess ise mõne tähtsa õppetunni tulevikuks. Aeglane algus ja raskused tegevuse kooskõlastamisel, mis olid tingitud asjaolust, et muudatusega laiendati tavapärast tollivaldkonda ning tolliprotsessidesse kaasati uued sidusrühmad, tähendasid, et täielik rakendamine toimus mõningase viivitusega alles alates 1. jaanuarist 2011. Rakendamise tegelik käik näitas eelkõige, et praegusel nn ühendatud e-tolliliidu ajastul on kõige aluseks vajadus leppida enne õigusakti vastuvõtmist kõigi sidusrühmadega kokku eesmärgid, määratleda protsessid ja metoodika ning kavandada rakendamine. Pärast seda on sisse seatud süstemaatiline äriprotsesside modelleerimine (BPM), et vältida tulevikus olukorda, kus õigusakte tõlgendatakse ja rakendatakse erinevalt, ning vältida selliste protsesside kehtestamist, mis ei ole kooskõlas IT-alase arenguga; samuti soovitakse vältida tähtaegu, mida on võimalik järgida ainult suurte lisakuludega.

Kuigi nüüdseks on vajalikud IT-süsteemid olemas ja toimivad, on 2010. aasta lõpus aset leidnud lennulasti turvaintsident ja 2011. aastal toimunud Fukushima tuumaõnnetus võimaldanud testida riskijuhtimissüsteemi, näidates et arenguruumi veel on.

Kaubanduse edasine soodustamine – ajakohastatud tolliseadustik

Ajakohastatud tolliseadustiku vastuvõtmisega 2008. aastal käivitati järjekordne suuremahuline projekt. Võttes arvesse julgeolekut käsitleva muudatuse rakendamisel saadud õppetunde ning ka finants- ja majanduskriisist tulenevaid raskusi nii liikmesriikide kui ka kauplejate jaoks seoses üha suuremate investeeringute (suuremate, kui on vaja julgeolekut käsitleva muudatuse rakendamiseks) tegemisega, on tunnistatud vajadust kirjeldada üksikasjalikult ja analüüsida kõiki tollivaldkonna äriprotsesse (ja teha vajaduse korral ettepanekuid nende korrigeerimiseks/muutmiseks). Lisaks on mõistetud, et tuleb määratleda uus IT-arhitektuur, et oleks võimalik kasutada olemasolevaid uusi tehnoloogiaid, mis saavad pakkuda säästmisvõimalusi nii liikmesriikidele kui ka kauplejatele (nt ELi tasandi mastaabisäästu kaudu).

Need arusaamad ning samuti Lissaboni lepingu mõju on viinud otsuseni ajakohastatud tolliseadustik uuesti sõnastada. Uuesti sõnastatud määruses võetakse arvesse ELi uut institutsionaalset raamistikku ning selle määrusega tehakse vajalikud korrektuurid ning samuti mõned muudatused, mis on rakendussätete koostamiseks läbi viidud äriprotsessi analüüsi tulemusena vajalikuks osutunud.

Kuni ajakohastatud tolliseadustiku rakendamiseni, mis ümbersõnastamise tõttu viibib, võeti vastu sellised meetmed nagu näiteks lihtsustatud protseduuride ühtse loa loomine. Peale selle ja pidades eelkõige silmas tolliasutuste keskset rolli traditsiooniliste omavahendite nõuetekohase ja ühetaolise kogumise tagamisel, tuleb samuti arvesse võtta lihtsustatud tolliprotseduure käsitlevas kontrollikoja eriaruandes[19] esitatud seisukohti ja soovitusi[20].

Alates 2009. aasta detsembrist poliitikat mõjutav uus kontekst – Lissaboni leping

Lissaboni leping mõjutab tolliliitu kahel moel. Esiteks kaotab sammaste kadumine formaalse lõhe tollialase tegevuse vahel ELi tasandil ning praegu on pooleli õiguslik analüüs, et jõuda selgele arusaamisele, millised on tagajärjed tolliliidu jaoks. Teiseks erinevad teatavad institutsionaalsed sätted, mis käsitlevad rakendamist ja volituste delegeerimist, ning samuti vastu võetud uued komiteemenetluse eeskirjad olulisel määral 2008. aastal kehtinutest.

Tolliliit ja koostöö

Aastatel 2008–2011 mõjutas tolliliidu koostöömehhanismides ja -menetlustes toimunud arenguid üha suurem rõhuasetus tollivaldkonnas rakendatud ohutus- ja julgeolekumeetmetele. Peale selle andis poliitiline surve muuta piirimeetmed otstarbekamaks ja need integreerida lisatõuke tolliliidu koostööalase tegevuskava väljatöötamisele.

Tervise-, ohutuse- ja keskkonnameetmete rakendamine piiril, suurendades samas nii ametiasutuste kui ka ettevõtjate tõhusust, nõuab tihedamat ja paremat koostööd ja koordineerimist tolliasutuste ja muude pädevate asutuste (nt veterinaar-, fütosanitaar- või turujärelevalveasutused, politsei, piirivalve) vahel . Need eesmärgid on motiveerinud töötama välja ühtset liidest kaupade tollivormistuse jaoks ning meetmete kogumit sisejulgeoleku strateegia kontekstis,[21] et suurendada julgeolekut piirihalduse parema koordineerimise kaudu muu hulgas riiklikul tasandil.

Poliitikaeesmärkide tulemusliku saavutamise parandamiseks tuginetakse üha rohkem ka rahvusvahelistele suhetele . Ühelt poolt sõlmitakse rahvusvahelisi lepinguid näiteks peamiste kaubanduspartneritega, sealhulgas idapoolsete naabritega, et parandada kauplemistingimusi, teha võimalikuks vastastikuse haldusabi pakkumine, võidelda pettuste, intellektuaalomandi õiguste rikkumiste või ohtlike kaupadega (nt narkootikumide lähteained) kauplemise vastu. Näiteks alates 2008. aastast on EL sõlminud kolmandate riikidega seitse täiendavat lepingut või kehtestanud sätteid, mis hõlmavad 20 riiki ning milles käsitletakse tihedama ja tõhusama vastastikuse haldusabi vahendeid. Teiselt poolt soovitakse vastastikuse tunnustamise lepingute abil hõlbustada kaubandust usaldusväärsete ELi kauplejate jaoks; vastastikune tunnustamine on juba sisse seatud Norra ja Šveitsiga[22] ning ka Jaapaniga.

KONKREETSETE PROJEKTIDE PUHUL TEHTUD EDUSAMMUD

Nõukogu soovis saada eduaruannet ning rõhutas konkreetselt, kui tähtsad on viis arenguaspekti, mida peeti eriti oluliseks tolliliidu strateegiliste eesmärkide saavutamiseks: ühtse liidese projekt, süsteemipõhine lähenemisviis tollikontrolli suhtes, võitlus võltsimise ja piraatluse vastu, suutlikkus kriisidele kiiresti reageerida ning pettustevastane võitlus.

Ühtne liides

Pärast strateegia vastuvõtmist on tollivaldkonna eksperdid isekeskis ning kaubandusringkondade esindajatega palju arutanud ja vaielnud ühtse liidese mõiste määratluse ja ülesehituse üle. 2010. aastal lõi komisjon liikmesriikide ja kandidaatriikide ekspertidest ning muude poliitikavaldkondade (veterinaaria ja põllumajandus) ametiasutuste esindajatest koosneva projektirühma, et leida toimiv ja vastastikku sobiv lahendus. Võttes arvesse, et ühtse liidese rahvusvahelisel määratlusel võib erinevates ELi riikides ja mujal olla mitu tõlgendust ning isegi praktilisi rakendusvaldkondi (mõnikord tolliga seotud ja mõnikord mitte), oli n-ö Euroopa standardi kindlaksmääramine ja ühtse liidese idee väljatöötamine esimene suurem edusamm. See idee hõlmab tolliasutuste ja muude ametiasutuste vahel vahetatavate võimalike teadete kokkulepitud standardit. Kõnealune standard võimaldaks ametiasutustevahelise suhtluse arvutipõhiseks muutmist väikseima võimaliku kuluga. Pragmaatilist ühtse liidese tegevuskava käsitleva ettepanekuga[23] nähakse ette üks võimalus, kuidas integreerida kõigi muude erinevate poliitikavaldkondade nõuded, ning seda ettepanekut toetas tollipoliitika projektirühm kui sobivat viisi töö jätkamiseks.

Süsteemipõhine lähenemisviis

2008. aastal alustas komisjon tollikontrolli suhtes võetava süsteemipõhise lähenemisviisi väljatöötamist. Süsteemipõhine lähenemisviis tähendab seda, et mõne eelnevalt hinnatud ja usaldusväärseks tunnistatud kaupleja jaoks võib tollikontrolli suhtes praegu kohaldatav tehingupõhine lähenemisviis, mille puhul kontrollitakse iga saadetist, asenduda kontrollimudeliga, mille kohaselt kaupleja kontrollib ise oma kaupu ja tarneahelat kvaliteetsel ja põhjalikul moel. Kontseptsiooni, selle tähendust ja potentsiaalset kasu ettevõtjate ja tolliasutuste jaoks arutas liikmesriikide ekspertidest koosnev spetsiaalne projektirühm 2008. aastal ning 2009. aastal järgmise etapina tehtud töö tulemusena jõuti põhjalikumale arusaamisele selle lähenemisviisi rakendamise tingimustest ja piirangutest. Kolmanda etapina aastatel 2010–2011 tehtav töö viiakse lõpule 2011. aasta detsembris ning selle tulemusena koostatakse muu hulgas tegevuskava kõnealuse lähenemisviisi ühtlustatud rakendamiseks ELis. Arendustegevuse käigus on toimunud sagedased kontaktid erasektoriga ning on kasutatud erasektori ekspertide seisukohti eelkõige seoses sellega, kui soovitav ja potentsiaalselt kasulik on kauplejate jaoks nende kohustuste täitmise üle teostatav süsteemipõhine tollikontroll. Kuigi on tõenäoline, et süsteemipõhine kontroll ei ole enamiku kauplejate jaoks huvipakkuv või nende suhtes kohaldatav,[24] eeldatakse, et see toob suurt kasu nii tolliasutustele kui ka kauplejatele, kui seda kohaldaksid kõige suurema kauplemismahuga ettevõtjad. Nõuetekohase rakendamise korral on süsteemipõhise kontrolli näol tegemist põhjaliku ja tänapäevase kontrollimudeliga, mis parandab nii tollikontrolli tõhusust kui ka tulemuslikkust ning hõlbustab kaubandust nii süsteemipõhiselt kontrollitavate ettevõtjate jaoks kui ka nende jaoks, kelle kaubavoogusid kontrollitakse traditsioonilisel tehingupõhisel moel. Edasised rakendamisega seotud sammud hõlmavad muu hulgas sihtotstarbelisi katsemeetmeid, et määrata kindlaks asjakohased erinõuete mehhanismid ja töömeetodid (nt raamatupidamises sisalduvad üksikasjad, auditistandardid jne) ning neid testida.

Võitlus võltsimise ja piraatluse vastu

Tolliasutustel on ainulaadne positsioon, sest neil on täielik ülevaade kaubavoogudest ELi piiril ning nende intellektuaalomandi õiguste jõustamise alane tegevus on olnud muljetavaldav. Alates 2008. aastast on suurenenud nii meetmete võtmiseks esitatud üleskutsete kui ka uute algatuste arv võitluses intellektuaalomandi õiguste rikkumiste vastu. 2009. aastal võeti vastu Euroopa nelja aasta tegevuskava eesmärgiga muuta jõulisemaks tolli reageerimine intellektuaalomandi õigustega vastuolus olevate kaupade salakaubaveole[25]. Kõnealuses tegevuskavas esitatakse raamistik komisjoni ja liikmesriikide ühistele jõupingutustele intellektuaalomandi õiguste paremaks jõustamiseks piiril[26]. Ajavahemikul 2008–2010 suurenes arestide arv umbes 49 000-lt ligikaudu 80 000-le. See kajastab tolliasutuste tegevuse taset ning samuti nendepoolseid samme nõudva probleemi ulatust.

2011. aasta mais esitas komisjon intellektuaalomandi õiguste ühtse turu strateegia osana ettepaneku võtta vastu uus määrus intellektuaalomandi õiguste tollialase jõustamise kohta, et veelgi tugevdada tolliasutuste jõustamissuutlikkust, võttes samal ajal arvesse seaduskuulekate ettevõtjate huve[27]. Peale selle on komisjon ja riikide tolliasutused tegutsenud selle nimel, et arendada koostööd ettevõtjatega, tõsta tarbijate ja äriühingute teadlikkust, vahetada parimaid tavasid jne[28].

Rahvusvaheline koostöö on samuti tähtis, et intellektuaalomandi õigusi rikkuvad kaubad ei jõuaks ELi turule. EL teeb koostööd selliste suurte kaubanduspartneritega nagu USA ja Jaapan. Intellektuaalomandi õigusi käsitleva temaatilise tegevuskava kaudu arendatakse tihedamat koostööd Hiina tolliasutustega, et võtta meetmeid seal, kus probleem alguse saab. Tolliasutused täidavad olulist rolli ka muudes rahvusvahelistes algatustes, eeskätt hiljuti sõlmitud võltsimisvastast võitlust käsitleva kaubanduslepingu puhul. Intellektuaalomandi õiguste jõustamist piiril käsitletakse ka rea kolmandate riikidega peetavatel kahepoolsetel kaubandusläbirääkimistel ja sõlmitud koostöökokkulepetes. On veel vara hinnata selle tegevuse mõju salakaubanduse suundumustele, kuid sellega on suudetud kaasata riigid ühiste jõupingutuste tegemisse eesmärgiga kaitsta tänapäeva majanduse olulist vara.

Suutlikkus kriisidele kiiresti reageerida

Tolliliidu suutlikkus kriisidele kiiresti reageerida on seotud selliste erakorraliste ohu-/julgeolekuolukordade põhjustatud riskide juhtimisega nagu terrorismiaktid, sanitaar-, veterinaar- ja fütosanitaartingimustega seotud juhtumid või keskkonnasündmused. 2010. aasta lõpus loodi ELi tollivaldkonna kriisijuhtimisvõrgustik. Kõnealune võrgustik koosneb kõigis liikmesriikides asuvatest kesksetest kontaktpunktidest ning kasutab peamise suhtlusplatvormina tollivaldkonnas rakendatavat ühtset riskijuhtimissüsteemi (CRMS). Võrgustikku kasutati esimest korda 2011. aasta märtsis seoses Fukushima kriisiga. See on osutunud väga oluliseks riskijuhtimisraamistiku elemendiks ja peamiseks vahendiks liikmesriikide vahel kriisiolukorras ühenduse loomisel. Selle esimese korra järel kohandatakse tolliasutuste kriisijuhtimisprotsessi mõnevõrra, et parandada reaalajas suhtlemist kriisi ajal.

Tulevikus on vaja parandada ELi tolliteenistuste suutlikkust reageerida kriisidele kiiresti ja ühetaoliselt. See hõlmab juurdepääsu parandamist rahvusvahelist kaubandust mõjutavate kriisidega seotud teabele ning pädevate asutuste poolt nendele kriisidele reageerimiseks võetud meetmetele. Kontrollimeetmed peaksid olema kooskõlas tolliprotseduuride ja tolli tööpõhimõtetega. Möödapääsmatult tuleb parandada erinevate pädevate asutuste vahelist struktureeritud koordineerimist nii ELi kui ka riikide tasandil.

Võitlus pettuste ja nendega seotud ebaseadusliku tegevuse vastu

Tolliasutuste vaheline vastastikune haldusabi on ELi rahaliste vahendite kaitsmise ning pettuste ja petturite vastu võitlemise peamine element. Pärast 2008. aasta strateegia vastuvõtmist on EL arendanud märkimisväärset õigusloome-, operatiiv- ja strateegilist tegevust eesmärgiga parandada pettustevastast võitlust. Muu hulgas muudeti nõukogu 13. märtsi 1997. aasta määrust (EÜ) nr 515/97[29] vastastikuse abi kohta,[30] millega laiendati pettusekahtlusi käsitleva teabe vahetamist ja muudeti see eelnevalt kindlaksmääratud kaubandusteabe süstemaatiliseks edastamiseks, laiendati tolliinfosüsteemi (CIS) ulatust strateegilise ja operatiivse analüüsi jaoks ning konfiskeerimistest teatamiseks ning loodi tolli uurimisjuhtumite andmebaas (FIDE)[31]. Alates 2008. aastast on töövahendid ja operatiivtegevus, näiteks ühisoperatsioonid, olulisel määral arenenud (alates 2009. aastast on neist ühisoperatsioonidest üheksat koordineerinud OLAF). Tulevikus jätkatakse mõttevahetust, et tihedas koostöös liikmesriikide, OLAFi ja kõigi asjaomaste asutustega, sealhulgas Europoli ja Interpoliga arendada välja püsivam struktuur .

Seoses pädevate asutuste vahelise teabevahetusega , millel on oluline osa pettustevastase võitluse tõhusamaks muutmisel, on komisjon töötanud välja poliitika, mille abil hõlbustatakse asjaomaste ametiasutuste juurdepääsu teabele nii ELi kui ka riiklikul tasandil. Alates 1. jaanuarist 2011 on ELi rahapesu andmebürood (rahapesuvastase võitluse asutused) ühendatud pettusevastase infosüsteemi (AFIS) portaaliga, et vahetada teavet tuvastatud või kahtlusejuhtumite kohta seoses sularaha ebaseaduslikul eesmärgil liikumisega[32].

Selleks et avastada kahtlaseid transiidi mudeleid ja sihtkohast kõrvalekaldumist, sõlmiti 2011. aasta juulis halduskokkulepe pettustevastase transiidiinfo süsteemi (ATIS) kohta, et anda komisjonile täielik juurdepääs transiidiandmetele.

Samuti on OLAF arendanud välja märkimisväärsed ekspertteadmised, et aidata riiklikke ametiasutusi ehtsate ja võltsitud sigarettide salakaubaveoga seotud tolliuurimiste koordineerimisel. Sellised ekspertteadmised on osutunud eriti kasulikuks, kui kahtlustatakse, et salakaubaveo taga on rahvusvahelised pettusevõrgustikud, mis on keskendunud konkreetsetele võltstoodetele, eelkõige ohtlikele kaupadele (nt ravimid, väetis, autode varuosad, elektriseadmed jne).

2011. aastal võttis komisjon vastu teatise Euroopa Liidu finantshuvide kaitse kohta kriminaalõiguse ja haldusjuurdluste abil ,[33] samuti uue pettustevastase strateegia ,[34] et ajakohastada komisjoni poliitikat võitluses pettuste ja nendega seotud kuritegude vastu, sealhulgas meetmete kogumi, mille abil tagada, et igal tasandil ja kõigis sektorites on olemas parimad võimalikud vahendid pettuste ja muu ELi eelarvet mõjutava ebaseadusliku tegevuse ennetamiseks, avastamiseks ja tõkestamiseks. Uus pettustevastane strateegia hõlmab kogu n-ö pettustevastast tsüklit, st alates pettuste ennetamisest ja avastamisest varases etapis kuni uurimise, karistuse määramise ja mittesihipäraselt kasutatud rahaliste vahendite tagasinõudmiseni. Sellega seoses on toetab strateegiat sellele lisatud ELi tegevuskava, mille alusel võideldakse sigarettide ja alkoholi salakaubaveo vastu ELi idapiiril,[35] ning seda peaksid eelkõige rakendama ELi tolliasutused. Kõnealune algatus võib suurel määral edendada pettustevastast võitlust, sest prognooside kohaselt kaotavad EL ja selle liikmesriigid tubakatoodete ja alkoholi salakaubaveo tõttu maksu- ja tollituluna kuni 10 miljardit eurot.

Kokkuvõttes on tolliliidu jõupingutused pettustevastases võitluses paranenud ning ELi tasandil on võetud strateegilisem lähenemisviis. Sellest olenemata tuleb uue tegevuskava rakendamisel teha suuri edusamme.

MÕTTEVAHETUS TOLLILIIDU TÖÖMUDELI TEEMAL

Muutuv keskkond, julgeolekut käsitleva muudatuse ja muude projektide rakendamisega seoses hiljuti saadud kogemused (nii head kui ka halvad), ajakohastatud tolliseadustiku tulevast rakendamist käsitlev mõttevahetus ja ettevalmistustöö ning samuti vajadus võtta järelmeetmeid kontrollikoja järelduste suhtes seoses traditsiooniliste omavahendite nõuetekohase kogumisega on andnud panuse mitmesse ELi tolliteenistuste juhtide vahelisse strateegilisse arutelusse selle kohta, kuidas parandada ELi tolliasutuste toimimist ( tulemuslikkuse ja ühtsuse osas), püüdes samal ajal ressursse ökonoomsemalt majandada, piirata vajalikke investeeringuid ja kärpida tegevuskulusid ( tõhusus ).

Ohtusid arvesse võttes tõstatatakse meedias avalikult tõepoolest üha enam küsimusi seoses ELi ja selle liikmesriikide finantshuve, siseturu toimimist ning eelkõige ELi julgeolekut ja ohutust kahjustavate riskidega, mis võivad tolliliitu ähvardada seoses selliste ülesannete täitmiseks mõeldud ressursside ebapiisavuse, mitteasjakohasuse või väärkasutamisega, mille eesmärk on hallata kaubandust, kaitses samas ELi. Neid riske on juba tunnistatud Euroopa Parlamendis hiljuti toimunud dialoogide raames[36]. Ajakohastamise karm reaalsus on, et vajalikud IT-süsteemid, samuti uute menetluste kohaldamiseks vajalik suutlikkus ja vajaminevad uued oskused ning täiustatud riskianalüüs nõuavad siiski suuri investeeringuid nii inim- kui füüsilisse kapitali. ELi peamised toetusmehhanismid võetakse kasutusele maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi arendustegevuse ning programmi „Toll 2013” kaudu[37]. Tulevikus on vaja tugevdada nii vahendite kui ka rahastamise kujul antavat ELi toetust ning seda kavandatava FISCUS-programmi[38] alusel edasi arendada, et parandada tolliliidu üldist tõhusust.

Samuti tuleb käsitleda struktuurilisemaid küsimusi. Selleks et saada praeguse toimimismudeli täielik ja süstemaatiline analüüs, tellis maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat uuringu ELi tolliliidu toimimisraamistiku kohta[39] . Peale tolliliidu tegevusraamistiku SWOT-tüüpi analüüsi, milles määrati kindlaks mõned peamised valupunktid, mida tuleks käsitleda, hinnati uuringus ka mitut võimalust tolliliidu toimimise parandamiseks. Neid võimalusi ning nende potentsiaalset rakendamist ja järelmeetmeid on uuritud ja arutatud esmalt sisemiste sidusrühmade, komisjoni ja liikmesriikide tolliasutuste vahel.

Eelkõige ja paralleelselt sisemiste struktuurimuutustega on liikmesriikide ametiasutuste ja komisjoni vahelises aruteludes laialdaselt tunnistatud, et on vaja teha veelgi suuremaid jõupingutusi eeskätt tolliliidu riskijuhtimise ja andmete haldamise kontseptsioonide ja mehhanismide arendamiseks eesmärgiga parandada tolliliidu suutlikkust kriisidele kiiresti reageerida ning tagada tulevikus parem koostöö teiste ametiasutuste ja rahvusvaheliste partneritega .

TULEVIKUVÄLJAVAATED: KUIDAS PARANDADA TOLLILIIDU TOIMIMIST (ÜHTSUST, TÕHUSUST JA TULEMUSLIKKUST)

Strateegilised arutelud erinevate tegevusvaldkondade üle

Võttes arvesse pärast 2008. aastat saavutatud edu, ähvardavaid riske ning mitme meetme praktilisel rakendamisel kogetud sisulisi ja struktuurilisi raskusi, on ametiasutuste vahel aset leidnud mitu strateegilist arutelu, mille käigus keskenduti mitmele võimalikule tegevusvaldkonnale, et tagada parem rakendamine tulevikus. Arutati järgmisi küsimusi.

Tihedam koostöö tolliliidu raames

Mitu tolliliidu tegevusraamistiku kohta läbi viidud välist uuringut ja hinnangut[40] on kinnitanud, et tolliliidus osalejad[41] peavad tegema tihedamat koostööd ja kasutama uuenduslikumaid mehhanisme, seda eelkõige tegevuse tasandil ja valdkondades, kus ressursse on eriti vähe (ohutus ja julgeolek, riskijuhtimine). Mõne ressursipuudujäägi lahendamine neis valdkondades koos ELi antava suurema toetusega ja spetsialistide ressursi koondamisega liikmesriikide vahel võiks tagada tõhusama kaitse ning samuti aidata levitada tänapäevaseid ja tipptasemel töömeetodeid, mis omakorda aitavad vähendada halduskoormust ja hõlbustavad kaubandust seaduskuulekate ettevõtjate jaoks. Üha tihedam koostöö annab eeskätt võimaluse vähendada tegevuskulusid ja parandada tõhusust ELi tasandil (mastaabisääst, eelkõige IT-valdkonnas). Esmatähtsaks tuleks pidada tihedamat koostööd koolituse vallas, eelkõige prioriteetsetes valdkondades ning sellistes valdkondades, kus inimtegur on eriti oluline ühtsete tulemuste saavutamiseks kogu ELis.

Sünergia taotlemine muude poliitikavaldkondadega

Kuna tollialase tegevusega on seotud üha rohkem poliitikavaldkondi ja ametiasutusi, tuleb võtta vastu strateegiline lähenemisviis, mille abil tagada, et õiguslikud nõuded, töömeetodid ja äriprotsessid sobivad kokku ja toodavad sünergiat, pakkudes samas võimalikku kulude kokkuhoidu nii avaliku kui ka erasektori sidusrühmadele. Peale selle võib koostöö parandamiseks muude ametiasutustega, muu hulgas statistikaametitega (sest tollilt saadavad andmed impordi ja ekspordi kohta on Euroopa kaubandusstatistika esmane andmeallikas), veterinaar-, kalandus- ja turujärelevalveasutustega, samuti erinevate transpordiametitega kasutada ka samasuguseid vahendeid ja koostöömehhanisme, mida kaalutakse seoses tolliasutuste vahelise koostööga.

Juhtimise ja töömeetodite parandamine

Üha keerulisemas ja mitmetahulisemas tolliliidus tuleb ajakohastada ja üldiselt parandada juhtimismehhanisme – läbivaatamise käigus tuleks keskenduda olemasolevas keerulises koordineerimis- ja juhtimisstruktuuris kindlaksmääratud valupunktidele, sealhulgas nii ELi tasandi institutsioonides kui ka nende vahel. Juhtimises tehtavad parandused peaksid hõlmama operatiivtegevust, mille koordineerimine on uues institutsionaalses keskkonnas hajutatud ja ebatõhus.

Juhtimist saab parandada uute n-ö põhiliste töömeetoditega, näiteks äriprotsesside modelleerimise (BPM) ja ärimudeli metoodikaga, et parandada nii strateegiliste kui ka tegevusega seotud otsuste mõju hindamist. Protsessi juhtimine ja tolliliidu protsesside toimimise mõõtmine võib edaspidi tagada kindlama aluse algatuste, töömeetodite ja ressursside eraldamise parandamiseks tulevikus.

Väljundite ja tulemuste kvaliteedi mõõtmine ja parandamine

Väljundite ja tulemuste kvaliteedi parandamine ELi tolliliidus nõuab selliste süsteemide loomist, mille abil mõõta ja hinnata nõrku kohti ja mahajäämusi ning need kindlaks määrata, ning (teise etapina) juhtida tolliliidu toimimist. Maksunduse ja tolliliidu peadirektoraat on loonud liikmesriikide ekspertidest koosneva projektirühma, et töötada välja sidus süsteem toimimise juhtimiseks tolliliidus.

Edasine tegevus

Pidades silmas alates 2008. aastast toimunud arengut, hiljutisi uuringuid ja arutelusid, tehakse järgmised tulevikku suunatud järeldused:

1) 2008. aastal määratletud tolliliidu strateegilised eesmärgid kehtivad endiselt ja on asjakohased;

2) lisaks tolliliidu strateegia rakendamisel juba võetud tegevussuundadele peab tolliliit arenema järgmistes suundades:

- tuleb võtta üldisem strateegiline lähenemisviis koostöö suhtes muude ametiasutuste ja rahvusvaheliste partneritega julgeoleku, tervise, ohutuse ja keskkonnakaitse valdkonnas;

- tuleb parandada ja ajakohastada juhtimist nii seoses struktuuride kui ka töömeetoditega, eelkõige liikudes tolliliidu protsesside suhtes rohkem ettevõtjatele suunatud lähenemisviisi kohaldamise poole. Lisaks juhtimisstruktuuride ja institutsionaalsete küsimuste käsitlemisele ning igapäevase juhtimise ladusamaks muutmisele hõlmaks see tugevate ja standarditud töömeetodite süstemaatilist kasutamist ärimudelite paremaks määratlemiseks ja äriprotsessi üksikasjalikuks modelleerimiseks kõigi algatuste puhul. See võimaldab eelnevalt paremini mõista algatuste potentsiaalset rakendatavust, mõju ja tulemusi ning samuti võimaldab see algatused paremini tähtsuse järjekorda seada ja nappe ressursse tõhusamalt kasutada;

- liikmesriikide vahel ning liikmesriikide ja komisjoni vahel tuleb jagada ja koondada suutlikkust ja võimekust , et parandada tõhusust, tulemuslikkust ja ühtsust ning saada kasu mastaabisäästust. Seda saab saavutada tulevase FISCUS-programmi kohaste uute mehhanismide tugevdamisega ja nende sellesse programmi lisamisega;

- tuleb määratleda toimimise mõõtmise ja hindamise alus (tulemused ja väljundid) eesmärgiga tagada, et tolliliit täidab oma eesmärgid, ja/või määrata kindlaks mahajäämused või lüngad. See on eriti keeruline ülesanne, sest see nõuab selliste näitajate kindlaksmääramist või loomist, mis on asjakohased tolliliidu tasandil ning mis põhinevad olemasolevatel ja usaldusväärsetel alusandmetel. [pic]

[1] Tolliliidule osutatakse käesolevas aruandes eranditult kui ELi tolliliidule ja -territooriumile, nagu see on määratletud ELi toimimise lepingu 1. peatükis. Türgi, Andorra ja San Marinoga sõlmitud tolliliidud on välja arvatud.

[2] Määrus (EÜ) nr 450/2008, 23.4.2008; ELT L 145, 4.6.2008.

[3] Otsus 70/2008/EÜ, 15.1.2008; ELT L 23, 26.1.2008, lk 21.

[4] Mitteametlikult osutatakse sellele ka kui „ e-tolli algatusele ” ning selle eesmärk on luua tugev kommunikatsiooniahel ELi kõigi tolliasutuste vahel, tolliasutuste ja muude ametiasutuste vahel ning tolliasutuste ja kauplejate vahel.

[5] Tolliasutuste roll tulevikus – projekt.

[6] TAXUD/1434/2007.

[7] KOM(2008) 169 lõplik.

[8] Euroopa Parlamendi 19. juuni 2008. aasta resolutsioon tolliliidu 40. aastapäeva kohta. ELT C 286 E, 27.11.2009, lk 20.

[9] Tuleviku tolli algatuse rakenduskava, TAXUD / 379996/2009_rev2.

[10] Strateegia „Euroopa 2020” ja ühtse turu akt.

[11] Stockholmi programm.

[12] Mõju ilmnes selgelt 2008. aasta lõpus ja 2009. aasta alguses tavapärase protseduuri tasandil, kuid mitte lihtsustatud protseduuri tasandil (mõlemaid mõõdeti artikli tasandil). Sellele nähtusele puudub selge tolliga seotud seletus, kuid võib olla, et suurte ja korrapäraselt kauplevate ettevõtjate (nende, kes kohaldavad lihtsustatud protseduuri) kaubandusmudeleid mõjutas kriis tegelikult vähem kui kaubandust keskmiselt.

[13] Süsteemi kirjeldatakse täpsemalt allpool.

[14] Nii tavapärase kui ka lihtsustatud protseduuri puhul.

[15] Üleminek paberil esitatud ekspordideklaratsioonidelt elektroonilistele deklaratsioonidele algas 2008. aastal.

[16] Määrust (EMÜ) nr 2913/92 muudeti määrusega (EÜ) nr 648/2005 ning määrust (EMÜ) nr 2454/93 muudeti määrusega (EÜ) nr 1875/2006.

[17] Kuigi üleeuroopalised IT-süsteemid põhinevad 27 riiklikul süsteemil ja on nende raames välja töötatud, on kõik need süsteemid suutelised üksteisega koos töötama tänu harmoniseerimise kõrgele tasemele ning süsteemidesse sissekirjutatud koostalitluseeskirjadele.

[18] OLAFi poolt konkreetselt pettustevastase võitluse eesmärgil ELi IT-valdkonnas täiendavalt tehtut on kirjeldatud allpool punktis 3.5.

[19] Euroopa Kontrollikoja eriaruanne 1/2010: Kas impordi lihtsustatud tolliprotseduure kontrollitakse mõjusalt?

[20] Üldiselt jääb peaeesmärgiks säilitada kontroll tulude tollipoolse nõuetekohase kogumise üle ja seda vajaduse korral parandada. Seda eesmärki tuleb käsitleda kõigi tulevaste õigusaktide ja algatuste, nagu riskijuhtimise arendamine ja süsteemipõhise lähenemisviisi rakendamine tollikontrolli suhtes, rakendamise korral.

[21] KOM(2010) 673, sealhulgas võttes arvesse eesmärgi 4 meedet 4: parandada ametitevahelist koostööd riiklikul tasandil .

[22] Norra ja Šveitsi puhul on volitatud ettevõtjate vastastikune tunnustamine osa peamiselt tollijulgeolekumeetmeid käsitlevast üldisemast kokkuleppest.

[23] TAXUD/359494/2011.

[24] Kauplejate eeldatav huvi ei põhine suurusel või asukohal, vaid pigem kvalitatiivsetel (nt tarneahela haldamise ja raamatupidamissüsteemide kvaliteet) ja teenusepõhise vajadusega (nt rahvusvahelise kaubanduse suhteline tähtsus äriühingu käibes) seotud tunnustel. Teatava profiiliga VKEd (nt need, kellel on suhteliselt palju tollideklaratsioone) võivad pidada seda ideed sama huvipakkuvaks kui teatavad suured rahvusvahelised äriühingud.

[25] Nõukogu 16. märtsi 2009. aasta resolutsioon, mis käsitleb Euroopa Liidu intellektuaalomandi õiguste rikkumisega võitlemise tollialast tegevuskava aastateks 2009–2012.

[26] Kuigi ELi tegevuskava hinnatakse järgmisel aastal, on see juba tunnistatud väga kasulikuks vahendiks, mille abil juhtida ühiseid arenguid nii ELi kui ka riiklikul tasandil.

[27] KOM(2011) 285.

[28] Näiteks äsja loodi eksperdirühm, et käsitleda suurt väljakutset, mida kujutavad endast internetipõhise müügi tulemusel saadetavad intellektuaalomandi õigusi rikkuvad väikesed postisaadetised.

[29] EÜT L 82, 22.3.1997, lk 1.

[30] Määrus (EÜ) nr 766/2008, ELT L 218, 13.8.2008, lk 48.

[31] FIDE võimaldab tolliuurimiste läbiviimise eest vastutavatel riiklikel ametiasutustel oma töö koordineerimiseks määrata kindlaks need teiste liikmesriikide pädevad ametiasutused, kes toimetavad või toimetasid uurimist samade isikute või ettevõtete suhtes.

[32] Määruse (EÜ) nr 1889/2005 artikkel 6 (ELT L 309, 25.11.2005, lk 9–12).

[33] KOM(2011) 293.

[34] KOM(2011) 376.

[35] SEK(2011) 791.

[36] Euroopa Parlamendi 1. detsembri 2011. aasta resolutsioon tollil ajakohastamise kohta (2011/2083(INI)); P7_TA(2011)0546.

[37] Otsus nr 624/2007/EÜ, 23. mai 2007, millega kehtestatakse ühenduse tollialane tegevusprogramm (Toll 2013).

[38] KOM(2011) 706.

[39] Tolliliidu tulevane toimimisraamistik ja Euroopa maksustamise valdkonna koostöömudel (mai 2011). TAXUD D(2010) 433216.

[40] Uuring tolliliidu äripoole arhitektuuri teemal (2011); programmi „Toll 2013” vahehindamine (2011).

[41] Osutatakse liikmesriikide ametiasutustele ja komisjonile.