[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON |

Brüssel, 10.03.2006

KOM(2006) 106 lõplik

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

L ihtsaid surveanumaid käsitleva direktiivi (87/404/EMÜ) kohaldamise läbivaatamine seoses surveseadmeid käsitleva direktiiviga (97/23/EÜ)

SISUKORD

KOKKUVÕTE 3

1. SISSEJUHATUS 3

Taust………. 3

Läbivaatamismeetod 4

2. LIHTSAID SURVEANUMAID KÄSITLEVA DIREKTIIVI KOHALDAMISE LÄBIVAATAMINE SEOSES SURVESEADMEID KÄSITLEVA DIREKTIIVIGA 4

Üldised märkused 4

Seadmestikud 5

Lihtsate surveanumate tootmisega seotud probleemid 5

Standardite kehtestamine 6

Surveseadmeid käsitleva direktiivi erandid 7

Lihtsaid surveanumaid käsitlevad erisätted integreeritud direktiivis 7

Halduslik töökoormus 8

Konkurentsivõime aspekt 8

3. JÄRELDUSED 8

KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE JA EUROOPA PARLAMENDILE

L ihtsaid surveanumaid käsitleva direktiivi (87/404/EMÜ) kohaldamise läbivaatamine seoses surveseadmeid käsitleva direktiiviga (97/23/EÜ)

KOKKUVÕTE

Surveseadmeid käsitlev direktiiv (97/23/EÜ) sisaldab üleskutset komisjonile vaadata läbi lihtsaid surveanumaid käsitleva direktiivi (87/404/EMÜ) kohaldamine, et teha kindlaks, kas see direktiiv tuleks integreerida surveseadmeid käsitleva direktiiviga.

Käesoleva teatisega viiakse kõnealune üleskutse ellu. Teatis põhineb riiklike ametiasutuste ja huvirühmadega peetud ulatuslikel konsultatsioonidel.

Mõlema direktiivi kohaldamise eest vastutavad riiklikud asutused ja huvirühmad leiavad, et mõlemad direktiivid toimivad väga hästi, ning ei toeta lihtsaid surveanumaid käsitleva direktiivi ühendamist surveseadmeid käsitleva direktiiviga. Kahe eraldi direktiivi säilitamist toetavad eelkõige tehnilised ja turvakaalutlused, mida seletatakse üksikasjalikumalt allpool.

Selle põhjal järeldab komisjon, et lihtsaid surveanumaid käsitleva direktiivi ja surveseadmeid käsitleva direktiivi säilitamine eraldi dokumentidena on igati põhjendatud.

See aga ei välista edasisi algatusi surveseadmete direktiivi läbivaatamise raames ja uue lähenemise üldise läbivaatamise valguses, mis võib viia selleni, et direktiivid ühendatakse üheks tekstiks.

1. SISSEJUHATUS

Taust

Lihtsaid surveanumaid[1] käsitletakse direktiivis 87/404/EMÜ, mis on vastu võetud 1987. aastal nn uue lähenemise esimese direktiivina. Lihtsate surveanumate hulka kuulub vaid väike osa tootekategooriatest, millega kaasneb survest tulenev risk. Alles 1997. aastal võtsid nõukogu ja Euroopa Parlament vastu üldise direktiivi surveseadmete kohta (97/23/EÜ), mis hõlmab laiemat valdkonda rõhukeedunõudest terviklike keemiatööstuse installatsioonideni. Kõnealune direktiiv sisaldab (põhjendus 11) üleskutset komisjonile vaadata läbi lihtsate surveanumate direktiivi kohaldamine, et teha kindlaks, kas kõnealune direktiiv tuleks integreerida surveseadmete direktiiviga.

Samal ajal esitatakse käesolevas teatises komisjoni seisukoht konkurentsiküsimustega tegeleva nõukogu otsuse suhtes,[2] milles lihtsate surveanumate direktiivi integreerimist surveseadmete direktiiviga nimetatakse kui õigusaktide lihtsustamise ühte nõukogu peamist prioriteeti.

Läbivaatamismeetod

Käesolev teatis põhineb real riiklike asutuste ja huvirühmadega peetud järjestikustel konsultatsioonidel, mida võib kokku võtta järgmiselt.

- Riiklike asutuste ja huvirühmadega konsultatsioonide pidamise peamiseks meetodiks oli komisjoni talitluste organiseeritud surveseadmete töörühm, kus tegeleti kõnealuse teemaga alates 2003. aastast.

- Võimalikult laia vaatenurga saamiseks korraldas komisjon internetikonsultatsioone, et koguda huvirühmade vaateid ja Euroopa surveseadmete sektori ettepanekuid. Kõnealune konsultatsioon kuulutati välja erinevate kanalite kaudu ning see oli Internetis kättesaadav 2004. aasta oktoobrist 2005. aasta jaanuari lõpuni. Saadi märkimisväärne hulk märkusi.[3]

- 2005. aasta aprillis töötas surveseadmete töörühm läbi avaliku küsitluse kaudu saadud vastuste kokkuvõtte ja üksikasjaliku analüüsi koos esialgsete järeldustega.

- Riiklikke asutusi kutsuti üles kaaluma kindlaksmääratud teemasid 2005. aasta mai lõpuni, et tagada, et neil oleks võimalus esitada märkused kõigi veel läbivaatamata küsimuste kohta.

2. LIHTSAID SURVEANUMAID KÄSITLEVA DIREKTIIVI KOHALDAMISE LÄBIVAATAMINE SURVESEADMEID KÄSITLEVA DIREKTIIVI VALGUSES

Üldised märkused

Lihtsate surveanumate direktiiv ja surveseadmete direktiiv erinevad üksteisest ülesehituse, esitusviisi ja üksikasjaliku sisu poolest Mõlemad on aga osa uuest lähenemisest, isegi kui lihtsate surveanumate direktiiv sisaldab mitmesuguseid vana lähenemisviisi elemente. Nii lihtsate surveanumate direktiiv kui ka surveseadmete direktiiv sisaldavad liigitamist, identifitseerimist ja märgistamist, reguleerimist, järelevalvet ning tehnilisi nõudeid käsitlevaid elemente.

Direktiivide ühendamine ei tähenda, et praegu neis kahes direktiivis olevaid sätteid hakataks kohaldama uute tootekategooriate suhtes, ega vastupidi, et tooted, mille suhtes direktiive praegu kohaldatakse, ei oleks enam hõlmatud.

Kuna lihtsate surveanumate direktiiv on üks esimesi uue lähenemise raames vastu võetud direktiive, on seoses selle toimimisega saadud märkimisväärselt palju kogemusi. Teisest küljest on surveseadmete direktiiv suhteliselt uus väga keeruka olemusega direktiiv, mille rakendamine toob siiani endaga kaasa mõningaid probleeme ning mille kohta on kogunenud veel väga vähe turujärelevalvega seotud kogemusi ja tagasisidet. Kõnealused elemendid on üliolulised, sest kahe direktiivi ühendamine ei tohiks olla vaid lihtne õiguslik toimetamistöö, vaid peab toetuma põhjendatud kaalutlustele.

Peamised parameetrid, mida liitmisest saadava lisandväärtuse läbivaatamise käigus kaaluti, olid lihtsate surveanumate või selliseid anumaid sisaldavate toodete tehnilised või ohutusalased probleemid, suurem või väiksem haldusliku töökoormuse langus Euroopa või riiklikul tasandil ning majanduslikud aspektid, näiteks Euroopa tööstuse konkurentsivõime parandamine.

Käesolevas hinnangus peab arvesse võtma mõlema direktiivi rakendamise eest vastutavate riiklike asutuste ja huvirühmade arvamusi. Nende kohaselt toimivad mõlemad direktiivid väga hästi selles osas, mis puudutab vajalikku ja olemasolevat õiguslik-administratiivset infrastruktuuri ja rakendusmehhanisme.

Avalik küsitlus näitas, et selge enamus vastajatest on vastu sellele, et lihtsate surveanumate direktiiv ühendatakse surveseadmete direktiiviga. Need vastajad, kes märkisid, et on kahe direktiivi ühendamise poolt, ei esitanud selle seisukoha toetuseks arvestatavaid põhjendusi.

Eelkõige just tehnilised ja ohutusega seotud kaalutlused räägivad asutuste ja huvirühmade arvates kahe direktiivi ühendamise vastu. Need võib rühmitada järgmiste pealkirjade alla.

Seadmestik

Surveseadmete direktiivi kohaselt peab seadmestik st „tootja poolt mitmest surveseadmest koostatud kogum, mis moodustab ühendatud ja funktsionaalse terviku”, läbima vastavushindamise. Eelkõige peab hindama „seadmestiku erinevate osade integreerimist ja seadmestiku kaitset lubatud ekspluatatsioonipiiride ületamise vastu” (näiteks maksimaalne rõhk). Lihtsate surveanumate direktiivis on reguleeritud vaid lihtsa surveanuma enda ohutus, direktiivis puuduvad näiteks nõuded, mis käsitlevad ohutusseadmeid või lihtsate surveanumate nõuetekohast integreerimist kompressorsüsteemi.

Mõnes internetikonsultatsioonide ajal saadud vastuses anti mõista, et selliste nõuete puudumine lihtsate surveanumate direktiivis võib olla ohtlik. Teised vastajad leidsid, et kahe direktiivi ühendamine muudab olukorra põhjendamatult raskeks, sest järsku peab märkimisväärselt suur hulk lisaseadiseid (peamiselt kompressorseadised) läbima üldise vastavushindamise seadmestikuna.

Seetõttu paluti riiklikelt asutustelt eelkõige, et nad annaksid teada võimalikest minevikus kogetud ohutusprobleemidest, mis on seotud lihtsat surveanumat sisaldavate seadmestike ühendamise või kaitseseadistega. Kõnealustelt asutustelt küsiti konkreetselt, kas lihtsate surveanumate osas on vaja võtta kasutusele seadmestiku mõiste. Teada ei antud aga ühestki lihtsate surveanumate seadmestike aspekte puudutavast ohutusprobleemist, mis vihjaks, et need aspektid vajaksid reguleerimist.

Järelikult ei peeta ohutustaseme seisukohalt oluliseks võtta lihtsaid surveanumaid käsitlevas direktiivis kasutusele seadmestiku mõiste.

Lihtsate surveanumate tootmisega seotud probleemid

Liikmesriikide turujärelevalve ja ametiliitudelt saadud aruanded näitavad, et Euroopa turule viidud „väikestes” lihtsates surveanumates, mis on tavaliselt üpris odavad tarbekaubad, võib esineda tootmisvigu, mis võivad mõningatel juhtudel tõsiselt nende toodete ohutustaset kahjustada. Seetõttu pöörati erilist tähelepanu riiklike asutuste seisukohale küsimuses, kas kahe direktiivi ühendamine aitaks turujärelevalvet. Ühtlasi paluti asutustelt hinnangut selle kohta, kas teavitatud asutuste kaasamine surveseadmete direktiivi mõjutaks positiivselt lihtsate surveanumate ohutustaset. Tegelikult peavad kõnealused anumad lihtsate surveanumate direktiivi alusel läbima teavitatud asutuste kontrolli erilise põhikategooriana, samas kui surveseadmete direktiivi järgi peetakse neid anumaid tavaliselt madala kategooria seadmeteks, mis peavad läbima teavitatud asutuste vähem range kontrolli.

Tagasiside näitab, et lihtsate surveanumatega seotud ohutusprobleemid ei tulene lihtsate surveanumate direktiivi puudujääkidest. Lihtsate surveanumate direktiivi suhteliselt lihtsad tehnilised nõuded näevad ette asjakohase kindlusvaru ning lihtsate surveanumate usaldusväärse ohutustaseme. Lihtsate surveanumate direktiivi integreerimine surveseadmete direktiiviga ei suurenda selle tooterühma ohutust, seda enam, et surveseadmete direktiiv on lihtsate surveanumate direktiivist üldisem (nt anumate konkreetsete füüsikaliste omaduste, seina paksuse, keevituse osas). Kõnealune muudatus võib Euroopa nõuete täpse kohaldamise muuta palju keerulisemaks sellistel juhtudel, kui tootmine toimub areneva majandusega riikides väljaspool Euroopat, kus asuvad peamised odavate ja väiksemate lihtsate surveanumate tootjad.

Küsitlus näitab aga selgelt, et tähtsustada tuleb praeguse lihtsate surveanumate direktiivi paremat rakendamist ning eriti liikmesriikide koordineeritud turujärelevalve parandamist.

Standardite kehtestamine

Lihtsate surveanumate direktiivi ja surveseadmete direktiivi ühendamine võib mõjutada lihtsate surveanumate direktiivi alusel ühtlustatud standardeid, sest need tuleb avaldada surveseadmete direktiivi alusel.

Peamine lihtsate surveanumate tootestandard on EN 286-seeria (osad 1 - 4). Lisaks eeltoodule on lihtsate surveanumate direktiivi alusel ühtlustatud ka mitmeid teisi keevituse ja testimise menetlus- ja kvalifitseerimisstandardeid[4].

Tänini ei ole esitatud ei ametlikke vastulauseid ega kasutatud kaitseklauslit, mis annaksid alust arvata, et lihtsate surveanumate direktiivi alusel ühtlustatud standardites esineb puudujääke.

Kuigi esmapilgul võib tunduda, et kahe direktiivi integreerimise tulemusel lihtsustatakse standardimistööd, sest ühtlustatud standardid tuleb välja töötada vaid ühe direktiivi jaoks, tuleb sellest hoolimata märkida, et lihtsad surveanumad on küllaltki täpselt kindlaks määratud tootekategooria, mille puhul tuleb välja töötada eristandardid sõltumata sellest, kas nende suhtes kehtib eraldi direktiiv või mitte.. Lisaks sellele peab integreeritud direktiivile ülemineku puhul uuesti läbi vaatama kõik lihtsate surveanumate direktiivi alusel ühtlustatud standardid, keskendudes EN 286-seeriale.

Lihtsate surveanumate direktiiviga seotud standardite analüüs viitab sellele, et selle direktiivi kehtetuks tunnistamine tähendab kolme või nelja aastat tööd, et teha kõik (peamiselt EN 286 jaoks) vajalikud muudatused, et avaldada need standardid ühtlustatud standarditena surveseadmete direktiivi alusel. Tootjad peaksid kasutama keerulisemaid standardeid (nt EN 13445) seni, kuni lihtsate surveanumate standardite muudetud seeriad muutuvad kättesaadavaks. Üleminekuperioodil võib ette näha, et eespool mainitu avaldab ressursside vähesuse tõttu mõju ka muule standardiseerimistegevusele.

Surveseadmeid käsitleva direktiivi erandid

Surveseadmete direktiivi kohaldatakse põhimõtteliselt kõikide surveseadmete ja –seadmestike suhtes, mille maksimaalne lubatud rõhk ületab 0,5 baari. See viitab tohutule ulatusele, sest direktiivi kohaldatakse nii rõhukeedunõude ja terviklike keemiatööstuse installatsioonide kui ka elektrijaamade boilerite suhtes. Kõnealust laia ulatust täpsustatakse direktiivis mitmete tootekategooriate välistamise teel, mida direktiiv muidu hõlmaks (nt laevad, raketid, õhusõidukid, karboniseeritud jookide pudelid või tooted, mille suhtes kohaldatakse konkreetsemaid õigusakte (näiteks meditsiiniseadmed, aerosoolmahutid, sõidukite toimimiseks ettenähtud seadmed ja lihtsad surveanumad).

Kahe kõnealuse direktiivi ühendamise korral peab tõsiselt läbi kaaluma ja võibolla ka parandama surveseadmete direktiivi praeguseid erandeid, mis ei ole erandiks lihtsate surveanumate puhul (nt seadmed, mis on ette nähtud sõidukite toimimiseks), tagamaks, et lihtsate surveanumate suhtes, mis praegu kuuluvad lihtsate surveanumate direktiivi alla, kohaldataks jätkuvalt surveriskidega seotud õiguslikke nõudeid. Kõige tõenäolisem viis selle probleemi lahendamiseks on nn eranditest erandite tegemine, et vastavalt piirata kehtiva surveseadmete direktiivi erandite kohaldamisala.

Konsultatsioonide käigus riiklike asutuste antud vastused ja märkused näitavad, et surveseadmete direktiivi erandid peab läbi vaatama ükshaaval. Lisaks palusid huvirühmad teha konkreetse kulude-tulude analüüsi.

Kõnealustel põhjustel leiab komisjon, et seoses surveseadmete direktiivi eranditega on parim lahendus see, kui alles jääb kaks eraldi direktiivi.

Lihtsaid surveanumaid käsitlevad erisätted integreeritud direktiivis

Surveseadmete direktiivis on praegu sätestatud, et kohaldatava üldise vastavushindamismenetluse kindlaksmääramisel ei pea arvesse võtma toodetud seadmete arvu (üksik- või seeriatoode) või kasutusviisi (tarbija vs erialane kasutus). Siiski sisaldab direktiiv teatavate toodete (näiteks tulekustutid, rõhukeedunõud või hingamisballoonid, mida toodetakse tavaliselt suurte seeriatena, suhtes erisätteid) mis tagavad nende toodete puhul karmima üldise vastavushindamise. Teisest küljest kohaldatakse lihtsate surveanumate direktiivi vaid seeriaviisiliselt valmistatavatele lihtsatele surveanumate suhtes.

Konsultatsiooniprotsessi käigus on soovitatud, et liitmise puhul peaks seeriatena toodetud lihtsate surveanumate jaoks kehtestama erisätted, näiteks liigitades lihtsad surveanumad surveseadmete direktiivi nn miinimumkategooriasse,[5] sõltumata nende olulistest mõõdetest.

Seeriatoodete jaoks üldiste erisätete kehtestamine ei puuduta siiski vaid lihtsaid surveanumaid ja seda on ilmselt parem arutada surveseadmete direktiivi üldise läbivaatamise sobivas järgus.

Halduslik töökoormus

Mis puudutab liitmisega kaasnevaid võimalikke halduslikke eeliseid, siis ei leitud läbivaatamise käigus ühtegi seda toetavat tugevat argumenti. Kõnealuse kahe direktiivi ühendamine koos hilisema riiklikku õigusse ülevõtmise ja ühe integreeritud direktiivi rakendamisega nõuab komisjoni, liikmesriikide ja muude huvirühmade tugevat kooskõlastatud halduslikku jõupingutust, kaasates lisaressursse, ilma et sellest oleks märgatavat kasu.

Tööstuse esindajad on väljendanud tõsist muret kahe direktiivi integreerimise mõju suhtes, väites, et nad ei näe praeguse olukorra muutmises tööstusele mingit eelist. Nad usuvad, et liitmisega kaasneb tootjate jaoks suur hulk lisatööd ja ohutus ei kasva. Näiteks kaasneb suure tõenäosusega lihtsate surveanumate suhtes kohaldatavate oluliste nõuete täielik läbivaatamine, vastavate muudatuste tegemine tehnilistes toimikutes ja dokumentatsioonis, valmistajasiltidel, testides ning vastavushindamisskeemides, millega omakorda kaasneks bürokraatia kasv ja kulud. Tööstuse esindajad rõhutasid, et õigusaktide konsolideerimine ei too automaatselt kaasa halduslike menetluste tegelikku lihtsustumist, vaid sellel võib olla isegi vastupidine mõju.

Konkurentsivõime aspekt

Kuna lihtsate surveanumate direktiivi kohaldatakse üksnes õhku või lämmastikku sisaldavate anumate suhtes, siis on tootjatel tegelikult võimalus muuta tooteid nii, et nende suhtes kohaldataks surveseadmete direktiivi (määratledes surveanuma eesmärgi laiemalt, kui on kindlaks määratud lihtsate surveanumate direktiivis), ilma et nad peaksid selleks anuma ülesehitust tingimata muutma. Et selliseid juhtumeid ei ole turul suurel hulgal täheldatud, tundub usutav, et enamikul juhtudel peavad tootjad vastavust lihtsate surveanumate direktiivile säästlikumaks võimaluseks kui vastavust surveseadmete direktiivile. Kahe kõnealuse direktiivi liitmine vähendab tootjate valikuid, kaotades ühe kahest võimalusest, kuidas õiguslikke nõudeid täita.

Lisaks sellele tunnustatakse tööstuse esindajate väidete kohaselt vastavust lihtsate surveanumate direktiivile ka laialdaselt väljaspool Euroopat kvaliteedi tunnusena. Seetõttu võib iga muutus negatiivselt mõjutada Euroopa lihtsate surveanumate rahvusvahelist tunnustatust ja Euroopa tööstuse konkurentsivõimet.

Euroopa Liidu tootjad on samuti rõhutanud, et kahe direktiivi integreerimine tekitab lühiajalisi kohandamisprobleeme, suurendab tööstuse halduskoormust ja kulusid, muutes vastavushindamismenetlused senisest keerulisemaks.

Lõpetuseks, tootjad on leidnud, et mõlema direktiivi integreerimine üheks direktiiviks seab lihtsate surveanumate tootjad teatavaks üleminekuperioodiks ebakindlasse olukorda.

3. JÄRELDUSED

Komisjon jõuab järeldusele, et direktiivide ühendamiseks ei ole ühtegi selget õigustust. Seda seisukohta toetab väga suur enamus huvirühmadest ja riiklikest asutustest.

Ühendamine ei oleks vaid nn lõikamine ja kleepimine („cut and paste” ), vaid põhjalik läbivaatamine, mis ei ole tegelikult komisjoni, enamike riiklike asutuste ja tootjate arvamuse kohaselt õigusaktide lihtsustamine. Vastupidi, kahe direktiivi soovitatud integreerimine võib tekitada huvirühmadele probleeme ja vähemalt ajutist halduskoormust, mis nõuab kohandamist.

Eespool mainitu ei välista siiski sarnast algatust tulevikus, eriti surveseadmete direktiivi läbivaatamise käigus, kui on kogutud piisavalt kogemusi kõnealuse direktiivi kohaldamise kohta, ja uue lähenemise üldise läbivaatamise valguses. Selline algatus võib sisaldada lihtsate surveanumate direktiivi ja surveseadmete direktiivi ühendamist ühte teksti, isegi kui mõlema surveseadmete sektori omadusi kajastavad erisätted tuleb säilitada.

[1] Lihtsate surveanumate direktiivi kohaldatakse seeriaviisiliselt toodetud lihtsatele surveanumate suhtes. Kõnealuses direktiivis tähistab lihtne surveanum mis tahes keevisliitega anumat, milles on ette nähtud suurema kui 0,5-baarise siserõhu tekkimine ning mis sisaldab õhku või lämmastikku ega ole ette nähtud leegiga kuumutamiseks.

[2] Nõukogu prioriteedid ühenduse õigusaktide lihtsustamiseks, vastu võetud 25. novembril 2004.

[3] Märkuste kokkuvõte on esitatud aadressil: http://europa.eu.int/comm/enterprise/pressure_equipment/index_en.htm

[4] Seni on Euroopa Liidu Teatajas avaldatud viited 12 standardi kohta, mis on antud lihtsaid surveanumaid käsitleva direktiivi alusel.. Kõige olulisem on EN 286-seeria. Lisateave aadressil: http://europa.eu.int/comm/enterprise/newapproach/standardization/harmstds/reflist/spvessel.html

[5] Iga surveseadmete kategooria tarvis on olemas asjakohane menetlus või võimalus valida erinevate sama rangete menetluste vahel, millega hinnatakse vastavust surveseadmete direktiivi põhinõuetele.